dr Ida Musiakowska, Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Katedra Europeistyki mgr Robert Talaga, Wojewdzki Sd Administracyjny w Poznaniu Obszar problemowy

4. Zarzdzanie rozwojem Kontrola wydatkowania rodkw z funduszy strukturalnych jako element zarzdzania procesem rozwoju regionalnego w Polsce

Wprowadzenie Zarzdzanie rozwojem obejmuje szerokie spektrum zagadnie, do ktrych naley rwnie kontrola, ktra wpisana jest w proces prowadzenia kadej polityki. W odniesieniu do polityki spjnoci na kraje czonkowskie naoono wiele zobowiza w zakresie planowania, realizacji i monitorowania oraz kontroli dziaa strategicznych wynikajcych z regulacji unijnych. Wiele szczegowych i specyficznych dla danego pastwa czonkowskiego kwestii regulowanych jest w prawie krajowym, co wynika z kompetencji dzielonych w tej sferze midzy Komisj Europejsk a pastwami czonkowskimi. Polska od momentu akcesji do Unii Europejskiej korzysta z moliwoci wsparcia z instrumentw prawnych i finansowych UE przypisanych do polityki spjnoci oraz innych powizanych z ni polityk.1 Dopiero jednak obecny okres 2007-2013 pozwoli na pene wprowadzenie cyklu planowania i zarzdzania strategicznego, odniesionego do priorytetw rozwojowych UE. Prace przygotowawcze rozpoczy si w na dugo przed rozpoczciem obecnej perspektywy finansowej/ wieloletnich ram finansowych, natomiast dopiero przyjcie rozporzdze unijnych2 pozwolio na precyzowanie zapisw prawnych w poszczeglnych krajach czonkowskich UE. W artykule poruszone zostan przede wszystkim kwestie zwizane z kontrol poprawnoci funkcjonowania procedur w ramach systemu zarzdzania funduszami unijnymi, z naciskiem na stosowanie procedur odwoawczych dotyczcych programw operacyjnych na etapie przedsdowym. Jest to kwestia szczeglnie istotna ze wzgldu na jej znaczenie dla jakoci systemu ochrony prawnej podmiotw zaangaowanych w wydatkowanie rodkw publicznych. Dokonana zostanie analiza otoczenia regulacyjnego, w ktrej funkcjonuj interesariusze (beneficjenci oraz instytucje) systemu wdraania funduszy strukturalnych oraz systemu instytucji zaangaowanych w kontrol wynikw dziaa, finansow i spoeczn. Autorzy odnios typy kontroli do faz cyklu polityki spjnoci oraz realizacji projektw wspfinansowanych ze rodkw unijnych, zgodnie z metodologi zarzdzania cyklem

J. W. Tkaczyski (2008), s. 22 i nastpne. W artykule autorzy wiadomie uywaj pojcia prawo, przepisy, polityki unijne, mimo, e terminologia ta obowizuje dopiero od wejcia w ycie traktatu lizboskiego tj. od 2009 r.
2

projektu (ang. Project Cycle Management PCM). W literaturze dotyczcej polityki spjnoci istniej nieliczne opracowania na ten temat, natomiast waga problemu koordynacji dziaa w zakresie kontroli (zwaszcza kontroli spoecznej) oraz zapewnienia przejrzystoci procedur jest niezwykle istotna w wietle ostatnio ujawnianych raportw pokontrolnych w Polsce. 1. Kontrola jako element strategicznego zarzdzania publicznego w Polsce Kontrola definiowana jest przez rnych autorw w nieco odmienny sposb, jednak wikszo definicji ma cechy wsplne, ktre pozwalaj j okreli jako czynno lub zbir czynnoci, pozwalajcych sprawdzi i opisa stan istniejcy ze stanem wymaganym zawartym w normach prawnych, ekonomicznych, technicznych czy innych, a nastpnie wycign wnioski, by usun bdy czy nieprawidowoci i tym samym przyczyni si do efektywniejszego dziaania kontrolowanego podmiotu3. Naley jednak pamita, e zakres nieprawidowoci bdcych przedmiotem kontroli w tym przypadku jest okrelony w gwnej mierze przepisami prawa unijnego.4 Podstawowymi funkcjami kontroli s: sprawdzanie, ocenianie, analizowanie oraz wyciganie wnioskw. Kontrola stanowi jeden z elementw zarzdzania strategicznego5. Stosowana przez administracj publiczn ma za zadanie przede wszystkim usprawni funkcjonowanie systemw administracyjnych bd pojedynczych podmiotw. W odniesieniu do funduszy strukturalnych zauwaa si nakadanie wielu typw kontroli6 prowadzonych przez wielu interesariuszy polityki spjnoci/ regionalnej zarwno instytucji administracji publicznej jak i podmiotw prywatnych. Szczeglna rola przypada te kontroli7 przeprowadzanej przez organy zajmujce si przeprowadzaniem procedur

www.kbir.org.pl dostp z 15.05.2011 r. oraz inni cytowani w artykule autorzy m.in.: M. Chmaj, J. Bo i in. G. Karwatowicz, J. Odachowski (2009), s. 116 126. 5 Takie jej umiejscowienie nawizuje do koncepcji zarzdzania strategicznego przedsibiorstwem, ktrego elementy stosowane jest w nowoczesnym zarzdzeniu sfer publiczn, nakierowan na efektywno i skuteczno. Pozwala ona usprawnia funkcjonowanie systemu administracji publicznej oraz otoczenia, w ktrym ona funkcjonuje, obejmujc tym samym interesariuszy spoza administracji firmy, organizacje pozarzdowe,, uczelnie itd.. Wykrywa si niesprawnoci, nieprawidowoci czy celowo dziaa. Por. S. Kieczewski (red 1992) s. 187; T. Gobiowski (2001), s. 84.; B. Kouch ( 2004) czy J. Hausner (2003) 6 Np. spoeczna, zawodowa, wewntrzna, zewntrzna, ktra dokonywana jest przez m.in. organy pastwowe czy w ukadzie wieloszczeblowym przez administracj rzdow nad samorzdow a take sdy, prokuratur, Najwysz Izb Kontroli (NIK), Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO), Trybuna Konstytucyjnego (TK). rodki unijne podlegaj te kontroli finansowej dokonywanej przez NIK. W tym zakresie dziaania kontrolne NIK zbiene s z dziaaniami Europejskiego Trybunau Obrachunkowego (ETO). Por. J. Bo (2002), s. 381 i nastpne.; Z. Leoski (2004), s. 237 i nastpne.; E. Ochendowski (2003); M. Wierzbowski, (2001) http://www.gazetaprawna.pl/encyklopedia/prawo/hasla/335057,kontrola.html dostp 15.05.2011 r.; czy W. Wojnowski (dostp 15.05.2011). 7 Kontrola ta wg proponowanych klasyfikacji obecnych w administracji publicznej zaliczana jest do wewntrznej, niemniej autorzy wiadomie w dalszej czci artykuu zmieniaj to okrelenie i zastpuj j pojciem zewntrzna kontrola demokratyczna lub kontrola spoeczna.
4

