Analitike podloge za uinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj

Zagreb, rujan

20 1 0.

ije tud S

ekonomski institut, zagreb

Ekonomski institut, Zagreb

ANALITIKE PODLOGE ZA UINKOVITU DECENTRALIZACIJU U HRVATSKOJ Projektna studija

Voditeljica projekta: dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi

Autori: dr. sc. Zdenko Babi dr. sc. Valerija Botri dr. sc. Ljiljana Boi dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi dr. sc. eljka Kordej-De Villa Helena Masari, dipl. iur. dr. sc. Ivana Rai Bakari mr. Denis Redepagi dr. sc. Sunana Slijepevi prof. dr. sc. Nenad Starc prof. dr. sc. Maja Vehovec

Tehniko ureenje: Vladimir Sukser

Zagreb, rujan 2010.

Predgovor
Projektna studija Analitike podloge za uinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj izraena je za potrebe Hrvatske zajednice upanija. Projektna se studija temelji na sveobuhvatnom istraivanju, iscrpnim analizama i argumentiranom kritikom prikazu postojeeg stanja u podjeli odgovornosti u obavljanju javnih funkcija izmeu opina, gradova, upanija i sredinje drave, postojeih izvora financiranja za obavljanje javnih funkcija i pruanje javnih usluga. Na osnovu svega toga u studiji se iznose prijedlozi podjele javnih poslova meu razinama javne vlasti, kao i prijedlozi i preporuke novog naina njihovog financiranja s ciljem uinkovitijeg pruanja javnih usluga, veeg stupnja zadovoljstva stanovnika, mjerenja planiranih rezultata i uinaka u provoenju javnih funkcija. U izradi studije sudjelovali su istraivai Ekonomskog instituta, Zagreb: dr. sc. Valerija Botri, dr. sc. Ljiljana Boi, dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi, dr. sc. eljka Kordej-De Villa, dr. sc. Ivana Rai Bakari, mr. Denis Redepagi, dr. sc. Sunana Slijepevi, prof. dr. sc. Nenad Starc i prof. dr. sc. Maja Vehovec. Osim kolega iz Ekonomskog instituta, Zagreb u izradi studije sudjelovao je dr. sc. Zdenko Babi, docent Studijskog centra socijalnog rada Pravnog fakulteta Sveuilita u Zagrebu i Helena Masari, proelnica Ureda Grada Opatije. Struna podrka je osigurana na radnim sastancima s predstavnicima opina i gradova, ija su razmiljanja i preporuke u velikoj mjeri ugraene u tekst studije. Stoga, u ime tima suradnika Ekonomskog instituta, Zagreb zahvaljujem na angamanu i motivaciji svih predstavnika lokalnih jedinica bez ijih kritikih osvrta, kao i potvrivanja nekih od naih smjernica, preporuka i prijedloga izrada ove studije ne bi bila mogua. Uz podrku naruitelja Hrvatske zajednice upanija na vrijeme su osigurani nuni podaci o izvrenju lokalnih prorauna koje je Ministarstvo financija spremno osiguralo, to je omoguilo rad na ovom istraivanju. Svjesni smo da ova studija nije mogla pruiti odgovore na sva brojna pitanja koja su obuhvaena sloenom problematikom odnosa meu razinama javne vlasti, podjele nadlenosti u obavljanju javnih funkcija i njihovog financiranja te decentralizacije. Naa je namjera bila izraditi analitike podloge koje e biti temelj za kvantitativnu ocjenu postojeeg stanja i koje e moi kvalitetno posluiti kao okvir i smjernice buduih rjeenja procesa decentralizacije u Hrvatskoj, ali i upozoriti na prednosti i nedostatke, kao i mogua ogranienja. Iako nismo mogli dati ba u potpunosti egzaktne odgovore na mnogobrojna otvorena pitanja, uvjereni smo da smo ostvarili nae postavljene ciljeve, te se unaprijed veselimo novim istraivanjima u ovom izuzetno zanimljivom i dinaminom podruju.

Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi Voditeljica projekta

Sadraj
Predgovor Uvod Razlozi i potreba za istraivanjem Ciljevi istraivanja Planirane aktivnosti u istraivanju Povijesni pregled podjele javnih POSLOVA u provoenju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti U HRVATSKOJ Upravno-teritorijalni ustroj Hrvatske od davnih dana do 90.-tih godina prolog stoljea Razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj od 90.-tih godina prolog stoljea do danas Broj i veliina jedinica lokalne samouprave Podjela nadlenosti u obavljanju javnih poslova izmeu razina javne vlasti po javnim funkcijama Ope javne usluge Prikaz stanja u Hrvatskoj Primjeri drugih drava Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti Obrana Prikaz stanja u Hrvatskoj Primjeri drugih drava Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti i ostvarivanja dodatnih prihoda Javni red i sigurnost Prikaz stanja u Hrvatskoj Primjeri drugih drava Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti i ostvarivanja dodatnih prihoda Ekonomski poslovi Prikaz stanja u Hrvatskoj Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti Zatita okolia Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj Pouke iz teorije i preporuke za Hrvatsku Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti Usluge unaprjeenja stanovanja i zajednice komunalno gospodarstvo Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj Prijedlozi i preporuke za poboljanje uinkovitosti komunalnog gospodarstva Zdravstvene usluge Prikaz postojeeg stanja u javnom zdravstvenom sustavu Hrvatske i dosadanja iskustva u decentralizaciji Modeli upravne decentralizacije i primjena njenih oblika u javnoj zdravstvenoj zatiti drugih drava Prijedlozi za unaprjeenje javne funkcije zdravstvene zatite Rekreacija i kultura Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj Prijedlozi i preporuke za poboljanje uinkovitosti sustava Obrazovanje Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj Decentralizacija obrazovanja - primjeri drugih drava Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti Socijalna skrb Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti 3 11 11 12 12 14 14 15 22 24 24 25 26 29 31 31 33 36 36 37 40 44 46 47 53 56 56 71 74 74 74 76 76 76 80 87 88 88 90 90 90 91 94 94 95 96

1. 1.1. 1.2. 1.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 3. 3.1. 3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3. 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.5. 3.5.1. 3.5.2. 3.5.3. 3.6. 3.6.1. 3.6.2. 3.7. 3.7.1. 3.7.2. 3.7.3. 3.8. 3.8.1. 3.8.2. 3.9. 3.9.1. 3.9.2. 3.9.3. 3.10. 3.10.1. 3.10.2.

4. 4.1. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.3. 4.4. 4.5. 5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 6. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 6.4.4. 6.4.5. 6.4.6. 6.4.7. 7. Prilog A

Prilog B

Prilog C Prilog D

Prilog E Prilog F

Financiranje obavljanja javnih poslova u nadlenosti lokalne i regionalne (podrune) samouprave Izvori nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave Analiza lokalnih prorauna Struktura prihoda Struktura rashoda Mjerenje skalnog kapaciteta lokalnih jedinica Analiza ostvarenih prihoda i izvrenih rashoda za nanciranje decentraliziranih funkcija u Hrvatskoj Decentralizacija u Hrvatskoj i usporedna analiza s odabranim dravama Kritiki osvrt na postojee stanje Uinci dosadanje decentralizacije u Hrvatskoj Kritiki osvrt na postojei sustav podjele javnih poslova i provoenja javnih funkcija izmeu razina javne vlasti Kritiki osvrt na preklapanje nadlenosti dravnih ureda u upaniji i upanijskih ureda Kritiki osvrt na postojei sustav nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave Izazovi daljnje decentralizacije u Hrvatskoj Prijedlozi i preporuke Ciljevi decentralizacije Prijedlozi podjele javnih poslova meu razinama javne vlasti Obvezatne nadlenosti lokalnih jedinica Simulacija nancijskih uinaka daljnje decentralizacije osnovnog kolstva na lokalne proraune Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na lokalne proraune Prijedlozi i preporuke za novi nain nanciranja javnih poslova i provoenja javnih funkcija u nadlenosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave Prijedlozi i preporuke za unaprjeenje postojeeg sustava nanciranja Prijedlozi i preporuke za cjelovitiju reformu Okvirni prijedlog za novi teritorijalni ustroj jedinica regionalne i lokalne samouprave Prijedlog novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave Odabir ulaznih varijabli (pokazatelja) javnih funkcija Utvrivanje kriterija za deniranje novih prostornih cjelina faktorska analiza Objedinjavanje upanija u vee prostorne cjeline klaster analiza na temelju rezultata faktorske analize Prostorno-gospodarske cjeline dobivene klaster analizom Druga varijanta konani prijedlog teritorijalnog ustroja Osnovna drutveno-gospodarska obiljeja predloenih teritorijalnih cjelina Zakljuna razmatranja Literatura Pregled zakonskih propisa koji ureuju podjelu nadlenosti u provoenju javnih funkcija i izvore nanciranja lokalne i podrune (regionalne) samouprave - sadanje stanje Prikaz raspodjele nadlenosti u provoenju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti (sredinje drave, upanija, opina i gradova) i privatnog sektora tabelarni prikaz Financiranje javnih poslova u provoenju javnih funkcija u nadlenosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave - sadanje stanje Prirez porezu na dohodak: pregled uvedenih i maksimalnih stopa i procjene ostvarivanja dodatnih prihoda opina i gradova zbog promjena prireza porezu na dohodak Popis izvora podataka koritenih u analizi za izradu prijedloga novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave Rezultati anketnog istraivanja o percepciji graana o sposobnositma lokalnih vlasti za provoenje javnih funkcija

98 98 99 99 103 110 124 129 136 136 140 143 158 164 167 167 172 172 177 201 212 212 220 224 226 227 234 236 239 241 242 255 257 265

271

335 350

379 380

Popis tablica
Tablica 1. Tablica 2. Tablica 3. Tablica 4. Tablica 5. Tablica 6. Tablica 7. Tablica 8. Tablica 9. Tablica 10. Tablica 11. Tablica 12. Tablica 13. Tablica 14. Tablica 15. Tablica 16. Tablica 17. Tablica 18. Tablica 19. Tablica 20. Tablica 21. Tablica 22. Tablica 23. Tablica 24. Tablica 25. Tablica 26. Raspodjela nadlenosti izmeu razina vlasti vezana uz poslove voenja popisa biraa Raspodjela sredstava ostvarenih od raspolaganja zemljitem u dravnom vlasnitvu, u % Izvori nanciranja javnih cesta Nadlenosti u obavljanju poslova prostornog ureenja Djelokrug donoenja dokumenata prostornog ureenja Udio zdravstvene potronje prema izvorima potronje u bruto domaem proizvodu, 2000.-2008., % Prikaz izvora nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave Ukupni prihodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u % Ukupni rashodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u %, ekonomska klasikacija Ukupni rashodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u %, funkcijska klasikacija Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za upanije, gradove i opine, u kunama Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za upanije, u kunama Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za gradove, u kunama Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za opine, u kunama Financiranje javnih rashoda za decentralizirane funkcije Pregled rashoda i prihoda za nanciranje decentraliziranih funkcija, 2001.-2009., milijuni kuna Udio prihoda/rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu Udio nekonsolidiranih prihoda/rashoda lokalne drave u BDP-u Udio nekonsolidiranih prihoda/rashoda lokalne drave u prihodima/rashodima ope drave Prihodi i rashodi lokalne drave u ukupnim prihodima i rashodima konsolidirane ope drave u Hrvatskoj i u BDP, u % Teritorijalne jedinice srednje razine u Europi Okvirni prijedlozi u podjeli javnih poslova i obvezatne nadlenosti lokalnih jedinica Struktura pojedinih kategorija prihoda i rashoda prorauna odabranog grada, prema izvrenju za 2009. godinu Standardizirani trokovi u osnovnom kolstvu, na temelju podataka o izvrenju prorauna u 2009. godini, u kunama Procjena poveanja proraunskih rashoda u sluaju nanciranja trokova zaposlenog nastavnog osoblja u osnovnim kolama u gradovima koji su preuzeli obvezu decentraliziranog nanciranja rashoda osnovnog obrazovanja Simulacija uinka decentralizacije osnovnog kolstva na proraune gradova Simulacija uinka decentralizacije osnovnog kolstva na proraune opina Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na proraune upanija Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na proraune gradova Sumarna procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u gradovima, u kunama Sumarna procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u opinama, u kunama Prikaz izrauna iznosa pomoi lokalnim jedinicama Opis varijabli s pripadajuim oznakama Korelacijska matrica ulaznih varijabli Matrica faktorskih optereenja nerotirano faktorsko rjeenje Matrica faktorskih optereenja rotirano faktorsko rjeenje Analiza varijance, dva klastera Analiza varijance, tri klastera

Tablica 27. Tablica 28. Tablica 29. Tablica 30. Tablica 31. Tablica 32. Tablica 33. Tablica 34. Tablica 35. Tablica 36. Tablica 37. Tablica 38. Tablica 39.

Tablica 40. Tablica 41. Tablica 42. Tablica 43. Tablica 44. Tablica 45. Tablica 46. Tablica 47. Tablica 48. Tablica 49. Tablica 50. Tablica 51.

Analiza varijance, etiri klastera Analiza varijance, pet klastera Analiza varijance, est klastera Identicirane prostorne cjeline varijanta 1 Konani prijedlog teritorijalnog ustroja Republike Hrvatske Osnovna drutveno-gospodarska obiljeja predloenih teritorijalnih cjelina Osnovna obiljeja sustava obrazovanja po predloenim teritorijalnim cjelinama Osnovna obiljeja sustava zdravstva po predloenim teritorijalnim cjelinama Osnovna obiljeja sustava socijalne skrbi po predloenim teritorijalnim cjelinama Proraunski pokazatelji prihodi, ostvarenje 2009. po predloenim teritorijalnim cjelinama, u kunama Proraunski pokazatelji rashodi po funkcijskoj klasikaciji, ostvarenje 2009. po predloenim teritorijalnim cjelinama, u kunama Sumarna tablica procjene ostvarenja dodatnih prihoda od promjene stope prireza porezu na dohodak u opinama i gradovima u upanijama i regijama, u kunama

Popis okvira
Okvir 1. Okvir 2. Okvir 3. Okvir 4. Okvir 5. Okvir 6. Okvir 7. Okvir 8. Okvir 9. Okvir 10. Okvir 11. Okvir 12. Okvir 13. Okvir 14. Okvir 15. Zadaci lokalnih jedinica u voenju popisa biraa primjer vedske Objedinjavanje registara primjer Danske Privatizacija javnih usluga Obrana od poplava primjer preklapanja nadlenosti Povezivanje i suradnja opina, gradova i upanija iskustva odabranih europskih drava Kriterij minimalnog broja stanovnika za status grada primjer Italije Podjela nadlenosti meu razinama javne vlasti primjer Norveke Raspodjela odgovornosti izmeu razliitih razina vlasti primjer Danske Raspodjela odgovornosti izmeu razliitih razina vlasti primjer Francuske Zadaci jedinica lokalne samouprave primjer Finske Organizacija ivota u gradu Kalmar vedska Reforme nadlenosti u provoenju javnih funkcija primjeri Poljske, Bugarske i Slovake Porez na imovinu primjer odabranih drava Standardni rashod za obavljanje javne funkcije osnovnog obrazovanja Teritorijalni preustroj primjer Danske

Popis slika
Slika 1. Slika 2. Slika 3. Slika 4. Slika 5. Slika 6. Ukupni bodovi indeksa korisnika zdravstvenih usluga u 2009. Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama po stanovniku izmeu upanija u Hrvatskoj u 2009. godini Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama po stanovniku izmeu gradova u Hrvatskoj u 2009. godini Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama, po stanovniku izmeu opina u Hrvatskoj u 2009. godini Prosjena isplaena neto plaa u upanijama u djelatnosti obrazovanja prema Nacionalnoj klasikaciji djelatnosti P-obrazovanje, 2008. godine Odnos faktorskih bodova i sredina klastera

Popis kratica
BDP bruto domai proizvod BDV bruto dodana vrijednost CECIS - zajedniki sustav za hitne sluajeve i informacije (eng. common emergency and information system) CPFI - financijski instrument civilne zatite (eng. civil protection financial instrument) DUZS Dravna uprava za zatitu i spaavanje DZS Dravni zavod za statistiku EU - Europska Unija HAC - Hrvatske autoceste d.o.o. HC - Hrvatske ceste d.o.o. HGSS - Hrvatska gorska sluba spaavanja HZZ Hrvatski zavod za zapoljavanje HZZO Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje JLP(R)S jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave JLS jedinica lokalne samouprave MIC - centar za nadzor i informacije (eng. monitoring and information centre) MUP - Ministarstvo unutarnjih poslova MZSS Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi Republike Hrvatske NKD Nacionalna klasifikacija djelatnosti NN Narodne novine O osnovna kola RH Republika Hrvatska SRH - Socijalistika Republika Hrvatska WHO Svjetska zdravstvena organizacija (eng. World Health Organisation) ZPUG Zakon o prostornom ureenju i graditeljstvu UC - upanijske uprave za ceste

1.

Uvod

1.1. Razlozi i potreba za istraivanjem

U Hrvatskoj se od sredine 2001. godine intenziviraju aktivnosti sredinje drave koje se mogu podvesti pod zajedniki nazivnik decentralizacije. Usprkos tome, dostignuti stupanj fiskalne decentralizacije mjeren udjelom lokalnih prorauna u ukupnim proraunima, kao i udjelom lokalne drave u bruto domaem proizvodu u Hrvatskoj jednak je ili ak nii u odnosu na razdoblje prije srpnja 2001. odnosno poetka procesa decentralizacije. Promjenom Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi u travnju 2001. godine poveane su ovlasti i odgovornosti lokalnih jedinica i promijenjeni su izvori financiranja za nove javne poslove lokalnim jedinicama te se neopravdano stjee dojam da Hrvatska postaje vie decentralizirana drava. Hrvatska je poprilino centralizirana drava obzirom da su ovlasti za donoenje javnih odluka uglavnom u rukama sredinje drave. Sredinja drava ostvaruje veinu javnih prihoda i troi najvei dio javnih rashoda (skoro 90 posto). To znai da se o javnom novcu svih poreznih obveznika i njegovom troenju uglavnom odluuje na jednom mjestu na dravnoj razini. Lokalna drava (sve opine, gradovi i upanije) sudjeluje s neto vie od 10 posto u prihodima i rashodima konsolidirane ope drave ili 4 posto u bruto domaem proizvodu. Polazei od pretpostavke da lokalna i regionalna samouprava bolje od sredinje drave poznaje javne potrebe i interese stanovnika sa svog podruja, ona im treba osigurati javna dobra i usluge i sve razvojne projekte u skladu s njihovim sklonostima i potrebama. Da bi to mogle uspjeno obavljati opine, gradovi i upanije, uz sve drugo, trebaju raspolagati i financijskim sredstvima. Zbog toga je podjela nadlenosti u osiguranju javnih potreba i njihovo financiranje, jedna od najvanijih tema usko povezanih sa stupnjem decentralizacije u dravi. Iako strategija decentralizacije javnog sektora u Hrvatskoj jo uvijek nije pripremljena, od srpnja 2010. godine aktivnosti se u tom podruju ipak intenziviraju. Vlada Republike Hrvatske je poetkom srpnja 2010. godine usvojila Smjernice i naela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj koje predstavljaju smjernice reforme lokalne samouprave i koja bi trebala potpuno zaivjeti nakon lokalnih izbora 2013. godine. Usvojene Smjernice znak su postojanja politike volje za nastavak zapoetog procesa decentralizacije. U dokumentu se navodi da reforma obuhvaa tri kljune cjeline funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju te teritorijalni preustroj, ipak se o fiskalnoj decentralizaciji uope ne govori, te je naglasak na opisu provedbenih aktivnosti Plana ostvarivanja funkcionalne decentralizacije i teritorijalnog preustroja. Uz navoenje opih kriterija poput naela supsidijarnosti i raspoloivosti kapaciteta za uinkovito obavljanje javnih poslova, dokumentu nedostaju jasnija obrazloenja kriterija budue raspodjele ovlasti i nadlenosti izmeu sredinje i niih razina vlasti. Nedostatak je dokumenta u tome da nedovoljno jasno ukazuje na usku povezanost budue raspodjele ovlasti, nadlenosti i odgovornosti izmeu sredinje drave,

11

upanija, gradova i opina, budue strukture i broja lokalnih jedinica vlasti i budueg sustava financiranja. Decentralizacija javnog sektora trebala bi imati za cilj bolje zadovoljavanje javnih potreba stanovnika u skladu s njihovim sklonostima i potrebama za javnim dobrima i uslugama, poticanje lokalnog i regionalnog razvoja. Potrebno ju je graditi kao sustav, koji se vrsto oslanja na eksplicitno i stabilno utvrenim pravilima, koja se odnose na jasnu podjelu snage i moi izmeu najvie razine vlasti i niih razina vlasti, na usklaenost interesa najvie razine vlasti s interesima niih razina vlasti, kao i na jasnu podjelu javnih funkcija i izvora sredstava za njihovo financiranje izmeu razina vlasti. Na temelju tako utvrene strategije decentralizacije dolazi se i do konkretnih preporuka za uinkovit administrativno-teritorijalni ustroj u dravi.

1.2. Ciljevi istraivanja

Osnovni cilj projekta je provesti istraivanje o moguim daljnjim pravcima decentralizacije u Hrvatskoj, a rezultati istraivanja su prikazani u ovoj projektnoj studiji Analitike podloge za uinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj. Projektna se studija temelji na sveobuhvatnom istraivanju koje, na temelju iscrpne analize i argumentirane kritike postojeeg stanja u podjeli odgovornosti u obavljanju javnih funkcija izmeu opina, gradova, upanija i sredinje drave, postojeih izvora financiranja za obavljanje javnih funkcija i pruanje javnih usluga, daje prijedloge podjele javnih poslova meu razinama javne vlasti i utvruje nove izvore financiranja za njihovo obavljanje s ciljem uinkovitijeg pruanja javnih usluga, veeg stupnja zadovoljstva stanovnika, mjerenja planiranih rezultata i ishoda (uinaka) u provoenju javnih funkcija. Drugi ciljevi projekta odnose se na ukazivanje na promjene zakona koji e se trebati mijenjati kako bi se provela predloena funkcionalna i fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj. Uz to, cilj je projekta i dati okvirni prijedlog za novi teritorijalni ustroj jedinica regionalne i lokalne samouprave kako bi bile sposobne obavljati sve javne poslove iz svog djelokruga.

1.3. Planirane aktivnosti u istraivanju

Sa svrhom ostvarivanja osnovnog cilja projekta i provoenja istraivanja o moguim daljnjim pravcima decentralizacije u Hrvatskoj, iji su rezultati prikazani u ovoj projektnoj studiji Analitike podloge za uinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj, provedeno je niz aktivnosti, meu kojima sljedee: prikaz povijesnog pregleda podjele javnih funkcija i poslova izmeu razina javne vlasti u Hrvatskoj, iscrpna analiza postojeeg zakonodavnog okvira u Hrvatskoj,
12

 sveobuhvatna analiza izvora sredstva za financiranje javnih poslova i provoenja javnih funkcija te analiza strukture prihoda i rashoda prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, analiza napretka procesa decentralizacije u Hrvatskoj od njegovih poetaka, organiziranje radnih sastanaka s predstavnicima opina i gradova, kako bi se testirala primjenjivost pojedinih prijedloga, organiziranje radnih sastanaka sa strunjacima iz podruja prava i predstavnicima ministarstava s ciljem dobivanja informacija o pojedinim prijedlozima daljnje decentralizacije, istraivanje iskustava drugih zemalja, priprema prijedloga i preporuka za unapreenje postojeeg sustava financiranja i za cjelovitu reformu sustava financiranja, priprema okvirnog prijedloga novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne i lokalne samouprave koje bi bile sposobne obavljati javne poslove iz svog obveznog samoupravnog djelokruga.

13

2.

Povijesni pregled podjele javnih poslova u provoenju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti u Hrvatskoj
1

2.1. Upravno-teritorijalni ustroj Hrvatske od davnih dana do 90.-tih godina prolog stoljea
Opine kakve je Republika Hrvatska zatekla po svom osamostaljenju odreene su jo 1974. godine u posebnom poglavlju Ustava Socijalistike Republike Hrvatske (SRH) (NN 8/74). Opina je bila samoupravna i osnovna drutveno-politika zajednica koja ima sve funkcije vlasti osim onih koje prema Ustavu obavljaju zajednice opina (u koje se opine moraju udruivati) i SRH. Osnivale su se ...za podruje jednog ili vie mjesta koja su povezana zajednikim interesima radnih ljudi ako na tom podruju postoje uvjeti za zadovoljavanje zajednikih potreba i neposredno vrenje vlasti. Postupak po kojem su se opine osnivale, ukidale, spajale i tako gubile i dobivale naselja poinjao je pribavljanjem miljenja zainteresiranih radnih ljudi i graana i zainteresiranih opinskih skuptina ije se lanove biralo jednom u etiri godine. Uz skuptinu, opina je imala i izvrno vijee te organe uprave i strune slube, a mogla je osnivati i ustanove. Opine u gradovima udruivale su se u gradske zajednice opina ...radi osiguravanja jedinstvenog privrednog i drutvenog razvoja grada. Socijalistika opina imala je podugaak niz prava i dunosti. Uz ostalo, trebalo je ... stvarati i razvijati uvjete za ivot, rad i zadovoljavanje zajednikih potreba, ...usmjeravati i usklaivati razvoj privrede i drutvenih djelatnosti, ...stvarati uvjete za rad i zapoljavanje i brinuti o nezaposlenima, ...osiguravati neposredno izvravanje zakona, ...tititi sigurnost, ...osiguravati javni red i mir, ...osiguravati primjenu ravnopravnosti, ...ureivati koritenje zemljita i dobara u opoj upotrebi, ...ureivati odnose u oblasti prostornog planiranja i ureenja prostora, ...osiguravati zatitu i unapreivati ovjekovu okolinu, ...organizirati i osiguravati drutvenu kontrolu,... itd. (lan 160. Ustava). Socijalistika opina je trebala raditi i ono to opine rijetko rade: ...ureivati i organizirati narodnu obranu i organizirati i osiguravati drutvenu samozatitu.... Uz to, trebala je voditi razvojnu politiku koja bi se danas nazvala integralnim upravljanjem. lan 171. Ustava nalagao je da ...opina utvruje i provodi politiku ureenja prostora, odreuje njegovu namjenu i nain koritenja, te u skladu s dugoronim programima i planovima privrednog, drutvenog i prostornog razvoja usmjerava izgradnju na svom podruju. U tu svrhu izraivali su se opinski prostorni planovi i takozvani drutveni planovi u kojima su se redovno nalazile planske projekcije rasta zaposlenosti. Opine su imale proraun i zakonom odreene izvore prihoda (porezi, takse...). Ukoliko nisu bili dovoljni za financiranje navedenih poslova razliku je namirivala drava na osnovi mjerila utvrenih zakonom, a na nain kojim se trebala osigurati zainteresiranost

Ovaj se dio Studije temelji na Rai Bakari (2010) i Hrenjak (2004).

14

i odgovornost opine za racionalno koritenje tih sredstava i omoguiti funkcioniranje neophodnih slubi. Posebnost socijalistikog administrativno-teritorijalnog ustroja bile su mjesne zajednice. Imale su status pravne osobe i proraun i mogle su se udruivati u zajednice mjesnih zajednica, a opinska skuptina im je mogla prenositi poslove iz svoje nadlenosti s time da za to osigura sredstva. Odluivalo se neposredno na zborovima i referendumom, a spisak potreba koje su graani trebali ostvarivati u mjesnoj zajednici bio je respektabilan. lan 157. Ustava nalagao je da radni ljudi i graani mjesne zajednice ...odluuju o ostvarivanju svojih zajednikih interesa i o solidarnom zadovoljavanju zajednikih potreba u pogledu ureivanja naselja, stanovanja, komunalnih djelatnosti, drutvene brige o djeci, socijalne zatite, odgoja i obrazovanja, kulture, fizike kulture, zatite potroaa, zatite i unapreivanja ovjekove okoline, narodne obrane i drutvene samozatite. Kako ostvarivanje zajednikih interesa nije uvijek ilo glatko, mjesne zajednice su radi mirenja i rjeavanja sporova osnivale i mirovna vijea. Zajednica u koju su morale ui sve opine i sve njihove mjesne zajednice bila je zajednica opina. Na toj se razini vodila briga o istim poslovima kao i u opinama i mjesnim zajednicama s time da su zajednici opina bili dodani razni inspekcijski poslovi i usklaivanje stavova u postupku utvrivanja politike, donoenja propisa i poduzimanja drugih akcija i mjera na podruju opina, te zauzimanje stavova o pitanjima o kojima se odluivalo u federaciji i Republici od zajednikog interesa za sve opine zajednice opina. to se tie opinskog ustroja i poslova u njihovoj nadlenosti, naroito je dolazilo do izraaja u obavezi da se na toj razini ureuje i organizira narodna obrana. Socijalistike opine i njihove zajednice naelno su dokinute osamostaljenjem Republike Hrvatske. Ustavom iz 1990. godine prestale su vaiti socijalistike odredbe o upravnoteritorijalnom ustroju i najavljen je zakon o lokalnoj samoupravi. Lokalna samouprava nove hrvatske drave ustrojena je tijekom 1992. i 1993. godine. U svojevrsnom interregnumu od poetka 1991. do poetka 1993. godine postojale su samo opine sa zaostalim ustrojem i javnim funkcijama iz bive drave.

2.2. Razvoj lokalne samouprave u Hrvatskoj od 90.-tih godina prolog stoljea do danas
Ustav iz 1990. godine administrativno je podijelio Hrvatsku na upanije, kotare, gradove i opine (NN 56/90). Kotari, gradovi i opine odreeni su kao jedinice lokalne samouprave, a upanije kao jedinice lokalne uprave i samouprave. Uslijedila su etiri zakona koja su to i uredila. 1992. godine Sabor Republike Hrvatske donio je Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi (NN 90/92), Zakon o podrujima upanija, gradova i opina (NN 90/92) i Zakon o izboru lanova predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 90/922). 1993. godine
Zakon o izboru lanova predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave je izmijenjen 1995. godine (NN 69/95).
2

15

donesen je i Zakon o izbornim jedinicama za izbor lanova predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 1/93), a uz njega Odluka o raspisivanju izbora za lanove predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 1/93). Slijedio je Zakon o odreivanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave (NN 75/93) koji je konkretizirao naelno pobrojane poslove i zadatke iz Zakona o lokalnoj upravi i samoupravi3. Izbori su odrani poetkom veljae 1993. godine ime je u potpunosti dokinut teritorijalno-administrativni ustroj bive drave. Prema Zakonu o lokalnoj upravi i samoupravi grad i opina su jedinice lokalne samouprave, dok je upanija jedinica lokalne samouprave i uprave. Zakon odreuje grad kao jedinicu lokalne samouprave u kojoj je sjedite upanije te svako mjesto koje ima vie od 10.000 stanovnika i predstavlja urbanu, povijesnu, gospodarsku i drutvenu cjelinu. Opina je odreena kao jedinica lokalne samouprave koja se, u pravilu, osniva za podruje vie naseljenih mjesta koja ine prirodnu, gospodarsku i drutvenu cjelinu i povezana su zajednikim interesima stanovnitva. upanija je jedinica lokalne uprave i samouprave koju povijesni, prometni i gospodarski imbenici odreuju kao prirodnu samoupravnu cjelinu unutar Republike Hrvatske. Zakon o podrujima upanija, gradova i opina iz 1992. godine razdijelio je Republiku Hrvatsku na 21 upaniju ukljuujui i Grad Zagreb, 69 gradova i 421 opinu i tako dokinuo zateenih 114 opina bive drave. Procijenjeno je, prije svega politiki, da u podrujima koja su u to vrijeme bila okupirana treba ustrojiti i dva kotara s posebnim samoupravnim poloajem4 . Prema novim zakonskim propisima i opine i gradovi su pravne osobe s grbom i zastavom, a graani biraju svoje predstavnike u opinskom/gradskom vijeu koji zatim meu sobom biraju predsjednika. Vijee na osnovi opinskog/gradskog statuta bira i smjenjuje naelnika/gradonaelnika i lanove opinskog/gradskog poglavarstva imajui u vidu da se u poglavarstvu trebaju nai proelnici upravnih odjela opinske/gradske uprave. Izvrnu vlast opine/grada tako ine naelnik/gradonaelnik i poglavarstvo kojem predsjedava. Zakon je brinuo i o sukobu interesa. lanovi poglavarstva nemaju pravo odluivanja o nekretninama i pokretninama u vlasnitvu opine/grada, kao niti o opinskim/gradskim prihodima i rashodima kad su osobno ili preko lanova ue obitelji zainteresirana strana. Zakonom iz 1992. utvreno je da opine i gradovi samostalno obavljaju sljedee poslove: osiguravaju uvjete za razvitak gospodarskih, drutvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od vanosti za podruje opine, osiguravaju uvjete za ureenje prostora i urbanistiko planiranje te zatitu ovjekovog okolia, vode brigu o ureenju naselja, kvaliteti stanovanja, komunalnih objekata, obavljanja komunalnih i drugih uslunih djelatnosti te lokalne infrastrukture,

Ovaj je zakon desetak puta neizravno mijenjan donoenjem raznih propisa o upravljanju infrastrukturnim sustavima, upravljanju pomorskim dobrom i sl. 4 U upaniji Sisako-Moslavakoj ustrojen je Kotar Glina, a u upaniji Zadarsko-Kninskoj, Kotar Knin.

16

 osiguravaju lokalne potrebe stanovnika u podruju brige o djeci, obrazovanja i odgoja, javnog zdravlja (ambulante, domovi zdravlja i sl.), zdravstvene zatite ivotinja i zatite bilja, socijalne skrbi, kulture, tjelesne kulture i porta, upravljaju opinskom imovinom, osnivaju javne ustanove i druge pravne osobe radi ostvarivanja odreenih gospodarskih, drutvenih, komunalnih i drugih socijalnih interesa i potreba stanovnitva. Ovo odreenje poslova opine/grada nominalno je ue od onog prije 1992. godine. Niz nekad opinskih poslova (na primjer, obrana i odravanje reda i mira) dravna uprava je zadrala za sebe i uredila posebnim zakonima. Rat i jo ne posve potvren integritet tek stvorene drave nalagali su centralizaciju koja se poela ublaavati tek nakon desetak godina. Istovremeno je, meutim, oteana bilo kakva centralizacija na razini same opine/ grada. Naelnika/gradonaelnika biralo je vijee koje ga je ve na sljedeoj sjednici moglo razrijeiti. Ustav Republike Hrvatske jami posredno i neposredno sudjelovanje u voenju javnih poslova. Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi iz 1992. godine je, stoga, odredio posredno odluivanje preko predstavnika u opinskom/gradskom vijeu, a neposredno (samim time i lokalno) u mjesnim odborima. Ovlasti koje su dobili mjesni odbori bile su, meutim, puno ue od onih koje su imale mjesne zajednice. Mjesni odbor ima vijee koje saziva mjesne zborove, a opina/grad mu mogu prenijeti neke svoje poslove. Mjesni odbor ima i svoju stavku u proraunu opine/grada, ali nema status pravne osobe, a i poslovi mu nisu odreeni zakonom. Odreeno je tek da donosi program rada i financijski plan koji odobrava njegov jedini financijer, opina/grad. Zakonom o lokalnoj upravi i samoupravi iz 1992. godine Hrvatska je ponovno dobila upanije. Za razliku od prirodnih, gospodarskih i drutvenih cjelina koje ine opine/ gradovi, podruje upanije trebalo je biti ...izraaj povijesnih, prometnih i gospodarskih imbenika... i uz to ...predstavljati prirodnu samoupravnu cjelinu u okviru Republike Hrvatske (lanak 5.). I upanija je pravna osoba s grbom i zastavom i ima predstavnika i izvrna tijela. Predstavniko tijelo je upanijska skuptina iji se lanovi biraju na etiri godine i meu sobom biraju predsjednika. upanijska skuptina bira i upana kojeg je (to je ograniavalo lokalnu samoupravu) morao potvrditi predsjednik Republike. Izvrno tijelo je bilo upanijsko poglavarstvo ije je lanove logikom konstituiranja vlade i premijera, birala skuptina na prijedlog upana. upan je samim time bio predsjednik poglavarstva, a mogao je zadrati od izvrenja opi akt upanijske skuptine, ako bi ocijenio da je povrijeen zakon ili drugi propis i zatraiti da se uoeni nedostaci uklone. Samoupravni djelokrug upanije bio je slian opinskom/gradskom samoupravnom djelokrugu poslova s time da je naglaena briga o komunikaciji drave i opine/grada. Prema lanu 15. Zakona o lokalnoj upravi i samoupravi iz 1992. godine upanija obavlja sljedee poslove: usklauje interese i poduzima aktivnosti radi ravnomjernog gospodarskog i drutvenog razvitka opina i gradova u sastavu upanije i upanije kao cjeline,
17

 usklauje stajalita opina i gradova o pitanjima o kojima odluuju tijela dravne vlasti u Republici Hrvatskoj, odnosno usklauje ureivanje pitanja od zajednikog interesa o kojima odluuju tijela opina i gradova u sastavu upanije, odreuje uvjete ureenja i zatite prostora upanije ako zakonom nije drugaije odreeno, usklauje razvitak i mreu odgojnih, prosvjetnih, kulturnih, zdravstvenih, socijalnih, komunalnih i drugih institucija kao i objekata, infrastrukture od vanosti za podruje upanije kao cjeline, obavlja poslove koje su opine i gradovi prenijeli na upaniju, osniva javne ustanove i druge pravne osobe. upanija je, dakle, vraena u administrativno-teritorijalni ustroj Hrvatske na srednjoj od tri upravne razine. upanija je bila odreena kao upravna i samoupravna jedinica. To je znailo da su, uz upanijske odjele, djelovali i upanijski uredi, dekoncentrirana tijela sredinje drave. Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi je dopunjen ve sljedee godine kako bi se produili rokovi konstituiranja novih tijela (NN 94/93), a sljedeom izmjenom (NN 117/93) dopunjen je spisak funkcija, te je gradovima koji imaju vie od 40.000 stanovnika dozvoljeno obavljanje nekih poslova iz nadlenosti upanije. Uveden je i jedinstveni upravni odjel koji je zaivio u mnogim opinama/gradovima kao dobro organizacijsko rjeenje. Godine 1992. godine su odreeni i izvori financiranja lokalne samouprave, te su prihodi jedinica lokalne samouprave: prihod od nepokretnih i pokretnih stvari, prihodi od poduzea i drugih pravnih osoba u vlasnitvu jedinica lokalne samouprave, prihodi od koncesija, prihodi od prodaje nepokretnih i pokretnih stvari, darovi, nasljedstva i legati, prihodi od opinskih, gradskih i upanijskih poreza naknada i taksa i pomo, dotacije i naknade iz dravnog prorauna. Donesen je i Zakon o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (NN 117/93) kojim su utvreni prihodi opina/gradova i upanija. upaniji su odreeni sljedei vlastiti izvori prihoda: prihodi od vlastite imovine, novane kazne i oduzeta imovinska korist za prekraje koje sama propie, prihodi od poreza na nasljedstva i darove, poreza na cestovna motorna vozila, poreza na plovne objekte i poreza na prireivanje zabavnih i portskih priredaba. Vlastiti izvori sredstava opine i grada su:
18

prihodi od vlastite imovine, novane kazne i oduzeta imovinska korist za prekraje koje sami propiu, upravne i boravine pristojbe, komunalne naknade, doprinosi i druge naknade,

 naknade za uporabu javnih, opinskih ili gradskih povrina, prihodi od poreza na potronju, poreza na kue za odmor, poreza na reklame, poreza na tvrtku ili naziv i poreza na koritenje javnih povrina. Po prvi puta na jednom mjestu, navode se zajedniki porezi: porez na dohodak i porez na dobit koji dijele opina/grad, upanija i drava, porez od prireivanja igara na sreu i porez na promet nekretnina koji dijele samo opina/grad i drava (udio opine/grada kretao se od 25 do 60 posto). Do kraja dvadesetog stoljea opinski/gradski i upanijski poslovi dopunjavani su i detaljizirani daljnjim izmjenama i dopunama raznih zakonskih propisa te su u prvoj polovini 2001. godine sve izmjene i dopune obuhvaene novim Zakonom o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01). Na to je, prije svega, utjecala upravna praksa i iskustvo koje se ubrzano gomilalo. S druge strane osjetio se i utjecaj Europske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. koju je Hrvatski sabor prihvatio 1992. godine. Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine i dalje odreuje opinu/ grad kao jedinicu lokalne samouprave, a upaniju mijenja u jedinicu podrune (regionalne) samouprave. Oekivana decentralizacija najavljena je proirenjem poslova opine/grada. Zakon ih odreuje kako slijedi: ureenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanistiko planiranje, komunalne djelatnosti, briga o djeci, socijalna skrb, primarna zdravstvena zatita, odgoj i osnovno obrazovanje, kultura, tjelesna kultura i port, zatita potroaa, zatita i unapreenje prirodnog okolia, protupoarna i civilna zatitu.

Odredbe novog Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine pokazuju da se sve vie uvaava sposobnost uprava veih gradova. Gradovi s vie od 30.000 stanovnika, mogu obavljati skoro sve poslove koje obavljaju i upanije ako su osigurali uvjete za njihovo obavljanje. Samim upanijama odreeni su poslovi koje je imala i do tada: kolstvo, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj,

19

 promet i prometna infrastruktura, planiranje i razvoj mree obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. S druge strane odredbe o financiranju su pojednostavljene tako da vie i nema razlika izmeu opine/grada i upanije. Zakon, stoga, naprosto navodi prihode jedinice lokalne, odnosno podrune (regionalne) samouprave (lanak 6.): opinski, gradski, odnosno upanijski porezi, prirez, naknade, doprinosi i pristojbe, prihodi od stvari u njezinom vlasnitvu i imovinskih prava, prihodi od trgovakih drutava i drugih pravnih osoba u njezinom vlasnitvu, odnosno u kojima ima udio ili dionice, prihodi od naknada za koncesiju koje daje njezino predstavniko tijelo, novane kazne i oduzeta imovinska korist za prekraje koje sama propie u skladu sa zakonom, udio u zajednikim porezima s Republikom Hrvatskom, sredstva pomoi i dotacija Republike Hrvatske predviena u dravnom proraunu, drugi prihodi odreeni zakonom. Krajem 2007. godine istovremeno su donesena dva, po lokalnu samoupravu posebno vana, zakona kojima se ureuje pitanje izbora naelnika/gradonaelnika i upana i pitanje ustroja lokalne i podrune samouprave. Najznaajnija nova odredba Zakona o izborima opinskih naelnika, gradonaelnika, upana i gradonaelnika Grada Zagreba (NN 109/07) je ona o naelnicima i gradonaelnicima koji se biraju kao i do sada na etiri godine, ali neposredno, za to je potrebna natpolovina veina glasova u prvom, odnosno drugom krugu. Razrjeenje naelnika/gradonaelnika odredila je nova izmjena Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN 109/07). Opinsko/gradsko vijee (u Zagrebu, skuptina) moe raspisati referendum o razrjeenju naelnika/gradonaelnika ako oni prestanu izvravati njihove odluke ili kada prouzroe znatnu materijalnu tetu. Prijedlog za raspisivanje referenduma o razrjeenju predlau lanovi vijea (zastupnici skuptine), ali ih se mora skupiti najmanje jedna treina, a za odluku o raspisivanju potrebna je veina glasova svih lanova vijea (zastupnika skuptine). Sljedea izmjena zakona (NN 125/08) odredila je i da naelnici/gradonaelnici u jedinici lokalne samouprave manjoj od 10.000 stanovnika mogu izabrati hoe li svoj posao obavljati volonterski ili e za to primati plau iz opinskog/ gradskog prorauna. U jedinici lokalne samouprave s vie od 10.000 stanovnika, naelnici/ gradonaelnici moraju biti profesionalci. Najznaajnija nova odredba Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi je ona o ukidanju poglavarstva (predstavnika tijela zadrala su isti oblik i nadlenosti). Naelnik/ gradonaelnik koji je sada odreen kao jedino izvrno tijelo u opini/gradu, kojeg vie nije lako razrijeiti, preuzeo je odgovornost za vie poslova nego prije. Neposredno izabrani, naelnici/gradonaelnici zastupaju svoju opinu/grad i uz to:

20

pripremaju prijedloge opih akata, izvravaju ope akte predstavnikog tijela, usmjeravaju djelovanje upravnih tijela opine/grada i nadziru to rade, upravljaju nekretninama i pokretninama opine/grada i kupuju ih i prodaju za opinu/grad ako vrijednosti ne premauju odreene iznose, upravljaju prihodima i rashodima opine/grada. Naelnik/gradonaelnik je dobio i vie ovlasti u voenju opinskih/gradskih odjela, odnosno jedinstvenog upravnog odjela, te imenuje proelnike upravnih odjela na osnovi javnog natjeaja (razrjeuje ih sam) kako bi zajedno brinuli o poslovima iz djelokruga opine/grad koji se novim zakonom nisu znaajnije promijenili i obuhvaaju i dalje iste poslove, uz iznimku promjena i nadlenosti opina/gradova u podruju komunalnog gospodarstva i prometa na svom podruju. Vana novina Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi je uspostava velikih gradova. Velikim gradom smatraju se jedinice lokalne samouprave koje su gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i znanstvena sredita razvoja ireg okruenja i stoga imaju nadlenosti sline upanijskim. Veliki gradovi obavljaju sve poslove koje obavljaju i manji, ali uz to brinu i o odravanju javnih cesta i izdavanju graevinskih i lokacijskih dozvola i provedbi dokumenata prostornog ureenja. Novi Zakon nije donio bitne izmjene u podruju financiranja opina, gradova i upanija. Grad Zagreb je kao glavni grad od opine Grad Zagreb iz 1990. godine esto mijenjao ustroj, ovlasti pojedinih tijela i nain ostvarivanja javnih funkcija. Zagreb danas ima poloaj upanije i obavlja poslove koje obavlja ostalih dvadeset hrvatskih upanija. Razlika je u tome to poslovi dravne uprave koji su nekad obavljani u dravnim uredima nisu vraeni Republici, nego su ostavljeni Gradu Zagrebu, s time da izvrno tijelo grada za njihovo izvrenje odgovara Vladi Republike Hrvatske. Za razliku od drugih gradova, Zagreb ima gradsku skuptinu (51 zastupnik). Izvrno tijelo, kao i u drugim jedinicama lokalne samouprave, je gradonaelnik koji dunost obavlja profesionalno. Zagreb, nadalje, nema upravne odjele, nego gradske urede s proelnicima koji za svoj rad odgovaraju neposredno gradonaelniku, a, uz mjesne odbore, ima i gradske etvrti. Ustrojavanje Grada Zagreba teklo je usporedno s razvojem ukupnog administrativnoteritorijalnog ustroja i s obzirom na posebni status zasluuje analizu koja nadilazi okvire ovog dijela Studije. Od opine Grad Zagreb iz 1990. godine hrvatski glavni grad je esto, mnogi e se sloiti i preesto, mijenjao ustroj, ovlasti pojedinih tijela i nain ostvarivanja javnih funkcija. Zakonskih propisa kojima je to ureivano, skupilo se vie nego u procesu razvoja ostatka sustava lokalne i regionalne samouprave. Od vanijih zakona treba navesti sljedee: Zakon o spajanju opina s podruja Gradske zajednice Zagreb i prestanku Gradske zajednice Zagreb (NN 47/ 90, 33/92), Zakon o Gradu Zagrebu (NN 90/92, 76/93, 69/95, 14/97, 36/98, 62/01, 125/08, 36/09),
21

 Zakon o izborima opinskih naelnika, gradonaelnika, upana i gradonaelnika Grada Zagreba (NN 109/07, 125/08). Od svog prvog ustroja 1992. godine u osamostaljenoj Hrvatskoj do danas, lokalna samouprava je postepeno doraivala svoje nadlenosti, precizirala upravne postupke i usklaivala se s upravnim strukturama na dravnoj razini. Poetni ustroj je u dobroj mjeri bio odreen ratom i razliito percipiranom ali ipak stvarnom potrebom za sredinjim nadzorom. S vremenom, kako su se vanjski i unutarnji politiki initelji usklaivali, a stanje smirivalo, opine/gradovi dobivali su sve vie ovlasti da sami upravljaju svojim razvojem. Pokazalo se, meutim, da dobivanje ovlasti ovisi o politikoj volji, a rast samoupravnog kapaciteta o vlastitim naporima i ulaganjima i da to nuno vodi u raskorak u kojem znaajno veliki broj opina/gradova nije u stanju uinkovito obavljati poslove za koje su ovlateni. Za tako to u pravilu nedostaje i sredstava jer decentralizacija vlasti nije praena fiskalnom decentralizacijom. Nuni uvjeti uspjene decentralizacije: ovlasti, samoupravni kapacitet i potrebna financijska sredstva, malo gdje su u Hrvatskoj usklaeni i ostvareni u potpunosti.

2.3. Broj i veliina jedinica lokalne samouprave

Promjene koje su se deavale u pogledu broja i veliine opina/gradova bile su puno brojnije i ee od promjena ustroja i znaajno su utjecale na decentralizacijske izglede. lanak 9. Zakona o podrujima upanija, gradova i opina iz 1992. godine dopustio je, naime, da inicijativu za promjenu podruja upanije, grada ili opine mogu dati predstavnika tijela jedinice lokalne samouprave po prethodno pribavljenom miljenju stanovnitva na podruju za koje se promjena trai. Inicijativu je prema lanku 10. mogla dati i ...najmanje jedna treina stanovnika naselja za koje se trai izdvajanje iz sastava jedinice lokalne samouprave; spajanje s drugim naseljem ili ukidanje naselja, a o svemu je prema lanku 11. odluivao Zastupniki dom Sabora Republike Hrvatske. S druge strane lanak 4. Zakona o upravi i lokalnoj samoupravi iz iste godine dopustio je da se iznimno, gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni, gospodarski. geoprometni) gradom moe zakonom proglasiti i mjesto manje od 10.000 stanovnika. Posebni razlozi nisu poblie odreeni pa je prva inicijativa dola iz opine Ivani Grad niti mjesec dana nakon donoenja Zakona. Zastupniki dom Sabora dopustio je da se ime izjednai sa statusom pa je Ivani Grad poetkom 1993. godine postao sedamdesetim gradom u Republici Hrvatskoj. Spremnost najvieg tijela da uvaava posebne razloge otvorilo je vrata inicijativama pa su zahtjevi da opina postane gradom ili da se nekoliko naselja opine izdvoji u posebnu opinu poeli pristizati sa svih strana. Uslijedile su brojne izmjene i dopune Zakona o podrujima upanija gradova i opina kojima su mijenjana podruja i imena naselja, gradova i opina. Tako je ve 1995. godine Grad Zagreb postao sastavnim dijelom Zagrebake upanije u kojoj je utvreno i pet novih gradova5 (NN 69/95). Sljedea podjela uslijedila je 1997. godine donoenjem novog Zakona o podrujima upanija, gradova i opina (NN 10/97). Republika Hrvatska podijeljena je na
5

Jastrebarsko, Sveti Ivan Zelina, Velika Gorica, Vrbovec i Zaprei.

22

dvadeset upanija, pri emu je iz Zagrebake upanije izdvojen Grad Zagreb. Ukinuto je trinaest opina, ustrojeno novih etrdeset i sedam gradova, a trideset etiri opine su izmijenile svoja podruja. Zakonom iz 1997. godine prestao je vrijediti Zakon o podrujima upanija, gradova i opina donesen iz 1992. i sve njegove izmjene i dopune (NN 90/92, 2/93, 58/93, 90/93, 10/94 i 29/94). Nakon 1997. godine uslijedilo je jo esnaest izmjena i dopuna (NN 124/97, 50/98, 68/98, 22/99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03 i 175/03). Inicijativa za promjene iz lanka 9. time je uglavnom iscrpljena. Mnoga su mjesta postala gradom manjim od mnogih opina, a ne malo mjesnih odbora postalo je opinom, to je esto izazivalo i jo uvijek izaziva zabune ve u nazivima6 . U vrijeme donoenja Zakona o podrujima upanija, gradova i opina iz 1997. godine (NN 10/97) Republika Hrvatska je ve bila lanicom Vijea Europe pa je iste godine ve prihvaenu Europsku povelju o lokalnoj samoupravi i ratificirala7. Time je preuzeta obveza usklaivanja domaeg zakonodavstva s europskom pravnom steevinom o lokalnoj samoupravi. U razdoblju nakon 1997. godine uinjeni su tako brojni koraci u cilju unapreenja pravnog okvira lokalne samouprave Republike Hrvatske. Reforme su zapoete 2000. godine obuhvativi reformu dravne uprave (ustrojavanje racionalnog i uinkovitog sustava javne uprave) novi koncept Vlade i reorganizaciju tijela dravne uprave) te decentralizaciju koja ukljuuje jaanje uloge jedinica lokalne samouprave u financiranju, investiranju i upravljanju komunalnim uslugama, jaanje uloge lokalne i regionalne samouprave u gospodarskom razvoju i socijalnoj sigurnosti graana itd. Izmjene Ustava (NN 113/00, 124/00, 28/01, 41/01 i 55/01) doprinijele su unapreenju zakonodavnog okvira i nominalnom jaanju poloaja lokalne samouprave. Znaajni doprinos bilo je i ograniavanje dravne vlasti temeljenom na Ustavom zajamenom pravu na lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu. Zakoni o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001., 2002., i 2003. uklonili su dekoncentriranu dravu iz upanija, ali upanije i dalje odreuju kao jedinice podrune (regionalne) samouprave koje ine prirodne, povijesne, prometne, gospodarske, drutvene i samoupravne cjeline, a ustrojavaju se radi obavljanja poslova od podrunog (regionalnog) interesa. upanije obavljaju poslove od podrunog (regionalnog) znaenja, osobito one koji se odnose na kolstvo, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu te planiranje i razvoj mree obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova. Hrvatska danas ima 556 jedinica lokalne samouprave, od ega 127 gradova i 429 opina, koje se razlikuju po veliini mjerenoj brojem stanovnika, kao i po povrini koju zauzimaju. Razlike u veliini meu jedinicama lokalne samouprave potakle su brojne rasprave, ali i miljenja o optimalnom broju opina na podruju Republike Hrvatske, koja jo uvijek nisu dovoljno analizirana, a kamoli usklaena. Opeprihvaenog, znanstveno utemeljenog odgovora na to pitanje za sada nema, s time da se svi slau da osnovna jedinica lokalne samouprave ima to slabiji samoupravni kapacitet to je manja, i da se takvi primjeri gomilaju ve gotovo dvadeset godina.
Jo 1990. godine 14 je zagrebakih opina posebnim zakonom spojeno u opinu Grad Zagreb (NN 47/90), koja je kasnije ukinuta, dok je na rubu Grada Zagreba 1997. godine konstituiran grad Dugo Selo. 7 Ratificirane odredbe Povelje su stupile na snagu 1. veljae 1998. godine.
6

23

3.

Podjela nadlenosti u obavljanju javnih poslova izmeu razina javne vlasti po javnim funkcijama
Raspodjela javnih poslova u obavljanju javnih funkcija se temelji na Naputku o ekonomskoj i funkcijskoj klasifikaciji rashoda/izdataka i prihoda/primitaka (NN 140/2002) koji je donijelo Ministarstvo financija, a koji je u skladu s meunarodnom metodologijom o voenju dravnih financija Meunarodnog monetarnog fonda8 . Javne nadlenosti u obavljanju javnih poslova razvrstane su u deset javnih funkcija, i to: ope javne usluge, obrana, javni red i sigurnost, ekonomski poslovi, zatita okolia, unaprjeenje stanovanja i zajednice, zdravstvo, rekreacija, kultura i religija, obrazovanje i socijalna zatita. Dio nadlenosti u obavljanju javnih poslova u dijelu javnih funkcija osnovnom i srednjem kolstvu, zdravstvu, socijalnoj skrbi i vatrogastvu ve je preuzela lokalna odnosno regionalna samouprava u prvom valu decentralizacije u srpnju 2001. godine. U nastavku ovog poglavlja Studije prikazuje se podjela nadlenosti u obavljanju javnih poslova izmeu razina javne vlasti po javnim funkcijama. Prikaz svake od deset javnih funkcija strukturiran je uglavnom na isti nain. Prvi dio sadri prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj. Za detaljniji prikaz podjele nadlenosti u obavljanju javnih poslova odabrani su samo oni poslovi u okviru javnih funkcija kod kojih su procijenjene mogunosti daljnje decentralizacije ili su uoene odreene zakonske neusklaenosti te se predlae kako ih otkloniti ili unaprijediti. Posebno su opisani i neki javni poslovi za koje je procijenjena mogunost veeg ukljuivanja privatnog sektora u njihovo provoenje. U drugom se dijelu iznose primjeri nekih odabranih drava i opisuje njihovo iskustvo i primjeri dobre meunarodne prakse u podjeli nadlenosti u obavljanju javnih poslova. U treem se dijelu posebna panja pridaje argumentaciji i opisu razloga koji su motivacija za iznoenje prijedloga za novu podjelu nadlenosti ili neke druge preporuke u obavljanju javnih poslova izmeu razina javne vlasti u smjeru daljnje decentralizacije. Postojee stanje u podjeli javnih poslova u obavljanju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti (sredinje drave, upanija, opina i gradova) detaljnije je opisano u tablicama u Prilogu B ove Studije.

3.1. Ope javne usluge

U okviru opih javnih usluga za detaljniji prikaz odabrani su samo oni poslovi kod kojih su procijenjene mogunosti daljnje decentralizacije. To su sljedei poslovi: voenje popisa biraa, evidencije osobnih stanja graana, te poslovi vezani uz osnivanje i poslovanje udruga. Nakon opisa postojeeg stanja, u nastavku se opisuju iskustva odabranih drava u ureivanju upravo tih javnih poslova te se na kraju iznose prijedlozi za novu podjelu nadlenosti u obavljanju poslova voenja popisa biraa, evidencije osobnih stanja graana,

IMF, Government Fiscal Statistics, http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/.

24

te poslova vezanih uz osnivanje i poslovanje udruga. Osim toga, u ovom se dijelu daju prijedlozi i preporuke za prenoenje dijela inspekcijskih poslova na lokalne jedinice.

3.1.1. Prikaz stanja u Hrvatskoj

Popisi biraa

Zakon o popisima biraa (NN 19/07) je osnovni zakon kojim se ureuju popisi biraa, koji se temelje na naelu jedinstvenosti i stalnosti, a vode se po slubenoj dunosti za svaki grad ili opinu. Dalje se unutar grada ili opine popisi biraa vode po naseljima, ulicama i trgovima. Birai se upisuju u popise biraa prema mjestu prebivalita u Republici Hrvatskoj, a svaki bira moe biti upisan u popis biraa samo jednog grada ili opine. Birai koji nemaju prebivalite u Republici Hrvatskoj upisuju se u sredinju evidenciju popisa biraa u Gradu Zagrebu, po dravama u kojima imaju evidentirano boravite u inozemstvu, podaci za ove popise biraa temelje se na podacima iz sredinje evidencije o hrvatskom dravljanstvu osoba bez prebivalita u Republici Hrvatskoj i podacima o izdanim putnim ispravama na kojima je naznaena inozemna adresa stanovanja i drava boravita. Popise biraa vode tijela dravne uprave u upanijama, odnosno Gradu Zagrebu nadlena za poslove ope uprave.

Evidencije o osobnim stanjima graana

Zakon o dravnim maticama (NN 96/93) ureuje dravne matice kao evidencije o osobnim stanjima graana u koje se upisuju injenice roenja, zakljuenja braka i smrti i drugi podaci o tim injenicama. Dravne matice se vode za svako naseljeno mjesto po matinim podrujima. Matina podruja odreuje Vlada Republike Hrvatske, na prijedlog Ministarstva uprave. Poslove osobnih stanja graana obavlja upanijski ured, odnosno gradski ured Grada Zagreba nadlean za poslove ope uprave, a dravne matice neposredno vode dravni slubenici-matiari.

Udruge

Na temelju Zakona o udrugama (NN 88/01, 11/02) udruga je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruivanja vie fizikih, odnosno pravnih osoba, koje se, radi zatite njihovih probitaka ili zauzimanja za zatitu ljudskih prava i sloboda, te ekoloka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, prosvjetna, socijalna,
25

strukovna, portska, tehnika, zdravstvena, znanstvena ili druga uvjerenja i ciljeve, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja ureuju ustroj i djelovanje toga oblika udruivanja. Registre udruga Republike Hrvatske vode uredi dravne uprave u jedinicama podrune (regionalne) samouprave. Registre stranih udruga vodi ministarstvo nadleno za poslove ope uprave.

3.1.2. Primjeri drugih drava

Voenje popisa biraa

Ureenje i raspodjela poslova vezanih uz voenje popisa biraa razlikuje se od drave do drave. U nekim dravama popise biraa vodi sredinja drava, dok u drugima jedinice lokalne i regionalne samouprave. U nekim dravama postoje nacionalni registri stanovnitva iz kojih proizlaze popisi biraa, a u nekima se popisi biraa vode u lokalnim jedinicama i zatim objedinjuju u jednu nacionalnu bazu. Takoer, u nekim dravama postoje kompjuterizirani nacionalni popisi, a u drugima ne. U nastavku slijedi kratak opis raspodjele dunosti voenja popisa biraa i provoenja izbora izmeu razliitih razina vlasti u lanicama Europske unije. Meunarodna iskustva pokazuju da lanice Europske unije imaju razliite modele upravljanja izborima. U pravilu su dvije razine vlasti ukljuene u registraciju biraa i provoenje izbora u veini lanica Europske unije. Prvu razinu vlasti ini sredinje izborno povjerenstvo koje je dravno tijelo zadueno za cjelokupnu provedbu izbora, registraciju biraa, nadzor nad izborima i drugo. Druga razina vlasti ukljuena u registraciju biraa i provoenje izbora je lokalna vlast. Aktivnosti vezane uz voenje popisa biraa su u velikom broju drava Europske unije decentralizirane. Meutim, kako se u pojedinim dravama popisi biraa vode samo periodiki9, onda zaposlenici u lokalnim jedinicama imaju malo iskustava u provoenju izbora. Stoga su u takvim sluajevima zaposlenici koji u pojedinim lokalnim jedinicama vode popise biraa zapravo stalni zaposlenici drave ili nekog tijela koje je nadleno za provoenje popisa biraa, a fiziki su smjeteni u lokalnim jedinicama. Osim sredinje i lokalne vlasti (gradova i opina), odgovornost za voenje popisa biraa imaju i pojedine regije. Tako regionalna vlast moe biti odgovorna za osiguravanje obavljanja svih djelatnosti vezanih uz popise biraa na jednak nain u svim lokalnim jedinicama, te za koordinaciju i razmjenu informacija izmeu lokalne jedinice i sredinjeg izbornog povjerenstva.

9 Postoje tri naina voenja popisa biraa. To su: (i) periodiki popisi namijenjeni za jednokratno koritenje za neke izbore i poslije se vie ne nadopunjuju; (ii) kontinuirane liste koje tijelo nadleno za popise biraa redovito nadopunjuje; (iii) popisi biraa nastaju na temelju vee baze nacionalnog popisa stanovnika.

26

U tablici 1. prikazana je raspodjela nadlenosti izmeu razina vlasti vezana uz poslove voenja popisa biraa. Kao to je vidljivo uglavnom je za glavninu poslova vezanih uz voenje popisa biraa zaduena lokalna drava. U rijetkim sluajevima, na primjer, u Grkoj, Litvi, Malti i panjolskoj, postoji posebno tijelo za upravljanje izborima.
Tablica 1. Raspodjela nadlenosti izmeu razina vlasti vezana uz poslove voenja popisa biraa
Razina vlasti Sredinja drava Drave Austrija, Belgija, Finska, Latvija, Maarska Bugarska, Cipar, eka, Danska, Francuska, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Njemaka, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovaka, Slovenija, vedska, Velika Britanija Grka, Litva, Malta, panjolska Estonija

Lokalne jedinice Tijelo za upravljanje izborima Netko drugi

Izvor: ACE Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org/epic-en/CDMap?question=VR004; http://www.un.org/democracyfund/Docs/ACEEEO_2nd_ milestone_ f.pdf.

I u samom postupku sastavljanja popisa biraa postoje znatne razlike izmeu pojedinih drava. Lokalne jedinice mogu na razliite naine prikupljati podatke o biraima, a o tome ovisi obuhvat poslova lokalne jedinice u voenju popisa biraa, pa tako i trokovi lokalnih jedinica vezani uz te poslove. Razliite drave koriste razliite metode i izvore podataka kako bi prikupile i aurirale popise biraa. Mnoge drave koriste kombinacije razliitih metoda. Slijedi pregled metoda i primjera drava koje koriste te metode10: popis biraa se sastavlja na temelju nacionalnih podataka o stanovnitvu Belgija, Danska, Finska, Hrvatska, Island, Italija, Litva, Kanada, Nizozemska, Norveka, Poljska, Slovaka, panjolska, vedska; popis biraa se sastavlja na temelju podataka policije o prebivalitu Austrija, eka, Hrvatska, Litva, Slovaka, vicarska; registracija biraa u posebnim uredima za registraciju Australija, Bosna i Hercegovina, Francuska, Hrvatska, Njemaka, Irska, Portugal; prikupljanje informacija o biraima po sistemu od vrata do vrata Albanija, Australija, Bjelorusija, Irska, Indija, Turska, Velika Britanija; registracija biraa putem elektronske pote Australija, Bosna i Hercegovina, Irska, Kanada, Njemaka, Velika Britanija; registracija biraa mobitelom Australija; registracija biraa internetom Australija, Danska, Kanada. U vedskoj popise biraa vode lokalne jedinice, a popisi se sastavljaju na temelju podataka u nacionalnoj bazi stanovnitva. Osim toga, lokalne jedinice imaju odreene odgovornosti i u postupku provoenja izbora. U okviru 1. iznosi se primjer vedske u kojem su detaljnije prikazani zadaci koje lokalne jedinice imaju u voenju popisa biraa i provoenju samog postupka izbora.

10

Vie o ovoj problematici vidjeti na: http://www.un.org/womenwatch/osagi/wps/publication/Chapter4.htm.

27

Okvir 1. Zadaci lokalnih jedinica u voenju popisa biraa primjer vedske

vedska se sastoji od 21 kotara, a kotari se dalje dijele na opine. Kotarska uprava je dravni organ uprave. To je regionalna izborna vlast koja provodi ope izbore, izbore za zastupnike Europske unije i savjetodavne referendume. Zadaci kotarske uprave u postupku evidentiranja biraa i provoenja izbora su: odluivanje o podjeli na izborne krugove i izborne jedinice; ispravljanje birakih popisa; zaprimanje svih narudbi glasakih listia i prijava od kandidata ija e se imena nalaziti na glasakim listiima; obavjetavanje medija o rezultatima izbora; obavljanje konanog izrauna u svim izborima (kontrolno brojanje rezultata izborne noi, provjeravanje nevaeih listia, rasporeivanje glasova na razliite tipove glasakih listia, brojanje osobnih glasova); imenovanje nasljednika za lanove zastupnike i zamjenike koji su odstupili za vrijeme mandatnog razdoblja u Regionalnoj, Kotarskoj i Opinskoj skuptini; obrazovanje opinskih izbornih odbora prije izbora; provoenje izvanrednih izbora i referenduma (nakon odluke parlamenta o provoenju istih).

Izvor: http://www.lst.se/lst/sr_sh_hr/.

Dravne matice

Drave imaju razliite sustave s razliitim podjelama nadlenosti u poslovima voenja dravnih matica, ali i razliitih drugih registara. Zanimljiv je primjer Danske. U okviru 2. dan je prikaz iskustva Danske u objedinjavanju razliitih registara u jedan cjeloviti sustav registara s ciljem poveanja trokovne uinkovitosti cijelog sustava voenja registara, ali i sniavanja trokova poslovanja razliitim institucijama, organizacijama i poduzeima u privatnom i javnom sektoru.
Okvir 2. Objedinjavanje registara primjer Danske
U Danskoj postoje matice roenih, umrlih i vjenanih jo od 1924. godine. U poetku su se vodili lokalni registri stanovnika za svaki okrug, a dravne matice je vodila lokalna vlast (okruzi). Ve je tada registar stanovnika sluio i kao popis biraa i kao registar osnovnih podataka o stanovnitvu u tom okrugu, a koje su lokalnim vlastima bile potrebne zbog ekasnijeg planiranja rashoda i prikupljanja poreza. Nakon nekoliko promjena sustava voenja registara, od 1968. Danska ima centraliziran i kompjuteriziran nacionalni registar stanovnika. Posebna je zanimljivost ovog centraliziranog registra graana da objedinjuje razliite registre, meu kojima su najvaniji: registar stanovnika koji sadri osobni identikacijski broj svakog graana, ime, dravljanstvo, adresu i druge osobne podatke stanovnika; registar cesta koji sadri sve tekue informacije o svim cestama u zemlji (broj ceste, status ceste (dravna ili lokalna cesta) i slino); registar nekretnina koji sadri sve adrese u dravi i omoguuje provjeru, na primjer, mijenja li osoba svoje prebivalite na nekretninu koja ima dozvole; registar organa vlasti koji sadri sve adrese i brojeve telefona organa vlasti, te ifre svih organa vlasti putem kojih oni ulaze u pojedine registre u koje upisuju podatke za koje su zadueni (upanije, okruzi i drugi). Taj centralizirani registar graana vodi Ministarstvo unutranjih poslova. U tom se registru nalaze osobni podaci za 7,7 milijuna graana (od ega je 5,4 milijuna rezidenata Danske i Greenlanda), 2,9 milijuna kua, 106.000 cesta i 3.000 organa vlasti. Cilj ovako objedinjenog sustava voenja ovih registara je smanjenje trokova koje bi imala poduzea i pojedine dravne institucije da samostalno prikupljaju i provjeravaju potrebne informacije o stanovnicima, a graanima se smanjuje vrijeme potrebno za obavjetavanje razliitih privatnih i dravnih institucija o promjenama podataka. Sami stanovnici su obavezni prijaviti Nacionalnom uredu za registraciju promjene adrese. Druge informacije, kao to su promjena imena, informacije o vjenanju, razvodu i slino, Nacionalni ured za registraciju dobiva od lokalnih jedinica. Tako upanije vode podatke o posvojenjima, razvodima, oinstvu i slino. Sudovi pak prosljeuju Nacionalnom uredu za registraciju informacije o sudskim rjeenjima o ponitenju oinstva, ukidanju posvojenja i slino. Okruzi vode matice vjenanih i roenja, te ih dostavljaju u centralizirani registar graana.

28

Pristup registrima, osim institucija javnog sektora, ima i privatni sektor. Tako privatna poduzea, banke, osiguravatelji, sindikati i druge institucije mogu pristupiti podacima u centraliziranom registru graana. Na taj nain su smanjeni trokovi poduzeima, bankama i drugim institucijama (na primjer, trokovi koji nastaju zbog slanja pisama i dopisa na krive adrese). Procjene pokazuju da samo bankovni sustav utedi godinje oko 45 milijuna kuna11 zbog koritenja podataka iz centraliziranog registra graana. Isto je i s ostalim poduzeima u javnom i privatnom sektoru. Pri tome, postoje odreena ogranienja u dubini pristupa podataka. Iz navedenih se registara mogu dobiti i razliiti popisi, kao to su, na primjer, popisi biraa, statistika stanovnitva, podaci koji slue kao statistika podloga za demografska planiranja (kole, bolnice i slino). Privatne osobe takoer imaju pravo uvida u centralizirani registar graana, ali samo ako stanovnik iji su podaci u registru nije traio da podaci u registru budu povjerljivi (ovo vrijedi samo za privatne osobe, ne i za pravne).
11

Izvor: Central Office of Civil Registration, http://www.cpr.dk/.

3.1.3. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti

Popisi biraa

Popisi biraa se sada vode na dravnoj razini, a vode ih tijela dravne uprave u upanijama, odnosno Gradu Zagrebu nadlena za poslove ope uprave. Obzirom da se popisi biraa vode u svim opinama i gradovima u elektronskom obliku, ini se da je mogue prebaciti odgovornosti i ovlasti za voenje popisa biraa na lokalnu razinu. Grad Zagreb bi trebao zadrati voenje sredinje evidencije o hrvatskom dravljanstvu osoba bez prebivalita u Republici Hrvatskoj. Nakon to se evidentiraju popisi biraa na lokalnoj razini, predlae se da se oni dalje elektronski alju u sredinju evidenciju popisa biraa u Ministarstvo uprave, koje bi i dalje bilo zadueno za nadzor nad popisom biraa. Voenje popisa biraa na lokalnoj razini ne bi trebalo uzrokovati neke vee dodatne trokove lokalnim jedinicama, a nadzor nad upisom u popise biraa bi trebao biti jai (pogotovo u manjim opinama), a mogue ga je i prenijeti po sistemu povjerenih poslova.

Evidencije o osobnim stanjima graana

Poslovi evidencije osobnih stanja graana se obavljaju u upanijama, u upanijskim uredima, odnosno uredu Grada Zagreba nadlenom za poslove uprave. Predlae se da se nadlenost za voenje dravnih matica, zajedno sa zaposlenicima i financiranjem, prenese gradovima i opinama. Voenje dravnih matica je mogue prenijeti i po sistemu povjerenih poslova. To znai da bi gradovi i opine mogle obavljati sve poslove kod kojih je potrebno poznavanje situacije na terenu i tehniki izvoditi posao, a nadlenost nad tim poslovima i dalje ostaje na upanijama. Hrvatski dravni arhiv bi trebao zadrati dodatno pohranjivanje dravnih matica u kojima je zadnji upis stariji od 100 godina.

Preraunato prema srednjem teaju Hrvatske narodne banke na dan 19. srpnja 2010. godine po kojem jedna danska kruna iznosi 0,97 kuna.

11

29

to se tie financiranja, sredinja bi drava trebala zadrati nadlenost nad propisivanjem cijene obrazaca kako bi se odredila jedinstvena cijena obrazaca u svim gradovima (ili opinama), te izbjegao odlazak stanovnika po izvatke iz dravnih matica u gradove (ili opine) s niim cijenama izvadaka iz dravnih matica. U odnosu na poslove koje danas obavljaju uredi dravne uprave u upanijama, ukoliko se prihvati prijedlog da se upravni i struni poslovi koje se odnose na popise biraa, na osobna stanja graana i poslove matiarstva, te evidencije o hrvatskom dravljanstvu povjere gradovima i velikim gradovima, predlae se da uredi dravne uprave nastave s obavljanjem preostalih upravnih i strunih poslova. Uloga upanija u opem drutvenom razvoju upanije-regije12 postaje kljuna, pa su u tom kontekstu upravni i struni poslovi ureda dravne uprave sporedni, a mogu se efikasno i ekonomino obavljati i na dosadanji nain, te su lako dostupni graanima. Najbrojniji poslovi su oni koji se odnose na voenje odreenih registara, izdavanja isprava temeljem evidencija iz registara, utvrivanje uvjeta za poetak rada odreene djelatnosti, rjeavanje imovinsko-pravnih zahtjeva i slino13.

Udruge

Obzirom da se ve sada registri udruga vode u elektronskom obliku u jedinicama lokalne samouprave i da je ve predvieno zakonsko rjeenje za problem podnoenja vie zahtjeva za registracijom udruga pod istim nazivom, predlae se da voenje registara udruga Republike Hrvatske preuzmu gradovi i opine. Opine i gradovi trebali bi preuzeti i poslove vezane uz donoenje rjeenja o prestanku rada udruge, te provoenje inspekcijskog nadzora nad radom udruga Republike Hrvatske. Predlae se da voenje registra stranih udruga nastavi obavljati ministarstvo nadleno za poslove ope uprave.

Inspekcijski poslovi

U ovom se dijelu Studije daju prijedlozi za promjenu nadlenosti u vie razliitih podruja inspekcijskih poslova. U odnosu na prijedloge za podjelu javnih poslova, predlae se da se poslovi graevinske inspekcije, inspekcije zatite okolia i sanitarne inspekcije prenesu na velike gradove i upanije-regije (regije obavljaju ove poslove za ostale jedinice lokalne samouprave na svom podruju). Prenoenje poslova predloenih inspekcija (obvezu preuzimanja poslova, slubenika arhiva i opreme) na upanije-regije odnosno velike gradove treba pratiti i prenoenje financijskih
O regijama e biti vie rijei u estom dijelu Studije (6.4.). Zakon o obrtu (NN 77/93, 90/96, 102/98, 64/01, 71/01, 49/03, 68/07, 79/07-ispravak); Zakon o turistikoj djelatnosti (NN 8/096, 19/96-ispravak, 76/08); Zakon o trgovini (NN 87/08, 96/08, 116/08); Pravilnik o radnoj knjiici (NN 14/96); Zakon o izvlatenju (NN 9/94, 35/94-ispravak, 111/00, 79/06); Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunistike vladavine (NN 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 80/02, 81/02ispravak) i drugi.
13 12

30

sredstava za obavljanje poslova, ali na nain da se osiguraju izvori financiranja, a ne da se sredstva za plae osiguravaju u dravnom proraunu i da se ustupaju upanijama-regijama i velikim gradovima, kako je to uinjeno prilikom prenoenja poslova izdavanja akata vezanih uz provedbu dokumenata prostornog ureenja i graenja.14 Samo na taj nain nadlenosti postaju potpune i cjelovite15.

3.2. Obrana
U okviru provoenja javne funkcije obrane za detaljniji prikaz odabrana je samo jedna grupa poslova i to poslovi u okviru sustava zatite i spaavanja jer se radi o javnim poslovima koji su u neposrednom interesu stanovnika lokalnih zajednica, a koje u okviru svojih javnih zadaa najbolje i najdjelotvornije mogu prepoznati i obaviti jedinice lokalne samouprave. Rije je o poslovima koji obuhvaaju pripremu stanovnitva, pravovremeno planiranje na nacionalnoj i lokalnoj razini za pojavljivanje izvanrednih uvjeta u sluajevima neposredne ratne opasnosti i u sluajevima izrazito tekih elementarnih nepogoda. Nakon kratkog opisa postojeeg stanja u sustavu zatite i spaavanja s naglaskom na postojee zadae jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, u nastavku se opisuju iskustva drava Europske unije u mehanizmima i programima financiranja civilne zatite, kao i primjeri dobre prakse odabranih drava u zatiti i spaavanju unesreenih osoba. Na kraju se ovog dijela Studije iznose prijedlozi za jae ukljuivanje lokalnih jedinica u obrambeni sustav stimuliranjem gospodarstvenika ili poduzea u vojno-industrijskom sektoru ili kroz suradnju s Ministarstvom obrane u koritenju potencijala neperspektivne imovine koji znae veu odgovornost lokalnih jedinica u obavljanju onih poslova u sektoru obrane u kojima lokalne jedinice mogu nai svoj interes.

3.2.1. Prikaz stanja u Hrvatskoj

Sustav zatite i spaavanja

Civilna zatita je, uz vojnu zatitu, dio centraliziranog obrambenog sustava Republike Hrvatske i regulirana je Zakonom o obrani (NN 33/02, 58/02, 76/07, 153/09) i Zakonom o obalnoj strai (NN 109/07). U vojnom sektoru, trokovi obrane i funkcioniranja profesionalnih vojnih postrojbi kao dijela cjelokupnog obrambenog sustava, u nadlenosti su Ministarstva obrane i izravno se financiraju iz dravnog prorauna Republike Hrvatske.
lanak 54. stavak 3. Zakona o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07) utvruje sljedee: Sredstva za plae slubenika koje preuzimaju upanije, veliki gradovi i gradovi sjedita upanije osiguravaju se u dravnom proraunu u istom iznosu koji je osiguran u Dravnom proraunu Republike Hrvatske za 2007. godinu i ustupaju se upanijama, velikim gradovima i gradovima sjeditima upanija. 15 Udruga gradova Republike Hrvatske u studenom 2008. godine predlagala je izmjenu Zakona o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, na nain da se kao i kod ostalih decentraliziranih funkcija uvede dodatni udio u porezu na dohodak u procijenjenoj visini od 0,7 posto za poslove izdavanja akata vezanih uz provedbu dokumenata prostornog ureenja, a da se smanji udio pomoi izravnanja sa 17,5 posto na 16,8 posto. Poveani udio u porezu na dohodak je primjeren nain osiguravanja izvornih prihoda za novoprenesene poslove na velike gradove i upanije-regije. Za precizniji izraun kolika su stvarno sredstva potrebna lokalnim jedinicama za financiranje navedenih zadaa, potreban je uvid u analitike podatke koje nismo bili u mogunosti osigurati za vrijeme ove analize.
14

31

Velik dio sredstava u sustavu zatite i spaavanja ine sredstva koja se koriste za pripremu civilnog sektora te pravovremeno planiranje na nacionalnoj i lokalnoj razini za sluajeve izvanrednih uvjeta u sluajevima neposredne ratne opasnosti i izrazito tekih elementarnih nepogoda. Jedini element vojno-obrambene funkcije u kojoj aktivno sudjeluju jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave je izrada plana obrane za djelovanje u izvanrednim i ratnim uvjetima, kojeg je obvezna izraditi upanija i on podrazumijeva sustave komunikacije s vojnim snagama, ali i pripreme u sluajevima izvanrednog stanja u smislu prenamjene nekretnina i resursa na pojedinom podruju kako bi se mogle koristiti u funkciji vojne obrane i zbrinjavanja civila. U okviru zatite i spaavanja danas u Hrvatskoj djeluje vie javnih tijela. Crveni Kri je meunarodna organizacija koja ima obiljeja posebnog tijela u sustavu zatite i spaavanja s izraenom ulogom u edukaciji i brizi o unesreenima, a isto tako i obiljeja tijela s elementima socijalne zatite. Jedinice lokalne samouprave obvezne su financirati aktivnosti ureda Crvenog Kria. Od 2005. godine, civilna je zatita dio sastava Dravne uprave za zatitu i spaavanje (DUZS), kao operativni dio jedinstvenog sustava zatite i spaavanja, s primarnom zadaom kreiranja strategije te provoenje operativnih priprema za zatitu ivota, ivotnog okolia te kulturnih, materijalnih i drugih dobara u Republici Hrvatskoj. Meutim, u normalnim uvjetima postoji potreba za dodatnim elementima djelovanja jedinstvenog sustava zatite i spaavanja. Situacije poput spaavanja unesreenih osoba, reagiranje na lokalizirane nesree ili elementarne nepogode su u prolosti bile u nadlenosti pojedinih specijaliziranih tijela. Stoga je u DUZS osnovana zasebna jedinica sustava 112, kao centraliziranog koordinacijskog tijela u urnim situacijama. Sustav 112, koji se sastoji od dravnog i upanijskih centara, znai centralizirano praenje, koordinaciju i upravljanje u urnim situacijama koritenjem resursa cjelokupnog sustava. Za spaavanje graana zaduena je Hrvatska gorska sluba spaavanja (HGSS). Za obavljanje svoje djelatnosti HGSS stjee sredstva iz dravnog i prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u kojima djeluju stanice HGSS i ostalih izvora. Zatita i spaavanje, kao djelatnost od interesa za Republiku Hrvatsku, ostvaruje se djelovanjem operativnih snaga u jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave te na razini Republike Hrvatske. Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave imaju odgovornost planiranja, organizacije, financiranja i provoenja zatite i spaavanja, dok je Vlada Republike Hrvatske odgovorna za upravljanje i uinkovito funkcioniranje sustava zatite i spaavanja u katastrofama. Kada je proglaena katastrofa, rukovoenje operativnim snagama i koordiniranje drugih sudionika zatite i spaavanja preuzima DUZS. U financiranju aktivnosti u okviru sustava zatite i spaavanja sudjeluje sredinja drava, jedinice lokalne samouprave i privatni sektor. Sredstva za uklanjanje i ublaavanje posljedica elementarnih nepogoda osiguravaju se iz dravnog prorauna, prorauna jedinica lokalne
32

samouprave, sredstava osiguravateljskih drutava i trgovakih drutava, donacija i drugih izvora. U izradi dokumenata vanih za sustav zatite i spaavanja sudjeluje Vlada Republike Hrvatske, koja donosi plan zatite i spaavanja za podruje Republike Hrvatske, a predstavnika tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za podruje upanije, opine, odnosno grada. Vlada Republike Hrvatske potvruje planove zatite i spaavanja za podruja upanija. Odgovornosti jedinica lokalne samouprave u okviru provoenja poslova civilne zatite i spaavanja odnose se na dunost da na svom podruju osiguraju uvjete za sklanjanje ljudi, materijalnih i drugih dobara na nain da se izgradnja novih sklonita predvia prostornim planiranjem16 . Vlasnici opreme nune za provedbu zatite obvezni su je staviti na raspolaganje stoeru civilne zatite upanije, prema nalogu upana, gradonaelnika, odnosno naelnika opine, za to im pripada nadoknada utvrena prema trinim mjerilima. Takoer, jedinice lokalne samouprave obvezne su radi vlastite zatite nabaviti i odravati opremu i sredstva nuna za provedbu zatite. Obveza jedinica lokalne samouprave odnosi se i na ostale elemente pripreme za izvanredne situacije, kao i za obranu od elementarnih nepogoda koji ukljuuju dodatne elemente sustavne pripreme. Tako su jedinice lokalne samouprave u skladu sa Zakonom o poljoprivrednom zemljitu (NN 66/01, 87/02, 90/05, 152/08, 21/10) obvezne provoditi mjere za ureivanje i odravanje poljoprivrednih rudina, to podrazumijeva aktivnosti poput ienja odvodnih kanala i protupoarne zatite.

3.2.2. Primjeri drugih drava

Mehanizmi civilne zatite Europske Unije, supsidijarnost i programi nanciranja civilne zatite

Meunarodna iskustva pokazuju da je postoji nekoliko trendova u modernim sustavima zatite i spaavanja. Jedan je da visoki trokovi i tehnoloka sloenost modernih sustava koordinacije podrazumijevaju visok stupanj centralizacije na nacionalnoj razini. To je u suprotnosti s naelom decentralizacije, tako da se moe zakljuiti da je rije o specifinom sustavu u kojem je potrebno poveati stupanj odgovornosti, kao i uinkovitosti. Cilj je, naime, osigurati uvjete za pravovremeno spaavanje graana i imovine.

16

Investitori su odgovorni za omoguavanje prenamjene odgovarajuih prostora za sklonita, sredstva za gradnju, opremanje i odravanje javnih sklonita osiguravaju se od doprinosa investitora koji nisu duni graditi sklonita, od najamnine, stanarine, odnosno zakupnine od poslovnih zgrada i prostorija, od zakupnina za koritenje sklonita u miru za druge namjene, te iz sredstava prorauna jedinice lokalne samouprave.

33

Na razini Europske Unije (EU) civilna je zatita postala zasebno podruje regulirano Lisabonskim ugovorom, gdje je i koritena klauzula o solidarnosti17. Svaka drava ima samostalni sustav zatite i spaavanja, te ak postoji i pan-europski sustav razmjene iskustava i ulaganja u razmjenu znanja, kao i pomoi u izvanrednim situacijama. Vijee EU18 ustrojilo je mehanizam civilne zatite koji se zasniva na naelu supsidijarnosti upuivanjem raspoloive pomoi tamo gdje je potrebno, centraliziranjem informacija o raspoloivim resursima na razini EU19. Postoje etiri kljuna mehanizma putem kojih EU podupire sustav civilne zatite. Organizacija i ustroj nacionalnih sustava zatite odgovornost su drave, dok je na razini EU razvijen sustav koji doprinosi uinkovitosti prvenstveno objedinjavanjem tehnikih elemenata zatite kao i razmjene iskustava. Tako postoje dva mehanizma komunikacije, centar za nadzor i informacije (eng. monitoring and information centre - MIC)20 kao komunikacijska i organizacijska platforma na razini EU te zajedniki sustav za hitne sluajeve i informacije (eng. common emergency and information system - CECIS) 21 kao internet izvor informacija. Postoje takoer i dva mehanizma obuke. S jedne strane, razmjena iskustava izmeu drava lanica 22 te s druge strane zajedniki pristup obuci za izvanredne situacije kroz sustav zajednike pripreme i obuke za brzo djelovanje i pomo u izvanrednim situacijama van granica EU23. Republika Hrvatska je ve u postupku pristupanja europskom sustavu civilne zatite. Takoer, potrebno je napomenuti da postoje i programi financiranja u sklopu EU fondova, tonije kroz financijski instrument civilne zatite (eng. civil protection financial instrument, CPFI) 24 ustrojenog Odlukom Vijea 2007. godine25. Cilj je tog financijskog instrumenta 26 doprinijeti razvitku sustava civilne zatite i razviti suradnju drava lanica u podruju civilne zatite. Hrvatski sustav civilne zatite e moi koristiti sredstva iz CPFI fonda nakon punopravnog ulaska u EU. Usprkos injenici da je prijavljivanje i organizacija prijavljivanja za koritenje sredstava EU na nacionalnoj razini, uinci mogu biti lokalizirani i zanimljivi za jedinice lokalne samouprave. Primjer je projekt MIRTO27 koji je proveden u Italiji tijekom 2009. godine kada su drava i EU28 zajedniki financirali kampanju informiranja turista u Italiji o opasnostima umskih poara. Kampanja je provedena u suradnji s Institutom za turizam u Republici Hrvatskoj, to znai da ve postoje kapaciteti za nastavak rada

17 Ahman, T., 2009, The Treaty of Lisbon and Civil Protection in the European Union, http://www.foi.se/upload/nyheter/2009/Lissabonfordraget.pdf. 18 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/mechanism.htm. 19 Vidjeti primjer pomoi Grkoj tijekom sezone umskih poara tijekom kolovoza 2009. godine, http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1249&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. 20 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/mic.htm. 21 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/cecis.htm. 22 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/pdfdocs/Training%20brochure.pdf. 23 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/modules.htm. 24 http://euroalert.net/en/ueprogrammes.aspx?idp=578. 25 Council Decision No. 2007/162/EC. 26 U 2007. godini je iznosio gotovo 200 milijuna eura. 27 http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/pdfdocs/3_mirto.pdf. 28 Podrka projektu u iznosu od 75 posto ukupno traenog iznosa iznosila je vie od 300.000 eura.

34

na privlaenju slinih izvora financiranja za podrku sustavu civilne zatite u Republici Hrvatskoj.

Zatita i spaavanje unesreenih osoba

Drugi trend koji je primjetan u segmentu zatite i spaavanja je porast stupnja komercijalizacije, tonije generiranja dodatnih prihoda iznajmljivanjem usluga zatite i spaavanja. Dakako, to se odnosi primarno na spaavanje, ali ve se mogu zamijetiti komercijalni istupi poput Austrijske gorske slube spaavanja (Bergretter29) koji nude pretplatnike pakete turistima, kako im se usluga spaavanja tijekom turistike posjete zemlji ne bi naplaivala izravno, ve putem premije osiguranja. Takav dodatni oblik financiranja usluge spaavanja uveo je i niz drugih drava, poput Australije30 , dok u SAD-u postoje i privatne kompanije31 koje nude globalne police osiguranja od moguih visokih trokova osiguranja u sluajevima spaavanja pri emu meunarodni putnici esto nisu korisnici osiguranja te moraju samostalno plaati esto visoke trokove u izvanrednim situacijama. Problem koji je prisutan u drugim dravama, a koji se odnosi i na Republiku Hrvatsku je u tome to je proces decentralizacije u velikom broju drava proveden na nain da je lokalna zajednica odgovorna za zatitu i spaavanje. Takvi su trokovi prihvatljivi u velikim sredinama. Meutim, problemi se pojavljuju u relativno malim sredinama koje se nalaze u izoliranim podrujima ili su velika turistika sredita, poput primjerice skijalita ili planinskih ruta. Poveanje broja intervencija u smislu zatite i spaavanja unesreenih soba znai da su trokovi lokalne zajednice esto visoki, te je uvedena praksa naplaivanja usluge spaavanja unesreenoj osobi, to moe biti izuzetno visoka svota kad se koriste resursi poput helikoptera ili velikog broja spasitelja. U Francuskoj, odgovornost za spaavanje je podijeljena izmeu lokalne zajednice i drave, ovisno o lokaciji32 . Primjerice, spaavanje u planinama je u nadlenosti drave i trokove snosi drava. Meutim, skijalita su se esto smatrala vlasnitvom lokalne zajednice za koje je odgovorna lokalna samouprava, kako u smislu zatite i spaavanja tako i brige o informiranju turista o opasnostima. To je dovelo do relativno bizarne situacije gdje su sluajevi spaavanja i s time povezani trokovi bili u potpunosti ovisni o lokaciji. Drugim rijeima, unesreena je osoba na istome podruju bila primorana snositi sve ili samo dio trokova ako se nezgoda desila na podruju pod odgovornou lokalne zajednice. Rezultat je to francuskih zakona koji u sluajevima nemara naplauju uslugu spaavanja unesreenima. Ovaj primjer ukazuje na potrebu pronalaenja alternativnih izvora financiranja usluga spaavanja koje ne mora nuno snositi samo lokalna zajednica i drava, ali i na potrebu za razvojem modela osiguravanja turista u Hrvatskoj, kako bi se poveali izvori sredstava za zatitu i spaavanje.

29

http://www.bergrettung.at/ENGLISH.484.0.html. http://www.amsa.gov.au/Levies_and_fees/. 31 http://www.geosalliance.com ili https://www.globalrescue.com. 32 http://pistehors.com/backcountry/wiki/Articles/Search-And-Rescue-Costs.

30

35

3.2.3. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti i ostvarivanja dodatnih prihoda

Neperspektivna imovina Ministarstva obrane

Obrambeni sustav je od nacionalnog interesa za Republiku Hrvatsku pa se time i ne moe oekivati izraenija uloga jedinica lokalne samouprave. Meutim, jedinice podrune (regionalne) samouprave ili vei gradovi, dakle, lokalne jedinice koje imaju potrebne kapacitete mogu se aktivnije ukljuiti u obrambeni sustav bilo kroz stimuliranje gospodarstvenika ili poduzea u vojno-industrijskom sektoru ili kroz suradnju s Ministarstvom obrane u koritenju potencijala takozvane neperspektivne imovine. Ta je imovina objektivno neperspektivna za Ministarstvo obrane, no, moe generirati znaajna sredstva za jedinice lokalne samouprave kroz modele javno-privatnog partnerstva koncesijama ili suvlasnitvom. To se u prvome redu odnosi na imovinu Ministarstva obrane kojom upravljaju dravna poduzea. Neiskoritena imovina nije samo oportunitetni troak, ve je esto rije o atraktivnim turistikim lokacijama koje se ne mora nuno privatizirati, ve je vano upravljati tom imovinom na nain da se podigne ukupna vrijednost lokacije kao turistikog sredita.

3.3. Javni red i sigurnost

U ovom se poglavlju Studije detaljnije opisuje dio javnih poslova u provoenju javne funkcije javnog reda i sigurnosti. Konkretno je rije o poslovima u okviru policijskog i zatvorskog sustava, komunalnog redarstva i sigurnosti u prometu, te u podruju vatrogastva i ostalim podrujima zatite i spaavanja. Iako se radi o poslovima koji su, zbog svojih obiljeja, izrazito centralizirani i u nadlenosti sredinje drave, ipak imaju i izravnan doticaj s lokalnom i podrunom (regionalnom) samoupravom. Taj izravan doticaj postoji jer se radi o savjetodavnoj funkciji regionalne samouprave u sluaju imenovanja naelnika policijskih uprava na upanijskoj razini. Isto tako, sama injenica da su zatvori, dakle, sustavi u nadlenosti sredinje drave, smjeteni u gradovima sjeditima upanijskih sudova upuuje na izravan doticaj s podrunom samoupravom. Zatvorski sustav je odabran i zbog toga to se u okviru zatvorskog sustava uoavaju male, ali ipak vane mogunosti ostvarivanja dodatnih prihoda za lokalne jedinice. Situacija u vezi komunalnog redarstva i sigurnosti u prometu je neto drugaija i rije je o preklapanju nadlenosti koje, zbog postojeih zakonskih rjeenja, ne utjeu na efikasno rjeavanje problematike nepropisnog parkiranja u jedinici lokalne samouprave. Podruje vatrogastva i ostalih segmenata zatite i spaavanja su izabrani primjeri javnih poslova jer kod njih postoji odreeni element komercijalizacije koji bi mogao donijeti dodatna sredstva jedinicama lokalne samouprave. Primarno se to odnosi na potencijale djelovanja vatrogasnih postrojbi i postrojbi slubi spaavanja u turistike svrhe. Komercijalizacija djelatnosti bi se u tim sluajevima odnosila na nove izvore prihoda od pruanja dodatnih

36

turistikih usluga, to predstavlja ogranien prostor za ostvarivanje dodatnih prihoda jedinice lokalne samouprave. Nakon kratkog opisa postojeeg stanja u policijskom i zatvorskom sustavu, komunalnom redarstvu i sigurnosti u prometu te u podruju vatrogastva i ostalim podrujima zatite i spaavanja u nastavku ovog poglavlja Studije opisuju se iskustva u privatizaciji zatvorskog sustava i na kraju iznose prijedlozi za novu podjelu nadlenosti u obavljanju dijela poslova javnog reda i sigurnosti i to u okviru prometa i javnog reda i komunalnog redarstva. Posebno se istiu prijedlozi u vezi poticanja novog naina za ostvarivanje prihoda u okviru zatvorskog sustava, kao i prijedlozi za ostvarivanje dodatnih prihoda od djelovanja vatrogasnih postrojbi i postrojbi slubi spaavanja u turistike svrhe

3.3.1. Prikaz stanja u Hrvatskoj

Policijski i zatvorski sustav

Policijski je sustav ureen Zakonom o policiji (NN 129/00, 41/08) iz kojega je razvidna visoka razina centralizacije u funkciji obavljanja temeljne djelatnosti, a to je zatita osobne sigurnosti i imovine graana, suzbijanje kriminaliteta, uvanje graninih prijelaza, sigurnost u prometu kao i odgovornost za upravljanje sustavom osobnih dokumenata graana. Sredinja je institucija Ministarstvo unutarnjih poslova (MUP), koje je u potpunosti financirano iz prorauna sredinje drave. Operativno, policija djeluje kroz mreu policijskih stanica u nadlenosti policijskih uprava koje odgovaraju administrativnom ustroju Republike Hrvatske. Element interakcije s jedinicama lokalne samouprave je savjetodavna funkcija o imenovanju naelnika policijskih uprava na upanijskoj razini. Meutim, odabir ravnateljstva policije i strateko-operativna funkcija policijskog sustava u nadlenosti je MUP-a. Zatvorskim sustavom u Republici Hrvatskoj upravlja Ministarstvo pravosua kroz djelovanje Uprave za zatvorski sustav. U naelu, zatvori se lokacijski nalaze u sjeditima upanijskih sudova. Zatvori, kaznionice i odgojne ustanove zaposlenika u zatvorskome sustavu financirane su iz sredstava dravnog prorauna, ali postoje i drugi izvori prihoda koji se ostvaruju temeljem proizvodnje u zatvorima i kaznionicama. Ti se proizvodi prodaju putem posebno ustrojenih trgovakih drutava koja su u iskljuivom vlasnitvu Republike Hrvatske. Tako kaznionice mogu osnivati trgovaka drutva i time ostvariti dodatne izvore prihoda koji se koriste za funkcioniranje zatvorskog sustava.

37

Komunalno redarstvo i sigurnost u prometu

Zakonom o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, proieni tekst, 82/04, 110/04 Uredba, 178/04, 38/09, 79/09) propisane su komunalne djelatnosti, koje se provode temeljem odluke predstavnikog tijela jedinice lokalne samouprave o komunalnom redu, kao i mjerama za njegovo provoenje. Nadzor nad provedbom odredbi komunalnog reda provodi komunalno redarstvo, ustrojeno u upravnim jedinicama za komunalno gospodarstvo, s time da postoji mogunost ustroja zajednikih komunalnih redarstava. Djelatnici zadueni za provoenje komunalnog reda su komunalni redari, koji su ovlateni rjeenjem narediti fizikim i pravnim osobama postupke kako bi se odravao komunalni red te izricati mandatne kazne i predloiti pokretanje prekrajnog postupka. Zakonom o sigurnosti prometa na cestama (NN 67/08) propisano je da nadzor i upravljanje prometom, nadzor vozila, vozaa i drugih sudionika u prometu na cestama obavljaju policijski slubenici MUP-a. Nesmetano odvijanje prometa i na odgovarajui nain rijeen promet u mirovanju je od izuzetnog znaaja za jedinice lokalne samouprave jer je iz perspektive graana ureenje javnih povrina i politika upravljanja prometom (posebno prometom u mirovanju) gotovo istovjetna aktivnost u lokalnoj zajednici. Vano je istaknuti da poslove nadzora nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila te upravljanja prometom mogu, osim MUP-a, obavljati i jedinice lokalne samouprave osnivanjem kolskih prometnih jedinica i prometne jedinice mladei, koje osposobljava MUP. Nadzor parkiranja vozila na mjestima na kojima je parkiranje vremenski ogranieno obavljaju pravne osobe koje odrede jedinice lokalne samouprave, koje nadzire MUP (upravni i inspekcijski nadzor). Meutim, primjer nepropisnog parkiranja ukazuje na probleme ovog sustava. Naime, komunalni redar moe izdavati samo kaznu ili nalog za premjetanje nepropisno parkiranog vozila. Za potvrdu naloga zaduen je prometni policajac. To znai da je politika nadzora prometom na podruju jedinice lokalne samouprave u velikoj mjeri ovisna o kapacitetima lokalne policijske uprave. Stoga je realno za pretpostaviti da je proces samog nadzora usporen, a posebno izraen problem je u turistikim sreditima gdje se tijekom turistike sezone pojavljuje velik broj vozila.

Vatrogastvo i ostali segmenti zatite i spaavanja

Poetkom primjene novog Zakona o vatrogastvu (NN 106/99, 117/01, 36/02, 96/03, 139/04 (proieni tekst), 174/04, 38/09, 80/10) i Zakona o zatiti od poara (NN 92/10) vatrogasne postrojbe (postaje i ispostave) MUP-a postale su javne vatrogasne postrojbe opina i gradova prema njihovu sjeditu. Gradovi i opine preuzeli su graevine, zemljita, opremu i sredstva, kao i zaposlenike te ujedno i obvezu financiranja njihove redovite djelatnosti, dok je inspekcijski nadzor provoenja mjera zatite od poara u nadlenosti MUP-a. Vatrogastvo je jedan od segmenata sustava zatite i spaavanja u kojem su kljuna tijela na nacionalnoj razini DUZS i MUP. Pritom valja napomenuti da je rije o koordinacijskoj funkciji, jer postoje strukovna udruenja koja imaju specifinu zadau obuke i brige o
38

pojedinim specijaliziranim dijelovima sustava zatite i spaavanja. Primjer je Vatrogasna zajednica, kao krovna organizacija koja objedinjava sve vatrogasne organizacije i postrojbe na podruju Hrvatske33. DUZS poetkom svake godine Vladi Republike Hrvatske predlae donoenje Programa aktivnosti u provedbi posebnih mjera zatite od poara od interesa za Republiku Hrvatsku34 . Programom su integrirane sve aktivnosti subjekata (ministarstava, dravnih upravnih organizacija, javnih ustanova, vatrogasnih postrojbi, udruga) u cilju uinkovitijeg djelovanja pri gaenju poara. Tako se suradnja ostvaruje sa strunim slubama Ministarstva obrane35 , Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva, Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Ministarstva turizma i Dravnog hidrometeorolokog zavoda36 . Financiranje redovne djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih vatrogasnih drutava temelji se prihodima iz komunalne naknade za financiranje vatrogastva. Visina komunalne naknade usklauje se s identificiranim potrebama iz Plana zatite od poara jedinice lokalne samouprave. Meutim, jedinice lokalne samouprave mogu poveati iznos sredstava (sukladno procjeni i planu zatite od poara) ukoliko to zahtijevaju specifine potrebe zatite od poara njihova podruja. Financiranje ovisi o prihodima iz vlastitih prorauna, umanjenih za dodatni udio u porezu na dohodak za decentralizirane funkcije, pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije, a kod opina i gradova na otocima udio u porezu na dohodak za zajedniko financiranje kapitalnog projekta od interesa za razvoj otoka, vlastite prihode, namjenske prihode i primitke. Iznos sredstava utvruje se temeljem sljedeih mjerila: opina, grad ili upanija s proraunom do 5 milijuna kuna izdvaja 5 posto sredstava iz prorauna, a svakim poveanjem proraunskih sredstava za 1 milijun kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1 posto do 25 milijuna kuna ukupne vrijednosti prorauna, opina, grad ili upanija s proraunom od 25 milijuna kuna izdvaja 3 posto sredstava iz prorauna, a svakim poveanjem proraunskih sredstava za 2 milijuna kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1 posto do 45 milijuna kuna ukupne vrijednosti prorauna, opina, grad i upanija s proraunom od 45 milijuna kuna izdvaja 2 posto sredstava iz prorauna, a svakim poveanjem proraunskih sredstava za 10 milijuna kuna izdvajanje se smanjuje za 0,1 posto, s tim da smanjenje ne moe biti manje od 1

Uz vatrogasne postrojbe Hrvatska vatrogasna zajednica okuplja preko 1.700 vatrogasnih drutava u jedinicama lokalne samouprave i gospodarstvu s oko 150.000 lanova koji su udrueni u preko 200 vatrogasnih zajednica opina, podruja i gradova te 20 vatrogasnih zajednica upanija i Vatrogasnu zajednicu Grada Zagreba. Zajednica okuplja i preko 60 dobrovoljnih vatrogasnih drutava u gospodarstvu sa oko 1.000 vatrogasaca. 34 Vidjeti primjer Program aktivnosti u provedbi posebnih mjera zatite od poara od interesa za Republiku Hrvatsku u 2010. godini (NN 03/10). 35 S Ministarstvom obrane se utvruje nain angairanja vojske, u prvom redu kanadera koji se koriste za velike poare ili poare na nepristupanom (ili miniranom) podruju. 36 Od Dravnog se hidrometeorolokog zavoda prikupljaju podaci o vremenskoj prognozi i razredima opasnosti od izbijanja umskih poara. Na osnovu izrauna planiraju se lokacije gasitelja, zrakoplova i tehnike na ugroenijim podrujima priobalja i otoka.

33

39

posto ukupnih proraunskih sredstava, opine, grada ili upanije, a Grad Zagreb izdvaja 0,35 posto iz prorauna Grada Zagreba.

3.3.2. Primjeri drugih drava

Iskustva u privatizaciji zatvorskog sustava

Privatizacija je prihvaeni oblik poveanja stupnja uinkovitosti u pruanju javnih usluga prijenosom vlasnitva i ovlasti iz javnog u privatni sektor. Privatizacijom se tei poveanju uinkovitosti, a time i uteda javnom sektoru na nain da privatni sektor preuzme istovjetne funkcije. Drava bi u tom sluaju trebala zadrati nadzor. Budui da su privatni vlasnici i poduzea motivirani iskljuivo rentom ili zaradom, pretpostavka je da e privatni sektor u usporedbi s javnim sektorom moi ispunjavati neke usluge i izvravati neke funkcije na temelju trinih kriterija i time poveati uinkovitost uz zadravanje kvalitete i standarda iste usluge. Dakako, ne postoji univerzalna primjena privatizacije te nije mogue privatizirati sve javne usluge i javne funkcije, ali je zamjetan trend privatizacije sve veeg broja javnih funkcija u svijetu. Segment javnog reda i sigurnosti u tome nije iznimka, te je privatizacija esta pojava. Specifinost sektora javnog reda i sigurnosti znai da se ne moe diskutirati o privatizaciji cjelokupne javne usluge, ve samo jednog njezinog dijela. Jedan od izraenijih primjera je zatvorski sustav. U SAD-u je 7,2 posto ukupnog broja zatvora pod upravljanjem privatnog sektora, te nisu privatizirane samo pojedine zatvorske graevine, ve je sustav upravljanja ustrojen na nain da pojedina poduzea upravljaju velikim brojem zatvora na temelju naela iznajmljivanja leajeva dravi37. Privatni zatvori ine 11 posto ukupnog broja zatvora u Engleskoj i Walesu, kao jednom od zatvorskih sustava u Europi38 koji je najvie privatiziran. Budui da je rije o rehabilitaciji zatvorenika, postoji niz prednosti, kao i nedostataka privatizacije zatvorskog sustava39, ali je zamjetno da ukljuivanjem privatnog sektora dolazi do uteda koje je mogue ostvariti na razini sredinje drave. U okviru 3. poblie se opisuju prednosti i nedostaci privatizacije u javnom sektoru, te iznosi argumentacija za privatiziranje i/ili uvoenje trinih mehanizama u pruanje dijela javnih usluga.

37

Vidjeti primjer amerikog poduzea CCA, koje upravlja s vie od ezdeset zatvora irom SAD-a, te su uvrteni na amerikoj burzi, http://www.correctionscorp.com. 38 http://www.prisonreformtrust.org.uk/subsection.asp?id=268. 39 http://www.uplink.com.au/lawlibrary/Documents/Docs/Doc17.html.

40

Okvir 3. Privatizacija javnih usluga

Kada se govori o mogunostima privatizacije dijela javnih usluga valja biti svjestan prednosti i nedostataka takvih rjeenja. Zato se u nastavku ovog dijela Studije istiu osnovna obiljeja i ogranienja vezana uz privatizaciju pruanja javnih usluga. Istraivanja iji su rezultati opisani u teorijskoj literaturi ukazuju da se privatizacija moe prihvatiti kao oblik poveanja stupnja uinkovitosti u pruanju javnih usluga. Rije je o djelominom ili potpunom prijenosu vlasnitva i ovlasti iz javnoga u privatni sektor (Sappington i Stiglitz, 1987; Vickers i Yarrow, 1988; Cuervo i Villalonga, 2000). Privatizacijom privatni sektor preuzima neke od javnih funkcija, ali i preuzima i odreene rizike u poslovanju. Budui da su privatni vlasnici motivirani ostvarivanjem rente, a privatni poduzetnici ostvarivanjem dobiti, racionalno je pretpostaviti da e privatni sektor u usporedbi s javnim sektorom pruati javne usluge i obavljati javne funkcije na osnovi trinih kriterija, to za posljedicu ima i oekivanu racionalizaciju trokova u pruanju javnih usluga koje izravno i neizravno smanjuju proraunske rashode. Zbog posebnih obiljeja javnih usluga, drava zadrava ulogu regulatora. Osobito se to odnosi kvalitetu, standard i cijenu javnih usluga. Dakako, potrebno je istaknuti da ne postoji univerzalni, izvedbeni model privatizacije i da nije mogue privatizirati sve javne usluge i funkcije drave. injenica je, meutim, da je trend privatizacije javnih usluga i funkcija u porastu. Kao primjer uspjene privatizacije u javnom sektoru istie se djelatnost zdravstva. Ne postoji teorijsko suglasje o tome koji su to motivi poticaja za pojedinu dravu da provede ili ubrza proces privatizacije javnih usluga. Razlozi se nesuglasja openito mogu podijeliti na unutarnje i vanjske imbenike, ali se meu njima osobito istiu politiki, dakle, subjektivni, unutarnji imbenici. Vanjski se imbenici u vezi s privatizacijom javnih usluga povezuju s empirijski potvrenim proraunskim utedama. No, da bi uspjeni primjeri bili poticaj, privatizaciju valja strukturno osmisliti i uinkovito provesti u razliitim oblicima prodaje ili javno-privatnoga partnerstva. Polazei od teze da je drava lo vlasnik, privatizacija se pokazala kao elegantan model poveanja poslovne i razvojne uinkovitosti. Suglasje o tome postoji kako u znanstvenoj zajednici, tako i u meunarodnim nancijskim krugovima (Rodrik, 2007). Unutarnji imbenici koji djeluju na procese privatizacije javnih usluga mnogo su sloeniji. Odnose se na meusobne interese politikih i birokratskih struktura koje ine dravnu administraciju i upravu. U literaturi postoje razliita tumaenja fenomena privatizacije, a ovdje se istie Dunleavyevo (1986) tumaenje sve snanije podrke privatizaciji u svijetu koritenjem dvaju teorijskih pristupa. Prvi se temelji na teoriji javnog izbora (birokracije). Rije je o tezi kojoj je cilj maksimiziranje proraunskih prihoda. Tom se tezom esto objanjava trend privatizacije u Velikoj Britaniji i SAD-u. Privatizacija se u tome konceptu tumai kao proces koji rjeava uroene probleme birokratizacije pod utjecajem politike. Pritom se privatizacija smatra nainom otklanjanja onih poslovnih i razvojnih problema u sektoru javnih usluga, koji inae nastaju zbog proraunskih ogranienja. Proraun je stabilan izvor nanciranja, ali je u velikoj mjeri podloan kratkoronim politikim prioritetima, stoga je reinvestiranje u razvoj infrastrukture ili kvalitete esto nemogue ili oteano, primjer su zdravstvene ili obrazovne ustanove koje zahtijevaju kontinuirano ulaganje koje je esto teko realizirati zbog pojave drugih prioriteta za nanciranje. Drugi je teorijski pristup koritenje birokratskih modela kako bi se objasnio porast popularnosti privatizacije na osnovi promjene motivacijske strukture birokracije. Privatizacijom javnih usluga omoguuje se koritenje poznatih strategija, primjerice, razdvajanje kontrole, uloga drave, stvaranje paralelnih struktura upravljanja i automatizacija. Time se zapravo maksimiziraju interesi viih birokratskih struktura a to su strukture koje bi u korporativnom svijetu denirali kao vii menadment ili uprava, a na tetu dravnih zaposlenika nieg ranga i primatelja usluga (Dunleavy, 1986). U tome su kontekstu privatizacija i agentizacija40 rezultat povezanosti interesa politikih i birokratskih struktura. Interes je politikih struktura postii gospodarske promjene koje bi maksimizirale politiku dobit, a interes je birokratskih struktura maksimizirati ulogu birokracije u tome procesu i ouvati upravljaku funkciju i postojei stupanj kontrole. Privatizacija nije iskljuivo tranzicijski fenomen. injenica je da znaaj privatizacije rastao usporedno s prihvaanjem neoliberalizma kao gospodarskoga i politikoga modela upravljanja, prvenstveno u razvijenim zemljama Zapadne Europe i SAD-a. Meutim, dok privatizacija openito i osobito u razvijenim zemljama opisuje proces prijenosa ili prodaje dravnih udjela, tranzicijski je primjer poznatiji prvenstveno zbog opsega privatizacije upravo u tranzicijskim zemljama. Unato estim medijskim napisima koji prikazuju privatizaciju kao konani i vremenski ogranien proces, ona je zapravo kontinuirani proces koji se odvija na meunarodnim tritima. Tako su na primjer 32 zemlje u razvoju tijekom 2008. godine provele ukupno 136 privatizacijskih procesa (Kikeri i Perault, 2010) sveukupne vrijednosti vee od 38 milijardi dolara. Osim toga, privatizacija nije samo regionalni fenomen. U 2008. godini je, primjerice, uz veliki broj privatizacija u gospodarstvima poput Kine i Rusije, gotovo treina ukupnog broja privatizacija bila u Srbiji.
40

Izraz agentizacija se odnosi na proces prebacivanja funkcija dravne administracije na agencije u vlasnitvu drave, kao pojavni oblik smanjenja uloge drave.
40

41

Unato empirijskoj potvrdi o smanjenju podrke privatizaciji, osobito u Hrvatskoj (Perakovi, 2000) istraivanja pokazuju da je privatizacija uistinu poboljala uinkovitost i protabilnost (Brown et al., 2006). Valja, meutim, istaknuti da je rije o prosjenom vrednovanju uinaka privatizacije, jer privatizacija nije uvijek pozitivno djelovala na uspjenost poduzea (Cuervo i Villalonga, 2000). Prosjeno i empirijski utvreno pozitivno vrednovanje privatizacije na uinkovitost poslovanja, naime, pati od velike varijance u odnosu na prosjek. To se prvenstveno odnosi na pojedine gospodarske sektore. Privatizacija se pokazala vanim imbenikom uinkovitosti u takozvanim konkurentnim sektorima u kojima ve postoji konkurencija ili preduvjeti za konkurenciju. Posljedice privatizacije u infrastrukturnome i energetskome sektoru nisu usporedivo uspjene (Kikeri i Kolo, 2005). Privatizacija nije izolirani fenomen koji je mogue odvojiti od gospodarsko politike situacije. Stoga mnogi autori esto koriste razliite varijable kojima se pojanjavaju razlozi za velike razlike u uspjenosti privatizacijskih procesa. U tome se okruje istie kao jedan od kljunih elemenata. Rije je o institucionalnim i regulatornim uvjetima u kojima se provodi privatizacija. Drugi je element struktura vlasnitva privatiziranih poduzea. Interakcija tih varijabli navodi na potencijalnu optimalnu mjeavinu gospodarskih mjera koje bi mogle potencirati pozitivne privatizacijske uinke. Primjerice, u nesavrenim konkurentnim uvjetima, uinkovitost ovisi o stupnju konkurentnosti i regulatornim okvirima u veoj mjeri od strukture vlasnitva. U postsocijalistikim zemljama uspjeh privatizacije u veoj mjeri ovisi o specinim imbenicima i utjecaju na privatizacijsku politiku (De Castro i Uhlenbruck, 1997). Na razini je lokalne i regionalne razine vlasti privatizacija rairena pojava i esto je izraen interes investitora za privatizacijom infrastrukture i energetike. Ocjena uspjenosti mogue privatizacije tih sektora je funkcija malog broja varijabli. Primjerice, komunalna poduzea u vlasnitvu lokalnih samouprava ocjenjuju se na osnovi poslovnih rezultata, tj. nancijske neovisnosti od prorauna lokalne samouprave. Mogue poveanje stupnja neovisnosti i uinkovitosti poduzea u vlasnitvu lokalne samouprave, meutim, sloeniji je problem i izazov. U moguem modelu privatizacije javnih usluga i funkcija polazna je pretpostavka konsenzus vlasnika. Rije je o potrebnom suglasju lokalne samouprave o stratekim ciljevima poduzea koje je u njihovom vlasnitvu. Privatizacijska iskustva pokazuju da su privatni vlasnici uspjeniji u poveanju produktivnosti poduzea, ali ne nuno i u poveanju opsega ili kvalitete usluga. Uzmemo li u obzir specinost okruja, privatizacija nije nuno i jedino rjeenje za lokalnu i regionalnu samoupravu. Pri odabiru eljenog modela upravljanja imovinom u vlasnitvu lokalne ili regionalne samouprave, vaan je preduvjet razvidan odabir stratekih ciljeva vlasnika, tj. lokalne ili regionalne samouprave. Samo se odgovornim pristupom vlasnitvu moe kvalitetno odabrati eljeni model privatizacije ili interakcije s privatnim sektorom. Naime, ako je cilj lokalne ili regionalne samouprave smanjenje nancijskih rizika vezanih uz poslovanje, onda je lokalnoj zajednici na raspolaganju niz modela upravljanja poput koncesija, javno-privatnih partnerstava ili outsourcinga usluga. U praksi postoji vie oblika privatnog nanciranja javnih dobara i usluga. Najei i najjednostavniji oblik privatizacije je ugovaranje. Naime, lokalna i regionalna vlast sklapa ugovor s privatnim poduzetnikom ili neprotnim organizacijama o opskrbi usluga, dok sama lokalna ili regionalna vlast zadrava odgovornost nad planiranjem i nanciranjem usluga. Najpodesnije usluge za ugovaranje s privatnim poduzetnikom su: pravne usluge, odlaganje krutog otpada, ulina rasvjeta, odravanje stanova, vozila i zelenih povrina, prometna signalizacija, posredovanje pri zapoljavanju, obrada podataka, primarna zdravstvena zatita i slino, a za ugovaranje s neprotnim sektorom su pruanje zdravstvenih i socijalnih usluga, odravanje parkova, voenje djejih vrtia, programa za starije osobe, lijeenje ovisnosti od droge i alkohola i slino. Uloga sredinje drave, kao i niih razina javne vlasti u poticanje ukljuivanja privatnog sektora u pruanje javnih usluga41 moe obuhvatiti i razliite dodatne poticaje. To se posebno odnosi na razliite oblike potpora izravnih i horizontalnih subvencija i skalnih olakica, te na izuzimanje plaanja uvoznih carina na opremu. Lokalna ili regionalna vlast moe upotrijebiti subvenciju kako bi potakla privatni sektor da prua odreenu uslugu. Najee su to usluge iz podruja zdravstva i socijalne zatite, kulture (muzeji, kulturni programi i slino). Sredinja odnosno lokalna i regionalna vlast moe osigurati razliite oblike pomoi privatnim infrastrukturnim projektima, pri emu su nancijska jamstva i dodjeljivanje zemljita dva instrumenta koja se najee koriste. Privatni sektor ima mnoge prednosti nad javnim. Osnovna prednost privatnog sektora je to da moe osigurati sredstva kako bi se zadovoljile drutvene, ekonomske i razvojne potrebe zajednice bez dodatnog optereivanja nancijskog potencijala drave. Samim tim, privatizacija omoguuje lokalnoj i regionalnoj vlasti upotrebu njihovih ogranienih nancijskih resursa za nanciranje drugih, vanih potreba.
41

41

Ovaj se dio Studije temelji na Bajo i Jurlina Alibegovi (2008).

42

Postoji vie razloga zbog kojih se ponuda javnih usluga prebacuje u privatni sektor, a vaniji su sljedei: smanjenje trokova lokalne i regionalne vlasti i poveanje njenog kreditnog potencijala, podjela odgovornosti izmeu lokalne i regionalne vlasti i privatnog sektora, smanjenje optereenja poreznih obveznika zbog vee ekasnosti privatnog sektora, zbog uteda u trokovima i vremenu gradnje, poveanja produktivnosti i ekonomije obujma, te poveanje stupnja kvalitete u opskrbi bez poveanja poreza ili korisnikih naknada. Osim navedenih postoje i druge prednosti: kreiranje konkurentnog okruja koje proizlazi iz mogunosti ugovaranja za obavljanje odreene djelatnosti smanjuje trokove i/ili poveava kvalitetu usluge, ograniava se rast dravne administracije, omoguava se angairanje odgovarajuih kadrova po potrebi, mogunost realizacije projekata bez velikog poetnog ulaganja kapitala i mogunost uvoenja novih vrsta usluga, realizacija ekonomije obujma, prilagodba veliine programa prema potrebama lokalnog stanovnitva, oiglednija je struktura cijene kotanja usluge, lokalna i regionalna se vlast moe vie posvetiti planiranju i nadziranju u provoenju opskrbe, to utjee na kvalitetu usluge, odgovornost i rizik za neuspjele projekte snosi sam poduzetnik, te trokove propalih projekata direktno snosi privatnik, a ne porezni obveznici, te bolji sustav informacija. Osnovni nedostaci ukljuivanja privatnog sektora u osiguranje javnih dobara i pruanje javnih usluga su sljedei: elja za veim protom i trokovi nadziranja mogu vie utjecati na poveanje nego na smanjenje cijene usluge, motivacija za protom i snienjem trokova moe utjecati na smanjenje kvalitete usluge, konkurentska borba za dobivanje ugovora moe poveati korupciju, opskrba uslugom moe prestati ukoliko privatni poduzetnik koji prua uslugu bankrotira, prestane s djelovanjem ili bude pogoen trajkom i slino, teko je sastaviti ugovor koji e tono odrediti sadraj pojedine usluge, pa takvi ugovori zahtijevaju dodatne ksne trokove koji ne potiu ekasnost, smanjuje se odgovornost i kontrola lokalne i regionalne vlasti, ciljevi socijalne politike, kao to su jednaka mogunost zapoljavanja za sve osobe ili prednosti pri zapoljavanju odreenih kategorija stanovnitva (na primjer, ratnih veterana), mogu izostati, poboljanje razine usluge ili brze reakcije na potrebu promjene usluge mogu biti usporene ili ak onemoguene zbog ugovornih ogranienja, potrebno je strogo kontrolirati aktivnosti da bi se osiguralo dosljedno potivanje ugovora, te ugovaranje moe umanjiti znaenje neprotnih organizacija. Primarni ciljevi modela privatnog nanciranja javnih dobara i usluga su: ekasna alokacija oskudnih resursa i smanjenje trokova pruanja usluge, mijenjanje uloge dravnog sektora - od primarnog ponuaa javnih dobara i usluga do institucionalnog regulatora njihove ponude, smanjenje poreznog optereenja, te smanjenje javnog duga. Da bi uinci privatizacije bili pozitivni, potrebno je u njezinom provoenju voditi brigu i o specinim institucionalnim i regulatornim ogranienjima. U suprotnome, poveava se mogunost stvaranja lokalnih monopola i ostalih oblika rentijerstva koji rezultiraju neopravdanim, iznadprosjenim protima privatnome sektoru na tetu lokalne zajednice, neovisno je li rije o smanjenju opsega usluga, poveanju cijena ili smanjenju kvalitete. Stoga je preduvjet svake rasprave o privatizaciji javnih usluga i funkcija lokalne i regionalne samouprave iri drutveni konsenzus i, s time povezano, konkretno opredjeljenje vlasnika to eli postii svojom imovinom. U najgorem sluaju, privatizacija moe biti nain na koji lokalna samouprava tei ravnopravnoj diverzikaciji rizika i koristi od poslovanja. To znai da e svi dionici lokalne zajednice, tj. privatni sektor, graani, poduzetnici i javni sektor imati koristi od toga procesa. Za to je nuno razumijevati ulogu vlasnika, kao i potrebu za uspostavljanjem dugoronih odnosa od obostrane koristi meu sudionicima privatizacijskih procesa. Tranzicijska iskustva pokazuju da se rizik od negativnih uinaka privatizacijskih procesa poveava, ako se zanemare institucionalni i institucijski uvjeti u okruju i ako se povjerenje temelji iskljuivo na trinim mehanizmima.

43

3.3.3. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti i ostvarivanja dodatnih prihoda

Zatvori

Zatvorski sustav u Republici Hrvatskoj za sada ne poznaje ukljuivanje privatnog sektora, ali postoje elementi nadzora proizvodnje poduzea u vlasnitvu pojedinih zatvora koji bi mogli djelomino ukljuivati privatne udjele ili udjele lokalne zajednice kako bi se poveala uinkovitost i lokalnoj samoupravi omoguio ostvarivanje dodatnog prihoda. Jedan od prihoda kaznionica i zatvora je prihod ostvaren radom zatvorenika. Trgovaka drutva osnovana za tu svrhu su u iskljuivom vlasnitvu Republike Hrvatske. U sluaju da se omogui model sudjelovanja upanija u vlasnitvu tih trgovakih poduzea, mogli bi se ostvariti dodatni prihodi za upanije, ali i poticati modeli izgradnje novih zatvora i kaznionica kao i ulaganja u postojee. Dakako, nuan je uvjet praenje meunarodnih trendova, potivanje svih konvencija o ljudskim pravima, kao i skrbi o pravilnoj rehabilitaciji osoba u kaznenom sustavu.

Promet i javni red

Obzirom da postoje neloginosti u postojeim zakonskim propisima koji se tiu sigurnosti u prometu i javnom redu, a kako je praksa pokazala, ispreplitanje odgovornosti nema logine osnove u nekim podrujima poput parkiranja. Policija nema dovoljno kapaciteta da stalno zajedno s komunalnim redarima nadzire parkiranje i sigurnost u prometu. S druge strane, prema vaeim zakonskim propisima, komunalni redari u lokalnim sredinama ne mogu djelovati bez policije. Situacija je to u kojoj obje strane u konanici djeluju neuinkovito samo zbog neodgovarajuih zakonodavnih rjeenja. Stoga je nuno prenijeti dijelove iz Pravilnika o sigurnosti u prometu, a vezane za ovu problematiku, na jedinice lokalne samouprave i komunalna redarstva, kako bi se ojaale mogunosti djelovanja lokalne zajednice i maksimizirao uinak i policije i komunalnih redara.

Komunalno redarstvo

Odredbe zakona o sigurnosti prometa na cestama su razvidne u podjeli odgovornosti za nadzor prometa. Meutim, u primjeni zakonska podjela odgovornosti na policijske slubenike kao krajnje odgovorne za postupke u nadzoru stvara praktine probleme za lokalnu samoupravu. Prvenstveno se to odnosi na izravna krenja prometnih pravila, to komunalni redari mogu kanjavati samo u suglasju s policijskim slubenicima, koji zatim mogu penalizirati prekraje. Time je poveana tromost sustava i stvara se niz komunalnih problema za koje ne postoji zakonsko rjeenje. Stoga bi trebalo preispitati postojea zakonska rjeenja kako bi se poveala uinkovitost sustava, u ovom sluaju, komunalnih redara. Potrebno je ispitati kako uskladiti nadlenosti komunalnih redara koji trenutno nemaju dovoljno ovlasti po Zakonu o sigurnosti u prometu s nadlenostima policijskih slubenika kako bi mogli uinkovitije rjeavati probleme krenja prometnih pravila u lokalnoj jedinici.
44

Opine i sadanji gradovi zadravaju komunalno redarstvo, jer bez toga nema odravanja komunalnog reda. Prijedlog je da se djelokrug poslova komunalnog redarstva proiri i na nadzor nad obavljanjem djelatnosti koje se na pomorskom dobru obavljaju na temelju koncesijskog odobrenja, jer je to dio komunalnog reda u svakoj opini i gradu na obali. Jedinice lokalne samouprave koje nemaju dostatan financijski kapacitet ili ljudske resurse za samostalno obavljanje ovih poslova, mogu organizirati obavljanje poslova zajedniki, sukladno lanku 54. Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi.

Vatrogastvo i ostali segmenti zatite i spaavanja

Pomo u izvanrednim situacijama i tijekom elementarnih nepogoda znai da e jedinice lokalne samouprave koristiti usluge tijela specijaliziranih za tu namjenu tijekom razdoblja u kojima e jedinice lokalne samouprave, po definiciji elementarnih nepogoda, u najmanju ruku pretrpjeti znaajne tete. Takoer, pomo ljudima u nevolji ili spaavanje je obveza koja nema komercijalni element, te je nerealno za oekivati da bi se postojea struktura sustava zatite ljudi i imovine mogla redefinirati u smislu izraenije uloge jedinice lokalne samouprave ili veeg stupnja sudjelovanja jedinice lokalne samouprave u djelovanju toga sustava. Na temelju iskustava tijekom poplava u najskorije vrijeme u Hrvatskoj42 , potrebno je preispitati imaju li lokalne jedinice dovoljno sredstava iz naknade za slivne vode i drugih izvora kako bi se u potpunosti pripremile za izrazite elementarne nepogode, ime se namee zakljuak da je u ovaj centralizirani sustavu nuno uloiti dodatna financijska sredstva iz dravnog prorauna kako bi se olakale posljedice elementarnih nepogoda u budunosti, uz pretpostavku visokog stupnja centralizacije sustava kako bi se poboljala uinkovitost sustava obrane. Meutim, postoji odreeni element komercijalizacije koji bi mogao generirati dodatna sredstva za jedinice lokalne samouprave. Primarno se to odnosi na potencijalno komercijalno djelovanje vatrogasnih postrojbi i postrojbi slubi spaavanja u funkciji turistike djelatnosti. Komercijalizacija djelatnosti bi se u tim sluajevima odnosila na nove izvore prihoda od pruanja dodatnih turistikih usluga. Meutim, to kao i bilo kakvo dodatno naplaivanje usluga je dio institucionalnih okvira djelovanja sustava za to je opet potrebno uspostaviti dijalog s nacionalnim tijelima za zatitu i spaavanje. Prostor za ostvarivanje dodatnih prihoda jedinice lokalne samouprave je, dakle, ogranien, ali bi se moglo realno teiti smanjenju stupnja financiranja iz prorauna jedinice lokalne samouprave koritenjem postojeih resursa u alternativne namjene kako bi se namaknuta sredstva mogla reinvestirati u lokalnoj zajednici. Trenutno je sustav birokratski optereen, to i ne iznenauje sudei po naravi djelatnosti. Meutim, vii stupanj samostalnosti jedinice lokalne samouprave u odluivanju o namjeni neiskoritenih resursa, bez ograniavanja mogunosti djelovanja pripadnika sustava zatite i spaavanja mogao bi potencijalno stvoriti dodatne izvore prihoda na naelu supsidijarnosti koji bi opet mogli doprinijeti razvitku jedinice lokalne samouprave.

