Upravni Postupak I Spor

VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE
Branislav Radulovi
UPRAVNI POSTUPAK I UPRAVNI SPOR DRAVNA UPRAVA I LOKALNA SAMOUPRAVA U CRNOJ GORI
PRIRUNIK ZA POLAGANjE STRUNOG ISPITA
Podgorica, 2008.
U PR AVNI PO S T U PAK I U P R AV N I S P OR DR AVN A U PR AVA I LOK A LN A S AMOU P R AVA U CRNOJ G O R I

PRIRUNIK ZA POLAGANjE STRUNOG ISPITA
Izdava Uprava za kadrove CG Urednik Svetlana Vukovi Autor Branislav Radulovi Lektor Itana Stanii Tehnika obrada Tatjana Vukevi Dizajn i priprema Studio KNB, Podgorica Lidija Savkovi-Vukovi tampa Digital Print Centar, Podgorica Tira 1000 primjeraka Uprava za kadrove Jovana Tomaevia bb, 81000 Podgorica tel/fax: 081/201-036, info@uzk.cg.yu
tampanje ove publikacije struno i finansijski je podrao projekat Program za razvoj kapaciteta-zajednika inicijativa Vlade Crne Gore ,Fondacije Institut za otvoreno drutvo i Programa Ujedinjenih nacija za razvoj.
SADRAJ
1.
UVODNA RIJE UPRAVNI POSTUPAK 1.1 Upravni postupak, opti i posebni 1.2 Osnovna naela opteg upravnog postupka 1.3 Organi i slubena lica u upravnom postupku 1.4 Nadlenost u upravnom postupku 1.5 Stranka u upravnom postupku i njeno zastupanje 1.6 Komunikacija organa i stranaka 1.7 Rokovi i povraaj u preanje stanje 1.8 Pokretanje upravnog postupka 1.9 Postupak do donoenja rjeenja 1.10 Dokazivanje u upravnom postupku 1.11 Rjeenje i zakljuak u upravnom postupku 1.12 alba u upravnom postupku 1.13 Ponavljanje postupka 1.14 Naroiti sluajevi ponitavanja, ukidanja i mijenjanja rjeenja 1.15 Izvrenje rjeenja 1.16 Odravanje reda u postupku 1.17 Trokovi postupka UPRAVNI SPOR 2.1 Pojam i vidovi upravnog spora 2.2 Predmet upravnog spora 2.3 Pravo pokretanja upravnog spora 2.4 Razlozi za voenje upravnog spora 2.5 Stranke u upravnom sporu 2.6 Nain pokretanja upravnog spora 2.7 Privremena mjera 2.8 Prethodni postupak - ispitivanje tube 2.9 Redovni postupak 2.10 Odluivanje upravnog suda u upravnom sporu 2.11 Razlozi za ponitaj upravnog akta 2.12 Odluivanje u sporu pune jurisdikcije 2.13 Presuda i rjeenje upravnom sporu 2.14 Vanredni pravni ljekovi
7 11 12 12 14 16 17 19 24 26 27 31 35 37 40 42 44 48 49 51 52 53 54 55 56 56 58 58 59 60 61 62 62 63
2.
2.15 Obaveznost presuda 2.16 Primjena drugih odredbi i trokovi postupka 3. DRAVNA UPRAVA 3.1 Poslovi dravne uprave 3.2 Organi dravne uprave 3.3 Unutranja organizacija dravne uprave 3.4 Propisi ministarstava i drugi pravni akti organa dravne uprave 3.5 Upravljanje i odgovornost u organima dravne uprave 3.6 Dravna uprava i graani 3.7 Odnos organa dravne uprave i vlade 3.8 Odnosi izmeu ministarstava, ministarstava i organa uprave, ministarstava i skuptine i organa uprave prema sudovima 3.9 Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama, javnim preduzeima i drugim pravnim licima iji je osniva drava 3.10 Odnos organa dravne uprave prema nevladinim organizacijama 3.11 Prenoenje i povjeravanje poslova dravne uprave 3.12 Inspekcijski nadzor 3.13 Upravna inspekcija 3.14 Sredstva za rad organa dravne uprave LOKALNA SAMOUPRAVA 4.1 Pravni status optine 4.2 Poslovi lokalne samouprave 4.3 Organi optine 4.4 Lokalna uprava, organi lokalne uprave i javne slube 4.5 Mjesna samouprava 4.6 Uee graana u ostvarivanju lokalne samouprave 4.7 Odnosi i saradnja lokalne samouprave sa graanima, nevladinim oganizacijama, javnim slubama iji je osniva drava i dravnim organima 4.8 Saradnja i udruivanje lokalne samouprave 4.9 Zatita lokalne samouprave 4.10 Imovina optine i finansiranje 4.11 Glavni grad PITANJA LITERATURA
65 66 69 70 71 73 74 74 75 76 77 78 79 79 80 81 82 85 86 87 88 89 91 91 92 94 95 95 96 101 103
4.
UVODNA RIJE
Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima predstavlja rezultat saradnje Programa za razvoj kapaciteta,Ministarstva pravde i Uprave za kadrove. Saradnju sa ovako strunim institucijama Uprava za kadrove vidi kao kljuan elemenat svojih programskih aktivnosti i ovom prilikom zahvaljujem se Programu za razvoj kapaciteta to su prepoznali znaaj i finansirali cjelokupni projekat. Vanost projekta Prirunika za polaganje strunog ispita koji je zapoet u julu mjesecu 2007 godine, je u tenji da omogui svim zainteresovanim licima a prvenstveno pripravnicima i novozaposlenim da to lake savladaju predmetnu materiju s obzirom da je to sada objedinjeno na jednom mjestu. Zbog toga je Uprava za kadrove modul Osposobljavanja pripravnika i novozaposlenih za rad u dravnim organima uvrstila kao temu u Program strunog usavravanja za 2008/9 godinu i time dala mogunost svim zainteresovanim licima da pohaaju obuku prije nego pristupe samom polaganju dravnog ispita. Prirunik je izradila grupa autora,eksperata pravnih i ekonomskih nauka i sam prirunik daje odlinu bazu za dalje struno usavravanje dravnih slubenika i nametenika. Na kraju bih eljela da se zahvalim svima koji su doprinijeli da ovaj prirunik bude uraen i istiem da e Uprava za kadrove i dalje sprovoditi sline projekte i time unaprijediti kvalitet znanja dravnih slubenika i nametenika.
Direktorica Svetlana Vukovi
Demokratske reforme i razvoj procesa evropskih integracija u Crnoj Gori zahtijevaju obrazovane i struno osposobljene dravne slubenike i namjetenike bez kojih nema efikasne dravne uprave i kvalitetnog rada dravnih organa u cjelini. U tom smislu veoma je vano, kako dodatno usavravanje dravnih slubenika, tako i osposobljavanje novozaposlenih u dravnim organima za njihov redovan rad. Garancija posjedovanja neophodnih znanja za rad u dravnim organima obezbjeuje se polaganjem posebnog strunog ispita. Posebna Uredba o Programu i nainu polaganja strunog ispita za rad u dravnim organima donesena je 2005. godine, ali niz razloga ukazuje na potrebu njenog inoviranja i usklaivanja sa novim potrebama i tokovima ukupnih reformi u dravnoj upravi. Prvo, ona je donesena u vrijeme funkcionisanja dravne zajednice i starog Ustava RCG, tako da se sadraj Programa morao uskladiti sa novim ustavno-pravnim poretkom. Drugo, u njemu nije bilo sadraja o evropskom pravnom poretku, pa se zbog daljeg toka procesa evropskih integracija, morao ugraditi poseban i izuzetno vaan segment evropskog pravnog poretka (acquis communautaire) u ovaj Program. Tree, u meuvremenu su uinjene i znaajne daljne reforme u oblasti radnog i privrednog prava koje, takoe, treba da budu unesene u novi Program. Na osnovu toga logino je proizala i potreba za obezbjeivanjem jednog specifinog, namjenski uraenog prirunika za polaganje ispita po novom Programu. Svi koji polau struni ispit do sada su bili prinueni da tragaju za brojnim zakonima, razliitim fakultetskim udbenicima ili skriptama, to je izazivalo dodatne probleme. Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima rezultat je saradnje Programa za razvoj kapaciteta sa Ministarstvom pravde i Upravom za kadrove. Radi njegove izrade oformljena je posebna ekspertska grupa koja je analizirala raniji Program i nain polaganja strunog ispita i na temelju aktuelnih potreba i uporednih iskustava pripremila novi program usklaen sa tokovima reformi u drutvu i, posebno, obavezama dravne uprave u procesu evropskih integracija. Novi program i ovaj prirunik su uraeni sa ciljem da doprinesu poveanju kapaciteta svih dravnih organa tako to e unaprijediti kvalitet znanja dravnih slubenika i namjetenika koji su duni da polau struni ispit za rad u dravnim organima. Program razvoja kapaciteta (Capacity Development Programme - CDP) se razvija kao specifian model izgradnje administrativnih i institucionalnih kapaciteta u Crnoj Gori za dalji razvoj procesa evropskih integracija. Kljuna podrka CDP-a usmjerava se na graenje i jaanje struktura za implementaciju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, potpisanog 15. oktobra 2007. godine. S obzirom da je cilj Programa za razvoj kapaciteta da pomogne kvalitet rada dravne administracije logina je i podrka CDP stvaranju reformisanog Programa polaganja strunog ispita za rad u dravnim organima i tampanju odgovarajueg prirunika za sve one koji imaju visoku ili viu kolsku spremu. Nadamo se da e Prirunik za polaganje strunog ispita za rad u dravnim organima doprinijeti kvalitetnijem i efikasnijem radu administracije i daljem toku reformisanja dravnih insitucija u sklopu procesa evropskih integracija. Dragan uri Program za razvoj kapacieta
UPRAVNI POSTUPAK
UPRAVA ZA KADROVE
UPRAVNI POSTUPAK
1.1 UPRAVNI POSTUPAK, OPTI I POSEBNI
Pod upravnim postupkom podrazumijevaju se procesna pravna pravila koja se primjenjuju u vezi donoenja upravnih akata. Pravila upravnog postupka primjenjuju dravni organi i organi lokalne samouprave kada, u upravnim stvarima, neposredno primjenjujui propise, rjeavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima fizikog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kada obavljaju druge poslove utvrene Zakonom o optem upravnom postupku. Po ovom zakonu duni su da postupaju i ustanove i druga pravna lica kada u vrenju javnih ovlaenja, rjeavaju u upravnim i drugim pravnim stvarima. Upravni postupak moe biti opti i posebni. Opti upravni postupak ine pravila koja su zajednika za sve upravne oblasti ili pak za najvei broj oblasti i vae za sve organe, ustanove i pravna lica. Ovaj postupak ureen je Zakonom o optem upravnom postupku. Posebni upravni postupak su pravila koja su propisana posebnim zakonima ili drugim propisima i vae samo za odreenu upravnu oblast (npr.: oblasti carina, poreza i dr.). Ova pravila predstavljaju neophodna odstupanja od pravila opteg upravnog postupka zbog specifine prirode upravnih stvari u tim oblastima, ali moraju biti u saglasnosti sa osnovnim naelima opteg upravnog postupka. U odnosu na oba ova postupka vai pravilo da se odredbe opteg upravnog postupka primjenjuju po svim pitanjima za koja nije propisan posebni upravni postupak (supsidijerna primjena).
1.2 OSNOVNA NAELA OPTEG UPRAVNOG POSTUPKA
Naela su najoptija pravna pravila koja se primjenjuju u situacijama kada postoji dilema da li treba primijeniti neku odredbu zakona ili ne. Naela u upravnom postupku mogu se podijeliti na opta i osnovna naela. Opta naela vae za cio pravni sistem (npr. naelo zakonitosti, naelo javnosti) dok posebna naela vae za upravni postupak (npr. naelo zatite prava graana i zatite javnog interesa). Ova naela se mogu ponekad preklapati tako da predstavljaju i opta i osnovna naela (npr. naelo zakonitosti). Osnovna naela upravnog postupka sadrana su na poetku Zakona o optem upravnom postupku, ime je i simbolino naglaen njihov znaaj. Ta naela kao i cio upravni postupak usaglaeni su sa naelima evropskog upravnog prava.
12
UPRAVNI POSTUPAK I UPRAVNI SPOR,DRAVNA UPRAVA I LOKALNA SAMOUPRAVA U CRNOJ GORI / Branislav Radulovi
Osnovna naela su: Naelo zakonitosti - se sastoji u tome da dravni organi, organi lokalne samouprave, kao i ustanove i druga pravna lica kada postupaju u upravnim stvarima rjeavaju na osnovu zakona i drugih propisa. To podrazumijeva materijalno-pravnu i formalno - pravnu zakonitost upravnih akata, kao i kada je upravni akt donijet po slobodnoj ocjeni na osnovu posebnih ovlaenja, taj akt mora biti donijet u granicama ovlaenja i u skladu sa ciljem u kojem je to ovlaenje dato. Naelo zatite prava graana i zatite javnog interesa - znai da su pri voenju postupka i rjeavanju u upravnim stvarima organi duni da strankama omogue da to lake zatite i ostvare svoja prava i pravne interese, vodei rauna da ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa ne bude na tetu prava i pravnih interesa drugih lica, niti u suprotnosti sa zakonom utvrenim javnim interesom. Pri tome, slubeno lice koje vodi postupak je duno da u okviru postojeeg injeninog stanja upozori stranke o mogunosti za ostvarivanje njihovih prava. Osim toga, ako se strankama i drugim uesnicima u postupku nalau obaveze, prema njima se moraju primjenjivati mjere predviene propisima koje su za njih najpovoljnije, ako se takvim mjerama postie cilj zakona (princip srazmjernosti). Naelo efikasnosti - se ogleda u tome to su organi koji vode postupak, odnosno rjeavaju u upravnim stvarima, duni da obezbijede uspjeno i kvalitetno ostvarivanje i zatitu prava i pravnih interesa fizikih lica, pravnih lica i drugih stranaka. Naelo istine - nalae obavezu da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve injenice i okolnosti koje su od znaaja za donoenje zakonitog rjeenja (odluujue injenice). Naelo sasluanja stranke - predvia obavezu organa da, pri donoenju rjeenja, stranci mora omoguiti da se izjasni o injenicama i okolnostima koje su od znaaja za donoenje rjeenja. Rjeenje se moe donijeti bez prethodnog sasluanja stranke samo u sluajevima u kojima je to zakonom predvieno. Naelo ocjene dokaza - predvia pravo i obavezu ovlaenog slubenog lica da pri utvrivanju injeninog stanja, po svom uvjerenju i na osnovu savjesne i briljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata cjelokupnog postupa, odluuje koje e injenice uzeti kao dokazane. Takva ocjena ne znai samovolju, jer se ona mora uvjerljivo obrazloiti u rjeenju i podlijee kontroli drugih organa kada odluuju o pravnim sredstvima. Naelo samostalnosti u rjeavanju - predvia da organ vodi postupak i donosi rjeenje samostalno, u okviru ovlaenja utvrenog zakonom, odnosno drugim propisom. U ostvarenju obaveza iz ovog naela zakon predvia da slubeno lice samostalno utvruje injenice i okolnosti i na osnovu utvrenih injenica i okolnosti primjenjuje propise na konkretan sluaj. To sve znai da niko, pa ni starjeina organa, ne moe slubenom licu zapovijedati kako da utvruje injenino stanje i kakvu odluku da donese.
13
UPRAVA ZA KADROVE
Naelo dunosti stranke da govori istinu - je novo naelo naeg upravnog postupka. Ono znai da su stranke dune da u postupku govore istinu i da ne zloupotrebljavaju prava koja su im priznata Zakonom o optem upravnom postupku i drugim zakonima, odnosno propisom organa lokalne samouprave. Istovremeno je predviena obaveza organa da mora sprijeiti svaku zloupotrebu prava koja stranka ima u postupku. Naelom dvostepenosti u rjeavanju (pravo na albu) - garantuje se stranci pravo da protiv rjeenja donesenog u prvom stepenu ima pravo na albu. Ovo pravo stranka ne moe ostvarivati u pojedinim upravnim stvarima ali samo u sluaju kada je zakonom izriito propisano da alba nije dozvoljena, do ega moe doi samo u onim situacijama u kojima je na drugi nain obezbijeena zatita prava i pravnih interesa stranke, odnosno zatita zakonitosti. Protiv rjeenja donesenog u drugom stepenu, meutim, nije doputena alba. Naelo ekonominosti postupka - obavezuje organ koji vodi postupak da se postupak mora voditi bez odugovlaenja i sa to manje trokova za stranku i druge uesnike u postupku. To, meutim, ne smije biti na tetu naela zakonitosti i naela utvrivanja istine, jer se u postupku moraju prikupiti svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrivanje injeninog stanja i za donoenje zakonitog i pravilnog rjeenja. Naelo pruanja pomoi neukoj stranci - obavezuje organ koji vodi postupak da se stara da neznanje i neukost stranke i drugih uesnika u postupku ne budu na tetu prava koja im po zakonu pripadaju. Naelo upotrebe jezika i pisma u postupku - prvo - predvia pravilo da se postupak vodi na jeziku koji je Ustavom propisan kao slubeni jezik u Crnoj Gori, a u optinama u kojima veinu ili znaajan dio ine pripadnici nacionalnih i etnikih grupa, u slubenoj upotrebi su i njihovi jezici i pisma te da je ravnopravno irilino i latinino pismo i drugo - pravo na tumaa ako se postupak ne vodi na jeziku stranke.
1.3 ORGANI I SLUBENA LICA U UPRAVNOM POSTUPKU

O pravima, obavezama i pravnim interesima fizikih lica, pravnih lica i drugih stranaka u upravnom postupku odluuju dravni organi, u prvom redu organi dravne uprave i organi lokalne samouprave, odreeni zakonom ili propisom organa lokalne samouprave. Ustanove i druga pravna lica takoe mogu rjeavati o pravima, obavezama ili pravnim interesima stranaka u vrenju javnih ovlaenja, kada su im ta ovlaenja prenesena odnosno povjerena u skladu sa zakonom. U organima dravne uprave starjeina organa donosi rjeenje u upravnom postupku. Kada rjeenje donosi kolegijalni organ, rjeenje se donosi veinom glasova prisutnih lanova. U odreenim sluajevima zakon predvia donoenje rjeenja od strane dva ili vie organa. Svaki od tih organa duan je da donese rjeenje ali e se sporazumjeti koji e od njih izdati rjeenje. Uee vie organa u rjeavanju moe imati vie kombinacija kao donoenje rjeenja
14
uz saglasnost, odobrenje drugog organa i sl. U ustanovama i drugim pravnim licima kada rjeavaju primjenom javnih ovlaenja u upravnom postupku rjeava organ odreen normativnim aktom ustanove ili drugog pravnog lica. Slubena lica -Voenje upravnog postupka obuhvata pokretanje i voenje upravnog postupka, preduzimanje mjera i radnji u postupku na utvrivanju injeninog stanja i dr. Voenje postupka i utvrivanje injeninog stanja u ispitnom postupku obavljaju slubena lica koja su zakonom i drugim propisom ovlaena za preduzimanje tih radnji. Ova djelatnost, kao izvrna, spada u osnovne djelatnosti organa uprave i obavljaju je dravni slubenici u zvanjima samostalnog i vieg savjetnika. Koji e slubenik obavljati poslove slubenog lica za voenje postupka kao i pojedinih radnji u postupku predvia se aktom o organizaciji i sistematizaciji organa, odnosno aktom o postavljenju. Ako je kolegijalni organ nadlean za odluivanje u upravnom postupku, postupak vodi nadleni organ, odnosno slubeno lice toga organa. Izuzee slubenog lica - Dravna uprava mora biti profesionalna, nezavisna, samostalna i nepristrasna. Dravni slubenik i namjetenik mora poslove vriti nepristrasno i u njihovom vrenju ne smije privatni interes stavljati ispred javnog interesa. Radi obezbjeenja objektivnosti u voenju upravnog postupka i nepristrasnosti u donoenju rjeenja, Zakon o optem upravnom postupku predvia taksativno sluajeve u kojim mora odnosno moe doi do izuzea slubenog lica koje vodi postupak. Ukoliko postoje okolnosti za obavezno izuzimanje, slubeno lice mora prekinuti rad u konkretnom predmetu i o tome obavijestiti organ koji je nadlean za odluivanje o izuzeu, a u sluajevima koji opravdavaju izuzee ono mora obavijestiti o tome nadleni organ, ali ne mora prekidati rad. Izuzee moe traiti i stranka zbog svih razloga koji dovode u pitanje nepristrasnost slubenog lica, koje mora navesti u svom traenju. I u tom sluaju slubeno lice mora obavijestiti nadleni organ i dok se ne donese odluka o zahtjevu, ono ne moe vriti radnje u postupku, osim onih koje ne trpe odlaganje. O izuzeu slubenog lica odluuje ministar odnosno starjeina organa, ustanove ili drugog pravnog lica, a o izuzeu ministra odnosno starjeina organa uprave odluuje Vlada. O izuzeu starjeine organa lokalne samouprave odluuje predsjednik optine. O izuzeu starjeine ustanove i drugog pravnog lica koje vri javna ovlaenja odluuje organ koji vri nadzor nad njihovim radom. O izuzeu se odluuje zakljukom protiv koga nije doputena posebna alba. O izuzeu lana kolegijalnog organa odluuje taj organ. Zakljukom o izuzeu ujedno e se odrediti slubeno lice koje e rjeavati u upravnoj stvari odnosno preduzimati pojedine radnje u postupku.
15
UPRAVA ZA KADROVE
1.4 NADLENOST U UPRAVNOM POSTUPKU

Nadlenost je pravo i dunost nekog organa da odluuje u konkretnim stvarima na odreenom podruju. Pitanje nadlenosti u upravnom postupku regulie se zakonom ili drugim propisom koji je zasnovan na zakonu. Propisi kojim se ureuje nadlenost su prinudne prirode i veoma strogi, pa se nadlenosti ne mogu mijenjati dogovorom stranaka, dogovorom organa i stranaka, niti dogovorom organa, ako zakonom nije drukije odreeno. Osim toga, organ, u toku cijelog postupka, mora po slubenoj dunosti paziti na svoje nadlenosti.. Razlikuju se dvije osnovne vrste nadlenosti: stvarna i mjesna nadlenost. Stvarna nadlenost za rjeavanje u upravnom postupku - odreuje se po propisima kojima se ureuje odreena upravna oblast odnosno po propisima kojima se ureuje nadlenost pojedinih organa. Za rjeavanje u upravnim stvarima stvarno su nadleni organi odreeni zakonom ili drugim propisom i organi lokalne samouprave odreeni propisom organa lokalne samouprave. Poto su propisi kojim se odreuje nadlenost stroge prirode, organ ne moe preuzeti odreenu upravnu stvar iz nadlenosti drugog organa i sam je rijeiti, osim ako je to zakonom predvieno i pod uslovima predvienim tim zakonom. Ukoliko nadleni prvostepeni organ ne rjeava upravnu stvar u roku, organ nadlean za nadzor nad njim upozorie starjeinu prvostepenog organa na to i odrediti mu rok u kojem mora odluiti u konkretnoj upravnoj stvari. Tek ukoliko se ne postupi po ovom upozorenju, organ drugog stepena moe preuzeti odluivanje u toj upravnoj stvari ali samo sluaju ako smatra da bi, u suprotnom, mogla nastati opasnost po ivot i zdravlje ljudi, ovjekovu prirodnu i ivotnu sredinu, imovinu vee vrijednosti. Organ nadlean za odluivanje u odreenoj upravnoj stvari moe, na osnovu zakonskog ovlaenja, prenijeti rjeavanje u toj stvari na drugi organ. Mjesna nadlenost - je ovlaenje stvarno nadlenog organa da odluuje u konkretnoj upravnoj stvari. Zakon o optem upravnom postupku sadri precizna pravila za odreivanje mjesne nadlenosti. Tako: || u upravnim stvarima koje se odnose na nepokretnosti, mjesna nadlenost se odreuje prema mjestu u kojem se ona nalazi; || u nekim drugim stvarima - prema sjeditu dravnog organa, privrednog drutva, mjestu obavljanja privredne djelatnosti i dr.; || u ostalim upravnim stvarima-prema prebivalitu stranke, boravitu ili posljednjem prebivalitu, mjestu gdje je nastao povod za voenje postupka, mjestu u kojem je matina luka broda ili vazduhoplova i sl. Ako se ispostavi da su pravilnom primjenom kriterijuma za odreivanje mjesne
16
nadlenosti istovremeno nadlena dva organa, organ koji je, kao nadlean, prvi pokrenuo postupak zadrava nadlenost, ali se ovi organi mogu sporazumjeti koji e od njih nastaviti postupak. Ako nakon pokretanja postupka nastanu okolnosti prema kojima bi bio nadlean drugi organ, organ koji je pokrenuo postupak zadrava nadlenost, ali predmet moe ustupiti tom organu ako se prema svim okolnostima time znatno olakava postupak, naroito za stranku. Svaki mjesno nadlean organ izvrie na svom podruju one radnje u postupku koje ne trpe odlaganje. Ako postoji opasnost zbog odlaganja, organ moe izvriti i radnju van granica svoga podruja, ali je duan da odmah o tome obavijesti organ na ijem je podruju tu radnju izvrio. Sukob nadlenosti - moe u upravnom postupku nastati izmeu organa koji rjeavaju u upravnom postupku. On moe biti pozitivan i negativan. Pozitivan sukob nadlenosti nastaje onda kada dva organa smatraju da su nadleni u nekoj upravnoj stvari, a negativan - kada oba organa odbijaju da su nadleni . Sukob nadlenosti izmeu ministarstava, organa uprave, ministarstava i organa uprave, te ministarstava i organa uprave i organa koji vre poslove dravne uprave rjeava Vlada. Ako je u pitanju sukob izmeu upravnih i sudskih organa, sukob izmeu njih i organa lokalne samouprave ili sukob nadlenosti izmeu jedinica lokalne samouprave, onda taj sukob rjeava Ustavni sud Crne Gore. Kada se dva organa izjasne da su nadleni ili nenadleni da rjeavaju u upravnoj stvari, predlog za rjeavanje sukoba nadlenosti podnosi nadlenom organu onaj organ koji je posljednji odluivao o svojoj nadlenosti, a moe ga podnijeti i stranka. Organ koji rjeava o sukobu nadlenosti istovremeno e ponititi rjeenje koje je u upravnoj stvari donio nenadlean organ, odnosno ponitie zakljuak kojim se nadleni organ izjasnio o svojoj nadlenosti i dostavie spise nadlenom organu. Protiv rjeenja kojim je odlueno o sukobu nadlenost ne moe se izjaviti alba niti pokrenuti upravni spor. Organi su duni da jedan drugom pruaju pravnu pomo vrenjem pojedinih radnji na osnovu zamolnice ili povjeravanja vrenja odreenih radnji drugom organu ovlaenom za preduzimanje takve radnje radi lakeg i breg obavljanja radnje ili izbjegavanje nepotrebnih trokova.
U upravnom postupku postoje uesnici koji mogu biti glavni i eventualni uesnici. Glavni uesnici su organ, odnosno slubeno lice koje vodi postupak i stranka. Stranka u upravnom postupku je lice po ijem zahtjevu je pokrenut postupak (aktivna), ili protiv koga se vodi postupak (pasivna), ili koje, radi zatite svojih prava i pravnih interesa, ima pravo da uestvuje u upravnom postupku (uzgredna). To moe biti svako fiziko
1.5 STRANKA U UPRAVNOM POSTUPKU I NJENO ZASTUPANJE
17
UPRAVA ZA KADROVE
i pravno lice. Osim toga, stranka moe biti i dravni organ, organizacija, naselje, grupa lica i dr. koji nemaju svojstvo pravnog lica, uz uslov da mogu biti nosioci prava i obaveza ili pravnih interesa o kojima se rjeava u upravnom postupku. Pravo da uestvuje u postupku ima svako lice koje iskae pravni interes da uestvuje u postupku. Pravni interes je neposredan, na zakonu ili drugom propisu zasnovan lini interes. Taj interes je iskazan ako lice tvrdi, uz precizno navoenje ta je njegov pravni interes, da se ukljuuje u postupak zbog zatite svojih prava i pravnog interesa (zainteresovano lice). Dravni tuilac i drugi dravni organi, kada su zakonom ovlaeni da u postupku zastupaju javni interes, imaju, u granicama tih ovlaenja, prava i dunosti stranke. Da bi mogla da uestvuje u upravnom postupku, stranka mora da ispuni uslove-svojstva: da ima stranaku sposobnost, procesnu sposobnost i stranaku legitimaciju. Stranaka sposobnost - oznaava sposobnost da bude nosilac prava i obaveza o kojima se odluuje u upravnom postupku i odgovara pravnoj sposobnosti. Tu sposobnost imaju pravna i fizika lica kao i neki subjekti koji nemaju svojstvo pravnog lica (dravni organi i sl.) ako su nosioci prava i obaveza o kojima se odluuje u upravnom postupku. Procesna sposobnost - znai pravo i mogunost vrenja procesnih radnji u postupku od lica samostalno i time proizvoditi pravna dejstva. To je svaka poslovno sposobna stranka. Za procesno nesposobnu stranku radnje u postupku vri njen zakonski zastupnik, koji se odreuje na osnovu zakona ili aktom nadlenog organa. Stranaka legitimacija - predstavlja specijalan odnos jednog lica u konkretnom predmetu u kojem se odluuje o njegovim pravima, obavezama i pravnim interesima. To znai da upravni postupak moe pokrenuti samo lice koje ima stranaku sposobnost, a ne i svako drugo lice po principu opte zainteresovanosti. Pored zakonskog zastupnika procesno nesposobnu stranku moe zastupati i privremeni zastupnik. Privremeni zastupnik - se postavlja procesno nesposobnoj stranci koja nema zakonskog zastupnika ili ako neku radnju treba preduzeti protiv lica ije je prebivalite ili boravite nepoznato, a koje nema punomonika, ukoliko to trai hitnost postupka koji se mora sprovesti. Stranke u postupku mogu zastupati zajedniki predstavnik odnosno zajedniki punomonik i punomonik. Ako dvije ili vie stranaka u istom predmetu istupaju zajedniki moraju imati zajednikog predstavnika ili zajednikog punomonika, a ako ih ne odrede, postavie im ih organ koji vodi postupak. Punomonika moe postaviti stranka ili njen zakonski zastupnik. On zastupa stranku u postupku, osim u radnjama u kojima je potrebno da sama stranka daje izjave u postupku. Te radnje, ako su preduzete u granicama datog punomoja, imaju isto pravno dejstvo kao i da ih je preduzela sama stranka. Punomonik moe biti svako lice koje je potpuno poslovno sposobno osim lica koje se bavi nadripisarstvom. Punomoje se moe dati pisano ili usmeno na zapisnik. Pisano punomoje moe se
18
dati u obliku privatne isprave, a ako punomonik nije advokat, mora biti ovjereno. Za obim punomoja mjerodavna je njegova sadrina. Advokat kao punomonik moe obavljati sve radnje u postupku osim ulaganja vanrednih pravnih sredstava. Ako je punomonik drugo lice koje ima opte punomoje, ono moe obavljati sve procesne radnje, ali ne moe, bez posebnog punomoja, odustati od zahtjeva, sklopiti poravnanje, ulagati vanredna pravna sredstva i dr. Ako u toku postupka nastupi smrt stranke, a u postupak su se ukljuili njeni nasljednici, advokat kao punomonik mora dobiti potvrdu punomoja od svih nasljednika. Stranci e se dozvoliti da u upravnim stvarima za koje se trai struno poznavanje pitanja u vezi sa predmetom postupka dovede struno lice koje e joj dati obavjetenja i savjete (struni pomaga). To lice nije zastupnik stranke. Ono ne moe biti poslovno nesposobno lice niti lice koje se bavi nadripisarstvom.
1.6 KOMUNIKACIJA ORGANA I STRANAKA

