Kanttekening
Een kritische analyse van het ‘hoofddoekenver-
bod’ ten aanzien van leerlingen in het gemeen-
schapsonderwijs: een constitutioneel en rechts-
filosofisch perspectief
Sien DEVRIENDT
Universitair docent, Open Universiteit Nederland
Vrijwillig postdoctoraal medewerker, UGent
Jasper DOOMEN
Universitair docent, Open Universiteit Nederland
INHOUD
1. Inleiding
2. Het Belgische grondwettelijk kader
3. De opgave van ‘neutraliteit’
4. Conclusie
1. Inleiding
De vraag of het dragen van een hoofddoek door leer-
lingen mag worden verboden, doet in België geregeld
het maatschappelijk en politiek debat hoog oplaaien.1
De meeste juridische geschillen handelen over le-
vensbeschouwelijke kentekens (dus ruimer dan de
‘hoofddoek’) in de gemeenschapsscholen, zowel met
betrekking tot meerderjarige als minderjarige leerlin-
gen. De katalysator van elk geschil is telkens een voor
leerlingen geldend totaalverbod op het dragen van
zichtbare (filosofische, politieke en) levensbeschou-
welijke kentekens.
Dergelijke geschillen brengen diepe constitutionele
en rechtsfilosofische vragen met zich mee, die in se
handelen over de verhouding tussen kerk en staat.
Het is daarom nuttig om het Belgische grondwettelijk
kader te bestuderen, en kritisch tegen het licht te hou-
den.2
In deze bijdrage focussen we enkel op leerlingen en
niet op leerkrachten. Het is inderdaad moeilijk te ont-
kennen dat verschillen bestaan tussen leerkrachten en
leerlingen. Voor die eersten kan een verbod eenvoudi-
ger worden verantwoord, zeker als leerkrachten aan
jonge kinderen les geven. In hoeverre deze redenering
1. Zie bv. Y. VANOVERSCHELDE en L. KHALKHALI, Ophef op sociale media na uitspraak Grondwettelijk Hof over religieuze tekens: “Hoofddoek voor mij niet enkel kleding-
stuk”, www.vrt.be/vrtnws/nl/2020/06/17/ophef-rond-uitspraak-grondwettelijk-hof-over-religieuze-kentek/, consultatie 20 juni 2020.
2. Zie ook S. DEVRIENDT, Inhoud geven aan levensbeschouwelijke diversiteit via Vlaams officieel onderwijs: van theorie naar praktijk, Doctoraat UGent, 2022; dit docto-
raatsonderzoek wordt als monografie gepubliceerd bij Boom Juridisch Antwerpen.
Wolters Kluwer – Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht
this Jurisquare copy is licenced to Bibliotheek Universiteit Gent - off campus
d0c101a527b6eb0b0127ba20d44020c4
ook opgaat voor leerlingen, is voer voor meer discus-
sie. In deze bijdrage maken we bewust abstractie van
425 de leeftijd van de leerlingen. Verder leggen we ons toe
425 op het gemeenschapsonderwijs (GO!) omdat de aan-
428
gegeven juridische knelpunten zich voornamelijk hier
428
situeren en voor dit onderwijs een expliciete neutrali-
teitsverplichting werd geformuleerd (zie verder).
We stellen dat een verbod op het dragen van zichtbare
levensbeschouwelijke kentekens op school een ‘pre-
ventieve maatregel’ inhoudt. Een preventieve maatre-
gel is absoluut verboden in de Belgische Grondwet.
Het GO! heeft zo’n verbod op het dragen van kente-
kens. Echter, we stellen dat voor het GO! een absoluut
verbod op preventieve maatregelen niet aangehouden
kan worden. Dat is niet onvoorwaardelijk. We geven
de voorwaarden waaronder beperkingen (preventief)
van godsdienstige uitingen in de Belgische grond-
wettelijke context volgens ons mogelijk zijn. Extra
aandacht voor het uitwerken van een transparante en
hanteerbare definitie van ‘neutraliteit’ is daarom een
noodzakelijke opdracht, maar dat doet geen afbreuk
aan de grote opgave die met het vinden ervan gepaard
gaat.