Poplave koje su zadesile Slavoniju u proljee, a Istru i okolicu Zapreia, Siska, Velike Gorice i Zagreba u ranu jesen 2010. godine.

42

45

S druge strane, vano je istaknuti postojanje zakonske razlike u sustavu vatrogastva i zatite i spaavanja, kako je to navedeno u pojedinim zakonima. Sredstva za financiranje vatrogastva su eksplicitno navedena u zakonu, dok je sustav financiranja zatite i spaavanja prilino openit. Stoga je potrebno primijeniti isto naelo financiranja i za zatitu stanovnitva. Uz to, vano je istaknuti potrebu za ujednaavanjem odgovornosti i nadlenosti vatrogasaca na podruju jedinice lokalne samouprave. Primjer su industrijski kompleksi, gdje se nadlenosti izmeu vatrogasnih jedinica preklapaju. To je nuno rijeiti, jer treba postojati jasan nadzor nad sigurnosti i na lokalnoj razini, a ne samo na hijerarhijski ustrojenim jedinicama zatite. Takoer, iz prakse je razvidno da su jedinice lokalne samouprave esto izvor informacija i ishodite podataka prikupljenih za izradu planova lokalnih ureda za zatitu i spaavanje. U cilju racionalizacije trokova, poveanja uinkovitosti, kao i smanjenja administrativne funkcije sustava zatite i spaavanja, trebalo bi ujediniti funkcije ureda za zatitu i spaavanje s uredima jedinice lokalne samouprave. Dodatna komponenta, koja je u prvome redu vezana uz sigurnost jest ustroj upanijskih ili lokalnih ureda za sprjeavanje ekolokih katastrofa. Inspekcije postoje u Republici Hrvatskoj, ali je razvidno kako je inspektora premalo te da su disperzirani u niz odvojenih tijela. Stoga je potrebno ustrojiti timove ili odgovorne osobe na razini jedinice lokalne samouprave koje bi imale ovlasti brinuti se o sprjeavanju ekolokih katastrofa, kao i ukazivati na opasnost. Dodatno valja navesti nedostatak komunikacije meu tijelima jedinice lokalne samouprave, prvenstveno u dijelu brige o okoliu. Stoga je jedna od potrebnih mjera institucionalizirati komunikaciju s tijelima jedinice lokalne samouprave kako bi se na vrijeme upozorilo na, primjerice, prijevoz opasnih tvari na podruju jedinice lokalne samouprave. Informacija u ovome podruju je izuzetno vana kako bi se u sluaju nezgode moglo pravovremeno reagirati.

Gorska sluba spaavanja

Predlae se promjena naina financiranja HGSS te njeno financiranje na nain slian propisanim uvjetima financiranja u Zakonu o vatrogastvu. U zakonu bi trebalo navesti postotke koje treba izdvajati za zatitu i spaavanje.

3.4. Ekonomski poslovi

Obavljanje ekonomskih poslova u okviru javnih zadaa sredinje, regionalne i lokalne razine vlasti od velikog je znaaja jer izravno utjee na stupanj lokalnog ekonomskog i drutvenog razvoja, a neizravno i na stupanj ukupnog razvoja drave u cjelini. Stoga se u ovom dijelu Studije posebna panja pridaje nekoliko grupa ekonomskih poslova koje su od veeg znaaja za lokalnu i regionalnu samoupravu. Sam znaaj tog dijela ekonomskih poslova je u tome to se obavljanjem tih poslova dolazi do ostvarivanja znaajnog dijela proraunskih prihoda u lokalnim proraunima ili je pak za obavljanje tih poslova nuno
46

osigurati znaajna proraunska sredstva. Razlog je i u tome to se dio tih ekonomskih poslova upravo i odvija na razliite naine na podruju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i to su lokalne jedinice na razliit nain odgovorne i nadlene za provoenje tih aktivnosti. Konkretno, rije je o javnim poslovima u etiri djelatnosti i to u poljoprivredi, rudarstvu, cestovnom prometu i ugostiteljstvu. U nastavku se poblie opisuje postojee stanje u Hrvatskoj u vezi podjele javnih nadlenosti izmeu razina javne vlasti u raspolaganju poljoprivrednim zemljitem u podruju poljoprivrede, javnim poslovima u podruju rudarstva, javnim poslovima koji se odnose na javne ceste, nerazvrstane ceste i javne povrine, te na cestovni prijevoz putnika i tereta u podruju cestovnog prometa, kao i o javnim poslovima koji se tiu rada i djelatnosti ugostiteljskih objekata u okviru djelatnosti ugostiteljstva. Nakon opisa stanja, slijede prijedlozi nove podjele nadlenosti u obavljanju navedenih javnih poslova u okviru dijela ekonomskih poslova (poljoprivreda, rudarstvo, cestovni promet i ugostiteljstvo).

3.4.1. Prikaz stanja u Hrvatskoj

Poljoprivreda raspolaganje poljoprivrednim zemljitem

Prema Zakonu o poljoprivrednom zemljitu (NN 152/08, 21/10) jedinice su lokalne samouprave dune raspolagati poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave i to tako da se ono odrava sposobnim za poljoprivrednu proizvodnju, odnosno da se sprijei zakorovljenost i obrastanje viegodinjim raslinjem. Isto vrijedi i za poljoprivredno zemljite u graevinskom podruju planirano dokumentima prostornog ureenja za izgradnju obzirom da se to poljoprivredno zemljite takoer mora odravati sposobnim za poljoprivrednu proizvodnju i u tu svrhu koristiti do konanosti akta kojim se odobrava gradnja. Vlasnici i ovlatenici poljoprivrednog zemljita duni su poljoprivredno zemljite obraivati sukladno agrotehnikim mjerama43 ne umanjujui njegovu vrijednost. U tom smislu opinsko, odnosno gradsko vijee44 odreuje potrebne agrotehnike mjere45 u sluajevima u kojima bi proputanje tih mjera nanijelo tetu, onemoguilo ili smanjilo poljoprivrednu proizvodnju. Opinsko, odnosno gradsko vijee takoer propisuje mjere za ureivanje i odravanje poljoprivrednih rudina46 . U sluajevima promjene namjene poljoprivrednog zemljita plaa se naknada prema povrini graevne estice, stambene ili druge graevine. Sve jedinice lokalne samouprave su dune raspolagati poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu na temelju Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u

43

Ove agrotehnike mjere propisuje Ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja. Za Grad Zagreb Gradska skuptina. 45 To su: zatita od erozije, spreavanje zakorovljenosti, zabrana, odnosno obveza uzgoja pojedinih vrsta bilja na odreenom podruju, suzbijanje biljnih bolesti i tetoina, koritenje i unitavanje biljnih otpadaka. 46 To je osobito: odravanje ivica i mea, odravanje poljskih putova, ureivanje i odravanje kanala, sprjeavanje zasjenjivanja susjednih estica te sadnju i odravanje vjetrobranskih pojaseva.
44

47

dravnom vlasnitvu47, koji je svaka jedinica lokalne samouprave duna i donijeti48 . Prije donoenja Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu jedinice lokalne samouprave su dune Opinskom dravnom odvjetnitvu dostaviti podatke i dokumentaciju radi uknjibe prava vlasnitva na poljoprivrednom zemljitu u vlasnitvu Republike Hrvatske. Program se donosi uz suglasnost Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja. Nakon donoenja Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu jedinice lokalne samouprave mogu putem javnog natjeaja prodati ili dati u zakup (20 godina)49 poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave. Jedinica lokalne samouprave treba ishoditi suglasnost resornog ministarstva kod donoenja odluke o izboru najpovoljnije ponude, ime je uinjen samo djelomian napredak u smislu pojednostavljenja i ubrzanja procedure. Meutim, sam postupak ishoenja suglasnosti resornog ministarstva utjee na brzinu odvijanja cijelog postupka prodaje odnosno davanja u zakup. Dugi rok od ezdeset dana za davanje suglasnosti na Program bi imao smisla u sluaju da jedinica lokalne samouprave ne mora kasnije prilikom svake prodaje/zakupa zemljita ponovno traiti suglasnost ministarstva. Postupak dodatno usporava i to to se, pored suglasnosti resornog ministarstva, i nacrti ugovora o prodaji i zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave moraju prije potpisivanja dostaviti na prethodno miljenje upanijskom dravnom odvjetnitvu na ijem se podruju poljoprivredno zemljite nalazi (u sluaju dugogodinjeg zakupa i koncesije Dravnom odvjetnitvu Republike Hrvatske), koji se mora oitovati u roku od 15 dana. Ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja propisuje uvjete i nain koritenja sredstava koja su prihod prorauna jedinice podrune (regionalne) samouprave i jedinica lokalne samouprave, odnosno Grada Zagreba, na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite (vidi tablicu 2.).
Tablica 2. Raspodjela sredstava ostvarenih od raspolaganja zemljitem u dravnom vlasnitvu, u %
Dravni proraun Sredstva ostvarena od prodaje i zakupa poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave Sredstva ostvarena od dugogodinjeg zakupa i koncesije za ribnjake Sredstva prikupljena naplatom naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljita 25* 50* 70* upanijski proraun 25** Lokalni proraun 50** 50** 30**

Napomena: * iskljuivo za financiranje trokova okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita koje provodi Agencija za poljoprivredno zemljite; ** na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Izvor: Zakon o poljoprivrednom zemljitu.

47 Ali i prema opim propisima o raspolaganju nekretninama, osim ako Zakonom o poljoprivrednom zemljitu nije drugaije propisano. 48 Prema izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljitu, jedinice lokalne samouprave koje nisu donijele Program raspolaganja zemljitem u dravnom vlasnitvu dune su ga donijeti do 15. kolovoza 2010. Ako ga u tom roku ne donesu Program e donijeti Agencija na troak jedinica lokalne samouprave. 49 Poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave daje se u dugogodinji zakup (50 godina) javnim natjeajem kojeg provodi Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja.

48

Rudarstvo

Na temelju Zakona o rudarstvu (NN 75/09) propisano je donoenje Strategije gospodarenja mineralnim sirovinama kao osnovnog dokumenta kojim se utvruje gospodarenje mineralnim sirovinama i planira rudarska gospodarska djelatnost na dravnoj razini50 . Obveze opina, gradova, upanija i Grada Zagreba su da u svojim razvojnim dokumentima osiguravaju provedbu Strategije gospodarenja mineralnim sirovinama. upanije i Grad Zagreb duni su za svoja podruja izraditi rudarsko-geoloke studije koje moraju biti u skladu sa Strategijom gospodarenja mineralnim sirovinama. U suprotnom, dokumentima se prostornog ureenja ne mogu planirati novi istrani prostori za eksploatacijska polja tehniko-graevnog kamena. Na temelju upanijskih rudarsko-geolokih studija, opine, gradovi, upanije, kao i Grad Zagreb dune su u svojim razvojnim dokumentima planirati potrebe i nain opskrbe mineralnim sirovinama. Za istraivanje mineralnih sirovina potrebno je ishoditi odobrenje51, dok je za eksploataciju mineralnih sirovina potrebna koncesija, kao i dodatne suglasnosti resornih ministarstava i ureda dravne uprave u upaniji nadlenog za poslove rudarstva u ovisnosti o tome u kojem se podruju obavlja samo istraivanje52 . Nositelj odobrenja za istraivanje mineralnih sirovina duan je plaati novanu naknadu za istraivanje mineralnih sirovina53 u iznosu i na nain kako je odreeno u odobrenju za istraivanje. Visinu minimalne godinje novane naknade utvruje uredbom Vlada Republike Hrvatske. Novana naknada prihod je dravnog prorauna i/ili prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Omjer raspodjele prihoda od novane naknade za istraivanje mineralnih sirovina izmeu drave (20 posto), opine, grada (60 posto) i upanije (20 posto) utvruje Vlada Republike Hrvatske svojom uredbom. Za eksploataciju mineralnih sirovina potrebno je ishoditi koncesiju. Davatelj koncesije moe biti Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, tijelo dravne uprave u upaniji nadleno za poslove rudarstva, Ured Grada Zagreba, a za odreene je koncesije potrebna i suglasnost Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva. Kao i kod izdavanja odobrenja za istraivanje mineralnih sirovina, davatelji se razlikuju s obzirom na
Vlada Republike Hrvatske je zakljukom od 17. srpnja 2008. godine donijela Strategiju gospodarenja mineralnim sirovinama Republike Hrvatske. 51 Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva izdaje odobrenje za istraivanja sljedeih mineralnih sirovina: energetske mineralne sirovine (osim mineralnih i geotermalnih voda koje se koriste u ljekovite, balneoloke i rekreativne svrhe ili kao voda za pie i druge namjene, na koje se primjenjuju propisi o vodama); mineralne sirovine za industrijsku preradu; arhitektonsko-graevni kamen, te mineralne sirovine kovina. 52 Suglasnost Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva je potrebna ako se istraivanje obavlja u podruju zona sanitarne zatite crpilita voda za pie i/ili u podruju znaajnom za vodni reim. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva uz suglasnost Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva izdaje odobrenje za istraivanje mineralne i geotermalne vode (kada je konana namjena koritenja u energetske svrhe). Ured dravne uprave u upaniji nadlean za poslove rudarstva izdaje odobrenja za istraivanje mineralnih sirovina za proizvodnju graevnog materijala. U sluaju da se istraivanje obavlja u podruju zona sanitarne zatite crpilita voda za pie i/ili u podruju znaajnom za vodni reim, potrebna je i suglasnost Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva. Odobrenje za istraivanje mineralnih sirovina, ukoliko se istraivanje mineralnih sirovina obavlja na pomorskom dobru, izdaje nadleno tijelo (ovisno o vrsti sirovina), uz suglasnost nadlene luke kapetanije s naslova sigurnosti plovidbe. 53 Novana naknada za istraivanje mineralnih sirovina moe biti odreena kao stalan jednak iznos i/ili kao varijabilni iznos ovisno o posebnostima pojedine vrste istraivanja.
50

49

vrstu mineralnih sirovina koje su predmetom eksploatacije. Koncesionar je duan plaati novanu naknadu za koncesiju za eksploataciju mineralnih sirovina. Novana naknada za koncesiju moe biti ugovorena kao stalan jednak iznos i/ili kao varijabilni iznos, ovisno o posebnostima pojedine vrste koncesije i koje Vlada Republike Hrvatske utvruje svojom Uredbom o visini minimalne godinje novane naknade za eksploataciju mineralnih sirovina. Novana naknada za koncesiju prihod je dravnog prorauna i/ili prorauna opine, grada i upanije odnosno Grada Zagreba. Nadlenost je Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetnitva te ureda dravne uprave u upaniji voenja jedinstvenog informacijskog sustava mineralnih sirovina. Pri tom resorno ministarstvo vodi jedinstveni informacijski sustav za one mineralne sirovine istraivanje/eksploatacija kojih je u njegovoj nadlenosti. Ured dravne uprave, odnosno ured Grada Zagreba54 vodi jedinstveni informacijski sustav za one mineralne sirovine za istraivanje/eksploataciju kojih izdaje odobrenje/koncesiju. Sastavni dio informacijskog sustava mineralnih sirovina su registar odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i registar odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, ured dravne uprave odnosno ured Grada Zagreba duni su voditi i evidenciju o svim traenim istranim prostorima mineralnih sirovina, zbirku isprava, popis nositelja odobrenja za istraivanje mineralnih sirovina, te popis koncesionara za eksploataciju mineralnih sirovina.

Cestovni promet - javne ceste

Polazne osnove za ostvarenje racionalne politike gospodarenja javnim cestama u Republici Hrvatskoj stvorene su donoenjem Strategije prometnog razvitka Republike Hrvatske, Programa graenja javnih cesta za razdoblje od 2001. do 2004. godine i Zakona o javnim cestama, a temeljni propis hrvatskog cestovnog prava je Zakon o javnim cestama (NN 146/08, 38/09, 124/09, 73/10), koji razvrstava javne ceste u autoceste, dravne ceste, upanijske ceste i lokalne ceste. Uredbu o mjerilima za razvrstavanje javnih cesta (NN 57/07) u pojedinu od navedenih etiriju kategorija donosi Vlada Republike Hrvatske, a osnovom mjerila iz te Odluke Ministarstvo nadleno za promet. Ministarstvo donosi i Odluku o razvrstavanju javnih cesta u dravne ceste, upanijske ceste i lokalne ceste (NN 17/10). Autocestama upravlja, gradi ih, rekonstruira i odrava trgovako drutvo Hrvatske autoceste d.o.o., dravnim cestama trgovako drutvo Hrvatske ceste d.o.o., a upanijskim i lokalnim cestama upanijske uprave za ceste osnivai kojih su upanije. upanijske uprave za ceste po pravnom obliku osnivaju se kao ustanove55. Sustav financiranja javnih cesta u Republici Hrvatskoj je podijeljen u dvije osnovne skupine. Osnovnu mreu javnih cesta ine dravne, upanijske i lokalne ceste na kojima
54

Od 1. sijenja 2011. godine upanijski uredi dravne uprave i ured Grada Zagreba poslove u vezi s istraivanjem mineralnih sirovina, eksploatacijom mineralnih sirovina, graenjem i uporabom rudarskih objekta i postrojenja za mineralne sirovine prenose na Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva. 55 Sukladno odredbi l. 7/1. t. 2. Zakona o ustanovama (NN 76/93, 22/97, 47/99 i 35/08) to je bitno napomenuti jer je Zakonom propisano da uz ustanovu, koja za obveze odgovara cijelom svojom imovinu solidarno i neogranieno, odgovara i njen osniva (l. 59. Zakona o ustanovama).

50

se za njihovu uporabu izravno ne naplauje naknada, dok se kod komercijalnih cesta (autoceste, objekti i druge ceste visoke razine usluga) izravno naplauje naknada (cestarina, tunelarina, mostarina) za njihovu uporabu. Osnovna se mrea javnih cesta financira iz naknada od goriva i registracije vozila, komercijalne ceste se financiraju putem cestarine, naknade od goriva i dugoronim kreditima. Tako da se autoceste financiraju putem naknade za ceste iz goriva, cestarine koja se plaa prilikom izravne upotrebe i dugoronih kredita. Dravne se ceste financiraju preteno iz naknade za ceste iz goriva, dok se upanijske i lokalne ceste financiraju najveim dijelom iz naknade za ceste koja se plaa prilikom registracije motornih vozila. Pored navedenih osnovnih izvora financiranja, Hrvatske ceste d.o.o. (HC), upanijske uprave za ceste (UC) i Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC) ostvaruju prihode i iz drugih izvora, no njihova veliina, u pravilu, ne prelazi 5 posto osnovnih izvora. U politici razvoja cesta u njihovoj nadlenosti i Hrvatske ceste d.o.o. i upanijske uprave za ceste takoer koriste dugorone kredite kao izvor sredstava kako bi ubrzale ostvarenje utvrenih stratekih ciljeva, ija su sredstva u odnosu na osnovne prihode znatno manja nego kod autocesta. Iako se u svijetu financiranje autocesta odvija prvenstveno putem dugoronih kredita (koji se vraaju iz cestarine), Hrvatska je, u cilju to bre izgradnje i dovrenja mree autocesta, za ovu namjenu odvojila dio naknade za ceste iz goriva. Podaci o izvorima financiranja javnih cesta sadrani su u tablici 3.
Tablica 3. Izvori nanciranja javnih cesta
Redni Izvori sredstava broj Naknada iz goriva za nanciranje graenja i odravanja 1. javnih cesta 2. Godinja naknada pri registraciji motornih vozila 3. Cestarina za uporabu autocesta i objekata s naplatom 4. Naknada od vozila registriranih izvan Republike Hrvatske 5. Naknada za izvanredni prijevoz 6. Naknada za prekomjernu uporabu javne ceste Naknada za koritenje cestovnog zemljita i od obavljanja 7. prateih uslunih djelatnosti 8. Ostali izvori (iz djelatnosti) HC HAC UC

xx x x x x x

x x x x

x x

Napomena: x = izvor; xx = prevladavajui izvor. Izvor: Zakon o javnim cestama.

Cestovni promet - nerazvrstane ceste i javne povrine

Osim javnih cesta kategoriziranih Zakonom o javnim cestama i razvrstanim u pojedinu kategoriju javnih cesta, postoje i povrine koje nisu definirane i razvrstane kao javne ceste. To su nerazvrstane ceste i javne povrine, koje su definirane u sukladno Zakonu o sigurnosti prometa na cestama (NN 67/08), a ije je odravanje definirano i normirano kao komunalna djelatnost. S obzirom da se komunalne djelatnosti obavljaju kao javna sluba, za odravanje nerazvrstanih cesta i javnih povrina odgovorne su jedinice lokalne samouprave. Doputena je i zajednika organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti (pa tako i odravanja nerazvrstanih cesta) vie jedinica lokalne samouprave. U sluaju kada jedinica lokalne
51

samouprave nije u mogunosti samostalno osigurati odravanje nerazvrstanih cesta, odlukom svoga predstavnikog tijela obavljanje ovih poslova moe povjeriti drugoj jedinici lokalne samouprave na podruju iste ili druge upanije na temelju pisanog ugovora. Kada se sustav komunalne infrastrukture protee na podruju vie jedinica lokalne samouprave unutar jedne ili vie upanija, te ini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu, jedinice lokalne samouprave obvezne su organizirati zajedniko obavljanje komunalnih djelatnosti putem trgovakih drutava u svom suvlasnitvu. Predstavnika tijela jedinice lokalne samouprave donose odluke o nerazvrstanim cestama i javnim povrina kojima se definiraju nerazvrstane ceste, to se smatra njihovim odravanjem, tko obavlja odravanje i temeljem kojeg akta. Odravanje nerazvrstanih cesta financira se iz sredstava prikupljenih naplatom komunalne naknade i komunalnog doprinosa te predstavlja izvorni prihod prorauna jedinice lokalne samouprave56 . Iz navedenog slijedi da su jedinice lokalne samouprave odgovorne samo za nerazvrstane ceste. Meutim, kako su i razvrstane ceste takoer sastavni dio prometnog sustava jedinica lokalne samouprave, a nisu u njihovoj nadlenosti, javlja se problem neusklaenosti izmeu ta dva sustava cesta. Problemi dolaze do izraaja prilikom prostornog planiranja, nejednakog odravanja, upravljanja prometom. Osim toga, za eventualno neodravanje razvrstanih cesta graani odgovornim smatraju jedinicu lokalne samouprave.

Cestovni promet - cestovni prijevoz putnika i tereta

Zakon o prijevozu u cestovnom prometu (NN 124/09, 63/08, 111/06, 448/05, 178/04, 91/10) odreuje uvjete i naine obavljanja djelatnosti prijevoza putnika i tereta u unutarnjem cestovnom prometu, pruanje kolodvorskih usluga, prijevoza za vlastite potrebe, kao i nadlenosti tijela zaduenih za provoenje i nadzor nad provedbom zakona. Jedinice lokalne samouprave od 2009. godine ne izdaju koncesije, nego dozvole prijevoznicima koji zadovoljavaju propisane uvjete. Osnovni problem s kojim se suoavaju jedinice lokalne samouprave u podruju cestovnog prijevoza putnika i tereta je da one nisu nadlene za izdavanje dozvola za linijski prijevoz putnika i tereta koji prolazi kroz njihovo podruje.

Ugostiteljstvo

Novim Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti izmijenjene su vrste ugostiteljskih objekata s obzirom na vrstu ugostiteljskih usluga koje se u njima pruaju, te su razvrstani u nekoliko skupina. Radno vrijeme ugostiteljskih objekata zakonom propisuje sredinja drava, a predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave moe svojom odlukom najdue za 2 sata produiti propisano radno vrijeme samo jedne skupine ugostiteljskih objekata. Opinski naelnik
56

Mali gradovi i opine se suoavaju s nedostatnim financijskim sredstvima za razvoj i odravanje nerazvrstanih cesta.

52

ili gradonaelnik moe po slubenoj dunosti za pojedine ugostiteljske objekte rjeenjem najdue za 2 sata odrediti raniji zavretak radnog vremena od radnog vremena propisanog zakonom, te radnog vremena propisanog odlukom predstavnikog tijela. Iznimno, opinski naelnik ili gradonaelnik moe na zahtjev ugostitelja za pojedine ugostiteljske objekte rjeenjem odrediti drugaije radno vrijeme radi organiziranja prigodnih proslava. Predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom propisuje radno vrijeme samo jedne skupine ugostiteljskih objekata, te odreuje lokaciju u naselju gdje mogu biti smjeteni ugostiteljski objekti ije je radno vrijeme ureeno zakonom.

3.4.2. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti

Poljoprivreda raspolaganje poljoprivrednim zemljitem

Radi ubrzavanja postupka raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave predlae se da se skrati rok od ezdeset dana od dana primitka potpune dokumentacije unutar kojeg je Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja duno dati suglasnost na Program raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu. Razlog tome je to jedinice lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, ne mogu raspolagati poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave prije donoenja Programa, kao i to da tijekom provedbe Programa jedinica lokalne samouprave opet mora ishoditi suglasnost Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja za svaku prodaju odnosno zakup zemljita to dodatno usporava cijeli postupak. Predlau se izmjene Zakona o poljoprivrednom zemljitu koje bi lokalnoj samoupravi omoguile da, nakon jednom dobivene suglasnosti od Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja na Program raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu, provode Program bez dodatnih suglasnosti. To bi znailo da tijekom provedbe Programa jedinica lokalne samouprave ne bi trebala ponovno ishoditi suglasnost Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja za svaku prodaju, odnosno zakup zemljita to bi ubrzalo ukupni postupak raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u dravnom vlasnitvu. Iako su privremeno obustavljeni svi poslovi Agencije za poljoprivredno zemljite predvieni Zakonom o poljoprivrednom zemljitu57, potrebno je naglasiti da takva Agencija predstavlja dodatnu centralizaciju poslova u poljoprivredi, a to bi, u veini sluajeva, trebalo povjeriti lokalnim jedinicama.

57

Iako je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 21/10) propisao da Agencija za poljoprivredno zemljite sve poslove u okviru svojih djelatnosti poinje obavljati 1. srpnja 2010., Ustavni sud Republike Hrvatske je 21. srpnja 2010. donio rjeenje kojim se privremeno obustavlja izvrenje svih pojedinanih akata i radnji koje poduzimaju Agencija za poljoprivredno zemljite i druga nadlena tijela na temelju sljedeih lanaka Zakona o poljoprivrednom zemljitu: 15. st. 1. i 2., l. 16., l. 25. st. 1.- 5. i lanaka 81.-85. Zakona o poljoprivrednom zemljitu, kao i na temelju Uredbe o osnivanju Agencije za poljoprivredno zemljite (NN 36/09). Ustavni sud je takoer odredio da e se do donoenja njegove konane odluke o suglasnosti s Ustavom navedenih odredaba Zakona o poljoprivrednom zemljitu privatnim poljoprivrednim zemljitem raspolagati sukladno opim propisima koji ureuju raspolaganje nekretninama.

53

Predlae se da Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja vodi informacijski sustav podataka o poljoprivrednom zemljitu u dravnom vlasnitvu, a lokalnim jedinicama omogui uvid u taj sustav. Predlae se da lokalne jedinice prate stanje poljoprivrednog zemljita koje pravne/ fizike osobe koriste na temelju zakupa, dugogodinjeg zakupa i koncesije za ribnjak. Standardizacija obrazaca ugovora o prodaju ili zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave pridonijela bi poveanju uinkovitosti sustava. Od ovlasti za koje je, prema Zakonu o poljoprivrednom zemljitu, nadlena dravna razina javne vlasti, istiu se: prodaja poljoprivrednog zemljita izravnom pogodbom, postupak zamjene poljoprivrednog zemljita, te ovlasti davanja dugogodinjeg zakupa i koncesije za ribnjake. Poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave se iznimno moe prodati izravnom pogodbom (po dvostrukoj prosjenoj cijeni zemljita), ako zainteresirana osoba podnese zahtjev (kojemu priloi dokaz da je takva prodaja u interesu Republike Hrvatske). Poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave moe se zamijeniti. Odluku o zamjeni poljoprivrednog zemljita za poljoprivredno zemljite u vlasnitvu fizikih ili pravnih osoba radi okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita donosi Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja na prijedlog opinskog ili gradskog vijea ili skuptine Grada Zagreba. Prijedlog je prenoenje nadlenosti za obavljanje svih ovih poslova s dravne razine na razinu jedinica lokalne samouprave. Ministar poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja propisuje uvjete i nain koritenja sredstava koja su prihod prorauna jedinice podrune (regionalne) samouprave i jedinica lokalne samouprave, odnosno Grada Zagreba, na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Predlae se smanjivanje udjela drave u prihodima od zakupa, prodaje i koncesija poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave i poveanje udjela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.

Rudarstvo

Omjer raspodjele prihoda od novane naknade za istraivanje mineralnih sirovina izmeu drave, opine, grada i upanije te Grada Zagreba utvruje Vlada Republike Hrvatske svojom uredbom. Prijedlog je razmatranje postojeeg naina raspodjele prihoda od naknade za istraivanje mineralnih sirovina te analiziranje omoguuje li postojea raspodjela prihoda dovoljne prihode jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave kako bi u svojim razvojnim dokumentima mogle planirati potrebe i nain opskrbe mineralnim sirovinama. S obzirom da se istraivanje/eksploatacija mineralnih sirovina obavlja na podruju pojedine jedinice lokalne samouprave, a izdavanje je odobrenja/koncesija iskljuivo u nadlenosti dravne razine, predlae se da se u postupak ukljue i jedinice lokalne samouprave na nain da se trai njihova suglasnost na izdano odobrenje/koncesiju. Pored toga, jedinice
54

lokalne samouprave bi trebalo ukljuiti i u poslove nadzora i kontrole provedbe zakona, kao i omoguiti im uvid u podatke iz Registra odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i Registra odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina, te u evidencije rezerva mineralnih sirovina.

Cestovni promet - nerazvrstane ceste i javne povrine

Zbog znaaja prometnog sustava koji mora razvojno i gospodarski svrhovito povezati sva podruja Hrvatske radi uravnoteenog gospodarskog, demografskog i drutvenog razvoja, posebna se vanost daje i razvoju cestovnog prometa. Iako su jedinice lokalne samouprave odgovorne samo za odravanje nerazvrstanih cesta, a zbog injenice to i razvrstane ceste koje nisu u njihovoj nadlenosti prolaze teritorijem jedinice lokalne samouprave, ini se loginim predloiti da bi opine i gradovi trebali u svojoj nadlenosti imati vlasnitvo i upravljanje nad razvrstanim cestama (izuzev autoputa i brzih cesti). Problem neodravanja razvrstanih cesta koje prolaze kroz teritorij opine ili grada najjednostavnije bi se mogao rijeiti na nain da se nerazvrstane ceste Zakonom o javnim cestama reguliraju kao javne ceste. Alternativno, predlae se davanje suglasnosti jedinicama lokalne samouprave za neku vrstu raspolaganja cestovnim pojasom.

Cestovni promet - cestovni prijevoz putnika i tereta

Lokalna razina nije, a niti bi trebala biti nadlena za izdavanje dozvola u svim podrujima linijskom prijevoza (primjerice u sluaju meuupanijskog linijskog prijevoza). Meutim, zbog lokalnog znaaja autobusnog prijevoza i vanosti koju za lokalnu zajednicu (opinu i grad) ima utvrivanje konkretne lokacije autobusnih stajalita i autobusnih kolodvora, prijedlog je da se razmotri prenoenje ovlasti za izdavanje dozvola za autobusna stajalita, kao i za autobusne kolodvore na lokalnu razinu (na primjer, izdavanje licencije za djelatnost pruanja kolodvorskih usluga pravnoj/fizikoj osobi koja je registrirana za obavljanje te djelatnosti, a ima u vlasnitvu ili zakupu objekt autobusnog kolodvora).

Ugostiteljstvo

Zbog lokalnog znaaja ugostiteljskih usluga koje ugostiteljski objekti pruaju lokalnim stanovnicima koji ive u opinama i gradovima i samog znaaja ugostiteljskih objekata kao jednog od vanih oblika gospodarskog djelovanja, opinama i gradovima bi trebalo omoguiti svakodnevni uvid u evidenciju ugostiteljskih objekata na njenom podruju. Potrebno je preispitati opravdanost zakonskog ograniavanja radnog vremena ugostiteljskih objekata na nacionalnoj razini te bi jedinicama lokalne samouprave trebalo omoguiti samostalno donoenje odluke o radnom vremenu objekata na njenom podruju bez zakonskih ogranienja58 . Razlozi tome su u boljem prepoznavanju lokalnih potreba stanovnika opina i gradova za podmirivanjem potreba i koritenjem ugostiteljskih
58

To znai da bi lokalna jedinica trebala propisivati i radno vrijeme za obrt na svom podruju.

55

usluga primjerenih njihovim potrebama, kao i pruanje primjerenih ugostiteljskih usluga turistima i posjetiocima opina i gradova koje se mogu u velikoj mjeri razlikovati izmeu opina i gradova. Takoer prijedlog je ukljuiti lokalnu razinu u poslove nadzora i kontrole provoenja zakona. Predlae se omoguiti lokalnim jedinicama dobivanje uvida u upisnike ugostiteljskih objekata i u upisnike o obavljanju ugostiteljskih usluga u domainstvima na dnevnoj bazi.

3.5. Zatita okolia

Obavljanje javnih poslova u podruju zatite okolia pripada meu javne zadae sredinje drave, regionalne i lokalne samouprave. U ovom se dijelu Studije podrobno opisuje postojee stanje u Hrvatskoj u vezi podjele javnih nadlenosti izmeu razina javne vlasti u podruju zatite okolia i prostornog ureenja, pri emu se posebna panja pridaje nadlenostima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Nakon opisa stanja, slijedi prikaz saznanja iz teorije o fiskalnom federalizmu, koja se smatra polazitem na kojem se trebaju temeljiti prijedlozi usmjereni na unaprjeenja sustava zatite okolia.

3.5.1. Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj

Zatita okolia

Postojea raspodjela nadlenosti za obavljanje javnih funkcija izmeu razina javne vlasti u podruju zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva temelji se na analizi osnovnih zakonskih propisa koji reguliraju podruje zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva. To su: Zakon o zatiti okolia (NN 110/07), Zakon o zatiti zraka (NN 178/04, 60/08), Zakon o vodama (NN 153/09), Zakon o otpadu (NN 178/04, 111/06, 60/08, 87/09), Zakon o zatiti prirode (NN 70/05, 139/08), Zakon o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07, 38/09) i drugi. Brojne su sastavnice okolia (tlo i zemljina kora, ume, more i obalno podruje, zatita od tetnog utjecaja genetski modificiranih organizama, zatita od buke, zatita od tetnog utjecaja kemikalija, zatita od ionizirajuih zraenja i nuklearna sigurnost, zatita od svjetlosnog oneienja) no ovdje smo se usredotoili na zrak, vodu, prirodu, te gospodarenje otpadom kao jednim od najznaajnijih problema okolia u Hrvatskoj. Uz navedene zakonske propise, zakonski temelj nadlenosti jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u podruju zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva ini i Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi. Opine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog znaaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana. Izmeu ostalog to su: ureenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanistiko planiranje, komunalno gospodarstvo, te zatita i unaprjeenje prirodnog okolia. upanija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od podrunoga (regionalnog) znaaja, izmeu ostalog, prostorno i urbanistiko planiranje, te izdavanje graevinskih i lokacijskih

56

dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog ureenja za podruje upanije izvan podruja velikoga grada. Nadlenosti za obavljanje javnih funkcija u podruju zatite okolia dodijeljene su subjektima zatite okolia na svim razinama. Na sredinjoj razini to su Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske, Agencija za zatitu okolia i Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost. Na regionalnoj razini subjekti zatite okolia su upanije i Grad Zagreb, koji u svojem djelokrugu ureuju, organiziraju, financiraju i unapreuju poslove zatite okolia koji su od podrunog (regionalnog) znaaja za zatitu okolia, kao i za unapreenje stanja okolia na podruju upanije odnosno Grada Zagreba. Veliki gradovi, gradovi i opine na lokalnoj razini u svojem djelokrugu ureuju, organiziraju, financiraju i unapreuju poslove zatite okolia koji su od lokalnog znaaja za zatitu okolia, kao i za unapreenje stanja okolia na podruju velikog grada, grada ili opine. Osim sredinje drave, regionalne i lokalne samouprave i pravne osobe mogu biti ovlatene za strune poslove zatite okolia. Nadlenosti za obavljanje javnih funkcija u podruju zatite okolia obuhvaaju i nadlenost u izradi dokumenata odrivog razvitka i zatite okolia. Na sredinjoj razini su nadlenosti za izradu Strategije odrivog razvitka Republike Hrvatske, Plana zatite okolia Republike Hrvatske, Strategije zatite morskog okolia, Plana intervencija i Izvjea o stanju okolia. U nadlenosti upanija, Grada Zagreba i velikih gradova je izrada Programa zatite okolia, koji se donosi u skladu s podrunim (regionalnim) odnosno lokalnim posebnostima i obiljejima podruja za koje se Program donosi, poblie razrauje mjere iz Plana zatite okolia Republike Hrvatske koje se odnose to podruje. Ukoliko je to predvieno Programom upanije, Program za svoje podruje, mogu donijeti i grad i opina. Prilikom izrade i donoenja Programa grad i opina obvezni su suraivati sa upanijom ijem podruju pripadaju i odgovarajuim gradovima i opinama na ije podruje, vezano za zatitu okolia, moe utjecati Program. Instrumenti zatite okolia su u nadlenosti sredinje razine javne vlasti. To se odnosi na standarde kakvoe okolia, tehnike standarde zatite okolia i na strateku procjenu utjecaja na okoli. Dokumenti prostornog ureenja su instrument zatite okolia i osnovna im je svrha odreivanje uinkovite organizacija, koritenje i namjene prostora, te mjerila i smjernica za ureenje i zatitu prostora Republike Hrvatske, upanija, Grada Zagreba, velikih gradova, gradova i opina. Dokumenti prostornog ureenja donose se na dravnoj razini i kao prostorni planovi na podrunoj (regionalnoj) i lokalnoj razini i imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa.

57

Sredstva za financiranje zatite okolia osiguravaju se u dravnom proraunu, proraunima jedinice lokalne samouprave i jedinice podrune (regionalne) samouprave, Fondu za zatitu okolia i energetsku uinkovitost, te iz drugih izvora sukladno Zakonu o zatiti okolia. Sredstva se mogu osigurati i iz privatnih izvora kroz sustav koncesija, javnog privatnog partnerstva i drugih odgovarajuih modela takvog financiranja. Programi zatite okolia mogu se financirati i sredstvima kao to su: donacije, krediti, sredstva meunarodne pomoi, sredstva stranih ulaganja namijenjenih za zatitu okolia i druga sredstva propisana posebnim zakonom, te sredstva iz instrumenata, programa i fondova Europske unije, Ujedinjenih naroda i meunarodnih organizacija. Sredstva za financiranje zatite okolia koriste se za ouvanje, zatitu i unapreivanje stanja okolia, u skladu sa strategijama i programima. Nadzor zatite okolia je u domeni sredinje drave. Upravni nadzor obavlja Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva. Inspekcijski nadzor provode dravni slubenici Ministarstva, Uprave za inspekcijske poslove rasporeeni na radna mjesta s ovlastima obavljanja inspekcijskog nadzora zatite okolia u Ministarstvu i podrunim jedinicama Ministarstva u sjeditima i izvan sjedita upanija, odnosno u sjeditu Grada Zagreba. Inspekcijski nadzor u podruju okolia provode i druge inspekcije nadlene prema posebnim propisima za nadzor pojedinih sastavnica okolia i zatite od utjecaja optereenja na okoli.

Prostorno ureenje

Zakon o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07, 38/09) ureuje sustav prostornog ureenja, njegov institucionalni ustroj, ciljeve, zadae i strukturu. Nadlenosti za obavljanje javnih funkcija u podruju ureenja prostora dodijeljene su subjektima zatite okolia na svim razinama. Na sredinjoj razini to su Hrvatski sabor, Vlada Republike Hrvatske, Savjet prostornog ureenja Republike Hrvatske, te Hrvatski zavod za prostorni razvoj. Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave imaju mogunosti zajednikog organiziranja ostvarivanja zadaa prostornog ureenja. Vie jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave mogu radi racionalnosti i podudarnih razvojnih interesa zajedniki organizirati trajno ostvarivanje zadaa prostornog ureenja. Za upanije i velike gradove prostorno ureenje obuhvaa i postupke izdavanja akata koje odreuje Zakon o prostornom ureenju i graditeljstvu (lokacijske dozvole, potvrde parcelacijskog elaborata, rjeenja o uvjetima graenja, potvrde glavnog projekta, rjeenja o izvedenom stanju i drugo). Na regionalnoj i lokalnoj razini subjekti prostornog ureenja su javne ustanove iji su osnivai upanije, Grad Zagreb i veliki gradovi (primjerice zavodi za prostorno ureenje upanija i Grada Zagreba, te velikih gradova). Zavod za prostorno ureenje upanije, odnosno Grada Zagreba obavlja sljedee poslove: izradu i praenje provoenja dokumenata
58

prostornog ureenja podrune (regionalne), odnosno razine Grada Zagreba; izradu izvjea o stanju u prostoru; voenje registra podataka u okviru informacijskog sustava prostornog ureenja; pripremu polazita za izradu, odnosno stavljanje izvan snage prostornih planova uih podruja; izdavanje miljenja u postupku izrade i donoenja dokumenata prostornog ureenja u skladu sa Zakonom o prostornom ureenju i graditeljstvu; izradu prostornih planova ureenja gradova i opina i urbanistikih planova ureenja i obavljanje struno analitikih poslova iz podruja prostornog ureenja ako im izradu tih planova, odnosno obavljanje poslova povjeri Ministarstvo ili upanijsko poglavarstvo. Zavod za prostorno ureenje velikog grada obavlja sljedee poslove: izradu prostornog plana ureenja velikog grada; praenje provoenja dokumenata prostornog ureenja koji se primjenjuju unutar teritorija tog grada; izradu izvjea o stanju u prostoru; pripremu polazita za izradu, odnosno stavljanje izvan snage prostornih planova uih podruja; izradu urbanistikih planova ureenja, i obavljanje drugih poslova prostornog ureenja ako mu izradu tih planova odnosno obavljanje poslova povjeri gradsko poglavarstvo. Kao subjekti prostornog ureenja javljaju se pravne osobe i ovlateni arhitekti koji obavljaju strune poslove prostornog ureenja te odgovorni voditelji izrade nacrta prijedloga dokumenta prostornog ureenja, koja ima status ovlatenog arhitekta i koji su odgovorni za svaki dio nacrta prijedloga dokumenta prostornog ureenja koji mora biti u skladu sa Zakonom o prostornom ureenju i graditeljstvu. Tablica 4. sadri nadlenosti sredinje drave i jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u obavljanju poslova prostornog ureenja. Osnovni dokument praenja stanja u prostoru je izvjee o stanju u prostoru, iji sadraj, prostorne pokazatelje na dravnoj i lokalnoj razini i druge zahtjeve u vezi praenja stanja na podruju prostornog ureenja propisuje ministar pravilnikom. Hrvatski sabor, odnosno predstavnika tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave razmatraju etverogodinje izvjee o stanju u prostoru. Osnovna je svrha tih dokumenata prostornog ureenja odreivanje uinkovite organizacija, koritenje i namjene prostora, te mjerila i smjernica za ureenje i zatitu prostora Republike Hrvatske, upanija, Grada Zagreba, velikih gradova, gradova i opina. Dokumenti prostornog ureenja donose se na dravnoj razini i kao prostorni planovi na podrunoj (regionalnoj) i lokalnoj razini i imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog propisa. Zajedniki dokument prostornog ureenja izrauje se prema sadraju i u postupku izrade i donoenja, koji je odreen za odgovarajui prostorni plan, a javnu raspravu istodobno provode sve jedinice lokalne samouprave koje su ukljuene u izradu. Zakon o prostornom ureenju i graditeljstvu je zadrao obaveznu meusobnu usklaenost i hijerarhijsko naelo, tako da dokument prostornog ureenja ueg podruja mora biti usklaen s dokumentom prostornog ureenja ireg podruja, kao i to da dokumenti
59

prostornog ureenja lokalne razine mora biti usklaeno s dokumentom prostornog ureenja dravne, odnosno prostornim planom podrune (regionalne) razine. Na podruju gdje je prostorni plan u suprotnosti s dravnim, primjenjuje se dokument prostornog ureenja dravne odnosno prostorni plan podrune (regionalne) razine.
Tablica 4. Nadlenosti u obavljanju poslova prostornog ureenja
Sredinja drava 1. Odreivanje ciljeva, polazita i smjernica prostornog razvoja RH 2. Donoenje dokumenata prostornog ureenja dravne razine 3. Razmatranje Izvjea o stanju u prostoru RH 4. Propisivanje opih pravila i mjerila, kojima se odreuju uvjeti za namjenu prostora i prostorni razmjetaj graevina u prostoru u odnosu na ouvanje i koritenje prirode te prirodnih i kulturnih vrijednosti i dobara dravnog znaenja, zatitu okolia, te na zatitu od prirodnih i drugih nesrea i potreba obrane 5. Planiranje zahvata u prostoru dravnog znaenja 6. Uspostava informacijskog sustava prostornog ureenja u skladu sa ZPUG-om 7. Provoenje mjera za ostvarivanje dokumenata prostornog ureenja dravne razine 8. Provoenje aktivne zemljine politike 9. Razvijanje i poticanje strunih sastavnica prostornog planiranja 10. Sudjelovanje u meunarodnim aktivnostima iz podruja prostornog ureenja Jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave 1. Usmjeravanje prostornog razvoja sa specinim ciljevima i smjernicama za prostorno ureenje u skladu s polazitima i smjernicama iz dokumenata prostornog ureenja dravne razine 2. Donoenje dokumenata prostornog ureenja podrune (regionalne) i lokalne razine 3. Prihvaanje Izvjea o stanju u prostoru 4. Propisivanje detaljnih mjerila i uvjeta, kojima se odreuju namjena povrina i prostorni razmjetaj graevina u prostoru u odnosu na ouvanje i koritenje prirode te prirodnih i kulturnih vrijednosti i dobara lokalnog znaenja, zatitu okolia i na zatitu od prirodnih i drugih nesrea 5. Planiranje zahvata u prostoru upanijskog i lokalnog znaenja 6. Voenje registra podataka iz informacijskog prostornog ureenja u skladu sa ZPUG-om 7. Provoenje mjera za ostvarivanje dokumenata prostornog ureenja podrune (regionalne) i lokalne razine 8. Provoenje mjera aktivne zemljine politike i ureenja graevinskog zemljita 9. Voenje registra podataka iz informacijskog prostornog ureenja 10. Izdavanje lokacijskih dozvola 11. Izdavanje potvrda parcelacijskog elaborata 12. Izdavanje rjeenja o utvrivanje gra. estice 13. Izdavanje rjeenja o uvjetima graenja 14. Izdavanje potvrda glavnog projekta 15. Izdavanje rjeenja o izvedenom stanju 16. Izdavanje potvrda izvedenog stanja 17. Izdavanje uporabnih dozvola i dozvola za uklanjanje u skladu sa ZPUG-om

Napomena: Aktivnosti od 9-13 su aktivnosti iz djelokruga velikih gradova, gradova sjedita upanija i upanija. Izvor: Sistematizacija autora.

Generalni urbanistiki plan vie nije obvezatan prostorni plan jer je jedno od osnovnih polazita Zakona o prostornom ureenju i graditeljstvu bilo smanjivanje broja postojeih kategorija prostornih planova na lokalnoj razini, koji se ne bi smjeli preklapati s obzirom na znaenje, svrhu i sadraj. Novi je zakon donio promjene u vezi provedbenih dokumenata prostornog ureenja, kojima se odreuje obveza izrade urbanistikog plana ureenja za neizraene dijelove graevinskog podruja naselja, za neizgraena izdvojena graevinska podruja izvan naselja, te za dijelove naselja planiranih za urbanu obnovu. Obveza izrade detaljnog plana ureenja odreuje se za dijelove naselja na kojima se provodi urbana komasacija.
60

Sredstva za izradu strunih podloga odreenih u izvjeu o stanju u prostoru i dokumenata prostornog ureenja kojeg donosi Hrvatski sabor osiguravaju se u dravnom proraunu, a sredstva za izradu dokumenata prostornog ureenja koje donose predstavnika tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave osiguravaju se iz sredstava dravnog prorauna i prorauna tih jedinica te iz drugih izvora.
Tablica 5. Djelokrug donoenja dokumenata prostornog ureenja
Hrvatski sabor Strategija prostornog razvoja Republike Hrvatske Prostorni plan nacionalnog parka, parka prirode i podruja posebnih obiljeja odreenih Strategijom i Programom Vlada Republike Hrvatske Program prostornog ureenja Republike Hrvatske upanijska/Gradska skuptina Prostorni plan podruja posebnih obiljeja ija je obveza izrade utvrena prostornim planom upanije, odnosno Grada Zagreba Prostorni plan upanije/Grada Zagreba upanijske skuptine (koje donose zajedniki prostorni plan) Zajedniki prostorni plan vie upanija Gradsko/opinsko vijee Prostorni plan ureenja velikog grada, grada i opine Urbanistiki plan ureenja i detaljni urbanistiki plan Zajedniki dokument prostornog ureenja u jedinstvenom postupku Skuptina Grada Zagreba Urbanistiki plan ureenja i detaljni urbanistiki plan

Izvor: Sistematizacija autora.

Novim zakonom ureen je prijenos nadlenosti na velike gradove, gradove sjedita upanija i upanije za izdavanja akata provoenja prostornih planova i akata na temelju kojih se moe graditi. Veliki gradovi i gradovi sjedita upanija u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog znaaja kojima se ostvaruju potrebe graana, a uz ostalo poslove izdavanja graevinskih (prema odredbama ZPUG graevinsku dozvolu izdaje nadleno ministarstvo) i lokacijskih dozvola i drugih akata vezanih uz gradnju, te provedbu dokumenata prostornog ureenja. Veliki gradovi i gradovi sjedita upanija na svom podruju mogu obavljati i poslova iz djelokruga upanije. To su poslovi od podrunog (regionalnog) znaaja: obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, odravanje javnih cesta, izdavanje graevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu dokumenata prostornog ureenja za podruje upanije izvan podruja velikog grada. Posebnim zakonima kojima se ureuju pojedine od navedenih djelatnosti odreuju se poslovi ije je obavljanje upanija duna organizirati te poslovi koje upanija moe obavljati. Lokacijsku dozvolu i rjeenje o uvjetima graenja i potvrdu glavnog projekta za graevine izdaje nadleno upravno tijelo upanije za graevine izvan podruja velikoga grada, te za graevine na podruju dviju ili vie jedinica lokalne samouprave, a nadleno upravno tijelo Grada Zagreba odnosno velikoga grada za graevine na svom podruju.

61

Ministarstvo izdaje lokacijsku dozvolu za zahvate u prostoru, koje Vlada odreuje uredbom, te za zahvat u prostoru koji je planiran na podruju dviju ili vie upanija odnosno Grada Zagreba. Upravni nadzor obavlja ministarstvo, a inspekcijski nadzor inspektori Ministarstva zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva (urbanistiki inspektori i graevinski inspektori) Uprave za inspekcijske poslove rasporeeni na radna mjesta s ovlastima obavljanja inspekcijskog nadzora prostornog ureenja i gradnje u ministarstvu i u podrunim jedinicama ministarstva u sjeditima i izvan sjedita upanija, odnosno u sjeditu Grada Zagreba.

Gospodarenje otpadom

Odgovornosti u gospodarenju otpadom su podijeljene izmeu sredinje drave, upanija i Grada Zagreba te gradova i opina. Drava je odgovorna za gospodarenje opasnim otpadom i za spaljivanje otpada. Vlada Republike Hrvatske osigurava uvjete i propisuje mjere za gospodarenje otpadom. upanija i Grad Zagreb duni su na svom podruju osigurati provedbu propisanih mjera za gospodarenje otpadom. upanija i Grad Zagreb odgovorni su za gospodarenje svim vrstama otpada, osim opasnog otpada i otpada za spaljivanje. U provedbi mjera za gospodarenje otpadom upanija je duna suraivati s jedinicama lokalne samouprave. Vie upanija ili upanija i Grad Zagreb mogu sporazumno osigurati zajedniku provedbu mjera gospodarenja otpadom. Grad i opina odgovorni su za gospodarenje komunalnim otpadom. Opina i grad duni su meusobno suraivati i uz koordinaciju upanije osigurati provedbu propisanih mjera za odvojeno prikupljanje otpada. Grad Zagreb, grad i opina duni su na svojem podruju postaviti odgovarajue spremnike i osigurati gradnju reciklanog dvorita za odvojeno prikupljanje otpada u gospodarenju komunalnim otpadom te osigurati gradnju najmanje jednog reciklanog dvorita za graevinski otpad. Planski dokumenti gospodarenja otpadom su: Strategija gospodarenja otpadom Republike Hrvatske, Plan gospodarenja otpadom Republike Hrvatske, upanijski (regionalni) plan gospodarenja otpadom i Plan gospodarenja otpadom Grada Zagreba, gradski, odnosno opinski plan gospodarenja otpadom, te plan gospodarenja otpadom proizvoaa otpada. Proizvoa otpada koji godinje proizvodi vie od 150 tona neopasnog otpada i/ili vie od 200 kilograma opasnog otpada, duan je planirati gospodarenje otpadom za razdoblje od etiri godine. Trokovi gospodarenja otpadom obraunavaju se prema kriteriju koliine i svojstvu otpada uz primjenu naela oneiiva plaa. Grad Zagreb, grad i opina za komunalni otpad iz kuanstva kao kriterij koliine mogu primijeniti jedinicu mase ili volumen otpada ili broj lanova kuanstva.

62

upanija, Grad Zagreb, grad i opina duni su u svojim dokumentima prostornog ureenja odrediti lokacije za gradnju graevina za skladitenje, oporabu i zbrinjavanje otpada. Sredstva za financiranje gradnje graevina za skladitenje, oporabu i zbrinjavanje opasnog otpada osiguravaju se u dravnom proraunu i iz drugih izvora. Sredstva za financiranje gradnje graevina za skladitenje, oporabu i zbrinjavanje ostalih kategorija otpada, osiguravaju se u proraunu upanije, odnosno Grada Zagreba i iz drugih izvora. Sredstva za financiranje gradnje graevina za gospodarenje komunalnim otpadom osiguravaju se u proraunu upanije, odnosno Grada Zagreba, grada i opine, te iz drugih izvora. Koncesijom se moe stei pravo obavljanja djelatnosti gospodarenja otpadom te pravo gradnje i koritenja graevina i ureaja namijenjenih obavljanju tih djelatnosti i to za skupljanje otpada, oporabu otpada i zbrinjavanje otpada. Upravni nadzor nad primjenom Zakona o otpadu i propisa donesenih na temelju njega, te zakonitost rada i postupanja nadlenih upravnih tijela i nadlenih upravnih odjela te tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i osoba koje imaju javne ovlasti nad povjerenim im poslovima dravne uprave koji se odnose na postupanje s otpadom obavlja Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva. U provedbi inspekcijskog nadzora inspektor provodi izravan uvid u ope i pojedinane akte, nadzire uvjete i nain rada nadzirane pravne i fizike osobe, te poduzima predviene mjere da se utvreno stanje, ako je nuno, uskladi sa Zakonom o otpadu i propisima donesenim na temelju njega. U provedbi inspekcijskog nadzora inspektor nadzire proizvoaa, prodavatelja, vlasnika, proizvoaa, odnosno posjednika otpada, skupljaa, posrednika i prijevoznika otpada, obraivaa, uvoznika, provoznika, izvoznika i ovlatenika koncesije.

Zatita voda

Upravljanje vodama ine svi poslovi, mjere i radnje koje na temelju Zakona o vodama i zakona kojim se ureuje financiranje vodnoga gospodarstva poduzimaju Republika Hrvatska, Hrvatske vode, jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave radi postizanja ciljeva upravljanja vodama. Za upravljanje rijenim slivovima na dravnom podruju Republike Hrvatske utvruju se dva vodna podruja: vodno podruje rijeke Dunav i jadransko vodno podruje, ije granice utvruje Vlada Republike Hrvatske. Povrinske vode dijele se na vode I. reda i vode II. reda. Popis voda I. reda, koji ukljuuje meudravne vode, priobalne vode, druge vee vode i kanale te bujine vode vee snage, utvruje Vlada Republike Hrvatske. Ostale povrinske vode su vode II. reda. Planski dokumenti upravljanja vodama su: Strategija upravljanja vodama, Plan upravljanja vodnim podrujima, viegodinji programi gradnje, financijski plan Hrvatskih voda, Plan upravljanja vodama i detaljni planovi.
63

Zatita voda od oneienja ostvaruje se donoenjem provedbenih propisa, nadzorom nad stanjem kakvoe voda i izvorima oneiavanja, kontrolom oneienja, zabranom isputanja oneiujuih tvari u vode i zabranom drugih radnji i ponaanja koja mogu izazvati oneienje vodnoga okolia i okolia u cjelini, graenjem i upravljanjem graevinama odvodnje i proiavanja otpadnih voda te drugim mjerama usmjerenim ouvanju i poboljavanju kakvoe i namjenske korisnosti voda. Vlada Republike Hrvatske uredbom propisuje standard kakvoe voda za povrinske, ukljuivo i priobalne vode i vode teritorijalnoga mora te podzemne vode. Nadzor nad stanjem povrinskih, ukljuivo i priobalnih voda te podzemnih voda provodi se i sustavnim praenjem stanja voda (monitoring) kojeg provode Hrvatske vode. Jedinice lokalne samouprave dune su osigurati skupljanje i proiavanje komunalnih otpadnih voda, prije njihovog izravnoga ili neizravnoga isputanja u vode, u skladu sa izdanom vodopravnom dozvolom za isputanje otpadnih voda. Vlada Republike Hrvatske uredbom propisuje uvjete davanja koncesija za gospodarsko koritenje voda59. Koncesiju za javne usluge i javne radove ne daje se za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe. Koncesija za javne usluge i javne radove ne daje se za obavljanje djelatnosti javne odvodnje (osim za proiavanje otpadnih voda, te ienje septikih i sabirnih jama). Postupak davanja koncesije provodi nadleno upravno tijelo jedinice podrune (regionalne) samouprave. Djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju se kao javna sluba. Djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje od interesa su za jedinice lokalne samouprave na uslunom podruju. Jedinice lokalne samouprave su dune osigurati obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Jedinice podrune (regionalne) samouprave imaju u djelatnostima javne vodoopskrbe i javne odvodnje ovlasti i obveze propisane Zakonom o vodama. Djelatnost javne vodoopskrbe i javne odvodnje obavljaju javni isporuitelji vodne usluge. Javni isporuitelj vodnih usluga javne vodoopskrbe ili javne odvodnje je trgovako drutvo ili ustanova u kojem udjele, odnosno dionice u temeljnom kapitalu, odnosno osnivako pravo imaju iskljuivo jedinice lokalne samouprave. Javni isporuitelj vodne usluge ne moe obavljati druge djelatnosti, osim javne vodoopskrbe i javne odvodnje. Jedinica podrune (regionalne) samouprave moe biti osniva javnih isporuitelja vodnih usluga koji isporuuju vodu namijenjenu ljudskoj potronji iskljuivo drugim isporuiteljima vodnih usluga.
59

Vrste koncesija za gospodarsko koritenje voda: 1. koritenje vodne snage radi proizvodnje elektrine energije, 2. koritenje vodne snage za pogon ureaja, osim proizvodnje elektrine energije, 3. zahvaanje voda radi koritenja za tehnoloke i sline potrebe, 4. zahvaanje mineralnih, termalnih i termomineralnih voda, 5. zahvaanje voda za navodnjavanje za razliite namjene, 6. koritenje voda za splavarenje, ukljuujui i koritenje voda za rafting, vonju kanuima i drugim slinim plovilima, 7. koritenje voda za postavljanje plutajuih ili ploveih objekata na unutarnjima vodama radi obavljanja ugostiteljske ili druge gospodarske djelatnosti, 8. zahvaanje izvorskih, mineralnih i termomineralnih voda radi stavljanja na trite u izvornom obliku ili u preraenom obliku, u bocama ili drugoj ambalai i 9. koritenje kopnenih voda radi uzgoja riba i drugih vodenih organizama pogodnih za gospodarski uzgoj.

64

Sredstva za financiranje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje osiguravaju se iz cijene vodne usluge. Cijena vodnih usluga prihod je isporuitelja vodne usluge, a obveznik plaanja je vlasnik ili drugi zakoniti posjednik nekretnine u kojoj se usluga koristi (korisnik). Visinu cijene vodnih usluga odlukom odreuje isporuitelj vodne usluge, uz prethodnu suglasnost jedinice lokalne samouprave. Sredstvima dravnoga prorauna moe se sufinancirati gradnja vodnih graevina u vlasnitvu Republike Hrvatske i jedinica podrune (regionalne) samouprave, komunalnih vodnih graevina, kao i sufinanciranje gradnje graevina za navodnjavanje u vlasnitvu fizikih i pravnih osoba. Sredstvima prorauna jedinica podrune (regionalne) samouprave moe se financirati gradnja i odravanje vodnih graevina u njihovom vlasnitvu, sufinancirati gradnja komunalnih vodnih graevina i gradnja vodnih graevina u vlasnitvu Republike Hrvatske, kao i gradnja graevina za navodnjavanje u vlasnitvu fizikih i pravnih osoba. Sredstvima prorauna jedinica lokalne samouprave moe se financirati gradnja komunalnih vodnih graevina te sufinancirati gradnja vodnih graevina u vlasnitvu Republike Hrvatske i jedinica podrune (regionalne) samouprave. Gradnja i odravanje vodnih graevina moe se sufinancirati ili financirati sredstvima kredita, zajmova i darova fizikih i pravnih osoba, domaih i stranih financijskih institucija, sredstvima fondova Europske unije, sukladno sklopljenim ugovorima. Upravni nadzor nad Hrvatskim vodama, jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave u provedbi javnih ovlasti na temelju Zakona o vodama i propisa donesenih na temelju Zakona, obavlja Ministarstvo. Inspekcijski nadzor provodi Dravna vodopravna inspekcija, rudarska inspekcija i sanitarna inspekcija.

Zatita prirode

Postupak proglaavanja zatienih prirodnih vrijednosti provodi se u ovisnosti o vrsti zatiene prirodne vrijednosti. Nacionalni park i park prirode proglaava Hrvatski sabor. Stroge i posebne rezervate proglaava Vlada Republike Hrvatske uredbom na prijedlog Ministarstva. Regionalni park, znaajni krajobraz i park-umu koji se nalaze na podruju upanije ili Grada Zagreba proglaava upanijska skuptina ili Gradska skuptina Grada Zagreba uz prethodno pribavljenu suglasnost Ministarstva i sredinjeg tijela dravne uprave nadlenog za poslove poljoprivrede i umarstva. Ako se nalaze na podruju dvije ili vie upanija, proglaava ih Vlada uredbom na prijedlog Ministarstva. Spomenik prirode i spomenik parkovne arhitekture koji se nalaze na podruju upanije ili Grada Zagreba proglaava upanijska skuptina ili Gradska skuptina Grada Zagreba uz prethodnu suglasnost Ministarstva kulture. Zatiene svojte, minerale, sigovine i fosile proglaava ministarstvo na prijedlog Zavoda za zatitu prirode. Zatiene prirodne vrijednosti upisuju se u Upisnik zatienih prirodnih vrijednosti koje vodi ministarstvo. Javne ustanove za upravljanje nacionalnim parkom i parkom prirode osniva Republika Hrvatska uredbom Vlade Republike Hrvatske. Javne ustanove za upravljanje ostalim zatienim podrujima i/ili drugim zatienim prirodnim vrijednostima osnivaju
65

jedinice podrune (regionalne) samouprave ili Grad Zagreb odlukom upanijske skuptine ili Gradske skuptine Grada Zagreba. Zatienim podrujima koje proglaava Vlada, upanijska skuptina ili Gradska skuptina Grada Zagreba, ako se nalaze na prostoru nacionalnog parka ili parka prirode, ili granii s njima, ili se nalaze neposredno uz njihovu granicu, upravlja javna ustanova koja upravlja nacionalnim parkom ili parkom prirode. Sredstva za rad javne ustanove osiguravaju se iz dravnog prorauna, prorauna upanije, Grada Zagreba, grada ili opine, prihoda od koritenja zatienih prirodnih vrijednosti, prihoda od nadoknada i drugih izvora. Upravljanje strogim rezervatom, nacionalnim parkom, parkom prirode, regionalnim parkom, posebnim rezervatom i zatienim krajobrazom provodi se na temelju plana upravljanja. Koritenje prirodnih dobara provodi se na temelju planova gospodarenja kao i dokumenata prostornog ureenja. Planovi gospodarenja prirodnim dobrima sadre mjere i uvjete zatite prirode. Prije izrade planova gospodarenja prirodnim dobrima vlasnici i nositelji prava duni su od resornog ministarstva ishoditi uvjete zatite prirode. Planove gospodarenja prirodnim dobrima u zatienim podrujima vlasnici ili nositelji prava donose uz prethodnu suglasnost resornog ministarstva. Na zatienom podruju doputeni su oni zahvati i radnje koji ga ne oteuju i ne mijenjaju svojstva zbog kojih je zatien. Za zahvate i radnje na zatienom podruju za koje prema posebnom propisu nije potrebno ishoditi lokacijsku dozvolu, odnosno provesti postupak ocjene prihvatljivosti zahvata za prirodu, izdaje se doputenje. Doputenje za zahvate i radnje u strogom rezervatu, posebnom rezervatu, nacionalnom parku, parku prirode i spomeniku prirode izdaje resorno ministarstvo. Doputenje za zahvate i radnje u regionalnom parku, znaajnom krajobrazu, park-umi, i spomeniku parkovne arhitekture izdaje nadleni ured dravne uprave. Koncesijom se stjee pravo gospodarskog koritenja prirodnih dobara ili pravo obavljanja djelatnosti od interesa za Republiku Hrvatsku, te pravo na izgradnju i koritenje objekata i postrojenja potrebnih za obavljanje tih djelatnosti u zatienim podrujima i speleolokim objektima na kojima je to doputeno. Koncesija se ne moe dati u strogom rezervatu. U nacionalnom parku, posebnom rezervatu, spomeniku prirode i speleolokom objektu koncesija se moe dati na nain koji propisuje Zakon o zatiti prirode. Koncesije na pomorskom dobru u nacionalnom parku i posebnom rezervatu mogu se dodijeliti sukladno prostornom planu zatienog podruja. U parku prirode, regionalnom parku, park-umi, znaajnom krajobrazu i spomeniku parkovne arhitekture koncesija se moe dati prema posebnom propisu uz suglasnost resornog ministarstva. Suglasnost nije potrebna kad odluku o koncesiji donosi Vlada ili Sabor. Javna ustanova za koritenje prirodnih dobara na zatienom podruju kojim upravlja ne mora imati koncesiju. Vlada moe svojom odlukom odrediti pojedina zatiena podruja, odnosno pojedine zatiene prirodne vrijednosti u vlasnitvu Republike Hrvatske ili pomorsko dobro, na kojima se ne moe dati koncesija.

66

Javna ustanova koja upravlja zatienim podrujem moe dati koncesijsko odobrenje na vrijeme do tri godine pravnim osobama i fizikim osobama koje su registrirane za obavljanje obrta za gospodarsko koritenje prirodnih dobara ili obavljanje druge djelatnosti na zatienom podruju. Koncesijska odobrenja upisuju se u Upisnik javne ustanove i resornog ministarstva. Javna ustanova ne moe dati koncesijsko odobrenje za gospodarsku uporabu prirodnih dobara i obavljanje druge djelatnosti na pomorskom dobru, te za gospodarenje i koritenje uma, umskog zemljita i lovita. Temeljni dokumenti zatite prirode su Strategija i akcijski plan zatite bioloke i krajobrazne raznolikosti Republike Hrvatske koju donosi Sabor i programi zatite prirode koje donose upanijske skuptine, odnosno Gradska skuptina Grada Zagreba, svatko za svoje podruje. Za potrebe ostvarivanja Strategije i programa zatite prirode te drugih dokumenata kojima se ureuju pojedina pitanja zatite prirode, izrauje se izvjee o stanju prirode u Republici Hrvatskoj koje se podnosi Saboru na prihvaanje. Skuptina upanije i Gradska skuptina Grada Zagreba prihvaaju odgovarajua izvjea o stanju prirode na svom podruju. Upravne i strune poslove zatite prirode obavlja Ministarstvo kulture i ured dravne uprave, osim onih poslova koji su povjereni u nadlenost drugom tijelu dravne uprave, Zavodu, gradu ili opini. upanije i Grad Zagreb duni su u skladu sa Zakonom o zatiti prirode, Strategijom, programima zatite prirode i dokumentima prostornog ureenja: skrbiti o ouvanju bioloke i krajobrazne raznolikosti na svome podruju, proglaavati zatiena podruja iz svoje nadlenosti, osiguravati uvjete za zatitu i ouvanje zatienih podruja iz svoje nadlenosti, sudjelovati u postupku proglaenja zatienih podruja koje proglaava Vlada ili Sabor, sudjelovati u izradi planova upravljanja zatienim podrujima iz svoje nadlenosti, skrbiti o promicanju zatite prirode, te davati potpore i skrbiti o strukovnim i drugim udrugama ija djelatnost ima za cilj zatitu prirode, pratiti stanje ouvanosti prirode (monitoring) te o stanju ouvanosti podnositi izvjea Ministarstvu i Zavodu, voditi oevidnike o podacima vanim za zatitu prirode, izvjeivati javnost o stanju prirode na svom podruju i o poduzetim mjerama radi njezine zatite i ouvanja, pruati strunu i drugu pomo tijelima jedinica lokalne samouprave na zatiti prirode na njihovom podruju, obavljati i druge poslove propisane Zakonom i na temelju njega donesenim propisima.

Gradovi i opine duni su u skladu s programima zatite prirode i dokumentima prostornog ureenja:

67

 skrbiti o ouvanju bioloke i krajobrazne raznolikosti na svome podruju, sudjelovati u postupku javnog uvida radi proglaavanju zatienih prirodnih vrijednosti na svome podruju, pratiti stanje ouvanosti prirode (monitoring), te o stanju ouvanosti podnositi izvjea Ministarstvu i Zavodu, voditi oevidnike o podacima vanim za zatitu prirode, izvjeivati javnost o stanju prirode na svom podruju i o poduzetim mjerama radi njezine zatite i ouvanja, popularizirati zatitu prirodnih vrijednosti na svome podruju, podupirati aktivnosti strukovnih i drugih udruga ije djelatnosti imaju za cilj zatitu prirode na njihovom podruju. Strune poslove zatite prirode za Republiku Hrvatsku obavlja Zavod za zatitu prirode60 . Financiranje zatite prirode podijeljeno je meu razinama javne vlasti. U dravnom proraunu osiguravaju se sredstva za zatitu prirodnih vrijednosti od meunarodnog i dravnog znaenja, kao i onih prirodnih vrijednosti za koje to utvrdi Ministarstvo kulture, za novane i druge poticaje, za nadoknade teta nanesenih od zatienih ivotinja, za ostvarenje prava prvokupa Republike Hrvatske, za nadoknade vlasnicima i nositeljima prava na nekretninama za ogranienja kojima su podvrgnuti u zatienim prirodnim vrijednostima koje su od meunarodnog i dravnog znaenja, te za druge namjene. U proraunu upanije, Grada Zagreba, gradova i opina osiguravaju se sredstva za zatitu prirodnih vrijednosti koje proglaava upanija, odnosno Grad Zagreb, za novane i druge poticaje, te za ostvarenje prava prvokupa i nadoknade vlasnicima i nositeljima prava na nekretninama za ogranienja kojima su podvrgnuti u tim zatienim prirodnim vrijednostima. Sredstva za financiranje zatite prirode osiguravaju se koritenjem prirodnih dobara i zatienih prirodnih vrijednosti, ako Zakonom o zatiti prirode ili posebnim zakonom nije drugaije odreeno, nadoknadama od koncesijskih odobrenja i iz drugih izvora utvrenih zakonom ili propisima donesenim na temelju zakona. Upravni nadzor obavlja Ministarstvo kulture. Neposredni nadzor u zatienim podrujima obavljaju glavni nadzornik i nadzornici javne ustanove koja upravlja zatienim podrujem. Inspekcijski nadzor obavlja inspekcija zatite prirode u ministarstvu.

Zatita zraka

Subjekti za uinkovitost zatite i poboljanja kakvoe zraka su Hrvatski sabor i Vlada Republike Hrvatske te predstavnika i izvrna tijela jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave unutar svoje i Zakonom o zatiti zraka odreene nadlenosti. Upravne i strune poslove zatite i poboljanja kakvoe zraka te provedbu mjera zatite i poboljanja kakvoe zraka provode i osiguravaju sredinja tijela dravne uprave, uredi
60

Zavod je javna ustanova koja svoju djelatnost obavlja kao javnu slubu.

68

dravne uprave u upanijama, tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave nadlena za obavljanje poslova zatite okolia te druge pravne osobe koje imaju javne ovlasti. Praenje kakvoe zraka i praenje emisija u zrak obavljaju pravne osobe registrirane za ovu djelatnost. Vie je osnovnih dokumenta zatite i poboljanja kakvoe zraka. Plan zatite i poboljanja kakvoe zraka provedbeni je dokument strategije zatite zraka koja je sastavni dio Strategije zatite okolia, Program zatite i poboljanja kakvoe zraka koji je sastavni dio programa zatite okolia za podruje upanije odnosno, Grada Zagreba koji donosi upanija, odnosno Grad Zagreb. Gradsko, odnosno opinsko vijee donosi Program za podruje grada odnosno opine u kojem je razina oneienosti zraka iznad tolerantnih vrijednosti. Za potrebe ostvarenja ciljeva Plana, Programa i drugih dokumenata vanih za zatitu i poboljanje kakvoe zraka, te za uvid u stanje kakvoe zraka, izrauje se Izvjee o stanju kakvoe zraka za podruje drave za razdoblje od etiri godine. O provedbi Programa zatite i poboljanja kakvoe zraka upravni odjel upanije, odnosno upravno tijelo Grada Zagreba nadleno za zatitu okolia izrauje izvjee za razdoblje od dvije godine. Praenje i utvrivanje kakvoe zraka, emisija i izvora emisije obvezno je na cijelom teritoriju Hrvatske. Ocjenjivanje oneienosti zraka osigurava Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva. Prema razinama oneienosti, s obzirom na propisane granine vrijednosti i tolerantne vrijednosti, utvruju se vie kategorija kakvoe zraka61. Razgraniavanje teritorija drave na podruja i njihovo razvrstavanje prema kategorijama kakvoe zraka odreuje Vlada. Kategorije kakvoe zraka utvruju se jedanput godinje za proteklu kalendarsku godinu. Popis kategorija kakvoe zraka na teritoriju Hrvatske donosi ministar. Granine vrijednosti za pojedine oneiujue tvari u zraku propisuje Vlada. Predstavniko tijelo jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave moe za svoje podruje odrediti stroe tolerantne vrijednosti kakvoe zraka od propisanih uz suglasnost Vlade. Ako se na odreenom podruju izmjere/utvrde kritine razine, poglavarstvo Grada Zagreba, grada i opine naredit e primjenu posebnih mjera zatite zdravlja ljudi i nain njihova provoenja. Za pojedina podruja i naseljena podruja uspostavlja se mrea za trajno praenje kakvoe zraka - dravna mrea za praenje kakvoe zraka. Dravna mrea sastavni je dio praenja stanja okolia i financira se iz dravnog prorauna.

61 Prva kategorija kakvoe zraka ist ili neznatno oneien zrak (nisu prekoraene granine vrijednosti niti za jednu oneiujuu tvar); druga kategorija kakvoe zraka umjereno oneien zrak (prekoraene su granine vrijednosti za jednu ili vie oneiujuih tvari, a nisu prekoraene tolerantne vrijednosti niti za jednu oneiujuu tvar); trea kategorija kakvoe zraka prekomjerno oneien zrak (prekoraene su tolerantne vrijednosti za jednu ili vie oneiujuih tvari).

69

Lokalne mree za praenje kakvoe zraka upanija, Grad Zagreb, gradovi i opine provode ocjenjivanje razine oneienosti na svom podruju. upanija, Grad Zagreb, gradovi i opine, na temelju ocijenjene razine oneienosti uspostavljaju mreu za trajno praenje kakvoe zrake na svom podruju ako su razine oneienosti vie od graninih vrijednosti. Predstavniko tijelo jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave odreuje lokacije postaja u lokalnoj mrei, donosi program mjerenja razine oneienosti i osigurava uvjete njegove provedbe. Praenje kakvoe zraka za posebne namjene - u okolici izvora oneiivanja zraka iz stacionarnih izvora oneiiva mora obavljati praenje kakvoe zraka odreeno u aktu o procjeni utjecaja na okoli i/ili dozvoli izdanoj prema posebnom propisu. U sluajevima kada postoji osnovana sumnja da je dolo do oneienosti zraka koja moe naruiti zdravlje ljudi, kakvou ivljenja i/ili tetno utjecati na bilo koju sastavnicu okolia, moraju se obaviti mjerenja posebne namjene. Evidentiranje i praenje emisije i izvora emisije - oneiivai, vlasnici i/ili korisnici izvora oneiivanja duni su evidentirati i pratiti emisije i izvore emisije i podatke o tome dostaviti uredu dravne uprave u upaniji odnosno upravnom tijelu Grada Zagreba nadlenom za zatitu okolia (uredi vode registar izvora oneiivanja s podacima o prostornom smjetaju i kapacitetima izvora oneiivanja, te o svim promjenama i rekonstrukcijama; podaci iz registra izvora oneiivanja dostavljaju se Agenciji za zatitu okolia). Granine vrijednosti emisija oneiujuih tvari u zrak iz stacionarnih izvora te uestalost mjerenja emisije propisuje Vlada. Granine vrijednosti sastavnica i/ili drugih znaajki kakvoe proizvoda, nain utvrivanja kakvoe proizvoda te nain dokazivanja sukladnosti propisuje Vlada. Emisijske kvote za pojedine oneiujue tvari koje uzrokuju nepovoljne uinke zakiseljivanja, eutrofikacije i fotokemijskog oneienja, na teritoriju drave odreuju se prema Planu zatite i poboljanja kakvoe zraka. U podruju druge kategorije kakvoe zraka Gradska skuptina Grada Zagreba, gradsko odnosno opinsko vijee donosi Plan mjera za smanjivanje oneiivanja zraka kako bi se postupno postigle granine vrijednosti. Plan mjera donosi se na temelju ocjene stanja kakvoe zraka. Grad Zagreb, grad i opina osigurava iz svog prorauna sredstva za izradu Plana mjera i provedbu mjera za smanjivanje emisija iz skupnih izvora. U podruju tree kategorije kakvoe zraka Gradska skuptina Grada Zagreba, gradsko odnosno opinsko vijee donosi odluku o izradi sanacijskog programa za stacionarni izvor i rok u kojem se mora izraditi. Spreavanje i smanjivanje oneiivanja koja utjeu na promjenu klime ureuje se praenjem emisija staklenikih plinova, Planom raspodjele emisijskih kvota staklenikih plinova, dozvolom trgovanja pravima na emisije staklenikih plinova i zajednikim ulaganjima u mjere smanjivanja emisija staklenikih plinova. Plan raspodjele emisijskih kvota mora se temeljiti na Planu i Strategiji energetskog razvoja primjenom najboljih raspoloivih tehnika. Za provedbu

70

Plana raspodjele emisijskih kvota, trgovanja emisijama i mjera zajednikog ulaganja uspostavlja se registar emisija staklenikih plinova koji vodi Agencija zatite okolia. Staklenike plinove, nain praenja emisije staklenikih plinova, njihovu emisijsku kvotu za odreeno razdoblje, te plan raspodjele emisijskih kvota po djelatnostima i izvorima oneiivanja, propisuje Vlada. Posebno su utvreni poslovi praenja kakvoe zraka i emisija u zrak. Nain praenja kakvoe zraka i prikupljanja podataka, mjerne postupke, nain provjere kakvoe mjerenja i podataka kao i nain obrade i prikaza rezultata i usklaenost s hrvatskim normama, nain dostave podataka za potrebe informacijskog sustava kakvoe zraka, nain redovitog obavjeivanja javnosti pravilnikom propisuje ministar zatite okolia. Sredstva za financiranje zatite i poboljanja kakvoe zraka osiguravaju se u dravnom proraunu, proraunima jedinica lokalne samouprave i jedinica podrune (regionalne) samouprave, Fondu za zatitu okolia i energetsku uinkovitost, te iz drugih izvora. Za ulaganja u ureaje za proiavanje, postrojenja koja primjenjuju tehnologiju, sirovine i proizvodne postupke manje nepovoljna utjecaja na kakvou zraka nego drugi srodni proizvodni postupci i tehnologije, koritenje obnovljivih izvora energije, mogu biti propisana oslobaanja poreza na dobit i poreza na dohodak, prema posebnim propisima. Upravni nadzor u podruju zatite zraka obavlja ministarstvo. Inspekcijski nadzor nad provedbom Zakona o zatiti zraka i propisa donesenih na temelju njega te pojedinih akata, uvjeta i naina rada nadziranih pravnih i fizikih osoba obavlja inspekcija zatite okolia u Ministarstvu zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva i podrunim jedinicama Ministarstva u sjeditima i izvan sjedita upanija, odnosno u sjeditu Grada Zagreba

3.5.2. Pouke iz teorije i preporuke za Hrvatsku

Teorija fiskalnog federalizma62 moe biti korisna u analiziranju mnogih pitanja s podruja javne politike, a politika zatite okolia je samo jedno od moguih podruja primjene. Fiskalni federalizam na podruju okolia razmatra koja razina uprave formulira, provodi i nadzire politiku zatite okolia. Raspodjela odgovornosti na razliite razine uprave i institucije nuna je za uinkovitu i djelotvornu politiku zatite okolia. Prilikom raspodjele odgovornosti u podruju zatite okolia poeljno je odgovoriti na sljedea pitanja: prvo, tko odreuje ciljeve i standarde; drugo, tko bira instrumente zatite i tree, tko provodi strategiju, te tko prati i nadzire njeno provoenje. Iz literature o fiskalnom federalizmu moe se izvui nekoliko znaajnih pouka: Uinkovitost odreene razine uprave i agencije u obavljanju odreenog zadatka najznaajniji je faktor koji utjee na raspodjelu odgovornosti. Raspodjela odgovornosti trebala bi dovesti do najveeg porasta drutvenih koristi. Pritom se ne
62

O fiskalnom federalizmu opirnije u Oates (1977), Rosen (1999) i Ter-Minassian (1997).

71

smije zanemariti priroda problema okolia, kao i politiki utjecaji tijekom donoenja odluka. Prilikom izbora instrumenta zatite okolia najznaajniji su kriteriji ekonomska uinkovitost i djelotvornost za okoli. S obzirom na neizvjesnost, izbor instrumenta trebalo bi prepustiti agenciji/instituciji koja je najbolje informirana o situaciji i problemu. Problem vertikalne koordinacije moe se sagledati sa stajalita odnosa principalagent. Sredinja bi uprava mogla sklapati ugovore s lokalnim upravama ugovarajui razliite aktivnosti i mogue financijske transfere. Lokalnoj je upravi potrebna odreena vrsta poticaja da bi provodila nacionalnu politiku zatite okolia. Ovisno o institucionalnom kapacitetu i njihovoj djelotvornosti u odreenoj situaciji primjenjuju se i razliite vrste poticaja. Sredinja bi se uprava trebala baviti eksternalijama koje utjeu na gospodarstvo u cjelini. Jedno od opravdanja za centralizaciju politike zatite okolia moe se nai u centraliziranom istraivanju problema okolia. Decentralizacija se moe postii veom primjenom ekonomskih instrumenata i veim nadzorom nad politikom zatite okolia. Lokalnoj upravi esto nedostaju financijska sredstva, ljudi i vjetine. Programi za poticanje rezultata mogli bi motivirati lokalnu upravu da povea svoju sposobnost prikupljanja prihoda i tako smanji ovisnost o sredinjoj upravi. Mnogo je razliitih vrsta takvih programa, ali veina ih je povezana s fiskalnim pokazateljima i s administrativnim ponaanjem lokalne uprave.

Uloga pojedinih razina uprave u zatiti okolia razlikuje se izmeu pojedinih zemalja u skladu s administrativnom strukturom, pravnim okvirom i ekonomskom snagom svake razine uprave. Raspodjela odgovornosti za politiku zatite okolia u Hrvatskoj usklaena je s osnovnim teorijskim postavkama tako da istraivanja u podruju okolia, definiranje standarda i nadzor obavlja sredinja razina, dok se ostale aktivnosti obavljaju na niim razinama ili su podijeljene izmeu razliitih razina. Iako je Zakon o zatiti okolia (NN 110/07) raspodjelu odgovornosti odredio na efikasan nain, ocjenjuje se da postoje problemi u provedbi, djelomino i zbog neusklaenosti financijskog kapaciteta lokalnih razina i dodijeljene im odgovornosti. Jedan od uoenih primjera u kojem postoje problemi u provedbi navodi se u okviru 4. u kojem se opisuje problematika obrane od poplava.
Okvir 4. Obrana od poplava primjer preklapanja nadlenosti
Zatita od tetnog djelovanja voda obuhvaa aktivnosti i mjere za obranu od poplava, obranu od leda na vodotocima i zatitu od erozija i bujica. Upravljanje rizicima od tetnog djelovanja voda obuhvaa: izradu prethodne procjene rizika od poplava, izradu i provedbu planova upravljanja rizicima od poplava i Dravnoga plana obrane od poplave, provedbenih i logistikih planova uz taj plan, ureenje voda, provedbu redovite i izvanredne obrane od poplava, provedbu obrane od leda na vodotocima, zatitu od erozija i bujica, osnovnu melioracijsku odvodnju i provedbu ogranienja prava vlasnika i drugih posjednika zemljita.

72

Gradnja i odravanje regulacijskih i zatitnih graevina i vodnih graevina za osnovnu melioracijsku odvodnju u vlasnitvu Republike Hrvatske provodi se prema Planu upravljanja vodama. Vlada Republike Hrvatske donosi viegodinje programe gradnje komunalnih vodnih graevina, regulacijskih i zatitnih vodnih graevina i graevina za melioracije, koje izrauju Hrvatske vode. Ureenjem voda smatra se gradnja regulacijskih i zatitnih vodnih graevina, gradnja graevina za osnovnu melioracijsku odvodnju i radovi odravanja voda, sve u svrhu nekodljivog protoka voda. Radovima odravanja voda smatraju se: odravanje prirodnih i umjetnih vodotoka i drugih voda, odravanje regulacijskih i zatitnih vodnih graevina i odravanje graevina za spreavanje i otklanjanje erozija i sprjeavanje djelovanja bujica. Prije donoenja Plana upravljanja vodama, Hrvatske vode izrauju program radova odravanja voda koji osobito sadri: podatke o lokacijama, vrsti radova, premjer koliina radova i procjenu koliina nanosa. Program radova se provodi prema opim i tehnikim uvjetima za radove odravanja voda. Hrvatske vode su dune izraditi karte opasnosti od poplava i karte rizika od poplava za vodno podruje, a po potrebi za dijelove vodnog podruja i podslivove. Karte opasnosti od poplava (zemljovidi) sadre prikaz mogunosti razvoja odreenih poplavnih scenarija. Za vodno podruje i po potrebi za dijelove vodnog podruja i podslivove, na osnovi karata, Hrvatske vode donose planove upravljanja rizicima od poplava, a za potrebe operativnoga upravljanja rizicima od poplava Vlada Republike Hrvatske donosi Dravni plan obrane od poplava. Obrana od poplava provodi se po vodnim podrujima, branjenim podrujima, sektorima i dionicama. Obrana od poplava moe biti preventivna, redovita i izvanredna. Preventivnu obranu od poplava ine radovi odravanja voda. Redovitu i izvanrednu obranu od poplava ine mjere koje se poduzimaju neposredno pred nastup opasnosti plavljenja, tijekom trajanja opasnosti i neposredno nakon prestanka te opasnosti u svrhu nekodljivog protoka voda. Poslovi obrane od poplava, obrane od leda i zatita od erozija i bujica hitna su sluba. Obranom od poplava upravljaju Hrvatske vode. Nositelji obrane od poplava usklauju svoje aktivnosti s Dravnom upravom za zatitu i spaavanje, Ravnateljstvom policije, Hrvatskom vojskom, nadlenim medicinskim slubama i drugim hitnim slubama te pravnim osobama koje sukladno posebnim propisima upravljaju prometnicama. Provedbu preventivne, redovite i izvanredne obrane od poplava, Hrvatske vode ustupaju ponuditelju na branjenom podruju primjenom propisa o javnoj nabavi. Okvirni sporazum o nabavi sklapa se za razdoblje od 4 godine. U obrani od poplava dune su u prvom redu sudjelovati i pravne osobe i graani s podruja ugroenih poplavom. Ako njihovo sudjelovanje nije dovoljno za otklanjanje neposredne opasnosti i posljedica od poplava, nadleni rukovoditelj obrane od poplava zatrait e da u obrani sudjeluju i pravne osobe i graani s drugih podruja. Naredbe o obvezi sudjelovanja pojedinih pravnih osoba i graana u obrani od poplava donose upani. Gradnja regulacijskih i zatitnih vodnih graevina, te provedba preventivne, redovite i izvanredne obrane od poplava nancira se sredstvima vodnog doprinosa. Vodni doprinos obraunavaju i naplauju Hrvatske vode, a visinu odreuje Vlada. Prihod od vodnoga doprinosa koristi se prema naelima solidarnosti i prvenstva u potrebama na dravnom podruju Republike Hrvatske. Jedinicama lokalne samouprave pripada 8 posto vodnoga doprinosa naplaenog na njihovom podruju. Hrvatske vode su u obvezi jednom mjeseno doznaavati ovaj iznos proraunima jedinica lokalne samouprave. Prihod od naknade za ureenje voda koristi se za provedbu preventivne, redovite i izvanredne obrane od poplava. Naknada za ureenje voda obraunava se rjeenjem o obraunu naknade za ureenje voda koje donose Hrvatske vode. Vlada Republike Hrvatske uredbom propisuje visinu naknade za ureenje voda. Na nekretnine na koje se obraunava i naplauje komunalna naknada prema propisima o komunalnom gospodarstvu, jedinice lokalne samouprave, uz tu naknadu, naplauju i naknadu za ureenje voda. Jedinica lokalne samouprave naplauje naknadu za ureenje voda putem uplatnica za komunalnu naknadu, uz koje zasebno iskazuje iznos, obraunske elemente i nain obrauna naknade za ureenje voda. Jedinica lokalne samouprave doznauje naplaene iznose naknade za ureenje voda jednom tjedno na uplatne raune Hrvatskih voda. Za te poslove jedinici lokalne samouprave pripada naknada od 5 posto na iznos Hrvatskim vodama uplaene naknade za ureenje voda.

73

3.5.3. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti

Potrebno je preispitati mogunosti da se promijeni raspodjela nadlenosti izmeu Hrvatskih voda i lokalnih jedinica u podruju zatite od poplava i uz to poveati lokalnim jedinicama udio u raspodjeli vodnog doprinosa. Zakon o financiranju vodnog gospodarstva propisuje naknadu za razvoj, koja predstavlja prihod javnog isporuitelja usluge i namjenu ovako prihodovanih sredstava odreuje odlukom predstavniko tijelo lokalne jedinice, ali je problem u oporezivanju ove naknade kao prihoda isporuitelja usluge o emu do danas nema jasnog stava zakonodavca. Drugi problem oituje se u neusklaenosti propisa jer Zakon o komunalnom gospodarstvu, koji propisuje da se sredstva ubrana od naknade za razvoj doznauju u proraun lokalnih jedinica, a ista se troe u skladu s Programom gradnje objekata i ureaja komunalne infrastrukture kojeg takoer donosi predstavniko tijelo lokalne jedinice. Nuno je usklaivanje vaeih zakonskih propisa, utvrivanje statusa naknade za razvoj jer u praksi postoji razliito postupanje u nadzoru.

3.6. Usluge unaprjeenja stanovanja i zajednice komunalno gospodarstvo

U okviru provoenja javne funkcije usluge unaprjeenja stanovanja i zajednice za detaljniji prikaz odabrano je komunalno gospodarstvo o kojem se ve govorilo u prethodnim dijelovima ove Studije u okviru javne funkcije javnog reda i sigurnosti gdje je naglasak bio na preklapanju nadlenosti izmeu komunalnog redarstva i sigurnosti u prometu. Nakon kratkog prikaza stanja u podruju komunalnog gospodarstva koje je primjer decentralizirane javne funkcije u Hrvatskoj, daju se preporuke za poboljanje uinkovitosti sustava.

3.6.1. Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj

Komunalno gospodarstvo63 odnosno komunalne djelatnosti64 mogu obavljati trgovaka drutva, javne ustanove ili sluba vlastiti pogon, koje osnivaju jedinica lokalne samouprave, pravna i fizika osoba na temelju ugovora o koncesiji i pravna i fizika osoba na temelju ugovora o povjeravanju komunalnih poslova. Komunalne djelatnosti mogu zajedniki organizirati vie jedinica lokalne samouprave. Jedinica lokalne samouprave koja nije u mogunosti samostalno osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti, odlukom svoga predstavnikog tijela obavljanje ovih poslova moe povjeriti drugoj jedinici lokalne samouprave na podruju iste ili druge upanije na temelju pisanog ugovora.
Pod komunalnim gospodarstvom razumijeva se obavljanje komunalnih djelatnosti, a naroito pruanje komunalnih usluga od interesa za fizike i pravne osobe, te financiranje graenja i odravanje objekata i ureaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na podruju opina, gradova i Grada Zagreba kao i upanija. 64 Komunalne djelatnosti su: opskrba pitkom vodom, odvodnja i proiavanje otpadnih voda, prijevoz putnika u javnom prometu, odravanje istoe, odlaganje komunalnog otpada, odravanje javnih povrina, odravanje nerazvrstanih cesta, trnice na malo, odravanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika, obavljanje dimnjaarskih poslova, javna rasvjeta.
63

74

Ako se sustav komunalne infrastrukture protee na podruju vie jedinica lokalne samouprave unutar jedne ili vie upanija, te ini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu, jedinice lokalne samouprave obvezne su organizirati zajedniko obavljanje komunalnih djelatnosti putem trgovakih drutava. Ukoliko jedinica lokalne samouprave nije organizirala trajno i kvalitetno obavljanje pojedinih komunalnih djelatnosti, te odravanje pojedinih objekata i ureaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti, upanija na ijem se podruju nalazi jedinica lokalne samouprave organizirat e obavljanje pojedine ili svih komunalnih djelatnosti, odnosno odravanje objekata i ureaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti, na teret jedinice lokalne samouprave. Komunalnu djelatnost opskrbe pitkom vodom, odvodnje i proiavanja otpadnih voda moe obavljati i trgovako drutvo u preteitom vlasnitvu drave, odnosno upanije, kada se ta djelatnost obavlja za podruje ili dijelove podruja vie jedinica lokalne samouprave putem magistralnih sustava u vlasnitvu toga drutva, a uvjeti i nain obavljanje tih poslova utvruju se ugovorom s jedinicom lokalne samouprave. Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti osiguravaju se: iz cijene komunalne usluge, iz komunalne naknade, iz prorauna jedinice lokalne samouprave. Cijena komunalne usluge plaa se isporuitelju usluge, a obveznik plaanja je vlasnik nekretnine ili korisnik kad je vlasnik obvezu plaanja ugovorom prenio na korisnika. Financiranje graenja objekta i ureaja komunalne infrastrukture za javne povrine, nerazvrstane ceste, groblja i krematorije i javnu rasvjetu financira se iz komunalnog doprinosa, prorauna jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesiju i drugih izvora. Graenje objekata i ureaja komunalne infrastrukture i nabava opreme za opskrbu pitkom vodom i odvodnju i proiavanje otpadnih voda financira se iz cijene komunalne usluge, naknade za prikljuenje, prorauna jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesije i drugih izvora. Graenje objekata i ureaja komunalne infrastrukture i nabava opreme za prijevoz putnika, odravanje istoe, odlaganje komunalnog otpada i trnice na malo financira se iz cijene komunalne usluge, prorauna jedinice lokalne samouprave, naknade za koncesije i drugih izvora. Jedinice lokalne samouprave u cilju praenja stanja i detaljnijeg ureenja odnosa u komunalnom gospodarstvu donose odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provoenje. Nadzor nad provedbom odredbi komunalnog reda provodi komunalno redarstvo, koje se ustrojava u upravnim odjelima za komunalno gospodarstvo u jedinicama lokalne samouprave. Poslove komunalnog redarstva obavljaju komunalni redari. Upravni nadzor provodi Vlada Republike Hrvatske i nadleno ministarstvo. Inspekcijski nadzor obavljaju gospodarski inspektori Dravnog inspektorata.

75

3.6.2. Prijedlozi i preporuke za poboljanje uinkovitosti komunalnog gospodarstva

Prijedlozi se odnose na unaprjeenje Zakona o komunalnom gospodarstvu i rjeenja u vezi komunalnog doprinosa kao namjenskog prihoda lokalne jedinice. Konkretni prijedlozi su opisani u estom dijelu ove Studije (poglavlje 6.3.).

3.7.

Zdravstvene usluge
U ovom se dijelu Studije detaljnije opisuje pruanje zdravstvenih usluga u Hrvatskoj polazei od prikaza stanja u javnom zdravstvenom sustavu i iskustava u decentralizaciji. Na temelju prikaza modela decentralizacije u javnoj zdravstvenoj zatiti i iskustva u njihovoj primjeni u odabranim dravama Europske unije, te primjera decentralizacije u zdravstvenoj zatiti u odabranim zemljama, daju se smjernice prijedloga i preporuka za Hrvatsku.

3.7.1. Prikaz postojeeg stanja u javnom zdravstvenom sustavu Hrvatske i dosadanja iskustva u decentralizaciji
Hrvatska ima razvijenu javnu zdravstvenu zatitu naslijeenu u devedesetim godinama prolog stoljea, ali koja zahtjeva dodatne napore u sustavu racionalizacije i reorganizacije radi cjelokupne odrivosti zdravstvene potronje. Ograniavanje i preraspodjela trokova, kao i kontrola tednje i uteda u zdravstvenoj potronji neminovna je odrednica sadanjeg i budueg razvoja javne zdravstvene zatite. Postojea situacija decentralizacije javne zdravstvene usluge postavljena je hijerarhijski, odnosno piramidalno. Najnii i najiri dio javne zdravstvene usluge u primarnoj zdravstvenoj zatiti decentraliziran je na nain da drava postavlja minimalne standarde, a upanije osiguravaju i provode zdravstvenu zatitu. Viu sekundarnu razinu zdravstvene zatite pribavlja drava (ope bolnice, specijalizirane bolnice, poliklinike), upanije, kao i/ ili vei gradovi (srednji i veliki). Za najviu tercijarnu razinu zdravstvene zatite iskljuivo je zaduena sredinja drava. Ukupna potronja Hrvatske za zdravstvenu zatitu u 2007. godini iznosila je 7,5 posto BDP-a (WHO Statistics, 2010), od ega 87 posto iznosi dravna potronja. Dravna potronja na zdravstvenu zatitu po stanovniku poveana je sa 726 amerikih dolara u 2000. godini na 1.216 amerikih dolara u 2007. godini izraeno paritetom kupovne moi. Ukupna potronja Hrvatske na zdravstvenu zatitu u odnosu na BDP skoro je ista kao i u prosjeku za zemlje lanice EU, te je skoro na istoj razini kao i u Maarskoj, Sloveniji, Bosni i Hercegovini i Srbiji (WHO Statistics, 2010). Meutim, udio dravne potronje na zdravstvenu zatitu u ukupnoj potronji na zdravstvenu zatitu znatno je vei u usporedbi s ostalim prethodno spomenutim dravama (WHO Statistics 2010). Navedeni podaci govore u prilog potrebi

76

poduzimanja reforme zdravstvene zatite65 u smislu racionalizacije poslovanja, odnosno smanjenja i nadgledanje potronje. U tablici 6. je prikazan udio pojedinog izvora potronje u BDP-u za razdoblje od 2000.2008. godine u kojoj se jasno vidi da je lokalna vlast poslije 2000. godine poela sudjelovati u javnoj zdravstvenoj potronji te se u posljednjih nekoliko godina zadrala na razini oko 0,3 posto BDP-a. To je za sada daleko manje od udjela privatne zdravstvene potronje u BDP-u.
Tablica 6. Udio zdravstvene potronje prema izvorima potronje u bruto domaem proizvodu, 2000.-2008., %
Udio u BDP-u HZZO MZSS Lokalna vlast Ukupna javna zdravstvena potronja Privatna zdravstvena potronja Sveukupna zdravstvena potronja 2000. 7,7 0,2 0,0 7,9 1,2 9,1 2001. 7,4 0,1 0,1 7,6 1,2 8,8 2002. 7,2 0,2 0,3 7,7 1,3 9,0 2003. 6,2 0,2 0,3 6,7 1,3 8,0 2004. 6,6 0,3 0,3 7,2 1,5 1,5 8,3 8,7 8,6 8,4 8,1 1,5 1,5 1,5 2005. 6,0 0,5 0,3 6,8 7,2 6,9 6,6 2006. 6,4 0,5 0,3 2007. 6,1 0,5 0,3 2008. 5,6 0,7 0,3

Napomena: Iskljueni su transferi za bolovanja i porodiljne dopuste to umanjuje udjele zdravstvene potronje u bruto domaem proizvodu. Izvor: World Bank (2008), str. 138.

Studija Svjetske banke (World Bank, 2008) istie da Hrvatska ima najnii udio privatne zdravstvene potronje u sveukupnoj zdravstvenoj potronji u usporedbi s drugim dravama, to znai da cjelokupna zdravstvena potronja ovisi o dravnoj potronji i to Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO), Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi (MZSS) te najmanjim dijelom od izvora lokanih vlasti namijenjenih zdravstvenoj zatiti. Stoga je uinkovitost i kontrola dravnog financiranja zdravstvene zatite vana karika javnih financija o emu svjedoi jo poetkom 2000. godine studija Svjetske banke za zdravstvenu reformu u Hrvatskoj u kojoj se nalaze prijedlozi kako poveati uinkovitost i kontrolirati trokove u zdravstvu. Jedan od predloenih naina je zajedniko financiranje trokova javnog zdravstva od strane jedinica lokalne samouprave i privatnog sektora (Zrinak, 2000). Kako tablica 6. pokazuje, udio jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u ukupnim trokovima javnog zdravstva je, nakon poveanja 2001. godine, ostao limitiran te i dalje u najveoj mjeri ukupna zdravstvena potronja ovisi o potronji sredinje drave. Bez obzira na strukturu izvora financiranja, studija Ekonomskog instituta, Zagreb za potrebe Europske komisije (Jurlina Alibegovi i sur., 2006) ocjenjuje da su javne zdravstvene usluge u ukupnom zdravstvenom sustavu njegova snaga u odnosu na neke druge cjeline i elemente zdravstvenog sustava Hrvatske, pa se moe zakljuiti da u preventivi i javnoj zdravstvenoj usluzi Hrvatska ima dobre podloge koje treba samo dalje unaprjeivati u podruju kvalitete i uinkovitosti kroz racionalizaciju trokova.
65

Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi ustrajno radi na reformi zdravstva, a u okviru Nacionalne strategija zdravstva definiran je osnovni cilj strategije koji se odnosi na unaprijeen zdravstveni sustav do 2011. godine tako da zadovolji potrebe graana Republike Hrvatske za kvalitetnom struno medicinskom zdravstvenom skrbi. Opirnije vidjeti na internetskoj stranici http://www.mzss.hr/hr/ministarstvo/strategije_i_planovi/nacionalna_strategija_zdravstva.

77

U meunarodnoj usporedbi pokazatelja zdravstvene zatite Hrvatska je do sada imala relativno dobre rezultate i to u usporedbi sa zemljama EU-10 i EU-15 (WHO Statistics, 2010), pa je vano da se ta relativno dobra pozicija u rezultatima zdravstvene zatite zadri bez poveanja javnih trokova. Sadanja razina udjela javne zdravstvene zatite u BDP-u je prevelika i fiskalno neodriva, to su pokazale studije European Observatory on Health Systems and Policies (2006) i World Bank (2008). Istraivanja javne potronje u podruju zdravstvene zatite u Hrvatskoj (Mihaljek, 2007 i 2008; Jafarov i Gunnarsson, 2008) istiu da u sustavu ima dovoljno prostora za utede i poveanje efikasnosti. Smanjenje javnih trokova za zdravstvenu zatitu manjim je dijelom povezano s decentralizacijom u primarnoj zdravstvenoj zatiti (iako se i tu mogu nai utede i pojaati uinkovitost lijenika ope prakse), a vie s racionalizacijom mree bolnikog sustava, izdanim subvencioniranjem troenja farmaceutskih proizvoda, ulogom i poslovanjem Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje itd. Gledano kroz povijest zdravstvenog sustava Hrvatske, poetkom devedesetih godina prolog stoljea prethodni veoma decentralizirani zdravstveni sustav je centraliziran, kako bi kasnije tijekom devedesetih godina ponovo zapoela postupna decentralizacija zdravstvene zatite koristei se pristupom dekoncentracije s vrlo jakim centralnim odlukama i kontrolom (European Observatory on Health Systems and Policies, 2006). Od 2001. godine zdravstveni se sustav postupno nastavlja jo vie decentralizirati koristei i dalje oblik dekoncentracije, ali uz zadravanje nadzora sredinje drave. Glavne promjene u samoj decentralizaciji zdravstvenog sustava nastale su nakon promjene zakonske regulative 2001. godine koja se odnosila na promjenu djelokruga poslova i ovlasti lokalnih jedinica vlasti u podruju kolstva, socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva. Za podruje zdravstva promjena zakonske regulative o zdravstvenom osiguranju i zdravstvenoj zatiti opisana je u Prilogu B ove Studije. Dosadanji stupanj decentralizacije zdravstvene zatite na upanijskoj razini u smislu dostupnosti i kvalitete usluga u prilinoj je mjeri zadovoljavajue rjeenje, jer lokalne samouprave jasno shvaaju da nemaju vlastitih kapaciteta za samostalno voenje iznimno specijaliziranih poslova u podruju zdravstva. Meutim, evidentna je elja jedinica lokalne samouprave da sudjeluju u godinjim planovima zdravstvene zatite i samoj organizaciji zdravstvene zatite, kao i da sudjeluju u sufinanciranju zdravstvene zatite prema lokalnim potrebama i financijskim mogunostima opina i gradova. Jedinice lokalne samouprave jasno shvaaju da preuzimanje potpune odgovornosti ili veeg dijela odgovornosti u pruanju zdravstvenih usluga nadilazi njihove postojee kapacitete. Njihovo je miljenje da bi se minimalni financijski zdravstveni standardi trebali jasno definirati i ujednaiti, a za vie i kvalitetnije standarde su voljni sudjelovati vlastitim sredstvima u financiranju dodatnih kapaciteta. Pri tome je elja jedinica lokalne samouprave aktivnije sudjelovati u upanijskim planovima i izvrenju planova zdravstvene zatite u njihovim lokalnim podrujima. Jedinice podrune (regionalne) samouprave sudjeluju u oblikovanju i koordinaciji mree javne zdravstvene zatite za njihovo podruje te time utjeu na standarde zdravstvene zatite odreene brojem ambulanti, brojem timova hitne medicine, radnim vremenom te specijalizacijom lijenika (osim lijenika ope prakse) koji su na tom podruju potrebni. Prema nalazima USAID-ove studije, postojei zakonski propisi omoguavaju lokalnoj
78

samoupravi osnivanje specijalistikih bolnica, ali je ishoenje dozvola i dokumentacije dugotrajan proces (USAID, 2006). Zbog toga je njihova preporuka da se velikim i srednjim gradovima, koji imaju potencijalnih kapaciteta za osnivanje specijalistikih bolnica, omogui da u vremenski primjerenim rokovima mogu osnivati samostalno ili sufinancirati takvu vrstu sekundarne zdravstvene zatite u Hrvatskoj. Prema Nacionalnoj strategiji primarne zdravstvene zatite za razdoblje 2006.-2011. godine, reforma primarne zdravstvene zatite ima cilj podizanje funkcionalnosti sustava primarne zdravstvene zatite, jaanje doma zdravlja kao temeljne ustanove primarne zdravstvene zatite te reorganizaciju hitne medicinske slube radi jednakosti, dostupnosti i uinkovitosti hitne medicinske zatite. U primarnoj zdravstvenoj zatiti dodjeljuje se koncesija za obavljanje javne zdravstvene slube na prijedlog proelnika ureda upravnog tijela nadlenog za zdravstvo koju odobrava upan, odnosno gradonaelnik Grada Zagreba uz suglasnost ministra zdravstva. Ako upanije ne provedu natjeaj u zakonom propisanom roku, Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi ima krajnju odgovornost. Broj ordinacija u mrei obiteljskih lijenika se poveava radi uravnoteenja broja pacijenata s optimalnim brojem pacijenata po lijeniku. Obiteljski lijenici kao uvari sustava rjeavaju sluajeve bolesti ili upuuju pacijente s uputnicama prema ustanovama na viim razinama zdravstvene zatite. U sustavu zdravstvene zatite su obiteljski lijenici prirodni uvari poveanja trokova na dugi rok iako imaju relativno mali utjecaj na sniavanje trokova cjelokupnog sustava u sadanjosti, kao i u kratkom roku. S druge strane, sadanji projekt informatizacije primarne zdravstvene zatite Ordinacija bez papira66 moe donijeti utede na dugi rok i poveati zadovoljstvo korisnika usluga. Ovaj projekt se nalazi u svojoj prvoj fazi razvoja i u tijeku je probni rad informatizacije primarne zatite koji je od kljune vanosti za uspjeh itavog daljnjeg projekta. Cilj projekta je racionalizacija i smanjenje trokova zdravstvenog sustava, kao i organizacija jedinstvenog i jednoobraznog sustava prikupljenih podataka. Na taj bi nain prikupljeni podaci omoguavali uinkovitije praenje i unaprjeenje zdravstvene skrbi te prevenciju bolesti. Projekt obuhvaa povezivanje velikog broja subjekata u sustavu zdravstva kroz informatizaciju kljunih poslovnih procesa, te uvoenje novog naina rada koji e omoguiti djelotvornije i uinkovitije funkcioniranje sustava zdravstva. Informatizacijom se uvodi elektroniki recept, elektroniko naruivanje u opoj/obiteljskoj medicini, ljekarnama, laboratorijima, specijalistikom lijeenju te elektroniki zdravstveni karton. Sve ordinacije primarne zdravstvene obiteljske medicine, ginekologije, pedijatrije, stomatologije, ljekarne, biokemijski laboratoriji i jedinice centralnog naruivanja bit e povezane u jedinstveni sustav te se zbog toga oekuje smanjenje administracije i unaprjeenje kvalitete ponude i potranje zdravstvenih usluga. Projekt se nalazi u procesu provedbe u Liko-senjskoj i Meimurskoj upaniji. Njegova potpuna provedba na podruju cijele Republike Hrvatske planirana je do kraja 2010. godine. Reforma hitne medicinske slube takoer je u tijeku, a svrha joj je poveati dostupnost takve slube graanima u nedostupnijim podrujima, kao i u podrujima udaljenim od bolnica. Plan je osnovati 21 upanijski zavod za hitnu medicinu te integrirati telemedicinu u hitnu
66

Optirnije na internetskoj stranici Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, http://www.mzss.hr/hr/novosti/priopcenja/ informatizacija_primarne_zdravstvene_zastite_ordinacija_bez_papira.

79

medicinu s ciljem postizanja jednakosti u standardu zdravstvenih usluga, dostupnosti odnosno to vee pokrivenosti podruja i uinkovitosti u pogledu smanjenja mortaliteta i invaliditeta. U daljnjoj analizi istrauju se modeli decentralizacije u javnoj zdravstvenoj zatiti i iskustva u njihovoj primjeni.

3.7.2. Modeli upravne decentralizacije i primjena njenih oblika u javnoj zdravstvenoj zatiti drugih drava
Kad se raspravlja o decentralizaciji javne zdravstvene zatite s administrativnog gledita tada je rije o oblicima upravne (administrativne) decentralizacije. Upravna (administrativna) decentralizacija je usmjerena na hijerarhijsku i funkcionalnu raspodjelu moi te na podjelu funkcija izmeu sredinje drave i niih razina vlasti. Upravna se decentralizacija odnosi na promjenu u organizaciji vlasti koja obuhvaa prijenos pravnih i politikih ovlasti u planiranju i upravljanju i, u nekim sluajevima, financiranju zadataka javnog sektora i to od sredinje drave prema bilo kojoj nioj jedinici vlasti, pojedinim razvojnim agencijama, nevladinim organizacijama ili privatnim poduzeima, kao i prijenos takvih ovlasti i funkcija od tih institucionalnih ili organizacijskih jedinica prema drugima na nioj razini. To znai da upravna decentralizacija postoji kada sredinja fiskalna vlast odreuje veinu poreznih prihoda, a dio se tih prihoda alocira prema decentraliziranim javnim tijelima koji, pruajui javne usluge, troe prikupljena sredstva, ne potpuno samostalno, nego uz smjernice ili kontrolu sredinje fiskalne vlasti. Navedena decentralizirana javna tijela djeluju kao posrednici sredinje fiskalne vlasti (Tanzi, 1995). Upravna decentralizacija podrazumijeva vie vrsta ili tipova upravljake i organizacijske decentralizacije kao to su: dekoncentracija, delegacija i predaja vlasti (devolucija) (Cohen i Peterson, 1996 i 1999). Dekoncentracija je raspodjela u procesu donoenja odluka, financijskih i upravnih funkcija izmeu razliitih razina unutar sredinje vlasti. U literaturi postoje brojni primjeri koji ukazuju da je sredinja vlast sklonija tom pristupu decentralizaciji jer joj osigurava veu politiku, administrativnu i tehniku kontrolu. Agencije koje preuzimaju vlast od strane sredinje vlasti takoer su sklonije ovom nainu decentralizacije. Razlozi tome su to se smanjuju trokovi pruanja javnih usluga jer se koriste postojei naini osiguravanja javnih dobara i usluga koje je koristila sredinja vlast, te se postojei programi, utvreni od strane sredinje vlasti, prilagoavaju i provode prema smjernicama koje je ona postavila. Prema tome, dekoncentracija je slabija vrsta decentralizacije kod koje se djelomino mijenja razdioba ovlasti i odgovornosti izmeu pojedinih razina vlasti, a glavne se odluke donose na razini i pod nadzorom sredinje vlasti. Dekoncentracija se vezuje za primjer Francuske, Velike Britanije i Portugala.

80

Delegacija se odnosi na prijenos odgovornosti od sredinje vlasti na tijela i organizacije koje neizravno kontrolira sredinja vlast ili su neovisne. Tijela i organizacije prema kojima se delegiraju odgovornosti mogu biti: dravna industrijska poduzea, dravna usluna poduzea, javna prometna poduzea, poduzea za stambenu izgradnju, te urbane i regionalne razvojne agencije. U literaturi postoje brojne preporuke za prenoenje odgovornosti za pruanje javnih usluga prema privatnim poduzeima i udruenjima kao to su, na primjer, razliita profesionalna udruenja, privatna dobrovoljna udruenja, nevladine organizacije, udruenja ena i mladih. Glavni razlog prenoenju odgovornosti poduzeima i udruenjima je u tome to imaju uspostavljenu organizaciju koju vode lanovi grupacije, te odgovarajue administrativne i tehnike kapacitete za efikasno provoenje svih delegiranih odgovornosti. Zakljuno, delegacija je oblik decentralizacije gdje je neka od pojedinanih javnih funkcija ili djelatnosti prenesena na razinu subjekata, sudionika pri emu ih sredinja razina vlasti ne nadzire, ali su joj odgovorni. Oblik delegacije u prijenosu ovlasti javne usluge zdravstva vezuje se uz primjer Njemake i Nizozemske. Predaja vlasti (devolucija) predstavlja prijenos odgovornosti sa sredinje na nie razine vlasti. Predaja vlasti u smislu upravne (administrativne) decentralizacije ne smatra se u sluaju podjele vlasti unutar federativnog ili konfederativnog sustava vlasti gdje drave zadravaju pravno definiranu i podijeljenu vlast. Stoga se o predaji vlasti moe govoriti unutar unitarnog sustava dravne vlasti gdje je izvrena podjela vlasti izmeu drave, regija, gradova i opina. Predaja vlasti u nerazvijenim i tranzicijskim dravama, koje su po svojoj strukturi unitarne do sada nije bila uobiajena, preteno zbog toga to sredinja vlast ne eli izgubiti upravnu (administrativnu) kontrolu i prepustiti donoenje vanih odluka niim razinama vlasti. ak i u nerazvijenim i tranzicijskim dravama koje su po unutranjoj strukturi federativne ili konfederativne drave postoje odreena ogranienja u pogledu predaje vlasti i odgovornosti niim razinama fiskalne vlasti. Predaja vlasti (devolucija) je najvri oblik upravne decentralizacije kod kojeg su u potpunosti prenesene odgovornosti i ovlasti na nie razine vlasti. Predaja vlasti (devolucija) je rairena u skandinavskim dravama. Odluka o izboru konkretne vrste upravnog decentraliziranog modela u javnoj zdravstvenoj zatiti u pojedinoj dravi ovisi o tome koliko su dotadanji rezultati decentralizacije uinkoviti (efikasni). Potrebno je naglasiti da moe postojati i sluaj da uope ne doe do decentralizacije u podruju javne zdravstvene zatite iz razloga to se centralizirani model pokazao dovoljno uinkovitim na odreenom prostoru i u odreenom vremenu, onda takav model javne zdravstvene potronje postaje optimalni model. U javnoj zdravstvenoj zatiti decentralizacija je poeljna u sluaju kada takav sustav daje bolje rezultate i ishode (to se treba pokazati pomou pokazatelja rezultata i ishoda u podruju zdravstvene zatite i zdravlja stanovnika), kao i u sluaju kada decentralizirani sustav utjee na poveanje zadovoljstva stanovnika u pogledu dostupnosti i kvalitete javne zdravstvene zatite. U nastavku se ove Studije daje pregled literature koja opisuje primjere meunarodnih iskustava u decentralizaciji zdravstvenih usluga.

81

Primjeri decentralizacije u zdravstvenoj zatiti u odabranim zemljama

Decentralizacija javnih usluga ima za cilj poveanje dostupnosti i kvalitete javnih usluga tako da ukupne koristi za stanovnitvo budu vee od samih trokova. Kad je rije o usluzi javne zdravstvene zatite, decentralizacija ne smije ugroziti razinu standarda zdravstvene usluge u nekom lokalnom podruju u odnosu na onu koju bi pruio centralizirani sustav javne zdravstvene zatite. Javna zdravstvena zatita ima vane i dugorone drutvene eksternalije te je njena kvaliteta bitna za ukupno zdravlje i radnu produktivnost stanovnitva. Ako je mogue kvalitetu javne zdravstvene zatite poboljati decentralizacijom, onda politika odluka ima potpuno drutveno i ekonomsko opravdanje u odnosu na centraliziranu opskrbu (Oates, 2005), a glavni argument decentralizacije su bolja lokalna znanja o zdravstvenim potrebama lokalnog stanovnitva i lokalnim uvjetima o kojima ovisi uinkovitija zdravstvena zatita. Meutim, decentralizacija moe imati i negativne uinke ukoliko lokalni trokovi rastu i pritiu lokalne prihode, a kvaliteta zdravstvene zatite opada. U takvim sluajevima (ili zbog takvih sluajeva) potrebna je centralna intervencija kako bi se garantirala razina kvalitete lokalnih zdravstvenih usluga. Izbor empirijskih radova koji istrauju doprinos decentralizacije poboljanju zdravlja stanovnitva je ogranien, te se uglavnom odnosi na zemlje u razvoju Azije, Afrike i June Amerike. Tako na primjer Mahal et al. (2000) ispituju uspjenost decentralizacije koje mjere stopom smrtnosti dojenadi na primjeru Indije, a Ebel i Yilmaz (2004) se bave ishodima decentralizacije koje mjere stopom cijepljenja djece komparativno u Argentini, Brazilu, Kolumbiji, Filipinima, Junoafrikoj Republici i Venecueli. U istraivanju Robalino et al. (2001) usporeuju se podaci o mortalitetu dojenadi u odnosu na razinu decentralizacije izmeu zemalja s niskom i visokom razinom dohotka. Rezultat istraivanja je pokazao da su uinci decentralizacije vei (korisniji) u zemljama s niskom razinom dohotka. Drugo empirijsko istraivanje, kojeg su na panel podacima za Kanadu proveli Jimenez i Smith (2005), pokazalo je da u razvijenim zemljama s visokom razinom dohotka decentralizacija ima znaajan utjecaj na uinkovitost javne politike u poboljanju zdravlja stanovnitva, koja se mjeri smanjenjem stope mortaliteta dojenadi. Iz prethodnog se moe zakljuiti da, bez obzira na razinu BDP-a pojedine zemlje, decentralizacija javne zdravstvene funkcije je korisna ukoliko postoji pozitivan utjecaj na poboljanje zdravstvene zatite stanovnitva. Tome doprinose i drugi imbenici, kao to su veliina zemlje, gustoa naseljenosti, infrastrukturna povezanost, kao i kvaliteta suradnje izmeu vie razina vlasti i slino. Novije europsko istraivanje kvalitete zdravstvenih usluga (European Health Powerhouse, 2009) je pokazalo da su potroai (korisnici usluga) ocijenili najboljim zdravstveni sustav Nizozemske. Indeks se odnosi na ocjenu stupnja orijentiranosti sustava zdravstvene zatite prema korisnicima usluga, a broj se bodova akumulira iz vie razliitih izvora, kao to su javni statistiki pokazatelji, javni propisi i nezavisno anketno istraivanje. Indeks akumulira bodove temeljem est pokazatelja, kao to su prava i informiranost pacijenata, e-zdravlje, vrijeme ekanja za lijeenje, ishod lijeenja, opseg i doseg usluga te farmaceutika. Nizozemska se nalazi na prvom mjestu s 875 bodova od maksimalno moguih 1.000,
82

dok je Hrvatska na 22. mjestu sa 627 bodova (vidi sliku 1.). Istraivanje je provedeno u 33 zemlje. Hrvatska je u ovom istraivanju prvi put sudjelovala 2009. godine te je izgubila odreeni dio bodova jer nisu postojali javno dostupni podaci. Nizozemska je, nakon reforme sustava zdravstvenog osiguranja u 2006. godini, pristupila daljnjem restrukturiranju zdravstvenog sustava u kojem je snano prisutna decentralizacija na korporativnim naelima (European Observatory of Health Systems and Policies, 2008). Sredinja drava snosi najviu razinu odgovornosti nad sektorom zdravstva, dok su zdravstvene ustanove preputene tritu, s time da sredinja drava zadrava nadzor nad njima. Nadalje, Nizozemska ima konkurentno razvijeno trite zdravstvenog osiguranja i izuzetno velik utjecaj pacijenata na ustanove zdravstvene skrbi preko njihovog sudjelovanja u donoenju odluka i suradnje sa zdravstvenim osobljem. Sudjelovanje je u Nizozemskoj snanije nego u ostalim europskim zemljama. To moe biti za Nizozemsku i glavni razlog velikoj akumulaciji bodova u indeksu ocjene zdravstvenih usluga njihovih korisnika.
Slika 1. Ukupni bodovi indeksa korisnika zdravstvenih usluga u 2009.

Izvor: European Health Powerhouse (2009), str. 15.

Modeli decentralizacije u javnoj funkciji zdravstvene zatite definirani su na vie naina. To znai da ne postoji jedinstveni analitiki okvir funkcioniranja javne zdravstvene zatite koji bi imao optimalno rjeenje za sve zemlje. Modeli se meusobno razlikuju prema pristupu pomou kojeg se objanjava funkcioniranje pojedinog modela (Mosca, 2006). Uobiajena su etiri pristupa, a za potrebe ove Studije objedinjena su u tri, jer o kapacitetu institucija izravno ovise dva pristupa. Tako razlikujemo:
83

a. Pristup koji se temelji na javnoj administraciji koja moe poprimiti razliiti institucionalni oblik - dekoncentraciju, delegaciju, predaju vlasti (devoluciju) ili privatizaciju to je detaljnije opisano u prethodnom tekstu; b. Pristup koji se temelji na kapacitetima institucija: putem lokalnog fiskalnog izbora u kojem se lokalne vlasti izmeu sebe konkurentno natjeu da privuku vie glasaa, koji su ujedno i porezni obveznici, na svoje podruje. Lokalna administracija bira programe i alocira resurse na nain da zadovolji preferencije srednjeg glasaa. U ovom pristupu dolazi do izraaja odgovornost lokalne vlasti u odnosu na stanovnitvo ako ima kapacitete da preuzme javno financirane usluge; putem drutvenog (socijalnog) kapitala koji nastaje u akumulaciji znanja i povijesnog iskustva pojedinaca i organizacija koje kreiraju opa oekivanja o zdravstvenim uslugama. Lokalna podruja koja iza sebe imaju povijesno iskustvo u osiguranju javnih zdravstvenih usluga i jake civilne udruge imaju bolje predispozicije da e biti uspjenije u pruanju javnih zdravstvenih usluga od onih koje to iskustvo nemaju. Drutveni kapital nastao na znanju i iskustvu pojedinaca i njihovih mrenih skupina moe pomoi lokalnoj vlasti u pruanju kvalitetnije javne zdravstvene usluge, jer poticaji nastaju izvorno na lokanom podruju tzv. bottom-up strategijom reformi za razliku od topdown strategije nametnute odozgo; c. Korporativni pristup je noviji pristup i temelji se na odnosu principala-agenta, te se koristi u objanjenju naina kako funkcioniraju odnosi izmeu ponuaa i korisnika zdravstvenih usluga. Principal (sredinja drava Ministarstvo zdravstva) nastoji postii svoje ciljeve oblikujui poticaje agentu (periferija lokalna vlast) u skladu s agentovim interesima. Principal (sredinja drava) je odgovoran za ope ciljeve, kao to su jednakost, efikasnost, kvaliteta i financijska razboritost. Agent (lokalna vlast) je odgovoran za uinkovitost funkcioniranja sustava i zadovoljstvo korisnika usluga. Opisani modeli decentralizacije javnih zdravstvenih usluga nude razliite pristupe iako svaki od njih ovisi o tome kakav je kapacitet njihovih institucija, s koliko drutvenog kapitala raspolau i za koji politiki oblik decentralizacije javne administracije su se opredijelili. Zbog toga ovako razdvojeni pristupi po nekim izrazitim karakteristikama su vie teorijske prirode, a u naravi sve se te karakteristike kompiliraju u model za koji se oekuje da e biti najefikasniji. Ne postoji jedinstveno najbolji model decentralizacije zdravstvenih usluga ili jedinstveno najprimjereniji model za sve zemlje, ve svaka pojedina drava razvija onaj model za koji misli da najbolje odgovara njihovim politikim, ekonomskim i povijesnim razlozima. Bazu osnovnog modela ipak ini politiki oblik decentralizacije javne administracije, a upravljaki modeli ovise o ostalim spomenutim socio-ekonomskim karakteristikama koje stoje na raspolaganju niim razinama vlasti. Tako na primjer, decentralizacija javne administracija putem prenoenja odgovornosti (delegacije) podrazumijeva da nie razine vlasti raspolau takvim kapacitetom institucija koja im omoguava odgovorno samostalno upravljanje i poslovanje, jer u protivnom takav oblik politike decentralizacije javnih zdravstvenih usluga ne moe biti uspjean. Ipak, za zemlje koje su povijesno i institucionalno sline, te teritorijalno bliske, za oekivati je da slijede slian model decentralizacije zdravstva. Zbog toga su za potrebe ove Studije izbrani
84

primjeri decentralizacije i iskustva nekih europskih zemalja koja su Hrvatskoj blia zbog povijesnih, kulturnih i drugih razloga. Posebno treba navesti istraivanje u kojem se na primjeru Italije, panjolske i Norveke (Mosca, 2006) ispituje uspjenost decentralizacije zdravstvene zatite. Cilj usporedbe decentralizacije razliitih zdravstvenih sustava triju zemalja je proiriti saznanja i svijest o tome da decentralizacija sama po sebi nije obvezatno uspjean oblik organizacije provoenja javne zdravstvene funkcije. Sustav zdravstvene zatite Italije (Mosca, 2006) obiljeava sudjelovanje svih razina javne vlasti u osiguranju javne zdravstvene zatite, pri emu je na vrhu sredinja drava, u sredini je 20 regionalnih vlada, a na dnu oko 100 lokalnih zdravstvenih centara i 100 nezavisnih bolnica. Svaki lokalni zdravstveni centar je odgovoran za pruanje zdravstvene skrbi cjelokupnoj populaciji na svom podruju. Sredinja dravna razina postavlja i financira ope (bitne) zdravstvene standardne, a regionalne razine mogu (iako u odreenim granicama) poveati porezne prihode kako bi financirale dodatnu razinu zdravstvene zatite iznad opih standarda utvrenih od strane sredinje drave. Da bi se prevladale razlike izmeu bogatijih i siromanijih regija uveden je nacionalni fond solidarnosti koji prenosi sredstva izmeu bogatih i siromanijih regija kako bi se ujednaila kvaliteta i dostupnost zdravstvenih usluga. No to, doprinosi velikom nezadovoljstvu, jer je samo sedam od dvadeset regija u stanju samostalno osiguravati dovoljno sredstava za financiranje zdravstvene zatite, te istovremeno dijelom vlastitih sredstava financirati potrebe drugih regija koje nemaju dovoljno sredstava za pruanje barem standardne razine zdravstvene zatite. Posljedica je postojanje neodgovarajue suradnje meu vanim dionicima koji su ukljueni u financiranje i organizaciju (upravljanje) javne zdravstvene zatite zbog nedovoljnih povijesnih iskustava i institucionalnih navika. Iskustvo panjolske (Mosca, 2006) bazira se na predaji vlasti (devoluciji) u kojoj je odgovornost transferirana sa sredinje administracije na 17 autonomnih regija. Poevi od 80-ih godina prolog stoljea panjolska se pomaknula s pozicije visoko centraliziranog sustava financiranja i upravljanja javne zdravstvene zatite u potpuno suprotan sustav odnosno u sustav potpune decentralizacije. Ipak potpuna decentralizacija nije obuhvatila financiranje, jer je ono ipak zadrano na nacionalnoj razini i osigurava se iz nacionalnih poreznih prihoda. Decentralizacija je zapoela u Baskiji i Kataloniji to je znakovito sa stajalita povijesno-politikih tenji dravnog odcjepljenja tih regija. Sredinja drava ima odgovornost opeg koordinatora u podruju zakonodavstva u zdravstvenoj zatiti, financiranju sustava i regulaciji financijskih aspekata zdravstvenog osiguranja, kao i u definiciji i paketima povlastica koje odobrava nacionalni zdravstveni sustav. panjolski federalizam u zdravstvenoj zatiti nosi potencijalne opasnosti u nerazumijevanju i konfliktima koje mogu nastati izmeu centralnog financiranja i regionalne odgovornosti upravljanja te njihovih lokalnih kapaciteta i kompetencija. Pozicije razliitih razina vlasti su prirodno suprotstavljene, jer se uobiajeno sredinja razina vlasti optuuje za ograniene resurse, a regionalne (lokalne) vlasti za poveanje javnih trokova i neefikasno troenje.

