Primljen: 27.09.2012.

Prihvaen: 12.12.2012

Pregledni rad
UDK 502.4(497.56)

Prednosti i nedostaci primjene amerikog modela upravljanja zatienim

podrujima na primjeru Nacionalnog parka Plitvika jezera
Advantages and disandvantages of american protected areas management
model - case study: Plitvice lakes National park
Vlatka Rui
Veleuilite Nikola Tesla u Gospiu
Bana Ivana Karlovia 16, 53000 Gospi
e- mail: vlatka@np-plitvicka-jezera.hr
Saetak: Objedinjavanje zatienih podruja pod centraliziranu upravu kroz tzv.
ameriki model upravljanja logian je u smislu standardizacije zatite prirode, smanjenja
trokova i stavljanju naglaska na upravljanje javnim dobrom. Meutim, model nije prikladan
za parkove koji unato dvojnoj ekoloko-ekonomskoj prirodi pokazuju da drava nije uvijek
lo poduzetnik, da se objektima u zatienoj zoni upravlja (financijski) odrivo, te da bi
stoga navedeni objekti zbog vieg stupnja zatite trebali biti zadrani u vlasnitvu drave
umjesto da ih se prepusti koncesionarima.
Kljune rijei: Nacionalni park Plitvika jezera, koncesije, NPA
Abstract: Uniting all protected areas under centralized management through
american model of protected areas management represents logical step in standardising
nature protection, cost reducion and emphasising its primer function. However, model is not
adequate in some national parks who (despite their dual ecological and economic nature)
show that the State is not always bad entrepreneur, and that is vantage that it manages
(finantial) sustainably facilities located in the heart of the Park; therefore those facilities
primarly for ecological reasons should be kept as a State property instead being given over to
concesionars.
Key words: Plitvice lakes national park, concession, NPS

1. Uvod
Nacrt Zakona o zatiti prirode predstavljen u travnju 2012. godine kao najvaniju
promjenu u smislu organizacije naina upravljanja zatienim podrujima definira intenciju
ustrojavanja Nacionalne parkovne agencije (NPA), koja bi centralizirano upravljala
zatienim podrujima dok bi se sekundarne djelatnosti dale u koncesiju (MZOIP, 2012). I
aktualni Zakon o zatiti prirode (u daljnjem tekstu ZZP) (NN 70/05) lankom 134. predvia
koncesiju zatienih podruja pod detaljno definiranim uvjetima, ali istu postavlja opcionalno
dok je u Nacrtu naglaeno razdvajanje poslova zatite prirode od komercijalnih djelatnosti uz
nedovoljno detaljno razraenu odgovornost koncesionara u smislu zatite podruja te
znaajno produenje maksimalnog roka koncesije u odnosu na aktualni ZZP. Prijedlog
amerikog modela djelomino je opravdan injenicom da veina zatienih podruja
financijski ovise o osnivau (dravi), meutim, upitno je koliko je oportuno davati u koncesiju
komercijalne djelatnosti koje se obavljaju unutar najue zone zatienog podruja ako su iste
ekoloki i ekonomski odrive, uzimajui u obzir primarno ekoloki rizik ekonomskog interesa
koncesionara.
2. Tipologija upravljanja zatienim podrujem u svijetu
Tipologija nacionalnih parkova razlikuje dva temeljna i kombinirani tip (Vidakovi,
2003):
1. Ameriki tip nacionalnog parka bez veih gospodarskih zahvata, slui za turistiko
posjeivanje i uivanje u prirodnim ljepotama;
2. Europski tip nacionalnog parka - strogo zabranjen ovjekov utjecaj na prirodu;
3. Kombinirani oblici nacionalnih parkova.
Zatiena podruja u Republici Hrvatskoj spadaju u kombinirani model koji je blii
amerikom nego europskom tipu. Temeljno obiljeje amerikog modela je tzv. National park
Service (NPS) kojom u SAD-u upravlja direktor na nacionalnoj razini, dok se organizacija
sastoji od uprave, regionalnih ureda te parkova i pomonih jedinica.