2. Het Belgische grondwettelijk kader
Grondwettelijk gezien zijn voor deze problematiek
drie rechtsbeginselen van belang: het beginsel van
godsdienstvrijheid, de scheiding van kerk en staat en
de neutraliteit. Deze beginselen bepalen de verhou-
ding tussen de Belgische Staat en de verschillende
levensbeschouwingen.
TBP 2023/6 – 425
 Kanttekening
In de eerste plaats bestuderen we het beginsel van
godsdienstvrijheid. Uit de bewoordingen van arti-
kel 19 Grondwet (vrijheid van eredienst en openbare
uitoefening ervan) kan het verbod op ‘preventieve
maatregelen’ (ook ‘preventieve beperkingen’ ge-
naamd) worden afgeleid. Dat waarborgt grenzen aan
het voorafgaand overheidsoptreden, en vormt een
basisbeginsel van het Belgische stelsel van grond-
wettelijke rechten en vrijheden. In die zin is sprake
van een principieel onbeperkte godsdienstvrijheid.
Wel bepaalt artikel 26 Grondwet dat het verbod op
preventieve maatregelen niet van toepassing is “op
bijeenkomsten in de open lucht, die ten volle aan de
politiewetten onderworpen blijven”.
Louter op basis van artikel 19 Grondwet lijkt het dan
ook ondenkbaar dat het dragen van levensbeschouwe-
lijke kentekens op school preventief zou beperkt wor-
den, omdat dat vooralsnog niet als een ‘bijeenkomst
in de open lucht’ kan worden gezien. Een verbod op
het dragen van zichtbare levensbeschouwelijke kente-
kens op school kan niet als een toegelaten ‘regelende
maatregel’ worden beschouwd. Een regelende tekst
regelt het gebruik van iets, hoe een bepaalde uitoe-
fening van een grondrecht (hier: godsdienstvrijheid)
moet worden uitgevoerd. Een verbod is geen regeling
van een modaliteit, maar raakt vooraf de kern van dat
recht (op godsdienstvrijheid) en is dus een ‘preven-
tieve ingreep’ die in de Belgische Grondwet (in tegen-
stelling tot het EVRM) niet toegelaten is.3 Toegepast
op kentekens lijken de Belgische Raad van State en
het Belgisch Grondwettelijk Hof niet het punt te heb-
ben bereikt waarop zij een principiële en vaste juris-
prudentie met betrekking tot het verbod op preven-
tieve maatregelen inzake godsdienstvrijheid hebben
ontwikkeld. In de rechtspraak zijn wel elementen te
vinden die een verbod op het dragen van kentekens
geen regulerend maar verbiedend karakter toekennen.
Zo stelt de Raad van State:
“Aldus blijken er in het voorliggende dossier géén
overtuigingsstukken voor te liggen die de motieven
vermogen te ondersteunen waarom de eerdere, méér
godsdienstvrijheidlievende opvatting over het dragen
van levensbeschouwelijke kentekens door leerlingen
mocht worden verlaten voor een algemene beperking
die óók wordt opgelegd in scholen waar geen actuele
behoefte daartoe is gesignaleerd. Rekening houdend
met de eis van evenredigheid, is nochtans een verant-
woording des te meer noodzakelijk nu het bestreden
verbod ertoe kan leiden dat leerlingen de toegang tot
het gemeenschapsonderwijs wordt ontzegd om de en-
kele reden dat zij een fundamenteel recht uitoefenen,
zonder dat in hunnen hoofde adequaat is aangetoond
3. Voor meer duiding over (de omschrijving van) preventieve dan wel regelende maatregelen, zie J. VANDE LANOTTE, G. GOEDERTIER, Y. HAECK, J. GOOSSENS, T.
DE PELSMAEKER, Belgisch Publiekrecht, Deel 1, Belgen en hun rechten, Brugge, die Keure, 2015, 274-275; J. VELAERS, De Grondwet – Een artikelsgewijze commentaar,
Deel I, Brugge, die Keure, 2019, 333-344.