odwoawczych

od

rozstrzygni

negatywnie

oceniajcych

wnioski

projektowe

dofinansowanie skadane w ramach realizowanych konkursw na dofinansowanie ze rodkw programw operacyjnych. Istotne w tym zakresie jest uwzgldnienie kontroli instancyjnej uruchamianej na wniosek podmiotu niezadowolonego z negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Mona wic mwi tu o kontroli spoecznej (lub zewntrznej kontroli demokratycznej) uruchamianej na wniosek konkretnych zainteresowanych podmiotw spoza administracji, wszczynajcych procedury kontrolne (w tym przypadku s to procedury odwoawcze w ramach programw operacyjnych).8 Kontroli dokonuje si w oparciu o kryteria, do ktrych zalicza si: oszczdno, wydajno, efektywno, legalno, prawidowo, gospodarno, przejrzysto czy jawno.9 Po analizie typologii kontroli mona wysnu wniosek, e w odniesieniu do systemu kontroli funduszy strukturalnych wykorzystywanych przez rnych beneficjentw podzia na kontrol zewntrzn i wewntrzn, nie uwzgldnia miejsca interesariuszy spoza administracji (firmy, organizacje pozarzdowe itp.), a take nie w peni odpowiada rodzajom kontroli analizowanym w dalszej czci artykuu. Dlatego te autorzy przyjli zaoenie, e kontrola wewntrzna w odniesieniu do jednostek odbywa si tylko w jej ramach, a pozostae typy kontroli zaliczane bd do kontroli zewntrznej. 2. Sytemy zarzdzania i kontroli w polityce spjnoci a zarzdzanie cyklem projektu (Project Cycle Management PCM) Wymg stworzenia systemw zarzdzania rodkami z budetu UE oraz zakres zada instytucji zaangaowanych w procedury kontroli i monitoringu w zakresie polityki spjnoci

R. Podzik, K. Brysiewicz, (2011), s. 36 i nastpne; Uzasadnienie projektu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, druk sejmowy nr 963 Sejmu RP V kadencji; http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/3A8B39979D3EBB2BC12571EF004C58BD?OpenDocument. Dostp 6.06.2011; art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju8 (u.z.p.p.r.) t.j. Dz. U. z 2009 r Nr 84, poz. 712. W ten sposb zosta wprowadzony szczeglny tryb postpowania sdowo administracyjnego, ktre nie jest prowadzone wedug wszystkich zasad okrelonych w ustawie z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postpowaniu przed sadami administracyjnymi. 8 9 Zarwno Komisja jak i pastwa wdroyy systemy zadzdzania i monitoringu, ktre maj zapewni oszczdno, wydajno i efektywno wykorzystania rodkw z funduszy UE. ETO przeprowadzajc kontrol finansow natomiast ma na celu weryfikacj pod ktem kryteriw legalnoci i prawidowoci. Podrcznik kontroli wykonania zada, Europejski Trybuna Obrachunkowy, Luksemburg, 2007s. 8. W zaoeniu kontrola instytucji administracji publicznej zarwno nad jej jednostkami jak i podmiotami prywatnymi ma przede wszystkim gwarantowa ich bezpieczestwo (Lombrano A., Ianniello M., 2010) i pomc w sposb sprawny, legalny i efektywny gospodarowa rodkami publicznymi jakimi s rodki funduszy strukturalnych. W warunkach polskich kontrola dziaalnoci administracji publicznej wszystkich szczebli podziau terytorialnego przeprowadzana jest pod wzgldem legalnoci, gospodarnoci i rzetelnoci, a kontrola dziaalnoci innych jednostek organizacyjnych i przedsibiorcw - pod wzgldem legalnoci i gospodarnoci. Dodatkowo stosuje si te kryteria celowoci, przejrzystoci czy jawnoci.

pastwach

czonkowskich

uregulowany

zosta

przede

wszystkim

dwch

rozporzdzeniach UE.10 Rozporzdzenie 1083/2006/WE reguluje zawarto programw operacyjnych11, bdcych przedmiotem kontroli wynikw dziaa (zgodnie z art. 37), w tym przede wszystkim przepisy wykonawcze dla programu operacyjnego, opis systemw monitorowania i oceny; definicj procedur uruchamiania i przepyww finansowych w celu zapewnienia ich przejrzystoci. Rozporzdzenie reguluje te w sposb oglny zakres i podzia obowizkw instytucji zaangaowanych w proces wdraania programw operacyjnych i okrela oglne zasady funkcjonowania systemw zarzdzania i kontroli dla programw operacyjnych wspfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci. obowizki pastw czonkowskich i Komisji w zakresie zarzdzania i kontroli; funkcjonowania zasady proporcjonalnoci w odniesieniu do czynnoci kontrolnych12. Ramowo zostay okrelono w prawie unijnym jakiego rodzaju instytucje musz by powoane w celu zarzdzania rodkami pomocy strukturalnej, jednake ich dobr naley do pastwa czonkowskiego, ktre dla kadego programu operacyjnego wyznacza: instytucj zarzdzajc, tj. krajowy, regionalny lub lokalny organ wadzy publicznej lub podmiot publiczny lub prywatny, wyznaczone przez pastwo czonkowskie do zarzdzania programem operacyjnym; instytucj certyfikujc, tj. krajowy, regionalny lub lokalny organ wadzy publicznej lub podmiot publiczny, wyznaczone przez pastwo czonkowskie do powiadczenia deklaracji wydatkw i wnioskw o patno przed ich przesaniem Komisji; instytucj audytow, tj. krajowy, regionalny lub lokalny organ wadzy publicznej lub podmiot publiczny, funkcjonalnie niezaleny od instytucji zarzdzajcej i instytucji certyfikujcej, wyznaczony przez pastwo czonkowskie dla kadego programu operacyjnego i odpowiedzialne za weryfikacj skutecznego dziaania systemu zarzdzania i kontroli; oraz