Slika 1. Organizacija amerike slube nacionalnih parkova (NSP).

Izvor: http://www.nsp.gov

Uprava NPS osigurava generalne smjernice i zakonodavstvo, definira politiku upravljanja,

rasporeuje budet, definira ciljeve i strateke smjernice za NPS. Regionalni uredi upravljaju
zatienim podrujima unutar regije, dok su parkovi temeljno upravljako tijelo. Ameriki
model upravljanja zatienim podrujima ustrojen je 1916. godine, organizira rad 397
zatienih podruja u koje nisu ukljueni samo nacionalni parkovi ve i bojna polja,
spomenici, vojni i povijesni parkovi, te Bijela Kua. Godinje ih posjeti oko 281 milijun
posjetitelja; NPS raspolae s budetom od 3,16 bilijuna amerikih dolara te ima vie od 630
razliitih koncesionara u 128 razliitih jedinica kojima je ustupljena djelatnost transporta,
ugostiteljstva, trgovina i ostalih usluga (National Park Service, 2012).
2.1.

Pregled upravljakih prava zatienih podruja u Republici Hrvatskoj

U Hrvatskoj je dio zatienih podruja odreene djelatnosti prepustio koncesionarima (NP

Krka), a zadrao upravljanje prihodom od ulaznica; dio nema djelatnosti koje bi mogao dati u
koncesiju, dok NP Plitvika jezera uz temeljnu djelatnost obavlja niz komercijalnih djelatnosti
i upravlja prihodom od istih. Zatiena podruja osiguravaju veinu sredstava za rad iz
prorauna drave; financijski se vie pomau ona podruja koja nemaju mogunost generirati
vlastiti prihod, dok druga (NP Plitvika jezera i NP Brijuni) sredstva osiguravaju samostalno.
Intencija prijedloga novog ustroja je da zatieno podruje preko NPA nastavi upravljati
prihodom od ulaznica; sve ostale djelatnosti bi se prepustile koncesionarima, a koncesijska
naknada bi se sukladno l. 144. ZZP odnosno l. 119 Nacrta ZZP uplaivala u korist dravnog
prorauna.
2.2.

Prednosti i nedostaci primjene amerikog modela upravljanja zatienim

podrujima
Ameriki model bi trebao odvojiti djelatnosti zatite prirode od komercijalnih djelatnosti;

temeljni argument za njegovu implementaciju je konstatacija da su sekundarne djelatnosti u

zatienim podrujima (ugostiteljstvo, hotelijerstvo, trgovina) dominantne u odnosu na zatitu
prirode, te da ustanove ne smiju obavljati navedene djelatnosti budui da se isto protivi
njihovoj temeljnoj registraciji. Postavlja se, meutim, pitanje da li e i do kakvih promjena
doi te da li e iste biti pozitivne, ako se sekundarne djelatnosti ustupe koncesionarima kojima
e biti nemogue upravljati na nain da se interesi zatite prirode stave ispred profita ako je
profit temeljni interes koncesionara. Argument kvalitetnijeg nadzora nad zatitom prirode

