13 Evolucion del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao Tomado de: Revista Portuguesa de Ciéncia Politica, (8), 51-67, 2017 Definicién de Administracién Publica CION HA SIDO UNA DE LAS POSESIONES ESENCIALES DEL HOMBRE. La construccién de las pirémides fue una proeza administrativa de pri- mer orden, tanto como una realizaci6n técnica notable. La administraci6n de los negocios del Imperio Romano, con los medios de que entonces se dis- ponja, fue una gigantesca tarea bien ejecutada durante siglos. Organizar el Estado nacional, sobre el feudalismo de la Edad Media y crear ejércitos dis- ciplinados, de muchedumbres indisciplinadas, de caballeros cubiertos con armaduras, fueron hazafias administrativas tanto como politicas. A pesar de las grandes diferencias en cultura y tecnologia, el proceso de la administra- ci6n, a través de los siglos, fue intrinsecamente el mismo que ahora hace po- sibles grandes empresas de negocios, sistemas continentales de gobierno y los comienzos de un orden universal. (White, 1964). La actividad administra- tiva es tan antigua como la vida social organizada. Es un proceso universal | | ASTA DONDE LLEGA LA MEMORIA HUMANA, EL ARTE DE LA ADMINISTRA-Evolucién del campo de estudio de 274 —Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia el cual es seguido en una variedad de organizaciones tanto publicas como privadas. La voz Administraci6n tiene el mismo significado en los idiomas deriva- dos del latin; del igual modo, en los paises donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la Administracién Publica (inclu- yendo a Alemania). Dicha voz tiene una exacta correlacién con el fenémeno conceptuado, lo que puede observarse evocando sus raices: administracion derivada de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o la funci6n de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra admi- nistratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister (! que sirve o ayuda”). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor’”, como contraste de magis: lo "mayor”. Por consiguiente, el mi- nister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribia a la realizacién de funciones subalternas. En suma: admi- nistrare significaba entre los romanos la satisfaccién de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare. (Lopez Alvarez, 1956). La Administracién Publica es una realidad social, politica y organizativa que requiere unos tratamientos analiticos juridicos, econémicos, sociol6- gicos y politolégicos. Pero estos tratamientos cientificos pueden ser insu- ficientes. Las transformaciones del Estado, las nuevas tareas a abordar por las diversas administraciones ptiblicas, y sobre todo el enorme predominio de los recursos financieros y humanos que han supuesto y suponen la cre- ciente actividad de prestacién de servicios, han puesto de relieve la aproxi- macién organizativa, también denominada gerencialista o eficientista (Su- birats, 1990). Administracién Publica como actividad: Objeto de Estudio Entre las definiciones de Administracién Publica que la definen como ac- tividad (objeto de estudio) tenemos: En 1937, Marshall Dimock delimita el campo de estudio de la adminis- traci6n al sefialar que la Administracién Publica est relacionada con el qué y el cémo del gobierno. El qué es el objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El cémo son las técnicas de direccién, los principios de acuerdo a los cuales se llevan alEvolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao —275 cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es indispensable; juntos forman la sintesis llamada administracién. Leonard White (1964) sefiala que la Administraci6n Publica consiste en to- das aquellas operaciones que tengan por finalidad el cumplimiento de la eje- cucién de las politicas publicas. En la misma linea, Hodgson manifiesta que laAdministracién Publica comprende todas las actividades de las personas 0 grupos en los gobiernos u organismos publicos, ya sea estas organizaciones internacionales, regionales o locales en su ambito de accion, para cumplir el propésito de estos gobiernos o agencias Omar Guerrero (1993) sostiene que la Administracién Publica es el con- junto de organizaciones caracteristicas del Estado que con su actividad tien- den a satisfacer necesidades consideradas como ptblicas en una sociedad dada. Ademés, sefiala el autor, la Administracién Pablica en su actividad consiste en una cadena de acciones que consiste en: 1, El problema o necesidad que suscita la actividad, el porqué. 2, La actividad en si, el qué. 3, El modo en que se desenvuelve la actividad, el como. 4, La consecuencia de la actividad, el para qué. La Administracién Publica comprende un solo objeto de estudio, es decir, la actividad organizada del Estado. Sin embargo, existen diferentes interpre- taciones del “objeto de estudio” que histéricamente se han constituido co- mo orientaciones de estudio, que han sido: 1) el Estado; 2) el gobierno; 3) el poder; 4) el poder ejecutivo; 5) los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial); 6) la burocracia; 7) la teoria organizacional; 8) el management piiblico y 9) las politicas publicas (policy), entre otros. (Sanchez Gonzales, 2001:17). Administracién Publica como disciplina: Estudio del objeto Entre las definiciones de Administracién Publica como disciplina (estudio del objeto) tenemos: En 1808, Bonnin define la Administracion Publica como la autoridad co- mtin que ejecuta las leyes de interés general que se estatuyen sobre las re- laciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedadEvolucién del campo de estudio de 276 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia con cada uno de ellos; asi como sobre