HENRY BACK TORBJÖRN LARSSON

Den
svenska
politiken Struktur, processer och resultat

L I B E R

Förord
Hösten 2004 började vi diskutera den här boken. Som
lärare i statsvetenskap och offentlig förvaltning tyckte
vi att det saknades en aktuell grundläggande lärobok i
svensk politik, en bok som uppfyllde åtminstone några
av de krav som vi ville ställa på en sådan bok. Vi enades
på ett tidigt skede om att det var några idéer som borde
genomsyra boken:
• Det formella, och kanske samtidigt det normativa,
kontra "hur det verkligen går till": Det finns formella
beskrivningar av det politiska systemet, av dess struk-
turer, dess regler och om den politiska processen.
Dessa formella beskrivningar har också en normativ
kraft. De grundas eller åtminstone kopplas till före-
ställningar om värden som demokrati, effektivitet
och rättvisa. Samtidigt vet vi att ett regelsystem säl-
lan i praxis fungerar som det ser ut formellt. Det finns
informella strukturer och regler. Aktörerna har sina
alldeles egna drivkrafter och förmågor. Det är i sam-
spelet mellan det formella regelsystemet och alla dessa
informella (i meningen inte planerade, beslutade och
dokumenterade) omständigheter som politiken av
kött och blod formas. En ambition som vi har haft är
att läsaren också ska få känna lukten av politikens kött
och blod.
• Ett annat sätt att beskriva politiken är den samhällsve-
tenskapliga (och kanske speciellt den statsvetenskap-
liga) forskningen. En andra ambition har varit att på
olika sätt smälta samman vad som kan utvinnas ur
denna forskning med beskrivningen av vad som gäller
enligt regelboken och "politikens kött och blod". Allt
av den vetenskapliga klokskap som finns i vårt land
har vi dock av naturliga skäl inte fått med - endast
en begränsad del. För att en sådan koppling ska bli
begriplig måste vi också diskutera några grundläg-
gande statsvetenskapliga begrepp. Bokens första ka-
pitel innehåller en sådan diskussion. Här får läsaren
3 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
möta begrepp som "makt", "politik", "demokrati" och
"legitimitet". Ett ytterligare centralt begrepp blir "det
politiska systemet" i tappning av den amerikanske
statsvetaren David Easton från 1950-talet. Dagens
statsvetare fnyser ibland lite åt David Easton, men vi
menar att om hans systemmodell inte officiellt är vid
forskningsfronten, fungerar den ändå fortfarande ut-
märkt som sorteringsinstrument och checklista för en
beskrivning av politiken. Till saken hör också att de
flesta läroböcker, som har som ambition att beskriva
det svenska statsskicket, i realiteten genom sin upp-
läggning anknyter till den eastonska systemmodellen
för analys av politik, även om detta inte alltid är klart
uttalat.
• En tredje idé som vi har haft är att man bara kan för-
stå den svenska politiken av idag om man kan göra
jämförelser i tiden och i rummet. Dagens institutio-
ner och politiska frågor är länkade i en obruten kedja
till händelser i historien. För den som står mitt uppe i
nuet och på en bestämd plats är det mycket som inte
syns därför att det tas för givet. Andra tider och andra
platser kan ställa detta till synes självklara i en annan
belysning och leda till andra slutsatser. Av dessa skäl
har vi så snart vi tyckt att vi har något att komma med
i dessa avseenden försökt att skissa historien och jäm-
föra med andra länder.
När vi för första gången startade våra datorer för att
skriva denna bok var vi alltså vägledda av dessa öns-
kemål: det formella och normativa, lukten av kött och
blod, det vetenskapliga, tiden och rummet. När vi släck-
er skärmen för sista gången, visar det sig att det var en
stor uppgift vi tog på oss. Berättelsen blev lång. En upp-
täckt som vi har gjort under denna långa resa är att den
var lärorik, spännande och rolig. Om vi ska ha en mål-
formulering för boken, så skulle det nog vara att också
läsaren ska få denna upplevelse av lärande, spänning och
underhållning.
4 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Förmodligen kommer inte alla att hålla med oss. Vi Förord till andra upplagan
har varit så länge i akademin och vi har varit så länge,
Politiken tar aldrig slut. Sedan vi släppte våra pennor i
åtminstone i närheten av den riktiga politiken, att vi vet
augusti 2006 har det hänt saker i både den svenska och
att det kommer att finnas olika uppfattningar. Veten-
i den europeiska politiken. I denna andra upplaga av
skapliga resonemang och forskningsresultat kan tolkas
"Den svenska politiken" har vi täckt in dessa händelse-
på olika sätt och trots bokens längd ryms inte allt. I be-
förlopp. I Sverige vann de borgerliga en knapp valseger
skrivningen av hur det formellt ser ut, hur det faktiskt
i 2006 års val och kunde bilda en fyrpartiregering. Soci-
går till, i historieskrivningen finns det en myriad av fak-
aldemokratin och dess gamla stödpartier fick återgå till
tauppgifter. Det vore nästan övernaturligt om det inte
den oppositionsroll de hade senast under mandatperio-
gick att hitta sådana data i vår bok där vi kan beslås med
den 1991-1994. Politikens innehåll påverkades förstås
att ha fel. I båda avseendena har vi gjort vårt bästa för att
också av maktskiftet, och den nya borgerliga regeringen
gardera oss, och flera kolleger har läst och kommente-
kom att driva en politik som uppvisar både likheter och
rat våra texter. Somt har vi tagit till oss, annat inte. Sär-
skillnader i jämförelse med den förra borgerliga reger-
skild tacksamhet för kommentarer vill vi rikta till Rikard
ingsperioden.
Bengtsson, Michael Haus, Marja Lemne, Tommy Möller,
I den europeiska politiken som svensk politik numera
Peter Santesson-Wilson, Jacob Westberg, Shirin Ahlbäck
är tätt sammanvävd med fortskred utvidgningsproces-
Öberg, specialseminariet för politik och förvaltning
sen. Nära sammankopplad med utvidgningsprocessen
(Oasen) vid Förvaltningshögskolan i Göteborg samt
är projektet att förändra den Europeiska unionens insti-
den nationella kommunforskningskonferensen i Alvesta
tutioner. Försöken att åstadkomma en "europeisk kon-
hösten 2005. För ovärderligt stöd vill vi också tacka Eva-
stitution" hade i och med folkomröstningarna i Frank-
lena Larsson och Ingrid Sköldin. Naturligtvis har ingen
rike och Nederländerna 2005 havererat. Sedan bokens
av dessa något ansvar för den slutliga texten. Det är nå-
förra upplaga har processen så sakteliga kommit igång
got vi oreserverat tar på oss.
igen nu i form av det s k Lissabonfördraget från decem-
Nu återstår bara att önska läsekretsen god läsning. ber 2007 och en ny ratificeringsprocess har startat - inte
Hoppas att ni lär er något. Hoppas att ni tycker att det är heller denna gång utan svårigheter. När vi skriver detta
spännande. Hoppas att ni har roligt. har de irländska väljarna just i en folkomröstning sagt
nej till fördraget.
Upplands Väsby och Bryssel i augusti 2006

Upplands Väsby och Bryssel i juni 2008

Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Henry Bäck och Torbjörn Larsson

Innehåll Regeringen och Regeringskansliet 181
Statliga förvaltningsmyndigheter
1. Från Snorre till Easton 7 och hur de styrs 195
Sverige 8 Decentralisering och/eller centralisering 206
Den svenska staten 10 Den statliga förvaltningens tjänstemän
Makt och politik 12 och rekryteringen av dessa 208
Demokrati 16 Kommittéväsendet 215
Legitimitet 21 Den svenska statsförvaltningens
Odjuret och skönheten 24 särdrag i sammanfattning 224
Det politiska systemet och bokens Referenser 225
uppläggning 25
Refererenser ^ 6. Kommuner och landsting 228
Kommunstrukturen 231
2. Från samhället till politiken
30 Relationerna mellan staten och
Svenska folket
31 kommunerna 236
Val och folkomröstningar
35 Kommunernas uppgifter 239
Partierna
45 Kommunal politik 242
Föreningslivet
52 Formell organisationsstruktur 249
Massmedia
58 Representation och deltagande 253
Utifrån och in
61 Reformering av den lokala demokratin 258
Refererenser
63 Referenser 259
3. Den svenska konstitutionen 66 7. Att kontrollera 262
Riksdagen 78 Revisionen 264
Bildandet av regeringar 97 Utvärdering 268
Referenser 115 Domstolarna och politikens juridisering 273
Politik och juridik eller juridik och politik 274
4. Europeiska unionen
Politikens makt över domstolarna 284
EU:s institutioner och deras relationer 122
Europeiska rådet Sverige - juridiseringens hemland? 286
Ministerrådet Refererenser 289
Kommissionen 124
Europaparlamentet 129 8. Politikens utflöde 291
EG-domstolen 134 Välfärdspolitiken och pensionsreformerna 297
Andra viktiga EU-institutioner 144 Kärnkraftsfrågan och nya aktörs-
EU:s historiska utveckling 149 konstellationer 306
EU:s beslutsprocess 150 Vägen fram till EU - och vad som
Referenser 160 hände sedan 316
172 Invandring och integration 331
5. Statsförvaltningen 175 Män och dimensioner
kvinnor 342
Ändrade i svensk politik 352
Politik och byråkrati 175
Referenser 354
Den tudelade förvaltningen 178
6 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

9. Slutord: Ett land i förändring 359

Allt är inte vad det synes vara 362
Partisystemet som paradoxlösare 371
Inflödet, genomflödet, utflödet och
den demokratiska politikens legitimitet 376
Referenser 379

Register 380
 1. Från Snorre till Easton

Bokens centrala begrepp diskuteras i det här kapitlet. Vi börjar med begreppet
"Sverige". Berättelsen tar sin början i tidig medeltid och vi får följa det svenska
territoriets utveckling från en lös federation av mer eller mindre självständiga
folkland via stormaktstidens Östersjöimperium till 1900-talets Sverige. Staten
formeras och stabiliseras från 1500-talet. Under 1900-talet introduceras demo-
krati, parlamentarism och välfärdsstat. Efter den historiska återblicken behandlas
de mer abstrakta begreppen demokrati, makt, politik och legitimitet. Dessa är
hörnpelare i modern statsvetenskaplig forskning. Kapitlet avslutas med David
Eastons modell av det politiska systemet. Denna modell används för att ordna
innehållet i resten av boken.

Den isländske skalden Snorre Sturlason (ca 1178-1241)
beskriver det svenska riket i Olav den heliges saga:
Sveaväldet sönderfaller i många delar. En del är
Västra Götaland med Värmland och Markerna
och allt som ligger intill (Dalsland), och det riket
är så stort att under den biskop som styr där finns
det elva hundra kyrkor. En annan landsdel är
Östra Götaland, där det är ett annat biskopsdöme.
Med det följer nu Gotland och Öland och det är allt
tillsammantaget ett ännu mycket större biskopsstift.
I det egentliga Svitjod finns en landsdel som heter
Sudermannaland och som är ett biskopsdöme
för sig. Sedan heter det Västmannaland eller
Fjädrundaland och det är eget biskopsdöme. Tredje
parten av egentliga Svitjod heter Tiundaland och
den fjärde Attundaland. Den femte är Sjöland och
det som ligger närmast därtill längs havet i öster.
Tiundaland är det förnämsta och bäst bebyggda
landet i egentliga Svitjod. Dit bugar hela riket, där
är konungastolen och ärkebiskopsstolen och därav
har Uppsala öd sitt namn. I varje landsdel är ett
lagting med egen lag i många hänseenden. Över
varje lagsaga är en lagman, som är den som råder
mest hos bönderna, ty det ensamt skall vara lag
som han låter uppläsa.
Visserligen är Snorre inte känd som en riktigt tillförlit-
lig historisk källa, men beskrivningen är ändå intressant.
Man skulle kunna säga att den handlar om Sverige, den
svenska staten och om svensk politik. Vi får upplysning-
ar om det svenska territoriets utbredning. Vi får veta hur
riket är indelat i mindre territorier, vilka fungerar som
politiska enheter. Vi får upplysningar om den politiskt -
institutionella ordningen i delterritorierna.
På sitt sätt drar Snorres beskrivning av svensk politik
8 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
under tidig medeltid upp riktlinjerna för den här boken.
Vi börjar med att ta upp Snorres första tråd, och ser hur
den svenska statsbildningen historiskt har utvecklats till
dagens Sverige. Man kan säga att Sverige är det första
centrala begreppet i boken, som på så sätt får en bestäm-
ning. Men vi vill också diskutera ett antal andra centrala
statsvetenskapliga begrepp i början av boken. Politik,
makt, demokrati och legitimitet är några sådana. Ka-
pitlet avslutas med en enkel modell eller referensram av
ett politiskt system, som vi kommer att använda för att
strukturera resten av boken.
Kapitel två placerar det svenska politiska systemet i
en samhällelig kontext. Bokens huvuddel består av fem
kapitel som, ur olika perspektiv, beskriver och analyse-
rar strukturerna i det politiska systemet och de processer
som sker i dessa strukturer. Här är vi nära Snorre: Vilka
är nutidens kungar, jarlar, stormän, lagmän och bisko-
par? Hur är de organiserade och hur förhåller de sig till
varandra? Vilka är vår tids motsvarigheter till "landen"?
Vad sker på alltinget? Innan vi i ett sista kapitel försöker
dra samman några av bokens många trådar ska vi i ett
särskilt kapitel rikta ljuset mot politikens innehåll. Det
var nog ganska begränsat på Snorres tid.
Sverige
I de (inte nödvändigtvis sanna) berättelser som konstru-
erar den gemensamma historia som är en del av etnisk
och nationell identitet är det inte ovanligt att någon en-
staka händelse lyfts fram och betonas. I en drabbning
den 15 juni 1219 under Valdemars korståg till Estland
föll den rödvita korsflaggan "Dannebrogen" ned från
himlen. Harald Hårfager enade Norge då han enligt tra-
ditionen besegrade alla fylkeskungar i sjöslaget i Hafrs-
fjorden år 872. Sveriges avgörande händelse är senare.
Efter att ha organiserat det svenska upproret mot den
danske unionskungen valdes Gustav Vasa den 6 juni
1523 till svensk kung och vid midsommar gjorde han sitt
intåg i Stockholm. Den bild som förmodligen en svensk
får för sin inre syn är Carl Larssons Gustav Vasas intåg i
Stockholm på Nationalmuseum.
Men rötterna till den svenska statsbildningen är äldre.
Vad Gustav Vasa åstadkom var bland annat ett brott mot
denna äldre historia, där det svenska rikets historia var
hoptvinnad med de båda andra skandinaviska länder-
nas. Alla svenska statsvetare av den äldre skolan har läst
Nils Andréns böcker. Så här skriver han i Från kunga-
välde till folkstyre (1965):
Kungen valdes ursprungligen av svearna, från
vilka det svenska enhetsverket utgått. Upplands
rangställning baserades främst på Uppsalas
betydelse som religiöst centrum. Den återspeglades
i äldre Västgötalagens erkännande av svearnas
rätt att taga och vräka kungar ... Även om den
gemensamme kungen blev en sammanhållande
faktor av växande betydelse, var statsorganisationen
under stora delar av medeltiden mycket primitiv och
bräcklig. Till en början var Sverige närmast ett slags
federal statsbildning, ett förbund av självstyrande
land under samma kung. Riksenheten var svag.
Landen åtnjöt vidsträckt självstyrelse ...
Den bild som både Snorre och Andrén ger oss fram-
håller Uppland och Mälardalen som utgångspunkt för
riksbildandet. Denna uppfattning har utmanats av den
så kallade Västgötaskolan, som driver tesen att det i stäl-
let var Västergötland som var "Svearikets vagga". Upp-
fattningen har främst drivits av amatörhistoriker och
västgötska hembygdsentusiaster, även om nedslag i hi-
storieforskningen inte heller har saknats. Kring år 2000
har idén fått ett starkt skönlitterärt genomslag genom
Jan Guillous böcker om tempelriddaren Arn (Bland an-
nat Guillou 2001).
Debatten om Västgötaskolan har varit hätsk. En av
de argaste kritikerna, historielicentiaten Bo Strömberg

(1998), gör kopplingar mellan Västgötaskolan, nazism
och ockultism. Anhängarna påstås i olika debattinlägg
lida av "vaggomani". I den debatt som förts i västgötsk
lokalpress och på Internet har också anhängarna använt
hårda ord: "Sveaskolan företräds först och främst av kar-
riäristerna inom den akademiska världen vid Uppsala
universitet." Striden har setts som en kamp mellan ett
akademiskt och politiskt etablissemang och en folklig
alternativ rörelse. Arkeologerna Anders Gustafsson och
Håkan Karlsson (2002) skriver:
Ett skräckexempel ... utgörs av diskussionen om
den s.k. Västgötaskolan där ett brett, djupt och
genuint folkligt intresse kom att bemötas (och
till delar krossas) av etablissemanget på ett som
vi anser upprörande sätt ... relationen mellan
etablissemang och intresserade medborgare drevs
till en situation som speglade etablissemangets
kontrolltvång, och de medel vissa akademiker är
beredda att använda för att upprätthålla detsamma
... utgör en ytterlighet där ointresse förvandlades
till alarmberedskap och raseri.
Hur det nu än var med Uppland eller Västergötland, så
går det inte att exakt fastställa när enandet ägde rum,
och när svearnas stat började expandera. Det är dock
klart att det har skett före år 1000. Under medeltidens
två sista århundraden (1300- och 1400-talen) präglades
den svenska statens historia av konflikter kring en ännu
större statsbildning.
I olika konstellationer kom de tre skandinaviska
kungadömena i personalunion från 1319, konsolidera-
des i Kalmarunionen som etablerades 1389 och bekräf-
tades genom unionsmötet i Kalmar 1397. Det var denna
union som bröts med Gustav Vasas maktövertagande
1523, vilket avbildats av Carl Larsson. Det underlättades
av att högadeln försvagats genom unionskungens aktion
De båda socknarna o m n ä m n d e s inte i något av fredssluten. D ä r e m o t anses de ha tillerkänts Sverige i 1751 års gränstraktat.
FRÅN SNORRE TILL EASTON 9
mot den vid "Stockholms blodbad". Den tredje makt-
faktorn vid sidan om unionskungen och adeln var den
katolska kyrkan. Här kom reformationen Vasa väl till
pass, och kyrkans makt bröts med riksdagen i Västerås
1527. Därmed blev kyrkan ett instrument i statsmaktens
tjänst.
Man kan förstå att bilden av Vasa som riksgrundläg-
garen har varit tacksam att använda för senare genera-
tioners makthavare: Vasas maktövertagande har beskri-
vits som en befrielse från utländskt förtryck - både den
danska kungamakten och den romerska kyrkan. Sedan
maktkampen mellan Vasas söner var avklarad blev
1600-talet en expansions- och konsolideringstid för den
svenska statsmakten. Statsskicket reglerades. En central
statlig förvaltning började byggas upp. Krigståg både ös-
ter och söder om Östersjön utvidgade väldet. Finland,
varav delar införlivats med riket redan på 1200-talet,
vidgades. Baltikum och olika nordtyska besittningar till-
kom. I två fredsslut, 1645 i Brömsebro och 1658 i Ros-
kilde, erövrades viktiga delar av arvfiendens, den dansk-
norska unionens, territorium. I Brömsebro tillerkändes
Sverige Jämtland, Härjedalen, Gotland och Halland. Re-
dan före fredsslutet hade Särna och Idre socknar i Norge
1644 ockuperats 1 av, som det står i "Uggleupplagan" av
Nordisk Familjebok (1904-26) "... en flock dalkarlar
under anförande af kapellanen i Älfdalen D. Buskovius".
I Roskilde-freden tillkom Skåne, Blekinge och Bohuslän.
Skåne genomgick en omild försvenskningspolitik som
om det hänt i dag skulle ha kallats "etnisk rensning". Det
är nog ingen tillfällighet att Lunds Universitets sigill be-
står av ett liggande lejon med en bok i ena labben och ett
svärd i den andra.
Det stora nordiska kriget 1700-1721 innebar att riket
blev mindre. Bland annat gick de baltiska provinserna
och delar av Karelen med rikets viktigaste östra försvars-
post Viborg förlorade till Ryssland. Nedmonteringen
fullbordades genom finska kriget 1800-1809 när hela
10 DEN SVENSKA POLITIKEN
Finland blev ryskt. I och med att Finland blev en rysk
lydstat med en viss autonomi fick Finland för första
gången i sin historia ställning som en politisk enhet. Un-
der de nästan sex föregående århundradena hade Fin-
land varit en integrerad del av Sverige.
Som belöning för Sveriges medverkan i anti-Napole-
onkoalitionen tilldelades den svenske kungen den norska
kronan. Kronprinsen, den blivande Karl XIV Johan, såg
helt säkert detta som en kompensation för förlusten av
Finland. I och med att Norge rycktes loss från det danska
riket sattes en definitiv slutpunkt för Kalmarunionen.
Under 1800-talet tilltog motståndet mot den svenske
unionskungen i Norge och krisen kulminerade med att
unionen fredligt upplöstes 1905. Detta är faktiskt ett av
de få fall i historien när en union mellan stater har upp-
lösts under fredliga former, och det lär ha förekommit
att svenska experter på unionsupplösningen rådfrågats
av tjecker och slovaker i samband med upplösningen av
den tjeckoslovakiska staten 1992.
Det Sverige, om vars politik boken handlar, har alltså
både en lång och en kort historia. I den långa historien
har vi sett hur territoriet har vuxit från en federation av
självstyrande land vid en oklar tidpunkt före det första
tusenårsskiftet, via senmedeltidens skandinaviska uni-
on, Gustav Vasas maktövertagande som i den nationella
mytbildningen fått markera den svenska statens grun-
dande, stormaktstidens välde från Viborg till Älvsborg
och från Lappland till Bremen och den svensk-norska
unionen till 1900-talets ganska långsträckta nord-syd-
liga formation. Det är detta 1900-tal, de hundra år som
den svenska statsbildningen haft sin nuvarande form,
som är den korta historien.
Den svenska staten
Nils Herlitz (1964) beskriver den medeltida statens
(kungadömets) huvuduppgift som att upprätthålla den
yttre och inre ordningen:"... att med alla de maktmedel
som stodo till hans [kungens] förfogande, medverka vid
den allmänna 'fridens' upprätthållande." Att organisera
och ordna militärmakten samt att hävda centralmaktens
överhöghet i riket blev de centrala funktionerna. Succes-
sivt kom de självstyrande landen att samordnas allt mer
under medeltiden. En regional och lokal förvaltningsor-
ganisation började växa fram med fogdar och länsmän.
Mot senmedeltiden växte riksdagsinstitutionen fram.
Riksmöten inkallades när viktiga beslut behövde för-
ankras i samhällets ledarskikt.
Gustav Vasas maktövertagande innebar en kraftig för-
stärkning av den centrala kungamakten i och med att
den skandinaviska unionen fick sin dödsstöt och i bryt-
ningen med den romerska kyrkan. Kungakronan gick
i arv i släkten Vasa. Därmed hade också forn- och me-
deltidens valkungadöme fått sin dödsstöt. Vasaregimen
innebar också på andra sätt en centralisering. En central
statsförvaltning började framträda som stöd för det allt-
mer centraliserade beslutsfattandet. För förankringen
i mäktiga samhällsgrupper fanns riksrådet och särskilt
inkallade riksdagar.
Stormaktstiden ställde nya krav på organisation, mi-
litära resurser och förvaltning av erövrade provinser.
Riksstyrelsen måste fungera trots att kungen befann
sig på härjningståg på kontinenten i åratal. Nils Herlitz
skriver: "Statsskickets historia under 1600-talet känne-
tecknas på alla områden av fastare verksamhetsformer;
det är organisationens tid framför andra." Det är under
denna tid som rikskanslern Axel Oxenstiernas reformer
genomförs. De centrala statsorgan ur vilka regerings-
kansliet, de centrala ämbetsverken och det moderna
domstolsväsendet skulle komma att utvecklas skapades.
Även "representationens" former fick stadga i riksdagar
bestående av ombud för de fyra stånden: adeln, präster-
skapet, borgerskapet och bönderna.
Efter Karl XII:s död och stormaktsväldets påbörjade
fall försvagades den centrala kungamakten. I historie-
böckerna talas det om "frihetstiden". Herlitz kallar perio-
 FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 11

den för "ständerväldets tid". Riksdagarna kom att finnas
på plats mer regelmässigt i Stockholm. Partigrupperingar
stred om makten. Kungamakten och riksrådets makt
förföll. Frihetstiden avslutades med Gustav III:s lyckade
statskupp 1772. Den kungliga diktaturen blev kortvarig.
I och med mordet på kungen 1792 började den period
som ledde fram till 1809 års regeringsform, som starkt
präglades av tidens maktdelningslära. Den styrande
makten var kungens privilegium: "Konungen äger att
allena styra riket", medan lagstiftningsmakten delades
mellan kung och riksdag. Riksdagen tilldelades beskatt-
ningsmakten ("Svenska folkets urgamla rätt att sig självt
beskatta") och kontrollfunktioner gentemot den styran-
de makten. Statsförvaltningen byggdes ut under 1800-
talet och en rad nya myndigheter tillkom.
Mitten av 1800-talet betecknade nästa reformperiod.
De centrala myndigheterna ordnades med 1840 års de-
partementalreform och 1866 avskaffades fyrståndsriks-
dagen för att ersättas med en riksdag i två kammare.
Samtidigt ordnades det lokala självstyret upp med
kommunalförordningarna. Demokratin, i meningen
allmän rösträtt, fick sitt genombrott under 1900-talets
två första årtionden. Hotade av att den allmänna väl-
ståndsökningen och penningvärdets försämring urhol-
kat de ekonomiska rösträttsbegränsningarna tvangs hö-
gern genomföra allmän rösträtt för män 1907-09, dock
kopplat samman med proportionell representation.
Med det äldre majoritetsvalsystemet skulle den politiska
högerns representation praktiskt taget ha utplånats av
arbetarklassens rösträtt. Kvinnlig rösträtt och demokra-

Tabell 1 • Milstolpar i svensk politisk historia

1000-tal Sverige enas

1400-tal Kalmarunionen: Union med Danmark och Norge.

1500-tal Gustav Vasas maktövertagande. Brytning med unionen med Danmark och med den katolska kyrkan.

1600-tal Oxenstiernas reformer av förvaltningen. Territoriell expansion. "Stormaktstiden".

Stormaktstiden bryts med Karl Xll:s död. "Frihetstiden": Riksdagen tar över makten från kungen.
1700-tal
Kort period av kungligt envälde efter Gustav lll:s statskupp och fram till mordet på kungen.

1800-tal Ny regeringsform byggd på maktdelningsläran.

Författnings- och förvaltningsreformer: Departementalreform. Riksdagsreform (tvåkammarsystem).

Mitten av 1800-talet
Kommunalförordningar.

1900-1920-tal Rösträttsreformer. Demokratisk allmän och lika rösträtt. Parlamentarismen slår igenom.

1930-tal "Kohandeln": Socialdemokratins maktövertagande. Välfärdsstatsbygget.

1950-tal Pensionsstriden. Socialdemokratisk inbrytning i medelklassen (se kapitel 8).

Välfärdsstatens höjdpunkt. Ny författning kodifierar folksuveränitet och parlamentarism (se kapitel 3).
1960-1970-tal
Kommunsammanslagningar (se kapitel 6).

1980-tal Kärnkraftsfrågan (se kapitel 8).

1990-tal Sverige medlem av EU (se kapitel 4 och 8).

12 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
tiseringen av den kommunala rösträtten följde drygt ett
årtionde senare. Nu stabiliserades också parlamentaris-
men, dvs kungens skyldighet att välja en regering som
åtnjöt riksdagens förtroende.
Industrialiseringen och samhällets utveckling med
åtföljande nya uppgifter för statsmakten hade nödvän-
diggjort en allt mer omfattande och komplex förvalt-
ningsapparat. Socialdemokratins maktövertagande på
1930-talet markerade välfärdsstatens genombrott. Stats-
makten, den centrala och den lokala i kommunerna,
åtog sig nya uppgifter. Denna välfärdsstat nådde sin
höjdpunkt under 1960- och 70-talen. I och med 1970-
talets författningsreform kodifierades den demokra-
tiska och parlamentariska praxis som utvecklats under
århundradets första hälft. Ut for "Konungen styr allena
riket" och in kom "All offentlig makt i Sverige utgår från
folket".
Ett perspektiv på statsmaktens historia är att betrakta
dess utveckling som en dragkamp mellan centralisering
och decentralisering. I en sådan historietolkning är de
självstyrande landen förenade i ett slags federal "repu-
blik" som Snorre beskriver som en viktig utgångspunkt,
särskilt för dem som vill betona det decentralistiska dra-
get i den svenska statsmakten. De självstyrande landen,
valkungadömet, riksdagarnas makt, frihetstiden, det
demokratiska genombrottet och den kommunala själv-
styrelsen blir viktiga stationer i en sådan berättelse. Va-
sas maktövertagande, Oxenstiernas förvaltningsbygge,
stormaktstidens militärstat, Gustav den III:s maktöver-
tagande och det moderna Sverige under socialdemo-
kratins dominans bildar en stomme för den alternativa
centralistiska berättelsen. Olika författare betonar den
ena eller den andra berättelsen. En del fascineras av den
"urgermanska bondedemokratin" och betonar den de-
centralistiska berättelsens betydelse. En företrädare kan
vara statsvetaren Rune Premfors (2000), när han pekar
på Vasas försök att ordna den centrala statsmakten som
misslyckade: Gustav Vasas svenska stat var "bottentung".
En annan statsvetare, Mats Dahlkvist (1999), vill se hela
författningsutvecklingen som ett stärkande av den cen-
trala statsmakten och den urgermanska bondedemokra-
tin som en myt. Författare som likt samhällsdebattören
Gunnar Wetterberg (2003) med viss beundran vill lyfta
fram Oxenstierna som den svenska statsmaktens skapare
torde närmast höra till den centralistiska skolan.
Makt och politik
Vi ska längre fram i boken återvända till det historiska
perspektiv som vi har skissat i inledningen. Många gång-
er ligger en nyckel till förståelsen av de samtida institutio-
nerna och de processer som regleras av dem just i de-
ras bakgrund och framväxt. Men för tillfället lämnar vi
det historiska perspektivet. Vi ska istället ägna oss åt att
skaffa oss några analytiska redskap, som ska hjälpa oss
att förstå den nutida svenska politiken, dess strukturer,
processer och resultat. Makten, politiken, demokratin
och legitimiteten är några av dessa nyckelbegrepp. Av-
slutningsvis knyter vi ihop dessa med begreppet "det
politiska systemet", som också kommer att nyttjas för att
ordna innehållet i resten av boken.
Människor lever tillsammans i samhällen, som är ett
slags organisationer i den meningen att vårt beteende
inte är rent slumpmässigt. Det finns olika slags meka-
nismer som samordnar mänskliga aktiviteter. Många
menar att det finns tre övergripande mekanismer. I det
ekonomiska livet är utbyte det centrala begreppet. När
vi t ex tar på oss rollen som anställd ger vi arbetsgiva-
ren våra tjänster och får i utbyte ekonomisk ersättning
som lön. Av lönen kan vi i vår roll som konsumenter
ta pengar och lämna till varusäljaren, som i gengäld ger
oss varor som vi vill ha, osv. Det handlar hela tiden om
utbytesrelationer, som avgör vad olika aktörer tar sig för.
I andra samspel, t ex i familjen, i en kamratgrupp eller
i en förening intar känslan av gemenskap en central roll.
För att handla på ett sätt som kommer gruppen eller

andra medlemmar av gruppen till godo är det inte nöd-
vändigt att man själv omedelbart får något tillbaka som
ersättning för sitt handlande. Den tredje mekanismen är
den som särskilt intresserar oss i den här boken. Det är
makten. Makt handlar om hur människor kan förmås
att göra vad de annars inte skulle ha gjort, och utan att
drivas av vare sig kärlek och gemenskap med andra, el-
ler av att få ett direkt ekonomiskt utbyte. Makten är den
centrala mekanismen i politiken. Vi kan sammanfatta de
tre olika samordningsmekanismerna, som den brittiske
ekonomen Kenneth Boulding (1989) träffande kallar
"the stick", "the deal" och "the kiss":
• I politiken gör A som B vill därför att B har makt över
A (the stick).
' I ekonomin gör A som B vill därför att A får en direkt
ersättning för sitt handlande av B (the deal).
• I sociala sammanhang gör A som B vill därför att A
känner gemenskap med B (the kiss).
Vi ska uppehålla oss ett ögonblick vid begreppet makt.
Det finns en utomordentligt omfattande samhällsveten-
skaplig diskussion om vad som ska menas med detta
begrepp. Sociologen Max Weber definierade makt som
"förmågan att kontrollera folk, också mot deras vilja".
Filosofen och nobelpristagaren Bertrand Russel defi-
nierade makt som "produktionen av avsedda effekter".
Många definitioner av makt brukar kunna reduceras till
en relation mellan två aktörer A (den som utsätts för
maktutövningen, maktobjektet) och B (den som utövar
makt, maktsubjektet). Låt oss kalla denna typ av makt
relationell makt, därför att den handlar om en relation
mellan aktörer. Vad har B att välja på om B vill påverka
A att göra vad B vill? Ett sätt att ordna diskussionen kan
vara att vi först skaffar oss en modell för hur A bestäm-
mer sig för vad hon ska göra.
En mycket förenklad beslutsmodell är "det rationella
beslutet". Föreställningen om det rationella beslutet ut-
FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 13
går från att aktören (A i vårt fall) har ett mål som han
eller hon vill uppnå. Det kan i och för sig vara mer kom-
plicerat, så att A har flera mål. De måste då på något
sätt vägas ihop till en nytto- eller preferensfunktion. A
tänks då sträva efter att bete sig på ett sådant sätt att han
uppnår en så hög nyttonivå som möjligt. När A står i en
konkret beslutssituation, så gäller det att inventera vilka
handlingsalternativ som står till buds. När man väl fått
detta klart för sig måste man beräkna vilka konsekven-
serna blir av att välja det ena, andra eller tredje alterna-
tivet. Beslutet blir sedan en enkel match. Det är bara att
välja det alternativ som ger störst måluppfyllelse. Om vi
delar upp processen i steg blir det:
1.Mål
2. Inventera handlingsalternativ
3. Beräkna alternativens konsekvenser
4. Fatta beslut
Låt oss nu byta roll och iklä oss maktsubjektets (B:s) roll.
Vad i dessa steg kan B påverka? En möjlighet kan vara att
B försöker påverka det allra första steget - objektets mål.
Det vore inte dumt om det vore möjligt att genom t ex
propaganda eller indoktrinering få A att vilja detsamma
som B. Därmed har vi faktiskt identifierat ett första
maktmedel, och ett som många anser vara det mest ef-
fektiva. Massmediaforskaren och statsvetaren Kent Asp
(1996) skriver t ex:
Åsiktsbildning kan ... sägas vara den mest ut-
studerade formen av maktutövning eftersom den
ger möjlighet att driva igenom sin vilja på ett sådant
sätt att man bestämmer över andra målrelaterade
aktörers intressen och preferenser. Makt genom
övertalning måste därför onekligen betraktas som
den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva
formen av maktutövning.
14 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
En brist med övertalning är att man inte kan vara säker
på att ett bestämt övertalningsförsök lyckas. Här är det
bättre med vad Asp i samma artikel kallar "sanktions-
makt". Det handlar om beslutskalkylens steg 3, det vill
säga handlingsalternativens konsekvenser. B kan göra ett
handlingsalternativ mer lockande genom att förbättra
dess konsekvenser för A. B kan utlova belöningar till A
om A väljer det alternativ som B önskar. B kan också
göra handlingsalternativ mindre lockande genom att
bestraffa A om han väljer något av de alternativ B inte
vill ha. Sanktioner, dvs bestraffningar och belöningar, är
en andra typ av maktutövning. Många menar att denna
tredelning i propaganda, bestraffningar och belöning-
ar i själva verket uttömmer möjligheterna att påverka.
Statsvetaren Evert Vedung talar t ex i en boktitel (Bemel-
mans-Videc m fl 1998) om Carrots, sticks and sermons
som sätten att påverka. Något ytterligare ska vi dock
komplicera bilden.
En första invändning som man kan göra är att den
rationella beslutsmodellen, till och med i förhållande-
vis enkla vardagliga situationer, är väldigt orealistisk.
Vad som vanligen saknas är information. För det förs-
ta kan det vara så att man egentligen inte är klar över
vilka mål man har. Vi bortser från denna möjlighet.
Men det kan också vara så, att man inte känner till (1)
vilka handlingsalternativ som finns och (2) vilka kon-
sekvenser handlingsalternativen får. Om vi alltså gör
A:s beslutssituation lite mer realistisk och accepterar att
A inte vet allt, kan vi påverka A:s val genom att informe-
ra A om att vissa handlingsalternativ finns och om vilka
konsekvenser dessa får. Information framträder som en
fjärde mekanism för maktutövning utöver propaganda,
bestraffningar och belöningar. Till det yttre kan infor-
mation likna propaganda, men sättet som de verkar på är
ganska olika. Det kan därför vara klokt att skilja dem åt.
Den andra komplikationen är att inget av det som B
gör för att påverka A är gratis. Propaganda och informa-
tion kräver resurser. Man måste ha tillgång till kommu-
nikationskanaler och när det gäller information också
kunskap. Att det blir kostsamt att verka med hjälp av
belöningar är lättförståeligt, och bestraffningar kräver
att man har tillgång till tvångsresurser, t ex polis, mili-
tär, domstolar, kronofogdar och fängelser. Om B i varje
enskilt fall måste övertala, belöna eller bestraffa A, kom-
mer B snart att ha slut på sina maktresurser. Man måste
konstruera system där denna ständiga maktutövning
inte behövs, utan fungerar ändå. Den amerikanske stats-
vetaren Karl Deutsch gör i sin bok The Nerves of Govern-
ment (1963) en liknelse mellan tvångsmakt och guld-
myntfoten. Förr stod det på svenska sedlar "Riksbanken
inlöser denna sedel i guld". Det var enbart delvis sant.
Riksbankens guldreserv skulle aldrig ha räckt till om alla
hade kommit med sina sedlar och bett att få dem inlösta.
På samma sätt är det med tvångsmakten. Ingen polis-
makt i världen räcker till för att tvinga en hel befolkning.
Den klarar möjligen ett mindre antal lagbrytare.
Makten måste, för att kunna utövas på ett ekonomiskt
effektivt sätt, institutionaliseras. Det måste skapas sy-
stem och strukturer som gör att människorna tror att
de ska handla på ett visst sätt. Sådana system kan kal-
las strukturell makt. Den strukturella makten är utomor-
dentligt effektiv. Till en del liknar den propaganda och
övertalning på det sättet att den formar människornas
medvetande. Men samtidigt skiljer den sig från propa-
ganda och övertalning på så sätt, att den i en viss mening
existerar oberoende av aktörerna i en bestämd situation.
Strukturell makt blir därför annorlunda än aktörsmakt.
Innebörden i påståenden om vem som har och vem som
inte har makt blir mindre tydlig. Visserligen är struktu-
rerna skapade av aktörerna, men i en bestämd situation
är alla, både hög och låg, strukturernas slavar. Att man får
som man vill är en konsekvens av att ha och utöva makt.
Men det kan också vara så, att man får som man vill ef-
tersom man har tur. Och det kan vara så, att samhällets
strukturer är sådana, att vissa oftare har tur än andra.
Den brittiske statsvetaren Keith Dowding (1996) lanse-

rar begreppet "systematisk tur" för detta fenomen. Vissa
har systematisk tur, därför att de gynnas av strukturerna,
utan att för den skull samtidigt ha relationsmakt. Marx-
ister menar att kapitalistklassen har systematisk tur. Fe-
minister hävdar att män har systematisk tur.
Maktbegreppet är centralt i statskunskapen, och vi
har definierat politik som det system av mänskliga ak-
tiviteter som samordnas med hjälp av makt (snarare än
genom ömsesidigt utbyte eller genom känslor av gemen-
skap och samhörighet). Innan vi lämnar frågan, ska vi
dock ta upp ytterligare ett tema. Det är diskussionen om
"community power" som fördes under 1960- och 1970-
talen och som har satt djupa spår i den samtida stats-
kunskapen. Egentligen börjar den diskussionen redan
på 1950-talet med Floyd Hunters (1953) studie av makt-
strukturen i Atlanta, Georgia. Hunters slutsats var att At-
lanta styrdes av en elit av politiker, lokala tjänstemän och
ledande affärsintressen. Robert Dahl (1961) vände sig
med sin berömda bok Who Governs? som beskrev makt-
förhållandena i New Haven, Connecticut, mot denna
beskrivning av politiken i lokalsamhället. Dahl beskrev
systemet som pluralistiskt. Olika grupper och organise-
rade intressen tävlade med varandra, och olika aktörer
var betydelsefulla inom olika politikområden. Hunters
resultat var, menade Dahl och pluralisterna, en konse-
kvens av hans metod, som gick ut på att olika bedömare
fått rangordna vilka som var mäktiga. Hunter hade,
menade kritikerna, inte observerat makt utan "ryktes-
vis makt" (reputational power). Pluralisterna utgick från
den relationella maktmodellen med aktörerna A och B.
Om B utövar makt, måste B göra något, och detta något
kan bara observeras genom en undersökning av faktiska
beslutsprocesser.
1 två berömda artiklar (Two Faces of Power 1962
och Decisions and Nondecisions 1963) kritiserade Pe-
ter Bachrach och Morton Baratz pluralisterna. Det var
nog sant att maktutövning innebar att B tog sig för
något observerbart, men om man som Dahl bara upp-
FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 15
märksammade de politiska beslutsarenorna, så bortsåg
man från de frågor som aldrig kom upp där. Den som
verkligen har makt i samhället, menade Bachrach och
Baratz, har makt över politikens dagordning och kan or-
ganisera bort vissa frågor därifrån. De fattiga och makt-
lösa får aldrig med sina viktiga krav i diskussionen. Man
borde därför istället undersöka de processer varigenom
hinder uppställdes och varigenom vissa politiska krav
organiserades bort från dagordningen. Bachrach och
Baratz myntade termen "maktens första ansikte" för den
iakttagbara maktutövning som pluralisterna studerat,
och termen "maktens andra ansikte" för dagordnings-
makten.
Det skulle inte dröja förrän ett tredje ansikte visade
sig. I boken Power, a radical view (1974) riktade Steven
Lukes kritik mot både pluralisterna och icke-beslutssko-
lan. Makt kan också utövas, menade Lukes, genom att
människornas världsbild och preferenser påverkas så att
de accepterar sin position. Vissa krav och frågor kom-
mer aldrig upp på dagordningen, men det görs inte hel-
ler några försök att utestänga dem från dagordningen.
Det behövs inte, för att de maktlösa och underprivile-
gierade har lärt sig att de inte har rätt att ställa krav, och
kanske till och med att de har det bra som det är, och att
de inte behöver något mer. Detta maktens tredje ansikte
har stora likheter med både den "övertalningsmakt" och
den "strukturella makt" som bland annat har "systema-
tisk tur" som konsekvens.
Maktens tre ansikten har vart och ett tilltalande drag.
Dahls och pluralisternas första ansikte är tilltalande för
att det pekar på begreppets empiriska forskningsbarhet,
men också därför att det direkt anknyter till det relatio-
nella maktbegrepp som många ser som grundläggande:
Makt är något en aktör har och som när den används får
andra att göra det makthavaren och -utövaren vill. Sam-
tidigt är argumentationen från de båda andra ansiktenas
företrädare övertygande. Varför ska den som får sin vilja
fram genom att göra något betraktas som mäktigare än
16 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
den som får sin vilja fram utan att behöva göra något?
Det som är problemet hos dessa båda "icke-beslutsansat-
ser" är samtidigt det som är pluralisternas styrka - näm-
ligen svårigheten att observera och studera något som
inte har hänt. Hur ska man kunna veta vad, av allt som
inte har hänt, som borde ha hänt? Det framkom förslag
på hur man skulle lösa just detta problem. Om något
är ett problem i något slags objektiva termer - som t ex
miljöförstöringen - kunde man med viss tyngd hävda
att åtgärder borde ha vidtagits. Om man i ett system, t ex
i ett land eller i en stad, hade vidtagit åtgärder, men inte
i ett annat land eller en annan stad, fanns också skäl att
hävda att detta var sådant som borde ha hänt. En ganska
ofta refererad bok som försökte använda båda infalls-
vinklarna, var Matthew Crensons (1971) bok om luft-
föroreningspolitik i amerikanska städer. Luftförorening-
ar var verkligen ett problem, och den ena av de två städer
som Crenson undersökte hade infört bestämmelser om
utsläpp, men inte den andra.
Ett problem var också att de tre ansatserna i debat-
ten kom att ställas emot varandra som alternativ. En viss
frustration infann sig. Statsvetaren Jörgen Westerståhl
(1970) konstaterar i forskningsprogrammet för det stora
statsvetenskapliga kommunalforskningsprogrammet på
1960-talet att:
... det ... tedde sig svårigheter att på ett till-
fredsställande sätt operationalisera begreppet
[makt] som stora eller oöverstigliga. Dessa
svårigheter tycks i själva verket tyda på att de
iakttagelser som legat till grund för konstruerandet
av maktbegreppet, inte är av sådant slag att de låter
sig sammanföras under ett begrepp. ... Eventuellt
kan man här gå ett steg längre och uppfatta
maktbegreppet som ett övervägande ideologiskt
begrepp, i första hand numera använt av dem som
velat kritisera vissa beslutsfattare eller ett visst
system för beslutsfattande.
I viss mån har denna knut lösts upp av en insikt om att
de olika maktansatserna kompletterar varandra, och alla
behövs om vi ska förstå politiken. Bland författare som
drivit sådana ståndpunkter märks sociologen Stewart
Clegg (1989) som med sitt begrepp "circuits of power"
(maktens kretslopp) betraktar den första maktdimen-
sionens spel, som han kallar "episodisk makt", som nå-
got som utspelar sig inom ramen för institutioner och
strukturer, som dock kan utmanas och ändras genom
vad som utspelar sig i "maktepisoderna". En annan för-
fattare som haft betydelse är John Gaventa (1980) som
med sin undersökning av fattiga arbetare i Appalacher-
nas kolgruvedistrikt visar på olika dynamiska förlopp:
Misslyckade maktförsök (i första dimensionen) kan leda
till att man accepterar sin lott (tredje dimensionen) och
några nya försök att påverka blir det inte. Men det kan
också bli en god spiral: Ett framgångsrikt försök att ut-
öva makt leder till en ökande självmedvetenhet som kan
gynna nya försök att utöva makt.
I den här boken vill vi beskriva den svenska politi-
ken. Vem är det som agerar och med vilken framgång?
Det handlar alltså om maktens första dimension. Det
är det som de flesta ser som "politik". Men vi ska också
ägna stor uppmärksamhet åt strukturerna, det vill säga
de uppfattningar och regler som sätter ramarna för det
politiska spel som försiggår på de synliga arenorna. Vi
ska också genom utblickar i rummet - jämförelser med
andra länder - och i tiden söka bidra till en förståelse av
varför strukturerna i Sverige ser ut som de gör, och vad
som kan leda till förändringar av strukturerna.
Demokrati
Vi har beskrivit politik som ett system av mänsklig akti-
vitet som samordnas med hjälp av makt. Politik blir ett
sätt att åstadkomma kollektiv handling. Men att många
människor fås att handla organiserat betyder inte att det
har gått demokratiskt till väga. Vi ska här diskutera de-

mokrati som är det andra centrala begreppet i boken.
Det ska då visa sig, att demokratibegreppet är minst lika
problematiskt som begreppen makt och politik.
I olika framställningar om demokrati brukar det pe-
kas på två ting. Det ena är ordets (och begreppets) antika
grekiska ursprung. I korthet betyder ordet folkstyre och
tar sin startpunkt i antikens Aten där stadens manliga
medborgare vid folkförsamlingen fattade gemensamma
beslut. Det ska noteras, att folkförsamlingen var exklusiv.
Kvinnor, slavar och utlänningar fick inte vara med. För
att bli medborgare i Aten måste ens föräldrar ha varit
medborgare. Men också den "direkta" atenska demokra-
tin krävde att det fanns olika ämbeten. Det fanns en rad
olika makthavare utöver folkförsamlingen. Dessa utsågs
inte genom val, utan genom lottdragning. Det är uppen-
bart, att om man betraktar den institutionella ordningen
i det antika Aten, så hade den föga gemensamt med de
system som vi idag kallar demokratiska.
Det andra som brukar framhållas är att demokratin är
något bra. En författare konstaterar:
Termen demokrati har i nutida debatt både en
mycket central ställning och en utpräglat positiv
värdeladdning som gör att var och en vill reservera
den för vad han själv finner gott. (Eriksson 1984)
En tredje iakttagelse är att demokratibegreppet framstår
som utomordentligt komplext så som statsvetare har
hanterat det. Rune Premfors (2000) skriver om vad han
kallar tre olika demokratisyner: Den tunna demokratin
bygger på en individualistisk människosyn och staten
har en begränsad roll. Den snabba demokratin bygger på
motsättningen mellan eliten och folkmajoriteten, och
dess uppgift är att avskaffa elitens privilegier till majo-
ritetens fromma. Den starka demokratin strävar efter
konsensus som uppnås genom interaktion och samtal.
Premfors kollega Bo Lindensjö är än mer nyanserad. I
2
Benämningen är från den danske demokratiforskaren Alf Ross (1946). Lundquist föredrar själv t e r m e n " d e m o k r a t i s o m livsform".
FRÅN SNORRE TILL EASTON 17
ett bidrag till demokratiutredningen (1999) identifie-
rar han åtta olika demokratisyner. Lunda-statsvetaren
Lennart Lundquist utarbetar i sin uppmärksammade
bok Medborgardemokratin och eliterna (2001) ett ana-
lysschema för den politiska demokratin i form av en
matris med vad han kallar "komponentdimensionen" på
den ena ledden och "abstraktionsdimensionen" på den
andra. Vi har i Lennart Lundquists bok kunnat räkna till
ett trettiotal olika "demokratier" som då bestäms av sina
värden i analysschemat.
Man förstår lätt att vi inte kan ge en fullständig bild av
den statsvetenskapliga demokratidiskussionen. Vi nöjer
oss med att ta upp några aspekter som vi tycker är sär-
skilt viktiga.
Sinnelagsdemokrati - beslutsdemokrati
- ekonomisk demokrati
Den här distinktionen har vi lånat av Lennart Lundquist,
som menar att dessa tre "demokratityper" är olika ut-
tryck för begreppet "folkmakt", och att de förekommer i
olika utsträckning i alla demokratidoktriner. Sinnelags-
demokratin2 är ett sätt att leva tillsammans som präglas
av jämlikhet, frihet, förståelse, solidaritet, tillit och öm-
sesidig respekt. Beslutsdemokratin handlar om processen
vid det gemensamma beslutsfattandet och innehållet i
besluten. Beslutsdemokratin finns förstås i den politiska
demokratin, men kan också finnas i företag (företagsde-
mokrati) eller i föreningar. Den ekonomiska demokratin
handlar om resursfördelningen bland medborgarna el-
ler makten över ekonomin. Den svenska demokrati som
vi i första hand uppehåller oss vid i den här boken är en
politisk beslutsdemokrati.
18 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Direkt demokrati - representativ demokrati mellan valen. I den motsatta polen finns ett bundet väl-
jarmandat, där väljarna tänks kunna instruera sina om-
Den här distinktionen handlar om demokratins institu-
bud och till och med återkalla mandatet om de menar
tionella arrangemang. Det klassiska (antika) demokrati-
att ombudet inte uppfyllt sitt uppdrag. En tredje syn på
idealet var som vi sett direktdemokratiskt. Medborgarna
representantrollen som vuxit fram är "partiombudet".
fattar i den direkta demokratin själva de politiska beslu-
Här blir representationen en tvåstegsprocess. Väljarna
ten. Den representativa demokratin är en tvåstegsprocess
väljer mellan partier och partierna utser representanter.
där medborgarna väljer representanter, vilka därefter
Representanten representerar i första hand partiet och
uppträder som medborgarnas ombud och fattar beslut.
är bunden av partilinjen.
Den moderna demokratin är i huvudsak en representa-
Opinionsbildningsfrihet är Manins andra karaktäristi-
tiv demokrati, även om det finns marginella inslag av di-
kum på den representativa demokratin. Opinionsbild-
rekt demokrati. Folkomröstningar är ett sådant direkt-
ningen är i Manins analys ett sätt för folket att, i avsak-
demokratiskt inslag. Olika arrangemang som gör 'det
nad av rätten att ge instruktioner till de valda, göra sina
möjligt för de direkt berörda av en verksamhet att utöva
uppfattningar kända för representanterna. Regelbundet
ett särskilt inflytande över den, som inte tar omvägen via
återkommande val: Genom de regelbundna valen skapas
de valda representanterna (brukardemokrati) betraktas
en drivkraft för de styrande att försöka förutse och till-
som ett annat direktdemokratiskt inslag i den represen-
mötesgå medborgarnas önskemål. Prövning genom dis-
tativa demokratin. Många har menat att den nya tekni-
kussion: Genom diskussion måste man försöka övertyga
ken öppnar möjligheter för elektronisk direktdemokrati.
andra innan beslut fattas. Diskussion har setts både som
Debattfora på nätet, folkomröstningar och opinionsun-
ett sätt att jämka samman olika motstridiga intressen
dersökningar via Internet är några sådana varianter av
(intresseaggregering) och som ett sätt att finna de bästa
vad som kallats e-democracy eller e-government. Mycket
besluten (deliberativ demokrati).
av diskussionen har dock handlat om kommunikation
uppifrån och ned, och medborgarnas möjligheter att ta Manin undersöker med dessa kriterier tre olika former
del av information och sköta sina myndighetskontakter av representativt styrelseskick. Dessa är "parlamentsde-
elektroniskt. Detta blir arrangemang som egentligen inte mokratin", "partidemokratin" och "publikdemokratin".
har så mycket med direkt demokrati att göra. Den svenska politiken menar vi huvudsakligen utspelar
sig i en "partidemokrati": Valet är i stor utsträckning
Bernard Manin (2002) diskuterar i sin bok Den re-
ett uttryck för klasstillhörighet och lojalitet mot vissa
presentativa demokratins principer fyra karaktäristiska
partier. Representantrollen uppfattas som en partiom-
drag hos den representativa demokratin: Partiellt själv-
budsroll. Partiledningen har ett handlingsutrymme,
ständiga representanter, vilket innebär att representan-
men delvis inskränkt av de ramar som dras upp av par-
terna har en viss självständighet, samtidigt som de är
tiprogrammet. Partierna organiserar uttrycken för den
beroende av väljarnas dom. Det har diskuterats hur stor
allmänna opinionen, men det blir trots detta inte tyst
denna självständighet ska vara. En representant som har
eftersom det finns en opposition som har frihet att ut-
ett obundet mandat agerar på eget ansvar, vilket utkrävs
trycka sig. Diskussionen före beslut sker huvudsakligen
i efterhand av väljarna. Den österrikiske ekonomen Jo-
inom partierna och i överläggningar mellan partierna.
seph Schumpeter (1947) har kommit att betraktas som
upphovsman till en extremt elitdemokratisk syn där
medborgarna över huvud taget inte lägger sig i politiken
 FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 19

Enhet eller motsättningar 2006. Alla fordon som passerade tullgränserna fick sina
registreringsskyltar fotograferade och en avgift påfördes
Samhället är en enhet, men det finns olika grupper i
fordonsägaren. Syftet var att åstadkomma bättre miljö
samhället vars intressen står i motsättning till varandra.
och framkomlighet genom att begränsa bilåkningen i
Demokratin måste fungera sammanhållande, samtidigt
Stockholms innerstad. Det var ett demokratiskt beslut
som den ger uttryck för och hanterar motsättningarna.
som fattades av hela det svenska folket - eller snarast av
Men i olika demokratiska läror och system kan tonvik-
detta folks representanter. Det första demosproblemet
ten läggas olika - på enheten eller motsättningarna. Jane
var att alla inte var lika berörda av beslutet. Invånarna i
Mansbridge (1980) menar att demokratin kan ta skada
Stockholm och dess förortskommuner var mer berörda.
såväl av att motstridiga intressen undertrycks som av
I valrörelsen hade socialdemokraten Annika Billström,
att underlåta att utveckla medborgarnas gemensamma
som kandiderade till posten som finansborgarråd i
intressen. 1 svensk politisk kultur finns en mycket stark
Stockholm, lovat att det inte skulle bli några bilavgifter
strävan att betona det gemensamma. Svenska politiker
i Stockholm. Hon tvingades svika detta löfte. Därmed
uppträder sällan som uttryckliga förespråkare för det
kan man säga att Stockholms kommuns demos, som ju
som lite nedsättande brukar kallas "särintressen". En
bland annat på detta löfte valde Billström, blev överkört
svensk statsvetare som starkt argumenterat mot denna
av ett annat demos.
kultur av, som han kallar "samarbetsdemokrati" är Leif
Lewin (1998). I Lewins framställning blir samarbetsde- Det bestämdes också att Stockholms väljare efter för-
mokratin ett sätt att legitimera de makthavandes "särin- söket i en folkomröstning skulle få uttala sig om huru-
tresse" som "allmänintresse". vida det skulle bli någon fortsättning med bilavgifter.
Problemet var bara att förortskommunernas medbor-
gare kanske var berörda i större utsträckning. Det var ju
Om folket och styrelsen de som mest bilpendlade över tullgränsen. Och de skulle
inte bli tillfrågade. Däremot hade ett antal förortskom-
Vi ska återvända till ordet demokratis språkliga betydel-
muner redan i anslutning till valet 2002 anordnat lokala
se. Demos betyder "folk" och kratia "styrelse". Men vad är
folkomröstningar i frågan, varvid svaret hade blivit ett
det för folk som ska styra? Grundtanken är nog att "fol-
rungande nej. Svårigheterna att bestämma vilket demos
ket" är de som är berörda. För att inrätta institutioner
som ska ha avgörandet illustreras väl av detta exempel.
som ska organisera styrelsen har man gjort territoriella
Vi har först hela Sveriges demos, som kunde tänkas ha
avgränsningar. De som bor inom fixa gränser är så be-
intresse av att man prövar ett nytt system för miljöstyr-
rörda av de offentliga besluten att de ska få vara med och
ning, eller kanske om man uttrycker det lite mer krasst,
fatta dem. Ett problem är att alla inom gränserna inte är
att Sverige skulle få en socialdemokratisk regering stödd
lika berörda, och att de som bor utanför gränserna också
av miljöpartiet. Vi har Stockholms kommuns demos,
kan vara berörda. Låt oss ta ett exempel:
som kunde tänkas ha både för- och nackdelar av försö-
Efter 2002 års val blev det intensiva koalitionsför-
ket. Till nackdelarna hörde att de tvingades betala av-
handlingar mellan socialdemokraterna, vänsterpartiet
gifterna, men också att deras vilja i kommunalvalet inte
och miljöpartiet. Ett miljöpartikrav som socialdemo-
respekterades. Till fördelarna kunde förstås räknas en
kraterna gick med på, var att bilavgifter på prov skulle
eventuellt bättre miljö och framkomlighet. Slutligen var
införas i Stockholms innerstad. Beslut fattades av riks-
det demos i förortskommunerna, som nog skulle drab-
dagen och försöket genomfördes under första halvåret
20 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
bas särskilt mycket av avgifterna. Vilket som är demos i
demokratin är inte självklart. Ett sätt att se på saken är,
att man har olika slags skydd för minoriteter i demokra-
tin. Vissa rättigheter kan inte inskränkas genom majori-
tetens beslut. Ett sådant synsätt hade dock knappast löst
bilavgiftsfrågan i Stockholm.
Minoritetsskydd och medborgerliga rättigheter som
inte kan inskränkas brukar vara ett inslag i ett lands kon-
stitution. Sveriges konstitution består av en uppsättning
grundlagar. Vid sidan om rättighetsförklaringar, som
reglerar statsmaktens förhållande till folket, innehåller
konstitutioner bestämmelser som reglerar förhållandet
mellan olika organ inom statsmakten. Detta rör alltså
hur styrelsen ("kratia") ska organiseras.
Den viktigaste skiljelinjen i analysen av nationella
konstitutioner går mellan "monistiska" statsskick och
maktdelningssystem. I det monistiska statsskicket har all
politisk makt samma legitimeringsgrund. I den demo-
kratiska tappningen härleder alla politiska organ sin le-
gitimitet till folkets val av folkrepresentanter i parlamen-
tet. Principen brukar kallas "folksuveränitetsprincipen".
Den svenska regeringsformens portalparagraf som stad-
gar "All offentlig makt i Sverige utgår från folket" är ett
uttryck för detta.
I system med maktdelning har olika politiska organ
olika uppgifter och olika legitimeringskällor. I den tra-
ditionella maktdelningsläran brukar man skilja mellan
en lagstiftande (beslutande) makt, som brukar tillskri-
vas parlamentet, en verkställande makt (statschefen och
regeringen) och en dömande makt (domstolsväsendet).
Maktdelningslärans idé är att de olika funktionernas
fördelning ska göra att de olika organen balanserar var-
andra (checks and balances) så att inget politiskt organ
ska kunna utveckla sig till en diktatorisk makthavare.
Den brittiska parlamentarismen brukar ibland, särskilt
av anhängare av maktdelningsläran, beskrivas som en
"vald diktatur". I demokratiska rr\aktdelningssystem
härleder både den lagstiftande och den verkställande
makten sin legitimitet till folkval, men det är separata
val som folket gör av president respektive parlament.
1809 års svenska regeringsform betraktas normalt
som en maktdelningsförfattning, dock lite mer kompli-
cerad än den enkla tredelningen. Den lagstiftande mak-
ten tillkom kung och riksdag tillsammans, medan den
verkställande makten var kungens privilegium. Motsva-
righeten till portalparagrafen i 1974 års regeringsform
var i 1809 års regeringsform formuleringen "Konungen
äger att allena styra riket." Det ska observeras, att den
verkställande och den lagstiftande makten hade olika
källor för sin legitimitet. Riksdagen representerade fol-
ket, men kungen hade sin legitimitet från traditionen,
och inte minst från Gud.
Helt monistiska statsskick är sällsynta. Det finns van-
ligen en funktionell skillnad mellan parlamentet och
regeringen, och sättet att utse regeringen gör att de har
olika sammansättning. I parlamentariska statsskick ut-
ses regeringen av parlamentets majoritet, vare sig det är
ett parti eller en koalition av partier. I den s k "negativa
parlamentarismen" som tillämpas bland annat i den
svenska staten behöver en majoritet i parlamentet inte
ställa sig bakom regeringen. Det räcker med att regering-
en "tolereras" av parlamentet. I vårt statsskick tar sig det
uttryck i bestämmelserna för statsministerval. För att en
statsminister ska bli vald får en majoritet inte rösta emot
honom eller henne. Om många ledamöter avstår från att
delta (tolererar förslaget) kan en statsminister bli vald
med en minoritet ja-röster.
1 det helt monistiska statsskicket är exekutiven en vald
kommitté till parlamentet. Om parlamentet är organi-
serat med partier kommer exekutiven att vara propor-
tionellt sammansatt av parlamentets partier. Sådana sty-
ressätt kallas ibland assembly government. Här finns ett
beroende mellan det beslutande och det verkställande or-
ganet. Det verkställande organet (regeringen) är direkt valt
av det beslutande organet (parlamentet). I den mån som
det finns ett partisystem i parlamentet, kommer det att

avspeglas i regeringens sammansättning. System av
mer eller mindre permanent samlingsregering i flerparti-
system som i Schweiz eller system med "stora koalitioner",
som det äldre österrikiska proporz-systemet skulle kunna
föras hit. Det är så här, som frivilliga organisationers stad-
gar beskriver relationen mellan "parlament" (kongress,
stämma) och "regering" (styrelse). Om kommunens
styrelse (kommunstyrelsen eller landstingsstyrelsen)
betraktas som kommunens regering, skulle man kunna
hävda att också svenska kommuner är assembly govern-
ments.
Det finns också hemskare (odemokratiska) exempel,
som Sovjetunionen och det revolutionära jakobinska
styret i Frankrike. Liksom det i det presidentiella fallet
fanns odemokratiska paralleller i monarkin, så finns
det också odemokratiska paralleller till den permanenta
samlingsregeringen. Liksom monarkin skilde sig från
presidentsystemet på den avgörande punkten att mo-
narken inte hade demokratisk legitimitet så skiljer sig de
odemokratiska parallellerna från den permanenta sam-
lingsregeringen på så sätt, att det egentligen inte finns ett
partisystem i parallellsystemen.
Legitimitet
När vi diskuterade maktbegreppet pekade vi på behovet
av att ekonomisera med maktresurserna. Om maktha-
varna är tvungna att försäkra sig om samhällsmedlem-
marnas lydnad genom att ständigt, i alla situationer,
utöva makt, kommer de snart att ha gjort slut på sina
maktresurser. Man kan hushålla med de resurserna på
olika sätt. Vi har sett maktens tredje dimension, makten
över människornas världsbild, självbild och önskemål,
som en sådan mekanism. Om B vill att A handlar på ett
3
Vendes konung, formel som från ca 1540 till 1973 ingick i den svenska kungatiteln, ursprungligen en del av den danska kungatiteln till följd av D a n m a r k s
expansion bland venderna på 1100-talet. Gustav Vasa b ö r j a d e använda den s o m svar på att Kristian III av D a n m a r k kallade sig Goters ('gotlänningarnas')
Konge. "Vendes" (lat. Vandalorum) identifierades g e n o m missförstånd med vandalerna, s o m ansågs ha besegrats av goterna (vilka tolkades s o m förfäder till
svenskarna) under folkvandringstiden. (Nationalencyklopedin).
4
Oligarki = fåtalsvälde.
FRÅN SNORRE TILL EASTON 21
bestämt sätt, blir det billigare och enklare för B om A
vill detsamma, än om A måste påverkas att handla på
det önskade sättet. Vi har också diskuterat samhällets
strukturer. Det finns olika slags strukturer. Regler och
tänkesätt är en struktur. De brukar ofta kallas "institu-
tioner" i den samhällsvetenskapliga diskussionen. Insti-
tutioner och strukturer sätter upp ramar för handlandet.
De avgränsar vad som är möjligt att göra från det som
inte kan göras. De uppmuntrar vissa slags handlingar
och avskräcker från andra. Maktens tredje dimension,
institutioner och strukturer utgör på det här sättet hus-
hållningsredskap i samhällskonstruktionen. Vi behöver
inte i varje situation fatta beslut om hur vi ska handla.
Så hushållar vi med resurserna både för maktens subjekt
och för maktens objekt. Maktens subjekt behöver inte i
varje situation påverka objekten. För det mesta handlar
de ändå på rätt vis.
Ett slags hushållningsmekanism som man ibland be-
kymrar sig om är legitimiteten. Legitimitet kommer av
latinets lex som betyder "lag". Legitimitet är en egenskap
hos ett politiskt system - som den svenska demokratin,
en kommun som ett politiskt system eller den Europe-
iska unionen. Om ett politiskt system har legitimitet be-
tyder det att dess handlande är legitimt, dvs rättmätigt.
Legitimitet kan diskuteras utifrån legitimitetens källa.
På Snorres tid var Sverige ett valkungadöme. Kungen
kunde utöva legitim makt därför att han hade valts av
stormännen. Kungavalet producerade legitimiteten.
Svenska kungar har refererats till som "Sveriges, Götes
och Vendes3 konung av Guds nåde". Formeln betyder
att det är Gud som är legitimitetskällan. I det antika
Greklands lottningsprocedurer ansågs lottningen vara
det demokratiska sättet att utse makthavare, till skillnad
från valet som ansågs som en oligarkisk4 metod. I senare
22 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
politiska system som använt sig av lottdragning har den
ansetts vara ett uttryck för gudomligt inflytande. I renäs-
sansens italienska stadsstater var lottdragning en vanlig
selektionsprocedur. Valet av den högste ämbetsmannen
- dogen - i den venetianska republiken var en utom-
ordentligt komplicerad procedur i flera steg där val och
lottdragning kombinerades 5 . Slutresultatet kunde därför
betraktas som ett slags "kompromiss" mellan Guds och
folkets (aristokratins) vilja. I dagens demokratiska poli-
tiska system är den vanliga föreställningen att överheten
har en demokratisk legitimitet. Liksom i valkungadömet
är det valet, nu folkvalet, som konstituerar legitimite-
ten.
En annan infallsvinkel på legitimitetsfrågan är att be-
trakta den empiriskt. I hur stor utsträckning betraktar
medborgarna systemet som legitimt? I vilken utsträck-
ning är de beredda att acceptera det politiska systemet
och de beslut och handlingar som är systemets produk-
ter? Det finns en rad empiriska mätningar av attityder
och inställningar hos det svenska folket, som ligger i
närheten av ett sådant legitimitetsbegrepp. Vi ska i nästa
kapitel redovisa sådana mätningar om svenskarnas at-
tityder av förtroende och misstro gentemot det politiska
systemet. Många sådana mått har, ska det visa sig, en ut-
vecklingskurva, som föranlett bekymmer och ingett oro.
Det gäller t ex förtroendet för olika centrala komponen-
ter i det existerande demokratiska systemet. Nestorn i
mätningar av svenskarnas politiska attityder, statskun-
skapsprofessorn Sören Holmberg, utbrast en gång när
han redovisade sina resultat: "Förtroendet för partierna,
det är rakt ned i kolkällarn!"
Om det finns anledning att vara orolig för avtagande
förtroende, stöd och legitimitet, så finns det förstås ock-
så tankar om vad som kan producera variationer i tid
och rum i dessa avseenden. Under 1990-talet var ett av
de mest citerade statsvetenskapliga verken amerikanen
5 Socialantropologen Åsa B o h o l m (1990) beskriver ingående symbolismen kring den venetianske dogen, bl a selektionsprocedurerna. Lottdragningen tolkar
h o n s o m "divination", alltså ett sätt att tolka g u d ( a r n a ) s vilja.
Robert Putnams bok (1996) Making Democracy Work.
Putnams tes var att förekomsten av "socialt kapital" var
avgörande för demokratins sätt att fungera. Om det
fanns mycket socialt kapital fungerade demokratin bätt-
re. Putnam byggde sitt resonemang och sina slutsatser
på omfattande material om skillnaden mellan italienska
regioner. I norr var människorna vana vid att samarbeta
i föreningar och sammanslutningar. Samarbetet skapade
ett socialt kapital - ett horisontellt förtroende männi-
skor emellan. Om man litar på sina medmänniskor,
kommer man också att i större utsträckning lita på över-
heten (vertikalt förtroende). Det demokratiska systemet
fungerar bättre. I södern var det annorlunda. Där fanns
inte samma republikanska tradition. Södern behärska-
des av feodalherrar och klaner. Ett horisontellt förtro-
ende utanför klanen fanns inte. Det sociala kapitalet blev
litet och demokratin fungerade sämre. Ett tecken på hur
mycket socialt kapital som fanns blev att se hur många
som var medlemmar i olika föreningar. I sin nästa bok
om det sociala kapitalet i det amerikanska samhället Den
ensamme bowlaren (2001) kunde Putnam visa fören-
ingslivets förfall. Förr var man med i en bowlingklubb,
men nu bowlade man ensam!
Putnams tes om att det horisontella förtroendet
"smittar av sig" på det vertikala förtroendet har inte
stått oemotsagd. Den svenske statsvetaren Bo Rothstein
(2004) är en av dem som har påpekat att det kan vara
precis tvärtom. Det är viktigt att människorna litar på
varandra, att det horisontella förtroendet finns, men det
kan vara så att vi litar på varandra först om vi litar på
institutionerna och tror att statsmakten förmår skydda
oss från illvilliga medmänniskor. Förtroende för institu-
tionerna leder till att vi litar på andra. Om vi inte litar på
dem, så är vi också på vår vakt gentemot våra medmän-
niskor.
De tyska statsvetarna Hubert Heinelt och Michael

Haus (2005) föreslår att legitimiteten kan knytas till hur
det politiska systemet fungerar och uppför sig på tre
sätt:
• Inflödeslegitimering: Varje demokratiskt system måste
vila på någon form av autentiskt medborgerligt del-
tagande. Det måste finnas en möjlighet att uttrycka
sin åsikt om politiska förslag och att kunna påverka
diskussionen om dem. Den mekanism som skapar
legitimiteten är deltagande. Medborgarna tycker att
systemet är legitimt för att de har fått vara med, eller
haft chansen att vara med.
• Utflödeslegitimering: Varje demokratiskt system vär-
deras av medborgarna efter sin leveransförmåga, ef-
ter i vilken utsträckning det lyckas lösa problem som
finns i och för den gemenskap som det demokratiska
systemet representerar. Det är problemlösningsförmå-
gan eller leveransförmågan som är den legitimitets-
skapande mekanismen. Medborgarna finner systemet
legitimt därför att det förmår att lösa problem.
• Genomflödeslegitimering: Varje demokratiskt system
måste bedömas efter hur öppna och genomskinliga
dess institutioner och processer är. Aktörerna i syste-
mets omgivning måste förstå hur beslut fattas och vem
som ansvarar för dem. Annars kan ansvar inte utkrä-
vas. Ansvarsutkrävande är den legitimitetsskapande
mekanismen. Medborgarna tycker att systemet är le-
gitimt för att de har instrument för ansvarsutkrävande
Tabell 2 • Olika former av demokratisk legitimering
Princip
Inflödeslegitimering Deltagande
Utflödeslegitimering Effektivitet
Genomflödeslegitimering Transparens
Källa: Haus & Heinelt (2005)
FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 23
till sitt förfogande och den information som behövs
för att avgöra om och av vem ansvar ska utkrävas.
I vart och ett av avseendena kan man undersöka om
systemet tillfredsställer kraven, eller om det finns teck-
en på att legitimeringsmekanismerna fungerar dåligt.
Kristecken kan vara avtagande deltagande i val, hemlig-
hetsmakeri och inrättande av institutioner som inte kan
genomskådas, politiska misslyckanden i meningen att
beslut fattas men inte genomförs eller inte får avsedda
effekter.
För Heinelt och Haus blir systemet legitimt om be-
sluten tillkommer med en rimlig grad av medborgerligt
deltagande, om de politiska processerna är så genom-
skinliga att det blir möjligt att utkräva ansvar och/eller
om systemet förmår lösa problem och leverera de resul-
tat som medborgarna behöver och/eller vill ha. Systemet
kan inte överleva om det inte är legitimt, men i vilken
utsträckning det är legitimt blir beroende av hur syste-
met fungerar. På sitt sätt vänder alltså också de på det
Putnamska argumentet. För Putnam är det egenskaper
i samhället, förekomsten av horisontellt förtroende och
socialt kapital, som gör att staten fungerar bra.
Som i så många andra av diskussionerna om makten
och demokratin är det kanske inte nödvändigt att ta
ställning. Stat och samhälle kan stå i en så intrikat rela-
tion till varandra att vi måste söka efter friskhetstecken
(eller för den delen sjukdomstecken) hos båda. Mins-
kande förtroende människor emellan, minskande for-
Kriterier Krisfenomen
Samtycke Minskat valdeltagande osv
Problemlösning Politikmisslyckanden
Hemlighetsmakeri, ogenomskinliga institu-
Ansvarighet
tioner
24 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
troende för staten och rättsväsendet (vilket liknar "ut-
flödeslegitimiteten"), minskat deltagande och minskade
möjligheter att delta, tilltagande hemlighetsmakeri och
systemets misslyckanden att lösa viktiga problem kan
vara signaler på att legitimiteten är i fara.
Odjuret och skönheten
Vi har pekat på hur termen "demokrati" har blivit ett
viktigt plus-ord i den allmänna politiska debatten. De-
mokrati används för allt som är gott. Det är förstås be-
kymmersamt i ett kommunikationsperspektiv. Termer
som har en väldigt låg precision ställer till med problem
när vi vill kommunicera med varandra, och ord som
kan innefatta allt blir egentligen oanvändbara. Orden
använder vi för att kommunicera, och de begrepp som
orden benämner använder vi för att tänka. Om orden
(termerna) är oprecisa uppstår språkförbistring och om
begreppen är oprecisa uppstår tankeoreda.
De andra centrala begrepp som vi har diskuterat är
makt och politik. Vi har kopplat samman dem med var-
andra genom att säga att politik är det system av mänsk-
liga aktiviteter som samordnas med hjälp av makt. Men
också dessa båda ord har en känslomässig laddning, pre-
cis som demokrati. Men när det gäller makt och politik
är laddningen negativ. Det är inte ovanligt att makt och
politik kopplas till egoism, bråk och konflikt. Särskilt
markant är medias perspektiv på politik och politiker
som en aktivitet och en grupp som är fjärmad från fol-
ket och styrd av snäva personliga vinstintressen. Politi-
ker framställs ofta som skurkar.
I sin avhandling om hur invandrare representeras
presenterar Imer-forskaren 6 Magnus Dahlstedt (2005)
resonemang som visar varför media och journalistkåren
intar ett sådant perspektiv. Representant är den som på-
tar sig uppgiften att företräda andra. Dahlstedt studerar
tre sorters representanter: Politiska representanter (t ex
6
Imer = internationell migration och etniska relationer.
riksdagsmän eller kommunfullmäktigeledamöter) me-
nar att de i kraft av att vara valda är representanter för
medborgarna. Men journalisterna gör också anspråk på
att vara representanter för folket gentemot makthavare
och överhet. Med sitt fokus på etniska minoriteter i stor-
städernas förorter studerar Dahlstedt en tredje kategori
representanter - hip hop-poeterna. Dahlstedt visar hur
de lägger ner mycken möda på att understryka sin au-
tenticitet. Det är autenticiteten, att de själva har sitt ur-
sprung i "förorten", som legitimerar dem som represen-
tanter. En annan teknik att stärka legitimiteten i sitt eget
uppdrag kan vara att dra konkurrerande representanters
autenticitet i tvivelsmål. Det är den tekniken som media
använder. Genom att driva tesen att politikerna saknar
legitimitet kan man stärka sin egen.
Statskunskapsprofessorn Leif Lewin menar i sin bok
Bråka inte! (1998) att aversionen mot konfliktperspekti-
vet (vilket är implicit i maktbegreppet om vi menar att
makt är förmågan att driva igenom sin vilja mot andras
vilja) är ett maktmedel i sig. Genom att utmåla partivä-
sendet i svarta färger sökte den fördemokratiska eliten
försvara sin maktposition. Den norske statsvetaren Ja-
cob Åars (1992) gör oss uppmärksamma på att ett till-
lägg till den norska vallagen 1828 stämplade agitation
till förmån för bestämda åsikter vid offentligt val som
omoralisk och straffbelade personer som "...ved at ud-
dele eller lade uddele Stemmesedler eller lister ... soger
at forskaffe sig Indflydelse paa eller indblande sig i Val-
gene".
Vad det än är för mekanismer som skapar negativa
laddningar kring "makt" och "politik", så är inte hel-
ler statsvetarna och demokratiforskarna immuna. Det
finns ofta en tendens hos dem att i första hand söka sig
i riktning mot demokratin som ett konfliktlöst tillstånd.
Särskild uppmärksamhet har riktats mot deltagarde-
mokratiska former, där just partisystemet med sina in-
byggda motsättningar får en underordnad roll. Särskild

förtjusning har idén om den deliberativa demokratin
väckt. Förnuftiga människor utbyter i ett fritt samtal
argument, och endast argumentens tyngd har betydelse
för de fattade besluten. Den deliberativa demokratin är
i sin idealform en politikfri demokrati. Man har intres-
serat sig för demokratins förutsättningar i det som Alf
Ross kallade "sinnelagsdemokratin", snarare än det in-
skränkta spelet i det Lennart Lundquist benämner "den
politiska beslutsdemokratin".
Demokratin är skönheten och politiken är odjuret.
Odjuret ska inte få besudla skönheten. Vi har en annan
mening. Vi menar att demokrati och politik hänger in-
timt samman. Demokrati är ett civiliserat sätt att ordna
politiken. I det perspektivet beskriver vi svensk demo-
krati. I samhället finns konflikter. Ibland är konflikterna
ett nollsummespel, dvs det en vinner förlorar en annan.
Ibland har de en hierarkisk dimension, dvs den ene har
mer makt än den andre, det råder maktasymmetri. Så-
dana asymmetriska nollsummekonflikter hotar samhäl-
lets fortsatta existens. Därför är det viktigt att det finns
institutioner som kan hantera och kanske lösa sådana
konflikter på ett civiliserat sätt (det ociviliserade sättet är
med våld och okontrollerad maktutövning). Den poli-
tiska demokratin är ett sådant system. En demokratisyn
som enbart betonar gemenskapen och som inte hanterar
konflikter och motsättningar riskerar att övergå till re-
pression. Om skönheten skyddas från besudling genom
att odjurets existens förnekas kan odjuret ta över.
Det politiska systemet och bokens
uppläggning
En av de mest inflytelserika statsvetenskapliga böckerna
under 1900-talets andra hälft var David Eastons år 1953
publicerade The Political System. Easton ritade upp ett
schema för analys av politik som har haft avgörande
betydelse för den moderna statskunskapens utveckling
över hela världen. Huvudkomponenterna i Eastons mo-
FRÅN S N O R R E TILL E A S T O N 25
dell var "det politiska systemet" och "det politiska syste-
mets omgivning". Systemet befinner sig i samspel med
omgivningen, som i sin tur består av olika undersystem
som det ekonomiska systemet, det kulturella systemet
och det sociala systemet.
Det politiska systemet är ett av många system i sam-
hället. Subsystemen har olika uppgifter. Det specifika för
det politiska systemet är att dess uppgift är "den aukto-
ritativa fördelningen av värden". Värden är allt som
människor anser värdefullt och eftersträvansvärt. Det
kan handla om ekonomiska värden, pengar eller det som
kan köpas för pengar, men även sådant som makt, frihet,
utbildning och god miljö. Värdefördelning sker även i
andra system än det politiska. Det är t ex en huvudupp-
gift för det ekonomiska systemet. Men det politiska sy-
stemet skiljer sig från det ekonomiska systemet genom
att värdefördelningen är "auktoritativ", dvs den är bin-
dande för samhället och dess medlemmar. När vi disku-
terade begreppen makt och politik, pekade vi på makt
som ett kännetecken för politiken. I det politiska sys-
temet åstadkoms samordning av mänskligt handlande
med hjälp av makt. I det ekonomiska systemet samord-
nas handlande genom utbyte. Vi är nu tillbaka vid denna
teoretiska utgångspunkt.
Med denna definition blir inte bara staten politisk.
Också" i andra grupper och organisationer kan det ske
en auktoritativ värdefördelning. Men staten har ytterli-
gare särmärken. Statens beslut är bindande för att den
har legitim rätt att med tvång genomdriva sina beslut.
Staten har det legitima våldsmonopolet som sitt yttersta
maktmedel.
Samspelet mellan det politiska systemet och dess om-
givning kan beskrivas som flöden mellan det politiska
systemet och systemen i dess omgivning. Med det po-
litiska systemet i fokus kan flödena delas upp i inflöden
(input) och utflöden (output). Inne i systemet finns me-
kanismer som omvandlar inflödena till utflöden (con-
version processes). Det som systemet i första hand pro-
26 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
cessar är förändringar av värdefördelningen. I systemets
omgivning kan det uppstå behov av ändrad värdeför-
delning. Det kan handla om förändringar i delsystemen
eller påverkan från omvärlden som producerar dessa
behov av ändringar i värdefördelningen. Under gynn-
samma omständigheter kan behoven av förändringar i
värdefördelningen uttryckas (artikuleras) som politis-
ka krav (demands). Det finns komponenter i systemet
som specialiserar sig på att artikulera krav. De politiska
partierna fyller en sådan funktion, men t ex intresse-
organisationer och media kan också göra det. Alla krav
når inte in i systemet. För att inte drabbas av överbe-
lastning finns det grindvaktsfunktioner (gatekeepers)
som avvärjer en del krav. Bacharach och Baratz visar
grindvaktsfunktionens politiska betydelse. De krav som
kommer in i det politiska systemet jämkas samman med
andra krav för att så småningom omvandlas till politiska
beslut (intresseaggregering).
De politiska besluten är systemets utflöde. Besluten
beskriver förändringar i samhällets värdefördelning. Nu
blir det inte alltid som vi bestämmer. Resultaten av ett
beslut kan bli mångahanda: De ursprungliga behoven
kan bli helt tillgodosedda, men vanligare är att de bara
delvis tillfredsställs. Ibland inträffar det att effekterna
blir de omvända. Behoven ökar och problemet blir värre.
Det är detta som Evert Vedung (1991) kallar "perversa
effekter". Effekterna håller sig inom "målområdet" men
går i en riktning som är motsatt den avsedda. Något
som nästan alltid inträffar med offentlig politik är, att
det blir icke avsedda, ibland förutsedda och ibland icke
förutsedda bieffekter, effekter utanför "målområdet". En
sammanfattande beteckning för alla dessa konsekvenser
av politisk output i omgivningen är outcome. Output
handlar om vad man beslutat. Outcome handlar om ef-
fekterna: Blev patienten botad, lite friskare, sjukare eller
fick patienten en ny åkomma?
Outcome är en händelse i omgivningen som ska-
par underlag för nya krav om ändrad värdefördelning.
Kopplingen från output via outcome till input brukar
kallas "återkoppling" (feedback). Återkopplingsslingan
gör att samspelet mellan det politiska systemet och dess
omgivning blir ett cirkulärt förlopp, där det inte går att
peka ut en bestämd startpunkt.
Det politiska systemet skulle kunna liknas vid en
maskin som har ett inflöde av råvaror (demands) och
som genom tillverkningsprocesser (conversion processes)
framställer en produkt (output). Men systemet behöver
energitillförsel. Kuggarna som driver maskinen framåt
förbrukar resurser som måste tillföras. Easton räknade
därför med ytterligare en form av input - stöd (support).
Omgivningen levererar det stöd som behövs för att sy-
stemet ska fungera. Det kan handla om ett materiellt el-
ler ett emotionellt stöd. Stödet kan vara riktat mot olika
nivåer. Man kan skilja på ett allmänt stöd till systemet,
ett stöd till de institutioner och procedurer som finns
inom systemet, och på den lägsta nivån stöd till de ak-
tuella rollinnehavarna i systemet (regimen i Eastons ter-
minologi).
Systemmodellen kan kritiseras för att den är sub-
stanslös. Den beskriver bara den ständigt roterande po-
litiksnurran. Vi får inte veta mycket om vem som har
makt och vem som saknar makt. Vi får inte veta vad som
bestämmer ett bestämt politiskt kravs öde i maskineriet.
Vi får inte veta mycket om vilken sorts omfördelning av
vilka värden det handlar. Orsaken är förstås att model-
len handlar om allt. Vad skulle kunna finnas mer än det
politiska systemet, dess omgivning och samspelet dem
emellan? Men den könlöshet som ibland har setts som
en brist i systemmodellen kan också ses som en fördel.
Det går att fylla den med olika innehåll, och den blir ett
slags checklista för att hålla koll på att inget viktigt skede
blir bortglömt när den politiska processen beskrivs. På
detta sätt ska vi använda systemmodellen i den här bo-
ken. Vi ska strukturera vår framställning efter system-
modellens komponenter.
 FRÅN S N O R R E TILL EASTON 27

ing - är det nu den statliga förvaltningen som vi upp-

märksammar. I kapitel 6 beskriver vi den subnationella
nivån - kommuner och landsting: Vad innebär begreppet
"kommunal självstyrelse"? Hur ser kommunstrukturen
ut? Hur är kommunerna organiserade politiskt och ad-
ministrativt? Kapitel 7 betraktar det politiska systemet
i ett perspektiv som skär igenom nivåerna. Vi ska ägna
särskild uppmärksamhet åt hur olika aktörer kontrolle-
ras: Utvärdering, revision och juridisk kontroll är sådana
Figur 1 • Det politiska systemet
kontrollinstrument.

Kapitel 2 Omgivningen och inflödet

Kapitel 8 Utflödet: politikens innehåll
Här ska vi diskutera förhållandena i det politiska syste-
I det sista kapitlet ska vi se på vad som kommer ut ur
mets omgivning: Vad menar man med begreppet "poli-
det politiska systemet (output och outcome). Det är po-
tisk kultur", och hur ser den svenska politiska kulturen
litikens substantiella innehåll som står i fokus. Vi dis-
ut? Vilka attityder har svenskarna till politiken? Hur är
kuterar olika teorier om hur politikens innehåll skapas.
det med förtroende och misstro? Här börjar vi komma
Vi ska också diskutera vilka frågor som präglar nutida
över på själva inflödet i politiken, i första hand det som
svensk politik. Det kommer i första hand att handla om
Easton kallade stöd. Det politiska deltagandet kan ta sig
välfärdsstaten, men vi ska också diskutera några andra
många former. En är val och omröstningar. Deltagandet
dimensioner som är viktiga i den aktuella politiska ut-
i olika former kan ses som mekanismer som förmedlar
vecklingen.
systemmodellens krav. Viktiga aktörer som ordnar inflö-
de, krav och stöd, är intresseorganisationerna, partierna
och massmedia. De fungerar både som "artikulerare" av
krav och som "grindvakter".

Kapitlen 3-7 Genomflödet: strukturer och

processer
I dessa kapitel ska vi bit för bit beskriva strukturer och
processer i olika delar av det politiska systemet. Vi börjar
i kapitel 3 med staten: Hur ser den svenska konstitutio-
nen ut? Vilken roll har riksdagen, regeringen, byråkratin
och domstolsväsendet? Med Sveriges inträde i EU kom-
mer även en övernationell nivå att ingå i vårt politiska
system. Kapitel 4 ägnas åt Europeiska unionen och dess
institutioner. I kapitel 5 återvänder vi till staten, men
i stället för de centrala statsorganen - riksdag och reger-
28 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Refererenser
Åars, Jacob (1992) Endringer i valgordningen for kom-
munene - en historisk översikt Bergen: Institutt for
administrasjon og organisasjonsvitenskap. Arbeids-
notat nr 1 Prosjekt: Fråfallet i kommunepolitikken
Andrén, Nils (1965) Från kungavälde till folkstyre Stock-
holm: Liber
Asp, Kent (1996) "Åsiktsbildning och maktbegreppet" i
Bo Rothstein 8c Bo Särlvik (red) Vetenskapen om poli-
tik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl
Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen
Bachrach, Peter 8c Morton S Baratz (1962) "Two Faces of
Power" American Political Science Review 56:947-952
Bachrach, Peter & Morton S Baratz (1963) "Decisions
and Nondecisions: An analytical framework" Ameri-
can Political Science Review 57:641-651
Bemelmans-Videc, Marie-Louise, Ray C Rist & Evert
Vedung (red) (1998) Carrots, sticks & sermons New
Brunswick N J: Transaction Publishers
Boholm, Åsa (1990) The Doge ofVenice: The Symbolism
of State Power in the Renaissance Göteborg: The Insti-
tute for Advanced Studies in Social Anthropology
Boulding, Kenneth (1989) Three Faces of Power London:
Sage
Clegg, Stewart (1989) Frameworks of Power London,
Newbury Park & New Delhi: Sage
Crenson, Matthew (1971) The Un-Politics of Air Pollu-
tion: A Study of Non-Decisionmaking in the Cities Bal-
timore 8c London: The Johns Hopkins Press
Dahl, Robert (1961) Who governs?: Democracy and po-
wer in an American city New Haven, Conn: Yale studies
in political science
Dahlkvist, Mats 8c Urban Strandberg (1999) "Kom-
munal självstyrelse som maktspridningsprojekt? Den
svenska statstraditionen och den lokala politiska sty-
relsen" i Erik Amnå (red) Maktdelning SOU 1999:76
Demokratiutredningens forskarvolym I
Dahlstedt, Magnus (2005) Reserverad demokrati: repre-
sentation i ett mångetniskt Sverige Umeå: Boréa, 2005
Deutsch, Karl (1963) The Nerves of Government: Models
of political communication and control New York: The
Free Press
Easton, David (1953) The political system: An inquiry
into the state of political science New York: Knopf
Eriksson, Einar (1984) Klassisk demokratiteori Stock-
holm: Statens institut för byggnadsforskning
Dowding, Keith (1996) Power Buckingham: Open Uni-
versity Press
Gaventa, John (1980) Power and powerlessness: Quies-
cence and rebellion in an Appalachian valley Oxford:
Clarendon Press
Guillou, Jan (2001) Riket vid vägens slut Stockholm: Pi-
ratförlaget
Gustafsson, Anders 8c Håkan Karlsson (2002) "Kulturarv
som samhällsdialog?" i Eva Ahlstedt (red) Humaniora
- en akademisk fråga? Populärvetenskapliga föreläs-
ningar hållna under Humanistdagarna den 12-13 okto-
ber 2002 Göteborg: Humanistiska fakultetsnämnden
Haus, Michael 8c Hubert Heinelt (2005) "How to acheive
governability at the local level? Theoretical and con-
ceptual considerations on the complementarity of ur-
ban leadership and community involvement" i Michael
Haus, Hubert Heinelt 8c Murray Stewart (red) Urban
Governance and Democracy: Leadership and commu-
nity involvement London 8c New York: Routledge
 FRÅN S N O R R E TILL EASTON 29

Herlitz, Nils (1964) Grunddragen av det svenska stats- Rothstein, Bo (2004) "Social Trust and Honesty in Go-
skickets historia Stockholm: Svenska bokförlaget vernment: A Causal Mechanisms Approach" i Janos
Kornai, Bo Rothstein 8c Susan Rose-Ackerman (red)
Hunter, Floyd (1953) Community power structure: A stu-
Creating social trust in post-socialist transition New
dy of decision makers Chapel Hill: University of North
York 8c Basingstoke: Palgrave Macmillan
Carolina Press
Schumpeter, Joseph (1947) Capitalism, socialism, and
Lewin, Leif (1998) Bråka inte! Om vår tids demokratisyn
democracy New York: Harper
Stockholm: SNS Förlag
Strömberg, J B L D (1988) Svearikets vagga och Västgöta-
Lindensjö, Bo (1999) "Demokrati" i Erik Amnå (red)
skolan Stockholm: Bo Strömberg
Demokrati och medborgarskap SOU 1999:77 Demo-
kratiutredningens forskarvolym II Sturlason, Snorre (1961) Olav den heliges saga. Svensk
tolkning på prosa och vers från fornisländskan med skal-
Lukes, Steven (1974) Power: A Radical View London:
dekommentarer av Åke Ohlmarks Forumbiblioteket
Macmillan
Vedung, Evert (1991) Utvärdering i politik och förvalt-
Lundquist, Lennart (2001) Medborgardemokratin och
ning Lund: Studentlitteratur
eliterna Lund: Studentlitteratur
Westerståhl, Jörgen (1970) Den kommunala självstyrel-
Manin, Bernard (2002) Den representativa demokratins
sen 1 Ett forskningsprogram Stockholm: Almqvist &
principer Stockholm: SNS Förlag
Wiksell
Mansbridge, Jane (1980) Beyond adversary democracy
Wetterberg, Gunnar (2003) Axel Oxenstierna: Furstespe-
New York: Basic books
gel för 2000-talet. Rapport till Expertgruppen för studier
Premfors, Rune (2000) Den starka demokratin Stock- i offentlig ekonomi Ds 2003:1
holm: Atlas

Putnam, Robert (1996) Den fungerande demokratin.

Medborgarandans rötter i Italien Stockholm: SNS För-
lag

Putnam, Robert (2001) Den ensamme bowlaren. Den

amerikanska medborgarandans upplösning och förny-
else Stockholm: SNS Förlag

Ross, Alf (1946) Hvorfor demokrati? Köpenhamn:

Munksgaard
 Från samhället till politiken

Inflödet i det politiska systemet består hos Easton av stöd (support) och krav
[demands). Vi börjar med stöddimensionen. Hur förhåller sig svenska folket till
det politiska systemet? En första bred infallsvinkel är "kulturteorin" som beskriver
hållningen till regler, överhet och grupplojaliteter. Förtroendet för politiska insti-
tutioner handlar mer snävt om det politiska systemet. Under slutet av 1900-talet
har förtroendet minskat markant. Efter dessa analyser går vi över till att beskriva
det politiska deltagandet, som vi främst ser som medborgarnas metoder för att
ställa krav på det politiska systemet. Mekanismerna för val och folkomröstningar,
valdeltagandets långsiktiga utveckling och sociala variationer redovisas. Parti-
ernas framväxt, strukturer och funktioner beskrivs och analyseras. Ett särskilt
problem med koppling till Eastons stöddimension är partiväsendets avtagande
medborgerliga förankring. Föreningslivet är en annan kanal till det politiska syste-
met. Organisationernas relationer till politiken diskuteras. Kapitlet avslutas med
en beskrivning av massmedias struktur och politiska roll.

