EUROPSKI STANDARDI REGULACIJE SLUBI OD OPEG INTERESA:

(Kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma

Ivan Kopri*
Anamarija Musa**
Vedran ulabi***

Iza suvremene europske sintagme o prijelazu s drave drave javnih slubi,

odnosno socijalne drave na dravu stratega i regulatora koja se ponovo okree
radu i poduzimanju krije se novi europski model kapitalizma. iri se prostor
djelovanja trinih zakonitosti. Ranije irok javni sektor, sveprisutna javna
uprava i jaka drava doivljavaju korjenite promjene. Javni je sektor podvrgnut
masovnoj privatizaciji i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju
nove institucije nezavisne od izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom
regulacije i kontrole novih sektora trita koji nastaju u podruju ranijih javnih
slubi, tj. slubi od opeg interesa. U tom dalekosenom drutvenom pothvatu
naziru se elementi specifinog novog europskog modela kapitalizma. U radu se
analiziraju europska regulacija slubi od opeg interesa te regulacijske
agencije (prednosti, rizici, usporedba europskih i amerikih agencija, poloaj u
sustavu diobe vlasti, zatita prava poduzetnika i potroaa, uloga u novom
modelu europskog kapitalizma). Rad se teorijski temelji u neo-institucionalnoj
teoriji, teoriji tranzicije te teoriji europeizacije.
Kljune rijei: slube od opeg interesa, regulacija, nezavisna regulacijska
tijela, europeizacija, novi europski model kapitalizma, liberalizacija, javna
uprava

1.Uvod#

Iza suvremene europske sintagme o prijelazu s drave pruatelja javnih usluga,

drave javnih slubi, Keynesijanske drave-vlasnika, odnosno socijalne drave (L'Etat
Providence, welfare state) na dravu stratega i regulatora koja se ponovo okree radu i
*
Prof. dr. sc. Ivan Kopri, redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog
fakulteta Sveuilita u Zagrebu, Trg m. Tita 14, 10000 Zagreb, Hrvatska, e-mail: ivan.kopric@pravo.hr
**
Mr. sc. Anamarija Musa, asistentica na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta
Sveuilita u Zagrebu, e-mail: anamariamusa@yahoo.com
***
Mr. sc. Vedran ulabi, asistent na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveuilita u
Zagrebu, e-mail: vedran.dulabic@pravo.hr
#
Rad je prezentiran na na meunarodnoj konferenciji Annales Pilar 2008: Hrvatski kapitalizam i
socijalna integracija u Zagrebu, 24. travnja 2008., u organizaciji Instituta drutvenih znanosti Ivo Pilar iz
Zagreba i Zaklade Konrad Adenauer.

poduzimanju (L'Etat Stratege, workfare state, regulatory state) krije novi europski model
kapitalizma. Karakteriziraju ga irenje prostora djelovanja trinih zakonitosti i izgradnja
nove institucionalne infrastrukture reguliranog trita.
Zbog takvog razvoja ranije irok javni sektor, sveprisutna javna uprava i jaka
drava doivljavaju korjenite promjene. Javni je sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji
i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju nove institucije nezavisne od
izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom regulacije i kontrole novih sektora trita
(Bugari, 2004). U tom dalekosenom drutvenom pothvatu naziru se elementi
specifinog novog europskog modela kapitalizma. Uz znaajne nacionalne posebnosti,
tijela Europske unije nastoje voditi zajedniku europsku politiku u tom podruju ranijih
javnih slubi odnosno slubi od opeg interesa.
Svojim policy i pravnim dokumentima (Bijela knjiga; Direktiva Bolkenstein)
Europska unija nastoji harmonizirati politiku u tom podruju. Slube od opeg interesa
obuhvaaju slube od opeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne)
slube. Meu prvima su one koje se pruaju putem velikih sustava ili mrene industrije
(telekomunikacije, potanska sluba, opskrba elektrinom energijom te plinom, kao i
razliite vrste prometa), kao i opskrba vodom, upravljanje otpadom, i brojne druge.
Slube od opeg gospodarskog interesa koje se graanima pruaju putem velikih
sustava podvrgnute su temeljnim naelima za slube od opeg gospodarskog interesa
(univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena, zatita potroaa), zatim
posebnoj, sektorskoj regulaciji za pojedine od tih slubi, kao i, supsidijarno, opim
pravilima o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama. Osiguranju
posebnog pravnog reima i moguem institucionalnom rjeenju brojnih novih
regulacijskih, upravnih, pravnih, tehnikih i drugih pitanja tih slubi slue regulacijske
agencije. One pored regulacijskih imaju i nadzorne ovlasti te ovlasti odluivanja u
konkretnim sluajevima (v. i Pirnat, 2004).
Europske regulacijske agencije i druga tijela razvile su se po uzoru na nezavisne
regulacijske komisije i agencije u SAD. Regulacijska djelatnost na razini Europske unije
jaa: umjesto etiri regulacijske agencije koliko ih je Unija imala 1992. sada ih je gotovo
trideset. Vei dio djelatnosti europskih agencija odvija se suradnjom s njihovim
pandanima u dravama lanicama. Brojna nova regulacijska tijela osnivaju se i u

njezinim lanicama. Osnivanje i jaanje njihovog kapaciteta predstavlja sastavni dio

procesa europeizacije i u Hrvatskoj.
Novi fenomeni u dinaminom podruju slubi od opeg gospodarskog interesa
mogu se razumjeti i objasniti temeljem neo-institucionalne teorije te na njoj razvijene
teorije europeizacije, ali uz doprinos teorije tranzicije. Proces europeizacije nacionalnih
javnih uprava prelama se naime s procesom post-socijalistike tranzicije na europskom
istoku i jugoistoku. Zemlje tog podruja ne samo da nastoje izgraditi viestranake
demokratske politike sustave i funkcionirajue trite, nego se nastoje uklopiti u okvir
Europske unije kao neke vrste zatitne opne koja titi od najopasnijih posljedica
globalizacije1.
Postoje razliite varijante teorije post-socijalistike tranzicije2. Ona se moe
promatrati kao sloena sustavna transformacija u bivim socijalistikim zemljama,
razliita od ranijih prijelaza prema demokratskom politikom sustavu u junoj Europi
(panjolska, Portugal), Latinskoj Americi i drugim dijelovima svijeta. Ono to ju
razlikuje od drugih jest irina obuhvata promjena. Dok su ranije tranzicije bile usmjerene
samo na politiki sustav, ova, post-socijalistika tranzicija je ira, obuhvatnija i sloenija:
ona mijenja i ekonomski sustav, ali i gotovo sve druge aspekte drutvenog ivota. Ona je
promjena itavog drutvenog sustava.
Neo-institucionalizam je vrlo rairen, premda ne i sasvim jedinstveni teorijski
okvir za prouavanje drutvenih pojava (v. npr. u Mareti, 2007: 9-41). On upuuje na
vanost normi i institucija za razumijevanje i analizu3. Nove se institucije razvijaju na
temeljima ili razvalinama starih, ljudi ih grade po tradiciji ili pak uei od drugih,
oponaajui i slijedei mode, one se izvoze i ire, pri emu pokazuju svoju snagu i
razvijaju specifine naine preivljavanja, razvijaju se u fazama, itd.. iri drutveni
kontekst nesumnjivo je vaan kao polje ili kontekst koji ograniava ili, naprotiv, povoljno
1

Christensen i Lgreid koriste tri grupe teorija za prouavanje agencija: one koje polaze od
racionalno-ekonomske perspektive (teorija javnog interesa, interesnih grupa, te odnosa principala i agenta),
one koje su zasnovane na organizacijsko-strukturnoj perspektivi (ograniena racionalnost) te one koje se
oslanjaju na iroku institucionalnu perspektivu (kulturalna teorija, i slino) (2005).
2
Mareti je identificirala osam razliitih shvaanja, no zasigurno bi ih se moglo nai i vie.
Mareti, 2005: 7-48.
3
institucije i pravila su vana. Pravila i razumijevanja uokviruju miljenje, oblikuju
ponaanje i ograniavaju tumaenje March i Olsen, 1995: 31.

djeluje na mogunosti razvoja odreenog tipa institucija. Drugim rijeima: za analizu

institucija vano su, ali ne i dovoljno polazite norme i pravna regulacija. Analiza pravne
regulacije mora se dograditi analizom ireg drutvenog konteksta, ukljuujui i tradiciju i
povijest institucija, da bi se moglo doi do znanstveno prihvatljivog i relevantnog
tumaenja, u ovom sluaju, regulacijskih agencija. S druge strane, pravna regulacija i
odreeni tip institucija utjeu na druge pojave u drutvu, imaju odreene uinke te ih je
mogue promatrati i kao relativno nezavisnu varijablu. Tako se u ovom radu promatra
europska regulacija slubi od opeg interesa ona, skupa s nizom drugih,
intervenirajuih varijabli, utjee na stvaranje i oblikovanje nezavisnih regulacijskih
agencija, koje su pak dio institucionalne infrastrukture koja omoguava stvaranje novog
europskog kapitalizma.
Pritom, teorija europeizacije moe pomoi u tumaenju naina na koji se europska
pravna regulacija i odreena institucionalna rjeenja koja preferira Europska unija
transponiraju u nacionalne uprave zemalja lanica, ire i stvaraju pojedine dijelove
(zaetaka) strukture tzv. europskog upravnog prostora (Musa, 2006). Europeizacija se
odvija kroz viestruke strukturne i funkcionalne prilagodbe institucija u pojedinim
zemljama (lanicama, kandidatima, itd.) eurointegraciji, tj. skupu oekivanja zasnovanih
na regulaciji, kriterijima i standardima utvrenim na razini Europske unije kao
organizacije ili kao zajednice drava. Drugim rijeima, teorija europeizacije je derivat,
odnosno izvedenica neo-institucionalne teorije usmjerena na analizu, razumijevanje i
tumaenje pojava u okviru Europske unije i u vanjskom sloju zemalja na koji se Unija
iri.
U radu e se zato analizirati europska regulacija slubi od opeg interesa,
europske regulacijske agencije i njihov uinak na nacionalnu regulaciju, trendovi u
razvoju regulacijske djelatnosti drave, regulacijske agencije (prednosti, rizici, usporedba
europskih i amerikih agencija, poloaj u sustavu diobe vlasti, itd.), te stanje s
regulacijskim agencijama u Hrvatskoj. Posebno e se analizirati uloga i uinci
regulacijskih tijela u stvaranju novog modela reguliranog europskog kapitalizma.

2.Nova europska pravna regulacija slubi od opeg interesa

2.1. Europska unija i slube od opeg interesa

Rasprava o javnim slubama, tj. slubama od opeg interesa4 intenzivno se odvija
u Europskoj uniji posljednjih dvadesetak godina. To je najveim dijelom rezultat vrlo
dubokog traga koji proces europskog ujedinjavanja ostavlja u zemljama lanicama i
kandidatkinjama za lanstvo. Taj je utjecaj dobio novi zamah od kraja 1980-ih.
Potpisivanjem Jedinstvenog europskog akta 1986. i postavljanjem jedinstvenog
europskog trita kao jednog od stratekih ciljeva ujedinjene Europe irom su otvorena
vrata za pitanja o vanosti slubi od opeg interesa u izgradnji tzv. europskog modela
drutva (Green Paper, 2003: 15)5.
Rasprava u Europskoj uniji postala je prilino intenzivna i obiljeena
suprotstavljenim pogledima na liberalizaciju, privatizaciju i deregulaciju slubi od opeg
interesa. Jo uvijek ne postoji potpuno slaganje o njima. Nerijetko se na materiji slubi od
opeg interesa sueljavaju razliita miljenja o ulozi drave u izgradnji europskog
modela drutva, njezinom utjecaju na obavljanje slubi od opeg interesa, financiranju
njihovog obavljanja i utjecaju koji te slube imaju na trgovinu izmeu zemalja lanica,
stvaranje jedinstvenog trita i slobodno kretanje ljudi, roba, dobara i usluga, kao i o
brojnim drugim pitanjima koja su s njima povezana. Temeljno je pitanje koliko je trite
pogodan i poeljan faktor drutvene integracije i treba li se europsko drutvo temeljiti
iskljuivo na jedinstvenom tritu? Koliko je opravdano djelatnosti koje su upravo zbog
svoje posebne uloge svjesno izuzete od mehanizma trita6 ponovno podvrgavati trinoj
utakmici? Na kraju, koje kriterije treba pritom uzeti u obzir i imaju li svi oni istu teinu?

Slube od opeg interesa naziv je koji se u okviru EU koristi za oznaavanje kategorije javnih
poslova koje se tradicionalno smatraju javnim slubama. O tome detaljnije ulabi, 2006: 137-147. V. i
Pliani, 2000; Pirnat, 2004.
5
Tu vanost moda ponajbolje odraava sljedee stajalite: Slube od opeg interesa pokrivaju
iroko podruje aktivnosti, od velikih mrenih industrija poput energije, telekomunikacija, prometa,
audiovizualnog emitiranja i potanskih usluga, do obrazovanja, opskrbe vodom, zbrinjavanja otpada,
zdravstva i socijalnih slubi. Te slube su nune za svakodnevni ivot graana i poduzea i odraavaju
europski model drutva. One imaju glavnu ulogu u osiguravanju drutvene, gospodarske i teritorijalne
kohezije na podruju Unije i presudne su za odrivi razvoj EU u pogledu vie razine zapoljavanja,
drutvene ukljuenosti, gospodarskog rasta i kvalitete okolia. (EC, 2007: 3).
6
To je jedan od temeljnih argumenata na kojem poiva cjelokupna ideja javnih slubi kao
djelatnosti od posebnog drutvenog interesa. Detaljnije u ulabi, 2007; Ivanievi, 1968; Ivanievi, 1972.

