Zakon o Pravu Na Pristup Informacijama U RH

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA
U REPUBLICI HRVATSKOJ:
PRIMJENA ANALIZE JAVNIH POLITIKA U RADOVIMA STUDENATA FAKULTETA POLITIKIH ZNANOSTI
ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ
Izdava:
Udruga za graansko obrazovanje i drutveni razvoj DIM www.dimonline.hr
Za izdavaa:
Martina Stanik
Tekstove pripremile i uredile:

Anka Kekez, DIM Ana Petek, FPZ
Recenzenti:
prof. dr. sc. Zdravko Petak mr. sc. Suzana Kunac
Lektura:
mr. sc. Milvia Gulei Machata
Dizajn i tisak:
Studenti 3. godine studija politologije, akademske godine 2006/07, Fakulteta politikih znanosti: Natalija Akmada, Marina Bori, Ana Borovac, Matija Brlek, Magdalena Brli, Matija Brodar, Maja Bunjevac, Katarina Dabo, Ivana Didak, Ana uki, Jelena Filipovi, Hrvoje Grancari, Maja Horvat, Vedrana Horvat, Vanja Ivoevi, Ivan Jovi, Vinija Kolumbi, Tena Kozi, Vinko Lozani, Magdalena Majstorovi, Ana Mari, Tihana Mari, Sanja Matotan, Ivan Mazal, Petra Meimurec, Federica Mendizza, Tomislav Pavlei, teca Pavlek, Maja Pavlinui, Darjan Peri, Oriana Polovina, Sran Puhalo, Antea Radi, Goran Radovanovi, Tomislav Sever, Krunoslav Stai, Mate Svalina, Marin arlija, Ivan kurina, Tin otarko, Toni Talaja, Silvana Tramoljanin, Zrino Tvorek, Ana Vuger, Ksenija Wasserbauer. Publikacija Zakon o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta politikih znanosti objavljena je u sklopu projekta Udruge za graansko obrazovanje i drutveni razvoj DIM Uimo sa zajednicom uvoenje metode service-learning u formalno obrazovanje kao inovativne metode uenja u praksi za korist zajednice koji je proveden u suradnji s Fakultetom politikih znanosti u Zagrebu. Pozivamo itatelje da posjete DIM-ovu internetsku stranicu posveenu service-learningu www.service-learning.net. Novanu potporu projektu omoguili su: Nacionalna zaklada za razvoj civilnog drutva, Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta i Grad Zagreb - Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport.
CIP zapis dostupan u raunalnom katalogu Nacionalne i sveuiline knjinice u Zagrebu pod brojem 653449.
Tiskanje ove publikacije omogueno je temeljem nancijske potpore Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga drutva u skladu s Ugovorom broj 421-02/05-PP-4/21. Miljenja izraena u ovoj publikaciji miljenja su autora i ne izraavaju nuno stajalite Nacionalne zaklade za razvoj civilnoga drutva. Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga drutva, Zagreb, Kulanova 27, http://zaklada.civilnodrustvo.hr
PREDGOVOR POPIS TABLICA, GRAFIKONA I SHEMATSKIH PRIKAZA POPIS KRATICA I. DIO Uvod
1. Povijesni razvoja prava na pristup informacijama 2. Zato je ZPPI vaan? Okvir ljudsko pravo Okvir reforma javne uprave Podokvir dobro upravljanje / europski upravni prostor Podokvir antikorupcijska politika Okvir informacijska politika
6 9 9
11 13 14 17 19 19 21 22
II. DIO Akteri politike prava na pristup informacijama
23
1. Tipologije policy aktera 25 2. Akteri u policy procesu politike prava na pristup informacijama u RH 28 Formalni akteri 28 Izvrna vlast 28 Zakonodavna vlast 29 Sudbena vlast 30 Neformalni akteri 31 Nevladine organizacije 31 Eksperti 34 Mediji 35 Politike stranke 36 Pojedinci 37 Meunarodni akteri 38 Meuvladine organizacije 38 Meunarodne nevladine organizacije 38
III. DIO Kako smo dobili ZPPI: od postavljanja politike na dnevni red, preko formulacije do odluivanja 41
1. Postavljanje politike na dnevni red 43
Teorijsko odreenje faze postavljanja politike na dnevni red Kronologija postavljanja PPPI-ja na dnevni red u irem smislu Tko je dominirao fazom postavljanja politike na dnevni red izjave aktera Deniranje problema u dokumentima Zakljuci o postavljanju PPPI-ja na dnevni red 2. Formulacija i odluivanje Teorijsko odreenje faza formulacije i odluivanja Prijedlozi zakona kao alternative Amandmani i donoenje ZPPI-ja u Saboru Zakljuno o formulaciji i odluivanju 3. Analiza teksta Zakona o pravu na pristup informacijama RH
43 45 47 48 51 53 53 56 58 60 62
IV. DIO Implementacija, monitoring i evaluacija u politici prava na pristup informacijama

1. to su implementacija, monitoring i evaluacija Odreenje implementacije Odreenje monitoringa (praenja) i evaluacije 2. Kako su ureeni implementacija, monitoring i evaluacija? Ureenje procesa implementacije ZPPI-ja Ureenje i provedba monitoringa i evaluacije ZPPI-ja
69 71 71 74 77 77 79
V. DIO Je li zakon iv? evaluacija implementacije ZPPI-ja

1. Kriteriji i metode evaluacije 2. Ocjena relevantnosti 3. Ocjena koherentnosti Usklaenost sa Zakonom o tajnosti podataka Usklaenost sa Zakonom o sustavu informacijske sigurnosti 4. Ocjena ekasnosti Upravljanje nancijskim sredstvima Upravljanje vremenom Upravljanje ljudskim resursima 5. Ocjena efektivnosti Procjena ostvarenosti kljunih preduvjeta za provedbu Zakona Problem nadzora nad redovitim objavljivanjem informacija
85 87 88 91 93 94 96 96 97 99 101 102 102
Manjkavosti popisa tijela javne vlasti i kataloga informacija Problem imenovanja slubenika za informiranje zaduenih za voenje Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama Manjkavosti procedure podnoenja zahtjeva za informacijom Procjena provedbe ZPPI-ja na internetskim stranicama tijela javne vlasti Indikatori vjerodostojnosti informacija Indikatori e-transparentnosti Antikorupcijski indikatori Prikazi analiziranih internetskih stanica tijela javne vlasti Procjena efektivnosti pruanja informacija ovlatenicima nalazi terenskog istraivanja podnoenja zahtjeva za informacijama Rjeavanje zahtjeva za informacijama analiza podataka iz razliitih izvora Problem utnje administracije Razlike u postupanju tijela javne vlasti u pruanju usluge zaprimanja zahtjeva za informacijama i usluge odgovaranja na zahtjev (uloga ljudskog faktora i kulture birokracije) Vanost slubenika za informiranje, kataloga i uputa za pisanje zahtjeva Bitan faktor informiranost traitelja informacija Koritenje ZPPI-ja
103
106 106 107 110 111 112 113
123 124 125
129 136 138 142
VI. DIO Zakljuak: Nalazi o Zakonu o pravu na pristup informacijama u RH 145 LITERATURA POPIS IZLAGANJA I SASTANAKA 159 170
PREDGOVOR
Udruga za graansko obrazovanje i drutveni razvoj - DIM doprinosi razvoju aktivnoga i drutveno odgovornoga graanstva kroz neformalno obrazovanje, izgradnju partnerstva, istraivanje i zagovaranje javnih politika u Hrvatskoj. Programi DIM-a usmjereni su na razvoj demokratskoga graanstva putem uvoenja novih obrazovnih sadraja i metodologija u formalne obrazovne institucije te kroz neformalno obrazovanje, poveanje participacije mladih u donoenju odluka i razvoju drutva na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini te na zagovaranje transparentnosti i utjecaja graana na procese kreiranja, donoenja i implementacije javnih politika. Projekt Uimo sa zajednicom - Uvoenje metode service-learning u formalno obrazovanje kao inovativne metode uenja u praksi za korist zajednice odvijao se tijekom 2007. godine u suradnji sa Fakultetom politikih znanosti. Servicelearning je metoda pouavanja koja povezuje svrhovit volonterski rad s akademskim uenjem i razvojem osjeaja graanske odgovornosti. Ciljevi projekta Uimo sa zajednicom bili su primijena i promocija service-learninga kao inovativne metode uenja i modela suradnje izmeu akademskih institucija i zajednice te poveanje transparentnosti primjene Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje rasprave u javnosti. ZPPI koji ureuje pristup graana informacijama od javnog znaaja, odnosno dostupnost informacija koje je prikupila, obradila i sada posjeduje, njome raspolae ili nadzire javna vlast, nije jasno senzibilizirao javnost, pobudio njeno zanimanje niti pokrenuo iru javnu raspravu. ZPPI predstavlja bitan element u sustavu osiguranja transparentnog i javnog djelovanja vlasti i uprave u suvremenom demokratskom okruenju. Dostupnost informacija graanima nuna je ne samo radi toga da graani nadziru vlast ili da temeljem informacija kojima ostvare pristup formiraju stavove te slijedom toga vre politike izbore na razliitim razinama, ve i zato da graani informacije od javnog interesa koriste u donoenju odluka od svakodnevnog znaaja. Iz ovih razloga evaluacija donoenja i primjene ZPPI-ja odabrana je kao service-learning komponenta kolegija Javne politike.
Publikacija koja je pred vama ima nekoliko svrha: predstavljanje primjene servicelearning metode u nastavi na dodiplomskom studiju, doprinos javnoj raspravi i ukljuenosti relevantnih aktera (tijela javne vlasti, organizacije civilnog drutva, mediji, sindikati) u raspravu o primjeni ZPPI-ja te pribliavanje pojma analize javnih politika zainteresiranim studentima, aktivistima i provoditeljima putem jednog sloenog primjera iz prakse koji je potkrijepljen pojanjenjima teorijskih i metodologijskih postavki. Gosti predavai na seminarskoj nastavi pruili su veliku pomo studentima i u cijelosti sudjelovali volonterski pa im zahvaljujemo za vrijeme i angaman koji su posvetili naem projektu. Zakljuno, veliko hvala studentima Fakulteta politikih znanosti na izuzetnom zalaganju i entuzijazmu. ... Kreiranje policy studije o ZPPI-ju, predstavljene u ovoj publikaciji, provelo je 45 studenata 3. godine studija politologije u sklopu seminarske nastave dodiplomskog kolegija Javne politike preuzimanjem uloge analitiara javnih politika. Istraivanje je provedeno tijekom ljetnog semestra akademske godine 2006/2007, od 1. oujka do 15. srpnja 2007., a vodile su ga Anka Kekez (DIM) i Ana Petek (FPZG), uz znaajnu pomo vanjskih suradnica Marine krabalo i Nives Mioi Lisjak. Nastava je kroz predavanja u prvom semestru bila posveena teorijskom uvodu u policy pristup, a u drugom semestru detaljima analize javnih politika te funkcijama i metodama evaluacije. Seminarska nastava u drugom semestru bila je posveena policy analizi Zakona. Studenti su bili podijeljeni u grupe koje su obraivale razliite faze policy procesa, te je svaki student napisao tri podneska na temu Zakona koji su inili 30% zavrne ocjene. Nastava je sluila kao istraivaka priprema za pisanje podnesaka te veinom je obuhvaala izlaganja gostiju-predavaa koji pripadaju razliitim tipovima aktera u policy procesu vezanom uz Zakon (poput eksperata, birokrata, predstavnika organizacija civilnog drutva, saborskih zastupnika). Organiziran je i posjet Hrvatskom saboru, odnosno Odboru za informiranje, informatizaciju i medije, koji je nadlean za podruja obuhvaena Zakonom. Svi sugovornici, bili su izvrstan izvor informacija koje su prikupljene metodom intervjuiranja elita, ali prilagoenoj potrebama nastave. Naime, gostima su, nakon njihova 30-minutna izlaganja, studenti postavljali pitanja po vlastitom nahoenju. Ipak, odreeni broj pitanja bio je isti za sve izlagae (primjerice, ona koji se odnose na dominantne aktere u policy procesu) ne bi li se u istraivanju mogla primjeniti i svojevrsna reputacijska metoda. Zakljuno, ovakav pristup istraivanju koji kree od pretpostavke o sredinjoj ulozi aktera, ili
preciznije, koji tei identicirati relevantne aktere i njihove meusobne odnose, pripada analizi javnih politika sa stanovita policy mrea. Osim informacija iz predavanja i razgovora s akterima, studenti su koristili temeljnu literaturu kolegija i literaturu o pravu na pristup informacijama koju je inio Zakon, prirunici i materijali hrvatskih i meunarodnih nevladinih organizacija, dokumenti hrvatske vlasti i dokumenti s internetskih stranica. Sumiranjem argumentacije iz izjava aktera i relevantnih dokumenata, kreirana su tri interpretativna okvira u za razumijevanje znaaja Zakona. Isti pristup je koriten pri analizi procesa stavljanja na dnevni red i formulacije Zakona te njegova usvajanja u Hrvatskom Saboru. U svrhu evaluacije implementacije ZPPI-ja prema kriterijima relevantnosti, koherentnosti, ekasnosti i efektivnosti provedena su dva dodatna istraivanja. Jedna skupina studenata analizirala je provedbu instituta redovitog objavljivanja informacija na internetskim stranicama tijela javne vlasti na nacionalnoj razini. Druga skupina studenata provela je terensko istraivanje podnosei pojedinane zahtjeve za informacijama tijelima javne vlasti na nacionalnoj i lokalnoj razini. Publikacija, uz sumiranje nalaza navedenih istraivanja, donosi i posebno izdvojene studentske prikaze analize internetskih stranica te sliice njihovih iskustava na terenu. Glavni dio teksta, koji slijedi logiku racionalistikog modela policy ciklusa daje teorijska pojanjenja sukcesivnih faza i primjenu prikazanih modela na konkretan policy proces, najveim se dijelom sastoji od reenica iz studentskih podnesaka, iji su autori navedeni u fusnotama. Zakljuak, koji sumarno prikazuje nalaze istraivanja, istie i kljune preporuke za unapreenje implementacije ZPPI u RH kao osnovu za daljnje zagovarake napore. Martina Stanik, Anka Kekez i Ana Petek
POPIS TABLICA, GRAFIKONA I SHEMATSKIH PRIKAZA POPIS KRATICA

Tablica 1. Tablica 2. Tablica 3. Tablica 4. Tablica 5. Tablica 6. Grakon I. Grakon II. Grakon III. Grakon IV. Shema: HHO IKT JPP NVO PPI PPPI PSD SSP TIH UVNS ZPPI ZTP Mogui okviri deniranja problema i ciljeva u policy procesu vezanom uz ZPPI Tipovi postavljanja politike na dnevni red Tipovi faze formualcije Sadraj prava na pristup informacijama prema ZPPI-u Naela prava na pristup informacijama Tipologija policy instrumenata Postotak ukupno ostvarenih bodova na analiziranim internetskim stranicama tijela javne vlasti 2005. i 2007. godine Indikatori vjerodostojnosti informacija E-transparentnost rezultati po pojedinim indikatorima Prisutnost antikorupcijskih indikatora na internetskim stranicama tijela javne vlasti iz uzorka Evaluacija kao dio policy procesa Hrvatski helsinki odbor za ljudska prava informacijskokomunikacijske tehnologije (ICT informationcommunication technologies) javno privatno partnerstvo nevladina organizacija (NGO nongovernamental organization) pravo na pristup informacijama politika prava na pristup informacijama Partnerstvo za drutveni razvoj Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju Transparency International Hrvatska Ured Vijea za nacionalnu sigurnost Zakon o pravu na pristup informacijama Zakon o tajnosti podataka
10
11
01
UVOD
12
I. DIO
13
1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA
Pravo graana na pristup informacijama koje su u posjedu vlasti u demokratskom sustavu zasniva se na ideji da je vlast javna stvar i da je informacija od javnog znaenja javno dobro dobro koje obiljeava nepostojanje konkurentnosti u potronji i nemogunost iskljuenja neplatia (free-riders) iz njegove potronje.1 Iako se znaajniji razvoj prava na pristup informacijama (PPI) moe pratiti tek u posljednjih 30 do 40 godina, prvo ureenje tog za demokraciju vanog prava, prva faza njegova razvoja, zapoela je jo 1766. Tada je usvojen Zakon o slobodi informacija u Kraljevini vedskoj, gdje je PPI bio oblikovan kao zahtjev kraljevih podanika koji plaaju poreze za uvidom u to kako se njihov novac troi i kao izraz kraljeva jamstva da e on biti namjenski i racionalno utroen. Tijekom 18. i 19. stoljea pravo na pristup informacijama postaje predmetom revolucionarnih zbivanja, pa je PPI spomenut i u francuskoj Deklaraciji o pravima ovjeka i graanina. Ipak, znaajniji razvoj druga faza zapoinje jaanjem organizacija civilnoga drutva, to rezultira zakonskom regulacijom PPI-ja u Finskoj pedesetih godina 20. stoljea, dok se u SAD-u 1966. pojavljuje Zakon o slobodi informacija (Freedom of Information Act). Treu fazu obiljeilo je otvaranje i modernizacija postsocijalistikih drava u posljednjem desetljeu 20. stoljea, kada je za te zemlje u tranziciji zakonsko reguliranje PPI-ja postalo jedan od preduvjeta za pribliavanje dravama razvijenih demokratskih tradicija. Rezultat cjelokupnog procesa danas je prisutnost zakonskog ureenja prava na pristup informacijama u vie od 70 drava svijeta, to potvruje potrebu demokratski ustrojenih nacionalnih zakonodavstava za ostvarivanjem istinske otvorenosti, transparentnosti i mogunosti informiranog slobodnog izbora.2 Republika Hrvatska usvojila je Zakon o pravu na pristup informacijama (ZPPI) na saborskoj sjednici odranoj 15. listopada 2003. godine. Prilino je teko ocijeniti trenutak donoenja ZPPI-ja s obzirom na prakse drugih zemljama. Naime, dok se
1 2
V. Ostrom, Vincent i Elinor (1977). Napisala Maja Bunjevac. V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura.
14
I. DIO
imaju na umu spomenute inicijative ak iz 1776, a pogotovo kad se zna da SAD zakon ima ve od 1966, a Francuska od 1978, moe se prilino opravdano rei da je on u RH donesen tek 2003. godine. Ipak, potrebno je malo vie opreznosti. Naime, oito je da je RH teko usporeivati s navedenim zemljama, pa bi bolja komparativna podloga bile susjedne drave. Tada se vidi da je ZPPI donesen iste godine kad i u Sloveniji, da je donesen dvije, odnosno tri godine prije nego u Srbiji, Makedoniji, Albaniji ili Crnoj Gori. Glede zemalja bliskih u irem smislu, podaci su dvoznani. Slovaka ima zakon od 1992, eka od 1993, ali Rumunjska i Poljska od 2001. godine. Usporedbu dodatno komplicira injenica da primjerice Njemaka, kao razvijena i ureena europska zemlja, zasebnu zakonsku regulativu o PPI-ju ima tek od 2005, a da je Luksemburg pak uope nema.3 Ipak, moe se sasvim legitimno upitati zato je Hrvatska ekala vie od desetljea da, u svojoj novonastaloj demokraciji, dobije takav zakon. Iako se moe nastupiti kritiki prema takvom raspletu dogaaja, uzrok vjerojatno nije neki neprobojni bedem interesa koji bi bio protiv takvoga zakona. Prije je rije o loginom slijedu jednog procesa konsolidacije koji se, uz uobiajene tekoe izgradnje demokratskih institucija i trine ekonomije, morao nositi i s posljedicama rata pa je imao i druge teme na dnevnom redu.4
2. ZATO JE ZPPI VAAN?
Iz perspektive policy znanosti, Zakon o pravu na pristup informacijama ne moemo klasicirati kao zakon koji preteito pripada nekoj od klasinih pridjevskih politika, poput zdravstvene, kulturne ili obrazovne, ve se odnosi na znaenje pojma policy koje ...moe oznaavati iroku orijentaciju (u nas je na djelu politika otvorenosti vlade)... (Colebatch, 2004, 10). To zapravo znai da ZPPI promovira iroko naelo otvorene i transparentne vlasti, pa ga moemo promatrati kao podlogu / bazu za mnoge pridjevske politike, ali i openito kao naelo kojim se trebamo voditi u kreiranju javnih politika u demokratskom sustavu.5
3 4 5
V. Freedom of Information Around the World 2006. A Global Survey of Access to Government Records Laws. Napisala Maja Horvat. Napisala Silvana Tramoljanin.
15
U svrhu pojanjavanja znaenja ZPPI-ja u ovoj analizi kreirali smo tri interpretativna okvira (frames) u koje je mogue smjestiti politiku prava na pristup informacijama (PPPI). Sistematizacijom argumenata iz dokumenata i izlaganja aktera, te iz literature, o tome zato je potrebno donijeti ovaj Zakon, utvrena su tri okvira unutar kojih je mogue denirati koji problem (koje probleme) ZPPIjem treba rijeiti, odnosno koje se ciljeve tei ostvariti. To su: ljudsko pravo; reforma javne uprave, s dvama podokvirima (sub-frames) dobro upravljanje / europski upravni prostor i antikorupcijska politika, te informacijska politika (information policy).6 Ustav RH jami pravo na pristup informacijama samo novinarima iako je, s jedne strane, rije o univerzalnom ljudskom pravu koje treba tititi ustavna drava7, a s druge strane o omoguavanju pristupa osnovnom resursu u informacijskom drutvu. Ta dva problema ine osnovu dvama glavnim okvirima ljudskom pravu te informacijskoj politici. Reforma javne uprave, postavljena kao sljedei okvir, usko je vezana uz okvir ljudsko pravo jer je rije o shvaanju PPI-ja u irem i uem smislu (kao biti demokracije i naelu funkcioniranja demokracije), odnosno o dvjema razliitim razinama apstrakcije u strukturi policy argumentacije.8 Pojanjenje dvaju okvira kao dviju razina istog argumentacijskog sklopa pokazuje i specinije deniranje problema unutar okvira reforma javne uprave.9 Uz to, bitno je napomenuti i to da je taj okvir podijeljen na dva podokvira dobro upravljanje / europski upravni prostor kao svojevrsnu normativnu dimenziju (kao ideal-tip funkcioniranja javne uprave) i antikorupcijsku politiku kao empirijsku dimenziju okvira (kao mjere protiv postojeeg funkcioniranja javne uprave). Povezanost navedenih dvaju okvira moe se pojasniti i na sljedei nain. ZPPI je mogue smisleno razumjeti jedino ako se gleda kroz prizmu demokracije kao posljedicu demokracije, ali i kao novi impuls obnavljanju i usavravanju demokracije. Vlast je u demokraciji javna stvar jer je proizala iz volje naroda i zato mora biti u stalnoj vezi s narodom. Uz to, njezina je glavna funkcija da radi za dobrobit naroda, ali je i u formalnom smislu plaa narod. Upravo zato on mora
6 7 8
V. Tablicu 1. V. Hberle (2002). Frank Fisher, predstavnik postpozitivistike policy analize, shvaa javne politike dominantno kao deliberaciju o javnim problemima, koja ukljuuje i normativne i empirijske argumente. U njegovu komunikacijskom modelu javne su politike zapravo praktino rezoniranje (practical reasoning) o tome to kao zajednica trebamo uiniti. U strukturi policy argumentacije Fisher razlikuje etiri meusobno povezane razine diskursa: tehniko-analitiki diskurs koji se odnosi na evaluaciju pojedinih programa u odnosu na njihove ciljeve; kontekstualni diskurs kojim se procjenjuje relevatnost programa i njime zadanih ciljeva u odnosu na konkretni kontekst i danu situaciju; sistemski diskurs, u sklopu kojeg se procjenjuje u kojoj mjeri odreeni program / politika ima vrijednost za funkcioniranje cjeline drutvenog sustava; i ideoloki diskurs u sklopu kojeg se argumentira o fundamentalnim vrijednostima i idealima. Prema tom modelu, okviri ljudsko pravo i reforma javne uprave zapravo ine istu policy argumentaciju, pri emu prvi odgovara razini ideolokog diskursa, a drugi razini diskursa o funkcioniranju poretka kao cjeline. V. Fisher (2006). 9 V. Tablicu 1.
16
I. DIO
imati slobodni uvid u sve javno pa time postaje i faktor kontrole, to je iznimno vano za uspjeno upravljanje. Iz perspektive pojedinca PPI se mora promatrati kao ljudsko pravo, to znai da nije ogranieno samo na one koji plaaju poreze ili samo na dravljane, nego je pravo svakog ovjeka univerzalno i neotuivo. Razlog tome je to to je informacija javno dobro. Ona slui kao baza za slobodno i kvalitetno donoenje odluke, bilo javne, bilo pak osobne.10
Tablica 1: Mogui okviri deniranja problema i ciljeva u policy procesu vezanom uz ZPPI
OKVIR
PROBLEM
KRATKORONI CILJ (OBJECTIVE) ZPPI kao alternativna regulativa za osiguravanje PPI-ja
DUGORONI CILJ (GOAL) Osigurati PPI graanima izravno (ne samo kroz medije) radi slobodnog izbora u politikom i svakodnevnom ivotu Osigurati viu razinu ekasnosti, efektivnosti i odgovornosti javne uprave / osigurati kontrolu javne uprave od strane graana
Ljudsko pravo
Ustav RH jami pravo pristupa informacijama samo novinarima, a ne kao univerzalno ljudsko pravo.
Reforma javne uprave
Dobro upravljanje / europski upravni prostor
Minimalni standardi funkcioniranja javne uprave za lanstvo u EU-u (madridski kriterij) nisu zadovoljeni.
ZPPI-jem ostvariti dodatni mehanizam za osiguravanje transparentnosti funkcioniranja javne uprave ZPPI-jem onemoguiti uvjete koji pogoduju korupciji ZPPI kao alternativna regulativa za osiguravanje PPI-ja u vodoravnoj dimenziji informacijske politike
Antikorupcijska politika
Visoka razina korupcije u javnoj upravi
Informacijska politika
Ustav RH jami pravo pristupa informacijama samo novinarima, a informacija je osnovni resurs informacijskog drutva na koju svi imaju pravo.
Razvoj informacijske politike u RH / stvaranje informacijskog drutva u RH
10
Napisala Maja Horvat.
17
OKVIR LJUDSKO PRAVO

Unutar okvira ljudsko pravo osnovna argumentacija potrebe za zakonskom regulacijom prava na pristup informacijama ukratko je sljedea. PPI je univerzalno ljudsko pravo koje se mora jamiti svakom ovjeku, neovisno o tome je li rije o dravljaninu ili ne, o onome koji plaa poreze ili neplatii. Hrvatska treba dosei meunarodne standarde u zatiti ljudskih prava, meu kojima je i PPI, koji se shvaa kao svojevrstan politiki kriterij za pripadnost krugu razvijenih demokracija. Na PPI se gleda kao na bit demokracije (samo informirani graanin moe vriti slobodne izbore u politikom i privatnom ivotu) i kao na indikator konsolidacije demokracije za zemlje u tranziciji. PPI je, u irem smislu, univerzalno ljudsko pravo jer pravo na informaciju ne izvire iz injenice plaanja poreza, ve iz principa po kojem u demokraciji vlast svoj autoritet i legitimnost izvodi iz naroda, kojem je odgovorna (Note on the Croatian NGO Joint Statement on The Publics Right to Know:5). Pojedinci koji, primjerice, zbog siromatva ne plaaju poreze, imaju jednako pravo na pristup informacijama kao i oni koji ih plaaju. Takoer, informacije koje graani dobiju ili sami prikupe ne slue samo nadziranju vlasti ili informiranijem vrenju politikih izbora, ve i njihovu koritenju u donoenju svakodnevnih odluka, primjerice, pri odluivanju o mjestu stanovanja. Kao takvo, pravo na pristup informacijama prepoznato je u mnogim meunarodnim dokumentima i od strane mnogih meunarodnih institucija. PPI je kao jedno od vanijih ljudskih prava potvreno i u jednoj od prvih rezolucija Ope skuptine UN-a iz 1946. (Resolution (59)1) u kojoj pie: Pravo na informaciju je osnovno ljudsko pravo () i mjerilo svih prava kojima su se Ujedinjeni narodi posvetili. (Prirunik o pravu na pristup informacijama za djelatnike tijela javne vlasti:5). To pravo sadrano je i u lanku 19. UN-ove Ope deklaracije o ljudskim pravima, kao sastavni dio prava na miljenje i izraavanje, na sljedei nain: Svatko ima pravo na slobodu miljenja i izraavanja, to obuhvaa i pravo da ne bude uznemiravan zbog svojeg miljenja, kao i pravo da trai, prima i daje informacije i ideje bilo kojim sredstvima i bez obzira na granice. (Prirunik o pravu na pristup informacijama za djelatnike tijela javne vlasti:6).11 Opa skuptina UN-a donijela je 1966. Meunarodnu konvenciju o graanskim i politikim pravima (International Convention on Civil and Political Rights), koja je obvezujua za sve zemlje lanice, pa tako i za Hrvatsku, i koja jami pravo na slobodu miljenja i izraavanja na slian nain kao Opa deklaracija, a 1993. osniva se ured Speci-
11
Napisao Toni Talaja.
18
I. DIO
jalnog izvjestitelja UN-a za slobodu miljenja i izraavanja, koji je zaduen za precizno odreivanje prava na slobodu informacija. Vijee Europe, kojeg je Hrvatska takoer lanica, u jednom od svojih temeljnih dokumenata Europskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda jami slobodu izraavanja kao temeljno ljudsko pravo. Razlika izmeu Konvencije Vijea Europe i UN-ovih dokumenata u tome je to se pravo traenja informacija posebno ne istie. Stoga je 1981. Vijee ministara, tijelo Vijea Europe, usvojilo Rezoluciju o pristupu informacijama u posjedu tijela javne vlasti (Resolution (81)19) u kojoj se tvrdi: Svatko tko je pod nadlenou drava lanica ima pravo dobiti, na zahtjev, informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti, te Rezoluciju o slobodnom pristupu slubenim dokumentima (Resolution (2002)2). Organizacija Amerikih Drava (OAS), koja u lanku 13. Amerike konvencije o ljudskim pravima jami slobodu izraavanja, takoer je utemeljila ured Specijalnog izvjestitelja o slobodi izraavanja, koji je, sa Specijalnim izvjestiteljem UN-a i OSCE-ovim Predstavnikom za slobodu medija, pozvao sve zemlje da usvoje zakone o slobodi informacija. Europska unija, jedan od najvanijih meunarodnih aktera, ijem lanstvu Hrvatska tei, nema opu obvezu usvajanja zakona o slobodi informacija za svoje lanice, no postoje upute koje zahtijevaju od zemalja lanica da usvoje zakone koji e omoguiti pristup informacijama u pojedinim podrujima poput zatite okolia, zatite potroaa, javne nabave i slino. Gotovo sve zemlje usvojile su zakone o pravu na pristup informacijama slijedom uputa iz Aarhuske konvencije o pristupu informacijama o okoliu iz 1990. Danas samo Luksemburg, Cipar i Malta nemaju obuhvatne zakone o pravu na pristup informacijama. Takoer, 2001. usvojena je regulativa o dostupnosti dokumenata Europskog parlamenta, Vijea EU-a i Komisije (Regulation 1049/2001). Unutar EU-a postoji institucija Europskog pravobranitelja koji je zaduen za nadzor nad provoenjem prava na pristup informacijama. On ima pravo zahtijevati od tijela javne vlasti bilo koju informaciju i istraiti, na svoju vlastitu inicijativu ili na zahtjev graana, bilo koju potencijalno sumnjivu nepravilnu radnju, i u svojem je djelovanju neovisan.12
12
Napisao Mate Svalina. V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura i Note on the Croatian NGO Joint Statement on The Publics Right to Know by Article 19.
19
OKVIR REFORMA JAVNE UPRAVE

Pravo na pristup informacijama, u uem smislu, smatra se naelom funkcioniranja demokracije, kroz dva osnovna aspekta. S jedne strane, kroz zakonsku regulaciju PPI-ja graani dobivaju mehanizam kontrole nad vlau / javnom upravom (kako drava troi njihov novac), na to imaju pravo kao porezni obveznici. S druge strane, kroz navedeni mehanizam osigurava se transparentno, a time i ekasnije i efektivnije funkcioniranje javne uprave koja je zatim i odgovorna graanima. Taj okvir argumentiranja potrebe za zakonskom regulacijom PPI-ja (odnosno, okvir deniranja problema koji/koje zakonom treba rijeiti) ima dva podokvira, koje je mogue razmatrati kao normativni i empirijski aspekt istoga. ZPPI je izravno povezan s naelom transparentnosti, vrlo znaajnim principom unutar koncepata dobrog upravljanja (good governance) i europskog upravnog prostora. Takoer, ZPPI, kroz uspostavljanje transparentnosti, izravno onemoguuje uvjete koji pogoduju korupciji, te time ini znaajan dio antikorupcijske politike. Podokvir dobro upravljanje / europski upravni prostor ZPPI je dio baze za ostvarivanje naela koja propagiraju koncept dobrog upravljanja. Naela koncepta odgovornost, participacija, predvidljivost i transparentnost postala su bitni zahtjevi koje Svjetska banka stavlja pred zemlje koje trae kredite, ali i Europska unija pred nove lanice (koncept europskog upravnog prostora iznimno je slian konceptu dobrog upravljanja13). Na operativnoj razini vano je uvesti jo jedan pojam porast / izgradnju sposobnosti (capacity building14), koji se odnosi na stvaranje preduvjeta za ostvarivanje proklamiranih naela dobrog upravljanja.15 U tom kontekstu ZPPI postaje alat kojim se unapreuje naelo transparentnosti. Meutim, u irem smislu, ZPPI je mogue povezati i s ostalim naelima. Ovlatenik koji ima mogunost traiti informaciju ve je izravno podignuo razinu svoje participacije, ali isto tako ima mogunost da mu sve politiko postane pristupanije, to mu otvara nove prostore za participaciju. S druge strane, vlast koja zna da je u svakom smislu izloena i koja je potencijalno u poloaju da bude prozvana, postaje odgovornija, opreznija, a time i ekasnija. Iako EU nije u formalnom smislu zahtijevala donoenje ovog zakona u RH, on je
13
Prema izlaganju Ivone Mende, FPZG, 22. oujka 2007. Izgradnja sposobnosti moe se predoiti primjerom HITROREZ-a, projekta Vlade RH, kojim se preispituju pojedini provedbeni propisi kako bi se pojednostavili ili uklonili oni koji su nepotrebni ili neuinkoviti. Tom deregulacijom poveava se predvidljivost sustava (izgradnjom razumnijeg zakonskog okvira za razvoj privatnog sektora), ali i participacija graana jer su, naime, svi zainteresirani akteri (stakeholders) pozvani ukljuiti se u projekt iznosei vlastita miljenja i komentare. Takoer, HITROREZ pridonosi i stabilnim i jasnim pravilima igre, odnosno naelu transparentnosti, kao i ZPPI. S druge strane, HITROREZ pridonosi implementaciji ZPPI-ja kroz stvaranje baze propisa RH. (Napisao Toni Talaja.) 15 V. Perko-eparovi (2006).
14
20
I. DIO
prezentiran kao europski (donesen je u paketu europskih zakona16-zakoni kojima se usklauje hrvatsko zakonodavstvo s pravnom steevinom EU-a) jer ostvaruje naela ija se implementacija zahtijeva od buduih lanica.17 Od samih poetaka integracijskog procesa u Europi, tijekom kojeg je stvorena EU u svojem dananjem obliku, postoji mogunost da bilo koja europska drava zatrai lanstvo. S vremenom je EU morala poblie denirati uvjete koje moraju ispunjavati kandidati, pa su na sastanku Europskog vijea u Kopenhagenu, odranom u lipnju 1993, postavljena tri kriterija (tzv. kriteriji iz Kopenhagena) politiki, gospodarski i pravni kriteriji. Ubrzo se pokazalo potrebnim postaviti jo jedan kriterij. Naime, iako je prihvaanje pravne steevine EU-a (acquis communautaire) vano, jo je vanije osigurati njegovu uinkovitu provedbu i primjenu kroz odgovarajue administrativno ustrojstvo (jer europske javne politike implementiraju iskljuivo nacionalne institucije). Stoga je na sastanku Europskog vijea u Madridu 1995. postavljen etvrti kriterij za lanstvo administrativni. U skladu s konceptom europskog upravnog prostora drave kandidati moraju reformirati svoju upravu i dosei standarde kvalitete europske javne uprave koji podrazumijevaju predvidivost i zakonitost, odgovornost i uinkovitost.18 No, zato je ZPPI vaan za hrvatski pristup Europskoj uniji? Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (SSP) Hrvatska se obvezala da e postupno uskladiti svoje zakonodavstvo s pravnom steevinom Europske unije (pravni kriterij). U Glavi VI, lanku 69. SSP-a istie se: Stranke pridaju vanost usklaivanju postojeeg hrvatskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Zajednice. Hrvatska e nastojati osigurati potpuno usklaivanje postojeih zakona i budueg zakonodavstva s pravnom steevinom Zajednice. Usklaivanje e zapoeti danom potpisivanja Sporazuma i postupno e se proirivati na sve elemente pravne steevine Zajednice. S druge strane, uvoenje vee razine transparentnosti u hrvatskoj javnoj upravi nuno je za zadovoljavanje administrativnoga kriterija za lanstvo. Stoga se ZPPI moe promatrati i kao posljedica transfera politika (policy transfer). Policy transfer denira se kao ...proces kojim se znanje o politikama, administrativna ureenja, institucije i ideje u jednom politikom poretku (prolom ili sadanjem) koriste u razvoju politika, administrativnog ureenja, institucija i ideja u drugom politikom poretku. (Dolowitz and Marsh, 2000, 5). Dolowitz i Marsh naglaavaju da, kad god se istrauje neka policy promjena ili razvoj odreene politike, treba postaviti pitanje o mogunosti postojanja transfera politika s obzirom
16
ZPPI je donesen hitnom procedurom uz opravdanje da je rije o usklaivanju hrvatskog zakonodavstva s pravnom steevinom Europske unije. 17 Napisala Maja Horvat. 18 Napisala Sanja Matotan.
21
na to da, ukoliko je do njega uistinu dolo, uvelike oblikuje politiku. Pri tom, jedno od vanijih pitanja na koje treba odgovoriti jest o kojem je stupnju transfera politika rije na kontinuumu od dobrovoljnog do prisilnog, odnosno od savreno racionalnog uenja iz iskustva drugih (lesson-drawing perfect rationality) do prisilnog transfera izravnim nametanjem (coercive transfer direct imposition). Sluaj ZPPI-ja, kao i veina realnih sluajeva transfera, mogao bi se smjestiti negdje u sredini kontinuuma, moda ak neto blie njegovu prisilnom kraju, i okarakterizirati ga kao obvezujui transfer (obliged transfer) s obzirom na to da je bio rezultat obveza iz SSP-a.19 Podokvir antikorupcijska politika ZPPI ima i vaan antikorupcijski potencijal jer transparentnost djelovanja vlasti izravno onemoguuje uvjete koji pogoduju korupciji. Uvid u djelovanje tijela javne vlasti omoguava ve spomenutu kontrolu graana nad funkcioniranjem javne uprave, a, s druge strane, i stvaranje trajnog preventivnog psiholokog efekta budnosti javnih tijela.20 Antikorupcijski potencijal ZPPI-ja znaajan je jer vie od treine hrvatskih graana istie problem korupcije kao jedan od triju najvanijih problema u hrvatskom drutvu danas.21 Nadalje, upravo je to jedna od najveih kritika EU-a na raun Hrvatske. Zakljuno, korupcija naruava temeljne vrijednosti u suvremenom demokratskom drutvu ugroava vladavinu prava, povjerenje u javne institucije i pravnu dravu, pravednost, ravnopravnost, jednakost i sigurnost graana, te posebice umanjuje ekonominost i ekasnost javne uprave. Za korupciju je tajnost iznimno plodno tlo, a pojedinci i institucije vrlo lako postaju korumpirani kad ne postoji javno propitivanje onoga ime se bave. Kako danas graani RH javnu upravu opisuju kao korumpiranu, birokratiziranu, presporu, slabo prilagodljivu graanima i voenu vlastitim interesima, ZPPI je jedan je od pokuaja da se to promijeni, jer graani imaju pravo znati kako njihov servis radi i radi li uope na njihovu korist.22 Povezanost ZPPI-ja i antikorupcijske politike pokazuje se i u toki 8. Akcijskog plana Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije, prema kojoj je RH bila obvezna donijeti ZPPI do lipnja 2002. godine.23
Napisala Ana Mari. V. Dolowitz i Marsh (2000). Napisala Maja Horvat. V. Franc i aki (2006, 3135). 22 Napisala Magdalena Brli. 23 Napisala Jelena Filipovi. V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama zastupnika Joze Radoa i Nacionalni program za borbu protiv korupcije s Akcijskim planom za borbu protiv korupcije.
20 21
19
22
I. DIO
OKVIR INFORMACIJSKA POLITIKA

Informacija je oduvijek imala kljunu ulogu u svim drutvima. Meutim, prema Manuelu Castellsu, stojimo na pragu novog informacijskog doba, tj. doba specinog oblika drutvene organizacije u kojemu generiranje informacija, njihova obrada i prenoenje postaju osnovni izvori produktivnosti i moi, zbog novih tehnolokih uvjeta koji se pojavljuju u ovom povijesnom razdoblju. (Castells, 2000, 56). Mnoge se vlade koriste novim informacijsko-komunikacijskim tehnologijama (IKT) kako bi ojaale svoje veze s graanima. IKT prebacuju informacije u digitalni format, to omoguava njihovo lake pohranjivanje i bri prijenos veem broju primatelja. Takoer, pruaju nove naine organizacije i slanja informacija prilagoene korisniku (graaninu) s obzirom na to da su IKT multimedijalne i u mnogim sluajevima interaktivne. Pojam informacijska politika odnosi se na policy inicijative koje promiu upotrebu alata i koncepata povezanih s globalnim informacijskim drutvom, kako bi se uz pomo njih ostvarili nacionalni i drutveni ciljevi, kao i ciljevi gospodarskog razvoja. U mnogim sluajevima jedan je od tih ciljeva integracija nacionalne ekonomije u globalnu ekonomiju zasnovanu na znanju.24 Vjeran Katunari u predgovoru Castellsove knjige Uspon umreenog drutva kae da je svrha prave informacijske politike popuniti prazninu koju je izmeu drutva i drave ostavila liberalna demokracija, a jo vie neliberalni oblici politike vladavine.25 Postoje tri razine informacijskih politika: infrastrukturne politike, koje se bave razvojem nacionalne infrastrukture potrebne za podravanje informacijskog drutva; okomite informacijske politike, koje ukljuuju sektoralne politike poput obrazovanja, turizma, zdravstva itd.; i vodoravne informacijske politike, koje imaju utjecaj na iroke aspekte drutva, primjerice politike vezane uz pravo na pristup informacijama ili interno koritenje IKT-a od strane vlasti ili u njezinim odnosima s graanima, poslodavcima, radnicima itd. Sektoralne (okomite) politike, poput obrazovanja, zdravstva i socijalne skrbi, te vodoravne informacijske politike, sve su vie meuovisne i teko ih je integrirati u iroku, sveobuhvatnu informacijsku politiku. Stoga je potrebno razvijati mehanizme kojima e se osigurati visoka razina suradnje svih relevantnih tijela javne vlasti i mnogo vee skupine zainteresiranih aktera na koje utjee informacijska politika i koji utjeu na tu politiku.26 Kako e ovo istraivanje poslije i pokazati, okvir informacijske politike u policy procesu vezanom uz Zakon o pravu na pristup informacijama uope nije upotrebljavao ni jedan zainteresirani akter.
24 25 26
V. James (www.idrc.ca/en/ev-11402-201-1-DO_TOPIC.html). V. Castells (2000). Napisao Toni Talaja. V. James (www.idrc.ca/en/ev-11402-201-1-DO_TOPIC.html).
23
02
AKTERI POLITIKE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA
24
II. DIO
25
1. TIPOLOGIJE POLICY AKTERA
Politika prava na pristup informacijama, prema Lowijevoj tipologiji javnih politika, pripada u kategoriju konstitutivnih politika (constitutive policy), odnosno zatitnih regulativnih politika (protective regulatory policy), kako su taj tip poslije prilagodili Ripley i Franklin.27 Naime, PPPI je politika koja proizvodi koristi iroko distribuirane kroz cijelo stanovnitvo (sve su zike i pravne osobe ovlatenici prava na pristup informacijama), dok su istodobno trokovi usko koncentrirani (snose ih netransparentna tijela javne vlasti koja moraju promijeniti nain svojeg funkcioniranja).28 S obzirom na to da je ciljna skupina ZPPI-ja cijela populacija, pretpostavka je da uspjenost politike prava na pristup informacijama uvelike ovisi o osjeaju vlasnitva zainteresiranih aktera nad politikom, odnosno o visokoj razini participacije nedravnih aktera i aktivnom doprinosu one skupine na koju se ta politika odnosi, a to je u ovom sluaju cjelokupno drutvo. Participativnost je od velike vanosti jer, ne samo da je jedno od etiriju naela dobrog upravljanja, ve kroz razliite faze policy procesa ima razliite funkcije. U poetnoj fazi policy procesa (postavljanju politike na dnevni red), kada se deniraju problemi i postavljaju ciljevi koji se odreenom politikom ele postii, participativnost e omoguiti da se detektira koji su sve akteri znaajni, koje su stvarne potrebe ciljne skupine i kako na njih gledaju oni na koje se politika i odnosi. U deniranju alternativnih rjeenja/mjera (u formulaciji) via razina participacije, izmeu ostalog, poboljava procjenu o tome koliko su zapravo predloene mjere relevantne, te jesu li tono prepoznati akteri i institucije koji te mjere trebaju provesti (nositelji mjera). U fazi provedbe politike (implementaciji), participacija pospjeuje ne samo odgovornost dravnih institucija (formalnih aktera), nego i organizacija civilnog drutva (neformalnih aktera). U posljednjim fazama policy procesa u monitoringu i evaluaciji, participativnost omoguuje da se eventualni problemi vezani uz provedbu politike rijee, odnosno da policy proces prijee
27 28
V. Lowi (1972), Bickers i Williams (2001), Birkland (2001). Kod distributivnih i redistributivnih javnih politika, koje imaju iroko raspodijeljene trokove, najee je rije o alokaciji sredstava iz dravnog prorauna. Kod regulativnih politika, po pitanju trokova, nije rije preteito o nancijskim izdacima, ve o osjeaju gubitka od strane neke skupine s obzirom na njezinu percepciju odreene javne politike.
26
II. DIO
u fazu promjene politike ako je to potrebno. Sama je evaluacija ujedno i puno temeljitija upravo zbog ukljuenosti veeg broja i razliitih tipova aktera.29 Zbog navedenih razloga, ZPPI je pogodan za primjenu analize policy mrea30 (policy network analysis), kao pristupa analizi javnih politika utemeljenog na sredinjoj ulozi aktera (actor-centered). Aktere policy procesa mogue je sistematizirati u nekoliko osnovnih skupina. No konani popis aktera odreene javne politike u odreenom razdoblju nije mogue skicirati a priori, ve je to empirijsko pitanje kojem teorijske kategorije aktera uvijek, pa i u ovom radu, ine tek poetni okvir za istraivanje. Stoga su tipologije Birklanda31 i Howletta i Ramesha32 prilagoene analizi policy procesa Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj. Howlett i Ramesh razlikuju aktere iz drave i drutva, ali i one izmeu drave i drutva. S druge strane, Birkland postavlja dvije osnovne skupine formalne i neformalne aktere. Formalni su akteri oni koji imaju pravo i dunost sudjelovanja u kreiranju javnih politika prema Ustavu i(li) zakonima. Odnose se na ono to Howlett i Ramesh nazvaju akterima iz drave iz svih triju grana vlasti i na svim njezinim organizacijskim razinama. Razlika je meu autorima ta da Birkland formalne aktere sistematizira kao one u zakonodavnoj, izvrnoj (predsjednik/ vlada, birokracija i agencije) i sudskoj vlasti, a Howlett i Ramesh kao imenovane slubenike i izabrane dunosnike, neovisno o grani vlasti.33 Neformalni akteri pravo sudjelovanja u policy procesu dobivaju iz opeg prava participacije u demokratskom sustavu, odnosno bez izravnog zakonskog ovlatenja. Nain njihove participacije nije speciciran zakonima, ve sudjeluju zbog vlastitog interesa za odreeno pitanje i tako oznaavaju ono to nazivamo drutvom.34 U tu skupinu pripadaju pojedinci, interesne grupe, mediji, think thankovi i druge istraivake organizacije, te politike stranke. Howlett i Ramesh politike stranke
Napisala Ana Vuger. V. EC White Paper on Governance. Analiza policy mrea moe se najjednostavnije denirati kao identiciranje aktera i determiniranje tipa njihove strukturirane intekracije u cilju deskripcije i analize policy procesa. 31 V. Birkland (2001, 56104). 32 V. Howlett i Ramesh (1995, 4959). 33 U analizi formalnih aktera osobito je zanimljivo pitanje sudske vlasti jer Birkland sudove ubraja u tu skupinu (sudovi sudjeluju u kreiranju javnih politika (re)deniranjem ustavnih granica igre), dok ih Howlett i Ramesh navode kao jedno od ogranienja kapaciteta vlasti. Kapacitet je vlasti, prema autorima, funkcija organizacijske koherentnosti i ekspertize drave, a poboljava ga jedinstvenost izmeu grana, razina i agencija te visoka razina birokratske ekspertize. Pri tom Howlett i Ramesh sudove razmatraju u sklopu problema jedinstvenosti grana vlasti, odnosno horizontalne podjele vlasti. (Napisao Goran Radovanovi.) 34 Ti akteri esto se nazivaju i zainteresiranim akterima, to je prijevod engleskog temina stakeholders, koji se odnosi na one aktere koji u policy procesu sudjeluju stoga to (vjeruju da) imaju odreeni udio/ulog u odreenom problemu (hold a stake in).
30
29
27
i pojedince birae dodatno speciciraju kao aktere koji su smjeteni izmeu drave i drutva.35 U objema tipologijama nedostaju meunarodni akteri, odnosno razliite meuvladine i nevladine organizacije (NVO-i). Oni su najee neformalni akteri, meutim u sluaju EU-a moe se vidjeti kako isti meunarodni akter u jednom sluaju moe biti formalan, a u drugom neformalan. Primjerice, kada Italija, kao lanica EU-a, mora provesti odreenu politiku donesenu na europskoj razini, EU emo promatrat kao formalnog aktera (jer ima pravo i obvezu sudjelovanja u kreiranju te javne politike prema europskom pravu), ali ako neko tijelo EU-a lobira za promjene ekonomske politike u Africi, djeluje kao neformalni akter.36 U ovom istraivanju, u analizi aktera koji su sudjelovali u policy procesu vezanom uz ZPPI, koriteni su sljedei tipovi aktera: formalne aktere ine oni smjeteni u dravi u zakonodavnoj, izvrnoj i sudskoj vlasti; u skupinu neformalnih aktera pripadaju nevladine organizacije, eksperti, mediji, politike stranke i pojedinci. Dodana je i trea grupa aktera iz meunarodne arene: meuvladine organizacije i meunarodni NVO-i. Zakljuno, akteri u policy procesu ne djeluju u vakuumu, ve na razliite naine strukturiraju svoje meusobne odnose. Akteri imaju razliite ciljeve i interese, ali i mnoge slinosti, pa su i u koniktu, no i meusobno surauju, to ini vodoravnu dimenziju policyja.37 Odnosi izmeu znaajnih sudionika policy procesa nazivaju se i strukturirana interakcija (structured interaction), koja ini prvi od tri prikaza policyja (accounts of policy). Drugi je prikaz policy kao izbor na temelju vlasti (policy as authorized choice) i odnosi se na najei nain razumijevanja javnih politika kao onog to je vlast odluila uiniti ili ne uiniti u odreenom podruju djelovanja. Policy kao socijalna konstrukcija (policy as social construction) jest trei prikaz policyja koji ga shvaa kao kreiranje znaenja (znanja, problema, autoriteta, vrijednosti, identiteta itd.) u procesu upravljanja.38 Iako ova policy studija zapoinje analizom aktera i njihove strukturirane interakcije, ona tei
35
Howlett i Ramesh (1995, 52. i 53, 59) medije, pojedince i politike stranke karakteriziraju kao slabije aktere u kreiranju javnih politika. Mediji na proces utjeu tek marginalno na postavljanje problema na dnevnopolitiki red i poneto u evaluciji. Birai i stranke, prema autorima, na policy proces utjeu neizravno kroz izborni proces. Ipak, kada je rije o politikim strankama, treba biti neto oprezniji. Stranke, s jedne strane, na kreiranje javnih politika mogu utjecati putem svojih lanova u izvrnoj vlasti. S druge strane, u zakonodavnom tijelu stranaki klubovi mogu igrati znaajnu ulogu (primjerice, u RH su klubovi zastupnika, koje dominatno ine lanovi iste politike stranke, jedan od predlagatelja zakona). Stoga je moda potrebno imati na umu razliku izmeu parlamentarnih i neparlamentarnih stranaka. No ak i neparlamentarne stranke mogu, primjerice novinskom konferencijom, utjecati na fazu postavljanja politike na dnevni red. 36 Napisala Maja Horvat. 37 V. Colebatch (2004). 38 V. Colebatch (2006b).
28
II. DIO
razmatranju politike prava na pristup informacijama iz svih triju perspektiva. Osnovno pitanje istraivanja postavljanja PPPI-ja na dnevni red, faze formulacije i faze odluivanja, jest kako su akteri i njihovi meusobni odnosi (strukturirana interakcija) i njihova argumentacijskog sklopa na koje su utjecali njihovi identiteti, vrijednosti, uvjerenja itd. (socijalna konstrukcija) potaknuli promjenu u odluivanju vlasti (izbor na temelju vlasti).
2. AKTERI U POLICY PROCESU POLITIKE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA U RH