4. RvS 14 oktober 2014, nr. 228.752, overw. 53, al. 5 en 6.
5. RvS 27 maart 2013, nr. 223.042, VI.2.6; RvS 27 maart 2013, nr. 223.042, VI.2.6; GwH 4 juni 2020, nr. 81/2020, B.14.2.
6. Zie ook G. GOEDERTIER, “De neutraliteit van het officieel onderwijs – grondwettelijke contouren” in: ALEN, A., JOOSTEN, V., LEYSEN, R. en VERRIJDT, W. (eds.), Libe-
rae Cogitationes. Liber amicorum Marc Bossuyt, Cambridge, Intersentia, 2013, 295-296.
7. Ibid., 296.
426 – TBP 2023/6
this Jurisquare copy is licenced to Bibliotheek Universiteit Gent - off campus
d0c101a527b6eb0b0127ba20d44020c4
dat die uitoefening een verstoring oplevert voor de
openbare orde of een gevaar voor de rechten en vrij-
heden van anderen.”4
Het beginsel van scheiding van kerk en staat ligt in
het beginsel van neutraliteit besloten. De Belgische
Grondwet opteert niet voor een strakke scheiding van
kerk en staat, maar legt wel een belangrijke nadruk
op de ‘neutraliteit van de overheid’. Daarbij komt dat
de Raad van State en het Grondwettelijk Hof wijzen
op een sterke ‘samenhang’ tussen neutraliteit en het
beginsel van gelijkheid en non-discriminatie.5 Het
principe van neutraliteit van de overheid is met name
een gevolg of een toepassing van het gelijkheidsbe-
ginsel en het discriminatieverbod (art. 10 en 11 Gw.).
Staatsneutraliteit wordt dus nagestreefd in de vorm
van gelijke behandeling van verschillende levensbe-
schouwingen. Het impliceert dat burgers niet gedis-
crimineerd mogen worden vanwege hun levensbe-
schouwing en gelijke behandeling moet gegarandeerd
zijn voor alle burgers ongeacht hun levensbeschou-
wing. Echter, neutraliteit in de Belgische rechtsorde
lijkt in de praktijk overeen te stemmen met enerzijds
een gelijke behandeling van verschillende levensbe-
schouwingen en anderzijds een systeem van privile-
ges voor de erkende godsdiensten.
De beginselen van godsdienstvrijheid en neutraliteit
zijn in zekere zin met elkaar verbonden. De uitgangs-
punten van een principieel onbeperkte godsdienst-
vrijheid (in de zin van het absoluut verbod op preven-
tieve maatregelen) en het op het gelijkheidsbeginsel
en het discriminatieverbod gebaseerd (en dus grond-
wettelijk) principe van de neutraliteit van de overheid
moeten samengelezen worden. Dit lijkt ertoe te leiden
dat het absoluut verbod op preventieve maatregelen
niet aangehouden kan worden. Er is dus plaats voor
beperkingen (preventief) van godsdienstige uitingen
in de Belgische grondwettelijke context, zij het bin-
nen grenzen. Volgens ons liggen de grenzen hier: voor
zover deze beperkingen noodzakelijk zijn om de neu-
traliteit van de overheid in het algemeen (en dus ook
meer concreet van het GO! in het bijzonder; zie ver-
der) te garanderen én voor zover duidelijk is dat met
enkel a-posteriori-maatregelen de neutraliteit niet kan
worden gegarandeerd (aangezien preventieve beper-
kingen in beginsel niet mogelijk zijn).
De neutraliteit van de overheid is in haar geheel een
ongeschreven, grondwettelijke regel.6 De neutraliteit
van het gemeenschapsonderwijs (GO!), daarentegen,
is expliciet in de Grondwet voorzien, namelijk in ar-
tikel 24, § 1, lid 3 Grondwet.7 Dat artikel stelt: “De
Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht – Wolters Kluwer
 Kritische analyse hoofddoekenverbod in Gemeenschapsonderwijs
neutraliteit houdt onder meer in, de eerbied voor de
filosofische, ideologische of godsdienstige opvattin-
gen van de ouders en de leerlingen”.8 Dit is op het
eerste gezicht een vrij negatieve formulering, name-
lijk een soort ‘onthoudingsplicht’ tegenover de ver-
schillende levensbeschouwingen.