Komunikacija organa sa strankama i drugim uesnicima u postupku predstavlja skup procesnih radnji i akata na osnovu kojih se uspostavlja procesna komunikacija u upravnom postupku. Ta komunikacija ima sljedee modalitete: podnesci, zapisnici, pozivanje, razgledanje spisa i obavjetavanje o toku postupka. Podnescima se stranka i drugi uesnici u upravnom postupku obraaju organu koji vodi upravni postupak s ciljem da time ostvare odreeni procesni uinak. Pod podnescima se smatraju: zahtjevi, predlozi prijave, molbe, albe, prigovori i druga saoptenja kojima se stranke obraaju organima. Po pravilu, podnesci se predaju neposredno ili alju potom pisano ili u elektronskom obliku ili se usmeno saoptavaju u zapisnik, a mogu se, ako drukije zakonom nije odreeno, izjavljivati i telegrafski odnosno telefaksom. Organ koji je nadlean za prijem podneska duan je da ga primi ili uzme na zapisnik. U sluaju da nije nadlean za prijem, slubeno lice e o tome upozoriti podnosioca, ali je, ako podnosilac insistira na prijemu, duan da ga primi, nakon ega e ga odbaciti zakljukom. U sluaju kada organ primi podnesak potom, a nije nadlean za prijem, podnesak e se uputiti nadlenom organu, ako je isti poznat, a u suprotnom donijee se bez odlaganja zakljuak o odbacivanju podneska. Podnesak mora biti razumljiv i da bi se po njemu moglo postupiti mora da sadri minimum podataka odreenih zakonom, a meu njima i svojeruni potpis podnosioca ili drugih ovlaenih lica (brani drug, roditelji i sl.). Smatra se da je elektronski podnesak uredan ako je potpisan elektronskim potpisom sa kvalifikovanom potvrdom. Podnesak koji se dostavlja elektronskim putem ili telegrafski ne mora da ispunjava sve zakonske uslove u pogledu svog sastava. Ukoliko podnesak sadri neki formalni nedostatak koji spreava postupanje po njemu ili ako je nerazumljiv i nepotpun ne moe ga organ odmah zbog toga odbaciti. Organ koji je primio takav podnesak mora, prije odbacivanja, najkasnije u roku od osam dana od prijema
19
UPRAVA ZA KADROVE
traiti od podnosioca da otkloni nedostatke u odreenom roku uz upozorenje da e se u suprotnom podnesak odbaciti. Ukoliko dati rok bezuspjeno protekne, a po podnesku se ne moe postupiti podnesak e se odbaciti zakljukom. Pozivanje vri organ koji postupa u upravnoj stvari kada ocijeni da je potrebno prisustvo lica koje se poziva, a koje boravi na njegovom podruju. Na usmenu raspravu moe biti pozvano lice koje boravi van podruja organa koji vodi postupak, ako se time postupak ubrzava ili olakava, a dolazak ne prouzrokuje vee trokove ili veu dangubu za pozvanog. Pozivanje se vri pisanim pozivom, ako posebnim propisom nije predvien drugi nain. Poziv mora da sadri odreene podatke, pored drugih i zato se poziva i upozorenje na posljedice ako se ne odazove pozivu. Niko ne moe biti pozvan da doe nou, osim ako se radi o hitnim i neodlonim mjerama. Pozvano lice je duno da se odazove pozivu, a ako je iz opravdanog razloga sprijeeno da to uini, duno je da o tome odmah obavijesti organ. Ako pozvano lice ne doe, a izostanak ne opravda, moe biti privedeno i novano kanjeno, a ako su zbog njegovog izostanka nastali trokovi, moe biti obavezano i da ih nadoknadi. Ove mjere se izriu zakljukom, protiv koga je doputena posebna alba. Zapisnik je materijalni akt koji ima posebni materijalno-pravni znaaj, jer predstavlja slubenu ispravu sa evidencijom o pojedinim procesnim radnjama koje su izvedene tokom upravnog postupka. Zapisnik se sainjava o usmenoj raspravi ili o drugoj vanoj radnji u postupku, kao i o vanijim izjavama stranaka ili treih lica. O manje vanim radnjama i izjavama stranaka koje su naznaene u zakonu ne sastavlja se zapisnik, ve samo zabiljeka u spisu. U zapisnik se unosi: naziv organa koji vri radnju, mjesto u kome se vri radnja, dan i as kada se vri radnja, predmet u kome se ona vri i imena slubenih lica, prisutnih stranaka i njihovih zastupnika, punomonika ili predstavnika. Zapisnik treba da sadri, tano i kratko, tok i sadraj izvrenih radnji u postupku, kao i datih izjava. On se mora ograniiti na ono to se tie same upravne stvari koja je predmet postupka. Izjave stranaka, svedoka, vjetaka i drugih lica upisuju se to tanije, a po potrebi i njihovim rijeima. Zapisnik se vodi tokom vrenja same radnje. U odreenim stvarima zapisnik se moe voditi u vidu knjige ili drugih sredstava evidencije. Moe se diktirati u elektronski nosilac zvuka u kom sluaju mora se u roku od tri dana sainiti pisani oblik zapisnika i dostaviti strankama da u odreenom roku stave svoje primjedbe. Zapisnik se mora voditi uredno i u njemu se ne smije bilo ta brisati dodavati ili mijenjati. Prije zakljuenja zapisnik se mora proitati sasluanim licima i drugim licima koja uestvuju u postupku, koja imaju pravo da i sama pregledaju zapisnik i stave svoje primjedbe. O tim okolnostima moraju se na kraju zapisnika staviti konstatacije. Zapisnik potpisuju stranke i druga lica. Zapisnik, na kraju, ovjerava slubeno lice koje je rukovodilo radnjom kao i zapisniar, ako ga je bilo. Zapisnik sainjen u skladu sa zakonskim odredbama ima znaaj javne isprave i kao
20
takav dokaz je o toku i sadrina radnji postupka i datih izjava, osim onih djelova na koje je sasluano lice stavilo primjedbe da nijesu pravilno sastavljeni. Ipak, dozvoljeno je dokazivati netanost zapisnika, to se u praksi esto deava. Kada u postupku rjeava kolegijalni organ, o vijeanju i glasanju sastavlja se poseban zapisnik. Ako je u postupku po albi jednoglasno odlueno, ne mora se sastavljati zapisnik o vijeanju i glasanju ve se o tome moe staviti samo zabiljeka na spisu. Razgledanje spisa i obavjetavanje o toku postupka je pravo stranaka i drugih lica koje uine vjerovatnim svoj pravni interes. Ne mogu se razgledati niti prepisivati odnosno fotokopirati: zapisnik o vijeanju i glasanju, slubeni referati i nacrti rjeenja kao ni spisi koji se vode kao povjerljivi, ako bi se time mogla osujetiti svrha postupka ili ako se to protivi javnom interesu ili opravdanom interesu jedne od stranaka ili treeg lica. Protiv zakljuka o odbijanju zahtjeva za razgledanje i prepisivanje odnosno fotokopiranje spisa doputena je posebna alba i kada zakljuak nije izdat pisano i to odmah po saoptenju, a najkasnije u roku od 24 asa nakon saoptenja. (Ovo je jedini sluaj u postupku da se alba moe izjaviti protiv usmeno datoga saoptenja). Dostavljanje je materijalna radnja u postupku koja je od velikog praktinog i pravnog znaaja u voenju upravnog postupka. Prije dostavljanja ne mogu se zavriti odluke donijete u postupku. Od dostavljanja teku rokovi za upotrebu pravnih sredstava. Rjeenje koje je donijeto, a nije dostavljeno stranci, ne proizvodi pravne posljedice, ve predstavlja internu stvar organa. Zbog toga, Zakon o optem upravnom postupku ovoj radnji posveuje brojne i detaljne odredbe. Tim odredbama u velikoj mjeri se racionalizuje odnosno poveava efikasnost postupka dostavljanja. Postoji vie modaliteta dostavljanja: posredno dostavljanje, obavezno lino dostavljanje, posebne situacije dostavljanja, dostavljanje javnim saoptenjem, dostavljanje elektronskim putem i dr. Po pravilu, dostavljanje pismena (poziva, rjeenja i dr.) vri se tako to se pismeno predaje licu kome je namijenjeno. Dostavljanje se vri potom, telefaksom, odnosno elektronskim putem ili ga vri organ preko slubenog lica ili preko lica koje je registrovano za dostavljanje fizikim ili elektronskim putem, s tim to nain dostavljanja odreuje organ ije se pismeno dostavlja. Vri se radnim danima, a iz naroito vanih razloga organ ije se pismeno dostavlja moe odrediti da se dostavljanje izvri i u nedjelju ili na dan dravnog praznika, a i nou, ako je neodlono. Kada se dostavljanje vri potom moe se vriti i u nedjelju i na dan dravnog praznika. Dostavljanje se, po pravilu, vri u stanu, u poslovnoj prostoriji ili na radnom mjestu na kome je zaposleno lice kome treba izvriti dostavljanje, a advokatu u njegovoj kancelariji. Van ovih prostorija dostavljanje se vri ako lice pristane da primi pismeno. Ako nema pomenutih prostorija dostavljanje se moe izvriti u mjestu gdje se to lice zatekne. Posredno dostavljanje vri se kada se lice kome treba izvriti dostavljanje ne zatekne u svom stanu, na radnom mjestu ili advokatskoj kancelariji. U tim situacijama dostavljanje se vri predajom pismena nekom od odraslih lanova njegovog domainstva, licu koje je na
21
UPRAVA ZA KADROVE
istom mjestu zaposleno ili licu koje je zaposleno u advokatskoj kancelariji, s tim to se pismeno ne moe predati licu koje u istom postupku uestvuje sa suprotnim interesom. Ukoliko se utvrdi da je lice kome treba izvriti dostavu odsutno i da mu zbog toga pomenuta lica ne mogu predati pismeno, pismeno se vraa organu koji ga je izdao. Ako se prebivalite odnosno boravite lica kome treba izvriti dostavljanje ne moe utvrditi, organ koji je naredio dostavljanje postavie takvom licu privremenog zastupnika kome e se predati pismeno. Ukoliko se ne utvrdi da je lice kome treba izvriti dostavljanje odsutno pismeno e se predati nadlenom organu na ijem se podruju nalazi njegovo prebivalite odnosno boravite ili poti u njegovom prebivalitu, ako se dostavljanje vri potom. U takvim situacijama, na vratima stana, poslovne prostorije ili radnog mjesta toga lica dostavlja e pribiti pisano saoptenje gdje se pismeno nalazi, sa naznaenjem razloga za ovakvo ostavljanje, ime se smatra da je dostavljanje izvreno. Obavezno lino dostavljanje vri se u sluajevima kada se radi o rjeenju, zakljuku ili drugom pismenu od ijeg dostavljanja poinje tei rok koji se ne moe produavati, kada je takvo dostavljanje odreeno drugim propisom ili kada to naroito odredi organ koji je naredio dostavljanje. Ako se dostavljanje vri advokatu smatra se da je dostavljanje uredno, ako se pismeno preda licu zaposlenom u advokatskoj kancelariji. Kada se lice kome treba izvriti dostavljanje ne zatekne u pomenutim prostorijama, a nema podataka da je ono odsutno, dostavlja e pismeno vratiti poti, odnosno organu koji ga alje, ukoliko se dostavljanje ne vri putem pote, a licu kome se pismeno dostavlja e u potanskom sanduetu ili na vratima naznaenih prostorija ili na drugom primjerenom mjestu ostaviti pisano saoptenje gdje se pismeno nalazi i da ga mora preuzeti u roku od 15 dana. Smatra se da je dostavljanje izvreno na dan kada ga je pomenuto lice preuzelo. Ako se pismeno ne preuzme u roku od 15 dana od dana ostavljanja saoptenja smatra se da je dostavljanje izvreno istekom petnaestog dana od dana ostavljanja saoptenja. Ukoliko se ustanovi da je lice kome treba izvriti dostavljanje odsutno pismeno e se vratiti organu koji je naredio dostavljanje i koji e odrediti ponovno dostavljanje kada se sazna da se to lice vratilo a najkasnije u roku od 30 dana. Nakon isteka ovog roka pismeno se dostavlja punomoniku za prijem pismena. Zakon odreuje da je svako lice koje uestvuje u postupku odnosno kome se vri dostavljanje, ako je odsutno due od 30 dana, da obavijesti organ koji vodi postupak o imenu, prezimenu i adresi punomonika za prijem pismena. Ako taj punomonik nije odreen, dostavljanje e se ponoviti na naprijed izloeni nain. Dostavljanje elektronskim putem obavlja se upotrebom informacionog sistema dravnog organa odnosno pravnog ili fizikog lica koje vri dostavljanje pismena elektronskim putem kao svoju djelatnost, ako za to dobije dozvolu od ministarstva nadlenog za poslove uprave. Preko informacionog sistema alje se licu kome je pismeno namijenjeno elektronsko saoptenje u kome se navodi da se u informacionom sistemu nalazi pismeno i odreuje rok od 15 dana
22
u kome se to pismeno mora podii. Lice kome je pismeno namijenjeno moe iz toga sistema preuzeti pismeno sa kvalifikovanom potvrdom kojom dokazuje svoj elektronski potpis i tim potpisom potpisuje elektronsku dostavnicu. Smatra se da je dostavljanje ovim putem izvreno na dan kada je lice, kome je pismeno namijenjeno, iz informacionog sistema preuzme pismeno. Ako to lice ne preuzme pismeno u roku od 15 dana od dana dostavljanja elektronskog saoptenja, smatra se da je dostavljanje izvreno istekom petnaestog dana od dana ostavljanja saoptenja. Istekom petnaestog dana informacioni sistem brie pismeno, a licu kome je namijenjeno dostavlja elektronsko saoptenje u kome se navodi da je pismeno izbrisano iz informacionog sistema i da se moe podii kod organa koji je pismeno izdao. Informacioni sistem o izvrenom dostavljanju elektronskom dostavnicom obavjetava organ koji je izdao pismeno. Posebni sluajevi dostavljanja propisani su za: dostavljanje zakonskom zastupniku i punomoniku; punomoniku za prijem pismena; dostavljanje dravnim organima, ustanovama i drugim pravnim licima; dostavljanje ostalim licima i dostavljanje javnim saoptenjem. Dostavljanje zakonskom zastupniku ili punomoniku vri se na isti nain kao i dostavljanje stranci. Ako vie stranaka ima zajednikog zakonskog zastupnika ili punomonika dostavljanje se vri samo njima. U sluaju postojanja vie punomonika, dostavljanje se vri samo jednom od njih. Ukoliko je postavljen punomonik za prijem pismena dostavljanje e se vriti samo njemu. Da se ne bi odugovlaio postupak slubeno lice moe naloiti stranci da u sjeditu organa postavi punomonika za prijem pismena, a ako tako ne postupi stranka, ono e mu postaviti privremenog zastupnika. U sluajevima kada se stranka ili njen zakonski zastupnik nalaze u inostranstvu, a nemaju punomonika u zemlji, pozvae se prilikom dostavljanja prvog pismena da u odreenom roku postave u zemlji punomonika ili punomonika za prijem pismena, uz upozorenje da e se u protivnom po slubenoj dunosti postaviti punomonik za prijem pismena odnosno privremeni zastupnik. Ako vie stranaka zajedniki uestvuju sa istovjetnim zahtjevima u postupku, a nemaju zajednikog punomonika za prijem pismena, duna su odrediti zajednikog punomonika za prijem pismena. Dok to ne uine ili ako ne uine, za punomonika e se smatrati ona stranka koja je na prvom podnesku prva potpisana ili naznaena. Dostavljanje dravnim organima, ustanovama i drugim pravnim licima vri se predajom pismena slubenom licu odnosno licu odreenom za prijem pismena. Ako se to lice ne nae, predaja se moe izvriti bilo kom licu zaposlenom u dravnom organu, ustanovi ili drugom ravnom licu koje se zatekne u njihovim prostorijama. Licima u inostranstvu kao i licima u zemlji koja uivaju diplomatski imunitet dostavljanje se vri preko ministarstva nadlenog za inostrane poslove, ako meunarodnim ugovorom nije drugaije odreeno. Pripadnicima vojske ili policije i licima zaposlenim u suvozemnom, rijenom, pomorskom i vazdunom saobraaju dostavljanje se moe vriti i preko nadlene komande, odnosno preko organa, ustanove i drugog pravnog lica u kojima su zaposlena.
23
UPRAVA ZA KADROVE
Licima koja su liena slobode dostavljanje se vri preko uprave ustanove u kojoj se nalaze. Dostavljanje javnim saoptenjem na oglasnoj tabli organa koji je pismeno izdao se vri ako se radi o veem broju lica koja organu nijesu poznata ili koja se ne mogu odrediti. Smatra se da je dostavljanje izvreno po isteku 15 dana od dana isticanja saoptenja na oglasnoj tabli, ako organ ne odredi dui rok. Saoptenje se pored isticanja na oglasnoj tabli moe objaviti i u dnevnoj tampi odnosno drugim sredstvima javnog informisanja ili na drugi uobiajeni nain. U sluajevima da lice kome je pismeno upueno ili lica kojima se pismeno moe predati odbiju da prime pismeno dostavlja e pismeno ostaviti u stanu ili drugim naznaenim prostorijama ili pribiti na vratima tih prostorija, ime se smatra da je dostavljanje izvreno. Ako stranka ili njen zakonski zastupnik u toku postupka promijene svoje prebivalite ili boravite ili sjedite duni su da o tome odmah obavijeste organ koji vodi postupak. Ako to ne uine, a dostavlja ne moe utvrditi kuda su se odselili, organ e odrediti da se sva dalja dostavljanja za njih vre pribijanjem na oglasnoj tabli organa koji vodi postupak. Po isteku osam dan od dana pribijanja dostavljanje se smatra zavrenim. Potvrda o izvrenom dostavljanju (dostavnica) je bitan dokumenat o nainu i vremenu dostavljanja. Nju potpisuju primalac i dostavlja, s tim to primalac na njoj sam slovima naznauje dan prijema. Ako primalac odbije da je potpie to e na dostavnici konstatovati dostavlja i pri tome sam naznaiti dan predaje pismena, ime se smatra da je dostava uredna. Ukoliko je primalac nepismen ili ne moe da se potpie dostavlja e na dostavnici naznaiti njegovo ime i dan predaje i staviti napomenu zbog ega je tako postupio. U svim sluajevima predaje pismena drugim licima, saoptenja gdje je pismeno ostavljeno, predaja nadlenom organu i sl. dostavlja e na dostavnici izvriti odreene konstatacije o tim okolnostima. U sluajevima greke pri dostavljanju smatrae se da je dostavljanje izvreno onog dana kada se utvrdi da je lice kome je dostavljanje namijenjeno stvarno dobilo pismeno. Kada je dostavnica nestala dostavljanje se moe dokazivati i drugim sredstvima.
Rokovi predstavljaju protok vremena uslijed kojeg nastaje ili nestaje neko pravno dejstvo, odnosno u kojem treba preduzeti neku radnju u postupku. Za preduzimanje neke radnje u postupku zakonom mogu biti odreeni rokovi, a moe ih odrediti i slubeno lice koje vodi postupak. Rokovi koje odreuje slubeno lice kao i rokovi za koje je zakonom odreeno da se mogu produavati mogu se produavati na molbu zainteresovanog lica uz postojanje opravdanih razloga za to. Rokovi se raunaju na dane, mjesece i godine, a mogu se raunati i na asove. Kada je rok odreen po danima, dan u kojem je izvreno dostavljanje ili saoptenje, odnosno u koji pada dogaaj od koga treba raunati poetak roka, ne uraunava se u rok, ve se za poetak
1.7 ROKOVI I POVRAAJ U PREANJE STANJE
24
roka uzima u obzir prvi naredni dan, a istie istekom zadnjeg dana. Rok odreen mjesecima ili godinama zavrava se istekom onog mjeseca odnosno godine koji po svom broju odgovara danu kada je dostavljanje odnosno saoptenje izvreno odnosno danu u koji pada dogaaj od koga se rauna trajanje roka. Zavretak roka moe biti odreen i kalendarskim danom. Poetak i trajanje roka ne spreavaju nedjelje i dani dravnih praznika, ali ako posljednji dan roka pada u ove dane ili u neki drugi dan kada organ pred kojim treba preduzeti radnju ne radi, rok istie istekom prvog narednog radnog dana. Podnesak je predat u roku ako prije nego je istekao rok stigne organu kome je trebalo da bude predat. Dan predaje preporueno poti ili upuivanja telegrafski odnosno telefaksom smatraju se kao dan predaje organu kome je upuen. Ako je podnesak upuen elektronskim putem smatra se da je dostavljanje blagovremeno ako ga je informacioni sistem za dostavljanje i obavjetavanje primio prije isteka roka. Dan predaje vojnoj jedinici za lice u njenom sastavu smatra se urednom dostavom licu kome je dostava namijenjena. Ako je lice lieno slobode, dan predaje podneska upravi ustanove kojoj se lice nalazi takoe se smatra urednim. Povraaj u preanje stanje je pravno sredstvo koje stranka moe upotrijebiti u sluaju kada je iz opravdanih razloga propustila da u roku izvri neku radnju, pa je uslijed toga proputanja iskljuena od vrenja takve procesne radnje. U tom sluaju po njenom predlogu dozvolie se povraaj u preanje stanje. Na predlog stranke koja je propustila da u roku preda podnesak dozvolie se povraaj u preanje stanje i kada je ona iz neznanja ili oiglednom omakom podnesak blagovremeno predala poti odnosno nenadlenom organu. Povraaj u preanje stanje dozvolie se i kada je stranka oiglednom omakom prekoraila rok, a podnesak ipak primi nadleni organ najkasnije tri dana od dana isteka roka, ako bi stranka zbog zadocnjenja izgubila neko pravo. Povraaj u preanje stanje mogu je samo na predlog stranke u kojem je stranka duna da iznese okolnosti zbog kojih je bila sprijeena da u roku izvri proputenu radnju i da te okolnosti uini bar vjerovatnim. Taj predlog ne moe se zasnivati na okolnostima koje je organ ve ranije ocijenio kao nedovoljne za produenje roka ili odlaganje rasprave. Ako je razlog za proputanje podnoenje podneska, uz predlog se mora priloiti i taj podnesak. Rok za povraaj u preanje stanje iznosi osam dana, raunajui od dana kada je prestao razlog koji je prouzrokovao proputanje, a ako je stranka docnije saznala za proputanje onda od toga dana. Po isteku tri mjeseca od dan proputanja ne moe se traiti povraaj u preanje stanje kao ni u sluaju proputanja roka za povraaj u preanje stanje. Predlog se podnosi organu pred kojim je trebalo izvriti proputenu radnju. O tom predlogu odluuje se zakljukom. Ako su injenice na kojima se zasniva predlog optepoznate, organ moe odluiti o predlogu i bez izjanjenja protivne stranke. Protiv zakljuka kojim je dozvoljen povraaj u preanje stanje nije dozvoljena alba, osim ako je povraaj dozvoljen po predlogu koji je neblagovremeno podnesen ili je bio nedoputen. Protiv zakljuka kojim je odbijen predlog doputena je posebna alba, osim ako je zakljuak donio drugostepeni organ. alba nije doputena protiv zakljuka koji je donio
25
UPRAVA ZA KADROVE
organ nadlean za rjeavanje u drugom stepenu o glavnoj svari. Kada je povraaj u preanje stanje dozvoljen, postupak se vraa u stanje u kome se nalazio prije proputanja, a ponitavaju se i sva rjeenja i zakljuci koje je organ donio u vezi sa proputanjem.
1.8 POKRETANJE UPRAVNOG POSTUPKA

Za razliku od parninog postupka, u kojem se postupak moe pokrenuti samo po tubi, u upravnom postupku nadleni organ pokree postupak po slubenoj dunosti ili povodom zahtjeva stranke. Postupak po slubenoj dunosti e se pokrenuti kada je to odreeno zakonom ili drugim propisom ili kada nadleni organ utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojee injenino stanje, treba pokrenuti postupak radi zatite javnog interesa. Pri tome, uzimaju se u obzir i eventualne predstave graana i organizacija i upozorenje nadlenih organa. Postupak pokrenut po slubenoj dunosti pokrenut je im organ izvri ma koju radnju radi voenja postupka. U upravnim stvarima, u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i voenje postupka potreban zahtjev stranke, organ moe pokrenuti i voditi postupak samo ako postoji takav zahtjev. Postupak po zahtjevu stranke pokrenut je danom prijema zahtjeva. Zahtjev stranke nadleni organ e odbaciti zakljukom, to moe uiniti i tokom cijelog postupka, ako: || predmet postupka nije upravna stvar; || podnosilac zahtjeva nije nosilac prava ili pravnog interesa, odnosno ako po Zakonu o optem upravnom postupku ne moe biti stranka u postupku; || zahtjev koji je vezan za rok nije predat u roku; || je u istoj stvari ve pokrenut drugi postupak ili sudski postupak ili je u toj upravnoj stvari ve bilo pravosnano odlueno rjeenjem kojim je stranci bilo priznato pravo ili odreena neka obaveza; || kada je u istoj upravnoj stvari izdato rjeenje kojim se stranci odbija zahtjev, a nakon toga se nije promijenilo pravno ili faktiko stanje. Protiv zakljuka kojim se odbacuje zahtjev dozvoljena je posebna alba. Postupak se moe pokrenuti ili u toku postupka moe doi do spajanja stvari u jedan postupak ako se prava i obaveze zasnivaju na istom ili slinom injeninom stanju i na istom pravnom osnovu i ako je organ koji vodi postupak stvarno nadlean i onda kada se radi o pravima i obavezama vie stranaka. Pod istim uslovima jedna stranka ili vie stranaka mogu u jednom postupku ostvariti i vie zahtjeva. O voenju jednog postupka odluuje se zakljukom, protiv koga se moe izjaviti alba. Organ moe javnim saoptenjem pokrenuti postupak prema vie lica koja organu nijesu poznata ili se ne mogu odrediti, a i koja u postupku mogu imati poloaj stranaka, ako
26
se radi o bitno istom zahtjevu prema svima njima. Poto je postupak pokrenut stranka moe do donoenja rjeenja u prvom stepenu izmijeniti zahtjev, tako to e proiriti stavljeni zahtjev ili umjesto ranijeg zahtjeva staviti drugi, bez obzira da li se svi ti zahtjevi zasnivaju na istom osnovu, ali pod uslovom da se zasnivaju na bitno istom injeninom stanju. O svemu tome se odluuje zakljukom protiv koga je dozvoljena posebna alba. U toku cijelog postupka stranka moe odustati od svog zahtjeva. Ako u postupku postoji i protivna stranka moe se odustati od podnijetog zahtjeva sve dok se protivna stranka ne upusti na usmenoj raspavi u raspravljanje o predmetu a nakon toga samo uz pristanak protivne stranke. Ako se protivna stranka saglasi sa odustankom, zakljukom se obustavlja postupak. Ako protivna stranka, meutim, zahtijeva voenje postupka ili ako je to potrebno u javnom interesu, organ e produiti voenje postupka. U sluajevima kada je postupak pokrenut po slubenoj dunosti postupak se moe obustaviti, ali ako je postupak mogao biti pokrenut i po zahtjevu stranke postupak e se nastaviti, ako stranka to zahtijeva. Protiv zakljuka o obustavljanju postupka dozvoljena je posebna alba. Pojedina radnja ili proputanje stranke moe se smatrati odustankom od zahtjeva, samo kada je to zakonom odreeno. Ako je stranka odustala od zahtjeva nakon donoenja prvostepenog rjeenja, ali prije isteka roka za albu, zakljukom o obustavi postupka ponitava se prvostepeno rjeenje, ako je njime zahtjev stranke bio pozitivno rijeen. U sluaju ako je do odustanka dolo poslije izjavljene albe, a prije dostave rjeenja donesenog po albi, zakljukom se takoe ponitava doneseno prvostepeno rjeenje, ako je zahtjev stranke bio usvojen. U toku postupka moe doi do poravnanja, ako su postupku uestvovale dvije ili vie stranaka. Poravnanje mora biti jasno i odreeno i ne smije biti na tetu javnog interesa, javnog morala ili pravnog interesa treih lica. Poravnanje se upisuje u zapisnik i isto je zakljueno kada stranke, poslije proitanog zapisnika, potpiu zapisnik. Tako zakljueno poravnanje ima snagu izvrnog naslova.
U ve pokrenutom postupku, koji moe biti skraeni i posebni ispitni postupak, prije donoenja rjeenja, moraju se utvrditi sve odlune injenice i okolnosti koje su od znaaja za donoenje rjeenja i strankama omoguiti da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese. Podatke koji predstavljaju slubenu tajnu ili se radi o podacima o linosti slubeno lice koje vodi postupak moe pribaviti samo ako je to dozvoljeno posebnim zakonom, odnosno na osnovu pisane dozvole stranke odnosno druge osobe na koju se ti podaci odnose. Slubeno lice moe u toku cijelog postupka upotpunjavati injenino stanje i izvoditi dokaze radi utvrivanja i onih injenica koje u postupku nijesu bile iznijete ili nijesu
1.9 POSTUPAK DO DONOENJA RJEENJA
27
UPRAVA ZA KADROVE
utvrene. Ono e narediti izvoenje svakog dokaza po slubenoj dunosti, ako nae da je to potrebno radi razjanjenja stvari. Pri tome, ono e po slubenoj dunosti pribaviti podatke o injenicama o kojima slubenu evidenciju vodi organ nadlean za rjeavanje u upravnoj stvari ili drugi organ. Pod slubenom evidencijom smatra se evidencija koja je ustanovljena zakonom, odnosno drugim propisom, kojom se organizovano registruju podaci ili injenice za odreene namjene, odnosno za potrebe odreenih korisnika. Stranka je duna da iznese injenino stanje na kome zasniva svoj zahtjev i to tano, potpuno i odreeno. Ako se ne radi o optepoznatim injenicama stranka je duna da za svoje navode predloi dokaze i da ih po mogunosti podnese. Ako tako ne postupi, slubeno lice e je pozvati da to uini. Od stranke se nee traiti da pribavi i podnese dokaze koje bre i lake moe pribaviti sam organ niti da podnese uvjerenja i druge isprave koje organi nijesu duni da izdaju. Ako stranka nije u naknadno odreenom roku predloila odnosno, po mogunosti, podnijela dokaze organ e zakljukom, protiv koga je doputena posebna alba, odbaciti zahtjev kao da nije uredno podnijet. Ako se u toku postupka pojavi lice koje do tada nije uestvovalo u postupku kao stranke, pa zahtijeva svoje uee, slubeno lice moe, u posebnoj usmenoj raspravi ispitati njegovo pravo da bude stranka, o emu e donijeti zakljuak, protiv koga je dozvoljena posebna alba, a postupak e se nastaviti nakon pravosnanosti toga zakljuka. Slubeno lice ima obavezu da upozori stranku na njena prava u postupku i ukae na pravne posljedice njenih radnji ili proputanja. Prije poetka ispitnog postupka organ poziva sva lica za koja smatra da mogu iskazati pravni interes za uee u postupku, a ako ne zna njihova imena to moe uiniti putem javnog poziva ili na drugi primjeren nain. Lica koja su bila pozvana na navedeni nain i koja su bila upoznata sa postupkom, a nijesu se odazvala, nemaju pravo na albu protiv rjeenja u postupku. Lica koja tvrde da im nije bila data mogunost uea u postupku, iako su to pravo imala, mogu traiti dostavljanje rjeenja u roku za albu stranke kojoj je to rjeenje izdato. Pripremni postupak odreuje organ koji vodi postupak ako se odrava usmena rasprava, odnosno vri uviaj. Najkasnije na sedam dana prije odravanja pripremnog postupka,organ mora pozvati stranke i druga lica ako smatra da je njihovo prisustvo potrebno i uz poziv dostavlja podnesak koji je osnov za odreivanje pripremnog postupka. Ako je postupak pokrenut po slubenoj dunosti, u pozivu e se naznaiti koja procesna radnja e se obaviti u pripremnom postupku. Skraeni postupak se, po pravilu, ima voditi u postupku. U okviru njega se ne izvode posebne procesne radnje kao sasluanje svjedoka, uviaj i sl. Ukoliko ne postoje uslovi za voenje skraenog postupka, vodie se posebni ispitni postupak. Po skraenom postupku organ moe rijeiti upravnu stvar neposredno: || ako je stranka u svom zahtjevu navela injenice ili podnijela dokaze na osnovu kojih se moe utvrditi stanje stvari ili ako se to stanje moe utvrditi na osnovu optepoznatih injenica ili injenica koje su organu poznate; || ako se stanje stvari moe utvrditi neposrednim uvidom, odnosno na osnovu slubenih
28
||
||
podataka kojima organ raspolae, a nije potrebno posebno sasluanje stranke radi zatite njenih prava, odnosno pravnih interesa; ako je propisom predvieno da se upravna stvar moe rijeiti na osnovu injenica ili okolnosti koje nijesu potpuno utvrene ili se dokazima samo posredno utvruju, pa su injenice ili okolnosti uinjene vjerovatnim, a iz svih okolnosti proizilazi da zahtjevu stranke treba udovoljiti; kada se radi o preduzimanju u javnom interesu hitnih mjera koje se ne mogu odlagati, a injenice na kojima rjeenje treba zasnovati su utvrene ili bar uinjene vjerovatnim.
Hitne mjere postoje ako se ugroava ivot i zdravlje ljudi, javni red i mir, javna bezbjednost ili imovina vee vrijednosti. Posebni ispitni postupak se sprovodi u sluajevima kada nije sproveden skraeni postupak. On se sprovodi onda kada se radi o utvrivanju odlunih injenica i okolnosti, koje su od znaaja za razjanjenje upravnih stvari ili radi davanja strankama mogunosti da ostvare i zatite svoja prava i pravne interese. Tok ispitnog postupka odreuje slubeno lice prema okolnostima svakog sluaja u pogledu: koje e se radnje provesti, rokova u kojim e se obavljati, odravanja usmene rasprave i sasluanja, dokaza koji e se sprovesti i svega drugog to je potrebno za uspjeno sprovoenje ove faze postupka. Stranka ima pravo da uestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarivanja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zatiene interese. U tom cilju ona ima pravo da iznosi injenice, predlae dokaze, pobija navode koji se ne slau sa njenim navodima, dopunjuje i objanjava svoje navode. Slubeno lice duno je da prui mogunost stranci da se izjasni o svim bitnim okolnostima i injenicama koje su iznijete u ispitnom postupku i o predlozima i ponuenim dokazima, da uestvuje u izvoenju dokaza i postavlja pitanja drugim strankama, svjedocima, vjetacima kao i da se upozna sa rezultatom izvedenih dokaza i da se o tome izjasni. Organ ne smije donijeti rjeenje prije nego to stranci prui mogunost da se izjasni o injenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rjeenje, a o kojima stranci nije bila data mogunost da se izjasni, osim ako je sasluanje stranke zakonom iskljueno. U postupku se moe pojaviti prethodno pitanje odnosno pitanje, bez ijeg se rjeenja ne moe rijeiti sama upravna stvar, a to pitanje predstavlja samostalnu pravnu cjelinu i za ije je rjeavanje nadlean sud ili drugi organ. Organ moe sam raspraviti to pitanje ili postupak prekinuti dok nadleni organ to pitanje ne rijei, o emu se donosi zakljuak protiv koga je doputena posebna alba. Ako organ sam raspravi prethodno pitanje, njegovo rjeenje ima pravno dejstvo samo u konkretnoj upravnoj stvari. Kada je predmet prethodnog pitanja krivino djelo i krivina odgovornost uinioca, organ koji vodi postupak vezan je pravosnanom presudom suda kojom je optueni oglaen krivim. Organ koji vodi postupak mora prekinuti taj postupak kada se prethodno pitanje
29
UPRAVA ZA KADROVE
odnosi na postojanje krivinog djela, postojanje braka, na utvrivanje oinstva ili kada je to zakonom odreeno. Ako nema mogunost za krivino gonjenje organ koji vodi postupak raspravie i to pitanje. U sluajevima kada se ne mora prekidati postupak, a organ ipak ne uzme u razmatranje prethodno pitanje, i ako je u pitanju prethodno pitanje koje se mora rjeavati po slubenoj dunosti, organ e zatraiti da nadleni organ pokrene postupak i rijei to pitanje. U tom sluaju prekid postupka traje dok se to pitanje ne rijei od nadlenog organa. U upravnim stvarima, u kojim se postupak za rjeavanje prethodnog pitanja pokree po zahtjevu stranke, organ moe zakljukom naloiti jednoj stranci da kod nadlenog organa ili suda pokrene postupak za njegovo rjeavanje u odreenom roku koji tee od konanosti zakljuka o tome. Ako stranka ne postupi po ovom zakljuku u datom roku odnosno ne podnese dokaz da je traila pokretanje postupka o prethodnom pitanju, smatrae se da je odustala od zahtjeva, u kom sluaju e se postupak obustaviti. Postupak koji je prekinut radi rjeavanja prethodnog pitanja ima se nastaviti nakon to bude konano odlueno o tom pitanju. U postupku moe doi i do prekida postupka. Do toga e doi, ako: || ako stranka umre, a prava i obaveze odnosno pravni interesi mogu da preu na pravne nasljednike; || stranka izgubi poslovnu sposobnost, a nema punomonika niti joj organ odredi pripremnog zastupnika; || zakonski zastupnik stranke umre ili izgubi poslovnu sposobnost, a stranka nema punomonika ili drugog zastupnika; || ako organ ne moe rjeavati prethodno pitanje ili je odluio da isto ne rjeava i ako bi to mogao initi; || ako su nastupile pravne posljedice steajnog postupka; || ako je lice uloilo albu protiv zakljuka kojim se ne priznaje poloaj stranke ili zainteresovanog lica. Prekid postupka traje dok se ne ispune okolnosti odreene zakonom za njegovo nastavljanje. Prekidom postupka prestaju da teku svi rokovi odreeni za procesne radnje, meu njima i rokovi za donoenje rjeenja. esto se u praksi grijei to se u svakom sluaju kada su ispunjeni uslovi ne prekine postupak jer posljedica toga je stvaranje privida da postupci traju veoma dugo. Usmena rasprava je posebna procesna radnja u upravnom postupku iji je cilj razjanjenje injenica i okolnosti koje mogu biti od uticaja za rjeavanje glavne stvari. Usmenu raspravu odreuje, po svojoj inicijativi ili po predlogu stranke, slubeno lice u svakom sluaju kada je to korisno za razjanjenje stvari. Meutim, ono mora odrediti usmenu raspravu u sluajevima kada u upravnoj stvari uestvuju dvije ili vie stranaka sa suprotnim interesima i kada treba da se izvri uviaj ili saslua svjedok ili vjetak. Usmena rasprava je javna, ali se javnost moe iskljuiti za cijelu raspravu ili samo za
30
njen dio, ako: || to zahtijevaju razlozi morala ili javne bezbjednosti; || postoji ozbiljna i neposredna opasnost ometanja njenog odravanja, || treba da se raspravlja o odnosima u nekoj porodici; || treba da se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju dravnu, vojnu, slubenu, poslovnu, profesionalnu, naunu ili umjetniku tajnu. O iskljuenju javnosti donosi se zakljuak koji mora biti obrazloen i javno objavljen i u informacionom sistemu za dostavljanje i obavjetavanje. Javnost se, meutim, ne moe iskljuiti pri objavljivanju donijetog rjeenja. Iskljuenje se ne odnosi na stranke, njihove zastupnike, punomonike, predstavnike strune pomagae, a moe se dopustiti da joj prisustvuju pojedina slubena lica, nauni i javni radnici. Organ koji vodi postupak duan je da preduzme sve to je potrebno da bi se rasprava obavila bez odugovlaenja, prekida ili odlaganja. On je duan i da javno objavi odravanje usmene rasprave kada: postoji opasnost da se pojedinani pozivi nee moi na vrijeme dostaviti, postoji vjerovatnoa da ima zainteresovanih lica ili kada to nalau drugi razlozi. Ako na raspravu ne doe neka od stranaka koja jo nije sasluana,a nije uredno pozvana rasprava e se odloiti. Ukoliko na raspravu ne doe stranka po ijem je zahtjevu postupak pokrenut, a iz cjelokupnog stanja stvari se moe pretpostaviti da je zahtjev povukla, postupak e se obustaviti. U protivnom ili ako bi se postupak morao nastaviti u javnom interesu, rasprava e se sprovesti i bez prisustva te stranke. Ako prisutna stranka, i pored upozorenja na posljedice, ne stavi primjedbe u toku same rasprave na radnje koje se u toku rasprave preduzimaju, smatrae se da nema primjedbi. Na usmenoj raspravi treba da se utvrdi i pretrese sve ono to je predmet ispitnog postupka. Ako se to ne moe uiniti na jednom roitu moe doi do prekida rasprave i zakazivanja nove.
1.10 DOKAZIVANJE U UPRAVNOM POSTUPKU