FORMALNI AKTERI
Izvrna vlast Hrvatska vlada, kao najznaajniji formalni akter u kreiranju javnih politika, u politici prava na pristup informacijama nije bila prisutna od samog poetka, ve se sa svojim prijedlogom zakona (kao jednom od alternativa rjeenja problema) ukljuuje u policy proces pri kraju faze formulacije. Vlada (Ministarstvo pravosua, uprave i lokalne samouprave kao formalni predlagatelj Zakona) zapravo je bila prisiljena na reagiranje nakon to su nevladine organizacije, u suradnji sa saborskim zastupnicima, postavile pitanje zakonske regulacije PPI-ja na politiki dnevni red (agenda-setting) i nakon to je zakonski prijedlog Joze Radoa ve formalno bio u saborskoj proceduri. Vladin prijedlog ZZPI-ja stigao je u saborsku proceduru tek mjesec dana prije nego to je izglasan i to kroz hitnu proceduru kao europski zakon. Takoer, sve to se dogodilo na posljednjoj saborskoj sjednici zastupnikog mandata 20002003, mjesec dana prije parlamentarnih izbora.39
39
Svi pozivi Vladi za sudjelovanje u projektu istraivanja ZPPI-ja bili su neuspjeni. I nakon vie od desetak telefonskih poziva u razne urede i ministarstva Vlade (primjerice u Ministarstvo pravosua i Vladin Ured za zakonodavstvo), nije bilo mogue saznati je li zaista postojala radna skupina koja je izradila Vladin zakonski prijedlog. Naime, kako je bila rije o zakonu koji je bio upuen kroz hitnu saborsku proceduru, izgleda da je i njegova izrada bila hitna pa nitko od kontaktiranih slubenika nije imao evidentirane podatke o tome tko je izradio zakonski tekst, ve su se pojedini tek prisjeali ponekog detalja, iako nitko nije bio siguran u tonost informacije koju je izrekao.
29
Ipak, zasluge u koalicijskoj vladi mogu se pripisati tadanjoj ministrici pravosua, uprave i lokalne samouprave Ingrid Antievi Marinovi (SDP), ije je ministarstvo bilo formalni predlagatelj Zakona. Uoi donoenja Zakona Josip Kregar, kako je sam istaknuo, lobirao je kod navedene ministrice, kao i kod ministra kulture Antuna Vujia (SDP), jer je bila rije o kolegama iz kolskih i studentskih klupa.40 Formalni je akter unutar izvrne vlasti i Sredinji dravni ured za upravu tijelo nadleno za kontrolu implementacije Zakona. Sva tijela javne vlasti, i na dravnoj i na lokalnoj razini, takoer su formalni akteri (posebice u fazi implementacije), pa moraju jednom godinje slati Uredu izvjetaje o broju zaprimljenih, obraenih i odbijenih zahtjeva graana za informacijama, koje Ured zatim saima u godinje Izvjee o provedbi ZPPI-ja. To izvjee podnosi Vladi, a zatim se ono raspravlja i prihvaa ili ne prihvaa na plenarnoj sjednici u Saboru.41 Zakonodavna vlast Zakonodavna vlast bila je aktivnija u procesu kreiranja politike prava na pristup informacijama od samog poetka, a posebno se istaknuo saborski zastupnik Jozo Rado, lan LIBRE, stranke nastale rascjepom HSLS-a, koja je podravala tadanju koalicijsku vladu. Jozo Rado (danas lan HNS-a) bio je znaajan u postavljanju politike na dnevni red, u fazi formulacije, sudjelovao je i u samom procesu odluivanja kao saborski zastupnik, a zastupnikim pitanjima u Saboru i u Skuptini Grada Zagreba poticao je i ekasniju implementaciju ZPPI-ja.42 Rado je zapoeo djelovanje na tom polju potpisivanjem Antikorupcijske povelje kao predstavnik LIBRE, uz jo pet manjih parlamentarnih stranaka, s nevladinom organizacijom Partnerstvo za drutveni razvoj (PSD), ime se obvezao na poticanje donoenja ZPPI-ja. Rado je u saborsku proceduru uputio svoj prijedlog zakona koji je sam napisao (iako po struci nije pravnik) koristei se tipskim zakonom meunarodne nevladine organizacije Article19, ali i rumunjskog, crnogorskog i
Nijedno od imena slubenika, koja su kroz telefonske razgovore istaknuta kao ona koja bi se moda mogla povezati s izradom ZPPI-ja, nije zapravo pomoglo u dobivanju traene informacije jer nitko od navedenih vie nije radio u Vladi kad je nastajala ova knjiga. Uspjeli smo kontaktirati jedino Dubravka Palijaa, biveg zaposlenika Ministarstva pravosua, kojeg je navodno ministrica Antievi Marinovi izravno zaduila za izradu zakonskog teksta. Dubravko Palija, sada zaposlenik Dravnog odvjetnitva RH-a, zbog velikih poslovnih obveza, naalost nije imao vremena za gostovanje na Fakultetu politikih znanosti, ve nas je uputio na Josipa Kregara koji je, prema Palijaevim rijeima, sve inicirao. 40 Napisala Magdalena Brli. Prema izlaganju Josipa Kregara, FPZG, 15. oujka 2007. 41 Sredinji dravni ured za upravu takoer je bio pozvan na sudjelovanje u projektu istraivanja ZPPI-ja. No tijekom travnja i svibnja 2007. nije postojala mogunost dogovora oko termina za posjet Sredinjem dravnom uredu za upravu. Naime, slubenici zadueni za kontrolu implementacije ZPPI-ja unutar samog Uredu i nad drugim tijelima javne vlasti u tom su razdoblju bili na bolovanju i porodiljnom dopustu, a nitko drugi u Uredu nije mogao govoriti o ZPPI-ju. Dakle, u Sredinjem dravnom uredu za upravu, tijelu nadlenom za kontrolu implementacije ZPPI-ja, tijekom dva mjeseca nije bilo ni jednog slubenika koji bi o Zakonu mogao razgovarati sa studentima. 42 Napisala Magdalena Brli.
30
II. DIO
slovakog zakona te prijedloga koji je predstavila Koalicija udruga. Meutim, njegove aktivnosti nisu dugorono nastavljene, osim to je 2004. uputio zastupniko pitanje Vladi uoivi da su rokovi o donoenju provedbenih propisa prekreni.43 Posebno je zanimljivo da Rado, koji je tada bio lan vladajue koalicije, nije suraivao s Vladom glede ZPPI-ja, osim time to je povukao iz procedure svoj zakonski prijedlog nakon to je Vlada uputila svoj kroz hitnu proceduru. Formalni su akteri u zakonodavnoj vlasti i saborski Odbor za informiranje, informatizaciju i medije, te Odbor za Ustav, poslovnik i politiki sustav, koji su nadleni za podruja vezana uz ZPPI. Odbor za informiranje, informatizaciju i medije, u ime zakonodavca, potie i provodi kontrolu na implementacijom Zakona, no (ne)mo njegove pozicije istaknuli su i sami lanovi Odbora.44 Naime, iako su veinom svi bili vrlo kritini prema (ne)ekasnosti implementacije ZPPI-ja, i sami su istaknuli da mehanizmima koji su im na raspolaganju sudjelovanjem u plenarnim saborskim raspravama o toj temi i srodnim temama, zakljucima Odbora i moguim odbijanjem Izvjetaja o provedbi ZPPI-ja Sredinjeg dravnog ureda za upravu ne mogu previe uiniti.45 Ipak, u ovih nekoliko godina otkad je donesen ZPPI, ni jedan Izvjetaj o provedbi u Saboru nije odbijen. Sudbena vlast Upravni sud Republike Hrvatske, koji djeluje kao samostalan republiki sud i u poloaju je formalnog aktera, nadlean je za tube protiv drugostupanjskih odluka tijela javne vlasti, odnosno protiv konanih prvostupanjskih rjeenja o dobivanju zahtjeva za informacijom. Dakle, Upravni sud ima u djelokrugu kontrolu zakonitosti akata tijela javne vlasti kojima se odbija davanje odreene informacije na pojedinani zahtjev. S druge strane, za sve to nije specicirano u ZPPI-ju primjenjuje se Zakon o opem upravnom postupku pa je, primjerice, u sluaju utnje administracije (tijelo javne vlasti obvezno je donijeti rjeenje samo u sluaju odbijanja zahtjeva), takoer mogue podii tubu pred Upravnim sudom.46 Iako je praksa Upravnog suda na temelju ZPPI-ja jo uvijek skromna, do sada su voena dva znaajna spora.47
43
Napisala Maja Horvat. Prema izlaganju Joze Radoa, FPZG, 8. oujka 2007. lanovi saborskog Odbora za informiranje, informatizaciju i medije u mandatu 20032007. sljedei su zastupnici: eljka Antunovi (SPD) kao predsjednica, Andrija Hebrang (HDZ) kao potpredsjednik i lanovi ura Adlei (HSLS), Perica Buki (HDZ), Lino ervar (HDZ), Antun Kapraljevi (HNS), Ivica Klem (HDZ), Nevenka Majdeni (HDZ), Jagoda Majska Martinevi (HDZ), Luka Roi (HSS), Nenda Stazi (SDP), Toni Tadi (HSP) i Antun Vuji (SDP). 45 Prema sastanku s Odborom za informiranje, informatizaciju i medije, Sabor, 23. svibnja 2007. 46 V. Zakon o pravu na pristup informacijama Republike Hrvatske. 47 Napisao Tin otarko.
44
31
Prvi se moe spomenuti kao primjer (ne)funkcioniranja ZPPI-ja. Juris protecta, udruga za unapreenje pravosua u RH, tuila je Vladu RH zbog odbijanja zahtjeva za uvidom u ugovor izmeu Vlade RH i Deutsche Telekoma, o prodaji udjela u Hrvatskom Telekomu d.d. Sud je donio rjeenje u korist Vlade, a obrazloio je presudu na sljedei nain: upravni sud ustvrdio je da je taj ugovor poslovna tajna i da Vlada RH u tom sluaju nije nastupala kao tijelo javne vlasti, ve kao stranka koja je predmetni pravni posao sklopila temeljem vlasnikih prava na odreenoj stvari, dakle, koja se prema drugim stranama u tom poslu nije odnosila kao vlast, ve kao ravnopravna stranka!48 Drugi je sluaj tuba novinarke Radija 101 Jelene Berkovi, zbog krenja prava na pristup informacijama, protiv predsjednika Vlade Ive Sanadera, stoga to joj je Vladin Ured za odnose s javnou uskratio uvid u izvjetaje Vladina Ureda za unutarnji nadzor, na to se Jelena Berkovi alila elniku tijela premijeru. Upravni sud donio je odluku da je upravnom utnjom premijera, kao drugostupanjskog tijela, prekren ZPPI, pa je naloio predsjedniku Vlade da u roku od 30 dana donese odluku o tubi novinarke.49 Oba sluaja pokazuju kako sudska interpretacija zakonskih normi ima utjecaj na implementaciju mehanizama koji se uvode Zakonom.
NEFORMALNI AKTERI
Nevladine organizacije Nevladine organizacije (NVO-i), prema rijeima svih aktera, najzaslunije su za postavljanje pitanja zakonske regulacije PPI-ja na dnevni red. Tijekom veljae 2003. godine okupila se Koalicija od 15 nevladinih organizacija (B.a.B.e, Centar za civilne inicijative, Centar za mirovne studije, Centar za ljudska prava, Europski pokret, Graanski odbor za ljudska prava, Hrvatski helsinki odbor za ljudska prava, Hrvatsko knjiniarsko drutvo, Hrvatsko novinarsko drutvo, Hrvatski pravni savez, Hrvatska udruga za zatitu potroaa, Koalicija za promociju i zatitu ljudskih prava, Hrvatska udruga za promicanje prava pacijenata, Transparency International Hrvatska, Zelena akcija), a naknadno su se pridruile jo etiri (Potroa, Centar za neovisno novinarstvo, Eko Kvarner i Klub novinara). Udruge su potpisale Deklaraciju Javnost ima pravo znati u kojoj obrazlau zato RH treba donijeti ZPPI i pozivaju hrvatsku vlast da to i uini.
48 49
Napisao Matija Brlek. V. www.gradjani-imaju-pravo-znati.hho.hr V. Presuda Upravnog suda u upravnom sporu tuiteljice Jelene Berkovi (16. lipnja 2005).
32
II. DIO
Dominantni NVO-i u Koaliciji bili su Transparency International Hrvatska (TIH) i Hrvatski helsinki odbor za ljudska prava (HHO).50 Kao jedna od najveih i najstarijih nevladinih organizacija u RH, HHO je lan Meunarodne helsinke federacije za ljudska prava i, kako se sama opisuje, neovisna udruga hrvatskih graana, utemeljena u cilju zatite i promicanja ljudskih prava.51 Milena Gogi bila je najaktivnija lanica HHO-a glede pitanja zakonske regulacije PPI-ja i koordinatorica inicijative Graani imaju pravo znati te znaajna pokretaica daljnje integracije civilnog drutva oko tog pitanja. HHO je na ljetnoj koli u ibeniku obraivao tu temu pa je pozvao i vrlo znaajnu udrugu iz Bugarske koja se bavi upravo razvojem tog prava. Tako su se skupljala iskustva i stvarali kontakti. Obiljeavan je i 28. rujna, meunarodni dan Graani imaju pravo znati, kako bi se s ovim pitanjem upoznao i iri krug zainteresiranih. HHO se jo prije potpisivanja Deklaracije povezao i s meunarodnom nevladinom organizacijom Article19, a u sklopu kampanje organizirao je i dvodnevni seminar pod pokroviteljstvom Vijea Evrope.52 Transparency International Hrvatska jedan je od 80 ogranaka te globalne organizacije koja se bori protiv korupcije. TIH je, kako je naznaeno na njihovoj internetskoj stranici, nevladina organizacija posveena poveanju vladine odgovornosti i suzbijanju meunarodne i nacionalne korupcije.53 TIH je u listopadu 2002. pokrenuo projekt Regulacija prava na informaciju s ciljem uoblienja teksta zakona i za to je dobio nancijsku potporu Instituta otvoreno drutvo u sklopu Pravnog programa za potporu projektima reforme pravosua.54 Voditelj projekta bio je ore Gardaevi s Pravnog fakulteta u Zagrebu, a suradnici, svi s istog Fakulteta, Viktor Gotovac, Sinia Petrovi (tadanji predsjednik TIH-a) i Josip Kregar. Meutim, vano je uoiti kako uloga tih dviju udruga nije samo u postavljanju te politike na dnevni red i njezine formulacije u obliku nacrta Zakona. Naime, nakon to je Zakon donesen bilo je jasno da ima i mnoge nedostatke pa je stoga vrlo brzo ponuen prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama ZPPI-ja od strane TIH-a.55 Nadalje, obje udruge kontinuirano rade monitoring (posebice HHO56) i evaluaciju zakona, slanjem upita tijelima javne vlasti, ali i biljeenjem pojedinanih sluajeva
50
Iako Zorislav Antun Petrovi, predsjednik TIH-a, nije htio odgovoriti na pitanje koji su NVO-i najvie odradili u kampanji za donoenje ZPPI-ja, Milena Gogi iz HHO-a potvrdila je da su navedena dva NVO-a bila dominantni partneri u Koaliciji udruga. 51 V. www.hho.hr/engine.php?id=32 52 Napisala Maja Horvat. 53 V. www.transparency.hr/index.php?kategorija=1 54 V. Zahtjev za nancijsku potporu. Natjeaj Pravnog programa za potporu projektima reforme pravosua Instituta Otvoreno drutvo Hrvatska. 55 V. Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama. 56 V. www.gradjani-imaju-pravo-znati.hho.hr
33
kojima je to pravo uskraeno, te pruaju pomo takvim graanima. Milena Gogi istaknula je i aktivnosti komparativnog ispitivanja provoenja istovrsnih zakona u susjednim zemljama, to je ukljuivalo i niz putovanja, ali i istraivanje raznih internetskih stranica kako bi se usporedila implementacija zakonski previenog instituta redovitog objavljivanja. HHO je organizirao i niz edukacijskih seminara za dravne slubenike s ciljem poticanja bolje provedbe zakona. Iz navedenog je vidljivo kako donoenjem Zakona nije prestala aktivnost tih dviju vodeih udruga Koalicije i kako za njih borba za PPI i dalje aktivno traje.57 S druge strane, u isto je vrijeme nevladina organizacija Partnerstvo za drutveni razvoj (PSD), koja nije bila lanica Koalicije NVO-a, s predstavnicima est parlamentarnih stranaka Vesna kare-Obolt (DC), ura Adlei (HSLS), Damir Kajin (IDS), Jozo Rado (Libra), Zlatko Kramari (LS) i Toni Tadi (HSP) potpisala Povelju o suradnji za borbu protiv korupcije s ciljem da se realizira Antikorupcijski plan udruge.58 Time je osnovano i neformalno Vijee saborskih zastupnika za borbu protiv korupcije, a zastupnici su se obvezali izraditi est antikorupcijskih zakona do 10. lipnja 2003. meu njima i Zakon o pravu na pristup informacijama za koji je zaduen bio Jozo Rado, kojemu je, prema njegovim vlastitim rijeima, upravo Povelja bila inicijativa da se ukljui u politiku prava na pristup informacijama.59 PSD je, kako se istie na njihovim internetskim stranicama, nevladina i neprotna udruga proistekla iz nekadanjeg Meunarodnog centra za pomo, komunikaciju i odnose, koji je djelovao od 1993. do 1999. godine. Od samog poetka svojeg djelovanja udruga se posvetila izgradnji mira, razvoju civilnog drutva i promoviranju demokracije na podruju jugoistone Evrope.60 No, antikorupcijski program najznaajnija je djelatnost udruge od 2000, a najistaknutiji je lan PDS-a u PPPI-ju Munir Podumnjak, predsjednik udruge. PDS je izrazito aktivan u fazama postavljanja politike na dnevni red i formulaciji, no nakon donoenja ZPPI-ja nestaje iz policy procesa.61 Neupitna je vanost jo jednog neformalnog aktera iz skupine nevladinih organizacija GONG-a. GONG je nestranaka udruga graana utemeljena 1997. radi poticanja graana na aktivnije sudjelovanje u politikim procesima.62 GONG je aktivniji u policy procesu nakon donoenja Zakona, odnosno u poticanju i praenju implementacije ZPPI-ja, jer se njegove aktivnosti odnose na informiranje graana te podizanje svijesti o vanosti i prednostima prava na pristup informacijama.63
57 58 59 60 61 62 63
Napisala Maja Horvat. V. est stranaka potpisalo antikorupcijsku povelju. Prema izlaganju Joze Radoa, FPZG, 8. oujka 2007. V. www.psd.hr/homeHtm.htm Napisao Toni Talaja. V. www.gong.hr/hr/gong.asp?cat=2&subcat=33 Napisala Magdalena Brli.
34
II. DIO
Eksperti Kako je u politici prava na pristup informacijama problem formuliran kao nepostojanje zakonske regulacije PPI-ja, alternative rjeenja zapravo su sami prijedlozi zakonskih tekstova, pa su stoga dominantni eksperti pravnici. Prijedlog zakona Koalicije NVO-a napisali su lanovi TIH-a, asistenti na Pravnom fakultetu u Zagrebu, Viktor Gotovac i ore Gardaevi, predvoeni profesorom Josipom Kregarom. Kregar je vrlo aktivan u politikom ivotu RH. Autor je mnogih dokumenata i zakonskih prijedloga, a aktivan je i u civilnom sektoru (kao utemeljitelj i prvi predsjednik TIH-a, kao koordinator projekata u Hrvatskom pravnom centru i kao predsjednik Upravnog odbora Instituta Otvoreno drutvo 20002002)..64 U PPPI-ju Kregar je znaajan akter stoga to je napisao Deklaraciju Javnost ima pravo znati, nadgledao je pisanje zakonskog prijedloga TIH-a i broure TIH-a o istom pitanju te lobirao kod lanova vlade za donoenje ZPPI-ja.65 No, kako su navedeni pravnici ujedno bili i lanovi TIH-a i inicijatori projekta navedene udruge, ne moe ih se oznaiti kao neovisne eksperte, posebno angairane za svrhu pisanja zakonskog teksta. Drugi prijedlog zakona koji je Jozo Rado uputio u saborsku proceduru, prema rijeima samo zastupnika, nije napisao pravnik, ve ga je zastupnik napisao sam, koristei se tipskim zakonom meunarodne udruge Article19, zakonima susjednih zemalja i predlokom Koalicije NVO-a.66 Nakon pet mjeseci istraivanja precizna informacija o tome tko je pisao Vladin prijedlog zakona ostala je nepoznanica. Nitko od aktera, niti itko u sadanjoj Vladi, nije dao precizan odgovor o tome je li postojala radna skupina, a kamoli tko su bili njezini lanovi. Zakljuno, Aleksanda Jozi Ilekovi, koja je radila u Vladinu Uredu za zakonodavstvo i u Sredinjem dravnom uredu za upravu (ali ne na ovom prijedlogu zakona), naglasila je kako se u RH mnogi zakonski prijedlozi piu u nedopustivo prekratkom vremenskom roku. No jo je vei problem to da vrlo esto nedostaju, uz pravnike, eksperti koji bi mogli pripremiti ex-ante evaluaciju u smislu dijagnoze stanja u koje se novom regulativom eli intervenirati (dakle, posebice politolozi koji su specijalizirani kao analitiari javnih politika). Kako je pisanje zakonskih prijedloga esto pitanje opredjeljenja, pravnici se kao struka ne mogu uputati u sadraj zakona pa je u procesu formulacije zakona nuan interdisciplinaran pristup i konzultiranje iroke lepeze strunjaka. Na pitanje o tome koliko eksperti
64 V. www.dkom.hr/download/CV-dr.Josip%20Kregar.doc i www.foundation2020.com/index.php?case=start&id=2&rid=6&lang=hr 65 Napisala Magdalena Brli. 66 Prema izlaganju Joze Radoa, FPZG, 8. oujka.2007.
35
u hrvatskoj birokraciji mogu utjecati na oblikovanje alternativa u fazi formulacije, Jozi Ilekovi prisjetila se svojeg iskustva s jednim drugim zakonom. Naime, bila je zaduena napisati miljenje na odreeni zakonski prijedlog u Vladinu Uredu za zakonodavstvo. Iako je napisala 17 stranica teksta primjedbi, danas, pet godina nakon donoenja tog zakona, ni jedina njezina primjedba nije proizvela nikakav uinak. Dakle, iako je faza formulacije ona u kojoj obino eksperti (posebice oni iz birokracije) imaju dominantnu ulogu, u RH ak i pravnici, kao dominantna struka u hrvatskoj birokraciji, esto imaju vrlo mali utjecaj na oblikovanje alternativa. Mediji Mediji su imali odreenu ulogu u postavljanju PPPI-ja na dnevni red jer je, primjerice, HRT besplatno emitirao promotivni spot o PPI-ju (koji je pripremila Milena Gogi iz HHO-a). Takoer, priopavaju o sluajevima u kojima je provedba ZPPI-ja manjkava pa su, primjerice, praeni sluajevi koji su zavrili na sudu. Godine 2007. Jutarnji list radio je svoju evaluaciju ZPPI-ja aljui upite tijelima javne vlasti i radei analizu implementacije.67 U nekoliko mjeseci trajanja tog istraivanja u novinama su se mogli pronai lanci vezani uz ZPPI pa tako, primjerice, u Vjesniku, uz podatke o broju zahtjeva za pristup informacijama, pie: Sredinji dravni ured za upravu Hrvatskom je saboru dostavio Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama u 2006, u kojem ocjenjuje da se Zakon iz godine u godinu provodi sve bolje, te da su informacije kojima raspolau tijela javne vlasti dostupne graanima.68 No ulogu medija moe se i drugaije sagledavati. Naime, iako su se mediji iznimno zainteresirali za ZPPI, prema rijeima Josipa Kregara69 to je bilo samo stoga to su krivo shvatili svrhu Zakona mislei da ponajprije ide njima u korist.70 Takoer, unato jasnoj elji i trudu zagovarake koalicije da problem priblii javnosti, mediji nisu pridali dovoljnu pozornost problemu pristupa informacijama. Primjerice, u Jutarnjem listu tijekom rujna i listopada 2003, kada je ZPPI raspravljan i donoen u Hrvatskom saboru, samo je jedan lanak posveen pitanju ZPPI-ja.71 tovie, lanak je samo krai pregled glavnih zakonskih odredbi bez ikakve evaluacije, kritikog osvrta na problem ili razgovora s bilo kojim od zainteresiranih aktera u procesu. Usporedbe radi, Zakonu o sukobu interesa, koji je istodobno bio u proceduri tijekom rujna i listopada 2003, u Jutarnjem listu posveeno je devet lanaka, od kojih su mnogi zauzimali cijelu novinsku stranicu.72
67 68 69 70 71 72
Napisala Maja Horvat. Napisala Natalija Akmada. V. Informacije javne vlasti dostupne graanstvu. Prema izlaganju Josipa Kregara, FPZG, 15. oujka 2007. Napisala Silvana Tramoljanin. V. Vlada zakonom osigurava pravo javnosti na dobivanje svih slubenih informacija. Napisala Vanja Ivoevi.
36
II. DIO
Mediji su znaajni za pristup informacijama jer graanin nedvojbeno najvie informacija dobiva kroz medije koji nisu slubena glasila javnih tijela. Na taj nain mediji oblikuju prioritete u drutvu i izravno potiu graane da se o nekom problemu dodatno informiraju. Novinari Zakonom o medijima, kroz niz konkretnih mjera, imaju pravno zajamenu slobodu i neovisnost, ali medijski zakoni vrlo esto nisu ekasni i efektivni u implementaciji. Novinari, kao zaposlenici, danas rade u vrlo neizvjesnim uvjetima i esto su, radi ouvanja egzistencije, prisiljeni su na poslunost uredniku. Takvi su odnosi zajameni nesrazmjerno velikim plaama urednika u odnosu na plae novinara, a takoer time to veina novinara radi preko autorskih ugovora, bez stalnog radnog mjesta, bez kolektivnih ugovora, bez primarne zatite radnih prava i osjeaja sigurnosti da nee dobiti otkaz. Svemu tomu pridonose i slabe sindikalne novinarske organizacije te brze i radikalne promjene lanova redakcija. Urednici su pak stalno u borbi interesa bilo s politikom bilo s tritem. Nisu rijetki dogovori ispod pulta, gdje urednik odustaje od kompromitirajue prie, a za uzvrat dobiva prvenstvo informacija o nekim drugim vanim, ali ipak sigurnim temama, ime se smanjuje broj tema koje uope dolaze do ire javnosti.73 Novinari, ali i urednici, esto nemaju podrku ni vlastitih medijskih kua, kojima je prot na prvom mjestu. Krnju implementaciju Zakona o medijima pokazuje i injenica da se vrlo esto ne zna pravi vlasnik odreenog medija.74 Pod utjecajem svega navedenoga novinari su nerijetko prisiljeni orijentirati se na kratke i senzacionalistike prie koje mogu pobuditi iroku javnu pozornost (kao to su, primjerice, pitanja imovine politiara i njihovih sukoba interesa), a tek iznimno na pitanja koja su samo javno dobro, bez skandala u pozadini. Naravno da donoenje i implementacija Zakona o spreavanju sukoba interesa omoguava plasiranje senzacionalistikog materijala u veem stupnju nego to je to u stanju implementacija ZPPI-ja. Uz to, mediji se vie vole baviti izvjetavanjem o politikama koje na dnevni red postavlja vlada, to kod ZPPI-ja nikako nije bio sluaj.75 Politike stranke Kao to su istaknuli i Jozo Rado i saborski zastupnici, lanovi Odbora za informiranje, informatizaciju i medije, ni jedna politika stranka nije bila protiv donoenja ZPPI-ja. Ali, takoer, ni jedna stranka nije postavila pitanje zakonske regulacije PPI-ja kao svoj visoko rangirani prioritet. Zorislav Antun Petrovi, pred73 74 75
Napisala Maja Horvat. Prema izlaganju Helene Puljiz, FPZG, 26. travnja 2007. Napisao Matija Brlek.
37
sjednik TIH-a, istaknuo je svoj dojam da su njihovu projektu poticanja regulacije PPI-ja podrku dali LIBRA (Jozo Rado) i HNS. Ostatak koalicije koja je tada bila na vlasti nije se protivio donoenju ZPPI-ja, ali je Petrovi naglasio da bi se njihovo ponaanje prije moglo opisati kao inercija.76 Ipak, politike stranke u politici prava na pristup informacijama, prema njihovim (neformalnom) vezama s ostalim akterima, moemo podijeliti u dvije skupine. S jedne strane, est stranaka DC, IDS, LS, HSP, HSLS i LIBRA potpisalo je Antikorupcijsku povelju s PDS-om. Znaajno je istaknuti kako meu njima nisu bile dvije najvee politike stranke.77 No, s druge strane, SDP, kao najvea stranka tadanje koalicije na vlasti, u svojim je redovima imao ministricu pravosua, ije je ministarstvo bilo formalni predlagatelj zakona. Upravo je kod Ingrid Antievi Marinovi, prema vlastitim rijeima, za donoenje zakona lobirao Josip Kregar, znaajni predstavnik NVO koalicije. Isto je napomenuo i za tadanjeg ministra kulture, SDP-ovca Antuna Vujia.78 Jedino Jozu Radoa, koji je u poetku svojeg angamana u PPPI-ju suraivao s PSD-om, a kasnije s NVO koalicijom, moemo povezati s objema navedenim relacijama.79 Zakljuno, bitno je napomenuti da HDZ i HSS nijedan akter nije spomenuo kaoaktere involvirane u politiku prava na pristup informacijama. Pojedinci Ukljuenost hrvatskih graana u PPPI moda najbolje pokazuje podatak da njih 51,4 posto godine 2005. nije znalo da Zakon postoji.80 Iako je rije o politici ije su koristi iroko rasprostranjene, graani kao potencijalno najzainteresiraniji akteri i ciljna skupina ostali su u sjeni. Naime, ni u procesu do donoenja Zakona ni u njegovoj implementaciji nije bilo mobilizacije irokih masa graana, nego vie onih ija je djelatnost usko povezana uz ovo pravo, kao to su aktivisti odreenih udruga.81 NVO-i su provodili kampanje o pravu na pristup informacijama prije donoenja ZPPI-ja i nakon njega, emitiranjem videospotova te izradom prirunika i internetskih stranica posveenih PPI-ju. Pitanje je koliko su te aktivnosti zapravo doprle do svijesti najveeg dijela stanovnitva.82 Imajui u vidu da NVO-i raspolau
76
Zanimljivo je da je Jozo Rado, na pitanje o tome tko je bio protiv donoenja ZPPI-ja, istaknuo da je to bila samo birokracija i to zbog vlastite inercije. 77 Napisao Toni Talaja. 78 Prema izlaganju Josipa Kregara, FPZG, 15. oujka 2007. 79 Treba napomenuti da je od udruga iz Koalcije Rado najvie suraivao s HHO-om, barem prema korespodenciji koju nam je ustupio. Naime, sve materijale Koalicije Radou je poslao upravo HHO. 80 V. Istraivanje javnog mnijenja o korupciji, javnosti informacija i interesa. 81 Napisala Maja Horvat. 82 Napisala Silvana Tramoljanin.
38
II. DIO
ogranienim kapacitetima, nije udan izostanak sveobuhvatne kampanje visokog dometa. Vjerojatno je izostanak snanijeg interesa i podrke medija zagovarakim inicijativama NVO-a dodatno utjecao na nedostatak informiranosti i interesa graana. S druge strane, Vlada, zaduena za implementaciju ZPPI-ja, nije predvidjela sredstva za provoenje informativne kampanje pa stoga nije provela ni jednu tijekom donoenja i(li) provedbe Zakona! Dakle, graani nisu bili sustavno informirani o Zakonu iz slubenih izvora, to moda objanjava mali postotak onih koji su 2005. uope znali da Zakon postoji.
MEUNARODNI AKTERI
Meuvladine organizacije U skupini meuvladinih organizacija mnoge su imale neizravni utjecaj na ZPPI zato to su njihovi dokumenti koriteni kao argumenti za donoenje ZPPI-ja ili kao uzori za pisanje prijedloga zakonskih tekstova. Toj skupini pripadaju sve meunarodne organizacije koje su aktivne na teritoriju RH, poput UN-a, OESS-a, Pakta stabilnosti te posebice Vijea Europe i Europske unije. ZPPI se, izmeu ostalog, temelji na dvjema preporukama Vijea Europe i Europskim konvencijama83 o tom pitanju, koje se smatraju i izvorima prava Europske unije.84 Moda Europsku uniju treba istaknuti kao najznaajnijeg meunarodnog aktera u policy procesu vezanom uz ZPPI. Ipak, uloga EU-a bila je zapravo indirektna s obzirom na to da reguliranje PPI-ja nije formalni uvjet za lanstvo u EU-u, ve se neizravno zahtijeva kroz postavljene europske standarde javne uprave.85 S druge strane, uloga EU-a moe se procijeniti jo znaajnijom. Munir Podumnjak tvrdi da su meunarodni akteri, a posebice EU, kljuni za donoenje toga Zakona i da je djelovanje NVO-a samo potaknulo da se ono dogodi neto prije, iako bi Zakon i bez djelovanja nevladinih organizacija zasigurno ugledao svjetlo dana.86 Meunarodne nevladine organizacije U policy procesu vezanom uz ZPPI utjecajna je bila i meunarodna nevladina organizacija Article19 koja se bavi slobodom izraavanja i informacija lobira,
83
To su Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama iz 1950, Europska konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odluivanju i pristupu pravosuu u pitanjima okolia iz 1998. te Europska konvencija o zatiti pojedinaca vezano uz automatsku obradu osobnih podataka iz 1981. 84 Napisala Natalija Akmada. 85 Napisala Maja Horvat. 86 Prema sastanku s Munirom Podumnjakom, prostorije PSD-a, 29. lipnja 2007.
39
izrauje tipske zakone, provodi monitoring te upuuje kritike i preporuke za usavravanje zakonodavnih praksi u razliitim dravama. Ta je organizacija napisala osvrt na Deklaraciju Javnost ima pravo znati u kojem je dala neke preporuke i smjernice, a indirektno je svojim iskustvom i tipskim zakonom pomogla i u fazi formulacije.87 Milena Gogi iz HHO-a potvrdila je kako su hrvatski NVO-i konzultirali Article19 za savjete u voenju kampanje za ZPPI.88
87 88
Napisala Maja Horvat. Prema izlaganju Milene Gogi, FPZG, 29. oujka 2007.
40
II. DIO
41
03
KAKO SMO DOBILI ZPPI: OD POSTAVLJANJA POLITIKE NA DNEVNI RED, PREKO FORMULACIJE DO ODLUIVANJA
42
III. DIO
43
1. POSTAVLJANJE POLITIKE NA DNEVNI RED
TEORIJSKO ODREENJE FAZE POSTAVLJANJA POLITIKE NA DNEVNI RED

Fazu postavljanja politike na dnevni red (agenda-setting) moemo denirati kao ...proces kojim problemi i alternativna rjeenja dobivaju ili gube pozornost javnosti i elite. (Birkland, 2001, 106). Kako je broj pitanja kojima se drutvo i vlada mogu aktivno baviti i koje mogu rjeavati ogranien, iznimno je bitno analizirati kako i zato upravo odreene teme dobivaju prioritet i pozornost javnosti i elita. Takoer, tu je fazu znaajno analizirati stoga to nain na koji se odreeni problemi prepoznaju i formuliraju bitno odreuje i nain na koji e biti rjeavani. Deniranje problema, najznaajnije odreenje faze postavljanja politike na dnevni red, uvijek ukljuuje i odreivanje njegovih uzroka, to zatim utjee na postavljanje njegova rjeenja.89 Za analizu te prve faze policy procesa bitno je imati na umu njezina dva aspekta. Agenda ili dnevnopolitiki red, kao skup problema, tumaenja uzroka, postavljanja ciljeva i rjeenja, uvijek ovisi, s jedne strane, o prirodi samog problema. Drugi je aspekt mo borba meu sudionicima policy procesa kako bi svoje probleme postavili na dnevni red ili pak sprijeili druge da to uine, to Bachrach i Baratz postavljaju kao dva lica moi.90 Ta dva aspekta povezana su i meuovisna. Kako ne postoji mogunost predstavljanja svih moguih problema i svih njihovih alternativnih rjeenja, dolazi do borbe izmeu razliitih aktera za mjesto na ogranienom dnevnom redu. Takoer, budui da sama denicija problema utjee na njegovo rjeavanje, akteri se slue raznim nainima (razliitim tipovima simbola ili kauzalnih pria, i brojevima) kako bi njihova interpretacija problema dola u prvi plan.91 Bitno je napomenuti i to da postoje etiri razine agende, koje se meusobno razlikuju prema broju tema koje ukljuuju i prema intenzitetu pozornosti koje
89 90 91
Napisala Vanja Ivoevi. Napisao Hrvoje Grancari. V. Birkland (2001, 109113). Napisala Ivana Didak.
44
III. DIO
dobivaju od javnosti i elita.92 Univerzalna agenda (agenda universe) obuhvaa sve mogue zamislive probleme na temelju kojih netko moe zatraiti kreiranje odreene javne politike, osim onih koje su nepoeljne u politikom diskursu (poput rasizma ili drugih politiki nekorektnih tema). Sistematska agenda (systemic agenda) obuhvaa sve ono o emu vlast ima legitimno pravo odluivati. Tek se na prijelazu na institucionalnu agendu (institutional agenda) broj potencijalnih problema znaajno smanjuje jer ona predstavlja ono o emu institucije ve razmiljaju, odnosno one probleme kojima je posveena velika pozornost vlasti. Na odluivakoj razini agende (decision agenda) vlasti su ve uzele u obzir dotinu temu/problem za intervenciju.93 Howlett i Ramesh razvili su etiri modela dnevnog reda, odnosno etiri tipa prelaska odreenog problema s univerzalne/sistemske na institucionalnu/odluivaku agendu, koji nastaju krianjem dvaju kriterija. Prvi je priroda problema, koja odreuje razinu javne potpore za njegovo rjeavanje (utjee li problem na cijelo drutvo ili samo na manju skupinu). Drugi je kriterij priroda policy podsistema94 koja odreuje iniciraju li policy proces dravni ili drutveni (formalni ili neformalni) akteri. Time je drugi kriterij vezan uz pitanja moi. Prvi tip postavljanja politike na dnevni red ini vanjska inicijacija (outside initiation) u kojoj inicijativa dolazi iz drutva (od neformalnih aktera) i odnosi se na problem koji utjee na cijelo drutvo, pa stoga ima i visoku razinu potpore. Na isti tip problema odnosi se i drugi model, konsolidacija, ali je pri tom zahtjev za kreiranjem javne politike postavljen od strane vlade/vlasti. Trei je model unutarnja inicijacija (inside initiation) kada najvei utjecaj imaju grupe s posebnim pristupom donoenju odluka, a rije je o problemu koji je njihov parcijalni interes (odnosi se na manju skupinu u drutvu). Kada je rije o problemu koji utjee samo na odreenu skupinu u drutvu, a inicijator je njegova rjeavanja formalni akter, rije je o modelu postavljanja politike na dnevni red koji Howlett i Ramesh nazivaju mobilizacijom.95
92 93 94 95
V. Birkland (2001, 107. i 108). Napisala Tena Kozi. Policy podsistem Howlett i Ramesh deniraju kao zbroj aktera okupljenih oko istog javnog problema. Napisala Jelena Filipovi. V. Howlett i Ramesh (1995, 104121).
45
Tablica 2: Tipovi postavljanja politike na dnevni red
Inicijator (priroda policy podsistema)
Priroda javne potpore (na koju utjee priroda problema) Visoka Niska Unutarnja inicijacija Mobilizacija Izvor: Howlett i Ramesh, 1995, 116.
Iz drutva Iz drave
Izvanjska inicijacija Konsolidacija
KRONOLOGIJA POSTAVLJANJA PPPI-JA NA DNEVNI RED U IREM SMISLU

Postavljanje politike na dnevni red prva je faza racionalistikog shvaanja kreiranja javnih politika u modelu policy ciklusa, koja se odnosi na prepoznavanje problema i deniranje ciljeva. No policy praksa gotovo nikada ne slijedi linearnu logiku modela u stvarnosti faze policy ciklusa rijetko imaju jasne demarkacijske linije. Ako postavljanje politike na dnevni red razmatramo kroz etiri razine agende, analizom, primjerice, odluivake agende ve ulazimo u treu fazu policy procesa odluivanje. S druge strane, deniranje problema uvijek ukljuuje, uz postavljanje njegovih uzroka, i neki tip preporuke rjeenja, odnosno fazu formulacije.96 Stoga e se kronoloki prikaz postavljanja PPPI-ja na dnevni red, kreiran prema dostupnim dokumentima, u smislu razdoblja koji obuhvaa protezati od poetka kampanje za ZPPI do njegova donoenja, tj. odnositi e se na agendasetting u irem smislu prepoznavanja i deniranja problema. Postavljanje pitanja o donoenju ZPPI-ja moe se uoiti u radu NVO-a jo 2000. godine.97 No, ovo istraivanje kao slubeni poetak intenzivnije zagovarake kampanje za ZPPI uzima 24. veljae 2003, kada je Koalicija NVO-a potpisala i javnosti predstavila Deklaraciju Javnost ima pravo znati.98 Ve u travnju meunarodna nevladina organizacija Article19 izdaje svoj komentar na Deklaraciju hrvatskih udruga o PPI-ju.99 Od 20. do 22. oujka u Zagrebu je odrana regionalna konferencija o dostupnosti informacija Pravo na informaciju u jugoistonoj Europi, u svrhu poticanja hrvatskih vlasti na donoenje Zakona, pod pokroviteljstvom
96 97 98 99
V. Rochefort i Cobb (1994, 3. i 4). Napisala Ivana Didak. Napisala Tena Kozi. V. Deklaracija Javnost ima pravo znati. V. Note on the Croatian NGO Joint Statement on The Publics Right to Know by Article 19.
46
III. DIO
OESS-a, Open Society Justice Initiative, Article19 te predstavnika Vijea Europe, NATO-a i Privacy Internationala.100 Nezavisno od te regionalne inicijative, gotovo u isto vrijeme, 11. travnja 2003, saborski zastupnici potpisali su Povelju o suradnji s PSD-om s ciljem realizacije Antikorupcijskog programa te udruge i svaki od njih obvezao se da e do 10. lipnja 2003. godine izraditi odreeni zakonski prijedlog, a meu njima je bio i Jozo Rado.101 Jozo Rado svoj je prijedlog zakonskog teksta uputio u saborsku proceduru upravo 10. lipnja.102 Vlada je na sjednici 28. kolovoza 2003. podrala donoenje zakona kojim e se regulirati pravo na pristup informacijama predlagatelja Joze Radoa, uz napomenu da je u pripremi, u kojoj sudjeluju i predstavnici civilnog drutva, i Vladin Nacrt prijedloga zakona, a njegovo je donoenje i obveza iz Nacionalnog programa za borbu protiv korupcije. Vlada je ustvrdila da ima odreene primjedbe i prijedloge vezane uz pojedina rjeenja iz Radoeva prijedloga pa ga je zato pozvala da se ukljui u rad na izradi Nacrta koji priprema Vlada.103 Vladin prijedlog zakona stigao je u saborsku proceduru 26. rujna 2003.104 Nakon to je Vladin prijedlog Zakona poslan u Sabor kroz hitnu proceduru, Jozo Rado povukao je svoj zakonski prijedlog.105 7. listopada odrana je rasprava saborskog Odbora za europske integracije koji je ustvrdio da je Vladin prijedlog ZPPI-ja sukladan s pravnom steevinom EU-a. Istoga dana odrana je i rasprava Odbora za zakonodavstvo, koji zakljuuje da na tekst Vladina prijedloga nema primjedbi ustavnopravne naravi. Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav odrao je raspravu 9. listopada i veinom je glasova podrao donoenje Zakona. Istoga dana Klub zastupnika IDS-a podnosi svoj prijedlog amandmana na Zakon, a 10. listopada isto je uinila i Vlada RH i Klub zastupnika LIBRE. 11. i 12. listopada u Zagrebu se odravao meunarodni znanstveni skup s temom Regulacija prava na slobodan pristup informacijama, u organizaciji Koalicije NVO-a, na kojem se raspravljalo i o konanom prijedlogu Zakona. Samo tri dana nakon toga, 15. listopada, usvojen je ZPPI.
100 Napisala Ana uki. V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura i Godinje izvjee o radu Transparency Internationala Hrvatska po mjesecima. 101 Napisao Krunoslav Stai. V. est stranaka potpisalo antikorupcijsku povelju. 102 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama zastupnika Joze Radoa. 103 Napisala Ana uki. V. www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice_i_odluke_vlade_rh/2003/60_sjednica_vlade_republike_hrvatske 104 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona. 105 Napisao Krunoslav Stai. V. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna. i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada. 2003.
47
TKO JE DOMINIRAO FAZOM POSTAVLJANJA POLITIKE NA DNEVNI RED IZJAVE AKTERA