Een aantal factoren hebben geleidelijk aan dit neutra-
liteitsprincipe een meer positieve, actieve invulling
gegeven.9 We kunnen verwijzen naar de grondwets-
herziening van 1988 en de aan bod gekomen accenten
in de Verklarende Nota bij het Voorstel tot Grondwets-
herziening10, en de verklaring van de staatssecretaris
van Onderwijs.11 Uit de Verklarende Nota volgt dat
de grondwetgever van 1988 eerder uitging van posi-
tief neutraal onderwijs dat “een positieve erkenning
en waardering van de verscheidenheid van meningen
en houdingen” beoogt en de nadruk legt op “de ge-
meenschappelijke waarden”. De staatssecretaris van
Onderwijs (1988) gaf, gelet op de nakende bevoegd-
heidsoverdracht inzake onderwijs naar de gemeen-
schappen, discretionaire speelruimte voor de ge-
meenschappen om de opdracht van neutraliteit in te
vullen en te concretiseren. Per gemeenschap zijn dan
afwijkende invullingen van een grondwettelijk neu-
traliteitsbeginsel mogelijk. Zo kan de invulling exclu-
sief zijn in de Franse Gemeenschap en veeleer inclu-
sief (of pluralistisch) in de Vlaamse Gemeenschap.12
Na de communautarisering van het onderwijs is in
Vlaanderen het GO!, en meer bepaald de Raad van
het GO!, bevoegd om te bepalen welke opvatting van
neutraliteit het in zijn onderwijsinstellingen wenst te
waarborgen.13 Het GO! lijkt via de begrippen ‘actief
pluralisme’ en ‘actief burgerschap’ belang te hechten
aan erkenning, aanvaarding en positief omgaan met
de aanwezigheid van verschillende levensbeschou-
welijke visies.14 Deze evolutie, die gericht lijkt op een
actieve vorm van pluralisme, wordt echter doorkruist
door beleidsmatige beslissingen. Er moet gerefereerd
worden naar de Omzendbrief van 1 februari 2013 van
het GO!, die een algemeen en principieel verbod op
het dragen van zichtbare levensbeschouwelijke ken-
tekens bevat, behoudens in de levensbeschouwelijke
vakken. Opmerkelijk in dat verband is, zoals gezegd,
dat het GO! met de begrippen ‘actief pluralisme’ en
‘actief burgerschap’ veel belang lijkt te hechten aan
erkenning, aanvaarding en positief omgaan met de
aanwezigheid van verschillende levensbeschouwe-
lijke visies. Maar wanneer die onderwijsinstellingen
8. Ibid., 284-286.
9. J. LIEVENS, De vrijheid van onderwijs, Antwerpen, Intersentia, 2019, 221-224.
10. Parl.St. Senaat, BZ 1988, nr. 100/1, 3.
11. Parl.St. Senaat, BZ 1988, nr. 100-1/2, 62-63.
12. S. SMET, “Grondwettelijke interpretatie van het neutraliteitsbeginsel in de onderwijscontext: een schild of een zwaard?”, TORB 2020-21, 303.
13. Bijz.Decr. 14 juli 1998 betreffende het gemeenschapsonderwijs, BS 30 september 1998.
14. S. GELLENS, L. DEWEERDT en M. ENCKELS, Groeien in actief burgerschap: samen leren samenleven, Brussel, Politeia, 2018, 265; zie ook GO!-onderwijs, Actief burger-
schap, www.g-o.be/actief-burgerschap/#GOStandpunt, consultatie 19 maart 2023.