Vlastiti pristup shvaanju slubi od opeg interesa Europska je komisija

oblikovala tijekom 1990-ih u nizu dokumenata. Europska komisija je pokuala oblikovati
razlikovanje gospodarskih i negospodarskih slubi. Priopenja iz 1996. i 2001., Zelena
knjiga iz 2003., Bijela knjiga iz 2004., Priopenje o socijalnim slubama od opeg
interesa iz 2006., te integrirano Priopenje o slubama od opeg interesa i socijalnim
slubama od opeg interesa s kraja 2007., kao i brojne strune podloge, trebale su
postupno oblikovati shvaanje o znaenju i ulozi slubi od opeg interesa za
ujedinjavanje Europe. U raspravu su se intenzivno ukljuila i druga tijela EU7, civilno
drutvo i gospodarstvenici, a na tom podruju postoji i bogata sudska praksa.
Premda se istie kako je cilj svih navedenih dokumenta izgradnja jasnog i
konzistentnog pravnog okvira djelovanja tih slubi uz potivanje posebnosti razliitih
javnih politika i konkretnih situacija (EC, 2007: 3), zapravo je njihov cilj bila jasna
demarkacija pojedinih kategorija slubi od opeg interesa i njihovo podvrgavanje
odredbama acquisa o trinom natjecanju, dravnim potporama, itd.
Pojam slube od opeg interesa ne koristi se u Ugovorima o EZ, a u intenzivnu
uporabu uao je tijekom 1990-ih. U nizu dokumenata putem kojih je inicirana vrlo
intenzivna i dugotrajna javna rasprava, oblikovan je opi, tj. iri pojam slube od opeg
interesa i ui pojam slube od opeg gospodarskog interesa.8 Takoer, prepoznaje se
posebnost pojedinih kategorija slubi od opeg interesa, pa se govori o socijalnim
slubama od opeg interesa, a u posljednje vrijeme prepoznaje se i posebna kategorija
zdravstvenih slubi od opeg interesa (EC, 2007).
Predmet interesa EU su ponajprije gospodarske slube od opeg interesa i njihov
utjecaj na trgovinu izmeu zemalja lanica. Na njih se odnose temeljna naela za slube
od opeg gospodarskog interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost
cijena, zatita potroaa. U okviru gospodarskih slubi od opeg interesa izdvajaju se
slube koje se obavljaju putem velikih mrenih sustava poput telekomunikacija, prometa,
opskrbe elektrinom energijom i plinom, potanske slube. U pogledu tih djelatnosti u
EU postoji posebna sektorska pravna regulacija i njezin utjecaj na zemlje lanice je
7

Europski parlament donio je 2006. posebno izvjee o slubama od opeg interesa koje
objedinjuje rezultat javne rasprave i daje preporuke za daljnju akciju. Detaljnije u EP, 2006.
8
Detaljnije o razlikama izmeu te dvije kategorije vidi ulabi, 2006: 32-37.

iznimno velik. U pogledu ostalih mrenih gospodarskih slubi od opeg interesa kao to
su zbrinjavanje otpada, opskrba vodom i zbrinjavanje otpadnih voda, ne postoji posebna
sektorska regulacija. Meutim, i na njih se u odreenom segmentu primjenjuju odredbe
acquisa o javnoj nabavi, zatiti okolia i zatiti potroaa, kao i, supsidijarno, opa
pravila o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama.
Najnoviji razvoj pravnog okvira obavljanja slubi u unutarnjem tritu EU
djelomino utjee i na obavljanje slubi od opeg interesa. Taj je razvoj bitno odreen
donoenjem posebne direktive o slubama u unutarnjem tritu poznatije kao tzv.
Bolkenstein direktiva.9 Premda je, zbog nekoliko verzija nacrta, stekla epitet jednog od
najkontroverznijih propisa u novijoj normativnoj povijesti EU, Direktiva zapravo ne
donosi bitne novine u odnosu na prijanju regulaciju (Rentrop, 2007: 17). Njezine se
odredbe primjenjuju na odreene kategorije gospodarskih slubi od opeg interesa, a
posebno je znaajno eksplicitno iskljuivanje primjene Direktive na neke slube.10 Na taj
je nain prepoznata posebna uloga tih slubi i ogranieno djelovanje trinih naela u
njihovom obavljanju.
Oblikovanju shvaanja slubi od opeg interesa posebno je doprinijela i bogata
sudska praksa sudova EU koji su odluivali u nizu predmeta povezanih s javnim
slubama. Ta je praksa znaajno utjecala na izgradnju pojmova gospodarske djelatnosti
i gospodarskog subjekta te njihovoj primjeni na slube od opeg interesa. Naime, o
irini shvaanja dva spomenuta koncepta ovisi primjena odredbi acquisa na pojedine
kategorije slubi od opeg interesa. To se u prvom redu odnosi na odredbe o
jedinstvenom tritu, trinoj utakmici, dravnim potporama i drugim podrujima pravne
steevine EU (npr. javne nabave). Meutim, od kraja 1980-ih do danas, sudovi EU su ta
dva koncepta tumaili dosta iroko, otvarajui time prostor za irenje trine inicijative na
sve iri krug djelatnosti (EIPA, 2005: 49). Tako se i odreene djelatnosti iz tradicionalnih
sektora socijalnih slubi (npr. zdravstvo, obrazovanje, mirovinski sustav) smatraju
gospodarskim aktivnostima, a subjekti koji ih obavljaju tretiraju se kao gospodarski

Nazvana po bivem povjereniku Europske komisije Fredericku Bolkensteinu.

lanak 2. Direktive meu izuzecima od primjene izriito navodi negospodarske slube od opeg
interesa, slube u podruju prometa, zdravstvene slube (healthcare services) bez obzira na nain njihovog
obavljanja i financiranja, te socijalne slube (Directive 2006/123/EC).
10

subjekti.11 Kao temeljni kriterij nametnuo se kriterij funkcionirajueg trita dok su drugi
kriteriji i vrijednosti, poput drutvene solidarnosti, neprofitnog karaktera obavljanja
djelatnosti, i slini, stavljeni u drugi plan (ulabi, 2007: 150-158).

2.2. Utjecaj drugih europskih javnih politika i pravne regulacije na slube od

opeg interesa
Javno-privatno partnerstvo predstavlja vrlo znaajan mehanizam obavljanja
javnih poslova koji stjee sve veu popularnost i kod slubi od opeg interesa.
Zagovaranje javno-privatnog partnerstva kao dominantnog mehanizma obavljanja javnih
poslova zapravo predstavlja odgovor na sve snanije uvjerenje da javna vlast vie nije u
mogunosti optimalno financirati obavljanje javnih slubi (Grimshaw et al., 2002: 476).
Argumentacija koja se nekad koristila za uspostavu dravnog monopola nad obavljanjem
javnih slubi kao to su telekomunikacije, pota, opskrba energijom, javni prijevoz, itd.,
danas se koristi za opravdanje suprotnih razvojnih trendova privatizacije, liberalizacije i
deregulacije. Tako se tradicionalne javne slube poput financiranja sportskih aktivnosti i
objekata sportske infrastrukture, prometa, obrazovanja, zdravstva, kulture, gospodarskih
javnih slubi, itd., u znaajnoj mjeri otvaraju za privatnu inicijativu.
Premda je rije o modelu iji su elementi otprije poznati u javnom pravu (npr.
koncesije), javno-privatno partnerstvo postaje moderan oblik obavljanja javnih slubi
krajem 1980-ih, a ponegdje se vrlo intenzivno koristi tijekom 1990-ih. ak i zemlje koje
tradicionalno otro razlikuju javni i privatni sektor, pravdajui to svojevrsnom moralnom
superiornou javnog nad privatnim sektorom, prihvaaju modele suradnje javnog i
privatnog sektora (Sadran, 2004). Istie se kako je to jedan od najznaajnijih
instrumenata dobrog upravljanja, ali i da je rije o sloenom mehanizmu koji u sebi nosi
i niz opasnosti (Perko eparovi, 2006: 115). Rije je o mehanizmu koji moe dovesti do
niza negativnih posljedica: nedovoljna razrada, dugo trajanje ugovora (u pravilu izmeu
25 i 30 godina), upitna legitimnosti odluka koje obvezuju budue generacije, raspodjela

11

Posebno o poloaju socijalnih slubi u konceptu slubi od opeg interesa i utjecaju sudske
prakse EU sudova vidjeti ulabi, 2007: 150-158; EIPA, 2005.

rizika na tetu javnih prorauna, itd. (Perko eparovi, 2006a: 148, 149; imovi, et. al.,
2007: 172, 173).
U posljednje je vrijeme taj oblik suradnje postao popularan i u Republici
Hrvatskoj. Europska komisija je otvorila iru raspravu usvajanjem Zelene knjige o javnoprivatnom partnerstvu 2004. Usvajanjem Smjernica za primjenu ugovornih oblika javnoprivatnog partnerstva (dalje: Smjernice) pokualo na sustavan nain urediti spomenuto
podruje i u Hrvatskoj. Oba dokumenta ostavljaju puno nerijeenih pitanja pri primjeni
JPP-a u javnim slubama, a naroito ne sagledavaju posljedice za budue obavljanje
javnih slubi. Koliko je opravdan utjecaj privatnog kapitala na obavljanje djelatnosti koje
su vitalne za odreeno drutvo? Mogu li postojei mehanizmi osigurati adekvatnu zatitu
javnog interesa? Koliko je legitimno i demokratski opravdano obvezivati budue
generacije sadanjim odlukama? Znai li otvaranje vitalnih javnih slubi za privatni
kapital i posljedino tome, za privatni interes, ujedno i veu kvalitetu slubi i nie cijene
ili bi se moglo dogoditi suprotno, poveanje cijena i snienje kvalitete? Koliko je
moralno i opravdano trinom mehanizmu podvrgavati odreene djelatnosti koje su
upravo zbog svoje posebnosti i znaaja izuzete od primjene istog trinog mehanizma?
Itd.
Ta su pitanja posebno izraena kod financiranja slubi od opeg gospodarskog
interesa koje se obavljaju putem velikih mrenih sustava. Bez jasnog konsenzusa o ulozi
pojedinih javnih slubi, strategije njihove privatizacije, liberalizacije i deregulacije, jasne
uloge regulacijskih tijela, postavljanja obveza obavljanja tih slubi, itd., prijeti opasnost
neprimjerene privatizacije kljunih javnih slubi, opadanja standarda njihovog obavljanja
i nemogunosti efikasnog nametanja obveza javnih slubi njihovim (privatnim)
pruateljima.

2.3. Potreba prilagodbe hrvatskog pravnog sustava standardima acquisa

Hrvatska je jo uvijek u ranom stadiju harmonizacije svojeg pravnog sustava sa
europskom pravnom steevinom (acquis) u pogledu slubi od opeg interesa. To e
pitanje biti sve znaajnije s intenziviranjem pretpristupnih pregovora Republike Hrvatske
i Europske unije. No, ni u Europskoj uniji ne postoji sasvim jedinstven stav i vrsto

odreeni pravni standardi javnih slubi. Shvaanje se jo uvijek oblikuje, a sudska praksa
sedimentira. Razliita tijela Unije nerijetko imaju razliit pogled na slube od opeg
interesa. Kontroverze oko pitanja kakav bi trebao biti europski model drutva jo
uvijek nisu razrijeene.
Premda Hrvatska nema opi zakon o javnim slubama, liberalizacija i
privatizacija u nekim slubama od opeg interesa ve je prilino odmakla. To je vidljivo
kako u podruju slubi od opeg gospodarskog interesa koje se obavljaju putem velikih
mrenih sustava, tako i u pogledu negospodarskih slubi. Nizom zakona promijenio se
nain obavljanja tih slubi te ih se podvrglo trinim naelima. Usvojeno je nekoliko
zakona kojima su liberalizirane neke znaajne slube12. Time je omoguen razvoj trinih
odnosa u odgovarajuim podrujima, ali se ini da je pritom na djelu jedna predatorska
trina koncepcija zasnovana na manipulaciji informacijama i nekorektnom preuzimanju
europske pravne regulacije13. U drugim sektorima (neke vrste energije, opskrba vodom,
odreene kategorije komunalnih slubi, itd.) ozbiljniji se zahvati tek oekuju. Pored toga,
znaajne reforme poduzete su i u nekim socijalnim slubama, ne ba uvijek uspjeno
glavni su primjeri zdravstveni i mirovinski sustav. Javno-privatno partnerstvo postaje sve
popularnije (imovi et al., 2007: 172).
Meutim, izostala je ira javna rasprava koja bi artikulirala drutvene vrijednosti
koje treba uzeti u obzir prilikom reforme gospodarskih i negospodarskih javnih slubi.
Stjee se dojam da se njihova liberalizacija i privatizacija dogodila stihijski, bez jasno
odreene strategije, a kamoli jasne predodbe o ulozi tih djelatnosti u zajednici
obiljeenoj prilino negativnim tranzicijskim iskustvom. U nastalom drutvenom
vakuumu, otvoren je prostor za prilino rigidne koncepcije reformi slubi od opeg
interesa s naglaskom iskljuivo na ekonomske vrijednosti jeftinoe i tedljivosti,
12

Zakon o zranom prometu iz 1998. (NN 132/98, 178/04, 46/07), Zakon o telekomunikacijama iz
2003. (NN 122/03, 158/03, 177/03, 60/04, 70/05), Zakon o energiji iz 2001. (NN 68/01, 76/07), Zakon o
poti iz 2003. (NN 172/03, 15/04, 92/05), Zakon o eljeznici iz 2003. (NN 123/03, 194/03, 30/04, 79/07),
Zakon o tritu elektrine energije iz 2004. (NN 177/04, 76/07), Zakon o proizvodnji, distribuciji i opskrbi
toplinskom energijom iz 2005. (NN 42/05), samo su neki od zakona koji su usvojeni u tom sektoru.
13
Oit je primjer Zakon o energiji koji sustavno koristi pojam javna usluga umjesto
primjerenijeg pojma javna sluba stavljajui obavljanje odreenih djelatnosti u rang s obinim pruanjem
usluga na tritu. Isti zakon takoer koristi i pojam obveze javnih usluga umjesto obveze javnih slubi.
Zakon o poti takoer govori o potanskim uslugama, a ne o potanskoj slubi, Zakon o eljeznici
koristi pojam usluge u eljeznikom prijevozu, itd. U drugim se zakonima i ne koristi pojam javne
slube, ve primjerice pojam regulirane djelatnosti.

nerijetko temeljem savjeta meunarodnih organizacija ekonomske naravi (Svjetska

banka, Meunarodni monetarni fond, Svjetska trgovinska organizacija, itd.). One ne
uzimaju u dovoljnoj mjeri u obzir posebnost i znaenje tih slubi za drutveni razvoj i
ouvanje temeljnih drutvenih vrijednosti. Usprkos tome to javno-privatno partnerstvo
postaje sve popularniji model obavljanja javnih poslova kod nas, njegova pravna
regulacija je jo uvijek neprimjerena. Dvojbena je pravna narav Smjernica, a jo uvijek
nema ozbiljnih napora da se javno-privatno partnerstvo regulira zakonom.
Sve navedeno uvelike utjee na daljnji razvoj slubi od opeg interesa. S
procesom pribliavanja Uniji za oekivati je da e se opisani trendovi nastaviti i ubrzati.
Pravni okvir i praksa EU imat e presudan utjecaj na razvoj gospodarskih i
negospodarskih slubi od opeg interesa.