Samhället utanför det politiska systemet består av flera
olika system som hänger samman med varandra på ett
komplicerat och inte på långt när kartlagt sätt. Detta
synsätt medför att allt som sker i samhället direkt eller
indirekt kan få konsekvenser i det politiska systemet. Att
försöka beskriva allt i samhället är förstås fåfängt, speci-
ellt som det samhälle som omger det politiska systemet
i ökande utsträckning också omfattar sådant som sker
utanför landets gränser. Vi ska lyfta fram några aspekter
och perspektiv som vi tycker är särskilt betydelsefulla.
Det behövs någon uppfattning om hur medborgarnas
kulturella orientering ser ut: Hur ser medborgarna på
samhällsbyggets grundläggande komponenter och sina
egna förhållanden till dem? Det perspektiv som vi ska
använda framhåller individen, gruppen och reglerna
(överhetens bud) som grundläggande komponenter.
Hur ser medborgarna på staten? Den frågan handlar
framförallt om vilken tilltro man hyser till olika delar
av den offentliga makten. Litar man på den offentliga
makten eller misstror man den? Här är vi nära begrep-
pen legitimitet och stöd (support) som vi diskuterade i
det förra kapitlet.
Sedan övergår vi till att betrakta medborgarnas hand-
lande - vad de faktiskt gör. Det centrala begreppet är
politiskt deltagande framförallt i syfte att påverka det
politiska systemet, processerna i systemet och de beslut
och handlingar som är systemets resultat. Politiskt del-
tagande kan ske på många sätt. Att delta i val, att rösta,
är centralt i den representativa demokratin, men det
finns andra metoder: direkta kontakter med politiker

och tjänstemän, aktivitet i föreningslivet, påverkan ge-
nom massmedia (t ex i form av att skriva insändare), de-
monstrationer, namninsamlingar och direkta aktioner
av olika slag.
Vi ser på de institutioner som förmedlar medborgar-
nas signaler till det politiska systemet. Valsystemet är ett
sådant, folkomröstningsinstitutet ett annat. Intresseor-
ganisationerna, de politiska partierna och massmedia
är andra institutioner i gränslandet mellan det politiska
systemet och dess samhälleliga omgivning. De fyller
funktioner både när de politiska kraven skapas (opinions-
bildning), när kraven uttrycks och kanaliseras (intres-
seartikulation) och i filtreringen av vilka krav som ska
komma in i politiken (grindvakter, gatekeeping).
Svenska folket
Medborgaren som individ eller undersåte
Den amerikanske samhällsforskaren Aaron Wildavsky
och hans kolleger (Thompson m fl 1990) utvecklade en
föreställningsram för analys av olika nivåer av samhäl-
let, kulturell orientering (ways of life, en del författare
använder uttrycket cultural bias) men även beteende och
institutionella ordningar som de gav den kaxiga beteck-
Tabell 3 • Kulturteorins kulturella orienteringar
Låg "grupp"
Låg "grid"
Fatalister
!_... „ .,„ • Svaga grupplojaliteter, starkt beroende av regler;
lydiga atomiserade individer
• Politik: De bestämmer vad jag måste göra
Av det engelska grid som betyder galler, nät eller rutsystem.
FRÅN SAMHÄLLET TILL POLITIKEN 31
ningen "kulturteorin". Utgångspunkten för kulturteo-
rin var socialantropologen Mary Douglas (1982) idéer
om de två dimensioner samhällsmedlemmarna har att
förhålla sig till: Gruppdimensionen som handlar om i
vilken utsträckning vi styrs av grupplojaliteter och grid-
dimensionen1 som handlar om i vilken utsträckning vi
som samhällsmedlemmar styrs av regler och normer av
olika slag. Överhetens lagar och påbud är förstås en del
av detta gridsystem.
Wildavsky korsade de båda dimensionerna med
varandra och fick fram fyra olika typer av kulturella
orienteringar som han kallade hierarker, egalitärer, in-
dividualister och fatalister. I tabell 3 har vi kompletterat
Wildavskys beteckningar med ett förslag av den danska
bostadsforskaren Lotte Jensen (1998) om konsekven-
serna för synen på politik och beslutsfattande av de olika
orienteringarna.
Den norske statsvetaren Gunnar Grendstad har till-
sammans med den finlandssvenska sociologen Susan
Sundback med hjälp av data från intervjuer med invå-
nare i de nordiska länderna sökt placera in dessa länders
kulturella orienteringar i Wildavskys schema (Grendstad
& Sundback 2003). För var och en av de fyra kulturella
orienteringarna konstruerades en skala från 0 till 100.
32 DEN SVENSKA POLITIKEN

Tabell 4 • Kulturetia orienteringar i de nordiska länderna
Sverige Norge Danmark
Individualism 77 70 74
Egalitarianism 70 71 61
Hierarki 59 60 59
Fatalism 40 32 34
Källa: Grendstad & Sundback 2003
I alla länderna dominerar låg-grid-kategorierna (ega-
litarianism och individualism). De nordiska ländernas
politiska kultur skulle alltså kunna beskrivas som anti-
auktoritär. Mest avviker Finland från de övriga, med
relativt högre värden på de auktoritära kategorierna
(hierarki och fatalism). De kollektivistiska kategorierna
(egalitarianism och hierarki) får tillsammans genomgå-
ende högre värden än de individualistiska/atomistiska.
Sverige har relativt låga värden på kollektivism, medan
Norge har relativt höga värden. Sammanfattningsvis kan
de nordiska ländernas politiska kulturer beskrivas som
icke-auktoritära och kollektivistiska.
Beskrivningarna är inte enhetliga. Det finns en sprid-
ning i svaren i alla länderna. Minst variationer framträ-
der i Finland. Variationerna kan relateras till att de som
svarade hade olika bakgrundsegenskaper. Framförallt
kan man peka på statistiskt signifikanta samband med
kön. I Sverige är kvinnor mer sällan hierarker och indi-
vidualister.2 Kvinnorna i Sverige är oftare egalitärer än
männen.
Grendstad har också i en annan artikel (2003) med
samma dataunderlag försökt placera in de politiska
partierna efter deras anhängares kulturella orientering.
2
Sambandet mellan individualism och kön är signifikant också i de tre andra länderna.
3
Maktutredningen (1985-91) bedrevs helt av forskare men organiserades som en statlig utredning. Inspirationen kom från den norska maktutredningen
på 1970-talet. I Norge gjordes en ny maktutredning efter sekelskiftet, liksom i Danmark. I Sverige användes modellen också för kvinnomaktutredningen
(1994-97) och den integrationspolitiska maktutredningen (2000-04). Den senare utredningen avbröts efter ett regeringsingripande föregått av akademiska
motsättningar.
4
SOM betyder "Samhälle, opinion, medier".
Mest egalitarianistiskt blir då vänsterpartiet med mode-
raterna som motpol. Individualismen är nästan en spe-
Finland gelbild: Moderaterna är mest individualistiska och väns-
73 terpartiet och miljöpartiet minst. Hierarkidimensionen
uppvisar ett annorlunda mönster: Som mest hierarkiska
70
framträder centern, kristdemokraterna och socialdemo-
65 kraterna, medan miljöpartister och folkpartister får lägst
värden.
41
Maktutredningen 3 (Petersson m fl 1989) gjorde i sin
medborgarundersökning en liknande undersökning och
gjorde en indelning i fyra medborgarsyner: undersåtlig-
het, solidaritet, aktivism och antikollektivism. Tyngd-
punkten låg på de tre senare medborgarsynerna, dvs få
intervjupersoner fanns i kategorin "undersåtlighet", som
visade uppenbara likheter med det som i kulturteorin
kallas "fatalism". Man får vara försiktig med jämförelser
eftersom de intervjufrågor som använts var olika i un-
dersökningarna, och frågorna har också grupperats lite
olika i dimensionerna. Men med dessa varningsord kan
en jämförelse mellan maktutredningens data från 1980-
talet och kulturteoretikernas från sekelskiftet tyda på att
en fortsatt förskjutning av svenskarnas politiska kultur
bort från "hierarki" och i riktning mot "egalitarianism"
och "individualism" har skett under 1900-talets slut.
Svenskarna och politiken
SOM-undersökningarna 4 är en serie enkätundersök-
ningar med ett slumpmässigt urval av den svenska be-
folkningen, vilka genomförts av en grupp forskare i Gö-
teborg under en följd år. I dem har man frågat om för-
troendet för olika samhällsinstitutioner. I figur 2 återges
utvecklingen av förtroendet för några av de institutioner
som forskarna har frågat efter.
 FRÅN SAMHÄLLET TILL POLITIKEN 33

Det är tydligt att utvecklingen ser olika ut beroende på

vilka institutioner det gäller. Med smärre fluktuationer är
förtroendet stadigt ganska högt för ett antal aktörer som
hör hemma i den privata sektorn (inte med i figuren).
Undantaget är bankerna som gjorde en störtdykning i
samband med bankkrisen i början av 1990-talet.
Om man ser till de delar av den offentliga sektorn
som svarar för produktionen av olika slags service, t ex
grundskolan, sjukvården eller polisen, är mönstret lik-
artat. Det mest uppseendeväckande är utvecklingen av
Bankerna — — — Riksdagen Partierna Sjukvården
förtroendet för de politiska institutionerna, regeringen,
riksdagen, partierna och kommunstyrelserna, där kur- Figur 2 • Förtroendet för några olika samhällsinstitutioner
1986-2005
vorna ganska entydigt ligger på negativa tal (dvs det är
fler som känner lågt förtroende än högt). Den långsikti- Kommentar: Skalan är ett s k balansmått som beräknas
ga trenden är också nedåtgående 5 . Det var det som Sören som skillnaden mellan den andel (i procent) som har
Holmberg hade i åtanke när han talade om förtroendet "högt förtroende" och den andel som har "lågt förtro-
som rasade "rakt ned i kolkällarn". ende". Måttet varierar mellan -100 (alla har lågt förtro-
Det låga förtroendet för de politiska partierna samva- ende) och +100 (alla har högt förtroende).
rierar med en rad andra kris- eller orostecken för de po-
litiska partierna som t ex svårigheter att rekrytera med-
Källa: SOM-institutet.
lemmar eller hur medborgarna söker kanaler vid sidan
om partierna för sina politiska krav.
Det framgår av figur 2 att raset i förtroende för riks-
Politiskt deltagande
dagen var särskilt markant under 1980-talet. Men det
var bara slutfasen av en längre utveckling av nedåtgåen- Politiskt deltagande definieras i den inflytelserika boken
de förtroende för politiken. Det framgår av längre tids- Political Participation and Democracy in Britain (Parry
serier inom ett jämförande internationellt forsknings- m fl 1992) som "deltagande i de processer som offent-
projekt att det var en stadig nedgång i svenskarnas för- lig politik formuleras, beslutas och genomförs i". Enligt
troende för politiken under hela perioden 1968-1988. Parry m fl innebär detta att det handlar om "handlingar
Den svenska utvecklingen skilde sig från vad som ob- utförda av medborgare som syftar till att påverka beslut
serverades i några andra jämförbara länder. I Norge och som ... ytterst fattas av offentliga representanter el-
Danmark präglades utvecklingen i 1970-talets början av ler ämbetsinnehavare". Det blir med andra ord många
en nedgång i förtroendenivåerna, men under resten av handlingar som betraktas som "politiskt deltagande";
1970-talet och under 1980-talet ökade det igen. Neder- att rösta, att kontakta politiker eller offentliga tjänste-
länderna präglades ännu tydligare av ökande förtroende män, delta i demonstrationer, skriva under namnlistor
under de båda årtiondena (Listhaug 1995). osv. En sådan definition av politiskt deltagande fordrar
alltså att det finns något syfte att påverka den politiska
beslutsprocessen eller de politiska besluten. Handlandet
5
Korrelationen mellan tiden och förtroendet för riksdagen är -0,44 och signifikantär
på instrumentelit.
1 O-procentsnivån. Ett alternativt synsätt är att många av
34 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
de handlingar som brukar betraktas som politiskt del-
tagande är expressiva. Folk deltar i aktiviteter för att ut-
trycka sina känslor. Deltagandet är t ex symboliskt när
man deltar i ett nationaldagsfirande eller i flaggbrän-
ning. Genom deltagandet uttrycker man sin identitet.
Med en instrumentell syn på deltagandet är inte det rent
symboliska eller expressiva deltagandet "politiskt delta-
gande". I praktiken kan det vara svårt att skilja mellan
instrumentellt och expressivt deltagande, eftersom det
kan röra sig om precis samma handlingar.
Instrumentelit politiskt deltagande är viktigt i en de-
mokrati för att det förser medborgarna med möjligheter
att även mellan valen påverka den politiska processen
och beslutsfattandet. I den extrema formen av represen-
tativ demokrati som representeras av den s k schumpete-
rianska demokratisynen (se kapitel 1) förekommer inget
sådant deltagande mellan valen. Vid valen utkräver väl-
jarna ansvar och korrigerar kursen. Eftersom valtillfäl-
lena är sällsynta betyder det att det kan gå långt åt "fel"
håll innan kursen korrigeras. Det medborgerliga politis-
ka deltagandet mellan valen är alltså en mekanism som
kan öka det demokratiska systemets effektivitet. Men det
har också framhållits att deltagandet fyller andra viktiga
funktioner: Det stärker medborgarnas känsla av gemen-
skap. Genom att delta i politiska handlingar tillsammans
med andra blir medborgarna just medborgare och inte
bara individer. Om detta resonemang stämmer är den
extrema formen av valdemokrati egentligen omöjlig. Det
är bara medborgare som bryr sig om att rösta, och utan
andra former av deltagande finns det inga medborgare.
Maktutredningen (Petersson m fl 1989) undersökte
deltagandets dimensionalitet, dvs i vilken utsträckning
det fanns samband mellan olika former av politiskt del-
tagande. Då framträdde fem olika grupperingar eller
kluster av aktiviteter:
• Kontakter: Om man hade kontaktat offentliga tjänste-
män var det också sannolikt att man hade kontaktat
eller medverkat i massmedia. Andra typer av aktivite-
ter som hörde till detta kluster var att ha talat på för-
eningsmöte, kontaktat en förening, skrivit insändare,
kontaktat politiker, arbetat i en organisation och ha
kontaktat advokat eller rättslig instans.
• Partiaktivitet: Medlem i parti, arbetat i parti, varit på
politiskt möte, haft offentligt uppdrag.
• Manifestationer: Bojkottat t ex varor, skrivit på namn-
insamling, samlat in pengar eller bidragit ekono-
miskt, burit kampanjmärke, deltagit i demonstration
och arbetat i aktionsgrupp.
• Protester: Deltagit i strejk, olaglig protestaktivitet, an-
nan demonstration än första maj.
• Röstning: Valdeltagande.
Det var tydliga skillnader i olika gruppers deltagande-
profil. Tjänstemän och företagare, högutbildade och
höginkomsttagare uppvisade särskilt höga nivåer av
"kontakter", men det fanns också på flera andra punkter
samband mellan samma indikatorer på social status och
övriga deltagandetyper. Högutbildade var t ex särskilt
aktiva i manifestationer och höginkomsttagare kunde
uppvisa högre valdeltagande. Manifestationer och pro-
tester var aktiviteter som var särskilt vanliga bland stads-
befolkningen, medan landsortsbefolkningen hade högre
värden för partiaktiviteter. Män var mer kontakt- och
partiaktiva än kvinnor. Kvinnorna deltog oftare i mani-
festationer.
Med hjälp av äldre undersökningar var det möjligt att
studera utvecklingen från 1967 till 1987. Individuell opi-
nionsbildning - som avsåg en del av de aktiviteter som
hade förts till kategorin "kontakter" - visade sig ha ökat
starkt under de tjugo åren. Detsamma gällde deltagande
i demonstrationer. Däremot var nivån av partiaktivi-
tet praktiskt taget oförändrad. Mycket tydde alltså på
att under de tjugo åren sedan slutet av 1960-talet hade
svenskarnas politiska aktivitet ökat, medan den andel
av aktiviteten som kanaliserades genom partierna hade
krympt.
En grupp statsvetare under ledning av maktutred-
 FRÅN SAMHÄLLET TILL P O L I T I K E N 35

ningens ordförande gjorde 1997 om maktutredning-
ens medborgarundersökning (Petersson m fl 1998). Då
blev det möjligt att beskriva och analysera utvecklingen
av det politiska deltagandet från sent 1960-tal till strax
före sekelskiftet. I flera avseenden tycks utvecklingen ha
planat ut under 1990-talet. Den individuella opinions-
bildningen var oförändrad, medan demonstrationsdel-
tagande och kontakter med beslutsfattare hade minskat
något. Partiaktivitet, som under perioden 1967-1987 i
stort sett varit stabil, minskade nu också i absoluta tal.
Skillnaderna mellan olika medborgargrupper och dessa
skillnaders utveckling undersöktes också. Skillnaderna
mellan mäns och kvinnors politiska deltagande hade i
stort sett utjämnats under 1990-talet. De sociala klass-
skillnaderna kvarstod, medan skillnaderna mellan in-
vandrare och infödda svenskar hade ökat.
Val och folkomröstningar
Det finns två huvudmodeller för att översätta röster till
mandat: majoritetsval och proportionella val. l'Sverige
tillämpas sedan rösträttsreformen 1907-09 proportio-
nella val. Den mest renodlade majoritetsvalsmodeller^
är den i anglosaxiska länder vanliga first-past-the-post,
som innebär att den kandidat som får flest röster blir t
valcfc Detta innebär att om det finns fler kandidater (eller
partier) än två, kan det mycket väl hända att en kandidat
blir vald med färre än 50 procent avi rösterna. Majori-
tetsvalsystem som kräver en absolut majoritet (dvs mer
än 50 procent) av rösterna förekommer t ex i Frankrike
och i finska presidentval. Då kan det krävas att en andra
valomgång genomförs där bara de två främsta kandida-
terna i den första omgången, eller de kandidater i den
första omgången som uppnått en på förhand bestämd
röstandel, får delta. Det brukar anses att first-past-the-9
post gynnar uppkomsten av ett tvåpartisystem genom att
det medför incitament för partierna att samverka eller
gå samman. Majoritetsvalsystem med två omgångar har
inte samma drivkraft till koncentration. Det är vanligt
att det mellan valomgångarna sker ett spel där partierna
bestämmer var de ska låta sina kandidater vara kvar, och
där partierna uppmanar sina väljare att rösta på det ena
eller andra sättet i den andra omgången. Däremot finns
inga incitament till koncentration i den första valom-
gången.
Det finns ett stort antal praktiska tekniker för pro-
portionella val. I svenska val tillämpas den s k jämkade'
uddatalsmetoden. Partierna tilldelas mandat, ett i taget
efter vilket parti som har högst jämförelsetalt När det
första mandatet ska delas ut är partiernas jämförelsetal
deras röstetal dividerat med 1,4. När man har sett vilket
parti som får det första mandatet minskar detta partis
jämförelsetal till röstetalet dividerat med 3. Alla de and-
ra partierna behåller sina första jämförelsetal. Därefter
fördelas mandat nummer två till det parti som nu har
högst jämförelsetal. När ett parti har fått sitt andra man-
dat reduceras jämförelsetalet till röstetalet dividerat med
5. På det här sättet fortsätter man till dess att alla mandat
i valkretsen är fördelade. 6
En hög grad av proportionalitet är ett mål för d e t '
svenska valsystemet. Detta uppnås dels genom den jäm-
kade uddatalsmetoden, dels genom systemet med utjäm-.
ningsmandat. I riksdagsvalen gäller att landet är indelat i
29 valkretsar. Av riksdagens 349 mandat är 310 fördelade
på valkretsarna i förhållande till folkmängden. I var och
en av dem fördelas valkretsens mandat med hjälp av den
jämkade uddatalsmetoden. Ju färre mandat det är att
fördela i en valkrets, desto sämre blir proportionalite-

'' Före 1954 och i val som förrättas inom k o m m u n a l a fullmäktigeförsamlingar används i stället d'f londts m e t o d s o m liknar j ä m k a d e uddatalsmetoden m e d
den skillnaden att divisorserien är 1, 2, 3, 4, 5 osv i stället för 1,4, 3, 5, 7, 9 osv. D ' H o n d t s m e t o d tenderar att gynna stora partier på små partiers bekostnad
mer än jämkade uddatalsmetoden. Införandet av jämkade uddatalsmetoden har kopplats till koalitionen mellan socialdemokraterna och b o n d e f ö r b u n d e t
(1951-1957) och syftade till att kompensera b o n d e f ö r b u n d e t s o m förlorade representation på att inte samverka med de andra borgerliga partierna.
36 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ten. Det betyder att när alla mandat i alla valkretsar har
fördelats kan slutresultatet avvika från vad som skulle ha
gällt om alla mandat hade fördelats med hela landet som
en enda valkrets. De sista 39 så kallade utjämningsman-
daten fördelas över partierna för att åstadkomma denna
riksproportionalitet. i
För att undvika att riksproportionaliteten ska leda till
alltför stor partisplittring infördes med enkammarriks-
dagens valsystem också en procentspäri». Ett parti måste
ha fått minst fyra procent av rösterna i hela landet för
att få delta i mandatfördelningen. Ett undantag gjordes
dock för ett parti som fått minst 12 procent av rösterna i
en valkrets. Detta parti får då delta i mandatfördelningen
i just denna valkrets, men inte i de övriga, och inte heller
i fördelningen av utjämningsmandaten. Det är svårt att
undvika misstanken att spärrsystemet konstruerades för
att rädda det dåvarande vänsterpartiet kommunisterna
(vpk) från att försvinna ur riksdagen. De båda spärr-
gränserna, 4 och 12 procent, stämde väl överens med
vad som kunde ses som rimliga antaganden om lägsta
nivåer för vpk i hela landet respektive i Norrbottens län.
Kompromissen underlättades av att folkpartiet ville ha
en ännu högre procentspärr för att avskräcka kristna
väljare från att rösta på det dåvarande kristen demokra-
tisk samling (kds).
Landstingsval sker enligt samma modell, dock med
den skillnaden att procentspärren är enhetlig och satt till
tre procent. I primärkommunala val finns varken pro-
centspärr eller utjämningsmandat, ©etta har medfört att
man i en del kommuner försökt använda valkretsindel-
ningen som instrument för att utestänga småpartier från
representation. Om kommunen delas in i många små
valkretsar kan den faktiska procentspärren bli högre än
vad den är i riksdagsvalen.
Sedan 1995 väljer också den svenska väljarkåren med-
lemmar av EU-parlamentet. Samma mandatfördelnings-
modell som i de inhemska valen tillämpas. Eftersom det
är ett litet antal mandat som ska fördelas och hela landet
är en valkrets, blir frågan om utjämningsmandat aldrig
aktuell. Formellt finns en fyraprocentsspärr även i valen
till EU-parlamentet.
Sedan 1998 kan väljarna genom att sätta kryss för en
enskild kandidat direkt påverka vem som ska represente-
ra partiet. Dessförinnan tillsattes ett partis mandat med
kandidater i princip efter den ordning de var uppställda
på valsedeln. Ordningen kunde påverkas av väljarna ge-
nom strykning av kandidater, men i praktiken krävdes
så många strykningar att det inte var möjligt att påverka
valet annat än genom organiserade aktioner. 1 det nya
personvalssystemet räknas kandidaternas personkryss.
Om en kandidat fått kryss som motsvarar mer än 8 pro-
cent av partiets röster i den aktuella valkretsen, går kan-
didaten förbi den i förväg uppgjorda rangordningen. I
kommunala val är motsvarande spärr 5 procent. 1 små
partier i små kommuner kommer det med detta system
att krävas relativt få personkryss för att bli vald, medan
det i ett stort parti, t ex det socialdemokratiska, i en stor
riksdagsvalkrets blir nästan omöjligt att mobilisera så
många personröster att det påverkar resultatet. Model-
len för personval har lånats från Danmark, där det dock
i praktiken oftare har visat sig att personrösterna har be-
tydelse för vem som blir vald. Det beror delvis på att de
danska partierna kan välja mellan två sätt att ställa upp
sina kandidater - antingen rangordnade som i Sverige
eller utan rangordning och där personrösterna avgör.
Sedan 1970 sker val till riksdag, landsting och kom-
munfullmäktige på samma dag. Dessförinnan var det
val till riksdagen vart fjärde år och kommunala val mitt
emellan riksdagsvalen. Den gemensamma valdagen var
en kompromiss i författningsreformen som syftade till
att upprätthålla det s k kommunala samband som man
menade tidigare fått sitt uttryck i att kommunala för-
samlingar valde riksdagens första kammare. Föresprå-
karna av det kommunala sambandet menade att båda
arrangemangen (indirekta förstakammarval respektive
gemensam valdag) innebar att kommunala valrörelser

delvis skulle komma att handla om nationella politiska
frågor, och att väljarna därigenom skulle ha dessa med
i beräkningen när de träffade sina röstbeslut i det kom-
munala valet. Under åren 1970-1994 var mandatpe-
rioderna treåriga. Därefter återgick man till fyraåriga
valperioder.
Folkomröstningar
Den svenska författningsdoktrinen har en njugg inställ-
ning till folkomröstningar. Folkomröstningar är aldrig
obligatoriska i Sverige. Rådgivande folkomröstningar
kan anordnas, vilket har skett vid sex tillfällen de senaste
drygt 80 åren. Från 1980 finns en möjlighet att använda
beslutande folkomröstning för att blockera en vilande
grundlagsändring. Den möjligheten har aldrig utnytt-
jats. Att möjligheten ändå finns kan ha en viss verkan.
När regeringen 1985 övervägde att införa rösträtt för
invandrare i riksdagsval (jfr kapitel 8) hotade de borger-
liga med folkomröstning varvid regeringen avstod. 1977
infördes en möjlighet för kommuner och landsting att
anordna rådgivande folkomröstningar. I samband med
kommunala folkomröstningar finns också en mycket
svag form av folkinitiativ som innebär att om fem pro-
cent av väljarna kräver det måste fullmäktige ta ställning
till om en folkomröstning ska anordnas. Den möjlighe-
ten finns inte i rikspolitiken. I jämförelse med många
andra länder är folkomröstningsintitutens ställning
mycket svag i Sverige, vilket kan ses som ett uttryck för
den närmast fundamentalistiska representationsdemo-
kratisyn som i mycket präglar svensk politik.
Under 1920-talet fanns en internationell trend att
införa förbud mot alkoholdrycker. USA är förstås det
mest kända exemplet, men även t ex Finland hade un-
der en period alkoholförbud. Vi ska längre fram i det
här kapitlet se hur alkoholfrågans sprängkraft i början
av 1920-talet förmådde splittra det liberala partiet i två
7
Efter initiativtagaren, läkaren och frisinnade politikern Ivan Bratt.
FRÅN SAMHÄLLET TILL P O L I T I K E N 37
falanger som enades först när folkpartiets bildades 1934.
En folkomröstning genomfördes i frågan 1922. Resul-
tatet blev en knapp majoritet för nej-sidan, och rådet
följdes i så måtto att något rusdrycksförbud aldrig in-
fördes. Kvinnors och mäns röster räknades var för sig.
Därför vet vi att majoriteten av de röstande kvinnliga
väljarna röstade ja till totalförbud, medan majoriteten
av männen röstade nej. Kvinnornas valdeltagande var
emellertid lägre än männens, vilket förklarar det ovän-
tade valresultatet. Det s k Bratt-systemet 7 , som innebar
en långtgående ransonering av alkohol, och som införts
redan under första världskriget var ett alternativ till to-
talförbudet som varade ända till 1955.
Efter förbudsomröstningen dröjde det 33 år till nästa
folkomröstning, om införande av högertrafik. Resultatet
blev ett rungande nej. Mer än 80 procent av de röstande
uttalade sig mot den övergång från vänster- till höger-
trafik som ändå genomfördes tolv år senare, 1967. Frå-
gan om tilläggspensionssystem (utöver folkpensionen)
föranledde ytterligare en folkomröstning under femtio-
talet, redan 1957. Pensionsfrågan var en omskakande
politisk fråga vid denna tid. Koalitionsregeringen mellan
socialdemokraterna och bondeförbundet sprack 1957.
1 folkomröstningen fördes tre olika förslag fram: Den
socialdemokratiska linje 1 som innebar en obligatorisk
tilläggspension (ATP-systemet), bondeförbundets linje
2 med frivillig tilläggspensionering och folkpartiets
och högerns linje 3 med ett pensionssystem ordnat av
arbetsmarknadsparterna. Någon regel för hur resulta-
tet av folkomröstningar med fler än två förslag om inte
något förslag vinner mer än 50 procent finns inte, och
ATP-omröstningen gav just ett sådant resultat där den
segrande linje 1 samlade 46 procent av de röstande. Pen-
sionsfrågan ledde till att andra kammaren upplöstes med
nyval 1958, och kunde i den nyvalda riksdagen avgöras
först sedan en folkpartistisk riksdagsman fronderat mot
partilinjen.
38 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Tricket med tre förslag upprepades i folkomröstning-
en 1980 om kärnkraftsfrågan. Omröstningen utlöstes
av den tilltagande oron för kärnkraftens säkerhet efter
reaktorhaveriet i Harrisburg i Pennsylvania 1979. Kärn-
kraftmotståndet (Linje 3) kom att organiseras som en
bred folkrörelse, som till en del kan ses som en fortsätt-
ning av det tidiga 1970-talets radikala uppsving och den
framväxande miljörörelsen. Av de politiska partierna
ställde sig centern, vänsterpartiet kommunisterna och
de grupperingar som i omröstningens efterföljd bilda-
de miljöpartiet bakom denna rörelse. Motståndet mot
denna folkrörelse stod framförallt moderaterna för, som
ville ha en fortsatt utbyggnad till 12 reaktorer (Linje 1).
Socialdemokraterna lyckades i denna situation i samar-
bete med folkpartiet att formulera en, som det kunde
uppfattas, kompromisslinje som innebar både ja och
nej. Enligt den socialdemokratisk-folkpartistiska linje
2 skulle utbyggnadsprogrammet fortsätta och anlägg-
ningarna skulle användas till år 2010. Tack vare formu-
leringen av linje 2 var det möjligt för både motståndare
och anhängare av kärnkraften att hävda att de vunnit.
Om linje 2 tolkades som ett ja, hade 58 procent röstat ja.
Om däremot linje 2 tolkades som ett nej hade 78 procent
röstat mot kärnkraften. Eftersom linjerna 1 och 2 hade
samma text på sina valsedlar, med innebörden att kärn-
kraften skulle avvecklas i den takt som bibehållandet av
välfärd och sysselsättning medgav,8 kunde till och med
linje 1 räknas som en awecklingslinje. Med den tolk-
ningen hade alla röstat mot kärnkraften.
Decenniet runt millennieskiftet kom att se två folk-
omröstningar om Sveriges förhållande till EU. En rela-
tivt liten majoritet (52 procent) röstade 1994 för svensk
anslutning till EU. I stort sett hela det etablerade Sve-
rige stod bakom förslaget. Konstellationen bakom nej-
linjen visade stora likheter med antikärnkraftsrörelsen
14 år tidigare: Miljöpartiet, vänsterpartiet samt delar av
andra partier, främst centerpartister och socialdemokra-
s
Linje 2 hade dessutom en baksidestext m e d ett antal krav, varav vissa k u n d e tolkas som en något större awecklingsiver.
ter stod bakom nej-förslaget, men även i det här fallet
en bred folkrörelse. Sveriges EU-omröstning ingick i
samma utvidgningsomgång som Österrike och Finland.
Även ett norskt medlemskap stod på dagordningen. Se-
rien av folkomröstningar ordnades så att det, som det
uppfattades mest EU-positiva landet, Österrike röstade
först, följt av Finland, därefter Sverige och sist det EU-
kritiska Norge. Det är uppenbart att omröstningsord-
ningen hade betydelse, även om den envisa norska väl-
jarkåren inte gav upp ens efter den bedövande serien av
ja-resultat.
Omröstningen gällde Sveriges anslutning till Maas-
tricht-avtalet som även innefattade anslutning till den
europeiska monetära unionen (EMU). Det gjordes dock
tidigt uttalanden, även om inga reservationer gjordes i
anslutningsavtalet, om att Sverige inte automatiskt skul-
le gå med i det fullbordande steget i EMU, införandet
av euron som valuta. EU-frågan hade inneburit en stark
påfrestning för partisammanhållningen i flera partier,
kanske särskilt inom socialdemokratin. Euroomröst-
ningen genomfördes 2003 och innebar en stor framgång
för en politisk konstellation som åter bar likheter med
kärnkrafts- och EU-motståndet från de båda föregående
omröstningarna. En klar majoritet (56 procent av de
röstande) uttalade sig emot införandet av euro.
De sex omröstningarna har mycket olika karaktär.
Högertrafikfrågan hade väldigt svaga, om ens några,
ideologiska och partipolitiska kopplingar, medan pen-
sionsstriden var djupt ideologisk och partipolitisk. Den
folkomröstningen ingick i en kraftmätning mellan väns-
ter- och högerblocken. Både förbudsfrågan och de tre
omröstningarna sedan 1980 var politiserade och inne-
fattade splittringar inom partierna. De tre senaste om-
röstningarna har det gemensamma att de framförallt
ställde ett samhälleligt och partipolitiskt etablissemang
mot ett folkligt motstånd, som framförallt stöddes av
partier i den parlamentariska marginalen. De karaktä-
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 39

Tabell 5 • Folkomröstningar. Omröstningsresultat i procent

År Folkomröstning om ja Nej Valdeltagande

1922 Rusdrycksförbud 49,0 51,0 55,1

1955 Högertrafik 15,5 82,9 53,2

1957 Pensionsfrågan, ATP Linje 1 Linje 2 Linje 3

45,8 15,0 35,3 72,4

1980 Kärnkraften Linje 1 Linje 2 Linje 3

18,9 39,1 38,7 75,6

1994 EU-medlemskap 52,3 46,8 83,3

2003 Införandet av euron 42,0 55,9 82,6

riseras också av det höga valdeltagandet, högre än i när-
liggande riksdagsval. I de tre första omröstningarna var
deltagandet lägre än vid valen till riksdagen.
Rösträtt och valdeltagande
Under ståndsriksdagens tid var det framförallt till de
ofrälse stånden (borgare och bönder) som det fanns
behov av reglerade valprocedurer. Enligt 1731 års för-
ordning om val till borgarståndet hade burskapsägan-
de handlande och hantverkare rösträtt. Rätt att delta i
valet av elektorer till bondeståndet hade innehavare av
krono- och skattejord. Rösträtten graderades efter egen-
domens storlek. Under 1800-talet beviljades fler grupper
tillträde till stånden. Universiteten fick t ex tillträde till
prästeståndet 1823, bergsbruksidkare (1828-30), andra
idkare av borgerliga yrken än "rätta borgare" samt hus-
och tomtägare (1856-58) till borgarståndet.
Genom representationsreformen 1866 övergick mak-
ten i städerna till medelklassen. Rösträtten begränsades
genom krav om viss taxerad inkomst (800 riksdaler) el-
ler fastighetsinnehav (taxeringsvärde 1 000 riksdaler).
Den graderade rösträtten som tidigare hade tillämpats
till bondeståndet försvann. Det fanns också ett "ut-
skyldsstreck" som innebar att skatten måste vara betald
för de tio senaste åren. Dessa bestämmelser gällde vid
val till andra kammaren. Första kammaren valdes av
landstingen och fullmäktige i de städer som stod utan-
för landsting och blev därigenom beroende av reglerna
för kommunal rösträtt. Denna var fortfarande graderad
efter inkomst och förmögenhet. Reglerna om rösträtt
vid andrakammarval innebar 1872 att 5,7 procent av
landsbygdens och 5,3 procent av städernas och 5,6 pro-
cent av hela rikets befolkning hade rätt att rösta. 1908
var motsvarande siffror 8,5,12 och 9,4 procent.
Den första rösträttsreformen 1907-09 innebar att
inkomst- och förmögenhetsstrecken för rätt att rösta i
andrakammarvalen togs bort. Därigenom hade allmän
rösträtt för män införts. Ett skattestreck bibehölls: skat-
ten till stat och kommun skulle vara erlagd för de senaste
tre åren. Rösträttsåldern höjdes från tidigare tillämpade
21 år till 24 år. I kommunalvalen reducerades spännvid-
den i röstskalan. Ingen skulle längre kunna ha mer än 40
röster. I landstingsval bestämdes rösträttsåldern till 27 år
40 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
och i övriga kommunala val till 23 år.
Det definitiva genombrottet för den demokratiska
rösträtten kom i den andra rösträttsreformen 1919-21.
Nu infördes också kvinnlig rösträtt, och samtidigt av-
skaffades den graderade kommunala rösträtten. Röst-
rättsåldern i riksdagsval sänktes till 23 år. Kvar fanns
dock som begränsning i rätten att rösta i andrakammar-
valen ett fattigvårdsstreck (att inte vara omhändertagen
av fattigvården för varaktig försörjning). Man fick inte
heller vara försatt i konkurs eller förklarad omyndig. I
den kommunala rösträtten dröjde ett utskyldsstreck
(betalda skatter) kvar. De sista strecken försvann så sent
som 1945 då också rösträttsåldern sänktes till 21 år. Un-
der 1960-talet sänktes rösträttsåldern successivt och är
18 år sedan 1974. Möjligheten att omyndigförklara per-
soner togs bort 1989, och därmed förlorade denna be-
gränsning i rösträtten sin innebörd.
Utländska medborgare som bott i landet i tre år fick
från 1976 rätt att rösta i kommunala val. Frågan om att
även medge utländska medborgare rätt att rösta i riks-
dagsval utreddes i början av 1980-talet och det fanns i
utredningen en majoritet för att införa sådan rösträtt.
Bakom majoriteten stod socialdemokraterna och väns-
terpartiet kommunisterna. De borgerliga var emot och
efter att de hotat med att utlösa en folkomröstning i frå-
gan avstod regeringen från att lägga någon proposition.
Den kommunala rösträtten för utländska medborgare
förändrades i och med Sveriges inträde i EU. Medbor-
gare i EU samt norska och isländska medborgare har nu
rätt att delta i kommunala val utan den treåriga kvalifi-
kationstiden.
Kommentar: Den grå kurvan är en anpassad trendkurva.
Vid de första riksdagsvalen efter den andra rösträttsre-
formen var deltagandet drygt 50 procent, men ökade
stadigt till en höjdperiod under 1970-talet när regelmäs-
sigt kring 90 procent deltog. Utvecklingen har därefter
vänt nedåt och kring tusenårsskiftet röstar omkring
80 procent. Deltagandet i de kommunala valen föl-
jer en liknande kurva men med brantare stigning och
brantare fall. I kapitel 6 fortsätter vi att diskutera för-
hållandet mellan deltagandet i riks- och kommunalval,
som varit en stridsfråga i de senaste decenniernas för-
fattningspolitiska utveckling.
Den kommunala rösträtten för utländska medborgare
har varit en källa till bekymmer. Vid det första valet 1976
deltog 60 procent. I vart och ett av valen därefter ända
fram till valet 1998 sjönk deltagandet till 35 procent, dvs
i genomsnitt med nästan tre procentenheter per valpe-
riod. Mellan 2002 och 2006 inträffade för första gång-
en en ökning med två procentenheter. Naturaliserade
svenska medborgare, dvs invandrare som förvärvat
svenskt medborgarskap, får ju delta i såväl riksdags-
som kommunalval. De röstar i mindre utsträckning än
infödda svenska medborgare, även om skillnaden inte är
lika dramatisk.
Orsakerna till det låga och minskande valdeltagan-
det bland invandrarna är inte helt klarlagda. Staten har

inriktat sig på informationsinsatser, vilket tyder på att
man haft föreställningen att det är kunskapsbrister hos
invandrarna som leder till det lägre engagemanget. En
undersökning efter 2002 års val pekar ut bristande in-
tegration och upplevelser av diskriminering som bety-
delsefulla hämmande faktorer. Deltagande i egna etniska
föreningar och förekomst av och kännedom om kandi-
dater med ursprung i den egna gruppen tycks öka san-
nolikheten för deltagande (Bäck & Soininen 2004).
Efter EU-inträdet har svenskarna också deltagit i tre
val till EU-parlamentet (1995, 1999 och 2004). Vid det
första valet deltog 42 procent. Deltagandet minskade
därefter till 39 respektive 38 procent. Både vad gäller ni-
vån på deltagandet och dess utveckling är likheten med
de utländska medborgarnas deltagande i kommunala
val slående. Man kan reflektera över om förklaringarna
kan vara likartade - bristande integration i meningen
upplevelse av berördhet. I 2004 års parlamentsval var
genomsnittet för hela unionen 46 procent. Det svenska
deltagandet var klart under genomsnittet. Högst delta-
gande redovisades i Belgien (91 procent) och Luxem-
burg (87 procent) vilka båda har obligatorisk röstning.
Endast fem medlemsländer (Tjeckien, Estland, Polen,
Slovenien och Slovakien) redovisade lägre valdeltagande
(17-28 procent).
Valforskaren Henrik Oscarsson (Hedberg & Oscars-
son 2005) menar att den viktigaste orsaken till det låga
deltagandet i EU-parlamentsvalen är EU-parlamentets
svaga roll. Oscarsson skriver: "På kort sikt är det endast
institutionella förändringar som på allvar kan höja med-
borgarnas deltagande i Europaparlamentsvalen ... Det
måste stå mer på spel i EU-parlamentsvalen för att med-
borgarna ska tycka att det är viktigt att delta i valen."
Denna ståndpunkt innebär att medborgarna röstar
för att de vill påverka politiken. Om de uppfattar att de
inte har den möjligheten avstår de. Denna föreställning
är vid första anblicken okontroversiell. I själva verket är
det nog så, att hela idén med demokratisk rösträtt har
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 41
sin grund i sådana föreställningar, alltså om röstning
som ett instrumentellt beteende. Vi ska här något pro-
blematisera en sådan uppfattning.
I ett individorienterat rationellt perspektiv är beslutet
att rösta ett resultat av en beslutskalkyl. På plussidan i min
väljarkalkyl finns framförallt nyttan för mig av att det
ena eller det andra partiet får makten, och därigenom får
möjlighet att genomföra sin politik. På så sätt finns det
en analogi mellan beslutet att rösta på ett bestämt parti
och det beslut man som konsument tar att köpa en viss
vara. Men analogin är i viss mening falsk. Om jag köper
en vara, det må vara till exempel en videobandspelare
eller en hamburgare, så är det faktiskt så, att den eventu-
ella nytta som varan ger mig, är något jag kommer att få i
och med köpet. Det är annorlunda med politiken. Minst
hälften av dem som väljer att rösta kommer inte att få
se sitt favoritparti i regeringsställning. Om representan-
terna beslutar i politiska sakfrågor med majoritetsbeslut
kan de väljare som valt att "köpa" något av minoritetens
partier vara, säkra på att de inte får njuta frukterna av
sitt köpbeslut. Metoden att i beslutskalkylen ta hänsyn
till denna betydligt lägre sannolikhet är, att multiplicera
det önskade utfallets värde med sannolikheten att det
ska inträffa som en följd av mitt beslut. Sannolikheten
att kunna avgöra valutgången minskar snabbt ju större
väljarkåren är. Den förväntade nyttan närmar sig där-
för snabbt noll. Låt oss därefter se på kostnaden med att
delta. Det som oftast har framhållits som en kostnad är
väljarens behov att informera sig om partiernas stånd-
punkter. Man har pekat på att ideologier och partipro-
gram utgör ett slags informationsrationalisering. Men
problemet är, att om den förväntade nyttan är mikro-
skopisk, vilket den är om det handlar om tusentals väl-
jare i valkretsen, så blir minsta lilla kostnad för till ex-
empel informationsinhämtande det som får kalkylen att
tippa över på förlust. Därmed blir det rationella beslutet
att avstå från att rösta. Eftersom vi vet att det finns väl-
jare som röstar, började redan upphovsmännen till dessa
42 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
rationella teorier att spekulera om vad det var som drev
väljaren. Anthony Downs föreslog t ex i sin berömda
bok An Economic Theory of Democracy (Downs 1957) att
omsorgen om demokratins överlevnad är det som driver
väljarna att delta. Lösningen måste finnas i mer imma-
teriella belöningar. Statsvetarna Jan Teorell och Anders
Westholm (1999) fann två viktiga förklaringar i identi-
fikation och känsla av samhörighet med något politiskt
parti och i uppfattningen att deltagande i val är en med-
borgerlig dygd. I en analys av det norska kommunalvalet
1999 konstaterar den norske statsvetaren Lawrence Rose
(2002) att normen om valdeltagande har en starkt mo-
biliserande effekt. Valdeltagandet är mer än dubbelt så
högt bland dem som anser att det är en medborgerlig
plikt att rösta jämfört med dem som menar att de bara
röstar när valet rör de egna intressena.
Den danska statsvetaren Lise Togeby (2003) fram-
håller att man finner det högsta valdeltagandet bland
de människor som känner sig mest bundna av normen
- medelålders, gifta och personer med anknytning till
arbetsmarknaden, dvs i grupper som är bäst integrerade
i det etablerade samhället. I medborgarundersökningen
1997 (Petersson m fl 1998) var det ingen skillnad mellan
mäns och kvinnors valdeltagande. I åldersgrupperna var
valdeltagandet högst i åldrarna 51-65 år. Valdeltagandet
var lägre på landsbygden och i storstäderna, och högre
i städer och samhällen. Högutbildade röstade i större
utsträckning än låg- och medelutbildade. Tjänsteman-
nagrupper röstade mer än arbetare, småföretagare och
lantbrukare. Bland de arbetslösa var valdeltagandet lågt.
Beskrivet i dessa termer var omständigheter som gyn-
nade deltagande i val att befinna sig i övre medelåldern,
att bo i städer och samhällen, att vara högutbildad och
att ha ett tjänstemannayrke och att inte vara arbetslös.
Väljarnas val av parti
Högerns och sedermera moderaternas utveckling under
perioden kan delas i två faser med höjdpunkter på 1910-
talet och 1970-1990-talen med en djup svacka under
perioden 1936-1970. Under den första perioden fram
till 1936 är det en stadig och kraftig nedgång i väljarstö-
det från omkring 30 procent till 18 procent. Nedgången
planar ut under resten av 30-talet och ända fram till
valet 1970. Nedgången är nu mindre kraftig och valet
1970 markerar ett bottenläge med 12 procent av rös-
terna. 1970-90-talen är en uppgångsperiod och i valen
1979-1998 får partiet regelmässigt kring 20 procent av
rösterna. Valet 2006 röstade 26 procent på moderaterna,
vilket var det bästa valresultatet sedan 1928.
Väljarstödet för centerpartiet och dess föregångare
bondeförbundet utvecklas i huvudsak i en fas med en
uppgång till toppnoteringarna 25 och 24 procent i valen
1973-76. Från det att bondeförbundet börjar uppträda
på väljararenan i mitten av 1910-talet är det först en
snabb uppgång till nivån 10-15 procent, där röstandelen
håller sig ganska konstant under de nästan 50 åren från
1920 till 1968. Efter höjdpunkten vid mitten av 1970-
talet har sedan trenden varit stadigt och snabbt nedåt-
gående till bara 5-6 procent av rösterna i valen 1998 och
2002.1 valet 2002 valde 8 procent centern.
Huvudtrenden för folkpartiet och dess liberala före-
gångare är nedåtgående från röstetal på över 30 procent
i början av 1910-talet till ett bottenläge strax över 4 pro-
cent 1998. Observera att valen 1948-1956, när folkpar-
tiet fick över 20 procent av rösterna, utgör ett tillfälligt
brott i den nedåtgående trenden. I valet 1932 röstade
bara 11 procent liberalt, efter efterkrigsuppgången var
man nere på denna nivå först 1973.
Ett markant drag i de tre borgerliga kärnpartiernas
utveckling under efterkrigstiden är att de har avlöst var-
andra i rollen som största borgerliga parti: Folkpartiets
glansperiod kom först under åren 1948 till 1964, när
centern övertog rollen. Efter centerröstningens klimax
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 43

under 1970-talet övertog moderaterna den ledande rol- Tabell 6 • Resultat av riksdagsval 1911-2006. Procent
len från och med valet 1979.
m c fp b* kd mp nyd s v Övr
Den socialdemokratiska röstandelen ökade stadigt
1911 31,2 40,2 . . 28,5 0,1
från rösträttsreformerna till ett maximum i riksdagsva-
1914 37,7 32,2 30,1 0,0
let 1940 med 53,8 procent. Från 1932 till och med 1998
låg de socialdemokratiska valresultaten stabilt på nivån 1914 36,5 0,2 26,9 . . 36,4 0,0

över 40 procent. Perioden 1991-2006 skiftade kurvan 1917 24,7 8,5 27,6 39,2 0,0

nedåt och verkar ha stabiliserat sig på en nivå strax un- 1920 27,9 14,2 21,8 . 36,1 0,0

der 40 procent. 1921 25,8 11,1 19,1 39,4 4,6 0,0

Det nuvarande vänsterpartiet och dess kommunistiska 1924 26,1 10,8 16,9 . 41,1 5,1 0,0
föregångare uppträder för första gången i riksdagsval 1928 29,4 11,2 15,9 . 37,0 6,4 0,1
1921 med 4,6 procent av rösterna. Partiets första fas kul- 1932 23,5 14,1 11,7 . 41,7 8,3 0,7
minerade 1944 med 10,3 procent. Efterkrigstiden och 1936 17,6 14,3 12,9 45,9 7,7 1,6
det kalla kriget innebar ett kraftigt ras till en bottennivå 1940 18,0 12,0 12,0 . 53,8 4,2 0,0
1968, året för Warszawapaktens invasion av Tjeckoslova- 1944 15,9 13,6 12,9 46,7 10,3 0,7
kien, när kommunisterna fick 3 procent i riksdagsvalet. 1948 12,3 12,4 22,8 . . 46,1 6,3 0,1
Detta bottenläge följdes av en svag uppgång under de 1952 14,4 10,7 24,4 . 46,1 4,3 0,1
följande 25 åren till 6,2 procent i valet 1994. Valet 1998
1956 17,1 9,4 23,8 . . 44,6 5,0 0,1
innebar en kraftig framgång till 12 procent, partiets
1958 19,5 12,7 18,2 . 46,2 3,4 0,0
bästa resultat någonsin. Valen 2002 och 2006 innebar en
1960 16,5 13,6 17,5 . 47,8 4,5 0,1
tillbakagång till 5,9 procent 2006.
1964 13,7 13,2 17,0 1,8 1,8 47,3 5,2 0,0
Tre partier är i det långa tidsperspektivet nykomlingar
1968 12,9 15,7 14,3 2,6 1,5 . 50,1 3,0 0,0
i riksdagspolitiken. Kristdemokraterna noteras första
1970 11,5 19,9 16,2 . 1,8 45,3 4,8 0,4
gången i riksdagsval 1964 med 1,8 procent. 1985 ingick
1973 14,3 25,1 9,4 1,8 43,6 5,3 0,6
KDS ett valsamarbete med centern och partiledaren Alf
1976 15,6 24,1 11,1 1,4 . 42,7 4,8 0,4
Svensson blev invald i riksdagen på ett centermandat. I
valet 1988 uppträdde partiet återigen med egna listor 1979 20,3 18,1 10,6 . 1,4 43,2 5,6 0,8

och hamnade då under fyraprocentsspärren för riks- 1982 23,6 15,5 5,9 1,9 1,7 . 45,6 5,6 0,2

dagsrepresentation. Först 1991 kom kristdemokraterna 1985 21,3 12,4 14,2 . 1,5 44,7 5,4 0,5

över spärren och blev representerade i riksdagen. Miljö- 1988 18,3 11,3 12,2 2,9 5,5 43,2 5,8 0,7

partiet finns med i valstatistiken från 1982 med 1,7 pro- 1991 21,9 8,5 9,1 7,1 3,4 6,7 37,7 4,5 1,0
cent. Valet 1988 innebar att miljöpartiet hamnade över 1994 22,4 7,7 7,2 4,1 5,0 45,3 6,2 2,3
riksdagsspärren och blev representerat i riksdagen. Re- 1998 22,9 5,1 4,7 . 11,7 4,5 . 36,4 12,0 2,6
dan 1991 åktp de dock ur riksdagen, för att återkomma 2002 15,3 6,2 13,4 9,1 4,6 39,9 8,4 3,1
1994. Ny demokrati var en mer kortvarig gäst i riksdagen 2006 26,2 7,9 7,5 6,6 5,2 35,0 5,9 5,7
under valperioden 1991-94.
Kommentarer: 2006 års partibeteckningar används även
för tidigare år. Andrakammarval före 1970.* = borger-
liga samlingslistor. Källa: SCB
44 DEN SVENSKA POLITIKEN
Man kan beräkna ett mått på väljarkårens rörlighet ge-
nom att summera de absoluta 9 partivisa förändringarna
från ett val till nästa och dela summan med två. Mått-
et varierar mellan 0 och 100. Den svenska väljarkårens
rörlighet har under tiden från rösträttsreformerna varie-
rat mellan 2,9 (valet 1976) och 15,8 (valet 2006). Under
de första decennierna var rörligheten tämligen hög för
att minska till i storleksordningen 3-8 procentenheter
under 1950-70-talen. Därefter har rörligheten tilltagit
starkt. Från och med valet 1991 har rörligheten varit
mer än 10 procentenheter, vilket tidigare bara hade in-
träffat i valet 1917.
De högsta topparna på rörlighetskurvan betecknar de
riksdagsval när de största förändringarna i väljarkåren
har skett:
• 1917: De största förskjutningarna i 1917 års val är hö-
gerns kraftiga ras och bondeförbundets framgång. Re-
geringsbildningen efter 1917 års val markerade parla-
Figur 4 • Rörlighet i riksdagsvalen 1911-2006
Kommentar: Rörligheten beräknas som halva summan
av de procentuella partivisa förändringarna till ett val
från föregående val. Den grå kurvan är en trendkurva.
9
Alltså utan hänsyn till tecken (ökning eller minskning).
mentarismens genombrott när kungen tvingades accep-
tera en koalitionsregering mellan socialdemokraterna
och liberalerna under Nils Edén.
• 1932: Högern, liberalerna och de frisinnade gick i
valet 1932 tillbaka med tillsammans 10 procent. Vin-
nare var dels socialdemokraterna och kommunis-
terna, dels bondeförbundet. Socialdemokraterna och
bondeförbundet bildade efter den s k "kohandeln" en
koalitionsregering. Valet 1932 markerade början på
socialdemokraternas över fyrtioåriga nästan obrutna
regeringsinnehav.
• 1948: Den största förändringen i 1948 års val var
folkpartiets stora framgång med nästan 10 procent-
enheter. Förlorare var ytterkantspartierna. Högern
förlorade fyra procent och kommunisterna som nått
en höjdpunkt i världskrigets slutskede förlorade också
4 procent, eller mer än 60 procent av sitt röstunder-
lag. Scenen för efterkrigstidens politiska spel är därmed
uppsatt: Socialdemokraterna dominerar med över 40
procent, de tre borgerliga partierna avlöser varandra
som största oppositionsparti, medan de två övriga för
en mer undanskymd roll och kommunisterna hänvi-
sas till en roll med omkring eller under fem procent av
rösterna.
• 1991: "Systemskifiesvalet" 1991 innebär inte så stora
partivisa förskjutningar, men flera av förändringarna
är betydelsefulla för partisystemet. Miljöpartiet för-
lorar sin representation efter bara en valperiod. Med
kristdemokraterna och ny demokrati får riksdagen två
nya partier. Socialdemokraterna gör relativt stora för-
luster och moderaterna går framåt. Valet resulterar i
den första moderatledda regeringen sedan 1929 och
socialdemokratins långa regeringsinnehav avlöses av
en borgerlig regering som driver en avsevärt mycket
mer ideologiskt medveten politisk linje än de borger-
liga regeringarna på 1970- och 80-talen.
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 45

• 2006: Socialdemokraterna förlorar och minskar med varför väljarna kan ta tillfället i akt att uttrycka sitt miss-
nästan fem procent. Moderaterna gör ett succéval och nöje med regeringspartiet.
ökar med 10 procent, delvis dock på folkpartiets be-
kostnad. Folkpartiet minskar med 6 procent. Valet re-
sulterar i en borgerlig moderatledd regering. Partierna
Partierna är verksamma i det politiska systemets om-
Väljarrörligheten är större inom än mellan de politiska
givning i opinionsbildningen, i inflödesfasen genom att
blocken. Sedan den gemensamma valdagen infördes
ställa upp kandidater i val och presentera ståndpunkts-
har också röstsplittringen, eller röstdelningen som en
paket för väljarna att ta ställning till och senare inne i det
del föredrar att uttrycka saken, ständigt ökat. Det finns
politiska systemet där de strukturerar beslutsfattandet.
valforskare som ser denna tilltagande tendens som ett
Den svenske partiforskaren Gunnar Sjöblom skrev i sin
uttryck för den ökande rörligheten i väljarkåren. Enligt
avhandling om partistrategier i ett mångpartisystem
denna tolkning innebär de samtidiga valen att väljarna
(1968) att partiets övergripande mål var att självt få ge-
uppfattar att de har en möjlighet att markera ett delvis
nomföra sitt program. I detta perspektiv är det ytterst
avståndstagande från "sitt parti" genom att rösta på nå-
partiernas uppgift att fatta beslut. Det är ju genom beslut
got annat framförallt i det ena eller båda de kommunala
i riksdag och i kommunala fullmäktigeförsamlingar som
valen. Denna tolkning är omstridd. Andra statsvetare
en länk kan etableras mellan politiska program och be-
menar att röstdelningen faktiskt är ett uttryck för sepa-
slut (outpnt) som leder fram till handling. Det politiska
rata ställningstaganden i de tre valen.
beslutsfattandet sker, skrev Sjöblom, på den parlamenta-
I de tre EU-parlamentsvalen har moderaterna, cen-
riska arenan. Partierna är aktörer på den parlamenta-
terpartiet och kristdemokraterna i stort sett fått lik-
riska arenan, och de strävar där efter att maximera sitt
artade röstandelar som vid näraliggande riksdagsval.
parlamentariska inflytande.
Detsamma gäller för folkpartiet i valen 1995 och 2004.
Medlet för att maximera det parlamentariska infly-
I 1999 års EU-parlamentsval fick folkpartiet däremot
tandet är att bilda tillfälliga eller permanenta samarbets-
avsevärt högre röstetal än i 1998 års riksdagsval. Där-
relationer - koalitioner. Men det måste alltid ske inom
emot har socialdemokraterna fått avsevärt mycket sämre
vissa givna ramar. En viktig förutsättning är det antal
resultat än i riksdagsvalen. Skillnaden är hela 10-17 pro-
mandat partiet har tilldelats. Detta bestäms på väljarare-
centenheter. Vinnare har framförallt miljöpartiet och
nan. På denna arena har partiet ett annat mål än på den
vänsterpartiet varit, men i 2004 års val också den EU-
parlamentariska: Här gäller det att röstmaximera - att få
kritiska Junilistan.
så många röster som möjligt, för att få ett så bra utgångs-
Skillnaderna i beteende avspeglar det förhållandet att
läge som möjligt för det parlamentariska spelet.
EU-valen inte bara handlat om vilken politik partierna
Sjöblom pekar dessutom på en tredje arena - den
vill föra i EU-parlamentet. De EU-kritiska partiernas
partiinterna arenan - där partiledningen uppträder i
(vänsterpartiet, miljöpartiet och Junilistan) framgångar
ett spel med medlemmarna, organisationsenheter och
på den splittrade socialdemokratins bekostnad visar att
ibland politiska fraktioner som med- och motspelare.
många väljare har kommit att se parlamentsvalen som
Partiledningens mål på den interna arenan är att bevara
omröstningar om Sveriges medlemskap. EU-valen har,
partisammanhållningen. Sammanhållning är en förut-
liksom kommunalval, i valforskningen betraktats som
sättning för att partiet ska fungera på de andra arenorna:
second-order elections. I sådana val står mindre på spel,
46 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Utan sammanhållning går det varken att driva valkam-
panjer eller att göra överenskommelser med andra på
den parlamentariska arenan. Statsvetaren Axel Hadenius
(1979) har byggt ut den sjöblomska modellen med en
fjärde arena - implementeringsarenan - där partiet age-
rar gentemot förvaltningens aktörer så att de politiska
beslut som är en förlängning av partiprogrammet för-
verkligas. Genom att också foga implementeringsarenan
till modellen närmar vi oss den politiska processens re-
sultat (outcome).
De olika målen är relaterade till varandra. Målen på
de olika arenorna - maximering av parlamentariskt
inflytande, röstmaximering och partisammanhållning
- är medel för att uppnå det yttersta målet: program-
realiseringen. Målen på de olika arenorna handlar om
att stärka partiets positioner. Hadenius kallade dessa
mål för positionsmål. Man skulle kunna hävda, att dessa
mål på olika sätt är partiegoistiska mål, till skillnad från
programrealiseringsmålet som är altruistiskt i meningen
att det syftar till att förändra förhållandena för samhäl-
lets, och inte bara partiets, medlemmar.
Idén att partiernas yttersta mål är de altruistiska sak-
politiska målen är omtvistad. Anthony Downs hävdade
i sin bok om demokratin som ett "ekonomiskt system"
(1957) att det var blåögt att tillskriva partierna sådana
mål. I själva verket var det tvärtom. Partiernas syfte var
att vinna makt, dvs att maximera positionsmålen. Med-
let för att uppnå detta var de olika ståndpunkter partiet
intog, dvs de sakpolitiska målen var medel för att uppnå
positionsmålen. Det förekommer ibland i den allmänna
debatten en sådan, mer cynisk bild, av partierna. Stånd-
punkter intas för att partiet ska framstå i så god dager
som möjligt och därigenom vinna fler röster, vilket leder
till mer makt och högre lön för de ledande partiföreträ-
darna.
Förhållandet mellan partiets mål på olika arenor kan
problematiseras på ett annat sätt. Det kan hända att dessa
mål kan komma i konflikt med varandra. Kanske skulle
socialdemokraterna uppnå säkrare maktpositioner ge-
nom en koalition med moderaterna, men frågan är om
deras medlemmar och väljare skulle acceptera det. Ett
agerande som förbättrar den parlamentariska positio-
nen skulle kunna försämra positionen på väljararenan
och den interna partiarenan. En konfrontation mellan
två partier på väljararenan skulle kunna stärka respek-
tive partis interna sammanhållning, men försvåra eller
omöjliggöra samarbete på den parlamentariska arenan.
En förståelse för den sjöblomska arenamodellen kan
hjälpa oss att förstå partiernas roll och deras agerande
i olika situationer.
Det svenska partisystemet
Sociologen Seymour Lipset och statsvetaren Stein
Rokkan lanserade 1967 en omskriven teori om partisy-
stemens utveckling. Partisystemen var, menade Lipset
och Rokkan, resultatet av en serie stora samhällsföränd-
ringar. Var och en av dessa karaktäriserades av motsätt-

Tabell 7 • Partiets arenor och mål

Övergripande mål 1. Att partiet självt förverkligar sitt program

Parlamentariska arenan 2. Maximering av parlamentariskt inflytande (medel för att uppnå 1)

Väljararenan 3. Maximering av röster (medel för att uppnå 2)

Partiinterna arenan 4. Maximering av sammanhållning (medel för att uppnå 2 och 3)

Implementeringsarenan 5. Att maximera genomförandet av politiska beslut (medel för att uppnå 1)
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 47

ningar som ledde till att det bildades partier. När föränd-
ringen hade stabiliserat sig och motsättningarna klingat
av brukar partierna leva kvar. Vid en given tidpunkt kan
partisystemet förstås som stelnade avlagringar av tidi-
gare samhällsförändringar. Den svenska partistrukturen
har ofta beskrivits som en sådan "djupfryst" struktur.
De första partibildningarna i den svenska partistruk-
turen uppstod under fördemokratisk tid som gruppe-
ringar i riksdagen. Det som idag är moderata samlings-
partiet är kanske det bästa exemplet på ett sådant parti.
Strax efter införandet av tvåkammarriksdagen i mitten
av 1800-talet bildades Lantmannapartiet (1867) i andra
kammaren. Den mest uppslitande politiska frågan mot
1800-talets slut var tullfrågan, där frihandelsanhängare
stod mot protektionister. Som en del i tullstriden etable-
Också dagens folkparti har sitt ursprung på den parla-
rades ett protektionistiskt parti i första kammaren 1888
mentariska arenan under den fördemokratiska tiden.
samtidigt som lantmannapartiet i andra kammaren
År 1900 konstituerades ett liberalt parti i riksdagen som
splittrades i en protektionistisk och en frihandelsvänlig
ett vänsteralternativ till högerpartierna lantmannapar-
fraktion. Dessa motsättningar ledde under de närmaste
tiet och det nationella partiet. Två år senare, 1902, fick
åren till nya splittringar i riksdagen. Först 1912 kunde
det i Frisinnade landsföreningen sin motsvarighet på
högerpartierna enas i lantmanna- och borgarpartiet
väljararenan till högerns allmänna valmansförbundet.
i andra kammaren och i det nationella partiet i första
Frågan om införande av rusdrycksförbud splittrade par-
kammaren. Medan allt detta utspelades på den parla-
tiet 1923. Då bildades Sveriges liberala parti genom en
mentariska arenan etablerades 1904 allmänna valmans-
utbrytning från det frisinnade partiet. Först 1934 enades
förbundet som en organisation för högerpartierna på
de båda riktningarna och folkpartiet bildades.
väljararenan. Först 1935 enades de båda riksdagsgrup-
Det tredje av de traditionella borgerliga partierna,
perna och därmed fanns ett parti på både den parlamen-
centerpartiet, har liksom alla de övriga partierna i den
tariska arenan och väljararenan. Från 1938 började man
svenska partistrukturen ett annat ursprung. Det var inte
uppträda under namnet Högern.
likt högern och den liberala borgerliga vänstern resul-
tatet av grupperingar i riksdagen, utan hade sin grund i
bildandet av organisationer på väljararenan. Bondeför-
bundet tillkom 1913. Under åren 1915-21 fanns också
en utbrytargrupp organiserad i jordbrukarnas riksför-
bund. Från 1957 uppträdde partiet under namnet cen-
terpartiet.
På politikens vänstra planhalva innebar bildandet av
det socialdemokratiska partiet 1889 den organisatoriska
startpunkten. Motsättningarna inom den internationella
48 DEN SVENSKA POLITIKEN
arbetarrörelsen i samband med första världskriget ledde
till att partiet 1917 uteslöt sitt eget ungdomsförbund,
som då bildade Sveriges socialdemokratiska vänster-
parti. Det är viktigt att observera att det skedde samma
år som den bolsjevikiska revolutionen i Ryssland, men
före revolutionen. Förhållandet till Sovjetryssland och
till den internationella kommunistiska rörelse som eta-
blerades var en källa till ständiga motsättningar och par-
tidelningar under de kommande två årtiondena. Vid en
kongress i Moskva 1921 bildades den kommunistiska in-
ternationalen (Komintern) som ett övernationellt parti.
Det svenska vänsterpartiet anslöt sig till internationalen
och bytte namn till Sveriges kommunistiska parti. Mot-
sättningarna kring medlemskapet i och lojaliteten med
Komintern ledde till utbrytningar i flera omgångar där
olika grupper så småningom återvände till socialdemo-
kratin. Den allvarligaste av dessa utbrytningar var de s k
Kilbomskommunisternas (efter partiledaren Karl Kil-
bom) utbrytning 1929.10 Kilbom återvände till socialde-
mokraterna 1938, men en liten grupp under ledning av
Nils Flyg fortsatte i en ökenvandring som så småningom
slutade i att man orienterade sig mot nazismen.
Vid mitten av 1930-talet hade industrisamhällets
klassmotsättningar, det sena 1800-talets tullstrid mellan
borgerlig höger och vänster, motsättningen mellan stad
och land samt motsättningarna kring den ryska revolu-
tionen och den internationella kommunistiska rörelsen
avsatt de fem traditionella partierna i den "fastfrusna"
svenska partistrukturen. Men på vänsterkanten kom
motsättningar som kan spåras tillbaka till den grund-
läggande motsättningen från 1910- och 20-talen upp på
nytt, så sent som på 1960- och 70-talen.
I samband med det allmänna vänsteruppsvinget i slu-
tet av 1960-talet och skp:s namnbyte till vänsterpartiet
kommunisterna 1967 bröt sig en vänsteroppositionell
grupp ut och bildade kommunistiska förbundet marx-
10
Egentligen blev Kilbomsgruppen, trots att den var i majoritet, utesluten ur partiet. Detta kunde ske genom att minoriteten (Sillénkommunisterna) hade
världspartiets stöd.
Figur 6 • Partipluralism på vänsterkanten
ist-leninisterna (kfrnl). Motsättningarna om förhållan-
det till Sovjetunionen ledde tio år senare till att en mosk-
vatrogen grupp bildade arbetarepartiet kommunisterna
(apk). I vänsterns uppsplittring under senare delen av
1900-talet fanns fortfarande spår av den motsättning
som präglat 1910-30-talen.
Under 1900-talets sista fyra decennier dök nya kon-
fliktfrågor upp och ledde till nya partibildningar. Som
en reaktion mot det svenska efterkrigssamhällets sekula-
risering och med direkt anknytning till en fråga om om-
fattningen av kristendomsundervisningen på gymnasiet
bildade personer som var närstående pingströrelsen
1964 kristen demokratisk samling. Partiet fick tidigt en
kommunal representation men riksdagsrepresentation
(genom valsamarbete med centern) först 1985 och av
egen kraft 1991.
Miljöfrågorna fick en ökande aktualitet under 1970-
talet. I valen 1973-1979 noterar valstatistiken vid varje
tillfälle en handfull valda i kommunerna under par-
tibeteckningen miljöpartiet. 1982 års val innebar ett ge-
nombrott med 129 kommunala mandat och framgången
fortsatte 1985 med 237 och 1988 med 693 mandat. Först
vid detta tillfälle, alltså femton år efter det första val där
det dyker upp valda miljöpartister i kommunerna lyckas

man åstadkomma representation i riksdagen. I 1991 års
val förlorade miljöpartiet sin riksdagsrepresentation,
men lyckades, troligen med hjälp av sin representation i
kommunerna, att övervintra och komma tillbaka i 1994
års val.
Valet 1991 innebar också att ett högerpopulistiskt
parti för första gången framgångsrikt uppträdde på den
politiska arenan. Det hade visserligen tidigare, redan
under mellankrigstiden, andra världskriget och under
hela efterkrigstiden funnits högerextremistiska och na-
zistiska "partier" i Sverige. Inget sådant parti har blivit
representerat i riksdagen. Den norske statsvetaren Jan
Oskar Engene (2005) som har kartlagt partier på yttersta
högerkanten i Sverige och Norge skriver:
... her er det mange grupperinger som er partier
kun i navnet. Selv om det i etterkrigstidens Sverige
finnes mange hogerekstreme grupperinger som
kaller seg selv, eller blir kalt, partier, er det långt
fcerre av disse som registrerer seg som partier og
som stiller lister til valg. Noen grupperinger, kanskje
scerlig de nynazistiske, söker heller ikke integrasjon
i den ordincere politiske virksomhet.
Greven och industrimannen lan Wachtmeister bildade
1991 tillsammans med skivbolagsdirektören Bert Karls-
son Ny demokrati. Partiet lyckades exploatera en väljar-
opinion som var vänligt inställd till välfärdsstaten men
skeptisk, om inte rent ut fientlig, till invandringspoliti-
ken. Inre motsättningar slet sönder partiet och riksdags-
representationen gick förlorad i nästa val. Ny demokrati
hade inte som kristdemokraterna och miljöpartisterna
satsat på en bas i kommunerna. På många håll hade man
fått representation i kommunerna mer av en tillfällighet
och utan att ha ställt upp kandidater. Den opinionsmäs-
siga framgången i valrörelsen smittade av sig och som en
extra bonus till riksdagsplatserna följde inte mindre än
335 platser i landets fullmäktigeförsamlingar. I 1994 års
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 49
val valdes 53 ledamöter in i fullmäktigeförsamlingarna
under partibeteckningen Ny demokrati och i 1998 års
val fanns det sammanlagt i samtliga kommuner en enda
nydemokratisk fullmäktigeledamot.
Eftersom det både i våra nordiska grannländer (Dansk
folkeparti i Danmark och Fremskrittspartiet i Norge)
och i många andra europeiska länder finns högerextrema
partier som överlevt och vuxit till sig, har många ställt
frågan varför Sverige inte fått något sådant parti efter
ny demokratis fiasko. Sociologen Jens Rydgren (2005)
menar att förklaringar finns i att klassmedvetandet och
höger-vänsterdimensionen fortfarande är särskilt starka
i svensk politik. Invandrarfrågan har dessutom varit av
relativt liten betydelse för de svenska väljarna, och slut-
ligen har de etablerade partierna inte konvergerat lika
mycket som i andra länder. Moderaterna har setts som
ett reellt högeralternativ. Efter Ny demokratis haveri har
det enda kvarvarande alternativet på extremhögerkan-
ten varit de Sverigedemokraterna, som haft problem
med att skapa en tillräckligt respektabel fasad. Valet
2006 innebar i detta avseende något av ett genombrott
för Sverigedemokraterna som lockade 2,9 procent av
de röstande i riksdagsvalet och representation med 282
mandat i 145 kommuner.
Partiorganisationerna
De svenska partierna har byggt upp sina organisationer
på sätt som liknar varandra. På lokal nivå finns lokalför-
eningar som är sammanslutna i regionala distriktsorga-
nisationer. På den centrala nivån finns en riksorganisa-
tion. Det högsta beslutande organet i riksorganisationen
är en stämma eller kongress med valda ombud för de
lokala föreningarna. Stämman eller kongressen väljer en
partistyrelse. Den organisatoriska uppbyggnaden liknar
strukturen i alla demokratiska folkrörelser. I olika sam-
manhang har det pekats på tendenserna till toppstyr-
ning. Man har menat att det är dåligt beställt med den
50 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
interna demokratin i partierna.
Statsvetaren lan Teorell (1998) svarar med sin av-
handling om beslutsprocesserna hos moderaterna och
socialdemokraterna för den senaste och mest ambitiösa
undersökningen av interndemokratin i partierna. Den
bild som Teorell visar är inte smickrande. Båda fram-
står som toppstyrda. Viktiga beslut tas utan att man tar
någon större hänsyn till medlemmarna och medlems-
opinionen. Kongressbeslut utformas så att partiled-
ningen bevarar handlingsfriheten. Interndemokratin
framstår som något mindre dålig hos socialdemokrater-
na. En förklaring kan vara partikulturen och partiernas
olika historia. Högern kom till som en inomparlamen-
tarisk gruppering som knöt till sig en organisation för
genomförande av valrörelser. Därför är orienteringen
mot väljararenan viktigare än mot medlemmarna hos
moderaterna. Partiledningen har uppdraget att göra bra
ifrån sig i valen, och det viktigaste blir att utforma en
politik som gör att partiet vinner val. En partiledare som
uppfattas ha misslyckats kan därför bytas ut ungefär
som en vd i ett företag som inte lyckas på marknaden.
Socialdemokratin har vuxit fram som en folkrörelse, och
i den socialdemokratiska partikulturen har det varit na-
turligare att se riksdagsledamöterna som medlemmar-
nas ombud, vars ställningstaganden medlemmarna bör
ha ett inflytande över.
Det kostar pengar att driva en partiorganisation, och
speciellt dyrt är det med valrörelser. Den helt domine-
rande inkomstkällan för de svenska partierna är offent-
ligt partistöd. Sådant ges både av staten och av kommu-
nerna. Partierna är därmed ekonomiskt oberoende av
sina medlemmar. Det kan kanske finnas anledning att
reflektera över vilken betydelse detta förhållande har
både för den interna demokratin i partierna och för par-
tiernas allt svagare medborgerliga förankring.
Ett viktigt motiv för det offentliga partistödet var att
göra partierna oberoende av externa bidrag. Till mitten
av 1960-talet utgjorde bidrag från näringslivet praktiskt
taget hela moderaternas inkomst. Socialdemokraterna
har alltid haft en nära relation till fackföreningsrörelsen
och får fortfarande fackliga bidrag. Externa bidrag till
finansieringen av partierna kan vara problematiska om
bidragen uttryckligen eller underförstått är kopplade till
politiska motprestationer. Genom penningbidrag kan
kapitalstarka företag och organisationer skaffa sig en
kanal för politisk påverkan. Av detta skäl finns i många
länder lagstiftning som begränsar partiernas möjlighet
att ta emot sådana bidrag och/eller kräver av partierna
att de offentligt redovisar sina inkomster. Motsvarande
lagstiftning saknas i Sverige, och propåer om sådan reg-
lering har mött motstånd från partierna.
Partierna, medlemmarna och väljarna
Partierna är aktiva i alla den politiska processens olika
skeden. I den partimodell som vi diskuterade ordnades
partiernas involvering i processen i de olika arenorna:
väljararenan, den interna arenan, den parlamentariska
arenan och implementeringsarenan. Partiernas roll på
de båda senare arenorna ska vi belysa i senare kapitel.
Här riktar vi ljuset mot partiernas relation till medlem-
marna och väljarna, dvs väljararenan och den interna
partiarenan.
Ett viktigt begrepp i valforskningen har varit "par-
tiidentifikation". Partiidentifikationen är känslan hos
enskilda medborgare att "tillhöra" ett bestämt parti, att
kunna identifiera sig själv som t ex socialdemokrat el-
ler folkpartist. Begreppet lanserades i den amerikanska
valforskningen (Campbell m fl 1960) som en viktig psy-
kologisk inställningsmekanism, som kom att styra mer
flyktiga attityder till kandidater och sakfrågor och också
det faktiska valbeteendet. Den svenska väljarkåren var
tidigare starkt styrd av sådan partiidentifikation, vilken
i sin tur hade starkt samband med klasstillhörigheten.
Från valundersökningarna lär vi oss att omkring hälften
av väljarna på 1950-talet och under 1960-talets första

hälft kände sig som "starkt övertygade partianhängare".
Från 1960 sjönk denna andel stadigt från undersökning
till undersökning från toppnoteringen 53 procent till 19
procent i 1998 års undersökning (Petersson m fl 2000).
Vid en genomgång av valundersökningar från ett
antal västeuropeiska länder samt USA fann Hermann
Schmitt och Sören Holmberg (1995) att det var en sta-
tistiskt säkerställd nedåtgående trend i antalet parti-
anhängare (partiidentifikation) i nio av femton länder
- däribland Sverige. I fem av de återstående länderna var
trenden nedåtgående men inte statistiskt signifikant. Det
enda land som avvek i undersökningen var Spanien, där
andelen partianhängare ökade under perioden, som för
Spaniens del var åren 1985-92.
Av de svenska väljarna 1998 var 5,5 procent medlem-
mar i något politiskt parti. Vid en jämförelse mellan
17 europeiska länder hamnar Sverige i detta avseende i
samma grupp som Grekland, Belgien, Schweiz och Dan-
mark, alla med 5-7 procent partimedlemmar. Österrike
är i topp. Där är var sjätte (17,7 procent) väljare medlem
av något parti. I de övriga nio länderna var färre än fem
procent medlemmar (Mair & van Biezen 2001).
Antalet partimedlemmar minskar i de flesta västeu-
ropeiska länder. Baserat på partiernas egna uppgifter
om medlemsantal var det en statistiskt säkerställd ned-
åtgående trend under de trettio åren från 1960 till 1989
i andelen väljare som var partimedlemmar i Danmark,
Finland, Nederländerna, Italien, Sverige och Storbritan-
nien. Endast i Belgien och Tyskland var trenden stigande
(i Tyskland dock inte statistiskt signifikant). 11
Den grupp statsvetare kring Olof Petersson, som upp-
träder under beteckningen SNS demokratiråd, konsta-
terar att partierna 1991 hade 631 000 medlemmar och
att medlemsantalet 1999 hade minskat till 409 000. En
11
Beräknat med data i Widfeldt 1995.
12
Skalan bestod av attitydfrågor om partiernas roll s o m lokala politiska institutioner, andel av borgmästarens tid s o m användes till p a r t i m ö t e n , frekvensen
av kontakter med ledande partiföreträdare, b e d ö m n i n g av ledande partiföreträdares inflytande på beslutsfattandet och vilket stöd borgmästaren fick av
partiaktörer i det senaste valet.
FRÅN SAMHÄLLET TILL P O L I T I K E N 51
framskrivning av denna utveckling leder till slutsatsen
att det samlade medlemsantalet i partierna kommer att
vara noll år 2013 (Petersson m fl 2000).
Den relativt svaga och avtagande förankring som par-
tierna har i väljarkåren står i bjärt kontrast till den be-
tydelse partierna har inne i det politiska systemet. Det
politiska beslutsfattandet i staten och i kommunerna be-
härskas helt av partierna. I den europeiska borgmästaren-
käten, som vi ska använda mer i kapitlet om kommu-
nerna, tillfrågades borgmästarna i kommuner med mer
än 10 000 invånare i sjutton europeiska länder bland an-
nat om de var partimedlemmar och om sina relationer
med de politiska partierna. Av de svenska borgmästarna
(kommunstyrelseordförandena) var 100 procent med-
lemmar av något parti, medan motsvarande andel var
under 60 procent i Frankrike, Portugal, Italien, Tysk-
land, Tjeckien, Ungern och Polen. På en skala som avsåg
att mäta partiernas betydelse för borgmästarna fick de
svenska kommunstyrelseordförandena de högsta vär-
dena av alla12 (Fallend m fl 2006).
Partiernas avtagande förankring bland medborgarna
gör det relevant att ställa frågan om vi kan ha en demo-
krati utan partier. Demokratirådet (Petersson m fl 2000)
skissar två olika scenarier. Det ena är en demokrati utan
partier, och det andra är en demokrati med partier utan
medlemmar. Med tanke på hur partiernas grepp hård-
nar om det politiska systemet i eastonsk mening, förefal-
ler det mest realistiska alternativet att överväga vara det
framtidsscenario där det finns partier, men där dessa inte
har några medlemmar. Partier utan medlemmar skulle
med hjälp av t ex opinionsundersökningar även fortsätt-
ningsvis kunna delta i artikuleringen av intressen. När
det gäller partiets uppgifter inom det politiska systemet,
intresseaggregeringen, skulle det till och med kunna vara
52 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
en fördel att inte behöva ta hänsyn till medlemsopinio-
nen. Man kan jämföra med vårt tidigare resonemang om
målkonflikter mellan den parlamentariska arenan och
den interna partiarenan. Utan en intern partiarena upp-
står inga sådana konflikter. Artikulering och aggregering
kan ses som partiernas huvuduppgifter. Demokratirådet
diskuterar också partiernas aktiverande, kanaliserande,
rekryterande och lärande uppgifter. Utan medlemmar
skulle partierna få svårare att aktivera medborgarna och
att på ett bra sätt sköta rekryteringen till politiken, och
att fungera som en del av samhällets kollektiva minne.
Inget av detta skulle på något fundamentalt sätt hota de-
mokratin. Kanaliseringen av medborgaropinioner kun-
de till och med förenklas, av samma skäl som agerandet
på den parlamentariska arenan skulle kunna förenklas.
Man skulle inte längre behöva ta hänsyn till medlems-
opinionen när man manövrerar på väljararenan.
Partier utan medlemmar skulle enligt detta resone-
mang inte förbättra demokratin, men inte heller utgöra
något hot. Värre vore det med det andra scenariot - en
demokrati utan partier. Intresseartikuleringen skulle,
menar demokratirådet, styras av media och interna-
tionella modetrender. Beslutsfattandet skulle störas
allvarligt och komma att präglas av motstridiga, snabbt
skiftande och inkonsekventa beslut. Politiken skulle bli
mer flyktig och för att få stadga i statsmakten skulle man
tvingas återgå till mer av byråkratmakt. Rekryteringen
skulle öppna för kandidater med ekonomiska resurser
bakom sig och kandidater som väcker uppmärksamhet.
Andelen galningar i politiken skulle öka.
Föreningslivet
Svenskarna är ett välorganiserat folk. Nittio procent av
de vuxna svenskarna i åldrarna 16-84 procent är med-
lemmar i åtminstone en förening (Vogel m fl 2003). Vi
kan med Putnam hävda att allt föreningsengagemang
har politiska konsekvenser för att det bidrar till att det
sociala kapital som leder till att demokratin fungerar
byggs upp. Deltagande i föreningslivets demokratiska
- beslutsfattande fungerar som en medborgarskola och
övar upp kunskaper och färdigheter som medlemmarna
kan använda för att engagera sig även i andra samman-
hang, t ex i det politiska. Förvaltningsforskaren Annika
Theodorsson (2003) gör sig till tolk för sådana uppfatt-
ningar när hon i sin studie av föräldrakooperativa dag-
hem undersöker vilka konsekvenser deltagandet i det
deliberativa beslutsfattandet i kooperativet får för del-
tagarna.
Även om man anlägger ett snävare perspektiv på för-
eningslivet och dess förhållande till politiken så menar
många forskare att förhållandet mellan staten och för-
eningslivet är särskilt betydelsefullt. Föreningslivsfors-
karna Tommy Lundström och Filip Wijkström (1995)
menar att den svenska sektorn av frivilliga organisatio-
ners historia i stor utsträckning handlar om dess förhål-
lande till staten. Lundström och Wijkström vill spåra
detta ända tillbaka till 1500-talet och reformationen.
Under katolicismen var välgörenhet och understöd till
de fattiga en uppgift för kyrkan. Reformationen, som
nationaliserade kyrkan, innebar inte att detta ansvar
försvann. Kyrkan hade fortfarande en del av ansvaret
för fattigvården. Mycket av grunden för välfärdsstatens
tjänster lades av föreningar. Dessa verksamheter kom i
stor utsträckning att övertas av staten, ofta på initiativ
av föreningarna själva, under välfärdsstatens höjdperi-
od efter andra världskriget. Lundström och Wijkström
framhåller också folkrörelsernas nyckelroll under 1900-
talet med deras betoning på medlemskap, aktivism och
demokratiskt beslutsfattande. V
Låt oss ett ögonblick återvända till teorier om att del-
tagande i föreningar skapar socialt kapital eller fungerar
som en "demokratisk plantskola". Hur det nu än är med
sådana resultat är de i första hand att betrakta som ett
slags biprodukter. Säkert är det inte så att särskilt många
människor bestämmer sig för att gå med i en förening

för att bidra till samhällets sociala kapital. Statsvetaren
Bo Bengtsson (2004) resonerar i dessa termer: Orsaken
till att man engagerar sig i föreningar är "medlemsnyt-
tan". Medlemsnyttan kan framkomma på två sätt: An-
tingen direkt genom att föreningen genom sin verk-
samhet frambringar det som medlemmarna vill ha. Det
kan t ex som i det föräldrakooperativa daghemmet vara
tjänsten barnomsorg. Eller så kan det i en sällskapsklubb
vara den trevliga samvaron med andra. Det andra sät-
tet att åstadkomma medlemsnytta är indirekt: Fören-
ingen uppträder som påtryckare gentemot en motpart
av vilken man kräver eller försöker utvinna fördelar för
medlemmarna. Fackföreningar fyller en sådan funktion
när de kräver högre lön åt sina medlemmar. Motparten
är då arbetsgivarna eller deras organisationer. I många
fall är motparten staten eller det allmänna. Om t ex en
pensionärsorganisation försöker påverka det allmänna
till förbättringar av äldreomsorgen handlar det om ett
försök att indirekt utvinna medlemsnytta.
Det sista exemplet är illustrativt, för att det pekar på
att den nytta som påtryckningsorganisationer eventu-
ellt kan utvinna av en motpart ibland kan gynna även
andra än medlemmarna. Om pensionärsorganisatio-
nen lyckas i sina framstötar kommer ju den förbättrade
äldreomsorgen alla pensionärer, och inte bara medlem-
marna till nytta. En del påtryckningsorganisationer har
som huvudsyfte att påverka för att åstadkomma nytta
enbart för någon annan grupp än föreningens egna
Tabell 8 • Olika typer av föreningar efter explicit funktion
För vem? Hur?
Direkt
Medlemmarna A Självhjälp
T ex konsumentkooperativ
Andra C Välgörenhet
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 53
medlemmar. Sådana "förespråkargrupper" kan vara t ex
människorättsorganisationer eller miljögrupper.
Med utgångspunkt i den tänkta explicita funktionen
(alltså inte bieffekterna för t ex demokratin) skulle olika
föreningar kunna sorteras i ett tvådimensionellt schema
(Tabell 8).
När vi diskuterar inflödet i det politiska systemet är
det i första hand föreningar av typ B och D, dvs påtryck-
ningsgrupper, intresseorganisationer och förespråkar-
grupper som är av intresse. Eftersom det förekommer
att "direktverkande" organisationer av typerna A och C
ibland helt eller delvis finansieras med offentliga medel,
blir de mer intressanta när vi fokuserar det politiska
systemets utflödessida. Det kan vara så att förenings-
aktiviteter helt eller delvis finansieras med statliga eller
kommunala bidrag. Exempel kan vara idrottsförening-
ars ungdomsverksamhet eller studiecirklar i studieför-
bunden. Men det kan också förekomma att föreningar
och organisationer uppträder som entreprenörer som
står för utförandet av offentliga tjänster. Frågan om det-
ta innebär en risk att föreningarna förlorar sin speciella
karaktär och i stället börjar uppträda som företag eller
kanske till och med som myndigheter har bland annat
uppmärksammats av förvaltningsforskaren Staffan Jo-
hansson (2001).
Innan man försöker placera olika existerande fören-
ingar i detta schema bör man tänka på att en förening
kan fylla flera funktioner. En fackförening skulle natur-
Indirekt
B Påtryckningsgrupper eller intresseorganisationer
• Staten är motpart
• Någon annan är motpart
D Förespråkargrupper
T ex miljögrupper
54 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ligen som intresseorganisation placeras i ruta B. Men
svenska fackliga organisationer förvaltar också en del av
socialförsäkringssystemet genom sina a-kassor och full-
gör därigenom uppgifter i ruta A. Det kan också tänkas
att fackföreningen har en internationell solidaritetsfond
för stöd till kolleger i andra länder och är därigenom
också verksam i ruta C.
Vogel m fl (2003) har undersökt hur engagemang
i föreningar har utvecklats från 1992 till 2000. Antalet
personer som är medlemmar av åtminstone en förening
minskade under 1990-talet med 1,7 procent. Om man
ser till olika engagemangsnivåer kan man konstatera att
andelen aktiva föreningsmedlemmar procentuellt mins-
kade ännu kraftigare - med 7,5 procent. Den andel som
var medlemmar i fyra eller fler föreningar minskade
också med 5,1 procent. Av 26 olika typer av föreningar
minskade medlemmarna i 23. Det är med andra ord så
att svenskarnas föreningsengagemang överlag minskar
vid 1900-talets slut.
Av de 26 föreningstyper som Vogel m fl undersöker
var de största följande, om man ser till hur stor andel av
rekryteringsunderlaget som var medlemmar:
• Fackliga organisationer var den största kategorin med
80 procent av alla anställda som arbetade mer än 16
timmar i veckan som medlemmar. I huvudsak klas-
sificerar vi de fackliga organisationerna i ruta B i ana-
lysschemat: Intresseorganisationer med annan mot-
part än det allmänna. Detta hindrar inte att fackliga
organisationer ofta agerar gentemot stat och kom-
mun, vid sidan av dessas roll som arbetsgivare, för
att påverka politiska beslut. Störst är Landsorganisa-
tionen (LO) med över två miljoner medlemmar or-
ganiserade i 16 förbund. De två andra topporganisa-
tionerna, Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
och Sveriges akademikers centralorganisation (SACO)
har drygt en miljon respektive knappt en halv miljon
medlemmar.
• Pensionärsorganisationerna hade 42 procent av befolk-
ningen i åldrarna 65-84 år som medlemmar. Störst
är Pensionärernas riksorganisation (PRO) som är
partipolitiskt obunden men som anses stå nära ar-
betarrörelsen. Viktigast av övriga är Sveriges pensio-
närsförbund. Pensionärsorganisationerna agerar som
påtryckningsgrupper gentemot det allmänna (ruta B),
men ordnar också själva aktiviteter för medlemmarna
(ruta A).
• Idrottsrörelsen organiserar 31 procent av befolkningen.
Riksidrottsförbundet är topporganisation för ett antal
specialidrottsförbund, vilka i sin tur byggs upp från
lokala idrottsföreningar. Idrottsrörelsen placeras i hu-
vudsak i ruta A, dvs den typ av föreningar där själva
deltagandet producerar värden för medlemmarna.
Det ska noteras att kontakterna mellan statsmakten
och idrottsrörelsen är intensiva. Detta gäller särskilt på
den kommunala nivån. Undersökningar av kommun-
politiker visar att det är särskilt vanligt att de kontaktas
av idrottsföreningar och att de själva är medlemmar i
idrottsföreningar (Wallin m fl 1981, Bäck 2000). Bak-
grunden är att det finns många beroendeförhållanden
mellan kommunerna och idrottsföreningarna. Ung-
domsverksamhet bedrivs med kommunala bidrag.
Idrottsföreningar förvaltar ofta som entreprenörer
kommunala idrottsanläggningar. Kommunerna anser
ofta att de har nytta i marknadsföringen för att attra-
hera nya invånare, men framförallt företag, av att ha
framgångsrika idrottsföreningar.
• Konsumentkooperationen organiserar nästan 30 pro-
cent av de svarande. Störst är konsumrörelsen med
lokala konsumentföreningar och Kooperativa förbun-
det som centralorganisation. Denna "gammalkoope-
rativa" rörelse växte fram i en tät relation till arbetar-
rörelsen. Syftet var att förse medlemmarna med billiga
varor genom egen detaljhandel, men i varierande ut-
sträckning även egen produktion. I denna roll skulle vi

placera konsumentkooperationen i schemats ruta A.
Ett viktigt syfte har också varit att bryta privata mo-
nopol. Viktiga delar av kooperationens industrisektor
växte fram med detta mål. Genom att främja kon-
kurrensen på olika marknader, skulle förhållandena
förbättras även för icke medlemmar. Kooperationen
närmar sig därmed schemats ruta C. Ett tredje syfte
har varit att agera som företrädare för konsument-
intresset (rutorna B och D) gentemot det allmänna.
Oljekooperationen (OK) är en annan ekonomiskt
tung gammalkooperativ rörelse. Till "nykooperatio-
nen" kan man räkna olika slag av brukarkooperativt
drivna serviceinstitutioner finansierade med allmän-
na bidrag, som t ex föräldrakooperativ barnomsorg.
• Boendeorganisationer omfattar 23 procent som med-
lemmar. Häri ingår bostadskooperationen med lokala
bostadsrättsföreningar som grund. Viktiga central-
organisationer för bostadsrättsföreningarna är HSB
och Riksbyggen, men många föreningar står utanför
sådana organisationer. Bostadsrättsföreningarna och
deras samarbetsorganisationer hör hemma i ruta A.
De förser själva sina medlemmar med en tjänst. Det-
samma gäller olika slags villaägarföreningar, som
ibland också uppträder som påtryckningsgrupper
(ruta B). Hyresgästföreningen är i huvudsak en ren-
odlad intresseorganisation med hyresvärdarna och
deras organisationer som motparter, men i mer all-
männa bostadspolitiska spörsmål även stat och kom-
mun (ruta B).
I perspektiv av det analysschema som vi har använt här,
hamnar de medlemsmässigt tunga organisationerna i
det svenska föreningsväsendet i de två kategorierna A
och B, dvs det handlar antingen om organisationer där
medlemmarna direkt avses ha nytta av medlemskapet
och föreningens verksamhet, eller så är det frågan om
13
Lokala fackföreningar kunde genom majoritetsbeslut ansluta sig till den lokala socialdemokratiska partiorganisationen, varigenom alla fackföreningens
m e d l e m m a r också blev partimedlemmar.
FRÅN SAMHÄLLET TILL P O L I T I K E N 55
påtrycknings- och intresseorganisationer. Några av des-
sa, framförallt den fackliga rörelsen och hyresgäströrel-
sen, har i första hand någon annan än stat och kommun
som sin motpart. Dessa motparter är arbetsgivare och
hyresvärdar. Dessa är vanligen också organiserade i för-
eningar som företräder medlemmarna, men det är klart
att de medlemsmässigt inte når upp i så stor omfattning.
De viktigaste arbetsgivarorganisationerna är Svenskt
Näringsliv på den privata sektorn och Arbetsgivarverket
samt organisationen Sveriges kommuner och landsting
inom den offentliga sektorn.
Föreningslivet som politisk aktör
Intresseorganisationer (ruta B) och förespråkargrupper
(ruta D) är i varierande utsträckning aktiva i alla olika
skeden av den politiska processen. Organisationerna
försöker på olika sätt påverka opinionsbildningen ge-
nom massmediakontakter och reklamkampanjer. De
flesta större organisationer har egna tidskrifter som
ibland når utanför medlemskåren. Det finns också mer
eller mindre nära band mellan vissa organisationer och
partier. Det tydligaste exemplet är den nära kopplingen
mellan LO och socialdemokraterna. Systemet med kol-
lektivanslutning 13 till socialdemokraterna har upphört,
men det finns fortfarande organisationsmedlemskap.
Viktigast är förmodligen fackföreningsrörelsens ekono-
miska stöd till det socialdemokratiska partiet. Nätet av
personer med uppdrag i både partiet och fackförenings-
rörelsen är en viktig länk. En mer perifer koppling till
arbetarrörelsen har organisationer som konsument- och
bostadskooperationen, PRO och hyresgästföreningen.
Även i dessa fall finns det samtidig eller sekventiell (dvs
uppdrag i olika närstående organisationer bildar karri-
ärvägar) personöverlappning.
Det andra politiska parti som har ett tydligt folkrö-
56 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
relseursprung är centerpartiet. Det finns liknande för-
bindelselinjer mellan centerpartiet och jordbrukets
föreningsrörelse, som är en producentkooperativ rörel-
se. Förbindelserna mellan moderaterna och folkpartiet å
ena sidan och näringslivets organisationer å den andra
finns, men är mindre tydliga.
Genom utnyttjande av sina kontaktnät kan organisa-
tionerna initiera nya frågor i regeringen eller i riksdagen.
I beredningen av ärenden medverkar organisationerna
ibland direkt genom representation i statliga utred-
ningar och genom remissvar på utredningsbetänkan-
den. Forskning om utredningsväsendet visar att det har
blivit mindre vanligt än förr med direkt representation
i utredningskommittéerna. Statsvetaren Jan Johansson
(1992) menar i sin avhandling om kommittéväsendet
att utredningarnas tyngdpunkt mer har förflyttats från
produktion av kunskapsunderlag och åstadkommandet
av konsensus till att bli ett instrument för regeringen att
kontrollera policyprocessen.
I det formella beslutsfattandet i riksdagen är organisa-
tionerna inte närvarande annat än genom riksdagsleda-
möter som samtidigt är organisationsföreträdare. Även
på utflödessidan involveras ibland organisationerna. I
lekmannastyrelser i myndigheterna är organisationerna
ibland representerade, även om detta har blivit mindre
vanligt sedan början av 1990-talet. Däremot håller sig
myndigheter ibland med olika slags referensgrupper
där organisationer kan vara representerade. Slutligen
förekommer det både på statlig och på kommunal nivå
att föreningar och organisationer ibland fungerar som
direkta utförare av offentlig eller offentligt finansierad
verksamhet.
Organisationernas medverkan beskrivs ibland som
korporativism. Korporativismen har en viktig källa i den
italienska fascismen under mellankrigstiden. I Italien or-
ganiserades näringslivet i syndikat. De sammanfördes i
korporationer, en för varje näringsgren, inom vilka både
företagare och anställda var företrädda. I det fascistiska
Italiens parlament bestod den ena kammaren av före-
trädare för korporationerna. Arbetsgivare och anställda
hade inte motsatta intressen, utan förmodades sträva
mot ett gemensamt bästa. Mot slutet av 1900-talet bör-
jade termen användas i den vetenskapliga litteraturen
för att beskriva ett system där ett begränsat antal intres-
seorganisationer representeras i statliga organ där de har
möjlighet att påverka statens politik. Organisationerna
har monopolställning och konkurrerar inte med varand-
ra. I utbyte mot medverkan i politikutformningen lägger
de själva restriktioner på sitt kravställande.
Det svenska system, där arbetsmarknadens parter har
fått en särställning i relationerna till statsmakten, men
även tidvis andra organisationer som exempelvis jord-
brukarorganisationerna, har av många beskrivits som
ett i denna senare mening korporativistiskt system. Un-
der slutet av 1900-talet menar många bedömare att sys-
temet i stor utsträckning har avvecklats. Minskande del-
tagande i kommittéväsende är ett tecken på det. Den di-
rekta styrelserepresentationen i statliga myndigheter har
sedan 1992 i stort sett försvunnit, även om det har varit
vanligt att personer som samtidigt råkar vara ledande
företrädare för organisationer har utsetts till styrelse-
poster. En grupp statsvetare i Uppsala (Hermansson m fl
1999) hävdar att Sverige inte längre kan beskrivas som
korporativistiskt. Detta betyder inte att organisationerna
är mindre involverade i den politiska processen. I kor-
poratismens ställe träder ett pluralistiskt system präglat
av lobbying - professionella försök att påverka politiken
antingen direkt gentemot beslutsfattarna eller indirekt
via opinionsbildning. Eftersom lobbying antingen inne-
bär att man har egna professionella lobbyister eller att
man anlitar konsulter, kräver inflytande genom lobby-
ism ekonomiska resurser. I pluralismen blir det med an-
dra ord organisationens kassakista i stället för utvaldhet
i lagstiftning och formella institutionella arrangemang
som avgör vem som får vara med och vem som får stå
utanför.
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 57

Governance dighet som relationerna i nätverket har. Som exempel på

governance har man ibland tagit den nya regionalpoliti-
Som ett nytt perspektiv på förhållandet mellan å ena
kens regionala tillväxtavtal, eller tillväxtprogram som de
sidan föreningslivet och andra aktörer i "omgivningen"
senare kommit att kallas. I stället för en regionalpolitik
och å andra sidan aktörer i "det politiska systemet" har
som innebär att staten omfördelar resurser till svaga re-
under senare år framträtt ett nätverksperspektiv. Sociala
gioner har det vuxit fram en politik där olika aktörer på
nätverk brukar beskrivas som system av utbytesrelatio-
det regionala territoriet, kommuner och andra offent-
ner mellan nätverkets deltagare, aktörerna. Deltagande i
liga organ, företag, arbetsmarknadsorganisationer och
nätverket är frivilligt och den deltagare som inte längre
föreningslivets andra delar bildar nätverk för att mobili-
upplever deltagande som lönsamt - dvs utbytet av del-
sera regionens resurser för tillväxt och utvecklings,
tagande är minst så stort som de bidrag man ger till and-
ra deltagare i nätverket - lämnar nätverket. Nätverk är Kritiska röster har inte saknats. Om delar av den of-
icke-hierarkiska. Det är inte order och lydnadsförhål- fentliga politiken utformas i nätverk mellan offentliga
landen som skapar samordning, utan det krävs att man organ och privata aktörer kan viktiga demokratiska vär-
kommer överens. För system av nätverk där staten eller den hotas. Sådan kritik framkommer t ex i Demokratiut-
organ och enheter inom statsmakten (den centrala eller redningen (SOU 2000:1). Kritiken skulle kunna kopplas
lokala) medverkar har det blivit i ropet att använda det till vår tidigare diskussion (se kapitel 1) om demokra-
engelska uttrycket governance. tisk legitimitet. Eftersom nätverk bygger på utbyte, kan
bara den som har något att bidra med delta. Resurssvaga
Governance har setts som den nya tidens politik, till
grupper tenderar därför att ställas utanför politiken.
skillnad från den gamla hierarkistyrda politiken, som
Den representativa demokratin fördelar åtminstone en
brukar kallas government. Det finns från 1990-talet och
politisk resurs lika - rösträtten. I nätverksdemokratin
det tidiga 2000-talet ett flertal böcker, forskningsrappor-
får alla inte delta. Inflödeslegitimiteten hotas därför. På
ter och artiklar där formuleringen "från government till
grund av att aktörer som inte ingår i den offentliga sek-
governance" ingår. Detta slagord blir nästan till en svår-
torn deltar, kan man inte ställa krav om offentlighet. Ut-
eller oöversättlig ordlek. Engélsk-svenska standardord-
bytesrelationer måste säkras genom förhandlingar och
böcker brukar ge precis samma förklaring på svenska till
förhandlingar kräver ofta sekretess. Ingen vill visa upp
båda termerna. En betydelse i engelskt språkbruk är att
vad man erbjuder eller vad man måste ge upp för att
"governance" har en lite mer abstrakt och övergripande
åstadkomma en överenskommelse. Eftersom detta sker
innebörd, ungefär som "styrsystem". I denna mening
i skymundan, hotas den genomskinlighet som krävs
är både "government" och "governance" i sin senare
för demokratiskt ansvarsutkrävande. De icke-offentliga
betydelse olika slags "governance". I den nyare statsve-
deltagarna kan inte i en kapitalistisk marknadsekonomi
tenskapliga terminologin tycks dock uppfattningen att
utsättas för demokratiskt ansvarsutkrävande. De har ju
governance är ett speciellt styr- och samordningssystem
inget folkligt mandat som kan återkallas. Därmed hotas
präglat av icke-hierarkiska, icke-obligatoriska utbytesre-
också genomflödeslegitimiteten.
lationer ha vunnit ett visst burspråk.
Man kan fråga sig varför en demokrati alls sysslar
De nätverk som uppstår är annorlunda än korporati-
med "governance" om den hotar demokratins legitimi-
vismen eftersom de bygger på att vara informella, frivil-
tet på två fronter? Svaret är att det finns en tredje front:
liga och icke-reglerade. Men de är också annorlunda än
utflödeslegitimiteten. Det finns samhällsförhållanden av
pluralismen på grund av den relativa stadga och bestän-
58 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
betydelse för medborgarnas levnadsvillkor som i mark-
nadsekonomin inte ägs av de politiska organen. Riksda-
gen eller en fullmäktigeförsamling kan besluta sig blå om
ekonomisk utveckling (output) men utan medverkan
från aktörer utanför den offentliga sektorn blir det inget
(outcome). Problemlösningsförmågan som är grunden
till utflödeslegitimiteten kan kräva governance.
Den danska demokratiforskaren Eva Sorensen (2002)
har också pekat på andra problem som med ett tilltagan-
de nätverkande följer vad hon menar är viktiga grund-
valar för hela den representationsdemokratiska teori-
bildningen. 1 nätverkssamhället är staten inte suverän.
I nätverkssamhället blir gränserna mellan offentligt och
privat suddiga. Självutnämnda privata aktörer lägger sig
i politiken och staten och dess organ invaderar det civila
samhället. När politiker och byråkrater ingår i nätverken
suddas gränserna ut mellan politik och administration.
Det är inte säkert att det är de politiska besluten som styr
byråkratin om de ska förhandla om politikens innehåll.
Eva Sorensen efterlyser system som reglerar nätverksde-
mokratin. Hur ska de flytande gränserna mellan privat
och offentlig och mellan politik och förvaltning bestäm-
mas? Hur ska svaga grupper stärkas så att de får resurser
att delta i nätverkandet? Sorensen och andra efterlyser
en metaguvernör som kan vara ett samlingsnamn på ar-
rangemang för att bestämma nätverkspolitikens spelreg-
ler.
Massmedia
I traditionella framställningar om förhållandet mellan
politik och samhälle har media, dvs framförallt press och
etermedia (radio och TV) en roll som kommunikations-
kanal mellan det politiska systemet och medborgarna
(t ex Birgersson & Westerståhl 1979). Medierna samlar
upp opinioner som finns i "det politiska systemets om-
givning" och skickar dem vidare in i systemet. I denna
föreställningsvärld kan media också inta en mer aktiv
roll genom att själva bidra till att opinioner bildas bland
medborgarna, opinioner som därpå kan kommuniceras
till makthavarna. Men media har också en uppifrån-
ned-funktion: Genom medierna kan makthavarna nå
medborgarna med sina budskap. Massmediaforskaren
Kent Asp (1997) menar att media sedda i perspektivet
som "kanaler" har en begränsad makt. Makten begränsas
av vilka opinioner som finns bland medborgarna, eller
av tillgången på frågor som är möjliga att bilda opinion
kring. Asp föreslår ett annat sätt att se på medierna, som
gör att deras roll framträder tydligare: Liksom andra ak-
törer i samhället agerar de utifrån sina egna drivkrafter
men inom ramarna för en struktur som i varje enskild
situation är given och som anger ramarna för vad som är
möjligt att göra. På sikt är strukturen föränderlig. Struk-
turen utgörs av medieutbudet, som förändras i samspel
mellan medierna själva, publiken och aktörer utanför
medierna, t ex politiska eller ekonomiska aktörer. I ett
sådant perspektiv blir det enligt Asp viktigt att studera
utbudet, relationen mellan politiken och media som
aktörer samt hur journalistiken påverkar individen och
samhället.
I det traditionella synsättet är mediernas makt inte
bara begränsad, den är också "episodisk". Det är i en-
skilda politiska frågor som medierna kan ha betydelse
genom att bilda eller fånga upp opinioner och föra fram
dem till det politiska systemet. Mediernas agerande är
lätt att observera, och de utövar därigenom makt i det
som i maktdiskussionen (se kapitel 1) kallats maktens
första dimension. I det mer nyanserade perspektivet ser
man också mediernas makt i maktens andra och tredje
dimensioner. I den andra maktdimensionen handlar det
om mediernas förmåga att sätta (eller hindra) frågor på
den politiska dagordningen. Det är mediernas dagord-
ningsmakt. I den tredje maktdimensionen handlar det
om mediernas förmåga att forma människornas världs-
bild. Vi har i kapitel 1 diskuterat hur det ligger i medi-
ernas intresse att förneka politikernas autenticitet som

representanter för folket. Ett sådant intresse erbjuder en
tolkning av varför journalistiken gärna erbjuder en bild
av politiken som ett smutsigt hantverk för makt- och
vinningslystna aktörer. Medierna erbjuder ett språk med
kategoriseringar och innebörder. Språket styr vad som
kan tänkas och vad som kan göras. Det var inte för inte
som maktutredningen kallade sin rapport om media
och opinionsbildning för "Makten över tanken" (Peters-
son & Carlberg 1990).
Innehållet i medierna bestäms i aktör-struktur-per-
spektivet av ett samspel mellan olika aktörer, /ourna-
listkåren är en viktig aktörsgrupp. Maktutredningen
konstaterade att journalisternas ställning har förstärkts
kraftigt över några årtionden. Journalisterna är fler och
har fått en skarpare yrkesidentitet med förmåga att upp-
träda mer självständigt i förhållande till medieägarna
och andra intressenter. För alla professionella grupper
är de värden som inplanteras i utbildningen viktiga och
kommer att försvaras därför att de medverkar i att av-
gränsa professionen från andra grupper och att ge den
en roll. I journalistutbildningen betonas att det är jour-
nalisternas uppgift att ge de svaga en röst och kritiskt
granska makthavare. Massmedia är också företag och
företagsekonomiska mål har betydelse. Detta kommer
också att gälla journalisterna. Även om de har ett ideal
om att upprätthålla en professionell integritet så hotas
deras jobb om intäkterna till företaget sinar. Om annon-
sörer, publik och/eller offentliga eller privata bidragsgi-
vare sviker överlever inte medieföretaget.
Det är viktigt att komma ihåg att aktörer i samhäl-
let utanför medierna är medvetna om mediernas makt
och försöker utnyttja den för sina egna syften. Att lyckas
plantera reklam för varor och tjänster i den redaktionel-
la texten anses ofta som mer verkningsfullt än betalda
annonser. Att förse filmbranschen med rekvisita är en
hel industri. Få i den generation som växte upp med
den nyfödda televisionen glömmer nog att Roger Moore
som "Helgonet" åkte omkring i en Volvo P1800. Det här
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 59
gäller också partier och politiker. Det går en strid ström
av pressmeddelanden från partier, myndigheter och po-
litiker till redaktionerna. När Upplands Väsby kommun
för några år sedan med anledning av en kris i kommu-
nens finanser beslöt att organisera om den kommunala
nämndapparaten, marknadsfördes åtgärden med en kal-
lelse till en vältajmad presskonferens om "ekonomiskt
undantagstillstånd". Det var ingen tillfällighet att den
lokala socialdemokratiska partiorganisationens ordfö-
rande till professionen var informationschef på den
socialdemokratiska partistyrelsen. En grupp massme-
diaforskare i Göteborg som särskilt studerat kommun-
journalistiken hittar en hel uppsättning tekniker som
kommunalpolitiker använder: Läckor, att se till att man
är anträffbar vid tillfällen som man själv bedömer som
lämpliga, att ge snabb service i gynnsamma frågor och
till reportrar som man gillar är några exempel (Asp m fl
1997).
Medielandskapet
Dagspressen har traditionellt en stark ställning i det
svenska samhället. I tryckfrihetsförordningen har den
ett särskilt grundlagsskydd. Den första tryckfrihetsför-
ordningen kom till redan 1766. Tryckfrihetslagstiftning-
ens huvudprinciper är friheten att i tryck få ge uttryck
för sina tankar, friheten att bland allmänheten få sprida
tryckt skrift samt fri tillgång till källor. Rätten till infor-
mation garanteras bland annat av offentlighetsprincipen
och meddelarskyddet. Offentlighetsprincipen innebär
att handlingar som inkommit till eller upprättats hos en
offentlig myndighet (allmänna handlingar) är offentliga
och att de kan hemlighållas bara genom beslut i det en-
skilda fallet och med stöd av särskild lagstiftning (sekre-
tesslagen). Det är möjligt att överklaga ett sådant beslut.
Meddelarskyddet innebär att den som är verksam inom
offentlig verksamhet har rätt att anonymt lämna upp-
gifter till massmedia. Det är förbjudet att efterforska en
60 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
sådan källa. Den nuvarande tryckfrihetsförordningen är
sedan 1949. Sedan 1991 finns också en särskild yttrande-
frihetsgrundlag som innebär att tryckfrihetsförordning-
ens principer tillämpas på etermedia och elektroniska
media.
Det finns drygt 100 tidningar med utgivning flera da-
gar i veckan på den svenska marknaden. Den samman-
lagda upplagan är omkring 4,2 miljoner exemplar, som
läses av ungefär 80 procent av den vuxna befolkningen.
Sverige är därmed i en absolut toppgrupp i världen vad
gäller tidningskonsumtion. Nyhetstidningarna brukar
grupperas i fyra grupper: storstädernas morgontid-
ningar (Dagens Nyheter, Svenska Dagbladet, Göteborgs-
Posten och Sydsvenskan) med sammanlagt ungefär en
fjärdedel av marknaden, kvällstidningarna (Aftonbladet,
Expressen, Göteborgstidningen och Kvällsposten) med
en femtedel av marknaden, regionala och lokala tid-
ningar med minst tredagarsutgivning (45 procent) och
lokala och regionala fådagarstidningar (10 procent). En
betydelsefull innovation på nyhetstidningsmarknaden
är de gratisutdelade tidningarna (främst Metro) i stor-
stadsregionerna.
Ägandet av tidningar har genomgått en stark koncen-
tration. Bonniergruppen äger bland annat Dagens Nyhe-
ter, Expressen och Sydsvenskan. Den norska Schibsted-
koncernen äger Aftonbladet och Svenska Dagbladet. På
regional nivå finns det ett antal starka tidningskoncerner
bland annat med bas i Jönköping, Karlstad och Västerås.
Tidningskoncernerna har också breddat sig genom ägar-
intressen i radio- och TV-företag. Inte minst gäller att
Stenbecksfärens MTG som är ägare till Metro är tungt
förankrat i den privata etermediamarknaden.
Socialdemokraterna och centern hade tidningar som
ägdes av partiorganisationer eller partierna närståen-
de organisationer. För att garantera att det inte skulle
uppstå pressmonopol infördes ett statligt presstöd till
"andratidningar". Dessa var ofta socialdemokratiska
tidningar. Trots presstödet krävdes stora kapitalinsatser
framförallt av LO, som i början av 1990-talet fick nog.
Koncernföretaget A-pressen gick i konkurs 1992 och
drog flera tidningar med sig. Efter A-presskonkursen
har ytterligare socialdemokratiska tidningar sålts eller
avvecklats. Den största tidningen med en socialdemo-
kratisk ledarsida ägs numera till hälften av den norska
mediekoncernen Schibsted som paradoxalt nog också
är ägare till den största dagstidningen med moderat le-
darsida - Svenska Dagbladet. Centerpartiet sålde 2005
sin livaktiga koncern av regionala dagstidningar, vilket
gjorde centerpartiet till världens rikaste politiska parti.
Etermediascenen dominerades, liksom i de flesta and-
ra europeiska länder, under 1900-talet av offentliga mo-
nopol. Radiotjänst fick 1925 monopol på ljudradiosänd-
ningar och när televisionen gjorde entré 40 år senare fick
den ingå i Sveriges Radio som Radiotjänst döpts om till.
Ägare är en stiftelse som staten grundat. Från 1992 blev
Sveriges Television (SVT) ett separat företag med i prin-
cip samma ställning som Sveriges Radio. Verksamheten
finansieras med avgifter som obligatoriskt utgår för den
som äger någon form av TV-mottagare (TV-licens). För
att administrera avgiftssystemet finns ett särskilt bolag,
som har fått ärva det gamla namnet Radiotjänst i Kiruna
AB. Distributionsnätet handhas av det statliga bolaget
Teracom som avskildes i samband med Televerkets (nu-
mera Telia) bolagisering.
Monopolet utmanades av aktörer som ville sända
reklamfinansierad radio redan på 1960-talet. De sände
kommersiell radio med popmusik från fartyg förank-
rade på internationellt vatten utanför Stockholms skär-
gård och i Öresund (Radio Nord och Radio Syd). De
var en nagel i ögat på såväl myndigheterna som Sveri-
ges Radio. Sveriges Radios start av "Melodiradion" (P3)
var ett försök att konkurrera ut piraterna. 1962 beslöts
den så kallade "piratradiolagen" som förbjöd annonse-
ring i piratkanalerna och transporter till båtarna. Radio
Nord gav upp medan Radio Syd fortsatte. Britt Wadner,
som drev Radio Syd, dömdes till böter och tre månaders

fängelse. Lagen skärptes ytterligare 1966 varefter även
Radio Syd gav upp.
Under sent 1970-tal (1978) tilläts föreningar att starta
"närradiostationer" som inte fick vara finansierade med
reklam. Det tidiga 1990-talet som även i andra avseenden
(det nyliberala genombrottet) var en brytningstid med-
förde en kommersialisering av radio- och TV-markna-
derna. 1987 hade den moderna tiden medfört att det
inte längre var aktuellt med skutor som "MS Bon Jour"
och "Cheeta II" förtöjda utanför kusten. Nu kunde TV
distribueras via satellitsändningar. Den första svenska
kommersiella satellitdistribuerade TV-kanalen var TV3.
Den över det markbundna sändarnätet distribuerade
reklamfinansierade TV4 startade 1992 och kommersiell
lokalradio introducerades 1993/
TV4 sänds med stöd av ett särskilt statligt tillstånd och
verksamheten övervakas liksom SVT och de marksända
radiokanalerna av en särskild statlig domstolsliknande
myndighet (Granskningsnämnden). De satellitdistri-
buerade TV-kanalerna är baserade i andra länder och
står i huvudsak utanför den svenska lagstiftningen. Den
kommersiella lokalradion introducerades med uttalat
syfte att vara just lokal, men det har skett en stark kon-
centration till nationella nätverk, där det lokala inslaget
i programverksamheten ofta har reducerats till lagstift-
ningens minimum. Den kommersiella radion och stora
delar av den kommersiella TV:ns programverksamhet är
av ren underhållningskaraktär utan påtagliga inslag av
journalistik. I "kanalperspektivet" på massmedias roll
kan man därför bedöma deras politiska makt som obe-
tydlig om ens någon. Detta hindrar inte att även pop-
musikradion och de amerikanska TV-serierna bidrar till
att forma svenskens världsbild och att kommersiell radio
och TV utövar en del av makten över tanken.
Internet tillsammans med digitalisering av radio och
TV och integreringen av dessa digitala media är den
utveckling som närmast förväntas förändra massmedia-
landskapet. De större tidningsföretagen har numera
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 61
också en Internetupplaga, samtidigt som det växer fram
en undervegetation av rent Internetpublicerade tidning-
ar av olika slag. Radio- och TV-företagen utnyttjar ofta
Internet som en kompletterande publiceringskanal, men
det finns också rent digitala radiokanaler som också kan
avlyssnas via Internet. Utbyggnaden av en infrastruk-
tur av bredband har varit en förutsättning för detta nya
medielandskap.
Utifrån och in
I det här kapitlet har vi studerat flödet av stöd och krav
från det omgivande samhället in i det politiska systemet.
Det svenska folkets politisk-kulturella orienteringar är
den fond mot vilken stöd- och kravflödena kan förstås.
De politiska institutionernas avtagande förankring hos
medborgarna har problematiserats. Valsystemet (inklu-
sive folkomröstningar) är den åtminstone i ett normativt
perspektiv viktigaste förmedlingsmekanismen mellan
folket och systemet. Aktörerna i valsystemet är framför-
allt de politiska partierna, men partierna fullgör också
centrala uppgifter i omvandlingsprocesserna inne i det
politiska systemet. Vi har också ägnat särskild uppmärk-
samhet åt föreningslivet och medierna som ytterligare
strukturer mellan medborgarna och systemet, strukturer
som formar, filtrerar och förmedlar impulserna. Det ge-
mensamma för beskrivningen av det politiska systemets
inflöde är att vi har avgränsat oss till systemets inhemska
omgivning. Men det är viktigt att komma ihåg att det
också finns en omgivning av ökande betydelse utanför
Sveriges gränser.
Redan David Easton påpekade att det politiska sys-
temet har en internationell omgivning. Samspelet med
andra stater (och även aktörer som inte är stater, t ex de
multinationella företagen och de internationella organi-
sationerna) har länge varit en statsvetenskaplig speciali-
tet. För svensk politik har frågan om europeisk integra-
tion kring tusenårsskiftet fått ökande betydelse. Till den-
62 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
na fråga ska vi återkomma längre fram i boken. Redan
i nästa kapitel om den svenska författningen och dess
framväxt ska vi se hur Sveriges anslutning till EU har
hanterats i grundlagen. Det därpå följande kapitlet äg-
nas helt åt EU, dess historia, struktur och de politikska-
pande processerna i EU. Det är uppenbart att vad som
händer i EU och dess institutioner bestämmer mycket
av förutsättningarna för den svenska politiska processen
idag, och kommer därmed att utgöra en annan typ av
inflöde i det svenska politiska systemet. Detta blir inte
minst tydligt i de processer som äger rum i den svenska
statsförvaltningen som behandlas i kapitel 5.
Globalisering har blivit ett nyckelord i vår tid. De till-
tagande beroendeförhållandena mellan stater, som EU
är ett uttryck för, är en del av globaliseringen, men som
än viktigare har den tilltagande snabbheten i flödena av
information och kapital framhållits. Både information
och kapital kan numera med bokstavligen blixtens has-
tighet färdas över nationsgränserna. Kapitalflödena sät-
ter eftertryckliga restriktioner för möjligheterna att föra
en nationell ekonomisk politik. För en svensk regerings
överlevnadsförmåga blir kreditbetyget på den svenska
staten från internationella kreditrankningsföretag minst
lika betydelsefullt som mätningarna av väljaropinionen.
Förflyttning av produktionsresurser till låglöneländer
påverkar den inhemska löne- och näringspolitiken. Som
exempel på informationshastigheten tar den norska
maktutredningen exemplet med den franska revolutio-
nen 1789. Det tog en månad för nyheten om revolutio-
nen att nå de skandinaviska storstäderna, medan TV-tit-
tare över hela världen kunde följa nyårsfirandet år 2000
runt hela klotet (Tranoy & 0sterud 2001).
Globaliseringsidén har både sina anhängare och
sina kritiker. De starkaste anhängarna menar att värl-
den har kommit in i en kvalitativt ny era. Inte bara
beroendeförhållandena och snabbheten i impulserna
skiljer sig från tidigare förhållanden. Beroendena och
hastigheten har nått sådana nivåer att vi måste ha ett
helt nytt betraktelsesätt. I denna nya värld finns över-
huvud ett begränsat utrymme för politik, ja för vilje-
styrt handlande. Det är den tekniska och ekonomiska
utvecklingens opersonliga krafter som styr. Kritikerna
menar att globalismbilden är våldsamt överdriven. Det
handlar om grad- och inte artskillnader, och den struk-
turella determinismen är inte total. Med politisk hand-
ling kan omvärlden fortfarande påverkas. Särskilt mar-
kant har skiljelinjen mellan "hyperglobalisterna" och
globalismens kritiker blivit i diskussionen om välfärds-
statens framtid. Vi ska återvända till denna diskussion i
kapitel 8, när vi ska se på några viktiga policyförlopp i
modern svensk politik. 1990-talets pensionsreform tas
där som exempel på välfärdspolitikens förändring. Den
svenska pensionsreformen faller väl in i ett mönster av
nedskärnings- och åtstramningspolitik av välfärdssys-
tem som återfinns i flera länder samtidigt. De globala
beroendeförhållandena kan ses som en förklaring av en
sådan megatrend (Mishra 1999). Andra författare me-
nar samtidigt att detta är en felsyn. I själva verket är de
flesta nationella välfärdssystem i stort sett intakta, och
utformade så att de passar in i mönster som man har
valt för länge sedan. Stigberoende är nyckelordet i denna
alternativa skola (Pierson 2000, Swank 2002).
Det finns en tendens till att inrätta övernationella ju-
ridiska instanser som påverkar och begränsar utforman-
det av nationell politik som beskrivs i kapitel 7. Även de
regelbundna mötena mellan de ekonomiskt och politiskt
starkaste länderna i världen, såsom G7 och G9, har fått
en ökad betydelse för hur världsekonomin utvecklas och
därmed också hur nationell politik bedrivs i ett litet och
extremt utlandsberoende land som Sverige.
Om det vore så att politiken har upphört att spela
en roll och det nationella politiska beslutsfattandet har
upphört och ersatts av i det närmaste ödesbestämda och
opersonliga marknadsmekanismer, hade vi aldrig skrivit
den här boken. Det är vår uppfattning att den svenska
politiken spelar roll, samtidigt som det är uppenbart att

det svenska politiska systemet i en mycket större utsträck-
ning än tidigare är sammanflätat med andra system.
Inte minst är det viktigt för att man ska kunna förstå det
svenska politiska systemet på 2000-talet och hur politi-
ken utformas, att bilden av den påstådda globaliseringen
finns med. Hur det än är med den nationella självstän-
digheten och det politiska handlingsutrymmet, så finns
föreställningen om globaliseringen med i den politiska
diskussionen och bidrar till att forma politiken.
FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 63
Refererenser
Asp, Kent, Bengt Johansson & Larsåke Larsson (1997)
Nära nyheter. Studier om kommunjournalistik Göte-
borg: CEFOS
Bengtsson, Bo (2004) "Föreningsliv, makt och integra-
tion - ett inledande perspektiv" i Bo Bengtsson (red)
Föreningsliv, makt och integration Ds 2004:49
Birgersson, Bengt-Owe & Jörgen Westerståhl (1979) Den
svenska folkstyrelsen Stockholm: Liber
Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyord-
ningens tid Malmö: Liber
Bäck, Henry & Maritta Soininen (2004) Politisk annon-
sering eller nätverkande? Uppföljning och utvärdering
av partiernas särskilda informationsinsatser till invand-
rarväljare vid 2002 års val Göteborg: Förvaltningshög-
skolan
Campbell, Angus, Phillip E Converse, Warren E Miller &
Donald S Stokes (1960) The American Voter New York:
Wiley
Douglas, Mary (1982) In theActive Voice London: Rout-
ledge 8c Kegan Paul
Downs, Anthony (1957) An economic theory of demo-
cracy New York: Harper 8c Row
Engene, Jan Oskar (2005) "Ytre hoyre: Valgtaperne" i
Marie Demker 8c Lars Svåsand (red) Partiernas år-
hundrade. Fempartimodellens uppgång och fall i Norge
och Sverige Stockholm: Santérus
Fallend, Franz, Györgyi Ignits 8c Pawel Swianiewicz
(2006) "Divided loyalties? Mayors between party re-
presentation and local community interests" i Henry
Bäck, Hubert Heinelt 8c Annick Magnier (red) TheEu-
ropean Mayor: Political leaders in the changing context
of local democracy Wiesbaden: VS Verlag fur Sozialwis-
senschaften.
64 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Grendstad, Gunnar (2003) "Reconsidering Nordic Party Listhaug, Ola (1995) "The Dynamics of Trust in Politici-
Space" Scandinavian Political Studies, 26(3), 193-217 ans" i Hans-Dieter Klingemann & Dieter Fuchs (red)
Citizens and the State: Beliefs in Government Volutne
Grendstad, Gunnar & Susan Sundback (2003) "Socio-
One Oxford: Oxford University Press
Demographic Effects on Cultural Biases: A Nordic
Study of Grid-Group Theory" Acta Sociologica Vol 46 Lundström, Tommy & Filip Wijkström (1995) "Defi-
No 4 289-306 ning the Nonprofit Sector: Sweden." Working Papers of
the Johns Hopkitis Comparative Nonprofit Sector Pro-
Hadenius, Axel (1979) "Politiska aktörers preferenser"
ject, no 16. Baltimore: The Johns Hopkins Institute for
Statsvetenskaplig Tidskrift Vol 82 Nr 3
Policy Studies
Hedberg, Per & Henrik Oscarsson (2005) "PM ang in-
Mair, Peter & Ingrid van Biezen (2001) "Party Member-
formationseffekter på valdeltagande i samband med
ship in Twenty European Democracies 1980-2000"
2004 års svenska Europaparlamentsval" i Tom An-
Party Politics Vol 7 No 1
dersson "Europavalet 13 juni 2002 Moment 22. Upp-
följning och utvärdering av riksdagspartiernas infor- Mishra, Ramesh (1999) Globalization and the Welfare
mationsinsatser inför Europaparlamentsvalet 2004" State Cheltenham: Elgar
Stockholm: Institutionen för tillämpad kommunika-
Parry, Geraint, George Moyser & Neil Day (1992) Politi-
tionsvetenskap - GI och IHR
cal Participation and Democracy in Britain Cambridge:
Hermansson, Jörgen, Anna Lund, Torsten Svensson & Cambridge University Press
PerOla Öberg (1999) Avkorporativisering och lobby-
Petersson, Olof & Ingrid Carlberg (1990) Makten över
ism - konturerna till en ny politisk modell. En bok från
tanken. En bok om det svenska massmediesamhället
PISA-projektet SOU 1999:121 Demokratiutredningens
Stockholm: Carlssons Bokförlag
forskarvolym XIII
Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti,
Jensen, Lotte (1998) "Cultural Theory and Democratic
Jan Teorell & Anders Westholm (1998) Demokrati och
Functional Domains: The Case of Danish Housing"
medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998 Stock-
Public Administration Vol 76 s 117-39
holm: SNS Förlag
Johansson, Jan (1992) Det statliga kommittéväsendet:
Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg,
kunskap, kontroll, konsensus Stockholm: Statsveten-
Lise Togeby & Lena Wängnerud (2000) Demokrati
skapliga institutionen
utan partier. Demokratirådets rapport 2000 Stockholm:
Johansson, Staffan (2001) Självständiga rörelser eller SNS Förlag
kommunala underleverantörer - ideella organisationers
Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg
roll i välfärdssystemet Göteborg: CEFOS
(1989) Medborgarnas makt Stockholm: Carlssons
Lipset, Martin & Stein Rokkan (1967) Party systems and Bokförlag
voter alignments: cross-national perspectives New York:
Pierson, Paul (2000) "Increasing Returns, Path Depend-
Free Press
ence, and the Study of Politics" American Political
Science Review 94: 251-267
 FRÅN S A M H Ä L L E T TILL P O L I T I K E N 65

Rydgren, Jens (2005) Från skattemissnöje till etnisk natio-
nalism. Högerpopulism och parlamentarisk högerextre-
mistn i Sverige Lund: Studentlitteratur
Rose, Lawrence E (2002) "Normer og roller - borger-
pliktens endelikt?" i Bernt Aardal (red) Valgdeltakelse
og lokaldemokrati Oslo: Kommuneforlaget
Schmitt, Herrmann & Sören Holmberg (1995) "Political
Parties in Decline" i Hans-Dieter Klingemann & Die-
ter Fuchs (red) Citizens and the State: Beliefs in Gov-
ernment Volume One Oxford: Oxford University Press
Sjöblom, Gunnar (1968) Party strategies in a multiparty
system Lund: Studentlitteratur
SOU 2000:1 En uthållig demokrati. Demokratiutredning-
• ens slutbetänkande
Swank, Duane (2002) Global Capital, Political Institu-
tions and Policy Change in Developed Welfare States
Cambridge: Cambridge University Press
Sorensen, Eva (2002) Politikerne og netvcerksdemokratiet
Köpenhamn: Dansk Jurist- og Okonomforbunds For-
lag
Teorell, Jan (1998) Demokrati eller fåtalsvälde? Om be-
slutsfattande i partiorganisationer Uppsala: Statsveten-
skapliga institutionen
Thompson, Michael, Richard Ellis & Aaron Wildavsky
(1990) Cultural Theory Boulder: Westview Press
Togeby, Lise (2003) Fra fremmedarbejdere til etniske mi-
noriteter Århus: Aarhus Universitetsförlag
Tranoy, Bent Sofus & Öyvind Osterud (2001) "Globa-
liseringen og Norge" i Bernt Sofus Tranoy & Öyvind
Osterud (red) Mot et globalisert Norge? Rettslige bind-
ninger, ekonomiske foringer og politisk handlingsrom
Oslo: Gyldendal Akademisk
Vogel, Joachim, Erik Amnå, Ingrid Munck & Lars Häll
(2003) Associational life in Sweden. General Welfare,
Social Capital, Training in Democracy Stockholm:
SCB
Wallin, Gunnar, Henry Bäck & Merrick Tabor (1981)
Kommunalpolitikerna. Rekrytering - arbetsförhållanden
-funktioner. DsKn 1981:17-18
Widfeldt, Anders (1995) "Party Membership and Party
Representativeness" i Hans-Dieter Klingemann &
Dieter Fuchs (red) Citizens and the State: Beliefs in
Government Volume One Oxford: Oxford University
Press

Teorell, Jan & Anders Westholm (1999) "Att bestämma

sig för att vara med och bestämma: Om varför vi rös-
tar - allt mindre" i Erik Amnå (red) Valdeltagande i
förändring Demokratiutredningens forskarvolym XII,
SOU 1999:132

Theodorsson, Annika (2003) Samtala både länge och väl.