15. Zie J. VERNIMMEN, “Het ‘hoofddoekenverbod’ op scholen gelegitimeerd: een Catch-22 voor hijabi’s” (noot onder GwH 4 juni 2020), nr. 81/2020, TJK 2020, 180.
16. RvS 14 oktober 2014, nrs. 228.748, 228.751, 228.752.
17. GwH 4 juni 2020, nr. 81/2020.
18. Antwerpen 23 december 2019, 2018/AR/789.
Wolters Kluwer – Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht
this Jurisquare copy is licenced to Bibliotheek Universiteit Gent - off campus
d0c101a527b6eb0b0127ba20d44020c4
geconfronteerd worden met bepaalde levensbeschou-
welijke kentekens lijkt de praktijk die begrippen toch
een beperkende invulling te geven, aangezien de ken-
tekens worden geweerd.
Ook de huidige rechtspraak van bepaalde Belgische
rechtscolleges lijkt positief neutraal onderwijs dat
onder meer ‘een positieve erkenning en waardering
van de verscheidenheid van meningen en houdingen’
beoogt (zie hoger) net niet te verbinden met een posi-
tieve erkenning en waardering van levensbeschouwe-
lijke verschillen en identiteiten (begrepen in de zin
dat de “overheid [die] diversiteit positief moet bena-
deren eerder dan ze te verbergen”15). Immers, de on-
derstaande uitspraken ‘laten toe’ dat de inrichtende
macht (of de vertegenwoordigers ervan) een verbod
op uitwendige levensbeschouwelijke tekens instel-
len. Zo zegt de Raad van State, afdeling Bestuurs-
rechtspraak, dat een algemeen verbod in het GO! niet
aanvaardbaar is, maar sluit deze niet uit dat concrete
omstandigheden in de school of scholengemeenschap
een verbod om redenen van ordehandhaving kunnen
rechtvaardigen.16 Het Grondwettelijk Hof oordeelt in
een prejudicieel arrest dat de decreetgever de moge-
lijkheid om een volledig verbod, ingesteld door een
inrichtende macht, in een school vast te leggen niet
uitsluit17 en het hof van beroep van Antwerpen stelt
zich erg tolerant op tegenover een dergelijk verbod.18
Geen van deze uitspraken ‘verplicht’ uiteraard de in-
richtende macht (of de vertegenwoordigers ervan) om
een verbod in te stellen.
We besluiten dat een principieel onbeperkte gods-
dienstvrijheid (in de zin van het absoluut verbod op
preventieve maatregelen) en het op het gelijkheids-
beginsel en het discriminatieverbod gebaseerd (en
dus grondwettelijk) principe van de neutraliteit van
de overheid moeten samengelezen worden. Het feit
dat voor het GO! de neutraliteit een (zelfs expliciete)
grondwettelijke grondslag heeft, leidt er dus toe dat
de principieel onbeperkte godsdienstvrijheid zoals
we die hier omschreven, moet samengelezen worden
met het gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatie-
verbod. Voor het GO! kan daardoor het absoluut ver-
bod op preventieve maatregelen niet aangehouden
worden. Beperkingen (preventief) van godsdienstige
uitingen in de Belgische grondwettelijke context zijn
volgens ons wel enkel mogelijk voor zover ze noodza-
kelijk zijn om de neutraliteit van de overheid in het
algemeen (en dus ook meer concreet van het GO! in
TBP 2023/6 – 427
 Kanttekening
het bijzonder) te garanderen én voor zover duidelijk is
dat met enkel a-posteriori-maatregelen de neutraliteit
niet kan worden gegarandeerd.
Toegepast op kentekens gaven de Belgische Raad van
State en het Belgisch Grondwettelijk Hof weliswaar
een paar belangrijke grenzen en preciseringen aan het
GO!.19 Echter, zoals gezegd lijken deze rechtscolleges
niet het punt te hebben bereikt waarop zij een prin-
cipiële en vaste jurisprudentie met betrekking tot
het verbod op preventieve maatregelen inzake gods-
dienstvrijheid hebben ontwikkeld. Het is niet denk-
beeldig dat de door ons genoemde voorwaarden van
preventieve beperkingen onvoldoende nauwkeurig
zijn, wat valt toe te schrijven aan de meerduidigheid
en de onbepaaldheid van die beginselen. Uiteraard
betekent dit dat een transparante en hanteerbare defi-
nitie van ‘neutraliteit’ essentieel zal zijn.