85

Norveka ima dugotrajno i bogato iskustvo decentralizacije (Mosca, 2006) koje datira jo iz 70.-ih godina prolog stoljea. Meutim, od 2002. godine Norveka poduzima sasvim suprotne korake prema centralizaciji javne zdravstvene funkcije. upanijsko vlasnitvo bolnica je preneseno na razinu sredinje drave, a 19 upanija je zamijenjeno s pet veih zdravstvenih regija (prije svega zbog koritenja ekonomije obujma) ije uprave imenuje Ministarstvo zdravstva. Bolnice su dobile veu nezavisnost, ali i odgovornost za svoje poslovanje, to je ideja korporativnog naina upravljanja. Sredinja razina vlasti je zaduena za alociranje proraunskih sredstava, postavljanje zdravstvenih standarda i ciljeva, za nadzor i provjeru rezultata. Regionalne razine vlasti su odgovorne za pruanje usluga na njihovom podruju i planiranje. Norveka je u usporedbi s Italijom i panjolskom imala problema u razumijevanju razdvajanja odgovornosti izmeu regionalne i sredinje razine vlasti, ali na obrnuti nain, jer je dugotrajno povijesno iskustvo ostavilo traga na prihvaanju centralizacije i razdvajanju funkcije financiranja od upravljanja. No, i u ovom sluaju, za loe poslovne rezultate je uvijek odgovorna sredinja razina vlasti, jer ne financira dovoljno, dok je regionalna (lokalna) vlast uglavnom odgovorna jer neuinkovito troi javna sredstava. Slovenija je prije poetka devedesetih godina prolog stoljea i dravne samostalnosti imala veoma decentralizirani sustav javne zdravstvene zatite do razine opina (Albreht, 2009). Vlada tadanje Republike Slovenije je 1989. godine izvrila radikalni zaokret u potpunoj nacionalizaciji sustava s time da je javnozdravstveni sustav ostao slino organiziran kao u bivoj dravi. Slovenija ima nacionalni institut za javno zdravstvo i ukupno devet regionalnih zavoda za javno zdravstvo. Javnozdravstveni sustav se postupno razvijao, to je danas rezultiralo u razvijenom i uspjenijem primarnom i sekundarnom preventivnom sustavu. Rezultati su postignuti i kao posljedica niza radionica i razliitih oblika obrazovanja stanovnitva s ciljem poboljanja ukupnog zdravlja stanovnitva u odnosu na prijanje razdoblje. Udio zdravstva u BDP-u Slovenije iznosi oko 7,8 posto, pri emu je udio drave u ukupnoj javnoj potronji na zdravstvo iznosio 71,5 posto. Dravna potronja na zdravstvo po stanovniku izraena paritetom kupovne moi iznosila je u 2007. godini 1.501 ameriki dolar (WHO Statistics, 2010). Korisnici zdravstvenih usluga u Sloveniji ocijenili su te usluge neto boljim u usporedbi s Hrvatskom (vidi sliku 1.). Iz prethodnog opisa iskustava nekih europskih drava u organizaciji javne zdravstvene zatite vidljivo je da svaki od prezentiranih modela ima pozitivnih i negativnih strana. Openito, vrijedi pravilo da u onoj mjeri u kojoj postoji neslaganje ili slabija usklaenost meu razinama vlasti, to je i kvaliteta i uinkovitost u sustavu zdravstva slabija. Budui je javna zdravstvena zatita skupa, a potrebno ju je pruiti svakom stanovniku u dravi i napraviti je to dostupnijom, svaki oblik decentralizacije ima potencijalne negativne uinke zbog nunog razdvajanja funkcije financiranja od funkcije organiziranja i upravljanja. S druge strane, svaki centralizirani model u mnogoljudnijoj, bogatijoj i prostorno vie rasprostranjenoj dravi izaziva prirodnu potrebu za veom decentralizacijom.

86

3.7.3. Prijedlozi za unaprjeenje javne funkcije zdravstvene zatite

U planiranju unapreenja javne zdravstvene zatite u primarnoj zatiti (a gdje je mogue i u sekundarnoj), Hrvatska ne bi trebala zanemariti relativno dobre iskustvene rezultate koje je do sada imala u kvaliteti zdravstvenih usluga. Sigurno je da se kvaliteta javnih zdravstvenih usluga moe jo poboljavati, a trokovi racionalizirati bez rizika po zdravlje stanovnika. Dosadanje iskustvo u decentralizaciji javnih zdravstvenih usluga putem koncentracije javne administracije na razinu upanija, organizaciji javnih zdravstvenih zavoda i hitnih slubi trokovno je zahtjevan sustav koji bi se mogao racionalizirati objedinjavanjem upanija u manji broj regija s kapacitetima za brigu o zdravstvu67. Tako stvorene nove regije preuzele bi mreu javne zdravstvene zatite s istim ciljevima sveobuhvatnosti, kontinuiranosti, dostupnosti i jednakosti javne zdravstvene usluge na cjelokupnom teritoriju drave. Uvoenje suvremene tehnologije (e-medicina, odnosno telemedicima) i znatno poboljana prometna infrastruktura potencijalno omoguavaju konvergenciju sitnijih upanijskih mrea u krupniju regionalnu mreu zdravstvenih centara. Preduvjet funkcioniranja novih regionalnih zdravstvenih centara je mogunost ispunjavanja naela dostupnosti i jednakosti, a u trokovnom smislu takva bi mrea trebala biti racionalnija, jer koritenje ekonomike obujma (opsega) smanjuje trokove po jedinici usluge. Osim veih (novih) regionalnih zdravstvenih centara upravljaku funkciju trebaju dobiti i veliki gradovi, jer su do sada prikupili dovoljno iskustva, znanja i potrebnih resursa za samostalno obavljanje javne zdravstvene usluge. Ukoliko drugi gradovi imaju potrebne resurse za javnu zdravstvenu zatitu, a po kriteriju broja stanovnika ne pripadaju kategoriji velikih gradova, mogu se ukljuiti u mreu javne zdravstvene zatite. Pri tome e sami kapaciteti koji im stoje na raspolaganju ograniavati i usmjeravati njihove mogunosti. Novi nain decentralizacije javne zdravstvene funkcije bit e uinkovit ukoliko postoji kvalitetna korporativna suradnja i jasna podjela odgovornosti izmeu sredinje vlasti i lokalne vlasti u upravljanju javnim zdravstvenim uslugama. Sredinja vlast treba zadrati nadzor nad minimalnim financijskim standardom i kvalitetom usluge uz postizanje financijske uinkovitosti, ali bez prevelikog uplitanja u upravljake funkcije jedinice podrune (regionalne) samouprave. Postavljanje jasnih i transparentnih minimalnih financijskih standarda u javnoj zdravstvenoj zatiti i u postavljanju mree javne zdravstvene slube vano je za uspjenost decentralizacije. Mali gradovi i opine kao jedinice lokalne samouprave samostalno odluuju o sufinanciranju javnih zdravstvenih usluga na svom podruju u skladu s vlastitim financijskim mogunostima iznad minimalnih financijskih standarda. Zbog toga je vano uskladiti planove javne zdravstvene zatite (ili javnih zdravstvenih usluga) regionalnih zdravstvenih centara s planovima jedinica lokalne samouprave, jer partnerstvo, osim u financiranju, podrazumijeva i zajedniko planiranje i kontrolu rezultata plana i poslovanja.
67

U dijelu 6.4. ove Studije poblie se opisuju prijedlozi za uspostavu novog teritorijalnog ustroja.

87

3.8. Rekreacija i kultura

Javna funkcija rekreacije i kulture obuhvaa niz javnih poslova i aktivnosti koje su u nastavku ove Studije podijeljene u podruje sporta i kulture. Nadlenosti u obavljanju javnih zadaa u sportu i kulturi, kao i njihovo financiranje je podijeljeno izmeu sredinje, regionalne i lokalne drave, pri emu su odgovornosti opina, gradova i upanija za obavljanje te javne funkcije i njeno financiranje ve sada prilino dobro rijeena, to je prikazano u opisu postojeeg stanja. Prijedlozi za poboljanja navedeni su na kraju ovog poglavlja.

3.8.1. Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj

Sport

Zakonodavni okvir u podruju sporta ini Zakon o sportu (NN 71/06, 150/08). Prema njegovim odredbama postoji raspodjela nadlenosti za provoenje i financiranje sporta kao javne funkcije. Drava se osobito skrbi o donoenju i provoenju Nacionalnog programa sporta, propisivanju standarda u sportu, poticanju i promoviranju sporta, meunarodnoj suradnji, kao i o vrhunskim sportaima. Sukladno tome, javne se potrebe u sportu financiraju sredstvima iz dravnog prorauna. S druge strane, provoenje sportskih aktivnosti, djelovanje sportskih udruga, zajednica i saveza, sportsko-rekreacijske aktivnosti graana, kao i izgradnja i odravanje sportskih graevina u nadlenosti su jedinica lokalne i regionalne samouprave. Sukladno tome, one su dune iz svojih proraunskih sredstava financirati te aktivnosti. Nadzor nad zakonitou rada pravnih osoba iz sustava sporta i provedbe zakonskih propisa, te inspekcijski nadzor provodi sredinja drava.

Kultura

Kazalita i kazaline druine mogu osnivati Republika Hrvatska, jedinice lokalne i regionalne samouprave, te pravne i fizike osobe. Sukladno tome, sredstva za program, materijalne izdatke te sredstva za investicije i investicijsko odravanje osigurava osniva na temelju prethodno izraenog financijskog plana i prijedloga programa. Meutim, sredstva za rad i posebne programe kazalita mogu se osigurati u proraunu sredinje drave te proraunima lokalne i regionalne samouprave u onoj mjeri u kojoj se oni utvrde kao javnu potrebu. Nadzor nad zakonitou rada i opih akata provodi se u ovisnosti o tome tko je osniva kazalita. Za nadzor nad nacionalnim kazalitima i kazalinim druinama nadlena je drava, dok su za nadzor ostalih javnih kazalita i javnih kazalinih druina odgovorne jedinice regionalne samouprave. Prema Zakonu o muzejima (NN 142/98, 65/09), muzej moe osnovati Republika Hrvatska, jedinice lokalne i regionalne samouprave, kao i fizike i pravne osobe. Slino kao i kod
88

kazalita, financiranje i nadzor se provode ovisno o tome tko je njihov osniva. Sredstva za rad, osim iz prorauna osnivaa, mogu osiguravati i iz vlastitih prihoda, donacija i sponzorstava. Sredstva za posebne programe, uz osnivaa, mogu osiguravati i tijela kojima je u interesu provoenje posebnih programa. Nadzor nad zakonitou rada provodi se ovisno o tome tko je osnivaa pa su tako za njega zadueni drava i jedinice lokane i regionalne samouprave. Inspekcijski nadzor nad muzejskom graom koja se titi kao kulturno dobro u nadlenosti je drave, odnosno tijela koje provode nadzor nad zatitom kulturnih dobara. Donoenje propisa i standarda za muzeje u najveoj je mjeri u nadlenosti Ministarstva kulture. Propisivanje standarda u knjinicama u nadlenosti je razliitih resora, ovisno o djelatnosti knjinice. Ministar kulture propisuje standarde za narodne knjinice, ministarstvo nadleno za obrazovanje, znanost i tehnologiju za kolske knjinice, za sveuiline, visokokolske i opeznanstvene knjinice, a za specijalne knjinice ministar nadlean prema podruju djelatnosti knjinice. Osnivanje, financiranje i nadzor nad knjinicama provode se slino kao to je sluaj i s kazalitima i muzejima. Njihov osniva moe biti drava, jedinice lokalne i regionalne samouprave te u ovisnosti o tome osiguravaju se sredstva za njihovo financiranje. Osniva je duan osigurati sredstva za njihov rad. Takoer se mogu financirati iz vlastitih prihoda, sponzorstava i donacija. Za posebne programe sredstva osigurava osniva, te i jedinice lokalne i regionalne samouprave na podruju kojih se ostvaruju posebni programi. Nadzor nad zakonitou rada provodi sredinja drava i jedinice regionalne samouprave, dok su za struni nadzor nad radom zaduene matine knjinice koje nadgleda Nacionalna i sveuilina knjinica u Zagrebu. Knjinina djelatnost regulirana je Zakonom o knjinicama (NN 105/97, 104/00, 69/09). Posebno podruje u kulturi su kulturna dobra. Zakon o zatiti i ouvanju kulturnih dobara (NN 69/99, 151/03, 157/03 ispravak, 87/09, 88/2010) propisuje kako su zatita i ouvanje kulturnih dobara skrb svih graana Republike Hrvatske. Propise i standarde vezane za ouvanje i zatitu kulturnih dobara propisuje drava, odnosno Ministarstvo kulture. Prema zakonu, svako kulturno dobro mora imati vlasnika. Za kulturna dobra za koja se ne moe utvrditi vlasnik, vlasnikom se smatra, odnosno postaje, Republika Hrvatska. Trokove vezane za zatitu i ouvanje kulturnog dobra duan je snositi vlasnik. Prema tome, postoji raspodjela nadlenosti za financiranje mjera za zatitu i ouvanje kulturnih dobara. Iz dravnog se prorauna financiraju zatita i ouvanje kulturnih dobara u vlasnitvu Republike Hrvatske, provedba nacionalnog programa zatite i ouvanja kulturnih dobara, izvanredni trokovi odravanja kulturnih dobara, hitne mjera zatite i ouvanja kulturnoga dobra i naknade vlasnicima radi ogranienja prava vlasnitva. Jedinice lokalne i regionalne samouprave iz svojih proraunskih sredstava financiraju: zatitu i ouvanje kulturnih dobara u vlasnitvu upanije, Grada Zagreba, grada ili opine, zatitu kulturnih dobara u izvanrednim uvjetima kada ministar kulture naredi poduzimanje posebnih mjera zatite, sudjelovanje u financiranju nacionalnog programa zatite i ouvanja kulturnih dobara koji se nalaze na njihovu podruju te zatitu i ouvanja dobara od lokalnog znaaja.

89

3.8.2. Prijedlozi i preporuke za poboljanje uinkovitosti sustava

Nadlenosti za provoenjem javnih poslova u podruju rekreacije i kulture su u velikoj mjeri ve decentralizirane, te nije potrebna daljnja promjena nadlenosti u tom podruju.

3.9. Obrazovanje
Obrazovanje je javna funkcija kojoj se u ovoj Studiji pridaje velika panja. Rije je o javnoj funkciji koja je u dobroj mjeri decentralizirana i u kojoj su nadlenosti i sredstva financiranja u srpnju 2001. godine prenesena na velike gradove i gradove s visokim fiskalnim kapacitetima te na upanije. U Studiji se poblie razmatra postojee stanje u sustavu obrazovanja, te se iznose primjeri dobre prakse drugih drava koje su u veoj ili manjoj mjeri decentralizirale obrazovanje. Ovo poglavlje zavrava preporukama i prijedlozima koji se tiu daljnjeg prijenosa nadlenosti u podruju obrazovanja na jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.

3.9.1. Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj

Prema postojeoj raspodjeli nadlenosti za obavljanje funkcije obrazovanja, jedan dio ovlasti prenesen je na jedinice lokalne, odnosno regionalne samouprave. Radi se o pravima osnivanja vrtia, osnovnih i srednjih kola, izgradnji i odravanju kolskih objekata, pokrivanju materijalnih trokova, te financiranju nacionalnih programa. U nadlenosti sredinje drave je donoenje normi, standarda i programa za predkolsko, osnovnokolsko i srednjokolsko obrazovanje, te nadzor nad provoenjem zakona i propisa i radom obrazovnih ustanova. Uz to, sredinja drava financira plae i struno usavravanje zaposlenih u osnovnim i srednjim kolama te programe od zajednikog interesa za obrazovanje. U tom smislu u osnovnom i srednjem kolstvu postoji raspodjela nadlenosti i financiranja izmeu sredinje drave i jedinca lokalne i regionalne samouprave. to se tie predkolskog odgoja, on je decentraliziran u veoj mjeri obzirom da je u nadlenosti drave samo propisivanje normi i nadzor, dok su opine i gradovi nadleni za sve ostale aktivnosti. Takoer, na opine i gradove u potpunosti je preneseno financiranje aktivnosti djejih vrtia. Osnovne i srednje kole financiraju se iz dravnog prorauna, prorauna jedinica lokalne i regionalne samouprave, te sredstvima osnivaa, prihodima od obavljanja vlastite djelatnosti, uplatama roditelja za posebne aktivnosti i donacijama. Zakonom o odgoju i obrazovanju u osnovnim i srednjim kolama detaljno je propisano to se financira sredstvima iz dravnog prorauna, a to iz sredstava u proraunu jedinca lokalne i regionalne samouprave (detaljan pregled je sadran u Prilogu B ove Studije.). Osim toga, jedinicama lokalne i regionalne samouprave se dozvoljava da utvrde ire javne potrebe u kolstvu od onih predvienih

90

Zakonom, te u tom sluaju trebaju osigurati sredstva za njihovo financiranje u vlastitim proraunima. Zakon takoer propisuje aktivnosti za koje postoji sufinanciranje izmeu sredinje drave i jedinica lokalne i regionalne samouprave. Konkretno, radi se o programima za rad s darovitim uenicima, obrazovanju uenika na jezicima nacionalnih manjina, opremanju kola i kolskih knjinica te sufinanciranju kola koje provode alternativne programe, kao i kola iji su osnivai druge pravne i fizike osobe. Postojei sustav predvia mogunost da osnivai vrtia i osnovnih kola mogu biti gradovi, opine i upanije. Osnivanje srednjih kola u nadlenosti je upanija. Osnivanje djejih vrtia, osnovnih i srednjih kola zakonski je dozvoljeno i drugim pravnim i fizikim osobama. Poseban segment u podruju obrazovanja je obrazovanje odraslih. Za obrazovanje odraslih vrijede odredbe Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli i odredbe Zakona o obrazovanju odraslih. Zakonom o obrazovanju odraslih (NN 18/07) odreeno je kako Republika Hrvatska, jedinice lokalne i regionalne samouprave, kao i druge pravne i fizike osobe mogu osnovati ustanove za obrazovanje odraslih. Zakonom o pukim otvorenim uilitima (NN 57/97, 5/98-ispravak) propisano je kako puka otvorena uilita kao javne ustanove za obrazovanje odraslih mogu osnivati jedinice lokalne samouprave te domae pravne i fizike osobe. Organizacije za obrazovanje odraslih postaju javne ustanove nad kojima osnivaka prava imaju jedinice lokalne samouprave. Iznimka je Puko otvoreno uilite u Zagrebu nad kojim osnivaka prava u jednakim dijelovima imaju Republika Hrvatska i Grad Zagreb. Izvoenje programa obrazovanja odraslih, te njihovo praenje, unapreenje i razvoj financiraju se sredstvima iz prorauna sredinje drave. Jedinice lokalne i regionalne samouprave u svojim proraunima osiguravaju sredstva za investicije i investicijsko odravanje, materijalne trokove i trokove programa obrazovanja odraslih.

3.9.2. Decentralizacija obrazovanja - primjeri drugih drava

Obzirom na vanost koje obrazovanje ima, pitanje tko treba biti nadlean za upravljanje, ali i financiranje obrazovanja od velikog su znaaja. Njegovom decentralizacijom moe se poboljati upravljanje i dovesti do unapreenja obrazovanja. Prenoenje ovlasti na nie razine omoguava bre identificiranje problema te njihovo uinkovitije rjeavanje obzirom da na dravnoj razini postoji vei stupanj birokracije. U studiji McGinn i Welsh (1999) kao jedan od razloga za decentralizaciju obrazovanja specifian za zemlje u razvoju navodi se upravo problem financiranja obrazovanja na sredinjoj razini. Naime, sredinja drava na nie razine prenosi ovlasti za provoenje aktivnosti vezane za obrazovanje jer sama ne moe financirati njihovo provoenje. Pretpostavka je, naime, kako decentralizacija obrazovanja omoguava pristup financijskim
91

sredstvima koja nisu dostupna sredinjoj dravi kroz prikupljanje lokalnih poreza i drugih izvora sredstava u lokalnoj zajednici. ak i ako se decentralizirano obrazovanje financira rasporeivanjem sredstava iz prorauna sredinje drave na jedinice regionalne ili lokalne samouprave, smatra se kako e takav sustav dovesti do racionalnijeg koritenja oskudnih financijskih sredstava. to se tie financiranja obrazovanja, odnosno kola, treba razlikovati nain financiranja i osnivanje, tj. vlasnitvo kole. Primjerice, u Belgiji postoji veliki broj kola u privatnom vlasnitvu koje se velikim dijelom financiraju javnim sredstvima. To znai da se sustav moe organizirati na nain da sredinja drava financira (djelomino) kole koje nisu u njenom vlasnitvu. Obzirom na injenicu da jedinice regionalne i lokalne samouprave nemaju ujednaene kapacitete, ozbiljan problem u decentralizaciji obrazovanja je nastanak ili poveavanje razlika meu regijama, odnosno gradovima i opinama, o emu treba voditi rauna pri decentralizaciji obrazovanja. U tom je smislu znaajna uloga sredinje drave u pruanju odgovarajue pomoi i podrke. Sputanje odgovornosti i nadlenosti za provoenje aktivnosti na nie razine, prema iskustvima drugih, doprinijet e efikasnosti sustava obrazovanja. No, pozitivni uinci e izostati ako jedince lokalne samouprave nemaju sredstava za njihovo provoenja, ako nisu pripremljene za preuzimanje novih zadaa te isto tako ako ih nisu volje preuzeti. Decentralizaciju obrazovanja mogue je provesti na razliite naine, davanjem ovlasti za provoenje odreenih aktivnosti razliitim razinama uz omoguavanje razliite razine autonomije za upravljane i odluivanje o pitanjima iz podruja obrazovanja. Obzirom na vanost, ali i sloenost ovog podruja, u nastavku e se navesti neki od aspekata o kojima je potrebno voditi rauna pri provoenju reformi obrazovanja kojima se ovlasti prenose na nie razine. Meunarodni institut za planiranje obrazovanja razmatrao je decentralizaciju obrazovanja prema tri osnovna naela. Ona su: politika legitimnost, struna ekspertiza i trina efikasnost. Svaki od ovih naela ima posebne razloge za davanje ovlasti razliitim razinama, odnosno tijelima koja su zaduena za podruje obrazovanja. Prema naelu politike legitimnosti, ovlasti za upravljanje sustavnom obrazovanja daju se subjektima izabranim od strane graana. U tom sluaju, osobe ne moraju nuno biti strunjaci za podruje obrazovanja obzirom da je nadlenost steena pozicijom na koju su izabrani. To naelo znai dijeljenje odreenih nadlenosti meu izabranim predstavnicima, a njegova primjena mogua je u dravama u kojima dijeljenje nadlenosti i odgovornosti s lokalnom samoupravom ne vodi destabilizaciji sredinje drave. U tom sluaju sredinja drava nije ugroena time to lokalna zajednica oblikuje sustav obrazovanja na lokalnoj razini drugaije nego bi to oblikovali strunjaci. Smisao ovog naela je da se dugorono stvori integriran sustav koji e uvaavati razliitosti meu lokalnim zajednicama. Decentralizacija po politikom naelu prikladna je kada je osnovni cilj decentralizacije maksimizirati sudjelovanje zajednice u odluivanju.
92

Naelo profesionalne ekspertize zagovara davanje nadlenosti prvenstveno strunjacima koji posjeduju odgovarajue znanje o tome kako najbolje organizirati i upravljati sustavom obrazovanja. Obrazovanje organizirano prema tom naelu lieno je politikog utjecaja. Odluivanje i upravljanje provode se uvaavanjem rezultata analiza i strunim znanjima. Decentralizacija po ovom naelu najprikladnija je u sluajevima kada se njome eli postii istovremeno minimalna odstupanja u kvaliteti i maksimalna efikasnost u sustavu obrazovanja. Naelo trine efikasnosti temelji se na slobodi pojedinca da nudi obrazovanje i na slobodi pojedinaca da odaberu odreeni program obrazovanja. Trite se u ovom sluaju smatra najboljim pokazateljem stvarnih elja i potreba. Treba napomenuti da ovo naelo ne zagovara privatizaciju obrazovanja jer privatne kole nisu dostatne za postojanje trita u ovom smislu. Trite postoji kada postoji obrazovanje razliitog sadraja i kvalitete, kada su korisnici informirani o postojanju razliitih opcija i kada su slobodni birati meu opcijama. Dakle, ovo naelo ne znai da su kole u privatnom vlasnitvu, nego da javne kole (kao i privatne) imaju pravo kreirati vlastite kurikulume i ponuditi programe koji nisu identini na razini cijele drave. Da bi se omoguilo potpuno funkcioniranje i postizanje efikasnosti, ne smije se postaviti pravilo o obveznom pohaanju kole prema mjestu stanovanja. Najee koriten nain izbora kole u ovom sluaju je kupon (vauer) koji odgovara trokovima obrazovanja po djetetu. U Kolumbiji takav vauer, primjerice, omoguava kolovanje djece iz siromanih obitelji u privatnim kolama u onim dijelovima zemlje gdje nema dovoljno kapaciteta u javnim kolama. Trini princip u decentralizaciji obrazovanja najprikladniji je u sluajevima kada se tei stvaranju centara izvrsnosti. Ovo su neki od modela decentralizacije za podruje obrazovanja koji se primjenjuju u svijetu. Teko je govoriti koji je od njih najbolji obzirom da njihova prikladnost ovisi o brojnim imbenicima, odnosno irem drutvenom kontekstu. Ono to se u jednoj zemlji pokazalo izvrsnim rjeenjem koje daje jako dobre rezultat, u nekoj drugoj zemlji moe biti potpuno neprimjenjivo. Uz to, usporedba meu zemljama pokazala je postojanje velikih razlika meu zemljama u nainu na koji je sustav obrazovanja organiziran. Primjerice, usporedbom razina na kojima je nadlenost za pojedine odluke iz podruja obrazovanja u etrnaest zemalja OECD-a (Austrija, Belgija, Danska, Finska, Francuska, Njemaka, Irska, Novi Zeland, Norveka. Portugal, panjolska, vedska, vicarska, SAD) pokazala je postojanje velikih razlika u nadlenosti pojedinih razina za donoenje odluka koje se tiu obrazovanja. Pritom, razlikuju se tri naina za donoenje odluka: potpuno autonomno odluivanje, odluivanje nakon konzultacija s odgovarajuim tijelima, odluivanje prema smjernicama tijela s vie razine. Dakle, ak i kad se govori o tome da su odreene aktivnosti i odluke u nadlenosti lokalne razine, to ne mora uvijek znaiti da postoji autonomija u njihovom provoenju. Sve to je rezultiralo razliitim nainima organiziranja sustava obrazovanja u navedenim zemljama. Obzirom da su sustavi obrazovanja u svih etrnaest navedenih zemalja primjeri dobro organiziranih i uinkovitih sustava koji pruaju obrazovanje visoke kvalitete, u studiji se navodi kako postoje brojni naini decentralizacije koji vode izvrsnim rezultatima. No, za provoenje decentralizacije obrazovanja, neovisno o modelu, nuno je ispuniti dva preduvjeta. Oni su: postojanje politike podrke za provoenje promjena i tijela ukljuena u
93

reforme moraju biti sposobna provesti promjene. Neispunjavanje jednog ili oba preduvjeta uglavnom rezultira propau reformi obrazovnog sustava. Decentralizacija moe biti dovedena u pitanje ako samo odreeni subjekti dijele entuzijazam i spremnost za njeno provoenje i preuzimanje odgovornosti. Primjeri reformi iz drugih zemalja navode kako projekti propadaju ili budu dovedeni u pitanje ako se uiteljima ne objasne razlozi i koristi koje promjena donosi. Da bi se odreene odluke decentralizirale na lokalnu razinu, mora postojati iskustvo i vjetine za kolektivno odluivanje u toj zajednici. Analizirajui iskustva u decentralizaciji obrazovanja u zemljama June Amerike, identificirane su sljedee pouke u provoenju reformi (UNESCO, 2005., str. 12): U obzir je potrebno uzeti povijesne, zemljopisne i kulturoloke imbenike. Decentralizacija za sobom povlai dugorone socijalne, politike, ekonomske i tehnike procese koji moraju biti planirani i kojima se mora upravljati po fazama implementacije. Nuna je prilagodba pravnog okvira decentralizacije openito i njegovo usklaivanje s decentralizacijom obrazovanja. Decentralizacija nastaje u okviru procesa strukturne reforme koji tee dekoncentraciji, participaciji, regionalizaciji, municipalizaciji i privatizaciji. Vano je promovirati utjecaj i ulogu predstavnika organizacija civilnog drutva. Ekonomske i fiskalne krize mogu biti okidai, ali i faktori koji ubrzavaju ili usporavaju procese decentralizacije. Veliina i raznolikost zemlje i njene populacije, planiranje upotrebe zemljita i razvoj komunikacijskih sustava i ostale infrastrukture utjeu na proces decentralizacije. Neke srednjorone i kratkorone interventne mjere mogu dovesti u opasnost dugorone ako nisu integrirane u cjelokupnu strategiju. Kao odgovor na zahtjeve za veom kontrolom i efektivnou izdataka koji dolaze izvan obrazovnog sektora, obrazovni sektor mora zagovarati naela kvalitete i optimalne pokrivenosti kolske populacije. Usvojene strategije kreu se izmeu dva ekstrema: normativne strategije i otvorene strategije.

3.9.3. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti

U posebnom se dijelu ove Studije detaljno razmatra problematika decentralizacije u sustavu obrazovanja s naglaskom na oekivane trokove na lokalne proraune. Izraeno je nekoliko varijanti financijskih uinaka daljnje decentralizacije osnovnog kolstva na lokalne proraune (poglavlje 6.2.2.).

3.10. Socijalna skrb

Socijalna skrb je djelatnost kojom se osigurava i ostvaruje pomo za podmirenje osnovnih ivotnih potreba socijalno ugroenih, nemonih i drugih osoba koje one same ili uz pomo lanova obitelji ne mogu zadovoljiti zbog nepovoljnih osobnih, gospodarskih, socijalnih i
94

drugih okolnosti. Zbog tih razloga se razmatraju mogunosti decentralizacije nadlenosti u podruju socijalne skrbi i prenoenje ovlasti, odgovornosti i sredstava za financiranje aktivnosti unutar podruja socijalne skrbi sa sredinje na nie razine javne vlasti, dakle, lokalne vlasti koja bolje prepoznaje potrebe stanovnika lokalne zajednice. U ovom se dijelu Studije opisuje postojee stanje u Hrvatskoj u podjeli nadlenosti u provoenju javne funkcije socijalne skrbi te se iznose preporuke i prijedlozi u vezi mogunosti nove podjele nadlenosti.

3.10.1. Prikaz postojeeg stanja u Hrvatskoj

Zakon o socijalnoj skrbi (NN 73/97, 27/01, 59/01,82/01, 103/03, 44/06, 79/07) detaljno propisuje uvjete i kriterije te nain ostvarivanja prava iz sustava socijalne skrbi. Najvei broj prava iz sustava socijalne skrbi je u nadlenosti sredinje drave i time je sustav centraliziran u smislu da njihovo odobravanje i financiranje ide preko Centra za socijalnu skrb koji je u vlasnitvu Republike Hrvatske i koja ga osniva. Tri su temeljne ustanove sustava socijalne skrbi. To su: Centar za socijalnu skrb osniva Republika Hrvatska na podruju jedne ili vie jedinica lokalne samouprave na podruju iste upanije i temeljna je ustanova sustava socijalne skrbi preko kojeg se ostvaruje najvei broj prava iz sustava socijalne skrbi; Domovi socijalne skrbi, koje, osim drave, mogu osnivati jedinice regionalne i lokalne samouprave i privatni sektor za obavljanje skrbi izvan vlastite obitelji razliitim kategorijama korisnika; Centar za pomo i njegu mogu osnivati jedinice regionalne i lokalne samouprave i privatni sektor i ustanova je socijalne skrbi u kojoj se pruaju usluge pomoi i njege. U sustavu socijalne skrbi decentralizirani su trokovi stanovanja koje financiraju jedinice lokalne samouprave. Jedinica lokalne samouprave obvezna je u svom proraunu osigurati sredstva za ostvarivanje prava na pomo za podmirenje trokova stanovanja, a jedinica podrune (regionalne) samouprave za podmirenje trokova ogrjeva pod uvjetima i na nain propisan Zakonom o socijalnoj skrbi. Jedinica lokalne samouprave moe osigurati sredstva za ostvarivanje drugih prava utvrenih samim Zakonom o socijalnoj skrbi u veem opsegu, te druge vrste pomoi pod uvjetima i na nain propisan njihovim opim aktom. Takoer su u dobroj mjeri decentralizirani i domovi socijalne skrbi, kako u smislu nadlenosti jedinica regionalne samouprave u postupku njihovog osnivanja i odobrenja za rad (privatnom sektoru), tako i u financiranju djelatnosti domova socijalne skrbi ija su osnivaka prava (veim dijelom) prenesena na jedinice regionalne samouprave. Decentralizacija financiranja domova socijalne skrbi se odnosi na to da jedinice podrune samouprave na koje su prenijeta osnivaka prava domova socijalne skrbi znaajno financiraju rashode (razliku izmeu rashoda i vlastitih prihoda domova) i to one rashode koji se

95

odnose na zaposlene, materijalne rashode, rashode za nabavu nefinancijske imovine i hitne intervencije. Tako, primjerice, u Gradu Zagrebu postupke za osnivanje doma socijalne skrbi za smjetaj starijih i nemonih osoba od srpnja 2001. godine vodi Grad Zagreb, odnosno Gradski ured za socijalnu zatitu i osobe s invaliditetom. Cjelokupan postupak ovisi o tome eli li osniva da dom bude ukljuen u mreu domova socijalne skrbi za skrb izvan vlastite obitelji koju propisuje nadleno ministarstvo ili eli osnovati dom izvan mree. Ako osniva dom za starije osobe osniva se prvo obraa Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi te, nakon to ishodi dozvole i upie se u sudski registar trgovakog suda, osniva mora zatraiti dozvolu gradskog Ureda za socijalnu zatitu i rjeenje o ispunjavanju uvjeta za poetak rada doma. To rjeenje donosi povjerenstvo imenovano od strane gradonaelnika nakon to utvrdi ispunjavanje uvjeta za pruanje usluga skrbi izvan vlastite obitelji sukladno Pravilniku o vrsti i djelatnosti doma socijalne skrbi, nainu pruanja skrbi izvan vlastite obitelji, uvjetima prostora, opreme i radnika doma socijalne skrbi, terapijske zajednice, vjerske zajednice, udruge i drugih pravnih osoba te centra za pomo i njegu u kui (NN 64/09). Ministarstvo nadleno za poslove socijalne skrbi obavlja upravni nadzor nad radom Centara za socijalnu skrb te inspekcijski nadzor nad radom domova socijalne skrbi, te centara za pomo i njegu i ostalih ustanova koja osiguravaju odreene usluge u sustavu socijalne skrbi. Inspekcijski nadzor provode najee ovlateni inspektori, ali i drugi ovlateni slubenici nadlenog ministarstva.

3.10.2. Prijedlozi za novu podjelu nadlenosti

Smjernice za daljnju decentralizaciju sustava socijalne skrbi temelje se na potrebi unaprjeenja postojeeg stanja u sustavu socijalne skrbi. Postojea obiljeja sustava socijalne skrbi na lokalnoj razini gdje postoje ve razvijeni programi socijalne skrbi na lokalnoj razini, a posebno u gospodarski snanijim centrima, te uz dodatno obrazloenje koje proizlazi iz naela supsidijarnosti po kojem probleme treba rjeavati ona razina vlasti na kojoj oni nastaju, kao i preporuke Vijea Europe o potrebi pribliavanja socijalnih slubi korisnicima, upuuju na potrebu daljnje decentralizacije centara socijalne skrbi. To bi u praksi znailo daljnje prenoenje osnivakih i upravljakih i prava financiranja na razinu podrune (upanijske) samouprave. Sljedei snaan argument za nastavak procesa decentralizacije su velike ekonomske i socijalne nejednakosti unutar Hrvatske, te su na razliitim podrujima u Hrvatskoj socijalne potrebe stanovnika bitno razliite. U skladu s time potrebno je dopustiti lokalnim razinama samostalno kreiranje socijalnih programa u skladu sa svojim prioritetima, u emu bi daljnja decentralizacija centara za socijalnu skrb mogla biti od bitnog znaaja. Tako su u razvijenijim gradskim sredinama (Zagreb, Rijeka, gradovi u Istri) jae izraene potrebe socijalne brige oko starijih osoba u vidu razliitih usluga, od pomoi u kui, dnevnih boravaka do zbrinjavanja u ustanovu. S druge strane, u manje razvijenim dijelovima Hrvatske izraeniji su problemi siromatva, nezaposlenosti (Istona Slavonija) u kojima
96

je vana koordinacija centra za socijalnu skrb sa upanijskim uredima za gospodarstvo, s podrunim uredima zavoda za zapoljavanje te zajedniko osmiljavanje razvojnih programa i programa povratka na trite rada dugorono nezaposlenih, kao i sam rad na njihovom osnaivanju (razliiti oblici edukacijske i psiho-socijalne potpore). Takoer, vaan argument za nastavak procesa decentralizacije su veliki potencijali koji lee u podruju civilnog sektora, udruga civilnog drutva, ali i privatnog sektora koji puno bolje komuniciraju i bolje su umreeni u lokalnu sredinu. Stoga se u budunosti oekuje njihovo vee ukljuivanje i via razina odgovornosti u podruju socijalne skrbi. Naela za daljnju decentralizaciju sustava socijalne skrbi, posebno centara za socijalnu skrb, koje bi trebalo uzeti u obzir pri razmatranju koncepta i intenziteta daljnje decentralizacije su sljedea: korisnik i njegova socijalna dobrobit trebaju biti u sreditu pozornosti, jasno definirani kriteriji i minimalni standardi socijalnih prava te osiguranje sredstva za njihovo financiranje na podruju cijele Republike Hrvatske kako bi minimalni standard bio ujednaen na cijelom prostoru drave, prevladavanje dualnih socijalnih programa i smanjivanje mogunosti za zlouporabu od strane korisnika, jasno razgraniavanje vrste socijalnih programa koje planira, provodi i financira sredinja drava, koje regionalna samouprava, a koje lokalna samouprava, te utvrditi programe u kojima postoji interes za sudjelovanjem svih razina vlasti, iznose socijalnih naknada dovesti u vezu s realnim trokovima ivota u odreenoj lokalnoj sredini, uspostavljanje kriterija za funkcioniranje Dravnog socijalnog fonda za poravnanje putem kojeg bi se transferirao odreeni iznos sredstava za ostvarivanje socijalnih programa manje razvijenih jedinica podrune i lokalne samouprave, koordinirano djelovanje i kvalitetna horizontalna (izmeu privatnih i javnih odnosno gradskih i upanijskih struktura u socijalnom sektoru) i vertikalna komunikacija (izmeu privatnih i javnih odnosno gradskih, upanijskih, regionalnih i dravnih struktura) s ciljem smanjivanja siromatva i socijalne iskljuenosti graana Hrvatske na najniu moguu razinu, formiranje socijalnih vijea koja bi odluivala o socijalnim programima na upanijskoj razini, a koja bi se sastojala od strunjaka iz socijalne politike, socijalnog rada, predstavnika upanijskih vlasti, predstavnika korisnika socijalnih usluga i udruga civilnog drutva. U posebnom se dijelu ove Studije poblie razmatra mogunost vee decentralizacije u sustavu socijalne skrbi te je naglasak na simulaciji financijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na lokalne proraune (poglavlje 6.2.3.).

97

4.

Financiranje obavljanja javnih poslova u nadlenosti lokalne i regionalne (podrune) samouprave

4.1. Izvori nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Postojei zakonski propisi, koji su detaljno opisani u Prilogu A ove Studije, utvruju opinama, gradovima i upanijama u Hrvatskoj izvore sredstava za financiranje zakonima propisanih javnih poslova. Kako je cilj Studije predloiti naine za jae povezivanje provoenja javnih funkcija u nadlenosti lokalne i regionalne samouprave i financiranja, onda se u ovom dijelu Studije najprije ukratko opisuje postojei nain financiranja lokalne i regionalne samouprave. U tablici 7. sadran je kratak prikaz osnovnih izvora financiranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj kojima opine, gradovi i upanije dolaze do prihoda kojima financiraju zakonom propisane javne poslove.
Tablica 7. Prikaz izvora nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave
Opinski/gradski porezi: Porez na potronju Porez na kue na odmor Porez na koritenje javnih povrina Porez na tvrtku ili naziv Porezni prihodi Prirez porezu na dohodak upanijski porezi: Porez na nasljedstvo i darove Porez na cestovna motorna vozila Porez na plovila Porez na automate za zabavne igre Po posebnim propisima, namjenski prihodi jedinica lokalne i podrune (regionalne) Neporezni samouprave (20-tak neporeznih prihoda od 245 u Registru neporeznih prihoda Ministarstva prihodi nancija) Prihodi od nancijske imovine (prihodi od dobiti trgovakih drutava u vlasnitvu jedinica Kapitalni lokalne i podrune (regionalne) samouprave) prihodi Prihodi od nenancijske imovine (prihodi od zakupnina) Porez na dohodak: Sredinja drava 0 posto upanije 15,5 posto Opine i gradovi 55 posto Udio u Grad Zagreb 70,5 posto zajednikim Decentralizirane funkcije - 12 posto (osnovno kolstvo 3,1 posto; srednje kolstvo 2,2 posto; prihodima socijalna skrb 2,2 posto; zdravstvo 3,2 posto; vatrogastvo 1,3 posto) Pozicija u dravnom proraunu za izravnanje 17,5 posto Porez na promet nekretnina: Sredinja drava 40 posto Opine i gradovi 60 posto Prihodi od pomoi iz dravnog prorauna upanijama, opinama i gradovima prve i druge skupine podruja posebne dravne skrbi Pomoi opinama i gradovima na podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim podrujima za plaanje povrata poreza na dohodak obveznicima na podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim podrujima Prihodi od Pomoi opinama i gradovima na podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim pomoi podrujima u visini poreza na dobit koji se ostvaruje na podruju posebne dravne skrbi i brdsko-planinskom podruju Prihodi od pomoi iz dravnog prorauna drugih tijela javne vlasti za projekte lokalnog razvoja Prihodi od pomoi iz dravnog prorauna iz pozicija izravnanja za nanciranje decentraliziranih funkcija

98

Primici od zaduivanja

Suglasnost Vlade Republike Hrvatske na zaduivanje JLP(R)S Godinje ogranienje zaduivanju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave: 20 posto ostvarenih proraunskih prihoda iz prethodne godine Dodatno ogranienje zaduivanju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave: 2,3 posto ukupno ostvarenih prihoda poslovanja svih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za prethodnu godinu

Izvor: Sistematizacija autora.

U nastavku Studije slijedi opis strukture prihoda i rashoda lokalnih prorauna u Hrvatskoj, prikaz dostignutog stupnja decentralizacije u Hrvatskoj, te usporedba s odabranim dravama.

4.2. Analiza lokalnih prorauna

4.2.1. Struktura prihoda
Ostvarenje prihoda u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave prati se u skladu s metodologijom praenja dravnih financija Meunarodnog monetarnog fonda68 . U tablici 8. prikazana je osnovna struktura prihoda lokalnih prorauna ostvarenih u 2009. godini.

68 Od 2002. godine metodologija praenja javnih financija pa tako prihoda i rashoda prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj usklaena je s metodologijom Meunarodnog monetarnog fonda opisanom u Statistikom priruniku dravnih financija iz 2001. godine (Government Finance Statistics Manual, 2001). Nova metodologija praenja dravnih financija predstavlja meunarodne smjernice za statistiku metodologiju praenja statistike javnog sektora, koja je u potpunosti harmonizirana sa sustavom nacionalnih rauna (System of National Accounts, 1993). Revidirana je metodologija donijela niz promjena u fiskalnoj statistici s osnovnim ciljem poveanja transparentnosti u dravnim financijama. Revidirana metodologija ima i novu klasifikaciju javnih prihoda, javnih rashoda prema ekonomskoj klasifikaciji, kao i novu klasifikaciju javnih funkcija, koja obuhvaa sljedee javne funkcije: 01 Ope javne usluge, 02 Obrana, 03 Javni red i sigurnost, 04 Ekonomski poslovi, 05 Zatita okolia, 06 Usluge unapreenja stanovanja i zajednice, 07 Zdravstvo, 08 Rekreacija, kultura i religija, 09 Obrazovanje i 10 Socijalna zatita.

99

100
Opine (429) % 93,06 43,40 36,05 0,11 6,11 1,12 0,02 20,53 8,44 19,62 6,94 100,00 8.571.429 9.643.295.439 182.507.985 52.957.211 0 66.076.629 310.113.254 241.098.062 37.414 906.488 150.000.000 130.389.265 1.023.131 5.000.000 0 124.366.134 0 6.901.451.519 0 253.674 108.216.056 6.589.194 349.351.532 157.749.356 9.293.943.907 100,00 6.743.702.163 100,00 546.014.411 5,87 65.375.736 0,97 2.209.254.171 23,77 1.238.409.389 18,36 121.509.882 12.973.939 3.593.763.032 103.946.818 47.056.884 0 22.502.416 34.387.518 107.359.848 26.786.059 0 13.314.486 67.259.303 0 3.697.709.850 765.299.775 8,23 506.873.573 7,52 107.646.595 802.989.747 8,64 55.479.595 0,82 422.185.708 11,75 3,00 3,38 0,36 100,00 39.679 0,00 0 0,00 19.704 0,00 129.388.337 1,39 147.668.592 2,19 171.113.810 4,76 473.198.368 5,09 204.263.999 3,03 2.506.776 0,07 19.423 0,00 0 0,00 0 0,00 4.265.009.898 45,89 4.518.153.922 67,00 2.744.189.068 76,36 4.867.655.705 52,37 4.870.086.513 72,22 2.917.829.358 81,19 14.255.500.700 12.856.145.173 4.051.814 905.324.873 489.284.342 694.498 2.037.465.930 1.690.817.204 4.292.299.281 880.303.899 23.317.635.302 799.550.767 272.262.094 253.674 31.058.642 495.976.357 655.130.892 131.229.024 5.000.000 90.299.384 420.031.055 8.571.429 24.117.186.069 8.747.929.496 94,13 6.678.326.427 99,03 3.580.789.093 99,64 22.437.331.403 Iznos u kunama % Iznos u kunama % Iznos u kunama % Gradovi (126) Grad Zagreb upanije (20) Ukupno lokalni prorauni (576) Iznos u kunama % 96,22 61,14 55,13 0,02 3,88 2,10 0,00 8,74 7,25 18,41 3,78 100,00 3.430.286.387 1.599.929.124 1.328.792.285 4.032.391 225.355.730 41.113.603 635.115 756.810.880 310.997.261 723.125.839 255.939.813 3.686.226.200 188.503.061 110.399.960 0 7.612.324 70.490.777 107.268.525 37.343.205 0 24.027.687 45.897.633 0 3.874.729.261

Tablica 8. Ukupni prihodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u %

Iznos u kunama

PRIHODI POSLOVANJA

Prihodi od poreza

Porez i prirez na dohodak

Porez na dobit

Porezi na imovinu

Porezi na robu i usluge

Ostali prihodi od poreza

Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave

Prihodi od imovine

Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima

Prihodi od prodaje nenancijske imovine

UKUPNI PRIHODI

Primici od nancijske imovine i zaduivanja Primljene otplate (povrati) glavnice danih zajmova Primici od prodaje vrijednosnih papira

Primici od prodaje dionica i udjela u glavnici

Primici od zaduivanja Izdaci za nancijsku imovinu i otplate zajmova Izdaci za dane zajmove

Izdaci za vrijednosne papire

Izdaci za dionice i udjele u glavnici Izdaci za otplatu glavnice primljenih zajmova Izdaci za otplatu glavnice za izdane vrijednosne papire UKUPNI PRIHODI I PRIMICI

Izvor: Ministarstvo financija.

Ukupni prihodi u proraunima opina, gradova i upanija u 2009. godini iznosili su 23,3 milijarde kuna. Sagledano u cjelini, najvei udio u ukupnim prihodima opina, gradova i upanija odnosi se na porezne prihode, koji ine u 2009. godini 61,1 posto ukupnih prihoda. Ukupan iznos pomoi svim jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave iznosio je 2,0 milijardi kuna, to iznosi 8,7 posto ukupnih proraunskih prihoda niih razina fiskalne vlasti. Najvei udio poreznih prihoda jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave odnosi se na prihode od zajednikih poreza (porez na dohodak) i iznosi 12,9 milijardi kuna, to je oko 55,1 posto ukupnih prihoda opina, gradova i upanija. Zatim slijede prihodi od poreza na imovinu s 3,9 posto udjela u ukupnim prihodima opina, gradova i upanija, te prihodi od poreza na robu i usluge s 2,1 posto udjela u ukupnim proraunskim prihodima svih lokalnih jedinica. Prihodi od administrativnih pristojbi vaan su izvor prihoda prorauna jedinica lokalne i podrune samouprave, te ine oko 18,4 posto ukupnih prihoda. Prihode od administrativnih pristojbi lokalne jedinice najveim dijelom ostvaruju od komunalnih doprinosa. upanije za razliku od opina i gradova ne ostvaruju prihode od komunalnih doprinosa, te su prihodi od komunalnih doprinosa iskljuivo prihodi opina i gradova. Za bolju usporedbu znaajnosti prihoda od komunalnih doprinosa bitno je primijetiti da su opine, gradovi i Grad Zagreb ostvarili prihode od komunalnih doprinosa u 2009. godini u iznosu 3,2 milijarde kuna, dok su ukupni prihodi prorauna svih upanija iznosili 3,6 milijardi kuna. Prihodi od imovine imaju znaajan udio od 7,3 posto u ukupnim prihodima opina, gradova i upanija. Ovi su prihodi najveim dijelom vidljivi u proraunima gradova (i Grada Zagreba), te u manjem iznosu u proraunima opina, dok upanijama predstavljaju manji izvor prihoda. Po razinama lokalne i podrune (regionalne) vlasti izrazita je razlika u strukturi proraunskih prihoda upanija, gradova i opina. U 2009. godini prihodi prorauna upanija69, ukupnog iznosa od 3,6 milijardi kuna, ine 15,4 posto ukupnih prihoda prorauna jedinica lokalne i podrune samouprave u Hrvatskoj. Glavni izvor prihoda upanija su porezni prihodi. Prihodi od poreza inili su oko 71,2 posto ukupnih prihoda upanija. U strukturi poreznih prihoda najznaajniji su prihodi od poreza na dohodak. Prihodi od poreza i prireza na dohodak iznosili su 2,7 milijardi kuna, odnosno ak 76,4 posto ukupnih proraunskih prihoda upanija. Prihodi od poreza na robu i usluge iznosili su 4,8 posto proraunskih prihoda upanija.

69

U ukupne proraune upanija nije ukljuen proraun Grada Zagreba, te se podaci odnose na ukupne proraunske prihode u 20 upanija.

101

U strukturi ukupnih prihoda upanija, zatim slijede prihodi od pomoi. Ukupni prihodi od pomoi iznosili su 422 milijuna kuna, to je 11,8 posto ukupnih prihoda upanija. Radi se uglavnom o tekuim pomoima koje upanije dobivaju iz dravnog prorauna. Sljedei vaan izvor prihoda upanija su prihodi od administrativnih pristojbi. Udio prihoda od administrativnih pristojbi u ukupnim prihodima je u 2009. godini iznosio 3,4 posto. Ukupni prihodi prorauna Grada Zagreba od 6,7 milijardi kuna ine 28,9 posto proraunskih prihoda svih lokalnih prorauna u 2009. godini. Prihod prorauna Grada Zagreba skoro je dvostruko vei od prihoda svih ostalih upanija zajedno. Zbog svog specifinog statusa i grada i upanija, te zbog svoje veliine, proraun Grada Zagreba je u svim analizama promatran zasebno. Isto kao i u ostalim proraunima lokalnih jedinica, glavni izvor prihoda Grada Zagreba su porezni prihodi. Prihodi od poreza inili su u 2009. godini 72,2 posto ukupnih proraunskih prihoda. U strukturi poreznih prihoda prevladavaju prihodi od poreza na dohodak koji ine ak 92,8 posto ukupnih prihoda od poreza Grada Zagreba. U strukturi ukupnih prihoda Grada Zagreba slijede prihodi od administrativnih pristojbi. Ovi su prihodi iznosili 1,2 milijarde kuna, odnosno 18,4 posto ukupnih prihoda Grada Zagreba u 2009. godini. Ovi su prihodi skoro u cijelosti rezultat prihoda ostvarenih od komunalnih doprinosa. Prihodi od imovine inili su 7,5 posto ukupnih prihoda Grada Zagreba. Radi se najveim dijelom o prihodima od nefinancijske imovine, a ostvarenima od naknade za ceste, prihoda od zakupa i iznajmljivanja imovine, te drugih prihoda od nefinancijske imovine. Za razliku od ostalih lokalnih jedinica, proraun Grada Zagreba je karakteristian po niskom udjelu pomoi u ukupnim proraunskim prihodima. Prihodi od pomoi iznose samo 0,82 posto prorauna Grada Zagreba, a dobivene su uglavnom iz dravnog prorauna. Ovako nizak udio pomoi u ukupnim prihodima ukazuje da Grad Zagreb ima dovoljne izvore prihoda da moe samostalno financirati poslove za koje je nadlean. U 2009. godini ukupni prihodi prorauna svih gradova70 ostvareni su u iznosu od 9,3 milijardi kuna, te ine 39,9 posto proraunskih prihoda svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Time gradovi najznaajnije doprinose ukupnim proraunskim prihodima lokalnih jedinica.71 Oko polovice ukupnih prihoda gradova u Hrvatskoj ostvareno je od poreznih prihoda, a najvie od prihoda od poreza na dohodak. Prihodi od poreza i prireza porezu na dohodak iznosili su 4,3 milijarde kuna, te su inili 45,9 posto ukupnih prihoda. Drugi najznaajniji izvor poreznih prihoda gradovima su prihodi od poreza na imovinu s 5,1 posto udjela u
70 71

Bez porauna Grada Zagreba. Kada bi se ukljuio i Grad Zagreb, onda udio prorauna gradova i Grada Zagreba u ukupnim prihodima svih lokalnih jedinica iznosi 68,8 posto.

102

ukupnim prihodima. Pri tome se najveim dijelom radi o povremenim prihodima od poreza na imovinu. Trei po veliinu su prihodi od poreza na robu i usluge s 1,4 posto udjela u ukupnim prihodima gradova. Drugi najznaajniji izvor prihoda gradova su prihodi od administrativnih pristojbi koji su iznosili 2,2 milijarde kuna. Najveim dijelom se radi o prihodima od komunalnih doprinosa. Vaan izvor prihoda gradova su i pomoi. Ukupno primljene pomoi iz inozemstva i od ope drave iznosile su 803 milijuna kuna, odnosno 8,6 posto ukupnih prihoda gradova. Od ukupnog iznosa pomoi ak 81,8 posto gradovi dobivaju iz dravnog prorauna. Ukupni prihodi prorauna svih opina u 2009. godini iznosili su ukupno 3,7 milijarde kuna i ine 15,8 posto prihoda svih upanija, gradova i opina u Hrvatskoj. Prihodi od poreza inili su 43,4 posto ukupnih prihoda opina. Kao i kod ostalih lokalnih jedinica, i u prihodima opina glavnina je ostvarena od poreza, i to uglavnom od poreza na dohodak. Prihodi od poreza na dohodak iznosili su 1,3 milijarde kuna. Zatim slijede prihodi od poreza na imovinu, koji ine 6,1 posto ukupnih prihoda opina. Opine velik dio prihoda ostvaruju u obliku pomoi. Ukupne pomoi opinama iznosile su 757 milijuna kuna u 2009. godini, odnosno ak 20,5 posto prihoda opina. To je priblino isti iznos pomoi koji dobivaju i gradovi. Opine, isto kao i gradovi, dobivaju pomoi gotovo iskljuivo iz dravnog prorauna. Ostali izvori pomoi su vrlo mali. Tako visok udio pomoi u ukupnim prihodima upuuje na zakljuak da su opine visoko ovisne o pomoi iz dravnog prorauna kako bi mogle financirati poslove za koje su ve sada nadlene. Prihodi od administrativnih pristojbi trei su po veliini izvor prihoda opina. Iznosili su 723 milijuna kuna to je 19,6 posto ukupnih prihoda opina. Radi se uglavnom o prihodima od komunalnih doprinosa. Opine su u 2009. godini ostvarile prihode od imovine u iznosu 311 milijuna kuna. Udio prihoda od imovine u ukupnim prihodima opina inio je 8,4 posto. Radi se uglavnom o prihodima od nefinancijske imovine, osim prihoda od naknada za ceste koji opinama predstavlja vrlo mali izvor prihoda.

4.2.2. Struktura rashoda

Ukupni rashodi u proraunima opina, gradova i upanija u 2009. godini iznosili su 25,3 milijarde kuna. Najvei udio u ukupnim rashodima opina, gradova i upanija odnosi se na materijalne rashode, s udjelom od 30,5 posto u ukupnim rashodima. Materijalni rashodi lokalnih jedinica su iznosili 7,7 milijardi kuna. U strukturi materijalni rashoda prevladavaju

103

rashodi za usluge, i to za tekue i investicijsko odravanje, te rashodi za materijal i energiju. Visoke materijalne rashode imaju sve lokalne jedinice. Lokalne jedinice puno troe i za nabavu nefinancijske imovine. Ovi su rashodi iznosili 5,9 milijardi kuna, odnosno 23,2 posto ukupnih rashoda lokalnih jedinica. Ovi se rashodi uglavnom odnose na nabavu proizvedene dugotrajne imovine, odnosno uglavnom na nabavu graevinskih objekata. Pri tome gradovi i opine troe znatno vie za ove namjene od upanija. Trei po veliini su rashodi za zaposlene, koji ine u 2009. godini 18,4 posto ukupnih rashoda. Ovi se rashodi odnose na rashode za plae, te doprinose na plae zaposlenika u lokalnim jedinicama. Tekue donacije u novcu i kapitalne pomoi (i to uglavnom trgovakim drutvima u javnom sektoru) glavni su uzrok visokih ostalih rashoda opina, gradova i upanija. Ostali rashodi inili su ak 14,9 posto ukupnih rashoda lokalnih jedinica. Subvencije su iznosile 1,4 milijardi kuna u 2009. godini, te su inile 5,6 posto ukupnih rashoda lokalnih jedinica. Lokalne jedinice su davale subvencije najveim dijelom trgovakim drutvima u javnom sektoru. Pri tome je najvei dio tih subvencija dao Grad Zagreb. U 2009. godini rashodi prorauna upanija72 ukupnog iznosa od 3,7 milijardi kuna ine 14,5 posto ukupnih rashoda prorauna jedinica lokalne i podrune samouprave u Hrvatskoj. Promatrano prema ekonomskoj klasifikaciji prorauna, struktura je rashoda u proraunima upanija slina strukturi prorauna ostalih lokalnih jedinica. upanije najvie troe za materijalne rashode, zatim slijede rashodi za nabavu nefinancijske imovine, te rashodi za zaposlene. Jedino je u strukturi materijalnih rashoda primjetna razlika u troenju sredstava u odnosu na onu u opinama i gradovima. Slino kao i ostale lokalne jedinice, upanije najvei dio ovih rashoda troe na usluge. Meutim, u ovom sluaju glavninu rashoda za usluge ine rashodi za usluge telefona, pote i prijevoza, a tek onda slijede rashodi za tekue i investicijsko odravanje. Osim na rashode za usluge, iznadprosjeno velik dio ove potronje se i odnosi i na rashode za materijal i energiju. Takoer su i naknade trokovima zaposlenima, pri emu se istiu naknade za prijevoz, za rad na terenu i odvojeni ivot i slubena putovanja, znatno vii nego u ostalim lokalnim jedinicama. Rashodi prorauna Grada Zagreba od 7,5 milijardi kuna ine 29,7 posto proraunskih rashoda svih lokalnih prorauna u 2009. godini. Potrebno je primijetiti da su rashodi Grada Zagreba dvostruko vei od rashoda svih ostalih upanija. Promatrano prema ekonomskoj klasifikaciji prorauna, primjetna je znatna razlika u strukturi rashoda izmeu Grada Zagreba i ostalih upanija. Po strukturi rashoda proraun Grada Zagreba je sliniji proraunima gradova, nego upanija. Grad Zagreb je u 2009. godini najvie troio za materijalne rashode koji su inili 28,2 posto ukupnih rashoda Grada Zagreba. Najvei dio materijalnih rashoda se odnosi na rashode za usluge, pri emu prednjae rashodi za usluge tekueg i investicijskog odravanja. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine inili
72

Bez prorauna Grada Zagreba.

104

su 20,6 ukupnih rashoda Grada Zagreba u 2009. godini, a najveim se dijelom odnose na rashode za graevinske objekte. Rashodi za zaposlene iznosili su 19,9 posto, a ostali rashodi 13,3 posto ukupnih rashoda Grada Zagreba. Ono po emu se proraun Grada Zagreba znatno razlikuje od prorauna ostalih lokalnih jedinica jesu subvencije. Grad Zagreb je u 2009. godini dao 951 milijun kuna subvencija to je 12,7 posto njegovih ukupnih rashoda. Pri tome je Grad Zagreb 96,6 posto subvencija dao trgovakim drutvima. U vezi upanijskih prorauna treba naglasiti nedovoljna sredstva za financiranje razvojnih projekata i njihovu ulogu pokretaa lokalnog i regionalnog razvoja. upanije bez tekuih pomoi ne bi bile u mogunosti obaviti i financirati sve preuzete zadae u prvoj fazi decentralizacije. Istovremeno njihova vana razvojna uloga nema podrku u proraunskim prihodima jer u proraunima upanija je oko 16 posto ukupnih rashoda namijenjeno financiranju razvojnih projekata. Razvojni se projekti financiraju u gradovima (40 posto svih rashoda niih razina fiskalne vlasti je u proraunima gradova i 29 posto u proraunu Grada Zagreba i namijenjeno je nabavci nefinancijske imovine). To znai da se razvojne aktivnosti u najveoj mjeri ostvaruju na lokalnoj razini i to u gradovima, iako opine primaju znaajne iznose za kapitalne pomoi. Prema fiskalnim podacima, pretean dio aktivnosti upanija nije usmjeren prema razvoju, nego na obavljanje tekuih aktivnosti ukljuujui poslove koji su im preneseni u prvoj fazi decentralizacije. Taj zakljuak potvruju i pokazatelji udjela rashoda za nabavku nefinancijske imovine u ukupnim rashodima u upanijama koji je na razini 16 posto, za razliku od gradova (23 posto) i opina (34 posto). U 2009. godini rashodi prorauna svih gradova73 u iznosu od 10,0 milijardi kuna ine 39,6 posto proraunskih rashoda svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj. Najvei dio se odnosi na materijalne rashode koji su inili 29,4 posto ukupnih rashoda gradova. Zatim slijede rashodi za nabavu nefinancijske imovine s udjelom od 23,5 posto u ukupnim rashodima gradova, a uglavnom se koriste za graevinske objekte. Rashodi za zaposlene imali su udio od 21,5 posto u ukupnim rashodima gradova. Udio subvencija iznosio je samo 2,4 posto u ukupnim rashodima gradova. Rashodi prorauna svih opina u 2009. godini iznosili su ukupno 4,1 milijarde kuna i ine 16,2 posto rashoda svih lokalnih prorauna. Najvei udio u ukupnim rashodima opina odnosi se na rashode za nabavu nefinancijske imovine, koji ine 33,6 posto ukupnih rashoda opina, a koriste se za graevinske objekte. U strukturi rashoda opina zatim slijede materijalni rashodi s udjelom od 29,7 posto u ukupnim rashodima opina. Trei po veliini rashoda su ostali rashodi, odnosno tekue donacije u novcu i kapitalne pomoi trgovakim drutvima u javnom sektoru. Ostali rashodi inili su ak 15,0 posto ukupnih rashoda opina. Rashodi za zaposlene inili su samo 11,9 posto ukupnih rashoda opina. Po razinama lokalne i podrune (regionalne) vlasti izrazita je razlika u strukturi proraunskih rashoda upanija, gradova i opina, i to posebno kad se promatra struktura prorauna prema funkcijskoj klasifikaciji.
73

Bez prorauna Grada Zagreba.

105

Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji, u strukturi rashoda opina, gradova i upanija, prevladavaju rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice s 19,4 posto udjela u ukupnim rashodima lokalnih jedinica. Ova se sredstva troe prvenstveno za razvoj zajednice i za unaprjeenje stanovanja i raznih komunalnih pogodnosti. Drugi po veliinu su rashodi za obrazovanje s 18,2 posto udjela u ukupnim rashodima, a najveim se dijelom koriste za financiranje predkolskog i osnovnog obrazovanja. Za ope javne usluge lokalne jedinice izdvajaju 18,1 posto svojih prorauna, a glavnina tih sredstava se koristi za financiranje izvrnih i zakonodavnih tijela. Za ekonomske poslove lokalne jedinice izdvajaju 15,9 posto prorauna. U strukturi rashoda za ekonomske poslove se istiu rashodi za cestovni promet. Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju ine 12,7 posto rashoda lokalnih jedinica. Ostali rashodi promatrani prema funkcijskoj klasifikaciji imaju udio manji od 10 posto u ukupnim rashodima lokalnih jedinica. Struktura rashoda upanijskih prorauna po funkcijama je znatno drugaija od ostalih lokalnih jedinica. upanije koriste skoro 60 posto ukupnih rashoda za pruanje samo dvije usluge. To su obrazovanje i ope javne usluge. ak 39,0 posto ukupnih sredstava upanije koriste za financiranje obrazovanja. Od toga se veina koristi za financiranje trokova osnovnog obrazovanja, te vieg srednjokolskog obrazovanja. upanije troe 18,3 posto proraunskih sredstava za ope javne usluge. Ti rashodi obuhvaaju rashode za izvrna i zakonodavna tijela, te za ope usluge vezane za slubenike. Trea funkcija po visini rashoda je zdravstvo. Za razliku od ostalih lokalnih jedinica koje vrlo malo troe za zdravstvo, upanije izdvajaju 12,0 posto sredstva za njegovo financiranje. Najvie se izdvaja za financiranje slube za vanjske pacijente, te slube javnog zdravstva. Za ekonomske poslove upanije izdvajaju 10,1 posto sredstava. U strukturi rashoda za ekonomske poslove prevladavaju rashodi za poljoprivredu koji ine oko treine ukupnih rashoda za ekonomske poslove upanija. I rashodi za socijalnu zatitu imaju vei udio u strukturi ukupnih rashoda u upanijama, nego u ostalim lokalnim jedinicama. Rashodi za socijalnu zatitu inili su 9,9 posto ukupnih rashoda upanija, a odnose se prvenstveno na rashode namijenjene zbrinjavaju starijeg stanovnitva, te socijalnu pomo stanovnitvu koje nije obuhvaeno redovitim socijalnim programima. U strukturi rashoda gradova prema funkcijskoj klasifikaciji najvei udio imaju rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice s 19,4 posto udjela u ukupnim rashodima gradova, a koriste se najveim dijelom na unaprjeenje stanovanja i raznih komunalnih pogodnosti. Gradovi velik dio sredstava troe i na ope javne usluge. Rashodi za ope javne usluge imaju udio od 17,1 posto u ukupnim rashodima. Za ostvarivanje funkcije rekreacije, kulture i religije gradovi izdvajaju 16,2 posto ukupnih rashoda, a najvie se izdvaja za rekreaciju, sport i kulturu. Udio rashoda za obrazovanje u ukupnim rashodima gradova iznosi 14,8 posto. Gradovi najvie troe na predkolsko i osnovno obrazovanje. Za ekonomske poslove gradovi troe 14,7 posto sredstava. U strukturi rashoda za ekonomske poslove najznaajniji su rashodi za cestovni promet. Gradovi izdvajaju 17,1 posto proraunskih sredstava za javni red i sigurnost, zatitu okolia i socijalnu zatitu. Na zdravstvo i obranu gradovi troe manje od 1 posto prorauna.

106

Opine najvie trokova imaju za ostvarivanje funkcija ope javne usluge, unapreenja stanovanja i zajednice, te ekonomske poslove. Za te se tri funkcije izdvaja skoro tri etvrtine ukupnog opinskog prorauna. Stoga su glavne stavke u opinskim proraunima rashodi za izvrna i zakonodavna tijela, za razvoj zajednice, te za cestovni promet. Najvei dio sredstava namijenjenih obrazovanju troi se na financiranje predkolskog obrazovanja. Glavnina sredstava namijenjenih financiranju rekreaciji, kulturi i religiji troi se na financiranje rekreacije i porta. Preostalih 12,9 posto rashoda odnosi se na ostvarivanje preostalih funkcija, pri emu u proraunima opine rashodi za obranu i zdravstvu imaju neznatan udio u ukupnim rashodima. Detaljnija struktura rashoda lokalnih prorauna po ekonomskoj i funkcijskoj klasifikaciji prikazana je u tablicama 9. i 10. Iz prethodne kratke analize prihoda i rashoda jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave mogue je izvesti samo jedan zakljuak koji govori u prilog snanoj ovisnosti lokalne i regionalne razine vlasti o financiranju javnih potreba iz zajednikih poreznih prihoda, poreza na dohodak, i od pomoi sredinje drave. Iz prethodne analize uoavaju se razlike u proraunskim kapacitetima izmeu upanija, gradova i opina. Ponovno treba naglasiti da 429 opina ostvaruje 15,8 posto, 126 gradova 39,9 posto, Grad Zagreb 28,9 posto i 20 upanija 15,4 posto ukupnih prihoda lokalnih prorauna u Hrvatskoj. Navedeni pokazatelj ukazuje na vanost da se u razmatranju daljnjeg procesa decentralizacije pozornost treba usmjeriti na one jedinice lokalne samouprave koji u velikoj mjeri pridonose ukupnim proraunskim prihodima niih razina vlasti, odnosno na gradove. To istovremeno znai da promjena nadlenosti u obavljanju javnih poslova treba ii u smjeru promjene nadlenosti i poslova za opine jer one imaju najmanje kapacitete za obavljanje javnih funkcija i ujedno u najveoj mjeri ovise o sredstvima pomoi sredinje drave. Ukoliko se eli ustrajati na pristupu da je regionalna samouprava ona razina javne vlasti koja, u koordinaciji sa sredinjom dravom i lokalnim jedinicama na svom podruju te sa svim vanim dionicima, treba biti u najveoj mjeri odgovorna za usmjeravanje regionalnog razvoja na podruju Hrvatske, onda je za oekivati i u tom podruju temeljite reformske zahvate. Oni mogu biti samo u smjeru stvaranja nove regionalne vlasti koja e imati odgovarajue kapacitete (organizacijske, administrativne, ljudske, financijske i druge) za provoenje svih odgovornosti u obavljanju javnih funkcija i za jaanje koordinatorske uloge te razine javne vlasti.

107

108
Gradovi (126) % 66,43 11,86 29,67 0,80 1,80 1,97 62.477.201 0,62 59.034.928 0,79 246.031.459 6,73 242.745.419 2,42 950.924.282 12,70 136.700.055 3,74 131.050.990 1,31 56.783.480 0,76 35.763.442 0,98 2.941.155.326 29,38 2.110.007.776 28,18 1.434.239.612 39,24 7.701.020.705 256.387.590 1.404.239.790 448.296.751 2.150.133.484 21,48 1.487.878.173 19,87 519.496.949 14,21 4.643.552.399 7.661.567.364 76,54 5.947.186.650 79,42 3.066.863.279 83,91 19.397.599.334 Iznos u kunama % Iznos u kunama % Iznos u kunama % Iznos u kunama % 76,82 18,39 30,50 1,02 5,56 1,78 Grad Zagreb upanije (20) Ukupno lokalni prorauni (576) 5,31 442.334.673 4,42 284.963.101 3,81 227.910.061 6,24 1.172.861.173 4,64 15,02 33,57 100,00 10.010.130.911 100,00 7.488.081.218 100,00 2.348.563.547 23,46 1.540.894.568 20,58 588.194.887 3.655.058.166 1.691.670.271 16,90 997.594.910 13,32 466.721.701 12,77 16,09 100,00 3.771.240.926 5.853.012.623 25.250.611.957 14,94 23,18 100,00

Tablica 9. Ukupni rashodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u %, ekonomska klasikacija

Opine (429)

Iznos u kunama

RASHODI POSLOVANJA

2.721.982.041

Rashodi za zaposlene

486.043.793

Materijalni rashodi

1.215.617.991

Financijski rashodi

32.789.678

Subvencije

73.870.034

80.753.163

Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave Naknade graanima i kuanstvima na temelju osiguranja i druge naknade

217.653.338

Ostali rashodi

615.254.044

Rashodi za nabavu nenancijske imovine

1.375.359.621

UKUPNI RASHODI

4.097.341.662

Izvor: Ministarstvo financija.

Tablica 10. Ukupni rashodi u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u 2009., u kunama i u %, funkcijska klasikacija
Gradovi (126) % 25,28 0,01 2,51 21,16 5,65 24,93 0,36 7,39 8,35 4,36 100,00 10.010.130.908 100,00 7.488.081.218 100,00 568.850.466 5,68 420.573.797 5,62 362.919.628 3.655.058.164 1.481.415.568 14,80 1.352.029.218 18,06 1.424.890.247 1.621.396.870 16,20 1.105.587.589 14,76 176.726.997 4,84 38,98 9,93 100,00 74.349.569 0,74 153.162.521 2,05 439.265.795 12,02 1.938.348.138 19,36 1.840.367.161 24,58 100.259.905 2,74 693.058.572 6,92 63.599.154 0,85 83.818.027 2,29 1.468.757.972 14,67 1.314.984.538 17,56 369.263.184 10,10 454.121.342 4,54 92.363.117 1,23 27.686.601 0,76 677.121.443 4.019.895.765 1.072.044.825 4.900.538.178 681.397.632 3.206.386.607 4.600.564.659 1.531.164.603 25.250.611.956 2.336.534 0,02 0 0,00 320.693 0,01 3.072.698 1.707.495.877 17,06 1.145.414.123 15,30 669.907.087 18,33 4.558.425.546 Iznos u kunama % Iznos u kunama % Iznos u kunama % Iznos u kunama 18,05 0,01 2,68 15,92 4,25 19,41 2,70 12,70 18,22 6,06 100,00 Grad Zagreb upanije (20) Ukupno lokalni prorauni (576) %

Opine (429)

Iznos u kunama

Ope javne usluge

1.035.608.459

Obrana

415.471

Javni red i sigurnost

102.950.383

Ekonomski poslovi

866.890.071

Zatita okolia

231.569.072

Usluge unapreenja stanovanja i zajednice

1.021.562.974

Zdravstvo

14.619.747

Rekreacija, kultura i religija

302.675.151

Obrazovanje

342.229.626

Socijalna zatita

178.820.712

UKUPNO RASHODI PREMA FUNKCIJSKOJ KLASIFIKACIJI

4.097.341.666

Izvor: Ministarstvo financija.

109

4.3. Mjerenje skalnog kapaciteta lokalnih jedinica

U ovom se dijelu Studije mjeri fiskalni kapacitet u jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj. Analiza se temelji na podacima o izvrenju prorauna pojedinih lokalnih jedinica za 2009. godinu. Zbog specifinog poloaja Grada Zagreba, analizirana je fiskalna snaga razliitih lokalnih jedinica sa i bez prorauna Grada Zagreba ukljuenog u analizu prorauna gradova i upanija. Fiskalni kapacitet jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave mogue je mjeriti primjenom razliitih pokazatelja prikazanih u tablici 11. Pri tome, se rezultati posebno analiziraju na razinu ukupnog prorauna upanija, gradova i opina, ali se zasebno analiziraju i razlike izmeu pojedinih upanija, gradova i opina u Hrvatskoj. U tablici 12. prikazano je kretanje ukupnog fiskalnog kapaciteta u upanijama, gradovima i opinama u Hrvatskoj u 2009. godini. Dobiveni rezultati ukazuju na postojanje velikih razlika izmeu pojedinih lokalnih jedinica u veliini prorauna promatranih po stanovniku unutar upanije. Ukupni su se prihodi upanija, gradova i opina kretali izmeu 2.789 kuna i 8.655 kuna po stanovniku. Najnie prosjene ukupne prihode po stanovniku u 2009. godini ostvarile su lokalne jedinice u Poeko-slavonskoj, Brodsko-posavskoj i Meimurskoj upaniji74 . Najvie ukupne prihode po stanovniku ostavili su Grad Zagreb i Istarska upanija.75 Prosjeni prihodi iznosili su 4.486 kuna po stanovniku. Meutim, bitno je primijetiti da je fiskalni kapacitet upanija, gradova i opina znatno manji kad se ukupni prihodi umanje za pomoi i dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Tada se prosjeni ukupni prihodi (bez navedenih pomoi) smanjuju na 3.305 kuna po stanovniku. upanije, gradovi i opine u ak pet upanija76 ostvaruju ukupne prihode (bez pomoi) manje od 2.000 kuna po stanovniku. Za razliku od toga, u est upanija77 ostvaruju ukupne prihode (bez pomoi) vee od 4.000 kuna. Prosjeni prihodi su znatno manji kad se iz analize izostavi Grad Zagreb koji ne ostvaruje prihode od poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije, te ostvaruje neznatne prihode od pomoi iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave. Kada se iz analize izostavi Grad Zagreb, tada se prosjeni ukupni prihodi (bez pomoi) smanjuju na 3.044 kune po stanovniku.

Prosjeni ukupni prihodi po stanovniku su u jedinicama lokalne i podrune samouprave u tim upanijama manji od 3.000 kuna. 75 Prosjeni ukupni prihodi po stanovniku su u jedinicama lokalne i podrune samouprave u tim upanijama vei od 7.500 kuna. 76 Radi se o upanijama, gradovima i opinama u Poeko-slavonskoj, Brodsko-posavskoj, Meimurskoj, Bjelovarskobilogorskoj i Vukovarsko-srijemskoj upaniji. 77 Radi se o upanijama, gradovima i opinama u Zagrebakoj, Primorsko-goranskoj, Splitsko-dalmatinskoj, Istarskoj Dubrovako-neretvanskoj upaniji, te u Gradu Zagrebu.

74

110

Tablica 11. Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave
Pokazatelji skalnog kapaciteta Prema ekonomskoj klasikaciji prorauna Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna 1. rashodi za ope javne funkcije, po stanovniku 1. ukupni prihodi, po stanovniku 2. rashodi za obranu, po stanovniku 2. prihodi poslovanja, po stanovniku 3. ukupni prihodi umanjeni za pomoi i dio poraza na 3. rashodi za javni red i sigurnost, po stanovniku dohodak za nanciranje decentraliziranih funkcija, 4. rashodi za ekonomske poslove, po stanovniku 5. rashodi za zatitu okolia, po stanovniku po stanovniku 6. rashodi za unaprjeenje stanovanja i zajednice, po 4. porezni prihodi, po stanovniku tanovniku 5. pomoi, po stanovniku 7. rashodi za zdravstvo, po stanovniku 6. prihodi od imovine, po stanovniku 7. prihodi od administrativnih pristojbi, po stanovniku 8. rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju, po stanovniku 8. ukupni rashodi, po stanovniku 9. rashodi za obrazovanje, po stanovniku 9. rashodi poslovanja, po stanovniku 10. rashodi za zaposlene, po stanovniku 10. rashodi za socijalnu zatitu, po stanovniku 11. materijalni rashodi, po stanovniku 12. subvencije, po stanovniku 13. pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave, po stanovniku.

Izvor: Sistematizacija autora.

Pokazatelji fiskalne snage opina, gradova i upanija takoer ukazuju i na velike razlike u razini ostvarenih pojedinih kategorija prihoda po stanovniku. Prosjeno su opine, gradovi i upanije ostvarivali: 2.598 kuna po stanovniku prihoda od poreza; 407 kuna po stanovniku prihoda od poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije; 579 kuna po stanovniku prihoda od pomoi; 309 kuna po stanovniku prihoda od imovine; 770 kuna prihoda od administrativnih pristojbi. Meutim, razlike izmeu minimalnih i maksimalnih iznosa pojedinih kategorija prihoda (tablica 13.) su jako velike. Neke lokalne jedinice ostvaruju i po 20 puta vee prihode iz nekih izvora od drugih.78 Razlike u ukupnim rashodima po stanovniku su jo i izraenije. Prosjeni ukupni rashodi po stanovniku u upanijama, gradovima i opinama su iznosili 4.841 kuna u 2009. godini. Pri tome je devet upanija imalo iznadprosjeno visoke ukupne rashode.79 Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji djelatnosti, najvee razlike u visini rashoda ostvarene su za financiranje usluga unaprjeenja stanovanja i zajednica, te opih javnih usluga. Najmanje su razlike u visini rashoda za obranu to i ne udi, obzirom na mali udio tih rashoda u ukupnim rashodima u svim upanijama, gradovima i opinama. 80

78 Primjer su pomoi iz inozemstva i od subjekata ope drave. Grad Zagreb ostvaruje 71 kunu pomoi po stanovniku, a opine, gradovi i upanije u Liko-senjskoj upaniji 1.511 kunu po stanovniku. 79 To su: Grad Zagreb, Primorsko-goranska, Liko-Senjska, Zadarska, ibensko-Kninska, Splitsko-Dalmatinska, Istarska, Dubrovako-Neretvanska, te Zagrebaka upanija. 80 Jedini proraun koji se po tome istie je proraun upanije, gradova i opina u Liko-Senjskoj upaniji koji izdvaja 18 kuna po stanovniku za obranu.

111

Financijska snage lokalnih jedinica moe se analizirati i rashodima za zaposlene po stanovniku. Prosjeni rashodi za zaposlene u jedinicama lokalne i podrune samouprave su iznosili 874 kune po stanovniku u 2009. godini. Jedinice lokalne i podrune samouprave iz sedam upanija su troile za zaposlene u lokalnim jedinicama iznad tog prosjeka. To su jedinice lokalne i podrune samouprave iz Zadarske, Splitsko-dalmatinske, Liko-senjske, Dubrovako-neretvanske, Primorsko-goranske, Istarske upanije, te iz Grada Zagreba. Najmanje rashode za zaposlene po stanovniku su imale Meimurska, Brodsko-posavska i Krapinsko-zagorska upanija, u kojima su rashodi za zaposlene po stanovniku iznosili manje od 500 kuna. Rashodi za zaposlene u ukupnim prihodima, kao i u ukupnim prihodima bez pomoi u lokalnim i regionalnim proraunima takoer su vaan pokazatelj fiskalne snage. Oni pokazuju sposobnost opina, gradova i upanija da ukupnim prihodima, odnosno samo vlastitim prihodima isplate plae i naknade zaposlenima u vlastitoj upravi. Prosjeni udio rashoda za zaposlene u ukupnim prihodima u jedinicama lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj je u 2009. godini iznosio 19,9 posto. Rashode za zaposlene vee od tog prosjeka imale su lokalne jedinice u sljedeim upanijama: Sisako-moslavakoj, Bjelovarskobilogorskoj, Primorsko-goranskoj, Liko-senjskoj, Poeko-slavonskoj, ibensko-kninskoj, Istarskoj, Dubrovako-neretvanskoj upaniji, te u Gradu Zagrebu. I udio rashoda za zaposlene u ukupnim rashodima se znatno razlikuje meu lokalnim jedinicama. Prosjeni udio rashoda za zaposlene u ukupnim rashodima iznosio je 18,4 posto. Osam je upanija imalo vee rashode za zaposlene od tog prosjeka. Najmanji udio rashoda za zaposlene i u ukupnim prihodima i u rashodima imale su lokalne jedinice u Varadinskoj upaniji (14,9 posto u ukupnim prihodima, odnosno 13,1 posto u ukupnim rashodima). Osim toga, velike su razlike izmeu pojedinih jedinica lokalne i podrune samouprave u subvencijama, materijalnim rashodima i danim pomoima izraenim po stanovniku unutar lokalne jedinice. Prosjeno su opine, gradovi i upanije troili: 1.519 kuna po stanovniku za materijalne rashode; 164 kune po stanovniku za subvencije; 94 kune po stanovniku za pomoi drugim subjektima. Najmanje materijalne rashode po stanovniku imale su lokalne jedinice u Poekoslavonskoj upaniji (809 kuna po stanovniku), dok su tri puta vie za materijalne rashode po stanovniku izdvajale jedinice lokalne i podrune samouprave u Istarskoj upaniji, te Grad Zagreb (2.430 i 2.708 kuna po stanovniku). I za subvencije izraene po stanovniku lokalne jedinice su velike razlike izmeu jedinica lokalne i podrune samouprave. Tako lokalne jedinice iz 10 upanija izdvajaju manje od 100 kuna po stanovniku za subvencije. Najmanje su subvencije po stanovniku u Vukovarsko-srijemskoj upaniji (30 kuna). Najvee su subvencije po stanovniku u Gradu Zagrebu (1.220 kuna). Druga po redu po iznosu subvencija po stanovniku je Primorsko-goranska upanija, u kojoj jedinice lokalne i podrune samouprave izdvajaju prosjeno 232 kune po stanovniku za ove namjene. Jedinice lokalne i podrune samouprave izdvajaju vrlo malo po stanovniku za pomoi. Dane pomoi po stanovniku iznose prosjeno izmeu 12 kuna po stanovniku u Likosenjskoj upaniji i 201 kunu po stanovnik u Istarskoj upaniji.
112

Tablica 12. Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za upanije, gradove i opine, u kunama
Broj JLS Srednja vrijednost Minimum Maksimum 4.290,4 2.597,5 406,9 578,9 308,6 770,2 3.304,7 3.662,2 874,2 1.519,4 164,0 94,0 4.486,4 4.840,6 973,9 1,4 159,3 713,7 231,9 21 21 21 21 21 873,9 144,6 552,7 900,7 288,6 12,4 2.788,9 3.021,2 576,9 0,0 71,6 370,2 56,4 347,7 60,4 216,8 629,8 127,1 29,6 808,8 479,2 1.909,6 2.708,1 1.220,5 201,2 8.655,3 9.610,6 2.048,8 18,1 337,4 1.687,7 648,9 2.362,0 284,9 1.419,0 1.735,3 539,8 2.192,2 7.633,0 1.677,7 8.500,1 312,3 1.762,7 78,2 921,3 176,2 357,2 2.014,2 2.478,0 565,1 1.110,3 55,2 70,8 3.149,6 3.412,5 721,4 0,0 105,3 470,6 147,3 581,2 110,7 322,6 737,6 210,6 71,2 1.511,4 430,1 0,0 617,8 319,6 1.580,9 6.250,6 1.892,8 495,9 661,7 326,1 984,4 4.034,5 4.232,6 1.020,9 1.751,4 160,0 119,2 5.369,0 5.887,3 1.324,9 0,6 198,6 794,6 315,3 874,4 177,2 615,0 968,2 392,8 2.672,3 8.571,4 3.029,7 5.140,7 2.867,2 Donji kvartil Gornji kvartil Standardna devijacija 1.578,4 1.072,9 145,4 288,9 204,6 450,6 1.717,8 1.459,4 402,8 496,5 249,9 39,6 1.682,9 1.808,0 402,4 4,0 69,7 330,7 144,2 507,8 53,4 315,3 269,9 130,3

Prema ekonomskoj klasikaciji prorauna 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21

PRIHODI POSLOVANJA po stanovniku

Prihodi od poreza po stanovniku

Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije po stanovniku

Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave po stanovniku

Prihodi od imovine po stanovniku

Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima po stanovniku

Ukupni prihodi bez pomoi i dijela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije po stanovniku

RASHODI POSLOVANJA po stanovniku

Rashodi za zaposlene po stanovniku

Materijalni rashodi po stanovniku

Subvencije po stanovniku

Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku

UKUPNI PRIHODI po stanovniku

UKUPNI RASHODI po stanovniku

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna

Rashodi za ope javne usluge po stanovniku

Rashodi za obranu po stanovniku

Rashodi za javni red i sigurnost po stanovniku

Rashodi za ekonomske poslove po stanovniku

Rashodi za zatitu okolia po stanovniku

Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po stanovniku

Rashodi za zdravstvo po stanovniku

Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku

Rashodi za obrazovanje po stanovniku

Rashodi za socijalnu zatitu po stanovniku

Napomena: Stavka ukupni prihodi bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

113

U tablici 13. prikazane su razlike u fiskalnom kapacitetu upanija. Nejednakost izmeu pojedinih upanija velika je kad se promatra i prihodna i rashodna strana prorauna upanija. Promatrano prema ekonomskoj klasifikaciji prorauna, najvee su razlike izmeu upanija u iznosu ukupnih prihoda (bez pomoi) po stanovniku (slika 1.). Najvie prihode (bez pomoi) po stanovniku ima Grad Zagreb81. Kad se iz analize iskljue podaci za Grad Zagreb, tada sve upanije ostvaruju manje ukupne prihode (bez pomoi) od 900 kuna po stanovniku. Najvei broj upanija ostvaruje izmeu 400 i 500 kuna ukupnih prihoda (bez pomoi) po stanovniku. Vukovarsko-srijemska upanija ostvaruje najmanje prihode (bez pomoi). Ukupni prihodi bez pomoi u Vukovarsko-srijemskoj upaniji iznose 287 kuna po stanovniku. Za usporedbu, takva razina prihoda Vukovarsko-srijemskoj upaniji nije dovoljna ni za samostalno financiranje trokova predkolskog i osnovnog obrazovanja. Razina prihoda koju ostvaruju upanije je znatno manja od one koje ostvaruju gradovi, ali i veina opina. Takav pokazatelj upuuje na slabe fiskalne mogunosti upanija za pruanje kvalitetnih javnih usluga. 13 od ukupno 20 upanija, odnosno 65 posto upanija ostvaruje ispodprosjene ukupne prihode (bez pomoi; 504 kune po stanovniku). Najmanje prihode (bez pomoi) ostvaruju Vukovarsko-srijemska, Brodsko-posavska, Virovitiko-podravska, Liko-Senjska i Poeko-slavonska upanija.82 Meutim, prikazivanje vlastitih fiskalnih mogunosti upanija bilo bi jo u veoj mjeri poraavajue kada bi se fiskalni kapacitet upanija prikazao mjerenjem vlastitih poreznih prihoda po stanovniku. Tada bi fiskalni kapacitet upanija bio znatno nii od onog mjerenog pomou ukupnih prihoda. Meutim, zbog manjka dostupnih podataka takva analiza nije mogua83. Slina je situacija i na rashodnoj strani prorauna. Ukupni rashodi su se u 2009. godini kretali izmeu 819 kuna po stanovniku u Poeko-slavonskoj upaniji i 1.276 kuna po stanovniku u Liko-senjskoj upaniji. Nekoliko je upanija vrlo zanimljivo po razlikama u visini prihoda i rashoda. Jedna je Zagrebaka upanija, koja ostvaruje vrlo visoke ukupne prihode (bez pomoi), a istovremeno ima i niske rashode.84 Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji prorauna, razlozi malih rashoda u Zagrebakoj upaniji su u malim rashodima za pruanje usluga rekreacije, kulture i religije, zdravstvo i socijalnu zatitu. Razlog tome je to stanovnici Zagrebake upanije te usluge primaju u najveoj mjeri u Gradu Zagrebu. Druga je Liko-senjska upanija u kojoj je situacija obrnuta. Liko-senjska upanija ostvaruje niske prihode (bez pomoi), a istovremeno ima najvie razinu rashoda od svih upanija85. Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji prorauna, razlozi visokih rashoda u Liko-senjskoj upaniji su u visokim rashodima za pruanje opih javnih usluga, te visokih rashoda za zdravstvo i socijalnu zatitu.

Grad Zagreb ostvaruje ukupne prihode (bez pomoi) u iznosu 8.500 kuna po stanovniku. Te upanije ostvaruju manje ukupne prihode (bez pomoi) od 350 kuna po stanovniku. 83 Ministarstvo financija javno objavljuje podatke o izvrenju lokalnih prorauna samo do etvrte razine klasifikacije iz raunskog plana to ne omoguuje uvid u sve pojedine vrste poreznih prihoda. 84 Zagrebaka upanija zauzima 18. mjesto prema razini ostvarenih ukupnih prihoda bez pomoi po stanovniku (poredanih od najniih prema najviim prihodima), a 4. mjesto po razini ukupnih rashoda (poredanih od najniih prema najviim). 85 Bez Grada Zagreba, Liko-senjska upanija zauzima 4. mjesto promatrajui po visini ukupnih prihoda bez pomoi po stanovniku (poredanih od najniih prema najviim prihodima), a 20. po razini ukupnih rashoda (poredanih od najniih prema najviim).
82

81

114

Prosjeni rashodi za zaposlene u upanijama su iznosili 224 kune po stanovniku, odnosno 140 kuna po stanovniku kad se iz analize iskljue podaci za Grad Zagreb. Najmanje rashode za zaposlene po stanovniku su u Vukovarsko-srijemskoj i Karlovakoj upaniji (91 kuna po stanovniku), a odnose se uglavnom na plae zaposlenicima u lokalnim jedinicama. Daleko najvie za zaposlene po stanovniku izdvaja Grad Zagreb. Rashodi za zaposlene u Gradu Zagrebu iznosili su ak 1.909 kuna po stanovniku. Razlike meu ostalim upanijama su znatno manje. Sve ostale upanije imaju rashode za zaposlene manje od 272 kune po stanovniku86 .
Tablica 13. Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za upanije, u kunama
Broj JLS Srednja vrijednost Minimum Maksimum Donji kvartil Gornji kvartil Standardna devijacija

Rezultati s podacima za Grad Zagreb Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna PRIHODI POSLOVANJA po stanovniku Prihodi od poreza po stanovniku Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije po stanovniku Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave po stanovniku Prihodi od imovine po stanovniku Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima po stanovniku Ukupni prihodi bez pomoi po stanovniku RASHODI POSLOVANJA po stanovniku Rashodi za zaposlene po stanovniku Materijalni rashodi po stanovniku Subvencije po stanovniku Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku UKUPNI PRIHODI po stanovniku UKUPNI RASHODI po stanovniku Rashodi za ope javne usluge po stanovniku Rashodi za obranu po stanovniku Rashodi za javni red i sigurnost po stanovniku Rashodi za ekonomske poslove po stanovniku Rashodi za zatitu okolia po stanovniku Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po stanovniku Rashodi za zdravstvo po stanovniku 21 21 1.336,4 1.018,9 787,2 243,3 8.571,4 6.250,6 914,2 734,3 1.072,7 835,0 1.661,2 1.210,2

21

299,3

0,0

447,9

229,5

385,5

133,8

21 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21

151,8 59,4 102,6 885,3 1.165,0 224,4 510,0 91,3 59,9 1.343,9 1.418,6

49,2 6,0 15,1 286,6 685,2 90,5 211,5 10,4 6,3 796,3 819,0

869,7 650,6 1.589,4 8.500,1 7.633,0 1.909,6 2.708,1 1.220,5 111,1 8.655,3 9.610,6

83,0 21,0 19,0 406,0 774,0 106,1 366,5 21,0 41,2 926,6 928,9

152,1 38,3 28,9 636,4 898,1 173,3 469,1 51,0 75,8 1.072,9 1.089,0

171,0 136,0 341,1 1.752,5 1.485,5 389,2 510,7 259,2 27,9 1.678,4 1.880,7

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna 21 21 21 21 21 21 21 255,3 0,1 12,6 170,2 21,7 135,6 125,7 115,1 0,0 0,0 34,0 1,1 0,0 54,6 1.470,1 1,1 118,5 1.687,7 81,6 2.362,0 196,6 161,5 0,0 4,8 63,3 8,8 14,5 90,1 258,3 0,0 10,1 125,8 27,2 38,6 158,8 284,6 0,3 24,5 349,6 17,9 510,5 43,6

86

Rashodi za zaposlene u Liko-senjskoj upaniji iznosili su 272 kune po stanovniku u 2009. godini.

115

Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku Rashodi za obrazovanje po stanovniku Rashodi za socijalnu zatitu po stanovniku

21 21 21

110,2 464,6 122,7

9,9 270,2 28,9

1.419,0 1.735,3 539,8

30,8 353,4 76,6

60,2 426,7 138,1

300,8 307,8 107,6

Rezultati bez podataka za Grad Zagreb Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna PRIHODI POSLOVANJA po stanovniku Prihodi od poreza po stanovniku Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije po stanovniku Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave po stanovniku Prihodi od imovine po stanovniku Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima po stanovniku Ukupni prihodi bez pomoi po stanovniku RASHODI POSLOVANJA po stanovniku Rashodi za zaposlene po stanovniku Materijalni rashodi po stanovniku Subvencije po stanovniku Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku UKUPNI PRIHODI po stanovniku UKUPNI RASHODI po stanovniku Rashodi za ope javne usluge po stanovniku Rashodi za obranu po stanovniku Rashodi za javni red i sigurnost po stanovniku Rashodi za ekonomske poslove po stanovniku Rashodi za zatitu okolia po stanovniku Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po stanovniku Rashodi za zdravstvo po stanovniku Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku Rashodi za obrazovanje po stanovniku Rashodi za socijalnu zatitu po stanovniku 20 20 974,6 757,3 787,2 243,3 1.208,5 1.018,1 913,1 710,8 1.051,6 830,5 109,3 170,5

20

314,2

14,7

447,9

252,8

392,9

117,8

20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

155,8 29,8 28,3 504,6 841,6 140,2 400,1 34,8 59,1 978,4 1.009,0

49,2 6,0 15,1 286,6 685,2 90,5 211,5 10,4 6,3 796,3 819,0

869,7 55,7 90,8 843,0 1.086,5 272,2 573,9 59,6 111,1 1.208,5 1.276,4

83,4 20,4 18,6 365,5 771,6 103,9 362,7 20,4 40,7 923,4 925,8

153,8 37,5 28,8 603,9 894,6 161,5 460,6 50,0 73,2 1.051,9 1.069,7

174,4 12,2 17,6 168,7 104,1 49,9 86,9 16,7 28,3 106,4 121,2

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 194,5 0,1 7,3 94,3 18,7 24,3 122,1 44,8 401,1 101,8 115,1 0,0 0,0 34,0 1,1 0,0 54,6 9,9 270,2 28,9 360,9 1,1 11,6 185,9 44,2 67,2 196,1 98,2 669,5 253,3 157,6 0,0 4,7 62,9 8,7 11,0 85,2 30,6 352,6 76,3 240,1 0,0 9,6 119,5 26,3 38,3 155,2 60,1 418,4 121,6 61,0 0,3 3,2 37,2 11,7 19,1 41,5 24,7 102,4 50,7

Napomena: Stavka ukupni prihod bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

116

Slika 2. prikazuje kakva je struktura ukupno ostvarenih prihoda upanija bez ukljuenih pomoi (iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije) po stanovniku.
Slika 2. Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama po stanovniku izmeu upanija u Hrvatskoj u 2009. godini

8 7 6 5 No of obs 4 3 2 1 0 0% 5% 0% Ukupni prihod bez pomoi 5% 5% 5% 5% 5% 0% 5% 0% 10% 20% 35% Prosjek ukupnih prihoda (bez pomoi) u upanijama iznosi 504 kune po stanovniku

200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900

Napomena: Ukupni prihod bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Grad Zagreb nije ukljuen u analizu fiskalnog kapaciteta upanija. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

U tablici 14. prikazane su razlike u fiskalnom kapacitetu pojedinih gradova u Hrvatskoj u 2009. godini. Zbog velikih razlika u veliini prorauna Grada Zagreba i ostalih gradova napravljeno je mjerenje fiskalnog kapaciteta gradova zasebno za 127 gradova, odnosno s ukljuenim podacima za Grad Zagreb, te zasebno bez podataka za Grad Zagreb. Velik je broj gradova koji ostvaruju ispodprosjeno male prihode po stanovniku. ak 77 od ukupno 127 gradova, odnosno 61 posto gradova ostvaruje ispodprosjean ukupni prihod po stanovniku. Fiskalni kapacitet gradova bio bi daleko slabiji da nije znaajnih iznosa pomoi koje gradovi dobivaju iz razliitih izvora. Slika 2. prikazuje kakva je struktura ukupno ostvarenih prihoda gradova bez ukljuenih pomoi (iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije) po stanovniku. Vie od polovice gradova je u 2009. godini ostvarila ukupne prihode (bez pomoi) manje od 3.000 kune, a vie od treine ak i manje od 2.000 kuna po stanovniku. Unato tome, takvi podaci ukazuju i da gradovi trenutno raspolau sa vie sredstava od upanija za pruanje javnih usluga. Kao i kod upanija, i kod hrvatskih gradova su primjetne velike razlike u prihodima i rashodima po stanovniku. Prosjeni ukupni prihodi (bez pomoi) u gradovima iznosili su

117

u 2009. godini 3.082 kune po stanovniku, a kad se iz analize iskljui Grad Zagreb 3.039 kuna. Prosjeni ukupni prihodi (bez pomoi) u Gradu Zagrebu iznosi 8.500 kuna po stanovniku. Ukupni prihodi po stanovniku (bez pomoi) kretali su se izmeu 683 kune po stanovniku u Pleternici i 9.735 kuna u Novalji. Takoer su velike razlike i u rashodima po stanovniku u gradovima. Najmanje ukupne rashode po stanovniku imala je Pleternica (1.325 kuna), a najvie Krk (13.486 kuna). Bitno je naglasiti da su u gradovima, za razliku od upanija, vei rashodi uglavnom popraeni i viom razinom prihoda (bez pomoi). Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji prorauna, izmeu gradova su primjetne najvee razlike u iznosima rashoda po stanovniku za obrazovanje i ope javne usluge. Rashode za obrazovanje iznad 3.000 kuna po stanovniku imaju grad Krk i Kastav. Kao suprotnost tome, etiri grada izdvajaju za obrazovanje manje od 100 kuna po stanovniku. To su: Nin, Kutjevo, Pleternica i Skradin. Pri tome, grad Nin za razliku od ostala tri navedena grada, ostvaruje prosjeno visoke ukupne prihode (bez pomoi) po stanovniku.87 Grad Nin najvie troi iznad prosjeka drugih hrvatskih gradova za unaprjeenje stanovanja i zajednice, te za ope javne usluge. Prosjeni rashodi za zaposlene u gradovima su znatno vei nego u upanijama. Iznosili su 877 kune po stanovniku (bez podataka za Grad Zagreb) u 2009. godini to je est puta vie od prosjenih izdvajanja za zaposlene u upanijama. Najmanje rashode za zaposlene po stanovniku imala je Pleternica (99 kuna po stanovniku). Za zaposlene su vie od 2.000 kuna po stanovniku izdvajali gradovi: Rovinj, Krk i Umag (2.075, 2.281 i 2.618 kuna po stanovniku).
Tablica 14. Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za gradove, u kunama
Broj JLS Srednja vrijednost Minimum Maksimum Donji kvartil Gornji kvartil Standardna devijacija

Rezultati s podacima za Grad Zagreb Prema ekonomskoj klasikaciji prorauna PRIHODI POSLOVANJA po 127 3.734,5 stanovniku Prihodi od poreza po stanovniku 127 1.969,0 Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za 127 120,5 decentralizirane funkcije po stanovniku Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave 127 531,8 po stanovniku Prihodi od imovine po stanovniku 127 281,1 Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima 127 904,4 po stanovniku Ukupni prihod bez pomoi po 127 3.082,2 stanovniku RASHODI POSLOVANJA po 127 3.211,5 stanovniku Rashodi za zaposlene po 127 885,4 stanovniku Materijalni rashodi po stanovniku 127 1.274,7
87

948,2 464,9

10.533,3 6.250,6

2.336,7 1.258,8

4.602,4 2.404,5

1.962,7 981,3

0,0

997,3

0,0

238,0

168,6

20,2 14,5 89,5 683,1 886,9 99,0 278,2

3.563,3 1.785,4 4.258,6 9.735,3 8.968,1 2.618,1 4.178,5

182,4 75,3 381,8 1.730,1 1.948,8 528,8 723,6

632,2 379,1 1.197,3 4.007,5 4.068,4 1.171,3 1.643,7

545,8 300,4 850,7 1.866,2 1.779,8 486,5 765,0

Grad Nin zauzima 81. od ukupno 127. mjesta po razini ukupnih prihoda bez pomoi po stanovniku (poredanih od najniih prema najviim prihodima).

118

Subvencije po stanovniku Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku UKUPNI PRIHODI po stanovniku UKUPNI RASHODI po stanovniku

127 127 127 127

74,0 28,9 4.023,0 4.360,0

0,0 0,0 968,2 1.324,8

1.220,5 471,6 11.594,3 13.486,3

11,7 0,0 2.407,4 2.540,8

78,5 20,3 4.913,7 5.398,6

135,0 75,0 2.283,2 2.397,3

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna Rashodi za ope javne usluge po 127 842,1 168,4 2.368,6 stanovniku Rashodi za obranu po stanovniku 127 3,2 0,0 256,7 Rashodi za javni red i sigurnost po 127 198,5 0,0 957,5 stanovniku Rashodi za ekonomske poslove 127 717,2 0,0 4.667,6 po stanovniku Rashodi za zatitu okolia po 127 307,5 0,0 4.861,3 stanovniku Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po 127 906,4 0,0 4.239,1 stanovniku Rashodi za zdravstvo po 127 34,3 0,0 1.078,2 stanovniku Rashodi za rekreaciju, kulturu i 127 573,1 93,5 3.794,3 religiju po stanovniku Rashodi za obrazovanje po 127 571,7 15,0 3.415,2 stanovniku Rashodi za socijalnu zatitu po 127 206,1 0,0 1.026,0 stanovniku Rezultati bez podataka za Grada Zagreba Prema ekonomskoj klasikaciji prorauna PRIHODI POSLOVANJA po 126 3.696,1 stanovniku Prihodi od poreza po stanovniku 126 1.935,0 Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za 126 121,4 decentralizirane funkcije po stanovniku Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave 126 535,4 po stanovniku Prihodi od imovine po stanovniku 126 278,2 Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima 126 899,0 po stanovniku Ukupni prihod bez pomoi po 126 3.039,2 stanovniku RASHODI POSLOVANJA po 126 3.176,4 stanovniku Rashodi za zaposlene po 126 877,3 stanovniku Materijalni rashodi po stanovniku 126 1.263,3 Subvencije po stanovniku Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku UKUPNI PRIHODI po stanovniku UKUPNI RASHODI po stanovniku 126 126 126 126 64,9 28,5 3.986,2 4.318,3

517,9 0,0 67,8 266,5 62,5 294,1 0,0 299,4 271,8 93,8

1.001,6 0,0 275,4 927,7 331,6 1.239,5 29,4 717,9 680,8 280,1

467,9 24,1 177,6 728,7 535,3 786,0 105,7 501,0 534,0 169,5

948,2 464,9

10.533,3 4.714,4

2.336,7 1.258,8

4.528,1 2.401,7

1.922,1 907,1

0,0

997,3

0,0

238,0

168,9

20,2 14,5 89,5 683,1 886,9 99,0 278,2 0,0 0,0 968,2 1.324,8

3.563,3 1.785,4 4.258,6 9.735,3 8.968,1 2.618,1 4.178,5 427,0 471,6 11.594,3 13.486,3

188,1 75,3 381,8 1.730,1 1.948,8 528,8 723,6 11,7 0,0 2.407,4 2.540,8

632,2 373,5 1.152,9 3.974,4 4.042,2 1.166,5 1.614,8 78,1 20,0 4.882,3 5.362,7

546,4 299,8 851,9 1.809,4 1.742,2 479,7 757,2 88,1 75,2 2.254,2 2.360,2

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna Rashodi za ope javne usluge po 126 stanovniku Rashodi za obranu po stanovniku 126 Rashodi za javni red i sigurnost po 126 stanovniku

837,1 3,2 199,1

168,4 0,0 0,0

2.368,6 256,7 957,5

517,9 0,0 67,8

980,1 0,0 275,4

466,3 24,2 178,2

119

Rashodi za ekonomske poslove po stanovniku Rashodi za zatitu okolia po stanovniku Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po stanovniku Rashodi za zdravstvo po stanovniku Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku Rashodi za obrazovanje po stanovniku Rashodi za socijalnu zatitu po stanovniku

126 126 126 126 126 126 126

709,5 309,3 894,8 33,0 566,4 562,5 203,5

0,0 0,0 0,0 0,0 93,5 15,0 0,0

4.667,6 4.861,3 4.239,1 1.078,2 3.794,3 3.415,2 1.026,0

266,5 62,5 294,1 0,0 299,4 271,8 93,8

889,0 331,6 1.238,3 29,2 717,9 677,2 270,2

726,4 537,0 778,3 105,1 497,2 525,9 167,5

Napomena: Stavka ukupni prihodi bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

Slika 3. Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama po stanovniku izmeu gradova u Hrvatskoj u 2009. godini

50 45 40 35 25% 30 No of obs 25 20 13% 13% 15 10 5 2% 0 0% -1000 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 4% 2% 2% 2% 1% 9000 10000 0% 11000 36% Prosjek ukupnih prihoda (bez pomoi) u gradovima iznosi 3.039 kune po stanovniku

Ukupni prihod bez pomoi

Napomena: Ukupni prihod bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. U analizu nisu ukljueni podaci za Grad Zagreb. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

U tablici 15. prikazane su razlike u fiskalnom kapacitetu pojedinih opina u Hrvatskoj. Velike su razlike izmeu opina u Hrvatskoj u njihovoj fiskalnoj sposobnosti da financiraju vlastite potrebe. Ukupni prihodi u opinama iznose izmeu 507 kuna po stanovniku u opini Sveti Petar Orehovec i 18.335 kuna po stanovniku u opini Dugopolje. Kada se iz analize iskljue pomoi dobivene iz razliitih izvora, tada su razlike neto manje, te ukupni prihodi (bez pomoi) po stanovniku iznose izmeu 288 kuna po stanovniku u
120

opini Kistanje i 15.253 kune po stanovniku koje ostvaruje opina Vir. Pri tome najvei broj opina (njih ak 66 posto) ostvaruje prihode (bez pomoi) manje od 2.000 kuna po stanovniku (slika 3.). 21 posto opina ostvaruje izmeu 2.000 i 4.000 kuna prihoda (bez pomoi) po stanovniku. Sedam posto opina ostvaruje izmeu 4.000 i 6.000 kuna prihoda (bez pomoi) po stanovniku. Samo 5 posto opina ostvaruje prihode (bez pomoi) iznad 6.000 kuna po stanovniku. Zanimljivo je da to to neka opina ostvaruje vee ukupne prihode (bez pomoi) ne znai da dobiva manje pomoi iz dravnog prorauna.88 Tri opine koje dobivaju najvie pomoi iz dravnog prorauna zauzimaju oko 200. mjesta po visini ukupnih prihoda (bez pomoi).89 Opine se znatno razlikuju i u ukupnim rashodima po stanovniku. Ukupni rashodi u opinama iznose izmeu 647 kuna po stanovniku u opini Sveti Petar Orehovec i 34.828 kuna po stanovniku u opini Dugopolje90 . Promatrano prema funkcijskoj klasifikaciji prorauna, najvee su razlike primjetne u rashodima po stanovniku za financiranje ekonomskih poslova, te opih javnih usluga. Rashodi za ekonomske poslove kretali su se izmeu 0 kuna i 26.389 kuna po stanovniku u 2009. godini. Rashode za ekonomske poslove vee od 5.000 kuna ima devet opina91, a ak 121 opina izdvaja za ovu javnu funkciju manje od 100 kuna po stanovniku.92 Velika je razlika, iako neto manja nego kod ekonomskih poslova, i kod financiranja opih javnih usluga. Rashodi za ope javne usluge kreu se izmeu 0 kuna i 13.034 kune po stanovniku. Pri tome, tri opine nemaju rashoda za ope javne usluge.93 Rashode za ope javne usluge vee od 5.000 kuna imaju etiri opine.94 Prosjeni rashodi za zaposlene u opinama vei nego u upanijama, ali manji nego u gradovima. Opine su u 2009. godini prosjeno izdvajale 426 kuna po stanovniku za zaposlene. Manje od 100 kuna po stanovniku su za ovu namjenu izdvajale 24 opine, dok je istovremeno 31 opina izdvajala vie od 1.000 kuna po stanovniku za zaposlene. Najvee rashode za zaposlene po stanovniku imala je opina Civljane (4.211 kuna po stanovniku). To znai da opina Civljane za zaposlene izdvaja oko etvrtinu svojih ukupnih prihoda po stanovniku. Ukupni prihodi opine Civljani bez pomoi iznosili su samo 1.266 kuna po stanovniku to je dovoljno za financiranje samo etvrtine rashoda za zaposlene u opini. Kako opina Civljane glavninu svojih prihoda ostvaruje od pomoi iz dravnog prorauna, ovakvo visoki rashodi za zaposlene ukazuju na vrlo visoku ovisnost te lokalne jedinice o pomoima, te na nemogunost te lokalne jedinice da samostalno financira bilo koju javnu funkciju.

Opine primaju vrlo male iznose pomoi iz inozemstva. Zbog toga se pod pomoi u opina podrazumijeva uglavnom pomo dobivena iz dravnog prorauna. 89 To su opina Leevica, Kijevo i Civljane koje zauzimaju 207., 213. i 185. mjesto po visini ostvarenih ukupnih prihoda bez pomoi (poredanih od najmanjih do najviih prihoda). 90 U opini Dugopolje su primjetni iznimno visoki rashodi za ekonomske poslove (28.389 kuna po stanovniku), a u emu prevladavaju rashodi za graevinarstvo, to utjee na visoke ukupne rashode te opine. 91 To su opine: Primorski dolac, Malinska, Bol, Kostrena, Mljet, Leevica, Kijevo, Zadvarje i Dugopolje. 92 Od toga ak 43 opine nemaju nikakve rashode za ekonomske poslove. 93 Te opine su: Raanac, Lokviii i Kijevo. 94 Te opine su: Sutivan, Civljane, Jasenice i Karlobag.

88

121

Tablica 15. Pregled pokazatelja skalnog kapaciteta za opine, u kunama

Broj JLS Srednja vrijednost Minimum Maksimum Donji kvartil Gornji kvartil Standardna devijacija

Prema ekonomskoj klasikaciji prorauna PRIHODI POSLOVANJA po stanovniku Prihodi od poreza po stanovniku Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije po stanovniku Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar ope drave po stanovniku Prihodi od imovine po stanovniku Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima po stanovniku Ukupni prihodi bez pomoi po stanovniku RASHODI POSLOVANJA po stanovniku Rashodi za zaposlene po stanovniku Materijalni rashodi po stanovniku Subvencije po stanovniku Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave po stanovniku UKUPNI PRIHODI po stanovniku UKUPNI RASHODI po stanovniku Rashodi za ope javne usluge po stanovniku Rashodi za obranu po stanovniku Rashodi za javni red i sigurnost po stanovniku Rashodi za ekonomske poslove po stanovniku Rashodi za zatitu okolia po stanovniku Rashodi za usluge unapreenja stanovanja i zajednice po stanovniku Rashodi za zdravstvo po stanovniku Rashodi za rekreaciju, kulturu i religiju po stanovniku Rashodi za obrazovanje po stanovniku Rashodi za socijalnu zatitu po stanovniku 429 429 3.010,0 1.253,5 506,7 185,7 16.993,6 1.370,9 3.790,1 7.882,5 577,7 1.603,7 2.569,0 1.013,0

429

19,3

0,0

1.874,8

0,0

0,0

120,3

429 429 429 429 429 429 429 429 429 429 429

812,1 263,0 639,9 2.178,6 2.350,1 425,9 1.079,5 51,4 74,3 3.227,4 3.617,8

0,0 0,0 12,0 288,1 352,9 43,4 180,7 0,0 0,0 507,4 646,5

15.727,9 6.741,9 9.059,0 15.252,5

173,9 43,4 160,3

915,0 270,0 636,2

1.404,9 537,4 1.047,1 2.104,1 2.050,9 415,9 952,4 127,7 190,7 2.921,0 3.439,5

929,7 2.625,3

13.330,0 1.043,0 2.990,2 4.211,3 7.671,4 1.584,1 1.744,1 173,3 536,1

467,2 1.369,6 0,0 0,0 46,2 50,6

18.335,4 1.434,8 3.914,1 34.828,2 1.607,9 4.372,2

Prema funkcijskoj klasikaciji prorauna 429 429 429 429 429 429 429 429 429 429 976,9 0,4 88,4 819,2 211,7 856,1 11,4 250,6 259,4 143,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 13.034,3 29,2 1.691,5 26.389,2 8.231,8 9.211,4 908,3 3.729,4 4.840,9 4.271,1 401,0 1.175,5 0,0 19,3 78,1 0,0 161,2 0,0 60,4 56,1 45,9 0,0 92,1 967,5 184,7 995,3 8,3 270,5 298,6 170,9 1.075,0 2,0 155,0 1.941,9 564,3 1.261,2 49,5 397,1 411,4 244,9

Napomena: Stavka ukupni prihod bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

122

Slika 4. prikazuje kakva je struktura ukupno ostvarenih prihoda opina bez ukljuenih pomoi (iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije) po stanovniku.
Slika 4. Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoi) u kunama, po stanovniku izmeu opina u Hrvatskoj u 2009. godini

300

66%

250

200

Prosjek ukupnih prihoda (bez pomoi) u opinama iznosi 2.179 kuna po stanovniku

150

No of obs

100

21%

50 7% 3% 0 0% -2000 0 2000 4000 6000 2% 0% 0% 0% 0% 8000 10000 12000 14000 16000 18000

Ukupni prihod bez pomoi

Napomena: Ukupni prihod bez pomoi podrazumijeva ukupne prihode umanjene za pomoi dobivene iz inozemstva i od subjekata unutar ope drave, te dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije. Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija Republike Hrvatske i Dravnog zavoda za statistiku.

Velik je broj opina i gradova iji su prihodi po stanovniku iznad dravnog prosjeka, ali je znatan broj jedinica lokalne i podrune samouprave ispod dravnog prosjeka. 45 gradova ostvaruje ukupne prihode iznad prosjeka gradova, a 137 opina iznad prosjeka za opine. 91 opina, 41 grad i jedna upanija ostvaruju ukupne prihode iznad dravnog prosjeka. To znai da veina jedinica lokalne i podrune samouprave ostvaruje ukupne prihode ispod prosjeka, te da im takvi prihodi nisu dovoljni za osiguranje prosjene razine javne potronje na lokalnoj razini. Takoer je analiza fiskalnog kapaciteta u jedinicama lokalne i podrune samouprave ukazala i na snanu ovisnost velikog broja jedinica lokalne i podrune samouprave o pomoima sredinje drave. Pri tome gradovi i opine primaju znatno vee iznose pomoi iz dravnog prorauna od upanija. Ukupna razina pomoi iz dravnog prorauna je samo u Liko-senjskoj upaniji iznad prosjeka iznosa pomoi na razini cijele drave. Za razliku od toga, 34 grada i 177 opina primaju pomoi iz dravnog prorauna iznad prosjeka cijele drave. Osim pomoi iz dravnog prorauna (i u maloj mjeri iz inozemstva i drugih subjekata unutar ope drave), jedinice lokalne i podrune samouprave primaju i dio prihoda od
123

poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcije. Ovaj dio prihoda takoer predstavlja pomo lokalnoj jedinici za financiranje javne potronje na lokalnoj razini. etiri upanije, est gradova i etiri opine primaju pomoi iz ovog izvora vee od prosjene na razini cijele drave.

4.4. Analiza ostvarenih prihoda i izvrenih rashoda za nanciranje decentraliziranih funkcija u Hrvatskoj
Analizom fiskalnog kapaciteta opina, gradova i upanija, u odnosu na mreu ustanova u osnovnom i srednjem kolstvu, zdravstvu i socijalnoj skrbi u Ministarstvu financija je poetkom 2001. godine zakljueno da se, zbog neravnomjernog razvoja lokalne i podrune (regionalne) samouprave, decentralizirane javne funkcije u podruju kolstva, zdravstva i socijalnoj skrbi prenose do razine upanije (20), Grada Zagreba i do razine odreenog broja gradova95 (ukupno 3296 grada). Financiranje decentraliziranih funkcija u srednjem kolstvu, zdravstvu i socijalnoj skrbi su preuzele upanije i Grad Zagreb, dok su, uz upanije i Grad Zagreb, danas 33 grada97 preuzela financiranje decentraliziranih funkcija u osnovnom kolstvu. Opine i gradovi osnivai javnih vatrogasnih postrojbi su preuzeli decentralizirano financiranje trokova javnih vatrogasnih postrojbi98 . To znai da su do sada ukupno 54 jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave preuzele financiranje decentraliziranih javnih rashoda u kolstvu, zdravstvu i socijalnoj skrbi. Do sada je ukupno 130 opina i gradova preuzelo financiranje rashoda javnih vatrogasnih postrojbi. Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave za financiranje preuzetih rashoda za decentralizirane funkcije koriste prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije. Ako u fiskalnoj godini navedene jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave iz dodatnog udjela poreza na dohodak ne ostvare sredstva do iznosa preuzete obveze za decentralizirane funkcije onda imaju pravo na pomoi iz prorauna sredinje drave u okviru pozicije izravnanja.

Kriteriji za odabir gradova, koji su, uz upanije i Grad Zagreb, preuzeli financiranje decentraliziranih rashoda za osnovno kolstvo bili su gradovi koji imaju vie od 10.000 stanovnika ili gradovi upanijska sjedita te ostvaren porez na dohodak u 1999. godini vei od 400 kuna po stanovniku. To je zadnja godina prije poetka procesa decentralizacije i donoenja propisa o decentralizaciji za koju su bili raspoloivi podaci o ostvarenju prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Zbog pripreme propisa u prvoj polovini 2001. godine, proces decentralizacije je zapoeo 1. srpnja 2001. godine. Zakonska rjeenja predviaju mogunost da se opina ili grad s vie od 8.000 stanovnika ili vie opina odnosno gradova koji zajedno imaju najmanje 8.000 stanovnika mogu udruiti i na temelju Uredbe Vlade Republike Hrvatske financirati decentralizirane rashode za osnovno kolstvo. 96 Grad Krievci je kasnije preuzeo decentralizirano financiranje osnovnog kolstva te su danas ukupno 33 grada koja su preuzela decentralizirano financiranje osnovnog kolstva. 97 Osim Grada Zagreba, jo su 33 grada preuzela decentralizirano financiranje osnovnog kolstva. Velika Gorica, Samobor, Vrbovec, Zaprei, Krapina, Sisak, Kutina, Karlovac, Varadin, Koprivnica, Krievci, Bjelovar, Rijeka, Crikvenica, Opatija, Gospi, Virovitica, Poega, Slavonski Brod, Zadar, Osijek, ibenik, Vinkovci, Makarska, Split, Pula, Labin, Pazin, Pore, Rovinj, Umag, Dubrovnik i akovec. 98 Ukupno se financira 61 javna vatrogasna postrojba iji su osnivai i suosnivai 130 jedinica lokalne samouprave (66 opina i 64 grada).

95

124

Svaka jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u svom proraunu za proraunsku godinu planira rashode za decentralizirane funkcije, a u dravnom proraunu planiraju se prihodi za decentralizirane funkcije prema procjeni prihoda, koji e se ostvariti temeljem svakog pojedinog dodatnog udjela poreza na dohodak. Razlika prihoda se planira iz sredstva pomoi izravnanja u dravnom proraunu na poziciji rashodi za pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije koji su planirani u okviru razdjela Ministarstva financija. Financijska sredstva dodijeljena svakoj od decentraliziranih funkcija odreena su na temelju izvrenja rashoda u prethodnoj fiskalnoj godini i procjena minimalnih standarda99 za svaku funkciju.

99

Kriteriji za utvrivanje bilannih prava za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnih i srednjih kola, te uenikih domova; minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove; minimalnih financijskih standarda za decentralizirano financiranje domova za starije i nemone osobe; minimalnih financijskih standarda materijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva; te minimalnih financijskih standarda za decentralizirano financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi utvruju se za novu fiskalnu godinu na temelju podataka o izvrenim rashodima u tekuoj fiskalnoj godini. Mjerilo za izraun bilannih prava materijalnih i financijskih rashoda za upanije, Grad Zagreb za financiranje srednjeg kolstva i 33 grada koja su preuzela financiranje osnovnog kolstva je prosjena godinja cijena po ueniku izraunata na bazi ukupnih bilannih prava i upisanih uenika u tekuoj kolskoj godini. Rashodi za materijal, dijelove i usluge tekueg i investicijskog odravanja i rashodi za nabavu proizvedene imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini planiraju se i osiguravaju na osnovi kriterija opsega djelatnosti po ueniku, po razrednom odjelu i po kolskoj zgradi. Kriterij za sufinanciranje potpore smjetaja i prehrane uenika u uenikim domovima po upanijama i Gradu Zagrebu je broj uenika, a mjerilo je prosjena godinja cijena po ueniku. Minimalni financijski standard za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u vlasnitvu upanija i Grada Zagreba te klinikih ustanova koje obavljaju dio decentraliziranih funkcija za potrebe osiguranih osoba na podruju upanije i Grada Zagreba znai pokrie rashoda za investicijsko ulaganje zdravstvenih ustanova u prostor, medicinsku i nemedicinsku opremu i prijevozna sredstva, investicijsko i tekue odravanje zdravstvenih ustanova, prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizacija zdravstvene djelatnosti. Minimalni financijski standard se utvruje na osnovu kriterija udjela postotka broja osiguranih osoba u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj osiguranih osoba pri Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje, udjela postotka broja lokaliteta na kojima se odvija zdravstvena djelatnost u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj lokaliteta u Hrvatskoj, udjela postotka broja zdravstvenih ustanova u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj zdravstvenih ustanova koje imaju sklopljen ugovor s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje, te udjela postotka broja ugovorenih kreveta u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj ugovorenih kreveta s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje. Kriteriji za financiranje materijalnih rashoda (naknade trokova zaposlenima) u domovima za starije i nemone osobe odreuju se prema Pravilniku o vrsti domova, Zakonu o plaama u javnim slubama, i Uredbi o nazivima radnih mjesta i koeficijentima sloenosti poslova u javnim slubama, kolektivnim ugovorom za slubenike i namjetenika u javnim slubama i kolektivnim ugovorom za djelatnosti socijalne skrbi. Mjerila za financiranje materijalnih rashoda (naknade trokova zaposlenima) utvruju se prema broju zaposlenih u domovima za starije i nemone osobe. Kriteriji i mjerila za financiranje materijalnih i financijskih rashoda utvruju se prema broju korisnika doma. Kriteriji za financiranje rashoda nefinancijske imovine utvruju prema Pravilniku o vrsti doma, stanju prostora i oprema prema intenzitetu ulaganja u prethodnim godinama, te ulaganju po korisniku, dok se mjerila za financiranje rashoda za nefinancijsku imovinu utvruju po korisniku. Kriteriji za materijalne i financijske rashode centara za socijalnu skrb je broj radnika zaposlenih u centru, a mjerilo je prosjeni mjeseni iznos po radniku. Kriterij za rashode za pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva je broj korisnika planiran u prethodnoj fiskalnoj godini, a mjerilo je iznos od 880 kuna po korisniku pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva. Kriteriji za utvrivanje visine materijalnih i financijskih rashoda za decentralizirano financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi su procijenjeni rashodi za naknade trokova zaposlenima, materijal i energiju, usluge, ostale nespomenute rashode, rashode za ostale financijske rashode. Kriteriji za utvrivanje visine rashoda za plae i doprinose za plae za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama temelje se na Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima i kolektivnom ugovoru za dravne slubenike i namjetenike. Mjerila za utvrivanje visine rashoda za zaposlene, te materijalnih i financijskih rashoda su: broj profesionalnih vatrogasaca javne vatrogasne postrojbe, broj stanovnika i razmjerno pripadajui broj turista na podruju osnivaa i suosnivaa javne vatrogasne postrojbe, prosjean broj intervencija javne vatrogasne postrojbe u prethodnih pet godina, povrina podruja osnivaa i suosnivaa javne vatrogasne postrojbe, te gustoa naseljenosti na podruju osnivaa i suosnivaa (broj stanovnika na kvadratni kilometar).

125

upanije, Grad Zagreb i gradovi financiraju preuzete decentralizirane funkcije na nain da sredstva namijenjena financiranju obveza u osnovnom i srednjem kolstvu, zdravstvu, socijalnoj skrbi i vatrogastvu doznauju krajnjim korisnicima (ustanovama), a prioriteti financiranja su odreeni u odgovarajuim Zakonima odnosno Vladinoj Uredbi100 . Iz dravnog se prorauna pomoi za decentralizirane funkcije doznauju mjeseno upanijama, Gradu Zagrebu i gradovima, a upanije, Grad Zagreb i gradovi su duni tromjeseno izvjetavati Ministarstvo financija o iznosu dospjelih obveza po decentraliziranim funkcijama i o doznaenim sredstvima za te funkcije krajnjim korisnicima (ustanovama). Tablica 16. sadri saet opis javnih rashoda za decentralizirane funkcije u osnovnom i srednjem kolstvu, zdravstvu, socijalnoj skrbi i vatrogastvu te podjelu odgovornosti za njihovo financiranje izmeu drave, upanije, Grada Zagreba, 33 grada i 130 opina i gradova osnivaa javnih vatrogasnih postrojbi koji su preuzele obvezu njihovog financiranja. Na temelju prikaza vrsta javnih rashoda po javnim funkcijama koji su postali nadlenost lokalne i regionalne samouprave uoava se da je jedino javno vatrogastvo javna funkcija koja je u potpunosti decentralizirana budui da su svi rashodi u nadlenosti financiranja lokalne samouprave. Samo je dio rashoda za provoenje funkcija osnovnog i srednjeg kolstva prenesen u nadlenost gradova i upanija, dok se rashodi za zaposlene i dalje osiguravaju u dravnom proraunu. Slina je situacija i u podruju primarnog zdravstva. U primarnom zdravstvu samo je mali dio nadlenosti prenesen na upanije. U podruju socijalne skrbi situacija je puno kompliciranija te je dio rashoda za zaposlene u domovima za starije i nemone osobe prenesen u nadlenost upanija, dok su rashodi za zaposlene u centrima socijalne skrbi i dalje u nadlenosti sredinje drave.
Tablica 16. Financiranje javnih rashoda za decentralizirane funkcije
Decentralizirane funkcije upanije, Grad Zagreb, gradovi (32) Dravni proraun plae i prijevoz zaposlenika, naknade zaposlenika, struno usavravanje, informatizacija kola, opremanje knjinica

materijalni i nancijski rashodi, rashodi za materijal, dijelove i usluge tekueg i investicijskog odravanja Osnovno kolstvo prostora, opreme, rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine, dodatna ulaganja na nenancijskoj imovini materijalni trokovi, prijevoz zaposlenika, sunanciranje smjetaja i prehrane uenika u uenikim domovima, investicijsko odravanje prostora, opreme, nastavnih pomagala, nabava kolske opreme i nastavnih sredstava i pomagala, kapitalna izgradnja prema standardima i normativima koje utvruje ministar

Srednje kolstvo

plae i prijevoz zaposlenika, naknade zaposlenika, struno usavravanje nastavnika i strunih suradnika, kolovanje uenika na jeziku i pismu nacionalnih manjina, kolovanje uenika s tekoama u razvoju, programi s darovitim uenicima, informatizacija kola, opremanje knjinica, sunanciranje programa privatnog kolstva

100

Prioriteti su trokovi prijevoza uenika osnovnih kola, prijevoz djelatnika na posao i s posla u srednjem kolstvu i trokovi energenata za zagrijavanje i rasvjetu u osnovnom i srednjem kolstvu.

126

Socijalna skrb

Zdravstvo

Vatrogastvo

rashodi za zaposlene u domovima za starije i nemone osobe, materijalni i nancijski rashodi domova za starije i nemone osobe, rashodi za nabavu nenancijske imovine u domovima za starije i nemone osobe, materijalni i nancijski rashodi centara za socijalnu skrb, rashodi za pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva investicijsko odravanje prostora, opreme i prijevoznih sredstava zdravstvenih ustanova u vlasnitvu upanija odnosno Grada Zagreba, informatizacija zdravstvene djelatnosti rashodi za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama, materijalni rashodi za javne vatrogasne postrojbe, nancijski rashodi za javne vatrogasne postrojbe

rashodi za zaposlene u centrima za socijalnu skrb, rashodi za nabavu nenancijske imovine u centrima za socijalnu skrb

rashodi za zaposlene u zdravstvenim ustanovama, struno usavravanje, nabavka kapitalnih sredstava

Izvor: Sistematizacija autora.