U postupku se, prije donoenja rjeenja, moraju utvrditi injenice koje su relevantne za ostvarivanje prava koja proistiu iz odgovarajuih materijalnih propisa. Ove injenice utvruju se dokazima. Kao dokazno sredstvo moe se uzeti sve to je, prema konkretnoj situaciji, podesno za utvrivanje stvarnog stanja, kao to su: isprave, svjedoci, vjetaci, uviaj i dr. Da li neku injenicu treba utvrivati ili ne utvruje slubeno lice koje vodi postupak, a dokazi se izvode, po pravilu, tek kada se utvrdi ta je u injeninom pogledu sporno ili ta treba dokazivati. Ne treba dokazivati injenice koje su optepoznate kao ni injenice koje zakon pretpostavlja, ali je doputeno utvivanje nepostojanja tih injenica. Isprave su veoma znaajno i najee upotrebljavano dokazno sredstvo i u savremenom
31
UPRAVA ZA KADROVE
ivotu dobijaju sve vaniju ulogu. Isprave mogu biti javne i privatne. Javna isprava je isprava koju je u propisanom obliku izdao dravni organ u granicama svoje nadlenosti, odnosno ustanova ili drugo pravno lice u okviru zakonom povjerenog javnog ovlaenja i kojom se dokazuje ono to se u njoj potvruje ili odreuje. Ona moe biti prilagoena elektronskoj obradi podataka. injenino stanje moe se utvrivati i na osnovu podataka iz informativnih evidencija. Smatra se da su podaci iz tih evidencija dio spisa iako se u njima ne nalaze. U zapisnik odnosno slubenu zabiljeku unosi se gdje se nalaze ti podaci i na koji nain su dostupni. U postupku dokazivanja mikrofilmska ili elektronska kopija isprave, odnosno reprodukcija te kopije izjednaava se sa javnom ispravom, ako je mikrofilmsku kopiju, odnosno reprodukciju te kopije izdao organ u granicama svoje nadlenosti, odnosno zakonom povjerenog javnog ovlaenja. Doputeno je dokazivati da su u njima injenice neistinito potvrene odnosno da su one neispravno sastavljene. Javne isprave imaju vremenski neogranienu dokaznu snagu, ako se pravne injenice (pravni poslovi) poslije njenog izdavanja ne mogu promijeniti. U protivnom one imaju vremenski ogranienu dokaznu snagu, to se moe ispitivati. Isprave koje slue kao dokaz podnose stranke ili ih pribavlja organ. Stranka podnosi ispravu u originalu, mikrofilmskoj ili elektronskoj kopiji isprave ili reprodukciji te kopije ili u ovjerenom prepisu, a moe je podnijeti i u obinom prepisu. Kao podnijeta isprava smatra se i saoptenje organu u kojem se navodi gdje u informacionoj bazi ili evidenciji postoji zapis, ako se radi o javnoj evidenciji ili drugoj evidenciji dostupnoj organu. Ako je organ koji je za to bio nadlean neke injenice i okolnosti ve utvrdio ili su one dokazane u javnoj ispravi (lina karta, izvod iz matine knjige roenih i dr.), organ koji vodi postupak uzee te injenice i okolnosti kao utvrene, ako ne postoji vjerovatnoa da su se te injenice i okolnosti naknadno izmijenile, u kom sluaju e se od stranke traiti podnoenje posebnih dokaza. Zakon precizno regulie sluajeve kada su stranke dune da podnesu isprave, kada ta dunost postoji kod treih lica, mjere i posljedice zbog ne podnoenja isprava i dr. Uvjerenja su najznaajnija vrsta javnih isprava. Njih izdaju organi o injenicama o kojima vode slubenu evidenciju i ona moraju biti saglasna toj evidenciji. Uvjerenja i druge isprave izdaju se stranci na usmeni zahtjev po pravilu istoga dana kada se zatrai, a najkasnije u roku od 15 dana od podnoenja zahtjeva. Ako organ odbije zahtjev duan je da o tome donese posebno rjeenje. Ako u prednjem roku ne izda uvjerenje niti donese rjeenje o odbijanju zahtjeva stranka moe izjaviti albu kao da joj je zahtjev odbijen. To vai i za zahtjev za izdavanje izmjene uvjerenja i novog uvjerenja. Organi izdaju uvjerenja odnosno druge isprave i o injenicama o kojima ne vode slubenu evidenciju, ako je to zakonom ili drugim propisom odreeno. U tom sluaju injenice se utvruju u dokaznom postupku. Takvo uvjerenje ne obavezuje organ kome je podnijeto kao dokaz pa taj organ moe ponovo utvrivati injenice navedene u uvjerenju.
32
Ova uvjerenja odnosno isprave izdaju se stranci odnosno rjeenja o odbijanju zahtjeva donose i strankama dostavljaju u roku od 30 dana od postavljenog zahtjeva. Ako se tako ne postupi stranka moe izjaviti albu kao da je zahtjev odbijen. Dokazivanje se moe vriti i svjedoenjem. Svjedok moe biti svako lice koje je sposobno da opazi injenicu ili okolnost i da je kasnije reprodukuje kazivanjem. Svako lice koje se kao svjedok poziva duno je da se odazove pozivu i da svjedoi, ako zakonom nije drukije odreeno. Slubeno lice ne moe biti svjedok u istoj stvari koju vodi. Ne moe se ispitati kao svjedok lice koje bi svojim iskazom povrijedilo dunost uvanja dravne, vojne ili slubene tajne, dok ga nadleni organ ne oslobodi te dunosti. Svjedok moe uskratiti svjedoenje: || ako bi odgovorom na pojedina pitanja izloio sebe i svoje srodnike tekoj sramoti, znatnoj imovinskoj teti ili krivinom gonjenju i dr.; || ako bi odgovorom na pojedina pitanja povrijedio obavezu odnosno pravo da uva poslovnu, profesionalnu, naunu ili umjetniku tajnu; || o onome to je stranka povjerila svjedoku kao svom punomoniku; || o onome o emu se stranka ili drugo lice ispovijedilo svjedoku kao vjerskom ispovjedniku. Svjedok se moe osloboditi svjedoenja i o drugim injenicama i okolnostima kada iznese vane razloge. Meutim, svjedok ne moe zbog opasnosti od imovinske tete uskratiti svjedoenje o pravnim poslovima pri kojim je bio prisutan kao svjedok, zapisniar ili posrednik, o radnjama koje je u vezi sa spornim odnosom preduzeo kao pravni prethodnik ili zastupnik jedne od stranaka, kao i o svakoj radnji o kojoj je, na osnovu posebnih propisa, duan da podnese prijavu ili da izjavu. Zakon o optem upravnom postupku sadri detaljne odredbe o dunosti svjedoka da govore istinu, nainu sasluanja svjedoka, odgovornosti svedoka ako ne doe po pozivu ili odbije da svjedoi i dr. Izjava stranke takoe moe sluiti kao dokaz ako ne postoji neposredan dokaz ili se neka injenica ne moe utvrditi na osnovu drugih dokaza. Izjava stranke moe se uzeti kao dokaz i u stvarima malog znaaja, ako bi odreenu injenicu trebalo utvrivati sasluanjem svjedoka koji ivi u mjestu udaljenom od mjesta sjedita organa ili ako bi, uslijed pribavljanja drugih dokaza, bilo oteano ostvarivanje prava stranaka. Vjerodostojnost ovog dokaza cijeni se prema naelu sasluanja stranke. Vjetaenje je dokazno sredstvo davanjem izjave vjetaka. Ono se koristi u sluajevima kada je za utvrivanje ili ocjenu neke injenice vane za rjeavanje u upravnoj stvari potrebno struno znanje kojim ne raspolae slubeno lice koje vodi postupak. Radi izvoenja ovog dokaza slubeno lice odreuje po slubenoj dunosti ili na predlog stranke jednog vjetaka, odnosno dva ili vie vjetaka ako ocijeni da je vjetaenje sloeno. Za vjetake se odreuju struna lica i to prvenstveno ona koja imaju posebno ovlaenje za da-
33
UPRAVA ZA KADROVE
vanje miljenja o pitanjima odgovarajue struke. Za vjetaka ne moe biti odreeno lice koje ne moe biti svjedok. Svako ko ima potrebnu strunu spremu mora se primiti dunosti vjetaka osim ako ga slubeno lice koje vodi postupak od toga oslobodi (preoptereenost vjetaenjima, drugi poslovi i sl.). Vjetak moe uskratiti vjetaenje iz istih razloga kao svjedok svjedoenje. U pogledu izuzea vjetaka primjenjuju se odredbe kao i za izuzee slubenih lica. Prije poetka vjetaenja, vjetaka treba upozoriti da je duan da predmet vjetaenja paljivo razmotriti u svom nalazu tano navede ta je zapazio i naao, kao i da svoje obrazloeno miljenje iznese nepristrasno i u skladu sa pravilima nauke i vjetine. Slubeno lice e naloiti vjetaku u pogledu kojih injenica treba da da svoj nalaz i miljenje. Ako nalaz i miljenje vjetaka nijesu jasni ili potpuni ili se oni bitno razlikuju ili miljenje nije dovoljno obrazloeno ili se pojavi osnovana sumnja u tanost datog miljenja, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni ponovnim sasluanjem vjetaka, ponovie se vjetaenje sa istim ili drugim vjetacima, a moe se zatraiti i vjetaenje od naune ustanove ili strune organizacije. Vjetaenje od naune i strune organizacije moe se zatraiti i kada se zbog sloenosti sluaja ili zbog potrebe vrenja analize moe opravdano pretpostaviti da e se na taj nain doi do tanijeg nalaza i miljenja. Na tumae se shodno primjenjuju odredbe Zakona o optem upravnom postupku koje se odnose na vjetake. Tumai su u sutini vjetaci za jezik odnosno prevodioci. Uviaj je posebna procesna radnja u upravnom postupku kod koje dolazi do tzv. neposrednog ulnog opaanja neke stvari ili okolnosti od strane slubenog lica. Stranke imaju pravo da prisustvuju uviaju, a slubeno lice odreuje koja e lica, pored stranaka, prisustvovati. Uviaj se moe vriti i uz uee vjetaka, to je veoma korisno kod utvrivanja injeninog stanja. Uviaj stvari koja se moe bez tekoa donijeti u mjesto gdje se vodi postupak izvrie se na tom mjestu, a ako se stvar ne moe donijeti uviaj e se izvriti na mjestu gdje se stvar nalazi. Vlasnik stvari, prostora ili zemljita koje treba razgledati, ili u kojima, ili na kojima se nalaze stvari uviaja ili preko kojih je potrebno prei duan je da dopusti da se uviaj izvri. Ako to ne dozvoli shodno e se primijeniti odredbe o izricanju mjera kao i za uskraivanje svjedoenja. teta nastala pri vrenju uviaja spada u trokove postupka i nadoknauje se vlasniku ili draocu. Ako su stranke nezadovoljne odlukom o naknadi tete ne mogu voditi upravni spor ve samo parnicu pred redovnim sudom. Ako postoji opravdana bojazan da se neki dokaz nee moi kasnije izvesti ili da e njegovo izvoenje biti oteano, moe se, radi obezbeenja dokaza u svakom stanju postupka, pa i prije nego to je postupak pokrenut , ti dokazi izvesti. Obezbjeenje se vri po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke odnosno lica koje
34
ima pravni interes. Za ovu radnju u toku postupka nadlean je organ koji vodi postupak, a prije toga organ na ijem podruju se nalaze stvari koje treba razgledati odnosno na ijem podruju se nalaze lica koja treba sasluati. O obezbjeenju dokaza donosi se poseban zakljuak. Protiv zakljuka kojim je odbijen zahtjev doputena je posebna alba koja ne prekida tok postupka.
1.11 RJEENJE I ZAKLJUAK U UPRAVNOM POSTUPKU

Odluke u upravnom postupku su rjeenje i zakljuak. To su pojedinani upravni akti. Rjeenje je akt upravnog organa kojim se meritorno odluuje o upravnoj stvari koja je bila predmet upravnog postupka i kojim se prvostepeni upravni postupak okonava. Njime se, na osnovu odlunih injenica utvrenih u postupku odluuje o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka. Zakljuak je akt kojim se odluuje o pitanjima koja se tiu postupka ili koja se kao sporedna pojave u vezi sa voenjem postupka, a o kojim se ne odluuje rjeenjem. Po pravilu rjeenje donosi jedan organ, u prvom redu organ dravne uprave ili organ lokalne samouprave. Mogu ga donositi i drugi organi kao i ustanove i druga pravna lica u vrenju javnih ovlaenja. Zakonom ili drugim propisom moe biti odreeno da u jednoj stvari rjeavaju dva ili vie organa, u kom sluaju svaki od njih je duan da rijei o toj stvari, ali e se oni sporazumjeti koji e od njih izdati rjeenje i u rjeenju mora biti naveden akt drugog organa. Uee dva ili vie organa u donoenju rjeenja moe biti kombinovano na vie naina. Kada je zakonom ili drugim propisom odreeno da rjeenje donosi jedan organ u saglasnosti sa drugim organom, organ koji donosi rjeenje sastavlja ga i dostavlja sa spisima predmeta na saglasnost drugom organu, koji moe dati saglasnost potvrdom na samom rjeenju ili posebnim aktom. U tom sluaju rjeenje je doneseno kada je drugi organ dao saglasnost, a smatra se kao akt organa koji ga je donio, odnosno izdao. Ovo vai i za sluajeve kada je odreeno da jedan organ donosi rjeenje uz potvrdu ili odobrenje drugog organa. U sluaju kada je odreeno da je nadleni organ duan da prije donoenja rjeenja pribavi miljenje drugog organa rjeenje se donosi po pribavljenom miljenju. Saglasnost ili miljenje se daju u roku od jednog mjeseca od dana kada su zatraeni. Ako se u tom roku ne obavijesti organ koji je traio saglasnost, smatra se da je saglasnost data, a ako se ne da miljenje nadleni organ moe donijeti rjeenje i bez miljenja. Kada o stvari rjeava kolegijalni organ rjeenje se moe donijeti kada je prisutna veina njegovih lanova a rjeenje se donosi veinom prisutnih lanova. Ako slubeno lice koje je vodilo postupak nije ovlaeno da donese rjeenje, duno je da podnese nacrt rjeenja organu koji ga donese s tim to ono parafira nacrt.
35
UPRAVA ZA KADROVE
Zakonom su utvreni oblik i sastavni djelovi rjeenja. Rjeenje se mora kao takvo oznaiti, a izuzetno, posebnim propisima moe biti predvieno da se rjeenju moe dati i drugi naziv. Donosi se u pisanoj formi, a izuzetno, u sluajevima predvienim Zakonom o optem upravnom postupku, rjeenje se moe objaviti i usmeno. Pisano rjeenje sadri: uvod; dispozitiv (izreku); obrazloenje; uputstvo o pravnom sredstvu; naziv organ sa brojem i datumom rjeenja, potpis slubenog lica i peat organa. Ako se rjeenje izdaje u elektronskom obliku, ono mora biti potpisano zatienim elektronskim potpisom. Rjeenje se mora dostaviti stranci u originalu ili u ovjerenom prepisu. Pisano rjeenje je izdato kada se dostavi stranci (ako ima vie stranaka, kada se dostavi posljednjoj stranci), a usmeno rjeenje je objavljeno kada je stranci saopteno na jeziku koji razumije. Najvaniji dio rjeenja je njegov dispozitiv jer samo on proizvodi posljedice u pravnom poretku (postaje pravosnaan i izvrava se). Njime se rjeava o predmetu postupka u cjelini i o svim zahtjevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rijeeno. On mora biti kratak i odreen, a ako je potrebno moe se podijeliti i na vie taaka. U sluajevim odreenim zakonom sadri i uslove i rokove za izvrenje radnji, naznaku da alba ne zadrava izvrenje rjeenja, odluku o trokovima. Iako ne stie svojstvo konanosti, pravosnanosti i izvrnosti, zakonom je precizno utvren sadraj obrazloenja rjeenja, o emu se mora voditi rauna pri njegovom sainjavanju, poto je ono znaajno za ocjenu zakonitosti rjeenja u postupku po pravnim sredstvima i obavjetenje stranaka o nainu utvrivanja injeninog stanja i uopte o provedenom postupku. U upravnim stvarima malog znaaja, u kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira se u javni interes niti u interes treih lica, rjeenje se moe sastojati samo od dispozitiva u vidu zabiljeke na spisu. Kada se radi o preduzimanju izuzetno hitnih mjera radi obezbeenja javnog reda i mira i bezbjednosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti za ivot i zdravlje ljudi ili imovinu, organ moe donijeti rjeenje i usmeno ali ga po zahtjevu stranke mora najkasnije u roku od tri dana izdati u pisanom obliku. Zakon o optem upravnom postupku predvia i ureuje tri posebne vrste rjeenja: djelimino, dopunsko i privremeno rjeenje, odreujui u kojim sluajevima se donosi svako od njih. Ta rjeenje imaju sve formalne elemente i svojstva kao i osnovno rjeenje. Rjeenje se mora izraditi i dostaviti stranci to prije, a najkasnije u roku od mjesec dana - u jednostavnijim stvarima odnosno dva mjeseca - u sloenijim, sve raunato od podnoenja zahtjeva. Ukoliko se ne ispotuju ovi rokovi stranka ima pravo na albu viem organ kao da je njen zahtjev odbijen. Zakonom su ureena i bitna svojstva rjeenja: konanost, pravosnanost i izvrnost, koja se esto mijeaju. Konano je rjeenje koje se vie ne moe pobijati albom. Od momenta nastupanja ovog svojstva stranka moe ostvarivati svoja prava.
36
Pravosnano je rjeenje koje se vie ne moe pobijati u upravnom sporu, a stranka je njime stekla odreeno pravo odnosno pravni interes ili su joj naloene odreene obaveze. Izvrno je rjeenje koje se moe izvriti, a koje je rjeenje izvrno, odreeno je u zakonu.
1.12 ALBA U UPRAVNOM POSTUPKU

alba je redovno pravno sredstvo u upravnom postupku kojim stranka pokree postupak instancione kontrole zakonitosti odnosno cjelishodnosti rjeenja koje je donio prvostepeni organ. Zakon odreuje da protiv rjeenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na albu. To pravo ima i lice kome nije bila data mogunost da uestvuje u prvostepenom postupku, ako se rjeenje odnosi na njegova prava i pravne interese (zainteresovano lice). Dravni tuilac i drugi dravni organi, kada su zakonom ovlaeni, mogu izjaviti albu protiv rjeenja kojim je povrijeen zakon u korist pravnog ili fizikog lica, a na tetu javnog interesa. alba je dozvoljena protiv prvostepenog rjeenja organa uprave, organa lokalne samouprave, ustanove i drugog pravnog lica u vrenju javnih ovlaenja. Protiv rjeenja ministarstva dozvoljena je alba samo kada je to zakonom predvieno, kao i u sluaju kada se radi o stvari u kojoj je iskljuen upravni spor. Protiv rjeenja Vlade ne moe se izjaviti alba. Po albi na rjeenje koje je donijela organizaciona jedinica ministarstva ili organa uprave rjeava ministarstvo odnosno organ uprave. Po albi na prvostepeno rjeenje organa uprave, ustanove ili drugog pravnog lica u vrenju javnih ovlaenja rjeava organ koji vri nadzor nad njihovim radom. Po albi na rjeenje organa uprave lokalne samouprave rjeava glavni administrator. Rok za albu iznosi 15 dana od dana dostavljanja rjeenja, ako zakonom nije drukije odreeno. Rok za albu kao i sama izjavljena alba imaju suspenzivno dejstvo, jer se rjeenje ne moe izvriti dok se po albi ne donese rjeenje i isto urui stranci. Izuzetno od prednjeg, rjeenje se moe izvriti u sluajevima kada je to predvieno zakonom, ako se radi o preduzimanju hitnih mjera ili ako bi uslijed odlaganja izvrenja bila nanijeta nekoj stranci teta koja se ne bi mogla popraviti. Osnovi za pobijanje rjeenja po albi dati su u Zakonu o optem upravnom postupku, i znatno su drugaiji nego to je to bilo odreeno u ranijem zakonu. Rjeenje se moe pobijati albom: || zbog povrede pravila postupka; || zbog nepotpuno i pogreno utvrenog injeninog stanja; || zbog pogrene primjene materijalnog zakona. Zakon blie odreuje samo bitne povrede pravila postupka. Te povrede taksativno
37
UPRAVA ZA KADROVE
su navedene u zakonu. One postoje ako: || rjeenje donese stvarno nenadlean organ; || licu koje je trebalo da uestvuje u postupku u svojstvu stranke ili zainteresovanog lica nije bila data mogunost da uestvuje u postupku; || stranci i zainteresovanom licu nije bila data mogunost da se izjasni o svim injenicama i okolnostima koje su bile bitne za donoenje rjeenja; || stranku nije zastupao zakonski zastupnik, odnosno ako punomonik nije imao punomoje; || su prekrene odredbe zakona o upotrebi jezika u postupku; || je u voenju ili odluivanju u postupku uestvovalo lice koje je, po zakonu, trebalo biti izuzeto, odnosno lice koje po zakonu ne ispunjava uslove za voenje postupka, odnosno za odluivanje u postupku; || je dispozitiv rjeenja u suprotnosti sa obrazloenjem, tako da nije mogue utvrivanje zakonitosti u albenom postupku. alba mora da sadri rjeenje koje se pobija, oznaenje organa koji ga je donio kao i broj i datum rjeenja. to se tie drugih elemenata zakon odreuje da je dovoljno da alilac u albi izloi razloge za albu, odnosno u kom je pogledu nezadovoljan rjeenjem, ali alba se ne mora posebno obrazloiti. alba se neposredno predaje ili alje potom organu koji je donio prvostepeno rjeenje. U zakonu je detaljno regulisan rad prvostepenog organa po albi. Prvostepeni organ utvruje da li je alba doputena, blagovremena i izjavljena od ovlaenog lica i ako nijesu ispunjene te pretpostavke albu odbacuje zakljukom. Ako nae da je alba osnovana, a nije potrebno sprovesti novi posebni ispitni postupak, on moe stvar rijeiti drukije i svojim rjeenjem zamijeniti rjeenje koje se albom pobija. U sluajevima odreenim zakonom, on moe dopuniti postupak ili sprovesti posebni ispitni postupak i takoe drukije rijeiti stvar te svojim rjeenjem zamijeniti prvostepeno rjeenje. Ukoliko ne donosi novo rjeenja prvostepeni organ je duan da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana albu sa spisima dostavi drugostepenom organu na rjeavanje po albi. Rjeavanje drugostepenog organa po albi je sljedea faza u postupku po albi. Drugostepeni organ moe albu odbaciti iz istih razloga zbog kojih to moe uiniti i prvostepeni. Odluujui u sutini po albi drugostepeni organ moe odbiti albu, ponititi rjeenje u cjelini ili djelimino ili ga izmijeniti. albu e odbiti kada utvrdi da je postupak koji je rjeenju prethodio pravilno sproveden i da je rjeenje pravilno i na zakonu osnovano, a alba neosnovana. albu e odbiti i kada nae da je u postupku bilo nedostataka ali da oni nijesu mogli uticati na rjeavanje upravne stvari uz uslov da se ne radi o bitnim povredama pravila postupka. Ukoliko nae da je rjeenje
38
zasnovano na zakonu ali zbog drugih razloga, a ne zbog onih koji su u rjeenju navedeni, on e takoe albu odbiti, a u svom rjeenju izloiti te razloge. Ako nae da se radi o bitnim povredama pravila postupka on e ponititi rjeenje po albi odnosno po slubenoj dunosti bez obzira da li su one uticale i u kojoj mjeri (apsolutno dejstvo) i predmet vratiti prvostepenom organu na ponovni postupak. Jedino u sluaju ako se radi o bitnoj povredi pravila postupka - da stranci ili zainteresovanom licu nije data mogunost da se izjasni o svim injenicama i okolnostima koje su bile bitne za donoenje rjeenja, drugostepeni organ moe sam otkloniti te povrede i sam rijeiti stvar. U sluajevima kada utvrdi da je u prvostepenom postupku uinjena nepravilnost koja ini rjeenje nitavim drugostepeni organ e rjeenje oglasiti nitavim, kao i onaj dio postupka koji je sproveden poslije te nepravilnosti. Ako drugostepeni organ utvrdi da je prvostepeno rjeenje donio stvarno nenadlean organ, ponitie to rjeenje po slubenoj dunosti i dostaviti predmet nadlenom organu na rjeavanje. Sasvim je drugaija situacija u onim sluajevima kada drugostepeni organ nae da se u prvostepenom postupku nije vodilo rauna o pravilima postupka koja su od uticaja na rjeenja stvari, a nijesu u pitanju bitne povrede pravila postupka. U takvim sluajevima on e upotpuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa, pa ako nakon toga nae da se na osnovu injenica utvrenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rijeiti drukije nego to je rijeena prvostepenim rjeenjem, on e svojim rjeenjem ponititi prvostepeno rjeenje i sam rijeiti upravnu stvar. Izuzetno od prednjeg postupka, koji je predvien kao pravilo, drugostepeni organ e, ako nae da e nedostatke prvostepenog postupka bre i ekonominije otkloniti, svojim rjeenjem ponititi prvostepeno rjeenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, ukazujui pri tome prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, po emu mora postupiti prvostepeni organ. Drugostepeni organ e svojim rjeenjem ponititi prvostepeno rjeenje i sam rijeiti stvar, ako utvrdi: || da su u prvostepenom rjeenju pogreno ocijenjeni dokazi; || da je iz utvrenih injenica izveden pogrean zakljuak u pogledu injeninog stanja; || da je pogreno primijenjen pravni propis na osnovu koga se rjeava upravna stvar; || ili ako nae da je na osnovu slobodne ocjene trebalo donijeti drukije rjeenje. Meutim, ako drugostepeni organ nae da je rjeenje pravilno u pogledu utvrenih injenica i u pogledu primjene zakona, ali da se cilj zbog koga je doneseno moe postii i drugim sredstvima povoljnijim za stranku (naelo srazmjernosti), izmijenie prvostepeno rjeenje u tom smislu. Drugostepeni organ moe, povodom albe izmijeniti prvostepeno rjeenje u korist alioca i mimo zahtjeva postavljenog u albi, a u okviru zahtjeva postavljenog u prvostepenom postupku, ako se time ne vrijea pravo treih lica.
39
UPRAVA ZA KADROVE
Najzad, drugostepeni organ moe, povodom albe, izmijeniti prvostepeno rjeenje na tetu alioca, ali samo zbog nekog od razloga zbog kojih se prvostepeno rjeenje moe: || ponititi po osnovu slubenog nadzora (npr. rjeenje doneseno kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje); || vanredno ukinuti (npr. otklanjanje teke i neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi, javnu bezbjednost i dr.); || oglasiti nitavim (npr. rjeenje doneseno iz sudske nadlenosti). Odredbe zakona koje se odnose na prvostepeno rjeenje shodno se primjenjuju i na rjeenje doneseno po albi. U tom rjeenju moraju se ocijeniti i svi navodi albe, to je najea manjkavost drugostepenih rjeenja zbog kojih dolazi do ponitaja u upravnom sporu. Zakon sadri i odredbe o albi kada prvostepeno rjeenje nije doneseno. Prema tim odredbama, ako je albu izjavila stranka zbog toga to prvostepeni organ nije donio rjeenje u roku (jedan odnosno dva mjeseca), drugostepeni organ e od prvostepenog zatraiti da mu saopti razloge zbog ega nije ispotovan rok za donoenje rjeenja, pa ako nae da on to nije uinio iz opravdanih razloga ili zbog krivice stranke, odredie mu novi rok, koji ne moe biti dui od jednog mjeseca za donoenje rjeenja. U protivnom, ako nae da razlozi za kanjenje nijesu opravdani zatraie spise predmeta. Ako nae da se na osnovu spisa moe rijeiti stvar on e to uiniti. U protivnom, sam e sprovesti postupak, a to moe uiniti i preko drugostepenog organa i sam rijeiti stvar. Rok za donoenje drugostepenog rjeenja i njegovo dostavljanje stranci iznosi dva mjeseca od prijema albe, ako zakonom nije odreen krai rok. Prvostepeni organ je obavezan da u roku od osam dana od prijema spisa od drugostepenog organa dostavi drugostepeno rjeenje stranci.
1.13 PONAVLJANJE POSTUPKA