takoer nije opravdan, jer ni u SAD-u drava nije dobila niti jedan spor koji je pokrenula
protiv koncesionara kojima je na upravljanje dala pojedine subjekte unutar zatienih
podruja.
S pozicije 80% zatienih podruja uvoenje amerikog modela nee rezultirati veim
promjenama, izuzev smanjenja i specijalizacije broja zaposlenih te centralizacije ostvarenih
prihoda ako postoje. S pozicije NP Plitvika jezera i NP Brijuni promjene su drastine i imat
e utjecaj na kontrolu upravljanja podrujem koje e biti ustupljeno koncesionaru, te na
socijalne i gospodarske segmente funkcioniranja Ustanove.
3. Primjena amerikog modela upravljanja zatienim podrujima na primjeru NP
Plitvika jezera
Kroz povijest definiranja organizacijskih oblika upravljanja Plitvikim jezerima privatni
kapital nikada nije bio prisutan u upravljanju; u razdoblju od 1949. do 1970. godine
Nacionalni park imao je dvije uprave- jedna se skrbila o zatiti prirode a druga o hotelijerstvu,
ugostiteljstvu i turizmu. Obje uprave bile su dravne i radile su razmjerno dobro, financirale
se iz vlastitih prihoda bez dravnih subvencija, ali to dvojno upravljanje nije udovoljavalo
vitalnim funkcijama Parka- zatitarskoj, znanstvenoj i turistikoj (Vidakovi, 2003.). Godine
1970. navedene uprave se objedinjuju u jednu koja postaje odgovorna za njegove zatitarske,
znanstvene, razvojne, turistike i financijske zadae (Vidakovi, 2003) i koja u
funkcionalnom smislu ostaje objedinjena do danas. Ako se primjeni ameriki model
upravljanja, model upravljanja prisutan od 1970. do 2012. godine ostat e zabiljeen kao
jedinstven u svijetu, budui da se od 1.422 nacionalna parka u svijetu jedino NP Plitvika
jezera samofinancira (Vidakovi, 2003). Kvaliteta aktualnog modela upravljanja vidljiva je
iz injenice da u njemu podjednako uspjeno funkcioniraju zatita, turizam i ekoturizam,
zaposlenici i znanstveno-istraivaka djelatnost (Vidakovi, 2003).
3.1.

Izazovi primjene amerikog modela upravljanja zatienim podrujima

Koncesija smjetajnih i ugostiteljskih objekata u Nacionalnom parku Plitvika jezera

moe se pokazati ne kao dobra odluka u pravcu zatite podruja, ve kao loa politika odluka
ije posljedice mogu biti negativne i za samu zatitu. Tri od ukupno etiri hotela, kao i
glavnina manjih ugostiteljskih objekata smjeteni su u zoni temeljnog fenomena te je

opravdano postaviti pitanje adekvatnosti preputanja istih koncesionaru. Posebno je to upitno

ako je poznato sljedee:
-

oznaka eko hotela/EU Flower koncesionaru e iziskivati ugradnju i koritenje

alternativnih oblika energije;

kapaciteti smjetajnih objekata nisu prilagoeni aktualnim potrebama; gabariti postojeih

hotela zadani su prilikom izgradnje i sukladno zakonskim propisima ne postoji
mogunost njihovog daljnjeg proirenja;

koncesionara oekuje obaveza preuzimanja zaposlenih djelatnika na odreeni broj

godina.
Uz oekivana visoka ulaganja i plaanje koncesije za koncesionara je opravdano postaviti

pitanje oekivanog povrata investicije, odnosno ostvarenja zarade. Iako je jasno da je privatno
vlasnitvo temelj trinog poslovanja, do sada provedeni procesi preputanja upravljanja
koncesionarima nisu pokazali uspjeh ve je, prema Gregureku (2001), dosadanji proces
privatizacije (i koncesije) u Hrvatskoj proveden ispod stvarnih mogunosti i dosegnutog
stupnja liberalizacije, dok je dominantan model koji je primijenjen pokrenuo razliite oblike
manipulacije. Iako je Hrvatska u odnosu na procese prvih koncesioniranja napravila znaajne
korake u smislu pravne legislative, jo uvijek postoji sloboda za subjektivne sudove i odluke
koje se mogu opravdati pravnim interpretacijama, ime se ne postiu ciljevi preputanja
upravljanja koncesionaru (osiguranje efikasnosti poduzea je drava, u pravilu lo
poduzetnik) ve se, prema Bendekoviu (2000), generiraju negativni uinci s politikog,
drutvenog i ekonomskog stajalita. Osim toga, iluzorno je oekivati da e koncesionar
kojem je na prvom mjestu zarada kvalitetnije upravljati objektom od drave, unato
predvienim sankcijama.
Drugi bitan razlog zbog kojeg uvoenje koncesionara u sustav dravnog upravljanja nije
poeljan proizlazi iz injenice da eventualni koncesionar postaje vaniji imbenik u
upravljanju Parkom od njegove uprave (Vidakovi, 2003).
Politike posljedice ovakve odluke mogu biti dalekosene, iako je intencija ustrojstveno i
organizacijski opravdana nastojanjem da se naglasak stavi na zatitu prirode, da se ista odvoji
od djelatnosti koje su u svojoj osnovi suprotne zatiti prirode te da se ostvari sustav
kvalitetnijeg upravljanja i uteda. Politika odluka ovakvog tipa moe u krajnjem sluaju
dovesti i do znatnih devastacija prirode, budui da i uz najvee mjere kontrole nije mogue