Deliberativ demokrati i tre föräldrakooperativ och dess
effekter på deltagarna Göteborg: Förvaltningshögsko-
lan
3. Den svenska konstitutionen

Alla demokratiska stater har regler för hur statsskicket ska fungera och organise-
ras och, i många fall, vad det demokratiska statsskicket syftar till. Dessa regler är
i förväg kända och officiellt etablerade och i de flesta fall är de nedtecknade i en
konstitution, grundlag eller författning. Demokratiska statsskick kan se olika ut
och det är i konstitutionen som den officiella versionen presenteras. Det är alltså
bl a genom konstitutionen som väljarna ska övertygas om varför de ska acceptera
den makt som utövas av de styrande. Ett demokratiskt statsskicks officiella regel-
verk syftar ytterst till att legitimera den offentliga maktutövningen.
Reglerna i konstitutionen är vanligen svårare att förändra än vanliga lagar.
Därför är det inte förvånande att den officiella versionen av hur landet styrs inte
riktigt stämmer med den reella - vilket Sverige är ett mycket tydligt exempel på. I
vårt land, liksom i alla andra länder, finns det en spänning mellan vad konstitutio-
nen säger och hur statsskicket de facto fungerar. Det pågår därför ständigt i alla
demokratiska stater en diskussion om hur det formella stämmer överens med det
reella.
I detta kapitel beskrivs översiktligt hur denna diskussion sett ut i Sverige, dvs
den svenska konstitutionens framväxt och förändring över tiden, särskilt när det
gäller riksdagens och regeringens organisering och relationer.

I alla demokratiska stater finns det regler för hur stats-
skicket ska fungera och vad den offentliga verksamheten
ytterst syftar till. 1 de allra flesta fall finns dessa regler
samlade i ett dokument som kallas konstitution eller
grundlag. För Sveriges del används dessutom ibland ut-
trycketförfattning som liktydigt med begreppet konstitu-
tion, vilket lätt kan skapa förvirring eftersom begreppet
författning också kan användas som en samlande beteck-
ning för alla regler (dvs grundlagar, lagar, förordningar
och föreskrifter) som utfärdas av behörig myndighet.
Riksdagen stiftar grundlagar och vanlig lag, regeringen
beslutar om förordningar. Föreskrifter är benämningen
på de regler som utfärdas av statliga eller kommunala
organ. I Sverige är vi ganska ensamma om att ha fyra
grundlagar - regeringsformen, successionsordningen,
tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen -

som tillsammans utgör konstitutionen (författningen).
Till detta kommer riksdagsordningen som är ett mel-
lanting mellan grundlag och vanlig lag (Holmberg m fl
2003). Grundlagarna är svårare att ändra än andra lagar.
Huvudprincipen är att det krävs två riksdagsbeslut med
ett val emellan. Riksdagsordningen kan ändras antingen
genom kvalificerad majoritet (3/4 majoritet och mer än
hälften av riksdagsledamöterna måste ha deltagit i om-
röstningen) eller på samma sätt som grundlag. Om det
är en bestämmelse av mindre betydelse används samma
regler som vid vanliga lagbeslut.
I regeringsformen läggs de grundläggande spelregler-
na fast, liksom målen för den svenska demokratin. Här
nämns vilka som är de främsta offentliga institutionerna
- statschefen, riksdagen, regeringen, förvaltningen, dom-
stolarna och riksbanken. Successionsordningen reglerar
tronföljden inom den Bernadotteska släkten och sedan
1970-talet anges det att tronen ärvs av det förstfödda
barnet (fullständigt kognatisk) och inte som tidigare
det första barnet av manligt kön (agnatisk) 1 . Tryckfri-
hetsförordningen innehåller bestämmelser om vad som
gäller för det skrivna ordet och den senaste grundlagen,
yttrandefrihetsgrundlagen, från 1991, gör detsamma för
etermedierna.
I konstitutionen beskrivs hur den offentliga maktut-
övningen ska gå till i en stat och vad som legitimerar
denna maktutövning. Men alla demokratiska statsskick
är inte likadana och man brukar här tala om två huvud-
typer - parlamentariska statsskick och statsskick som
bygger på principen om maktdelning (presidentiella). I
det parlamentariska statsskicket är den offentliga mak-
ten koncentrerad till ett folkvalt parlament. Det är par-
lamentet som i folkets namn fattar beslut om lagar och
hur de gemensamma ekonomiska resurserna ska använ-
das och som i efterhand kontrollerar hur lagar och andra
beslut verkställs och administreras. I ett parlamentariskt
1
Kognatisk tronföljd innebär att en kvinna endast kan ärva tronen om det helt saknas manliga tronpretendenter, m e d a n fullständigt kognatisk innebär att det
förstfödda barnet ärver tronen.
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 67
statsskick legitimeras den offentliga maktutövningen ge-
nom sitt folkliga mandat - det i fria och öppna val valda
parlamentet förväntas avspegla folkets vilja. De beslut
som fattas av parlamentet är därför tänkta att förverk-
liga folkviljan - principen om folksuveräniteten. Du som
medborgare förväntas följa de lagar och andra beslut
som fattas av riksdagen eftersom du har varit med och
fattat besluten (i alla fall haft en möjlighet att påverka).
Tanken med ett parlamentariskt statsskick kan enklast
beskrivas som en successiv delegering av den offentliga
makten från folket, via parlamentet till regeringen.
Den närmare innebörden av parlamentarism kan
emellertid definieras på olika sätt. Statsvetaren och tal-
mannen Björn von Sydow (1997) har vid en genomgång
av hur olika forskare definierar parlamentarism kommit
fram till att åtta kriterier måste vara uppfyllda, där de
tre första är de viktigaste, för att fullständig parlamenta-
rism ska råda. Mest centrala är enligt honom följande
kriterier:
1. Regeringen är för sin sammansättning och politik be-
roende av den partipolitiska ställningen i folkrepre-
sentationen; det relativa inflytandet över utformning-
en av den politik som formas av riksdag och regering
varierar dem emellan.
2. Väljarna har ett indirekt inflytande över regerings-
makten, via valen till folkrepresentationen; regerings-
bildningen i form av parti- och personkombinationer
kan förändras utan att väljarna i förväg går till valur-
norna.
3. Statschef och regeringschef är separata funktioner;
för statschefen finns inget utrymme för självständig
maktutövning.
I andra hand gäller:
4. Ministrarna är parlamentsledamöter; de deltar i parla-
mentsdebatter och i partigruppsmöten.
68 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
5. Regeringen är ett kollektiv; ministeransvarigheten är
dock både kollektiv och individuell.
6. Premiärministern har en ledande ställning; beslutsfat-
tandet inom regeringen kan dock vara mer eller mind-
re kollektivt.
7. Misstroendeförklaring mot en regering och dess rätt
att avgå (kabinettsfråga) eller förordna om parla-
mentsupplösning förekommer som ömsesidiga in-
strument för att fastställa vad majoriteten i folkrepre-
sentationen står för.
8. Den inomparlamentariska oppositionen har att utöva
en del av lagstiftningsfunktionen samt att granska hur
regeringsmakten utövas; oppositionspartier är lojala
mot det parlamentariska systemet och står i princip
redo att överta regeringsmakten.
Utmärkande för parlamentariska statsskick är att mak-
ten i praktiken förskjuts till förmån för regeringen, som
i många fall blir den egentliga, om än inte den formella,
beslutsfattaren. Men i ett renodlat parlamentariskt stats-
skick är detta förhållande kanske inte så problematiskt
som det först verkar, eftersom regeringen för sin exi-
stens och maktutövning kontrolleras av parlamentet och
dessutom är regeringens ledamöter samtidigt medlem-
mar av parlamentet. De som har majoriteten i parla-
mentet bildar med andra ord regering, även om de inte i
alla fall har en majoritet av väljarna bakom sig, något vi
strax ska återkomma till.
Som tidigare nämnts (se kap 1) handlar demokrati till
stor del om att hitta en lämplig avvägning mellan två
huvudprinciper. Å ena sidan majoritetens rätt att styra
- vilket i praktiken är vad folksuveränitetsprincipen går
ut på - å andra sidan minoriteters rätt till visst grund-
läggande skydd. Ett renodlat parlamentariskt statsskick
innebär att betoningen läggs på majoritetens rätt att
styra. De politiska intressen som vinner valet kommer
att ha majoritet i parlamentet och kan därmed styra po-
litiken i önskad riktning. Parlamentariska statsskick är
ofta bra på att fatta politiska beslut relativt snabbt och
få dem omsatta i praktiken. Om folkets mening ändras
leder detta tämligen snabbt till att politiken läggs om.
Men den parlamentariska teoribildningen är proble-
matisk på vissa ställen och tillämpningen av den grund-
läggande demokratiska principen om majoritetens rätt
att bestämma får ibland oönskade konsekvenser. Den
kanske viktigaste invändningen handlar om att det som
kallas för majoritetens styre oftast är frågan om en ma-
joritet som tar sin utgångspunkt i ett konstruerat folk-
begrepp. Demokrati brukar visserligen översättas med
folkstyre, men folket i en stat är inte detsamma som dess
invånare utan är liktydigt i första hand med dem som är
röstberättigade. En stor del av invånarna i ett land kan
inte påverka valet av "sina" representanter i parlamentet,
och därför avspeglar sällan majoriteten i ett parlament
den verkliga majoriteten av landets invånare. Med vilken
legitimitet, kan man därför fråga sig, utövar parlamenta-
riska statsskick makt över alla som inte är röstberätti-
gade men som ändå bor och arbetar i landet? Ett svar på
denna fråga är att den offentliga maktutövningen alltid
har sina begränsningar och även i parlamentariska stats-
skick finns det begränsningar av hur långt den styrande
majoriteten kan gå i sitt beslutsfattande gentemot olika
minoriteter. Ett konstaterande som leder oss över till
den typ av statsskick som har som huvudidé den offent-
liga maktens begränsning, dvs maktdelning.
En lika viktig princip som den att härleda den offent-
liga maktutövningen ur folket, är den om att den offent-
liga makten är inskränkt. All makt korrumperar, brukar
det heta, och de som är kritiska till parlamentariska sy-
stem brukar ibland tala om majoritetens diktatur, vilket
de menar kan bli resultatet när all offentlig makt samlas
på ett ställe - i parlamentet.
Jörgen Hermansson (1999) belyser tre olika sätt på
vilka den offentliga maktutövningen kan tämjas. För
det första genom att det finns vissa procedurregler
som måste iakttas innan besluten fattas. Den kanske
viktigaste regeln här är att offentliga beslut måste fat-

tas med utgångspunkt i lagen - "landet skall med lag
byggas", lyder Ernst Wigforss, en gång Sveriges finans-
minister, bevingade ord. Maktutövningen får inte vara
godtycklig och makthavarna är själva underkastade de
regler de utformar. Men makten kan även bindas t ex
genom krav på kvalificerad majoritet för vissa typer av
beslut, en ordning som ger minoriteten vetorätt i dessa
frågor. För det andra kan makten begränsas genom att
det i konstitutionen nämns ett antal rättigheter - för en-
skilda individer - som inte får kränkas av majoritetens
beslutsfattande. För det tredje kan makten balanseras
genom att den offentliga makten är uppdelad på olika
funktioner (maktdelning), som dessutom inte är samla-
de hos ett organ. Vad maktdelningsläran förordar är ett
statsskick där den offentliga makten delas upp på olika
händer (institutioner) men som samtliga är beroende
av varandra för att statsskicket ska fungera. En särskild
gren i maktdelningsläran förordar dessutom att de olika
institutionerna sedan ges överlappande ansvarsområ-
den, i syfte att skapa ett statsskick där de olika offent-
liga institutionerna (t ex parlamentet, regeringen och
domstolarna) kan kontrollera och balansera varandras
offentliga maktutövning. Barry Holmström beskriver
maktdelningsläran med hjälp av följande matris: 2
Funktion
Institution Lagstiftande Verkställande
Lagstiftande (parlamentet) 1 2
Verkställande (regeringen) 4 5
Dömande (domstolar) 7 8
Figur 7 • Olika former av maktdelning
2
Det som anges inom parentes är våra egna tolkningar och ingår alltså inte i den ursprungliga figuren. Se Barry Holmström "Domstolar och demokrati. Den
tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland", s. 35.
DEN SVENSKA KONSTITUTIONEN 69
Grundbulten i maktdelningsläran är alltså att de of-
fentliga institutionernas funktioner är separerade från
varandra (siffrorna 1, 5 och 9) - parlamentet har i förs-
ta hand lagstiftande uppgifter, regeringen verkställande
och domstolarna dömande - men till skillnad från ett
parlamentariskt statsskick är de inte hierarkiskt ordna-
de. I ett maktdelningsstatsskick är i normalfallet inte re-
geringen för sin sammansättning och existens beroende
av den politiska majoriteten i parlamentet utan har egen
politisk legitimitet tack vare att den är direktvald av fol-
ket. Men, och det är detta som är den stora skillnaden
gentemot parlamentariska statsskick, institutionerna
har även visst ansvar för de andra funktionerna. I USA,
som ofta anförs som det främsta exemplet på ett makt-
delningsstatsskick, kan t ex presidenten inlägga sitt veto
mot en lag som kongressen har stiftat, men kongressen
kan övertrumfa detta veto om det finns en kvalificerad
majoritet i kongressen som stödjer förslaget (vilket är
sällsynt), och i sista hand kan högsta domstolen i USA
de facto upphäva lagen vid den praktiska tillämpningen
av den, när lagen prövas i ett enskilt fall, genom att häv-
da att lagen strider mot USA:s konstitution. Konsekven-
sen av denna ordning, med delvis särhållna men också
överlappande funktioner, blir ofta ett statsskick där det
i realiteten krävs mycket stora majoriteter för att kunna
fatta beslut, vilket leder till att minoritetsgrupper ofta
Dömande
3
6
9
70 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
skyddas bättre än i parlamentariska statsskick. Å and-
ra sidan har besluten som fattas ofta bättre legitimitet
eftersom de kan härledas till en större del av befolkning-
en. Det är också så att uttalade maktdelningsstatsskick
främst tillämpas i stater där det finns starka spänningar
mellan olika befolkningsgrupper.
Men inget maktdelningsstatsskick är det andra likt
och maktdelning behöver inte innebära överlappande
ansvarsområden. En annan viktig skillnad går mellan
de vertikala och de horisontella, där makten i de senare
visserligen är uppdelad mellan de centrala offentliga in-
stitutionerna men inte härledd ur en geografisk uppdel-
ning av landet i delstater eller regioner.
De parlamentariska statsskicken och maktdelnings-
statsskicken existerar sällan i renodlade former - vår
tids demokratiska statsskick är ofta en blandning av
båda principerna. I Frankrike väljs t ex både parlamen-
tet (nationalförsamlingen) och presidenten i allmänna
val, men vid skilda tillfällen. Presidenten utser regerings-
chefen och övriga medlemmar i regeringen, men reger-
ingen kan avsättas av parlamentet. Även Finland har
en direktvald president, om än numera med betydligt
mindre maktbefogenheter än den franska. I Irland, som
i många avseenden liknar Storbritannien, parlamentaris-
mens hemland, finns det en författningsdomstol (se vi-
dare om författningsdomstolar i kap 7) som inte sällan
underkänner den lagstiftning som antagits av parlamen-
tet. I USA kan maktdelningen delvis sättas ur spel om
samma parti vinner valet till presidentposten, får majo-
ritet i kongressens båda kamrar och presidenten lyckas
påverka majoritetsförhållandena genom utnämningar i
den högsta domstolen så att resultatet blir snarlikt den
politiska makten.
Men för att komplicera det hela ytterligare kan det
som beskrivs som ett parlamentariskt statsskick i ett
lands konstitution i praktiken fungera som ett maktdel-
ningsstatsskick och tvärtom. Alla konstitutionella regler
måste tolkas när de ska tillämpas och efter en tid kan en
praxis utvecklas som innebär att den formella texten i
betydande utsträckning avviker från den verkliga makt-
utövningen - något som Sveriges konstitutionella histo-
ria är ett bra exempel på.
Sveriges konstitutionella historia
Sverige har stolta traditioner på grundlagsområdet och
föregångarna till det vi i dag kallar konstitutionen kan
spåras åtminstone till 1634, då den första regerings-
formen antogs.
Behovet av en grundlag vid denna tidpunkt motivera-
des av att landet var i kris, Gustav II Adolf hade dött i sla-
get vid Ltitzen 1632 och landet stod därför utan ledning
eftersom tronarvingen, sedermera drottning Kristina,
var för ung för att bli regent. Därför fanns det ett behov
av regler som kunde skapa stabilitet och säkerhet om
hur landet skulle styras av den förmyndarregering som
tillträdde. Kungens rikskansler vid denna tidpunkt, Axel
Oxenstierna, som skulle kunna kallas för dåtidens stats-
minister, lyckades få de övriga ledande adelsfamiljerna
att acceptera en reglering som han hävdade att kungen
hade diskuterat med honom före sin död.
Regeringsreformen från 1634 angav att regenten var
tvungen att höra sina rådgivare - som tillsammans ut-
gjorde rådet och bestod av företrädare för de främsta
adelsfamiljerna - innan beslut kunde fattas. Regenten
behövde inte följa rådets råd, men han var ändå tvungen
att höra dess åsikt innan han eller hon fattade beslut.
Rådets medlemmar satt dessutom med i kollegierna
(dåtidens styrelser för de centrala myndigheterna) och
hade på så sätt inflytande även över hur majestätets be-
slut genomfördes. I dag kanske man kan säga att 1634
års regeringsreform inte var någon riktig konstitution,
eftersom den i huvudsak handlade om hur regeringen
skulle organiseras och fatta beslut samt hur förvalt-
ningen skulle fungera, men det var ändå en reglering av
den offentliga maktutövningen och utgjorde i teorin en

begränsning av kungamakten - även om kungen ofta i
praktiken dominerade. Denna regeringsform var alltså
en grundlag till sin konstruktion och den syftade till att
. sprida makten och begränsa regentens maktutövning
över i första hand adeln och prästerna.
Från mitten av 1600-talet och fram till början av 1700-
talet tappade regeringsformen från 1634 successivt sin
betydelse för hur Sverige styrdes. Karl XI:s makttillträde
innebar början på en period med enväldiga kungar där
all makt koncentrerades till regenten och riksdagen säl-
lan eller aldrig inkallades. Men nya tider skulle komma.
De svenska kungarna hade en tendens att dö tidigt och
inte så sällan på slagfältet. Karl XII:s död hade ungefär
samma effekt på landets styrelse som Gustav II Adolfs
död - denna gång med tillägget att Sverige också var
ekonomiskt utarmat och befann sig i kris. Karl XII läm-
nade dessutom ett maktpolitiskt vakuum efter sig efter-
som han saknade arvingar.
När Karl XII dog var Sveriges stormaktstid i huvudsak
förbi, landets finanser var katastrofala och många ville
tillskriva detta elände den äventyrliga utrikespolitik som
bedrivits av de enväldiga kungarna. Kungens plötsliga
död hade öppnat vägen för en grundläggande föränd-
ring av statsskickets maktstruktur och 1719/20 skapades
en regeringsform som kraftigt reducerade regentens in-
flytande på rådet och statsskicket. Regenten gavs endast
två röster i rådet (regeringen) och fick inte regera mot
"råds råde" som det hette. En konstruktion som Hedvig
Eleonora, som var Karl XII:s syster, var tvungen att ac-
ceptera för att få tillträda tronen 1719 - hon abdikerade
1720 till förmån för sin make Fredrik I.
Men det var inte enbart regenten som tappade mycket
av sitt inflytande och i praktiken förvandlades till en
staffagefigur genom den nya regeringsformen, hela re-
geringen (rådet) miste stora delar av sitt inflytande och
den reella makten övergick till riksdagen och dess hem-
1
Partierna hade fått sina n a m n efter de h u v u d b o n a d e r s o m deras anhängare bar.
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 71
liga utskott (sekreta utskottet). Riksdagen blev de facto
både lagstiftare och i många avseenden verkställare av
de politiska besluten. Det infördes även ett förbud för
rådets medlemmar att samtidigt inneha platser i kolle-
gierna när de var medlemmar av rådet. Statsvetaren Ca-
trin Andersson hävdar i sin avhandling (2004) att detta
är det ögonblick i historien då grunden läggs för det
som senare kommer att bli de organisatoriskt fristående
myndigheter som vi har i dag, en ordning som fortfa-
rande stipuleras i regeringsformen.
Perioden mellan 1720 och 1772 brukar benämnas
frihetstiden och uppfattas ibland som en förparlamen-
tarisk period. Två partier stred om makten, hattarna
och mössorna - för det mesta vann hattarna de val som
hölls3. Vid denna tidpunkt var en mycken liten del av
befolkningen röstberättigad och även om en form av
parlamentarism praktiserades var det inte frågan om
demokrati. Men 1766 vann till slut mösspartiet och
blev kanske något yra i hättan till följd av denna seger.
Efter valet inrättades en tryckfrihetsförordning och ett
meddelarskydd som, även om detta kom att inskränkas
under Gustav III:s regeringsperiod, i huvudsak har stått
sig fram till våra dagar. Mösspartiet ville visserligen re-
dan året efter inskränka sin egen tryckfrihetsförordning,
men det är oftare lättare att släppa ut anden i flaskan än
att stoppa tillbaka den och försöket misslyckades.
Regeringsformen från 1719/20 som ledde fram till
frihetstiden kom efter hand att hamna i vanrykte. En
konstitution som innebar att det mesta av den offent-
liga makten, både den lagstiftande och den verkstäl-
lande, i praktiken var koncentrerad till riksdagen ledde
till en ordning som var mycket byråkratisk och till ut-
bredd korruption bland de styrande. Det var svårt att
fatta snabba beslut som kunde lösa landets problem och
riksdagsledamöterna var i betydande utsträckning mot-
tagliga för bestickning. I princip gick det att köpa inrikt-
72 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ningen på den svenska utrikespolitiken om man hade
tillräckligt med pengar - under långa perioder mottogs
t ex tacksamt subsidier från Frankrike för att gå i deras
ledband.
När kungamakten övergick till Gustav III, var därför
grunden lagd för att genomföra en statskupp och åter-
ställa ordningen med en styrande monark. Adeln, som
hade känt sin ställning alltmer hotad under frihetstiden,
stödde därför aktivt Gustav III:s statskupp som genom-
fördes, utan blodspillan och större åthävor, 1772. In-
ledningsvis visade Gustav III viss försiktighet med sina
reformer av statsskicket. Regeringsformen förändrades
visserligen, men fortfarande fanns det t ex en tryckfri-
hetsförordning, om än modifierad. Men 1787 genom-
förs vad som kan betecknas som en andra statskupp,
denna gång med hjälp av i första hand de lägre stånden
i riksdagen, och förenings- och säkerhetsakten infördes,
vilken gjorde Gustav III enväldig.
Gustav III:s sätt att organisera Sveriges statsskick in-
ledde den sista etappen i en utveckling där alla avigsidor
med tidigare svenska statsskick till slut förenades. En i
princip enväldig kung som bedrev en äventyrlig utrikes-
politik kombinerades med en byråkratisk och tämligen
korrumperad förvaltning. Regerandet kännetecknas
dessutom av en betydande grad av anarki som i huvud-
sak syftade till att maximera monarkins personliga infly-
tande. Och värre skulle det bli när sonen till Gustav III,
Gustav IV Adolf, så småningom tog vid, eftersom han
helt saknade faderns förmåga och känsla för maktutöv-
ning. År 1809 nåddes kulmen, och situationen var då
faktiskt värre än 1719. Kungen levde men verkade vara
helt oförmögen att styra riket, statskassan var förödd
och ryska trupper hade inte bara erövrat hela Finland
utan trängt så långt ned i Sverige som till Sundsvall, och
till detta kom att ärkefienden Danmark återigen skram-
lade med sina vapen - hela landets existens tycktes med
andra ord stå på spel.
Dags igen för en ny oblodig statskupp. Ut åkte Gustav
IV Adolf som landsförvisades och in kom farbrodern
Karl XIII, som tidigare hade lett Gustav IV Adolfs för-
myndarregering. Problemet var att Karl XIII inte bara
var gammal och skröplig, han saknade också arvingar.
En ny dynasti måste därför skapas och efter några av de
kanske märkligaste turerna i svensk historia installeras
en av Napoleons marskalkar, Jean Baptiste Bernadotte,
som svensk kronprins och 1814 blev han svensk regent.
Men 1809 innebar också, precis som 1719, att den
konstitutionella grunden för statsskicket förändrades.
Ett nytt formativt ögonblick hade inträffat, som inne-
bar att kursen för det svenska statsskicket lades om.
Och denna gång verkar det som om de styrande på all-
var avsåg att skapa ett statsskick präglat av maktdelning
- åtminstone på papperet. På rekordtid, inom loppet av
några månader, skrevs den svenska konstitutionen om
och vis av erfarenheten av vad enväldiga kungar eller en
alltför stark riksdag (styrande ständer) kunde ställa till
med var man angelägen om att finna både en lämplig
fördelning av makten mellan olika offentliga institu-
tioner och en balansering mellan olika maktcentrum. I
1809 års konstitution gavs därför Kunglige Majestät (re-
geringen) både verkställande och lagstiftande befogen-
heter, men den lagstiftande makten delades med riksda-
gen. Begreppet Kunglige Majestät innebar att besluten
fattades av regenten omgiven av sina rådgivare. Regen-
ten måste alltså, precis som 1634, innan denne fattade
beslut höra sina rådgivare, men till skillnad mot 1634
fick regenten utse vilka som skulle vara rådgivare, det
s k statsrådet. A andra sidan var statsrådet ansvarigt in-
för riksdagen både för vilka råd de gav och för vilka råd
de avstod ifrån att ge regenten innan regeringen fattade
beslut. Kungen behövde dock inte följa dessa råd och
statsråden kunde friskriva sig från ansvar för de beslut
som fattades genom att anmäla en skriftlig reservation
till regeringsbeslutet.
Riksdagen fick förutom lagstiftningsmakt även kon-
trollmakt över regeringen och makten att bestämma över

den ekonomiska politiken - i första hand över budgeten.
Men riksdagen bestod 1809 av fyra kamrar (stånd) som
i huvudsak hade samma formella status. Det innebar att
' minst tre av stånden måste fatta ett gemensamt beslut
när en ny lag skulle antas.
År 1866 infördes ett tvåkammarsystem, men fortfa-
rande hade kamrarna likvärdig status. Det var alltså ing-
en lätt procedur att fatta beslut om nya lagar enligt 1809
års regeringsform och 1866 års riksdagsordning. Först
skulle riksdagens båda kamrar enas och kunde de inte
komma fram till en gemensam ståndpunkt efter diskus-
sioner i ett sammansatt utskott föll förslaget. Å andra
sidan räckte det inte ens med att riksdagens kamrar var
eniga, även regeringen måste instämma i förslaget. När
det gällde beslut i ekonomiska frågor var situationen
något enklare, eftersom det var riksdagen som avgjorde,
och om kamrarna kom till olika beslut avgjordes frågan
genom en gemensam omröstning (riksdagen röstade
som en enda kammare), vilket innebar att andra kam-
maren hade ett visst företräde framför den första, efter-
som den hade flest ledamöter.
Konstitutionen från 1809 var till sin lydelse påtagligt
präglad av maktdelningsfilosfin, men i den praktiska
tillämpningen av den under den första delen av 1800-
talet var det ändå tydligt att kungen dominerade den
offentliga maktutövningen. Detta förhållande ändrades
successivt. Under andra hälften av 1800-talet och bör-
jan av 1900-talet kom maktdelningskonstitutionen från
1809 i sin praktiska tillämpning att slå över i sin mot-
sats, dvs den banade väg för ett statsskick baserat på den
parlamentariska principen. Trots detta skulle 1809 års
författning bli seglivad. Den författning som fortfarande
formellt gällde under stora delar av 1900-talet beskrev
inte särskilt väl den reella offentliga maktutövningen,
och det fanns, som det brukade heta, många döda bok-
stäver i konstitutionen efter demokratins och parlamen-
tarismens definitiva genombrott i början av 1900-talet.
Därefter dröjde det ända fram till början av 1950-talet
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 73
innan den process startade som ledde fram till att da-
gens konstitution antogs. Författningen från 1809 skrevs
på några månader, men författningen från 1974 antogs
först efter mer än tjugo års diskussioner. Det fanns flera
skäl till detta - landet var inte i politisk eller ekonomisk
kris och dess existens hotades inte av främmande makter
- ett formativt ögonblick saknades och dessutom hade
de politiska partierna svårt att ena sig om vilka föränd-
ringar av statsskicket de ville ha.
Björn von Sydow har påpekat hur de svenska parti-
erna i dessa långdragna diskussioner ibland förordade
förändringar som missgynnade de politiska motstån-
darna, snarare än sådana som gynnade det egna partiet
och därför tog det lång tid. De politiska partierna hade
en tendens att ändra sig i de viktigaste frågorna under
resans gång, beroende på hur det hade gått i det senas-
te valet, men till slut nådde man en kompromiss som
kom att kallas för Torekov-kompromissen, efter orten
där överenskommelsen nåddes. Den innebar i korthet
att kungen fortsatt skulle vara regeringschef, men bara
ha symboliska uppgifter, och parlamentarismens och
demokratins princip skulle skrivas in i regeringsformen.
Organisatoriskt markeras parlamentarismens primat
genom inrättandet av endast en kammare och ett valsy-
stem som gav en så rättvis fördelning som möjligt med
avseende på platser för partierna i riksdagen. Diskus-
sioner mellan partierna resulterade inte i att skyddet för
grundläggande fri- och rättigheter fick den framskjutna
plats som de borgerliga partierna önskade. Däremot
skrevs det in i regeringsformens första paragraf att kom-
munerna utgör ett betydelsefullt inslag i statsskicket.
En hel del behölls också från 1809 års konstitution,
bl a förbudet mot ministerstyre och myndigheternas fri-
stående position.
Vårtids konstitution antogs officiellt 1974 och trädde
i kraft den 1 januari 1975. Det första steget mot en ny
konstitution togs dock tidigare och det första valet till
enkammarriksdagen genomfördes redan 1970.
74 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Fäderna till den nya konstitutionen var stolta över sitt
verk och deklarerade att Sverige äntligen hade fått en
konstitution som beskrev hur statsskicket faktiskt fung-
erade. En åsikt som ingen då egentligen ifrågasatte men
som i dag kanske verkar lite förmäten eftersom det väl
inte är helt rättvist att jämföra den drygt 150-åriga ska-
pelsen med en helt ny sådan, och antagligen var 1809 års
författning en betydligt bättre beskrivning av de makt-
politiska realiteterna när den sjösattes 1809 än vad 1974
års författning ville ge sken av. Det anmärkningsvärda är
att 1974 års författning, sina pedagogiska ambitioner till
trots, egentligen inte nämner partiernas framträdande
roll i den svenska demokratin - det nämns i konstitutio-
nen endast att partierna uppträder "som grupperingar
i val". Förklaringen till denna egendomlighet är att de
som skapade författningen önskade undvika skrivningar
som kunde begränsa partiernas roll och funktion, och i
stället nämndes partiernas betydelse i de s k förarbetena
till konstitutionen. Statsvetaren Olof Petersson (2003)
menar att det i och med de uttalade pedagogiska am-
bitionerna skapades en praxis som innebar att konstitu-
tionen ständigt måste förändras om man skulle kunna
uppfylla den pedagogiska ambitionen att vara en be-
skrivning av hur det aktuella statsskicket fungerar. Pe-
tersson fann att under perioden 1975-2003 större eller
mindre förändringar hade genomförts i 46 procent av
grundlagsparagraferna.
Det går således att ändra i den svenska konstitutionen
eller helt skriva om den (i en del länder är detta inte tillå-
tet utan konstitutionen kan där förändras endast genom
tillägg). I Sveriges fall har huvudregeln ända sedan 1766
varit att grundlagar förändras genom två riksdagsbe-
slut med mellanliggande val. Två riksdagar måste alltså
komma till samma beslut och ett val måste ha hållits
mellan besluten. Enligt regeringsformen måste förslaget
till grundlagsförändring dessutom ha väckts i riksdagen
minst nio månader innan valet ska hållas - om inte fem
sjättedelar av konstitutionsutskottets medlemmar med-
ger undantag. Dessutom kan en minoritet av riksdagens
ledamöter (minst en tredjedel av ledamöterna) kräva
att en beslutande folkomröstning ska hållas i det mel-
lanliggande valet om den paragraf som ska förändras i
konstitutionen.
Den konstitutionella debatten efter 1974
Den konstitution som antogs 1974 var i långa stycken
en anpassning till den praxis som hade utvecklats sedan
parlamentarismens och demokratins genombrott i Sve-
rige under 1900-talet. Men trots detta och den långa tid
som man diskuterat och grubblat innan den genomför-
des, kom den nya konstitutionen snart att bjuda på över-
raskningar och dra på sig kritik.
Företrädarna för de borgerliga partierna var inte helt
tillfredsställda med det skydd som grundläggande fri-
och rättigheter hade givits i 1974 års konstitution och
ännu en utredning hade tillsatts redan innan den nya
konstitutionen trädde i kraft. Utredningsförslagen ledde
till förändringar av den nya konstitutionen bara något
år efter det att den trätt i kraft, och flera utredningar
följde. Det var framför allt moderaterna och folkpartiet
som länge var missnöjda med skyddet för fri- och rättig-
heterna i den svenska konstitutionen och det dröjde
ända till 1990-talet innan viss samsyn uppstod mellan
partierna och debatten klingade av.
När det gäller grundläggande fri- och rättigheter kan
man säga att den svenska konstitutionen skiljer mellan
tre huvudtyper. Till och börja med har vi de politiska
rättigheterna som kan vara av två slag. För det första de
positiva opinionsfriheterna som tillförsäkrar varje med-
borgare yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet,
demonstrationsfrihet och religionsfrihet. För det andra
de negativa opinionsfriheterna som främst handlar om
skydd mot otillbörlig maktutövning (tvång) från statens
sida gentemot enskilda, som att ge sin politiska åsikt, re-
ligion eller kulturella hemvist tillkänna, eller att tvingas

delta i olika former av sammankomster som t ex demon-
strationer eller föreningar. Och om dessa friheter kränks
kan enskilda individer hävda sin rätt i en domstol - de är
med andra ord rättsligt bindande. Den tredje typen där-
emot, de sociala rättigheterna, genom vilka svenskar vid
ett första påseende verkar ges rätten till arbete, bostad,
utbildning, hälsa m m är inte rättsligt bindande och en-
skilda som anser sig sakna någon av dessa rättigheter
kan inte dra staten inför domstol. De sociala rättighe-
terna är att betrakta som målsättningar eller ambitioner
mot vilka statsskicket strävar.
Det är relativt vanligt att man i demokratiska staters
konstitutioner finner denna form av listning av olika ty-
per av grundläggande fri- och rättigheter. Svårigheten är
att om man får en alltför långtgående uppräkning av fri-
och rättigheter som garanteras medborgarna och som är
rättsligen bindande, kan principen om majoritetsstyret
urholkas. När det gäller Sverige hanteras denna proble-
matik genom att de sociala rättigheterna endast är mål-
sättningar och genom att de andra rättsligt bindande
politiska rättigheterna kan inskränkas med hjälp av van-
lig lag eller på annat sätt. Det var detta som i första hand
moderaterna och folkpartiet opponerade sig emot - det
var enligt deras åsikt alltför enkelt att inskränka dessa,
trots att de var inskrivna i grundlagarna. Successivt har
dock sedan 1975 olika former av trögheter införts i kon-
stitutionen för att förbättra skyddet av de grundläggande
fri- och rättigheterna. Det har exempelvis blivit möjligt
för en minoritet i riksdagen att driva igenom beslutande
folkomröstningar i grundlagsfrågor. En riksdagsminori-
tet kan också begära att ett förslag till förändring av fri-
och rättigheterna ska vila i tio månader innan riksdagen
fattar beslut. Möjligheten till lagprövning har skrivits
in i konstitutionen och dessutom har lagrådet fått en
utökad roll. Till detta kommer inkorporeringen av Eu-
ropakonventionen i den svenska författningen liksom
EU-medlemskapet.
Det finns emellertid en återkommande diskussion
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 75
som ännu inte är löst mellan de politiska partierna
som gäller de mer grundläggande förhållandena i stats-
skicket. Å ena sidan diskuteras med jämna mellanrum
behovet av att förändra valsystemet och särskilt social-
demokratiska företrädare har väckt frågan om inte det
proportionella valsystemet skulle överges till förmån för
ett majoritetsvalsystem - en ståndpunkt som de bor-
gerliga partierna varit mycket tveksamma till. Å andra
sidan har de borgerliga partierna varit intresserade av
att ha olika valdagar för riksdags- och kommunalval,
något som socialdemokrater och vänsterpartister varit
motståndare till-—
En annan fråga som snart blev aktuell var längden på
mandatperioderna, dvs tiden mellan ordinarie val till
riksdagen. En kompromiss hade nåtts från början om
treåriga mandatperioder. Men såväl socialdemokratiska
som borgerliga regeringar tyckte efter ett tag att tre år
var i kortaste laget för att kunna realisera de politiska
program som de gått till val på, varför mandatperioden
utsträcktes till fyra år i och med 1994 års val.
Fram till och med 1990-talet präglades den konstitu-
tionella diskussionen i Sverige av att de borgerliga par-
tierna var mer intresserade av att införa olika typer av
begränsningar av majoritetens rätt att styra riket, medan
socialdemokrater och vänsterpartiets företrädare ville
hålla fast vid den ordning som fastställts i 1974 års par-
lamentariska konstitution där majoritetsstyrets primat
tydligt framhölls.
Under mitten av 1990-talet dök emellertid en helt an-
nan konstitutionell aspekt upp som inte följde det van-
liga partipolitiska mönstret, nämligen frågan om med-
lemskap i Europeiska unionen.
Europeiska unionen, Europakonventionen
och den svenska konstitutionen
När beslutet togs om att Sverige skulle söka medlemskap
i Europeiska unionen uppstod flera konstitutionella pro-
76 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
blem. Medlemskapet i EU skulle t ex medföra att en be-
tydande del av lagarna i framtiden skulle beslutas i EU:s
ministerråd, delvis tillsammans med Europaparlamentet,
och inte som tidigare i Sveriges riksdag. Ett annat pro-
blem var den praxis som etablerats inom EU-medlems-
staterna, nämligen att vid en konflikt mellan nationell
lagstiftning och EU:s regelverk var det EU:s lagstiftning
som gällde. Frågan var därför om inte detta företräde för
EU:s normer, liksom medlemskapet i sig, borde marke-
ras i den svenska konstitutionen. En tredje fråga gällde
hur regleringen för själva anslutningen skulle gå till och
eventuella framtida förändringar av konstitutionen som
kunde bli nödvändiga till följd av medlemskapet. Den
svenska konstitutionen stadgade nämligen bl a att be-
slutsbefogenheter endast i begränsad omfattning kunde
överlåtas till en mellanstatlig organisation.
Den parlamentariskt sammansatta utredning som
först hade att ta ställning till dessa frågor, lade ett förslag
om att man i första kapitlet i regeringsformen skulle in-
föra en paragraf som klargjorde EU-lagstiftningens fö-
reträde framför inhemsk lagstiftning när medlemskapet
var ett faktum samt att begränsningen för överlåtande
av beslutsbefogenheter skulle tas bort. Ett tillägg före-
slogs även som markerade att val inte enbart hölls till
riksdagen och Sveriges kommuner utan även till Euro-
paparlamentet. Utredningen, som leddes av professor
Olof Ruin, föreslog också att ett särskilt EU-organ skulle
inrättas. Detta organ skulle regeringen löpande hålla
informerat om vilka beslut som förbereddes inom EU
och vara skyldigt att konsultera innan den gjorde sina
ställningstaganden inför förhandlingarna inom minis-
terrådet. Skapandet av detta nya organ i riksdagen skulle
dock inte nämnas i själva konstitutionen utan i riksdags-
ordningen.
Förslaget om att införa en paragraf i den svenska kon-
stitutionen som indikerade EU-medlemskapet och EU-
lagstiftningens företräde mötte starkt motstånd - och
inte bara från dem som var emot svenskt EU-medlem-
skap. Kritikerna döpte snabb den aktuella paragrafen till
"plattläggningsparagrafen". Kampen kom att stå mellan
dem som värnade om det pedagogiska elementet i den
svenska konstitutionen, dvs att beskriva den maktpoli-
tiska verkligheten, och dem som tycke sig se taktiska för-
delar med att inte underlätta EU-lagstiftningens intrång
i den svenska lagstiftningen. Det fanns alltså en hel del
juridisk sakkunskap som ifrågasatte hur väl etablerad
principen var om EU-rättens företräde framför natio-
nell lagstiftning. Den tyska författningsdomstolen hade
t ex markerat att man inte lade sig platt inför EG-dorn-
stolens domar. Kritikerna vann och inför den svenska
folkomröstningen fick den borgerliga regeringen kalla
fötter och avstod från att genomföra den föreslagna för-
ändringen i konstitutionen. I övrigt gick regeringen och
riksdagen i huvudsak med på utredningens förslag när
det gällde omnämnandet av val till Europaparlamentet
och borttagandet av begränsningen av den beslutskom-
petens som kunde överlåtas till EU - med tillägget att
detta bara gällde så länge som EU bekände sig till de
principer om grundläggande fri- och rättigheter som
stadgades i Europakonventionen.
Några år efter det att Sverige gått med i EU återin-
förde riksdagen vissa begränsningar när det gäller riks-
dagens möjligheter att överlåta offentlig makt till EU.
Överlåtandet får inte innebära att beslutanderätten rör
principerna för statsskicket. Sådana beslut kan fattas
antingen med hjälp av minst tre fjärdedelar av röstande
ledamöter eller som vid förändring av grundlag. I detta
sammanhang kan nämnas att de EU-kritiska partierna,
vänsterpartiet och miljöpartiet, aldrig tillsammans nått
upp till 25 procent av platserna i riksdagen. Möjligheten
att överlåta beslutskompetens till andra mellanstatliga
organisationer än EU är mycket svårare och får fortfa-
rande endast ske i begränsad omfattning. Vid samma
tillfälle beslöts även att EU-nämnden skulle omnämnas
i regeringsformen och inte som tidigare bara i riksdags-
ordningen.

Den svenska författningen förändrades alltså inte i
betydande utsträckning till följd av EU-medlemskapet.
Det är möjligt att denna minimalistiska strategi kan ha
sina politiskt taktiska och strategiska fördelar för rela-
tionerna mellan Sverige och EU:s övriga medlemsstater
och institutioner, men ur ett pedagogiskt perspektiv går
knappast detta att försvara och en smått paradoxal si-
tuation har uppstått där riksdagen regelbundet genom-
för marginella justeringar av konstitutionen i syfte att
bibehålla dess aktualitet, samtidigt som den mest fun-
damentala förändringen av vårt statsskick på närmare
hundra år inte nämns.
Vi förefaller med andra ord vara tillbaka i samma
läge som i fråga om 1809 års författning - den offici-
ella författningen beskriver inte de reella maktför-
hållandena och den konstitution som till att börja
med betonade maktkoncentration (till det folkvalda
parlamentet) har i praktiken glidit över till ett makt-
delningsstatsskick. Statsvetaren Karl-Göran Algotsson
(2000) avslutar sin stora genomgång av den svenska
konstitutionens utveckling sedan EU-medlemskapet på
följande sätt: "Å ena sidan har vi en regeringsform som
i hög grad är präglad av det demokratiska majoritets-
styrets princip. Å andra sidan innebär EU-anslutningen
en veritabel maktdelning av betydande omfattning. Två
motstridiga grundelement, demokratins majoritets-
styre och vertikal maktdelning, inrymmes numera i
den svenska författningen".
Men det är inte enbart medlemskapet i EU som har
förändrat situationen för det svenska statsskicket. Sent
omsider - i mitten av 1990-talet - beslöt Sveriges riksdag
att den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheter-
na skulle inkorporeras med svensk lag.
Nazismens och fascismens härjningar under 1930-
och 1940-talen, hade efter andra världskrigets slut skapat
ett behov av institutioner som kunde motverka diktatu-
rers återkomst i Europa. En sådan institution blev inrät-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 77
tandet av den europeiska konventionen för de mänskliga
rättigheterna (Europakonventionen). De länder som
undertecknat Europakonventionen förpliktar sig också
att följa Europadomstolens utslag. Sverige var ett av de
första länderna som skrev på, men valde ändå att inte
omedelbart införliva konventionen med svensk rätt. De
svenska domstolarna hade därför i sin prövning att en-
bart se till vad som stagades i svensk rätt och behövde
inte officiellt (även om det ibland skedde i praktiken)
bry sig om vad som sades i Europakonventionen, vilket
innebar att svenska medborgare endast kunde vända sig
till Europadomstolen efter att ha uttömt de inhemska
rättsinstansernas prövning. För den enskilde kunde det
därför dröja länge innan frågan kunde läggas fram för
Europadomstolen.
Sverige må ha varit en av de första tillskyndarna av
den europeiska konventionen för de mänskliga rättig-
heterna, men uppenbarligen fick de styrande i Sverige
kalla fötter när de såg hur denna konvention tillämpades
i praktiken, och särskilt under 1980-talet kom Sverige att
fällas av domstolen i flera uppmärksammade fall. Därför
dröjde det till 1994 innan man införlivade konventionen
med svensk rätt. Numera finns det dock en paragraf i
den svenska konstitutionen som reglerar Europakon-
ventionens regelverks förhållande till svensk rätt som
säger att det finns ett förbud mot att införa lagar eller
andra föreskrifter som strider mot Sveriges åtagande på
grund av Europakonventionen. Men Sverige valde ändå
att inkorporera Europakonventionen som vanlig lag,
vilket innebär att den inte har företräde framför svensk
grundlag. De förarbeten som svensk domstol har att luta
sig mot för den händelse att de uppfattar att en konflikt
råder mellan svensk rätt och Europakonventionen är
dessutom långt ifrån glasklara (Holmberg och Stjern-
quist 2003). Intressant nog förefaller situationen vara
klarare när det gäller relationen mellan svensk rätt och
EU-rätten trots att förhållandet inte är reglerat i författ-
ningen.
78 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Det är ofrånkomligt att Europakonventionen fått ökad
betydelse vid tolkningen av svensk rätt, vilket visade sig
när Högsta domstolen prövade åtalet mot pingstpastor
Åke Green för hets mot folkgrupp. En process som även
väckte intresse utanför vårt lands gränser. Green ville
protestera mot att homosexuella givits likvärdig status
som andra minoritetsgrupper i samhället. Han höll
därför en predikan över ämnet i sin kyrka - till vilken
han inbjudit massmedierna - där han framhöll att en-
ligt bibeln är sexuella abnormiteter (dit homosexualitet
räknas, enligt Green) en djup cancersvulst på samhälls-
kroppen. Lite oturligt för Green hade ingen representant
för medierna hörsammat hans inbjudan och kommit
till kyrkan. Men skam den som ger sig. Green skickade
ett referat av predikan till Ölandsbladet som tog in akt-
stycket. Effekten lät inte vänta på sig. Lokalordföranden
i Kalmar för RFSL4 polisanmälde pingstpastorn för hets
mot folkgrupp. Tingsrätten dömde Green 2004 till en
månads fängelse för hets mot folkgrupp, men domen
överklagades till Göta hovrätt som friade Green helt. I
ett nytt överklagande till Högsta domstolen fann även
den att Green inte hade begått något brott. Högsta dom-
stolen motiverade till stor del sin friande dom med en
tänkt bedömning av hur den trodde att en prövning av
Europadomstolen skulle utfalla, och enligt hovrätten var
det sannolikt att Europadomstolen skulle ha funnit att
tingsrättens fällande dom mot Green var en kränkning
av Europakonventionen. Den friande domen motive-
rades (legitimerades) således inte främst av lagar som
stiftats inom landet utan av internationella regler som
omsatts i svensk rätt.
Riksdagen
Enligt konstitutionen är riksdagen den viktigaste of-
fentliga institutionen i vårt land. Den svenska riksdagen
4
Riksförbundet för sexuellt likaberättigande.
5
De frälse stånden var adeln och präster, de ofrälse bestod av borgare och bönder.
kan söka sina rötter långt bakåt i tiden, och riksdagen i
Arboga 1435 brukar ofta anges som den första. Det är
dock först under 1540-talet som uttrycket riksdag börjar
användas i skrift. Redan under Gustav Vasas regerings-
period hade riksdagen delats in i fyra stånd (kamrar),
vilket är tämligen unikt jämfört med andra länder där
bondeintressena vanligen rymdes inom borgarståndet.
Riksdagens inflytande har skiftat under århundrade-
nas lopp. Från början var det regenten som bestämde
om en riksdag behövde sammankallas eller inte och
under enväldets tid var det ovanligt med riksdagar. Det
fanns också spänningar både inom och mellan de fyra
stånden där de frälse stånden ofta stod mot de ofrälse
- spänningar som monarken inte var sen att utnyttja för
sina syften när det behövdes. 5 Riksdagens makt handlade
mycket om att dess godkännande behövdes för att skriva
ut nya skatter. Krigen som Sverige startade och deltog i
fram till 1809 kostade mycket pengar. Kulmen på riks-
dagens makt nåddes under frihetstiden (1719/20-1792)
då i stort sett all makt koncentrerades till riksdagen.
Riksdagen hade faktiskt mer makt då än nu.
Under 1800-talet skedde stora förändringar, monar-
ken gavs t ex inte längre rätt att bestämma när riksda-
gen skulle sammankallas. Bestämda perioder lades fast
och blev så småningom till årliga möten, med möjlig-
het för riksdagen att sammanträda två gånger om året.
Konstruktionen med fyra stånd avskaffas 1865/66, efter
många års diskussioner, och ersattes av ett tvåkammar-
system. Tyvärr uteblev en hel del av de tänkta fördelarna
med denna reform och de konflikter som tidigare hade
funnits mellan de frälse och ofrälse stånden ersattes med
konflikter mellan första och andra kammaren. Den förs-
ta kammaren, som bestod av landägande adel och hög-
re tjänstemän, stödde vanligen kungens och regering-
ens lagförslag och förslag till budget, medan den andra
kammaren, som dominerades av bönder, tenderade att

motsätta sig Kungl. Majt:s förslag. Resultatet blev därför
ofta status quo och den andra kammaren lyckades ofta
genom sitt övertag i gemensamma omröstningar stoppa
Kungl. Majt:s propåer om ökade statsutgifter. Denna lås-
ning mellan första och andra kammaren löstes först ge-
nom parlamentarismens och demokratins genombrott,
som innebar att makten övergick från riksdagens kam-
rar och dess fraktioner till de politiska partierna.
Den första kammaren fungerade som en bromsande
kraft och var länge ett tryggt säte för kungamaktens be-
varande och en maktbas för högerpartiernas företrädare.
Men, paradoxalt nog, kom den första kammaren under
efterkrigstiden snarast att fungera som en instans som
stärkte det socialdemokratiska regeringsinnehavet fram
till dess att den avskaffades.
Representerar riksdagen folket? -—•
Riksdagen ska representera det svenska folket och vara
det organ som fattar de viktigaste besluten i vårt land.
Men dessa två uppgifter är inte lika enkla att genomföra
som det beskrivs i konstitutionen.
Det som legitimerar riksdagens maktutövning vilar
på föreställningen om att riksdagen representerar folket.
Men vad denna representation egentligen går ut på och
hur väl den fungerar kan diskuteras. Två olika former av
representation brukar diskuteras - åsiktsrepresentation
och social representation. Åsiktsrepresentation inne-
bär att sammansättningen av det folkvalda organet
ska avspegla folkets åsikter i olika frågor, medan social
representation innebär att det folkvalda organet av-
speglar befolkningens sociala sammansättning i stort. I
praktiken har de flesta parlament blandat de två princi-
perna.
Formellt syftar det svenska systemet till en form av
åsiktsrepresentation i riksdagen. Det finns få inslag i val-
lagen som antyder en strävan efter att garantera en jämn
eller proportionell fördelning av platser i riksdagen för
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 79
olika sociala eller etniska grupper. Detta till skillnad mot
exempelvis Belgien där de tre språkliga gruppering-
arna, tysktalande, fransktalande och flamländsktalande,
är garanterade platser i det federala parlamentet. Men
det finns regler för att skapa balans mellan olika befolk-
ningskategorier även i Sverige. I vårt valsystem tilläm-
pas t ex principen med valkretsar för att få en geografisk
spridning av riksdagsledamöterna, trots att det inte finns
något krav på att en ledamot ska bo på den ort som hon
eller han representerar.
En åsiktsrepresentativ riksdag är ganska svår att
åstadkomma och det är många frågor där riksdagens
ledamöters åsikter förmodligen inte överensstämmer
med folkets. Sympatierna för EU-medlemskapet är till
exempel troligen starkare i riksdagen än bland folket,
och det finns ett starkare stöd för en restriktiv alkohol-
politik i riksdagen än bland folk i gemen. Vetenskapliga
undersökningar har också visat att det inte är ovanligt
att riksdagsledamöternas åsikter ligger antingen till hö-
ger eller till vänster om de politiska partiernas väljare i
genomsnitt (Holmberg & Esaiasson 1988). Under vissa
perioder låg alla till vänster om sina väljare, i andra var
mönstret mer likt en solfjäder - antingen till höger eller
till vänster om sina väljare. Men frågan är om åsiktsre-
presentation verkligen endast handlar om att avspegla
den politiska opinion som råder för tillfället. Vad händer
om väljarna ändrar åsikt - ska de förtroendevalda då likt
en vindflöjel också byta åsikt? Det finns samhällsfors-
kare som anser att representantskapet för folket innebär
något djupare än att bara vara en megafon för tillfälliga
opinioner. De argumenterar att det förtroende som väl-
jarna ger sina valda ombud innebär - efter att ha lyssnat
på experter och satt sig in i olika frågors komplexitet på
ett sätt som en vanlig väljare aldrig har tid eller möjlig-
het till - att fatta det bästa beslutet för landet (Gilljam
2003). Representativ demokrati har med detta synsätt
inslag av elitism och förmynderi som ytterst begränsas
av väljarnas möjligheter att byta ut de förtroendevalda
80 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
om de är missnöjda med de beslut som fattas i folkets
namn (Möller 2005).
Får riksdagsledamöter ändra sig efter valet och bryta
de löften som givits? Det är ju inte helt ovanligt att de
löften som ges under en valkampanj efteråt visar sig
innebära något annat. Bland alla som var med och rös-
tade 1976 är det nog många som minns hur den dåva-
rande partiledaren för centerpartiet, Thorbjörn Fälldin,
i riksdagen före valet förklarade att ingen statsrådspost
i världen skulle kunna få honom att dagtinga med sitt
samvete, dvs medverka till en utbyggnad av kärnkraften.
Ett uttalande han fick anledning att äta upp tämligen
omedelbart när han några veckor efter valet tvingades
ge efter för de andra borgerliga partiernas påtryckningar
och ge laddningstillstånd till ett nytt kärnkraftverk.
Hur starkt förtroendevalda personer ska vara bundna
till sina vallöften avgörs i dag ytterst av väljaren, men
under 1880-talet uppfattades det mandat som väljarna
gav sina förtroendevalda i huvudsak som obundet till
i förväg uttalade åsikter, riksdagsledamöterna tog ställ-
ning i olika frågor efter personlig övertygelse vid besluts-
tillfället. Under 1800-talet ansågs det inte heller riktigt
comme-il-faut att driva valkampanjer och i förväg ut-
lova hur man skulle rösta i olika frågor, även om de som
kandiderade till riksdagen ibland lät sin åsikt bli känd
i kontroversiella frågor, som t ex i kampen mellan tull-
vänner och frihandlare. Framväxten av välorganiserade
och disciplinerade partier förändrade detta mönster,
och i vårt nutida statsskick är det inte så mycket enskilda
riksdagsledamöter som ger sina åsikter tillkänna som
partierna, och vallöftena är knutna till partierna.
Det regelsystem som vi har för hur förtroendevalda
till riksdagen ska väljas syftar i första hand till att skapa
en åsiktsrepresentativ riksdag med avseende på partiers
åsikter. I sin förlängning bygger detta på idén om att en
person, oavsett hudfärg, kön, ålder, religion och yrke,
kan representera en annan persons åsikter. Men som be-
kant är teori en sak och den praktiska tillämpningen ofta
en annan. Få skulle i dag acceptera en riksdag bestående
t ex av enbart män som en legitim lagstiftande försam-
ling. För de flesta är en riksdag bestående av ungefär lika
många män som kvinnor det mest naturliga. Problemet
är att kön bara är ett av många sätt på vilka människor
kan klassificeras. Den som vill se en riksdag där det rå-
der jämvikt mellan könen, tvingas därför argumentera
för varför denna skillnad är viktigare än andra, som t ex
etnisk bakgrund, religion och ålder. Det är omöjligt att
skapa en riksdag som fullt ut är socialt representativ för
det svenska folket, på samma sätt som det är omöjligt att
skapa en helt åsiktsrepresentativ riksdag.
Riksdagen är inte någon särskilt god spegelbild av
det svenska samhällets sociala sammansättning i stort.
Kvinnor har, som bekant, alltid varit underrepresente-
rade och fortsätter att vara det, även om det har jäm-
nats ut på senare år. Sverige framstår faktiskt som ett av
de få undantagen jämfört med andra länder, där nästan
hälften av ledamöterna i parlamentet är kvinnor. Den
främsta förklaringen till den ändå förhållandevis goda
representationen för kvinnor står att finna i det faktum
att nästan alla politiska partier i riksdagen inför riks-
dagsvalet 2002 bestämde sig för att på valsedeln varva
män och kvinnor - varannan damernas som det hette.
Bakom dessa förändrade principer för hur partierna
skulle sammanställa sina valsedlar fanns en stark och
välorganiserad kvinnoopinion som hotade med att bilda
ett särskilt kvinnoparti om inte könsfördelningen blev
mer jämn i riksdagen.
Personer med invandrarbakgrund, pensionärer och
yngre är också underrepresenterade i riksdagen. Över-
representerade är å andra sidan sedan länge t ex de med
anställning inom den offentliga sektorn, bönder, nykte-
rister och frikyrkliga.
I praktiken går det inte att säga att riksdagen enbart
syftar till åsiktsrepresentativitet, även den sociala repre-
sentationen spelar in i hög grad, men än så länge är det
endast könsfördelning och i någon utsträckning invand-
rarbakgrund som spelat någon roll i debatten.
Sammanfattningsvis och jämfört med andra länder

framstår den svenska riksdagen ändå som ett parlament
med en unikt rättvis fördelning av platser mellan partier
- givet att de kommer in - och om partierna avspeglar
sina väljares åsikter blir därmed åsiktsrepresentationen
god.
Den officiella bilden: riksdagsledamöterna
och utskotten
Hur riksdagen ska fungera och organiseras när den fat-
tar beslut regleras inte i någon betydande utsträckning i
de fyra grundlagarna utan i riksdagsordningen.
1 riksdagen sitter det 349 ledamöter, vilket är ganska
många jämfört med länder med motsvarande befolk-
ningsstorlek. De första enkammarriksdagarna hade 350
ledamöter, ett misstag man snabbt insåg, eftersom ett
jämnt tal kunde leda till jämvikt (och dödläge) mellan
de två politiska blocken, med risk för att viktiga poli-
tiska beslut skulle behöva avgöras med lottens hjälp.
Detta inträffade 1973-1976 (den sk lotteririksdagen)
när socialdemokrater och vänsterpartiet kommunisterna
(vpk) fick lika många platser i riksdagen som de tre bor-
gerliga partierna, centerpartiet, folkpartiet och modera-
terna, tillsammans. Viktigare politiska beslut kom vis-
serligen sällan att fattas med hjälp av lottdragning, men
en hel del beslut avgjordes ändå med slumpens hjälp.
I en del fall behövde man aldrig använda lottdragning
eftersom riksdagsledamöterna tryckte fel, blev inlåsta i
hissar och på toaletter, eller helt enkelt glömde bort att
närvara vid omröstningen. Aldrig tidigare eller senare
har enkammarriksdagens omröstningar tilldragit sig ett
sådant intresse från massmedierna och allmänhets sida;
ordningen återställdes dock snabbt när riksdagen beslöt
att ändra antalet till 349 ledamöter och omröstningen i
kammaren återigen i huvudsak blev en formalitet.
Det finns inga quorumregler 6 för vanliga beslut i
riksdagen, det räcker med att en enda riksdagsledamot
" Ett krav på minsta antal närvarande ledamöter.
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 81
dyker upp vid voteringen. Det är också sällsynt att alla
riksdagsledamöter är närvarande när besluten fattas.
Genom s k kvittning kan partierna tillåta att några le-
damöter är frånvarande vid en omröstning om andra
partier går med på att göra detsamma - så att balansen
mellan regeringssida och opposition upprätthålls. 1 and-
ra fall är utgången given på förhand, varför många inte
bryr sig om att närvara.
Samtliga ledamöter i riksdagen har yttranderätt,
också statsråden, som dock inte har beslutanderätt. För
en riksdagsledamot som behöver vara borta en längre
period finns det alltid en ersättare, vilket är den person
som stod på platsen efter på partiets valsedel i den aktu-
ella valkretsen. Om en riksdagsledamot utses till statsråd
träder en ersättare in i hans eller hennes ställe.
En riksdagsledamot hade 2007 ett arvode på 52 900
kronor i månaden. Till detta kommer ersättning för
att täcka kostnader för boende i Stockholm på upp till
7 000 kronor för alla som bor mer än fem mil från hu-
vudstaden samt ett skattefritt Stockholmstraktamente
på 100 per dag för varje övernattning i huvudstaden. En
generös ersättning kan det tyckas, men till ledamöter-
nas "försvar" kan möjligen hävdas att de förmodas vara
i "tjänst" dygnet runt, 365 dagar om året, och de betalar
skatt på arvodet och kostnadsersättningen som alla and-
ra skattebetalare. Många riksdagsledamöter har också
betydande extrainkomster som kan uppgå till hundratu-
sentals kronor om året. Extrainkomsterna är i många fall
ersättning för de uppdrag ledamöterna har som är för-
knippade med positionen som förtroendevald, t ex sty-
relseuppdrag i statliga myndigheter eller i statliga offent-
liga utredningar. En hel del av inkomsterna är dock att
betrakta som "extraknäck". Det är numer ganska ovan-
ligt att riksdagsledamöter också sitter med i kommunala
församlingar eller nämnder. Den riksdagsledamot som
står ut och lyckas bli omvald så att hon eller han har sut-
tit i minst tolv år får full pension när han eller hon avgår
82 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
och det finns dessutom en inkomstgaranti för alla som
tvingas lämna riksdagen innan de erhållit full pension.
Detta system har dock under senare år kritiserats i mass-
medierna och kommer förmodligen att förändras.
Det bör påpekas att riksdagssysslan inte enbart hand-
lar om att sitta på Helgeandsholmen, diskutera och fatta
beslut. En ledamot förväntas också delta i samhällsdis-
kussionen i övrigt och möta de vanliga väljarna - inte
minst i sin valkrets. Ledamöterna förväntas spela den
dubbla rollen av å ena sidan beslutsfattare (inre roll), å
andra sidan kommunikatör (yttre roll) mellan de styran-
de och de styrda - förklara politiska beslut för allmän-
heten och lyssna på dess synpunkter. Statsvetenskapliga
studier visar att riksdagsledamöterna vanligtvis tillmäter
båda rollerna lika stor betydelse (Esaiasson & Holmberg
1996). De tidsstudier som har gjorts av riksdagsledamö-
ternas arbetstid visar att många riksdagsledamöter upp-
ger att de arbetar mer än 80 timmar i veckan (Birgersson
1978). Trots detta är det ett återkommande klagomål
från många ledamöter att för mycket tid går åt till ar-
betet i riksdagen, tid som i stället kunde ha använts för
kontakter med väljarna.
Som alla andra parlament är riksdagen uppdelad i
olika utskott och det är där det egentliga beslutsfattandet
sker. Det är inte möjligt för alla 349 ledamöter att disku-
tera alla frågor, så när en fråga aktualiseras i riksdagen
hänskjuts (remitteras) den alltid till ett utskott för när-
mare granskning och diskussion. De efterföljande dis-
kussionerna med riksdagen i plenum, som vidtar efter
det att utskotten har kommit med sitt utlåtande, innebär
vanligtvis endast att åsikter som är kända sedan tidigare
redovisas och riksdagens omröstning avviker vanligen
inte från vad som sagts i utskottet. Oftast närvarar få
personer vid diskussionerna i riksdagen (om det inte
handlar om allmänpolitiska debatter), huvudsakligen
endast de som sitter i det aktuella utskottet som berett
frågan - ytterligare några lyssnar kanske på debatten på
sina rum, samtidigt som de arbetar med annat.
Utskott inrättades redan på 1600-talet och den svens-
ka riksdagen består i dag av 15 permanenta utskott där
antalet ledamöter för närvarande uppgår till 17 (2008).
Den nuvarande utskottsindelningen i riksdagen, som är
gjord efter fackutskottsprincipen, infördes 1970 i sam-
band med enkammarreformen. Denna förändring av ut-
skottsindelningen innebar att utskotten anpassades efter
den indelning som gällde för regeringens beredningsap-
parat, dvs departementen. Tidigare hade en "funktions-
indelning" tillämpats med det s k statsutskottet som en
typ av ekonomiskt överutskott. En annan konsekvens av
reformen 1970 var att antalet utskott ökat från tio till
sexton.
Fackutskottsprincipen har dock inte slagit igenom
fullt ut och överensstämmelsen med departementsindel-
ningen följs inte helt. Det finns t ex i riksdagen både ett
lagutskott och ett justitieutskott, trots att det bara finns
ett departement för dessa frågor - Justitiedepartementet.
Men i huvudsak arbetar ett utskott inom ett ansvarsom-
råde som motsvarar ett eller två departement. Det var
alltså främst praktiska skäl som låg bakom förändringen
av utskottsindelningen, men en fara som uppmärksam-
mades vid förändringen var att fackutskottsprincipen
kunde leda till att riksdagsledamöterna blev områdes-
specialister i stället för allmänpolitiker. Huruvida det är
den förändrade utskottsindelningen som ligger bakom
eller om också andra faktorer har spelat in ska vi låta vara
osagt, men tydligt är att de flesta riksdagsledamöterna
numera är specialiserade på ett fåtal frågor.
Tillfälliga och sammansatta utskott kan inrättas och
utskotten kan hålla gemensamma överläggningar, men
detta är relativt sällsynt. Den som är bra på att räkna
inser snart att antalet ordinarie utskottsplatser är färre
än antalet riksdagsledamöter, men i stort sett alla riks-
dagsledamöter är suppleanter i ett eller flera utskott.
De flesta ledamöter sitter med i mer än ett utskott som
ledamot eller suppleant, men fokuseringen sker i prak-
tiken på ett utskott, och ibland sker en uppdelning av
 DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 83

frågor mellan suppleant och ordinarie ledamot som Den inofficiella bilden: regeringssida och
innebär att de sitter med växelvis vid bordet. Alla ut- opposition (partiernas roll)
skott har inte samma status, vissa anses som "finare" än
Den officiella organiseringen av riksdagen är en sak, den
andra, t ex finans-, konstitutions- och utrikesutskottet,
reella en annan. De politiska partiernas organisering och
och anciennitetsprincipen spelar en viktig roll för vem
interaktion ligger till grund för de beslut som tas i riks-
som får sitta i vilket utskott - de ledamöter som suttit
dagen. Formellt har varje riksdagsledamot ett personligt
lång tid i riksdagen har lättare att få igenom sina öns-
uppdrag och vi röstar i valet på personer men i praktiken
kemål om utskottsplacering än nykomlingarna (Isberg
är det ändå partiet vi röstar på. Helt ointressant är inte
1999). Till varje utskott är ett antal tjänstemän knutna
spänningen mellan det formella och det reella, eftersom
som hjälper riksdagsledamöterna att formulera sina
den riksdagsledamot som under en mandatperiod läm-
åsikter och ställningstaganden och deras antal har ökat
nar sitt parti får sitta kvar i riksdagen som politisk vilde
under årens lopp. Ursprungligen dubblerade en del av
förutsatt att han eller hon inte går in i ett annat parti. Ett
Regeringskansliets tjänstemän som föredragande både
exempel på detta är Gudrun Schyman som valde vilde-
i riksdag och i regering, en ordning som stod sig ända
rollen när hon lämnade vänsterpartiet 2003. Ingen har
in på 1960-talet då riksdagen i ökande utsträckning fick
dock i modern tid lyckats ta sig in i riksdagen utan att
"egna" tjänstemän.
tillhöra ett riksparti och Schyman lyckades inte bli åter-
överläggningarna i utskotten sker vanligtvis bakom vald 2006 som ordförande för Feministiskt Initiativ.
stängda dörrar till skillnad mot hur det är i många andra
Ibland kan det märkas en viss kluvenhet bland leda-
länder där allmänheten kan komma och lyssna på över-
möter när det gäller partilojaliteten. Men alla undersök-
ingarna mellan ledamöterna. På senare år har det
ningar visar att även om lojaliteten mot valkretsen, vissa
blivitvanligare med viss öppenhet även i Sverige, särskilt
intresseorganisationer eller speciella frågor inte är be-
när utskotten håller s k hearings med regeringsledamö-
tydelselösa så dominerar ändå lojaliteten mot det egna
ter, olika intressenter eller sakkunniga.
partiet - ledamöterna anser sig ha blivit valda för att i
Riksdagen Jeds av dess talman som efter 1970 fick första hand tillvarata sitt partis intressen (Esaiasson &
ökad status i och med att talmannen fick en pådrivande Holmberg 1996).
roll i regeringsbildningsprocessen. Dessutom finns det
Det krävs fyra procent i landet som helhet eller tolv
tre vice talmän. Riksdagsförvaltningen sköter det ad-
procent i en valkrets för att komma in i riksdagen. Fyra-
ministrativa arbetet och leds av riksdagsstyrelsen som
procentsspärren är viktig eftersom det parti som hamnar
förutom talmannen, som är ordförande, består av tio
över gränsen får minst fjorton platser, men det parti som
ledamöter som är valda av riksdagen. Den främste tjäns-
hamnar under inte får någon plats alls. Men det finns
temannen i riksdagen är riksdagsdirektören som utses
faktiskt flera, mindre synliga, spärrar för små partier. Va-
av riksdagen och leder riksdagsförvaltningen.
len till utskotten följer t ex den proportionella metoden.
EU-medlemskapet medförde också att en särskild EU- Det innebär att de minsta partierna i riksdagen inte av
nätnnd inrättades för diskussioner och överläggningar egen kraft kan kräva plats i ett utskott. De kan garan-
mellan regeringen och oppositionen i EU-frågor. teras platser endast om de bildar valkartell med något
Det finns också några myndigheter som lyder under annat parti. För att vara säker på platser i utskott krävs
riksdagen - Riksbanken, Riksrevisionen och Justitieom- att partiet erövrar ungefär 22 riksdagsplatser (6 procent
budsmannen. av det totala antalet ledamöter). Denna regel missgyn-
84 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
nade tidigare främst vpk, eftersom det vanligen fick för
få mandat. Men eftersom socialdemokraterna såg vpk
som en stödgrupp var de angelägna om att få med vpk
i utskotten. Socialdemokraterna brukade därför erbjuda
vpk några av sina platser i utskotten, dock inte i alla. Mil-
jöpartiet de grönas inträde i riksdagen 1988 medförde
emellertid vissa förändringar, och samtliga partier fick
då platser i alla utskott. Problemet återkom efter 1991 års
val och vid detta tillfälle nåddes ingen uppgörelse mellan
socialdemokraterna och vänsterpartiet. Lösningen blev
i stället att en ny typ av position i utskottet inrättades
genom att vänsterpartiet erbjöds en plats i varje utskott
som "extra suppleant". Efter 1994 års val sitter dock samt-
liga partier med i samtliga utskott.
Partistödet är också knutet till hur många platser
partiet har fått i riksdagen. En valframgång betyder där-
för inte bara fler platser utan också bättre ekonomiska
resurser till partiet, medan en tillbakagång på motsva-
rande sätt är en dubbel motgång. De partier som sitter i
riksdagen får också stöd till administrativa resurser och
i detta fall får oppositionen något större resurser än re-
geringssidan. Stödet går företrädesvis till partierna och
inte till enskilda ledamöter, även om det under de se-
naste åren har beslutats att anställa betydligt fler poli-
tiska sekreterare (en per ledamot) i riksdagen till hjälp åt
riksdagsledamöterna i deras politiska arbete. Huruvida
dessa verkligen kommer att knytas direkt till ledamö-
terna får framtiden utvisa.
Partigrupperna är viktiga aktörer i riksdagens arbete
eftersom det är där som viktigare frågor diskuteras in-
nan ett parti tar ställning före en omröstning i riksdagen.
Varje riksdagsparti har sin egen organisation, men parti-
gruppen leds oftast av en styrelse eller ett förtroenderåd
(miljöpartiet har en samordningsgrupp), som i sin tur
leds av en gruppledare. Rollen som gruppledare är knap-
past entreprenörens utan snarare konfliktlösarens, som
Magnus Isberg påpekat i sin bok Riksdagsledamoten i sin
partigrupp. Partigruppen och gruppledaren har ett par-
tikansli till sin hjälp där experter, politiska sekreterare
och assistenter samlar in information och hjälper till att
formulera partiets politik. Storleken på partikanslierna
varierar beroende på partiets storlek, och de som arbetar
där är anställda av partiet, inte av riksdagen.
Den roll riksdagsledamöterna spelar i utskotten på-
verkas också av om det egna partiet sitter i regeringen
(stödjer den regerande sidan) eller är i opposition, som
Isberg (1999) påpekat. En ledamot som är medlem i det
parti eller de partier som innehar regeringsmakten för-
väntas stödja de förslag som regeringen lägger på riksda-
gens bord, medan företrädare för oppositionen förväntas
vara kritiska till dem. En riksdagsledamot som företrä-
der oppositionen har därför vanligen en friare roll och är
inte lika bunden av partiledningen som den som ingår i
det parti eller de partier som regerar. Å andra sidan har
oppositionens ledamöter vanligtvis svårare att påverka
de förslag som läggs, till skillnad från riksdagsledamöter
på regeringssidan. Denna påverkan utövas ofta på infor-
mell väg innan förslaget nått utskottet. Diskussionerna i
utskotten följer därför ofta ett förutbestämt mönster - re-
geringssidans ledamöter stödjer regeringens förslag och
måste vara försiktiga med att lägga egna förslag som kan
uppfattas gå emot regeringens politik på området, medan
oppositionens ledamöter har större frihet att lägga för-
slag som de tycker är intressanta men som nästan aldrig
påverkar den politik som bedrivs. En utskottsledamots
inflytande på det egna partiets politik är normalt större i
opposition än i regeringsställning (Larsson 1986).
Beslutsprocessen i riksdagen
Riksdagen har framförallt tre maktbefogenheter - lag-
stiftningsmakt, finansmakt och kontrollmakt - men lag-
stiftningsmakten har naggats ordentligt i kanten genom
medlemskapet i EU.
Det riksdagen framför allt fattar beslut om är nya eller
reviderade lagar, skatter och hur skattemedel ska drivas

in och användas. Initiativen till att fatta beslut i riksda-
gen kommer antingen från regeringen i form av förslag,
propositioner, eller genom att ledamöterna i riksdagen
väcker förslag, motioner. I ett parlamentariskt system
som det svenska ligger fokus på regeringen som förvän-
tas vara motorn i maskineriet och det är till regeringens
propositioner som intresset i första hand koncentreras.
Svenska riksdagsmän har stor frihet att väcka egna för-
slag, jämfört med andra länder. Motioner kan väckas
både i anslutning till regeringens propositioner och
under den allmänna motionstiden. Under den allmänna
motionstiden, som inträffar efter det att regeringen har
lagt sitt årliga budgetförslag den 20segtember, får en en-
skild riksdagsledamot under några veckor väcka förslag
om vad som helst. Vid övriga tillfällen måste de motio-
ner som läggs fram ha anknytning till den proposition
som regeringen presenterar, s k följdmotioner. Vid varje
riksTnote väcks mer än 5 000 motioner, och alla ska be-
handlas i ett utskott. Dessa motioner är en brokig sam-
ling och av skiftande betydelse. De allra flesta är under-
skrivna av endast en person och är mer eller mindre en
avskrift av föregående års motion i samma ämne. Men
det förekommer t ex att motioner är underskrivna av
alla ledamöter i samma parti som representerar samma
region, eller, något mer ovanligt, att alla från samma re-
gion oavsett parti skriver ihop sig om en motion. Andra
motioner kan vara underskrivna av företrädare för flera
partier, oavsett regional tillhörighet. De mest betydelse-
fulla motionerna är partimotionerna - som känneteck-
nas av att partiordföranden vanligen står som första
namn - och är ett uttryck för hur ett eller flera oppo-
sitionspartier ser på regeringens olika förslag eller vilka
egna förslag de önskar driva.
I många andra parlamentariska system får ledamöter
endast väcka ändringsförslag i anslutning till regering-
ens förslag och ibland får inte en enskild ledamot yrka
på ändringsförslag utan flera ledamöter måste instäm-
ma i yrkandet. På ett formellt plan förefaller svenska le-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 85
damöter kunna utöva ett stort inflytande på politiken
men i realiteten går riksdagsledamöternas förslag nästan
aldrig igenom.
De flesta motioner möter samma öde - de avslås.
Uppskattningsvis går bara som mest cirka 5 procent
av motionerna igenom. Denna dystra prognos hindrar
dock inte motionärerna från att återkomma med samma
motion redan nästa år, eller ännu snabbare, och ofta är
datumet på motionen det enda som ändras. Även om
alla motioner ska utskottsbehandlas har man infört en
rationalisering för att minska belastningen. Den inne-
bär att en motion med identiskt innehåll bara behand-
las en gång per mandatperiod. Därefter yrkas på auto-
matiskt avslag. Varför fortsätter då ledamöter att skriva
om samma motion, när chansen att få igenom den är så
liten? Förklaringarna är flera. En är att en del riksdags-
ledamöter tänker att om de håller på tillräckligt länge
så kommer deras idéer att få gehör till slut. En annan
förklaring är att motionerna inte i första hand är tänkta
som förslag till förändringar utan som ett sätt att profi-
lera sig själv och i någon mån sitt parti. Riksdagsledamö-
terna behöver kunna visa för sin valkrets och för partiets
lokala företrädare att de tar tillvara sin regions intresse.
Motionerna blir ett sätt att visa att man försöker verka
för den region man företräder, även om det sällan leder
till konkreta resultat. En enskild motion uppmärksam-
mas sällan av de rikstäckande medierna, men den kan
mycket väl slås upp i lokalpressen. I denna iver förekom-
mer det ibland att riksdagsledamöter motionerar om
frågor som riksdagen inte har rätt att fatta beslut om
eller som den redan har genomfört. Motioner behöver
inte vara skrivna av riksdagsledamöter, de kan vara för-
fattade av någon organisation som står ledamoten nära.
Alla varianter av medförfattande förekommer, från hjälp
med viss information till redan färdigskrivna produkter
som ledamoten bara signerar.
Riksdagsledamöterna lägger upp sitt arbete på olika
sätt. En del ledamöter är mycket flitiga med att skriva
86 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
motioner eller ställa frågor till statsråden. Andra väljer
att arbeta mer i skymundan med hjälp av informella
kontakter - ett arbetssätt som kanske inte syns så myck-
et utåt, men som kan vara effektivt för den som vill på-
verka. En del riksdagsledamöter ges viktiga poster inom
riksdagen eller riksdagsgruppen. Andra engagerar sig
hårt för enskilda människor som på olika sätt fått pro-
blem med samhället och myndigheterna.
Det som vanligen startar beslutsprocessen i riksdagen
är att regeringen lägger ett förslag - en proposition. När
förslaget når riksdagen bordläggs det och remitteras till
ett utskott. Bordläggningen är till för att riksdagsleda-
möterna ska få en chans att läsa förslaget innan diskus-
sionerna i utskottet påbörjas, i vissa fall kan undantag
från bordläggningskravet medges. I anslutning till reger-
ingens proposition har partierna möjligheter att väcka
följdmotioner och vissa av de motioner som väckts un-
der den allmänna motionstiden kan komma att behand-
las i samband med propositionen om de berör samma
område. Innan regeringen lägger en proposition har
också ett betydande förankringsarbete skett inom de
egna leden och hela propositionen har i förväg dragits
för riksdagsgruppen. Under de perioder när socialde-
mokraterna har haft ett organiserat samarbete med vän-
sterpartiet och miljöpartiet, har regeringen presenterat
sina förslag i förväg även för dessa partigrupperingar.
Hur omfattande och förutsättningslösa diskussio-
nerna blir i utskotten beror på i vilken utsträckning re-
geringen har en majoritet bakom sig i riksdagen, eller i
vilken utsträckning de lyckats förhandla med andra par-
tier innan propositionen läggs på riksdagens bord (se vi-
dare kap 5 om kommittéväsendet). Det är dock mycket
vanligt att regeringen redan innan ett förslag når utskot-
ten har försäkrat sig om tillräckligt stöd för sitt förslag.
Statsvetarna Sannerstedt och Sjödin visade i sina studier
av 1970- och 1980-talen att även i de fall där regeringen
endast stöddes av en liten minoritet gick ändå den över-
vägande delen av regeringens propositioner igenom
utan att ett kommatecken ändrades. Under 1990-talet
och början av 2000-talet har det parlamentariska under-
laget varit svagare än på länge, men i huvudsak består
intrycket att regeringens propositioner går igenom riks-
dagsbehandlingen utan betydande förändringar. Det har
naturligtvis funnits undantag, som ibland har berott på
att oppositionspartierna har valt att inte träffa uppgörel-
ser med regeringen i förväg eftersom man velat profilera
sig i en viss fråga.
Förslagen som regeringen lägger på riksdagens bord
är visserligen ofta väl förberedda, trots detta görs ofta
en kompletterande informationsinsamling av utskotten
och olika intresseorganisationers och experters åsikter
hörs. Ibland lägger utskotten ut beställningar på egna
undersökningar till myndigheter eller fristående fors-
kare för att få ett bättre beslutsunderlag. Denna extra in-
formationsinsamling är särskilt viktig vid behandlandet
av motioner.
Ett tungt ansvar för att leda utskottets arbete vilar på
dess ordförande, som till sin hjälp har ett antal tjäns-
temän under ledning av en kanslichef. Ordföranden
kommer ofta från det regerande partiet eller de partier
som stödjer regeringen, men i vissa fall kan ordföranden
komma ifrån oppositionen. De partier som har flera ut-
skottsledamöter, i första hand socialdemokraterna och
moderaterna, bildar en utskottsgrupp inom vilken frå-
gorna i första hand diskuteras. Denna grupps ställnings-
tagande blir ofta avgörande för partiets åsikt i frågan. De
mindre partierna, som endast har en eller två ledamöter
i ett utskott, bildar utskottskommittéer som täcker mer än
ett utskott, och i de fall regeringen består av en koalition
av partier bildas gemensamma kommittéer i riksdagen
som sammanträder före utskottsöverläggningarna. Hur
regeringen är sammansatt och vilket stöd den har i riks-
dagen bestämmer i hög grad hur riksdagens arbete or-
ganiseras.
Om regeringen har stöd av en majoritet i utskottet
innebär det att oppositionens propåer på avslag och för-

ändringar av propositionen avvisas av utskottet.
Regeringssidan i utskottet formulerar ett utlåtande,
oftast i linje med regeringens proposition, och opposi-
tionen reserverar sig till förmån för sina motioner eller
kräver i reservationerna andra förändringar av reger-
ingsförslaget. I arbetet med att ta fram ett betänkande
spelar oftast tjänstemännen en viktig roll. De håller i
pennan och intressant nog skriver de ofta inte enbart
vad majoriteten tycker utan är också behjälpliga med att
formulera oppositionens reservationer mot regerings-
sidans förslag. Tjänstemannarollen i riksdagen är med
andra ord lite annorlunda än den är i regeringskansliet
(se kapitel 5).
När utskottet är klart med sin beredning går förslaget
tillbaka till riksdagen, som en eller två gånger bordlägger
förslaget för att ledamöterna ska få ännu en chans att
sätta sig in i frågan. I realiteten brukar en proposition
inte tilldra sig så mycket intresse från dem som inte sit-
ter i det aktuella utskottet, och det är oftast ganska tomt
i bänkarna i riksdagen när en proposition diskuteras.
Men att fatta beslut om en ny lag i riksdagen är inte fullt
så enkelt som att bara säga ja eller nej till lagförslaget.
Nästan alltid har någon eller några ledamöter yrkat på
förändringar av delar av lagförslaget, vilket kan leda till
många voteringar, särskilt som riksdagsledamöter och
partier kan ha olika åsikter om vilka förändringar de
önskar göra av utskottsmajoritetens förslag.
Inför omröstningen i riksdagen måste det därför först
fastställas vilket yrkande som är huvudalternativet i för-
hållande till utskottsmajoritetens förslag. En voterings-
proposition upprättas efter förhandlingar mellan par-
tierna, om vilka yrkanden som ska ställas mot varandra.
Upprättandet av dessa voteringspropositioner bygger
på principen att de förslag som har minst stöd först ska
prövas mot varandra, och successivt sållas sedan oppo-
sitionens förslag bort, vilket i slutänden innebär att det
förslag som verkar ha starkast stöd ställs mot utskotts-
majoritetens yrkande. Men för att det ska vara möjligt
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 87
krävs att utskottsmajoriteten inte deltar i de omröst-
ningar som syftar till att vaska fram huvudalternativet,
vilket också vanligtvis är fallet.
Voteringar i riksdagen kan därför vara ganska kom-
plicerade och i syfte att undvika att det egna partiets le-
damöter inte gör några misstag föregås riksdagsomröst-
ningarna av strikta instruktioner om vilket som är par-
tiets ställningstagande inför varje enskild omröstning.
Riksdagsledamöterna får alltså skriftliga instruktioner,
som de ofta har framför sig i riksdagsbänken, från riks-
dagsgruppens ledning om hur de ska rösta vid de olika
voteringarna. I många fall handlar således riksdagsom-
röstningen för den enskilde riksdagsledamoten endast
om att kunna läsa innantill och trycka på rätt knapp.
Det är inte alltid som voteringsmaskinen behöver an-
vändas, endast om en ledamot begär rösträkning kom-
mer den till användning. I många fall tas beslut genom
acklamation.
Riksdagens finansmakt
Förutom lagstiftningsmakten nämns riksdagens finans-
makt i den svenska konstitutionen. Det ankommer på
riksdagen att bestämma hur de offentliga utgifterna och
inkomsterna ska fördelas. Vad det handlar om består av
två delar - finanspolitik och budgetpolitik. När det gäl-
ler finanspolitiken är Sverige, precis som de flesta andra
länder, i händerna på vad som sker med världsekonomin
och här har filosofin förändrats ett par gånger under
efterkrigstiden. Ursprungligen, efter andra världskrigets
slut, ansågs Keynes teori om staten som den centrala
aktören, som både kunde och skulle garantera med-
borgarnas välfärd, som allenarådande. Under 1970-ta-
let kom den s k Chicago-skolan, med Milton Friedman
som ledande namn, att utmana Keynes teori om statens
möjligheter att via en aktiv finanspolitik bedriva en kon-
tracyklisk ekonomisk politik. Chicago-skolan förordade
i stället att den ekonomiska politiken skulle inriktas på
88 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
att reglera penningmängdens storlek och denna teori
kom att kallas för monetarism. Men få länder, som f d
finansministern Kjell Olof Feldt konstaterade i sin bok
Rädda välfärdsstaten, höll särskilt länge fast vid tanken
att man kunde styra hela samhällsutvecklingen genom
att hålla en viss hastighet på utvecklingen av penning-
mängden.
Feldt ansåg att monetarismens fall blev det slutliga
beviset för många på att staten inte förmådde styra
den ekonomiska utvecklingen, men enligt honom hade
ekonomerna en ny frälsningslära i bakfickan som gick
ut på att staten klart och tydligt skulle markera att man
avstod ifrån att påverka ekonomin på vissa områden.
Uppmärksamheten kom att riktas mot betydelsen av
s k goda institutioner för den ekonomiska utvecklingen.
Med goda institutioner avsågs konstitutionella regler el-
ler andra normer, som hade det gemensamt att de be-
gränsade politikernas inflytande. De länder som hade
en centralbank med stor självständighet i förhållande
till sina politiker ansågs t ex gynna en stabil penning-
politik, majoritetsvalsystem ansågs bättre än proportio-
nella på att motverka uppkomsten av underskott, osv.
Funderingar av denna typ är visserligen inte särskilt nya
som Leif Lewin konstaterat (1996) och i många länders
parlament finner man sedan länge särskilda regler som
begränsar ledamöternas inflytande på den ekonomiska
politiken. Under slutet av 1980-talet och början av 1990-
talet fick dessa idéer särskild uppmärksamhet. Feldt är i
sin bok kritisk till bärkraften i dessa teorier och Sverige
kom inte heller i någon större omfattning att drabbas
av denna filosofi, men helt spårlöst gick det inte förbi
vårt land. Ett tydligt exempel på att den institutionella
teorin har påverkat den ekonomiska politiken i Sverige
är omläggningen av budgetprocessen, som genomfördes
i mitten av 1990-talet.
Den tidigare budgetprocessen byggde på vad man
brukar kalla för ett nedifrån-upp-perspektiv, vilket
innebar att först diskuterades vilka samhälliga behov
av ekonomiska resurser som fanns på olika områden,
och sedan summerades dessa. När budgetens utgiftssida
hade fastställts vidtog diskussionerna om hur statens
verksamheter skulle finansieras - först bestämdes alltså
behoven, därefter finansieringen.
I början av 1990-talet påtalades problemen med
denna modell allt starkare, inte minst att riksdagen var
pådrivande när det gällde utgifter. Oppositionspartierna
kunde ibland, eftersom regeringen ofta var av minori-
tetstyp, göra upp över blockgränserna om att öka an-
slag som var små eller hade mindre politisk betydelse
och sedan överlåta åt regeringen att hitta pengarna för
dessa ökade utgifter. Regeringen hade, med andra ord,
svårt att få igenom budgeten utan ändringar i riksda-
gen, och i och med att det handlade om små anslag eller
politiskt okontroversiella uppgörelser kunde regeringen
inte ställa kabinettsfråga. Ett annat problem var att riks-
dagens utskott och dess ledamöter ägnade sig åt detalj-
granskning av anslagen i budgeten, vilket inte främjade
överblicken över och sammanhållningen av de ekono-
miska utgifterna. Budgetprocessen var dessutom svår att
snurra baklänges när det behövdes, dvs dra ned på utgif-
terna när inkomsterna tröt, något som hade visat sig när
Sverige hamnade i en allvarlig ekonomisk kris i slutet av
1970- och början av 1980-talet. Kärva ekonomiska ti-
der återkom dessutom i början och mitten av 1990-ta-
let. Landets dåvarande finansminister, Göran Persson,
tyckte sig se en del av förklaringar till de ekonomiska
problemen i konstitutionen från 1974 och forskaren Per
Molander tyckte sig ha visat, via en jämförande analys
med andra länder, att Sverige hade en svag budgetpro-
cess (Mattson 1997). Det var läge för en förändring av
riksdagens budgetprocess.
Resultatet, efter en hel del grubblande och utredande,
blev en budgetprocess som är tredelad och har ambitio-
nen att gå uppifrån och ned i stället för tvärtom. Det
hela börjar därför numera för riksdagens del med att
regeringen på våren, senast den 15 april, lägger fram vår-

propositionen som innehåller riktlinjer för den ekono-
miska politiken och riktlinjer för arbetet med statsbud-
geten för nästa år. I denna proposition anger regeringen
hur den tror att den ekonomiska utvecklingen kommer
att se ut och vilka mål den har med den övergripande
ekonomiska politiken - inflationsnivån, sysselsättnings-
graden, ekonomisk tillväxt, statsskuld och underskott
eller överskott i budget är oftast de viktigaste indikato-
rer som nämns. Vårpropositionen kan också innehålla
löften och förslag om kommande åtgärder och, inte
minst, vissa riktlinjer för kommunernas verksamhet. I
samma proposition anger dessutom regeringen om den
tänker använda sig av ett utgiftstak för den kommande
treårsperioden. Regeringen behöver inte binda sig för
ett utgiftstak men har valt att göra så sedan möjligheten
erbjöds 1997. Vårpropositionen innehåller också ett för-
slag om hur statens inkomster i grova drag ska fördelas
mellan utgiftsområden. Oppositionen och enskilda leda-
möter kan i samband med vårpropositionen väcka egna
förslag om den ekonomiska politikens inriktning, om de
så önskar. Debatten om vårpropositionen blir dock lätt
lite artificiell och handlar inte alltid om den ekonomiska
politiken - regeringen försöker vanligtvis visa att eko-
nomin går i rätt riktning, medan oppositionen försöker
finna allehanda brister, och inte så sällan pratar man om
annat än ekonomi.
Allvaret börjar egentligen först till hösten när reger-
ingen, senast den 20 september, lämnar sin budgetpro-
position - om det inte är valår för då kommer budgeten
senare. I sin budget lägger regeringen fast den ram inom
vilken man vill hålla utgifterna samt vilka prioriteringar
som görs mellan olika områden och anslag. Det tänkta
perspektivet är alltså uppifrån, i och med att regering-
en fastslår hur mycket utgifter som den tror att landet
har råd med, därefter går man nedåt och redovisar hur
man vill prioritera sina utgifter mellan olika områden
och behov. Till skillnad mot tidigare är de cirka 500 ut-
giftsposterna numera inordnade inom 27 utgiftsområ-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 89
den - ett eller två utgiftsområden tillhör ett utskotts an-
svarsområde. Och vad som nu vidtar är de återstående
två stegen i trestegsprocessen, där först finansutskottet
diskuterar utgiftstaket och fördelningen av utgifterna
mellan de olika utgiftsområdena, och när denna dis-
kussion väl är över och riksdagen har fattat beslut om
fördelningen mellan utgiftsområdena och utgiftstaket
vidtar fackutskottens mer detaljerade granskning av för-
delningen av utgifter inom varje utgiftsområde.
Det intressanta med denna process är att fackutskot-
ten endast kan förändra fördelningen av resurser inom
den ram som ett utgiftsområde utgör när väl riksdagens
lagt fast fördelningen mellan varje utgiftsområde. Om
ett utskott skulle vilja ge mer pengar till viss verksam-
het är detta möjligt endast om man kan pruta på ett
annat anslag inom samma utgiftsområde. Riksdagen
beslutar till sist i december om utgifternas fördelning
- men inget är hugget i sten. Regeringen kan föreslå att
utgiftstaket ändras och utskotten kan begära att mer re-
surser anslås till ett visst utgiftsområde, och ibland går
det inte som man tänkt sig, och i så fall har regeringen
möjligheter att komma med tilläggspropositioner till
budgetpropositionen i april och september - dock en-
dast om synnerliga skäl föreligger. Men ofrånkomligt är
att det är svårare i dag än tidigare för oppositionen att
göra oheliga uppgörelser över blockgränsen och därmed
späda på budgeten mer än vad regeringen önskar. Kri-
tiken har heller inte uteblivit och som Mattson (2003)
påpekar har den framförallt kommit från vänsterpartier
och i någon mån från miljöpartiet, men även enskilda
ledamöter i centerpartier har känt att deras rörelsefri-
het har begränsats. Helt utan makt tycks dock inte den
svenska riksdagen ha blivit efter budgetförändringen på
1990-talet, som jämförelsen ovan med andra EU-länder
från 2001 visar. En av miljöpartiets förhandlare i rege-
ringskansliet under perioden 2002-2006 (Oisen 2007)
har dessutom hävdat att i praktiken upprätthölls inte
skillnaden mellan vår- och höstförhandlingarna fullt
90 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Tabell 9 • Parlamentens roll i budgetprocessen (ju högre poäng Riksbanken

desto mer inflytande)
En viktig myndighet med ansvar för svensk ekonomi
LAND INFLYTANDEINDEX är Riksbanken. Sverige anses ha världens äldsta central-
bank. Redan 1668 inrättades Sveriges Rikes Ständers
Belgien, Luxemburg, Nederländerna S
Bank. I själva verket innebar det att riksdagen övertog
Portugal, Sverige, Österrike 4 den konkursmässiga Palmstruckska banken.
Riksbanken, eller centralbanken som den ibland kal-
Danmark, Italien, Spanien, Tyskland 3
las, har till huvuduppgifter att upprätthålla ett fast pen-
Finland 2 ningvärde och att främja ett säkert och effektivt betal-
Frankrike 1 ningsväsende. Detta betyder att riksbanken ska bekämpa
inflationen så att den håller sig på en låg nivå. Riksban-
Grekland, Irland, Storbritannien 0
kens främsta instrument för att hålla inflationen i schack
Källa: Hallerberg m fl (2000) återgiven i Mattson (2003) är reporäntan. Reporäntan bestämmer vad bankerna
måste betala för att låna pengar hos Riksbanken. Riks-
banken ansvarar också till exempel för förvaltningen av
ut - en hel del detaljfrågor diskuterades redan under valutareserven och försörjningen med sedlar och mynt.
förhandlingarna under våren mellan de tre partier som
Den ekonomiska filosofin om goda institutioners be-
utgjorde regeringsunderlaget. Före detta statsminister
tydelse och politikernas självbindning kom att påverka
Göran Persson har också i sina memoarer påpekat att
Riksbankens ställning 1999. Det var egentligen två influ-
utgiftstaket visserligen inte kunde höjas under inneva-
enser som verkade i samma riktning. Å ena sidan före-
rande år men likväl inför nästa år, vilket också vanligtvis
ställningen om betydelsen av en från de folkvalda obe-
skedde (Persson 2007).
roende centralbank i kampen mot inflationen, å andra
För den som önskar se ett samband mellan parlamen-
sidan Sveriges medlemskap i EU och EMU. Sverige upp-
tens ställning och ekonomins utveckling är denna tabell
fyller EMU:s två första steg (dock inte det tredje steget,
möjligen ett bekymmer, eftersom länder med relativt
en gemensam valuta) vilket innebär att man bl a förplik-
stark ekonomisk position under 2000-talet ligger både
tar sig att organisera en centralbank som är oberoende
i toppen och i botten av tabellen. Mattson konkluderar
av regeringen. När EMU bildades och den europeiska
att det i början av 2000-talet ännu är för tidigt att dra
centralbanken inrättades skedde det till stor del med den
några definitiva slutsatser av resultatet av budgetrefor-
tyska centralbanken (Bundesbank) som förebild.
men. Men å andra sidan hävdas det från den statliga
I Sveriges fall innebär detta att riksdagen efter allmän-
myndigheten Ekonomistyrningsverket, att regeringen
na val utser elva ledamöter till riksbanksfullmäktige som
ibland inte lyckats hålla sig inom ramen för sitt upprät-
återspeglar den politiska sammansättningen i riksdagen.
tade ekonomiska tak - endast med hjälp av kreativ bokfö-
Fullmäktige väljer i sin tur de sex ledamöterna till direk-
ring har skenet upprätthållits enligt kritikerna. Intrycket
tionen som sitter på sex år, enligt ett rullande schema.
blir därför att regeringen av politiska skäl föredrar att
Riksbanken leds av direktionen och de utser inom sig
i det längsta försöka hålla fast vid de ursprungliga ut-
riksbankschefen och vice riksbankschefen. Riksbankens
gångspunkterna - det nya regelverket verkar trots allt
självständiga ställning nämns i regeringsformen där det
binda regeringen.
sägs att ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken

ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. Fullmäk-
tiges roll i övrigt är främst att övervaka och kontrollera
direktionens arbete. Riksbanksfullmäktiges ordförande
och vice ordförande har närvaro- och yttranderätt vid
direktionens sammanträden, men inte förslags- och be-
slutanderätt.
Direktionen ansvarar även för Riksbankens rappor-
tering om penningpolitiken till riksdagen genom en
skriftlig rapport. Då framträder också riksbankschefen
inför riksdagens finansutskott vid en offentlig utfråg-
ning. Årsredovisningen lämnas till riksdagen i februari
varje år. Därutöver kan chefen för Riksbanken eller en-
skilda direktionsledamöter inbjudas till finansutskottet i
speciella frågor.
Riksbankens nya roll har lett till en hel del diskussio-
ner både om hur hög eller låg räntenivån bör vara och
efter vilka kriterier räntepolitiken bör bedrivas samt i
vad mån regeringen och till regeringen närstående or-
gan offentligt bör uttala en åsikt i frågan och försöka på-
verka Riksbanken. Dessa offentliga "påtryckningar" har
lett till att en riksbankschef sett sig föranlåten att gå ut
offentligt och markera sitt oberoende.
EU och nya uppgifter för riksdagen
Medlemskapet i EU innebär, åtminstone i formell me-
ning, att riksdagens lagstiftningsmakt minskade i och
med att delar av lagstiftningsarbetet överfördes till EU:s
ministerråd och till Europaparlamentet. Därför inrätta-
des vissa institutioner för att något balansera riksdagens
förlorade inflytande och den kanske mest uppmärksam-
made är EU-nämnden.
EU-nämnden har samma sammansättning som ett
utskott, men till skillnad från ett utskott förbereder inte
nämnden ärenden som riksdagen sedan ska fatta beslut
om. EU-nämnden är i stället ett rådgivande organ till re-
geringen som regeringen måste höra innan den bestäm-
mer sig för vilken linje Sverige ska driva i olika EU-frågor.
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 91
Visserligen förväntas regeringen följa EU-nämndens re-
kommendationer men nämnden kan, till skillnad från
sin danska förebild Europaudvalget, inte formellt låsa
regeringen vid en viss position. I praktiken ska det dock
föreligga "goda skäl" till varför regeringen ska avvika
från nämndens rekommendation och åsikt. Men ibland
kan förhandlingarna i ministerrådet eller Europeiska rå-
det gå i en oväntad och oförutsägbar riktning och då be-
höver regeringen viss flexibilitet. Regeringen förväntas
löpande hålla riksdagen informerad via EU-nämnden
om vad som pågår och inför ministerrådsmöten eller
möten i Europeiska rådet redogöra för och diskutera
med nämndens ledamöter vilken linje den kommer att
driva i de kommande förhandlingarna. Dessa diskus-
sioner sammanfattas av nämndens ordförande som pre-
senterar vad som är majoritetens åsikt i nämnden. Le-
damöterna å sin sida är förpliktade att inte avslöja vilka
diskussioner som förts innan ministerrådet har fattat sitt
beslut, och vissa uppgifter som regeringen lämnar vid
dessa diskussioner är och förblir hemligstämplade. EU-
lagstiftningen innebär i många fall, särskilt när det gäl-
ler medbeslutandeförfarandet, att ministerrådets åsikt
kommer att höras mer än en gång, varför EU-nämnden
kan komma att involveras flera gånger i samma fråga.
Det är inte bara EU-nämnden som förväntas vara in-
blandad i EU-frågor. När ett konkret förslag till beslut
hamnar på ministerrådets och parlamentets bord ska det
i princip också hamna på den svenska riksdagens bord
och remitteras till berört utskott. Alla förslag som kom-
mer från EU ska överföras till riksdagen samtidigt som
de når regeringen. Om det är ett viktigt EU-förslag ska
regeringen upprätta en faktapromemoria. I den ska det
stå vad förslaget innebär, hur det påverkar de svenska
reglerna och vad regeringen avser att göra med förslaget.
Det finns numera många formella och informella vä-
gar via vilka riksdagen kan få kännedom om vad som
pågår inom EU:s institutioner, exempelvis permanenta
representanter för Sveriges riksdag som är stationerade
92 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
i Bryssel med uppgift att rapportera hem om vad som
är på gång. Utskotten kan också skapa uppmärksamhet
om de EU-förslag, som kommer till deras kännedom,
antingen genom en debatt i riksdagen eller genom att
låta sin åsikt bli känd via ett betänkande, eller genom att
göra EU-nämnden uppmärksam på detta.
En gång om året avlämnar dessutom regeringen en
skrivelse till riksdagen med en redogörelse för vad som
hänt under den gångna perioden i EU, Årsboken om EU,
som bereds i utrikesutskottet och sedan debatteras i
kammaren. Statsministern informerar även i efterhand
om vad som har föregått vid de återkommande stats-
och regeringschefsmötena inom EU.
Talmännen i EU:s medlemsstater och Europapar-
lamentets ordförande träffas en gång om året för att
diskutera EU-frågor av gemensamt intresse. COSAC,
Conference of Community and European Affairs Com-
mittees of Parliaments of the European Union, håller sin
konferens en gång i halvåret där förutom representan-
ter från medlemsstaternas EU-nämnder (motsvarande)
även deltagare från Europaparlamentet ingår. Syftet med
COSAC är att stärka de nationella parlamentens roll i
EU-samarbetet. COSAC har en halvofficiell ställning och
kan ibland fungera som en form av remissorgan i frågor
som medlemsstaterna önskar ytterligare synpunkter på.
Systemet låter kanske bra i teorin, men i realiteten
kommer den svenska riksdagen på mellanhand i många
EU-frågor, vilket inte minst gäller de vanliga utskottens
arbete där intresset för EU-frågor verkar vara svagt. En
stor svårighet för riksdagen är inte bara passiviteten
i EU-frågor utan att ledamötena kommer sent in i be-
slutprocessen. Detta problem verkar inte vara unikt för
Sverige. Som forskaren och i riksdagen sakkunnige Hans
Hegeland (1999) visat är de flesta nationella parlament
inom EU snarast i en sämre position än det svenska.
Men ända sedan medlemskapet har det förts diskus-
sioner om hur man ska förbättra riksdagens ställning
och EU-nämndens existens har regelbundet ifrågasatts.
Det som har hållits emot EU-nämnden är att den ten-
derar att utarma fackutskottens intresse för EU-frågor;
till dess fördel har talat att ledamöterna i EU-nämnden
får bra överblick och insikt i EU-frågor - vilket gjort det
möjligt för den att kunskapsmässigt nästan konkurrera
med regeringen.
Det innebär att den svenska riksdagen inte är helt
tandlös när det gäller sin bevakning av EU-frågor, vil-
ket inte minst statsminister Göran Persson fått erfara.
Hösten 2004 diskuterade Europeiska rådet förslaget till
EU-konstitution och en av de frågor som dryftades var
tanken på en permanent ordförande i Europeiska rådet
till skillnad mot det nuvarande roterande ordförande-
skapet på halvårsbasis. Förslaget med en permanent
ordförande stöddes av den svenske statsministern och
han till och med hävdade att det var han som låg bakom
det förslag som sedermera blev Europeiska rådets beslut.
Problemet var bara att statsministern inte hade presen-
terat sitt förslag för EU-nämnden. Alla partier, utom
socialdemokraterna, protesterade därför mot detta för-
farande - till dels i sak, eftersom man inte ville ha en
permanent ordförande, till dels mot förfarandet som
sådant. De som protesterade mot förfarandet ansåg na-
turligtvis att det var en sak att först ha förankrat sin åsikt
i EU-nämnden och sedan "tvingats" avvika från den
utlovade ståndpunkten på grund av omständigheterna,
och en annan sak att inte överlägga överhuvudtaget med
EU-nämnden i förväg. Det något paradoxala inträffade
därför att den svenske statsministern vid nästa möte i
Europeiska rådet tvingades förklara att Sverige inte
längre stod bakom hans eget förslag. En av de mycket få
gånger Sverige hade fått starkt gehör i Europeiska rådet
- enligt statsministern - resulterade så småningom i att
man i slutänden fick avstå ifrån att stödja förslaget.
Men det är inte enbart EU som har påverkat inrikt-
ningen av riksdagens verksamhet. Under senare år har
utskotten börjat lägga tonvikten vid att utvärdera re-
sultaten av de beslut som tagits. Blev det som riksdagen

hade tänkt sig när den fattade sitt beslut? Det är alltså inte
bara Riksrevisionen som intresserar sig för i vad mån
de politiska målen uppfylls i dag. Frågan är om detta
kan påverka riksdagens framtida funktion. Traditionellt
uppfattas parlamentet som en institution för diskussion
och opinionsskapande mellan de politiska partierna och
i slutänden som det främsta beslutande organet - det är
här visionerna om vad de politiska besluten syftar till ska
finnas. Frågan är om den nypåtagna utvärderingsupp-
giften innebär att riksdagen i ökande utsträckning har
börjat titta bakåt i stället för framåt i tiden.
Kontrollmakten
En viktig funktion är riksdagens kontrollmakt. Riksdagen
har till uppgift att kontrollera hur regeringen genomför
de beslut som riksdagen fattar samt att granska att re-
geringen håller sig inom det mandat som konstitutionen
ger den. Kontrollmakten är dock inte alltid så enkel att
definiera. Fredrik Sterzel (2003) konstaterar i en över-
sikt av vad han föredrar att kalla granskningsmakten, att
det som listas i 12 kap regeringsformen under rubriken
kontrollmakten inte grundar sig på någon helhetssyn på
de funktioner som det är frågan om. Intrycket är, enligt
Sterzel, att man har samlat ihop och fört samman en del
institut som "blivit över" och som har någon koppling
till kontroll.
Vad som listas i regeringsformens tolfte kapitel är föl-
jande:
• statsrådens juridiska ansvar
• misstroendeförklaring
• interpellations- och frågeinstituten
• riksdagens ombudsmän
• riksrevisionen
• åtal mot justitie- och regeringsråd
Sterzel anser att denna definition av kontrollmakten är
för snäv, och dessutom borde den innehålla riksdagens
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 93
sakbehandling, JK, normkontroll och annan domstols-
kontroll av politiska beslut. Till detta kan dessutom läg-
gas regeringsbildningen, som i praktiken innehåller en
form av misstroendeomröstning. Vad kontrollmakten
handlar om är till stor del frågan om ansvarsutkrävande,
vem ska kunna ställas till ansvar för vilka frågor, på vil-
ket sätt och vem ska utkräva ansvaret - regeringen, riks-
dagen, domstolar eller andra oberoende organ?
Nästan alla dessa kontrollinstitut har gamla anor och
söker sitt ursprung i 1700-talet eller början av 1800-ta-
let. En del av dem var mer eller mindre avsomnade när
de överfördes - som det verkar utan närmare reflektion
- till den nya regeringsformen 1974. I något fall kom
dock denna transformation att verka vitaliserande, som
när det gäller statsrådens juridiska ansvar.
Konstitutionsutskottet (KU) är det organ inom riks-
dagen som har ansvar för att årligen kontrollera statsrå-
dens ämbetsutövning. Varje år anmäls ett antal ärenden
till KU för granskning av hur statsråden har skött sin
verksamhet. Många gånger är anklagelsen att minister-
styre har förekommit, vilket i huvudsak är förbjudet i
vårt land. Men även andra missförhållanden i hand-
läggningen av förvaltningsfrågor kan anmälas. Denna
granskning, som tidigare benämndes dechargeinstitu-
tet, är i flera avseenden en märklig inrättning. Den har
sin grund i 1809 års författning, och den avsåg då en
granskning av statsrådets protokoll (regeringsbeslut).
Syftet med detta var dels politiskt, att få fram underlag
för yrkanden på avsked för någon av kungens rådgivare,
dels att få underlag till juridiska aktioner som mynnade
ut i riksrättsåtal mot statsråden. Den juridiskt inriktade
delen av konstitutionsutskottets granskning förlorade
emellertid snart sin betydelse och efter parlamentaris-
mens genombrott 1917 blev det främst frågan om en
politiskt inriktad granskning av regeringen från oppo-
sitionspartiernas sida.
Från och med slutet av 1960-talet har syftet med
granskningen förändrats och numera ska den vara ad-
94 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ministrativt inriktad, inte politiskt. En politiskt neutral
granskning föreskrivs därför, som inte främst syftar till
att utpeka enskilda personer. KU är emellertid ett par-
tipolitiskt sammansatt organ, och det blir därför ofrån-
komligt att denna granskning - precis som tidigare -
genomförs med tydliga politiska förtecken. Ibland talas
det dessutom om att ett statsråd kan bli prickat av KU,
men denna term förekommer inte i dagens regerings-
form.
Med anledning av KU:s granskning förs sedan en de-
batt i riksdagen, men någon framställning till regeringen
om åtgärder kan inte göras. Några sanktioner finns allt-
så inte kopplade till denna granskning, och ett statsråd
som får utstå kritik får aldrig något straff. Det vanliga
mönstret vid denna granskning är att oppositionen vill
framföra kritik mot några av regeringens statsråd, me-
dan regeringssidans ledamöter ofta inte finner någon
anledning till kritik. Regeringens statsråd brukar vanli-
gen klara sig från kritik om den har en någorlunda säker
majoritet bakom sig i riksdagen. Det händer dock att
statsråd får vidkännas kritik även från sina egna - inte
minst Göran Persson själv och flera statsråd i hans re-
gering samt ledande tjänstemän i regeringskansliet fick
våren 2006 vidkännas en svidande och unik kritik av
konstitutionsutskottet för sin hantering av konsekven-
serna av tsunamikatastrofen.
Ett statsråd som råkar illa ut i KU:s granskning be-
höver inte avgå om inte granskningen följs upp med
en misstroendeförklaring som vinner riksdagens stöd,
men uppståndelsen i massmedia kan förstås vara nog
så plågsam. Nu genomförs denna granskning två gånger
om året, en på hösten och en på våren, och eftersom det
numera ofta är ganska många ärenden som ska granskas
blir granskningsbetänkandena följaktligen allt längre.
Rättsliga förfaranden mot ett statsråd kan också
komma i fråga om hon eller han grovt har åsidosatt sin
tjänsteplikt. Beslut om åtal fattas av konstitutionsutskot-
tet och det är Högsta domstolen som dömer. Några så-
dana fall har dock inte förekommit sedan den nya författ-
ningen infördes.
Före 1970 fanns inte misstroendeförklaring formellt
sett. Praxis bjöd i stället att regeringen skulle avgå om den
inte fick igenom sina viktigare beslut (kabinettsfråga).
Tvåkammarsystemet gjorde emellertid att det inte alltid
stod helt klart vad som var att uppfatta som ett nederlag,
men allmänt sett ansågs ett nederlag i de gemensamma
voteringarna som en misstroendeförklaring. Om en re-
gering inte fick igenom huvuddragen av sin budget bor-
de den avgå. Men under tiden efter andra världskriget
rådde aldrig någon osäkerhet om huruvida regeringen
hade riksdagens förtroende eller inte. Socialdemokrater-
na använde dock det parlamentariska hotet om avgång
för att få kommunisterna att stödja förslaget om att in-
föra en omsättningsskatt i början av 1960-talet.
I syfte att stärka och ytterligare befästa riksdagens roll
infördes möjligheten till misstroendeförklaring i den
nya författningen. Två typer av misstroendeförklaring
är möjliga, dels mot ett enskilt statsråd, dels mot stats-
ministern, och det senare innebär ett misstroende mot
regeringen som helhet. Uttalar riksdagen en misstroen-
deförklaring mot statsministern avgår hela regeringen.
Om ett misstroende som riktar sig mot ett enskilt stats-
råd vinner stöd i riksdagen, entledigar talmannen det
fällda statsrådet. Ett initiativ till misstroendeförklaring
kräver stöd av minst en tiondel av riksdagens ledamöter,
dvs minst 35 ledamöter. De små partierna kan inte av
egen kraft tvinga fram en misstroendeförklaring. Kravet
på misstroendeförklaring behöver inte kopplas till några
speciella omständigheter, utan kan framställas när som
helst. En misstroendeförklaring kräver att minst hälften
av riksdagens ledamöter röstar för misstroendet - ingen
behöver rösta för regeringen eller statsrådet. Regeringen
eller ett enskilt statsråd kan undkomma riksdagens dom
genom att regeringen utlyser extra val, men bara en gång.
Om riksdagen efter valet återigen förklarar sitt misstro-
ende mot regeringen får detta omedelbar verkan.