Pravno sredstvo u upravnom postupku - ponavljanje postupka ima karakteristike i redovnog pravnog sredstva (moe se koristiti protiv svih konanih rjeenja, koja ne moraju biti i pravosnana) i vanrednog pravnog sredstva (propisani su posebni uslovi pod kojim se moe koristiti). U zakonu su precizno navedeni osnovi po kojima se moe traiti ponavljanje postupka. Tako, postupak okonan rjeenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u postupku (konano rjeenje), ponovie se, ako: - se sazna za nove injenice ili se nae ili stekne mogunost da se upotrijebe novi dokazi koji bi, sami ili u vezi sa ve izvedenim i upotrijebljenim dokazima, mogli dovesti do drukijeg rjeenja da su te injenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u ranijem postupku; || je rjeenje doneseno na osnovu lane isprave ili lanog iskaza svjedoka ili vjetaka ili ako
40
|| || || || || || ||
||
je dolo kao posljedica djela kanjivog po krivinom zakonu; se rjeenje zasniva na presudi donesenoj u krivinom postupku ili u postupku za privredni prestup, a ta presuda je pravosnano ukinuta; je rjeenje povoljno za stranku doneseno na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je organ koji je vodio postupak bio doveden u zabludu; se rjeenje organa koji je vodio postupak zasniva na nekom prethodnom pitanju, a nadleni organ je to pitanje kasnije rijeio bitno drugaije; je u donoenju rjeenja uestvovalo slubeno lice koji je po zakonu moralo biti izuzeto; je rjeenje donijelo slubeno lice koje nije bilo ovlaeno za njegovo donoenje; kolegijalni organ koji je donio rjeenje nije rjeavao u sastavu predvienom u vaeim propisima ili ako za rjeenje nije glasala propisana veina; je licu koje je trebalo da uestvuje u svojstvu stranke, odnosno zainteresovanom licu nije bila data mogunost da uestvuje u postupku, a ne radi se o sluaju zainteresovanog lica koje je koristilo pravo na albu; stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu je trebalo da je zastupa.
Ponavljanje moe traiti stranka, a organ koji je donio rjeenje kojim je postupak okonan moe pokrenuti ponavljanje po slubenoj dunosti. Zakonom su predvieni uslovi i rokovi u kojim moe doi do ponavljanja postupka. Rokovi za ponavljanje su jedan mjesec (subjektivni) i pet godina (objektivni) a i nakon pet godina, ako se radi o: || rjeenjima donesenim na osnovu lane isprave ili lanog iskaza svjedoka ili vjetaka ili ako su ona nastala kao posljedica djela kanjivih po krivinom zakonu; || ako se rjeenje zasniva na presudi donesenoj u krivinom postupku ili u postupku za privredni prestup, a ta presuda je pravosnano ukinuta; || ako se rjeenje zasniva na nekom prethodnom pitanju, a nadleni organ je to pitanje kasnije rijeio bitno drukije. Stranka je duna da u predlogu za ponavljanje postupka uini vjerovatnim okolnosti na kojima se zasniva predlog, kao i okolnost da je predlog stavljen u zakonskom roku. Rjeavanje o ponavljanju postupka spada u nadlenost organa koji je donio konano rjeenje, a predlog za ponavljanje dostavlja se organu koji je rjeavao u prvom stepenu ili organu koji je donio konano rjeenje. Neblagovremeno podnijete predloge, predloge koje je podnijelo neovlaeno lice i predloge u kojim okolnosti nijesu uinjene vjerovatnim odbacie nadleni organ zakljukom. U daljem toku postupka odluivanja organ e ispitati da li su okolnost, odnosno dokazi koji se iznose kao razlog za ponavljanje takvi da bi mogli dovesti do drukijeg. rjeenja, pa ako zakljuak o tome bude negativan, organ e odbaciti predlog rjeenjem. U sluajevima ako ne donese ni zakljuak ni rjeenje, organ e odluiti zakljukom o
41
UPRAVA ZA KADROVE
predlogu i njime odrediti u kom e se obimu postupak ponoviti. U ponavljanju postupka po slubenoj dunosti organ e donijeti zakljuak kojim se ponavljanje dozvoljava ako prethodno utvrdi da su za ponavljanje ispunjeni zakonski uslovi. Zatim e se pristupiti izvoenju radnji predvienih zakljukom s tim to se ranije radnje na koje ne utiu razlozi ponavljanja postupka nee ponavljati. Na osnovu podataka pribavljenih u ranijem i ponovljenom postupku, organ donosi rjeenje o upravnoj stvari koja je bila predmet postupka i njime moe rjeenje, koje je bilo predmet ponavljanja, ostaviti na snazi ili ga zamijeniti novim. U ovom drugom sluaju, s obzirom na sve okolnosti, organ moe ranije rjeenje ponititi ili ga ukinuti. Protiv zakljuka ili rjeenja kojim se odbacuje ili odbija predlog za ponavljanje postupka, kao i protiv rjeenja u ponovljenom postupku moe se izjaviti alba samo kada ih je donio prvostepeni organ. Meutim, protiv zakljuka kojim se dozvoljava ponavljanje nije dozvoljena alba. Predlog za ponavljanje postupka, po pravilu ne odlae izvrenje rjeenja. Nasuprot tome, zakljuak kojim je dozvoljeno ponavljanje odlae to izvrenje.
1.14 NAROITI SLUAJEVI PONITAVANJA, UKIDANJA I MIJENJANJA RJEENJA

Zakon o optem upravnom postupku ne koristi termin vanredna pravna sredstva, koji upotrebljavaju neki drugi postupci, ve pod naroitim sluajevima ponitavanja, ukidanja, i mijenjanja rjeenja, podrazumijeva: || mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom; || ponitavanje ukidanja po osnovu slubenog nadzora; || vanredno ukidanje; || oglaavanje rjeenja nitavim; Valja naglasiti da se neke povrede, koje su predviene kao bitne povrede odredaba upravnog postupka, preklapaju sa nekim osnovama pravnih sredstava ponavljanje postupka i naroitih sluajeva ponitavanja, ukidanja i mijenjanja rjeenja. Mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom je racionalno sredstvo za ubrzanje postupka ostvarenja i zatite prava i pravnih interesa graana u sluajevima kada je protiv nekog rjeenja ve pokrenut upravni spor. Naime, organ protiv ijeg je rjeenja blagovremeno pokrenut upravni spor moe do zavretka spora, ako uvaava sve zahtjeve tube, ponititi ili izmijeniti svoje rjeenje iz onih razloga iz kojih bi sud mogao ponititi takvo rjeenje, ako se time ne vrijea pravo stranke u upravnom postupku ili pravo treeg lica. Primjena ovog pravnog sredstva, koje zavisi samo od organa koji je donio konano
42
rjeenje u upravnom postupku, je oblik samokontrole zakonitosti svoga rada i objektivnosti u rjeavanju, a time i skraivanja postupka i izbjegavanja nepotrebnih trokova. Ponitavanje i ukidanje rjeenja po pravu nadzora je pravno sredstvo koje koristi organ koji vri nadzorna prava nad organom koji je donio rjeenje. Nadzorna prava najee koristi drugostepeni organ a to moe biti i posebno odreen organ. Prema zakonu, konano rjeenje nadleni organ e ponititi po osnovu slubenog nadzora, ako: || ga je donio stvarno nenadlean organ, a ne radi se o sluajevima u kojima se rjeenje oglaava nitavim; || je u istoj stvari ranije doneseno pravosnano rjeenje a kojim je ta upravna stvar drukije rijeena; || ga je donio jedan organ bez saglasnosti, potvrde, odobrenja ili miljenja drugog organa, a to je potrebno po zakonu ili drugom propisu; || ga je donio mjesno nenadlean organ; || je rjeenje doneseno kao posljedica prinude, iznude, ucjene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje; Ako je za donoenje rjeenja nadlean dravni organ ili organizacija, a rjeenje je donijela Vlada, takvo rjeenje se ne moe ponititi upotrebom ovog sredstva. Zakon ne sadri i osnov za ukidanje rjeenja, a po svoj prilici na njega je zaboravljeno. U ranijim zakonima taj osnov se sastojao u oiglednoj povredi zakona. Rjeenje moe ponititi ili ukinuti drugostepeni organ, a ako njega nema, onda organ koji vri nadzor nad radom organa koji je donio rjeenje. Rjeenje o ponitaju rjeenja donosi se po slubenoj dunosti, po zahtjevu stranke ili dravnog tuioca a o ukidanju-po slubenoj dunosti ili po zahtjevu dravnog tuioca. Rok za ponitaj je pet godina a ako se radi o rjeenju koje je donijeto primjenom sile i dr. rok nije predvien to govori da se to rjeenje moe ovim sredstvom ukloniti iz pravnog poretka bilo kada. Rok za ponitaj zbog mjesne ne nadlenosti i za ukidanje rjeenja iznosi jednu godinu. Vanredno ukidanje rjeenja se primjenjuje kada se steknu vanredne okolnosti (opasno stanje). Naime, izvrno rjeenje moe se ukinuti, ako je to potrebno radi otklanjanja teke i neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi, javnu bezbjednost, javni mir i javni poredak ili javni moral ili radi poremeaja u privredi ako se to ne bi moglo uspjeno otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u steena prava. Rjeenje se moe ukinuti i samo djelimino, u obimu neophodnom da se opasnost otkloni ili zatite navedeni javni interesi. Rjeenje moe ukinuti prvostepeni ili drugostepeni organ, a ako drugostepenog organa nema-organ koji vri nadzor nad radom organa koji je donio rjeenje. Stranka koja je, uslijed ukidanja rjeenja, kojim se zakida neko njeno steeno pravo, pretrpjela tetu ima pravo na naknadu pretrpljene tete, izuzev naknade za izgubljenu dobit, o emu se rjeava u parnici. Oglaavanje rjeenja nitavim je pravno sredstvo koje se koristi samo protiv rjeenja
43
UPRAVA ZA KADROVE
koja sadre najtee oblike nezakonitosti. Ta rjeenja se ne mogu konvalidirati niti se ponitavati jer je ponitavanje konstitutivnog karaktera i iz pravnog poretka ona se uklanjaju na poseban - deklaratoran nain. Prema zakonu, nitavim se oglaava rjeenje: || koje je u upravnom postupku doneseno u stvari iz sudske nadleosti ili u stvari o kojoj se uopte ne moe rjeavati u upravnom postupku; || koje bi svojim izvrenjem moglo prouzrokovati neko djelo kanjivo po krivinom zakonu; || ije izvrenje nije mogue; || koje je donio jedan organ bez prethodnog zahtjeva stranke, a na to stranka nije naknadno, izriito ili preutno, pristala; || ako je stranka postigla povoljno rjeenje u suprotnosti sa naelom dunosti da govori istinu; || koje sadri nepravilnost, koja je po nekoj izriitoj zakonskoj odredbi predviena kao razlog nitavosti; Rjeenje se moe, u svako doba, oglasiti nitavim po subenoj dunosti ili po predlogu stranke ili dravnog tuioca, u cjelini ili djelimino. Pravne posljedice ponitavanja i ukidanja. Oglaavanje rjeenja nitavim ima posljedice kao i ponitavanje, s tim to stranka u parninom postupku moe traiti i naknadu tete koja je nastala na osnovu nitavog rjeenja. Ponitavanjem rjeenja ponitavaju se i pravne posljedice koje je rjeenje ve proizvelo. Ukidanjem rjeenja ne ponitavaju se pravne posljedice koje je rjeenje ve proizvelo, ali se onemoguava dalje proizvoenje pravnih posljedica ukinutog rjeenja. Organ koji sazna za rjeenje kojim je povrijeen zakon a povreda moe biti razlog za ponavljanje postupka odnosno za ponitavanje, ukidanje ili mijenjanje rjeenja, duan je da o tome, bez odlaganja, obavijesti organ nadlean za pokretanje postupka i donoenje rjeenja, odnosno dravnog tuioca.
1.15 IZVRENJE RJEENJA

Da bi rjeenje doneseno u upravnom postupku moglo da proizvede neposredno pravno dejstvo u pravnom poretku ono se mora izvriti. Izvrenje rjeenja u skladu sa odredbama zakona sprovodi se radi ostvarenja novanih i nenovanih obaveza. Rjeenje se izvrava kada postane izvrno. Prvostepeno rjeenje postaje izvrno: || istekom roka za albu, ako alba nije izjavljena; || dostavljanjem stranci, ako alba nije doputena;
44
dostavljanjem stranci, ako alba ne odlae izvrenje rjeenja; || dostavljanjem stranci rjeenja kojim se alba odbacuje ili odbija. Drugostepeno rjeenje kojim je izmijenjeno prvostepeno rjeenje postaje izvrno kad se dostavi stranci. Ako je u rjeenju odreeno da se radnja koja je predmet izvrenja moe izvriti u ostavljenom roku, rjeenje postaje izvrno istekom toga roka, a ako taj rok nije odreen-u roku od 15 dana od dana dostavljanja. Rjeenjem ostavljeni rokovi za izvrenje odnosno propisani rok od 15 dana poinje da tee od momenta kada rjeenje postane izvrno. Ako alba odlae izvrenje rjeenja a rjeenje se odnosi na dvije stranke ili vie stranaka koje u postupku uestvuju sa istovjetnim zahtjevima, alba makar i jedne stranke spreava izvrnost rjeenja. Izvrenje se moe sprovesti i na osnovu poravnanja, ali samo protiv lica koje je uestvovalo u poravnanju i kojem su tim poravnanjem odreene obaveze. Zakljuak se izvrava takoe kada postane izvran, a to svojstvo stie uglavnom kao i rjeenje. Odredbe zakona o izvrenju rjeenja vae i za izvrenje zakljuka. Kada postoji mogunost da se izvrenje sprovede na vie naina i primjenom raznih sredstava, izvrenje e se sprovesti na onaj nain i primjenom onih sredstava koji dovode do cilja, a koji su za izvrenika najblai (naelo srazmjernosti). Izvrenje se sprovodi protiv lica koje je obavezno da ispuni neku obavezu (izvrenik). Sprovodi se po slubenoj dunosti ili po predlogu stranke. Po slubenoj dunosti izvrenje se sprovodi kada to nalae javni interes, a izvrenje koje je u interesu stranke sprovodi se po predlogu stranke (trailac izvrenja). Osnovni vidovi izvrenja su administrativno i sudsko izvrenje. Izvrenje radi ispunjenja novanih i ne novanih obaveza sprovodi se administrativnim putem. Termin administrativno nije adekvatan sadanjoj terminologiji Zakona o optem upravnom postupku, po kojem bi primjereniji termin bio upravno izvrenje, ali se, vjerovatno po inerciji, i dalje zadrava. Ovim zakonom blie se regulie samo administrativno izvrenje u pogledu nenovanih obaveza. Zakon odreuje da rjeenja koja glase na novane obaveze odnosno novane kazne donesene po ovom zakonu ili po propisima o posebnim upravnim postupcima izvrava organ uprave nadlean za javne prihode. Taj organ inae izvrava i rjeenja o poreskim i drugim javnim obavezama, koje sam donosi, u skladu sa Zakonom o poreskoj administraciji, koji predstavlja kodifikaciju ovih propisa. I Zakonom o inspekcijskoj kontroli, kojim je takoe kodifikovana zakonska materija za postupanje inspekcijskih slubi, detaljno je regulisano izvrenje rjeenja inspektora, koje Zakon o optem upravnom postupku i ne pominje. Organi uprave obavezni su i da izvravaju presude Upravnog suda koje glase na obaveze drave kao i presude toga suda kojim se u nekim sluajevima zamjenjuju upravni akti. Osim toga Vlada ima obavezu da obezbjeuje izvrenje odluka Ustavnog suda, to ini preko organa uprave.
||
45
UPRAVA ZA KADROVE
Izvrenje rjeenja na nekretnine i na udjele lanova u privrednom drutvu i drugom obliku obavljanja privredne djelatnosti sprovodi se sudskim putem po zakonu kojim je ureen izvrni postupak. Zakon odreuje i organe za sprovoenje izvrenja. Tako administrativno izvrenje, izuzev novanih obaveza, sprovodi organ koji je stvar rjeavao u prvom stepenu, ako posebnim propisom nije drukije odreeno. Nosioci javnih ovlaenja mogu sprovoditi izvrenje svojih rjeenja, ako dobiju dozvolu od ministra nadlenog za poslove uprave, odnosno predsjednika optine. Ako je propisano da administrativno izvrenje ne moe sprovesti organ koji je upravnu stvar rjeavao u prvom stepen, a posebnim propisom nije odreen koji je organ za to ovlaen, izvrenje sprovodi nadleni dravni organ na ijem se podruju nalazi prebivalite odnosno boravite ili sjedite izvrenika, ako zakonom nije drukije odreeno. Organ nadlean za unutranje poslove duan je da organu nadlenom za sprovoenje izvrenja, na njegov zahtjev prui pomo u sprovoenju izvrenja. Pokretanje postupka izvrenja - Iako je rjeenje koje bi trebalo izvriti steklo svojstvo izvrnosti, ne moe se pristupiti njegovom izvrenju prije nego se sprovede jo jedna radnja. Naime, organ nadlean za sprovoenje administrativnog izvrenja donosi po slubenoj dunosti ili po predlogu traioca izvrenja, zakljuak o dozvoli izvrenja. Njime se konstatuje da je rjeenje koje treba izvriti postalo izvrno i odreuje nain i sredstva izvrenja. Protiv njega doputena je posebna alba. Ako treba izvriti rjeenje kojim su nareene hitne mjere, poseban zakljuak o dozvoli izvrenja ne treba donositi jer su u tom rjeenju odreeni zakljuak o dozvoli izvrenja, nain, rok i sredstva izvrenja. Kada treba izvriti rjeenje doneseno po slubenoj dunosti, koje je postalo izvrno, organ nadlean za sprovoenje izvrenja duan je da donese zakljuak o dozvoli izvrenja bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana kada je postalo izvrno. U sluajevima kada izvrenje ne sprovodi organ koji je rjeavao u prvom stepenu, trailac izvrenja podnosi predlog za dozvolu izvrenja organu koji je donio to rjeenje. Taj organ, ako je rjeenje postalo izvrno, na rjeenje stavlja potvrdu izvrnosti i dostavlja ga radi izvrenja organu nadlenom za izvrenje, s tim to e istovremeno predloiti i nain i sredstva izvrenja. Organ nadlean za izvrenje donosi zakljuak o dozvoli izvrenja. Ako po slubenoj dunosti treba sprovesti izvrenje rjeenja organa koji nije ovlaen za izvrenje, taj organ se radi izvrenja obraa predlogom za dozvolu izvrenja organu nadlenom za izvrenje nakon to je rjeenje ve snabdjeveno potvrdom izvrnosti. Ako izvrenje sprovodi organ koji je donio rjeenje koje se izvrava, izvrenje se sprovodi na osnovu rjeenja koje je postalo izvrno i zakljuka o dozvoli izvrenja, a ako ga sprovodi drugi organ onda se izvrenje sprovodi na osnovu rjeenja na kome je stavljena potvrda izvrnosti i zakljuka o dozvoli izvrenja. U postupku administrativnog izvrenja moe se izjaviti alba koja se odnosi na izvrenje ali se njome ne moe pobijati pravilnost rjeenja koje se izvrava. alba koja ne odlae izvrenje
46
rjeenja izjavljuje se nadlenom organ saglasno odredbama kojim se reguliu pitanja albe na rjeenje. Ve zapoeto izvrenje e se obustaviti po slubenoj dunosti i sprovedene radnje ponititi ako se utvrdi da je obaveza u cjelini izvrena, da izvrenje nije uopte bilo doputeno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije bilo u obavezi, ako trailac izvrenja odustane od svog zahtjeva, odnosno ako je izvrna isprava ponitena ili ukinuta. U odreenim sluajevima (poek, donoenje rjeenja o glavnoj stvari) izvrenje se moe i odloiti. Kada treba sprovesti sudsko izvrenje, na rjeenje koje treba izvriti, organ ije se rjeenje treba izvriti, na to rjeenje stavlja potvrdu izvrnosti i dostavlja ga sudu na izvrenje. Izvrenje nenovanih obaveza regulisano je Zakonom o optem upravnom postupku, a i Zakonom o inspekcijskom nadzoru, kada se radi o izvrenju rjeenja inspektora. Ovo izvrenje se sprovodi preko drugih lica, odnosno prinudom. Ako se izvrenikova radnja sastoji u izvrenju radnje koju moe izvriti drugo lice (zamjenjiva radnja), a izvrenik je ne izvri uopte ili je ne izvri u cjelini, ta radnja e se izvriti preko drugog lica, na troak izvrenika, o emu izvrenik mora biti prethodno opomenut. U tom sluaju, organ koji sprovodi izvrenje moe zakljukom, koji je izvran, naloiti izvreniku da unaprijed poloi iznos novca koji je potreban za podmirenje trokova izvrenja, a da se obraun naknadno izvri. Ako je izvrenik po rjeenju koje se izvrava duan da neto dopusti ili trpi, pa postupa protivno toj obavezi ili ako je predmet obaveze izvrenikova radnja koju ne moe umjesto njega izvriti drugo lice (nezamjenjiva radnja), organ koji sprovodi izvrenje prinudie izvrenika na ispunjenje obaveze prinudnom mjerom odnosno novanom kaznom (globa). Ovaj organ najprije e zakljukom zaprijetiti izvreniku primjenom prinudnog sredstva, ako svoju obavezu ne izvri u ostavljenom roku. U sluaju da izvrenik u toku toga roka preduzme neku radnju protivno svojoj obavezi iz rjeenja ili ako ostavljeni rok bezuspjeno protekne, zaprijeeno prinudno sredstvo (novana kazna) e se odmah izvriti (dostavljanjem zakljuka o tome organu nadlenom za javne prihode sa klauzulom izvrnosti), a ujedno e se odrediti novi rok za izvrenje radnje i zaprijetiti novom, stroijom, prinudnom mjerom (novanom kaznom u veem iznosu). Tako e se postupati sve dok izvrenik ne izvri svoju obavezu. Novana kazna, koja se izrie kao prinudna mjera, kada se prvi put izrie, ne moe biti za pravno lice manja od 5oo ni vea od 5ooo a za fiziko lice manja od 5o niti vea od 5oo i moe se ponovo izricati sve dok se obaveza ne izvri, ali ne preko maksimuma tih kazni. Novana kazna se naplauje u korist budeta i ne vraa se. Ukoliko se izvrenje nenovane obaveze uopte ili blagovremeno ne moe sprovesti preko drugih lica ili izricanjem prinudnih mjera (novana kazna), izvrenje se, prema prirodi obaveze, moe sprovesti i neposrednom prinudom, ako propisom nije drukije odreeno. Ako je nakon sprovedenog izvrenja dolo do ponitenja ili izmjene izvrnog naslova, izvrenik ima pravo da zahtijeva da mu se vrati ono to mu je oduzeto, odnosno da se stvar vrati u stanje koje proizilazi novog rjeenja. O tome rjeava organ koji je donio zakljuak o dozvoli izvrenja.
47
UPRAVA ZA KADROVE
Zakon o optem upravnom postupku predvia mogunosti izvrenja radi obezbjeenja. U tom cilju moe se zakljukom dozvoliti izvrenje rjeenja i prije nego to je ono postalo izvrno, ako bi bez toga moglo biti osujeeno ili znatno oteano izvrenje poslije izvrnosti rjeenja. U cilju obazbjeenja izvrenja obaveze, ako postoji ili je bar uinjena vjerovatnom obaveza stranke, a postoji opasnost da e obavezana stranka na drugi nain osujetiti ili znatno oteati izvrenje obaveze, organ nadlean za donoenje rjeenja o obavezi stranke, moe, prije donoenja rjeenja o toj obavezi, donijeti privremeni zakljuak radi obezbjeenja. U oba ova sluaja primjenjuju se posebne odredbe zakona kao i odredbe za sprovoenje izvrenja rjeenja.
1.16 ODRAVANJE REDA U POSTUPKU

U upravnom postupku, naroito tokom izvrenja rjeenja, moe u nekim situacijama doi do remeenja reda, za ije je odravanje zadueno slubeno lice. Ono je ovlaeno da opominje lica koja ometaju rad organa i da preduzima druge mjere za odravanje reda. Lica koja prisustvuju nekoj radnji u postupku ne smiju nositi oruje ili opasno orue i duna su da ga predaju slubenom licu koje vodi postupak koje e im ga po okonanju radnje vratiti. Ako ne predaju ova opasna sredstva, nee im se dozvoliti da prisustvuju radnjama postupka. Slubeno lice moe udaljiti lice, koje, i pored opomene, ometa rad ili se nepristojno ponaa prilikom vrenja radnje. Meutim, lice koje uestvuje u radnji postupka moe biti udaljeno samo nakon prethodne opomene da e biti udaljeno i poto su u predoene pravne posljedice takve mjere. Udaljenje izrie slubeno lice zakljukom. U sluaju da bude udaljena stranka koja nema punomonika ili bude udaljen punomonik stranke koja nije prisutna, lice koje se udaljava e se pozvati da postavi svog punomonika. Ukoliko ono to ne uini, radnja se moe odloiti na troak lica koje je odbilo da postavi punomonika, a i slubeno lice mu moe postaviti punomonika, ako je to potrebno. Lice, koje u radnji postupka tee narui red u radu organa, vrijea organ ili slubeno lice, ili se nepristojno ponaa, moe slubeno lice, i pored udaljenja, kazniti novanom kaznom za povredu procesne discipline u iznosu od 5o.Ta kazna ne iskljuuje krivinu, prekrajnu ili disciplinsku odgovornost. Kaznom u prednjem iznosu moe biti kanjeno i lice koje svojim podneskom grubo vrijea ugled organa ili slubenog lica koje vodi postupak. Tu kaznu izrie organ koji vodi postupak. Protiv zakljuaka o kanjavanju moe se izjaviti alba, ali alba protiv zakljuka o kanjavanju zbog naruavanja reda na zadrava izvrenje kazne.
48
1.17 TROKOVI POSTUPKA