las personas, lo bienes y las acciones, como interesantes al orden publico. (Bonnin, 1834:91) Luther Gulick (1937) sostiene que la Administracién se refiere a hacer co- sas; ala realizacién de objetivos definidos. La ciencia de la administracion es, por tanto, el sistema de conocimientos con el cual los hombres pueden en- tender relaciones, predecir efectos e influir resultados en cualquier situacién en que haya personas trabajando conjuntamente en forma organizada para un propésito comtin. La Administraci6n Publica es aquella parte de la cien- cia de la administraci6n que tiene que ver con el gobierno, y, por lo tanto, se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se hace el trabajo del go- bierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos también en relacién con las ramas legislativa y judicial. La Administracién Publica es, pues, una divisin de la ciencia politica y una de las ciencias sociales. La Administracién Publica como disciplina ha sido objeto de estudio de los pensadores desde la antigiiedad, desde las pequefias civilizaciones hasta los grandes imperios. Puede afirmarse que la Administracién Publica tiene dos momentos fundamentales en su origen: 1) con Bonnin, a la que llamé ciencia de la administraci6n, fundada en 1808 con su obra Compendio de Principios de Administraci6n, que tiene por objeto explicar el sentido y el contenido de la administraci6n en la primera Republica Francesa (creada por la Revolucién), mas que engendrar un nuevo campo de conocimiento; y, 2) con Woodrow Wilson en 1887, con su ensayo El estudio de la administra- cién, documento que funda la Administracién Publica moderna. (Sanchez, 2001: 98) Para realizar una definicién integral (como actividad y como disciplina académica), F.A. Nigro and L.G. Nigro (1976), ofrecen una de las definiciones més integrales de Administracién Publica al sefialar que: = Es un esfuerzo de grupo cooperativo en un entorno publico, = Cubre los tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial y sus interrelacio- nes, = Tiene un papel importante en la formulacién dela politica publica y, por lo tanto, parte del proceso politico. « Es diferente en las formas de la administracion privada, y « Esta estrechamente asociada a numerosos individuos y grupos privados en la prestacién de servicios a la Comunidad.Evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao —277 Para efectos del presente trabajo académico, pasaremos a desarrollar la evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica. Evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica Administracién Publica Tradicional: (Traditional Public Administration, TPA) (1880-1950) La publicacién del ensayo de Woodrow Wilson titulado “The Study of Ad- ministration” en Political Studies Quarterly en 1887, se tomaa menudo como el comienzo simbélico de la Administracién Publica como una disciplina de estudio separada. En este trabajo, este autor investiga sobre los anteceden- tes, objeto de estudio y los métodos de investigacién de la disciplina. Wilson establecio que el objeto del estudio de la administraci6n tiene dos metas: primero, descubrir qué puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno, y, ademés, como puede hacerlo con la maxima eficiencia y al minimo cos- to posible de dinero y esfuerzo. (Wilson, 1983: 383). Por esta razon, Wilson es considerado como el Padre fundador de la disciplina. Posteriormente los enfoques de Wilson fueron ampliados por Goodnow y Willoughby. Frank J. Goodnow, “El Padre de la Administracién Publica Americana’, en su obra “Politics and administration” (1900), elabora una divisién entre po- litica y administracion. Este autor dijo que la politica “tiene que ver con las politicas o expresiones de la voluntad estatal’, mientras que la administra- cién “tiene que ver con la ejecucién de estas politicas”. En 1922, se publica la obra del sociélogo aleman Max Weber, “Burocracia’, este autor, llamado el “Padre de la Sociologia Moderna’, mediante un riguro- so estudio de las antiguas burocracias, desarrollé el concepto moderno de burocracia. Define a la burocracia como la forma mis eficiente de organiza- cién. Una forma de organizaci6n de cardcter legal, formal y racional. De acuerdo con Weber (1983) la burocracia tiene las siguientes caracteris- ticas, las mismas que sugieren las caracteristicas de las organizaciones bu- rocratica 1. Clase administrativa 2. Division del trabajoEvolucién del campo de estudio de 278 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia 3, Jerarquia de la autoridad 4, Reglas y normas oficiales 5, Registros oficiales 6. Relaciones Impersonales Weber consideré estas caracteristicas como la solucin a los problemas que existian en los sistemas administrativos tradicionales, las mismas que aumentarfan la eficacia y eficiencia de dichos sistemas. Elprimer texto de Administracién Publica “Introduction to the Study of Pu- blic Administration’ escrito por Leonard White, seria publicado en 1926. Este libro significé el lanzamiento de la Administracién Publica como una asig- natura de estudio académico. En este trabajo, White sefiala cuatro posturas que fueron la base para el estudio de esta disciplina 1, La Administracién es un proceso unitario que puede ser estudiado uni- formemente, en los niveles local, estatal y federal. 