nadzirati interes za zaradom, to je posebno opasno ako su objekti koji su predmet koncesije
smjeteni u najuoj zoni zatite kao to je to sluaj s Plitvikim jezerima.

4. Zakljuak
Vaei propisi kojima se regulira zatita prirode dozvoljavaju koncesiju unutar istih, ali ih
ne podrazumijevaju kao to je sluaj s Nacrtom ZZP u kojem se jasno definira obaveza
koncesije svih komercijalnih djelatnosti. Iako su komercijalne djelatnosti odvojene od
upravljanja zatienim podrujem, koncesija objekata koji donose prihod, kojima upravlja
zatieno podruje i koji se nalaze u zoni fenomena izravan je rizik za zatieno podruje jer
je interes za zaradom (ne zatita) koncesionaru primaran. Osim toga, treba procijeniti da li je
potrebno da se zatiena podruja koja su dola do pozicije u kojoj se mogu samofinancirati
(kao NP Plitvika jezera) vraaju na poziciju ovisnosti o dravi.
Ameriki model racionalizira trokove i centralizira upravljanje ali koncesijama gubi
kontrolu nadzora nad podrujem uslijed ekonomskih interesa. Kao rjeenje za financijski
samostalna podruja namee se osnivanje odvojenog drutva koje e objediniti sve
komercijalne djelatnosti, te kao takvo ostati u vlasnitvu drave koja e predanije potivati
postulate zatite prirode. Predloeno dovodi do win-win situacije u kojoj se prihodi od
ulaznica usmjeravaju u zatitu podruja, dok se istovremeno zadrava kontrola nad
komercijalnim djelatnostima budui da drava ipak ispred profita stavlja ouvanje zatienog
podruja.
Literatura
1. Bendekovi, Jadranko (2000). Privatizacija u Hrvatskoj. U: Ekonomski pregled, Zagreb,
br. 51, str. 55-90.
2. Gregurek, Goran (2001). Stupanj i uinci privatizacije u Hrvatskoj. U: Ekonomski pregled,
Zagreb, br. 52, str. 1-2.
3. http://www.nsp.gov (24.11.2012.).

4. Konvencija o zatiti svjetske i kulturne batine. http://narodnenovine.nn.hr/clanci/medunarodni/1993_10_12_27.html (07.12.2012.).

5. Ministarstvo zatite okolia i prirode.
http://www.mzoip.hr/doc/Propisi/Nacrt_Zakon_o_zastiti_prirode.pdf (22.04.2012.).
6. National park service. http://articles.cnn.com/keyword/national-park-service
(20.04.2012.).
7. Strategija i akcijski plan zatite bioloke i krajobrazne raznolikosti Republike Hrvatske.
http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/271210.html (07.12.2012.).
8. Vidakovi Petar (1989). Nacionalni parkovi i turizam, Zagreb, Zavod za zatitu prirode i
Institut za turizam.
9. Vidakovi Petar (2003). Nacionalni parkovi i zatiena podruja u Hrvatskoj. Zagreb,
Fond za stipendiranje mladih za zatitu prirode i turizam.
10. Zakon o zatiti prirode. http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/288893.html
(07.12.2012).