3.Regulacija i nezavisna regulacijska tijela u suvremenom drutvu

3.1. Trendovi drutvenog razvoja i regulacijska drava
Posljednja tri desetljea obiljeavaju neoliberalne tenje povezane s idejom o
povlaenju drave (rolling back the state, retreat of the state) prema kojoj pozitivnu
(socijalnu) dravu treba zamijeniti tzv. regulacijska drava (v. Thatcher, 2002; Levi-Faur
i Jordana, 2004; Majone i Surdej, 2006).
Za razliku od socijalne drave koja se aktivno uplitala u djelovanje trita
nastojei alokacijom budetskih prihoda i rashoda usmjeravati drutveni razvoj i
strukturu, glavni zadatak regulacijske drave jest korekcija problema na tritu
donoenjem pravila (Thatcher, 2002: 859; Majone). Zastupnici ideje o regulacijskoj
dravi tvrde da europsko tlo, uz nacionalna odstupanja, nastanjuju nove, drugaije
drave, a taj proces preobrazbe znai i pomicanje arene politikog konflikta, promjenu
glavnih institucija i aktera, policy stila i politike odgovornosti (Majone, 1997, prema
Thatcher, 2002; i dr.). Glavna arena politikog konflikta pomie se od alokacije
prorauna na kontrolu donoenja pravila, glavne institucije vie nisu parlamenti,
ministarstva i nacionalizirana industrija ve parlamentarni odbori i nezavisna regulacijska
tijela, a glavni akteri procesa odluivanja umjesto politikih stranaka, dravnih
slubenika i korporativnih aktera postaju pokreti usmjereni na jedno pitanje, regulatori,

strunjaci, suci. Diskrecijski policy stil zamjenjuje se vezanou pravilima, a

korporativistika kultura pluralistikom. Umjesto direktne odgovornosti javlja se
indirektna odgovornost. Iako prijelaz od pozitivne k regulacijskoj dravi ne znai nuno i
nadilaenje redistributivne i stabilizacijske uloge drave, ta se dva tipa razlikuju u
nezrelom i slabom drutvu pozitivna drava planira, producira, zapoljava, dok u
regulacijskoj dravi trokove snose oni na koje se regulacija odnosi (Majone i Surdej,
2006).
Neki autori istiu da te znaajke pokazuju kretanje k novom globalnom poretku
regulacijskog kapitalizma (Levi-Faur i Jordana, 2005; Levi-Faur, 2006), jer se time
obuhvaaju dva aspekta promjene dananjeg drutva neoliberalizam s jedne i
regulacijsku dravu s druge strane, te tako ukljuuje oba regulatora trite i dravu. U
tom smislu kao glavni aspekti regulacijske drave navode se liberalizacija, de/regulacija,
delegacija regulacijskim agencijama te dravno vlasnitvo i opskrba (Thatcher, 2002:
862). Privatizacija i liberalizacija ne znae nuno i povlaenje drave jer ona i dalje
ostaje vaan akter umjesto deregulacije zapravo dolazi do reregulacije, a jae trite ne
implicira istovremeno slabiju dravu, ve naprotiv vie drave (Levi-Faur, 2006: 506;
Christensen i Laegreid, 2005, i dr.). Zapravo, iako je neoliberalizam imao na umu
deregulaciju, paradoksalno su novi procesi doveli i do nove potrebe za regulacijom.
Upravo taj paradoks intenzivnije regulacije kao posljedice tenje za deregulacijom glavna
je znaajka regulacijske reforme: autonomne organizacije trebaju regulaciju, a regulacija
treba autonomne organizacije (Christensen i Laegreid, 2005). Reregulacija je tako
direktna posljedica gomilanja pravila i propisa u postupku ex ante autorizacije agencija te
ex post kontrole, kao i uvoenja brojnih menaderskih tehnika kao to su tehnike
menadmenta usmjerenog na postizanje ciljeva i rezultata, nadzor izvrenja i sline
(Laegreid et al., 2008: 4).
Osim opeg utjecaja doktrine novog javnog menadmenta (u smislu privatizacije,
liberalizacije, jaanja trita, devolucije, deregulacije i sl., a koji se posebno izraava kroz
program regulacijske reforme kojeg od 1995. provodi OECD), u europskim zemljama

poseban poticaj regulacijskoj dravi daje Europska unija, kao i kretanja na europskoj
razini.14

3.2. Regulacijske agencije i regulacijske ovlasti

Regulacijske agencije su glavni instrument regulacijske drave za poboljanje
uinkovitosti, promociju fair trinog natjecanja te zatitu korisnika i graana
postavljanjem standarda obavljanja javnih slubi (Christensen i Laegreid, 2005; LeviFaur, 2006; Thatcher, 2002; Majone i Surdej, 2006; Laegreid et al., 2008: 4). Iza opeg
trenda agencifikacije15, koji se oituje kao raireno i ubrzano osnivanje agencija, stoji
ideja da e strukturna dekoncentracija uprave, s odreenim stupnjem menaderske
autonomije i odgovarajuim mehanizmom odgovornosti te znatnom tehnikom
strunou u specifinom podruju djelovanja dovesti do vee uinkovitosti (Christensen
i Laegreid, 2007; v. takoer infra).
Pod pojmom regulacijske agencije u literaturi i praksi podrazumijevaju se
organizacije razliitih naziva. U pravilu rije je o tijelima koja su strukturno izdvojena iz
sustava dravne uprave radi obavljanja javnih poslova na nacionalnoj razini na trajnoj
osnovi, u kojima su zaposleni javni slubenici i financiraju se uglavnom iz dravnog
prorauna te su podlona propisima javnog prava (Christensen i Laegreid, 2005: 5-6;
Thatcher i Stone Sweet, 2002). Ta tijela imaju odreeni stupanj autonomije, obino i
pravnu osobnost, ali ostaju odgovorna osnivau. Smatra se da trebaju imati
organizacijsku, funkcionalnu, personalnu, financijsku i pravnu nezavisnost (Pirnat, 2004:
125-126). Odlikuje ih specijalizacija i usmjerenost na specifinu svrhu te strunost koja
im daje dodatni legitimitet. Vodstvo agencije nema izravnu politiku podlogu njihovi
rukovoditelji nisu izabrani politiari.

14

Vezano uz posebno navoenje utjecaja OECD-a i EU treba napomenuti da je svih 15 starih

lanica EU istovremeno u lanstvu OECD-a, a od 12 novih EU lanica (od 2004. do danas) 4 su i lanice
OECD-a (Poljska, Maarska, eka i Slovaka). Takoer, SIGMA zajednika inicijativa OECD-a i EU-a
prua pomo zemljama istone i centralne Europe na putu u lanstvo u EU i OECD te tako dodatno
promovira njihove ideje.
15
Ostali mehanizmi regulacijske reforme su jaanje centralnog nadzora, jaanje horizontalne
koordinacije te devolucija (OECD Sigma).

Ono to je specifinost regulacijskih agencija jest odreeni opseg regulacijskih

ovlasti, koje obuhvaaju razliite aspekte od donoenja opeobvezujuih pravila,
rjeavanja u pojedinanim sluajevima, provoenja nadzora, primjene sankcija i sl.
(OECD Sigma)16. Coleman navodi dva temeljna oblika regulacije: (1) donoenje pravila
koja su hijerarhijski nia od onih koje donosi zakonodavno tijelo (koje postavlja granice i
temelje svakoj regulaciji) regulacijsko tijelo ima ovlasti utvrivati pravila unutar te
granice; i (2) tzv. adjudikacija primjena pravila na specifine sluajeve; ova je funkcija
esto podvrgnuta sudskoj kontroli (za razliku od prve, koja sudovi ne mogu nadzirati)
(2004: 4)17.
Pod regulacijom koju provode nezavisne regulacijske institucije misli se ipak u
prvom redu na donoenje opih pravila odnosno pravnih propisa. Taj oblik se ponekad
smatra glavnim ili ak i jedinim oblikom regulacije. U tom smislu bile bi regulacijske
samo one institucije koje imaju ovlasti usvajati obvezujua pravna pravila. I ovaj rad e
se fokusirati ponajprije na takve institucije, dok e ostale sline organizacije, koje nemaju
mogunost usvajanja propisa, tretirati samo onoliko koliko su sline nezavisnim
regulacijskim institucijama18.

16

Pirnat navodi etiri temeljne ovlasti: usvajanje opih pravila, davanje dozvola (licenciranje),
odluivanje o cijenama i drugim ekonomskim uvjetima obavljanja slube, te nadzor (Pirnat, 2004: 125)
17
Christensen i Laegreid, slino, kao komponente regulacijske aktivnosti navode:
1.formulacija ciljeva, donoenje pravila i postavljanje standarda,
2.nadgledanje, prikupljanje informacija, kontrola, inspekcija, evaluacija,
3.primjena pravila, utjecanje na ponaanje, primjena nagrada i kazni (2005: 3; isto
Laegreid et al., 2008).
18
U kontekstu definiranja regulacije vrijedi spomenuti i teoriju drutvene regulacije Eugena
Pusia. On definira drutvenu regulaciju kao djelatnost sistematskog legitimnog utjecaja na ponaanje
ljudi prema prethodno postavljenim kriterijima (Pusi, 1989: 149). Regulacija se odvija u regulacijskom
sustavu, kojeg osim idejnih elemenata, odnosno normativnih institucija, ini i materijalna strana odreena
organizacija i njezina ovisna periferija (Pusi, 1989: 150). Odvajanjem regulacije kao djelatnosti od
organizacije koja se takvom djelatnou legitimno i legalno bavi, Pusi je prihvatio razliku izmeu
tradicionalno promatranog politiko-upravnog sustava (government) i djelatnosti javnog upravljanja (public
governance) koju obavlja mnotvo razliitih subjekata u zajednici. Samoregulaciju, indirektnu situacijsku
regulaciju, regulaciju pravilima struke, i sline mehanizme Pusi vidi kao oblik diferencijacije prema
institucionalnom pluralizmu regulativnih institucija (Pusi, 1989: 347), a vidi i perspektivu deregulacije
(340). Ipak, ti ishodi mogui su samo pod odreenim uvjetima. U protivnom, moe se predvidjeti potpuno
suprotan scenarij. Posebno je vano da je regulacija Pusia odvela do presudnog pitanja vrijednosti, koje
odreuju normativne odnosno regulacijske kriterije (Pusi, 1989: 197-221; 340-341). Primjenjujui
Pusievu teoriju, moe se vidjeti da nezavisna regulacijska tijela obino imaju svoju vlastitu podupiruu
organizaciju, nerijetko i formalno nazvanu agencijom. Regulacijsko tijelo i profesionalcima popunjena
agencija ine tako sredite jednog regulacijskog sustava iju periferiju ine pruatelji slubi od opeg
interesa (tako npr. Hrvatska agencija za telekomunikacije i pruatelji telekomunikacijskih usluga na

3.3. Korijeni agencija i usporedni prikaz

Proces delegacije ovlasti regulacijskim agencijama nije iskljuivo vezan uz noviji
drutveni i politiki razvoj (v. Christensen i Laegreid, 2005: 14-17; OECD Sigma, 2007),
ve ga se moe pratiti u dva smjera.
S jedne strane, u skandinavskim zemljama, posebno u vedskoj i Norvekoj, jo
od ranog 19. stoljea postoji tradicija odvajanja policy poslova od izvrnih poslova u
smislu provedbe utvrene politike i pruanja usluga, a koji se povjeravaju agencijama
(izvrne agencije). Tako je u Norvekoj osnivanje agencija dobilo poseban zamah od
sredine prolog stoljea kada je vlada donijela odluku da se u ministarstvima zadre samo
poslovi stratekog planiranja dok se tehnika pitanja i rutinski zadaci preputaju
agencijama. K tome, utjecaj novog javnog menadmenta i EU u posljednja dva desetljea
doveo je do jae vertikalne i horizontalne specijalizacije agencija koje su sad labavo
povezane s ministarstvima, a politiki utjecaj u njima je minimaliziran (Christensen i
Laegreid, 2008).
No, prave nezavisne regulacijske agencije, s ovlastima usvajanja propisa
nezavisno i od politike i od gospodarskih subjekata, nisu svojstvene europskoj upravnoj
tradiciji, nego su rezultat novijeg razvoja. One su se kao poseban tip institucije u
europskim zemljama razvile po uzoru na slina tijela u Sjedinjenim Amerikim
Dravama (Pusi, 1954: 153-167; Thatcher, 2005: 50). SAD se danas smatraju
paradigmom regulacijske drave. Prvom amerikom agencijom smatra se Interstate
Commerce Commission nastala 1887. izdvajanjem poslova iz ministarstva unutarnjih
poslova s ciljem regulacije meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama.
Sljedea je bila Federal Trade Commission osnovana 1914. Premda se tvrdi da je broj
agencija u SAD precijenjen (npr. OECD Sigma, 2007: 12), US Government Manual
2007-2008, prirunik koji popisuje sva javna tijela u SAD na saveznom nivou pod
kategorijom Izvrna vlast Nezavisne institucije i vladine korporacije navodi 59 agencija
razliitih naziva. Popis nije konaan, jer postoje i deseci posebnih organizacija koje ulaze

telekomunikacijskom tritu). Regulacijsko tijelo je, skupa s agencijom, ovlateno regulirati djelovanje
aktera u periferiji.

u kategorije uprava, povjerenstava i odbora te kvazi-slubenih agencija. U pravilu

agencije osniva Kongres, esto kako bi zaobiao izvrnu
politiko-institucionalnog sustava u SAD-u.

19

vlast, to je posljedica

Agencije nemaju temelj u amerikom

ustavu i njihov odnos s egzekutivom i legislativom kao i opseg sudske kontrole predmet
je rasprava i kontroverzi. Ipak, istie se da je najvanija posljedica agencifikacije u SAD
uska veza s civilnim drutvom i transparentnost postupanja, praksa koja je ureena i
Zakonom o upravnom postupku iz 1946. (Yataganas, 2001: 22).
U Francuskoj, a slino i u Italiji i Sloveniji, pravni i politiki sustav kao i praksa
poznaju nezavisne upravne vlasti (Authorites administratives independents; neodvisne
upravne institucije20) koje je Dravni savjet u svojoj odluci iz 2001. odredio kao
institucije koje postupaju u ime drave bez da su subordinirane vladi i koje, kako bi
izvrile svoje zadatke, imaju korist od garancija koje im omoguavaju da postupaju u
potpunosti autonomno, tako da njihove akcije moe sankcionirati ili na njih utjecati, samo
sud ... imaju razliite ovlasti, koje se u nekim sluajevima odnose na ovlast regulacije,
pojedinane autorizacije, kontrole, odluivanja, sankcije i ak imenovanja ... (cit. prema
Elgie, 2006: 210). Pritom je Dravni savjet identificirao 34 takve agencije (od Tijela za
regulaciju telekomunikacija do Tijela za kontrolu buke u zranim lukama), a njihov se
broj poveava.
U Italiji je tijekom 1990-ih dravna uprava prola intenzivne reformske procese,
uglavnom uslijed potrebe adaptacije europskim utjecajima, ali i zbog percepcije
neefikasnosti uprave i nezadovoljstva graana (Barbieri, 2006). Dio instrumenata reforme
odnosio se na formiranje brojnih agencija ili reorganizacije postojeih te je tako talijanski
proces agencifikacije iznjedrio dva tipa organizacija koje se razlikuju po samostalnosti. S
jedne su strane tijela sa znaajnijim stupnjem organizacijske, financijske i funkcionalne
autonomije, a s druge agencije koje su uglavnom mnogostruko povezane s matinim
ministarstvima.
I u ostalim zemljama broj agencija je u posljednjih dvadesetak godina znatno
narastao (v. Christensen i Laegreid, 2005; OECD Sigma, 2007; Thatcher, 2005: 50-51).
19

Yataganas (2001: 21) navodi da je nepovjerenje Kongresa u predsjednika Harrisona bio razlog
osnivanja prve agencije.
20
V. npr. Pirnat, 1999; Pirnat, 2004.