Rozporzdzenie Rady (WE) 1083/2006 ustanawiajcym przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L 210 z 31.7.2006 r., s. 25-78), dalej jako rozporzdzenie 1083/2006/WE; Rozporzdzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiajce szczegowe zasady wykonania rozporzdzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiajcego przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci oraz rozporzdzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. UE L 371 z 27.12.2006 r., s. 1-169), dalej jako rozporzdzenie KE 1828/2006. 11 S to m.in. analiza sektora, uzasadnienie wyboru priorytetw i doboru celw, okrelenie wskanikw rezultatw - na podstawie I. Musiakowska, w: E. Oko-Horodyska, R. Wisa (2009) s. 49-74 12 Zgodnie z autonomi proceduraln pastw czonkowskich UE skonstruowanie systemw zarzdzania i kontroli gwarantujcych wydajn i prawidow ich realizacj zostao powierzone pastwom czonkowskim. A. Wrbel (2005) s. 35 i nast.

10

komitety monitorujce.13.W Polsce instytucje zarzdzajce oraz poredniczce powoywane s w oparciu o ustaw o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (u.z.p.p.r.), ktra jest podstawowym dokumentem jeli chodzi o polityk rozwoju, jej instytucje i instrumenty wykonawcze. rdem wprowadzenia potencjalnych zmian do systemu zarzdzania i kontroli funduszami s sprawozdania oraz analizy roczne z realizacji programw operacyjnych przekazywane do Komisji Europejskiej.14 Rozporzdzenie wykonawcze Komisji nr 1828/2006/WE uszczegawia jedynie techniczne aspekty w opisanych zakresach, cznie z m.in. szczegowym opisem cieek audytu, zasad komunikacji i promocji. W zakresie kontroli spoecznej szczeglna rola przypada zarwno instytucjom poredniczcym/poredniczcym drugiego stopnia (inaczej wdraajcym) oraz sdom. 2.1. Kontrola a zarzdzanie cyklem projektu Komisja Europejska w odniesieniu do programowania i wdraania zarwno polityki spjnoci jak i pojedynczych projektw wspfinansowanych ze rodkw UE, zaleca stosowanie metody zarzdzania cyklem projektu (ang. Project Cycle Management - PCM), ktra z zaoenia zawiera w sobie element oceny jakoci, ewaluacji i kontroli. W odniesieniu do pojedynczego projektodawcy zastosowa mona nieco zmodyfikowany piciofazowy cykl projektowy zaproponowany przez Komisj Europejsk w podrczniku zarzdzania cyklem projektu z 2004 r. Kadej z faz cyklu przypisano instytucje zaangaowane w procedury kontroli zewntrznej: finansowej, wynikw dziaa oraz spoecznej (por. schemat 1). Ze szczebla UE kontroli dokonuje przede wszystkim Europejski Trybuna Obrachunkowy, ktry kontroluje gwnie Komisj Europejsk, poniewa to ona odpowiada przed Parlamentem Europejskim za wykonania budetu UE. Ze wzgldu na dzielone zarzdzanie budetem UE z pastwami czonkowskim15 wykorzystuje si wsplne metody i kryteria kontroli. W ramach zarzdzania dzielonego pastwa czonkowskie sprawuj zarzd i kontrol nad przekazanymi im rodkami z budetu UE, natomiast Komisja Europejska nadzoruje prawidowo funkcjonowania ustanowionych w tych pastwach systemw

Zadania instytucji opisano w p. 2. artykuu Po dokonaniu analizy, o ktrej mowa w ust. 1, Komisja moe przekaza pastwu czonkowskiemu i instytucji zarzdzajcej uwagi, o ktrych ich adresaci informuj komitet monitorujcy. Pastwo czonkowskie informuje Komisj o dziaaniach podjtych w odpowiedzi na te uwagi. Art. 68 ust. 2. Rozp. 1083/2006/WE 15 Ok. 76% rodkw z budetu UE zarzdzanych jest przez pastwa czonkowskie. http://ec.europa.eu/budget/index_en.cfmdostp 16.05.2011
14

13

zarzdzania i kontroli.16 ETO przeprowadza kontrol wykonania zada, bada w tym wyniki dziaa, oraz finansow. Schemat 1. Instytucje zaangaowane w kontrol zewntrzn w cyklu projektowym w Polsce

rdo: Opracowanie wasne

Legenda: IZ instytucja zarzdzajca IP instytucja poredniczca, IP2- instytucja poredniczca 2 stopnia; KOP Komisja oceny projektw powoana przez IP/ IP2; IC/ IPOC- instytucja certyfikujca/ instytucja poredniczca w certyfikacji, IA instytucja audytowa; KM komitet monitorujcy, SA sdy administracyjne; SP sdy powszechne17 B. Basiak-Nowak, M. Rajczewska (2009) s. 5. W Polsce rol poszczeglnych instytucji kontrolnych peni Instytucje zarzdzajce (IZ) minister waciwy ds. rozwoju regionalnego (MRR) dla programw krajowych oraz zarzdy wojewdztw dla programw regionalnych; Instytucje poredniczce (IP) na podstawie delegacji waciwych IZ waciwe resorty lub departamenty resortw, urzdw marszakowskich bd wyspecjalizowane agencje (np. Polska Agencja Rozwoju Przedsibiorczoci - PARP); Instytucja certyfikujca (IC) komrka w MRR dla programw krajowych, ktra niezalena jest od instytucji zarzdzajcych; Instytucje poredniczce w certyfikacji (IPOC) wydziay kontroli w urzdach wojewdzkich dla programw regionalnych dziaajce na podstawie delegacji czci zada z IC; Instytucja audytowa (IA) - zadania tej instytucji wykonuje Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (w tym w szczeglnoci Departament Ochrony Interesw Finansowych Unii) wraz z podlegymi
17 16