Svim akterima ukljuenim u istraivanje ZPPI-ja postavljeno je pitanje o tome tko je, po njihovu miljenju, bio kljuan u postavljanju PPPI-ja na dnevni red. Koristei se svojevrsnom reputacijskom metodom106, doli smo do zakljuka da su tu ulogu odigrale nevladine organizacije. Naime, svi akteri odgovorili su upravo to. Iz skupine formalnih aktera, saborski Odbor za informiranje, informatizaciju i medije, odnosno njegova predsjednica eljka Antunovi u ime odbora potvrdila je kako je inicijativa stigla od nevladinih organizacija. Spomenula je Josipa Kregara i Institut Otvoreno drutvo. lanovi Odbora dodatno su naglasili kako i inicijativu za izmjenama i dopunama postojeeg Zakona takoer pokreu NVO-i.107 Jozo Rado istaknuo je kako se ukljuio u policy proces vezan uz ZPPI zbog inicijative PSD-a i da je to potpisivanje ugovora s PSD-om razlog zbog kojega je i pripremio i poslao u saborsku proceduru svoj zakonski prijedlog. Takoer je istaknuo kako je suraivao i s Koalicijom NVO-a. Potvrujui vanost kooperacije s civilnim sektorom, naglasio je kako je on upuivanjem svojeg zakonskog prijedloga u saborsku proceduru prisilio Vladu na reakciju, to je pomaknulo pitanje s univerzalne/sistemske na institucionalnu/odluivaku agendu.108 Milena Gogi, HHO, istaknula je kako je ideja za kampanju za ZPPI proistekla iz njezine suradnje s bugarskim NVO-ima koji se bave tom temom. Takoer je naglasila kako je ZPPI bio preteito predstavljan kroz paradigmu antikorupcijske politike, stoga to se problemi ljudskih prava u RH vie u javnosti ne ine prioritetnima. Priznala je i neku vrstu konikta meu nevladinim organizacijama, onim dominantnima u Koaliciji, s jedne strane, i PSD-a, s druge strane, oko toga tko je zapravo postavio PPPI na dnevni red.109 Zorislav Antun Petrovi, aktualni predsjednik TIH-a, istaknuo je kako je TIH sudjelovao u kampanji za ZPPI stoga to se uklapa u osnovni cilj te udruge suzbijanje korupcije (do razine koja ne onemoguava razvoj) i poveanje transparentnosti rada vlasti. Prema njegovu miljenju ZPPI je u prvom redu jedna od fundamentalnih regulativa za borbu protiv korupcije. Takoer je istaknuo kako su NVO-i imali kljunu ulogu u postavljanju pitanja donoenja ZPPI-ja na dnevno-politiki red, no nije htio odgovoriti na pitanje koje su udruge u tome bile dominantne.
106 Reputacijska metoda polazi od pretpostavke da se indeks moi temelji na reputaciji o posjedovanju moi. Stoga se nositelji moi pokuavaju detektirati pitanjem o tome tko ima reputaciju monika. V. Grdei (1995, 4547). 107 Prema sastanku s Odborom za informiranje, informatizaciju i medije, Hrvatski sabor, 23. svibnja 2007. 108 Prema izlaganju Joze Radoa, FPZG, 8. oujka 2007. 109 Prema izlaganju Milene Gogi, FPZG, 29. oujka 2007.
48
III. DIO
Josip Kregar, profesor prava i bivi lan TIH-a, istaknuo je kako je cijela ideja potekla iz njegova posjeta Slovakoj, kada je postao svjestan tog tipa regulative kao znaajnog dijela antikorupcijske strategije. Takoer je ustvrdio kako je Zakon stigao u saborsku proceduru zbog njegova osobnog lobiranja za potporu zakonskom prijedlogu kod tadanje ministrice pravosua Ingrid Antievi Marinovi, tadanjeg ministra kulture Antuna Vujia i jo nekih saborskih zastupnika koje je poznavao iz kolskih klupa i studentskih dana.110 Munir Podumnjak, predsjednik PSD-a, istaknuo je kako su za postavljanje PPPI-ja na dnevni red bili kljuni meunarodni akteri, odnosno meuvladine organizacije koje su utjecajne na podruju Jugoistone Europe. Meu njima je posebice istaknuo EU, Vijee Europe, OECD i Pakt o stabilnosti te naglasio znaajan utjecaj SAD-a preko razliitih organizacija. Hrvatski NVO-i, prema Podumnjakovu miljenju, utjecali su na to da je ZPPI donesen neto prije nego to bi se to dogodilo da oni nisu sudjelovali, no RH bi ga dobila i u suprotnom sluaju. Jedino bi u takvom raspletu dogaaja, prema Podumnjakovoj procjeni, pristupni pregovori s EU-om zapoeli takoer kasnije. Zakljuno, prema rijeima Munira Podumnjaka, ZPPI je rezultat globalnog trenda borbe protiv korupcije u koji se od 2000. intenzivno ukljuuju NVO-i. Podumnjak je takoer priznao neki tip tihih konikta meu NVO-ima. Istaknuo je kako je, nakon postavljanja politike na dnevni red, PSD izaao iz procesa zbog dojma da neki NVO-i pretpostavljaju organizacijske parcijalne interese zalaganju za javno dobro.
DEFINIRANJE PROBLEMA U DOKUMENTIMA

Kako bi se utvrdilo koji su okviri deniranja problema koriteni u politici prava na pristup informacijama, uz kratke prole aktera koji su sudjelovali u policy procesu vezanom uz ZPPI111 analizirani su i dokumenti koje su ti isti akteri izradili. Njihovi glavni argumenti povezani su s okvirima predstavljenim u dijelu Zato je ZPPI vaan?. Deklaracija Javnost ima pravo znati kratak je dokument od tri stranice, podijeljen u dva dijela. U prvom dijelu, svojevrsnoj preambuli, PPI je odreen kao osnovno ljudsko pravo, koje je povezano s procesom demokratizacije i koje je istaknuto kao takvo u mnogim meunarodnim dokumentima (okvir ljudsko pravo).112 U drugom dijelu Koalicija NVO-a naglaava potrebu zakonske regu110 111 112
Napisala Ana Mari. V. Akteri u policy procesu politike prava na pristup informacijama u RH. Napisala Ana uki.
49
lacije PPI-ja zbog potrebe za otvorenom i transparentnom vlasti, koja postoji zbog graana, a ne vice versa kontrola graana nad vlau postoji stoga to plaaju poreze (okvir reforma javne uprave). Zatim se nabrajaju principi na kojima bi zakonska regulacija PPI-ja trebala poivati, a jedno od navedenih zanimljivo je za ovo istraivanje. ZPPI se treba donijeti zbog ispunjavanja europskih standarda javne uprave (pod-okvir dobro upravljanje / europski upravni prostor). Article19, u komentaru na Deklaraciju Koalicije NVO-a, u kojoj pozdravlja inicijativu kao vrlo progresivnu, takoer istie i kako se ideja o PPI-ju kao o ljudskom pravu ne moe argumentirati injenicom plaanja poreza jer ljudsko pravo mora biti osigurano i neplatiama (i onima koji nisu dravljani).113 To pokazuje kako je Deklaracija ipak veinom izvedena iz okvira reforma javne uprave. I broura Regulacija prava na pristup informacijama TIH-a (koju su napisali Gotovac, Gardaevi i Kregar) priznaje dvorazinsko rezoniranje ZPPI-ja. Istie se kako PPI pripada konceptima otvorene vlasti i dobrog upravljanja kao zahtjeva za modernom, ekasnom i efektivnom javnom upravom (okvir reforma javne uprave), to uz transparentnost funkcioniranja tijela javne uprave ini preduvjet za sudjelovanje u europskom upravnom prostoru (podokvir dobro upravljanje / europski upravni prostor). S druge strane, PPI je ljudsko pravo koje je vrlo esto i ustavno zajameno pa ini politiki kriterij za pripadanje krugu demokratski razvijenih zemalja (okvir ljudsko pravo), to koincidira s globalnim razvojem svijesti o dosegu problema nastalih zbog korupcije (podokvir antikorupcijska politika).114 Navedeno objanjenje koritenja obaju okvira od strane aktera pokazuje kako oni zapravo ine dvije razine apstrakcije istog argumentacijskog sklopa. Zakonski prijedlog Joze Radoa115 na dvije stranice iznosi objanjenje potrebe za ZPPI-jem u dijelu Ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti Zakonom, te posljedice koje e donoenjem Zakona proistei. Veina teksta donosi opis meunarodnih i domaih kampanja i drugih aktivnosti u promociji prava na pristup informacijama. U prvom odlomku kratko se pojanjava kako je PPI univerzalno ljudsko pravo (okvir ljudsko pravo). Isti argument spominje se jo dva puta, od ega jednom kao predviena posljedica zakonske regulacije PPI-ja kao stvaranje uvjeta za ostvarivanje ljudskog prava (izjava o kratkoronom cilju). Takoer se spominje i PPI kao iznimno vaan dio suvremenog trenda stvaranja otvorene vlasti, kontrolirane od strane graana (okvir reforma javne uprave). U dijelu u kojem Rado kritizira iznimno sporu reakciju Vlade on istie kako je
113
V. Note on the Croatian NGO Joint Statement on The Publics Right to Know by Article 19, Global Campaign for Free Expression. 114 V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura, 1114. 115 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama zastupnika Joze Radoa.
50
III. DIO
donoenje ZPPI-ja bila jedna od dunosti s obzirom na Nacionalni program za borbu protiv korupcije (podokvir antikorupcijska politika). Vladin zakonski prijedlog116 donosi neto dui dio Ocjena stanja. Prva dva kratka odlomka istiu da je PPI potrebno zakonski regulirati jer je informirani graanin preduvjet za demokratizaciju. Takoer se naglaava kako je PPI ljudsko pravo (oboje spada u okvir ljudsko pravo). Nakon isticanja znaajnih meunarodnih dokumenata o tom pitanju naglaava se kako Hrvatska, kao kandidatkinja za lanstvo u EU-u, mora donijeti taj zakon (podokvir dobro upravljanje / europski upravni prostor). Tri kratka odlomka posveena su pojanjenju obveze Vlade RH prema Nacionalnom programu za borbu protiv korupcije (podokvir antikorupcijska politika). U posljednjem odlomku, posveenom posljedicama koje e proistei iz donoenja Zakona, to je svojevrsna izjava o kratkoronim ciljevima, navedena su dva aspekta: kreiranje normativnih pretpostavki za ostvarivanje opeg prava na pristup informacijama (okvir ljudsko pravo) i vanost te regulative za borbu protiv korupcije (podokvir antikorupcijska politika). Opravdanje za donoenje ZPPI-ja kroz hitnu proceduru jest usklaivanje hrvatskog zakonodavstva s pravnom steevinom EU-a (podokvir dobro upravljanje / europski upravni prostor). PSD je lobirao za ZPPI u sklopu svojeg Antikorupcijskog programa117 koji se sastoji od pet toaka/koraka za sustavno rjeenje problema korupcije. ZPPI je predvien kao jedna od mjera protiv jednog od stupova korupcije (odnosno osnovnih pretpostavki problema koje uzrokuje korupcija): netransparentnosti i djelovanja javnih slubi kao tajnih i nedodirljivih. Stoga ZPPI treba donijeti u svrhu jaanja pritiska na sustav javnih slubi. Kao dugoroni cilj postavlja se suzbijanje korupcije na vidljiv i dokaziv prostor, zatim uspostavljanje mehanizama kontrole vlasti od strane graana i zatita njihovih prava.118 Navedeno pripada okviru reforma javne uprave, podokviru antikorupcijska politika. Ljudska prava, odnosno istoimeni okvir, u navedenom se dokumentu ne koriste kao osnova racionalizacije za donoenje ZPPI-ja (i drugih mjera), ve je neravnopravnost graana i ugroenost njihovih prava postavljena kao posljedica korupcije, odnosno, njihova zatita kao neizravna posljedica implementacije PSD-ova Antikorupcijskog programa.
116 117
V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona. V. Antikorupcijski program Partnerstva za drutveni razvoj. V. Vijee saborskih zastupnika za borbu protiv korupcije. Godinji plan aktivnosti Vijea saborskih zastupnika za borbu protiv korupcije.
118
51
ZAKLJUCI O POSTAVLJANJU PPPI-JA NA DNEVNI RED

I prema prolu aktera i prema njihovoj argumentaciji potrebe za donoenjem ZPPI-ja, odnosno u deniranju problema u politici prava na pristup informacijama, koriteni su okviri ljudsko pravo i, ak dominantnije, okvir reforma javne uprave kroz kombiniranje pitanja pristupanja EU-u i borbe protiv korupcije. Dominantni tip aktera bili su NVO-i, pri emu je dolo do odreenog latentnog sukoba meu njima, ali, to je iznimno zanimljivo, unutar istog okvira (antikorupcijska politika), a ne iz dva razliita. Prema navedenom takoer je vidljivo kako nitko od aktera nije upotrebljavao okvir informacijska politika. To pokazuje i injenica da se ni jedan formalni ili neformalni akter primarno zaduen/zainteresiran za informacijsku politiku119 ne pojavljuje u policy procesu vezanom uz ZPPI. Iako je efekt pozitivnog prelijevanja mogu (u smislu koristi i za neupotrebljavani okvir), pitanje potencijalne vee uspjenosti politike prava na pristup informacijama kroz neiskoriteni okvir ostaje otvorenim. Ipak, donoenje ZPPI-ja je, neovisno o okviru kroz koji je to uinjeno, zapravo policy promjena u Hrvatskoj. Inicijativa za donoenje ZPPI-ja dola je iz civilnog sektora, meutim, da bi se uope mogla inducirati policy promjena, mora postojati i prilika za promjenu (window of opportunity). Prema Kingdonu postoje tri tijeka (streams) politiki, problemski i policy tijek koji se najee odvijaju zasebno, no kada se oni spoje, otvara se prilika za promjenu.120 U vrijeme kada je ZPPI prelazio s univerzalne na sistemsku agendu podudarili su se problemski i policy tijek. Odnosno, grupa nevladinih organizacija uoila je problem u radu tijela vlasti. Zbog nemogunosti pristupa dokumentima i informacijama kojima su tijela javne vlasti raspolagala, rad nevladinih organizacija bio je znatno otean. Istodobno se na meunarodnoj razini razvila policy debata o sudjelovanju javnosti u odluivanju. Koncept dobrog upravljanja i pitanja odgovornosti vlasti graanima, koji su kao kljuan korak pretpostavljali javnost rada tijela javne vlasti, postali su sve vaniji argumenti. Zatim se stvorila i kljuna prilika za prijelaz problema sa sistemske na institucionalnu agendu, kada se s problemskim i policy tijekom preklopio i politiki tijek. Naime, razdoblje od 1999. do 2003. obiljeeno je zakonskim reguliranjem PPI-ja u veini Europskih zemalja, a posebice u zemljama istone i jugoistone Europe. Vijee Europe donijelo je
119
Kao to bi to mogli biti, primjerice, Vladin Ured za e-Hrvatsku, Hrvatski dravni arhiv, Hrvatska informacijskodokumentacijska referalna agencija, Zagrebako arhivistiko drutvo, ili Hrvatsko knjiniarsko drutvo koje je dio NVO koalicije, ali u procesu ipak poprilino nevidljivo. 120 V. Howlett i Ramesh (1995, 116).
52
III. DIO
Rezoluciju o dostupnosti slubenih informacija (R(2002)2), koja poziva drave lanice da omogue irok pristup slubenim dokumentima na temelju jednakosti i prema jasnim pravilima. Time je otvorena mogunost lobiranja kod Vlade, koja je kao svoje sredinje vrijednosti imala upravo otvaranje Hrvatske europskim procesima i prihvaanje europskih standarda i normi. Pogodnom politikom trenutku pridonijela je i injenica skorih parlamentarnih izbora i poetak preizborne kampanje. No, kako bi problem zaista doao na institucionalnu agendu (a zatim i do razine odluivanja), nije dovoljno stvoriti prilike, ve se prilike moraju i iskoristiti, a za to je potrebno proiriti bazu shvaanja problema i dosei razinu politike moi dovoljnu za postavljanje problema na institucionalni dnevni red. Stoga su hrvatski NVO-i stvorili zagovaraku koaliciju (advocacy coalition121) na temelju zajednikih vrijednosti i artikulirali problem, pokuali zadobiti pozornost javnosti i proiriti bazu potpore te su, direktnim lobiranjem prema lanovima Vlade i zastupnicima, uspjeli stvoriti dovoljan pritisak da problem bude prepoznat kao bitan za rjeavanje. Iako je rjeenje moda manjkavo, do rjeavanja problema od strane Vlade ipak je dolo.122 to se tie pitanja moi, zapravo nisu postojali akteri koji su stavili PPPI na dnevni red prisilom, ve je vie rije o pritiscima na Vladu putem lobiranja i javnih kampanja. Otpora samom Zakonu nije bilo u smislu da je neki moan akter teio njegovu blokiranju, ve je problem predstavljao nedostatak interesa od strane graana i medija, ali i politike volje da se on donese. Kako je i Jozo Rado istaknuo, taj zakon jedan je od rijetkih zakona za koji (...) nije postojao naglaeni politiki otpor (...) Zbog toga smatram da je njegovo donoenje bilo nepotrebno dugo, a njegovo usvajanje nepotrebno kasno. To, meutim, pokazuje da su otpori tome zakonu postojali na niim razinama dravne administracije, a da je meu politikom elitom izostala svijest o vanosti tog zakona. (Iskustva i pogledi na Zakon o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj, 2004, 1).123 Birokracija je oponirala donoenju tog Zakona, pri emu je protivljenje obrazloeno argumentima kako e isti predstavljati veliki gubitak vremena za dravne slubenike prvo njihovim preodgojem, a zatim mnogobrojnou zahtjeva koje e morati procesuirati. Takoer se isticalo kako e se ZPPI rabiti uglavnom kao instrument za zadiranje u privatnost dunosnika (poglavito u visinu njihove plae).124 Ipak, otpor birokrata nije imao znaajnu ulogu u smislu da je blokirao dolazak problema na agendu.
121 122 123 124
V. Sabatier (1999). Napisala Vanja Ivoevi. Napisala Ivana Didak. Napisao Matija Brlek.
53
Na kraju, potrebno je odrediti kojemu tipu postavljanja politike na dnevni red pripada Zakon o pravu na pristup informacijama. Prema svemu iznesenom, pripada tipu izvanjske inicijacije. Naime, inicijativa je dola iz drutva, odnosno od strane neformalnih aktera, meu kojima su dominirale nevladine organizacije, to je rijedak sluaj u kreiranju javnih politika u RH. S druge strane, taj se problem tie cijeloga drutva, a ne neke manje skupine, to, barem potencijalno, potie iroku javnu potporu za njegovo rjeavanje.125
2. FORMULACIJA I ODLUIVANJE
TEORIJSKO ODREENJE FAZA FORMULACIJE I ODLUIVANJA

Fazu formulacije moemo odrediti kao deniranje, razmatranje i prihvaanje / odbacivanje opcija / alternativa / rjeenja problema. Pri analizi te faze pozornost treba usmjeriti na tri osnovna pitanja: tko sudjeluje u formulaciji, na koji nain / kako se odvija formulacija, i kojim se tehnikama vri izbor izmeu alternativa.126 Pri analizi aktera bitno je napomenuti da, kao to istiu Howlett i Ramesh127, s obzirom na fazu postavljanja politike na dnevni red, formulaciju karakterizira smanjenje broja aktera128, zbog pretpostavke da utjecaj mogu imati samo oni s barem minimalnim znanjem o problemu. Kako istie i Guy Peters129, iako svi mogu sudjelovati u fazi formulacije, samo su neki tipovi aktera kljuni, a to su najee birokracija, think tankovi, interesne grupe i parlamentarni zastupnici, pri emu je iznimno vana uloga ekspertize u fazi formulacije.130 Koje e se policy opcije ozbiljno razmatrati na institucionalnoj agendi, funkcija je prirode i motivacije kljunih aktera policy podsistema.
125 126
Napisao Krunoslav Stai. Najee upotrebljavana tehnika analize moguih alternativa i njihovih posljedica jest analiza trokova i koristi (costbenet analysis). V. Peters (2004, 6274). 127 V. Howlett i Ramesh (1995, 122136). 128 Za detalje o skupinama i tipovima aktera v. Tipologije policy aktera. 129 V. Peters (2004, 6367). 130 Napisao Mate Svalina.
54
III. DIO
Znaenje uloge aktera u fazi formulacije pokazuje i injenica da Howlett i Ramesh prirodu policy podsistema rabe kao osnovni kriterij za tipologiju svih faza policy procesa. Jedino za fazu formulacije ne daju tipologiju moguih obrazaca odvijanja tog dijela policy procesa, ve samo prikazuju tipologiju policy mrea i policy zajednica, tipova strukturirane interakcije aktera. Na to se, s jedne strane, moe gledati kao na najveu nedosljednost navedene knjige, no to s druge strane pokazuje dominantan utjecaj aktera i tipa stukturiranja njihove interakcije, na odabir alternativa za rjeavanje odreenog javnog problema. Ipak, Peters kreira tipove / vrste faze formulacije, koje ine odgovor na pitanje o tome na koji nain se formulacija odvija. Ukrtanjem dvaju kriterija znanja o kauzalnosti131 i razine informiranosti o problemu132 nastaju etiri tipa faze formulacija. Prvi je rutinska formulacija koja se odnosi na rutinizirane prilagodbe postojee politike, uglavnom s inkrementalnim promjenama. Kreativna je formulacija po oba kriterija suprotna rutinskoj jer se odvija u uvjetima neadekvatne razine informiranosti i znanja odluitelja. Trea je mogua situacija ona koju karakterizira nedovoljna razina znanja o kauzalnosti, pa kreiranje javnih politika vodi k uvjetovanom / kondicionalom policyju (conditional). U tom tipu promjene odreenih indikatora o problemu znaajnije uzrokuju standardno, gotovo automatsko reagiranje kreatora politika, koji se ne slau o logici procesa inherentnog problemu.133 Posljednja, zanatska/obrtnika (craftsman) varijanta policy formulacije, jest ona u kojoj se, zbog nedostatka informacija o stanju problema, uz konsenzus o logici iza njega, alternativa bira na temelju vjerojatnosti. Zakljuno, bitno je napomenuti da tip formulacije kojemu pripada odreena politika u velikoj mjeri ovisi o akterima i njihovim aktivnostima u smjeru prezentiranja odreene politike kao odreenog tipa. Primjerice, tijelo javne vlasti u ijem je djelokrugu problem vjerojatno e denirati problem tako da je potrebna rutinska formulacija, dok e interesne skupine prije posegnuti za kreativnim ili zanatskim modelom.134
Peters znanje o kauzalnosti denira kao znanje o procesima koji ine podlogu problema / koji su inherentni problemu koji se eli rijeiti (primjerice, to je uzrok siromatva). 132 Informiranost o problemu Peters odreuje kao mjeru u kojoj su vlasti dostupne osnovne injenine informacije o konkretnom stanju problema, to je vrlo esto prikazano odreenim indikatorima o kojima moe postojati razliita razina drutvenog konsenzusa (primjerice statistiki pokazatelji o broju siromanih). 133 Primjerice, u makroekonomskoj politici, nakon gubljenja vjere u kenzijansku teoriju kao inheretnu logiku problema, promjene u makroekonomskim pokazateljima uzrokuju standardne reakcije odluitelja. 134 Time Guy Peters zapravo istie isti argument kao i Howlett i Ramesh, o iznimnom znaenju tipa policy podsistema za fazu formulacije odreene politike.
131
55
Tablica 3: Tipovi faze formulacije
Znanje o kauzalnosti Informiranost Visoka Visoka Niska Rutinska Zanatska/obrtnika (Craftsman) Niska Uvjetovana / kondicionalna (Conditional) Kreativna Peters 2004, 69.
Faza odluivanja bila je najee istraivana u ranim fazama razvoja policy znanosti, pa se jo uvijek esto javne politike, u najjednostavnijim varijantama, i deniraju kao skup odluka.135 Za fazu odluivanja, u kojoj se odabire jedna alternativa rjeenja problema, karakteristino je sudjelovanje najmanjeg broja aktera, jer su neformalni akteri (akteri smjeteni u drutvu) iskljueni. Uz to, bitno je napomenuti da je odluivanje uvijek ogranieno odreenim setom pravila (primjerice, na najvioj razini, konstitutivnim ureenjem ili poslovnikom zakonodavnog tijela). Howlett i Ramesh136 prikazuju osnovne modele odluivanja na sljedei nain. Model savrene racionalnosti jest onaj koji podrazumijeva analizu svih moguih alternativa i njihovih posljedica pa zatim izbor one najbolje. Herbert Simon, kroz kritiku modela savrene racionalnosti, kreirao je model ograniene racionalnosti kojim istie da zbog ogranienih sposobnosti ljudskog uma i nesavrenosti dostupnih informacija nije uvijek mogue usporediti sve alternative niti predvidjeti sve njihove posljedice. Stoga se u realnim procesima odluivanja zapravo uvijek tei zadovoljavajuoj odluci. Inkrementalni model odluivanja Charlesa Lindbloma istie kako se javne politike kreiraju kroz niz sukcesivnih odluka koje donose marginalne promjene politike. Simonovoj kritici racionalizma Lindblom dodaje da je nemogue odvojiti ciljeve od instrumenata i razmatrati ih razdvojeno, ve se izbor instrumenata vri kroz pokuaj i pogreku, a ne kroz sveobuhvatnu evaluaciju. Model koji odluivanje prikazuje bitno neracionalnim (ali ne i iracionalnim) jest onaj Marcha i Olsena koji se naziva modelom kante za smee (garbage can model). Autori tvrde da ostali modeli pretpostavljaju namjeru, razumijevanje problema i predvidive odnose izmeu aktera, to ne postoji u stvarnosti, ve je odluivanje vrlo nepredvidiv proces. Kanta za smee simbolizira priliku za od-
135 136
V. Haque, Harrop i Breslin (2001, 409). Howlett i Ramesh (1995).
56
III. DIO
luivanje u koju probleme i rjeenja ubacuju akteri. Akteri jednostavno biraju ciljeve i instrumente tijekom procesa koji je kontingentan i nepredvidiv.
PRIJEDLOZI ZAKONA KAO ALTERNATIVE

Kako je u istraivanom policy procesu do faze odluivanja kratkoroni cilj odreen kao potreba donoenja zasebne zakonske regulative PPI-ja, u analizi alternativa razmatrani su razliiti prijedlozi zakonskog teksta. Stoga eksperte, inae kljune aktere faze formulacije, preteito ine pravnici koji su pripremali prijedloge zakona.137 Postojala su tri prijedloga Zakona Vlade RH, saborskog zastupnika Joze Radoa, i prijedlog Koalicije NVO-a. S obzirom na to da po Ustavu RH, lanak 84, ...pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskog sabora, te Vlada RH, moemo zapravo govoriti samo o dvjema formalnim alternativama, jer Koalicija nevladinih organizacija nije ovlateni predlagatelj Zakona pa njihov prijedlog nije mogao ui u saborsku proceduru.138 Koalicija NVO-a prva je pripremila nacrt zakonskog teksta139, u sklopu posebnog projekta TIH-a kojemu je osnovna svrha bila upravo izrada Zakona.140 Voditelj projekta bio je ore Gardaevi koji je s Viktorom Gotovcem, pod mentorstvom Josipa Kregara, napisao prijedlog ZPPI-ja. U izradi, kako je i Kregar napomenuo, vodili su se tipskim zakonom meunarodne nevladine organizacije Article19.141 Navedeni tipski zakon prikazuje potrebnu strukturu, pojmove, pravna naela, procedure i institute, i slui kao pomo u izradi vlastitih zakonskih regulativa za zemlje koje ga jo nemaju. Jozo Rado svoj je prijedlog zakona142 uputio u saborsku proceduru 10. lipnja 2003, dakle, u roku prema ugovoru koji je potpisao s PSD-om. Vladin prijedlog143, koje je ujedno bio i konani prijedlog ZPPI-ja, u saborsku je proceduru stigao 26. rujna 2003, a 1. listopada tijekom dopunjavanja dnevnoga reda posljednje sjednice mandata 20002003. ukljuen je kao 68.
137
Za detalje u vezi sa sudjelovanjem eksperata v. dio Neformalni akteri eksperti. Za detaljnija pojanjenja vanosti evaluacije kao analize uinaka opcija i ex-ante evalucije v. dio Odreenje monitoringa (praenja) i evaluacije. Detaljniju razradu problema u provedbi ZPPI-ja, nastalih zbog nedostatka evaluacije prije faze odluivanja i za njezino vrijeme, v. dijelove Ureenje i provedba monitoringa i evaluacije ZPPI-ja i Ocjena relevantnosti. 138 Napisala Ana Mari. 139 Zakonski prijedlog Koalicije NVO-a u tijeku ovog istraivanja uspjeli smo dobiti samo u obliku e-maila Milene Gogi (HHO) Jozi Radou, od 21. svibnja.2003, i taj je tekst posluio kao predloak za analizu zakonskih prijedloga. 140 V. Zahtjev za nancijsku potporu. Natjeaj Pravnog programa za potporu projektima reforme pravosua Instituta Otvoreno drutvo Hrvatska. 141 V. A Model of Freedom of Iinformation Law by Article 19. 142 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama zastupnika Joze Radoa. 143 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona.
57
toka dnevnoga reda. Prijedlog Joze Radoa inio je 69. toku dnevnoga reda iste sjednice.144 Neke su od zanimljivih razlika izmeu prijedloga sljedee. Prijedlog NVO-a dugoroni cilj postavlja ire, u smislu ne samo ostvarivanja PPI-ja (kao Vladin), ve dodaje da se PPI ureuje zbog osiguravanja slobodnog i demokratskog drutva (iz okvira ljudsko pravo), te transparentnog i otvorenog sustava vlasti (iz okvira reforma javne uprave). NVO-i rabe termin ovlatenik prava na informacije, a Radoev i Vladin prijedlog korisnik istog. Za razliku i od Radoeva prijedloga i od prijedloga Koalicije NVO-a, Vladin prijedlog ne sadri naelo razmjernosti, test javnog interesa ni naela pravodobnosti i opirnosti informacija.145 Procedure podnoenja pojedinanog zahtjeva za informacijom ureene su vrlo slino u svim trima prijedlozima, osim to i Rado i NVO-i postavljaju rok od osam dana za rjeavanje zahtjeva, za razliku od Vladinih 15 dana. Takoer, samo Radoev prijedlog izrijekom navodi da, u sluaju podnoenja zahtjeva usmenim putem, ne postoji mogunost ulaganja albe ili pokretanja upravnog spora.146 I NVO- i Rado predviaju donoenje upravnih akata (rjeenja) i u sluaju prihvaanja i odbijanja pojedinanog zahtjeva za informacijom, dok Vladin isto predvia samo u sluaju odbijanja.147 Nadzor nad provoenjem zakona NVO-i i Rado namjenjuju upravnoj inspekciji, a Vlada tijelu nadlenom za opu upravu. Takoer, i Rado i NVO-i predviaju naknadu tete ovlateniku, u sluaju da mu je informacija neopravdano uskraena, dok tog rjeenja u Vladinu prijedlogu nema. U kaznenim odredbama Vlada je neto stroa. Za sluajeve unitenja ili oteenja informacije u namjeri da je se uini nedostupnom predvia i kaznu zatvora do est mjeseci za odgovornu osobu, dok Rado i NVO-i predlau propisivanje samo stegovnog postupka.148 Ni jedan prijedlog ne predvia uspostavljanje institucije Povjerenika za informacije. Zakljuno, zanimljivo je napomenuti da su zakonski prijedlozi Vlade i Koalicije NVO-a vrlo slini. Primjerice, imaju vrlo slian slijed lanaka i njihove naslove, a u nekim dijelovima i gotovo identine lanke (poput onih o deniranju osnovnih pojmova, o izuzecima od PPI-ja149, nainima ostvarivanja PPI-ja, dopuni i ispravku
144 V. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada 2003. 145 Napisala Ana Mari. Za detaljna objanjenja pravnih naela PPI-ja v. dio Analiza teksta Zakona o pravu na pristup informacijama RH. 146 Detaljnije o proceduri podnoenja zahtjeva v. Ureenje implementacije. 147 Detaljnije oko pitanja izdavanja rjeenja v. dio Analiza teksta Zakona o pravu na pristup informacijama RH. 148 Napisla Federica Mendizza. 149 Primjerice, oba prijedloga koriste formulaciju da e tijelo javne vlasti uskratiti informaciju u odreenim sluajevima, to se detaljno tematizira u dijelu Ocjena koherentnosti.
58
III. DIO
informacije, albi i upravnom sporu, slubeniku za informiranje). Prijedlog Joze Radoa slijedi vrlo slinu strukturu, no verbalnom razradom normi odskae od dvaju drugih prijedloga. Takoer, prijedlog Joze Radoa ima, primjerice, zaseban lanak o sadraju informacija, koji ne postoji u druga dva prijedloga, a nema zasebnoga lanaka o slubenim upisnicima, koji postoji u ostalim dvama prijedlozima. Radoev prijedlog najkrtije razrauje dunosti slubenika za informiranje i jedini predvia izradu izvjea o provedbi i za 2003. godinu. Jedino se u tom prijedlogu podrobnije razrauju elementi koje mora sadravati katalog informacija. I najvanije, prijedlog Joze Radoa samo u dijelu o vrstama pristupa informacijama spominje institut redovitog objavljivanja informacija, tj. on nije sadran nigdje drugdje u tekstu, dok mu druga dva prijedloga ipak posveuju jo jedan lanak.150
AMANDMANI I DONOENJE ZPPI-JA U SABORU

Kada je Vlada uputila konani prijedlog zakona u Sabor kroz hitnu proceduru, Jozo Rado povukao je svoj prijedlog.151 ZPPI je donesen kroz jedno itanje, i na njega su predlagani amandmani. Jozi Radou je u predlaganju amandmana pomogla Koalicija NVO-a, koja je mu je 3. listopada poslala dopis sa svojim prijedlozima.152 Amandmane na konani prijedlog zakona podnio je Klub IDS-a (9. listopada 2003), Vlada, Klub zastupnika LIBRE (oboje 10. listopada 2003) i zastupnik Nenad Stazi. Od svih se amandmana najvei broj odnosi na nomotehniko ureivanje pojedinih odredbi zakona (neki ak i na ispravljanje pravopisnih greaka u konanom prijedlogu). Klub IDS-a predloio je 20 amandmana koji se, izmeu ostalog, odnose na uvoenje naela razmjernosti i testa javnog interesa, odreenje cilja zakona na iri nain (kao u prijedlogu amandmana NVO-a) i proirenje lanka o obvezi javnih tijela pri osiguravanju uvjeta za implementaciju. Rado je sa svojih osam amandmana, izmeu ostalog, htio proiriti deniciju tijela javne vlasti (da se ona izrijekom odnosi i na trgovaka drutva u vlasnitvu RH ili koje RH posredno kontrolira), uvesti naelo pravodobnosti, obvezati tijela javne vlasti da donose rjeenja i pri prihvaanju zahtjeva za informacijom, dodati obvezu da se objavljuju i dokumenti vezani uz javne nabave, dodati lanak o obvezi naknade tete pri uskraivanju PPI-ja, te lanak o deniranju potpunog ispunjenja obveze tijela javne vlasti. Vlada je podnijela tek tri amandmana na
150 151
Napisao Mate Svalina. V. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna. i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada. 2003.. 152 Prema sadraju amandmana IDS-a vjerojatno je da su se i oni sluili prijedlozima Koalicije NVO-a, meutim, o tome nismo uspjeli prikupiti dokumentaciju.
59
lanak 2, 15. i 26. konanog prijedloga koji se svi odnose na nomotehniko ureenje odredbi. Potrebno je istaknuti da je jedan amandman podnio i zastupnik SDP-a, Nenad Stazi, kojim se u institut redovitog objavljivanja dodaje obveza objavljivanja nacrta zakona i podzakonskih akata. Iz izvjea s rasprava saborskih Odbora153 moe se uoiti kako te rasprave nisu donijele nikakve supstantivne primjedbe ili prijedloge vezane uz konani prijedlog zakona. U raspravi o ZPPI-ju, na plenarnoj sjednici, sudjelovali su sljedei zastupnici: Dorotea Pei-Bukovac (u ime Kluba IDS-a), Ljerka Mintas-Hodak (u ime Kluba HIP-a), elimir Janji (u ime Kluba HSLS-a), Ivan Jarnjak (u ime Kluba HDZ-a), Jozo Rado (u ime Kluba LIBRE), Ljubo esi i Marija Lugari, te dodatno, kroz institute replike i ispravka netonog navoda, jo i Ivan Nini i Ante Beljo. Dakle, u raspravi o ZPPI-ju u pravilu nisu sudjelovali u javnosti najpoznatiji i politiki najutjecajniji zastupnici, a izostalo je i sudjelovanje odreenih klubova zastupnika (primjerice Kluba SDP-a). Veinom glasova (71 za i 17 suzdranih), prihvaeno je da se raspravlja o amandmanima Vlade, koji su dostavljeni nakon zakljuenja rasprave.154 Od triju Vladinih amandmana dva su prihvaena. Amandman na 2. lanak konanog prijedloga, kojim se nomotehniki ureuje cilj zakona, prihvaen je sa 70 glasova za i 17 suzdranih, a amandman na lanak 15. sa 71 za i 16 suzdranih (takoer nomotehniko ureenje stavki lanka). Predstavnik predlagatelja, Vlade, prihvatio je amandman Kluba IDS-a da se u cijelom Zakonu izraz korisnik zamijeni izrazom ovlatenik. Razlog je tome taj da je potonji pojam iri pa, primjerice, svi imaju ovlast nad informacijama koje tijelo javne vlasti objavi na internetu, ali ne moraju se njima sluiti ukoliko to ne ele. Prihvaeni su i amandmani Nenada Stazia i Kluba Libre na lanak 20. koji se odnosi na institut redovitog objavljivanja. Tako je Radoevom inicijativom pridodan stavak o obvezi objavljivanja natjeajne dokumentacije za javne nabave, a Stazievom nacrta zakona i podzakonskih akata. Iako se predlagatelj nije usuglasio, Sabor je prihvatio amandman LIBRE, kojim se u ZPPI dodaje novi lanak 27. (Potpuno ispunjenje obveze). Navedeni lanak odreuje da je
Odrane su rasprave Odbora za eurospke integracije i Odbora za zakonodavstvo 7. listopada 2003. i Odbora za Ustav, Poslovnik i politiki sustav 9. listopada 2003. V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakon, P.Z.E. br. 831. Izvjee s rasprave (7. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za europske integracije, Izvjee o Prijedlogu zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 831 (7. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za zakonodavstvo i Izvjee s rasprave o Prijedlogu zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 831. (9. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav. 154 Napisala Vanja Ivoevi. V. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada 2003:59.
153
60
III. DIO
obvezno, nakon to je utvreno da je tijelo javne vlasti neopravdano uskratilo informaciju, naknadno uiniti tu informaciju dostupnom. Time se onemoguuje tijelo javne vlasti da svjesno ograniava PPI tako da bira izmeu sankcije i davanja informacije. Glasovanje o tom amandmanu zavrilo je s 59 glasova za i 22 suzdrana. Ni s jednim ostalim amandmanom predlagatelj se nije usuglasio pa su neki odbijeni glasovanjem, a neki povueni iz procedure. Zakljuno, Hrvatski je sabor 15. listopada 2003, dva dana prije kraja posljednje sjednice mandata 20002003, veinom glasova 76 za i pet suzdranih donio Zakon o pravu na pristup informacijama.155 Zanimljivo je primijetiti kako se ni pri jednom glasovanju (o amandmanima ili donoenju zakona) nije pojavio ni jedan glas koji bi bio protiv. No ipak, nijedan od znaajnijih amandmana koji se odnose, primjerice, na pravna naela ili izdavanje rjeenja, a koji ine bit kasnijih kritika ZPPI-ja, nije prihvaen. U konani prijedlog zakona uvrteno je ukupno est amandmana. Od toga su dva nomotehnika dotjerivanja od strane Vlade i zamjena rijei korisnik rijeju ovlatenik, a tek su tri izmjene neto znaajnije (odnose se na javne nabave, nacrte zakona i potpuno ispunjenje obveza). Nakon donoenja ZPPI-ja uslijedili su parlamentarni izbori pa je donoenje provedbenih propisa postao zadatak nove HDZ-ove vlade.156
ZAKLJUNO O FORMULACIJI I ODLUIVANJU