U Velikoj Britaniji program Next Steps pokrenut 1988. stvorio je vie od 140
poluautonomnih agencija (quangos), a dio centralnih poslova delegiran je i lokalnim
jedinicama. Na Novom Zelandu osnovane su brojne tzv. single purpose agencije. I u
Njemakoj broj agencija raste, a postoje razni oblici agencije javnog i privatnog prava,
savezne i pokrajinske agencije i slino. Nezavisne se regulacijske agencije osnivaju i u
tranzicijskim zemljama (za Sloveniju v. npr. Kerevan, 2004).
Christensen i Laegreid (2005: 14-17) istiu da je u cjelini poveanje broja
regulacijskih agencija jedan od aspekata ope regulacijske reforme koju je potaknuo
OECD. Analiza u 36 zemalja u razdoblju 1986-2002. pokazala je porast broja agencija u
est policy podruja s 28 na 164. Broj regulacijskih agencija poveava se u Istonoj
Europi, Istonoj Aziji i Latinskoj Americi, a dio agencijske groznice pripisuju i pukom
preimenovanju razliitih organizacija u agencije. Iako postoji opi trend prema osnivanju
i poveanju broja regulacijskih agencija, one nisu jednako prisutne u svim zemljama i u
svim podrujima (Thatcher 2002; Christensen i Laegreid, 2005). Tako su se one ranije
pojavile i brojnije su u anglosaksonskim zemljama, pod direktnim utjecajem doktrine
novog javnog menadmenta i amerike regulacijske drave. Takoer, prisutnije su u
slubama od opeg gospodarskog interesa. Na kraju, one se razlikuju i ovisno o stupnju
politizacije te veze s tritem. Tako npr. Thatcher (2002b) nalazi da britanske agencije
imaju puno znaajniji stupanj fluktuacije osoblja iz agencija u privatni sektor (tzv.
revolving door) nego to je to sluaj s francuskim, njemakim i talijanskim agencijama. S
druge strane, talijanske agencije pokazuju najvei stupanj stranake politizacije u
proceduri imenovanja elnika agencije (Thatcher, 2002: 864).

3.4. Razlozi delegacije ovlasti pravne regulacije

Razlozi delegacije ovlasti pravne regulacije regulacijskim tijelima odnosno
popularnog procesa agencifikacije su tehniki, politiki i demokratski (OECD Sigma,
2007; Elgie, 2006; Christensen i Laegreid, 2005; Levi-Faur i Jordana, 2004; Thatcher,
2002).
Tehniki razlozi. Pretpostavka je da se agencija sa svojim strunim osobljem i
informacijskim kapacitetom moe bolje nositi s kompleksnou javne politike u smislu

davanja prijedloga, savjeta i praenja stanja, te efikasnije provoditi povjerene ovlasti.

Tome treba pridodati i ekonominost zbog jednostavnijih procedura. esto se kao razlog
navodi i odstupanje od upravnopravnih propisa, pravila kojima se regulira slubeniki
sustav u dravnoj upravi, kao i proraunsko-financijskih propisa. Osnivanjem agencije
nadilaze se prepreke u vezi sa zapoljavanjem i plaanjem zaposlenih i daje vea
menadersku sloboda vodstvu (tako npr. OECD Sigma, 2007: 21).
Politiki razlozi. U nekim sluajevima povjeravanje obavljanja poslova posebnoj
instituciji predstavlja nain da politika tijela pokau svoju privrenost nekoj ideji ili
odreenoj politici i njezinim rezultatima. I nesigurnost u nekom policy podruju moe
biti razlog prebacivanja odgovornosti na agenciju, kao i openito tendencija da se
preputanjem ovlasti agenciji prebacuje krivnja za neuspjeh politike ili programa (blame
shifting). Na kraju, politika nesigurnost odnosno kratkotrajni mandati politiara poticaj
su da se povjeravanjem poslova agenciji osigura kontinuitet neke politike i nakon
prestanka mandata, ali i da se smanji utjecaj dnevno-politikih previranja na aktivnosti u
podrujima povjerenima agenciji.
Demokratski razlozi. Smatra se da zbog svoje efikasnosti, ekonominosti,
ekspertize i nepodlonosti politikim pritiscima agencije djeluju kvalitetnije nego obini
upravni organi te u tom smislu poveavaju povjerenje graana u javnu sferu. Agencije ne
ovise o trenutnoj politikoj volji ve predstavljaju oaze strunosti u slubi graanima.
Takoer, njihov rad ponekad se smatra transparentnijim i s boljim mogunostima
ukljuivanja civilnog sektora, te posebno nezavisnih strunjaka to doprinosi opem
trendu jaanja participacije graana u procesu odluivanja i jaanja demokratskog
legitimiteta institucija i njihovih odluka
Dodatnu motivaciju trendu agencifikacije daju i pritisci za delegacijom koji
proizlaze iz europskih integracija, globalizacije, funkcionalizacije, upravnih reformi i
vladajuih upravnih doktrina (novog javnog menadmenta, ali i dobre vladavine koja
inzistira na participaciji i transparentnosti), te posebno preuzetih meunarodnih obaveza,
posebno u tehnikim podrujima. Tako se u oekivanju lanstva u EU drave kandidati
esto obvezuju na osnivanje agencija u pojedinim podrujima, a to se dogaa i na razini
meunarodnih organizacija globalnog karaktera (v. Sigma, 2007: 16-21). Ponekad i

osobna vizija ili promocija stranakih voa moe dati poticaj osnivanju agencija (Elgie,
2006).
I na kraju, nezavisne regulacijske institucije imaju brojne dobre strane i prednosti
pred tradicionalnim nainom regulacije i upravljanja pojedinim podrujima, kao to su:
- depolitizacija i onemoguavanje svakodnevnog politikog utjecaja na odvijanje
gospodarskog ili monetarnog ivota, zatitu okolia, zatitu potroaa, razliite
komunalne i drutvene slube, itd., tako da se gospodarska i druge aktivnosti u zajednici
mogu odvijati prema svojoj vlastitoj logici, a ne prema logici politikih procesa ili kakvih
drugih monih interesa,
- jaanje uloge profesionalaca i promocija profesionalnih standarda, uz jai
naglasak na kvalitetu, pouzdanost i dostupnost javnih usluga,
- strunost u vrlo uskim tehnikim pitanjima predstavlja izvor legitimiteta novih
regulatora,
- prikladnija i preciznija regulacija pojedinog segmenta funkcioniranja trita s
osloncem na adekvatno poznavanje stanja u tom segmentu i na temeljna naela ustavnog
i pravnog poretka (naelo zakonitosti, zatita poduzetnitva, zatita zakonom propisanih
prava graana, itd.),
- vri nadzor te pouzdanija pravna zatita korisnika i potroaa na tritu, zatita
interesa sudionika na tritu, nadzor i zatita samog trinog mehanizma od zloupotreba
najjaih igraa, sprjeavanje stvaranja monopola,
- vea vidljivost regulacije za subjekte u sektoru koji se regulira smanjuje
trokove pridravanja propisa koje usvajaju regulacijska tijela (compliance costs),
-

olakava

se

posao

redovitim

regulacijskim

tijelima

(parlamentima,

predstavnikim tijelima teritorijalnih samoupravnih jedinica, i drugima),

- zbog vee prikladnosti regulacije, tim se regulacijskim tijelima vie vjeruje te
mogu uivati znatno vei ugled, itd.

3.5. Izazovi i problemi delegirane regulacije

Analiza nacionalnih regulacijskih tijela, ukljuujui amerike komisije, pokazuje

odreene probleme i nedostatke. Ponajprije, koncentrirajui regulatorne, odluujue i
nadzorne, ponekad ak i presuujue (kvazi-sudske) ovlasti, ta regulacijska tijela
zamuuju naelo diobe vlasti, kao temeljno ustavno naelo velike veine suvremenih
demokratskih zemalja.
Zatim, njihova regulacijska djelatnost moe biti vrlo ekstenzivna i masovna, ime
se stvara mnotvo novih, manje poznatih propisa21. Takva je pojava, smatra se, jedan od
povoda oblikovanja politike deregulacije koja je u SAD jaeg maha uzela dolaskom na
vlast administracije predsjednika Ronalda Reagana. Posebni je problem fragmentiranje
regulacije, za koju postaju nadlena brojna razliita tijela, kao i iz toga proizlazei
problem koordinacije u javnoj upravi i javnom sektoru u cjelini.
Postavlja se i pitanje osiguranja stvarne politike nezavisnosti tih komisija. Mogu
li one doista biti nezavisne od onih koji imenuju njihove lanove, a mogu ih na odreeni
nain i politiki nadzirati?
Rije je i o problemu demokratskog deficita. Prema demokratskoj ideologiji,
regulacija je rezervirana za predstavnika tijela graana, ije lanove biraju graani kao
temeljni zakonodavci. U sluaju regulacijskih tijela, takve mogunosti da sami graani
biraju njihove lanove prema vlastitim interesima i politikim preferencijama nema. A
tijela sastavljena od strunjaka, kao to pokazuju iskustva, mogu poeti zastupati neke
svoje interese, odnosno interese svojih lanova (rizik tehnokracije).
I na kraju, ali iznimno vano, ponekad su takve komisije na primjer u SAD
smatrane uhvaenima (captured) od strane onih velikih sustava (kompanija,
organizacija) ije bi djelovanje trebale regulirati, o njemu odluivati i presuivati, te ga
nadzirati. Taj je problem to izraeniji to je neka zemlja manja i ima na raspolaganju
manje dovoljno strunih i upoznatih nezavisnih eksperata koje bi mogla koristiti kao
lanove tih tijela. Time se sugerira da mogua politika nezavisnost, naroito od
predsjednike administracije, moe ta tijela izruiti u podruje interesne povezanosti,
pristranosti, ovisnosti i korupcije.
21

I u djelovanju obinih dravnih, lokalnih i regionalnih predstavnikih tijela sve se vie zapaa
jaanje regulatorne djelatnosti, govori se o inflaciji propisa i s tim povezanim problemima nepoznavanja
propisa, i slino.

Regulacijski model polazi od ideje da e strukturna devolucija i vie menaderske

autonomije u kombinaciji s tehnikama menadmenta izvrenja poboljati funkcioniranje i
efikasnost agencija bez negativnih uinaka na druge vrijednosti, kao to su nadzor ili
demokratske vrijednosti (Christensen i Laegreid, 2007: 500). U stvarnosti taj je model
doveo do mnogih problema i kontroverzi. Tako se istiu brojne slabe toke
funkcioniranja agencija, kao to su problem provedbe (OECD Sigma; Christensen i
Laegreid, 2005), slaba koordinacija; fragmentacija izrade javnih politika (OECD Sigma;
Christensen i Laegreid, 2005), nedostatak transparentnosti i sudjelovanja (Geradin,
2005), odnosno neetino postupanje (OECD Sigma).
Ipak, glavnina kritika delegacije funkcija i regulacijske aktivnosti usmjerena je
upravo na raison d'etre agencija autonomiju odnosno nezavisnost. Naime, klju uspjeha
funkcioniranja regulacijskih agencija je u odgovoru na pitanje kako osigurati dovoljnu
autonomiju agencija u odnosu na politike i trine aktere, a istovremeno ojaati njihovu
odgovornost (tako Christensen i Laegreid, 2007; OECD Sigma; Maggetti, 2007; Geradin,
2005).
Koliko su agencije autonomne, tj. osloboene utjecaja politike i gospodarstva,
ovisi o mnogim faktorima pritom se de iure i de facto situacija esto razlikuju.
Paradoksalno, ponekad snana de iure autonomija dovodi do jaeg utjecaja politike
putem neformalnih kanala (Christensen i Laegreid, 2005). S druge strane, ini se da je
autonomija agencija vea ako je njihova odgovornost usmjerena na vie principala te ako
su dugovjenije, kao to je pokazao Maggetti (2007) na analizi 16 zapadnoeuropskih
agencija. Slino tome, Laegreid i drugi (2007) su na primjeru norvekih agencija pokazali
da regulacijske agencije zaista imaju vii stupanj autonomije od drugih upravnih
organizacija, ali da je istovremeno nadzor nad njima jai nego u drugim organizacijama,
jer ga istodobno vre i resorno ministarstvo, ministarstvo financija, ombudsman, mediji,
itd.
Posebna kritika usmjerena je na redistribuciju moi koja prati agencifikaciju.
Agencije su element ope tehnokratske tendencije koja se oituje kao relativno jaanje
tehnikih pravila, tijela i strunjaka nautrb izabranih tijela i politiara (Christensen i
Laegreid, 2005). Dolazi do nedostatka legitimiteta, jer legitimitet ne moe biti utemeljen

samo na ekspertizi (ibid). Osim toga, ni sami eksperti nisu automatski cijepljeni od
politikih utjecaja ili vlastitih vrijednosnih ili interesnih procjena. Upravo se putem
dodatnih mehanizama nadzora, prije svega od strane zakonodavnih i sudskih tijela, moe
neutralizirati tehnokratski element.
Vrlo vaan problem vezan uz delegaciju ovlasti agencijama odnosi se na
mogunost da one postanu plijen trita koje reguliraju, tj. velikih kompanija koje na njih
vre utjecaj, posebno putem osoblja koje fluktuira iz javnog (agencija) u privatni
(kompanija) sektor (agency capture). Tako je Thatcher (2002b) u analizi regulacijskih
agencija i njihovog odnosa prema politici i tritu koje reguliraju u Velikoj Britaniji,
Francuskoj, Njemakoj i Italiji utvrdio da je (1) stranaka politizacija agencija ograniena
u prve tri zemlje, za razliku od Italije, te (2) da je problem (ne)odvojenosti od trita vei
u Velikoj Britaniji zbog vieg stupnja fluktuacije zaposlenih iz agencije u regulirano
podruje (revolving door). To je povezano i s injenicom da je konflikt izmeu subjekata
na reguliranom tritu i agencija mjeren brojem albi na odluke rijedak u Velikoj
Britaniji, za razliku od brojnih albi u Njemakoj, Francuskoj i Italiji. Ipak, to
istraivanje je pokazalo da agencije doprinose jaanju transparentnosti.
Logika delegacije agencijama je upravo u osiguranju autonomije agencija tako to
se uklanja potreba za simultanim ili paralelnim hijerarhijskim nadzorom (a emu je
podloga struno znanje agencije), uz istovremeno jaanje prethodnog i posebno
naknadnog nadzora. Ex ante nadzor u smislu jasnog pravnog temelja i granica
funkcioniranja agencije, budetiranja te politike osoblja nadopunjava se tako temeljnim
mehanizmima nadzora ex post izvjeima osnivau (parlament, vlada, ministarstvo),
sudskom kontrolom pojedinanih akata, ombudsmanovim istragama i izvjeima,
financijskom revizijom, djelovanjem javnosti, medija i graana pojedinaca, pa i razliitim
modelima upravljanja izvrenjem (performance management) i upravljanja kvalitetom
(quality management), itd. Ipak, neki autori istiu da se koritenjem brojnih oblika
nadzora stvara zaaran krug i nova sloenost, jai i specijaliziraniji nadzor te problem
koordinacije i izvedivosti (Christensen i Laegreid, 2007: 502).

