Upoznavanje s novim Zakonom

o opem upravnom postupku

Prof. dr. sc. Ivan Kopri

Upoznavanje s novim
Zakonom o opem
upravnom postupku
Prof. dr. sc. Ivan Kopri

Travanj, 2010.

Copyright 2010 Udruga opina u Republici Hrvatskoj, Zagreb. Ova broura izraena je u
okviru pravnog savjetovalita Udruge opina. Miljenja izraena u ovoj brouri su miljenja
autora i ne izraavaju nuno stajalita Udruge opina u Republici Hrvatskoj.

SADRAJ
1. Znaenje donoenja novog Zakona o opem upravnom
postupku
1.1. Novi ZUP u Hrvatskoj
1.2. Porijeklo i tradicija ZUP-a
1.3. ZUP kao jedan od postupovnih zakona
supsidijarni odnosno opi upravni postupovni zakon
1.4. Povezanost ZUP-a i drugih propisa
1.5. Europeizacija opeg upravnog postupka
1.6. Znaenje ZUP-a za osiguranje efikasnosti javne uprave
1.7. irenje primjene ZUP-a
1.8. Struktura Zakona
2. Temeljne novine novog Zakona o opem upravnom postupku

2.1. Tehnika i terminoloka poboljanja

2.2. Definicija upravne stvari
2.3. Razmjernost (proporcionalnost)
2.4. Pristup javnopravnom tijelu, podacima i obrascima
2.5. Jedinstveno upravno mjesto
2.6. Odluivanje slubene osobe
2.7. Pravna pomo
2.8. Pokretanje upravnog postupka
2.9. Rjeavanje upravne stvari
2.10. Elektronika komunikacija
2.11. Obavjeivanje i dostava
2.12. utnja uprave
2.13. Jamstvo stjecanja prava
2.14. alba
2.15. Prigovor
2.16. Obnova postupka
2.17. Oglaavanje rjeenja nitavim
2.18. Ponitavanje i ukidanje rjeenja
2.19. Izvrenje
2.20. Upravni ugovor
2.21. Pravna zatita od postupanja javnopravnih tijela
2.22. Pravna zatita od postupanja pruatelja javnih usluga
2.23. Izdavanje potvrda
2.24. Konanost rjeenja

3. Zakljuak

1. Znaenje donoenja novog Zakona o

opem upravnom postupku
1.1. Novi ZUP u Hrvatskoj
Hrvatski je sabor donio novi Zakon o opem upravnom postupku (novi ZUP; ZUP10) 27. oujka 2009. Objavljen je u Narodnim novinama (NN) br. 47/09, a stupio
na snagu 1. sijenja 2010. Istog je dana prestao vaiti Zakon o opem upravnom
postupku (stari ZUP; ZUP-91) koji je bio objavljen u NN 53/91. i 103/96., a zapravo
je bio neznatno izmijenjeni Zakon o opem upravnom postupku donesen u doba
socijalistike Jugoslavije 1956. (ZUP-56). Hrvatska je preuzela ZUP-56 u proienoj
verziji iz 1986. Rok do poetka primjene novog ZUP-a (vacatio legis) bio je dui od
osam mjeseci, tijekom kojih su svi koji su ga duni primjenjivati trebali obaviti sve
potrebne pripreme.
Novi ZUP se primjenjuje od 1. sijenja 2010. Prema jednom od temeljnih
naela, nepoznavanje zakona ne umanjuje odgovornost za pogreke u njegovoj primjeni.

1.2. Porijeklo i tradicija ZUP-a

Inae, i ZUP-56 vue porijeklo od ZUP-a Kraljevine Jugoslavije iz 1930. (ZUP-30),
koji se znaajno oslanja na ZUP Republike Austrije iz 1925. godine. ZUP-30 je bio
stavljen izvan snage 1945.
Dakle, od 1930. do danas na naim je podrujima postupanje uprave u rjeavanju
upravnih stvari stalno regulirano opim postupovnim zakonom, osim u razdoblju
1945-1956. No, i tad se ZUP-30 zapravo u znatnoj mjeri primjenjivao, u obliku pravnih pravila.
Osamdeset godina opeg upravnog postupka u Hrvatskoj
Zakon o opem upravnom postupku Kraljevine Jugoslavije 1930-1941. (1945.)
ZUP izvan snage; pravna pravila 1945-1956.
Zakon o opem upravnom postupku FNR Jugoslavije 1956-1991.
Zakon o opem upravnom postupku Republike Hrvatske (preuzeti ZUP) 1991-2009.
Zakon o opem upravnom postupku Republike Hrvatske 2010.
4

1.3. Z
 UP kao jedan od postupovnih zakona supsidijarni odnosno opi
upravni postupovni zakon
Osim ZUP-a, postupanje pojedinih upravnih tijela, postupanje u pojedinim vrstama upravnih predmeta ili pak pojedina postupovna pitanja regulirana su i drugim
zakonima. Broj takvih zakona u Hrvatskoj se od 2006. do 2010. poveao s oko 65
na preko 100. Njima se uglavnom odstupa od odredbi ZUP-a i propisuju drugaija
postupovna pravila.
Najvanija odstupanja propisuju Opi porezni zakon (NN 147/08), Carinski zakon (NN
78/99, 94/99, 117/99, 73/00, 92/01, 47/03, 140/05, 138/06, 60/08, 45/09), Pomorski zakonik (181/04, 76/07, 146/08), Obiteljski zakon (116/03, 17/04, 136/04, 107/07),
Zakon o prostornom ureenju i gradnji (76/07, 38/09), Zakon o mirovinskom osiguranju (NN 102/98, 71/99, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03, 30/04, 177/04,
92/05, 43/07, 79/07, 35/08), Zakon o Dravnom inspektoratu (116/08, 123/08), Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i lanova njihovih obitelji (NN
174/04, 92/05, 2/07, 107/07, 65/09, 137/09), Zakon o komasaciji (NN 10/79, 21/84,
5/87), Zakon o izvlatenju (NN 9/94, 35/94, 114/01, 79/06), Zakon o patentu (NN
173/03, 87/05, 76/07, 30/09). Drugi zakoni manje odstupaju od ZUP-a.
Takva su odstupanja pravno bila mogua zato to je ZUP po karakteru bio supsidijarni zakon, tj. onaj koji se primjenjuje samo ako nema drugih, specifinih postupovnih
pravila, pravila koja vae za pojedinu vrstu upravnih predmeta, pojedinu vrstu upravnih tijela ili pojedino upravno tijelo, odnosno za pojedina postupovna pitanja.
Novi ZUP ne propisuje svoju supsidijarnost, nego je on dakle opi upravni postupovni zakon koji se primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se
pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drugaije, ako je to nuno za postupanje u pojedinim upravnim podrujima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi novog ZUP-a (l. 3/1).
Takva regulacija otvara pitanje brojnih specifinih odredbi posebnih zakona, naroito onih koji vrlo iroko i masovno drugaije reguliraju postupovna pravila u nekoj
vrsti upravnih stvari (npr. porezne i carinske stvari, upravne stvari u podruju graditeljstva, itd.). No, dok su oni na snazi ostaje i dalje situacija da njihove odredbe u
primjeni imaju, barem naelno i zasad, prednost pred odredbama ZUP-a. Nuna je
daljnja i odluna akcija zakonodavca.
Veliki broj zakona koji sada drugaije od ZUP-a reguliraju odreene vrste
upravnih postupaka ili pojedina postupovna pitanja prijeti da ZUP ne postigne svrhu ujednaenog postupanja svih dijelova javne uprave i svih drugih
javnopravnih tijela na jedinstven nain. Daljnjim razvojem zakonodavstva
mora se omoguiti realizacija namjere iz l. 3/1. da se ZUP primjenjuje u
postupanju u svim upravnim stvarima, a da se samo pojedina postupovna
pitanja mogu urediti drugaije, a i to samo pod odreenim uvjetima.
5

1.4. Povezanost ZUP-a i drugih propisa

Valja napomenuti da je s novim ZUP-om usko povezan odreeni broj drugih zakona
i propisa, meu kojima valja izdvojiti sljedee:
1. Zakon o upravnim sporovima (ZUS). Novi ZUS donijet je 2010. (NN 20/10), a stupa
na snagu 1. sijenja 2012. On je funkcionalno vrsto povezan sa ZUP-om, budui da
se njime osigurava sudska zatita prava i pravnih interesa stranaka povrijeenih od
strane javnopravnih tijela. Do te zatite dolazi nakon dovrenja upravnog postupka.
Do stupanja na snagu novog ZUS-a, ostaje na snazi ZUS koji je preuzet 1991. (NN
53/91, 9/92, 77/92). Dok je stari ZUS osigurao zatitu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske kao sudom koji uglavnom bez rasprave sudi o zakonitosti (upravni
spor o zakonitosti), i to u jednom jedinom stupnju, novi ZUS donosi potpuno drugaije ureenje sudskog postupka. Uvode se dva stupnja upravnih sudova, prvostupanjski sudovi i Visoki upravni sud. Oni e suditi temeljem usmene i kontradiktorne
javne rasprave ne samo o zakonitosti nego i o injeninom stanju utvrenom u
upravnom postupku (upravni spor pune jurisdikcije). Protiv presude prvostupanjskog upravnog suda moi e se podnijeti alba Visokom upravnom sudu. Tako e
graani stei mogunost pune sudske zatite od nezakonitih odluka javnopravnih
tijela koje se donose u okviru opeg upravnog postupka, u dva stupnja suenja pred
upravnim sudovima. Ipak, valja upozoriti da do 1. sijenja 2012. situacija ostaje kao
i dosad, tj. sudska je zatita mogua prema starom ZUS-u.
2. Zakon o sustavu dravne uprave (ZSDU; NN 190/03 proieni tekst, 199/03,
79/07). Taj je zakon sustavni zakon koji ureuje temeljna pitanja dravne uprave,
meu njima poslove i organizaciju dravne uprave. Poslovi dravne uprave su klasificirani u neposrednu provedbu propisa, donoenje provedbenih propisa, upravni i
inspekcijski nadzor te druge upravne i strune poslove. ZUP se primjenjuje prilikom
rjeavanja upravnih stvari i izdavanja potvrda, to su oblici neposredne provedbe
propisa, te u inspekcijskom nadzoru, a mogu doi u obzir i prilikom upravnog nadzora. ZSDU propisuje da su prvostupanjska tijela dravne uprave uredi dravne uprave,
po jedan s mjesnom nadlenou za podruje pojedine upanije, osim za Grad Zagreb. Uredi dravne uprave imaju i svoje ispostave (u preko 90 mjesta). Drugostupanjska su tijela dravne uprave ministarstva (16), dravne upravne organizacije (9)
i sredinji dravni uredi (3). Neka od tih sredinjih tijela dravne uprave imaju svoje
podrune jedinice. Tako na primjer Ministarstvo unutarnjih poslova ima policijske
uprave (20 njih na razini upanija) i policijske postaje, Porezna uprava Ministarstva
financija ima podrune urede (20 njih na razini upanija) te ispostave (122), itd.
Jedan od problema s upravnim postupcima u takvim tijelima je u injenici da ona
rjeavaju u upravnim stvarima i u prvom i u drugom stupnju.
6

3. Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (ZLRS; NN 33/01, 60/01

vjerodostojno tumaenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09). Sustav lokalne i podrune (regionalne) samouprave sastoji se od jedinica lokalne samouprave, opina
(429) i gradova (126), te od upanija (20) kao jedinica podrune (regionalne) samouprave. Dio gradova, 15 njih, ima poloaj velikog grada. Specifini poloaj ima
Grad Zagreb, koji ima ovlasti grada, odnosno velikog grada i upanije, a obavlja i
znaajan dio poslova dravne uprave u prenesenom djelokrugu (tako katastarske,
geodetske, imovinsko-pravne, odreene poslove u podruju zatite spomenika kulture i prirode, ope uprave, itd.). Upravne (pojedinane) akte u lokalnoj samoupravi
u pravilu donose upravni odjeli, a eventualno i upravne slube, uz primjenu ZUP-a.
U financijskim pitanjima ti se akti donose po skraenom upravnom postupku (neposredno rjeavanje po novom ZUP-u). O albama protiv upravnih akata koje su
donijela upravna tijela opina i gradova odluuje nadleno upravno tijelo upanije,
a o albama protiv upravnih akata koje su donijela upravna tijela upanija i velikih gradova odluuju ministarstva, osim ako je drugaije propisano. Upravne akte
mogu donositi i predstavnika tijela te opinski naelnik, gradonaelnik i upan, no
protiv njih se ne moe podnijeti alba, nego samo pokrenuti upravni spor.
4. Drugi propisi. Meu druge propise koji su vani za primjenu ZUP-a vrijedi uvrstiti
ponajprije Zakon o upravnoj inspekciji (NN 63/08) i Uredbu o uredskom poslovanju (UUP; NN 7/09), ali i itav niz drugih propisa koji se na ovaj ili onaj nain
veu uz primjenu ZUP-a.
ZUP ureuje vaan dio sustava pravne zatite graana, premda nije jedini
propis o kojem ovisi kvaliteta tog sustava. Za kvalitetno rjeavanje upravnih
predmeta potrebno je poznavati i druge propise, kao i niz drugih aspekata
javne uprave.