Iz pregleda sredstava za decentralizirane funkcije (tablica 17.) uoava se da tijekom razdoblja 2001.-2009. godine ukupna sredstva za financiranje decentraliziranih funkcija rastu. Iako se tijekom tog razdoblja postupno poveavalo uee lokalnih jedinica u dodatnom udjelu u prihodu od poreza na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija, a smanjivalo uee sredinje drave u prihodima od poreza na dohodak za potpore izravnanja, i dalje lokalne jedinice ne bi bez potpora izravnanja mogle financirati decentralizirane funkcije. Udio lokalnih jedinica u dodatnim prihodima od poreza na dohodak iznosio je 1,353 milijuna kuna, dok je poveani dodatni prihod iz prorauna sredinje drave pozicija izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija iznosio 1,414 milijuna kuna u 2009. godini101. To je znak da prijenos dijela javnih poslova i za njihovo provoenje potrebnih sredstava s dravne na razinu lokalne i regionalne samouprave nije u potpunosti postiglo eljeni cilj i ojaalo odgovornost lokalne vlasti za provoenje javnih funkcija iz njihovog djelokruga odnosno dijela javnih funkcija koje su najblie graanima i njihovim potrebama. Odgovornost za provoenje decentraliziranih javnih funkcija i dalje je podijeljena izmeu sredinje drave i lokalne razine javne vlasti. Odgovornost je sredinje drave i dalje da kroz pomoi izravnanja brine o financiranju decentraliziranih javnih poslova u provoenju dijela javnih funkcija. ime se nije postiglo da lokalne jedinice imaju poveanu odgovornost u pruanju i financiranju decentraliziranih funkcija.

101

U ovom dijelu se osvremo iskljuivo na ostvarenje prorauna u 2009. fiskalnoj godini.

127

128
2003. 496,8 383,7 398,0 259,9 1.538,4 530,9 380,8 398,0 263,6 1.573,3 608,7 430,9 398,1 280,2 1.717,9 655,6 438,8 424,7 296,0 1.815,0 689,5 458,3 452,6 326,5 1.926,9 729,1 483,9 466,4 355,6 2.035,0 768,4 535,9 482,3 371,1 2.157,7 1.037,0 1.120,7 247,7 299,9 547,6 266,5 324,0 590,5 278,4 331,1 609,5 316,0 293,3 834,1 430,9 398,1 280,2 264,3 2.207,5 894,9 438,8 424,7 296,0 278,0 2.332,4 937,2 458,3 452,6 326,5 299,9 2.474,5 995,6 483,9 466,4 355,6 324,0 2.625,4 1.046,8 535,9 482,3 371,1 331,1 2.767,1 1.353,0 1.414,0 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 187,9 79,1** 267,0 199,9 237,5 437,4 225,4 264,3 489,7 239,3 278,0 517,3 684,8 383,7 398,0 259,9 79,1 1.805,4 730,8 380,8 398,0 263,6 237,5 2.010,9 960,9 1.050,0

Tablica 17. Pregled rashoda i prihoda za nanciranje decentraliziranih funkcija, 2001.-2009., milijuni kuna

2001.* 2002. upanije i Grad Zagreb (21 jedinica) Osnovno obrazovanje 160,2 411,4 Srednje obrazovanje 107,3 317,2 Zdravstvo 192,2 384,5 Socijalna skrb 36,0 244,4 Protupoarna zatita Ukupno 495,8 1.357,5 Prihodi od dodatnog udjela u porezu na dohodak za nanciranje decentraliziranih funkcija*** 231,5 Prihodi iz prorauna sredinje drave pozicija izravnanja za nanciranje decentraliziranih funkcija 264,3 Gradovi (33 jedinice**) Osnovno obrazovanje 59,3 153,0 Srednje obrazovanje Zdravstvo Socijalna skrb Protupoarna zatita Ukupno 59,3 153,0 Prihodi od dodatnog udjela u porezu na dohodak za nanciranje decentraliziranih funkcija*** 37,1 Prihodi iz prorauna sredinje drave pozicija izravnanja za nanciranje decentraliziranih funkcija 22,1 Sveukupno (54 lokalne jedinice) Osnovno obrazovanje 219,5 564,4 Srednje obrazovanje 107,3 317,2 Zdravstvo 192,2 384,5 Socijalna skrb 36,0 244,4 Protupoarna zatita Ukupno 555,2 1.511,8 Prihodi od dodatnog udjela u porezu na dohodak za nanciranje decentraliziranih funkcija*** 268,7 Prihodi iz prorauna sredinje drave pozicija izravnanja za nanciranje decentraliziranih funkcija 286,5

Funkcije

Napomena: *Proces decentralizacije zapoeo je 1. srpnja 2001. godine. To je razlog to se podaci za 2001. fiskalnu godinu odnose samo na drugu polovinu godine (est mjeseci); Minimalni financijski standardi za decentralizirano financiranje regularnih aktivnosti javnih vatrogasnih postrojbi za razdoblje 1. rujna 31. prosinca 2003. godine. **Naknadno je Grad Krievci preuzeo decentralizirano financiranje rashoda osnovnog kolstva. ***Podaci nisu dostupni. Izvor: Narodne novine i Ministarstvo financija.

Potrebno je naglasiti da, osim za prvu godinu decentraliziranog financiranja dijela javnih funkcija u 2001. godini, nisu javno objavljene formule za izraun pomoi izravnanja za financiranje nedostajuih prihoda od dodatnog udjela poreza na dohodak za financiranje rashoda za propisane minimalne financijske standarde za osnovno i srednje kolstvo, socijalnu skrb i zdravstvo. U izraunavanje koliki je potreban iznos sredstava iz dodatnog dijela poreza na dohodak, kao i iz sredstava pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija koji se izdvajaju iz dodatnog dijela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije potrebna je jaa suradnja Ministarstva financija s resornim ministarstvima, jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave te s krajnjim korisnicima. Iako krajnji korisnici (ustanove) koji primaju sredstva za decentralizirane funkcije trebaju donijeti svoje financijske planove s obrazloenjima, koji trebaju sadravati podatke koji su osnova za izraunavanje godinjeg iznosa sredstava, u krajnjem izraunu iznosa sredstva pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija vie ne sudjeluju.

4.5. Decentralizacija u Hrvatskoj i usporedna analiza s odabranim dravama

Ovaj dio Studije ima zadatak ocijeniti stupanj fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj u usporedbi s lanicama Europske unije. Prenoenje odgovornosti s viih na nie razine fiskalne vlasti to se odraava u rastu udjela prihoda i rashoda lokalne drave u prihodima i rashodima ope drave postaje sve ei trend u svijetu. U tablici 18. napravljena je usporedna analiza udjela prihoda i rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu s ciljem dobivanja slike o razlikama u veliini javnog sektora izmeu promatranih drava. Kako su mogunosti lokalnih razina vlasti u prikupljanju vlastitih prihoda relativno ograniene, udio prihoda konsolidirane ope drave u bruto domaem proizvodu je vaan pokazatelj za analizu uinaka fiskalne decentralizacije.102 Podaci o prosjenom udjelu prihoda i rashoda konsolidirane ope drave u Europskoj uniji ukazuju na trend porasta ukupne javne potronje. Podaci o udjelu prihoda i rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu za 2009. godinu ukazuju da razvijene drave Europske unije imaju prosjeno vii udio ukupnih prihoda i rashoda u bruto domaem proizvodu od tranzicijskih drava.

Lokalne jedinice, osim od zajednikih prihoda koji se dijele izmeu drave, upanija i opina i gradova, ostvaruju prihode od pomoi i primitke na osnovi zaduivanja (zaduivanje lokalnih jedinica je zakonom ogranieno).

102

129

Tablica 18. Udio prihoda/rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu

2000. Prihodi EU - 27 EU - 15 Austrija Belgija Bugarska Cipar eka Danska Estonija Finska Francuska Grka Irska Italija Latvija Litva Luksemburg Maarska Malta Nizozemska Njemaka Poljska Portugal Rumunjska Slovaka Slovenija panjolska vedska Velika Britanija HRVATSKA 45,4 45,7 50,3 49,1 42,2 34,7 38,1 55,8 35,9 55,1 50,2 43,0 36,1 45,3 34,6 35,9 43,6 43,8 34,8 46,1 46,4 38,1 40,2 33,8 39,9 43,0 38,1 58,7 40,4 48,9* Rashodi 45,2 45,3 52,1 49,1 42,6 37,0 41,8 53,7 36,1 48,3 51,6 46,7 31,3 46,2 37,3 39,1 37,6 46,9 41,0 44,2 45,1 41,1 43,1 38,5 52,2 46,7 39,1 55,1 39,1 54,0* Prihodi 44,4 44,7 48,4 49,4 41,2 41,2 41,4 57,8 35,2 52,7 50,4 38,5 35,6 43,8 35,1 32,8 41,5 42,2 42,0 44,5 43,5 39,4 41,6 32,3 35,2 43,8 39,4 55,8 40,8 39,0 2005. Rashodi 46,9 47,1 50,2 52,2 39,3 43,6 45,0 52,8 33,6 50,2 53,4 43,8 33,9 48,2 35,6 33,3 41,5 50,1 44,8 44,8 46,8 43,4 47,6 33,5 38,0 45,2 38,4 53,9 44,1 38,0 Prihodi 43,9 44,4 48,3 48,2 36,9 40,3 40,3 55,9 43,6 53,2 48,1 36,9 34,1 46,6 34,0 34,1 41,6 45,8 40,5 46,3 44,3 37,4 41,6 32,1 34,0 44,4 34,7 54,8 40,3 38,5 2009. Rashodi 50,7 51,2 51,8 54,2 40,7 46,4 46,1 58,7 45,4 55,6 55,6 50,4 48,4 51,9 42,9 43,0 42,4 49,8 44,3 51,6 47,6 44,5 51,0 40,4 40,8 49,9 45,9 55,8 51,7 39,8

Napomena: *Promijenjena je metodologija praenja prihoda i rashoda ope drave u Hrvatskoj od 2002. godine. Prema promijenjenoj metodologiji prihodi ope drave su iznosili 39,8 posto, a rashoda 39,1 posto bruto domaeg proizvoda. Izvor: Sredinji statistiki ured Europske unije Eurostat, Ministarstvo financija Republike Hrvatske.

Po razini ukupnih prihoda ope drave u bruto domaem proizvodu, Hrvatska se 2000. ubrajala meu drave s najviim udjelom prihoda u bruto domaem proizvodu, te je ostvarivala udio prihoda u bruto domaem proizvodu iznad prosjeka Europske unije. Meutim, od tada se moe primijeniti trend slabog, ali postupnog smanjivanja udjela prihoda u bruto domaem proizvodu. Od 2002. do 2005. godine udio ukupnih prihoda konsolidirane ope drave u bruto domaem proizvodu Hrvatske se smanjivao zbog manjih stopa rasta ukupnih prihoda u odnosu na rast bruto domaeg proizvoda, a od tada je stabilan na razini od oko 39 posto bruto domaeg proizvoda. Meu dravama Europske unije najvii udio prihoda u bruto domaem proizvodu je na kraju 2009. godine imale vedska i Finska, a najnii Rumunjska.

130

U 2009. godini su prosjeno u Europskoj uniji (EU-27) rashodi ope drave iznosili 50,7 posto bruto domaeg proizvoda, a prihodi 43,9 posto. Promatrajui prosjek, razvijenije europske drave (15 starih lanica Europske unije) imaju znatno veu javnu potronju izraenu udjelom u bruto domaem proizvodu od tranzicijskih drava. Drave s najveim javnim sektorom su Danska, Finska, Francuska i vedska, s udjelom rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu iznad 55 posto bruto domaeg proizvoda. Na kraju 2009. godine najveu javnu potronju je imala vedska s udjelom rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu (55,8 posto), a najmanju javnu potronju Rumunjska i Bugarska (40,4 i 40,7 posto). Analiza ukupnih rashoda konsolidirane ope drave u bruto domaem proizvodu pokazuje da Hrvatska ima najmanji javni sektor od svih promatranih drava. Iako je primjetan porast udjela rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu od 2005. godine, on je znatno sporiji nego u lanicama Europske unije. Razvijene europske drave (15 starih lanica Europske unije) imaju vei javni sektor od tranzicijskih drava, meutim obje skupine drava i dalje sve vie sredstava i odgovornosti prebacuju na nie razine vlasti, odnosno na lokalnu dravu, te se proces fiskalne decentralizacije nastavlja. Stupanj fiskalne decentralizacije mogue je mjeriti veliinom prihoda i rashoda lokalne drave. U ovoj se Studiji mjeri pomou dva pokazatelja. Prvi je udio prihoda i rashoda lokalne drave u bruto domaem proizvodu (tablica 19.). Ovaj pokazatelj ukazuje na razlike u veliini lokalne drave izmeu promatranih drava. Drugi je udio prihoda i rashoda lokalne drave u prihodima i rashodima ope drave (tablica 20.). Udio prihoda (rashoda) lokalne drave u prihodima (rashodima) ope drave pokazuje koliko je odgovornosti preneseno sa sredinje na lokalnu dravu. Stoga vii udio prihoda (rashoda) lokalne drave u prihodima (rashodima) ope drave ukazuje i na vii stupanj decentralizacije. Dosadanja istraivanja ekonomista su pokazala da uobiajeno nerazvijene drave imaju jae centralizirane sustave od razvijenih industrijskih drava. Podaci o veliini lokalne drave mjerene udjelom prihoda (rashoda) lokalne drave u bruto domaem proizvodu pokazuju da, promatrajui prosjeno, jo uvijek postoje velike razlike u veliini lokalne drave izmeu razvijenih i tranzicijskih drava. Udio prihoda (rashoda) u bruto domaem proizvodu EU-15 iznosio je 12,0 (12,4) posto u 2009. godini, dok je u tranzicijskim dravama iznosio 7,9 (8,4 posto). Meutim, i izmeu lanica Europske unije, bez obzira na stupanj razvijenosti, primjetne su znatne razlike. Meu dravama s najveom lokalnom dravom istiu se Danska i vedska, i to u cijelom razdoblju od 2000. do 2009. godine. Danska je na kraju 2009. godine ostvarivala udio prihoda lokalne drave od 36,7 posto bruto domaeg proizvoda, a rashoda od 37,5 posto. To znai da Danska ima trostruko veu lokalnu dravu od prosjene u Europskoj uniji. Po veliini lokalne drave slijedi vedska s udjelom prihoda od 26,5 posto bruto domaeg proizvoda i rashoda od 26,8 posto bruto domaeg proizvoda.

131

Tablica 19. Udio nekonsolidiranih prihoda/rashoda lokalne drave u BDP-u

2000. Prihodi EU - 27 EU - 15 Austrija Belgija Bugarska Cipar eka Danska Estonija Finska Francuska Grka Irska Italija Latvija Litva Luksemburg Maarska Malta Nizozemska Njemaka Poljska Portugal Rumunjska Slovaka Slovenija panjolska vedska Velika Britanija HRVATSKA 10,8 10,8 9,1 6,2 7,5 1,5 9,1 31,8 8,0 17,9 9,9 2,5 12,1 13,9 9,4 9,0 5,7 11,5 0,8 15,7 7,6 12,9 5,6 4,6 3,0 8,5 6,1 23,9 11,2 6,2* Rashodi 10,8 10,8 9,1 6,6 7,6 1,5 9,6 31,2 8,5 17,7 9,7 2,5 12,2 14,1 9,7 9,1 5,2 11,8 0,7 15,7 7,3 13,4 6,0 4,4 2,7 8,4 6,0 23,8 11,5 6,4* Prihodi 11,1 11,1 7,7 6,7 6,2 2,1 11,8 33,2 9,1 18,9 10,7 2,5 6,5 14,7 9,3 8,1 5,0 12,4 0,6 15,6 7,2 13,1 6,0 7,0 6,7 8,6 6,0 24,6 12,5 6,6 2005. Rashodi 11,3 11,4 7,6 7,0 6,6 2,2 11,8 33,6 9,5 19,7 10,9 2,6 6,3 15,5 9,5 8,1 5,3 12,9 0,6 15,8 7,2 13,2 6,2 7,1 6,7 8,6 6,0 24,2 12,9 6,7 Prihodi 12,0 12,0 7,8 7,1 7,3 2,1 11,7 36,7 11,0 22,3 11,6 3,1 8,0 16,3 10,9 10,3 5,4 11,4 0,7 17,2 7,5 13,9 6,1 9,3 6,5 9,8 6,6 26,5 14,2 7,0 2009. Rashodi 12,3 12,4 8,1 7,3 8,3 2,2 12,3 37,5 11,5 22,8 11,9 3,0 8,2 16,6 12,4 10,5 5,3 11,8 0,6 17,8 7,8 15,0 6,7 10,0 7,1 10,3 7,1 26,8 14,4 7,6

Napomena: *Promijenjena je metodologija praenja prihoda i rashoda ope drave u Hrvatskoj od 2002. godine. Prema promijenjenoj metodologiji prihodi lokalne drave su iznosili 6,0 posto, a rashoda 5,6 posto bruto domaeg proizvoda. Izvor: Sredinji statistiki ured Europske unije Eurostat, Ministarstvo financija Republike Hrvatske.

Na drugoj strani, s najmanjom lokalnom dravom se istie Malta u kojoj udio prihoda u bruto domaem proizvodu je iznosio 0,7 posto, a rashoda 0,6 posto u 2009. godini. Hrvatska se 2009. godine jo uvijek ubraja meu drave s manjom lokalnom dravom, ak i u usporedbi s tranzicijskim dravama. Udio prihoda opina, gradova i upanija u bruto domaem proizvodu je na kraju 2009. godine iznosio 7,0 posto, a rashoda 7,6 posto. Meutim, treba primijetiti da je proteklih godina primjetan postepeni porast veliine lokalne drave u Hrvatskoj.

132

Tablica 20. Udio nekonsolidiranih prihoda/rashoda lokalne drave u prihodima/rashodima ope drave
2000. Prihodi EU - 27 EU - 15 Austrija Belgija Bugarska Cipar eka Danska Estonija Finska Francuska Grka Irska Italija Latvija Litva Luksemburg Maarska Malta Nizozemska Njemaka Poljska Portugal Rumunjska Slovaka Slovenija panjolska vedska Velika Britanija HRVATSKA 23,8 23,6 18,1 12,6 17,8 4,3 23,9 57,0 22,3 32,5 19,7 5,8 33,5 30,7 27,2 25,1 13,1 26,3 2,3 34,1 16,4 33,9 13,9 13,6 7,5 19,8 16,0 40,7 27,7 12,7* Rashodi 23,9 23,8 17,5 13,4 17,8 4,1 23,0 58,1 23,5 36,6 18,8 5,4 39,0 30,5 26,0 23,3 13,8 25,2 1,7 35,5 16,2 32,6 13,9 11,4 5,2 18,0 15,3 43,2 29,4 11,9* Prihodi 25,0 24,8 15,9 13,6 15,0 5,1 28,5 57,4 25,9 35,9 21,2 6,5 18,3 33,6 26,5 24,7 12,0 29,4 1,4 35,1 16,6 33,2 14,4 21,7 19,0 19,6 15,2 44,1 30,6 16,9 2005. Rashodi 24,1 24,2 15,1 13,4 16,8 5,0 26,2 63,6 28,3 39,2 20,4 5,9 18,6 32,2 26,7 24,3 12,8 25,7 1,3 35,3 15,4 30,4 13,0 21,2 17,6 19,0 15,6 44,9 29,3 17,6 Prihodi 27,3 27,0 16,1 14,7 19,8 5,2 29,0 65,7 25,2 41,9 24,1 8,4 23,5 35,0 32,1 30,2 13,0 24,9 1,7 37,1 16,9 37,2 14,7 29,0 19,1 22,1 19,0 48,4 35,2 18,2 2009. Rashodi 24,3 24,2 15,6 13,5 20,4 4,7 26,7 63,9 25,3 41,0 21,4 6,0 16,9 32,0 28,9 24,4 12,5 23,7 1,4 34,5 16,4 33,7 13,1 24,8 17,4 20,6 15,5 48,0 27,9 19,1

Napomena: *Promijenjena je metodologija praenja prihoda i rashoda ope drave u Hrvatskoj od 2002. godine. Prema promijenjenoj metodologiji udio prihoda lokalne drave u opoj dravi je iznosio 15,1 posto, a rashoda 14,3 posto. Izvor: Sredinji statistiki ured Europske unije Eurostat, Ministarstvo financija Republike Hrvatske.

Promatrajui drave mogue je zakljuiti da postoji velika razlika u jaini povezanosti izmeu sredinje drave i lokalnih razina vlasti. Neke drave ve due provode snanu politiku decentralizacije, dok je u nekima vrlo malo odgovornosti preneseno na lokalnu samoupravu. Najee funkcije koje obavlja lokalna razina vlasti u dravama Europske unije su: kolstvo, zdravstvo, socijalna zatita, unaprjeenje stanovanja, rekreacija, kultura i religija, te transport i komunikacije.103 U velikom broju drava pojedine opine imaju jako mali broj stanovnika (manje od 1.000 stanovnika), pa se u tim sluajevima decentralizacija moe provoditi samo na nain da se opine udruuju i zajedniki obavljaju odreene funkcije. U svim se dravama poveava
103

OECD (2002), str. 4.

133

znaaj lokalnih poreza kao izvora lokalne zajednice za financiranje rashoda. Najei oblici lokalnih poreza su porez na dohodak i porez na imovinu. Takoer, u velikom broju drava, lokalna samouprava ima mogunost odreivanja nekih vrsta neporeznih prihoda kao to su naknade. Promatrajui prosjeno, tranzicijske drave posljednjih devet godina imaju nii stupanj decentralizacije nego razvijene lanice Europske unije. Prosjeni udio prihoda lokalne drave u opoj dravi je u Europskoj uniji iznosio 27,3 posto u 2009. godini, a rashoda 24,3 posto. Istovremeno je u tranzicijskim dravama udio prihoda lokalne drave u opoj dravi iznosio 20,9 posto, a rashoda 18,9 posto. Nakon to je porast udjela lokalne drave u ukupnim prihodima ope drave bio karakteristian za velikih broj i razvijenih i tranzicijskih drava u razdoblju od 2000. do 2005. godine, posljednjih godina nije primjetan novi val decentralizacije u Europi. Snana lokalna vlast je posebno izraena u Danskoj, vedskoj i Finskoj. Udio prihoda i rashoda lokalne drave u ukupnim prihodima i rashodima ope drave u tim dravama iznosio vie od 41 posto. Najvii stupanj decentralizacije ima Danska u kojoj je stupanj fiskalne decentralizacije mjeren ovim pokazateljem iznad 63 posto. Od tranzicijskih drava, najvii stupanj fiskalne decentralizacije ima Poljska s 37,2 posto prihoda lokalnih razina vlasti u ukupnim prihodima konsolidirane ope drave ostvarenih u 2009. godini (33,7 posto rashoda). Poljska je ujedno i drava s najviim udjelom prihoda/rashoda lokalne drave u bruto domaem proizvodu od svih tranzicijskih drava. Hrvatska jo uvijek ima nii stupanj fiskalne decentralizacije od tranzicijskih drava. U 2009. godini je udio prihoda lokalne u opoj dravi iznosio 18,2 posto, a rashoda 19,1 posto. Stoga je za oekivati da Hrvatska treba pratiti trend drugih lanica Europske unije, te jaati lokalnu vlast i teiti poveanju nadlenosti i odgovornosti lokalnih i regionalnih razina vlasti. Zakljuno treba istai da je zapoeti proces fiskalne decentralizacije u Hrvatskoj ipak rezultirao u odreenim unaprjeenjima u nizu podruja javnih financija. Neka od tih podruju koja su donijela kvalitativne pomaka odnose se i na lokalne razine vlasti, kao na primjer, unaprjeenje raspodjele funkcija i odgovornosti meu razinama vlasti, znatno unapreenje u podruju klasifikacije prorauna sredinje drave i lokalnih prorauna, uvoenje kriterija dodjele pomoi i raspodjele pomoi iz prorauna sredinje drave (koji su nedovoljno transparentni i godinje se mijenjaju), poboljanja raunovodstvenog sustava, dok se neka unaprjeenja vie odnose na sredinju razinu javne vlasti, kao na primjer, transparentan nain planiranja i izvravanja dravnog prorauna (uspostavljen je nacionalni sustav dravne riznice), izvjetavanje o poreznim prihodima, dugorono planiranje kapitalnih ulaganja, te financijska kontrola u podruju zaduivanja. Ostaje naglasiti jo dva bitna podruja u kojima se oekuju znatna unaprjeenja. Podruje koje jo uvijek nije u dovoljnoj mjeri unaprjeeno i jednako se odnosi na
134

sve razine javne vlasti je izostanak aktivnijeg sudjelovanja graana u proraunskom procesu. Drugo podruje u kojem se oekuju kvalitativni pomaci odnosi se na praenje ostvarivanja rezultata i uinaka (ishoda) troenja proraunskih sredstava s osnovnim ciljem ostvarivanja planiranih stratekih ciljeva, uz istovremeno zadravanje i/ili poveanje kvalitete javnih usluga te smanjivanje razine javne potronje.

135

5.

Kritiki osvrt na postojee stanje

5.1. Uinci dosadanje decentralizacije u Hrvatskoj

Za podrobnije i cjelovitije sagledavanje uinaka dosadanje decentralizacije u ovom se dijelu Studije navode najvaniji zakljuci izvrene analize u nekoliko osnovnih podruja opisanih u prethodnom poglavlju ove Studije. Prvo je podruje obuhvatilo analizu ostvarenja prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (poglavlje 4.2.) i analizu fiskalnih kapaciteta lokalnih prorauna (poglavlje 4.3.). Drugo je podruje obuhvatilo analizu ostvarenih prihoda i izvrenih rashoda za financiranje decentraliziranih funkcija u Hrvatskoj u razdoblju 2001.-2009. godina (poglavlje 4.4.). Tree je podruje obuhvatilo usporednu analizu Hrvatske s odabranim zemljama po osnovnom pokazatelju stupnja decentralizacije odnosno po udjelu prihoda i rashoda lokalne i regionalne razine vlasti u ukupnim prihodima i rashodima ope drave i bruto domaem proizvodu (poglavlje 4.5.). Cjelokupna provedena analiza i zakljuci temelje se na javno dostupnim podacima Ministarstva financija. Iako od 2001. godine Ministarstvo financija u svojim redovnim mjesenim izvjeima ne objavljuje podatke o planu i izvrenju svih prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, redovito se prate i objavljuju podaci o izvrenju prorauna 53 jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave104 . Prva grupa zakljuaka odnosi se na ostvarenje lokalnih prorauna i njihovih fiskalnih kapaciteta, koji su rezultat postojeeg zakonskog okvira koji propisuje naine na koje opine, gradovi i upanije mogu namicati i optimalno troiti svoja proraunska sredstva. Mali je broj izvora prihoda na koju jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave mogu samostalno utjecati u pogledu osnovice i/ili stope. To je samo porez na koritenje javnih povrina i dio neporeznih prihoda koje po posebnim propisima kao namjenske prihode propisuju jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave105 , dok je puno vei popis izvora prihoda na koje lokalne jedinice ne mogu samostalno utjecati niti u pogledu osnovice, a niti stope. Opine, gradovi i upanije mogu samostalno utjecati na visinu stope u odreenom broju vrsta prihoda i to u granicama koje je propisala sredinja drava. Rezultat toga je da u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave preko polovine ukupnih prihoda pripada prihodima na iju visinu prihoda jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave ne mogu utjecati (prihodima od poreza na dohodak koji je zajedniki porezni prihod i pomoima). Prihodima od administrativnih
104

Rije je o proraunima 20 upanija, Grada Zagreba i 32 velika grada koji su, u skladu s Uredbom o nainu izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i Odlukama Vlade Republike Hrvatske o minimalnim financijskim standardima za financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog i srednjeg obrazovanja, socijalne skrbi, zdravstva i javnog vatrogastva, preuzeli njihovo financiranje za fiskalne godine poevi od srpnja 2001. do danas. Zbog promjena u nainu prikupljanja i distribuiranja podataka te u skladu s dogovorenim nainom praenja i prezentiranja podataka Meunarodnom monetarnom fondu, Ministarstvo financija od 2001. proraunske godine prati sve, ali u svojim mjesenim izvjeima javno objavljuje izvrenje i konsolidirane prihode 53 lokalna i regionalna prorauna, koja ine 67,2 posto konsolidiranog prorauna svih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj. 105 U Registru neporeznih prihoda Ministarstva financija dvadesetak je neporeznih prihoda od ukupno 245 koje propisuju jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Opirnije na internetskoj stranici Ministarstva financija, http://www.mfin.hr/adminmax/docs/RNP080905.pdf.

136

pristojbi i prihodima po posebnim propisima pripada skoro petina ukupnih prihoda i to su prihodi na koje lokalne jedinice mogu samo djelomino utjecati. Potivanje postojeih zakonskih rjeenja rezultiralo je visinom i strukturom ukupnih rashoda u proraunima opina, gradova i upanija. Oko polovine ukupnih rashoda opina, gradova i upanija odnosi se na tekue rashode za financiranje funkcioniranja lokalne i podrune samouprave (materijalni rashodi i rashodi za zaposlene). Za financiranje razvojnih, odnosno kapitalnih rashoda u lokalnim se proraunima troi malo manje od etvrtine ukupnih rashoda. Prema strukturi rashoda po funkcionalnoj klasifikaciji, uoava se da lokalna i regionalna samouprava najvie brine (i financira) javne funkcije unapreenja stanovanja i zajednice, predkolsko i osnovnokolsko obrazovanje, ope javne usluge i cestovni promet u okviru ekonomskih poslova. Fiskalna snaga opina, gradova i upanija u Hrvatskoj je razliita te postoje izrazito velike razlike u razini ostvarenih pojedinih kategorija prihoda po stanovniku. Kada se iz analize fiskalnog kapaciteta svih lokalnih prorauna izostavi Grad Zagreb, tada prosjeni ukupni prihodi (bez pomoi) iznose 3.044 kune po stanovniku. Razina prihoda koju ostvaruju upanije je znatno manja od one koje ostvaruju gradovi, ali i veina opina. Takav pokazatelj upuuje na slabe fiskalne mogunosti upanija za pruanje kvalitetnih javnih usluga. Fiskalni kapacitet gradova u Hrvatskoj je izrazito razliit jer ak 77 od ukupno 127 gradova ostvaruje ispodprosjean ukupni prihod po stanovniku. to se tie opina, njihova fiskalna sposobnost financiranja vlastitih potreba je izrazito razliita, te oko 70 posto opina ostvaruje prihode (bez pomoi) nie od prosjenih. Meutim, razina prihoda opinskih prorauna nije ni u kakvoj korelaciji s visinom primljenih pomoi iz dravnog prorauna, te je analiza pokazala da ne znai da e opine koje ostvaruje vee ukupne prihode (bez pomoi) ostvariti manje pomoi iz dravnog prorauna. Dodatno treba podsjetiti da je velik broj opina i gradova u posebnom statusu financiranja (podruja posebne dravne skrbi, brdsko-planinska podruja, otoci, Grad Vukovar, kao i lokalne jedinice koje financiraju decentralizirane funkcije). Poseban status financiranja su razliiti oblici olakica, povlastica, potpora i pomoi za stanovnitvo, gospodarske subjekte i lokalne proraune koje na razliit nain utjeu na smanjenje (neubrani prihodi od olakica i povlastica) i/ili poveanje (prihodi od pomoi) prihodne strane lokalnih prorauna. Opina, grad ili upanija bi trebala imati toliku razinu ukupnih prihoda koja bi omoguila pokrivanje javnih rashoda propisanih zakonom. U ukupne prihode ulaze vlastiti prihodi, pomoi od sredinje drave te primici od zaduivanja. Potrebna se razina prihoda ne moe iskazati u odnosu prema rashodima, budui da proraun jedinice lokalne samouprave, kao i sredinje drave, mora biti uravnoteen. To znai da saldo prihoda i rashoda mora biti nula. Ako prihodi nisu dovoljni za pokrie rashoda, opina i grad se, u skladu s propisanim uvjetima i uz dozvolu Ministarstva financija, moe zaduiti. Pravo je pitanje omoguuje li opisana struktura prihoda i, jo vie, struktura rashoda, kao i pokazatelji fiskalne snage opina, gradova i upanija poveanje stupnja odgovornosti
137

opina, gradova i upanija za pruanje javnih usluga svojim stanovnicima, kao i jaanje svijesti opina, gradova i upanija o potrebi oslanjanja na vlastite fiskalne kapacitete u provedbi javnih zadaa. Dodatna vana pitanja su: omoguuje li postojea razina fiskalnog kapaciteta razvoj na lokalnoj i regionalnoj razini (pa i na razini ukupne drave), koliko jednoj opini ili gradu treba sredstava za realizaciju razvojnih ciljeva definiranih u lokalnom stratekom razvojnom dokumentu, iz kojih izvora su planirana sredstva za pokrie stratekih i prioritetnih ciljeva, koliki dio vlastitog prorauna opina, grad ili upanija troi za pokrie rashoda za zaposlene, koliko za financiranje tekuih, a koliki dio prorauna ostaje za pokrie razvojnih potreba lokalne sredine. Vano je pitanje kakva je ovisnost opine, grada i upanije o pomoima sredinje drave. Ostvaruje li opina i grad, na temelju zakonom propisanih mogunosti, maksimalni iznos vlastitih poreznih (na primjer, je li opina ili grad uvela maksimalno moguu stopu prireza porezu na dohodak) i neporeznih prihoda, te promie li opina ili grad vlastitu financijsku neovisnost i samostalnost u financiranju lokalnih javnih funkcija. U ovom se dijelu Studije dodatno osvremo i na pokazatelj ostvarenja lokalnih prorauna u prihodima i rashodima konsolidirane ope drave i u bruto domaem proizvodu budui da nam je cilj vidjeti koliko lokalne razine vlasti, kada se ponite sve meusobne transakcije izmeu razina vlasti, zaista doprinose ostvarivanju prihoda/rashoda ope drave i bruto domaeg proizvoda. Na temelju raspoloivih podataka Ministarstva financija udio lokalnih i regionalnih proraunskih prihoda u proraunskim prihodima konsolidirane ope drave iznosili su u 2001. godini 8,8 posto i 4,1 posto u bruto domaem proizvodu. Fiskalni podaci o ostvarenju prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2002. godinu su prvi podaci koji ukazuju na poetne rezultate zapoetog procesa decentralizacije u Hrvatskoj. Podaci u tablici 21. pokazuju da je udio prihoda lokalnih prorauna u konsolidiranim proraunskim prihodima ope drave iznosio 10,1 posto, a njihov udio u bruto domaem proizvodu 4,0 posto. Podaci za 2009. godinu pokazuju da se uee lokalnih prorauna u konsolidiranim prihodima ope drave neznatno poveao i da iznosi 10,8 posto, dok je uee lokalnih proraunskih rashoda u konsolidiranim rashodima ope drave smanjeno na 9,8 posto, to je jasan znak da vee sudjelovanje lokalnih prorauna u konsolidiranom proraunu ope drave kao jedan od glavnih ciljeva procesa decentralizacije jo uvijek nije postignut.

138

Tablica 21. Prihodi i rashodi lokalne drave u ukupnim prihodima i rashodima konsolidirane ope drave u Hrvatskoj i u BDP, u %
Prihodi prorauna JLP(R)S Udio u Ostvarenje Udio konsolidiranim u tisuama u prihodima ope kuna BDP-u drave 4.368.039 9,20 4,44 6.121.537 11,30 5,67 6.983.217 11,60 5,66 7.862.933 10,81 5,71 7.741.003 10,32 5,42 8.155.966 10,93 5,35 6.953.953 8,82 4,12 8.332.799 10,05 4,00 8.456.146 9,47 3,72 9.407.683 9,76 3,83 10.458.468 10,14 3,96 11.901.172 10,60 4,16 13.379.019 10,56 4,26 14.747.477 10,95 4,31 13.860.750 10,80 Rashodi prorauna JLP(R)S Udio u Ostvarenje Udio konsolidiranim u tisuama u rashodima ope kuna BDP-u drave 4.130.896 8,60 4,20 6.126.346 11,20 5,67 7.033.488 11,40 5,69 8.351.678 11,59 6,07 8.259.356 10,57 5,79 8.263.723 10,04 5,42 7.321.974 8,71 4,28 8.335.141 10,25 4,00 9.239.693 10,58 4,07 8.599.052 9,12 3,50 9.713.927 9,66 3,67 10.469.573 9,72 3,66 11.819.047 9,95 3,76 13.650.745 10,48 3,99 12.884.902 9,76

Godina

1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. Plan 2009.

Napomena: Zbog promjene u nainu prikupljanja podataka o izvrenju lokalnih prorauna u fiskalnoj godini 2001. i svim daljnjim fiskalnim godinama, Ministarstvo financija javno objavljuje samo podatke o ostvarenju 53 lokalna prorauna i to 20 prorauna upanija, prorauna Grada Zagreba i 32 prorauna velikih gradova koji su preuzeli decentralizirane funkcije u podruju obrazovanja. Izvor: Ministarstvo financija.

Provedena analiza sadanjeg naina financiranja decentraliziranih funkcija u Hrvatskoj u razdoblju 2001.-2009. godina vodi nizu zakljuaka o dosadanjim iskustvima u procesu decentralizacije: (i) od etiri javne funkcije koje su djelomino prenesene u nadlenost lokalne i podrune samouprave jedino je javno vatrogastvo javna funkcija koja je skoro u potpunosti decentralizirana obzirom da su sve odgovornosti, kao rashodi za financiranje u nadlenosti lokalne samouprave; samo je jedan manji dio rashoda za provoenje funkcija osnovnog i srednjeg kolstva prenesen u nadlenost gradova i upanija, dok se rashodi za zaposlene i dalje osiguravaju u dravnom proraunu; u podruju provoenja javnih zdravstvenih usluga, samo je mali dio nadlenosti u primarnom zdravstvu prenesen na upanije; u podruju socijalne skrbi situacija je drugaija te je dio rashoda za zaposlene u domovima za starije i nemone osobe prenesen u nadlenost upanija, dok su rashodi za zaposlene u centrima socijalne skrbi i dalje u nadlenosti sredinje drave; financiranje decentraliziranih funkcija ostvaruje se i dalje iz dva izvora, u manjem dijelu iz prihoda lokalnih prorauna (iz dodatnog udjela u porezu na dohodak), a u znaajnom dijelu iz prihoda sredinjeg prorauna (iz pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija); postojea decentralizacija sustava nadlenosti i financiranja dijela javnih funkcija nije ojaala odgovornost opina, gradova i upanija i pojaala
139

(ii)

(iii) (iv)

(v)

(vi)

njihovu autonomiju niti u pruanju decentraliziranih javnih funkcija, niti u osiguranju drugih javnih usluga koje su najblie graanima i njihovim potrebama, a niti poveala stupanj odgovornosti u provoenju ostalih javnih funkcija iz njihovog djelokruga; odgovornost i sredstva za provoenje decentraliziranih javnih funkcija i dalje su podijeljena izmeu sredinje drave i lokalne razine javne vlasti, pri emu lokalna razina vlasti veoma ogranieno sudjeluje u donoenju odluka o podjeli te odgovornosti i financija; (vii) samo je etvrtina od ukupnog broja hrvatskih gradova preuzelo obveze za decentralizirano financiranje dijela rashoda osnovnog kolstva, dok postojeu zakonsku mogunost za financiranje dijela rashoda za kolstvo ve sada nije iskoristilo jo ezdesetak lokalnih jedinica koje imaju vie od 8.000 stanovnika i koje nisu zatraile mogunost decentraliziranog financiranja dijela rashoda za osnovno kolstvo; (viii) postoje silne razlike u proraunskim kapacitetima izmeu upanija, gradova i opina; 429 opina ostvaruje 15,8 posto, 126 gradova 39,9 posto, Grad Zagreb 28,9 posto i 20 upanija 15,4 posto ukupnih prihoda lokalnih prorauna u Hrvatskoj; (ix) usporedba Hrvatske s odabranim zemljama po dostignutom stupnju decentralizacije ukazuje na visoku centralizaciju Hrvatske po svim pokazateljima fiskalne decentralizacije, iako je proteklih godina u Hrvatskoj primjetan postepeni porast veliine lokalne drave. Jo jednom je potrebno istaknuti da, usprkos boljim rezultatima proteklih nekoliko godina, Hrvatska jo uvijek ima nii stupanj fiskalne decentralizacije, ne samo od razvijenih EU-15 drava, ve i od tranzicijskih drava. Stoga je opravdano za oekivati da bi Hrvatska trebala slijediti trendove prisutne u drugim lanicama Europske unije, te jaati lokalnu i regionalnu razinu vlasti i teiti poveanju nadlenosti i odgovornosti lokalnih i regionalnih razina vlasti.

5.2. Kritiki osvrt na postojei sustav podjele javnih poslova i provoenja javnih funkcija izmeu razina javne vlasti
Postojea podjela javnih poslova i provoenje javnih funkcija izmeu razina javne vlasti se u velikoj mjeri preklapa i ne postoji niti jedna javna funkcija u kojoj ne sudjeluju sve razine javne vlasti. Uz to, valja navesti da je u provoenje nekih javnih funkcija ukljuen u manjoj ili veoj mjeri i privatni i nevladin sektor, to je opirno prikazano u tablici u Prilogu B na kraju ove Studije. U ovom dijelu Studije cilj je istaknuti probleme, nedosljednosti i neodgovarajua rjeenja u nadlenostima posebno lokalnih jedinica u obavljanju javnih poslova u okviru pojedinih javnih funkcija. Najkrae se moe zakljuiti da su isti javni poslovi u nadlenosti svih opina i svih gradova (osim velikih gradova). Osnovna je zadaa lokalnih jedinica pruanje javnih usluga svojim graanima i poboljanje standarda ivljenja svih njenih stanovnika, odnosno, pronalaenje naina financiranja kako bi se osiguralo dovoljno prihoda za
140

nesmetano obavljanje poslova iz njihove nadlenosti. U sluaju opina i gradova, osnovno je obiljeje sustava nadlenosti jednak opseg odgovornosti za sve jedinice bez obzira na njihovu veliinu, stupanj razvijenosti, kao i na geografski poloaj. Izuzetak predstavljaju veliki gradovi odnosno gradovi koji imaju vie od 35.000 stanovnika i gradovi sjedita upanija, koji, pored poslova iz svog samoupravnog djelokruga, na svom podruju mogu obavljati i poslove iz djelokruga upanije. Ovako definiran sustav nadlenosti opina i gradova ima brojne nedostatke. Jedan od vanijih nedostataka odnosi se na nemogunost obavljanja javnih funkcija na istoj razini kvalitete u svim opinama i gradovima s obzirom na razliit stupanj razvijenosti, fiskalni kapacitet, te veliinu same lokalne jedinice. Male opine i gradovi s niskim fiskalnim kapacitetom ne mogu u potpunosti udovoljiti zahtjevu za pruanjem iste vrste javnih usluga svom stanovnitvu uz visoku razinu kvalitete kao to to mogu pruiti veliki gradovi s visokim fiskalnim kapacitetom. Razlozi tome su dvojaki, nedostatak vlastitih kapaciteta i financijskih sredstava te zakonitosti ekonomije obujma, zbog ega postaje skupo pruati javnu uslugu malom broju korisnika. Posebno valja izdvojiti nedosljednosti zakonskih rjeenja u definiranju odgovornosti u obavljanju decentraliziranih javnih funkcija. Iako je osnovno kolstvo jedna od javnih funkcija koje su decentralizirane kao ozbiljna zamjerka u podjeli nadlenosti izmeu razina javne vlasti (i koja je iznijeta u razgovorima s predstavnicima opina i gradova) je da lokalna samouprava prema postojeem zakonodavnom okviru ne utjeu na izbor ravnatelja kola pa time neizravno ni na kontrolu troenja sredstava po kolama. Uz to, 33 grada, Grad Zagreb i upanije koje su preuzele financiranje dijela rashoda u osnovnom kolstvu ne sudjeluju u definiranju minimalnog standarda rashoda, a gradovi prepoznaju tu jednu od mogunosti utjecanja na poveanje racionalnosti troenja javnih sredstava. U srednjem kolstvu, isto kao i u osnovnom, lokalna samouprava, prema postojeem zakonodavnom ureenju, nema veinu predstavnika u kolskom odboru i time ne utjeu na izbor ravnatelja kola (neizravno niti na kontrolu troenja sredstava po kolama). Takoer, upanije gotovo da i ne sudjeluju u definiranju minimalnog standarda rashoda za srednje kolstvo. Problematika zdravstva je izuzetno sloena i u zadnje se vrijeme poduzima niz reformskih zahvata s ciljem poveanja uinkovitosti pruanja javnih zdravstvenih usluga stanovnitvu. Meutim, i u tom podruju javne djelatnosti najvea zamjerka upanija se odnosi na nemogunost sudjelovanja sa sredinjom dravom u definiranju minimalnog standarda rashoda za decentralizirano financiranje dijela rashoda u zdravstvu. ini se da su u tom podruju sadrane velike mogunosti za poveanje racionalnosti troenja javnih sredstava. Decentralizacija u sustavu socijalne skrbi u Hrvatskoj praktiki je zapoela Zakonom o socijalnoj skrbi iz 1997. godine, koji je u primjeni od 1998. godine. Po tom je zakonu jedinica lokalne samouprave trebala osigurati 5 posto svog prorauna za financiranje socijalnih
141

potreba, preteito trokova stanovanja socijalno ugroenih osoba. Dodatno, zakon je omoguio lokalnim jedinicama financiranje socijalnih programa u iznosima veim od minimalnih, to su posebno primjenjivali vei centri (Zagreb, Split i Rijeka). Zapoeti proces decentralizacije nastavio se u 2001. godini te je djelomice decentralizirano financiranje i upravljanje centrima za socijalnu skrb. Tim je izmjenama takoer djelatnost domova socijalne skrbi veim dijelom decentralizirana na nain da su se osnivaka prava te ovlasti za provoenje djela postupka vezana za osnivanje domova i financiranje prenesena na jedinice podrune (regionalne) samouprave. Izmjenama zakona iz 2001. godine, centri za socijalnu skrb su i dalje u vlasnitvu drave, premda se sredstva za rashode za materijal, energiju, komunalne i druge usluge, tekue odravanje, financijske rashode te ostale nespomenute rashode distribuiraju putem upanijskih prorauna. Do srpnja 2001. godine ravnatelje centara imenovao je resorni ministar, a nakon ovih izmjena ravnatelje bira upravno vijee106 . Pitanje je moe li ovakvo definirana struktura upravljanja centrima za socijalnu skrb gdje dominantnu poziciju ima osniva tj. drava preko svoja tri predstavnika biti optimalna iz perspektive korisnika, uvaavanja lokalnih specifinosti i problema, potrebe lokalnog planiranja socijalnih programa i uinkovitosti sustava. ini se ipak da prethodne izmjene iz 2001. godine nisu vodile dovoljno rauna o vanim pitanjima, kao to su mjesto i uloga centra u lokalnoj sredini, te kvalitete usluga koju centar prua korisnicima. Praksa je pokazala da su se u odreenom broju gradova, osobito onih veih (Zagreb, Split i Rijeka), a na temelju toga to je tadanji Zakon o socijalnoj skrbi propisivao obvezu gradovima da s 5 posto svojih prorauna financiraju trokove stanovanja socijalno ugroenih, razvili dodatni socijalni programi. Rije je o socijalnim programima koji su uglavnom programi istovjetni onima koje osigurava sredinja drava. Tako su se u Hrvatskoj u razvijenijim sredinama i veim centrima razvijali i financirali specifini socijalni programi, dok su one manje razvijenije sredine s veim socijalnim potrebama sve vie zaostajale u socijalnom podruju. S druge strane suradnja gradova (u dijelu provoenja njihovih socijalnih programa) s centrima za socijalnu skrb, ali i obrnuto, esto je bila nedovoljno osmiljena. Svi navedeni razlozi, uz dodatno obrazloenje koje proizlazi iz naela supsidijarnosti po kojem probleme treba rjeavati ona razina vlasti na kojoj oni nastaju, kao i preporuke Vijea Europe o potrebi pribliavanja socijalnih slubi korisnicima, upuuju na potrebu daljnje decentralizacije centara socijalne skrbi. To bi u praksi znailo daljnje prenoenje osnivakih, upravljakih i prava financiranja na razinu podrune (upanijske) samouprave. Vatrogastvo je jedini primjer javne funkcije koja je zadnjih godina u Hrvatskoj skoro u potpunosti decentralizirana te su nadlenosti u provoenju te funkcije na razini opina i gradova osnivaa javnih vatrogasnih postrojbi. Iako se radi o visokom stupnju decentralizacije, ima naznaka neuinkovitog troenja sredstava za financiranje javne funkcije vatrogastva. Za to podruje, kao i za ostale javne funkcije, stoga, vrijede iste preporuke i prijedlozi bolje
106

Ukupno je pet lanova upravnog vijea, od toga su tri predstavnici osnivaa, jedan predstavnik centra (bira ga njegovo struno vijee), a jedan predstavnik podrune (regionalne) samouprave (bira ga njezino predstavniko vijee).

142

koordinacije poslova/nadlenosti i praenje postignutih rezultata troenjem sredstava. O prijedlozima se vie govori u estom dijelu ove Studije. Kako bi se rijeili opisani problemi, jedan od naih prijedloga ide u pravcu promjene minimalnih nadlenosti opina i gradova. Posebno su razmatrani prijedlozi o nunosti uspostave razliitih minimalnih poslova u nadlenosti jedinice lokalne i regionalne samouprave (obvezatne nadlenosti) u ovisnosti o veliini, kao i o potrebi da se u budunosti proiri obuhvat minimalnih poslova za sve vrste lokalnih jedinica. O tim se prijedlozima opirnije govori u estom dijelu ove Studije.

5.3. Kritiki osvrt na preklapanje nadlenosti dravnih ureda u upaniji i upanijskih ureda
Normativno ureenje i praktina provedba pravne regulative o samoupravnom djelokrugu jedinica podrune (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj, razmatra se u odnosu na: odredbe lanka 134. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske (poslovi lokalnog djelokruga), lanak 135. (u okviru zakona, samostalnost u ureivanju unutarnjeg ustrojstva i djelokruga) i lanak 136. (samostalnost u obavljanju poslova lokalnog djelokruga, uz nadzor ustavnosti i zakonitosti), odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi i to lanka 3. (koncepcija lokalne samouprave), lanka 4. (lokalni poslovi), odredbe lanka 9. (financijski izvori lokalnih jedinica), odredbe Zakona o lokalnoj i regionalnoj (podrunoj) samoupravi i to lanka 20. (samoupravni djelokrug), lanka 23. (obavljanje poslova dravne uprave), lanka 68. (financiranje lokalne samouprave) i odredbe glave X. (dravni nadzor i zatita lokalne samouprave), odredbe posebnih zakona kojima su odreeni poslovi iz samoupravnog djelokruga, koje su upanije dune organizirati (obligatorni) i poslove koje upanije mogu obavljati (fakultativni), te u svjetlu Zakona o potvrivanju Europske okvirne konvencije o prekograninoj suradnji izmeu teritorijalnih jedinica ili vlasti (NN, Meunarodni ugovori 10/03) i Deklaracije Skuptina europskih regija o regionalizmu u Europi (4.12.1996.). Iako glava VI. Ustava glasi Mjesna, lokalna i podruna (regionalna) samouprava, kao srednji stupanj administrativno-teritorijalnog organiziranja egzistiraju upanije kao podrune jedinice, samo uz naznaku regionalizma, koje po broju, povrini i prosjenom broju stanovnika ne odgovaraju praksi europskih zemalja prikazane u tablici 22. Kljuno naelo za raspodjelu poslova iz samoupravnog djelokruga je naelo supsidijarnosti, koje podrazumijeva da se najznaajnije odluke trebaju donositi na lokalnoj razini i da vie razine vlasti djeluju samo kada nie razine ne mogu to uiniti na zadovoljavajui nain. Uz naelo supsidijarnosti, uvaava se i metoda ope klauzule.
143

Donoenjem Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o potvrivanju europske povelje o lokalnoj samoupravi (NN, Meunarodni ugovori 4/08) Hrvatska je proirila okvir primjene Povelje na sve lanke107, a izmjena je stupila na snagu 1. listopada 2008. godine. Ukoliko se razmatra samo normativno reguliranje lokalne i podrune (regionalne) samouprave, tada se moe zakljuiti da su sva naela Europske povelje ugraena u na pravni sustav. Meutim, praksa pokazuje da postoji potreba za dodatnim poboljanjima. U Izvjeu i preporukama Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijea Europe od 16. listopada 2007. godine108 preporuka koja se odnosi na razgranienje samoupravnog djelokruga opina i gradova s jedne strane i upanija s druge strane glasi: Preporuuje se sredinjim vlastima Republike Hrvatske da: h) poduzme mjere (donoenje sektorskih propisa ili na drugi nain) da se izbjegne oita konkurencija i preklapanje poslova lokalnih i regionalnih vlasti te da se tono definiraju ovlasti svake razine vlasti na nain da se dodijeli bitan dio ovlasti i regionalnim i lokalnim vlastima. Na politikoj razini Vlada Republike Hrvatske se u Programu Vlade za mandatno razdoblje 2009.-2011. opredijelila za novu politiku regionalnog razvoja i fiskalne i upravne decentralizacije (Program Vlade Republike Hrvatske, 2009), to je svoju potvrdu nalo i u Programu gospodarskog oporavka iz travnja 2010. U podruju javne uprave se kao glavni cilj postavlja racionalizacija sustava javne uprave i poveanje efikasnosti u pruanju javnih usluga, te prenoenje dijela poslova sa sredinje na nie razine vlasti do kraja 2010. godine. Kao dio provedbenih aktivnosti Programa gospodarskog oporavka Vlada Republike Hrvatske je donijela na 67. sjednici 8. srpnja 2010. godine Smjernice i naela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, koje sadre i okvirni plan ostvarivanja funkcionalne decentralizacije i teritorijalnog preustroja za razdoblje od srpnja 2010.-svibnja 2013. Smjernice otvaraju nova pitanja, budui da je u Programu gospodarskog oporavka za aktivnosti koje se odnose na teritorijalni preustroj te funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju odreeno da e se pokrenuti ili ostvariti rezultati u dugom roku (do 2020.).109

irenje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Novi sustav lokalne samouprave uspostavljen Zakonom o lokalnoj samoupravi i upravi (NN 90/92) je nakon poetnog zadovoljstva novoosnovanih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave ubrzo bio izloen kritici zbog suenih nadlenosti i ovlasti koje su dane lokalnim jedinicama, te posebice zbog nedostatnih prihoda kojima su se trebali financirati lokalni poslovi. Taj kritiki stav je s vremenom postao sve snaniji, a

Hrvatska je prilikom ratifikacije Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je stupila na snagu 19. rujna 1997. godine prihvatila samo minimalni broj obvezujuih lanka (l. 2., 3. stavak 1. i 2., l. 4. stavak 1., 2. i 4., l. 5. i 6. stavak 1. i 2., l. 7. stavak 1., 2. i 3., l. 8. stavak 1. i 2., l. 9. stavak 1., 2. i 3., l. 10. stavak 1. i 3. i l. 11.). 108 Hrvatska javna uprava, 4/07. 109 Smjernice i naela za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj utvruju specifine ciljeve reforme lokalne samouprave: (i) jaanje administrativnog i fiskalnog kapaciteta i autonomije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, (ii) irenje poslova samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, (iii) jaanje samostalnosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave u planiranju, financiranju i pruanju usluga u skladu s naelnom supsidijarnosti, (iv) stvaranje pretpostavki za prenoenje odreenih poslova iz nadlenosti sredinje dravne uprave na jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave (delegacija), (v) poboljanu suradnju i koordinaciju sredinje dravne uprave i lokalne i podrune (regionalne) samouprave u planiranju i provedbi projekata lokalnog i regionalnog znaaja.

107

144

zahtjevi za prijenosom odluivanja i djelovanja s dravne na lokalnu razinu, odnosno za decentralizacijom i devolucijom sve su izraeniji. Samoupravni djelokrug opina, gradova i upanija odreen je metodom ope klauzule i uz primjenu naela supsidijarnosti, na nain da opine i gradovi obavljaju one poslove lokalnog znaaja koji nisu Ustavom i zakonom dodijeljeni dravnim tijelima, s time da prednost u dodjeljivanju poslova imaju ona tijela koja su najblia graanima. Prilikom odreivanja samoupravnog djelokruga upanija zakonodavac je propisao da upanije obavljaju poslove podrunog (regionalnog) znaaja, ali ne navodi da se radi o poslovima koji nisu Ustavom i zakonom dodijeljeni dravnim tijela, kao to je to propisano za samoupravni djelokrug opina i gradova. Posebnim zakonima kojima se ureuju pojedine djelatnosti trebali bi se odrediti poslovi koje je upanija duna organizirati i poslovi koje upanija moe obavljati. Meutim, u pravilu se propisuju samo poslovi koje je upanija duna organizirati. Ukoliko se zadrava postojea upanijska teritorijalna struktura, tada se prilikom proirivanja samoupravnog djelokruga upanija treba voditi rauna o realnim mogunostima tih jedinica (materijalnim, tehnikim, organizacijskim, financijskim), te o objektivnim razlikama meu njima. Prema Odluci Vlade Republike Hrvatske o razvrstavanju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 61/10) samo su Grad Zagreb, Istarska upanija i Primorsko-goranska upanija razvrstane prema indeksu razvijenosti u IV. skupinu ija je vrijednost indeksa razvijenosti vea od 125 posto prosjeka Republike Hrvatske, a 11 upanija je razvrstano u I. skupinu ija je vrijednost indeksa razvijenosti manja od 75 posto prosjeka Republike Hrvatske110 . Paljivim odreivanjem obligatornog i fakultativnog samoupravnog djelokruga mogu se prevladati ove razlike. Do 2001. godine u primjeni je bilo naelo enumeracije, poslovi lokalne samouprave su bili samo oni poslovi koji su kao takvi bili odreeni zakonom, a za sve ostalo se predmnijeva da se radi o poslovima dravne uprave. Zakonom je predviena mogunost da se odlukom opinskog/gradskog vijea u skladu sa statutom opine/grada i statutom upanije, pojedini poslovi mogu prenijeti na upaniju i mjesnu samoupravu, te da se moe zatraiti od upanijske skuptine, da se opinskom/gradskom vijeu povjeri, uz suglasnost sredinjeg tijela dravne uprave, obavljanje odreenih poslova iz samoupravnog djelokruga upanije. U tom sluaju opina/grad mora dokazati da moe osigurati dovoljno prihoda za obavljanje tako povjerenih poslova. Mogunost proirivanja samoupravnog djelokruga upanija kroz delegiranje poslova od strane jedinica lokalne samouprave nije iskoritena, iako bi se time postigla racionalizacija, te uinkovitije i efikasnije obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga osobito onih jedinica koje nemaju dostatnih financijskih i kadrovskih potencijala. Broj i opseg poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave se od 1993. do 2010. godine poveavao, ali to poveanje nije uvijek pratila i preraspodjela prihoda u korist jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Prvotnom centralizacijom pojedinih djelatnosti kao to su osnovno kolstvo, zdravstvo, socijalna skrb, vatrogastvo i drugo, ujednaio se standard pruanja usluga na razini drave, to je u godinama domovinskog rata bilo nuno, ali se vremenom pokazalo da se ipak opinama i gradovima treba prepustiti
110

Ocjenjivanje i razvrstavanje upanija prema razvijenosti; http://www.mrrsvg.hr.

145

obavljanje odreenih poslova, jer tijela koja su blia graanima lake prepoznaju probleme i na primjereniji i uinkovitiji nain organiziraju poslove kojima se neposredno ostvaruju potrebe graana. Preduvjeti za poetak proces decentralizacije stvoreni su donoenjem promjena Ustava Republike Hrvatske u studenom 2000. godine i pet mjeseci kasnije, donoenje novog Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi iz travnja 2001. godine, koji je preuzeo ustavno odreenje poslova samoupravnog djelokruga. Zakon je propisao mogunost da se posebnim zakonima kojima se ureuju pojedine djelatnosti iz samoupravnog djelokruga, odrede obvezatni poslovi opina i gradova, odnosno upanije, te fakultativni poslovi koje jedinice mogu obavljati, ukoliko su osigurale uvjete za njihovo obavljanje. Takoer je dana mogunost gradovima koji imaju vie od 30.000 stanovnika da na svom podruju mogu obavljati i poslove iz djelokruga upanije, ukoliko su osigurali uvjete za njihovo obavljanje. Posebni zakoni koji su trebali urediti pojedine djelatnosti na nain da se decentraliziraju poslovi uslijedili su tek krajem lipnja 2001., (izmjene i dopune Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave, Zakona o osnovnom kolstvu, Zakona o srednjem kolstvu, Zakona o socijalnoj skrbi i Zakona o zdravstvenom osiguranju), s time da su donoenjem Zakona o vatrogastvu ve s 1. sijenjem 2000. godine vatrogasne postrojbe Ministarstva unutarnjih poslova nastavile s radom kao javne vatrogasne postrojbe opine/grada u kojima su bila sjedita tih postrojbi. U ovoj fazi decentralizacije je izvreno prenoenje samo dijela funkcija u osnovnom kolstvu, srednjem kolstvu (izmjena Zakona o srednjem kolstvu, NN 59/01), socijalnoj skrbi, te zdravstvenom osiguranju na upanije, dakle podrunu (regionalnu) samoupravu (izmjena Zakona o zdravstvenom osiguranju, NN 59/01), dok je u korist lokalne samouprave, gradova i opina, izvrena decentralizacija samo djelomice u osnovom kolstvu (izmjena Zakon o osnovnom kolstvu, NN 59/01), jer su samo neki gradovi preuzeli decentralizirane funkcije (32 grada i Grad Zagreb od ukupno 123 grada), dok su za ostale osnovne kole, ovisno o njihovom sjeditu, decentralizirane funkcije preuzele upanije (21 upanija). Iako upanije imaju osnivaka prava nad kolama, nadlenosti nisu cjelovite i potpune, jer se sredstva za plae i materijalne trokove zaposlenih osiguravaju u dravnom proraunu, a u proraunu upanije sredstva za prijevoz uenika osnovnih kola, smjetaj i prehranu uenika u uenikim domovima, naknade za prijevoz na posao i s posla radnicima srednjokolskih ustanova i drugi izdaci. U kolskom odboru koji upravlja kolom i imenuje ravnatelja, upanije imenuju od ukupno devet lanova tri lana samostalno, pa samim time ne mogu jamiti efikasnost, uinkovitost i odgovornost u izvravanju prenesenih poslova. Stoga se postavlja pitanje je li provedena decentralizacija poslova ili su navedeni poslovi delegirani poslovi sredinje dravne vlasti. I izmjenom Zakona o socijalnoj skrbi (NN 59/01) je samo djelomino provedena decentralizacija funkcija. Za domove socijalne skrbi su prenesena osnivaka prava na upanije, dok se za Centre za socijalnu skrb u dravnom proraunu osiguravaju se sredstva za izdatke za zaposlene, izobrazbu i struno usavravanje zaposlenika, te za nabavku kapitalnih sredstava, a u proraunu upanija sredstva za izdatke za materijal, energiju, komunalne i ostale usluge, tekue odravanje, financijske izdatke i ostale izdatke. Nadlenosti su podijeljene izmeu upanija i jedinica lokalne samouprave na nain da jedinice lokalne samouprave u svom proraunu osiguravaju sredstva za ostvarivanje prava
146

na pomo za podmirenje trokova stanovanja, a upanije za podmirenje trokova ogrjeva, s time da centar za socijalnu skrb vodi evidenciju o ostvarivanju prava za podmirenje trokova ogrjeva, te o tome dostavlja izvjea nadlenoj upaniji koja objedinjeno izvjee dostavlja ministarstvu nadlenom za poslove socijalne skrbi. Prijedlog: U cijelosti prenijeti poslove svih funkcija u osnovnom i srednjem kolstvu, prenijeti osnivaka prava nad centrima za socijalnu skrb, te trokove ogrjeva ukljuiti u trokove stanovanja i prenijeti obavljanje poslova na jedinice lokalne samouprave, dovriti decentralizaciju u zdravstvu, uz prenoenje financijskih sredstava potrebnih za obavljanje decentraliziranih poslova. Prenoenje poslova pratilo je i prenoenje prihoda za izvravanje prenijetih poslova, iako se ne moe rei da se radi o razmjernom prenoenju prihoda, jer su dosadanja iskustva pokazala da se radi o nedostatnim sredstvima za normalno odvijanje djelatnosti (poveani su prihodi onih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave koje su preuzele decentralizirane funkcije na nain da ostvaruju izvorne prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak). Odlukama Vlade Republike Hrvatske o kriterijima i mjerilima za osiguranje minimalnog financijskog standarda i Uredbama o nainu izrauna iznosa potpora izravnavanja za decentralizirane funkcije, svake se godine osigurava ujednaeni razvoj decentraliziranih djelatnosti, a na gradovima i upanijama je da prilagoeno svojim prilikama i financijskom kapacitetu, osiguraju vii standard. Daljnji napredak u decentralizaciji je uinjen donoenjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi u listopada 2005. godine, kada je naputena formalna monotipska struktura lokalnih jedinica (slabo izraene razlike u krugu poslova izmeu opina i gradova) i napravljena distinkcija izmeu opina i gradova i nove kategorije jedinica lokalne samouprave, velikih gradova, koji su u samoupravno djelokrugu dobili nove poslove. Veliki gradovi mogu obavljati i poslove iz djelokruga upanije. Zakonom o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07) omogueno je da od 1. sijenja 2008. godine veliki gradovi i upanije preuzmu poslove vezane za provedbu dokumenata prostornog ureenja, kao i slubenike koji su obavljali te poslove. Ovo posljednje prenoenje poslova vezanih za provedbu dokumenata prostornog ureenja, kao i slubenika koji su obavljali te poslove na velike gradove i upanije nije, prema analizama koje je izradila Udruga gradova, pratilo prenoenje dostatnih sredstava za financiranje prenesenih poslova111. Iako Zakon omoguuje decentralizaciju poslova na niim razinama, upanije nisu povjerile ove poslove jedinicama lokalne samouprave na svom podruju koje imaju financijske i kadrovske potencijalne za njihovo izvravanje. Jedan od primjera gdje je to uinjeno je Istarska upanija koja je donijela odluku o povjeravanju poslova izdavanja akata vezanih za gradnju iz lanka 26. stavka 2. Zakona o prostornom ureenju i gradnji gradovima Buje, Buzet, Labin, Novigrad, Pore, Rovinj, Umag i Vodnjan.112
Prema podacima prikupljenim u studenom 2008. godine, Grad Zagreb, 20 upanija i izvorna 22 grada za izdavanje akata vezanih uz gradnju izdvajaju 168 milijuna kuna, a Vlada Republike Hrvatske je za tu namjenu decentralizirala 45 milijuna kuna u dravnom proraunu. 112 Odluka o povjeravanju poslova izdavanja akata vezanih za gradnju iz lanka 26. stavka 2. Zakona o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07), Slubene novine Istarske upanije 2/08.
111

147

Prijedlog: Prilikom propisivanja raspodjele nadlenosti i odgovornosti, zakonodavac treba izriito propisati koje tijelo je nadleno za odreene poslove, predstavniko ili izvrno, odnosno koja pitanja se mogu urediti statutom jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Na taj nain bi se izbjegli sukobi nadlenosti predstavnikog i izvrnog tijela, koji u praksi mogu nepotrebno optereivati funkcioniranje lokalne samouprave i koji zahtijevaju, ne samo gramatiku metodu tumaenja pravne norme, ve i teleoloku metodu (poznavanje namjere, intencije koja se pravnom normom treba ostvariti), to u mnogim jedinicama lokalne samouprave pa i podrune (regionalne) samouprave, uslijed nedostatka strunog osoblja, nije mogue postii. Normativnu neujednaenost, odnosno proputanje propisivanja nadlenog tijela nalazimo primjerice u Zakonu o javno-privatnom partnerstvu (NN 129/08) u kojem se kao javno tijelo definira svako tijelo koje je naruitelj u smislu propisa kojim se ureuje podruje javne nabave, a da pri tome u Zakonu o javnoj nabavi nije definirano koje je to tijelo u jedinici lokalne i podrune (regionalne) samouprave ili se propisuje da su nadlena tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave duna Agenciji za javno-privatno partnerstvo na njezin zahtjev dostaviti miljenje o sukladnosti prijedloga projekta s planovima razvojne politike tih jedinica lokalne, odnosno podrune (regionalne) samouprave. Normativnu neujednaenost nalazimo i u Zakonu o koncesijama (NN 125/08) kojim se propisuje da davatelj koncesije moe biti nadleno tijelo jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, u ime jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. U javnosti je najvie eksponiran sluaj imenovanja lanova skuptine trgovakih drutava. U obrazloenju rjeenja Ustavnog suda Republike Hrvatske U-II 38101/2009 od 17. oujka 2010. kojim je Ustavni sud rjeavao prijedlog za pokretanje postupka ustavnosti i zakonitosti odredbe statuta Grada B.M. je navedeno da Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi ne propisuje tijelo nadleno za imenovanje odnosno razrjeenje lanova, predstavnika ili poslovodnih organa u upravnim vijeima javnih ustanova, trgovakih drutava ili drugih pravnih osoba kojih je osniva, vlasnik ili lan jedinica lokalne samouprave, ve to preputa statutima jedinica lokalne samouprave, pa je u tom smislu rije o pitanju koje sam zakonodavac smatra njihovim samoupravnim djelokrugom. Iako se utvruje da je Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi propisao da opinski naelnik, gradonaelnik odnosno upan zastupaju opinu, grad odnosno upaniju, ovlast zastupanja po obrazloenju Ustavnog suda ne obuhvaa ovlast imenovanja lanova i predstavnika jedinice lokalne samouprave u skuptinama odnosno u upravnim vijeima trgovakih drutava odnosno javnih ustanova kojima je osniva jedinica lokalne samouprave, ve se pravo zastupanja jedinice lokalne samouprave odnosi na zakonsko zastupanje tih jedinica prema van (primjerice, na sudu, prema treima osobama, drugim dravnim i javnim tijelima, Central Office of Civil Registration). Ujedno Ustavni sud konstatira da je zakonodavac, ukoliko smatra da je potrebno propisati drugaije rjeenje radi odreivanja samo jednog tijela nadlenog za te poslove u svim jedinicama lokalne samouprave na podruju Republike Hrvatske, ovlaten to i uiniti zakonom na temelju lanaka 134. i 135. Ustava Republike Hrvatske. Valja istai da se o ovom pitanju 2006. i 2009. oitovala radna skupina za sudski registar i pravo drutva, te zakljuila kako prema Zakonu o trgovakim drutvima pravnu osobu zastupa njezin zakonski zastupnik, a takav nain zastupanja primjenjuje se i kad se radi o trgovakom drutvu koja su osnovana od jedinica lokalne samouprave.
148

Analiza odnosa poslova iz samoupravnog djelokruga upanija i dravne uprave na podruju upanije

U okviru samoupravnog djelokruga upanija obavlja osobito poslove koji se odnose na: obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanistiko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, odravanje javnih cesta, planiranje i razvoj mree obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova, izdavanje graevinskih i lokacijskih dozvola i drugih dokumenata vezanih uz gradnju, provedbu dokumenata prostornog ureenja za podruje upanije izvan podruja velikog grada. Samoupravni djelokrug regionalnih vlasti je u dodatku lanka 3. Paragrafu 1. Deklaracije o regionalizmu odreen poneto drugaije. Navedeni su primjeri postojeih regionalnih ovlasti, a to su regionalna gospodarska politika, regionalno planiranje, izgradnja i stambena politika, telekomunikacije i prijevozna infrastruktura, energetika i ouvanje okolia, poljodjelstvo i ribogojstvo, obrazovanje na svim razinama, sveuilita i istraivanja, kultura i mediji, javno zdravstvo, turizam, rekreacija i sport, redarstvene snage i javni red i mir. Naglasak je dan na ulogu regija u razvoju gospodarstva i opeg drutvenog razvoja, to po sadanjem teritorijalnom ustrojstvu i uz postojeu raspodjelu prihoda nae upanije ne mogu razvijati u dovoljnoj mjeri. Donoenjem Zakona o regionalnom razvoju (NN 153/09) stvorene su normativne pretpostavke za osnaivanje ove nove uloge upanija, ali bez radikalnijih promjena u raspodjeli prihoda u korist jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave upanije nee biti u mogunosti izvriti ovu ulogu. U strunim i znanstvenim raspravama o novom teritorijalnom ustroju, ukazuje se na nunost uvaavanja novih razvojnih potreba, te se predlae regionalnu samoupravu organizirati na razini regije (5 regija, s time da niti jedna ne bi trebala imati manje od 800.000 stanovnika), a lokalnu samoupravu na razini monotipskih opina (Kopri, 2010). U tom sluaju se predlae zadrati dio sadanjih upanija, koje bi se teritorijalno reformirale, ali bez samouprave i koje bi funkcionirale kao jedinice za dravnu upravu na lokalnoj razini i prvostupanjski nadzor zakonitosti lokalne samouprave (Kopri, 2010). Poslove dravne uprave na istom teritorijalnom podruju koje pokrivaju upanije kao samoupravne jedinice, obavljaju formirani uredi dravne uprave u upaniji kao posebna tijela dravne uprave113. Uredi dravne uprave u upaniji obavljaju upravne i druge strune poslove koji se odnose na gospodarstvo (industrija, brodogradnja, energetika, rudarstvo, trgovina, obrtnitvo, vodno gospodarstvo, ribarstvo, pomorstvo, promet i veze, turizam, poljoprivreda i umarstvo, lovstvo, vodopravna inspekcija i zatita prirode), drutvene djelatnosti (prosvjeta, kultura, informiranje, port i tehnika kultura, briga o djeci i tjelesna kultura, radni odnosi, trite rada i odnosi sa sindikatima, zdravstvena zatita, zdravstveno osiguranje, socijalna skrb, sanitarna inspekcija, zatita civilnih rtava iz Domovinskog rata, zatita hrvatskih dravljana sudionika II. svjetskog rata, zatita vojnih i civilnih invalida II. svjetskog rata i zatita osoba stradalih u obavljanju obvezne vojne slube od 15. svibnja 1945., te lanova njihovih obitelji, zatita prava i rjeavanje o statusu lana obitelji poginuloga, zatoenoga ili nestaloga hrvatskoga branitelja iz Domovinskog
113

Uredba o unutarnjem ustrojstvu ureda dravne uprave u upanijama (NN 21/02, 78/03, 131/06, 91/07, 70/08).

149

rata, hrvatskih ratnih vojnih invalida iz Domovinskog rata i lanova njihovih obitelji te hrvatskih branitelja kao i suradnja u poslovima u svezi s ekshumacijom i sahranom posmrtnih ostataka rtava rata), imovinsko pravne poslove (poslovi u svezi izvlatenja i drugih ogranienja vlasnitva, ureivanje vlasniko-pravnih odnosa i denacionalizacija, te obnova ratom razruenih objekata), opu upravu (osobna stanja graana i poslovi matiarstva, udruge, popisi biraa, evidencije o hrvatskom dravljanstvu), te nadzor nad zakonitou opih akata predstavnikih tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica podrune (regionalne) samouprave i statistiku. Uredi dravne uprave u upaniji ustrojeni su u gradovima sjeditima upanija, s ispostavama u jedinicama lokalne samouprave. Uredi imaju propisane unutarnje ustrojstvene jedinice i okvirni broj potrebnih slubenika i namjetenika. Nazivi ustrojstvenih jedinica su ujednaeni, te se u pravilu radi o slubi za zajednike poslove, slubi za gospodarstvo, slubi za zatitu okolia i imovinsko-pravne poslove, slubi za drutvene djelatnosti i slubi za opu upravu. Znaajan broj poslova ureda dravne uprave u upaniji se svodi na voenje evidencija i registara, te izdavanja dokumenata na temelju tih evidencija i registara, to bi se trebalo povjeriti jedinicama lokalne samouprave i time graanima pribliiti pruanje tih usluga. Primjerice, Zakon o popisima biraa (NN 19/07) propisuje da popise biraa vode tijela dravne uprave u upanijama odnosno Gradu Zagrebu, dok je za opinsko i gradsko vijee pridrano pravo osnivanja povjerenstva za popise biraa. Povjerenstvo koje u pravilu ine osobe koje nisu poznavatelji propisa o nainu voenja popisa biraa, trebalo bi provjeravati pravilnost popisa biraa, odluivati o zahtjevima za upis u popis biraa i potom potvrditi popis biraa. Nadalje, jedinice lokalne samouprave radi obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga nepotrebno stvaraju posebne evidencije o fizikim i pravnim osobama na svom podruju iako tim podacima raspolau tijela dravne uprave. U Zakonu o sustavu dravne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03, 79/07) je propisana obveza tijela dravne uprave da u obavljanju poslova dravne uprave surauju s tijelima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ali ono to nedostaje je obveza dostavljanja obavijesti o podacima o kojima vode slubene oevidnike, a koji su u svakodnevnom izvravanju poslova iz samoupravnog djelokruga jedinicama potrebne. Prijedlog: Upravne i strune poslove koji se odnose na popise biraa, na osobna stanja graana i poslove matiarstva, te evidencije o hrvatskom dravljanstvu povjeriti jedinicama lokalne samouprave (alternativa: navedene poslove odrediti kao poslove samoupravnog djelokruga). Ukoliko se razmotre odluke o ustrojstvu i djelokrugu rada upravnih odjela i slubi upanija, ve je iz samih naziva upravnih odjela i slubi razvidno preklapanje nadlenosti slubi ureda dravne uprave i upravnih odjela i slubi upanija. Ako se izuzmu nazivi slubi kao to su kabinet upana, ured upanije, tajnitvo upanije, strune slube upanijske skuptine i ured unutarnje revizije, tada postoje sljedei upravni odjeli: upravni odjel za proraun i financije, upravni odjel za graditeljstvo i zatitu okolia, upravni odjel za zdravstvenu zatitu i socijalnu skrb, upravni odjel za obrazovanje, kulturu i sport, upravni odjel za upravljanje imovinom i ope poslove, upravni odjel za pomorstvo, promet i veze, upravni odjel za turizam, poduzetnitvo i poljoprivredu. U Zadarskoj, ibensko-kninskoj,
150

Dubrovako-neretvanskoj i Splitsko-dalmatinskoj upaniji ustrojeni su upravni odjeli za pomorstvo, a u Istarskoj i Vukovarsko-srijemskoj upaniji prepoznata je potreba jaanja sposobnosti opina i gradova koji se nalaze u sastavu tih upanija za izvravanje poslova iz samoupravnog djelokruga, te je ustrojen upravni odjel za lokalnu i podrunu samoupravu. U Sisako-moslavakoj, Istarskoj, Varadinskoj, Bjelovarsko-bilogorskoj, Karlovakoj, Brodsko-posavskoj, Zadarskoj, Vukovarsko-srijemskoj, Meimurskoj, Bjelovarskobilogorskoj i Splitsko-dalmatinskoj upaniji je ustrojen upravni odjel koji u svom nazivu sadri meunarodnu suradnju, europske integracije ili regionalni razvoj. Pored upravnih odjela, u svim upanijama su osnovane razvojne agencije kao trgovaka drutva, sa zadaom pruanja tehnike i savjetodavne potpore u programima meunarodne i regionalne suradnje, razmjene informacija u svrhu regionalnog razvoja, stvaranje lokalnih, prekograninih i meunarodnih mrea, promocije regije, potpore razvojnim programima ukljuujui i javnoprivatna partnerstva, posredovanja u suradnji s nacionalnim i meunarodnim financijskim institucijama, izgraivanja institucionalnih kapaciteta, tehnike pomo lokalnim vlastima u izradi projektnih prijedloga za financiranje kroz pretpristupne fondove Europske unije i slino114 . Kao osnivai razvojnih agencija pojavljuju se u pravilu upanije, ali u nekim sredinama suosnivai su i pojedini gradovi115. Prijedlog: U cilju postizanja ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti preustrojiti upravne odjele u sredinama koje imaju osnovane agencija sa zadaama koje se preklapaju sa zadaama upravnih odjela za meunarodnu suradnju, europske integracije i regionalni razvoj, te jaati kapacitete razvojnih agencija. Poslove dravne uprave na podruju upanija obavljaju i inspekcijske slube Dravnog inspektorata ureene Zakonom o dravnom inspektoratu (NN 116/08, 123/08-ispravak). Ustrojeno je 5 podrunih jedinica Dravnog inspektorata s 39 ispostava i to: podruna jedinica sa sjeditem u Rijeci (za podruje Istarske, Liko-senjske, Primorsko-goranske upanije i dijela otoka Paga koji pripada Zadarskoj upaniji), podruna jedinica sa sjeditem u Splitu (za podruje Dubrovako-neretvanske, Splitsko-dalmatinske, ibensko-kninske i Zadarske upanije), podruna jedinica sa sjeditem u Osijeku (za podruje Brodsko-posavske, Osjekobaranjske, Poeko-slavonske, Virovitiko-podravske i Vukovarsko-srijemske upanije), podruna jedinica sa sjeditem u Varadinu (za podruje Krapinsko-zagorske, Koprivniko-krievake, Meimurske i Varadinske upanije), podruna jedinica sa sjeditem u Zagrebu (za podruje Bjelovarsko-bilogorske, Karlovake, Sisako-moslavake, Zagrebake upanije i Grada Zagreba). Inspekcijske poslove koji se odnose na nadzor obavljanja poslova i provedbu propisa o trgovini i uslugama, radu i zatiti na radu, elektroenergetici, rudarstvu, opremi pod tlakom,
Zagorska razvojna agencija, REDEA, ZADRA, Regionalna razvojna agencija Slavonije i Baranje, IDA, Regionalna razvojna agencija Zagrebake upanije, VURA, AZRA, Razvojna agencija Sjever DAN, PORIN, DUNEA, LIRA, VIRA i druge. 115 Primjerice osnivai ZADRA d.o.o. su Zadarska upanija i gradovi Zadar, Benkovac, Biograd na moru, Pag, Knin i Obrovac.
114

151

obraunu, naplati i uplati boravine pristojbe, ugostiteljskoj djelatnosti i pruanju usluga u turizmu obavljaju inspektori rada, gospodarski inspektori, elektroenergetski inspektori i rudarski inspektori. Pored inspekcija Dravnog inspektorata inspekcijske poslove obavljaju i inspekcijske slube pojedinih ministarstva i to: Uprava za sanitarnu inspekciju Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, podrune jedinice inspekcijskog nadzora Ministarstva zatite okolia, prostornog ureenja i zatite okolia (graevinska inspekcija, urbanistika inspekcija, inspekcija zatite okolia) koje su ustrojene po upanijama, odsjeci odjela umarske inspekcije (27 ispostava) i odsjeci odjela lovne inspekcije (29 ispostava) Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva, koji su ustrojeni za ista podruja kao i jedinice dravnog inspektorata (Rijeka, Split, Osijek, Varadin, Zagreb), te odsjeci dravne vodopravne inspekcije za vodna podruja sliva Save, sliva Drave i Dunava, primorskih i istarskih slivova i dalmatinskih slivova, uprava za inspekcijske poslove zatite prirode Ministarstva kulture s inspektorima zatite prirode u Zagrebu, akovu, Rijeci, ibeniku, Varadinu, Zadru, Dubrovniku i Vukovaru, inspektori zatite kulturne batine, podrune jedinice odjela za inspekcijske poslove Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta (Split, Rijeka, Osijek), luke kapetanije Ministarstva mora, prometa i infrastrukture (Pula, Rijeka, Senj, Zadar, ibenik, Split, Ploe, Dubrovnik). Uz ovakvu rascjepkanost tijela dravne uprave oteano se odrava koordinacija i usklaivanje razliitih upravnih tijela, a u konanici i oteava dostupnost i kvaliteta pruanja usluga graanima. Prijedlog: Sloenu strukturu dekoncentriranih tijela dravne uprave prilagoditi upanijskom ustroju. Naime, u kontekstu razmatranja mree dekoncentriranih slubi dravne uprave razvidno je da su slube dravne uprave ustrojene po razliitim kriterijima. Primjerice, slube upanijske sanitarne inspekcije imaju sedam odjela, za razliku od Dravnog inspektorata koji ima pet podrunih ureda, kao i odsjeci odjela inspekcijskih slubi Ministarstva regionalnog razvoja, umarstva i vodnog gospodarstva. Odjeli sanitarne inspekcije su ustrojeni za sredinju Hrvatsku (odsjek za Zagrebaku upaniju sa sedam ispostava, za Krapinskozagorsku upaniju s etiri ispostave, za Sisako-moslavaku upaniju s tri ispostave, za Karlovaku upaniju s etiri ispostave), za sjeverozapadnu Hrvatsku (odsjek za Koprivnikokrievaku upaniju s dvije ispostave, za Bjelovarsko-bilogorsku upaniju s tri ispostave, Virovitiko-podravsku upaniju s jednom ispostavom), za istonu Hrvatsku (odsjek za Osjeko-baranjsku upaniju s etiri ispostave, Vukovarsko-srijemsku upaniju s dvije ispostave, Brodsko-posavsku upaniju s jednom ispostavom, Poeko-slavonsku upaniju s jednom ispostavom), za Istru i Primorje (odsjek za Istarsku upaniju sa est ispostava, za Primorsko-goransku upaniju sa est ispostava), za sjevernu Dalmaciju (odsjek za Likosenjsku upaniju s dvije ispostave, za Zadarsku upaniju s dvije ispostave, ibensko-kninsku upaniju s dvije ispostave), za junu Dalmaciju (odsjek za Splitsko-dalmatinsku upaniju s jednom ispostavom, Dubrovako-neretvansku upaniju s tri ispostave) i za Grad Zagreb. Osim podruja nadlenosti pojedinih inspekcija, potrebno je preispitati i same nadlenosti. Naime, u sluajevima kada su jedinice lokalne samouprave nadlene za donoenje opih
152

akata u provedbi zakona, nadzor nad provoenjem tih akata imaju inspekcijske slube, te se opravdano postavlja pitanje moe li se u takvim sluajevima govoriti o potpunim i cjelovitim nadlenostima jedinica lokalne samouprave. Ilustracije radi navodi se primjer iz Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (NN 138/06, 43/09, 88/10). Predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave odreuje prostore na kojima mogu biti ugostiteljski objekti u kiosku, kontejneru, nepokretnom vozilu i prikljunom vozilu, atoru, na klupi, kolicima i slinim napravama opremljenim za pruanje ugostiteljskih usluga, u skladu s prostornim planom, te moe propisati vanjski izgled ugostiteljskih objekata vodei rauna o lokalnim ambijentalnim obiljejima. Predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave moe najdue za dva sata odlukom produiti propisano radno vrijeme ugostiteljskih objekata. Opinski naelnik odnosno gradonaelnik moe po slubenoj dunosti za pojedine ugostiteljske objekte rjeenjem najdue za dva sata odrediti raniji zavretak radnog vremena od radnog vremena propisanog Zakonom, te radnog vremena propisanog odlukom predstavnikog tijela. Nadzor nad provoenjem akata predstavnikog tijela i akata izvrnog tijela provodi gospodarski inspektorat u podrunim jedinicama dravnog inspektorata. Uz rad ugostiteljskih objekata vezane su najee primjedbe graana na prekomjernu buku koja se emitira iz ugostiteljskih objekata, te naruavanje javnog reda i mira, a nadzor nad provoenjem Zakona o zatiti od buke (NN 30/09) ima sanitarna inspekcija Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, dok je provedba Zakona o prekrajima protiv javnog reda i mira (NN 5/90-proieni tekst, 47/90) u nadlenosti policije (Zakon o policijskim poslovima i ovlastima, NN 76/09). Identino injenino stanje u pogledu prava reguliranja konkretne materije i prava nadzora postoji i kod provedbe Zakon o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07, 38/09) prema kojem je predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave nadleno po prethodno pribavljenom miljenju turistike zajednice mjesta, opine ili grada donijeti odluku o zabrani izvoenja graevinskih radova za odreene vrste graevina, odnosno radova na odreenim podrujima, odrediti razdoblje kalendarske godine i vrijeme u kojemu se ne mogu graditi graevine, odnosno izvoditi radovi. Inspekcijski nadzor nad primjenom Zakona i propisa donesenih na temelju Zakona provodi graevinski inspektor, koji je u provedbi inspekcijskog nadzora ovlaten na licu mjesta narediti zatvaranje gradilita posebnim slubenim znakom i onemoguiti koritenje orua, strojeva i drugih sredstava za rad peaenjem, te podnijeti prekrajnu prijavu protiv izvoaa radova koji gradi protivno odluci predstavnikog tijela jedinice lokalne samouprave. Osim toga, prema odredbama Zakona o prostornom ureenju i gradnji jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave donoenjem dokumenata prostornog ureenja usmjeravanju svoj prostorni razvoj sa specifinim ciljevima i smjernicama za prostorno ureenje u skladu s polazitima i smjernicama iz dokumenata prostornog ureenja dravne razine, propisuju detaljna mjerila i uvjete, kojima se odreuju namjena povrina i prostorni razmjetaj graevina u prostoru u odnosu na ouvanje i koritenje prirode te prirodnih i kulturnih vrijednosti i dobara lokalnog znaenja, zatitu okolia i na zatitu od prirodnih i drugih nesrea. upanije i veliki gradovi imaju u nadlenosti i izdavanje lokacijskih dozvola, potvrde parcelacijskog elaborata, rjeenja o utvrivanju graevne estice, rjeenja o uvjetima graenja, potvrde glavnog projekta, rjeenja o izvedenom stanju, potvrde izvedenog stanja, te uporabne dozvole i dozvole za uklanjanje u skladu sa Zakonom. Za kvalitetno i pravodobno praenje
153

stanja u prostoru i izradu etverogodinjeg izvjea o stanju u prostoru i analizu provoenja dokumenata prostornog ureenja, jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave nedostaje upravo karika graevna inspekcija i inspekcija zatite okolia. Nadalje, inspekcijski nadzor nad provedbom Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama (NN 158/03, 141/06, 38/09) obavljaju inspektori pomorskog dobra Ministarstva i inspektori luke kapetanije. Izmeu svih ostalih poslova nadzora, luke kapetanije obavljaju nadzor nad obavljanjem djelatnosti na pomorskom dobru, u pogledu udovoljavanja uvjetima iz odluke i ugovora o dodjeli koncesije, dok samu odluke o dodjeli koncesije za gospodarsko koritenje pomorskog dobra, te za koritenje ili gradnju graevina od vanosti za upaniju daje upanijska skuptina na rok do najvie 20 godina. Pored koncesija, za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru koje ne iskljuuje niti ograniuje opu upotrebu pomorskog dobra moe se pravnim osobama i fizikim osobama koje su registrirane za obavljanje obrta dati koncesijsko odobrenje za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. O izdavanju koncesijskog odobrenja odluuje vijee za dodjelu koncesijskih odobrenja koje imenuje gradsko odnosno opinsko vijee. Ovakvim nainom ureivanja pojedinih djelatnosti onemoguava se jedinice lokalne samouprave da ureuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova, niti jedinice lokalne samouprave mogu preuzeti odgovornost za njihovo izvravanje. Prijedlog: Nadzor nad provedbom akata treba imati tijelo koje je nadleno za donoenje akata. Prenijeti obavljanje inspekcijskih poslova graevinske inspekcije i inspekcije zatite okolia na upanije i/ili velike gradove. Time bi nadlenost iz podruja prostornog ureenja i gradnje bila potpuna i cjelovita. Prenijeti poslove nadzora nad obavljanjem djelatnosti na pomorskom dobru koje se obavljaju temeljem koncesijskog odobrenja na komunalno redarstvo jedinica lokalne samouprave, jer je odravanje reda na pomorskom dobru dio komunalnog reda svake opine i grada u priobalju.

Odnosi tijela dravne uprave prema jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Odnosi tijela dravne uprave prema jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave ureeni su lankom 65. Zakona o sustavu dravne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 199/03 i 79/07). Propisana je obveza tijela dravne uprave da u obavljanju poslova dravne uprave surauju s tijelima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, to je nedovoljno. Suradnju treba proiriti na obvezu koja je propisana u lanku 62. za meusobne odnose tijela dravne uprave, da pruaju jedni drugima strunu pomo u svom djelokrugu, te dostavljaju obavijesti o podacima o kojima vode slubene oevidnike.
154

Tablica 22. Teritorijalne jedinice srednje razine u Europi

Statistike jedinice (NUTS II) Napomene Federalno ureenje Podruje regija i jezinih zajednica se preklapa. 6 planskih regija (od 2004.)

Drava

Stanovnitvo (000)

Povrina (km)

Austrija

8.356

83.872

Belgija

10.827

30.528

Bugarska 132 13 regija (kraj) s pravom na samoupravu

7.932

110.900

Gustoa Srednja (meso) naseljenosti razina (po km) 99 9 federalnih zemalja (Bundeslner) s vrlo velikom autonomijom 3 regije (gewesten-regios) i 3 jezine zajednice (gemeenschappen, communauts, Gemeinschafen) s pravom 354 na samoupravu 10 provincija (provincin, provinces) s pravom na samoupravu 68,9 28 provincija (oblasti) bez prava na samoupravu

eka

10.230

78.866

Danska

5.534

43.098

127

5 regija (region) s pravom na samoupravu Greenland i Farski otoci imaju autonoman status s vlastitim zakonodavnim i izvrnim tijelima

Estonija

1.370

45.228

29

Finska

5.352

338.424

16

Oblasti uvedene 1999. Regije uvedene 2000. 8 kohezijskih regija (od do 2003. bila podijeljena i na 76 2001.) upravnih okruga (okres) Opsena reforma lokalne samouprave Od 2006. uvedena razvojna provedena 2005., na snazi od 2007. vijea (5 na kontinentu i 1 za Bivih 14 upanija (amtskommuner) otoje Bornholm) ukinute 2007. Cijela zemlja jedna NUTS II Od 1990. do 1993. okruzi imali pravo regija na samoupravu Guvernere (maaherra) upravnih regija imenuje predsjednik Finske lanove predstavnikih tijela razvojnih regija delegiraju opine (2005. eksperimentalni izbori u regiji Kainuu)

Francuska

65.447

674.843

115

15 administrativnih okruga (maakond) bez prava na samoupravu 6 upravnih regija (lni) ( podijeljenih na 90 lokalnih distrikta) bez prava na samoupravu 19 razvojnih regija (maakunnan liitto) za strateko planiranje razvoja land regija ima autonoman status 24 regije (rgions) s pravom na samoupravu (4 prekomorske rgions dotre-mer) 100 departmana (dpartements) s pravom na samoupravu (4 prekomorska dpartements dotre-mer) Pariz ima poseban status s ovlastima departmana i opine

Proces decentralizacije kontinuirano se provodi od poetka 1980-ih. Podruje prekomorskih departmana i regija se preklapa

Grka

11.306

131.990

85

13 regija osnovano 1985. radi lakeg voenja regionalne politike Prefekture su prvotno bile upravne jedinica a od 1994. uvedeni su neposredni izbori 3 statistike regije (od 2007.) upanije uvedene 1992/3

Hrvatska

4.437

56.542

81

13 upravnih regija (perifereia) s centralno imenovanim funkcionarom (genikos grammateas) i regionalnim vijeem (periferiako simvoulio) koje ine prefekti s podruja regije 54 prefekture (nomarxia) s neposredno izabranim vijeem (nomarchiako simvoulio) 20 upanija s pravom na samoupravu. Grad Zagreb ima poseban poloaj (status grada i upanije)

155

156
2 regionalne skuptine (regional assembly) (od srpnja 1999.) Izbori se provode samo za upanijska i gradska vijea dok su lanovi upravnih i statistikih regija delegirani 199 36 52 8 upravnih regija (regional authorities) (od 1994.). lanovi delegirani od strane upanija i gradova 29 upanija (county councils) i 5 gradova (city council) s poloajem upanije. 20 regija (regioni) s neposredno biranim predstavnikim (consiglio regionale) i izvrnim tijelom (presidente) 110 provincija (provincia) s neposredno izabranim predstavnikim (consiglio provinciale) i izvrnim tijelom (presidente della provincia) 26 upravnih okruga (rajon) bez prava na samoupravu 5 regija ima poseban status (od 1990.-1997. lanovi predstavnikih tijela birani neposredno) Upravni okruzi uvedeni 1995. Na elu centralno imenovani guverner. Od 1994. postoji i 30 dekoncentriranih ureda dravne uprave 109 229 Federalno ureenje zbog kojeg ureenje lokalne samouprave donekle varira od zemlje do zemlje 399 5 razvojnih (planskih) regija (od 2002.) Cijela zemlja jedna NUTS II 10 administrativnih okruga (apskritis) bez prava na samoupravu regija 19 upanija (megye) s pravom na samoupravu 7 razvojnih regija (od 1996. Budimpeta ima poseban status i 23 grada uivaju status grada dobrovoljno grupiranje i upanije upanija u razvojne regije, a 173 subregije (kistrsg) od 1999. obvezno) 16 federalnih zemalja (Lnder) od kojih je 5 iz biveg DDR-a. Zemlje imaju vrlo velike samoupravne ovlasti. 439 okruga (Kreise) od kojih je 323 ruralnih (Landkreise), a Svaka zemlja (Land) je NUTS 116 gradskih (Kreisfreie Stdte/Stadtkreise) koji ujedno imaju i I regija poloaj lokalnih jedinica. Predstavniko tijelo (Kreistag) bira se neposredno 12 provincija (provincie) s pravom na samoupravu i neposredno izabranim predstavnikim tijelom (provinciale staten) 16 samoupravnih regija (wojewdztwo) i 314 upanija (powiat) s pravom na samoupravu 65 gradova s poloajem upanije 16 regija su ujedno i statistike jedinice 122 114 18 upravnih distrikta (distrito) s posredno izabranom skuptinom distrikta koju ine predstavnici jedinica lokalne samouprave s podruja distrikta 2 regije s posebnim statusom (Azorsko i Madeira otoje) imaju iroku autonomiju 41 upanija (jude) s pravom na samoupravu i glavni grad Bukuret koji ima poseban status 8 regija (samosprvne kraje) s pravom na samoupravu. 79 upravnih okruga (okres) koje koordinira manji broj okrunih ureda (obvody rad) 5 razvojnih regija u kontinentalnom dijelu koje imenuje sredinja razina, podijeljenih na 30 subregija 8 razvojnih regija (od 1998.) 90 111 4 razvojne regije Regije su istovremeno jedinice regionalne samouprave i upravne jedinice na ijem elu je centralno imenovani guverner Iako postoji ustavna osnova o uspostavi regija na referendumu 1998. donesena je negativna odluka o njihovoj uspostavi u kontinentalnom dijelu Na upanijskoj razini postoji i ured dravne uprave s centralno imenovanim prefektom na elu Regije uvedene 1996. kao administrativne jedinice, a od 2002. samoupravne jedinice

Irska

Italija

60.231

301.338

Latvija

2.375

64.589

Litva

3.555

65.200

Maarska

10.198

93.030

Njemaka

81.757

357.021

Nizozemska

16.594

41.526

Poljska

38.116

313.000

Portugal

10.707

92.090

Rumunjska

21.680

238.391

Slovaka

5.379

49.035

Slovenija

2.053

20.273

99,6

58 upravnih jedinica (upravne enote) bez prava na samoupravu

Cijela zemlja jedna NUTS II regija

Prijedlog Zakona o provincijama ve dugo u parlamentarnoj proceduri

panjolska

46.661

504.030

90

Podruje 6 autonomnih zajednica ima samo jednu provinciju, a upravna tijela autonomne zajednice obavljaju poslove provincije 8 statistikih regija (Riksomrden) NUTS II bez vlastitih institucija Iako imaju isti status, postoje vrlo velike razlike izmeu kantona u pogledu veliine i broja stanovnika

vedska

9.340

449.964

20

vicarska

7.779

41.284

188

Ukrajina

46.011

603.628

77

Velika Britanija 277

61.500

219.000

17 autonomnih zajednica (comunidades autonmas) s vrlo velikom autonomijom 50 provincija (diputacin Provincial) s posredno biranim provincijskim vijeem (corporacin provincial), izuzev Baskije gdje je taj izbor neposredan 18 upanija (ln) i 2 regije (Skne at Vstra Gtaland) s neposredno izabranim predstavnikim tijelom (landsting) (ladstingsfullmktige/regionsfullmktige) 26 kantona s vrlo visokim stupnjem autonomije i jednakim ustavno-pravnim poloajem 2 enklave (Bsingen (Njemaka) i Campione dItalia (Italija)) 24 oblasti (oblast) s pravom na samoupravu Gradovi Kiev i Sevastopol poseban status Autonomna republika Krim (avtonomna respublica Krym) autonoman status 490 rajona s pravom na samoupravu 9 upravnih regija u Engleskoj, s posredno izabranom regionalnom skuptinom (regional assembly) 3 nacije s vlastitim institucijama (kotska, Wales, Sjeverna Irska) i visokim stupnjem autonomije predstavnikih i izvrnih tijela

Uvoenje regionalnih izbora u engleskim regijama odgoeno nakon negativnog ishoda referenduma u Sjeveroistonoj Engleskoj 2004.

Izvor: ulabi (2010).

157

5.4. Kritiki osvrt na postojei sustav nanciranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave
Na temelju uvida u postojee izvore financiranja i strukturu prihoda u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave uoava se da je malen broj fiskalnih instrumenata i mjera na koje lokalna i regionalna samouprava moe u potpunosti utjecati ili barem utjecati tako da u zakonom propisanim granicama mijenja visine stopa i tako utjee na ukupnu visinu prikupljenih proraunskih prihoda. Iako je ukupno malen broj fiskalnih instrumenata na koje mogu utjecati, opine i gradovi, ipak imaju zakonom utvrene potencijalne mogunosti utjecaja na visinu prikupljenih proraunskih prihoda jer vrste opinskih i gradskih poreza su tako zakonom definirane da je opinama i gradovima ostavljena mogunost da vlastitom odlukom utvruju poreznu stopu jednog poreznog prihoda, a za ostale da vlastitom odlukom utvruju porezne stope u rasponu propisanim zakonom. Meutim, iako imaju ograniene mogunosti utjecaja, opine i gradovi nedovoljno koriste fiskalne instrumente koji im stoje na raspolaganju za planiranje i ostvarenje proraunskih prihoda. Za razliku od opina i gradova, upanijama je zakonom mogunost samostalnog utjecanja na visinu upanijskih poreza gotovo u potpunosti uskraena budui da su upanijski porezi tako definirani zakonom da upanijske uprave uope nemaju slobodu utjecanja na bilo kakvo mijenjanje ili osnovice ili stope upanijskih poreza. Ono to upanije ve koriste u prikupljanju prihoda od upanijskih poreza je komunikacija s poreznom upravom i prisilna naplata poreza na cestovna motorna vozila. U nastavku ovog dijela Studije sadran je kritiki osvrt na nedovoljno iskoritene mogunosti prikupljanja proraunskih prihoda unutar tri skupine izvora prihoda za financiranje opina, gradova i upanija. Prvu skupinu prihoda ine proraunski prihodi iju visinu u svojim proraunima opine i gradovi mogu u potpunosti samostalno planirati mijenjanjem visine porezne stope. To je prva skupina izvora prihoda koja je iskljuivo u rukama opina i gradova, kao to je prihod od poreza na koritenje javnih povrina. U drugoj su skupini izvori prihoda na iju visinu opina ili grad moe utjecati samo unutar raspona koji odreuje sredinja drava (na primjer, porez na kue za odmor, porez na tvrtku ili naziv, prirez porezu na dohodak, kao i komunalni izvori prihoda). U treoj su skupini ostali izvori prihoda na koje opine i gradovi ne mogu uope utjecati (na primjer, porez na dohodak i pomoi) budui da visinu tih prihoda samostalno utvruje sredinja drava, koja potpuno autonomno donosi kriterije po kojima se utvruje visina tih prihoda u proraunima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. U tu skupinu ubrajaju se i prihodi od zaduivanja na koje lokalne jedinice nemaju autonomiju odluivanja. Budui da u Hrvatskoj postoje izrazite razlike meu opinama i gradovima, od veliine mjerene brojem stanovnika, razliite strukture gospodarstva, stupnja razvijenosti pa sve do

158

veliine prorauna, u praksi postoje i razliiti stavovi o potrebi poveanja pojedinih izvora prihoda koji opinama i gradovima stoje na raspolaganju116 . U prvoj su skupini izvori proraunskih prihoda na koje samostalno utjeu opine i gradovi i radi se o izvorima iji su prihodi nedovoljno izdani za financiranje lokalnih javnih potreba. U strukturi ukupnih proraunskih prihoda oni ine neznatan dio. To su prihodi od poreza na koritenje javnih povrina, zakupa javnih povrina i zakupa poslovnog prostora i njihovi se prihodi u opini i gradu najee zajedniki planiranju. U praksi se esto smatra da je zakup dovoljan izvor prihoda od javnih povrina i prostora i da se promjenama njegove visine moe voditi politika koritenja javnih povrina u opini i gradu. Zbog toga, u naelu, nije potrebno naplaivati porez na koritenje javnih povrina, koji je ujedno jedini porezni instrument o ijoj visini u potpunosti odluuje lokalna samouprava. Mogunosti lokalnih jedinica su utjecanje na one izvore prihoda iju visinu opina ili grad moe samostalno planirati u okviru planiranja oekivanih drutvenih uinaka maksimiziranja svakog pojedinog izvora prihoda i njihove naplativosti. To su porezi navedeni u drugoj skupini izvora prihoda lokalne samouprave. Najee se procjenjuje da stopu poreza na potronju ne treba mijenjati te posljedino niti planirati poveanje iznosa prihoda od tog poreza, dok stopu poreza na kue za odmor treba podii do zakonom propisanog maksimuma. To se uglavnom obrazlae visokim komunalnim standardom koji uivaju vlasnici kua za odmor. Visinu stope poreza na tvrtku ili naziv je opinama i gradovima tee mijenjati jer lokalne jedinice nemaju auriranu podrobnu evidenciju svojih gospodarstvenika, a Porezna uprava ne obavjetava opine i gradove o naplaenosti tog lokalnog poreza. Komunalni doprinos i komunalna naknada su namjenski prihodi i vani izvori proraunskih prihoda lokalne samouprave. Budui da lokalne samouprave imaju mogunosti redefiniranja zona u opini/gradu i odreivanja visine doprinosa i naknade po zonama, za oekivati je da opine i gradovi aktivno i kontinuirano razmatraju visine doprinosa i naknada po namjeni. Meutim, u praksi se esto spominje uloga komunalnih naknada i doprinosa koji su izrazito namjenski prihodi i ne mogu se troiti za pokrie nekih drugih rashoda nego onih propisanih u Zakonu o komunalnom gospodarstvu, o emu se ve govorilo u prethodnim dijelovima ove Studije. Ujedno treba napomenuti da postojee rjeenje u vezi komunalnih izvora prihoda postoji jo iz prolosti kada su se komunalne djelatnosti te odravanje i izgradnja komunalne infrastrukture financiralo iz posebnih komunalnih fondova (izvanproraunskih fondova), iji su izvori prihoda bili upravo ovi komunalni prihodi. Zbog niza manjkavosti i ogranienja, u ovom se dijelu prihoda lokalne samouprave oekuju nuni i brzi reformski pomaci u smjeru transformacije tih izvora financiranja
116

U ovom se dijelu Studije zakljuci temelje i na raspravi i zakljucima u okviru Radionice Moe li grad/opina voditi uspjenu fiskalnu politiku? odrane 21. sijenja 2010. u Kraljevici u sklopu projekta Integralno upravljanje obalnim podrujem (IUOP), koji vodi i financira njemaka razvojna agencija Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - GTZ. Radionicu su vodili strunjaci Ekonomskog instituta, Zagreb.

159

u moderne poreze na imovinu, koji su jedan od glavnih izvora financiranja lokalne samouprave u razvijenim dravama, o emu e se vie govoriti u estom dijelu ove Studije. U Hrvatskoj postoji poseban problem u naplati lokalnih poreza, kao i u praksi prisutan problem koji se odnosi na nemogunost da opine i gradovi od Porezne uprave dobiju redovite informacije o njihovoj naplati. Kao to je istaknuto, potencijalne mogunosti opinama i gradovima za poveanje proraunskih prihoda postoje u prihodima druge skupine, a posebno vanu ulogu u tome ima prirez porezu na dohodak na iju visinu prihoda opine i gradovi mogu djelomino utjecati poveanjem stope do zakonom propisane maksimalno mogue koju je propisala sredinja drava i koja je razliita u ovisnosti o statusu i veliini lokalne jedinice. U Hrvatskoj je jo uvijek mali broj opina i gradova iskoristio mogunost uvoenja prireza, a one jedinice lokalne samouprave koje su ga uvele uglavnom su uvele minimalne stope prireza u odnosu na zakonski propisane maksimalne stope. Vie je jedinica lokalne samouprave uvelo vie stope prireza te ih je potom smanjilo117. Od 213 opina (50 posto ukupnog broja opina) i 75 gradova (59 posto ukupnog broja gradova) koji su uveli prirez porezu na dohodak samo je 41 opina i 9 gradova uvelo zakonom propisanu maksimalnu stopu prireza. Grad Dubrovnik je jedini grad u statusu velikog grada koji je uveo zakonom propisanu maksimalnu stopu prireza. To znai da je samo 9 posto svih jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj (9,6 posto opina i 7 posto gradova)118 uvelo najviu moguu stopu prireza porezu na dohodak. Tablica u Prilogu D ove Studije sadri pregled stopa prireza porezu na dohodak koje su uvele opine i gradovi u Hrvatskoj. injenica je da svako porezno optereenje, a posebno njegovo poveanje, u ovom sluaju poveanje stope prireza porezu na dohodak, u sebi nosi opasnost bijega porezne osnovice odnosno dijela poreznih obveznika u lokalno podruje u kojem su nie porezne stope. Ipak se eljelo procijeniti potencijalno mogue prihode uvoenjem maksimalnih stopa prireza u svim lokalnim jedinicama. U ovom sluaju radi se o iskljuivo teorijskoj procjeni maksimalno mogueg ostvarivanja prihoda po osnovu tog poreznog instrumenta. U procjeni je, naravno, zanemareno mogue odlaenje dijela poreznih obveznika119 iz lokalne sredine koja uvodi viu razinu stope prireza u lokalnu sredinu koja ga nije uvela ili ima niu stopu prireza. Izraun je pokazao da bi uvoenje maksimalne stope prireza donio svim gradovima (bez Grada Zagreba) 5,9 posto vie prihode od postojeih prihoda od poreza i prireza na dohodak (bez pomoi izravnanja i povrata poreza na dohodak), a opinama 6,7 posto vie prihode od postojeih prihoda od poreza i prireza na dohodak. To bi ujedno znailo da su opine i gradovi uveli maksimalno mogue stope prireza
117

Grad Zagreb je imao viu stopu prireza (27 posto), te ju je smanjio (18 posto), kao i gradovi Sinj i minj, te opina eminac, dok je nekoliko primjera opina i gradova koji su poveali tijekom vremena stope prireza (opine Krai, Veliko Trgovie, Brela, Barban, te gradovi Varadin, Bjelovar i Vinkovci). Opina Bol je primjer opine koja je uvela maksimalnu stopu prireza 10 posto, te ga potom ukinula. 118 Stanje krajem srpnja 2010. na temelju podataka Porezne uprave Ministarstva financija. 119 Fiskalna teorija govori da se tu uglavnom radi o poreznim obveznicima s viom razinom dohodaka koji se sele (promjenom prijave prebivalita) u lokalnu sredinu s niom stopom prireza kako bi izbjegli plaanje vieg poreza, a i dalje ostaju ivjeti u istoj lokalnoj sredini i koristiti sve lokalne javne usluge koje im ona osigurava.

160

i time dodatno porezno opteretile dohotke svojih stanovnika, njihovo bi ukupno zaduenje moglo biti za otprilike polovinu manje od postojee razine zaduenja. Ovo je jedna od ukupno tri varijante procjene moguih prihoda od uvoenja prireza porezu na dohodak koje se podrobno opisuju u estom dijelu ove Studije u kojem se obrazlau prijedlozi koji se tiu prireza porezu na dohodak, koji ine samo jedan dio u prijedlogu unaprjeenja postojeeg naina financiranja jedinica lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj. Poveanje prireza porezu na dohodak do zakonski doputene visine stope poveava prihode lokalnih prorauna. Meutim, u praksi meu lokalnim jedinicama postoje razliita miljenja budui da je rije o porezu koji neposredno osjeaju svi zaposleni pa postoji miljenje da je svako poveanje politiki upitno pa sve do miljenja da poveanje stope prireza moe biti opravdano ako se dodatno prikupljena sredstva troe transparentno i ako su uinci vidljivi i prihvatljivi za lokalnu samoupravu. Zakljuak je jasan, iako na lokalnoj razini postoji prostor za dodatno ostvarivanje fiskalnih prihoda, mogunosti uvoenja viih (pa i maksimalnih) stopa prireza porezu na dohodak se izbjegava zbog vie razloga. Umjesto toga, preferira se povlaenje sredstava iz dravnog prorauna za obavljanje zakonom propisanih javnih poslova iz nadlenosti lokalne samouprave, dok se istodobno odgovornosti za neizvravanje pojedinih funkcija esto prebacuju na nedovoljno zakonom kvalitetno rijeena pitanja nadlenosti izmeu lokalne i sredinje razine vlasti. U vezi prireza porezu na dohodak treba ukazati i na postojee zakonske neusklaenosti. Naime, prema Zakonu o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi veliki grad je definiran po kriteriju broja stanovnika, te status velikog grada ima grad s vie od 35.000 stanovnika. U Hrvatskoj je ukupno 16 gradova u kojima ivi vie od 35.000 stanovnika120 . Osim tih gradova, u Hrvatskoj je i 8 sjedita upanija koje imaju manje od 35.000 stanovnika, ali im po zakonu pripada status velikog grada. Velikim gradovima (tako i upanijskim sjeditima s manjim brojem stanovnika) u podruje samoupravnog djelokruga, po vaeem Zakonu o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, pripada u nadlenost vie poslova (poslovi u vezi izdavanja graevinskih dozvola te odravanje javnih cesta). Prema Zakonu o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, mogunost za uvoenje vie stope prireza porezu na dohodak imaju samo gradovi s vie od 30.000 stanovnika. Slijedi logian prijedlog koji se odnosi na potrebu minimalne promjene postojee regulative u tome da se razmotre kriteriji za status velikog grada i/ili da se omogui svim upanijskim sjeditima koji imaju dodatne nadlenosti kao i gradovi s vie od 35.000 stanovnika u obavljanju javnih poslova te da im se prui zakonska mogunost uvoenja vie stope prireza porezu na dohodak kako bi i ti gradovi mogli financirati iri samoupravni djelokrug javnih poslova. Prijedlog je i da se kriterij broja stanovnika izjednai u oba sluaja, tj. da se uvede isti kriterij broja stanovnika za stjecanje statusa velikog grada i za mogunost uvoenja vie stope prireza porezu na dohodak.
120

Prema popisu stanovnitva iz 2001. godine.

161

Na kraju slijedi osvrt i na ostale izvore prihoda lokalne i regionalne samouprave koji su svrstani u treu skupinu na koje opine i gradovi ne mogu uope utjecati jer nemaju nikakvu samostalnost u njihovom odreivanju. Kriteriji dodjele pomoi jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave u hrvatskoj praksi ne temelje se na izraunu fiskalnog kapaciteta, ve se iz godine u godinu mijenjaju, te se mijenja i uvoenje novih kriterija i namjena za dodjelu tekuih pomoi iz dravnog prorauna upanijama, koje ih potom dodjeljuju opinama i gradovima na svom podruju. Isto tako postoje i pomoi koje sredinja drava izravno doznauje opinama i gradovima u podruju posebne dravne skrbi i kod tih vrsta pomoi kriteriji su podloni estoj promjeni. Problem sa sustavom pomoi je i u tome to se istom vrstom pomoi pokuava rijeiti vie prisutnih problema u financiranju lokalne samouprave. Uz to, postojei nain fiskalnog izravnanja (dijeljenje zajednikih poreznih prihoda, tekue pomoi i povrat poreza u podrujima posebne dravne skrbi) iako je pomagao lokalnim jedinicama u podrujima posebne dravne skrbi, nije rijeio osnovni problem odnosno nije pruio potrebnu pomo jedinicama s nedovoljnim fiskalnim kapacitetom. Lokalne jedinice s ispodprosjenim fiskalnim kapacitetom nisu iskljuivo one u podrujima posebne dravne skrbi, na otocima i u brdsko-planinskim podrujima. To dodatno znai da su postavljeni neodgovarajui kriteriji raspodjele pomoi sredinje drave (pa i raspodjela zajednikih poreza). Razlozi takvoj vrsti pomoi lokalnim jedinicama u posebnom statusu nisu u tome to imaju ispodprosjene fiskalne kapacitete (naprotiv, ima primjera lokalnih jedinica u podrujima posebne dravne skrbi i na otocima iji je fiskalni kapacitet iznad dravnog prosjeka), ve socijalni i drugi razlozi. Primarni cilj fiskalnog izravnanja (pomoi i podjela poreznih prihoda) je poveanje fiskalnog kapaciteta kako bi i te lokalne jedinice mogle pruiti javne usluge svojim stanovnicima barem uz zadovoljenje minimalne razine kvalitete, dok se socijalni i drugi razvojni problemi trebaju rjeavati namjenskim pomoima iz dravnog prorauna. Zbog nedovoljno transparentnih kriterija dodjele pomoi definiranih u Zakonu o izvravanju dravnog prorauna, a i zbog toga to su ti kriteriji podloni godinjim promjenama, opine, gradovi i upanije imaju smanjenu mogunost planiranja sredstava od tih izvora u svojim proraunima. Budui da se uglavnom radi o kapitalnim pomoima ija su sredstva namijenjena financiranju razvojnih projekata, jasno je da se kriteriji dodjele pomoi trebaju u budunosti definirati barem u trogodinjem proraunskom razdoblju kako bi lokalne jedinice mogle planirati razvojne rashode. Meutim, cilj je promovirati fiskalno odrive i od strane sredinjeg dravnog prorauna to neovisnije lokalne jedinice iako se lokalnim proraunima i dalje treba jasno propisivati mogunosti planiranja povlaenja sredstava na ime pomoi sredinje drave. Stvarna decentralizacija ujedno nosi i jasne odgovornosti za lokalne jedinice, te lokalni prorauni moraju u to je mogue manjoj mjeri ovisiti u financiranju svojih obveza (tekuih aktivnosti i razvojnih projekata) od sredinjeg prorauna. Ako lokalna jedinica
162

sa svojim prihodima u lokalnom proraunu ne moe financirati niti tekue, zakonom propisane poslove, onda ona nije u stanju opravdati provoenje osnovnog razloga svog postojanja uinkovito zadovoljavanje javnih potreba svojih stanovnika. U sluaju kada lokalna jedinica ne moe iz svog prorauna financirati neki za svoje stanovnike vaan razvojni projekt, prije dodjele sredstava iz dravnog prorauna, postoji mogunost poveanja fiskalnog kapaciteta povezivanjem/udruivanjem sa susjednom lokalnom jedinicom i njenim proraunom. Ako to lokalne jedinice nisu u stanju u praksi provesti, onda nastojanje da se raspodjela javnih funkcija organizira tako da su one javne funkcije koje su blie lokalnoj zajednici budu i decentralizirane, zapravo i nema puno smisla. U sluaju nekoritenja mogunosti povezivanja/udruivanja radi zajednikog pruanja javnih usluga, u praksi znai da jedinice lokalne samouprave u svojoj funkciji cilja uope nemaju uinkovito pruanje javnih usluga graanima na svom podruju. Sustav financiranja lokalnih jedinica ne temelji se na izraunu fiskalnog kapaciteta koji bi obuhvatio porezne i neporezna prihode, time ukazivao na prisutne razlike u stupnju gospodarskog razvoja lokalnih jedinica. Tako izraunat fiskalni kapacitet trebao bi posluiti kao osnovica za dodjelu pomoi sredinje drave121. Visinu ukupnih zaduivanja lokalnim jedinicama u Hrvatskoj odreuje sredinja drava donoenjem mjera za ogranienje na zaduivanje lokalnim jedinicama svake godine, u skladu sa Zakonom o proraunu, Zakonom o izvravanju dravnog prorauna i Pravilnikom o postupku zaduivanja lokalnih jedinica i davanju jamstava lokalnim jedinicama. Dva su kljuna ogranienja na zaduivanje lokalnih jedinica. Prvo je ogranienje na zaduivanje svih lokalnih jedinica, a drugo se ogranienje odnosi na zaduenje pojedinane lokalne jedinice, koja su detaljno opisana u Prilogu C na kraju ove Studije. Problem koji ovdje treba istaknuti odnosi se na netransparentnost kriterija dodjele suglasnosti Vlade Republike Hrvatske za zaduivanje opina, gradova i upanija u okviru maksimalno doputene razine zaduivanja svih lokalnih jedinica. Naime, nisu utvreni jasni kriteriji (osim rjeavanja zahtjeva prema redu pristizanja) po kojima se lokalnim jedinicama odobrava da iskoriste mogunost ukupnog zaduivanja propisanog u godinjem Zakonu o izvravanju dravnog prorauna. U vezi zaduivanja treba istaknuti da je mali broj jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj za financiranje kapitalnih projekata iskoristilo zakonsku mogunost zaduivanja izdavanjem obveznica122 , za to je razlog nepostojanje razvijenijeg trita duga jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave koji su vezani uz jo uvijek nedovoljno razvijeno financijsko trite u Hrvatskoj. Daljnji razvoj financijskog trita u Hrvatskoj i sve vei broj sudionika na tom tritu omoguit e i jedinicama lokalne i podrune samouprave da posuuju sredstva uz nie trokove kapitala.
Vidjeti opirnije u Jurlina Alibegovi (2007). U praksi financiranja lokalnih rashoda postoji svega nekoliko primjera izdavanja lokalnih obveznica za financiranje dugoronih projekata. Jedan od prvih primjera zaduivanja niih razina fiskalne vlasti u Hrvatskoj je izdavanje obveznica Istarske upanije. Istarska je upanija na taj nain prije desetak godina financirala izgradnju osnovnih i srednjih kola u Istri. Grad Opatija je za financiranje izgradnje vodoopskrbnog sustava 2005. godine izdala lokalne obveznice. U najskorije vrijeme je Grad Zadar izdavanjem lokalnih obveznica financirao izgradnju sportskih objekata.
122 121

163

Regionalni i lokalni razvoj ne moe se sagledati bez veeg oslanjanja opina, gradova i upanija na vlastita financijska sredstva i vlastite ljudske resurse. To je i jedan od bitnih razloga koji utjee na potrebu praenja, analiziranja, prilagoavanja i mijenjanja sustava financiranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, a naroito onog dijela koji se odnosi na lokalni i regionalni razvoj. U tom smislu su nuna rjeenja koja se odnose na potrebu mijenjanja propisa kojima se ureuju minimalni opseg nadlenosti jedinicama lokalne samouprave u obavljanju javnih funkcija s obzirom na njihovu veliinu. Procjenjuje se da bi aktivnijim pristupom opinske i gradske uprave u planiranju vlastitih proraunskih prihoda i to u onom dijelu na koje mogu same u potpunosti ili u zakonom propisanom rasponu neposredno utjecati, dakle, bolje odvagnutim fiskalnim mjerama i stalnim praenjem njihovih uinaka mogle znaajnije utjecati na visinu i strukturu proraunskih prihoda. Tu se prvenstveno misli na potencijalno poveanje prihoda od poreza na koritenje javnih povrina, poreza na kue za odmor, poreza na tvrtku ili naziv, prireza porezu na dohodak, komunalnog doprinosa i komunalne naknade. Takav aktivniji pristup opinske i gradske uprave znai i rjeavanje problema naplate opinskih i gradskih poreza na slian nain kako je rijeena prisilna naplata upanijskog poreza, poreza na cestovna motorna vozila, pa ako ga vlasnik ne plati, porezna uprava automatski odbije iznos poreza u godinjem obraunu poreza na dohodak. Takvo se rjeenje treba u praksi primjenjivati i za sve opinske i gradske poreze. To znai da je za rjeavanje problema naplate lokalnih poreza potrebna kvalitetna komunikacije porezne uprave i lokalnih jedinica.

5.5. Izazovi daljnje decentralizacije u Hrvatskoj

Devet godina od poetka procesa decentralizacije u Hrvatskoj i dalje ostaju otvorena sljedea meusobno povezana pitanja: broj i veliina jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i daljnja decentralizacija i prijenos nadlenosti u obavljanju javnih funkcija i potrebnog financiranja. Postojei broj i veliina jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave nije u dovoljnoj mjeri uinkovit ako se promatraju njihove odgovornosti u provoenju javnih funkcija i njihov fiskalni kapacitet. U Hrvatskoj je velik broj fiskalno nesposobnih lokalnih jedinica koje su u velikoj mjeri ovisne o pomoi sredinje drave za financiranje zakonom propisanih javnih poslova, kao i za upravljanje vlastitim razvojem. Do te se spoznaje dolazi na temelju empirijskih dokaza dobivenih analizom prorauna i fiskalnih kapaciteta lokalne i podrune (regionalne) samouprave opisanih u prethodnom dijelu Studije. Postojanje bitne razlike u fiskalnim kapacitetima izmeu jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave ve sada ukazuje na vanu ulogu sredinje drave u osiguranju financiranja decentraliziranih funkcija u jedinicama s nedovoljnim fiskalnim kapacitetom i
164

to tako da sredinja drava osigura odgovarajue pomoi. Meutim, u tom sluaju ne radi se o pravoj decentralizaciji sustava. To je, naravno, vano napomenuti ako je cilj decentralizacija u javnom sektoru. injenica da veina lokalnih vlasti treba pomoi od sredinje drave za financiranje decentraliziranih odgovornosti upuuje na izrazito ogranienu samostalnost lokalnih jedinica. To je decentralizacija na papiru jer su odgovornosti za javne funkcije prenesene na lokalne razine, ali taj prijenos novih odgovornosti nije popraen prijenosom odgovarajuih sredstava. Kao posljedica ostaje sustav koji je i dalje de facto centraliziran jer ako sredinja razina vlasti nema dovoljno proraunskih sredstava (uglavnom nema) ili volje da proraunska sredstva spusti na niu razinu, decentralizirane javne funkcije, kao i razvojni projekti na lokalnoj razini se jednostavno nee dogoditi. A to onda opet znai podinjenu poziciju lokalnih jedinica u odnosu na sredinju dravu. Lokalnim jedinicama s ogranienim fiskalnim kapacitetima financiranje lokalnog razvoja u potpunosti je ovisno o kapitalnoj pomoi koja stie iz dravnog prorauna ili dravnih razvojnih fondova. Osim razliitih fiskalnih kapaciteta, jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave obiljeava i razliit stupanj razvijenosti, kao i razlike u njihovoj veliini mjerene po razliitim kriterijima, od broja i strukture stanovnika, povrine, gustoe naseljenosti, izgradnji, razvijenosti i gustoi komunalne i drutvene infrastrukture i nizu drugih vanih pokazatelja. Formalna decentralizacija sustava je dovela do skrivene centralizacije snage sredinje drave jer su odgovornosti za odabrano podruje pruanja javnih usluga prenesene na odreeni broj gradova s jaim fiskalnim kapacitetom, opine i upanije, dok su sredstva za njihovo financiranje namjenski prenesena sa sredinje drave na opine, gradove ili upanije. Preduvjet za uspjenu daljnju decentralizaciju je jasna podjela funkcija i odgovornosti meu razinama fiskalne vlasti, kao i podjela potrebnih sredstava za njihovo financiranje. Stvarna se decentralizacija nee moi realizirati bez jaanja ukupnog razvojnog kapaciteta jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, transparentnog pristupa svim razinama vlasti vanim informacijama, meusobne jae komunikacije meu razinama vlasti o svim vanim pitanjima, ukljuujui o promjeni zakonodavnog okvira, jasnijoj raspodjeli funkcija i unaprjeenja suradnje i koordinacije aktivnosti na svim razinama. Na osnovu svega iznesenog, jasno je da sadanji sustav financiranja ne omoguava lokalnim jedinicama da obave veliki obuhvat javnih poslova (ne samo zbog financijskih, nego i zbog nedovoljnih drugih kapaciteta). Potrebna su nova rjeenja. Jedno od moguih rjeenja kojim se moe utjecati na ostvarenje vie razine prihoda jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave je poticanje suradnje meu jedinicama lokane i podrune (regionalne) samouprave na zajednikom pruanju javnih usluga. Ve sada postoji zakonska mogunost povezivanja opina, gradova i upanija u sluaju provoenja projekata koje pojedinano opine, gradovi ili upanije same ne mogu financirati, a koji su istovremeno od zajednikog interesa za vie opina i gradova ili upanija, a koja se nedovoljno koristi. Jedno od krajnjih rjeenja je ukidanje autonomije jedinicama lokalne i/ili podrune samouprave i njihovo spajanje s drugim opinama, gradovima i/ili upanijama ili bilo koja druga promjena koja bi izravno utjecala na postojeu administrativnu i teritorijalnu organizaciju.
165

Uz unaprjeenja postojeeg sustava, u Studiji se predlae sveobuhvatna reforma javnog sektora, koja nudi smjernice za novu podjelu nadlenosti i javnih sredstava izmeu razina javnih vlasti, te jasnije povezivanje odgovornosti za obavljanje javnih poslova s izvorima financiranja. U nastavku ove Studije iznose se detaljniji prijedlozi i preporuke.

166

6.

Prijedlozi i preporuke
Temeljno polazite prijedlozima u ovoj Studiji je ispravljanje nedovoljno transparentnih, neodgovarajuih i neprimjerenih rjeenja primarno u sadanjoj podjeli nadlenosti za obavljanje javnih funkcija i u nainu i izvorima financiranja opina, gradova i upanija. Cilj je uskladiti prijedloge obavljanja javnih poslova i stjecanja financijskih sredstava na nain da se maksimalno povea stupanj lokalne/regionalne autonomije i lokalnog/regionalnog upravljanja i financiranja javnih dobara i pruanja javnih usluga graanima koji na taj nain lake mogu identificirati razinu vlasti koja je odgovorna za kvalitetu i kvantitetu javnih dobra i usluga. Osnovna ideja vodilja je da prijedlozi udovolje najvanijim zahtjevima suvremenog sustava financiranja javnih potreba, tako da prijedlozi imaju sljedea vana obiljeja: jednostavnost, konzistentnost, potpunost i preglednost sustava i racionalnost u trokovima administriranja. Osim tih obiljeja, prijedlozi su sukladni onima koji se u posljednje vrijeme pojavljuju u znanstvenim i strunim krugovima u vezi rasprave o prednostima i nedostacima fiskalne decentralizacije ili lokalne autonomije u odnosu prema fiskalnoj centralizaciji ili kontroli sredinje drave123. U razmatranjima poeljnog stupnja samostalnosti lokalne i regionalne vlasti u financiranju odgovornosti za pruanje javnih usluga nai prijedlozi idu u smjeru novog lokalizma124 , odnosno prenoenja velikog broja odgovornosti i dovoljnih sredstava na nie razine vlasti uvaavajui potrebu jaanja njihovih kapaciteta. Lokalna i regionalna samouprava bolje od sredinje drave poznaje javne potrebe i interese stanovnika sa svog podruja. Zato treba biti i odgovorna za osiguranje javnih dobara i usluga te razvojnih projekata u skladu s njihovim sklonostima i potrebama. Za financiranje navedenih odgovornosti lokalna i regionalna razina vlasti treba samostalno stjecati to vie vlastitih prihoda te to manje ovisiti o sredinjoj dravi. Valja istaknuti da svaki pa i najbolji mogui prijedlog trai cjelovitu analizu nakon odreenog vremena provedbe, praenje rezultata i ishoda (uinaka) i predlaganje promjena. To se odnosi i na prijedloge iskazane u ovoj Studiji. Potrebno je nakon primjene i praenja ostvarenih rezultata i uinaka u razdoblju od tri do pet godina, izvriti sveobuhvatno vrednovanje sustava i predloiti odgovarajue promjene u skladu s utvrenim ciljevima i prioritetima u javnom sektoru, a naroito onih koji se tiu podjele odgovornosti i sredstava u pruanju javnih usluga, a ponajvie poticanja lokalnog i regionalnog razvoja.