3.6. Europske regulacijske agencije

Prve agencije Zajednice osnovane su 1970-ih radi razvoja trita rada

(EUROFOUND i CEDEFOP). Njihova se djelatnost sastojala uglavnom u prikupljanju
podataka i strunim analizama u zadanim podrujima. Drugi val formiranja agencija
nastupa 1990-ih, kad je npr. samo u razdoblju 1990-1994. osnovano 8 novih agencija
Zajednice (npr. za lijekove, za zatitu okolia, za usklaivanje trita, zatitu raznolikosti
bilja). One su trebale olakati funkcioniranje jedinstvenog trita, i to s neto irim
ovlastima, koje se ipak uglavnom sastoje u odluivanju pojedinanih sluajeva. U
posljednjem, treem valu koji traje nakon 2002. osnovano je 10 novih agencija, i to na
podruju prometa, sigurnosti podataka, ribarstva, zatite sigurnosti prehrambenih
proizvoda, zatite i kontrole zaraznih bolesti, kemikalija, elektrine energije (v. Prilog I.).
Danas je u Europskoj uniji broj agencija narastao na 29 ukupno 23 agencije u
prvom stupu (agencije Zajednice), te jo 6 agencija u drugom i u treem stupu (tri
agencije za zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku te tri agencije u podruju suradnje u
pravosuu i unutarnjim poslovima). Tome treba pribrojiti i 5 istih egzekutivnih
agencija, koje se osnivaju na odreeno vrijeme za upravljanje nekim od programa EU.
Brojne regulacijske agencije razlikuju se u pogledu naziva (agencije, zaklade,
uredi, centri), veliine, formalne strukture, financiranja, imenovanja upravljakih
struktura, opsega funkcija, ali i vanosti te geografske rairenosti. I sam pravni temelj za
osnivanje kao i procedura razlikuju se kako meu stupovima, tako i unutar samog prvog
stupa Unije. Od 23 agencije 12 ih je utemeljeno na odredbi lanka 308 EZ, a ostale na
sektorskim osnovama u Ugovoru. Samo treina agencija (one novijeg datuma) osnovana
je u postupku suodluivanja Vijea i Parlamenta. Agencije se osnivaju aktom
sekundarnog prava Unije, a ti se akti razlikuju prema donositeljima i snazi ovisno o
stupovima i ugovorima. U prvom stupu, koji je stup Europskih zajednica, agencije se
osnivaju uredbama.22
Ipak, bez obzira na razliitosti agencija, sve imaju slinu osnovnu strukturu
(konkretno, sastav organa, kao i nain imenovanja i izbora ureen je osnivakim aktom
agencije):
22

U prvom stupu sve agencije osnivaju se uredbama osim posljednje agencije Fusion for Energy
koja je osnovana odlukom Vijea u sklopu Europske zajednice za atomsku energiju. Agencije u drugom
stupu osnivaju se zajednikim akcijama Vijea, a agencije u 3. stupu osnivaju se odlukama Vijea.

(1) upravni odbor koji odreuje program rada, izvore financiranja te odreuje
politike ciljeve i postavlja smjernice; uvijek ukljuuje predstavnike drava lanica i
Komisije, kao i nekih drugih tijela ili entiteta;23
(2) izvrnog direktora kojeg imenuje upravni odbor ili Vijee; odgovara za
djelovanje i provedbu programa agencije;
(3) jedan ili vie tehnikih ili znanstvenih odbora sastavljenih od strunjaka.
Nadzor nad radom agencije provode Vijee i Komisija, ombudsman, Europski sud.
Nadzor ukljuuje i financijski nadzor (od stane Komisije ili putem posebnog revizora).
Agencije se uglavnom financiraju iz prorauna EU, ali pet agencija samostalno namie
vei ili ukupan prihod Europska agencija za lijekove, Ured za usklaivanje unutarnjeg
trita, Prevoditeljski centar, Europska agencija za zrakoplovnu sigurnost, Ured
Zajednice za raznolikost bilja. Prema podacima iz Komunikacije Komisije od 11. oujka
2008. ukupno je 3.800 zaposlenih u 29 agencija s ukupnim godinjim budetom od 1.1
milijardi eura.24
Temeljno razlikovanje regulacijskih agencija u prvom stupu Unije vri se prema
funkcijama koje obavljaju. Tako npr. Yataganas (2001: 24) definira etiri modela prema
kojima se osnivaju i funkcioniraju agencije u EU. Regulacijski model obuhvaa agencije
koje slue funkcioniranju unutarnjeg trita i koje obavljaju regulacijske funkcije
odluivanjem u pojedinanim sluajevima, kao to je npr. davanje ovlatenja za putanje
u promet proizvoda. Te agencije dijelom se financiraju iz naplate za pruanje svojih
usluga. To su npr. Ured za usklaivanje na unutarnjem tritu, Ured za raznolikost bilja,
Europska agencija za lijekove, Europska agencija za kemikalije, itd. Monitoring model
obuhvaa agencije ija je aktivnost usmjerena na prikupljanje objektivnih i usporedivih
informacija na nekom tehnikom, znanstvenom ili drutvenom podruju, a koje to ine uz
pomo mree nacionalnih agencija. To su npr. Europska agencija za zatitu okolia,
23

Usporedbe radi, upravni odbor Europske agencije za zatitu okolia sastavljen je od po jednog
lana iz svake drave lanice, dva predstavnika Europskog parlamenta, i dva predstavnika Komisije, dok
upravni odbor Europske agencije za zatitu i zdravlje na radu obuhvaa po jednog lana iz svake drave
lanice, 50 predstavnika zaposlenika i poslodavaca te tri predstavnika Komisije.
24
U fazi osnivanja su i jedna regulacijska agencija u prvom stupu (Europski institut za
ravnopravnost spolova) te jo jedna egzekutivna agencija (Europsko istraivako vijee). Kada te agencije
budu formirane, broj e se popeti na ukupno 36 agencija 24 u prvom stupu, 6 u drugom i treem stupu te
6 izvrnih agencija.

Europski nadzorni centar za droge i ovisnosti o drogama, Europska agencija za temeljna

prava. Suradniki model ine agencije koje promoviraju socijalni dijalog i karakterizira ih
tripartitna upravljaka struktura, kao to su npr. Europski centar za razvoj strukovne
izobrazbe, Europska zaklada za poboljanje radnih i ivotnih uvjeta te Europska agencija
za sigurnost i zdravlje na radu. Izvrni model ine agencije koje obavljaju odreene
izvrne poslove za EU (npr. Europska zaklada za strunu izobrazbu ili Prevoditeljski
centar za tijela Europske unije), a koje se dobrim dijelom financiraju iz naplate svojih
usluga.
Sva etiri modela formalno ine regulacijski tip agencija, premda se njihova tzv.
regulacijska aktivnost uglavnom odnosi na reguliranje ponaanja u pojedinanim
sluajevima (tzv. adjudikacija) odnosno na davanje tehnikog inputa Europskoj komisiji
ili drugim tijelima prikupljanjem informacija, davanjem strunih miljenja, izradom
tehnikih i znanstvenih podloga za usvajanje legislativnih mjera, izradom inspekcijskih
izvjetaja, pruanjem odreenih tehnikih usluga i slino. Razlog tome je ograniena
mogunost delegacije regulacijskih ovlasti agencijama, a koja proizlazi iz nepostojanja
temelja u osnivakim ugovorima te iz tumaenja ugovora od strane Europskog suda.
Naime, Sud je kroz doktrinu Meroni iz 1958.25 postavio ogranienja delegaciji ovlasti
agencijama tako to je zauzeo stajalite (v. Majone, 2001: 8-9), ponovljeno i u drugim
presudama, da Komisija moe delegirati zadatke administrativnim agencijama, ali ta je
delegacija ograniena sljedeim uvjetima: (1) ona se mora odnositi na vlastite ovlasti
Komisije; (2) mora biti ograniena samo na pripremu i izvrenje egzekutivnih akata; (3)
ne moe ukljuivati iroku marginu politike diskrecije; (4) Komisija mora zadrati
nadzor delegiranih ovlasti i odgovorna je za njih; te (5) delegacija ne smije utjecati na
ravnoteu izmeu institucija.
Upravo zbog takvog ogranienja, agencije nemaju mogunost donoenja opih
pravila (tzv. rule-making), a ako se i radi o nekom opem reguliranju, ono je prvenstveno
tehnikog karaktera i nema politikih implikacija. Ipak, stvarno znaenje i uloga agencija
vee je nego to je formalno predvieno. Naime, kako Europska komisija ima iskljuivo
25

Case 9/56 Meroni & Co. Industrie Metallurgiche, S.p.A. v. High Authority of the ECSC [195758] ECR 133.

pravo openormativne regulacije u prvom stupu, strune i znanstvene podloge koje joj za
pripremu prijedloga propisa izrauju agencije predstavljaju snaan instrument njihovog
utjecaja u politikom i zakonodavnom procesu premda je formalno Komisija nositelj
prijedloga, glavni akter je agencija (npr. Europska agencija za lijekove; tako Coleman,
2004). Slino je u sluajevima kad sama Komisija usvaja openormativne akte. Zato
Curtin navodi da ovlasti nekih agencija, kao to su Ured za usklaivanje na unutarnjem
tritu ili Europska agencija za zrakoplovnu sigurnost, prelaze kriterije postavljene
Meroni doktrinom (2007: 528; slino Hofmann i Trk, 2006: 88-89).
U razmatranju razloga za stvaranje velikog broja agencija na europskoj razini, a
posebno s obzirom na injenicu ograniene mogunosti delegiranja, uoava se da se kao
glavni poticaj delegaciji javljaju interesi pojedinih aktera (institucija Unije, nacionalnih
drava) te konkretne potrebe sektorskih politika u odreenom trenutku (tako Szapiro,
2005: 4). Dehousse (2006) istie da je specifinost institucionalne strukture EU u smislu
postojanja viestrukih principala i napetosti meu njima pogodovala stvaranju agencija.
Vijee nije sklono jaati Komisiju pa osnivanjem agencije zadrava svoj utjecaj te tako i
nacionalne drave zadravaju posredni nadzor. S druge strane, i Komisija, premda ne eli
delegirati, ne zazire prebaciti poslove tehnike prirode na agencije i tako se koncentrira
na politike funkcije u skladu s njezinom tenjom da postane klasini tip politike
egzekutive (Majone i Surdej, 2006; Curtin, 2007: 524). Osim toga, Komisija potie
delegiranje poslova agencijama na europskoj razini te stvaranje mree nacionalnih
regulatora u pojedinom podruju kako bi njezine odluke dobile struni legitimitet te da bi
izbjegla suradnju s nacionalnim ministarstvima (Egeberg, 2006). Ona posebno u
agencifikaciji vidi alternativu procesu stvaranja brojnih komiteta (komitologija) sustav
komiteta se smatra izrazito netransparentnim i jednim od glavnih aspekata demokratskog
deficita u EU. Europski parlament sa svoje strane potie stvaranje agencija jer to znai
utjecaj na osnivanje u postupku suodluivanja (posebno trea generacija agencija) te
izbjegavanje koncentracije ovlasti u drugim institucijama. Na kraju, logika interesa
istovremeno objanjava, tvrdi Dehousse (2006), stalne borbe oko postavljanja elnika
agencija, opiranje prijenosu ovlasti za donoenje propisa na agencije, nepostojanje
jedinstvenog modela agencija kojim bi se ujednaila njihova struktura i uloga, te u tom
smislu nemogunost stvaranja jakih regulacijskih agencija.

Ipak, problem neujednaenosti regulacije strukture i funkcioniranja agencija kao i

potreba da se definiraju uvjeti i postavi okvir za njihovo osnivanje prepoznati su na razini
Unije jo prije stvaranja treeg vala agencija. U stratekom dokumentu Bijela knjiga o
europskoj vladavini iz 2001. Europska komisija navodi problem regulacijskih agencija
kao jedno od glavnih podruja reforme kojima se Unija treba pozabaviti u vremenu koje
slijedi. Takoer predlae stvaranje pravnog okvira kojim bi se postavili temelji za
osnivanje, djelovanje i nadzor europskih regulacijskih agencija u skladu s naelima dobre
vladavine. Regulacijskim agencijama trebalo bi dati ovlast da donose pojedinane odluke
(ali ne i opa pravna pravila) te im omoguiti odreeni stupanj nezavisnosti unutar jasnog
okvira. Pritom se osnivanje agencija ograniava samo na podruja gdje dominira jedan
javni interes i gdje agencije ne moraju arbitrirati meu konfliktnim interesima, odnosno
vriti politike ili sloene ekonomske procjene. Drugim rijeima, njihov se rad treba
ograniiti na donoenje odluka za koje se trai posebna tehnika strunost.
Na temelju Izvjetaja radne skupine za poboljanje izvrnih funkcija iz 2001.
Komisija je pokrenula proces konzultacija te 2002. u Komunikaciji predloila stvaranje
Radnog okvira za europske regulacijske agencije. Na temelju njega je 2005. izraen
Nacrt meuinstitucionalnog sporazuma o Radnom okviru za europske regulacijske
agencije (COM (2005) 59 od 25. veljae 2005.).26 Navedeni akti temelje se na potrebi za
jaanjem nezavisnosti, kompetentnosti i kredibiliteta agencija uz osiguranje mehanizma
odgovornosti i transparentnosti te potrebi da se ti zahtjevi pomire s opom ulogom
Komisije koja mora imati mogunost intervencije u sluaju ozbiljnih disfunkcija. Tako se
Okvir bavi pitanjima osnivanja i djelovanja agencija (ovlasti, djelokrug, upravno vijee,
albeni odbor, financijski aspekti, drugi upravni aspekti) te kontrole nad agencijama.
Agencije mogu biti osnovane radi donoenja pojedinanih odluka koje su pravno
obvezujue za tree osobe, neposrednog pruanja pomoi Komisiji ili lanicama u
26

Relevantni dokumenti obuhvaaju White paper on European governance, White Paper on