Prikaz formuliranja alternativa u smislu kreiranja zakonskih tekstova, a zatim detalja vezanih uz donoenje Zakona u Saboru, pokazuje neke od spomenutih karakteristika faza formulacije i odluivanja u policy procesu. Znaajno je napomenuti da se, nakon faze postavljanja politike na dnevni red, kojom su dominirali NVO-i, broj aktera u procesu smanjuje (primjerice, gotovo su beznaajni mediji ili pojedinci). Iako su NVO-i imali utjecaja157 jer su uspjeli zadobiti pozornost odreenih saborskih zastupnika i klubova zastupnika, kojima su bili savjetnici i u izradi zakonskih prijedloga i u izradi amandmana, njihov utjecaj na kreiranje te javne politike postaje neizravan. S druge strane, iako se Vlada naknadno ukljuuje u proces, njezin utjecaj u tim fazama znaajno raste. Tako su, usprkos tome to je
155
V. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada. 2003. Za detaljnije objanjenje procesa vezanog uz donoenje provedbenih propisa v. dio Ocjena ekasnosti Upravljanje vremenom. 157 To moemo povezati s Petersovom tezom o interesnim skupinama kao znaajnim akterima formualcije.
156
61
oito da je Vladin prijedlog zakona nastao prema predloku NVO-ova, svi elementi koje Vlada nije htjela ukljuiti u Zakon zaista i ostali iskljueni.158 Prema tipovima faze formulacije policy proces najvie odgovara Petersovu tipu kreativne formulacije. Razlog je tome s jedne strane taj to je znanje o kauzalnom procesu inherentnom problemu na niskoj razini. Naime, ZPPI se odnosi na vie problema, koji nisu u fazi postavljanja politike na dnevni red jasno denirani. To pokazuje i injenica da je formuliranje dugoronog cilja (koji je zrcalna slika problema) ipak u Zakonu ostalo ue, suprotno predloenim amandmanima, i teko ga je precizno smjestiti u samo jedan od tri interpretativna okvira.159 S druge strane, razina informiranosti o stanju problema takoer je niska. Uz krto sudjelovanje pravnika u oblikovanju alternativa, drugi tipovi eksperata, koji bi trebali provesti istraivanja s ciljem dijagnoze stanja (primjerice stvarnim potrebama ciljne skupine ili uvjetima funkcioniranja birokracije zaduene za provedbu), uope nisu sudjelovali u procesu. Izostali su gotovo svi oblici evaluacije prije donoenja zakona. Ako se uzme u obzir Petersova tvrdnja da tip formulacije ovisi o djelovanju aktera, znaajan utjecaj NVO-a u policy procesu vezanom uz ZPPI ide na ruku odreenju faze formulacije kao kreativne. No osnovni je problem aplikacije tipova formulacije iz literature, uz uvijek i svuda prisutan jaz izmeu modela i prakse, i taj da se kreiranju javnih politika u RH fazi formulacije vrlo esto pridaje iznimno malo pozornosti i vremena. Uz to, u sluaju ZPPI-ja, zakonski su prijedlozi vrlo velikim dijelom nastali prema predlocima iz inozemstva, odnosno kao rezultat transfera politika, to donekle umanjuje prostor za domae promiljanje alternativa, odnosno formulaciju.160 Modele odluivanja jo je zahtjevnije primijeniti na policy proces vezan uz ZPPI, stoga to ih treba shvaati ire od same saborske procedure, kao svojevrsne tipove kreiranja javnih politika uope. Racionalni modeli odgovaraju politici prava na pristup informacijama u smislu da je rije o velikoj promjeni, odnosno uvoenju nove politike. No, s druge strane, istraivanje je pokazalo znaajan nedostatak racionalne analize alternativa i njihovih moguih posljedica. Inkrementalni model, koji postulira da se promjene u kreiranju javnih politika najee dogaaju kao male prilagodbe, ne odgovara stanju kod nas upravo stoga to je rije o uvoenju nove politike koja ini znaajniju policy promjenu. No, zbog nedovoljno jasno deniranog problema, odgovara joj svojom postavkom da je ciljeve i sredstva u kreiranju javnih politika nemogue odvojiti. Sam izbor instrumenata vie se vrio
158 159 160
Napisala Federica Mendizza. V. Tablicu 1. Napisala Federica Mendizza.
62
III. DIO
kroz metodu pokuaja i pogreaka, uzimajui u obzir samo postavljeni kriterij i njegovu politiku izvedivost, a ne sveobuhvatnu analizu.161 Stoga u PPPI-ju ne moemo govoriti o nekoj sustavnoj i sveobuhvatnoj politici koju se formuliralo tako da se predvide posljedice, analizira svaka odluka, angairaju konzultanti, ve naprosto o donoenju jo jednog od mnogobrojnih zakona koji je ciljao privremeno zadovoljiti civilno drutvo i koji se podudario s Nacionalnim programom za borbu protiv korupcije i potrebom usklaivanja zakonodavstva s pravnom steevinom EU.162 Model kante za smee, koji se odnosi na odluivanje u situacijama organizirane anarhije, kada problemi, akteri i rjeenja spletom razliitih okolnosti gotovo sluajno pronalaze jedni druge, moda najbolje opisuje policy proces do donoenja ZPPI-ja. Ali da bi se to zaista moglo tvrditi, potrebno je jo mnogo istraivanja prakse kreiranja javnih politika u Hrvatskoj.
3. ANALIZA TEKSTA ZAKONA O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA RH
Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja posebni zakon iz podruja upravnog prava (lex specialis) kojim se ureuje podruje dostupnosti informacija. Takoer, predviena je supsidijarna primjena Zakona o opem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, na sve elemente postupanja tijela javne vlasti koja nisu ureena ZPPI-jem, kao to je, primjerice, postupak pokretanja upravnog spora tubom pred Upravnim sudom. Zakon sadri 30 lanaka podijeljenih u sedam glava u kojima se razrauju ope odredbe, naela prava na pristup informacijama, izuzeci od prava na pristup informacijama, postupovne odredbe, posebne odredbe o tijelima javne vlasti, kaznene te prijelazne i zavrne odredbe. ZPPI, kao i svaki drugi zakon, u uvodnom dijelu (lanak 3) denira osnovne pojmove koji se proteu kroz sve lanke Zakona. Ovlatenik prava na informaciju svaka je domaa i strana, zika ili pravna osoba koja zahtijeva pristup informaciji. Tijela javne vlasti sva su dravna tijela, tijela jedinica lokalne i podrune samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe koje posjeduju javne ovlasti.
161 162
Napisala Antea Radi. Napisala Ana Mari.
63
Informacija je denirana kao svaki podatak, fotograja, crte, lm, izvjee, akt, tablica, grakon, nacrt ili drugi prilog koje posjeduju, kojim raspolau ili koje nadziru tijela javne vlasti, bez obzira na to je li pohranjena u nekom dokumentu, bez obzira na izvor, vrijeme nastanka, mjesto pohrane, nain saznavanja i po ijem je nalogu, u ije ime i za koga pohranjena, ili o bilo kojem drugom svojstvu informacije. Dokument je svako materijalno sredstvo koje sadri zapisanu ili unesenu informaciju koja je u posjedu, kojom raspolau ili koju nadziru tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama obuhvaa pravo ovlatenika da trai i dobije odreenu informaciju, da sazna raspolae li tijelo javne vlasti traenom informacijom i da je javno iznese, kao i obvezu tijela javne vlasti da omogui pristup traenoj informaciji. PPI takoer obuhvaa obvezu tijela javne vlasti da posebnim rjeenjem obrazloi razloge uskraivanja informacije, ali i obvezu na redovito objavljivanje informacija bez posebnog zahtjeva nekog ovlatenika.163
Tablica 4: Sadraj prava na pristup informacijama prema ZPPI-ju
PRAVO OVLATENIKA Na traenje informacije od tijela javne vlasti.
OBVEZA TIJELA JAVNE VLASTI Na omoguavanje pristupa traenoj informaciji putem neposrednog pruanja informacija. Na redovito objavljivanje informacija, bez posebnog zahtjeva nekog ovlatenika. Na davanje obrazloenja uskraivanja informacije putem posebnog rjeenja.
Na dobivanje informacije od tijela javne vlasti.
Na informaciju o tome posjeduje li tijelo javne vlasti posjeduje traenu informaciju, nadzire li je i raspolae li njome. Na javno raspolaganje dobivenom informacijom.
ZZPI se temelji na nekoliko bazinih pravnih naela. Osnovno pravno naelo koje sadri ZPPI jest presumpcija javnosti informacija koja oznaava da ovlatenik ima pravo na sve informacije u posjedu tijela javne vlasti. Naelo restriktivnosti upozorava na mogunost ograniavanja prava na pristup informaciji, s time da takvi izuzeci od PPI-ja moraju biti propisani zakonom. Primjeri su izuzetaka informacije oznaene kao tajne Zakonom o tajnosti podataka, informacije zatiene Zakonom o zatiti osobnih podataka, informacije vezane uz spreavanje ili otkrivanje kanjivih djela ili progona njihovih poinitelja itd. Naelo potpunosti i tonosti
163
Napisala Vedrana Horvat. V. Tablicu 4. Za pojanjavanje procedure podnoenja pojedinanog zahtjeva za dobivanje informacije i ureenja instituta redovitog objavljivanja informacija v. Ureenje implementacije.
64
III. DIO
informacije odnosi se na kvalitetu informacije koju prua tijelo javne vlasti, koje je takoer obvezno sve ovlatenike jednako tretirati (naelo jednakosti). Naelo informacije o informaciji znaajno je jer ovlatenicima omoguuje spoznaju o postojanju neke informacije u situaciji kada tijelo javne vlasti, zbog opravdanih razloga, tu informaciju ne moe uiniti dostupnom. Razlog je tome to da svako ogranienje ima svoj rok trajanja, pa kada prou propisani rokovi uskraivanja informacije, ovlatenici imaju informaciju o tome gdje trebaju traiti odreenu informaciju. Naelo raspolaganja informacijom oznaava pravo ovlatenika na javno iznoenje dobivene informacije.
Tablica 5: Naela prava na pristup informacijama
NAELA PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA 1. Presumpcija javnosti informacija (i komplementarno naelo slobodnog pristupa) PPI se primjenjuje na SVE informacije koje posjeduju, kojima raspolau i koje nadziru tijela javne vlasti. 2. Naelo restiktivnosti PPI se moe ograniavati u posebnim sluajevima koji su propisani zakonom (kao to je zatita osobnih podaka ili dravne, vojne, slubene, profesionalne, poslovne tajne i sl.). 3. Naelo razmjernosti* Ogranienje PPI-ja mora biti razmjerno naravi potrebe za ogranienjem. 4. Test javnog interesa* Ukoliko je rije o informaciji koja, prema zakonskim propisima, moe biti uskraena, potrebno je procijeniti interes javnosti da je sazna pa je, ako je on vei, ipak uiniti dostupnom. 5. Naelo jednakosti Obveza je tijela javne vlasti jednako tretiranje svih ovlatenika. 6. Naelo informacije o informaciji Obveza je tijela javne vlasti pruiti informaciju ovlateniku postoji li ta informacija uope i gdje, ak i ako joj je zakonom ogranien pristup. 7. Naelo raspolaganja informacijama Ovlatenik ima pravo javnog iznoenja dobivene informacije. 8. Naelo potpunosti i tonosti informacija Obveza tijela javne vlasti jest pruanje potpune i tone informacije. 9. Naelo pravodobnosti informacija* Obveza tijela javne vlasti jest pruanje aurirane informacije i pravodobno objavljivanje informacije. 10. Naelo opirnosti informacija* Obveza tijela javne vlasti jest izvijestiti i o povezanim informacijama. * Pravno naelo koje nije uvrteno u ZPPI.
65
Koalicija nevladinih organizacija kao nedostatak Zakona posebno je naglasila nepostojanje nekih pravnih naela u ZPPI-ju, kao to su naelo pravodobnosti i opirnosti informacije, naelo razmjernosti i test javnog interesa. Naelo pravodobnosti odnosi se na pravodobno objavljivanje informacija od strane za to zaduenih tijela, kao i davanje auriranih informacija na zahtjev ovlatenika, to znatno utjee na kvalitetu informacije. Naelo opirnosti odnosi se na obvezu tijela javne vlasti da izvijesti i o onim informacijama koje su blisko vezane uz traenu, jer to znatno utjee na uporabljivost i kvalitetu informacije. Koalicija NVO-a takoer je istaknula kako dio Zakona koji se odnosi na izuzetke nije dovoljno precizan i optimalno razraen, jer upravo u odredbama o izuzecima Zakon najslabije slijedi meunarodne standarde, oznaene primjerice u principima koje istie Article 19, kao i u Preporuci (2002)2 Vijea Europe. Njihova kritika ide u smjeru potrebe uvoenja naela razmjernosti ogranienja. Ono oznaava da, uz to to izuzeci moraju biti propisani Zakonom, svako ogranienje PPI-ja mora biti razmjerno naravi potrebe za ogranienjem, u cilju zatite nekog drugog, jaeg, legitimnog interesa koji bi trebalo eksplicitno navesti. To bi znailo da ogranienje PPI-ja mora biti srazmjerno (jednakovrijedno, jednako znaajno, veliko, na istoj razini) s razlogom za to ogranienje (interesom zbog kojeg se informacija uskrauje, pravom zbog kojeg se uskrauje, kao to je, primjerice, pravo na zatitu osobnih podataka). Druga kritika koja se takoer odnosi na izuzetke jest nepostojanje testa javnog interesa, inae bitne sastavnice gotovo svih zakona kojima se PPI ureuje u svijetu. Koalicija NVO-a smatra kako bi se u Zakon trebala dodati odredba po kojoj, prilikom odluivanja o ogranienju prava pristupa nekoj informaciji, treba voditi rauna i o javnom interesu.164 Dakle, test javnog interesa predvia objavljivanje konkretne informacije, ak i kada je rije o zakonom propisanom izuzetku, ukoliko postoji jai javni interes da graani saznaju odreene informacije, primjerice kada bi uskraivanje informacije omoguilo ili prikrilo povredu Ustava RH, meunarodnog zakona ili ugovora koju je poinilo tijelo javne vlasti, ili pak u sluaju zloporabe vlasti ili proraunskih sredstava, u sluaju opasnosti po ivot, zdravlje ili sigurnost graana i sl. Moemo rei da su naelo razmjernosti i test javnog interesa dva vrlo srodna naela s istim ciljem. Iako se pri primjeni tih dvaju naela usporeuju razliite stvari naelom razmjernosti dovode se u odnos dva partikularna interesa (interes za konzumiranje prava na pristup informacijama i, primjerice, interes za konzumiranje prava na zatitu osobnih podataka), a testom javnog interesa partikularni (primjerice, interes za konzumiranje prava na zatitu osobnih podataka)
164
Napisala Ivana Didak. V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura.
66
III. DIO
i opi interes (pravo zajednice da zna) oba naela osiguravaju dodatnu zatitu PPI-ja. I testom javnog interesa, kao i naelom razmjernosti, tijelima javne vlasti postavljaju se dodatne prepreke u primjeni izuzetaka od PPI-ja i svojevrsne smjernice za diskrecjsku primjenu izuzetaka. Ukoliko bi Zakon sadravao ta naela, tijela javne vlasti imala bi puno manje mogunosti za odbijanje davanja informacija nego to to sad imaju.165 Navedene kritike ZPPI-ja rezultirale su prijedlogom izmjena i dopuna koju je izradila Koalicija NVO-a, odnosno TIH.166 Posljednja kritika ZPPI-ja odnosi se na manjkavosti albenog postupka. Tijelo javne vlasti obvezno je donijeti upravni akt (rjeenje) samo u sluaju kada se poziva na izuzetak od PPI-ja, ako nema informaciju ni znanja o tome gdje se ona nalazi, ako je istom ovlateniku u dva mjeseca omoguen pristup istoj informaciji ili ako je ovlatenik traio dopunu informacije, a tijelo javne vlasti smatra da za to nema osnove (ZPPI, lanci 15. i 16). Samo u tim sluajevima, kada je izdano rjeenje, ovlatenik moe izjaviti albu elniku tijela, a protiv njegove (drugostupanjske) odluke, moe podnijeti albu Upravnom sudu (prema Zakonu o upravnim sporovima). U kritici se istie kako su takvim zakonskim odredbama obespravljeni svi oni ovlatenici koji, primjerice, nisu zadovoljni dobivenom informacijom, jer se u sluaju omoguavanja pristupa informaciji (prema shvaanju slubenika) ne izdaje rjeenje, pa stoga ne postoji mogunost konzumiranja tube kao pravnog lijeka. Povezano s navedenim, predlae se i uvoenje instituta povjerenika za informacije, koja bi bila slina pukom pravobranitelju, a koji bi odluivao, kao drugostupanjsko tijelo, o prvostupanjskim rjeenjima tijela javne vlasti. Naime, time bi se izbjegla situacija da drugostupanjsko rjeenje donosi elnik institucije, za kojeg je malo vjerojatno da bi usvojio albu na rjeenje vlastitog slubenika, ma kako osnovana ona bila.167 Miljenje Daniele Srage, slubenice za informiranje Hrvatskog sabora, razliito je od tih pravnikih kritika. Ona istie kako bi izdavanje rjeenja za svaki upit za informacijom uvelike usloilo posao birokrata jer standardne upravne procedure iziskuju da se upit i rjeenje vode kao dva odvojena predmeta. Ona smatra kako je potrebno, s jedne strane, ope upravne zakone (Zakon o opem upravnom postupku i Zakon o upravnim sporovima) uiniti ekasnijima u implementaciji, ime bi svaki ovlatenik koji nije dobio odgovor na upit o informaciji zaista mogao dobiti zadovoljtinu kroz upravni spor zbog utnje administracije. S druge strane, kada je rije o kvaliteti pruene informacije, nuan je preduvjet via razina kvalitete rada javne uprave (edukacija slubenika, kvaliteta arhiviranja informacija, odgovarajua birokratska kultura). Naime, prema njezinim iskustvima
165 166 167
Napisla Ana uki. V. Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama. V. Zakonsko ureenje prava na pristup informacijama u Hrvatskoj,Bosni i Hercegovini i Srbiji i Crnoj Gori.
67
u praksi, pojedinani zahtjevi za informacijom toliko su raznorodni da je gotovo nemogue sve probleme predvidjeti zakonskim normama pa njihovo uspjeno rjeavanje najee ovisi o odluci kroz birokratsku diskreciju.168 Takoer je zanimljivo sljedee iako ZPPI uvodi dva mehanizma kojima se pravo na pristup informacijama treba ostvarivati, razradi davanja informacija na pojedinani zahtjev ovlatenika posveeno je devet lanaka Zakona (lanci 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 i 19), a institutu redovitog objavljivanja informacija samo jedan (lanak 20), ne ubrajajui uvodne dijelove Zakona u kojima se razrauju osnovni pojmovi i naela. Jednako tako, albeni postupci odnose se samo na nedostatke u davanju informacija na pojedinani zahtjev i nije predviena nikakva posebna stegovna procedura za tijelo javne vlasti, odnosno u njemu odgovorne osobe koje informacije ne objavljuju redovito.169 Zanimljivo je kako se kritike Koalicije NVO-a, ali i drugih aktera, gotovo nikada ne bave nedostacima Zakona koji se odnose na institut redovitog objavljivanja informacija.
168 169
Prema izlaganju Daniele Srage, FPZG, 3. svibnja 2007. Manjkavost kontrole nad radom tijela javnih vlasti pokazuje i injenica kako hrvatski pravni sustav ne predvia nikakve sankcije za tijela javne vlasti koja u zakonski predvienom roku nisu donijela provedbene propise predviene zakonom, to se dogodilo i u sluaju ZPPI-ja.
68
III. DIO
69
IMPLEMENTACIJA, MONITORING I EVALUACIJA U POLITICI PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA
04
70
IV. DIO
71
1. TO SU IMPLEMENTACIJA, MONITORING I EVALUACIJA
ODREENJE IMPLEMENTACIJE
Implementaciju moemo promatrati kao fazu policy procesa u okviru koje se odvija provedba programa ili politika i realizacija u njima sadranih planova, formuliranih i usvojenih od strane tijela javne vlasti, mjerodavnih za donoenje odluka o relevantnim drutvenim pitanjima. Implementacija se u smislu provoenja programa ili politike sastoji od tri niza aktivnosti: interpretacije prevoenja jezika programa u prihvatljive i mogue smjernice; organizacije odreivanja jedinica i metoda kojima se program ostvaruje; primjene rutinskog pruanja usluga, plaanja ili drugih ciljeva i instrumenata dogovorenih programom (Jones prema Perko eparovi, 2006, 58). Na osnovi ciljeva zadanih usvojenom politikom, kroz aktivnosti interpretacije, organizacije i primjene u izvrnim tijelima zapravo se odvija proces izbora policy instrumenata, to je najjednostavnija denicija implementacije. Izabrani instrumenti mogu se oslanjati viu ili niu razinu dravne intervencije. Howlett i Ramesh klasicirali su instrumente javnih politika na dobrovoljne, mjeovite i prisilne.170
Tablica 6: Tipologija policy instrumenata niska dobrovoljni instrumenti 1. obitelj i zajednica 2. dobrovoljne organizacije 3. trite 4. informiranje i uvjeravanje razina dravne intervencije mjeoviti instrumenti 5. subvencije 6. prodaja vlasnikih prava 7. porezi i korisnike naknade 8. regulacija prisilni instrumenti visoka 9. javna poduzea 10. javne usluge Izvor: Howlett i Ramesh 1995, 82.
170
V. Howlett i Ramesh (1995) i Tablicu 6.
72
IV. DIO
Razmatranje implementacije kroz interpretaciju i odabir policy instrumenata te njihovo provoenje ne znai ujedno i pojednostavljenje te faze na osnovi sljedee pretpostavke: ...kada su se jednom politike donijele, trebalo bi ih jednostavno iznijeti. (Howlett i Ramesh, 1995, 154). Takvo pojednostavljeno doivljavanje implementacije bilo je dominantno do poetka 1970-ih zbog ega se ona gotovo i nije istraivala. Do promjene u razumijevanju kompleksnosti implementacije dolo je kada je niz istraivanja i studija171 pokazalo kako predlagani programi vrlo esto nisu bili provoeni tako kako su kreatori politika oekivali da bi trebali biti provoeni, odnosno, primjena ponuenog rjeenja nije odvela do traenih ciljeva.172 Danas, kako istiu i Howllet i Ramesh, razlikuju se sljedea dva osnovna pristupa analizi implementacije: pristup od vrha ka dnu (top-down pristup) i pristup od dna k vrhu (bottom-up pristup). Pristup od vrha ka dnu objanjava implementaciju politika kao tvorevinu najvie rangiranih politiara koju zatim, u isto tehnikom smislu, provodi hijerarhijski nii administrativni aparat. U tom pristupu analiza zapoinje odlukom vlasti i razmatra se je li ju administracija uspjeno provela. Kritika toga pristupa upozorava na zanemarivanje znaenja administracije kao interesne skupine. Iz toga se raa i pristup od dna k vrhu, koji pak tvrdi da implementacija poinje od privatnih i javnih aktera ukljuenih u implementaciju koji imaju razliite ciljeve, interese, strategije i mree. Stoga ta perspektiva razmatra implementaciju kao proces interakcije, nagodbe, kompromisa, povratnih utjecaja pa naputa hijerarhijski slijed aktivnosti i usmjerava pozornost na formalne i neformalne odnose na policy podsistem.173 Time se pitanje implementacije preusmjerava s izvrenja jasnog i zacrtanog cilja na postizanje kolektivnog djelovanja koje je podudarno sa stajalitima svih relevantnih aktera. (Colebatch 2004, 51). Dok se, dakle, iz okomite perspektive na policy gleda kao na neto to se oblikuje u glavi kreatora javnih politika, iz vodoravne perspektive policy je neto to se pojavljuje tijekom interakcije relevantnih sudionika. Prema tom stajalitu implementacija postaje neka vrsta vjebe u kolektivnom pregovaranju izmeu ovlatenog donositelja odluke i podreenih provoditelja politike, ali i izmeu provoditelja politike i zainteresiranih aktera koji im pruaju povratne informacije (feedback), koja pridonosi usuglaavanju stajalita svih aktera.174
171 172 173 174
Prva je znaajna knjiga o implementaciji Implementation Pressmana i Wildavskyog iz 1973. Napisala Tihana Mari. Napisao Matija Brlek. V. Howlett i Ramesh (1995, 153167). Napisao Toni Talaja.
73
Razumijevanje implementacije kao kompleksnog procesa zahtijeva i uoavanje niza ogranienja koja treba uzeti u obzir prilikom formulacije, provedbe i analize politike, koje Howllet i Ramesh sistematiziraju na sljedeih pet skupina. 1. Priroda problema moe utjecati na implementaciju na sljedee naine. Kompleksniji problemi esto uzrokuju vie tehnikih ogranienja u provedbi (jednostavnije je zatvoriti kasino koji posluje nelegalno, nego rijeiti problem ovisnosti o kockanju). Kada jedan program cilja na vie povezanih problema s mnogo razliitih uzroka (poput programa spreavanja obiteljskog nasilja), i njegova je implementacija zahtjevnija. Dodatni primjer ogranienja u implementaciji vezan je uz veliinu ciljne skupine na koju se implementacija odnosi (primjerice, tee je usmjeriti ponaanje velike skupine). Takoer, implementacija ovisi i o razini poeljne promjene ponaanja ciljne skupine (primjerice, tee je ukinuti diskriminaciju, nego poveati opskrbu elektrinom energijom). 2. Kontekst se odnosi na socijalne uvjete koji mogu utjecati na promjenu interpretacije problema, to mijenja i njegovu implementaciju; ekonomske uvjete koji, s obzirom na ekonomske cikluse, odnosno razinu raspoloivih prihoda, utjeu na implementaciju; dostupnost nove tehnologije (primjerice, mijenjanje politike zatite okolia nakon uvoenja novih strojeva u proizvodnju); i politike okolnosti poput izbora. 3. Organizacija administracije ukljuuje ureenje i prirodu brojnih birokratskih organizacija, od kojih svaka sa svojim interesima, ambicijama i tradicijama utjee na ishode implementacije. 4. Politiki i ekonomski resursi ciljne skupine mogu se manifestirati u tome da mone skupine uvjetuju karakter implementacije. 5. Javna potpora, koja je bitan element u legitimaciji i prihvaanju politike od strane ciljne skupine, ali i cjelokupne javnosti, moe dovesti u pitanje uspjenost implementacije. Primjerice, ako potpora opadne nakon faze odluivanja, tijekom implementacije moe doi do potrebe za modikacijom politike.175
175
V. Howlett i Ramesh (1995, 154156).
74
IV. DIO
ODREENJE MONITORINGA (PRAENJA) I EVALUACIJE

Interaktivnost relevantnih sudionika, kao bitna znaajka javnih politika, posebno dolazi do izraaja u procesima evaluacije i s njom povezanog monitoringa (praenja), koji se nuno odvijaju u ovisnosti o drutvenom i institucionalnom okviru odreene politike. Evaluaciju moemo denirati kao ...sustavnu procjenu operacije i(li) ishoda odreenog programa ili politike, u usporedbi s nizom eksplicitnih ili implicitnih standarda, u svrhu doprinosa poboljanju odreenog programa ili politike (Weiss 1998, 4). Monitoring (praenje) osnova je za evaluacijsku procjenu i oznaava proces praenja i nadzora primjene politike, u okviru kojeg se prikupljaju relevantni podaci o provedbi aktivnosti i primjeni instrumenata, kao i o ostvarivanju ciljeva politike u tijeku same provedbe. Tako se monitoringom prikupljaju injenice o provedbi politike, a evaluacija ukljuuje njihovu procjenu s obzirom na ciljeve, to je uvijek vrijednosna procjena.176 Pojam evaluacije u javnim politikama ima razliita znaenja. S jedne strane, evaluacija se percipira kao zavrna faza policy ciklusa u kojoj se vrednuju ishodi javnih politika pa se na osnovi te ocjene donose preporuke i odluke o nastavku, modikaciji ili prestanku politike. S druge strane, evaluaciju i monitoring percipira se kao integralni dio itavog policy procesa, jer je razmjena informacija i vrednovanje prisutno u svim fazama ivota jedne javne politike. Ue odreenje evaluacije kao faze policy procesa donosi nam William Dunn, prema kojemu je evaluacija produkcija informacija o vrijednosti policy rezultata. To bi bila, najjednostavnije reeno, procjena policy rezultata, odnosno uenje o posljedicama javnih politika. Tako je, prema uem odreenju, evaluacija vie retrospektivni postupak i obavlja se ex post, dakle, nakon to je neka akcija poduzeta. Dunn razlikuje dva osnovna tipa evaluacije formalnu (koja procjenjuje s obzirom na deklarirane ciljeve od strane kreatora politika) i evaluaciju s gledita teorije odluivanja (koja procjenjuje odreenu javnu politiku iz perspektive ciljeva razliitih skupina). Formalna evaluacija moe biti formativna i zbrojna (sumativna). Formativna evaluacija zapravo je monitoring, koji se u stvarnosti policy procesa esto naziva evaluacijom. Namijenjen je provoditeljima politike jer se njime nadgleda nain na koji se upravlja javnom politikom i prua povratne informacije koje pomau u implementacijskoj fazi. Monitoringom (praenjem) odgovara se na pitanja, npr. u kojoj mjeri javna politika dopire do deklarirane ciljne populacije, koliko resursa troi u izvoenju policyja i koji su to. Zbrojna ili sumativna evaluacija odnosi se na procjenu formalnih ciljeva i nastoji izmjeriti
176
V. Dunn (1993, 403).
75
stvarne uinke javne politike na adresirane probleme. Rije je o ex post procjeni svih efekata intervencije.177 irim se odreenjem evaluacije posebno koristi Palumbo koji modicira model policy ciklusa pokazujui kako se on u svim fazama odnosi na evaluativne informacije i analizu. U fazi deniranja problema i postavljanja politika na dnevni red evaluacija je ukljuena kroz analizu veliine problema i njegovih uzroka, predvianje potreba i deniranje ciljnih grupa i podruja. U fazi formulacije izboru izmeu alternativa provodi se analiza uinaka opcija, koja ukljuuje tehnike mjerenja odnosa trokova i koristi, ekasnosti i efektivnosti alternativa rjeenja, koje poslije imaju i oitu primjenu u fazi evaluacije. Nakon odabira alternative predviaju se mjerila i mehanizmi za monitoring provedbe, kako bi se osiguralo kvalitetno praenje i izvjetavanje o provedbi. U tom procesu vanu ulogu igra ex ante evaluacija, koja ukljuuje evaluaciju stanja i analizu uinaka, mogunosti, kao i prepreka u provedbi politike, i na osnovi nje pravodobno se u politiku mogu ugraditi sadrajna i procesna poboljanja da bi se osigurala uinkovitija provedba. U sljedeoj fazi, legitimaciji politike, postoji politika evaluacija prihvaanja odreenih politika i programa od strane javnosti i zainteresiranih aktera (stakeholders) odreene politike. Palumbo, nadalje, uz fazu implementacije vezuje formativnu evaluaciju koja nadgleda nain na koji se programom upravlja kako bi se stvorile povratne informacije (feedback) koje bi mogle sluiti poboljanju procesa implementacije (Parsons, 1995, 547). Ta faza stoga zahtijeva konstantan monitoring, nadgledanje naina na koji se program vodi, to priskrbljuje donositeljima i drugim zainteresiranim akterima politika informacije kojima se mogu sluiti da isprave i(li) kontroliraju isporuku politike ili programa (policy delivery) to ekasnije. Razvoj evaluacije provedbe (praenje i srednjorona evaluacija) mora se shvatiti u kontekstu potrebe kontroliranja javnih nancija i postignua viih razina vrijednosti u odnosu na novac, ekasnost i efektivnost. Kontrola nije neutralna, ve su indikatori izvedbe u velikoj mjeri odreeni vrijednostima, moi i politikom kao borbom za mo (politics), stoga je uvijek vano pitanje o tome tko formira kriterije za konstrukciju samih mjera i interpretaciju podataka. Zatim slijedi posljednja faza u kojoj je ex post evaluacija, procjena uinaka politike.178 Dakle, evaluacijske tehnike imaju vanu ulogu u razliitim fazama policy ciklusa pridonosei uinkovitijem, kvalitetnijem, odgovornijem, participativnijem pristupu u razradi i provedbi javnih politika. Ovdje se koristimo policy ciklusom u kojem, prema Palumbu, Parsons evaluaciju ukljuuje i u fazu stavljanja deniranog problema na dnevni red i u fazi odluivanja u okviru koje evaluacija moe posluiti kao
177 178
Napisao Hrvoje Grancari. V. Dunn (1993, 406414) Napisala Ana uki.
76
IV. DIO
instrument za osiguranje legitimiteta politike.179 Modicirani prikaz Palumbova policy ciklusa prikazujemo prema izlaganju mr. sc. Marine krabalo.
Shema 1: Evaluacija kao dio policy procesa
ANALIZA PROBLEMA 1. deniranje potreba i stavljanje problema na dnevni red
ANALIZA UINAKA OPCIJA 6. zavretak, nastavak ili modikacija 2a. identikacija opcija 2b. analiza opcija 2c. odluka/izbor opcije/ politike
EX POST EVALUACIJA 5. procjena utjecaja politike
EX ANTE EVALUACIJA 3. PRAENJE I SREDNJORONA ANLIZA 4. provedba politike legitimacija politike
Izvor: izlaganje mr. sc. Marine krabalo, FPZG, 12. oujka 2007.
179
V. Parsons (1995, 545. i 546).
77
2. KAKO SU UREENI IMPLEMENTACIJA, MONITORING I EVALUACIJA?
UREENJE PROCESA IMPLEMENTACIJE ZPPI-JA

ZPPI je, kao i svaki drugi zakon koji odraava neku politiku, usmjeren na ostvarivanje odreenih ciljeva. Dugoroni je cilj ZPPI-ja, kako je denirano u lanku 2, ...omoguiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informacijama zikim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, sukladno ovom i drugim zakonima.180 Pitanje koje se u analizi implementacije postavlja odnosi se na nain na koji se pokuava ostvariti cilj. S jedne strane, ako elimo odrediti koje je instrumente za ostvarivanje cilja predvidio odreeni zakon, naprosto emo posegnuti za odredbom zakona (ili nekog drugog dokumenta) koja regulira to pitanje. Prouavajui zakonske norme (ili policy prijedloge) stjeemo uvid u nastojanja (intentions) kreatora politike kao i zakonom (ili prijedlogom politike) predviene policy instrumente, kojima se nastojanja pokuavaju ozbiljiti. S druge strane, potrebno je analizirati kako se i koliko nastojanja ostvaruju u praksi, odnosno koliko se i s kojim rezultatima provode predvieni policy instrumenti. Ovdje nas zanima perspektiva policyja kao djelovanja u okviru kojeg se svakodnevni vri izbor i provedba policy instrumenta i isporuuje javna politika. elimo li dobiti cjelovitu sliku o implementaciji neke javne politike, zanimat e nas obje spomenute perspektive pa emo implementaciju ZPPI-ja komentirati kroz analizu izbora ZPPI-jem predvienih sredstva i kroz analizu konkretne provedbe istih. ZPPI je predvidio dva osnovna mehanizma kako bi se proveli proklamirani ciljevi Zakona: institut redovitog objavljivanja informacija i uslugu pruanja informacije ovlateniku koji je usmeno ili pismeno podnio zahtjev. Institutom redovitog objavljivanja tijelima javne vlasti nalae se da moraju u slubenim glasilima ili putem informatikih medija redovito objavljivati svoje odluke i mjere kojima se utjee na interese ovlatenika, s razlozima za njihovo donoenje, informacije o svojem radu, ukljuujui podatke o aktivnostima, organizaciji, trokovima rada i izvorima nanciranja, zatim informacije o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama, prijedlozima, kao i drugim aktivnostima koje su korisnici poduzeli
180
V. Zakon o pravu na pristup informacijama.
78
IV. DIO
prema tijelu javne vlasti, te informacije o natjeaju i natjeajnoj dokumentaciji za javne nabave. Nadalje, tijela javne vlasti u ijem je djelokrugu izrada nacrta zakona i podzakonskih akata duna su objavljivati nacrte tih akata i omoguiti ovlatenicima da se u primjerenom roku o njima oituju (lanak 20). Zakon nastavlja kako su duni javnost informirati i o dnevnom redu zasjedanja ili sastanaka i vremenu njihova odravanja, nainu rada tijela javne vlasti i mogunostima neposrednog uvida u svoj rad (lanak 21). Usluga (i obveza) pruanja informacija na zahtjev ovlatenika obvezuje tijelo javne vlasti na omoguavanje pristupa informacijama neposrednim pruanjem informacije ovlateniku koji je podnio zahtjev; uvidom u dokumente i pravljenjem preslika dokumenata koji sadre traenu informaciju; dostavljanjem ovlateniku koji je podnio zahtjev preslika dokumenata koji sadri traenu informaciju (lanak 10). Osnovna je procedura koja bi svakom ovlateniku trebala omoguiti dobivanje odreene informacije podnoenje usmenog ili pismenog zahtjeva odreenom tijelu javne vlasti koji ne treba sadravati razloge o potraivanju odreene informacije (lanak 11). Nakon toga tijelo javne vlasti duno je odgovoriti u roku od 15 dana (ije eventualno produenje moe nastupiti u posebnim sluajevima navedenim u Zakonu, lanak 14). U sluaju da tijelo ne posjeduje traenu informaciju, duno je o tome obavijestiti ovlatenika i ustupiti zahtjev tijelu koje je posjeduje u roku od osam dana. U sluaju odbijanja zahtjeva tijelo je obvezno donijeti rjeenje prema stavcima 1, 2 i 3 lanka 15. ZPPI-ja.181 Da bi sve bilo u skladu sa Zakonom i da bi se provodili ZPPI-jem predvieni policy instrumenti (objavljivanje informacija i pruanje informacija na zahtjev ovlatenika), bilo je potrebno predvidjeti i odreene mehanizme provedbe. Tako se svake godine, do 31. sijenja, objavljuje popis tijela javne vlasti kojim se graanima osigurava pregled tijela u ijem je djelokrugu provedba spomenutih instrumenata (lanak 3). Veliku ulogu u samoj proceduri ima slubenik za informiranje koji je ekspert u navedenom podruju. To je osoba koja u tijelu javne vlasti obavlja poslove rjeavanja pojedinanih zahtjeva i redovitog objavljivanja informacija, unapreuje nain obrade, uvanja i objavljivanja informacija te odrauje sve poslove vezane uz ovlatenika i davatelja informacije (lanak 22). Svako tijelo javne vlasti treba izraditi i uiniti dostupnim katalog informacija koji sadri sistematizirani pregled svih dostupnih informacija (lanak 22). Takoer, sva tijela javne vlasti imaju obvezu voditi slubeni upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o PPI-ju (lanak 18), a za nadzor nad implementacijom zadueno je nadleno tijelo za poslove ope uprave, odnosno Sredinji dravni ured za
181
79
upravu. Njemu sva tijela javne vlasti dostavljaju izvjea o provedbi Zakona za prethodnu godinu, najkasnije do 31. sijenja (lanci 24. i 25).182
UREENJE I PROVEDBA MONITORINGA I EVALUACIJE ZPPI-JA

Prema ZPPI-ju, za monitoring implementacije zadueno je ministarstvo nadleno za poslove ope uprave, to je regulirano lankom 24. ZPPI-ja u kojem se ureuje Nadzor nad provoenjem zakona. Tako je u vrijeme donoenja Zakona ta obveza pripadala Ministarstvu pravosua, uprave i lokalne samouprava, a danas je izvrava Sredinji dravni ured za upravu, koji je ujedno nadlean i za koordinaciju provedbe. Obveza nadzora nad provoenjem zakona razraena je u lanku 25. ZPPI-ja kroz sljedee stavke: 1. Sva tijela javne vlasti duna su ministarstvu nadlenom za poslove ope uprave dostaviti izvjee o provedbi ovoga Zakona na temelju podataka sadranih u katalogu informacija (...) najkasnije do 31. sijenja. 2. Ministarstvo nadleno za poslove ope uprave podnosi objedinjeno izvjee o provedbi ovoga Zakona Vladi RH najkasnije do 28. veljae za prethodnu godinu. 3. Vlada RH duna je podnijeti izvjee o provedbi ovoga Zakona Hrvatskom saboru radi prihvaanja najkasnije do 31. oujka.183 Sredinji dravni ured za upravu, prema navedenoj zakonskoj odredbi, izradio je izvjea za provedbu Zakona za 2004, 2005. i 2006. godinu. Radi izrade to potpunijeg i kvalitetnijeg izvjea Ured raspolae pravom zahtijevanja dostave detaljnog izvjea o provedbi Zakona od tijela javne vlasti, kako bi mogao izraditi objedinjeno izvjee. Tako je, prema Izvjeima za 2005. i 2006, Ured od tijela javne vlasti traio podatke o ukupnom broju zaprimljenih, rijeenih, nerijeenih, ustupljenih, prihvaenih i odbijenih zahtjeva za informacijama i o broju uloenih albi i tubi Upravnom sudu. Uz te podatke Ured je od tijela javne vlasti traio opis traenih informacija, iznos materijalnih trokova, opis naina objavljivanja informacija i opis drugih poduzetih mjera i radnji u smislu provoenja Zakona i obrazloenja o izostanku istih, to se posebno odnosi na imenovanje slubenika za informacije i ustrojavanje kataloga za informacije.184
182 183 184
Napisala Vedrana Horvat. V. Zakon o pravu na pristup informacijama. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu i Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu.
80
IV. DIO
Koristei se podacima i opisima dobivenim od strane tijela javne vlasti, Ured je u Izvjetajima prikazao provoenje Zakona iscrpno s izuzetkom Izvjea za 2004. godinu navodei statistike podatke o rjeavanju zahtjeva ovlatenika prava na pristup informacijama i opisujui pojedine sluajeve, navodei za neka tijela praksu stavljanja informacija na internet. Ured je u izvjeima prikazao i aktivnosti koordinacije i nadzora nad provedbom Zakona, opisavi uspostavu mehanizama za provedbu zakona u 2004. godini (upute o obvezama tijela javne vlasti koje proizlaze iz Zakona, izrada Pravilnika o voenju Upisnika185). Opisano je i poticanje imenovanja slubenika za informacije i uspostava kataloga informacija u tijelima lokalne i podrune samouprave tijekom 2006, kao i aktivnosti edukacije slubenika i djelovanja na pritube ovlatenika na provedbu Zakona.186 Prije prihvaanja svakog od triju do sada pripremljenih izvjea Vlade RH u Saboru (za 2004, 2005. i 2006. godinu) o njima su raspravljali Odbor za ustav, poslovnik i politiki sustav i Odbor za informiranje, informatizaciju i medije, koji predstavljaju matina radna tijela Sabora s ovlastima nadzora provedbe Zakona, to se moe smatrati formalnim monitoringom provedbe od strane zakonodavnog tijela. Izvjea se prije stavljanja na dnevni red Hrvatskog sabora prihvaaju ili ne prihvaaju od strane matinih odbora, to moe posluiti kao smjernica u konanom prihvaanju izvjea na plenarnoj sjednici. Navedeni su odbori prihvatili sva tri Izvjea o provedbi bez veih zamjerki na provedbu zakona. Ipak, vano je napomenuti kako je Odbor za informiranje, informatizaciju i medije u raspravi o Izvjeu za 2004. godinu dao inicijativu za dopunu Popisa tijela javne vlasti za 2005. godinu i, od 35 predloenih neuvrtenih tijela, 23 su prihvaena i uvrtena u popis za 2005. godinu.187 U praksi monitoringa, koji provodi Sredinji dravni ured za upravu, veliko ogranienje predstavlja nedostatak unaprijed deniranih pokazatelja provedbe i prevelik naglasak na prikupljanju i obradi kvantitativnih podataka. Tako se u svim izvjetajima prevelika pozornost pridaje broju zaprimljenih i obraenih zahtjeva za pristup informacijama u tijelima javne vlasti, a tek se usputno spominje imenovanje i rad slubenika za informacije, napori koji se ulau u edukaciju, problemi na koje slubenici za informacije nailaze u svojem radu u primjeni Zakona, itd. Takoer, ne postoji ni pregled prakse ustrojavanja kataloga informacija i drugih poduzetih radnji u smislu provoenja ZPPI-ja. Ono to svakako zabrinjava nepostojanje je opisa naina objavljivanja informacija od strane tijela javne vlasti, kao
185 186
Pravilnik o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu, Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu i Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. 187 V. Izvjee s rasprave o Izvjeu o provedbi zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu.
81
i pregleda razliitih praksi u primjeni tog znaajnog policy instrumenta ZPPI-ja. Sredinji dravni ured traio je te informacije, za potrebe godinjih izvjea, od tijela javne vlasti na koje se Zakon odnosi, no one nisu zastupljene u izvjeima. Uz spomenute formalne aktere u praenju i vrednovanju provedbe ZPPI-ja vanu ulogu igraju i neformalni akteri nevladine organizacije, posebno HHO, GONG, PSD i TIH. Oni i sami alju upite tijelima javne vlasti, biljee pojedinane sluajeve krenja zakona, objavljuju nezavisne izvjetaje o kvaliteti provedbe Zakona i predlau njegova poboljanja. Odreeni monitoring provodi i Europska komisija, koja je u svojem Izvjeu, uvidjevi estoke kritike NVO-a i tiska zbog davanja preiroke i nejasne denicije tajnosti podataka, istaknula da je potrebno ... oprezno pronai ravnoteu izmeu interesa javnosti za informiranjem i zatite nacionalne sigurnosti. (Radni dokument Komisije Europskih zajednica. Hrvatska. Izvjee o napretku Hrvatske za 2006. godinu:8).188 Pozicioniranje i oekivanja aktera uvelike utjeu na procese monitoringa i evaluacije, kao i na njihove ishode i interpretaciju rezultata. Stoga pluralizam u provoenju evaluacije pozitivno utjee na uspjenost neke politike. Njime se omoguuje iri uvid u razliite aspekte provedbe, od uvida provoditelja i donositelja odluka do uvida nevladinih organizacija, interesnih skupina i korisnika.189 Na taj se nain spreava opasnost od proizvoljnog ocjenjivanja provedbe, koja je realna s obzirom na parcijalan pregled podataka i prakse u izvjetavanju formalnih aktera te izostanak prikaza iskustvenog znanja koje posjeduju provoditelji i korisnici politike. Imajui to u vidu, indikativnom postaje injenica da Sredinji dravni ured za upravu u svojim izvjeima, kao ocjenu stanja provedbe Zakona, navodi da se Zakon iz godine u godinu sve bolje primjenjuje i kako je njegovo stanje zadovoljavajue. S druge strane, NVO-i imaju suprotno miljenje i smatraju kako implementacija Zakona nije na zadovoljavajuoj razini. Nesuglasju u evaluacijskom izvjetavanju razliitih aktera pridonosi i velika nepodudarnost istraivanja NVO-a s izvjetajima Ureda glede postotaka (ne)odgovorenih zahtjeva za informacijama. Tako je, primjerice, prema izvjeu Sredinjeg dravnog ureda u 2005. bilo preko 99 posto rijeenih zahtjeva.190 S druge strane, provodei vlastiti monitoring i upuivanje zahtjeva tijelima javne vlasti, HHO je iste godine izvjetavao o 49 posto zadovoljavajue odgovorenih zahtjeva, a GONG o 56 posto u roku odgovorenih
188 189 190
Napisala Ana Mari. Napisao Mate Svalina. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu.
82
IV. DIO
zahtjeva.191 U 2006. godini, prema Sredinjem dravnom uredu, postotak odgovorenih zahtjeva ostao je iznad 90 posto, tonije 95 posto, a prema GONG-ovu monitoringu rijeeno je bilo samo 49 posto upuenih zahtjeva.192 Moda su ba njihovi zahtjevi bili u onih nesretnih pet posto! GONG je, potaknut nepodudarnostima, pokuao usporediti rezultate dvaju izvjea po pojedinim tijelima javne vlasti. Problem je u tome predstavljala injenica da su u Izvjeu Ureda pojedina tijela javne vlasti grupirana, kao i njihovi izvjetaji, pa je bilo nemogue izvriti potpunu usporedbu s GONG-ovim istraivanjem. Ta tijela ukljuuju ministarstva, dravne upravne organizacije, pojedine sudove, jedinice lokalne i podrune samouprave. Rezultate za tijela javne vlasti koja nisu grupno prikazana, kao to je Vlada, Ured predsjednika, Hrvatski sabor, Puki pravobranitelj, bilo je mogue usporediti s rezultatima GONG-a, pa je utvreno kako se prikazani podaci o broju zaprimljenih i rijeenih predmeta u velikoj mjeri ne podudaraju. Stoga je GONG doveo u pitanje tonost prikazanih podataka u Izvjeu za 2006. Ovdje treba napomenuti da je Izvjee Sredinjeg dravnog ureda za upravu nastalo na temelju podataka koje su dostavila tijela javne vlasti pa se postavlja pitanje jesu li tijela dostavila podatke koji odgovaraju stanju na terenu i postoji li vjerodostojna praksa evidentiranja zaprimljenih zahtjeva za informacijama.193 Imajui u vidu opisane aktivnosti evaluacije razliitih aktera ZPPI-ja, moemo rei da u provedbi ZPPI-ja formalni akteri zapravo vre samo monitoring, no uz nepotpun uvid u stanje na terenu, dok neformalni akteri, uz paralelni monitoring, vre i evaluaciju te pritisak za kvalitetniji pristup provoenju Zakona. Uz to, problematina je i djelotvornost Sredinjeg dravnog ureda za upravu u nadziranju provedbe jer nema (ZPPI-jem ili drugim dokumentom) razraene konkretne ovlasti koordiniranja rada tijela javnih vlasti u provoenju ZPPI-ja i ne raspolae jasnim sankcijama za nedostavljanje potpunih izvjea od strane tijela javne vlasti. Izvjee Ureda o cjelokupnoj provedbi ZPPI-ja temelji se na izvjeu svakog od tijela javne vlasti, to uz odgovornost svakog tijela iziskuje velike napore u koordinaciji voenja evidencije o provedbi, kao i u osiguravanju vjerodostojnosti podataka o kojima se izvjetava.194 Nadalje, posebno je problematino ureenje nadzora prema kojemu je uloga Sredinjeg ureda za dravnu upravu u provedbi
191 V. Istraivanje 2005. primjena zakona o pravu na pristup informacijama. HHO. i Istraivanje o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama (prosinac 2005. srpanj 2006). GONG. 192 V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. i Istraivanje GONG-a o implemetaciji Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj za 2006. godinu. 193 Napisao Mate Svalina. V. Istraivanje GONG-a o implemetaciji Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj za 2006. godinu. 194 Napisala Federica Mendizza
83
ZPPI-ja dvostruka. Ured je istodobno tijelo koje provodi Zakon i tijelo koje nadzire rad drugih tijela u njegovu provoenju. Istiui problem dvostruke uloge, PSD u svojem komentaru prijedloga Nacionalnog programa suzbijanja korupcije 20062008. navodi kako je analiza primjene Zakona o pravu na pristup informacijama neophodna. Takoer istie da nema smisla da to rade tijela na koja se odnose odredbe Zakona. Neovisne analize i sudjelovanje civilnog drutva u analizama primjene zakona nuno je ako se eli uistinu neutralno pratiti kvalitetu provedbe tog zakona, zakljuuju u PSD-u.195 Da bi se osiguralo neutralnije formalno analiziranje i izvjetavanje o provedbi zakona, bilo bi potrebno oformiti specijalizirano tijelo nadzora provedbe u kojem bi bio predstavljen pluralizam interesa aktera i koje bi autonomno vrilo praenje i procjenu provedbe ZPPI-ja. Tako, primjerice u Italiji nadzor nad zakonom o pristupu administrativnim dokumentima vri posebno, specijalizirano tijelo Komisija za pristup administrativnim dokumentima (Commissione per l accesso ai documenti amministrativi ), koja se sastoji od 13 lanova. Komisija nadzire ostvarivanje naela potpune transparentnosti i otvorenosti djelovanja tijela javne uprave i svake godine izvjeuje zakonodavnu i izvrnu vlast, kao i javnost, o stanju transparentnosti javne uprave, i Vladi moe predloiti izmjene zakona i pravilnika.196 Zakljuno, moemo rei da u hrvatskoj policy praksi, pa tako i u provedbi ZPPI-ja, nije razvijen sustavan pristup monitoringu i evaluaciji. To se dogaa djelomino zbog nedostatka politike volje i nerazumijevanja vanosti i prave svrhe evaluacije od strane donositelja odluka, djelomino zbog oteane koordinacije i interakcije javnih tijela koja provode javne politike, djelomino zbog nerazvijenosti polja evaluacije u Hrvatskoj, ali i nekoritenja hrvatskog znanja o evaluaciji i eksperata koji djeluju izvan tijela javne vlasti. U procesu postojeeg formalnog monitoringa velik problem stvara nepostojanje unaprijed deniranih kriterija za vrednovanje provedbe s obzirom na ciljeve Zakona. Takoer, u monitoringu i vrednovanju ne postoji praksa koritenja odreenih standarda (primjerice, standarda dobrog upravljanja) kao referentnih toaka za procjenu provedbe. Stoga se nuno postavlja pitanje po kojim je kriterijima Sredinji dravni ured za upravu 2005. godine stanje ocijenio zadovoljavajuim, kad u Zakonu i evaluaciji Zakona ne postoje standardi za procjenu kvalitete provedbe?197
195
Napisao Mate Svalina. V. Komentar Udruge Partnerstva za drutveni razvoj Prijedloga Nacionalnog programa za suzbijanje korupcije u Republici Hrvatskoj. 196 V. http://www.governo.it/Presidenza/ACCESSO/index.html. 197 Napisala Federica Mendizza.
84
IV. DIO
85
05
JE LI ZAKON IV? EVALUACIJA IMPLEMENTACIJE ZPPI-JA
86
V. DIO
87
1. KRITERIJI I METODE EVALUACIJE
Znaajan dio ove policy studije o Zakonu o pravu na pristup informacijama posveen je evaluaciji njegove provedbe.198 Tijekom ljetnog semestra akademske godine 2006/2007, kroz sastanke s relevantnim akterima ZPPI-ja, izlaganja strunjaka i profesionalaca u polju politike prava na pristup informacijama,199 te kroz prouavanje opsene literature, dokumenata i medijskih napisa o toj problematici,200 pokuali smo stei uvid u tijek i rezultate implementacije ZPPI-ja. U ovom dijelu nae analize razmatrano je razdoblje od stupanja ZPPI-ja na snagu (7. studenoga 2003) do zavretka akademske godine (srpanj 2007). Vrednovanje implementacije voeno je sljedeim evaluacijskim kriterijima, temeljenim na principima dobrog upravljanja koji su se u Europskoj uniji ustalili kao standard za procjenu javnih politika: Relevantnost primjerenost intervencije s obzirom na problem i kontekst (posebno primjerenost ciljeva te provedbe). Koherentnost (unutarnja i vanjska) usklaenost razliitih ciljeva intervencije, usklaenost intervencije s drugim relevantnim politikama. Ekasnost/ekonominost omjer koristi i trokova, odnosno mjera u kojoj su ostvareni ishodi, rezultati i utjecaj s obzirom na razumne trokove. Efektivnost razina ostvarenosti oekivanih uinaka, odnosno ciljeva. Utjecaj promjena u irem okruju i u duljem vremenskom razdoblju uslijed ukupnih uinaka intervencije. Odrivost potencijal dugoronog pozitivnog utjecaja intervencije i kapaciteti razliitih aktera
198
U evaluatorskim aktivnostima studentima su mentorsku podrku pruali prof. dr. sc. Zdravko Petak (nositelj kolegija Javne politike), Ana Petek (asistentica na kolegiju Javne politike), Anka Kekez (DIM-ova struna suradnica) i Marina krabalo (direktorica MAP Savjetovanja), uz potporu DIM-a Udruge za graansko obrazovanje i drutveni razvoj. 199 V. Popis izlaganja i sastanaka na kraju publikacije. 200 V. Popis literature, dokumenata i ostalih materijala na kraju publikacije.
88
V. DIO
za daljnji nastavak provedbe intervencije, ukoliko je ona dalje potrebna.201 U analizi smo provodili srednjoronu, formativnu evaluaciju, u okviru koje smo vrili ocjenu relevantnosti, koherentnosti, ekasnosti i efektivnosti. Evaluirajui provedbu po navedenim kriterijima, ujedno su iznoene i preporuke za unapreenje provedbe te javne politike. Ocjena utjecaja, s obzirom na to da se ZPPI nalazi tek u etvrtoj godini provedbe, i s obzirom na kompleksnost i dugotrajnost procesa prikupljanja podataka o utjecaju te politike na korisnike, nije bila mogua. Kriterij odrivosti nije razmatran zasebno, ve u sklopu vrednovanja provedbe po navedenim kriterijima. Zakljuno, da bismo raspolagali sa to vie relevantnih informacija, uz koritenje ve navedenih izvora podataka, provedena su i dva dodatna istraivanja u svrhu ocjenjivanja efektivnosti Zakona. Jedna skupina naeg istraivakog studentskog tima analizirala je internetske stranice tijela javne vlasti kako bi vrednovala provedbu instituta redovitog objavljivanja informacija.202 Druga skupina odradila je terensko prigodno istraivanje o institutu osiguravanja informacija na pojedinani zahtjev graana, upuujui usmene i pisane zahtjeve za informacijama tijelima javne vlasti na nacionalnoj i lokalnoj razini.
2. OCJENA RELEVANTNOSTI
Openito gledajui, relevantnost ZPPI-ja kao policy intervencije uope nije sporna. U kontekstu procesa pridruivanja Europskoj uniji i sve izraenije kritinosti i nepovjerenja javnosti u politiku elitu i javnu upravu, taj je Zakon bio itekako potreban i relevantan, a intervencija dobrodola. Zakon se postavio kao mogui odgovor na potrebu odgovornijeg i ozbiljnijeg rjeavanja problema korupcije, kao mogui poticatelj promjene tzv. kulture tajnosti i alat kojim bi se graanima, uz ostvarivanje prava na pristup informacijama, omoguilo i snanije zahtije201
V. Evaluation in the European Commission. A guide to the evaluation procedures and structures currently operational in the Commissions external co-operation programmes. 202 U analizi internetskih stranica tijela javne vlasti mentorsku podrku, kao i razradu metodologije istraivanja, osigurala je Nives Mioi-Lisjak, konzultantica MAP Savjetovanja. V. Mioi-Lisjak (2007).
89
vanje otvorenijeg i odgovornijeg upravljanja dravom. Kontekst, odnosno politiki tajming, koliko je bio izvrstan za donoenje Zakona, toliko je i nepovoljan za njegovu implementaciju. U naporima za postizanje statusa kandidata za EU, kao i naporima za osiguravanje podrke za izbore, ZPPI je donesen na kraju mandata koalicijske vlade. No, pitanje koje se postavlja odnosi se na odlunost za primjenu Zakona. Da se zaista ozbiljno htjelo pristupiti implementaciji Zakona, moda bi bio donesen ve u prvim godinama mandata. Ne dovodei u pitanje nedvojbenu potrebu i relevantnost donoenja ZPPI-ja, podrobnije emo razraditi relevantnost cjelokupne intervencije, vodei se klasikacijom ogranienja implementacije Howletta i Ramesha.203 Autori istiu posebne kategorije ogranienja implementacije klasicirane u pet skupina (priroda problema, kontekst, organizacija administracije, politiki i ekonomski resursi ciljne skupine, javna potpora) i ZPPI je naiao na gotovo sva ta ogranienja. Od poetka intervencije problemi koji se rjeavaju Zakonom nisu dovoljno jasno postavljeni. ZPPI oito cilja na vie problema koji prije same intervencije nisu dovoljno analizirani, kao ni uzroci tih problema,. Dodatan je oteavajui faktor taj to su ciljne skupine Zakona cjelokupno drutvo i tijela javne vlasti, to podrazumijeva ulaganje velikih napora za postizanje ikakvih uinaka u regulaciji kolektivnog ponaanja. Ono to je izostalo u toj politici od strane formalnih aktera jest evaluacija prije donoenja Zakona (analiza uinaka opcija i ex ante evaluacija204), koja bi ukljuivala analizu problema i konteksta na koje je ZPPI usmjeren, kao i analizu alternativa i uinaka tih alternativa, odnosno analiza stanja u koje se eli intervenirati. Da je to napravljeno, uvidjelo bi se kakve su zapravo potrebe ciljne skupine, u kakvom se nacionalnom i meunarodnom kontekstu pokuava djelovati na problem, na koji se nain s odreenim policy rjeenjem moe rijeiti problem(e) te koja sredstva i preduvjeti moraju biti osigurani i zadovoljeni prije samog donoenja Zakona. Prava evaluacija u fazi deniranja problema i analize alternativa moda bi pokazala da u Hrvatskoj problem netransparentnosti i korupcije treba rijeiti na neki drugi, moda za nae prilike ekasniji nain, no teko je o tome govoriti bez pravih istraivanja. Uz ex ante evaluaciju vjerojatno se ne bi dogodilo da Zakon bude manjkav u odreenim odredbama, primjerice u tome to nema stroge provedbene pravilnike i mehanizme ili kojemu nedostaju pojedini instrumenti (kao to je test javnog interesa ili povjerenik za informacije). Da je jo k tome napravljeno istraivanje javnog mijenja, kao i stavova slubenika koji Zakon trebaju provoditi, moda bi se uvidjela potreba za informiranjem javnosti i ukljuivanjem dodatnih mehanizama
203 204
V. Howlett i Ramesh (1995) i Odreenje implementacije. V. Shemu 1.
90
V. DIO
za legitimiranje Zakona meu javnim slubenicima kojima je taj Zakon donio dodatno optereenje. Koliko je koritenje evaluacijskih tehnika prije usvajanja i provedbe politika bitno pokazuje i sluaj Velike Britanije gdje je Freedom of Information Act izraen 2000. godine, a na snagu je stupio tek 2005, nakon izvrenih analiza i priprema za dobru implementaciju.205 Daljnja ogranienja odnose se na organizaciju administracije, kao i predviene resurse za primjenu Zakona. Javni slubenici u pravilu nisu bili spremni za provedbu Zakona, a u kreiranju zakona nisu bile predviene mjere za stvaranje povoljne atmosfere za provedbu. Nije ureena edukacija i poticanje slubenika, a Zakonom predvieni slubenici za informiranje nisu osmiljeni kao posebno radno mjesto, ve samo kao dodatna funkcija ve zaposlenih slubenika, to nije primjereno potrebama javne uprave u odgovaranju na zahtjeve koji proizlaze iz ZPPI-ja. Dodatno, Zakonom nisu predvieni nikakvi posebni trokovi koje bi zahtijevala njegova implementacija, primjerice, za stvaranje baza podataka. I moda najvanije, u procesu usvajanja Zakona nije bila osigurana potpora od strane ciljnih skupina. S jedne strane, nisu se osigurali primjereni mehanizmi za upoznavanje javnih slubenika s novim zadacima, niti je osigurana njihova podrka. S druge strane, javnost nije bila dovoljno upoznata s pravima koja im ZPPI donosi. S obzirom na izraenu kulturu tajnosti, kao i rastuu apatinost graana, bilo je potrebno prije implementacije osigurati prihvaanje ZPPI-ja od strane provoditelja i korisnika, kao i razumijevanje vanosti intervencije za rjeavanje drutvenih problema korupcije i netransparentnosti. Na kraju, u okviru ocjene relevantnosti trebamo se osvrnuti i na relevantnost specinih instrumenata koje Zakon predvia. Kao to je ve reeno u Ureenju implementacije, dva osnovna instrumenta kojima se tim Zakonom nastoji osigurati pravo na pristup informacijama jesu obveza davanja informacija po zahtjevu i institut redovitog objavljivanja. Prema tipologiji policy instrumenata Howletta i Ramesha206 obveza davanja informacije na zahtjev pripada instrumentu koji ukljuuje visoku razinu dravne intervencije, dakle prisilnom instrumentu. Konkretnije, od grupe prisilnih instrumenata taj instrument pripada tipu javnih usluga. Izbor obveze za tijela javne vlasti primjeren je, no oit je nedostatak jednog dodatnog instrumenta informiranja i uvjeravanja koji se na kontinuumu izmeu niske i visoke dravne intervencije, odnosno dobrovoljnih i prisilnih instrumenata, nalazi na sredini, meu mjeovitim instrumentima. Drava se upustila u stvaranje jedne nove javne usluge, no nije gotovo nita uinila da upozna svoje graane s tom novom uslugom. Iznimno je vano provesti kampanju za podizanje svijesti
205 206
Prema izlaganju Daniele Srage, FPZG, 3. svibnja 2007. V. Howlett i Ramesh (1995, 82) i Odreenje implementacije.
91
o postojanju ZPPI-ja, no za sada ni jednu nije provela drava, ve su tu zadau veinom preuzele nevladine organizacije, to zbog ogranienja njihovih nancijskih i ostalih kapaciteta svakako nije dovoljno. Drugi vaan instrument ZPPI-ja, institut redovitog objavljivanja, podrazumijeva obvezu objavljivanja za tijela javne vlasti, pa moemo rei da se i on temelji na prisilnom instrumentu. Taj je instrument komplementaran instrumentu obveze pruanja informacija na pojedinani zahtjev i zapravo bi u idealnoj situaciji trebao smanjivati potrebu koritenja prvog instrumenta od strane graana. Neupitna je primjerenost instituta objavljivanja s obzirom na potrebu razvoja kulture otvorenosti vlasti i podrazumijevanja obveze objavljivanja javnosti relevantnih informacija. Meutim, u kontekstu jo nerazvijene prakse transparentnog izvjetavanja u tijelima javne vlasti, upitno je osiguravanje provedbe instrumenta s obzirom na to da Zakon ne predvia praenje, kao ni sankcije za neobjavljivanje informacija.207
3. OCJENA KOHERENTNOSTI
Vanost ZPPI-ja proizlazi iz injenice da informacije koje posjeduju, kojima raspolau ili koje nadziru tijela javne vlasti postaju dostupne svim graanima, dakle proiruje se odredba lanka 38. Ustava RH u kojoj pie da ...novinari imaju pravo na slobodu izvjetavanja i pristupa informaciji.208 Tim Zakonom poveao se opseg korpusa standarda o javnosti postupanja koji ine: Zakon o opem upravnom postupku, Zakon o upravnom sporu, Zakon o kaznenom postupku, Zakon o sustavu dravne uprave, Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima, Zakon o medijima, Zakon o elektronskim medijima, Zakon o Hrvatskoj izvjetajnoj agenciji, Zakon o Hrvatskoj radioteleviziji, Zakon o informatikoj djelatnosti, Zakon o javnoj nabavi, Zakon o zatiti osobnih podataka i drugi zakoni.209
207 208 209
Napisao Hrvoje Grancari. V. Ustav RH, lanak 38, stavak 4. V. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura.
92
V. DIO
Prema Nacionalnom programu suzbijanja korupcije ZPPI pripada paketu antikorupcijskih zakona, uz Zakon o spreavanju sukoba interesa, Zakon o USKOK-u, Zakon o zatiti svjedoka, Zakon o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela i Zakon o zatiti osobnih podataka.210 U kontekstu razumijevanja prava na pristup informacijama vano je takoer spomenuti da je u srpnju 2007. usvojen Zakon o tajnosti podataka i Zakon o sustavu informacijske sigurnosti koji su, uz Zakon o sigurnosno-obavjetajnom sustavu, dio takozvanog sigurnosnog paketa. Kada govorimo o koherentnosti ZPPI-ja s postojeim odredbama o javnosti postupanja u spomenutim zakonima, poseban naglasak potrebno je staviti na pitanje usklaenosti ZPPI-ja sa Zakonom o tajnosti podataka, Zakonom o sustavu informacijske sigurnosti i Zakonom o zatiti osobnih podataka, jer postoji opasnost od derogacije ZPPI-ja odredbama spomenutih zakona.211 Stoga je pitanje koje se otvara pitanje hijerarhije zakona. S obzirom na to da Ustav RH ne denira pravo na informacije kao temeljno pravo graana, ve zatitu prava na pristup informacijama prua predstavnicima medija, ZPPI i zakoni na koje se ZPPI poziva najvii su pravni akti koji ureuju pitanja prava graana na pristup informacijama. ZPPI u lanku 8, stavak 1, kae: Tijela javne vlasti uskratit e pravo na pristup informaciji ako je informacija zakonom ili na osnovi kriterija utvrenih zakonom proglaena dravnom, vojnom, slubenom, profesionalnom ili poslovnom tajnom ili ako je zatiena zakonom kojim se ureuje podruje zatite osobnih podataka. Na temelju formulacije tijela javne vlasti uskratit e pravo tijela javne vlasti obvezna su uskratiti podatke i pristup informacijama kada za to postoji opravdanje unutar Zakona o tajnosti podataka i Zakona o zatiti osobnih podataka. Iako u sluaju sukoba ZPPI-ja s jednim od tih dvaju Zakona jedino Ustavni sud moe odluiti koji je zakon hijerarhijski vii, tako formuliranim lankom 8. Zakon o tajnosti podataka i Zakon o zatiti osobnih podataka stavljeni su iznad ZPPI-ja. Za razliku od hrvatskog, Zakon o slobodnom pristupu informacijama Crne Gore (a slino i zakon Srbije) u lanku 8. jasno kae: Organ vlasti duan je da omogui podnosiocu zahtjeva pristup informaciji ili njenom dijelu, osim u sluajevima predvienim ovim zakonom.212 Time se u sluaju odbijanja zahtjeva tijelo javne vlasti mora pozvati iskljuivo na Zakon o slobodnom pristupu informacijama, i jedino temeljem Zakona o slobodnom pristupu informacijama Upravni sud odluuje je li bilo temelja za odbijanje zahtjeva. U Hrvatskoj i tijela javne vlasti i
210 211 212
V. Nacionalni program suzbijanja korupcije 20062008. Napisala Ivana Didak. V. Zakon o slobodnom pristupu informacijama.
93
Upravni sud ne samo da moraju procjenjivati koji zakon ima veu mo, ve im se formulacijom uskratit e sugerira da je upravo ZPPI zakon nieg ranga.213
USKLAENOST SA ZAKONOM O TAJNOSTI PODATAKA