Sprovoenje upravnog postupka izaziva odreene trokove kako za organ koji vodi postupak, tako i za stranku i ostale uesnike u upravnom postupku. Posebni izdaci u gotovom novcu organa koji vodi postupak (putni trokovi za slubena lica, izdaci za svjedoke, vjetake, tumae, odnosno prevodioce, uviaj, oglase i sl.) koji su nastali sprovoenjem upravnog postupka, po pravilu, padaju na teret onoga koji je cio postupak prouzrokovao. Ako neko lice koje uestvuje u postupku svojom krivicom ili obijeu prouzrokuje trokove, duno je da ih snosi. Kada je postupak koji je pokrenut po slubenoj dunosti, povoljno okonan za stranku, trokove postupka snosi organ koji je postupak pokrenuo. Svaka stranka snosi svoje trokove. Kada u postupku uestvuju dvije ili vie stranaka sa suprotnim interesima, stranka koja je prouzrokovala postupak, a na iju je tetu postupak okonan duna je da protivnoj stranci naknadi opravdane trokove nastale u postupku. Stranka koja je obijeu prouzrokovala protivnoj stranci trokove u postupku duna je da joj te trokove nadoknadi. Zahtjev za naknadu trokova mora biti stavljen blagovremeno, a u protivnom gubi se pravo na njihovu naknadu, na ta stranka mora biti upozorena. Ako je postupak okonan poravnanjem svaka stranka snosi svoje trokove, ako u poravnanju nije drukije odreeno. Trokove izvrenja snosi izvrenik, a ako se od njega ne mogu naplatiti, snosi ih stranka po ijem je predlogu izvrenje sprovedeno. U odreenim sluajevima, kada se postupak pokree po zahtjevu stranke moe se od te stranke zahtijevati predujam trokova, a ako stanka to ne uini, moe se odustati od izvoenja dokaza koje stranka predlae ili postupak obustaviti. O trokovima se odluuje u rjeenju kojim se postupak okonava ili posebnim zakljukom, ako se ne moe odluiti rjeenjem. Svjedoci, vjetaci, tumai i slubena lica imaju pravo na propisanu naknadu putovanja i dr. Zahtjev se stavlja prilikom sprovoenja radnje a u protivnom gubi se to pravo na ta ova lica moraju biti opomenuta. Iznos naknade utvruje se posebnim zakljukom. Organ koji vodi postupak moe osloboditi stranku plaanja trokova postupka u cjelini ili djelimino, ako nae da ih ne moe podnijeti bez tete po svoje nuno izdravanje odnosno nuno izdravanje svoje porodice. O tome se donosi zakljuak po predlogu stranke, a na osnovu uvjerenja o njenom imovnom stanju. Protiv zakljuka o odbijanju zahtjeva moe se izjaviti posebna alba.
49
UPRAVNI SPOR
UPRAVA ZA KADROVE
UPRAVNI SPOR
2.1 POJAM I VIDOVI UPRAVNOG SPORA
Prema Zakonu o upravnom sporu, u upravnom sporu se odluuje o zakonitosti upravnog akta i zakonitosti drugog pojedinanog akta kada je to zakonom odreeno. To je poseban sudski spor koji se vodi radi zatite subjektivnih prava fizikih i pravnih lica i radi zatite zakonitosti. Njegov cilj je sudska kontrola zakonitosti svih upravnih akata koje donose dravni organi kao i ustanove i druga pravna lica kada odluuju o pravima, obavezama i pravnim interesima fizikih i pravnih lica. Ta kontrola se tie kako onih akata kojima je povrijeen zakon u smislu povrede subjektivnog prava i pravnog interesa pojedinca ili pravnog lica tako i onih kojima je povrijeena objektivna zakonitost u smislu da je upravnim aktom povrijeen zakon u korist pojedinca i pravnog lica, a na tetu javnog interesa. Prema tome, upravni spor je spor o zakonitosti upravnog i drugog akta uopte tj. spor za ponitaj akta u sluaju njegove nezakonitosti bilo da je nezakonitim aktom povrijeeno neko subjektivno pravo ili interes (subjektivni upravni spor) bilo da je nezakonitim upravnim aktom povrijeena opta zakonitost (objektivni upravni spor). Iz injenice da se jednim nezakonitim aktom nanosi teta fizikom ili pravnom licu proizilazi da se tim aktom, s jedne strane vrijea objektivni pravni poredak, a s druge strane subjektivna prava graana priznata zakonom. Stoga nastaje potreba da se otkloni povreda zakona izvrena pojedinanim aktom, to se ini u upravnom sporu. S obzirom na ovlaenja koja sud ima pri rjeavanju upravnih sporova pravi se razlika izmeu sporova o ponitaju (zakonitosti) akata i sporova pune jurisdikcije. Osnovni vid upravnog spora je spor o ponitenju (zakonitosti) upravnog akta i drugog akta. On se zasniva protiv ve donesenog akta izuzev u sluaju tzv. utanja uprave. U ovom sporu sud je ovlaen da ispituje samo zakonitost akta kako sa materijalne tako i formalnopravne strane a ne i njihovu cjelishodnost i, ako utvrdi njegovu nezakonitost, da taj akt poniti. Time nije definitivno rijeena upravna stvar pa stranka na osnovu takve odluke suda ne moe neposredno da ostvaruje svoja prava, ve to ini na osnovu upravnog i drugog akta. Spor pune jurisdikcije (punog suenja) slian je imovinskopravnim sporovima jer se u njemu rjeava i o injeninim i o pravnim pitanjima i sud moe ponititi osporeni akt i zamijeniti ga svojom odlukom, kojom rjeava upravnu stvar. U nekim sluajevima graani i pravna lica mogu ostvarivati neposredno svoja prava i pravne interese na osnovu presude donesene u ovom sporu.
52
2.2 PREDMET UPRAVNOG SPORA

Predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti upravnog akta i drugog akta i u sluaju njihove nezakonitosti uklanjanje ovih akata iz pravnog poretka u cilju zatite zakonitosti i subjektivnih prava fizikih i pravnih lica. Za razlliku od ranijeg zakona, po kojem se upravni spor mogao voditi samo protiv upravnog akta, Zakonom o upravnom sporu proiren je krug akata ija je zakonitost predmet ocjene u upravnom sporu i na drugi akt, jer i on uiva sudsku zatitu. Time je znatno proirena zatita prava, sloboda i pravnih interesa fizikih i pravnih lica. Zakonom su odreeni pojmovi oba ova akta. Upravni akt je akt kojim dravni organ, organ lokalne samouprave, kao i ustanova i drugo pravno lice u vrenju javnih ovlaenja odluuje u upravnim strarima o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikog ili pravnog lica. Drugi pojedinani akt je akt kojim organ, kao i kod upravnog akta, ili ustanova i pravno lice odluuje o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikog ili pravnog lica u drugim pravnim stvarima. Prema prednjem zakonom odreenom pojmu upravnog akta, za postojanje toga akta potrebno je: || da je donosilac akta dravni organ, organ lokalne samouprave, ustanova ili drugo pravno lice u vrenju javnih ovlaenja; || da je donijet u nekoj upravnoj stvari; || da se njime rjeava o nekom konkretnom pravu, obavezi ili pravnom interesu; || da se rjeavanje odnosi na odreeno pravno ili fiziko lice;
|| || ||

|| ||
Elementi pojma drugog akta su: da je donesen od istih donosilaca kao i upravni akt; da se tim aktom rjeava o nekom konkretnom pravu, obavezi ili pravnom intresu; da se rjeavanje odnosi na odreeno fiziko ili pravno lice; Prema tome razlika drugog akta od upravnog akta je u tome to: drugi akt nije donijet u vrenju javnih ovlaenja i da se drugi akt odnosi na drugu pravnu stvar.
Predmet upravnog spora moe biti samo zakonitost upravnog akta i drugog pojedinanog akta. To istovremeno znai da pitanje cjelishodnosti upravnog akta ne moe biti predmet upravnog akta. Zakonitost odluivanja sastoji se u tome da se pravilno primijeni materijalno pravo kada se odluuje o pravima, obavezama i pravnim interesima fizikog i pravnog lica u postupku sprovedenom u svemu u skladu sa propisima procesnog prava. To znai da pojedinani akti kojima se odluuje o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizikih i pravnih lica
53
UPRAVA ZA KADROVE
moraju, prema principu hijerarhije pravnih akata, biti saglasni sa optim propisima na osnovu kojih su doneseni i u skladu sa pravilima postupka. Pored upravnog akta i drugog akta predmet upravnog spora moe biti i tzv. utanje uprave. Pod odreenim uslovima utvrenim zakonom upravni spor se moe pokrenuti i kad nadleni organ o zahtjevu, odnosno o albi stranke nije donio ili nije donio u roku odgovarajui upravni ili drugi akt. Upravni spor rjeavaju Upravni sud Crne Gore, koji je poeo da radi 1. januara 2005. godine i Vrhovni sud Crne Gore. U upravnom sporu sud odluuje u vijeu, osim kada se radi o donoenju privremene mjere. Upravni sud odluuje u upravnom sporu ne samo o zakonitosti upravnih akata kao i zakonitosti drugih pojedinanih akata kada je to zakonom odreeno ve i o vanrednim pravnim ljekovima protiv pravosnanih rjeenje u prekrajnom postupku. Inae, nadlenost Upravnog suda je veoma iroka i vrlo znaajna, a odreuje se pojedinim zakonima. Upravni sud postepeno dobija i nove nadlenosti. Sudovi, drugi dravni organi, organi lokalne samouprave i ustanove i druga pravna lica sa javnim ovlaenjima duni su da prue pravnu pomo na zahtjev suda koji postupa u upravnom sporu.
2.3 PRAVO POKRETANJA UPRAVNOG SPORA

Kod pokretanja upravnog spora, zakon usvaja princip generalne klauzule. To znai da se upravni spor moe pokrenuti protiv svakog upravnog akta i drugog akta, koji imaju formalna obileja ovih akata. Ovaj princip je korigovan sa sistemom negativne enumeracije jer zakon utvruje sluajeve u kojima se ne moe pokrenuti upavni spor. Upravni spor moe se pokrenuti protiv upravnog ili drugog akta koji je donijet u drugom stepenu. On se takoe moe pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog ili drugog akta protiv koga nije dozvoljena alba u upravnom ili drugom postupku. Ti akti, da bi se protiv njih mogao pokrenuti upravni spor, moraju imati svojstvo konanosti. Pored toga, upravni spor se moe pokrenuti i kada nadleni organ o zahtjevu, odnosno o albi stranke nije donio odgovarajui upravni ili drugi akt, pod uslovima odreenim zakonom. Zakon o upravnom sporu, saglasno principu negativne enumeracije, odreuje protiv kojih akata se ne moe voditi upravni spor. To su akti: || donijeti u stvarima u kojima je sudska zatita obezbijeena van upravnog spora; || donijeti u stvarima o kojima neposredno, na osnovu ustavnih ovlaenja, odluuje Skuptina Crne Gore i predsjednik Crne Gore. Prvom odredbom iskljueno je voene upravnog spora kada je u nekom drugom
54
sudskom postupku obezbijeena sudska zatita da ne bi dolazilo do paralelizma sudskih nadlenosti povodom iste stvari. Prema drugoj zabrani iskljueno je voenje upravnog spora u sluajevima kada Skuptina i predsjednik Crne Gore odluuju neposredno na osnovu ustavnih ovlaenja. U ostalim sluajevima, koji su brojni, ovi organi ne odluuju na osnovu ustavnih ovlaenja, pa se protiv akata koji se donose u tim sluajevima moe voditi upravni spor. U nekim posebnim zakonima postoje odredbe prema kojima se protiv akata odreenim u tim zakonima ne moe voditi upravni spor. Te odredbe svakako nijesu u saglasnosti sa zabranama iz Zakona o upravnom sporu, pa u praksi moe doi do dilema u primjeni propisa iz pomenutih zakona. Ukoliko se dogodi da se upravni spor ipak pokrene protiv akta koji potpada pod ogranienja za voenje upravnog spora saglasno klauzuli o negativnoj enumeraciji, sud e odbaciti tubu kao nedoputenu.
2.4 RAZLOZI ZA VOENJE UPRAVNOG SPORA

|| || ||
Prema Zakonu o upravnom sporu, upravni akt moe se pobijati: zbog povrede pravila postupka; pogreno i nepotpuno utvrenog injeninog stanja; zbog povrede materijalnog propisa;
Razlozi odnosno osnovi za voenje upravnog spora iz ove odredbe su veoma iroki i neodreeni. Povrede pravila postupka mogu biti razliite i one nemaju isti znaaj i teinu sa aspekta zakonitosti jer neke mogu, a druge ne mogu, uticati na zakonitost, neke od tih povreda su apsolutnog (bitne) znaaja i na njih se mora paziti po slubenoj dunosti i dr. Povrede koje se tiu injeninog stanja blie su odreene u nekim drugim postupcima, a i praksi. Modaliteti povrede materijalnog zakona mogu biti veoma razliiti i odnose se na to da li je uopte primijenjen bilo kakav propis, da li je pravilno primijenjen zakon ili njegova odredba, da li je propis pravilno protumaen. Zakon odreuje da nema nepravilne primjene propisa ako je nadleni organ rjeavao po slobodnoj ocjeni, na osnovu i u granicama ovlaenja koje mu je dato propisima i u skladu sa ciljem u kome je ovlaenje dato. To znai da sud koji rjeava upravne sporove nema ovlaenje da cijeni cjelishodnost osporenih akata, pa prema tome nije ovlaen da razmatra slobodnu ocjenu na osnovu koje je akt donijet.
55
UPRAVA ZA KADROVE
2.5 STRANKE U UPRAVNOM SPORU

|| || ||
Stranke u upravnom sporu su: uilac; tueni; zainteresovano lice (ako ga ima).
Tuilac jeste fiziko ili pravno lice koje smatra da mu je upravnim ili drugim aktom povrijeeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes. Ta prava mogu biti iz svih oblasti ivota. Tuilac u upravnom sporu moe biti i dravni organ, organizacija, naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, ako mogu biti nosioci prava i obaveza o kojima se rjeavalo u upravnom ili drugom postupku. Ako je upravnim ili drugim aktom povrijeen zakon u korist fizikog lica, pravnog lica ili druge stranke, upravni spor moe pokrenuti dravni tuilac ili drugi nadleni organ. Upravni spor moe pokrenuti dravni tuilac ili drugi dravni organ i kada je upravnim ili drugim aktom povrijeen zakon na tetu drave, jedinice lokalne samouprave, ustanove ili drugog pravnog lica. Radi zatite javnog interesa dravni tuilac ili drugi nadleni organ moe stupiti u upravni spor. Tueni u upravnom sporu je dravni organ, organ lokalne samouprave, ustanova ili drugo pravno lice koji su donijeli upravni ili drugi akt koji se u upravnom sporu osporava. Od dravnih organa najee se u ulozi tuenog pojavljuju organi dravne uprave koji uglavnom donose upravne i druge akte koji su predmet upravnog spora. Pored tuioca i tuenog, poloaj stranke u upravnom sporu ima i zainteresovano lice. To je lice kome bi se ponitenjem upravnog akta nanijela neposredna teta. U pitanju je tzv. tree lice koje ima pravni i drugi interes da upravni akt koji se osporava ostane na snazi. Zbog toga su njegovi interesi suprotni interesima tuioca pa se ono pojavljuje na strani tuenog organa. Tuilac u upravnom sporu moe postupati neposredno ili lino ili preko punomonika kome mora u skladu sa posebnim propisima izdati pisano punomoje. Maloljetnike i druga poslovno nesposobna lica zastupaju zakonski zastupnici odreeni zakonom ili aktom nadlenog organa. Dravne organe, ustanove i druga pravna lice zastupaju u upravnom sporu zakonski zastupnici odreeni zakonom i drugim propisima.
2.6 NAIN POKRETANJA UPRAVNOG SPORA

Upravni spor se pokree tubom. Njeno osnovno dejstvo je pokretanje upravnog
56
spora. Bez tube nema upravnog spora jer se upravni spor ne moe pokrenuti po slubenoj dunosti. Sadrina tube, u bitnim elementima, odreena je zakonom. Da bi sud po njoj mogao da postupi potrebno je da sadri: || ime i prezime, zanimanje, mjesto i adresu stanovanja tuioca (ako je tuilac fiziko lice); || naziv i sjedite tuioca (ako je tuilac pravno lice); || oznaku akta protiv koga je tuba upravljena; || zbog ega se tuba podnosi (razlozi); || u kom pravcu i obimu se predlae ponitavanje akta (tubeni predlog); || potpis tuioca, punomonika ili zakonskog zastupnika; Ako se tubom trai povraaj stvari ili naknada tete, mora se staviti i odreeni zahtjev u pogledu stvari ili visine pretrpljene tete. Uz tubu se mora podnijeti original ili ovjereni prepis akta protiv koga se tuba podnosi. Takoe, uz tubu se podnosi i po jedan prepis tube i priloga za tueni organ i za svako zainteresovano lice, ako takvih ima. Rok za podnoenje tube je 30 dana od dana dostavljanja akta stranci. Taj rok vai i za organ odnosno lice koje je ovlaeno za podnoene tube, ako mu je akt dostavljen. Ako mu nije dostavljen, tubu moe podnijeti u roku od 60 dana od dana dostavljanja akta stranci u iju je korist akt donijet. Tuba se predaje Upravnom sudu neposredno ili mu se alje potom. Dan predaje tube poti preporueno smatra se kao dan predaje sudu. Ako tuba nije predata Upravnom sudu, a tuba stigne tom sudu preko drugog organa poslije isteka roka za podnoenje tube, smatrae se da je na vrijeme podnijeta, ako se takvo podnoenje moe pripisati neznanju ili oiglednoj omaci podnosioca. Tuilac moe odustati od tube sve do donoenja odluke Upravnog suda, u kom sluaju sud rjeenjem obustavlja postupak. Tuba u upravnom sporu nema odgodno (suspenzivno) dejstvo kao alba u upravnom postupku. Zbog toga se upravni akt ili drugi akt protiv kojih je tuba podnesena mogu izvriti. Meutim, po zahtjevu tuioca, organ iji se akt izvrava, odnosno organ nadlean za izvrenje, ako je u pitanju organizacija koja nije ovlaena za izvrenje, odloie izvrenje do pravosnanosti sudske odluke, ako bi izvrenje nanijelo tuiocu tetu koja bi se teko mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanijela vea nenadoknadiva teta protivnoj stranci. Uz zahtjev za odlaganje mora se priloiti dokaz o podnijetoj tubi. Po zahtjevu se mora donijeti rjeenje najkasnije u roku od tri dana od prijema zahtjeva. Odlaganje se moe izvriti i iz drugih vanih razloga, ako to nije u suprotnosti sa javnim interesom. Pokretanje upravnog spora moe doi i u sluaju tzv. utanja uprave odnosno u sluaju kada donosilac upravnog ili drugog akta odugovlai njihovo donoenje ili ih uopte
57
UPRAVA ZA KADROVE
ne donese. Da se ne bi na taj nain osujetila kontrola, predviena je mogunost pokretanja upravnog spora u ovim sluajevima, pod odreenim zakonskim uslovima. Ako drugostepeni organ nije u roku od 6o dana ili u zakonom odreenom kraem roku donio rjeenje po albi protiv prvostepenog rjeenja stranke, a ne donese ga ni u roku od sedam dana po ponovljenom traenju, stranka moe pokrenuti upravni spor kao da joj je alba odbijena. Na isti nain moe postupiti stranka i kad po njenom zahtjevu nije donio rjeenje prvostepeni organ protiv ijeg akta nije dozvoljena alba. U sluaju kada prvostepeni organ protiv ijeg akta je dozvoljena alba nije u istim rokovima donio rjeenje po zahtjevu, stranka ima pravo da podnese zahtjev drugostepenom organu. Protiv rjeenja drugostepenog organa stranka moe pokrenuti upravni spor, a moe ga pod istim uslovima pokrenuti i ako organ ne donese rjeenje. U navedenim sluajevima sud e, ako nae da je tuba osnovana, uvaavanjem te tube naloiti organu da donese akt po tubi.
2.7 PRIVREMENA MJERA

Zakon o upravnom sporu predvia mogunost izdavanja privremene mjere. To je novi institut u upravnom sporu uveden ovim zakonom. Tuilac moe od suda zahtijevati donoenje privremene mjere za ureenje stanja do donoenja sudske odluke, ako se mjerom odlaganja izvrenja rjeenja koje se u upravnom sporu osporava ne mogu sprijeiti velike tetne posljedice za tuioca ili bi osporeni akt priinio nenadoknadivu tetu. O privremenoj mjeri odluuje predsjednik vijea u roku od pet dana od podnoenja zahtjeva. Protiv rjeenja kojim je odlueno o privremenoj mjeri moe se izjaviti alba vijeu Upravnog suda, s tim to alba ne zadrava izvrenje mjere. Vijee Upravnog suda odluuje o albi u roku od sedam dana od dana prijema albe. Donoenje privremene mjere treba da uslijedi u poetku postupka a svakako nakon podnoenja zahtjeva za odlaganje i negativnog rjeenja po tom zahtjevu.
2.8 PRETHODNI POSTUPAK - ISPITIVANJE TUBE

Prethodni postupak karakterie se injenicom to se u tom postupku ne raspravlja tubeni zahtjev u meritumu (ne rjeava sporno pitanje), ve odbacuje tubu iz formalnih razloga odnosno niti osporeni akt ako sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu zakonitosti akta u materijalnom smislu. Prije svega ispituje se urednost tube pa ako nae da je ona nerazumljiva ili nepotpuna, predsjednik vijea pozvae tuioca da u ostavljenom roku otkloni nedostatke u tubi i
58
ukae mu na posljedice nepostupanja. Ako tuilac u ostavljenom roku ne otkloni nedostatke u tubi, a oni su takvi da spreavaju rad Upravnog suda, sud e rjeenjem odbaciti tubu kao neurednu, ako ne nae da je osporeni akt nitav. Ukoliko nae da je upravni akt nitav isti e oglasiti nitavim kao i onaj dio postupka koji je zahvaen nitavou. Razlozi za nitavost dati su u Zakonu o optem upravnom postupku. Upravni sud e rjeenjem odbaciti tubu ako utvrdi: || da je tuba neblagovremena ili da je podnijeta prije vremena; || da akt koji se tubom osporava nije upravni ili drugi akt; || da je oigledno da se upravnim ili drugim aktom koji se tubom osporava ne dira u pravo tuioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes; || da se protiv upravnog i drugog akta, koji se tubom osporava, mogla izjaviti alba, pa nije uopte ili nije blagovremeno izjavljena; || da ve postoji pravosnana sudska odluka donesena u upravnom ili drugom sporu o istoj stvari. Upravni sud moe odbaciti tubu tokom cijelog postupka. Ako upravni sud ne odbaci tubu, a nae da osporeni upravni ili drugi akt sadri takve nedostatke koji spreavaju ocjenu zakonitosti akta, moe presudom ponititi akt i bez dostavljanja tube na odgovor.
2.9 REDOVNI POSTUPAK

Osnovna karakteristika ove faze postupka je to se u njoj definitivno raspravlja tubeni zahtjev tj. konano rjeava sporno pitanje. U ovoj fazi mogu se rjeavati i neka pitanja prethodnog postupka o kojima nije rijeeno u toj fazi. Ukoliko nije donio neku od odluka o odbacivanju, ponitaju ili oglaavanju rjeenja nitavim, Upravni sud e po jedan prepis tube sa prilozima dostaviti na odgovor tuenom i zainteresovanim licima, ako ih ima. Rok za odgovor odreuje sud, ali on ne moe biti krai od osam ni dui od 30 dana. U ostavljenom roku tueni je duan da sudu dostavi sve spise koji se odnose na predmet. Ako tueni i poslije drugog traenja ne dostavi sve spise predmeta ili ako izjavi da ih ne moe dostaviti, sud moe rijeiti stvar i bez spisa. Zakonom o upravnom sporu unijeta je u upravni spor jo jedna novina, ali veoma vana za efikasnost u rjeavanju, a to je postupak po uzorku. Naime, ako je Upravnom sudu podnijeto vie tubi protiv akata u kojima se prava i obaveze odnose na isto ili slino injenino stanje i isti pravni osnov, sud moe, nakon prijema odgovora na tubu, na osnovu jedne tube sprovesti postupak, a ostale postupke prekinuti do pravosnane odluke u izabranom predmetu. Prije donoenja zakljuka o prekidu postupka, Upravni sud mora omoguiti tuiocu da se u odgovoru na tubu izjasni i o prekidu postupka. Protiv zakljuka o prekidu
59
UPRAVA ZA KADROVE
postupka nije dozvoljena alba. Upravni sud e, poslije pravosnanosti presude u izabranom predmetu, bez usmene rasprave, iako su je stranke zahtijevale, odluiti o predmetima u kojima je prekinut postupak, ako oni nemaju bitne posebnosti injenine i pravne prirode. Ako organ za vrijeme sudskog postupka donese drugi akt kojim se mijenja ili stavlja van snage akt protiv koga je upravni spor pokrenut, kao i ako u sluaju tzv. utanja uprave donese akt, taj e organ, pored tuioca, istovremeno izvijestiti i sud. U tom sluaju sud e pozvati tuioca da u roku od 15 dana izjavi da li je naknadno donesenim aktom zadovoljan, ili ostaje pri tubi i u kom obimu, odnosno da li tubu proiruje i na novi akt. Ako tuilac izjavi da je naknadno donijetim aktom zadovoljan ili se ne izjasni u ostavljenom roku, sud e donijeti rjeenje o obustavljanju postupka. Ako tuilac izjavi da novim aktom nije zadovoljan, sud e nastaviti postupak.
2.10 ODLUIVANJE UPRAVNOG SUDA U UPRAVNOM SPORU
U upravnim sporovima Upravni sud odluuje u nejavnoj sjednici i na usmenoj raspravi. Odluke se uvijek donose u vijeu sastavljenom od troje sudija profesionalaca odnosno u sudskom vijeu. U najveem broju sluajeva, sud odluuje u nejavnoj sjednici. U toj sjednici sud moe odluivati samo ako u pripremnom postupku utvrdi da je injenino stanje u upravnom ili drugom postupku pravilno i potpuno utvreno, odnosno da isto nije sporno. Upravni sud e obavezno sprovesti usmenu raspravu ako to stranka zahtijeva u tubi ili odgovoru na tubu. Ako se odrava usmena rasprava, predsjednik vijea e odrediti dan rasprave i na raspravu pozvati stranke i zainteresovana lica, ako ih ima. Rasprava se moe odloiti samo iz vanih razloga, o emu odluuje vijee. Raspravom rukovodi predsjednik vijea. O raspravi se vodi zapisnik u koji se unose samo bitne injenice i okolnosti, kao i dispozitiv odluke. Zapisnik potpisuju predsjednik vijea i zapisniar. Izostanak stranke sa usmene rasprave ne zadrava rad Upravnog suda. Zbog toga izostanka ne moe se uzeti da je stranka odustala od svog zahtjeva. U sluaju izostanka stranke, njeni podnesci e se proitati. Ako na raspravu ne doe ni jedna od stranaka, a rasprava se ne odloi, Upravni sud e raspraviti spor i bez prisustva stranaka. U upravnom sporu nema mirovanja postupka. Na raspravi prvi dobija rije lan vijea koji je izvjestilac. On izlae stanje stvari u spisima ne iznosei svoje miljenje. Poslije toga daje se rije tuiocu da obrazloi tubu, pa zastupniku tuenog i zainteresovanim licima. Upravni sud odluuje veinom glasova lanova vijea. Vijeanje i glasanje vri se bez prisustva stranaka.
60
O vijeanju i glasanju vodi se zapisnik, koji potpisuju predsjednik, lanovi vijea i zapisniar.
2.11 RAZLOZI ZA PONITAJ UPRAVNOG AKTA

Razlozi za ponitaj upravnog i drugog akta mogu biti formalno pravni: nenadlenost, povreda pravila postupka, greke u injeninom stanju i materijalnopravni: povreda pravila postupka i zloupotreba ovlaenja. Ako upravni sud odluuje putem usmene rasprave, odluie na osnovu injenica koje su utvrene na usmenoj raspravi i na osnovu injenica utvrenih u prethodnom postupku, ako nijesu u suprotnosti injenicama sa usmene rasprave. Ako Upravni sud na usmenoj raspravi utvrdi da je injenino stanje drukije od injenica u upravnom ili drugom postupku ili ako nae da su u tom postupku povrijeena pravila postupka to je bilo od uticaja na rjeavanje stvari, osporeni akt e ponititi presudom. U tom sluaju nadleni organ, iji je akt poniten, duan je da postupi po presudi Upravnog suda i donese novi akt, osim ako nije sam meritorno odluio na osnovu prava na takvo odluivanje. Ako Upravni sud utvrdi da se radi o bitnim povredama pravila postupka (predviene su u Zakonu o optem upravnom postupku), osporeni akt e ponititi i u sluaju da te povrede ne utiu na pravilno rjeavanje stvari (apsolutno dejstvo). Kad odluuje na nejavnoj sjednici, Upravni sud donosi odluku na osnovu injeninog stanja utvrenog u spisima predmeta. Ako Upravni sud na nejavnoj sjednici nae da se upravni spor ne moe raspraviti na osnovu injenica utvrenih u postupku zbog toga to u pogledu utvrenih injenica postoji protivurjenost u spisima ili su one u bitnim takama nepotpuno utvrene ili je iz utvrenih injenica izveden nepravilan zakljuak u pogledu injeninog stanja ili ako nae da su u postupku povrijeena pravila postupka to je bilo od uticaja na rjeavanje stvari, osporeni akt ponitie presudom. U tom sluaju nadleni organ duan je postupiti po presudi suda i donijeti novi akt. Ako je nadleni organ, rjeavajui po slobodnoj ocjeni donio akt protivno cilju u kome je ovlaenje dato, sud e takav akt ponititi zbog povrede naela zakonitosti, jer je rjeenje donijeto protivno cilju. Zakonitost osporenog upavnog akta i drugog akta Upravni sud ispituje u granicama zahtjeva iz tube, ali pri tome nije vezan razlozima tube. Na nitavost upravnog akta Upavni sud pazi po slubenoj dunosti.
61
UPRAVA ZA KADROVE
2.12 ODLUIVANJE U SPORU PUNE JURISDIKCIJE

Pored spora o zakonitosti upravnog akta, Upravni sud moe rjeavati u i sporu pune jurisdikcije. Taj spor se moe voditi samo protiv akata koji su doneseni. Kada nae da osporeni akt treba ponititi, Upravni sud moe, ako priroda akta to dozvoljava i ako utvreno injenino stanje prua pouzdan osnov za to, presudom rijeiti samu upravnu stvar. Takva presuda u svemu zamjenjuje upravni akt. Kada je tuilac u upravnom sporu postavio zahtjev za povraaj stvari oduzetih izvrenjem akta, protiv koga se vodi upravni spor, odnosno zahtjev za naknadu tete priinjenom izvrenjem osporenog akta, Upravni sud e ponititi osporeni akt i odluiti o prednjim zahtjevima tuioca, ako utvreno injenino stanje prua pouzdan osnov za to. U protivnom, on e uputiti tuioca da svoj zahtjev ostvaruje u parnici. Ako upravni sud poniti osporeni akt, a priroda stvari mu to dozvoljava, moe meritorno odluiti o predmetnoj stvari, ako: || je sam utvrdio injenino stanje na usmenoj raspravi; || bi ponitajem osporenog akta i ponovno voenje postupka pred nadlenim organom izazvalo za tuioca tetu koja bi se teko mogla nadoknaditi; || je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta oigledno da je injenino stanje drukije od onog koje je utvreno u upravnom postupku; || je u istom sporu ve poniten akt, a nadleni organ nije u potpunosti postupio po presudi; || je u istom sporu ve poniten akt, a nadleni organ ne donese novi akt u roku od 30 dana od dana ponitenja ili u drugom roku koji odredi sud; || nadleni drugostepeni organ nije donio akt u roku na osnovu podnesene albe, odnosno prvostepeni organ, kad je alba iskljuena; U sluajevima iz posljednje tri alineje, Upravni sud moe i sam utvrditi injenino stanje i na osnovu tako utvrenog injeninog stanja donijeti presudu. Odluka u svim naprijed naznaenim sluajevima u svemu zamjenjuje poniteni akt.
2.13 PRESUDA I RJEENJE UPRAVNOM SPORU

U osnovnim odredbama Zakona o upravnom sporu je naznaeno da se u upravnom sporu donose presude i rjeenja i opredijeljeno o emu se odluuje tim odlukama. Presudom se tuba usvaja ili odbija kao neosnovana. Ako se tuba usvaja, Upravni sud ponitava osporeni akt ili nalae da nadleni organ donese rjeenje u sluaju utanja uprave, a moe se donijeti i akt kojim se zamjenjuje akt nadlenog organa. Ako je odrana usmena rasprava, predsjednik vijea e, odmah po zavrenoj raspravi,
62
usmeno objaviti odluku i saoptiti najvanije razloge. U sloenim stvarima Upravni sud moe da odloi donoenje odluke za osam dana od dana zakljuenja rasprave. U takvom sluaju odluka se nee objaviti, ve e sud prepis presude dostaviti strankama. Ako po zavrenoj usmenoj raspravi Upravni sud ne moe donijeti odluku zbog toga to prethodno treba da utvrdi neku injenicu za ije raspravljanje nije potrebna nova usmena rasprava, sud e odluku donijeti bez rasprave, najkasnije u roku od osam dana od dana kada tu injenicu utvrdi. Presuda sadri: || naznaenje da se izrie u ime naroda; || ime i prezime predsjednika vijea, lanova vijea i zapisniara; || ime i prezime, zanimanje i prebivalite odnosno boravite stranaka, njihovih zastupnika i punomonika; || kratko oznaenje predmeta spora; || dan kada je odluka objavljena; || dispozitiv, obrazloenje i pouku o albi, ako je alba dozvoljena; Dispozitiv mora biti odvojen od obrazloenja. Pored presude u upravnom sporu, u odreenim sluajevima, odluka se donosi i u formi rjeenja. Rjeenjem se uvijek odluuje o pitanjima koja se tiu postupka. Rjeenjem se takoe odluuje i o: || odbacivanju tube; || obustavljanju postupka; || privremenoj mjeri; Rjeenje treba da sadri uvijek: uvod i izreku, a obrazloenje: ako se njime odbija predlog stranke, ako se njime rjeava o predlozima stranaka koji su meusobno suprotni i u drugim sluajevima kada je to potrebno. Pisano izraenu odluku potpisuje predsjednik vijea i zapisniar. Odluka se dostavlja strankama u ovjerenom prepisu.
2.14 VANREDNI PRAVNI LJEKOVI