Governance Work area 3 Improving the exercise of executive responsibilities: Report by the Working
group 'Establishing a framework for decision-making regulatory agencies (group 3a) Pilot: F. Sauer,
Rapporteur A. Quero, June 2001; Commission of the European Communities (2002) Communication from
the Commission: European Governance: Better Lawmaking, COM (2002) 275 final, Brussels 5. lipnja
2002.; Commission of the European Communities (2002) Communication from the Commission: The
operating framework for the European Regulatory Agencies, COM (2002) 718 final, Brussels 11. prosinca
2002.; Commission of the European Communities (2005) Draft Inter-institutional Agreement on the
operating framework for the European regulatory agencies (presented by Commission), COM (2005) 59
final, Brussels 25. veljae 2005.; European Parliament Resolution 1. prosinca 2005.

interesu Zajednice (u smislu tehnikog ili znanstvenog savjeta te inspekcijskih izvjetaja),

stvaranja mree nacionalnih tijela i organiziranja suradnje meu njima u interesu
Zajednice (u smislu prikupljanja, razmjene i usporedbe informacija i dobre prakse) te radi
prikupljanja, analize i slanja objektivnih, pouzdanih i lako razumljivih podataka s
podruja djelovanja pojedine agencije.
Premda je Europski parlament prihvatio navedeni Nacrt svojom rezolucijom u
prosincu 2005., on je postao kamen spoticanja i nije doao do faze rasprave u Vijeu i
COREPER-u. Pravna sluba Vijea ocijenila je da on ne predstavlja odgovarajui pravni
instrument za regulaciju agencija.27 Gotovo tri godine kasnije zastoj je prekinut
donoenjem Komunikacije Komisije od 11. oujka 2008. kojom se nastoji ponovno
potaknuti rjeavanje pitanja agencija i zapoeti postupak konzultacija s ciljem donoenja
pravnog okvira za agencije koji e prvenstveno biti usmjeren na pojednostavljivanje i
standardizaciju funkcija i strukture te uspostavljanje jasnih linija odgovornosti i
utemeljenje zdravog financijskog menadmenta.28
Ideja je Komisije da se kroz stvaranje tog okvira pokua rijeiti temeljno pitanje
agencija, ravnotea izmeu autonomije i odgovornosti, koje u situaciji vierazinskog
upravljanja i mnotva aktera postaje jo osjetljivije. Premda neki autori zastupaju tezu da
odgovornost treba biti osigurana uglavnom kroz meke ex post nadzorne mehanizme, kao
to su rasprava, informiranje i izvjea (npr. Curtin, 2007), postoje i prijedlozi da se
model razvije u smjeru subordinacije regulacijskih agencija (Coleman, 2004: 9) kad se
radi o donoenju opih pravila. Institucija koja je delegirala ovlast (Vijee, Komisija)
mogla bi, u sluaju neslaganja s agencijom, sama donijeti pravila. Za pojedinane odluke
nadzor bi bio osiguran kroz albu Komisiji te u sudskom postupku. Ipak, kako istiu
Griller i Orator (2007) delegacija agencijama ipak naelno poveava kredibilitet i
transparentnost, a kljuni problem lei u ex ante autorizaciji pravnoj osnovi nastanka i
djelovanja agencije te nainu izbora vodstva agencije.

27

S druge strane, izvrne (egzekutivne) agencije, kao posebna vrsta agencija kojima je zadatak
provoditi programe Unije, regulirane su Uredbom br. 58/2003 od 19. prosinca 2002. koja je bila temelj do
sada osnovanih pet agencija. V. Council Regulation (EC) No 58/2003.
28
Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: European
Agencies The Way Forward SEC (2008)323

Na kraju, poseban fenomen europskog upravljanja predstavlja svojevrsna

nuspojava stvaranja europskih agencija odnosno efekt europeizacije nacionalnih javnih
uprava. To je stvaranje europskih mrea regulacijskih agencija koje ukljuuju nacionalne
regulacijske agencije u specifinom podruju (npr. telekomunikacije, eljezniki promet,
trino natjecanje), europsku agenciju te Europsku komisiju. Takve mree smatraju se
glavnim primjerom mrene vladavine (network governance) u Europi i pokuajem
rjeavanja problema koordinacije meu brojnim agencijama i tijelima u pojedinim
sektorima na europskoj i nacionalnoj razini (Coen i Thatcher, 2006). U nadlenost mrea
regulatora stavljeno je mnotvo zadataka. Regulatori obuhvaaju velik broj lanova, ali
imaju slabe formalne ovlasti i ograniena sredstva te su izrazito ovisni o Europskoj
komisiji. Coen i Thatcher (2006) smatraju da upravo ograniene ovlasti mrea i vrst
nadzor od strane Komisije objanjavaju spremnost nacionalnih drava i europskih
institucija da delegiraju te ovlasti na mree regulatora.29

4.Novi europski model kapitalizma, institucionalni razvoj i Hrvatska

4.1. Izazovi razvoja nezavisnih regulacijskih institucija u Hrvatskoj
Prema hrvatskom Ustavu, dravna je vlast ustrojena na naelu diobe na
zakonodavnu, izvrnu i sudbenu vlast, a ograniena Ustavom zajamenim pravom na
lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu. Naelo diobe vlasti ukljuuje oblike
meusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonima
(l. 4).
Posebna regulacijska tijela nisu predviena hrvatskim Ustavom, ali Ustav poznaje
kategoriju propisa tijela koja imaju javne ovlasti (l. 89/2. i 89/4). Time je omogueno
da se odreenim zakonom ili moda i drugim propisom javne ovlasti regulacijskog
karaktera dodijele tijelima koja ne pripadaju u kategoriju dravnih tijela. Pravno
gledajui, regulacijska tijela moglo bi se svrstati upravo u kategoriju tijela s javnim
ovlastima. Meu ovlastima koje se mogu dodijeliti su i ovlasti donoenja propisa
29

Tako je npr. Europska grupa regulatora za telekomunikacije (European Regulators Group)

osnovana odlukom Europske komisije 2002/627/EC od 29. srpnja 2002. kao nezavisno tijelo na podruju
elektronikih komunikacija koje se sastoji od elnika relevantnih nacionalnih vlasti. Grupa je savjetodavno
i pomono tijelo Komisije u svrhu konsolidiranja unutarnjeg trita za mree i usluge elektronikih
komunikacija te osigurava konzistentnu primjenu novog regulatornog okvira na tom podruju.

(regulacijske ovlasti). Takva mogunost, meutim, nije neupitna s gledita ustavnog

naela diobe vlasti.
Ustav sadri rudimentarne odredbe o propisima tijela koja imaju javne ovlasti, a u
svemu ostalome pravna pozicija tih tijela ostala je nedovoljno jasna. Hrvatska nije
donijela opi zakon kojim bi na ujednaen nain pravno uredila poloaj regulacijskih i
slinih tijela koja se pojavljuju kao regulatori i nadzornici pojedinog (segmenta) trita,
kao to je trite telekomunikacijskih usluga, trite usluga opskrbe elektrinom
energijom, trite potanskih usluga, trite usluga opskrbe plinom, trite usluga
prometa, itd.
Specifina i dodatna regulacija tih (segmenata) trita u Europskoj uniji temelji se
na specifinostima djelatnosti koje je Europska unija proglasila slubama od opeg
gospodarskog interesa. One su ranije i u Europi i u Hrvatskoj pripadale krugu javnih
slubi i predstavljale dio institucionalne infrastrukture socijalne drave, a u novije se
vrijeme podvrgavaju politici kontrolirane liberalizacije. Ipak, kao to proizlazi iz
prethodne analize, europske agencije obino nemaju ovlasti ope regulacije, za razliku od
nacionalnih institucija koje takve ovlasti imaju.
U oblikovanju regulacijskih institucija, u kojem se procesu Hrvatska upravo
nalazi, moe se uiti iz komparativnih i europskih iskustava. Njima se mora osigurati
mogunost da efikasno obavljaju svoju funkciju, da se u primjerenoj mjeri zatiti javni
interes, a posebno da se zatite korisnici i potroai u pojedinom segmentu trita koje
pojedino takvo tijelo regulira i nadzire. Nezavisna regulacijska tijela su u tom smislu
novi, moderni, ali i racionalni odgovor na suvremene praktine probleme slubi od opeg
interesa. Premda izazov oblikovanja regulacijskih tijela nije mali, dugorone koristi za
zajednicu i graane mogu opravdati poetna materijalna, financijska, ljudska, pravna i
druga ulaganja u njih.
Zasad u Hrvatskoj nema sustavnog zakona koji bi regulirao temeljna pitanja novih
regulacijskih agencija, kakav postoji, primjerice, u susjednoj Sloveniji (Zakon o javnih
agencijah, Uradni list Republike Slovenije, tevilka 52/02, na snazi od 29. lipnja 2002., s

izmjenama objavljenima u Uradnom listu RS, tevilka 51/04)30. U tome Hrvatska

naalost donekle slijedi situaciju na razini Europske unije.
Hrvatski temeljni i sustavni zakon koji regulira podruje dravne uprave, Zakon o
sustavu dravne uprave, donijet je 1993., u vrijeme kad takve nove agencije nisu
postojale. Zato je njegova regulacija, kao i regulacija odreenih drugih zakona,
ograniavajua u pogledu mogunosti djelovanja koje su potrebne regulacijskim tijelima i
agencijama. Pitanje je, meutim, spadaju li takve agencije u sustav dravne uprave ili ne.
S obzirom na svoje specifinosti, one doista izlaze iz okvira tradicionalnih sustava (ue)
dravne uprave. No, s druge strane, one su nedvojbeno dio javne uprave i javnog sektora.
Tim vie bi bilo nuno pripremiti posebni sustavni zakon koji bi na jednak nain
regulirao neka temeljna pitanja organizacije i funkcioniranja regulacijskih tijela.
No, dok takvog zakona nema, valja za razliita pitanja nedovoljno jasno
regulirana vaeim zakonima nalaziti rjeenja koja ne izlaze iz zakonskih okvira (tj. nisu
u suprotnosti s naelom zakonitosti, ne kre zakone i druge propise), a ipak omoguavaju
da regulacijska tijela i agencije postignu svrhu za koju su osnovane. Meu takvim su
pitanjima, na primjer:
-regulacija regulatora (priprema i usvajanje sustavnog zakona o regulatornim tijelima);
-ustavnost iskljuivanja albe protiv odluka regulacijskih agencija, posebno ako nakon
toga nije osiguran spor pune jurisdikcije i alba u sudskom postupku pred
Upravnim sudom;
-mogunost efikasnog provoenja odluka regulacijskih agencija;
-osiguranje njihove politike nezavisnosti;
-onemoguavanje interesnog povezivanja osoblja takvih agencija s kompanijama koje
reguliraju i nadziru;
-odreenje granica njihove nezavisne regulacijske djelatnosti;

30

Slovenija ima i posebnu zakonsku regulaciju gospodarskih javnih slubi. Rije je o Zakonu o
gospodarskih javnih slubah (Ur. l. 32/93, 30/98). To pokazuje da je ve vrlo rano slovenska drava
oblikovala svoju javnu politiku u ovom, vie nego osjetljivom podruju. Kako je ve istaknuto ranije,
Hrvatski zakonodavac ak odbija koristiti nazive iz europske pravne regulative, zamagljujui stanje i prave
ciljeve reformi u pojedinim bivim javnim slubama.

-nadzor djelovanja regulacijskih agencija i zatita javnog interesa; itd.

Prevladavajue miljenje ope javnosti u Hrvatskoj smatra regulacijske agencije dijelom
sustava dravne uprave odnosno izvrne vlasti za koju odgovornost snosi Vlada. Takvo je
miljenje, nerijetko proireno kroz medije masovne komunikacije, utemeljeno na
nepoznavanju njihove prirode, pravne i faktine uloge u sustavu javne uprave, itd. Ipak, u
tijeku je afirmacija shvaanja da su te agencije i njihova regulacijska i nadzorna tijela
(vijea) potpuno i na svaki nain nezavisna tijela zaduena za regulaciju i nadzor
pojedinog segmenta trita u interesu javnosti i korisnika usluga, koja raspolau
profesionalnim, visoko i dobro educiranim osobljem.
Razloge izvjesnoj skepsi prema nezavisnim regulacijskim tijelima treba traiti u okolnosti
da su se takve agencije i vijea pojavila tek nedavno, u nepoznavanju prirode nezavisnih
regulacijskih tijela kako u opoj tako djelomino i u strunoj javnosti, a poneto i u
nainu nastanka i formiranja novih agencija. One se, naalost, ponekad formiraju
izdvajanjem pojedinih organizacijskih dijelova iz odreenog ministarstva, s tim da ti
dijelovi onda slue kao organizacijska jezgra nove regulacijske agencije. Puno se bolji
rezultati mogu oekivati kod onih regulacijskih tijela koja se od samog utemeljenja
snanije odvajaju od dravne uprave i oslanjaju na nove, dobro obrazovane i odlune
profesionalce. U medijima, a ponekad i u strunoj literaturi, mogu se nai kritike o
nedovoljnoj razini profesionalnosti lanova regulacijskih vijea, njihovoj politikoj,
interesnoj ili kakvoj drugoj ovisnosti, nedovoljnoj odlunosti, niim etikim standardima,
i slino. Nedvojbeno, javnost je nedovoljno upoznata s prirodom takvih novih tijela,
razlozima njihovog osnivanja, ovlastima te pravom namjenom. Kritike su esto
neopravdane i motivirane interesima onih koji na taj nain pokuavaju izvriti nelegitimni
utjecaj na nezavisna regulacijska tijela.