13. srpnja 2007. Hrvatski sabor usvojio je Zakon o tajnosti podataka (ZTP), odgovarajui na, kako tvrde donositelji, jasno prepoznatu neusklaenost pristupa koji daje stari Zakon o zatiti tajnosti podataka (NN 108/96) i potreba koje proizlaze iz komunikacije s drugim zemljama i organizacijama, kao i odredbi sigurnosnih sporazuma koje je RH potpisala s NATO-om, drugim zemljama lanicama NATO-a i EU... (Prijedlog Zakona o tajnosti podataka:3). Meutim, usvajanjem tog Zakona bez usvajanja izmjena ZPPI-ja dovodi se u pitanje pristup graana informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti i kontrola javnosti nad procesima u dravi, meu kojima je GONG, izraavajui zabrinutost, posebno istaknuo procese javne nabave, natjeaje, troenje proraunskih sredstava i nanciranje izbornih kampanja.214 Prijedlog Zakona o tajnosti podataka prvi je put upuen u saborsku proceduru u oujku 2006, no zbog medijskog pritiska i prosvjedovanja organizacija civilnog drutva, koje su isticale kako e implementacija istoga ozakoniti zatvaranje dravnih tijela i tijela javnih ovlasti u odnosu na graane, Prijedlog je povuen na doradu.215 Primjedbe GONG-a odnosile su se u prvom redu na deniciju tajnosti, preiroko stupnjevanje tajnosti, preirok krug ovlatenika koji klasiciraju podatke, nepostojanje sustavne kontrole moguih zlouporaba i pitanje odgovornosti ponajprije novinara koji dolaze u kontakt s podacima koji su predmet tog zakona.216 U srpnju 2007. u saborsku je proceduru upuen izmijenjen i poboljan prijedlog Zakona o tajnosti podataka koji je i usvojen, no i dalje je ostalo problematino tretiranje tajnosti kao pravila. Traei odgodu stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka, GONG je upozorio na potrebu izmjena ZPPI-ja kojima bi se uvelo nezavisno tijelo za provedbu testa javnog interesa i testa razmjernosti. Bez tih izmjena i bez uvoenja institucije Povjerenika za informacije, prema postojeoj regulativi ...eventualni test javnog interesa i test razmjernosti provodit e isto ono tijelo koje je podatak klasiciralo, to jest uinilo ga nedostupnim javnosti, uz suglasnost Ureda vijea za nacionalnu sigurnost
213
Napisala Vanja Ivoevi. V. Odgoda stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka. Dopis GONG-a Odboru za Ustav, poslovnik i politiki sustav i klubovima zastupnika Hrvatskog sabora. 215 V. Prijedlog Zakona o tajnosti podataka. 216 V. Komentari GONG-a na Prijedlog Zakona o tajnosti podataka.
214
94
V. DIO
(UVNS) koje je, po svojem djelokrugu, duno tititi tajnost podataka i, po svojoj funkciji te imenovanju dunosnika, ne potpada pod kategoriju neovisnih tijela. (Odgoda stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka. Dopis GONG-a Odboru za Ustav, poslovnik i politiki sustav i klubovima zastupnika Hrvatskog sabora. 11. srpnja 2007:1). Iako su u usvojenom ZTP-u prihvaeni prijedlozi izmjena koje su iznosili pojedini zastupnici, kao i predstavnici civilnog drutva, posebno vezano uz lanke 8. i 9. koji se odnose na deniciju tajnosti, GONG smatra da je sadraj stupnjeva tajnosti jo uvijek iroko propisan, to znai da ga je mogue zloupotrebljavati. Takoer, zabrinutost stvara i injenica da jo uvijek ne postoji jedinstveni registar koji bi sadravao podatke o pojedinom klasiciranom podatku, a rokovi vrenja periodinih procjena stupnjeva tajnosti i dalje su predugi, ime je znatno otean postupak nadzora.217 Realno je postaviti pitanje ograniava li primjenu ZPPI-ja (u zemlji s vrlo kratkom povijeu demokracije i vrlo nerazvijenom svijeu o vanosti participacije graana u vlasti) upravo takva formulacija tajnosti i ureenje procesa procjene tajnosti, i jesu li oni zapravo suprotni cilju zakona. Tim vie to ZPPI ne predvia test javnog interesa. Stoga je logino da e se u realnim situacijama slubenici i tijela javnih vlasti prikloniti odbijanju zahtjeva ukoliko sami informaciju na bilo koji nain vide kao osobni podatak ili tajnu, pa ak i onda kada ona nije zakonski tajna ili osobna.218
USKLAENOST SA ZAKONOM O SUSTAVU INFORMACIJSKE SIGURNOSTI

Problem koherentnosti prisutan je i u odnosu ZPPI-ja sa Zakonom o informacijskoj sigurnosti, o kojem je prvi put Sabor raspravljao na 25. sjednici 22. oujka 2007, a usvojen je na 26. sjednici 13. srpnja 2007. Tim se Zakonom prvi put ureuje informacijska sigurnost u Hrvatskoj i on denira pet sigurnosnih podruja za razvoj mjera i standarda informacijske sigurnosti. To su: sigurnosna provjera osoblja, zika sigurnost, sigurnost podataka, sigurnost informacijskih sustava i sigurnost poslovne suradnje.219 Pri prvom itanju oporba se estoko usprotivila predloenom Zakonu, a glavne su kritike bile da poiva na podzakonskim aktima koje tek treba donijeti i da mu je osnovna namjera nametnuti cenzuru na to vie informacija, uz mogunost da svaki inovnik, pa i najnie rangiran,
217
V. Odgoda stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka. Dopis GONG-a Odboru za Ustav, poslovnik i politiki sustav i klubovima zastupnika Hrvatskog sabora. 218 Napisao Krunoslav Stai. 219 V. Zakon o informacijskoj sigurnosti.
95
neki podatak imenuje tajnim. SDP-ov zastupnik Nenad Stazi prijedlog zakona ocijenio je opasnim jer, kako je tvrdio, doputa agentima sigurnosnih slubi da provjeravaju koga i to hoe, bez ikakvog nadzora, to dovodi do potpune nesigurnosti graana.220 U konanom i usvojenom tekstu Zakona usvojene su primjedbe Odbora za informiranje, informatizaciju i medije, kao i primjedbe iznesene u raspravi zastupnika Nenada Stazia i Ingrid Antievi Marinovi, o neprihvatljivom i nepotrebnom konceptu nadzora informacijske sigurnosti u koji su ukljuene i sigurnosnoobavjetajne slube. Kako pie u obrazloenju Zakona ...sukladno tome, u konanom prijedlogu Zakona prihvaen je model koji se temelji iskljuivo na osobama koje su zaposlenici samih tijela i pravnih osoba (savjetnici za informacijsku sigurnost) i koje struno usmjerava UVNS kao sredinje dravno tijelo za informacijsku sigurnost. Ovaj model je preuzet od EU-a, a nakon dodatnih konzultacija s NATO-om koje su u meuvremenu obavljene, usvojen je kao jedinstven za sva tijela. (Konani prijedlog zakona o informacijskoj sigurnosti: 22). Takoer su prihvaene izmjene nekih zastupnika i Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina o predugim rokovima i nedostatku sadrajnosti Zakona glede podzakonskih propisa pa je redeniran koncept podzakonskih propisa, ime se u konanom prijedlogu Zakona daje jasan opis sadraja, strukture i rokova donoenja podzakonskim akata.221 Zakon o informacijskoj sigurnosti ne regulira klasiciranje tajnosti podataka i njihovo koritenje, ve se nadovezuje na Zakon o tajnosti podataka i bavi se samo zatitom podataka klasiciranih kao tajna. S obzirom na to da je tim Zakonom ureena zatita klasiciranih podataka, nije jasno zato se izmjenama ZPPI-ja, u skladu sa sigurnosnim zakonima, ne bi uredila i zatita prava graana na pristup informacijama. Imajui na umu i dalje prisutnu opasnost derogacije ZPPI-ja i mogunosti spreavanja pristupa velikom broju informacija, razvidna je prijeka potreba stvaranja nezavisnog tijela institucije Povjerenika za informacije, koji bi bio drugostupanjsko tijelo odluivanja o albama protiv rjeenja tijela javne vlasti o uskraivanju informacija i provodio test javnog interesa i test razmjernosti.222
220 221 222
V. blog Nenada Stazia od 23. oujka 2007. na http://pollitika.com/big-brother#comment. V. Konani prijedlog zakona o informacijskoj sigurnosti. Napisao Krunoslav Stai.
96
V. DIO
4. OCJENA EFIKASNOSTI
Prema izvjeima o provedbi ZPPI-ja Sredinji dravni ured za upravu tijekom 2004, iako s poveim zakanjenjem, tijelima dravne uprave i jedinicama lokalne i podrune samouprave izdao je upute za imenovanje slubenika za informacije, ustrojavanje kataloga informacija i voenje slubenog Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Iste godine izdan je prvi popis tijela javne vlasti koji se od tada izdaje svake godine.223 Ured je 2005. nastavio poticanje tijela javne vlasti na poduzimanje radnji u smislu provoenja Zakona pa se u godinjem izvjeu konstatiralo da je do kraja 2005. godine 70 posto tijela javne vlasti odredilo slubenika za informiranje, ustrojilo kataloge informacija i zapoelo voenje Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama.224 U 2006. godini, uz nastavljanje zapoete edukacije slubenika, da bi potakao provedbu ZPPI-ja u jedinicama lokalne i podrune samouprave, Ured je zatraio od opina, gradova, upanija i Grada Zagreba dostavu odluka kojima je odreena osoba za rjeavanje prava na pristup informacijama, kao i kataloge informacija, te je tijela javne vlasti pisanim putem upozorio na obveze koje proizlaze iz Zakona, a posebno na pridravanje rokova.225
UPRAVLJANJE FINANCIJSKIM SREDSTVIMA

U Ocjeni potrebnih sredstava za provedbu zakona, u obrazloenju uz konani prijedlog ZPPI-ja, izriito se navodi kako za provedbu Zakona nije potrebno osigurati dodatna sredstva iz dravnog prorauna.226 S druge strane, Zakon predvia izradu kataloga informacija, imenovanje slubenika za informiranje (koje treba educirati i platiti) i u krajnjem sluaju odreene radnje (a time i trokove) za odgovaranje na zahtjeve za informacijama i objavljivanje informacija. Sve to
223 224 225
V. Pravilnik o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu. Napisao Sran Puhalo. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. 226 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona.
97
zahtijeva dodatna sredstva od tijela javne vlasti, a pri tome treba raunati i na dodatna izdvajanja koja su neophodna za dobru primjenu Zakona i za njegovu djelotvornost, kao to su sustavno obrazovanje slubenika, dostupnost kataloga informacija na mnogim mjestima besplatno za ljude koji se ne slue internetom ili nemaju pristup internetu (u Hrvatskoj jo uvijek dosta velik broj), upoznavanje graana s njihovim zakonskim pravom, odnosno promocija zakona iroj javnosti, tijekom duljeg razdoblja. Takoer, unapreenje sustava upravljanja informacijama kojima raspolau tijela javne vlasti podrazumijeva uvoenje novih elektronskih sustava koji zahtijevaju nancijska ulaganja i u opremu i u dodatno obrazovanje slubenika. Stoga taj Zakon iziskuje podosta proraunskih sredstava za svoju primjenu da bi postigao svoju svrhu.227
UPRAVLJANJE VREMENOM
Ocjenjujui ekasnost u provedbi ZPPI-ja, svakako se treba osvrnuti na kanjenje u donoenju provedbenih akata koje je negativno utjecalo na uspjenost provedbe Zakona u tijelima javne vlasti. Naime, u prijelaznim i zavrnim odredbama teksta Zakona utvreno je da se podzakonske akte koji se odnose na ustroj, sadraj i nain voenja slubenog upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama (lanci 18. i 19) treba donijeti est mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona, dakle do 7. svibnja 2004. (ZPPI je stupio na snagu 7. studenog 2003). Takoer, Vlada je, prema lanku 3, stavku 2. ZPPI-ja, do 31. sijenja 2004. trebala objaviti popis tijela javne vlasti u Narodnim novinama. Zastupnik Jozo Rado godinu dana nakon uvoenja Zakona postavlja zastupniko pitanje u vezi s provedbom ZPPI-ja228, a iz odgovora Vlade RH bilo je razvidno kanjenje u realizaciji spomenutih odredbi Zakona.229 U prvom redu Popis tijela javne vlasti za 2004, koji je trebao predstavljati osnovu od koje kree zainteresirani graanin koji eli postaviti upit tijelu javne vlasti, objavljen je 20. listopada 2004, to znai da je donesen s gotovo deset mjeseci zakanjenja.230 Slino je bilo i s Pravilnikom o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama, koji je donesen pet
227 228
Napisao Mate Svalina. V. Zastupniko pitanje Vladi Republike Hrvatske zastupnika Joze Radoa. V. Zastupniko pitanje Joze Radoa, u vezi s provedbom Zakona o pravu na pristup informacijama odgovor Vlade. 230 V. Popis tijela javne vlasti.
229
98
V. DIO
mjeseci poslije predvienog roka, 1. studenog 2004.231 Taj propust oteao je ovlatenicima pristup eljenim informacijama, a ujedno i uvid Sredinjeg dravnog ureda za upravu u dotadanji rad tijela javne vlasti, koja otprilike godinu dana od donoenja Zakona nisu imale propisan nain voenja slubene zabiljeke o zahtjevima ovlatenika. U istom odgovoru na Radoevo zastupniko pitanje Vlada utvruje da su u sredinjim tijelima dravne uprave imenovani slubenici za informiranje i da su u izradi katalozi informacija, a ne daje potvrdu o samom procesu u ostatku tijela javne vlasti.232 Kanjenje u uspostavi provedbenih mehanizama nije nesvakidanja pojava u provedbi zakona u Hrvatskoj i uzroci tog kanjenja mogu se traiti u nepostojanju mehanizama kontrole uspostave provedbenih mehanizama, kao i u nedovoljno intenzivnim konzultacijama s ekspertima i civilnim drutvom u uspostavi provedbenih mehanizama. Takoer, kanjenje je objanjivo i novitetima u percepciji i djelovanju koje je ZPPI uveo u odnos graana i uprave. Integracija noviteta u sustav ide puno tee takvoj organizaciji administracije kojoj tek predstoji razvijanje eksibilnijeg i ekasnijeg pristupa provedbi politika. Takav pristup treba biti zasnovan na protonijoj komunikaciji meu formalnim akterima i poticanju inicijative u donoenju odluka od dolje prema vrhu, na emu treba jo raditi u organizaciji hrvatske javne uprave. Kako je u Hrvatskoj i dalje prisutna pojava ekanja naloga od hijerarhijskog vrha za poetak djelovanja, ozbiljnija provedba odredbi zakona za koje nije bio speciciran rok bila je potaknuta tek 15. listopada 2004. (godinu dana nakon donoenja Zakona) upuivanjem Zakljuka Vlade. Njime su se, na prijedlog Sredinjeg dravnog ureda za upravu, zaduila tijela javne vlasti za imenovanje slubenika za informiranje i ustrojavanje kataloga informacija.233 Prema izvjeima o provedbi vidljivo je da je uspostava tih bitnih mehanizama uslijedila nakon Zakljuka Vlade i odvijala se u 2005. i 2006, pa i 2007 godini.234
231
V. Pravilnik o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. V. Zastupniko pitanje Joze Radoa, u vezi s provedbom Zakona o pravu na pristup informacijama odgovor Vlade. 233 Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu. 234 Napisala Ana uki.
232
99
UPRAVLJANJE LJUDSKIM RESURSIMA

Sredinju ulogu u provedbi ZPPI-ja imaju slubenici u tijelima javne vlasti, posebno oni koji su u svojem radu u svakodnevnom kontaktu s graanima, kao to su slubenici koji rade na kontaktnim telefonima, raznim alterima i urudbenim odjelima te slubenici koji graanima osiguravaju ispostavu raznih javnih usluga. Ti slubenici vrlo esto u okviru svojeg rada graanima objanjavaju kako doi do informacija i javnih usluga, upuuju graane u procedure potrebne za ostvarivanja prava i pomau im u ostvarivanju prava ili ih usmjeravaju na slubenike koji bi mogli pruiti graanima potrebne informacije ili dodatne ovlasti za rjeavanje molbi i zahtjeva graana. Uz spomenute slubenike veliku vanost za provoenje ZPPI-ja imaju Zakonom predvieni slubenici za informiranje koji trebaju biti imenovani u svakom tijelu javne vlasti i predstavljati glavnu osobu u primjeni odredbi ZPPI-ja u tom javnom tijelu. Meutim, u dosljednoj i jednakoj primjeni ZPPI-ja problem esto stvara injenica da, budui da za implementaciju nisu predviena nikakva nancijska sredstva, tijelima javne vlasti nije osiguran dodatan budet za slubenike za informiranje. Tako su, primjerice, pri implementaciji lanka 22. ZPPI-ja, koji predvia imenovanje slubenika za informiranje, tijela prisiljena obveze navedenog slubenika pripisati postojeim zaposlenicima s drugim funkcijama i zaduenjima, najee slubenicima koje se bave odnosima s javnou. Stoga se postavlja pitanje imaju li slubenici za informiranje vremena, znanja i energije za ekasno ispunjavanje obveza iz Zakona. Primjerice, Zakonom za tu funkciju nije predviena nikakva struna sprema, iako bi za poslove uspostave kataloga informacija te unapreenja naina obrade, klasiciranja, uvanja i redovitog objavljivanja informacija najbolje odgovarale vjetine informacijske struke, odnosno struka dokumentalista, knjiniara i arhivista.235 S obzirom na to da slubenik za informiranje najee nije zasebno radno mjesto, uglavnom ne zadovoljava te kvalikacije. Iako bi bilo idealno da svako tijelo javne vlasti ima zasebno radno mjesto slubenika za informiranje s odgovarajuom kvalikacijom, nerealno je oekivati da je to ostvarivo u manjim tijelima javne vlasti, poput lokalne samouprave malih opina. Ali svakako se takva preporuka moe uputiti sredinjim tijelima javne vlasti sa irokim djelokrugom i velikim brojem potencijalnih korisnika PPI-ja. Takoer, neophodna je kontinuirana edukacija svih slubenika o pravu na pristup informacijama, odredbama Zakona i nainima njegove primjene, povezanoj
235
Prema izlaganju Daniele Srage, FPZG, 3. svibnja 2007.
100
V. DIO
zakonskoj regulativi236 i izvorima informacija iz pojedinih podruja. Na tom je polju neto napravljeno, ali moe se mnogo vie. Tijekom 2005. i 2006. godine Sredinji dravni ured za upravu, u suradnji s HHO-om, organizirao je dva seminara za slubenike za informiranje u Centru za struno osposobljavanje i usavravanje slubenika. Na seminarima su, prema Izvjeu o provedbi ZPPI-ja 2005. godine, sudjelovala 43 slubenika, a 2006. 50 slubenika. Uz obraivanje tema etike javne uprave, prava na pristup informacijama, naela dobre vladavine i prakse Upravnog suda, vezano uz ZPPI, bile su organizirane i radionice na kojima su obraivani konkretni zahtjevi za informacijama.237 Na tim seminarima bili su oito prisutni samo slubenici za informiranje i to ne svi. S obzirom na broj od sto sudionika, oito je da ima jo mnogo slubenika za informiranje (ali i ostalih slubenika) kojima je neophodna edukacija i motiviranje kako bi se dosljedno i jednako primjenjivale odredbe Zakona. to se tie konkretne primjene ZPPI-ja, Daniela Sraga, slubenica za informiranje Hrvatskog sabora, upozorila je i na neke dodatne probleme (uz nedostatak iskustava i akumuliranih znanja) s kojima se slubenici susreu. Primjerice, dogaa se da odredbe o rokovima rjeavanja pojedinanih zahtjeva za informacijama ne odgovaraju realnim situacijama. Tako ponekad za najjednostavnije pitanje nije mogue pripremiti odgovor u roku od 15 dana. A s druge strane, postoje sluajevi jednog zahtjeva s vie pitanja, za koji je prema Zakonu mogue produiti rok, no to ne mora biti potrebno. Posao slubenicima dodatno oteava nedovoljna kvaliteta arhiviranja informacija i voenja baza podataka, za ije odravanje i modernizaciju nisu predviena sredstva iz prorauna.238 Kako su slubenici najbolje informirani o stanju u praksi i problemima u provedbi, potrebno je dodatno se sluiti njihovim informacijama i znanjima i uvaavati ih. Takav pristup od dolje k vrhu, u kojem implementacija postaje proces interakcije, nagodbe, kompromisa i povratnih utjecaja te naputa hijerarhijski slijed aktivnosti, omoguio bi provedbu ZPPI-ja koja vie odgovara potrebama graana i realnim uvjetima.239
236 237
V. Ocjena koherentnosti. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu. i Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. 238 Prema izlaganju Daniele Srage, FPZ, 3. svibnja 2007. 239 Napisala Vanja Ivoevi.
101
5. OCJENA EFEKTIVNOSTI
Da bi se provedbom ZPPI-ja kretalo k ostvarivanju opeg dugoronog cilja (goal) te javne politike, odnosno omoguilo i osiguralo ostvarivanje prava na pristup informacijama zikim i pravnim osobama kroz otvorenost i javnost djelovanja tijela javne vlasti (lanak 2), potrebno je djelovati na ostvarivanju kratkoronih, specinih ciljeva politike (objectives). Do donoenja ZPPI-ja osnovni kratkoroni cilj bio je osiguravanje zasebne zakonske regulative kojom se PPI ureuje.240 Nakon donoenja zakona nuno dolazi do promjene kratkoronih ciljeva, koji se zatim trebaju podrobno razraditi kroz provedbene aktivnosti (mjere). Specini ciljevi u Zakonu nisu precizno i jasno denirani, ali ih se moe poistovjetiti s dvama osnovnim instrumentima koje ZPPI predvia, a to su ostvarivanje instituta redovitog objavljivanja informacija tijela javne vlasti i pruanja informacije ovlateniku koji je usmeno ili pismeno podnio zahtjev. Iz odredbi Zakona moe se iitati i cilj osiguravanja preduvjeta implementacije, kao to su objavljivanje popisa tijela javne vlasti, imenovanje slubenika za informiranje, ustrojavanje kataloga informacija i sl. Prije no to se zapone s provedbenim aktivnostima za ostvarivanje prvih dvaju navedenih ciljeva, prema ideal-tipuidealtipski, nuno je ostvariti cilj osiguravanja preduvjeta implementacije. Potrebno je istaknuti dva osnovna nedostatka ZPPI-ja vezana uz specine ciljeve. Prvi je taj da ciljevi nisu dovoljno razraeni, posebice onaj vezan uz preduvjete implementacije. Primjerice, nedostaju mjere poput edukacije slubenika i mjere koje se odnose na arhiviranje podataka (barem u obliku povezivanja ZPPI-ja s nekom drugom regulativom). Drugi i najvei nedostatak ZPPI-ja glede specinih ciljeva jest taj da se nigdje u Zakonu ne spominje potreba informiranja i edukacije graana (primjerice kroz informativne kampanje) o njihovu pravu na pristup informacijama.
240
V. Tablicu 1.
102
V. DIO
PROCJENA OSTVARENOSTI KLJUNIH PREDUVJETA ZA PROVEDBU ZAKONA

Ostvarivanje specinih ciljeva koji se odnose na institut redovitog objavljivanja informacija i pruanja informacija na pojedinani zahtjev mogue je samo ukoliko su uspostavljeni svi ZPPI-jem predvieni mehanizmi, meu kojima smatramo najvanijima (1) mehanizam nadzora nad redovitim objavljivanjem informacija, (2) objavu popisa tijela javne vlasti i kataloga informacija, (3) imenovanje slubenika za informiranje zaduenih za upisnike o ostvarivanju prava na informacije i, naposljetku, (4) uspostavu jasne i pristupane procedure za podnoenje zahtjeva za informacijom, ukljuujui i albeni postupak. U sljedeoj analizi uoili smo da su ti kljuni preduvjeti djelotvorne provedbe Zakona samo djelomino ostvareni, to smatramo i glavnim razlogom za nedostatak efektivnosti koju procjenjujemo na temelju dvaju istraivanja provedbe ZPPI-ja na slubenim internetskim stranicama uzorka tijela javne vlasti i izravnim iskustvima podnoenja zahtjeva za informacijama. Problem nadzora nad redovitim objavljivanjem informacija Institut redovitog objavljivanja informacija jedan je od dvaju osnovnih instrumenata ZPPI-ja. Tako u lanku 10. Zakona pie kako su tijela javne vlasti obvezna omoguiti PPI, meu ostalim, i redovitim objavljivanjem odreenih informacija, dok lanak 20. tono odreuje koje su informacije tijela javne vlasti obvezna objaviti u slubenim glasilima ili na informatikom mediju. Te informacije ukljuuju: odluke i mjere kojima se utjee na interese ovlatenika; informacije o svojem radu (podaci o aktivnostima, organizaciji, trokovima rada i izvorima nanciranja); informacije o podnesenim zahtjevima, predstavkama, peticijama, prijedlozima, kao i drugim aktivnostima koje su korisnici poduzeli prema tijelu javne vlasti; informacije o natjeaju i natjeajnoj dokumentaciji za javne nabave; nacrte zakona i podzakonskih akata, uz omoguavanje oitovanja ovlatenika u primjerenom roku.
Osvrui se na primjenu tog instrumenta, potrebno je naglasiti da se ini, iako postoje jasne smjernice to bi tijela javne vlasti trebala objavljivati, da element kontrole i sankcioniranja ipak izostaje. Iako ZPPI govori kako je za kontrolu provedbe Zakona zaduen Sredinji ured za dravnu upravu, godinja izvjea Ureda premalo se dotiu, ili uope ne, tog elementa provedbe. Naime, u njima se
103
uglavnom analiziraju pojedinani zahtjevi graana prema nekom tijelu. Sredinji dravni ured za upravu, kao tijelo nadzora provedbe, trebalo bi, takoer, analizirati i provoenje instrumenta redovitog objavljivanja u tijelima javne vlasti i na temelju rezultata odrediti preporuke i potrebne sankcije za nepotivanje odredbi ZPPI-ja. Tada se ne bi dogaalo da u godinjim izvjetajima o provedbi ZPPI-ja Ured komentira kako je velik pad zahtjeva (primjerice u 2005. godini u odnosu na 2004) posljedica instituta redovitog objavljivanja, ali bez ikakvih podataka koji bi takav zakljuak mogli potkrijepiti.241 Iako je takva hipoteza opravdana, slubeno tijelo zadueno za nadzor provedbe ne bi smjelo davati takve paualne ocjene. Tako se ini kao da se itav problem vrti u krug jer je i Sredinji dravni ured za upravu ujedno i tijelo provedbe, a pitanje je kako se u njemu ostvaruje cilj redovitog objavljivanja informacija.242 Manjkavosti popisa tijela javne vlasti i kataloga informacija Vana su okosnica provedbe ZPPI-ja popisi tijela javne vlasti koji deniraju djelokrug institucija za pruanje informacija u skladu sa Zakonom. Tijela javne vlasti denirana su lankom 3. Zakona kao ...dravna tijela, tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti. U istom lanku kae se kako je Vlada RH duna svake godine do 31. sijenja objaviti popis tijela javne vlasti u Narodnim novinama. Svi objavljeni popisi (od 2004. do 2007) obuhvaaju tijela zakonodavne, izvrne i sudske vlasti, tijela koja su osnovana od strane izvrne vlasti (razne dravne agencije i uredi), te razne javne gospodarstvene, znanstvene, odgojne, zdravstvene i socijalne ustanove. Tako je 2004. na popisu bilo 135 pojedinano nabrojanih tijela javne vlasti (poput Vlade RH, Dravnog zavoda za statistiku ili Agencije za zatitu okolia) i 18 grupa tijela javne vlasti meu kojima nisu nabrojana pojedinana tijela (poput visokih uilita, tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave ili lukih uprava i veterinarskih stanica). U Popisu iz 2005. broj grupa bez pojedinano nabrojanih tijela ostaje isti, dok se broj pojedinano nabrojanih poveao za deset (145). Trend porasta broja tijela javne vlasti nastavlja se i u 2006, kada se na popisu nalazi 175 pojedinano nabrojanih tijela i 20 grupa nepojedinano nabrojanih. U 2007. broj tijela javne vlasti na Popisu malo je smanjen, pa su evidentirana 162 tijela, uz dodatnih 19 grupa.243
V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu. Napisala Maja Horvat. V. Popis tijela javne vlasti, Popis tijela javne vlasti za 2005. godinu, Popis tijela javne vlasti za 2006. godinu, Popis tijela javne vlasti za 2007. godinu.
242 243
241
104
V. DIO
U komparativnoj studiji zakona o PPI-ju zemalja lanica Vijea Europe, u Annexu 2, navodi se kako hrvatski ZPPI osigurava javnost informacija i tijela koja se nanciraju javnim novcem.244 U samom Zakonu izrijekom se kao tijela javne vlasti ne navode tijela koja se nanciraju javnim novcem, niti se denira status tvrtki u veinskom vlasnitvu ili potpunom vlasnitvu drave. Analizom popisa javnih tijela objavljenih od 2004. do 2007. moemo zakljuiti da oito nije jasan kriterij prema kojem su tijela javne vlasti i ona tijela koja se nanciraju javnim novcem ili su u vlasnitvu drave. Tako se, na primjer, na popisu tijela javnih vlasti za 2007. godinu pojavljuju, izmeu ostalih, Hrvatske autoceste, Hrvatske eljeznice d, Hrvatske vode i Hrvatske ume. Iako se status tvrtki koje su uvrtene na popis nije mijenjao od 2004. do 2007, na prvim popisima ih nema. Nadalje, postavlja se pitanje po kojim kriterijima su te tvrtke uvrtene, a primjerice Hrvatska elektroprivreda, Hrvatska pota ili Hrvatska potanska banka nisu. Zanimljivo je istaknuti i kako su, primjerice, luke navedene na popisima, ali brodogradilita nisu.245 Takoer, kako je mogue da HRT, za koji graani svaki mjesec izdvajaju novac za pretplatu, 2004. bude na popisu, a nestane s njega 2005. Isti sluaj dogaa se 2007. kada s popisa nestaju HAZU i HINA. Ostaje nepoznatim razlog zbog kojeg su navedena tijela izuzeta od obveze pruanja informacija. Zasigurno nije rije o tehnikoj pogreci ili sluajnom izostavljanju jer se u Izmjeni Popisa tijela javne vlasti za 2005. godinu jasno navodi: U Popisu tijela javne vlasti za 2005. godinu rijei Hrvatska radiotelevizija briu se.246 Na internetskim stranicama HRT-a nema nikakavog traga Zakona, u smislu kataloga informacija ili primjera pismenog zahtjeva, pa se moe zakljuiti da HRT, iako je obvezan potivati odredbe tog Zakona jer spada u tijela javne vlasti, oito ne izvrava svoju zadau.247 Jedan je od ciljeva Zakona, koji su isticali i njegovi zagovarai, a koji je istaknut i u samom obrazloenju konanog prijedloga Zakona upuenom u saborsku proceduru, suzbijanje korupcije.248 Financiranje tijela javnim novcem, nain potronje i investiranje javnih poduzea prostor su gdje do korupcije lako dolazi. Stoga je za suzbijanje korupcije kljuno jasno denirati i navesti na popisima tijela javne vlasti i javna poduzea i tijela koja se nanciraju javnim novcem. Nadalje, upravo funkcioniranje tih tvrtki i odluke koje one donose (primjerice Hrvatska elektroprivreda) znatno utjeu na ivot i standard svih graana Republike Hrvatske, pa i bez prijetnje korupcije javnost ima pravo na uvid u poslovanje i rad tih tvrtki. S obzirom na postojee neloginosti pri primjeni Zakona u deniranju javnih tijela
V. Brieng Regardnig the Elaboration of a Council of Europe Treaty on Access to Ofcial Documents. Napisala Vanja Ivoevi. V. Popis tijela javne vlasti, Popis tijela javne vlasti za 2005. godinu, Popis tijela javne vlasti za 2006. godinu i Popis tijela javne vlasti za 2007. godinu. 246 V. Izmjena Popisa tijela javne vlasti za 2005. godinu. 247 Napisala Ivana Didak. 248 V. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona.
245 244
105
na koje se Zakon odnosi, ini se kako je posebno vano izrijekom jasno denirati i javne tvrtke i tijela koja se nanciraju javnim novcem kao tijela javnih vlasti.249 Kako bi se stvorile pretpostavke za funkcioniranje sustava osiguravanja pristupa informacijama, ZPPI-jem je, za graane, bilo potrebno predvidjeti sistematizirane preglede informacija koja sadre tijela javne vlasti. Tako Zakon u lanku 22. kae kako e tijelo javne vlasti posebnom odlukom ustrojiti katalog informacija koje posjeduje, raspolae ili nadzire, koji sadri sistematizirani pregled informacija s opisom sadraja, namjenom, nainom osiguravanja i vremenom ostvarivanja prava na pristup. Prema ZPPI-ju brigu o ureenju i odravanju kataloga informacija vodi slubenik za informacije. Svako tijelo javne vlasti imalo je rok od 90 dana od stupanja ZPPI-ja na snagu za osiguravanje uvjeta za provoenje odredbi Zakona250, pa je tako uspostavljanje kataloga informacija bila aktivnost za 2004. godinu. Sredinji dravni ured za upravu, prema izvjeu o provedbi ZPPI-ja za 2004. godinu, u lipnju 2004. uputio je pismenu uputu tijelima javne vlasti u kojoj, meu ostalima, upozorava na obvezu ustrojavanja kataloga, a u rujnu je traio od tijela javne vlasti izvjee o provedenim aktivnostima. Tako, prema njihovim odgovorima, Ured izvjetava kako je u 2004. veina sredinjih tijela dravne uprave, kao i tijela jedinica lokalne i podrune samouprave donijela odluku o ustrojavanju kataloga.251 Konkretnije podatke o tijelima koja su ustrojila kataloge informacija Ured donosi izvjetavajui o provedbi ZPPI-ja u 2005. godini. Prema Uredu dostavljenim izvjeima, 70 posto tijela javne vlasti ustrojilo je kataloge.252 Iz tog postotka nije mogue doi do tonog broja, budui da u popisu tijela vlasti za 2005. godinu nisu detaljno popisana sva tijela, ve ih je velik broj ukljuen u grupe koje su u popisu navedene bez pojedinanog nabrajanja (poput jedinica lokane i podrune samouprave).253 Toan broj uspostavljenih kataloga informacija nemamo ni nakon proteka 2006, kada Ured, izvjetavajui o nadzoru provedbe, navodi aktivnosti prikupljanja i obrade podataka o katalozima informacija, ali ne donosi same podatke254.
249 250 251 252 253 254
Napisala Vanja Ivoevi. V. Zakon o pravu na pristup informacijama. Prijelazne i zavrne odredbe. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu. V. Popis tijela javne vlasti za 2005. godinu. V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu.
106
V. DIO
Problem imenovanja slubenika za informiranje zaduenih za voenje Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama Prema lanku 22. ZPPI-ja tijela javne vlasti bila su obvezna ...radi osiguravanja pristupa informacijama donijeti odluku kojom e odrediti posebnu slubenu osobu mjerodavnu za rjeavanje prava na pristup informacijama. Kao to je sluaj i s drugim uvjetima provedbe, tijela javne vlasti prema ZPPI-ju bila su duna imenovati slubenika za informiranje u roku od 90 dana od stupanja ZPPI-ja na snagu.255 Meutim, kao i u sluaju kataloga informacija, u ovom trenutku ne raspolaemo informacijama o tome jesu li i u kojoj mjeri tijela javne vlasti ispunila navedenu obvezu. Jedini podatak o tome nalazi se u Izvjeu o provedbi za 2005. godinu, u kojem Sredinji dravni ured za upravu izvjetava da je 70 posto tijela javne vlasti odredilo slubenika za informiranje, no konkretan broj imenovanih slubenika ne postoji. Kako je veoma upitno je li mjesto slubenika za informiranje uvedeno u svim tijelima javne vlasti, pogotovo lokalnim, postavlja se pitanje voenja slubene zabiljeke o zaprimljenim zahtjevima za informacijama, kako se nalae Zakonom i Pravilnikom o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Time postaje upitna i vjerodostojnost monitoringa nad tijelima javne vlasti u implementaciji tog Zakona. Openito, nije jasno kako se monitoring uope moe provoditi nad tijelom javne vlasti koje ne vodi slubene zabiljeke, jer je u tom sluaju tijelo u mogunosti manipulirati brojem zaprimljenih zahtjeva. Stoga je kljuno pitanje koliki je zapravo broj zaprimljenih zahtjeva, s obzirom na to da se mnogi ne urudbiraju ili se o njima ne pravi slubena zabiljeka, pa i nema pravog dokaza o njihovu broju. Sredinji dravni ured u svoja izvjea ukljuuje samo zahtjeve o kojima je napravljena slubena zabiljeka, jer oni jedini zapravo i jesu slubeni.256 Manjkavosti procedure podnoenja zahtjeva za informacijom Prema lanku 11. ZPPI-ja pisani zahtjev za informacijom mora sadravati: naziv i sjedite tijela javne vlasti kojemu se zahtjev podnosi, podatke koji su vani za prepoznavanje traene informacije, ime i prezime i adresu zike osobe podnositelja zahtjeva, tvrtku, odnosno naziv pravne osobe i njezino sjedite. Uz navedene odredbe Zakon ne propisuje daljnju formu pisanog zahtjeva. Postavlja se pitanje je li to najbolje rjeenje. S jedne strane, naravno da je objava uputa, pomagala i formulara dobrodola jer ovlatenicima olakava podnoenje
255 256
V. Zakon o pravu na pristup informacijama. Napisao Krunoslav Stai.
107
zahtjeva, a onima koji ih zaprimaju omoguava laku sistematizaciju i obradu. Stoga pojedina tijela javne vlasti, ali i neke nevladine organizacije, na svojim internetskim stranicama nude preporuenu formu zahtjeva. S druge strane, formular mora biti opcionalan, a ne obvezan, i ne smije se dogoditi da nekoritenje preporuenoga slui kao izgovor za nepruanje informacija na usmeni zahtjev ili putem pismenog zahtjeva koji nije na formularu. U takvom sluaju formular bi se koristio za nezakonito reduciranje PPI-ja. Ta dva argumenta nisu nepomirljiva. U idealnom sluaju trebale bi postojati upute i formulari, s time da se jasno naglasi da je svaki zahtjev koji sadri podatke propisane zakonom vaei, no da se preporuuje upotreba formulara i predaja zahtjeva pismenim putem, naroito radi lakeg dokazivanja da je zahtjev predan. Problemi manjkavosti procedure podnoenja zahtjeva oituju se u dvama sljedeim sluajevima. Kao prvo, Zakon je nejasan po pitanju upuivanja zahtjeva elektronskom potom. U Zakonu se e-mail korespondencija ne spominje izrijekom, a nema ni posebnih uputa za slubenike za informiranje u takvim situacijama. Stoga je pitanje tretiranja elektronskih zahtjeva ostavljeno diskrecijskoj procjeni slubenika. Kao drugo, Zakon predvia upuivanje zahtjeva usmeno, dolaskom u tijelo javne vlasti, ili telekomunikacijskim ureajima, ali ne ureuje kako ovlatenik moe dokazati da je takav zahtjev zaprimljen. Time se dovodi u pitanje realizacija pravne zatite ovlatenika u sluaju utnje administracije.257
PROCJENA PROVEDBE ZPPI-JA NA INTERNETSKIM STRANICAMA TIJELA JAVNE VLASTI