2. La base para el estudio es la gerencia, no la ley. 3. La Administraci6n sigue siendo arte, pero la idea de transformacién a ciencia es factible y vale la pena. 4. LaAdministracién se ha transformado y seguir siendo el centro del pro- blema de la gobernanza moderna. En 1927, William Willoughby publica su famosa obra “Principles of Public Administration”, este autor sostenia que existen ciertos principios generales de aplicacién de la administracién, y que estos principios pueden ser deter- minados por medio de la investigacion. El término “administracién” se puede emplear en la ciencia politica en dos sentidos. En su sentido més amplio, que denota el trabajo involucrado en la conducta real de los asuntos gubernamentales, independientemente de la rama del gobierno de que se trate. Por tanto, es muy adecuado para hablar de la administracién de la rama legislativa del gobierno, la administraci6n de justicia o asuntos judiciales, o de la administracién del Poder Ejecutivo, asi como la administracién de los asuntos de la rama administrativa del go- bierno, o de la direccién de los asuntos del gobierno general. En su sentido mis estricto, denota las operaciones de solamente la rama administrativa. (Willoughby, 1927).Evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao —279 En 1930, surge en Estados Unidos, la “teorfa de las relaciones humanas’, desarrollada por Elton Mayo, como resultado de los experimentos Hawthor- ne, en donde se estudiaron los efectos que las caracteristicas fisicas del am- biente de trabajo tenfan en la productividad de los trabajadores. En dichos experimentos descubrieron que las condiciones sociopsicolégicas del am- biente laboral podian tener mucha més importancia potencial que las con- diciones fisicas. Esta teoria se centraba en la importancia del factor humano ylas relaciones humanas en las organizaciones. Se consider un movimien- to de oposicién ala teoria clasica de la administracién y, ademés, fue un gran aporte ala misma, ya que humaniz6 la administracién, al considerar al tra- bajador como el centro de la administracion, Después de la II Guerra Mundial, el estudio de la Administracién Publica estuvo influenciado por el paradigma de la Teoria Conductista. Herbert Si- mon, en 1947, publica su obra “Administrative Behaviour: a Study of Decision- Making Processes in Administrative Organization.’, en donde sostuvo que la Administracién Publica no se ha convertido en una ciencia y considera sus principios como poco més que los proverbios contradictorios y maximas de lasabiduria popular. Hizo hincapié en la toma de decisiones como el aspecto central de la administracion. £1, por lo tanto, puso énfasis en los enfoques 16- gicamente precisos para estudiar el comportamiento como la mejor manera de desarrollar una teoria administrativa. Sim6n sostenia que sila conducta administrativa en un entorno organizacional tiene que ser analizada condi- ciona entonces que solo se puede hacer mediante el estudio de las decisiones tomadas por los administradores. “Un defecto fatal de los actuales principios administrativos es que, lo mismo que los proverbios, surgen por parejas. Para casi todos los principios se puede encontrar otro principio contradictorio, igual- mente plausible y aceptable. No existe nada en la teoria que indique cual es el que se debe aplicar, a pesar de que los dos principios del par leven a recomendaciones organizativas exactamente opuestas’, (Simén, 1988). Este autor fue pionero en la investigacidn sobre la toma de decisiones en organizaciones econémicas complejas. Simén distingue tres etapas basicas ena toma de decisiones, las actividades de inteligencia, de disefio y de elec- cin, Siguiendo la tradicién de las ciencias sociales, define primero un ti- po ideal, el modelo racional puro de toma de decisiones -la racionalidad objetiva-, a partir del cual intenta describir el comportamiento real de quie- nes toman decisiones -la racionalidad limitada-, y, finalmente, formula al-Evolucién del campo de estudio de 280 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia gunas prescripciones para acercar lo més posible el comportamiento real al modelo ideal -la racionalidad organizacional. (Pardo, 2004:33). Las ideas de Simén influenciaron significativamente en una gran cantidad de investigadores que realizaron estudios del comportamiento y la toma de decisiones en las organizaciones administrativas y crearon una nueva meto- dologia de vocabulario y la investigacién, ms preciso. Esta Administracion Ptiblica neoclasica siguié las tendencias comunes del conductismo, el fun- cionalismo estructural y la teoria de sistemas, y emplearon los fundamentos teéricos de la economia del bienestar y la teoria de la toma de decisiones. En el mismo afio, Robert Dahl publica The Science of Public Administra- tion: Three Problems, aca Dahl enfatizaba las razones del porqué la Admi- nistracién Publica no puede llegar al status de ciencia. Los problemas de la creacién de la ciencia de la Administraci6n Publica eran inmensos porque el tema estaba involucrado con los valores, el marco social y las personali- dades individuales. (Dahl, 1947). Dahl sefiala que la Administracién Publi- ca no es un valor libre, ya que los administradores ptiblicos se enfrentan a menudo a las consideraciones éticas en el quehacer de sus deberes. Como resultado de la influencia de los valores, el investigador en la Administraci6n Ptiblica no puede ser completamente objetivo. Dahl también sefiala que la Administracién Publica no es una ciencia porque esta se ocupa de ciertos aspectos del comportamiento humano en las organizaciones. El comporta- miento humano no puede ser examinado en experimentos controlados en una configuracién de laboratorio. Y, por tiltimo, la Administracién Publica no es una ciencia porque, esta ampliamente influenciada por factores cultu- rales. La influencia de la cultura en la Administracién Publica hace que esta varie de pais a pais. En conclusion, para Dahl, la Administraci6n Publica no puede reclamar el estado de la ciencia, a menos que sea estudiada en forma comparativa. En el afio 1948, Dwight Waldo publica la obra “The Administrative