6.1. Ciljevi decentralizacije

Uz postojanje politike volje, najvaniji preduvjet uspjene decentralizacije je postavljanje jasnih ciljeva decentralizacije (administrativne/upravne, fiskalne i teritorijalne), aktivnosti i mjera za njezino ostvarenje, nositelja aktivnosti i mjera, utvrivanje oekivanih rezultata i uinaka (ishoda), te meu svim vanim dionicima postizanje politikog konsenzusa o potrebi
Opirnije vidjeti: Agranoff (2004), Corry (2004) te Krane, Ebdon i Bartle (2004). Suprotne stavove zastupaju s jedne strane lokalisti koji su zagovornici lokalne autonomije, potpune slobode niih razina vlasti i neznatne uloge sredinje drave, a s druge strane centralisti koji su zagovornici kontrole sredinje drave.
124 123

167

reforme javne uprave s naglaskom na reformu sustava lokalne i regionalne samouprave. U ovom se dijelu Studije utvruju najvaniji ciljevi decentralizacije. Promiljanje o ispunjavanju ostalih vanih preduvjeta uspjene decentralizacije nije predmet razmatranja ove Studije te su preputeni nositeljima javne politike.

Ekasnije i uinkovitije pruanje javnih usluga

Decentralizacija javnih funkcija i sredstava za njihovo financiranje usmjerena je na unapreenje financijskog upravljanja u javnom sektoru, unapreenju upravljanja javnim rashodima na temelju ostvarenih rezultata, smanjenju javnih rashoda, te poveanju transparentnosti i efikasnosti. Osnovni cilj decentralizacije jest efikasniji javni sektor, odnosno efikasnije i uinkovitije pruanje javnih usluga. Decentraliziranim odluivanjem o vrstama javnih usluga koje lokalne razine vlasti osiguravaju, o prihodima za njihovo financiranje i o strukturi rashoda za pojedine javne funkcije najbolje se mogu zadovoljiti raznovrsni lokalni interesi. Decentralizacija ovdje znai i stvarnu odgovornost jedinica lokalne i podrune samouprave u obavljanju irokog spektra javnih funkcija, kao i prisustvo veeg angairanja samih opina, gradova i upanija/regija u obavljanju svih javnih poslova na nain da se maksimalno oslanjaju na vlastite izvore financiranja, na pronalaenje prednosti zajednikog povezivanja vie opina, gradova ili upanija u pruanju pojedinih javnih usluga, potie se motiviranost na postizanje konkretnih rezultata uz uvaavanje naela racionalnog koritenja javnih sredstava.

Jasna podjela nadlenosti izmeu sredinje drave i niih razina vlasti

Postojanje jasnih i nedvosmislenih odgovornosti u pogledu javnih nadlenosti za svaku razinu javne vlasti omoguuje efikasnije i uinkovitije pruanje javnih usluga. To znai da jasna upravna decentralizacija treba biti istovremeno popraena i fiskalnom decentralizacijom koja nuno ide u smjeru prijenosa odgovornosti u politici javnih rashoda, prava na utvrivanje odgovarajuih prihoda, odgovarajui sustav pomoi sredinje drave, te utvrivanje mogunosti lokalnog zaduivanja. Iz tih pretpostavki slijedi potreba da se napravi razlika izmeu tri skupine javnih funkcija koje obavljaju nie razine vlasti. U prvu skupinu svrstava se, na primjer, urbano planiranje, odnosno javna lokalna dobra za ije su financiranje lokalni porezi najprimjereniji instrument jer izravno povezuju korisnika i poreznog obveznika. Obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, sport i sline javne usluge predstavljaju drugu skupinu javnih funkcija. To su usluge kod kojih je uloga upanije/regije i velikog grada primarno upravljaka, ali djelomino i financijska, ovisno o izboru modaliteta decentralizacije financiranja, odnosno izboru pojedinih jedinica lokalne i podrune

168

(regionalne) samouprave da preuzmu na sebe obveze i prihode za financiranje pojedinih javnih potreba. Trea skupina javnih funkcija odnosi se na pitanja ekonomskog razvoja, odnosno promoviranje razvoja privatnog sektora i pristupa domaem tritu kapitala. To su aktivnosti koje koordinira sredinja drava, a uloga upanije/regije je partnerstvo jedinicama sredinje vlasti u primjeni pojedinih politika i otklanjanju postojeih administrativnih prepreka u okviru svojih ovlasti.

Usklaenost odgovornosti za obavljanje javnih funkcija i izvora sredstava

Odgovornosti za izvravanje javnih poslova i javnih rashoda trebaju biti usklaene s vrstom i strukturom javnih prihoda izmeu sredinje drave i jedinica lokalne i podrune samouprave.

Uinkovita administrativno-teritorijalna organizacija drave

Jasno definirano sudjelovanje lokalne drave u provoenju i financiranju dijela javnih funkcija ili, drugim rijeima reeno, transparentna funkcionalna i fiskalna decentralizacija temeljni su preduvjet za uspostavu uinkovite administrativno-teritorijalne organizacije drave. Cilj osnivanja lokalne jedinice trebao bi biti uinkovito obavljanje zakonom propisanih javnih poslova (javnih funkcija) stanovnitvu koje ivi na podruju opine ili grada.

Promoviranje nancijske neovisnosti i samostalnosti u nanciranju minimalnih nadlenosti u provoenju javnih funkcija

Minimiziranje potreba opina, gradova i upanija/regija za ovisnou o pomoima sredinje drave znai promoviranje financijske neovisnosti i samostalnosti u financiranju minimalnih nadlenosti u provoenju javnih funkcija, odnosno minimalne razine javnih potreba iz samoupravnog djelokruga opina, gradova i upanija/regija, kao i povezivanje opina, gradova i upanija/regija u pruanju javnih dobara i usluga, te u financiranju razvojnih projekata.

Poticanje suradnje i povezivanja lokalnih jedinica u zajednikom pruanju javnih usluga

Poticanje zajednikog pruanja javnih usluga na lokalnoj razini te povezivanje opina, gradova i upanija/regija u financiranju razvojnih projekata moe se ostvariti na vie naina. Jedan od naina je poticati financijskim i/ili fiskalnim poticajima, odnosno namjenskim pomoima iz prorauna sredinje drave za poticanje funkcionalnog povezivanja i suradnje

169

opina, gradova i upanija/regija. Okvir 5. daje prikaz iskustava odabranih europskih drava u poticanju suradnje meu lokalnim jedinicama.
Okvir 5. Povezivanje i suradnja opina, gradova i upanija - iskustva odabranih europskih drava
Pozitivna su iskustva dijela europskih zemalja u udruivanju u novu jedinicu lokalne samouprave (ujedinjavanje manjih jedinica lokalne samouprave u veu jedinicu lokalne samouprave) i pripajanje u postojeu jedinicu lokalne samouprave (pripajanje malih jedinica lokalne samouprave postojeoj veoj jedinici lokalne samouprave); ugovaranje pruanja javnih usluga vanjskim izvriteljima (primjer je pruanje usluga kolske kuhinje u malim jedinicama lokalne samouprave gdje se navedena usluga povjerava ugostiteljskim tvrtkama); ugovaranje izmeu istih i razliitih razina lokalne vlasti u zajednikom pruanju javnih usluga te promoviranje suradnje putem osnivanja posebnih organizacija (udruenja, saveza opina i gradova) i nadopinskih tijela (jednofunkcionalne i viefunkcionalne lokalne jedinice za gradsko podruje i/ili mjeovita gradska i ruralna podruja u kojima se prua jedna ili vie javnih funkcija za vie jedinica lokalne samouprave125). Primjer dobre meunarodne prakse je iskustvo Francuske koja je poticala suradnju opim potporama za promoviranje osnivanja funkcionalnih lokalnih jedinica koje pruaju jednu ili vie javnih funkcija. Te se nove lokalne jedinice potiu na ujedinjavanje dijela poreznih prihoda, a dobivanjem opih potpora poveavaju uinke ekonomije obujma u zajednikom pruanju nekih javnih usluga.
125

Jaanje suradnje javnog i privatnog sektora i privatizacija dijela javnih usluga

Suradnja javnog i privatnog sektora, uz preputanje brige o dijelu javnih usluga nevladinom sektoru i privatizaciju jednog dijela javnih usluga, jedan je od ciljeva uinkovitog javnog sektora. Suvremeni pristup lokalnom razvoju sve vie tei sudjelovanju ireg kruga subjekata zainteresiranih za pojedine razvojne programe i projekte. Osim sudjelovanja lokalne i regionalne vlasti, sve se vie otvara prostor za privatnu inicijativu, pri emu se od lokalnih i regionalnih vlasti oekuje primarno zatita javnog interesa, ali i to da u procesu pripreme, planiranja i implementacije razvojnih programa i projekata, koristei instrumente koji im stoje na raspolaganju (fiskalne, prostorno-urbanistike i druge), osiguraju dovoljno prostora za jasno prepoznavanje interesa potencijalnih privatnih ulagaa za sudjelovanje u takvim projektima. Ovakav pristup jaa upravljaku funkciju u razvojnom djelovanju lokalne i regionalne samouprave, te omoguava mobilizaciju financijskog potencijala neovisno o njegovim vlasnicima. Pri tome je realno oekivati kratkorono rastereenje prorauna lokalnih jedinica, dok se na dulji rok oekuje jaanje fiskalnog kapaciteta opina, gradova i upanija/regija i to kao rezultat pozitivnih izravnih i neizravnih uinaka razvojnih programa i projekata na razvoj svih opina, gradova i upanija/regija u Hrvatskoj.

Postojanje znanja i vjetina

Nove odgovornosti lokalnim razinama vlasti zahtijevaju bitno drugaija znanja i vjetine nune za provoenje tih novih javnih poslova. Lokalna i regionalna samouprava, uz pomo sredinje drave, te znanstvene i akademske zajednice, ali i drugih vanih dionika u podruju lokalnog i regionalnog razvoja, treba osigurati kontinuiran sustav obrazovanja zaposlenih u lokalnoj i regionalnoj samoupravi.

125

To moe postati osnova za budui administrativno-teritorijalni ustroj zemlje.

170

Utemeljenost na pristupu nove javne uprave u pruanju javnih usluga i njihovom nanciranju

Pristup nove javne uprave znai koritenje prednosti promjena organizacije i procedura u javnom sektoru kako bi javni sektor postao konkurentniji i efikasniji u koritenju resursa i pruanju usluga, te kako bi se smanjili javni rashodi, izvrila jasna podjela odgovornosti, te poveale odgovornosti javnog sektora prema njegovim korisnicima. To znai da se od jedinica lokalne i podrune samouprave oekuje daleko vea odgovornost prema oekivanjima lokalnog stanovnitva u pruanju javnih usluga, kao i stalna orijentiranost na bolje rezultate i konkretne ishode (uinke) uz utedu javnih sredstava u provoenju javnih funkcija.

Izgradnja sustava kriterija

Jedan od vanijih primjera izgradnje sustava kriterija odnosi se na mjerenje fiskalnog kapaciteta to postaje osnovicom za utvrivanje potrebe za pomoi sredinje drave. Drugo podruje primjene sustava kriterija je kod uspostave strukture i broja jedinica lokalne i podrune samouprave. Iako veina drava donosi kriterije za uspostavu vrste i broja lokalnih jedinica, mnoge od njih susreu se s problemom da se uspostavljeni sustav kriterija u praksi zaista i provodi. U okviru 6. daje se primjer Italije.
Okvir 6. Kriterij minimalnog broja stanovnika za status grada - primjer Italije
Zakonom je propisano da je 10.000 stanovnika granica iznad koje jedno naselje moe postati grad. No, zakon je predvidio i iznimke temeljem kojih, iznimno, status grada moe dobiti i naselje s manje od 10.000 stanovnika ako ini povijesnu i kulturnu cjelinu ili ako postoje razlozi ekonomskog probitka. Zakonska iznimka u praksi se prometnula u pravilo. Mnoge dotadanje opine zatraile su i dobile status grada iako nisu imale sutinska obiljeja grada ni po nancijskoj odrivosti, a niti su za to postojali povijesni i kulturni razlozi.

Uspostava odgovarajue administrativno-teritorijalne organizacije

Odgovarajua administrativno-teritorijalna organizacija je ona koja podrava i omoguuje efikasno pruanje javnih usluga, a sam je sustav utemeljen na obvezatnim nadlenostima u provoenju javnih funkcija. Struktura i broj jedinica lokalne i podrune samouprave temelji se na jasno definiranim kriterijima. Jasno se definira uloga novih regija koje trebaju postati koordinatori lokalnog i regionalnog razvoja i odgovorne za uspostavu, te nadzor nad mreom institucija na podruju regije. Jasno se definiraju vie razine odgovornosti za provoenje minimalne razine javnih funkcija (uz osiguranje prihoda) za lokalne jedinice. Prijedlozi daljnjeg procesa decentralizacije u Hrvatskoj se odnose na prijedloge u podruju funkcionalne, fiskalne i teritorijalne decentralizacije. U nastavku Studije su opisana osnovna obiljeja svakog od tri meusobno povezana podruja.

171

6.2. Prijedlozi podjele javnih poslova meu razinama javne vlasti

U skladu s opisanim ciljevima decentralizacije u ovom su dijelu Studije izneseni prijedlozi za novu podjelu javnih poslova meu razinama javne vlasti, te se podrobnije analiziraju mogui uinci daljnje decentralizacije osnovnog kolstva i socijalne skrbi.126

6.2.1. Obvezatne nadlenosti lokalnih jedinica

Prijedlozi podjele javnih poslova meu razinama javne vlasti ili, drugim rijeima, prijedlozi funkcionalne decentralizacije obuhvaaju sljedee: utvrivanje obvezatnih nadlenosti opinama, gradovima, velikim gradovima i regijama127 u skladu s utvrenim kriterijima za svaku pojedinu razinu lokalne jedinice vodei rauna o tome da svi stanovnici u lokalnim zajednicama dobiju to je mogue sliniju razinu kvalitete javnih usluga iz obvezatne nadlenosti uz razumne trokove; raspravu s lokalnim jedinicama, odnosno s njihovim udrugama o prijedlozima prijenosa javnih ovlasti sa sredinje na lokalnu razinu vlasti i o utvrivanju obvezatnih nadlenosti opinama, gradovima i regijama budui da udruge lokalnih jedinica imaju najbolji uvid u postojanje stvarnih strunih i organizacijskih kapaciteta na lokalnoj razini potrebnih za obavljanje novih nadlenosti. Tablica 23. sadri okvirne prijedloge u podjeli javnih poslova i obvezatne nadlenosti za opine, gradove i regije u provoenju javnih funkcija vodei rauna o veliini i kapacitetima lokalnih jedinica.
128

Tablica 23. Okvirni prijedlozi u podjeli javnih poslova i obvezatne nadlenosti lokalnih jedinica
Razina lokalne javne vlasti Javne funkcije 01 Ope javne usluge 02 Obrana 03 Javni red i sigurnost 04 Ekonomski poslovi 05 Zatita okolia Opina 06 Unaprjeenje stanovanja i zajednice 07 Zdravstvo 08 Rekreacija, kultura i religija 09 Obrazovanje 10 Socijalna zatita Obvezatna nadlenost128

Financiranje javne vatrogasne postrojbe Financiranje nerazvrstanih cesta i javne rasvjete Financiranje odvoza i zbrinjavanja komunalnog otpada Financiranje odravanja javnih povrina (pranje ulica, odravanje zelenih povrina i parkova, djejih parkova i sl.)

Financiranje predkolskog odgoja i obrazovanja

126 Prilog F sadri rezultate anketnog istraivanja o percepciji graana o sposobnostima lokalnih vlasti za provoenje javnih funkcija koja je provedena u oujku 2006. godine. Rezultati istraivanja u velikoj mjeri potvruju prijedloge i preporuke iznesene u ovoj Studiji. 127 U dijelu Studije 6.4. poblie se opisuju obiljeja regija. 128 Obvezatne nadlenosti su navedene redom u skladu s razvrstavanjem javnih funkcija prema Naputku o ekonomskoj i funkcijskoj klasifikaciji rashoda/izdataka i prihoda/primitaka (NN 140/02) koji je donijelo Ministarstvo financija, a koji je u skladu s meunarodnom metodologijom o voenju dravnih financija Meunarodnog monetarnog fonda.

172

01 Ope javne usluge 02 Obrana 03 Javni red i sigurnost 04 Ekonomski poslovi 05 Zatita okolia

Grad

06 Unaprjeenje stanovanja i zajednice

Financiranje javne vatrogasne postrojbe Financiranje nerazvrstanih cesta i javne rasvjete Financiranje odvoza i zbrinjavanja komunalnog otpada Financiranje odravanja javnih povrina (pranje ulica, odravanje zelenih povrina i parkova, djejih parkova i sl.) Financiranje komunalnih djelatnosti posebno gradskog groblja i gradske trnice Financiranje vodoopskrbe i odvodnje Financiranje javne knjinice Financiranje predkolskog odgoja i obrazovanja Financiranje osnovnog i srednjokolskog obrazovanja (ukljuivo rashoda za plae i trokova odravanja i izgradnje) Financiranje centara socijalne skrbi Financiranje dijela inspekcijskih poslova Financiranje javne vatrogasne postrojbe Financiranje nerazvrstanih cesta i javne rasvjete Financiranje javnih cesta Financiranje odvoza i zbrinjavanja komunalnog otpada Financiranje odravanja javnih povrina (pranje ulica, odravanje zelenih povrina i parkova, djejih parkova i sl.) Financiranje komunalnih djelatnosti posebno gradskog groblja i gradske trnice Financiranje vodoopskrbe i odvodnje Upravljaka funkcija i nanciranje primarne zdravstvene zatite Financiranje javne knjinice Financiranje ustanova u kulturi Financiranje predkolskog odgoja i obrazovanja Financiranje osnovnog i srednjokolskog obrazovanja (ukljuivo rashoda za plae i trokova odravanja i izgradnje) Financiranje centara socijalne skrbi Financiranje dijela javnih poslova koje su do sada obavljali uredi dravne uprave u upaniji

07 Zdravstvo 08 Rekreacija, kultura i religija 09 Obrazovanje 10 Socijalna zatita 01 Ope javne usluge 02 Obrana 03 Javni red i sigurnost 04 Ekonomski poslovi 05 Zatita okolia

Veliki grad

129

06 Unaprjeenje stanovanja i zajednice

07 Zdravstvo 08 Rekreacija, kultura i religija

09 Obrazovanje 10 Socijalna zatita 01 Ope javne usluge 02 Obrana 03 Javni red i sigurnost 04 Ekonomski poslovi 05 Zatita okolia 06 Unaprjeenje stanovanja i zajednice Regija130 07 Zdravstvo 08 Rekreacija, kultura i religija

Poticanje i koordiniranje lokalnog i regionalnog razvoja Prostorno planiranje i zatita okolia

09 Obrazovanje

10 Socijalna zatita
129 130

Utvrivanje mree primarne i sekundarne zdravstvene zatite Financiranje sekundarne zdravstvene zatite Utvrivanje mree ustanova u kulturi Utvrivanje mree obrazovnih ustanova za predkolski odgoj, osnovno i srednje kolstvo Financiranje osnovnog i srednjeg kolstva u opinama i gradovima na podruju regije koji ne nanciraju trokove osnovnog i srednjeg kolstva Utvrivanje mree ustanova u podruju socijalne zatite

Izvor: Sistematizacija autora.

U ovom je prijedlogu zadrano postojee zakonsko rjeenje prema kojem status velikog grada imaju gradovi u kojima ivi vie od 35.000 stanovnika. 130 U dijelu Studije 6.4. poblie se opisuju obiljeja regija.

129

173

U okvirima 7.-12. prikazana su iskustva odabranih drava u pronalaenju njihovih rjeenja u podjeli nadlenosti u obavljanju javnih funkcija meu razinama javne vlasti. Navedeni primjeri dobre prakse mogu biti samo smjernica za razmiljanje kako rjeavati neka od pitanja iz sloenog podruja uinkovitog sustava decentralizacije u Hrvatskoj.
Okvir 7. Podjela nadlenosti meu razinama javne vlasti primjer Norveke131
Norveka se sastoji od sredinje drave, 19 upanija i 430 opina. Glavni grad Oslo ima status i grada i upanije. Sve upanije, odnosno sve opine imaju jednake funkcije. Sredinja drava ima nadlenost nad obavljanjem sljedeih funkcija: specijalizirana zdravstvena zatita (bolnice) visoko obrazovanje, trite rada, imigracije i emigracije sustav dravnih cesti, eljeznice poljoprivreda i zatita okolia policija, sudstvo, zatvori, obrana, vanjska obrana specijalizirane socijalne usluge. upanija ima nadlenost nad obavljanjem sljedeih zadataka i funkcija: vie srednjokolsko obrazovanje regionalni razvoj: upanijske ceste i javni prijevoz, regionalno planiranje, razvoj poduzetnitva, kultura (muzeji, knjinice i sport). Opina obavlja sljedee funkcije: osnovno i nie srednjokolsko obrazovanje jaslice i djeji vrtii zdravstvena zatita, briga za starije i nemone osobe, socijalna skrb lokalno planiranje, poljoprivredna pitanja, zatita okolia, lokalne ceste opskrba vodom I kanalizacija kultura i razvoj poduzetnitva. Lokalna drava u Norvekoj ima slobodu u odreivanju prioriteta i odluivanju kako e osigurati pojedine javne usluge. Meutim, sredinja drava nadzire rad lokalnih jedinica i kontrolira obavlja li pojedina lokalna jedinica svoje zadatke u skladu s nacionalnim standardima. Lokalne jedinice su zato dune izvjetavati sredinju dravu elektronskim putem i objavljivati pokazatelje utroaka i rezultata pruanja lokalnih javnih usluga, te nancijske pokazatelje. Opine i upanije daju standardizirane informacije sredinjoj dravi, tako je mogua provjera alokacije resursa, usluga i zahtjeva stanovnitva. Na taj nain se i objavljuju pokazatelji uspjenosti pojedinih opina i upanija u ispunjavanju pojedinih javnih funkcija to omoguuje i usporedbu uspjenosti izmeu pojedinih lokalnih jedinica, te procjenu njihove uinkovitosti. Postupna decentralizacija javnih funkcija u Norvekoj jo uvijek traje.
131

Okvir 8. Raspodjela odgovornosti izmeu razliitih razina vlasti primjer Danske132

Opine u Danskoj pruaju relativno velik broj razliitih usluga. U odnosu na uobiajene usluge na lokalnoj razini, kao to su komunalne usluge ili briga o lokalnim cestama, danske lokalne vlasti imaju znaajnu ulogu u primjeni nacionalne politike socijalne skrbi, ukljuujui odreivanje korisnika sustava naknada za nezaposlenost ili razliite oblike socijalne pomoi. S tim u vezi, u rashodima lokalnih prorauna najznaajniji su izdaci za obrazovanje, socijalnu skrb, brigu o djeci predkolske dobi, aktivne mjere politike zapoljavanje, kulturu, lokalne ceste i komunalne djelatnosti. Na regionalnoj razini odgovornosti su za zdravstvenu zatitu i regionalni razvoj. Dravne vlasti na nacionalnoj razini brinu prvenstveno o sekundarnom i tercijarnom obrazovanju, imigracijskoj politici, obrani, trgovinskoj i vanjskoj politici. U pojedinim sluajevima, posebno kada se radi o socijalnoj skrbi ili o zdravstvenoj zatiti, odgovornosti su raspodijeljene na nekoliko razina vlasti.
132

http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Vedlegg/KOMM/internasjonalt/H-2224.pdf. OECD , 2009, OECD Territorial Reviews: Copenhagen, Denmark http://www.regionh.dk/NR/rdonlyres/D0D9305FEE1A-43D4-93B2-17739789E50A/0/FINALMANUscriptCOPENHAGEN2.pdf.

132

131

174

Okvir 9. Raspodjela odgovornosti izmeu razliitih razina vlasti - primjer Francuske133

Najniu upravno-teritorijalnu razinu ine opine (komune), zatim slijede departmani te regije kao najvia razina upravno teritorijalnih jedinica. Nadlenosti opina i zajedniki poslovi Brinu o svom podruju brinu se o izgradnji i odravanju djejih vrtia i osnovnih kola. kolstvo samo za sebe i plae uiteljskih kadrova su u nadlenosti drave. kolski prijevoz, zbrinjavanje i odvoz smea, gradsko planiranje i dio socijalnih pitanja takoer obavljaju opine. Zajedniki poslovi U Francuskoj postoji snana tradicija davanja dravnih poticaja za povezivanje opina u cilju zajednikog obavljanja nekih javnih funkcija (savezi opina, komunalne zajednice, savezi gradova). Najee se radi o poslovima prostornog ureenja i pruanju usluga zbrinjavanja (kanalizacija i odvodnja, odvoz smea, planiranje grada). Suradnja izmeu opina/gradova pri tom poiva na dva stupa: strukturi saveza (udruga) s jednom ili vie radnih zajednica i na federalnoj strukturi, ije je nanciranje osigurano putem komunalnih poreza i nameta, a koja sadrava zajednice gradova, zajednice aglomeracija i komunalne zajednice. U Francuskoj je jo 2003. bilo oko 18,5 tisua radnih zajednica (najnii stupanj udruivanja), oko 2 tisue saveza opina, 120 zajednica aglomeracija i 14 zajednica gradova. Nadlenosti departmana Departmani su nadleni za socijalna pitanja. Nositelj mandata jedva da ima slobodu upravljanja, on mora preuzeti i provoditi politiku donesenu na dravnoj razini. Stoga departman djeluje kao nadopuna funkcija opina. Departmani su nadleni za izgradnju i odravanje srednjih i viih kola, kao i cesta na podruju departmana. Osim toga oni su suodgovorni za kolski autobusni prijevoz i brinu se o pitanjima reforme podruja, kao i o cestovnoj mrei i mrei putova na svom podruju. Nadlenosti regija Regionalno je vijee nadleno za poticanje gospodarskog, socijalnog, zdravstvenog, kulturnog i znanstvenog razvoja svoje regije. Nadlenosti za obavljanje funkcija stanogradnje, kulture, prometa, odgoja, obrazovanja, vodnog gospodarstva podijeljene su na razliitim razinama te je est sluaj nezadovoljavajue koordinacije izmeu tih razina. Posljedica toga su nezadovoljavajua ekasnost, nepremostivi birokratski problemi i velika odgovornost lokalnih dionika.
133

Okvir 10. Zadaci jedinica lokalne samouprave primjer Finske134

Lokalne vlasti su odgovorne za sljedee: pruanje primarne zdravstvene zatite, usluge specijalista i zubarske usluge pruanje usluga uvanja djece, skrbi za starije i nemone, kao i za osobe s posebnim potrebama, te irok spektar ostalih usluga socijalne skrbi odravanje sustava srednjih kola, strukovnih i politehnikih organizacija pruanje usluga obrazovanja odraslih, umjetnikih teajeva, kulturnih i rekreacijskih usluga, te knjinica odravanje vodnih i energetskih sustava, upravljanje otpadom, odravanje ulica i cesta, te zatitu okolia razvoj i odraavanje sustava javnog prijevoza promoviranje gospodarstva i zapoljavanja na svom podruju nadzor upotrebe zemljita i izgradnje na svom podruju promoviranje zdravog okolia za ivot. Finske lokalne vlasti uporno pokuavaju poboljati svoje usluge graanstvu, kako bi osigurale to veu uinkovitost. U tom se cilju za izvoenje pojedinih zadaa esto udruuju s drugim jedinicama lokalne samouprave, poduzeima ili udrugama. Zajednika tijela su esto i institucionalizirana, a to je posebno u djelatnostima kao to su obrazovanje ili zdravstvena zatita. U podruju obrazovanja, potreba za udruivanjem se esto javlja kod pitanja osnivanja organizacija strukovnog obrazovanja. U podruju zdravstva, jedinice lokalne samouprave se udruuju u regionalna vijea, koja odreuju zajedniku regionalnu politiku u smislu odreivanja granica bolnikih podruja, te koja su zaduena za deniranje mree specijalistike medicinske zatite.
134

Crevel, P., i Wagner, M., Politischer Kurzbericht Dezentralisierung in Frankreich ein groes Vorhaben der Regierung Raffarin, Konrad-Adenauer-Stiftung. http://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_1892_1.pdf. 134 http://www.kunnat.net/k_peruslistasivu.asp?path=1;161;279;280;37557.

133

175

Okvir 11. Organizacija ivota u gradu Kalmar - vedska135

Kalmar je jedan od najstarijih gradova u vedskoj. Sa 60.000 stanovnika, od kojih 35.000 ivi u uem gradskom podruju, rasprostire se na 956 km2. Kalmar je sveuilini grad u kojem studira 9.000 studenata, posluje 6.000 poslovnih subjekata, radi 29 osnovnih i srednjih kola (te jo 9 drugih obrazovnih institucija), 13 rekreacijskih centara i 10 javnih knjinica. O organizaciji ivota u gradu brine 4.500 djelatnika, iji je rad organiziran u sljedeim aktivnostima: Briga o osobama s posebnim potrebama. Grad za te osobe organizira smjetaj, programe u okviru dnevnih aktivnosti, usluge kratkoronog boravka za posebne sluajeve. Briga za predkolsku i kolsku djecu. Sva djeca u dobi od jedne do pet godina sudjeluju u nekoj vrsti predkolskih aktivnosti, iako je u nekim sluajevima to trajanje ogranieno samo na tri sata dnevno, dok je radno vrijeme nekih kola produeno i tijekom noi, kako bi roditelji koji obavljaju poslove izvan uobiajenog radnog vremena takoer mogli na odgovarajui nain organizirati svoj privatni ivot. Grad podupire i djelovanje dnevnih rekreacijskih centara za djecu, koji su otvoreni za djecu dobi do 6, 10 ili 12 godina izvan radnog vremena kola ili za vrijeme kolskih praznika. Takoer, grad podupire udruenja roditelja koji samostalno organiziraju uvanje djece. Gradski ured vodi rauna o poslovnim aktivnostima, te koordinira razvoj novih rezidencijalnih i industrijskih podruja grada. Takoer sudjeluje u razliitim razvojnim aktivnostima, koje ukljuuju i meunarodnu suradnju. Ured dijeli odgovornost za obrazovanje odraslih i poticanje zapoljavanja s drugim institucijama na nacionalnoj razini. Pruanje usluga graanima kao to su obavljanje vjenanja ili registraciju partnerstva. Planiranje ivota zajednice, koji obuhvaa prostorno planiranje, brigu o okoliu, zatitu prirode, zatitu zdravlja, nadzor nad prehrambenim artiklima. U tom smislu, izdaju se dozvole za planiranje i dozvole za graenje. Kultura i rekreacija osim organiziranja knjinica i rekreacijskih centara za djecu, grad podupire i udruge koje se bave kulturno-rekreacijskim djelatnostima. Briga za starije osobe obuhvaa posebne smjetajne kapacitete, pomo u kui, organizaciju prijevoza za osobe koje nisu u mogunosti koristiti javni prijevoz, aktivaciju kroz centre za socijalnu skrb. Organiziranje sustava zatite od poara. Usluge socijalnog savjetovanja, pruanja nancijske pomoi i briga o bivim ovisnicima. Pomo imigrantima pri dobivanju razliitih dozvola. Odravanje cesta i parkova, kao i drugih javnih povrina.
135

135

http://www.kalmar.se/t/page.aspx?id=53066.

176

Okvir 12. Reforme nadlenosti u provoenju javnih funkcija primjeri Poljske, Bugarske i Slovake
Reforma lokalne uprave u Poljskoj zapoela je 1990. godine usvajanjem Zakona o lokalnoj samoupravi136. Reforma javne uprave imala je za cilj smanjenja broja pokrajina i opina i uspostave upanija kao druge razine lokalne vlasti. Najnia razina lokalne vlasti u Poljskoj je opina. Novim zakonom ureene su obaveze opina koje ukljuuju: koritenje drave, lokalni razvoj i zatitu okolia lokalne ceste, ulice, mostove i kontrolu prometa opskrbu vodom, kanalizaciju, zbrinjavanje otpadnih tvari, opskrbu elektrinom energijom i plinom lokalni javni prijevoz zdravstvo socijalne usluge stanovanje predkolsko i osnovno obrazovanje sport odravanje trgova, javnih parkova i groblja lokalnu javnu zatitu i vatrogastvo odravanje ustanova komunalne slube. Uz navedeno posebnim je zakonima mogue prebaciti dodatne odgovornosti i obaveze s dravne na lokalnu samoupravu. Takoer i ostale tranzicijske drave zapoele su reformu lokalne samouprave. U Bugarskoj i Slovakoj znaajnija reforma je zapoela 2002. godine. U Slovakoj je udio prihoda lokalne drave u opoj dravi povean sa 6,3 posto u 2000. godini na 19 posto u 2003. (s 4,6 posto na 16,9 posto za rashode). Od poetka 2002. godine poveane su odgovornosti opina te one od tada ukljuuju137: osnovno obrazovanje zdravstvo ziku kulturu upravljanje vodom voenje registra roenih ovjeru dokumenata i potpisa teritorijalno planiranje regionalni razvoj opina i drugo.
136 137

Budui da je cilj predloene promjene u podjeli nadlenosti to je mogue bolje opisati i iskazati financijske uinke predloenih promjena, u nastavku Studije se potanko prezentiraju simulacije financijskih uinaka daljnje decentralizacije u podruju osnovnog kolstva i socijalne skrbi na lokalne proraune. Simulacije imaju brojna ogranienja i za konkretne prijedloge su nune jo sveobuhvatne i precizne raunice. Ipak simulacije daju dobar uvid u smjer kretanja predloenih promjena na lokalne proraune i kao takve mogu posluiti kao dobra osnovica za razmatranje daljnje decentralizacije u Hrvatskoj.

6.2.2. Simulacija nancijskih uinaka daljnje decentralizacije osnovnog kolstva na lokalne proraune

Prenoenje javnih poslova na nie razine vlasti ima znaajne fiskalne uinke. esto se kao operativni problem u prenoenju nekih javnih poslova sa sredinje na lokalnu razinu postavlja pitanje kapaciteta (ljudskih i financijskih) za obavljanje poveanog broja poslova u jedinicama lokalne samouprave. Stoga je u ovom dijelu Studije napravljena simulacija daljnje decentralizacije osnovnokolskog obrazovanja.

136 137

Podaci o reformi uprave u Poljskoj su iz Horvath (2000), str. 217-255. Vie o strukturi reformi u Slovakoj u OECD (2002), str. 76.

177

Kao ogledni primjer na temelju kojeg su procjenjivani trokovi izabran je primjer jednog grada koji je ve u prethodnoj fazi decentralizacije preuzeo financiranje osnovnog obrazovanja na svom podruju. Taj je grad posluio kako bi se na temelju stvarnih trokova koje ve financira jedan grad, pokuali procijeniti kakvi bi mogli biti trokovi u drugim gradovima i opinama, kada bi i oni preuzeli financiranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja. Podaci u tablici 24. prikazuju strukturu rashoda za decentralizirane funkcije obrazovanja u odabranom gradu prema podacima o izvrenju prorauna za 2009. godinu.
Tablica 24. Struktura pojedinih kategorija prihoda i rashoda prorauna odabranog grada, prema izvrenju za 2009. godinu
Proraunski prihodi i primici=100 Ukupni proraunski prihodi i primici (1) Tekue i kapitalne pomoi (2) Sredstva pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije (3) Prihodi grada bez pomoi* (4)=(1)-(2)-(3) Ukupno rashodi i izdaci prorauna Rashodi za predkolsko obrazovanje Rashodi za zaposlene u predkolskom obrazovanju Materijalni rashodi Kapitalni rashodi (dugotrajna imovina) Ostalo Rashodi za osnovnokolsko obrazovanje Materijalni rashodi Kapitalni rashodi (ulaganja u zgrade i opremu) Ostalo 100.0 11.0 5.2 83.8 117.2 8.3 5.4 0.7 0.6 1.7 10.8 2.7 7.0 0.4 100.0 7.1 4.6 0.6 0.5 1.4 9.2 2.3 6.0 0.3 9.9 6.5 0.8 0.7 2.0 12.9 3.2 8.4 0.5 100.0 Proraunski rashodi i izdaci=100 Prihodi grada bez pomoi=100

Napomena: *Prihodi grada bez pomoi obuhvaaju ukupne prihode umanjene za tekue i kapitalne pomoi i dio prihoda od poreza na dohodak od pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija. Izvor: Izraun autora.

Prethodni podaci pokazuju kako su rashodi za osnovno kolstvo, koji ne obuhvaaju plae zaposlenih (jer se one prema sadanjem modelu decentralizacije za osnovnokolsko obrazovanje financiraju iz sredinjeg prorauna), relativno vei u odnosu na rashode za predkolsko obrazovanje. Preuzimanje financiranja plaa za zaposlene u sustavu osnovnog obrazovanja dodatno bi povealo rashode za osnovnokolsko obrazovanje. Sljedea stvar koju je vano napomenuti je relativno mali udio tekuih i kapitalnih pomoi, odnosno sredstava sredinjeg prorauna u proraunskim prihodima i primicima grada (11 posto ukupnih prihoda i primitaka). Malen je i udio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za financiranje dijela trokova decentraliziranih funkcija u ukupnim proraunskim prihodima i primicima analiziranog grada (5,2 posto ukupnih prihoda i primitaka). Ako bi se rashodima za predkolsko i osnovnokolsko obrazovanje dodali i rashodi za zatitu od poara, tada bi ukupan udio rashoda za predkolski odgoj i obrazovanje te za decentralizirane funkcije u ukupnim prihodima i primicima bio 25 posto, dok je udio sredstava iz sredinjeg prorauna (tekue i kapitalne pomoi, te sredstva za decentralizirane funkcije) u analiziranoj 2009. godini iznosio 16 posto. Ostatak rashoda je podmiren iz preostalog dijela proraunskih prihoda grada, odnosno dijela prihoda prorauna koji su
178

umanjeni za pomoi i dijela poreza na dohodak dobivenog kroz pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija (ili je za taj iznos povean iznos zaduivanja lokalne jedinice). Podaci o izvrenju prorauna grada-primjera omoguili su i da se procijene standardizirani trokovi, po korisniku, po ustanovi, odnosno po zaposlenom nastavnom osoblju u osnovnom kolstvu. Ti se podaci nalaze u tablici 25.
Tablica 25. Standardizirani trokovi u osnovnom kolstvu, na temelju podataka o izvrenju prorauna u 2009. godini, u kunama
Po korisniku (ueniku) Rashodi za osnovnokolsko obrazovanje Materijalni rashodi Kapitalni rashodi (ulaganja u zgrade i opremu) Ostalo 5.271 1.315 3.416 197 Po ustanovi (koli) 1.882.855 469.826 1.220.021 70.287 Po zaposlenom nastavnom osoblju (u ekvivalentu pune zaposlenosti) 84.957 21.199 55.049 3.171

Izvor: Izraun autora.

Na temelju tih podataka, kao i podataka Dravnog zavoda za statistiku o broju osnovnih kola, uenika i uitelja (u ekvivalentu pune zaposlenosti138), odreeni su normativi za procjenu trokova u drugim lokalnim jedinicama. Podaci su preuzeti iz publikacije Dravnog zavoda za statistiku (2010a) i odnose se na poetak kolske godine 2008./2009. ili kraj kolske godine 2007./2008., u ovisnosti o raspoloivosti podatka. U nastavku su prikazani rezultati nekoliko razliitih simulacija. Pritom treba unaprijed rei da je osnovni cilj ovih simulacija dobiti to jasniju sliku to bi sljedei koraci u decentralizaciji osnovnog obrazovanja mogli znaiti za postojee fiskalne kapacitete lokalnih jedinica, bez a priori zalaganja za neku od dolje analiziranih varijanti.

Simulacija I:
Gradovi koji su ve preuzeli nanciranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, preuzimaju i nanciranje plaa zaposlenog nastavnog osoblja u osnovnom kolstvu

Prema dosadanjem modelu decentraliziranog financiranja osnovnog obrazovanja, plae zaposlenih u osnovnom kolstvu financirale su se iz sredinjeg prorauna, te su bile predmet kolektivnog pregovaranja na nacionalnoj razini. Budui da su dosadanja iskustva u procesu decentralizacije u Hrvatskoj u prilinoj mjeri ograniena, postoji opravdana bojazan da bi poveanje stupnja decentralizacije i daljnje prenoenje odgovornosti za obavljanje javnih poslova i njihovo financiranje sa sredinje drave na lokalne jedinice moglo dovesti do razlike u plaama zaposlenih i to kako na pojedinim poslovima, tako i izmeu pojedinih lokalnih jedinica. Stoga, postoji mogunost i da se u sluaju prenoenja odgovornosti za
138

S obzirom da posebno u manjim sredinama, te naroito za neke predmete u kolama uitelji rade istodobno u vie kola, ocijenjeno je kako je upravo pokazatelj o broju zaposlenih prema ekvivalentu pune zaposlenosti odgovarajui pokazatelj za ovakve simulacije.

179

financiranje plaa zaposlenih u osnovnim kolama dogodi da lokalne jedinice ponude razliite plae zaposlenima na svom podruju, u ovisnosti o raspoloivim fiskalnim kapacitetima. Isto je tako mogue i da model odreivanja plaa zbog specifinosti sektora obrazovanja bude sasvim razliit, odnosno da se zadri praksa kolektivnog pregovaranja na nacionalnoj razini. U ovom trenutku je u potpunosti otvorena mogunost i za neki sasvim novi model financiranja plaa, tako da se u ovom dijelu Studije u prilinoj mjeri zadrao konzervativni pristup.
Slika 5. Prosjena isplaena neto plaa u upanijama u djelatnosti obrazovanja prema Nacionalnoj klasikaciji djelatnosti P-obrazovanje, 2008. godine
7000 125

6000 5000

120 115

4000 3000

110 105

2000 1000

100 95

Zagrebaka

Krapinsko-zagorska

Sisako-moslavaka

Karlovaka

Varadinska

Koprivniko-krievaka

Bjelovarsko-bilogorska

Primorsko-goranska

Virovitiko-podravska

Liko-senjska

Poeko-slavonska

Brodsko-posavska

Zadarska

Osjeko-baranjska

Vukovarsko-srijemska

ibensko-kninska

Splitsko-dalmatinska

Istarska

Dubrovako-neretvanska

Meimurska

prosjena plaa obrazovanja

% prosjene plae u upaniji

Izvor: Dravni zavod za statistiku (2010b).

Prethodni podaci pokazuju da se ve i sad prosjene isplaene neto plae u djelatnosti obrazovanja razlikuju meu upanijama. Ovakvi su podaci raspoloivi na agregiranoj razini (ukupno za djelatnost obrazovanje koje obuhvaa od predkolskog do visokokolskog), te na razini upanije, a ne na razini grada ili opine. Nadalje, radi se o podacima o prosjenoj isplaenoj neto plai, dok bi za preuzimanje odgovornosti lokalnih jedinica za financiranje zaposlenih, zapravo bilo nuno preuzeti financiranje cjelokupnog troka rada (ukljuujui i sve doprinose, te naknade povezane s radnim zakonodavstvom). Unato tim ogranienjima, mogue je zamijetiti da, oekivano, Grad Zagreb ima najviu prosjenu isplaenu neto plau zaposlenih u djelatnosti obrazovanja. Meutim, struktura djelatnosti u Zagrebu generira i najviu prosjenu plau u Hrvatskoj, te je plaa u djelatnosti obrazovanja 2008. godine zapravo bila ispod prosjeka svih plaa isplaenih u Zagrebu. upanija u kojoj su zabiljeene najvee relativne plae u obrazovanju u odnosu na prosjek plaa u upaniji je Varadinska, dok su u Istarskoj upaniji u obrazovanju plae relativno najnie u odnosu na prosjek upanije. Te razlike, naravno, ovise s jedne strane o stupnju razvijenosti svake pojedine upanije, ali isto tako i o strukturi djelatnosti u upaniji.
180

Zagreb

90

S obzirom da se radi o simulaciji, nisu uvedene dodatne pretpostavke o tome kakve bi razlike u plaama zaposlenih u osnovnom kolstvu mogle biti kada bi odreivanje visine plaa bilo preputeno lokalnoj zajednici, ve je pretpostavka da e plae zaposlenih biti jednake za sve lokalne jedinice. Prosjeni troak rada po zaposlenom procijenjen je tako koristei podatak o prosjenoj bruto plai u djelatnosti P-obrazovanje na razini Hrvatske u 2009. godini (prema podacima Dravnog zavoda za statistiku, 2010c). Ukupni troak rada koji bi trebala preuzeti lokalna jedinica procijenjen je na nain da se prosjena plaa pomnoi s brojem zaposlenih u ekvivalentu punog radnog vremena, prema podacima Dravnog zavoda za statistiku (2010a). Rezultati su prikazani u tablici 26.
Tablica 26. Procjena poveanja proraunskih rashoda u sluaju nanciranja trokova zaposlenog nastavnog osoblja u osnovnim kolama u gradovima koji su preuzeli obvezu decentraliziranog nanciranja rashoda osnovnog obrazovanja
Grad Postojei podaci izvrenja prorauna 2009. Sredstva pomoi Tekue i Prihodi i izravnanja za kapitalne primici decentralizirane pomoi funkcije 6.901.451.519 55.479.595 250.539.745 167.249.203 36.295.891 222.236.503 35.744.114 219.830.339 88.522.524 218.684.765 250.132.316 139.509.376 54.451.515 126.804.651 729.035.011 80.927.454 127.079.836 57.628.117 102.881.213 69.657.421 198.491.298 348.206.956 476.474.849 159.283.271 137.032.855 100.483.481 925.163.941 324.409.687 62.577.452 52.215.433 193.041.326 142.379.720 124.516.525 284.835.906 105.082.897 16.088.051 3.370.044 4.925.033 5.974.481 4.989.596 4.273.332 10.693.017 20.916.594 2.382.794 8.045.568 5.969.065 6.007.492 13.344.606 229.250 7.098.632 5.493.310 16.230.887 2.216.701 5.359.533 38.358.393 33.504.000 8.321.411 8.645.395 3.250.264 27.213.054 13.680.852 6.522.375 8.340.187 11.038.884 4.121.933 4.029.807 26.172.780 2.861.340 7.615.084 12.447.745 5.020.472 3.650.665 3.513.827 10.497.240 7.629.531 13.807.243 7.991.629 8.847.320 7.566.550 9.842.747 16.386.946 2.944.533 1.867.574 6.631.313 7.429.821 6.874.414 18.548.611 18.169.220 19.397.502 17.247.801 7.858.055 1.525.569 16.026.824 10.504.485 3.310.808 9.202.273 4.454.889 2.674.826 4.119.501 11.657.219 7.988.756 Simulacije Plae Poveanje zaposlenog u odnosu na nastavnog dosadanje osoblja nanciranje O 32.293.644 12.9 2.906.112 1.678.339 708.920 984.824 597.639 2.058.397 1.276.133 2.520.996 1.772.147 1.132.892 919.527 1.702.098 5.643.310 459.533 362.507 573.957 915.465 1.096.872 2.872.467 3.397.068 4.369.936 2.281.190 1.867.947 671.903 7.940.824 2.552.725 502.375 419.604 821.351 616.569 624.923 2.031.573 1.424.124 25.1 14.1 13.8 9.9 22.7 17.3 13.8 11.9 15.4 13.0 15.0 14.5 17.4 14.4 11.3 13.5 14.2 15.5 13.0 9.0 18.9 22.0 19.2 23.0 11.9 6.2 13.4 5.9 9.9 2.3 7.5 14.7 17.5

Zagreb Velika Gorica Samobor Vrbovec Zaprei Krapina Sisak Kutina Karlovac Varadin Koprivnica Krievci Bjelovar Rijeka Crikvenica Opatija Gospi Virovitica Poega Slavonski Brod Zadar Osijek ibenik Vinkovci Makarska Split Pula Labin Pazin Pore Rovinj Umag Dubrovnik akovec

Izvor: Izraun autora.

181

Treba naglasiti da se radi o minimalnoj procjeni poveanja, jer se kao troak rada u obzir uzima samo nastavno osoblje (bez dodatnog administrativnog i drugog osoblja u kolama), te je izraun temeljen na podacima o prosjenoj bruto plai, bez dodatnih trokova rada (doprinosi koje plaaju poslodavci na bruto plau, nagrade i naknade koje pripadaju zaposlenicima temeljem kolektivnih ugovora i slino). Radi se, dakle, o konzervativnoj procjeni. Rezultati simulacije pokazuju da preuzimanje financiranja trokova zaposlenog nastavnog osoblja u osnovnokolskom obrazovanju predstavlja poveanje rashoda za osnovno obrazovanje izmeu 2,3 posto u Rovinju i 25,1 posto u Velikoj Gorici. Gradovi kod kojih bi preuzimanje financiranja predstavljalo relativno manje poveanje ukupnih rashoda su: Pazin (5,9 posto), Pula (6,2 posto) i Umag (7,5 posto). Kao ilustracija, prikazana je usporedno i veliina prihoda prorauna, kao i iznos sredstava iz sredinjeg prorauna koji su prorauni ovih gradova dobili na ime financiranja preuzetih decentraliziranih funkcija. Meutim, treba rei da na temelju provedene simulacije nema jasne korelacije izmeu poveanja trokova zbog mogueg financiranja trokova zaposlenog nastavnog osoblja u osnovnom kolstvu niti s postojeim udjelom pomoi u proraunima, kao niti s postojeim udjelom sredstava od pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija koji su primljeni iz dravnog prorauna. Stoga se na temelju ovih pokazatelja ne moe izvui jasan zakljuak da su gradovi kod kojih je poveanje ukupnog troka financiranja osnovnog kolstva relativno manje u odnosu na postojei troak spremniji vlastitim prihodima financirati dodatnu decentralizaciju osnovnog obrazovanja u odnosu na druge gradove kod kojih je taj postotak vei. Daljnje decentraliziranje osnovnog kolstva pretpostavlja i pronalaenje odgovarajuih modaliteta financiranja.

Simulacija IIa:
Svi gradovi preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, rema sadanjem modelu koji su preuzela 33 grada

Pored gradova navedenih u prethodnoj tablici 26., u ovoj se varijanti pretpostavlja da i ostali gradovi u Hrvatskoj preuzimaju financiranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja. Za potrebe procjene optereenja lokalnih prorauna pretpostavka je da svaki grad na svom podruju treba poveati rashode minimalno po ueniku na svom podruju onoliko koliko je to prema podacima o izvrenju prorauna za 2009. godinu ukupno izdvojio grad-primjer. Za potrebe ove i sljedee simulacije ne prikazuje se situacija u gradovima koji ve izdvajaju sredstva za financiranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja. Pritom se ova simulacija izvodi u jo jednoj pod-varijanti. Naime, na temelju podataka o strukturi rashoda za osnovnokolsko obrazovanje, moe se primijetiti da su u odabranom gradu-primjeru, relativno intenzivno bili zastupljeni kapitalni izdaci. S obzirom da potrebna sredstva za izgradnjom ili odravanjem postojee dugotrajne imovine moe biti znaajno razliita od kole do kole, a posebno od grada do grada, razmotren je i sluaj u kojem
182

se iz rashoda koje bi po ueniku financirala jedinica lokalne samouprave (grad) izdvajaju kapitalna ulaganja. Ta varijanta se inila posebno vanom jer je standardiziranje provedeno samo na primjeru jednog grada i na primjeru podataka za jednu godinu. S obzirom da potrebe za kapitalnim ulaganjima doista mogu znaajno varirati u ovisnosti o podruju i razdoblju, bilo je nuno razmotriti varijantu u kojoj jedinica lokalne samouprave (grad) preuzima samo financiranje materijalnih rashoda (i ostalih rashoda), odnosno tekue izdatke. Financiranje kapitalnih izdataka bilo bi preputeno ili brizi sredinje drave ili bi, na primjer, financiranje izgradnje novih kola bilo povezano s dodatnim zaduivanjem jedinica lokalne samouprave ili bi financiranje izgradnje novih kola te trokova investicijskog odravanja kola bila obveza regija budui da je po postojeim zakonskim propisima upanijama preputena briga i odgovornost za poticanje regionalnog razvoja i koordiniranje razvoja lokalnih jedinica na svom podruju.

Simulacija IIb:
Svi gradovi preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, uz preuzimanje i nanciranja plaa nastavnog osoblja

U ovoj je varijanti pretpostavka da gradovi preuzimaju i financiranje plaa nastavnog osoblja. Pritom za procjenu trokova financiranja plaa nastavnog osoblja vrijede iste pretpostavke koje su razmatrane i kod gradova koji su ve preuzeli financiranje decentralizirane funkcije osnovnog kolstva. Rezultati simulacija IIa i IIb prikazani su u tablici 27. Podaci u tablici 27. pokazuju u prva dva stupca podatke iz izvrenja prorauna za 2009. godinu. Prva tri stupca simulacija odnose se na procijenjene nominalne vrijednosti koje bi navedeni gradovi trebali financirati iz svojih prorauna kada bi preuzeli financiranje decentralizirane funkcije osnovnog kolstva. Od ta tri stupca, prvi se odnosi na procjenu ukupnih rashoda koji ukljuuju i kapitalne rashode, drugi na varijantu procjene visine materijalnih rashoda, a trei na procjenu izdataka za plae za nastavno osoblje. Posljednja tri stupca donose odabrane omjere procijenjenih izdataka u odnosu na stvarne izdatke u proraunu 2009. godine. Prvi stupac stavlja u omjer procijenjene izdatke za materijalne rashode s prihodima prorauna umanjenim za tekue i kapitalne pomoi. Na taj se nain moe vidjeti koliko bi financiranje samo materijalnih rashoda dodatno opteretilo lokalne proraune, pri emu se sredstva dobivena iz sredinje drave (i drugih razina drave) ne uzimaju u obzir. Drugi stupac pokazuje omjer ukupnih procijenjenih rashoda (bez plaa, ali ukljuujui kapitalne izdatke) u odnosu na ukupne prihode prorauna (ukljuujui sredstva dobivena iz sredinjeg prorauna). Naravno, s obzirom da ovi gradovi nisu prethodno preuzeli financiranje decentralizirane funkcije osnovnog kolstva, tako niti u trenutnom proraunu ne primaju sredstva iz sredinjeg prorauna po toj osnovi. S obzirom da bi preuzimanje dodatnih funkcija znailo i prenoenje dijela sredstava za decentralizirane funkcije iz sredinjeg prorauna u lokalne, ovi omjeri bi u konanici bili razliiti. Meutim, za potrebe simulacije nije uvedena pretpostavka koliko bi sredinja drava za pojedinu jedinicu lokalne samouprave mogla prepustiti sredstava, kada bi vie lokalnih jedinica preuzelo financiranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja. Posljednji stupac pokazuje omjer ukupno procijenjenih rashoda (materijalni rashodi, kapitalni izdaci i plae) u odnosu na ukupne prihode i primitke prorauna.
183

184
Simulacije Ukupni rashodi 8.206.947 7.284.522 6.804.861 7.664.034 8.191.134 3.078.264 1.507.506 2.830.527 3.362.898 3.863.643 2.983.386 3.347.085 1.955.541 6.783.777 12.597.690 4.158.819 5.977.314 1.955.541 2.466.828 6.114.360 3.905.811 4.274.781 6.889.197 2.935.947 3.979.605 3.705.513 5.845.539 5.086.515 1.504.405 2.424.485 1.033.235 1.400.525 1.304.065 2.057.195 1.790.075 1.374.555 2.151.800 868.140 688.205 2.103.570 1.463.595 515.557 718.730 270.846 210.224 673.666 463.672 348.482 729.153 393.393 390.864 368.562 595.493 495.478 4.433.450 1.240.495 2.387.385 625.152 688.205 206.545 1.177.925 328.019 1.049.930 328.939 12 7 12 7 7 6 5 7 5 8 9 9 13 10 8 8 9 12 1.359.715 364.040 4 1.183.490 353.847 12 996.135 322.961 9 530.530 177.345 9 1.083.320 306.560 11 26 19 26 27 10 27 14 23 20 18 16 12 17 13 22 20 23 35 26 18 21 20 28 2.882.670 759.119 9 23 2.697.170 576.563 4 11 2.394.805 659.104 5 14 2.563.610 711.986 5 14 2.888.235 603.923 6 16 18 15 15 12 25 28 22 29 29 11 30 15 25 21 19 18 13 19 14 25 22 24 39 30 20 23 22 31 Materijalni rashodi Plae zaposlenih Materijalni rashodi/ (prihodi-pomoi) Ukupni rashodi/ ukupni prihodi (Ukupni rashodi+plae) / ukupni prihodi Tekue i kapitalne pomoi 1.971.310 2.769.295 2.438.462 2.118.955 2.600.000 2.346.798 1.833.484 309.478 3.042.090 3.441.003 2.524.219 7.722.603 3.088.149 2.811.269 9.565.068 2.502.704 7.656.112 1.064.993 2.947.976 340.559 3.580.803 1.581.251 860.496 712.067 3.627.526 1.493.859 6.534.549 3.757.700

Tablica 27. Simulacija uinka decentralizacije osnovnog kolstva na proraune gradova

Postojei podaci

Grad

Ukupni prihodi

Dugo Selo

49.845.997

Ivani-Grad

53.396.209

Jastrebarsko

48.928.175

Sveta Nedjelja

67.205.254

Sveti Ivan Zelina

35.989.484

Donja Stubica

11.933.789

Klanjec

7.788.075

Oroslavje

10.903.233

Pregrada

12.603.542

Zabok

37.660.925

Zlatar

11.032.224

Glina

23.756.716

Hrvatska Kostajnica

8.601.450

Novska

34.644.797

Petrinja

71.732.930

Duga Resa

26.332.844

Ogulin

51.090.983

Ozalj

11.561.393

Slunj

19.072.982

Ivanec

27.193.169

Lepoglava

19.721.800

Ludbreg

18.900.640

Novi Marof

19.561.868

Varadinske Toplice

11.276.741

urevac

21.948.455

azma

17.694.758

Daruvar

29.089.701

Garenica

18.114.074

Grubino Polje 4.740.615 1.599.620 2.947.925 9.296.946 8.702.364 501.100 9.322.549 2.654.651 1.008.200 5.088.861 3.106.185 190.000 4.982.689 3.069.695 7.497.308 3.651.824 7.357.951 9.949.506 4.177.928 3.414.859 8.672.646 7.729.762 7.091.528 939.998 5.241.769 1.686.506 8.067.544 3.910.631 5.789.686 5.231.338 2.373.898 4.629.664 4.506.705 16.044.924 9.303.315 6.225.051 5.234.103 4.775.526 1.739.430 2.113.671 3.152.058 3.036.096 1.068.480 1.109.290 743.855 612.150 1.680.630 1.842.015 1.586.025 5.646.620 3.274.075 2.190.755 4.733.358 1.665.790 8.407.245 2.958.725 6.905.010 2.430.050 4.285.323 1.508.115 2.893.779 1.018.395 3.731.868 1.313.340 382.893 330.318 387.185 712.752 620.784 402.283 266.707 423.129 248.697 232.219 473.635 476.471 514.024 1.559.547 919.757 597.332 7.753.641 2.728.705 774.294 2.540.622 894.110 255.824 2.925.405 1.029.525 382.817 4.759.713 1.675.065 597.026 7 4 6 10 20 8 9 27 9 6 3 7 7 2 5 11 10 15 10 10 1.707.804 601.020 195.432 2 1.892.289 665.945 337.829 4 3.526.299 1.240.995 383.890 3 2.039.877 717.885 184.702 2 3.178.413 1.118.565 342.581 2 2.371.950 834.750 267.167 2 4 6 6 8 10 5 16 10 11 24 27 13 20 55 20 14 7 20 14 6 12 26 21 37 28 23 3.109.890 1.094.450 359.442 7 19 3.262.749 1.148.245 256.744 4 9 2.303.427 810.635 295.830 3 6 1.386.273 487.865 314.914 5 11 1.159.620 408.100 174.279 2 5 1.892.289 665.945 251.226 1 2 3 6 13 7 9 21 4 6 6 9 12 6 17 11 12 27 30 14 22 61 21 15 8 23 15 7 13 28 24 41 30 25

18.996.278

7.263.688

3.236.394

1.138.970

336.143

10

17

19

Bakar

76.004.023

Cres

21.483.266

abar

12.914.083

Delnice

37.495.039

Kastav

38.277.025

Kraljevica

16.679.554

Krk

63.664.485

Mali Loinj

56.009.600

Novi Vinodolski

36.195.927

Rab

44.205.910

Vrbovsko

19.054.182

Novalja

33.702.162

Otoac

30.658.466

Senj

29.267.451

Orahovica

23.753.462

Slatina

31.736.517

Kutjevo

13.915.621

Lipik

22.827.721

Pakrac

21.116.609

Pleternica

12.473.598

Nova Gradika

43.070.603

Benkovac

34.370.646

Biograd na moru

42.829.318

Nin

15.787.902

Obrovac

15.340.766

Pag

26.841.985

Beli Manastir

40.693.200

Belie

20.263.361

Donji Miholjac

21.258.835

akovo

43.195.353

Naice

33.696.192

185

Valpovo

27.665.117

186
5.464.052 19.142.953 4.944.971 4.728.893 3.610.104 3.611.045 32.877.952 2.220.792 3.254.350 36.391.900 1.302.457 4.663.669 2.956.410 11.700.332 5.971.253 1.880.443 4.039.804 10.250.890 3.189.578 2.861.766 13.932.732 4.700.769 212.042 9.918.057 211.658 2.700.355 1.518.143 5.624.498 5.161.646 4.531.612 982.148 1.631.600 3.626.448 2.503.725 4.807.152 2.308.698 11.453.883 2.893.779 1.018.395 4.030.915 812.490 1.691.760 881.125 1.276.240 3.684.429 1.296.645 1.850.121 651.105 2.493.183 877.415 2.171.652 764.260 906.612 319.060 4.127.193 1.452.465 473.022 105.916 350.705 315.910 395.462 533.798 375.996 938.763 212.446 637.108 266.324 353.847 822.276 289.380 126.456 7.453.194 2.622.970 663.089 5.197.206 1.829.030 572.884 1.676.178 589.890 184.549 1.027.845 361.725 133.124 3 3 13 5 4 6 5 3 3 2 3 6 16 14 7 10 9 14.294.952 5.030.760 1.200.719 5 16.466.604 5.795.020 1.597.867 10 7.727.286 2.719.430 874.692 7 542.913 191.065 82.311 5 20.145.762 7.089.810 1.645.461 7 6.530.769 2.298.345 540.312 9 11 20 7 18 24 15 7 8 22 13 8 11 8 8 6 4 8 15 37 21 16 25 22 1.855.392 652.960 184.243 3 7 8.196.405 2.884.525 713.748 8 22 11.163.978 3.928.890 1.500.381 5 10 4.253.697 1.496.985 373.620 12 27 3.178.413 1.118.565 395.462 9 20 22 29 11 24 7 12 22 8 20 26 16 8 9 24 15 10 13 9 10 7 5 9 17 40 23 19 28 24 4.759.713 1.675.065 452.789 5 13 14 1.064.742 374.710 152.130 6 10 11 10.241.553 3.604.265 837.139 13 22 24 3.721.326 1.309.630 416.845 8 17 18

Drni

22.464.267

Knin

46.891.119

Skradin

11.156.646

Vodice

36.502.070

Ilok

16.202.092

Otok (Vinkovci)

15.966.515

Vukovar

110.519.202

upanja

37.083.396

Hvar

28.381.271

Imotski

61.342.158

Katela

99.323.989

Komia

8.187.648

Omi

42.473.157

Sinj

68.239.263

Solin

97.875.468

Stari Grad

14.010.747

Supetar

21.600.029

Trilj

23.910.670

Trogir

55.565.643

Vis

9.688.047

Vrgorac

36.369.201

Vrlika

10.963.539

Buje

26.239.138

Buzet

42.290.700

Novigrad

43.509.494

Vodnjan

46.357.870

Korula

19.459.079

Metkovi

30.784.082

Opuzen

11.126.300

Ploe

29.269.684

Mursko Sredie

9.871.291

Prelog

16.256.434

Izvor: Izraun autora.

Na temelju tako provedene analize moe se zakljuiti sljedee: Postojei fiskalni kapaciteti gradova su vrlo razliiti. Neki gradovi bi vjerojatno vrlo lako mogli preuzeti financiranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, uz relativno manje napore za postojee fiskalne kapacitete, bez obzira na modalitet (samo materijalni trokovi, materijalni i kapitalni, ili varijanta koja ukljuuje i financiranje plaa nastavnog osoblja). Radi se o gradovima za koje je procijenjeno simulacijama da ukupno poveanje trokova financiranja osnovnog kolstva u odnosu na sadanje proraunske prihode (bez pomoi) iznosi ispod 10 posto, a to su gradovi Bakar, Cres, Delnice, Kastav, Krk, Mali Loinj, Novi Vinodolski, Rab, Novalja, Pag, Biograd na moru, Hvar, Stari Grad, Supetar, Komia, Vrlika, Novigrad, Buzet, Vodnjan, kao i neki drugi. Neki gradovi bi vrlo teko s postojeim fiskalnim kapacitetima mogli preuzeti decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja. Radi se o gradovima kao to je Pleternica, Kutjevo, Novi Marof, akovo, Metkovi, Otok, Belie, Garenica, Slatina, ali i drugi. Potrebno je naglasiti da bi se kvalitetnija procjena trokova daljnje decentralizacije osnovnog kolstva trebala provesti na temelju snimanja stanja u svakoj jedinici lokalne samouprave (gradu) koja bi trebala preuzeti odgovornost za provoenje i financiranje javne funkcije osnovnog obrazovanja posebno. Tu se misli na potrebu analize raspoloivih materijalnih i ljudskih kapaciteta, potrebu za dodatnim ulaganjima u zgrade, opremu i struno usavravanje raspoloivog nastavnog osoblja ili eventualna poveanja ili smanjenja zaposlenih (nastavnog i nenastavnog osoblja). No, ve i ovako grube procjene pokazuju kako jednoobrazno rjeenje prema kojem bi sve jedinice na isti nain preuzele decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja istodobno, zahtijeva diferencirani pristup u dijelu financiranja javnih funkcija. Daljnja decentralizacija osnovnog kolstva bi trebala biti postupna, tako da oni gradovi koji su spremniji za preuzimanje odreene funkcije, to relativno ranije i uine, kako bi se omoguilo da lokalne jedinice na kvalitetan nain mogu pruiti usluge svojim graanima.

Simulacija IIIa:
Opine preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, prema sadanjem modelu koji su preuzela 33 grada

Treba, naravno, naglasiti, da je decentralizacija osnovnog obrazovanja na razinu opina jo u veoj mjeri u pojedinim sluajevima ograniena fiskalnim kapacitetom opine, nego to je to sluaj s gradovima. Naravno, postoje opine koje imaju odgovarajue fiskalne kapacitete za financiranje zakonom propisanih javnih funkcija, kao to postoje i gradovi s relativno malim fiskalnim kapacitetima. Kada se radi o malim fiskalnim kapacitetima, logino je da sama jedinica lokalne samouprave ne moe preuzeti samostalno financiranje decentralizirane funkcije obrazovanja, te je u tim sluajevima za oekivati da e se traiti alternativno rjeenje, koje e zahtijevati cjeloviti pristup problemu. Upravo iz tog razloga
187

su u analizi napravljene odreene distinkcije. U samoj analizi, iako su prikazani u simulacijama, nisu razmatrane one opine koje ne ispunjavaju uvjete Dravnog pedagokog standarda osnovnokolskog sustava odgoja i obrazovanja (NN 63/08, 90/10). To konkretno znai da su u simulaciji posebno oznaene (bold) one opine koje prema posljednjim raspoloivim podacima Dravnog zavoda za statistiku (2010a) nemaju: osnovnu kolu s najmanje osam razrednih odjela, najmanje po jedan razredni odjel od I. do VIII. razreda, osnovnu kolu s najmanje 150 uenika. Podaci Dravnog zavoda za statistiku (2010a) pokazuju da u veini sluajeva kole koje ne ispunjavaju prvi kriterij, ne ispunjavaju ni drugi. tovie, isti podaci pokazuju da ak i neki gradovi (Omi) imaju manji broj uenika (103). Ovakav pristup analizi ne podrazumijeva da Studija a priori podrava ukidanje tih ustanova (osnovnih kola), jer one mogu sasvim legalno i legitimno djelovati i biti financirane. Meutim, pretpostavka je da opina koja ima samo jednu takvu ustanovu na svom podruju je istovremeno i opina s niskim kapacitetom za preuzimanje odgovornosti i financiranje daljnje decentralizacije osnovnog kolstva u ovoj fazi. Tim vie to je prethodna analiza na razini gradova pokazala da bi preuzimanje financiranja decentralizirane funkcije osnovnog kolstva za neke gradove predstavljalo znaajno fiskalno optereenje.

Simulacija IIIb:
Opine preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja, uz preuzimanje i nanciranja plaa nastavnog osoblja

Na slian nain kao to je procijenjeno poveanje trokova za gradove koji nisu preuzeli financiranje decentralizirane funkcije osnovnog kolstva, provedene su istovjetne simulacije i za opine. Stoga je i struktura tablice 28. ista strukturi tablice 27. koja sadri procjene za gradove.

188

Tablica 28. Simulacija uinka decentralizacije osnovnog kolstva na proraune opina

Postojei podaci Tekue i kapitalne pomoi Ukupni rashodi Materijalni rashodi Ukupni rashodi/ ukupni prihodi

Ukupni prihodi

Simulacije Materijalni Plae zaposlenih rashodi/(prihodipomoi) 303.111 376.839 563.534 290.849 107.296 180.104 179.491 257.051 258.047 151.747 218.577 293.455 103.924 15.328 262.645 117.949 61.312 380.364 30.656 320.892 30.656 15.328 472.102 145.003 173.973 188.918 316.676 77.176 292.765 3 3 9 25 14 7 7 1 2 14 12 21 9 20 11 8 26 16 9 11 11 12 16 6 9 50 39 16 29 30 31 29 17 20 6 8 14 52 33 10 19 3 2 38 26 27 22 43 17 21 6 9 5 25 10 24 15 67

(Ukupni rashodi+plae)/ ukupni prihodi 11 26 17 74 55 43 18 32 33 35 33 18 24 6 9 16 56 37 11 21 3 2 42 29 29 24 48 19 24

3.331.272 4.390.743 4.891.488 2.614.416 985.677 1.697.262 1.581.300 2.725.107 3.062.451 1.349.376 1.438.983 2.993.928 658.875 179.214 1.871.205 1.001.490 806.463 2.693.481 289.905 4.016.502 463.848 68.523 4.369.659 1.407.357 1.644.552 1.823.766 3.088.806 474.390 2.229.633 63.070 658.525 352.450 283.815 947.905 102.025 1.413.510 163.240 24.115 1.537.795 495.285 578.760 641.830 1.087.030 166.950 784.665 346.885 597.310 556.500 959.035 1.077.755 474.880 506.415 1.053.640 231.875

Bedenica Bistra Brckovljani Brdovec Dubrava Dubravica Farkaevac Gradec Jakovlje Klina Sela Klotar Ivani Krai Kravarsko Kri Luka Marija Gorica Orle Pisarovina Pokupsko Preseka Pua Rakovec Rugvica Stupnik umberak Bedekovina Budinina Desini urmanec Gornja Stubica Hraina Hum na Sutli 1.172.360 1.545.215 1.721.440 920.080

4.819.540 34.585.338 18.111.685 33.047.138 3.907.749 4.458.336 1.970.461 4.356.837 9.852.369 9.285.146 10.204.881 4.336.041 4.983.427 18.094.311 3.234.894 7.554.236 3.137.631 22.982.492 6.955.723 1.554.836 8.236.467 2.853.442 20.862.123 17.192.237 3.552.894 11.435.417 5.353.103 6.183.418 8.455.320 7.143.366 2.869.328 10.722.314

2.948.024 13.343.674 1.726.022 553.145 277.782 413.068 637.965 721.515 3.471.906 402.380 602.053 514.195 1.897.018 446.650 571.676 2.009.546 1.136.648 2.031.781 3.027.663 432.725 1.539.695 1.339.635 794.155 429.740 2.162.257 150.866 1.115.990 3.392.402 1.196.180 1.835.387 1.354.854 353.629

189

190
1.514.967 1.918.122 1.673.676 574.663 1.075.567 3.361.628 2.048.199 607.996 1.962.551 4.482.465 378.523 1.861.924 1.118.532 103.710 2.108.454 4.629.310 1.218.054 350.273 3.045.667 4.589.672 4.125.367 4.041.927 6.525.542 1.403.510 1.301.201 1.363.282 539.354 383.974 4.475.907 539.320 532.011 1.252.309 2.444.579 1.910.183 549.023 1.674.050 1.954.716 1.154.349 838.089 1.412.628 1.375.731 1.001.490 1.027.845 2.883.237 2.124.213 121.233 1.043.658 5.871.894 3.310.188 1.307.208 1.249.227 706.314 242.466 1.001.490 1.117.452 932.967 1.723.617 406.245 294.945 497.140 484.155 352.450 361.725 1.014.685 747.565 42.665 367.290 2.066.470 1.164.940 460.040 439.635 248.570 85.330 352.450 393.260 328.335 606.585 132.740 110.362 170.141 160.714 118.792 111.894 308.706 298.819 15.328 140.634 554.107 331.391 147.609 165.772 119.099 57.173 132.970 145.309 144.083 223.176 8 26 9 13 8 10 10 13 3 8 8 16 6 5 5 3 17 9 7 8 21 20 14 17 12 10 25 30 4 19 21 28 16 15 12 5 25 24 14 18 24 23 16 19 13 11 28 34 5 22 23 31 18 17 14 6 29 27 17 21 690.501 2.118.942 827.547 2.182.194 996.219 1.017.303 1.539.132 2.756.733 869.715 674.688 1.265.040 1.507.506 569.268 2.746.191 896.070 2.224.362 243.005 745.710 291.235 767.970 350.595 358.015 541.660 970.165 306.075 237.440 445.200 530.530 200.340 966.455 315.350 782.810 95.034 213.059 107.296 241.493 128.755 116.340 175.276 323.804 111.128 84.304 158.568 195.355 38.320 353.770 104.997 250.000 7 11 8 7 15 8 20 8 16 11 20 9 2 10 9 8 14 25 15 18 30 13 32 22 23 10 49 19 5 29 16 16 15 27 17 20 33 14 36 25 25 11 56 22 5 33 18 18

Jesenje Konjina Kraljevec na Sutli Krapinske Toplice Kumrovec Lobor Mae Marija Bistrica Mihovljan Novi Golubovec Petrovsko Radoboj Stubike Toplice Sveti Kri Zaretje Tuhelj Veliko Trgovie Zagorska Sela Zlatar Bistrica Donji Kukuruzari Dvor Gvozd Hrvatska Dubica Jasenovac Lekenik Lipovljani Majur Martinska Ves Popovaa Sunja Topusko Velika Ludina Barilovi Bosiljevo Cetingrad Dragani Generalski Stol Josipdol

5.111.129 8.489.884 5.383.439 12.296.510 3.361.458 7.866.269 4.791.326 12.337.898 3.849.264 6.732.676 2.560.124 7.874.107 11.703.818 9.533.565 5.602.581 13.977.828 3.582.895 5.373.219 4.175.784 10.121.215 7.972.797 8.513.599 10.307.815 11.595.017 7.173.160 2.786.759 5.376.668 27.432.515 11.691.962 8.295.308 8.539.762 5.873.502 5.007.584 3.980.016 4.747.555 6.490.782 9.419.160

Kamanje Krnjak Lasinja Netreti Plaki Rakovica Ribnik Saborsko Tounj Vojni akanje Bednja Beretinec Breznica Brezniki Hum Cestica Donja Voa Gornji Kneginec Jalabet Klenovnik Ljubeica Mali Bukovec Martijanec Maruevec Petrijanec Srainec Sveti ur Sveti Ilija Trnovec Bartoloveki Veliki Bukovec Vidovec Vinica Visoko Drnje elekovec Ferdinandovac Gola 727.398 432.222 722.127 1.027.845 1.359.918 47.439 110.691 506.016 1.486.422 1.312.479 2.097.858 289.905 664.146 1.001.490 2.566.977 1.191.246 2.382.492 1.444.254 964.593 1.043.658 1.533.861 2.777.817 2.978.115 2.619.687 1.865.934 2.566.977 3.072.993 1.992.438 3.531.570 1.676.178 785.379 1.507.506 759.024 990.948 1.417.899 539.805 977.585 1.048.075 921.935 656.670 903.385 1.081.465 701.190 1.242.850 589.890 276.395 530.530 267.120 348.740 498.995 191.600 343.117 294.374 249.080 188.075 269.236 322.808 199.264 403.969 170.141 89.592 194.436 98.789 134.580 228.464 15 17 22 15 19 25 9 45 23 14 21 14 15 9 7 40 45 52 37 47 65 23 117 55 35 27 37 24 24 20 255.990 152.110 254.135 361.725 478.590 16.695 38.955 178.080 523.110 461.895 738.290 102.025 233.730 352.450 903.385 419.230 838.460 508.270 339.465 367.290 96.720 87.906 176.042 115.956 158.108 7.664 15.328 83.154 197.348 181.713 387.032 33.415 91.815 111.128 270.233 142.397 237.584 194.666 126.303 126.303 17 3 6 18 8 2 3 8 11 19 11 4 11 28 12 18 4 9 15 7 14 6 11 22 17 4 4 18 20 27 28 11 24 72 14 38 10 18 37 12 15 7 14 25 19 4 5 21 22 31 33 12 28 80 16 43 11 21 42 13 46 50 57 40 51 72 25 129 61 39 31 42 27 28 24

1.856.915 5.375.603 7.030.161 6.346.673 4.573.700 8.171.391 1.271.306 2.481.835 2.829.757 7.488.935 4.780.154 7.443.938 2.656.825 2.722.110 1.384.021 18.155.737 3.105.903 24.122.627 7.846.089 2.594.937 8.865.403 2.134.815 3.787.968 6.184.458 5.777.203 7.132.982 3.992.811 3.953.339 13.397.319 1.697.163 6.417.196 4.742.713 2.857.401 4.062.733 3.142.185 4.087.970 6.981.541

397.157 3.870.528 1.826.466 2.117.329 2.526.443 2.108.980 511.159 1.039.514 555.684 2.787.954 2.309.083 858.810 185.755 510.873 122.070 10.373.186 785.846 3.765.990 1.935.667 392.305 3.759.831 463.819 247.264 490.575 1.023.307 789.400 495.888 378.821 1.046.300 126.051 983.895 601.061 1.556.667 354.075 1.331.604 366.460 304.976

191

192
1.801.151 196.299 832.971 1.095.025 1.411.515 331.160 395.875 4.847.564 1.283.814 589.850 33.356 339.431 28.720 400.350 299.400 723.548 853.411 364.874 1.277.176 293.529 3.325.775 62.240 986.354 294.286 705.784 441.946 1.077.180 1.672.632 3.021.962 2.521.683 3.284.068 2.931.393 176.453 637.222 1.950.119 396.440 310.390 1.634.010 1.755.243 2.572.248 2.224.362 2.408.847 458.577 1.338.834 2.319.240 1.328.292 1.755.243 1.533.861 869.715 1.760.514 3.289.104 258.279 938.238 158.130 954.051 1.465.338 727.398 1.428.441 1.507.506 316.260 495.474 575.050 617.715 905.240 782.810 847.735 161.385 471.170 816.200 467.460 617.715 539.805 306.075 619.570 1.157.520 90.895 330.190 55.650 335.755 515.690 255.990 502.705 530.530 111.300 174.370 204.552 205.548 275.827 264.408 239.577 97.103 192.980 257.740 194.359 212.446 192.750 157.802 195.125 356.606 30.656 115.037 30.656 135.270 230.073 134.963 183.859 238.427 39.086 76.410 23 24 21 45 9 10 24 41 20 18 26 17 20 33 7 8 2 23 29 25 14 12 17 1 57 61 52 85 24 16 58 44 54 40 65 34 50 72 9 13 3 20 31 60 34 24 30 3 64 68 58 95 26 19 67 48 62 45 74 41 56 80 10 14 4 23 36 71 39 28 34 4 1.138.536 648.333 764.295 658.875 2.798.901 1.323.021 822.276 611.436 1.259.769 1.296.666 384.783 716.856 400.680 228.165 268.975 231.875 985.005 465.605 289.380 215.180 443.345 456.330 135.415 252.280 125.000 69.666 90.129 86.450 257.817 154.966 128.142 114.040 157.112 144.850 45.984 61.312 26 22 3 13 30 21 6 7 3 6 6 10 34 52 8 23 59 51 16 8 7 17 18 25 38 57 9 26 65 57 19 9 7 18 20 27

Gornja Rijeka Hlebine Kalinovac Kalnik Klotar Podravski Koprivniki Bregi Koprivniki Ivanec Legrad Molve Novigrad Podravski Novo Virje Peteranec Podravske Sesvete Rasinja Sokolovac Sveti Ivan abno Sveti Petar Orehovec Virje Berek Deanovac ulovac Hercegovac Ivanska Kapela Konanica Nova Raa Rovie Severin Sira androvac tefanje Velika Pisanica Velika Trnovitica Veliki Grevac Veliko Trojstvo Zrinski Topolovac Baka

3.326.130 1.250.230 9.828.075 2.827.483 4.717.133 2.597.426 5.116.045 8.114.993 18.986.889 7.823.043 2.155.487 2.897.390 6.486.338 2.858.752 2.867.485 4.944.375 2.606.668 10.192.576 2.884.386 2.291.364 5.330.692 2.440.930 4.343.863 2.347.837 2.535.170 3.516.562 4.556.727 3.037.041 7.273.513 5.281.386 4.731.867 4.724.813 1.209.175 4.171.205 6.306.673 1.056.295 14.978.269

Brod Moravice avle Dobrinj Fuine Jelenje Klana Kostrena Lokve Lopar Lovran Malinska-Dubanica Matulji Moenika Draga Mrkopalj Omialj Punat Ravna Gora Skrad Vinodolska Opina Vikovo Vrbnik Brinje Donji Lapac Karlobag Lovinac Perui Plitvika Jezera Udbina Vrhovine Crnac ainci aavica Gradina Luka Mikleu Nova Bukovica Pitomaa 1.860.663 1.301.937 3.911.082 432.222 411.138 1.127.994 938.238 722.127 416.409 1.280.853 4.132.464 790.650 1.238.685 521.829 258.279 274.092 1.238.685 2.477.370 637.791 263.550 326.802 1.338.834 1.212.330 1.923.915 1.934.457 2.208.549 743.211 5.455.485 654.815 458.185 1.376.410 152.110 144.690 396.970 330.190 254.135 146.545 450.765 1.454.320 278.250 435.925 183.645 90.895 96.460 435.925 871.850 224.455 92.750 115.010 471.170 426.650 677.075 680.785 777.245 261.555 1.919.925 217.351 164.240 495.248 68.976 95.034 145.923 89.899 133.277 88.136 198.191 298.589 104.614 187.461 99.632 82.465 76.640 314.147 375.536 115.037 72.808 36.251 169.221 141.324 219.650 242.719 255.518 114.117 501.149 3 1 3 2 2 1 2 3 3 3 3 3 7 8 1 1 5 7 10 5 5 12 17 18 22 55 16 17 8 4 7 6 6 4 6 7 8 8 8 9 16 14 2 2 8 18 12 4 9 9 35 31 56 88 35 45 9 4 7 7 7 4 6 8 10 9 9 10 19 17 2 3 11 21 15 5 10 10 39 34 63 99 40 50

3.767.420 34.403.623 19.885.307 11.515.940 19.385.294 9.579.093 57.695.462 4.755.741 17.186.905 23.980.055 32.993.402 58.826.927 7.118.894 7.056.978 30.855.734 16.579.730 10.963.618 5.276.393 16.180.394 50.080.023 9.208.913 7.568.350 3.763.746 13.689.076 12.240.676 14.722.691 13.679.192 5.175.860 6.225.527 3.742.910 15.134.025 3.457.855 6.228.630 3.461.144 2.498.629 2.122.508 12.029.048

1.013.237 10.293.230 85.000 1.922.749 2.824.814 2.797.259 125.000 961.194 6.571.329 814.750 1.538.000 10.931.370 420.646 1.015.876 302.936 748.435 856.437 634.155 1.030.410 707.234 439.900 1.624.879 1.546.873 813.966 3.569.034 5.064.586 1.093.096 2.823.276 4.172.675 1.306.695 11.223.702 924.743 2.377.337 403.463 1.076.852 455.217 939.883

337.344 3.125.703 237.195 590.352 1.981.896 611.436 1.523.319 363.699

118.720 1.100.015 83.475 207.760 697.480 215.180 536.095 127.995

85.607 267.780 30.656 98.559 176.272 91.355 193.133 94.880

4 5 0 2 4 3 1 3

9 9 1 5 10 6 3 8

11 10 1 6 11 7 3 10

193

194
3.395.665 2.073.603 741.767 2.669.968 594.903 1.091.894 1.977.291 1.348.889 905.914 4.377.747 847.262 1.363.379 25.753 1.090.206 5.903.181 1.493.006 1.032.982 2.472.069 896.162 1.274.620 1.129.603 7.731.368 721.036 4.449.254 1.097.479 2.539.610 600.606 905.280 599.694 623.258 319.376 772.352 1.338.967 892.173 888.796 2.816.587 1.857.533 1.950.270 1.771.056 2.292.885 753.753 4.290.594 743.211 216.111 1.502.235 621.978 2.271.801 2.561.706 1.792.140 3.763.494 521.829 2.962.302 3.726.597 1.080.555 1.644.552 727.398 3.109.890 2.076.774 606.165 2.403.576 2.240.175 686.350 623.280 806.925 265.265 1.509.970 261.555 76.055 528.675 218.890 799.505 901.530 630.700 1.324.470 183.645 1.042.510 1.311.485 380.275 578.760 255.990 1.094.450 730.870 213.325 845.880 788.375 202.713 180.181 229.920 109.595 509.656 63.228 22.992 164.776 88.136 253.295 277.437 222.256 389.484 30.656 350.321 334.457 101.778 149.448 81.392 340.358 195.432 76.640 188.994 241.416 13 27 26 13 23 9 3 22 5 21 26 27 12 6 28 24 14 28 13 28 12 12 31 6 30 21 50 25 47 19 6 42 5 51 33 53 28 15 64 60 32 68 26 59 29 23 44 15 34 24 56 29 52 20 6 47 6 57 36 59 31 16 72 66 35 74 29 66 32 26 47 16 490.203 3.642.261 2.403.576 26.355 1.386.273 1.549.674 1.207.059 2.340.324 2.366.679 4.385.472 2.150.568 1.059.471 172.515 1.281.805 845.880 9.275 487.865 545.370 424.795 823.620 832.895 1.543.360 756.840 372.855 85.837 429.491 252.912 7.664 148.758 181.637 152.744 245.248 241.799 477.467 218.424 95.493 5 16 27 0 20 11 17 24 23 19 30 16 7 37 63 1 45 26 27 49 53 35 64 28 8 41 70 1 50 29 30 54 58 39 70 31

Sopje Suhopolje pii Bukovica Voin Zdenci Brestovac aglin Jaki Kaptol Velika Bebrina Brodski Stupnik Bukovlje Cernik Davor Donji Andrijevci Dragali Garin Gornja Vrba Gornji Bogievci Gundinci Klakar Nova Kapela Okuani Oprisavci Oriovac Podcrkavlje Reetari Sibinj Sikirevci Slavonski amac Stara Gradika Staro Petrovo Selo Velika Kopanica Vrbje Vrpolje Bibinje

7.218.931 9.864.776 3.821.168 4.989.420 3.095.789 6.042.282 4.545.884 4.760.376 4.500.822 12.447.741 3.360.902 3.718.666 3.205.511 6.422.849 8.246.440 4.541.988 3.027.904 9.155.023 3.936.784 3.697.774 3.541.058 11.829.123 4.463.191 7.862.306 3.394.921 13.219.597 3.537.239 4.627.486 6.160.102 3.334.665 2.413.900 2.803.018 5.230.422 7.109.755 2.644.311 5.511.206 15.338.426

711.585 2.319.240 658.875 326.802 68.523 463.848 1.254.498 2.313.969 896.070 1.365.189 2.055.690 1.855.392 52.710 1.428.441 1.212.330 463.848 1.760.514 827.547 2.350.866 2.171.652 1.117.452 121.233 347.886 838.089 1.876.476 2.751.462 2.282.343 1.792.140 6.145.986 3.594.822 537.642 885.528 1.486.422 3.473.589 294.945 660.380 968.310 803.215 630.700 2.162.930 1.265.110 189.210 311.640 523.110 1.222.445 89.899 218.424 310.622 237.661 302.651 569.818 342.887 45.984 168.608 224.172 311.082 426.650 163.240 619.570 291.235 827.330 764.260 393.260 42.665 122.430 221.106 108.676 181.254 123.544 290.466 260.193 138.642 15.328 43.532 7 4 17 4 8 9 13 1 0 7 9 8 12 6 14 7 16 6 27 19 16 6 17 7 18 25 18 3 1 15 24 18 31 17 40 16 36 16 64 41 24.115 163.240 441.490 814.345 315.350 480.445 723.450 652.960 18.550 502.705 15.328 83.921 185.852 275.444 93.118 138.718 243.102 260.576 7.664 198.957 1 21 2 7 4 9 1 7 0 2 2 31 5 15 12 18 3 15 1 6 2 37 6 16 13 20 4 17 1 7 19 8 19 8 20 27 20 3 2 16 27 20 34 20 44 18 39 18 73 44

Galovac Graac Jasenice Kali Kolan Kukljica Liane Ostrovike Novigrad Pakotane Paman Polaa Polinik Posedarje Povljana Preko Privlaka Raanac Sali Stankovci Starigrad Sukoan Sveti Filip i Jakov kabrnje Tkon Vir Vrsi Zemunik Donji Antunovac Bilje Bizovac eminac epin Darda Donja Motiina Dra Drenje urenovac

2.185.467 15.835.324 8.342.658 7.397.323 5.504.906 4.111.925 1.474.122 24.610.225 15.854.162 7.334.153 7.441.190 65.536.435 12.564.851 6.769.143 22.193.762 7.623.155 7.434.835 7.238.971 10.372.823 12.465.048 13.244.669 8.861.510 6.303.699 4.722.957 26.030.247 7.156.556 5.700.104 7.768.559 15.434.897 7.425.762 10.590.691 15.361.108 22.239.436 1.487.245 5.703.864 2.336.884 8.511.503

713.553 3.359.745 3.515.678 2.894.894 428.508 572.184 683.394 4.604.794 4.784.457 315.344 2.281.829 11.868.380 2.687.485 1.913.601 804.538 84.589 1.394.274 3.337.348 6.747.653 4.149.364 3.343.514 349.003 3.222.734 1.561.903 1.504.181 223.560 1.207.110 764.952 2.711.292 454.595 616.734 89.300 5.228.616 333.288 806.068 366.860 2.018.738

250.425 816.200 231.875 115.010

95.800 220.723 114.194 30.656

17 7 5 3

33 15 8 4

37 16 9 5

195

196
2.777.817 1.301.937 1.612.926 838.089 2.124.213 1.992.438 632.520 1.665.636 616.707 1.043.658 1.275.582 1.391.544 358.428 1.054.200 938.238 1.238.685 2.830.527 1.771.056 975.135 1.691.991 1.027.845 1.070.013 1.080.555 343.175 595.455 361.725 376.565 380.275 129.138 171.597 107.219 135.423 129.828 23 15 28 19 31 43 38 59 35 85 747.565 701.190 222.600 586.180 217.035 367.290 448.910 489.720 126.140 371.000 330.190 435.925 996.135 623.280 323.421 223.252 86.603 203.096 75.337 182.250 127.146 194.436 50.199 174.586 154.200 145.386 325.107 179.414 7 12 14 12 9 8 11 16 12 8 18 18 17 40 9 32 30 30 21 20 26 30 17 22 25 31 34 89 10 36 34 33 23 23 29 34 20 25 29 34 38 98 49 42 65 40 96 977.585 458.185 567.630 294.945 385.039 241.416 169.681 147.225 9 11 22 26 18 27 49 69 21 32 54 81 3.968.725 843.565 758.374 92.370 2.370.114 13.149.888 315.508 572.096 512.342 603.521 460.317 749.334 1.519.662 1.056.536 57.410 1.893.803 1.559.182 2.312.884 427.495 956.529 757.729 351.960 425.295 1.041.801 30.510 203.628 13.055.880 2.154.724 3.647.666 7.584.646 5.212.316 1.719.453 898.388 64.215 979.607 120.000 1.136.901 42.168 1.486.422 701.043 1.138.536 463.848 864.444 637.791 14.840 523.110 246.715 400.680 163.240 304.220 224.455 9.503 171.674 102.161 145.616 58.783 136.496 90.282 2 54 4 3 8 3 13 0 24 11 8 16 9 22 1 27 12 9 18 10 25

Erdut Ernestinovo Ferianci Gorjani Jagodnjak Kneevi Vinogradi Koka Levanjska Varo Magadenovac Marijanci Petlovac Petrijevci Podgora Podravska Moslavina Popovac Punitovci Satnica akovaka Semeljci Strizivojna odolovci Trnava Viljevo Vikovci Vladislavci Vuka Bilice Biskupija Civljane Ervenik Kijevo Kistanje Murter Pirovac Primoten Promina Rogoznica Rui

15.137.948 4.855.098 3.318.806 1.215.626 7.108.503 24.104.135 6.198.753 2.112.489 5.600.512 3.006.895 5.277.327 4.914.730 4.653.362 2.081.876 4.849.002 3.738.707 4.028.987 8.218.788 1.997.614 2.441.047 2.255.612 4.424.513 1.733.860 3.031.761 1.263.875 4.866.781 14.051.575 2.328.118 4.198.453 8.542.289 6.179.247 9.694.011 6.458.231 14.038.607 2.938.223 9.935.841 2.880.027

2.024.064 574.539 2.667.126 2.234.904 1.027.845 1.713.075 2.176.923 3.236.394 2.783.088 1.623.468 2.561.706 5.824.455 1.934.457 495.474 202.195 938.630 786.520 361.725 602.875 766.115 1.138.970 979.440 571.340 901.530 2.049.775 680.785 174.370 135.423 229.920 173.436 225.552 220.570 191.600 311.542 334.840 153.280 267.857 475.704 221.260 83.691 9 26 24 16 15 20 21 11 24 27 25 23 7 17 68 43 34 27 45 49 21 36 38 47 43 10 21 74 46 42 30 49 53 24 40 42 51 48 11

712.320

268.240

10

11

Tisno Tribunj Unei Andrijaevci Babina Greda Bogdanovci Borovo Bonjaci Cerna Drenovci Gradite Gunja Ivankovo Jarmina Lovas Markuica Negoslavci Nijemci Nutar Privlaka Stari Jankovci Stari Mikanovci titar Tompojevci Tordinci Tovarnik Trpinja Voinci Vrbanja Baka Voda Bol Brela Cista Provo Dicmo Dugi Rat Dugopolje Gradac 2.556.435 3.341.814 1.760.514 2.187.465 2.050.419 606.165 1.939.728 1.365.189 1.918.644 1.491.693 2.424.660 1.222.872 643.062 769.566 1.085.826 110.691 3.405.066 1.887.018 1.191.246 213.325 682.640 480.445 675.220 524.965 853.300 430.360 226.310 270.830 382.130 38.955 1.198.330 664.090 419.230 135.500 299.126 216.355 366.416 178.571 243.639 135.500 83.078 90.742 257.127 16.708 354.920 164.163 197.655 899.675 1.176.070 619.570 769.825 721.595 334.150 316.217 149.448 323.114 206.928 12 14 17 11 20 12 27 10 17 28 12 3 1 3 9 1 11 1 6 26 30 41 25 46 16 40 18 27 49 33 9 4 9 12 1 30 3 16 29 33 44 29 51 19 46 21 32 55 36 10 4 10 15 1 33 4 19

20.449.414 9.620.676 3.307.137 3.904.432 5.235.712 3.017.910 6.419.512 4.866.170 6.643.168 13.024.980 4.464.873 6.706.650 12.285.508 4.531.641 5.157.871 4.474.272 1.481.935 9.956.292 11.028.755 4.300.524 8.702.334 4.455.808 2.294.856 3.900.934 4.817.186 7.667.854 7.127.337 3.033.241 7.385.227 13.585.266 17.780.347 8.740.221 8.834.319 16.062.362 11.542.226 57.206.464 7.246.244

6.657.676 1.845.055 966.595 279.025 2.023.371 823.257 2.346.567 976.392 1.268.877 4.438.328 2.066.114 3.424.958 4.157.502 1.579.989 2.501.718 2.371.571 775.832 2.611.181 2.809.003 723.893 1.593.285 912.264 872.693 2.093.682 2.314.476 2.774.635 3.076.494 1.155.011 0 270.900 403.492 340.000 4.504.106 8.342.496 888.627 2.047.266 572.491

197

198
1.992.438 1.296.666 2.108.400 68.523 131.775 785.379 1.481.151 337.344 964.593 52.710 506.016 3.004.470 2.134.755 901.341 5.012.721 890.799 115.962 490.203 2.045.148 1.048.929 1.412.628 1.887.018 706.314 100.149 84.336 1.307.208 405.867 806.463 469.119 1.539.132 147.588 674.688 63.252 195.027 165.095 541.660 51.940 237.440 22.260 68.635 111.128 204.322 24.295 103.157 7.664 24.295 2 13 0 3 0 2 5 20 1 8 0 4 6 23 1 9 0 4 3.744.706 2.621.290 3.242.647 6.037.016 1.458.433 2.696.324 947.137 453.746 9.086.099 4.235.538 245.334 3.596.864 2.323.857 78.287 241.778 1.583.600 1.529.799 4.801.895 4.198.900 2.287.740 640.051 1.264.429 1.258.800 293.392 450.000 1.888.616 1.335.245 107.600 1.699.327 1.056.354 3.552.456 9.550 601.100 1.380.342 724.345 0 107.150 701.190 456.330 742.000 24.115 46.375 276.395 521.255 118.720 339.465 18.550 178.080 1.057.350 751.275 317.205 1.764.105 313.495 40.810 172.515 719.740 369.145 497.140 664.090 248.570 35.245 29.680 460.040 142.835 283.815 245.478 183.783 302.038 45.754 15.328 180.794 283.568 83.154 269.696 17.244 38.320 293.071 271.382 158.951 363.427 102.621 30.733 105.610 317.520 148.528 185.392 257.357 150.981 68.976 18.087 173.436 102.161 108.905 8 3 5 2 4 8 4 2 4 0 1 12 15 4 9 6 3 11 18 7 18 7 6 2 0 17 1 4 16 7 12 1 5 13 10 5 5 1 3 24 29 11 25 12 4 8 25 14 42 17 13 4 1 29 4 12 18 8 14 2 5 16 12 7 7 1 3 27 32 14 27 14 5 9 29 16 47 19 16 7 1 33 4 14

Hrvace Jelsa Klis Leevica Lokviii Lovre Marina Milna Mu Nereia Okrug Otok Podbablje Podgora Podstrana Postira Prgomet Primorski Dolac Proloac Puia Runovii Seget Selca Suuraj Sutivan estanovac olta Tuepi Zadvarje Zagvozd Zmijavci Bale Barban Brtonigla Cerovlje Faana Funtana

12.477.423 17.957.644 17.092.685 7.043.065 2.775.121 6.034.262 15.110.526 6.449.649 17.630.585 10.400.854 19.264.653 12.343.614 7.433.235 7.849.933 19.996.837 7.228.386 3.020.670 6.356.403 8.215.713 7.583.717 3.392.611 11.256.606 5.329.837 2.328.793 11.443.560 4.535.431 11.595.320 6.693.039 3.922.233 9.226.648 7.741.347 11.782.446 8.309.801 15.763.114 5.139.057 22.537.497 10.122.840

263.550 632.520 769.566 695.772 1.391.544 47.439 258.279 448.035 1.328.292 1.823.766 363.699 453.306 274.092 563.997 679.959 701.043 658.875 305.718 896.070 1.070.013 448.035 1.149.078 1.565.487 1.623.468 574.539 137.046 4.243.155 774.837 368.970 226.653 363.699 1.259.769 479.661 79.065 442.764 315.350 376.565 157.675 404.390 550.935 571.340 202.195 48.230 1.493.275 272.685 129.850 79.765 127.995 443.345 168.805 27.825 155.820 94.344 124.540 72.425 156.499 202.330 184.702 168.991 44.834 578.019 136.802 107.296 33.952 85.070 170.754 82.158 48.053 110.132 6 5 4 2 6 6 2 2 3 11 6 3 2 5 16 1 10 16 13 10 5 17 12 4 4 7 15 9 4 5 11 8 1 19 222.600 270.830 244.860 489.720 16.695 90.895 157.675 467.460 641.830 127.995 159.530 96.460 198.485 239.295 246.715 231.875 107.590 123.467 84.304 99.632 275.368 15.328 38.320 96.796 274.295 218.654 76.640 141.861 45.984 106.146 154.506 86.756 67.060 82.235 3 10 3 3 1 1 4 3 1 3 5 2 2 2 6 7 2 9 25 10 8 2 2 8 9 4 5 10 5 5 6 17 18 4 11 27 11 9 3 2 10 11 4 6 13 5 5 8 19 20 6 18 15 12 6 19 14 6 5 8 18 11 5 6 12 9 2 23

Graie Gronjan Kanfanar Karojba Katelir - Labinci Kran Lanie Linjan Lupoglav Marana Medulin Motovun Oprtalj Pian Raa Sveta Nedelja Sveti Lovre Sveti Petar u umi Svetvinenat Tar-Vabriga Tinjan Vinjan Viinada Vrsar minj Blato Dubrovako Primorje Janjina Konavle Kula Norinska Lastovo Lumbarda Mljet Orebi Pojezerje Slivno Smokvica

5.920.305 5.957.990 7.134.661 3.132.032 7.113.350 18.378.743 1.912.530 14.165.439 5.456.807 14.076.558 51.845.531 7.180.247 4.546.139 5.973.703 12.357.749 11.110.471 4.245.794 3.674.551 6.949.265 15.811.755 5.534.336 8.019.312 4.303.497 20.936.583 9.399.819 13.327.796 12.772.739 3.704.487 58.814.770 5.202.291 4.171.684 5.614.669 7.836.965 11.516.434 6.323.596 5.744.394 2.370.222

1.786.083 627.833 341.185 330.439 24.850 263.958 564.050 28.150 1.337.165 163.350 134.924 2.484.595 1.262.976 317.000 358.700 533.400 23.650 521.850 337.830 15.750 435.998 218.212 556.200 877.479 317.520 3.233.750 2.612.016 1.399.700 7.768.869 2.652.341 1.822.957 2.939.480 2.645.649 2.190.200 5.293.167 1.910.073 751.991

92.750

30.656

199

200
3.261.966 1.287.799 1.524.500 2.823.156 1.211.117 1.010.291 1.662.425 157.108 674.528 2.136.965 445.452 157.400 2.069.807 972.623 798.222 773.570 1.660.875 3.512.283 153.950 1.381.888 569.032 772.969 630.613 1.049.451 296.860 1.011.363 348.680 1.649.823 1.818.495 1.096.368 2.482.641 1.117.452 1.939.728 1.296.666 1.591.842 580.615 639.975 385.840 873.705 393.260 682.640 456.330 560.210 196.735 182.097 139.332 255.978 146.152 203.862 191.370 206.315 24 18 13 16 9 12 20 27 43 43 30 40 20 33 39 66 48 48 34 45 23 37 45 75 1.048.929 337.344 1.760.514 168.672 3.310.188 1.602.384 152.859 1.518.048 1.291.395 1.829.037 279.363 1.655.094 780.108 1.728.888 2.735.649 5.977.314 1.396.815 2.113.671 369.145 118.720 619.570 59.360 1.164.940 563.920 53.795 534.240 454.475 643.685 98.315 582.470 274.540 608.440 962.745 2.103.570 491.575 743.855 192.213 53.648 164.776 22.992 285.561 178.954 22.992 176.042 150.598 254.138 40.083 173.666 96.873 184.932 328.326 692.136 202.330 257.204 5 6 6 3 3 19 4 27 18 11 7 18 15 13 11 12 24 15 10 10 16 3 9 40 5 72 40 23 15 48 20 30 28 32 37 25 12 12 17 4 10 45 6 80 45 26 18 53 23 33 31 36 43 28

Ston Trpanj Vela Luka Zaablje upa Dubrovaka Belica Dekanovec Domainec Donja Dubrava Donji Kraljevec Donji Vidovec Gorian Gornji Mihaljevec Kotoriba Mala Subotica Nedelie Orehovica Podturen Pribislavec Selnica Strahoninec Sveta Marija Sveti Juraj na Bregu Sveti Martin na Muri enkovec trigova Vratiinec

10.070.058 3.349.861 11.156.374 4.912.014 36.600.040 3.976.135 2.983.227 2.105.356 3.218.641 8.096.799 1.807.780 3.479.989 3.864.728 5.792.507 9.820.444 18.667.946 3.732.511 8.328.292 4.442.263 3.814.820 4.189.919 3.643.325 6.136.569 5.506.726 5.835.491 3.309.457 2.404.481

Napomena: Kod opina kod kojih nema simulacija, ne postoje podaci o uenicima ili nastavnom osoblju. Kod opina kod kojih su podaci posebno naglaeni (bold), broj uenika je bio manji od 150. Izvor: Izraun autora.

Na temelju prethodnih podataka i simulacija moe se primijetiti da bi daljnja decentralizacija osnovnog obrazovanja, bez obzira na to radi li se o nastavku prema sadanjem modelu ili i o preuzimanju financiranja plaa zaposlenog nastavnog osoblja u kolama, za veliki broj sadanjih opina predstavljalo znaajno fiskalno optereenje. Unato tome, analiza je pokazala, slino kao i kod gradova, da postoje opine kod kojih preuzimanje decentralizirane funkcije osnovnog obrazovanja na svom podruju ne bi predstavljalo znaajniji financijski teret. Radi se, na primjer, o opinama kao to su: u Zagrebakoj upaniji - Bistra, Pisarovina, u Varadinskoj upaniji Gornji Kneginec, u Koprivniko-krievakoj upaniji Molve, u Primorsko-goranskoj upaniji vjerojatno sve opine, u Liko-senjskoj upaniji Brinje, u Zadarskoj upaniji Novigrad, Polinik, Preko, Starigrad, u Osjeko-baranjskoj upaniji Kneevi Vinogradi, u ibensko-kninskoj upaniji Primoten, Rogoznica, Tisno, u Splitsko-dalmatinskoj upaniji Baka Voda, Brela, Dugopolje, Jelsa, Mu, u Istarskoj upaniji Kran, Medulin, Vrsar, u Dubrovako-neretvanskoj upaniji Konavle, upa Dubrovaka.

Naravno, uz modificirane izvore financiranja i druge bi opine koje nisu ovdje eksplicitno navedene mogle financirati barem dio trokova osnovnog obrazovanja na svom podruju. Problem se javlja to nije mogue jednoobrazno propisati da sve opine istodobno trebaju preuzeti odgovornosti i financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog obrazovanja. Rjeenje treba traiti u udruivanju financijskih kapaciteta opina koje mogu preuzeti financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog obrazovanja i opina kod kojih je to vei problem, naroito ako se kod ovih drugih opina radi o relativno manjim kolama (s manje od 150 uenika). Tada treba razmotriti i mogunosti uinkovitijeg organiziranja osnovnog obrazovanja, jer se time mogu ostvariti znaajne utede, a samim time i odgovornije koritenje javnih sredstava.

6.2.3. Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na lokalne proraune
Ovaj dio Studije sadri simulaciju financijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na lokalne proraune u Hrvatskoj. Na lokalnoj razini postoje i djeluju centri za socijalnu skrb, ali je njihov rad, djelovanje i financiranje u najveoj mjeri organizirano u okviru Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi. Prorauni jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave takoer u ogranienom obujmu sudjeluju u obavljanju ove javne funkcije. Nadalje, na svom podruju, svaka jedinica lokalne samouprave moe donijeti samostalno odluku o davanju i financiranju dvije vrste pomoi pomo za podmirenje trokova stanovanja i pomo za ogrjev. Budui da se te pomoi financiranju u potpunosti

201

iz sredstava lokalnih prorauna i ovise o raspoloivom fiskalnom kapacitetu lokalnih jedinica, one se u ovoj Studiji smatraju ve decentraliziranim javnim uslugama. S obzirom da ne postoji prethodno iskustvo u decentraliziranju ove javne funkcije u Hrvatskoj, za procjenu trokova koje bi trebale preuzeti nie jedinice vlasti nije se moglo kao primjer uzeti neka jedinica unutar Hrvatske. Umjesto toga, iz podataka o izvrenju dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2009. godinu preuzeti su podaci za financiranje javnih usluga socijalne skrbi prikazani u okviru razdjela Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi. Iako i neka druga ministarstva, ponajprije Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti, takoer u okviru svojih aktivnosti financiraju pojedine projekte koji su vezani uz odreene aspekte sustava socijalne skrbi, analiza je usmjerena samo na vrlo usko definiranu kategoriju socijalne skrbi. Naime, ve je na temelju inicijalne analize utvreno kako su rashodi za pojedine kategorije socijalne skrbi u Hrvatskoj znaajni, te da ako se decentralizira upravo ova javna funkcija, makar i u uem smislu, to e imati znaajne fiskalne implikacije. Budui da je relativno nedavno usvojen dokument Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi (2010c), izuzetno je vano osigurati da u sluaju decentralizacije ove javne funkcije svi pokazatelji kvalitete sustava ostanu barem na istoj razini, odnosno da bi samim tim javne poslove iz podruja socijalne skrbi preuzele jedinice lokalne samouprave, pojedinani korisnici ne bi bili zakinuti za odreenu vrstu usluge samo zato to ive na podruju jedinice lokalne samouprave koja ima relativno manje raspoloivih sredstava za financiranje ovih poslova. Drugim rijeima, cilj decentralizacije mora biti poveanje efikasnosti i razine zadovoljstva korisnika sustava. U nastavku analize su prikazane simulacije decentralizacije sustava socijalne skrbi na razinu upanija i na razinu gradova. Razina opina nije razmatrana iz dva razloga. Prvi je relativno visoko fiskalno optereenje koje bi za opine decentralizacija sustava socijalne skrbi u ovoj fazi predstavljala, a drugi izuzetno slaba raspoloivost podataka o korisnicima sustava socijalne skrbi na razini nioj od gradova.

Simulacija I:
upanije preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije socijalne skrbi

Procjena fiskalnih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi provedena je na nain da su procijenjeni standardizirani trokovi (po korisniku), a zatim su ti standardizirani trokovi pomnoeni s brojem korisnika na podruju jedinice lokalne samouprave koja se analizira. Za procjenu standardiziranih trokova, na temelju podataka o izvrenju dravnog prorauna za 2009. godinu, u obzir su uzeti sljedei podaci: prava iz sustava socijalne skrbi, skrb za djecu bez odgovarajue roditeljske skrbi (bez trokova zaposlenih), skrb za djecu i mlade s poremeajima u ponaanju (bez trokova zaposlenih),
202

 skrb za psihiki bolesne odrasle osobe (bez trokova zaposlenih), skrb za tjelesno i mentalno oteenu djecu (bez trokova zaposlenih). Ukupan broj tako procijenjenih trokova podijeljen je zatim s ukupnim brojem korisnika svih vrsta pomoi na dravnoj razini139 da bi se dobio standardizirani troak po korisniku. Standardizirani trokovi zatim su pomnoeni s odgovarajuim brojem korisnika na podruju svake upanije, prema podacima Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi (2010e). Ovako izraunati standardizirani trokovi po korisniku iznose oko 3.700 kuna. Usporedbe radi, analizirani su i podaci koje jedan od gradova u Hrvatskoj izdvaja iz gradskog prorauna za izvrenje svog socijalnog programa, te su dobiveni sljedei pokazatelji: naknada koja je isplaena za pomo u podmirenju trokova stanovanja korisnika centra za socijalnu skrb iznosila je priblino 2.750 kuna po korisniku, naknada koja je isplaena za ogrjev iznosila je priblino 950 kuna po korisniku, naknada koja je isplaena na ime jednokratne pomoi za osobe slabijeg imovinskog stanja iznosila je priblino 450 kuna po korisniku. Treba naglasiti da iako raspoloivi podaci o korisnicima kako ih vodi Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi (2010d) pokazuju da u svakoj vrsti ustanove (npr. domovi za starije i nemone, domovi za tjelesno ili mentalno oteenu djecu i odrasle osobe, itd.) postoje korisnici koji sami plaaju usluge, odnosno za njih ne skrbi u potpunosti drava, korekcije za ove razlike izmeu pojedinih upanija/centara socijalne skrbi nisu provedene. Za detaljniju analizu konkretnih koraka u decentralizaciji sustava socijalne skrbi u Hrvatskoj, trebalo bi svakako provesti i ovakve analize, jer bi one mogle dovesti do zakljuka da je neke dijelove sustava mogue relativno jednostavnije i lake decentralizirati od drugih. Trokovi zaposlenih koje bi eventualno takoer financirale jedinice lokalne samouprave procijenjeni su na slian nain kao i procjene trokova zaposlenih za kolstvo140 . Naime, nisu uvoene dodatne pretpostavke o eventualno razliitim plaama u pojedinim lokalnim ili regionalnim jedinicama (na primjer, u ovisnosti o raspoloivom fiskalnom kapacitetu), ve su pretpostavljeni jednaki iznosi prosjene bruto plae u svim jedinicama. Kao procjenu trokova plaa zaposlenih preuzet je podatak o prosjenoj isplaenoj bruto plai u djelatnostima 87 djelatnosti socijalne skrbi sa smjetajem i 88 djelatnosti socijalne skrbi bez smjetaja141.

Podaci o korisnicima preuzeti su iz podataka Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi (2010e). U toj publikaciji postoje detaljni podaci o korisnicima, a za potrebe analize obuhvaeni su korisnici svih vrsta pomoi prikazanih pod rednim brojem I-XI, za koje u metodolokim napomenama stoji pojanjenje da su sredstva osigurana iz dravnog prorauna. 140 To znai da sva ogranienja koja su navedena kod procjene trokova za kolstvo, vrijede i u ovom sluaju. 141 Koritena je vagana aritmetika sredina, pri emu su ponderi identificirani brojem zaposlenih u pravnim osobama u svakoj od navedenih djelatnosti.

139

203

Da bi se dobio ukupan iznos trokova zaposlenih, prosjena je bruto plaa pomnoena s ukupnim142 brojem zaposlenih u centrima za socijalnu skrb, prema podacima Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi (2010f). Rezultati su prikazani u tablici 29. Na temelju rezultata prikazanih u tablici 29., moe se primijetiti da bi decentralizacija sustava socijalne skrbi zahtijevala i znaajnu preraspodjelu financijskih sredstava sa sredinje na lokalnu razinu (u ovom primjeru na razinu upanija). Naime, ukupno procijenjeni rashodi predstavljaju izmeu 5 posto (u sluaju Grada Zagreba) do ak 102 posto (Karlovaka upanija) ukupnih prihoda upanije (koji obuhvaaju i tekue i kapitalne pomoi, te sredstva za decentralizirane funkcije). Decentraliziranje sustava socijalne skrbi znailo bi znaajne promjene ne samo u financijskom smislu, jer bi poveale financijske kapacitete lokalnih jedinica, ve i u organizacijskom smislu, jer je prije svega nuno osigurati da korisnici imaju pristup odgovarajuoj skrbi, bez obzira na lokaciju na kojoj ive. Problem se javlja zbog injenice da one lokalne jedinice koje raspolau s manjim fiskalnim kapacitetima, istovremeno u pravilu imaju i vie korisnika sustava socijalne skrbi, pa tako i vie zahtjeva za financiranjem. Pronalaenje ravnotee izmeu raspoloivih sredstava i zahtjeva korisnika moralo bi poivati na naelu jednakosti uvjeta za sve korisnike sustava. Prethodna analiza pokazuje kako bi u okviru sustava socijalne skrbi trebalo postepeno decentralizirati pojedine dijelove sustava, koje je to mogue uiniti relativno jednostavnije. Meutim, koje bi dijelove sustava bilo potrebno decentralizirati prije, pitanje je na koje je mogue dati odgovor tek nakon provoenja dodatnih analiza.

U navedenom izvjeu, ukupan broj zaposlenih obuhvaa tri kategorije: I struni radnici, II ravnatelj, predstojnik podrunice, III drugi radnici. Nije uvoena pretpostavka o razliitim plaama po pojedinim kategorijama poslova.

142

204

Tablica 29. Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na proraune upanija
Simulacije

Postojei podaci

upanija Plae osoblja

Ukupni prihodi

Sredstva pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije Rashodi: Socijalna zatita 11.426.062 4.110.673 18.906.773 13.856.469 13.723.698 12.739.362 12.371.610 32.454.799 13.596.893 3.356.094 7.694.368 14.300.502 12.555.869 32.030.942 17.214.538 15.893.869 64.038.738 32.784.019 18.854.766 11.009.584 420.573.797 76.726.907 335.682.981 36.123.897 98.529.431 165.631.402 97.995.326 102.257.113 399.031 588.734 1.233.071 693.398 405.572 261.660 2.502.120 213.973.406 991.036 61.911.947 454.634 94.702.294 470.987 36.201.250 242.035 54.511.834 271.472 54.783.306 36.443.285 95.173.281 62.366.581 214.964.441 102.656.144 98.584.060 166.864.473 99.222.829 36.529.470 76.988.567 338.185.101 25.165.542 196.245 25.361.786 86.163.985 955.058 87.119.043 73.257.068 552.756 73.809.824 86.362.893 438.280 86.801.173 145 135 34 145 177 126 171 66 135 189 158 53 56 46 135 5 103.653.153 592.005 104.245.157 103 135.360.556 493.882 135.854.439 204 117.871.389 699.939 118.571.328 139 56.725.606 412.114 57.137.720 83 103.689.987 915.809 104.605.796 44 38 40 69 102 53 76 58 26 39 62 53 64 37 70 91 56 35 43 26 68 5 Procijenjeni (materijalni) trokovi Ukupno = Materijalni + Plae (Ukupni procijenjeni rashodi)/ Ukupni prihodi Materijalni rashodi/ (prihodipomoi) 24.363.756 48.572.810 71.459.073 51.925.034 69.824.816 37.098.772 53.267.318 65.346.090 787.182 41.826.179 19.702.326 64.907.849 55.871.411 120.261.023 49.445.714 86.944.109 127.981.624 36.881.551 52.546.023 41.627.107 -

Zagrebaka

275.836.506

Materijalni trokovi/ postojei rashodi za socijalnu zatitu 907 1.380 623 977 755 678 592 265 185 1.624 470 662 493 668 594 617 259 301 192 697 80

Krapinsko-zagorska

143.108.219

Sisako-moslavaka

172.390.553

Karlovaka

133.674.543

Varadinska

198.230.364

Koprivniko-krievaka

114.549.539

Bjelovarsko-bilogorska

127.914.846

Primorsko-goranska

337.746.007

Liko-senjska

64.868.547

Virovitiko-podravska

88.118.849

Poeko-slavonska

68.344.374

Brodsko-posavska

147.910.052

Zadarska

170.300.316

Osjeko-baranjska

306.239.797

ibensko-kninska

112.255.554

Vukovarsko-srijemska

177.355.251

Splitsko-dalmatinska

470.655.854

Istarska

230.273.831

Dubrovako-neretvanska

141.133.611

Meimurska

112.856.419

Grad Zagreb

6.743.702.163

Izvor: Ministarstvo financija i izraun autora.

205

Simulacija II:
Gradovi preuzimaju nanciranje decentralizirane funkcije socijalne skrbi

Koristei istu metodologiju koja je prethodno pojanjena, napravljene su i simulacije u kojima je pretpostavljeno da e se javna funkcija socijalne skrbi decentralizirati na nain da e financiranje preuzeti gradovi. Treba naglasiti da prethodno analizirani podaci o korisnicima sustava socijalne skrbi po upanijama ili o zaposlenima sadre sumarne podatke pojedinih centara za socijalnu skrb u gradovima i/ili opinama koje se nalaze na podruju tih upanija. Stoga, postoji mogunost ili prikazati ukupne podatke za upaniju ili ukupne podatke po pojedinom gradu parcijalna rjeenja se ne razmatraju. Zato se ove dvije simulacije trebaju promatrati alternativno ili financiranje preuzima upanija ili financiranje preuzima grad. Procijenjeni trokovi se ne mogu zbrajati na razini Hrvatske. Kao to je prethodno navedeno, procjena trokova nije napravljena za opine, jer prema podacima Ministarstva zdravstva socijalne skrbi, centri za socijalnu skrb se nalaze samo u sljedeim opinama143: u Krapinsko-zagorskoj upaniji: opina Zlatar Bistrica, u Sisako-moslavakoj upaniji: opine Dvor i Topusko, u Karlovakoj upaniji: opina Vojni, u Liko-senjskoj upaniji: Korenica144 , u Virovitiko-podravskoj upaniji: opina Pitomaa, u Zadarskoj upaniji: opina Graac.

Procijenjeni trokovi za te opine nisu pridrueni trokovima nekog grada iz njihovog okruenja. Zbog toga su ukupno procijenjeni trokovi po pojedinanim gradovima manji, nego ukupno procijenjeni trokovi po upanijama. Meutim, podaci za ove opine jesu sadrani u procijenjenim trokovima upanije na ijem se podruju nalaze, tako da je procjena za upanije vie obuhvatna u tom smislu. Rezultati analize prikazani su u tablici 30.

143 144

Opine u okviru Grada Zagreba nisu posebno razmatrane. Korenica nema status opine, ve naselja u opini Plitvika jezera.

206

Tablica 30. Simulacija nancijskih uinaka decentralizacije sustava socijalne skrbi na proraune gradova
Simulacije Procijenjeni (materijalni) trokovi Plae osoblja 78.498 88.310 98.122 143.913 71.956 192.974 91.581 150.454 85.039 19.624 111.205 19.624 85.039 71.956 65.415 137.371 81.769 91.581 199.515 81.769 242.035 85.039 7.963.686 8.472.006 33.188.163 13.083 58.873 124.288 3.747.307 12.141.454 5.150.713 13.017.741 14.341.761 6.732.515 26.816.823 6.918.309 16.214.177 28.514.433 25.125.755 67.461.878 13.909.143 7.976.769 8.530.879 33.312.451 8.387.605 14.504.979 11.366.716 19.597.551 9 43 8 87 63 44 54 45 89 121 38 21 26 14 105 39 34 76 53 124 7.468.386 22 10.704.453 7 21.933.797 47 10.394.690 22 19 45 6 21 8 31 8 70 48 34 41 35 60 78 31 20 23 13 95 32 27 69 45 123 8.635.224 18 17 8.556.726 10.306.380 21.835.675 10.560.540 7.396.430 19.404.577 11.275.135 14.354.525 8.302.566 3.727.683 12.030.249 5.131.089 12.932.701 14.269.805 6.667.100 26.679.452 6.836.541 16.122.596 28.314.918 25.043.987 67.219.843 13.824.104 Ukupno = Materijalni + Plae Materijalni rashodi/ (prihodi-pomoi) (Ukupni procijenje-ni rashodi)/ ukupni prihodi

Postojei podaci

Grad

Ukupni prihodi 1.785.856 3.521.579 1.005.293 3.863.147 2.171.117 670.515 7.615.084 5.020.472 10.559.646 1.185.070 343.611 3.513.827 381.533 413.006 1.406.238 896.674 1.022.874 7.629.531 1.542.362 3.122.073 27.034.695 490.116 10.310.714 1.428.278 459.537 364.419 1.142.133 2.332.115 1.890.940 1.950.476 65.170.226 2.740.381

Sredstva pomoi izravnanja za Rashodi: decentraliSocijalna zatita zirane funkcije

Dugo Selo

49.845.997

Materijalni trokovi/ postojei rashodi za socijalnu zatitu 479 376 2172 273 1103 30 578 136 701 1085 636 1242 920 1591 652 1.144 443 516 105 5.110 652 968 1.733 2.325 2.906

Ivani-Grad

53.396.209

Jastrebarsko

48.928.175

Samobor

167.165.002

12.447.745

Sveta Nedjelja

67.205.254

Sveti Ivan Zelina

35.989.484

Velika Gorica

250.033.497

Vrbovec

36.292.860

Zaprei

187.236.503

3.650.665

Donja Stubica

11.933.789

Klanjec

7.788.075

Krapina

35.644.114

Oroslavje

10.903.233

Pregrada

12.603.542

Zabok

37.660.925

5.502.000

Zlatar

11.032.224

Glina

23.756.716

Hrvatska Kostajnica

8.601.450

Kutina

87.778.007

Novska

34.644.797

Petrinja

71.732.930

Sisak

219.830.339

10.497.240

Duga Resa

26.332.844

Karlovac

208.281.850

13.807.243

Ogulin

51.090.983

3.094.000

Ozalj

11.561.393

Slunj

19.072.982

Ivanec

27.193.169

207

208
1.317.279 640.377 510.667 7.991.629 552.289 2.457.992 8.847.320 7.566.550 9.842.747 1.101.361 2.790.691 940.676 2.228.467 2.231.035 151.445 4.113.491 790.543 787.313 3.018.081 1.567.294 3.056.704 2.995.865 1.867.574 4.377.458 41.612.502 2.088.577 6.631.313 1.025.025 2.962.728 762.908 738.626 1.365.539 1.827.102 7.429.821 7.978.420 5.632.042 4.910.080 23.202.246 21.824.624 39.249 71.956 13.083 101.393 143.913 8.017.669 5.703.999 4.923.163 23.303.639 21.968.537 31 23 30 90 44 26 19 21 73 30 269 738 665 1.699 1.194 1.989.723 4.471.746 4.784.842 52.916.887 1.001.907 19.624 503.695 19.624 58.873 7.397.143 4.512.264 124.288 4.636.552 1.021.531 53.420.581 4.804.466 4.530.619 4 3 8 30 11 4 2 8 25 9 61 23 127 229 225 2.781.028 65.415 2.846.443 5 4 177 10.254.811 65.415 10.320.226 1.745.970 19.624 1.765.594 4.788.525 71.956 4.860.482 8 18 39 3.377.752 65.415 3.443.167 17 16 7 14 28 2.230 116 221 1.303 7.904.750 42.520 7.947.270 67 10.825.750 78.498 10.904.248 88 10.954.672 170.079 11.124.751 49 17.813.314 62.144 17.875.458 125 101 38 60 42 96.799 7.074.240 25.758.582 199.515 25.958.097 24 21 1.301.698 12.818.514 124.288 12.942.802 31 24 5.293.642 57.952.205 202.786 58.154.991 47 42 814.255 15.592.175 111.205 15.703.380 98 72 1.915 1.095 985 364 1.617 393 1.151 355 7.552.480 43.925.510 287.826 44.213.335 18 18 582 10.634.209 104.664 10.738.873 57 55 2.082 15.905.271 75.227 15.980.498 92 85 2.484 2.840.705

Lepoglava

19.721.800

Ludbreg

18.900.640

Novi Marof

19.561.868

Varadin

249.763.783

Varadinske Toplice

11.276.741

urevac

21.948.455

Koprivnica

139.127.345

Krievci

54.451.515

Bjelovar

125.022.190

azma

17.694.758

1.954.686

Daruvar

29.089.701

Garenica

18.114.074

2.096.000

Grubino Polje

18.996.278

Bakar

76.004.023

Cres

21.483.266

Crikvenica

65.878.539

2.944.533

abar

12.914.083

Delnice

37.495.039

1.845.000

Kastav

38.277.025

Kraljevica

16.679.554

Krk

63.664.485

2.938.382

Mali Loinj

56.009.600

Novi Vinodolski

36.195.927

Opatija

126.082.608

Rab

44.205.910

Rijeka

710.491.146

16.386.946

Vrbovsko

19.054.182

Gospi

52.628.117

Novalja

33.702.162

Otoac

30.658.466

Senj

29.267.451

2.083.206

Orahovica

23.753.462

Slatina

31.736.517

2.446.093

Virovitica

72.864.753

Kutjevo 1.609.508 888.005 1.674.690 6.874.414 1.097.660 9.198.633 1.379.637 1.067.578 686.166 1.932.441 360.741 10.032.739 2.968.202 1.304.115 1.527.715 2.418.356 1.379.006 18.904.684 1.590.290 2.415.000 1.898.167 347.210 4.836.575 1.457.144 1.987.910 1.752.769 7.858.055 4.067.941 1.980.877 1.013.382 2.670.000 7.991.249 793.030 1.217.934 4.655.729 25.323.931 23.743.718 46.264.520 1.919.094 11.076.227 13.588.361 209.328 196.245 183.162 32.707 104.664 78.498 25.533.259 23.939.963 46.447.682 1.951.801 11.180.891 13.666.859 30 33 133 8 50 14 25 22 125 7 18 14 544 584 2.336 189 909 170 879.474 2.663.157 2.663.157 25 16 303 44.433.830 235.494 44.669.324 33 28 919 47.800.532 98.122 1.257.939 10.022.752 65.415 35.711.347 98.122 59.838.147 412.114 25.747.531 111.205 31.961.564 150.454 32.112.018 25.858.737 60.250.261 35.809.470 10.088.166 47.898.654 20.778.516 68.686 20.847.201 134 84 82 14 155 69 192 98 74 77 13 129 45 102 1.360 1.322 1.867 317 2.246 797 2.518 39.936.300 150.454 40.086.754 29.570.985 287.826 29.858.810 10 123 238.298 998.223 9.812 1.008.036 4 6.895.476 19.624 6.915.101 68 45 4 9 99 357 277 295 1.345 6.729.720 58.873 6.788.593 21 9.208.702 58.873 9.267.576 39 27 16 54.950.168 274.743 55.224.911 36 31 2.827.093 3.574.279 39.752.126 196.245 39.948.371 116 93 3.397.189 27.600.322 156.996 27.757.318 47 41 812 3.622 597 667 630 8.600.928 85.039 8.685.967 51 41 969

13.915.621

154.238

Lipik

22.827.721

Pakrac

21.116.609

Pleternica

12.473.598

Poega

68.397.242

Nova Gradika

43.070.603

Slavonski Brod

176.737.105

18.548.611

Benkovac

34.370.646

Biograd na moru

42.829.318

Nin

15.787.902

Obrovac

15.340.766

Pag

26.841.985

Zadar

348.129.131

18.169.220

Beli Manastir

40.693.200

Belie

20.263.361

Donji Miholjac

21.258.835

akovo

43.195.353

Naice

33.696.192

Osijek

475.996.678

19.397.502

Valpovo

27.665.117

Drni

22.464.267

Knin

46.891.119

2.883.000

Skradin

11.156.646

ibenik

159.174.783

17.247.801

Vodice

36.502.070

Ilok

16.202.092

Otok (Vinkovci)

15.966.515

Vinkovci

100.733.769

Vukovar

110.519.202

6.053.293

upanja

37.083.396

Hvar

28.381.271

Imotski

61.342.158

Katela

99.323.989

Komia

8.187.648

209

210
4.042.147 3.352.455 3.319.264 7.490.425 98.296.412 1.313.819 427.613 932.933 2.940.747 483.893 3.008.597 1.896.491 938.202 3.491.044 2.733.000 1.079.084 2.584.890 7.346.472 15.430.714 6.378.369 6.908.396 1.109.157 25.782.141 396.252 310.072 79.218 2.195.529 7.988.756 399.584 537.275 9.175.551 9.267.638 3.099.649 58.283.718 1.227.717 7.046.499 65.415 235.494 13.083 13.083 7.111.914 58.519.212 9.280.721 9.188.634 31 62 104 63 24 56 94 57 574 1.880 2.319 1.708 1.740.300 9.499.697 85.039 3.650.330 75.227 15.927.371 179.891 16.107.262 3.725.557 9.584.737 6 20 38 6 19 31 62 921 546 5.606.258 78.498 5.684.756 24.038.396 261.660 24.300.056 9.094.514 75.227 9.169.741 6.335.587 85.039 6.420.627 18 5 9 5 12 5 8 5 245 124 156 88 15.455.886 88.310 15.544.196 32 1.152.930 19.624 1.172.554 4 641.126 36.845.859 85.039 36.930.899 147 141 3 27 5.747 33 566 14.840.745 26.166 14.866.911 66 1.458.658 13.083 1.471.741 21 15 41 6.961.779 81.769 7.043.548 13 13 237 301 493 4.895.346 78.498 4.973.844 28 23 1.145 55.377.452 464.446 55.841.898 6 6 56 12.777.995 78.498 12.856.493 14 13 171 25.397.601 127.559 25.525.160 45 37 765 9.002.427 75.227 9.077.654 23 21 269 8.335.717 71.956 8.407.674 13 12 206 494.992 9.202.273 2.674.826 4.119.501 553.000

Makarska

70.483.481

1.525.569

Omi

42.473.157

Sinj

68.239.263

Solin

97.875.468

Split

912.730.740

16.026.824

Stari Grad

14.010.747

Supetar

21.600.029

Trilj

23.910.670

Trogir

55.565.643

Vis

9.688.047

Vrgorac

36.369.201

Vrlika

10.963.539

Buje

26.239.138

Buzet

42.290.700

2.580.099

Labin

57.560.893

3.310.808

Novigrad

43.509.494

Pazin

52.215.433

Pore

192.731.873

4.454.889

Pula

303.750.175

10.504.485

Rovinj

119.546.383

Umag

124.516.525

Vodnjan

46.357.870

Dubrovnik

284.677.957

11.657.219

Korula

19.459.079

Metkovi

30.784.082

Opuzen

11.126.300

Ploe

29.269.684

akovec

105.082.897

Mursko Sredie

9.871.291

Prelog

16.256.434

Izvor: Ministarstvo financija i izraun autora.