W krajach czonkowskich, w tym w Polsce, w ramach swych kompetencji do celw wyboru i zatwierdzania projektw/ operacji powoana jest instytucja zarzdzajca18, ktra jest odpowiedzialna za udzielenie beneficjentom informacji o: szczegowych warunkach dotyczcych dostaw towarw lub usug w ramach operacji, planu finansowego, terminu realizacji oraz dotyczcych obowizku przechowywania i przedkadania danych finansowych i innych informacji19. Przed podjciem decyzji o dofinansowaniu instytucja zarzdzajca weryfikuje czy beneficjent posiada wystarczajce zdolnoci do wypenienia przedmiotowych warunkw. Zakres weryfikacji przeprowadzanych przez instytucj zarzdzajc dotyczy, zalenie od potrzeb, aspektw: formalnych, finansowych, technicznych i rzeczowych operacji. Maj one na celu upewnienie si, e zadeklarowane wydatki zostay rzeczywicie poniesione, towary i usugi zostay dostarczone zgodnie z decyzj o dofinansowaniu, wnioski o patno skadane przez beneficjentw s prawidowe oraz e operacja i wydatki s zgodne z zasadami wsplnotowymi i krajowymi.20 Weryfikacje obejmuj procedury eliminujce moliwo rwnolegego finansowania wydatkw z innych programw wsplnotowych lub krajowych lub w ramach innych okresw programowania. Weryfikacje obejmuj procedury weryfikacji formalnych w odniesieniu do kadego wniosku o patno zoonego przez beneficjenta oraz weryfikacji na miejscu operacji.21 Jeeli weryfikacj przeprowadzono na prbie wwczas instytucja zarzdzajca przechowuje dokumentacj opisujc i uzasadniajc metod doboru prby i identyfikujc wybrane do celw weryfikacji operacje i transakcje. Instytucja zarzdzajca okrela wielko prby, aby mie pewno, co do zgodnoci z prawem i prawidowoci transakcji bdcych podstaw wydatkw, a take uwzgldnia przy tym okrelony przez siebie poziom ryzyka dla waciwego rodzaju beneficjentw i stosownej operacji. Metoda doboru prby przegldana jest corocznie. Instytucja zarzdzajca ustanawia w formie pisemnej normy i procedury przeprowadzanych weryfikacji oraz przechowuje dokumentacj dotyczc kadej weryfikacji, z wyszczeglnieniem przeprowadzonych dziaa, daty, wynikw weryfikacji, rodkw nastpczych w odniesieniu do wykrytych nieprawidowoci.22 W przypadkach, w ktrych

urzdami kontroli skarbowej. Instytucje te s niezalene od wszystkich uprzednio wymienionych. Nad caoci przebiegu procesw, w ujciu horyzontalnym, czuwa przede wszystkim Najwysza Izba Kontroli (NIK). 18 Kompetencje IZ opracowano na podstawie sekcji 3 rozporzdzenia KE 1828/2006 19 Ibidem 20 Ibidem 21 Ibidem 22 Ibidem

instytucja zarzdzajca jest te beneficjentem w ramach programu operacyjnego, uzgodnienia dotyczce weryfikacji, zapewniaj odpowiednie rozdzielenie funkcji. Instytucja poredniczca moe by uprawniona do wykonywania niektrych zada z zakresu zarzdzania lub kontroli przez instytucj zarzdzajc lub certyfikujc. Delegowanie takich uprawnie nastpuje tylko na pimie. W tym wypadku przepisy dotyczce odpowiednio instytucji zarzdzajcej bd instytucji certyfikujcej, obowizuj instytucj poredniczc, ktrej przekazano do realizacji zadania.23 Instytucja certyfikujca oraz poredniczce w certyfikacji odpowiadaj przede wszystkim za opracowanie i przedoenie Komisji powiadczonych deklaracji wydatkw i wnioskw o patno; powiadczanie, e deklaracja wydatkw jest dokadna, wynika z wiarygodnych systemw ksigowych i jest oparta na dokumentacji, ktr mona zweryfikowa; powiadczenie, e zadeklarowane wydatki s zgodne z zasadami wsplnotowymi i krajowymi oraz zostay poniesione w zwizku z projektami wybranymi do finansowania; zapewnienie, e otrzymaa od IZ odpowiednie informacje na temat procedur i weryfikacji wydatkw; uwzgldnianie wynikw wszystkich audytw przeprowadzanych przez instytucj audytow lub na jej odpowiedzialno; utrzymywanie w formie elektronicznej zapisw ksigowych dotyczcych wydatkw zadeklarowanych Komisji Europejskiej; uwzgldnianie informacji o wykrytych nieprawidowociach w programie operacyjnym; uwzgldnianie wynikw kontroli wydatkw prowadzonych przez IZ; opiniowanie wydatkw; przeprowadzanie w instytucjach zarzdzajcych oraz instytucjach im podlegych (lub ewentualnie u beneficjenta) wizyt sprawdzajcych.24Zapisy Sekcji 3 rozporzdzenia KE 1083/2006 powicone s audytowi, ktry wspomaga procesy kontrolne w projektach. Zgodnie z wymogami rozporzdzenia KE 1828/2006 w Polsce do gwnych zada instytucji audytowej naley w szczeglnoci: prowadzenie audytw w celu weryfikacji skutecznego funkcjonowania programu operacyjnego, prowadzenie audytw wybranych projektw w celu weryfikacji zadeklarowanych wydatkw, przedstawianie Komisji Europejskiej strategii audytu (w tym podmiotw, ktre bd prowadzi audyt, harmonogramu, metodologii), regularne przedkadanie Komisji Europejskiej rocznych sprawozda audytowych w latach 2008-2015, wydawanie opinii, czy system zarzdzania i