1.5. Europeizacija opeg upravnog postupka

O europeizaciji upravnog postupka moe se govoriti s gledita dvaju glavnih pokretaa tog procesa, Europske unije i Vijea Europe, ali i s gledita nastajanja europskog
upravnog prostora. S prvog gledita, razlikuje se djelovanje Europske unije od djelovanja Vijea Europe.
Europska unija (EU; ranije Europske zajednice) djeluje na razliite naine:
1. postoje postupovna naela i pravila koja razliite agencije i drugi organi EU primjenjuju na subjekte s podruja EU, ali i s podruja zemalja kandidatkinja i zemalja
ukljuenih u susjedsku politiku EU, koja mogu djelovati kao svojevrsni uzor i za
druga upravna postupovna pravila.
7

2. u okviru same EU razvio se temeljni skup naela koja vae za sve materije i organe
EU a naziva se europskim upravnim postupkom. Sastoji se od nepisanih naela rairenih u dravama lanicama i od naela iz pisanih pravnih izvora. Meu pisanim
izvorima istie se Povelja o temeljnim pravima Europske unije iz Nice usvojena
2000. Ona utemeljuje pravo na dobru upravu koje znai da svatko ima pravo da
se njegov premet tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru.
Pored Povelje, u oblikovanju europskog upravnog postupka vanu ulogu ima Europski kodeks dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana iz 2001., kao
i Direktiva o slubama (uslugama) u unutarnjem tritu iz 2006. Europski upravni
postupak primjenjuju sudovi EU, Sud prvog stupnja i Sud pravde. Oni ponitavaju
upravne ako su donesene uz bitne proceduralne pogreke, to tom postupku daje
znaenje i snagu. Tako se elementi toga postupka pokazuju prikladnima za kopiranje odnosno preuzimanje i u nacionalna zakonodavstva.
3. Drave lanice u sluajevima kad primjenjuju europsko materijalno pravo (indirektna, decentralizirana provedba europskog prava) pod posebnom su prismotrom
EU. EU i u takvim situacijama trai primjenu odreenih temeljnih postupovnih
naela, kao to su jednakost i efektivnost. Njih je dodatno konkretizirao i tumaio
Europski sud pravde kroz presuivanje konkretnih predmeta. Zato se i u dravama lanicama jedna postupovna pravila primjenjuju u okviru indirektne primjene
europskog prava, a druga u sluajevima kad se primjenjuje domae nacionalno
pravo. Zbog toga u mnogim od tih zemalja dolazi do pribliavanja nacionalnog
upravnog postupovnog prava naelima europskog postupovnog prava.
4. Neka se postupovna rjeenja mogu uzakoniti direktivama EU. Tako Direktiva o
slubama (uslugama) u unutarnjem tritu iz 2006. sadri zahtjeve u pogledu
pojednostavljenja upravnog postupanja, stvaranja toki jedinstvenog kontakta s
upravom, elektroniki poduprtog upravnog postupka te instituta utnje administracije koji bi mogli dovesti do velikih promjena u upravnim sustavima i upravnom postupovnom pravu zemalja lanica.
5. Europski strunjaci meu sobom razmjenjuju iskustva i ideje, koje se zasad posebno odnose na izradu i donoenje kodeksa dobre upravne prakse kao oblika mekog
prava (soft law).
Vijee Europe djeluje upravo stvaranjem upravnih standarda, manje strogih izvora prava,
ponajprije putem preporuka i rezolucija, ali i putem meunarodnih ugovora. Najvaniji
takav ugovor je Konvencija za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda koju je 1997. ratificirala i Hrvatska (NN Meunarodni ugovori 18/97). I Europski sud pravde primjenjuje
tu Konvenciju, odnosno titi temeljna prava kao dio europskog prava, premda EU nije
8

potpisala Konvenciju. No, glavni zatitnik ljudskih prava i sloboda temeljem te Konvencije
je Europski sud za ljudska prava, naravno tek nakon domaih upravnih i drugih sudova, a
u Hrvatskoj i Ustavnog suda. Za utjecaj na primjenu opeg upravnog postupka naroito
treba spomenuti sustav zatite odluivanja u razumnom roku.
Postoji jo jedan put utjecaja na europeizaciju nacionalnog upravnog postupovnog
prava. Rije je o djelovanju Sigme, koja je organizacijski dio OECD-a, a financira
ju Europska komisija. Ona je utvrdila niz standarda opeg upravnog postupka, a
razvila je i detaljnu listu pitanja za provjeru sadraja zakona o opem upravnom postupku. Sigma prati i nadgleda postupak izgradnje upravnih kapaciteta kao jedan od
temeljnih uvjeta za pridruivanje EU, pri emu su njezini standardi i zahtjevi tijekom
vremena sve stroi. Njezine ocjene ulaze u skraenom obliku u izvjetaje o napretku
pojedine zemlje kandidatkinje za lanstvo u EU te u vrlo velikoj mjeri utjeu na odluke europskih tijela tijekom procesa pridruivanja.
Krajnju provjeru s gledita europskih standarda nacionalno ope upravno procesno zakonodavstvo prolazi pred europskim sudovima. Pritom se mora naglasiti da europski sudovi i tijela ne ulaze u detalje nacionalne pravne regulacije
opeg upravnog postupka, koliko prosuuju ishode i uinke njihove primjene.

1.6. Znaenje ZUP-a za osiguranje efikasnosti javne uprave

Opi upravni postupak slui ostvarenju i zatiti prava graana, ali i utvrivanju metode rada u javnom sektoru, odnosno upravne tehnologije. Ona bi morala osigurati
jo dva cilja.
Ponajprije, efikasno ostvarenje nacionalnih zadataka i politikih prioriteta demokratski izabrane vlasti u podizanju nacionalne efikasnosti daleko veu ulogu imaju
dobra sistemska rjeenja, kao to je na primjer dobar postupovni zakon, nego li neki
imaginarni ljudi s posebnim, natprosjenim sposobnostima.
Trei je cilj osobito u novije vrijeme stvaranje povoljne ekonomske i investicijske
klime u zemlji kao cjelini i svakoj pojedinoj lokalnoj i regionalnoj jedinici posebno.
Upravo zato su mnoge europske zemlje u zadnja dva desetljea, nakon 1990., podjednako na europskom zapadu i istoku, donijele nove ili modernizirale ranije zakone o opem upravnom postupku. To su uinile i sve zemlje u okruenju Hrvatske,
kao i na podruju bive Jugoslavije.
U svakom sluaju, upravna tehnologija treba biti svrhovitosna, a uprava koja tu tehnologiju primjenjuje racionalna, efikasna i ekonomina u isti mah.
9

1.7. irenje primjene ZUP-a

Novi ZUP je znaajno proirio primjenu te precizirao tko sve ima dunost primjenjivati njegova postupovna pravila. Novi se ZUP primjenjuje na:

postupanje i rjeavanje svih upravnih stvari (l. 1. te l. 3/1.);

sklapanje upravnih ugovora (odgovarajua primjena; l. 3/2.);
svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz podruja upravnog prava
koje ima neposredan uinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka
(odgovarajua primjena, ako zakonom nije drukije propisano; l. 3/2.)
postupke zatite prava, odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u
kojima pravne osobe koje obavljaju javne slube (pruatelji javnih usluga) odluuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima (odgovarajua
primjena, ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zatita; l. 3/3.).

Upravni
ugovori

Klasini
upravni
postupak

Druga
postupanja
javnopravnih
tijela

Zatita od
pruatelja
javnih
usluga

Preciziranju u primjeni slui i definicija upravne stvari. Upravnom se stvari smatra

svaka stvar (upravni spis ili predmet) u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rjeava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizike ili pravne osobe ili
drugih stranaka neposredno primjenjujui zakone, druge propise i ope akte kojima
se ureuje odgovarajue upravno podruje (l. 2/1). Upravnom se stvari smatra i
svaka stvar koja je zakonom odreena kao upravna stvar (l. 2/2.).
10

ZUP precizira da su ga duna primjenjivati sva javnopravna tijela u okviru svojeg

djelokruga utvrenog na temelju zakona. Rije je o sljedeim tijelima:

tijela dravne uprave,

druga dravna tijela,
tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave,
pravne osobe koje imaju javne ovlasti.

Kako je ve reeno, dravna uprava obuhvaa 48 tijela, od ega 20 prvostupanjskih

ureda dravne uprave i 28 tijela sredinje dravne uprave. Zanimljivo je da velik broj
sredinjih tijela dravne uprave ima svoje podrune jedinice u kojima se vodi velik
broj upravnih postupaka.
Druga dravna tijela obuhvaaju politika tijela (Hrvatski sabor, predsjednik Republike, Vlada, Ustavni sud, sudovi, dravna odvjetnitva, Ured pukog pravobranitelja
i specijalizirani pravobranitelji za djecu, ravnopravnost spolova i osobe s invaliditetom, Dravni ured za reviziju te sva ostala dravna tijela kad rjeavaju u upravnim
stvarima a pojedina pitanja postupka nisu drugaije zakonom ureena).
U opinama, gradovima i upanijama u upravnim postupcima o pravima, obvezama
i pravnim interesima fizikih i pravnih osoba rjeavaju upravna tijela (upravni odjeli i
slube, kao i upravna tijela pod drugim nazivima), a ponekad takoer predstavnika
i izvrna tijela (opinska i gradska vijea, upanijske skuptine, Skuptina Grada Zagreba te opinski naelnici i gradonaelnici, upani i gradonaelnik Grada Zagreba).
Vano je napomenuti da se po ZUP-u postupa u upravnim stvarima u prenesenom
djelokrugu (dakle, u obavljanju poslova dravne uprave povjerenih opinama, gradovima i upanijama), ali i u samoupravnom djelokrugu (kad se donoenjem upravnih
akata izvravaju opi akti koje su donijela lokalna predstavnika tijela, odnosno kad
u upravnim stvarima odluuju sama predstavnika i izvrna tijela).
Pravne osobe s javnim ovlastima duna su postupati po ZUP-u u obavljanju poslova
koji proizlaze iz tih javnih ovlasti. U Hrvatskoj za taj najiri dio javne uprave nema jedinstvene pravne regulacije, osim u odreenim zajednikim pitanjima ili pitanjima zajednikima za jedan dio takvih pravnih osoba (npr. Zakon o plaama u javnim slubama,
NN 27/01; Zakon o ustanovama, NN 76/93, 29/97, 47/99, 35/08); Zakon o udrugama, NN 88/01, 11/02). Jedan dio tih pravnih osoba uvrten je u popis tijela javne vlasti
koji svake godine objavljuje Vlada. Tako se u Popisu tijela javne vlasti za 2010. godinu
nalaze regulacijske i druge agencije (39 tijela s rijeju agencija u nazivu; npr. Hrvatska
agencija za potu i elektronike komunikacije, Agencija za regionalni razvoj, Agencija
za zatitu osobnih podataka, itd.), zavodi koji ne spadaju u tijela dravne uprave (16
11

njih; Hrvatski zavod za hitnu medicinu, Hrvatski zavod za norme, Hrvatski zavod za
mirovinsko osiguranje, itd.), fondovi (6 fondova; Hrvatski fond za privatizaciju, Fond za
regionalni razvoj, Fond za zatitu okolia, itd.), vijea, instituti, dravni arhivi, centri za
socijalnu skrb, komore, itd. No, u skupinu pravnih osoba s javnim ovlastima pripadaju
i druge pravne osobe, koje nisu spomenute meu tijelima javne vlasti. One mogu biti
javne ustanove i ustanove, trgovaka drutva, udruge te pravne osobe sui generis.
Neke od spomenutih pravnih osoba ujedno su i pruatelji javnih usluga. ZUP se,
naime, odgovarajue primjenjuje i u postupcima zatite prava, odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima pruatelji javnih usluga odluuju o njihovim
pravima, obvezama ili pravnim interesima (l. 3/3.). Inae, ti se pruatelji mogu svrstati meu javnopravne i privatnopravne pruatelje. Prema novoj europskoj pravnoj regulaciji sve se slube od opeg interesa dijele u slube od opeg ekonomskog
interesa i na neekonomske slube od opeg interesa.
Za prvu se kategoriju provodi politika privatizacije (prijanjih dravnih monopolista,
kao to su bili Hrvatske telekomunikacije, a jo uvijek su Hrvatske pote, Hrvatska
elektroprivreda, itd.) i liberalizacije (omoguavanja da se i drugi privatni pruatelji
iste vrste usluga pojave na slobodnom tritu, koje sada reguliraju nezavisni regulatori, nezavisne regulacijske agencije i druga nezavisna regulacijska tijela). U drugoj
se pored javnopravnih osoba (javne kole, domovi zdravlja, javna sveuilita, centri
za socijalnu skrb, itd.) takoer pojavljuju privatnopravne osobe, kao to su privatne
kole i fakulteti, privatne zdravstvene i socijalne ustanove, itd. Sve u svemu, pruatelje javnih usluga moe se podijeliti na javnopravne i privatnopravne.
To znai da se kategorije pravnih osoba s javnim ovlastima i pruatelja javnih usluga
djelomino preklapaju. Neke su pravne osobe s javnim ovlastima u jednoj i u drugoj
kategoriji, a neke samo u jednoj od te dvije kategorije. Tako se npr. centri za socijalnu skrb pojavljuju u obje kategorije, Hrvatski zavod za norme samo u kategoriji
pravnih osoba s javnim ovlastima, a telekomunikacijska tvrtka Tele 2 samo u drugoj
kategoriji. U tom pogledu Hrvatskoj predstoji teak posao razdvajanja tih dviju kategorija koje su sada spojene kao sijamski blizanci. U daljnjem tijeku usklaivanja s
europskim standardima one e se morati barem djelomino razdvojiti.
Sve u svemu, tijela i subjekti koji su na ovaj ili onaj nain duni postupati po ZUP-u
mogu se prikazati dijagramom. U sredini su tijela dravne uprave i druga dravna
tijela, slijede tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, pa pravne
osobe s javnim ovlastima, a na kraju privatnopravni pruatelji javnih usluga. Opseg
krugova ne indicira broj upravnih predmeta koji se rjeavaju u pojedinoj kategoriji
tijela, odnosno subjekata.
12