Kao to je ve prethodno pojanjeno, u ovom se dijelu analize pretpostavlja prenoenje financiranja sustava socijalne skrbi s dravne razine na gradove. S obzirom da se podaci o korisnicima sustava vode na razini centara za socijalnu skrb, oni gradovi u kojima nema centara socijalne skrbi, u analizi ne snose trokove decentraliziranog sustava socijalne skrbi. Meutim, vjerojatniji je scenarij da kada bi se sustav socijalne skrbi decentralizirao na razinu gradova, u financiranju rada sustava sudjelovali bi i oni gradovi u kojima nema centara, jer korisnici s njihovog podruja vjerojatno koriste usluge centara smjetenih u susjednim podrujima. S obzirom da se radi o simulacijama, nisu uvoene dodatne pretpostavke o tome kako korisnici sustava socijalne skrbi s jednog podruja gravitiraju odreenim centrima socijalne skrbi. Unato svim navedenim ogranienjima pretpostavki simulacije, iz prethodne analize moe se zakljuiti sljedee: Ako se usporede procijenjeni iznosi potrebnih trokova za decentraliziranje sustava socijalne skrbi sa sredstvima koje sada dobivaju gradovi iz dravnog prorauna za decentralizirane funkcije145 koje su do sada preuzeli, tada se moe primijetiti da u velikom broju sluajeva trokovi sustava socijalni skrbi znaajno premauju sredstva koja se za sada dobivaju iz prorauna (izuzetak su Pazin, Buzet, Gospi, Samobor). To potvruje prethodni zakljuak da bi decentraliziranje sustava socijalne skrbi zahtijevalo paljivo razmatranje pronalaenja cjelovitog sustava financiranja. Usporedba procijenjenih trokova financiranja i postojeih rashoda koje gradovi imaju u okviru programa socijalne skrbi, pokazuje da bi u velikom broju sluajeva financiranje centara socijalne skrbi znaajno premailo sadanje rashode koji se za sline programe izdvajaju iz gradskih prorauna. Izuzetak su gradovi kao to su Dubrovnik, Rovinj, Buzet, Split, Rab, Opatija i Velika Gorica. Kad se promatra odnos procijenjenih trokova i financijske snage gradova (mjerene ukupnim prihodima prorauna), tada se moe vidjeti da bi u velikom broju sluajeva financiranje sustava socijalne skrbi zahtijevalo znaajno poveanje fiskalnog kapaciteta. Gradovi kod kojih bi to bilo relativno jednostavnije bili bi Samobor, Velika Gorica, Zaprei, Crikvenica, Krk, Opatija, Rab, Rijeka, Pag, Hvar, Split, Buzet, Pore, Pula, Rovinj, Dubrovnik. S obzirom na ove rezultate, osim zahtjeva za dodatnom analizom, zakljuak koji se namee je da bi, u sluaju decentralizacije sustava socijalne skrbi, od izuzetno velike koristi bilo provesti pilot-projekt, te na temelju ocjene uspjenosti pilot-projekta, krenuti u daljnje razvijanje sustava. Kao kandidat za provoenje pilot-projekta, ova analiza izdvaja grad Buzet, jer se prema sva tri prethodno analizirana kriterija izdvaja kao grad u kojem bi prema financijskim pokazateljima takav projekt bilo najjednostavnije provesti. Naravno, za punu ocjenu adekvatnosti pojedine sredine za provoenje pilot-projekta, osim financijskih kriterija, nuni su i ljudski i organizacijski kapaciteti.
145

Rije je o 33 grada koja su preuzela decentralizirano financiranje trokova osnovnog kolstva, kao i o gradovima koji su osnivai javnih vatrogasnih postrojbi koji su preuzeli u potpunosti trokove njihovog financiranja. Navedeni gradovi za financiranje tih trokova ostvaruju dodatne udjele u porezu na dohodak, te po potrebi i sredstva pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije.

211

6.3. Prijedlozi i preporuke za novi nain nanciranja javnih poslova i provoenja javnih funkcija u nadlenosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave
Prijedlozi za novi nain financiranja javnih poslova i provoenja javnih funkcija u nadlenosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave imaju za cilj efikasnije i uinkovitije troenje proraunskih sredstava uz istovremeno uinkovitije pruanje javnih usluga i vei stupanj zadovoljstva stanovnika u lokalnoj sredini opsegom i kvalitetom podmirenih javnih potreba. Da bi se sve to osiguralo potrebno je kontinuirano praenje i mjerenje ostvarivanja planiranih rezultata i uinaka (ishoda) u provoenju javnih funkcija (troenja proraunskih sredstava) i mjerenje rezultata i uinaka (ishoda) ostvarenja stratekih ciljeva utvrenih u lokalnim razvojnim dokumentima usklaenih s nacionalnom strategijom razvoja. Preporuke za nastavak fiskalne decentralizacije temelje se na jasnom utvrivanju javnih ovlasti koje e se prenijeti na lokalne jedinice, kriterijima temeljem kojih e se definirati njihovo prenoenje, kao i kriterijima temeljem kojih e se izraunavati dodatna sredstava koja e lokalne jedince ostvarivati. Osnovna preporuka odnosi se na formule za raunanje iznosa sredstava potrebnih lokalnim jedinicama za obavljanje novih javnih poslova koje trebaju biti jednostavne, moraju osiguravati stabilne, sigurne i dovoljno izdane i predvidive prihode lokalnim jedinicama iju visinu one mogu same unaprijed procijeniti. Ta se preporuka odnosi i na transparentnu formulu za procjenu prihoda pomoi sredinje drave na rok od tri godine u okviru trogodinjeg planiranja prorauna kako bi lokalne jedinice mogle planirati sredstva u proraunu za pokrie tekuih aktivnosti za provoenje novih odgovornosti u nizu javnih funkcija, te planirati sredstava u proraunu za svoje razvojne projekte i strateke prioritete planirane u lokalnom stratekom razvojnom dokumentu. Na taj se nain promovira integrirani sustav planiranja i upravljanja lokalnim razvojem. Prijedlozi i preporuke se dijele u dvije osnovne grupe, od kojih se prva odnosi na prijedloge za unaprjeenje postojeeg naina financiranja, a druga na reformske prijedloge, odnosno na preporuke koje u sebi nose neke znaajne novine, a ne samo unaprjeenje postojee prakse u financiranju lokalnih jedinica.

6.3.1. Prijedlozi i preporuke za unaprjeenje postojeeg sustava nanciranja

Prirez porezu na dohodak

Prvi se prijedlog u vezi prireza porezu na dohodak odnosi na usklaivanje mogunosti uvoenja vie stope prireza porezu na dohodak za upanijska sjedita kao i za gradove koji imaju status velikih gradova. Prijedlog se sastoji u tome da se razmotre kriteriji za stjecanje statusa velikog grada i da se omogui svim upanijskim sjeditima (i onima s manje od 30.000 stanovnika), koji
212

imaju dodatne nadlenosti kao i veliki gradovi u obavljanju javnih poslova, mogunost uvoenja vie stope prireza porezu na dohodak kako bi i ti gradovi mogli financirati iri samoupravni djelokrug javnih poslova. Radi se konkretno o etiri grada, Poegi, Virovitici, Gospiu i Krapini, kojima bi poveanje stope prireza s 12 na 15 posto donijelo dodatnih 3,1 milijuna kuna poveanja prihoda od poreza i prireza na dohodak. U nastavku ovog dijela Studije razmatra se jo nekoliko varijanti prijedloga i preporuka u vezi prireza porezu na dohodak obzirom da je prirez u odreenoj mjeri instrument lokalne fiskalne politike. Sljedea tri prijedloga oznaavaju bitnu novinu u odnosu na postojee stanje. Napravljene su tri varijante prijedloga izrauna prireza porezu na dohodak da se vidi koliko se uope fiskalni kapacitet opina i gradova poveava s promjenom prireza. Prva varijanta oznaava grubu procjenu potencijalnih prihoda uvoenjem maksimalnih stopa prireza u svim opinama i u svim gradovima o emu smo govorili i u prethodnom dijelu ove Studije (u poglavlju 5.4.). Za druge dvije varijante polazi se od pretpostavke da se ne radi o zakonski propisanim maksimumima i da opine i gradovi zadravaju slobodu uvoenja vie stope prireza, a unutar zakonski propisanih maksimalnih stopa. Ujedno su to minimalne stope koje se trebaju uvesti za ostvarenje prava na pomo iz dravnog prorauna. U tablici u Prilogu D dan je pregled uvedenih stopa prireza i maksimalno moguih stopa prireza prema postojeim zakonskim stopama u gradovima i opinama. Ti podaci o stopama prireza po gradovima i opinama jasno pokazuju da veina gradova i opina uope nije uvela prirez porezu na dohodak. Osim toga, velik je broj gradova i opina koje su uvele vrlo male stope prireza porezu na dohodak. Samo je 41 opina i 9 gradova uvelo maksimalne stope prireza koje su dozvoljene prema trenutno vaeim zakonskim propisima. Takvi podaci jasno ukazuju da opine i gradovi imaju mogunost samostalnog ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak. U ovom dijelu Studije napravljene su procjene koje opine i gradovi imaju mogunost ostvarivanja tih dodatnih prihoda, te za koliko mogu poveati prihode. S ciljem procjenjivanja dodatnih prihoda koje opine i gradovi mogu ostvarivati na temelju poveanja prireza porezu na dohodak napravljene su tri simulacije ostvarivanja prihoda zavisno o odluci gradova i opina o tome koliko im dodatno financijskih sredstava treba za financiranje poslova za koje su nadleni. Ti dodatni prihodi lokalnih jedinica su procijenjeni u tri razliite varijante zbog toga to sve lokalne jedinice nisu suoene s jednakim potrebama za dodatnim financijskim sredstvima. U prvoj simulaciji procjenjuje se mogunost ostvarivanja dodatnih prihoda uvoenjem maksimalne zakonski dozvoljene stope prireza porezu na dohodak u svim gradovima i opinama. Meutim, neke lokalne jedinice ve sada imaju dovoljno vlastitih sredstava za financiranje poslova iz svoje nadlenosti ili im je dovoljno manje dodatnih sredstava od onog to bi prikupile uvoenjem maksimalne zakonski dozvoljene stope prireza porezu na dohodak. Zato su napravljene jo dvije simulacije da bi se procijenilo koliko se mijenja taj dodatni prihod opina i gradova
213

zavisno o tome koliku stopu prireza porezu na dohodak pojedine opine i gradovi uvedu. Meutim, u skladu s preporukama iskazanim u Studiji, opine i gradovi imaju pravo na ostvarivanje pomoi iz dravnog prorauna tek nakon to su iskoristile vlastite mogunosti (predvienim simulacijama) prikupljanja vlastitih prihoda u cijelosti. Pri tome je potrebno naglasiti da ovi izrauni predstavljaju tek vrlo grubu procjenu dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak obzirom da bi uvoenje maksimalnog prireza porezu na dohodak u nekim lokalnim jedinicama doveo do bijega kapitala iz jedne u drugu lokalnu jedinicu. Takoer, poveanje ukupnog poreznog optereenja stanovnitva moe dovesti i do porasta sive ekonomije. Na taj nain previsoke stope prireza u nekim lokalnim jedinicama mogu dovesti do smanjenja ukupnih prihoda od poreza i prireza na dohodak, umjesto poveanja. Meutim, detaljnije ekonomske analize u ovom trenutku nije mogue napraviti obzirom da detaljni podaci o proraunima u lokalnim jedinicama nisu dostupni. U analizi su koriteni podaci Ministarstva financija o izvrenju prorauna gradova i opina za 2009. godinu koji daju uvid samo u ukupno prikupljene prihode od prireza i poreza na dohodak gradova i opina. To znai da je napravljena procjena na nain da je od ukupno prikupljenih prihoda od poreza i prireza porezu na dohodak oduzet dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije i povrat poreza i prireza na dohodak po godinjim prijavama. Na taj nain je dobivena samo okvirna slika ukupnih prihoda od poreza i prireza u 2009. godini. Zatim je primjenom sadanje stope prireza porezu na dohodak izraunat iznos poreza na dohodak (bez prireza). Na tako dobiven rezultat je primijenjena nova stopa prireza (prema razliitim simulacijama), te su procijenjeni dodatno ostvareni prihodi. Takav izraun daje samo okvirnu sliku dodatnih prihoda, dok je prije odabira konane stope prireza potrebno napraviti dodatnu analizu (uz suradnju Ministarstva financija) na temelju detaljnih podataka. U prvoj simulaciji, napravljen je izraun dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak koje bi opine i gradovi mogli ostvariti ako poveaju sadanje stope prireza na zakonski doputenu maksimalnu stopu prireza. To znai da sve opine, bez obzira na broj stanovnika, uvode stopu prireza porezu na dohodak od 10 posto. Gradovi bi zavisno o broju stanovnika, uveli razliite stope prireza porezu na dohodak kako je predvieno zakonom. Tako bi gradovi manji od 30.000 stanovnika uveli stopu prireza od 12 posto, a gradovi s vie od 30.000 stanovnika stopu prireza od 15 posto. Grad Zagreb bi uveo maksimalnu stopu prireza od 30 posto. Ovakav izraun omoguuje okvirni uvid u to jesu li i u kojoj mjeri pojedine opine i gradovi iskoristile zakonske mogunosti za prikupljanje prihoda od svog stanovnitva za financiranje poslova iz nadlenosti ili se, suoene s manjkom financijskih sredstava, a unato takvoj zakonskoj mogunosti, radije oslanjaju na pomo iz dravnog prorauna i zaduivanje. U drugoj simulaciji, napravljen je izraun poveanja prihoda od prireza porezu na dohodak na nain da gradovi trebaju poveati svoj prirez zavisno o broju stanovnika. Tako gradovi koji imaju: manje od 10.000 stanovnika uvode stopu prireza od 8 posto, izmeu 10.001 i 20.000 stanovnika uvode stopu prireza od 10 posto, izmeu 20.001 i 30.000 stanovnika uvode stopu prireza od 12 posto,
214

 vie od 30.001 stanovnika uvode stopu prireza od 15 posto, Grad Zagreb uvodi stopu prireza od 20 posto. Za izraun stope prireza u opinama polazilo se od pretpostavke da su iskustva u opinama pokazala koje stope prireza porezu na dohodak imaju najvee uinke na poboljanje ostvarenih prihoda. Stoga se predvidjelo da sve opine koje sada nemaju prirez ili imaju ispodprosjeni prirez trebaju uvesti minimalnu prosjenu stopu prireza porezu na dohodak u drugim opinama, odnosno stopu prireza porezu na dohodak od 6 posto. Pri tome se pretpostavlja da e oni gradovi i opine koji sada imaju viu stopu prireza od one predviene ovom varijantom zadrati stopu prireza na postojeoj razini, odnosno da je nee smanjiti. Navedene stope prireza su minimalne, te gradovi i opine zadravaju pravo daljnjeg poveanja stope prireza porezu na dohodak unutar zakonski propisanog maksimuma zavisno o vlastitoj procjeni potrebe za dodatnim financijskim sredstvima. Meutim, ovo su minimalne stope prireza koje neki grad ili opina treba uvesti da bi ostvarile pravo na pomo iz dravnog prorauna. U treoj simulaciji, napravljen je izraun poveanja prihoda od prireza porezu na dohodak na nain da gradovi i opine trebaju poveati svoj prirez zavisno o broju stanovnika. Tako gradovi koji imaju: manje od 10.000 stanovnika uvode stopu prireza od 8 posto, izmeu 10.001 i 20.000 stanovnika uvode stopu prireza od 10 posto, izmeu 20.001 i 30.000 stanovnika uvode stopu prireza od 12 posto, izmeu 30.001 i 50.000 stanovnika uvode stopu prireza od 15 posto, vie od 50.001 stanovnika uvode stopu prireza od 18 posto, Grad Zagreb uvodi stopu prireza od 20 posto.

Opine koje imaju: manje od 5.000 stanovnika uvode stopu prireza od 6 posto, izmeu 5.001 i 10.000 stanovnika uvode stopu prireza od 8 posto, vie od 10.001 stanovnika uvode stopu prireza od 10 posto. Dakle, ova varijanta pretpostavlja da se promjeni zakon na nain da se povea maksimalna dozvoljena stopa prireza porezu na dohodak za gradove s vie od 50.000 stanovnika s 15 na 18 posto. Osim toga, u izraunu se polazi od pretpostavke da e oni gradovi i opine koji sada imaju viu stopu prireza od one predviene ovom varijantom zadrati stopu prireza na postojeoj razini, odnosno da je nee smanjiti. Navedene stope prireza su minimalne, te gradovi i opine zadravaju pravo daljnjeg poveanja stope prireza porezu na dohodak zavisno o vlastitoj procjeni potrebe za dodatnim

215

financijskim sredstvima. Meutim, ovo su minimalne stope prireza koji neki grad ili opina treba uvesti da bi ostvario pravo na pomo iz dravnog prorauna. Rezultati prve simulacije pokazuju da gradovi (bez Grada Zagreba) poveanjem stope prireza porezu na dohodak na zakonski doputenu maksimalnu razinu mogu ostvariti maksimalan dodatni prihod od poreza i prireza porezu na dohodak u iznosu 218,4 milijuna kuna. Grad Zagreb poveanjem stope prireza porezu na dohodak moe poveati svoj prihod najvie za dodatnih 427,6 milijuna kuna. Opine mogu uvoenjem maksimalne stope prireza od 10 posto ostvariti dodatne prihode u iznosu 86,3 milijuna kuna. Rezultati druge simulacije pokazuju da gradovi (bez Grada Zagreba) poveanjem stope prireza porezu na dohodak zavisno o broju stanovnika mogu ostvariti maksimalan dodatni prihod od prireza u iznosu 188,3 milijuna kuna. Grad Zagreb poveanjem stope prireza porezu na dohodak za 2 postotna boda moe poveati svoj prihod za dodatnih 71,3 milijun kuna. Opine mogu uvoenjem barem prosjene stope prireza porezu na dohodak od 6 posto ostvariti dodatne prihode u iznosu 44,7 milijuna kuna. Rezultati tree simulacije pokazuju da gradovi (bez Grada Zagreba) poveanjem stope prireza porezu na dohodak zavisno o broju stanovniku mogu ostvariti maksimalan dodatni prihod od prireza u iznosu 228,4 milijuna kuna. U odnosu na prethodnu simulaciju radi se o ostvarivanju dodatnih 40 milijuna kuna prireza u gradovima, a koji su rezultat uvoenja vie stope prireza u gradovima s vie od 50.000 stanovnika. Grad Zagreb poveanjem stope prireza porezu na dohodak moe poveati svoj prihod za 71,3 milijuna kuna (isto kao i u drugoj simulaciji). Opine mogu uvoenjem viih stopa prireza odreenih na temelju broja stanovnika ostvariti dodatne prihode u iznosu 51,8 milijuna kuna. Sve procjene su napravljene na temelju podataka o broju stanovnika iz Popisa stanovnitva Dravnog zavoda za statistiku za 2001. godinu146 . U tablicama 2. i 3. u Prilogu D ove Studije procijenjeno je poveanje prihoda po pojedinim opinama i gradovima u pojedinim upanijama, dok tablice 31. i 32. sadre sumarne procjene poveanja prihoda u gradovima i opinama u pojedinim upanijama.

146

Sva je analiza temeljena na popisu stanovnitva iz 2001. godine kada je postojao drugaiji teritorijalni ustroj opina i gradova. Novi popis stanovnitva oekuje se sljedee godine, te e biti potrebno napraviti nove procjene.

216

Tablica 31. Sumarna procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u gradovima, u kunama
Simulacija 1. Simulacija 2. Simulacija 3.

Gradovi po upanijama

Prihodi poslovanja

Ukupni porez i prirez na dohodak umanjen za povrat poreza i dio poreza na dohodak za decentralizirane funkcije Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 23.100.845 5.450.492 7.314.486 7.809.893 7.220.762 9.370.954 3.586.758 37.894.869 7.117.635 2.487.731 3.679.083 5.266.556 21.959.478 7.584.422 6.188.295 9.295.576 25.948.458 21.676.812 2.166.893 3.306.250 427.597.890 3.729.822.536 218.426.248 6.665.520 5.728.761 9.086.298 2.954.396 31.894.962 5.420.092 1.961.407 2.598.537 5.266.556 20.763.616 6.469.784 4.881.039 8.744.753 23.093.902 17.285.164 1.292.983 2.956.858 71.266.315 188.299.500 6.399.379 3.807.879 21.027.613 Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 462.066.081 60.708.084 199.772.534 163.508.897 183.921.251 83.745.573 101.900.161 470.070.031 65.752.633 41.658.670 65.241.716 92.377.463 156.421.215 265.650.639 117.698.225 109.015.381 606.278.399 285.772.082 139.851.076 58.412.425 4.204.712.582

Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 24.831.606 3.807.879 8.666.726 9.486.281 2.291.504 9.086.298 2.954.396 40.046.331 5.420.092 1.961.407 2.598.537 7.523.651 24.543.527 11.525.977 6.901.068 8.744.753 33.263.685 20.443.224 1.292.983 2.956.858 71.266.315 228.346.785

Zagrebaka upanija 120.316.604 434.257.960 300.736.936 328.030.136 210.180.921 203.013.589 1.217.151.590 142.748.965 120.255.967 135.711.591 193.011.598 446.147.924 639.429.573 270.097.380 254.145.094 1.499.210.698 868.717.369 367.017.161 118.232.222 6.678.326.427 8.747.929.496

879.516.218

Krapinsko-zagorska upanija

Sisako-moslavaka upanija

Karlovaka upanija

Varadinska upanija

Koprivniko-krievaka upanija

Bjelovarsko-bilogorska upanija

Primorsko-goranska upanija

Liko-senjska upanija

Virovitiko-podravska upanija

Poeko-slavonska upanija

Brodsko-posavska upanija

Zadarska upanija

Osjeko-baranjska upanija

ibensko-kninska upanija

Vukovarsko-srijemska upanija

Splitsko-dalmatinska upanija

Istarska upanija

Dubrovako-neretvanska upanija

Meimurska upanija

Grad zagreb

Ukupno gradovi (bez Grada Zagreba)

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

217

218
Simulacija 1. Simulacija 2. Simulacija 3. Prihodi poslovanja Ukupni porez i prirez na dohodak umanjen za povrat poreza i dio poreza na dohodak za decentralizirane funkcije Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 3.783.847 8.913.543 3.724.483 2.966.299 3.213.941 2.664.562 2.092.445 14.741.659 1.137.317 2.258.384 923.719 2.469.261 6.088.529 6.878.643 855.340 3.748.802 6.685.762 5.936.236 2.415.424 4.764.141 86.262.317 1.598.737 1.209.201 8.528.152 487.134 1.347.795 411.801 1.298.844 3.579.837 3.351.932 193.290 1.764.282 3.318.740 2.391.046 820.085 2.852.063 44.741.875 1.631.814 1.667.834 1.922.784 5.142.015 1.224.496 1.754.985 5.910.528 2.638.116 1.667.834 1.933.823 1.718.369 1.250.235 10.214.994 487.134 1.640.273 525.328 1.407.574 3.579.837 4.330.460 193.290 2.233.604 3.420.483 2.706.829 820.085 3.397.324 51.831.097 Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 117.035.356 97.747.674 45.822.212 35.734.885 60.493.180 26.645.617 22.768.235 163.019.470 20.428.264 23.777.713 15.827.434 51.769.964 65.531.849 93.393.571 22.538.771 61.040.789 120.370.823 97.009.038 94.875.297 47.817.909 1.283.648.051 Poveanje prihoda od poreza na dohodak i prireza zbog poveanja stope prireza 251.883.913 181.445.146 117.377.206 86.599.725 135.018.273 117.369.673 67.007.042 435.091.009 68.317.892 75.630.718 31.483.042 132.110.914 252.643.372 211.418.446 118.123.693 151.176.198 389.970.088 299.444.930 201.242.492 106.932.615 3.430.286.387

Tablica 32. Sumarna procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u opinama, u kunama

Opine po upanijama

Zagrebaka upanija

Krapinsko-zagorska upanija

Sisako-moslavaka upanija

Karlovaka upanija

Varadinska upanija

Koprivniko-krievaka upanija

Bjelovarsko-bilogorska upanija

Primorsko-goranska upanija

Liko-senjska upanija

Virovitiko-podravska upanija

Poeko-slavonska upanija

Brodsko-posavska upanija

Zadarska upanija

Osjeko-baranjska upanija

ibensko-kninska upanija

Vukovarsko-srijemska upanija

Splitsko-dalmatinska upanija

Istarska upanija

Dubrovako-neretvanska upanija

Meimurska upanija

Ukupno opine

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

Potrebno je navesti jo jednu bitnu odrednicu prireza porezu na dohodak. Mjerenje fiskalnog kapaciteta lokalne jedinice za izraun pomoi sredinje drave za fiskalno izravnanje temelji se na procijenjenom prihodu. On se procjenjuje na temelju ukupnog prihoda po stanovniku u lokalnoj jedinici u odnosu na prosjek ukupnog prihoda svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj. U procijenjeni fiskalni kapacitet za izraun pomoi za fiskalno izravnanje ukljuen je i potencijalni prihod od tree varijante izrauna prihoda od prireza porezu na dohodak. Preporuka je da pomoi za fiskalno izravnanje mogu iznositi najvie do pokria odreenog postotka nedostajuih sredstava najvie do 75 posto standardnih rashoda/prihoda147.

Komunalni doprinos

Uloga komunalnog doprinosa kao namjenskog prihoda nije u potpunosti zadovoljavajua te mu je potrebno proiriti namjenu mijenjanjem Zakona o komunalnom gospodarstvu tako da se komunalni doprinos koristi ne samo za izgradnju groblja, cesta i javne rasvjete, ve i za izgradnju i odravanje vodovodne i kanalizacijske mree u lokalnim jedinicama.

Upravljanje imovinom u vlasnitvu lokalne i regionalne samouprave

U veini lokalnih jedinica ne postoji registar imovine u njihovom vlasnitvu s ciljem aktivnog upravljanja imovinom. Stoga je preporuka svim lokalnim jedinicama da izrade sveobuhvatni popis imovine, pri emu treba poduzeti niz aktivnosti: izraditi bazu podataka o imovini, utvrditi najbolje namjene za svaku imovinu, klasificirati imovinu, procijeniti vrijednost nekretnina, kvantificirati prihode i rashode u vezi imovine, izraditi izvjetaj o imovini i portfelju imovine, izraditi strategiju i plan upravljanja imovinom.

Zaduivanje

S obzirom da je cilj fiskalne decentralizacije efikasnost i uinkovitost javnog sektora, fiskalna odgovornost, pruanje javnih usluga uz visoku razinu kvalitete, te makroekonomska stabilnost, smatra se da su postojei kriteriji i ogranienja u vezi godinjeg zaduivanja svake pojedine lokalne jedinice primjereni. Meutim, ocjenjuje se potrebnim dodatno razmotriti i predloiti kriterije po kojima e se konkretnoj lokalnoj jedinici odobriti zahtjev za zaduivanje ako udovoljava propisanim uvjetima u sluaju kada ima vie zahtjeva lokalnih jedinica za dobivanjem suglasnosti Vlade na zaduivanje, a svi zahtjevi lokalnih jedinica
U dijelu studije 6.3.2. poblie se opisuju obiljeja standardiziranih rashoda/prihoda.

147

219

premauju zakonom propisani maksimum od 2,3 posto prihoda poslovanja svih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Mjere unapreenja naplate izvornih prihoda lokalnih jedinica

Ovdje se prvenstveno upuuje na potrebu jae povezanosti lokalnih jedinica s Poreznom upravom koja na ime i za raun lokalnih jedinica prikuplja prihode od lokalnih poreza. S obzirom na ograniene kapacitete Porezne uprave, ona uglavnom prednost daje izdanijim instrumentima odnosno prihodima od poreza sredinje drave. Alternativna preporuka je jaanje vlastitih kapaciteta lokalnih jedinica i u prikupljanju prihoda od vlastitih poreza.

Preciznije formuliranje pravnih rjeenja uvjeta u vezi nemogunosti lokalnih jedinica da nanciraju svoje zakonom propisane obveze

Za sada se jedino u Zakonu o komunalnom gospodarstvu i Zakonu o vodama izravno navodi nemogunost ovrhe na komunalnoj infrastrukturi. Meutim, predlae se slino rjeenje i nemogunost ovrhe na obavljanju drutvenih djelatnosti tj. ostavljanje mogunosti funkcioniranja, na primjer, djejeg vrtia iako grad ne moe isplaivati plau zaposlenima jer je prezaduen.

6.3.2. Prijedlozi i preporuke za cjelovitiju reformu

Porez na imovinu

Na temelju dosadanjih iskustava lokalnih jedinica o komunalnoj naknadi koja je iskljuivo namjenski prihod te uloge koju porez na imovinu ima u razvijenim dravama opisanim u okviru 13. smatra se opravdanim navesti potrebu da se u Hrvatskoj u najskorije vrijeme razmotre ve postojei prijedlozi uvoenja modernog poreznog instrumenta, poreza na imovinu, koji bi zamijenio komunalnu naknadu kao namjenski prihod.
Okvir 13. Porez na imovinu primjer odabranih drava
Praksa lokalnih poreza je razliita u razliitim zemljama, pa tako i kada se radi o porezima na imovinu. Neke zemlje porez na imovinu uope ne razrezuju, u nekim je to prihod sredinje drave, u nekima sredinja drava odreuje granice poreznih stopa, dok konkretne porezne stope propisuju lokalne jedinice. U nastavku je prikazano nekoliko primjera u kojima jedinice lokalne samouprave odluuju o porezima na imovinu, te oni predstavljaju prihod jedinica lokalne samouprave. Bugarski porez na imovinu odreuju jedinice lokalne vlasti (opine). Postoje dva porezna oblika. Godinji iznos poreza koji se razrezuje na nepokretnu imovinu u iznosu od 0,05 do 0,2 posto, pri emu vrijednost ovisi o lokaciji, a porezna osnovica se odreuje na temelju trine vrijednosti, porezne vrijednosti ili bruto knjigovodstvene vrijednosti. Drugi porezni oblik je porez na promet imovine (koji ukljuuje i prijenos vlasnitva nad prijevoznim sredstvima) koji se plaa u iznosu od 1,3 do 2,6 posto. Od plaanja poreza u oba oblika izuzeto je poljoprivredno zemljite, odnosno umsko zemljite. U Estoniji svaka lokalna jedinica razrezuje porez na zemljite u iznosu od 0,1 do 2,5 posto, pri emu je osnovica odreena procijenjenom vrijednou zemljita (koja ne ukljuuje graevine koje se na njoj nalaze). Pored ovog poreznog oblika, lokalne jedinice mogu razrezati sljedee poreze: porez na reklamu, porez na zatvaranje ceste/ulice, porez na promet, porez na plovila, porez na motorna vozila, porez na dranje ivotinja ili porez na zabavljake djelatnosti.

220

Lokalne jedinice u Litvi mogu odrediti porez na nekretnine u visini od 0,3 do 1 posto, koji se razrezuje samo ako se te nekretnine koriste u poslovne svrhe. Takoer, ako poslovni subjekti unajmljuju zemlju u vlasnitvu drave radi svojih poslovnih aktivnosti, tada lokalne jedinice mogu razrezati porez na vrijednost tog zemljita u visini 0,1 do 4 posto. U Maarskoj se takoer mogu razrezati lokalni porezi na imovinu ija visina ovisi o konkretnoj lokaciji. Prosjena vrijednost je 3 posto trine vrijednosti imovine, bez obzira radi li se o graevini ili zemljitu. U Italiji se osnovica poreza na imovinu odreuje putem katarske vrijednosti imovine (utvrene na razini drave), a koja je u praksi esto ispod trine vrijednosti. Lokalne vlasti odreuju poreznu stopu koja se primjenjuje na tu osnovicu u visini od 0,4 do 0,7 posto. Njemako zakonodavstvo propisuje obvezu plaanja poreza na imovinu (poljoprivredno, umsko i graevinsko zemljite, kua i stan). Porezni obveznik je vlasnik imovine, a visinu porezne stope propisuje opina, odnosno opinsko vijee (u okviru zakona). Prihodi od ovog poreza u cijelosti su prihodi prorauna opine/grada. Obraun poreza se provodi na nain da prvo nancijski ured utvruje jedininu vrijednost imovine, te se zatim rauna porezna osnovnica na koju se primjenjuje od strane opine propisana porezna stopa. Postoje razliite porezne stope za poljoprivredno zemljite (Grundsteuer A) i za ostalu imovinu (Grundsteuer B). Porez se plaa u etiri rate godinje.

Izvor: http://www.erwin-ruff.de/grundsteuer.html; http://www.ptireturns.com/en/tax_info/hu.php; http://www.ptireturns.com/en/tax_info/it.php.

Komunalne naknade u Hrvatskoj imaju istu funkciju kao i korisnike naknade. One se mogu sagledati kao vrsta korisnike naknade ija se visina odreuje na osnovu prosjene cijene i nisu u izravnoj vezi s trokovima javnih usluga. Meutim, u praksi je teko prepoznati ikakvu vezu jer je naknada esto odreena na temelju veliine imovine i na temelju odreenog mjesta gdje je smjetena unutar lokalnog podruja. Budui da je utvrena na taj nain, onda je komunalna naknada kreirana slino kao to su odreeni porezi na imovinu u drugim dravama. ira upotreba poreza na imovinu prua dobar potencijalni izvor prihoda za lokalnu razinu vlasti. Ogranienje i problem uvoenja poreza na imovinu je nedostatak kvalitetnih katastara imovine (nekretnina), nerijeena pitanja vlasnitva i upravljanja imovinom i slino. Glavna je prednost poreza na imovinu u tome da u sebi lako moe ugraditi korist koju vlasnik imovine ima od usluga koje joj prua lokalna zajednica i ta se korist moe ukljuiti u visinu poreza na imovinu i to upravo u onoj mjeri u kojoj usluge lokalne vlasti poveavaju vrijednost imovine. Nedostatak je poreza na imovinu to ima relativno visoke administrativne trokove.

Pomoi sredinje drave

U nastavku ove Studije govori se o uvoenju jasnih kriterija za dodjelu pomoi sredinje drave lokalnim jedinicama. Pomoi se temelje na utvrivanju standardnog rashoda za javne funkcije iz obvezatne nadlenosti lokalnih jedinica. Kriterij standardnog rashoda za javnu funkciju znai utvrivanje standardne (prihvatljive) razine rashoda za obavljanje svake pojedine javne funkcije u skladu s utvrenom formulom za raunanje standardnog rashoda. Formula se temelji na odgovarajuim pokazateljima

221

primjerenim za svaku javnu funkciju vodei brigu o tome da svi pokazatelji mogu na odgovarajui nain reprezentirati vrste trokova. To znai da e se, na temelju raspoloivih javno dostupnih podataka, izraunati za svaku lokalnu jedinicu standardni troak obavljanja svake pojedine javne funkcije, te ukupni standardni troak obavljanja svih javnih funkcija iz obvezatnog obuhvata javnih nadlenosti. Prijedlog je utvrivanje tri vrste pomoi sredinje drave i to: (i) ope pomoi sredinje drave za izravnanje koje se dodjeljuju izravno lokalnim jedinicama za ope namjene, odnosno za financiranje provoenja javnih poslova iz njihove nadlenosti. One se dodjeljuju onim lokalnim jedinicama koje nemaju dovoljan fiskalni kapacitet za financiranje javnih funkcija iz obvezatne nadlenosti u skladu s procjenom potreba lokalne jedinice (standardni rashodi); namjenske pomoi lokalnim jedinicama za financiranje razvojnih programa i projekata koje se dodjeljuju lokalnim jedinicama uzimajui u obzir pokazatelje relevantne za provoenje pojedine javne funkcije u skladu s razvojnim potrebama; nenamjenske pomoi za povezivanje lokalnih jedinica u zajednikom pruanju javnih usluga koje se dodjeljuju kao fiskalni/financijski poticaji u obliku nenamjenske pomoi lokalnim jedinicama.

(ii)

(iii)

Prikaz izrauna iznosa pomoi lokalnim jedinicama dan je u tablici 33. Mjerenje fiskalnog kapaciteta lokalnih jedinica predlae se kao osnovica za utvrivanje potrebne razine opih pomoi za izravnanje lokalnim jedinicama iz dravnog prorauna. Jedan od kriterija je odnos prihoda po stanovniku u lokalnoj jedinici. U izraun fiskalnog kapaciteta ulazi i procjena prihoda od prireza porezu na dohodak prema preporukama iznijetim u prethodnom dijelu Studije (poglavlje 6.3.1.), kao i prijedlozi i preporuke za unaprjeenje postojeeg sustava financiranja. Drugi kriteriji za izraun i dodjelu opih pomoi sredinje drave za izravnanje, uz kriterij mjerenja fiskalnog kapaciteta (prihoda), temelje se i na procjeni potreba jedinice lokalne samouprave za izdacima za financiranje pojedinih javnih funkcija. To znai da se predlae model financiranja lokalnih jedinica koji se temelji na izraunu standardnih rashoda i prihoda, koji mjere sredstva potrebna za pruanje odgovarajue razine javnih usluga na lokalnoj razini (okvir 14. sadri primjer prorauna standardnog rashoda za javnu funkciju obrazovanja) i sposobnosti lokalne jedinice da prikupi te prihode iz lokalnih izvora. Jedinicama koje ne mogu pruiti primjerenu razinu javnih usluga na temelju svoje lokalne fiskalne sposobnosti (fiskalnog kapaciteta) dodijelile bi se ope pomoi izravnanja za pokrivanje odreenog postotka manjka sredstava najvie do 75 posto prosjenih standardnih rashoda/prihoda. Takvim pristupom promovira se sustav fiskalnog izravnanja uz maksimalno uvaavanje fiskalne odgovornosti kako na lokalnoj, tako i na razini sredinje drave.

222

Ope pomoi za izravnanje trebaju se dodjeljivati na temelju jednostavne formule za izraun visine pomoi, koja treba osigurati stabilnost i sigurnost sredstava od pomoi lokalnim jedinicama, kao i transparentnost u izraunu sredstava pomoi za izravnanje i vrijediti za trogodinje proraunsko razdoblje. Kriteriji za izraun i dodjelu pomoi sredinje drave za financiranje razvojnih programa i projekata obuhvaaju niz pokazatelja kako bi se opisale potrebe razvojnog financiranja javnih funkcija i u njima sadranih razvojnih potreba. Najvaniji su pokazatelji relevantni za provoenje pojedine javne funkcije. Koritenje sredstava pomoi sredinje drave za financiranje razvojnih programa i projekata treba se temeljiti na utvrenim stratekim prioritetima i razvojnim programima. Cilj je uspjeno provoenje programa i orijentacija na rezultate i ishode (uinke) utroenih sredstava (ne na vrstu troka i rashoda). Preporuka je da svaka lokalna jedinica samostalno raspolae sredstvima pomoi za realizaciju razvojnih programa, to se treba pratiti preko pokazatelja uspjenosti, odnosno pokazatelja rezultata ostvarivanja posebnih i pokazatelja uinaka (ishoda) postizanja opih razvojnih ciljeva u lokalnoj jedinici utvrenih u lokalnom razvojnom dokumentu. Uspjenost realizacije razvojnih programa i projekata planiranih u lokalnoj jedinici (razvojnom dokumentu i proraunu) treba biti dodatni kriterij dobivanja sredstava od pomoi sredinje drave, to znai da se nedovoljno realiziranim projektima uskrauju sredstva pomoi.
Tablica 33. Prikaz izrauna iznosa pomoi lokalnim jedinicama
Pomoi Ukupan iznos pomoi namijenjen lokalnim jedinicama u trogodinjem proraunskom razdoblju = ope pomoi za skalno izravnanje + namjenske pomoi za nanciranje razvojnih programa i projekata + nenamjenske pomoi za poticanje povezivanja opina, gradova i upanija u zajednikom pruanju javnih usluga Ope pomoi za skalno izravnanje = procijenjeni standardni rashodi za obvezatne nadlenosti izmjereni maksimalni skalni kapacitet (bez pomoi) lokalnih jedinica (standardni prihodi) Standardni rashodi za obvezatne nadlenosti obuhvaaju: standardne rashode za obvezatne nadlenosti u podruju drutvenih djelatnosti, standardne rashode za obvezatne nadlenosti u podruju opih funkcija i standardne rashode za obvezatne nadlenosti u podruju ekonomskih i komunalnih funkcija. Standardni rashodi za obvezatne nadlenosti u podruju drutvenih djelatnosti (kultura, zdravstvo, obrazovanje, socijalna skrb) iskazuju se za lokalne jedinice u skladu s nacionalnim standardima i pokazateljima svojstvenim za pojedinu funkciju. Standardni rashodi za obvezatne nadlenosti u podruju opih funkcija (ope javne funkcije, obrana) iskazuju se po stanovniku u lokalnoj jedinici i pokazateljima svojstvenim za pojedinu funkciju. Standardni rashodi za obvezatne nadlenosti u podruju ekonomskih i komunalnih funkcija (ekonomski poslovi, zatita okolia, unaprjeenje stanovanja i zajednice, javni red i sigurnost) iskazuju se u odnosu na vie pokazatelja: gustoa naseljenosti lokalne jedinice, izgraenost komunalne infrastrukture po stanovniku u lokalnoj jedinici i pokazateljima svojstvenim za pojedinu funkciju. Maksimalni skalni kapacitet (bez pomoi) lokalnih jedinica (standardni prihodi) mjeren odnosom prihoda (bez pomoi) po stanovniku u lokalnoj jedinici. U izraun skalnog kapaciteta ulazi i procjena prihoda od prireza porezu na dohodak, kao i druge preporuke iznijete u prethodnom dijelu Studije (poglavlje 6.3.1.). Namjenske pomoi za nanciranje razvojnih programa i projekata Izraun iznosa u prvoj godini koritenja pomoi temelji se na pokazateljima koji opisuju potrebe razvojnog nanciranja javnih funkcija i u njima sadranih razvojnih potreba usklaenih sa stratekim prioritetima i razvojnim programima deniranim u razvojnim dokumentima. U iduim proraunskim godinama iznos pomoi ovisi o pokazateljima utroaka, rezultata i ishoda (uinaka) koritenih pomoi. Nenamjenske pomoi za poticanje povezivanja opina, gradova i upanija u zajednikom pruanju javnih usluga Fiksni postotak u odnosu na vlastite prihode lokalnih jedinica koji dodjeljuje sredinja drava iz dravnog prorauna za poticanje suradnje meu lokalnim jedinicama.

223

Okvir 14. Standardni rashod za obavljanje javne funkcije osnovnog obrazovanja

Za izraun standardnog rashoda za obavljanje javne funkcije osnovnog obrazovanje uzimaju se u obzir sljedei pokazatelji: broj uenika, broj razrednih odjeljenja, odnos broja uenika i nastavnog osoblja, prosjean troak prijevoza po ueniku, prosjean troak nabave i odravanja nastavnih pomagala i opreme po ueniku i slini pokazatelji koji u potpunosti trebaju biti usklaeni s nacionalnim pedagokim standardom.

Preporuka je da nenamjenske pomoi za poticanje povezivanja opina, gradova i upanija u zajednikom pruanju javnih usluga iznose unaprijed odreeni postotak u odnosu na vlastite prihode lokalnih jedinica koji e sredinja drava dodjeljivati iz dravnog prorauna za poticanje suradnje meu lokalnim jedinicama u pruanju zajednikih javnih usluga. Opisana obiljeja novih vrsta pomoi sredinje drave svoje ishodite imaju u integriranom sustavu planiranja odnosno povezivanju stratekog i viegodinjeg proraunskog planiranja, povezivanju programa lokalnog i regionalnog razvoja s nacionalnim razvojnim dokumentom (Nacionalnim stratekim referentnim okvirom). Preporuka je poveanje fleksibilnosti u izvravanju prorauna lokalnih jedinica te promjena Zakona o izvravanju dravnog prorauna kako bi se omoguilo prenoenje nepotroenih proraunskih sredstava za razvojne programe i projekte iz jedne proraunske godine u drugu.

6.4. Okvirni prijedlog za novi teritorijalni ustroj jedinica regionalne i lokalne samouprave
U ovom se dijelu Studije iznosi okvirni prijedlog za novi teritorijalni ustroj jedinica regionalne i lokalne samouprave148 s ciljem da se osigura naelo najvie mogue razine financijske samostalnosti lokalnih jedinica u provoenju obvezatnih nadlenosti lokalnih jedinica (opina, gradova i regija) u obavljanju javnih poslova iz samoupravnog djelokruga uz istovremeno osiguranje visoke kvalitete javnih usluga. Prijedlog kriterija za uspostavu uinkovite teritorijalne organizacije drave u ovoj Studiji svodi se na tri skupine kriterija. Prva skupina kriterija se odnosi na utvrivanje minimalnog broja stanovnika i djelotvorno osiguranje obvezatnih nadlenosti za uspostavu opine, grada, velikog grada i regije. Fiskalni kriteriji su druga skupina kriterija prema kojima bi opina, grad ili regija trebali ostvarivati dovoljno prihoda za financiranje javnih potreba iz obvezatne nadlenosti opina, gradova, velikih gradova i regija. Treu skupinu ine kriteriji koji se koriste u regionalnoj ekonomici, na primjer, povijesno nasljee, kulturni identitet, cjelovitost gospodarskog i drutvenog sustava i drugi. Prijedlozi novog teritorijalnog ustroja se mogu usporediti i s odabranim primjerima iz meunarodne prakse. U okviru 15. je prikazan primjer teritorijalne reforme u Danskoj149.
Uvaavajui injenicu da je Hrvatski sabor nedavno, 16. lipnja 2010. godine, proglasio promjene Ustava Republike Hrvatske, nije za oekivati da e se u skorije vrijeme ponovo pristupiti promjenama Ustava. Zadrano je odreenje jedinica lokalne samouprave koje ine opine i gradovi, te jedinica podrune (regionalne) samouprave, a to su upanije. Promjene teritorijalnog ustrojstva se stoga mogu predlagati kako u okviru sadanjih ustavnih odredaba o lokalnoj samoupravi, to je mogue provesti izmjenama organskog zakona, tako i dugoronije, tek nakon promjena Ustava Republike Hrvatske. Predloene promjene u Studiji nuno zahtijevaju promjene Ustava i mnogih zakonskih prijedloga, prijedlozi i preporuke se temelje na postizanju cilja efikasnijeg i uinkovitijeg pruanja javnih usluga. 149 OECD, 2009, OECD Territorial Reviews: Copenhagen, Denmark http://www.regionh.dk/NR/rdonlyres/D0D9305FEE1A-43D4-93B2-17739789E50A/0/FINALMANUscriptCOPENHAGEN2.pdf .
148

224

Okvir 15. Teritorijalni preustroj primjer Danske

Danska se istie kao primjer visoko decentralizirane drave s najviim udjelom lokalne vlasti u opoj dravi. Pored toga, Danska slovi kao zemlja u kojoj stanovnici imaju povjerenja u dravne vlasti, a takoer imaju povjerenja da e dravni slubenici na odgovarajui nain obaviti svoje javne poslove. U Danskoj postoje tri razine skalne vlasti: sredinja drava, regionalna drava (upanija) i lokalna drava (opina). Tri grada (Copenhagen, Freidersberg i Bornholm) imaju dvojni status i upanije i opine. Ovakva struktura ini Dansku slinoj Hrvatskoj s tri razine vlasti i dvojnim statusom glavnog grada. Prava i odgovornosti lokalne vlasti odreena su jo ustavom iz 1829. godine150. Vea reforma javne uprave provedena je 1970. godine kad je i donesen Zakon o lokalnim vlastima. Tada je smanjen broj lokalnih jedinica vlasti s 1.300 na 275 uz istodobno smanjenje i broja upanija s 25 na 14 okruga. Takva reforma rezultirala je i rastom politike i ekonomske odgovornosti lokalne vlasti i znaajnim poveanjem udjela poreznih prihoda u ukupnim lokalnim prihodima, dok su se istovremeno pomoi sredinje drave lokalnoj dravi smanjili. Najznaajniji izvor lokalnih prihoda predstavljaju porezni prihodi151. Neporezni prihodi prikupljaju se u obliku pristojbi za odreene usluge (plin, struja, voda i drugo) i naknada. Razliite jedinice lokalne samouprave meusobno surauju razmjenjujui znanja, zajedniki upravljaju institucijama, opremom i zaposlenima. Osnovne funkcije lokalne vlasti u Danskoj su: usluge socijalne zatite, kolstvo, briga za djecu i starije osobe i drugo. Iako je visoko decentralizirana zemlja, Danska prolazi kroz strukturne i teritorijalne reforme. Posljednja teritorijalna reforma u Danskoj je 2007. godine smanjila broj opina s ukupnog broja od 271 na 98. To je provedeno na nain da je zakonom propisano da svaka opina mora imati najmanje 20.000 stanovnika. Ukoliko opina nije dovoljno velika, tada se trailo ili da surauje s drugim opinama kako bi zajedniki mogle pruati potrebnu razinu usluga svojim graanima ili da se udrui s vie opina u zajedniku opinu. Ovo naelo zadrano je i na regionalnoj razini, s konanim rezultatom da je poetnih 14 okruga smanjeno na ukupno 5. Osnovni motiv ovog smanjenja bio je da je odreene vrste usluga (posebno u domeni zdravstva) mogue uinkovito organizirati samo za potrebe veeg broja stanovnika. Za posljednju reformu regionalne i lokalne samouprave u Kraljevini Danskoj, koja je po broju stanovnika, veliini i konguraciji teritorija (ak 93 nastanjena otoka) usporediva s Hrvatskom, trebalo je gotovo pet godina, od 2002. do 2007. Prije reforme, Danska, zemlja od 5,4 milijuna stanovnika, bila je rascjepkana na 14 okruga i 275 lokalnih jedinica. Nakon to su odluili da jedinica lokalne samouprave ne smije biti manja od 20.000 stanovnika, njihov broj drastino se smanjio: dobili su pet regija i 98 jedinica lokalne samouprave. Reformu su proveli polako, temeljito, uz puno javne rasprave. Najprije su u listopadu 2002. osnovali Komisiju za teritorijalni preustroj u koju su uli predstavnici Vlade, lokalnih vlasti i strunjaci. Nakon 14 mjeseci rada, ta je komisija danskim graanima predstavila est moguih modela reorganizacije lokalne samouprave. O svih est modela otvorena je javna rasprava, a u njoj je sudjelovalo 500 pojedinaca, udruga i predstavnika lokalnih vlasti. Nakon provedene javne rasprave, u travnju 2005. danska je Vlada predloila model reforme regionalne i javne samouprave. Zbog teritorijalnog je preustroja Parlament morao promijeniti ak 50 zakona. Tijekom 2005. vlastima opina s manje od 20.000 stanovnika preputeno je da se dogovore kome se ele pripojiti. U 12 lokalnih jedinica dogovor nije postignut pa je njihovim graanima preputeno da se na referendumu izjasne kome se ele pripojiti. Na koncu su ostale samo etiri lokalne jedinice koje se ni nakon referenduma nisu mogle dogovoriti pa su posegnule za arbitraom. U sijenju 2007., kad je sve bilo denirano i dogovoreno, Danci su novi ustroj lokalne uprave pretoili u praksu. Kad bi u reformi lokalne samouprave Hrvatska primijenila danski model, umjesto sadanjih 127 bilo bi samo 28 gradova.
150 151

Jurlina Alibegovi, D., ur., 1997, Financiranje lokalne samouprave i uprave u Republici Hrvatskoj. Ekonomski institut, Zagreb, str. 186. 151 Skoro 90 posto ukupnih poreznih prihoda lokalne drave ine prihodi od poreza na imovinu.

150

225

Prijedlog za novi teritorijalni ustroj temelji se na jasnim kriterijima: (i) (ii) (iii) kriterij minimalnog broja stanovnika, fiskalni kriteriji (kriterij standardnog rashoda za obvezatne nadlenosti i kriterij standardnog prihoda) za opine i gradove, kriteriji iz regionalne ekonomike.

Za regije je napravljena faktorska i klaster analiza koja je opisana u posebnom dijelu Studije (6.4.1.). Vodei rauna o zakonitostima ekonomije obujma, predloeni su i kriteriji minimalnog broja stanovnika za opinu od najmanje 2.000 stanovnika, za grad 10.000 stanovnika, a za veliki grad 35.000 stanovnika. Naravno, preporuka se odnosi i na poticanje meusobnog povezivanja lokalnih jedinica u pruanju zajednike javne funkcije. Fiskalni kriterij sastoji se iz dva glavna dijela. Prvi je utvrivanje standardnih rashoda o kojima je govoreno u tablici 33. Drugi dio se odnosi na utvrivanje standardnih prihoda. Prema kriteriju obvezatnog obuhvata javnih nadlenosti, opine i gradovi moraju financirati nove odgovornosti iz sljedeih izvora prihoda: (i) sadanjih vlastitih izvora prihoda, (ii) opih pomoi izravnanja dobivenih od sredinje drave, (iii) namjenske pomoi sredinje drave za financiranje razvojnih programa i projekata i (iv) nenamjenske pomoi za poticanje povezivanja opina, gradova i upanija u zajednikom pruanju javnih usluga. Predlae se uvoenje kriterija minimalnog vlastitog prihoda ili prosjenog prihoda poslovanja umanjenog za pomoi po stanovniku potrebnog za obavljanje poslova iz obvezatnog obuhvata javnih nadlenosti posebno za opine, gradove i regije. Vodei rauna o fiskalnim potrebama za financiranje obvezatne nadlenosti u obavljanju javnih poslova taj minimalni vlastiti prihod trebao bi iznositi 1.900 kuna po stanovniku za opine, a 3.100 kuna po stanovniku za gradove. Trea grupa kriterija na kojima se temelje prijedlozi za novi teritorijalni ustroj odnose se na kriterije koji se koriste u regionalnoj ekonomici, na primjer, povijesno nasljee, kulturni identitet, cjelovitost gospodarskog i drutvenog sustava i slino. U nastavku Studije prezentira se prijedlog novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave kako bi bile sposobne obavljati javne poslove iz svog djelokruga te koordinirati i usmjeravati lokalni i regionalni razvoj na svom podruju.

6.4.1. Prijedlog novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave

U ovom je dijelu Studije izraen prijedlog novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave. Prijedlog je dan u dvije varijante, a izraen je primjenom matematikostatistikih metoda (faktorske i klaster analize) na odabranim podacima mjerenim na svih 20 upanija. Cilj analize je grupirati upanije u vee prostorne cjeline kako bi bile sposobne
226

obavljati javne poslove iz svog djelokruga i to s obzirom na znaaj i zastupljenost pojedine javne funkcije, odnosno skupine javnih funkcija mjerenih raspoloivim podacima, odnosno pokazateljima. Vee prostorne cjeline e biti unutar sebe sline, a meusobno razliite. Analiza se provodi u dva osnovna koraka, prvo se na temelju esnaest ulaznih varijabli (pokazatelja) izmjerenih u 20 upanija152 provodi faktorska analiza primjenom koje se identificiraju osnovne dimenzije javnih funkcija (ili osnovni kriteriji). Nakon utvrivanja dimenzija, one upanije koje su po danim dimenzijama sline svrstavaju se u istu prostornu cjelinu. Za svrstavanje upanija u vee prostorne cjeline primjenjuje se k-means metoda klaster analize koja kao osnovni kriterij za grupiranje koristi kriterij homogenosti153. Izraene su dvije varijante prijedloga novog teritorijalnog ustroja. Prva varijanta je zasnovana iskljuivo na kriteriju homogenosti, dok su pri izradi druge varijante potivani i dodatni kriteriji za klasifikaciju prostora preuzeti iz strune literature i to kriterij funkcionalnosti i kriterij klasifikacije prostora za svrhe planiranja (Lauschman, 1973). Prilikom formuliranja konanog prijedloga novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave prvenstveno se vodilo rauna da je osnovna razvojna zadaa formirane jedinice koordinacija razvoja na svom podruju i kvalitetno i uinkovito obavljanje javnih funkcija.

6.4.2. Odabir ulaznih varijabli (pokazatelja) javnih funkcija

Kao to je ve napomenuto, predmet istraivanja su pokazatelji javnih funkcija mjereni na 20 upanija Republike Hrvatske. Ulazne varijable odabrane su iz skupa svih podataka/ pokazatelja javnih funkcija raspoloivih na razini upanija (vidi Prilog E). Poeljno je da su pokazatelji kao mjere znaaja i zastupljenosti pojedine javne funkcije raspoloivi, prihvatljivi, usporedivi, jednoznani, nepristrani pokazatelji regionalnih uvjeta te da se odnose na isti vremenski trenutak. Prilikom odabira varijabli nije u potpunosti zadovoljen kriterij istog vremenskog trenutka. Za sve pokazatelje javnih funkcija koriteni su zadnji dostupni podaci u trenutku izrade analize. Tako se, na primjer, podaci o ukupnim proraunskim prihodima upanija, gradova i opina po pojedinim upanijama odnose na izvrenje prorauna za 2009. godinu, dok se bruto domai proizvod (BDP) i struktura gospodarstva odnose na 2007. godinu. Ostale ulazne varijable se odnose na 2008. godinu. Popis svih varijabli koritenih u analizi dan je u tablici 34. Detaljniji opis svake varijable dan je u daljnjem tekstu.

152

S obzirom da se polazi od pretpostavke da Grad Zagreb zbog svoje specifine uloge predstavlja zasebnu regionalnu cjelinu on nije ukljuen u provedenu analizu. 153 Kriterij homogenosti podrazumijeva formiranje regija prema kriteriju relativne jednakosti ili najvee slinosti elemenata koji sainjavaju prostor. Zasniva se na postupku utvrivanja slinosti unutar jedinica promatranog prostora odnosno na razlikovanju meuregionalnih razlika. Homogeni je prostor tako prostor iji pojedini dijelovi pokazuju izmeu sebe manje razlika nego prema jedinicama drugog prostora (Marinovi-Uzelac (2001), str. 290.)

227

Tablica 34. Opis varijabli s pripadajuim oznakama

X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 X15 X16 Ukupni prihodi prorauna upanija, gradova i opina umanjeni za pomoi iz prorauna sredinje drave i dio poreza na dohodak za nanciranje decentraliziranih funkcija po stanovniku (RH=100), 2009. Bruto domai proizvod po stanovniku (RH=100), 2007. Udio aktivnih pravnih osoba u ukupnom broju registriranih pravnih osoba (RH=100), 2008. Udio primarnog sektora u strukturi gospodarstva (RH=100), 2007. Udio sekundarnog sektora u strukturi gospodarstva (RH=100), 2007. Udio tercijarnog sektora u strukturi gospodarstva (RH=100), 2007. Udio upanijskih i lokalnih cesta u ukupnim cestama (RH=100), 2007. Tekui izdaci za zatitu okolia po stanovniku (RH=100), 2007. Djeji vrtii na 1.000 djece u dobi od 0-4 godine (RH=100), 2008. Osnovne kole po stanovniku (RH=100), 2008. Srednje kole po ueniku (RH=100), 2008. Broj postelja u klinikama, klinikim bolnicama i klinikim bolnikim centrima, po stanovniku (RH=100), 2008 . Knjinice po stanovniku (RH=100), 2008. Udruge po stanovniku (sportske, ahovske i lovake udruge; udruge kulturno-umjetnikog amaterizma; udruge tehnike kulture), 2008. Broj domova za starije i nemone po stanovniku, (RH=100), 2008. Prosjeni dnevni troak po zatvoreniku (zatvori, kaznionice i odgojne ustanove) (RH=100), 2008.

Izvor: Sistematizacija autora.

S obzirom da faktorsku analizu ima smisla provoditi samo u sluajevima kada su varijable signifikantno i dovoljno korelirane, prilikom odabira varijabli nuno je bilo zadovoljiti kriterij signifikantnost koeficijenata korelacije. Stoga je u prvom koraku proveden test signifikantnosti koeficijenata korelacije izmeu parova varijabli. Uz teorijsku razinu signifikantnosti od 5 posto korelacijska analiza je pokazala da su koeficijenti korelacije izmeu parova odabranih varijabli signifikantni (Tablica 35.). Pored toga korelacijska matrica pokazuje da svaka varijabla ima barem jedan koeficijent korelacije s apsolutnom vrijednou veom od 0,3, to je jedan od kriterija za ukljuivanje varijabli u analizu (Kinnear i Gray, 1994).

228

Tablica 35. Korelacijska matrica ulaznih varijabli

X4 -0,77 -0,63 -0,29 1,00 -0,01 -0,82 0,49 -0,38 -0,61 0,33 -0,34 -0,32 -0,28 0,54 -0,12 -0,42 X5 -0,12 -0,02 -0,18 -0,01 1,00 -0,49 0,66 0,22 -0,07 -0,08 -0,07 -0,17 -0,01 0,26 -0,20 -0,10 X6 0,78 0,65 0,43 -0,82 -0,49 1,00 -0,65 0,25 0,61 -0,24 0,30 0,34 0,29 -0,48 0,14 0,40 X7 -0,45 -0,27 -0,24 0,49 0,66 -0,65 1,00 -0,06 -0,22 0,01 -0,26 -0,44 -0,33 0,55 -0,45 -0,16 X8 0,58 0,64 0,26 -0,38 0,22 0,25 -0,06 1,00 0,39 -0,43 0,06 0,35 0,21 -0,18 -0,06 0,22 X9 0,72 0,75 0,43 -0,61 -0,07 0,61 -0,22 0,39 1,00 -0,24 0,30 0,32 0,24 -0,03 0,19 0,22 X10 -0,13 -0,02 -0,18 0,33 -0,08 -0,24 0,01 -0,43 -0,24 1,00 0,53 -0,25 0,52 0,47 0,50 -0,12 X11 0,50 0,44 0,16 -0,34 -0,07 0,30 -0,26 0,06 0,30 0,53 1,00 -0,06 0,76 0,16 0,72 0,47 X12 0,41 0,32 0,20 -0,32 -0,17 0,34 -0,44 0,35 0,32 -0,25 -0,06 1,00 0,14 -0,28 -0,07 0,05 X13 0,52 0,51 0,01 -0,28 -0,01 0,29 -0,33 0,21 0,24 0,52 0,76 0,14 1,00 0,24 0,62 0,16 X14 -0,31 -0,05 0,05 0,54 0,26 -0,48 0,55 -0,18 -0,03 0,47 0,16 -0,28 0,24 1,00 0,14 -0,40 X15 0,26 0,25 0,19 -0,12 -0,20 0,14 -0,45 -0,06 0,19 0,50 0,72 -0,07 0,62 0,14 1,00 0,28 X16 0,50 0,31 0,03 -0,42 -0,10 0,40 -0,16 0,22 0,22 -0,12 0,47 0,05 0,16 -0,40 0,28 1,00

X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 X15 X16

X1 1,00 0,88 0,37 -0,77 -0,12 0,78 -0,45 0,58 0,72 -0,13 0,50 0,41 0,52 -0,31 0,26 0,50

X2 0,88 1,00 0,54 -0,63 -0,02 0,65 -0,27 0,64 0,75 -0,02 0,44 0,32 0,51 -0,05 0,25 0,31

X3 0,37 0,54 1,00 -0,29 -0,18 0,43 -0,24 0,26 0,43 -0,18 0,16 0,20 0,01 0,05 0,19 0,03

Napomena: Podebljani su koeficijenti korelacije koji su signifikantni uz teorijsku razinu signifikantnosti od 5 posto. Izvor: Izraun autora.

229

U nastavku se detaljnije opisuje svaka od esnaest ulaznih varijabli. U analizi nisu koritene originalne vrijednosti pojedinih varijabli, ve indeksi dobiveni na nain da su se vrijednosti na razini pojedine jedinice podrune (regionalne) samouprave stavljale u odnos s dravnim prosjekom. Izvori podataka nalaze se u Prilogu E ove Studije.

Ukupni prihodi prorauna opina, gradova i upanija umanjeni za pomoi po stanovniku

Pokazatelj fiskalnog kapaciteta upanija su ukupni prihodi svih prorauna opina, gradova i upanija umanjeni za pomoi iz prorauna sredinje drave i dio poreza na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija na podruju pojedine upanije po stanovniku. Sustav financiranja jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave zasniva se na Ustavu Republike Hrvatske, sistemskim i posebnim zakonskim propisima kojima se ureuju pravno-financijski instituti u javnom sektoru i odnosi koji se tiu pripadnosti i raspodjele javnih prihoda. U analizi su koriteni podaci iz izvrenja prorauna opina, gradova i upanija Republike Hrvatske za 2009. godinu.

Bruto domai proizvod po stanovniku

Bruto domai proizvod pokazatelj je vrijednosti finalnih dobara i usluga proizvedenih na nekom prostoru tijekom dane godine, izraeno u novanim jedinicama. Taj pokazatelj odraava ukupni uinak proizvodnje nekog podruja koje se uzima kao jedinica promatranja. Procijenjena vrijednost BDP-a na razini upanija objavljuje se jedanput godinje i to za razdoblje od tri godine unazad. Tako da se podaci o BDP-u po upanijama po stanovniku odnose na 2007. godinu.

Udio aktivnih pravnih osoba u ukupnom broju registriranih pravnih osoba

Aktivne pravne osobe jesu jedinice upisane u Registar poslovnih subjekata Dravnog zavoda za statistiku za koje je status aktivnosti odreen prema podacima Registra poreznih obveznika (godinja prijava poreza na dobit) i podacima Registra. Udio aktivnih pravnih osoba u svim registriranim osobama154 pokazatelj je stupnja gospodarske aktivnosti u pojedinoj upaniji. Podaci se odnose na 2008. godinu.

Pokazatelji strukture gospodarstva

Pokazatelji gospodarske strukture jedinica lokalne samouprave su: udio bruto dodane vrijednosti (BDV) primarnog sektora (djelatnosti A i B) u ukupnom BDV-u, udio BDV-a sekundarnog sektora (djelatnosti C, D, E i F) u ukupnom BDV-u te udio BDV-a tercijarnog sektora (djelatnosti
154

Registrirane pravne osobe su jedinice upisane u Registar poslovnih subjekata, a odnose se na trgovaka drutva, poduzea, ustanove, zadruge, udruge, politike stranke i ostale neusklaene jedinice koje su imale pravni subjektivitet prema prije vaeim zakonima, tijela dravne vlasti te tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.

230

G, H, I, J, K bez djelatnosti L, M, N, O i P) u ukupnom BDV-u. Podjela na sektore temelji se na podrujima djelatnosti Nacionalne klasifikacije djelatnosti (NKD) 2002. godine155. U analizi nisu koritene originalne vrijednosti varijabli ve indeksi dobiveni na nain da su se vrijednosti na razini pojedine jedinice podrune (regionalne) samouprave stavljale u odnos s dravnim prosjekom. Podaci se odnose na 2007. godinu.

Udio upanijskih i lokalnih cesta u ukupnim cestama

Prema Zakonu o javnim cestama (NN 180/04 i 138/06), upanijskim i lokalnim cestama upravljaju upanijske uprave za ceste osnivai kojih su upanije. upanijske uprave za ceste odgovorne su za obavljanje poslova upravljanja, graenja, rekonstruiranja i odravanja javnih cesta, kao i za naknadu tete u sluajevima neobavljanja odnosno nezakonitog i/ ili nepropisnog obavljanja bilo kojeg od Zakonom propisanih poslova. Zastupljenost upanijskih i lokalnih cesta u ukupnoj mrei cesta koje prolaze kroz pojedinu upaniju pokazatelj je razvijenosti cestovne infrastrukture, kao i kapaciteta kojim upanija raspolae pri obavljanju funkcija vezanih uz cestovni promet i infrastrukturu. Pokazatelj se odnosi na 2008. godinu.

Tekui izdaci za zatitu okolia po stanovniku

Tekui izdaci za zatitu okolia obuhvaaju interne tekue izdatke i eksterne tekue izdatke. Interni tekui izdaci namijenjeni su za rad end-of-pipe156 opreme: materijala, energije, odravanje, trokove radne snage (samo onih zaposlenih na zatiti okolia) i druge interne tekue izdatke (osposobljavanje, informacije, opu administraciju za zatitu okolia). U interne izdatke nije ukljueno kupovanje usluga zatite okolia od javnog sektora ili specijalnih proizvoaa. Eksterni tekui izdaci obuhvaaju plaanja treim stranama za usluge zatite okolia iz javnog sektora ili specijalnim proizvoaima koji mogu biti javni ili privatni (za eksterne naknade/kupovanja za sakupljanje otpada ili obradu otpadnih voda). Podaci se odnose na 2007. godinu. Kako bi se dobio pokazatelj koji mjeri kapacitet pojedine jedinice podrune (regionalne) samouprave o skrbi i zatiti okolia izdaci su normirani brojem stanovnika i stavljeni u odnos s istim pokazateljem na dravnoj razini.

Iako je stupila na snagu nova Nacionalna klasifikacija djelatnosti (NN 58/07), na danoj su razini podaci raspoloivi jo uvijek prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti iz 2002. godine. 156 End-of-pipe na kraju proizvodnog procesa.

155

231

Djeji vrtii na 1.000 djece u dobi od 0-4 godine

Broj djejih vrtia na 1.000 djece u dobi od 0-4 godine157 pokazatelj je kapaciteta pojedine upanije (odnosno opina i gradova na njenom prostoru) u izvravanju funkcije predkolskog odgoja. Naime, predkolski je odgoj decentraliziran u veoj mjeri tako da je financiranje aktivnosti djejih vrtia u potpunosti preneseno na opine i gradove. S obzirom da je u prethodnoj analizi utvreno da je ova varijabla u visokoj pozitivnoj korelaciji s varijablom broj odgajatelja po djetetu upisanom u vrti u ovom je dijelu analize koritena samo ova varijabla158 . Podaci se odnose na 2008. godinu.

Osnovne kole po stanovniku

Broj osnovnih kola po stanovniku pokazatelj je razvijenosti osnovnokolske infrastrukture pojedine upanije. Prema postojeem sustavu obrazovanja (Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli, NN 87/08, 86/09), osnivai osnovnih kola pored upanija mogu biti i gradovi i opine159. S obzirom da je u prethodnoj analizi utvreno da je ova varijabla u visokoj pozitivnoj korelaciji s varijablom broj nastavnika na jednog uenika, u ovom je dijelu analize koritena samo ova varijabla160 . Podaci se odnose na 2008. godinu.

Srednje kole po ueniku

Broj srednjih kola po ueniku pokazatelj je razvijenosti srednjokolske infrastrukture pojedine upanije. Za razliku od osnovnokolskog obrazovanja, srednjokolsko nije obavezno tako da je pokazatelj dobiven normiranjem s brojem uenika. Prema postojeem sustavu obrazovanja (Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli, NN 87/08, 86/09), osnivanje srednjih kola u nadlenosti je upanija161. Kao i kod prethodne varijable, utvrena je visoka pozitivna korelacija s varijablom broj nastavnika na jednog uenika, te se stoga u narednoj analizi koristi samo ova varijabla. Podaci se odnose na 2008. godinu.

157 S obzirom da Dravni zavod za statistiku starosnu strukturu stanovnitva prikazuje po razredima veliine pet godina, broj djejih vrtia normiran je tom dobnom skupinom (sljedea je dobna skupina od 5-9 godina to veim dijelom obuhvaa kolsku djecu). Autori su smatrali da je taj pokazatelj pouzdaniji od pokazatelja koji bi se dobio normiranjem s brojem stanovnika. Takoer, obzirom da se podaci o broju djece u dobi od 0 do 4 godine odnose na 2008. godinu, polazi se o pretpostavke da se radi o broju djece od 1 do 5 godina starosti koja su bila 2009. godine u dobi pohaanja vrtia. 158 Iz metodolokih razloga broj ulaznih varijabli ne smije biti vei od broja upanija to znai dvadeset. 159 Pored njih, osnivanje djejih vrtia, osnovnih i srednjih kola zakonski je dozvoljeno i drugim pravnim i fizikim osobama. 160 Iz metodolokih razloga broj ulaznih varijabli ne smije biti vei od broja upanija to znai dvadeset. 161 Pored njih osnivanje djejih vrtia, osnovnih i srednjih kola, zakonski je dozvoljeno i drugim pravnim i fizikim osobama.

232

Broj postelja u klinikama, klinikim bolnicama i klinikim bolnikim centrima po stanovniku

Djelatnost klinika, klinikih bolnica i klinikih bolnikih centara predstavlja zdravstvenu djelatnost na tercijarnoj razini. Za razliku od klinikih bolnica kojih je osniva Republika Hrvatska, opu bolnicu moe osnovati jedinica podrune (regionalne) samouprave. U prethodnom je dijelu analize utvrena negativna korelacija izmeu broja postelja u opim bolnicama i u klinikim bolnicama, pa su se autori odluili za samo ovu ulaznu varijablu. Kako bi se dobio pokazatelj razvijenosti zdravstvene infrastrukture, broj je postelja podijeljen s brojem stanovnitva pojedine upanije. Pokazatelj se odnosi na 2008. godinu.

Knjinice po stanovniku

Broj knjinica po stanovniku pokazatelj je razvijenosti kulturnih djelatnosti na prostoru pojedine upanije. Osniva knjinica moe biti drava, jedinice lokalne i regionalne samouprave. Osniva je duan osigurati sredstva za njihov rad. Za posebne programe osim osnivaa sredstva osiguravaju i jedinice lokalne i regionalne samouprave na podruju kojih se ostvaruju posebni programi. Knjinina djelatnost regulirana je Zakonom o knjinicama (NN 105/97, 104/00, 29/09). Podaci o broju knjinica odnose se na 2008. godinu.

Udruge (sportske, ahovske i lovake udruge; udruge kulturno-umjetnikog amaterizma; udruge tehnike kulture) po stanovniku

Na temelju Zakona o udrugama (NN 88/01, 11/02) udruga je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruivanja vie fizikih, odnosno pravnih osoba, koje se, radi zatite njihovih probitaka ili zauzimanja za zatitu ljudskih prava i sloboda, te za ekoloka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, prosvjetna, socijalna, strukovna, portska, tehnika, zdravstvena, znanstvena ili druga uvjerenja i ciljeve, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja ureuju ustroj i djelovanje toga oblika udruivanja. S obzirom da je djelovanje udruga u nadlenosti jedinica lokalne i regionalne samouprave, one su ih dune iz svojih proraunskih sredstava sufinancirati. Stoga je broj udruga po stanovniku s jedne strane pokazatelj kapaciteta i sluha upanije (odnosno jedinica lokalne samouprave na njenom podruju) za financiranje udruga kao i razvijenosti graanskog drutva i udruivanja graana. Podaci se odnose na 2008. godinu.

Broj domova za starije i nemone po stanovniku

Broj domova za starije i nemone po stanovniku ukazuje na razvijenost sustava socijalne skrbi, kao i kapaciteta pojedine upanije u obavljanju poslova socijalne skrbi. Pored toga on moe ukazivati i na demografsku strukturu stanovnitva (naime, moe se pretpostaviti da je potreba za domovima ove vrste vea upanijama s iznadprosjenim udjelima starijeg stanovnitva). Podaci se odnose na 2008. godinu.

233

Prosjeni dnevni troak (zatvori, kaznionice i odgojne ustanove)

Prosjeni dnevni troak po zatvoreniku (zatvori, kaznionice i odgojne ustanove) u analizi se koristi kao pokazatelj funkcije javnog reda i sigurnosti. Ovaj pokazatelj omoguuje procjenu trokova ispunjavanja funkcije javnog reda i sigurnosti zbog postojanja zatvorskog sustava, kaznionica i odgojnih ustanova. Prosjeni dnevni troak po zatvoreniku ukljuuje direktne trokove (prehrana, smjetaj, lijeenje i drugi trokovi) i trokove plaa zaposlenika zatvorskog sustava, kaznionica i odgojnih ustanova. Podaci se odnose na 2007. godinu.

6.4.3. Utvrivanje kriterija za deniranje novih prostornih cjelina faktorska analiza

Kako bi se na temelju 320 opaanja, odnosno esnaest ulaznih varijabli mjerenih na 20 upanija, identificirale osnovne skupine javnih funkcija koritena je analiza glavnih komponenata. Skupine javnih funkcija predstavljaju svojevrsne kriterije za objedinjavanje upanija u vee prostorne cjeline. Prilikom ekstrakcije faktora primijenjen je kriterij svojstvene vrijednosti prema kojem koliina varijacija objanjena svakim faktorom mora biti vea od 1. U analizi su koritene standardizirane vrijednosti ulaznih varijabli to znai da imaju sredinu nula i varijance jednake jedinici. Statistika se obrada izvrila uz pomo programskog paketa STATISTICA 6.0. Rezultati dobiveni analizom glavnih komponenata162 16 varijabli na 20 upanija gradova i opina prikazani su u Tablici 36. Tablica 36. prikazuje maticu faktorskih optereenja odnosno nerotirano rjeenje dobiveno analizom glavnih komponenata u kojem se faktori izvode prema njihovoj vanosti. Iz svojstvenih vrijednosti korelacijske matrice ulaznih varijabli formiran je vektor glavne komponente odnosno prvi faktor. Taj prvi faktor je opi faktor jer vie od polovice broja varijabli na njemu ima visoko optereenje163 , a svaki sljedei faktor objanjava sve manji dio varijance. Meutim, da bi se dobilo rjeenje koje se lake tumai i da bi se identificiralo vie dimenzija javnih funkcija potrebno je izvriti rotaciju faktora. Rotacijom se ukupna varijanca preraspodjeljuje s faktora koji su prvi po redu na one kasnije.

162

Alternativna metoda faktorske analize je metoda zajednikih faktora. S obzirom da se rezultati faktorske analize (u obliku faktorskih bodova) koriste kao ulazne varijable za klaster analizu, teorija preporuuje metodu glavnih komponenata. 163 Apsolutna vrijednost faktorskog optereenja vea od 0,45.

234

Tablica 36. Matrica faktorskih optereenja - nerotirano faktorsko rjeenje

X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 X15 X16 Objanjena varijanca Proporcija ukupne varijance Faktor 1 -0,941 -0,849 -0,481 0,826 0,269 -0,863 0,631 -0,516 -0,734 0,141 -0,542 -0,458 -0,520 0,374 -0,391 -0,505 5,885 0,368 Faktor 2 0,013 -0,060 0,085 -0,240 0,018 0,191 0,010 0,309 0,092 -0,885 -0,740 0,323 -0,696 -0,570 -0,735 -0,033 2,996 0,187 Faktor 3 -0,177 -0,395 -0,142 0,026 -0,777 0,255 -0,675 -0,532 -0,313 0,119 -0,039 0,079 -0,116 -0,493 0,199 0,080 2,037 0,127 Faktor 4 -0,082 0,158 0,570 0,236 -0,339 0,061 -0,153 -0,052 0,215 0,066 -0,218 0,290 -0,035 0,423 -0,013 -0,658 1,352 0,085

Izvor: Izraun autora.

Faktorsko rjeenje dobiveno varimax ortogonalnom rotacijom prikazano je u Tablici 37. Faktorskom analizom 16 varijabli dobivena su etiri faktora. Prilikom odabira broja faktora koriten je kriterij svojstvene vrijednosti prema kojem koliina varijacija objanjena svakim faktorom mora biti vea od jedan. Pored tog kriterija koriten je i kriterij postotka varijance, ova etiri faktora objanjavaju 76,7 posto varijance. Prvi faktor ima visoko faktorsko optereenje pozitivnog predznaka na varijablama X1 (ukupni prihodi prorauna lokalnih jedinica po stanovniku), X2 (BDP po stanovniku), X3 (udio aktivnih u registriranim pravnim osobama), X6 (udio tercijarnih djelatnosti u strukturi gospodarstva), X8 (tekui izdaci za zatitu okolia po stanovniku) i X9 (broj djejih vrtia na 1.000 djece u dobi od 0-4 godine). S druge strane visoko faktorsko optereenje negativnog predznaka ovaj faktor ima na varijabli X4 (udio primarnog sektora u strukturi gospodarstva). Stoga se ovaj faktor naziva snaniji financijski i gospodarski kapacitet, prevladavajua zastupljenost tercijarnih djelatnosti, razvijene funkcije predkolskog odgoja, razvijena skrb o okoliu. Drugi faktor ima visoko faktorsko optereenje pozitivnog predznaka na varijablama X10 (broj osnovnih kola po stanovniku), X11 (broj srednjih kola po stanovniku), X13 (knjinice po stanovniku) i X15 (broj domova za starije i nemone po stanovniku). Ovaj faktor oznaava razvijene funkcije obrazovanja, kulture i socijalne skrbi. Kako trei faktor ima visoko faktorsko optereenje negativnog predznaka na varijablama X5 (udio sekundarnog sektora u strukturi gospodarstva) i X7 (udio upanijskih i lokalnih cesta u ukupnim cestama), naziva se nerazvijena cestovna infrastruktura i mala zastupljenost proizvodnih djelatnosti.

235

etvrti faktor ima visoko faktorsko optereenje pozitivnog predznaka na varijabli X16 (prosjeni dnevni ukupni troak zatvora, kaznionica i odgojnih ustanova), a negativnog na varijabli X14 (udruge po stanovniku). Ovaj faktor oznaava visoku zastupljenost funkcija javnog reda i sigurnosti, te nerazvijenu funkciju opih javnih usluga (neaktivne udruge).
Tablica 37. Matrica faktorskih optereenja - rotirano faktorsko rjeenje
X1 X2 X3 X4 X5 X6 X7 X8 X9 X10 X11 X12 X13 X14 X15 X16 Objanjena varijanca Proporcija ukupne varijance Faktor 1 0,797 0,892 0,653 -0,634 0,050 0,617 -0,222 0,708 0,816 -0,340 0,207 0,489 0,297 -0,043 0,045 0,131 4,368 0,273 Faktor 2 0,285 0,302 0,016 -0,050 -0,078 0,085 -0,198 -0,133 0,119 0,789 0,888 -0,189 0,822 0,380 0,820 0,248 3,262 0,204 Faktor 3 0,133 0,001 0,265 -0,183 -0,885 0,546 -0,847 -0,277 0,068 0,007 0,003 0,359 0,004 -0,433 0,236 -0,017 2,374 0,148 Faktor 4 0,435 0,132 -0,294 -0,599 0,028 0,405 -0,266 0,226 0,084 -0,289 0,243 0,032 0,072 -0,743 0,052 0,785 2,267 0,142

Izvor: Izraun autora.

6.4.4. Objedinjavanje upanija u vee prostorne cjeline klaster analiza na temelju rezultata faktorske analize
U sljedeem se koraku analize grupiraju upanije u vee prostorne cjeline. Osnovni kriterij je kriterij homogenosti odnosno zastupljenost svakog faktora (kao reprezentanta pojedinih javnih funkcija) u pojedinoj upaniji. Matematiki se zastupljenost utvruje izraunom faktorskih bodova koji pokazuju mjeru u kojoj svaka upanija posjeduje obiljeja prikazana faktorom. Faktorski bodovi su koriteni kao ulazne varijable za klaster analizu (primijenjena je metoda nehijerarhijskog klasteriranja, k-means metoda164). Broj klastera odreuje se uz pomo analize varijance, odnosno tako da se za unaprijed predloeni broj faktora testira signifikantnost dobivenog rjeenja, uz danu teorijsku razinu signifikantnosti (5 posto)165. Rjeenja kojima bi se upanije grupirale bilo u dvije, tri, etiri ili pet prostornih cjelina nisu prihvaena iz razloga to pripadajui rezultati ANOVA-e nisu bili signifikantni (vidi tablice 38.-42.). Tek se u sluaju predloenih 6 grupa upanija, sredine izmeu tih klastera signifikantno razlikuju. Osim to test signifikantnosti proveden ANOVA-om potvruje
164

Naime ova je metoda klaster analize pogodnija kada se radi o grupiranju jedinica na kojima su mjerena odreena obiljeja. U sluaju kada se eli grupirati varijable preporuuje se primjena druge skupine metoda klaster analize koje su objedinjene pod nazivom hijerarhijske metode. 165 Zapravo se radi o analizi varijance u obrnutom smjeru. Analiza varijance podrazumijeva testiranje hipoteze o jednakosti aritmetikih sredina vie osnovnih skupova. Nulta hipoteza tvrdi da se sredine izmeu klastera na svakoj dimenziji (faktoru) signifikantno ne razlikuju. Alternativnom se hipotezom H1 tvrdi da su sredine klastera razliite. Da bi se prihvatio predloeni broj faktora, potrebno je odbaciti nultu hipotezu.

236

da su sredine koje svaki klaster ima na pojedinoj dimenziji signifikantno razliite, isto potvruje i graf odnosa faktorskih bodova (dimenzija drutveno-gospodarskog razvoja) i sredina pojedinog klastera (vidi sliku 6.).
Tablica 38. Analiza varijance, dva klastera
Zbroj kvadrata izmeu klastera 0,221 5,210 3,568 6,455 Stupnjevi slobode 1 1 1 1 Zbroj kvadrata unutar klastera 18,779 13,790 15,432 12,545 Stupnjevi slobode 18 18 18 18 Empirijski F-omjer 0,212 6,800 4,162 9,261 Empirijska razina signikantnosti 0,651 0,018 0,056 0,007

Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3 Faktor 4

Izvor: Izraun autora.

Tablica 39. Analiza varijance, tri klastera

Zbroj kvadrata izmeu klastera 7,939 1,391 7,934 11,829 Stupnjevi slobode 2 2 2 2 Zbroj kvadrata unutar klastera 11,061 17,609 11,066 7,171 Stupnjevi slobode 17 17 17 17 Empirijski F-omjer 6,101 0,671 6,094 14,022 Empirijska razina signikantnosti 0,010 0,524 0,010 0,000

Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3 Faktor 4

Izvor: Izraun autora.

Tablica 40. Analiza varijance, etiri klastera

Zbroj kvadrata izmeu klastera 7,053 8,810 11,138 12,683 Stupnjevi slobode 3 3 3 3 Zbroj kvadrata unutar klastera 11,947 10,190 7,862 6,317 Stupnjevi slobode 16 16 16 16 Empirijski F-omjer 3,149 4,611 7,556 10,708 Empirijska razina signikantnosti 0,054 0,017 0,002 0,000

Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3 Faktor 4

Izvor: Izraun autora.

Tablica 41. Analiza varijance, pet klastera

Zbroj kvadrata izmeu klastera 7,537 15,289 10,680 14,379 Stupnjevi slobode 4 4 4 4 Zbroj kvadrata unutar klastera 11,463 3,711 8,320 4,621 Stupnjevi slobode 15 15 15 15 Empirijski F-omjer 2,465 15,448 4,813 11,667 Empirijska razina signikantnosti 0,090 0,000 0,011 0,000

Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3 Faktor 4

Izvor: Izraun autora.

Tablica 42. Analiza varijance, est klastera

Zbroj kvadrata izmeu klastera 12,396 15,785 12,550 14,531 Stupnjevi slobode 5 5 5 5 Zbroj kvadrata unutar klastera 6,604 3,215 6,450 4,469 Stupnjevi slobode 14 14 14 14 Empirijski F-omjer 5,256 13,749 5,448 9,104 Empirijska razina signikantnosti 0,006 0,000 0,005 0,001

Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3 Faktor 4

Izvor: Izraun autora.

237

Uz danu razinu signifikantnosti od 5 posto, i empirijske razine signifikantnosti od 0,006343 za prvi, 0,000056 za drugi, 0,005458 za trei i 0,000502 za etvrti faktorski bod, prihvaa se H1 hipoteza. To znai da se moe tvrditi da se sredine izmeu predloenih est klastera signifikantno razlikuju (tablica 43.). Drugim rijeima to znai da su razlike izmeu klastera znaajne odnosno da je kriterij homogenosti u potpunosti zadovoljen. Stoga se prihvaa prijedlog od est prostornih cjelina koje nastaju objedinjavanjem upanija s obzirom na zastupljenost pojedine dimenzije (faktora kao reprezentanta bilo jedne bilo vie javnih funkcija). Iz grafikog prikaza odnosa faktorskih bodova i sredina pojedinog klastera (pojedine prostorne jedinice) mogu se uoiti razlike koje postoje izmeu jedinica s obzirom na svaki faktor (javnu/e funkciju/e). Na slici 6. je vidljivo da su najvee razlike izmeu prostornih cjelina prisutne obzirom na prvu i treu dimenziju. Istovremeno najmanje su razlike prisutne s obzirom na prvu i drugu dimenziju, pa zatim etvrtu i treu dimenziju javnih funkcija.
Tablica 43. Identicirane prostorne cjeline varijanta 1
Zagrebaka upanija Krapinsko-zagorska upanija Sisako-moslavaka upanija Karlovaka upanija Varadinska upanija Koprivniko-krievaka upanija Bjelovarsko-bilogorska upanija Primorsko-goranska upanija Liko-senjska upanija Virovitiko-podravska upanija Poeko-slavonska upanija Brodsko-posavska upanija Zadarska upanija Osjeko-baranjska upanija ibensko-kninska upanija Vukovarsko-srijemska upanija Splitsko-dalmatinska upanija Istarska upanija Dubrovako-neretvanska upanija Meimurska upanija Jedinica 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Klater 2 2 2 2 2 1 1 6 4 1 2 5 3 5 3 5 3 6 3 1 Udaljenost 0,66 0,53 0,26 0,24 0,77 0,33 0,58 0,45 0,00 0,50 0,78 0,56 0,40 0,49 0,23 0,34 0,40 0,45 0,69 0,72

Izvor: Izraun autora.

238

Slika 6. Odnos faktorskih bodova i sredina klastera

Graf sredina klastera 5 Prvi klaster Drugi klaster 4 Trei klaster etvrti klaster 3 Peti klaster esti klaster 2

-1

-2

-3 F1 F2 F3 F4 Faktori - faktorski bodovi (javne funkcije)

Izvor: Izradio autor.

6.4.5. Prostorno-gospodarske cjeline dobivene klaster analizom

Prvu regiju obiljeava jaka negativna veza s etvrtim i treim faktorskim bodom, dok prve dvije dimenzije nisu jako izraene. To znai da se radi o upanijama s relativno malom zastupljenosti funkcija javnog reda i sigurnosti, iznadprosjenom aktivnosti udruga, razvijenijom cestovnom infrastrukturom (upanijske i lokalne ceste) te relativno veom zastupljenou proizvodnih i primarnih djelatnosti u strukturi gospodarstva. Ova je prostorna jedinica sastavljena od etiri upanije: Koprivniko-krievaka, Bjelovarskobilogorska, Virovitiko-podravska i Meimurska upanija. Veza ovih upanija s prvim faktorskim bodom je pozitivna, s drugim negativna, no blizu su nule, pa se s obzirom na zastupljenost javnih funkcija sadranima u prva dva faktora, upanije ove prostorne jedinice nalaze blizu dravnog prosjeka. Drugu regiju obiljeava jaka pozitivna veza s etvrtim faktorskim bodom koji ukazuje na razvijene funkcije javnog reda i sigurnosti, ispodprosjeno djelovanje udruga. Takoer ovu jedinicu odlikuje i relativno izraenija negativna veza s treim faktorskim bodom, koja ukazuje na relativno vei udio upanijskih i lokalnih cesta kao i veu zastupljenost sekundarnog sektora. Pored toga ovu skupinu upanija povezuje i injenica da imaju negativnu vezu na prvom faktorskom bodu, to znai da se radi o upanijama neto slabijeg financijskog kapaciteta, nieg BDP-a po stanovniku, s manjim izdacima za zatitu okolia. Pored sekundarnog, u ovim je upanijama zamjetna i zastupljenost poljoprivrednih djelatnosti. Ova je prostorna cjelina sastavljena od est upanija: Sisako239

moslavake, Karlovake, Krapinsko-zagorske, Zagrebake, Varadinske i Poekoslavonske. Meutim, s obzirom da su udaljenosti koje Poeko-slavonska upanija biljei od sredine ovog klastera prilino velike, izraena je jo jedna varijanta podjele u kojoj je Poeko-slavonska upanija sastavni dio pete prostorne cjeline. Treu regionalnu cjelinu obiljeava jaka pozitivna veza s treim, te neto slabija pozitivna veza s etvrtim faktorskim bodom. Stoga se ova jedinica sastoji od upanija s malom zastupljenou proizvodnih djelatnosti, nerazvijenom cestovnom infrastrukturom, relativno viom zastupljenosti funkcija javnog reda i sigurnosti. S obzirom da ovu prostornu jedinicu obiljeava i pozitivna veza s prvim faktorskim bodom, radi se i o upanijama koje obiljeava vea zastupljenost tercijarnih djelatnosti te neznatno iznadprosjeni BDP po stanovniku. To su: Zadarska upanija, ibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska i Dubrovako-neretvanska upanija. U etvrtoj se regiji nalazi samo Liko-senjska upanija. Naime tu jedinicu najvie obiljeava druga i prva dimenzija javnih funkcija. Snana pozitivna veza na drugoj dimenziji ukazuje na razvijene funkcije obrazovanja (osnovnokolskog i srednjokolskog obrazovanja), kulture i socijalne skrbi. S druge strane negativna veza na prvoj dimenziji ukazuje na slab financijski kapacitet, ispodprosjeni gospodarski potencijal, lou pokrivenost veine ekonomskih poslova kao i poslova vezanih uz zatitu okolia, kao i relativno visoku zastupljenost primarnih djelatnosti u strukturi gospodarstva. Peta regija sastavljena je od tri upanije, to su Brodsko-posavska, Vukovarsko-srijemska i Osjeko-baranjska upanija. Ova se cjelina od preostalih pet najvie razlikuje s obzirom na zastupljenost druge dimenzije. Negativna veza na drugom faktorskom bodu upuuje na nerazvijene funkcije obrazovanja (osnovnog i srednjokolskog), kulture i socijalne skrbi. Pozitivna veza na treem faktoru ukazuje na nerazvijenu cestovnu infrastrukturu, relativno nisku zastupljenost sekundarnog sektora. S druge strane negativna veza na prvom i etvrtom faktorskom bodu upuuje na veu zastupljenost primarnih djelatnosti u strukturi gospodarstva, slab financijski kapacitet upanija, nii gospodarski potencijal i nedovoljno razvijene ekonomske poslove i poslove zatite okolia. S druge strane ovu jedinicu obiljeava iznadprosjena zastupljenost opih javnih funkcija mjerenih brojem udruga, te niska zastupljenost funkcija javnog reda i sigurnosti. esta regija cjelina sastavljena je od Primorsko-goranske i Istarske upanije. Ovu jedinicu obiljeava snana pozitivna veza na prvom faktoru, kao i pozitivne veze na drugom i treem faktoru. S obzirom na obiljeja prezentirana treim faktorom, ova se prostorna cjelina ne razlikuje znaajno od dravnog prosjeka. Obje upanije karakterizira snaan financijski kapacitet i gospodarski potencijal (mjeren BDP-om po stanovniku i udjelom aktivnih pravnih osoba), prevladavajue tercijarne djelatnosti, razvijene funkcije zatite okolia, predkolskog odgoja, osnovnokolskog i srednjokolskog obrazovanja, kulture i socijalne skrbi. S obzirom da Grad Zagreb istovremeno ima status i jedinice lokalne samouprave i jedinice regionalne (podrune samouprave) te da prema vrijednosti odabranih pokazatelja znaajno
240

odstupa od ostalih upanija u prvoj varijanti prijedloga predstavlja zasebnu, sedmu regionalnu jedinicu.

6.4.6. Druga varijanta konani prijedlog teritorijalnog ustroja

Ovaj prijedlog teritorijalnog ustroja predstavlja nadogradnju (ili modifikaciju) prve varijante. Pri njegovoj su izradi pored statistikih kriterija (odnosno kriterija homogenosti) razmatrani i dodatni kriteriji (kriterij funkcionalnosti i kriterij klasifikacije prostora u svrhe planiranja166). Osim to je vano uoiti slinosti/razlike na nekom prostoru, vano je uoiti i meuzavisnosti izmeu pojedinih prostornih cjelina (kriterij funkcionalnosti). Veliki gradovi poput Zagreba oko sebe stvaraju gravitacijsku zonu, te predstavljaju sredita funkcionalnih, prostornih, drutvenih i gospodarskih meuovisnosti. S obzirom da izmeu Grada Zagreba i njegovog okruenja (Zagrebake upanije) postoji razmjena dobara i usluga te uzajamna komplementarnost, u ovoj je varijanti prijedloga novog teritorijalnog ustroja Zagrebaka upanija sastavni dio sedme prostorne cjeline, Zagrebake regije. Sljedea je modifikacija izvrena u drugoj odnosno petoj regionalnoj cjelini. Poekoslavonska je upanija tako premjetena iz druge regije u kojoj se nalaze upanije s prostora sjeverozapadne i sredinje Hrvatske u petu regiju koja je sastavljena od preostalih slavonskih upanija (Brodsko-posavske, Osjeko-baranjske i Vukovarsko-srijemske). Pripajanje Poekoslavonske upanije regiji Slavonija argumentira se injenicom da je ta upanija tradicionalno funkcionalno povezana s preostalim slavonskim upanijama (kriterij funkcionalnosti) kao i injenicom da je ovako formirana regionalna cjelina pogodnija za provoenje mjera razvojne politike (kriterij klasifikacije prostora za svrhe planiranja). Nazivi ovako utvrenih regionalnih cjelina odreeni su s obzirom na njihov geografski poloaj. Naime pored zadovoljavanja statistikih kriterija, vano je uzeti u obzir injenicu da e predloene regionalne cjeline biti nositelji i koordinatori razvoja na svom prostoru. Stoga je vano da meu jedinicama tog prostora postoji tradicionalna povezanost i u gospodarskom i politikom pogledu. Regija Lika, sastavljena samo od Liko-senjske upanije predstavlja svojevrsnu netipinu regiju. Naime s obzirom da ona prema promatranim pokazateljima odstupa znaajno od dravnog prosjeka i prosjeka susjednih regija, njenim bi se pridruivanjem bilo regiji Dalmaciji bilo regiji Istri, Primorju i Gorskom kotaru znaajno naruili rezultati tih regija. Prva regionalna cjelina se naziva Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija, druga se regija naziva Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska, trea Dalmacija, etvrta Lika, peta Slavonija, esta Istra, Primorje i Gorski kotar, dok se sedma regionalna cjelina naziva Zagrebaka regija (vidi tablicu 44.).

Pri definiranju regija vodi se rauna o tome da definirani prostor bude pogodan predmet planiranja i provoenja mjera gospodarske, socijalne i razvojne politike (Marinovi-Uzelac, 2001).

166

241

Tablica 44. Konani prijedlog teritorijalnog ustroja Republike Hrvatske

Nove teritorijalne jedinice regije Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Dalmacija Lika Slavonija Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka regija upanije u njihovom sastavu Koprivniko-krievaka, Bjelovarsko-bilogorska, Meimurska i Virovitiko-podravska upanija Krapinsko-zagorska, Varadinska, Karlovaka i Sisako-moslavaka upanija Zadarska, ibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska i Dubrovakoneretvanska upanija Liko-senjska upanija Osjeko-baranjska, Brodsko-posavska, Vukovarsko-srijemska i Poeko-slavonska upanija Istarska i Primorsko-goranska upanija Zagrebaka upanija i Grad Zagreb

Izvor: Sistematizacija autora.

6.4.7. Osnovna drutveno-gospodarska obiljeja predloenih teritorijalnih cjelina

U ovom se dijelu Studije opisuju osnovna obiljeja predloenih teritorijalnih cjelina i to dostignutog drutvenog i gospodarskog razvoja, te posebno razvoj sustava obrazovanja, socijalne skrbi i zdravstva kao javnih funkcija o ijem razvoju trebaju brinuti, prema prijedlozima, regije zaduene za koordinaciju lokalnog i regionalnog razvoja (vidi tablice 45. do 48.). Tablice 49. i 50. sadre pokazatelje ostvarenja prorauna (prihoda i rashoda) u 2009. godini po predloenim teritorijalnim cjelinama. Regija Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija sastavljena je od etiri upanije (Koprivniko-krievaka, Bjelovarsko-bilogorska, Meimurska i Virovitiko-podravska) s ukupno 89 jedinica lokalne samouprave (14 gradova i 75 opina). Regija broji 451.980 stanovnika to ini 10,2 posto ukupnog stanovnitva Republike Hrvatske. S gustoom naseljenosti od 63,3 stanovnika po km2 ova je prostorna cjelina rijetko naseljena. Regiju obiljeava iznadprosjena stopa nezaposlenosti (18,1 posto u usporedbi sa stopom na nacionalnoj razini u visini od 14,3 posto), te iznadprosjeni udio primarnog sektora. BDP po stanovniku ostvaren 2007. godine iznosio je 56.173 kuna to je za 20,7 posto nie od dravnog prosjeka. U sastavu Sjeverozapadne i sredinje Hrvatske nalaze se etiri upanije koja zajedno broje 101 jedinicu lokalne samouprave (24 grada i 77 opina). Stanovnitvo na podruju ove regije ini 14,1 posto ukupnog stanovnitva Hrvatske. Ovu regionalnu cjelinu obiljeava visoka iznadprosjena zastupljenost sekundarnog sektora, ali i via zastupljenost primarnog sektora. S BDP-om po stanovniku u visini od 56.239 kuna druga regija za dravnim prosjekom zaostaje za 20,6 posto. Regija Dalmacija sastavljena je od etiri dalmatinske upanije. Na prostoru se ove regije nalazi 32 grada i 99 opina, a jedinica broji 897.501 stanovnika (20,2 posto stanovnitva Hrvatske). Gustoa naseljenosti je ispod dravnog prosjeka. Regiju obiljeava visoka stopa nezaposlenosti, iznadprosjeni udio tercijarnog, te vrlo mala zastupljenost primarnog sektora. Ova cjelina ostvaruje 85,2 posto nacionalnog BDP-a po stanovniku.

242

U sastavu se regionalne cjeline Lika nalazi samo Liko-senjska upanija (4 grada i 8 opina). S ukupno 9,4 stanovnika po km2 ova je jedinica najrjee naseljena167. Regiju obiljeava iznadprosjean udio primarnog i sekundarnog sektora. S BDP-om po stanovniku od 58.972 kuna ova jedinica za dravnim prosjekom zaostaje za 16,7 posto. Regija Slavonija se sastoji od etiri slavonske upanije (Brodsko-posavska, Osjekobaranjska, Poeko-slavonska i Vukovarsko-srijemska) s ukupno 19 gradova i 92 opine. Stanovnitvo ove cjeline ini 17,5 posto stanovnitva Hrvatske. Ova regija biljei najviu stopu nezaposlenosti u visini od 23,6 posto (1,6 puta vea stopa od dravnog prosjeka). Jedinicu obiljeava i iznadprosjena zastupljenost primarnog sektora i najnii BDP po stanovniku (68,8 posto BDP-a po stanovniku Hrvatske). Regiju Istru, Primorje i Gorski kotar ine dvije upanije, Istarska i Primorsko-goranska. Na prostoru se ove cjeline nalazi 24 grada i 53 opine. U usporedbi s ostalim prostornim jedinicama ovu jedinicu karakterizira najvea gustoa naseljenosti (81,1 stanovnik/km2), najnia stopa nezaposlenosti te najvii BDP po stanovniku (20,9 posto vei od dravnog prosjeka). Zagrebaku regiju sastavljenu od Grada Zagreba i Zagrebake upanije obiljeava prenapuenost stanovnitva, najvii BDP po stanovniku , niska stopa nezaposlenosti, visoka zastupljenost tercijarnog i zanemariva zastupljenost primarnog168 sektora.

167 Podruja s gustoom naseljenosti manjom od 15 stanovnika po kvadratnom kilometru se u demografskoj teoriji smatraju polupustoima (Wertheimer-Baleti, 1999). 168 Meutim, treba imati na umu da Zagrebaku upaniju samu za sebe karakterizira relativno iznadprosjena zastupljenost primarnog sektora (6,9 posto u odnosu na 6,1 posto na dravnoj razini).

243

244
Opine Povrina (km2) 2010. 3 5 3 3 14 7 6 5 6 24 6 5 16 5 32 4 4 7 2 5 5 19 10 14 24 9 1 10 127 2010. 22 18 22 13 75 25 22 17 13 77 28 15 39 17 99 8 8 35 26 26 5 92 31 22 53 25 0 25 429 Stanovnitvo (procjena sredinom godine) 2008. 120.106 125.652 117.923 88.299 451.980 137.001 180.781 133.405 174.301 625.488 174.595 114.283 481.872 126.751 897.501 50.576 50.576 320.617 173.628 198.289 82.548 775.082 214.156 304.750 518.906 326.880 788.095 1.114.975 4.434.508 2010. 1.748 2.640 729 2.024 7.141 1.229 1.262 3.626 4.468 10.585 3.646 2.984 4.540 1.781 12.951 5.353 5.353 4.155 2.030 2.454 1.823 10.462 2.813 3.588 6.401 3.060 641 3.701 56.594 Gustoa Stopa BDP po Primarni Sekundarni Tercijarni (stanovnik/ nezaposlenosti stanovniku sektor sektor sektor km2) (%) (kune) (%) (%) (%) 2008. 31.3.2008. 2007. 2007. 2007. 2007. 68,7 14,0 67.065 15,8 38,6 34,5 47,6 23,1 49.088 23,8 24,3 35,9 161,8 11,6 55.611 13,8 40,4 33,0 43,6 25,8 50.784 23,8 26,6 34,7 63,3 18,1 56.173 18,6 33,4 34,5 111,5 9,6 52.407 8,8 34,3 41,8 143,2 9,8 60.325 11,7 39,2 32,7 36,8 21,8 57.403 7,3 34,4 38,0 39,0 24,9 52.822 11,2 32,7 37,3 59,1 16,6 56.239 10,0 35,4 36,9 47,9 17,7 58.539 4,7 24,4 53,0 38,3 19,6 57.213 4,1 23,6 52,2 106,1 19,1 58.707 2,9 28,6 50,9 71,2 15,3 73.670 4,0 18,6 62,0 69,3 18,4 60.356 3,6 25,5 53,4 9,4 18,8 58.972 10,7 33,3 37,0 9,4 18,8 58.972 10,7 33,3 37,0 77,2 22,0 57.771 13,3 28,2 39,9 85,5 24,7 39.209 13,6 31,1 36,4 80,8 27,5 42.227 21,6 23,9 34,2 45,3 19,4 47.720 23,2 26,2 30,4 74,1 23,6 48.779 16,3 27,6 37,0 76,1 6,7 91.431 3,1 31,0 53,4 84,9 10,8 81.994 1,7 26,3 56,8 81,1 9,1 85.669 2,3 28,4 55,3 106,8 10,6 53.993 6,9 36,0 46,6 1.229,5 6,2 122.648 0,2 24,2 57,3 301,3 7,0 102.431 1,2 26,0 55,7 78,4 14,3 70.859 6,1 28,2 49,0 Djelatnosti L,M,N,O,P (%) 2007. 11,1 16,0 12,7 14,9 13,4 15,1 16,4 20,4 18,8 17,6 17,9 20,1 17,6 15,4 17,6 18,9 18,9 18,6 18,8 20,3 20,2 19,2 12,4 15,1 14,0 10,6 18,3 17,1 16,8

Tablica 45. Osnovna drutveno-gospodarska obiljeja predloenih teritorijalnih cjelina

upanije/Regije

Gradovi

Koprivniko-krievaka Bjelovarsko-bilogorska Meimurska Virovitiko-podravska Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska Varadinska Karlovaka Sisako-moslavaka Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Zadarska ibensko-kninska Splitsko-dalmatinska Dubrovako-neretvanska Dalmacija Liko-senjska Lika Osjeko-baranjska Brodsko-posavska Vukovarsko-srijemska Poeko-slavonska Slavonija Istarska Primorsko-goranska Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka Grad Zagreb Zagrebaka regija Republika Hrvatska

Napomena: Sektori su grupirani prema djelatnostima NKD-a 2002. (primarni sektor ine djelatnosti A - Poljoprivreda, lov i umarstvo i B - Ribarstvo; sekundarni ine djelatnosti C Rudarstvo i vaenje, D - Preraivaka industrija, E - Opskrba elektrinom energijom, plinom i vodom i F - Graevinarstvo; tercijarni sektor ine djelatnosti G - Trgovina, H Hoteli i restorani, J Financijsko posredovanje i K Poslovanje nekretninama, iznajmljivanje i poslovne usluge, dok su zasebno izdvojene djelatnosti: L Javna uprava i obrana; obvezno socijalno osiguranje, M - Obrazovanje, N Zdravstvena zatita i socijalna skrb, O Ostale drutvene, socijalne i uslune djelatnosti i P Privatna kuanstva sa zaposlenim osobljem). Izvor: Dravni zavod za statistiku, Hrvatski zavod za zapoljavanje i vlastiti izraun na temelju podataka Dravnog zavoda za statistiku i Hrvatskog zavoda za zapoljavanje.

Tablica 46. Osnovna obiljeja sustava obrazovanja po predloenim teritorijalnim cjelinama

Osnovna kola Srednja kola

upanije/Regije Uitelji Nastavnici

Osnovne kole na 10.000 stanovnika Omjer uenik/ uitelj 2008. 7,7 8,4 5,0 8,9 7,5 6,4 3,9 6,2 5,3 5,3 6,4 4,9 4,4 5,8 5,1 10,3 10,3 5,7 6,5 4,7 7,8 5,9 5,0 4,1 4,5 3,9 1,7 2,4 4,8 2008. 899 1.004 1.011 665 3.579 1.064 1.275 988 1.248 4.575 1.313 830 3.505 1.032 6.680 444 444 2.350 1.218 1.602 597 5.767 1.538 2.099 3.637 2.044 4.895 6.939 31.621 2008. 11,8 10,9 10,6 12,4 11,3 11,0 12,3 9,7 12,0 11,4 11,7 11,3 12,0 10,5 11,6 9,6 9,6 12,0 13,6 11,3 13,7 12,3 9,9 9,9 9,9 13,7 12,4 12,8 11,7 2008. 3,5 4,9 3,9 4,0 4,1 4,4 3,6 5,2 5,1 4,5 4,7 4,9 3,8 4,9 4,3 8,2 8,2 3,8 2,2 3,4 3,8 3,4 5,9 5,1 5,4 4,4 2,6 2,9 3,9 2008. 585 826 618 487 2.516 686 1.183 770 793 3.432 1.085 605 2.697 900 5.287 280 280 1.882 615 964 455 3.916 1.298 1.663 2.961 1.058 4.322 5.380 23.772

Srednje kole na 1.000 uenika

Omjer uenik/ nastavnik

Koprivniko-krievaka Bjelovarsko-bilogorska Meimurska Virovitiko-podravska Meimurje, Podraqvina i zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska Varadinska Karlovaka Sisako-moslavaka Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Zadarska ibensko-kninska Splitsko-dalmatinska Dubrovako-neretvanska Dalmacija Liko-senjska Lika Osjeko-baranjska Brodsko-posavska Vukovarsko-srijemska Poeko-slavonska Slavonija Istarska Primorsko-goranska Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka Grad Zagreb Zagrebaka regija Republika Hrvatska

Predkolski odgoj Djeji vrtii i druge pravne Omjer dijete/ Osnovne kole Odgojitelji i osobe na 1.000 odgajatelj i na 1.000 uitelji djece u dobi uitelj uenika 0-4 godine 2008. 2008. 2008. 2008. 5,02 171 14,6 8,8 5,13 170 14,4 9,7 9,01 247 13,9 5,5 1,90 90 15,5 9,6 5,54 678 14,4 8,3 4,30 171 16,2 7,5 4,81 311 15,5 4,5 3,77 163 15,3 8,5 3,61 267 13,2 6,1 4,16 912 14,9 6,4 6,38 245 15,9 7,2 9,33 216 12,3 6,0 8,87 935 14,4 5,1 6,72 254 13,0 6,8 8,12 1.650 14,1 5,9 5,37 73 12,5 12,3 5,37 73 12,5 12,3 6,50 458 13,7 6,5 3,30 124 17,4 6,8 3,68 224 13,9 5,1 3,72 89 15,7 7,8 4,71 895 14,5 6,4 14,25 629 10,3 7,1 8,98 653 11,7 6,1 11,24 1.282 11,0 6,5 4,70 632 14,0 4,5 6,13 2.932 11,2 2,3 5,71 3.564 11,7 3,0 6,37 9.054 12,9 5,8

2008. 7,9 6,7 7,1 7,8 7,3 7,7 6,8 6,5 7,1 7,0 7,1 7,8 8,0 6,3 7,5 5,2 5,2 7,4 11,3 8,3 8,6 8,4 5,8 6,8 6,4 7,1 9,1 8,7 7,7

Izvor: Dravni zavod za statistiku, Hrvatski zavod za zapoljavanje i vlastiti izraun na temelju podataka Dravnog zavoda za statistiku i Hrvatskog zavoda za zapoljavanje.

245

Obrazovanje

S obzirom da obrazovanje predstavlja javnu funkciju od lokalnog i regionalnog znaaja, u ovom se dijelu analiziraju kapaciteti regionalnih cjelina za obavljanje ove javne funkcije. Infrastrukturni se kapaciteti procjenjuju stavljanjem u omjer broja ustanova i broja polaznika ustanova (ili njegovog ekvivalenta), dok se ljudski kapaciteti mjere stavljanjem u odnos broja polaznika odreene razine obrazovanja i broja nastavnog osoblja zaposlenog na puno radno vrijeme u toj razini obrazovanja. Dobiveni pokazatelji predstavljaju osnovu za ocjenjivanje sposobnosti regije u obavljanju funkcije obrazovanja, kao i kasnije za financijsku analizu izvoenja ove funkcije. Odvojeno su provedene analize za predkolsko, osnovnokolsko i srednjokolsko obrazovanje. Promotri li se pokazatelj infrastrukturnih kapaciteta za obavljanje funkcija predkolskog obrazovanja, vidljivo je da na dravnoj razini u prosjeku na 1.000 djece u dobi do etiri godine dolazi 6,4 vrtia. Iznadprosjene kapacitete imaju sljedee regije: Dalmacija i Istra te regija Primorje i Gorski Kotar. U svim je ostalim regijama broj vrtia na 1.000 djece u dobi do 4 godine ispod dravnog prosjeka. Kvaliteta obavljanja funkcija predkolskog odgoja moe se mjeriti i pokazateljem koji u odnos stavlja broj djece upisane u djeji vrti i broj odgajatelja i uitelja. U Republici Hrvatskoj u prosjeku na jednog odgajatelja dolazi 12,9 djece upisanih u djeji vrti. Na razini regija najnepovoljniji omjer ostvaruje Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska (14,9 djece na jednog odgajatelja), a najpovoljniji Zagrebaka regija (11,9 djece na jednog odgajatelja) i to zbog niske vrijednosti za Grad Zagreb (11,2 djece na jednog odgajatelja). Infrastrukturni kapaciteti za obavljanje funkcije osnovnokolskog obrazovanja ocjenjuju se brojem kola na 1.000 uenika (ili na 10.000 stanovnika). U Republici je Hrvatskoj u prosjeku 5,8 kola na 1.000 uenika. Na regionalnoj razini najpovoljniji omjer zbog malog broja stanovnika ostvaruje Lika regija (12,2 kole), a najnepovoljniji Zagrebaka regija (2,9 kola). Ostale regije ostvaruju iznadprosjene vrijednosti ovog pokazatelja. U Hrvatskoj na jednog uitelja u osnovnoj koli dolazi 11,7 uenika, a slino je i u veini regija. Pri tom, najpovoljniji omjer biljei Lika (9,6 uenika na jednog uitelja) i regija Istra, Primorje i Gorski kotar (9,9 uenika po uitelju). Najvei broj uenika na jednog nastavnika zabiljeen je u Zagrebakoj regiji (12,8) i Slavoniji (12,3 uenika po uitelju). to se tie funkcija srednjokolskog obrazovanja, najvee kapacitete mjerene brojem kola na 1.000 uenika ima regija Lika, pa zatim Istra, Primorje i Gorski kotar te Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska. Najmanji broj srednjih kola po ueniku biljei Zagrebaka regija (2,9). Za usporedbu na razini Hrvatske na 1.000 uenika polaznika srednje kole dolazi 3,9 kola. Omjer uenika i nastavnika je kao i u sluaju osnovnih kola, najpovoljniji za Liku, a najnepovoljniji za Zagrebaku regiju. Vidljivo je da regije s manjom naseljenosti stanovnitva imaju i povoljnije vrijednosti analiziranih pokazatelja.

246

Tablica 47. Osnovna obiljeja sustava zdravstva po predloenim teritorijalnim cjelinama

Zdravstvo upanije/Regije Domovi zdravlja 2008. 1 1 1 1 4 1 1 6 3 11 1 3 1 5 10 4 4 6 2 3 1 12 1 1 2 1 3 4 47 Kliniki bolniki centri 2008. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 2 0 0 1 0 0 0 1 0 1 1 0 2 2 6 Klinike bolnice 2008. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 4 4 Klinike 2008. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 1 Ope bolnice 2010. 1 1 1 1 4 1 1 2 1 5 1 2 0 1 4 1 1 1 2 2 2 7 1 0 1 0 0 0 22 Specijalne bolnice 2010. 0 1 0 0 1 3 3 1 1 8 2 0 1 1 4 0 0 0 0 0 1 1 1 4 5 2 6 8 27

Koprivniko-krievaka Bjelovarsko-bilogorska Meimurska Virovitiko-podravska Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska Varadinska Karlovaka Sisako-moslavaka Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Zadarska ibensko-kninska Splitsko-dalmatinska Dubrovako-neretvanska Dalmacija Liko-senjska Lika Osjeko-baranjska Brodsko-posavska Vukovarsko-srijemska Poeko-slavonska Slavonija Istarska Primorsko-goranska Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka Grad Zagreb Zagrebaka regija Republika Hrvatska

Izvor: Sistematizacija autora na temelju podataka preuzetih s Internet stranice Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, www.mzss.hr.

Zdravstvo

Djelatnost klinika, klinikih bolnica i klinikih bolnikih centara predstavlja zdravstvenu djelatnost na tercijarnoj razini. Za razliku od klinikih bolnica kojih je osniva Republika Hrvatska, opu bolnicu moe osnovati jedinica podrune (regionalne) samouprave. Ocjena regionalnih kapaciteta u osiguravanju zdravstvenih usluga stoga se temelji na analizi regionalne pokrivenosti zdravstvenim ustanovama (bolnice i domovi zdravlja), a osobito pokrivenosti zdravstvenim ustanovama kojih su osnivai upanije (ope bolnice i domovi zdravlja). Prema podacima Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi u Hrvatskoj trenutno ima est klinikih bolnikih centara, etiri klinike bolnice, jedna klinika, 22 ope bolnice i 27 specijalnih bolnica. to se tie opih bolnica, najvei broj zdravstvenih ustanova ovog tipa ima Slavonija (sedam opih bolnica), zatim Meimurje i zapadna Slavonija etiri, Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska pet, Dalmacija etiri, a regija Istra, Primorje i Gorski kotar tek jednu opu bolnicu koja se nalazi u Istarskoj upaniji. U Zagrebakoj regiji nema niti jedne ope bolnice. Meutim, u toj su regiji smjetene sve etiri klinike bolnice i jedna
247

klinika (koliko ih ukupno i ima na prostoru Hrvatske). Kliniki se bolniki centri nalaze u etiri od sedam regija i to dva u Dalmaciji, po jedan u Slavoniji i Istri, Primorju i Gorskom kotaru te dva u Zagrebakoj regiji (oba u Gradu Zagrebu). S obzirom da su upanije osnivai domova zdravlja, analiza mree domova zdravlja takoer je znaajna za ocjenjivanje financijskih i drugih kapaciteta predloenih regija za financiranje ove javne funkcije. Najvei se broj domova zdravlja nalazi na prostoru Slavonije (dvanaest od ega polovica u Osjeko-baranjskoj upaniji), zatim na prostoru Sjeverozapadne i sredinje Hrvatske (jedanaest od ega ak est u Karlovakoj upaniji) te na prostoru Dalmacije (deset domova zdravlja).

248

Tablica 48. Osnovna obiljeja sustava socijalne skrbi po predloenim teritorijalnim cjelinama
Ustanove socijalne skrbi U vlasnitvu upanije Ukupno Ukupno U vlasnitvu RH U vlasnitvu ostalih Korisnici socijalne skrbi Udio u ukupnom broju stanovnika (%)

upanije/Regije

Koprivniko-krievaka Bjelovarsko-bilogorska Meimurska Virovitiko-podravska Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska Varadinska Karlovaka Sisako-moslavaka Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Zadarska ibensko-kninska Splitsko-dalmatinska Dubrovako-neretvanska Dalmacija Liko-senjska Lika Osjeko-baranjska Brodsko-posavska Vukovarsko-srijemska Poeko-slavonska Slavonija Istarska Primorsko-goranska Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka Grad Zagreb Zagrebaka regija Republika Hrvatska

2010. 1 1 1 0 3 0 1 1 2 4 1 2 4 4 11 2 2 3 1 2 2 8 4 4 8 0 11 11 47

2010. 1 2 1 1 5 4 3 3 1 11 4 1 8 4 17 0 0 3 1 3 2 9 6 10 16 3 10 13 71

2010. 4 2 6 1 13 4 7 3 4 18 1 3 9 1 14 1 1 6 1 1 4 12 2 7 9 9 25 34 101

2010. 6 5 8 2 21 8 11 7 7 33 6 6 21 9 42 3 3 12 3 6 8 29 12 21 33 12 46 58 219

Centri za socijalnu skrb Centri za socijalnu Centri za skrb na 10.000 socijalnu skrb stanovnika 2010. 2010. 3 0,25 4 0,32 2 0,17 2 0,23 11 0,24 4 0,29 4 0,22 4 0,30 6 0,34 18 0,29 3 0,17 3 0,26 7 0,15 4 0,32 17 0,19 2 0,40 2 0,40 6 0,19 2 0,12 3 0,15 2 0,24 13 0,17 6 0,28 5 0,16 11 0,21 8 0,24 1 0,01 9 0,08 81 0,18 2009. 23.715 21.640 23.241 16.214 84.810 15.583 28.690 39.848 37.785 121.906 20.126 29.092 48.178 10.207 107.603 7.424 7.424 62.232 26.806 26.604 10.776 126.418 30.417 27.265 57.682 31.193 91.132 122.325 628.168

2009. 19,7 17,2 19,7 18,4 18,8 11,4 15,9 29,9 21,7 19,5 11,5 25,5 10,0 8,1 12,0 14,7 14,7 19,4 15,4 13,4 13,1 16,3 14,2 8,9 11,1 9,5 11,6 11,0 14,2

Izvor: Sistematizacija autora na temelju podataka preuzetih s Internet stranice Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, www.mzss.hr.

249

Socijalna skrb

Temeljne ustanove sustava socijalne skrbi su centri za socijalnu skrb i ustanove socijalne skrbi. Dok centre za socijalnu skrb osniva Republika Hrvatska (i to na podruju jedne ili vie jedinica lokalne samouprave na podruju iste upanije), ustanove socijalne skrbi, osim drave, mogu osnovati jedinice regionalne i lokalne samouprave, kao i privatni sektor. Pokrivenost regije mreom ovih institucija pokazatelj je infrastrukturnih kapaciteta pojedine regije u obavljanju funkcija socijalne skrbi. S druge strane, broj korisnika socijalne skrbi pokazuje potranju za uslugama socijalne skrbi. Analizira li se pokrivenost ustanovama socijalne skrbi koje su u vlasnitvu upanije po regijama, vidljivo je da se najvei broj tih ustanova nalazi na podruju Dalmacije i Zagrebake regije (po jedanaest), zatim po osam na podruju regije Istre, Primorja i Gorskog kotara i regije Slavonije. Ovoj je distribuciji vrlo slina i regionalna distribucija ukupnog broja ustanova socijalne skrbi (bez obzira na osnivaa). Od ukupno 81 centara za socijalnu skrb, najvie ih se nalazi u Sjeverozapadnoj i sredinjoj Hrvatskoj (18), te Dalmaciji (17). U Slavoniji je smjeteno 13 centara, u Istri, Primorju i Gorskom kotaru, te regiji Meimurje i zapadna Slavonija po 11, u Zagrebakoj se regiji nalazi devet centara, a u Lici svega dva centra za socijalnu skrb. Najvei broj korisnika socijalne skrbi ima regija Slavonija (ak 126.418 korisnika to ini 20,1 posto svih korisnika u Republici Hrvatskoj), zatim regija Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska (19,4 posto ukupnog broj korisnika u Republici Hrvatskoj). Istovremeno Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska biljei najvii udio korisnika socijalne skrbi u ukupnom stanovnitvu, ak 19,5 posto. Visok udio korisnika socijalne skrbi u ukupnom broju stanovnika ima i regija Meimurje i zapadna Slavonija (18,8 posto) te regija Slavonija (16,3 posto). Ispodprosjene udjele korisnika u ukupnom broju stanovnika biljee Zagrebaka regija (11,0 posto) i regija Istra, Primorje i Gorski kotar (11,1 posto). Za usporedbu taj udio na razini Hrvatske iznosi 14,2 posto. S obzirom da ne postoji objedinjen (a niti javno dostupan) registar korisnika socijalne skrbi prijedlog je izrada novih kriterija za dodjelu naknada iz podruja socijalne skrbi. Budui da je to sasvim novo istraivanje, razrada detalja nije dio istraivanja ove Studije.