Da bismo donekle stekli uvid u primjenu instituta redovitog objavljivanja informacija, proveli smo analizu internetskih stranica tijela javnih vlasti u kojoj smo pokuali ustanoviti u kolikoj se mjeri vlasti slue internetom kako bi osnaile demokratske procese u Hrvatskoj. Internetske stranice tijela javne vlasti trebale bi sluiti kao sredstvo kojim se graanima osigurava pristup informacijama i potie dvosmjerna komunikacija graana i vlasti. U analizi smo se koristili denicijama, pretpostavkama i metodologijom istraivanja internetskih stranica tijela javne vlasti koje je 2005. provela mr. sc. Nives Mioi-Lisjak u okviru svojeg magistarskog rada na University of York, Velika Britanija.258
257 258
Napisala Vanja Ivoevi. V. Mioi-Lisjak (2007).
108
V. DIO
Kao jedan od preduvjeta ostvarivanja prava na pristup informacijama istaknuli smo dobru vladavinu, deniranu ...kao poteno i kompetentno obavljanje javnoga posla, budui da graani, bez obzira na to je li njihova preferirana politika opcija pobijedila na slobodnim i potenim izborima, od svojih vlada uvijek oekuju potenje i kompetentnost. (Riley prema Mioi-Lisjak 2007, 370). U tom smislu e-vladavina (e-governance) predstavlja nastojanje da se postigne dobra vladavina kroz upotrebu informacijske i komunikacijske tehnologije kako bi se poveala uinkovitost, dostupnost i demokratska odgovornost tijela dravne uprave.259 U analizi internetskih stranica, u razdoblju od 10. do 24. travnja 2007, prouavane su slubene stranice tijela javne vlasti na nacionalnoj razini (Vlada RH s ministarstvima i uredima, Predsjednik RH i Hrvatski sabor). Kao i u istraivanju MioiLisjak iz 2005, analiziran je isti uzorak od 33 tijela javne vlasti na nacionalnoj razini, od kojih je u ovom istraivanju 26 imalo izraene internetske stranice u trenutku pretraivanja.260 Aktivne internetske stranice analizirane su prema indikatorima koje je Mioi-Lisjak razradila, zasnivajui ih na principima dobrog upravljanja, i svrstala u sedam kategorija: vjerodostojnost informacija, lakoa pretraivanja stranica, e-transparentnost, mogunost kontakta, pristupanost dunosnika i viih slubenika, antikorupcijski indikatori i indikatori mogunosti e-sudjelovanja graana u politikim procesima.261 Od ukupnog uzorka 33 tijela javne vlasti njih 25 (76 posto) ima internetsku stranicu, to je izvjestan napredak u odnosu na istraivanje iz 2005, kada ju je imalo njih 24 (69 posto) od 35 analiziranih. Do provoenja ovog istraivanja postavljene su nove stranice tijela javne vlasti: stranica Sredinjeg dravnog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU-a, stranica Ureda za ravnopravnost spolova Vlade RH i stranica Sredinjeg dravnog ureda za upravljanje dravnom imovinom. Tako su u travnju 2007. internetske stranice imala sva tijela donositelja odluka (Sabor, Vlada, Predsjednik), svi sredinji dravni uredi i sva ministarstva, a od 13 Ureda Vlade njih samo pet ima aktivnu internetsku stranicu (izvritelji odluka). Znaajno je spomenuti kako i dalje, kao i u istraivanju iz 2005, svoju internetsku stranicu nemaju Ured za odnose s javnou Vlade RH ni Ured za javnu nabavu Vlade RH, koji imaju veliku ulogu u poticanju transparentnosti i odgovornosti u upravljanju.262 Razmatrajui ukupne rezultate moemo ustanoviti odreeni napredak u odnosu na 2005, iako i dalje 24 posto nacionalnih tijela javne vlasti iz uzorka nema in259 260 261 262
Napisala Magdalena Brli. V. Mioi-Lisjak, 2007, 369372. V. Prilog 1. Uzorak tijela javne vlasti u Hrvatskoj u analizi internetskih stranica. Za podrobniju razradu uzorka, metodologije i indikatora koritenih u istraivanju v. Mioi-Lisjak (2007). V. Mioi-Lisjak (2007).
109
ternetske stranice. Godine 2005. pronaeno je, u prosjeku, 41 posto indikatora na internetskim stranicama, a 2007. postotak je neznatno narastao na 45 posto. Ako se osvrnemo na kategorije indikatora, slino rezultatima istraivanja iz 2005, najvei je broj indikatora pronaen meu indikatorima pristupanosti dunosnika i viih slubenika u 86 posto sluajeva, dok je najnii broj indikatora, njih svega 12 posto, pronaen u kategoriji mogunosti e-sudjelovanja graana.263 Premda su u istraivanju internetske stranice obraene prema svim indikatorima unutar svake kategorije, u nastavku teksta referirat emo se na rezultate samo onih kategorija i pojedinanih indikatora koji su u izravnoj ili neizravnoj vezi sa ZPPIjem i njegovim ciljevima.
Grakon I: Postotak ukupno ostvarenih bodova na analiziranim internetskim stranicama tijela javne vlasti 2005. i 2007. godine.
Ukupni usporedni rezultati analize internetskih stranica tijela javne vlasti na nacionalnoj razini
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Ukupno Vjerodostojnost 0,38 o,66 Navigacija Transparentnost 0,29 0,54 Mogunost kontaktiranja 0,5 0,55 Pristpanost dunosnika 0,69 0,86 Antikorupcijski indikatori 0,31 0,47 Mogunost sudjelovanja 0,18 0,12
0, 41 0,45
0,51 0,51
2005. (N=23)
2007. (N=26)
263
V. Grakon I.
110
V. DIO
Indikatori vjerodostojnosti informacija Indikatori vjerodostojnosti informacija dijelom su zasnovani na odredbama ZPPI-ja, koji u lanku 5. navodi kako informacije koje pruaju tijela javne vlasti moraju biti potpune i tone, dok lanak 10, stavak 1, odreuje kako su tijela javne vlasti ...obvezna omoguiti pristup informacijama redovitim objavljivanjem odreenih informacija (...) i to uz uvjet objave jedanput mjeseno, na primjeren i dostupan nain. Relevantni su indikatori iz te kategorije podatak o zadnjem auriranju stranice, datum zadnjih novosti i kontaktni podaci osobe za kontakt s javnou. Po vjerodostojnosti informacija pozitivno su se istaknuli Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva, Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodnoga gospodarstva te Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva sa stopostotnom zastupljenou tog seta indikatora. S druge strane, samo 14 posto indikatora imaju Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi te Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom. to se tie indikatora posebice vezanih za lanke 5. i 10. ZPPI-ja (tone i aurirane informacije, odnosno objavljene unutar zakonskog roka od 30 dana), moemo rei da je postignut znatan napredak u odnosu na 2005. godinu.264
Grakon II: Indikatori vjerodostojnosti informacija
Indikatori vjerodostojnosti informacija l.5 i l.10 ZPPI

100% 92% 80% 60%
60%
59%
40% 32% 20% 9% 0%

Informacija o zadnjem auriranju Novosti unutar zadnjih 30 dana Kontaktne informacije osobe za kontakt s javnou
28%
2005.
264 V. Grakon II.
2007.
111
Indikatori e-transparentnosti Za nau je analizu e-transparentnost vaan set indikatora, unutar kojeg se veinom pretrauje upravo ona vrsta dokumenata na koje se odnosi institut redovitog objavljivanja informacija. Uz to, unutar te kategorije indikatora mogue je testirati primjenu lanaka 20. i 22. ZPPI-ja postojanje kataloga informacija i imenovanje slubenika za informiranje. Na Grakonu III prikazani su rezultati po indikatorima unutar ove kategorije. Ukupan rezultat od prosjeno 54 posto indikatora unutar ove kategorije nije zadovoljavajui, posebice uzmemo li u obzir da ak 40 posto tijela javne vlasti iz uzorka nema katalog informacija na internetu, dok ih samo 38 posto ima objavljeno ime slubenika za informiranje. Oba indikatora predstavljaju zakonsku obvezu, ali i preduvjet operacionalizacije ZPPI-ja, stoga je zabrinjavajua injenica kako ak 28 posto tijela javne vlasti iz uzorka nema ni jedan od tih indikatora. Sljedeih est tijela javne vlasti iz uzorka na svojim internetskim stranicama imaju katalog informacija te ime i kontaktne podatke slubenika za informiranje: Ministarstvo obitelji, Ministarstvo poljoprivrede, Ministarstvo zatite okolia, Sredinji dravni ured za e-Hrvatsku, Hrvatski sabor i portal Predsjednika RH.
Grakon III: E-transparentnost rezultati po pojedinim indikatorima
E-transparentnost rezultati po pojedinim indikatorima

100% 80% 60% 40% 20% 0%
Izjava o djelokrugu i ciljevima Odluke izvrnih tijela Arhivirana izvjea Usvojeni programi Kontaktni podaci slubenika za informiranje Ime slubenika za informiranje Ukupno Aktualna izvjea Zapisnici sa sastanaka Nacrti programa Katalog informacija
112
V. DIO
Antikorupcijski indikatori Antikorupcijski indikatori imaju uporiteu lanku 20. ZPPI-ja, ukljuujui pretraivanje javnih natjeaja i nancijskih izvjetaja. Takoer smo provjeravali postojanje opisa radnih mjesta i ivotopisa dunosnika na internetu, imajui u vidu decit transparentnosti u procesima zapoljavanja u javnom sektoru. Zakljuni rezultati pokazuju kako javne natjeaje na svojim internetskim stranicama objavljuje 60 posto analiziranih tijela, a nancijska izvjea tek njih 24 posto. U ovoj kategoriji indikatora nabolje rezultate ima Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodnoga gospodarstva (100 posto), a prati ga Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka s 83 posto indikatora. S druge strane, ni jedan od est antikorupcijskih indikatora nije pronaen na stranicama Sredinjeg dravnog ureda za e-Hrvatsku i Ureda za socijalno partnerstvo Vlade RH, a tek po jedan pronaen je na portalu Predsjednika, Sredinjeg dravnog ureda za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU-a, Ureda za ljudska prava Vlade RH i Ministarstva nancija.
Grakon IV: Prisutnost antikorupcijskih indikatora na internetskim stranicama tijela javne vlasti iz uzorka.
Prisutnost antikorupcijskih indikaora