Dravna uprava i
druga dravna tijela
Lokalna i regionalna
samouprava
Pravne osobe s
javnim ovlastima
Privatnopravni pruatelji
javnih usluga

1.8. Struktura Zakona

ZUP-10 se sastoji od 171 lanka koji su sistematizirani u jedanaest dijelova. etiri od
tih jedanaest glava dalje se dijeli na glave (njih 18), dok ak sedam dijelova ne sadri glave (ako se i njih pribroji, onda tih temeljnih strukturnih dijelova ima ukupno
25). Budui da ima ukupno 497 odredbi, ispada da se svaki zakonski lanak sastoji
od prosjeno 2,9 odredbi. Hrvatski ZUP po tome spada meu due takve zakone u
Europi i svijetu. Ipak, on je krai od starog ZUP-a, koji je imao 290 lanaka sa 751
odredbom (2,6 po lanku). Usporedba pokazuje da je novi ZUP za oko 20 % manji
od staroga, mjereno brojem odredbi (normi). Novi ZUP regulira ire podruje, to
se odraava u veem broju dijelova i glava, ali to ini neto ekonominije, s manje
zakonskih lanaka i normi.
ZUP-91

ZUP-10

Broj dijelova

11

Napomena

Broj glava

20

18
(u 4 dijela)

Broj lanaka

290

171

Smanjenje za 119 (41 %)

Broj odredbi

751

497

Smanjenje za 254 (34 %)

Poveanje za 6 (120 %)
7 dijelova ZUP-10 ne sadri glave;
sve zajedno poveanje za 25 %

13

Dijelovi i glave u starom i novom ZUP-u

25
20
15
ZUP -91

10

ZUP -10

lanci i odredbe u starom i novom ZUP-u

800
600
400

ZUP -91

200

ZUP -10

Usporedbom strukture po dijelovima moe se pokazati temeljna slinost, ali i iri

obuhvat novog ZUP-a.

14

ZUP-91

ZUP-10

Temeljne odredbe
Pokretanje i voenje upravnog
postupka
Trei dio:
Rjeavanje upravne stvari
Trei dio: Pravni lijekovi
etvrti dio: Pravni lijekovi
etvrti dio: Izvrenje
Peti dio:
Izvrenje
esti dio:
Upravni ugovor
Sedmi dio:
Pravna zatita od postupanja
javnopravnih tijela i postupanja
pruatelja javnih usluga
[Prvi dio, glava IX. Trokovi poOsmi dio:
Izdavanje potvrda
stupka]
Deveti dio:
Trokovi postupka
Peti dio: Provoenje zakona i prijela- Deseti dio:
Provedba zakona
zne i zavrne odredbe
Jedanaesti dio: Prijelazne i zakljune odredbe
Prvi dio: Ope odredbe
Drugi dio: Prvostepeni postupak

Prvi dio:
Drugi dio:

Temeljna struktura zakona tako je ostala vrlo slina:

- o pe odredbe nazivaju se temeljnima,

- prvostepeni se postupak regulira u dva dijela, tako da se najprije ureuje
pokretanje i voenje postupka, a nakon toga u zasebnom (treem) dijelu rjeavanje upravne stvari,
- pravni lijekovi i izvrenje ostali su regulirani u dva zasebna dijela zakona,
- trokovi postupka, koji su u starom ZUP-u bili regulirani u jednoj od glava, u
novom su regulirani u posebnom (devetom) dijelu Zakona,
- p rovoenje zakona i prijelazne i zavrne odredbe takoer su razdijeljeni u dva
zasebna dijela Zakona.

Dijelovi novog ZUP-a kojih u starom nije bilo su:

-  esti dio, u kojem se regulira institut upravnih ugovora,

- s edmi dio, u kojem se regulira pravna zatita kako od svih javnopravnih tijela,
tako i od postupanja pruatelja javnih usluga,
-o
 smi dio, u kojem se regulira izdavanje potvrda.

Novi instituti i pitanja su vrlo turo regulirani, sa svega 38 odredbi. Na esti, sedmi i
osmi dio zajedno otpada 7,6 % odredbi. Klasina pitanja opeg upravnog postupka
regulirana su puno detaljnije. Najvea panja u regulaciji posveena je prvostupanjskom upravnom postupku, jer se na nj odnosi ak 43,5 % odredbi Zakona (drugi i
trei dio). Broj odredbi po dijelovima zakona moe se i grafiki prikazati.

15

 Prvi dio
Drugi dio
Trei dio
etvrti dio
Peti dio
esti dio
Sedmi dio
Osmi dio
Deveti dio
Deseti dio
Jedanaesti dio

2. Temeljne novine novog Zakona o opem

upravnom postupku
2.1. Tehnika i terminoloka poboljanja
Novi ZUP odlikuje krai izriaj i manje detaljna regulacija, premda se u tome moglo uiniti
i vie. Vrijedilo je razmisliti da se odreena pitanja prepuste regulaciji Uredbe o uredskom
poslovanju, jer su tehnike naravi ili ne reguliraju odnos javnopravnog tijela i graanina
odnosno druge pravne osobe. Rije je, na primjer, o pojedinim pitanjima u vezi:

podnesaka, l. 71-74.,
zapisnika, l. 76.,
obavjeivanja i dostave, l. 83.-95.,
sadraja rjeenja, l. 98.-100.,
rekonstrukcije spisa, l. 78., i dr.).

Takoer, odreene norme mogle su se dodatno pojednostavniti.

Posebno je dobrodolo opremanje svakog zakonskog lanka njegovim zasebnim naslovom. To olakava snalaenje u zakonskom tekstu, daje mu puno veu dozu preglednosti,
omoguava razumijevanje regulacijske namjere i svrhe pojedinog lanka te sili zakonopisca na grupiranje povezanih normi u isti lanak ili lanke povezane u pojedinu cjelinu.
Dolo je takoer do usklaenja zakonske terminologije s organizacijskim i normativnim promjenama, kao i openito do odreenih terminolokih inovacija koje zakon
ine razumljivijim i modernijim. Tako se umjesto rijei organ koristi tijelo, umjesto
dispozitiv izreka, umjesto uviaj oevid, umjesto praznik blagdan, itd.
16

Vrijedi istai koritenje termina kao to su pruatelji javnih usluga (usklaen s europskom terminologijom), jedinstveno upravno mjesto (umjesto engleskog izraza
one-stop-shop), javnopravno tijelo (iroko pokriva javni sektor), upravno pravo (izraz
koji se predugo izbjegavao, a u novom se ZUP-u koristi prilikom odreivanja podruja njegove primjene, l. 3/2.), neposredno rjeavanje (umjesto skraenog postupka;
bolje pogaa jednostavniji prirodu upravnih predmeta, a ne asocira, kao skraeni
postupak, na mogue smanjenje procesne zatite stranke), (elektronski) posluitelj
(umjesto engleske rijei server), itd.

2.2. Definicija upravne stvari

U starom ZUP-u nije bilo definicije upravne stvari. Zakon o upravnim sporovima
(ZUS; NN 53/91, 9/92, 77/92) je dodue definirao upravni akt u materijalnom smislu kao akt kojeg donosi dravni organ i organizacija kad u obavljanju javnih ovlasti
rjeava o stanovitom pravu ili obvezi pojedinca ili organizacije u kakvoj upravnoj
stvari, ali upravnu stvar nije definirao (v. l. 5. i 6/2.). Situacija u kojoj upravna stvar
nije bila definirana vodila je k prevelikoj slobodi Upravnog suda u tumaenju to je
upravna stvar. Sud je to inio uglavnom restriktivno, suavajui sudsku zatitu, a tek
ponekad i ekstenzivno, irei ju i preko mjere koja se moe smatrati prihvatljivom.
U novom ZUP-u upravna je stvar definirana, i to relativno iroko i izriito (l. 2.).
Upravna stvar je svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku odluuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke neposredno primjenjujui zakone,
druge propise i ope akte kojima se ureuje odgovarajue upravno podruje (l.
2/1.), s tim da se upravnom stvari smatra i svaka druga stvar koja je nekim zakonom
izrijekom odreena kao takva (l. 2/2.).
Takva iroka definicija e u velikoj mjeri onemoguiti zloupotrebe prilikom tumaenja, a u vezi opsega sudske zatite prava graana. U njoj su sudovi, domai i europski,
ali i graani i drugi subjekti dobili odreeni oslonac za odluivanje i provjeru sudskog
tumaenja u konkretnim predmetima. Upravna stvar se proiruje tako da obuhvaa
i situacije jednostranog odluivanja javnopravnih tijela o pravnim interesima, to
nesumnjivo suava mogunost da se u tumaenju zauzme stav da se u konkretnom
sluaju ne radi o upravnoj stvari.
Bilo bi dobro da zakonodavac, odnosno svi oni koji pripremaju zakone, to ee,
preciznije i jasnije odrede da su u odreenim sluajevima u pitanju upravne stvari.
Takoer, u svim sluajevima kad je posebnim zakonima propisano da su neki akti
upravni, moe se tumaiti da je u pitanju situacija opisana odredbom l. 2/2. novog
ZUP-a (u vezi s odredbom l. 6/2. ZUS-a).
17

2.3. Razmjernost (proporcionalnost)

U novi je ZUP unijeto naelo razmjernosti (l. 6. st. 1-3.), ukljuivo u izvrenju (l.
145.). To naelo ima porijeklo u europskom pravu, a napose ga Europski sud pravde,
kao i Europski sud prvog stupnja smatraju jednom od temeljnih postupovnih garancija u upravnom postupanju.
Premda nema zapreke da se to naelo primjeni i bez zakonskog propisivanja, kao
to je na primjer uinjeno u presudi Upravnog suda Republike Hrvatske (US-998
/2002-5 od 31. oujka 2005.), propisivanje tog naela predstavlja znaajno zakonsko unaprjeenje. Tako e sva javnopravna tijela biti duna primijeniti ga i neovisno
o pojedinanim i dosad usamljenim pokuajima sudske prakse da ga promovira kao
jedno od temeljnih pravnih naela.
ZUP regulira da se pravo stranke moe ograniiti postupanjem javnopravnih tijela
samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nuno za postizanje
zakonom utvrene svrhe i razmjerno cilju koji treba postii (l. 6/1.). Dakle, svrha
mora biti utvrena zakonom, jednako kao i cilj radi ijeg se ostvarenja poduzima
odreeno djelovanje javnopravnih tijela.
Nadalje, kad se stranci nalae kakva obveza, javnopravno tijelo mora poduzeti one
mjere koje su za stranku povoljnije, ako se njima postie svrha propisa (l. 6/2.).
Javnopravna tijela su duna omoguiti strankama da to lake zatite i ostvare svoja prava, ali da to ne bude na tetu prava treih osoba ni protivno javnom interesu (l. 6/3.).
To se posebno i dodatno naglaava kod izvrenja, koje se mora provesti na nain i
primjenom sredstava koja su najblaa za izvrenika (l. 145.).

2.4. Pristup javnopravnom tijelu, podacima i obrascima

Novi ZUP uvodi jo jedno novo naelo, naelo pristupa podacima i zatite podataka. Javnopravna tijela duna su strankama omoguiti pristup potrebnim podacima,
propisanim obrascima, internetskoj stranici i pruiti im druge obavijesti, savjete i
strunu pomo (l. 11/1.). Time se uvode novi standardi transparentnosti, otvorenosti i javnosti u rad upravnih organizacija i drugih javnopravnih tijela.
U okviru europskih pravnih standarda pravo na pristup dokumentaciji predmeta o
kojem je rije smatra se jednim od temeljnih prava stranke. Ono se uravnoteuje potivanjem povjerljivosti informacija, kao i profesionalne i poslovne tajne. Tako to ureuje Povelja o temeljnim pravima Europske unije u sklopu prava na dobru upravu.
18

ZUP-10 govori o razgledavanju spisa (l. 84.). Pravo obavijestiti se o tijeku postupka
i razgledati spis te o svom troku umnoiti akte iz spisa imaju stranke i druge osobe
koje dokau pravni interes. Ne smiju se umnoavati:

zapisnik o vijeanju i glasovanju lanova kolegijalnih tijela,

nacrt rjeenja,
akti koji su propisima oznaeni odreenim stupnjem tajnosti ili ako
je to protivno interesu stranke ili treih osoba.

drugi

Razgledanje se obavlja u slubenim prostorijama tijela kod kojeg se vodi postupak.