State’, en donde sostiene que los Estados democraticos se basan en las burocracias profesionales y politicas y que la administracién cientifica y la eficiencia no es laidea central de la burocracia gubernamental, sino mas bien es el servicio al puiblico En la década del 50 la investigacién académica en la disciplina de la Ad- ministracién Publica cobré gran notoriedad, Hubo un gran interés para un acercamiento entre la ciencia politica y la Administracion Publica, sobre to- do por el impacto de los valores politicos e intereses especiales sobre admi- nistracién gubernamental, pero lamentablemente no prosperé. Para finesEvolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao—281 de la década el modelo de Administracién Pablica parecfa no tener un norte definido, por la falta de una identidad y un enfoque Nueva Administracion Public ; (New Public Administration, NPA) (1960 - 1980) En la década del 60’, la Administracién Publica Tradicional no respondia alos desafios en proveer soluciones a los problemas. Es asi que se reinvent6 el modelo y surgié el concepto de Nueva Administracin Publica. La Nueva Administraci6n Piblica surgié a fines de los afios sesenta y a principios del setenta en respuesta a diversos estimulos, sobre todo la gue- ra en Vietnam, la constante inquietud racial, la insatisfaccin sistematica con la base intelectual de la Administracién Publica, y el ambiente de cam- bio general en las disciplinas de las ciencias sociales. (Frederickson, 1983:29 y30) Este paradigma tuvo sus orfgenes en la lera Conferencia Minnowbrook ce- lebrada en 1968 por iniciativa de Dwight Waldo. Se hizo hincapié en los valo- res de la Administracién Publica y un compromiso por los administradores yestudiosos de la disciplina hacia la formulacién de valor y su aplicacién. Se desarrolld la idea de la sociedad y su bienestar como el objetivo principal de la Administracion Publica contempordnea a través del enfoque de las politi cas piblicas. Los participantes en la conferencia pidieron una reorientacién de la disciplina: la Administracién Publica debe alejarse de la busqueda dela administracién eficiente hacia estructuras mas democraticas dentro y fuera de las organizaciones publicas (la participacién fue la palabra de moda del movimiento) y deberia tratar sobre todo a una mayor igualdad social. Uno de sus controversias es que habia rechazado las teorias clasicas de la Administracion Publica y en su lugar se ofrece nuevos principios. Por ejem- plo, Frederickson en su ensayo, “Hacia una Nueva Administraci6n Publica’, afiade la equidad social a la definicién clasica de la Administracién Publica. La Administraci6n Publica Convencional o Clasica solo buscaba responder a preguntas sobre la eficiencia y la eficacia como: gcémo puede el gobierno ofrecer mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)? 0 3Cémo po- demos mantener nuestro nivel de servicios, mientras gastamos menos dinero (economia)? Ena introduccién de los principios de la NPA, afiade la pregun- ta: “sEste servicio mejorar la equidad social?” (Frederickson, 1971) Aprincipios de la década de 1970, los politélogos que trataban de identifi- car y corregir las causas del fracaso de muchas de las politicas sociales de laEvolucién del campo de estudio de 282 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia década de 1960, fundaron la disciplina de Estudios de Politicas o el Andlisis de Politicas. Este nuevo enfoque nace en los Estados Unidos, impulsado por Harold Lasswell, en las denominadas “Policy Sciences” (Ciencias de la Politi- ca). Lasswell utiliza el término “ciencias de la politica” a fin de designar el con- tenido especifico que la ‘orientacin hacia las politicas” alcanza en un mo- mento determinado. Las ciencias de la politica incluyen: 1) los métodos de investigaci6n de la politica, 2) los resultados de los estudios de las politicas y 3) los descubrimientos de las disciplinas que pueden aportar contribuciones importantes para las necesidades de inteligencia del momento. Si es necesa- rio avanzar en nuestra averiguacién cientifica del proceso de produccién y ejecucién de las politicas, obviamente resulta esencial aplicar y mejorar los métodos mediante los cuales se lleva a cabo la investigacién en las ciencias sociales y sicolégicas. (Laswell, 1992:81). Lasswell manifiesta que la orientacién hacia las politicas tiene una doble dimension: por una parte, se enfoca al proceso de la politica y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formacién y ejecucién de las politicas, utilizan- do los métodos de investigacin de las ciencias sociales y de la psicologia. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la informaci6n yla in- terpretacién disponible de los hacedores de las politicas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicologia. (Lasswell, 1992:80). Su programa de investigaci6n, “El conocimiento del proceso de la politica y en el proceso de la politica”, busca articular sistematicamente ciencia (inter- disciplinaria) y decision (democratica) de gobierno. Formulado en 1951, el programa pretendio ser una respuesta a la fragmentacién de las ciencias so- ciales y ala necesidad de mayor conocimiento por parte del gobierno en sus decisiones publicas. (Aguilar, 1992:39). Lasswell considera que el aporte des- de la ciencia del conocimiento contribuira al mejoramiento del desempefio administrativo y accion gubernamental del Estado. En la misma década de 1970 surge otro paradigma como lo es el campo de la Gestién Publica (Public Management). Cuando las escuelas de anilisis de politicas comenzaron a capacitar alos estudiantes para puestos directivos en el sector publico, pronto se dieron cuenta de que se necesitaba mas que la habilidad para crear