23 24

Ibidem www.mrr.gov.pl dostp 14.05.2010

kontroli funkcjonuje skutecznie, przedoenie Komisji Europejskiej, nie pniej ni do 31 marca 2017 r., deklaracji zamknicia oraz kocowego sprawozdania audytowego. 25 Natomiast Departament Interesw Finansowych Unii Europejskiej nadzoruje, koordynuje i zapewnia odpowiedni jako pracy urzdu kontroli skarbowej. Departament ten moe wykorzysta nastpujce mechanizmy kontroli: wprowadzenie systemu zarzdzania dokumentacj (w tym okrelenie kryteriw sporzdzania dokumentw, a take ich standaryzacja oraz informatyzacja), nadzr nad wykonywaniem prac (przypisanie pracownikom odpowiedzialnoci za wykonanie zadania i weryfikacja wykonania zada), przeprowadzanie corocznych kontroli jakoci wykonanych prac.26 Ustawowym obowizkiem Najwyszej Izby Kontroli (NIK) jako organu kontroli zewntrznej jest dokonywanie niezalenej, zewntrznej oceny gospodarowania rodkami publicznymi, do ktrych nale take fundusze unijne27. W zakresie wykorzystania rodkw unijnych zwikszy si zakres realizowanych przez NIK zada, gdy moe on dotyczy zarwno kontroli prowadzonych przez NIK samodzielnie, jak te kontroli wsplnych z Europejskim Trybunaem Obrachunkowym (ETO), organami kontroli krajw czonkowskich UE lub wsppracy NIK w trakcie audytw czy kontroli prowadzonych w Polsce przez ETO i Komisj Europejsk28. Istnieje obowizek wydawania opinii o wiarygodnoci wsplnotowych sprawozda finansowych oraz legalnoci i prawidowoci zrealizowanych operacji. Zadania NIK w zakresie kontroli wykorzystania rodkw UE zazbiaj si z coroczn kontrol wykonania budetu pastwa przez dysponentw i beneficjentw rodkw publicznych, ktrej celem jest wydanie powiadczenia rozliczenia budetowego tych jednostek oraz powiadczenie rozliczenia budetowego administracji pastwowej jako caoci.29 Ocenie podlegaj m.in.: przestrzeganie przepisw, zasad i procedur realizacji dochodw i wydatkw budetowych w tym szczeglnie przestrzegania dyscypliny finansw publicznych, co obejmuje sprawdzenie czy operacje zostay waciwie przeprowadzone, zakoczone, zapisane, opacone i zarejestrowane, w tym czy stosowane rozwizania nie stwarzaj okolicznoci korupcjogennych; prawidowo i rzetelno prowadzenia dokumentacji finansowo ksigowej kontrolowanych jednostkach; udzia systemu kontroli wewntrznej w zapewnieniu prawidowego wykonania budetu; wybrane zagadnienia zwizanych z
Materiay MRR www.mrr.gov.pl dostp 14.05.2011 Ibidem 27 Kontrola finansw publicznych w odniesniu do funduszy UE dzieli si na 3 poziomy: wewntrznej kontroli finansowej i audytu wewntrznego), kontroli zewntrznej oraz kontroli dla powiadczenia zamknicia pomocy. W. Wojnowski (dostp 15.05.2011 28 http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=1&dzial=350&id=3877&typ=news dostp 8.06.2011 29 www.nik.pl dostp 6.06.2011
26 25

wykonaniem budetu pastwa dotyczcych obszarw podwyszonego ryzyka lub obszarw o szczeglnym znaczeniu dla pastwa i spoeczestwa.30 Instytucj zarzdzajc w Polsce dla krajowych programw operacyjnych jest minister waciwy ds. rozwoju regionalnego, a programw regionalnych zarzdy wojewdztwa. W wyniku decentralizacji kady samorzd wojewdztwa uzyskao prawo do przygotowania wasnego regionalnego programu operacyjnego, finansowanego w gwnej mierze ze rodkw pochodzcych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Przyjcie takiego modelu dystrybucji rodkw publicznych jednoczenie uwypuklio wieloszczeblowo zarzdzania/wsprzdzenia procesami rozwoju. W konsekwencji take kontrola jest prowadzona w ten sposb, poniewa instytucje zarzdzajce i certyfikujce obecne s zarwno na poziomie programw krajowych/ sektorowych oraz regionalnych. W odniesieniu do kontroli spoecznej w kadym z programw operacyjnych, zarwno krajowych jak i regionalnych istniej, nieujednolicone w skali kraju odrbne procedury i szczegowe rozwizania. Przedmiotem szczeglnej uwagi mog by procedury odwoawcze wprowadzone na bazie horyzontalnych wytycznych ministra waciwego ds. rozwoju regionalnego, ktre podlegaj aktualizacji w dynamicznie zmieniajcej si praktyce orzeczniczej.31 Wytyczne te jednak nie wprowadzaj obowizku stosowania tych samych i takiej samej liczby rodkw odwoawczych w programach. Natomiast obowizek zawarcia w systemie operacyjnym co najmniej jednego rodka odwoawczego wynika bezporednio z art. 30 b ustawy z zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym zakresie wytyczne maj na celu wprowadzenie pewnych wsplnych standardw postpowania w zakresie prowadzenia postpowa odwoawczych, co odgrywa jednak znaczca rol w sytuacji, gdy wyczone zostay standardy postpowania zawarte w Kodeksie postpowania administracyjnego. Bez wzgldu na ten fakt umoliwienie tworzenia procedur odwoawczych do kadego z wdraanych programw operacyjnych spowodowao pewien chaos informacyjny, zwaszcza wrd beneficjentw funduszy, ktrzy korzystaj z dofinansowania pochodzcego z rnych programw. W kontrol spoeczn zaangaowane s zarwno instytucje zarzdzajce, poredniczce obu stopni jak i wojewdzkie sdy administracyjne waciwe miejscowo ze wzgldu na program operacyjny, Naczelny Sd Administracyjny czy sdy powszechne. Sdy administracyjne odgrywaj rol przede wszystkim na etapie finansowania, podczas, gdy sdy
Rodzaje i kryteria kontroli Najwyszej Izby Kontroli; NIK, Warszawa http://www.nik.gov.pl/kontrole/standardy-kontroli-nik/ dostp 7.06.2011 31 Pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr MRR/H/23(3)04/2011 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Wytyczne w zakresie wymogw, jakie powinny uwzgldnia procedury odwoawcze ustalone dla programw operacyjnych, dla konkursw ogaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r.; www.mrr.gov.pl
30