Elektroniki spis moe se uiniti dostupan elektroniki ako su osigurani uvjeti za
zatitu privatnosti stranke. Javnopravno tijelo je duno osigurati tehnike uvjete za
razgledanje e-spisa.
O odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnoavanje spisa donosi se rjeenje, to
otvara put daljnje pravne zatite (alba, itd.).
U tom kontekstu treba spomenuti i standarde utvrene Zakonom o pristupu podacima informacijama (NN 172/03). Pristup informacijama je institucija koja se u
Europi proirila iz skandinavskog prostora, ali se danas smatra dijelom europskog
prava. O irini tog prava postoje razliita tumaenja, u nekim od skandinavskih zemalja javno su dostupni ak i podaci iz poreznih prijava graana. U svakom sluaju,
usprkos dosadanjem napretku u ostvarenju standarda otvorenosti, u Hrvatskoj se
nerijetko, naroito na lokalnoj razini, prijei pristup podacima o, na primjer, broju
i strukturi slubenika, njihovoj strunoj spremi, itd., to je nesumnjivo podatak od
javnog interesa.
No, u l. 11/2. se istie da i otvorenost uprave ima granice. U upravnom postupku se
naime moraju zatititi osobni i tajni podaci, sukladno propisima o zatiti osobnih podataka, odnosno tajnosti podataka. To su ponajprije Zakon o zatiti osobnih podataka (NN
103/03, 118/06, 41/08) i Zakon o tajnosti podataka (NN 79/07) te njihovi pratei propisi. O granicama otvorenosti uprave, dakle, zakonodavac je odluio prilikom donoenja
tih zakona, tako da se ZUP samo naelno poziva na otvorenost uprave i njezine granice.

2.5. Jedinstveno upravno mjesto

Novi ZUP regulira jedinstveno upravno mjesto (l. 22.), ali pritom reducira uobiajeno znaenje i svrhu te upravnotehnike inovacije. Vano je da se pristupilo regulaciji
tog modernog upravnog instituta, ali to nije uinjeno na dovoljno kvalitetan nain.
One-stop-shop ima smisla ako se odredi neku vrstu javnopravnog tijela kod kojeg se
19

moe dobiti irok spektar javnih usluga na jednom mjestu. Takvo javnopravno tijelo
ima pristup razliitim bazama podataka i iroke ovlasti koje mu omoguuju da takve
usluge prui. Prema temeljnoj zamisli, graanin ili poduzetnik mogao bi imati ak i
svojeg osobnog slubenika (poput npr. osobnog bankara ili osobnog lijenika) koji bi
se brinuo o svim njegovim zahtjevima i itavom tijeku svih postupaka u njegovo ime.
Ideja u krajnjoj liniji ide za omoguavanjem spajanja vie upravnih stvari u jedan postupak. Oigledno su opeupravna tijela, kao to su na primjer uredi dravne uprave
u upanijama ili pak same jedinice lokalne samouprave, pogodna mjesta za organizaciju jedinstvenog kontaktnog mjesta graanina i poduzetnika s javnom upravom.
Umjesto toga, jedinstveno upravno mjesto regulirano je u novom ZUP-u kao neka
vrsta potanskog sanduia u koji se ubacuju takvi razliiti zahtjevi stanke, ali se
upravni postupci i dalje vode pred stvarno i mjesno nadlenim javnopravnim tijelima te podnositelj i dalje u tim postupcima ostaje potpuno sam, odnosno s klasinim opunomoenikom odnosno strunim pomagaem kojeg sam angaira (i plati).
Naime, propisano je da ako se za ostvarenje nekog prava stranke treba voditi vie
upravnih ili drugih postupaka, stranci se na jedinstvenom upravnom mjestu omoguuje podnoenje svih zahtjeva. Javnopravno tijelo koje je zahtjeve na taj nain zaprimilo bez odgode e ih dostaviti drugim, nadlenim tijelima (l. 22/1.). Pritom e moi dobiti propisane obrasce, obavijesti, savjete i drugu pomo iz nadlenosti javnopravnog
tijela kod kojeg je utvreno da ima ulogu jedinstvenog upravnog mjesta (l. 22/2.).
No, i dalje se strogo insistira da kad je propisano da u rjeavanju o upravnoj stvari
sudjeluju dva javnopravna tijela ili vie njih, svako od njih duno je postupiti u toj
stvari. Jedino to se, po zamisli novog ZUP-a, smije uiniti jest da se javnopravna
tijela sporazumiju koje e od njih donijeti odluku o upravnoj stvari (l. 21/1.).

2.6. Odluivanje slubene osobe

Novi ZUP propisuje da u upravnom postupku odluuje slubena osoba kojoj je u
opisu poslova voenje postupka ili rjeavanje u upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela (l. 23/1.). Ta osoba mora imati odgovarajuu
strunu spremu, potrebno radno iskustvo i poloen dravni struni ispit (l. 23/2.).
Zakon razlikuje voenje postupka i rjeavanje o upravnim stvarima. U opisima poslova radnih mjesta koja se utvruju ustrojstvenim aktima javnopravnih tijela trebaju biti precizirane postupovne ovlasti i dunosti slubenika koji na tim radnim
mjestima rade.
20

Time se eli izbjei mogunost, kakva je prema ranijim propisima bila vrlo iroka, da se
u rjeavanje o upravnim stvarima upliu politiki dunosnici odnosno osobe koje nemaju potrebna struna znanja i vjetine za rad na upravnim predmetima. Povjeravanje
voenja upravnih postupaka i rjeavanja o upravnim stvarima trebalo bi osigurati:

redukciju

kapilarne politizacije, odnosno utjecaja politikih dunosnika na

konkretne predmete, to je duboko ugraeno u hrvatski upravni sustav,
jaanje samostalnosti i odgovornosti slubenika kojima je u opisu poslova
voenje upravnih postupaka i rjeavanje o upravnim stvarima, jer se sada
ne mogu izgovarati na politike utjecaje i utjecaje sebi hijerarhijski nadreenih slubenika,
jaanje strunih kriterija u radu javne uprave, jer voenje postupaka i rjeavanje o upravnim stvarima ovisi o znanju i vjetinama slubenika, kao i
njegovoj spremnosti na struno usavravanje i daljnje obrazovanje,
uvrenje pravne pozicije graana koji e tee doi u situaciju da nekim
drugim putem ostvare prava ili da im se moe nametnuti obveze ili kakva
nepovoljna rjeenja njihovih situacija,
redukciju korupcije, jer se jasno locira odgovornost za stanje rjeavanja
stvari, kao i za ishode upravnih postupaka,
jaanje javnog interesa, jer se djelovanje javnopravnih tijela ini predvidljivim, a time uvruju i legitimna oekivanja graana.

Naalost, Zakon na kraju odstupa od te koncepcije, po kojoj umjesto elnika javnopravnog tijela, to je po starom ZUP-u i drugim propisima bilo pravilo, upravni
postupak vodi i o upravnoj stvari rjeava obrazovani profesionalac, slubenik. Ako
naime u javnopravnom tijelu nema osobe ovlatene za rjeavanje o upravnoj stvari,
rjeenje donosi elnik tijela (l. 23/3.).
Takvo rjeenje vodi rauna samo o trenutnim okolnostima u hrvatskoj javnoj upravi,
u kojoj postoje male lokalne jedinice i druga slina tijela koja nisu u stanju angairati ni minimalni broj strunog upravnog osoblja. Umjesto toga trebalo je razmisliti
da se male lokalne jedinice uputi da stvaraju zajednika tijela s barem najnunijim
brojem strunih slubenika koji su osposobljeni za voenje upravnih postupaka i
rjeavanje o upravnim stvarima. U protivnom one nisu odrive. Drugim pak pravnim
osobama trebalo je openito mogunost odluivanja o upravnim stvarima uvjetovati time da imaju odreeni minimum strunih slubenika za voenje postupka i
rjeavanje o upravnim stvarima.
Takoer valja istai da ZUP-om nije propisano to je to odgovarajua struna sprema, ni koje je potrebno radno iskustvo. Time je proputena vana prilika da se
21

zatrai bilo pravno bilo upravno obrazovanje (magistarske ili specijalistike strune
razine) kao uvjet strune spreme, kao i barem nekoliko godina iskustva (npr. 2).
U novom ZUP-u nema nikakvog mehanizma osiguranja minimalnih strunih uvjeta,
kao ni propisanog naina utvrivanja i razvoja strunosti voditelja upravnih postupaka. Premda su postojale u ranijim verzijama prijedloga zakona te su norme izbaene iz usvojene verzije ZUP-10.
Premda je na taj nain jedna dobra ideja u nemaloj mjeri dezavuirana, ostaje ova
novina kao poticaj razmiljanju o depolitizaciji i profesionalizaciji javne uprave kao
jednom od temeljnih problema. Uostalom, odredbu l. 23/3. trebalo bi restriktivno
tumaiti, tako da se elnik tijela pojavi kao osoba koja rjeava o upravnoj stvari
samo onda kad, na primjer, u datom trenutku nema niti jednog slubenika jer su
svi na bolovanju, a i to samo jedno krae razdoblje dok se ne zaposli slubenik radi
zamjene bolesnih slubenih osoba.
U promoviranju odluivanja od strane slubene osobe vanu ulogu trebala bi imati
edukacija, ali i djelovanje upravne inspekcije koja bi trebala onemoguiti svaki pokuaj politizacije i drugih ne-strunih utjecaja na rjeavanje o upravnim stvarima.

2.7. Pravna pomo

Premda je i stari ZUP regulirao pravnu pomo (l. 40-41., 161.), novi je Zakon unio
odreene pozitivne promjene u regulaciju tog instituta (l. 26-29.). Ponajprije, sada
je preciznije regulirano da se taj institut odnosi na sva javnopravna tijela koja su
duna pruati pomo svim drugim javnopravnim tijelima, naravno u okviru svojeg djelokruga i nadlenosti (l. 26/1.). Javnopravna su tijela ne samo tijela dravne
uprave i druga dravna tijela, nego i tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne)
samouprave te pravne osobe (ustanove, agencije, udruge ) s javnim ovlastima (l.
1.). Stari je ZUP naime spominjao dravne organe, ustanove i druge pravne osobe s
javnim ovlastima, ali ne i jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Takoer, novi ZUP ire regulira pravnu pomo sudova: javnopravno tijelo moe traiti od sudova dostavu spisa, isprava i podataka koji su potrebni za voenje postupka
(l. 26/4.). Raniji je ZUP tu mogunost restriktivno regulirao:

pravna pomo od sudova mogla se traiti samo u okviru posebnih propisa,

iznimno se moglo traiti dostavu sudskih spisa,

sudovi su imali obvezu dostavi spise samo ako se time ne ometa sudski
postupak o emu su mogli odluiti sami,

sudovi su mogli odrediti rok u kojem se spisi moraju vratiti (l. 41/3. ZUP-91).
22

Sada svako zamoljeno tijelo, pa i sud, moe odbiti pruiti pravnu pomo samo kad
je to zakonom propisano, a u svakom sluaju mora navesti razloge zbog kojih se
pravna pomo uskrauje (l. 28.).
Takoer, uzeto je u obzir da se sva javnopravna tijela ne financiraju na isti nain, a da
pruanje pomoi drugim tijelima uzrokuje odreene trokove u vidu trokova rada,
materijala, usluga i slino. Ti se trokovi ne plaaju samo ako se naknauju iz prorauna. U drugim sluajevima ih tijelo koje je trailo pomo naknauje zamoljenom tijelu
(l. 29.). Odredbe su ipak manjkave, jer je trebalo uzeti u obzir da dravni proraun i
lokalni prorauni nisu jedno te isto. Ovako se moe dogoditi da opine, gradovi i upanije same snose trokove pruanja pomoi drugim javnopravnim tijelima, ukljuujui i
dravna tijela, premda je njihov proraun neovisan od dravnog prorauna.
Pravna se pomo moe zatraiti i od tijela druge drave, kako to reguliraju meunarodni ugovori, odnosno temeljem uzajamnosti koju u sluaju potrebe utvruje tijelo dravne uprave u ijem su djelokrugu vanjski poslovi (l. 26/5.). Time su neznatno pojednostavljene i popravljene odredbe starog ZUP-a o meunarodnoj pravnoj pomoi.