100% 32% 80% 32% 32% 32% 32% 32% 32%
60%
40%
20%
0%
Ukupno Javni natjeaji Natjeji za nancijsku podrku Natjeaji za slobodna radna mjesta Financijska izcjea ivotopisi dunosnika i viih slubenika Opis poslova dunosnika i viih slubenika
113
Prikazi analiziranih internetskih stanica tijela javne vlasti Nakon sumarnog pregleda rezultata istraivanja internetskih stranica tijela javne vlasti slijede konkretni prikazi, analize i dojmovi o stranicama pojedinih tijela. Hrvatski sabor Stranica Hrvatskog sabora na prvi je pogled bogata. Objanjen je djelokrug Sabora i sam zakonodavni proces. Posebno je pohvalno to su svi akti sustavno rasporeeni prema sjednicama, statusu (doneseni, odbijeni, povueni i dr.), vrsti, predlagatelju, nainu izglasavanja, vrsti postupka i dr. Postoje i podaci slube za kontakt s javnou, ali ne i konkretne osobe. Tek se u posebnom dokumentu saznaje da je voditeljica Informacijsko-dokumentacijske slube ujedno i slubenica za informiranje. Meutim, uz njezine podatke nije istaknuta i ta dunost. Postoji popis usluga koje se mogu dobiti od slube za informiranje, kao i zapisnici sa sjednica. Meutim, pod antikorupcijskim pokazateljima nisu pronaeni nikakvi natjeaji, ni za ulazak u slubu (za pratee slube Sabora), ni za nancijsku podrku, a ne postoji ni nancijsko izvjee rada samog Sabora. Indikatori e-sudjelovanja graana nedostaju, uz izuzetka on-line ankete s kraja 2004, s prilino neatraktivnim, tehnikim pitanjem Zato dolazite na stranice Sabora? i, sukladno tome, svega 1030 odgovora. Kako tema nije politika, zakljuujem kako se preko stranice ne eli uspostaviti aktivniji kontakt s graanima. (Maja Horvat) Vlada RH Stranice Vlade svakodnevno se auriraju, to je svakako velika prednost u informiranju graana. Stranica me ugodno iznenadila svojim sadrajem, a naroito injenicom da Vlada RH na svojoj stranici ima tehnologiju za osobe s posebnim potrebama. Isto tako, lako je uoljiv zaseban dio za sudjelovanje graana, u kojem se nalaze obrasci za komentare na prijedloge mjera, ve dostavljeni komentari, rubrika Pitanja i odgovori, izjava kojom se potie sudjelovanje graana, tekst o ZPPI-ju, sam Zakon i pojanjenje o tome kako graani imaju pravo na pristup informacijama. Ipak, moram izdvojiti nepostojanje podataka o slubeniku za informiranje. Ono to nam stranica Vlade nudi jesu podaci Ureda za odnose s javnou i glasnogovornikovo ime i podaci. Nadalje, neugodno me iznenadila injenica da stranica Vlade nije viejezina, iako Vlada objavljuje mjesenik s pregledom najvanijih aktivnosti na engleskom jeziku. Smatram da je to nedostatno, pogotovo za tijelo kao to je Vlada. To moe
114
V. DIO
samo dati iznimno lou sliku naim (buduim) partnerima iz EU-a i svijeta. Ono to se jo moe ubrojiti u minuse nedostatak je organigrama te injenica da nije navedeno ime i e-mail adresa webmastera (iako ima e-mail adresa web urednitva). Ono to jo nedostaje, a to bi svakako trebalo biti navedeno, stavljanje je nancijskih izvjea na stranicu, kako bi i ta izvjea bila dostupna javnosti. (Ana Borovac) Predsjednik RH Internetska stranica Predsjednika RH ve se pojavom naslovne stranice doima iznimno neprivlanom i dosadnom. Na stranici se ne nalazi ni jedan imalo interesantan podatak koji ulazi u domenu ZPPI-ja, lanak 20. Jedina je pozitivnost (ako se tako moe nazvati) da se na stranici objavljuje najava to Predsjednik radi sljedeeg dana. (Matija Brodar) Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija Internetska stranica Ministarstva vanjskih poslova i europskih integracija daje korisnicima mnogo informacija vezanih uz ustrojstvo i djelokrug Ministarstva. Takoer, na stranici su objavljeni javni natjeaji Ministarstva. No, na stranici ne postoje podaci o nancijskim izvjetajima te. Osim rubrike Pitanja i odgovori ne postoji druga mogunost e-sudjelovanja graana. Kao privlanu stranu te stranice naveo bih Virtualnu etnju kojom se korisnicima stranice omoguuje virtualni ulazak u prostorije i kabinete Ministarstva. (Matija Brodar) Ministarstvo nancija Na stranicama Ministarstva nancija nedostaje mapa stranice, nema organigrama, ve se samo nabrajaju odjeli bez hijerarhijskog ustroja meu njima. Trailica postoji, ali je prilino nepregledna. Naime, za odreeni pojam izbacuje gomilu dokumenata od kojih ni jedan znaajno ne odgovara upitu. Najvanije, nedostaje katalog informacija ije ustrojavanje ZPPI izriito trai. Postoji djelokrug svakog odjela, ali ne i pojedinih dunosnika. Iznenaujui je propust to nema adrese ministarstva. To onemoguava bilo kakvu pismenu komunikaciju. Tek nakon otvaranja odreenih publikacija u pdfformatu, dola sam do te informacije, traei neto drugo. Smatram da bi takav podatak morao biti jasno istaknut meu pregledom kontakata. Nema ni ostalih opih podataka za kontaktiranje, ve samo na razini pojedinog odjela.
115
Izjava o djelokrugu sroena je tako to upuuje na zakone kojima je djelokrug odreen, bez upozoravanja barem na najrelevantnije iz zakona. Izvjea koja govore o makroekonomskim pokazateljima hrvatskog gospodarstva postoje u obliku mjesenih i godinjih publikacija i u obliku novosti na naslovnoj stranici. Nema nancijskih izvjetaja o samom Ministarstvu, ve nalazimo samo nancijska izvjea javnih poduzea i ustanova. Programi Ministarstva, koji su znaajni, pojavljuju se na stranici, ali bez sistematskog pregleda, dok nacrti programa ne postoje. ivotopisi djelatnika postoje samo kod pet od 26 dunosnika koji su istaknuti kao voditelji odjela. Postoje opisi poslova pojedinih odjela, ali ne i dunosnika tih odjela. Posljednji skup indikatora u vezi s e-sudjelovanjem graana posve nedostaje. Stranica ne zadovoljava ni jedan od traenih kriterija iz te skupine. (Maja Horvat) Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva Gledamo li indikatore koji se ne dotiu e-sudjelovanja graana i ZPPI-ja, Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva (MINGO) ima kvalitetnu stranicu, opremljenu raznovrsnim podacima. U indikatorima auriranosti, kontaktnih informacija, lakoe navigacije i nekih osnovnih sadraja stranica u potpunosti zadovoljava. No, ako se fokusiramo na ono to je nama najvanije, moram konstatirati da je MINGO razoaralo s poraavajuih 8 posto indikatora u kategoriji e-transparentnosti. Nedostatak je svakako i nepostojanje podataka o slubeniku za informiranje. (Ana Borovac) Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka Kliknuvi na www.mmtpr.hr, prvi dojam bio je vrlo dobar. Stranica je pregledna, ujednaenih boja, odmah se moglo vidjeti da su je radili strunjaci. No, analizirajui je po uputama, otkrila sam, ovisno o pojedinom indikatoru, njezine manje ili vee manjkavosti. Prva kategorija indikatora otkriva nam vjerodostojnost stranice. Prvo, nisam pronala informaciju o zadnjem auriranju stranice, to je protivno lanku 5. ZPPI-ja. Taj manjak djelomino ublaavaju novosti za javnost od prethodnog dana. Drugo, kod podataka o osobi za kontakt s javnou nije navedeno ime te osobe. Druga kategorija indikatora pokazuje lakou navigacije pohvalila bih mapu stranice i trailicu koja je prilino dobra. S druge strane, nedostaje popis usluga i aktivnosti. Takoer, ne postoji ni tehnologija za osobe s posebnim potrebama.
116
V. DIO
U kategoriji indikatora e-transparentnosti nisam uspjela pronai aktualna izvjea, a ni podatke o slubeniku za informiranje, to je protivno lanku 22. ZPPI-ja. Antikorupcijski indikatori dosta su zastupljeni. Uspjela sam pronai mnotvo natjeaja, nancijskih izvjea i slinih podataka. Za tu kategoriju stranici bih dala najviu ocjenu jer se uistinu moe pronai velik broj informacija, kako arhiviranih, tako i novih. Na kraju, od indikatora e-sudjelovanja graana nisam uspjela pronai nijedan. (Silvana Tramoljanin) Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti Provjeravajui prvu kategoriju indikatora o pristupanosti i vjerodostojnosti sadraja, internetskoj stranici MOBMS-a nedostajala je informacija o posljednjem auriranju, koju moemo i zanemariti, dok nedostatak opcije viejezinosti smatram velikim propustom. Ono to je pomalo apsurdno jest to da je na poetnoj stranici objavljena strategija borbe protiv obiteljskog nasilja na engleskom jeziku, a nigdje nisam pronala hrvatsku verziju tog teksta (Fight against family violence National strategy). Pohvalu zasluuje potivanje 5. i 10. lanka ZZPI-ja, jer su posljednje informacije na stranici objavljene u protekla 24 sata. Kao velik nedostatak vidim nepostojanje interne trailice, to oteava navigaciju, i smatram da bi vane informacije za graane, poput informacije tko je slubenik za informiranje, trebale bi biti jasnije istaknute, a ne skrivene u katalogu informacija. Najbolji rezultat ostvaren je u indikatoru ope pristupanosti i pristupanosti viih slubenika, gdje za svaku funkciju i odjel postoje ime, prezime, adresa, telelefon, e-mail. No ono to nedostaje jesu ivotopisi dunosnika i viih slubenika. Objavljen je ivotopis samo ministrice Kosor. Takoer, smatram da je neophodno objaviti nancijska izvjea o radu Ministarstva da se zna za to je i na koji nain potroen dravni novac. Najloiji rezultati ostvareni su u posljednjem indikatoru, mogunosti e-sudjelovanja graana, koja je u ovom sluaju ograniena samo na on-line anketu. (Magdalena Brli) Ministarstvo obrane Stranica Ministarstva obrane, iako sadri velik broj informacija, ostavlja ukupan dojam nepotpunosti. Na mnogim mjestima nedostaju bitne informacije, poput imena i prezimena osobe za kontakt s javnou. Takoer, nedostaju podaci o slubeniku za informiranje, i njegovi kontaktni podaci, iako postoji katalog informacija. Stranica ima najmanje indikatora u kategorijama e-transparentnosti i e-sudjelovanja graana pa Ministarstvu predstoji jo dosta posla u uspostavljanju kvalitetne e-uprave. (Ksenija Wasserbauer)
117
Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodnog gospodarstva Na internetskoj stranici Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodnog gospodarstva uvelike su zastupljeni indikatori ope pristupanosti i vjerodostojnosti, kao i e-transparentnosti. Vrlo lako mogu se saznati svi potrebni podaci o djelatnicima, ponajvie o viim slubenicima, ukljuujui i broj njihova ureda. Takoer, na stranici se nalazi i karta koja nam pokazuje kako doi do njih. to se tie antikorupcijskih indikatora, pristupani su razni dokumenti u kojima vidimo sadraje javnih natjeaja, izvjea, oglaavanja o slobodnim radnim mjestima, nancijskih potpora i slino. Ono to openito nedostaje jesu indikatori e-sudjelovanja graana. U mapi stranice postoje podaci o postojanju on-line ankete, ali ju se ne moe otvoriti. Takoer postoje i fotograje s raznih sastanaka, ali ne i njihovi zapisnici. (Marina Bori) Ministarstvo pravosua Internetsku stranicu Ministarstva pravosua moemo pohvaliti zbog injenice da je u trenutku prikupljanja podataka (24. travnja) sadravala novosti u zadnja 24 sata, ali isto tako i pokuditi zbog toga to osoba za kontakt s javnou nije imala e-mail adresu, ve samo broj telefona. Na podruju e-transparentnosti stranica podbacuje jer ne postoji izjava o djelokrugu i ciljevima, to je za graanina koji se eli uputiti u rad tijela javne vlasti te njihove dugorone planove i vizije iznimno vano. Nema ni slubenika za informiranje ni zapisnika sa sastanaka, iako se pretraujui stranicu moe naii na nekoliko arhiviranih izvjea. Nadalje, jedini su nain na koji graani mogu ostvariti kontakt s Ministarstvom pojedinani brojevi telefona i telefaksa slubenika, pokraj kojih postoji naznaka njihove funkcije. Broja telefona, telefaksa i e-mail adrese samog Ministarstva, kao ni elektronske pote pojedinih zaposlenih, nema. Od ukupno est antikorupcijskih indikatora stranica posjeduje tri: javne natjeaje, natjeaje za nancijsku podrku i oglaavanje slobodnih radnih mjesta, to moda nije dovoljno obzirom na to da se Ministarstvo dii svojim programom za suzbijanje korupcije. Treba napomenuti da sam naila samo na autobiografske podatke ministrice Ane Lovrin. I na kraju, potpuno poraavajue, stranica nije uspjela prikupiti ni jedan indikator e-sudjelovanja graana. (Maja Bunjevac) Ministarstvo unutarnjih poslova Ministarstvo unutarnjih poslova ima relativno dobro ureenu stranicu. Za poetak, trailica ne samo da ispunjava svoju funkciju, ve i dodatno olakava
118
V. DIO
pretraivanje, tako to se nakon upisa traenog pojma otvara poseban okvir bez dodatnog klika. Za pohvalu je i to da su novosti za javnost uvijek svjee, mijenjane unutar 24 sata, te da su za sve slube navedeni pojedinani telefonski brojevi i brojevi telefaksa. Meutim, na stranici nema pojedinanih e-mail adresa, ve je navedena samo opa, niti se mogu nai natjeaji za zapoljavanje. Na stranici se nalazi obrazac za komentare graana, kao i opcija Pitanja i odgovori, ali ne moe se doi do prijedloga mjera. (Tin otarko) Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva Stranica u velikoj mjeri zadovoljava postavljene kriterije pa su tako dostupni kontaktni podaci Ministarstva i podaci voditelja odsjeka. Postoji i katalog informacija, kao i kontaktni podaci slubenika za informiranje, to je bitno za ZPPI. Meutim, poraavajue je da na podruju e-sudjelovanja graana nije zastupljen ni jedan indikator. (Ivan kurina) Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi Internetska stranica Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi potpuno je neprimjerena vanosti takvog ministarstva. Stranica je puna nedostataka, od kojih su neki od najoitijih trailica koja ne radi i nema nikakvu funkciju. Kontakt osobe za odnos s javnou jednostavno ne postoji. Javni natjeaji postoje, ali su jako turo prikazani, dok oni najvaniji, o nancijskim podrkama, ne postoje. to se tie e-sudjelovanja, stranica bi trebala proi temeljitu rekonstrukciju i trebalo bi je vie pribliiti graanima. (Goran Radovanovi) Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta Surfajui internetskom stranicom Ministarstva znanosti, obrazovanja i porta naiao sam, uz neke pozitivne primjere, na mnoga krenja odredbi ZPPI-ja. Primjerice, Ministarstvo nema ureen katalog informacija ni slubenika za informiranje, to je obveza ureena Zakonom (ili, ako ih ima, nisu navedeni na stranici, to takoer nije pohvalno). Stranica bi moda dobila prolaznu ocjenu ako se uzme u obzir indikatore ope pristupanosti i vjerodostojnosti, lakou navigacije i mogunosti kontaktiranja. Meutim, porazna je injenica da na stranici ne postoje informacije o osobi za kontakt s javnou, koja bi trebala jamiti za vjerodostojnost informacija objavljenih na stranici. Takoer, iako je mogunost kontaktiranja na solidnoj razini, za pohvalu nije injenica da samo ministar ima vlastitu e-mail adresu.
119
to se tie antikorupcijskih indikatora te indikatora e-transparentnosti i e-sudjelovanja graana, rezultati su zabrinjavajui, pa ak i porazni. Kao to je ve navedeno, Ministarstvo nema ureen katalog informacija ni slubenika za informiranje, a nisu objavljeni ni zapisnici sa sastanaka, nacrti programa i aktualna izvjea. Osim to ne postoji apsolutno nikakva mogunost sudjelovanja graana u radu Ministarstva, zabrinjava i podatak da Ministarstvo ne objavljuje nancijska izvjea ni natjeaje za nancijsku podrku, a ne postoji ni opis poslova dunosnika i viih slubenika. Stranica uope nije interaktivna pa se graani ne mogu javiti s vlastitim prijedlozima i komentarima. Barem na temelju uvida u njegovu internetsku stranicu, rad ovog Ministarstva moe se opisati kao netransparentan. (Toni Talaja) Sredinji dravni ured za upravu Rezultati analize internetske stranice Sredinjeg dravnog ureda za upravu iznimno su loi: od indikatora ope pristupanosti i vjerodostojnosti stranica ima samo linkove na druge stranice; od indikatora e-transparentnosti ima iskljuivo katalog informacija; od antikorupcijskih indikatora postoje natjeaji za slobodna radna mjesta i ivotopisi nekih viih dunosnika (tonije, samo ivotopis dravnog tajnika i njegovih zamjenika); na internetskoj stranici takoer ne postoji nikakva mogunost povratne informacije zainteresiranih aktera jer ne postoje obrasci za komentare graana, forumi za diskusiju, mogunost predlaganja mjera i dr. (Toni Talaja) Sredinji dravni ured za e-Hrvatsku Internetska stranica e-Hrvatska kvalitetno je napravljena stranica. To je stranica koja ima glavu i rep, sve je jasno vidljivo i vrlo pristupano, s mnogo linkova na druge korisne stranice. Stranica je vrlo jednostavna za pretraivanje. Zamjerke su toj stranici njezina nepristupanost osobama s potrebnim potrebama (to je problem i s veinom drugih stranica), velik vremenski razmak izmeu objavljivanja sadraja na stranici i nepostojanje foruma gdje bi graani mogli iznositi svoje probleme. (Goran Radovanovi) Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU-a to se tie slubene stranice ovog javnog tijela, ona je moda meni osobno na prvi pogled jednostavna, pristupana i pregledna, ali prema zadanim kriterijima istraivanja zadovoljava tek u zamjetno malo stavaka. Uz nepostojanje indikatora e-sudjelovanja graana, od kojih sam vrlo malo i oekivao, zamjetan je nedostatak podataka osobe za kontakt s javnou i pojedinih e-mail adresa odreenih
120
V. DIO
dunosnika. Navedena je samo jedna openita adresa na koju graani mogu uputiti svoja pitanja, komentare itd. to se tie graana, jedini plus stranici mogao bi se pripisati injenici da na stranici postoji link Najea pitanja graana, koji u svojem sadraju pojanjava i razrauje odreene strune nazive, djelatnosti, sadraje nekih programa koji se provode, iako nigdje na stranici nisam pronaao mjesto na kojem bi se takva ili slina pitanja mogla izravno postaviti. (Ivan kurina) Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom ima poprilinih tehnikih problema u vezi sa svojom internetskom stranicom. Naime, trailica gotovo da i ne funkcionira jer je nakon utipkavanja pojma nemogue otvoriti eljenu datoteku, a kako mapa stranice ne postoji, otean je pristup informacijama koje bi nam mogle ili trebale biti na raspolaganju. Istaknuo bih da taj Ured uope ne iznosi informacije za javnost na svojoj stranici. No, za moguu je pohvalu to to se na stranici mogu vrlo lako pronai pojedinane e-mail adrese, osim za dravnog tajnika i zamjenicu dravnog tajnika. to se tie antikorupcijskih indikatora, na stranici postoje javni natjeaji za prijam u dravnu slubu i javna nadmetanja za prodaju nekretnina u vlasnitvu ili suvlasnitvu RH, no nema nancijskih izvjea, ivotopisa dunosnika, kao ni opisa radnih mjesta. Naalost, indikatori sudjelovanja graana na toj stranici uope nisu bili zastupljeni, pa ak ni ve formalnim internetskim obrascem za komentare graana ili opcijom Pitanja i odgovori. (Tin otarko) Ured za socijalno partnerstvo RH Sam pogled na internetsku stranicu Ureda za socijalno partnerstvo RH ne obeava mnogo. to se tie indikatora za opu pristupanost i vjerodostojnost, moemo rei da su poraavajui. Podaci na stranici na koje nailazimo pri samom pogledu na stranicu (jer su ponosno smjeteni na sam vrh) datiraju ak iz veljae 2005, tj. starijih od godinu dana. Podataka o osobi za kontakt s javnou nema, kao ni opcije viejezinosti (opcija otvaranja tekstova na engleskom jeziku postoji, ali je ona potpuno neupotrebljiva i ne otvara nikakav sadraj). Na polju lakoe navigacije stranica osvaja samo jedan bod za popis aktivnosti kojima se bavi. Postoji popis usvojenih programa, kao i nacrti programa, te izjava o djelokrugu i ciljevima. Meutim, ne mogu se nai izvjea, slubenik za informiranje, odluke izvrnih tijela i zapisnici sa sastanaka. Ipak, na stranici se navodi opi telefon,
121
telefaks, adresa i e-mail adresa, kao i pojedinane e-mail adrese zaposlenika, telefonski brojevi i telefaks preko kojeg se mogu dobiti. Izjavom se potie sudjelovanje i elja da graani kontaktiraju ured, a u tu je svrhu postavljen i obrazac za komentare. Na temelju toga ini mi se adekvatnim rei da se aktivnost graana inicira i omoguuje, iako ostaje pitanje koliko je ona u potpunosti realizirana jer uvida u ve dostavljene komentare i odgovore na njih nema. Konano, na polju antikorupcijskih indikatora stranica nije osvojila ni jedan bod. Ostaje neobjanjeno ime se u stvari Ured bavi jer su informacije dostupne samo u obliku priopenja medijima i publikacija koje nemaju veze s uslugama i aktivnostima Ureda. (Maja Bunjevac) Ured za suzbijanje zloupotrebe opojnih droga Vlade RH Na internetskim stranicama Vladina Ureda za suzbijanje zloupotrebe opojnih droga ima dosta nedostataka. Indikatori ope pristupanosti zastupljeni su informacijama o ljudima kojima se javnost moe obratiti, ali nema slubenog glasnogovornika, osobe zaduene za kontaktiranje s javnou. Takoer nisu zadovoljavajui indikatori e-sudjelovanja graana, ali pristupani su sadraji projekata i programa te izvjea, pa se tako moe vidjeti primjerice izvjee o provedbi Nacionalne strategije suzbijanja zlouporabe opojnih droga za 2005. ili programi koji nalau kako trebaju izgledati terapijske zajednice u Hrvatskoj. Ono to je po meni pozitivno jest to da na stranici ima veliki broj informacija o raznim vrstama droga i opasnostima koje donosi njihovo konzumiranje, no pitanje je koliko mladih kojima bi to koristilo uope otvara takve stranice. (Marina Bori) Ured za ljudska prava Vlade RH Stranici Vladina Ureda za ljudska prava nedostaje velik broj informacija, iako bi upravo dostupnost i pristupanost graanima ovdje trebala biti puno vea. Stranica je poprilino monotona i nezanimljiva. Indikativno je da nakon dubinskog pregleda stranice i dalje ne znam tko je nadlena osoba za taj Ured, niti kome se obratiti za neku informaciju. Naznaka komunikacije s graanima vidljiva je jedino u formalnoj on-line anketi. No u njoj se postavlja pitanje Jesmo li za legalizaciju prostitucije?, koje ipak smatram irelevantnim s obzirom na niz pitanja kojima se taj ured treba baviti. Zar nema neega to je ipak znaajnije i u vezi s im bi miljenje graana bilo puno vanije? (Ksenija Wasserbauer)
122
V. DIO
Ured za udruge Vlade RH Kliknuvi 24. travnja 2006. na www.uzuvrh.hr, moj poetni entuzijazam naglo je splasnuo. Nema smisla da komentiram svaku kategoriju indikatora pojedinano jer su gotovo sve katastrofalne. Stranica je izrazito loa, bezlina i dosadna. Stjee se dojam da postoji reda radi, a moda bi bilo bolje da je i nema. Osim aktualnih vijesti sve ostalo je staro, i to sedam do osam godina. Vrhunac su javni natjeaji (do kojih sam nekako uspjela doi) kod kojih klikom na godine 2005. i 2006. otvorite prozori na kojem pie: no data! Jedino vam preostaje pogledati natjeaje od 1999. do 2001. Ostaje nejasno to je s onima iz godina koje se nalaze izmeu: od 2001. do 2005?!? Stranica opravdano nema trailicu jer joj, s obzirom na koliinu podataka koji se nalaze na njoj, i ne treba. Opa ocjena: nedovoljan! (Silvana Tramoljanin) Ured za ravnopravnost spolova Vlade RH Analizom internetske stranice dolazimo do zakljuka da su najbolji rezultati ostvareni u indikatoru mogunosti kontaktiranja (86 posto), a najgori u indikatoru mogunosti sudjelovanja graana (8 posto), dok su preostali indikatori podjednako (ne)zadovoljeni. Kao prednosti moemo navesti objavljivanje informacija u posljednja 24 sata, postojanje trailice i javni natjeaj za slobodno radno mjesto, no ta stranica ima puno vie nepravilnosti i nedostataka. Vladin Ured prema internetskoj stranici ne potuje 22. lanak ZPPI-ja budui da nisam uspjela pronai katalog informacija, kao ni kontakt slubenika za informiranje. Stranica Ureda nema prikaza ustrojstvenih jedinica, a kao organigram istaknut je institucionalni okvir za provoenje politike ravnopravnosti spolova u Hrvatskoj. Openiti podaci o djelatnicima Ureda nedovoljni su, dostupan je ivotopis samo predstojnice Ureda Helene timac Radin, dok podataka o savjetnicima, strunim suradnicima i tajnici nema. Moja je najvea zamjerka toj stranici, koju sadrajno ne smatram loom, iskljuivanje graana, odnosno nepostojanje foruma za diskusiju i rubrike Pitanja i odgovori. Kao pozitivnu toku moemo istaknuti rubriku Biblioteka ona, gdje je omogueno preuzimanje sadraja knjiga koje se bave tematikom ravnopravnosti spolova. (Magdalena Brli)
123
PROCJENA EFEKTIVNOSTI PRUANJA INFORMACIJA OVLATENICIMA NALAZI TERENSKOG ISTRAIVANJA PODNOENJA ZAHTJEVA ZA INFORMACIJAMA
Iako je nedvojbeno pokazana izuzetna vanost donoenja, ali i provoenja ZPPIja, postavlja se pitanje je li ta vanost u potpunosti doivljena u tijelima javne vlasti. Odgovaraju li tijela javne vlasti na zahtjeve za informacijama i potuju li se zakonom propisani rokovi i naini pruanja informacija? Koji su faktori uspjenosti i neuspjenosti provedbe instituta pruanja informacije na zahtjev ovlatenika? Dodatno se postavlja i pitanje jesu li graani informirani o mogunostima dobivanja informacije na zahtjev, te koliko se i na koji nain institut redovitog objavljivanja uistinu koristi. Vodei se tim pitanjima, procjenjivali smo efektivnost pruanja informacija ovlatenicima. U naoj analizi kao sekundarnim izvorima informacija sluili smo se slubenim izvjetajima Sredinjeg dravnog ureda za upravu o provedbi ZZPIja u 2004, 2005. i 2006. godini. Takoer smo se koristili izvjetajima nevladinih organizacija, ponajvie HHO-a i GONG-a, koji od 2004. provode monitoring implementacije ZPPI-ja. Uz analizu navedenih, ali i drugih dokumenta265, u procjeni efektivnosti sluili smo se informacijama koje smo dobili kroz izlaganja aktera koji su gostovali na seminarskoj nastavi kolegija javnih politika.266 Da bismo stekli to bolji uvid u primjenu instrumenta ustupanja informacije na zahtjev ovlatenika, i sami smo krenuli u potragu za informacijama provodei prigodno terensko istraivanje. Grupa od 13 studenata u razdoblju od 15. oujka do 30. svibnja 2007. upuivala je zahtjeve za informacijama tijelima javne vlasti na nacionalnoj i lokalnoj razini. Od ukupno 27 zahtjeva upuenih tijelima javne vlasti, koja se nalaze na Popisu tijela javne vlasti za 2007. godinu, 16 zahtjeva bilo je upueno tijelima na dravnoj razini (ministarstvima, uredima, ispostavama), a devet zahtjeva zaprimila su tijela na lokalnoj i regionalnoj razini. Zahtjevi su bili upuivani na sljedee naine: osobnom predajom zahtjeva u pismenom obliku uz urudbiranje (13), slanjem pisanog zahtjeva preporueno potom (pet), slanjem pisanog zahtjeva elektronskom potom (pet) i usmenim upuivanjem zahtjeva (etiri) .
265 266
V. popise dokumenata i ostalih materijala na kraju publikacije. V. Popis izlaganja i sastanaka.
124
V. DIO
Prije iznoenja rezultata svojeg terenskog istraivanja, u kojem je studentski istraivaki tim doao do niza dragocjenih podrobnih uvida u stvarnost provedbe ZPPI-ja, napominjemo da je rije o prigodnom istraivanju, koje je po metodi prikupljanja podataka sukladno nezavisnom monitoringu GONG-a i HHO-a. U analizi rezultata prikazujemo uoene faktore uspjenosti i neuspjenosti provedbe instituta ustupanja informacije na zahtjev ovlatenika, usporeujui rezultate svojeg istraivanja s nalazima monitoringa HHO-a i GONG-a koji su tijekom 2005. i 2006. provodili istraivanja na reprezentativnom uzorku tijela javne vlasti. Uz to donosimo prie o osobnim iskustvima potrage za informacijama, koje ilustriraju prepoznate faktore dobre i loe prakse. Faktori koje smo istaknuli jesu: utnja administracije, usluga zaprimanja zahtjeva i odgovaranja na zahtjeve (uloga ljudskog faktora i kulture birokracije), uloga slubenika za informiranje, kataloga informacija i formulara te informiranost traitelja informacija. Rjeavanje zahtjeva za informacijama analiza podataka iz razliitih izvora Prema Izvjeu o provedbi ZPPI-ja za 2005. godinu Sredinjeg dravnog ureda za upravu, tijela javne vlasti u RH u 2005. godini zaprimila su 4499 zahtjeva. Od tog broja, prema Izvjeu, ukupno je rijeeno 4484, a nerijeeno 15, to bi u postocima bilo preko 99 posto rijeenih zahtjeva.267 S druge strane, HHO je, u Izvjeu koje je izradio nakon monitoringa iste godine, ustvrdio da je od 268 zahtjeva koji su upueni tijelima javne vlasti odgovoreno na tek 141 zahtjev, od toga samo na 128 potpuno, to bi iznosilo 48 posto zadovoljavajue odgovorenih zahtjeva.268 Nadalje, prema izvjeu GONG-a, koji je iste godine provodio vlastiti monitoring, od 102 podnesena zahtjeva u zakonom propisanom roku odgovoreno je na 57 (56 posto), a po isteku roka (i nakon provedbe albenog postupka) pristigli su odgovori na jo 37 zahtjeva.269 U 2006. godini Sredinji dravni ured nastavlja s optimistinim izvjetavanjem pa je tako, navodi se, od ukupno 4357 zahtjeva za informacijama rijeeno njih 4140, to bi bilo 95 posto. Meutim, prema GONG-ovu monitoringu od 120 zahtjeva upuenih od strane volontera GONG-a bilo je, u zakonom propisanom roku, odgovoreno na njih 59, dakle samo 49 posto, a po isteku zakonskog roka odgovoreno je na jo 13 zahtjeva.270
267 268 269
V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2005. godinu. V. Istraivanje 2005. primjena zakona o pravu na pristup informacijama. HHO. V. Istraivanje o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama (prosinac 2005. srpanj 2006). GONG. 270 V. Istraivanje GONG-a o implemetaciji Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj za 2006. godinu.
125
Rezultati naeg prigodnog istraivanja, uz napomenu da je rije o manjem i nereprezentativnom uzorku, bliski su rezultatima do kojih su doli GONG i HHO. Od 27 upuenih zahtjeva za informacijama u zakonom propisanom roku odgovoreno je na njih 11 (41 posto), a nakon isteka roka od 15 dana odgovoreno je na jo tri zahtjeva. Bila je rije o zakanjenju od 2, 16 i 23 dana, a u drugom i treem sluaju odgovori su ovlatenicima na informaciju dostavljeni nakon slanja dodatnog zahtjeva elektronskom potom i nakon upuivanja albe tijelu javne vlasti. Problem utnje administracije Oit je problem s provedbom tog vanog instrumenta ZPPI-ja, zahtjeva za informacijom, taj to esto dolazi do takozvane utnje administracije, odnosno situacije u kojoj tijela javne vlasti na zahtjeve za informacijama ne odgovaraju u zakonom propisanom roku. Na taj nain ignorira se zahtjev, kao i sam ZPPI. Unato izvjetajima Sredinjeg dravnog ureda za upravu, injenica je da 2005. godine HHO-u nije uope odgovoreno na 47 posto zahtjeva (127)271, a GONG-u u roku nije odgovoreno na 41 posto zahtjeva (42). Tek provoenjem albenog postupka postotak neodgovorenih zahtjeva (nakon isteka roka) smanjen je na pet posto (5). Godine 2006. GONG-u u roku nije odgovoreno na 45 posto zahtjeva (54), a nakon provoenja albenog postupka taj je postotak bio 34, odnosno 41 neodgovoren zahtjev.272 U naem prigodnom istraivanju od 27 zahtjeva u zakonskom roku nije odgovoreno njih 16 (59 posto), a neki su odgovoreni nakon isteka roka pa je ukupno ostalo nerijeeno 13 zahtjeva (48 posto). Zanimljivo je napomenuti da smo u svojem terenskom istraivanju u etiri sluaja od tijela kojem smo slali upit, u zakonom propisanom roku, dobili obavijest da je zahtjev proslijeen drugom tijelu javne vlasti koje raspolae traenom informacijom. Od ta etiri sluaja samo u jednom je ovlateniku stigao odgovor na zahtjev za informacijom, a u ostalima je dolo do utnje administracije od strane tijela kojemu je upit proslijeen. Nadalje, u jednom je sluaju umjesto odgovora ovlateniku stigla obavijest da dotino tijelo javne vlasti ne raspolae informacijom pa ga se upuuje na slanje zahtjeva drugom tijelu. Meutim, Zakon tijelima javne vlasti u sluaju da ne raspolau traenom informacijom nalae prosljeivanje zahtjeva drugom tijelu koje ju posjeduje. Obavijesti o prosljeivanju informacije i uputu za ponovno slanje zahtjeva drugom tijelu nismo razmatrali kao zadovoljavajui odgovor na zahtjev za pristup informaciji, dok je sluaj dobivenog odgovora nakon prosljeivanja zahtjeva (optimis271
V. Istraivanje 2005. primjena zakona o pravu na pristup informacijama. HHO. V. Istraivanje GONG-a o implemetaciji Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj za 2006. godinu.
272
126
V. DIO
tino) uvrten u brojku od 14 odgovorenih zahtjeva. Iako je rije o prigodnom istraivanju s malim uzorkom, indikativno je da je od pet sluajeva upuivanja zahtjeva tijelu koje nije posjedovalo traenu informaciju dolo do utnje administracije u ak etiri sluaja, usprkos tome to je u ak tri sluaja zahtjev bio proslijeen tijelu koje raspolae traenom informacijom. Bilo krenjem roka za dostavljanje odgovora na zahtjev, bilo potpunim ignoriranjem zaprimljenog zahtjeva, bilo neodgovaranjem na zahtjev za informacijom koje je proslijedilo drugo tijelo, utnja administracije prisutna je i predstavlja veliki problem u provedbi ZPPI-ja. Budui da se u pravilu ne provode nikakve konkretne sankcije za nepotivanje Zakona, u takvim se sluajevima tijela javne vlasti koja ne potuju odredbe ZPPI-ja doimaju premono. Ipak je vano napomenuti kako je, prema Izvjeu za 2006, Sredinji dravni ured za upravu u 2006. godini djelovao ...prema predstavkama ovlatenika prava na informacije (56) koji su upuivali pritube na rad tijela javne vlasti, odnosno da tijelo javne vlasti nije postupilo prema Zakonu u propisanom roku ili nije uope postupilo (tzv. utnja administracije). Ured je reagirao slanjem dopisa tijelima javne vlasti s uputom o postupanju i obvezama koje proizlaze iz Zakona. Prema podacima kojima raspolae Ured, 70 posto tijela javne vlasti postupilo je prema uputama Ureda. (Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. 2007:41). U istom Izvjeu Ured istie kako je od 56 sluajeva utnje administracije za koje Ured zna ak njih 80 posto bilo meu jedinicama lokalne i podrune samouprave, pa je evidentno potrebna daljnja senzibilizacija i edukacija slubenika, kao i osiguravanje uvjeta za rad slubenika za informacije u tim tijelima javne vlasti.273 Kako bismo slikovitije prikazali navedene probleme, u nastavku donosimo pojedinane prikaze podnoenja zahtjeva za informacijama tijelima javne vlasti u kojima se upozorava na primjere dobre i loe prakse primjene instituta pruanja informacije na zahtjev ovlatenika. Sljedea iskustva odnose se na prikaze (ne) postojanja utnje administracije pa se tako u opisima osobnih iskustava upozorava na problem potpunog ignoriranja zahtjeva i problem krenja odredbe o ustupanju zahtjeva tijelu koje posjeduje traenu informaciju. Takoer prikazujemo dva iskustva slanja zahtjeva i primanja odgovora, koja bi mogla posluiti kao primjer dobre prakse, iako je u jednom sluaju dolo do dvodnevnog kanjenja odgovora. U posljednjim dvama prikazima istiemo zanimljiv slijed dvaju iskustava s istim tijelom javne vlasti u kojemu je plastino vidljivo koliko upotreba ZPPI-ja od strane graana utjee na kvalitetu provedbe.
273
127
Sliica 1. Zahtjev za informacijom uputila sam Ministarstvu poljoprivrede, umarstva i vodnog gospodarstva. Informacije koje sam traila bila su imena osoba koje su u 2006. godini dobile dravni poticaj za sadnju lavande na otoku Hvaru i koliko su u kunama iznosili ti poticaji. Zahtjev sam uputila elektronskom potom budui da Zakon o pravu na pristup informacijama predvia i takav nain upuivanja zahtjeva za informacijom, meutim, ni nakon Zakonom propisanog roka nisam dobila odgovor u pretinac elektronske pote, kako sam traila u zahtjevu. Budui da nikakav odgovor nisam dobila, osobno sam otila u Ministarstvo i predala pismeni zahtjev za pristup informacijama s istim tekstom koji sam poslala i elektronskom potom. Posao mi je bio znatno olakan budui da sam obrazac zahtjeva za pristup informacijama nala na slubenim internetskim stranicama Ministarstva. Ni na pismeni zahtjev nisam dobila nikakav odgovor iako je od predaje zahtjeva proao zakonski rok za odgovor. (Vinija Kolumbi) Sliica 2. Svoj zahtjev poslala sam Ministarstvu obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti, a informacija koju sam traila odnosila se na stambenu zgradu za branitelje izgraenu u Puli, u ijani. Zgrada je ve godinama prazna pa sam zatraila da mi navedu razlog za to. U zahtjevu sam navela da mi odgovor poalju na moju e-mail adresu. To Ministarstvo moram pohvaliti to se tie brzine odgovora na zahtjev jer sam reakciju na svoj zahtjev dobila ve nakon osam dana, meutim, odgovor nije bio zadovoljavajui. U njihovu dopisu pie ...da se predmetna zgrada ne nalazi pod upravljanjem Ministarstva obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti..., stoga ...Vas upuujemo da se sa svojim zahtjevom obratite Ministarstvu obrane RH. Time se izravno kri lanak 13. ZPPI-ja, koji kae da je tijelo javne vlasti, ako ne raspolae traenom informacijom, a ima informaciju o nadlenom tijelu, obvezno ustupiti zahtjev tijelu javne vlasti koje raspolae tom informacijom . Iz tog primjera moe se vidjeti da osoba koja radi na mjestu slubenika za informiranje nije upuena u osnove Zakona pa i ne udi to se on tako manjkavo provodi. (Jelena Filipovi) Sliica 3. Agencija za zatitu okolia na svojim internetskim stranicama nudi jasan pregled dostupnih informacija u obliku Kataloga informacija. Odmah se moe ispuniti i poseban zahtjev za pristup informacijama, to uvelike ubrzava itav proces. Uputila sam pitanje e-mailom 7. travnja, a odgovor dobila 24. travnja (dakle nakon 17 dana!) od rukovoditeljice Odsjeka za upravljanje informacijama. Pitanje je bilo jednostavno, preuzeto iz Kataloga, i odnosilo se na podatke o pravnim subjektima koji proizvode, skladite, prevoze ili obavljaju druge radnje s opasnim tvarima, a odgovor je bio i opirniji od podataka koje sam traila. (Ivana Didak)
128
V. DIO
Sliica 4. Ured pukog pravobranitelja primjer je dobrog funkcioniranja Zakona, barem u mojem sluaju, jer sam odgovor na pismeni zahtjev, dostavljen na njihovu e-mail adresu 10. travnja, dobila u roku od tri sata. Pitanje je bilo preuzeto iz njihova Kataloga informacija. Zanimali su me statistiki pokazatelji pritubi podnesenih Pukom pravobranitelju, vezanih uz naknadu oduzete imovine. Njihova slubenica za informiranje obavlja taj posao u sklopu svoje funkcije savjetnice za informiranje i odnose s javnou. (Ivana Didak) Sliica 5. Koristei se ZPPI-jem, od Grada Zagreba pokuao sam dobiti informacije vezane uz natjeaj za projekt izgradnje kampusa na Borongaju. Dodatnim upitom traio sam informacije koje se odnose na ureenje bolnice Vrape jer sam u novinama proitao da je Grad izravnom pogodbom jednoj tvrtki dodijelio koncesiju za preureenje dijela bolnice. Zanimalo me tko je bio prijavljen na natjeaj i je li ponuda tvrtke koja je dobila koncesiju bila najpovoljnija. Kako bih bio siguran da e moj zahtjev biti upuen na najbolje mjesto, nazvao sam GONG i zamolio ih za savjet. Pritom, iako to nije bilo bitno, predstavio sam se kao obini graanin kojeg zanima informacija. U GONG-u su mi rekli da mi je najbolje da svoja pitanja poaljem Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba. No, kako bih to vie smanjio mogui gubitak vremena zbog pote, odluio sam osobno posjetiti Gradsko poglavarstvo s precizno popunjenim primjercima zahtjeva za informacijom. Doavi do informacijskog altera Poglavarstva, u pokuaju podnoenja zahtjeva naiao sam na zbunjenost slubenika koji su me pitali Kakav zahtjev?! Nakon kraeg pojanjavanja uputili su me u pisarnicu, gdje me je tek doekalo neugodno iznenaenje. Nakon mojeg dolaska sa zahtjevom za informacijama u pisarnici je zapoelo dovikivanje kroz prostoriju u kojem je sudjelovalo pet slubenica, od kojih je svaka imala svoju verziju koji se obrazac koristi za zaprimanje zahtjeva, kome to ide, koju ifru staviti, to napisati i sl. Ja sam se jedva suzdravao od smijeha jer je nastala zaista neoekivana pomutnja. Na kraju su se ipak nekako dogovorile i rekle da ja na svoj zahtjev napiem da ga upuujem proelniku Gradske uprave, na to sam ja pitao kako e to doi do slubenika za informiranje, a one su me blijedo pogledale i rekle da je najbolje to nasloviti na proelnika, to sam ja i uinio. Slubenice su mi rekle da bi mi odgovor trebao stii u roku od dva tjedna, to se naravno nije dogodilo. Nazvao sam ih telefonski nakon dva tjedna i pitao to je s mojim zahtjevom, dao im i ifru i ostale podatke, a one su mi rekle da ne znaju, i da se malo strpim! Pitao sam ih i da li da nazovem proelnika, a one su rekle da to nema smisla jer proelnik ima toliko zahtjeva, a i sigurno ga je ve proslijedio. (Ivan Jovi)
129
Sliica 6. Moju pozornost privukao je sluaj oko izvedbe radova postavljanja rasvjete na novootvorenom Domovinskom mostu u Zagrebu. Naalost, to nije bila jedina kontroverzija oko dotinog mosta, mosta koji se sveano otvarao ak est puta. Posebno me je zaintrigirala brojka od preko milijun kuna koliko e se utroiti samo na rasvjetu, za koju sam saznao iz medija. No nigdje u medijima nisam uspio dobiti podatke o uvjetima natjeaja, sudionicima tog natjeaja, ponudama i, konano, dobitniku. Upravo su to bila pitanja koja sam uputio nadlenom tijelu, odnosno Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba. Primjerak formulara zahtjeva skinuo sam s interneta, sa stranice GONG-a. Uredno popunjen zahtjev nosim u Poglavarstvo. Do tada sve tee glatko, no problemi slijede. Usmjeravaju me u Sredinju pisarnicu gdje nadlena osoba ostaje zateena mojim zahtjevom. Ustvari, ta se osoba prvi put susree s takvim zahtjevom pa ne zna to treba s njime uiniti. Nakon konzultacije s kolegama ispostavlja se da se jedan od njih ipak susreo sa zahtjevom za pristup informaciji (nije rije o slubeniku za informiranje). Ta osoba preuzela je moj zahtjev, preusmjerila ga na Gradski ured za prostorno ureenje i izdala mi neku vrstu potvrde s vrlo turim podacima. Informacije sam dobio u roku na kunu adresu i uvjerio sam se da sustav ipak funkcionira. Sami graani igraju svoju ulogu u procesu implementacije, o emu govori i moje osobno iskustvo. Kolega koji je prije mene bio u Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba naiao je na potpunu zbunjenost. Oito je njegov zahtjev potaknuo neke stvari, budui da se slubenica, kada sam ja doao, prisjetila prethodnog sluaja i ipak znala to uiniti s mojim. (Hrvoje Grancari) Razlike u postupanju tijela javne vlasti u pruanju usluge zaprimanja zahtjeva za informacijama i usluge odgovaranja na zahtjev (uloga ljudskog faktora i kulture birokracije) Nae terensko istraivanje pokazalo je da postoji razlika u postupanju tijela javne vlasti u primjeni odredbi ZPPI-ja o pruanju informacija na zahtjev ovlatenika, neovisno o tome je li rije o sredinjoj ili lokalnoj razini. U tijelima u kojima se njeguje otvorenost i komunikacija s graanima i postoji razvijen sustav arhiviranja, kao i prezentiranja informacija graanima, usluga primanja i rjeavanja zahtjeva za informacijama integrirala se u postojee pakete usluga. S druge strane, u tijelima u kojima se jo nije napustila kultura tajnosti i u kojima se ne njeguje odnos s graanima, ZPPI-jem se uvodi promjena koja zahtijeva velike pomake, ne samo u djelatnostima, ve i u kulturi rada. Pri tome je vano istaknuti kako (ne)uspjenost implementacije ne ovisi samo o odluci vlasti kako rijeiti neki problem, ve i o tome je li ga administracija na taj nain uspjeno i provela, a korisnici prihvatili.
130
V. DIO
Drugim rijeima, vani su faktori u pruanju te javne usluge ljudski faktor i tip kulture birokracije koji dominira u pojedinom tijelu javne vlasti. Zbog toga su i vidljivi razliiti pristupi provoenju (ili neprovoenju) odredbi ZPPI-ja.274 U osiguravanju kvalitete usluge zaprimanja i pruanja informacija u pojedinom javnom tijelu veliku ulogu imaju slubenici, njihova motiviranost, kao i upuenost u odredbe ZPPI-ja. Kako Zakon u ostvarivanju PPI-ja graanima ujedno osigurava i mogunost osobne predaje pismenog zahtjeva i upuivanje usmenog zahtjeva, moemo rei da kvaliteta usluge zaprimanja zahtjeva u velikom dijelu ovisi o radu slubenika koji svakodnevno kontaktiraju s graanima (street level bureaucracy). U toj komunikaciji oni predstavljaju tijelo javne vlasti kojemu graani upuuju zahtjeve i imaju veliku ulogu u stvaranju dojma javnosti o radu tijela.275 Imajui u vidu vanost prvog kontakta ovlatenika na pristup informacijama i tijela javne vlasti za stvaranje slike o radu tijela u oima graana, kao i za ostvarivanje PPI-ja, u naem terenskom istraivanju nastojali smo se to je vie mogue sluiti neposrednim komuniciranjem. Od 27 upuenih zahtjeva tijelima javne vlasti na dravnoj i lokalnoj razini 17 ih je bilo upueno uz osobni kontakt sa slubenicima koji su zaprimali zahtjeve. Kako ti slubenici u pravilu nisu imali funkciju slubenika za informiranje, i stoga nisu pohaali edukacije o ZPPIju, bilo nam je bitno procijeniti njihovu informiranost i kvalitetu interakcije s ovlatenikom. Istiemo kako je nae istraivanje imalo prigodan karakter pa ga ne rabimo kao reprezentativno, ve kao predloak za uoavanje faktora uspjenosti i neuspjenosti provedbe. Dojmovi o informiranosti i susretljivosti slubenika s kojima smo kontaktirali bili su razliiti, no moe se rei da je prevladavao dojam o srednjoj i visokoj susretljivosti, ali i niskoj informiranosti slubenika o ZPPI-ju. Tako su, od 17 sluajeva zaprimanja zahtjeva uz neposredan kontakt, lanovi naeg studentskog istraivakog tima u 12 sluajeva procijenili da je slubenik s kojim su komunicirali bio malo informiran o ZPPI-ju, u dva da je srednje informiran, a u tri sluaja istaknuli su visoku informiranost. to se tie susretljivosti, situacija je bila bolja. Tako je prema procjeni naeg istraivakog tima od 17 sluajeva samo u tri sluaja interakcija sa slubenicima pri zaprimanju zahtjeva ocijenjena kao negativno iskustvo, a u est je sluajeva susretljivost slubenika procijenjena kao srednja. U ak osam sluajeva bila je istaknuta visoka razina susretljivosti slubenika i ugodna komunikacija, neovisno o informiranosti slubenika o samom ZPPI-ju. Razmatrajui odnos dravne i lokalne razine, analizirajui pojedinane prikaze iskustava, moe se primijeniti da su lanovi naeg tima posjeujui tijela na loka274 275
Napisala Ivana Didak. Napisala Tena Kozi.
131
lnoj razini u pravilu imali ugodna iskustva interakcije (posebno kada je bila rije o manjim mjestima). Naili su na veliku susretljivost slubenika, iako susretljivost nije bila uvijek praena informiranou o ZPPI-ju. Iskustva na sredinjoj razini bila su raznolika, no i ovdje je susretljivost bila prepoznata kao faktor uspjenosti, a informiranost o ZPPI-ju, iako na vioj razini nego u tijelima lokalne vlasti, kao faktor na ijem unapreenju treba raditi. Drugi vaan faktor za osiguravanje kvalitete usluge zaprimanja i odgovaranja na zahtjev za informacijama predstavlja i kvaliteta samog odgovora (uz pretpostavku da je na zahtjev odgovoreno). Prije smo se u tekstu ve bavili odnosom zaprimljenih i odgovorenih zahtjeva, udjelom zahtjeva odgovorenih u roku i procjenom uspjenosti prosljeivanja i odgovaranja na zahtjeve za koje tijelo, koje je zahtjev zaprimilo, ne raspolae informacijama. Ovdje emo analizirati komentare lanova istraivakog tima glede kvalitete odgovora na zahtjeve, ponovno istiui kako je rije o prigodnom istraivanju. Od 14 odgovorenih zahtjeva (ubrajajui tri odgovorena nakon isteka roka) lanovi naeg tima kvalitetu dobivenih odgovora u ak 11 sluajeva procijenili su visokom. Unutar tog broja nalazi se i est odgovora tijela lokalne vlasti, koja su u svih est (od devet) sluajeva odgovaranja na zahtjev odgovorila visokom kvalitetom. I na sredinjoj i na lokalnoj razini odgovori s visokom kvalitetom, uz dostavljanje traenih informacija, u nekoliko su sluajeva bili i opirniji od oekivanoga pa su sadravali i dodatne informacije, kao i preslike dokumenata koji se odnose na upueno pitanje. Kao primjer pozitivne prakse moe se istaknuti i sluaj u kojemu je ovlatenica (lanica tima) potpuni odgovor na zahtjev dobila u roku od tri sata od upuivanja zahtjeva. Dodatno je zanimljivo napomenuti kako je u drugim dvama sluajevima odgovor na usmeni zahtjev od slubenika ukljuivao poduzimanje i radnji koje nisu propisane Zakonom, kao to je osiguravanje pratnje lanu tima u izdavanju isprave, osiguravanje brze izrade dokumenta i povrat ve naplaene pristojbe (ija je naplata bila suvina). U tri sluaja, u kojima su lanovi tima dobiveni odgovor procijenili kao odgovor niske kvalitete, bila je rije o djelominim odgovorima. Tijela javne vlasti u tim sluajevima nisu odgovorila na sva pitanja postavljena zahtjevima. U dva od tri sluaja ovlatenicima nije prueno obrazloenje neodgovaranja na sva pitanja, a u jednom sluaju tijelo javne vlasti se pozvalo na vojnu tajnu. Stavljajui u suodnos uslugu zaprimanja zahtjeva i uslugu odgovaranja na zahtjev, zanimljivo je da je, od 14 odgovorenih zahtjeva, njih ak deset bilo upueno tijelu javne vlasti uz neposredan kontakt sa slubenicima. Ostala etiri odgovorena zahtjeva bila su zaprimljena elektronskom potom. Iako s prigodnim uzorkom,
132
V. DIO
ovo terensko istraivanje upozorava da postoji utjecaj kontakta sa slubenicima na ishod upuivanja zahtjeva. Dodatno je zanimljivo da je, od deset odgovorenih zahtjeva koji su ukljuivali kontakt sa slubenikom, kod njih pet informiranost slubenika procijenjena kao niska, a susretljivost slubenika i kvaliteta dobivenih odgovora kao srednja ili visoka. Ta iskustva tako upozoravaju na ve istaknutu potrebu edukacije o ZPPI-ju svih slubenika, a ne samo slubenika za informacije, kao i na potrebu dodatne razrade komunikacijskih kanala slubenika koji zaprimaju zahtjeve sa slubenicima koji na njih odgovaraju. Oito je da postoji dobra volja i motiviranost za rad s graanima, to je kvalitetna podloga za daljnje usavravanje u pruanju usluge zaprimanja i odgovaranja na zahtjev za pristup informacijama. U prikazima iskustava lanova istraivakog tima koje donosimo u ovom dijelu procjene opisuju se raznolika iskustva (na sredinjoj i lokalnoj razini) koritenja uslugama zaprimanja i odgovaranja na zahtjev za informacijama. U svim opisanim iskustvima jasno je vidljiv utjecaj ljudskog faktora i kulture birokracije na kvalitetu pruanja navedenih usluga. Prvi prikaz opisuje kako izgleda kvalitetna usluga zaprimanja i odgovaranja na zahtjev za informacijama i koliko bitnu ulogu u tome ima ljudski faktor. O vanosti edukacije slubenika koji prvi komuniciraju s graanima i zaprimaju zahtjeve, kao i nunosti poticanja na potivanje odredbi zakona (primjerice rokova), najbolje govori drugi prikaz iskustva. U istom se prikazu, veoma slikovito, problematizira rairena kultura tajnosti i nunost promjene percepcije odnosa s graanima u tijelima javne vlasti. U posljednjim dvama prikazima opisujemo iskustva kontakta s tijelima javne vlasti na lokalnoj razini. Prvi prikaz svjedoi kako je na lokalnoj razini itekako prisutno kvalitetno (informirano i susretljivo) pruanje usluge zaprimanja zahtjeva, kao i kvalitetno pruanje usluge odgovaranja na zahtjev. Drugi prikaz oslikava visoku motiviranost i susretljivost slubenika koji kontaktiraju s graanima, posebno karakteristinu za mala mjesta, ali i potrebu njihove edukacije o ZPPI-ju. U tom prikazu veoma je zorno prikazano kako je tijelo javne vlasti, koje inae njeguje kulturu otvorenosti i usmjerenosti na graane, sposobno u malenom roku uspostaviti i pruati uslugu odgovaranja na zahtjev za informacijama. Sliica 7. Zahtjev za informacijama vezanim uz Zakon o pravu na pristup informacijama podnijela sam Hrvatskom saboru. Prije predaje samog zahtjeva razgovarala sam telefonom s Hrvatskim saborom. Kontaktni telefon bio je dostupan na internetskim stranicama. Kada sam traila dodatne informacije o nainu predaje zahtjeva gdje tono trebam predati zahtjev, u koje vrijeme mogu doi, komu predajem zahtjev zaposlenik s kojim sam razgovarala znao je o emu govorim i dao je potpune i tone informacije o tome kako trebam podnijeti zahtjev.
133
Zahtjev je predan pisarnici Hrvatskog sabora. Po predaji zahtjeva slubenik koji radi u pisarnici izdao je potvrdu o predanom zahtjevu. Unutar zakonskog roka dobila sam u pismenom obliku slubeno potvrene dokumente vezane uz donoenje Zakona: prijedloge ZPPI-ja zajedno s obrazloenjem prijedloga upuenih Hrvatskom saboru i sve amandmane podnesene na ZPPI od strane pojedinih zastupnika ili klubova zastupnika. (Vanja Ivoevi) Sliica 8. Kad sam se dvoumio kojem tijelu javne vlasti uputiti zahtjev za odreenom informacijom, pitao sam se koje bi se tijelo moglo najvie tome opirati. Drei se te smjernice, najvie me privuklo Ministarstvo obrane, zato to se ono primarno bavi vojskom i njezinim naoruanjem, sigurnou zemlje, odnosno, stvarima koje su od davnina bile obavijene velom tajni, veinom iz sigurnosnih razloga. Dodue, moja pitanja nisu bila usmjerena na otkrivanje senzacionalistikih informacija ili bilo ega slinoga, to bi obian graanin smatrao vojnom tajnom, ali su ipak indirektno vezana uz nain rada te institucije. Informacije koje sam zahtijevao bile su: koliko je kotala obnova fasade na proelju zgrade MORH-a, preslika natjeaja za obnovu fasade, koje su se tvrtke na taj natjeaj odazvale, i koja je tvrtka dobila posao obnove?
Odluio sam zahtjev predati osobno pa sam se 2. travnja uputio u dotino Ministarstvo s ispunjenim slubenim obrascem MORH-a. Na glavnom me je ulazu portir (ako se tako moe nazvati vojnika koji sjedi na porti) ljubazno uputio na sporedni ulaz. Kad sam uao na sporedni ulaz, opet me doekao uniformirani portir, ali ovaj put ne s takvom ljubaznou. Naime, kad sam mu rekao zato sam doao i pokazao mu obrazac s pitanjima, gospodin je doslovno planuo. Obruio se na mene pitanjima: Kakve informacije? (to je bilo prije nego to je proitao obrazac), Tko si ti?, Zato bismo mi tebi dali te informacije?, Tko te alje?. Moram priznati da me u prvom trenutku uspio izbaciti iz takta, ali kad sam se pribrao, samo sam rekao da me ne alje nitko i da mi je pravo za traenje tih informacija zagarantirano zakonom. Tu je bio kraj njegova policijskog ispitivanja. Sada je taj gospodin odluio nazvati sebi nadreene da vidi to mu je initi. Na telefon je poeo glasno iitavati ono to sam napisao i za nekoliko je trenutaka razgovor s nadreenim zavrio, a ja sam dobio doputenje za odlazak u njihov ured za ekspresnu potu. Prije nego to sam tamo stigao, morao sam jo proi kroz detektor metala. U uredu za ekspresnu potu doekao me jo jedan ok. Kad sam predavao slubenici tog ureda svoj zahtjev, ona me upitala: to mi je s tim initi? (!!!)
134
V. DIO
Ipak, nakon to se konzultirala sa svojim kolegama, uslijedila je odluka da taj zahtjev treba dostaviti uredu za odnose s javnou i informiranje. Sad mi je samo ostalo ekati odgovor, meutim, odgovora nije bilo. ak ni poslije zakonom propisanog roka, koji usput reeno iznosi 15 dana, nisam dobio ni informacije ni obrazloenje zato je tako. Kako je u meuvremenu bio i dravni praznik, a do pisanja ovog podneska ostalo je malo vremena, nisam se odluio na pournicu (nisam vie imao osam dana), ve sam im se obratio elektronskom potom (uredu za odnose s javnou i informiranje), zahtijevajui obrazloenje zato mi nisu odgovorili. Prava je sluajnost da sam odgovor dobio ba na dan kad trebam dostaviti ovaj podnesak, tj. 36 dana poslije upuivanja zahtjeva, i to na svoju e-mail adresu (dva dana poslije primio sam ga i na kunu adresu). Od informacija koje sam zahtijevao dobio sam odgovor na dvije: cijena obnove i ime tvrtke koja je tu obnovu izvrila. Razlog za izostanak odgovora na druge dvije, kako navode, jest to da je objekt Ministarstva obrane okarakteriziran kao vojna tajna, pa je njegova obnova izuzeta iz Zakona o javnoj nabavi (po lanku 6), odnosno javni natjeaj nikada nije bio raspisan. Umjesto toga Ministarstvo je provelo nadmetanje u ogranienom pozivnom postupku pozivom est ponuditelja. Iz svega toga zakljuio sam nekoliko stvari, ali pritom naglaavam da se ti zakljuci baziraju samo na mojem sluaju. Prvo, najvee prepreke implementaciji ZPPI-ja nalaze se na najniim razinama u obliku portira, koji je postupio krajnje nekulturno i izvan svojih ovlasti, i neinformirane slubenice, koja je zaduena za zaprimanje i prosljeivanje zahtjeva, a ne zna to joj je s istim initi. Drugo, detektor metala i procedura pretraivanja, iako je rije o objektu voenom kao vojna tajna, ne bi smjela biti sastavni dio jednog postupka upuivanja zahtjeva za informacijama. Tree, traene informacije nisu dostavljene u roku (prekren je Zakon), ve su dostavljene (vjerojatno zahvaljujui mojoj intervenciji) sa zakanjenjem, na moju e-mail adresu pet dana nakon to sam im se obratio drugi put i na moju kunu adresu tjedan dana poslije. To probijanje zakonskog roka navodi me na sumnju u postojanje vjerodostojnog zapisnika zaprimljenih zahtjeva, jer bi inae trebali pravdati svoje kanjenje. etvrto i posljednje, objanjenje razloga za uskraivanje informacija odnosi se samo na onu koja se tie natjeaja, dok se ne daje dio o tvrtkama koje su sudjelovale u natjeaju (odabrane tvrtke koje su se nadmetale na poziv Ministarstva). Dodue, to mogu pravdati nepostojanjem natjeaja koji propisuje Zakon o javnoj nabavi, ali moje pitanje se odnosilo na bilo kakav natjeaj, a ne moe se zanijekati injenica da je natjeaj, dodue zatvorenoga tipa, ipak postojao. (Matija Brlek)
135
Sliica 9. Moje istraivanje zapoelo je slanjem upita Gradskom poglavarstvo Grada Makarske. Zanimalo me je koliko je tono sredstava izdvojeno iz gradskog prorauna za nanciranje Porina i koji su bili alternativni izvori nanciranja. Zahtjev je osobno uruen u Poglavarstvu Grada Makarske. Oekivala sam da u morati izdvojiti odreeno vrijeme za objanjavanje prirode svojeg upita. Naprotiv, odmah me upuuju u ured u kojem stoji Protokol, gdje slubenica bez ispitivanja uzima moj zahtjev i na moju zamolbu stavlja ig na kopiju zahtjeva, kojim dobivam potvrdu da je zahtjev zaprimljen. Odgovor stie na e-mail adresu u roku od etiri dana. Slubenica, potpisana kao struni suradnik za protokol i odnose s javnou, odgovara da e za nanciranje Porina rebalansom gradskog prorauna biti izdvojeno cca 100.000 kuna, turo navodi na to e se to utroiti i nabraja niz sponzora koji pokrivaju ostatak trokova od 1.000.000 kuna. S obzirom na to da nisam traila nikakve dokumente koji to potvruju, pretpostavljam da sam dobila odgovor u skladu sa svojim vrlo jednostavnim pitanjem. (Ana uki) Sliica 10. Dana 10. travnja osobno sam predala ispunjen zahtjev Opini Kri, odnosno Opinskom poglavarstvu navedene opine. Sam susret tamonjih zaposlenika i mene bio je prilino iznenaujui, za njih. Vjerojatno zato to, po mojem miljenju, jo nitko nije doao u navedenu opinu sa zahtjevom slinom mojemu, pa bi se reakcija mogla opisati rijeima: to ti sad hoe? Veliko iznenaenje bio je i izraz njihova lica kada sam se pozvala na ZPPI. Zateeni situacijom slali su me u tri ureda jer ni sami nisu znali kamo bi s mojim zahtjevom. Nakon takvih okolnosti ovjek ne bi ne oekivao da e odgovor stii na moju adresu, ali da pohvalim Opinu Kri, odgovor je u pismenom obliku, potom, stigao u predvienom roku. Informacije koje sam traila ticale su se izgradnje nove kolske sportske dvorane uz Osnovnu kolu Milke Trnine u Kriu. Zanimale su me sljedee informacije: koje su se tvrtke prijavile na javno nadmetanje, koja je ponuda je odabrana, zato, kada je sklopljen ugovor o graenju i ugovor o sunanciranju kapitalnog projekta, kada se planira otvorenje, odnosno zavretak dvorane, i koliko je sredstava jo potrebno uloiti do tog zavretka. Odgovori su bili sljedei: na javno nadmetanje prijavilo se sedam tvrtki, i to redom s ponudama: Industrogradnja d.o.o Zagreb (13.417.053,16 kn), Jata d.o.o. Bjelovar (13.926.217,62 kn), Radnik d.o.o. Krievci (15.142.325,53 kn), Kapitel d.o.o. Ivani Grad (11.559.801,34 kn), IGK 94 d.o.o. Sisak (13.280.645,31 kn), Lavevi-Inenjering d.o.o. Split (12.401.516,213 kn) i Rintal d.o.o. Ivani Grad (13.173.583,26 kn). Pregledom, ocjenom i usporedbom ponuda odabrane su dvije tvrtke koje zadovoljavaju uvjete (iako ti uvjeti u mojem odgovoru nisu navedeni), a to su ponude Radnika iz Krievaca i Lavevi-Inenjeringa iz Splita, od kojih je konano odabrana jeftinija ponuda Lavevi-Inenjeringa iz Splita. Ugovor je potpisan 12. prosinca
136
V. DIO
2005. godine. Jako me je iznenadilo to su kao odgovor na moja pitanja dodali i informaciju o tome tko provodi nadzor nad izvoenjem radova, a to je tvrtka Interkonzalting d.o.o. iz Zagreba, uz sklopljeni ugovor na iznos od 185.000,00 kn bez PDV-a. Ugovor o sunanciranju sklopljen je sa Zagrebakom upanijom u omjeru 50 naprama 50 posto. Zavretak dvorane predvia se za poetak nove kolske godine 2007/2008, a potrebno je uloiti jo 2,5 milijuna kuna. Svoj odabir tijela javne vlasti nisam izvrila prema objavljenom popisu za 2007. godinu, ve sam htjela vidjeti kako e to funkcionirati u jednoj maloj, ali razvijenoj opini poput moje. Dodue, i ona se nalazi na popisu pod nazivom tijela jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave, ali razlog za odabir tijela ve sam navela. to se tie postojanja slubenog upisnika za informiranje, nisam upuena u njegovo postojanje, s obzirom na to da je moj zahtjev preuzelo dvoje slubenika koji su na toj funkciji ve dosta dugo, kojih se sjeam jo iz razdoblja svojeg srednjokolskog obrazovanja. Ulogu slubenika za informiranje u mojem je sluaju preuzela gospoa Bahlen koja obavlja funkciju osobe zaduene za odnose s javnou, iako pravog slubenika za informiranje u Opini Kri i nema. Odgovor je stigao s potpisom naelnika navedene opine. (Vedrana Horvat) Vanost slubenika za informiranje, kataloga i uputa za pisanje zahtjeva Procjenu efektivnosti implementacije ZPPI-ja zapoeli smo procjenom ostvarenosti po naem miljenju kljunih preduvjeta djelotvorne provedbe ZPPI-ja, koji su i predvieni u odredbama Zakona. Tako smo posebno istaknuli vanost objave popisa tijela javne vlasti, ustrojavanje kataloga informacija, imenovanja slubenika za informiranje u tijelima javne vlasti i voenja upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Uspjenost pruanja informacija na zahtjev ovlatenika uvelike ovisi o uspostavi i upotrebi navedenih mehanizama, to se pokazalo i u naem terenskom istraivanju. Tako je upuivanju gotovo svih 27 zahtjeva prethodilo konzultiranje Popisa tijela javne vlasti za 2007. godinu. Velika pomo u formulaciji pitanja bili su katalozi informacija, naravno u sluajevima kada tijelo ima ustrojen i objavljen takav katalog. Kao dodatnom pomoi koristili smo se i opcijskim obrascima zahtjeva, koje smo u tri sluaja uspjeli pronai na internetskim stranicama tijela javne vlasti, a u ostalim sluajevima esta je bila upotreba obrazaca i uputa s GONGove stranice. Bitan faktor u realizaciji naih zahtjeva za informacijama i u realizaciji zaprimanja zahtjeva i odgovaranju na njega bilo je postojanje imenovanog slubenika za informiranje u tijelu javne vlasti. Od 12 sluajeva u kojima smo tijekom svojeg
137
terenskog istraivanja saznali da tijelo ima osobu imenovanu za tu funkciju, samo je u jednom reakcija na zahtjev bila utnja administracije. U svim ostalima ili smo dobili odgovor ili je na zahtjev bio proslijeen budui da tijelo kojem smo zahtjev uputili nije raspolagalo traenom informacijom. Postojanje slubenika za informiranje takoer je usko je vezano uz uspjeno voenje Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Evidentiranje zahtjeva ima veliku ulogu u ostvarivanju nadzora nad provedbom ZPPI-ja, ali i u stvaranju slike kod graana o tijelu javne vlasti kao otvorenom i odgovornom. Tako u nastavku donosimo i opis iskustva u kojem se pokazuje kako izgleda savjesno obavljanje funkcije slubenika za informiranje i savjesno voenje upisnika. Nakon opisa primjera dobre prakse prikazujemo i iskustvo u kojem nam je u upuivanju zahtjeva slubenik za informiranje bio nedostupan, to je negativno utjecalo i na rezultat traenja informacije. Sliica 10. Kako bih se to bolje upoznala s implementacijom ZPPI-ja i da bih iz prve ruke vidjela kako zapravo funkcionira, odluila sam uputiti usmeni zahtjev tijelu javne vlasti Gradu Dugo Selo. Zanimalo me koliko ima zaposlenika u gradskoj upravi i koliko je od njih fakultetski obrazovano? Ugodno me iznenadila informacija koju sam dobila na samom ulazu u zgradu, a ta je da slubenik za informiranje zaista postoji i da e me rado odmah i primiti. Gospoa Janja Klini, po struci ekonomistica, 23. veljae 2006. godine odlukom Gradskog vijea Grada Dugog Sela, na temelju lanka 22, stavka 1. ZPPI-ja, dobila je funkciju slubenika za informiranje. Uz to jo obavlja dunost referenta za pripremu sjednica gradskog Vijea i Poglavarstva. Dobila sam odgovor kako je u Gradu Dugo Selo, od ukupno 23 stalna zaposlenika, njih est fakultetski obrazovano, a od toga su dva pravnika, dva ekonomista, jedan arhitekt i jedan profesor (dakle, saznala sam i vie nego to sam traila). Takoer mi je rekla da je na temelju lanka 22, stavka 4. ZPPI-ja i lanka 17. Statuta Grada Dugo Selo na 9. sjednici, odranoj 23. veljae 2006. godine, Gradsko vijee donijelo odluku o ustroju kataloga informacija koji je, naravno, svima dostupan. Vano je jo napomenuti kako Grad Dugo Selo redovito objavljuje sve odluke i ostale informacije u Slubenom glasniku Dugog Sela, na slubenoj internetskoj stranici. Gospoa Klini mi je takoer rekla da graani sa zahtjevima za informacijama veinom dolaze osobno i kako do sad nije imala nikakvih neugodnih iskustava. Zatim mi je dala na uvid i Upisnik, to me isto tako i vie no ugodno iznenadilo, jer sam sada u rukama imala i na vlastite oi vidjela sve ono o emu smo toliko priali i o emu smo pisali. Svi zahtjevi koji su bili upisani u Upisniku bili su
138
V. DIO
prihvaeni i na sve se zahtjeve u predvienom vremenskom roku i odgovorilo. Zahtjevi se uglavnom odnose na traenje uvida u zapisnike s gradskih sjednica, podataka o bruto plaama djelatnika gradske uprave i gradonaelnika, a za oko mi je posebno zapeo zapis o zahtjevu TIH-a u kojem se trai na uvid broj podnesenih zahtjeva za ostvarivanje PPI-ja u 2005. Naravno, gospoa Klini i moj je zahtjev upisala u Upisnik. (Tena Kozi) Sliica 11. Nazvala sam kontaktni telefon Ministarstva zatite okolia, dostupan na informacijama o telefonskim brojevima (988). Na poziv je odgovorio zaposlenik na porti, koji i inae prima i preusmjerava sve pozive. Zatraila sam razgovor sa slubenikom za informiranje. Zaposlenik je pitao: Kakve informacije traite? Kada sam rekla da bih o tome razgovarala sa slubenikom za informiranje, reeno mi je da e moj poziv biti preusmjeren osobi koja raspolae informacijama koje traim. Iz razgovora je bilo jasno kako slubenikom za informiranje smatraju odjel za rad s medijima, nikako ne osobu koja se bavi zahtjevima za informacijama u smislu ZPPI-ja. Tada sam zaposleniku rekla da me zanima koriste li se fondovima Europske unije za realizaciju svojih projekata. U tom trenutku moj poziv bio je preusmjeren u nancijsku slubu Ministarstva. Nakon to sam objasnila to me zanima, slubenica nancijskog odjela Ministarstva prvo je upitala iz koje institucije zovem i zbog ega mi trebaju informacije koje sam zatraila. Nije mi se inilo smislenim rei kako zovem da bih vidjela hoe li mi dati informaciju. Pretpostavila sam i da se obian, tipian graanin u takvom trenutku ne bi pozvao na Zakon koji izriito kae da nije potrebno navesti razloge zbog kojih zahtijeva informaciju. Stoga sam odgovorila kako mi je informacija potrebna za seminarski rad na fakultetu. Slubenica je tada rekla kako ona nema informaciju koju traim, ali da e mi dati broj telefona osobe koja raspolae informacijama vezanim uz fondove EU unutar Ministarstva. Iako sam zvala vie puta tog i sljedeeg dana, na taj broj telefona nitko se nije javljao. Na temelju razgovora sa slubenicima Ministarstva, kao ni na temelju injenice da se na broj telefona gospoe koja se bavi fondovima EU-a nitko nije javljao, ne mogu zakljuiti da Ministarstvo namjerno nije htjelo dati informaciju. U pravilu su svi s kojima sam razgovarala bili susretljivi. Meutim, moe se zakljuiti da nisu upoznati s odredbama ZPPI-ja. Osnovni pojmovi i odredbe koje izravno utjeu na njihov rad nisu im bili poznati. (Vanja Ivoevi) Bitan faktor informiranost traitelja informacija U dosadanjoj procjeni efektivnosti pruanja informacija na zahtjev graana bavili smo se naporima koja tijela javne vlasti ulau ili bi trebala ulagati u provoenju
139
tog vanog instrumenta ZPPI-ja. Tako smo kao bitne faktore uspjene provedbe istaknuli prevenciju utnje administracije i prevenciju (i sankcioniranje) krenja rokova i odredbi ZPPI-ja. Kao faktore kljune u osiguravanju kvalitete usluga zaprimanja i odgovaranja na zahtjev istaknuli smo informiranost i susretljivost slubenika koji zaprimaju zahtjeve te motiviranost, educiranost i opremljenost slubenika za kvalitetno i pravodobno odgovaranje na zahtjeve. Vodei se svojim terenskim istraivanjem, posebnu smo pozornost posvetili i preduvjetima provedbe ZPPI-ja, elementarnim faktorima uspjenosti u koje se ubraja postojanje popisa tijela javne vlasti i kataloga informacija te imenovan i osposobljen slubenik za informacije, koji je umreen s ostalim slubenicima i ima pristup izvorima informacijama, i koji savjesno i kontinuirano vodi evidenciju zaprimljenih i odgovorenih zahtjeva. U ovom dijelu i u zavrnom dijelu procjene efektivnosti u sreditu pozornosti bit e nam korisnici ZPPI-ja, graani, i napori koje oni poduzimaju u ostvarivanju prava na pristup informacijama. Neosporno je da i korisnici imaju veliku ulogu u osiguravanju kvalitete te usluge. Tako se u naem terenskom istraivanju pokazalo da informiranost traitelja uvelike utjee na sudbinu zahtjeva za informacijama. Konzultiranje popisa tijela javne vlasti, kataloga informacija i opcijskih obrazaca zahtjeva, kao to je i istaknuto u prethodnom odlomku, omoguilo je stvaranje teksta zahtjeva usklaenog s realnim mogunostima prakse tijela javne vlasti u pruanju informacija. Takoer je upotrebom kataloga informacija slubenicima olakan posao u pretraivanju baze podataka i sastavljanju odgovora. Nadalje, nekim lanovima istraivakog tima koji nisu dobili odgovore u predvienom zakonskom roku poznavanje zakonskih mogunosti (pournica, alba) pomoglo je u naknadnom dobivanju odgovora. Tako prvi prikaz iskustva koji u ovom dijelu donosimo opisuje sluaj upornog i informiranog ovlatenika na informacije ija se upornost na kraju i isplatila. Zakljuno, poznavanje i pozivanje na ZPPI nekima je osiguralo ostvarivanje i nekih drugih prava te posebnu brigu slubenika o njihovu predmetu, to je bilo potaknuto brigom slubenika za reputaciju institucije. O tome govori i posljednji prikaz. Sliica 12. Poetkom ove godine na internetskim stranicama i u slubenom listu grada Ludbrega (Ludbrekim novinama), iji sam stanovnik, proitao sam informaciju o proirenju Osnovne kole Ludbreg po modelu javno-privatnog partnerstva (JPP) radi uvoenja jednosmjenske nastave. Ono to mi nije bilo jasno jest optereenje gradskog prorauna tim projektom iako je kolstvo u djelokrugu upanije, a ne grada. Odluio sam zatraiti ugovor potpisan s tvrtkom koja izvodi radove kako bih se rijeio nedoumica oko nanciranja tog projekta.
140
V. DIO
Prema popisu tijela javne vlasti za 2007. procijenio sam kome se trebam uputiti. Dana 4. travnja 2007. zaputio sam se u tijelo javne vlasti (Grad Ludbreg) i potraio osobu nadlenu za kolstvo kako bih dobio uvid u ugovor. Slubenica me je ljubazno primila, razmotrila moj problem i dogovorila mi sastanak s proelnikom za kolstvo Varadinske upanije jer Grad Ludbreg ne posjeduje taj dokument stoga to su poslovi vezani uz kolstvo u djelokrugu upanije. Dana 5. travnja 2007. godine u devet sati u Varadinu me je primio proelnik za kolstvo i, nakon to sam ga upoznao sa svojim problemom, uputio me da svoj pisani zahtjev odnesem na urudbeni odjel u slubenu proceduru jer on ne posjeduje taj dokument. Na urudbenom odjelu objasnio sam odgovornoj slubenici svoj sluaj i zatraio da se napravi slubena zabiljeka o primitku zahtjeva. No, slubenica je samo urudbirala zahtjev i napravila mi kopiju, uz obrazloenje da se prvi put susree sa zahtjevom za pristup informaciji i da ne zna kome da ga proslijedi. Istoga sam dana na urudbenom odjelu Grada Ludbrega predao zahtjev za pristup informaciji o visini mjesenih primanja gradonaelnika, proelnika i vijenika Grada Ludbrega. Odgovorna slubenica takoer mi je, kao i u Varadinu, samo urudbirala zahtjev i napravila mi kopiju kao dokaz o primitku. No, rokovi za odgovore tijela javne vlasti odavno su proli pa sam 27. travnja 2007. ponovio svoje zahtjeve putem albe, budui da nikakvo rjeenje nisam dobio ni od jednog od ta dva tijela. Na slubenim internetskim stranicama Varadinske upanije proitao sam da na razini upanije postoji slubenik za informiranje i da je katalog informacija tog tijela javne vlasti ustrojen pa sam se uputio u Varadin na nedogovoren sastanak sa slubenikom za informiranje kako bih rijeio svoje nedoumice. Slubenik za informiranje ljubazno me je primio istoga dana. Nakon to sam mu predao albu i kopiju prvotnog zahtjeva, bio je vidno iznenaen jer zahtjev nije doao do njega. Obavio je nekoliko telefonskih poziva i pozvao (oito) nie rangirane slubenike da bi ih upitao gdje je taj zahtjev nestao. Istodobno mi se ispriavao zbog krenja zakonskih rokova. Dotini je slubenik 4. travnja 2007. otiao u bolnicu (to nije nikakav razlog, kako je i sam tvrdio, za nepruanje odgovora na moj zahtjev), a moj se zahtjev zagubio. Potom mi je rekao da bi zahtjev, da nisam osobno doao, najvjerojatnije ostao unedogled netaknut pod hrpom ostalih papira. To je oit primjer kako je tako velika odgovornost slubenika za informiranje svedena i ograniena na samo jednu osobu i kako zbog njezine odsutnosti implementacija ZPPI-ja dolazi u pitanje. Nekoliko minuta nakon razgovora druga slubenica donijela je moj prvotni zahtjev s objanjenjem da je bio upuen na krivu adresu, odnosno na krivi odjel, i ist-
141
odobno mi se ispriavala. Slubenik za informiranje potom je napravio slubenu zabiljeku o mojem zahtjevu i mojoj albi, dok je druga slubenica (pretpostavljam njegova tajnica) urudbirala i napravila fotokopiju moje albe. Nakon nekoliko dodatnih telefonskih poziva u vezi s mojim zahtjevom objasnio mi je da ugovor koji sam traio nije mogue fotokopirati jer je kao autorsko pravo u vlasnitvu Hrvatskog instituta za mostove i konstrukcije. No mogu je uvid u njega i to tako da potpiem ugovor o uvanju povjerljivosti podataka. Nakon toga zamolio sam ga da, kao to sam u zahtjevu i albi naveo, sve te informacije dobijem napismeno na navedenu adresu. Istoga sam dana, 27. travnja 2007. godine, podnio i albu Gradu Ludbregu zbog nedobivanja odgovora na svoj zahtjev o visini mjesenih primanja gradonaelnika, proelnika i vijenika. Budui da na internetskim stranicama Grada nije bilo navedeno postoji li slubenik za informiranje, a kamoli katalog informacija, upitao sam slubenicu na urudbenom odjelu je li ta dunost ustrojena na razini Grada. Ona me je uputila drugoj slubenici, ija je to navodno dunost. Poslije sam saznao da je ta slubenica gradonaelnikova tajnica. Naime, navodnu slubenicu za informiranje upoznao sam sa svojim sluajem i upozorio na krenje rokova zbog nepruanja odgovora na zahtjev. Ona mi se tada ispriala i rekla da je moj zahtjev zagubila meu papirima i s vremenom na to zaboravila. Uputila me je na urudbeni odjel, da predam albu, i obeala da e odgovoriti dostavljanjem informacije na navedenu adresu. Slubenica na urudbenom odjelu urudbirala je moju albu i napravila mi fotokopiju albe kao dokaz, ali slubena zabiljeka, kao ni pri mojem prvotnom zahtjevu, nije napravljena. Dana 4. travnja 2007. dobio sam pismeni odgovor Varadinske upanije kako sam i zahtijevao, uz ispriku za krenje rokova, , s velikim brojem preslika raznoraznih dokumenta koji se tiu mojeg zahtjeva, kao i primjerak ugovora o uvanju povjerljivosti podataka. Zadovoljan sam odgovorom i uz pomo priloenih dokumenata (koje inae nisam traio) rijeio sam svoje nedoumice. Vano je napomenuti da za 15-ak listova odgovora nisam morao platiti nikavu naknadu. Naalost, odgovor od Grada Ludbrega jo ni dan-danas nisam dobio. (Stai Krunoslav) Sliica 13. Upravo mi je bila istekla probna vozaka dozvola koju sam morao produiti. Slubenica na alteru odbila mi je zahtjev jer nisam imao novu potvrdu sa sistematskog pregleda, iako me je prije toga poslala da uplatim svotu od 35 kuna, koliko kota izrada nove vozake. Na potvrdi sa sistematskog pregleda pie da vrijedi pet godina pa sam traio da mi situaciju razjasni njihov slubenik za informiranje. Slubenica nije znala o emu govorim, ali budui da sam inzistirao,
142
V. DIO
razgovarala je s nekim tko je oito znao da bi takva osoba kod njih trebla postojati. Tada me sa altera odvela neka gospoa, koja ne samo da mi je uvaila potvrdu sa sistematskog, nego je u poti traila povrat novca za mene (onih 35 kuna koje sam uplatio), i uredila sve preko reda. Drugi sluaj tie se osobnih isprava. Jednoj prijateljici odbili su dati novu putovnicu jer su na rodnom listu i na osobnoj iskaznici njezino ime i prezime bili razliito napisani. Ona ima dva prezimena koja su na jednom od dokumenata bila razdvojeni crticom, a na drugom ne, to je predstavljalo problem. Traili su je da izvadi novi rodni list, zbog ega bi ona trebala otputovati u Split jer je tamo roena. Nakon to mi je to ispriala, nazvali smo policijsku upravu i traili slubenika za informiranje. Osoba s kojom smo razgovarali znala je da takva osoba treba postojati, ali me prvo pitala jesmo li iz medija, na to smo odgovorili da nismo. Osoba nam je rekla da doemo u upravu i da e razmotriti nau situaciju. Kada smo doli, sve su sredili sami u nekoliko minuta, ak i ono to po zakonu ba i ne bi trebali uiniti. U oba sluaja slubenici su rijeili problem, mislim ak u veoj mjeri od one za koju su ovlateni! (Darjan Peri ) Koritenje ZPPI-ja Prema izvjeima Sredinjeg dravnog ureda za upravu vidljiv je pad broja zaprimljenih zahtjeva u tijelima javne vlasti. Tako je 2004. zaprimljeno 19.600 zahtjeva, 2005. 4.499, a 2006. broj je zaprimljenih zahtjeva pao na 4.357.276 Naravno, Vlada je to komentirala sa zadovoljstvom jer to je rezultat transparentnosti Vlade i svih tijela vlasti i obveze da informacije stave na svoje web stranice i objave ih u slubenim glasilima. (Vlada zadovoljna provedbom Zakona o pravu na pristup informacijama). Meutim, ostaje otvorenim pitanje uzroka takvog, ipak slabog, odaziva koritenja danim pravom i padu zahtjeva iz godine u godinu. Ako se, primjerice, podaci za 2006. preraunaju s obzirom na broj stanovnika RH, prema SAD-u, ima otprilike 13 puta manje zahtjeva godinje. Naime, izgleda da svu vanost tog Zakona, koja je istaknuta na temelju vie kriterija, praksa dovodi u pitanje. Uzrok, naelno, moe biti dvojak. On moe biti odraz stanja politike kulture koja nije na dostatnoj razini razvoja da bi prepoznala poeljne uinke toga Zakona. S druge strane, razlog moe biti sasvim tehniki, da graani nemaju informaciju o postojanju Zakona, a pogotovo o nainu na koji se njime mogu sluiti. Tome zakljuku u prilog ide i injenica da ak ni studenti politologije prije ovog istraivanja nisu
276
V. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu, Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2005. godinu i Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2006. godinu.
143
imali nikakva preciznija znanja o njemu. Istraivanje provedeno meu obinim graanima vjerojatno bi bilo jo poraznije. Potencijalni dodatni razlog slabog odaziva moe biti i manjkavost provedbe koja onda obeshrabruje korisnika na daljnje koritenje, ali i stvara onu cininu atmosferu kako je bolje uope ne imati posla s birokracijom i vlau. Iz izvjea Sredinjeg ureda za dravnu upravu oito je da se Zakonom zapravo najee koriste novinari i nevladine organizacije. Novinari se Zakonom slue kako bi doli do odreenih informaciji i objavili ih javnosti pa tako posredno osigurali graanima pristup informacijama. Nevladinim organizacijama Zakon slui za promicanje interesa graana i zastupanje graana u zatiti i ostvarivanju njihovih prava. Tako, primjerice, u PSD-u istiu kako im je ZPPI osigurao snano sredstvo u sluajevima zatite graana od korupcije. Stoga, ako malo optimistinije razmislimo, moemo zakljuiti da je taj instrument, iako se graani zapravo pojedinano ba i ne slue mogunou dobivanja informacije na zahtjev, postao vaan upravo za zatitu njihovih graanskih i ljudskih prava, posredno djelovanjem novinara i organizacija civilnog drutva, dviju skupina aktera kljunih za razvoj demokracije u Hrvatskoj.277
277
144
V. DIO
145
06
ZAKLJUAK NALAZI O ZAKONU O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U RH
146
VI. DIO
147
Jamenje prava na pristup informacijama od javnog znaenja u demokratskom sustavu zasniva se na ideji da je vlast javna stvar i da je informacija od javnog znaenja javno dobro. Ipak, trend postavljanja zasebne zakonske regulative za osiguravanje toga prava znaajnije se razvija tek u drugoj polovici 20. stoljea, posebice nakon 1990. kada se trend iri i na postkomunistike zemlje. Zakonska regulacija prava na pristup informacijama u Hrvatskoj je na snazi tek nekoliko godina, no time Hrvatska ne odskae odvie od svjetskih trendova. Zakon o pravu na pristup informacijama nije mogue klasicirati kao dio samo jedne pridjevske politike. S obzirom na to da on zapravo ini iroku orijentaciju vlasti, moemo ga promatrati kao podlogu/bazu za mnoge pridjevske politike, ali i openito kao naelo kojim se treba voditi pri kreiranju svih javnih politika u demokratskom sustavu. Stoga se ZPPI moe promatrati u sklopu triju interpretativnih okvira, kroz koje se argumentira zato je takav zakon potreban, odnosno koje se javne probleme njime treba rijeiti. S obzirom na to da Ustav RH jami PPI samo novinarima, do faze odluivanja u prva dva interpretativna okvira kao kratkoroni cilj postavljeno je donoenje ZPPI-ja kao dodatne zakonske regulative kojom se osigurava PPI. Okvirom ljudsko pravo istie se kako je PPI univerzalno ljudsko pravo koje se mora jamiti svakom ovjeku neovisno o tome je li rije o dravljaninu ili ne, o onome koji plaa poreze ili o neplatii. Hrvatska treba dosegnuti meunarodne standarde u zatiti ljudskih prava, meu kojima je i PPI koji se shvaa kao svojevrstan politiki kriterij za pripadnost krugu razvijenih demokracija. Na PPI se gleda kao na bit demokracije (jer samo informirani graanin moe vriti slobodne izbore) i kao na indikator konsolidacije demokracije za zemlje u tranziciji. U sklopu toga okvira dugoroni je cilj osigurati PPI graanima izravno (ne samo kroz medije) u svrhu slobodnog izbora u politikom i svakodnevnom ivotu. Kroz okvir informacijska politika istie se kako je informacija osnovni resurs informacijskog drutva, a u RH pristup informacijama od javnog je znaenja zajamen samo novinarima. Dugoroni je cilj unutar tog okvira razvoj informacijske politike i stvaranje informacijskog drutva u RH. Okvir reforma javne uprave usko je vezan uz prvi okvir jer je rije o shvaanju PPI-ja u irem i uem smislu kao o biti demokracije i naelu funkcioniranja demokracije. Potreba za zakonskom regulacijom PPI-ja u tom okviru argumentira se kroz dva osnovna aspekta. S jedne strane, kroz zakonsku regulaciju PPI-ja graani dobivaju mehanizam kontrole nad vlau / javnom upravom (kako drava troi njihov novac), na to imaju pravo kao porezni obveznici. S druge strane, kroz navedeni mehanizam osigurava se transparentno, a time i ekasnije i efektivnije funkcioniranje javne uprave koja je zatim i odgovorna graanima. Taj okvir ima
148
VI. DIO
dva podokvira koje je mogue razmatrati kao normativni i empirijski aspekt okvira. ZPPI je izravno povezan s naelom transparentnosti, vrlo znaajnim principom unutar koncepata dobrog upravljanja i europskog upravnog prostora. Takoer, ZPPI, kroz uspostavljanje transparentnosti, izravno onemoguuje uvjete koji pogoduju korupciji i time ini znaajan dio antikorupcijske politike. Unutar tog okvira denicija problema postavljena je neto specinije RH ne zadovoljava standarde funkcioniranja javne uprave za lanstvo u EU-u, odnosno postoji visoka razina korupcije u hrvatskoj javnoj upravi. Zato je ZPPI-jem potrebno stvoriti dodatni mehanizam za osiguravanje transparetnosti funkcioniranja javne uprave, odnosno onemoguiti uvjete koji pogoduju korupciji. Dugoroni je cilj osigurati viu razinu ekasnosti, efektivnosti i odgovornosti javne uprave i osigurati kontrolu javne uprave od strane graana. Uz sadraje interpretativnih okvira kroz koje je mogue razumjeti znaenje ZPPIja, bitno je i na koji ih nain upotrebljavaju akteri koji sudjeluju u procesu. U policy procesu vezanom uz ZPPI do faze odluivanja dominantan tip aktera bile su nevladine organizacije. Znaajnu ulogu odigrali su i saborski zastupnici (pa preko njih neizravno i politike stranke). Vlada, najee dominantan akter u kreiranju javnih politika, u PPPI se ukljuila naknadno, krajem faze formulacije. Eksperti, kao zasebni tipa aktera, bili su prisutni u procesu, no ne u dovoljnoj mjeri. Meunarodni akteri takoer su imali odreeni utjecaj, ali vie neizravan (jer je ZPPI dio meunarodnih demokratskih standarda i neizravan preduvjet za lanstvo u EU). Pojedince (graane) i medije moe se odrediti kao marginalne aktere u procesu. Nakon donoenja Zakona, pri njegovoj implementaciji, izvrna vlast, odnosno njezina pojedina tijela, imaju kljunu ulogu, no i pojedini NVO-i ostaju u procesu kroz monitoriranje i evaluaciju. U tom dijelu policy procesa i sudovi takoer postaju akteri, ali sudska praksa na temelju ZPPI-ja jo uvijek je skromna. Dakle, Hrvatska je dobila ZPPI preteito zbog aktivnosti NVO-a te njihove suradnje i lobiranja kod politiara u zakonodavnoj i izvrnoj vlasti, prema emu ih je mogue podijeliti u dvije zasebne mree. Koalicija NVO-a (u kojoj su dominirali TIH i HHO) preko svojeg istaknutog lana Josipa Kregara uspjela je uspostaviti neformalne veze s pojedinim ministrima u Vladi koji su lanovi SDP-a, najvee stranke tadanje vladajue koalicije. S druge strane, nevladina organizacija PSD i formalno je potpisala ugovor o suradnji sa saborskim zastupnicima manjih parlamentarnih stranaka, i vladajuih i opozicijskih (DC, HSLS, IDS, Libra, LS, HSP). Jedino je Jozo Rado, najistaknutiji saborski zastupnik u procesu, suraivao s objema stranama. Meu dvjema navedenim mreama do donoenja Zakona dolo je do odreenog tihog sukoba, no on nije bio znaajnije prisutan u javnoj raspravi, niti je u bilo kojem dijelu procesa bitnije utjecao na tijek dogaanja. S obzirom na
149
to da se politiari, ni iz zakonodavne ni iz izvrne vlasti, nisu oko pitanja donoenja ZPPI-ja strogo podijelili na vladajuu i opozicijsku skupinu, i s obzirom na to da, to je jo i vanije, u procesu nisu sudjelovali najmoniji i u javnosti najpoznatiji lanovi politike elite (jer ZPPI oito ne pripada meu stranake prioritete), u tom tipu aktera nije dolo do konikta. Meu dvjema linijama NVO-a, prema iskazima njihovih lanova, postojala je odreena konkurencija oko prvenstva nad temom. No, iako je PSD prestao sudjelovati u fazi odluivanja, a danas u zagovaranju ekasnije implementacije ZPPI-ja iz Koalicije NVO-a dominira GONG, a ne vie TIH i HHO, ne moe se rei da bilo koji od navedenih NVO-a nije dao doprinos procesu, niti da je njihov sukob u procesu bio znaajniji od suradnje. Faza postavljanja PPPI-ja na dnevni red moe se okarakterizirati kao izvanjska inicijacija. Naime, inicijativa je dola iz drutva, odnosno od strane neformalnih aktera, meu kojima su dominirale nevladine organizacije. Takoer, problem koji se Zakonom tei rijeiti tie se cijeloga drutva, a ne neke manje skupine, to (barem potencijalno) potie iroku javnu potporu za njegovo rjeavanje. Moe se rei da su akteri problem denirali upotrebom dvaju interpretativnih okvira ljudskog prava i reforme javne uprave, ali se preteito oslanjaju na drugi. No s obzirom na to da su ta dva okvira usko povezana te da se mogu pojasniti i kao dvije razine istog argumentacijskog sklopa , moda je bolje obrazloenje to da su zainteresirani akteri procijenili da je politiki kontekst takav da ideoloke prie vie nisu prihvatljive, i da je argumentacija vezana uz funkcioniranje sustava blia trenutanom shvaanju prioriteta od strane elita i javnosti. Znaajno je istaknuti da potreba za ZPPI-jem ni u jednom trenutku i ni od jednog aktera nije bila argumentirana kroz okvir informacijske politike. Nitko od aktera koji bi prema svojem prolu trebali/mogli biti zainteresirani za kreiranje informacijskog drutva u RH (poput, primjerice, Vladina Ureda za e-Hrvatsku) nije sudjelovao u procesu. Stoga ostaju otvorenima pitanja poput onoga bi li implementacija ZPPI-ja bila ekasnija kada bi se u sklopu informacijske politike vie pozornosti posveivalo IKT opremljenosti hrvatske uprave. Za fazu formulacije karakteristino je smanjenje broja aktera. Iako su NVO-i i dalje imali utjecaja, jer su uspjeli zadobiti pozornost odreenih saborskih zastupnika, kojima su bili savjetnici u izradi zakonskih prijedloga i amandmana, njihov utjecaj na kreiranje te javne politike postaje neizravan. S druge strane, iako se Vlada naknadno ukljuuje u proces, njezin utjecaj znaajno raste. Kako je do faze odluivanja kratkoroni cilj odreen kao potreba donoenja zasebne zakonske regulative PPI-ja, alternative rjeenja inili su razliiti prijedlozi zakonskog teksta, a eksperte, inae kljune aktere faze formulacije, preteito ine pravnici. Postojala su tri prijedloga Zakona Vladin, zatim prijedlog Joze Radoa, te onaj Koalicije
150
VI. DIO
NVO-a, od kojih su dva (Vladin i Radoev) uli i u saborsku proceduru. Vladin prijedlog, koji je ujedno bio i konaan, u saborsku proceduru stigao je tek 20 dana prije izglasavanja Zakona. Meu predloenim zakonskim tekstovima postoje odreene razlike i Radoev tekst i onaj Koalicije NVO-a uglavnom sadravaju pravna naela ije nepostojanje u konanom prijedlogu ini okosnicu kasnijih kritika ZPPI-ja, no zanimljivo je napomenuti da su zakonski prijedlozi Vlade i Koalicije NVO-a vrlo slini. Tim vie to je nain izrade Vladina zakonskog prijedloga ostao nepoznanicom. Prijedlog Koalicije NVO-a izradili su pravnici TIH-a, dok je Rado svoj prijedlog izradio sam, iako nije pravnik po struci. Nain izrade navedena tri prijedloga oslikava znaenje sudjelovanja eksperata u formulaciji PPPI-ja. Kada je Vlada uputila konani prijedlog zakona u Sabor kroz hitnu proceduru, Jozo Rado povukao je svoj prijedlog. Faza formulacije PPPI-ja moe se okarakterizirati kao kreativni tip formulacije. Naime, ZPPI se potencijalno odnosi na vie problema koji nisu bili jasno razgranieni. S druge strane, razina informiranosti o stanju problema takoer je niska. Osim gotovo neznatnog sudjelovanje pravnika u oblikovanju alternativa, drugi tipovi eksperata, koji bi trebali provesti istraivanja dijagnoze stanja (primjerice, stvarnih potreba ciljne skupine ili uvjeta funkcioniranja birokracije zaduene za provedbu), uope nisu sudjelovali u procesu. Gotovo svi oblici evaluacije prije donoenja zakona izostali su. Uz to to se u kreiranju javnih politika u RH fazi formulacije vrlo esto pridaje iznimno malo pozornosti i vremena, u sluaju ZPPI-ja zakonski su prijedlozi vrlo velikim dijelom nastali prema predlocima iz inozemstva, odnosno kao rezultat transfera politika, to donekle umanjuje prostor za domae promiljanje alternativa, odnosno formulaciju. Republika Hrvatska usvojila je Zakon o pravu na pristup informacijama na saborskoj sjednici odranoj 15. listopada 2003, posljednjoj saborskoj sjednici zastupnikog mandata 20002003, mjesec dana prije parlamentarnih izbora, kroz hitnu proceduru zbog usklaivanja hrvatskog zakonodavstva s pravnom steevinom EU-a. Vladin zakonski prijedlog prihvaen je veinom glasova 76 za i pet suzdranih. Manjkavosti koje se mogu uoiti iz samog zakonskog teksta jesu nepostojanje nekih znaajnih pravnih naela poput naela razmjernosti, testa javnog interesa, naela opirnosti i pravodobnosti informacija, odreene manjkavosti albenog postupka i nepostojanje institucije Povjerenika za informacije. Takoer, znaajan je nedostatak i nedovoljna normativna razraenost izrazito vanog instituta redovitog objavljivanja informacija. No, implementacijom ZPPI-ja pokazuju se i mnogi drugi, jo znaajniji nedostaci. ZPPI je predvidio dva policy instrumenta institut redovitog objavljivanja informacija i pruanje informacije ovlateniku koji je usmeno ili pismeno podnio
151
zahtjev. Oba instrumenta predviaju visoku razinu dravne intervencije i mogu se okarakterizirati kao javna usluga. S obzirom na to da je pri donoenju Zakona isticana potreba reforme javne uprave, relevantnost odabranih instrumenata za stvaranje otvorene javne uprave neupitna je. Meutim, s obzirom na to da kreiranje ZPPI-ja nije ukljuivalo analizu konteksta u kojem e se ZPPI provoditi, u odabiru instrumenta, kao i mehanizama provedbe tih instrumenata (popisa tijela javne vlasti, slubenika za informiranje, kataloga informacija, upisnika o zahtjevima), nije se vodilo mnogo rauna o problemima u organizaciji administracije i o potrebnim resursima za primjenu Zakona. Javni slubenici u pravilu nisu bili spremni za provedbu Zakona, a u kreiranju Zakona nisu bile predviene mjere za stvaranje povoljne atmosfere za provedbu, kao to je edukacija i poticanje slubenika na odgovaranje na zahtjeve koji proizlaze iz ZPPI-ja. S druge strane, s obzirom na to da se dugoroni cilj ZPPI-ja odnosi na osiguravanje prava na pristup informacijama zikim i pravnim osobama, uz osiguravanje provoenja ZPPI-ja, u odabiru instrumenata bilo je potrebno voditi rauna o potrebama korisnika i poticanju koritenja prava na pristup informacijama. Meutim, odabrani policy instrumenti nedovoljno obuhvaaju same korisnike Zakona, graane, i vidljivo je nepostojanje instrumenta informiranja i uvjeravanja. ZPPI-jem su stvorene nove javne usluge za graane, no u trenutku donoenja, kao i u samom provoenju, nije mnogo uinjeno kako bi se graani upoznali s novom uslugom. Do sada nije provedena ni jedna slubena informativna kampanja i edukacija graana o PPI-ju. Zadau informiranja i usmjeravanja korisnika PPPI-ja djelomino su preuzele nevladine organizacije, koje uz ograniene kapacitete periodino provode informativne kampanje i edukaciju graana. U donoenju i provedbi ZPPI-ja potrebno je voditi rauna i o usklaenosti (koherentnosti) PPPI-ja s drugim srodnim politikama. ZPPI-jem se proiruje Ustavom medijima zajameno pravo pristupa informacijama i dopunjavaju se zakonodavni paketi o javnosti postupanja, antikorupcijskom djelovanju i sigurnosnoj politici. Od spomenutih zakonodavnih paketa iznimno je vano osigurati usklaenost ZPPI-ja sa Zakonom o tajnosti podataka, Zakonom o sustavu informacijske sigurnosti i Zakonom o zatiti osobnih podataka, jer postoji opasnost od derogacije ZPPI-ja njihovim odredbama. Usprkos toj opasnosti ZPPI nije osigurao dva bitna mehanizama naelo razmjernosti i test javnog interesa, pomou kojih se tijelima javne vlasti postavljaju dodatne prepreke u primjeni izuzetaka od PPI-ja i svojevrsne smjernice za diskrecijsku primjenu izuzetaka. Vanost naela razmjernosti i testa javnog interesa posebice dolaze do izraaja u provedbi u srpnju 2007. usvojenog Zakona o tajnosti podataka u kojem je, usprkos poboljanju odredbi o odreenju tajnosti podataka, sadraj stupnjeva tajnosti jo uvijek iroko propisan, to znai
152
VI. DIO
da ga je mogue zloupotrebljavati. Konano, Zakon nije predvidio uspostavljanje institucije Povjerenika za informacije koji bi dodatno osiguravao PPI. Tijela javne vlasti provode ZPPI od 2004. godine, a vanu ulogu u koordinaciji provedbe ima izvrno tijelo, Sredinji dravni ured za upravu, koji nadzire i potie provedbu na sredinjoj i lokanoj razini. Uspjenost provedbe ipak ponajvie ovisi o svakom pojedinom tijelu javne vlasti, kojemu je dunost primjenjivati dva osnovna instrumenata ZPPI-ja i osigurati preduvjete za primjenu tih mehanizama. U etiri godine provoenja ZPPI-ja kao glavni problemi provedbe pokazali su se nerealna procjena nancijskih trokova, kanjenja u u donoenju provedbenih propisa, nedostatak pozornosti usmjerene na razvoj ljudskih resursa, preklapanje koordinacije i nadzora te nerazraeni monitoring. Negativan utjecaj na uspjenost provedbe Zakona u tijelima javne vlasti svakako je imalo kanjenje u donoenju provedbenih akata poput Popisa tijela javne vlasti za 2004, koji je donesen s gotovo deset mjeseci zakanjenja, te Pravilnika o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog Upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama, koji je kasnio pet mjeseci. Ozbiljnija provedba odredbi Zakona za koje nije bio speciciran rok bila je potaknuta upuivanjem Zakljuka Vlade u listopadu 2004. Njime su, na prijedlog Sredinjeg dravnog ureda za upravu, zaduena tijela javne vlasti da imenuju slubenike za informiranje i ustroje kataloga informacija. Takoer, pokazalo se da uspjenost u provoenju ZPPI-ja uvelike ovisi o mjeri u kojoj su se u tijelima javne vlasti osigurali preduvjeti za provedbu, kao to su popisi tijela javne vlasti, slubenici za informacije, katalozi informacija i upisnici za zahtjeve. Sve to zahtijeva sredstva od tijela javne vlasti, a pri tome treba raunati i na dodatna izdvajanja koja su neophodna za dobru primjenu Zakona i za njegovu djelotvornost: sustavno obrazovanje slubenika, dostupnost kataloga informacija na mnogim mjestima besplatno za ljude koji se ne slue internetom ili nemaju pristup internetu, upoznavanje graana s njihovim zakonskim pravom, odnosno promocija Zakona u iroj javnosti i tijekom duljeg vremena. Velika prepreka za uspjenu provedbu ZPPI-ja postavljena je time to Zakonom nisu predviena nikakva sredstva za njegovu implementaciju. Provedbu oteava to to slubenici za informiranje jo uvijek nisu imenovani u svim tijelima javne vlasti, a u tijelima u kojima su imenovani nije deniran opis njihova posla, potrebna struna sprema i satnica. Uz to, jo uvijek nije u svim tijelima javne vlasti ustrojen ni dan graanima na uvid katalog informacija sa sistematiziranim pregledom informacija u njihovom djelokrugu. Konkretan broj do sada imenovanih slubenika za informiranje i ustrojenih kataloga informacija
153
nije nigdje objavljen, a jedini podatak o tome nalazi se u Izvjeu o provedbi za 2005. godinu, u kojem Sredinji ured izvjetava da je 70 posto tijela javne vlasti osiguralo ta dva vana mehanizma. Glede popisa tijela javne vlasti vidljive su nedosljednosti i nejasni kriteriji u uvrtavanju tijela javne vlasti na popis. Tako se ne moe razumjeti obrazac po kojemu odreena tijela jedne godine jesu, a sljedee nisu na popisu. Takoer je nejasno po kojim kriterijima jedna tvrtka u dravnom vlasnitvu, primjerice Hrvatske eljeznice, jest, a druga, primjerice Hrvatska elektroprivreda, nije na popisu. Vaan faktor u provedbi ZPPI-ja predstavlja ljudski faktor, tonije slubenici koji svakodnevno provode ZPPI, a posebice slubenici za informiranje u ijem je djelokrugu provoenje radnji za ostvarivanje instrumenata ZPPI-ja u pojedinom tijelu javne vlasti. Nakon etiri godine provoenja ZPPI-ja vidljiva je potreba edukacije slubenika o PPI-ju. I dalje dolazi do situacija u kojima graani osobno idu u tijelo javne vlasti uputiti zahtjev za informacijama, a slubenici uope nisu informirani o Zakonu. Jedini je nain za prevenciju neinformiranosti slubenika edukacija o PPI-ju, ali i pruanje poticaja za otvoreniji pristup graanima. Sredinji ured, u suradnji s nevladinim organizacijama, provodi edukaciju slubenika za informiranje, no u tu edukaciju nisu ukljueni svi slubenici za informiranje, kao ni drugi slubenici koji svakodnevno dolaze u kontakt s graanima. Dodatno je problematina djelotvornost Sredinjeg dravnog ureda za upravu u nadziranju provedbe ZPPI-ja, jer Ured nema konkretno razraene ovlasti nadzora rada tijela javnih vlasti u provoenju Zakona i ne raspolae jasnim sankcijama za nedostavljanje potpunih izvjea od strane tijela javne vlasti. Izvjee Ureda o cjelokupnoj provedbi ZPPI-ja temelji se na izvjeima svakog pojedinog tijela, to iziskuje velike napore u objedinjavanju evidencije o provedbi, kao i u osiguravanju vjerodostojnosti podataka o kojima se izvjetava. Naime, izvjea Sredinjeg dravnog ureda o provedbi Zakona uvelike se razlikuju od nezavisnih istraivanja i praenja koje provode nevladine organizacije, poput HHO-a i GONG-a. Razlog je tome injenica da u slubenom monitoringu provedbe ZPPI-ja ne postoje unaprijed razraeni kriteriji i pokazatelji provedbe, a kvantitativni se podaci prenaglaavaju iako su parcijalni. to se tie nadzora, posebno je problematino ureenje prema kojemu je uloga Sredinjeg ureda u provedbi dvostruka. Ured je istodobno tijelo koje provodi Zakon i tijelo koje koordinira i nadzire rad drugih tijela u njegovu provoenju. Da bi se osiguralo kvalitetnije pruanje i objavljivanje informacija, potrebno je pojaati nadzor nad cjelokupnom provedbom Zakona i osnaiti ulogu matinih saborskih
154
VI. DIO
odbora u nadzoru primjene, te dopunama Zakona uvesti instituciju povjerenika za informiranje koji bi osiguravao nezavisan nadzor primjene. Moe se rei da se nad pruanjem informacija na zahtjev ovlatenika ipak provodi slubeni nadzor kroz Upisnike, o emu izvjetava Sredinji ured. S druge strane, obveza objavljivanja informacija, koja je iznimno vana za djelotvornost osiguravanja pristupa informacijama, ne podlijee nikakvom sustavnom praenju ne kontrolira se objavljuju li tijela javne vlasti informacije i na koji nain to ine. U slubenim izvjetajima Sredinjeg dravnog ureda za upravu nadzoru tog instrumenta od pedesetak stranica pripada tek redak ili dva. Ipak, iz usporedbe analiza internetskih stranica tijela javne vlasti iz 2005. i 2007. vidljiv je trend poboljanja u primjeni instituta objavljivanja informacija. Tako vei broj tijela javne vlasti ima internetsku stranicu, vei broj njih redovito aurira informacije i objavljuje ih unutar zakonskog roka, vei broj ima objavljen katalog informacija i kontaktne podatke slubenika za informiranje. Ipak, postoji jo veliki prostor za poboljanje, posebno u kategorijama sudjelovanja graana i objavljivanju ivotopisa zaposlenika, natjeaja, nancijskih izvjea te nacrta pravilnika i zakona. Zakljuno, u provedbi instrumenta pruanja informacija na zahtjev postoji razlika u postupanju pojedinih tijela javne vlasti u primjeni odredbi ZPPI-ja, neovisno o tome je li rije o sredinjoj ili lokalnoj razini. U tijelima u kojima se njeguje otvorenost i komunikacija s graanima te postoji razvijen sustav arhiviranja, kao i prezentiranja informacija graanima, usluga primanja i rjeavanja zahtjeva za informacijama integrirala se u postojee pakete usluga. S druge strane, u tijelima u kojima se jo nije napustila kultura tajnosti i u kojima se ne njeguje odnos s graanima, ZPPI-jem se uvodi promjena koja zahtijeva velike pomake, ne samo u djelatnostima, ve i u kulturi rada. U terenskom istraivanju za djelotvorno pruanje usluge zaprimanja i odgovaranja na zahtjev za informacijama pokazali su se znaajnima sljedei faktori: prevencija utnje administracije, informiranost i susretljivost slubenika koji zaprimaju zahtjeve, motiviranost i educiranost slubenika za kvalitetno i pravodobno odgovaranje na zahtjeve, umreenost slubenika za informiranje s ostalim slubenicima i pristup slubenika izvorima informacijama. Takoer, kljunu ulogu u ZPPI-ju, uz napore tijela javne vlasti, imaju i napori koje poduzimaju sami graani u ostvarivanju prava na pristup informacijama jer informiranost traitelja uvelike utjee na sudbinu zahtjeva za informacijama.
155
KLJUNE PREPORUKE ZA UNAPREENJE IMPLEMENTACIJE ZPPI-JA