Båda formerna av misstroendeförklaring har före-
kommit och i samtliga fall har man vetat i förväg att de
inte skulle vinna gehör. Misstroendeomröstning har allt-
så använts som en typ av demonstration både mot den
sittande regeringen och mot något statsråd. Hotet om
misstroendeförklaring spelade en avgörande roll för att
fälla dåvarande justitieministern Anna-Greta Leijon, och
1981 avgick hela regeringen delvis till följd av hotet om
misstroendeförklaring (Sterzel 2003). Detsamma gällde
möjligen också när dåvarande utrikesministern, Laila
Freivalds, avgick våren 2006. Möjligen kan man hävda
att hotet om misstroendeförklaring är intressantare som
instrument för oppositionen att påverka och kontrollera
än själva utlösandet av det när alla parter tvingas agera
efter partitaktiska och förväntade mönster.
En kanske viktigare fråga i sammanhanget är om
införandet av möjligheten med misstroendeförklaring
verkligen har stärkt riksdagens makt gentemot rege-
ringen. Enligt den traditionella ordningen ska ju rege-
ringen avgå om den inte får igenom viktigare förslag
- ställa s k kabinettsfråga - och när socialdemokraterna
avgick våren 1990 var det just för att de inte fick igenom
sina viktiga förslag. Proceduren följde det traditionella
mönstret. Först hotade regeringen med att avgå om inte
förslaget antogs, därefter tog man konsekvenserna av
detta hot och avgick. Men när båda metoderna för parla-
mentarismens utövande tillämpas samtidigt - misstro-
endeförklaring och nederlag i viktigare frågor - kan de
ta ut varandra. En regering som lider nederlag i en stor
fråga kan ändå sitta kvar med hänvisning till att ingen
har begärt misstroendeförklaring. I vissa fall kan också
oppositionen på liknande sätt glida undan sitt delansvar
för sitt agerande. Vpk vägrade att stödja socialdemokra-
ternas förslag under våren 1990, som bl a innehöll det
kontroversiella förslaget om strejkförbud, trots att vpk
tidigare alltid hade hävdat att de aldrig skulle rösta mot
en arbetarregering. Denna synbara motsättning mellan
beteende och retorik löste vpk genom att hävda att de
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 95
inte hade röstat bort regeringen, utan att regeringen av-
satte sig själv när de lade ett omöjligt förslag och därefter
valde att avgå. Denna ståndpunkt intogs även av andra
partier. Införandet av misstroendeförklaring har kanske
inneburit att riksdagens makt över regeringsbildningen
har minskat, men i motsvarande mån verkar riksdagen
ha ökat sitt inflytande i sakfrågorna, i alla fall innan det
nya budgetsystemet infördes.
Alla riksdagsledamöter kan när som helst ställa en
fråga eller en interpellation i skriftlig form till ett stats-
råd. Skillnaden mellan en fråga och en interpellation
är dels att statsrådet har längre tid på sig att förbereda
svaret på en interpellation än på en fråga, dels att i en
interpellationsdebatt kan fler än den frågande och det
berörda statsrådet delta. Frågor ställs i första hand för
att inhämta upplysningar, och kommunikationen sker
skriftligen, ingen diskussion förekommer i riksdagen,
men både frågorna och statsrådens svar publiceras. Det
bör kanske betonas att interpellationer endast syftar till
debatt, några beslut med anledning av debatten fattar
aldrig riksdagen. Trots detta är ledamöterna tämligen
flitiga att utnyttja detta forum - mellan 200 och 300
interpellationer läggs fram och 700 till 900 frågor ställs
varje år till regeringen.
Dessa debatter är främst ett sätt för oppositionen att
granska regeringen och fästa allmänhetens uppmärk-
samhet på olika missförhållanden som de anser råda och
för vilka regeringen bör klandras. Men även regeringssi-
dans ledamöter, särskilt om det är en koalitionsregering,
ställer emellanåt frågor till statsråden. En förklaring till
detta är att ledamöterna använder denna möjlighet på
ungefär samma sätt som motionerna, dvs att visa att man
agerar för sin hembygd. Tyvärr har dessa debatter länge
varit tämligen torftiga, så i syfte att pigga upp tillställ-
ningen har på senare tid vissa förändringar gjorts. På
torsdagar har det införts frågestund med regeringen, vil-
ket innebär att fem ministrar då kommer till riksdagen,
ibland under ledning av statsministern (ibland kommer
96 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
statsminister ensam), för att svara på frågor som de inte
känner till i förväg. Dessa frågestunder direktsänds i TV.
Det förekommer också att ett statsråd informerar riks-
dagen om ett aktuellt ärende och i samband med detta
har riksdagens ledamöter möjligheter att ställa frågor.
Justitieombudsmännens och Riksrevisionens kontroll
av regeringens arbete är indirekt. Dessa myndigheter
granskar främst förvaltningens verksamhet och på detta
sätt indirekt hur regeringen och statsråden bedriver sin
verksamhet. Till detta och domstolarnas roll finns an-
ledning att återkomma längre fram. Men redan här kan
nämnas att såväl ledamöterna i Högsta domstolen som
de i Regeringsrätten kan avsättas om de har begått all-
varliga brott. Det är Justitiekanslern som i så fall väcker
åtal, och det är det åtalade justitierådets eller regerings-
rådets kollegor som dömer. En ordning som vid första
påseende kan tyckas märklig ur jävsynpunkt, eftersom i
stort sett alla högre domare känner varandra väl. Frågan
är vilket som skulle kunna vara alternativet till denna
ordning. Enligt 1809 års författning fanns det en sär-
skild opinionsnämnd som var utsedd av riksdagen för
att döma i dessa ärenden, men någon svensk domare
blev aldrig avsatt genom detta förfarande. Det uppfat-
tas emellertid inte särskilt tillfredsställande, från rätts-
säkerhetssynpunkt, att låta politiskt valda personer eller
instanser ha det sista ordet i dessa sammanhang - risken
är uppenbar att de högre domarna och domstolarna kan
utsättas för politiska påtryckningar eller bli eftergivna i
sin granskning av hur den politiska makten utövas. För
vissa ämbeten finns det alltså särskilda skyddsmeka-
nismer för att göra dem mindre känsliga för tillfälliga
opinionsyttringar eller andra typer av påtryckningar.
Riksdagens debatter
Traditionellt betraktas ett parlament inte enbart som
en institution eller som en arena som fattar beslut, det
är också en instans för debatt och opinionsbildning. I
vissa länder är debatterna i parlamenten viktigare än de
beslut som fattas, eftersom regeringen i stort sett alltid
har en betryggande majoritet bakom sig och utgången
av voteringar är därför given. Den svenska riksdagen
tillhör dock inte de verbala virtuosernas högborg. När
regeringens förslag och oppositionens motförslag ska
presenteras inför den avslutande debatten i riksdagen
före voteringen, läses de vanligen upp på väl förberedd
byråkratsvenska. I andra fall undrar man om ledamö-
terna har funderat på skillnaden mellan att prata med
och att tala till folket eftersom det som sägs i riksdagen
ofta utgör en ständig källa till glädje för de bevakande
journalisterna.
En del debatter är viktigare än andra. Partiledardebat-
terna hålls i oktober, efter den allmänna motionstiden,
i januari och före sommaruppehållet i juni. Vid dessa
debatter presenterar partiledarna den övergripande
politik som det egna partiet står för. I oktober äger den
allmänpolitiska debatten rum, och efter det att partile-
darna sagt sitt är det fritt fram för varje ledamot att yttra
sig om vad som helst, men debatten är begränsad till
tre dagar. I februari är det dags för den utrikespolitiska
debatten, där utrikesministern försöker förklara och för-
svara regeringens utrikespolitiska linje. När regeringen
har lämnat den ekonomiska vårpropositionen i april är
det finansministerns tur att försvara regeringens ekono-
miska politik gentemot oppositionens kritik. Och under
september är finansministern i elden igen, efter budget-
propositionens avlämnande, för att mer i detalj försvara
regeringens prioriteringar och ekonomiska politik.
Under våren hålls, som tidigare nämnts, en debatt
om EU i samband med presentationen av "Årsboken",
och i maj diskuteras resultatet av konstitutionsutskottets
granskning av statsrådens ämbetsutövning.
Ett parti kan dock när som helst begära att riksdagen
ska debattera en aktuell fråga, och dessutom kan ett parti
alltid begära särskild diskussion om en fråga, som dock
inte behöver vara lika aktuell. I båda fallen är det tal-

mannen som beslutar om och när debatten ska hållas.
En stor del av riksdagens debatter och utskottsut-
frågningar sänds numera i TV. Tittarskarorna är kanske
inte stora, men den som är intresserad av att följa riks-
dagens diskussioner har i dag helt andra möjligheter än
tidigare. Nu väntar vi bara på att denna insikt också ska
sjunka in hos den vanlige riksdagsledamoten, i förhopp-
ning om att en mer välartikulerad och spänstig debatt
kan föras i framtiden.
Hur stort är då riksdagens inflytande och vilken roll
spelar den egentligen? För att kunna svara på den frå-
gan måste man först närmare analysera den första stats-
maktens (riksdagens) relation till den andra (regering-
en).
Bildandet av regeringar
Svenska regeringar bildas i flera steg, och det viktigaste
är valet av statsministern. För denna procedur, som är en
av de mest centrala i styrelseskicket, finns det bestämda
regler i regeringsformen. Men de måste tolkas och ur
tolkningen uppstår en praxis som påverkar regerings-
bildningsprocessen.
Det första viktiga steget är att utse talmannen, efter-
som han eller hon i 1974 års författning tilldelades en
mycket central roll vid bildandet av regering. Talmannen
har dock inte helt övertagit kungens gamla befogenheter
i samband med regeringsbildningen; kungen utsåg re-
geringar, talmannen föreslår en statsminister som riks-
dagen sedan tar ställning till. Grundlagsfäderna funde-
rade en del på om det verkligen behövdes att någon fö-
reslog en statsministerkandidat, men fastnade ändå för
konstruktionen med en pådrivande kraft, vilket ansågs
vara nödvändigt särskilt i osäkra lägen. Det ansågs emel-
lertid föreligga risk för att talmannen skulle föreslå en
kandidat som inte avspeglade majoritetsförhållandena
i riksdagen, varför förslaget till statsminister skulle be-
kräftas av riksdagen genom omröstning. Ett visst miss-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 97
troende märks här från grundlagsfädernas sida mot den
egna konstruktionen med talmannen som regeringens
pådrivare, men trots detta råder det ingen tvekan om att
talmannens roll har blivit politiskt och konstitutionellt
viktigare.
Ålderspresidenten i riksdagen, den riksdagsledamot
som har suttit flest riksdagar, ansvarar för valet av tal-
man. Partierna är emellertid inte helt eniga efter vilka
principer talmannen ska väljas. I det ena lägret (s) anser
man att talmannen alltid ska väljas från det största par-
tiet, medan en annan fraktion (de borgerliga partierna)
anser att talmannen ska väljas från den gruppering som
för tillfället har majoritet i riksdagen.
Hur har då talmansvalen utfallit? Första gången de nya
reglerna testades och partiernas olika principer ställdes
på sin spets var 1976. Det valet ledde till att Sverige fick
en borgerlig regering för första gången på 44 år, om man
bortser från några månader 1936. Thorbjörn Fälldin,
partiledare för centerpartiet som vid denna tidpunkt var
det största borgerliga partiet, hade överläggningar med
moderata samlingspartiet och folkpartiet om att bilda
en trepartiregering. Socialdemokraterna insisterade på
att talmannen skulle väljas från det största partiet i riks-
dagen. Förhandlingarna mellan de tre borgerliga parti-
erna var komplicerade och Fälldin orkade inte strida på
alla fronter samtidigt, enligt egen utsaga. Han förklarade
sig därför villig att låta socialdemokraterna få behålla tal-
mansposten, särskilt som den sittande talmannen Henry
Allard (s), hade deklarerat att han bara tänkte sitta kvar
i riksdagen en mandatperiod till. För säkerhets skull av-
gav Fälldin ändå inför talmansvalet en röstförklaring i
riksdagen, där han förklarade att de borgerliga inte mot-
satte sig omvalet av Allard, men att detta inte fick tolkas
som något ställningstagande i frågan om vilka principer
som skulle gälla för valet av talman. Den potentiella kon-
flikten 1976 löstes utan större dramatik, men problemet
skulle återkomma.
Nästa gång det drog ihop sig till dramatik i talmans-
98 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
frågan var 1979. Riksdagsvalet hade denna gång lett till
att de borgerliga, hade fått övervikt med en röst i kam-
maren, alltså 175 mot 174. Trots det gick de borgerliga
partiernas regeringsförhandlingar lättare denna gång,
och de var därför beredda att ta strid även i talmansval-
frågan. Socialdemokraterna stod fast vid sin tidigare
åsikt om vem som skulle väljas till talman, och man gick
därför till omröstning för att lösa tvisten.
Två huvudkandidater lanserades. Socialdemokra-
terna föreslog Ingemund Bengtsson, före detta statsråd,
och de borgerliga föreslog Allan Hernelius, moderat
riksdagsledamot med många år i riksdagen och i kon-
stitutionsutskottet. I massmedierna antyddes att den
centerpartistiska riksdagsledamoten Torsten Bengtsson
kände sig förbigången. Omröstningen gav följande re-
sultat:
I. BENGTSSON HERNELIUS T. BENGTSSON BLANKRÖST
164 165 1 1
Nå, vem vann omröstningen? Den som har goda förkun-
skaper vet att Ingemund Bengtsson har varit talman men
inte Allan Hernelius. Hur kan det komma sig? Hernelius
fick ju flest röster. Svaret står att finna i de regler som
styr valet av talman. Ingen blev vid detta tillfälle vald,
eftersom ingen av kandidaterna har fått mer än hälften
av de närvarande riksdagsledamöternas röster. Om den
person som röstade blankt eller den som röstade på Tors-
ten Bengtsson (vem det nu kan ha varit) i stället hade
röstat på Hernelius så hade saken varit klar. I stället fick
man gå till ny omröstning, med följande resultat:
I. BENGTSSON HERNELIUS BLANKRÖST
168 166 1
Denna gång fanns det inget utrymme för tvekan. Ing-
emund Bengtsson hade blivit vald. Men vän av ordning
protesterar säkert ändå, det är ju något som inte stäm-
mer. Har det inte dykt upp fler ledamöter till den andra
omröstningen än i den första? Hur kan det komma sig?
Flera förklaringar är möjliga. Eftersom det saknades le-
damöter vid den första omröstningen, alla 349 hade inte
deltagit, fanns det en reserv som kunde komma till den
andra omröstningen. Att de inte deltog i den första om-
röstningen kan ha berott på att de var utkvittade, dvs de
olika sidorna (majoritet och minoritet) lovar att ha lika
många ledamöter borta vid omröstningarna. En möjlig
tanke är alltså att det i riksdagen fanns fler socialdemo-
krater än de som deltog i den första omröstningen, och
att dessa deltog i den andra omröstningen när det inte
gick som det var tänkt för de borgerliga.
En annan förklaring kan vara slarv vid räkningen av
röster eller - ännu värre - fusk. Val ska nämligen, en-
ligt riksdagsordningen, göras med slutna valsedlar om
någon riksdagsledamot så begär, och därför hade man
inte använt den elektroniska utrustningen. Ledamöterna
hade i stället fått passera ålderspresidentens (talmans-
stolen) stol och lagt ned valsedlarna i en urna, en metod
som gjorde det möjligt att fuska, t ex genom att lägga
ned mer än en valsedel. Misstanken om att något hade
gått galet började smyga sig på den moderate partileda-
ren Gösta Bohman, som hävdade att omröstningen för
säkerhets skull måste göras om. Men eftersom det inte
fanns tid för någon tredje omröstning vid denna tid-
punkt fick den skjutas fram några dagar.
Då inställde sig ett nytt problem. Omröstningen hade
givit ett klart resultat och misstankarna om fusk var bara
misstankar. Inget kunde bevisas och det saknas regler
som möjliggör att en talman kan avsättas under löpan-
de valperiod. Inför en tredje omröstning fanns därför
möjligheten att en ny talman skulle väljas, eftersom de
borgerliga hade majoritet i riksdagen med en röst. Ris-
ken var därför att man i slutänden skulle stå med två
valda talmän - en socialdemokratisk och en borgerlig.
I förlängningen kunde man då även se hur man fick två
riksdagar - en socialdemokratisk under ledning av en

socialdemokratisk talman och en under en borgerlig
talman. Men den svenska samförståndskulturen har lös-
ningar på denna typ av problem, och lösningen denna
gång blev att vid en tredje omröstning med acklamation
välja Ingemund Bengtsson.
Efterföljande talmansval har inte varit lika dramatiska,
även om det inte är troligt att många val kommer att för-
löpa lika smidigt som det 1985. Den gamle talmannen,
som då hette Ingemund Bengtsson, överräckte talmans-
klubban till ålderspresidenten Ingemund Bengtsson,
för att förrätta val till ny talman som blev - Ingemund
Bengtsson.
Tabell 10 • Enkammarriksdagens talmän
Per Westerberg (m) 2006-
Björn von Sydow (s) 2002-2006
Birgitta Dahl (s) 1994-2002
Ingegerd Troedsson (m) 1991-1994
Thage G. Peterson (s) 1988-1991
Ingemund Bengtsson (s) 1979-1988
Henry Allard (s) 1971-1979
När de borgerliga återerövrade makten i riksdagen 1991
tillsatte de en borgerlig talman, Ingegerd Troedsson, till-
lika Sveriges första kvinnliga talman. Detta trots protes-
ter från socialdemokraterna som förordade att den dåva-
rande talmannen, Thage G. Peterson, skulle få fortsätta.
Och när socialdemokraterna återkom till regeringsmak-
ten 1994 såg de till att det blev en socialdemokratisk tal-
man igen, och enligt samma princip valdes en moderat,
Per Westerberg, till talman 2006. En fortsatt politisering
markerades därmed av valet till talman, något som på
sikt kan påverka förtroendet för talmansinstitutionen
eftersom oppositionen naturligtvis lätt misstror en tal-
man som har tillsatts av majoriteten. Å andra sidan kan
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 99
detta också leda till att den sittande talmannen överkom-
penserar till förmån för oppositionen, i syfte att försöka
motverka oppositionens misstro. Ingen av dessa båda
utvecklingslinjer förefaller vara helt befrämjande för tal-
mansämbetets auktoritet; en omständighet som kan visa
sig problematisk den gång som det krävs ett principfast
agerande från talmannen -1 ex om regeringsunderlaget
för en tilltänkt regering visar sig vara bräckligt. Noter-
bart är att talmannen inte har rösträtt i riksdagen, vilket
dock de tre vice talmännen har. Valet av Birgitta Dahl till
talman 1994 och av Björn von Sydow 2002 och Per Wes-
terberg 2006 till talman föregicks utan några politiska
kontroverser. Att döma av de talmän som valts hittills
kan man sluta sig till att den princip som gäller är att
talmannen utses från riksdagsmajoritetens största parti.
Valet av statsminister
Processen börjar med att talmannen har konsultationer
med samtliga partier i riksdagen (preliminära konsul-
tationer kan inledas under den gamle talmannen). Tal-
mannen ska även konferera med de tre vice talmännen
innan han eller hon träffar sitt val. Därefter ska talman-
nen föreslå en statsministerkandidat till riksdagen, och
har då fyra försök. Om talmannen inte får riksdagen att
acceptera något av de fyra förslagen blir det automatiskt
extra val, vilket ska hållas inom tre månader. Talmannen
har alltså teoretiskt en möjlighet att manipulera fram ett
extraval, vilket han eller hon skulle kunna vilja göra om
han eller hon tillhör minoriteten i riksdagen. Frågan är
om inte denna möjlighet till manipulation i realiteten är
väldigt liten. Den kandidat som talmannen föreslår riks-
dagen ska nämligen ha en rimlig chans att bli accepterad
av riksdagen, och talmannen vill säkert inte framstå som
en alltför manipulativ eller okunnig person - om inte
annat minskar det ju troligen chanserna att bli omvald
till talman drastiskt.
I den omröstning som hålls i riksdagen om talman-
100 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

nens förslag gäller negativ majoritet; dvs förslaget går
igenom om inte 175 eller fler av ledamöterna röstar mot
det.
Låt oss titta lite närmare på vad detta betyder. Den re-
gering som efter enkammarreformen hittills har haft det
smalaste egna underlaget i riksdagen var den 1978, som
leddes av folkpartiets partiledare Ola Ullsten.
Ullsten blev som bekant vald, frågan är snarare hur
han blev vald. Vid omröstningen är det bara de 39 folk-
partisterna som röstar ja till talmannens förslag. Övriga
281 närvarande röstar nej eller avstår. Varför blir då Ull-
sten vald? Förklaringen är att han blir vald eftersom 175
ledamöter eller fler inte har röstat emot förslaget. Det
var visserligen fler (66 ledamöter) som röstade mot än
som röstade för - men genom att 215 avstod och 29 var
frånvarande blev det ingen (negativ) majoritet mot för-
slaget om Ullsten som statsminister.
Denna typ av beslutsprincip innebär att det är helt
ointressant hur många som röstar för förslaget, det enda
intressanta är hur många som röstar emot. Ingen behö-
ver rösta för en statsministerkandidat eftersom alla som
avstår från att rösta eller är frånvarande i praktiken sä-
ger ja till förslaget. Vad är tanken bakom denna ordning?
Svaret står att finna i en ambition att försöka motverka
den svaghet som är inbyggd i det svenska styrelseskicket
i och med att den proportionella valmetoden tillämpas.
Som vi tidigare sett leder användningen av en propor-
tionell valmetod lätt till att många och små partier blir
representerade i parlamentet, en omständighet som vis-
serligen kanske bättre avspeglar väljarnas preferenser,
men å andra sidan kan försvåra regeringsbildningen.
Många partier i parlamentet kan leda till svaga rege-
ringar som inte sitter så länge, eller till att små partier får
ett inflytande som inte motsvarar deras storlek. Sverige
har erfarenhet av båda fenomenen.
Under 1920-talet satt regeringarna i genomsnitt i två
år, och en stor del av den politiska kraften gick åt till
att omväxlande avsätta och bilda regeringar. Blockering-

Tabell 11 • Statministeromröstningar 1976-2006

Kandidat År Ja Nej Avstår Frånvarande

Fälldin 1976 174 160 0 15

Ullsten 1978 39 66 215 29

Fälldin 1979 170 174 1 4

Fälldin 1981 102 174 62 11

Palme 1982 179 0 147 23

Carlsson 1986 179 0 147 23

Carlsson 1990 175 101 59 14

Bildt 1991 163 147 23 16

Carlsson 1994 180 26 130 13

Persson 1996 178 0 154 17

Reinfeldt 2006 175 169 0 5


arna mellan de stora partierna ledde bl a till att ett av de
minsta partierna, de frisinnade, under ledning av Carl
Gustaf Ekman, vid ett par tillfällen fick bilda regering
och rätt länge kunde spela en vågmästarroll i riksdagen.
Första gången fick de dock inte regera själva, utan gick i
koalition med det lilla liberala partiet (Sveriges liberala
parti). Detta "vågmästeri" hann för övrigt bli ganska be-
ryktat innan epoken gick i graven, dels genom att en mi-
noritet på detta sätt fick oproportionellt stort inflytande,
dels genom den osäkerhet som skapades om utgången
av omröstningarna i riksdagen. Partierna visste inte från
en dag till en annan vilken politisk schattering de skulle
tvingas liera sig med för att kunna få igenom sina idéer.
Konstruktionen med negativ majoritet vid statsmi-
nisteromröstningar gör det alltså möjligt för de halv-
ljumma att stödja en kandidat, men det förefaller ändå
vara en lite märklig kompromiss. Å ena sidan ställs det
krav på omröstning, men å andra sidan används en voter-
ingsmetod som gynnar ett instämmande i talmannens
förslag. Talmannen har inte heller någon gång hittills
tvingats presentera mer än ett förslag till statsminister-
kandidat. Hur det har gått framgår av tabell 11.
Tabellen avslöjar en del intressanta detaljer. Det sak-
nades som synes bara en nej-röst 1979 och 1981 för att
Fälldin inte skulle ha blivit vald. Mer överraskande är
kanske att de borgerliga inte röstade mot Palme 1982 och
Carlsson 1986. Förklaringen till detta är att de borger-
liga och socialdemokraterna har olika uppfattningar om
vad statsministeromröstningen egentligen handlar om.
De borgerliga anser att omröstningen gäller vem som
är mest lämplig som regeringsbildare, givet de majori-
tetsförhållanden som råder i riksdagen. Socialdemokra-
terna anser att omröstningen även gäller det politiska
program som den tillträdande statsministern och hans
regering kan tänkas företräda. Denna oenighet mellan
partierna om vad omröstning till statsminister egentli-
gen handlar om kan nu inte enbart skyllas på partiernas
taktiska funderingar - självklart är det enklare för soci-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 101
aldemokraterna att hävda att det är det politiska pro-
grammet som omröstningen gäller, eftersom de så sällan
har behövt rösta för en person från ett annat parti. Båda
sidor säger sig ha stöd för sin uppfattning i förarbetena
till regeringsformen och märkligt nog finns det stöd i
förarbetena för båda tolkningarna. Vissa har hävdat att
den motsättning som finns i underlaget till den nuva-
rande författningen beror på ett misstag, och att formu-
leringarna som ger stöd för tanken på att omröstningen
handlar om regeringens politik skulle ha utgått, men
blev kvar genom ett förbiseende. Icke desto mindre står
det som står. Denna oenighet mellan partierna troddes
ett tag vara löst eftersom socialdemokraterna gick med
på en skrivning till förmån för den borgerliga tolkningen
i folkstyrelsekommitténs betänkande. Utredningen var
alltså enig på denna punkt, men när talmannen föreslog
Carl Bildt till statsminister 1991 återgick socialdemokra-
terna till sin tidigare skiljaktiga mening i detta fall och
röstade, tillsammans med vpk, emot förslaget med Carl
Bildt som statsminister. Vid valet 1994 röstade dessutom
folkpartiet liberalernas ledamöter mot talmannens för-
slag om Ingvar Carlsson till statsminister, eftersom de
ansåg att de blivit utlovade att bilda en koalitionsreger-
ing med socialdemokraterna.
Av tabell 11 framgår att det inte efter alla val har hål-
lits en statsministeromröstning i riksdagen. Efter riks-
dagsvalen 1985, 1988, 1998 och 2002 satt den socialde-
mokratiska regeringen lugnt kvar eftersom den ansåg
att regeringsmandatet var opåverkat av valutgången.
En omständighet som fått en del statsvetare att lyfta på
ögonbrynen, inte minst när det gäller valen 1998 och
2002, ty efter valet 1998 kom socialdemokraterna att för-
lita sig på stöd från vänsterpartiet och miljöpartiet i stäl-
let för som tidigare på ett samarbete med centerpartiet.
En statsvetare som är kritisk till detta är professor Olof
Ruin (2002). Han anser att en statsminister bör avgå ef-
ter varje val så att det blir obligatoriskt med en statsmi-
nisteromröstning, allra helst som oppositionspartierna
102 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
annars gärna väcker misstroendeförklaring om de kän-
ner sig överkörda. Det var precis vad som hände både
1998 och 2002. Den sittande socialdemokratiska re-
geringen, under statsminister Göran Persson, ansåg inte
att det behövdes en ny omröstning trots att han hade
bytt stödgruppering. Främst moderaterna var kritiska
och ansåg det märkligt att ett parti som kraftigt gått
bakåt i valet kunde sitta kvar och drev därför igenom
misstroendeförklaringar både 1998 och 2002, som vid
båda tillfällena röstades ned (se tabell 12).
Riksdagen har hittills förgäves röstat fem gånger i
en misstroendeförklaring sedan 1974 års regeringsre-
form införde denna möjlighet. Principen är ungefär
densamma som vid omröstning till statsminister, den
som avstår eller är frånvarande ger implicit sitt stöd
till den person som misstroendeförklaringen riktar sig
mot - ingen behöver således rösta emot den föreslagna
misstroendeförklaringen för att den kritiserade statsmi-
nistern eller statsrådet ska få sitta kvar.
Första gången misstroendeförklaring användes rikta-
des den mot statsminister Thorbjörn Fälldin som ledde
en borgerlig trepartiregering, som en markering från
socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna
med att de var missnöjda med den ekonomiska politik
som bedrevs, och eftersom det var jämnt mellan blocken
fanns det en viss spänning inför omröstningen. Men alla
ledamöter höll sig inom partifållan varför resultatet blev
Tabell 12 • Misstroendeförklaringar perioden 1980-2002
År Väckt av Väckt mot
1980 S, Vpk Statsmin. (Fälldin)
1985 M, Fp, C Utrikesmin. (Bodström)
1996 M, Fp, Kd Statsmin. (Persson)
1998 M Statsmin. (Persson)
2002 M Statsmin. (Persson)
det förväntade, och regeringen kunde sitta kvar utan
problem.
Andra gången, och hittills den enda som ett enskilt
statsråd drabbats av en misstroendeomröstning, var när
moderaterna, folkpartiet och centerpartiet ville få bort
dåvarande utrikesministern Lennart Bodström med an-
ledning av hans uttalanden rörande ubåtskränkningar,
men inte heller den gick vägen.
Drygt tio år senare var det dags för ett tredje försök,
denna gång mot statsminister Göran Persson för hans
uttalanden under en resa i Kina. De tre initiativtagarna
till misstroendeomröstningen, moderaterna, folkpartiet
och kristdemokraterna, lyckades dock inte ens få med
sig centern på denna omröstning varför Persson elegant
klarade detta prov och i praktiken fick starkare stöd än
när han valdes till statsminister 1996. Till sist drog dock
Persson på sig två misstroendeomröstningar genom sin
vägran att avgå efter valen 1998 och 2002. Noterbart är
att omröstningen 2002 hade bredare stöd, samtliga bor-
gerliga partier röstade för, än den 1998 som enbart stöd-
des av moderaterna (övriga borgerliga partier lade ned
sina röster).
När riksdagen har utsett en statsminister ankommer
det på denne att utse övriga ledamöter i regeringen och
sedan anmäla detta för riksdagen. Men det har visat sig
att statministerns mandat inte är helt fritt i detta avse-
ende. Talmannens nya position som tillskyndare vid re-
För Emot Avstår Frånvarande
174 175 0 0
160 182 0 7
119 204 16 10
82 186 74 7
158 174 17 0

geringsbildningar har inte bara kommit till uttryck vid
själva proceduren att få fram en lämplig kandidat till
statsministerposten, talmannen har också vissa möjlig-
heter att binda den kandidat som föreslås till en viss typ
av regering. I förarbetena till den nya regeringsformen
står det att det är möjligt för talmannen att i samband
med att förslaget till statsminister läggs fram på riksda-
gens bord även anmäla vilken typ av regering denne har
gett statsministerkandidaten i uppdrag att bilda. Denna
möjlighet utnyttjade inte Henry Allard när han utsåg
Fälldin till statsminister 1976, men har använts senare.
När Ullsten fick uppdraget att bilda regering anmälde
talmannen för kammaren att han föreslog Ola Ullsten
till statsminister, med uppgift att bilda en regering som
även skulle innehålla personer som stod mera fria i för-
hållande till folkpartiet.
Vid bildandet av Fälldins andra regering anmälde tal-
mannen ett förbehåll på samma sätt. Fälldin fick i upp-
drag att bilda en trepartiregering, en omständighet som
fick viss betydelse när moderaterna 1981 lämnade denna
regering. Då uppstod nämligen frågan om Fälldin också
skulle vara tvungen att avgå. Eftersom det anges i rege-
ringsformen att det är statsministern som tillsätter och
avskedar statsråd, hade en möjlighet kunnat vara att sit-
ta kvar och fylla de tomma platserna efter moderaterna
med folkpartister och centerpartister. I detta läge mar-
kerade talmannen att det enligt hans åsikt var lämpligast
om statsministern också avgick, eftersom Fälldins man-
dat att bilda regering 1979 bara omfattade bildandet av
en trepartiregering. Denna motsättning i tolkningen av
regeringsformen ställdes dock aldrig på sin spets. Fälldin
avgick visserligen, men detta beslut föranleddes även av
andra omständigheter, bl a ett hot om misstroendeför-
klaring.
Några riktigt stora svårigheter tycks talmannen inte
ha haft när det gäller bildandet av regeringar. Väljarnas
dom har hittills varit så pass tydlig att det inte har upp-
stått så stora tveksamheter om vem och vilket/vilka par-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 103
tier som ska bilda regering. Lite knepigare har situatio-
nen varit vid de tillfällen när regeringen inte har förmått
sitta hela mandattiden ut, vilket inträffade första gången
1978.
Den borgerliga majoritets- och trepartiregeringen av
1976, under ledning av Thorbjörn Fälldin, sprack på
oenigheten i kärnkraftsfrågan, och det var framför allt
centerpartiet som lämnade regeringen. Regeringen av-
gick alltså själv, på eget initiativ, ingen misstroendeför-
klaring och inget voteringsnederlag i riksdagen tvingade
den att lämna in sin avskedsansökan. Det visade sig
emellertid svårare än väntat att bilda ny regering. Folk-
partiet förklarade sig ovilligt att bilda regering enbart
med moderata samlingspartiet, vilket upprörde ledande
moderater så starkt att de förklarade att de tänkte rösta
mot ett eventuellt förslag om bildandet av en folkpartis-
tisk minoritetsregering. De borgerliga partierna block-
erade därmed varandra och omintetgjorde möjligheten
att bilda en ny regering enbart på den rätt trygga bor-
gerliga majoriteten i riksdagen. I realiteten kom i stället
minoriteten, socialdemokraterna, att hålla nyckeln till
regeringen i sin hand. Den borgerliga majoriteten i riks-
dagen hindrade visserligen socialdemokraterna från att
själva gripa regeringsmakten, men de kunde bestämma
vilken borgerlig regering som skulle utses, och valet föll
på en folkpartistisk enpartiregering som lovade att inte
föra en ensidig borgerlig blockpolitik. Socialdemokra-
terna lade därför ned sina röster vid omröstningen om
Ullstens kandidatur och kunde på så sätt släppa fram en
folkpartistisk regering utan att behöva rösta ja.
Det andra tillfället när talmannen befann sig i en svår
situation var 1981, när en borgerlig treparti- och majori-
tetsregering föll för andra gången före mandatperiodens
slut. Nu var det moderaterna som lämnade regeringen
eftersom de två andra partierna i regeringen hade gjort
upp med socialdemokraterna om en skattereform som
moderaterna inte kunde acceptera. Också denna gång
avgick regeringen av egen fri vilja, inte efter något age-
104 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
rande från riksdagen, även om hot om misstroendeom-
röstning fanns i bakgrunden. Denna gång bestod svårig-
heterna i att moderaterna var mycket ovilliga att släppa
fram en annan borgerlig regering, samtidigt som soci-
aldemokraterna förklarade att de inte var beredda att än
en gång medverka till att en borgerlig regering kom till
makten. Därför blev det till stor del moderaterna som
avgjorde regeringsbildandet. När moderaterna hade fått
vissa försäkringar om vilken politik som skulle drivas på
vissa områden gick de till slut med på att lägga ned sina
röster och på så sätt medverka till att Fälldin för tredje
gången blev regeringsbildare. Denna regering bestod av
folkpartister och centerpartister.
Omröstningen om Fälldins kandidatur var denna
gång mer spännande än någonsin. Den borgerliga majo-
riteten hade sedan valet 1979 krympt ihop till endast en
rösts övervikt i riksdagen. Därför var det viktigt att par-
tidisciplinen höll inom moderaterna så att ingen röstade
mot, för i så fall skulle Fälldins kandidatur falla. Den
dåvarande talmannens, Ingemund Bengtsson, tålamod
frestades ytterligare när han omedelbart före omröst-
ningen fick besked om att en moderat hade för avsikt att
trotsa partiets löfte och rösta mot Fälldins kandidatur.
Nu visade sig detta vara ett tomt hot, och Fälldin kunde
väljas med minsta möjliga marginal. Men flera modera-
ter demonstrerade sitt missnöje genom att vara frånva-
rande under omröstningen.
Tredje gången talmannens agerande har varit av mer
avgörande karaktär var när dåvarande statsministern
Ingvar Carlsson 1990 såg sig tvingad att inlämna sin re-
gerings avskedsansökan sedan den hade förlorat en om-
röstning i riksdagen. Den sittande socialdemokratiska
regeringen hade lagt ett mycket kontroversiellt ekono-
miskt åtstramningspaket på riksdagens bord. Regering-
en saknade egen majoritet i riksdagen och måste ha stöd
av något parti för att få igenom förslagen. I förväg utlo-
vade inget parti sitt stöd till detta ekonomiska paket, och
regeringen hotade därför att avgå om förslaget inte gick
igenom. Regeringen förlorade voteringen och avgick.
De förhandlingar som därefter inleddes mellan par-
tierna under talmannens överinseende blev inte helt
lätta och kan möjligen ses som ett exempel på hur po-
litiseringen av talmansvalet har lett till en försvagning
av hans eller hennes möjligheter att agera kraftfullt vid
osäkra regeringsbildningssituationer. Situationen var
en annan än tidigare, eftersom regeringen avgick efter
det att den hade förlorat en omröstning i riksdagen. Er-
bjudandet att bilda ny regering borde därför enligt den
parlamentariska traditionen ha gått till oppositionen
och dess ledare. Det största oppositionspartiets ledare,
Carl Bildt, fick också talmannens uppdrag att försöka
bilda regering. Efter vissa sonderingar förklarade Carl
Bildt att han inte kunde åta sig att forma en regering.
Ingvar Carlsson fick därför, efter ytterligare sonderingar,
i uppdrag att bilda en ny regering. Tack vare att vpk rös-
tade ja och centerpartiet och miljöpartiet lade ned sina
röster kunde sedan Carlsson återkomma med i stort sett
samma regering, dock med en ny finansminister.
Dessa lite märkliga turer, där regeringen avgår men
strax återkommer igen i samma tappning, gav upphov
till en del kritik av talmannen och även det mandat Bildt
fick av talmannen. En del kritiker menade att opposi-
tionens möjligheter att bilda regering inte hade uttömts
helt. Kanske hade det därför varit bättre om talmannen
först hade tvingat riksdagen att ta ställning till ett förslag
till borgerlig statsministerkandidat och sedan, genom att
rösta emot detta förslag, visat oppositionens oförmåga
att bilda regering. Därefter kunde förslaget om Carls-
sons återkomst ha väckts. Talmannens agerande är dock
inte svårt att förstå - dels ska han ju föreslå en person
som har rimlig chans att antas (att föreslå en kandidat
som inte själv vill är naturligtvis knepigt), dels kan det
vara svårt för en socialdemokratisk (f d majoritetssidans
man) talman att agera mot den f d oppositionen.
 DEN SVENSKA KONSTITUTIONEN 105

Valet och rekryteringen av statsråd
Att utse och entlediga statsråd är kanske statsministerns
främsta prerogativ. Dagens statsministrar har tydligt
markerat att detta är ett område där de förbehåller sig
rätten att tämligen självständigt bestämma vilka som ska
kallas till eller tvingas lämna regeringen. Denna tradi-
tion går långt tillbaka i tiden, och i takt med att kungen
fick allt mindre att säga till om i dessa frågor ökade stats-
ministerns inflytande. Några undantag finns dock. Ett
är när Branting, inför den första ministär som han själv
bildade 1920, lät partistyrelsen ta del av och ha synpunk-
ter på förslagen till statsråd. Men försöket upprepades
inte. Självklart rådfrågar en statsminister andra personer
innan han träffar sitt val av statsråd och normalt under
mycket informella former. Tage Erlander kunde ibland
fråga sin samlade regeringskrets hur de ställde sig till
politiken. Fem faktorer framträder som särskilt viktiga i
Sverige när det gäller statsrådens representativitet:
• Kön
• Ålder
• Partifraktion
• Organisationsanknytning
• Regional anknytning
En regering som inte innehåller nästan lika många kvin-
nor som män skulle i dag förmodligen mötas med be-
tydande skepsis och stort motstånd enbart på grund av
sin sammansättning. Som framgår av tabell 13 tog det
lång tid innan kvinnorna i någon större utsträckning
fick sitta med i regeringen.
Tabell 13 • Andelen kvinnor av nyutnämnda statsråd sedan 1945

olika namn.
Antal Varav
I koalitionsregeringar däremot förhandlar partierna nyutnämnda kvinnor
Procent

- först om hur posterna ska fördelas mellan partierna,

1945-1969 60 5 8
och därefter om vilka personer som ska få posterna, men
när det har rört sig om poster som har tilldelats ett an- 1969-1976 8 3 37
nat parti än statsministerns eget, har det partiets ledare i
1976-1982 47 14 30
huvudsak själv fått bestämma personvalet.
De överväganden som en statsminister måste göra 1982-1991 29 7 24

vid valet av statsråd är många. Det är ofta en kompli-

1991-1994 21 8 38
cerad ekvation som ska lösas. Två dimensioner förefal-
ler vara centrala att döma av studier i Sverige och ut- 1994-1996 21 11 52

omlands, nämligen representativitet och kompetens. 1996-2006 39 18 46

Representativitet handlar om i vilken utsträckning ett
2006- 25 12 48
statsråd ska betraktas som representant för olika intres-
sen i samhället, och i så fall vilka. Formellt är statsrå- Källa: "Att styra riket" samt egna bearbetningar för åren
den inte att betrakta som förtroendevalda, utan de är 1991-20067
utsedda av statsministern. Men ofrånkomligt är att en
regerings sammansättning i praktiken speglar hur de
styrande uppfattar olika samhällsgruppers betydelse för

r
I de fall där en tillträdande statsminister i stor utsträckning låtit gamla statsråd sitta kvar (Palme 1969) eller utnämnas igen (Persson 1996) har inte dessa
räknats med som egna utnämningar.
106 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Den första kvinna som blev statsråd utsågs av Tage Er-
lander 1947 och hette Karin Kock. Hon blev dock inte
långlivad som statsråd. Efter henne blev det närmast
tradition att regeringen skulle innehålla en kvinna, inte
flera. Tage Erlander beskriver målande i sina memoarer
vilket motstånd han alltid mötte från sina manliga reger-
ingskolleger varje gång han förde tanken på tal att ge en
kvinna en ledig statsrådsstol. Det dröjde ända till 1966
innan Sverige fick en regering som innehöll två kvin-
nor, och det är först på 1970-talet som den kvinnliga
representationen ökar mer markant. Men till slut, i och
med Carlssons regering 1994, utsågs för första gången
fler kvinnliga statsråd än manliga.
Könskvoten är i dag förmodligen det viktigaste som
en statsminister måste ha i åtanke när han utser statsråd,
men inte det enda. Varje parti innehåller olika fraktio-
ner som kan behöva balanseras mot varandra, även om
spänningarna vanligen inte är så starka inom partierna.
Men de har ofta sidoorganisationer, kvinnoförbund och
ungdomsförbund (i viss mån även kristna och nykte-
rister) som gärna vill se sina representanter i regering-
en. Till skillnad från i många andra länder behöver en
svensk statsminister vanligen inte känna sig tvingad att
ta in sina motståndare (i det egna partiet) i regeringen
för att desarmera deras motstånd och visa enighet utåt,
även om det har förekommit. Även andra organisatio-
ner som regeringen antingen vill visa en anknytning till
eller som själva tycker att de bör ha egna kanaler in i
maktens centrum, kan komma i fråga. Socialdemokra-
tiska regeringar har ofta velat visa sin nära anknytning
till fackföreningsrörelsen genom att rekrytera fackliga
ledare till statsrådsposter, och då särskilt LO-medlem-
mar. Förhoppningen har ofta varit att detta skulle för-
bättra kommunikationen mellan den fackliga och den
politiska grenen inom arbetarrörelsen, en förhoppning
som ofta har kommit på skam.
Även ett statsråds ursprung och hembygd kan spela in
i valet - helst bör inte alla statsråd komma från Stock-
holm. I många fall är denna önskan dessutom kopplad
till ambitionen att rekrytera personer med stark kom-
munal anknytning. Den representativa dimensionen är
inte särskilt starkt framträdande i den svenska regerings-
frågan, med undantag för könsfaktorn och numera i nå-
gon mån invandrarbakgrund.
Kompetens i meningen erfarenhet och kunskaper fö-
refaller i stället vara en viktig dimension vid utnämnan-
det av statsråd. Även här kan man tala om fyra statsråds-
typer av betydelse:
• Experten
• Administratören
• Fackspecialisten
• Allmänpolitikern
Det vanligaste statsrådet i dag är utan tvekan partiets
fackspecialist. Numera är de förtroendevalda starkt spe-
cialiserade på att bevaka och driva politiken inom ett av-
gränsat område. Statsministern brukar därför först in-
ventera vilka som är partiets främsta företrädare på det
område som det nya statsrådet ska ansvara för. Denna
person satt tidigare vanligen i något av riksdagens ut-
skott, även om det har blivit mindre vanligt på senare
tid. Relationerna till riksdagen är alltid av central bety-
delse för ett statsråds möjligheter att verka och är därför
ofta en given rekryteringsplats för nya statsråd.
Till skillnad från Storbritannien behöver en svensk
statsminister inte enbart rekrytera statsråd från riksda-
gen, och under Perssons regeringar var det vanligt med
rekryteringar utanför riksdagen. Han har gjort sig till
talesman för en ny princip, att bygga "ålderskluster".
Genom att se till att det blir grupper av regeringsmed-
lemmar som är i ungefär samma ålder kan dessa stötta
varandra och umgås. Att vara statsråd är ofta både utsatt
och ensamt och pressen både utifrån inifrån och hem-
ifrån är stark och det är därför viktigt att man har gott
stöd av sina kolleger. En särskilt viktig kvalitet, enligt
Persson, är att kunna hantera massmedierna. Statsrå-

den måste kunna förklara politiken och leda opinionen
(Persson 2004).
Statsministern kan också vilja rekrytera politiker med
lite bredare perspektiv, som kan hjälpa honom i det
allmänpolitiska arbetet mot oppositionen. De ledande
företrädarna inom partiet stoppas därför ofta in på
statsrådsposter. Statsrådsarbetet kräver dessutom admi-
nistrativ erfarenhet och kunskap, eftersom en regering
har stora kontaktytor mot förvaltningen. Men denna
kunskap är inte lika viktig i Sverige, eftersom det inte är
ministern som har det yttersta ansvaret för myndighe-
ternas dagliga verksamhet. Under 1800-talet var det inte
ovanligt att högre tjänstemän fick kröna sin karriär med
att bli statsråd, något som även kan hända i dag.
I vissa, mer sällsynta fall, kan statsministern vara ute
efter en person med expertkunskaper på det område
hon eller han ska ansvara för. Denna typ av statsråd var
mycket vanlig på 1800-talet, när man t ex utgick ifrån att
en sjökrigsminister måste vara amiral och en ecklesiastik-
minister (utbildningsminister) präst eller professor. I
dag finns det egentligen endast en post som tillsätts efter
sådana kriterier och det är justitieministerämbetet. Det
försök som sent omsider gjordes med en justitieminister
utan högre juridisk utbildning, Anna-Greta Leijon, blev
inte så lyckat. Statminister Fredrik Reinfeldt valde dock
trots detta att 2006 utse Beatrice Ask, en person som sak-
nade högre juridisk utbildning, till justitieminister.
Enligt den gamla regeringsformen var det inte bara
justitieministern som skulle ha juridiska uppgifter. Det
var också fastställt att två av de konsultativa statsråden
måste ha juridisk och administrativ bakgrund, ett för-
hållande som på sin tid skapade en hel del bekymmer
för de då sittande socialdemokratiska regeringarna. Det
fanns nämligen ett visst samband mellan högre juridisk
utbildning och medlemskap i det socialdemokratiska
partiet, och det sambandet var omvänt. Högre jurister
var sällan socialdemokrater, och i de fall de var med-
lemmar hade de sällan några framträdande positioner
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 107
inom partiet. Socialdemokratiska regeringar kunde där-
för långt in på 1950-talet innehålla statsråd som inte var
medlemmar i partiet. Statsministern fick nöja sig med
att rekrytera konsulter som hade attityder som lutade
åt det socialdemokratiska hållet, eller som åtminstone
inte extremt lutade åt det borgerliga. Det hände dock
att statsråd som rekryterades så sent som på 1980-talet
saknade "partibok" vid rekryteringstillfället och delvis
lever problemet kvar än i dag. Justitieminister Thomas
Bodström gick med i socialdemokratiska partiet först
samma dag 2000 som han blev utsedd.
Men även borgerliga regeringar har rekryterat statsråd
utan partibok eller klar politisk hemvist, och i den reger-
ing som Bildt bildade 1991 återinförde han i praktiken
ordningen med ett särskilt statsråd, Reidunn Laurén, för
juridiska granskningsuppgifter.
Den tendens som tycks gälla för Sverige är att för en-
partiregeringar har det blivit av mindre betydelse att
statsråd rekryteras från riksdagen (dvs den kompetensen
är mindre viktig) medan kompetens att hantera massme-
dierna har ökat i betydelse. Könsfördelningen och i nå-
gon mån invandrarbakgrund verkar ha tagit över på be-
kostnad av geografisk orientering och åldersfördelning.
Koalitionsregeringarna har varit få i Sverige varför det
är svårt att dra säkra slutsatser när det gäller dessa, men
här finns det tvingande omständigheter - ledande fö-
reträdare för koalitionspartierna måste t ex ingå i rege-
ringen.
Parlamentariska regeringar
Bildandet av regeringar handlar inte enbart om vilka
statsråd som ska rekryteras, utan också om vilken par-
tisammansättning en regering får, och vilket stöd den
kan påräkna från riksdagen för sin politik. Parlamenta-
rismen i sin renodlade form förutsätter att en regering
kan lita till en majoritet i det förtroendevalda organet,
men i länder med flerpartisystem som det svenska är
108 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
det sällsynt. Därför talar man ibland om politiska sys-
tem med negativ parlamentarism till skillnad mot positiv
parlamentarism (Bergman 2003). Länder med negativ
parlamentarism kännetecknas av att den sittande rege-
ringen tolereras av parlamentet, inte att den nödvändigt-
vis får aktivt stöd av en egen majoritet (minoritetsrege-
ring eller majoritetsregering kan förekomma). Vid po-
sitiv parlamentarism (vanligtvis majoritetsregeringar)
inleds regeringsbildandet genom att det eller de partier
som stödjer regeringen röstar för den föreslagna reger-
ingen. Som huvudprincip gäller dock i alla parlamen-
tariska system att en regering ska avgå om den inte får
igenom sina viktigare beslut i riksdagen - parlamentet
kan alltså avsätta regeringen.
Ett sätt för en regering att försäkra sig om andra par-
tiers stöd på en mer permanent basis är att bilda koali-
tionsregeringar. I denna typ av regering ingår alltid flera
partier. I riktigt stora koalitionsregeringar, där många
partier deltar, brukar begrepp som samregeringar eller
samlingsregeringar användas. Skillnaden mellan dessa två
begrepp är inte helt klar. Vi föredrar därför beteckning-
en samlingsregeringar på de regeringskoalitioner som
innehåller i stort sett samtliga partier i parlamentet, och
när enbart de största partierna bildar regering bör detta
kallas för samregering. Med denna terminologi hade
Sverige en samlingsregering under större delen av andra
världskriget, eftersom alla partier utom kommunisterna
satt i regeringsställning. Regeringen stöddes alltså
av över 90 procent av ledamöterna i riksdagen.
Ett exempel på samregering är den regering som
bildades i Tyskland 2006, och som består av både
kristdemokrater och socialdemokrater, en regering
som trots att den endast innehåller två partier hade
flertalet av parlamentets ledamöter bakom sig. Den
schweiziska regeringstypen hamnar närmast i ett
mellanläge, med en dragning åt samregeringska-
tegorin, eftersom de större partierna sitter i rege-
ringsställning medan de små hamnar utanför.
Det är vanligt att klassificera parlamentariska rege-
ringar efter två dimensioner, å ena sidan majoritets- kont-
ra minoritetsregeringar och å andra sidan enparti- kontra
flerpartiregeringar (koalitionsregeringar). Vilken typ har
då varit vanligast i Sverige? Ett svar finns i tabell 14. Men
det är återigen en fråga som verkar så förrädiskt enkel
att svara på, och som när vi börjar titta närmare på den
visar sig bli komplicerad. Flera begreppsliga distinktio-
ner måste först göras. För att något underlätta svaret har
vi valt att utgå från den parlamentarism som etablerats
efter enkammarriksdagens införande.
Tabell 14 visar att minoritetsregeringar är vanliga i
Sverige och att de ofta leds av socialdemokrater. I mer än
65 år har socialdemokraterna suttit vid regeringsmak-
ten sedan 1920, ibland ensamma, ibland i koalition med
andra partier. Men det är inte fullt så lätt att klassificera
olika typer av parlamentariska regeringar som tabellen
först ger intryck av.
Det första problemet är att slå fast när ett regerings-
skifte egentligen äger rum. I många fall är detta en en-
kel fråga att besvara: När regeringen avgår och en ny
tillträder, med en ny ledare och nya partier. Men detta
förekommer långt ifrån alltid, och ibland kan det vara
oklart om det egentligen är en "ny" regering. Låt oss
ta ett par exempel. En regering kan byta statsminister
utan att några andra medlemmar av regeringen behö-
Tabell 14 • Svenska regeringar sedan 1971
RIKSDAGSUNDERLAGET
ANTAL PARTIER MAJORITET MINORITET
1971-1976 (s)
1978-1979 (fp)
ETT PARTI
1982-1991 (s)
1994-2006 (s)
1976-1978 (cp, fp, m) 1981-1982 (cp, fp)
KOALITION 1979-1981 (cp, fp, m) 1991-1994 (m, fp, kds, c)
2006- (m, fp, kd, c)
 DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 109

ver bytas ut, och utan att regeringens partisammansätt-
ning påverkas, än mindre dess stöd i riksdagen. Carlsson
övertog 1986 en regering när Olof Palme blev mördad,
utan att några andra förändringar av regeringen gjordes
samtidigt. Carlsson efterträddes sedan av Persson, som
behöll flertalet av statsråden från den föregående rege-
ringen. Bådas tillträde föregicks av statsministeromröst-
ningar. Med regeringsskiften menas här att en regerings
partimässiga sammansättning har förändrats, dvs stödet
i riksdagen har gått från minoritet till majoritet eller
tvärtom, ett byte från en enparti- till en koalitionsrege-
ring eller tvärtom har skett. Byte av statsråd eller stats-
minister eller ökat eller minskat stöd i riksdagen som
inte har påverkat majoritetsförhållandena, har inte räk-
nats som regeringsskifte.
Regeringsunderlaget kan emellertid förändras på and-
ra sätt. Var t ex den socialdemokratiska regering (1982)
som kunde få igenom sina förslag tack vare att vpk lade
ned sina röster vid omröstningarna i parlamentet sam-
ma typ av regering som den som krävde att vpk aktivt
skulle rösta med de socialdemokratiska förslagen?
Oavsett hur man räknar blir resultatet ungefär det-
samma - Sverige har i första hand styrts av minori-
tetsregeringar, även efter enkammarreformens genom-
förande. Under de knappt fyrtio år som har gått se-
dan enkammarriksdagen infördes, har landet styrts av
majoritetsregeringar endast i cirka sex år. Som fram-
går av tabell 15 är det ofta ganska jämnt mellan de två
blocken - moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och
kristdemokraterna å ena sidan och socialdemokraterna
och vänsterpartiet å andra sidan. Miljöpartiet har efter
perioden 1998 haft en avgörande roll för vilket block
som ska sitta vid makten, och både 1998 och 2002 valde
de den socialistiska sidan. År 2002 fördes ett tag diskus-
sioner om att bilda en borgerlig minoritetsregering be-
stående av folkpartiet, centerpartiet, kristdemokraterna

Tabell 15 • Antalet riksdagsplatser fördelade på parti 1971-2006

År M C Fp Kd Borg. Nyd Mp 5 V Soc. Summa

1971 41 71 58 - - - 163 17 180 350

1974 51 90 34 - 175 - - 156 19 175 350

1976 55 86 39 - 180 - 152 17 169 349

1979 73 64 38 - 175 - 154 20 174 349

1982 86 56 21 - 163 - - 166 20 186 349

1985 76 44 51 - 171 - 159 19 178 349

1988 66 42 44 - 152 - 20 156 21 177 349

1991 80 31 33 26 170 25 - 138 16 154 349

1994 80 27 25 15 148 - 18 161 22 183 349

1998 82 18 17 42 159 - 16 131 43 174 349

2002 55 22 48 33 158 - 17 144 30 174 3 49

2006 97 29 28 24 178 - 19 130 22 152 349

110 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
och miljöpartiet, med passivt stöd av moderaterna som
inte skulle få några statsrådsposter. Dessa diskussioner,
initierade av folkpartiet, bröt dock samman, och mil-
jöpartiet valde att stödja en socialdemokratisk regering
genom att lägga ned sina röster vid den misstroendeför-
klaring som moderaterna initierade.
Ett annat stort problem är hur man ska definiera en
minoritetsregering respektive en majoritetsregering. Vis-
serligen har Sverige ofta styrts av minoritetsregeringar
om man tillämpar en formell definition av begreppet.
Men i realiteten har det snarare varit en mellanform av
majoritets- och minoritetsstyre som har gällt. Under
perioden 1932-1936 var kohandel mellan bondeför-
bundet och socialdemokraterna vanligt, vilket innebar
att bondeförbundet och socialdemokraterna etablerade
ett mer organiserat samarbete i riksdagen utan att bon-
deförbundet ingick i regeringen. Detta samarbete över-
gick sedan i en koalitionsregering 1936. Perioden efter
andra världskriget kännetecknades länge av att kom-
munisterna mer eller mindre uttalat stödde den social-
demokratiska regeringen. I praktiken räknades de kom-
munistiska ledamöternas röster in i det socialdemokra-
tiska regeringsunderlaget från och med 1960-talet och
framåt, trots att det inte förekom, annat än undantags-
vis, formella förhandlingar med dem. Vpks vägran att i
riksdagen stödja det socialdemokratiska ekonomiska åt-
stramningsförslaget våren 1990 med regeringens avgång
som följd, framstår dock som en slutpunkt för denna
period av formella minoritetsregeringar med informella
majoriteter, i alla fall på den socialistiska sidan.
Under kortare perioder eller i vissa frågor kunde soci-
aldemokraterna påräkna stöd från centerpartiet och/eller
folkpartiet, men under 1990-talet och framför allt efter
Ingvar Carlssons återkomst till regeringsmakten 1994,
förändrades denna bild. Socialdemokraterna tvingades
nu till omfattande förhandlingar med olika partier för att
få stöd, först en kortare period med vänsterpartiet, där-
efter ett mer organiserat och institutionaliserat samar-
bete med centern som innebar att centerpartiet hade ett
antal sakkunniga i finans-, försvars- och jordbruksdepar-
tementet. Valet 1998 ledde emellertid till en tillbakagång
för centern (också för socialdemokraterna) varför sam-
arbetet avbröts. Socialdemokraterna inledde då i stället
ett nära samarbete med vänsterpartiet och miljöpartiet
som var institutionaliserat i regeringskansliet på ungefär
samma sätt som med centerpartiet. En institutionalise-
ring som fördjupades efter valet 2002.
Möjligen kan man beskriva utvecklingen så att de
olika samarbetspartierna till socialdemokraterna har
kommit så nära man kan regeringsmakten utan att få
sitta på statsrådstaburetterna. Till saken hör dock att
samarbetet aldrig har omfattat alla politikområden, som
det med nödvändighet måste göra i en formell koali-
tionsregering, och särskilt samarbetet med miljöpartiet
och vänsterpartiet har aldrig omfattat EU-, försvars- och
säkerhetspolitiken eller utrikespolitiken - även om dessa
frågor indirekt berördes via budgetförhandlingarna.
Parlamentariska regeringars livsduglighet är emeller-
tid inte alltid avhängiga stödet i riksdagen. Både 1976
och 1979 hade de borgerliga koalitionsregeringar med
tre partier som bildades, stöd av en majoritet i riksda-
gen, men trots detta lyckades de inte sitta mandatperio-
den ut. Prognosen för den borgerliga regering som bil-
dades 1991 var därför inte lovande, eftersom regeringen
bestod av fyra partier som inte ens hade egen majoritet
i riksdagen. Det var partiet ny demokrati som släppte
fram denna regering genom att lägga ned sina röster vid
statsministeromröstningen. Trots denna svaga sits lycka-
des regeringen sitta tiden ut, även om det var på håret.
Centerpartiets partiledare, Olof Johansson, avgick till
följd av oenighet i frågan om att bygga Öresundsbron.
Formellt avgick han inte på själva brofrågan utan för att
han inte fick styra beredningsprocessen i regeringskans-
liet i denna fråga. Efter valet 2006 tillträdde för första
gången på länge en majoritetsregering bestående av de
fyra borgerliga partier, varför prognosen för denna re-
gering att sitta mandatperioden ut förefaller goda. No-
terbart är dock att den borgerliga segern 2006 endast

innebar ett övertag på sju mandat i riksdagen över op-
positionen, vilket är den hittills smalaste marginalen på
vilken en regering bildats när ett blockskifte inträffat.
Det är inte helt lätt att klassificera svenska parlamen-
tariska regeringar från 1990-talet och framåt. Begreppet
informella majoritetsregeringar (Sterzel 1999) täcker en
del, men eftersom samarbetet mellan de regerande par-
tierna inte täcker alla områden måste regeringen ibland
söka stöd hos olika partner. Leif Lewin (1996) har därför
lanserat begreppet vågmästarregering i minoritet, och
Ingvar Mattson (1996) beskriver det hela som en rege-
ring med fast stödparti. Björn von Sydow (2004) vill gå
ännu längre och anser att minoritetsregeringarna från
1990-talet och framåt bäst kan beskrivas som partiella
koalitioner, eftersom det institutionella samarbetet varit
så djupt, trots att inget stödparti till socialdemokraterna
erhållit statsrådsposter. Den debatt som förts om och av
de tre partierna som finns på vänstersidan av den svens-
ka partistrukturen efter valet 2006, ger intryck av att mer
formella koalitionsregeringar är att vänta i framtiden
om vänstersidan skulle få majoritet i riksdagen.
Expeditionsministärer och ämbetsmanna-
regeringar
En beteckning som ibland använts för att klassificera
regeringar är ämbetsmannaregeringar. Ämbetsmannare-
geringar är i parlamentariska system en typ av undan-
tagsregeringar som främst sitter i avvaktan på att en par-
tiregering ska kunna bildas. De är framför allt den typ
av regeringar som förekommer i styrelseskick som inte
är parlamentariska, som det svenska under 1800-talet.
Behovet av ämbetsmannaregeringar enligt den gamla
modellen torde numera ha upphört.
Expeditionsministär är ytterligare en beteckning som
används på regeringar. Denna typ av regering är också
en typ av undantagsregering, som sitter i avvaktan på att
en mer "normal" parlamentarisk regering kan formeras.
Men till skillnad mot ämbetsmannaregeringar behöver
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 111
en expeditionsministär inte ledas av eller i huvudsak
innehålla ämbetsmän, utan den kan vara sammansatt av
politiska företrädare.
I den nuvarande författningen används inte begrep-
pet expeditionsministär, utan där talas det i stället om en
regering som har avgått men som sitter kvar i avvaktan
på att en ny regering kan bildas. Landet står alltså ald-
rig utan regering. I det ögonblick som statsministern in-
lämnar sin avskedsansökan till talmannen och denna ac-
cepteras, eller om statsministern avlider, omvandlas den
sittande regeringen till något som kan betecknas som en
expeditionsministär. De formella befogenheterna skiljer
sig inte nämnvärt mellan en ordinarie regering och en
expeditionsministär, bortsett från att en expeditionsmi-
nistär inte kan utlysa extraval. I praktiken har det dock
visat sig att expeditionsregeringar i de allra flesta fall
undviker att lägga förslag på riksdagens bord, i synner-
het viktigare förslag. Normalt undviker de också beslut
i viktigare administrativa frågor, som t ex utnämningar
till högre förvaltningsposter.
Mandatperiodernas längd
En annan fråga av stor betydelse för regeringsbildan-
det och regerandets villkor är när val måste hållas och
här står två önskemål mot varandra. Å ena sidan folkets
möjligheter att med jämna mellanrum få säga sin me-
ning, å andra sidan de styrandes möjligheter att under
en något så när lång och lugn period få en chans att för-
verkliga sina intentioner.
Två faktorer är i detta sammanhang av betydelse, re-
geringsperiodernas längd och om man använder fasta
mandatperioder. Används fasta mandatperioder innebär
det att val ska hållas med vissa förutbestämda intervall,
oavsett om något extra val hålls däremellan. Används
inte fasta mandatperioder börjar en ny regeringsperiod
varje gång som det hålls ett riksdagsval. Det som ibland
har utpekats som ett problem med icke fasta mandatpe-
rioder, är att den sittande regeringen kan känna sig fres-
112 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
tad att manipulera systemet i förhoppning om att kunna
erövra en ny regeringsperiod.
En effekt som ibland har nämnts som exempel på detta
fenomen är "bromsa-och-kör-politik". Ända sedan Key-
nes dagar har det varit ett välkänt fenomen att en rege-
ring genom sitt agerande kan påverka landets ekonomi.
Keynes teori gick ut på att en regering skulle verka, som
det kallades, kontracykliskt. När de ekonomiska tiderna
var dåliga skulle regeringen motverka detta genom att
öka de offentliga utgifterna. Det skapade en efterfrågan
på varor och tjänster vilket i sin tur skulle sätta fart på
hjulen i ekonomin. I tider av högkonjunktur skulle sta-
ten i stället dra ned på sina utgifter för att motverka de
prisstegringar (inflation) som annars lätt inträder när
efterfrågan på varor och tjänster överstiger tillgången.
Denna teori uppfattades länge som giltig, och långt in
på 1980-talet agerade många regeringar efter dessa prin-
ciper. (Vissa gör det i praktiken fortfarande.) Många
ekonomer och politiker har dock börjat ifrågasätta detta
synsätt och de flesta länder har frångått en dogmatisk
tillämpning av Keynes teorier. Men Keynes idéer var inte
bara intressanta ur ett ekonomiskt perspektiv utan också
ur ett statsvetenskapligt. De legitimerade nämligen en
politisk inblandning i ett lands ekonomi på ett helt an-
nat sätt än de ekonomiska teorier som tillämpades före
1930-talet. Det krävdes inte så stort mått av intelligens
hos en politiker för att begripa att om Keynes teorier
gällde så gick det att manipulera ekonomin. Ökade re-
geringen sina utgifter och expanderade ekonomin fick
man åtminstone på kort sikt ökad sysselsättning och
ökade löner för många anställda, dvs ett till synes ökat
välstånd.
Denna manipulering av ekonomin kan användas både
i system med fasta och icke fasta mandatperioder. Men
chansen till framgång är störst om regeringen själv kan
bestämma när det ordinarie valet ska hållas, eftersom
det tar ett tag innan de ekonomiska styrmedlen verkar
och det i förväg kan vara svårt att veta exakt hur lång
tid det kommer att ta innan resultaten märks. Är man-
datperioderna långa ökar dessutom chanserna ytterli-
gare för att dylika manipulationer ska bli framgångsrika.
Regeringen ökar först utgifterna för att på kort sikt ge
folk en förbättrad välfärd. Detta leder till att regeringen
återväljs och omedelbart bromsar ekonomin i syfte att
spara i ladorna inför nästa valkampanj. Ett problem med
detta beteende kan vara att man bestämmer den ekono-
miska politiken mer efter mandatperiodernas längd än
efter den ekonomiska situationen. Har regeringen otur
kanske den expanderar ekonomin i en högkonjunktur
och kontraherar den i lågkonjunkturen, dvs gasar när
den skulle bromsa och tvärtom. Följden blir då att re-
geringen genom sitt agerande gör ont värre.
En annan möjlig effekt, om mandatperioderna inte
är fasta, är att regeringen lusläser opinionsundersök-
ningarna i hopp om att kunna förlägga valet till rätt
tidpunkt. Är valperioderna långa verkar detta dessutom
för att partierna lovar väljarna runt men håller tunt, och
eftersom det är långt till nästa val hinner väljarna kanske
glömma löftena.
Sveriges mandatperioder är fasta och var tre år un-
der perioden 1970 till 1994. Kritiken var stark mot detta
system. De korta mandatperioderna ansågs leda till att
partierna inte hann genomföra sin politik. Dessutom
menade kritikerna att regeringarna inte klarade att fatta
beslut som var obekväma på kort sikt men som var nöd-
vändiga för att landet på längre sikt skulle få det bättre,
när regeringen tvingades möta väljarna i val så ofta. De
korta mandatperioderna gjorde det inte heller intressant
för en regering att utlysa extra val, eftersom val tar tid
och det eller de partier som efter valet bildar regering får
mycket kort tid på sig att verka innan de måste mobili-
sera för det ordinarie valet.
Systemet med fasta och korta mandatperioder verka-
de för att obekväma beslut fattades i början av mandat-
perioden, och nya regeringar måste börja med en "riv-
start" om man ville ha något att redovisa för väljarna när

det drog ihop sig till nästa val (Bergström 1987). Starka
propåer om en förlängning av mandatperioderna fram-
fördes därför.
Om denna kritik finns mycket att säga, och även om
allt inte kan sägas här kan ett par påpekanden vara på sin
plats. Om syftet var att öka regeringarnas vilja att handla
långsiktigt var inte en förlängning av mandatperioderna
den självklart bästa lösningen. Långa mandatperioder
leder gärna till överbudspolitik, eftersom en valseger
kan ge lång tid vid makten och folkets minne ofta är
kort. Väljarna får inte heller säga vad de tycker lika ofta
när mandatperioderna blir långa. En förkortning av
mandatperioderna kunde därför lika gärna öka långsik-
tigheten i beslutsfattandet, eftersom regeringen då
tvingas förankra förslagen hos oppositionen om de ska
överleva på längre sikt. Problemet med en sådan politik
är att skillnaderna mellan partierna försvinner. Vi får en
typ av medelvägspolitik oavsett vilken regering som sit-
ter vid makten och innehållet i valhandlingen minskar
drastiskt, ty varför rösta om det ändå alltid blir samma
typ av politik? Om partierna i stället i förväg förberedde
hur de tänkte realisera sina förslag om de skulle vinna
regeringsmakten, skulle de korta mandatperioderna ha
kunnat behållas. Ett inte ovanligt problem är det som
Hans Bergström (1987) pekat på, nämligen att partierna
tänker mer på hur de ska vinna valet än på vad som ska
hända efteråt. Under senare tid har dock en påtaglig för-
bättring inträffat i hur partierna förbereder sig för tiden
efter valet.
En möjlig lösning på problemet med de korta man-
datperioderna kunde ha varit en återgång till skilda val-
dagar för de kommunala och de nationella valen, samti-
digt som mandatperioden förlängs till fyra år. Låter man
de olika mandatperioderna gå omlott skulle man kunna
förlänga regeringsperioderna utan att inkräkta allt för
mycket på folkets möjligheter att påverka den politik
som bedrivs. I praktiken skulle det innebära att folket
gick till valurnorna vartannat år. Riksdagen valde emel-
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 113
lertid en annan väg och Sverige tillämpar från och med
valet 1994 fyraåriga mandatperioder på såväl kommunal
som nationell nivå. De fasta mandatperioderna och den
gemensamma valdagen behölls dock. Å andra sidan kan
långa fasta mandatperioder göra det intressant att lösa
regeringskriser via extra val.
Minoritetsregeringar är den vanligaste typen av rege-
ring och det har varit minst sagt besvärligt för många
av de koalitionsregeringar som bildats sedan 1976 att
sitta en hel mandatperiod. När regeringskriserna har
stått för dörren och frågan om alternativet med extra val
uppkommit, har den korta tid som återstått av den or-
dinarie mandatperioden uppenbarligen verkat återhål-
lande på viljan att upplösa riksdagen. Men med längre
mandatperioder minskar denna effekt. Några tecken på
att användandet av extra val skulle öka som realitet eller
hot har vi än så länge inte sett några tecken på, samtliga
regeringar sedan 1994 har stått distansen ut.
Det finns alltså alltid både för- och nackdelar med alla
former av mandatperioder - korta som långa, fasta som
fria. Vad man väljer beror på vilka positiva effekter re-
spektive negativa bieffekter som för ögonblicket är mest
acceptabla för de styrande.
Riksdagsmakt eller regeringsmakt?
Låt oss avslutningsvis återvända till frågan om riksda-
gens makt över regeringen. Riksdagen har flera instru-
ment till sitt förfogande för att kontrollera regeringen,
men i många fall är de artificiella, och hur de kommer
att användas beror till stor del på vilken parlamentarisk
situation som råder i riksdagen. Minoritetsregeringar
har naturligtvis svårare att undgå riksdagens kontrolle-
rande uppgifter än majoritetsregeringar.
Regeringen är dock inte utan makt i förhållande till
riksdagen. Den är, för det första, främsta förslagsställare
och, för det andra, kan den avsätta riksdagen. Konsti-
tutionellt är riksdagen inte överordnad regeringen i
114 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

alla avseenden - regeringen kan faktiskt avsätta sin kon- rioder som jämförs. Sterzel (2004) menar att det inte rå-
trollant (riksdagen). Det står regeringen (i realiteten der något tvivel om att jämfört med 1950- och 1960-talen
statsministern) fritt att när som helst upplösa riksdagen har riksdagens position förstärkts, medan regeringens
och utlysa extra val precis som det står riksdagen fritt försvagats. Mindre tvärsäkra är Sannerstedt och Sjölin
att när som helst, utan anledning, avsätta regeringen (1994) som menar att åtminstone under 1980-talet har
genom misstroendeförklaring. Detta är inte unikt för riksdagens ställning inte försvagats.
Sverige även om det i många länder är statschefen som Huruvida regerandet i andra avseenden än i förhål-
officiellt upplöser parlamentet. Inom många parlamen- lande till riksdagen blivit lättare eller svårare är mer osä-
tariska system finns det därför i praktiken en form av kert.
maktdelning. Regeringens möjlighet att utlysa extra val
har hittills inte spelat någon större roll för regeringens
maktutövning, även om dåvarande regeringsrådet Gö-
ran Schäder (2005) ansåg att regeringen hittills varit
onödigt undergiven i förhållande till riksdagen när det
gäller att efterkomma alla dess beslut.
Björn von Sydow (2004), med erfarenhet både som
forskare (docent i statsvetenskap), riksdagsledamot,
statsråd i sex år och sedan talman, tycker sig märka att
det efter 1995 blivit lättare att vara i regeringsställning.
EU-medlemskapet, de formella författningsförändring-
arna, mandatperiodernas längd, förändringen av bud-
getprocessen, Riksbanken och penningpolitikens själv-
styrelse har alla verkat i den riktningen, enligt honom.
Vad han främst syftar på är att oppositionens svaga och
oklara roll, som Leif Lewin (1996) varnat för, leder till
oklarhet om vem som har beslutat vad och vem som
är ansvarig för de beslut som fattas i riksdagen. Svag-
heten i oppositionens roll relativt regeringen, särskilt
efter EU-medlemskapet har även påpekats av Larsson
(1999), men regeringens stärkta ställning märks också
i förhållande till sin egen riksdagsgrupp. Utvecklingen
på detta område tycks dock gå i vågor, ibland har stats-
ministrarna faktiskt ambitionen att stärka banden till de
egna ledamöterna i riksdagen, vilket bl a skedde under
Ingvar Carlssons andra period 1994. Vid andra tillfällen
förvandlas de egna leden i riksdagen till ett transport-
kompani som ska driva igenom redan färdigförberedda
förslag i regeringen. Det handlar också om vilka tidspe-

Referenser
Algotsson, Karl-Göran (2000) Sveriges författning efter
EU-anslutningen Stockholm: SNS
Andersson, Catrin (2004) Tudelad trots allt - dualismens
överlevnad i den svenska staten 1718-1987 Stockholm:
Statsvetenskapliga institutionen
Bergman, Torbjörn (2003) "Parlamentarism" i Olof Pe-
tersson och Ingvar Mattsson (red) Svensk författnings-
politik Stockholm: SNS
Bergström, Hans (1987) Rivstart. Om övergången från
opposition till regering Stockholm: Tiden
Birgersson, Bengt Owe (1978) "Riksdagsmännen - be-
slutsfattare och representanter" i Daniel Tarschys (red)
Vem håller i rodret? Stockholm: Liber Förlag
Esaiasson, Peter & Sören Holmberg (1996) Representa-
tion from above: Members ofParliament and Represent-
ative Democracy in Sweden Aldershot: Dartmouth
Feldt, Kjell Olof (1994) Rädda välfärdsstaten! Stock-
holm: Norstedts
Gilljam, Mikael (2003) "Deltagardemokrati med förhin-
der" i Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red) De-
mokratins mekanismer Malmö: Liber
Hegeland, Hans (1999) "Den svenska riksdagen och EU"
i Karl Magnus Johansson (red) Sverige i EU Stock-
holm: SNS Förlag
Hermansson, Jörgen (1999) "Om att tämja folkmakten" i
Erik Amnå (red) Maktdelning. Demokratiutredningen
SOU 1999:76
Holmberg, Sören & Peter Esaiasson (1988) De folkvalda.
En bok om riksdagsledamöterna och den representativa
demokratin Stockholm: Bonnier
DEN SVENSKA K O N S T I T U T I O N E N 115
Holmberg, Erik och Nils Stjernquist (2003) Vår författ-
ning. Reviderad av Magnus Isberg och Göran Regner
Stockholm: Norstedts Juridik
Holmström, Barry (1998) Domstolar och demokrati. Den
tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike
och Tyskland Uppsala: Statsvetenskapliga institutio-
nen
Isberg, Magnus (1999) Riksdagsledamoten i sin parti-
grupp. 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigrup-
pernas arbetssätt och inflytande Hedemora: Gidlunds
förlag
Larsson, Torbjörn (1986) "Att vara riksdagsledamot" i
SOU 1986:27 Folkets främsta företrädare. Tre under-
sökningar av riksdagsledamöternas arbete i och utanför
riksdagen Stockholm: Liber Förlag
Larsson, Torbjörn (1999) "Konflikten som försvann
- Hur har det svenska EU-medlemskapet påverkat
maktdelningen mellan regeringen och riksdagen?" i
Erik Amnå (red) Maktdelning Demokratiutredningen
SOU 1999:76
Larsson, Ulf (red) (1990) Att styra riket Departementshi-
storiekommittén, Stockholm: Allmänna förlaget
Lewin, Leif (1996) Votera eller förhandla. Om den svenska
parlamentarismen Stockholm: Norstedts juridik
Mattson, Ingvar (2003) "Finansmakten" i Ingvar Matts-
son och Olof Petersson (red) Svensk Författningspoli-
tik Stockholm: SNS.
Mattson, Ingvar (1997) "Reformerad budgetberedning"
i Ingvar Mattson & Lena Wängnerud (red) Riksdagen
på nära håll Stockholm: SNS
Möller, Tommy (2005) Svensk politisk historia 1809-1975
Lund: Studentlitteratur
116 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Olsen, Lennart (2007) Rödgrön reda. Regeringssamver-
kan 1998-2006 Uddevalla: Hjalmarson & Högberg
Persson, Göran (2004) "Att styra riket" i Olof Ruin (red)
Politikens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt
politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm:
Hjalmarsson och Högberg
Persson, Göran (2007) Min väg, mina val Pössneck: Al-
bert Bonniers förlag
von Sydow, Björn (1997) Parlamentarismen i Sverige Ut-
veckling och utformning till 1945 Hedemora: Gidlunds
förlag
von Sydow, Björn (2004) "Författningsutvecklingen och
parlamentarismen sedan 1970" i Olof Ruin (red) Po-
litikens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt
politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm:
Hjalmarsson och Högberg

Petersson, Olof (2003) "Grundlagsändringar" i Ingvar

Mattson & Olof Petersson (red) Svensk författningspo-
litik Stockholm: SNS

Ruin, Olof (2002) Värdefullt med konstitutionell sedvana

att regeringen alltid avgår efter val DN debatt 18/8

Sannerstedt, Anders & Mats Sjölin (1990) "Sverige - för-

ändrade partirelationer i en aktivare riksdag" i Erik
Damgaard (red) Parlamentarisk förändring i Norden
Oslo: Universitetsförlaget

Sannerstedt, Anders & Mats Sjölin (1994) "Folkstyrets

problem" i Anders Sannerstedt och Magnus Jerneck
(red) Den moderna demokratins problem Lund: Stu-
dentlitteratur

Schäder, Göran (2005) "Regeringen styr riket och är an-

svarig inför riksdagen - Något om skillnaden mellan
konstitutionellt och politiskt ansvar" i Göran Regner,
Marianne Eliason & Hans-Heinrich Vogel Festskrift till
Hans Ragnemalm 2005 Lund: Juristförlaget

Sterzel, Fredrik (2003) "Granskningsmakten" i Ingvar

Mattson & Olof Petersson (red) Svensk författningspo-
litik Stockholm: SNS

Sterzel, Fredrik (2004) Författning i utveckling. Konsti-

tutionella studier av Fredrik Sterzel Uppsala: IUSTUS
FÖRLAG
 Europeiska unionen

När den europeiska unionen skapades förändrades statskicken i flertalet av Euro-

pas länder, inklusive Sverige, i grunden. Den som vill förstå hur den offentliga
makten är organiserad och utövas i vårt land måste också sätta sig in i hur EU:s
institutioner och regelverk är konstruerade och fungerar i praktiken. EU skapades
inte över en natt utan är resultatet av en lång process som pågått under hela
efterkrigstiden, och som fortfarande pågår. På samma sätt som det svenska stats-
skickets särart till stor del kan förklaras som resultatet av en lång och ofta långsam
historisk process, kan mycket av det som framstår som besynnerligt och ovanligt
inom EU:s institutioner och processer också förklaras genom samma typ av suc-
cessiva förändringar över tiden.
Precis som i det tidigare kapitlet går vi i detta kapitel igenom både den formella
och informella bilden av hur institutionerna och beslutsprocessen är organise-
rade.
Svensk politik styrs i dag av två olika regelverk - inhemska regler och EU-regler
- men de två regelverken är också sammankopplade. Vi beskriver också hur denna
sammankoppling ser ut för svensk del och vad den betyder för den traditionella
synen på svensk demokrati.

Ett demokratiskt statsskick är inget entydigt begrepp
utan kan vara organiserat på flera olika sätt, vilket fram-
går när vi tittar lite närmare på de olika länderna i Eu-
ropa. Karaktäristiskt för alla demokratiska system i Eu-
ropa är att de normalt innehåller inslag från såväl parla-
mentariska som i varierande grad presidentiella system
(maktdelningssystem). Dessutom fungerar demokratin
i praktiken inte alltid som vi skulle kunna förvänta oss
när vi tittar på hur den är organiserad. Inget statsskick
är det andra likt, det är det enda som kan fastställas utan
reservationer.
En svårighet är att den officiella versionen, det vill
säga den som uttrycks i ett lands konstitution, inte på
alla punkter stämmer överens med dess tillämpning i
praktiken. En annan komplikation är att det finns många
inslag som borde vara främmande för demokratiska sta-
ter, t ex ärftliga monarkier, ett icke-folkvalt överhus som
fortfarande har visst inflytande eller den besynnerliga
svenska modellen med uppdelningen i departement och
myndigheter.
Det är inte helt lätt att med sitt eget lands statsskick
som utgångspunkt förstå ett annat lands. Men vad som
118 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
verkligen satt myror i huvudet på den statsvetenskapliga
och juridiska expertisen - liksom vanliga människor - är
konstruktionen och bildandet av Europeiska unionen
(EU). EU framstår som en egen blandning av dels ett
parlamentariskt statsskick, dels ett system med maktdel-
ning, men innehåller också unika konstruktioner och
strukturer som varken skådats eller tillämpats tidigare.
Förklaringen är att EU:s politiska system har vuxit fram
successivt i en process där kreativiteten har flödat när
organisatoriska och funktionella styrnings- eller kom-
petensproblem uppstått.
I akademiska kretsar har diskussionens vågor gått
höga om hur EU ska klassificeras (Blomgren och Berg-
man 2005, kap 1). En del menar att EU inte har ett eget
statsskick utan är ett avancerat samarbete mellan med-
lemsstaterna. Enligt detta synsätt är det de enskilda sta-
terna som ytterst bestämmer om unionens inriktning
och utveckling och som fattar de avgörande besluten.
Denna falang menar att EU i första hand handlar om
mellanstatlighet (Moravcsik 1993,1998).
Den andra falangen menar att EU i hög grad känne-
tecknas av överstatlighet och betonar att de stater som
bildar EU har avstått ifrån att fatta suveräna (egna) be-
slut i många frågor, och i realiteten har de överlåtit sitt
nationella beslutsfattande till övernationella organ som
Europaparlamentet, EU-kommissionen och EG-dom-
stolen (Haas 1958).
Den tredje falangen betonar EU:s unika drag och
framhåller att EU-institutionerna och dess medlems-
stater har skapat helt nya samarbetsformer och därför
bör EU betraktas som ett helt eget statsskick som varken
kan jämföras med andra eller klassificeras enligt gäng-
se modeller (sui generis). Bland dem hittar vi också en
grupp som talar om EU som en flernivådemokrati eller
ett flernivåstyre. Vad som avses är ett system där inter-
aktionen äger rum inte bara mellan olika medlemsstater
eller mellan medlemsstater och övernationella organi-
sationer, utan också mellan kommuner, regioner eller
andra aktörer som tidigare var instängda i ett nationellt
sammanhang. Enligt detta synsätt har unionen både in-
neburit att medlemsstaterna har förlorat en del av sin
suveränitet och att de helt eller delvis har tappat kontrol-
len över andra delar av det nationella politiska systemet
(Jerneck och Gidlund 2001, Hooghe och Marks 2001).
De svenska kommuner som t ex är missnöjda med re-
geringens politik kan numera på ett helt annat sätt än
tidigare direkt samarbeta med andra länders kommuner
eller med EU:s institutioner, utan att den svenska reger-
ingen deltar eller ens är informerad om det.
Frågan om överstatlighet eller mellanstatlighet har
ibland fått känslorna att svalla hos EU:s debattörer, sär-
skilt i Sverige, men i många fall beror detta på okun-
nighet om vad begreppen egentligen innebär. Enklast
att förstå är mellanstatlighet, vilket innebär att samtliga
stater som ingår i ett samarbete måste komma överens
för att ett gemensamt beslut ska kunna fattas. Om en
stat säger nej blir det inget gemensamt beslut och det
står då alla fritt att fatta beslut på egen hand och gå sin
egen väg. När EU:s medlemsstater misslyckades med att
föra en gemensam politik mot Irak så kunde varje land
bestämma sin egen handlingslinje, eftersom detta var ett
mellanstatligt samarbete.
Om EU:s utrikespolitik hade varit överstatlig hade
en enskild medlemsstat inte kunnat gå sin egen väg, ef-
tersom överstatlighet innebär att ett gemensamt beslut
måste fattas. Det som komplicerar det hela är att över-
statliga beslut inom EU kan se ut på två olika sätt i mi-
nisterrådet - antingen genom kvalificerad majoritet eller
genom enhällighet. Många tycks tro att överstatlighet är
liktydigt med kvalificerad majoritet, dvs ett land kan bli
överröstat av en majoritet av de andra, men det gäller
inte inom alla områden. Många viktiga frågor som faller
under överstatlighetsprincipen avgörs genom enhällig-
het vid omröstningarna i ministerrådet, och i dessa fall
kan ett land förhindra alla andra från att ändra politi-
ken på ett visst område - varje medlemsstat har vetorätt.