2.8. Pokretanje upravnog postupka

Odredbe o pokretanju upravnog postupka (l. 40-46.) sline su odredbama starog ZUP-a
o istim pitanjima. Postupak se pokree na zahtjev stranke ili po slubenoj dunosti. Ako je
pokrenut na zahtjev stranke, smatra se pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva.
Ako se pokree po slubenoj dunosti, smatra se pokrenutim kad slubena osoba javnopravnog tijela poduzme bilo koju radnju sa svrhom voenja postupka (l. 40.).
U pogledu pokretanja postupka po slubenoj dunosti slina je odredba postojala i
ranije (upravni postupak je pokrenut im je nadleni organ izvrio ma koju radnju u
cilju voenja postupka, l. 125/1.).
U pogledu pokretanja postupka po zahtjevu stranke, precizira se trenutak pokretanja postupka, to je vano za raunanje rokova za rjeavanje o zahtjevu. Time se titi
stranku i njezin legitimni interes za rjeavanjem o upravnoj stvari u zakonskom roku.
U sluaju kad se utvrdi da ne postoje zakonske pretpostavke za pokretanje postupka na
zahtjev stranke, zahtjev e se odbaciti rjeenjem (l. 41/2.). Ranije se o tome donosio
zakljuak protiv kojeg je bila doputena posebna alba (l. 125/2.). Praktino, situacija
za stranku ostaje slina, ali je odredba novog ZUP-a koncepcijski bolja, jer se rjeenjem
o odbacivanju zahtjeva odreeni upravni predmet zapravo zavrava. I protiv tog rjeenja je, kao i protiv svakog prvostupanjskog rjeenja, doputena alba (l. 105.).
23

Postupak se moe pokrenuti i javnom objavom (l. 43.; raniji je ZUP koristio izraz
javno priopenje, l. 128.). Za razliku od starog ZUP-a, ZUP-10 bolje titi pravnu
poziciju graana u takvim situacijama, jer precizira:

uvjete kad se postupak moe pokrenuti na taj nain (kad su stranke nepo-

sadraj javne objave (naznaka upravne stvari, osobe na koje se odnosi, na-

in sudjelovanja tih osoba u postupku, popis isprava koje treba poslati ili
ih osobno dostaviti, upozorenje na posljedice neodaziva na javnu objavu u
odreenom roku),
rok za odaziv stranaka (najmanje 30 dana),
odreivanje da se objava mora oglasiti na nain koji e pozvanim osobama
omoguiti saznanje o javnoj objavi (odgovarajue slubeno glasilo, sredstva javnog priopavanja ili drugi prikladni nain), to se u kasnijem tijeku
postupka moe naravno intersubjektivno provjeriti.

znate ili je takav nain propisan zakonom),

Odreeno poboljanje u odnosu na stari ZUP, ali i u odnosu na ZSDU i ZLRS, novi
ZUP je unio odredbama l. 42. o pokretanju postupka po slubenoj dunosti temeljem predstavki i drugih obavijesti graana.
ZSDU ureuje odnose graana i dravne uprave vrlo naelno i prilino neadekvatno.
Njegovi su nedostaci uzrokovali pojavljivanje niza posebnih zakona koji su regulirali odreena pitanja toga odnosa na puno precizniji nain (tako npr. pristup informacijama i
druga pitanja). U ZSDU se spominju prigovori i pritube graana (l. 89.), dok se o predstavkama ne govori. U odreenim sluajevima svi zainteresirani mogli bi dati primjedbe
na nacrte propisa, ali je i to regulirano vrlo openito, kao mogunost (l. 84/2.). Itd.
Slino i ZLRS ureuje podnoenje prigovora i pritubi (l. 26.) te mogunost predlaganja lokalnom predstavnikom tijelu donoenja odreenog akta ili rjeavanja
odreenog pitanja (l. 25/2.).
Novi ZUP propisuje da se prilikom ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po slubenoj dunosti mora uzeti u obzir predstavke i druge obavijesti koje
upuuju na potrebu zatite javnog interesa. Takve bi predstavke i obavijesti mogli
podnositi graani, udruge civilnog drutva, kao i svi drugi subjekti.
Ako se ne prihvati takva inicijativa graana, javnopravno tijelo mora o tome obavijestiti
podnositelja najkasnije u roku od 30 dana od podnoenja predstavke ili obavijesti. Na
takvu obavijest podnositelj ima pravo podnijeti prigovor javnopravnom tijelu u roku od 8
dana od dana primanja obavijesti te u sluaju kad uope nije dobio odgovor u roku.
24

2.9. Rjeavanje upravne stvari

Slino kao to je stari ZUP razlikovao skraeni od posebnog ispitnog postupka, novi
ZUP razlikuje neposredno rjeavanje (l. 48-50.) i ispitni postupak (l. 52.).
Neposredno je rjeavanje predvieno za sluajeve jednostranakih upravnih stvari, pod odreenim dodatnim uvjetima. Drugim rijeima, ako u postupku sudjeluju
stranke s protivnim interesima, mora se provesti ispitni postupak (l. 48. i 51/1.).
Ako je postupak pokrenut po slubenoj dunosti, neposredno je rjeavanje mogue
u dvije grupe sluajeva:

ako se injenino stanje moe utvrditi na temelju slubenih podataka, a
nije potrebno izjanjenje stranke,

ako je to nuno za poduzimanje hitnih mjera radi zatite ivota i zdravlja
ljudi ili imovine vee vrijednosti koje se ne mogu odgaati, ako je to u
javnom interesu, a injenice su utvrene ili uinjene vjerojatnima (l. 49.).
Ako je postupak pokrenut na zahtjev stranke, neposredno rjeavanje dolazi u obzir
opet u dvije grupe sluajeva:

kad je stranka ve u zahtjevu navela sve injenice ili podnijela potrebne
dokaze na temelju kojih se moe utvrditi injenino stanje, ili ako se to
moe utvrditi temeljem opepoznatih injenica ili slubenih podataka javnopravnog tijela,

kad je propisano da se stvar moe rijeiti na temelju injenica ili okolnosti
koje nisu potpuno dokazane ili se dokazima samo posredno utvruju pa su
injenice ili okolnosti uinjene vjerojatnima, a iz okolnosti sluaja proizlazi
da se zahtjevu stranke moe udovoljiti (l. 50.).
Posebni ispitni postupak provodi se u tri sluaja:

kad je to nuno za utvrivanje injeninog stanja,

u postupcima u kojima stranke imaju protivne interese (kontradiktorne
upravne stvari),

kad se mora omoguiti strankama ostvarenje i zatitu njihovih prava i
pravnih interesa (l. 51/1.).
Svrha je ispitnog postupka utvrditi injenino stanje te dati priliku strankama sudjelovati i oitovati se u vezi injenica i okolnosti vanih za rjeavanje o upravnoj stvari
sve do donoenja odluke. U provedbi ispitnog postupka vano mjesto ima usmena
rasprava (l. 54.) koja je regulirana u znatno manje odredbi nego u starom ZUP-u
(l. 149-158.).
25

Za oekivati je da e se, kao i dosad, u veini upravnih postupaka o upravnoj stvari moi neposredno rijeiti, jer je veina njih doista jednostavnije naravi odnosno
uvjeti za neposredno rjeavanje u statistiki velikom broju sluajeva doista su u
praksi ispunjeni.

2.10. Elektronika komunikacija

Novi ZUP je omoguio elektroniku komunikaciju (l. 41/1. i 75.), obavjeivanje i
dostavu elektronikim putem (l. 83/2., 84/3. i 94.), to je vaan korak u ostvarenju
koncepta e-uprave u Hrvatskoj.
Prema odredbama l. 75., s javnopravnim tijelom se moe komunicirati i u elektronikom obliku, s tim da se podnesci koji se dostave s elektronikim potpisom smatraju
kao da su vlastoruno potpisani (st. 1. i 2.). Time prestaje potreba dostavljanja podnesaka u pisanom obliku s vlastorunim potpisom. Vrijedi napomenuti da je elektroniki
potpis reguliran Zakonom o elektronikom potpisu (NN 10/02, 80/08).
Takav se podnesak smatra podnesenim kad je zabiljeen na posluitelju (kompjutorskom sustavu koji podrava kompjutorsku komunikaciju) poiljatelja (l. 75/3.). Na
taj se nain titi pravna pozicija graana, koji ne snosi rizik nemogunosti ostvarenja
istodobne veze izmeu posluitelja kojim se koristi on kao poiljatelj i posluitelja
kojim se koristi javnopravno tijelo. Ta je odredba u neku ruku analogna odredbi l.
102/2. da se podnesak upuen potom preporueno ili telegrafskim putem smatra
predanim organu kojem je upuen na dan predaje poti.
ZUP uzima u obzir i mogunost da se u oblikovanju elektronikog podneska, u ostvarenju elektronske veze ili u otvaranju podneska u elektronikom sustavu javnopravnog tijela dogode iskrivljenja i druge greke na podnesku. Ako se u javnopravnom tijelu iz tehnikih razloga ne moe proitati podnesak u elektronikom obliku, o tome
e obavijestiti poiljatelja. On je duan ponovno poslati podnesak u ispravnom elektronikom obliku ili ga dostaviti na drugi nain u odreenom roku, pa ako to ne uini
u tom roku, smatra se da podnesak nije ni podnesen (l. 75/4). Izraz tehniki razlozi
nije jasan te otvara mogunost zloupotrebe, koja naalost ide na teret stranke.
Posebno se, izrijekom otvara mogunost da se zahtjev za pokretanje postupka dostavi elektronikim putem, koji se izjednaava s neposrednom predajom i slanjem
potom (l. 41/1.).
Na drugoj strani, novi ZUP omoguava obavjeivanje i dostavu elektronikim putem. Obavjeivanje i dostava tim putem smatra se obavljenim u trenutku kad je za26

biljeeno na posluitelju za primanje elektronskih poruka onoga koga se obavjeuje

(l. 83/2. i l. 94/3.). Time se opet titi graanina, a rizik neostvarenja elektronske
veze ide na teret javnopravnog tijela.
Dostava elektronikim putem moe se obaviti na zahtjev stranke, uz njezin izriiti
pristanak te kad je to propisano zakonom (l. 94/1.). Drugim rijeima, novi ZUP
omoguuje ali ne stimulira elektroniku komunikaciju te ju smatra nekom vrstom
mogunosti koja ostaje na raspolaganju strankama po njihovoj volji.
Valjalo je razmisliti da se itave kategorije stranaka (npr. javna i privatna poduzea,
javne i privatne ustanove, pa i druge pravne osobe) obvee na elektronsko komuniciranje, jer ono jako poveava mogunost postizanja efikasnosti u slubenoj komunikaciji, a onemoguava zloupotrebu procesnih prava, naroito kod obavjetavanja
odnosno dostave. Za nadati se da e se to uiniti posebnim zakonima ili eventualnom novelom ZUP-a.
Elektronika se dostava moe obaviti u bilo koje vrijeme (l. 94/2.), dakle, svakoga
dana u bilo koje doba bez obzira na odredbe o radnom vremenu, blagdanima i neradnim danima, itd. Dostava se inae moe obaviti samo radnim danom u vremenu
od 8,00 do 20,00 sati, osim kad postoje osobito vani razlozi da se dostava obavi i u
drugo vrijeme (l. 92.). Za napomenuti je da se takvom regulacijom mogunosti obavljanja elektronike dostave jako destimulira stranke da zahtijevaju ili pristanu na nju.
Ako se spis predmeta vodi u elektronikom obliku (e-spis), javnopravno tijelo je
duno osigurati tehnike uvjete za njegovo razgledanje (l. 84/3.).
U svakom sluaju, sva javnopravna tijela moraju temeljem novog ZUP-a osigurati tehnika sredstva i mogunosti elektronike komunikacije, podnoenja, obavjeivanja i dostave, kao i ljude koji e biti zadueni za taj oblik komunikacije. To napose podrazumijeva
nabavu kompjutora, kompjutorskih programa, internetske veze, odravanje ispravnosti
sustava elektronike komunikacije, aurnog praenja elektronike pote, itd.

2.11. Obavjeivanje i dostava

ZUP-10 uvodi novi institut obavjeivanja, poputajui zahtjevima da se komunikacija javnopravnih tijela i graana pojednostavni, ubrza i uini to efikasnijom. Naime, u velikom broju predmeta graani i drugi subjekti izbjegavaju dostavu, jer se
trai osobna dostava, a nemogue je osigurati takav kompliciran nain uruenja. U
osnovi problema su komplicirana pravila, nemogunost osiguravanja pravilnog rada
dostavljaa (potanska se sluba takoer mora privatizirati i liberalizirati), fizika ne27

dostupnost osoba kojima se dostavljaju pismena, nesreeno stanje sa slubenim

evidencijama prebivalita i boravita, itd. Regulacija novog ZUP-a moe se i grafiki
pokazati, s tim da veliina dijela pridruena pojedinom nainu dostave nije statistiki utemeljena nego samo ilustrativna.

Osobna dostava
Posredna dostava
Elektronika dostava
Javna objava

Obavjeivanje se provodi radi upoznavanja stranaka i drugih sudionika s tijekom i

radnjama u postupku. To se moe uiniti:

usmeno,

elektronikim putem,

neposrednim uruenjem pismena, te

slanjem pismena potom ili na drugi prikladni nain (npr. po dostavljau
javnopravnog tijela), po pravilima o posrednoj dostavi (l. 83).
U okviru obavjeivanja se regulira i pravo na razgledavanje spisa, to je trebalo uiniti u nekom drugom dijelu Zakona, jer regulira jedno od temeljnih prava stranke
sukladno europskim pravnim standardima.
ZUP-10 je uvodei novi pojam obavjeivanja zapravo ostao na konceptu dostave
iz starog ZUP-a, uz omoguavanje elektronike dostave i blago pojednostavljenje
postupka dostave. Pritom ak koristi stare nazive, razlikujui osobnu dostavu (l.
85.) od posredne dostave (l. 86.).
Osobna dostava se mora provesti kad od obavljanja poinje tei rok koji se ne
moe produiti te kad je propisana. Postupak osobne dostave je sljedei:

Pokuava se osobna dostava naslovljenoj osobi na mjestu dostave.