10

powszechne - wdraania projektw. Kontrola etapu finansowania bazuje na m.in. przywoywanych procedurach odwoawczych, podczas, gdy etap realizacji projektu opiera si na szczegowych zapisach umw o dofinansowanie pomidzy instytucj poredniczc/ wdraajc a beneficjentem. Kontrola sdw administracyjnych obejmuje wymogi jakie wynikaj z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym zakresie kontroli sdu administracyjnego podlega caa informacja instytucji zarzdzajcej lub instytucji poredniczcej o negatywnej ocenie projektu, ktra musi by uzupeniona jednoczenie kompletn dokumentacj w sprawie, na ktr skadaj si wniosek o dofinansowanie wraz z informacj w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych rodkw odwoawczych oraz informacja z wynikami procedury odwoawczej, zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. Przedmiotem postpowania przed sdem administracyjnym nie jest bowiem orzeczenie wydane w zwizku z wniesionym rodkiem odwoawczym, czy sama informacja o odrzuceniu protestu, ani te pierwsza negatywna ocena projektu objtego wnioskiem o dofinansowanie, tylko pena informacja o negatywnej ocenie projektu oraz przeprowadzonej procedurze odwoawczej.32 Procedura odwoawcza moe przewidywa wicej ni jeden rodek odwoawczy, co oznacza, e w takiej sytuacji konieczne jest zoenie wszystkich skadanych w sprawie rodkw odwoawczych i wszystkich orzecze wydanych w tym zakresie przez organy administracji, ktre oznaczaj wyczerpanie rodkw odwoawczych i umoliwiaj skuteczne wniesienie skargi do sdu33. Pierwsza ocena wniosku o dofinansowania moe by dokonana zarwno przez instytucj zarzdzajc, jak i poredniczc, czy te wdraajc34. W zakresie wdraania projektw i caych programw operacyjnych warto rwnie zwrci uwag na kontrol procesu realizacji projektw realizowanych przy wykorzystaniu rodkw pochodzcych z programw operacyjnych, ktra jest przeprowadzana przez urzdy kontroli skarbowej, a wic moe by zaliczona do kontroli uruchamianej z urzdu. W tym zakresie wyniki takiej kontroli mog stanowi podstaw do usunicia nieprawidowoci w ramach realizowanego projektu, a w szczeglnych przypadkach nawet mog stanowi podstaw do zwrotu udzielonej dofinansowania. Wyniki przeprowadzonej w ten sposb kontroli mog natomiast stanowi przedmiot kontroli sdu w zakresie jej przeprowadzenia zgodnie z prawem.35

R. Talaga (2010) s. 57. Wyrok WSA w Poznaniu z 1.10.2009 r., sygn. akt III SA/Po 676/09. 34 Postanowienie NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt. II GSK 888/09. 35 Postanowienie NSA z 01.06.2010 r., sygn. akt II GSK 506/10; postanowienie NSA z 12.10.2010r, sygn. akt. II GSK 1138/10.
33

32

11

Sdy administracyjne mog wprost wskazywa na usterki procedury przyznawania rodkw unijnych, ktre w danej sprawie miay wpyw na rozstrzygniecie w danej sprawie. Takie wady mog przybiera nawet form bdnie skonstruowanych dokumentw przyjtych w ramach systemu realizacji okrelonego programu operacyjnego.36 Dodatkowo sdy administracyjne mog informowa organy administracji o nieprawidowociach wykrytych w trakcie postpowania sdowego w zwizku z rozpoznawan spraw, ktre nie miay jednak wpywu na jej rozstrzygnicie. Przedmiotem takiej sygnalizacji sdu jest bowiem ochrona interesu publicznego oraz usprawnienie funkcjonowania administracji37. W tym wzgldzie takie postanowienia sygnalizacyjne z mocy ustawy su gwnie celom informacyjnym dostarczajc organom administracji publicznej wiedzy o nieprawidowociach w ich funkcjonowaniu, ktre mog stanowi przyczyny skarg na ich dziaalno.38 Ma to istotne znaczenie na etapie ewaluacji cyklu projektowego/ programw i systemw zarzdzania polityk spjnoci. Syntez udziau poszczeglnych instytucji w dziaaniach kontrolnych w odniesieniu do faz cyklu projektowego, wskazania typu oraz kryteriw kontroli jest tabela 1. Tabela 1. Charakterystyka kontroli zewntrznej w odniesieniu do cyklu projektowego PCM
Faza cyklu Instytucja zaangaowane w kontrol zewntrzn Programowanie Europejski Obrachunkowy Komisja Europejska Krajowe zarzdzajce (IZ) Formuowanie IZ Komitety monitorujce KM wynikw dziaa spoeczna Zakres operacyjnych: programw typy legalno jawno przejrzysto efektywno oszczdno Finansowanie IZ IP (w tym komisja oceny projektw) SA NIK Wdraanie wynikw dziaa wynikw dziaa spoeczna formalne, techniczne i finansowe, rzeczowe legalno celowo gospodarno oszczdno efektywno jawno IZ formalne, finansowe, celowo instytucje Trybuna wynikw dziaa Systemy zarzdzania Typ kontroli Przedmiot kontroli Dominujce kryterium kontroli prawidowo wydajno efektywno

funduszami unijnymi

projektw/ operacji, alokacje finansowe,

aspekty projektw/ operacji

W postanowieniu WSA w Gdasku z 22.02.2010r., sygn. I SA/Gd 73/10 wprost wskazano, e pouczenie zawarte w formularzu nr 29b "Informacja o negatywnym rozpoznaniu protestu" w zakresie opaty sdowej nie jest zgodne z prawem. 37 J. Drachal (2003), s. 58. 38 T. Wo, H. Knysiak-Molczyk, M. Romaska (2005), s. 485.