Men till skillnad från vad som gäller vid mellanstatlighet
kan enskilda medlemsstater inte gå sin egen väg om en
säger nej.
Om vi tänker på fallet med Storbritannien och Irak
hade alltså ett land, t ex Sverige, kunnat hindra Storbri-
tannien från att ingripa militärt i Irak om överstatlighet
hade tillämpats och enhällighet hade krävts när beslu-
tet fattades. Även om det krävts kvalificerad majoritet
hade en minoritet av EU:s medlemsstater kunnat stoppa
Storbritannien. Men om den kvalificerade majoritets-
principen hade tillämpats hade å andra sidan en majo-
ritet kunnat tvinga Sverige att delta i en invasion av Irak
om tillräckligt många medlemsstater hade velat göra ge-
mensam sak med Storbritannien.
Det finns också andra skillnader mellan överstatlighet
och mellanstatlighet. Medlemsstaternas efterlevnad av
mellanstatliga beslut lämnar ofta en del i övrigt att öns-
ka. En svaghet med den samarbetsprincipen är tenden-
sen till att inte alltid uppfylla vad som överenskommits i
avtalet mellan de ingående staterna, och typiskt för mel-
lanstatliga beslut är att det saknas sanktioner att tillgripa
mot den som inte följer överenskommelsen.
I diskussionen om EU:s överstatliga karaktär har fede-
ralismen blivit ett nyckelbegrepp, som är avskräckande
för dem som är kritiska till EU, och som är uppmuntran-
de för många av dem som är positiva till EU. Ett federalt
system kännetecknas oftast av att delarna (delstaterna)
har överlåtit vissa delar av sitt suveräna beslutsfattande
(kompetens) till den övre eller gemensamma nivån. Del-
staterna utgör alltså byggstenarna i statsskicket och kan
i teorin av egen kraft eller tillsammans med den gemen-
samma nivån, ta tillbaka den suveränitet som överlåtits
till den federala nivån.
Federalism kan också betyda att beslut fattas på ett
annat sätt och i ett annat sammanhang, men inte på en
nivå som är överordnad de andra eftersom de områden
på vilka de federala besluten fattas skiljer sig från de om-
råden som ligger under delstaternas kompetens. Något
E U R O P E I S K A U N I O N E N 119
krångligt kan det tyckas, men i ett federalt system är det
inte den federala (övre) nivån som bestämmer de andra
nivåernas kompetens och beslutet är därför inte i den
meningen överordnat de andra nivåerna i statsskicket.
EU har utan tvivel inslag av federalism i sin kon-
struktion. Men vad som gör EU speciellt är att mycket
av det som ligger på den överstatliga nivån ("federala")
är sådant som man inte förväntar sig att hitta där, när
man jämför med andra federala system. Typiska frågor
för den federala nivån är utrikespolitik, försvarspolitik
liksom finans- och penningpolitik. Men i EU ligger såväl
försvars- som utrikespolitiken fortfarande på mellan-
statlig nivå, liksom stora delar av finans- och penning-
politiken (lite mer än hälften av medlemsstaterna har
infört den gemensamma valutan). Det verkar alltså som
om fel frågor har hamnat på den federala nivån.
En sak är dock säker - för de stater som just nu ingår i
EU har det skapats en typ av samarbete som innebär att
en stat på många områden inte fattar egna beslut, utan
gör det tillsammans med de andra staterna. För att un-
derlätta detta samarbete har det inrättats ett antal institu-
tioner med betydande maktbefogenheter. Vad som kän-
netecknar detta samarbetsmaskineri är att det i mycket
större utsträckning bygger på maktdelningsprincipen än
på parlamentarismen, och detta av förklarliga skäl. Den
kanske viktigaste komponenten i den demokratiska och
särskilt i den parlamentariska teoribildningen är att det
finns ett folk som med hjälp av en styrningskedja styr sig
självt. Det är folket som har den ultimata makten som
successivt delegeras, först från folket till parlamentet och
sedan vidare till regeringen, och där folket ytterst avgör
via allmänna val vilka som ska styra och vilken politik
som ska drivas. Men för att parlamentarismen ska kun-
na fungera måste det finnas ett folk ur vilket maktutöv-
ningen kan härledas och legitimeras.
När Europas länder sluter sig samman och bildar
en enhet kan vi inte längre tala om ett folk utan flera
- svenskarna känner t ex normalt inte överdrivet stor
120 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

sammanhörighet ens med sina nordiska grannar, för att EU:s ansvarsområden
inte tala om länderna i södra Europa. Detta gäller alla När det gäller EU:s ansvarsområden brukar man i dag
länder och folk, vilket innebär att alla har anledning att tala om tre pelare, bl a för att markera skillnaden mel-
känna samma oro för att bli överkörda (mista vår suve- lan överstatligt och mellanstatligt samarbete. Den förs-
ränitet) av "någon annan" när vi kopplas samman till en ta pelaren, inom vilken samarbetet är överstatligt och
enhet och börjar fatta gemensamma beslut. Lösningen som också brukar benämnas som den egentliga gemen-
på detta problem är att skapa ett system som innehål- skapen, bygger i första hand på den inre marknad som
ler kontrollerande och balanserande faktorer och krafter har skapats inom vilken fri rörlighet råder för varor,
som på olika sätt skyddar minoriteter och då främst na- tjänster, kapital och personer. lordbruk, handel, konkur-
tionella minoriteter, dvs ett system där makten på olika rens och miljövård är områden som har reglerats för att
sätt är delad och överlappande. EU:s statsskick innehål- skapa den gemensamma marknaden för samtliga med-
ler följaktligen flera drag som liknar USA:s, men också lemsstater. Inom den första pelaren kan beslut fattas
många som avviker från detta. med såväl kvalificerad majoritet som med enhällighet,
Det finns logiska förklaringar till att det system som styr det är kopplat till frågorna/områdena. För alla beslut
EU är baserat på maktdelningsprincipen, men samtidigt inom den första pelaren som har fattats i ministerrådet
utgör detta också ett av EU:s stora problem. Statsskicken i gäller dock att Europaparlamentets åsikt ska höras, och
Europa — främst de länder som varit demokratiskt styrda i många fall måste parlamentet instämma i beslutet när
under lång tid - baserar sig i varierande grad alla på prin- en ny lag ska antas.
cipen om parlamentarism. Visserligen har de alla inslag
av både parlamentarism (folksuveränitet) och maktdel-
ning, men de parlamentariska inslagen dominerar. Med
EU:s beslutssystem infördes ett annat system parallellt
med det traditionellt parlamentariska, ett system som
skiljer sig från parlamentarismen på viktiga punkter.
Länder och folk som genom historien har misstrott och
krigat mot varandra förväntas plötsligt sätta sig ner och
samarbeta med varandra med hjälp av en ny och okänd
ordning - inte så konstigt att medborgarna har svårt att
förstå och bejaka detta statsskick. Man kan fråga sig om
det är en slump att de stater som verkar vara mest ne-
gativa till EU, Storbritannien, Danmark, Sverige - och
Norge som röstat nej till medlemskap två gånger - också Figur 8 • EU:s tre pelare

har statsskick som ligger närmast det parlamentariska

I den andra pelaren, den gemensamma utrikes- och
idealet? Det finns naturligtvis andra och lika viktiga för-
säkerhetspolitiken (GUSP) inom vilken samarbetet är
klaringar till varför entusiasmen inför EU varierar mel-
mellanstatligt, beslutas det t ex om fredsbevarande och
lan medlemsstaterna men den historiska traditionen är
fredsframtvingande insatser i länder utanför EU. Det är
uppenbarligen viktig.
dock upp till varje land att bestämma om man vill delta
i insatserna. I dessa frågor har varken parlamentet eller

domstolen ingen avgörande roll och kommissionens roll
är begränsad. Alla beslut fattas av ministerrådet med en-
hällighet.
Den tredje pelaren, rättsliga och inrikespolitiska frå-
gor (RIF), har efter Maastricht allt mer tömts på sitt
innehåll, eftersom frågor som Schengen (gemensam
passunion), asyl- och immigrationsfrågorna flyttats över
till den första pelaren, och i dag hanteras i denna pelare
i första hand det polisiära och straffrättsliga samarbetet.
Även här är samarbetet mellanstatligt, och ministerrådet
fattar alla beslut med enhällighet. Om Lissabonfördra-
get (även kallat reformfördraget) genomförs som det är
tänkt 2009, kommer pelarstrukturen att avskaffas och
särskilt de polisiära och straffrättsliga frågorna kommer
att integreras i det övriga samarbetet. Vissa skillnader
kommer dock att finnas kvar eftersom olika besluts- och
vetoregler kommer att tillämpas inom de olika samar-
betsområdena.
En hel del frågor som hanteras inom EU ligger fort-
farande helt utanför pelarstrukturen och i många fall är
kompetensen, dvs rätten att fatta beslut på ett område,
delad mellan medlemsstaterna och EU. Man brukar här
skilja mellan exklusiv EU-kompetens, delad kompetens
och suverän nationell kompetens på följande sätt:
Exklusiv EU-kompetens
Handelspolitik, fiskepolitik, penningpolitik (gemen-
samma valutan), konkurrens- och transportpolitik, och
i övrigt frågor som rör den fria rörligheten.
Delad kompetens
Jordbrukspolitik, regional-, miljö- och industripolitik,
socialpolitik och ekonomisk politik.
Suverän nationell kompetens
Bostadspolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, utbildnings-,
kultur-, och försvarspolitik.
Det går inte att dra någon skarp gräns mellan de olika
områdena, i många fall går de ju i varandra - sjukvårds-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 121
frågor t ex går ofta in på området fri konkurrens. Och
det finns forskare som lyckats få fram en indelning i fem
kategorier (Nugent 2003). Det sker också förändringar
beträffande den kompetens som gäller för olika områ-
den. Jordbrukspolitiken var länge ett område där EU
hade exklusiv kompetens, men i dag är den delad med
Medlemsstaterna.
EU-samarbetets principer
I de fördrag som styr EU:s arbete finns ett antal princi-
per som anger riktlinjer för hur samarbetet bör bedrivas.
Några av de viktigaste är:
• subsidiaritetsprincipen
• proportionalitetsprincipen
• lojalitetsprincipen
• enhetlighets- och effektivitetsprincipen
Subsidiaritetsprincipen, som ibland felaktigt kallas för
närhetsprincipen, stipulerar att frågor ska hanteras på
den politiskt-administrativa nivå där bästa möjliga ef-
fektivitet kan uppnås. Subsidiaritetsprincipen är ingen
allmän decentraliseringsklausul som betyder att frågor
ska decentraliseras så långt ned som möjligt. Är det mest
effektivt att hantera en fråga på övernationell nivå så ska
besluten fattas där och inte på nationell nivå. På officiell
svenska används därför begreppet subsidiaritetsprinci-
pen.
För övrigt handlar dessutom subsidiaritetsprincipen
bara om ansvarsfördelningen mellan EU:s medlems-
stater (nationell nivå) och EU:s institutioner. Den sä-
ger inget om hur nivåerna under den nationella nivån
ska förhålla sig till den nationella nivån inom medlems-
staterna eller vilken kompetens de ska ha. En svårighet
med hanteringen av subsidiaritetsprincipen har varit
dess oklarhet och den har i praktiken snarare varit ett
politiskt koncept än ett juridiskt, och EG-domstolen har
varit mycket försiktig att ta upp propåer om en rätts-
122 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
lig prövning av begreppets närmare innebörd. Men nya
tankar är på gång om hur subsidiaritetsprincipen ska
hanteras i framtiden, vilket vi strax ska återkomma till.
Proportionalitetsprincipen är mycket vanlig i demo-
kratiska statsskicks rättsordningar och säger i korthet att
inte större maktmedel ska användas än vad som krävs
för att uppnå syftet med en viss åtgärd, dvs att man bör
eftersträva balans mellan mål och medel.
Lojalitetsprincipen föreskriver klart och tydligt i för-
dragen att medlemsstaterna är skyldiga att hjälpas åt
och lojalt genomföra de beslut och åtgärder som de varit
med om att fatta.
Det finns även en princip som poängterar att samar-
betet ska drivas effektivt och främja en helhetssyn.
Till detta kommer principer som inte direkt finns ut-
skrivna i fördragen men som utvecklats och etablerats
när EG-rätten, genom domstolens utslag, tillämpats i
praktiken, varav de mer intressanta är:
• direkt tillämplighet
• direkt effekt
• gemenskapsrättens företräde
När t ex EU får en ny medlemsstat blir automatiskt ett
stort antal lagar och beslut direkt tillämpliga för den nya
medlemmen och dess invånare. I princip blir all gällan-
de lagstiftning och alla fördrag omedelbart giltiga i den
nya medlemsstaten - med undantag för de övergångsbe-
stämmelser som den nya medlemsstaten omfattas av.
Direkt effekt är en princip som domstolen skapade på
1960-talet genom ett avgörande. Domstolen granskade
de fördrag som gällde då och konstaterade att medlems-
staterna i vissa fall hade överlåtit sitt tidigare suveräna
beslutsfattande till en annan beslutsordning än den na-
tionella - och därmed hade en ny och egen rättsordning
(EG-rätten) uppstått, som kunde fatta bindande beslut
för alla som ingick i denna gemenskap (numera union).
Denna nya institution, gemenskapen, kunde dessutom,
enligt domstolen, i vissa fall fatta beslut som var direkt
bindande och direkt tillämpbara för dess medlem-
mar även om en medlemsstat ännu inte hade vidtagit
de åtgärder som krävdes för beslutets praktiska till-
lämpning. Därför kunde en person som lidit skada av
att den medlemsstat hon eller han var medborgare i inte
omedelbart omsatt det nya beslutet i praktisk handling
tilldömas ekonomisk ersättning från denna stat som
kompensation för den uppkomna skadan, som de båda
juristerna Schäder och Melin (2004) påpekat i sin bok
EU:s konstitution.
Den mest kontroversiella av de principer som är här-
ledda ur fördragen är den om gemenskapsrättens före-
träde framför nationell lagstiftning, och här förväntas
även svensk grundlag väja för EU-normer. Om det före-
ligger en konflikt mellan svensk lag (grundlag eller vanlig
lag) och gemenskapsrätten så gäller gemenskapsrätten.
Bland svenska jurister verkar det dock fortfarande råda
viss oklarhet om hur långt denna förkörsrätt för ge-
menskapsrätten sträcker sig, och det har noterats hur
t ex den tyska författningsdomstolen har markerat att
gemenskapsrättens företräde inte är oändligt (Nergelius
2004).
EU:s institutioner och deras relationer
Precis som det i varje demokratiskt statskick finns organ
som parlament, regering, domstolar och myndigheter
har EU en motsvarighet till dessa organ, även om de kan
ha andra namn och inte alltid fungerar som de natio-
nella förebilderna. De viktigaste organen och deras rela-
tioner framgår av nedanstående bild.
Figuren visar de viktigaste EU-institutionerna och
deras inbördes relationer, som tillsammans bildar ett
system där varje institution har unik kompetens men
dessutom, vilket är typiskt för ett maktdelningssystem,
har delvis överlappande kompetenser. EU består av en
stor mängd institutioner och organ, men de fem institu-
tioner som visas i figuren är de viktigaste. Det är framför

Figur 9 • EU:s institutioner och relationer
allt i Europeiska rådet och ministerrådet som det mel-
lanstatliga draget i EU-samarbetet framträder, eftersom
det är inom deras ramar som medlemsstaterna för-
handlar med varandra och det är där medlemsstaterna
driver sina särintressen. De parter som förhandlar med
varandra där representerar medlemsstaternas regeringar
och är ansvariga inför sina nationella parlament för de
beslut som fattas. De andra institutionerna - kommis-
sionen, parlamentet och EG-domstolen - har alla över-
statliga funktioner och ska, åtminstone i teorin, inte se
till olika medlemsstaters intressen utan främst verka för
den bästa politiken för EU som helhet. Deras uppgifter
är i första hand begränsade till den första pelaren.
De fem institutionerna bygger sin makt på olika po-
litisk legitimitet. Europeiska rådet och ministerrådet
härleder sin legitimitet (indirekt) främst ur de natio-
nella parlamenten, medan parlamentet har egen direkt
legitimitet som folkvalt organ. Både kommissionen och
domstolen saknar demokratisk legitimitet som kan här-
ledas från folket och bygger i stället på att framstå som
opartiska, sakliga och ha stor expertis.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 123
Europeiska rådet
Den mest inflytelserika institutionen, Europeiska rådet,
har formellt sett nästan ingen makt. Europeiska rådet
kan inte fatta bindande beslut å EU:s vägnar. Av de fem
institutionerna är Europeiska rådets verksamhet och
organisation det område som är minst omgärdat med
rättsliga regler.
Europeiska rådet inrättades officiellt 1974 och samlar
stats- och regeringscheferna i medlemsstaterna. De möts
minst fyra gånger om året, men normalt deltar endast
ett fåtal statschefer i mötena, medlemsstaterna repre-
senteras oftast av regeringschefen. I vissa medlemssta-
ter är dock statschefen också den högsta reella politiska
makthavaren, varför t ex Frankrike främst företräds av
sin president. I dessa möten deltar också medlemssta-
ternas utrikesministrar och kommissionens ordförande
(även andra ministrar beroende på vilka frågor som ska
behandlas kan delta), men det är bara stats- och rege-
ringscheferna som har rätt att fatta beslut.
Det är dock ställt utom allt tvivel att Europeiska rådet i
själva verket är den mäktigaste institutionen av dem alla,
trots att den saknar egentlig formell lagstiftningskompe-
tens, eftersom det står för alla viktigare avgöranden, tar
initiativ till större reformer och löser konflikter som inte
kunnat lösas av ministerrådet. Den lilla haken är bara att
de beslut som fattas av Europeiska rådet sedan formellt
måste tas av ett ministerråd för att bli giltiga.
Vid Europeiska rådets möten kan överläggningar dra
ut på tiden och eftersom besluten inom Europeiska rå-
det alltid fattas enhälligt kan diskussionerna fortsätta
långt in på natten, och det är inte alltid de stora frågorna
som föder de största konflikterna. Inte sällan kan diskus-
sionens vågor gå höga om i vilket land som en nybildad
EU-myndighet ska placeras, eller vem som ska utnämnas
till ny chef för ett EU-organ. I många fall är det frågan
om ren kohandel. När de sista delarna av Nice-fördra-
get förhandlades fram under några hektiska dagar och
nätter motsatte sig Belgien hela tiden förslaget att landet
124 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
skulle få en röst mindre i ministerrådet än grannlandet
Nederländerna, men protesterna tystnade plötsligt när
landet som kompensation erbjöds att i framtiden få ha
alla officiella möten i Europeiska rådet i Bryssel, de skul-
le inte längre rotera runt mellan olika städer i det land
som innehade ordförandeskapet (Dinan 2004 s. 288).
Stats- och regeringscheferna turas alltså om att vara
ordförande i Europeiska rådet på halvårsbasis och det
är det land som innehar ordförandeskapet, tillsammans
med ministerrådets generalsekretariat, som förbereder
och sammanfattar vad Europeiska rådet har kommit
fram till vid sina överläggningar. Denna rapport före-
läggs sedan parlamentet. Europeiska rådet saknar egen
administration.
Enligt Lissabonfördraget, som är tänkt att träda i kraft
den första januari 2009, förändras Europeiska rådets or-
ganisation och blir egen EU-institution men utan nya
befogenheter. En nyhet är dock att Europeiska rådet får
en permanent ordförande som väljs på två och ett halvt
år - det roterande ordförandeskapet försvinner alltså
när det gäller Europeiska rådet, men blir i huvudsak kvar
för ministerrådet. Ordföranden kan väljas om, men får
inte samtidigt ha något nationellt uppdrag.
Ministerrådet
Den institution som formellt sett har de mest långtgå-
ende befogenheterna är ministerrådet, eller Europeiska
unionens råd som det officiellt heter. Det har i huvudsak
följande uppgifter:
1. Antagande av gemenskapslagstiftning. På många om-
råden stiftas dock lagarna tillsammans med Europa-
parlamentet.
2.1 vissa fall besluta om "genomförande av lagstiftning"
ofta tillsammans med kommissionen.
3. Samordning av medlemsstaternas allmänna ekono-
miska politik.
4. Slutande av internationella avtal mellan EU och andra
stater eller internationella organisationer.
5. Godkännande av EU:s budget tillsammans med Euro-
paparlamentet.
6. Utveckling av EU:s gemensamma utrikes- och säker-
hetspolitik (GUSP, dvs andra pelaren), på grundval av
riktlinjer som utformas av Europeiska rådet.
7. Samordning av samarbetet mellan nationella domsto-
lar och polisväsen i straffrättsliga frågor (Rättsliga och
inrikes frågor (RIF), dvs tredje pelaren).
Ministerrådet har således både lagstiftande och verkstäl-
lande uppgifter, är högsta beslutande organ inom den
första pelaren (ofta tillsammans med Europaparlamen-
tet) liksom inom de två andra - där man dessutom är
ensam beslutsfattare.
Om man ska tillämpa traditionella parlamentariska
mallar är det inte lätt att bestämma vilken typ av insti-
tution som ministerrådet är. Å ena sidan kan det uppfat-
tas som en lagstiftande församling (en kammare) i ett
parlament, å andra sidan har det ibland uppgifter som
liknar dem som en regering har. Den här modellen är
dock inte unik för EU. I Sverige hade regeringen både
lagstiftningsmakt och den verkställande makten enligt
1809 års konstitution. Vad som gör klassificeringen mer
komplicerad är att ministerrådet uppträder i skiftande
skepnader (konstellationer) beroende på vilken typ av
frågor som det ska fattas beslut i - nio olika huvudgrup-
peringar (rådskonstellationer) och för närvarande finns
det:
• Allmänna frågor och yttre förbindelser
• Ekonomiska och finansiella frågor (Ekofin)
• Rättsliga och inrikes frågor
• Sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt
konsumentfrågor
• Konkurrensfrågor: inre marknaden, industri och
forskning
 E U R O P E I S K A U N I O N E N 125

• Transport, telekommunikation och energi (Wallace, Wallace & Pollack 2005 s. 61-64). Det finns
• Jordbruk och fiske flera förklaringar till detta. Den kanske viktigaste är att
• Miljö medlemsstaterna vet att om de inte kan komma överens
• Utbildning, ungdom och kultur riskerar de att blir nedröstade, och följaktligen blir de
mer inställda på att kompromissa för att kunna utöva
Ska ministerrådet fatta beslut i jordbruksfrågor är det
något inflytande över det beslut som fattas. En annan
medlemsstaternas jordbruksministrar som sammanträ-
förklaring är att medlemsstater inte gärna vill provocera
der, handlar det om miljöfrågor är det miljöministrarna
andra stater genom att öppet rösta emot ett förslag utan
som samlas, osv. En särskild roll har konstellationen all-
väljer att lägga ned sin röst eller genom att inte ens delta
männa frågor och yttre förbindelser, med utrikesminist-
i omröstningen. Men motsatsen kan också förekomma,
rarna, för samordningen av de olika ministerrådens
dvs att en regering vill demonstrera inför sina väljare
verksamheter.
hemmavid att de stod upp för sin ståndpunkt, men
Det förekommer också s k jumbomöten, vilket är be-
tvingades vika sig för majoriteten. Till saken hör att de
teckningen på när ministerråden Ekofin och sysselsätt-
som förlorar eller avstår i omröstningarna ändå kan ha
ning har gemensamma möten.
möjligheter att påverka förslaget på ett senare stadium.
När ett ministerråd ska fatta beslut kan i princip fyra
Inför beslut med kvalificerad majoritet har medlems-
olika beslutsmetoder komma till användning:
staterna tilldelats olika antal röster beroende på befolk-
• enhällighet ningsstorlek enligt tabell 16 på nästa sida. Fördelningen
• kvalificerad majoritet av rösterna är inte strikt proportionell. Tyskland har 80
• extra kvalificerad majoritet miljoner invånare (18 procent av det totala antalet invå-
• enkel majoritet nare i unionen), men har endast 29 (9 procent) röster,
lika många som Frankrike, Storbritannien och Italien
Den vanligaste beslutsmetoden på alla politikområden
som alla har minst 20 miljoner färre invånare. Tyskland
var länge att besluten fattades med enhällighet, dvs
borde alltså ha betydligt fler röster och i ett EU med
samtliga medlemsstater måste instämma i beslutet. Det
27 medlemsstater (inklusive Rumänien och Bulgarien)
går dock att komma runt kravet på enhällighet genom
skulle en strikt proportionell fördelning ge dem inte
att en medlemsstat avstår från att rösta (lägger ned sin
mindre än 59 röster. Det är ingen enkel matematisk for-
röst) och därigenom undviker att blockera ett beslut
mel som ligger till grund för hur rösterna ska fördelas,
som andra stater vill fatta (Nugent 2003 s. 168).
utan ett resultat av förhandlande och kompromissande.
Numera - efter ett antal fördragsändringar - ser i stäl-
Två länder förefaller att ha kommit särskilt väl ut från
let beslutsfattandet i rådet under ett normalt år ut på
förhandlingarna - Spanien och Polen. Dessa två län-
följande sätt: 30 procent av besluten fattas med enhäl-
der, som har en befolkning motsvarande ungefär hälf-
lighet, 70 procent med kvalificerad majoritet och ett litet
ten av den tyska, har fått hela 27 röster. Men samtliga
antal med enkel majoritet (huvudsakligen procedurfrå-
stora länder är förlorare om man ser till hur det skulle
gor). Extra kvalificerad majoritet används bara i speci-
ha blivit vid en strikt proportionell fördelning. De små
alfall och är tämligen sällsynt. Men i praktiken bjuder
länderna är vinnarna. De har alla fått fler röster än vad
den kultur som har utvecklats genom åren att ordfö-
deras befolkningsstorlek ger anledning att förvänta.
randen alltid försöker undvika omröstning och i stället
Intressant nog tycks gruppen Tjeckien, Belgien, Ungern
strävar efter att uppnå konsensus hos mötesdeltagarna
126 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Tabell 16 • Antal röster per medlemsstat vid beslut med kvalificerad majoritet i rådet

LAND BEFOLKNING RÖSTVIKT

(EU 27) (EU 27)

Antal Procent (1) (2) (3)

TYSKLAND 82,2 17,1 29 8 (59)

ENGLAND 59,6 12,3 29 8 (42)

FRANKRIKE 58,7 12,1 29 8 (42)

ITALIEN 57,7 11,9 29 8 (41)

SPANIEN 39,4 8,2 27 8 (28)

POLEN 38,7 8,0 27 8 (28)

RUMÄNIEN 22,5 4,7 14 4 (16)

NEDERLÄNDERNA 15,9 3,3 13 4 (11)

GREKLAND 10,6 2,2 12 3 (8)

TJECKIEN 10,3 2,1 12 3 (7)

BELGIEN 10,2 2,1 12 3 (7)

UNGERN 10,0 2,1 12 3 (7)

PORTUGAL 10,0 2,1 12 3 (7)

SVERIGE 8,9 1,8 10 3 (6)

BULGARIEN 8,2 1,7 10 3 (6)

ÖSTERRIKE 8,1 1,7 10 3 (6)

SLOVAKIEN 5,4 1,1 7 2 (4)

DANMARK 5,3 1,1 7 2 (4)

FINLAND 5,2 1,1 7 2 (4)

Kommentar: Siffrorna som gäller be-
folkning är ungefärliga eftersom de
IRLAND 3,8 0,8 7 2 (3)
skiftar över tiden. QMV = Qualified
LITAUEN 3,7 0,8 7 2 (3)
majority voting (kvalificerad majori-
LETTLAND 2,4 0,5 4 1 (2) tetsomröstning); MS = medlemsstat;
SLOVENIEN 2,0 0,5 4 1 (2) pop = population dvs hela befolk-
ESTLAND 1,4 0,5 4 1 ningen inom EU (1) Antalet röster per
(1)
medlemsstater (2) Procentuell andel
CYPERN 0,8 0,2 4 1 (1)
av det totala antalet röster (3) Antalet
LUXEMBURG 0,5 0,1 4 1 (0)
röster som vajre medlemsstat skulle ha
MALTA 0,4 0,1 3 1 (0) erhållit vid en strikt proportionell för-
SUMMA 481,9 100 345 100 delning av rösterna med avseende på
QMV 255 + 14 MS + 62 procent av pop. folkmängd.

och Portugal också ha fått särskilt god utdelning, medan
Sverige varken har fått särskilt bra eller dålig utdelning
vid röstfördelningen. Visserligen fler röster (fyra rösters
överskott) än vad en proportionell fördelning skulle ha
gett, men inte lika stort överskott som flera andra - å
andra sidan finns det de som fått sämre utfall, som våra
grannländer Finland och Danmark.
Röstviktningen kommer bara in när rådet ska anta ett
förslag med kvalificerad majoritet. När besluten fattas
genom enhällighet har alla medlemsstater i praktiken en
röst och då kan till och med lilla Malta med sina 386 600
invånare (år 2002) förhindra att beslut tas. Om det krävs
kvalificerad majoritet för att fatta ett beslut måste minst
en majoritet av antalet medlemsstater, dvs minst 14 av
de 27 (i vissa fall två tredjedels majoritet om extra kva-
lificerad majoritet tillämpas) och att minst 255 röster
läggs för förslaget, vilket utgör 73,9 av det totala antalet
röster (att jämföra med 71,3 procent när EU bestod av
femton stater). Dessutom måste de länder som stödjer
förslaget tillsammans ha minst 62 procent av unionens
befolkning för den händelse att en medlemsstat begär
en sådan kontroll. De fyra största staterna i unionen har
mer än 50 procent av befolkningen men endast 32 pro-
cent av rösterna och de sex största staterna har nästan
70 procent av befolkningen men endast 48 procent av
rösterna, alltså långt ifrån det röstantal och antal länder
som krävs för att uppnå kvalificerad majoritet.
Det intressanta är ofta inte om kvalificerad majori-
tet har uppnåtts utan vad som krävs för att blockera ett
beslut. Enligt den nuvarande ordningen (EU 27) krävs
det minst 91 röster, 14 stater eller 38 procent av unio-
nens sammanlagda befolkning. Detta innebär att om tre
av de fyra största medlemsstaterna går emot ett beslut
kan de blockera beslutet och om Tyskland ingår i den
blockerande minoriteten räcker det med två till av de sex
största medlemsstaterna. Införandet av ett befolknings-
kriterium är i första hand en åtgärd som syftar till att
kompensera Tysklands dåliga utdelning i antalet röster.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 127
Hur rösterna har fördelas är en delikat balansgång mel-
lan stora och små medlemsstaters inflytande. Men i rea-
liteten är diskussionen akademisk eftersom det i princip
aldrig händer att de små medlemsstaterna gaddar ihop
sig emot de stora - det är egentligen endast när konstitu-
tionella revideringar ska göras som denna motsättning
kan bli märkbar, men då desto tydligare (Hayes-Ren-
shaw 2002 s. 63-63).
När Lissabonfördraget träder i kraft kommer omröst-
ning med kvalificerad majoritet att tillämpas på ännu
fler områden, och från och med 2014 anses kvalificerad
majoritet föreligga när ett beslut stöds av 55 procent av
medlemsstaterna, under förutsättning att dessa omfattar
minst 65 procent av EU:s befolkning, s k dubbel majo-
ritet (legitimitet). En variant av Ioanniakompromissen
blir dessutom kvar, vilket innebär att ett litet antal stater,
något mindre än det som krävs för en blockerande mi-
noritet, kan förhala ett beslut och tvinga kommissionen
att försöka bredda stödet för förslaget till att omfatta alla
stater. Behovet av att förhandla om ländernas röstvikt vid
upptagandet av nya medlemsstater försvinner därmed.
Ordförandeskapet
Varje halvår byts ordföranden ut i Europeiska rådet och
ministerråden med tillhörande kommittéer och arbets-
grupper. Medlemsstaterna turas alltså om att leda arbe-
tet inom Europeiska rådet och ministerrådet. Officiellt
består ordförandeskapet av en trojka - ordförandelan-
det, det föregående ordförandelandet och det nästkom-
mande ordförandelandet - men i huvudsak är det den
medlemsstat som håller i ordförandeskapet som ansva-
ret vilar på. Sedan ett par år försöker dock trojkan att
mer på allvar samarbeta om ordförandeskapet. Inför
det svenska ordförandeskapet hösten 2009 pågår t ex ett
långtgående samarbete med Frankrike (som har ordfö-
randeskapet före Sverige) och Tjeckien, som kommer
efter.
128 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Inför ett ordförandeskap görs omfattande förbere-
delser på alla nivåer. Den medlemsstat som ska hålla i
ordförandeskapet försöker profilera sina hjärtefrågor
och i förväg sätta upp mål för vad man vill uppnå under
sexmånadersperioden. Under tiden tränas och utbildas
de egna politikerna och tjänstemännen i hur de ska leda
arbetet inom ministerrådet för att uppnå målen. Särskilt
de små medlemsstaterna uppskattar ordförandeska-
pet eftersom det innebär att en stor del av Europa och
övriga världen fokuserar på dem. Ordförandeskapet är
också ett tillfälle då en medlemsstat kan ge de egna med-
borgarna en mer konkret inblick i EU-arbetet - en stor
del av ministerrådet, dess kommittéer och arbetsgrup-
per håller t ex möten i ordförandelandet.
Ordförandelandet är också den officiella instansen
för kontakter med andra länder utanför EU. När Sverige
var ordförandeland första gången 2001, var dåvarande
statsminister Göran Persson EU:s främste talesman vil-
ket innebär att de länder som ville "tala med EU" fick
tala med den svenske statsministern. Det är en viktig
förklaring till att USA:s president, George Bush, för förs-
ta gången besökte Sverige i samband med Europeiska
rådets möte i Göteborg. Ett möte som också illustrera-
de baksidan med att leda EU:s politik med tillhörande
världsarena. Till Göteborg kom många demonstranter
från när och fjärran och de demonstrationer som var
tänkta att ge prov på den svenska modellen av sam-
förstånd och pragmatism gick snart överstyr och våld-
samma kravaller utbröt vars like Sverige inte hade skådat
sedan Vietnamkrigets dagar på 1960- och 1970-talen.
Att vara ordförandeland är en delikat uppgift och
mycket resurskrävande för små medlemsstater. En ord-
förande måste alltid vara, eller åtminstone ge intryck av
att vara, neutral. För att ge ytterligare eftertryck åt den
principen har ordförandelandet dubbel besättning runt
bordet - förutom ordföranden själv sitter ytterligare en
person med som officiellt företräder ordförandelandets
åsikt. Teoretiskt sett är ordföranden bortkopplad från
den egna statens nationella intressen. Men så enkelt är
det naturligtvis inte, för att vara ordförande innebär
självklart unika möjligheter att driva egna intressen,
även om det gäller att göra det på ett diskret och elegant
sätt - om inte annat har man som ordförande betydande
möjligheter att påverka dagordningen inför de möten
som ska hållas. A andra sidan finns det faror på vägen.
Alla medlemsstater har intressen där de vill förändra och
påverka utvecklingen, men de har också frågor som de
inte vill se på dagordningen. Det gäller därför för ett ord-
förandeland att se till att inga obehagliga överraskningar
dyker upp på bordet till följd av andra medlemsstaters
agerande, vilket kan vara svårt att hantera samtidigt som
man som ordförande måste ge sken av att inta en neu-
tral position. Enligt den holländske statsvetaren Adriaan
Schout (1998) kan ordförandeskapet beskrivas som en
jonglör som ständigt har tre bollar i luften - ledarskap,
neutralitet och nationella intressen.
Ordförandelandet förväntas lösa en mängd problem
till det gemensammas bästa, men ofta får i förväg upp-
satta mål snabbt överges för plötsliga och oväntade hän-
delser i världen i övrigt.
Rådets generalsekretariat
Ministerrådet stöds av en administration, rådssekretari-
atet, på ca 3 000 tjänstemän. Detta sekretariat är i sin tur
indelat i olika generaldirektorat (även kommissionens
förvaltning är indelad i generaldirektorat) som leds av
en generaldirektör. Högste chef är generalsekreteraren,
för närvarande (2006) Javier Solana, men han ansvarar i
realiteten endast för den särskilda avdelning inom råds-
sekretariatet som sysslar med den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken - i de sammanhangen bär han
den stolta titeln "den höge representanten" - i övrigt leds
arbetet av den biträdande generalsekreteraren.
Tjänstemännen kommer från olika medlemsstater
men förväntas inte se till nationella intressen. När en

ny stat blir medlem reserveras ett visst antal platser (en
kvot) för rekrytering av tjänstemän från den staten, un-
der förutsättning att de klarar de särskilda uttagnings-
proven, s k concours, som anordnas för alla som vill få
fast anställning inom EU. De högsta tjänsterna tillsätts
dock efter diskussioner mellan medlemsstaterna och
EU:s institutioner. Sverige har sedan länge en generaldi-
rektör i generalsekretariatet, Kerstin Nibleus, som tidi-
gare var statssekreterare i den socialdemokratiska reger-
ingen som förde Sverige in i EU 1995.
En stor del av de tjänstemän som arbetar i rådssekre-
tariatet är översättare och för närvarande finns det 23
officiella EU-språk, även om inte alla språk har en egen
översättningsavdelning.
Tjänstemännen - framför allt de med handläggar-
funktioner (cirka tio procent) - inom rådssekretaria-
tet hjälper ordförandeskapet att styra EU-skutan, och
många menar att dessa tjänstemän har ett stort infly-
tande när det gäller att utforma EU:s politik. Politikerna
och tjänstemännen från ordförandeländerna kommer
och går medan tjänstemännen från rådssekretariatet be-
står. Dessa tjänstemän är fast anställda och bygger under
årens lopp upp en stor kunskap både om sakfrågorna
och om var de olika medlemsstaterna står i olika frågor
och vet därför ofta var kompromisserna kan sökas i kon-
troversiella frågor (Haynes-Renshaw & Wallace 1997,
Sherrington 2000, Lewis 2004, Christiansen 2006).
Ständiga representationen
Ett sätt att beskriva EU är som ett ständigt förhandlan-
de både mellan medlemsstater och mellan andra aktö-
rer. En stor del av förhandlandet sker inom ramen för
ministerrådet, men för att effektiva förhandlingar ska
vara möjliga måste medlemsstaterna ha förhandlare som
finns på plats i Bryssel. Varje medlemsstat har därför en
ständig representation i Bryssel. Dessa institutioner kan
beskrivas som ambassader och de ständiga representa-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 129
tionerna leds också av en ambassadör, assisterad av en
biträdande ambassadör. Men till skillnad från en vanlig
ambassad befolkas den både av tjänstemän från utrikes-
ministeriet och av människor från andra fackministerier
(departement). Dessa tjänstemän, attachéer, bor i Brys-
sel som mest sex år, och sköter förhandlingar med sina
motsvarigheter från andra medlemsstater. Antalet ut-
sända tjänstemän varierar mellan 50 och 100 personer,
till detta kommer kontraktsanställd personal i Bryssel.
Den ständiga representationen ska ses som den för-
längda armen till varje medlemsstats regering och finns
till för att tillvarata medlemsstaternas nationella intres-
sen. Därför betraktas i Sveriges fall den ständiga repre-
sentationen som en del av regeringskansliet.
Kommissionen
En av EU:s viktigaste institutioner, med uppgift att verka
för Europas gemensamma intresse, är kommissionen.
Den består av två delar: kollegiet med kommissionärer
och administrationen. Kommissionen består av general-
sekretariatet uppdelat på generaldirektoraten och andra
enheter. Kommissionen leds av ett kollegium som under
sig har en förvaltning med delvis autonoma enheter.
Kommissionen har fem uppgifter:
• Lägga fram lagförslag för parlamentet och minister-
rådet.
• Förvalta och genomföra EU:s politik tillsammans med
medlemsstaterna (ministerrådet).
• Hantera EU:s budget.
• Kontrollera att EU:s lagar efterlevs (tillsammans med
EG-domstolen).
• Företräda Europeiska unionen i världen, till exempel
genom att förhandla fram överenskommelser mellan
EU och andra länder.
130 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Kommissionen har ensamrätt när det gäller att ta ini-
tiativ till nya lagar eller initiativ som syftar till att för-
ändra den befintliga lagstiftningen inom första pelaren.
Ministerrådet eller parlamentet kan inte ta några egna
initiativ på detta område, men de kan uppmana kom-
missionen att göra det. Inom andra och tredje pelaren är
initiativmakten delad mellan kommissionen, rådet och
medlemsstaterna.
Men kommissionen anses också ha fler uppgifter, av
mer informell karaktär. En uppgift är att driva på för att
nå lösningar som är bra för hela unionen. Det kan handla
om att verka för ökad integration eller att finna lämpliga
kompromisser mellan tvistande institutioner, främst rå-
det och parlamentet, eller mellan medlemsstater. Ibland
sägs det att kommissionen är EU:s samvete, med uppgift
att påminna medlemsstaterna om den ursprungliga tan-
ken med samarbetet och höja ett varningens finger för
åtgärder som på längre sikt kan torpedera de ursprung-
liga intentionerna.
En annan viktig uppgift är att föreslå regler och me-
toder för hur gemenskapslagstiftningen ska genomföras,
även om bara en mycket liten del görs i kommissionens
egen regi. Det mesta sköts av medlemsstaternas egna
förvaltningar. Till kommissionens uppgifter hör också
att svara för utvärderingen och uppföljningen av den
politik som bedrivs.
Hur kommissionen hanterar sina ekonomiska resurser
granskas i dag mycket noggrant av såväl rådet som par-
lamentet och revisionsrätten. Revisionsrätten har dessut-
om sedan länge i sina årliga rapporter kraftigt kritiserat
kommissionens hantering av de ekonomiska medlen.
En särskilt viktig uppgift för kommissionen är att
kontrollera att medlemsstaterna och andra aktörer ef-
terlever och genomför de beslut som de kommit överens
om. Om det kan konstateras att någon har brutit mot
lagstiftningen får kommissionen utdöma böter eller dra
den felande parten inför EG-domstolen. Särskilt de stora
medlemsstaterna har ibland svårt att hålla de överens-
komna spelreglerna och här fungerar kommissionen
alltså som de små ländernas beskyddare. I gengäld för-
väntas de små medlemsstaterna särskilt värna om kom-
missionens oberoende (Thorhallsson 2000 s. 141 ff).
I många fall företräder kommissionen medlemssta-
terna vid förhandlingar med tredje part. Det är således
inte en svensk minister som sitter vid förhandlings-
bordet vid förhandlingarna om hur världshandeln ska
organiseras, utan en kommissionär som representerar
alla tjugosju medlemsstaterna. Vad kommissionären ska
tycka vid dessa förhandlingar har naturligtvis först fast-
ställts gemensamt av företrädare för medlemsstaternas
regeringar.
Kollegiet med kommissionärer
Högsta ansvariga organ för kommissionen är kollegiet
med kommissionärer som i dag består av tjugosju perso-
ner, en kommissionär från varje medlemsstat. Tidigare,
ända fram till dess att antalet medlemsstater översteg
femton, hade de stora medlemsstaterna två kommis-
sionärer var. Från och med 2014 kommer kollegiet med
kommissionärerna att innehålla representanter för två
tredjedelar av medlemsstaterna, om Lissabonfördraget
ratificeras och om inte Europeiska rådet bestämmer an-
norlunda. Det innebär att varje medlemsstat kommer
att vara utan "egen kommissionär" var tredje mandatpe-
riod (Hettne och Langdal 2007).
Kommissionens mandat löper på fem år och en en-
skild kommissionär kan sitta flera mandatperioder. De
första kommissionerna var små och väl sammansvetsa-
de enheter med nio medlemmar och en mandatperiod
på fyra år. Som jämförelse kan nämnas att under hela
perioden 1958-67 var det bara fjorton personer som satt
som kommissionärer.
Förändringen till fem år innebar att kommissionens
"liv" samordnades med Europaparlamentets, vilket
medförde att det nyvalda parlamentet får börja med att

ta ställning till den av rådet föreslagna kommissionsord-
föranden och sedan till kommissionen som helhet. Det
ankommer därefter på kommissionens ordförande att
organisera kollegiets arbete. Den nuvarande kommis-
sionen innehåller hela sex vice ordförande. En av dem
är den svenska kommissionären, Margot Wallström,
som är inne på sin andra period och som dessutom är
förste ställföreträdande ordförande. Sverige har haft två
kommissionärer, båda kvinnor. Den första hette Anita
Gradin (satt mellan 1995 och 1999) och hon var bl a am-
bassadör och statsråd innan hon blev kommissionär. En-
dast åtta (30 procent) av de tjugosju kommissionärerna
är kvinnor och den kommission som tillsattes 1991 var
den första kommissionen med kvinnliga medlemmar.
Wallström och Gradin är exempel på vilken bakgrund
en kommissionär vanligen har, dvs erfarenhet som stats-
eller fackminister eller annat högt politiskt ämbete, dess-
utom framträdande medlem i det parti eller de partier
som har makten i medlemsstaten. Denna rekryterings-
princip innebär emellertid att kommissionärernas bak-
grund inte nödvändigtvis avspeglar den partipolitiska
sammansättningen i Europaparlamentet.
Det kollektiva ansvaret för besluten har inneburit
att kommissionärskollegiet alltid strävat efter enhällig-
het. Men går det inte att uppnå enhällighet gäller enkel
majoritet, under förutsättning att minst hälften av le-
damöterna är närvarande, annars är besluten ogiltiga.
Ett skriftligt förfarande, som dessutom blivit vanligare
på senare år, används för enklare frågor som innebär att
om ingen skriftligen opponerar sig mot ett beslut inom
den stipulerade tiden anses beslutet som antaget. Kolle-
giet kan också bemyndiga en eller flera kommissionärer
att fatta beslut i vissa frågor, eller besluta om delegering
till tjänstemannanivå.
Varje kommissionär är omgiven av ett kabinett på
5-10 personer. Ursprungligen bestod ett kabinett bara
av en chef och ett par handplockade medarbetare, men
med ökande arbetsbelastning utökades storleken. Kabi-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 131
nettscheferna fick tidigt en betydelsefull roll för samord-
ningen av kommissionens verksamhet. Under ledning
av ordförandens kabinettschef träffas de regelbundet för
att förbereda varje veckas beslutsfattande i kollegiet med
kommissionärer. Kabinetten bestod länge i huvudsak av
medarbetare som hämtades från samma medlemsstat
som kommissionären själv, även om det tidigt utveck-
lades en praxis som sade att minst en person i kabinet-
tet skulle komma från en annan medlemsstat. Romani
Prodi, som tillträde som kommissionsordförande 1999,
ändrade på dessa principer. För det första infördes be-
gränsningar för hur många medarbetare som fick ingå
i ett kabinett, för det andra rekommenderades det att
medarbetarna i större utsträckning skulle hämtas från
andra medlemsstater och det betonades särskilt att det
var lämpligt att kabinettschefen eller ställföreträdande
kabinettschef hade annan nationalitet än kommissionä-
ren. Tanken var att bryta traditionen med kabinetten som
nationella öar i en i övrigt multinationell institution.
En viktig uppgift för dem är att samordna kommis-
sionärskollegiets verksamhet, så att kommissionärerna
vet vad som händer inom alla ansvarsområden. Sam-
ordningsuppgiften innebär dessutom att kommissio-
nären ska få information om vad som är på gång inom
det/de generaldirektorat som sorterar under honom
eller henne. Dessutom är kabinettet och kommissionä-
ren en medlemsstats ögon och öron in i EU:s innersta
centrum. Officiellt är kommissionärerna opartiska och
oberoende instanser, en kommissionär svär till och med
en ed vid tillträdet att inte se till nationella intressen eller
ta emot instruktioner från externa intressen i sin äm-
betsutövning. Men inte desto mindre är de i praktiken
en länk mellan respektive medlemsstats regering och
kommissionen, och de förväntas inte bara slå larm om
något händer inom kommissionen som berör nationella
intressen, utan även att förklara och föra ut kommissio-
nens budskap i hemlandet (Egeberg 2004). Detta är en
viktig förklaring till varför särskilt de små länderna alltid
132 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
har slagits för principen "en kommissionär - en stat", ef-
tersom kommissionären betraktas som en medlemsstats
främsta representant i EU-sammanhang. Dessutom är
kommissionen i sin egenskap av motor och initiativ-
tagare i EU:s beslutsprocess en betydelsefull aktör, och
detta medför att det särskilt för de små medlemsstaterna
är viktigt att få veta vad som är på gång så tidigt som
möjligt om de ska kunna påverka besluten (Cini 1996,
Edwards & Spence 1997, Dimitrakopoulos 2004).
En ny institution är emellertid på gång - "den dub-
belhattade utrikesministern" - som den ibland kalla-
des när man trodde att revideringen av Nice-fördraget
skulle landa i ett konstitutionellt fördrag, men som nu
officiellt heter unionens höga representant för utrikes-
frågor och säkerhetspolitik. Unionens höga representant
ska ha säte både i kommissionen, som vice ordförande,
och ministerrådet. Genom att sammanföra de tidigare
funktionerna som kommissionären för yttre förbindel-
ser med den höga representanten för utrikes- och säker-
hetspolitiken (GUSP) till en person, är det tänkt att EU:s
slagkraft och effektivitet ska öka på det utrikespolitiska
planet. Hon eller han ska dessutom vara ordförande i
den rådskonstellation som hanterar utrikesfrågor. Den-
na nya post som representant för EU:s utrikes- och sä-
kerhetspolitik kommer delvis att vara överlappande med
den nya posten som ordförande i Europiska rådet. Den
nya konstruktionen verkar med andra ord lösa en del
av tidigare samordningsproblem men skapar möjligen
samtidigt nya. Till sin hjälp får den höga representanten
en särskild europeisk avdelning för yttre åtgärder bestå-
ende av tjänstemän från rådet, kommissionen och dip-
lomater från medlemsstaterna.
Kommissionens administration
Till sin hjälp har kollegiet med kommissionärer en ad-
ministrativ apparat bestående av cirka 24 000 tjänstemän
rekryterade från de olika medlemsstaterna - för varje
medlemsstat finns en ungefärlig kvot för hur många
tjänstemän den har rätt till. Denna tjänstemannakader
är indelad i olika nivåer där de högsta nivåerna, dvs ge-
neraldirektörer och vice generaldirektörer, i första hand
tillsätts med kandidater som medlemsstaterna nomine-
rar. På de lägre nivåerna måste alla sökande genomgå
särskilda uttagningsprov, concours, innan de erbjuds
anställning.
Kommissionens administration består i dag av 24 ge-
neraldirektorat och ett tiotal andra avdelningar/enheter.
Ett generaldirektorat motsvarar närmast ett svenskt äm-
betsverk eller en central myndighet och storleken varie-
rar kraftigt. De andra administrativa avdelningarna/en-
heter har övergripande stabsuppgifter Den viktigaste är
kommissionens generalsekretariat, som sorterar under
kommissionens ordförande och ska hålla ordning på
vad de andra gör och hur pengarna används.
Varje generaldirektorat är uppdelat på fyra till sex
avdelningar med var sin avdelningsdirektör. Under
varje avdelning finns ett flertal enheter som leds av en
enhetschef. Sverige hade 2008 en generaldirektör på
generaldirektoratet för inre marknad och tjänster: Jör-
gen Holmquist. När Sverige blev medlem i EU fick vi
kvoterat in ett antal chefer, men flera av dem har lämnat
sina poster eller är tjänstlediga. Sverige har på senare år
haft svårt att fylla sin kvot av chefstjänstemän.
Kommissionens externa förvaltning
Den externa förvaltningen är det resursstöd som kom-
missionen får via medel utanför den egentliga budgeten,
eller sådant som organisatoriskt hanteras utanför kom-
missionen. Kommissionen har länge känt att kostymen
är för trång, eftersom den ökande mängden av uppgif-
ter som steg för steg lagts på dess axlar inte har lett till
motsvarande ökning av administrativa resurser - kom-
missionen är helt enkelt underbemannad (särskilt om
man räknar bort det stora antalet översättare och tol-

kar). 24 000 tjänstemän kan tyckas vara mycket, men det
motsvarar vad som krävs för att administrera en större
europeisk stad. Situationen är delvis självförvållad: I
stället för att tacka nej till nya uppgifter när de inte kom-
pletteras med motsvarande administrativa resurser, har
kommissionen tagit vad som erbjudits och improviserat
fram tillfälliga praktiska lösningar på de administra-
tionsproblem som uppstått. Så har den externa förvalt-
ningen växt fram.
Nationella experter är en viktig del av förvaltningen,
och det är tjänstemän som under en begränsad tid, högst
fyra år, skickas från medlemsstaternas förvaltningar för
att arbeta i kommissionen. Även länder som inte är
medlemmar i EU, t ex Norge och Island, kan ha natio-
nella experter i kommissionen. Lönen för en nationell ex-
pert betalas i huvudsak av den medlemsstat som skickat
ut honom eller henne, kommissionen står bara för ett
mindre påslag. Det förekommer att de nationella ex-
perterna uppfattas som "spioner" eftersom de kan tipsa
hemlandet om vad som är på gång innan frågorna når
offentlighetens ljus, eller mullvadar som inifrån påver-
kar kommissions arbete i en bestämd riktning. Oavsett
om det stämmer är det en resurs som kommissionen
inte klarar sig utan i dagens läge.
Genom de nationella experterna kan ett EU-land bygga
upp en långsiktig kompetens i hemlandet för EU-frågor
som anses särskilt viktiga att bevaka. När de nationella
experterna återvänder hem har de skaffat sig omfattande
kunskaper om EU och hur deras frågor hanteras, samt
ett omfattande kontaktnät. Men för att medlemsstaterna
ska kunna dra nytta av dessa positiva effekter krävs det
en genomtänkt strategi och att administrationen följer
och löpande har kontakt med sina utstationerade na-
tionella experter, vilket mycket få länder har. De flesta
av Sveriges cirka femtio nationella experter har mycket
lite kontakt med sin förvaltning hemmavid och det är
sällsynt att de hemvändandes nyvunna kompetens tas
tillvara i Sverige.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 133
En annan del av den externa EU-förvaltningen består
av kontraktsanställda, alltså tillfälligt - oftast kortvarigt
- anställda. Det kanske är överdrivet att kalla anställ-
ningsformen för slavkontrakt, men en osäker tillvaro är
det under alla förhållanden. Dessa personer, som lever
på hoppet om att få fast anställning, lever ofta under
stor osäkerhet och med betydligt lägre lön än de fast
anställda. Inte desto mindre skulle delar av kommissio-
nens verksamhet inte kunna överleva en dag utan deras
arbetsinsatser.
Ytterligare en viktig resurs är alla de expertgrupper och
rådgivande grupper som kommissionen har tillsatt för
att bereda kommissionens beslutsfattande. Hur många
de är, är svårt att uppskatta, men en försiktig gissning är
ungefär ett tusen. Många av dessa grupper har dock en
permanent karaktär och kan verka i många år, medan
andra har mer tillfälliga och begränsade uppdrag.
"Bureau administrative technique" (BAT), eller "bat-
tare", som de ofta kallas till vardags, är ett annat sätt att
lösa problemet med det administrativa underskottet. I
stället för att hantera frågorna i egen regi med hjälp av
egen eller inhyrd personal, lade kommissionen ut upp-
drag på fristående organ. Dessa organ fick ekonomisk
ersättning för att å kommissionens vägnar genomföra
förvaltningsuppdrag. Med dagens terminologi skulle
vi kalla det för "outsourcing". En "battare" kan vara allt-
ifrån en stor organisation där kommissionens uppdrag
bara är en liten del av verksamheten, till en konsultbyrå
som enbart arbetar åt kommissionen. Systemet med
"battare" gjorde dock att det blev svårt för parlamentet
och revisionsrätten att granska hur kommissionen sköt-
te sin verksamhet och inte minst hur den hanterade de
ekonomiska resurserna.
En annan form av extern förvaltning som på sikt är
tänkt att minska behovet av "battare", är de särskilda
EU-myndigheterna. År 2008 fanns det 24 inom första
pelaren och tre vardera inom andra och tredje pelaren
och tendensen är att det skapas nya i allt snabbare takt.
134 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
EU-myndigheterna - eller byråer som de flesta kallas
- är organ som självständigt genomför betydande delar
av den lagstiftning och den politik som ministerrådet
och parlamentet beslutat om. Myndigheterna är place-
rade i olika medlemsstater och i dag har nästan alla av
de tidigare femton medlemsstaterna minst en myndig-
het. I Stockholm finns t ex EU:s smittskyddsmyndighet.
Tjänstemännen på myndigheterna är rekryterade från
alla medlemsstaterna, inte från det land där myndighe-
ten är placerad. Antalet anställda kan variera allt ifrån en
handfull till flera hundra som Europeiska läkemedels-
myndigheten i London (EMEA). Intressant nog finns
det i vissa av dessa EU-myndigheter representanter för
andra stater än EU:s medlemsstater. I Europeiska miljö-
byrån (EEA), som ligger i Köpenhamn, är t ex 35 stater
representerade. Det finns också något som kallas ge-
nomförandeorgan, som var sex till antalet 2008. Dessa
organ är inrättade för viss tid och kan endast ha säte i
Bryssel eller Luxemburg.
Europaparlamentet
Makt är ett svårdefinierat begrepp, men den institution
som tydligast har ökat sitt inflytande under det senaste
decenniet är Europaparlamentet. Tre av parlamentets
funktioner brukar framhållas som särskilt viktiga:
• Lagstiftande, tillsammans med ministerrådet (i många
fall dock fortfarande bara rådgivande).
• Demokratisk kontroll, som i sin tur består av tre de-
lar:
1. Att godkänna eller förkasta förslaget till kommissio-
nens ordförande och kommissionen som helhet.
2. Misstroendeomröstning om kommissionen som
helhet.
3. Granskning av kommissionens verksamhet.
• Besluta om EU:s budget tillsammans med minister-
rådet.
Den lagstiftande makten, som parlamentet delar med
ministerrådet, kan anta fyra olika former: samråd, sam-
arbete, medbeslutande och samtyckande. De två vanli-
gaste är samråd och medbeslutande. När samrådsfor-
men används har ministerrådet det slutliga avgörandet
i sin hand. Det behöver inte bry sig om parlamentets
synpunkter, men måste lyssna till dessa innan beslut
fattas. Används medbeslutandeformen har parlamen-
tet formellt sett lika stort inflytande som ministerrådet
när ett beslut ska fattas, dvs båda måste vara överens.
Medbeslutandeförfarandet har blivit allt vanligare och
parlamentet har tryckt på för att denna form ska använ-
das mer. Om Lissabonfördraget träder i kraft kommer
medbeslutandeförfarandet att bli norm och kommer
att benämnas "ordinarie lagstiftningsförfarandet" till
skillnad mot det "särskilda lagstiftningsförfarandet" där
dock beslutsprocessen varierar beroende på vilket om-
råde det handlar om.
Europeiska rådet fattar beslut med kvalificerad ma-
joritet om att föreslå en kandidat till ordförande i kom-
missionen. Denne ska sedan godkännas av Europaparla-
mentet. Medlemsstaterna föreslår kandidater till kom-
missionen och då ska rådet, med kvalificerad majoritet
och i samförstånd med den nominerade ordföranden,
besluta att anta de föreslagna kandidaterna. När dessa
har godkänts av parlamentet ska kommissionens ord-
förande och kommissionsledamöterna antas genom ett
rådsbeslut (kvalificerad majoritet). Kommissionsord-
förandens position har stärkts under åren lopp, och även
om han (vilket det alltid hittills varit) inte kan bestäm-
ma vilka personer som ska tillsättas har han större in-
flytande över hur kommissionärernas ansvarsområden
ska fördelas och hur kommissionärskollegiet i övrigt ska
organiseras.
Parlamentets inflytande över tillsättningen av kom-
missionen och dess ordförande är stort. Tidigt utveckla-
des en praxis som innebar att Europaparlamentet skulle
rösta om kommissionens ordförande innan han till-

Tabell 17 • Europaparlamentets omröstningar om kommissionens ordförande och om kommissionen som helhet
trädde, en praxis som senare formellt etablerades genom
Maastrichtfördraget. I samband med att det formellt
tillämpades första gången 1995 etablerade parlamen-
tet principen om utfrågningar med samtliga tilltänkta
kommissionärer inklusive dess ordförande - en grillning
som fick ökad betydelse när Amsterdamfördraget gav
parlamentet rätt att rösta även om kommissionen som
helhet. I dag röstar parlamentet två gånger om en till-
trädande kommission. Först, efter utfrågning, om dess
ordförande och en tid senare, också efter utfrågningar
med varje kommissionär, om kommissionen som helhet
och röstsiffrorna kan skilja sig åt. Parlamentet kan inte
rösta bort enskilda kommissionärer, men betydelsen
av utfrågningarna kan spela stor roll för vilka som blir
valda ändå, som senast demonstrerades när den nuva-
rande kommissionsordföranden, José-Manuel Barosso,
i sista stund blev tvungen att byta ut två av de tilltänkta
kommissionärerna eftersom de möttes av mycket starkt
motstånd från parlamentet efter utfrågningarna.
Det verkar vara lättare för kommissionen som helhet
att få ett starkt stöd av parlamentet än för dess ordföran-
de. Den nuvarande ordföranden och hans kommission
fick främst stöd av den kristdemokratiska/konservativa
gruppen, liberalerna och UEN (Unionen för nationer-
nas Europa), medan socialisterna var något splittrade
och i huvudsak röstade emot eller lade ned sina röster.
Det starkaste motståndet kom från de Gröna, vänster-
partiet och IND/DEM (Självständighet/Demokrati).
E U R O P E I S K A U N I O N E N 135
Vad som också framgår av tabell 17 är att många inte är
närvarande, röstar blankt eller avger ogiltiga röster, men
det bör nämnas att parlamentets storlek har ökat med
tiden, varför siffrorna inte är helt jämförbara.
Precis som när en ny svensk regering utses kan man
säga att kommissionen tillsätts först efter en misstro-
endeomröstning. En misstroendeomröstning har dock
aldrig formellt avsatt en sittande kommission och den
ansågs länge som ett verkningslöst instrument för att
kontrollera kommissionen. Men i realiteten medverkade
faktiskt misstroendeinstitutet till att Santers kommission
tvingades avgå i förtid 1999. Bakgrunden var följande:
Långt innan Santers kommission tillträdde hade det
förekommit anklagelser om korruption och ansvarslös
hantering av ekonomiska resurser samt dåligt ledarskap,
och kommissionen hade fått klä skott för dem. Under
slutet av 1998 började det brännas ordentligt under föt-
terna på Santer och hans kommission när en rapport
från revisionsrätten påstod att stora delar av det gångna
årets budget hade försnillats, åtminstone gick det inte
att fastställa vart pengarna tagit vägen. Massmedierna
utpekade särskilt att forskningskommissionären, Edith
Cresson, hade givit vänner och bekanta EU-uppdrag
för vilka de saknade kvalifikationer. Cresson, f d fransk
premiärminister, har alltid förnekat dessa uppgifter
och aldrig fällts i någon domstol för dessa anklagelser.
En misstroendeomröstning genomfördes dock i parla-
mentet, som inte antogs - 293 röstade emot och 232 för
136 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ett misstroende mot kommissionen, men denna "rädd-
ning" ledde ur askan in i elden eftersom Santer tvingades
acceptera att en oberoende expertgrupp tillsattes för att
granska uppgifterna om korruption och bristfällig redo-
visning (Corbett, Jacobs och Shackleton 2005). Trots att
expertgruppen, som bl a innehöll dåvarande chefen för
riksrevisionsverket i Sverige, Inga-Britt Ahlenius, endast
fick fem veckor på sig kom de fram med en detaljerad
rapport som innehöll en hel del besvärande uppgifter
om kommissionens ekonomiska hantering. Den största
partigrupperingen i parlamentet, socialisterna, förkla-
rade att de skulle rösta för att avsätta kommissionen,
vilket innebar att det fanns en majoritet mot kommis-
sionen och eftersom inte den (Cresson) eller de kom-
missionärer som i första hand drabbades av expertgrup-
pens kritik var bereda att avgå frivilligt trots omfattande
påtryckningar, tvingades hela kommissionen att kasta in
handduken.
Fram till 2004 hade parlamentet väckt förslag om
misstroendeomröstning nio gånger. Flertalet av dem
drogs antingen tillbaka eller hade så svagt stöd att de
knappast setts som allvarligt menade. Men 1997, i sam-
band med "galna kosjukan", hade man utlöst en "vilande
misstroendeomröstning" som skulle ha aktiverats senare
samma år om inte kommissionen hade genomfört om-
fattande förändringar av hur politiken bedrevs på detta
område. Det fick Santer att utlova drastiska förändring-
ar utan att först förankra dessa eftergifter hos jordbruks-
kommissionären.Misstroendeomröstningsinstitutetkan
alltså fungera, om inte annat som påtryckning.
Granskningen av kommissionens verksamhet är också
en viktig metod för parlamentet att kontrollera kommis-
sionen. Varje år presenterar kommissionen sina planer
och ett samlat program för parlamentet. Ett program
som inte bara diskuteras av ledamöterna utan det håller
också utfrågningar med kommissionärer och generaldi-
rektörer. Varje parlamentsledamot kan dessutom ställa
frågor till kommissionen som besvaras både muntligt
och skriftligen. Kommissionen förser parlamentet med
omfattande information om verkställandet av EU:s lag-
stiftning via det s k kommittologiförfarandet.
Kontrollen över budgeten blev tidigt ett av parla-
mentets vapen, men kontrollen är inte total. Budgeten
är uppdelad i två delar. Den ena består av obligatoriska
anslag, över vilka parlamentet har begränsat inflytande;
där bestämmer ministerrådet. Den andra delen handlar
om frivilliga utgifter över vilka parlamentet i huvudsak
bestämmer. Det är parlamentet som varje år bestämmer
den totala utgiftsramen. Det innebär att parlamentet
har sista ordet och kan blockera hela budgeten om det
så vill.
Partierna i Europaparlamentet
Europaparlamentet skiljer sig i många avseenden från
nationella parlament. En viktig skillnad är att parlamen-
tet inte tydligt består av en regeringssida och en oppo-
sition. Visserligen säger man ibland att kommissionen
har en sammansättning som lutar åt höger eller vänster
och därför kan påräkna ett visst stöd från än den ena
än den andra sidan av parlamentet. Men kommissionens
sammansättning avspeglar inte majoritetsförhållandet i
Europaparlamentet som i vanliga parlamentariska sys-
tem. Kommissionen utses i stället i första hand av mi-
nisterrådet (medlemsstaternas regeringar) och delvis av
parlamentet. Det innebär att kommissionen innehål-
ler personer med ett politiskt förflutet från skiftande
partigrupperingar. Det är ofta riktigare att beskriva Eu-
ropaparlamentet som en enda stor opposition som van-
ligtvis mycket kritiskt granskar kommissionens verk-
samhet, förslag till utgifter och nya lagar. En stor del av
kritiken är egentligen riktad mot ministerrådet, som en-
ligt parlamentet ofta gömmer sig bakom kommissionen.
Parlamentet har visserligen under senare år fått markant
ökat inflytande men är fortfarande i många avseenden
underordnat ministerrådet. Parlamentet försöker därför
 E U R O P E I S K A U N I O N E N 137

öka sitt inflytande via den praxis som uppstår när EU:s
regelverk tillämpas och tolkas i praktiken.
Ungefär två tredjedelar av parlamentets ledamöter är
starka förordare av ett integrerat Europa varför majori-
teten av Europaparlamentets ledamöter regelmässigt fö-
reslår, när ny lagstiftning presenteras, större inflytande
för parlamentet och mer långtgående integration än vad
kommissionen föreslagit.
I ett avseende är dock parlamentet likt de nationella
- ledamöterna är organiserade i olika partier. Men par-
tidisciplinen och lojaliteten är betydligt svagare än i de
flesta nationella parlament. De åtta (egentligen endast
sju) partigrupperingar som existerar kan bäst beskrivas
som lösliga koalitioner av en mängd nationella partier
och framför allt i de två stora grupperingarna, den krist-
demokratiska/konservativa gruppen PPE-DE och socia-
listgruppen PSE, finns många nationella delegationer.
Partisammanhållning har blivit starkare över tiden även
om det är långt kvar till den ordning som t ex gäller i Sve-
riges riksdag. EU-partierna existerar bara inom ramen
för Europaparlamentet, det finns ingen riksorganisation
eller regional eller lokal organisering. En partigrupp
måste innehålla minst tjugo ledamöter som tillsammans
representerar minst en femtedel av EU:s medlemssta-
ter. Den största gruppen är för närvarande PPE-DE. I
huvudsak är de positivt inställda till en europeisk inte-
gration, men exempelvis det konservativa partiet i Stor-
britannien (som utgör den näst största nationella dele-
gationen inom PPE-DE) är starkt EU-kritiskt, och det
konservativa partiets partiledare i Storbritannien med-
delade 2005 att avsikten var att lämna PPE-DE så snart
som möjligt på grund av detta, vilket dock ännu inte har
skett. I denna grupp ingår både svenska moderater och
kristdemokrater.
Den näst största gruppen är PSE där socialdemokra-
tiska och socialistiska partier är organiserade. Denna
gruppering är också i huvudsak positiv till EU:s integ-
ration. De svenska socialdemokraterna ingår där.
De två största partierna har tillsammans inte mindre
än 64 procent av platserna, de andra partierna är väsent-

Tabell 18 • Partigrupperingarna i Europaparlamentet 2008

Antal procent

Gruppen för Europeiska folkpartiet (kristdemokrater) och

PPE-DE 288 37
Europademokrater

PSE Socialdemokratiska gruppen i Europaparlamentet 215 27

ALDE/ADLE Gruppen Alliansen liberaler och demokrater för Europa 101 13

Verts/ALE Gruppen De gröna/Europeiska fria alliansen 42 5

CUE/NCL Gruppen Europeiska enade vänstern/Nordisk grön vänster 41 5

IND/DEM gruppen Självständighet/Demokrati 24 3

UEN Gruppen Unionen för nationernas Europa 44 6

NI Grupplösa 29 4

Summa 785 100

Källa: Parlamentets webbsida

138 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ligt mindre. Störst av de små grupperna är ALDE/ADLE,
som främst betecknar de liberala partierna, vilka också
är starka tillskyndare av den europeiska integrationen
och här finner vi svenska folkpartister, centerpartister
och Feministiskt Initiativ.
Den gröna partigruppen Verts/ALE är mer splittrad i
integrationsfrågan än den liberala. De gröna i Tyskland,
som är den största nationella delegationen, är starka för-
ordare av integration, medan det svenska miljöpartiet,
som också sitter med i partigrupperingen, är stark mot-
ståndare till hela idén med EU.
Vänsterpartister och företrädare från f d kommunis-
tiska partier återfinns under partibeteckningen GUE/
NGL som är starkt EU- och integrationskritisk, och här
är det svenska vänsterpartiet företrätt.
IND/DEM betecknar en samling av partier som är
alltifrån extremt kritiska till EU, som det engelska "In-
dependence Party", som vill att Storbritannien helt ska
lämna EU, till den svenska lunilistan, som vill begränsa
de frågor som EU fattar beslut om till ett minimum,
lunilistan har dock bestämt sig för att försöka lämna
denna gruppbildning, även om så ännu inte hade skett
våren 2008.
UEN innehåller också en del starkt EU-kritiska par-
tier, som ofta är starkt konservativa och har en tydlig
populistisk profil. Om de skulle begära att få ingå i and-
ra större partigrupperingar skulle de förmodligen inte
släppas in. Största nationella delegation är det polska
partiet Lag och rättvisa, följt av det italienska partiet Na-
tionella alliansen (ett nyfascistiskt parti).
Till sist har vi de grupplösas grupp, NI, som egentli-
gen inte är en grupp utan består av partier som inte vill
eller får vara med i andra grupperingar, men som slutit
sig samman för att på detta sätt få del av de administrati-
va ekonomiska resurser som tilldelas partigrupperingar
ur parlamentets budget. Här finner vi t ex företrädare
för den franska Front National, som en gång bildades
av Jean-Marie le Pen, ett populistiskt, starkt nationalis-
tiskt och främlingsfientligt parti. Inom denna partigrup-
pering finner vi också Vlaamse Belang, ett flamländskt,
belgiskt nationalistiskt parti som vill dela Belgien i två
självständiga delar och kasta ut alla icke-flamländare
från Flandern. Dessa två partigrupperingar, UEN och
NI, saknar svenska företrädare.
Under en kort period 2007 bildades ytterligare en
partigruppering - Identitet, Tradition och Självständig-
het - men när flera medlemmar hoppade av uppfyllde
gruppen inte kravet på minst tjugo medlemmar och
upphörde därför inom mindre än ett år efter det att den
bildats.
Tanken med Europaparlamentet är att här ska i för-
sta hand partimässiga och politiskt ideologiska aspekter
läggas på frågan om integrationen och vad som är bäst
för Europa, inte nationella aspekter. En svensk center-
partist i Europaparlamentet förmodas därför reflektera
över om ett förslag som väckts i parlamentet är bra för
ett liberalt Europa - eftersom centern ingår i den liberala
partigrupperingen - och detsamma gäller för alla andra
MEP:are (Members of the European Parliament).
Som vi ser av tabell 19 finns det fem svenskar i den
kristdemokratiska gruppen, en är kristdemokrat, de öv-
riga är moderater. Alla fem som tillhör socialistgruppen
är socialdemokrater och av de tre som ingår i den libe-
rala gruppen är en centerpartist, en folkpartist och en
tillhör Feministiskt Initiativ - ursprungligen efter valet
2004 hade folkpartiet två platser, men Maria Carlshamre
lämnade folkpartiet efter valet och gick med i Feminis-
tiskt Initiativ. Miljöpartiet har en ledamot i parlamentet
som ingår i den gröna gruppen och vänsterpartiet två
som ingår i partigruppen enade vänstern. Tre ledamöter
valdes in för Junilistan, men en hoppade snart av, Lars
Wohlin, som gick till kristdemokraterna och de två som
är kvar ingår i IND/DEM.
Platserna i parlamentet är fördelade efter invånaran-
talet i medlemsstaterna och de med störst befolkning
har flest platser. På samma sätt som med fördelningen av

röster i ministerrådet har de mindre länderna fler platser
än de borde ha haft om en strikt proportionell fördelning
tillämpats och de större länderna färre. Tyskland borde
egentligen ha 134 platser i stället för 99 och Sverige, som
nu har 19 platser, borde ha haft 14 platser. Fördelningen
är visserligen mer rättvis i parlamentet än i ministerrå-
det, men är ändå långt ifrån strikt proportionell. Trots
detta har ändå de största länderna ofta de största natio-
nella delegationerna inom varje partigruppering, vilket
får sin betydelse när poster ska tillsättas och uppdrag
fördelas. När Bulgarien och Rumänien blev medlem-
mar utökades det totala antalet platser tillfälligt från 732
till 785 men tanken är att antalet platser i och med valet
2009 ska minska något igen, till 751, där en stat kan ha
som mest 96 ledamöter och som lägst sex.
Val till Europaparlamentet
Bestämmelserna för hur valet till Europaparlamentet
ska gå till skiftar från en medlemsstat till en annan, men
det finns ett par gemensamma nämnare: valen hålls vid
ungefär samma tidpunkt och rösträtts- och valbarhets-
åldern, 18 år, är densamma. Medborgare som bor i ett
annat unionsland än hemlandet kan välja att rösta i det
land där de bor i stället för i hemlandet. Mandatperi-
oden är på fem år. I flertalet fall har medlemsstaterna
bestämmelser som anknyter till dem som tillämpas vid
nationella val, men i vissa fall kan avvikelserna vara be-
tydande. Frankrike och Storbritannien t ex tillämpar
majoritetsval i enmansvalkretsar på nationell nivå, men
använder ett proportionellt valsystem till Europaparla-
mentet, vilket innebär att små partier som normalt inte
får säte i det nationella parlamentet ofta får platser i Eu-
ropaparlamentet.
I Sverige har vi ett valsystem som påminner om det
till riksdagen. Ledamöterna väljs med hjälp av den jäm-
kade uddatalsmetoden, det finns en spärr på 4 procent
och det går att markera personpreferens, däremot till-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 139
lämpas endast en valkrets. När Sverige blev medlem an-
sågs det inte meningsfullt med en geografisk uppdelning
av mandaten med så få platser att fördela. Unionsmed-
borgare är valbara och kan rösta i valet.
För alla som anser att ett högt valdeltagande är viktigt
för ett folkvalt parlaments legitimitet är valdeltagandet
ingen munter läsning.
Ett valdeltagande på 45,7 procent är inte mycket att
skryta med och det har dessutom sjunkit successivt för
varje val som hållits sedan det första direkta valet 1979,
trots att Europaparlamentet under motsvarande period
har fått allt större maktbefogenheter. Det verkar nästan
råda ett omvänt förhållande mellan parlamentets makt
och dess popularitet - ju mer makt det fått desto lägre
valdeltagande. Det är dock ett välkänt faktum att det
som brukar kallas för andra rangens val, t ex kommu-
nala och regionala val, inte har samma dragningskraft
på väljarna som val som handlar om den nationella re-
geringsmakten. Som jämförelse kan dessutom nämnas
att val till kongressen i USA, om det inte sammanfaller
med presidentvalet, brukar ligga på nivåer klart under
EU-valets, och även när det sammanfaller med president-
valet är siffrorna långt ifrån imponerande.
Sveriges låga valdeltagande är närmast genant, och
Sverige var bland de sämsta i klassen vid valet 2004. Det
bör nämnas att länderna med extremt högt valdeltagan-
de - Luxemburg och Belgien - tillämpar röstplikt (man
måste rösta annars blir det böter).
Två omständigheter är särskilt framträdande när det
gäller valen till Europaparlamentet. För det första ten-
derar den politiska situationen i hemlandet att domi-
nera i valdebatten och det innebär i många fall att valet
i praktiken blir en omröstning om den sittande rege-
ringen och dess politik. Populariteten hos en regering
kan skifta och en regering som suttit en tid vid makten
blir därför ofta "bestraffad" i EU-valet. Storbritannien
är ett bra exempel på detta. Där har labour sedan slutet
på 90-talet vunnit två jordskredssegrar i valet till det na-
140 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Tabell 19 • Fördelningen av platser med avseende på land och partigruppering i Europaparlamentet år 2008

Land PPE-DE PSE ALDE UEN Green/ALE GUE/NGL IND/DEM NI Totalt

Belgien 6 7 6 2 3 24

Bulgarien 5 5 5 3 18

Tjeckien 14 2 6 1 1 24

Danmark 1 5 4 1 1 1 1 14

Tyskland 49 23 7 13 7 99

Estland 1 3 2 6

Grekland 11 8 4 1 24

Spanien 24 24 2 3 1 54

Frankrike 18 31 10 6 3 3 7 78

Irland 5 1 1 4 1 1 13

Italien 24 15 12 13 2 7 3 78

Cypern 3 1 2 6

Lettland 3 1 4 1 9

Litauen 2 2 7 2 13

Luxemburg 3 1 1 1 6

Ungern 13 9 2 24

Malta 2 3 5

Nederländerna 7 7 5 4 2 2 27

Österrike 6 7 1 2 2 18

Polen 15 9 5 20 3 2 54

Portugal 9 12 3 24

Rumänien 18 10 6 1 35

Slovenien 4 1 2 7

Slovakien 8 3 3 14

Finland 4 3 5 1 1 14

Sverige 6 5 3 7 2 2 79

Storbritannien 27 19 11 5 1 10 5 78

Totalt 288 215 101 44 42 41 24 30 785

Kommentar: Antalet platser inom varje partigruppering kan variera något över tiden eftersom ledamöter ibland byter
medlemskap under en och samma mandatperiod.
Källa: Parlamentets webbsida
 E U R O P E I S K A U N I O N E N 141

Tabell 20 • Valdeltagande i Europaparlamentsvalen 1979-2004

Medlemsstat 1979 1984 1987 1989 1994 1995 1996 1999 2004 2007

Tyskland 65,7 56,8 62,3 60 45,2 43

Frankrike 60,7 56,7 48,7 52,7 46,8 42,76

Belgien 91,4 92,2 90,7 90,7 91 90,81

Bulgarien 28,6

Italien 84,9 83,4 81,5 74,8 70,8 73,1

Luxemburg 88,9 88,8 87,4 88,5 87,3 89

Nederländerna 57,8 50,6 47,2 35,6 30 39,3

Storbritannien 32,2 32,6 36,2 36,4 24 38,83

Irland 63,6 47,6 68,3 44 50,2 58,8

Danmark 47,8 52,4 46,2 52,9 50,5 47,9

Grekland 77,2 79,9 71,2 75,3 63,22

Spanien 68,9 54,6 59,1 63 45,1

Portugal 72,4 51,2 35,5 40 38,6

Rumänien 29,4

Sverige 41,6 38,8 37,8

Österrike 67,7 49,4 42,43

Finland 60,3 31,4 39,4

Tjeckien 28,32

Estland 26,83

Cypern 71,19

Lettland 41,34

Litauen 48,38

Ungern 38,5

Malta 82,37

Polen 20,87

Slovenien 28,3

Slovakien 16,96

Medeltal EU 63 61 58,5 56,8 49,8 45,7

142 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

tionella parlamentet, men i båda de efterföljande valen
till Europaparlamentet har det fått färre platser än de
konservativa. Det påminner om de svenska socialdemo-
kraternas resultat. En annan omständighet är att partier
som valt att profilera sig som motståndare till EU och
integration och i vissa fall argumenterat för ett utträde,
ofta har vunnit större stöd vid valen till Europaparla-
mentet än till det nationella parlamentet.
En mer detaljerad granskning av de svenska valen till
Europaparlamentet visar att socialdemokraterna, mode-
raterna men också miljöpartiet hittills har gått tillbaka
vid varje val. Fluktuationerna kan vara betydande - som
inte minst folkpartiets siffror visar - liksom att det finns
utrymme för överraskningar, som Junilistan är ett exem-
pel på. Trots de dåliga resultaten för socialdemokraterna
lyckas den borgerliga oppositionen inte vinna terräng i
dessa val och de har hittills aldrig fått fler röster än "re-
geringspartierna". I valet 2004 fick inget av "blocken"
mer än hälften av rösterna på grund av Junilistans fram-
gångar, men socialdemokraterna, vänsterpartiet och
miljöpartiet fick tillsammans fler röster än det borger-
liga blocket. Å andra sidan finner vi att vänsterpartiet
och miljöpartiet, som är kritiska till EU, 1995 och 1999
fick drygt 30 procent respektive 25 procent av rösterna,
vilket är långt över resultaten i riksdagsvalen. Junilistan
är visserligen inte för ett utträde ur EU, men om deras
röster räknas in i den EU-kritiska gruppen blir andelen
väljare för 2004 över 33 procent som är kritiska.
Sammanfattningsvis kan man säga att den svenska
väljaren verkar antingen vara ointresserad av EU och de
frågor som behandlas där (de röstar inte), eller i bety-
dande utsträckning negativ till EU.
Någon lättillgänglig statistik om hur representativt
Europaparlamentet är finns inte, men om vi tittar på
fördelningen över kön uppträder ett välbekant mönster
- kvinnorna är underrepresenterade. I Europaparla-
mentet är endast ca 28 procent av de 732 ledamöterna
kvinnor.

Tabell 21 • Svenska val till Europaparlamentet, fördelade på år och parti

1995 1999 2004

PARTI MANDAT % MANDAT % MANDAT %

MODERATERNA 5 23,2 5 20,7 4 18,3

CENTERN 2 7,2 1 6,0 1 6,3

FOLKPARTIET 1 4,8 3 13,9 2 9,9

KRISTDEMOKRATERNA 0 3,9 2 7,6 1 5,7

SOCIALDEMOKRATERNA 7 28,1 6 26,0 5 24,6

VÄNSTERPARTIET 3 12,9 3 15,8 2 12,8

MILJÖPARTIET 4 17,2 2 9,5 1 6,0

JUNILISTAN -- -- -- -- 3 14,5

ÖVRIGA - 2,7 - 0,5 - 1,9

SUMMA 22 100 22 100 19 100

Kommentar: Sammanställning av siffror från svenska valmyndighetens webbsida, avrundade tal.


Parlamentets organisering
Som alla parlament leds Europaparlamentet av en tal-
man. Till skillnad mot alla de andra fem viktiga institu-
tionerna har det en gång suttit en kvinna på denna post,
men oftast är det en man. Till sin hjälp har talmannen
presidiet och talmanskonferensen. I presidiet ingår alla
de 14 vice talmännen och de 6 kvestorerna (se nedan)
och i talmanskonferensen hittar vi, sitt namn till trots,
inte de vice talmännen utan ordförandena för de olika
partigrupperingarna och den kallas därför oftare för
ordförandekonferensen. Ingen svensk innehar för när-
varande någon av dessa poster, men under den förra
mandatperioden var moderaten Charlotte Cederskiöld
en av de vice talmännen. Kvestorerna sköter vissa ad-
ministrativa uppgifter och den ledamot i Europaparla-
mentet som tycker om att representera parlamentet på
resor i andra länder kan tjäna på att hålla sig väl med
kvestorerna. Parlamentet har en förvaltning till sin hjälp
på cirka 5 000 tjänstemän. Dessa tjänstemän är rekry-
terade precis som till de andra EU-organen i huvudsak
efter merit och förtjänst och de har tvingats gå igenom
förfarandet med concours.
Det egentliga arbetet i Europaparlamentet utförs
dock, precis som i alla andra parlament, av utskotten.
För närvarande finns det 20 permanenta utskott och
två underutskott och parlamentet kan inrätta tillfälliga
utskott vid behov. I Europaparlamentet varierar antalet
ledamöter i utskotten. Största utskottet är det för utri-
kesfrågor som har 78 (154 inklusive suppleanter) platser,
minst är utskottet för framställningar med bara 25 (34
inklusive suppleanter). Varje utskott leds av en ordfö-
rande och fyra vice ordförande. Fördelningen av platser
görs oftast upp genom förhandling mellan de politiska
partierna i parlamentet. Talman, utskottsordförande
eller vice utskottsordförande sitter endast två och ett
halvt år, i mitten av mandatperioden fördelas platserna
om på nytt. En intressant effekt av förfarandet att EU-
partierna först förhandlar med varandra, varefter man
E U R O P E I S K A U N I O N E N 143
förhandlar inom partierna mellan de nationella delega-
tionerna, är att det finns en tydlig tendens till nationellt
flockbeteende. Parlamentet förmodas inte främst se till
nationella intressen, men inte desto mindre kan vi kon-
statera att i stort sett alla (sju av åtta) svenska nationella
delegationer (partier) sitter med i miljö-, folkhälso- och
livsmedelssäkerhetsutskottet, medan det i utskottet för
framställningar inte finns någon svensk - inom sina EU-
partigrupperingar prioriterar de svenska ledamöterna
svenska frågor och hamnar därför alla på samma plats,
vilket också gäller de andra medlemsstaterna.
En annan viktig position är att bli utsedd till parti-
ets utskottssamordnare eller rapportör (föredragande).
Utskottssamordnaren har till uppgift att hålla ihop par-
tiets agerande och åsikter samt att förhandla med andra
partier i aktuella frågor, en typ av inpiskare med andra
ord. Rapportörens uppgift är att utforma ett utkast till
utlåtande, vanligtvis över ett förslag från kommissionen
som sedan utskottet kan diskutera och rösta om. Det
finns även s k skuggrapportörer. Utskotten bistås också
av tjänstemän som i många fall tar fram underlag och
medverkar vid författandet av rapporterna. Partierna
har också egna experter och tjänstemän som kan bli
involverade och som ofta har stort inflytande på utskot-
tens utlåtanden. Parlamentet har en egen översättnings-
avdelning och egna tolkar. Men trots detta blir det lätt
kaotiskt när en församling på 732 ledamöter ska debat-
tera och besluta i viktiga frågor. En person som vill yttra
sig i plenum tilldelas vanligtvis endast någon minut och
överskrider talaren den tiden stängs helt enkelt mikro-
fonen av.
En omständighet som förstärker intrycket av organi-
serat kaos är att parlamentet har tre officiella byggnader.
Plenarmötena hålls i Strasbourg i Frankrike, utskottsmö-
ten och extra plenarmöten i Bryssel och utskottskansliet
återfinns i huvudsak i Luxemburg. Det betyder att parla-
mentsledamöterna och stora delar av den administrativa
personalen varje år reser fram och tillbaka mellan Brys-
144 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
sel och Strasbourg ett antal gånger. Särskilt Frankrike
bevakar att ingenting tillåts ändra denna ordning med
ett ambulerande parlament. Under ett år visade det sig
vid en granskning i efterhand att endast 10 möten hade
hållits i Strasbourg, varpå Frankrike genast drog frågan
inför EG-domstolen som fastställde att åtminstone elva
möten måste hållas - en fråga som många gånger varit
uppe till diskussioner i både parlamentet och domstolen
(Corbett, Jacobs och Shackleton 2005 s. 33-36).
Parlamentets arbetssätt och organisering är mycket
komplexa och det är ibland svårt att hänga med i alla
de turer som föregått dagens ordning. En surdeg i parla-
mentet handlar om ledamöternas löner. Som det är nu
fastställs ledamotens lön genom nationell lagstiftning,
men till det kommer ett påslag från Europaparlamen-
tet som ska täcka resor, arvoden vid närvaro samt visst
administrativt stöd. En ordning som innebär att tyska
och italienska ledamöter har månadslöner på uppemot
8 000 euro, medan ledamöterna från de nya medlems-
staterna i det tidigare Östeuropa får nöja sig med om-
kring 1 000 euro. Som jämförelse kan nämnas att de
svenska parlamentsledamöterna har ca 5 000 euro. Ef-
tersom det inte finns någon EU-norm har alla försök
till harmonisering stupat antingen på att de länder som
skulle tvingas höja lönerna för sina parlamentariker inte
mäktat med detta inför sin hemmaopinion, eller att de
ledamöter som skulle få sänkt lön motsatt sig det. Till
detta kommer också frågan om var och hur mycket skatt
som ledamöterna ska betala på sina löner och arvoden.
Varje ledamots ersättning består också av en del som
uttryckligen är avsedd för att betala sekreterare och as-
sistenter, eftersom arbetet kräver mycket administrativ
hjälp och flertalet MEP:are har därför en till två assi-
stenter, en sekreterare och ofta även praktikanter. Det
är ledamoten själv som anställer och arvoderar dessa
personer, och även om det förekommer att man hittar
familjemedlemmar eller släktingar i dessa funktioner är
det relativt sällsynt. Assistenterna fyller ofta en mycket
betydelsefull roll och kan ibland gå på möten i stället för
ledamoten, men de saknar då yttrande- och rösträtt.
Det utgår arvoden till de parlamentsledamöter som
kommer till mötena, vilket borde verka för en hög när-
varofrekvens, men många ledamöter lyser ändå oftast
med sin frånvaro. En förklaring till den bristande när-
varon handlar om möjligheten att inneha dubbla man-
dat. I vissa länder, t ex Italien, kan man sitta i Europa-
parlamentet samtidigt som man innehar en plats i det
nationella parlamentet, eller något regionalt eller lokalt
styrelseorgan, och tendensen är då att prioritera närvaro
i hemlandet.
EG-domstolen
Sist men inte minst kommer EG-domstolen, som inrät-
tades 1952 genom Parisfördraget och den heter faktiskt
Europeiska gemenskapernas domstol, inte Europeiska
unionens. Förklaringen till detta står att finna i att dom-
stolens jurisdiktion (ansvarsområde) är begränsad till
den första pelaren. Frågorna som hanteras inom den
andra och tredje pelaren ligger nästan helt utanför dom-
stolens ansvarsområde och för att tydliggöra denna be-
gränsning har man gjort denna markering.
Domstolen har som främsta uppgift att tolka EU:s
fördrag och se till att gemenskapslagstiftningen tolkas
och tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater.
EG-domstolen har vid flera tillfällen spelat en bety-
delsefull roll som pådrivare av europeisk integration,
särskilt under 1960- och 1970-talen då andra organ som
kommissionen och parlamentet hade svårt att få gehör
för sina idéer om ökad integration och överstatlighet. I
ett berömt mål, "Cassis de Dijon-målet", banade dom-
stolen väg för ökade möjligheter att sälja varor över na-
tionsgränserna. I korthet handlade det som domstolen
hade att ta ställning till om huruvida ett franskt företag
skulle få saluföra sina varor, i detta fall en fransk likör vid
namn Cassis de Dijon, under samma beteckning i Tysk-

land trots att det fanns nationella regler i Tyskland som
innebar att Cassis de Dijon inte kunde klassificeras som
likör där. Den franska likören är mycket populär, inte
minst eftersom den ingår i den klassiska drinken Kir, och
tyska likörtillverkare hade därför stort intresse av att för-
svåra försäljningen av drycken på sin hemmamarknad.
EG-domstolen fann att medlemsländerna hade beslutat
om att upprätta en gemensam marknad för varor, varför
det som såldes under en beteckning i ett medlemsland
också måste få säljas under samma beteckning i ett an-
nat. Det franska företaget fick alltså rätt.
Domstolar kan tolka de lagtexter de har att granska
med hjälp av olika metoder. I EG-domstolens fall bru-
kar man tala om den teleologiska metoden. Teleologi be-
tyder ungefär läran om alltings ändamålsenlighet, och
för EG-domstolen innebär det att den inte i första hand
granskar den faktiska texten i lagstiftningsdokumenten
eller dessa förarbeten, utan försöker resonera sig fram
till vad som kan vara det egentliga syftet med lagstift-
ningen och med det som utgångspunkt tar den ställning
i enskilda ärenden. Detta låter nästan som "som Fan lä-
ser Bibeln", men fullt så fria kan kanske inte EG-domsto-
lens domare vara alla gånger, men en del av de viktigaste
principerna som etablerats genom domstolens avgöran-
den - som direkt tillämplighet, direkt effekt eller EU-
lagstiftningens företräde fram nationell lagstiftning - får
man titta ganska djupt i fördragen för att hitta stöd för.
Inte desto mindre har medlemsstaterna i huvudsak ac-
cepterat och anpassat sig till domstolens beslut.
Domstolen är i dag uppdelad på två domstolar, båda
med säte i Luxemburg, den egentliga domstolen respek-
tive förstainstansrätten.
Domstolen hanterar i första hand fyra typer av mål:
• Talan om fördragsbrott
• Talan om ogiltigförklaring
• Passivitetstalan
• Begäran om förhandsavgörande
E U R O P E I S K A U N I O N E N 145
Dessutom hanterar domstolen:
• Överklaganden från förstainstansrätten
• Skadestånd
De fyra första kategorierna av mål brukar benämnas di-
rekt talan, eftersom det är domstolen som avgör dessa
mål i första instans. Förhandsavgörande är en främ-
mande fågel för svenskar och tarvar därför en utförligare
förklaring.
Den kanske viktigaste funktionen för domstolen är att
se till att intentionerna i EU-fördragen upprätthålls på
ett enhetligt sätt av nationella domstolar. Om en dom-
stol i ett land tolkade EU:s regelverk på ett sätt och en
domstol i ett annat land på ett annat skulle detta leda till
en ohållbar situation - därav behovet av förhandsavgö-
randen. Nationella domstolar, som oftast har att hantera
gemenskapsrätten, kan därför begära ett förhandsavgö-
rande från domstolen om frågan berör gemenskapsrät-
ten eller om den nationella domstolen misstänker att
den kan beröras. För domstolarna i medlemsstaterna på
lägre nivåer är det frivilligt att begära ett förhandsavgö-
rande, medan det för domstolarna på de högsta nivåerna
är obligatoriskt. Om ett ärende överförs till EG-domsto-
len tar den inte formellt över den nationella domstolens
domsrätt utan avgör endast den del av målet som even-
tuellt berör gemenskapsrätten och det ankommer sedan
på den nationella domstolen att fälla sitt avgörande efter
det att den fått EG-domstolens utslag. EG-domstolens
utslag är dock i realiteten många gånger så tydligt att det
inte finns något utrymme kvar för de nationella dom-
stolarna att döma, de har oftast bara att instämma i vad
EG-domstolen har kommit fram till.
Ett exempel på hur detta fungerar i praktiken är
Franzén-målet. ICA-handlaren Harry Franzén var inte
förtjust i svenska statens monopol på att sälja alkohol-
haltiga drycker. Han kom på den briljanta idén att ut-
mana monopolet via EU:s regelverk, för enligt honom
stred det mot gemenskapsrättens princip om att man
146 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

skulle kunna sälja samma typ av varor på samma villkor
i samtliga medlemsstater. Men för att kunna få ett avgö-
rande från EG-domstolen måste det först bli en process
i ett enskilt ärende i en medlemsstat. EG-domstolen är
ingen författningsdomstol som kan avgöra rättsreglers
giltighet innan de prövats i konkreta fall. Franzén beslöt
sig därför för att börja sälja vin i sin ICA-handel och det
tog inte långt stund innan polisen dök upp. Ställd inför
tingsrätten begärde Franzén att ett förhandsavgörande
skulle inhämtas från EG-domstolen om det statliga
alkoholmonopolet stred mot EU:s regelverk. Tingsrätten
bestämde sig för att göra det, för att få principen prövad.
I och med detta ändrade processen karaktär. Plötsligt
var det inte ett brottmål enligt svensk rätt utan en tvist
mellan två parter, den svenska staten å enda sidan och
Franzén, uppbackad av ICA, å den andra.
I en första omgång framförde parterna skriftligen
sina synpunkter och hade möjlighet att kommentera
varandras argumentering. Därefter vidtog en muntlig
överläggning i Luxemburg där båda parter fick svara på
domstolens frågor. En särskild egenhet som gäller för
domstolen är att andra parter än de direkt inblandande
kan intervenera antingen muntligen eller skriftligen till
stöd för den ena eller andra sidan. Sverige har t ex inter-
venerat i mål som handlat om EU:s offentlighetsprincip,
till förmån för de parter som önskat ökad offentlighet. I
detta fall intervenerade bl a Frank-
rike till förmån för Franzén och Tabell 22 • Olika typer av mål avgjorda av domstolen under perioden 1999-2006
munikation mellan EG-domstolen och de tvistande par-
terna kan och ska inte äga r u m efter generaladvokatens
yttrande. När domstolen sedan avgav sin dom avvek den
emellertid delvis från generaladvokatens yttrande i så
motto att domstolen inte ansåg att försäljningsmonopo-
let stred mot gemenskapslagstiftningen, men däremot,
och här instämde man i generaladvokatens yttrande,
stred grossistmonopolet mot EU:s regelverk.
Domen innebar att den underkände principen om att
endast Systembolaget ska ha rätt att inköpa alkoholhal-
tiga drycker för försäljning, även privatpersoner ska ha
rätt att få sina produkter sålda via deras butiker. Men
monopolet vid försäljning godkändes. För Franzén var
det ett nederlag och när EG-domstolens dom meddela-
des dömdes Franzén till böter, eftersom han hade bru-
tit mot svensk lag när det gällde försäljning av alkohol.
Vid förhandsavgöranden är det alltså inte EG-domsto-
len som meddelar den slutliga domen utan en nationell
domstol, till skillnad mot övriga mål i EG-domstolen.
Hur de olika typerna av mål har utvecklats över tiden
framgår av nedanstående tabell, som visar andelen av-
gjorda mål under perioden 1999 till 2003.
Som framgår av tabellen är förhandsavgöranden och
direkt talan vanligast. Länge var direkt talan den vanli-
gaste typen av mål, men i och med inrättande av Första-
instansrätten minskar den typen av mål markant.

Finland för den svenska staten. När

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
parterna hade sagt sitt och hörts av
domstolen vidtog domstolens över- Begäran om för-
192 268 182 241 233 262 254 266
läggningar. Men först måste gene- handsavgörande

raladvokaten avge ett motiverat ytt- Direkt talan 141 180 179 215 193 299 263 212
rande, och han var i detta fall dansk.
Överklaganden 53 73 59 47 57 89 48 63
Han kom fram till att Sveriges mo-
nopol bröt mot EU:s regelverk. Det Övriga mål 9 5 14 10 11 15 9 5
blev stor uppståndelse i Sverige,
Totalt 395 526 434 513 494 665 574 546
men någon ytterligare officiell kom-
Källa: Domstolens verksamhetsstatistik 2004
 E U R O P E I S K A U N I O N E N 147

Tabell 23 • Domslut fattade gällande fördragsbrott under 2006 Det ankommer på kommissionen att dra en med-
lemsstat inför skranket om den upptäcker fördragsbrott.
Bifall Ogillande Totalt
En medlemsstat kan också dra en annan inför domsto-
Belgien 7 7 len, men det är relativt sällsynt. En intressant statistik
Tjeckien avtecknar sig i detta avseende för år 2003.
Av tabellen framgår att Sverige under 2006 hade få fall
Danmark
som prövades i domstolen, medan länder som Italien
Tyskland 7 7 och Spanien hade fler än tio fall med i huvudsak fällande
Estland domar. Den höga siffran för Luxemburg är dock något
oväntad och kan bero på tillfälligheter, även om Luxem-
Grekland 6 6
burg, särskilt med tanke på sin storlek, ganska ofta har
Spanien 10 1 11
mål uppe i domstolen. De nya medlemsstaterna hade av
Frankrike 5 5 förklarliga skäl ännu inte fått mål behandlade av dom-
Irland 2 1 3
stolen 2006. Mönstret för 2006 är ganska rättvisande
- Sverige tillhör de stater som sällan döms för fördrags-
Italien 13 1 14
brott, även om antalet fall som går till domstolen har
Cypern ökat under senare år (Fritz och Hettne 2006).
Lettland I likhet med alla andra domstolar kan EG-domstolen
inte agera på egen hand och hämta upp ärenden som
Liatuen
har hanterats av andra domstolar eller myndigheter. Nå-
Luxemburg 19 19
gon annan instans eller person måste anhängiggöra ett
Ungern ärende för att domstolen ska aktiveras - domstolen är ett
Malta reagerande organ.
Förstainstansrätten, som är en underinstans till dom-
Nederländerna 1 1 2
stolen, har måltyper som delvis liknar domstolens. Den
Österrike 10 10 inrättades 1989 för att avlasta domstolen som ständigt
Polen har stora problem att hinna med sina ärenden inom ut-
satt tid och även efter förstainstansrättens tillkomst är
Portugal 7 7
genomsnittstiden för ett avgörande mer än två år. För-
Slovenien
stainsatsen kan bara döma i förhandsavgöranden om
Slovakien ärendet delegerats av domstolen, vilket ännu inte hänt.
Finland 7 7

Sverige 2 1 3
Domstolens organisering
Storbritannien 7 3 10
Domstolen består av 27 domare, en för varje land, varav
De angivna siffrorna (nettosiffror) visar antalet mål med beak- fem är kvinnor (19 procent), och man fattar vanligtvis
tande av om målen handläggs i förening (en serie förenade mål =
beslut i stor avdelning bestående av elva domare för
ett mål).
viktigare frågor, eller i liten avdelning bestående av tre
Källa: Domstolens verksamhetsstatistik 2004
148 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
eller fem domare. I verkligt viktiga frågor kan domsto-
len sammanträda i plenum. En domare utses på sex år,
mandatet kan förlängas och en av de nuvarande domar-
na har suttit sedan 1989. I realiteten är det hemlandet
som bestämmer vem som utses, även om det formellt
sett sker efter överläggningar med domstolen. Stadgarna
stipulerar att den som utses ska vara en jurist vars oav-
hängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nöd-
vändiga villkor för utövande av de högsta domarämbe-
tena i hemlandet, eller en jurist med allmänt erkända
kvalifikationer. Någon av de sittande domarna väljs till
ordförande av sina domarkolleger på tre år, ett mandat
som kan förlängas. Varje domare har ett kabinett bestå-
ende av ett par personer.
Till domstolen hör åtta generaladvokater, de fem stora
länderna har permanent var sin generaladvokat och de
små turas om att inneha de övriga platserna på rote-
rande basis. En generaladvokat har, namnet till trots, en
position som domare och har som främsta uppgift att
avge ett motiverat yttrande innan domstolen avger sin
dom. Generaladvokatens yttrande är ofta mer utförligt
och i åtta fall av tio följer domstolen den linje som re-
kommenderats av generaladvokaten, men det är alltså
formellt sett ändå två skilda domar som fälls. Sverige har
till 2006 haft tre domare vid domstolen, - Hans Ragne-
malm och Stig von Bahr och Pernilla Lind, som tidigare
var domare i Förstainstansrätten.
Förstainstansrätten innehåller också en domare per
medlemsstat där varje domare sitter på sex år, som kan
förlängas och här är könsfördelningen något bättre, nio
(33 procent) av tjugosju är kvinnor. Sverige har sedan
EU-inträdet 1995 representerats av Pernilla Lindh och
sedan av Nils Wahl. Förstainstansrättens domare väljer
sin ordförande på tre år bland de egna - ett mandat som
även det kan förlängas. Men till skillnad mot domstolen
finns det inga generaladvokater och de flesta målen av-
görs i avdelningar bestående av fem domare.
I framtiden kommer det att inrättas specialdomsto-
lar för att lätta på domstolens och Förstainstansrättens
arbetsbörda, och det finns redan en personaldomstol
med sju domare. De som sitter med i denna domstol är
f d domare i EG-domstolen, Förstainstansrätten eller
jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Personal-
domstolen dömer i tvister mellan EU-tjänstemän och
arbetsgivarna och dessa beslut kan överklagas till För-
stainstansrätten.
I detta sammanhang kan Revisionsrätten nämnas.
Detta EU-organ är egentligen ingen riktig domstol och
domarna som sitter där, en från varje medlemsstat, behö-
ver varken ha juridisk utbildning eller bakgrund. De tre
svenskar som hittills har suttit i Revisionsrätten har haft
politisk bakgrund som främsta meriter och den nuva-
rande var tidigare chef för Riksbanken. EU:s Revisions-
rätt kan beskrivas som en motsvarighet till den svenska
Riksrevisionen, dvs ett organ för kontroll av andra EU-
institutioners effektivitet och då särskilt när det gäller
hanteringen av ekonomiska resurser. Revisionsrätten
har många gånger slagit ned på kommissionens bristfäl-
liga budgetkontroll.
Det har länge diskuterats hur pass fri EG-domstolen
är från politiskt hänsynstagande. En del har menat att
den tar hänsyn till den politiska situationen och ofta
undviker att utmana medlemsstaterna i politiskt käns-
liga frågor, medan andra menar att domstolen agerar
helt efter eget huvud. Officiellt är domstolen helt obe-
roende och tar inte instruktioner från någon och liksom
kommissionärerna svär domarna en ed vid tillträdet att
varken se till nationella intressen eller låta sig påverkas
av utomstående. Domstolen är den mest hemlighetsfulla
institutionen av de fem och tystnadsplikt gäller för do-
marna även efter det att de slutat. Fall liknande det med
Franzén, är inte helt ovanliga, och domstolen verkar ge
vika i nationellt kontroversiella frågor men passar på att
markera sin position i någon annan del som inte är lika
kontroversiell.
I många avseenden framstår EG-domstolen som väl-
 E U R O P E I S K A U N I O N E N 149

digt framgångsrik i sina strävanden att upprätta och Antalet ledamöter från varje land återspeglar ungefär
försvara en övernationell rättslig ordning, något som landets befolkningsstorlek. Tabell 24 visar antalet leda-
inte bara bygger på prejudicerande domar utan också, möter per land.
enligt en berömd artikel av Anne-Marie Burley och Wal-
Tabell 24 • Antal ledamöter i ESK per land
ter Mattli (1993), genom ett skickligt socialiserande av
nationella domare in i det rätta tänkesättet med hjälp Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien 24
av ett långsiktigt arbete med kurser och seminarier om
Spanien och Polen 21
EU-rätten.
Rumänien 15

Andra viktiga EU-institutioner Belgien, Bulgarien, Grekland, Nederländerna, Österrike,

Portugal, Sverige, Tjeckien och Ungern
Förutom de fem viktigaste EU institutionerna finns det
Danmark, Irland, Finland, Litauen och Slovakien 9
andra som också har betydelse men som har mer be-
gränsade uppgifter. Viktigast av dessa är kanske Euro- Estland, Lettland och Slovenien 7
peiska centralbanken som ansvarar för ränte- och pen-
Luxemburg och Cypern 6
ningpolitiken i de länder som deltar i den gemensamma
valutan - ett samarbete som Sverige för närvarande står Malta 5

utanför. TOTALT 344

En annan är EU:s ombudsman som utses av parla-
mentet vars uppdrag är att ta emot och undersöka kla-
Ledamöterna nomineras av medlemsstaternas rege-
gomål från personer som är medborgare eller bosatta i
ringar, men de förväntas arbeta fullständigt oberoende
någon av EU:s medlemsstater, liksom från företag och
av nationella intressen. De utses för fyra år och mandatet
organisationer med säte i unionen. Ombudsmannen
kan förnyas.
väljs för fem år och mandatet kan förnyas.
Kommittén sammanträder i plenum, och diskussio-
Det finns också två rådgivande institutioner - Ekono-
nerna förbereds i sex underkommittéer som kallas sek-
miska och sociala kommittén samt Regionkommittén.
tioner, vilka var och en arbetar med sitt eget politiska
område. Kommittén väljer sin ordförande och två vice
ordförande på två år.
Ekonomiska och sociala kommittén
Ekonomiska och sociala kommitténs arbete har ingen
Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, vanli- framträdande plats i beslutsprocessen och dess inflytan-
gen kallat ESK grundades 1957 genom Romfördraget. de är ofta mer indirekt.
Det är ett rådgivande organ som företräder arbetsgivare,
fackföreningar, jordbrukare, konsumenter och andra in-
tressegrupper, dvs en korporativ församling. Regionkommittén
Kommittén är en integrerad del av EU:s beslutspro-
Regionkommitténbildadessomett resultatavMaastricht-
cess - den ska rådfrågas innan beslut fattas i ekonomiska
fördraget, och tillskyndare av denna institution var i för-
och sociala frågor. Den kan avge yttranden i andra frå-
sta hand kommissionen med Tyskland och Belgien som
gor den anser vara viktiga. Den har 344 ledamöter.
stödtrupper. De tyska delstaterna hade länge känt att
150 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
delar av deras suveränitet och inflytande till följd av EU
hade flyttat till den federala nivån, alternativt överförts
till EU-nivå och i syfte att kompensera för detta inrät-
tades Regionkommittén. Men namnet till trots sitter i
denna inte enbart företrädare för regioner (delstater)
utan också representanter för kommunala församlingar.
Regionkommitténs ledamöter kan vara kommunalt
eller regionalt folkvalda politiker, som företräder hela
skalan av lokala och regionala myndigheter inom Euro-
peiska unionen. De kan vara regionala parlamentsleda-
möter, ledamöter i kommunalfullmäktige, borgmästare
i större städer osv.
De nomineras av medlemsstaternas regeringar
och Europeiska unionens råd utser dem för en man-
datperiod på fyra år, som kan förnyas. Enligt Nice-
fördraget ska de ha mandat från de myndigheter de
företräder, eller vara politiskt ansvariga inför dem.
Regionkommittén väljer själv en ordförande bland sina
ledamöter, för två år i taget. Den har också 344 ledamö-
ter.
Antalet ledamöter från varje land återspeglar ungefär
landets befolkningsstorlek, enligt följande:
Tabell 25 • Antal ledamöter i regionkommittén per land
Tyskland, Frankrike, Italien och Storbritannien
Spanien och Polen
Rumänien
Belgien, Bulgarien, Grekland, Nederländerna, Österrike,
Portugal, Sverige, Tjeckien och Ungern
Danmark, Irland, Finland, Litauen och Slovakien
Estland, Lettland och Slovenien
Luxemburg och Cypern
Malta
TOTALT
Regionkommittén har ibland sett sig som en konkurrent
till Europaparlamentet - som den verklige företrädaren
för EU:s folk. Men till skillnad från parlamentet är den
endast rådgivande och möts mer sällan. Regionkommit-
tén är också organiserad på ett annat sätt, medlemmarna
är i första hand placerade tillsammans beroende på vil-
ken medlemsstat de tillhör, i andra hand efter vilket parti
de tillhör - till skillnad mot parlamentet. Uppdelningen
av medlemmarna i olika partigrupperingar har dock fått
ökad betydelse under senare år.
Trots detta har Regionkommittén, precis som Ekono-
miska och sociala kommittén, ett mycket begränsat och
i huvudsak indirekt inflytande. Dess roll är i första hand
symbolisk.
EU:s historiska utveckling
Rom byggdes inte på en dag och inte Romtraktaten hel-
ler. En svårighet med att beskriva EU är att unionen
ständigt förändras, och den som vill förstå EU:s kom-
plexa system behöver känna till en del om hur systemet
har utvecklats.
Vid en historisk tillbakablick finner man framför allt
tre faktorer som drivit fram förändringar: nya fördrag,
utvidgningar och större konflikter. Med jämna mellan-
24
rum bestämmer sig medlemsstaterna för att se över det
existerande regelverket i grunden och skapar i samband
21
med det nya fördrag (traktater) som läggs till eller inne-
15 fattar de gamla. Antalet medlemsstater har utökats och
^ i samband med utvidgningar har det gjorts större eller
mindre revideringar av EU:s regelverk eller av den praxis
som etablerats när regelverket tillämpats. För det tredje
9
har det ständigt förekommit konflikter mellan medlems-
7 staterna och/eller mellan EU:s institutioner som på olika
6 sätt påverkat inriktningen av gemenskapens arbetssätt
och metoder. Men eftersom vi inte har obegränsat ut-
5
rymme väljer vi att uppmärksamma de viktigaste hän-
344 delserna och börjar med fördragen.