Ako dostavlja ne zatekne osobu kojoj se pismeno osobno dostavlja, ostavit e pisanu obavijest toj osobi da u odreeni dan i sat bude na mjestu
dostave radi primanja pismena te da do tog dana moe sama podii pismeno na odreenom mjestu. Tu e obavijest ostaviti u potanskom sanduiu ili pretincu ili kod osobe zateene na mjestu dostave.
28

Ako

dostavlja u naznaeno vrijeme ne pronae naslovljenu osobu ili ako

ona odbije primiti pismeno, dostavlja e ostaviti pismeno u potanskom
sanduiu ili pretincu ili, ako ga nema, na vratima ili drugom za primatelja
vidljivom mjestu. Tada mora na dostavnici uz ostavljeno pismeno naznaiti razlog takve dostave te dan i sat kad je ostavio pismeno, a i potpisati se. Time se smatra da je osobna dostava obavljena. Naslovljena osoba
moe dokazivati da iz opravdanih razloga nije mogla primiti pismeno (npr.
bila je na bolnikom lijeenju ili na slubenom putu u inozemstvo).

Posredna dostava obavlja se na sljedei nain:

Pokuava se dostava naslovljenoj osobi na mjestu dostave.

Ako ju dostavlja ne zatekne na tom mjestu, pismeno se moe uruiti
odraslom lanu kuanstva, osim ako je taj sudionik u istom postupku s
protivnim interesom.

Ako taj lan ne eli preuzeti pismeno ili nije u mogunosti predati pismeno
naslovljenoj osobi, pismeno se ostavlja u potanskom sanduiu ili pretincu naslovljene osobe. Mora se naznaiti dan i nain dostave na dostavnici.
Elektronika dostava mogua je pod uvjetima iz l. 94. ZUP-10 (v. i 2.10.).
Postoji i mogunost dostave javnom objavom, koja se obavlja kad je to propisano
ili su drugi naini dostave nemogui ili neprikladni. Ona se obavlja:

stavljanjem pismena na oglasnu plou javnopravnog tijela,

objavom pismena u dnevnim novinama,

objavom na internetskoj stranici javnopravnog tijela,

na drugi prikladni nain.
U svim tim sluajevima, dostava se smatra obavljenom istekom osmog dana od
dana javne objave.

2.12. utnja uprave

Rok za donoenje i dostavu upravnog akta stranci u novom je ZUP-u odreen dvojako:

30 dana od dana podnoenja urednog zahtjeva, ako je rije o neposrednom rjeavanju na zahtjev stranke,

60 dana, ako se vodi ispitni postupak na zahtjev stranke.
Ako stranci u tim rokovima nije dostavljeno rjeenje, ona ima pravo izjaviti albu,
odnosno pokrenuti upravni spor (l. 101.).
Pozitivna fikcija, da se zahtjev protekom roka smatra prihvaenim, vezana je uz posebne
zakone bez njih ta norma ZUP-a ostaje prazno slovo na papiru. Uz to, pozitivna fikcija
29

vezana je samo uz postupke koji su pokrenuti na zahtjev stranke, zahtjev je uredan, a

javnopravno je tijelo ovlateno neposredno rijeiti upravnu stvar (l. 102/1.). Ako bi svi ti
uvjeti bili zadovoljeni, stranka bi imala pravo traiti da javnopravno tijelo donese rjeenje
kojim se utvruje da je zahtjev stranke usvojen, a javnopravno tijelo bi takvo rjeenje bilo
duno izdati u daljnjem roku od 8 dana od dana traenja stranke (l. 102/2.).
Time je reguliran institut utnje uprave. Ureen je dosta konzervativno pa ne potie
upravne organe na ubrzavanje postupka ak ni u predmetima u kojima je mogue neposredno rjeavanje. Poloaj stranke koja ima pravo izjaviti albu, odnosno pokrenuti
upravni spor u osnovi nije popravljen u odnosu na sustav negativne fikcije staroga ZUP-a
u kojem se nerjeavanje u roku smatra odbijanjem zahtjeva stranke (l. 218/2.).
Pozitivna fikcija je pak prema odredbi l. 102/1. vezana uz posebne zakone koji e ju
moda propisati, a moda i nee. U hrvatskom zakonodavstvu ve postoje zakoni
koji u sluaju neaktivnosti uprave sadre predmnijevu usvajanja zahtjeva stranke,
kao to je npr. Zakon o udrugama (l. 17.; NN 88/01, 11/02 ispravak), ali i neki
drugi. Za nadati je da e se paralelno s jaanjem administrativnih kapaciteta broj
takvih sluajeva poveavati.
Isto je tako injenica da se u itavoj Europskoj uniji vodi intenzivna rasprava o potrebi ubrzanja upravnih postupaka te da odreeni europski pravni izvori preferiraju
pozitivnu fikciju. Takva nastojanja zasad ne ide za pozitivnom fikcijom u svim, nego
u odreenim vrstama upravnih stvari, ponajprije onima vezanima uz poetak djelovanja poduzetnika i poduzea.

2.13. Jamstvo stjecanja prava

Novi ZUP uvodi institut jamstva (l. 103.). Jamstvom javnopravno tijelo jami stranci budue stjecanje odreenog prava. No, to je mogue uz ispunjenje vrlo
strogo odreenih uvjeta. Mogunost jamenja postoji samo kad to propisuje neki
posebni zakon. Ne smije biti protivno javnom interesu ili interesu treih osoba. Ono
e obvezivati dravu (javnopravno tijelo) samo ako su pravna osnova i injenino
stanje u bitnome jednaki u trenutku donoenja rjeenja o jamstvu i trenutku stjecanja prava na koje se jamstvo odnosi.
Time se u nekim situacijama eli pravnu poziciju graanina ili druge stranke uiniti razumno vrstom i neovisnom o asovitim promjenama volje javnopravnog tijela koje bi
stranci moglo nanijeti odreenu materijalnu, pravnu ili kakvu drugu tetu, odnosno staviti ju u nerazumno tegobnu poziciju. Npr. graaninu se moe dati jamstvo da e dobiti
hrvatsko dravljanstvo ako odustane od stranog dravljanstva (ve propisano odredbom
30

l. 8a. Zakona o hrvatskom dravljanstvu, NN 53/91, 70/91 ispravak, 28/92, 113/93

Odluka Ustavnog suda, 4/94 ispravak Odluke Ustavnog suda); poduzetniku i graaninu bi se moglo jamiti da e dobiti akt potreban za graenje ako izgradi prilaznu cestu
do svoje parcele (zasad ne postoji takva odredba u zakonodavstvu), itd.
O jamstvu se odluuje rjeenjem te se u tom pogledu i na nj primjenjuju sve odredbe ZUP-a koje se tiu rjeenja, pravnih lijekova, itd. U svakom sluaju, koritenje tog
novog instituta ovisi o drugim zakonima, kojima se ono moe omoguiti u pojedinim
stvarima i pod posebno odreenim uvjetima. Za nadati se da e zakonodavac prepoznati situacije u kojima je vano graanima i poduzetnicima dati jasne, vrste i dovoljno vremenski trajne garancije da mogu ostvariti svoje na zakonu utemeljene interese.
Pristup samog ZUP-a je pretjerano ograniavajui i oprezan pa u tome otvara i mogunosti zloupotrebe te u samom nainu regulacije otvara mogunost da se pozitivni potencijali tog novog instituta u velikoj mjeri anuliraju. Naime, jamstvo ne
obvezuje ako su se u vremenu u kojem bi ono trebalo vaiti bitno izmijenili pravna
osnova i injenino stanje (l. 103/3.).
No, to je bitna izmjena? I zato stranka mora biti ovisna o promjenama pravne osnove?
Ako bi se odreena osoba na primjer upustila u osnivanje muzeja, kole, zdravstvene
ustanove, visoke kole ili sveuilita, ona bi mogla kad bi to zakonom bilo propisano
dobiti jamstvo da e moi pokrenuti tu djelatnost ako ispuni odreene uvjete. No,
zakonodavac bi mogao u vrijeme vaenja jamstva odrediti drugaije uvjete pa bi prema
odredbi l. 103/3. jamstvo prestalo obvezivati javnopravno tijelo. Ne treba posebno isticati kolika bi teta time nastala tom subjektu, a moda ak i javnom interesu.

2.14. alba
alba je i u novom ZUP-u ostala redovni pravni lijek koji se moe izjaviti protiv prvostupanjskog rjeenja, ako zakonom nije iskljuena, kao i kad rjeenje nije doneseno
u zakonom propisanom roku (l. 105.).
Novost je da se stranka moe odrei prava na albu, odnosno od nje odustati. Odrei se
moe od dana primitka prvostupanjskog rjeenja do dana isteka roka za izjavljivanje albe,
u pisanom obliku ili usmeno na zapisnik (l. 106/1.). Odustati od albe moe sve do otpreme rjeenja o albi (l. 106/3.). Odricanje i odustajanje od albe neopozivi su (l. 106/5.).
Novi je ZUP ograniio mogunost stalnog vraanja predmeta prvostupanjskom tijelu te obvezao drugostupanjsko tijelo da poniti rjeenje i samo rijei o upravnoj
stvari kad su ispunjene zakonske pretpostavke. Te su pretpostavke sljedee:
31

u prvostupanjskom su postupku injenice nepotpuno ili pogreno utvrene,

nisu

uzeta u obzir pravila postupanja koja bi bila od utjecaja na rjeavanje

stvari,
izreka prvostupanjskog rjeenja je nejasna ili proturjena obrazloenju,
pogreno je primijenjen materijalni propis temeljem kojeg se rjeava stvar
(l. 117/1.).

Drugostupanjsko tijelo moe ponititi rjeenje i vratiti predmet prvostupanjskom

tijelu u dva sluaja:

kad je s obzirom na prirodu upravne stvari nuno neposredno rjeavanje
prvostupanjskog tijela (l. 117/2.),

kad je pobijano rjeenje donijelo nenadleno tijelo u tom se sluaju predmet dostavlja prvostupanjskom tijelu nadlenom za rjeavanje (l. 117/3.).
S obzirom na nedovoljno preciznu odredbu l. 117/2. moe se temeljem dosadanje
prakse oekivati da e drugostupanjska tijela pokazivati sklonost (i dalje) vraati
predmete prvostupanjskim tijelima pozivajui se da je to nuno s obzirom na prirodu upravne stvari. Naravno, u nekim vrstama stvari takva praksa je ak i normalna,
pa i poeljna. Tako e napose biti u situaciji kad upravna tijela upanija odluuju o
albama protiv prvostupanjskih rjeenja upravnih tijela opina i gradova, a sama
zapravo ne raspolau adekvatnom strunou u materiji o kojoj je rije.
No, u mnogim drugim upravnim podrujima takva praksa bi mogla znaiti tek puko
izvrdavanje dobrih namjera novog ZUP-a.

2.14. Prigovor
Prigovor je novi redovni pravni lijek kojeg ureuje ZUP-10. Razlikuju se etiri podvrste
prigovora i propisuju razliita pravila. Rije je o sljedeim varijantama prigovora:

1. prigovor protiv obavijesti podnositelju predstavke odnosno obavi-

jesti kojom ga se obavjetava da na temelju predstavke odnosno obavijesti ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po slubenoj dunosti.
Prigovor se podnosi u roku od 8 dana od dana primanja obavijesti, ako
podnositelj nije zadovoljan odgovorom, a moe se podnijeti i u sluaju ako
u propisanom roku podnositelj nije dobio odgovor (l. 42.).

2. prigovor zbog neispunjavanja obveza javnopravnog tijela iz uprav-

nog ugovora, koji se izjavljuje i predaje tijelu koje obavlja nadzor nad tijelom s kojim je ugovor sklopljen. Tim se prigovorom trai ispunjenje ugo32

vorne obveze javnopravnog tijela, a moe se traiti i naknada tete nastale

neispunjavanjem ugovora. O njemu se odluuje rjeenjem protiv kojeg se
moe pokrenuti upravni spor (l. 154.).

3. prigovor radi zatite od postupanja javnopravnih tijela kad se ne donosi

rjeenje. Rije je o sluajevima kad osoba smatra da joj je nekim postupanjem
javnopravnog tijela iz podruja upravnog prava, o kojem se ne donosi rjeenje, povrijeeno pravo, obveza ili pravni interes. Prigovor se moe podnijeti sve
dok traje takvo postupanje ili traju njegove posljedice (l. 156.). Tu je rije i o
sluajevima kad javnopravno tijelo odbije izdati obavijest u pisanom obliku
na zahtjev zainteresirane osobe o uvjetima, nainu i postupku ostvarivanja ili
zatite njezinog prava ili pravnog interesa u odreenoj upravnoj stvari ili takvu
obavijest u roku od 15 dana jednostavno ne izda. Prigovor se moe podnijeti u
roku od 8 dana od dana kad je tijelo odbilo izdati obavijest (l. 155.).

4. prigovor radi zatite od postupanja pruatelja javnih usluga. Pod tim

se postupanjem smatra poduzimanje ili proputanje radnji koje imaju uinak
na prava, obveze ili pravne interese fizikih i pravnih osoba, a o kojima se
ne rjeava u upravnom postupku. Podnosi se tijelu nadlenom za provedbu nadzora nad obavljanjem tih javnih usluga (npr. ministarstvu nadlenom
za obrazovanje, ako je u pitanje postupanje kole ili kakve druge obrazovne
ustanove). Moe se izjaviti sve dok radnja ili proputanje radnje traje. Tijelo
kojem je prigovor izjavljen duno je najkasnije u roku od 30 dana od dana
izjavljivanja prigovora obavijestiti korisnika koji je prigovor podnio u pisanom
obliku o mjerama koje je u povodu prigovora poduzelo. Podnositelj prigovora
koji nije zadovoljan poduzetim mjerama ili u propisanom roku nije obavijeten o poduzetim mjerama moe pokrenuti upravni spor (l. 157. i 158.).