4.2.Nezavisne regulacijske institucije i moderni kapitalizam

Nakon politiki motiviranog napada na socijalnu dravu 1970-ih, u uvjetima nepovoljnih
ekonomskih i demografskih procesa, razvila se doktrina i pokret novog javnog
menadmenta. Njegove poetne grube mjere, koje su provodile konzervativne politike
garniture najprije u Velikoj Britaniji i SAD-u, a kasnije i u Novom Zelandu, Australiji,

Kanadi i u drugim zemljama, postupno su kombinirane s blaim mjerama usmjerenim na

jaanje kvalitete javnih usluga, zadobivanje novog legitimiteta graana i jaanje njihovog
sudjelovanja u odluivanju o javnim pitanjima. Na kraju, temeljem kritike novog javnog
menadmenta razvila se doktrina dobre vladavine (good governance), koju je meu
prvima prihvatila Europska unija. Smatra se dobrom vladavina koja kombinira efikasnost
drave i njezinu demokratinost. No, i dalje se zabacuju pravne, a donekle i socijalne
vrijednosti.
Menaderski je pokret oivio i u nekoj mjeri preobrazio stari tip kapitalizma. Moderni
kapitalizam nalazi uporite u djelatnostima koje su se bar pola stoljea, a neke i puno
due smatrale javnim slubama. U njima se pronalazi komercijalne elemente i dijelove
koji se mogu efikasno obavljati u uvjetima motivacije profitom. One su uslune naravi,
za razliku od proizvodnih djelatnosti na kojima se temeljio stari tip kapitalizma. Poinje
ih se drugaije nazivati, ne vie javnim slubama, nego slubama od opeg interesa, kako
bi se i na razini naziva opravdala njihova privatizacija31. One imaju ve izgraenu
infrastrukturu, tako da nisu potrebna velika ulaganja novih poduzetnika. Samo pak
obavljanje uslune djelatnosti nudi dobre, ponegdje gotovo sigurne izglede za dobrim
profitom dovoljno je uzeti kao primjer telekomunikacijske usluge ili usluge opskrbe
plinom.
Poetna iskustva, a i logika same situacije, upozorila je da motivacija profitom u tim
uslunim djelatnostima moe dovesti do niza tetnih posljedica i izazvati nezadovoljstvo
graana. Odravanje skupe infrastrukture u prometu ili opskrbi elektrinom energijom
moe dovesti do prestanka odravanja prometnih pravaca i opskrbe energijom perifernih,
udaljenijih i tee dostupnih podruja. Slabi izgledi za profit u potanskim i slinim
uslugama takoer mogu uvelike unazaditi njihovu kvalitetu i teritorijalnu rairenost te
otvoriti brojna druga pitanja (v. npr. Bagovi, 2008; Milovan, 2007; Stipi-Niseteo,
2007). Zato se u Europskoj uniji najprije razvijaju opa naela za slube od opeg
gospodarskog interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena te zatita

31

Ipak, treba se zapitati znai li opi interes neto drugo nego li javni interes? U tom se smislu
istie da najee je miljenje da javnom slubom treba smatrati svaku koja se vri u opem, javnom
interesu, a ne zbog stjecanja materijalne dobiti! Ivanievi, 1968: 73.

potroaa. Kasnije se razvija i sektorska regulacija, vie usmjerena na tehnika pitanja

pojedinih slubi.
Tako je uspostavljena nova ravnotea izmeu interesa profita za irenjem u nove i
atraktivne djelatnosti i interesa graana da od takvih slubi ne budu iskljueni te da
slube budu kvalitetne32. No, postavlja se pitanje tko e osiguravati tu novu interesnu
ravnoteu i nadzirati i razrjeavati interesne sukobe modernog kapitalizma. Potrebno je
da to budu institucije koje su u znaajnoj mjeri nezavisne kako od drave, koja je ranije
bila njihov monopolistiki pruatelj, ali i od poduzetnika koji su skloni raznim nainima
uveavati svoj profit te pokuati doi takoer do monopolistikog ekstraprofita. Rjeenje
je pronaeno u nezavisnim regulacijskim institucijama.
Njihova je regulacijska djelatnost iroka, od donoenja propisa do rjeavanja u
pojedinanim sluajevima. Svojom izdvojenom pozicijom osiguravaju legitimitet, mogu
angairati dovoljno struno osoblje u svojem profesionalnom aparatu, lako im je
dostupna nezavisna strunost ukljuujui meunarodnu, itd. One osiguravaju trite, ali
ne vie slobodno trite koje vodi u monopole i krize, nego regulirano trite interesne
ravnotee poduzetnika i graana u ulozi konzumenata nekad javnih usluga. Takva je
regulacija trita potrebna za ouvanje modernog kapitalizma bez nje logika situacije
vodi prema stvaranju monopola, sniavanju kvalitete, manjoj dostupnosti u rjee
naseljenim podrujima, prekomjernom dizanju cijena i drugim oblicima oteivanja
potroaa. Drugim rijeima, nezavisne regulacijske institucije koje formalno u prvom
redu tite potroae, zapravo dugorono tite i same kapitalistike poduzetnike od njih
samih.
Institucionalna nas teorija meutim upozorava da se ideja neke institucije moe ovakvom
ili onakvom pravnom regulacijom ostvariti na bolji ili loiji nain. Ne samo da su
institucije vane, nego je i njihovo oblikovanje pravnim normama vano (v. i Kopri,
2007). Loa pravna regulacija u tranzicijskim zemljama, pa i u Hrvatskoj, moe biti
posljedica slabijeg znanja, ali i dubljih, skrivenih interesa. Objektivna situacija novih

32

Takva situacija pomalo asocira na situaciju s poznatim Taylorovim nastojanjima oko

znanstvene organizacije rada. On je nastojao pronai naine bolje organizacije rada, ime bi rad postao
intenzivniji i doveo do znaajnog poveanja profita kapitalista. Ujedno se zalagao za fair nadnicu kao
protuteu i nain motivacije radnika na intenzivniji rad.

institucija je teka. One se bore s nedostatkom osoblja i znanja, slabom potporom i

nerazumijevanjem iz javnog sektora, raznim oblicima ne-fair ponaanja trinih aktera,
korupcijom, itd. Pored objektivnih tekoa, ponekad se i ne eli imati sasvim efikasne
nadzorne mehanizme. U mikrosituaciji pojedine zemlje lako se skriju oblici prvobitne
akumulacije kapitala, neokolonijalne grabei dravne imovine od strane stranih firmi, i
slino. Primjena europskih standarda u najmanju ruku osiguravaju jasna pravila igre te
tite i poduzetnike i graane od nove situacije tzv. gospodarskih slubi od opeg interesa
koja je za poduzetnike puna izazova i napasti, a za graane puna tereta i opasnosti.

4.3.Prijedlozi za Hrvatsku
Na temelju provedene analize, iskustava drugih zemalja, vlastite tradicije i
domae pravne regulacije, ali uzimajui u obzir i europsku pravnu regulaciju te rizike
koji su znaajni kako za zajednicu tako i za graane pojedinano, mogu se formulirati
odreeni prijedlozi za unaprjeenje situacije u Hrvatskoj:

1. Pripremiti strategiju razvoja slubi od opeg interesa koja bi ukljuivala europske

standarde tih slubi, koji su i sami u razvoju, postojeu situaciju tih slubi u
Hrvatskoj, ciljeve koji se ele ostvariti tijekom preobrazbe tih slubi, kao i naine
njihove preobrazbe.
2. Utvrditi poeljnu mjeru privatizacije u pojedinim javnim slubama, naine zatite
potroaa i socijalnu zatitu ugroenih slojeva stanovnitva. Mjera privatizacije se u
gospodarskim slubama od opeg interesa mora znaajno razlikovati od eventualne
privatizacije u nekima od negospodarskih slubi.
3. Pripremiti zakon o regulacijskim tijelima usklaen s europskim trendovima, koji bi
ujednaio temeljna pitanja tih institucija u razliitim slubama od opeg interesa, koji
se sada osnivaju specijalnim zakonima, na vrlo nejednak nain.
4. Zatitu prava graana i osiguranje efikasnih mehanizama pristupa javnim slubama
ugraditi u izmijenjeni zakon o opem upravnom postupku.
5. Osigurati efikasnu inspekcijsku te punu sudsku zatitu prava graana na slube od
opeg interesa prema europskim standardima. Ta zatita ukljuuje spor pune
jurisdikcije u okviru reformiranog upravnog pravosua.

6. Provesti temeljitu edukaciju lanova nezavisnih regulacijskih tijela, osoblja

regulacijskih agencija te osoblja u tijelima dravne uprave koje se na ovaj ili onaj
nain bavi slubama od opeg interesa, osoblja u lokalnim i regionalnim jedinicama
koje se bavi komunalnim slubama u sljedeim podrujima: europski standardi slubi
od opeg interesa, javne slube i socijalna drava, regulacija, regulacijska tijela i
njihovo oblikovanje, europski upravni prostor.

Literatura:
Bagovi, Kate (2008) Perspektive trita kurirskih usluga u Republici Hrvatskoj. Informator br.
5654 od 14. svibnja 2008., 13-14.
Barbieri, Dario (2006) Transnational Networks Meets National Hierarchies: The Cases of the
Italian Competition and Environment Administrations. U: Morten Egeberg (ed.)
Multilevel Union Administration. The Transformation of Executive Politics in Europe.
Basingstoke: Palgrave Macmillan
Bugari, Bojan (2004) Regulacija v Evropski uniji: od intervencijskega k regulatornemu modelu?
U: X: dnevi javnega prava. Portoro: Intitut za javno upravo.
Christensen, Tom, Per Lgreid (2007) Regulatory Agencies The Challenges of Balancing
Agency Autonomy and Political Control. Governance 20:3, 499-520
Christensen, Tom, Per Lgreid (2005) Agencification and Regulatory Reforms. Paper prepared
for the SCANCOR/SOG workshop on Atomization of the state: From integrated
administrative models to single purpose organizations. Stanford University, April 1-2
2005. http://www.sog-c27.org/Paper/Scancor/AgencificationRegulatioryReforms.Final
2102.doc
Coen, David, Mark Thatcher (2008) Network Governance and Multilevel Delegation: European
Networks of Regulatory Agencies. Journal of Public Policy 28:1, 49-71
Coleman, Robert (2004) Regulatory Agencies and the European Union. Queen's University
Belfast Working Paper QU/GOV/7/2004, November 2004
Curtin, Deirdre (2007) Holding (Quasi-)Autonomous EU Administrative Actors to Public
Acccount. European Law Journal, 13:4, 523-541
Dehousse, Renaud (2006) From Agent to Principal: The European Commission and EU
Administrative Agencies. Connex Thematic Conference: Towards a European
Administrative Space, London 16-18 November 2006. http://www.arena.uio.no
/events/LondonPapers06/DEHOUSSE.pdf
Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on
services in the internal market
ulabi, Vedran (2007) Socijalne slube u konceptu slubi od opeg interesa, Revija za socijalnu
politiku, 14:2, 137-162
ulabi, Vedran (2006) Povelje javnih slubi: Pokuaj podizanja kvalitete javne uprave i jaanja
uloge graana, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 56:1, 7-48

EC (2007) Services of general interest, including social services of general interest: a new
European commitment, Communication from the Commission to the European
Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions. Brussels, 20. studenoga 2007., COM (2007) 725 final
EC (2006) Implementing the Community Lisbon Programme: Social services of general interest
in the European Union, Communication from the Commission, COM 177 final
EC (2001) Communication from the Commission, Services of general interest in Europe, Official
Journal of European Communities, C 17, od 19. sijenja 2001.
EC (1996) Communication on services of general interest in Europe, Official Journal of
European Communities, C 281, od 26. rujna 1996.
Egeberg, Morten (2006) Europe's Executive Branch of Government in the Melting Pot: An
Overview. U: Morten Egeberg (ed.) Multilevel Union Administration. The
Transformation of Executive Politics in Europe. Basingstoke: Palgrave Macmillan
EIPA (2005) A New Space for Public Administration and Services of General Interest in an
Enlarged European Union. Luxembourg: European Institute for Public Administration
Elgie, Robert (2006) Why Do Governments Delegate Authority to Quasi-Autonomous Agencies?
The Case of Independent Administrative Authorities in France. Governance, 19:2, 207227
EP (2006) Report on the Commission White Paper on services of general interest, A6-0275/2006
Final. European Parliament: Committee on Economic and Monetary Affairs
Geradin, Damien (2005) The Development of European Regulatory Agencies: What the EU
should learn from American perspective. Columbia Journal of European Law, 11:1, 1-75
Green Paper (2003) Green paper on services of general interest, Commission of the European
Communities, Brussels, 21. svibnja 2003, COM (2003) 270 final
Griller, Stefan, Andreas Orator (2007) Meroni Revisited Empowering Euorpean Agencies
between Efficiency and Legitimacy. New Modes of Governance Working Paper 4/D40.
http://www.eu-newgov.org/database/DELIV/D04D40_WP_Meroni_Revisited.pdf
Grimshaw, Damian, Steve Vincent, Hugh Willmott (2002) Going Privately: Partnership and
Outsourcing in UK Public Services, Public Administration, god. 80, br. 3, str. 475-502.
Hofmann, Herwig C.H., Alexander H. Trk (2006) Policy implementation. U: Herwig C.H.
Hofmann, Alexander H. Trk (eds.) EU Administrative Governance. Cheltenham i
Northampton: Edward Elgar.
Ivanievi, Stjepan (1972) Poloaj korisnika javnih slubi u jugoslavenskom upravnom sistemu
magistarski rad. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu.
Ivanievi, Stjepan (1968) Prilog diskusiji o pojmu javne slube, Zbornik radova Visoke upravne
kole za 1968. godinu, 69-88
Kerevan, Erik (2004) Uvodno besedilo uz Zakon o javnih agencijah. U: Rajko Pirnat (ur.)
Komentar zakonov s podroja uprave. Ljubljana: Intitut za javno upravo pri Pravni
fakulteti.
Kopri,

Ivan (2007) Poboljanje pravnog okvira djelovanja

telekomunikacije. Informator br. 5541, 14. travnja 2007.

Hrvatske

agencije

za

Kopri, Ivan, Gordana Mareti (2000) Kriza socijalne drave, reforme javne uprave i hrvatsko
upravno osoblje. Hrvatska javna uprava, 2:1, 25-82

Laegreid, Per, Paul G. Roness, Kristin Rubecksen (2008) Controlling Regulatory Agencies.
Scandinavian Political Studies 31:1, 1-26
Levi-Faur, David, Jacint Jordana (2004) The politics of regulation in the age of governance. In:
Jacint Jordana and David Levi-Faur (eds.) The Politics of Regulation. Institutions and
Regulatory Reforms for the Age of Governance. Edward Elgar Publishing
Levi-Faur, David (2006) Regulatory Capitalism: The Dynamics of Change Beyond Telecoms and
Electricity, Governance 19:3, 497-525
Maggetti, Martino (2007) De facto independence after delegation: A fuzzy-set analysis.
Regulation & Governance, 1: 271-294
Majone, Giandomenico (2001) Ideas, Interests and Institutional Change: The European
Commission Debates the Delegation Problem, Cahiers Europeens no. 4/2001,
http://www.portedeurope.org/spip.php?article3030&lang=en
Majone, Giandomenico, Aleksander Surdej (2006) Regulatory Agencies in Economic
Governance. The Polish Case in a Comparative Perspective. KICES Working Papers No.
5 (2006): June 2006
March, James G., Johan P. Olsen (1995) Democratic Governance. New York etc.: The Free Press
Mareti, Gordana (2005) Javni slubenici i tranzicija. Zagreb: Drutveno veleuilite u Zagrebu
i Konrad Adenauer Stiftung
Mareti, Gordana (2007) Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi. Zagreb: Drutveno
veleuilite u Zagrebu
Milovan, Adriano (2007) Novi val liberalizacije i jaa konkurencija. Privredni vjesnik br. 3498 od
1. listopada 2007., 16-17
Musa, Anamarija (2006) Europski upravni prostor: pribliavanje nacionalnih uprava. Hrvatska
javna uprava, 6:1, 123-154
OECD SIGMA (2007) Sigma paper no. 43: Organizing the Central State Administration
Policies and Instruments. Paris: OECD
Perko eparovi, Inge (2007) Upitnost tranfera rizika u javno-privatnom partnerstvu, Hrvatska
javna uprava, 7:4., 943-969
Perko eparovi, Inge (ur.) (2006) Prirunik za dobro upravljanje. Zagreb: Hrvatski pravni
centar
Perko eparovi, Inge (2006a) Izazovi javnog menadmenta dileme javne uprave. Zagreb:
Golden marketing-Tehnika knjiga
Pirnat, Rajko (1999) Neodvisne upravne institucije. Javna uprava (Ljubljana) 3: 449-466
Pirnat, Rajko (2004) Liberalizacija gospodarskih javnih slub. U: Zbornik X. dneva javnega
prava. Portoro: Intitut za javno upravo.
Pliani, Senko (2000) Vloga drave v gospodarskih drubah, ki opravljajo gospodarske javne
slube. U: VI. Dnevi javnega prava. Portoro: Intitut za javno upravo
Pusi, Eugen (1954) Amerika uprava. Zagreb: Matica hrvatska
Pusi, Eugen (1989) Drutvena regulacija. Globus i Pravni fakultet u Zagrebu
Rentrop, Timm (2007) The Services Directive: What is Actually New? Eipascope Bulletin, 2: 1722

Smjernice Vlade o za primjenu ugovornih oblika javno-privatnog partnerstva, NN 98/06.