politicas éptimas. Los ejecutivos también necesitaban habilidades en la gesti6n; por lo tanto, las escuelas de anilisis de politicas crearon nuevos cursos, que ms tarde se llamarian cursos de gestion publica.Evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao — 283 En la misma linea, Bozeman (1998) sostiene que la Gestién Publica como campo de estudio y ensefianza educativa parece haber surgido a finales de los afios de 1970 y comienzo de 1980 en dos instituciones muy distintas: las escuelas de politicas puiblicas (el enfoque P) y las escuelas comerciales (el en- ‘foque B). Mientras que el enfoque P, enfatiza el estudio del management co- mo complementario del estudio de las politicas publicas, al que se le traduce en espafiol gestion publica. Por su parte, el enfoque B, el cual recupera los conceptos basicos de la administracién de empresas, no establece una dis- tincién entre las esferas puiblicas y privadas, este enfoque corresponde a la denominada gerencia publica. Uno de los primeros trabajos en los que se intenté definir el Management publico como un “nuevo” campo de estudio fue el libro compilado por L. Perry y KL. Kraemer “Public Management: Public and Private Perspectives.” (1983), los autores buscaron las raices del Management Publico en la “vieja” Administracién Publica, empezando por Wilson y continuando por los de- sarrollos posteriores de esta disciplina hasta nuestros dias. Asi, por ejemplo, toman de Wilson cuatro ideas que caracterizarian el Management publico actual: el gobierno, como el principal marco organizativo; la funcién ejecu- tiva, como focus distintivo, el descubrimiento de los principios y técnicas de gestion eficaz, como la clave para desarrollar la competencia administrativa y la comparaci6n, como el método de estudio mas adecuado (Perry y Krae- mer, p.5). En este sentido, emplean el término Management Publico como un inten- to por definir una “nueva interseccién” entre dos perspectivas: la que con- sidera la gestién como una actividad genérica que incluye conocimientos, técnicas y habilidades compartidas que cruzan sistemas de valores, politicos e institucionales; y aquella otra, que considera la administracién publica co- mo una actividad especial, concerniente a valores de interés publico, bienes ptiblicos y asuntos de cardcter social (p. 8). Nueva Gestion Publica: (New Public Management, NPM) (1980 - 1990) El movimiento de la New Public Management o Nueva Gestién Publica tu- vo su origen en el Reino Unido a finales de los '70s y principios de los '80s, durante la administracién Thatcher, quien realizé una serie de reformas. Di- versos académicos identifican caracteristicas comunes de estas reformas y las organizan bajo la etiqueta de “Nueva Gestién Publica.” (New Public Ad-Evolucién del campo de estudio de 284 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia ministration, NPM). Luego se extendié en primer lugar a los EEUU, Australia y sobre todo Nueva Zelanda, y luego més adelante a Europa. (OECD, 1995) EINPM es definido como una serie de reformas que involucran un lideraz- go profesional orientado a la gestion, descentralizacién y mayor autonomia local para la asignaci6n de recursos, una gestién por objetivos que usa in- dicadores cuantitativos, uso de la privatizaci6n, separacién entre clientes y contratistas, la desintegracién de instituciones administrativas tradiciona- les, el enfoque en el Estado como productor de servicios ptiblicos, uso de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor disciplina presupuestaria. (Arnold, 2007). Este modelo se caracteriza en base a 4 lineas 1. Delegacién dela toma de decisiones. La reducci6n de la carga de las re- glas jerarquicas y la promocién de una mayor discreci6n en los niveles inferiores de jerarquia (agencias operativas, organismos regionales, go- biernos subnacionales) permiten tomar decisiones adecuadas, ya que los encargados de ellas estan mas proximos al problema y tienen objeti- vos mis claros 2. Orientacién hacia el desempefio. El cambio en la relaci6n de responsa- bilidad, desde un énfasis en los insumos y el cumplimiento legal hacia un énfasis en los productos, provee incentivos que conducen a una ma- yor efectividad. 3. Orientacién hacia el cliente. El informar y “escuchar” a los clientes del sector ptiblico le permite alos gobiernos comprender sistematicamente lo que quieren los ciudadanos y responder con productos més apropia- dos. 4, Orientacién de mercado. Un mayor aprovechamiento de los mercados o cuasi mercados — por lo general a través de contratos de gestion y per- sonal, la competencia entre los organismos ptiblicos, el cobro entre los organismos y la externalizacién, mejoran los incentivos orientados al desemperio. (Losada i Marrodan, 1999). Las reformas del sector ptiblico han sido una experiencia comin en todo el mundo a pesar de sus diferentes enfoques. El NPM representé un cambio to- tal del modelo tradicional de la Administracién Publica. Desde la década de 1980, las reformas administrativas han surgido bajo la bandera de “NPM” en diversos paises. Este paradigma busca mejorar el desemperio del gobierno, haciendo hincapié en el servicio al cliente, la descentralizacién, los mecanis- mos de mercado, la colaboracién funcional cruz y la rendicién de cuentasEvolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao — 285 por los resultados. Esta serie de reformas no busca cambiar fundamental- mente la estructura adoptada, sino organizar y gestionar los asuntos ptbli- cos adecuadamente. Estos cambios han propiciado una mayor apertura ala participacién ciudadana en el desarrollo de politicas y programas publicos, el aumento de la transparencia en la gestin de los recursos ptblicos y una mayor responsabilidad de los funcionarios publicos. En el caso latino, el profesor Carles Ramié (2001) plantea cinco problemas derivados de la implantacién de la NPM en las administraciones publicas latinas. Estos problemas son: 1. En buena parte de los pafses de América Latina y de la Europa medite- rranea no se ha producido un debate politico sobre el modelo de Estado que se desea implantar y, en cambio, si se ha decidido implementar un nuevo instrumental de gestion de la mano de la Nueva Gestion Publica de cardcter neo empresarial que parte de unos valores ideolégicos y ad- ministrativos que acaban, con el tiempo, por definir el nuevo modelo de Estado. Es decir, el cémo (forma de gestionar) acaba definiendo el qué (modelo de Estado). 