Zakon o upravnom sporu predvia vanredne pravne ljekove koji se mogu podnijeti protiv pravosnane odluke Upravnog suda, i to: || zahtjev za vanredno preispitivanje sudske odluke; || zahtjev za ponavljanje postupka; Poto se radi o vanrednim pravnim sredstvima, vanredni pravni ljekovi ne odlau izvravanje odluka Upravnog suda.
63
UPRAVA ZA KADROVE
Zahtjev za vanredno preispitivanje odluke Upravnog suda moe podnijeti stranka koja je uestvovala u upravnom sporu i dravni tuilac ili drugi nadleni organ. O tom zahtjevu odluuje Vrhovni sud u vijeu od trojice sudija. Zahtjev se podnosi Vrhovnom sudu u roku od 30 dana od dana prijema odluke, a moe se podnijeti zbog: || povrede materijalnog prava; || povrede pravila postupka u upravnom sporu koja je mogla biti od uticaja na rjeavanje stvari. Zahtjev sadri oznaenje sudske odlike ije se preispitivanje predlae i razloge i obim u kome se predlae preispitivanje. Ako je zahtjev nepotpun i nerazumljiv Vrhovni sud preduzima mjere za otklanjanje nedostataka, kao i za tubu. Nedozvoljen, neblagovremen ili zahtjev izjavljen od neovlaenog lica Vrhovni sud e odbaciti. U sluaju da se zahtjev ne odbaci, isti se dostavlja protivnoj stranci, koja moe, u roku koji odredi sud, podnijeti odgovor na zahtjev. Upravni sud i tueni organ duni su da, bez odlaganja, dostave Vrhovnom sudu, na njegov zahtjev, sve spise predmeta na koje se odnosi zahtjev. O zahtjevu Vrhovni sud, po pravilu, odluuje u nejavnoj sjednici. Sud zahtjev ispituje samo u granicama zahtjeva, a na bitne povrede pravila postupka pazi po slubenoj dunosti. Vrhovni sud presudom usvaja ili odbija zahtjev. Presudom kojom usvaja zahtjev, on moe ukinuti ili preinaiti sudsku odluku protiv koje je podnesen zahtjev. U sluaju da Vrhovni sud ukine sudsku odluku, predmet se vraa Upravnom sudu, koji je duan da u ponovljenom postupku izvede sve procesne radnje i raspravi pitanja na koja mu je ukazao Vrhovni sud. Odluka se ne moe promijeniti na tetu stranke, ako je zahtjev samo ona podnijela. Zahtjev za ponavljanje postupka je takoe vanredno pravno sredstvo. Postupak okonan presudom ili rjeenjem ponovie se na zahtjev stranke, ako: || stranka sazna za nove injenice ili nae ili stekne mogunost da upotrijebi nove dokaze na osnovu kojih bi spor bio povoljnije rijeen za nju da su te injenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u ranijem sudskom postupku ; || je do odluke suda dolo uslijed krivinog djela sudije ili zaposlenog u sudu ili je odluka izdejstvovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomonika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili punomonika, a takva radnja predstavlja krivino djelo; || je odluka zasnovana na presudi donesenoj u krivinoj ili graanskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravosnanom sudskom odlukom; || je isprava na kojoj se zasniva odluka lana ili lano preinaena ili ako je svjedok, vjetak ili stranka prilikom sasluanja pred sudom, dala lani iskaz, a odluka suda se zasniva na tom iskazu;
64
|| ||
stranka nae ili stekne mogunost da upotrijebi raniju odluku donesenu u istom upravnom sporu; zainteresovanom licu nije bila data mogunost da uestvuje u upravnom sporu.
Ponavljanje, zbog okolnosti navedene naprijed - u alinejama 1 i 5, e se dozvoliti samo ako stranka bez svoje krivice, nije bila u stanju da te okolnosti iznese u ranijem postupku. Rok za traenje ponavljanja iznosi 30 dana od dana kada je stranka saznala za razlog ponavljanja. U sluaju da je za to saznala prije nego je taj postupak zavren, a taj razlog nije mogla iznijeti u toku postupka, rok od 30 dana tee od dana dostavljanja odluke. Po protoku roka od pet godina od pravosnanosti odluke ponavljanje se ne moe traiti. O zahtjevu za ponavljanje rjeava sud koji je donio odluku protiv koje se trai ponavljanje i to u vijeu od pet sudija. Zahtjev za ponavljanje postupka naroito sadri: || zakonski osnov ponavljanja, odluku i dokaze odnosno okolnosti koje ine vjerovatnim postojanje tog osnova; || okolnosti iz kojih proizilazi da je zahtjev podnijet u zakonskom roku i dokaze za to; || u kom pravcu i u kom obimu se predlae izmjena donijete odluke. Sud e, ispitujui prethodno zahtjev, odbaciti taj zahtjev ako utvrdi da ga je podnijelo neovlaeno lice, ili da zahtjev nije blagovremen ili da stranka nije uinjela vjerovatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje postupka. U sluaju da ga ne odbaci dostavie ga protivnoj stranci i zainteresovanim licima i iste pozvati da u roku od 15 dana odgovore na zahtjev. Dalji postupak nastavlja se, po isteku roka za odgovor, rjeavanjem presudom o zahtjevu. U sluaju da se ponavljanje dozvoli stavlja se van snage ranija odluka u cjelini ili djelimino. Ranije procesne radnje na koje ne utiu razlozi ponavljanja nee se ponavljati. Presudom se rjeava o glavnoj stvari. Protiv odluke donesene po zahtjevu za ponavljanje postupka mogu se podnijeti pravna sredstva, koja su dozvoljena i u glavnoj stvari. U ponovljenom postupku primjenjuju se odredbe po tubi u upravnom sporu i pravnim ljekovima po pravosnanim sudskim odlikama, ako zakonom nije drukije odreeno.
2.15 OBAVEZNOST PRESUDA

U osnovnim odredbama Zakona o upravnom sporu ve je naznaeno da su odluke u upravnom sporu obavezne. Ta obaveza vai kako za dravne organe, tako i za ustanove i druga pravna lica i za graane. Kad sud poniti akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraa u stanje u kome se nalazio prije nego to je poniteni akt donesen. Ako, prema prirodi stvari
65
UPRAVA ZA KADROVE
koja je bila predmet spora, treba, umjesto ponitenog akta, donijeti drugi, nadleni organ je duan da ga donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. Nadleni organ je pri tom vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primjedbama suda u pogledu postupka navedenim u presudi. Nakon donoenja sudske odluke o ponitaju, mogu nastati tri razliite situacije: mogue je da se donese akt u skladu sa presudom, da se donese novi akt protivno presudi ili da se ne donese u datom roku. Ako nadleni organ, poslije ponitenja akta ne donese akt u skladu sa presudom, a tuilac podnese novu tubu, sud e ponititi osporeni akt i, po pravilu, sam rijeiti stvar presudom. Takva presuda u svemu zamjenjuje akt nadlenog organa. Alko nadleni organ, poslije ponitenja akta, ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana novi ili akt u izvrenju presude donesene zbog tzv. utanja uprave,stranka moe, posebnim podneskom, traiti donoenje takvog akta. Ukoliko nadleni organ ne donese akt ni za sedam dane od ovog traenja, stranka moe traiti donoenje takvog akta od suda koji je donio presudu u prvom stepenu. Da bi mogao postupiti po ovom zahtjevu stranke, sud e zatraiti od nadlenog organa obavjetenje o razlozima zbog kojih nije donijet akt. Nadleni organ je duan ovo obavjetenje dati u roku od sedam dana. Ako on to ne uini ili ako dato obavjetenje, po nahoenju suda, ne opravdava neizvrenje sudske presude, sud e donijeti rjeenje koje u svemu zamjenjuje akt nadlenog organa. To rjeenje sud e dostaviti organu nadlenom za izvrenje i istovremeno, kao u prethodnom sluaju, o tome obavijestiti organ koji vri nadzor nad organom koji nije postupio po sudskim odlukama. Odluke suda donijete u upravnom sporu izvrava organ nadlean za izvrenje upravnih i drugih akata. U sluajevima kada je sud meritorno odluio u upravnom sporu, a odluka glasi na obavezu drave, odluku e izvriti sud po zakonu kojim se ureuje izvrni postupak. Kada je u upravnom sporu donesena presuda, a nadleni organ je donio rjeenje u izvrenju te presude, pa se kod nadlenog organa trai ponavljanje upravnog postupka po tom aktu, ponavljanje se moe dozvoliti, ako je razlog nastao kod organa koji ga je donio.
2.16 PRIMJENA DRUGIH ODREDBI I TROKOVI POSTUPKA

Zakon o upravnom sporu je kratak-sumaran zakon i nije uredio sva pitanja vezana za upravni spor, a koja su bila neophodna. Zbog toga je istim zakonom odreeno da e se na pitanja koja tim zakonom nijesu ureena shodno primjenjivati odredbe zakona kojim je ureen parnini postupak. U zakonu je dolo do izraaja naelo da svaka stranka snosi svoje trokove, ako sud odluuje u nejavnoj sjednici. Meutim, ako sud odluuje na usmenoj raspravi, primijenie se na to pitanje odgovarajue odredbe parninog postupka.
66
67
DRAVNA UPRAVA
UPRAVA ZA KADROVE
DRAVNA UPRAVA
Pod dravnom upravom podrazumijeva se odreena dravna djelatnost koja se razlikuje po odreenim obiljejima od drugih dravnih djelatnosti. U pravnoj teoriji razlikuju se, u vezi sa odreivanjem pojma dravne uprave, formalno ili organizaciono gledite i materijalno ili funkcionalno gledite. Formalno ili organizaciono gledite definie dravnu upravu kao onu djelatnost koju vre iskljuivo organi dravne uprave. A organi dravne uprave su oni organi koji su ustavom ili zakonom odreeni,kao organi dravne uprave. Materijalno ili funkcionalno gledite definie dravnu upravu sa aspekta sadrine akata i radnji koje dravni organi donose, odnosno preduzimaju u vrenju upravne djelatnosti. Dakle, ne vodi se rauna o organu koji djeluje i o nainu organizacije organa koji djeluje, nego o sadrini akata i radnji koje dravni organi donose u vrenju upravne djelatnosti. Formalno ili organizaciono gledite, nedovoljno za odreivanje pojma dravne uprave, jer ima sluajeva da organi koji nemaju karakter organa dravne uprave, vre upravne poslove i mogu donositi upravna akta ( npr. sudovi). I obratno svi akti koje donose organi dravne uprave nemaju karakter upravnih akata (akti donijeti izvan upravnog postupka-npr. ugovori). Stoga se pojam dravne uprave mora odrediti i u materijalnom i funkcionalnom smislu. U ustavno-pravnom sistemu Crne Gore, prihvaeno je i formalno ili organizaciono i materijalno ili funkcionalno gledite u definisanju dravne uprave. Ustavom Crne Gore i Zakonom o dravnoj upravi odreeni su poslovi dravne uprave i organi koji vre poslove dravne uprave. Pojedine poslove dravne uprave, kao javna ovlaenja, mogu obavljati organi lokalne samouprave ili druga pravna lica.
3.1 POSLOVI DRAVNE UPRAVE

Poslovi dravne uprave ine ukupnost poslova koje obavljaju organi dravne uprave, utvreni zakonima i drugim propisima. Obavljanjem tih poslova organi dravne uprave ostvaruju funkcije dravne uprave. Poslovi dravne uprave, shodno Zakonu o dravnoj upravi, su: || predlaganje unutranje i spoljnje politike; || voenje politike razvoja; || normativna djelatnost; || izvravanje zakona i drugih propisa; || vrenje upravnog nadzora; || odluivanje u upravnom postupku o pravima i obavezama graana i pravnih lica; || postupanje u prekrajnom postupku;
70
|| ||
odezbjeivanje vrenja poslova od javnog interesa; drugi poslovi dravne uprave utvreni zakonom i drugim propisima;
Predlaganje unutranje i spoljnje politike obuhvata izradu strategija, projekata, programa i meunarodnih dokumenata, a voenje politike razvoja utvrivanje razvojnih strategija i podsticanje privrednog, socijalnog, kulturnog, ekolokog i ukupnog drutvenog razvoja. Normativna djelatnost obuhvata izradu teksta nacrta i predloga zakona i drugih propisa i donoenje podzakonskih propisa. Izvravanje zakona i drugih propisa obuhvata voenje upravnog postupka, donoenje i izvrenje rjeenja i drugih pojedinanih akata, preduzimanje upravnih mjera i upravnih radnji, praenje njihovog izvravanja, davanje objanjenja, izdavanje strunih uputstava i instrukcija za rad i ukazivanje strune pomoi. Upravni nadzora obuhvata: nadzor nad zakonitou upravnih akata; nadzor nad zakonitou i cjelishodnou rada organa uprave i organa lokalne samouprave, ustanova i drugih pravnih lica u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova I inspekcijski nadzor. Odluivanje u upravnom postupku o pravima i obavezama fizikih i pravnih lica obuhvata pokretanje i voenje upravnog postupka, preduzimanje mjera i radnji u postupku, donoenje rjeenja o pravima i obavezama fizikih i pravnih lica i njihovo neposredno izvravanje. Postupanje u prekrajnom postupku obuhvata pokretanje, voenje, odluivanje i izvravanje u prekrajnom postupku. Obezbjeivanje vrenja poslova od javnog interesa obuhvata sprovoenje djelatnosti javnih poslova preko preduzea i ustanova, preduzetnika, neposrednim izvravanjem, davanjem koncesija, ulaganjem kapitala i drugim mjerama koje omoguavaju efikasno i racionalno vrenje tih djelatnosti. Drugi poslovi uprave obuhvataju izradu analitikih, informativnih i drugih materijala, struno metodoloku obradu propisa u pojedinim oblastima, prikupljanje i obraivanje podataka, kao i poslove kojima se doprinosi razvoju i ostvarivanju funkcija dravne uprave.
3.2 ORGANI DRAVNE UPRAVE

Organi dravne uprave predstavljaju dravne organe, koji u granicama svojih ovlaenja, u ime drave vre poslove dravne uprave (upravne poslove). Ustavom su odreeni organi dravne uprave, na nain to je utvreno da poslove dravne uprave vre ministarstva i drugi organi uprave. Ustav ne odreuje koji su to drugi organi uprave. Ovo pitanje razrjeava Zakon o dravnoj upravi, koji definie vrstu tih organa, u zavisnosti od prirode poslova koje obavljaju. Nadalje, zakon propisuje i kriterijume odnosno principe za osnivanje organa dravne uprave, odnosno za osnivanje ministarstava i drugih organa uprave. Ovim kriterijumima se razdvajaju poslovi ministarstava od poslova drugih organa uprave, to omoguava vei stepen specijalizacije poslova i jasniju liniju odgovornosti i kontrole rada organa. Saglasno tim principima, ministarstva se osnivaju za jednu ili vie povezanih upravnih oblasti, zavisno od prirode, znaaja i obima tih poslova, i to za vrenje poslova
71
UPRAVA ZA KADROVE
predlaganja unutranje i spoljne politike, voenja razovojne politike, normativne djelatnosti i vrenja upravnog nadzora. Ministarstva utvruju razvojne strategije i podstiu privredni, socijalni, kulturni, ekoloki i opti drutveni razvoj. Drugi organi uprave osnivaju se za vrenje poslova izvravanja zakona i drugih propisa, upravnih i strunih poslova u upravnim oblastima u kojima se osnivaju ministarstva i u drugim oblastima, kada obim i priroda poslova zahtijevaju samostalnost u radu. Drugi organi uprave su: || uprave, koji vre preteno upravne i sa njima povezane strune poslove; || sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije, koji vre preteno strune poslove; Organi uprave mogu, u skladu sa aktom o osnivanju, da imaju svojstvo pravnog lica. Organe dravne uprave osniva Vlada. Organizacija dravne uprave, predstavlja cjelovit i sloen sistem organa dravne uprave. Dobra organizacija dravne uprave doprinosi efikasnijem, racionalnijem, ekonominijem, strunijem i odgovornijem vrenju djelatnosti u svim oblastima drutvenog ivota. Svaki organ dravne uprave vri poslove koji su mu, zakonom ili drugim propisom stavljeni u nadlenost. Pod nadlenou se podrazumijeva pravo i dunost organa dravne uprave da vri poslove koje odreuju zakoni i propisi zasnovani na zakonu. Prema tome nadlenost organa dravne uprave znai pravo odreenog organa da ba on, a ne koji drugi organ, vri poslove koji su mu stavljeni u nadlenost. S druge strane nadlenost podrazumijeva i dunost tog organa da vri one poslove koji su mu stavljeni u nadlenost, zbog ega takav organ ne moe odbiti vrenje poslova za koje je nadlean. Svaki organ dravne uprave ima svoju stvarnu i mjesnu nadlenost. Pod stvarnom nadlenocu podrazumijeva se krug poslova koje vre dravni organi s obrzirom na prirodu posla. Stvarna nadlenost organa uprave odreuje se propisima organizacije pojedinih organa uprave i materijalno-pravnim propisima kojima se reguliu pojedine pravne oblasti. Mjesna nadlenost oznaava podruje dravne teritorije na kome pojedini dravni organ moe vriti poslove iz svoje stvarne nadlenosti. Mjesna nadlenost organa uprave utvruje se propisima o politiko-teritorijalnoj podjeli i propisima o organizaciji pojedinih organa uprave. Zakonom o dravnoj upravi utvreni su i principi rada organa dravne uprave u skladu sa standardima, konvencijama i dokumentima Savjeta Evrope. Ti principi su u funkciji dravne uprave koji u sutini treba da predstavlja servis graana i pravnih lica, odnosno servis koji treba da omogui razvoj privrede i da graanina shvata kao naruioca i korisnika svojih usluga. Zakon afirmie principe: profesionalne, nezavisne, samostalne i nepristrasne dravne uprave; javnosti rada uprave, dostupnost podataka graanima, dokumenata i izvjetaja; zakonito i blagovremeno odluivanje; kontrole dravne uprave; odgovornosti drave za tetu uinjenu nezakonitim radom; upotrebe jezika i pisma pripadnika nacionalnih i etikih grupa; zabrane politikog organizovanja i djelovanja politikih partija u organima dravne uprave, kao i izraavanje i zastupanje politikih uvjerenja.
72
3.3 UNUTRANJA ORGANIZACIJA DRAVNE UPRAVE

Unutranja organizacija organa dravne uprave je od posebnog znaaja za funkcionisanje dravne uprave. Naime , od nje zavisi organizovanost ministarstava i drugih organa uprave u vrenju poslova koji su im dati u nadlenost. Ukratko, unutranja organizacija ima za cilj efikasno, racionalno, ekonomino, struno i odgovorno vrenje poslova organa. U cilju ujednaenog ureivanja pitanja koja se tiu unutranje organizacije i sistematizacije, Vlada je propisala kriterijume: za unutranju organizaciju organa dravne uprave, za okvirni broj izvrilaca i za bliu sadrinu akta o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji. Unutranja organizacija organa dravne uprave, zasniva se na naelima: zakonitog, uspjenog i efikasnog vrenja poslova; grupisanja istih, slinih i meusobno povezanih poslova; primjene savremenih metoda i tehnikih sredstava i obezbjeenja stalne kontrole i odgovornosti u vrenju slube. Poslovi iz nadlenosti organa vre se unutar organizacionih jedinica. Vrenje pojedinih poslova moe se organizovati i izvan unutranjih organizacionih jedinica, preko samostalnih izvrilaca, kada to nalae priroda i obim poslova ili to proizilazi iz potrebe saradnje sa drugim dravnim organima i slubama, organima lokalne samouprave, nevladinim sektorom i drugim odgovarajuim subjektima. Unutranje organizacione jedinice se osnivaju, zavisno od prirode i karaktera poslova dravne uprave, kao sektori, odjeljenja, referati, kabineti, slube i podrune jedinice. Shodno navedenom propisu Vlade, broj izvrilaca u organu dravne uprave utvruje se na nain koji obezbjeuje, naroito: zakonito, uspjeno i efikasno vrenje poslova; grupisanje istih, slinih i meusobno povezanih poslova; primjenu savremenih metoda i tehnikih sredstava; odgovornost u vrenju poslova i zadataka;efikasnu i stalnu kontrolu vrenja poslova i zadataka; efikasno korienje ljudskog potencijala, i efikasnije korienje finansijskih sredstava. Aktom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji organa dravne uprave utvruju se pitanja, koja se odnose na: unutranju organizaciju i sistematizaciju poslova i zadataka. Unutranja organizacija odnosi se, naroito, na: broj i vrstu organizacionih jedinica i sadraj grupa poslova koji se vre u unutranjim organizacionim jedinicama ili izvan unutranjih organizacionih jedinica. Sistematizacija poslova i zadataka odnosi se, naroito, na: ukupan broj slubenikih i namjetenikih mjesta, broj i sistematizaciju slubenika i namjetenika u okviru, odnosno izvan unutranjih organizacionih jedinica, uslove za obavljanje utvrenih poslova i zadataka, probni rad i njegovo trajanje i opis utvrenih slubenikih i namjetenikih mjesta. Akt o unutranjoj organizaciji ministarstava i organa uprave donosi Vlada na predlog ministra odnosno starjeine organa. U postupku utvrivanja akta o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji organa uprave, Vlada obavezno pribavlja miljenje ministarstva koje vri nadzor nad radom tog organa uprave.
73
UPRAVA ZA KADROVE
3.4 PROPISI MINISTARSTAVA I DRUGI PRAVNI AKTI ORGANA DRAVNE UPRAVE

Normativna funkcija dravne uprave, pored izrade teksta nacrta i predloga zakona i drugih propisa, podrazumijeva i donoenje podzakonskih propisa. Zakonom o dravnoj upravi utvren je princip po kome samo ministarstva, a ne i drugi organi uprave, mogu donositi podzakonske propise. Meutim, u praksi se odstupa od navedenog i sve je vie prisutna pojava da se drugi organi uprave ovlauju da vre ovu funkciji, odnosno da donose podzakonske propise. Propisi ministarstva moraju biti u skladu sa zakonom i propisom Vlade. Ovo iz razloga to osnov za njihovo donoenje proizilazi iz zakona i propisa Vlade i slue njihovom izvravanju. Propisi koje donose ministarstva su: pravilnici, naredbe i uputstva. Propisima ministarstva ne mogu se ustanovljavati prava i obaveze za fizika i pravna lica. Pravilnik je najvaniji opti pravni akt ministarstva. Njime se razrauju pojedine odredbe zakona, kao i odredbe drugih propisa radi njihovog izvravanja. Naredba, takoe, predstavlja pravni akt koji se donosi radi izvravanja zakona i drugih propisa. Ovom vrstom akta se razrauje neko postupanje u odreenom sluaju, koji sluaj ima karakter optijeg znaaja. U poreenju sa pravilnikom, naredba kao opti pravni akt ima ui domet jer nareuje ili zabranjuje neko ponaanje u odreenom sluaju, pri emu odreeni sluaj ima optiji znaaj (npr. naredbe u sluaju pojave irenja neke zaraze). Uputstvo je pravni akt koji se takoe donosi radi izvravanja pojedinih odredaba zakona i drugih propisa, a sadri pravila o postupanju organa dravne uprave u vrenju poslova iz njihovog djelokruga. Ministarstva i drugi organi uprave mogu da donose i pojedinana pravna akta( rjeenja i zakljuke). Rjeenje je pravni akt kojim se rjeava pojedina upravna ili pravna konkretna stvar. Istovremeno, rjeenjem se, kroz rjeavanje konkretne stvari primjenjuje zakon i drugi propis. Rjeenja se u upravnom postupku, odnose na poimenino odreena lica. Zakljuak predstavlja akt kojim se odluuje o pojedinanim pitanjima koja se tiu postupka, pod uslovom da se ta pitanja ne rjeavaju rjeenjem.
3.5 UPRAVLJANJE I ODGOVORNOST U ORGANIMA DRAVNE UPRAVE

Saglasno Zakonu o dravnoj upravi, ministar predstavlja ministarstvo, upravlja i rukovodi njegovim radom. Ministar za svoj rad, rad ministarstva, kao i za stanje u upravnoj oblasti odgovara Skuptini i predsjedniku Vlade. U sluaju prestanka funkcije ili due sprijeenosti ministra da vri funkciju, radom ministarstva rukovodi lan Vlade, koga odredi predsjednik Vlade. Drugim organom uprave rukovodi starjeina organa uprave (direktor, sekretar).
74
Starjeinu organa uprave imenuje i razrjeava Vlada, na predlog resornog ministra. Starjeini organa uprave prestaje dunost ostavkom, razrjeenjem i prestankom mandata Vlade. Starjeina organa uprave za svoj rad, rad organa uprave kojim rukovodi, kao i za stanje u oblasti odgovara resornom ministru i Vladi. U ministarstvima i drugim organima uprave mogu se postaviti rukovodea lica. U ministarstvima rukovodea lica su: sekretar i pomonik ministra, a u drugim organima uprave, pomonici starjeine. Sekretar ministarstva koordinira rad organizacionih jedinica u ministarstvu, obezbjeuje ostvarivanje odnosa i saradnje sa organima uprave u upravnim oblastima za koje je ministarstvo osnovano i drugim organima i za svoj rad odgovara ministru i Vladi. Pomonik ministra rukovodi i organizuje rad u jednom ili vie sektora rada i za svoj rad odgovara ministru i Vladi. Pomonik starjeine organa uprave rukovodi i organizuje rad u jednom ili vie sektora, odnosno oblasti rada, vri najsloenije poslove organa uprave i za svoj rad odgovara starjeini organa uprave i Vladi. Pitanja imenovanja, razrjeenja i prestanka mandata, odnosno dunosti sekretara ministarstva, pomonika ministra i pomonika starjeine organa uprave (rukovodea lica) ureena su Zakonom o dravnim slubenicima i namjetenicima. Saglasno ovom zakonu, rukovodea lica imenuje Vlada, na pet godina, na osnovu javnog konkursa i istekom tog roka mogu biti ponovo imenovani. Rukovodea lica se razrjeavaju: ako sami to zahtijevaju, ako dva puta u toku mandata dobiju ocjenu nezadovoljava, istekom mandata i prestankom radnog odnosa.
3.6 DRAVNA UPRAVA I GRAANI

Odnos izmeu dravne uprave i graana proizilazi iz funkcije dravne uprave. Budui da, saglasno Zakonu o dravnoj upravi, dravna uprava ima servisnu ulogu, kada je u pitanju segment ostvarivanja prava i izvravanje obaveza graana, na tim osnovama je i uspostavljen odnos izmeu dravne uprave i graana. Prema tome, taj odnos se zasniva, naroito, na principima: || graani imaju slobodan pristup podacima, dokumentima, izvjetajima i informacijama organa dravne uprave, a uskraivanje, odnosno odbijanje tog pristupa, mora se obrazloiti u pisanoj formi, || organi dravne uprave duni su da na zakonit i blagovremen nain postupaju po zahtjevima graana, radi ostvarivanja prava i izvravanja obaveza. || organi dravne uprave graanima daju potrebne podatke, obavjetenja i objanjenja i pruaju odgovarajuu strunu pomo, || organi dravne uprave su obavezni da za ostvarivanje prava i obaveza graana, kada je to mogue, pripreme potrebne obrasce i obavezni su da javno istaknu standarde postupanja, || organi dravne uprave u postupku ostvarivanja prava i obaveza stranaka, po slubenoj
75
UPRAVA ZA KADROVE
||
dunosti, pribavljaju podatke o injenicama o kojima slubenu evidenciju vode drugi organi dravne uprave, organi dravne uprave duni su da obavjetenja o svom radu pruaju putem tehnikih sredstava, broura i putem sredstava javnog informisanja.
U cilju efikasnijeg i ekonominijeg obavljanja odreenih upravnih poslova, odnosno u cilju pribliavanje dravne uprave graanima, organi uprave mogu organizovati rad u mjestima van svog sjedita (upravni dani). O poslovima koji e se obavljati u upravnim danima, mjestu i vremenu njihovog vrenja, graani se moraju, na odgovarajui nain, javno obavijestiti. Takoe, organi dravne uprave duni su da obezbijede knjigu ili sandue za pritube, odnosno na drugi nain obezbijede strankama da saopte prigovore i pritube na rad organa dravne uprave ili nepravilan odnos slubenika. Kad su u pitanju pritube graana na rad organa dravne uprave, zakon nalae obavezu da se podnosiocu prestavke pisano odgovori, ako se to zahtijeva. Postoji i obaveza da se odredi vrijeme prijema stranaka a da se na zgradama u kojima su smjeteni organi dravne uprave istakne: naziv organa, raspored prostorija organa i istaknuto lino ime dravnog slubenika, sa naznakom poslova koje obavlja.
3.7 ODNOS ORGANA DRAVNE UPRAVE I VLADE