250

Tablica 49. Proraunski pokazatelji - prihodi, ostvarenje 2009. po predloenim teritorijalnim cjelinama, u kunama

upanije/Regije

Ukupni prihodi (bez pomoi)

Prihodi poslovanja (bez pomoi)

Ukupni rashodi

Koprivniko-krievaka 337.296.902 Bjelovarsko-bilogorska 267.233.551 Meimurska 267.539.614 Virovitiko-podravska 171.463.281 Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija 1.043.533.348 Krapinsko-zagorska 310.936.426 Varadinska 540.010.975 Karlovaka 388.464.016 Sisako-moslavaka 565.956.798 Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska 1.805.368.215 Zadarska 756.600.948 ibensko-kninska 338.478.601 Splitsko-dalmatinska 2.060.792.322 Dubrovako-neretvanska 550.264.448 Dalmacija 3.706.136.319 Liko-senjska 195.526.971 Lika 195.526.971 Osjeko-baranjska 912.155.195 Brodsko-posavska 335.914.840 Vukovarsko-srijemska 382.411.280 Poeko-slavonska 155.998.286 Slavonija 1.786.479.601 Istarska 1.391.968.772 Primorsko-goranska 1.895.118.846 Istra, Primorje i Gorski kotar 3.287.087.618 Zagrebaka 1.274.510.976 Grad Zagreb 6.688.222.568 Zagrebaka regija 7.962.733.544 Republika Hrvatska 19.786.865.616

331.376.292 259.935.021 244.428.271 160.269.130 996.008.714 302.542.018 515.639.231 371.318.557 547.251.273 1.736.751.079 632.380.041 331.022.159 1.958.100.208 539.718.605 3.461.221.013 183.272.514 183.272.514 870.996.911 303.572.572 347.919.570 151.387.098 1.673.876.151 1.222.473.396 1.760.651.943 2.983.125.339 1.249.460.075 6.622.846.832 7.872.306.907 18.906.561.717

Porez i prirez na dohodak (bez Prihodi od povrata poreza i Dio poreza na administrativnih prireza na dohodak dohodak za Rashodi Pomoi pristojbi i i dijela pomoi decentralizirane poslovanja po ostalim izravnanja za funkcije propisima decentralizirane funkcije) 153.250.663 53.527.749 57.123.150 79.065.504 360.100.769 165.471.746 70.360.885 67.276.910 47.537.942 350.636.041 149.148.500 42.068.970 49.615.863 49.700.676 282.516.658 85.010.070 70.973.040 51.702.093 33.048.859 225.952.638 552.880.979 236.930.644 225.718.016 209.352.981 1.219.206.106 211.826.299 84.739.314 57.588.637 44.484.525 327.793.826 330.138.287 67.793.903 77.816.445 96.445.750 597.854.613 253.286.864 80.449.331 68.826.277 70.129.644 458.885.974 311.328.651 87.174.511 89.585.844 158.525.854 611.262.545 1.106.580.101 320.157.059 293.817.203 369.585.773 1.995.796.958 295.976.032 151.436.615 85.211.147 188.797.700 699.242.395 181.156.150 97.462.953 71.991.515 66.725.728 417.339.380 959.681.997 253.532.415 148.204.017 588.639.871 1.941.862.799 294.539.817 98.724.782 70.949.877 114.552.686 609.361.749 1.731.353.996 601.156.765 376.356.556 958.715.985 3.667.806.323 95.992.327 81.127.709 11.535.181 51.872.394 229.219.746 95.992.327 81.127.709 11.535.181 51.872.394 229.219.746 468.256.797 141.386.290 139.896.823 198.700.648 976.379.091 180.447.787 85.342.601 83.456.460 55.917.083 387.506.440 206.378.385 129.490.560 102.843.367 70.127.891 513.884.834 101.242.391 56.797.244 26.576.740 29.684.374 193.059.040 956.325.360 413.016.695 352.773.390 354.429.996 2.070.829.405 520.963.446 94.792.004 81.023.461 367.850.901 1.311.599.837 842.713.838 133.876.015 95.460.648 437.229.167 1.733.441.723 1.363.677.284 228.668.019 176.484.109 805.080.068 3.045.041.560 787.070.736 100.929.444 56.619.301 304.852.695 1.222.512.586 4.204.712.582 55.479.595 0 1.238.409.389 5.947.186.650 4.991.783.318 156.409.039 56.619.301 1.543.262.084 7.169.699.236 10.798.593.365 2.037.465.930 1.493.303.756 4.292.299.281 19.397.599.334

462.295.862 475.938.678 395.762.842 314.872.596 1.648.869.978 486.049.514 778.890.225 580.390.130 751.154.097 2.596.483.966 1.050.627.898 572.519.874 2.647.244.818 747.451.639 5.017.844.229 316.009.919 316.009.919 1.253.286.754 553.037.302 671.455.711 259.313.275 2.737.093.042 1.687.776.734 2.202.601.714 3.890.378.448 1.555.851.157 7.488.081.218 9.043.932.375 25.250.611.957

251

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

252
Obrana 17.767.501 21.190.681 10.942.472 9.836.440 59.737.094 21.788.326 17.858.167 24.153.023 29.527.229 93.326.745 396.185.267 134.610.851 391.996.369 92.607.626 288.557.161 97.773.485 109.054.421 111.807.097 77.550.264 23.410.654 38.629.419 32.121.785 40.448.993 76.099.504 120.799.204 78.588.151 116.509.510 23.373.025 20.453.538 19.333.193 29.447.870 30.884.905 113.626.467 57.579.351 86.466.438 207.840.130 62.095.433 302.909.846 51.501.674 148.987.232 396.441.511 110.770.276 196.985.656 108.210.076 151.699.684 567.665.692 51.503.155 61.194.212 45.778.001 49.364.762 20.463.211 7.500.420 18.111.691 16.020.111 7.516.828 17.273.030 18.868.181 7.843.635 49.201.071 40.672.739 34.735.873 24.377.549 108.763.060 128.851.652 89.511.038 69.315.761 Javni red i sigurnost Zatita okolia Zdravstvo Obrazovanje Ekonomski poslovi Usluge unapreenja stanovanja i zajednice 84.590.523 71.857.280 87.610.413 58.851.630 Rekreacija, kultura i religija Socijalna zatita 26.505.429 29.042.746 19.165.739 11.874.209 86.588.123 19.696.511 32.904.250 30.618.749 63.233.109 146.452.619 32.801.124 115.095.367 52.087.299 320.870.637 30.469.199 88.934.277 156.108.934 35.356.756 25.589.427 77.135.425 11.081.561 121.971.696 21.149.905 64.543.399 101.617.575 30.743.533 63.132.962 538.771.559 159.687.305 369.867.543 41.200.062 376.900.572 420.442.447 231.317.252 33.723.369 99.059.148 48.555.212 104.197.332 21.772.297 97.182.182 109.252.724 58.512.631 155.246.882 830.061.499 271.411.377 916.907.208 114.591.463 627.560.430 787.421.680 355.930.172 12.330.591 36.467.445 15.541.976 42.867.067 10.956.814 24.597.830 39.127.732 23.177.800 12.330.591 36.467.445 15.541.976 42.867.067 10.956.814 24.597.830 39.127.732 23.177.800 34.664.938 159.829.459 48.685.655 288.980.504 58.326.683 160.283.799 216.236.702 71.905.786 12.651.696 114.062.339 20.981.739 61.457.222 19.628.451 46.934.990 116.565.634 33.107.371 15.414.903 76.760.635 32.670.755 120.523.907 27.286.289 92.106.711 134.611.380 43.674.602 9.587.787 40.393.275 9.771.437 32.248.557 5.340.308 27.688.196 54.053.368 18.211.063 72.319.324 391.045.708 112.109.586 503.210.190 110.581.731 327.013.696 521.467.084 166.898.822 70.398.883 217.356.987 76.181.573 334.489.250 28.722.061 226.541.013 305.136.651 95.384.205 75.958.347 379.861.985 135.534.706 333.985.789 87.969.654 328.641.545 323.210.419 121.310.148 146.357.230 597.218.972 211.716.279 668.475.039 116.691.715 555.182.558 628.347.070 216.694.353 45.440.460 246.092.206 200.960.169 233.805.298 31.304.088 128.900.111 308.064.672 114.848.917 92.363.117 1.314.984.538 63.599.154 1.840.367.161 153.162.521 1.105.587.589 1.352.029.218 420.573.797 137.803.577 1.561.076.744 264.559.323 2.074.172.459 184.466.609 1.234.487.700 1.660.093.890 535.422.714 677.121.443 4.019.895.765 1.072.044.825 4.900.538.178 681.397.632 3.206.386.607 4.600.564.659 1.531.164.603

Tablica 50. Proraunski pokazatelji - rashodi po funkcijskoj klasikaciji, ostvarenje 2009. po predloenim teritorijalnim cjelinama, u kunama

upanije/Regije

Ope javne usluge

Koprivniko-krievaka 95.934.866 50.220 Bjelovarsko-bilogorska 98.351.916 4.000 Meimurska 70.882.896 156.542 Virovitiko-podravska 67.372.531 15.968 Meimurje, Podravina i 332.542.209 226.730 zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska 82.173.676 79.149 Varadinska 128.579.104 0 Karlovaka 117.888.707 90.000 Sisako-moslavaka 155.366.239 904.763 Sjeverozapadna i sredinja 484.007.726 1.073.912 Hrvatska Zadarska 218.875.339 28.962 ibensko-kninska 118.687.347 0 Splitsko-dalmatinska 445.779.771 145.354 Dubrovako-neretvanska 175.181.745 15.000 Dalmacija 958.524.202 189.316 Liko-senjska 109.973.702 968.961 Lika 109.973.702 968.961 Osjeko-baranjska 214.321.061 52.162 Brodsko-posavska 127.647.861 0 Vukovarsko-srijemska 128.393.429 13.098 Poeko-slavonska 62.019.286 0 Slavonija 532.381.637 65.260 Istarska 333.425.433 140.681 Primorsko-goranska 416.107.789 21.331 Istra, Primorje i Gorski kotar 749.533.222 162.012 Zagrebaka 246.048.725 386.507 Grad Zagreb 1.145.414.123 0 Zagrebaka regija 1.391.462.848 386.507 Republika Hrvatska 4.558.425.546 3.072.698

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

Prorauni

Za prikaz strukture prorauna regija treba uzeti u obzir sve prijedloge iznesene u prethodnim dijelovima Studije, a koji se odnose na podjelu nadlenosti u obavljanju javnih poslova izmeu javnih vlasti (obvezatne nadlenosti opina, gradova, velikih gradova i regija), na preporuke za novi nain financiranja obavljanja tih obveznih (i drugih) nadlenosti te e prikaz strukture prorauna zavisiti i o stupnju suradnje i povezivanja lokalnih jedinica u zajednikom pruanju javnih usluga. Detaljni prikaz prorauna regija osmiljen na ovaj nain nije mogu zbog nedostatka analitikih podataka. Zato je samo kao primjer dodatnih prihoda pojedinih regija napravljena procjena potencijalnih dodatnih prihoda od poveanja prireza porezu na dohodak u opinama i gradovima na teritoriju tih regija budui da kapaciteti svih opina i svih gradova na teritoriju jedne regije trebaju biti usmjereni prvenstveno na obavljanje obvezatnih nadlenosti, a regija pri tome treba imati koordinirajuu ulogu i usmjeravati lokalni i regionalni razvoj na svom podruju u skladu sa usvojenim razvojnim dokumentima. U tablicama 49. i 50. prikazani su proraunski pokazatelji po predloenim teritorijalnim cjelinama i uoavaju se razlike u fiskalnim kapacitetima regija. Tako postoje razlike i po pokazatelju ukupnih prihoda (bez pomoi) po stanovniku. Ukupni prihodi (bez pomoi) po stanovniku iznose izmeu 2.305 kuna u regiji Slavoniji i 7.142 kune u Zagrebakoj regiji. Za usporedbu prosjeni ukupni prihodi (bez pomoi) po stanovniku u Hrvatskoj iznose 4.462 kune. Pomoi po stanovniku iznose izmeu 140 kuna po stanovniku u Zagrebakoj regiji i 1.604 kune po stanovniku u regiji Lika. To znai da se i za budue financiranje kako obvezatnih nadlenosti u regijama, a tako i lokalnog i regionalnog razvoja na razini regija predlau istovjetna rjeenja financiranja kao i za opine i gradove. To znai da e one regije koje ostvaruju nie prihode po stanovniku u odnosu na standardnu razinu rashoda za obavljanje obvezatnih nadlenosti i za upravljanje i financiranje regionalnog razvoja ostvarivati pravo na dvije vrste pomoi i to: pomoi za fiskalno izravnanje i pomoi za financiranje razvojnih programa i projekata o kojima je vie bilo rijei u prethodnom dijelu ove Studije (6.3.2.). Ipak postoje potencijali poveanja fiskalnog kapaciteta regija kako bi one mogle samostalno utjecati na upravljanje i usmjeravanje lokalnog i regionalnog razvoja. Jedan od primjera koji je analiziran u ovom dijelu Studije odnosi se na mogunost poveavanja potencijalnih prihoda od mijenjanja stope prireza poreza na dohodak opinama i gradovima u regiji. Uz pretpostavku poveanja stope prireza poreza na dohodak prihodi poslovanja (bez pomoi) u regijama bi se poveali izmeu 1,6 posto i 3,9 posto. Prema podacima iz tablice 51. Istra, Primorje i Gorski Kotar, te Zagrebaka regija su primjeri regija u kojima bi, uz poveanje stope prireza porezu na dohodak, prihodi poslovanja (bez pomoi) bili dovoljni za pokrivanje rashoda poslovanja (prva i trea simulacija).

253

254
Simulacija 1. Simulacija 2. Simulacija 3. Ukupni porez i prirez na dohodak Poveanje prihoda od Poveanje prihoda od Poveanje prihoda od umanjen za povrat poreza poreza na dohodak i prireza poreza na dohodak i prireza poreza na dohodak i prireza i dio poreza na dohodak za zbog poveanja stope zbog poveanja stope zbog poveanja stope decentralizirane funkcije prireza prireza prireza 110.391.190 12.035.516 10.685.035 10.804.667 124.668.396 5.679.203 4.163.597 4.204.631 106.230.334 8.070.391 5.808.921 6.354.182 65.436.383 4.746.115 3.309.202 3.601.680 406.726.303 30.531.225 23.966.755 24.965.160 158.455.758 14.364.035 8.949.894 9.718.407 244.414.431 10.434.703 7.360.575 4.225.327 199.243.782 10.776.192 8.333.354 11.154.115 245.594.746 11.038.969 8.322.163 11.304.842 847.708.717 46.613.899 32.965.986 36.402.691 221.953.064 28.048.007 24.343.453 28.123.364 140.236.996 7.043.635 5.074.329 7.094.358 726.649.222 32.634.220 26.412.642 36.684.168 234.726.373 4.582.317 2.113.068 2.113.068 1.323.565.655 72.308.179 57.943.492 74.014.958 86.180.897 8.254.952 5.907.226 5.907.226 86.180.897 8.254.952 5.907.226 5.907.226 359.044.210 14.463.065 9.821.716 15.856.437 144.147.427 7.735.817 6.565.400 8.931.225 170.056.170 13.044.378 10.509.035 10.978.357 81.069.150 4.602.802 3.010.338 3.123.865 754.316.957 39.846.062 29.906.489 38.889.884 382.781.120 27.613.048 19.676.210 23.150.053 633.089.501 52.636.528 40.423.114 50.261.325 1.015.870.621 80.249.576 60.099.324 73.411.378 579.101.437 26.884.692 22.252.109 26.586.591 4.204.712.582 427.597.890 71.266.315 71.266.315 4.783.814.019 454.482.582 93.518.424 97.852.906 9.218.183.169 732.286.475 304.307.696 351.444.203

Tablica 51. Sumarna tablica procjene ostvarenja dodatnih prihoda od promjene stope prireza porezu na dohodak u opinama i gradovima u upanijama i regijama, u kunama

Opine i gradovi u upanijama/Regijama

Prihodi poslovanja

Koprivniko-krievaka Bjelovarsko-bilogorska Meimurska Virovitiko-podravska Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija Krapinsko-zagorska Varadinska Karlovaka Sisako-moslavaka Sjeverozapadna i sredinja Hrvatska Zadarska ibensko-kninska Splitsko-dalmatinska Dubrovako-neretvanska Dalmacija Liko-senjska Lika Osjeko-baranjska Brodsko-posavska Vukovarsko-srijemska Poeko-slavonska Slavonija Istarska Primorsko-goranska Istra, Primorje i Gorski kotar Zagrebaka Grad Zagreb Zagrebaka regija Republika Hrvatska

327.550.594 270.020.631 225.164.837 195.886.685 1.018.622.747 301.761.750 463.048.409 387.336.661 551.635.166 1.703.781.986 698.791.296 388.221.073 1.889.180.786 568.259.653 3.544.452.808 211.066.857 211.066.857 850.848.019 325.122.512 405.321.292 167.194.633 1.748.486.456 1.168.162.299 1.652.242.599 2.820.404.898 1.131.400.131 6.678.326.427 7.809.726.558 18.856.542.310

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

7.

Zakljuna razmatranja
U obavljanje javnih poslova u provoenju javnih funkcija ukljuene su sve razine javne vlasti. Polazei od pretpostavke da je lokalna i regionalna samouprava ta razina javne vlasti koja bolje od sredinje drave poznaje javne potrebe i interese stanovnika sa svog podruja, onda im ta razina javne vlasti treba osigurati javne usluge i sve razvojne projekte u skladu s njihovim sklonostima i potrebama. Kako bi se to u praksi moglo ostvariti, u Studiji su iznijeti prijedlozi o moguim daljnjim pravcima decentralizacije u Hrvatskoj, koji obuhvaaju usklaene prijedloge funkcionalne i fiskalne decentralizacije. To znai da su uspostavljeni kriteriji za transparentnu podjelu javnih poslova u provoenju obvezatnih nadlenosti opina, gradova i regija i kriteriji osiguranja minimalne razine sredstava za njihovo financiranje, koji predstavljaju osnovu za predloene promjene u administrativno-teritorijalnoj organizaciji u Hrvatskoj. Svi su prijedlozi usmjereni prema uinkovitijem pruanju javnih usluga, veem stupnju zadovoljstva stanovnika, mjerenju planiranih rezultata i uinaka u provoenju javnih funkcija. Na kraju se iznose najvaniji prijedlozi u tri podruja decentralizacije. Prijedlozi obvezatnih nadlenosti razlikuju se za opine, gradove, velike gradove i regije. Obvezatne nadlenosti opina obuhvaaju financiranje djejeg vrtia, financiranje odvoza i zbrinjavanja komunalnog otpada, financiranje odravanja javnih povrina, financiranje javne vatrogasne postrojbe, financiranje nerazvrstanih cesta i javne rasvjete. Gradovima pripada vie obvezatnih nadlenosti. Uz pet obvezatnih funkcija opina, gradovi obvezatno moraju financirati javne knjinice, komunalne djelatnosti, vodoopskrbu i odvodnju, osnovno i srednjokolsko obrazovanje, te centre za socijalnu skrb. Obvezatne nadlenosti velikih gradova (gradovi iznad 35.000 stanovnika) imaju sve obveze gradova, ali i financiranje i upravljaku funkciju primarnom zdravstvenom zatitom, financiranje ustanova u kulturi financiranje javnih cesta. Primarna uloga regija je koordiniranje lokalnog i regionalnog razvoja, to ukljuuje i brigu o mreama ustanova i institucija u drutvenim djelatnostima. Tako su regije odgovorne za utvrivanje mree primarne i sekundarne zdravstvene zatite, obrazovnih ustanova za predkolski odgoj, osnovno i srednje kolstvo, ustanova u podruju socijalne zatite i ustanova u kulturi. Regije su zaduene za financiranje sekundarne zdravstvene zatite i financiranje osnovnog i srednjeg kolstva u opinama i gradovima na podruju regije koji ne financiraju trokove osnovnog i srednjeg kolstva. Osim toga, regije trebaju financirati dio javnih poslova koji su do sada obavljali i uredi dravne uprave u upaniji. Regije su zaduene i za prostorno planiranje i zatitu okolia. Prijedlozi u vezi financiranja obvezatnih nadlenosti podijeljeni su u dvije osnovne skupine prijedloga. U okviru prve skupine su prijedlozi i preporuke za unapreenje
255

postojeeg naina financiranja, koji se svode na razmatranje mogunosti mijenjanja stope prireza porezu na dohodak i ukljuivanje prireza u mjerenje fiskalnog kapaciteta za utvrivanje visine pomoi sredinje drave lokalnim jedinicama. Tu pripadaju i preporuke za promjenu namjene komunalnog doprinosa, te mjere usmjerene na upravljanje imovinom u vlasnitvu lokalne i regionalne samouprave. U drugu skupinu prijedloga ukljueni su reformski prijedlozi: uloga poreza na imovinu koji bi zamijenio komunalnu naknadu kao namjenskog prihoda, primjena formula za podjelu ukupnih prihoda sa sredinjom dravom, utvrivanje kriterija dodjele pomoi lokalnim jedinicama, te uvoenje poticaja za zajedniko pruanje javnih funkcija odnosno obavljanje javnih poslova i/ili financiranje razvojnih projekata od strane vie lokalnih jedinica. Prijedlozi u vezi teritorijalnog preustroja temelje se na tri osnovna kriterija. To su: kriterij minimalnog broja stanovnika, fiskalni kriteriji (kriterij standardnog rashoda za obvezatne nadlenosti i kriterij standardnog prihoda) za opine i gradove i kriteriji iz regionalne ekonomike. Na temelju provedene faktorske i klaster analize, vodei rauna o efikasnosti i uinkovitosti pruanja javnih usluga i efikasnog obavljanja uloge koordinatora lokalnog i regionalnog razvoja, izraeni su prijedlozi za podjelu Hrvatske u sedam regija. Regija Meimurje, Podravina i zapadna Slavonija sastavljena je od etiri upanije: Koprivnikokrievaka, Bjelovarsko-bilogorska, Meimurska i Virovitiko-podravska. U sastavu Sjeverozapadne i sredinje Hrvatske nalaze se etiri upanije: Krapinsko-zagorska, Varadinska, Karlovaka i Sisako-moslavaka upanija. Regija Dalmacija sastavljena je od etiri dalmatinske upanije: Zadarska, ibensko-kninska, Splitsko-dalmatinska i Dubrovako-neretvanska upanija. U sastavu regionalne cjeline Lika nalazi samo Likosenjska upanija. Regija Slavonija se sastoji od etiri slavonske upanije: Brodsko-posavska, Osjeko-baranjska, Poeko-slavonska i Vukovarsko-srijemska upanija. Regiju Istru, Primorje i Gorski kotar ine dvije upanije, Istarska i Primorsko-goranska. Zagrebaka regija sastavljena je od Grada Zagreba i Zagrebake upanije. Ovo istraivanje je dalo samo smjernice i preporuke za smjer kretanja u daljnjoj decentralizaciji u Hrvatskoj. Potrebno je provesti niz analiza i dodatnih istraivanja po pojedinim podrujima kako bi se dobili konkretni odgovori o buduem sudjelovanju pojedinih razina javne vlasti u efikasnom pruanju javnih usluga i poticanju lokalnog i regionalnog razvoja. U donoenje krajnjih odluka trebaju biti ukljueni svi relevantni dionici, a sam se proces treba sustavno pratiti, vrednovati te na temelju toga kontinuirano predlagati mjere za unapreenje sustava.

256

Literatura
Agranoff, R., 2004, Autonomy, Devolution and Intergovernmental Relations, Regional and Federal Studies, 14 (1), 26-65. Albreht T., 2009, Da li su zdravstveni sistemi Hrvatske i Slovenije dorasli principima socijalne demokratije? Zdravstveni sistem u Sloveniji, Fridriech Ebert Stiftung, http://www.fes.ba/ publikacije/2009-09-Zdravstveni%20sistem%20Slovenija-studija.pdf. Ahman, T., 2009, The Treaty of Lisbon and Civil Protection in the European Union, http://www.foi.se/upload/nyheter/2009/Lissabonfordraget.pdf. Bajo, A. i Jurlina Alibegovi, D., 2008, Javne financije lokalnih jedinica vlasti. Zagreb: kolska knjiga, Ekonomski institut, Zagreb i Institut za javne financije. Brown, J. D., Earle, J. S. i Telegdy, A., 2006, The Productivity Effects of Privatization: Longitudinal Estimates from Hungary, Romania, Russia, and Ukraine, The Journal of Political Economy, 114 (1), 61-99. Crevel, P. i Wagner, M., Politischer Kurzbericht Dezentralisierung in Frankreich ein groes Vorhaben der Regierung Raffarin, Konrad-Adenauer-Stiftung. http://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_1892_1.pdf. Cohen, J. M. i Peterson, S. B., 1999, Decentralization: A Sampling of Definitions. Working Paper prepared in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance. Cohen, J. M. i Peterson, S. B., 1996, Administrative Decentralization Strategies for the 1990s and Beyond. Unpublished manuscript prepared by the Division for Public Administration and Development Management, United Nations Secretariat. New York: United Nations. Corry, D., 2004, Taxing Times. The Politics, Philosophy and Economics of Local Taxation. New Economy, 11 (2), 65-71. Cuervo, A., Villalonga, B., 2000, Explaining the Variance in the Performance Effects of Privatisation, Academy of Management Review, 25 (3), 581-590. De Castro, J. O. i Uhlenbruck, K., 1997, Characteristics of Privatization: Evidence from Developed, Less-Developed, and Former Communist Countries, Journal of International Business Studies, 28 (1), 123-143. Dravni proraun Republike Hrvatske za 2009. godinu, http://www.mfin.hr/adminmax/ docs/Drzavni_Proracun.pdf.

257

Dravni zavod za statistiku, 2010a, Osnovne kole i djeji vrtii i druge pravne osobe koje ostvaruju programe predkolskog odgoja, kraj kolske godine 2007./2008. i poetak kolske/ pedagoke godine 2008./2009., Statistika izvjea, broj 1385, Zagreb: Dravni zavod za statistiku. Dravni zavod za statistiku, 2010b, Zaposlenost i plae u 2009., Statistika izvjea, broj 1419, Zagreb: Dravni zavod za statistiku. Dravni zavod za statistiku, 2010c, Prosjene mjesene bruto plae zaposlenih za prosinac 2009., Priopenje broj 9.1.2/12., Zagreb: Dravni zavod za statistiku. Dunleavy, P., 1986, Explaining the Privatization Boom: Public Choice versus Radical Approaches, Public Administration, 64 (1), 1334. ulabi, V., 2010. Trendovi u razvoju regionalne samouprave u Europi i pouke za Hrvatsku. Papir prezentiran na Okruglom stolu Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava odranom u oujku 2010., HAZU, Zagreb. Ebel , R. D. i Yilmaz, S., 2004, On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralisation, Washington D. C.: Tax Policy Center. European Council, 2007, Council Decision No. 2007/162/EC. European Health Powerhouse, 2009, Euro Health Consumer Index Report, http://www. epractice.eu/files/5th%20Annual%20Edition%20of%20the%20Euro%20Health%20 Consumer%20Index%202009.pdf. European Observatory on Health Systems and Policies, 2006, Policy Brief. Capacity Planning in Health Care: A Review of International Experience, Brussels: WHO European Centre for Health Policy, http://www.euro.who.int/_data/assets/pdf_file/0003/108966/E91193.pdf. European Observatory of Health Systems and Policies, 2008, Policy brief. Capacity Planning in Health Care: A Review of the International Experience, Brussels: WHO European Centre for Health Policy, http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0003/108966/ E91193.pdf. Horvath, T. M., 2000, Decentralisation: Experiments and Reforms. Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute. Hrenjak, J., 2004., Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj. Zagreb: Informator d.d. International Monetary Fund, Government Fiscal Statistics, http://www.imf.org/external/ pubs/ft/gfs/manual/.
258

Jafarov, E. i Gunnarsson, V., 2008, Government Spending on Health Care and Education in Croatia: Efficiency and Reform Options, Financijska teorija i praksa, 32 (3), 291-22. Jimenez, D. i Smith, P. C., 2005, Decentralisation of Health Care and its Impact on Health Outcomes, Discussion paper in Economics, University of York, No 05/10, http://ideas. repec.org/s/yor/yorken.html. Jurlina Alibegovi, D., 2007, Fiskalna decentralizacija instrument poticanja regionalnog razvitka, u iin-ain, A. i V. onje (ur.), Hrvatska na raskriju. Izazovi dugoronog razvitka u konkurentnom okruju. Zagreb: MATE d.o.o. i ZEM, Zagreb, 391-431. Jurlina Alibegovi, D., ur., 1997, Financiranje lokalne samouprave i uprave u Republici Hrvatskoj. Ekonomski institut, Zagreb, str. 186. Jurlina Alibegovi D., Mastilica M., Nesti D., Subbs, P., Babi, Z. i Vonina, L., 2006, Social Protection and Social Inclusion in Croatia, Final Report for European Commission, Zagreb: The Institute of Economics, Zagreb. Kikeri, S. i Perault, M., 2010, Privatization Trends, 2008., The World Bank Group Note 322, http://rru.worldbank.org/documents/publicpolicyjournal/322Kikeri_Perault.pdf. Kikeri, S. i Kolo, A. F., 2005, Privatization: Trends and Recent Developments, World Bank Policy Research Working Paper 3765, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/ WDSP/IB/2005/11/08/000016406_20051108153425/Rendered/PDF/wps3765.pdf. Kinnear P. R. i Gray C. D., 1994, SPSS for Windoms Made Simple. Lawrence Erlbaum Associates, Hove. Krane, D., Ebdon, C. i Bartle, J., 2004, Devolution, Fiscal Federalism, and Changing Patterns of Municipal Revenues: The Mismatch between Theory and Reality, Journal of Public Administration Research and Theory, 14 (4), 513-533. Lauschman, E., 1973, Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik. Hannover: Gebrder Jnecken Verlag. Verffentlichungen der Akademie fr Raumforschung und Landesplanung. Mahal A., Strivastava V. i Sanan, D., 2000, Decentralization and Public Sector Delivery of Health and Education Services: The Indian Experience, Discussion Paper, ZEF University of Bonn, http://www.zef.de/fileadmin/webfiles/downloads/zef_dp/zef_dp20-00.pdf. Marinovi-Uzelac, A., 2001, Prostorno planiranje. Zagreb: Dom i svijet. McGinn, N. i Welsh, T., 1999, Decentralization of Education: Why, When, What and How? Fundamentals of Educational Planning 64. Paris: UNESCO.

259

Mihaljek, D., 2008, Health-care Financing Reforms in Central and Eastern Europe: Common Problems and Possible Approaches, Working Paper, Public Finance Workshop of Banca dItalia . Mihaljek, D., 2007, Health Care Policy and Reform in Croatia: How to See the Forest for the Trees, u K. Ott (ur.), Croatias EU Accession to the European Union, Vol. 4: The Challenges of Participation, Zagreb: Institute of Public Finance and Friedrich Ebert Stiftung. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010a, Informatizacija primarne zdravstvene zatite ordinacija bez papira, http://www.mzss.hr/hr/novosti/priopcenja/informatizacija_ primarne_zdravstvene_zastite_ordinacija_bez_papira. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010b, Nacionalna strategija zdravstva, http://www. mzss.hr/hr/ministarstvo/strategije_i_planovi/nacionalna_strategija_zdravstva. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010c, Standardi kvalitete socijalnih usluga u djelatnosti socijalne skrbi, Zagreb, svibanj 2010, http://www.mzss.hr/hr/content/ download/5329/41987/file/Standardi_kvalitete_sa_Smjernicama_za_provedbu.pdf. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010d, Godinje statistiko izvjee o domovima i korisnicima socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj u 2009. godini http://www.mzss.hr/ hr/content/download/5417/42608/file/Goodi%C5%A1nje_izvje%C5%A1%C4%87e_ domova_socijalne_skrbi-_2009_-_kona%C4%8Dno.xls. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010e, Dvomjeseno statistiko izvjee o korisnicima i pomoima u socijalnoj skrbi u Republici Hrvatskoj. http://www.mzss.hr/ hr/content/download/4925/39490/file/Dvomjese%C4%8Dno_izvje%C5%A1%C4%87e_ po_%C5%BEupanijama__prosinac_2009.xls. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi, 2010f, Godinje statistiko izvjee o zaposlenicima u ustanovama socijalne skrbi u Republici Hrvatskoj u 2009. godini http://www.mzss. hr/hr/content/download/5418/42611/file/Godi%C5%A1nje__izvje%C5%A1%C4%87ezaposleni_u_centrima_i_domovima_u_2009--_kona%C4%8Dno.xls. Mosca, I., 2006, Is Decentralisation the Real Solution? A three Country Study, Health Policy, 77, 113-120. Oates, W. E., 2005, Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism, International Tax and Public Finance, 12 (4), 349-373. Oates, W. E., 1977. The Political Economy of Fiscal Federalism. Lanham: Lexington Books. OECD, 2009, OECD Territorial Reviews: Copenhagen, Denmark, http://www.regionh.dk/NR/rdonlyres/D0D9305F-EE1A-43D4-93B2-17739789E50A/0/ FINALMANUscriptCOPENHAGEN2.pdf.
260

OECD, 2002, Fiscal Decentralisation in EU Applicant States and Selected EU Member States. Paris: OECD. Perakovi, K., 2000, Razlike u stavovima o krajnjim uincima privatizacije u Hrvatskoj, Drutvena istraivanja, 9 (4-5), 48-49. Rai Bakari, I., 2010, Statistiko-metodoloka podloga za definiranje prostornogospodarskih cjelina Republike Hrvatske. Doktorska disertacija. Zagreb: Ekonomski fakultet Sveuilita u Zagrebu. Robalino, D. A., Picazo, O. F. i Voetberg, A., 2001, Does Fiscal Decentralisation Improve Health Outcomes? Evidence from a Cross-country Analysis?, Policy Research Working Paper 2565, Washington D.C.: World Bank. Rodrik, D., 2007, One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions and Economic Growth, Princeton: Princeton University Press. Rosen, S. H., 1999. Javne financije. Zagreb: Institut za javne financije. Sappington, D. E. M. i Stiglitz, J. E., 1987, Privatization, Information and Incentives, Journal of Policy Analysis and Management, 6 (4), 567-582. Siciliani, L. i Hurst, J., 2003, Explaining Waiting Times Variations for Elective Surgery Across OECD Countries, OECD Health Working Papers. Tanzi, V., 1995, Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. Annual Bank Conference on Development Economics in Washington D. C., May 1-2 1995, Washington, D.C.: The World Bank. Ter-Minassian, T., 1997. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, D.C.: International Monetary Fund. UNESCO, 2005, Decentralization in Education: National Policies and Practices, Education Policies and Strategies 7. Paris: UNESCO. USAID, 2006, Analiza funkcionalnih zadaa lokalne samouprave i preporuke za daljnju decentralizaciju. Zagreb: The Urban Institute. Vickers, J. i Yarrow, G., 1988, Privatization: an Economic Analysis, Cambridge, MA: MIT Press. Vonina, L., Dakula A. i Mastilica, M., 2007, Health Care Funding Reforms in Croatia: A Case of Mistaken Priorities, Health Policy, 80, 144-157.

261

Vonina, L., Jemiai, N., Mekur, S., Golna, C., Maeda, A., Chao, S. i Dakula, A., 2006, Croatia Health System Review, Health Systems in Transition, ur. Mekur, S., Jemiai, N. i Mossialos, E., European Observatory on Health Systems and Policies, 8 (7), 1-108. Wertheimer-Baleti, A., 1999, Stanovnitvo i razvoj. Zagreb: Mate. World Bank, 2008, Croatia: Restructuring Public Finance to Sustain Growth and Improve Public Services, A Public Finance Review, February, Report No. 37321-HR. World Health Organisation, Statistics, 2010, http://www.who.int/whosis/whostat/2010/en/ index.html. Zrinak, S., 2000, Zdravstvena reforma u Hrvatskoj, prijevod studije Svjetske banke i Ministarstva zdravstva Republike Hrvatske, Revija za socijalnu politiku, 7 (3), 311-325.

Popis koritenih internetskih stranica: ACE Electoral Knowledge Network, http://aceproject.org/epic-en/CDMap?question=VR004; http://www.un.org/democracyfund/Docs/ACEEEO_2nd_milestone_f.pdf. Central Office of Civil Registration, http://www.cpr.dk/. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/cecis.htm. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/mechanism.htm. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/mic.htm. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/modules.htm. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/pdfdocs/3_mirto.pdf. http://ec.europa.eu/echo/civil_protection/civil/prote/pdfdocs/Training%20brochure.pdf. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/ introduction. http://euroalert.net/en/ueprogrammes.aspx?idp=578. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1249&format=HTML&age d=0&language=EN&guiLanguage=en. http://pistehors.com/backcountry/wiki/Articles/Search-And-Rescue-Costs. http://www.amsa.gov.au/Levies_and_fees. http://www.bergrettung.at/ENGLISH.484.0.html. http://www.correctionscorp.com. http://www.erwin-ruff.de/grundsteuer.html. http://www.geosalliance.com. http://www.kalmar.se/t/page.aspx?id=53066. http://www.kunnat.net/k_peruslistasivu.asp?path=1;161;279;280;37557. http://www.lst.se/lst/sr_sh_hr/. http://www.mfin.hr/adminmax/docs/RNP080905.pdf. http://www.mrrsvg.hr. http://www.prisonreformtrust.org.uk/subsection.asp?id=268. http://www.ptireturns.com/en/tax_info/hu.php.
262

http://www.ptireturns.com/en/tax_info/it.php. http://www.regjeringen.no/upload/KRD/Vedlegg/KOMM/internasjonalt/H-2224.pdf. http://www.un.org/womenwatch/osagi/wps/publication/Chapter4.htm. http://www.uplink.com.au/lawlibrary/Documents/Docs/Doc17.html. https://www.globalrescue.com.

263

PRILOG A
Pregled zakonskih propisa koji ureuju podjelu nadlenosti u provoenju javnih funkcija i izvore nanciranja lokalne i podrune (regionalne) samouprave - sadanje stanje
Niz je zakonskih propisa kojima se ureuje podjela nadlenosti u obavljanju javnih poslova u provoenju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti i privatnog sektora, te financiranje jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Osnovni zakoni su razvrstani u nekoliko skupina.

Ustav Republike Hrvatske, dravna uprava i povelja o lokalnoj samoupravi

Ustav Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 8/98 proieni tekst, 113/00, 124/00 proieni tekst, 28/01, 41/01 proieni tekst, 55/01 ispravak, 76/10, 85/10) Zakon o sustavu dravne uprave (NN 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01, 99/03, 79/07) Zakon o potvrivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi (NN MU 14/97, 4/08) Zakon o izboru lanova predstavnikih tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 33/01, 10/02, 155/02, 45/03, 43/04 Odluka Ustavnog suda, 40/05, 44/05 proieni tekst)

Sustav lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01, 60/01 vjerodostojno tumaenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09) Zakon o Gradu Zagrebu (NN 90/92, 76/93, 69/95, 14/97, 36/98, 62/01, 125/08, 36/09) Zakon o podrujima upanija, gradova i opina u Republici Hrvatskoj (NN 90/92, 2/93, 58/93, 10/94, 29/94, 10/97, 124/97, 50/98, 68/98, 22/99, 42/99, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/01, 79/02, 83/02, 25/03, 107/03, 175/03, 86/06, 125/06, 16/07, 46/10)

Financiranje lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Zakon o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08) Carinski zakon (NN 33/92, 40/92, 61/92, 60/93, 106/93, 92/94, 73/00, 87/00 ispravak, 127/00, 161/03, 69/06, 5/07, 70/08, 76/09)

265

Pravilnik o poreznim i carinskim povlasticama na podrujima posebne dravne skrbi (NN 57/96) Odluka o potvrivanju statusa pripadnosti opina treoj skupini podruja posebne dravne skrbi (NN 138/02) Zakon o podrujima posebne dravne skrbi (NN 44/96, 57/96 ispravak, 124/97, 73/00, 87/00, 69/01, 94/01, 88/02, 26/03, 42/05, 83/08, 86/08) Zakon o brdsko-planinskim podrujima (NN 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05, 80/08, 83/08) Zakon o otocima (NN 34/99, 149/99, 32/02, 33/06) Uredba o sadraju i metodologiji izrade programa odrivog razvitka otoka, sa sadrajem i metodologijom izrade programa odrivog razvitka otoka (NN 94/02) Dravni program ureenja posjedovne i vlasnikopravne evidencije (katastra i zemljinih knjiga) na otocima (NN 7/00) Zakon o obnovi i razvoju Grada Vukovara (NN 44/01, 90/05, 80/08, 83/08, 38/09) Plan i program obnove Grada Vukovara do kraja 2002. i u 2003. godini (NN 121/02) Plan i program obnove Grada Vukovara za period od 1. sijenja 2004. do 31. prosinca 2008. (NN 198/03) Zakon o Fondu za regionalni razvoj Republike Hrvatske1 (NN 107/01) Pravilnik o uvjetima i nainu koritenja sredstava Fonda za regionalni razvoj Republike Hrvatske (NN 65/02, 81/04) Uvjeti kreditiranja infrastrukturnih i gospodarskih projekata (NN 101/02, 81/04) Zakon o Fondu za razvoj i zapoljavanje2 (NN 107/01) Pravilnik o uvjetima i nainu koritenja sredstava Fonda za razvoj i zapoljavanje (NN 65/02, 106/03) Zakon o regionalnom razvoju (NN 153/09) Uredba o indeksu razvijenosti (NN 63/10) Odluka o razvrstavanju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave prema stupnju razvijenosti (NN 89/10)

Podruje skalne decentralizacije

Uredba o nainu izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentraliziranje funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu (NN 19/10) Odluke o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnog kolstva u 2010. godini (NN 19/10)

1 Na sjednici Vlade Republike Hrvatske u srpnju 2010. godine je donesena odluka kojom se ukidaju neke agencije i tijela dravne uprave, meu kojima je i Fond za regionalni razvoj Republike Hrvatske. 2 Na sjednici Vlade Republike Hrvatske u srpnju 2010. godine je donesena odluka kojom se ukidaju neke agencije i tijela dravne uprave, meu kojima je i Fond za razvoj i zapoljavanje.

266

 Odluka o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba srednjih kola i uenikih domova u 2010. godini (NN 19/10) Odluka o minimalnim financijskim standardima za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u 2010. godini (NN 19/10) Odluka o minimalnim financijskim standardima materijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva u 2010. godini (NN 19/10)

Proraun
Zakon o proraunu (NN 92/94, 96/03, 87/08) Zakon o izvravanju Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2010. godinu. (NN 151/09) Pravilnik o proraunskom raunovodstvu i raunskom planu (NN 27/05, 127/07) Pravilnik o financijskom izvjetavanju za proraune i proraunske korisnike (NN 27/05, 2/07) Pravilnik o utvrivanju proraunskih i izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna i proraunskih i izvanproraunskih korisnika prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave te o nainu voenja registra proraunskih i izvanproraunskih korisnika (NN 128/09)

Porezni prihodi
Zakon o porezu na dohodak (NN 109/93, 95/94, 7/95, 25/95, 52/95, 106/96, 164/98, 33/00, 127/00, 114/01, 150/02, 103/03, 30/04, 177/04, 73/08, 80/10) Pravilnik o porezu na dohodak (NN 104/95, 109/96, 67/98, 155/98, 1/00, 62/00, 132/00, 1/01, 54/01, 2/03, 140/03, 188/03, 198/03, 169/04, 1/05, 14/05, 95/05, 96/06, 68/07, 146/08, 2/09 i 9/09 ispravak, 146/09) Zakon o porezu na promet nekretnina (NN 53/90, 59/90, 95/94, 69/97, 26/00, 153/02) Pravilnik o obliku i sadraju prijave poreza na promet nekretnina (NN 73/97, 28/01, 148/09) Opi porezni zakon (NN 127/00, 147/08)

Neporezni prihodi
Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (NN 107/95, 19/96, 88/98, 150/05, 153/09) Zakon o vodama (NN 10/90, 42/90, 53/90, 55/90, 9/91, 53/91, 28/93, 43/93, 95/94, 107/95, 19/98, 151/03, 150/05, 138/06, 153/09)
267

 Zakon o rudarstvu (NN 27/91, 92/94, 35/95, 114/01, 190/03, 75/09) Zakon o umama (NN 41/90, 45/90, 52/90 proieni tekst, 5/91 ispravak, 9/91, 14/93, 76/93, 13/02, 22/02, 160/04, 140/05, 82/06, 129/08, 80/10) Pravilnik o nainu obrauna, obrascima i rokovima uplate naknade za koritenje opekorisnih funkcija uma (NN 22/07) Zakon o zatiti okolia (NN 82/94, 128/99, 110/07) Zakon o zatiti prirode (NN 30/94, 72/94, 107/03, 162/03, 70/05, 139/08) Zakon o boravinoj pristojbi (27/91, 59/93, 73/93, 109/93, 30/94, 35/95 proieni tekst, 42/95 - ispravak, 52/95 - ispravak, 70/97, 44/98, 30/99, 64/00, 42/05, 68/07, 152/08, 59/09) Zakon o igrama na sreu (NN 36/98, 19/90, 24/90, 61/91, 40/92, 2/94, 56/95, 139/97, 16/98, 36/98, 111/99, 67/01, 117/01, 83/02, 149/02, 87/09) Zakon o upravnim pristojbama (NN 8/96, 77/96, 95/97, 131/97, 68/98, 66/99, 145/99, 30/00, 116/00, 163/03, 17/04, 110/04, 141/04, 160/04, 150/05, 153/05, 129/06, 117/07, 25/08, 60/08, 62/08, 30/09, 20/10) Tarifa Zakona o upravnim pristojbama (NN 8/96, 77/96. 95/97, 131/97, 68/98, 66/99, 145/99, 30/00, 116/00, 163/03, 17/04, 110/04, 141/04, 150/05, 153/05, 129/06, 117/07, 25/08, 60/08, 20/10) Zakon o koncesijama (NN 18/90, 61/91, 89/92, 125/08) Zakon o lovu (NN 10/94, 22/94 ispravak, 5/95, 25/96, 33/97, 44/98, 29/99, 14/01) Zakon o poljoprivredi (NN 66/01, 83/02, 149/09) Zakon o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24/90, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10) Pravilnik o uvjetima i nainu koritenja sredstava ostvarenih od prodaje, zakupa i koncesije poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave (NN 102/02)

Komunalno gospodarstvo i infrastruktura

Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09) Zakon o prostornom ureenju i gradnji (NN 30/94, 68/98, 35/99, 61/00, 32/02, 100/04, 76/07, 152/08, 38/09) Uredba o ureenju i zatiti zatienog obalnog podruja mora (NN 128/04) Zakon o energiji (NN 68/01, 177/04, 76/07, 152/08) Zakon o grobljima (NN 19/98) Pravilnik o voenju grobnog oevidnika i registra umrlih osoba (NN 143/98) Pravilnik o grobljima (NN 99/02) Zakon o javnim cestama (NN 20/90, 42/90, 50/90, 34/91, 100/96, 56/97, 112/97, 76/98, 27/01, 114/01, 65/02, 180/04, 82/06, 138/06, 146/08, 152/08, 38/09, 124/09, 153/09, 73/10) Zakon o sustavu obrane od tue (NN 53/01)

268

 Zakon o slobodnim zonama (NN 65/92, 27/93, 94/93, 71/94, 22/95, 25/96, 44/96, 92/05, 83/08, 85/08)

Javne slube
kolstvo

Zakon predkolskom odgoju i naobrazbi (NN 10/97, 107/07) Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli (NN 87/08, 86/09, 92/10) Zakon o strukovnom obrazovanju (NN 30/09) Zakon o obrazovanju odraslih (NN 18/07) Zakon o pukim otvorenim uilitima (NN 54/97, 5/98 ispravak)

Kultura

Zakon o knjinicama (NN 105/97, 5/98 - ispravak, 104/00, 69/09) Zakon o muzejima (NN 142/98, 65/09) Zakon o zatiti i ouvanju kulturnih dobara (NN 69/99, 151/03, 157/03 ispravak, 87/09, 88/10) Odluka o osnivanju Fonda za obnovu spomenika kulture Hrvatske (NN 11/92) Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi (NN 96/01) Zakon o tehnikoj kulturi (NN 76/93, 11/94, 38/09)

Zdravstvo

Zakon o obveznom zdravstvenom osiguranju (NN 150/08, 94/09, 153/09) Zakon o dobrovoljnom zdravstvenom osiguranju (NN 85/06, 150/08, 71/10) Zakon o zdravstvenoj zatiti (NN 75/93, 11/94, 55/96, 1/97, 114/97, 129/00, 121/03, 48/05, 85/06, 117/08, 150/08, 155/09, 71/10)

Socijalna skrb

Zakon o socijalnoj skrbi (NN 73/97, 27/01, 59/01, 82/01, 103/03, 44/06, 79/07) Pravilnik o vrsti i djelatnosti doma socijalne skrbi, nainu pruanja skrbi izvan vlastite obitelji, uvjetima prostora, opreme i radnika doma socijalne skrbi, terapijske zajednice, vjerske zajednice, udruge i drugih pravnih osoba te centra za pomo i njegu u kui (NN 64/09)

Sport 269

 Zakon o portu (NN 59/90, 60/92, 69/92, 25/93, 11/94, 77/95, 111/97, 13/98 ispravak, 127/00, 24/01, 71/06, 150/08) Zakon o udrugama (NN 70/97, 106/97, 81/01, 11/02 - ispravak)
Vatrogastvo

Zakon o vatrogastvu (NN 58/93, 87/96, 106/99, 117/01, 96/03, 139/04 proieni tekst, 174/04, 38/09, 80/10) Zakon o zatiti od poara (NN 11/91, 14/91, 58/93, 33/05, 107/07, 38/09)

270

PRILOG B
Prikaz raspodjele nadlenosti u provoenju javnih funkcija izmeu razina javne vlasti (sredinje drave, upanija, opina i gradova) i privatnog sektora tabelarni prikaz

271

272
D O/G JU PP x Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija Popise biraa vode TDU u /GZ nadlena za poslove ope uprave PRIJEDLOG: Odgovornosti i ovlasti za voenje Popisa biraa prenijeti na O i G (ve imaju e-voenje), a osim toga povjerenstvo za popis biraa koje imenuje predstavniko tijelo JLS ovjerava popis biraa, bez mogunosti provjere Popisa biraa. Evidencije osobnih stanja graana vode se u , upanijskim uredima/uredu GZ nadlenom za poslove uprave PRIJEDLOG: Nadlenost za voenje dravnih matica prenijeti na O i G. Sredinja drava zadrava nadlenost za utvrivanje cijene obrazaca. PRIJEDLOG: Predlae se da se poslovi vezani uz voenje registara udruga Republike Hrvatske prenesu O i G. Ministarstvo nadleno za poslove ope uprave ostalo bi nadleno za voenje registra stranih udruga, te propisivanje sadraja registra, obrazaca za podnoenje zahtjeva za upis u registar udruga, te zahtjeva za upis promjena u registre. Predlae se da poslove provoenja inspekcijskog nadzora preuzmu O i G. x x

Ope javne usluge

Aktivnost

Popisi biraa - Zakon o popisima biraa (NN 19/07) upis, promjene, ispravci, dopune, prethodna registracija biraa za glasanje u inozemstvu, privremeni upis u popis biraa izvan mjesta prebivalita x nadzor nad popisom biraa (provjera popisa biraa) nanciranje (osloboeno plaanja upravnih pristojbi) Evidencije o osobnim stanjima graana - Zakon o dravnim maticama (NN 96/93) odreivanje matinih podruja x poslovi osobnih stanja x uvanje dravnih matica (2 primjerka) x x izdavanje rjeenja za upis; izvadak o naknadnom upisu i x ispravku matica roenih x matica vjenanih (ponitenje ili razvod braka) x matica umrlih x nadzor: nad radom matiara i tonost podataka x nad provoenjem zakona x nanciranje (utvrivanje cijene obrazaca) x Udruge - Zakon o udrugama (NN 88/01, 11/02) deniranje pojma udruga, sadraja statuta x poslovi vezani uz upis, promjene i brisanja iz registra udruga x Republike Hrvatske i stranih udruga propisivanje sadraja registra, obrazaca za podnoenje zahtjeva za upis u registar udruga, te zahtjeva za upis x promjena u registre nanciranje (dotacije iz dravnog prorauna i prorauna x x jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave raspolaganje imovinom udruge u sluaju prestanka x x postojanja udruge nadzor: upravni nadzor x inspekcijski nadzor x

Obrana

Aktivnost

O/G

JU

PP

x x x x x x x

Obrana - Zakon o obrani (NN 33/02, 58/02, 76/07, 153/09) strategija, planiranje i razvoj Oruanih snaga Republike Hrvatske; operativno upravljanje raspolaganje nekretninama (vojnim objektima) planovi obrane obrambene pripreme koje provode nositelji obrambenih priprema x

nanciranje

Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija PRIJEDLOG: Predlae se da se upanije i veliki gradovi aktivnije ukljue u obrambeni sustav kroz stimuliranje gospodarstvenika ili poduzea u vojno-industrijskom sektoru ili kroz suradnju s Ministarstvom obrane u koritenju potencijala tzv. neperspektivne imovine koja moe ostvariti znaajna sredstva za JLS kroz model javno-privatnog partnerstva (koncesije ili suvlasnitvo) ili kroz ukljuivanje (bolju komunikaciju) s drutvima koja upravljaju dravnom imovinom (npr. Adriatic Club) kako bi se poveala vrijednost imovine. Ope pravilo bi trebalo biti da se imovina koja se nalazi na podruju JLS prepusti na upravljanje JLS, a imovinu od osobitog interesa za dravu povjeriti na upravljanje upanijama, kao to je to uinjeno za pomorsko dobro.

Obalna straa - Zakon o obalnoj strai (NN 109/07) podrune jedinice koordinacije x x x nadzor obalne strae x nanciranje x Civilna zatita - Zakon o unutarnjim poslovima (NN 55/89, 18/90, 47/90, 19/91 proieni tekst, 73/91, 19/92, 33/92, 76/94, 161/98, 29/00, 53/00) odgovornost za organiziranje i provoenje civilne zatite x x x x x izrada planova zatite i spaavanja x x organizacija i ustroj postrojbi civilne zatite x x x poslovi voenja civilnom zatitom x nanciranje sustava civilne zatite: izgradnja, opremanje i odravanje sklonita x x odluke o visini sredstava za nanciranje civilne zatite sukladno planovima zatite i spaavanja x x

273

274
PRIJEDLOG: Poticajne mjere za poveanje stupnja odgovornosti i uinkovitosti modernog sustava zatite i spaavanja zbog visokih trokova i tehnoloke sloenosti modernih sustava koordinacije s ciljem osiguranja uvjeta za pravovremeno spaavanje graana i imovine (u svijetu se uoavaju tendencije prema veem stupnju centralizacije na nacionalnoj razini). Urede za zatitu i spaavanje pripojiti JLS i JP(R)S budui da ve prikupljaju velik dio informacija. x Dodati komponentu ekoloke katastrofe u urede za zatitu i spaavanje. Porast stupnja komercijalizacije i ostvarivanja dodatnih prihoda iznajmljivanjem usluge zatite i spaavanja i od turistiko-komercijalne funkcije usluga zatite i spaavanja. HGSS bi se trebala nancirati na slian nain kao to su propisani uvjeti nanciranja u Zakonu o vatrogastvu te bi u Zakonu trebalo navesti postotke koje treba izdvajati za zatitu i spaavanje. Potrebno je obavezno informiranje JLS ili JP(R)S o prijevozu opasnog otpada na njihovu podruju, posebno ako se tamo nalaze industrijska postrojenja.

Zatita i spaavanje Zakon o zatiti i spaavanju (NN 174/04 proieni tekst, 79/07, 38/09) proglaavanje katastrofe; deniranje sudionika zatite i spaavanja (zike i pravne osobe, izvrna i predstavnika tijela JLP(R)S, sredinja tijela dravne uprave) x operativne snage zatite i spaavanja sastoje se od: stoera zatite i spaavanja na lokalnoj, regionalnoj i dravnoj razini, slubi i postrojbi sredinjih tijela dravne uprave koja se zatitom i spaavanjem bave u svojoj redovitoj djelatnosti, zapovjednitva i postrojbi vatrogastva, zapovjednitava i postrojbi civilne zatite, slubi i postrojbi pravnih osoba koje se zatitom i spaavanjem bave u svojoj redovitoj djelatnosti x x x x rukovoenje operativnim snagama zatite i spaavanja, kao i u katastrofama i velikim nesreama na razini lokalne i podrune (regionalne) samouprave rukovode i koordiniraju opinski naelnik, gradonaelnik i upan, uz strunu potporu stoera zatite i spaavanja JLP(R)S x x zadaci JLP(R)S u ostvarivanju prava i obveza u podruju zatite i spaavanja su prilikom donoenja prorauna u razmatranju stanja sustava zatite i spaavanja, a posebno svih operativnih snaga zatite i spaavanja; donoenje smjernica za organizaciju i razvoj sustava zatite i spaavanja na svom podruju; osiguranje sredstava u proraunu namijenjena za nanciranje sustava u narednoj godini; donose procjenu ugroenosti i plan; donose ope akte kojima propisuju mjere, aktivnosti i poslove u provoenju zatite i x x spaavanja obveze elnika JLP(R)S u ostvarivanju prava i obveza u podruju zatite i spaavanja su: izrauju i predlau predstavnikim tijelima nacrte procjene ugroenosti, izrauju i predlau nacrte planova zatite i spaavanja, predlau nanciranje sustava zatite i spaavanja na svom podruju, pripremaju prijedloge opih akata kojima propisuju mjere, aktivnosti i planove u provoenju zatite i spaavanja, odreuju operativne snage zatite i spaavanja i pravne osobe od interesa za zatitu i spaavanje, osiguravaju uvjete za premjetanje, zbrinjavanje, sklanjanje i druge aktivnosti i mjere u zatiti i spaavanju ljudi, imovine i okolia, sukladno planovima zatite i spaavanja, osiguravaju uvjete za poduzimanje i drugih mjera vanih za otklanjanje posljedica x x katastrofa i velikih nesrea

postojei planovi zatite i spaavanja JLP(R)S i drugih pravnih osoba te postojei dravni planovi zatite od pojedinih vrsta ugroavanja (poara, poplava, ekolokih nesrea i sl.) sastavni su dio planova zatite i spaavanja provoenje organizacije zatite i spaavanja provodi Dravna uprava za zatitu i spaavanje, koja propisuje zajedniko djelovanje operativnih snaga u katastrofama temeljenih na postojeim planovima zatite i spaavanja sredinjih tijela dravne uprave, JLP(R)S i drugih pravnih osoba i na temelju Plana zatite i spaavanja RH x

275

276
D O/G JU PP Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija PRIJEDLOG: Preispitati postojea zakonska rjeenja kako bi se poveala uinkovitost sustava. PRIJEDLOG: Iskoritavanje potencijalnih mogunosti komercijalizacije dijela poslova i nadlenosti u okviru zatite i spaavanja (pruanje dodatnih turistikih usluga od strane vatrogasnih postrojbi i postrojbi slubi spaavanja) koji bi mogli ostvarivati dodatne prihode za JLS. x Nejasna nadlenost vatrogasaca u JLS. Primjerice, vatrogasci u opinama i gradovima ne dobivaju informacije od vatrogasaca u industrijskim pogonima. Stoga bi se trebale poveati nadlenosti vatrogasaca na itavom podruju JLS (primjer je suradnja izmeu postrojbi vatrogasaca u gospodarstvu i vatrogastva JLS). Nadzor bi trebao biti na lokalnoj razini. Postojei problem je iskljuivo u pravu nadzora, jer nadzor obavljaju inspekcijske slube MUP-a, a uz posebno ovlatenje to mogu i vatrogasci. MUP se nepotrebno optereuje poslovima koje mogu obaviti i slube unutar JLS.

Javni red i sigurnost

Aktivnost

Policija - Zakon o policiji (NN 129/00, 41/08) donoenje Strategije razvoja policije x ustroj policijskih uprava x odabir naelnika policijskih uprava x x suradnja s tijelima JLP(R)S na poduzimanju mjera radi ostvarivanja sigurnosti graana x nanciranje x Protupoarna zatita Zakon o vatrogastvu (NN 106/99, 117/01, 96/03, 139/04 proieni tekst, 174/04, 38/09, 80/10) osnivanje javne vatrogasne postrojbe; utvrivanje poslova i broja profesionalnih i dobrovoljnih vatrogasaca javne vatrogasne postrojbe u skladu s planovima zatite od poara x x osnivanje i opremanje potrebnog broja dobrovoljnih vatrogasnih drutva x

poduzimanje mjera (nabava opreme i sredstava za gaenje poara, osiguranje odgovarajuih prostora za gaenje poara i za deurne vatrogasce, osposobljavanje i obuka, uvanje vatrogasne opreme i sredstava, osiguranje potrebnog broja vatrogasaca za poetak obavljanja djelatnosti)

x x x x x

x x x

utvrivanje aktivnosti dobrovoljnih vatrogasnih drutava osim vatrogasne djelatnosti, koje su u skladu s obavljanjem vatrogasne djelatnosti - gospodarska i drutvena djelatnost (najam poslovnog prostora, odravanje vozila, organizacija kulturnih i sportskih priredbi, prijevoz robe) utvrivanje organizacije vatrogasne zajednice opine ili grada koju ine javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna drutava, dobrovoljna vatrogasna drutava u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu; zajednika vatrogasna zajednica dviju ili vie opina ili gradova koju ine javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna drutava, dobrovoljna vatrogasna drutava u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu s podruja dviju ili vie opina ili gradova; vatrogasna zajednica opina i gradova udruuju se u vatrogasnu zajednicu upanije i vatrogasnu zajednicu Grada Zagreba; ako na podruju opine ili grada nije osnovana vatrogasna zajednica opine ili grada, javne vatrogasne postrojbe, dobrovoljna vatrogasna drutava, dobrovoljna vatrogasna drutava u gospodarstvu i profesionalne vatrogasne postrojbe u gospodarstvu izravno se udruuju u vatrogasnu zajednicu upanije odnosno vatrogasnu zajednicu Grada Zagreba; vatrogasne zajednice upanija i Grada Zagreba udruuju se u Hrvatsku vatrogasnu zajednicu imenovanje voditelja vatrogasne zajednice opine ili grada vlasnitvo nad imovinom vatrogasne zajednice opina ili grada nanciranje nanciranje dobrovoljnih vatrogasaca (nadoknada plae dobrovoljnih vatrogasaca) nanciranje pravnih osoba vatrogasnih postrojbi izvan svog podruja djelovanja (naknada materijalnih trokova i tete) nanciranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi opina, gradova i Grada Zagreba; redovite djelatnosti dobrovoljnih vatrogasnih drutava i vatrogasnih zajednica i za opremanje lanica; nanciranje djelatnosti vatrogasnih zajednica upanija i Grada Zagreba; trokova intervencije vatrogasnih postrojbi; intervencijskih vatrogasnih postrojbi; x

277

278
x PRIJEDLOG: upanije bi trebale sudjelovati u vlasnitvu trgovakih drutava i po toj osnovi sudjelovati u prihodu trgovakog drutva koji bi postao prihod upanije. Prema sadanjem stanju zatvorskog sustava, potrebna su znaajna nancijska ulaganja da bi se postigli propisani standardi. Zatvori su dobar primjer mogunosti ukljuivanja privatnog sektora kroz modele javno-privatnog partnerstva.

nanciranje Hrvatske vatrogasne zajednice; djelatnosti x Nacionalnog odbora za preventivnu zatitu i gaenje poara izvor nanciranja redovne djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi i dobrovoljnih vatrogasnih drutava: komunalna naknada usklaena s Planom zatite od poara x JLS sredstva iz prorauna opine, grada i upanije (umanjena za x x iznose navedene Zakonom) nanciranje kolovanja, usavravanja i osposobljavanja vatrogasaca te nanciranje zatitne odjee i obue, te specine potrebe kolovanja vatrogasaca (opremanje ostalim sredstvima osobne zatite, internatski smjetaj, prehrana) u skladu s planiranim programima x nanciranje usavravanja i osposobljavanja dobrovoljnih vatrogasaca u skladu s programom koji utvruje Hrvatska vatrogasna zajednica uz suglasnost Ministarstva unutarnjih x x x poslova Zatvori - Zakon o izvravanju kazne zatvora (NN 190/03 proieni tekst, 76/07, 27/08) osnivanje zatvora i gospodarskih jedinica kaznionica x (trgovaka drutva s ogranienom odgovornou) zaposlenici (ovlatene slubene osobe) x upravni nadzor x

nanciranje

Komunalno redarstvo - Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, proieni tekst, 82/04, 110/04 Uredba, 178/04, 38/09, 79/09) struktura komunalnih djelatnosti x x komunalni red x komunalno redarstvo x ovlasti komunalnih redara x nanciranje komunalnih djelatnosti x x

x x

Zakon o sigurnosti na cestama (NN 67/08) nadzor i upravljanje prometom, nadzor vozila, vozaa i drugih sudionika u prometu na cestama ureivanje prometa na podruju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave tako da se odreuju: 1. ceste s prednou prolaska, 2. dvosmjerni, odnosno jednosmjerni promet, 3. sustav tehnikog ureenja prometa i upravljanje prometom putem elektronikih sustava i video nadzora, 4. ogranienja brzine kretanja vozila, 5. promet pjeaka, biciklista, vozaa mopeda, turistikog vlaka i zaprenih kola, gonjenje i voenje stoke, 6. parkiraline povrine i nain parkiranja, zabrane parkiranja i mjesta ogranienog parkiranja, 7. zone smirenog prometa, 8. blokiranje autobusa, teretnih automobila, prikljunih vozila i radnih strojeva na mjestima koja nisu namijenjena za parkiranje tih vrsta vozila i nain deblokade tih vozila, 9. postavljanje i odravanje zatitnih ograda za pjeake na opasnim mjestima, 10. pjeake zone, sigurne pravce za kretanje kolske djece, posebne tehnike mjere za sigurnost pjeaka i biciklista u blizini obrazovnih, zdravstvenih i drugih ustanova, igralita, kino dvorana i sl., 11. uklanjanje dotrajalih, oteenih i naputenih vozila, 12. povrinu na kojoj e se obavljati: test vonja, terenska vonja (cross), vonja izvan kolnika (off road), sportske, enduro i promidbene vonje, 13. uvjete prometovanja vozila opskrbe u zonama smirenog prometa i pjeakim zonama nadzor u prometu nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila, upravljanja prometom te premjetanja nepropisno zaustavljenih i parkiranih vozila upravljanje prometom na raskrijima i drugim mjestima te nadzor parkiranja vozila i odreene druge poslove nadzora vozila i vozaa osiguranje prijelaza djece preko prometnica u neposrednoj blizini osnovnih kola

279

280
D O/G JU PP Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija OBRAZLOENJE: Prijedlozi u dijelu raspolaganja poljoprivrednim zemljitem odnose se na ukidanje mogunosti osnivanja i rada Agencije za poljoprivredno zemljite. Meutim, tijekom pisanja prijedloga prema odluci su Ustavnog suda (NN 90/10) privremeno su obustavljeni svi poslovi koji su Zakonom stavljeni u nadlenost Agencije (l. 15. st. 1. i 2., l. 16, l. 25 st. 1.-5., l. 81.-85.). Poslovi koji su u nadlenosti Agencije za poljoprivredno zemljite ve obavljaju postojea tijela, uredi dravne uprave i JLS. Agencija za poljoprivredno zemljite predstavlja dodatnu centralizaciju poslova u poljoprivredi, a to bi, u veini sluajeva, trebalo povjeriti JLS. PRIJEDLOG: MPRR treba voditi informacijski sustav podataka o poljoprivrednom zemljitu u dravnom vlasnitvu, te omoguiti uvid lokalnim jedinicama u podatke u tom sustavu. Predlae se da JLS prate stanje poljoprivrednog zemljita koje pravne/zike osobe koriste na temelju zakupa, dugogodinjeg zakupa i koncesije za ribnjak.

Ekonomski poslovi

Aktivnost

Poljoprivreda: Raspolaganje poljoprivrednim zemljitem - Zakon o poljoprivrednom zemljitu (NN 152/08, 21/10) odravnje i zatita poljoprivrednog zemljita: uspostava Informacijskog sustava podataka o x poljoprivrednom zemljitu RH voenje Informacijskog sustava podataka o poljoprivrednom x x x zemljitu RH poslovi raspolaganja poljoprivrednim zamljitem u vlasnitvu drave na nain da se ono odraava sposobnim za x poljoprivrednu proizvodnju ispitvanje i trajno praenje stanja oneienosti poljoprivrednog zemljita; donoenje programa za ispitivanje i x trajno praenje stanja propisivanje metodologije za praenje stanja poljoprivrednog x zemljita praenje stanja poljoprivrednog zemljita kojeg pravne/zike osobe koriste na temelju zakupa, dugogodinjeg zakupa i x koncesije za ribnjak odreivanje i propisivanje agrotehnikih mjera i mjera za ureivanje; dostavljanje MPRR podataka o primjeni x propisanih mjera koritenje poljoprivrednog zemljita u privatnom vlasnitvu koje se ne obrauje ili je obraslo viegodinjim raslinjem: x provedba natjeajnog postupka sklapanje ugovora o zakupu poljoprivrednog zemljita x raspolaganje panjacima i livadama u vlasnitvu drave koje se nalaze u zatienim podrujima u nacionalnim parkovima i x parkovima prirode donoenje Uredbe kojom se propisuje postupak i mjerila za x osnivanje prava slunosti izrada i usklaivanje Planova upravljanja vodnim podrujima i Programom raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u x x vlasnitvu drave

 promjena namjene poljoprivrednog zemljita: davanje miljenja o prijedlogu Strategije prostornog ureenja drave i Programa prostornog ureenja drave x x x x x x

Razmotriti povjeravanje poslova vezano uz izdavanje suglasnosti na parcelacijske i geodetske elaborate za poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave uredima dravne uprave u upanijama.

x x x

pribavljanje miljenja MZOPUG-a prije donoenja prostornog plana upanije upanija ili prostornih planova podruja posebnih obiljeja pribavljanje suglasnosti MZOPUG-a na nacrt konanog prijedloga prostornog plana velikog grada, grada ili opine obavljanje strunih poslova u vezi s prikupljanjem potrebne dokumentacije u postupku izrade prostornih planova utvrivanje posebnih uvjeta u postupku izdavanja lokacijske dozvole i rjeenja o uvjetima graenja donoenje propisa o mjerilima za utvrivanje osobito vrijednog obradivog i vrijednog obradivog poljoprivrednog zemljita donoenje Rjeenja o oslobaanju plaanja naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljita dnoenje Rjeenja o visini i plaanju naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljita donoenje propisa o uvjetima i nainu koritenja sredstva iz naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljita koja su prihod prorauna JLS odnosno Grada Zagreba na ijem se podruju zemljite nalazi raspolaganje poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave: poslovi vezani za izdvanje suglasnosti na parcelacijske i geodetske elaborate za poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave dostavlajnje opinskom dravnom odvjetnitvu potrebnih podataka i dokumentacije za uknjibu prava vlasnitva na nekretninama u vlasnitvu drave donoenje Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave; odreivanje maksimalne povrine koja se moe prodati zikoj ili pravnoj osobi propisivanje dokumentacije za donoenje Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave

281

282
x x x S obzirom da je kod donoenja Programa raspolaganja poljoprivrednim zemljitem potrebno ishoditi suglasnost MPRR-a, trebalo bi razmotriti potrebu dobivanja suglasnoti MPRR-a kod svake pojedinane odluke o prodaji/zakupu. Standardizacija ugovora o prodaji i zakupu ubrzanje procedure. Razmotriti davanje suglasnosti na donoenje Odluke o izboru najpovoljnije ponude na temelju natjeaja samo od strane dravnog odvjetnitva. x

prodaja i zakup poljoprivrednim zemljitem u vlasnitvu drave: donoenje Odluke o raspisivanju javnog natjeaja donoenje Odluke o izboru najpovoljnije ponude na temelju natjeaja obavljanje strunih poslova u vezi s postupkom prodaje i zakupa, kao i zamjene poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave obveza dostavljanja nacrta ugovora o prodaji i zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave (prije potpisivanja) na prethodno miljenje upanijskom dravnom odvjetnitvu na ijem podruju se poljoprivredno zemljite nalazi.

Razmotriti mogunost prenoenja ovlasti s MPRR-a na JLS da kupac izravno podnosi zahtjev JLS, a ne MPRR-u. Razmotriti mogunost prenoenja ovlasti s MPRR-a na JLS da kupac izravno podnosi zahtjev za utvrivanje interesa RH za prodaju poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave izravnom pogodbom JLS, a ne MPRR-u.

Prenijeti na JLS donoenje odluke o postojanju interesa za prodaju poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave izravnom pogodbom te sklapanje ugovora o prodaji ili zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave.

Prenijeti na JLS donoenje odluke o raspisivanju javnog natjeaja za dodjelu dugogodinjeg zakupa poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave,donoenje odluke o dodjeli dugogodinjeg zakupa poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave, obavljanje strunih poslova u vezi s postupkom natjeaja i pripremanjem odluke za dugogodinji zakup i sklapanje ugovora o dugogodinjem zakupu. Prenijeti s MPRR na JLS obavjetavanje Dravnog odvjetnitva RH o namjeri davanja koncesije za ribnjake.

Prenijeti s MPRR na JLS sve nadlenosti u vezi donoenja odluke o prodaji i zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave, kao i koncesiji za ribnjake.

x x

koncesije za ribnjake, dugogodinji zakup i izravna nagodba: propisivanje dokumentacije potrebne za raspisivanje natjeaja za prodaju, zakup, dugogodinji zakup i koncesiju za ribnjake donoenje propisa za utvrivanje poetne cijene na natjeaju za prodaju ili zakup poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave sklapanje ugovora o prodaji ili zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave; izdavanje potvrde o uplati prodajne cijene podnoenje zahtjeva za utvrivanje interesa RH za prodaju poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave izravnom pogodbom; donoenje odluke o postojanju interesa za prodaju poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave izravnom pogodbom; sklapanje ugovora o prodaji poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave izravnom pogodbom odluka o raspisivanju javnog natjeaja za dodjelu dugogodinjeg zakupa poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave; odluka o dodjeli dugogodinjeg zakupa poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave; obavljanje strunih poslova u vezi s postupkom natjeaja i pripremanjem odluke za dugogodinji zakup; sklapanje ugovor o dugogodinjem zakupu dostavljanje svih relevantnih podataka o koncesiji za ribnjake Ministarstvu nancija obavjetavanje Dravnog odvjetnitva RH o namjerii davanja koncesije za ribnjake odluka o namjeri davanja koncesija za ribnjake; odluka o dvanju koncesije za ribnjake; donoenje propisa kojim se utvruje poetna visina naknade u obavijesti o namjeri davanja koncesije za ribnjake; voenje evidencije naplate naknade za koncesiju za ribnjake; sklapanje ugovora o koncesiji za ribnjake; dostavljanje primjerka ugovora o koncesiji za ribnjake mjesnom nadlenom katastru i zemljinoknjinom odjelu opinskog suda dostavljanje primjerka ugovora o prodaji i zakupu poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave, dugogodinjem zakupu i koncesiji za ribnjake Uredu dravne uprave u upaniji ili uprvnom tijelu Grada Zagreba nadlenom za poljjoprivredu, MInistarstvu nancija i drugim tijelima i poduzeima x

283

284
Prenijeti s MF na donoenje propisa o utvrivanju visine naknade za dugogodinji zakup i godinje koncesijske naknade. Razmotriti povjeravanje poslova okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita na urede dravne uprave u upanijama. Prenijeti s MPRR na JLS sve nadlenosti u vezi donoenja prijedloga i odluka o zamjenini poljoprivrednog zemljita uz zadravanje davanja suglasnosti na program raspolaganja jer je poljoprivredno zemljite od posebnog interesa za dravu. x x PRIJEDLOG: Ovlast za dodjelu koncesija prenijeti na JLS, ili podredno upanijska skuptina, ali uz prethodno miljenje JLS na ijem podruju se nalazi pomorsko dobro. x Nadzor na izvravanjem ugovora o koncesiji i koncesijskih odobrenja na pomorskom dobru prenijeti na JLS, na komunalno redarstvo, a sada to obavljaju luki kapetani kojima treba prepustiti poslove na moru.

donoenje propisa o uvjetima i nainima koritenja sredstava naknade za koncesiju i dugogodinji zakup koja su prihod x prorauna JLP(R)S na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite donoenje propisa o nainu revalorizacije zakupnine, naknade x za dugogodinji zakup i godinje koncesijske naknade zamjena poljoprivrednog zemljita: donoenje prijedloga o zamjeni poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave za poljoprivredno zemljite u vlasnitvu x zikih ili pravnih osoba radi okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita donoenje Odluke o zamjeni poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave za poljoprivredno zemljite u vlsnitvu x zikih i pravnih osoba radi okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita obavljanje poslova okrupnjavanja poljoprivrednog zemljita provoenje parcelizacije poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave radi izdvajanja javnog vodnog dobra u roku od 5 godina nadzor: x upravni i inspekcijski nadzor provoenja odluka o agrotehnikim mjerama i x mjerama ureenja i odravanja poljoprivrednih rudina Pomorsko dobro i morske luke: Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama (158/03) dodjela koncesije na pomorskom dobru x osnivanje lukih uprava za luke lokalnog znaaja x

nadzor

Rudarstvo - Zakon o rudarstvu (NN 75/09)

PRIJEDLOG: Izdavanje odobrenja za istraivanje i dodjelu koncesija, uz prethodno miljenje jedinice lokalne samouprave na ijem podruuju se provodi istraivanje. x

x x x

Razmotriti davanje mogunosti uvida, odnosno dostave podataka vezanih uz voenje Registra odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i Registra odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina, kao i evidencije rezerva mineralnih sirovina JLS-ima. Razmotriti mogunost ukljuivanja JLS-a u povjerenstvo za utvrivanje rezervi mineralnih sirovima, kao i u tijela za davanje odobrenja za istraivanje i eksploataciju mineralnih sirovina, odnosno kontrolu eksploatacije mineralnih sirovina. Uvesti obvezu davanja suglasnosti JLS-a prilikom donoenja odobrenja za istraivanje mineralnih sirovina/koncesija.

x x Razmotriti mogunost prenoenja voenja Registra odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i Registra odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina prenijeti u nadlenost upanija. Omoguiti JLS-ovima uvid u Registar odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i Registar odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina. JLS-ove ukljuiti u poslove nadzora.

285
x x

gospodarenje, istraivanje i eksplatacija mineralnih sirovina: donoenje Strategije gospodarenja minieralnim sirovinama osiguranje provedbe Strategije gospodarenja minieralnim sirovinama; izrada rudarsko-geolokih studija usklaene sa Strategijom gospodarenja minieralnim sirovinama pohrana geolokih, geokemijskih i geozikih podataka odobrenje za istraivanje minieralnih sirovina/koncesija; istraivanje mineralnih sirovina voenje evidencija o rezervama i godinjoj eksploataciji mineralnih sirovina; projera rudarskog projekta; voenje Registra o eksploatacijskom polju mineralnih sirovina; izdvanje koncesije za eksploataciju mineralnih sirovina; donoenje Uredbe o utvrivanju visine minimalne godinje novane naknade za eksploataciju mineralnih sirovina donoenje Uredbe o postupku, nainu utvrivanja i prodaje odnosno raspolaganja u druge svrhe mineralnim sirovinama; odreivanje mjera zatie preostalih rezervi mineralnih sirovina graenje rudarskih objekata i postrojenja (izdavanje graevinske dozvole za graenje rudarskih objekata i postrojenja za mineralne sirovine, kao i za proizvodnju graevinskog materijala; donoenje Pravilnika o uvjetima koje moraju ispuniti pravne osobe koje izrauju projekte graenja rudarskih objekata i postrojenja i Pravilnika o obveznom sadraju projekta graenja rudarskih objekata i postrojenja; uvanje odobrenog glavnog projekta graenja rudarskih objekata i postrojenja; izdavanje uporabne dozvole za koritenje odnosno stavljanje u pogon rudarskih objekata i postrojenja; obavljanje tehnikog pregleda rudarskih objekata i postrojenja) voenje jedinstvenog inforamcijskog sustava mineralnih sirovina iji je sastavni dio Registar odobrenih istranih prostora mineralnih sirovina i Registar odobrenih eksploatacijskih polja mineralnih sirovina polaganje strunih ispita i odreivanje potrebne strune spreme za obavljanje odreenih poslova vezanih uz istraivanje i eksploataciju mineralnih sirovina; donoenje Pravilnika kojim se utvruju uvjeti za siguran rad, zatitu okolia i zdravlje zaposlenih pri izvoenju istraivanja i eksploatacije mineralnih sirovina nadzor (upravni i inspekcijski)

286

Cestovni prijevoz putnika i tereta Zakon o prijevozu u cestovnom prometu (NN 178/04, 48/05, 111/06, 63/08, 124/09) izdavanje licencije za obavljanje djelatnosti cestovnog prijevoza: izdavanje licencije za obavljanje djelatnosti meunarodnog javnog cestovnog prijevoza putnika ili tereta u cestovnom x prometu; voenje evidencije o izdanim licencijama izdavanje licencije za obavljanje djelatnosti unutarnjeg javnog cestovnog prijevoza putnika ili tereta u cestovnom prometu; x voenje evidencije o izdanim licencijama propisivanje sadraja, oblika licencije, te naina voenja i x koritenja evidencija izdanih licencija propisivanje minimalnih tehnikih i drugih uvjeta za x pariralina mjesta za vozila i prikolice izdvanje licencije Zajednice za obavljanje meunarodnog cestovnog prijevoza putnika ili tereta unutar drava lanica x EU; voenje evidencije ispit o strunoj osposobljenosti (propisivanje naina i postupka provoenja ispita i provoenje polaganja ispita) x nadzor nad provoenjem ispita o strunoj osposobljenosti x

x x x

x x x x x PRIJEDLOG: Prenijeti ovlasti izdvanja licencije za djelatnost pruanja kolodvorskih usluga na gradove. x Prenijeti ovlasti izdavanja rjeenja o kategorizaciji autobusnih kolodvora na gradove. Prenijeti ovlasti provoenja postupka za utvrivanje lokacije autobusnih stajalita na upanijskim cestama na gradove kroz ije podruje prolaze. x x x x x x x x x

izdavanje dozvola u javnom linijskom cestovnom prometu: propisivanje obrasca dozvole za obavljanje javnog linijskog prijevoza na odreenoj liniji kao i visine naknade za izdavanje dozvole izdavanje dozvole za meuupanijski linijski prijevoz putnika; voenje Upisnika za meuupanijske linije izdavanje dozvole za upanijski linijski prijevoz putnika; voenje Upisnika za upanijske linije odreivanje sadraja i naina voenja Upisnika za linije javnog cestovnog prijevoza podnoenje zahtjeva za obnovu dozvole za obavljanje javnog linijskog prijevoza; javni poziv prijevoznicima na podnoenje ponuda za obavljanjem prijevoza na liniji na kojoj je dozvola prestala vaiti; izdvanje dozvole za obavljanje posebnog linijskog prijevoza donoenje voznih redova: propisivanje mjerila, postupka i rokova usklaivanja voznih redova, kao i visine naknade za usklaivanje; propisivanje daljinara postupak usklaivanja voznih redova voenje evidencija (voenje Registra posebnih linijskih prijevoznika) propisivanje posebnog oblika cestovnog prijevoza putnika (autotaksi) propisivananje visine i naina plaanja naknade za ceste za motorno vozilo registrirano izvan RH koje obavlja prijevoz u RH autobusni kolodvori (izdvanje licencije za djelatnost pruanja kolodvorskih usluga pravnoj/zikoj osobi; propisivanje mjerila za kategorizaciju autobusnih kolodvora; izdvanje Rjeenja o katagorizaciji autobusnih kolodvora; propisivanje sadraja i naina voenja Oevidnika o dolascima i polascima autobusa; izdvanje licencije za djelatnost pruanja kolodvorskih usluga u teretnom prometu) autobusna stajalita: provoenje postupka za utvrivanje lokacije autobusnih stajalita davanje doputenja za smjetaj/izgradnju autobusnog stajalita na lijevoj strani kolnika (iznimno) donoenje odluke o ukidanju autobusnog stajalita nadzor (upravni i inspekcijski)

287

288
PRIJEDLOG: Izmjena Zakona o javnim cestama nerazvrstane ceste trebale bi postati kategorija javnih cesta. Nerazvrstane ceste koje se sada ureuju Zakonom o komunalnom gospodarstvu, propisati kao kategoriju javnih cesta u Zakonu o javnim cestama. Nadlenost nad upravljanjem i odravanjem cesta koje prolaze kroz JLS, a koje nemaju status autoceste, sa izvorima sredstava za njihovo nanciranje prenijeti na JLS.

Promet javne ceste: Zakon o javnim cestama (NN 180/04, 82/06, 138/06, 146/08, 152/08, 38/09, 124/09, 153/09, 73/10) Razvrstvanje nerazvrstanih cesta x Strategija razvitka javnih cesta - ciljevi i plan razvitka javnih x cesta u Republici Hrvatskoj Program graenja i odravanja javnih cesta, a ostvaruje se: 1. godinjim planom graenja i odravanja autocesta 1) HAC 2. godinji planom graenja i odravanja dravnih cesta x 2) HC 3. godinjim planom graenja i odravanja upanijskih i lokalnih 3)UC cesta Donoenje pravilnika kojim se propisuju vrste i sadraj projekata x za graenje i rekonstrukciju javnih cesta Odreivanje posebnih uvjeta graenja javnih cesta i postupak izdavanja graevinske dozvole 1) x 1. autoceste i dravne ceste 2) x 2. upanijske i lokalne ceste Standard odravanja javnih cesta - popis poslova redovitog i izvanrednog odravanja, opseg pojedinih radova i rokove x izvoenja tih radova, pravila i tehnike uvjete Osiguranje neometenog i sigurnog prometa; uklanjanje oteenih i naputenih vozila te drugih stvari s javne ceste; obavjeivanje javnosti o stanju i prohodnosti javnih cesta te o izvanrednim dogaajima i meteorolokim uvjetima: x 1. autoceste 2. dravne ceste 3. upanijske ceste 4. lokalne ceste Izvoenje radova graenja, rekonstrukcije i odravanja javnih cesta se ustupa i to samo pravnoj ili zikoj osobi registriranoj, x specijaliziranoj i opremljenoj za te poslove

Prijedlog za izvlatenje nekretnine radi graenja i odravanja javnih cesta 1. autoceste 2. dravne ceste 3. upanijske i lokalne ceste Izdavanje dozvole za izvanredni prijevoz koji se obavlja na vie javnih cesta x 1) HAC 2) HC 3) UC x 3) x x

Izvanredni meunarodni cestovni prijevoz

x x x x (Min) x x x 5)x

Izdavanje uvjeta za prikljuak i prilaz na javnu cestu Autobusna stajalita - uvjeti za utvrivanje lokacije i uvjeti za projektiranje i ureenje Uvjeti za izdavanje lokacijske dozvole za graenje objekata i instalacija na javnoj cesti ili unutar zatitnog pojasa javne ceste: 1. autoceste 2. dravne ceste 3. upanijske ceste 4. lokalne ceste Davanje suglasnosti za obavljanje radova na javnoj cesti: 1. autoceste 2. dravne ceste 3. upanijske ceste 4. lokalne ceste Odrediti mjesta na javnoj cesti gdje nije mogue postavljanje reklame Priprema i provoenje javnog natjeaja Strune podloge za pripremu i provoenje natjeaja - autoceste, dravne ceste i pojedine objekte na dravnim cestama Odluka o davanju koncesije 1. manje od 33 godine 2. 33 godine i vie Sklapanje ugovora Nadzor izvravanja ugovora, izvjetavanje Ministarstva nancija o iznosima uplaenih naknada za koncesije u dravni proraun Voenje upisnika o donesenim odlukama o davanju koncesije upravljanje, graenje, rekonstruiranje, odravanje 1. autoceste 2. dravne ceste 3. upanijske i lokalne ceste x

289

290
x 1) x 2) x 3) x x x x x x x x x x x x PRIJEDLOG: Izmjena Zakona o javnim cestama nerazvrstane ceste trebale bi postati kategorija javnih cesta. x Nerazvrstane ceste koje se sada ureuju Zakonom o komunalnom gospodarstvu, propisati kao kategoriju javnih cesta u Zakonu o javnim cestama. Nadlenost nad upravljanjem i odravanjem cesta koje prolaze kroz JLS, a koje nemaju status autoceste, sa izvorima sredstava za njihovo nanciranje, prenijeti na JLS.

Projektiranje i ishoenje lokacijske dozvole, graevinske dozvole i uporabne dozvole za upanijske i lokalne ceste,

Odreivanje visine godinje naknade za uporabu javnih cesta (registracija vozila)

Visina cestarine i sustav naplate 1) autoceste, 2) javne ceste u koncesiji Visina naknade za koncesije x Propisivanje mjerila za izraun naknada za izvanredni prijevoz, za prekomjernu uporabu javne ceste, za koritenje cestovnog zemljita te naknada za obavljanje prateih djelatnosti, Raspored sredstava prikupljenih naplatom naknade za odravanje, rekonstrukciju i graenje upanijskih i lokalnih cesta x na upanijske uprave za ceste Godinja naknada za uporabu javnih cesta (pri registraciji x motornih vozila i prikljunih vozila) Cestarina za uporabu autoceste i objekt s naplatom x Naknada za uporabu javnih cesta motornim i prikljunim vozilima registriranim izvan Hrvatske Naknada za izvanredan prijevoz Naknada za prekomjernu uporabu javne ceste Naknada za koritenje cestovnog zemljita Naknada za obavljanje prateih djelatnosti Naknada za koncesije Naknada za nanciranje graenja i odravanje javnih cesta Inspekcija javnih cesta x Inspekcijski nadzor Nerazvrstane ceste: Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 178/04, 38/09, 79/09) Nerazvrstane ceste: Odravanje nerazvrstanih cesta (kao jedne od komunalnih x djelatnosti)

Povjeravanje odravanja nerazvrstanih cesta (komunalnih poslova) pravnoj ili zikoj osobi

x x

x x

Osnivanje vlastitog pogona za obavljanje djelatnosti odravanja nerazvrstanih cesta Odluka o nerazvrstanim cestama i javnim povrinama (ali to nije u ZKG, no JLS-ovi donose te odluke) Komunalni red: Donoenje Odluke o komunalnom redu Nadzor nad provedbom komunalnog reda komunalni redari Financiranje nerazvrstanih cesta: Komunalna naknada Komunalni doprinos Proraun JLS-ova Drugi izvori utvreni zakonskim propisima Nadzor (inspekcijski) x x

291

292
PRIJEDLOG: JLS bi trebala propisivati radno vrijeme ugostiteljskih objekata bez Zakonom deniranih ogranienja (izmjena Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti u tom segmentu), jer se radi o poslovima od neposrednog interesa za lokalnu zajednicu, ali i provoditi nadzor nad primjenom odluke. Ovlast se moe prenjeti na komunalno redarstvo.

Hoteli i restorani: Ugostiteljstvo Zakon o ugostiteljskoj djelatnosti (NN 138/06, 43/09, 88/10) utvrivanje ugostiteljske djelatnosti (donoenje Pravilnika o minimalnim tehnikim uvjetima za obavljanje ugostiteljskih usluga; donoenje Rjeenja o ispunjavanju uvjeta za pruanje ugostiteljskih usluga) i ugostiteljskih objekata (donoenje Pravilnika kojim se propisuju vrste ugostiteljskih objekata unutar skupina) te radnog vremena x odreivanje radnog vremena: Odluka o produenju propisanog radnog vremena ugostiteljskih objekata za najdue dva sata; Rjeenje o najdue dva sata ranijem zavretku radnog vremena od radnog vremena propisanog zakonom; Odluka kojom se odreuje podruje naselja za deniranje ugostiteljskih objekata koji se nalaze izvan naseljenih podruja te kojii imaju propisano radno vrijeme x utvrivanje poslovanja ugostiteljskih objekata: donoenje Pravilnika o obliku, sadraju i nainu voenja x knjige gostiju teknjige albi odreivanje prostora na kojima se pruaju usluge naturistima x zabrana usluivanja alkoholnih pia u odreenom vremenu x tijekom dana odreivanje prostora na kojima mogu biti ugostiteljski x objeketi u kiosku, kontejneru, vozilu, atoru, klupi i sl. odreivanje kategorizacije i standarda (Pravilnika o minimalnim uvjetima za obavljanje ugostiteljske djelatnosti; Pravilnika o kategorizaciji hotela; Pravilnika o vrstama x ugostiteljskih objekata iz skupine Hoteli za koje se moguutvrditi posebni standardi)

Omoguiti JLS uvid u Upisnik ugostiteljskih objekata koji se ne kategoriziraju prenijeti na JLS na dnevnoj bazi Omoguiti JLS uvid u Upisnik ugostiteljskih objekata koji se kategoriziraju na dnevnoj bazi

x Omoguiti JLS uvid u Upisnik o obavljanju ugostiteljskih usluga u domainstvu. x Omoguiti JLS uvid u Upisnik o obavljanju ugostiteljskih usluga u seljakom domainstvu.

utvrivanje uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti: izdavanje Rjeenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za vrstu ugostiteljskih objekata koji se kategoriziraju, kao i za ostale vrste ugostiteljskih objekata donoenje Pravilnika kojim je propisan oblik, sadraj i nain voenja Upisnika ugostiteljskih objekata koji se ne kategoriziraju voenje Upisnika ugostiteljskih objekata koji se ne katagoriziraju izdavanje Rjeenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za vrstu i kategroiju ugostiteljskih objekata iz skupine Hoteli, za sve vrste kojih se kategorije oznauju zvjezdicama te ugostiteljski objekti iz skupine Kampovi i druge vrste ugostiteljskih objekata za smjetaj, za vrste kampova koji se kategoriziraju voenje Upisnika ugostiteljskih objekata koji se kategoriziraju odreivanje prostora za kampiranja x x x

293

294
x x x x x x x x x x x x x

ureivanje ugostiteljske usluge u domainstvu i seljakom domainstvu: donoenje Pravilnika o minimalnim uvjetima za vrstu, kategoriju, uvjete za kategoriju, oznake za kategoriju, nain oznaavanja kategorije te postupak kategorizacije objekata za pruanje ugostiteljskih usluga u domainstvu izdavanje Rjeenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta propisanih Pravilnikom za pruanje ugostiteljske usluge u domainstvu i seljakom domainstvu donoenje Pravilnika o zdravstvenim uvjetima za rad u ugostiteljstvu koje mora zadovoljiti iznajmljijva donoenje Pravilnika o obliku i sadraju obrasca i nain voenja popisa gostiju izdavanje Rjeenja o odobrenju za pruanje ugostiteljskih usluga u domainstvu na temelju prikupljenih dokaza o ispunjavanju uvjeta dostava Rjeenja o odobrenju za pruanje ugostiteljskih usluga u domainstvu Poreznoj upravi, nadlenoj ispostavi podrune jedinice Dravnog inspektorata, nadlenoj sanitarnoj inspekciji te Dravnom zavodu za statistiku, kao i dostava Rjeenja o prestanku vaenja Rjeenja donoenje Pravilnika o obliku, sadraju i nainu voenja Upisnika o obavljanju ugostiteljskih usluga u domainstvu voenje Upisnika o pruanju ugostiteljskih usluga u domainstvu donoenje Pravilnika o minimalnim uvjetima za vrstu, kategorije, uvjete za kategorije, oznake za kategorije, nain oznaavanja kategorija te nain kategorizacije objekata seljakog domainstva izdvanje Rjeenja o odobrenju za pruanje usluga u seljakom domainstvu donoenje Pravilnika o obliku, sadraju i nainu voenja Upisnika o obavljanju ugostiteljskih usluga u seljakom domainstvu voenje Upisnika o pruanju ugostiteljskih usluga u seljakom domainstvu nadzor (upravni i inspekcijski, nadzor nad zabranom usluivanja i konzumiranja alkoholnih pia osobama mlaim od 18 godina, nadzor nad zabranom obavljanja ugostiteljske djelatnosti)

x x x

Malo gospodarstvo Zakon o poticanju razvoja malog gospodarstva (NN 29/02, 63/07) planiranje razvoja: donoenje Program razvoja malog gospodarstva, Godinjeg plana provedbe Programa; Izvjee o izvrenju Programa x izrada vlastitih programa i planova razvoja malog i srednjeg poduzetnitva, izrada prijedloga razvojnih projekata, praenje, analiza i izvjetavanje o provedbi projekata i poticajnih mjera x x davanje u zakup nekretnina i infrastrukturnih objekata malom gospodarstvu (popis nekretnina i infrastrukturnih objekata koji se daju u zakup pod pogodovanim uvjetima; kriteriji i uvjeti davanja u zakup) x provoenje javnih natjeaja za davanje u zakup, donoenje odluke i sklapanje ugovora o davanju u zakup ili prodaji utvrivanje kriterija za nancijske poticaje; uvjeta za kreditiranje; davanje jamstava za kredite; bespovratnih potpora; subvencioniranje kamata; davanje strune i x savjetodavne pomoi donoenje odluke o odobravanju kredita, davanju jamstava za kredite, nancijske potpore, subvencioniranje kamata nadzor nad provedbom Programa razvoja malogi srednjeg poduzetnitva i Godinjeg plana provedbe Programa, analiza rezultata i izrada izvjea x provedba poticajnih mjera usklaivanje provedbe poticajnih mjera osnivanje lokalnih agencija za poticanje i razvoj malog gospodarstva u skladu s Programom i Godinjim planom i svojim programima i planovima x x Slobodne zone Zakon o slobodnim zonama (NN 85/08, 92/05, 44/96) osnivanje slobodne zone (raspisivanje javnog natjeaja, odluka o davanju/prestanku koncesije, struni poslovi, utvrivanje naknade za koncesiju za osnivanje slobodne zone, posebna odluka o osnivanju slobodne zone i osnivanje trgovakog drutva koje e upravljati zonom, provjera ispunjavanja propisanih uvjeta za rad zone, rjeenje o x ispunjavanju uvjeta za rad zone) izrada Pravilnika o uvjetima za obavljanje djelatnosti u zoni nadzor na provedbom zakona x x

295

296
x x x PRIJEDLOG: Prenijeti ovlasti na poslovima voenja Obrtnog registra na JLS, te propisivanje radnog vremena za obrte na svom podruju (primjerice u jadrnskim opinama i gradovima pojedini obrti su otvoreni samo u ljetnim mjesecima, a nakon toga su zatvoreni i neureeni poslovni prostori u kojima se obavlja obrt). Vanjski izgled i ureenos poslovnih prostora je dio komunalnog reda u opini i gradu, na kojeg sada JLS nemaju mogunost utjecaja. x x x x x x x x x x

Obrtnitvo Zakon o obrtu (NN 49/03, 68/07, 79/07) utvrivanje djelatnosti obrta (sezonski obrti, vezani obrti, struna sprema za obavljanje djelatnosti obrta, povlateni obrti, izdavanje povlastica) propisivanje uvjeta pod kojima se obrt moe obavljaati u stambenim prostorijama, kao i djelatnosti otvaranje obrta: izdavanje rjeenja za poetak rada trgovakog drutva koje djelatnosti obavlja na obrtniki nain; voenje evidencije o trgovakim drutvima koje obavljaju obrt i radionicama; izdavanje obrtnice izdavanje povlastice za povlateni obrt; propisivanje sadraja obrtnice i povlastice voenje Obrtnog registra; prijava obavljanja obrta dostava svih rjeenja u vezi s obavljanjem obrta promjene u nainu obavljanja obrta: prijava promjene sjedita obrta ili trgovakog drutva; rjeenje o obavljanju obrta u izdovjenom pogonu; upis u Obrtni registar; rjeenje o voenju slobodnog ili vezanog obrta putem poslovoe; rjeenje o prijenosu obrtice i nastavak voenja obrta u Obrtnom registru; izvjetavanje o povremenoj obusatvi obavljanja obrta propisivanje radnog vremena za pojedine obrte zatvaranje obrta: rjeenje o prestanku obrta i brisanje iz Obrtnog registra nadzor nad primjenom zakona

Zatita okolia

Aktivnost

O/G

JU

PP

Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija

x x

x x

x x

x x x x x x x x x x

Zatita okolia - Zakon o zatiti okolia (NN 110/07) briga o zatiti sastavnica okolia i zatita okolia od tetnog utjecaja optereenja (zatita tla i zemljine kore; zatita umskog podruja; zatita zraka; zatita voda; zatita mora i obalnog podruja; zatita prirode; zatita od tetnog utjecaja GMO; zatita od buke; zatita od tetnog utjecaja kemikalija; zatita od ionizirajuih zraenja i nuklearna sigurnost; zatita od svjetlosnog oneienja; gospodarenje otpadom) donoenje dokumenata odrivog razvitka i zatite okolia: Strategija odrivog razvitka RH; Plan zatite okolia RH; Strategija zatite morskog okolia; Plan intervencije kod iznenadnih oneienja mora Program zatite okolia Izvjee o stanju okolia Planovi tvrtki i drugih pravnih i zikih osoba koje obavljaju djelatnosti vezane uz podruje zatite okolia donoenje instrumenta zatite okolia: standardi kakvoe okolia i tehniki standardi zatite okolia; spreavanje velikih nesrea koje ukljuuju opasne tvari strateka procjena utjecaja plana i programa na okoli; procjena utjecaja zahvata na okoli praenje stanja okolia; analiziranje podataka informacijski sustav zatite okolia: uspostava i voenje informacijskog sustava zatite okolia dostavljanje podataka Registar oneiivaa informiranje javnosti o okoliu nanciranje zatite okolia nadzor: upravni inspekcijski x x x x x x x x x

297

298
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Zatita zraka - Zakon o zatiti zraka (NN 178/04, 60/08) donoenje Plana zatite i poboljanja kakvoe zraka donoenje Programa zatite i poboljanja kakvoe zraka izrada Izvjea o stanju kakvoe zraka RH (svake 4 godine) izrada Izvjea o provedbi Programa zatite i poboljanja kakvoe zraka praenje i utvrivanje kakvoe zraka, emisija i izvora emisije: ocjenjivanje i razvrstavanje podruja prema razinama oneienosti; dravna mrea za praenje kakvoe zraka lokalne mree za praenje kakvoe zraka; praenje kakvoe zraka posebne namjene odreivanje graninih vrijednosti voenje Registra izvora oneienja donoenje mjera za spreavanje i smanjenje oneiivanje zraka: donoenje mjera za sprjeavanje oneiivanja zraka; plan raspodjele emisijskih kvota staklenikih plinova, dozvole trgovanja pravima na emisije staklenikih plinova i zajednikim ulaganjima u mjere smanjivanja emisija staklenikih plinova donoenje mjera za smanjivanje oneiivanja zraka; Plan mjera za smanjivanje oneiivanja zraka; sanacijski program za stacionarni izvor poslovi praenja kakvoe zraka i prikupljanja podataka, mjerne postupke, nain provjere kakvoe mjerenja i podataka kao i nain obrade i prikaza rezultata i usklaenost s hrvatskim normama, nain dostave podataka za potrebe informacijskog sustava kakvoe zraka, nain redovitog obavjeivanja javnosti informacijski sustav kakvoe zraka: osiguravanje podataka nadzor nad izvravanjem poslova AZO vezanim uz informacijski sustav kakvoe zraka; razmjena podataka s meunarodnim organizacijama i tijelima EU nadzor (upravni i inspekcijski)

x x

x x

Zatita prirode Zakon o zatiti prirode (NN 70/05, 139/08) utvrivanje zatienih podruja, zatiene svojte; raspored u razrede zatienih prirodnih vrijednosti (meunarodni, dravni, lokalni znaaj); voenje Upisnika zatienih prirodnih vrijednosti planiranje i organizacija zatite prirode: donoenje Strategije i akcijskog plana zatite bioloke i krajobrazne raznolikosti RH donoenje Programa zatite prirode provoenje zatite i ouvanja prirode: donoenje ocjene prihvatljivosti za ekoloku mreu i zahvati u prirodu prethodna ocjena prihvatljivosti za podruje ekoloke mree ako je ono ujedno i zatieno podruje u kategoriji NP, PP, PR, SP, te za zahvate koji se provode na podruju dviju ili vie upanija, odnosno Grada Zagreba i upanije; glavna ocjena prihvatljivosti; utvrivanje kompenzacijskih uvjeta radi ublaavanja tetnih posljedica na prirodu nastalih zahvatima ili koritenjem prirodnih dobara; utvrivanje ekoloki znaajnih podruja EU NATURA 2000; Ouvanje bioloke raznolikosti mora donoenje prethodne ocjene za podruje ekoloke mree koja obuhvaa zatieno podruje u kategoriji RP, znaajnog krajobraza, park-ume i SPA, kao i za zahvate na podruju koje nije posebno zatieno voenje katastra ekolokih sustava; Program zatite umskih ekolokih sustava (dio je plana upravljanja javne ustanove); Izrada katastra speleolokih objekata; ouvanje i praenje stanja ugroenosti ekoloke mree; inventarizacija, istraivanje i praenje stanja donoenje posebnih mjera zatite i ouvanja prirode Plan upravljanja zatienim podrujem koritenje prirodnih dobara: Plan gospodarenja prirodnim dobrima; Izdavanje uvjeta zatite prirode (za plan gospodarenja prirodnim dobrima), uvjeti za izradu prostornih planova; Izdavanje koncesija i koncesijskih odobrenja na temelju javnog prikupljanja ponuda (Obavijest o namjeri davanja koncesije mora sadravati i uvjete zatite prirode); Odluka o koncesiji za NP, PP, PR i speleoloke objekte Odluke o koncesiji za druga zatiena podruja x x

299

300
x x x x x x x x x x x x x x x x x

nadzor: upravni i inspekcijski neposredni nadzor u zatienim podrujima Zatita voda Zakon o vodama (NN 153/09) izrada i donoenje planskih dokumenata upravljanja vodama: Strategija upravljanja vodama, Plan upravljanja vodnim podrujima, viegodinji programi gradnje, nancijski plan Hrvatskih voda, Plan upravljanja vodama i detaljni planovi utvrivanje granica vodnog dobra i vodnog podruja odravanje, koritenje i uvanje javnoga vodnoga dobra; sklapanje ugovora o najmu i zakupu javnoga vodnoga dobra koritenje javnog vodnog dobra za odmor i rekreaciju regulacijske i zatitne vodne graevine i graevine za osnovnu melioracijsku odvodnju vodne graevine za melioracijsku odvodnju komunalne vodne graevine zatita voda i vodnog okolia: utvrivanje standarda kakvoe voda i utvrivanje stanja voda; odreivanje osjetljivih i manje osjetljiv podruja, te ranjivih podruja; upravljanje kakvoom voda pogodnih za ivot slatkovodnih riba, koljkaa; odreivanje graninih vrijednosti emisija otpadnih voda; propisivanje tehnikih zahtjeva za graevine odvodnje otpadnih voda (osim za male ureaje za proiavanje iji su vlasnici zike osobe); donoenje Dravnog plana mjera za sluaj izvanrednih i iznenadnih oneienja voda; zabrana ili ograniavanje isputanja otpadnih voda na odreenom podruju zbog izvanrednog oneienja praenje stanja voda i izrada Godinjeg izvjea o praenju stanja voda; izrada registra zatienih podruja podruja posebne zatite voda (koji je sastavni dio Plana upravljanja vodnim podrujima= upravljanje kakvoom voda za kupanje skupljanje i proiavanje komunalnih otpadnih voda, prije njihovog izravnoga ili neizravnoga uzorkovanja i ispitivanja sastava otpadnih voda iznenadno oneienje (kvar i sl.)

x x x

x x x x

x x x

koritenje voda: donoenje provedbenog propisa o mjestu, nainu i opsegu opeg koritenja voda; donoenje Odluke o ogranienju koritenja voda; donoenje Odluke o javnim zdencima, crpkama i sl. donoenje Odluke o zatiti izvorita donoenje Odluke o redu prvenstva koritenja voda; utvrivanje uvjeta za zone sanitarne zatite; donoenje propisa o upravljanju, tehnikim i drugim uvjetima ureenja sustava za navodnjavanje, obvezi izvjetavanja o stanju i koritenju sustava, osnovama za utvrivanje trokova odravanja sustava i nainu rasporeda tih trokova na korisnike; propis o sadraju Oevidnika vaenja ljunka i pijeska; nadzor protupravne eksploatacije ljunka i pijeska identikacija vode za pie zatita od tetnog djelovanja voda: prethodna procjena rizika od poplava operativno upravljanje rizicima od poplava; zabrana prometovanja izgradnja i nanciranje graevina oborinske odvodnje s javnih povrina i iz stambenih zgrada, poslovnih i drugih prostora koje se na njih imaju prikljuiti, u graevinskim podrujima voenje vodne dokumentacije: vodna knjiga, vodni katastri, oevidnik koncesija; ISV propisivanje sadraja, oblika i naina voenja vodne dokumentacije koncesije: izdavanje koncesija za gospodarsko koritenje voda (u skladu odredbama Zakona o koncesijama) izdavanje koncesija za javne usluge i javne radove x x

301

302
x x Zakon o nanciranju vodnog gospodarstva propisuje naknadu za ravoj, te udio od 8 posto vodnog doprinosa koji dobivaju lokalne jedinice. x x x x x x x x PRIJEDLOG: Potrebno je preispitati mogunosti da se promjeni raspodjela nadlenosti izmeu Hrvatskih voda i lokalnih jedinica u podruju zatite od poplava, te s time povea i udio lokalnih jedinica u raspodjeli vodnog doprinosa.

javna vodoopskrba i odvodnja: uspostavljanje Uslunog podruja; propisivanje uvjeta za obavljanje djelatnosti javne vodoopskrbe i javne odvodnje; donoenje Uredbe o najnioj osnovnoj cijeni vodnih usluga i vrsti trokova koje cijena vodnih usluga pokriva; donoenje Uredbe o mjerilima ekonominog poslovanja isporuitelja x vodnih usluga donoenje Odluke o cijeni vodne usluge donoenje Odluke o prikljuenju na komunalne vodne graevine utvrivanje posebnih djelatnosti za potrebe upravljanja vodama (propisivanje uvjeta za obavljanje posebnih djelatnosti; osnivanje znanstvenih institucija za vode) x nadzor (upravni i inspekcijski) x Vodno gospodarstvo Zakon o nanciranju vodnog gospodarstva (NN 153/09) vodne naknade: vodni doprinos x naknada za ureenje voda x naknada za koritenje voda x naknada za zatitu voda naknada za melioracijsku odvodnju x naknada za navodnjavanje x

 naknada za razvoj naknada za prikljuenje x

x (isporuitelj usluge)

x x

poslovi obrauna i naplate

Zakon o nanciranju vodnog gospodarstva propisuje naknadu za razvoj, koja predstavlja prihod javnog isporuitelja usluge i namjenu ovako prihodovanih sredstava odreuje odlukom predstavniko tijelo JLS, ali je problem u oporezivanju ove naknade kao prihoda isporuitelja usluge (PDV) o emu do danas nema jasnog stava zakonodavca. Drugi problem oituje se u neusklaenosti propisa jer Zakon o komunalnom gospodarstvu (l. 20.) propisuje da se sredstva ubrana od naknade za razvoj doznauju u proraun JLS, a ista se troe u skladu s Programom gradnje objekata i ureaja komunalne infrastrukture kojeg takoer donosi predstavniko tijelo JLS. Nuno je usklaivanje vaeih zakonskih propisa, utvrivanje statusa naknade za razvoj jer u praksi postoji razliito postupanje u nadzoru.

nadzor: upravni i inspekcijski x

kontrola obrauna i naplate

Gospodarenje otpadom Zakon o otpadu (NN178/04, 111/06, 60/8, 87/09) izrada i donoenje planskih dokumenata: Strategije gospodarenja otpadom RH x upanijski (regionalni) plan gospodarenja otpadom i Plan gospodarenja otpadom Grada Zagreba; nadzor provedbe upanijskog (regionalnog) plana gospodarenja otpadom i Plana gospodarenja otpadom Grada Zagreba x Gradski odnosno opinski plan gospodarenja otpadom; nadzor provedbe gradskog/opinskog plana gospodarenja otpadom x

303

304
x x x x x x x x x x x x

gospodarenje otpadom: gospodarenje opasnim otpadom i spaljivanje otpada; sanacija okolia na zateenim lokacijama visoko optereenim opasnim otpadom od strane nepoznate osobe ili osobe koja je prestala postojati; gradnja graevina za skladitenje, oporabu i zbrinjavanje opasnog otpada; rjeavanje zahtjeva za izdavanje dozvole za gospodarenje opasnim otpadom i za spaljivanje i suspaljivanje opasnog otpada gospodarenje svim vrstama otpada osim opasnog i otpada za spaljivanje; gradnja graevina za skladitenje, oporabu i zbrinjavanje ostalih kategorija otpada gospodarenje komunalnim otpadom; postavljanje odgovarajuih spremnika i osiguranje gradnje reciklanog dvorita za odvojeno prikupljanje otpada u gospodarenju komunalnim otpadom, te gradnju barem 1 reciklanog dvorita za graevinski otpad; osiguranje uklanjanja i zbrinjavanja i/ili oporabe otpada koji je nepoznata osoba odbacila u okoli na njihovom podruju; gradnja graevina za gospodarenje komunalnim otpadom; rjeavanje zahtjeva za izdavanje dozvole za gospodarenje komunalnim otpadom informacijski sustav i voenje oevidnika: voenje informacijskog sustava gospodarenja otpadom izdavanje potvrde o upisu u oevidnik prijevoznika otpada; izdavanje potvrde o upisu u oevidnik o posrednicima u gospodarenju otpadom voenje oevidnika o prijevozu otpada voenje evidencija, izdavanje rjeenja i dozvola: voenje evidencije o izdanim dozvolama izdavanje rjeenja za uvoz otpada; izdavanje rjeenja za izvoz/ provoz opasnog otpada izdavanje dozvola za skupljanje, oporabu i zbrinjavanje otpada

x x

x x x

koncesije: Odluka o dodjeli koncesije za djelatnosti i graevine vezane uz opasni otpad i termiku obradu otpada, te za posebne kategorije otpada i komunalni otpad ako se djelatnost obavlja za dvije ili vie upanija x Odluku o dodjeli koncesije za djelatnosti i graevine vezane uz posebne kategorije otpada te komunalni otpad, kada se one obavljaju za podruje vie gradova i opina unutar podruja upanije x Odluku o dodjeli koncesije za djelatnosti i graevine vezane uz komunalni otpad ako se djelatnost obavlja za podruje grada ili opine nadzor (upravni i inspekcijski) x Prostorno ureenje Zakon o prostornom ureenju i gradnji (NN 76/07, 38/09) Uspostava, voenje i odravanje informacijskog sustava prostornog ureenja donoenje dokumenata praenja stanja u prostoru Izvjee o stanju u prostoru x x donoenje dokumenata prostornog ureenja: Strategija i Program prostornog ureenja RH; Prostorni plan podruja posebne namjene kada je propisan ZPUG-om x Prostorni plan upanije; Prostorni plan Grada Zagreba; Prostorni plan podruja posebne namjene kada je odreen u PP-u ili PPGZ-u; Provoenje javne rasprave i javnog uvida x Prostorni plan ureenja velikog grada, grada ili opine; Urbanistiki plan ureenja; Detaljni plan ureenja; Provoenje javne rasprave i javnog uvida provoenje dokumenata prostornog ureenja: lokacijska dozvola x x ureenje graevinskog zemljita i urbana komasacija gradnja: izdavanje rjeenja o uvjetima graenja i potvrda glavnog x x projekta izdavanje graevinske dozvole; izdavanje uporabne dozvole x nadzor (upravni i inspekcijski) x

305

306
D O/G JU PP Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija Zakon o komunalnom gospodarstvu propisuje nain troenja prihoda od komunalnog doprinosa i komunalne naknade, to je u praksi veoma teko provesti. Problem je namjenskog troenja izraen kod komunalnog doprinosa jer isti predstavlja izrazito nestalan prihod koji ovisi o investicijskoj aktivnosti gospodarstva i graana planiranoj u skalnoj godini, dok su programi koji se nanciraju iz komunalnog doprinosa u pravilu viegodinji i teko je sa sigurnou planirati njihove izvore nanciranja. PRIJEDLOG: U podruju komunalnog gospodarstva nuna je eksibilnost zakonodavca na nain da se prati viegodinje nanciranje jer ukoliko se utroi manje od prihodovanih sredstava, neutroeni iznos bi se trebao prenositi u sljedeu godinu. Mogunou prijenosa i praenja kako prihodne, tako i rashodne strane, uvelike bi se olakalo poslovanje JLS, a bilo bi dobro omoguiti i da predstavniko tijelo u skladu s proraunskim mogunostima odobri troenje namjenskih prihoda u skladu s nastalim potrebama i mogunostima. Ovaj prijedlog odnosi se na sve namjenske prihode, osim dijela koji se odnosi na decentralizirane funkcije i dobivene pomoi za konkretne programe. x x x x x x

Usluge unaprjeenja stanovanja i zajednice

Aktivnost

Komunalno gospodarstvo Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 178/04, 38/09) osnivanje trgovakih drutava, javne ustanove, vlastitog pogona za pruanje komunalnih usluga; odobravanje x koncesija za pravo obavljanja komunalnih usluga donoenje Odluke o komunalnom redu i mjere za njegovo provoenje; komunalno redarstvo x

odreivanje visine cijene, nain obrauna i nain plaanja komunalnih usluga

donoenje Odluke o komunalnoj naknadi donoenje Odluke i rjeenja o komunalnom doprinosu nadzor (upravni i inspekcijski)

Zdravstvo

Aktivnost

O/G

JU

PP

Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija PRIJEDLOG: Potpuno prenijeti ovlasti i nancijska sredstva za primarnu zdravstvenu zatitu na G. Pri planiranju decentraliziranih prihoda odnosno minimalnog standarda koji se nanciraju iz navedenih prihoda trebalo bi uvaiti potrebe korisnika tih sredstava tj. prijedloge JLP(R)S.

Zdravstvena zatita - Zakon o zdravstvenoj zatiti (NN 150/08, 155/09, 71/10) izrada i donoenje planskih dokumenata: donoenje Strategije razvoja zdravstvene zatite; Plana x zdravstvene zatite nanciranje zdravstvene zatite: iz dravnog prorauna x iz prorauna jedinica podrune (regionalne) samouprave (provoenje javnozdravstvene, epidemioloke i zdravstvenoekoloke djelatnosti, prevenciju bolesti na svom podruju, provoenje mjera zdravstvene ekologije, hitnu medicinu na svom podruju, organizaciju i rad mrtvozornike slube) x zdravstvena djelatnost:

307

308
x x x x

primarna razina zdravstvene zatite obuhvaa: praenje zdravstvenog stanja stanovnika i predlaganje mjera za zatitu i unapreenje zdravlja stanovnika spreavanje i otkrivanje bolesti kao i lijeenje i rehabilitaciju bolesnika specinu preventivnu zdravstvenu zatitu djece i mladei, osobito u osnovnim i srednjim kolama te visokim uilitima na svom podruju zdravstvenu zatitu osoba starijih od 65 godina zdravstvenu zatitu ena zdravstvenu zatitu osoba s invaliditetom preventivnu zdravstvenu zatitu rizinih skupina i ostalih stanovnika u skladu s programima preventivne zdravstvene zatite i organiziranjem obveznih preventivnih pregleda savjetovanje, zdravstveno prosvjeivanje i promicanje zdravlja radi njegovog ouvanja i unapreenja higijensko-epidemioloku zatitu spreavanje, otkrivanje i lijeenje bolesti zubi i usta s rehabilitacijom zdravstvenu rehabilitaciju djece i mladei s poremeajima u tjelesnom i duevnom razvoju patronane posjete, zdravstvenu njegu u kui bolesnika medicinu rada hitnu medicinu palijativnu skrb zatitu mentalnoga zdravlja opskrbu i izradu lijekova te opskrbu medicinskim proizvodima sanitetski prijevoz sekundarna razina zdravstvene zatite obuhvaa specijalistiko-konzilijarnu i bolniku djelatnost tercijarna razina zdravstvene zatite obuhvaa i pruanje najsloenijih oblika zdravstvene zatite iz specijalistikokonzilijarnih i bolnikih djelatnosti u klinikama, klinikim bolnicama i klinikim bolnikim centrima, znanstveni rad te izvoenje nastave na temelju ugovora za potrebe nastavnih ustanova zdravstvenog usmjerenja ljekarnika djelatnost utvrivanje obavljanja zdravstvene djelatnosti kao javne slube u okviru mree javne zdravstvene slube i izvan mree javne zdravstvene slube koncesije za obavljanje javne zdravstvene slube

Zdravstvena zatita - Uredba o izmjenama i dopunama Zakon o zdravstvenoj zatiti (NN 155/09) osnivanje i organiziranje zdravstvenih ustanova: zdravstvene ustanove na primarnoj razini zdravstvene djelatnosti: dom zdravlja x ustanova za zdravstvenu skrb x ustanova za palijativnu skrb x zdravstvene ustanove na sekundarnoj razini zdravstvene djelatnosti: poliklinika bolnica (opa i specijalna bolnica) ljeilite zdravstvene ustanove na tercijarnoj razini zdravstvene djelatnosti: klinike ustanove (klinika, klinika bolnica, kliniki bolniki x centar) zdravstveni zavodi: dravni zdravstveni zavodi (Hrvatski zavod za javno zdravstvo, Hrvatski zavod za transfuzijsku medicinu, Hrvatski zavod za zatitu zdravlja i sigurnost na radu, Hrvatski zavod za toksikologiju, Hrvatski zavod za hitnu medicinu) x zavodi za javno zdravstvo x x zavodi za hitnu medicinu x Referentni centar Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi x osnivanje Nacionalnog zdravstvenog vijea x organiziranje rada i radnog vremena u mrei javne zdravstvene slube x utvrivanje uzroka smrti i obdukcija x koncesije za javnu zdravstvenu slubu na primarnoj razini x x nadzor: unutarnji nadzor x struni nadzor komore x zdravstveno-inspekcijski nadzor x x

309

310

Decentralizirano nanciranje zdravstvene djelatnosti (nanciranje dijela rashoda zdravstvenih ustanova) Uredba o nainu izrauna pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu (NN 19/2010) utvrivanje naina izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu iz Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2010. godinu prema posebnim zakonima i odlukama o kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga nancijskog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg kolstva, x socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva utvrivanje naina izrauna iznosa pomoi izravnanja za nanciranje dijela rashoda zdravstvene djelatnosti koji su utvreni kao minimalni nancijski standardi javnih potreba u zdravstvu i koji predstavljaju utvrenu osnovicu za izraun prenesenih obveza i prava jedinicama lokalne i podrune x (regionalne) samouprave utvrivanje korisnika pomoi izravnanja (upanija odnosno Grad Zagreb osniva ustanove) koji, u skladu sa Zakonom o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ostvaruju prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije za zdravstvo u iznosu x od 3,2% utvrivanje iznosa pomoi izravnanja za korisnike koji ostvaruju pravo na sredstva pomoi za zdravstvene ustanove na podruju upanije i Grada Zagreba za 2010. godinu x utvrivanje osnovice za utvrivanje prenesene obveze upanije i Grada Zagreba za nanciranje zdravstvenih ustanova na podruju upanije i Grada Zagreba za 2010. godinu koja proizlazi iz Odluke o minimalnim nancijskim standardima za decentralizirane funkcije za zdravstvene x ustanove u 2010. godini Decentralizirano nanciranje zdravstvene djelatnosti (nanciranje dijela rashoda zdravstvenih ustanova) Odluka o minimalnim nancijskim standardima za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u 2010. (NN 19/10) utvrivanje minimalnih nancijskih standarda, sukladnih planu i programu mjera zdravstvene zatite i mrei javne zdravstvene slube i koji ine osnovicu za izraun pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinicama podrune (regionalne) samouprave u skladu sa Zakonom o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, za:

 investicijsko ulaganje zdravstvenih ustanova u prostor, x medicinsku i nemedicinsku opremu i prijevozna sredstva investicijsko i tekue odravanje zdravstvenih ustanova prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih x sredstava informatizaciju zdravstvene djelatnosti x planiranje sredstava u proraunu za nanciranje decentraliziranih funkcija za zdravstvene ustanove x Zdravstvena zatita - Plan zdravstvene zatite Republike Hrvatske (NN 28/09) odreivanje aktivnosti za provoenje zdravstvene zatite u sustavu zdravstvene djelatnosti Republike Hrvatske, i to: zadaa i ciljeva zdravstvene zatite prioritetnih razvojnih podruja zdravstvenih potreba stanovnitva od posebnoga interesa za Republiku Hrvatsku specinih potreba i mogunosti ostvarivanja zdravstvene zatite na pojedinim podrujima nositelja zadaa i rokova za ostvarivanje Plana zdravstvene zatite osnove razvoja zdravstvene djelatnosti po razinama ukljuujui izobrazbu i usavravanje kadrova te osnove razvoja sustava zdravstvene zatite mjerila za odreivanje mree javne zdravstvene slube x uvaavajui dostupnost zdravstvene zatite po podrujima odreivanje nositelja zadaa za ostvarivanje Plana zdravstvene zatite: Republika Hrvatska jedinice podrune (regionalne) samouprave jedinice lokalne samouprave Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje x x osiguravanje sredstava: x x

311

312
x x x

Republika Hrvatska iz dravnog prorauna osigurava sredstva za: programiranje, usklaivanje, provoenje i praenje izvrenja zdravstvenog prosvjeivanja i odgoja stanovnitva te promicanja zdravlja u skladu s planom zdravstvene zatite prouavanje i praenje stanja zdravlja stanovnitva ostvarivanje programa za poboljanjem zdravlja svih stanovnika epidemioloko praenje, spreavanje i suzbijanje zaraznih bolesti i kroninih masovnih bolesti ukljuujui alkoholizam, puenje, ovisnost o drogi i druge ovisnosti hitnu medicinsku pomo na dravnim cestama zdravstveno-statistiku i drugu socijalno-medicinsku djelatnost od znaaja za cijelu Republiku nanciranje znanstvene djelatnosti na podruju zdravstvene zatite prikupljanje krvi i presaivanje organa, tkiva i stanica zdravstvenu zatitu u hitnim sluajevima osoba s prebivalitem u Republici Hrvatskoj koje nemaju zdravstveno osiguranje i nemaju sredstava za podmirenje trokova zdravstvene zatite provoenje mjera zdravstvene ekologije od interesa za Republiku Hrvatsku osiguranje i praenje provoenja, zatite i promicanja prava pacijenata druge zadae iz svoje nadlenosti odreene Zakonom o zdravstvenoj zatiti i Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju investicijsko ulaganje i investicijsko i tekue odravanje zdravstvenih ustanova prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizaciju zdravstvene djelatnosti, sukladno planu i programu mjera zdravstvene zatite u mrei javne zdravstvene slube za zdravstvene ustanove iji je osniva kao i za pokrie gubitaka zdravstvenih ustanova iji je osniva investicijsko ulaganje u bolnice i investicijsko ulaganje u sve zdravstvene ustanove iji su osnivai upanije, odnosno gradovi, a nalaze se na podrujima posebne dravne skrbi

 investicijsko ulaganje u zdravstvene ustanove iji su osnivai upanije, odnosno gradovi, u sluaju potrebe saniranja posljedica prouzrokovanih elementarnom nepogodom, odnosno drugom katastrofom x

Jedinica podrune (regionalne) samouprave iz prorauna osigurava sredstva za: popunjavanje mree javne zdravstvene slube na svom podruju organiziranje rada ustanova iji je osniva koordiniranje rada svih pravnih i zikih osoba koje na podruju jedinice podrune (regionalne) samouprave obavljaju zdravstvenu djelatnost sukladno mrei javne zdravstvene slube, davanje koncesija za obavljanje javne zdravstvene slube na svom podruju sukladno planu zdravstvene zatite Republike Hrvatske, donoenje plana zdravstvene zatite za podruje jedinice podrune (regionalne) samouprave donoenje jednogodinjih i trogodinjih planova promicanja zdravlja, prevencije te ranog otkrivanja bolesti za podruje jedinice podrune (regionalne) samouprave organiziranje i provoenje javnozdravstvenih mjera sukladno planovima zdravstvene zatite i planovima promicanja zdravlja, prevencije te ranog otkrivanja bolesti organiziranje provedbe postupaka objedinjene javne nabave za zdravstvene ustanove iji je osniva u suradnji s ministarstvom nadlenim za zdravstvo i Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje, osiguravanje provoenja specinih mjera te pruanje zdravstvene zatite na otocima, rijetko naseljenim i nerazvijenim podrujima x

313

314
x x x x x x x x x x x x

U ostvarivanju svojih prava, obveza, zadaa i ciljeva na podruju zdravstvene zatite jedinica podrune (regionalne) samouprave osigurava sredstva za: provoenje javnozdravstvene, epidemioloke i zdravstvenoekoloke djelatnosti te prevenciju bolesti na svom podruju provoenje mjera zdravstvene ekologije (ispitivanje hrane i predmeta ope uporabe, ispitivanje vode za pie, ispitivanje tetnih utjecaja oneienja zraka na zdravlje ljudi, ispitivanje buke i ispitivanje oneienja tla te voda namijenjenih kupanju i rekreaciji) od interesa za jedinicu podrune (regionalne) samouprave hitnu medicinu na svojem podruju, ako to ne osigurava Republika Hrvatska organizaciju i rad mrtvozornike slube upanije i gradovi osiguravaju sredstva za: investicijsko ulaganje investicijsko i tekue odravanje zdravstvenih ustanova prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava informatizaciju zdravstvene djelatnosti sukladno planu i programu mjera zdravstvene zatite i mrei javne zdravstvene slube kao i za pokrie gubitaka zdravstvenih ustanova iji su osniva osiguravanje sredstava za zdravstvenu zatitu stanovnika na podruju jedinica podrune (regionalne) samouprave i jedinica lokalne samouprave iznad standarda utvrenih obveznim zdravstvenim osiguranjem organiziranje i nanciranje provoenja mjera zdravstvene zatite za poveani broj korisnika zdravstvene zatite za vrijeme turistike sezone ureuje se ugovorom izmeu jedinice podrune (regionalne) samouprave, odnosno jedinice lokalne samouprave, turistike zajednice i zdravstvene ustanove, trgovakog drutva koje obavlja zdravstvenu djelatnost ili privatnoga zdravstvenog radnika organiziranje i nanciranje provoenja mjera zdravstvene zatite koje se pruaju turistima ureuje se ugovorom izmeu pravne ili zike osobe koja obavlja turistiku djelatnost i zdravstvene ustanove, trgovakog drutva koje obavlja zdravstvenu djelatnost, odnosno privatnog zdravstvenog radnika Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje osigurava sredstva za: provoenje prava iz obveznog i dopunskog zdravstvenog osiguranja

Rekreacija, kultura i religija

Aktivnost

O/G

JU

PP

Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija

x x x x x

x x x x x x

Sport Zakon o portu (NN 71/06, 150/08) standardi i programi, Pravilnik o mjerilima za dodjelu nagrada kolska sportska drutva voenje Registra sportskih djelatnosti imenovanje lanova Povjerenstava za profesionalne sportske klubove osnivanje, ustroj i ovlasti informacijskog sustava u sportu nanciranje: sredstva za provedbu Nacionalnog programa sporta; sredstva za subvenciju kolarine za studij na visokom uilitu sportaa koji su dobili medalje predstavljajui RH na OI; sredstva za Dravne nagrade za vrhunska sportska postignua; sredstva za rad i aktivnost kolskih saveza; za programe studentskih sportskih udruga i saveza ; za izgradnju sportskih graevina javnih potreba u sportu dodjela dravne nagrade za sport Franjo Buar nadzor (nad zakonitou rada i inspekcijski) x x

315

316
x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Kazalita - Zakon o kazalitima (NN 71/06) donoenje propisa i standarda: voenje Oevidnika kazalita donoenje Statuta kazalita i drugih opih akata; donoenje i potvrivanje godinjeg programa rada kazalita; donoenje programskih i nancijskih izvjea osnivanje i prestanak rada kazalita: osnivanje kazalita i kazaline druine kao javne ustanove; odluka o prestanku javnog kazalita osnivanje privatnih kazalita i kazalinih druina utvrivanje postojanja uvjeta za osnivanje kazalita rjeenjem utvrivanje postojanja uvjeta za osnivanje kazalita iji je osniva RH rjeenjem nanciranje: sredstva za program, za materijalne izdatke, za investicije i investicijsko odravanje; u dijelu u kojem program utvrde kao javnu potrebu; sredstva za posebne programe (uz osnivaa) u dijelu u kojem taj program utvrde kao javnu potrebu nadzor: nad zakonitou rada i opih akata nacionalnih kazalita i nacionalnih kazalinih druina; nad nancijskim poslovanjem javnog kazalita i javne kazaline druine nad zakonitou rada i opih akata ostalih javnih kazalita i javnih kazalinih druina nad privatnim kazalitima i kazalinim druinama

Muzeji - Zakon o muzejima (NN 142/98), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o muzejima (NN 65/09) donoenje propisa i standarda: utvrivanje sadraja i naina voenja muzejske dokumentacije o muzejskoj grai; utvrivanje naina i mjerila za povezivanje u sustav muzeja Republike Hrvatske; donoenje Pravilnika kojim se utvruju uvjeti i nain ostvarivanja uvida u muzejsku grau i muzejsku dokumentaciju; donoenje odobrenja za prodaju ili zamjenu muzejske grae i dokumentacije; utvrivanje strunih i tehnikih standarda za odreivanje vrste muzeja, te muzeja, galerija i zbirka unutar ustanova i drugih pravnih osoba, za njihov rad, kao i za smjetaj i uvanje muzejske grae i muzejske dokumentacije; donoenje Pravilnika o sadraju oevidnika, te postupka i roka upisa; voenje Oevidnika x muzeja, te muzeja, galerija i zbirka unutar ustanova i drugih pravnih osoba donoenje Programa rada i razvoja muzeja; donoenje x Statuta muzeja donoenje uvjeta o zvanjima i ispitima: donoenje Odluke o stjecanju viih muzejskih zvanja; uvjeta i naina stjecanja strunih muzejskih zvanja; Pravilnika i x programa strunih ispita u muzejskoj struci osnivanje muzeja: osnivanje muzeja x x x x donoenje Rjeenja o postojanju uvjeta za muzeje, te muzeje, galerije i zbirke unutar ustanova i drugih pravnih osoba; donoenje prethodne suglasnosti na odluku o prestanku i statusnim promjenama muzeja kojima su osnivai upanije, x Grad Zagreb, gradovi i opine imenovanje i razrjeenje ravnatelja muzeja x x x x nanciranje: osiguranje sredstava za osiguranje muzejske grae i muzejske dokumentacije; osiguranje sredstava za posebne programe x x x x osiguranje sredstava za rad x x x x x nadzor: struni nadzor nad radom muzeja x x nadzor nad zakonitou rada muzeja x x x inspekcijski nadzor nad muzejskom graom i muzejskom x dokumentacijom koja se titi kao kulturno dobro

317

318

Knjinice Zakon o knjinicama (NN 105/97), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o knjinicama (NN 104/00, 69/09) donoenje propisa i standarda: donoenje Upisnika o knjinicama; donoenje Pravilnika o matinoj djelatnosti; osnivanje Hrvatskog knjininog vijea; propisivanje uvjeta stjecanja zvanja u knjinicama x osnivanje knjinice: osnivanje knjinice x x x x donoenje potvrde o postojanju uvjeta za osnivanje knjinice x Odluka o prestanku i statusnim promjenama x nanciranje: sredstva za rad knjinice x x x x x sredstva za posebne programe x x x x sredstva za posebne zadae; sredstva za obavljanje matine zadae x nadzor: struni nadzor nad radom knjinice x nadzor nad zakonitou rada knjinice x x

319

Kulturna dobra Zakon o zatiti i ouvanju kulturnih dobara (NN 69/99), Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zatiti i ouvanju kulturnih dobara (NN 151/03, 157/03 ispravak, 87/09, 88/10) donoenje propisa i standarda: odreivanje mjera zatite x x x x x voenje Registra kulturnih dobara RH; utvrivanje oblika, sadraja i naina voenja Registra kulturnih dobara; Rjeenje o prestanku svojstva kulturnog dobra; donoenje uvjeta i naina obavljanja arheolokih istraivanja i drugih aktivnosti u podrujima gdje se nalaze kulturna dobra; propisivanje nune dokumentacije i dokumentacijskih standarda za pojedine vrste kulturnih dobara; propisivanje obrazaca izvjea o stanju kulturnih dobara; propisivanje uvjeta za x privremeno iznoenje kulturnih dobara koncesije: donoenje Odluke o koncesiji na kulturnom dobru x x x voenje Upisnika i Registra koncesija kulturnih dobara x zatita i ouvanje kulturnih dobara: skrb o zatiti i ouvanju kulturnih dobara x preventivna zatita x x x zatita dobra od lokalnog znaaja x x poslovi na zatiti i ouvanju kulturnih dobara x x nanciranje: trokovi u svezi s ouvanjem i odravanjem kulturnoga dobra, te provedbom mjera tehnike zatite x x x x izvanredni trokovi x sredstva za zatitu i ouvanje kulturnih dobara x x x x zatita i ouvanje kulturnih dobara u vlasnitvu Republike Hrvatske; provedba nacionalnog programa zatite i ouvanja kulturnih dobara; izvanredni trokovi odravanja kulturnih dobara; hitne mjera zatite i ouvanja kulturnoga dobra; naknade vlasnicima radi ogranienja prava vlasnitva x zatita i ouvanje kulturnih dobara u vlasnitvu upanije, Grada Zagreba, grada ili opine; zatita kulturnih dobara u izvanrednim uvjetima kada ministar kulture naredi poduzimanje posebnih mjera zatite; sudjelovanje u nanciranju nacionalnog programa zatite i ouvanja kulturnih dobara koji se nalaze na njihovu podruju; zatita i x x ouvanja dobara od lokalnog znaaja nadzor: nadzor nad provoenjem mjera zaite x x x x x inspekcijski nadzor; nadzor nad zakonitou rada i nadzor nad strunim radom restauratorskih ustanova x

320
D O/G JU PP Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija x x x x x

Obrazovanje

Aktivnost

Predkolski odgoj i obrazovanje - Zakon predkolskom odgoju i naobrazbi (NN 10/97, 107/07) donoenje standarda i programa: donoenje Dravnog pedagokog standarda predkolskog odgoja i naobrazbe; donoenje redovitog programa njege, odgoja, naobrazbe, zdravstvene zatite, prehrane i socijalne skrbi djece predkolske dobi; donoenje programa za djecu predkolske dobi s tekoama u razvoju; donoenje programa za djecu pripadnika etnikih i nacionalnih zajednica ili manjina; donoenje programa predkole; donoenje program ranog uenja stranih jezika; donoenje programa umjetnikog, kulturnog, vjerskog i sportskog sadraja; donoenje programa zdravstvene zatite djece, higijene i x prehrane; donoenje programa socijalne skrbi u vrtiima donoenje Godinjeg plana i programa rada odreivanje veliine vrtia i specijalnih programa za organizaciju rada x odreivanje prioriteta pri upisu; odreivanje Plana mree djejih vrtia x osnivanje vrtia: akt o osnivanju x rjeenje kojim se odobrava poetak rada x osnivanje Upravnog vijea x usvajanje statuta; odabir i razrjeenje ravnatelja; zapoljavanje odgajatelja, strunih djelatnika i ostalih zaposlenika testiranje strunih suradnika x nanciranje: plae odgojitelja, strunih djelatnika i ostalih zaposlenika x utvrivanje mjerila za osiguranje sredstava za zadovoljavanje javnih potreba u djelatnosti predkolskog odgoja x dodatno nanciranje x nadzor: provedba zakona; inspekcijski nadzor; struno-pedagoki nadzor; zdravstveno-inspekcijski nadzor; sanitarnoinspekcijski nadzor; nadzor nad strunim radom x

Osnovnokolsko i srednjokolsko obrazovanje - Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli (NN 87/08, 86/09, 92/10) donoenje standarda i programa: donoenje dravnih pedagokih standarda; mree kolskih ustanova; nacionalnog kurikuluma; donoenje posebnih obrazovnih programa u kolama koje ostvaruju glazbene, plesne i sportske obrazovne programe x donoenje kolskog kurikuluma x upis u kole: donoenje Plana upisa u osnovne kole x donoenje Odluke o upisu u srednje kole za svaku kolsku godinu; donoenje kriterija i elemenata za izbor kandidata za upis u srednju kolu x obrazovni program: donoenje Nastavnog plana i programa u srednjim kolama x x donoenje eksperimentalnog programa, uvjeta i naina rada; donoenje programa i naina provedbe nastave materinskog jezika i kulture; donoenje programa za darovite uenike te nain uoavanja, kolovanja, praenja i poticanja darovitih uenika; donoenje uvjeta i postupak izbora uitelja za rad u hrvatskoj nastavi u inozemstvu; propisivanje nastavne godine x izrada plana aktivnosti i osiguranje uvjeta za njihovu x x realizaciju odreivanje broja uenika u razrednom odjeljenju osnovne i srednje kole x odobravanje udbenika x ispiti, nain praenja i ocjenjivanja, nagraivanje i pedagoke mjere: odreivanje naina praenja i ocjenjivanja uenika; propisivanje sadraja, uvjeta, naina i postupka polaganja dravne mature te izrade i obrane zavrnog rada; odreivanje naina provoenja mjere odgojno-obrazovnog tretmana produenog strunog postupka x odreivanja naina polaganja popravnih ispita i ispitni rokovi; odreivanje naina polaganja ispita pred povjerenstvom; odreivanje uvjeta, naina i postupka pohvaljivanja i nagraivanja uenika; odreivanje uvjeta, naina i postupka izricanja pedagokih mjera x utvrivanje normi:

PRIJEDLOG: Na JLS potpuno prenijeti ovlasti i nancijska sredstva nad osnovnokolskim obrazovanjem.