3. De opgave van ‘neutraliteit’
Het begrip ‘neutraliteit’ is hierboven aan de orde ge-
komen in de context van het onderwijs. In het ver-
lengde daarvan kunnen – in abstracto – kritische
kanttekeningen gemaakt worden bij dit begrip.
Een neutraal perspectief moet, als men zich aansluit
bij het standpunt van Rawls, neerkomen op een stand-
punt dat niet tot een specifieke ‘fully comprehensive’
overtuiging (met bepaalde waarden en deugden) kan
worden gereduceerd.20 Het valt echter moeilijk in te
zien, wil het neutrale perspectief enige inhoud heb-
ben (en niet zo ‘verwaterd’ zijn dat iedereen ermee kan
instemmen), hoe dit gerealiseerd kan worden. Rawls
zelf doet een beroep op ‘overlapping consensus’ tus-
sen verschillende omvattende overtuigingen.21 Dit
houdt in dat ‘onredelijke’ overtuigingen uitgesloten
worden. De vraag is dan natuurlijk wat ‘onredelijk’
19. Bv. RvS 14 oktober 2014, nr. 228.752, overw. 37.2, 51, 53, 58; GwH 4 juni 2020, nr. 81/2020, B. 17.6, B.18.2 en B.25.
20. J. RAWLS, Political Liberalism, New York, Columbia University Press, 2005, Lecture V, 175.
21. J. RAWLS, Political Liberalism, Lecture I, 39.
22. J. RAWLS, Political Liberalism, Lecture II, 49.
428 – TBP 2023/6
this Jurisquare copy is licenced to Bibliotheek Universiteit Gent - off campus
d0c101a527b6eb0b0127ba20d44020c4
is, en deze vraag wordt vanuit een bepaald (niet-
neutraal) perspectief vastgesteld. Volgens Rawls zijn
personen redelijk als ze bereid zijn om op basis van
‘fair terms of cooperation’ te handelen22, maar dit ver-
schuift het probleem slechts, omdat de opgave nu
wordt om op een neutrale manier deze ‘fair terms’ te
duiden. Rawls’ perspectief is uiteraard niet het enig
mogelijke, maar datgene wat hier is opgemerkt, is ook
relevant voor andere soortgelijke perspectieven.
Van een beginsel als dat van gelijke behandeling kan
men denken dat het neutraal is, maar dit beginsel wijst
er slechts op dat ten minste degenen met dezelfde
overtuigingen elkaar gelijk willen behandelen. De in-
houdelijke vraag wie gelijk behandeld moet worden,
wordt niet beantwoord. Zo zullen sommigen menen
dat gelijke behandeling, hoe men dit ook preciseert,
tussen bepaalde mensen voldoende is, terwijl ande-
ren de gelijke behandeling van alle mensen bepleiten
en weer anderen dat dieren en mensen (in bepaalde
opzichten) gelijk behandeld moeten worden. Wee de-
gene die zich ertoe zet om op een neutrale manier vast
te stellen welke van deze opvattingen de ‘juiste’ is.
4. Conclusie
Voor het gemeenschapsonderwijs (GO!) kon het abso-
luut verbod op preventieve maatregelen niet aange-
houden worden. We gaven wel de voorwaarden waar-
onder beperkingen (preventief) van godsdienstige
uitingen in de Belgische grondwettelijke context
volgens ons mogelijk zijn. We waren van mening dat
het uitwerken van een transparante en hanteerbare
definitie van ‘neutraliteit’ daarom een noodzakelijke
opdracht is, maar wel een die gepaard gaat met be-
langrijke obstakels, en wellicht zelfs neerkomt op een
onhaalbaar project.
Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht – Wolters Kluwer