36

12

IP IC/ IPOC IA SP NIK?

finansowa spoeczna

techniczne efekty produktu)

rzeczowe (poziom systemw (poziom, rezultatu,

efektywno wydajno gospodarno prawidowo rzetelno jawno Wszystkie z kryteriw

aspekty projektw/ operacji; dziaa

Funkcjonowanie zarzdzania wynikw dziaa finansowa spoeczna efekty produktu, oddziaywania) dziaa

Ewaluacja

Wszystkie z wymienionych instytucji

poprawno funkcjonowania systemw zarzdzania wraz z towarzyszcymi procedurami

Opracowanie wasne Podsumowujc, za kontrol finansow odpowiadaj w Polsce przede wszystkim instytucje certyfikujce oraz audytowa, a take w ramach kontroli kompleksowej w domniemaniu instytucje zarzdzajce. Na szczeblu UE kontrola przede wszystkim dokonywana jest przez ETO. Kontrola wynikw dziaa, czsto wizana z kontrol oraz audytem merytorycznym (rzeczowym) jest dokonywana przez instytucje zarzdzajce i poredniczce, a w UEKomisj oraz ETO, a w kraju NIK. Kontrola spoeczna natomiast angauje zarwno instytucje poredniczce i zarzdzajce ale take Wojewdzkie Sdy Administracyjne i Naczelny Sd Administracyjny, a take sdy powszechne w zakresie sporw dotyczcych realizacji umw o dofinansowanie zawartych przez organy administracji z beneficjentami. Zakoczenie Celem niniejszego artykuu byo ukazanie problematyki kontroli w procesie wykorzystania rodkw UE w Polsce przez pryzmat zarzdzania strategicznego rozwojem. Autorzy po przeanalizowaniu definicji, zaproponowali poszerzone pojcie kontroli zewntrznej i wewntrznej tak, aby mc je odnie do wszystkich interesariuszy zaangaowanych w proces wykorzystania funduszy unijnych. Dokonano analizy wymogw oraz kompetencji instytucji uprawnionych do kontroli finansw publicznych na szczeblu Unii Europejskiej oraz pastwa czonkowskiego na przykadzie Polski. Uwzgldniono take kontrol spoeczn caego procesu wykorzystania rodkw. Pokazano te skomplikowan i wielopoziomow struktur kontroli i odniesiono j do cyklu zarzdzania projektem oraz kryteriw dokonywania kontroli. Na kadym etapie piciofazowego cyklu projektowego, wg metodologii PCM, obecne s rne instytucje kontrolne, a take podmioty spoza systemu administracji publicznej, ktre dziki moliwoci wykorzystania instrumentu jakimi s procedury odwoawcze w programach operacyjnych mog wpywa na sprawne funkcjonowanie systemw zarzdzania rodkami unijnymi. W tak rozbudowanym systemie
13

kontroli i przenikajcych si kompetencji instytucji kontrolnych szczeglnie istotne zatem wydaje si by zapewnienie sprawnej komunikacji oraz koordynacji dziaa pomidzy instytucjami m.in. w zakresie tworzenia kryteriw oceny, wytycznych, procedur odwoawczych, czy nawet wprowadzenie pewnych oglnych standardw w tym zakresie. W przyszym okresie programowania warto rozway pewn standaryzacj take w odniesieniu do procedur i rodkw odwoawczych odmiennych obecnie dla kadego programu operacyjnego. Zapewnioby to wiksz przejrzysto dla interesariuszy, a przede wszystkim potencjalnych beneficjentw funduszy unijnych.
Literatura: Basiak-Nowak B., Rajczewska M., 2009, Kontrola zewntrzna systemw zarzdzania i kontroli programw operacyjnych wspfinansowanych z budetu Unii Europejskiej; Kontrola pastwowa rocznik LIV, nr 6(239), NIK, Warszawa Bo J., 2003, Prawo administracyjne, Kolonia Limited Chmaj M. ,2003; Prawo administracyjne cz oglna, Warszawa Drachal J., 2003, Orzeczenia sdowe [w:] Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, materia na konferencj sdziw NSA, Popowo 20-22 padziernika 2003 roku, Warszawa Europejski Trybuna Obrachunkowy, 2007, Podrcznik kontroli wykonania zada, Luksemburg Europejski Trybuna Obrachunkowy, 2007, Metodyka DAS,.Luksemburg, Gobiowski T., 2001, Zarzdzanie strategiczne. Planowanie i kontrola, Difin, Warszawa Hausner J., 2003, Administracja publiczna, PWN, Warszawa, Jdrzejewski S., Nowacki H., 1985, Kontrola administracji publicznej, Toru G. Karwatowicz, J. Odachowski, 2009, Definicja legalna nieprawidowoci w kontekcie funduszy strukturalnych i Funduszu Spjnoci, Kontrola Pastwowa, Nr 4 Kieczewski S., 1992, Strategia rozwoju przedsibiorstwa, red., Wydawnictwo AE, Wrocaw Kouch B., 2004, Zarzdzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa Leoski Z, 2002, Nauka administracji, C.H. Beck, Warszawa Lombrano A., Ianniello M., 2010; The Failure of External Control on Public Utilities; Transition Study Review; nr 17; Springer Verlag; Musiakowska I.,2009; Koordynacja wydatkowania unijnych instrumentw finansowania polityki badawczorozwojowej w Polsce w:Kapita intelektualny i jego ochrona red. E. Oko-Horodyska, R. Wisa, Instytut Wiedzy i Innowacji, Warszawa, Ochendowski E., 2002, Prawo administarcyjne. Cz oglna, Toru Podzik R., Brysiewicz K., 2011, Droga sdowa w sprawach zwizanych z dofinansowaniem projektw z funduszy strukturalnych i funduszu spjnoci, Przegld Sdowy, Nr 4, Rodzaje i kryteria kontroli Najwyszej Izby Kontroli; NIK, Warszawa http://www.nik.gov.pl/kontrole/standardykontroli-nik/ Starociak J.,1971, Zarys nauki administracji, Warszawa Talaga R., 2010, Model sdowej kontroli zarzdzania funduszami unijnymi w ramach regionalnych programw operacyjnych na przykadzie Wielkopolski, Przegld Legislacyjny, Nr 2, Warszawa Tkaczyski J.W., 2008, Miejsce funduszy europejskich w procesie legislacyjnym Wsplnot Europejskich. Prba rekonstrukcji ekonomiczno prawnej, Przegld Legislacyjny, Nr 3, Warszawa Wierzbowski M., 2001, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa Wojnowski W., 2010,; Fundusze pod kontrol, Fundusze strukturalne ,http://gospodarka.gazeta.pl/gospodarka/1,95044,5885973,Fundusze_pod_kontrola.html Wo T., Knysiak-Molczyk H., Romaska M., 2005, Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa Wrbel A., 2005, Autonomia proceduralna pastw czonkowskich, zasada efektywnoci i zasada efektywnej ochrony sdowej w prawie Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Nr 1 Pozna Strony internetowe: Strona Komisji Europejskiej www.ec.europa.eu Strona Krajowej Izby Bieglych Rewidentw www.kbir.org.pl http://www.gazetaprawna.pl/encyklopedia/prawo/hasla/335057,kontrola.html Strona Ministerstwa Finansw www.mf.gov.pl