Stipi-Niseteo, Lada (2007) Teko otvaranje trita. Privredni vjesnik br. 3498 od 1. listopada
2007., 17
Szapiro, Manuel (2005) The Framework for European Regulatory Agencies: A Balance between
Accountability and Autonomy. 3rd ECPR Conference, Budapest, September 8-11, 2005.
http://regulation.upf.edu/ecpr-05-papers/mszapiro.pdf
imovi Jure, Tereza Rogi Lugari, Hrvoje imovi, Boo Vuleti Anti (2007) Javno-privatno
partnerstvo kao nefiskalni instrument financiranja javnih interesa. Hrvatska javna
uprava, 7:1, 171-201
Thatcher, Mark (2002) Analysing regulatory reform in Europe. Journal of European Public
Policy, 9:6, 859-872
Thatcher, Mark (2002b) Regulation after Delegation. Independent regulatory agencies in Europe.
Journal of European Public Policy, 9:6, 954-972
Thatcher, Mark (2005) Independent Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe. U:
Damien Geradin, Rodolphe Muoz, Nicolas Petit (2005) Regulation through Agencies in
the EU; A New Paradigm of European Governance. Cheltenham i Northampton: Edward
Elgar.
Thatcher, Mark, Alec Stone Sweet (2002) Theory and Practice of Delegation to Non-Majoritarian
Institutions. West European Politics, 25:1, 1-22.
Yataganas, Xnophon A. (2001) Delegation of Regulatory Authority in the European Union: The
Relevance of the American Model of Independent Agencies. Jean Monnet Working Paper
3/01Prilog I: Agencije u Europskoj uniji

Ist pillar agencies (EC)

European Centre for the Development of
Vocational Training (CEDEFOP)
European Foundation for the
Improvement of Living and Working
Conditions (EUROFOUND)
European Environment Agency (EEA)

Seat
Thessaloniki/GR
Dublin/IE

European Training Foundation (ETF)

Turin/IT

European Monitoring Centre for Drugs

and Drug Addiction (EMCDDA)
European Medicines Agency (EMEA)

Lisbon/PT

Copenhagen/DK

London/UK

Office for Harmonisation in the Internal Alicante/ES

Market (OHIM)
European Agency for Safety and Health Bilbao/ES
at Work (EU-OSHA)
Community Plant Variety Office
Angers/FR

Legal act
Regulation (EEC) No 337/75 of
10 February 1975
Regulation (EEC) No 1365/75 of
26 May 1975
Regulation (EEC) No 1210/90 of
7 May 1990
Regulation (EEC) No 1360/90 of
7 May 1990
Regulation (EEC) No 302/93 of 8
February 1993
Regulation (EC) No 726/2004 of
31 March 2004 (repealing
Regulation (EEC) No 2309/93 of
22 July 1993)
Regulation (EC) No 40/94 of 20
December 1993
Regulation (EC) No 2062/94 of
18 July 1994
Regulation (EC) No 2100/94 of

(CPVO)
Translation Centre for the bodies of the Luxembourg/LU
EU (CDT)
European Agency for Reconstruction
Thessaloniki/GR
(EAR)
European Food Safety Authority (EFSA) Parma/IT

27 July 1994
Regulation (EC) No 2965/94 of
28 November 1994
Regulation (EC) No 2454/99 of
15 November 1999
Regulation (EC) No 178/2002 of
28 January 2002
Regulation (EC) No 1406/2002 of
European Maritime Safety Agency
Lisbon/PT
27 June 2002
(EMSA)
European Aviation Safety Agency
Kln/DE
Regulation (EC) No 1592/2002 of
(EASA)
15 July 2002
European Network and Information
Heraklion/GR
Regulation (EC) No 460/2004 of
Security Agency (ENISA)
10 March 2004
European Centre for Disease Prevention Stockholm/SE
Regulation (EC) No 851/2004 of
and Control (ECDC)
30 March 2004
European Railway Agency (ERA)
Lille-Valenciennes/FR Regulation (EC) No 881/2004 of
29 April 2004
Regulation (EC) No 1321/2004 of
European GNSS Supervisory Authority Bruxelles
12 July 2004
(GSA)
Regulation (EC) No 2007/2004 of
European Agency for the Management of Warsaw/PL
Operational Cooperation at the External
26 October 2004
Boarders of the Member States of the EU
(FRONTEX)
Community Fisheries Control Agency Vigo/ES
Regulation (EC) N768/2005 of
(CFCA)
26 April 2005
European Chemicals Agency (ECA)
Helsinki/FI
Regulation (EC) No 1907/2006 of
18 December 2006 (REACH)
European Union Agency for
Vienna /AT
Regulation (EC) No 168/2007 of
Fundamental Rights
15 February 2007
(replacing European Monitoring Centre
(replacing Regulation (EC) No
on Racism and Xenophobia - EUMC)
1035/97 of 2 June 1997)
European Joint Undertaking for ITER
Barcelona
Council Decision (Euratom)
and the Development of Fusion Energy
198/2007 of 27 March 2007
('Fusion for Energy')
European Institute for Gender Equality Not decided
COM(2005)81 of 8 March 2005
(under preparation)
IInd pillar agencies (CFSP)
European Institute for Security Studies
(ISS)
European Union Satellite Centre
(EUSC)
European Defence Agency (EDA)

Seat
Paris/FR

Legal act
Council Joint Action (CFSP)
2001/554 of 20 July 2001
Council Joint Action (CFSP)
2001/555 of 20 July 2001
Council Joint Action (CFSP)
2004/551 of 12 July 2004

Torrejn de
Ardoz/ES
Bruxelles

IIIrd pillar agencies (JHA)

European Police Office (EUROPOL)

Seat
The Hague/NL

Legal act
Council Act of 26 July 1995
(Europol Convention)

European Police College (CEPOL)

Bramshill/UK

Council Decision (JHA)

2000/820 of 22 December 2000

European Body for the Enhancement of The Hague/NL

Judicial Co-operation (EUROJUST)

Council Decision (JHA)

2002/187 of 28 February 2002

Executive agencies (Council Regulation (EC) No 58/2003 (OJ L 11, Seat / Duration
16.1.2003)

Bruxelles / 2006
Education, Audiovisual and Culture Executive Agency
(EACEA)
Executive Agency for Competitiveness and Innovation (EACI) Bruxelles
Executive Agency for the Public Health Programme (PHEA)

Luxembourg / 2005-2010

Research Executive Agency (REA)

Bruxelles / 2008
Trans-European Transport Network Executive Agency (TEN- Bruxelles / 2006-2010 (2015)
TEA)
European Research Council Executive Agency (ERC) (under Bruxelles
preparation)

Prof. dr. sc. Ivan Kopri, Faculty of Law, University of Zagreb

Mr. sc. Anamarija Musa, Faculty of Law, University of Zagreb
Mr. sc. Vedran ulabi, Faculty of Law, University of Zagreb

EUROPEAN STANDARDS IN THE REGULATION OF

SERVICES OF GENERAL INTEREST:
(Quasi) independent regulatory bodies in building of modern capitalism
Summary

A new European model of capitalism is hidden behind the current European

syntagm about transition from the Keynesian state-owner (L'Etat Providence, welfare
state) to the regulatory state which is more work and entrepreneurship oriented (L'Etat
Stratege, workfare state). The new model is characterised by widening space for free
market economy and building new institutional infrastructure of regulated market.
The previously wide public sector, omnipresent public administration, and strong
state have been undergoing deep reforms because of such a development. The public
sector has been facing massive privatisation and controlled liberalisation. In public
administration new institutions independent from the executive and state administration
have been built, with the task to regulate and control new market sectors. Elements of

specific new European model of capitalism could be identified in this far-reaching social
project. Aside of significant national specificities, the European Union bodies try to lead
a common policy in that field of erstwhile public services (i.e. services of general
interest).
By two important policy and legal documents (White book; Bolkenstein
Directive), the EU tries to harmonize policy in that field. Services of general interest
comprise services of general economic interest and non-economic services. Among the
first ones are those provided by the big network industries (transport, postal services,
energy and communications), but water supply, waste disposal, and other economic
activities subject to public service obligations also belong to that group.
Services of general economic interest provided by the big network industries
should comply with basic principles for services of general interest (universal service,
continuity, quality of service, affordability, user and consumer protection), sector-specific
obligations as well as with, subsidiary, general regulation on open and competitive
internal market and state aid. Regulatory agencies are there in order to ensure such
compliance and as a possible institutional solution for many new regulatory,
administrative, legal, technical, and other issues. Along with regulatory competences,
they also have control and decision-making competences in concrete cases.
European regulatory agencies have been developed based on American
independent regulatory commissions and agencies model. The first American body of
that kind, Interstate Commerce Commission, was established in 1887. Regulatory activity
in the European Union constantly becomes stronger: there were four regulatory agencies
in 1992, now there are more than 20 of them. Many new regulatory bodies have been
established in the member states. Establishment and building their capacity is a
component of Europeanisation process in Croatia, too.
In the paper we will describe European regulation of services of general interest
and European regulatory agencies, developmental trends of state regulatory activity,
regulatory agencies (strengths, risks, comparison of European and American agencies,
position in the separation of powers arrangements, protection of entrepreneurs and
consumers, and other issues), situation about regulatory agencies in Croatia, and other
European countries. Paper will be based on Europeanisation, transition, and neo-

institutional theories. The role and effects of regulatory bodies in building a new model
of regulated European capitalism will be especially addressed.
Key words: Services of general interest, regulation, independent regulatory
bodies, Europeanisation, a new European model of capitalism, liberalisation, public
administration

Prof. dr. sc. Ivan Kopri, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu

Mr. sc. Anamarija Musa, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu
Mr. sc. Vedran ulabi, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu

EUROPSKI STANDARDI REGULACIJE SLUBI OD OPEG INTERESA:

(Kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma

Iza suvremene europske sintagme o prijelazu s drave pruatelja javnih usluga,

drave javnih slubi, Keynesijanske drave-vlasnika, odnosno socijalne drave (L'Etat
Providence, welfare state) na dravu stratega i regulatora koja se ponovo okree radu i
poduzimanju (L'Etat Stratege, workfare state, regulatory state) krije novi europski model
kapitalizma. Karakteriziraju ga irenje prostora djelovanja trinih zakonitosti i izgradnja
nove institucionalne infrastrukture reguliranog trita.
Zbog takvog razvoja ranije irok javni sektor, sveprisutna javna uprava i jaka
drava doivljavaju korjenite promjene. Javni je sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji
i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju nove institucije nezavisne od
izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom regulacije i kontrole novih sektora trita. U
tom dalekosenom drutvenom pothvatu naziru se elementi specifinog novog europskog
modela kapitalizma. Uz znaajne nacionalne posebnosti, tijela Europske unije nastoje
voditi zajedniku europsku politiku u tom podruju ranijih javnih slubi odnosno slubi
od opeg interesa.
Svojim policy i pravnim dokumentima (Bijela knjiga; Direktiva Bolkenstein)
Europska unija nastoji harmonizirati politiku u tom podruju. Slube od opeg interesa
obuhvaaju slube od opeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne)

slube. Meu prvima su one koje se pruaju putem velikih sustava ili mrene industrije
(telekomunikacije, potanska sluba, opskrba elektrinom energijom te plinom, kao i
razliite vrste prometa), kao i opskrba vodom, upravljanje otpadom, i brojne druge.
Slube od opeg gospodarskog interesa koje se graanima pruaju putem velikih
sustava podvrgnute su temeljnim naelima za slube od opeg gospodarskog interesa
(univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena, zatita potroaa), zatim
posebnoj, sektorskoj regulaciji za pojedine od tih slubi, kao i, supsidijarno, opim
pravilima o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama. Osiguranju
posebnog pravnog reima i moguem institucionalnom rjeenju brojnih novih
regulacijskih, upravnih, pravnih, tehnikih i drugih pitanja tih slubi slue regulacijske
agencije. One pored regulatornih imaju i nadzorne ovlasti te ovlasti odluivanja u
konkretnim sluajevima.
Europske regulacijske agencije i druga tijela razvile su se po uzoru na nezavisne
regulatorne komisije i agencije u SAD, gdje je prva takva komisija, za regulaciju
meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama, osnovana 1887. Regulacijska
djelatnost na razini Europske unije jaa: umjesto etiri regulacijske agencije koliko ih je
Unija imala 1992. sada ih je vie od dvadeset. Vei dio djelatnosti europskih agencija
odvija se suradnjom s njihovim pandanima u dravama lanicama. Brojna nova
regulacijska tijela osnivaju se i njezinim lanicama. Osnivanje i jaanje njihovog
kapaciteta predstavlja sastavni dio procesa europeizacije i u Hrvatskoj.
U radu e se opisati europska regulacija slubi od opeg interesa, europske
regulacijske agencije i njihov uinak na nacionalnu regulaciju, trendovi u razvoju
regulacijske djelatnosti drave, regulacijske agencije (prednosti, rizici, usporedba
europskih i amerikih agencija, poloaj u sustavu diobe vlasti, zatita prava poduzetnika i
potroaa, viestupanjsko upravljanje), stanje s regulacijskim agencijama u Hrvatskoj i
drugim europskim zemljama. Rad e se teorijski utemeljiti u teoriji europeizacije, teoriji
tranzicije te neo-institucionalnoj teoriji. Posebno e se analizirati uloga i uinci
regulacijskih tijela u stvaranju novog modela reguliranog europskog kapitalizma.
Kljune rijei: slube od opeg interesa, regulacija, nezavisna regulacijska tijela,
europeizacija, novi europski model kapitalizma, liberalizacija, javna uprava