Odnos izmeu organa dravne uprave i Vlade, projektovan je saglasno ulozi i poloaju Vlade i njenog odnosa prema tim organima. Radi podsjeanja, Vlada kao nosilac izvrne vlasti, osniva organe dravne uprave i vri nadzor nad njihovim radom. U tom smislu, Zakonom o dravnoj upravi, uspostavljen je sljedei odnos izmeu organa dravne uprave i Vlade: || u cilju ostvarivanja programa Vlade, ministarstva su duna da preduzimaju naloene mjere i radnje, || na zahtjev Vlade, ministarstva prouavaju odreena pitanja ili obavljaju odreeni zadatak, || ministarstva su duna da obezbijede izvravanje zakljuaka i akata Vlade koji su od znaaja za utvrivanje i voenje politike i realizaciju programa Vlade, || Vlada e ponititi propis ministarstva kojim se, suprotno propisu Vlade, povreuju slobode i prava fizikih i pravnih lica, kao i u drugim sluajevima predvienim zakonom, || Vlada e ukinuti propis ministarstva koji je u suprotnosti sa propisom Vlade. Pored navedenog, ministarstva, najmanje jedanput godinje, podnose Vladi izvjetaj o svom radu i stanju u upravnoj oblasti, a na zahtjev Vlade podnose i poseban izvjetaj o pojedinim pitanjima iz djelokruga, mjerama koje su preduzeli i njihovim rezultatima. Iz odgovornosti ministarstva za stanje u oblasti, za koje je osnovano, proizilazi pravo
76
po kome mnistarstvo moe Vladi dati predlog za ureivanje pitanja u toj upravnoj oblasti, a moe da zahtijeva da Vlada zauzme stav ili da d instrukcije za rjeavanje pojedinih pitanja u upravnoj oblasti. Organi uprave odnose prema Vladi ostvaruju na navedeni nain, s tim to te odnose ostvaruju preko ministarstva koje vri nadzor nad njihovim radom.
3.8 ODNOSI IZMEU MINISTARSTAVA, MINISTARSTAVA I ORGANA UPRAVE, MINISTARSTAVA I SKUPTINE I ORGANA UPRAVE PREMA SUDOVIMA
Meusobni odnosi izmeu ministarstava, shodno Zakonu o dravnoj upravi, se ostvaruju na nain to su ministarstva obavezna da sarauju i da se meusobno obavjetavaju o svom radu, naroito o pitanjima koja su od znaaja za njihov rad. Ministarstva su obavezna da zajedniki obavljaju poslove, ako tako odlui Vlada ili ako to proizilazi iz njihove propisane obaveze. Ministarstvo moe zahtijevati da ga drugo ministarstvo ukljui u vrenje odreenih poslova koji su od interesa za to ministarstvo. Takoe, u pripremi i donoenju propisa ministarstva su obavezna da meusobno sarauju, odnosno da pribavljaju miljenja od drugih zainteresovanih ministarstava. Zakonom o dravnoj upravi, u dijelu osnivanja organa uprave, utvren je princip da ministarstva vre nadzor nad radom organa uprave. Aktom o osnivanju organa uprave (propisom Vlade), odreuje se ministarstvo koje vri taj nadzor. U vrenju tog nadzora, odnosno nadzora nad zakonitou i cjelishodnou rada organa uprave, ministarstvo moe: da obustavi akte koji su donijeti van upravnog postupka kada su u suprotnosti sa zakonom i drugim propisom i da predloi Vladi da ih ukine ili poniti; da trai izvjetaje i obavjetenja o pojedinim pitanjima iz djelokruga; da daje struna uputstva i instrukcije; da upozorava organ uprave o uoenim nepravilnostima u njegovom radu i da vri drugu kontrolu. Iz nadzorne funkcije ministarstava u odnosu na organe uprave, ministarstvo, u okviru svog djelokruga, odluuje po albi na pojedinane upravne akte koje u prvom stepenu donosi organ uprave, i vri druge poslove koje po zakonu ima drugostepeni organ u upravnom postupku. Nadalje, iz navedenog odnosa ministarstva prema organu uprave, prizilazi i pravo organa uprave da traiti od ministarstava miljenje, objanjenje i instrukcije za primjenu pojedinih odredaba propisa, kao i obaveza za organ uprave da podnosi ministarstvu izvjetao radu i stanju u oblastima za koje je osnovan. U odnosu prema Skuptini ministarstvo je obavezno da prilikom razmatranja interpelacije dostavi Skuptini izvjetaje o pojedinim pitanjima i druge traene podatke iz upravne
77
UPRAVA ZA KADROVE
oblasti. Takoe, ministarstvo je obavezno da dostavi Skuptini spise, odnosno dokumenta samo u okviru parlamentarne istrage, ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti ne predstavljaju dravnu, vojnu ili slubenu tajnu shodno posebnom zakonu. Ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti predstavljaju dravnu, vojnu ili slubenu tajnu, ministarstvo e omoguiti uvid i prepis istih. Ministarstvo je obavezno i da daje odgovore na pitanja poslanika postavljena u Skuptini. U odnosu prema sudovima organi dravne uprave duni su da na zahtjev suda, dostave spise i podatke na nain i u rokovima utvrenim zakonima kojima se ureuje postupak pred sudom.
3.9 ODNOSI MINISTARSTAVA PREMA ORGANIMA LOKALNE SAMOUPRAVE, JAVNIM USTANOVAMA, JAVNIM PREDUZEIMA I DRUGIM PRAVNIM LICIMA IJI JE OSNIVA DRAVA
Odreenje Zakona o dravnoj upravi da se na odnose i saradnju ministarstava i organa lokalne samouprave u vrenju poslova iz izvorne nadlenosti lokalne samouprave, primjenjuju odredbe zakona kojim se ureuje lokalna samouprava, opredijelila su to da emo taj odnos dati u dijelu gradiva o lokalnoj samoupravi. Princip o nadzoru ministarstava nad organima uprave, sa svim pravima i ovlaenjima iz tog nadzora, primijenjen je u i odnosu organa uprave prema javnim ustanovama, javnim preduzeima i drugim pravnim licima iji je osniva drava. U tom smislu, organ uprave vri kontrolu optih akata koje donose ove ustanove, preduzea i pravna lica, upozorava njihove organe kada opti akt nije saglasan sa Ustavom ili zakonom i predlae odgovarajua rjeenja, radi njihovog usklaivanja. Ukoliko isti ne postupe po upozorenju, organ uprave moe da zadri od izvrenja takav akt, ukoliko njegovom primjenom mogu nastupiti tee tetne posljedice i pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom, za ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog akta. Takoe, organ uprave odluuje i po albi na pojedinana upravna akta koja u prvom stepenu donose ove ustanove, preduzea i pravna lica i vri druge poslove koje po zakonu ima drugostepeni organ u upravnom postupku. Organ uprave vri kontrolu nad obavljanjem poslova javnih ustanova i javnih preduzea i drugih pravnih lica iji je osniva drava.
78
3.10 ODNOS ORGANA DRAVNE UPRAVE PREMA NEVLADINIM ORGANIZACIJAMA

Polazei od znaaja nevladinog sektora i njegovog aktivnog uticaja na promjene u drutvu, Zakonom o dravnoj upravi uspostavljen je odnos izmeu organa dravne uprave i nevladinih organizacija. U tom smislu utvrena je obaveza za organe dravne uprave da konsultuju nevladin sektor kada su u pitanju zakonski i drugi projekti kojim se ureuje nain ostvarivanja sloboda i prava graana. Pored toga ministarstva i organi uprave moraju da omogue uee nevladinim organizacijama u radu radnih grupa, radi sagledavanja pitanja od zajednikog interesa ili za normativno ureenje odgovarajuih pitanja. Nadalje, dravni organi uprave duni su da sa nevladinim sektorom organizuju zajednike javne rasprave, okrugle stolove, seminare i druge vidove zajednikih aktivnosti o pitanjima od znaaja za ostvarivanje prava i sloboda graana. Konstruktivna saradnja zahtijeva da nevladine organizacije budu pravovremeno obavijetene o programskim aktivnostima dravne uprave i u tom cilju utvrena je obaveza za dravne organe da nevladin sektor stalno informiu o sadraju svojih programa rada, kao i o izvjetajima o radu i sl. .
3.11 PRENOENJE I POVJERAVANJE POSLOVA DRAVNE UPRAVE

Ustavni princip da se pojedini poslovi dravne uprave mogu zakonom prenijeti, odnosno propisom Vlade povjeriti lokalnoj samoupravi ili drugom pravnom licu, razraen je Zakonom o dravnoj upravi. Prema ovom zakonu, primarni zahtjev za odreivanje poslova dravne uprave, koji e se prenijeti odnosno povjeriti subjektima koji nemaju status dravnog organa uprave, je potreba njihovog efikasnijeg i ekonominijeg vrenja. Shodno ovom, vrenje poslova dravne uprave od strane lokalne samouprave ili drugog pravnog lica se ne pretpostavlja, ve mora biti izriito propisano zakonom kada se prenose, odnosno propisom Vlade kada se povjeravaju. Prenoenju odnosno povjeravanju poslova dravne uprave, prethodi elaborat koji sadri naroito: opravdanost za prenoenje odnosno povjeravanje i precizno odreene poslove; subjekte kojima se poslovi daju; stavove i miljenja organa lokalne samouprave i pravnih lica o mogunostima i uslovima njihovog vrenja; postojanje uslova u odnosu na organizaciona, kadrovska, tehnika, finansijska i materijalna pitanja, i nain i uslove finansiranja njihovog vrenja. Nadzor nad vrenjem prenijetih odnosno povjerenih poslova vri resorni organ uprave. U tom smislu organ uprave: kontrolie da li organi, u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih
79
UPRAVA ZA KADROVE
poslova, postupaju u skladu sa zakonom, upozorava organ kada nae da isti ne postupa u skladu sa zakonom i predlae mjere koje organ treba da preduzme; odluuje po albi na pojedinane akte koje u prvom stepenu donose organi u vrenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova i vri druga prava koja po zakonu ima drugostepeni organ u upravnom postupku.Iz nadzora nad vrenjem prenijetih odnosno povjerenih poslova, proizilazi i pravo organa uprave da moe neposredno da obavi pojedini zadatak iz prenijetih, odnosno povjerenih poslova, kada se, u skladu sa propisima, ti poslovi ne obavljaju. U sluaju kada proputanjem obavljanja posla mogu nastati tetne posljedice za ivot i zdravlje ljudi, ivotnu sredinu ili imovinu, organ uprave je obavezan da neposredno obavi te poslove. I u jednom i u drugom sluaju ti poslovi se izvravaju na teret organa kome su poslovi prenijeti odnosno povjereni. Pored navedenog, organ uprave moe pokrenuti postupak za oduzimanje prenije-tih, odnosno povjerenih poslova kada organ te poslove, i pored upozorenja, ne obavlja ili ih ne obavlja pravilno i aurno
3.12 INSPEKCIJSKI NADZOR

Inspekcijska kontrola odnosno inspekcijski nadzor, kao vrsta upravnog nadzora, je jedna od funkcija dravne uprave. Vrenje inspekcijskih poslova, u stvari predstavlja jedan oblik staranja o izvravanju zakona i drugih propisa. Inspekcijski nadzor su, po svojoj prirodi, iskljuivo poslovi dravnog karaktera i oni se u principu, ne mogu povjeravati drugim subjektima. Inspekcijski nadzor, saglasno Zakonu o inspekcijskoj kontroli, vre ministarstva i organi uprave u: ustanovama, pravnim licima, dravnim organima i organima optine, glavnog grada, prijestonice, organima lokalne uprave, drugog organa i organizacije, privrednog drutva i drugog oblika vrenja privredne djelatnosti, fizikog lica i drugog subjekta, u pogledu pridravanja zakona, drugih propisa i optih akata i preduzimanju upravnih i drugih mjera da se utvrene nepravilnosti usklade sa propisima. Poslove inspekcijske kontrole vre inspektori, kao ovlaena slubena lica, u okviru djelokruga organa uprave. Inspektori su samostalni u vrenju inspekcijske kontrole u granicama ovlaenja utvrenih zakonom i drugim propisima. Poslove inspekcijske kontrole, izuzetno, u sluajevima predvienim zakonom (posebne okolnosti, dua sprijeenost odnosno odsutnost inspektora) mogu vriti i drugi dravni slubenici na osnovu ovlaenja starjeine organa, sa svim ovlaenjima inspektora. Inspektor pri vrenju inspekcijske kontrole mora imati legitimaciju kojom dokazuje svojstvo inspektora. Budui da predstavlja poseban oblik upravnog nadzora, inspekcijski nadzor je u tijesnoj vezi sa naelima opteg upravnog postupka. No i pored toga inspekcijski nadzor ima neka specifina naela u odnosu na naela opteg upravnog postupka. To su prije svega naela: preventivnosti, zatite javnog interesa i supsidijarnosti. Naelo preventivnosti znai da djelovanje inspekcije treba da bude preventivno (da upozorava), a da se represivno djeluje (preduzimanje
80
upravnih mjera i radnji) samo kada se na prethodni nain ne moe obezbijediti svrha i cilj nadzora. Naelo srazmjernosti podrazumijeva da inspektor u vrenju nadzora preduzima one mjere i radnje koje su srazmjerne uinjenim nepravilnostima, a kojima se na povoljniji nain za subjekat nadzora postie cilj i svrha inspekcijskog nadzora. Naelo zatite javnog interesa znai da inspektor vri nadzor u cilju ostvarivanja i zatite javnog interesa, kao i u interesu pravnih i fizikih lica u skladu sa javnim interesom. Subjekt nadzora je obavezan da omogui nesmetan inspekcijski pregled i da postupa po naredbama inspektora. Ova obaveza odnosi se i na druga lica u postupku, ako postoji osnovana sumnja da se u njihovim prostorijama ili objektima obavlja djelatnost ili se nalaze predmeti koji su u vezi sa inspekcijskim pregledom. Svako ometanje inspektora predstavlja osnov za upozorenje, kao i izricanje novane kazne, a kad ni to nije dovoljno obezbjeuje se intervencija policije. Kad inspektor utvrdi da je povrijeen zakon ili propis obavezan je da preduzme propisane mjere i radnje u cilju otklanjanja tih nepravilnosti (npr. naredi prinudno otvaranje objekta radi vrenja inspekcijske kontrole, naredi prinudno zatvaranje objekta, naredi zabranu raspolaganje sredstvima na iro raunu, naredi oduzimanje i unitenje neispravnih stvari i roba, zabrani izgradnju objekta i dr). Nadalje, inspektor moe izrei novanu kaznu, kao upravnu mjeru u sluajevima utvrenim propisom, kao i da naplatiti mandatnu kaznu, kad utvrdi da je subjekt nadzora uinio prekraj. Mjere i radnje za koje je ovlaen inspektor nareuje rjeenje, a izuzetno i usmenim rjeenjem na zapisnik o izvrenom inspekcijskom pregledu, s tim to je, u ovom sluaju, duan da donese rjeenje u pismenoj formi u roku od tri dana. Protiv rjeenja inspektora moe se izjaviti alba, u roku od osam dana, nadlenom dravnom organu uprave (ministarstvu odnosno organu uprave). 0 svakom izvrenom inspekcijskom pregledu inspektor sastavlja zapisnik Glavnog inspektora, na vrijeme od etiri godine, na osnovu javnog oglaavanja, postavlja starjeina organa uz saglasnost Vlade. Glavni inspektor organizuje vrenje poslova inspekcijske kontrole i vri inspekcijsku kontrolu. Inspektora postavlja starjeina organa uprave, na vrijeme od etiri godine, na osnovu javnog konkursa. Za inspektora, shodno propisima o dravnim slubenicima, moe se postaviti lice koje ima visoku strunu spremu, poloen struni ispit i odgovarajue radno iskustvo (od etiri do osam godina), a za glavnog inspektora lice koje ima radno iskustvo 10 godina.
3.13 UPRAVNA INSPEKCIJA

Upravna kontrola uprave (upravna inspekcija) predstavlja specifian vid inspekcijske kontrole koja se od drugih inspekcijskih kontrola razlikuje, prvenstveno, po formalnom momentu, tj. po tome ko i nad kim vri kontrolu. Kod inspekcijske kontrole uprave, dravni organi uprave kontroliu druge organe dravne uprave, odnosno dravne organe, pravosudne
81
UPRAVA ZA KADROVE
organe, organe lokalne samouprave, slube organa drave i optine, preduzea, ustanove i druga pravna lica koja vre javna ovlaenja. Predmet takve kontrole je primjena zakona i drugih propisa o dravnoj upravi, u odnosu na organizaciju uprave, slubenike odnose, javnost rada, ravnopravnost jezika i pisma, kao i propise o upravnom postupku koji se odnose na efikasnost i aurnost u rjeavanju upravnih stvari, postupanje u skladu sa pravilima postupka, strunu spremu zaposlenih koji vre poslove dravne uprave, pruanje pravne pomoi i trokove upravnog postupka, primjena propisa o kancelarijskom poslovanju i voenju evidencija. Poslove upravne inspekcije vri ministarstvo nadleno za poslove javne uprave, preko upravnih inspektora. Pored obaveze i ovlaenja utvrenih Zakonom o inspekcijskoj kontroli, upravni inspektor slubenicima koji neizvravaju, nesavjesno ili nemarno vre slubene obaveze, zloupotrebljavaju slubeni poloaj ili prekorauju ovlaenja koja se odnose na primjenu pravila upravnog postupka, odluivanje, voenje propisanih evidencija, kancelarijsko poslovanje, odbijanje ili davanje netanih podataka upravnom inspektoru potrebnih za ostvarivanje njegove funkcije, moe izrei upravne mjere i to: || novanu kaznu; || zabranu vrenja poslova slubeniku na upravnim poslovima, poslovima voenja evidencije ili kancelarijskog poslovanja. U sluaju kada upravni inspektor, u postupku kontrole, utvrdi da na upravnim poslovima, evidencijama ili kancelarijskom poslovanju radi slubenik koji ne ispunjava propisane uslove, zabranie mu vrenje poslova.
3.14 SREDSTVA ZA RAD ORGANA DRAVNE UPRAVE

Sredstva za rad organa dravne uprave obezbjeuju se u budetu. Sredstva za rad organa dravne uprave ine: sredstva za vrenje redovne djelatnosti, sredstva opreme i sredstva za posebne namjene. Sredstva za vrenje redovne djelatnosti organa dravne uprave, utvruju se u skladu sa potrebama vrenja poslova kojima se obezbjeuje ostvarivanje prava fizikih i pravnih lica. Sredstva opreme obezbjeuju se u stvarima ili u novcu za nabavku opreme. Budetom se mogu organima dravne uprave, radi podmirivanja odreenih drutvenih potreba ili izvravanja odreenih zadataka, obezbijediti sredstva za posebne namjene, u skladu sa njihovom djelatnou. Sredstva za posebne namjene koriste se i sa njima se raspolae na nain utvren propisima i aktom kojim se sredstva obezbjeuju. Organi dravne uprave duni su da sredstva za rad koriste tako da obezbijede to potpunije vrenje svojih funkcija, odnosno podmirivanje odreenih drutvenih potreba i izvravanje odreenih zadataka. Organi dravne uprave samostalno raspolau sredstvima za vrenje djelatnosti. Za zakonito korienje sredstava organa dravne uprave odgovorni su starjeina organa, odnosno drugo ovlaeno lice. Kontrolu zakonitosti korienja sredstava za rad organa dravne uprave vri ministarstvo nadleno za poslove budeta, u skladu sa zakonom.
82
Sredstva za zarade dravnih slubenika i namjetenika, se takoe obezbjeuju u budetu, u skladu sa posebnim propisom.
83
LOKALNA SAMOUPRAVA
UPRAVA ZA KADROVE
LOKALNA SAMOUPRAVA
Ustavom Crne Gore, u dijelu koji se odnosi na lokalnu samoupravu, izmeu ostalog, utvreno je: da pravo na lokalnu samoupravu obuhvata pravo graana i organa lokalne samouprave da ureuju i upravljaju odreenim javnim i drugim poslovima na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva, da je osnovni oblik lokalne samouprave optina, a da se mogu osnivati i drugi oblici samouprave. Zakonom o lokalnoj samoupravi, propisano je da se lokalna samouprava ostvaruje u optini, glavnom gradu i prijestonici. Prema tome, optina, glavni grad i prijestonica su teritorijalne jedinice i tipovi lokalnih zajednica u kojima lokalno stanovnitvo ostvaruje pravo na lokalnu samoupravu. Lokalna samouprava u Glavnom gradu i Prijestonici, ostvaruje se shodno ovom zakonu, ukoliko posebnim zakonom nije drukije odreeno. Zakonom o Glavnom gradu utvrene su odreene specifinosti, to znai da se lokalna samouprava u Glavnom gradu ostvaruje prema odredbama ovog zakona, a na pitanja koja nijesu ureena ovim posebnim zakonom, primjenjuje se Zakon o lokalnoj samoupravi (supsidijarna primjena). Lokalna samouprava u Prijestonici, ostvaruje se u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, obzirom Zakon o Prijestonici (iz 1993.g), ne predvia specifinosti u ostvarivanju lokalne samouprave u Prijestonici. Principi na kojima se lokalna samouprava ostvaruje, su, principi: demokratizacije, decentralizacije, depolitizacije, autonomnosti, zakonitosti i javnosti rada, profesionalnosti, efikasnosti rada organa lokalne samouprave i meusobne saradnje drave i optine.
4.1 PRAVNI STATUS OPTINE

U optini, kao lokalnoj zajednici, ostvaruje se zadovoljavanje potreba od neposrednog i zajednikog interesa za lokalno stanovnitvo. Radi stvaranja uslova za to neposrednije i efikasnije vrenje poslova i zadovoljavanje potreba lokalnog stanovnitva lokalna samouprava ostvaruje se i u mjesnoj samoupravi. Optine se mogu osnivati, ukidati ili spajati sa drugim optinama samo zakonom. Optina se osniva za podruje na kojem postoje uslovi za ostvarivanje prava i dunosti lokalnog stanovnitva i njihovih neposrednih i zajednikih interesa i njen materijalni i drutveni razvoj. Pri osnivanju optina polazi se od istorijskog razvoja i tradicije da optina predstavlja geografski i ekonomski povezanu cjelinu za stanovnitvo tog podruja , koje se ogleda u povezanosti naseljenih mjesta, broju stanovnika, organizaciji slubi od neposrednog interesa za lokalno stanovnitvo, gravitaciji prema centru, razvojnim i ekolokim uslovima podruja i drugim pitanjima od znaaja za stanovnitvo odreenog podruja i ostvarivanja njihovih potreba i interesa. Osnivanje novih optina, ukidanje ili spajanje postojeih ili dijeljenje jedne optine u dvije ili vie novih optina i promjena sjedita
86
optina vri se po prethodnom izjanjavanju lokalnog stanovnitva sa odnosnog podruja. Pojedino naselje optine se zakonom moe izdvojiti i pripojiti drugoj optini, uz prethodnu inicijativu i izjanjavanje lokalnog stanovnitva na referendumu i uz pribavljeno miljenje skuptine jedne i druge optine. Optina ima naziv i teritoriju , statut i druge opte akte. Osim toga, optina moe imati simbole. Simboli optine su: grb , zastava i praznik. Oblik i sadrina simbola i praznik optine ureuju se statutom optine. Simbolima optine izraavaju se istorijska, kulturna, prirodna i druga obiljeja optine. Simboli optine ne mogu biti u istovjetnom ili modifikovanom obliku sa dravnim, odnosno nacionalnim simbolima, niti sa simbolima drugih drava ili sa znakom politike partije, privrednog drutva, ustanove ili drugog pravnog lica.
4.2 POSLOVI LOKALNE SAMOUPRAVE

Optina vri poslove lokalne samouprave koji su od neposrednog i zajednikog interesa za lokalno stanovnitvo (sopstveni poslovi). Optina vri i poslove dravne uprave, kada joj se ti poslovi prenesu ili povjere. Sopstveni poslovi optine odreuju se zakonom i statutom optine. U obavljanju sopstvenih poslova lokalna uprava je samostalna i u vrenju tih poslova prava optine ne mogu biti uskraena ili ograniena aktima drave, izuzev u sluajevima i pod uslovima utvrenim zakonom. Optina obezbjeuje sredstva za obavljanje sopstvenih poslova. Svaka optina u skladu sa zakonom donosi: planove i programe razvoja; program ureenja graevinskog zemljita; prostorne i urbanistike planove; budet i zavrni raun budeta; plan kapitalnog poboljanja i investicionu politiku; planove i programe u pojedinim upravnim oblastima i programe razvoja i zatite ivotne sredine. Pored navedenog, optina ureuje i obezbjeuje, naroito: uslove za obavljanje i razvoj komunalnih djelatnosti; uslove za razvoj preduzetnitva; vrenje poslova ureenja, korienja i zatite graevinskog zemljita; korienje poslovnog prostora; uslove za ouvanje i zatitu prirodnih vrijednosti; socijalnu zatitu i pomo starim i invalidnim licima, rjeavanje stambenih pitanja lica u stanju socijalne potrebe; djeiju zatitu koja se odnosi na odmor i rekreaciju djece; javni prevoz putnika u lokalnom saobraaju; poslove utvrivanja, naplate i kontrole lokalnih javnih prihoda; odnose u oblasti stanovanja, stvara uslove za odravanje i zatitu stambenih zgrada i zatitu prava etanih vlasnika; uslove za zatitu od elementarnih nepogoda, i poara; uslove za unapreenje sporta i fizike kulture, rekreacije djece, omladine i odraslih, izgradnju i odravanje objekata fizike kulture; uslove u vezi sa izgradnjom i postavljanjem privremenih i drugih objekata; uslove za zatitu spomenika i spomen obiljeja lokalnog znaaja; radno vrijeme i uslove za rad objekata koji pruaju usluge graanima; uslove za obavljanje autotaksi prevoza. Vlada moe zahtijevati od optina, kad ocijeni da je obavljanje sopstvenih poslova od
87
UPRAVA ZA KADROVE
zajednikog interesa za dvije ili vie optina, da zajedniki obezbijede vrenje tih poslova ili da utvrdi javni interes i obezbijedi njihovo vrenje. Ovim se stvaraju uslovi da se u obavljanju odreenih poslova obezbijedi tehniko - tehnoloko i ekonomsko jedinstvo optina, obezbijedi usklaeni razvoj optina sa razvojem drave i obezbijedi uredno i kvalitetno zadovoljavanje zajednikih interesa i potreba stanovnitva. Vrenje pojedinih poslova iz nadlenosti organa dravne uprave moe se prenijeti odnosno povjeriti optini kada se na taj nain obezbjeuje njihovo efikasnije i ekonominije vrenje. Uslovi pod kojima se prenose, odnosno povjeravaju poslovi optini ureuju se zakonom, odnosno propisom Vlade. Organi dravne uprave kontroliu da li optina u vrenju povjerenih, odnosno prenesenih poslova postupa u skladu sa zakonom, odnosno propisom. Detaljnija razrada pitanja prenoenja i povjeravanja poslova organa dravne uprave lokalnoj samoupravi i vrenje nadzora nad obavljanjem tih poslova, data je u poglavlju - DRAVNA UPRAVA.
4.3 ORGANI OPTINE

Saglasno zakonu, organi optine su: skuptina optine i predsjednik optine. Skuptina optine je predstavniki organ lokalnog stanovnitva, koja vri osnovne funkcije lokalne vlasti, utvrene Ustavom, zakonom i statutom. Skuptina optine se obrazuje kao jednodomna, a ine je odbornici, koje biraju graani, neposredno i tajnim glasanjem. Skuptina se bira na period od etiri godine. Izbore za skuptinu raspisuje predsjednik optine. Broj odbornika u skuptini optine utvruje se statutom optine. Skuptina optine: donosi statut optine, odluke i druge akte; donosi razvojne programe djelatnosti za koje je nadlena; donosi urbanistiki plan; donosi budet i zavrni raun budeta; utvruje optinske takse, tarife i naknade; raspisuje optinski referendum i odluuje o zaduivanju optine i vri druge poslove utvrene statutom i zakonom. Ovi poslovi spadaju u sopstvene poslove, izvornu nadlenost optine i od neposrednog su i zajednikog za lokalno stanovnitvo a istovremeno su i od opteg interesa za razvoj drave u cjelini. Skuptina optine odluuje veinom glasova na sjednici kojoj prisustvuje veina ukupnog broja odbornika. Statut optine, odluka o zaduenju optine i davanje garancija optine donose se dvotreinskom veinom ukupnog broja odbornika skuptine optine. U vrenju poslova iz svog djelokruga skuptina optine donosi odluke, preporuke i zakljuke i druge opte akte. Odlukom se propisuju prava i obaveze graana, preduzea, ustanova i drugih pravnih lica, u okviru prava i dunosti lokalne samouprave. Skuptina donosi preporuke u kojima iznosi svoj stav za poslove iz izvorne nadlenosti koji se odnose na druge organe i organizacije, preduzea, ustanove i druga pravna lica. Skuptina donosi zakljuke o pitanjima o kojima raspravlja na sjednici. Skuptina optine moe donositi propise i druge akte za izvravanje zakona, drugih propisa i optih akata, ako je za to zakonom ovlaena u vrenju svojih prava i dunosti. Skuptina optine moe donositi i pojedinane
88
akte, u skladu sa zakonom i statutom optine. Skuptina optine ima predsjednika skuptine, kojeg biraju odbornici iz reda odbornika, a mandat mu traje koliko i mandat odbornika. Predsjednik skuptine, saziva skuptinu, predsjedava skuptinom i rukovodi njenim radom i stara se o realizaciji njenih odluka i drugih akata. Funkcija predsjednika skuptine je po pravilu volonterska Skuptina moe imati sekretara koga imenuje skuptina, na period od etiri godine, na predlog predsjednika skuptine. Sekretar skuptine za svoj rad odgovara skuptini i predsjedniku optine, na nain utvren statutom. Sekretar skuptine priprema sjednice skuptine, njenih radnih tijela, koordinira aktivnosti optinskih organa, organizacija i slubi na pripremi sjednica skuptine i vri druge poslove utvrene statutom. Predsjednik optine je izvrni organ optine. Predsjednik optine predstavlja i zastupa optinu. Predsjednika optine biraju graani na osnovu slobodnog, opteg, jednakog i neposrednog birakog prava. Predsjednik optine se bira na period od pet godina. Izbore za predsjednika optine raspisuje skuptina optine. Funkcija predsjednika je profesionalna. Saglasno zakonu, predsjedniku optine prestaje mandat, prije vremena na koje je izabran: opozivom, izglasavanjem nepovjerenja, podnoenjem ostavke i po sili zakona. U vrenju izvrne funkcije, predsjednik optine: predlae propise i druge akte koje donosi skuptina, stara se i odgovoran je za izvravanje zakona, drugih propisa i optih akata, stara se i odgovoran je za izravanje prenesenih i povjerenih poslova, utvruje organizaciju i nain rada lokalne uprave, usmjerava i usklauje rad organa lokalne uprave, vri nadzor nad radom lokalne uprave, odgovoran je za izvravanje odluka i drugih akata koje donosi skuptina i donosi akta za njihovo izvravanje, donosi akta kojima se obezbjeuje izvravanje budeta i vri druge poslove u skladu sa zakonom. Predsjednik optine donosi akta iz nadlenosti skuptine ako skuptina iz opravdanih razloga nije u mogunosti da se sastane i ta akta podnosi skuptini na potvrdu na prvoj narednoj sjednici, a ako ih skuptina ne potvrdi, ta akta prestaju da vae. Optina moe imati jednog ili vie potpredsjednika. Potpredsjednika imenuje i razrjeava predsjednik optine. Mandat potpredsjednika traje koliko i mandat predsjednika optine. Potpredsjednik zamjenjuje predsjednika optine u sluaju njegove odsutnosti ili sprijeenosti i vri druge poslove koje mu predsjednik povjeri. U sluaju da potpredsjednik nije imenovan, predsjednika optine zamjenjuje glavni administrator.
4.4 LOKALNA UPRAVA, ORGANI LOKALNE UPRAVE I JAVNE SLUBE

Poslovi lokalne uprave utvreni su Zakonom o lokalnoj samoupravi. Poslovi lokalne uprave su: izvravanje zakona, drugih propisa i optih akata; pripremanje nacrta odluka i drugih akata koje donose organi lokalne samouprave; vrenje upravnog nadzora; vrenje
89
UPRAVA ZA KADROVE
strunih i drugih poslova koje joj povjere organi lokalne samouprave; rjeavanje o pravima i obavezama graana, pravnih i drugih lica; voenje evidencija u skladu sa zakonom i optim aktima organa lokalne samouprave; rjeavanje u prekrajnom postupku; vrenje i drugih poslova utvrenih statutom i drugim aktima. Lokalnom upravom rukovodi i koordinira glavni administrator. Glavni administrator organizuje rad lokalne uprave i odgovoran je za zakonitost, efikasnost i ekonominost njenog rada i vri nadzor nad radom organa lokalne uprave. Glavni administrator ima ovlaenja drugostepenog organa u upravnim stvarima. Poslovi glavnog administratora obavljaju se profesionalno. Glavnog administratora imenuje i razrjeava predsjednik optine. Glavni administrator za svoj rad i rad organa lokalne uprave odgovara predsjedniku optine i skuptini. Saglasno Zakonu o lokalnoj samoupravi, za vrenje poslova lokalne uprave obrazuju se organi lokalne uprave (sekretarijati, uprave, direkcije, biroi i sl.). Specifine poslove lokalne uprave vre: komunalna policija, posebne slube i centri. Poslovi koji zahtijevaju posebna struna znanja i samostalnost u radu, vre agencije. Akt o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji organa, donosi glavni administrator, a agencije direktor, uz saglasnost predsjednika optine. Radom organa lokalne uprave rukovodi starjeina organa. Starjeinu organa postavlja i razrjeava glavni administrator, uz saglasnost predsjednika optine. Starjeina organa za svoj rad odgovara glavnom administratoru i predsjedniku optine. Starjeina organa odluuje o izboru i rasporeivanju slubenika i namjetenika i vri druge poslove u skladu sa zakonom i statutom optine. Optina moe imati menadera. Menader uestvuje u izradi razvojnih programa, predlae projekte u skladu sa utvrenim razvojnim programom i stara se o njihovoj realizaciji. Menadera postavlja i razrjeava predsjednik optine. Menader za svoj rad odgovara predsjedniku optine. Optina ima slubu za vrenje komunalnog nadzora - komunalnu policiju. Komunalna policija vri poslove koji se odnose na: komunalni red u oblasti parkiranja, deponovanje otpada, snabdijevanje vodom, odvoenje otpadnih i atmosferskih voda, javnu istou, javnu rasvjetu, odravanje pijaca, parkova, zelenih povrina, saobraajnih oznaka i signalizacije, lokalne puteve, buku, radno vrijeme, prevoz putnika u gradskom i prigradskom saobraaju, auto-taksi prevoz, prua informativne usluge graanima i vri druge poslove iz nadlenosti optine propisane zakonom i odlukom skuptine. Nadzor nad zakonitou i cjelishodnou rada komunalne policije vri glavni administrator. Optina ima i slubu zatite i Informacioni centar. Sluba zatite obezbjeuje spaavanje i zatitu imovine i lica od poara, eksplozija, havarija i drugih akcidentnih i vanrednih situacija. Nadzor nad zakonitou i cjelishodnou rada slube zatite vri predsjednik optine. Informacioni centar, putem sredstava savremene informacione i komunikacione tehnologije, prua podatke i obavjetenja graanima o organima optine i javnim slubama koje pruaju javne usluge graanima.
90
4.5 MJESNA SAMOUPRAVA