2. Los instrumentos de la Nueva Gestién Publica pierden buena parte de sus supuestas bondades, cuando se implantan a paises con cultura y tra- dicién administrativa distinta a la anglosajona, y se transforman en es- trategias que dificultan la consecuci6n de eficacia y eficiencia en las ins- tituciones ptiblicas que han decidido “importar” estas estrategias mo- dernizadoras. 3, Lamayoria de las administraciones publicas latinas no poseen una cul- tura organizativa sélida y cohesionada edificada sobre valores publicos. Ante esta situacién de debilidad cultural, la introduccién de valores neo empresariales de la mano de la Nueva Gestion Publica es muy negativa ya que los medios (economia, eficacia y eficiencia) se transforman en los fines y se pierden de vista los objetivos tiltimos de los programas publi- cos ya los colectivos de ciudadanos a los que van dirigidos. 4, La combinacién de la externalizaci6n (servicios publicos prestados por organizaciones privadas con y sin 4nimo de lucro), que es la principal estrategia de la Nueva Gestion Publica, con una cultura neo empresarial puede tener en un futuro graves consecuencias para nuestras adminis- traciones puiblicas como, por ejemplo, la cesién de la agenda publica a actores privados y problemas de “capturas” de los agentes ptiblicos por parte de los agentes privadosEvolucién del campo de estudio de 286 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia 5. Lapostburocracia que propugna la Nueva Gesti6n Publica se transforma en muchas ocasiones, en los paises latinos, en un modelo pre burocra- tico en el que predomina el clientelismo y la inseguridad juridica. Ramié da algunas conclusiones como que las estrategias neo empresaria- les del NPM pueden ser titiles para mejorar la economia, eficacia y eficiencia de las administraciones publicas de los paises latinos y contribuir al desa- rrollo humano de estas sociedades. Pero para que este rendimiento positivo de estas estrategias sea posible hay que atender, al menos, cuatro requisi- tos: En primer lugar, definir un modelo de Estado autéctono como resultado del pacto social de cada pais e implantar unas nuevas instituciones publicas acordes con la tradicién histérica y la cultura administrativa de cada naci6n para evitar los fenémenos de decoupling y de isomorfismo incompleto e im- perfecto. En segundo lugar, hay que equilibrar los valores de empresa asocia- dos a las estrategias mds relevantes de la NPM con la implantacién de valo- res neo ptiblicos: al principio hay que asentar unos valores publicos basicos y sobre ellos edificar valores de caracter eficientista. En tercer lugar, hay que implantar la Administracién Relacional invirtiendo en capacitacién técnica de los empleados puiblicos para que estos sean capaces de afrontar todas las complejidades derivadas de la gestion de redes. Finalmente, un cuarto re- quisito transversal es implantar un servicio civil de carrera que permita ca- nalizar y consolidar una cultura administrativa potente y que favorezca la profesionalidad y competencia técnica de los empleados publicos. (Rami6, 200 Governance: (Gobernanza) (1990 al presente) De acuerdo con Prats i Catala, desde mediados de los noventa, especial- mente en Europa, emerge un consenso creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar puiblico se fundamentan en la calidad de la inter- accién entre los distintos niveles de gobierno y entre estos y las organizacio- nes empresariales y de la sociedad civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interaccién publico-privado-civil a lo largo del eje local/global. La reforma de las estructuras y procedimientos de las Adminis- traciones Publicas pasa a ser considerada desde la légica de su contribucién a las redes de interacci6n o estructuras y procesos de gobernanza. (Prats i Catala, 2005:130)Evolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao — 287 Este paradigma presenta una evolucién en los estudios de Administraci6n Puiblica. La socidloga alemana Renate Mayntz (1998) manifiesta que el tér- mino Gobernanza, por un lado, se utiliza ahora con frecuencia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerar- quico, un modo mas cooperativo en el que los actores estatales y los no esta- tales participan en redes mixtas ptblico-privadas. Por otro lado, el término Gobernanza es mucho més general y tiene una genealogia diferente. Aqui la gobernanza significa los diferentes modos de coordinar acciones indivi- duales o formas basicas de orden social. Este uso del término parece haber surgido de la economia de los costes de transaccién, mas concretamente de los andlisis de Oliver Williamson sobre los mercados y las jerarquias como formas alternativas de organizacién econémica- (Mayntz, 1998:83 y 84). Para Prats i Catala, la Gobernanza moderna se explica por una conciencia creciente de que: = Los gobiernos no son los tinicos actores que enfrentan las grandes cues- tiones sociales. Estas son hoy desafios también para las organizaciones de la sociedad civil