Fördragen
Först på plan var Kol- och stålgemenskapen . Vid en be-
römd presskonferens i Paris på våren 1950 meddelade
Frankrikes utrikesminister, Robert Schuman, att det
fanns planer på ett långtgående samarbete för utvin-
ningen och produktionen av kol och stål, mellan flera
av Europas länder. Unikt för detta samarbete, jämfört
med tidigare försök, var att basindustriernas produktion
inom kol- och stålsektorn skulle övervakas och kontrol-
leras av övernationella myndigheter (institutioner) som
i vissa fall kunde fatta beslut utanför medlemsstaternas
regeringars eller nationella parlaments kontroll.
Förhandlingarna om Schumanplanen, som kol- och
stålsamarbetet kom att kallas, påbörjades 1950 men det
dröjde till 1952 innan det var i hamn. Det var visserligen
Schuman som hade lanserat tanken på en gemensam
marknad men idéerna kom från Jean Monnet, som vid
denna tidpunkt var chef för det franska planministeriet.
Schuman tillstod senare att han nog inte riktigt begrep
vad det var för idéer som han lanserade vid presskonfe-
rensen, men ändå var det han som saluförde tankarna
om europeisk integration, och han blev sedan en av dess
ivrigaste förespråkare. De två grundlagsfäderna var allt-
så varken stats- eller regeringschefer i något land. Schu-
man hade visserligen under en kort period varit fransk
premiärminister och Monnet hade varit fransk utri-
kesminister, men 1950 var Monnet snarast att betrakta
som en teknokrat och Schuman en politiker vars stjärna
var i dalande.
För skapandet av Kol- och stålgemenskapen brukar
fredstanken alltid nämnas som den främsta drivkraften.
Genom att koppla samman grunderna för vapenpro-
duktionen, dvs utvinningen och produktionen av kol
och stål, för i första hand Frankrike och dåvarande Väst-
tyskland, de två länder som stått i centrum för tre stora
krig i Europa sedan mitten av 1800-talet, hoppades man
' På svenska används ibland b e n ä m n i n g e n Kol- och stålunionen, m e n det korrekta och officiella n a m n e t är Kol- och stålgemenskapen.
EUROPEISKA U N I O N E N 151
undvika framtida konflikter. Tanken var att staterna som
1 ingick i gemenskapen skulle göras beroende av varandra
och på det sättet bli intresserade av att samarbeta i stället
för att bekriga varandra. Det är nog sant att fredstan-
ken var viktig för bildandet av gemenskapen, inte minst
för Schuman och Monnet, men de som skötte förhand-
lingarna å de tilltänkta medlemsstaternas vägnar hade
många andra motiv, som kanske inte var så glamorösa
som tanken på världsfreden. Det kan nämnas att kol-
och stålindustrin var viktig för flera länders näringsliv
och då inte bara för att producera krigsmaterial. Freden
i all ära, men ekonomisk utveckling och de inhemska
politiska situationerna var också viktiga förklaringar
till att en gemensam marknad skapades. Den belgiska
regeringen såg möjligheter för stöd till den inhemska,
alltmer olönsamma, kolindustrin och för den sittande
kristdemokratiska regeringen i Italien var det ett sätt att
motverka kommunisternas ökade popularitet. Kritiker-
na fanns också där från början, såväl socialdemokrater-
na i Västtyskland som gaullisterna och kommunisterna
i Frankrike. Det var ganska nära att det inte blev något,
som historiken Desmond Dinan konstaterar i sin bok
European Recast (2004 s. 55).
Kol- och stålgemenskapen gavs också en viktig kort-
siktig uppgift att avveckla de allierades ockupation av
Ruhrområdet och Elsass-Lothringen som pågått sedan
andra världskrigets slut. Den nya gemenskapen inrät-
tade fyra organ. För det första den Höga myndigheten,
som skulle vara oberoende av medlemsstaterna och ini-
tiera förslag till bindande lagstiftning, fatta beslut om
lagligheten i medlemsstaternas stödåtgärder till den
egna kol- och stålindustrin samt utfärda böter till den
som inte följde reglerna. För det andra ett ministerråd
på vilket det ankom att fatta beslut, på förslag av den
Höga myndigheten, om den gemensamma lagstiftning-
en som skulle reglera den gemensamma kol- och stål-
marknaden. För det tredje en domstol med uppgift att
152 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
slita tvister såväl mellan medlemsstaterna som mellan
dess institutioner och mellan institutionerna och med-
lemsstaterna. Till sist och för det fjärde ett indirekt valt
parlament, allmänna församlingen, där medlemmarna
utsågs via medlemsstaternas nationella parlament, men
endast hade rådgivande funktioner.
Organiseringen av Kol- och stålgemenskapen blev inte
så integrationsvänlig som många hade hoppats på och
även Monnet, som blev Höga myndighetens första ord-
förande, var kritisk. Han tyckte dels att Höga myndighe-
ten hade gjorts till ett för stort och byråkratiskt organ,
dels att politikerna i medlemsstaterna, via konstruktio-
nen med ett ministerråd, givits för stort inflytande.
Ändå blev Kol- och stålgemenskapen en framgång
och ur denna nya form för samarbete mellan stater väx-
te en ny vetenskaplig teoribildning fram med begrepp
som "funktionalism" och "spill over". En grupp forskare
under ledning av Ernst Haas följde på nära håll Kol-
och stålgemenskapens bildande och tidiga utveckling
- särskilt granskades Höga myndighetens verksamhet
närgånget. Begreppet funktionalism hade i och för sig,
i integrationssammanhang, lanserats redan under 1940-
talet av samhällsvetaren David Mitrany som ansåg att
man skulle försöka att skapa samarbete inte mellan sta-
ter i första hand utan på olika områden där två eller flera
stater kunde ha nytta av att samarbeta, t ex allmänna
kommunikationer. Mitrany trodde inte att freden mel-
lan stater skulle betjänas av att länder (geografiska om-
råden) försökte integreras på en gång, något som enbart
riskerade att skapa spänningar, utan förordade ett mer
pragmatiskt angreppssätt. Måhända trodde han att for-
mulerandet av en blygsammare ambition i början på en
integrationsprocess senare kunde tänkas leda till något
större.
Haas studier av Kol- och stålgemenskapen och Leon
Lindbergs studier av EEG 1963 medförde en utveckling
av Mitranys funktionalism och kom att kallas för neo-
funktionalismen, som förutom det funktionella draget
också betonade hur ett sektoriserat samarbete inom ett
begränsat område successivt skulle sprida sig till andra
områden, s k spill over, som i slutänden skulle leda till en
allt mer omfattande integration mellan de samarbetande
staterna. Enligt neo-funktionalisterna finns det flera spill
over-effekter (processer). En beror på att när stater bör-
jar samarbeta på ett område upptäcker de snart att även
andra områden måste dras in i samarbetet för att maxi-
mala synergieffekter ska uppnås inom det ursprungliga
samarbetsområdet. En annan spill over-effekt är att ett
framgångsrikt samarbete leder till ett ökat förtroende
mellan staternas ledare och ökar deras intresse att pröva
övernationellt samarbete även på andra områden än de
ursprungliga. Det finns också en tävlingskomponent i
spill over-begreppet, i och med att de stater som ingår ett
samarbete från början befinner sig på olika ambitionsni-
våer men strävar efter att nå samma nivå som den mest
ambitiösa staten. Om detta resonemang är giltigt fun-
gerar t ex Sverige som pådrivande i miljöfrågor, eftersom
vi har Europas kanske mest långtgående regleringar på
miljöområdet, på de andra medlemsstaterna som kän-
ner av ett tryck att uppnå den svenska nivån. Spill over
kan också ha effekt på stater som står utanför ett fram-
gångsrikt samarbete och verka för ett allmänt ökat in-
tresse för fördjupat samarbete mellan stater, alternativt
att fler stater vill delta i de samarbetsprojekt som redan
är etablerade.
Kol- och stålgemenskapen uppfattades under 1950-
talet som ett framgångsrikt samarbete, särskilt som de
sista knutarna mellan Frankrike och Tyskland, när det
gällde kol- och stålproduktionen, hade gått tämligen
fort och smärtfritt att lösa upp. Men även om inga di-
rekta spill overeffekter var märkbara som ett resultat av
kol- och stålsamarbetet, och det allmänna ekonomiska
uppsvinget i Västeuropa mer hade att göra med Mar-
shallplanen och återuppbyggnaden av industrin som
förstörts i andra världskriget, så fanns det bland ledande
politiker en tro på integration mellan stater som ett in-

strument för ekonomisk utveckling. Det fanns en klar
vilja att återstarta och bygga vidare på det samarbete
som påbörjats i och med Kol- och stålgemenskapen.
Den belgiske utrikesministern, Paul-Henri Spaak, fick
leda en arbetsgrupp som skulle utröna om samarbetet
kunde vidgas och fördjupas. Resultatet blev två fördrag,
dels det mer kända, den Europeiska ekonomiska gemen-
skapen (EEG): Romfördraget, dels ett fördrag om sam-
arbete om den fredliga utvinningen av atomenergin, Eu-
ropeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Romför-
draget motiverades mer av politiska än av ekonomiska
skäl och hade en uttalad ambition att skapa en politisk
union. Ändå var skapandet av en gemensam marknad
med harmoniserade ekonomier hos medlemsstaterna en
viktig del av EEG. Det mesta av det som ingår i dagens
EU lades fast redan 1957 i Rom när Romfördraget och
Euratomfördraget skrevs under.
En något märklig ordning uppstod dock när det gäll-
de själva organiserandet av EEG och Euratom eftersom
man endast lät en del, men inte alla, av de organ som
hade inrättats för att sköta kol- och stålsamarbetet också
hantera de nya fördragen. Två nya organ inrättades, ett
särskilt ministerråd och en kommission, medan domsto-
len och allmänna församlingens kompetens utsträcktes
till att omfatta även de nya områdena. Denna underlig-
het justerades 1965 med hjälp av sammanslagningstrak-
taten, som medförde att kommissionen och den Höga
myndigheten slogs ihop samtidigt som man fick ett mi-
nisterråd med ansvar för samtliga tre traktater.
Det visade sig svårt att genomföra de ambitiösa målen
som lagts fast i Romtraktaten i praktiken och förnyade
försök att skaka liv i den avsomnade integrationsproces-
sen gjordes därför 1986 i Luxemburg, där den europe-
iska enhetsakten antogs. Det var ett fördrag som inne-
höll många konkreta förslag som skulle genomföras i
medlemsstaterna under relativt kort tid för att uppnå
en verklig gemensam marknad utan hinder för handel
och interaktion mellan staterna och dess invånare. På-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 153
drivande var i första hand den ekonomiska situationen
med hög inflation och arbetslöshet i Europa samt en allt
hårdare konkurrens för den europeiska industrin från
i första hand USA och Japan. Medlemsstaterna hade
tenderat att under 1970- och 1980-talen möta de eko-
nomiska problemen och hoten genom nationella åtgär-
der som syftade till att skydda den egna industrin samt
genom ekonomiskt stöd till de delar av den inhemska
industri som inte kunde konkurrera på den internatio-
nella marknaden. Enhetsaktens huvudsyfte var att bryta
denna utveckling och få medlemsstaterna att agera ge-
mensamt i stället för individuellt.
Enhetsakten fokuserade främst på ekonomiskt sam-
arbete och integration. De politiska ambitionerna var
mindre framträdande. Dessa skulle i stället manifesteras
1992 i och med fördraget om Europeiska unionen, el-
ler Maastrichtfördraget som det ofta kallas eftersom det
undertecknades i den nederländska staden Maastricht. I
detta fördrag etablerades de tre pelarna där det framför
allt i pelare två, den gemensamma utrikes- och säker-
hetspolitiken, och tre, rättsliga och inrikes frågor, tydligt
markerades att samarbetet syftar till att skapa en poli-
tisk union och inte enbart en gemensam marknad för
varor och tjänster. Maastrichtfördraget följdes 1997 av
Amsterdamfördraget.
Denna gång var det i första hand frågan om en tänkt
revidering av unionsfördraget, som främst syftade till
ökande effektivisering, vilket ansågs behövas inför den
förestående större utvidgningen av unionen. Amsterdam
misslyckades med uppgiften att revidera unionstrakta-
ten, för att underlätta inlemmandet av nya medlemmar.
I stället fokuserade det på nya frågor som sysselsättning
och att fördjupa samarbetet genom utökad användning
av kvalificerad majoritetsomröstning på nya områden.
Nicefördraget, från 2000, åstadkom det som skulle ha
gjorts i Amsterdam. I Nice lyckades stats- och regerings-
cheferna till slut enas om vilka förändringar av unionens
institutioner och regler som var nödvändiga att genom-
154 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
föra när antalet medlemsstater skulle öka från femton
till tjugosju.
Det senaste förslaget till revidering av unionens reg-
ler och organisering seglade först under benämningen
förslag till konstitutionellt fördrag. Denna reviderings
primära syfte var en förenkling och effektivisering av
EU:s regelverk samt en kodifiering av den praxis som
uppstått på många områden. Men den innehöll också
en del nyheter som införandet av en normhierarki, EU:s
skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella
identitet, de nationella parlamentens kontroll av hur
subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen används,
en regel om hur en stat kan träda ut ur unionen, en
grundläggande fri- och rättighetskatalog, möjlighe-
ten till medborgarinitiativ m m. Ett problem med det
konstitutionella fördraget var att det innehöll en hel del
symboliska begrepp som påminde om dem som används
vid beskrivningar av statsbildningar, dvs konstitutioner
som gäller för en stat, vilket möjligen är en av förklaring-
arna till att det konstitutionella fördraget inte överlevde
sin ratificeringsprocess. Men som så många gånger förr
när EU-skutan går på grund, flyter den snart upp igen
i reviderad form, och denna gång hade förslaget döpts
om till reformfördraget. En ordentlig omstrukturering
hade gjorts i förhållande till det ursprungliga förslaget
och många av de "känsliga" symbolerna var borta men
mycket har också förblivit vid vad det var. Förutom det
som nämnts tidigare i texten kan det finnas anledning
att uppmärksamma några av de nyheter som eventuellt
kommer att träda i kraft 2009.
En av dessa är införandet av den s k passareilen (över-
gång), en princip som gör det möjligt för EU att övergå
från enhällighet till att tillämpa kvalificerad majoritet
eller att övergå från det särskilda lagstiftningsförfaran-
det till det ordinarie. Denna princip är dock omgärdad
av en mängd villkor som gör att den i praktiken blir
svår att tillämpa. (Hettne och Langdal 2007). Till detta
kommer att passarellen är enkelriktad, man kan bara gå
åt det ena hållet i båda fallen.
Bestämmelsen om nationell identitet kan också få in-
tressanta konsekvenser eftersom en stat som har regler
som kommer i konflikt med EU-rätten kan hävda att
dessa regler är ett uttryck för landets nationella indenti-
tet (Hettne och Langdal 2007).
En annan intressant nyhet är möjligheten till med-
borgarinitiativ. Om minst en miljon unionsmedborgare
kan enas har de möjlighet att uppmana kommissionen
att lägga fram ett förslag inom sitt kompetensområde.
En annan nyhet är att på olika sätt stärka de natio-
nella parlamentens roll i EU samarbetet, och de natio-
nella parlamenten ska därför ges mer omfattande och
snabbare information om vad som sker i EU:s lagstift-
ningsarbete och de ges dessutom en utvärderande och
kontrollerande roll på området frihet, säkerhet och rätt-
visa. Ambitionen att stärka de nationella parlamentens
roll märks dock särskilt tydligt när det gäller frågan om
subsidiaritet och proportionalitet. Vad som uppfunnits
här, om än ack så komplicerad, är rollen för de nationella
parlamenten att fungera som kontrollanter av subsidia-
ritets- och proportionalitetsprincipen. Vad det handlar
om är att de nationella parlamenten, som alla har två
röster (en röst för varje kammare i ett tvåkammarsys-
tem), med hjälp av en minoritet av rösterna kan varna
kommissionen (visa gult kort) om de anser att lagförslag
bryter mot subsidiaritets- eller proportionalitetsprinci-
pen och tvinga kommissionen att tänka över sitt förslag
en gång till. I vissa fall, med hjälp av kvalificerad ma-
joritet, kan de nationella parlamenten tillsammans med
Europaparlamentet och/eller EG domstolen till och med
stoppa ett lagförslag från kommissionen.
Utvidgningarna
EU:s verksamhet och verksamhetsformer har emeller-
tid inte enbart gått genom stora traktatsförändringar.

En annan faktor som drivit på EU:s utveckling och som
lett till förändringar av regelverket har varit de åter-
kommande och successiva utvidgningarna av unionen.
Från början ingick sex stater: Frankrike, Västtyskland,
Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. Noter-
bart är att dessa sex länder kan sägas utgöra förlorarnas
allians, dvs de var andra världskrigets förlorare. I fallen
Västtyskland och Italien är detta uppenbart, men även
Frankrike, Belgien och Nederländerna hade fått se sig
besegrade och ockuperade av Tyskland och hade inte
lyckats befria sig av egen kraft.
Andra länder var inbjudna och deltog i diskussio-
nerna både om Kol- och stålgemenskapen, EEG och Eu-
ratom, men Sverige och Storbritannien drog sig snabbt
ur diskussionerna. Båda länderna har visserligen alltid
varit intresserade av frihandel eller andra arrangemang
som kan ge ökade marknadsandelar för den inhemska
industrin, men båda har alltid ryggat inför planer på en
union som går utöver skapandet av en gemensam mark-
nad för varor och tjänster.
Sju av de västeuropeiska stater som inte gick med i
EEG bildade 1960, som ett motdrag, EFTA (Europeiska
frihandelssammanslutningen) som syftade till ett sam-
arbete på en lägre ambitionsnivå, nämligen att avskaffa
alla former av hinder för handel mellan de stater som
ingick i sammanslutningen. De stater som ingick i EFTA
var förutom Sverige och Storbritannien, Danmark, Nor-
ge, Österrike, Schweiz och Portugal.
Tony Blair har på ett träffande sätt beskrivit Storbri-
tanniens traditionellt skeptiska inställning till de olika
EU-fördragen och de efterföljande reformerna med or-
den "It won't happen, and should it happen it will never
work", dvs "Det blir inget och skulle det mot förmodan
bli något, så kommer det aldrig att fungera." Men, som
Blair påpekat, varje gång detta omdöme har fällts har det
visat sig vara felaktigt. Ett tidigt problem för de stater
som kom att stå utanför EEG var att EEG representerade
en mycket stor och betydande marknad för dessa länders
E U R O P E I S K A U N I O N E N 155
företag och industrier. Flera av de stater som bildade
EFTA hade ett minst sagt ambivalent förhållande till sin
egen sammanslutning, och redan 1961 lämnade Storbri-
tannien, Irland, Danmark och Norge in ansökningar om
medlemskap i EEG. Frankrike motsatte sig dock dessa
länders ansökningar (främst Storbritanniens) och först
1973 släpptes de in i gemenskapen. Efter en folkomröst-
ning valde Norge att stå utanför.
Storbritanniens medlemskap fick vissa effekter på
EU:s konstruktion och politik. Den kanske viktigaste
förändringen var inrättandet av strukturfonderna. Stor-
britanniens jordbruk var inte särskilt omfattande och
man såg därför framför sig att man skulle tvingas be-
tala en hög medlemsavgift men inte få särskilt mycket
stöd från EU tillbaka. Storbritannien hade emellertid
redan på 1960-talet betydande regionala problem, dvs
utvecklingen och den ekonomiska tillväxten blev alltmer
koncentrerade till vissa storstadsområden, medan lands-
bygden blev allt mer utarmad. I syfte att kompensera för
detta engelska problem beslutade gemenskapen att in-
rätta särskilda strukturfonder för att främja utveckling-
en i regioner som hade en svagare ekonomisk utveckling
än genomsnittet.
Nästa utvidgning handlade om Grekland, och här var
problematiken dramatiskt annorlunda. Grekland var
ett ganska fattigt land när man ansökte om medlem-
skap 1975 och hade nyligen återgått till ett demokratiskt
statsskick. Ur ett strikt ekonomiskt perspektiv var det
tveksamt om ett grekiskt medlemskap var lämpligt eller
ens önskvärt, men ett viktigt argument för medlemskap
var att förstärka och bevara demokratin i Grekland. Det
dröjde dock sex år innan fullt medlemskap beviljades
Grekland 1981.
Problematiken var likartad när Spanien och Portugal
ansökte om medlemskap 1977, strax efter det att de hade
blivit demokratier. Ekonomin var svag och Frankrike
och Italien var oroliga för hur deras jordbrukssektorer
skulle klara konkurrens från ansökarländerna. Spanien
156 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
och Portugal fick vänta i nästan tio år innan de till slut
1986 blev medlemmar. Strukturfonderna utökades efter
detta och andra stödprogram infördes för att underlätta
anpassningen av de nya fattiga medlemmarna.
Den fjärde utvidgningen innebar att de sista av de
gamla EFTA-länderna ansökte om medlemskap 1991.
Från början var det fem länder som tänkte sig medlem-
skap - Finland, Norge, Schweiz, Sverige och Österrike. I
en första omgång erbjöds dessa länder ett associerings-
avtal, EES-avtalet, med EU som alternativ till fullt med-
lemskap. För Schweiz del tog det slut innan EES-avtalet
hade slutits, eftersom schweizarna sade nej i en folkom-
röstning. De återstående fyra länderna sökte fullt med-
lemskap, men i Norge avvisade folket så småningom för
andra gången tanken på ett medlemskap och till slut var
det bara Finland, Sverige och Österrike som gick med i
EU 1995.
Denna utvidgning ledde inte till några större föränd-
ringar av EU. Dels var det tre små länder med väl fun-
gerande demokratier som kom med, dels var de ekono-
miskt starka. Men en ny princip såg ändå dagens ljus på
begäran av Spanien och Storbritannien, som båda tyckte
att det fanns en risk att en utvidgning med så små länder
kunde påverka de stora ländernas inflytande. Lösningen
på dessa farhågor blev loannia-principen, som säger att
om tre fjärdedelar av de röster som krävs för en block-
erande minoritet har uppnåtts i en omröstning i minis-
terrådet, ska rådet göra sitt yttersta för att övertyga även
de stater som motsätter sig beslutet innan det slutliga
avgörandet tas.
Den hittills största utmaningen för EU när det gäl-
ler utvidgningen kom dock när flertalet av de tidigare
kommuniststaterna i Östeuropa på löpande band sökte
medlemskap, liksom även Cypern och Malta. Den för-
sta svårigheten att ta ställning till var om samtliga tolv,
som det till slut blev, ansökarländer skulle ges möjlighet
till medlemskap samtidigt. Under ett toppmöte mel-
lan unionens stats- och regeringschefer i Köpenhamn
bestämdes det dessutom att kandidatländerna måste
uppfylla vissa villkor rörande demokratiska institutio-
ner och principer, innan medlemsförhandlingar kunde
påbörjas. I första omgången tänktes endast sex av dem
antas, men efter påtryckningar av bl a Sverige inled-
des förhandlingar med alla tolv. Endast tio blev dock
medlemmar i maj 2004 - Cypern, Estland, Lettland,
Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien
och Ungern. Bulgarien och Rumänien blev medlem-
mar 2007. Denna stora utökning av unionen har lett
till stora förändringar i hur EU:s institutioner orga-
niseras och hur besluten fattas. Viktiga förändringar
gjordes också på vissa politikområden, t ex har de nya
medlemsstaterna inte samma möjligheter till stöd från
strukturfonderna eller jordbrukspolitiken. En del vik-
tiga övergångsregler infördes, bl a att medborgarna
i de nya medlemsstaterna kommer att ha begränsade
möjligheter att söka arbete i en del andra unionsstater
under många år framöver
Utvidgningen är dock långtifrån över. Nya stater
knackar ständigt på EU:s dörr och först i raden just nu
står Kroatien och Turkiet, som båda har inlett medlem-
skapsförhandlingar
Konflikterna
EU:s regelverk och utveckling har i alla tider påverkats av
konflikter som har utbrutit när fördragen ska förverkli-
gas i praktiken eller när nya medlemsstater ska upptas i
unionen. Det är inte alltid lätt att avgöra vilka konflikter
som varit störst, eftersom starka motsättningar snarare
varit regel än undantag. Vid en tillbakablick blir man
nästan förundrad över att det gått att fortsätta och för-
djupa samarbetet trots alla konfrontationer.
EU-seglatsen började inte särskilt bra. Redan när Kol-
och stålgemenskapen skapades var förhandlingarna sega
och konfliktfyllda. Den sista månaden innan fördraget
skrevs under ägnades i stor sett helt åt att gräla om tre

saker, röstvikten som varje stat skulle ha i ministerrådet,
språkfrågan och kanske intensivast, om var de nya myn-
digheterna (institutionerna) skulle ligga. Resultatet blev
att domstolen och Höga myndigheten placerades i Lux-
emburg, allmänna församlingen i Strasbourg och minis-
terrådet i Bryssel.
Men det var inte bara på detta område det gick snett.
I början av 1950-talet fanns det långtgående planer på
ett gemensamt försvar (EDC) 2 . Men vid ratificeringen
av det överstatliga försvarssamarbetet gjorde den frans-
ka nationalförsamlingen 1954 tummen ned. En viss
ansiktsräddning skedde genom att ett mindre ambitiöst
försvarssamarbete antogs 1955 - VEU - som dock aldrig
kom att spela någon framträdande roll i den europeiska
försvarspolitiken 3 .
Riktigt besvärligt blev det cirka tio år senare när
Frankrike verkade vilja döda samarbetet. År 1965 in-
träffade den s k tomma stolarnas kris, iscensatt av den
franske presidenten general Charles de Gaulle. Han, som
två gånger hade räddat den franska äran och den fran-
ska staten, åtminstone om han fick säga det själv, och
skapat den femte franska republiken, hade länge sett
med oro och misstro på den utveckling som gemenska-
pen tagit sedan den bildades, och särskilt irriterad var
han på kommissionen och dess ordförande Walter Hal-
stein, en f d tysk minister. Vad de Gaulle hade svårt för
var inte bara överstatlighetstanken och ambitionen att
utöka överstatligheten till allt fler områden, utan även
Halsteins agerande och syn på sin egen roll. Halstein,
EEG-kommissionens förste ordförande - som tillsam-
mans med Jacques Delors anses som en av de två mest
framgångsrika - hade tagit för vana att ta emot stats-
och regeringscheferna i Bryssel med pompa och ståt
som om han själv hade motsvarande ställning. Till detta
kom att Halstein i pressen beskrev sin position som mot-
svarande en president för Europa. Det ville de Gaulle få
2
European Defence C o m m u n i t y
3
Västeuropeiska Unionen (VEU) bildades ursprungligen 1948 och utvidgades 1955 till att också o m f a t t a länderna Västtyskland och Italien, u n d e r 1990-talet
stärktes samarbetet mellan EU och VEU.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 157
stopp på och tillfället gavs 1964. Bakgrunden var att till-
skyndarna av en verklig europeisk union, med Halstein
i spetsen, ville etablera principen med omröstning med
kvalificerad majoritet (samt mer aktivt involvera par-
lamentet i beslutsprocessen) och därmed tydligt mar-
kera gemenskapens karaktär av överstatligt samarbete.
Halstein kände självklart till de Gaulles motstånd mot
sådana planer, men 1964 låg förslaget till en reformering
av finansieringen av den gemensamma jordbrukspoli-
tiken (CAP) färdigt och Halstein tyckte sig här se ett
avgörande tillfälle när principen om kvalificerade ma-
joritetsomröstningar skulle kunna etableras. Själva idén
var enkel: de Gaulles samtycke skulle "köpas" med hjälp
av en mycket generöst utformad jordbrukspolitik, som
främst gynnade Frankrike och dess bönder. Ställd inför
valet mellan omfattande bidrag till franska bönder och
ökad överstatlighet, var det tänkt att de Gaulle skulle
välja bidragen. Men här gjorde den tyska rationaliteten
en grov missbedömning av generalens temperament.
Fransmännen motsatte sig alltså förslaget till gemensam
jordbrukspolitik och något förslag kunde inte antas en-
ligt den utsatta tidplanen. Därmed hade kommissionen
misslyckats med sin huvuduppgift, enligt de Gaulle, och
därför upphört att fungera. De franska ministrarna slu-
tade att komma på ministerrådets möten - deras stolar
stod tomma - och inga beslut kunde fattas, även om
samarbetet fortsatte på tjänstemannanivå. Detta pågick
i tio månader, men till slut nåddes en kompromiss i
Luxemburg, som därefter kallades Luxemburgkompro-
missen. Den innebar formellt sett ingen förändring av
fördragen, men i ett pressmeddelande tillkännagavs att
en medlemsstat i framtiden alltid kunde motsätta sig ett
beslut om den ansåg att det stred mot väsentliga natio-
nella intressen. Vad som avsågs med detta definierades
inte närmare. Kommissionen förpliktigade sig dessutom
att avstå från att lägga fram förslag som inte hade för-
158 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ankrats ordentligt hos medlemsstaterna i förväg. Arbetet
kunde därmed återupptas och Halstein avgick något år
senare.
Luxemburgkompromissen kom aldrig att tillämpas,
och ingen stat har någonsin lyckats stoppa ett förslag
med hjälp av denna princip. Någon gång har den åbe-
ropats men utan effekt, och den finns inte inskriven i
något fördrag. I praktiken hade den ändå förödande
konsekvenser för integrationsarbetet under många år.
Tankarna på kvalificerade majoritetsbeslut lades på hyl-
lan på obestämd tid och Frankrike fick ändå igenom en
generös jordbrukspolitik.
De Gaulles förhållningssätt till EEG var inte entydigt
negativt utan ambivalent, vilket visade sig i hans inställ-
ning till propåer om brittiskt medlemskap - som han
var en enveten motståndare till. Enligt de Gaulle syftade
engelsmännens ansökningar om medlemskap bara till
att förstöra gemenskapen inifrån och omvandla samar-
betet till ett vanligt frihandelsavtal liknande EFTA:s.
Innan dörren kunde öppnas för Storbritannien kräv-
des det därför att de Gaulle försvann från den politiska
scenen. Ordförande för det konservativa partiet, Edward
Heath, ledde förhandlingarna som förde in Storbritan-
nien i EEG, men knappt hade man blivit medlemmar
förrän man hotade med att träda ur, eller åtminstone
ville man omförhandla villkoren för medlemskapet. La-
bour hade varit motståndare till medlemskapet, som de
tyckte hade ingåtts på ofördelaktiga villkor, och krävde
folkomröstning. Labour vann valet som hölls strax efter
det att Storbritannien hade blivit medlem, och krävde
därför omförhandlingar inför den kommande utlovade
folkomröstningen. Det var en begäran som förvånande
nog beviljades och Storbritannien fick ytterligare för-
stärkning från strukturfonderna och ett obestämt löfte
om en översyn av sin medlemsavgift. Då ansåg också
Labour att de kunde argumentera för ett ja till medlem-
skap i folkomröstningen, vilket också blev resultatet.
En besvärlig elev hade blivit medlem i klassen och
mer av samma vara blev det. Det konservativa parti-
ets nya ordförande Margaret Thatcher ogillade tanken
på ett gemensamt Europa och överstatliga beslut. När
hon kom till makten inleddes omedelbart en kampanj
för att reducera Storbritanniens avgift - enligt Thatcher
var den alldeles för hög i förhållande till vad man fick
tillbaka. "I want my money back", utbrast hon vid ett
berömt toppmöte och dängde sin handväska i bordet
till de övriga stats- och regeringschefernas förskräckelse,
och Storbritannien har sedan dess en särskild rabatt på
sin medlemsavgift som ingen annan medlemsstat har.
Liten tuva stjälper ofta stort lass brukar det heta, och
det var precis vad som hände när Danmark röstade emot
Maastrichtavtalet. Efter mycken möda och stort besvär
hade ett fördrag förhandlats fram 1992 som slutligen
skulle förverkliga unionen, var det tänkt. Men Danmark
som i stort sett alltid måste hålla en folkomröstning när
större ändringar görs av EU-fördragen, röstade nej och
därmed kunde Maastrichtfördraget inte antas. Även i
Frankrike hölls en folkomröstning som nästan slutade
på samma sätt. Detta oväntade bakslag löstes efter en
ny förhandlingsomgång där vissa eftergifter gjordes till
Danmark och sedan dess har landet vissa undantag från
Maastrichtfördraget. På detta följde en ny folkomröst-
ning i Danmark som ledde till att det reviderade fördra-
get accepterades.
Att ratificering av EU:s fördrag kan vara en riskabel
process blev stats- och regeringscheferna återigen på-
minda om när Irland röstade emot antagandet av Nice-
fördraget. Irland hade länge utmärkt sig i två avseenden;
det var den medlemsstat som alltid folkomröstat om
EU:s fördrag och det land som alltid med överväldigande
majoritet röstat för dem. Av den anledningen uppfatta-
des Irland som en av EU:s största påhejare av den Euro-
peiska integrationen, men i och med Nice blev det stopp
i maskineriet. Det berodde möjligen på att Nicefördraget
innebar att Irland i framtiden inte skulle få samma gyn-
nade position som tidigare när det gällde ekonomiskt

stöd. Denna gång blev det inga omförhandlingar utan
irländarna ombads att fundera en gång till, och ett år
senare folkomröstade de på nytt - och då blev det ja till
Nicefördraget.
En annan kär konfliktfråga har varit den gemensam-
ma valutan. Tillskyndarna av ett integrerat Europa drev
tidigt tanken på att en gemensam valuta var ett måste
om en verklig gemensam marknad skulle kunna skapas,
men det skulle dröja innan dessa planer förverkligades.
Det fanns nämligen starka krafter som höll emot planer-
na på en gemensam valuta. Västtyskland såg den tyska
D-marken som mer eller mindre liktydig med den tyska
identiteten och tanken på att skiljas från denna symbol
uppfattades som att sälja ut delar av den nationella su-
veräniteten. Storbritannien var naturligtvis emot och
Frankrike var ambivalent. En viktig utlösande faktor
blev Tysklands enande. Intressant nog visade det sig att
varken Storbritannien eller Frankrike var helt förtjust i
tanken på ett återupprättande av ett Stortyskland. Mar-
garet Thatcher fällde t o m repliken: "I love Germany
so much that I could have two of it", fast i detta fall var
Storbritannien berett att i praktiken låta Frankrike be-
stämma. Och från fransk sida var man intresserad av att
få en stark koppling till den tyska ekonomin, som man
dessutom befarade snart skulle bli ännu starkare till följd
av återföreningen, eftersom man tidigare hade känt av
vad det innebar att ligga i bakvattnet på en blomstrande
tysk industri. Det pris Frankrikes president krävde för
ett återförenat Tyskland var en gemensam valuta, vilket
han till slut fick igenom.
För att i någon mån blidka den tyska opinionen be-
slöts om hårda ekonomiska kriterier som måste vara
uppfyllda av de medlemsstater som avsåg att bli med-
lemmar av den gemensamma valutan. Statsskulden fick
inte uppgå till mer än 60 procent av BNP, inflationen
fick inte vara mer än en procent (per år) högre än den
genomsnittliga inflationen i de länder som ingick i va-
lutaunionen och budgetunderskottet fick inte uppgå till
E U R O P E I S K A U N I O N E N 159
mer än 3 procent per år. Dessa krav skulle sedan fortsätta
att gälla efter det att valutan hade skapats och det ankom
på kommissionen att varje år kontrollera att så var fallet
och varna eller yrka på böter för de länder som inte lyck-
ades uppfylla kriterierna. Till detta kom kravet på att det
land som ville bli medlem skulle ha varit knutet till den
europeiska växelkursmekanismen, ERM, i minst tre år.
Tanken bakom dessa kriterier, som i huvudsak dikte-
rades av tyska intressen, var att hålla svaga ekonomier
inom EU utanför den gemensamma valutan. Men åter-
igen underskattades vad man kan uppnå med rätt inci-
tament och de s k svaga ekonomierna i Italien, Spanien
och Portugal lyckades med enorma ansträngningar få
sina ekonomier i huvudsak i linje med de kriterier som
krävdes för att bli medlemmar. Paradoxalt nog visade
det sig redan 2003 att både Tyskland och Frankrike,
tillsammans med Italien och Portugal, bröt mot stabili-
tetskriterierna och kommissionen ställde därför krav på
att ekonomiska åtgärder skulle vidtas i dessa länder för
att driva ned underskotten. Ekofin, finansministrarnas
ministerråd, som är beslutsfattande i dessa frågor beslöt
dock att inte instämma i kommissionens förslag till att
starta den process som kunde leda till att ekonomiska
sanktioner vidtogs mot dessa länder. När det drabbade
dem själva var Tyskland och Frankrike uppenbarligen
inte beredda att följa de regler som de själva drivit fram.
Kommissionen beslöt därför att dra Ekofin inför EG-
domstolen 2004 och den dom som följde gav i huvudsak
kommissionen rätt, dvs medlemsstaterna måste följa de
regler som de själva hade satt upp. Men naturligtvis kan
medlemsstaterna också ändra sina regler, vilket också
har skett i detta fall. Under Luxemburgs ordförandeskap
utarbetades nya riktlinjer för stabiliseringspakten som
innebar en viss uppluckring av de tidigare järnhårda
kriterierna.
De flesta medlemsstater har haft egna kontroverser
med EU. Danmark och Sverige har t ex folkomröstat om
den gemensamma valutan och i båda fallen avvisade fol-
160 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ken euron. Inget land har hittills röstat för införandet av
euron i en folkomröstning som enbart handlat om den.
Den senaste stora konflikten har handlat om det kon-
stitutionella fördraget eller reformfördraget (Lissabon-
fördraget) som det heter numera. Det var efter mycken
möda och stort besvär som Europeiska rådet (minister-
rådet) lyckades enas om ett gemensamt förslag till ett
konstitutionellt fördrag, men detta förslag skulle också
ratificeras av medlemsstaterna. Varje medlemsstat måste
godkänna fördraget och varje enskild medlemsstat har
sin egen procedur för hur man går till väga när fördrag
eller avtal med andra stater eller över-nationella organi-
sationer formellt ska godkännas. Spännvidden är stor, i
vissa medlemsstater, som i Danmark och i Irland, inne-
bär en ratificering av ett EU-fördrag mer eller mindre
automatiskt en folkomröstning, medan det i andra sta-
ter räcker med ett beslut i parlamentet. Denna gång be-
stämde sig ett flertal länder, även flera sådana som nor-
malt sett inte håller folkomröstningar, för att fråga folket.
Mest överraskande var kanske Storbritanniens beslut att
hålla en folkomröstning om fördraget. Ett beslut som i
mångas ögon, med tanke på den mycket starka negativa
EU-opinion som länge funnits i Storbritannien, ansågs
besegla förslaget till ett konstitutionellt fördrag för gott.
Men innan det hann gå så långt blev det nej av väljarna
i två andra medlemsstater, som många trodde skulle ge
sitt godkännande utan problem, nämligen Frankrike
och Nederländerna. I Frankrikes fall blev det ett tydligt
nej och högt valdeltagande, och strax efter i Nederlän-
derna ett rungade nej men med betydligt lägre valdelta-
gande. Det blev en ordentlig kalldusch för tillskyndarna
av det nya fördraget, men också för hela EU-projektets
legitimitet. Resultatet av detta bakslag blev att fördraget
lades på is och ratificeringsprocessen avstannade. Lux-
emburg hann visserligen rösta ja innan och under våren
2006 hade också Estland ratificerat det konstitutionella
fördraget. Något över hälften av medlemsstaterna hann
faktiskt ratificera fördraget innan EU och dess medlems-
stater tog sig en tankepaus.
Under det tyska ordförandeskapet, våren 2007, åter-
upptogs processen och ett reviderat förslag lades fram
(reformfördraget) där mycket, som nämnts, av de sym-
boler och förslag som gav associeringar till en nationell
konstitution hade försvunnit. Men trots detta fanns det
flera medlemsstater som hade starka invändningar och
bråkigast i klassen var denna gång Polen som ansåg sig
särskilt missgynnat, när det gällde de nya reglerna för
kvalificerad majoritetsomröstning, jämfört med tidiga-
re. Det ankom på det portugisiska ordförandeskapet att
lösa upp knutarna och för att tillfredställa Polen beslöts
att den nya principen för majoritetsomröstning först
skulle börja tillämpas 2014. En annan eftergift till Polen
var dessutom introduktionen av en variant av loannia-
kompromissen som innebär att de som motsätter sig ett
förslag inte alltid behöver uppnå gränsen för en block-
erande minoritet - det kan räcka med att komma nära.
Portugal lyckades alltså ro i land det som kallas för Lis-
sabonfördraget och endast Irland bestämde sig denna
gång för att folkomrösta om fördraget.
Men hur kan det då komma sig att EU lyckas lösa så
många konflikter och producera en sådan stor mängd
beslut trots alla ständiga bråk och problem? Ett svar lig-
ger i den mycket speciella beslutsprocess som tillämpas
inom EU och som vi nu översiktligt ska gå in på.
EU:s beslutsprocess
EU:s beslutsprocess kan beskrivas på ungefär samma sätt
som en nationell beslutsprocess, först initieras beslut, se-
dan fattas besluten och till sist ska de genomföras - el-
ler input, throughput och output i sann eastonsk anda.
Ibland brukar man beskriva de tre faserna som delar av
en cirkulär policyprocess - initiering eller beslutsförbere-
dande, formellt beslutsfattande och verkställande eller
implementerande.
I de olika faserna spelar EU-institutionerna olika rol-

Figur 10 • Poiicyprocessen i EU
ler, ibland har de en huvudroll ibland en biroll, men tre
av dem återfinns i alla tre akterna (faserna) - kommis-
sionen, rådet och parlamentet, medan domstolen upp-
träder när den blir inbjuden.
Initiering och beslutsförberedande
I den första fasen, initieringen, spelar kommissionen hu-
vudrollen, särskilt under första pelaren. Inga beslut kan
fattas där innan kommissionen har lagt ett förslag på rå-
dets och parlamentets bord. Handlar det om frågor som
faller under andra eller tredje pelaren är initiativmakten
delad mellan kommissionen och medlemsstaterna och
där kan beslutsprocessen ibland variera beroende på
vem som har initierat frågan.
Kommissionen har alltså monopol på att ta initiativ
under första pelaren. Fast som alltid är teori en sak och
verkligheten ofta en annan. Både rådet och parlamentet
kan uppmuntra eller be kommissionen att ta ett initiativ,
vilket den nästan alltid gör i sådana fall.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 161
Det är dock inte bara rådet och parlamentet som
försöker påverka kommissionen att ta initiativ, utan en
hel mängd andra aktörer t ex medlemsstaterna, intres-
seorganisationer, politiska partier, företag och enskilda,
trycker också på. Ofta agerar också kommissionen som
en konsekvens av att avtal har ingåtts med tredje part
(länder utanför EU eller internationella organisationer)
eller helt enkelt på grund av tidigare beslut om utvärde-
ringar och uppföljningar.
Av alla initiativ från kommissionen härrör 80-90 pro-
cent från externa aktörer eller har sitt ursprung i om-
ständigheter som står utanför kommissionens kontroll.
Antalet initiativ säger inte nödvändigtvis hela sanningen
om kommissionens inflytande i EU:s beslutsprocess,
men å andra sidan ska inte heller kommissionens initia-
tivmakt (dagordningssättandet) överdrivas. Statsvetaren
Jonas Tallberg (2003) har visat att större och viktigare
initiativ i allt ökande utsträckning tas av Europeiska rå-
det.
Problemet för kommissionen är att den i de flesta fall
saknar fullständig kunskap om den fråga den förmodas
agera i. Den behöver hjälp av experter, specialister och
olika typer av representanter. Kommissionen har också
för lite egna resurser. Den krassa verkligheten innebär
därför att kommissionen behöver stöd både med kun-
skap och för administrationen.
Denna svårighet hanteras på olika sätt. Ibland har man
naturligtvis den nödvändiga kunskapen och de adminis-
trativa resurser som krävs och kan i stort sett på egen
hand utforma sina förslag, men i normalfallet behövs
assistans eller förankring från det omgivande samhället.
Hur kommissionen organiserar denna medverkan skif-
tar. I en del fall kan detta innebära att kommissionen
kallar till en "hearing" där de som tros ha något viktigt
att säga i frågan inbjuds till ett seminarium eller möte i
Bryssel. I andra fall kan kommissionen lägga ut uppdrag
på en eller flera konsulter, eller temporärt anställa någon
för att utforma en rapport.
162 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Metoderna är många, men en av de vanligaste är att
sätta upp expertgrupper eller konsultativa grupper.
Dessa grupper spelar en viktig roll när kommissionen
förbereder sina initiativ och kan vara verksamma i andra
faser av beslutsprocessen. Uppskattningsvis 800-1 500
grupper hjälper kommissionen med detta, lite beroende
på hur man räknar. Statistiken visar att mer än hälften av
dessa expertgrupper eller konsultativa grupper är per-
manenta (Larsson 2003).
En expertgrupp eller en konsultativ grupp tillsätts
av kommissionen som också utser dess ordförande,
sekreterare och övriga medlemmar. Det är vanligt att
ordföranden är en tjänsteman i kommissionen, men
det förekommer också att andra personer utses, för att
markera ett visst oberoende från kommissionen. Sekre-
teraren tillhör vanligen kommissionen. När det gäller
ledamöter kan man urskilja tre huvudkategorier: exper-
ter (vetenskapsmän eller specialister), tjänstemän från
medlemsstaternas ministerier eller andra myndigheter
och representanter från olika intresseorganisationer el-
ler icke statliga organisationer. En expertgrupp eller en
konsultativ grupp kan innehålla bara en kategori, exem-
pelvis tjänstemän, men ofta ingår samtliga tre kategorier
i en grupp. En annan skillnad mellan grupperna är att en
del innehåller ett selektivt urval personer, medan andra
täcker in i stort sett alla intressen.
Kommissionen har stor frihet när den sätter samman
grupperna och kan i många fall också styra deras arbete.
Visserligen tar kommissionen hänsyn till t ex medlems-
staternas önskemål om en tjänsteman eller expert ska
ingå i en grupp, men ofta skräddarsys grupperna efter
eget huvud. Det är också kommissionen som "äger"
gruppernas arbete och bestämmer huruvida deras resul-
tat ska publiceras eller inte. De s k grönböckerna är ofta
resultatet av en expertgrupps eller en konsultativ grupps
arbete, i andra fall händer det att gruppens slutrapport
läggs ut på kommissionens webbsida.
I en typisk expertgrupp ingår ett antal högt kvalifice-
rade experter, ofta vetenskapsmän eller akademiker, som
träffas för att lösa eller diskutera en specifik fråga. Dessa
företräder bara sig själva och legitimiteten eller aukto-
riteten är baserad på deras samlade kunskap inom om-
rådet. I andra änden av skalan hittar vi expertgrupper
som genom förhandlingar försöker lösa konflikter och
motsättningar. För det tredje finns det expertgrupper
med företrädare för medlemsstaterna. Här återfinner vi
tjänstemän som förväntas kunna ikläda sig både expert-
rollen, dvs vara kunnig på ett visst område, och rollen
som företrädare för regeringen med visst självständigt
ansvar.
Expertgrupper kan också klassificeras efter vilken sta-
tus de får genom den ställning deltagarna har. En sådan
grupp kan t ex innehålla f d premiärministrar, minist-
rar, generaldirektörer, chefer från näringslivet, fackför-
eningsledare eller högre tjänstemän. Då kallas den ofta
för en högnivågrupp, ibland för en styrgrupp eller en
paraplygrupp, och den har ofta i uppdrag att samordna
eller granska förslag och idéer från andra grupper eller
från kommissionen. En högnivågrupp, särskilt om den
också är en styrgrupp, kan inrätta en mängd undergrup-
per, men vanligtvis deltar de som sitter i högnivågruppen
inte i undergruppernas arbete, till skillnad från expert-
gruppernas undergrupper där det ofta ingår deltagare
från huvudgruppen. Det finns också andra förklaringar
till att kommissionen inrättar expertgrupper än att de
behöver hjälp med kunskap och administration och fyra
är här särskilt framträdande:
• fastställa dagordningen
• förbereda initiativ
• mobilisera stöd och skapa konsensus
• kamouflage
I alla processer där politik utformas är en av de viktigaste
delarna att fastställa dagordningen. Klassisk beslutsfat-
tandeteori understryker ofta att den som sätter dag-
ordningen spelar en avgörande roll för vilka lösningar

som söks och vilka beslut som ska fattas. Man kan också
säga att det som händer i början av processen är avgö-
rande för slutresultatet. I den här delen av processen
kan expertgrupperna användas för att få upp en fråga
på dagordningen. Det kan t ex handla om att enas om
att ett visst problem kräver gemensamt agerande från
medlemsstaterna, även om detta problem ligger utanför
fördragen. Men även frågor som omfattas av EU:s för-
drag kan påverkas under den här fasen, t ex beslut som
handlar om under vilken artikel man ska hantera frågan
avgör vilka beslutsregler som ska tillämpas, och därmed
i vilken mån EU:s institutioner ges inflytande. Ett förslag
kan visserligen ifrågasättas i ett senare skede i policypro-
cessen. Det händer att kommissionen överger sin egen
dagordning till förmån för parlamentets förslag, men
ursprungsförslaget har vanligen övertaget i kraft av att
redan ligga på bordet. En ny dagordning betyder nämli-
gen ofta att hela processen måste börja om från början,
vilket försenar den.
Inrättandet av en expertgrupp signalerar ofta att ett
första initiativ har tagits. Frågan finns ofta redan på dag-
ordningen, åtminstone har kommissionen en ganska
klar bild av vad den vill åstadkomma. Nu gäller det för
kommissionen att hitta de bästa argumenten för försla-
gen för att uppnå det mål som har satts, dvs det handlar
om att förbereda ett formellt initiativ som sedan ska läg-
gas på ministerrådets och parlamentets bord. Experter
och andra kunniga personer erbjuds att delta för att bi-
stå kommissionen med detta arbete. En välkänd teknik
är att avpolitisera denna process genom att omvandla
politiska frågor till juridiska eller tekniska (vetenskap-
liga) frågor. Här används ofta salamitaktik, dvs varje
politikområde kapas i allt tunnare och tunnare skivor,
och varje ny skiva leder till att en ny underkommitté el-
ler undergrupp skapas. Så kan man ofta skilja de poli-
tiskt kontroversiella frågorna från de okontroversiella. I
slutänden ger dessutom detta ofta så tekniskt avancerade
eller komplexa lösningar, att aktörerna i de efterföljande
E U R O P E I S K A U N I O N E N 163
besluts- och genomförandefaserna får svårt att ifråga-
sätta förslagen.
Expertgrupper kan också användas för att mobilisera
stöd för eller skapa konsensus kring en fråga, eller för att
lösa ett problem. Genom att på ett tidigt stadium bjuda
in de berörda intressenterna till en expertgrupp men i
själva verket också för att förhandla i förväg, kan man
lösa många problem, och andra led i beslutsprocessen
kan ibland reduceras till rena formaliteter.
Slutligen kan expertgrupper vara ett instrument för att
kanalisera påtryckningar utifrån, s k grindvakt. Många
av kommissionens initiativ är en reaktion på yttre tryck.
I vissa fall är propåerna välkomna och uppmuntras, men
ibland händer det att det ställs krav på att kommissio-
nen ska agera på områden där det är oklart om den har
behörighet eller där möjligheterna att uppnå ett fram-
gångsrikt resultat förefaller tveksamma. Inrättandet av
en expertgrupp kan då vara svaret, eftersom det ger sken
av att någonting händer.
Expertgrupperna används i flera sammanhang. Frå-
gor hör ofta ihop, men kommissionens hantering är
splittrad på olika organisatoriska enheter, vilket kan ska-
pa spänningar eller konflikter. Då kan expertgrupperna
användas för att mobilisera externt stöd i den interna
dragkampen i kommissionen.
Expertgrupperna kan också ha direkt inflytande över
de två senare faserna av beslutsprocessen. I huvudsak
uppnås det på följande sätt:
• En grupp inrättas som inte bara konsulteras under
den förberedande och initierande fasen, utan också
under beslutsfattandefasen och genomförandefasen.
• Särskilda expertgrupper inrättas för att bistå andra
kommittéer eller grupper som arbetar under den
formella politikutformningsfasen och genomförande-
fasen.
• En expertgrupp inrättas för att göra det möjligt för
deltagarna att komma in på ett tidigt stadium i poli-
164 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
tikutformningsprocessen, i förhoppning om att kunna
skapa konsensus och stöd som kan påverka de senare
delarna av processen när i stort sett samma människor
kommer att mötas igen. Att sammanföra människor
och låta dem lära känna varandra är ett bra sätt att
hitta lösningar till svåra problem, och inrättandet av
expertgrupper är ett mycket bra sätt att göra det på.
• Ibland utnyttjar kommissionen grupper som officiellt
har inrättats för andra syften, som exempelvis kom-
mittologikommittéer eller rådets arbetsgrupper, som
expertgrupper.
I grunden är expertgrupperna smörjoljan i EU:s
administrativa och politikutformande maskineri, där
formella och informella strukturer snabbt kan byta plats
med varandra. Denna växling förekommer även i olika
länders statsskick, men har i det närmaste nått sin full-
ändning inom EU. EU-systemets grundkaraktär gör att
konsensuslösningar ofta blir nödvändiga, bl a till följd av
att makten är delad mellan ett stort antal aktörer.
När ett förslag når rådets och parlamentets bord är det
vanligen efter många turer och mycket manipulerande,
men besluten är naturligtvis inte alltid avgjorda på detta
stadium.
Den formellt beslutsfattande arenan
När kommissionen lämnar ett förslag till ny lagstiftning
går detta samtidigt till rådet och parlamentet, men det
är parlamentet som först ska yttra sig. Vi väljer dock att
börja redogöra för vad som händer i rådet. Som framgår
av figur 11 kan rådet ses som ett enda stort maskineri för
förhandlingar. När ett förslag landar på dess bord börjar
vanligtvis diskussionerna på arbetsgruppsnivå.
Arbetsgrupperna består av tjänstemän från medlems-
staterna samt kommissionen och tjänstemän från råds-
sekretariatet, och det är i de flesta fall på denna nivå
som diskussionerna om kommissionens förslag börjar.
Figur 11 • Rådets interna beslutsprocess
Tjänstemännen från ordförandelandet leder diskussio-
nerna och assisteras av tjänstemän från rådssekretariatet.
Kommissionen deltar och har som uppgift att förklara
och försvara sitt förslag. Tjänstemännen från medlems-
staterna kommer i första hand från de ständiga repre-
sentationerna, men det är mycket vanligt att de kom-
pletteras av tillresta tjänstemän från medlemsstaternas
ministerier. Arbetsgruppsnivån utgör specialistnivån,
det är framför allt här personer som kan problematiken
möts. Till skillnad mot kommissionens expertgrupper
förväntas tjänstemännen arbeta under instruktioner
från sitt hemland och i många fall är det den ditresta
tjänstemannen som hållit i pennan när ställningstagan-
det har utformats i medlemsstaten. Innan arbetsgrup-
perna möts förväntas de deltagande tjänstemännen
inhämta instruktioner från sin regering om vad de ska
tycka i de aktuella frågorna samt utröna vilken grad av
förhandlingsutrymme som de har.
Vid diskussionerna i arbetsgrupperna förekommer
inga omröstningar. Men samtliga deltagare är medvetna
om att medlemsstaterna har olika röstvikt, särskilt i de
frågor som i slutänden kan avgöras med hjälp av kvali-
ficerad majoritet i ministerrådet. En mycket stor del av
problemen sorteras ut på denna första förhandlingsnivå.
När diskussionerna kör fast i arbetsgruppen, men man
inte vill lyfta frågan till den formellt sett övre nivån, kan

ett försök göras med diskussioner i en s k attachégrupp.
Attachégrupper är en informell mötesform där i huvud-
sak de tjänstemän som arbetar på de permanenta repre-
sentationerna deltar. De träffas ofta och utvecklar därför
i många fall en viss europeisk gemenskapskänsla som
ibland gör det lättare för dem än för de ditresta tjäns-
temännen att finna kompromisser. Det bör framhållas
att tjänstemännen måste hålla sig inom ramarna för sina
instruktioner även vid attachégruppsmöten, trots att
mötena har informell karaktär, ingen tolkning förekom-
mer och inget officiellt protokoll upprättas. Man räknar
med att 70-80 procent av problemen löses på arbets-
gruppsnivå eller attachégruppsnivå. De problem som
dessa nivåer inte klarar av, dvs ofta de politiskt käns-
liga delarna av förslagen, går då vidare till COREPER
(Comité des Representants Permanents) eller någon
av specialkommittéerna. COREPER är beteckning för
grupperingen i vilken ambassadörerna för de ständiga
representationerna möts för att förbereda ministerråds-
mötena. Det finns både COREPER I och II, tvåan är den
som har hand om de viktigaste frågorna, och i ettan sit-
ter de ställföreträdande ambassadörerna för de ständiga
representationerna.
Ambassadörerna är generalister som är särskilt trä-
nade i att lösa konflikter och finna kompromisser när
problemen är besvärliga. Ett visst kohandlande kan fö-
rekomma även om ambassadörerna också är bundna av
instruktioner från sin regering. Tjänstemännen på de
lägre nivåerna oroar sig ibland för vad som kan hända
med "deras" frågor när olösta problem måste gå vidare
till COREPER, och det verkar för att de försöker lösa så
många problem som möjligt utan de högre nivåernas in-
blandning. De frågor eller problem som fått sin lösning
på arbetsgruppsnivå eller attachénivå tas nämligen inte
upp till diskussion i COREPER. De båda COREPER-
grupperna assisteras i sin tur av var sin specialgrupp,
Antici och Mertens, som förebereder dagordningen in-
för COREPER I respektive COREPER II. På flera områ-
E U R O P E I S K A U N I O N E N 165
den fungerar COREPER inte som den reella konfliktlö-
saren utan frågorna hanteras på nivån ovanför arbets-
grupperna av specialkommittéer. Jordbruksfrågorna
handhas t ex av Särskilda jordbrukskommittén (SJK)
som innehåller högre tjänstemän från medlemsstaternas
jordbruksdepartement. När denna specialkommitté är
färdig med en fråga anmäls den för COREPER som, utan
egentlig diskussion, sätter upp den på dagordningen för
kommande ministerrådsmöte.
COREPER brukar lösa många av de politiskt käns-
liga frågor eller konflikter som uppstått på lägre nivåer,
men några blir alltid över till ministerrådsmötena. De
frågor som lösts av COREPER eller på lägre nivå kal-
las för A-punkter på dagordningen för ett ministerråds-
möte. Det innebär att de inte kommer att diskuteras av
ministrarna som bara diskuterar de återstående punk-
terna, så ett ministerrådsmöte börjar normalt med att
de snabbt klubbar igenom A-punkterna, innan diskus-
sionen om de andra punkterna börjar.
I det längsta försöker medlemsstaternas ministrar
finna kompromisser som kan antas med enhällighet el-
ler näst intill när de ska fatta beslut i rådet, även när det
formellt är kvalificerad majoritet som gäller. Generellt
gäller också att den medlemsstat som önskar påverka ett
beslut bör undvika att inta alltför extrema ståndpunkter,
särskilt om man är en liten medlemsstat, eftersom man
då kan framstå som ovillig att kompromissa och inte
som en meningsfull part att föra diskussioner med. Det
gäller att låta som om man är beredd att rucka något på
sin ståndpunkt förutsatt att andra också är beredda att
revidera sina ståndpunkter. Den fråga som ordföranden
vanligen ställer till en minister i dessa sammanhang bru-
kar därför vara: "Kan ni leva med det förslag som ligger
på bordet?" Det är inte ovanligt att de stater som ogillar
ett förslag väljer att lägga ned sin röst i stället för att rösta
emot, varför det i slutändan normalt bara blir någon en-
staka röst emot förslaget.
Normalt leds alla ministerrådsmöten, arbetsgrupps-
166 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
möten och kommittémöten i rådet av en person från det
land som har ordförandeskapet. Innan mötena börjar
och ibland under pauserna kan även s k trojkamöten fö-
rekomma, under vilka ordförandelandets representant,
tillsammans med tjänstemän från rådssekretariatet och
från kommissionen lägger upp riktlinjer för hur diskus-
sionerna ska föras. Kommissionen har visserligen inte
rösträtt vid dessa möten, men deltar i stort sett i samt-
liga diskussioner och försöker försvara sitt ursprungliga
förslag, alternativt finna nya kompromisser.
I normalfallet börjar den formella beslutsprocessen
med att parlamentet yttrar sig över kommissionens för-
slag. En av de första åtgärder som parlamentet vidtar när
det får ett förslag är att granska under vilken artikel i
unionsfördraget som frågan har väckts. Det kan te sig
som en första hand juridisk/teknisk frågeställning för
den oinvigde, men bakom den juridiska fasaden döljer
sig viktiga realpolitiska aspekter. EU:s beslutsprocess
varierar mellan de områden som artiklarna täcker och
EU:s involverande skiftar också beroende på vilken ar-
tikel det är frågan om. Om t ex ölbryggning skulle be-
traktas som jordbrukspolitik skulle det innebära stora
möjligheter till generösa subventioner för bryggarna,
men parlamentet skulle få ganska lite inflytande på
den lagstiftning som utformades, eftersom det på jord-
bruksområdet endast har rätt till samråd med rådet.
Om öl däremot klassas som industriproduktion, vilket
ingår i konkurrenspolitiken (som är fallet i dag, till skill-
nad mot vin som tillhör jordbrukspolitiken), skulle det
lämna obetydligt utrymme till stöd för näringen, men ge
parlamentet större inflytande, eftersom det har medbe-
slutanderätt med rådet inom detta område. I alla faser av
EU:s lagstiftningsprocess är därför frågan ständigt aktu-
ell om under vilken artikel en viss fråga ska hanteras, och
inte minst när parlamentet kommer in i bilden.
När den juridiska problematiken är utagerad remitte-
ras förslaget till ett utskott, och nu börjar den reella för-
handlingen om förslaget. En rapportör utses som har till
uppgift att formulera ett utkast till reaktion på kommis-
sionens förslag från utskottet. Eventuellt inhämtas syn-
punkter från utskott med närliggande frågor. Det är inte
ovanligt att de partier som inte har fått rapportörspos-
ten utser egna skuggrapportörer för att följa rapportö-
rens arbete och komma med egna förslag. Beredningen
av ett utskotts reaktion är ofta en komplicerad och om-
fattande process där många intressen och lobbyister hör
av sig och kommissionen kallas till en eller flera utfråg-
ningar om sitt förslag. Efter många diskussioner och tu-
rer inom utskottet, främst mellan rapportör, partiernas
samordnare, partiernas ämnesspecialister och utskottets
ordförande, röstar utskottet om rapportörens förslag.
Sedan läggs förslaget fram för parlamentet i plenum för
diskussion och omröstning och här kan diskussionens
vågor gå höga. Det är inte ovanligt att utskottets förslag
förkastas helt eller i delar.
Parlamentets granskning kan resultera i att förslaget
accepteras. I så fall innebär det att det tämligen omgå-
ende stiftas en ny lag. Det är dock vanligare att parla-
mentet vill se förändringar av kommissionens förslag,
särskilt om det är första gången som parlamentet gran-
skar förslaget. Om omröstningen rör ett förslag som
parlamentet ser för första gången räcker det vanligtvis
med enkel majoritet (av närvarande ledamöter) för att
parlamentet ska kunna fatta ett beslut.
Vad som händer därefter beror på vilken beslutspro-
cedur som stipuleras i EU-fördraget mellan parlamentet
och rådet för de frågor som är under övervägande. Det
finns, som nämnts, fyra huvudtyper: samråds-, samar-
bets-, medbeslutande- och samtyckesförfarandet. Av
dessa är det samråds- och medbeslutandeförfarandet
som framför allt är av intresse, eftersom de två övriga
används mer sällan.
När samrådsproceduren används, vilket uppskatt-
ningsvis förekommer i 40 procent av fallen, verkar par-
lamentets inflytande vara starkt begränsat. Då ges parla-
mentet endast ett tillfälle till läsning av kommissionens

förslag innan rådet fattar sitt beslut, och rådet behöver
inte bry sig om parlamentets yrkande på ändringar av
kommissionens förslag. Men parlamentets inflytande
kan vara något större än det först verkar eftersom rådet
kan besluta först efter det att parlamentet har avgivit ett
yttrande. Tidigare var det inte ovanligt att parlamentet
förhalade sina yttranden i försök att tvinga fram löften
om förändringar från rådet. Parlamentets obstruktions-
strategi har dock blivit mindre vanlig, i takt med att
medbeslutandeförfarandet oftare används, även om det
fortfarande kan förekomma.
Domstolen har också fastställt att parlamentet inte
har rätt att obstruera rådets beslutsfattande i det oänd-
liga. Innan rådet fattar beslut är det också i vissa fall
tvunget att inhämta yttranden från andra instanser, t ex
ESK och/eller Regionkommittén, men dessa yttran-
den behöver rådet inte fästa något avseende vid. Des-
sa kommittéer har inte parlamentets möjligheter att
obstruera eftersom det alltid finns en deadline för deras
yttranden om rådet ska befatta sig med det. ESK:s och
Regionkommitténs möjligheter till inflytande är de-
samma oavsett vilken samarbetsform som används, dvs
endast rådgivande, men för parlamentet är situationen
dramatiskt annorlunda om medbeslutandeförfarandet
används.
Figur 12 • Medbeslutandeförfarandet. (QMV = kvalificerad majo-
ritet)
E U R O P E I S K A U N I O N E N 167
Medbeslutandeförfarandet har blivit allt vanligare.
Det är dock ett mycket mer komplicerat förfarande än
samrådsförfarandet.
Det finns ett par varianter på medbeslutandeförfaran-
det. Det som kan hända i de olika stegen varierar något
beroende på vilken typ av fråga det handlar om, men
schematiskt har processen följande utseende. Det bör-
jar på samma sätt som samrådsförfarandet (inklusive
eventuella yttranden från ESK och Regionkommittén).
Kommissionen lägger ett förslag som går till parlamen-
tet för en första behandling och om parlamentet accep-
terar kommissionens förslag tar i princip lagstiftnings-
processen slut här, under förutsättning att rådet också
accepterar kommissionens förslag. Det händer faktiskt
att förslag inte går längre än till de första stegen när
medbeslutandeförfarandet tillämpas. Detta beror bl a på
att det har blivit allt vanligare med informella överlägg-
ningar mellan rådets ordförandeskap, kommissionens
tjänstemän och med företrädare för parlamentet innan
beslut fattas. Dessa överläggningar, som ibland kallas för
trilogen, sköts dock företrädesvis på tjänstemannanivå
för rådets och kommissionens del. Det finns undersök-
ningar som visar att sedan 2004 har 60 procent av alla
lagar, när medbeslutandeförfarandet används, antagits
redan efter den första läsningen och hela 80 procent i
vad som kallas för "en tidig andra läsning". Denna effek-
tivitet har gått så långt att de finns de som oroar sig för
att nya EU-lagar inte får den grundliga behandling och
genomlysning i parlamentet som behövs för att uppnå
välbalanserade lagförslag (European Voice 2008).
Det vanliga är dock att parlamentet önskar se föränd-
ringar av kommissionens förslag och i sådana situationer
står rådet inför valet att anta parlamentets förslag till änd-
ringar eller att anta en gemensam ståndpunkt där man
avvisar parlamentets ändringsförslag och lägger ett eget
förslag, som kan vara liktydigt med kommissionens ur-
sprungliga eller ett som helt eller delvis avviker från det.
Nästa vända innebär att parlamentet i en andra be-
168 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
handling tar ställning till rådets gemensamma stånd-
punkt och väljer mellan tre alternativ: Antingen accep-
terar parlamentet rådets förslag och i så fall antas lagför-
slaget, eller också avvisar man förslaget helt och hållet
och då faller frågan och det blir ingen ny lag. För det
tredje kan parlamentet återigen begära ändringar.
Om parlamentet begär ändringar kallas kommissio-
nen in i processen igen och får yttra sig över de förslag
till ändringar som parlamentet begärt innan rådet tar
ställning. Om kommissionen är beredd att acceptera
parlamentets ändringsförslag behövs det endast kvalifi-
cerad majoritet för att anta det, men om kommissionen
går emot krävs enhällighet. Det är alltså mycket lättare
för rådet att anta ett ändringsförslag från parlamentet
om kommissionen instämmer. Om rådet accepterar alla
föreslagna ändringar går förslaget igenom och en ny lag
har antagits, om inte inkallas förlikningskommittén.
Inkallandet av förlikningskommittén är en viktig bryt-
punkt i beslutsprocessen, ty ända fram till detta tillfälle
kan kommissionen alltid dra tillbaka sitt lagförslag, men
inte därefter.
Förlikningskommissionen består av lika många leda-
möter från parlamentet som från rådet, dvs i dag tjugo-
sju från vardera sidan. Dessutom deltar kommissionen
men saknar rösträtt. Delegationerna från parlamentet
och rådet brukar i praktiken överstiga tjugofem till anta-
let, och förlikningskommissionen uppgår inte sällan till
över hundra personer. Det säger sig självt att en sådan
stor församling inte är särskilt väl lämpad för att utar-
beta kompromisser, och en mindre grupp - en trojka
- bestående av representanter för ordförandeskapet,
för kommissionen och för parlamentet anförtros därför
uppdraget att utforma ett utkast till kompromiss som
sedan föreläggs förlikningskommissionen som helhet.
Det är denna trojkas arbete som har varit förebild för de
överläggningar (trilogen) som numera bedrivs inte bara
i början av beslutsprocessen utan i alla de efterföljande
stegen i dialogen mellan parlamentet och rådet.
Det räcker inte med att förlikningskommittén ac-
cepterar ett förslag för att det ska gå igenom, både par-
lamentet som helhet och rådet måste också acceptera
förslaget - med kvalificerad majoritet i rådet och med
absolut majoritet i parlamentet.
De förslag som överlever den formella beslutsfasen
publiceras i EU:s officiella tidning (EUT) och lagen trä-
der därmed i kraft, varefter verkställande vidtar och frå-
gan går över i de genomförande och implementerande
faserna.
Genomförandefasen
Proceduren för hur EU:s lagstiftning genomförs är kom-
plicerad och skiljer sig på väsentliga punkter från det
normala förfarandet i en nationsstat. I Sverige överlåter
vanligen riksdagen till regeringen att sköta verkställandet
av besluten som fattas och kontrollerar eventuellt i efter-
hand hur det gått med verkställandet. Rådet har emel-
lertid ytterst sällan varit berett att låta kommissionen på
egen hand sköta verkställandet av EU:s lagstiftning, och
till saken hör också att det som regel är medlemsstaternas
förvaltningar som utför det praktiska arbetet med att till-
lämpa EU:s lagstiftning. Det förekommer visserligen att
kommissionen sköter verkställandet med hjälp av sina
egna tjänstemän, t ex när det gäller bekämpandet av mo-
nopol eller oligopol på den gemensamma marknaden,
men i flertalet fall tillämpas ett s k kommittéförfarande.
Det innebär att rådet, i många fall tillsammans med par-
lamentet, inrättar en kommitté för att övervaka (officiellt
hjälpa kommissionen) de genomföranderegler, beslut
och utvärderingsmetoder som kommissionen använder
sig av för att genomföra besluten. Kommissionen lägger
alltså fram förslag för en kommitté som ska yttra sig över
förslaget till beslut. Denna speciella typ av kommittée
kallas med en gemensam beteckning, särskilt i statsve-
tenskapliga sammanhang, för kommittologikommittéer
för att skilja dem från andra typer av EU-kommittéer.

Det finns fyra typer av kommittéförfaranden: rådgi-
vande, förvaltande, föreskrivande och föreskrivande med
kontroll. Tillämpas det rådgivande förfarandet måste
kommissionen höra kommittén innan den fattar beslut
och ta "största hänsyn" till vad den tycker. I klarspråk
betyder detta att kommissionen efter det att kommittén
yttrat sig kan driva igenom sitt förslag, även om samtliga
i kommittén röstade mot förslaget. Används det förval-
tande förfarandet får kommissionen igenom sitt förslag
om inte en kvalificerad majoritet i kommittén röstar
emot, medan det föreskrivande förfarandet innebär att
kommissionen måste ha en kvalificerad majoritet bakom
sig för att få igenom sitt förslag. Varje kommitté har att
tillämpa ett eller flera s k kommittologiförfaranden.
En kommitté består av tjänstemän från medlemssta-
terna. Kommissionen är ordförande och sköter sekre-
tariatssysslan. Medlemsstaternas tjänstemän företräder
sin regering och har fått instruktioner om vad de ska
tycka i olika frågor - medlemsstaterna har olika antal
röster på samma sätt som i rådet. En kommitté röstar
alltid om kommissionens förslag och om kommissionen
inte får igenom sitt förslag går frågan tillbaka till rådet,
som då har en till tre månader på sig att formulera ett
annat beslut eller anta det som föreslagits av kommis-
sionen. Misslyckas rådet med att formulera ett beslut
inom stipulerad tid antas kommissionens förslag. Det är
dock mycket ovanligt att ett beslut måste hänskjutas till
rådet. En viktig förklaring till det är att kommissionen
i det längsta undviker att låta en fråga gå till omröst-
ning innan den är säker på att den har stöd för sitt för-
slag, och även medlemsstaterna ser ogärna att förslagen
går tillbaka till rådet. De beslut som fattas med hjälp av
ett kommittéförfarande är ofta väldigt detaljerade eller
tekniskt komplicerade, och det är därför inte så lätt för
rådet att fatta ett annat beslut under tidspress, som dess-
utom kräver tillgång på kvalificerad expertis, vilket rådet
oftast saknar.
En annan omständighet är att samma kommitté kan
E U R O P E I S K A U N I O N E N 169
besluta i frågor som regleras av mer än ett förfarande.
Det är inte helt ovanligt att en kommitté på dagordning-
en har att först fatta ett beslut i en fråga som regleras av
det rådgivande förfarandet för att under nästa punkt på
dagordningen fatta ett beslut som täcks av det föreskri-
vande förfarandet. Vilket förfarande som ska användas
i de olika frågorna är alltid fastlagt i förväg i den lag-
stiftning som ska tillämpas, som ministerrådet och par-
lamentet fattade beslut om i den föregående fasen - den
formella beslutsfasen.
Kommittologin är både en effektiv och konfliktfylld
process. Effektiv för att den gör det möjligt för rådet att
fatta rambeslut, som det är enklare att enas om, och att
överlåta de svåra detaljerna till tjänstemännen under
implementeringsfasen. Det konfliktfyllda märks främst
i relationen till parlamentet, som aldrig har varit förtjust
i principen med kommittologin. Problemet har varit att
parlamentet har känt sig lurat. Parlamentet har alltid an-
sett att det finns en motsättning mellan att å ena sidan
låta parlamentet delta i det formella beslutsfattandet,
och å andra sidan inte tillåta samma deltagande i den
verkställande fasen, trots att rådet (via medlemsstater-
na) de facto deltar i kommittologin. Problematiken blir
inte mindre av att alla vet att de politiskt relevanta frå-
gorna ofta handlar om detaljer. Parlamentet har därför
sett med skeptiska ögon på kommittologiförfarandena
och redan från början antingen velat avskaffa dem alter-
nativt krävt säte i dem.
En kompromiss träffades 1999 som innebar att parla-
mentets ledamöter visserligen inte fick säte i kommitto-
logikommittéerna men i stället garanterades betydande
information om vilka som deltar i kommittéerna, deras
dagordning, vilka beslut de fattar och hur de olika par-
terna har röstat. Informationen som parlamentet får
registreras i ett särskilt register som är offentligt - all-
mänheten kan alltså ta del av samma dokument som
tillsänds parlamenten. Sedan hösten 2006 kan Europa-
parlamentet och rådet i vissa fall motsätta sig de åtgär-
170 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
der som antagits om de anser att åtgärderna överskrider
de befogenheter som anges i den rättsakt som ligger till
grund för beslutet, eller att åtgärderna är oförenliga med
syftet eller innehållet i den tillämpade rättsakten eller
utgör ett brott mot subsidiaritets- eller proportionali-
tetsprincipen. Om Lissabonfördraget genomförs är det
dock troligt att kommittéförfarandet kommer att mins-
ka i betydelse eller helt försvinna.
Det är viktigt att komma ihåg att EU:s beslutsprocess
delvis är en fiktion, i realiteten är faserna starkt överlap-
pande och i många fall är det samma personer (ofta tjäns-
temän från medlemsstaterna) som möts i olika kommit-
téer och arbetsgrupper. De frågor som ska behandlas är
ofta mycket tekniska och kräver specialistkunskaper och
det finns inte, särskilt i små medlemsstater, så många ex-
perter som kan en viss fråga. Därför kan det förekomma
att samma svenska tjänsteman som satt med i den ex-
pertgrupp som inrättades av kommissionen för att för-
bereda den nya lagstiftningen även företrädde Sveriges
intressen när förslaget diskuterades i någon av rådets ar-
betsgrupper eller kommittéer, för att till slut också sitta
med i den genomförandekommitté (kommittologi) som
övervakade hur kommissionen verkställde den nya lag-
stiftningen.
Vad vi ser är alltså en beslutsprocess som är utformad
för att skapa samstämmighet, vilket också är en mycket
viktig del av den beslutskultur som utvecklats inom EU.
Varför denna närmast desperata strävan efter konsensus,
kan man undra? En stor del av förklaringen ligger i hur
EU som ett system, som vill ge sken av att vara demokra-
tiskt, är konstruerat och i vad mån denna konstruktion
förmår skapa politisk legitimitet för sin maktutövning.
Något som leder oss över till frågan om de eventuella
bristerna i EU:s beslutssystem.
Demokratiskt underskott - myt eller
verklighet?
Den som är intresserad av EU:s institutioner eller
beslutsprocesser stöter för eller senare på begreppet
"det demokratiska underskottet" (Chryssochoou 2003).
Många forskare och debattörer hävdar med stor emfas
att EU lider av ett demokratiskt underskott. EU är enligt
dessa förståsigpåare inte fullt ut ett demokratiskt system,
om än inte så långt ifrån.
Hur detta begrepp har uppkommit är höljt i dunkel,
och det som är förvånande är att det okritiskt har anam-
mats av såväl kritiker som tillskyndare av EU. Politik
handlar visserligen mycket om en tävlan om att sätta
sin beteckning på ett visst fenomen och därmed ge fe-
nomenet negativ eller positiv klang för att vinna poli-
tiska poänger, men i detta fall har också en stor del av
den vetenskapliga världen tämligen okritiskt accepterat
beteckningen och därmed hamnat i vissa metodiska och
begreppsliga svårigheter. Vad är då problemet med ut-
trycket det demokratiska underskottet? För det första
antyder det att begreppet demokrati kan återfinnas på en
glidande skala, från fullständig demokrati till diktatur.
Men vem kan definiera vad som avses med fullständig
demokrati eller diktatur? Dessutom får man känslan av
att det inte finns någon tydlig gränslinje mellan demo-
krati och diktatur och hur kan vi i så fall i Sverige veta att
vi har demokrati eller att Kina inte är en diktatur utan
bara har ett demokratiskt underskott? Till detta kommer
också frågan om hur ett demokratiskt överskott ser ut,
ty kan man ha underskott på demokrati så borde man i
logikens namn även kunna ha överskott.
Ändå är uttrycket etablerat, även om betydelsen skif-
tar från en kritiker till en annan. Men som vanligt be-
ror kritiken på vilka utgångspunkter kritikerna har, och
här kan vi tala om två huvudgrupperingar av kritiker:
de som vill avskaffa eller försvaga EU och de som vill
stärka integrationen. De som förmodligen var först att
använda uttrycket var de som vill stärka den europeiska

integrationen, och särskilt de som ville stärka det parla-
mentariska inslaget i beslutssystemet som helhet, dvs de
som vill ge mer makt till Europaparlamentet.
För alla som vill utöka Europaparlamentets makt avser
uttrycket i första hand att parlamentet inte har samma
inflytande och makt som rådet samt att kommissionens
sammansättning inte avspeglar de partipolitiska förhål-
landena i parlamentet. Vad dessa kritiker vill åstadkom-
ma är en förändring som gör EU:s beslutssystem mer
likt det som gäller för parlamentariska statsskick där
den politiska majoritet som finns i parlamentet även av-
speglar sig i exekutivens (regeringens) sammansättning
och den politik som den förespråkar. Via val ska det vara
möjligt för väljarna att rösta bort dem som sitter i det
styrande organet (kommissionen). Men för att detta ska
vara möjligt måste denna politiska majoritet och exeku-
tiv kunna härleda sin legitimitet ur föreställningen om
"ett folk" - som än så länge inte existerar i Europa.
För EU-motståndarna eller de som vill minska EU:s
inflytande handlar kritiken främst om den inskränkning
som EU-medlemskapet innebär för ett lands suveränitet.
I många fall är det inte Sveriges riksdag som formellt sett
fattar beslut om nya lagar utan rådet och Europaparla-
mentet, som dessutom är organ som riksdagen har små
möjligheter att kontrollera. Mot denna argumentering
kan två invändningar göras. För det första innebär ett
parlamentariskt statsskick i realiteten att lagstiftnings-
makten förskjuts till förmån för regeringen, och det är
ovanligt att regeringen inte får igenom sina förslag i
riksdagen. Detta drag har för övrigt förstärkts ytterligare
genom tillämpandet av ramlagstiftning, För det andra
är alla länder beroende av varandras agerande och möj-
ligheterna att föra en helt självständig politik på många
områden är mycket begränsade, vilket särskilt gäller små
länder. Kort sagt så har Sverige både förlorat och vunnit
suveränitet. Men hur kan det vara möjligt? Nedanstående
figur kan kanske något förtydliga resonemanget.
E U R O P E I S K A U N I O N E N 171
Tabell 26 • Relationen mellan formell och reell suveränitet
Graden av formell suveränitet
Suveränitetens
Stark Svag
reella omfattning
Liten 1 2
Stor 3 4
Med tabellens hjälp kan man hävda att Sverige har för-
flyttat sig från ruta ett i riktning mot ruta fyra. Före
EU-medlemskapet hade Sverige en hög grad av formell
suveränitet, men i realiteten var denna suveränitet be-
gränsad till ett mindre område p g a landets utlandsbero-
ende. När Sverige blev medlem i EU innebar det en klar
minskning av den formella suveräniteten men också att
en del av den reella suveränitet som tidigare hade gått
förlorad genom beroendet av andra länders beslut i olika
frågor åtminstone delvis återvanns. Vad medlemskapet
inom EU betyder är därför att ett land tillåter andra
länder att ha inflytande över de egna frågorna, men i
gengäld får man inflytande över andra länders frågor. I
slutänden handlar därför EU-medlemskapet mycket om
hur man värderar mer eller mindre formell suveränitet i
förhållande till informell suveränitet.
Det är ofrånkomligt att den politiska legitimiteten är
en svår fråga för EU:s beslutsapparat. På vad bygger man
sina maktanspråk när det inte finns ett folk att hänvisa
till? Det är också ur detta problem som vi kan härleda
viljan till konsensusskapande. Legitimiteten inom EU
uppstår dels via systemets inputsida - man får så många
som möjligt att stödja ett beslut, vilket i sin tur gör det
möjligt att hänvisa till att alla som kan något om en viss
fråga tycker att lösningen är bra, i stället för att hänvisa
till en styrande majoritet. Dels bygger EU:s legitimitet
på outputsidan. EU var från början tänkt som ett elit-
projekt. Genom att koppla ihop de styrande eliterna, i
första hand i Tyskland och i Frankrike, skulle risken för
172 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
nya världskrig minska och dessutom skulle ekonomisk
utveckling främjas. Och så länge man kunde visa för
medborgarna att samarbete lönade sig, trodde man att
de inte bekymrade sig så mycket om hur beslutsproces-
sen såg ut och än mindre om de som medborgare kunde
påverka besluten. Men i takt med att beslutsfattandet
expanderade till fler och fler områden där det inte alltid
är lika lätt att visa att alla vinner på samarbete, blev det
allt svårare att bygga legitimiteten på vad som kommer
ur beslutsprocessen (se Scharpf 1999). Dessutom var det
inte alltid så lätt att föra i bevis att besluten ledde till så
goda resultat som man hade förväntat sig. Freden och
demokratin i Europa förefaller visserligen stabilare än
på mycket länge och många relativt fattiga länder i Eu-
ropa har fått det bättre, men den ekonomiska tillväxten
i USA är fortfarande oftast något bättre än Europas och
i vissa fall leder gemenskapspolitiken t ex på jordbrukets
område snarare till att situationen för tredje världen för-
sämras. Men detta är knappast något som har med det
demokratiska underskottet att göra utan handlar mer
om att få medborgarna att utsträcka sin solidaritet till
att omfatta även länder utanför EU - en nog så trög pro-
cess som det verkar.
Referenser
Blomgren, Magnus & Torbjörn Bergman (2005) EU och
Sverige - ett sammanlänkat statskick Malmö: Liber
Bomberg, Elizabeth & Alexander Stubb (red) (2003) The
European Union: How does it work Oxford: Oxford
University Press
Bulmer, Simon & Christian Lequesne (red) (2005) The
Memher States of the European Union Oxford: Oxford
University
Burley, Anne-Marie & Walter Mattli (1993) "Europé
Before the Court: A political Theory of Legal Integra-
tion" International organisation 47/1 41-76
Christiansen, Thomas (2006) "The Council of Minis-
ters" i Jeremy Richardson (red) 2006 European Union.
Power and policy-making Abingdon: Routledge, third
edition
Chryssochoou, Dimitris N (2003) "EU Democracy and
the democratic deficit" i Michelle Cini (red) European
Union Politics Oxford: Oxford University Press
Cini, Michelle (1996) The Commission Leadership. Or-
ganisation and culture in the EU administration Man-
chester: Manchester University Press
Cini, Michelle (red) (2004) European Union Politics Ox-
ford: Oxford University Press
Corbett, Richard, Francis Jacobs & Michael Schackleton
(2005) The European Parliament London: Johan Har-
per Publishing, sixth edition
Dimitrakopoulos, Dionyssis G (2004) The changing Eu-
ropean Commission Manchester: Manchester Univer-
sity Press
Dinan, Desmond (2004) Europé Recast. A History of Eu-
ropean Union Hampshire: Palgrave MacMillan

Edwards, Geoffrey & David Spence (red) (1997) The Eu-
ropean Commission London: Cartermill International
Egeberg, Mörten (2004) "The European Commission"
i Michelle Cini (red) (2004) European Union Politics
Oxford: Oxford University Press
European Voice (2008) "MEPs' quick-deal concerns.
Deputies fear that co-decision deals with the Council
lead to poorer quality legislation", 17-23 January
Fritz, Maria och Jörgen Hettne (2006) Sverige inför rätta.
Kontrollen av medlemsstaterna i Europeiska unionen
Stockholm: Sieps 2006:3
Haas, Ernst B (1958) The Uniting of Europé: Political, So-
cial and Economic Forces 1950-57, Stanford CA: Stan-
ford University Press
Hayes-Renshaw, Fiona (2002) "The Council of Minis-
ters" i John Peterson & Michael Shackleton (2002 The
Institutions of the European Union. Oxford: Oxford
University Press
Hayes-Renshaw, Fiona & Helen Wallace (1997) The
Council of Ministers London: MacMillan Press
Hix, Simon (1999) The Political System of the European
Union London: MacMillan Press
Hooghe, Liesbet & Gary Marks (2001) Multi-level Go-
vernance and European Integration Oxford: Rowman
8c Littelfield
Jerneck, Magnus & Janerik Gidlund (2001) Komplex
flernivådemokrati. Regional lobbying i Bryssel Malmö:
Liber
Larsson, Torbjörn (2003) Precookingin the European Uni-
on Stockholm: ESO Ministry of Finance Ds 2003:16
Lewis, Jeffrey (2004) "The Council of the European
Union" i Michelle Cini (red) European Union Politics
Oxford: Oxford University Press
E U R O P E I S K A U N I O N E N 173
Lindberg, Leon (1963) The Political Dynamics of Euro-
pean Integration Stanford: Stanford University Press
Melin, Mats & Göran Schäder (2004) EU:s konstitution.
Maktfördelningen mellan den europeiska unionen,
medlemsstaterna och medborgarna. Sjätte upplagan
Stockholm: Norstedts
Mitrany, David (1948) "The Functional Approach to
World Organisaton", Internationel Affairs 24 (3)
Moravcsik, Andrew (1993) "Preferences and Power in
the European Community: A liberal Intergovernme-
ntalist Approach", Journal of Common Märket Studies
31/4
Moravcsik, Andrew (1998) The Choice for Europé: Social
Purpose and State Power from Messina to Maastricht
London: UCL Press
Nergelius, Joakim (2004) EU:s nya grundlag-från makt-
balans till rådsdominans. I En konstitution för Europa?
Reflektioner Stockholm: SIEPS 2004:3-7
Nugent, Neill (2003) The Goverment and Politics of the
European Union Hampshire: Palgrave MacMillan fifth
edition
Peterson, John & Elizabeth Bomberg (1999) Decision-
making in the European Union London: MacMillan
Press
Peterson, John & Michael Shackleton (2002) The Institu-
tions of the European Union Oxford: Oxford University
Press
Richardson, Jeremy (red) (2006) European Union. Power
and policy-making Abingdon: Routledge, third edi-
tion
Rosamond, Ben (2000) Theories of European Integration
London: MacMillan Press
174 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Scharpf, Fritz (1999) Governing in Europé. Effective and

Democratid Oxford: Oxford University Press

Schout, Adriaan (1998) "The Presidency as Juggler. Ma-

naging Conflicting Expectations" Eipascope 2/1998
Maastricht: European Institute of Public Administra-
tion

Sherrington, Phillipa (2000) The Council of Ministers.

Politieal Authority in the European Union London:
Pinter

Tallberg, Jonas (2003) "The Agenda-shaping Powers of

the EU Council Presidency" Journal of European Pu-
blic Policy Vol. 10, No 1:1-19

Thorhallson, Baldur (2000) The Role of Small States in

the European Union Aldershot: Ashgate

Wallace, Helen, William Wallace & Mark Pollack (2005)

(red) Policy-making in the European Union Oxford:
Oxford University Press, fifth edition
5 Statsförvaltningen

Alla statsskick har delvis unika drag. Det som främst skiljer Sverige från många
andra länder i världen är hur statsförvaltningen är organiserad. I vårt land är
ministerstyre i princip förbjudet och den centrala statsförvaltningen är tudelad i
departement och myndigheter, och myndigheterna är enligt konstitutionen till-
försäkrade viss autonomi vid verkställandet av regeringens och riksdagens beslut.
Mycket av beredningen av regeringens förslag till reformering av den förda politi-
ken sker i former utanför departementen och myndigheter i statliga kommittéer,
som är organisatoriskt fristående i förhållande till regeringen.
Sverige har också en jämförelsevis stor offentlig sektor, störst på den kom-
munala nivån, som i betydande utsträckning verkställer den statliga politiken på
regional och lokal nivå.
Hur den statliga förvaltningen är uppbyggd och fungerar och hur den har växt
fram över tiden beskrivs i detta kapitel. Särskild tonvikt har lagts på vilka styrpro-
blem och legitimitetsproblem som förvaltningsorganisationen ger upphov till i ett
demokratiskt statsskick, som det svenska, men också vilka fördelar som finns.

Alla demokratiska och parlamentariska statsskick skiljer
sig i praktiken åt och det finns inte någon riktig modell
för hur en demokrati ska organiseras. I många fall finner
man inslag som kanske inte riktigt passar in i idealbilden
av en demokrati. Ett område där Sverige avviker från
den vanliga parlamentariska modellen är den centrala
statsförvaltningen. Men innan vi går in på det kan det
vara värt att något fundera över vad en statsförvaltning
är för något och vilka uppgifter den ska utföra.
Politik och byråkrati
De politiska organen, i första hand riksdagen och full-
mäktigeförsamlingarna, behöver ett maskineri som
omsätter besluten i praktisk handling - förvaltningen.
Vår tids både kanske förste och främste förvaltnings-
forskare, Max Weber, beskrev i början av 1900-talet vad
han uppfattade som den ideala formen av en organisa-
tion, nämligen en byråkrati. Utmärkande för en byrå-
krati är att den är starkt specialiserad och att den styrs
och hålls samman av hierarki och präglas av formalism.
Med hierarki avses att en anställd inte ensam har rätt
att fatta beslut utan måste svara för sitt agerande inför
en chef. Formalism innebär att det finns regler för hur
en anställd ska hantera olika frågor. Ordet byråkrati står
således för en kontroll av att de anställda inte fattar be-
176 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
slut eller agerar efter eget gottfinnande, och byråkratier
återfinns i både privata och offentliga organisationer.
Men begreppet förknippas oftast med något negativt,
t ex krångel och/eller att det tar lång tid innan beslut fat-
tas och inte som det ideala sättet att organisera en verk-
samhet. Denna kritik brukar särskilt ofta drabba den of-
fentliga förvaltningen. Det kan dock vara värt att peka
på att den tid som beslutsfattandet tar, eftersom tjänste-
männen måste kontrollera att de har följt alla regler och
konsulterat sina chefer, är ett utslag av att medborgarnas
rättssäkerhet ska kunna garanteras och enskilda indivi-
der behandlas lika.
Det finns också en annan sida av myntet och forskare
som Niskanen (1971) och Downs (1967) har påtalat hur
byråkratin i den offentliga sektorn leder till tröghet och
försiktighet bland tjänstemännen. Detta till skillnad mot
hur "the economic man" kan agera i det privata närings-
livet, där vinstintresset alltid motiverar ett visst risksta-
gande. "The administrative man" blir ofta en riskmi-
nimerare och genom att hänvisa till att regelverket har
följts, liksom chefernas instruktioner, kan tjänstemän-
nen legitimera sitt handlande när de utsätts för kritik.
Att verkställa beslut är dock aldrig en enkel, meka-
nisk eller okontroversiell process. Förvaltningens in-
terna processer och dess relation till omgivande intres-
sen handlar lika mycket om politik som dragkampen
på den formellt beslutsfattande arenan. Inte ens USA:s
president kan vara säker på att de instruktioner han ger
till det militära försvaret verkligen omsätts ute på fäl-
tet, vilket bl a president Kennedy fick klart för sig under
Kuba-krisen i början av 1960-talet. Han trodde t ex att
de raketer som hade utplacerats i Turkiet och riktats mot
dåvarande Sovjetunion sedan länge var nedmonterade,
något han hade gett order om långt innan Kuba-krisen
var ett faktum, men till Kennedys förvåning fanns de
kvar.1
Se Allison 1971.
Den av Weber beskrivna ideala förvaltningen är svår
att realisera i praktiken, allra helst som den dessutom
ska kunna kontrolleras av dem som styr landet. Och läg-
ger vi sedan till att förvaltningen ska göra det på ett så
effektivt sätt som möjligt, blir det riktigt problematiskt.
Merparten av den verksamhet som bedrivs av den of-
fentliga förvaltningen syftar ju inte till ekonomisk vin-
ning, men trots detta kostar den pengar och god hus-
hållning med begränsade ekonomiska resurser är därför
alltid nödvändig. Den ständiga frågan blir därför hur
man åstadkommer ett effektivitetstryck i organisationer
som inte drivs av vinstintressen och som inte är utsatta
för konkurrens.
Till detta kommer, vilket ofta glöms bort, att förvalt-
ningen inte bara har en genomförande och en adminis-
trerande funktion - den fungerar också som rådgivare åt
de styrande. Det ankommer på förvaltningen att med-
verka till att den förda politiken på olika områden för-
ändras. De politiker som styr ett land är ofta att betrakta
som gäster på besök hos verkligheten, därför att efter
nästa val kan de vara borta eller sitta i opposition. Tjäns-
temännen däremot, som oftast är rekryterade efter opo-
litiska kriterier, sitter kvar och skaffar sig vanligen stor
kunskap om de frågor som de ansvarar för - en kunskap
som politikerna behöver för att kunna förverkliga sina
idéer och lösa de samhällsproblem de möter. Förvalt-
ningen blir därför en viktig mötesplats för politiker och
tjänstemän och hur förvaltningen är organiserad på-
verkar utfallet av detta möte. I alla demokratiska stats-
skick har tjänstemännen, i sin roll både som rådgivare
till politikerna när det gäller utformningen av politiken
och som verkställare av politiken, ett mycket stort infly-
tande på hur ett land styrs. Professorn i statsvetenskap,
Daniel Tarschys, har t ex påpekat att det ibland verkar
som om statsskicket snurrar baklänges i och med att det
är tjänstemännen som kommer upp med idéer om hur

politiken ska revideras på olika områden, medan det se-
dan blir politikernas ansvar att förklara för allmänheten
varför denna nya politik är bra och nödvändig.
Men hur makten egentligen är fördelad mellan poli-
tiker och tjänstemän är ofta en subtil och komplicerad
fråga. Svaret är inte nödvändigtvis att den ena parten
alltid dominerar över den andra - vilket inte minst den
svenska förvaltningen är ett tydligt exempel på.
Offentlig sektor och myndigheter
En politiskt kontroversiell och ofta omdebatterad fråga
är den offentliga sektorns storlek. Åsikterna går ordent-
ligt i sär om huruvida den är för stor eller för liten, och
om den fungerar bra eller inte. Men hur stor är då den
offentliga sektorn? Svaret beror på hur man väljer att de-
finiera begreppet offentlig sektor. Här följer några exem-
pel.
• Antalet sysselsatta inom stat, landsting och primär-
kommuner
• De offentliga utgifternas andel av BNP
• Antalet regler och förordningar
• Verksamhetsformen
Den offentliga sektorns storlek i antalet sysselsatta bru-
kar anges till omkring 30 procent av det totala antalet
sysselsatta enligt Premfors m fl (2003). Osäkerheten be-
ror på att det kan vara svårt att fastställa om en person
är anställd inom den offentliga sektorn. Till vilken kate-
gori hör t ex de som arbetar inom statliga företag (cirka
3,4 procent) eller företag som delvis ägs av staten (halv-
statliga bolag)? En person kan också vara anställd av
ett privat företag som får alla sina uppdrag från statliga
organ. Vissa arbetar halvtid eller deltid, osv. Otvetydigt
är att antalet anställda har ökat det senaste decenniet,
främst inom den kommunala sektorn. Inom den statliga
sektorn har däremot antalet anställda faktiskt minskat
under samma period. Den största delen av offentligan-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 177
ställda återfinns numera inom den kommunala sektorn
(26 procent) och staten står endast för cirka 5 procent,
dvs runt 200 000 helårsanställda.
De offentliga utgifternas andel av BNP brukar anges
till omkring 60 procent, dvs mer än någonsin tidigare
och mer än i andra länder. Många ekonomer har varnat
för denna expansion och ser den som ett hot mot den
ekonomiska tillväxten. Kritiken är inte ny - ända sedan
1800-talet har tongångarna varit likartade och redan när
den offentliga sektorn slukade endast 20 procent av BNP
höjdes de första varnande pekfingrarna.
Ett annat sätt att se på den offentliga sektorns storlek
är att betona hur alla lagar och förordningar inskränker
den enskildes rörelsefrihet. Men med ett sådant synsätt
är det långt ifrån säkert att man vid en historisk jäm-
förelse kommer fram till att den offentliga sektorn har
ökat i omfattning. Frågan är nämligen om inte styr-
ningen av folket var starkare förr. Genom kyrkan, som
kontrollerades av staten, utövades ett betydande mått av
kontroll, och den styrambitionen gick mycket längre än
den gör i dag - prästerna var t o m intresserade av hur
folk tänkte. Det var också kyrkan som höll reda på det
svenska folket genom sitt ansvar för kyrkobokföringen
(folkbokföringen), en uppgift som fördes över till skat-
temyndigheten först 1991.
En annan svårighet med jämförelser bakåt i tiden är
att mycket av den offentliga verksamheten förr bedrevs
på frivillig väg. Detta arbete utfördes efter arbetstiden
och ofta utan ersättning. Men även i dag uppstår svå-
righeter om vi försöker definiera den offentliga sektorn
efter dess verksamhetsformer. Organisationer, privata
bolag och enskilda individer kan ju alla utföra förvalt-
ningsuppgifter. Ska t ex inte den vård som ges via privata
sjukinrättningar klassas som offentlig? Den största de-
len av kostnaderna belastas ju av skattemedel, även om
vårdinrättningen ägs av privatpersoner.
Att avgöra storleken på den offentliga sektorn är svårt.
Därför är det vanskligt att säga något om hur den har
178 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
utvecklats under årens lopp. Tre drag framträder dock
klart:
• Ökad omfattning av traditionella uppgifter
• Nya typer av arbetsuppgifter
• Förändrade organisationsformer
Vid en historisk tillbakablick är det tydligt hur mycket
den svenska offentliga sektorn växt inom sina traditio-
nella områden - skolan, sjukvården, socialvården, skat-
teuppbörden, polisväsendet, domstolsväsendet. Försva-
ret utgör möjligen ett undantag som under senare år
fått vidkännas kraftiga nedskärningar. Den offentliga
sektorn har dessutom expanderat in på nya områden. I
dag faller verksamhet som barnomsorg, konsumentråd-
givning, bilprovning och miljöplanering helt naturligt
inom ramen för förvaltningen.
Ett snävare begrepp än offentlig sektor är myndighet
och detta begrepp förknippas ofta med någon form av
auktoritativ maktutövning. Vad som menas med myn-
dighet är inte heller så lätt att reda ut, men det vanliga
är att man talar om tre typer: regeringen, förvaltnings-
myndigheterna och domstolarna. Alla organ inom den
offentliga sektorn är därför inte myndigheter - ett för-
hållande vi ska återkomma till.
Den tudelade förvaltningen
Den svenska förvaltningen består av tre nivåer. På den
centrala nivån har vi regeringen, dess kansli (Regerings-
kansliet) och de centrala förvaltningsmyndigheterna.
Regeringen har till uppgift att styra riket, heter det i
regeringsformen. Denna styrande funktion brukar ses
som en restfunktion i vilken det ingår allt som inte är
lagstiftning, beskattning, budgetreglering, förvaltning
och rättskipning. Regeringens dominerande ställning i
statsskicket märks bl a genom att den är främste förslags-
ställare till riksdagen av nya lagar och utformningen av
den årliga budgeten. Regeringens andra funktion är att
den har det högsta ansvaret för att verkställa riksdagens
beslut och i övrigt leda förvaltningens verksamhet. En
tredje tillkom efter 1995 - att företräda Sverige i EU. Det
ingår också att företräda Sverige och svenska intressen i
förhållande till andra länder och i olika internationella
organisationer. I vissa fall kan riksdagen delegera sin
lagstiftningsrätt till regeringen, vilket framför allt gäller
områden där ibland mycket snabba beslut måste fattas,
t ex på det ekonomiska området.
Det är framför allt på central nivå som vi hittar de
största skillnaderna mellan hur förvaltningen är orga-
niserad i Sverige jämfört med andra parlamentariska
stater. I toppen på förvaltningshierarkin i Sverige finns
regeringen som är kollektivt ansvarig för i stort sett alla
beslut den fattar. I andra parlamentariska system är re-
geringen endast kollektivt ansvarig för större beslut,
medan enskilda ministrar på eget ansvar inför parla-
mentet i regeringens namn fattar mindre och adminis-
trativa beslut, s k ministerstyre. 1 Sverige är ministerstyre
inte tillåtet och regeringsformen är mycket tydlig på den
punkten. Av regeringsformens sjunde kapitel tredje pa-
ragrafen framgår att:
Regeringsärenden avgörs av regeringen vid re-
geringssammanträde. Regeringsärenden som gäl-
ler verkställighet inom försvarsmakten av författ-
ningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i
den omfattning som angives i lag, under statsmi-
nisterns överinseende avgöras av chefen för det de-
partement till vilket ärendena hör.
Några få undantag från principen om kollektivt besluts-
fattande finns, i första hand när det gäller Försvarsde-
partementet, Utrikesförvaltningen och departementens
interna organisation. En svensk regering fattar trots
detta cirka 8 000 kollektiva beslut under ett år och ett
enskilt statsråd högst några hundra. I andra länder gäl-
ler snarast de omvända proportionerna. Men intressant
 STATSFÖRVALTNINGEN 179

nog har antalet anställda ökat kraftigt under senare de-

cennier i regeringskansliet, trots att antalet beslut har
minskat. Hur kan det komma sig? Förklaringen ligger i
att många beslut som regeringen fattar inte är klassifice-
rade som regeringsbeslut, t ex informationsutbyte med
andra myndigheter, brevsvar, instruktioner till möten i
internationella organisationer, inbjudningar osv. Den
totala ärendemängden har ökat från drygt 69 500 år
1996 till drygt 83 400 år 2005 (Premfors och Sundström
2007 s 63-64).
Figur 13 • Den centrala statsförvaltningen
En annan skillnad är att en svensk regering fattar be-
tydligt färre beslut än andra länders regeringar. En viktig
och departement, men i realiteten är det mer en fråga
förklaring till det är att den svenska centrala statsförvalt-
om skillnad i titlar än en reell skillnad i förhållande till
ningen är delad i två delar, å ena sidan regeringen och
andra parlamentariska system och i dagligt tal kallas ett
Regeringskansliet, å den andra de statliga förvaltnings-
svenskt statsråd ofta för minister. På 1800-talet var det
myndigheterna. Flertalet av de beslut som formellt sett
viktigt med titulaturen och få saker kunde få de Berna-
fattas av en minister i en ministerstyrd förvaltning fattas
dottska kungarna på så dåligt humör som om någon
i Sverige av en myndighet som har viss autonomi vis-
kallade kungens rådgivare ministrar i stället för statsråd.
avis regeringen. En annan förklaring är att mycket av
Ty för kungen stod titeln minister för en typ av rådgivare
det utredningsarbete som i ministerstyrda förvaltningar
som härledde sin legitimitet ur och hade sin lojalitet mot
sköts av ministerier i Sverige utförs av statliga offentliga
den politiska majoritet som fanns i parlamentet och inte
utredningar som är organisatoriskt fristående från rege-
från majestätet själv, dvs ministerstyre och parlamenta-
ringen och Regeringskansliet. Figur 13 är ett försök att
rism, och detta statsskick bekämpade de svenska kung-
illustrera hur det hela är organiserat.
arna under 1800-talet med näbbar och klor.
Förvaltningsmyndigheterna och statliga offentliga ut-
Det intressanta är att ministerstyre anses som nå-
redningar (formellt sett är varje utredning att betrakta
got oönskat och den minister som försöker fatta beslut
som en myndighet) lyder alla under regeringen som kol-
utan sina kollegors godkännande kan snabbt få ta sin
lektiv men sorterar under ett departement. De formella
hatt och gå. Justitieminister Anna-Greta Leijon är kan-
beslut som styr myndigheternas verksamhet måste alltså
ske det bästa exemplet på hur ett statsråd tvingats avgå
fattas av regeringen, medan de löpande kontakterna och
på grund av att hon utövade vad som uppfattats som
informationsutbytet med regeringen sköts via ett depar-
ministerstyre. Bakgrunden var följande. Polisens efter-
tement eller något av dess statsråd.
spaningar efter statsminister Olof Palmes mördare hade
I strikt formell mening finns det inte ministrar eller varit resultatlösa. En gammal bekant och f d medarbe-
ministerier i Sverige, med undantag för utrikesminis- tare till Anna Greta Leijon, Ebbe Carlsson, fick tips om
tern och utrikesdepartementet. Det senare är organise- att MI62 i Storbritannien hade upplysningar som kunde
rat ungefär som i andra länder. Vi har i stället statsråd bidra till att mordet klarades upp. Ebbe Carlsson var vid

2
MI6 är Storbritanniens motsvarighet till USA:s CIA, dvs MI6 är den organisation som ansvarar för Storbritanniens spioneri på andra länder.
 180 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
denna tidpunkt förlagschef men hade länge bedrivit s k
privatspaning i Palmemordet, i samarbete med polisen.
Justitieministern och polisledningen och möjligen också
statsministern var införstådda med vad Carlsson höll på
med, rikspolischefen hade t o m gett honom livvakts-
skydd. Den huvudteori som Carlsson drev var att Palme
hade blivit mördad av PKK3 på uppdrag av Irans rege-
ring, och möjligen kunde också den svenska säkerhets-
polisen ha varit inblandad genom sin passivitet. Smått
fantastiska tankar kan man tycka, så här i efterhand.
Men Ebbe Carlsson hade mycket goda kontakter in i led-
ningen av det socialdemokratiska partiet, polisledningen
och säkerhetspolisen och han hade lyckats övertyga dem
om teoriernas betydelse. Inför besöket i Storbritannien
behövde dock Ebbe Carlsson ett rekommendationsbrev,
vilket justitieministern utfärdade.
Tidningen Expressens journalist Per Wendel fick nys
om historien och ville få bekräftat om brevet verkligen
existerade - det verkar t o m som om tipset om brevet
kom från Ebbe Carlsson själv - och stort rabalder följde.
Att ett brev betyder så mycket har väl sällan stämt så väl
som just i detta fall. Problemet med brevet var minst två-
falt. För det första får ju inte ett svenskt statsråd fatta
beslut i eget namn och här saknade justitieministern
otvetydigt ett regeringsbeslut som sanktion för sitt age-
rande. Regeringens övriga ledamöter och, som det se-
dan visade sig, även ledande tjänstemän i justitiedepar-
tementet var helt ovetande om brevets existens innan
massmedierna fick kännedom om det. Justitieministern
hade agerat på egen hand och därmed brutit mot förbu-
det mot ministerstyre. Problemet var inte själva utfär-
dandet av brevet eller att en privatperson fick i uppdrag
att bedriva efterforskningar i Palmemordet, utan det sätt
på vilket beslutet fattats. Regeringen har visserligen rätt
att delegera s k förvaltningsuppdrag till privatpersoner
eller organisationer, vilket också har skett från tid till
annan, men det måste vara regeringen, inte ett enskilt
3
PKK är stämplad som en kurdisk terroristorganisation enligt EU:s förteckning över terroristorganisationer.
statsråd som fattar beslut om en sådan åtgärd.
För det andra, vilket något motsäger det tidigare på-
ståendet att regeringen skulle ha kunnat utfärda detta
brev, gav brevet intryck av att regeringen försökte lägga
sig i (även om Carlsson och polisen samarbetade) hur
den svenska polisen bedriver en brottsutredning - något
som också är förbjudet enligt svensk lag. Åklagarna hade
också synpunkter, när de väl blev underrättade om vad
som pågick, på det lagliga i att låta Ebbe Carlsson ta del
av hemligstämplat material.
Sammanfattningsvis verkade det som om justitiemi-
nistern med ett enda beslut lyckats bryta mot två av de
mest fundamentala paragraferna i vårt statsskick, och
det var därför inte särskilt märkligt att den politiska op-
positionen vädrade morgonluft och aviserade en misstro-
endeomröstning mot justitieministern. Den sittande
regeringen var, under ledning av Ingvar Carlsson, en
minoritetsregering och beroende av stöd från vänster-
partiet i händelse av misstroendeomröstning. Vänster-
partiet förklarade att man inte tänkte stödja regeringen i
denna fråga, varför Leijon avgick självmant innan någon
omröstning i riksdagen kunde genomföras. Ebbe Carls-
son-affären fick sedan ett eget efterspel med omfattande
KU-utfrågningar och granskningar. I slutänden avgick
såväl rikspolischefen som chefen för säkerhetspolisen,
men Leijon var det enda statsråd som tvingades lämna
regeringen.
Den märkliga tudelningen av den centrala statsför-
valtningen och förbudet mot ministerstyre har sina röt-
ter långt bak i tiden. De flesta länder övergick till en form
av ministerstyrd förvaltning under 1700-talet eller bör-
jan av 1800-talet, men i och med 1809 års regeringsform
återgick Sverige till den ordning som hade stadfästs redan
i 1719/20 års regeringsform och som delvis hade satts ur
spel under frihetstiden och genom Gustav III. I mångt
och mycket var konstruktionen med en tudelad statsför-
valtning ett sätt att tillfredsställa både dem som 1809 vil-

le begränsa den personliga kungamakten och dem som
var motståndare till parlamentarism. Myndigheter som
var fristående från ett statsråds direkta inflytande kunde
inte utnyttjas lika lätt av regenten för att styra riket och
därmed åsidosätta riksdagen. Å andra sidan kunde inte
statsråden ställas till svars inför riksdagen för de beslut
som myndigheterna fattade i eget namn. Två egentligen
oförenliga ståndpunkter, de som försvarade den person-
liga kungamakten och de som ville införa parlamenta-
rism, kunde båda finna attraktiva drag i konstruktionen
med en dualistisk statsförvaltning.
Regeringen och Regeringskansliet
Grunderna till dagens organisering av regeringen och
Regeringskansliet lades i huvudsak fast 1840. Då ge-
nomfördes en reform som i mycket var en reaktion mot
missförhållandena i föregående regeringars arbetssätt.
Förändringarna syftade till att stärka statsrådens posi-
tion och motverka den inre splittring som tidigare fun-
nits i regeringskretsen. Denna förändring påhejades av
både dem som var emot och av dem som var för en stark
kungamakt.
Reformen innebar att kungens rådgivare inskränktes
till tio statsråd, varav sju var departementschefer och
tre konsultativa statsråd. Av de sju departementsche-
ferna hade två i sina titlar uttrycket statsminister - jus-
titiestatsminister och utrikesstatsminister. De tre kon-
sultativa statsråden saknade egna departement, men de
skulle granska de andra statsrådens verksamhet juridiskt
och administrativt. Med vår tids terminologi kan man
säga att en typ av matrisorganisation inrättades genom
att statsråden delvis fick överlappande ansvarsområden.
De konsultativa statsrådsposterna skräddarsyddes för
personer med juridisk utbildning. Deras verksamhet var
inriktad på att främja rättssäkerheten, dvs se till att rege-
ringen i sitt beslutsfattande inte bröt mot författningen
eller annan juridisk praxis, och att administrativt effek-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 181
tiva former valdes när besluten skulle genomföras. Be-
teckningen konsultativt statsråd försvann officiellt med
1974 års regeringsreform, men i realiteten försvann ju-
ristkonsulterna långt tidigare.
De sju departementen, Utrikes-, Civil-, Finans-, Eck-
lesiastik-, Lantförsvars-, Sjöförsvars- och Justitiedepar-
tementen, var redan från början mycket små. I mitten av
1800-talet hade endast 94 personer ordinarie tjänster i
Regeringskansliet och 405 var anställda i ämbetsverken.
Till detta kom visserligen ett antal personer som hade
tjänst som extra ordinarie tjänstemän, men förvalt-
ningen var ändå mycket liten. Statsrådets närmaste man
i departementet var expeditionschefen, och till sin hjälp
hade han en handfull personer för att hantera departe-
mentets ärenden.
De svenska regeringarna har under det senast decen-
niet varierat mellan tjugo och tjugotvå (under kortare
perioder har det varit färre) statsråd, men antalet de-
partement har varit betydligt färre, nio till tolv, vilket
inneburit att många departement är uppdelade på två
eller flera statsråd. Det förekommer också att ett stats-
råd kan ha ansvaret för frågor som tillhör två eller flera
departement. Av regeringsformen framgår det att vissa
statsråd har titeln departementschef medan andra kallas
biträdande statsråd. I realiteten är det ingen större skill-
nad mellan de två kategorierna, departementschefen är
ansvarig för departementets inre administration men
har i övrigt inget formellt inflytande över de frågor som
de biträdande statsråden ansvarar för. Systemet med s k
juniorministrar som finns i många länder existerar inte i
Sverige. Statsministern kan utse ett av statsråden till vice
statsminister, men om han inte gör det blir det statsråd
som suttit längst ersättare för statsministern vid dennes
frånvaro. Den person som utses till vice statsminister
har på senare år givits vissa samordningsuppgifter och
ibland ansvaret för speciella frågor. Vice statsministern
Bosse Ringholm i Göran Perssons regering 2005 hade
ansvaret för samordning av EU-frågor, idrottsfrågor
182 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

samt författnings- och valfrågor. Maud Olofsson, cen- efter eget huvud. Det har också blivit betydligt vanligare
terpartiets ordförande, utnämndes inte bara till närings- att möblera om i departementen, inte enbart i samband
minister utan även till vice statsminister 2006. med regeringsskiften. En begränsning finns dock kvar;
det är riksdagen som anslår de ekonomiska resurserna,
Tabell 27 • Antalet statsråd och departement sedan 1840
men de anslås numera som en klumpsumma.
År Antal statsråd Antal departement
Tabell 27 visar att det har blivit allt fler statsråd men
inte fler departement. Särskilt statsminister Göran Pers-
1840-1900 10 7
son verkade föredra att skapa ett eller ett par stora de-
1900-1920 11 8 partement i stället för flera små.
Den svenska statsministern har inget eget departe-
1920-1939 12 9
ment, som t ex den tyska förbundskanslern, utan ett
1939-1945 13-16 10 kansli som kallas Statsrådsberedningen, i vilket det i
1945-1957 16 10-11
första hand ingår politiskt utsedda personer som hjälper
statsministern på olika sätt. De senaste tio åren har det
1957-1969 15-18 11-12
varit vanligt att vice statsministern saknat eget departe-
1969-1976 19 12-13 ment och därför varit placerad i Statsrådsberedningen.
Det tog lång tid innan statsministern fick ett eget
1976-1978 20 14
kansli. Statsministerämbetet inrättades 1876 och i sam-
1978-1979 19 14 band därmed avskaffades titlarna justitie- och utrikes-
statsminister. Vid denna tid var det ganska ovanligt att
1979-1981 21 14
man hade ett officiellt inrättat statsministerämbete i
1981-1982 18 14 andra länder. Justitiestatsministern fungerade i prakti-
1982-1987 20 12 ken före 1876 ofta som regeringens ordförande, om inte
kungen eller någon annan från kungahuset var närva-
1987-1990 21 13
rande. Den förste som innehade statsministerämbetet
1990-1991 22 13 blev den dåvarande justitiestatsministern Louis De Geer.
I och med att man beslöt att utse en särskild justitieminis-
1991-1994 21 13
ter etablerades en tradition som innebar att statsminis-
1994-1996 22 13 tern vanligen hade position som konsultativt statsråd i
1996-2006 19-22 9-12 regeringen, dvs saknade eget departement. Inrättandet
av statsministerämbetet innebar därför inte att antalet
2006- 22 13
statsråd ökade. Såväl anhängare av som motståndare till
den personliga kungamakten knöt förhoppningar till att
Inrättandet och avskaffandet av departement var länge statsministerämbetet skulle verka för deras sak, men i
omgärdat med vissa restriktioner. Det krävdes bl a beslut praktiken kom det bara att innebära ett av många små
av riksdagen, vilket gjorde det besvärligt för regeringen steg mot parlamentarismens genomförande.
att ändra departementsindelningen. Regeringsformen Statsministerns möjligheter att verka för en förbätt-
från 1974 ändrade detta och i dag har statsministern ring av regeringens inre sammanhållning och samord-
tämligen fria händer att organisera Regeringskansliet

ning motverkades av att det inte knöts några administ-
rativa resurser till ämbetet. Tage Erlander hade under
sina första år vid makten i slutet på 1940-talet inte mer
än en vaktmästare och en skrivmaskin till sin hjälp. Detta
förhållande förändrades så småningom, bl a till följd av
skandalerna som följde i spåren på avslöjandet av spio-
nen Stig Wennerström. I mitten av 1960-talet visade det
sig att den svenska säkerhetspolisen sedan länge hade
bevakat en av den tidens kanske största spioner i Sverige.
Denna övervakning hade försvarsministern och en del
andra statsråd informerats om, men inte statsministern.
Denna brist i den interna kommunikationen inom re-
geringen blev det som legitimerade uppbyggnaden av
Statsrådsberedningen. Ett mindre och mer informellt
kansli hade dock funnits sedan 1950-talet.
Organiseringen av Statsrådsberedningen har skiftat
under årens lopp, men redan från början var enheten
delad i två delar. Den ena bestod av personer som hade
rekryterats efter vanliga tjänstemannakriterier, medan
den andra bestod av politiskt rekryterad personal. Inom
den första delen inrättades på 1980-talet en mindre en-
het som främst skulle granska regeringens texter i språk-
ligt och juridiskt hänseende. Denna enhet, som bestod av
jurister och språkvetare, leddes av en rättschef men 1991
flyttades den språkliga verksamheten till Justitiedepar-
tementet. Den politiskt rekryterade delen av Statsråds-
beredningen sönderfaller i sin tur i två delar, en för yttre
politisk verksamhet och en för inre politisk samordning
i Regeringskansliet. Till sitt förfogande har statsminis-
tern ett begränsat antal personer med uppgiften att hålla
honom informerad om vad som tilldrar sig av politiskt
intresse inom andra departements och statsråds ansvars-
områden. Den yttre, politiska grenen, sysslar med att
skriva tal, svara på brev till allmänheten, hålla kontakter
med organisationer, andra länder, riksdagen, m m. Det
är inga vattentäta skott mellan dessa två grenar. De som
sysslar med inre politisk samordning kan också ha upp-
gifter som berör den yttre verksamheten och vice versa.
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 183
En eller flera statssekreterare leder verksamheten inom
Statsrådsberedningen.
Sedan 2005 är en särskild enhet knuten till Statsråds-
beredningen för samordning av EU-frågorna, och redan
på 1990-talet inrättades en enhet med ansvar för mera
övergripande och principiella EU-frågor. Under stats-
ministern lyder också förvaltningsavdelningen, som an-
svarar för personal och lönefrågor samt allmän administ-
ration inom Regeringskansliet, och en enhet för intern
revision.
De regeringar som bildades under slutet av 1900-
talet och de första åren av 2000-talet, där olika partier
samarbetat med socialdemokraterna utan att ha säte i
regeringen, ledde till nya samarbetsformer. När social-
demokraterna samarbetade med centerpartiet hade cen-
terpartiet samordningsmän i olika departement för att
försäkra sig om att partiet kom tidigt in i beslutsproces-
sen. Socialdemokraterna samarbetade i slutet av 1990-
talet och under början av 2000-talet med vänsterpartiet
och miljöpartiet. I syfte att underlätta detta samarbete
fick dessa partier sammanlagt åtta "kontaktpersoner"
placerade i de departement som de ansåg väsentliga.
Samordningen knöts till Finansdepartementet, dvs inte
till statsministern, som fallet varit i koalitionsregeringar.
När Sverige leddes av koalitionsregeringar under
1970-talet hade varje partiledare en politiskt rekryte-
rad "ministatsrådsberedning", som bestod av samord-
ningskanslier vars främsta uppgift var att ombesörja
en partipolitisk intern samordning i Regeringskansliet.
Den borgerliga koalitionsregeringens makttillträde 1991
innebar att samordningskanslierna återkom, men de var
samlokaliserade och i organisatoriskt hänseende inord-
nade under Statsrådsberedningen, även om de självfallet
företrädde sina respektive partier. En mycket stor del av
den politiska samordningen kom också de facto att han-
teras av dessa kanslier. Återkomsten av en borgerlig koa-
litionsregering 2006 innebar att man i huvudsak byggde
vidare på och försökte förstärka samordningskanslier-
184 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
nas integration i Statsrådsberedningen. Det samord-
ningskansli som bildades 2006 var dock något större än
de tidigare och det fanns en uttalad ambition att även, så
långt som möjligt, inkludera Finansdepartementet i den
politiska samordningsprocessen (Premfors och Sund-
ström 2007 s. 118-121).
Statsministern beskrevs länge som "primus inter pa-
res" (den främste bland likar). Men den nuvarande re-
geringsformen ger statsministern den exklusiva rätten
att avskeda och utse statsråd, varför han nu betraktas
som regeringens chef. Han eller hon nämns också som
den högsta chefen för den centrala förvaltningsmyndig-
heten Regeringskansliet.
Regeringskansliet, eller kanslihuset som det ibland
kallas, eftersom det en gång i tiden rymde alla depar-
tement, är tänkt att vara en liten och väl sammanhållen
myndighet. Den officiella lagtexten talar om Regerings-
kansliet som ett stabsorgan till regeringen för beredning,
planering och samordning av regeringens verksamhet.
Departementen är därför små, särskilt jämfört med
andra länders ministerier; högst några hundra perso-
ner arbetar i ett departement. Regeringskansliet bestod
i början av 2000-talet av cirka 4 500 personer exklusive
utrikesdepartementet, som är ett mellanting mellan de-
partement och statligt verk. Antalet personer har ökat
det senaste decenniet bl a till följd av medlemskapet i
EU. Bilden av regeringen och Regeringskansliet som en
väl sammansvetsad enhet är i mycket en fiktion, men för
att förstärka intrycket och framför allt ge de anställda i
Regeringskansliet en tydlig signal om sammanhållning-
ens betydelse, beslöts 1997 att Regeringskansliet är en
myndighet med statsministern som högsta chef.
Departementens interna organisation
Tre större reformer har gjorts av departementens inre
organisation - 1878, 1918 och 1966. Det dröjde inte
länge efter 1840 innan en tendens till byråindelning bör-
jade bli märkbar i vissa departement. Särskilda enheter
inrättades i vissa departement för specifika frågor. Pro-
påer restes snart för genomförandet av en byråindelning
i alla departement. Men dessa tankar stötte länge på hårt
motstånd, inte minst i riksdagen. Kritikerna ansåg att
en byråindelning riskerade att leda till en specialisering
av departementen som kunde leda till en dubblering av
eller t o m hota myndigheternas kompetens och makt-
ställning. Detta motstånd bröts definitivt 1878 då en by-
råindelning officiellt genomfördes av alla departement.
De flesta departement hade dock redan vid denna tid-
punkt en eller flera byråer.
Behov av nya förändringar skulle dock snart göra sig
påminda. Expeditionscheferna fick allt svårare att hinna
med att leda hanteringen av de administrativa och lö-
pande ärendena samtidigt som de skulle skriva regering-
ens propositioner. Ett allt större antal expeditionschefer
tvingades därför ta tjänstledigt för att skriva propositio-
ner, och en annan tjänsteman fick tillträda som vikarie
för att sköta de dagliga expeditionschefssysslorna. En in-
formell uppdelning av departementens verksamhet i två
delar efter regeringens huvuduppgifter - förslagsställare
till riksdagen och högsta förvaltningsmyndighet - blev
därför allt tydligare. Denna utveckling accentuerades
1918, när en reform genomfördes som innebar att man
inrättade en position som statssekreterare. Denne blev
departementets högste och statsrådets närmaste tjäns-
teman. Förändringen ledde till en formell tudelning av
departementen i en statssekreteraravdelning och en ex-
peditionsavdelning. Statssekreteraravdelningen fick från
början syssla med departementets budget och andra
politiskt intressanta och kontroversiella frågor. Expedi-
tionsavdelningen fick i första hand syssla med administ-
rativa och löpande ärenden.
Avdelningarna skilde sig också organisatoriskt. Stats-
sekreteraravdelningen saknade i huvudsak en tydlig by-
råindelning, och arbetets intensitet varierade under året,
med en topp på höstarna när budgeten skulle utarbetas.