321

322
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

propisivanje administrativno-tehnikih i pomonih poslova koji se obavljaju u kolskoj ustanovi, popis poslova, broj izvritelja te koliinu radnog vremena na tim poslovima; propisivanje norme za pojedini nastavni predmet u srednjokolskim ustanovama te ostale poslove koji proizlaze iz naravi i opsega odgojno-obrazovnog rada struno usavravanje djelatnika kole: propisivanje programa i naina osposobljavanja pripravnika za samostalan rad tijekom pripravnikog staa i praenja njegovog rada s uenicima te sadraj, naina i uvjeta polaganja strunog ispita; odobravanje programa usavravanja uitelja, nastavnika, strunih suradnika i ravnatelja kolske; utvrivanje naina i postupka strunog osposobljavanja i usavravanja uitelja, nastavnika, strunih suradnika i ravnatelja uvjeti napredovanja: utvrivanje razine, odgovarajuih zvanja, uvjeta i naina napredovanja i nagraivanja uitelja, nastavnika, strunih suradnika; svjedodbe i evidencije: utvrivanje sadraja i oblika svjedodbi, uenike knjiice, uvjerenja i potvrdnice te obrasca pedagoke dokumentacije i evidencije, ukljuujui i obrazac evidencije ustanova koje provode posebne programe za uenike s tekoama utvrivanje postupka i naina unoenja i pristupa podacima e-Matice, ovlatenja za pristup i koritenje podataka osnivanje kola: osnivai osnovnih kola osnivai srednjih kola i uenikih domova utvrivanje naina i postupka utvrivanja uvjeta za poetak rada kolske ustanove nanciranje: nanciranje osnovnih i srednjih kola donoenje kriterija i mjerila za osiguravanje minimalnog nancijskog standarda radi ostvarivanja javnih potreba

 nanciranje plaa i naknade plaa s doprinosima na plae; ostala materijalna prava radnika ugovorena kolektivnim ugovorima, i to: pomoi, otpremnine, jubilarne nagrade, regres za koritenje godinjeg odmora, godinja nagrada za boine blagdane i dar u prigodi Dana sv. Nikole; rashoda za zavravanje kapitalnih projekta izgradnje, dogradnje i rekonstrukcije kolskog prostora te njegovo opremanje, iju je obvezu zavravanja preuzela RH na dan 1. srpnja 2001. don njihovog putanja u funkciju; rashode za izgradnju, dogradnju i rekonstrukcije kolskog prostora kolskih ustanova za djecu s tekoama i kolskih ustanova na jeziku i pismu nacionalnih manjina; prijevoz uenika srednjih kola; naknade za prijevoz na posao i s posla radnicima osnovnih kola; struno osposobljavanje i usavravanje; nacionalne programe koje usvoji Hrvatski sabor; obrazovanje djece dravljana Republike Hrvatske u inozemstvu; pripremnu i dopunsku nastavu za djecu dravljana Republike Hrvatske koja se vraaju iz inozemstva; pripremnu i dopunsku nastavu za djecu koja su lanovi obitelji dravljana drava lanica Europske unije; potporu nastave materinskog jezika i kulture drave podrijetla uenicima koji su lanovi obitelji dravljana lanica Europske unije; potporu za pripremu uitelja i nastavnika koji e provoditi nastavu materinjeg jezika i kulture drave podrijetla uenika koji su lanovi obitelji dravljana lanica Europske unije; pripremnu i dopunsku nastavu za djecu azilanata; vanjsko vrednovanje i provoenje dravne mature; licenciranje uitelja, nastavnika, strunih suradnika i ravnatelja; poveane trokove prijevoza, posebna nastavna sredstva te trokove nanciranja prehrane, kao i trokova prehrane i smjetaja u uenikom domu za kolovanje uenika s tekoama; trokova strunih timova koji koli pruaju pomo za rad s uenicima s tekoama x

323

324
x x x

prijevoz uenika osnovnih kola; smjetaj i prehranu uenika u uenikim domovima; naknade za prijevoz na posao i s posla radnicima srednjokolskih ustanova; ostala materijalna prava ugovorena kolektivnim ugovorom; materijalne i nancijske rashode kola koji obuhvaaju i rashode za materijal, dijelove i usluge tekueg i investicijskog odravanja; rashode za izgradnju, dogradnju i rekonstrukciju kolskog prostora te opremanje kolskih ustanova prema standardima i normativima koje propisuje ministar, a u skladu s dravnim pedagokim standardima sunanciranje: programa rada s darovitim uenicima; obrazovanja uenika na jeziku i pismu nacionalnih manjina; opremanja kola kabinetskom, didaktikom i informatikom opremom koja ukljuuje i posebne raunalne programe i sadraje; opremanja kolskih knjinica obveznom lektirom programa od zajednikog interesa za odgojno-obrazovnu djelatnost (sustav informiranja, struno-pedagoki asopisi, strune knjige, programi ustanova i strunih udruga, obljetnice i manifestacije, programi izvannastavnih aktivnosti), kao i ostalih programa sukladno odlukama Hrvatskoga sabora i Vlade Republike Hrvatske; kola kojima je osniva zika ili druga pravna osoba; kola koje provode alternativne odgojno-obrazovne programe u visini od 80 posto iznosa potrebnog za ostvarivanje odgojno-obrazovnog rada kole

 programa rada s darovitim uenicima; obrazovanja uenika na jeziku i pismu nacionalnih manjina; opremanja kola kabinetskom, didaktikom i informatikom opremom; opremanje kola raunalnim programima; opremanja kolskih knjinica obveznom lektirom; programa od zajednikog interesa za djelatnost kolstva (sustav informiranja, struno-pedagoki asopisi, strune knjige, programi ustanova i strunih udruga, obljetnice i manifestacije, programi izvannastavnih aktivnosti); kola kojima je osniva druga zika ili druga pravna osoba u skladu s kriterijima koje donosi lokalna i podruna (regionalna) samouprava x x nadzor: nadzor nad zakonitou rada i opih akata kolske ustanove x inspekcijski nadzor u kolskoj ustanovi; nadzor nad strunim radom kolske ustanove; nadzor i kontrola nancijskog poslovanja kolske ustanove x nadzor i kontrola namjenskog troenja sredstava x x x Decentralizirano nanciranje osnovnog i srednjeg kolstva (nanciranje dijela rashoda za osnovno i srednje kolstvo) Uredba o nainu izrauna pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu (NN 19/2010) utvrivanje naina izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu iz Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2010. godinu prema posebnim zakonima i odlukama o kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga nancijskog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg kolstva, x socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva utvrivanje naina izrauna iznosa pomoi izravnanja za nanciranje dijela rashoda osnovnog i srednjeg kolstva koji su utvreni kao minimalni nancijski standardi javnih potreba u osnovnom i srednjem kolstvu i koji predstavljaju utvrenu osnovicu za utvrivanje prenesene obveze upanije, Grada x Zagreba i 33 grada

325

326
Alternativa: PRIJEDLOG: Pri planiranju decentraliziranih prihoda odnosno minimalnog nancijskog standarda koji se nanciraju iz navedenih prihoda trebalo bi uvaiti potrebe korisnika tih sredstava tj. prijedloge JLP(R)S.

utvrivanje korisnika pomoi izravnanja (upanija, Grad Zagreb i 33 grada osnivai ustanove) koji, u skladu sa Zakonom o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ostvaruju prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije za osnovno kolstvo u iznosu od 3,1% i za srednje kolstvo u x x iznosu od 2,2% utvrivanje iznosa pomoi izravnanja za korisnike koji ostvaruju pravo na sredstva pomoi za osnovno kolstvo na podruju upanije i Grada Zagreba i 33 grada koja su preuzela x decentralizirano nanciranje za 2010. godinu utvrivanje osnovice za utvrivanje prenesene obveze upanije, Grada Zagreba i 33 grada za osnovno kolstvo za 2010. godinu proizlazi iz Odluke o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba osnovnog kolstva u x 2010. godini utvrivanje osnovice za utvrivanje prenesene obveze upanije i Grada Zagreba za srednje kolstvo za 2010. godinu proizlazi iz Odluke o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba srednjih kola i uenikih domova u x 2010. godini Decentralizirano nanciranje osnovnog kolstva (nanciranje dijela rashoda za osnovno kolstvo) Odluka o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba osnovnog kolstva u 2010. godini (NN 19/2010) utvrivanje ukupnih bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba osnovnog kolstva i utvrivanje kriterija i mjerila za utvrivanje bilannih prava upanijama, Gradu Zagrebu i gradovima do visine potrebnih sredstava za osiguravanje minimalnog nancijskog standarda osnovnih kola x osiguravanje sredstava za materijalne rashode, nancijske rashode, materijal i dijelove za tekue i investicijsko odravanje, usluge tekueg i investicijskog odravanja, rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i rashode za dodatna ulaganja na nenancijskoj imovini x

Alternativa: PRIJEDLOG: Pri planiranju decentraliziranih prihoda odnosno minimalnog nancijskog standarda koji se nanciraju iz navedenih prihoda trebalo bi uvaiti potrebe korisnika tih sredstava tj. prijedloge JLP(R)S.

Decentralizirano nanciranje srednjeg kolstva (nanciranje dijela rashoda za srednje kolstvo) Odluka o kriterijima i mjerilima za utvrivanje bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba srednjih kola i uenikih domova u 2010. godini (NN 19/2010) utvrivanje ukupnih bilannih prava za nanciranje minimalnog nancijskog standarda javnih potreba srednjih kola i uenikih domova i utvrivanje kriterija i mjerila za utvrivanje bilannih prava upanijama i Gradu Zagrebu do visine potrebnih sredstava za osiguravanje minimalnog nancijskog standarda srednjih kola i uenikih domova x osiguravanje sredstava za materijalne rashode, nancijske rashode, materijal i dijelove za tekue i investicijsko odravanje, usluge tekueg i investicijskog odravanja, rashode za nabavu proizvedene dugotrajne imovine i rashode za dodatna ulaganja na nenancijskoj imovini x Srednjokolsko strukovno obrazovanje Zakon o strukovnom obrazovanju (NN 30/09) donoenje standarda: izdavanje rjeenja za obavljanje djelatnosti strukovnog x obrazovanja standardi zanimanja i strukovnih kvalikacija x donoenje strukovnog kurikuluma x x x x praenje kvalitete strukovnog obrazovanja: propisivanje naina praenja i pokazatelja kvalitete strukovnog obrzovanja i naina koritenja rezultata vrednovanja kolskih ustanova x utvrivanje obrazovnih sektora x voenje jedinstvene baze podataka za informatizacijsko praenje i upravljanje sustavom x utvrivanje kriterija za upis u prvi razred strukovnih kola i propisivanje uvjeta i naina nastavka obrazovanja x postupak provjere znanja x donoenje programa za stjecanje pedagokih kompetencija strukovnih uitelja, suradnika u nastavi i mentora x vrednovanje: samovrednovanje x vanjsko vrednovanje x ustrojstvo sustava strukovnog obrazovanja: osnivanje Agencije za strukovno obrazovanje i nadzor nad njenim radom x osnivanje Sektorskog vijea, imenovanje i razrjeenje lanova x x

327

328
x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

nanciranje strukovnih kola: nanciranje materijalnih i nancijskih rashoda strukovnih kola kao i ostalih srednjih kola sunanciranje strukovnog obrazovanja voenje evidencije o obavljanju praktine nastave i vjebi kod poslodavca te evidencije o zakljuenim ugovorima s poslodavcima nadzor: inspekcijski nadzor nad ustanovama strukovnog obrazovanja, provedbom praktine nastave, provedbom dijela kurikuluma koji se ostvaruje pod posebnim uvjetima Obrazovanje odraslih Zakon o obrazovanju odraslih (NN 17/07) donoenje standarda i propisa: propisivanje standarda i normativa za izvoenje programa donoenje programa obrazovanja odraslih utvrivanje naziva, sadraja i oblika isprave o steenom obrazovanju odraslih praenje i razvoj sustava obrazovanja odraslih voenje dokumentacije i evidencije o obrazvoanju odraslih: utvrivanje sadraja i naina voenja evidencija o ustanovama za obrazovanje odraslih, programima, polaznicima, radionicama te evidencije o drugim podacima vanim za praenje stanja i razvoj djelatnosti utvrivanje sadraja, oblika te naina voenja i uvanja andragoke dokumentacije osnivanje ustanova: osnivai ustanova za obrazovanje odraslih nanciranje: osiguranje sredstava za nanciranje i poticanje obrazovanja odraslih (trokovi izvoenja programa osnovnog i srednjokolskog obrazovanja odraslih, trokovi unaprjeenja i razvoja obrazovanja odraslih) osiguranje nancijskih poticaja ustanovama za obrazovanje odraslih za opremanje nastavnim i drugim materijalnim sredstvima, te za razvoj i provedbu inovativnih programa nadzor: upravni i inspekcijski nadzor nad ustanovama za obrazovanje odraslih nadzor nad strunim radom ustanova za obrazovanje odraslih

Obrazovanje odraslih Zakon o pukim otvorenim uilitima (NN 54/97) donoenje standarda i propisa: propisivanje sadraja i oblika svjedodbi i potvrda koje izdaju puka otvorena uilita x osnivai pukih otvorenih uilita x x

329

330
D O/G JU PP Napomene Prijedlozi za daljnju decentralizaciju i podjelu nadlenosti za obavljanje javnih funkcija PRIJEDLOG: Prenijeti ovlasti i potrebne izvore sredstava za nanciranje Centara za socijalnu skrb na JLS. Veina JLS osigurava vii standard od propisanog, a preuzimanje ovlasti planirana sredstva bi se ekasnije koristila.

Socijalna zatita

Aktivnost

Socijalna zatita - Zakon o socijalnoj skrbi (NN 73/97, 27/01, 59/01, 82/01, 103/03, 44/06, 79/07) odreivanje korisnika x standardi x x utvrivanje socijalnih prava: (i) jednokratna pomo i savjetovanje u prevladavanju posebnih potekoa x (ii) stalna pomo, jednokratna pomo, doplatak za pomo i njegu, osobna invalidnina, naknada do zaposlenja, status roditelja njegovatelja, x x (iii) pomo za podmirivanje trokova stanovanja x (iv) pomo i njega u kui, skrb izvan vlastite obitelji x x x ustanove: Centri za socijalnu skrb x Dom socijalne skrbi x x x x Centar za pomo i njegu x x x x nadzor x Decentralizirano nanciranje socijalne skrbi (nanciranje dijela rashoda za socijalnu skrb) Uredba o nainu izrauna pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu (NN 19/2010) utvrivanje naina izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za 2010. godinu iz Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2010. godinu prema posebnim zakonima i odlukama o kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga nancijskog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg kolstva, x socijalne skrbi, zdravstva i vatrogastva utvrivanje korisnika pomoi izravnanja (upanija odnosno Grad Zagreb) koji, u skladu sa Zakonom o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ostvaruju prihode iz dodatnog udjela poreza na dohodak za decentralizirane funkcije za socijalnu skrb u iznosu od 2,2 posto (za centre za socijalnu skrb 0,5 posto i za domove za x starije i nemone osobe 1,7 posto)

 utvrivanje iznosa pomoi izravnanja za korisnike pomoi izravnanja koji ostvaruju pravo na sredstva pomoi za centre za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stnovanja korisnicima koji se griju na drva te za domove za starije i x nemone osobe na podruju upanije i Grada Zagreba za 2010. godinu utvrivanje osnovice za utvrivanje prenesene obveze upanije i Grada Zagreba za nanciranje nancijskih rashoda centara za socijalnu skrb i za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva na podruju upanije i Grada Zagreba za 2010. godinu koja proizlazi iz Odluke o minimalnim nancijskim standardima materijalnih i nancijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na x drva u 2010. godini utvrivanje osnovice za utvrivanje prenesene obveze upanije i Grada Zagreba za 2010. godinu za nanciranje nancijskih rashoda domova za starije i nemone osobe proizlazi iz Odluke o minimalnim nancijskim standardima za decentralizirano nanciranje domova za starije i nemone x osobe u 2010. godini Decentralizirano nanciranje socijalne skrbi (nanciranje dijela rashoda centara za socijalnu skrb) Odluka o minimalnim nancijskim standardima materijalnih i nancijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva u 2010. (NN 19/10) utvrivanje minimalnih nancijskih standarda materijalnih i nancijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva u 2010. godini x

PRIJEDLOG: Pri planiranju decentraliziranih prihoda odnosno minimalnog nancijskog standarda koji se nanciraju iz navedenih prihoda trebalo bi uvaiti potrebe korisnika tih sredstava tj. prijedloge JLP(R)S.

331

332

osiguravanje sredstava za materijalne rashode centara za socijalnu skrb koji imaju sjedite na podruju upanije odnosno Grada Zagreba, koji obuhvaaju: naknade trokova zaposlenima (slubena putovanja, rad na terenu i odvojeni ivot, struno usavravanje zaposlenika) rashode za materijal i energiju (uredski materijal i ostali materijalni rashodi, materijal i sirovine, energija, materijal i dijelovi za tekue i investicijsko odravanje, sitni inventar i autogume) rashode za usluge (usluge telefona, pote i prijevoza, usluge tekueg i investicijskog odravanja, usluge promidbe i informiranja, komunalne usluge, zakupnine i najamnine (izuzev najma vozila), zdravstvene usluge, intelektualne i osobne usluge, raunalne usluge i ostale usluge) ostale nespomenute rashode poslovanja, naknade za rad predstavnikih i izvrnih tijela povjerenstava i slino (premije osiguranja, reprezentacija, lanarine i ostali nespomenuti x rashodi poslovanja) osiguravanje sredstava za nancijske rashode centara za socijalnu skrb koji imaju sjedite na podruju upanije odnosno Grada Zagreba, koji obuhvaaju: ostale nancijske rashode (bankarske usluge i usluge platnog prometa, negativne teajne razlike i valutna klauzula, zatezne kamate i ostali nespomenuti nancijski rashodi) x utvrivanje minimalnog nancijskog standarda izdataka pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva za 2010. godinu x osiguravanje sredstva za pomo za podmirenje trokova x stanovanja korisnicima koji se griju na drva Decentralizirano nanciranje socijalne skrbi (nanciranje dijela rashoda domova za starije i nemone osobe) Odluka o minimalnim nancijskim standardima za decentralizirano nanciranje domova za starije i nemone osobe u 2010. (NN 19/10) utvrivanje minimalnih nancijskih standarda za decentralizirano nanciranje djelatnosti domova za starije i nemone osobe u 2010. godini, nad kojima su prenijeta osnivaka prava s Republike Hrvatske na jedinice podrune (regionalne) samouprave, a koje ine rashodi za zaposlene, materijalni rashodi, rashodi za nabavu nenancijske imovine i x hitne intervencije

333

osiguravanje sredstava za obavljanje djelatnosti doma u visini razlike izmeu ukupnih rashoda i prihoda za posebne namjene doma ukupni rashodi doma: plae ostali rashodi za zaposlene doprinosi na plae naknade trokova zaposlenima (slubena putovanja, naknade za prijevoz, za rad na terenu i odvojeni ivot, struno usavravanje zaposlenika) rashodi za materijal i energiju (uredski materijal i ostali materijalni rashodi, materijal i sirovine, energija, materijal i dijelovi za tekue i investicijsko odravanje, sitni inventar i autogume) rashodi za usluge (usluge telefona, pote i prijevoza, usluge tekueg i investicijskog odravanja, usluge promidbe i informiranja, komunalne usluge, zakupnine i najamnine, zdravstvene i veterinarske usluge, intelektualne i osobne usluge, raunalne usluge i ostale usluge) ostali nespomenuti rashodi poslovanja (naknade za rad predstavnikih i izvrnih tijela povjerenstava i slino, premije osiguranja, reprezentacija, lanarine i ostali nespomenuti rashodi poslovanja) ostali nancijski rashodi (bankarske usluge i usluge platnog prometa, negativne teajne razlike i valutna klauzula, zatezne kamate i ostali nespomenuti nancijski rashodi) materijalna imovina prirodna bogatstva (zemljite) nematerijalna imovina u obliku prava (patenti, koncesije, licence, ostala prava i ostala nespomenuta nematerijalna imovina) graevinski objekti postrojenja i oprema prijevozna sredstva viegodinji nasadi i osnovno stado nematerijalna proizvedena imovina plemeniti metali i ostale pohranjene vrijednosti rashodi za dodatna ulaganja na nenancijskoj imovini prihod za posebne namjene doma je prihod koji dom za starije i nemone osobe ostvari naplatom cijene skrbi izvan vlastite obitelji, temeljem ugovora o skrbi izvan vlastite obitelji izmeu doma i korisnika, odnosno obveznika plaanja cijene skrbi izvan vlastite obitelji ili rjeenja centra za socijalnu skrb, ostalih usluga ili na drugi nain x

334
x x x x x

utvrivanje minimalnog nancijskog standarda rashoda za zaposlene u domovima za starije i nemone osobe za 2010. godinu utvrivanje minimalnog nancijskog standarda materijalnih i nancijskih rashoda za domove za starije i nemone osobe za 2010. godinu utvrivanje minimalnog nancijskog standarda rashoda za nenancijsku imovinu za domove za starije i nemone osobe za 2010. godinu osiguranje sredstava u iznosu od 150.000 kuna po domu za starije i nemone osobe za potrebe hitnih intervencija investicijskog i tekueg odravanja objekata, prostora, opreme i vozila, te nabavu opreme utvrivanje ukupnih rashoda doma za 2010. godinu po upanijama i u Gradu Zagrebu koje ine osnovicu za izraun pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije domova za starije i nemone osobe upanije, odnosno Grada Zagreba za 2010. godinu, u skladu sa Zakonom o nanciranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Napomena: D sredinja drava (ministarstvo, zavod, agencija); upanija; O/G opina/grad; JU javna ustanova; PP privatni partner (privatna osoba; privatni sektor); JLS jedinica lokalne samouprave; JP(R)S jedinica podrune (regionalne) samouprave; JLP(R)S jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.

PRILOG C
Financiranje javnih poslova u provoenju javnih funkcija u nadlenosti lokalne i podrune (regionalne) samouprave sadanje stanje
Postojei zakonski propisi koji su navedeni u Prilogu A ove Studije utvruju opinama, gradovima i upanijama izvore sredstava za financiranje zakonima propisanih javnih poslova. Najvaniji izvori prihoda za financiranje lokalne i podrune (regionalne) samouprave su: 1. vlastiti izvori - prihodi od vlastite imovine, upanijski, opinski odnosno gradski porezi, novane kazne, pristojbe, naknade, 2. zajedniki porezi (porezi koje jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave dijele sa sredinjom dravom) - porez na dohodak, porez na promet nekretnina, 3. pomoi iz dravnog i upanijskog prorauna, 4. pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije, 5. zajedniki prihod (prihodi koje jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave dijele sa sredinjom dravom) - prihodi od ugovorenih godinjih naknada za koncesije za crpljenje mineralnih i termalnih voda, za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu, 6. zaduivanje. Prihodi iz vlastitih izvora su porezni prihodi - upanijski, opinski odnosno gradski porezi i neporezni prihodi - novane kazne, pristojbe, naknade. Porezni prihodi su prihodi od upanijskih i opinskih odnosno gradskih poreza. upanijski porezi jesu: porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna vozila, porez na plovila, porez na automate za zabavne igre.

Porez na nasljedstva i darove je porez koji plaaju pravne i fizike osobe koje u Republici Hrvatskoj naslijede ili prime na dar ili steknu po drugoj osnovi bez naknade imovinu na koju se plaa porez na nasljedstva i darove. Porezna osnovica odnosno predmet oporezivanja je iznos gotova novca te trina vrijednost financijske i druge imovine na dan utvrivanja porezne obveze, nakon odbitka dugova i trokova to se odnose na imovinu na koju se plaa taj porez. Porez na nasljedstva i darove plaa se na gotov novac, novane trabine i vrijednosne papire te na pokretnine ako im je pojedinana trina vrijednost vea od 50.000 kuna na dan utvrivanja porezne obveze. Stopa poreza je 5 posto.

335

Porez na cestovna motorna vozila je porez koji plaaju pravne i fizike osobe vlasnici registriranih putnikih automobila i motocikala. Porezna osnovica odnosno predmet oporezivanja su osobni automobili (do 10 godina starosti) i motocikli prema snazi motora iskazanoj u KW i godinama starosti vozila. Porez se plaa godinje i to u iznosu od 200 do 1.500 kuna za automobile i u iznosu od 50 do 1.200 kuna za motocikle. Porez na plovila je porez koji plaaju pravne i fizike osobe vlasnici plovila. Porez se plaa godinje ovisno o duini plovila iskazanoj u metrima, ima li plovilo kabinu ili nema, te snazi motora iskazanoj u kW. Iznos poreza koji se plaa za plovila bez kabine iznosi od 100 do 600 kuna godinje, za plovila s kabinom na motorni pogon od 200 do 5.000 kuna, a za plovila s kabinom i pogonom na jedra od 200 do 4.000 kuna. Porez na automate za zabavne igre je porez koji plaaju pravne i fizike osobe koje automate za zabavne igre stavljaju u uporabu u zabavnim klubovima, ugostiteljskim objektima, javnim objektima i drugim javnim prostorima. Predmet oporezivanja su automati za zabavne igre (osim biljara koji imaju istaknutu markicu Hrvatskog biljarskog saveza), a iznos koji se plaa je 100 kuna mjeseno po automatu. Opinski odnosno gradski porezi jesu: porez na potronju, porez na kue za odmor, porez na koritenje javnih povrina, porez na tvrtku ili naziv, prirez porezu na dohodak.

Porez na potronju je porez koji plaaju pravne i fizike osobe koje pruaju ugostiteljske usluge. Porezna osnovica je prodajna cijena pia koje se prodaje u ugostiteljskim objektima. Porez za potronju plaa se na potronju alkoholnih pia, prirodnih vina, specijalnih vina, piva i bezalkoholnih pia u ugostiteljskim objektima, a porezna stopa je do 3 posto. Porez na kue za odmor je porez koji paaju pravne i fizike osobe vlasnici kua za odmor. Porezna osnovica je etvorni metar korisne povrine. Plaa se u godinjem iznosu koji propisuje opina ili grad u iznosu od 5 do 15 kuna. Porez na koritenje javnih povrina je porez koji plaaju pravne i fizike osobe koje koriste javne povrine. Predmete oporezivanja je javna povrina koja se koristi, a to se smatra javnom povrinom svojom odlukom propisuje opina ili grad. Iznos poreza propisuje opina ili grad. Porez na tvrtku ili naziv je porez koji plaaju pravne i fizike osobe koje su obveznici poreza na dobit ili poreza na dohodak i registrirane su za obavljanje djelatnosti. Predmet oporezivanja je tvrtka ili naziv. Iznos poreza koji se plaa je do 2.000 kuna i plaa se u godinjem iznosu koji propisuju opina ili grad.

336

Prirez porezu na dohodak moe uvesti opina odnosno grad obveznicima poreza na dohodak sa svog podruja i to: opina po stopi do 10 posto, grad ispod 30.000 stanovnika po stopi do 12 posto, grad iznad 30.000 stanovnika po stopi do 15 posto, Grad Zagreb po stopi do 30 posto.

Uz navedene porezne prihode jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave ostvaruju prihode na temelju posebnih zakona i/ili odluka predstavnikih tijela kao to su naknade i pristojbe, te prihodi od vlastite imovine i novanih kazni. Svi su ti prihodi sadrani i iskazani u neporeznim prihodima opinskih, gradskih i upanijskih prorauna. Prihodi od vlastite imovine su prihodi koji se kategoriziraju na prihode od financijske imovine i na prihode od nefinancijske imovine. Prihodi od financijske imovine su prihodi od kamata na dane zajmove, prihodi od kamata po vrijednosnim papirima, prihodi od kamata na oroena sredstva i depozite po vienju, prihodi od zateznih kamata, prihodi od pozitivnih teajnih razlika, prihodi od dividendi te prihodi od dobiti trgovakih drutava i financijskih institucija. Prihodi od nefinancijske imovine ukljuuju prihode od zakupa i iznajmljivanja imovine. Prihodi od prodaje nefinancijske imovine ukljuuju prihode od prodaje prirodnih bogatstava (poljoprivredno i graevinsko zemljite, rudna bogatstva, vodna bogatstva, elektromagnetske frekvencije, osnovna stada i viegodinji nasadi), prihode od prodaje proizvedene imovine (stambeni objekti, poslovni objekti, nematerijalna proizvedena imovina, proizvedena kratkotrajna imovina - zalihe), prihode od prodaje postrojenja i opreme, prijevoznih sredstava, knjiga i umjetnikih djela te plemenitih metala. Novane kazne su prihodi jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, a koje same propisuju. Prihodi od administrativnih pristojbi su prihodi od upanijskih i gradskih upravnih pristojbi. Naknade su najvaniji neporezni prihodi jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, koji se ostvaruje na temelju posebnih propisa te su u nastavku opisane najvanije vrste naknada. Komunalna naknada je prihod prorauna jedinice lokalne samouprave, koji se ostvaruje na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09). Obveznici plaanja komunalne naknade su vlasnici, odnosno korisnici stambenog, poslovnog ili garanog prostora, graevinskog zemljita koje slui u svrhu obavljanja poslovne djelatnosti, te neizgraenog graevinskog zemljita. Sredstva komunalne naknade namijenjena su financiranju obavljanja komunalnih djelatnosti:
337

odvodnje atmosferskih voda, odravanje istoe u dijelu koji se odnosi na ienje javnih povrina, odravanje javnih povrina, odravanje nerazvrstanih cesta, odravanje groblja i krematorija, javne rasvjete.

Komunalni doprinos je prihod prorauna jedinice lokalne samouprave, koji se ostvaruje na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09). Komunalni doprinos plaa vlasnik graevne estice na kojoj se gradi graevina, odnosno investitor. Sredstva komunalnog doprinosa namijenjena su financiranju gradnje i koritenja objekata i ureaja komunalne infrastrukture: javnih povrina, nerazvrstanih cesta, groblja i krematorija, javne rasvjete.

Sredstvima komunalnog doprinos financira se i pribavljanje zemljita na kojem se grade objekti i ureaji komunalne infrastrukture, ruenje postojeih objekata i ureaja, premjetanje postojeih nadzemnih i podzemnih instalacija te radovi na sanaciji tog zemljita. Naknada za koritenje voda je naknada koja pripada jedinicama lokalne samouprave na temelju Zakona o financiranju vodnog gospodarstva (NN 107/95, 19/96, 88/98, 150/05, 153/09). Tu je rije o naknadi za koritenje vodne snage za proizvodnju elektrine energije i za koritenje vodne snage za pogon ostalih postrojenja, iji se prihodi koriste iskljuivo za graenje lokalne infrastrukture (vodovoda, kanalizacije i lokalnih cesta). Naknadu za koritenje voda plaaju pravne i fizike osobe koje koriste vodnu snagu za proizvodnju elektrine energije ili za pogon postrojenja. Naknada za prikljuenje na komunalnu infrastrukturu prihod je prorauna jedinice lokalne samouprave na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09). Sredstva naknade za prikljuenje namijenjena su za financiranje graenja objekata i ureaja komunalne infrastrukture. Naknada za prikljuenje na komunalnu infrastrukturu naplauje se za prikljuenje na sustav opskrbe pitkom vodom (obvezno), odvodnje otpadnih (obvezno) i oborinskih voda, opskrbe plinom i opskrbe toplinskom energijom. Naknadu za prikljuenje na komunalnu infrastrukturu plaaju vlasnici objekata koji se prikljuuju. U cijeni komunalne usluge, na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09), sadran je iznos za financiranje gradnje objekata i ureaja komunalne infrastrukture na podruju ili za potrebe jedinice lokalne samouprave na
338

koju se isporuuje komunalna usluga. Iznos za financiranje gradnje objekata i ureaja komunalne infrastrukture u raunu za isporuenu komunalnu uslugu iskazuje se posebno i ta se sredstva doznauju u proraun jedinice lokalne samouprave, a mogu se upotrebljavati iskljuivo za te namjene. Obveznik plaanja je vlasnik nekretnine ili korisnik kad je vlasnik obvezu plaanja ugovorom prenio na korisnika. Grobna naknada je naknada koju plaa, na temelju Zakona o grobljima (NN 19/98), korisnik grobnog mjesta. Grobno mjesto se daje na koritenje na neodreeno vrijeme uz godinju naknadu. Visinu naknade utvruje Uprava groblja u skladu sa uvjetima i mjerilima propisanima odlukom predstavnikog tijela jedinice lokalne samouprave. Grobno mjesto za koje grobna naknada nije plaena deset godina smatra se naputenim. Koncesije i naknade za koncesije obuhvaaju sljedee vrste koncesija odnosno nakanada: koncesije za obavljanje komunalnih djelatnosti, naknade za eksploataciju mineralnih sirovina, nafte i plina, koncesije za koritenje poljoprivrednog zemljita, koncesije za crpljenje mineralnih i termalnih voda, koncesije za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu.

Koncesije za obavljanje komunalnih djelatnosti dodjeljuju se na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 76/93, 36/95, 109/95, 21/96, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 150/02, 26/03 - proieni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09). Odluku o davanju koncesije donosi predstavniko tijelo jedinice lokalne samouprave. Naknada za koncesiju uplauje se u korist prorauna jedinice lokalne samouprave davatelja koncesije, a koristi se za graenje objekata i ureaja komunalne infrastrukture. Koncesije se mogu dodijeliti za obavljanje sljedeih komunalnih djelatnosti: opskrbu pitkom vodom, odvodnju i proiavanje otpadnih voda, crpenje, odvoz i zbrinjavanje fekalija iz septikih, sabirnih i crnih jama, prijevoz putnika u javnom prometu, skupljanje i odvoz komunalnog otpada, trnice na malo, prijevoz pokojnika i obavljanje pogrebnih poslova, obavljanje dimnjaarskih poslova.

Naknada za eksploataciju mineralnih sirovina, nafte i plina je neporezni izvor prihoda koji se ostvaruje na temelju Zakona o rudarstvu (NN 27/91, 92/94, 35/95, 114/01, 190/03, 75/09). Ekspolatacijom mineralnih sirovina smatra se vaenje iz leita i oplemenjivanje mineralnih sirovina. Eksploatacijom nafte i prirodnog plina smatra se i transport nafte, plina i kondenzata lokalnim naftovodima i plinovodima. Eksploatacijom arhitektonskograevnog kamena smatra se vaenje kamena iz leita i oblikovanje istog u blokove na kamenolomu. Odobrenje za istraivanje i rudarsku koncesiju za eksploataciju mineralnih sirovina izdaje, odnosno dodjeljuje, na osnovi zahtjeva, Ministarstvo gospodarstva, odnosno
339

ured dravne uprave u jedinici podrune (regionalne) samouprave nadlean za poslove rudarstva. Nakdnada za eksploataciju nafte i plina iznosi 2,6 posto, a za ostale mineralne sirovine u rasponu do 2,6 posto ukupnog prihoda ostvarenog njihovom prodajom. Naknada je prihod Republike Hrvatske, a ustupa se opini ili gradu, odnosno Gradu Zagrebu na podruju kojih se vri eksploatacija i koristi se za gospdarski razvoj te zatitu okolia i prirode. Koncesija za koritenje poljoprivrednog zemljita se dodjeljuje na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10). Koncesija za koritenje poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave moe se dati pravnoj i fizikoj osobi u svrhu (i) biljne i stoarske proizvodnje na vrijeme od 10 do 30 godina i (ii) za dugogodinje nasade na vrijeme od 20 do 40 godina. Odluku o raspisivanju javnog natjeaja za davanje koncesije donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Ministarstva poljoprivrede. Naknada za koncesiju prihod je dravnog prorauna 50 posto, a 50 posto prorauna jedinica lokalne samouprave na ijem se podruju poljoprivredno zemljite nalazi. Koncesija za crpljenje mineralnih i termalnih voda se dodjeljuje na temelju Zakona o koncesijama (NN 18/90, 61/91, 89/92, 125/08) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08). Prihodi ugovorene godinje naknade za koncesiju dijele se izmeu drave, opine i grada na ijem se podruju ostvaruje pravo crpljenja mineralnih i termalnih voda te zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu tako da udio opine i grada u prihodu od naknada za koncesiju za crpljenje mineralnih i termalnih voda iznosi 50 posto, a drave 50 posto. Koncesija za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu se dodjeljuje na temelju Zakona o koncesijama (NN 18/90, 61/91, 89/92, 125/08) i Zakona o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08). Prihodi od ugovorene godinje naknade za koncesiju dijele se izmeu drave, opine i grada na ijem se podruju ostvaruje pravo crpljenja mineralnih i termalnih voda te zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu tako da udio opine i grada u prihodu od naknada za koncesiju za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu iznosi 30 posto, a drave 70 posto. Slivnu vodnu naknadu prema Zakonu o financiranju vodnog gospodarstva (NN 107/95, 19/96, 88/98, 150/05, 153/09) naplauju Hrvatske vode, a ako poslove pripreme rjeenja, obrauna i pojedinanog utvrivanja iznosa vodne naknade koja se plaa po jedinici povrine stambenog i poslovnog prostora te naplatu ove naknada obavlja tijelo jedinice lokalne samouprave, tada jedinica lokalne samouprave ima pravo na naknadu prema ugovoru koji zakljuuje s Hrvatskim vodama. Iznos naknade ne moe biti vei od 5 posto naplaenog iznosa slivne vodne naknade. Slivnu vodnu naknadu plaaju vlasnici, odnosno korisnici zemljita i drugih nekretnina na slivnom podruju. Naknade i koncesije te prihod od prodaje poljoprivrednog zemljita obuhvaaju sljedee vrste neporeznih izvora prihoda:

340

naknade za prenamjenu poljoprivrednog zemljita, naknade za zakup dravnog poljoprivrednog zemljita, naknade za zakup neobraenog privatnog zemljita, naknada za koncesiju za koritenje poljoprivrednog zemljita3 , prihod od prodaje dravnog poljoprivrednog zemljita.

Naknada za prenamjenu poljoprivrednog zemljita se naplauje na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10) i to u sluaja kada pravna ili fizika osoba s pravnom osnovom na temelju graevne dozvole ili drugog akta mijenja namjenu poljoprivrednog zemljita tako da se ono vie ne iskoritava za poljoprivrednu proizvodnju, te se plaa jednokratna naknada zbog umanjenja vrijednosti i povrine poljoprivrednog zemljita kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku. Promjenom namjene poljoprivrednog zemljita smatra se i eksploatacija pijeska, ljunka, kamena, ciglarske i lonarske gline, povrinski kopovi te stvaranje odlagalita krutog i tekueg otpada i drugih mineralnih sirovina, izgradnja sportskih terena i objekata u smislu posebnog zakona. Visina naknade odreuje se u iznosu od 5 posto trine vrijednosti poljoprivrednog zemljita koju utvruje nadlena porezna uprava na podruju gdje se zemljite nalazi. Naknada je prihod dravnog prorauna 50 posto, a 50 posto prorauna jedinice lokalne samouprave na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Naknada za zakup dravnog poljoprivrednog zemljita se naplauje na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10). Poljoprivredno zemljite u vlasnitvu drave moe se dati u zakup fizikoj i pravnoj osobi koja se bavi poljoprivrednom djelatnou. Odluku o raspisivanju javnog natjeaja za zakup poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave i odluku o izboru najpovoljnije ponude donosi opinsko, odnosno gradsko vijee, a za Grad Zagreb Gradska skuptina, na ijem se podruju zemljite nalazi, uz suglasnost Ministarstva poljoprivrede. Zakupnina je prihod dravnog prorauna 25 posto, prorauna jedinice podrune (regionalne) samouprave 25 posto i 50 posto prorauna jedinice lokalne samouprave na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Naknada za zakup neobraenog privatnog zemljita se plaa na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10). Obradivo poljoprivredno zemljite u privatnom vlasnitvu i vlasnitvu Republike Hrvatske koje nije obraeno u prethodnom vegetativnom periodu moe se dati u zakup fizikoj ili pravnoj osobi najdue na rok od tri godine, uz naknadu zakupnine vlasniku zemljita. Odluku o davanju u zakup poljoprivrednog zemljita donosi opinsko vijee, odnosno gradsko vijee, a za Grad Zagreb, Skuptina Grada Zagreba ili od njih ovlateno nadleno upravno tijelo za poslove poljoprivrede na ijem se podruju nalazi zemljite. Sredstva od zakupa od poljoprivrednog zemljita u privatnom vlasnitvu koje se daje u zakup vode se na posebnom raunu opine, odnosno grada.
3

Ova je naknada ve opisana kod prihoda od koncesija.

341

Naknada za koncesiju za koritenje poljoprivrednog zemljita se naplauje na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10). Koncesija za koritenje poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave moe se dati pravnoj i fizikoj osobi u svrhu (i) biljne i stoarske proizvodnje na vrijeme od 10 do 30 godina i (ii) za dugogodinje nasade na vrijeme od 20 do 40 godina. Odluku o raspisivanju javnog natjeaja za davanje koncesije donosi Vlada Republike Hrvatske na prijedlog Ministarstva poljoprivrede. Naknada za koncesiju prihod je dravnog prorauna 50 posto, a 50 posto prorauna jedinica lokalne samouprave na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Prihod od prodaje dravnog poljoprivrednog zemljita se ostvaruje na temelju Zakona o poljoprivrednom zemljitu (NN 19/90, 24790, 41/90, 9/91, 34/91, 79/93, 90/93, 54/94, 65/94, 21/95, 48/95, 19/98, 105/99, 66/01, 87/02, 48/05, 90/05, 152/08, 21/10). Odluku o raspisivanju javnog natjeaja za prodaju poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave te odluku o izboru najpovoljnije ponude na temelju tog natjeaja donosi opinsko odnosno gradsko vijee, odnosno Skuptina Grada Zagreba na ijem se podruju nalazi zemljite uz suglasnost Ministarstva poljoprivrede. Sredstva ostvarena od prodaje poljoprivrednog zemljita u vlasnitvu drave prihod su dravnog prorauna 25 posto, prorauna jedinice podrune (regionalne) samouprave 25 posto i 50 posto prorauna jedinica lokalne samouprave na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Spomenika renta se naplauje na temelju Zakona o zatiti i ouvanju kulturnih dobara (NN 69/99, 151/03, 157/03 ispravak, 87/09, 88/10). Obveznici plaanja spomenike rente su fizike i pravne osobe, koje su obveznici poreza na dohodak ili poreza na dobit, a koje obavljaju gospodarsku djelatnost u nepokretnom kulturnom dobru ili na podruju kulturnopovijesne cjeline. Fizike i pravne osobe koje u svom sastavu imaju poslovne jedinice (svako stalno mjesto obavljanja gospodarske djelatnost) koje obavljaju gospodarsku djelatnost u nepokretnom kulturnom dobru ili na podruju kulturnopovijesne cjeline, obveznici su spomenike rente za svaku poslovnu jedinicu. Osnovica spomenike rente je korisna povrina poslovnog prostora koji se nalazi u nepokretnom kulturnom dobru ili na podruju kulturnopovijesne cjeline. Visinu spomenike rente propisuje svojom odlukom Grad Zagreb, grad ili opina. Obveznici plaaju spomeniku rentu po stopi od 0,05 posto. Osnovica za obraun spomenike rente je ukupni prihod ostvaren obavljanjem gospodarskih djelatnosti. Prihod od spomenike rente moe se koristiti iskljuivo za zatitu i ouvanje kulturnih dobara, a uplauje se 60 posto u korist Grada Zagreba, grada ili opine na podruju koje je renta ubrana, a 40 posto u korist dravnog prorauna za ostvarivanje nacionalnog programa zatite kulturnih dobara. Lovozakupnina se naplauje na osnovu Zakona o lovu (NN 10/94, 22/94 ispravak, 5/95, 25/96, 33/97, 44/98, 29/99, 14/01). Za zakupljeno zajedniko lovite lovozakupnik plaa godinju lovozakupninu. Sredstva uplaena po lovitu na poseban raun prorauna po osnovi lovozakupnina obraunavaju se i rasporeuju tako da se 80 posto sredstava rasporeuje za naknade vlasnicima bez prava lova razmjerno povrini koja je obuhvaena lovitima za koje se uplauje lovozakupnina, a 20 posto sredstava ostaje na posebnom raunu prorauna upanije, odnosno Grada Zagreba za trokove ustanovljenja zajednikih
342

lovita, davanjem u zakup zajednikih lovita, zatitom i uvanjem lovita koja nisu u zakupu, zatitom divljai na povrinama izvan lovita i drugim. Sredstva koja do kraja lovne godine nisu potraivali vlasnici bez prava lova, rasporeuju se opinama i gradovima razmjerno povrini za koju vlasnici nisu potraivali naknade. Opine i gradovi duni su ta sredstva rasporediti tako da se 50 posto odvaja za gradnju lokalne infrastrukture, a 50 posto za poticanje kupnje divljai. umski doprinos se naplauje ne temelju Zakona o umama (NN 41/90, 45/90, 52/90 proieni tekst, 5/91 ispravak, 9/91, 14/93, 76/93, 13/02, 22/02, 160/04, 140/05, 82/06, 129/08, 80/10), a obveznici plaanja su pravne osobe i graani koji se bave iskoritavanjem uma. Obveznici umski doprinos plaaju u visini 3,5 posto od prodajne cijene proizvoda na panju, a u brdsko-planinskim podrujima i podrujima od posebne dravne skrbi 5 posto od prodajne cijene proizvoda na panju. Sredstva umskog doprinosa uplauju se na poseban raun jedinice lokalne samouprave na ijem je podruju izvrena sjea ume i koriste se za financiranje izgradnje komunalne infrastrukture. Raspodjela prihoda od zajednikih poreza izmeu sredinje drave i jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave je propisana Zakonom o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08). Lokalnim jedinicama pripadaju prihodi od zajednikih poreza u postocima utvrenim zakonom, a koji su ostvareni na njihovu podruju. Zajedniki porezi su: porez na dohodak, koji se dijeli izmeu drave, opine, grada i upanije, porez na promet nekretnina, koji se dijeli izmeu drave, opine i grada. Prihod od poreza na dohodak raspodjeljuje se u ovisnosti financira li grad decentralizirane rashode osnovnog kolstva, te nalazi li se opina ili grad na podruju posebne dravne skrbi ili u brdsko-planinskom podruju, dok je posebna raspodjela poreza na dohodak u Gradu Zagrebu zbog njegovog statusa grada i upanije. Udio prihoda na dohodak opine i grada koji ne financiraju decentralizirane funkcije osnovnog kolstva iznosi 55 posto, a upanije 15,5 posto. Ukupan dodatni udio u porezu na dohodak za financiranje decentraliziranih funkcija iznosi 12 posto, od ega gradovi4 koji su preuzeli financiranje osnovnog kolstva ostvaruju dodatni udio u porezu na dohodak za financiranje osnovnog kolstva u iznosu od 3,1 posto. Opine i gradovi5 koji su osnivai javnih vatrogasnih postrojbi ostvaruju dodatni udio u porezu na dohodak za financiranje javnog vatrogastva u iznosu od 1,3 posto. upanije ostvaruju dodatni udio u porezu na dohodak za financiranje srednjeg kolstava u iznosu 2,2 posto, za financiranje socijalne skrbi (centara za socijalni rad i domova za starije i nemone) u iznosu 2,2 posto, te za financiranje zdravstva (investicijsko odravanje ustanova u vlasnitvu upanija) u iznosu od 3,2 posto. Jedinice lokalne i
4 Osim Grada Zagreba, jo su 33 grada preuzela decentralizirano financiranje osnovnog kolstva. Velika Gorica, Samobor, Vrbovec, Zaprei, Krapina, Sisak, Kutina, Karlovac, Varadin, Koprivnica, Krievci, Bjelovar, Rijeka, Crikvenica, Opatija, Gospi, Virovitica, Poega, Slavonski Brod, Zadar, Osijek, ibenik, Vinkovci, Makarska, Split, Pula, Labin, Pazin, Pore, Rovinj, Umag, Dubrovnik i akovec. 5 Ukupno se financira 61 javna vatrogasna postrojba iji su osnivai i suosnivai 130 jedinica lokalne samouprave (66 opina i 64 grada).

343

podrune (regionalne) samouprave koje iz dodatnog udjela poreza na dohodak ne mogu pokriti trokove decentraliziranog financiranja javnih potreba u osnovnom i srednjem kolstvu, zdravstvu i socijalnoj skrbi ostvaruju sredstva iz preostalog udjela u porezu na dohodak u iznosu od 17,5 posto, koja raspodjeljuje Ministarstvo financija u okviru pozicije izravnanja.
Tablica 1. Raspodjela prihoda od poreza na dohodak, %
poetak decentralizacije 01. 07. 2001. Gradovi / opine udio u porezu na dohodak udjeli za decentralizirane funkcije: osnovno kolstvo javne vatrogasne postrojbe Grad Zagreb udio u porezu na dohodak udjeli za decentralizirane funkcije: osnovno kolstvo srednje kolstvo socijalna skrb zdravstvo javne vatrogasne postrojbe upanije udio u porezu na dohodak udjeli za decentralizirane funkcije: osnovno kolstvo srednje kolstvo socijalna skrb zdravstvo Udio pozicije izravnavanja (pozicija u dravnom proraunu) Udio sredinje drave 32,0 3,9 2,9 1,0* 45,0 9,4 2,9 2,0 2,0 2,5 1,0* 8,0 9,4 2,9 2,0 2,0 2,5 21 29,6 postojee stanje

55,0 4,4 3,1 1,3 70,5 12,0 3,1 2,2 2,2 3,2 1,3 15,5 10,7 3,1 2,2 2,2 3,2 17,5 0,0

Napomena: *Opine i gradovi koji su osnivai javnih vatrogasnih postrojbi od 2003. godine ostvaruju dodatni udio u porezu na dohodak za financiranje rashoda javnih vatrogasnih postrojbi. Raspodjela prihoda od poreza na dohodak u opinama i gradovima u podruju posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim podrujima je razliita. Opinama i gradovima koji imaju status podruja posebne dravne skrbi i brdsko planinskog podruja imaju udio u prihodu od poreza na dohodak 90 posto, dok udio koji pripada upaniji iznosi 10 posto. Izvor: Ministarstvo financija.

U tablici 1. prikazana je raspodjela prihoda od poreza na dohodak, koja se od 1. srpnja 2001. do danas nekoliko puta mijenjala i postupno se poveavao udio opina, gradova i upanija u ostvarivanju prihoda od poreza na dohodak kako bi jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave ostvarivale prihode za pokrie rashoda za obavljanje javnih funkcija iz svoje nadlenosti. Sudjelovanje u raspodjeli prihoda od poreza na promet nekretnina opina i gradova iznosi 60 posto, a sredinje drave 40 posto. Pomoi iz dravnog prorauna utvruju se Zakonom o izvravanju Dravnog prorauna. Za 2010. proraunsku godinu, na temelju Zakon o izvravanju Dravnog prorauna Republike Hrvatske za 2010. godinu (NN 151/09), utvreni su posebni kriteriji za izraun pomoi upanijama i kriteriji za izraun pomoi opinama i gradovima prve i druge skupine
344

podruja posebne dravne skrbi. Pomoi se osiguravaju u iznosu koji odgovara razlici izmeu sredstava na temelju kriterija za izraun pomoi i procijenjenog povrata poreza na dohodak po godinjoj prijavi za 2009. godinu. Povrati poreza na dohodak po godinjoj prijavi obveznicima poreza s podruja posebne dravne skrbi (prve, druge i tree skupine) te brdsko-planinskih podruja vraa se na teret prihoda koji pripada dravnom proraunu. Kriteriji za izraun pomoi upanijama su sljedei: broj stanovnika prema popisu 2001. godine, prosjek prihoda upanijskog prorauna za 2008. godinu po stanovniku na razini drave (dravni prosjek) i prihodi upanijskog prorauna za 2008. godinu po stanovniku upanije, broj stanovnika Republike Hrvatske (bez Grada Zagreba) po 1 km povrine Republike Hrvatske (dravni prosjek), broj stanovnika pojedine upanije po 1 km povrine upanije. Najmanje 75 posto tekuih pomoi upanije raspodjeljuju na opine i gradove s njihova podruja koji nisu izravno korisnici pomoi. upanija propisuje kriterije za raspodjelu dijela pomoi. Kriteriji za izraun pomoi opinama i gradovima prve i druge skupine podruja posebne dravne skrbi su sljedei: broj stanovnika prema popisu 2001. godine, prosjek prihoda po stanovniku opina i gradova na razini drave (dravni prosjek) za 2008. godinu, prosjek prihoda po stanovniku skupine u podruju posebne dravne skrbi, odnosno pojedine opine i grada, broj stanovnika po 1 km na razini prve i druge skupine podruja posebne dravne skrbi (skupinski prosjek), broj stanovnika po 1 km pojedine opine i grada, udio rashoda za kapitalne programe za 2008. godinu u ukupnim rashodima, racionalnost izvrenja funkcija sustava (broj zaposlenih, rashod po zaposlenom) i rashodi za funkcije grada (ispod 30.000 stanovnika) u 2008. godini. Jedinicama lokalne samouprave na podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim podrujima osiguravaju se i pomoi iz dravnog prorauna u visini iznosa poreza na dobit6 koji se ostvaruje na podruju jedinica lokalne samouprave u podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskom podruju. Uz izravno osigurane prihode od pomoi iz dravnog i upanijskog prorauna, jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave za lokalni razvoj osiguravaju sredstva pomoi u okviru prorauna drugih tijela javne vlasti (na primjer, u proraunima Hrvatskih voda, Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Fonda za zatitu okolia i energetsku uinkovitost
6

Porez na dobit koji se ostvaruje na podrujima ostalih jedinica lokalne samouprave prihod je dravnog prorauna.

345

i drugima). Tu se uglavnom radi o sufinanciranju razvojnih programa putem tekuih i kapitalnih pomoi. Pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije osigurane su u dravnom proraunu za pokrie javnih rashoda u podruju osnovnog i srednjeg kolstva, zdravstvene i socijalne zatite te javnog vatrogastva koji su preneseni jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Posebnim se zakonima7 definiraju javni poslovi u okviru odreenih javnih funkcija koji se prenose s drave na razinu upanija i gradova. Tim se zakonima odreuju vrste javnih rashoda koji se financiraju iz prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Odluke Vlade Republike Hrvatske definiraju kriterije i mjerila za osiguranje minimalnog standarda javnih potreba u djelatnostima osnovnog i srednjeg kolstva, zdravstva, socijalne skrbi i javnog vatrogastva. Vlada Republike Hrvatske je za 2010. godinu svojim posebnim Odlukama, uz dravni proraun za 2010. godinu, utvrdila kriterije i mjerila za osiguravanje minimalnog financijskog standarda u podruju kolstva, zdravstva, socijalne skrbi i javnog

Za osnovno i srednje kolstvo: Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj koli; za socijalnu skrb: Zakon o socijalnoj skrbi; za zdravstveno osiguranje: Zakon o zdravstvenom osiguranju; te za vatrogastvo: Zakon o vatrogastvu.

346

vatrogastva (NN 19/10) 8 . Uredba Vlade Republike Hrvatske definira nain izrauna iznosa pomoi izravnanja za decentralizirane funkcije jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave iz dravnog prorauna za 2010. godinu (NN 19/10). Uredba sadri tablicu sa zbirnim pregledom sredstava za decentralizirane funkcije. Zajedniki prihodi drave, opine i grada su prihodi od ugovornih godinjih naknada za koncesije za crpljenje mineralnih i termalnih voda, za koncesije za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu, a dijele se tako da: udio opine i grada u prihodu od naknada za koncesiju za crpljenje mineralnih i termalnih voda iznosi 50 posto, a drave 50 posto,
8 Kriteriji za utvrivanje bilannih prava za financiranje minimalnog financijskog standarda javnih potreba osnovnih i srednjih kola, te uenikih domova; minimalnih financijskih standarda za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove; minimalnih financijskih standarda za decentralizirano financiranje domova za starije i nemone osobe; minimalnih financijskih standarda materijalnih i financijskih rashoda centara za socijalnu skrb i pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva; te minimalnih financijskih standarda za decentralizirano financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi utvruju se za novu fiskalnu godinu na temelju podataka o izvrenim rashodima u tekuoj fiskalnoj godini. Mjerilo za izraun bilannih prava materijalnih i financijskih rashoda za upanije, Grad Zagreb za financiranje srednjeg kolstva i 33 grada koja su preuzela financiranje osnovnog kolstva je prosjena godinja cijena po ueniku izraunata na bazi ukupnih bilannih prava i upisanih uenika u tekuoj kolskoj godini. Rashodi za materijal, dijelove i usluge tekueg i investicijskog odravanja i rashodi za nabavu proizvedene imovine i dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini planiraju se i osiguravaju na osnovi kriterija opsega djelatnosti po ueniku, po razrednom odjelu i po kolskoj zgradi. Kriterij za sufinanciranje potpore smjetaja i prehrane uenika u uenikim domovima po upanijama i Gradu Zagrebu je broj uenika, a mjerilo je prosjena godinja cijena po ueniku. Minimalni financijski standard za decentralizirane funkcije za zdravstvene ustanove u vlasnitvu upanija i Grada Zagreba te klinikih ustanova koje obavljaju dio decentraliziranih funkcija za potrebe osiguranih osoba na podruju upanije i Grada Zagreba znai pokrie rashoda za investicijsko ulaganje zdravstvenih ustanova u prostor, medicinsku i nemedicinsku opremu i prijevozna sredstva, investicijsko i tekue odravanje zdravstvenih ustanova, prostora, medicinske i nemedicinske opreme i prijevoznih sredstava te informatizacija zdravstvene djelatnosti. Minimalni financijski standard se utvruje na osnovu kriterija udjela postotka broja osiguranih osoba u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj osiguranih osoba pri Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje, udjela postotka broja lokaliteta na kojima se odvija zdravstvena djelatnost u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj lokaliteta u Hrvatskoj, udjela postotka broja zdravstvenih ustanova u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj zdravstvenih ustanova koje imaju sklopljen ugovor s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje, te udjela postotka broja ugovorenih kreveta u pojedinoj upaniji i Gradu Zagrebu u odnosu na ukupan broj ugovorenih kreveta s Hrvatskim zavodom za zdravstveno osiguranje. Kriteriji za financiranje materijalnih rashoda (naknade trokova zaposlenima) u domovima za starije i nemone osobe odreuju se prema Pravilniku o vrsti domova, Zakonu o plaama u javnim slubama, i Uredbi o nazivima radnih mjesta i keoficijentima sloenosti poslova u javnim slubama, kolektivnim ugovorom za slubenike i namjetenika u javnim slubama i kolektivnim ugovormo za djelatnosti socijalne skrbi. Mjerila za financiranje materijalnih rashoda (naknade trokova zaposlenima) utvruju se prema broju zaposlenih u domovima za starije i nemone osobe. Kriteriji i mjerila za financiranje materijalnih i financijskih rashoda utvruju se prema broju korisnika doma. Kriteriji za financiranje rashoda nefiinancijske imovine utvruju prema Pravilniku o vrsti doma, stanju prostora i oprema prema intenzitetu ulaganja u prethodnim godinama, te ulaganju po korisniku, dok se mjerila za financiranje rashoda za nefinancijsku imovinu utvruju po korisniku. Kriteriji za materijalne i financijske rashode centara za socijalnu skrb je broj radnika zaposlenih u centru, a mjerilo je prosjeni mjeseni iznos po radniku. Kriterij za rashode za pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva je broj korisnika planiran u prethodnoj fiskalnoj godini, a mjerilo je iznos od 880 kuna po korisniku pomoi za podmirenje trokova stanovanja korisnicima koji se griju na drva. Kriteriji za utvrivanje visine materijalnih i financijskih rashoda za decentralizirano financiranje redovite djelatnosti javnih vatrogasnih postrojbi su procijenjeni rashodi za naknade trokova zaposlenima, materijal i energiju, usluge, ostale nespomenute rashode, rashode za ostale financijske rashode. Kriteriji za utvrivanje visine rashoda za plae i doprinose za plae za zaposlene u javnim vatrogasnim postrojbama temelje se na Zakonu o dravnim slubenicima i namjetenicima i kolektivnom ugovoru za dravne slubenike i namjetenike. Mjerila za utvrivanje visine rashoda za zaposlene, te materijalnih i financijskih rashoda su: broj profesionalnih vatrogasaca javne vatrogasne postrojbe, broj stanovnika i razmjerno pripadajui broj turista na podruju osnivaa i suosnivaa javne vatrogasne postrojbe, prosjean broj intervencija javne vatrogasne postrojbe u prethodnih pet godina, povrina podruja osnivaa i suosnivaa javne vatrogasne postrojbe, te gustoa naseljenosti na podruju osnivaa i suosnivaa (broj stanovnika na kvadratni kilometar).

347

 udio opine i grada u prihodu od naknada za koncesiju za zahvaanje voda za javnu vodoopskrbu iznosi 30 posto, a drave 70 posto. Zaduivanje jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave je mogue za financiranje izgradnje, dogradnje ili preureenja objekata te nabave opreme radi ostvarivanja trajnijih uvjeta za rad i djelovanje svojih tijela i korisnika njezina prorauna. Opine, gradovi i upanije se ne mogu zaduiti radi financiranja svoje redovne djelatnosti ili radi redovne djelatnosti korisnika svoga prorauna, osim kratkorono, i to ako se prihodi prorauna ne ostvaruju ravnomjerno tijekom godine. U odsutnosti kapitalnih prihoda, te sa tenjom da se udovolji rastuim potrebama za financiranjem kapitalnih projekata, nie se razine fiskalne vlasti mogu zaduiti u skladu s odredbama Zakona o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, Zakona o dravnom proraunu, te Zakona o izvravanju dravnog prorauna. Zaduivanje kao oblik financiranja rashoda jedinica lokalne i regionalne samouprave moe se koristiti samo ako Dravni ured za reviziju ocijeni da vraanje duga po osnovi zajma nee ugroziti financiranje rashoda jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave. U tom sluaju opina, grad ili upanija moe koristiti dva osnovna naina zaduivanja za financiranje kapitalnih projekata: uzimanjem kredita i zajmova od financijskih institucija i drugih kreditnih institucija, raspisivanjem javnog zajma, izdavanjem obveznica (blagajnikih zapisa) po odobrenju Ministarstva financija. Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2010. utvruje razinu zaduivanja jedinica lokalne i podrune samouprave, te je propisano da Vlada Republike Hrvatske moe izdati suglasnost za zaduivanje opini, gradu ili upaniji koja je u financijskom izvjetaju o prihodima i rashodima, primicima i izdacima za prethodnu godinu iskazala prihode poslovanja vee od iznosa rashoda poslovanja. Ujedno Vlada moe izdati suglasnost za zaduivanje opina, gradova i upanija najvie do 2,3 posto ukupno ostvarenih prihoda poslovanja svih jedinica lokalne i podrune samouprave iskazanih u financijskom izvjetaju o prihodima i rashodima, primicima i izdacima za prethodnu godinu. Prema Zakonu o proraunu, ukupna godinja obveza jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave moe iznositi najvie do 20 posto ostvarenih prihoda u godini koja prethodi godini u kojoj se zaduuje. upanije mogu dati jamstvo opinama i gradovima na svom podruju uz suglasnost Vlade, koje ulazi u opseg mogueg zaduenja upanije. Opine, gradovi i upanije mogu davati jamstva javnim ustanovama ili poduzeima iji su osnivai ili veinski vlasnici. Dana jamstva ukljuuju se u godinju razinu zaduivanja konkretne jedinice.

348

Jedinice lokalne i podrune samouprave koje su u podrujima posebne dravne skrbi ne mogu se zaduiti, niti se mogu zaduiti one jedinice koje ostvaruju kreditna sredstva za nabavu nefinancijske imovine iz sredstva Fonda za regionalni razvoj, kao niti one jedinice iji se projekti sufinanciraju iz prdpristupnih programa Europske unije.

349

PRILOG D
Prirez porezu na dohodak: pregled uvedenih i maksimalnih stopa i procjene ostvarivanja dodatnih prihoda opina i gradova zbog promjena prireza porezu na dohodak
Tablica 1. Pregled uvedenih stopa prireza porezu na dohodak po opinama i gradovima (stanje srpanj 2010.), %
Opina/grad Opine Bale Belica Erdut Katelir-Labinci Lanie Lastovo Lupoglav Motuvun Sveti Lovre Viinada Zadvarje Cerovlje Dra Kanfanar Kri Magadenovac Milna Pian Bedenica Bizovec Brckovljani Cista Provo eminac Dubrava Ervenik Farkaevac Faana Jagodnjak Kistanje Klotar Ivani Lovinac Pisarovina Popovac Preseka Rakovec Sveta Nedjelja (Pazin) Trnovec Bartoloveki Vrbje umberak Biskupija Popovaa Uvedena stopa prireza Maksimalno mogua stopa prireza prema postojeim zakonskim propisima 1 10

10

10

10

350

Barban Bilje Bonjaci Brela Brestovac Bukovlje Cerna aglin Darda Deanovac Drenovci Dvor Fuine Gornji Bogievci Graie Gradec Jakovlje Jaki Karojba Kijevo Kneevi Vinogradi Konanica Konjina Kravarsko Linjan Lovas Luka Lumbarda Majur Mali Bukovec Marana Marijanci Markuica Medulin Mrkopalj Negoslavci Orle Petlovac Petrijevci Plitvika Jezera Podcrkavlje Pokupsko Proloac Promina Puie Ribnik Rui Srainec Stara Gradika Sveti ur Sveti Vinenat Tinjan Tordinci Udbina Unei Veliki Bukovec Vinica Vinjan Vrbanja Zlatar Bistrica akanje

10

351

Krai Lipovljani Murter Nutar Pirovac Podbablje Raa Rugvica Runovii Stupnik Tisno Tribanj Zagvozd Beretinec Civljane Dubravica Graac Klenovnik Lokviii Mu Sveti Petar u umi Velika Kopaonica Vrhovine Konavle Ravna Gora Veliko Trgovie Vojni Andrijaevci Dicmo Donji Andrijevci Dubrovako Primorje Dugopolje urenovac Kapela Krnjak Omialj Podstrana Rakovica Zmijavci pii Bukovica Vela Luka

10

10

7,5

10

10

352

Bednja Bilice Bistra Blato Borovo Brdovec Breznica Brinje Brodski Stupnik Cernik Cestica Davor Donja Voa Dragali Ferianci Garin Hrvace Ivankovo Jelsa Kaptol Klina Sela Marija Gorica Mljet Nova Kapela Otok Podgora Polaa Primoten Pua Reetari Sibinj Stari Mikanovci Staro Petrovo Selo Sutivan titar Trpanj Tuepi Vidovec Visoko minj upa Dubrovaka Gradovi Gradovi do 30.000 stanovnika Beli Manastir Vis Benkovac abar Delnice Donji Miholjac Drni Duga Resa Ilok Knin Kraljevica Otoac Pazin Skradin Slunj Vodnjan

10

10

1 3 5

12 12 12

353

Buje Ivani Grad Labin Korula Rovinj Sveta Nedjelja (Samobor) Umag Vodice Vrbovsko Novi Vinodolski Vrlika Opatija Lepoglava Ludbreg Naice Omi Sinj Trogir Valpovo Dugo Selo Jastrebarsko Belie Crikvenica azma Garenica Grubino Polje Ivanec Krievci Kutina Makarska Metkovi Novi Marof Novska Petrinja Pleternica Poega Pregrada Solin Varadinske Toplice Virovitica Vrgorac Zlatar upanja Imotski Klanjec Nova Gradika Ozalj Sveti Ivan Zelina Vrbovec Zaprei Gradovi iznad 30.000 stanovnika Rijeka Pula Slavonski Brod akovec akovo Sisak Split ibenik Varadin Vinkovci Bjelovar Karlovac Katela Velika Gorica

12

7 7,5 8

12 12 12

9 10

12 12

12

12

6,25 7,5 8 10

15 15 15 15

12

15

354

Osijek Dubrovnik Zagreb

13 15 18

15 15 30

Izvor: Ministarstvo financija, Porezna uprava.

355

356
Simulacija 1. Simulacija 2. Simulacija 3. Prihodi poslovanja u kunama Ukupni porez i prirez na dohodak umanjen za povrat Sadanja Broj poreza i dio poreza stopa stanovnika na dohodak za prireza decentralizirane % funkcije u kunama 14.300 14.723 16.689 36.206 15.506 16.268 63.517 14.658 23.125 5.930 3.234 12.950 6.253 7.165 9.365 6.506 9.868 2.746 24.597 14.313 23.413 52.236 35.075.190 19.758.659 47.906.170 83.136.067 3.487.231 10 10 10 10 10.409.217 6.237.904 10 14.390.083 6.658.326 10 6.974.936 12 12 12 12 12 12 12 12 12 15 16.526.685 12 4.345.051 12 12 5.575.099 12 72.961.213 12 12 0 669.012 0 1.983.202 836.992 121.060 1.726.810 113.416 1.249.106 418.468 637.731 359.248 871.021 3.778.912 18.100.996 12 12 0 142.015.716 12 15 3.803.992 21.439.081 12 12 0 12 15 12 12 8 12 10 8 10 8 10 8 8 12 10 12 15 41.815.622 6 12 2.366.922 10 96.299.915 15 14.444.987 15 25.044.497 9 12 689.298 10 19.735.661 6 12 1.117.113 10 744.742 229.766 14.444.987 1.577.948 0 3.803.992 0 0 446.008 0 1.652.669 557.995 0 1.151.207 0 832.737 278.978 637.731 0 871.021 3.778.912 24.653.380 9 12 678.533 10 226.178 10 10 10 15 10 12 18 12 12 8 12 10 8 10 8 10 8 8 12 10 12 18 Nova stopa Poveanje Poveanje prireza prihoda od prihoda od Maksimalna prema broju poreza na poreza na zakonski stanovnika, dohodak i dohodak i doputena osim ako ve prireza zbog prireza zbog stopa prireza sada ima poveanja poveanja % grad viu stope prireza stope prireza stopu prireza u kunama u kunama % Nova stopa Poveanje prireza prihoda od prema broju poreza na stanovnika, dohodak i osim ako ve prireza zbog sada ima poveanja grad viu stope prireza stopu prireza u kunama % 226.178 744.742 229.766 14.444.987 1.577.948 0 7.607.985 0 0 446.008 0 1.652.669 557.995 0 1.151.207 0 832.737 278.978 637.731 0 871.021 6.046.259 49.454.474 50.655.568 48.475.832 160.912.935 66.678.321 34.858.674 245.871.997 36.048.024 186.560.393 11.906.822 7.753.193 32.459.994 10.733.200 12.564.725 33.892.004 11.006.666 23.058.539 8.318.526 79.926.375 34.461.468 70.913.527 217.579.525

Tablica 2. Procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u gradovima

upanija

Grad

Dugo Selo

Ivani-Grad

Jastrebarsko

Samobor

Zagrebaka upanija

Sveta Nedjelja

Sveti Ivan Zelina

Velika Gorica

Vrbovec

Zaprei

Donja Stubica

Klanjec

Krapina

Krapinsko-zagorska upanija

Oroslavje

Pregrada

Zabok

Zlatar

Glina

Hrvatska Kostajnica

Sisako-moslavaka upanija

Kutina

Novska

Petrinja

Sisak

Duga Resa 198.112.417 50.154.527 11.462.139 16.480.472 26.522.610 19.643.634 18.622.435 19.517.989 232.621.833 11.101.635 21.418.014 135.278.589 53.484.318 121.759.944 16.675.609 28.671.257 17.790.882 18.115.897 7.523 7.131.993 10 12 11.630 8.063.227 10 12 13.243 11.263.615 12 8.895 7.194.738 10 12 41.869 68.246.588 12 15 1.828.034 130.813 1.351.634 146.604 129.673 22.324 22.587.105 10 12 410.675 30.994 54.042.070 15 8.106.311 8.862 7.116.398 12 853.968 8 15 12 15 10 10 10 10 6.973 7.463.443 10 12 135.699 10 49.075 126.032.740 10 15 5.728.761 15 13.857 11.751.197 10 12 213.658 10 8.668 10.050.624 8 12 372.245 8 0 0 5.728.761 0 569.312 8.106.311 410.675 1.828.034 0 1.126.362 0 0 8.718 13.257.710 8 12 491.026 8 0 14.434 15.365.537 10 12 279.373 10 0 6.096 7.222.488 5 12 481.499 8 206.357 7.932 6.808.720 12 12 0 12 0 12 8 10 8 8 10 12 10 8 15 12 15 10 10 10 10 15.054 29.306.507 12 3.516.781 10 2.930.651 10 59.395 105.308.407 12 15 2.820.761 15 2.820.761 18

24.527.381

12.114

14.862.775

12

990.852

10

707.751

10

707.751 5.641.522 2.930.651 0 206.357 0 0 0 0 2.291.504 0 569.312 8.106.311 410.675 1.828.034 0 1.126.362 0 0

Karlovac

Karlovaka upanija

Ogulin

Ozalj

Slunj

Ivanec

Lepoglava

Ludbreg

Varadinska upanija

Novi Marof

Varadin

Varadinske Toplice

urevac

Koprivniko-krievaka upanija

Koprivnica

Krievci

Bjelovar

azma

Bjelovarsko-bilogorska upanija

Daruvar

Garenica

Grubino Polje

357

358
46.194.847 19.670.541 64.996.149 12.768.939 36.797.610 38.183.327 16.260.519 57.838.491 52.213.731 23.653.796 106.647.333 44.063.262 678.906.113 18.956.932 51.652.133 32.657.289 30.457.666 27.981.877 23.496.594 25.564.337 71.195.036 13.690.025 21.739.823 20.968.924 12.215.822 67.096.997 35.681.162 157.330.436 64.612 81.255.436 15.833 11.122.027 28.201 35.191.866 12.883 5.566.297 10 10 12 8 8.855 12.916.870 6.674 9.151.447 7.472 2.415.236 22.618 24.664.646 10 12 12 12 12 12 12 12 15 14.819 7.671.881 12 5.792 9.322.143 12 8.132 14.486.056 12 10.411 14.487.763 5 12 965.851 1.738.327 1.118.657 920.626 448.448 289.828 1.098.174 1.550.024 101.205 639.852 0 5.266.556 3.335 5.328.337 12 639.400 12.980 31.450.477 12 3.774.057 6.047 10.990.834 6 12 622.123 8 10 8 10 8 8 10 12 8 8 8 10 12 12 15 144.043 288.694.325 6,25 15 23.774.827 15 9.480 12.253.066 12 1.470.368 8 12.719 32.370.235 7,5 12 1.355.033 10 5.282 7.495.036 7 12 350.235 8 70.047 752.796 980.245 23.774.827 207.374 3.145.048 426.267 689.893 1.158.884 745.771 767.188 448.448 193.219 732.116 1.033.350 0 639.852 0 5.266.556 8.388 16.814.072 12 2.017.689 8 1.345.126 5.491 14.568.190 12 1.748.183 8 1.165.455 4.579 7.784.223 5 12 518.948 8 222.406 8.891 17.932.509 12 2.151.901 8 1.434.601 8 8 8 8 8 10 8 18 8 10 8 10 8 8 10 12 8 8 8 10 12 12 18 6.262 17.338.984 5 12 1.155.932 8 495.400 8 4.387 7.549.595 5 12 503.306 8 215.703 8 11.348 20.891.675 10 12 379.849 10 0 10 2.959 5.179.081 12 621.490 8 414.326 8 414.326 0 215.703 495.400 1.434.601 222.406 1.165.455 1.345.126 70.047 752.796 980.245 31.926.196 207.374 3.145.048 426.267 689.893 1.158.884 745.771 767.188 448.448 193.219 732.116 1.033.350 0 639.852 0 7.523.651 7.773 10.208.206 12 1.224.985 8 816.656 8 816.656

Bakar

Cres

Crikvenica

abar

Delnice

Kastav

Primorsko-goranska upanija

Kraljevica

Krk

Mali Loinj

Novi Vinodolski

Opatija

Rab

Rijeka

Vrbovsko

Gospi

Novalja

Liko-senjska upanija

Otoac

Senj

Orahovica

Virovitiko-podravska upanija

Slatina

Virovitica

Kutjevo

Lipik

Poeko-slavonska upanija

Pakrac

Pleternica

Poega

Brodsko-posavska upanija

Nova Gradika

Slavonski Brod

Benkovac 35.791.318 15.296.177 14.971.632 19.191.813 329.273.533 35.268.547 19.370.660 19.968.322 42.866.319 31.671.003 465.673.254 24.611.468 22.437.979 45.864.727 11.146.689 154.208.732 36.439.253 15.906.264 15.661.395 95.757.688 101.218.716 25.601.031 16.383 12.221.312 12 31.670 40.907.195 35.912 41.726.665 10 7.755 5.977.797 8.351 8.182.412 5 12 12 15 15 12 9.407 8.657.528 6 12 51.553 74.067.745 10 15 3.986 3.943.752 5 12 15.190 18.466.640 5 12 1.231.109 262.917 3.366.716 490.049 545.494 717.336 1.896.667 6.136.079 0 8.595 12.562.560 5 12 837.504 12.327 11.824.406 8 12 437.941 114.616 190.449.918 13 15 3.370.795 15 10 8 10 8 15 8 8 8 15 15 12 17.320 15.347.483 8 12 568.425 10 30.092 16.255.697 10 15 738.895 15 10.265 8.226.959 5 12 548.464 10 11.786 7.103.930 10 12 129.162 10 0 391.760 738.895 284.213 3.370.795 218.970 358.930 879.364 112.679 3.366.716 163.350 233.783 478.224 1.896.667 6.136.079 0 10.986 16.442.246 1 12 1.790.740 10 1.465.151 72.718 125.997.044 15 18.899.557 15 18.899.557 4.350 5.508.055 12 660.967 8 440.644 3.387 4.536.175 12 544.341 8 362.894 8 8 18 10 10 10 15 10 18 10 8 10 8 18 8 8 8 15 15 12 4.603 2.410.841 12 289.301 8 192.867 8 5.259 6.888.226 12 826.587 8 551.058 8

31.623.451

9.786

11.080.874

12

738.725

316.596

316.596 551.058 192.867 362.894 440.644 22.679.468 1.465.151 0 391.760 738.895 284.213 8.426.988 218.970 358.930 879.364 112.679 5.386.745 163.350 233.783 478.224 1.896.667 6.136.079 0

Biograd Na Moru

Nin

Zadarska upanija

Obrovac

Pag

Zadar

Beli Manastir

Belie

Donji Miholjac

Osjeko-baranjska upanija

akovo

Naice

Osijek

Valpovo

Drni

Knin

ibensko-kninska upanija

Skradin

ibenik

Vodice

Ilok

Otok (Vinkovci)

Vukovarsko-srijemska upanija

Vinkovci

Vukovar

upanja

359

360
28.359.478 60.797.523 98.536.813 8.149.083 69.879.365 41.413.984 67.020.049 86.045.907 868.439.349 13.753.221 21.564.095 23.564.843 54.836.747 9.660.511 36.350.907 10.838.823 20.207.955 41.675.787 53.223.646 36.346.596 48.810.389 138.610.831 275.769.178 101.495.584 117.709.874 34.867.529 280.708.931 17.436.824 30.172.649 11.037.488 27.661.269 10.834 3.242 15.384 5.889 8.207.787 15.348.540 2.395.531 9.464.772 43.770 104.434.446 5.651 7.231.380 12.901 30.528.065 6 5 15 6 10 14.234 32.583.026 6 58.594 113.163.826 7,5 17.460 33.295.172 9.227 13.794.948 5 12 12 15 12 12 12 15 12 12 12 12 4.002 7.488.805 12 12.426 21.648.330 6 12 6.059 19.153.280 12 5.340 6.885.250 6 12 389.731 2.298.394 1.225.377 898.657 919.663 3.995.421 7.895.151 1.844.322 1.728.004 482.092 0 464.592 279.064 287.464 1.135.773 2.705 3.156.793 7 12 147.514 7.593 10.507.403 10 12 191.044 1.960 2.483.585 3 12 217.012 8 10 8 8 8 10 8 8 10 15 10 10 8 15 8 10 8 10 12.995 16.787.929 8 12 621.775 10 10.799 9.465.141 12 1.135.817 10 3.889 6.680.277 12 801.633 8 2.817 3.309.999 12 397.200 8 264.800 534.422 946.514 310.888 120.562 0 29.503 129.910 1.532.262 816.918 599.104 394.141 3.329.517 7.895.151 1.229.548 1.152.002 206.611 0 154.864 0 191.642 946.477 188.694 375.156.071 10 15 17.052.549 15 17.052.549 19.011 31.348.300 10 12 569.969 10 0 25.373 41.897.193 8 12 1.551.748 12 1.551.748 15.472 16.221.153 8 12 600.783 10 300.392 10 12 10 18 8 8 10 10 8 10 8 8 8 10 8 8 10 18 10 10 8 15 8 10 8 10 13.716 20.309.248 10 12 369.259 10 0 10 1.677 1.543.654 12 185.238 12 185.238 8 34.103 43.979.560 12 15 1.178.024 15 1.178.024 15 10.213 15.691.315 12 12 0 12 0 12 0 1.178.024 123.492 0 300.392 1.551.748 0 27.284.078 264.800 534.422 946.514 310.888 120.562 0 29.503 129.910 1.532.262 816.918 599.104 394.141 3.329.517 11.053.211 1.229.548 1.152.002 206.611 0 154.864 0 191.642 946.477 4.138 7.740.778 12 928.893 8 619.262 8 619.262

Hvar

Imotski

Katela

Komia

Makarska

Omi

Sinj

Splitsko-dalmatinska upanija

Solin

Split

Stari Grad

Supetar

Trilj

Trogir

Vis

Vrgorac

Vrlika

Buje

Buzet

Labin

Novigrad

Pazin

Istarska upanija

Pore

Pula

Rovinj

Umag

Vodnjan

Dubrovnik

Korula Dubrovako-neretvanska Metkovi upanija Opuzen

Ploe

akovec 9.797.447 14.369.965 6.678.326.427 8.747.929.496 2.322.829 3.729.822.536 218.426.248 188.299.500 779.145 4.204.712.582 18 30 427.597.890 20 71.266.315 20 7.871 4.606.391 12 552.767 8 368.511 8 6.548 4.128.407 12 495.409 8 330.273 8

94.064.810

30.455

49.677.627

10

15

2.258.074

15

2.258.074

15

2.258.074 330.273 368.511 71.266.315 228.346.785

Meimurska upanija

Mursko Sredie

Prelog

Grad Zagreb

Ukupno gradovi (bez Grada Zagreba)

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

361

362
Simulacija 1. Simulacija 2. Simulacija 3. Prihodi poslovanja u kunama Broj stanovnika Ukupni porez i prirez na dohodak umanjen za povrat poreza i dio poreza na dohodak za decentralizirane funkcije u kunama Sadanja stopa prireza % Maksimalna zakonski doputena stopa prireza % 1.071.555 16.373.229 5.255.059 19.009.515 2.482.197 2.735.512 703.499 2.585.361 3.973.261 6.157.616 6.047.112 2.302.796 2.281.192 7.335.769 1.491.633 3.581.258 1.492.839 9.311.952 3.214.132 699.325 4.612.335 597.418 6.306.585 6.335.570 1.078.636 5 3 5 3 10 3 6 6 3 10 5 2 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 6 10 3 10 10 10 5 10 189.203 0 410.969 86.898 108.628 575.354 71.030 0 71.088 632.851 153.054 47.527 0 40.601 237.984 239.078 73.305 5 10 123.112 3 10 47.811 7 10 76.697 3 10 168.693 6 7 6 6 6 10 6 6 6 6 6 10 6 6 6 6 10 6 6 6 6 10 10 0 10 3 10 357.140 6 10 10 0 10 0 153.060 0 72.297 0 20.490 24.622 37.841 0 176.129 0 21.726 287.677 14.206 0 14.218 271.222 30.611 20.369 0 17.401 0 0 31.417 3 10 72.824 6 31.210 6 10 8 10 8 7 6 6 6 10 8 6 6 8 6 10 6 6 6 6 10 6 8 6 6 Nova stopa Poveanje Poveanje Nova stopa Poveanje prireza prihoda od prihoda od prireza prihoda od prema broju poreza na poreza na prema broju poreza na stanovnika, dohodak i dohodak i stanovnika, dohodak i osim ako prireza zbog prireza zbog osim ako ve prireza zbog ve sada poveanja poveanja sada ima poveanja ima opina stope stope opina viu stope viu stopu prireza prireza stopu prireza prireza prireza u kunama u kunama % u kunama % 31.210 0 255.100 0 120.495 0 20.490 24.622 37.841 0 293.549 0 21.726 431.516 14.206 0 14.218 271.222 30.611 20.369 0 17.401 118.992 0 31.417 4.819.540 34.585.338 14.323.726 33.047.138 3.799.440 4.458.336 1.877.650 4.356.837 9.718.425 9.285.146 10.192.918 4.325.849 4.983.427 16.628.043 3.234.894 7.554.236 3.137.631 20.459.866 6.938.509 1.554.836 8.236.467 2.853.442 20.767.088 17.192.237 3.552.894 1.185 3.251 7.608 1.350 2.484 1.670 2.492 3.697 2.145 2.089 1.419 7.406 1.983 3.199 6.038 4.927 3.952 3.920 2.102 1.586 5.478 10.287 6.816 6.098 1.522

Tablica 3. Procjena ostvarivanja dodatnih prihoda od prireza porezu na dohodak u opinama

upanija

Opina

Bedenica

Bistra

Brckovljani

Brdovec

Dubrava

Dubravica

Farkaevac

Gradec

Jakovlje

Klina Sela

Klotar Ivani

Krai

Zagrebaka upanija

Kravarsko

Kri

Luka

Marija Gorica

Orle

Pisarovina

Pokupsko

Preseka

Pua

Rakovec

Rugvica

Stupnik

umberak

Bedekovina 5.349.882 6.179.404 8.454.291 7.130.770 2.869.328 9.863.585 5.111.129 8.425.215 5.383.439 12.251.186 3.350.652 7.863.921 4.791.326 12.318.262 3.838.545 6.717.471 2.558.769 7.874.107 11.679.686 9.531.277 5.602.581 13.969.729 3.582.895 5.348.254 2.830 3.602.517 1.197 1.553.881 5 5.220 5.754.445 7,5 2.181 2.128.538 6.619 6.465.620 2.752 8.179.839 3.513 5.061.583 10 10 10 10 10 10 10 3.022 1.878.366 10 1.073 1.496.133 10 2.234 1.214.126 10 6.612 6.224.433 10 622.443 121.413 149.613 187.837 506.158 817.984 646.562 212.854 133.824 155.388 171.548 2.715 1.421.295 10 142.130 3.669 3.810.744 10 381.074 1.854 1.515.325 10 151.533 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 8 6 6 5.744 8.723.264 10 872.326 6 1.815 3.280.834 10 328.083 6 4.074 4.408.105 5 10 209.910 6 1.643 1.831.645 10 183.165 6 109.899 41.982 196.850 523.396 90.920 228.645 85.278 373.466 72.848 89.768 112.702 303.695 490.790 387.937 127.712 26.765 93.233 34.310 5.476 6.695.232 10 669.523 6 401.714 1.826 1.005.523 10 100.552 6 60.331 5.726 2.976.574 10 297.657 6 178.594 4.481 6.331.566 10 633.157 6 379.894 6 8 6 8 6 6 6 8 6 6 6 8 6 6 6 6 6 8 6 8 6 6 3.478 1.830.547 10 183.055 6 109.833 6 2.793 3.017.060 10 301.706 6 181.024 6

11.399.442

8.482

7.340.479

10

734.048

440.429

587.238 181.024 109.833 379.894 238.126 60.331 535.619 109.899 41.982 196.850 697.861 90.920 228.645 85.278 497.955 72.848 89.768 112.702 303.695 490.790 517.250 127.712 26.765 93.233 34.310

Budinina

Desini

urmanec

Gornja Stubica

Hraina

Hum na Sutli

Jesenje

Konjina

Kraljevec na Sutli

Krapinske Toplice

Kumrovec

Krapinsko-zagorska upanija

Lobor

Mae

Marija Bistrica

Mihovljan

Novi Golubovec

Petrovsko

Radoboj

Stubike Toplice

Sveti Kri Zaretje

Tuhelj

Veliko Trgovie

Zagorska Sela

Zlatar Bistrica

363

364
4.175.784 10.110.385 7.971.111 6.808.399 9.961.596 11.551.942 7.168.554 2.786.759 3.504.260 25.238.506 11.686.121 8.281.339 8.132.450 5.873.502 4.859.519 3.980.016 4.650.362 6.489.028 9.380.438 1.856.915 5.297.536 7.030.161 6.314.156 4.573.700 8.091.229 1.271.306 2.481.835 2.759.498 6.913.087 4.777.437 3.193 5.495 2.490.297 1.191.551 1.252 1.269.194 7,5 5 860 391.867 583 526.935 5 2.623 3.378.126 8 2.292 1.267.182 3.333 3.448.830 1.938 2.514.896 2.164 623.514 8 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 1.100 1.094.438 10 3.987 5.269.680 10 3.199 3.406.441 10 340.644 526.968 109.444 11.547 251.490 344.883 126.718 62.558 25.092 39.187 126.919 57.914 56.741 2.950 2.341.931 10 234.193 2.746 1.427.528 10 142.753 1.486 1.523.488 10 152.349 3.095 3.568.987 10 356.899 6 6 6 6 6 6 6 8 6 6 6 8 6 6 6 7,5 6 2.831 2.300.384 10 230.038 6 3.219 4.780.251 10 478.025 6 7.376 4.785.317 10 478.532 6 12.701 11.170.981 4 10 644.480 6 214.827 287.119 286.815 138.023 214.139 91.409 85.652 140.516 204.386 316.181 65.666 0 150.894 206.930 76.031 0 5.018 23.512 76.152 0 11.348 4.026 2.192.106 10 219.211 6 131.526 1.490 1.234.375 5 10 58.780 6 11.756 4.101 2.523.508 6 10 95.227 6 0 6.170 6.528.851 10 652.885 6 391.731 8 6 6 6 10 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 8 6 6 6 8 6 6 6 7,5 6 2.391 2.057.880 10 205.788 6 123.473 6 2.341 1.672.173 10 167.217 6 100.330 6 3.779 2.600.822 10 260.082 6 156.049 6 5.742 3.118.289 5 10 148.490 6 29.698 8 89.094 156.049 100.330 123.473 522.308 0 11.756 131.526 644.480 382.825 286.815 138.023 214.139 91.409 85.652 140.516 204.386 316.181 65.666 0 150.894 206.930 76.031 0 5.018 23.512 76.152 0 11.348 2.047 857.275 10 85.728 6 51.437 6 51.437

Donji Kukuruzari

Dvor

Gvozd

Hrvatska Dubica

Jasenovac

Lekenik

Sisako-moslavaka upanija

Lipovljani

Majur

Martinska Ves

Popovaa

Sunja

Topusko

Velika Ludina

Barilovi

Bosiljevo

Cetingrad

Dragani

Generalski Stol

Josipdol

Kamanje

Krnjak

Karlovaka upanija

Lasinja

Netreti

Plaki

Rakovica

Ribnik

Saborsko

Tounj

Vojni

akanje

Bednja 2.656.825 2.722.110 1.384.021 17.909.320 3.101.648 22.903.180 5.412.431 2.593.245 8.864.671 2.134.815 3.778.092 6.148.815 5.775.203 6.990.667 3.893.916 3.939.129 11.774.855 1.639.704 6.417.196 4.691.118 2.854.941 1.641 856.470 10 3.747 2.430.102 5 5.539 4.492.123 10 1.578 641.735 5 10 10 10 10 6.852 5.765.072 3 10 3.532 2.666.698 10 4.174 1.628.373 5 10 4.714 3.508.153 5 10 167.055 77.542 266.670 391.801 30.559 0 115.719 0 4.994 2.826.452 10 282.645 6.757 4.529.601 10 452.960 4.327 1.656.758 10 165.676 6 6 6 6 6 6 6 6 10 6 10 2.507 720.475 5 10 34.308 6 1.959 3.564.156 10 356.416 6 2.278 1.788.982 7 10 50.158 7 3.732 1.956.238 10 195.624 6 117.374 0 213.849 6.862 99.405 271.776 169.587 33.411 15.508 160.002 167.915 6.112 0 23.144 0 5.259 4.973.706 10 497.371 6 298.422 2.844 1.754.630 10 10 0 10 0 5.678 5.378.158 10 10 0 10 0 1.575 807.455 10 80.746 6 48.447 6 10 10 8 6 7 6 6 6 8 6 6 6 6 8 6 10 6 10 2.304 1.581.850 10 10 0 10 0 10 2.288 1.736.640 7 10 48.691 7 0 7

7.432.371

4.765

5.229.353

10

10

10

10

0 0 0 48.447 0 0 397.896 117.374 0 213.849 6.862 99.405 362.368 169.587 33.411 15.508 160.002 279.858 6.112 0 23.144 0

Beretinec

Breznica

Brezniki Hum

Cestica

Donja Voa

Gornji Kneginec

Jalabet

Klenovnik

Ljubeica

Varadinska upanija

Mali Bukovec

Martijanec

Maruevec

Petrijanec

Srainec

Sveti ur

Sveti Ilija

Trnovec Bartoloveki

Veliki Bukovec

Vidovec

Vinica

Visoko

365

366
4.061.372 3.142.185 4.080.912 6.981.541 3.326.130 1.250.230 9.753.709 2.827.483 4.698.898 2.597.099 5.116.045 7.857.861 18.917.902 7.821.703 2.155.487 2.897.390 6.484.121 2.858.752 2.867.485 4.891.175 2.602.868 10.179.325 5.197 2.319.858 5.137 1.095.772 10 10 5.628 2.565.930 10 3.964 1.240.031 10 3.818 1.216.558 10 121.656 124.003 256.593 109.577 231.986 1.778 557.472 10 55.747 2.848 1.600.957 10 160.096 1.412 273.267 10 27.327 3.161 1.727.503 10 172.750 6 6 6 6 6 6 6 6 6 2.379 787.089 10 78.709 6 2.764 1.404.123 10 140.412 6 2.361 1.162.076 10 116.208 6 2.549 1.244.335 10 124.434 6 74.660 69.725 84.247 47.225 103.650 16.396 96.057 33.448 72.993 74.402 153.956 65.746 139.191 3.603 1.151.862 10 115.186 6 69.112 1.611 1.193.904 10 119.390 6 71.634 1.725 1.372.880 10 137.288 6 82.373 1.470 467.577 10 46.758 6 28.055 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 8 8 8 2.035 1.175.911 10 117.591 6 70.555 6 2.760 903.625 10 90.363 6 54.218 6 2.107 766.013 10 76.601 6 45.961 6 1.824 1.297.761 10 129.776 6 77.866 6 77.866 45.961 54.218 70.555 28.055 82.373 71.634 69.112 74.660 69.725 84.247 47.225 103.650 16.396 96.057 33.448 72.993 74.402 205.274 87.662 185.589 2.156 1.121.113 10 112.111 6 67.267 6 67.267

Drnje

elekovec

Ferdinandovac

Gola

Gornja Rijeka

Hlebine

Kalinovac

Kalnik

Klotar Podravski

Koprivniki Bregi

Koprivniko-krievaka upanija

Koprivniki Ivanec

Legrad

Molve

Novigrad Podravski

Novo Virje

Peteranec

Podravske Sesvete

Rasinja

Sokolovac

Sveti Ivan abno

Sveti Petar Orehovec

Virje

Berek 2.287.374 5.290.764 2.360.015 4.340.541 2.289.557 2.531.605 3.154.052 4.440.598 3.037.041 7.227.337 5.251.884 4.724.950 4.645.943 1.130.755 4.127.533 6.244.691 1.038.826 1.000 372.241 10 3.092 1.523.111 10 3.313 2.491.730 10 1.661 338.090 10 33.809 249.173 152.311 37.224 2.151 1.290.135 10 129.014 2.347 645.659 10 64.566 2.095 616.723 10 61.672 6 6 6 6 6 6 6 2.546 2.741.810 10 274.181 6 1.038 333.111 10 33.311 6 5.262 2.051.716 10 205.172 6 4.077 1.338.363 10 133.836 6 80.302 123.103 19.987 164.509 37.003 38.740 77.408 20.285 149.504 91.387 22.334 2.824 868.682 5 10 41.366 6 8.273 3.516 1.122.124 8 10 20.780 8 0 3.510 2.550.332 10 255.033 6 153.020 2.791 1.298.143 10 129.814 6 77.889 6 8 6 6 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 3.640 1.276.177 10 127.618 6 76.571 6 3.355 905.753 5 10 43.131 6 8.626 6

2.883.576

1.706

1.004.335

10

100.434

60.260

60.260 8.626 76.571 77.889 153.020 0 8.273 80.302 164.137 19.987 164.509 37.003 38.740 77.408 20.285 149.504 91.387 22.334

Deanovac

ulovac

Hercegovac

Ivanska

Kapela

Konanica

Nova Raa

Bjelovarsko-bilogorska upanija

Rovie

Severin

Sira

androvac

tefanje

Velika Pisanica

Velika Trnovitica

Veliki Grevac

Veliko Trojstvo

Zrinski Topolovac

367

368
14.866.887 3.748.539 34.187.262 19.783.285 11.336.216 19.261.675 9.517.625 53.277.538 4.752.411 13.342.376 21.266.367 31.403.413 58.288.880 7.068.373 6.223.376 29.744.753 14.673.121 9.794.262 5.125.888 16.146.227 42.716.011 8.566.524 7.065.667 3.763.746 9.523.384 12.153.228 11.630.343 13.679.192 4.926.316 5.576.016 905 1.649 1.282.157 664.066 4.668 7.479.943 3.494 3.384.545 5 5 7 1.096 1.475.290 3 1.019 1.336.190 1.880 1.291.190 4.108 3.514.883 10 1.245 2.393.778 8.907 18.847.877 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 3.530 7.224.388 10 1.333 2.884.262 10 2.724 5.535.202 7,5 10 128.726 288.426 722.439 1.884.788 239.378 0 129.119 133.619 100.262 338.455 356.188 61.055 18.619 1.876 4.091.140 10 409.114 5.282 9.358.248 8 10 173.301 1.407 2.618.747 5 10 124.702 1.641 2.410.639 10 241.064 6 6 8 6 7,5 6 6 6 6 10 6 6 6 6 6 6 7 10.554 32.747.118 10 3.274.712 6 2.726 6.564.101 10 656.410 6 3.987 7.397.603 10 739.760 6 1.024 1.677.687 10 167.769 6 100.661 443.856 393.846 1.964.827 144.638 24.940 0 245.468 0 173.056 433.463 1.130.873 143.627 0 77.471 80.171 42.970 203.073 71.238 12.211 0 1.120 2.164.828 10 216.483 6 129.890 3.897 9.529.017 10 952.902 6 571.741 1.931 4.827.309 10 482.731 6 289.639 4.877 11.955.047 10 1.195.505 6 717.303 6 6 6 6 6 6 6 10 6 6 8 6 7,5 6 6 8 6 10 6 6 6 6 6 6 7 1.855 4.501.637 5 10 214.364 6 42.873 6 1.970 4.039.761 10 403.976 6 242.386 6 6.749 17.201.027 10 1.720.103 6 1.032.062 6 985 1.974.718 10 197.472 6 118.483 6 118.483 1.032.062 242.386 42.873 717.303 289.639 571.741 129.890 100.661 443.856 393.846 3.274.712 144.638 24.940 0 245.468 0 173.056 433.463 1.507.830 143.627 0 77.471 80.171 42.970 203.073 71.238 12.211 0 1.554 3.075.336 10 307.534 6 184.520 6 184.520

Baka

Brod Moravice

avle

Dobrinj

Fuine

Jelenje

Klana

Kostrena

Lokve

Lopar

Primorsko-goranska upanija

Lovran

Malinska-Dubanica

Matulji

Moenika Draga

Mrkopalj

Omialj

Punat

Ravna Gora

Skrad

Vinodolska Opina

Vikovo

Vrbnik

Brinje

Donji Lapac

Karlobag

Liko-senjska upanija

Lovinac

Perui

Plitvika Jezera

Udbina

Vrhovine

Crnac 15.028.086 3.438.903 6.184.325 3.433.541 2.478.054 2.119.408 11.989.611 5.952.403 9.796.458 3.706.987 4.968.102 3.080.231 6.006.848 4.518.298 4.484.347 4.255.228 12.218.321 5.888 5.676.392 10 4.007 2.673.355 10 10 4.437 1.946.583 5 10 3.386 1.743.369 5 10 83.018 92.694 0 567.639 4.028 3.787.735 5 10 180.368 2.235 845.413 10 84.541 2.421 1.140.006 10 114.001 6 6 6 6 6 10 6 4.733 1.314.469 9 10 12.059 9 7.524 4.964.975 10 496.498 6 2.750 871.597 10 87.160 6 10.465 4.829.473 10 482.947 6 289.768 52.296 297.899 0 68.400 50.725 36.074 16.604 18.539 0 340.584 2.096 530.924 10 53.092 6 31.855 1.701 797.009 10 79.701 6 47.821 4.276 1.410.451 10 141.045 6 84.627 4.485 2.493.637 10 249.364 6 149.618 6 6 6 6 10 6 8 9 6 6 6 6 6 10 8 2.394 889.429 10 88.943 6 53.366 6 3.308 2.805.253 10 280.525 6 168.315 6

3.454.609

1.772

885.077

10

88.508

53.105

53.105 168.315 53.366 149.618 84.627 47.821 31.855 482.947 52.296 397.198 0 68.400 50.725 36.074 16.604 18.539 0 454.111

ainci

aavica

Gradina

Luka

Mikleu

Virovitiko-podravska upanija

Nova Bukovica

Pitomaa

Sopje

Suhopolje

pii Bukovica

Voin

Zdenci

Brestovac

aglin

Poeko-slavonska upanija

Jaki

Kaptol

Velika

369

370
3.360.902 3.597.016 2.515.168 6.283.772 8.121.365 4.220.334 3.027.904 8.481.179 3.856.769 3.682.574 2.969.372 11.829.123 4.460.191 7.722.562 3.353.281 13.015.734 3.502.435 4.627.486 6.000.707 3.326.962 2.297.609 2.763.999 5.066.962 5.990.261 2.543.025 5.494.222 4.023 1.260.010 2.906 1.112.535 3 3.570 2.417.337 7 6.352 1.634.863 10 1.717 1.083.906 5 2.649 1.415.690 10 10 10 10 10 10 2.707 1.686.983 10 7.549 3.244.179 10 10 5.171 1.386.268 10 10 0 0 168.698 141.569 51.615 0 67.776 75.609 126.001 2.683 2.261.245 5 10 107.678 6.559 5.436.514 10 543.651 2.942 2.010.527 10 201.053 4.224 2.123.441 10 212.344 6 6 6 6 10 10 6 6 6 10 7 6 6 5.118 2.178.741 10 10 0 10 2.417 2.124.249 10 212.425 6 2.294 1.326.938 10 132.694 6 2.319 1.203.580 5 10 57.313 6 11.463 79.616 127.455 0 127.406 120.632 326.191 21.536 0 0 101.219 84.941 10.323 0 0 32.404 75.601 2.559 817.167 10 81.717 6 49.030 5.586 4.938.247 10 10 0 10 0 1.282 1.208.316 10 10 0 10 0 4.393 1.868.430 8 10 34.601 8 0 8 10 10 6 6 6 6 10 6 6 8 6 10 10 6 6 6 10 7 6 6 3.259 789.279 10 10 0 10 0 10 4.235 3.972.850 10 10 0 10 0 10 2.739 1.138.352 5 10 54.207 6 10.841 6 3.526 1.127.218 10 10 0 10 0 10 0 10.841 0 0 0 0 0 49.030 11.463 79.616 127.455 0 127.406 120.632 434.921 21.536 0 0 101.219 84.941 10.323 0 0 32.404 75.601 3.541 2.003.099 10 200.310 6 120.186 6 120.186

Bebrina

Brodski Stupnik

Bukovlje

Cernik

Davor

Donji Andrijevci

Dragali

Garin

Gornja Vrba

Gornji Bogievci

Gundinci

Klakar

Brodsko-posavska upanija

Nova Kapela

Okuani

Oprisavci

Oriovac

Podcrkavlje

Reetari

Sibinj

Sikirevci

Slavonski amac

Stara Gradika

Staro Petrovo Selo

Velika Kopanica

Vrbje

Vrpolje

Bibinje 2.185.467 14.780.310 8.191.412 7.397.323 5.504.906 4.108.925 1.461.022 9.578.648 15.754.131 7.334.153 6.198.643 20.149.505 9.080.057 6.451.859 12.334.834 7.623.155 6.650.258 7.234.846 9.829.802 11.260.232 12.720.455 8.861.510 6.283.923 4.722.957 26.030.247 7.156.556 5.483.673 1.903 3.656.384 2.443 816.083 1.608 1.469.653 707 571.648 1.772 2.300.666 4.482 3.594.334 4.402 3.732.166 1.893 3.085.267 10 10 10 10 10 10 10 10 2.088 1.924.890 10 1.820 1.510.205 10 3.107 1.833.133 10 2.199 1.589.698 10 158.970 183.313 151.021 192.489 308.527 373.217 359.433 230.067 57.165 146.965 81.608 365.638 3.871 4.481.893 10 448.189 713 526.093 10 52.609 3.513 4.223.578 10 422.358 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 4.664 4.438.248 10 443.825 6 1.434 1.511.742 10 10 0 10 2.004 2.169.912 10 216.991 6 3.884 4.529.014 10 452.901 6 271.741 130.195 0 266.295 253.415 31.566 268.914 95.382 109.988 90.612 115.493 185.116 223.930 215.660 138.040 34.299 88.179 48.965 219.383 2.368 3.039.362 10 303.936 6 182.362 764 544.035 10 54.404 6 32.642 650 553.145 10 55.315 6 33.189 715 907.746 10 90.775 6 54.465 6 6 6 6 6 6 10 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 1.731 1.958.265 10 195.827 6 117.496 6 1.329 2.519.950 10 251.995 6 151.197 6 3.923 4.356.203 7 10 122.137 7 0 7 1.190 1.283.109 10 128.311 6 76.987 6 76.987 0 151.197 117.496 54.465 33.189 32.642 182.362 271.741 130.195 0 266.295 253.415 31.566 268.914 95.382 109.988 90.612 115.493 185.116 223.930 215.660 138.040 34.299 88.179 48.965 219.383

8.274.563

3.923

2.405.427

10

240.543

144.326

144.326

Galovac

Graac

Jasenice

Kali

Kolan

Kukljica

Liane Ostrovike

Novigrad

Pakotane

Paman

Polaa

Polinik

Zadarska upanija

Posedarje

Povljana

Preko

Privlaka

Raanac

Sali

Stankovci

Starigrad

Sukoan

Sveti Filip i Jakov

kabrnje

Tkon

Vir

Vrsi

Zemunik Donji

371

372
7.634.376 15.114.119 6.718.141 9.932.652 15.320.026 19.238.566 1.487.245 5.407.448 2.130.114 8.087.973 14.657.593 4.855.098 3.280.534 1.215.626 6.780.130 21.223.987 5.308.737 2.112.489 5.298.558 2.911.335 5.094.439 4.763.467 4.642.279 1.904.740 4.436.852 3.738.707 4.020.104 8.083.455 1.971.070 2.434.158 2.255.612 3.459.332 1.733.860 2.911.749 1.253.875 2.124 1.312 2.060 2.396 1.900 1.955 2.759 4.858 3.145.312 1.085.939 717.310 1.047.596 552.796 879.909 1.262.939 441.393 2.572 1.800.644 1.850 1.285.649 2.427 2.537.826 3 1.451 510.614 3.314 1.712.947 3.068 2.129.493 5 2.743 2.422.291 5 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 2.719 931.934 5 10 2.239 541.612 2 10 1.266 430.398 10 43.040 42.479 44.378 115.347 101.404 171.295 51.061 172.474 128.565 180.064 314.531 108.594 71.731 104.760 55.280 87.991 126.294 44.139 4.411 2.324.720 10 232.472 5.186 5.532.812 5 10 263.467 2.537 1.572.707 3 10 106.883 1.832 590.973 10 59.097 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 2.418 1.547.713 10 10 0 10 2.225 3.006.616 10 300.662 6 8.417 8.346.660 1 10 743.762 6 7.946 3.416.539 8 10 63.269 8 0 413.201 180.397 0 35.458 45.807 52.693 139.483 25.824 21.240 8.876 23.069 20.281 102.777 30.637 73.917 77.139 108.039 188.719 65.156 43.039 62.856 33.168 52.795 75.776 26.484 3.071 818.201 10 81.820 6 49.092 3.356 3.023.090 2 10 237.105 6 118.553 1.865 674.915 10 67.492 6 40.495 7.062 8.499.546 5 10 404.740 6 80.948 8 6 6 6 8 8 6 10 6 6 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 12.901 9.180.953 10 918.095 6 550.857 10 2.856 3.674.929 3 10 249.752 6 107.037 6 4.979 3.013.897 3 10 204.828 6 87.783 6 5.480 9.383.148 5 10 446.817 6 89.363 8 268.090 87.783 107.037 918.095 242.844 40.495 118.553 49.092 0 578.481 180.397 0 35.458 45.807 158.080 139.483 25.824 21.240 8.876 23.069 20.281 102.777 30.637 73.917 77.139 108.039 188.719 65.156 43.039 62.856 33.168 52.795 75.776 26.484 3.559 5.349.550 10 534.955 6 320.973 6 320.973

Antunovac

Bilje

Bizovac

eminac

epin

Darda

Donja Motiina

Dra

Drenje

urenovac

Erdut

Ernestinovo

Ferianci

Gorjani

Jagodnjak

Kneevi Vinogradi

Koka

Osjeko-baranjska upanija

Levanjska Varo

Magadenovac

Marijanci

Petlovac

Petrijevci

Podgora Podravska Moslavina Popovac

Punitovci

Satnica akovaka

Semeljci

Strizivojna

odolovci

Trnava

Viljevo

Vikovci

Vladislavci

Vuka

Bilice 14.051.575 2.328.118 4.198.453 8.333.146 6.087.703 9.694.011 6.458.231 13.632.239 2.931.592 9.935.841 2.880.027 19.826.106 9.620.676 3.279.194 2.160 1.848.160 5 10 88.008 1.450 1.560.460 6 10 58.885 3.239 4.046.947 6 10 152.715 1.775 1.428.284 5 10 68.014 6 6 6 6 2.391 1.969.190 10 196.919 6 1.317 1.083.710 5 10 51.605 6 2.992 3.501.338 10 10 0 10 1.846 1.294.781 6 10 48.860 6 0 0 10.321 118.151 13.603 0 0 17.602 2.075 2.455.075 6 10 92.644 6 0 3.038 521.409 3 10 35.436 6 15.187 533 518.222 5 10 24.677 6 4.935 988 223.909 3 10 15.217 6 6.522 6 6 6 6 6 10 6 6 6 6 6 6 137 51.816 7 10 1.453 7 0 7 1.669 362.385 4 10 20.907 6 6.969 6

4.866.781

2.180

1.673.085

10

10

10

10

0 6.969 0 6.522 4.935 15.187 0 0 0 10.321 118.151 13.603 0 0 17.602

Biskupija

Civljane

Ervenik

Kijevo

Kistanje

Murter

ibensko-kninska upanija

Pirovac

Primoten

Promina

Rogoznica

Rui

Tisno

Tribunj

Unei

373

374
3.902.405 5.036.909 2.946.999 6.419.512 4.662.512 5.936.280 12.736.346 4.297.067 6.592.428 10.373.975 4.531.641 4.997.293 4.382.652 1.481.935 9.956.292 10.707.599 4.300.154 8.654.069 3.441.707 2.294.856 3.807.339 4.817.186 7.654.375 7.127.337 2.813.678 7.303.652 5.174 2.865.408 5 2.113 1.431.119 6.466 2.527.560 3.335 2.805.176 2.251 2.006.838 5 1.999 1.141.435 10 10 10 10 10 10 2.608 604.651 10 10 3.387 1.368.554 10 10 5.216 3.906.484 10 390.648 0 0 114.144 95.564 280.518 252.756 143.112 136.448 3.776 2.173.291 10 217.329 5.862 6.871.072 6 10 259.286 5.998 3.697.369 10 369.737 1.466 524.533 5 10 24.978 6 6 6 6 6 10 10 6 6 6 6 6 6 3.053 923.510 5 10 43.977 6 1.579 1.313.994 5 10 62.571 6 2.627 2.038.643 10 203.864 6 8.676 4.088.440 10 10 0 10 0 122.319 12.514 8.795 4.996 221.842 0 130.397 234.389 0 0 68.486 19.113 168.311 151.654 85.867 27.290 5.033 2.416.438 10 241.644 6 144.986 3.382 1.344.115 10 134.412 6 80.647 7.424 4.329.732 5 10 206.178 6 41.236 4.990 2.124.823 5 10 101.182 6 20.236 6 8 6 6 10 6 6 6 6 8 8 6 8 10 10 6 6 6 8 6 8 4.653 2.039.128 5 10 97.101 6 19.420 6 5.360 3.134.944 10 10 0 10 0 10 2.366 1.266.430 10 126.643 6 75.986 6 4.262 2.096.639 10 209.664 6 125.798 6 125.798 75.986 0 19.420 20.236 123.707 80.647 144.986 0 122.319 12.514 8.795 4.996 295.790 129.643 130.397 312.519 0 0 68.486 19.113 168.311 202.205 85.867 81.869 4.249 2.000.463 8 10 37.046 8 0 8 0

Andrijaevci

Babina Greda

Bogdanovci

Borovo

Bonjaci

Cerna

Drenovci

Gradite

Gunja

Ivankovo

Jarmina

Lovas

Vukovarsko-srijemska upanija

Markuica

Negoslavci

Nijemci

Nutar

Privlaka

Stari Jankovci

Stari Mikanovci

titar

Tompojevci

Tordinci

Tovarnik

Trpinja

Voinci

Vrbanja

Baka Voda 15.616.540 8.713.181 8.121.603 14.022.543 10.514.845 31.160.314 7.007.794 11.578.829 16.203.557 16.808.011 7.043.065 2.775.121 5.910.754 15.110.526 6.447.102 17.564.668 8.462.403 19.264.653 11.712.864 7.079.203 7.849.933 19.931.797 6.717.228 3.020.670 6.287.305 8.215.713 7.542.913 3.392.611 11.256.606 5.329.837 1.442.097 11.411.808 4.350.384 11.561.944 6.693.039 3.449.999 9.072.015 7.741.347 1.763 277 1.642 2.130 1.479 2.685 759 492 1.977 4.904 4.232.707 1.092.884 336.566 1.681.198 2.158.499 2.837.492 2.865.236 285.726 1.621.150 2.218.833 10 1 6 8 10 2.643 2.182.874 2.224 2.742.437 4.510 2.893.277 839 1.165.766 5 5 6 797 831.479 1.553 2.473.960 7.341 10.534.436 8 2.884 3.272.105 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 4.904 4.498.669 6 10 5.782 4.846.348 10 10 2.980 8.851.851 10 868 473.966 10 4.074 4.819.622 7 10 135.130 47.397 885.185 0 169.761 0 195.082 247.396 83.148 116.577 137.775 130.592 82.373 423.271 109.288 33.657 0 215.850 283.749 0 25.461 61.175 41.090 1.100 1.148.822 2 10 90.104 4.771 2.743.836 10 274.384 2.500 2.346.706 10 234.671 1.037 886.817 7 10 24.864 7 6 6 6 7 6 6 10 6 10 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 10 6 6 10 6 6 8 740 764.030 10 76.403 6 4.367 6.896.979 10 689.698 6 3.656 4.915.252 10 10 0 10 4.116 5.530.265 10 10 0 10 0 0 413.819 45.842 0 140.802 164.630 45.052 0 28.438 531.111 0 0 0 0 148.438 49.889 69.946 27.555 26.118 0 253.962 65.573 20.194 0 129.510 170.250 0 14.145 0 0 3.615 2.501.929 10 250.193 6 150.116 3.120 3.232.910 8 10 59.869 8 0 7.305 5.087.147 10 508.715 6 305.229 2.657 3.427.340 8 10 63.469 8 0 3.674 2.929.764 3 10 199.110 6 85.333 6 8 8 8 6 10 10 6 6 7 6 6 6 7 6 6 10 6 10 8 6 6 6 6 6 6 6 6 6 10 6 6 10 6 6 8 1.771 2.173.863 5 10 103.517 6 20.703 6 1.661 3.589.778 0 10 358.978 6 215.387 6

13.585.266

2.924

3.278.304

10

327.830

196.698

196.698 215.387 20.703 85.333 0 406.972 0 150.116 0 0 413.819 45.842 0 140.802 164.630 45.052 0 28.438 531.111 0 0 0 0 148.438 49.889 69.946 27.555 26.118 0 253.962 65.573 20.194 0 129.510 170.250 0 14.145 0 0

Bol

Brela

Cista Provo

Dicmo

Dugi Rat

Dugopolje

Gradac

Hrvace

Jelsa

Klis

Leevica

Lokviii

Lovre

Marina

Milna

Mu

Nereia

Splitsko-dalmatinska upanija

Okrug

Otok

Podbablje

Podgora

Podstrana

Postira

Prgomet

Primorski Dolac

Proloac

Puia

Runovii

Seget

Selca

Suuraj

Sutivan

estanovac

olta

Tuepi

375

Zadvarje

Zagvozd

Zmijavci

376
7.949.244 7.852.770 10.041.192 5.135.437 21.471.770 10.019.178 5.810.301 4.254.235 6.768.458 3.078.339 6.580.072 17.786.422 1.912.530 13.941.739 5.214.597 13.795.119 51.456.892 6.599.009 4.004.602 5.935.150 11.039.320 9.800.340 3.681.997 3.549.149 6.229.822 14.057.178 5.419.116 6.774.799 4.067.218 17.229.389 7.989.546 3.447 2.703 1.137 1.479.596 3.293.604 5.154.333 10 2.187 2.829.337 1.770 2.195.362 1.506 1.634.303 5 5 1 2.218 2.711.805 5 1.011 1.160.836 7 1.408 1.292.818 1 2.909 3.766.592 3 3.535 3.888.578 6 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 10 1.997 1.734.430 2 10 981 1.528.969 10 983 1.828.732 1 10 162.956 152.897 136.034 146.739 255.982 115.202 32.547 129.134 163.430 104.541 134.730 131.845 329.360 0 6.004 16.578.598 5 10 789.457 3.903 6.022.897 5 10 286.805 929 2.583.417 1 10 230.205 2.945 5.525.260 5 10 263.108 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 7 6 6 6 6 6 6 10 398 841.845 1 10 75.016 6 3.264 2.976.167 10 297.617 6 1.334 1.697.711 1 10 151.281 6 1.489 1.811.768 5 10 86.275 6 17.255 84.045 178.570 41.675 52.622 127.892 57.361 157.891 90.531 91.738 68.017 0 109.707 64.001 0 25.827 98.058 20.908 26.946 73.247 197.616 0 1.457 2.286.134 2 10 179.305 6 89.652 785 1.182.120 10 118.212 6 70.927 1.433 2.464.365 5 10 117.351 6 23.470 831 1.059.991 10 105.999 6 63.599 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 8 6 6 6 6 6 6 7 6 6 6 6 6 6 10 3.050 6.720.076 3 10 456.704 6 195.730 6 1.745 2.542.745 2 10 199.431 6 99.715 6 1.579 1.704.272 10 170.427 6 102.256 6 2.802 4.017.008 5 10 191.286 6 38.257 6 38.257 102.256 99.715 195.730 63.599 23.470 70.927 89.652 17.255 84.045 178.570 41.675 52.622 127.892 57.361 473.674 90.531 91.738 68.017 0 109.707 64.001 0 25.827 98.058 20.908 26.946 73.247 197.616 0 1.047 2.495.369 1 10 222.360 6 123.533 6 123.533

Bale

Barban

Brtonigla

Cerovlje

Faana

Funtana

Graie

Gronjan

Kanfanar

Karojba

Katelir - Labinci

Kran

Lanie

Linjan

Lupoglav

Istarska upanija

Marana

Medulin

Motovun

Oprtalj

Pian

Raa

Sveta Nedelja

Sveti Lovre

Sveti Petar u umi

Svetvinenat

Tar-Vabriga

Tinjan

Vinjan

Viinada

Vrsar

minj

Blato 12.738.526 3.661.086 58.660.687 5.202.291 4.152.322 5.614.669 7.818.203 10.909.154 6.323.596 5.462.083 2.101.982 10.027.964 3.341.441 11.132.014 4.912.014 36.096.221 6.663 24.003.827 10 10 912 816.174 10 4.380 5.050.563 9 10 46.335 81.617 0 871 1.089.862 10 10 0 2.605 3.352.379 10 335.238 1.012 668.938 10 66.894 6 6 10 9 6 10 2.078 701.305 10 70.131 6 1.233 640.023 10 64.002 6 4.165 4.184.602 10 418.460 6 1.111 1.571.586 10 10 0 10 0 251.076 38.401 42.078 40.136 201.143 0 0 48.970 0 1.221 1.291.477 5 10 61.499 6 12.300 835 1.295.520 1 10 115.442 6 64.135 1.926 1.630.886 10 163.089 6 97.853 8.250 37.046.013 7,5 10 861.535 7,5 0 7,5 6 6 6 10 6 6 6 6 6 10 9 6 10 593 399.885 10 39.989 6 23.993 6 2.216 4.924.407 8 10 91.193 8 0 8

13.088.239

3.680

6.207.850

10

10

10

10

0 0 23.993 0 97.853 64.135 12.300 0 251.076 38.401 42.078 40.136 201.143 0 0 48.970 0

Dubrovako Primorje

Janjina

Konavle

Kula Norinska

Lastovo

Lumbarda

Mljet Dubrovako-neretvanska Orebi upanija Pojezerje

Slivno

Smokvica

Ston

Trpanj

Vela Luka

Zaablje

upa Dubrovaka

377

378
3.923.980 2.954.387 2.038.380 3.150.371 7.992.663 1.663.374 3.379.320 3.832.044 4.589.282 5.602.656 18.078.270 3.532.511 8.130.990 3.509.873 3.814.820 4.189.919 3.606.252 6.058.087 5.465.002 5.835.491 3.260.432 2.324.511 3.430.286.387 1.354.566 1.283.648.051 2.213 1.179.205 3.221 1.235.612 2.770 3.781.609 10 10 10 2.958 1.337.187 10 5.279 3.279.898 10 327.990 133.719 378.161 123.561 117.921 86.262.317 2.433 1.679.578 10 167.958 2.728 2.203.215 10 220.322 3.442 1.378.911 10 137.891 2.929 2.031.500 10 203.150 6 6 6 6 6 6 6 6 6 4.392 3.226.136 10 322.614 6 2.769 784.874 10 78.487 6 11.544 10.640.406 10 1.064.041 6 5.676 2.702.305 10 270.231 6 162.138 638.424 47.092 193.568 121.890 82.735 132.193 100.775 196.794 80.231 226.897 74.137 70.752 44.741.875 3.333 2.108.618 10 210.862 6 126.517 2.046 838.324 10 83.832 6 50.299 3.148 1.525.823 10 152.582 6 91.549 1.595 759.547 10 75.955 6 45.573 6 6 6 6 8 10 6 6 6 6 6 6 8 6 6 6 6 4.931 2.757.670 10 275.767 6 165.460 6 2.274 1.288.186 10 128.819 6 77.291 6 2.459 707.546 10 70.755 6 42.453 6 832 750.875 10 75.088 6 45.053 6 45.053 42.453 77.291 165.460 45.573 91.549 50.299 126.517 216.184 1.064.041 47.092 193.568 121.890 82.735 132.193 100.775 262.392 80.231 226.897 74.137 70.752 51.831.097 3.509 1.620.884 1 10 144.435 6 80.242 6 80.242

Belica

Dekanovec

Domainec

Donja Dubrava

Donji Kraljevec

Donji Vidovec

Gorian

Gornji Mihaljevec

Kotoriba

Mala Subotica

Nedelie

Meimurska upanija

Orehovica

Podturen

Pribislavec

Selnica

Strahoninec

Sveta Marija

Sveti Juraj Na Bregu Sveti Martin na Muri

enkovec

trigova

Vratiinec

Ukupno sve opine

Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija.

PRILOG E
Popis izvora podataka koritenih u analizi za izradu prijedloga novog teritorijalnog ustroja jedinica regionalne samouprave
Varijabla Ukupni prihodi prorauna opina, gradova i upanija umanjeni za pomoi po stanovniku* Bruto domai proizvod po stanovniku Udio aktivnih pravnih osoba u ukupnom broju registriranih pravnih osoba* Pokazatelji strukture gospodarstva* Udio upanijskih i lokalnih cesta u ukupnim cestama* Tekui izdaci za zatitu okolia po stanovniku* Djeji vrtii na 1000 djece u dobi od 0-4 godine* Osnovne kole po stanovniku* Srednje kole po ueniku* Broj postelja u klinikama, klinikim bolnicama i klinikim bolnikim centrima, po stanovniku * Knjinice po stanovniku* Udruge (sportske, ahovske i lovake udruge; udruge kulturno-umjetnikog amaterizma; udruge tehnike kulture) po stanovniku* Broj domova za starije i nemone po stanovniku* Prosjeni dnevni troak (zatvori, kaznionice i odgojne ustanove) Izvor Ministarstvo nancija, Izvrenje prorauna opina, gradova i upanija za 2009. godinu Dravni zavod za statistiku, Priopenje br. 12.1.2. Bruto domai proizvod za Republiku Hrvatsku i upanije u 2007. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Priopenje br. 12.1.2. Bruto domai proizvod za Republiku Hrvatsku i upanije u 2007. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Hrvatski zavod za javno zdravstvo, Hrvatski zdravstveno-statistiki ljetopis za 2008. godinu Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Dravni zavod za statistiku, Statistiki ljetopis 2009. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi Ministarstvo pravosua

Napomena: * Sistematizacija autora prema podacima preuzetima iz navedenog izvora.

379

PRILOG F
Rezultati anketnog istraivanja o percepciji graana o sposobnositma lokalnih vlasti za provoenje javnih funkcija
Agencija Puls je za Urban Institute 8. oujka 2006. godine u okviru istraivanja o decentralizaciji i izravnom izboru gradonaelnika kao determinante apstinencije graana na sudjelovanje u lokalnim izborima provela anketno istraivanje o percepciji graana o sposobnostima lokalnih vlasti za provoenje javnih funkcija9. Na sljedeim grafikim prikazima prezentirani su rezultati tog anketnog istraivanja.

Percepcija sposobnosti lokalnih vlasti za funkcija

Da li bi lokalne vlasti ove funkcije obavljale bolje ili loije od dravne vlasti?
Znaajno nekvalitetnije 2 3 4 Znaajno kvalitetnije Ne zna

Predkolski odgoj i usluge vrtia Reguliranje prometa i parkiranja u gradu/opini Odravanje svih prometnica u gradu Osnovnokolsko obrazovanje Srednjokolsko obrazovanje Socijalna zatita graana Briga o sigurnosti graana od kriminala Zdravstvena zatita graana

7%4% 16% 11% 6% 14% 11% 6% 10% 7% 10% 6% 15% 7% 17% 17% 9% 12% 17% 20% 24% 21%

26% 20% 25% 22% 25% 19% 19% 20%

43% 46% 39% 36% 32% 35% 34% 28%

4% 3% 3%

4% 4% 3% 4% 2%

19% 21%

17

Metoda istraivanja Telefonsko istraivanje - CATI provedeno 06. 08. oujka 2006.
Istraivanje je provedeno iz Pulsovog Centra za telefonska istraivanja.

Uzorak
Dvoetapno stratificirani, sluajni reprezentativni uzorak graana s pravom glasa iz cijele Hrvatske. Uzorak je stratificiran prema regiji (prema est tradicionalnih regija) i veliini naselja (etiri kategorije veliine naselja). Sluajan izbor osiguran sluajnim izborom brojeva telefona (kuanstva) iz baze svih telefonskih brojeva u Hrvatskoj te koritenjem tablica za sluajan izbor ispitanika unutar kuanstva. Eventualna odstupanja u strukturi uzorka u usporedbi s populacijom su otklonjena ponderiranjem rezultata. U istraivanju je sudjelovalo 800 ispitanika starijih od 18 godina.

380

Povjerenje u pojedine razine vlasti

SVI ISPITANICI

Bez obzira koja je stranka na vlasti trenutno na svakoj od ovih razina vlasti, imate li vie povjerenja u ?

Dravnu vlast

29,0%

upanijsku vlast ili

15,3%

Gradsku ili opinsku vlast

38,1%

Podjednako

3,8%

Ne zna

13,8%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

18

381