y las empresas (lo que no significa desconocer la di- versidad y hasta conflicto de intereses entre ellas). Los intereses gene- rales implicados en las grandes cuestiones de nuestro tiempo, debido ala complejidad de estas, no pueden ser considerados trascendentes, sino inmanentes al proceso de formulacién y gestion en redes de politi- cas ptiblicas. De ahi que se rompa el dogma del monopolio estatal de los intereses generales. Esto, desde luego, supone un cambio en la concep- cién hasta entonces vigente de la relacién entre Estado y sociedad: no se niega la autonom{a de ambos, pero se reconoce su interdependencia y la necesidad de la cooperaci6n para la definicién y realizacion de los intereses generales a través de las politicas publics. = Para enfrentar eficazmente esas grandes cuestiones, ademés de los mo- dos tradicionales de gobernacién (burocracia y gerencia), debemos con- tar con nuevos modos de gobernanza. Esta no elimina en absoluto la bu- rocracia nila gerencia, convive con ellas y designa sencillamente el cam- bio de foco en la busqueda del buen gobierno. Con todo, la orientaci6n ala gobernanza cambia estructuras organizativas —requiere introducir flexibilidad-, perfiles competenciales de los gerentes -la interaccién re- quiere dosis extraordinarias de vision estratégica, gestion de conflictos y construccién de consensos—cambio en los instrumentos de gestién—pa- so del plana la estrategia, por ejemplo-, al tiempo que, desde una 6ptica democratica, multiplica el valor de la transparencia y la comunicacién.Evolucién del campo de estudio de 288 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia = No hay un modelo nico de gobernanza. La gobernanza no pretende ser un modelo organizativo y funcional de validez universal, ni siquiera para las situaciones de alta complejidad a las que conviene que se aplique. Las estructuras de gobernanza deben diferir segiin el nivel de gobierno y el sector de actuacion administrativa considerados. A diferencia del universalismo de la burocracia y la gerencia publicas, la gobernanza es multifacética y plural, busca la eficiencia adaptativa y exige flexibilidad, experimentacién y aprendizaje por prueba y error. = Las cuestiones o desafios sociales hoy son el resultado de la interacci6n entre varios factores que rara vez son plenamente conocidos ni estan causados ni se hallan bajo el control de un solo actor. El conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan margenes de incertidumbre y, ademés, se hallan fragmentados entre los diversos ac- tores involucrados. Sin articular la cooperacién entre estos, dificilmen- te puede lograrse una decision razonable. La clave para la gobernanza esta en saber organizar un espacio publico deliberativo basado en nor- mas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia. Hoy sabemos que nadie tiene el conocimiento su- ficiente para resolver unilateralmente cuestiones complejas. Conscien- tes de los limites de nuestros conocimientos, sabemos que debemos in- teractuar para buscar soluciones provisionales siguiendo procedimien- tos que nos permitan aprender permanentemente y adaptarnos alos re- sultados del aprendizaje «= Esta conciencia de la limitacién del conocimiento disponible ante cues- tiones complejas, de la existencia de amplios margenes de incertidum- bre sobre las consecuencias de la decisién— por ejemplo, sobre la distri- buci6n de los beneficios y riesgos derivados de la misma-, hace que los objetivos de la gobernacion no sean faciles de determinar y queden suje- tos a revision frecuente. Lo es generales se componen en proce- sos de conflicto, negociacién y consenso entre los diversos actores invo- lucrados. No hay interés general trascendente a los intereses sociales y privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organiza- ciones gubernamentales. Con el reconocimiento de la discrecionalidad necesaria en la toma de decisiones puiblicas, vinculada a la limitacién y fragmentacion de un conocimiento limitado y a la necesidad de orga- nizar la interaccién sobre procedimientos que permitan el aprendizaje, se redescubre y revaloriza la politica a la vez que se reconceptualiza la gestion publica. La politica ya no puede pretender tener un fundamento exclusivamente legal y técnico. Su legitimidad parte del reconocimientoEvolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao — 289 de que hacer politica es optar entre bienes ptblicos igualmente valio- sos y que la decisién responde a juicios de valor, interés, oportunidad y otros que no solo son, sino que deben ser siempre discutidos en la esfera publica. = Solo mediante la creacién de estructuras y procesos sociopoliticos inter- activos que estimulen la comunicacion entre los actores involucrados y la creacién de responsabilidades comunes, ademas de las individuales y diferenciadas, puede hoy asegurarse la gobernacién legitima y eficaz, al menos en relacién a los grandes desafios de nuestro tiempo. La mi- sin fundamental de la direcci6n politica y administrativa consiste en la creaci6n de tales estructuras y procesos, es decir, en la construccién de gobernanza. « El gran desafio de las reformas administrativas hoy es reestructurar las responsabilidades, tareas y actividades de la gobernacion en base alain- tegracién y a la diferenciacin de las diversas inquictudes ¢ intereses y de los actores que los expresan en los diversos procesos de interaccién. Esto plantea exigencias importantes de redisefio organizacional, de la estructura de personal, de procedimientos, de instrumentos de gestién y presupuestacion, de transparencia y responsabilizacion. El gran de- safio de hoy es hacer productivas las interacciones en que consiste la gobernacién de las cuestiones complejas = Para