Expeditionschefsavdelningen var indelad i olika byråer
där arbetstempot var betydligt jämnare. Med tiden kom
rättsavdelningar att växa fram i vissa departement och
i några departement speciella avdelningar för särskilda
frågor, t ex en budgetavdelning inom Finansdeparte-
mentet.
Denna ordning bestod fram till 1966, när man genom-
förde dagens organisation (se längre fram). Motiven till
denna förändring var flera, bl a att kunna utnyttja per-
sonalen mer effektivt, men också - och kanske främst
- att binda ihop de politikutformade uppgifterna bättre
med de tillämpande, dvs riksdagsarbetet med det löpan-
de och regeltillämpande arbetet. Man lyckades dock inte
helt genomföra 1966 års intentioner. De departement
som främst avvek från modellen var Finans-, Försvars-,
Justitie- och Utrikesdepartementen. Förslaget genom-
fördes med viss vånda på sina håll i regeringen. Farhågor
framfördes bl a från en del statsråd för att cheferna för
de s k integrerade sakområdena (departementsråden)
skulle få för stort inflytande på regeringens utformning
av politiken.
Det långa socialdemokratiska regeringsinnehavet
präglade i viss mån departementens inre förhållanden,
men kanske inte främst så att tjänstemän med socialde-
mokratiska sympatier favoriserades. En annan sak är att
självselektion kan ha gjort att tjänstemän med socialde-
mokratiska sympatier gärna sökte tjänster i Regerings-
kansliet. Men de undersökningar som har gjorts tyder
ändå på att en majoritet av tjänstemännen alltid har haft
- och fortfarande har - borgerliga partisympatier. Det
långa regeringsinnehavet spelade dock in på andra sätt.
Gränsen mellan vad som var att betrakta som rent par-
tipolitiska sysslor och vad som var mer normala tjäns-
temannauppgifter suddades delvis ut i departementen.
Denna gränsdragningsfråga blev emellertid aktuell i
och med regeringsskiftet 1976. De borgerliga statsrå-
4
Den statliga utredningen fick n a m n efter sin o r d f ö r a n d e - Assar Lindbeck, emeritus och professor i nationalekonomi. U n d e r m å n g a år en av vårt lands mest
kända och f r a m t r ä d a n d e nationalekonomer.
STATSFÖRVALTNINGEN 185
den kände, även i de fall där de inte öppet misstrodde
departementstjänstemännens lojalitet, att det fanns en
gräns för hur långt de kunde utnyttja deras tjänster. Ett
vakuum i beredningsprocessen inom departementen,
som inte fullt ut kunde fyllas av statssekreterarna, upp-
stod därför ibland mellan statsråden och de opolitiskt
rekryterade tjänstemännen; ett vakuum som så små-
ningom fylldes genom en ökad rekrytering av politiskt
sakkunniga.
Nya krav ställdes under 1990-talet på Regeringskans-
liets kompetens. Dessa krav har sitt ursprung i två om-
ständigheter: För det första medlemskapet i EU och för
det andra den nya filosofin om mål- och resultatstyrning
av förvaltningen. I båda fallen har Regeringskansliets or-
ganisation och kompetens kommit att uppfattas som en
svag länk. När det gäller medlemskapet i EU har det i
huvudsak handlat om på vilket sätt och av vilken instans
i Regeringskansliet som den svenska politiken ska sam-
ordnas inför de löpande förhandlingarna inom EU.
Utrikesdepartementet har av tradition varit samord-
nare av kontakter med andra länder och övernationella
organisationer, och till en början lades den dagliga och
övergripande samordningen i en särskild enhet i Ut-
rikesdepartementet som bl a samordnade de svenska
synpunkterna inför ministerrådsöverläggningar. Dessa
uppgifter har dock övergått till Statsrådsberedningen.
Införandet av mål- och resultatstyrning av myndighe-
terna ställer också krav på ett mer långsiktigt och aktivt
deltagande från Regeringskansliets sida. Redan den s k
Lindbeckkommission 4 väckte tanken på att inrätta en
central administrativ chefsposition i departementen för
att bättre kunna svara på de nya tankarna bakom flerårs-
budgetar och resultatstyrning. Men denna konstruktion,
med en svensk motsvarighet till den engelska "perma-
nent secretary" (en tjänsteman med övergripande an-
svar för politikutformning), ansågs alltför främmande
186 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
för den svenska regeringskanslitraditionen. Tanken om
att styra myndigheterna genom utvärderingar och eko-
nomisk analys har delvis lett till en omorientering när
det gäller rekryteringen av tjänstemän. Men det blev inte
så mycket med det långsiktiga ekonomiska tänkandet.
Figur 14 Departementens principiella indelning.
Källa: Premfors och Sundström 2007 s. 45.
Trots att inga officiella genomgripande reformer har
genomförts sedan 1966 har strukturen ändå förändrats.
Under senare år har det blivit allt tydligare att inte en-
bart den centrala statsförvaltningen är tudelad utan ock-
så departementen, som i dag består av en politisk del och
en opolitisk tjänstemannadel. Inom den politiska delen
finns i varje departement ett eller flera statsråd som till
sin hjälp har en statssekreterare som visserligen är en
tjänsteman men som numera alltid är rekryterad efter
politiska kriterier - går regeringen så måste statssekrete-
rarna gå. Redan 1919 föreslog man att en tjänst av denna
typ skulle inrättas, och man ansåg att den skulle vara
vikt för personer med likartade värderingar som stats-
rådet. Men det skulle ta mycket lång tid innan det blev
en renodlat politiskt rekryterad post. Det var först i och
med regeringsskiftet 1976 som statssekreterarnas poli-
tiska betydelse klart markerades. Då avgick alla statssek-
reterare och ersattes av personer med anknytning till de
borgerliga partierna, även om inte samtliga var medlem-
mar i borgerliga partier eller tjänade under ett statsråd
med samma politiska färg som den egna. Detta var i och
för sig inget nytt. Det hade t o m funnits statssekreterare
som varit partipolitiskt aktiva på det kommunala planet
för oppositionen under den socialdemokratiska tiden.
Vid socialdemokraternas återkomst till makten 1982 re-
kryterades enbart personer som var medlemmar i det so-
cialdemokratiska partiet till statssekreterarposterna. Det
bör sägas att ett en del statssekreterare väntat med att bli
partimedlemmar till strax innan de blivit utnämnda.
Statssekreteraren är alltså en mycket viktig och mäktig
person i departementet, ibland i praktiken nästan mäk-
tigare än statsrådet. Typiskt är också att trots att Sverige
fick sitt första kvinnliga statsråd redan i slutet på 1940-
talet, dröjde det ända till 1970-talet innan Inga Thorsson
blev den första kvinnliga statssekreteraren. Det tog också
betydligt längre tid innan antalet kvinnliga statssekrete-
rare hamnade i paritet med antalet kvinnliga statsråd.
Statssekreterarens arbete är främst inriktat på den po-
litikutformande verksamheten i departementet - utred-
ningar, budget, propositioner och andra frågor som ska
avgöras av riksdagen. Statssekreteraren har däremot, till
skillnad från statsrådet, mycket lite att göra med de lö-
pande förvaltningsärendena.
En särskild, om än ganska liten grupp, som oftast varit
rekryterad efter politiska kriterier har varit planerings-
cheferna. Men endast några departement har haft plane-
ringschefer för övergripande analys av departementets
arbete. Statsråden disponerar i dag också över en press-
sekreterare eller informationssekreterare och vanligen
en eller flera politiskt sakkunniga. Pressekreterarens
främsta uppgift är att sköta kontakterna med allmänhe-
ten och massmedierna. Men även talskrivning och po-
litisk rådgivning kan komma i fråga, beroende på hur
den personliga relationen till statsrådet ser ut. Den första
pressekreteraren kom i mitten på 1960-talet och knöts

till Statsrådsberedningen, och under 1970-talet fick varje
statsråd successivt en egen pressekreterare. Den förste
pressekreteraren kom som ett resultat av ett valnederlag
för socialdemokraterna i 1966 års kommunalval - man
tyckte att man hade misslyckats med att föra ut budska-
pet till medierna och man ville därför förstärka denna
kompetens i statsministerns närhet. Men i realiteten
handlar det inte enbart om att föra ut budskapet, press-
sekreterarna fungerar också som buffert mellan statsrå-
den och massmediernas allt mer kritiska bevakning av
makthavarna. Huruvida benämningen informationsse-
kreterare eller pressekreterare användes berodde ett tag
på om det var borgerlig eller socialdemokratisk regering.
Under senare år har båda benämningarna förekommit
och en del departement har särskilda informationsavdel-
ningar som inte är rekryterade efter politiska kriterier.
Förekomsten av politiskt sakkunniga är av gammalt
datum och kan spåras tillbaka åtminstone till mellan-
krigstiden. Arbetsuppgifterna för de politiskt sakkun-
niga kan och har skiftat, både under årens lopp och
från ett statsråd till ett annat, men posten har ofta varit
kontroversiell eftersom de kritiska alltid har ansett att
förekomsten av politiskt sakkunniga skapat oklarhet
om vem eller vilka som avgör de politiska frågorna. Op-
positionen har dessutom ansett att detta varit ett sätt
för regeringen att på statens bekostnad gynna det egna
partiet. Det finns exempel på hur en politiskt sakkunnig
helt självständigt skött vissa frågor och därför i prakti-
ken varit att betrakta som en "miniminister" Andra har
fungerat som beredande tjänstemän, åter andra som all-
männa politiska rådgivare och talskrivare. Socialdemo-
kraterna har under sitt långa regeringsinnehav ibland
låtit personer "stå på tillväxt" som politiskt sakkunniga,
för att på så sätt lära upp dem till fullfjädrade statssekre-
terare och statsråd. Närvaron av av politiskt sakkunniga
har alltid varit en känslig och omdebatterad fråga, men
numera tycks det vara en företeelse som alla politiska
partier accepterar. Sett över längre tid tycks antalet po-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 187
litiskt rekryterade sakkunniga öka. Det finns en tendens
till att statsråd skaffar sig en egen liten stab av politiska
medarbetare. Mönstret känns möjligen igen från Frank-
rike eller EU där varje minister/kommissionär har ett
eget politiskt rekryterat "kabinett" knutet till sig.
Den opolitiska delen av departementet består av
tjänstemän som är rekryterade efter merit och förtjänst
på klassiskt maner. Organiseringen skiftar en del mellan
departementen men ofta finns en expeditionschef. Han
eller hon betraktas som departementets främste forma-
list och är, tillsammans med rättschefen, även departe-
mentets främste jurist. Posten ska besättas av opolitiskt
rekryterade personer med hög juridisk utbildning. Det
ankommer på expeditionschefen att se till att de beslut
som fattas i departementet stämmer med författningen
eller annan juridisk praxis. Rättschefens ansvar skiljer
sig från expeditionschefens på så sätt att hon eller han
främst ansvarar för utformningen av de nya lagar som
föreslås, medan expeditionschefen mer ser till tillämp-
ningen av gällande lagstiftning. Formalia kräver dock
att avlämnandet av en proposition till riksdagen åvilar,
förutom regeringen, expeditionschefen.
Det egentliga arbetet med utformningen av inne-
hållet i regeringens politik utförs av sakenheterna. De
leds av ett departementsråd och består ibland bara av
en handfull tjänstemän. Inom sakenheterna förbereds
propositioner, budgeten, interpellations- och frågesvar
till riksdagen samt förvaltningsärenden och andra lö-
pande frågor. Vid en förändring av landets politik, om
det inte är ett mycket politiskt kontroversiellt område,
förs diskussionerna i första hand mellan det ansvariga
departementsrådet och en tjänsteman från den berörda
sakenheten och statssekreteraren eller statsrådet. Rätts-
chefer, expeditionschefer och sekretariaten spelar inte
så stor roll för själva innehållet i besluten utan mera
för formen. Men i vissa departement kan dessa perso-
ner även spela en central roll, eftersom innehållet och
formen ibland går i varandra. Under senare år har det i
188 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
vissa departement tillkommit en nivå ovanför departe-
mentsrådsnivån, som har ett övergripande ansvar för ett
par eller flera sakenheter. Förr fanns dessa främst på UD
och Finansdepartementet, men i dag förekommer de i
flera departement.
Kanslihuset befolkas också av andra sakkunniga, som
inte är politiskt rekryterade. Sakkunniga personer kan
lånas in för att förstärka departementets kapacitet och
kompetens under en kortare period. För många jurister
är t ex några års arbete inom Regeringskansliet att be-
trakta som en naturlig del i domarkarriären. De lånas
ut av en domstol under några år och fortsätter sedan sin
domarbana i en annan domstol. En annan tjänsteman-
nakategori som ligger utanför den vanliga hierarkin, är
ämnesråd, som vanligen har specialkompetens i vissa
frågor eller ämnen.
Beredningsformerna
Det långtgående kollektiva ansvaret märks även i rege-
ringens beslutsformer. Regeringen har ett flertal me-
toder, både officiella och inofficiella, för sitt kollektiva
beslutsfattande varav de viktigaste är:
• Regeringssammanträde
• Allmän beredning
• Lunchberedning
• Inre kabinett
• Regeringskommittéer
• Delning
• Gemensam beredning
• EU-samordning
Regeringssammanträden brukar hållas en gång i veckan
under den period som riksdagen sammanträder. Dessa
möten är den högsta och mest formella formen för re-
geringens beslutsfattande. Under ett regeringssamman-
träde fattas flera hundra beslut på cirka en halvtimme
under statsministerns ordförandeskap. Det säger sig
självt att för att detta ska vara möjligt kan det inte fö-
rekomma mycket diskussion. En lista över vilka beslut
det gäller skickas till statsråden i förväg. På regerings-
sammanträdet fattas besluten formellt. I praktiken har
de fattats i annat forum. Det lägsta antalet statsråd som
måste vara samlade för att ett regeringssammanträde
ska kunna hållas är fem, och under sommaren är det inte
ovanligt att regeringen endast består av just fem statsråd.
Det statsråd som suttit flest år är tillförordnad statsmi-
nister, om en vice statsminister inte är utnämnd eller är
tillstädes, vid statsministerns frånvaro.
En gång i tiden var den högsta beslutande formen
konseljen, där kungen formellt fattade besluten efter
hörande av sina rådgivare (statsråden). Denna form
av sammanträde finns kvar, men konseljerna är endast
informerande i dag - några gånger om året träffar re-
geringen kungen för att informera honom om vad som
pågår i landet, och informationskonselj hålls dessutom
alltid efter ett regeringsskifte.
Regeringssammanträden följs vanligen av allmän
beredning. I dessa kollektiva överläggningar förs reella
diskussioner om viktigare politiska frågor. Under ordfö-
randeskap av statsministern diskuterar regeringen större
eller kontroversiella frågor. Ett statsråd som vill ha upp
en fråga till diskussion måste anmäla detta i förväg till
statsministern. En allmän beredning inleds ofta med att
tjänstemän från det departement som ansvarar för frå-
gan inleder med en redogörelse för problematiken och
svarar på frågor från statsråden. Men när diskussionen
tar vid får tjänstemännen inte stanna kvar i rummet
utan ombeds vänta utanför. Det är bara ett par procent
av regeringens beslut som hanteras genom allmän be-
redning.
Omröstningar inom regeringskretsen har varit ovan-
liga eftersom de lätt kan leda till skärpningar av kon-
flikterna inom regeringen och uppmuntra till taktiskt
manipulerande mellan statsråden innan de kommer till
regeringens kollektiva överläggningar. Den vanliga me-
toden för att avgöra frågor som behandlas i regerings-
kretsen som helhet är att statsministern lyssnar på de-

batten och därefter försöker sammanfatta vad som sagts.
Följande historia, som tillskrivits olika statsministrar,
kan tjäna som illustration till hur statsministern kan
utnyttja sin position i denna typ av beslutssituationer.
Finner statsministern vid de gemensamma överlägg-
ningarna att han håller med det föredragande statsrå-
det, dvs det statsråd som har ansvaret för att förbereda
ärendet, brukar han säga: "Vi håller oss väl till den gamla
svenska principen att instämma i det föredragande stats-
rådets förslag?" Finner statsministern å andra sidan att
han inte instämmer i den ansvarige ministerns förslag,
och att flera andra ministrar inte heller gör det, säger
han: "Statsrådet får väl i demokratins namn ge med sig
när han nu verkar ha en majoritet emot sig." Uppstår det
en situation där statsministern märker att han varken
har det föredragande statsrådet med sig eller en majo-
ritet av övriga ministrar, kan han ju alltid försöka med:
"Det verkar föreligga olika åsikter i denna fråga, varför
jag föreslår att vi skjuter på beslutsfattandet." Det ligger
således i statsministerns eget intresse att undvika om-
röstningar.
Ett alternativ till allmän beredning är lunchberedning.
De flesta arbetsdagar äter de statsråd som är i Stockholm
lunch tillsammans. Under lunchen har de möjlighet
att diskutera frågor av gemensamt intresse. Eftersom
tjänstemän inte kan närvara krävs det att frågorna är
relativt okomplicerade för att de ska kunna behandlas.
Utnämningsfrågor är t ex vanliga på lunchdagordning-
arna.
Denna tradition fick först ordentligt fotfäste i och
med socialdemokraternas makttillträde 1932 och har
därefter blivit blev ett permanent inslag i regeringens
beredningsformer. Regeringen samlas dessutom några
gånger om året för informella heldagssammanträden
och diskussioner, t ex inför budgetförhandlingarna.
Kombinationen av regeringssammanträden, allmän
beredning och lunchberedning gör att svenska regering-
ar möts i kollektiva besluts- och beredningsformer oftare
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 189
än de flesta andra länders regeringar. Denna omständig-
het anfördes också länge som förklaring till varför man i
Sverige inte använde sig av regeringskommittéer eller ett
officiellt inre kabinett. En annan förklaring var att man
länge ansåg att det i regeringsformen stadgade kollek-
tiva ansvaret för nästan alla typer av frågor innebar att
inre kabinett och regeringskommittéer stred mot denna
princip. Men å andra sidan säger regeringsformen med
avsikt mycket lite om hur en regering ska organisera sitt
arbete, eftersom grundlagsfäderna ansåg att olika rege-
ringar kan ställa skiftande krav på beredningsformer.
En koalitionsregering fungerar troligen annorlunda och
har behov av andra beredningsformer än en enpartirege-
ring.
Detta mer försiktiga mönster för hur en regering ska
organiseras bröts 1990 när statsministern i ett slag be-
stämde sig för att inrätta tre regeringskommittéer och
ett inre kabinett - även om de formellt sett benämn-
des grupper, inte kommittéer. Motiven för denna för-
ändring, som efter svenska förhållanden var drastisk,
var flera, men en uttalad ambition fanns att med hjälp
av regeringskommittéerna bryta tendensen att fackde-
partementen och statsråden i allt högre grad skötte sina
frågor i ensamt majestät. Ett annat möjligt syfte, om än
inte officiellt uttalat, var att försöka minska Finansde-
partementets makt. Finansministern placerades inte
i någon av de tre regeringskommittéerna, utan bara i
det inre kabinettet. Någon av statsministerns tre stats-
sekreterare ingick i stället i alla regeringskommittéerna,
och de fackministrar som var ordförande ingick också
i det inre kabinettet. Statsministern och i någon mån
de statsråd som var ordförande i regeringskommit-
téerna, hade därför bättre inblick i överläggningarna i
regeringskommittéerna än finansministern. Ett tredje
möjligt motiv för förändringen kan ha varit ambitionen
att minska departementstjänstemännens, speciellt stats-
sekreterarnas, inflytande på regeringens utformning av
politiken.
190 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Inrättandet av inre kabinett och regeringskommit-
téer medförde emellertid inte att allmän beredning och
lunchberedning avskaffades. Man får snarare intryck av
att regeringens interna arbetsformer överorganiserades
under denna tid, där två olika modeller existerade paral-
lellt och stod mot varandra. För det första den traditio-
nella svenska modellen där alla statsråd i huvudsak upp-
fattades ha likvärdig status, i varje fall i den meningen
att de inte utestängdes från några beredningsformer, och
där den inre ledningen bestod av främst statsministern
(partiledarna i en koalitionsregering) och finansmi-
nistern. För det andra den engelska modellen med re-
geringskommittéer, inre kabinett och en regering med
A- och B-ministrar. Hur denna spänning mellan två
olika principer kom att lösas i Sveriges fall och huruvida
finansministerns och tjänstemännens inflytande mins-
kade till följd av dessa förändringar, är svårt att uttala
sig om på grund av att denna ordning tillämpades under
mycket kort tid. Mycket tyder dock på att dessa föränd-
ringar knappast fick de önskade effekterna. Den regering
som Carl Bildt bildade 1991 kom inte heller att fortsätta
på den inslagna vägen med regeringskommittéer. När
Ingvar Carlsson återkom som statsminister 1994 valde
han dessutom en mer decentraliserad modell för rege-
ringsarbetet. De enskilda statsråden gavs ett betydande
personligt ansvar för sina frågor. Principen byggde på att
ministrarna själva kunde åstadkomma den samordning
och det samarbete som var nödvändigt för att regering-
en skulle kunna fungera som en helhet.
Enligt statsvetaren Thomas Persson, som i sin av-
handling Normer eller nytta? beskriver de politiska driv-
krafterna bakom Regeringskansliets departementalise-
ring, gick statsministern Göran Persson mer drastiskt
tillväga. Han införde ett slags ad /joc-grupper för politisk
samordning i statsrådskretsen men de leddes av mer "ju-
niora" statsråd för att inte splittra regeringens samman-
hållning och utmana statsministerns auktoritet. Depar-
tementala reformer genomfördes också som syftade till
att stärka statsrådberedningens ställning som navet i
Regeringskansliet.
Regeringarna har under senare år i ökad utsträckning
prövat nya organisationsformer. Det har förekommit att
personer utanför statsrådsgruppen deltar i regeringens
överläggningar. Under regeringen Bildt 1991-94 deltog
koalitionspartiernas riksdagsgruppsordförande i allmän
beredning och under de efterföljande socialdemokra-
tiska regeringarna kom kretsen att utvidgas ytterligare.
Förutom statsråden och statssekreteraren i statsrådsbe-
redningen ingick även budgetstatssekreteraren, riks-
dagsgruppens ordförande och partisekreteraren (Larson
2004). Denna mer öppna form av allmän beredning
tycks också ha fortsatt under regeringen Reinfeldt.
Delning är en annan viktig form för gemensam över-
läggning inom regeringen och Regeringskansliet. Del-
ningen kan ha olika omfattning, men den innebär alltid
att ett ärende skickas runt till berörda parter i koncept-
form för synpunkter innan det publiceras. I en första fas
görs det vanligen en delning endast inom det egna de-
partementet. Därefter vidtar ibland en mindre delning
till dem som främst berörs av frågan, och slutligen görs
den stora delningen. Stor delning betyder att ett ärende
skickas till samtliga departement och statsråd och ibland
också till instanser utanför Regeringskansliet för ytt-
rande innan det offentliggörs. De ärenden som ska delas
är t ex propositioner, svar på interpellationer och frågor
samt utredningsdirektiv. Förvaltningsärenden och and-
ra löpande frågor går inte på delning. I de fall där det
förekommer invändningar mot det som anförs vid en
delning skriver det opponerande departementet sina in-
vändningar i kanten på konceptet. Det är i första hand
tjänstemän som läser det som går på delning, och om de
har allvarliga invändningar kan de anmäla dem till sitt
statsråd. Att så skett markeras genom att tjänstemännen
skriver till i kanten på delningstexten att de anmält sin
invändning till statsrådet eller statssekreteraren. På detta
sätt vet det departement som har det formella ansvaret

för ärendet om frågan kan avgöras utan att deras eget
statsråd involveras. I delningsexemplaren markeras allt-
så både vilka invändningarna är och hur allvarligt man
ser på dem.
Gemensam beredning kallas överläggningar i enskil-
da frågor mellan två eller flera departement eller stats-
råd, men inte då alla statsråd eller departement är in-
blandade. Särskilt vanligt är gemensam beredning med
Finansdepartementet, och i samband med budgetarbe-
tet förekommer finansberedningar. Det är beredningar
där finansministern avgör de sista tvistefrågorna inom
varje departements ansvarsområde i direkta överlägg-
ningar med varje fackminister. Finansministern är vid
dessa tillfällen omgiven av sina ledande tjänstemän, och
fackministern sekunderas av sina tjänstemän.
Alla kollektiva överläggningar mellan departement
förs inte på ministernivå. Den största delen av samord-
ningen mellan departementen avgörs vid överläggning-
ar på tjänstemannanivå. Lunchätandet har smittat av
sig till dem. Statssekreterarna äter numera regelbundet
lunch tillsammans. Även andra tjänstemannakategorier
äter ibland gemensam lunch.
EU-samordningen är en ny form av gemensamma
överläggningar som införts till följd av EU-medlemska-
pet. Statssekreteraren för EU-frågor i Statsrådsbered-
ningen leder den löpande samordningen av EU-arbe-
tet och har EU-enheten i Statsrådsberedningen till sin
hjälp. EU-beredningen består av statssekreterarna, och
de träffas i regel var fjortonde dag. Mötena är avsedda
för information och diskussion i större EU-frågor. Varje
fredag äger dessutom ett informellt samrådsmöte rum
under ledning av Statsrådsberedningens statssekrete-
rare där högre tjänstemän från Regeringskansliet och
ledningen för den svenska ständiga representationen i
Bryssel deltar.
EU-frågorna samordnas också via Finansdeparte-
mentets budgetavdelning och ett särskilt kansli för sam-
5
Larsson 1986 s. 26.
STATSFÖRVALTNINGEN 191
ordning av EU-frågor i Statsrådsberedningen - det finns
alltså två enheter för EU-frågor i Statsrådsberedningen.
Hanteringen av EU-frågorna - såväl de övergripande
som de mer vardagliga, som t ex att samordna svenska
ståndpunkter inför ministerrådsmöten och COREPER
- har i ökad utsträckning kommit att koncentreras till
statsministerns närhet i Statsrådsberedningen.
Veckoberedningen är departementets viktigaste be-
redning. Inför stundande överläggningar och beslut i
regeringskretsen föredrar tjänstemännen sina ärenden
inför sitt statsråd under närvaro av enhetschefen (de-
partementsrådet), expeditionschefen och andra chefer. I
många fall har veckoberedningen föregåtts av överlägg-
ningar med statssekreteraren, politiskt sakkunniga och
andra chefer som t ex rättschefen.
Det inre livet i regeringen och regerings-
kansliet
Den officiella bilden av hur regeringen och Regerings-
kansliet fungerar skiljer sig en hel del från den reella, inte
minst gäller detta föreställningen om regeringen som ett
styrande kollektiv. Många beslut som regeringen offi-
ciellt och kollektivt fattar bestäms i själva verket av det
statsråd och de tjänstemän under vilka frågan formellt
sorterar. I praktiken har statsråden ingen chans att sätta
sig in i alla ärenden som regeringen hanterar. På 1950-
talet illustrerades fenomenet lite drastiskt av ett statsråd
i en intervju: Det roligaste jag visste var att slå upp tid-
ningen på fredagarna och läsa om vilka beslut jag hade
varit med och fattat under torsdagens konselj,5
Många regeringsbeslut saknar större politisk betydelse
och har ingen större räckvidd. I många fall rör det sig
om överklaganden eller dispenser från gällande praxis.
Den som träder in i maktens boningar i tron att hon
eller han främst ska ägna sig åt de stora långsiktiga frå-
gorna blir snart besviken. Dagsfrågorna tränger ofta
192 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
bort de mer långsiktiga, och de politiskt kontroversiella
går ofta före de principiellt viktiga ärendena. Ett statsråd
kan börja dagens arbete i förhoppningen att få ägna tid
åt de stora framtidsfrågorna inom sitt departement men
finna att massmedierna har hittat något missförhållande
inom departementets ansvarsområde som genast måste
åtgärdas, eller att ett par ledande tjänstemän är osams
om vilka principer som ska gälla för vilka från departe-
mentet som ska få åka på nästa utlandskurs i språk. Hela
dagens program omkullkastas då och framtiden kom-
mer i skymundan. Jobbet som statsråd innebär ofta att
rusa från en politisk eller administrativ oroshärd till en
annan.
Hårdast utsatt i detta hänseende är statsministern, som
får rycka ut när allt annat har gått snett. Tage Erlander,
den person som varit statsminister längst i detta land,
uttalade att han, när han senare läste sin dagbok från ti-
den som statsråd, slogs av att han bara beskrivit trevliga
saker. Reformer genomfördes och initiativ togs för att
förbättra landet. Men när han blev statsminister fylldes
dagboken med bekymmer och elände. Statminister Ing-
var Carlsson har spätt på denna bild ytterligare genom
att hävda att utrymmet för egna initiativ var mindre un-
der hans tid än under Erlanders. Förvaltningsprofessor
Bengt Jacobsson menar att regeringsarbetet och arbetet
i Regeringskansliet bäst beskrivs som reagerande, inte
som regerande. Regeringen styr inte riket utan blir sna-
rast styrd av sin omgivning, enligt honom.
En annan överraskning för den som träder in som ny-
börjare i regeringen är den hårda interna kampen mellan
olika departement och statsråd. Arbetet handlar mycket
om att slå vakt om sitt revir. I praktiken innebär det ofta
att man undviker att samarbeta med varandra i onödan,
var och en sköter sitt i största möjliga utsträckning. Det
enda undantaget är Finansdepartementet, som blir in-
blandat i de flesta frågor och som har stort inflytande i
alla regeringar. Under långa perioder kan man beskriva
Finansdepartementets roll i regeringen, enligt Torbjörn
Larssons avhandling Regeringen och dess kansli - sam-
ordning och byråkrati i maktens centrum, som en typ av
överdepartement.
Det ställs många krav på ett statsråd, som Hans Berg-
ström påpekat i sin avhandling Rivstart? Om övergång-
en från opposition till regering, som hon eller han inte
ensam kan uppfylla, och några blir därför viktigare än
andra. Statsrådets agerande i regeringen är nyckeln till
framgång. Regeringen är visserligen ett kollektiv och
står vanligen enad utåt, men om det ska hända något
på statsrådets område måste resurser frigöras och poli-
tisk uppmärksamhet ges åt de frågor som han eller hon
företräder. Därför är det viktigt att ligga bra till hos och
få stöd av statsministern och, kanske viktigast av allt, att
få igenom de egna förslagen trots finansministerns mot-
stånd. Alla försök från kolleger att klampa in på det egna
ansvarsområdet bör också avvärjas.
Finansministern och hans departement utgör därför i
någon mening den inre kärnan i svensk statsförvaltning.
Det är finansministern och statsministern som till stor
del samordnar och håller ihop regeringen. De måste hål-
la ihop i nio fall av tio om regeringsarbetet ska fungera,
och de bildar i praktiken ett inre kabinett. Detta mönster
framträder särskilt tydligt i en enpartiregering.
Fackministrarnas arbete syftar i stor utsträckning till
att försöka få gehör för olika utgifter, medan finansmi-
nistern - ofta med statsministerns tysta stöd - försöker
motverka utgiftsökningar. Motsätter sig Finansdeparte-
mentet ett förslag som ett fackdepartement har lagt, ska
det mycket till innan statsministern eller den övriga re-
geringen stödjer det framlagda förslaget. Särskilt i social-
demokratiska regeringar har det blivit något av tradition
att finansministern bestämmer inåt och statsministern
utåt.
En viktig faktor som förklarar finansministerns starka
position i regeringen är att han eller hon är den som
främst har egna resurser för att skaffa sig information
och kunskap om vad andra ministrar och departement

sysslar med. Budgetavdelningen är den enhet inom Fi-
nansdepartementet som främst har till uppgift att följa
och kritiskt granska verksamheten i andra departement.
Denna avdelning är betydligt större än statsministerns,
och enskilda fackministrar kan ibland få vara med om
den smärtsamma upplevelsen att finansministern är
bättre informerad i deras frågor än de själva är. Tjäns-
temännen på budgetavdelningen är, till skillnad från
statsministerns personal, rekryterade efter formellt sett
opolitiska meriter. De ska främst granska fackdeparte-
mentens verksamhet ur kostnads- och effektivitetsper-
spektiv, medan statsministerns manskap håller ögonen
på de politiska aspekterna. Budgetavdelningens tjänste-
män, cirka 40 personer, har delat upp bevakningen av
fackdepartementen sinsemellan och cirkulerar mellan
departementen, i syfte att bevara en "kylig distans" till
fackdepartementen. Budgetavdelningens verksamhet
och omfattning har vuxit kraftig under senare år och
handlar numera inte enbart om att kontrollera fackde-
partementens utgiftsanspråk.
Att vara fackminister handlar mycket om att slå vakt
om sitt revir - om han eller hon inte ser till sina egna frå-
gor gör ingen annan i regeringen det heller. Ett statsråd
som får igenom sina förslag i regeringen och som ofta
vinner över finansministern i dragkampen om pengar
blir dessutom populär i sitt eget departement. Tjänste-
männen tycker att arbetet blir mer meningsfyllt om de
vet att deras förslag också blir regeringens politik på om-
rådet. Ett svagt statsråd som sällan får igenom sina för-
slag, får snart ett mindre entusiastiskt departement som
undrar om det är mödan värt att anstränga sig när allt
arbete i slutänden ofta visar sig ha varit förgäves.
Tjänstemännen i det egna departementet kräver dess-
utom att statsrådet ska vara tillgängligt och regelbun-
det ge dem synpunkter på och vägledning i berednings-
arbetet, så att ärenden inte blir liggande.
Departementet har också nära kontakt med en del
statliga offentliga utredningar, antingen för att statsrådet
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 193
själv vill ha kontakt med dem eller för att utredningens
ledning har sökt kontakt med departementet. I andra fall
kan det röra sig om tillsättandet av kommittéer, vilket
också kräver tid. En stor del av kontakterna och arbetet
med kommittéerna sköts vanligen av tjänstemännen.
Myndigheternas företrädare står ofta i kö för att få
träffa sitt statsråd. Dessa kontakter sköts visserligen hu-
vudsakligen på telefon, men särskilda uppvaktningar fö-
rekommer. Särskilt när ett statsråd är nytillsatt, som Hans
Bergstöm visar i sin avhandling, brukar myndigheterna
höra av sig och vilja presentera sin verksamhet. EU-
medlemskapet har lett till ett behov av ett närmare sam-
arbete mellan berörda myndigheter och departement. I
dag är det vanligt med särskilda beredningsgrupper för
EU-frågor i vilka, förutom berörda departement och
myndigheter, budgetavdelningen och Statsrådsbered-
ningen ingår.
Detsamma gäller för olika typer av organisationer,
som naturligtvis alltid vill knyta nära kontakter med
det statsråd som har hand om frågor inom dess intres-
seområde. Starka organisationer finns inom nästan alla
statsråds ansvarsområden, och de kan både hjälpa och
stjälpa ett statsråd. En uppretad opinion som är väl or-
ganiserad kan t ex göra det lättare för ett statsråd att få
gehör för sina krav hos finansministern och övriga reger-
ingskolleger, eftersom regeringen kan känna sig tvingad
att ställa upp för ett statsråd som är i blåsväder. Men opi-
nionen kan också förstöra statsrådets rykte och förtro-
ende inom regeringskretsen.
Massmedierna har blivit mer inflytelserika när det gäl-
ler att föra upp ärenden på den politiska dagordningen.
Statsråden försöker odla kontakter med journalister, som
ofta tar chansen att intervjua även om det inte finns nå-
got gravt missförhållande eller någon skandal att rota i.
Näringslivet, och då främst privata företag, vill ofta
träffa statsråden för att puffa för egna frågor, eller för att
be honom eller henne delta i något jippo som t ex att in-
viga en större anläggning. Allmänheten hör också av sig,
194 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
men i dag oftast genom brev (e-post). Alla brev och all
e-post besvaras i princip, men det är naturligtvis sällan
som statsrådet själv för pennan. Statsministern t ex har
flera personer som inte gör mycket annat än svarar på all
post. Enskilda individer uppvaktar också statsråd i pri-
vata angelägenheter - även om detta var vanligare förr.
Oppositionens kritik måste bemötas närhelst den fram-
förs, men även här kan statsrådet vanligen påräkna hjälp
från sitt departement. En regeringsledamot som blir hårt
åtgången av oppositionen kan dessutom ofta räkna med
ett betydande stöd från kollegerna i regeringen.
Det egna partiet kräver också uppmärksamhet. Frå-
gor måste förankras, helst hos partiets gräsrötter, innan
de förs vidare. Lokalorganisationerna runtom i landet
vill gärna se ett livs levande statsråd i aktion någon gång
om året.
Verksamheten i riksdagen och regeringen är natur-
ligtvis til syvende og sidst de viktigaste uppgifterna för
ett statsråd, eftersom de inte kan överlåtas på någon an-
nan. Tjänstemännen sufflerar visserligen sitt statsråd en
hel del i riksdagen, men de får inte ersätta honom eller
henne i debatten i kammaren.
De internationella kontakterna och kontakterna med
massmedierna är förmodligen de uppgifter som ökat
mest i både omfattning, intensitet och betydelse för ett
statsråd. På senare tid har det blivit allt viktigare att till-
varata Sveriges intressen gentemot andra länder och i
internationella organisationer, och självklart har med-
lemskapet i EU helt förändrat förutsättningarna för hur
politik kan bedrivas på många områden. I många fall
måste svenska ministrar i dag samarbeta med minist-
rar från tjugosju medlemsstater om de vill åstadkomma
förändringar i det regelverk som styr politiken på ett
område. Forskarna Bengt Jacobsson och Ulrika Mörth
påpekar hur Regeringskansliet i dag är "invävt" i EU:s
struktur när det gäller hur många beslut som ska fat-
tas - den administrativa omgivningen har helt enkelt
förändrats i grunden. Det handlar inte längre enbart
om svenska opinioner, partier, massmedia, intresseor-
ganisationer, myndigheter eller kommuner, utan om
mer komplexa sammanhang där andra länders politiska
system spelar en avgörande roll. Samtidigt är regeringen
och Regeringskansliet viktiga företrädare, kanaler och
länkar för svenska intressen på den europeiska och den
internationella arenan. För att underlätta inhämtandet
av synpunkter från intresseorganisationer, kommuner
och myndigheter finns det för många EU-frågor refe-
rensgrupper som är knutna till vissa departement.
Den stora mängden representationsuppdrag som ett
statsråd måste genomföra på hemmaplan förklaras del-
vis av behovet av goda internationella kontakter. Varje
ambassad firar t ex sitt lands nationaldag och ser natur-
ligtvis gärna att ett statsråd deltar i festligheterna. Är det
en större nation som Sverige har intresse av att hålla sig
väl med bör helst flera hedra med sin närvaro.
Det är inte möjligt att leva upp till alla de krav som
det ställs på ett statsråd. Vilka krav statsrådet försöker
tillgodose beror på personlig läggning eller intresse, men
också på vilka frågor som ingår i ansvarsområdet. En bi-
ståndsminister måste ägna mycket mer tid åt de interna-
tionella kontakterna än en socialminister.
I dag ser vi att de externa kraven på uppmärksamhet
ständigt ökar. Statsråden reser både inom och utom lan-
det i en utsträckning som gör att tiden i departement
och i regeringskollektivet blir allt mindre. Under 1950-
och 1960-talen var det fortfarande vanligt att statsråden
skötte en stor del av sitt skrivarbete själva, men i dag
är detta sällsynt. De en gång skrivande och beredande
statsråden har alltmer ersatts av talande och opinions-
bildande statsråd, som sällan är hemma och leder bered-
ningsarbetet.
Statsråden uppvaktas och bevakas noga av oppositio-
nen och andra intressen, och emellanåt upplevs säkert
statsrådsrollen som oerhört pressande och otacksam.
Att sitta med i regeringen innebär dessutom att alltid sy-
nas - triviala händelser blåses ofta upp till feta rubriker.

Skillnaden mellan att sitta i oppositionsställning och att
regera uppfattas också ofta som drastisk. Många statsråd
har fått uppleva att utanför regeringen är varken deras
åsikter eller personer längre intressanta för opinionsbil-
darna.
Kännetecknande för samarbetet i Regeringskansliet
är "antecipering" eller "tyst samarbete" (samordning).
Tjänstemännen känner ofta till vad den politiska led-
ningen och andra departement eller enheter har för
åsikter i olika frågor - ibland går konflikterna mellan de-
partementen långt tillbaka i historien - och kan på så sätt
undvika att lägga förslag som anses som kontroversiella.
Den svenska regeringen och dess kansli är inte så
olika de ministerstyrda varianterna i andra länder. I rea-
liteten fattas de flesta regeringsbeslut av den minister
under vilken frågorna sorterar. Statministerns ökade in-
flytande via Statsrådsberedningen liknar det som sker i
de flesta länder med enpartiregeringar, och tandemparet
finansministern och statsministern återfinns i de flesta
parlamentariska regeringar.
Statliga förvaltningsmyndigheter och
hur de styrs
Den svenska statsförvaltningen är uppbyggd och styrd
efter tre huvudprinciper:
För det första ska förvaltningen vara politiskt styr-
bar, dvs det politiska program som majoriteten av väl-
jarna har röstat på ska vara möjligt att genomföra för
de förtroendevalda - den folkstyrda förvaltningen. De
värderingar som de styrande uttrycker ska omsättas i
praktiken av förvaltningsapparaten och om det blir ett
maktskifte ska det vara möjligt att lägga om kursen och
låta den styras av andra värderingar. Tjänstemännen
förväntas därför ena dagen kunna verka i socialdemo-
kratisk riktning, för att nästa dag lojalt låta sig vägledas
av borgerliga värderingar.
För det andra ska förvaltningen följa lagarna och i
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 195
rättssäkerhetens namn hålla sig till dessa även när de
politiskt valda vill fatta beslut som saknar stöd i lagarna
- den lagstyrda förvaltningen. Tack vare detta är förvalt-
ningen inte enbart ett lojalt instrument i de styrandes
händer, utan fungerar också i vissa avseenden som en
hämsko på de politiska intressen som för tillfället inne-
har makten. Alla styrimpulser som ges till förvaltningen
måste ha stöd i en lag som riksdagen stiftat.
För det tredje ska förvaltningen fungera effektivt, vil-
ket ställer krav på en förvaltning som inte enbart styrs
uppifrån, av politikerna eller under lagarna. Anpassning
till lokala eller andra särskilda krav är också nödvän-
dig vid verkställandet av besluten. Hela decentralise-
ringsdiskussionen är ett utslag av insikten om behovet
av flexibilitet när politiska beslut verkställs för att nå
bästa möjliga effektivitet.
Flera metoder har också prövats för att öka påverkan
"nedifrån", dvs ge folket möjlighet att mer direkt påverka
enskilda myndigheters beslutsfattande. Intresseorgani-
sationernas medverkan i myndigheternas lekmanna-
styrelser är ett exempel på det. Ett annat sätt är att låta
enskilda själva ta ansvar för den lokala förvaltningen, s k
brukarinflytande. "Konkurrens" är en tredje väg för ökat
inflytande, som kan innebära olika former av avgifts-
finansiering av offentlig verksamhet eller konkurrens
mellan olika organisationsprinciper -1 ex inom sjukvår-
den. Man brukar därför kalla den tredje principen för
den marknadsstyrda förvaltningen.
Dessa tre principer står delvis i motsats till varandra,
varför organiseringen av den svenska förvaltningen i
praktiken blir en fråga om hur dessa principer ska ba-
lanseras mot varandra.
Hur ser en förvaltningsmyndighet ut?
Visan den handlar om okända djur, många är
långa och svåra att fånga, men de flesta är små,
mycket små, mycket små.
196 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Så börjar en gammal barnvisa av Beppe Wolgers, men Tabell 28 • Antalet statliga myndigheter 2005, fördelat per myn-
dighetsgrupp
detta skulle lika gärna kunna vara en introduktion till de
svenska förvaltningsmyndigheterna, som är just många
Kategori antal procent
och av varierande storlek och skiljaktiga konstruktio-
ner. Vissa har flera hundra anställda, andra inga alls. De Domstolar 112 20

större brukar kallas verk, men av historiska skäl används

beteckningen styrelse även på stora förvaltningsmyn-
digheter, som socialstyrelsen. Dessutom finns det fullt
av råd, sekretariat, styrelser, nämnder, delegationer och
andra organ vars status inte är helt klarlagd, som Bo
Rothstein konstaterar i sin bok Bortom den starka sta-
tens politik, redigerad tillsammans med kollegan Lotta
Vahlne Westerhäll. Statskontoret har nyligen botaniserat
i myndighetsdjungeln och försökt räkna dem alla. Det
kom fram till att 2005 fanns det totalt 552 myndigheter,
och antalet anställda angavs till 211 584. Statskontoret
fann att myndighetsbegreppet var svårdefinierat, men
den siffra som nämndes inkluderar alla organ som lyder
under regeringen eller riksdagen och styrs av en egen in-
struktion eller särskild lag.
År 2005 fanns det 199 (36 procent) centrala statliga
myndigheter, vilket inkluderar de 21 länsstyrelserna som
lyder direkt under regeringen även om deras verksam-
het är förlagd till en viss region. Domstolarna står för 20
procent av alla myndigheter.
Med kategorin myndigheter i myndighetskoncer-
ner avses i första hand länsorgan som saknar egent-
lig central myndighet, t ex skogsvårdsstyrelserna och
kronofogdemyndigheterna. Om tabellen stämmer sak-
nar hela tolv procent av alla myndigheter egen personal.
Enligt Statskontoret hade dessutom antalet myndigheter
- främst genom sammanslagningar - minskat påtagligt
sedan 1990-talet, liksom antalet anställda, främst bero-
ende på bolagiseringen av flera affärsdrivande verk. Å
andra sidan tycks antalet små myndigheter ha ökat mar-
kant.
Flertalet av de statliga förvaltningsmyndigheter-
na lyder under regeringen, men riksdagen har några
Allmänna förvaltningsmyndigheter 199 36
Affärsverk 3 1
Högskolor/Universitet 37 7
Myndigheter i myndighetskoncerner 136 24
Myndigheter utan egen personal 66 12
Summa 552 100
Källa: Statskontorets rapport "Statsförvaltningens utveck-
ling 1990-2005", Statskontoret (2005:32)
egna myndigheter - Riksbanken, Riksrevisionen och
Justitieombudsmännen (JO).
I regeringsformen ges inte några närmare upplys-
ningar om vad en myndighet är eller vad som menas
med förvaltning och förvaltningsmyndighet. Vissa myn-
digheter nämns särskilt, förutom riksdagens myndighe-
ter även Riksåklagaren, Justitiekanslern och länsstyrel-
serna, men i övrigt är regeringsformen fåordig i detta
avseende.
I början av detta kapitel nämndes att inte alla offent-
liga organ var att betrakta som myndigheter och särskilt
inte som förvaltningsmyndigheter. Det som komplice-
rar bilden ytterligare är att förvaltningsuppgifter ibland
kan åläggas privaträttsliga organisationer, t ex Sveriges
Advokatsamfund, vars stadgar fastställs av regeringen.
Samfundet ska utöva tillsyn över hur dess medlemmar
bedriver sitt yrke.
Men det finns betydligt större underligheter i den
svenska statsförvaltningens konstruktion och som är
stadsfästa i regeringsformen. Den statliga centrala för-
valtningen är nämligen tudelad, som vi tidigare nämnt,

i departement och andra centrala förvaltningsmyndig-
heter som t ex ämbetsverk, styrelser, delegationer och
nämnder. Förvaltningsmyndigheterna lyder visserligen
under regeringen men sorterar under enskilda depar-
tement. Men myndigheternas lydnadsplikt under re-
geringen är mer begränsad än så, ty i regeringsformens
kapitel 11 paragraf 7 stipuleras det att:
Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kom-
muns beslutande organ, får bestämma, hur förvalt-
ningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende
som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot
kommun eller som rör tillämpning av lag.
Ingen, särskilt inte regeringen eller ens riksdagen, får
därför påverka myndighetens tolkning av riksdagens
lagar eller beslut i enskilda fall om det handlar om myn-
dighetsutövning eller tillämpning av lag. En minister får
inte ringa till en statlig myndighet eller en kommunal
nämnd och försöka bestämma hur beslut i enskilda frå-
gor ska se ut.
Hur stor är då myndigheternas frihet att tolka la-
garna? Om detta tvista de lärde. För att kunna svara på
den frågan måste först uttrycken "myndighetsutövning
mot enskild och kommun" respektive "tillämpning av
lag" preciseras. Dessa begrepp gavs länge en mycket vid
tolkning, vilket innebar att myndigheternas rätt att fatta
beslut i enskilda ärenden var omfattande och i prakti-
ken gällde även de fall där myndighetens beslutsfattande
endast indirekt var ett resultat av den lagstiftning som
skulle tillämpas. Under slutet av 1980-talet kom, med ut-
gångspunkt i 1974 års författning, två förvaltningsutred-
ningar fram till att en snävare tolkning skulle appliceras
på myndigheternas autonomi. En tolkning som regering
och riksdag i huvudsak kom att ställa sig bakom.
Numera betonas därför att tillämpningen av lag mot
enskild eller kommun endast utgör en begränsad del av
6
Riksrevisionsverket 1996:50 kap. 8
STATSFÖRVALTNINGEN 197
många myndigheters verksamhet, och vissa myndigheter
sysslar nästan inte alls med lagtillämpning. Statsråden
anses dessutom, via informella kontakter, ha rätt att hål-
la sig informerade och uttala sin åsikt, om än inte tvinga
på myndigheterna sin vilja i frågor som rör myndighets-
utövning mot enskild eller kommun och tillämpning
av lag. Regeringens möjligheter att "lägga sig i" är alltså
betydligt större i dag än tidigare. I regeringens propo-
sition 1986/87 uttalades att förvaltningsmyndigheterna
"tillförsäkrades en bestämd självständighet gentemot re-
geringen". Men å andra sades också att regeringsformens
regler ger "fullt tillräcklig grund för regeringen att styra
sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning
som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation".
Flera juridiska instanser, t ex den juridiska fakulteten i
Stockholm och i Lund, var mycket kritiska mot denna
omtolkning av tidigare praxis, och Konstitutionsutskot-
tet betonade att stor försiktighet måste iakttas från re-
geringens och Regeringskansliets sida när det gällde in-
formella kontakter. 6
Det hela är inte lätt att förstå. De som gör en snäv
tolkning av regeringsformens paragraf 11:7 menar att
myndigheternas verksamhet är tudelad, en del som i
huvudsak är skyddad och en annan där skyddet inte gäl-
ler. Med andra ord, när en polisman övervakar bilister
och bötfäller för fortkörning är hon eller han immun
för påverkan. Men när samme polisman i nästa stund
berättar för skolklasser om vett och etikett i trafiken gäl-
ler inte samma skydd. I det första fallet fattar polisman-
nen egna beslut med utgångspunkt från lagen, medan
hon eller han i det andra fallet måste lyssna till vad en
eventuell justitieminister tycker, eftersom det är fråga
om rådgivning och information.
Å andra sidan, de jurister som känner att rättssäker-
heten är hotad av att en form av ministerstyre införts
bakvägen måste i så fall känna samma oro för i stort
sett hela den övriga demokratiska världen, där minis-
198 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
terstyre är en realitet. Konstruktionen är svårbegriplig
för lekmannen och i sin avhandling Den svenska förvalt-
ningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens
roll i styrelseskicket har statsvetaren Helena Wockelberg
(2003) visat att det inte bara gäller den enskilde medbor-
garen, nästan ingen riksdagsledamot (av dem som vågat
yttra sig i frågan) tycks helt förstå vad regeringsformen
avser i detta avseende.
Helt fritt har myndigheterna naturligtvis aldrig fått
tolka lagarna. Regeringen har alltid haft både skyldighet
och rätt att via generella styrmedel påverka myndighe-
ternas verkställande (implementering) av riksdagens be-
slut. I den svenska centrala statsförvaltningen finns det
alltså en styrningsproblematik inbyggd vars motsvarig-
het saknas i andra länder.
Regeringens styrning av statsförvaltningen
Konstruktionen med den tudelade förvaltningen kan
vid första påseendet verka svårgenomtränglig och sär-
skilt då förbudet för ministrar att lägga sig i myndighe-
ternas beslut. Och ännu mer förbryllande kanske det blir
när man får veta att regeringen aldrig velat ändra denna
konstruktion. Det har vid ett par tillfällen ställts förslag
om en förändring, men regeringen har aldrig nappat på
kroken och gått vidare med förslaget till riksdagen. Var-
för vill inte svenska ministrar lägga sig i myndigheternas
beslutsfattande? En del av svaret är att regeringen har
olika medel som de kan styra myndigheterna med:
Arsenalen är, som framgår nedan, omfattande:
1. Legal styrning eller regelstyrning
a) Förvaltningslagen
b) Verksförordningen
c) Instruktion
d) Författningar
2. Anslagsstyrning
3. Rekryteringsstyrning
4. Formstyrning
a) Organisationsformen
b) Information och utbildning
5. Politiskt deltagande i beslutsprocessen
6. Informella kontakter
Legal styrning eller regelstyrning
Den styrning som regeringen utövar med hjälp av för-
ordningar och regler är dels generell, dvs som gäller för
alla myndigheter och verksamheter, dels specifik, som
bara gäller en viss verksamhet eller en viss myndighet.
Förvaltningslagen är en generell lag som gäller för alla
myndigheter och all myndighetsverksamhet. Den reg-
lerar främst förhållandet mellan enskilda individer och
det offentliga och syftar till att stärka den enskildes rätt
mot staten. I lagen poängteras myndigheternas service-
skyldighet mot allmänheten. Det betonas att det offent-
liga är till för folket, inte tvärtom. Myndigheterna ska
vidare själva samordna sina verksamheter om det be-
hövs när enskilda ärenden ska avgöras. Den enskilde ska
inte behöva ta initiativ till att myndigheterna samverkar.
All kommunikation mellan myndigheterna och folket
ska vara så enkel och tydlig som möjligt. Detta innebär
t ex att det språk som myndigheterna använder ska vara
klart och lättbegripligt och att de beslut som myndig-
heterna fattar ska vara så otvetydiga som möjligt. Hellre
oeniga beslut i myndigheternas styrelse där det framgår
vad majoriteten vill, än kompromisser som är så utsläta-
de att besluten blir svårtolkade. Förvaltningslagen säger
också att myndigheterna är skyldiga att ompröva sina
beslut om de är fattade på bristfälligt underlag.
Verksförordningen innehåller bestämmelser om vilka
befogenheter och vilket ansvar myndighetens chef har,
samt allmänna upplysningar om hur den interna be-
slutsgången ska vara utformad. Varje myndighet har en
egen instruktion där myndighetens verksamhet beskrivs.
I instruktionerna anges myndigheternas mer långsiktiga
ansvarsområden och arbetsuppgifter.

Det finns också författningar för myndigheternas
verksamheter, där delar av verksamheten regleras mer
i detalj. Författningarna kan förändras när det behövs,
medan instruktionerna ses över ungefär vart tredje år.
En hel del av en myndighets tolkning av riksdagens
lagstiftning kan på detta sätt inskränkas via olika regler
som utfärdas av regeringen. Särskilt i myndigheternas
författningar kan regeringen, om den så önskar, ge gans-
ka detaljerade anvisningar om hur en viss lag ska tolkas.
Detaljeringsgraden i författningarna varierar från en
myndighet till en annan och beror dessutom på typen
av verksamhet. Vissa myndigheter får mycket detaljerade
författningar eftersom regeringen inte riktigt litar på att
myndigheten kommer att agera i linje med lagstiftning-
ens intentioner. I andra fall kan det bero på att verksam-
heten är av kontroversiell eller känslig natur. Detaljerade
föreskrifter är inte alltid ett utslag av regeringens styram-
bitioner - en myndighet kan finna det tryggt att kunna
hänvisa till regeringens anvisningar när den får kritik för
sitt agerande i kontroversiella ärenden.
Från 1970-talet och framåt har användningen av ram-
lagar ökat. Med detta begrepp avses lagar där regeringen
och riksdagen har avstått från att fastställa mer detal-
jerade bestämmelser i anslutning till lagen. Tanken har
varit att den praxis som växer fram när man försöker
omsätta lagarnas intentioner i praktiken ska leda fram
till vilka tillämpningsregler som kan vara lämpliga att
använda. Lagens konkreta innebörd växer alltså fram
successivt. Under slutet av 1980-talet blev ramlagar
universalmedicinen för hur förvaltningen skulle styras.
De politiska makthavarna tänktes utforma lagar som
var tydliga i den meningen att de enkelt angav mål som
kunde verkställas.
Många har kritiserat ramlagarna och menat att de
har ökat godtycket i myndigheternas och kommuner-
nas tillämpning av lagstiftningen och satt den enskildes
rättssäkerhet ur spel. Kritikerna har också hävdat att det
i realiteten har blivit myndigheterna som har fått utfärda
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 199
de tilläggsbestämmelser som gett ramlagen dess reella
innehåll. Men detta är en sanning med modifikation, ef-
tersom alla lagars effekt beror på hur de används. Ram-
lagar kan mycket väl leda till motsatt effekt, dvs större
inflytande från regeringen eller departementet över hur
myndigheterna tillämpar lagarna. Det är inte självklart
att en myndighet som får en oklar lagstiftning att till-
lämpa försöker göra det helt på egen hand. En lika tro-
lig reaktion i ett sådant läge är i stället att vända sig till
sitt departement för rådgivning, därför att, som tidigare
nämnts, "the administrative man" normalt sett inte är en
risktagare. Behovet av informella kontakter och vägled-
ning kan mycket väl öka i ett sådant läge och därmed i
praktiken ge departementet eller regeringen större möj-
ligheter till inflytande. Professor Fredrik Sterzel (1998)
menar t ex att ramlagar inte primärt innebär ett problem
för rättssäkerheten, och han vågar inte generellt påstå att
regler utfärdade av myndigheter är sämre för medbor-
garna än regler utfärdade av regering och riksdag - på
plussidan finns, enligt honom, den större kunskap som
myndigheterna besitter och närheten till det praktiska.
Anslagsstyrning
Myndigheternas verksamhet styrs också via anslagsstyr-
ning, dvs med hjälp av ekonomiska medel. Varje år fattar
riksdagen beslut om en myndighets budget på förslag av
regeringen, och regeringen utfärdar sedan direktiv om
hur de ekonomiska medlen får användas i regleringsbre-
ven.
Tre typer av anslagsformer förekommer: obetecknade
anslag, reservationsanslag och ramanslag - vilken typ
av anslag en verksamhet får förändras normalt sett inte
över åren.
För obetecknade anslag gäller att överskott inte får
sparas. Anslaget får inte överskridas, utan att riksdagen
hörts.
Reservationsanslagen får inte heller överskridas, men
överskott får sparas till nästa budgetår, dock inte i mer
200 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
än tre år. Dessa anslag är vanliga inom byggnads- och
anläggningsverksamhet, skol- och högskoleväsendet
samt inom forsknings- och utvecklingsverksamhet.
Ramanslagen är den mest flexibla och vanligaste an-
slagsformen. För det första kan myndigheten spara peng-
ar som inte förbrukats (högst 3 procent) under inneva-
rande år till kommande år. För det andra kan myndig-
heten också övertrassera sin budget (anslagskredit), dvs
låna i nästa års budget. Kreditgränsen går vid 10 procent
av anslagsbeloppet. Regeringen kan dock i undantagsfall
medge ytterligare kredit.
I regleringsbreven brukade det förr anges ganska
detaljerat hur en myndighet fick använda sina pengar,
men numera ger förvaltningspolitiken myndigheterna
allt större frihet. Det gäller framför allt myndigheter-
nas interna budgetar. Friheten är mindre när det gäl-
ler hur transfereringar och bidrag ska användas. Det är
också vanligt att regleringsbreven innehåller ytterligare
besked, förutom de generella kraven, om hur årsredo-
visningarna, många gånger mycket detaljerat, ska vara
utformade. Fortfarande finns det exempel på reglerings-
brev som är på flera hundra sidor inklusive bilagor, t ex
för försvaret.
Med början i slutet av 1980-talet försökte regeringen
och riksdagen att tillämpa treårsbudgetar, vilket skulle
innebära att regeringen bara skulle granska en myn-
dighets verksamhet ordentligt vart tredje år, men då i
gengäld mycket noggrant. Dessa tre år utsträcktes snart
till sex år eftersom det visade sig svårare än man trott
att hinna med att granska myndigheterna så ofta. Men
myndigheterna skulle fortsätta att komma med budget-
förslag varje år, s k enkel anslagsframställan - men i den
behövde myndigheten bara ange avvikelser från den ur-
sprungliga fleråriga budgeten.
En stor nyhet var att man betonade att myndigheterna
var ekonomiska enheter och aktörer - s k finansiell styr-
ning. Detta innebar bl a att myndigheterna fick uppta
räntebärande lån i Riksgäldskontoret för sina investe-
ringar, som alltså i dessa sammanhang uppfattades som
statens egen internbank. Även på andra sätt har regering
och riksdag sedan dess försökt göra myndigheterna mer
medvetna om hur de handskas med sina ekonomiska
medel - "cash fiows". De styrande var uppenbarligen in-
spirerade av det privata näringslivet.
Tanken med treåriga budgetcykler och en mer långsik-
tig syn på myndigheternas verksamhet kom inte att an-
vändas särskilt ofta eller under någon längre period, sna-
rare blev det en nästan hårdare årlig ekonomisk prövning
av myndigheterna via de s k årsredovisningarna. Som en
del av den årliga budgetprocessen ska myndigheterna
senast den 22 februari lämna sin årsredovisning där de
redovisar och kommenterar hur deras prestationer har
utvecklats med avseende på volym, intäkter, kostnader
och kvalitet. I många fall har regeringen dessutom be-
stämt i förväg, och i detalj, vilka analyser en myndighet
ska genomföra i sina årsredovisningar. Kraven på inne-
hållet i årsredovisningarna är mycket omfattande och
detaljerade. Ekonomistyrningsverket (ESV) granskar
och kommenterar alla årsredovisningar. Till detta kom-
mer att varje myndighet före den 15 augusti varje år ska
inkomma med delårsrapporter, som också ska innehålla
omfattande redovisning av hur resurserna har använts.
Det visade sig snart att det fanns andra svårigheter att
styra med hjälp av mål än enbart rättsäkerhetsaspekter.
Begreppet mål- och resultatstyrning kom att handla
allt mer om resultat. Skillnaden mellan begreppen är
att målstyrningen handlar om att styra i förväg, medan
resultatstyrning i första hand handlar om att effekterna
avläses i efterhand. Vid resultatstyrningen granskar re-
gering och riksdag mer vilka prestationer en myndighet
har åstadkommit till en given kostnad, medan målstyr-
ning handlar om graden av uppfyllelse av de politiska
mål som finns uppställda för varje statligt verksamhets-
område.

Rekryteringsstyrning
Den tredje formen av styrning sker via rekrytering av de
ledande tjänstemännen i förvaltningen. De högsta che-
ferna, dvs landshövdingar, ambassadörer och generaldi-
rektörer, utses alltid av regeringen. I små myndigheter
finns det vanligen ingen generaldirektör, men chefen ut-
nämns också av regeringen. Cheferna i myndigheterna
ska inte utnämnas efter politiska meriter utan efter me-
rit och förtjänst.
Generaldirektörerna sitter på sexårsförordnanden,
som kan förlängas med tre år. Det tillhör ovanligheten
att en generaldirektör sitter i mer än nio år. En gene-
raldirektör kan numera lättare förlora sitt jobb innan
förordnandet har löpt ut än tidigare, men får i så fall
behålla sin lön och står till regeringens förfogande för
andra arbetsuppgifter om inte pension kan ordnas. Det
gäller även ambassadörer och landshövdingar.
En generaldirektör sitter oftast kvar efter ett eventu-
ellt regeringsskifte och dennes förordnandetid är vanli-
gen inte kopplad till regeringsperioderna. Detta hindrar
inte att det märks tydligt att tillsättningarna i många fall
har en klar politisk bakgrund. Det är t ex mycket vanligt
att landshövdingar (extra tydligt) och generaldirektörer
rekryteras ur skaran av f d statsråd, statssekreterare och
riksdagsledamöter. En tillträdande regering måste alltså
i betydande utsträckning arbeta med en förvaltning där
de ledande tjänstemännen har utsetts av den föregående
regeringen, och där många chefer dessutom är kända
namn som f d politiska motståndare. En stundtals het
diskussion har därför förts om hur utnämningarna sker
och om de verkligen grundas på kriterierna merit och
förtjänst, som det stipuleras i regeringsformen. Propåer
har förts fram om att de högsta förvaltningschefernas
förordnanden antingen i större utsträckning ska sam-
manfalla med regeringens, dvs de ska vara lättare att
avsätta, eller att regeringens (statsministerns) inflytande
Det bör kanske n ä m n a s att det är mycket svårt, metodiskt sett, att g e n o m f ö r a vederhäftiga undersökningar av d e n n a typ.
STATSFÖRVALTNINGEN 201
över utnämningsmakten ska begränsas. I Norge till-
lämpas principen att de som är intresserade av att bli
myndighetschef kan söka de platser som blir lediga.
Regeringen Reinfeldt, som tillträdde 2006, förklarade
att den avsåg att förändra proceduren för hur posterna
till de högre förvaltningsämbetena tillsattes. Processen
skulle bli mer öppen och lediga tjänster skulle utannon-
seras och det skulle inte längre krävas "partibok" för att
komma i fråga för en högre tjänst. Den praktiska till-
lämpningen av denna deklaration har dock delvis upp-
visat ett annat mönster och i många fall har den gamla
metoden med utnämningar utan föregående öppet an-
sökningsförfarande använts, vilket resulterat i att flera
personer med tidigare erfarenhet från ledande positio-
ner i de regerande partierna fått höga tjänster i den stat-
liga förvaltningen.
Rekryteringen av chefer inom den offentliga sektorn,
särskilt generaldirektör, ger ofta upphov till massmedias
intresse, och allehanda hemsnickrade undersökningar
används för att bevisa än det ena än det andra. Den hit-
tills kanske mest seriösa undersökningen av generaldi-
rektörer har genomförts av statsvetaren Rolf Sandahl.
Han kom fram till att cirka en tredjedel hade politisk
bakgrund och att närmare en femtedel tidigare hade
varit anställda i Regeringskansliet.7 Mer än hälften hade
således enligt denna undersökning, som publicerades
2003, haft arbete i Regeringskansliet, politiska uppdrag
eller bådadera.
Många av de högsta posterna inom förvaltningen
är ekonomiskt lukrativa. Månadslönen för en del ge-
neraldirektörer kan överskrida statsministerns eller en
fackministers lön. (År 2005 hade statsministern 110 000
kronor i månaden och en fackminister 10 000 kronor
mindre.) Till detta kommer att landshövdingar (som
har lägre lön än generaldirektörer) och generaldirektörer
ofta bereds plats i andra organs styrelser, med tillhöran-
de arvode. De största löneklippen gör dock de som blir
202 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
chefer för statliga bolag och även här är det inte ovanligt
med personer som tidigare varit t ex statssekreterare.
Fortfarande utses fler män än kvinnor. Sandahl kom
fram till att cirka en tredjedel var kvinnor, men att ande-
len var ännu lägre om man enbart såg till de största myn-
digheterna - de med fler än två hundra anställda. Det
verkade också som om situationen inte markant hade
förändrats under de senare åren, alla stolta deklarationer
till trots.
Formstyrning
Pengar är dock inte allt, det finns också formstyrning,
som tar sig två uttryck. För det första bestämmer rege-
ringen över hur all offentlig verksamhet ska konstrueras,
byggas ut, bantas eller läggas ned. För det andra utövas
den genom information och utbildning.
Tre huvudtyper av organisationer förekommer när
det gäller offentlig verksamhet, ämbetsverk (ÄV), af-
färsdrivande verk (AV) och statliga bolag (SB), dvs hel-
ägda bolag där staten äger minst 50 procent av aktierna,
men det finns också många bolag där staten endast är
delägare.
Ämbetsverken och motsvarande är den hårdast styr-
da formen av statligt organ som en regering kan inrätta,
medan statliga bolag är tänkta att i så stor utsträckning
som möjligt fungera som vilket annat bolag som helst
- de lyder under bolagslagen. Regeringens inflytande be-
står i att vara majoritetsägare.
Affärsdrivande verk är en form mellan bolag och äm-
betsverk. Formerna kan också blandas med varandra.
Affärsdrivande verk kan t ex vara ägare eller delägare i
bolag. I dag är affärsdrivande verk en sällsynt företeelse,
för närvarande finns det bara fyra: Luftfartsverket, Sjö-
fartsverket, Svenska Kraftnät och Statens Järnvägar (inte
att förväxla med SJ AB).
I flera år har det funnits ett intresse för organisations-
former som minimerar det politiska inflytandet, åtmins-
tone när det gäller den dagliga verksamheten, till förmån
för mer professionella aktörer. En organisationsform som
länge tilldrog sig intresse var stiftelser, som ansågs särskilt
lämpade för dessa syften. Men det visade sig att regering-
en inte kunde komma ifrån sitt ansvar ens för denna typ
av organisation och verksamhet, men väl att deras infly-
tande blev mindre. Stiftelser förefaller i dag vara mindre
aktuella som organisationslösning än tidigare.
Mindre myndigheter kallas vanligen delegationer el-
ler nämnder, och kan i praktiken vara mycket små.
Den andra typen av formstyrning genomförs via in-
formation och utbildning. Stora resurser anslås varje år
till att utbilda och informera myndigheternas personal
om de senaste målen i riksdagens och regeringens po-
litik. Detta kan ta sig många former. Vid en tidpunkt
var t ex regeringen inte helt nöjd med hur ledningen
för Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som verket då
hette, tolkade regeringens intentioner, varför man lät
de högre tjänstemännen inom AMS prya en tid i depar-
tementet för att skola in dem i departementets synsätt.
Växeltjänstgöring mellan myndighet och departement,
är fortfarande ganska vanlig men syftet brukar numera
vara att utbyta erfarenheter snarare än att skola in tjäns-
temännen i det rätta tänkesättet.
Myndigheternas styrelse
Den form av styrning som kallas politiskt deltagande i
myndighetens beslutsprocess, står för regeringens möj-
ligheter och rätt att ange hur ledningen av en myndighet
ska utformas. Tre huvudtyper av ledning fanns länge:
kollegial, enrådighet och lekmannastyrelse. En kollegial
ledning innebär att högste chefen, vanligen en gene-
raldirektör, fattar besluten tillsammans med de andra
ledande chefstjänstemännen på myndigheten. Denna
form användes på 1500- och 1600-talen, när grunderna
till vårt lands förvaltning lades, men förekommer knap-
past i dag. Regeringen är faktiskt den enda myndighet

som kan sägas tillämpa denna styrelseprincip. Enrådig-
het innebär att myndighetens chef ensam fattar beslut
efter föredragning av någon tjänsteman. Lekmannasty-
relser innebär att besluten inom en myndighet fattas
av en styrelse som också innehåller personer som inte
är anställda inom myndigheten. 1 en lekmannastyrelse
ingår ofta tre kategorier: företrädare för andra myndig-
heter, för riksdag och departement och för olika orga-
nisationer. Fördelningen såg i slutet av 1970-talet ut på
följande sätt:
• Andra myndigheter 60 procent
• Riksdag och departement 25 procent
• Organisationer 15 procent
Den vanligaste representanten i en lekmannastyrelse var
en chefstjänsteman från en annan myndighet. Därefter
kom riksdagsledamöter, från både regeringssidan och
oppositionen, och tjänstemän i departementen, medan
organisationsföreträdare förekom i relativt begränsad
omfattning.
Den första myndighet som fick lekmannastyrelse var
Statens vattenfallsverk, som inrättades vid 1900-talets
början. Under tiden efter andra världskriget blev denna
form av ledning allt populärare hos regering och riks-
dag, och vid slutet av 1970-talet hade cirka 85 procent av
alla centrala myndigheter lekmannastyrelse.
Fyra motiv framfördes av statsmakterna varför lek-
mannastyrelser var lämpliga för myndigheter, nämli-
gen:
1. Insyn
2. Intresserepresentation
3. Samordning
4. Sakkunskap
De styrande kände ett behov av att få insyn i myndighe-
ternas verksamhet, och de ansåg också att de organisa-
tioner som representerade människor som berördes av
myndighetens verksamhet skulle beredas samma möj-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 203
lighet. Den sedan andra världskriget allt mer svällande
förvaltningen medförde dessutom att allt fler myndig-
heters verksamhet delvis överlappade varandra, varför
en ökad samordning behövdes. Det var också mycket
angeläget att kunna tillföra myndigheterna bredare sak-
kunskap för att motverka att de anlade ett alltför snävt
perspektiv på sina ärenden. Till detta kom att den ökade
insynen gjorde att de politiska beslutsfattarna fick större
kunskap om de frågor de skulle besluta om i riksdagen.
Men systemet med lekmannastyrelser utsattes för
kritik, bl a för att riksdagsledamöter ingick i myndig-
heternas styrelser. Kritikerna menade att detta ledde till
en olycklig utvidgning av de förtroendevaldas roll i det
politiska systemet. Riksdagsledamöterna ska främst vara
lagstiftare, inte verkställare av de politiska besluten. Det
fanns vidare, menade kritikerna, en risk för att de riks-
dagsledamöter som ena dagen satt och fattade beslut i
en lekmannastyrelse om t ex en myndighets budget och
andra dagen behandlade detta anslag i riksdagen, skulle
förvandlas till förespråkare för myndigheten i riksdagen.
Myndigheterna skulle på detta sätt få "representation" i
riksdagen, och det som var tänkt att fungera som ett ar-
gusöga skulle förvandlas till gisslan. Andra kritiker me-
nade att det fanns risker för att värderingskonflikterna
mellan partierna överfördes till styrelserummen hos
myndigheterna, med påföljande svårigheter för besluts-
fattandet i förvaltningen.
Kritik riktades även mot att organisationsföreträdare
satt med. Dessa kritiker ställde först frågan om vad orga-
nisationsföreträdare över huvud taget hade att göra med
myndigheternas beslutsfattande. Intresseorganisatio-
nerna, menade de, kunde ju på detta sätt förvandlas till
ett förvaltningsorgan. Men kritik framfördes också mot
vilka organisationer som deltog och i vilket samman-
hang. Till nöds kunde man kanske förstå varför arbets-
marknadens parter satt med i Arbetsmarknadsverkets
styrelse, eftersom den myndighetens verksamhet klart
berörde dessa organisationers medlemmar. Men varför
204 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
satt t ex företrädare för LO med i dåvarande Kriminal-
vårdsstyrelsens lekmannastyrelse?
Kritiken mot lekmannastyrelser tilltog under 1980-
talet, framför allt när det gällde organisationernas med-
verkan, vilket ledde till att antalet organisationsföreträ-
dare i myndigheternas styrelser minskade.
Själva konceptet med lekmannastyrelse ifrågasattes
också och en annan filosofi lanserades som innebar att
man i första hand inrättade styrelser med begränsat eller
fullt ansvar. I en styrelse med begränsat ansvar, som är den
vanligaste formen, är normalt myndighetschefen också
ordförande i styrelsen. Om det är en styrelse med fullt
ansvar, vanligt vid myndigheter med många anställda,
är styrelsens ordförande alltid en annan person än dess
chef. Sammansättningarna av styrelserna förändrades
också - ut åkte lekmännen och in kom proffsen. Många
experter, forskare och sakkunniga har under senare tid
fått säte i myndigheternas styrelser. Enrådighetsverk
finns fortfarande undantagsvis kvar och i sådana fall
kan det finnas ett insynsråd utan beslutsbefogenheter
vid sidan av myndighetschefen. Från och med år 2008 är
styrelser med begränsat ansvar avskaffade.
Helt har regeringen inte lyckats utrota lekmanna-
styrelser och särskilt riksdagsledamöterna har varit in-
tresserade av att behålla sina poster. Det officiella moti-
vet har varit att de uppskattar de inblickar de får i och
kunskaper om hur förvaltningen fungerar. En kunskap
som de anser att de behöver när de ska fatta beslut om
nya lagar och anslag till berörda myndigheter. Något så
sällsynt har till och med inträffat som att en sittande
socialdemokratisk regering blivit nedröstad av de egna
ledamöterna i riksdagen när det föreslogs ett generellt
avskaffande av lekmannastyrelser.
Informella kontakter
Myndigheterna styrs också via informella kontakter.
Statsråd och tjänstemän har rätt att ta kontakt med och
diskutera med sina myndigheter. De kan alltså inte före-
stava myndigheterna några beslut i frågor som rör myn-
dighetsutövning mot enskild eller kommun eller tillämp-
ning av lag, men de kan komma med synpunkter. Denna
rätt till informella kontakter är av gammalt datum. Re-
dan i mitten av 1800-talet fick statsråden rätt att delta
i myndigheternas överläggningar. Denna rättighet kom
inte att utnyttjas i någon större utsträckning, men visar
ändå att denna styrningsform länge har varit officiellt
sanktionerad. I slutet av 1980-talet gick man dessutom
ett steg längre, när riksdagen ställde sig bakom ett utta-
lande från regeringens sida som uppmuntrade till ökade
kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna.
Försiktigtvis betonades att kontakterna i första hand
borde skötas på tjänstemannanivå. Alla partier i riks-
dagen ställde sig emellertid inte bakom detta uttalande.
Möjligheterna till kontakter är vanligtvis goda eftersom
en stor del av de tjänstemän som arbetar i Regerings-
kansliet tidigare har varit anställda på myndigheter eller
i domstolar, och de högsta cheferna inom myndigheter
har i sin tur ofta tidigare arbetat i Regeringskansliet.
Men hur fungerar systemet i praktiken? Och varför
har Sverige hållit fast vid en förvaltningsmodell som inte
finns i något annat land, och som på papperet ger myn-
digheterna en ställning som närmast verkar strida mot
parlamentarismens princip?
Svaret ligger troligen i den kombination av styrning
med hjälp av formella och informella medel, som kort
kan sammanfattas på följande sätt:
Ett statsråd som vill påverka en myndighets besluts-
fattande kan, via sin rätt till informella kontakter, fram-
föra sin åsikt till myndighetens ledning. Statsrådet beto-
nar naturligtvis att det inte är frågan om ett försök att
påverka myndighetens rätt att fatta egna beslut i frågor
som rör tillämpning av lag eller myndighetsutövning
gentemot enskild eller kommun. Det är bara fråga om
att låta myndigheten ta del av regeringens principiella
syn på frågorna. Chefen för myndigheten kan självklart

både vägra att tala med statsrådet och låta bli att följa
de antydningar som ges. Men då får nog denna myn-
dighets chef svårt att få sitt förordnande förlängt, eller
också upptäcker han eller hon plötsligt att myndighe-
tens budget har minskat, eller det kanske t o m inträffar
att regeringen beslutar att dra in myndighetens rätt att
fatta denna typ av beslut. De formella styrinstrumenten
ger regeringen alltså i praktiken betydande möjligheter
att utöva påtryckningar på myndigheter som inte är ly-
hörda. Å andra sidan kan det vara skönt för ett statsråd
att inte behöva klä skott för alla de misstag som görs
inom förvaltningen. Det är självklart att dagens omfat-
tande förvaltning gör att det händer att det fattas både
felaktiga och olämpliga beslut. Varje dag fattar säkert
förvaltningen en mängd felaktiga beslut. Därför kan
det vara bekvämt för en justitieminister att veta att när
han slår upp tidningen en morgon och läser att flera
livstidsdömda fångar har rymt, är det inte i första hand
hans eller hennes huvud som står på spel utan general-
direktörens i Kriminalvården. I en sådan situation kan
statsrådet t o m spela rollen av den som går in och reder
upp situationen och ställer tillrätta det som en "klantig"
förvaltning har ställt till med.
Ett svenskt statsråd har med andra ord lika stora möj-
ligheter att påverka förvaltningen om hon eller han så
önskar som statsråd har i andra länder, men behöver
inte på samma sätt klä skott för de misstag som myndig-
heterna gör. Det är därför lätt att se varför de styrande
är förtjusta i denna modell. I den svenska förvaltnings-
modellen går inflytande och ansvar inte hand i hand.
Statsrådens inflytande motsvaras inte i samma grad av
ansvar. Det normala är ju att den som bestämmer i en
viss fråga också får ta ansvaret för detta beslut, men det
behöver inte bli resultatet med den svenska förvaltnings-
modellen.
I ministerstyrda förvaltningar är problematiken den
omvända, dvs ministrar får klä skott för beslut som fat-
tats av tjänstemän på lägre nivå i hans eller hennes namn
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 205
utan att ministern har kunnat påverka besluten.
Men frågan är om inte den svenska modellen också
kan vara till fördel för oss vanliga dödliga. Den risk som
finns med ministerstyre, och som syns rätt tydligt i en
del västeuropeiska länder, är att ministrarna kan använ-
da sitt inflytande i enskilda ärenden för partipolitiska
syften. Bostadsministern kan t ex försöka ge bostäder
i första hand till dem som är medlemmar i hans parti.
Den som inte har de rätta politiska kontakterna kan få
vänta länge på att få sin telefon installerad, osv. Opposi-
tionen kan påpeka dessa missförhållanden i parlamen-
tet, men den har svårt att göra något åt förhållandena
om regeringen har egen majoritet och lagbrotten inte är
alltför flagranta. En svensk förvaltningstjänsteman går
förvisso också att korrumpera, någon total garanti mot
sådant finns inte, men den svenska modellen ger lägre
incitament för politisk korruption. Det finns också en
risk för att en minister som får använda stor del av sin
tid åt att försvara beslut i enskilda ärenden i parlamentet
blir överbelastad med denna typ av frågor på bekostnad
av annat beslutsfattande av mer principiell natur. Helt
kommer ju inte heller svenska statsråd undan skandaler
i förvaltningen, men ofta finns det andra förklaringar till
att de får gå från sin post än just de aktuella missförhål-
landen som har uppdagats.
Sammanfattningsvis kan man säga att frågan om vem
som styr vem i realiteten - regeringen eller myndighe-
terna - har debatterats många gånger utan att något en-
tydigt svar har kunnat ges. Myndigheternas inflytande
ligger i deras rätt att väcka förslag hos regeringen om
förändringar av verksamheten, deras mer omfattande
och detaljerade kunskap om den verksamhet som be-
drivs, rätten till att i vissa fall få fatta egna beslut utan in-
blandning från regering och riksdag samt lagprövnings-
rätten. Myndighetscheferna kan också genom sin något
friare ställning bedriva opinionsbildning mot regering-
en, vilket är mer sällsynt i en ministerstyrd förvaltning.
Regeringen å sin sida har styrinstrument av både formell
206 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

och informell karaktär samt bättre överblick.

Decentralisering och/eller
Det är lätt att hitta exempel både på egensinniga ge-
centralisering
neraldirektörer som har drivit regeringen framför sig
Ett av vår tids stora modeord är decentralisering och
och på starka statsråd som har satt sig på samtliga che-
många reformer som gjorts av förvaltningen under se-
fer i sin förvaltningsgren. Bengt Jacobsson har dessut-
nare år har gjorts för att öka decentraliseringen. Men
om i sin avhandling Hur styrs förvaltningen?, visat hur
vad är då decentralisering?
styrningsmetoderna och relationerna skiftar mellan
Decentralisering kan ha många innebörder. Ibland
departementen och myndigheterna. Det är därför enligt
skiljer man mellan politisk decentralisering och
honom svårt att ge ett generellt svar på denna fråga.
administrativ decentralisering (ibland kallad dekon-
Möjligen är det så att frågan om vem som styr vem
centrering). Exempel på politisk decentralisering är när
inte är särskilt intressant att svara på, eftersom öppna
riksdagen låter kommunfullmäktige fatta beslut i frågor
maktstrider eller konflikter inte är den normala relatio-
där riksdagen tidigare hade avgörandet. Det kallas också
nen mellan myndigheter och departement. De försök
kommunalisering. Administrativ decentralisering är t ex
till kartläggning av konfliktdimensionerna inom den
när en myndighet på central nivå låter sin regionala or-
svenska förvaltningen som har gjorts visar snarast att
ganisation överta beslutsfattandet i vissa frågor. Besläk-
konflikterna i första hand går mellan olika myndighe-
tat med administrativ decentralisering är begreppet de-
ter, och framför allt mellan myndigheter som sorterar
legering, som innebär att beslutsnivån förändras inom
under olika departement men har överlappande upp-
en organisation. Ett exempel på delegering är när gene-
gifter. Relationerna mellan myndigheterna och det egna
raldirektören överlåter till en tjänsteman att fatta beslut
departementet verkar vara rätt harmoniska. Man kan
i vissa frågor. Men då ligger ändå det yttersta ansvaret
beskriva dem som ett ömsesidigt beroende, där myndig-
formellt sett kvar på generaldirektören. Decentralisering
heterna har den kunskap som departementen behöver,
kan även användas i betydelsen "splittrat ansvar" eller
och där myndigheterna behöver departementen för att
"splittrad inflytandestruktur". Ett beslutssystem uppfat-
få loss pengar till sin verksamhet. Till saken hör också att
tas som decentraliserat om många parter är inblandade,
statsråden inte alltid är intresserade av att styra myndig-
även om alla befinner sig på samma administrativa eller
heterna utan tvärtom är tacksamma om allting rullar på
politiska nivå.
utan konflikter eller problem.
Marknadisering kan i vissa sammanhang ses som en
Det är dock inte enbart organiseringen av den centrala
form av decentralisering. När marknaden får ta över be-
statsförvaltningen som är avvikande i Sverige, intrycket
sluten om hur varor och tjänster ska fördelas, överförs
förstärks ytterligare när man tittar på hur förvaltningen
beslutsfattandet till de enskilda hushållen bort från cen-
är konstruerad på regional och lokal nivå. Men först
tralt placerade politiska aktörer. Decentralisering inne-
några ord om ett begreppspar som ofta återkommer i
bär i detta fall att enskilda personer får ökat inflytande
debatten om hur en förvaltningshierarki kan byggas
över sin situation, under förutsättning att det finns kon-
upp, nämligen frågan om decentralisering och centra-
kurrens på marknaden. Ytterligare en form av decentra-
lisering.
lisering är rumslig decentralisering, dvs normalt utlo-
kalisering av en myndighet eller delar av en myndighet
från Stockholm.
Av detta framgår att det som i ett sammanhang kallas

för decentralisering i ett annat kan uppfattas som cen-
tralisering. När riksdagen överlåter till kommunerna att
fatta beslut i syfte att få större effektivitet, dvs en starkare
styrning av medborgarna, kan detta egentligen ses som
en form av centralisering. Och faktiskt är det nog så att
många reformer som har lanserats under beteckningen
decentralisering egentligen har syftat till en bättre och
effektivare styrning från beslutsfattarnas sida. Enskilda
individer har erbjudits mer inflytande i små frågor för
att de styrande ska kunna styra mer i de stora frågorna.
Diskussionen om decentraliseringens fördelar och
nackdelar har funnits länge. Argument för decentralise-
ring är möjligheten till lokal och regional anpassning,
eftersom den lösning på ett samhällsproblem som pas-
sar i Stockholm inte behöver fungera lika bra i Gällivare.
Att lägga beslut nära medborgarna leder till ett förenk-
lat beslutsfattande och till större förståelse för de beslut
som fattas. Folket kan enklare påverka beslut som rör
dem själva om avståndet både i fysisk och i psykologisk
mening är litet. Dessutom slipper de centrala beslutsfat-
tarna befatta sig med småärenden och rutinärenden.
Centralismens förespråkare brukar hänvisa till kra-
ven på likformighet och rättvisa. Är det t ex rimligt att
rattfylleri i ena delen av landet regelbundet leder till
fängelse medan det i den andra leder till villkorlig dom?
Ett decentraliserat system kan också bli svårare att styra.
En alltför långtgående decentralisering kan föda spän-
ningar som på sikt hotar den demokratiska tanken om
en styrningskedja.
En omdiskuterad synpunkt är huruvida administra-
tionen i ett decentraliserat system blir billigare än i ett
centraliserat. Länge ansågs de administrativa kostna-
derna tala till centralisternas fördel, men på senare år
har decentralister hävdat att kostnadsminskningarna
för den förenklade handläggningen i ett decentraliserat
system väl uppväger andra kostnader för dubbleringar
av tjänster.
Vid en historisk tillbakablick märks tydligt hur perio-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 207
der av decentralism och centralism avlöst varandra. Det
är också intressant att när frågan om en bantning av den
offentliga sektorn diskuteras, dvs hårda diskussioner om
vad i den offentliga verksamheten som ska läggas ner,
så kommer det samtidigt starka propåer om decentralise-
ring. När det handlade om att bygga upp sociala reform-
program var det mer populärt att tala om centralisering
och den starka staten. Kan det vara så att de styrande
i dåliga tider gärna vill lägga besluten så nära männis-
korna som möjligt, för att i goda tider själva ta på sig
ansvaret för och äran av dem?
Den regionala och den lokala statsförvalt-
ningen
Den svenska förvaltningen på regional och lokal nivå av-
viker också en hel del från andra länders. Den centrala
statsmakten i Sverige använder tre organisatoriska hu-
vudprinciper för hur riksdagens och regeringens beslut
ska omsättas i praktiken.
Den första vägen, som man kanske borde förvänta sig
vara den naturliga för de centrala myndigheternas re-
gionala och lokala organisering, är att ha egna organ på
regional (länsorgan) respektive lokal nivå. Detta före-
kommer i viss utsträckning. Arbetsmarknadsverket har
länsarbetsnämnderna under sig på regional nivå, och
under länsarbetsnämnderna lyder i sin tur arbetsför-
medlingarna på lokal nivå.
Länsstyrelsen är den andra vägen för verkställande
av den statliga verksamheten på regional nivå. Många
myndigheter saknar egen regional organisation och an-
vänder länsstyrelsen. Man kan säga att länsstyrelsen har
blivit något av en "Mädchen fur allés", eftersom denna
myndighet har ansvar för så disparata verksamheter
som plan- och byggväsendet, naturvården, miljöskyd-
det, den sociala omvårdnaden, väg- och trafikväsendet,
den civila försvarsberedskapen och brandförsvaret. Det
finns alltså en viss centralisering på regional nivå i och
208 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
med att många verksamheter har lagts på ett enda or-
gan. Centraliseringen accentueras ytterligare genom den
övergripande uppgift som länsstyrelsen har fått att se till
att statlig och kommunal verksamhet samordnas inom
regionen.
Varje länsstyrelse arbetar på många centrala myndig-
heters uppdrag, men lyder under regeringen. Regeringen
utser landshövdingen och länsstyrelsen leds av en lek-
mannastyrelse som utses av regeringen, men där leda-
möterna ska ha en regional förankring.
Det var inte länge sedan landshövdingen uppfattades
som kungens eller regeringens man i länet. Länsstyrelsen,
som ibland kallades för "lantregeringen", förknippades
med lagtillämpningsuppgifter som för medborgarna ofta
var av det mindre trevliga slaget - skatteindrivning och
polisväsende. Rollen och perspektivet var ofta den cen-
trala statsmaktens. Senare tiders förändring av länsstyrel-
sens arbetsuppgifter och den närmare knytningen till de
regionalpolitiska intressena har i det närmaste vänt på
perspektivet och grundligt förändrat landshövdingens
roll. I dag är landshövdingens och länsstyrelsens huvud-
sakliga uppgift att försöka värna länets och regionens
intressen gentemot den centrala makten.
Många landshövdingar har länge känt en viss makt-
löshet inför sin regions problem. De hade ett övergri-
pande ansvar men saknade maktmedel för att leva upp
till det. Ett första svar på denna problematik blev att låta
landshövdingen bli ordförande i flera av de viktigare
länsorganens lekmannastyrelser. Landshövdingen gavs
därmed i praktiken ett ansvar som var större än den
myndighet för vilken han eller hon var chef. Därför bör-
jade man pröva nya grepp, för att få bättre samordning
på regional nivå. I Norrbotten prövades mellan 1986
och 1989 en organisation som innebar att nästan alla
särskilda länsnämnder upphörde som egna enheter och
uppgick i länsstyrelsen. Denna form av integrerad regio-
nal förvaltning har sedan spritt sig till hela landet. Men
fortfarande finns det regionala organ som ligger utanför,
t ex kronofogdemyndigheterna, skogsvårdsstyrelserna
och länsarbetsnämnderna. Många offentliga organ har
dessutom sin egen regionala förvaltning som inte över-
ensstämmer med länet eller länsstyrelsens organisering.
En betydande centralisering har ändå genomförts på re-
gional nivå.
Under 1990-talet påbörjades också försöksverksam-
het med en ny typ av länsförvaltning, främst på Gotland,
i Kalmar län, i Skåne och Västra Götaland, vilket i de
två senare fallen innebar att landstingen tog över en del
av länsstyrelsernas uppgifter rörande regional planering
och utveckling. De två landsting, Skåne och Västra Gö-
taland, som fick större ansvar än i landet i övrigt, brukar
kalla sig för regioner för att markera sin särställning. Ge-
nom att tillåta denna försöksverksamhet har en viss grad
av asymmetri smugit sig in i statsskicket, dvs landet styrs
på olika sätt beroende på vilket län det handlar om. På
Gotland övertog kommunen länsstyrelseuppgifter och i
Kalmar län övergick motsvarande uppgifter till ett regi-
onförbund.
Länsproblematiken har på senare år tagit en ny rikt-
ning, också den med centraliserande förtecken, och det
har ifrågasatts om antalet län är för stort för att utgöra
ekonomiskt, och på andra sätt, bärkraftiga enheter. För-
slag om att bilda större och färre län har framförts, möj-
ligen kopplat till en reform med inrättande av länspar-
lament - dvs stärka det politiska systemet på regional
nivå.
Den tredje vägen för den statliga förvaltningens orga-
nisering går via de kommunala organen, som har ålagts
betydande statliga förvaltningsuppgifter (se kapitel 6).
Den statliga förvaltningens tjänste-
män och rekryteringen av dessa
En av hörnstenarna inom den svenska demokratiska
teoribildningen är föreställningen om en rättssäker, ef-
fektiv, styrd och kontrollerad förvaltning. Men hur för-

valtningen fungerar beror också till stor del på hur dess
tjänare - tjänstemännen - ser ut och agerar. Begreppet
styrning för lätt tankarna till att förvaltningen har som
främsta uppgift att utföra beslut av de styrande. Detta
behöver inte alltid vara fallet. Många gånger verkar för-
valtningen vara till för de personer som är anställda där.
Att vara tjänsteman kan ses som en belöning för goda
kontakter i maktens korridorer. Lönen är dock ofta inte
så stor och i många länder måste en och samma person
ha flera förvaltningstjänster eller extraknäck för att på så
sätt skrapa ihop en rimlig lön.
Detta synsätt var förhärskande i Sverige till långt in på
1800-talet. Den anställde dök främst upp på avlönings-
dagarna; däremellan kunde en inhyrd person sköta ar-
betsuppgifterna - om någon verksamhet verkligen var
nödvändig. I andra fall betraktades lönen enbart som
"appearance money", dvs ville allmänheten dessutom
få något utfört av en tjänsteman i förvaltningen var en
liten bestickning nödvändig. Det är bl a detta fenomen
som gör att det i dag är förbjudet att inneha flera statliga
tjänster samtidigt. Men det ska också gå att leva på den
lön som betalas ut. En av de viktigaste administrativa
reformerna på 1800-talet var att minska antalet tjäns-
temän för att kunna ge dem som blev kvar en anstän-
dig lön. Det gav tjänstemännen drivkrafter att faktiskt
utöva sitt yrke, med förstärkt förvaltningskompetens
som följd.
Principerna för hur man rekryterar folk till förvalt-
ningen och organiserar dem skiftar mellan länder. Några
huvudtyper är tydliga:
1. Skicklighet och förtjänst
2. Politisering (spoils system)
3. Dubbla system
4. Patronage
5. Nepotism
Den första metoden bygger på idén om en neutralisering
av förvaltningsapparaten. Tjänstemännens egna värde-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 209
ringar ska ha så liten chans som möjligt att komma till
uttryck i myndigheternas verksamhet. Detta åstadkom-
mer man bl a genom att rekrytera och befordra tjänste-
män efter skicklighet och förtjänst samt genom byråkra-
ti. Skickligheten kan styrkas genom utbildning, tidigare
yrkeserfarenhet eller personliga egenskaper. Förtjänst
handlar enbart om anställningsår. Den person som bäst
uppfyller kvalifikationerna belönas med en anställning,
befordran eller på något annat sätt.
Spoils system bygger på tanken att endast de rättrogna
kan uttolka de beslut som fattas av de styrande. Därför
sätter man in personer som har samma politiska sympa-
tier på ledande positioner i förvaltningsapparaten. USA
tillämpar denna metod. Presidenters avgångar och till-
träden innebär att tusentals tjänstemän också kommer
eller går. På de ledande förvaltningsposterna sitter ofta
personer som har stött den sittande presidenten, inte
för att de har de kunskaper som krävs för arbetet. De är
lojala med presidenten, inte med byråkratin. Problemet
med denna förvaltningsapparat är att en omfattande
kunskap försvinner varje gång en ny president tillträder,
eftersom de som har lett förvaltningen lämnar sina arbe-
ten. Å andra sidan är det bara de ledande tjänstemännen
som rekryteras den politiska vägen. Förvaltningschefer
på mellannivåer brukar sitta kvar. Somliga hävdar att
denna uppbyggnad gör att mellannivåerna får ett över-
tag gentemot de högre cheferna.
Dubbla system kan också användas för att kontrollera
förvaltningen. Detta är vanligast i kommunistiska en-
partistater. På varje administrativ nivå finns ett dubbel-
kommando; förutom en högsta förvaltningschef finns
det också en företrädare för partiet. Förvaltningschefen
sköter rutinärenden och mer tekniska frågor, men när
det uppstår problem övertar vanligen den politiska före-
trädaren kommandot. Ett exempel på detta är vad som
inträffade när ubåten U 137 gick på grund 1981 i den
svenska skärgården. De svenska förhandlarna blev snart
varse att båten visserligen hade en befälhavare, men att
210 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
det fanns en politisk kommissarie ombord, som hade det
reella ansvaret i svåra situationer. De två cheferna, befäl-
havaren och den politiska kommissarien, rapporterade
dessutom till två olika chefer och byråkratier i dåvaran-
de Sovjetunionen. Denna systematiska dubblering före-
kommer inte i det svenska förvaltningssystemet, men
partierna har ibland företrädare i olika förvaltningsor-
gans styrelser eller rådgivande organ. Något vanligare är
fenomenet på kommunal nivå.
Att bygga upp en förvaltningsapparat med hjälp av
patronage innebär att alla som är anställda inom för-
valtningen har de rätta kontakterna med någon av de
styrande - varje tjänsteman har sin specielle beskyddare
("patron") att tacka för sitt jobb. Förvaltningen kon-
trolleras genom en kedja av personliga lojaliteter mel-
lan chefer och anställda. Denna förvaltning kan också
ses som ett mer omfattande spoils system. Inträffar ett
regeringsskifte byts i stort sett hela förvaltningen ut, från
vaktmästarnivå och uppåt. I ett sådant system krävs det
att man har de rätta politiska kontakterna för att få an-
ställning eller offentliga tjänster utförda, och det är san-
nolikt den vanligaste formen i stora delar av världen.
Nepotism är en variant av patronagesystemet och
innebär att de högsta förvaltningstjänsterna tillsätts av
familjemedlemmar eller släktingar till de styrande. Den-
na typ av förvaltning är vanlig i diktaturer, men lyser till
stor del med sin frånvaro i demokratiska styrelseskick.
När t ex Saddam Hussein styrde Irak tillsattes i stort sett
alla poster av någon betydelse med personer som var
bröder, halvbröder eller barn till diktatorn eller på annat
sätt släkt med honom.
Tjänstemännens skyldigheter och
rättigheter
Den svenska förvaltningen bygger på en förvaltnings-
apparat rekryterad efter merit och förtjänst som snällt
verkställer makthavarnas beslut, men enbart de som
grundar sig på riksdagens beslut och som inte strider
mot grundlagen. I grundlagen anges också att när tjäns-
temän ska anställas så ska man bara fästa avseende vid
sakliga grunder som merit (skicklighet) och förtjänst.
Men här har praxis kommit att springa ifrån den mer
bokstavstrogna tolkningen av konstitutionen. Ett be-
tydande avsteg från konstitutionens bokstav har gjorts
när det gäller betoningen av förtjänstens betydelse. I dag
gäller att förtjänsten endast ska vägas in om de sökande
till tjänsten anses vara likvärda i övrigt. Förtjänsten kan
därför sägas ha spelat ut sin roll som meriteringsgrund
vid anställning inom förvaltningen.
I vissa fall kan även skickligheten tonas ned. Vissa kan
till följd av tidigare avskedanden ha förtur till vissa tjäns-
ter, andra kan vara omplaceringsfall och personer med
funktionshinder kan ges förtur. Det mest kontroversiella
avsteget från skicklighetsprincipen är när en person ges
förtur till en tjänst p g a sitt kön. I en strävan mot ökad
jämställdhet på arbetsmarknaden kan alltså en person
som söker en statlig tjänst få den trots att det finns sö-
kande som är lika eller t o m något mer meriterade. En
man som söker en statlig tjänst inom ett område där
det arbetar många kvinnor kan ges förtur eller tvärtom.
Detta är en kontroversiell regel och när denna möjlighet
skrevs in i regelverket var man mycket försiktig i formu-
leringarna om hur stort avståndet i skicklighet skulle
vara för att jämställdhetsaspekten skulle kunna fälla av-
görandet vid en tjänstetillsättning. På senare tid har det
på sina håll vuxit fram en tillämpning som innebär att
om avståndet i skicklighet mellan de sökande inte anses
vara särskilt stort kan jämställdhetsskäl åberopas vid en
tjänstetillsättning. Möjligheten att åberopa jämställd-
hetsskäl ökar alltså ytterligare genom den praktiska till—
lämpningen.
Till saken hör att myndigheterna har tämligen fria
händer att anställa vilka de vill och ge personerna en lön
som de anser vara rimlig. Anser sig en myndighetschef,
inom sin budget, ha råd med att nyanställa personal och