Dopuniti i poboljati ZPPI (uvesti naelo razmjernosti i testa javnog interesa), Uvesti instituciju Povjerenika za informacije, Predvidjeti i osigurati proraunska sredstva za provedbu Zakona, Odrediti jasne i konzistentne kriterije za uvrtavanje tijela na Popis tijela javne vlasti, Imenovati slubenike za informiranje u svim tijelima javne vlasti, Denirati opis posla slubenika za informiranje, njihovu strunu spremu i satnicu, Ustrojiti kataloge informacija u svim tijelima javne vlasti, Educirati i motivirati slubenike u tijelima javne vlasti za primjenu ZPPIja (ne samo slubenike za informiranje), Provoditi informativne kampanje u svrhu edukacije graana o PPI-ju, Osigurati tehnike preduvjete za kvalitetno i sustavno arhiviranje informacija, Odvojiti koordinaciju od nadzora ZPPI-ja, Pojaati nadzor nad provedbom (posebno redovitog objavljivanja informacija), Osigurati sustavnu evidenciju pojedinanih zahtjeva za informacijama (upisnici), Postaviti kriterije za ocjenu uspjenosti provedbe u izvjetavanju.
156
VI. DIO
157
158
159
KNJIGE I LANCI
1. Bagi, Aida i grupa autora (2002). S evaluacijom na TI!: evaluacijski prirunik za civilne inicijative. Sarajevo: Quaker Peace and Social Witness. 2. Bickers, Kenneth N. i Williams, John T. (2001). Public Policy Analysis: A Political Economy Approach. Boston: Houghton Mifin. 3. Birkland, Thomas A. (2001). An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. Armonk, NY: M. E. Sharpe. 4. Bobrow, Davis B. (1977). The Place of Policy Analysis in Political Science: Five Perspectives. American Journal of Political Science. XXI(2): 415433. 5. Castells, Manuel (2000). Uspon umreenog drutva. Zagreb: Golden marketing. 6. Colebatch, Hal K. (2005). Javne politike i policy analiza: modeli, kultura i praksa. Anali Hrvatskog politolokog drutva 2004. I: 319. 7. Colebatch, Hal K. (2006a). Javne politike i upravljanje: temeljni pristupi. Anali Hrvatskog politolokog drutva 2005. II: 722. 8. Colebatch, Hal K. (2004). Policy. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. 9. Colebatch, Hal K., ur. (2006b). The Work of Policy: An International Survey. Lanham, Md.: Lexington Books/Rowman & Littleeld. 10. Dolowitz, David P. i David Marsh (2000). Learning From Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-making. Governance 13(1): 524. 11. Dunn, William N. (1993). Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River: Prentice Hall. 12. Fisher, Frank (2006). Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating Empirical and Normative Arguments. U: Fischer, Frank, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney, ed. Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. Boca Raton: Taylor and Francis, CRC Press.
160
13. Franc, Renata i Vlado aki (2006). Javno mnijenje: stavovi javnosti o nevladinim organzacijama 2006. Zagreb: Academy for Educational Development. 14. Gordon, Ian, Janet Lewis i Ken Young (1993). Perspectives on Policy Analysis. U: Hill, Michael J., ur. The Policy Process: A Reader. New York: Harvester / Wheatsheaf. 59. 15. Grdei, Ivan (2006). Osnove analize javnih politika. Policy-analiza. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. 16. Grdei, Ivan (1995). Politiko odluivanje. Zagreb: Alinea. 17. Hberle, Peter (2002). Ustavna drava. Zagreb: Politika kultura. 18. Hague, H., M. Harrop i S. Breslin (2001). Komparativna vladavina i politika. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. 19. Heidenheimer, A. J. (1986). Politics, Policy and Police as Concepts in English and Continental Language: An Attempt to Explain Divergences. Rewiev of Politics. (48): 330. 20. Howlett, Michael i M. Ramesh (1995). Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto, New York, Oxford: Oxford University Press. 21. James, Tina, ur. An Information Policy Handbook for Southern Africa. www.idrc.ca/en/ev-11402-201-1-DO_TOPIC.html. pristupljeno: oujak 2007. 22. Jenkins, Bill (1993). Policy Analysis: Models and Approaches. u: Hill, Michael J., ur. The Policy Process: A Reader. New York: Harvester / Wheatsheaf. 3038. 23. Lasswell, Harold D. (1987). Policy orijentacija. Politika misao. 19(3): 5769. 24. Lowi, Theodore J. (1972). Four Systems of Policy, Politics, and Choise. Public Administration Review. 32(4): 298310. 25. McLean, Iain (1997). Uvod u javni izbor. Zagreb: Fakultet politikih znanosti. 26. Mioi-Lisjak, Nives (2007). Koliko je dobre vladavine u hrvatskoj e-vladavini?. Anali Hrvatskog politolokog drutva 2006. III: 369401. 27. Ostrom, Vincent i Elinor (1977). Public Goods and Public Choices. U: E.S.Savas, ur. Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Perfomance. Boulder: Westview Press. 28. Parsons, Wayne (1995). Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Cheltenham: Edward Elgar.
161
29. Perko eparovi, Inge (2006). Izazovi javnog menadmenta. Dileme javne uprave. Zagreb: Golden marketing Tehnika knjiga. 30. Petak, Zdravko (2006). Europenization and Policy-making in the National Context: The Work of Policy in Croatia. Croatian Political Science Review. 43(2): 6175. 31. Petak, Zdravko, Petek, Ana i Kekez, Anka ur. (2006): Politika prema mladima u Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta politikih znanosti. Zagreb: DIM. 32. Rochefort, David A. i Roger W. Cobb, ur. (1994). The Politics of Problem Deniton. Shaping the Policy Agenda. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas. 33. Sabatier, Paul A., ur. (1999.) Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview Press. 34. Weiss, Carol H. (1998). Evaluation. Prentice Hall: Upper Saddle River.
DOKUMENTI
1. Amandmani na Konani prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama. P.Z.E. 831 (9. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Klub zastupnika IDS-a. 2. Amandmani na Konani prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama. P.Z.E. 831 (10. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Klub zastupnika LIBRE. 3. EC White Paper on Governance. http://europa.eu.int/comm/governance/ white_paper/index/_en.htm. pristupljeno: svibanj 2007. 4. Evaluation in the European Commission. A guide to the evaluation procedures and structures currently operational in the Commissions external co-operation programmes. http://europa.eu.int/comm/e...aid/ evaluation/methods/guidelines_en.pdf pristupljeno: travanj 2007. 5. Iskustva i pogledi na Zakon o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj (27. rujna 2004). Zagreb: Hrvatski sabor Klub zastupnika LIBRE.
162
6. Izmjena Popisa tijela javne vlasti za 2005. godinu. Narodne novine: 114/05. 7. Izvjee o Prijedlogu zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 831 (7. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za zakonodavstvo. 8. Izvjee s rasprave o Prijedlogu zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 831. (9. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav. 9. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2006. godinu. www.vlada.hr/hr/naslovnica/ sjednice_i_odluke_vlade_rh/2007/220_sjednica_vlade_republike_hrvatske. pristupljeno: oujak 2007. 10. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti za 2005. godinu. www.vlada.hr/hr/naslovnica/ sjednice_i_odluke_vlade_rh/2006/145_sjednica_vlade_republike_hrvatske. pristupljeno: veljaa 2007. 11. Izvjee o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu. www.vlada.hr/hr/naslovnica/sjednice_i_odluke_vlade_rh/2005/71_ sjednica_vlade_republike_hrvatske_vukovar. pristupljeno: veljaa 2007. 12. Izvjee s rasprave o Izvjeu o provedbi zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu (17. svibnja 2005). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za Ustav, Poslovnik i politiki sustav. 13. Izvjee s rasprave o Izvjeu o provedbi zakona o pravu na pristup informacijama za 2004. godinu (25. svibnja 2005). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za informiranje, informatizaciju i medije. 14. Katalog informacija. Sredinji dravni ured za upravu. www.uprava.hr/ katalog_informacija_4_sijecnja.pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 15. Konani prijedlog Zakona o informacijskoj sigurnosti. http://www.sabor.hr/ Default.aspx?art=14795. pristupljeno: srpanj 2007. 16. Nacionalni program suzbijanja korupcije 2006.2008. Narodne novine: 39/06. 17. Nacionalni program za borbu protiv korupcije s Akcijskim planom za borbu protiv korupcije. Narodne novine: 34/02. 18. Odluka o ustrojavanju Kataloga informacija Sredinjeg dravnog ureda za upravu. www.uprava.hr/odluka_katalog_informacija_4_sijecnja.pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 19. Popis tijela javne vlasti za 2007. godinu. Narodne novine: 11/07.
163
20. Popis tijela javne vlasti za 2006. godinu. Narodne novine: 18/06. 21. Popis tijela javne vlasti za 2005. godinu. Narodne novine: 39/05. 22. Popis tijela javne vlast. Narodne novine: 149/04. 23. Presuda Upravnog suda u upravnom sporu tuiteljice Jelene Berkovi (16. lipnja 2005). Zagreb: Upravni sud Republike Hrvatske. 24. Pravilnik o ustroju, sadraju i nainu voenja slubenog upisnika o ostvarivanju prava na pristup informacijama. Narodne novine: 137/04. 25. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona amandmani Vlade (10. listopada 2003). Zagreb: Vlada Republike Hrvatske. 26. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona (26. rujna 2003). Zagreb: Hrvatski sabor. 27. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama, s Konanim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 831. Izvjee s rasprave (7. listopada 2003). Zagreb: Hrvatski sabor Odbor za europske integracije. 28. Prijedlog zakona o pravu na pristup informacijama zastupnika Joze Radoa (10. lipnja 2003). Zagreb: Hrvatski sabor. 29. Prijedlog zakona o sustavu informacijske sigurnosti. www.sabor.hr/fgs. axd?id=3687. pristupljeno: travanj 2007. 30. Prijedlog Zakona o tajnosti podataka. www.sabor.hr/Default. aspx?art=9421&sec=1031. pristupljeno: svibanj 2007. 31. Radni dokument Komisije Europskih zajednica. Hrvatska. Izvjee o napretku Hrvatske za 2006. godinu. http://www.delhrv.cec.eu.int/uploads/ dokumenti/ff31d5119d8461dbfc4128052fff46aa.pdf. pristupljeno: travanj 2007. 32. Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju. www.mvpei.hr/ei/ download/2002/07/05/SSP_bez_dodataka.pdf. pristupljeno: travanj 2007. 33. Ustav Republike Hrvatske. Narodne novine: 41/01. 34. Zakon o informacijskoj sigurnosti. Narodne novine: 79/07. 35. Zakon o opem upravnom postupku. Narodne novine: 53/91 i 103/96. 36. Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine: 172/03. 37. Zakon o upravnim sporovima. Narodne novine: 53/91, 9/92 i 77/92. 38. Zakon o slobodnom pristupu inforamcijama Crne Gore. http://mans.cg.yu/ FAI/zakoni/Zakon_o_SPI.pdf. pristupljeno: travanj 2007. 39. Zakon o zatiti osobnih podataka. Narodne novine: 103/03. 40. Zakon o tajnosti podataka. Narodne novine: 79/07.
164
41. Zapisnik tridesetsedme sjednice Hrvatskog sabora odrane 24, 25, 26, 29. i 30. rujna i 1, 2, 3, 7, 9, 10, 15, 16. i 17. listopada 2003. http://hidra.srce. hr/arhiva/8/8/www.sabor.hr/Download/2003/11/18/zapisnik_37._sjednice. pdf. pristupljeno: svibanj 2007. 42. Zastupniko pitanje Gradskom poglavarstvu Grada Zagreba, zastupnika u Gradskoj skuptini Grada Zagreba Joze Radoa (9. rujna 2005). Zagreb: Gradsko poglavarstvo Grada Zagreba. 43. Zastupniko pitanje Joze Radoa, u vezi s provedbom Zakona o pravu na pristup informacijama odgovor Vlade (2. studenoga 2004). Zagreb: Vlada Republike Hrvatske. 44. Zastupniko pitanje Vladi Republike Hrvatske zastupnika Joze Radoa (3. rujna 2004). Zagreb: Hrvatski sabor.
PUBLIKACIJE I OSTALI MATERIJALI NEVLADINIH ORGANIZACIJA
1. Amandmani na prijedlog Zakona o pravu na pristup informacijama. Dopis HHO-a Klubu zastupnika LIBRE u Hrvatskom saboru. Zagreb: 3. listopada 2003. 2. A Model of Freedom ofIinformation Law by Article 19. http://www.article19. org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf. pristupljeno: oujak 2007. 3. Antikorupcijski program Partnerstva za drutveni razvoj. Broura. Zagreb: PSD. 4. Brieng Regardnig the Elaboration of a Council of Europe Treaty on Access to Ofcial Documents. By Article 19, Open Society Justice Initiative and Access Info Europe. http://www.article19.org/pdfs/analysis/council-ofeurope-foi-06.pdf. Pristupljeno: oujak 2007. 5. Deklaracija Javnost ima pravo znati. www.transparency.hr/dokumenti/ tekstovi/deklaracijaaccess.pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 6. Freedom of Information Around the World 2006. A Global Survey of Access to Government Records Laws. www.freedominfo.org/documents/ global_survey2006.pdf. pristupljeno: oujak 2007.
165
7. Godinje izvjee o radu Transparency Internationala Hrvatska po mjesecima. http://www.transparency.hr/dokumenti/izvjesce2003/ izvjestaj2003.pdf. Pristupljeno: svibanj 2007. 8. Istraivanje GONG-a o implemetaciji Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj za 2006. godinu. Materijal s okruglog stola Implementacija Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj. Zagreb (Hrvatski sabor): 23. travnja 2007. 9. Istraivanje javnog mnijenja o korupciji, javnosti informacija i interesa. www.transparency.hr/dokumenti/istrazivanja/omnibus_04_2005_korupcija. pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 10. Istraivanje o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama (prosinac 2005 srpanj 2006). GONG. http://www.gong.hr/hr/Downloads/ Istrazivanje_ZPPI_2005-2006.pdf. pristupljeno: svibanj 2007. 11. Istraivanje 2005. primjena zakona o pravu na pristup informacijama. HHO. http://www.hho.hr/zppi/index.php?page=result. pristupljeno: svibanj 2007. 12. Izgubljen naen. Vodi za ostvarivanje prava i interesa graana pred javnim institucijama. www.gong.hr/izgubljen-nadjen/hr/downloads/ izgubljen_nadjen.pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 13. Izjava o suradnji na upuivanju prijedloga zakona u saborsku proceduru. (2003). Zagreb: Partnerstvo za drutveni razvoj. (v. Prilozi) 14. Komentar Udruge Partnerstva za drutveni razvoj Prijedloga Nacionalnog programa za suzbijanje korupcije u Republici Hrvatskoj. http://www.psd.hr/ textovi/komentar.htm. pristupljeno: svibanj 2007. 15. Komentari GONG-a na Prijedlog Zakona o tajnosti podataka. www.gong. hr/hr/Downloads/2007-02-23_PZ_o_tajnosti_podataka_komentar.pdf. pristupljeno: travanj 2007. 16. Note on the Croatian NGO Joint Statement on The Publics Right to Know by Article 19, Global Campaign for Free Expression. London. April 2003. www.article19.org/pdfs/analysis/croatia-ngo-statement-on-freedom-ofinformatio.pdf. pristupljeno: oujak 2007. 17. Odgoda stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka. Dopis GONG-a Odboru za Ustav, poslovnik i politiki sustav i klubovima zastupnika Hrvatskog sabora. Zagreb: 11. srpnja 2007. 18. Pravni pregled: Europski i meunarodni standardi u dostupnosti informacija. Uz predstavljanje prijedloga Zakona o pravu na pristup informacijama. Osijek, 10. prosinca 2003. godine. Mr. sc. Viktor Gotovac, mr. sc. ore Gardaevi, Pravi fakultet Sveuilita u Zagrebu, TI
166
Hrvatska. www.transparency.hr/dokumenti/tekstovi/pravo_na_pristup_ informacijama-hrv.ppt. pristupljeno: veljaa 2007. 19. Prijedlog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama. www.transparency.hr/dokumenti/zakoni/izmjene_i_dopune. pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 20. Prirunik o pravu na pristup informacijama za djelatnike tijela javne vlasti. www.gradjani-imaju-pravo-znati.hho.hr/index. php?lang=hr&load=education. pristupljeno: veljaa 2007. 21. Regulacija prava na pristup informacijama. Broura. www.transparency.hr/ dokumenti/tekstovi/Regulacija_prava_na_pristup_informacijama_brosura. pdf. pristupljeno: veljaa 2007. 22. Usporedba stavova graana 2003. i 2005. godine. www.transparency.hr/ dokumenti/istrazivanja/usporedba_2003_2005.xls. pristupljeno: veljaa 2007. 23. Vidakovi Muki, Marta. Zakonsko ureenje prava na pristup informacijama u Hrvatskoj, Bosni i Hercegovini i Srbiji i Crnoj Gori. Materijal sa skupa 28. rujna Meunarodni dan Graani imaju pravo znati. Zagreb (Velika dvorana HND-a): 28. rujna 2005. 24. Vijee saborskih zastupnika za borbu protiv korupcije. Godinji plan aktivnosti Vijea saborskih zastupnika za borbu protiv korupcije. 8. svibnja 2003. Zagreb: PSD. 25. Zahtjev za nancijsku potporu. Natjeaj Pravnog programa za potporu projektima reforme pravosua Instituta Otvoreno drutvo Hrvatska. www. transparency.hr/dokumenti/projekti/informacija.pdf. pristupljeno: oujak 2007.
167
LANCI U MEDIJIMA
Informacije javne vlasti dostupne graanstvu. Vjesnik: 19. oujka 2007. est stranaka potpisalo antikorupcijsku povelju. Glas Istre: 12. travnja 2003. Vlada zadovoljna provedbom Zakona o pristupu informacijama. http://www. vlada.hr/hr/naslovnica/novosti_i_najave/2006/ozujak/vlada_zadovoljna_ provedbom_zakona_o_pristupu_informacijama. pristupljeno: travanj 2007. Vlada zakonom osigurava pravo javnosti na dobivanje svih slubenih informacija. Jutarnji list: 24. rujna 2003.
INTERNETSKE STRANICE
INSTITUCIJE
Grad Zagreb. www.zagreb.hr. pristupljeno: oujak 2007. Hrvatski Sabor. www.sabor.hr. pristupljeno: oujak 2007. Ministarstvo nancija. www.mn.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetnitva. www.mingorp.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka. www.mmtpr.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo obitelji, branitelja i meugeneracijske solidarnosti. www.mobms. hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo obrane. www.morh.hr. pristupljeno: travanj 2007.
168
Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodnog gospodarstva. www.mps.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo pravosua. www.pravosudje.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo unutarnjih poslova. www.mup.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija. www.mvpei.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva. www.mzopu.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi. www.miz.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ministarstvo znanosti, obrazovanja i porta. www.mzos.hr. pristupljeno: travanj 2007. Posebna jedinica za HITROREZ Vlade RH. www.hitrorez.hr. pristupljeno: oujak 2007. Predsjednik RH. www.predsjednik.hr. pristupljeno: oujak 2007. Sredinji dravni ured za e-Hrvatsku. www.e-hrvatska.hr. pristupljeno: travanj 2007. Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU-a. www. strategija.hr. pristupljeno: travanj 2007. Sredinji dravni ured za upravljanje dravnom imovinom. www.imovina-hr.hr. pristupljeno: travanj 2007. Sredinji dravni ured za upravu. www.uprava.hr. pristupljeno: oujak 2007. Upravni sud RH. www.upravnisudrh.hr. pristupljeno: oujak 2007. Ured za ljudska prava Vlade RH. www.ljudskaprava-vladarh.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ured za ravnopravnost spolova Vlade RH. www.ured-ravnopravnost.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ured za socijalno partnerstvo Vlade RH. www.socijalno-partnerstvo.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ured za suzbijanje zloupotrebe opojnih droga Vlade RH. www.uredzadroge.hr. pristupljeno: travanj 2007. Ured za udruge Vlade RH. www.uzuvrh.hr. pristupljeno: travanj 2007. Vlada RH. www.vlada.hr. pristupljeno: oujak 2007.
169
NEVLADINE ORGANIZACIJE
Article 19. Global Campaign for Free Expresion. www.article19.org. pristupljeno: oujak 2007. Centar za mir. www.centar-za-mir.hr. pristupljeno: oujak 2007. GONG. www.gong.hr. pristupljeno: oujak 2007. Hrvatski helsinki odbor. www.hho.hr i www.gradjani-imaju-pravo-znati.hho.hr. pristupljeno: oujak 2007. Partnerstvo za drutveni razvoj. www.psd.hr. pristupljeno: oujak 2007. The Online Network of Freedom of Information Advocates. www.freedominfo. orr. pristupljeno: oujak 2007. Trancparency International Croatia. www.transparency.hr. pristupljeno: oujak 2007.
170
POPIS IZLAGANJA I SASTANAKA
Fakultet politikih znanosti, 16:30 h mr. sc. ore Gardaevi, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu to je pravo na pristup informacijama, predstavljanje Zakona, europski standardi prava na pristup informacijama. 8. oujka 2007 Fakultet politikih znanosti, 17:15 h Jozo Rado, saborski zastupnik HNS Rasprava o potrebi donoenja ZPPI-ja u javnosti, pritisak EU, razliiti prijedlozi Zakona i proces glasovanja u Saboru. 12. oujka 2007 Fakultet politikih znanosti, 10 h mr. sc. Marina krabalo, MAP Savjetovanja Kako provesti evaluaciju javne politike? 15. oujka 2007 Fakultet politikih znanosti, 16:30 h Vedran Antoljak, voditelj Posebne jedinice za HITROREZ Vlade RH to je deregulacija i zato je ZPPI relevantan za deregulaciju. 15. oujka 2007 Fakultet politikih znanosti, 17:15 h prof. dr. sc. Josip Kregar, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu Relevantnost ZPPI-ja za antikorupcijske politike i antikorupcijska politika RH 22. oujka 2007 Fakultet politikih znanosti, 16:30 h mr. sc. Ivona Mende, Fakultet politikih znanosti Europski upravni prostor 29. oujka.2007 Fakultet politikih znanosti, 16:30 h Milena Gogi, HHO Iskustvo NVO aktera, meunarodni akteri, nalazi o provedbi Zakona i iskustvo u edukaciji dravnih slubenika, odnosno suradnja sa Sredinjim dravnim uredom za upravu 12. travnja 2007 Fakultet politikih znanosti, 16:30 h Zorislav Antun Petrovi, TIH
8. oujka 2007
171
19. travnja 2007
26. travnja 2007
23. travnja 2007
17. svibnja 2007
21. svibnja 2007
3. svibnja 2007
23. svibnja 2007
Iskustvo NVO aktera, razlike TIH-ova, Vladina i zakonskog prijedloga Joze Radoa; koji su amandmani prihvaeni, nalazi o dosadanjoj provedbi ZPPI-ja i komentari na Nacrt prijedloga Zakona o tajnosti podataka Fakultet politikih znanosti, 16:30 h Aleksandra Ilekovi Jozi, Dravno izborno povjerenstvo Proces pripreme i izrade zakonskih prijedloga, normativni sadraj zakonskih prijedloga i procedura Fakultet politikih znanosti, 16:30 h Helena Puljiz, novinarka Utjecaj ureivake politike na objavljivanje informacija, institut redovitog objavljivanja, uloga istraivakog novinarstva Fakultet politikih znanosti, 14 h mr. sc. Nives Mioi-Lisjak, MAP savjetovanja Prezentacija istraivanja internetskim wstranica tijela javnih vlasti, priprema metodologije i vjebanje sa studentima za njihovo samostalno istraivanje o pravu na pristup informacijama na internetskim stranicama javne vlasti. Fakultet politikih znanosti, 16:30 h dr. sc. Hal K. Colebatch, australski politolog i policy analitiar, predsjednik Istraivakog odbora za javne politike i upravu (RC 32) Meunarodnog udruenja za politiku znanost (IPSA) Odnos policy analize i javnih politika Fakultet politikih znanosti, 10 h dr. sc. Hal K. Colebatch, australski politolog i policy analitiar, predsjednik Istraivakog odbora za javne politike i upravu (RC 32) Meunarodnog udruenja za politiku znanost (IPSA) Policy, modeli i konstruiranje upravljanja Fakultet politikih znanosti, 16:30 h mr. sc. Daniela Sraga, Voditeljica informacijskodokumentacijske slube Sabora RH i slubenica za informiranje Djelatnosti i dunosti slubenika za informiranje. sastanak u prostorijama Hrvatskog sabora, 14 h Odbor za informiranje, informatizaciju i medije (eljka Antunovi, Nenad Stazi, dr. sc. Antun Vuji, Antun Kapraljevi, Nevenka Majdeni)
172
29. lipnja 2007
14. srpnja 2007
Nadlenosti saborskog Odbora, kvaliteta implementacije ZPPI-ja sastanak u prostorijama PSD-a, 15 h Munir Podumnjak, PSD Kako je ZPPI doao na dnevno-politiki red, tko su bili kljuni akteri, kako su formulirani zakonski prijedlozi, zato je ZPPI vaan za antikorupcijsku politiku telefonski razgovor Dragan Zeli, GONG Usklaenost ZPPI-ja sa Zakonom o tajnosti podataka i Zakonom o sustavu informacijske sigurnosti.
173

Zakon o Pravu Na Pristup Informacijama U RH

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Zakon o Pravu Na Pristup Informacijama U RH

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Tekstove pripremile i uredile:

II. DIO Akteri politike prava na pristup informacijama

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

IV. DIO Implementacija, monitoring i evaluacija u politici prava na pristup informacijama

V. DIO Je li zakon iv? evaluacija implementacije ZPPI-ja

85 87 88 91 93 94 96 96 97 99 101 102 102

106 106 107 110 111 112 113

123 124 125

129 136 138 142

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

POPIS TABLICA, GRAFIKONA I SHEMATSKIH PRIKAZA POPIS KRATICA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

1. POVIJESNI RAZVOJ PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

2. ZATO JE ZPPI VAAN?

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

KRATKORONI CILJ (OBJECTIVE) ZPPI kao alternativna regulativa za osiguravanje PPI-ja

Reforma javne uprave

Dobro upravljanje / europski upravni prostor

Visoka razina korupcije u javnoj upravi

Razvoj informacijske politike u RH / stvaranje informacijskog drutva u RH

Napisala Maja Horvat.

OKVIR LJUDSKO PRAVO

Napisao Toni Talaja.

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

OKVIR REFORMA JAVNE UPRAVE

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

OKVIR INFORMACIJSKA POLITIKA

V. James (www.idrc.ca/en/ev-11402-201-1-DO_TOPIC.html). V. Castells (2000). Napisao Toni Talaja. V. James (www.idrc.ca/en/ev-11402-201-1-DO_TOPIC.html).

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

1. TIPOLOGIJE POLICY AKTERA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

2. AKTERI U POLICY PROCESU POLITIKE PRAVA NA PRISTUP INFORMACIJAMA U RH

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

1. POSTAVLJANJE POLITIKE NA DNEVNI RED

TEORIJSKO ODREENJE FAZE POSTAVLJANJA POLITIKE NA DNEVNI RED

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Tablica 2: Tipovi postavljanja politike na dnevni red

Inicijator (priroda policy podsistema)

Izvanjska inicijacija Konsolidacija

KRONOLOGIJA POSTAVLJANJA PPPI-JA NA DNEVNI RED U IREM SMISLU

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

TKO JE DOMINIRAO FAZOM POSTAVLJANJA POLITIKE NA DNEVNI RED IZJAVE AKTERA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

DEFINIRANJE PROBLEMA U DOKUMENTIMA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

ZAKLJUCI O POSTAVLJANJU PPPI-JA NA DNEVNI RED

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

TEORIJSKO ODREENJE FAZA FORMULACIJE I ODLUIVANJA

ZAKON O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Tablica 3: Tipovi faze formulacije