14

Strona Ministerstwa Rozwoju Regionalnego www.mrr.gov.pl Strona Najwyszej Izby Kontroli www.nik.pl Akty prawne: Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1605/2002 z 25 czerwca 2002 w sprawie rozporzdzenia finansowego majcego zastosowanie do budetu oglnego Wsplnot Europejskich (Dz. U. UE L 248 z 16.9.2002 roku, s.1) Rozporzdzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiajcego przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci i uchylajcego rozporzdzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L 210 z 31.07.2006 r., s, 25) Rozporzdzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiajce szczegowe zasady wykonania rozporzdzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiajcego przepisy oglne dotyczce Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spoecznego oraz Funduszu Spjnoci oraz rozporzdzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE L 371 z 27.12.2006, str. 1169). Rozporzdzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylajce rozporzdzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. U. UE L 210, z 31.07.2006r., s.1). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postpowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071). Ustawa z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postpowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270). Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) Uzasadnienie projektu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, druk sejmowy nr 963 Sejmu RP V kadencji; http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/3A8B39979D3EBB2BC12571EF004C58BD?OpenDocument. Pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr MRR/H/23(3)04/2011 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Wytyczne w zakresie wymogw, jakie powinny uwzgldnia procedury odwoawcze ustalone dla programw operacyjnych, dla konkursw ogaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. Postanowienie NSA z 01.06.2010 r., sygn. akt II GSK 506/10; Postanowienie NSA z 12.10.2010 r, sygn. akt. II GSK 1138/10. Postanowienie NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt. II GSK 888/09. Wyrok WSA w Poznaniu z 1.10.2009 r., sygn. akt III SA/Po 676/09. Postanowienie WSA w Gdasku z 22.02.2010 r., sygn. I SA/Gd 73/10.

Streszczenie Zarzdzanie rozwojem obejmuje szerokie spektrum zagadnie, do ktrych naley rwnie kontrola, bdca elementem zarzdzania, a ktra wpisana jest w proces prowadzenia kadej polityki. W odniesieniu do polityki spjnoci na kraje czonkowskie naoono wiele zobowiza w zakresie planowania, realizacji i monitorowania oraz kontroli dziaa strategicznych wynikajcych z regulacji unijnych. W artykule poruszono kwestie zwizane z kontrol poprawnoci funkcjonowania procedur w ramach systemu zarzdzania funduszami unijnymi, z naciskiem na stosowanie procedur odwoawczych na etapie przedsdowym. Przeanalizowano zadania instytucji i podmiotw biorcych udzia w kontroli spoecznej systemu wdraania funduszy strukturalnych. Typy i kryteria kontroli odniesiono do faz cyklu polityki spjnoci oraz realizacji projektw wspfinansowanych ze rodkw unijnych, zgodnie z metodologi zarzdzania cyklem projektu (ang. Project Cycle Management PCM). W literaturze dotyczcej polityki spjnoci istniej nieliczne opracowania na ten
15

temat, natomiast waga problemu koordynacji dziaa w zakresie kontroli oraz zapewnienia przejrzystoci procedur jest niezwykle istotna.

Summary - The control of the Structural Funds use as a part of regional development governance in Poland; The EU Cohesion Policy has had a great impact on many processes and changes in policymaking in Poland. In the area of regional development and development policy new instruments and creation of the systems of management and control had to be introduced in the Member States (MSs) which is a derivative of the EU regulations. The MSs however have autonomy in shaping the systems. Those two elements contribute to increasing complexity, multi-level governance and needs strong coordination of many elements. In the article the authors decided to analyse different types of external control of the use of the EU Structural Funds and relate this to the phases of the project cycle management. The authors modify definition of external control and include also the control of the system by the stakeholders of the Cohesion Policy (social control) with the focus on administrative proceedings application. Therefore, multidimensional overview on proper functioning of the systems of the SF management and control in Poland is introduced by the authors. This approach is innovative and at the same time the article gives an opportunity to gather dispersed information on control present in the literature. The methodology is based on legal acts analysis.

16