Prigovor se izjavljuje elniku tijela, osim u sluajevima kad se podnosi nadzornom

tijelu (sluajevi pod 2. i 4.). Na oblik, sadraj i predaju prigovora na odgovarajui se
nain primjenjuju odredbe o obliku, sadraju i predaji albe.
elnik odluuje o prigovoru rjeenjem u roku od 8 dana od dana izjavljivanja prigovora, osim kad nadzorno tijelo odluuje o prigovoru radi zatite od postupanja
pruatelja javnih usluga (sluaj pod 4.).
Protiv rjeenja o prigovoru moe se izjaviti alba (sluajevi pod 1. i 3.), a protiv rjeenja drugostupanjskog tijela o prigovoru moe se pokrenuti upravni spor. Ako nema
drugostupanjskog tijela, protiv rjeenja o prigovoru moe se pokrenuti upravni spor
(sluajevi pod 2. i 4.).
33

Obnova postupka
Obnova postupka je institut koji je postojao i prema starom ZUP-u u kojem je regulirana detaljnim odredbama l. 249-260. ZUP-10. regulira ju odredbama l. 123-127.
u osnovi slino kao i stari ZUP. Ona se pokree na zahtjev stranke ili po slubenoj
dunosti. Subjektivni rok je mjesec dana od dana kad stranka sazna za razloge obnove ili od dana kad je stekla mogunost upotrebe novih dokaza (l. 123/3.). Obnovu
moe traiti i dravni odvjetnik ili drugo ovlateno dravno tijelo pod jednakim uvjetima kao i stranka (l. 123/4.). Razlikuju se dva sluaja:

u

prvome je rok za obnovu tri godine (skraenje u odnosu na ranijih pet

godina l. 252/3. starog ZUP-a), a moe se pokrenuti u sedam sluajeva
reguliranima odredbom l. 123/1. novog ZUP-a,
u drugome nema vremenskog ogranienja, a moe se pokrenuti u tri sluaja opisana odredbom l. 123/2. novog ZUP-a.

2.17. Oglaavanje rjeenja nitavim

Rije je o institutu koji je takoer poznavao i stari ZUP (l. 267-269.). Novi ZUP
regulira ga odredbama l. 128. na slian nain. Od okolnosti koje rjeenje ine nitavim izostala je jedino ona iz l. 267. t. 6. da je rije i o rjeenju ije bi izvrenje
bilo protivno osnovnim naelima pravnog poretka. Rjeenje o oglaavanju rjeenja
nitavim je naravno deklaratorne naravi, tj. samo konstatira da je rjeenje koje se
oglaava nitavim takvo od samog nastanka.
U sluaju oglaavanja rjeenja nitavim i ponitavanja rjeenja, imovina steena bez
pravne osnove vraa se sukladno propisima graanskog prava (l. 132.).

2.18. Ponitavanje i ukidanje rjeenja

Umjesto itavog niza izvanrednih pravnih lijekova propisanih starim ZUP-om (est
njih, ureenih odredbama l. 261-266.), novi ZUP predvia samo dva pravna lijeka:

ponitavanje i ukidanje nezakonitog rjeenja (l. 129.),

ukidanje zakonitog rjeenja kojim je stranka stekla neko pravo (l. 130.).

Nakon isteka roka za albu nezakonito se rjeenje moe ponititi ili ukinuti u cijelosti
ili djelomino (l. 129/1.). Kad je rije o rjeenju kojim je stranka stekla neko pravo,
ono se moe ponititi:

34

ako ga je donijelo nenadleno javnopravno tijelo ili je doneseno bez zako-

nom propisane suglasnosti, odobrenja ili miljenja drugoga javnopravnog

tijela,
ako je u istoj stvari ve doneseno pravomono rjeenje kojim je ona drukije rijeena (l. 129/2.).

Izbor izmeu ponitenja i ukidanja rjeenja kojim je oito povrijeen materijalni propis ovisi o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale primjenom jednog od
ta dva modusa uklanjanja nezakonitog rjeenja (l. 129/3.).
U kontradiktornim stvarima rjeenje se moe ukinuti, i to samo uz pristanak protivne
strane (l. 129/4.).
Zakonito rjeenje moe se samo ukinuti, i to u cijelosti ili djelomino, u tri sluaja:

ako je ukidanje tog rjeenja doputeno zakonom,

ako

ako rjeenje sadri pridraj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rjee-

nja uope ili u roku koji je bio odreen,

je to potrebno radi otklanjanja teke i neposredne opasnosti za ivot
i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim
sredstvima kojima bi se manje diralo u steena prava (l. 130/1.), u kojem
sluaju stranka naravno ima pravo na naknadu stvarne tete (l. 130/2).

Ponitenje ili ukidanje provodi javnopravno tijelo koje je donijelo rjeenje, drugostupanjsko tijelo, odnosno tijelo koje obavlja nadzor nad tijelom koje je donijelo
rjeenje (l. 131/1.).
Nezakonito rjeenje moe se ponititi (u roku od dvije godine) ili ukinuti (u roku od
godinu dana) po slubenoj dunosti, na prijedlog stranke ili ovlatenoga dravnog
tijela (l. 131/2. i 131/3.). Protiv rjeenja o ponitavanju ili ukidanju koje je donijelo
prvostupanjsko tijelo moe se podnijeti alba, a kad ona nije doputena moe se
pokrenuti upravni spor. Protiv rjeenja drugostupanjskog tijela o ponitavanju ili ukidanju moe se pokrenuti upravni spor (l. 131/4.).

2.19. Izvrenje
ZUP je zadrao regulaciju instituta izvrenja, premda je tijekom njegove pripreme bilo
ideja da se izvrenje uredi posebnim zakonom. No, sama koncepcija izvrenja nije modernizirana, nego se ostalo na ranijoj koncepciji s razlikom izmeu izvrenja nenovanih i novanih obveza (ove potonje izvrava se prema pravilima o sudskom izvrenju).
35

Izvrenje novanih obveza i dalje se provodi sudskim putem (l. 137.) to, kao i dosad, otvara mogunost stranci da se takvom izvrenju opire angairajui kapacitet
sudova, nakon to je sam temeljni upravni postupak u kojem je doneseno upravno
rjeenje koje se izvrava dovren. Vrijedilo je de lege ferenda razmisliti da se i u tim
sluajevima osigura izvrenje u okviru same uprave, pa moda i o ustanovljenju posebne agencije za izvrenje novanih obveza utvrenih upravnim rjeenjima.

2.20. Upravni ugovor

Jedna od inovacija u novom ZUP-u je upravni ugovor. Struna radna skupina koja je
pripremala novi Zakon u veini se zauzela za koncepciju upravnog ugovora koja je
nalik starijoj francuskoj koncepciji te nee znaajnije modernizirati hrvatsku javnu
upravu. Zapravo se ini da e u nekim sluajevima dovesti do daljnje birokratizacije,
umjesto da ubrza funkcioniranje uprave.
Upravni je ugovor relativna novina u hrvatskom pravnom sustavu, ali su s njime
upoznate generacije pravnika. Ponajprije valja naglasiti da svaki ugovor kojeg sklopi
javnopravno tijelo ne spada u kategoriju ugovora koji se uobiajeno ili prema pravnom reimu pojedine zemlje smatraju upravnim ugovorom.
Takoer, jedan te isti ugovor ne smatra se u svakoj zemlji upravnim ugovorom tako
na primjer ugovor o javnoj nabavi u francuskom pravu jest, a u njemakom nije
upravni ugovor. Institut upravnog ugovora razvio se u Francuskoj, ali se proirio i u
druge pravne sustave. No, ne na jednak nain.
I u Francuskoj se shvaanje o tome koji sve ugovori pripadaju u kategoriju upravnih
ugovora tijekom vremena mijenja. Tako se danas upravnim ugovorima u Francuskoj
smatraju ugovori o javnoj nabavi, koncesijama, javno-privatnom partnerstvu, stavljanju na raspolaganje javnih dobara privatnim osobama, javnoj slubi odreenih kategorija javnih slubenika, ugovori izmeu razliitih javnopravnih subjekata o suradnji, itd.
Upravni ugovori mogu biti subordinirani i koordinirani kod prve vrste ugovorne
strane nisu jednake u svojim ugovornim pravima i obvezama, odnosno nalaze se u
odnosu nadreenosti i podreenosti, a kod druge su izjednaene. Upravni se ugovori
mogu sklapati u izvrenju upravnih akata ili umjesto njih. Itd.
Novi hrvatski ZUP se opredijelio za subordinirani upravni ugovor koji se sklapa iskljuivo o izvrenju prava i obveza utvrenih u rjeenju kojim je rijeena upravna stvar. No,
da bi to bilo dopustivo mora biti prethodno propisano nekim posebnim zakonom (l.
151/1.). Prema tome, svaki upravni ugovor koji bi se sklapao o pitanju koje nema karakter upravne stvari, izvan izvrenja rjeenja ili ako to nije propisano posebnim zakonom
ne bi se mogao podvesti pod pravni reim upravnih ugovora po novom ZUP-u.
Takav se ugovor sklapa u pisanom obliku, a ne smije biti protivan izreci rjeenja,
prinudnim propisima, javnom interesu niti smije biti sklopljen na tetu treih osoba. Ako ima uinak na prava treih osoba, valjan je samo uz njihov pisani pristanak
36

(l. 151/2-4.). ZUP takoer regulira pitanja nitetnosti upravnog ugovora, njegove
izmjene zbog promijenjenih okolnosti, raskida i pravne zatite u sluaju neispunjivanja ugovornih obveza javnopravnog tijela (l. 151-154.). Sudska zatita se prua
pred upravnim sudovima pokretanjem upravnog spora protiv rjeenja o prigovoru
radi neispunjivanja ugovornih obveza (l. 154.), to jasno odvaja upravne ugovore od
obinih ugovora privatnog prava.
Upravni ugovor po ZUP-u nitetan je ako je protivan rjeenju radi ijeg je izvrenja
sklopljen, kao i iz razloga nitetnosti ugovora u obveznim odnosima. Nitetan je i
onda kad je nitetan dio ugovora, osima ako bi ugovor proizvodio pravne uinke i
bez tog dijela. Nitetnost utvruje upravni sud na temelju tube stranke ili javnopravnog tijela. Nitetan ugovor ne proizvodi pravne posljedice (djelovanje ex tunc;
l. 151.). ZUP nije ni spomenuo pitanje pobojnosti upravnih ugovora to e morati
razrijeiti upravna i sudska praksa, premda bi se moglo zakljuiti da upravne ugovore nije mogue pobijati (radi prijetnje, zablude, prijevare, prekomjernog oteenja,
itd.) te da se tu nee primjenjivati pravila Zakona o obveznim odnosima.
Upravni se ugovor moe izmijeniti ako se s tim suglase obje strane. Izmjenu moe
zahtijevati strana za koju bi ispunjenje obveze bilo bitno oteano, ako se to dogodilo
zbog okolnosti nastalih nakon sklapanja ugovora koje se nisu mogle predvidjeti (clausula rebus sic stantibus; l. 152.).
Javnopravno tijelo moe jednostrano raskinuti upravni ugovor u etiri sluaja:

kad se strane ne suglase o izmjeni ugovora,

ako javnopravno tijelo ili tree osobe ukljuene u upravni ugovor na takvu

izmjenu ne pristanu,
ako stranka ne ispunjava obveze iz upravnog ugovora,
kad je to potrebno radi otklanjanja teke i neposredne opasnosti za ivot
i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim
sredstvima kojima bi se manje diralo u steena prava.

Upravni se ugovor raskida rjeenjem s navedenim i obrazloenim razlozima raskida

i odreenim iznosom tete, ako je ona javnopravnom tijelu nastala. Protiv tog se
rjeenja moe pokrenuti upravni spor (l. 153.).
Upravni ugovori mogu postojati i neovisno o pravnom reimu ZUP-a, ako je to predvieno posebnim zakonom ili se utvrdi jedinstvenom sudskom praksom. Kao manjevie nesporni primjeri ugovora koji ve i sada zadovoljavaju kriterije novog ZUP-a
spominju se ugovori o koncesiji, ugovori o povjeravanju komunalnih poslova, itd.
Naravno da se i odreeni drugi ugovori, kao to su npr. ugovori o javnoj nabavi,
javno-privatnom partnerstvu itd. mogu u budunosti regulirati na nain drugaiji od
postojeeg te se vie pribliiti sadanjem konceptu upravnog ugovora po ZUP-u.
Nema zapreke da zakonodavac posebnim zakonom ne otvori mogunost sklapanja
37

upravnih ugovora u odreenim podrujima u kojima ih sada nema i ne moe biti, s

obzirom na zahtjeve ZUP-a. Primjer za to mogao bi biti ugovor koji bi se sklapao u
izvrenju rjeenja o odreivanju komunalnog doprinosa.
Takoer, nema zapreke da zakonodavac posebnim zakonima neke ugovore koji se po
prirodi stvari teko mogu bilo kakvih regulacijskim zahvatima podvesti pod sadanji
pravni reim upravnog ugovora po ZUP-u u budunosti ne odredi kao upravne ugovore drugaije naravi, drugaije od onoga kako upravni ugovor sada regulira ZUP-10.
To bi mogli biti na primjer (regionalni i drugi) razvojni ugovori.