Radi odluivanja o ostvarivanju lokalnih potreba i interesa u oblastima ureivanja naselja, stanovanja, zatite potroaa, kulture, fizike kulture, zatite i unapreenja ivotne sredine, kao i u drugim oblastima ivota i rada, graani osnivaju mjesnu zajednicu. Uslovi za osnivanje mjesne zajednice, poslovi mjesne zajednice, organizacija, nain rada i nain odluivanja organa mjesne zajednice, kao i pitanja finansiranja mjesnih zajednica, ureuje se odlukom skuptine optine. Skuptina optine moe, kada je to neophodno radi ostvarivanja prava i dunosti graana, privremeno do samoorganizovanja, osnovati mjesnu zajednicu. Sredstva za zadovoljavanje potreba lokalnog stanovnitva u mjesnoj zajednici obezbjeuju se iz prihoda optine, sopstvenih prihoda mjesne zajednice, naknade za usluge koje svojim aktivnostima ostvari mjesna zajednica, poklona, donacija i sl. Mjesna zajednica ima svojstvo pravnog lica. Vie teritorijalno povezanih i razvojno i ekonomski upuenih mjesnih zajednica mogu, u cilju ostvarivanja zajednikih potreba i interesa, sporazumno osnovati mjesni koordinacioni centar. Mjesni koordinacioni centar obavlja poslove koje mjesne zajednice povjere centru. Mjesni koordinacioni centar obavlja i poslove koje centru povjeri optina. Mjesni centar ima svojstvo pravnog lica.
4.6 UEE GRAANA U OSTVARIVANJU LOKALNE SAMOUPRAVE

Optina stvara uslove, podstie i pomae uee lokalnog stanovnitva u zadovoljenju njihovih kulturnih, sportskih, obrazovnih, zdravstvenih, informativnih i drugih potreba. Zakonom su odreeni oblici uea graana u ostvarivanju lokalne uprave. Ti oblici odluivanju su: Inicijativa - koju graani mogu da pokrenu pred nadlenim organima radi razmatranja i odluivanja o odreenim pitanjima od interesa za lokalno stanovnitvo; o inicijativi nadleni organ je duan da zauzme stav u roku od 30 dana, i da o tome obavijesti podnosioca inicijative; Graanska inicijativa - kojom se predlae donoenje ili promjena akta kojim se ureuju znaajna pitanja iz nadlenosti lokalne samouprave; statutom optine utvruju se pitanja o kojima se moe pokrenuti inicijativa, potreban broj potpisa graana i postupak po inicijativi i sl.; ukoliko nadleni organ ne prihvati inicijativu, o pitanjima pokrenutim moe se raspisati referendum; Zbor graana - se saziva radi usvajanja zahtjeva i predloga od interesa za lokalno stanovnitvo i ti zahtjevi se upuuju nadlenom organu; Mjesni referendum - se organizuje radi izjanjenja graana sa dijela teritorije optine
91
UPRAVA ZA KADROVE
o pitanjima iz nadlenosti lokalne samouprave; statutom optine utvruju se pitanja o kojima se graani izjanjavaju mjesnim referendumom; Optinski referendum - se moe raspisati radi prethodnog izjanjenja graana na teritoriji optine o pojedinim pitanjima iz nadlenosti lokalne samouprave, na nain ureen zakonom, odnosno statutom. Graanska alba ili peticija i sl. - kojima se od organa trae objanjenja u vezi sa poslovima iz njihovog djelokruga rada; nain podnoenja graanske albe, peticije i sl. i postupanja po njima blie se ureuje statutom optine. Pored navedenog, Zakon o lokalnoj samoupravi obezbjeuje i uee lokalnog stanovnitva u donoenju odluka od njihovog neposrednog i zajednikog interesa, odnosno obezbjeuje uee graana u vrenju javnih poslova. Zakonom se odreuju odluke odnosno poslovi od neposrednog i zajednikog interesa za lokalno stanovnitvo, a skuptina optine posebnom odlukom ureuje nain uea stanovnitva u njihovo donoenje odnosno vrenje. Odluke od neposrednog i zajednikog interesa za lokalno stanovnitvo, saglasno zakonu, su odluke koje se odnose na: donoenje programa razvoja optine, donoenje prostornih i urbanistikih planova, donoenje budeta i donoenje optih akata kojima se utvruju prava i obaveze graana. Uee lokalnog stanovnitva u odluivanju u navedenim poslovima obezbjeuje se, naroito: javnim objavljivanjem nacrta tih dokumenata; obavjetavanjem o nainu, rokovima, mjestu i vremenu odravanja javnih rasprava, sa potrebnim informacijama o predmetu javne rasprave; obavezivanjem organa lokalne samouprave da razmotre sve prispjele komentare, predloge ili sugestije uesnika javne rasprave i saine rezime komentara i stavova o prihvatanju, odnosno razlozima njihovog neprihvatanja; sainjavanjem izvjetaja o rezultatima javne rasprave i njihovim dostavljanjem predlagau, i obavezivanjem organa lokalne uprave da usvojeni dokumenti budu dostupni javnosti.
4.7 ODNOSI I SARADNJA LOKALNE SAMOUPRAVE SA GRAANIMA, NEVLADINIM ORGANIZACIJAMA, JAVNIM SLUBAMA IJI JE OSNIVA DRAVA I DRAVNIM ORGANIMA
Organi lokalne samouprave obavezni su da obezbijede ostvarivanje prava i dunosti lokalnog stanovnitva na zakonit i efikasan nain, uz potovanje linosti i dostojanstva graana. Lokalni funkcioneri i lokalni slubenici su duni da se pridravaju pravila ponaanja u skladu sa Kodeksom ponaanja lokalnih slubenika i namjetenika. U tom smislu organi lokalne samouprave duni su da graanima daju potrebne podatke, objanjenja i obavjetenja, bilo putem broura ili putem medija, a za postupanje u upravnom stvarima obavezni su da javno istaknu standarde postupanja. Lokalni funkcioneri i starjeine organa lokalne uprave
92
duni su da odrede vrijeme za prijem graana. Na javnim objektima gdje su smjeteni organi lokalne samouprave i javne slube mora biti istaknut naziv organa, odnosno javne slube, a na ulazu u slubene prostorije mora biti istaknuto lino ime i zvanje, odnosno zanimanje lokalnog slubenika i namjetenika. Nadalje, mora se obezbijediti knjiga utisaka i sandue za primjedbe i pritube graana. U cilju to kvalitetnijeg obavljanja odreenih poslova iz nadlenosti organa lokalne uprave, posebno u odnosu na ostvarivanje prava graana, organi lokalne uprave mogu organizovati rad u mjesnim zajednicama, odnosno mjesnim centrima. Nain vrenja tih poslova, u mjesnim zajednicama odnosno centrima, odreuje glavni administrator. Organi lokalne samouprave obavezni su da sarauju sa nevladinim organizacijama. Ova saradnja se ostvaruje, naroito: informisanjem nevladinih organizacija o svim pitanjima od znaaja za nevladin sektor; konsultovanjem nevladinog sektora u odnosu na programe razvoja lokalne samouprave i o optim akatima koje donosi skuptina; omoguavanjem uea nevladinog sektora u radu radnih grupa na pripremi normativnih akata ili izradi projekata ili programa i nadlenosti optina; finansiranjem projekata nevladinih organizacija od interesa za lokalno stanovnitvo, obezbjeivanjem uslova za rad nevladinog sektora; i na drugi nain propisan statutom optine. Organi lokalne samouprave ostvaruju saradnju i sa javnim slubama i drugim pravnim licima iji je osniva drava, na nain to organi lokalne uprave uestvuju u postupku utvrivanja i sprovoenja njihovih planova i programa razvoja i daju predloge, sugestije i miljenja u pogledu vrenja njihove djelatnosti na teritoriji optine. Ove slube i pravna lica obavezni su da optinskim organima, na njihov zahtjev, dostave izvjetaje o ostvarivanju planova i programa razvoja na njhovoj teritoriji. Ukoliko javne slube i druga pravna lica iji je osniva drava, odbiju saradnju, nadleni organ lokalne uprave moe o tome da obavijesti Vladu i da zahtijeva od Vlade da preduzme odgovarajue mjere. U tom sluaju, Vlada je obavezna da obavijesti nadleni organ lokalne uprave o preduzetim mjerama. Odnosi i saradnja optina i dravnih organa zasnovani su prevashodno na meusobnoj saradnji i preciznom definisanju meusobnih obaveza. U tom smislu organi lokalne samouprave u poslovima iz sopstvenog djelokruga daju organima dravne uprave: inicijative za ureivanje odnosa od znaaja za lokalno stanovnitvo, daju predloge za preduzimanje aktivnosti dravnih organa na razvijanju lokalne samouprave, trae miljenje od nadlenih dravnih organa u vezi sa primjenom zakona i uestvuju u pripremi zakona koji su od interesa za ostvarivanje i razvoj lokalne samouprave. Nasuprot tome dravni organi obavjetavaju organe lokalne samouprave o mjerama koje preduzimaju ili namjeravaju preduzeti u izvravanju zakona od neposrednog interesa za ostvarivanje lokalne samouprave, pruaju strunu pomo organima lokalne samouprave, trae izvjetaje, podatke i obavjetenja o obavljanju poslova iz nadlenosti lokalne samouprave i slino. Kada su u pitanju poslovi lokalne samouprave, koji se odnose na utvrivanje i ostvarivanje sloboda, prava i dunosti graana, dravni organi vre nadzor nad zakonitou rada organa lokalne samouprave, u obavljanju tih poslova. U tom nadzoru dravni organi, sa-
93
UPRAVA ZA KADROVE
glasno zakonu, vre kontrolu zakonitosti rada i postupanja organa lokalne samouprave i vre kontrolu efikasnosti, ekonominosti i efektivnosti vrenja tih poslova, pokreu postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti optih akata koje donose organi lokalne samouprave za vrenje tih poslova, nalai organu lokalne samouprave izvravanje utvrenih obaveza i preduzimaju druge mjere predviene posebnim propisom. Nadalje, u vrenju nadzora nad obavljanjem poslova utvrivanja i ostvarivanja sloboda, prava i dunosti graana, Vlada moe da: || upozori organ lokalne samouprave da obezbijedi ostvarivanje svojih funkcija kada due vrijeme ne obavljaju funkcije, a time se dovodi u pitanje ostvarivanje prava i sloboda graana; || do odluke Ustavnog suda obustavi od izvrenja propis ili opti akt skuptine ili predsjednika optine za koji smatra da je u suprotnosti sa Ustavom ili zakonom ili kojima se oduzimaju ili ograniavaju slobode, prava i dunosti graana; || izuzetno, raspusti skuptinu optine, ukoliko skuptina nakon upozorenja ne obezbijedi ostvarivanje svojih funkcija ili samostalno ne uredi odnose; Nadzor nad vrenjem poslova iz delegiranog djelokruga, je raznovrsniji i kree se od preventivnih i korektivnih ovlaenja ( izdavanja uputstva, instrukcija, objanjenja, naredbi za otklanjanje nepravilnosti), do represivnih ovlaenja tj. do preuzimanja poslova i njihovog neposrednog vrenja od strane organa dravne uprave, o emu je ve bilo rijei.
4.8 SARADNJA I UDRUIVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE

U vrenju poslova iz sopstvene nadlenosti, lokalne samouprave meusobno sarauju, a u okviru te saradnje mogu udruivati sredstva za vrenje poslova od zajednikog interesa. Saradnja lokalnih samouprava zasniva se na principima dobrovoljnosti i solidarnosti. Optine imaju pravo na osnivanje asocijacije optina za teritoriju drave. Asocijacijom optina u smislu zakona smatra se asocijacija koju je osnovalo vie od polovine optina sa teritorije drave. Asocijacija stie svojstvo pravnog lica upisom u evidenciju asocijacija optina. Optine i asocijacija optina u okviru svojih nadlenosti, mogu slobodno saraivati sa lokalnim zajednicama i asocijacijama drugih zemalja i udruivati se u regionalne i meunarodne organizacije lokalnih vlasti. U cilju zajednikog, ekonominijeg i efikasnijeg vrenja odreenih upravnih poslova i poslova javnih slubi, optine mogu osnovati meuoptinsku zajednicu. Poslovi i nain obavljanja tih poslova, kao i druga pitanja od znaaja za rad meuoptinske zajednice ureuju se sporazumom o osnivanju zajednice. Na sporazum o osnivanju meuoptinske zajednice i na akt o prestanku rada zajednice saglasnost daje Vlada. Kada meuoptinska zajednica, saglasno sporazumu o osnivanju, rjeava u upravnim stvarima o pravima i obavezama graana, o albama izjavljenim protiv upravnih akata organa
94
zajednice, rjeava glavni administrator optine. Mjesna nadlenost glavnog administratora utvruje se u skladu sa odredbama Zakona o optem upravnom postupku. Zaposleni u organima zajednice prava, obaveze i odgovornosti ostvaruju u organima optine gdje je sjedite zajednice. U pogledu nadzora nad radom zajednice, shodno se primjenjuju odredbe ovog zakona kojima se ureuju odnosi i saradnja organa lokalne samouprave i dravnih organa.
4.9 ZATITA LOKALNE SAMOUPRAVE

Lokalna samouprava zasniva se na visokom stepenu autonomnosti lokalnih zajednica, koja se izmeu ostalog, ogleda i u nemogunosti organa drave da svojim aktima, osim u sluajevima i pod uslovima utvrenim zakonom, uskrauju ili ograniavaju prava lokalne samouprave. U tom smislu lokalna zajednica odnosno skuptina optine ima pravo, da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugog propisa ili opteg akta dravnog organa, kojim se naruavaju prava i dunosti optine, utvrena Ustavom i zakonom. Nadalje, kada se pojedinanim aktima ili radnjama dravnih organa ili organizacija koje vre javna ovlaenja naruava pravo graana na lokalnu samoupravu, nadleni organ optine moe podnijeti ustavnu albu (Ustavnom sudu ). Osim prava na zatitu pred Ustavnim sudom, zatita lokalne samouprave moe se obezbijediti i putem podnoenja inicijative predsjedniku drave. Naime, kada se usvojenim zakonom naruava pravo graana na lokalnu samoupravu, asocijacija optina (Zajednica optina Crne Gore), moe podnijeti inicijativu predsjedniku Crne Gore, da takav zakon ne proglasi. Saglasno Ustavu predsjednik drave moe vratiti zakon na ponovno odluivanje skuptini. Ukoliko skuptina ponovo izglasa zakon, predsjednik je duan da proglasi ponovno izglasani zakon. Radi demokratskog uticaja lokalnog stanovnitva i kontrole rada organa vlasti, odnosno ostvarivanja funkcija lokalne samouprave, u optini se obrazuje Savjet za razvoj i zatitu lokalne samouprave. lanove Savjeta bira skuptina optine iz reda istaknutih i uglednih graana optine i strunjaka iz oblasti od znaaja za lokalnu samoupravu. Savjet ima pravo da organima drave, organima lokalne samouprave i javnim slubama podnosi predloge za unapreenje i razvoj lokalne samouprave, podizanje nivoa kvaliteta javnih usluga, zatitu Ustavom i zakonom utvrenih prava i dunosti optine i zatitu sloboda i prava lokalnog stanovnitva.
4.10 IMOVINA OPTINE I FINANSIRANJE

Optina ima imovinu i prihode. Imovinom i prihodima optina samostalno raspolae, u skladu sa zakonom. Imovinu optine ine pokretne i nepokretne stvari, novana sredstva,
95
UPRAVA ZA KADROVE
hartije od vrijednosti i druga imovinska prava. Optina upravlja i raspolae svojom imovinom, u skladu sa njenom namjenom rukovodei se principom dobre prakse ekonomskog i finansijskog menadmenta. Optina i javne slube iji je ona osniva dune su da vode evidenciju o svojoj imovini. Zakonom o lokalnoj samoupravi i posebnim materijalnim zakonom koji ureuju oblast javnih prihoda ureena su pitanja finansiranja lokalne samouprave. Sredstva za finansiranje lokalnih zajednica obezbjeuju se: iz sopstvenih prihoda (lokalne komunalne takse, lokalne administrativne takse, naknade za korienje graevinskog zemljita i dr.); prihoda koje ostvare organi lokalne uprave; samodoprinosa; ustupljenih prihoda po osnovima raznih vrsta poreza i boravinih taksa; i dopunskih sredstava iz budeta drave. Polazei od toga da pojedine nerazvijene lokalne zajednice ne mogu obezbijediti potrebna sredstva za finansiranje svoje redovne djelatnosti utvren je institut Vladinih potpora (iz egalizacionog fonda), po kome Vlada moe tim optinama obezbjeivati dopunska sredstva za normalno funkcionisanje lokalne zajednice.Za izvravanje svojih Ustavom utvrenih obaveza i za potrebe posebno utvrene programom razvoja optina se moe zaduivati i davati garancije u skladu sa zakonom. Prihodi i rashodi optine utvruju se u budetu optine. U budetu optine utvruju se i rasporeuju sredstva za zadovoljavanje zajednikih potreba u optini, za finansiranje i funkcionisanje skuptine i drugih organa u optini, kao i za druge potrebe u optini utvrene zakonom i odlukama skuptine optine u skladu sa zakonom. Sredstva za obavljanje prenesenih i povjerenih poslova obezbjeuju se iz budeta drave u skladu sa propisom odnosno programom o povjeravanju, odnosno prenoenju poslova .
4.11 GLAVNI GRAD

Zbog specifinosti Podgorice kao glavnog grada i administrativnog centra Crne Gore, Zakonom o glavnom gradu utvren je poseban nain ostvarivanja lokalne samouprave u Glavnom gradu. Glavni grad obuhvata teritoriju optine Podgorica i predstavlja urbano, privredno, kulturno i drutveno podruje, sa jedinstvenom teritorijom. Znaaj koji ima Glavni grad za Crnu Goru uslovio je i njegovu posebnost u odnosu na optinu kao jedinicu lokalne uprave. Ta posebnost je izraena u uspostavljanju partnerskog odnosa izmeu Glavnog grada i drave u domenu predstavljanja Glavnog grada u poslovima meudravne i meunarodne saradnje, zatite ivotne sredine, planiranja i ureenja prostora, javnog reda i mira i bezbjednosti saobraaja, vrenja poslova javnih slubi i u drugim oblastima u kojima postoji javni interes. U tom smislu, u navedenim oblastima, zakonom se utvruje obaveza saradnje i usklaenog djelovanja Glavnog grada i dravnih organa, a koje su istovremeno od interesa i za Glavni grad i dravu. U cilju ekonominijeg i efikasnijeg obavljanja odreenih poslova Glavnog grada i omoguavanja uea graana u vrenju poslova Glavnog grada, osnivane su gradske optine,
96
Gradska optina Tuzi i Gradska optina Golubovci. Podruje gradske optine odreuje se statutom Glavnog grada, uzimajui u obzir geografska, privredna, istorijska, kulturna i druga obiljeja tog podruja. Gradske optine imaju svojstvo pravnog lica, u okviru prava i dunosti gradske optine, i peat. Gradske optine, prema zakonu, su organizacione cjeline Glavnog grada. Kao organizacione cjeline Glavnog grada, gradske optine nemaju samoupravnu izvornu nadlenost, kao optine, i u tom smislu poslovi gradskih optina su po svojoj prirodi poslovi izvrnog karaktera. A to su poslovi od neposrednog interesa za lokalno stanovnitvo koji se odnose prije svega na: razvojne projekte kroz donoenje programa razvoja, obezbjeenje uslova i staranje o poslovima komunalne djelatnosti na podruju gradske optine, stvaranje uslova za razvoj i unapreenje kulture, sporta i fizike kulture, odmora i rekreacije djece, omladine i odraslih, obezbjeenje socijalne zatite koja se odnosi na kunu pomo starim i invalidnim licima i druge oblike socijalne zatite. Dakle, cilj je da se u okviru gradskih optina, efikasnije i ekonominije vre odreeni javni poslovi od neposrednog interesa za lokalno stanovnitvo i istovremeno iskau specifinosti pojedinih podruja grada. Glavni grad moe gradskoj optini povjeriti obavljanje i drugih poslova. Aktom o povjeravanju utvruju se poslovi, standardi i uslovi za njihovo obavljanje, s tim to se sredstva za finansiranje tih poslova obezbjeuju u budetu Glavnog grada. Organi Glavnog grada su: Skuptina Glavnog grada i gradonaelnik Glavnog grada . Skuptina je predstavniki organ graana Glavnog grada. Skuptina ima predsjednika. Funkcija predsjednika Skuptine je profesionalna. Gradonaelnik je izvrni organ Glavnog grada. Gradonaelnik moe imati jednog ili vie zamjenika. Zamjenika gradonaelnika imenuje i razrjeava gradonaelnik. Gradonaelnik moe uestvovati u radu Vlade, kada se raspravlja o pitanjima koja su od interesa za razvoj Glavnog grada. Radi razmatranja pitanja od interesa za razvoj Glavnog grada, gradonaelnik obrazuje Savjet gradonaelnika. Savjet gradonaelnika razmatra pitanja i daje predloge o: razvojnim programima i projektima, prostornim i urbanistikim planovima; budetu i zavrnom raunu; optim i drugim aktima kojima se utvruju prava i obaveze graana; izvjetaju o radu organa lokalne uprave i javnih slubi i unapreenju i razvoju javnih slubi, kvalitetu pruanja javnih usluga i o drugim pitanjima od znaaja za razvoj Glavnog grada. Za vrenje poslova lokalne uprave obrazuju se organi uprave Glavnog grada. Upravom Glavnog grada rukovodi i koordinira glavni administrator. Glavni administrator organizuje rad uprave. Principi koji vae za izbor organa optine, njihovu nadlenost, nain rada, nain donoenja odluka, prestanak mandata, odnose se i na organe Glavnog grada. Organi gradske optine su: skuptina gradske optine i predsjednik gradske optine. Skuptina gradske optine je predstavniki organ graana gradske optine. Predsjednik gradske optine je izvrni organ gradske optine, koga bira skuptina gradske optine. Za vrenje poslova lokalne uprave obrazuje se jedinstveni organ lokalne uprave gradske optine.Lokalnom upravom gradske optine rukovodi sekretar gradske uprave. Odnosi izmeu organa Glavnog grada i organa gradske optine zasnivaju se na naelima meusobne saradnje i kontrole zakonitosti rada organa gradske optine od strane
97
UPRAVA ZA KADROVE
organa Glavnog grada. U sluaju da skuptina gradske optine due od tri mjeseca ne odrava sjednice, ne izvrava odluke nadlenih sudova ili ne izvrava utvrene poslove, Skuptina Glavnog grada e upozoriti skuptinu gradske optine da uspostavi zakonom utvrene obaveze i obezbijedi ostvarivanje svojih poslova. Ako skuptina gradske optine ne obezbijedi ostvarivanje svojih poslova, Skuptina Glavnog grada, moe na predlog gradonaelnika da raspusti skuptinu gradske optine. U sluaju rasputanja, obavljanje poslova skuptine gradske optine, do njenog konstituisanja vri gradonaelnik.Saglasno pravnom statusu gradskih optina uspostavljen je i sistem njihovog finansiranja. U tom smislu, sredstva za finansiranje gradskih optina obezbjeuju se iz budeta Glavnog grada. Navedena sredstva se utvruju u zavisnosti od vrste, obima, sloenosti poslova, broja stanovnika gradske optine u odnosu na ukupan broj stanovnika Glavnog grada i ukupno raspoloivih materijalnih mogunosti Glavnog grada. Gradskoj optini pripada 50% prihoda Glavnog grada ostvarenih na podruju gradske optine (od poreza na nepokretnosti, od koncesionih naknada za korienje prirodnih dobara koje se dodeljuju Glavnom gradu, od lokalnih komunalnih taksi) .Pored ovih prihoda, gradskoj optini u cjelini pripada prihod od administrativnih taksi za spise i radnje pred organima lokalne uprave gradske optine.
98
99
PITANJA
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.
Upravni postupak (pojam opti i posebni upravni postupak,osnovna naela opteg upravnog postupka) Organi i slubena lica u upravnom postupku(organi, izuzee slubenog lica, nadlenost u upravnom postupku) Stranka i njeno zastupanje Optenje organa i stranaka (podnesci, pozivanje, zapisnik, dostavljanje) Rokovi i povraaj u preanje stanje Pokretanje upravnog postupka Dokazivanje (isprave,uvjerenja, vjetaenje,uviaj) Rjeenje i zakljuak u upravnom postupku alba u upravnom postupku i nadlenost organa za rjeavanje po albi Rad prvostepenog organa po albi i rjeavanje drugostepenog organa po albi Obnova upravnog postupka Mijenjanje i ponitavanje rjeenja u vezi sa upravnim sporom Ponitavanje i ukidanje po pravu nadzora Ukidanje i mijenjanje rjeenja uz pristanak ili po zahtjevu stranke Vanredno ukidanje Oglaavanje rjeenja nitavnim Pojam konanog,izvrnog i pravosnanog rjeenja Izvrenje (pojam, izvrenje novanih obaveza, izvrenje radi obezbjeenja, privremeni zakljuak) Trokovi upravnog postupka Upravni spor (pojam, predmet upravnog spora, iskljuenje upravnog spora, nadlenost za rjeavanje upravnog spora) Razlozi pobijanja upravnog akta Stranke u upravnom sporu (tuilac, tuena strana, zainteresovano lice) Pokretanje upravnog spora (tuba, rok za podnoenje tube, postupanje po tubi, odluivanje suda po tubi) Pravna sredstva Obaveznost sudskih odluka Dravna uprava-poslovi dravne uprave Organi dravne upravepojam naela rada, javnost i transparentnost rada organa dravne uprave
28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.
Ministarstva i drugi organi uprave Unutranja organizacija organa dravne uprave Propisi ministarstva i drugi pravni akti organa dravne uprave Upravljanje i odgovornost u organima dravne uprave Dravna uprava i graani Odnosi organa dravne uprave i Vlade, odnosi izmeu ministarstava, odnosi izmeu ministarstava i organa uprave, odnosi ministarstva prema skuptini, odnosi organa dravne uprave prema sudovima. Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave,odnosi organa uprave prema javnim ustanovama,javnim preduzeima i drugim pravnim licima iji je osniva drava. Odnosi organa dravne uprave prema nevladinim organizacijama Prenoenje i povjeravanje poslova dravne uprave Sredstva za rad organa dravne uprave Lokalna samouprava,poslovi lokalne samouprave (sopstveni, preneeni i povjereni) Pravni status optine (teriotorija, simboli) Organi optine (skuptina, predsjednik optine) Lokalna uprava,organi lokalne uprave i javne slube Mjesna samouprava Uee graana u ostvarivanju lokalne samouprave Odnosi i saradnja lokalne samouprave i graana, nevladinih organizacija, javnih slubi iji je osniva drava Saradnja i udruivanje lokalne samouprave Zatita lokalne samouprave Imovina optine i finansiranje optine Glavni grad
LITERATURA
Upravni postupak i upravni spor Zakon o optem upravnom postupku Zakon o upravnom sporu Komentari zakona Dravna uprava i lokalna samouprava u Crnoj Gori Ustav Crne Gore Zakon o dravnoj upravi Zakon o inspekcijskom nadzoru Zakon o budetu Uredba o organizaciji dravne uprave Uredba o grupi poslova, kriterijumima za unutranju organizaciju i sistematizaciju, nomenklaturi poslova i okvirni broj izvrilaca u organima dravne uprave Zakon o lokalnoj samoupravi Zakon o glavnom gradu Zakon o prestonici Zakon o finansiranju lokalne samouprave Zakon o teritorijalnoj podjeli Crne Gore

Upravni Postupak I Spor

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Upravni Postupak I Spor

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE

U PR AVNI PO S T U PAK I U P R AV N I S P OR DR AVN A U PR AVA I LOK A LN A S AMOU P R AVA U CRNOJ G O R I

Direktorica Svetlana Vukovi

1.2 OSNOVNA NAELA OPTEG UPRAVNOG POSTUPKA

1.3 ORGANI I SLUBENA LICA U UPRAVNOM POSTUPKU

1.4 NADLENOST U UPRAVNOM POSTUPKU

1.5 STRANKA U UPRAVNOM POSTUPKU I NJENO ZASTUPANJE

1.6 KOMUNIKACIJA ORGANA I STRANAKA

1.7 ROKOVI I POVRAAJ U PREANJE STANJE

1.8 POKRETANJE UPRAVNOG POSTUPKA

1.9 POSTUPAK DO DONOENJA RJEENJA

1.10 DOKAZIVANJE U UPRAVNOM POSTUPKU

1.11 RJEENJE I ZAKLJUAK U UPRAVNOM POSTUPKU

1.12 ALBA U UPRAVNOM POSTUPKU

1.13 PONAVLJANJE POSTUPKA

1.14 NAROITI SLUAJEVI PONITAVANJA, UKIDANJA I MIJENJANJA RJEENJA

1.15 IZVRENJE RJEENJA

1.16 ODRAVANJE REDA U POSTUPKU

1.17 TROKOVI POSTUPKA

2.2 PREDMET UPRAVNOG SPORA

2.3 PRAVO POKRETANJA UPRAVNOG SPORA

2.4 RAZLOZI ZA VOENJE UPRAVNOG SPORA

2.5 STRANKE U UPRAVNOM SPORU

2.6 NAIN POKRETANJA UPRAVNOG SPORA

2.7 PRIVREMENA MJERA

2.8 PRETHODNI POSTUPAK - ISPITIVANJE TUBE

2.9 REDOVNI POSTUPAK

2.10 ODLUIVANJE UPRAVNOG SUDA U UPRAVNOM SPORU

2.11 RAZLOZI ZA PONITAJ UPRAVNOG AKTA

2.12 ODLUIVANJE U SPORU PUNE JURISDIKCIJE

2.13 PRESUDA I RJEENJE UPRAVNOM SPORU

2.14 VANREDNI PRAVNI LJEKOVI

2.15 OBAVEZNOST PRESUDA

2.16 PRIMJENA DRUGIH ODREDBI I TROKOVI POSTUPKA

3.1 POSLOVI DRAVNE UPRAVE

3.2 ORGANI DRAVNE UPRAVE

3.3 UNUTRANJA ORGANIZACIJA DRAVNE UPRAVE

3.4 PROPISI MINISTARSTAVA I DRUGI PRAVNI AKTI ORGANA DRAVNE UPRAVE

3.5 UPRAVLJANJE I ODGOVORNOST U ORGANIMA DRAVNE UPRAVE

3.6 DRAVNA UPRAVA I GRAANI

3.7 ODNOS ORGANA DRAVNE UPRAVE I VLADE

3.10 ODNOS ORGANA DRAVNE UPRAVE PREMA NEVLADINIM ORGANIZACIJAMA

3.11 PRENOENJE I POVJERAVANJE POSLOVA DRAVNE UPRAVE

3.12 INSPEKCIJSKI NADZOR

3.13 UPRAVNA INSPEKCIJA

3.14 SREDSTVA ZA RAD ORGANA DRAVNE UPRAVE

4.1 PRAVNI STATUS OPTINE

4.2 POSLOVI LOKALNE SAMOUPRAVE

4.3 ORGANI OPTINE

4.4 LOKALNA UPRAVA, ORGANI LOKALNE UPRAVE I JAVNE SLUBE

4.5 MJESNA SAMOUPRAVA

4.6 UEE GRAANA U OSTVARIVANJU LOKALNE SAMOUPRAVE

4.8 SARADNJA I UDRUIVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE

4.9 ZATITA LOKALNE SAMOUPRAVE

4.10 IMOVINA OPTINE I FINANSIRANJE

4.11 GLAVNI GRAD

You might also like