ello, tanto las reformas como la teoria tienen que focalizarse en la interaccién mas que, como sucedia en la aproximacién tradicional, en el gobierno como actor tinico o sobre determinante de la gobernacion. (En Prats i Catala, 2005: 131-133) El concepto de “Buena Gobernanza” ha surgido y llegé a ser prominente en los circulos internacionales de ayuda en torno a 1989 0 1990. Sirvi6 como un principio rector general para los organismos donantes para exigir que los gobiernos receptores se adhieren a los procesos administrativos adecuados enel manejo de la ayuda al desarrollo y poner en marchalos instrumentos de politica eficaces para el manejo de la ayuda al desarrollo y poner en marcha los instrumentos de politica eficaces para lograr ese fin. (Doornbos 2003) De acuerdo con el Libro Blanco de la Gobernanza Europea, se propone cin- co principios de la Buena Gobernanza: apertura, participacién, responsabili- dad, eficacia y coherencia. Cada uno de estos principios resulta esencial pa- rala instauraci6n de una gobernanza més democratica. No solo son la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros, sino queEvolucién del campo de estudio de 290 — Augusto G. Girao Ja Administracién Publica: una resefia pueden aplicarse a todos los niveles de gobierno: mundial, europeo, nacio- nal, regional y local. (2001:10) = Primer principio: Apertura. Las Instituciones deberian trabajar de una forma mas abierta. Junto con los Estados miembros, deberian desarro- llar una comunicacién més activa sobre la labor de la UE y sobre las de- cisiones que esta adopta. Deberian asimismo utilizar un lenguaje que resultara accesible para el pablico en general. Este aspecto reviste una especial importancia si se quiere fomentar la confianza en unas institu- ciones de por si complejas. = Segundo principio: Participacién. La calidad, la pertinencia y la efica- cia de las politicas de la Union implican una amplia participaci6n de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepcién hasta la aplicaci6n de las politicas. Una participaci6n re- forzada deberia generar una mayor confianza en los resultados finales y en las Instituciones de las que emanan las politicas. La participacién depende esencialmente de la adopcién de un enfoque integrador de es- te tipo por parte de las Administraciones centrales en la concepcién y aplicaci6n de las politicas de la UE. = Tercer principio: Responsabilidad. Es preciso clarificar el papel de cada uno en los procesos legislativo y ejecutivo. Cada una de las Instituciones de la UE debe explicar su accién en Europa y asumir la responsabilidad que le incumba. Pero también se precisa una mayor claridad y una ma- yor responsabilidad de los Estados miembros y de todos los agentes que participan en el desarrollo y aplicacion de las politicas de la UE en los distintos niveles. = Cuarto principio: Eficacia. Las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos cla- ros, de una evaluaci6n de su futuro impacto y, en su caso, de la expe- riencia acumulada. La eficacia requiere también que la aplicacién de las politicas de la UE sea proporcionada y que las decisiones se tomen al nivel més apropiado. = Quinto principio: Coherencia. Las politicas desarrolladas y las acciones emprendidas deben ser coherentes y facilmente comprensibles. La ne- cesidad de coherencia de la Union es cada vez mayor: sus tareas son ca- da vez mas complejas y la ampliacién aumentaré la diversidad; desafios tales como el del cambio climatico 0 la evolucién demografica rebasan las fronteras de las politicas sectoriales que han cimentado la construc- cién de la Unién; las autoridades regionales y locales estan cada vez masEvolucién del campo de estudio de la Administracién Publica: una resefia Augusto G. Girao—291 implicadas en las politicas comunitarias. La coherencia requiere un lide- razgo politico y un firme compromiso por parte de las Instituciones con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo (2001:11). Hasta acé, hemos realizado una revision general de la evolucién del es- tudio de la Administraci6n Publica, desde su forma clasica hasta llegar ala gobernanza. Conclusiones Desde fines del siglo XIX hasta la actualidad hemos podido apreciar en el Ambito de las Ciencias de la Administraci6n diversas corrientes que iniciaron desde la Administraci6n Pablica Tradicional hasta llegar alo que conocemos hoy en dia como Gobernanza. Dichas reformas administrativas se inspiraron en diversos paradigmas El papel de la Administracién Publica en la Gobernanza es un tema perma- nente en discusién y debate. La actual reevaluacién global de las funciones del Estado y de los funcionarios y servidores ptiblicos surge de dos fuentes principales: una es la globalizacién y su impacto en el rol que los gobiernos deben desempefiar para adaptarse y responder a los diversos desafios de in- dole econémico, social, politico y tecnol6gico, y el otro es el de cada vez ma- yor descontento entre los ciudadanos con sus gobiernos en las funciones y los servicios que prestan las diversas administraciones publicas. Elpresente articulo ha debatido en torno ala evolucién del campo de estu- dio de la Administracién Publica en general, focalizando el desarrollo que ha tenido principalmente en los Estados Unidos de América. Esta misma evolu- cién ha propiciado una serie de desafios, los mismos que podran enfrentarse y solucionarse si se tiene definido un sélido norte o en todo caso preguntar- nos jsi se requiere desarrollar un nuevo modelo o integrarnos a los ya exis- tentes? Para finalizar, se debe entender que tanto la Administraci6n Publica como la Gobernanza son paradigmas que marchan juntos en la actualidad y deben ser de mutuo apoyo en la relacién entre gobierno y gobernados.