2.21. Pravna zatita od postupanja javnopravnih tijela

Novim je ZUP-om osigurana pravna zatita od postupanja javnopravnih tijela (l.
3/2. te 155-156.), i to prigovorom kao novouvedenim pravnim lijekom (v. 2.15.).
Tako je napokon osigurana vrlo iroka pravna zatita graana i svih drugih subjekata
od bilo kakvog postupanja iz podruja upravnog prava koje ima neposredni uinak
na njihova prava, obveze i pravne interese. Rije je o svima najraznovrsnijim sluajevima i situacijama kad se ne donosi rjeenje, jer se i ne radi o upravnoj stvari.
Postupanje i radnje policijskih, carinskih i poreznih slubenika, komunalnih redara, ali i
svih javnih slubenika u svim javnopravnim tijelima u podruju socijalne skrbi, zdravstva, kolstva, predkolskog odgoja, knjinica, itd. mogu se podvesti pod ovaj institut.
Za oekivati je da e se sve dalje sve vie graana i drugih subjekata sluiti prigovorom
kao remonstrativnim pravnim lijekom i obraati se elniku javnopravnog tijela.
No, s druge strane, realno je oekivati i da e elnici nastojati tititi svoje slubenike i zaposlenike, kao i javnopravno tijelo od neopravdanih prigovora. Naroito e
graanima biti teko dokazati da se odreeno postupanje dogodilo, jer u mnotvu
situacija nema svjedoka, pisanog traga, ili kakve druge mogunosti dokazivanja.

2.22. Pravna zatita od postupanja pruatelja javnih usluga

Pravna je zatita osigurana i od postupanja pruatelja javnih usluga (l. 3/3. i 157158.), opet prigovorom (v. 2.15.). Ovaj je institut uveden pod znaajnim utjecajem
nove europske pravne regulacije.
Europska unija inae umjesto izraza javne slube, koji se uvrijeio u Hrvatskoj, uvodi
izraz slube od opeg interesa. One su slube od opeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne) slube od opeg interesa.
U prvoj skupini su slube koje se pruaju putem velikih sustava ili mrene industrije (telekomunikacije, potanska sluba, opskrba elektrinom energijom i plinom,
razliite vrste prometa) te druge slube od opeg gospodarskog interesa (opskrba
vodom, upravljanje otpadom, itd.).
38

U drugoj su skupini slube koje nisu komercijalne, kao to su obrazovanje, zdravstvo,

socijalna skrb, kultura, itd.
Dok se za prvu skupinu provodi politika privatizacije i liberalizacije, druga je podvrgnuta pravilima koja su u veoj mjeri ograniavajua za privatnu inicijativu. Za
prvu vrijede opa i temeljna naela kontinuiteta i univerzalnosti pruanja usluga,
kvalitete, prihvatljivosti cijena i zatite potroaa, kao i sektorska regulacija koja se
tie pojedine od tih slubi. Zadnjih se godina ustanovljavaju odreeni standardi u
pogledu socijalnih te zdravstvenih slubi od opeg interesa, dok u pogledu ostalih
ostaje iroka autonomija zemalja lanica Unije propisivati pravni reim prema nacionalnim prioritetima i interesima.
U svakom sluaju, u pruanje usluga u okviru slubi od opeg interesa sve se vie
ukljuuju privatni pruatelji, trgovaka drutva u privatnom vlasnitvu ija se temeljna orijentacija svodi na ostvarenje dobiti. Nerijetko su ona vrlo jaka na tritu,
a napose u odnosu na pojedince koji troe i kupuju njihove usluge. Zato se uz opa
pravila zatite potroaa ustanovljavaju i posebne mjere zatite koje provode i nadziru posebne, tzv. nezavisne regulacijske agencije.
No, pravna zatita prigovorom kakvog regulira novi ZUP predstavlja dodatni i nuni
iskorak u podvrgavanje svih pruatelja javnih usluga pravu, bez obzira na njihovu
vlasniku strukturu. Kako se u hrvatskom pravnom sustavu koristi izraz javna sluba (tako Zakon o ustanovama i niz posebnih zakona), trebalo je isti izraz usvojiti i u
ZUP-u, premda bi se identina svrha mogla postii i koritenjem izraza iz europskog
prava, sluba od opeg interesa.
U praksi europskih zemalja nerijetko se dogaa da nije sasvim jasno u koju skupinu
slubi spada neka konkretna djelatnost te moe li se ona pruati pod komercijalnim
ili nekomercijalnim uvjetima. Zadnje je mjerilo Europski sud pravde koji je u tom
podruju razvio bogatu sudsku praksu koju e i javnopravna tijela u Hrvatskoj trebati
uzeti u obzir odmah nakon ulaska u lanstvo Europske unije. Moe se predvidjeti da
e biti problema s razgranienjem gospodarskih i negospodarskih slubi naroito na
primjeru komunalnih djelatnosti reguliranih Zakonom o komunalnim djelatnostima
(NN 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 59/01, 26/03 proieni tekst, 82/04, 178/04,
38/09, 79/09).
Pod postupanjem pruatelja javnih usluga po novom se ZUP-u smatra poduzimanje
ili proputanje radnji koje imaju uinak na prava, obveze ili pravne interese fizikih i
pravnih osoba, a o kojima se ne rjeava u upravnom postupku (l. 157/1.). Od naina
obrauna utroka usluga (npr. u telekomunikacijama), naina izdavanja rauna ili
pruanja tehnike usluge, sve do naina otklanjanja kvarova i prijelaza kod drugog
pruatelja (npr. u opskrbi elektrine energije ili plina), sve to mogu biti situacije kod
kojih je rije o uinku na prava, obveze ili pravne interese potroaa, a da se o njima
ne rjeava u upravnom postupku.

39

2.23. Izdavanje potvrda

ZSDU propisuje da tijela koja obavljaju poslove dravne uprave u okviru neposredne
provedbe zakona i drugih propisa, izmeu ostaloga, izdaju uvjerenja i druge potvrde
(l. 16.). ZUP u odredbama l. 159. i 160. razmjerno detaljno regulira pitanje izdavanja potvrda. Pritom razlikuje potvrde o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija (l. 159.) od potvrda o injenicama o kojima se ne vodi slubena evidencija
(l. 160.).
Pod potvrdama o injenicama o kojima se vodi slubena evidencija ZUP misli i na
uvjerenja, izvatke i druge javne isprave. Slubenom evidencijom (ZSDU koristi izraz
oevidnik) smatra se evidencija koja je ustanovljena na temelju propisa, odnosno
opeg akta pravne osobe koja ima javne ovlasti. Te se potvrde izdaju u pravilu istoga
dana kad ih je stranka zatraila zahtjevom, a najkasnije u roku od 15 dana od dana
podnoenja urednog zahtjeva. Potvrda se moe izdati i u elektronikom obliku.
Odbijanje izdavanja potvrde vri se rjeenjem. Ako javnopravno tijelo ne izda potvrdu u roku, stranka moe izjaviti albu. Stranka moe zahtijevati izmjenu potvrde,
ali mora dokazati da potvrda nije izdana sukladno podacima iz slubene evidencije.
I za odbijanje izdavanja izmijenjene potvrde rok je 15 dana, nakon ega stranka ima
pravo podnijeti albu. alba se moe podnijeti i protiv rjeenja o odbijanju izdavanja
izmijenjene potvrde.
O injenicama o kojima ne vode slubene evidencije javnopravna tijela izdavat e
potvrde samo ako je to propisano posebnim zakonom. Te se injenice utvruju prema pravilima o dokazivanju u opem upravnom postupku (v. l. 58-70.). injenice
se dokazuju ispravama, sasluanjem svjedoka, vjetaenjem, oevidom te izjavom
stranke. No, takve potvrde ne obvezuju javnopravno tijelo kojem su podnesene,
naroito ako ono rjeava o nekoj upravnoj stvari. Izdaju se u roku od 30 dana od
dana podnoenja zahtjeva. Zahtjev za izdavanje potvrde odbija se rjeenjem. Stranka moe podnijeti albu ako joj je rjeenjem odbijen zahtjev za izdavanjem potvrde
ili javnopravno tijelo nije u roku izdalo potvrdu.

2.24. Konanost rjeenja

ZUP-10 je odustao od naela konanosti upravnog akta reguliranog odredbom l.
11a. starog ZUP-a kao i od koritenja izraza konano rjeenje. U starom je ZUP-u bila
rije o definiciji prema kojoj je konano ono rjeenje protiv kojeg nema redovnog
pravnog lijeka u upravnom postupku iz ega slijedi da se pravo ili obveza stranke
utvrena tim rjeenjem moe ponititi, ukinuti ili izmijeniti samo u sluajevima koji
su zakonom predvieni. To je naelo bilo dodano u ZUP prilikom preuzimanja jugoslavenskog ZUP-a 1991. Takva definicija zapravo i nije imala prave regulativne svrhe
te je izostavljena iz novog ZUP-a.
40

3. Zakljuak
Novi ZUP ima dobrih i loih strana, a u vie se pitanja dosta razlikuje od starog
ZUP-a. No, u reguliranju samog upravnog postupka ZUP-10 u veoj mjeri slijedi
standardiziranu matricu starog opeg upravnog postupka. To e olakati primjenu,
jer su zakonske novine takve naravi da ih se moe usvojiti uz normalno informiranje
i struno usavravanje. Novine su ipak manje od onih potrebnih da bi se upravni
postupci provodili efikasnije te da bi se znaajnije ubrzali.
Nova e se regulacija odraziti i na lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu, kao
i na brojne pravne osobe kojima su povjerene javne ovlasti, kao i na one kojima
su osnivai ne samo Republika Hrvatska nego i gradovi, opine i upanije. One e
trebati poduzeti niz pripremnih mjera, od odreivanja slubene osobe ovlatene za
rjeavanje o (pojedinim vrstama) upravnih stvari preko obrazovanja i usavravanja
slubenih osoba do omoguavanja elektronske komunikacije sa strankama.
Ponajprije, za razliku od starog ZUP-a novi je Zakon izriit u propisivanju obveze tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave da primjenjuju opi upravni
postupak, osim ako je propisano drugaije. Tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave takoer mogu biti stranke u upravnom postupku. Naravno,
status stranke mogao bi imati i mjesni odbor, gradski kotar i gradska etvrt kao oblici
mjesne samouprave.
Naalost, i novi ZUP nastavlja svojevrsnu tradiciju zanemarivanja ustavne pozicije
lokalne samouprave te se odnos ministarstava prema lokalnim i regionalnim samoupravnim jedinicama regulira kao potpuno hijerarhijski (l. 166.). Ta odredba
utvruje da e ministarstva u svom djelokrugu nadzirati rjeavanje upravnih stvari
te osiguravati zakonitost, djelotvornost i svrhovitost provedbe upravnog postupka
tijela dravne uprave i jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima.
Postavlja se pitanje zato takav nadzor ne vre i druga tijela sredinje dravne uprave, npr. Dravna geodetska uprava ili druga dravna upravna organizacija? Zato se
u ZUP-u odstupa od standarda ZSDU koji govori da su jedinice lokalne i podrune
(regionalne) samouprave podvrgnute upravnom nadzoru, u okviru kojeg se nadzire i
rjeavanje u upravnim stvarima (l. 20. t. 2.), ali samo u prenesenom djelokrugu (l.
22. ZSDU)?
Istodobno, ostaje dvojbena situacija i s nadlenou za odluivanje o albama protiv
upravnih (pojedinanih) akata koje donose upravna tijela gradova, opina i upanija.
Naime, prema ZLRS albe protiv pojedinanih akata koje u prvom stupnju donose
opinska i gradska upravna tijela podnose se nadlenom upravnom tijelu upanije (l.
76/3.), premda upanije obino nemaju istovrsna upravna tijela, jer po Ustavu imaju
samoupravni djelokrug razliit od samoupravnog djelokruga opina i gradova.
41

Jo je neprikladnije da se albe protiv pojedinanih akata koje u prvom stupnju donose

upravna tijela upanija i velikih gradova podnose nadlenom ministarstvu, dakle, tijelu
dravne uprave, ime se samouprava podvrgava hijerarhijskom nadzoru u upravnom
postupku dravnoj upravi. To je eklatantan primjer krenja poloaja lokalne i podrune
(regionalne) samouprave zajamenog Ustavom i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Naravno, opisana se situacija moe promijeniti izmjenom ZLRS, a ne ZUP-om.
Na kraju, vrijedi napomenuti da se alba ne moe podnijeti kad upravni akt donosi
lokalno predstavniko tijelo, opinski naelnik, gradonaelnik i upan (l. 77.a. ZLRS).

Nakladnik
Udruga opina u Republici Hrvatskoj
Hrgovii 59
10000 Zagreb
www.udruga-opcina.hr
Autor
Prof. dr. sc. Ivan Kopri
Urednik
Mladen Ivanovi
Grafiko oblikovanje i dizajn
Saletto d.o.o.
Prof. dr. sc. Ivan Kopri je redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveuilita u Zagrebu i
predsjednik Instituta za javnu upravu iz Zagreba.
ISBN 978-953-55612-3-1

42

43

ISBN 978-953-55612-3-10