ge dem höga löner är det inget som hindrar honom eller
henne från det. Praxis bjuder dock att samtliga tjänster
utlyses när en ny myndighet inrättas.
En gång i tiden brukade man säga att den statliga ka-
kan var liten men säker. Med detta avsågs att man som
statsanställd hade en trygg plats men dålig lön. Det gäl-
ler inte i dag. Ambitionen har under senare år varit att
utjämna skillnaderna mellan offentlig och privat an-
ställning. Myndigheter har lagts ned och tjänstemän har
förlorat sina jobb utan någon garanti om förnyad an-
ställning. Å andra sidan kan tjänstemän som är duktiga
erbjudas ganska höga löner för att de inte ska gå över
till det privata näringslivet. Förbudet mot att ha mer än
en heltidstjänst i staten kan delvis kringgås i praktiken
genom att tjänstemännen kan extraknäcka och på det
sättet arbeta åt andra myndigheter. Bisysslor måste dock
anmälas till och godkännas av arbetsgivaren. Många
statstjänstemän arbetar på sin "fritid" som konsulter åt
staten och späder på en redan hygglig inkomst. På ett
sätt är vi därmed tillbaka på 1800-talet. Den statliga sek-
torn minskas, men för dem som blir kvar erbjuds täm-
ligen höga löner.
Även rekryteringsprinciperna och tjänstemännens
rolluppfattningar har förändrats i takt med att synen på
förvaltningens verksamhet har ändrats. Bilden av den
oförvitlige ämbetsmannen som med sin juridiska grund-
utbildning hade rättssäkerhet och lika behandling av all-
mänheten som sin ledstjärna ersattes under 1960- och
1970-talen av en tjänsteman med samhällsvetenskaplig
utbildning, som visserligen betonar reglernas betydelse
men som också betonar myndigheternas betydelse som
instrument för den politiska styrningen av samhället.
Den demokratisering som fortgick i samhället i stort fick
också konsekvenser för styrningen av myndigheterna,
vilket ledde till att personalens inflytande på myndighe-
tens ledningsfunktion ökade.
Under 1980-talet framträder en tredje ämbetsmanna-
arketyp. Kännetecknande för denne, som ofta är utrus-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 211
tad med en akademisk ekonomisk examen, är tonvik-
ten på ledarskapet och med begreppet effektivitet som
ledstjärna. En manager med förebilder från det privata
näringslivet har dykt upp i ämbetsmannavärlden, vilken
betonar administrerandet i sig som sin främsta uppgift,
som Peter Ehn konstaterar i sin avhandling Maktens
Administratörer. Detta administrerande sköts dessutom
bäst om politikerna hålls så långt borta som möjligt från
myndigheterna efter det att de angivit tydliga mål för
verksamheten. Den förhärskande filosofin är att man ska
få ut mer verksamhet ur det offentliga till lägre kostnad.
Att lägga tyngdpunkten på verksamhetens mål och
resultat, inte på dess regler, är ett viktigt inslag som styr
den interna verksamheten hos myndigheterna. Ett ut-
märkande drag i dagens förvaltningsapparat är att det
formella tonas ner. De formella regler som finns för hur
en viss verksamhet måste bedrivas följs givetvis, men
reglerna är mindre detaljerade. Vid en internationell
jämförelse är de svenska myndighetshierarkierna platta
och den högste chefen känner ofta alla sina medarbetare
väl, även dem som är längst ned i organisationen. Detta
är särskilt tydligt hos små centrala myndigheter och i de-
partementen. Svenska tjänstemän i sin ämbetsutövning
är också i många fall bättre skyddade från straff för den
händelse att de begår fel i tjänsten, jämfört med andra
länder.
En gång i tiden var de svenska tjänstemännen ålagda
ett vittomfattande ämbetsmannaansvar. Detta innebar
att det fanns regler om tjänstemissbruk och tjänstefel,
förutom förbuden mot att ta emot mutor och att bryta
mot tystnadsplikten. Tjänstemännen hade ett speciellt
ansvar för allt de företog sig i sin tjänsteutövning och
gick något galet kunde de ställas till ansvar i domstol.
De riskerade inte bara böter och fängelse, utan de kunde
även ådömas betydande skadestånd om deras misstag
hade lett till ekonomisk skada. Hade ekonomiska medel
försvunnit var de skyldiga att ersätta dem ur egen ficka.
Myndigheterna och domstolarna kunde döma till känn-
212 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
bara disciplinstraff, där suspension och avsättning var
de hårdaste formerna.
Under 1960-talet började detta att förändras. År 1975
genomfördes en omfattande avkriminalisering av i stort
sett hela ämbetsmannaansvaret med undantag av brott
mot tystnadsplikten och tagandet av muta. Allmänt
gjordes därför den bedömningen att det särskilda tjäns-
temannaansvaret var avskaffat. En motreaktion till detta
kom i slutet av 1980-talet då beteckningen tjänstefel
återinfördes som brottsrubricering. Någon återgång till
det som gällde före 1975 blev det däremot inte. Fortfa-
rande är det tämligen svårt att få en tjänsteman fälld för
något annat än brott mot tystnadsplikten eller tagande
av muta, och blir någon fälld för oriktig myndighetsut-
övning är straffen vanligtvis inte särskilt kännbara.
Spoils systemet spelar en mycket liten roll i det svens-
ka systemet, eftersom bara ca 150 personer i Regerings-
kansliet byts ut i och med ett regeringsskifte.
Patronage och nepotism ser vi mycket lite av i Sverige,
men visst är det lättare att få höga positioner inom för-
valtningen om man har de rätta kontakterna, vilket inte
minst många personer med invandrarbakgrund erfarit.
Det är inte heller ovanligt att om det blir ett chefsbyte
på någon av de högre tjänsterna i förvaltningen får detta
också konsekvenser för positionerna längre ned i byrå-
kratin. Höga chefer tar gärna med sig en eller några per-
soner de tidigare samarbetat med om möjlighet erbjuds
när de byter arbetsgivare. Birgitta Niklasson har i sin av-
handling Contact Capital in Political Careers. Gender and
Recruitment of Parliamentarians and Political Appointees
försökt påvisat betydelsen av att ha ett omfattande nät-
verk och de rätta kontakterna för den som vill göra en
karriär i den politiska världen. Hennes slutsatser gäller
visserligen i första hand rekryteringen av riksdagsleda-
möter och politiskt sakkunniga, men mycket tyder på
att hennes slutsatser också är giltiga vid fördelningen av
ledande befattningar inom förvaltningen.
Förvaltningen ska tjäna sina herrar och inte bli en
egen kraft. Men förvaltningen har numera så stora be-
fogenheter att sköta sina uppgifter att de kan utnyttjas
för förvaltningens egna syften. Undersökningar som
gjorts har t ex visat att den svenska statsförvaltningen,
åtminstone när det gäller de högre nivåerna, knappast är
representativ för befolkningen i dess helhet, varken när
det gäller socialt ursprung eller politiska värderingar (se
Wallin 1999 m fl). Socialgrupp ett och två har alltid varit
överrepresenterade, sympatierna för de borgerliga parti-
erna har dominerat och antalet kvinnliga chefer är fort-
farande bara runt 30 procent och få är födda utomlands.
Men hur kan det komma sig att en förvaltningsapparat
som inte avspeglar den sociala sammansättningen eller
de styrandes värderingar har kunnat bestå under 50 år?
Visst är det gåtfullt att socialdemokratiska regeringar
har kunnat regera med en i huvudsak borgerlig förvalt-
ning? Förklaringen till detta fenomen ligger möjligen i,
åtminstone enligt vissa forskare, att tjänstemännens per-
sonliga värderingar inte påverkar deras yrkesverksamhet
i någon större utsträckning. Varje myndighet utvecklar
i stället sin egen "kultur" för hur deras frågor ska han-
teras. Kulturen är en blandning av hur myndighetens
ledning tolkar sina regler och vilka värderingar som do-
minerar bland dess tjänstemän. Hur och varför myndig-
heten har bildats är också av betydelse för den framtida
verksamheten - varje myndighet har en historisk bak-
grund som förklarar dagens kultur och beteende. Den
socialisering som nyrekryterade tjänstemän råkar ut för,
har alltså större effekt på deras beteende än de formella
regler som gäller eller deras privata värderingar. Göran
Sundström har i sin avhandling Stat på villovägar, visat
att tjänstemän och byråkratin har en tendens till stigbero-
ende, dvs när de väl har slagit in på en väg tenderar de att
fortsätta i pilens riktning. Trots att man märker att den
bedrivna verksamheten inte fungerar som tänkt, bygger
man envist vidare på de ursprungliga idéerna. Plötsliga
förändringar kan dock inträffa, s k formativa ögonblick,
till följd av oväntade händelser (externa chocker) när

politiken och beteenden i grunden förändras och en ny
stig beträds.
Med jämna mellanrum återkommer frågan om de of-
fentligt anställdas fackliga rättigheter, och ytterst hand-
lar det om deras strejkrätt. I dag har nästan alla offentligt
anställda strejkrätt med undantag av de ca 10 000 perso-
ner som ingår i den s k undantagskretsen. Men frågan
om dessa rättigheter är inte självklar. Argument både för
och emot kan mobiliseras utan större svårighet. Det som
talar emot att ge de offentligt anställda strejkrätt är att
de - om vi håller oss till den demokratiska styrkedjan
- alltid strejkar mot folket, dvs sig själva. Deras strej-
ker drabbar dessutom nästan alltid främst tredje part.
Många hävdar också att åtminstone vissa offentliga yr-
ken har prägeln av ett kall, och att utövarna därför står i
ett annat förhållande till sina uppdragsgivare än anställ-
da i privata organisationer. Den sista typen av argument
förefaller kanske lite märklig med tanke på vad som tidi-
gare påpekats - att gränsen mellan offentligt och privat
är oändligt svår att dra.
Det som talar för strejkrätt för offentliganställda är
bl a att samma lagstiftning bör råda i den privata som
i den offentliga sektorn. Dessutom - och kanske vikti-
gast - har de offentliganställda ändå alltid möjlighet att
strejka, oavsett eventuella förbud. Genom maskningsak-
tioner kan de alltid störa verksamheten väsentligt, och
då är det kanske bättre för de styrande om strejkvapnet
används i stället. Det sparar pengar och staten kan svara
med lockoutåtgärder eller medling.
Förvaltningens ställning i Sverige har långa, historiska
rötter, men tycks förvånande nog fungera väl så bra som
de med styrningskedjor som är tydligt utformade efter
demokratiska och parlamentariska principer. Å andra
sidan tycks utvecklingen gå mot någon typ av medel-
värde i alla västerländska demokratier. I länder med
ministerstyre ser man t ex en allt tydligare tendens att
inrätta myndigheter, som ministrar eller andra politiker
saknar direkt inflytande över, och i Sverige går praxis allt
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 213
mer mot närmare kontakter mellan myndigheter och
departement, vilket innebär att skillnaderna mellan de
två tycks blir allt mindre.
EU-medlemskapet har förändrat förutsättningarna
för många av de centrala myndigheternas verksamhet.
EU och dess institutioner kan ses som ett gigantiskt och
kontinuerligt förhandlingsmaskineri med syfte att skapa
lösningar på problem som i stort sett alla intressenter
av någon betydelse kan instämma i - stater, regioner,
kommuner, organisationer, experter m fl. Tudelningen
av den statliga förvaltningen innebär att myndigheter
som är vana vid en viss autonomi i förhållande till re-
geringen och dess kansli i EU-sammanhang förväntas
delta i arbetet med EU-frågor och företräda svenska
åsikter. Den svenska reaktionen på detta har i det när-
maste varit reflexmässig - det hela ska hanteras med
ökad och förbättrad samordning. Nu är ju detta inget
nytt, i stort sett alla översyner av regeringens arbete
och Regeringskansliet har sedan i början av 1800-talet
innehållit en rekommendation om bättre samordning.
Det finns dock flera problem i detta sammanhang. Ett
är att en liten stat förmodligen har störst möjlighet till
inflytande ju tidigare den kan delta i beslutsprocessen.
I EU-sammanhang innebär det ofta deltagande i EU:s
expert- och konsultationsgrupper, som ofta arbetar på
ett stadium då inga färdiga åsikter förväntas föreligga
från medlemsstaterna. Forskarna Jacobsson och Mörth
(1998) har pekat på hur medlemskapet i EU leder till att
viktiga överväganden och beslut formas i nätverk mel-
lan byråkrater, expertis och företag. Ofta sker detta långt
ifrån både medborgare och folkvalda. Det blir svårt för
de folkvalda både att få insyn och att påverka sådant som
de "på hemmaplan" tvingas ta ansvar för. Till detta kom-
mer att organiseringen av förvaltningen utmanas genom
EU-medlemskapet. En tredje förändring som forskarna
lyfter fram, är att svenska intressen många gånger växer
fram successivt i samarbete med andra länder och in-
tressenter. Det blir därför ofta svårt för svenska myndig-
214 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
heter att agera i de otaliga EU-grupperna och kommit-
téerna och bevara sitt oberoende om de ständigt måste
tänka på att vara samordnade med Regeringskansliet.
Statsvetarna Björn Beckman och Karl Magnus Johans-
son (1999) går ännu längre och hävdar att kontakterna
mellan departementet och myndigheterna i EU-arbetet
i praktiken är så täta och styrningen av myndigheterna
så långtgående att det i ett antal sektorer inte går att tala
om självständiga förvaltningsmyndigheter.
Hur hänger statsförvaltningen ihop?
Den statliga förvaltningen är stor och omfattande och
består av flera nivåer - statliga organ förväntas dessutom
samarbeta med kommunala och/eller privata organisa-
tioner. Det hänger inte riktigt ihop och har aldrig gjort
det. Olika förvaltningsforskare och utredare har gång
efter annan dragit samma slutsats: Föreställningen om
en väl sammanhållen förvaltning som strävar åt samma
håll har ingen motsvarighet i verkligheten. De otaliga
förvaltningsgrenarna förmår ofta inte samarbeta eller
känner inte till varandras verksamhet, och ibland är re-
virkonflikterna mellan olika myndigheter mycket hårda.
Inom förvaltningslitteraturen brukar man tala om en
sektoriserad eller fragmenterad förvaltning. Förvalt-
ningspolitiska kommissionen (1997) sade att detta drag
blivit tydligare som en följd av New Public Mangage -
ment-modellen, som innebär att myndigheterna upp-
muntras att i första hand se sig som egna ekonomiska
enheter, inte som en del i en helhet.
Men vari består egentligen problemet, har profes-
sorn i statsvetenskap Daniel Tarschys undrat och listat
sex problem som är förknippade med sektoriseringens
avigsidor.
• Redundans innebär ett överflöd av aktörer som gör
samma sak, dvs dubbelarbete.
• Fragmentering innebär att den ena handen inte vet vad
den andra gör eller att de motarbetar varandra.
• Uppgifter faller mellan stolarna innebär att var och en
sköter sitt och de problem som inte passar in i mal-
larna inte blir åtgärdade.
• Suboptimering innebär att varje enhet följer sin egen
rationalitet.
• Krångel, tidsutdräkt och svåröverskådlighet innebär att
när många myndigheter ska samarbeta kan det ta lång
tid och resultera i mycket pappersexercis.
• Tvärstyrning innebär att myndigheterna blir så invol-
verade i att samordna sig med andra att de glömmer
bort sin egentliga uppgift (kärnverksamheten).
Det är lätt att få ihop en lång lista över vilka problem som
sektoriseringen och fragmentiseringen kan föra med sig.
Ändå är all sektorisering inte nödvändigtvis av ondo. Re-
virstrider och dubbelarbete kan t ex också vara uttryck
för engagemang och vilja till ökad effektivitet. Det som
kallas dubbelarbete benämns ofta som konkurrens inom
det privata näringslivet och där uppfattas detta som nå-
got positivt, som Tarschys påpekar. Problemet med sek-
toriseringen är heller inte nytt, framhåller han. Även om
själva ordet inte är så gammalt, kan man långt bort i den
förvaltningshistoriska litteraturen finna beskrivningar av
samma problem. Men på den tiden kallades det för t ex
differentiering, specialisering och stratifiering.
Frågan är om det inte finns vissa fördelar med en
löst sammankopplad statsförvaltning som inte fungerar
strikt enligt den hierarkiska idealmodellen? Den norske
professorn i statsvetenskap Johan P. Oisen, lyckades en
gång i slutet på 1970-talet få ledamöterna i den norska
regeringen att under en vecka föra dagbok. Oisen hade
dessutom lite "tur" den gången, ty det slumpade sig så
att det inträffade en större regeringskris under den ak-
tuella veckan och regeringen tvingades att hota med sin
avgång för att få igenom ett viktigt beslut i Stortinget.
Till sin överraskning fann Oisen att med undantag för
statsministern hade denna händelse satt spår endast i ett
par ministrars dagböcker. För flertalet ministrar hade
arbetsveckan förflutit som vanligt utan att de märkt
 S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 215

några ovanliga störningsmoment. En slutsats som Oisen

Kommittéväsendet
drog var att en fördel med en sektoriserad förvaltning
En förklaring till Regeringskansliets litenhet beror på
(en löst sammankopplad förvaltning) är att om det blir
att mycket av det utrednings- och underlagsarbete som
kris inom en gren av förvaltningen kan ändå den övriga
föregår ett förslag från regeringen till riksdagen sker
delen fungera som vanligt - krisen sprider sig inte och
utanför departementens organisation. Det är också ett
förlamar inte övriga delar av förvaltningen.
kännetecknande drag för svensk politik att ett omfattan-
Möjligen kan sektoriseringen och fragmentiseringen
de utredningsarbete ligger bakom de förslag som väcks i
ses som ett uttryck för hur man organiserar verksamhe-
riksdagen. Många av de motioner som riksdagsledamö-
ter som innehåller starka motsättningar. Det är förmod-
ter väcker innehåller i första hand krav på utredning av
ligen så att en regerings politik oavsett politisk färg - sär-
en fråga, inte ett direkt krav på ett visst beslut.
skilt i dessa tider med byggandet av en välfärdsstat - inte
Lagstiftningsprocessen börjar emellertid långt ifrån
riktigt hänger ihop, och om inte annat är de ekonomiska
alltid med att en motion väcks. Att tillsätta utredningar
resurserna begränsade. Mer resurser till ett område bety-
är i första hand regeringens rättighet. Det innebär att re-
der mindre till ett annat. En sektoriserad och fragmente-
geringen i många fall tillsätter utredningar utan att riks-
rad förvaltning blir då en effektiv metod att hålla emot
dagen först har framställt några önskemål i frågan.
dessa motsättningar genom att göra dem mindre tydliga
Det offentliga utredande som föregår riksdagens be-
eller ibland helt dölja dem. Alla organisationer har dess-
slut innebär inte heller något fritt eller förutsättningslöst
utom begränsade möjligheter till konflikthantering och
inhämtande av kunskap. Regeringen styr denna process
konfliktlösning. Det finns många brister i hur statsför-
på olika sätt. Den första styrningen görs redan i det inle-
valtningen är organiserad och arbetar, men förvaltning-
dande skedet, i och med att regeringen väljer vilka bland
en gör inte ständigt fel saker på fel sätt, och kanske är det
alla de oändligt många frågor som ska bli föremål för
tack vare att förvaltningen är sektoriserad och fragmen-
utredningar. Valet är kanske inte alltid helt fritt, en rege-
terad som viss verksamhet fungerar över huvud taget.
ring kan ibland vara mer eller mindre tvingad att tillsät-
Om detta stämmer så innebär det att den sektorisering
ta en viss utredning, t ex genom riksdagsbeslut. Ibland
och fragmentisering som kan iakttas i förvaltningens or-
tillsätts en utredning för att, precis som för EU-kom-
ganisering inte är problemet, det är snarare den lösning
missionen, kyla av ett problemområde eller att försöka
som gör det möjligt för stora organisationer att fungera
föra bort en fråga från den politiska dagordningen. Att
över huvud taget.
utredningsinstrumentet används så förnekas ofta av de
Förvaltningsmyndigheterna har alltid haft stort infly-
styrande, men beteendet är egentligen inte så dramatiskt
tande på vårt lands styre. Detta inflytande är avsiktligt
och konspiratoriskt som det kan verka. Många samhälls-
och vanligtvis uppskattat av de styrande. De behöver
problem uppmärksammas under stor dramatik, men
förvaltningens kunskaper om hur olika verksamheter
har egentligen ganska liten allmängiltighet eller kan vara
fungerar och idéer till förbättringar. I den ena riktning-
betydligt mer svårlösta än vad de först verkar. Enstaka
en går styrsignaler från regeringen till förvaltningen, och
händelser kan också slumpmässigt sammanfalla i tiden
i den andra riktningen kommer information om hur
och ge intryck av att drastiska icke önskade förändringar
denna styrning fungerar och förslag till förbättringar. En
är på gång i samhället. Några riksdagsledamöter som i
slutsats som leder oss över till hur regeringen använder
förtid avsäger sig sina uppdrag under hänvisning till de
förvaltningen när den förbereder sina beslut.
orimliga arbetsförhållandena för förtroendevalda kan
216 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ge upphov till en debatt om att politikernas situation
bör förbättras. Detta missnöje behöver emellertid inte
ha större spridning än till de få riksdagsledamöter som
hoppade av. En regering som reagerar snabbt och är be-
slutskompetent riskerar därför, i sådana situationer, att
åtgärda problem som inte finns.
De samhällsproblem som dyker upp kan också vara
mycket svårlösta på kort sikt eller t o m ligga utanför de
styrandes möjligheter till påverkan. Det kan dock vara
svårt för en regering att förklara för folket att de inte
klarar av att åtgärda problemet. När det ställs krav på att
något ska görsa, kan regeringen svara med att tillsätta
en utredning, i avvaktan på och förhoppning om att
problemet ska lösa sig självt under utredningens gång. I
andra fall försöker kanske oppositionen med hjälp av de
samhällsproblem som aktualiseras få gehör för sina vär-
deringar och påverka regeringens politik. Att hänskjuta
problemet till en utredning blir då ett sätt för regeringen
att motverka oppositionens ansträngningar att skaffa
sig inflytande. Har en utredning väl tillsatts kan de sty-
rande sedan avfärda kritiken med hänvisning till att en
utredning är tillsatt, och att det vore fel av regeringen att
föregripa dess resultat genom att agera eller uttala sig i
frågan. De flesta utredningar som tillsätts torde därför
till någon del ha som syfte att kyla ned en stridsfråga.
Med Eastons terminologi fungerar utredningsväsendet
som en viktig "grindvaktare".
Det kan även finnas andra skäl till att en utredning
tillsätts, t ex att regeringen vill utöka sina administrativa
resurser. Regeringskansliet är litet och det tar lång tid att
inrätta en myndighet. I vissa fall kan därför en regering
välja att tillsätta vad som kallas för en utredning, men
som också har vissa administrativa uppgifter - särskilt
om man tror att uppgifterna bara kommer att behövas
en kortare tid. Dessa utredningar brukar dock, om de
blir sittande länge, så småningom förvandlas till eller in-
tegreras i vanliga myndigheter. Detta kan också ses som
ett sätt att "smyga i gång" en myndighet som kanske an-
nars kunde ha varit svårare att inrätta enligt den vanliga
ordningen, där riksdagen och Finansdepartementet ska
yttra sig.
Nästa steg i den formella lagstiftningsprocessen och
regeringens styrning av beslutsprocessen är valet av ut-
redningsform. Minst fyra huvudformer av utredningar
kan nämnas i detta sammanhang.
1. Statliga kommittéer
2.Inomdepartementala utredningar
3. Myndighetsutredningar
4. Privata konsulter
Statliga kommittéer är nog den utredningsform man
först tänker på i samband med lagstiftningsproces-
sen, och den kommer att beskrivas mer utförligt längre
fram.
Inomdepartementala utredningar kallas det när re-
geringen väljer att utföra utredningsarbetet inom sin
egen organisation. En arbetsgrupp sätts helt enkelt upp
inom Regeringskansliet, och den arbetar sedan fram
ett underlag till de beslut som ska fattas. Fördelen med
denna utredningsform, sett med regeringens ögon, är
att den är lätt att påverka - även i detalj. Statsrådet el-
ler en statssekreterare kan enkelt kalla till sig den person
som leder utredningsarbetet när han eller hon vill höra
hur det går med arbetet, eller för att ge nya direktiv. Han
eller hon kan också välja att själv delta i arbetet. Möj-
ligheterna att skräddarsy underlaget enligt regeringens
intentioner är troligen störst vid denna form av utred-
ning, och utredningsarbetet går också normalt snabbare.
Externa aktörer, som den politiska oppositionen eller in-
tresseorganisationer, har svårare att få insyn i detta arbe-
te. Användandet av denna beredningsform inskränks av
att Regeringskansliets resurser är starkt begränsade, och
att det är svårt att hitta tjänstemän som kan frigöras från
sina vanliga uppgifter för långsiktigt beredningsarbete,
men utredningspersonal kan självklart lånas in utifrån.
En utredning kan också tillsättas genom att regeringen

ger en myndighet i uppdrag att ta fram underlag. Förde-
len med ett sådant förfarande är att kompetensen, utre-
darna, till stor del redan finns samlad hos myndigheten.
I detta fall blir det svårare för regeringen att detaljstyra
underlaget. Men den politiska oppositionens och orga-
nisationernas medverkan och insyn i utredningsarbetet
är begränsad även här.
Det är inte ovanligt att privata konsulter anlitas av re-
geringen för att ta fram underlag till det som sedan ska
föreslås riksdagen. Begreppet privata konsulter är dock
inte alldeles lätthanterligt. I många fall uppträder även
myndigheter eller bolag, där staten eller kommunerna
är delägare, som konsulter. Att detta är en särskild form
av utredningar märks tydligast när företag som ges dessa
uppdrag inte till någon del har staten eller kommunerna
som ägare. Fördelen med denna form av utredande är
att den går snabbt, liksom att utredningsformen ger in-
tryck av att vara mer förutsättningslös än de andra vari-
anterna. Externa aktörers inflytande över en konsult är
också mycket begränsat. Regeringen kanske också har
lättare att bortse ifrån förslag som möter stark kritik
om det har tagits fram av en konsult, än om ett eget de-
partement eller en myndighet ligger bakom. Men skenet
bedrar möjligen något när det gäller hur oberoende en
konsult arbetar i förhållande till sin uppdragsgivare. Det
som främst styr konsulterna är att tjäna pengar. När de
har fått uppdraget är därför en stor del av jobbet redan
gjort, och krafterna inriktas främst på att få nästa upp-
drag - ett uppdrag som vanligen kommer från en gam-
mal kund. Det gäller därför för en konsult att ha nöjda
kunder - dvs uppdragsgivarna bör helst få vad de vill ha.
Konsulter är därför ofta mycket lyhörda för önskemål
från uppdragsgivarens sida och regeringens styrning
över en konsult kan därför i praktiken vara mycket "ef-
fektiv".
Dessa tre former - inomdepartementala, myndig-
hets- och konsultutredningar - används vanligen i mer
tekniskt komplicerade frågor samt i frågor som inte har
STATSFÖRVALTNINGEN 217
så stark politisk laddning eller på annat sätt är värde-
ringsmässigt kontroversiella. Men ibland kan regeringen
vilja "stoppa undan" en kontroversiell fråga och kan där-
för välja en utredningsform som ger sken av att frågan
främst är av teknisk natur.
Den vanligaste utredningsformen i viktigare och
större frågor är statliga kommittéer. Kommittéernas
arbete är organisatoriskt skilt från Regeringskansliets
arbete, men kommittéerna är funktionellt en del av Re-
geringskansliet. Kommittéerna kan betraktas som cen-
trala myndigheter, de lyder under regeringen men sor-
terar under ett departement. Å andra sidan, till skillnad
från centrala myndigheter, saknar de den ekonomiska
friheten. En statlig kommitté kan möjligen bjuda sina
ledamöter på en bulle till kaffet, men för större utgifter
måste de först inhämta tillstånd från det departement de
sorterar under.
I kommittéer förekommer det att den politiska oppo-
sitionen eller andra intressenter bereds plats, och arbets-
tempot är något lägre och styrningen mindre detaljerad.
Kommittéernas något lägre arbetstempo beror till stor
del på att det vanligen tar viss tid att samla dem som
ska ingå samt att lösa andra praktiska detaljer. Till detta
kommer också att de ofta har svårare frågor att lösa än
andra typer av utredningar.
De fyra huvudformerna för hur regeringen kan låta
utreda en fråga som har presenterats här kan också blan-
das på olika sätt. Det är inte ovanligt att en kommitté kan
lägga ut ett uppdrag på en privat konsult eller en myn-
dighet, för att närmare granska en aspekt av en fråga. En
i huvudsak inomdepartemental arbetsgrupp kan knyta
till sig en parlamentarisk referensgrupp. Flexibiliteten är
betydande och variationerna är många.
Systemet med att tillsätta statliga kommittéer som
är organisatoriskt fristående från regeringen användes
redan under 1600-talet. Från början tillsattes kommit-
téer på grund av bristande kompetens och kapacitet hos
de kungliga myndigheterna, som statsvetarprofessorn
218 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Hesslén visade i sin banbrytande bok Det svenska kom-
mittéväsendet intill år 1905, dess uppkomst, ställning och
betydelse. När viktigare eller större frågor skulle utredas
saknade dåtidens myndigheter både de resurser och den
kunskap som krävdes för att lösa mer avancerade upp-
gifter. Särskilda beredningsgrupper fick därför sättas
upp och kallades "extra ordinarie beredning".
Den ursprungliga karaktären hos kommittéväsendet
att finna "de sakligt bästa lösningarna" på olika problem
förändrades i takt med att andra aktörer, som riksda-
gen och politiska partier, växte i styrka. Redan på 1800-
talet blev kommittéväsendet en arena för den kungliga
maktutövningen i dess strävan att motverka riksdagens
inflytande och parlamentarismens genomförande. Men
även efter parlamentarismens genombrott har kommit-
téväsendet fortlevt och - som det verkar - fungerat som
ett instrument för att lösa problem som uppstår när
en dualistisk statsförvaltning paras med ett i huvudsak
minoritetsparlamentariskt politiskt system, som Hans
Meijer (1956) visade i sin uppföljning av Hessléns bok
betitlad Kommittépolitik och kommittésamarbete.
Under 1950- och 1960-talen var 400-500 kommit-
téer årligen i verksamhet. Då var det ganska vanligt att
kommittéer satt i många år. På 1970-talet publicerades
en uppmärksammad bok av C.-O. Claeson med titeln
Statens ostyriga utredande som både kritiserade det
oändliga antalet utredningar och regeringens oförmåga
att hålla reda på vad de gjorde. Ibland har kommittévä-
sendet varit utsatt för särskilda kampanjer. Den kanske
mest kända aktionen mot kommittéväsendet är den så
kallade kommittéslakten som den socialdemokratiske
finansministern Thorsson iscensatte under 1920-talet.
Detta mera drastiska försök till neddragning av antalet
kommittéer har haft sina efterföljare. Antalet statliga
kommittéer varierar över tiden och för närvarande före-
faller vi vara inne i en vågdal. Som tabell 29 visar är an-
talet mindre än på mycket länge. Kommittéväsendet har
8
Se Ds 1998:57, RiR 2004:2
ändå i huvudsak överlevt, och under hela 1900-talet har
det förblivit en unik svensk konstruktion för beredning
av offentligt beslutsfattande.
Under 2000-talet har antalet utredningar varit lägre
än tidigare. Detta kan till viss del bero på vilken metod
som används för att registrera en utredning som en del
av kommittéväsendet, något som varierat över tiden.
Men även andra källor talar för att antalet statliga of-
fentliga utredningar har tenderat att minska. 8
Som framgår av tabellen är det vissa departement som
oftare har statliga offentliga utredningar - Justitie-, Fi-
nans-, Utbildnings- och Socialdepartementen - och så
har det varit länge. Över årens lopp är det i stort sett
samma departement som har många utredningar i gång
- en bild som stämmer även om hänsyn tas till att det
under det senaste decenniet har skett betydande depar-
tementsförändringar.
Större förändringar har alltså vanligen föregåtts av åt-
minstone en, och inte sällan flera, statliga kommittéer.
Detta utredande är inte heller särskilt "fritt". Regeringen
har flera möjligheter att styra de kommittéer som den
tillsätter. Varje utredning får t ex skrivna direktiv som
vanligtvis har utformats i det departement under vilket
kommittén sorterar. Diskussionens vågor kan gå höga
om direktiven, såväl inom som mellan departementen,
och även bland intressenter utanför regeringen och Re-
geringskansliet. Men oftast är det ett ganska odramatiskt
arbete där tjänstemännen i Regeringskansliet tar fram
ett utkast och antingen statssekreteraren eller statsrådet
kommer med synpunkter i slutomgången.
Ett annat styrningsinstrument är kommitténs organi-
sering, dvs valet att göra den till en enmansutredning
eller att låta den bestå av flera ledamöter. I en enmansut-
redning är det ordföranden själv (enda ledamoten) som
bestämmer vad utredningen ska tycka i slutänden. Men
han eller hon har vanligen inte varit ensam om sitt ut-
redningsuppdrag, utan experter eller sakkunniga har va-
 STATSFÖRVALTNINGEN 219

Tabell 29 • Antalet utredningar som enligt kommittéberättelsen utser vilka som ska sitta med i kommittén. Den viktigas-
var verksamma eller avslutade sitt arbete under 20079
te personen, som ofta debatteras i Regeringskansliet före
tillsättandet, är ordföranden. Ledamöterna utses visser-
Departement (motsvarande) Antal procent
ligen också av regeringen, men när andra partier eller
Statsrådsberedningen - intresseorganisationer ska medverka brukar de själva få
föreslå vilka som ska ingå. Hur myndigheterna ska fö-
Justitiedepartementet 27 18
reträdas i en kommitté har regeringen större inflytande
Utrikesdepartementet 4 3 över.
Försvarsdepartementet 6 4 En annan viktig person är sekreteraren. Sekreteraren
är vanligen den enda som arbetar på hel- eller deltid i
Socialdepartementet 24 16
utredningen. Hon eller han tar fram underlagen till
Finansdepartementet 21 14 sammanträdena och skriver förslag till texter i betän-
kandet. En driftig sekreterare får stort inflytande i en
Utbildningsdepartementet 14 9
kommitté och utses vanligen efter diskussioner med den
Jordbruksdepartementet 5 3 tilltänkte ordföranden. Sakkunniga och experter utses
Miljödepartementet 12 8 också av regeringen, men vanligen efter begäran av eller
i samråd med ordföranden.
Näringsdepartementet 18 12
Skillnaden mellan sakkunnig och ledamot är att den
Integrations- och jämställdhets- sakkunnige har rätt att närvara men saknar rösträtt
6 4
departementet
i kommittén. Experten har rätt att närvara endast när
Kulturdepartementet 10 7 hans kunskap efterfrågas av kommittén, men experten
kan i praktiken också fungera som en biträdande sekrete-
Arbetsmarknadsdepartementet 4 3
rare eller som sakkunnig.
Summa 151 101 Kommitténs arbete påverkas även av de ekonomiska
och tidsmässiga ramar som regeringen ger. Arbetstiden
rit honom behjälpliga på olika sätt. Dessutom har även för en kommitté skiftar, men är i dag ofta ett år.
en enmansutredare en eller flera sekreterare till sitt för- Kommitténs slutsatser presenteras i ett betänkande.
fogande. Enmansutredningar har blivit betydligt vanli- De ledamöter som inte instämmer i slutsatserna får re-
gare över tiden och står för cirka 40 procent av samtliga servera sig skriftligen. Sakkunniga får i de utredningar
statliga offentliga utredningar i dag. som publiceras i SOU-serien, avge särskilda yttranden,
Flermansutredningar kan vara parlamentariska eller men experterna får endast avge särskilda yttranden om
icke-parlamentariska. Vad som avses med en parlamen- ordföranden eller kommittén tillåter det. En ledamot
tarisk kommitté kan variera beroende på vem som står kan välja att i stället för reservation avge ett särskilt ytt-
för bedömningen, men oftast avser det kommittéer där rande om hon eller han inte vill markera sin oenighet
representanter från flertalet riksdagspartier ingår. med utredningens majoritet väldigt starkt. Metoden an-
Ytterligare ett styrinstrument för regeringen är att den vänds t ex av företrädarna för regeringssidan i en kom-

9
Källa: Regeringskansliets webbsida. Det bör dock nämnas att dessa databaser visat sig vara ganska osäkra varför inte alltför stora växlar bör dras av denna
statistik.
220 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
mitté för att på ett lite mildare sätt markera sitt ogillande
mot sin egen regering.
Remissbehandling
När en kommitté är klar med arbetet brukar förslagen
gå på remiss till berörda instanser: till olika myndigheter,
kommuner och organisationer. Enskilda personer kan
också, om de så önskar, skriva ett remissvar och skicka
det till regeringen. Det bör påpekas att en regering inte
är tvungen att skicka ett betänkande på remiss. Den kan
också välja att avbryta beslutsprocessen redan på detta
stadium, om förslaget inte är önskvärt. Vill regeringen
gå vidare är det dock svårt att komma ifrån remisstadiet.
I regeringsformen sjunde kapitlet andra paragrafen står
det att: Vid beredning av regeringsärenden skall behövliga
upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myn-
digheter. Iden omfattning som behövs skall tillfälle lämnas
sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Denna for-
mulering har uppfattats som ett krav på remissbehand-
ling av alla förslag av någon större räckvidd.
Remissbehandlingen ger ett stort antal instanser
möjlighet att yttra sig om betänkandet, och de lägger
ofta ner ett omfattande arbete på sina skriftliga svar.
Remissinstanserna brukar få tre månader på sig att for-
mulera sina svar. Remissinstansernas reaktioner sam-
manställs sedan i Regeringskansliet och redovisas i nästa
steg i den formella beslutsprocessen, propositionen. I
propositionen redovisas både regeringens reaktion på
utredningsförslaget och den kritik som har framkommit
via remissrundan. När regeringen väl har beslutat sig för
att skriva en proposition kan det gå fort - ungefär en
månad eller snabbare om det behövs.
Ett departement har vanligen huvudansvaret för att
arbeta fram propositionen. Ska flera departement och
statsråd samsas om en proposition brukar detta ibland
markeras genom att de departement som inte har hu-
vudansvaret skriver sina delar som en särskild bilaga.
Arbetet utförs av tjänstemännen i departementen som
successivt förankrar sina förslag hos departementets
politiska ledning. Är förslagen omfattande och berör
flera departements ansvarsområden kan en särskild
tvärdepartemental arbetsgrupp inrättas. I andra fall lö-
ses gemensamma frågor mellan departementen genom
gemensam beredning - vilket ofta innebär diskussioner
med Finansdepartementet. När ett utkast till propositio-
nen föreligger skickas det först på intern delning. För-
slaget skickas alltså runt till alla delar av det egna depar-
tementet för synpunkter, och om det är en koalitions-
regering även till partiernas samordningskanslier. Ofta
är även Statsrådsberedningen och budgetavdelningen i
Finansdepartementet inblandade på ett tidigt skede när
propositionerna utformas. Är förslaget av större vikt kan
statsrådet anmäla till statsministern att hon eller han
även önskar presentera propositionen inför hela rege-
ringen. Detta görs i så fall vanligen vid den allmänna be-
redningen. Mot slutet av den interna beredningen i Re-
geringskansliet görs den allmänna eller stora delningen,
vilket innebär att det färdiga förslaget till propositionen
skickas runt till samtliga departement och statsråd för
synpunkter. En proposition får inte offentliggöras förrän
alla departement men framför allt Statsrådsberedningen
(i en koalitionsregering samordningskanslierna) och
budgetavdelningen har gett sitt godkännande - så kallat
trycklov.
Den svenska politiska beslutsprocessen karaktärise-
rades en gång av statsvetaren Tom Anton från USA på
1970-talet som öppen, rationell och samförståndsin-
riktad. Med öppen menades att regeringen i sin bered-
ningsprocess uppmuntrar de parter som berördes av de
aktuella frågorna att delta i och påverka beslutsfattandet.
Det rationella inslaget märks främst genom det omfat-
tande materialinsamlande och kunskapsinhämtande
som görs innan ett beslut fattas. Samförståndsandan
ledde i sin tur till att de olika parterna i det längsta för-
söker kompromissa sig fram till gemensamma lösningar.
Kommittéväsendet var en viktig arena för denna typ av

beslutsfattande. Jan Johansson (1992) hävdade i sin av-
handling Det statliga kommittéväsendet: Kunskap, kon-
troll, konsensus att denna bild kraftigt hade förändrats.
Regeringen styrde, enligt honom, numera kommitté-
erna betydligt tydligare än tidigare och förmågan till att
uppnå konsensus hade minskat i takt med att intresset
för vetenskaplig kunskapsinhämtning hade avtagit.
När man försöker spåra vilka initiativ som har legat
bakom tillsättandet av en kommitté visar det sig inte så
sällan att man får gå ganska långt bakåt i tiden. En grupp
individer som företräder olika organisationer och myn-
digheter på ett visst område kan sedan länge ha hävdat
att vissa förändringar är nödvändiga. Diskussioner har
därför troligen förts under en längre tid i Regeringskans-
liet med såväl interna som externa intressenter. Denna
för allmänheten ofta dolda del av beslutsprocessen, som
har påbörjats redan innan den formella utredningen
dras i gång, kan vara både längre och mer betydelsefull
för slutresultatet än den formella.
De statliga kommittéernas betydelse för
politikutformningen
En annan förklaring till att en formell beslutsprocess
sätts igång kan vara att det på vissa områden finns en
inbyggd automatik i själva beslutsfattandet. Genom tidi-
gare beslut kan regeringen och riksdagen ha bundit sig
för att se över politiken med jämna mellanrum - som
typexempel kan nämnas försvarspolitiken. Ett visst kon-
tinuerligt utredande pågår därför inom nästan alla de
områden där staten har ett större engagemang.
Flera av de personer som har legat bakom och tryckt
på för att en kommitté ska tillsättas eller för att direkti-
ven till denna ska få en viss inriktning, sitter sedan ofta
med i utredningen. Det departement som kommittén
sorterar under låter också vanligen någon av sina tjäns-
temän sitta med. I omkring 75 procent av alla kommitté-
er sitter minst en person med från moderdepartementet,
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 221
vanligen som expert, sakkunnig eller sekreterare. Det är
inte så vanligt att det sitter med tjänstemän från andra
departement, men rör det sig om frågor där större eko-
nomiska åtaganden från statens sida är att vänta deltar
ofta en tjänsteman från Finansdepartementet.
Den officiella kanalen för en kommittés kontakter
med sitt departement och statsråd går via ordföranden.
På detta sätt hålls departementets politiska ledning van-
ligen informerad om hur arbetet fortskrider i kommit-
tén. Många utredningsordförande är också angelägna
om att successivt förankra sina förslag i Regeringskans-
liet innan de presenteras i kommitténs slutbetänkande.
De vill nämligen gärna lägga ett förslag som sedan kan
accepteras av både regering och riksdag, så att det kan bli
landets politik på området.
Informationskanalen mellan Regeringskansliet och
kommittéerna kompletteras effektivt av departements-
tjänstemännens medverkan. Den tjänsteman som sitter
med i kommittén är inte så sällan också den som höll
i pennan när direktiven skrevs. Hon eller han sitter se-
dan med för att lära sig problematiken på området och
för att få inblick i de diskussioner som förs. Man kan
säga att de blir något av departementets ögon och öron
i en kommittés arbete. Det är alltså en kombination av
styrnings- och effektivitetsskäl som ligger bakom tjäns-
temännens deltagande i statliga kommittéer. Genom sin
medverkan i utredningen blir de väl insatta i problemen,
vilket sedan underlättar remiss- och propositionsarbe-
tet. Till detta kommer självklart också att departements-
tjänstemännen ofta är experter på det område som ska
utredas.
Övriga kommittéledamöter får ofta uppdraget i egen-
skap av representanter för olika partier, myndigheter
eller intresseorganisationer. Deras uppgift består av att,
förutom att tillvarata sina uppdragsgivares intressen i
själva kommittéarbetet, successivt informera och disku-
tera med sin organisation om hur arbetet i kommittén
utvecklas. Är det en mycket viktig kommitté för en or-
222 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ganisation kan den till och med sätta upp en egen intern
arbetsgrupp som löpande följer kommitténs arbete och
genomför egna materialinsamlingar och analyser. Ett
betydande arbete pågår alltså ofta parallellt med kom-
mitténs arbete. Ibland tillgodogör sig också kommitté-
erna detta arbete mer direkt genom att lägga ut ett del-
uppdrag på en myndighet eller en organisation.
Det är ofta stor enighet kring de förslag som kom-
mittén lägger. De har också till stor del förankrats i de
berörda organisationerna och i Regeringskansliet. De
eventuella konflikter som föreligger är också väl kart-
lagda. De synpunkter som kommer fram via remissom-
gången kommer sällan som en överraskning - även om
bakslag kan förekomma.
Remissvaren är trots detta långt ifrån betydelselösa,
eftersom de dels är ett sätt att få fram praktiska synpunk-
ter på detaljer i förslaget, dels är en metod att få fram
argument för och emot förslaget inför den framtida be-
redningen. Inte så sällan kan nämligen den politiska led-
ningen med en hänvisning till de kritiska remissvaren
göra de förändringar man önskar av ett förslag man inte
är nöjd med. I andra fall kan de instämmande remiss-
svaren användas som argument mot kritiken av försla-
get. Tekniken vid tolkningen av remissvaren kan därför
variera. Ibland hänvisar regeringen (statsrådet) till vad
majoriteten av remissinstanserna har sagt, men om detta
inte går, kan man göra en viktning av remissinstanserna.
Motiv till förändringar eller avvisandet av kritik mot
förslaget kan i sådana fall underbyggas med hänvisning
till vad de "tunga remissinstanserna" har ansett i frågan.
Därför kan man säga att remissvaren ökar en regerings
rörelsefrihet, och att det är sällsynt att regeringen får en
enig remissopinion mot de förslag som den vill genom-
föra. Men för att kunna utnyttja denna rörelsefrihet är
det viktigt för regeringen att alla de organ som uppma-
nas att avge ett remissvar verkligen gör det. Den organi-
sation som inte svarar, eftersom man ändå instämmer i
förslaget, kan förvänta sig en påstötning från departe-
mentet om att i skriftlig form ange varför man instäm-
mer. De som är emot förslaget brukar normalt höra av
sig utan några påstötningar. Men remissrundan kan
även verka till förmån för dem som är kritiska till för-
slaget. Avgivandet av ett remissvar kan i vissa fall vara ett
bra tillfälle att skapa opinion för de egna åsikterna som
Eriksson et al påpekar i sin bok Demokrati på remiss.
Den i departementet som ska sammanställa och
skriva propositionen har ofta suttit med i kommittén.
För övrigt har ofta de övriga medverkande i kommit-
tén påverkat remissvaren från sina egna organisationer,
i den mån de inte rent av har skrivit remissvaren själva.
Är den proposition som ska skrivas av större omfatt-
ning eller på något annat sätt politiskt eller tekniskt
komplicerad, kan departementet tillfälligt förstärka sin
kapacitet genom att låna in en eller flera personer som
har varit verksamma i kommittén. I andra fall, särskilt i
en koalitionsregering, kan en speciell politisk styrgrupp
sättas upp för att leda det inomdepartementala arbetet
med propositionen. Denna grupp innehåller då ofta poli-
tiska företrädare som har varit med tidigare. Innan eller
i samband med att en proposition läggs på riksdagens
bord eller i samband med detta presenteras den också
för den egna riksdagsgruppen.
Även i utskottsarbetet deltar i många fall samma per-
soner som, direkt eller indirekt, har varit verksamma på
utredningsstadiet. En del av utskottets ledamöter kan ha
suttit med i kommittén. Andra utskottsledamöter kan
vara medlemmar i myndigheternas lekmannastyrelser
eller i intresseorganisationer som berörs av förslaget. De
som uppvaktar eller kallas till hearings är ofta samma
personer som har varit verksamma på initiativ- och ut-
redningsstadiet.
När det nya förslaget sedan ska omsättas i myndig-
hetsvärlden är det återigen samma personer som får ett
avgörande inflytande. I de fall där den nya politiken på
området innebär att en myndighet ska organiseras om
eller helt nya myndigheter inrättas, är det vanligt att de

personer som deltog i beslutsprocessen också får ledan-
de positioner i den nya organisationen.
Det som därför förefaller vara olika steg i och upp-
repade prövningar av ett förslag i den formella besluts-
processen, blir i den informella en mer sammanhållen
process där i huvudsak samma intressen och personer
möts om och om igen för att dryfta välkända problem.
De institutionella formerna skiftar naturligtvis, vilket
bestämmer de metoder som kan användas för att på-
verka politikutformningen på ett område och därmed
också de olika aktörernas inflytande. Det är inte samma
sak att sitta med i en kommitté som att skriva ett remiss-
svar. Men i och med att samma aktörer eller intressen
möts vid upprepade tillfällen kan den aktör som förlo-
rade inflytande i en fas av politikutformningen ta igen
detta i ett senare skede.
Detta får självklart vissa effekter. Den gynnar
samstämmigheten bland de berörda parterna och gör
aktörerna delaktiga i, och därmed förbundna att agera
för, beslutens genomförande. Det successiva förankran-
det av förslag och idéer underlättar även det kommande
genomförandet. De berörda intressena försöker inte bara
påverka beslutsprocessen utan anpassar sig också till den
nya politik som långsamt växer fram. Den målöverfö-
ring som är nödvändig när en ny politik ska genomföras
har alltså till stor del redan ägt rum när det formella be-
slutet väl är fattat. I och med att de som arbetar fram
förslaget till en ny politik är samma personer som sedan
omsätter politiken i praktiken får man också en mycket
stark överföring från idéstadiet (dvs den för tillfället för-
härskande filosofin om vilka problem som finns och hur
dessa kan lösas) till genomförandestadiet.
Haren och sköldpaddan
Det brukar ibland hävdas att ett utmärkande drag i den
svenska politikutformningsprocessen är den starka kraft
med vilken politiskt fattade beslut genomförs. Besluts-
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 223
processen brukar å andra sidan kritiseras för att den är
långsam, men det man förlorar i beslutshastighet vin-
ner man ofta i genomförandekraft. De förslag som blir
resultatet av den svenska beslutsprocessen är således säl-
lan radikala och avviker sällan drastiskt från den politik
som för tillfället förs på området. Förslaget är normalt
en kompromiss mellan olika parter med motstridiga
intressen. Men det man kommer fram till genomförs i
stället, åtminstone formellt, med desto större omsorgs-
fullhet. Myndigheter flyttas, omorganiseras eller nya in-
rättas, program och instruktioner utfärdas osv.
Alla politikutformningsprocesser har sina problem,
och det som är processens styrka kan samtidigt bli dess
svaghet. Risken med en långsam beslutsprocess är att
det samhällsproblem som ska lösas inte längre finns
kvar när kompromissandet äntligen är klart. Får man
då inte stopp på politikutformningen kan det leda till
att man med stor kraft genomför lösningar av problem
som inte längre finns. Dessa risker är särskilt uppenbara
när en regering agerar på områden där den själv endast
har mycket begränsad kontroll över samhällsutveck-
lingen och därmed problemformuleringen. Ett ökande
internationellt beroende kan därför möjligen skapa allt
större problem för den svenska beslutsprocessen. En
annan svårighet som kan uppträda är att strävan efter
enighet är så stark att man når en kompromiss som alla
tycker lika illa om. Resultatet blir i alltför många fall en
typ av minsta-gemensamma-nämnare-lösning som har
små möjligheter att lösa de problem som har definierats.
Kompromissen är nämligen inte alltid den bästa lös-
ningen på alla problem.
Frågan är dock hur starkt sambandet är mellan be-
slutsprocess och genomförande. Statsvetarprofessorn
Lennart J. Lundquist gjorde under 1980-talet en jäm-
förelse mellan svensk politikutformning och den i USA
på miljöområdet. Studien fick namnet The Hare and the
Tortoise (Haren och sköldpaddan). Sveriges politikut-
formning var, likt sköldpaddan, långsam, tålmodig och
224 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ihärdig medan USA:s utmärktes, likt haren, av snabba
och radikala beslut men inte lika uthållig när de skulle
verkställas. Trots detta fann Lundquist inte några riktigt
dramatiska skillnader i effekterna av miljövårdspolitiken
när de två länderna jämfördes, vilket han kanske hade
väntat sig.
Den traditionella bilden av hur svensk politik utfor-
mas har dock ändrats under senare år. Det har blivit
vanligare med relativt snabba beslut, kommittéväsendet
har utnyttjats i betydligt mindre utsträckning och anta-
let statliga kommittéer har minskat igen. Kommittévä-
sendets minskande roll som en arena för konsensusska-
pande tyckte sig den statliga maktutredningen och Jan
Johansson märka på redan 1980-talet. I en senare studie
från 1998 Kommittéerna och bofinken. Kan en kommitté
se ut hur som helst?, instämmer utredarna Vivian Gun-
narsson och Marja Lemne i denna beskrivning, men
menar att kommittéväsendet fortfarande spelar en vik-
tig roll som arena för konsensusskapande för stora och
svåra problem där långsiktighet i reformerna är nödvän-
dig. Ett tydligt exempel på detta är 1990-talets stora pen-
sionsreform. Men de noterar också att kvaliteten i det
beslutsunderlag, i termer av vetenskaplighet och saklig-
het, som kommittéerna levererar har sjunkit påtagligt.
Den svenska statsförvaltningens
särdrag i sammanfattning
Det finns vissa drag i den svenska statsförvaltningen som
tydligt skiljer den från många andra länders. Ett är den
tudelade statsförvaltningen, som i sin konstruktion ger
intryck av en ambition att skilja den politikutformning
(politiken) som ankommer på regeringen och Regerings-
kansliet, från implementeringen (administrationen)
som ankommer på myndigheterna och kommunerna.
Denna tudelning är i själva verket svår att förstå på an-
nat sätt än med hjälp av historiska glasögon. De flesta
vet att gränslinjen mellan politik och administration är
omöjlig att dra, och en ministerstyrd förvaltning med
ministerier ger egentligen ett bättre organisatoriskt ut-
tryck för den ordning som existerar i realiteten. Men inte
desto mindre finns det fortfarande i den svenska förvalt-
ningen, åtminstone formellt sett, ett tydligt inslag av
domstolstänkande när det gäller hur förvaltningen ska
vara organiserad. På samma sätt som domstolar står fria
från regering och riksdag vid tolkning och tillämpning
av lagen ska även förvaltningsmyndigheter kunna sköta
verkställandet av riksdagens och regeringens normer.
Ett annat framträdande drag i den svenska statsför-
valtningen är att den utgör en sådan liten del av den of-
fentliga sektorn. Merparten av de anställda i den offent-
liga sektorn är kommunalanställda. Och denna decen-
traliseringsambition har sin motsvarighet i den rumsliga
organiseringen. En stor del av den statliga förvaltningen
återfinns numera på andra orter än i huvudstaden, vil-
ket också torde vara tämligen unikt vid en internatio-
nell jämförelse. Lokaliseringen av centrala myndigheter
har sedan länge använts som ett instrument att skapa
arbetstillfällen på orter som är glest befolkande eller där
arbetslösheten är hög, alternativt där nedläggning av an-
nan statlig verksamhet som t ex försvarsanläggningar
ansetts allvarligt skada ortens ekonomiska fortlevnad.
Ett vanligt drag som ofta brukar framhållas, särskilt
i EU-sammanhang, är att den svenska förvaltningen är
ovanligt öppen jämfört med sin omvärld. Möjligheten
till insyn i och kunskap om hur tjänstemän bereder sina
ärenden och fattar beslut är stor för en intresserad all-
mänhet, brukar det heta. Frågan är dock hur intresserad
allmänheten är, i de flesta fall tycks offentlighetsprinci-
pen och meddelarskyddet främst användas av journalis-
terna.
Frågan är om det inte är viktigare att framhålla myn-
digheternas interna arbete och organisation. Det finns
ett påtagligt informellt drag över hur tjänstemännen
bereder sina ärenden och deras förhållande till sina che-
fer. Formella regler och hierarki är framträdande i den

svenska förvaltningen, men den kompletteras med flata
hierarkier och informella arbetsmetoder. Den yngste
tjänstemannen kan få föredra sina ärenden för den hög-
sta chefen och ibland t o m utan att den egna chefen är
närvarande. Projekt och andra grupparbeten är mycket
vanliga och man strävar efter att nå konsensuslösningar.
Många svenskar klagar, säkert ibland med rätta, över
landets stora och krångliga byråkrati, men vid en inter-
nationell jämförelse framstår den svenska förvaltningen
som mycket mer inriktad på service till allmänheten och
starkt mottaglig för allehanda nya strömningar för hur
en förvaltning kan moderniseras och effektiviseras än
många andra länders - kanske t o m för mottaglig. I få
länder har idéer som "New Public Management"-syn-
dromet och filosofin om mål- och resultatstyrning haft
sådan genomslagskraft som i vårt land. Frågan är dock
om man ibland inte har kastat ut barnet med badvattnet,
och att den svenska statsförvaltningen nog inte alltid är
den bästa i världen demonstrerades med all önskvärd
tydlighet efter tsunami-katastrofen.
S T A T S F Ö R V A L T N I N G E N 225
Referenser
Allison, Graham T (1971) Essence of Decision. Explain-
ing the Cuban Missile Crisis Boston: Little Brown and
Company
Andersson, Catrin (2004) Tudelad trots allt - dualismens
överlevnad i den svenska staten 1718-1987 Stockholm:
Statsvetenskapliga institutionen
Anton, Thomas J (1980) Administered Politics. Elite Poli-
tical Culture in Sweden Boston: Martinus Nijhoff
Beckman, Björn & Karl-Magnus Johansson (1999) "EU
och statsförvaltningen" i Karl-Magnus Johansson
(red) Sverige i EU. Stockholm: SNS Förlag
Bergström, Hans (1987) Rivstart? Om övergången från
opposition till regering Stockholm: Tidens förlag
Claesson, Göran C.-O. (1972) Statens ostyriga utredande
Stockholm: SNS
Downs, Anthony (1967) Inside bureaucracy Boston:
Rand Corporation
Ehn, Peter (1998) Maktens Administratörer Stockholms
universitet: Statsvetenskapliga institutionen
Erlandsson, Magnus (2007) Striderna i Rosenbad. Om
trettion års försök att förändra Regeringskansliet Stock-
holms universitet: Statsvetenskapliga institutionen
Eriksson, Lars-Erik, Marja Lemne & Inger Pålsson
(1999) Demokrati på remiss Demokratiutredningen
SOU 1999:144
Esping, Hans (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken
Stockholm: SNS Förlag
Gunnarsson, Vivianne & Marja Lemne (1998) Kommitté-
erna och bofinken. Kan en kommitté se ut hur som helst?
ESO DS 1998:57 Stockholm: Finansdepartementet
226 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Hesslén, Gunnar (1927) Det svenska kommittéväsendet
intill år 1905, dess uppkomst, ställning och betydelse
Uppsala: Uppsala Universitet
Jacobsson, Bengt (1989) Konsten att reagera. Intressen
institutioner och näringspolitik Stockholm: Carlsson
Bokförlag
Jacobsson, Bengt & Ulrika Mörth (1998) "Europeise-
ringen och den svenska staten" i Göran Ahrne (red)
Stater som organisationer Stockholm: Nerenius & San-
térus förlag
Johansson, Jan (1992) Det statliga kommittéväsendet.
Kunskap, Kontroll, Konsensus Stockholm: Statsveten-
skapliga institutionen
Larsson, Ulf (2004) "Takt, takt, håll takten - om sam-
ordning inom regeringskanliet" i Olof Ruin (red) Po-
litkens ramar och aktörer. Femton uppsatser om vårt
politiska system tillägnade Ingvar Carlsson Stockholm:
Hjalmarson & Högberg
Larsson, Torbjörn (1996) Regeringen och dess kansli
- samordning och byråkrati i maktens centrum Lund:
Studentlitteratur
Lundquist, Lennart J (1989) The Hare and the Tortoise.
Clean Air Policies in the United States and Sweden Ann
Arbor: The Universtity of Michigan Press
Meijer, Hans (1956) Kommittépolitik och kommittéarbete
Lund: Gleerup
Niklasson, Birgitta (2005) Contact Capital In Political
Careers. Gender and Recruitment of Parliamentarians
and Political Appointees Göteborg: Statsvetenskapliga
Institutionen
Niskanen, William A Jr (1971) Bureaucracy and Repre-
sentative Government Chicago: Aldine-Atherton
Persson, Thomas (2003) Norm eller Nytta? Om de po-
litiska drivkrafterna bakom Regeringskansliets departe-
mentsindelning Uppsah: Statsvetenskapliga institutio-
nen
Premfors, Rune, Peter Ehn, Eva Haldén & Göran Sund-
ström (2003) Demokrati och byråkrati Lund: Student-
litteratur
Premfors, Rune & Göran Sundström (2007) Regerings-
kansliet Malmö: Liber
Riksrevisionen (2004) Förändringar inom kommitté-
väsendet Riksdagstryck RiR 2004:2
Riksrevisionsverket rapport (1996) Förvaltningspolitik i
förändring. En kartläggning och analys av regeringens
styrning och statsförvaltning Stockholm: RRV 1996:50
Rothstein, Bo (2005) "Från ämbetsverk till ideologiska
statsapparater?" i Bo Rothstein & Lotta Vahlne Wes-
terhäll (red) Bortom den starka statens politik? Stock-
holm: SNS Förlag
Sandahl, Rolf (2003) Förtjänst och skicklighet - om ut-
nämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer
ESO-rapport Ds 2003:7 Stockholm: Finansdeparte-
mentet
SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvalt-
ningspolitik för staten. Slutbetänkande av Förvaltnings-
politiska kommissionen
SOU 2007:75 Att styra staten - regeringens styrning av sin
förvaltning. Betänkande av Styrutredningen
Statskontoret (2000) Styrelser med fullt ansvar Rapport
2000:9 Stockholm: Statskontoret
Statskontorets rapport (2005) Statsförvaltningens ut-
veckling 1990-2005, Statskontoret 2005:32
Sterzel, Fredrik (1998) Författning i utveckling. Konstitu-
tionella stildier Rättsfondens skriftserie Uppsala: lus-
tus förlag

Sundström, Göran (2003) Stat på villovägar Stockholm:

Statsvetenskapliga institutionen

Tarschys, Daniel (1978) Den offentliga revolutionen

Stockholm: Liber Förlag

Tarschys, Daniel (2005) "Sektorisering och konsoli-

dering. Två utvecklingsstrategier i svensk samhälls-
förvaltning" Statskontoret 2005:3 bilaga 2, Ekonomi
print

Wallin, Gunnar, Peter Ehn, Magnus Isberg & Claes Linde

(1999) Makthavare i fokus Stockholm: SNS

Weber, Max (1947) The Theory of Social and Economic

Organisation New York: Oxford University Press, sixth
printing 1969

Wockelberg, Helena (2003) Den svenska förvaltningsmo-

dellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i
statsskicket Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen
 Kommuner och landsting

Den kommunala självstyrelsen anses vara en viktig beståndsdel av den svenska

författningen och den utövas av kommuner och landsting. Kommunerna och
landstingen är formellt oberoende av varandra. Den kommunala indelningen
reformerades under andra hälften av 1900-talet genom sammanslagningar av
kommuner. De syftade till att skapa ekonomiskt och befolkningsmässigt underlag
för att kunna tillhandahålla välfärdsstatens tjänster. Landstingens huvuduppgift
är vården. En rad uppgifter har under senare decennier flyttats från landstingen
till kommunerna. Kommunernas (inklusive landstingen) relativt självständiga
ställning i förhållande till staten bygger på bestämmelser i kommunallagen,
bestämmelserna om överklagande av kommunala beslut och beskattningsrätten.
Den kommunala sektorn svarar för omkring en femtedel av BNP och finansieras
huvudsakligen genom kommunalskatter samt statsbidrag och omfördelningar
mellan kommunerna, som kommunerna får disponera fritt. Kommuner och
landsting styrs genom en politisk organisation med ett folkvalt fullmäktige och
indirekt valda styrelser och nämnder. Denna politiska organisation är i hög grad
partipolitiserad. Den politiska exekutiven består formellt av kommunstyrelsen och
informellt av partipolitiska koalitioner som vanligen representerar fullmäktiges
majoritet. Förvaltningsorganisationen och styrningen av förvaltningen har starkt
påverkats av förvaltningspolitiska idéer, som söker efterlikna förhållanden i den
privata sektorn ("New Public Management"). Väljarnas deltagande i kommunal-
valen är något lägre än i riksdagsvalen. Skillnaden kan huvudsakligen tillskrivas det
lägre deltagandet hos de utländska medborgarna som bara har kommunal röst-
rätt. Drygt 45 000 medborgare har förtroendeuppdrag i kommuner och landsting.
Partierna klagar över tilltagande rekryteringssvårigheter, och det anses allmänt att
kommunerna har problem med den medborgerliga förankringen. Detta har lett till
olika reformer som syftar till att öka medborgarnas deltagande och intresse.

Alla länder har en politisk och/eller administrativ indel-
ning av sitt territorium i minst två nivåer under den cent-
rala statsmakten. I Sverige består den övre nivån av län
och den med länsindelningen överensstämmande indel-
ningen i landsting. Den lägre nivån består av kommuner.
Bland de offentliga organisationerna på de subnationel-
la nivåerna kan man göra en distinktion mellan lokala
självstyrelseorgan å ena sidan och statliga utposter å and-
ra sidan. Det är inte alldeles klart hur gränsen mellan
dessa huvudtyper ska dras. En vägledning kan man ha
i Europarådets konvention om kommunal självstyrelse
som brukar sammanfattas i tre komponenter:
• Beslutsorganisationen: Beslutanderätten ska utövas av
valda representanter för kommunens invånare.
• Uppgifterna: Kommunerna ska inom lagens gränser
reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga an-
gelägenheterna.
• Resurserna: Kommunerna ska inom den nationella
ekonomiska politikens ram ha rätt till egna tillräckliga
resurser som de fritt kan disponera inom ramen för
sina befogenheter.
Många definitioner av kommunal självstyrelse i forsk-
ningslitteraturen ansluter till några eller alla dessa
punkter. De norska statsvetarna Helge Larsen och Au-
dun Offerdal (1994) föreslår att man ska använda kri-
terierna representativitet och funktion (författarna talar
om "saksfelt"). Med representativitet menar de i vilken
utsträckning den lokala organisationen representerar
sina medborgare. Med funktion eller saksfelt avses bred-
den i "uppgiftsportföljen" dvs har man många uppgifter
eller är funktionen snävt avgränsad? Med dessa utgångs-
punkter blir det fyra typer av lokala organisationer.
Tabell 30 • Fyra typer av subnationella offentliga organisationer
Låg representativitet
Många uppgifter 1 Statliga generalistmyndigheter
Få uppgifter 3 Statliga specialistmyndigheter
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 229
I den svenska kontexten är exemplet i ruta 1 fram-
förallt länsstyrelserna. I ruta 2 återfinns kommuner och
landsting. Ruta 3 består av statliga myndigheter på regio-
nal nivå, men vid sidan av länsstyrelserna - t ex Försäk-
ringskassans länskontor - eller på lokal nivå, t ex univer-
sitet, högskolor, regementen och arbetsförmedlingskon-
tor. Ruta 4 har idag inga motsvarigheter i Sverige, men
i andra länder, t ex i USA, är det vanligt med särskilda
skoldistrikt, som är ett slags kommun vars enda uppgift
är att förvalta skolväsendet.
En särskild komplikation utgörs av federala stater, för-
bundsstater. Europeiska exempel är Tyskland, Schweiz,
Österrike och Belgien. Den bakomliggande idén med en
federation är att den är en sammanslutning av suveräna
stater som har överlåtit en del av sina uppgifter till fede-
rationen. Det är emellertid inte alltid det har gått till på
det sättet rent historiskt, och ibland kan uppgiftsfördel-
ningen mellan den federala regeringen och delstaterna
vara väl så komplicerad och till och med överlappande.
Spanien och Storbritannien räknas som enhetsstater,
men delar vissa drag med federationer. När det gäller
den kommunala styrelsen betraktas kommunerna i en-
hetsstater som centralstatens skapelser. Det är central-
staten som får bestämma om uppgiftsfördelningen och
den kommunala strukturen. I federationer betraktas
däremot kommunerna som delstaternas skapelser. Det-
ta innebär att det inom ett och samma land kan finnas
stora variationer i hur kommunsystemet och kommun-
strukturen ser ut, beroende på delstatstillhörighet.
Det lokala självstyret framhålls i den svenska rege-
ringsformen som en av grundstenarna för demokratin i
Sverige. Regeringsformens portalparagraf lyder:
Hög representativitet
2 Kommunala självstyrelseorgan
4 Specialkommuner
230 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts-
bildning och på allmän och lika rösträtt. Den
förverkligas genom ett representativt och parla-
mentariskt statsskick och genom kommunal själv-
styrelse.
Den offentliga makten utövas under lagarna.
Däremot råder det inte någon enighet om vilket skydd
från statliga ingripanden i kommunerna som följer av
deklarationen i grundlagen. Man ska också komma ihåg
att grundlagen har en ganska svag ställning i det svenska
politiska systemet. Jämfört med förhållandena i många
andra länder är det ganska lätt att ändra grundlagen;
det finns i praktiken nästan inga möjligheter att pröva
i domstol om politiska beslut är grundlagsenliga och
allmänt gäller att grundlagen inte är ett känslomässigt
identifikationsobjekt. Även om det kommunala självsty-
ret formellt har ett grundlagsskydd, och även om grund-
lagen framhåller hur viktigt det kommunala självstyret
är, så måste man räkna med att staten på flera sätt styr
kommunerna och att staten på olika sätt ingriper i den
kommunala sektorns organisation och verksamhet.
Detaljerade regler för kommunerna finns i kommu-
nallagen. Kommunallagen innehåller en allmän kompe-
tensbestämmelse om vad kommunerna får syssla med.
Denna har kommit att betraktas som en viktig hörnsten
för det lokala självstyret. Det kommunala självstyret är
inte alltid grundlagsskyddat - det saknas t ex i Norge och
i Storbritannien. Det finns inte heller alltid en allmän
kompetensparagraf som ger kommunerna breda befo-
genheter. I det brittiska systemet får kommunerna bara
ägna sig åt specifika, särskilt angivna uppgifter. När den
kommunala kompetensen bestäms på det brittiska sät-
tet talar man om en ultra vires-kompetens. Den svenska
kommunallagens andra kapitel första paragrafen lyder:
1 § Kommuner och landsting får själva ha hand
om sådana angelägenheter av allmänt intresse som
har anknytning till kommunens eller landstingets
område eller deras medlemmar och som inte skall
handhas enbart av staten, en annan kommun, ett
annat landsting eller någon annan.
Innebörden är att kommunerna får vidta vilka åtgärder
som helst om de har med deras egna förhållanden att
göra. Men det finns undantag från regeln: Kommunerna
får inte ägna sig åt sådana verksamheter som enligt lag
är en uppgift för någon annan del av det allmänna, och
verksamheterna ska i princip bara beröra kommunens
eget territorium. På dessa grunder har det t ex ansetts
olagligt att kommuner ägnar sig åt utrikespolitik eller att
lokala kommuner bedriver sjukvård som är en uppgift
för kommunerna på regional nivå - landstingen. I sam-
band med den europeiska integrationen har det vuxit
fram ett system där kommuner och landsting på olika
sätt träder i direkt förbindelse med t ex EU:s institutio-
ner. Detta visar att förbudet mot utrikespolitik är töj-
bart. För ett framväxande styrsystem där organ på olika
nivåer upprättar mer eller mindre formella relationer
med varandra och där det är fullt möjligt att hoppa över
led i den hierarkiska ordningen har den statsvetenskap-
liga litteraturen myntat begreppet multilevel governance
(flernivåstyrning).
Utan stöd i lag måste kommunerna behandla alla sina
medlemmar 1 lika2 ("likställighetsprincipen"). Slutligen får

' M e d l e m m a r i k o m m u n e n är alla s o m b o r i n o m k o m m u n e n s territorium, m e n även den s o m inte b o r i k o m m u n e n , m e n s o m äger en fastighet där eller
betalar skatt i k o m m u n e n är m e d l e m . Detta innebär att även juridiska personer (företag och organisationer) eller b o e n d e i andra k o m m u n e r kan vara kom-
m u n m e d l e m m a r . Detta h a r ibland en juridisk betydelse, t ex vad gäller rätten att överklaga k o m m u n a l a beslut.
2
H u v u d d e l e n av den k o m m u n a l a verksamheten skulle k u n n a sägas utgöras av att m a n tillhandahåller välfärdsstatens tjänster. Många av dessa, t ex social-
tjänsten, bygger på en grundläggande tanke att det allmänna ska k u n n a behandla m ä n n i s k o r olika. I praktiken sker det alltså trots likställighetsprincipen att
k o m m u n e r n a dagligen b e h a n d l a r sina m e d l e m m a r olika. Men då sker det m e d stöd av särskilda lagar, t ex socialtjänstlagen.

kommunerna inte äga och driva företag i vinstsyfte. Även
denna regel töjs det på. Det är tillåtet att kommunerna
får avkastning på sitt aktiekapital, och den närbesläktade
"självkostnadsprincipen" som innebär att kommunerna
inte får ta ut avgifter för annat än sin självkostnad är
synnerligen obestämd. Forskning visar att ett stort antal
tolkningar av vad som ska räknas som självkostnad är
möjliga (Malmer 2003). Slutligen ska det framhållas, att
den allmänna kompetensbestämmelsen syftar på sådana
aktiviteter som staten inte uttryckligen har uppdragit åt
kommunerna att sköta. För sådana uppgifter - det kan
gälla utbildningsväsendet, socialtjänsten, stadsplanering,
räddningstjänst, sjukvård osv - gäller särskilda lagar. För
sådana verksamheter, som i praktiken utgör huvuddelen
av kommunernas verksamhet, brukar man ibland an-
vända uttrycket speciallagsreglerade verksamheter.
De andra två grundstenarna för det kommunala själv-
styret anses vara rätten att beskatta kommuninvånarna
och rätten att inte behöva få innehållet i beslut som fat-
tats med stöd av den allmänna kompetensbestämmelsen
prövade genom överklaganden. Sådana beslut kan bara
överklagas om de strider mot lagen eller att föreskrivna
procedurer inte har följts. Sådana överklaganden kal-
las laglighetsprövning eller kommunalbesvär. När det gäl-
ler beslut som fattats enligt speciallagstiftningen (alltså
sådana uppgifter som staten uttryckligen överlämnat åt
kommunerna) kan bara berörda parter överklaga (för-
valtningsbesvär), och det är också möjligt att besvärsin-
stansen fattar ett annat beslut. När det gäller kommunal-
besvär kan besvärsinstansen bara upphäva kommunens
beslut, inte fatta ett nytt beslut. Vad gäller den fria be-
skattningsrätten kan man konstatera att stora delar av
den kommunala verksamheten finansieras med statliga
bidrag eller av staten reglerade överföringar och att det
har förekommit begränsningar av den fria beskattnings-
rätten.
De formella grunderna för den kommunala självsty-
relsen är alltså grundlagsskyddet, den allmänna kom-
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 231
petensparagrafen i kommunallagen, den fria beskatt-
ningsrätten och kommunalbesvärsinstitutet. Formellt
framstår den svenska kommunala självstyrelsen som
stark. Men det visar sig i praktisk politik, att det finns
avsevärda undantag och att kommunerna i många fall är
starkt styrda av en interventionistisk central statsmakt.
Men inte heller bilden av de av staten i strama tyglar
hållna kommunerna är fullständig. Ibland kan kommu-
nerna ta sig stora friheter. Det är t ex så med beslut som
fattats med stöd av den allmänna kompetensen, att om
de inte inom den föreskrivna tidsfristen (tre veckor) blir
föremål för överklagande och prövning, så gäller de, all-
deles oavsett om de skulle ha blivit bedömda som olag-
liga vid en prövning.
Kommunalrådet Stig Henriksson i Fagersta gjorde
sig till tolk för den första bilden när han som svar på
en journalistfråga om hur det var att vara med och be-
stämma svarade att "Det är som att dansa hambo i en
garderob", medan den gamle riksdagsmannen Hilding
Johansson från Trollhättan, en gång ordförande i riks-
dagens konstitutionsutskott gav uttryck för det andra
synsättet med: "Svensk kommunal självstyrelse vilar på
rätten att fatta olagliga beslut."
Kommunstrukturen
Kommunsystemet är ett tvånivåsystem. På den lägre ni-
vån finns det 290 kommuner och på den övre nivån finns
20 landstingskommuner. På Gotland finns ingen lands-
tingskommun, utan de uppgifter som vanligen utförs av
landstingen sköts av kommunen. Båda nivåerna är fler-
funktionella, men landstingens verksamhet har en stark
tyngdpunkt i tillhandahållandet av sjukvårdstjänster.
Kommuner på de båda nivåerna är formellt oberoende
av varandra. Det är alltså inte så, att landstingen skulle
vara hierarkiskt överordnade kommunerna och kunna
dela ut bindande direktiv till kommunerna. Naturligtvis
är det med förhållandet mellan kommuner och landsting
232 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
som med förhållandet mellan staten och kommunerna
att de formella reglerna inte ger hela bilden. I praktiken
finns det alla möjliga slags beroendeförhållanden mel-
lan dem.
Indelningen av landet i kommuner brukar spåras till-
baka till de första kommunallagarna (kommunalförord-
ningarna) 1862. Städerna, för vilka särskilda bestämmel-
ser gällde, togs då för givna, men på landsbygden valde
man 1862 den kyrkliga indelningen i församlingar som
Figur 15 • Sveriges indelning i kommuner 2005
Källa: SCB
grund för indelningen i kommuner (landskommuner).
Därigenom skapades ungefär 2 500 kommuner. I två
på varandra följande sammanslagningsreformer under
tiden 1952-1974 minskade antalet kommuner drama-
tiskt. Från 2003 finns det 290 kommuner på den lägsta
nivån. Indelningsreformernas huvudsyfte var att skapa
de större enheter och därmed de större resurser som
man uppfattade var en förutsättning för utbyggnaden av
välfärdsstaten.
 KOMMUNER OCH LANDSTING 233

Den hastiga nedgången i antalet kommuner efter refor- Tabell 31 • Antal kommuner i olika storleksklasser (tusental invå-
men 1952 (storkommunreformen) är tydlig i kurvan i fi- nare)

gur 16. Under sent 1960-tal och tidigt 1970-tal minskar

antalet kommuner långsammare. Detta avspeglar den Antal Procent Kumulativ procent

andra indelningsreformen (kommunblocksreformen)

-4 13 4,5 4,5
som från början avsågs vara frivillig. Efter att den frivil-
liga sammanslagningsprocessen börjat sakta av, beslöt 5-9 61 21,0 25,5

riksdagen till slut om ett tvångsmässigt genomförande 10-14 69 23,8 49,3

av återstoden av reformen 1974. Därigenom reducera-
15-19 28 9,7 59,0
des antalet kommuner till ungefär en niondel av antalet
innan reformperioden började 1952. 20-29 38 13,1 72,1

30-39 30 10,3 82,4

40-59 18 6,2 88,6

60-99 21 7,2 95,9

100- 12 4,1 100,0

Totalt 290 100,0

Landstingsstrukturen har under åren kring år 2000

Figur 16 • Antal kommuner 1930-2003
Utvecklingen av kommunernas genomsnittliga storlek
är en spegelbild av utvecklingen av antalet kommuner.
Från en genomsnittlig befolkning på omkring 2 500
ökade storkommunreformen genomsnittsbefolkningen
till omkring 7 000. Efter det slutliga genomförandet av
kommunblocksreformen har medelvärdet legat kring
30 000 invånare. Kommunernas storleksfördelning är
emellertid skev, så medianbefolkningen 3 är bara kring
15 000.
genomgått viktiga förändringar. I Västsverige slogs tre
landsting samt Göteborgs stad4 1998 samman till Västra
Götalandsregionen. Samtidigt slogs i Skåne två lands-
ting (Malmöhus och Kristianstads läns landsting) samt
Malmö stad samman till Region Skåne.
I de två nya regionerna har en del statliga uppgifter
inom regional planering och regional utvecklingspolitik
decentraliserats från den statliga regionala förvaltning-
en (länsstyrelserna) till landstingen. Detta arrangemang
var en del av en försöksverksamhet som också genom-
fördes i två andra län - i Gotland där kommunen kom
att utgöra "regionalt självstyrelseorgan" och i Kalmar län
där ett kommunalförbund 5 bildades av landstinget och
kommunerna.

3
Medianen är det värde där hälften av analysenheterna (här kommunerna) är mindre och hälften är större.
4
Göteborg och Malmö hade före 1998 samma ställning som Gotland, dvs kommunen skötte själv landstingsuppgifterna. Med bildandet av Västra Götalands-
regionen och Region Skåne övergick dessa uppgifter på de nybildade regionerna.
5
Om kommunalförbund och andra former för samarbete mellan kommuner, se s. 232.
234 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
När försöksperioden var slut skulle ett permanent
system för decentralisering av statliga utvecklingspolitis-
ka uppgifter ordnas. Till mångas förvåning valde reger-
ingen "Kalmar-modellen" för detta permanenta system.
Innebörden är att i de län där alla kommuner är beredda
att bilda ett kommunalförbund, "ett regionalt samver-
kansorgan", är regeringen beredd att decentralisera be-
slutsmakt om regional planering, infrastruktur och eko-
nomisk utvecklingspolitik till dessa organ. Sådana nya
regionförbund har införts i många, men långt ifrån alla,
län. En konsekvens av detta är att den regionala nivån får
en ganska komplicerad organisation med både landsting
- som svarar för serviceproduktion, framförallt sjukvård
- och "samverkansorgan" som svarar för planering, in-
frastruktur och ekonomisk utveckling. Landstingen är
ett slags kommuner och samverkansorganen är offent-
ligrättsligt reglerade sammanslutningar av kommuner,
och till detta kommer i varje län statens fältadministra-
tion i form av länsstyrelsen med den av regeringen ut-
nämnde landshövdingen som chef.
Förslaget om införandet av regionala samverkansor-
gan mötte motstånd från politiker i Västra Götalandsre-
gionen och Region Skåne, två regioner som med det nya
föreslagna systemet skulle förlora sin särställning och
återgå till att bli vanliga, huvudsakligen sjukvårdsprodu-
cerande, landsting. Efter påtryckningar blev det slutliga
beslutet att förlänga försöksperioden i dessa båda regio-
ner. Frågan har alltså skjutits på framtiden.
Under 1900-talets sista årtionden var trenden att upp-
giftsfördelningen ändrades så, att landstingskommunala
uppgifter flyttades till kommunerna. Det började med
att kommunerna från landstingen fick ta över ansva-
ret för delar av vården och omsorgen om både äldre
och personer med funktionshinder. Denna förändring
har blivit känd som Ädelreformen. Efter Ädelreformen
ansvarar kommunerna för särskilda boendeformer för
dessa kategorier liksom för service åt dem som bor i sina
egna bostäder. Kommunerna är också ansvariga för viss
grundläggande sjukvård för de gamla som bor i kom-
munens särskilda boenden. Reformen syftade till att
bryta upp sektorsgränser mellan de olika organisationer
som svarade för vård och omsorg till gamla, handikap-
pade och kroniskt sjuka. När klienterna inte låg på sjuk-
hus skulle en enda organisation ge dem vård och service.
Man upplevde att det hade varit svårigheter med att
kommuner och landsting tidigare delat på ansvaret.
Men man ska inte heller bortse från att ett annat syfte
med reformen var att lösa problemet med överbefolkade
sjukhus. När en patient som hör till någon av de aktuella
grupperna skrivs ut från sjukhus är kommunen skyldig
att ta hand om patienten. Om kommunen inte kan till-
handahålla lämplig service, t ex en vårdhemsplats, och
patienten måste stanna på sjukhuset, måste kommunen
betala landstinget för mat, logi och omsorg. Eftersom
detta lätt blir mycket dyrt, så skapade man genom refor-
men en ekonomisk drivkraft för kommunerna att ordna
lämpliga tjänster för dessa patientgrupper.
Reformen som avsåg äldre, personer med funktions-
hinder och obotligt sjuka, som inte var i behov av akut
sjukhusvård, har senare följts upp med liknande refor-
mer för personer med psykiska funktionshinder. Dessa
reformer har också åtföljts av en långtgående avinsti-
tutionalisering, dvs stora mentalsjukhus och vårdan-
stalter har lagts ned. Omfördelningen av uppgifter från
landsting till kommuner illustrerar på ett tydligt sätt två
"megatrender" som diskuteras av den brittiske stats-
vetaren Patrick Dunleavy (1991), nämligen hur man
stänger stora institutioner för att istället satsa på vård
i närsamhället (community care), liksom hur man ska-
par "hands-off autopilot steering systems". Införandet
av kommunernas betalningsansvar skapade ekonomiska
drivkrafter som man hoppades skulle stimulera kom-
munerna att lösa ett problem som upplevdes som be-
svärande. Denna problemlösningsmetod - som skulle
kunna kallas "problemlösning via ombud" - har också
kommit till användning inom andra politikområden. Ett
 KOMMUNER OCH L A N D S T I N G 235

exempel är flyktingmottagandet, där staten sedan början Mellankommunalt samarbete

av 1990-talet betalar en klumpsumma till kommunerna
Det finns ett antal former för samarbete mellan kom-
för varje flykting de tar emot. Från detta statsbidrag ska
muner: avtal mellan kommuner, gemensamma administ-
alla kommunala utgifter, inklusive socialbidrag tas. Om
rativa enheter (kommunalförbund, gemensamma nämn-
flyktingen får en framgångsrik introduktion på arbets-
der), gemensamt ägda aktiebolag och mer informella
marknaden, så att man inte längre behöver betala social-
arrangemang. Kommunalförbund och gemensamma
bidrag, kan kommunen behålla det som eventuellt blivit
nämnder är offentligrättsligt reglerade och följer samma
över av bidraget. Staten hoppades därigenom att man
lagar som gäller för myndigheter. Kommunalförbund
skulle lösa problemet med flyktingarnas arbetslöshet ge-
har ett fullmäktige som väljs av medlemskommunernas
nom att exportera problemet till kommunerna.
fullmäktige och finansieras med avgifter från medlem-
Reformerna för att fördela om uppgifter mellan marna. Med den offentligrättsliga ställningen följer att
landsting och kommuner har inte löst problemen med samma regler gäller som för andra myndigheter. Det kan
sektorsgränser. Dessa gränser har bara förflyttats. Efter- t ex gälla hur beslut överklagas och offentlighetsprinci-
som gamla och personer med funktionshinder utgör en pen 7 . Alla andra former av mellankommunalt samarbete
stor del av klientelet för den landstingsdrivna primär- faller under vanliga privaträttsliga regler.
sjukvården, har krav börjat resas att hela primärvården
Enligt inventeringar genomförda av kommun- och
ska föras över till kommunerna. 1 så fall skulle lands-
landstingsförbunden åren 2000 och 2002 deltog alla
tingen fortsättningsvis bara svara för sjukhusvården.
kommuner (både kommuner och landsting) i någon
Med inspiration från Norge där hela sjukhussektorn
form av samarbetsarrangemang. Enligt en undersök-
har förts över från fylkeskommunerna till staten, har
ning av Statskontoret år 2000 deltog en genomsnittlig
det blivit allt vanligare med förslag att överföra, om inte
kommun i nästan ett (0,9) kommunalförbund. Antalet
hela sjukhussektorn, så åtminstone de högspecialiserade
samarbetsarrangemang visar en ökande trend.
universitetssjukhusen till staten. I de flesta landsting har
Mer samarbete mellan kommunerna var ett alternativ
man introducerat marknadsliknande system för styr-
som övervägdes av den, 1943 tillsatta, utredning som så
ning av sjukhussektorn, vilket åtminstone syftar till att
småningom föreslog 1952 års storkommunreform. När
göra politiska beslut om styrningen av sjukhusen allt
utredningen påbörjades fanns 509 kommunalförbund,
mer onödiga.'' Den här utvecklingen med omfördelning
varav de flesta hade polisväsendet eller socialvården som
av uppgifter och marknadsliknande styrsystem pekar
ansvarsområde. Indelningsreformen 1952 minskade be-
tydligt mot ett ifrågasättande av landstingen som en
hovet av samarbete, varigenom antalet kommunalför-
separat politisk och administrativ nivå. Många trodde
bund minskade från 935 (1951) till 173 (1953).
att ett ökat ansvar för regional ekonomisk utveckling
Polisväsendet förstatligades på 1960-talet och detta
skulle rädda landstingens fortsatta existens. Statens val
tillsammans med kommunsammanslagningarna på
av en modell som går förbi landstingen (modellen med
1960- och 1970-talen medförde en kraftig minskning
regionala samverkansorgan) blev i detta perspektiv en
av antalet kommunalförbund. Under 1980-talet över-
besvikelse.
steg antalet aldrig 20. Lagstiftningsmässigt genomfördes
en del förändringar. Länsstyrelsernas tidigare kontroll-

6
Detta är ett uttryck för det organisationsmode som k o m m i t att betecknas s o m New Public Management.
7
Se kapitel 2 och 7 om offentlighet och sekretess.
236 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
funktion över kommunalförbunden avskaffades. Beslut
om bildande av kommunalförbund och utträde ur dem
gjordes till en rent kommunal fråga. Som en enklare
form av mellankommunal samverkan infördes det nya
institutet gemensam nämnd 1997.
Till skillnad från kommunalförbunden är organisatio-
nen Sveriges kommuner och landsting (SKL) med alla 290
kommunerna och de 20 landstingen (inklusive de båda
regionerna) som medlemmar inte en offentlig myndig-
het. Dess rättsliga ställning är densamma som alla andra
frivilliga föreningars. Organisationens syfte är att före-
träda kommunernas intressen, men också att tillhanda-
hålla tjänster till dem. Förbundet är också arbetsgivaror-
ganisation för kommunerna, dvs förbundet förhandlar
med de kommunanställdas fackliga organisationer om
löner och arbetsvillkor och förbundet sluter bindande
kollektivavtal med fackförbunden. Sveriges kommuner
och landsting bildades 2007 genom sammanslagning av
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.
En central uppgift är att företräda kommunernas in-
tressen gentemot staten. Med Sveriges inträde i Euro-
peiska unionen har dessa uppgifter också kommit att
innefatta att företräda svenska kommuners intressen i
förhållande till EU:s institutioner. Enskilda kommuners
eller regioners intresserepresentation i Bryssel är dock
i huvudsak en uppgift för kommunerna själva eller för
samarbetsorganisationer av kommuner. Det finns ett
antal regionala organisationer, som inte har med kom-
munförbundet att göra, som ägnar sig åt lobbying i
Bryssel och samordning av ansökningar om bidrag från
EU till kommunala projekt. Dessa utgör exempel på
den framväxande flernivåstyrningen (multilevel gover-
nance).
SKL:s huvudsakliga inkomstkälla är medlemsavgifter.
År 2007 motsvarade dessa ca 20 kronor per invånare.
På den regionala nivån (huvudsakligen efter länsin-
delningen) är kommunerna organiserade i regionala
" "4 § Om k o m m u n e r n a s och landstingens befogenheter och skyldigheter på vissa o m r å d e n finns det särskilda föreskrifter."
kommunförbund som fullgör funktionerna som intres-
seorganisationer och serviceorganisationer på regional
nivå. De är "frivilliga föreningar". De är inte heller delar
av SKL utan fristående organisationer.
SKL:s servicefunktioner omfattar seminarier och
kurser såväl som rådgivning till kommunerna. Genom
koncernbolaget Förenade Kommunföretag AB äger kom-
munförbundet helt eller delvis ett antal företag med
olika servicefunktioner gentemot kommunerna.
Förbundets högsta beslutsfattande organ är kongres-
sen, vilken beslutar om medlemsavgifter, stadgar och
allmänna riktlinjer för verksamheten. Kongressen väljs
av medlemmarnas fullmäktige och består av lokala po-
litiker, som i förbundet organiseras i partigrupper. Kon-
gressen väljer styrelser och kommittéer i respektive för-
bund.
Relationerna mellan staten och
kommunerna
Det brukar anses att kommunerna i Sverige har en
långtgående autonomi i förhållande till staten. Grund-
lagsskyddet för den kommunala självstyrelsen är en av
hörnstenarna i den svenska demokratin. Men det är inte
självklart vad den faktiska innebörden av grundlagsskyd-
det är eller hur starkt det är. Kommunernas befogenheter
regleras av den tidigare nämnda första paragrafen i and-
ra kapitlet i kommunallagen. Lagen gör en distinktion
mellan två slags uppgifter som tilldelas kommunerna:
• Den allmänna kompetensen som tillåter kommuner-
na att sköta sina egna angelägenheter (2 kap 1 §).
• Specialkompetensen som kommunerna har enligt ett
antal särskilda lagar (2 kap 4 §)8.
Den allmänna kompetensen hade i äldre lagstiftning en
allmän formulering. De mer exakta gränserna för kom-

munernas befogenheter skulle preciseras genom rätts-
praxis. Denna utvecklades av domstolarna genom beslut
i överklagandeärenden. Överklaganden som rör beslut
som kommunerna har fattat med stöd av den allmänna
kompetensparagrafen utgör en särskild institution i den
svenska rätten - laglighetsprövning eller kommunalbe-
svär. Alla kommunmedlemmar har rätt att överklaga
ett sådant beslut. Det är med andra ord en mycket bred
grupp möjliga klagande. Detta kan man säga balanseras
av att överklagandeinstansen inte har så stort svängrum
vad gäller de beslut den kan fatta. Det går bara att upp-
häva kommunala beslut som befinns vara olagliga. Man
kan inte ändra eller göra tillägg till det överklagade be-
slutet. Grunderna för att upphäva ett kommunalt beslut
är (1) att man i kommunen har fattat ett beslut som man
inte hade befogenhet att fatta, (2) att det har varit bris-
ter i beslutsprocessen eller (3) att beslutet strider mot
lagen.
Genom regeringsrättens prejudicerande domar har
det vuxit fram ett antal principer, av vilka några har ta-
gits in i den nuvarande kommunallagen:
• Territorialitetsprincipen: Kommunerna får bara ägna
sig åt sådana uppgifter som rör deras eget territorium
och medlemmarnas intressen (2 kap 1 §).
• Kommunerna får inte syssla med sådana uppgifter
som är förbehållna andra offentliga myndigheter (2
kap 1 §).
• Likställighetsprincipen: Kommunmedlemmar måste
behandlas lika om det inte finns objektiva skäl för
olikbehandling (2 kap 2 §).
• Kommuner får inte driva företag med syfte att lämna
vinst (2 kap 7 §).
Det finns ett antal "speciallagar" som avses med formu-
leringen i fjärde paragrafen i kommunallagens andra
kapitel. Några exempel kan vara lagar om utbildning,
socialtjänst, räddningstjänst och fysisk planering. I alla
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 237
dessa fall är kommunernas verksamheter mer eller mind-
re detaljreglerade, och andra system än kommunalbe-
svär finns för överklagande av beslut. Där begränsas
vanligen rätten att överklaga till de av ärendet berörda
parterna, medan domstolarna å andra sidan inte bara
kan upphäva utan också ändra det överklagade kommu-
nala beslutet.
Statskontoret genomförde 2003 en analys av styrkan
av den statliga styrningen inom sex olika politikområ-
den (Statskontoret 2003). Styrkan i styrning och kon-
troll klassificerades efter två dimensioner: Innehållsdi-
mensionen avsåg att mäta i vilken utsträckning staten
föreskriver politikens innehåll. Processdimensionen
beskriver i vilken utsträckning det finns föreskrifter för
procedurerna i den kommunala förvaltningen. Resulta-
ten kan sammanfattas:
• Utbildning och miljöskydd: Hög grad av innehållsfö-
reskrifter; mellanhög grad av processföreskrifter.
• Socialbidrag: Högt på båda dimensionerna.
• Fysisk planering: Mellanhög grad av innehållsföre-
skrifter, hög grad av processföreskrifter.
• Missbrukarvård: Låg grad av innehållsföreskrifter,
medelhög grad av processföreskrifter.
• Förebyggande av missbruk: Lågt på båda dimensio-
nerna.
Det tycks som om detaljerade föreskrifter om processen
i den kommunala förvaltningen har prioriterats inom
sådana politikområden där viktiga delar av verksamhe-
ten utgörs av handlingar som är riktade direkt mot en-
skilda medborgare (socialbidrag, fysisk planering inklu-
sive byggnadslov och missbruksvård), medan man inom
sådana områden som står högt på den politiska dagord-
ningen prioriterar innehållet (utbildning och miljö).
Kombinationen av höga värden på innehållsdimen-
sionen och låga på processdimensionen överensstämmer
238 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
med det som oftast brukar betecknas som målstyrning,
vilket i sin tur är ett centralt inslag i New Public Man-
agement. Målstyrning har under de senaste decennierna
i det närmaste varit en trossats i den svenska offentliga
sektorn, både i den statliga förvaltningen och i kom-
munerna och i relationerna mellan stat och kommun.
I debatten, både den politiska och särskilt den akade-
miska, har det anförts allvarliga tvivel om huruvida det
är möjligt att styra politiska organisationer med mål. En
forskare som varit särskilt kritisk är företagsekonomen
Björn Rombach med boken Det går inte att styra med
mål (1991). En viktig del av kritiken går ut på att mål-
styrningsidén, som är inlånad från den privata sektorn
på centrala punkter kolliderar med de informella reg-
lerna för hur man bedriver politik och för den politiska
kampen.
Vid sidan om lagstyrningen är den viktigaste statliga
styrningen av kommunerna den ekonomiska. En do-
minerande inkomstkälla för kommunerna är lokal in-
komstskatt, som tillsammans med andra inkomstkällor
som kommunerna själva råder över, svarar för två tred-
jedelar av inkomsterna. Därefter följer kombinerade ge-
nerella statsbidrag och överföringar inom den kommu-
nala sektorn inom systemen för kostnads- och inkomst-
utjämning. Slutligen finns en jämförelsevis liten andel
specialdestinerade statsbidrag. Dessa är förstås ett direkt
medel att styra kommunerna, genom att de ökar kom-
munernas intäkter men också genom att de förändrar de
relativa kostnaderna för olika aktiviteter och därigenom
påverkar prioriteringarna i de kommunala budgetarna.
Det brukar dessutom finnas mer eller mindre precise-
rade regler för att få bidragen. De två först nämnda in-
komstslagen (kommunalskatt och klumpsummebidrag
inklusive utjämningsöverföringar) kan användas fritt av
kommunerna. Också skattesatserna bestäms lokalt. Nu
betyder detta inte att staten är helt maktlös med avse-
ende på kommunalskatterna. Reglerna som bestämmer
skattebasen, dvs vad som kan beskattas, bestäms av sta-
ten och på samma sätt är det med konstruktionen av
utjämningssystemet. Hur utjämningssystemet ska vara
konstruerat är en ständig källa till konflikter och mot-
sättningar både mellan staten och kommunerna och
mellan kommuner. Därför är det inte att undra över
att systemet ofta ändras. Eftersom det är ett uttryckligt
mål för den statliga ekonomiska politiken att de sam-
lade kommunalskatterna inte bör överstiga 30 procent
av inkomsten så föreslår regering och riksdag då och då
ett skattetak. På så sätt försöker de begränsa kommu-
nernas rätt att fritt bestämma skattesatser. Också kom-
munala avgifter har varit föremål för sådana försök. För
närvarande finns etablerade maximinivåer för avgifter i
barnomsorgen och i äldreomsorgen (maxtaxa). Kom-
muner som inte tillämpar dessa maximinivåer riskerar
att förlora specialdestinerade statsbidrag.
Fastställande av uppgiftsfördelningen, dvs vilken nivå
eller sektor i det allmänna som ska göra vad, är också ett
viktigt styrinstrument. Att se över uppgiftsfördelningen
är en av uppgifterna för en aktuell utredning (Ansvars-
kommittén). 1 en rapport till utredningen (Lemne &
Strömberg 2003) identifieras inte mindre än 144 olika
beslut under den senaste tioårsperioden som visar att
ansvaret för offentliga uppgifter förändrats. I ett längre
tidsperspektiv (1974-2003) specialgranskades 30 be-
slut om ändrad uppgiftsfördelning. Av besluten avsåg
47 procent förändringar från staten till kommunerna,
medan 28 procent gick åt andra hållet. Om man mäter
på detta grova sätt, så har det alltså varit ett nettoflöde
av uppgifter från staten till kommunerna. I förhållandet
mellan de båda kommunala nivåerna är det ett nettoflö-
de från landstingen till kommunerna (11 procent från
landsting till kommun och 3 procent från kommuner till
landsting). Bland de viktigaste ansvarsförflyttningarna
kan några nämnas:
• Institutioner för unga missbrukare: Från staten till
kommunerna 1983, och förstatligade igen 1994.

• Universitetssjukhusen i Stockholm och Uppsala över-
fördes från staten till respektive landsting 1982-1983.
• Vård och omsorg av äldre och handikappade från
landstingen till kommunerna 1992 ("Ädelreformen").
• Vårdhögskolorna från landstingen till staten 2002.
• Hela ansvaret för grund- och gymnasieutbildning från
staten till kommunerna 1991.
• Vård och omsorg för psykiskt sjuka från landstingen
till kommunerna 1995.
Frikommunförsöket vid mitten av 1980-talet var ett ini-
tiativ som har fått mycket uppmärksamhet. Idén var att
utvalda kommuner skulle få rätt att ansöka om dispens
från statliga regler. Försöket följdes också av liknande
initiativ i de andra nordiska länderna. Utvärderingar vi-
sar att bara en liten del av dispensansökningarna bifölls.
I många fall var regeringens svar på ansökan att det inte
fanns något behov av den sökta dispensen. Det som den
sökande kommunen ville göra var redan tillåtet. Den
symboliska och retoriska betydelsen av frikommunför-
söket ska inte underskattas, och det lämnade avtryck i
den senaste revisionen av kommunallagen framförallt
genom att öka kommunernas frihet i hur de ska ordna
sin egen organisation.
Den hittills uppmålade bilden är en bild av en omfat-
tande kommunal handlingsfrihet och självstyrelse. Detta
är också vanligen den slutsats som jämförande studier av
svenska kommuner brukar dra. Detta ska inte skymma
det förhållandet att det finns många drag både i den ak-
tuella debatten och i politikskapandet som drar i centra-
liserande riktning. I den allmänna opinionen finns en
tydlig tendens till att allt mindre av skillnader tolereras.
Tidningarna publicerar ofta inofficiella rankinglistor för
olika indikatorer - genomsnittliga skolbetyg, avgifter för
olika tjänster osv - där rapporteringens undertext är att
olikheter är uttryck för orättvisa. Det finns också mer of-
ficiella försök att skapa jämförelseinstrument. Tillsyns-
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 239
myndigheter stärks. Tillsyn och kontroll i utbildnings-
sektorn är exempel på en sådan utveckling.
Slutligen bör man också ta hänsyn till den mer sub-
tila och informella samordning av det allmännas olika
nivåer som partisystemet svarar för. Nästan alla kom-
munfullmäktigeledamöter är valda på de nationella
partiernas listor. De nationella partiorganisationerna
är hierarkiska organisationer och kraftfulla instrument
för integreringen av den offentliga sektorn. Vidare bör
man peka på att kommunalval och riksdagsval hålls på
samma dag, vilket är förhållandevis ovanligt i ett inter-
nationellt perspektiv. Det försvårar framväxten av själv-
ständiga lokala politiska system.
Kommunernas uppgifter
Kommunernas huvuduppgift i det svenska systemet är
att tillhandahålla välfärdsstatens tjänster, innefattande
grund- och gymnasieskola, barnomsorg, äldreomsorg,
sjukvård, socialtjänst, kultur- och fritidsaktiviteter. Näs-
tan alla kommuner tar också ett ansvar för bostadsför-
sörjningen som organiseras i kommunägda bostadsföre-
tag (allmännyttan). Ett annat viktigt område är teknisk
infrastruktur och tekniska försörjningssystem (lokala
vägar och gator, vatten och avlopp, gas och elektricitet,
lokala och regionala transporter och avfallshantering).
Inom socialtjänsten, den fysiska planeringen och miljö-
skyddet har den offentliga myndighetsutövningen i stor
utsträckning delegerats från staten till kommunerna.
Historiskt finns en tendens att nya verksamheter har
tilldelats kommunerna, och att redan etablerade verk-
samheter har decentraliserats till kommunerna (till ex-
empel gymnasieutbildning, mentalsjukhus, lokal- och
regionaltrafik). Under 1900-talets sista årtionden har
trenden varit att flytta ansvaret för olika uppgifter från
landstingen till kommunerna. En tredje trend är att
man i många kommuner har överlåtit hela eller delar av
servicetillhandahållandet till privata aktörer. Oftast har
detta yttrat sig så att produktionen av tjänster överlåtits
240 DEN SVENSKA POLITIKEN

till privata entreprenörer, men det finns också exempel
på fullständig privatisering av t ex bostäder och elverk.
Fördelningen av kommunernas utgifter på olika om-
råden illustrerar väl de svenska kommunernas speciella
uppgifter (förhållandena är likartade i de andra nordiska
länderna). Tillhandahållandet av välfärdsstatens tjänster
utgör nästan 90 procent av den totala budgeten. Detta är
resultatet av två strategiska vägval i de nordiska länder-
na. Det första är den skandinaviska eller socialdemokra-
tiska välfärdsmodellen 9 , som gör tillhandahållandet av
välfärdstjänster till en uppgift för den offentliga sektorn
snarare än för familjerna, frivilliga organisationer eller
marknaden.
Tabell 32 • Driftkostnadernas fördelning 2002
Procent brutto Procent netto
Politisk organisation 1,2
Infrastruktur 7,4
Kulturverksamhet 2,6
Fritidsverksamhet 2,8
Tjänsterna som erbjuds är mycket personalintensiva.
En konsekvens blir att kommunerna är viktiga arbets-
givare. 2001 fanns det 760 000 kommunalt och lands-
tingskommunalt anställda, och av dessa var mer än tre
fjärdedelar anställda av kommunerna. Tillsammans sva-
rar den kommunala sektorn för omkring 20 procent av
sysselsättningen i Sverige. En genomsnittskommun har
strax över 2 000 personer på lönelistan om de omräknas
till helårsanställda. Med tanke på att det är en ganska
stor del deltidsanställda motsvarar detta ett ännu större
antal människor. Till detta kan man lägga dem som är
anställda av kommunägda företag. På de flesta orter är
kommunen den största enskilda arbetsgivaren. I termer
av helårsanställda har en fjärdedel av kommunerna mel-
lan 200 och 700 anställda. Var fjärde kommun har mer
än 2 100 anställda. Stockholms stad hade med detta mått
nästan 41 000 anställda, motsvarande omkring 50 000
1,4
personer. Detta belyser väl att svenska kommuner, sär-
6,4 skilt de större städerna, är väldiga organisationer. Det är
en delförklaring till att svenska kommuner har varit sär-
2,6
skilt mottagliga för New Public Managements idéer och
2,7 tekniker. De har sannerligen något att "manage"!

Barnomsorg 12,6 11,9

Utbildning 31,9 34,6 Kommunernas finanser

Äldre och handikappade 32,1 31,5 Av samma skäl - den skandinaviska välfärdsmodellen
och kommunernas ansvar för välfärdsproduktionen
Socialtjänst 7,3 8,0
- representerar den kommunala sektorn en betydande
Annat 2,1 0,9 del av den svenska samhällsekonomin. Svenska kommu-
Summa 100 100
ner svarar för ungefär 20 procent av bruttonationalpro-
dukten: summan av alla producerade varor och tjänster
Kommentar: Nettokostnaderna är totalkostnaderna mi- i landet.
nus inkomster inom verksamheten i fråga. Dessa inkoms- Av staplarna framgår att de nordiska länderna där 15-
ter kan vara brukaravgifter eller statsbidrag. Nettosiff- 20 procent av produktionen sker i kommunerna (bara
rorna visar därför i princip hur skatteintäkterna används den lägsta kommunnivån) har en särställning i Europa. I
till olika verksamheter. några östeuropeiska länder samt i Nederländerna ligger

' Välfärdsforskaren Gösta Esping-Andersen (1990) skiljer på en socialdemokratisk välfärdsmodell, en konservativ modell där socialförsäkringar, frivilliga
organisationer och familjen svarar för välfärdsproduktionen samt en liberal välfärdsmodell där i princip frivilliga försäkringar finansierar välfärdstjänsterna
och den offentliga sektorn bara tar hand om dem som faller igenom detta skyddsnät.

den kommunala andelen kring 10 procent, medan det i
övriga redovisade länder handlar om andelar kring fem
procent. Länder som utmärker sig med en liten kom-
munsektor är de sydeuropeiska länderna (här Frankrike,
Portugal, Spanien, Italien och Grekland).
Kommunernas viktigaste inkomstkällor i Sverige är
(1) kommunala inkomstskatter (62 procent), (2) in-
komst- och kostnadsutjämningsbidrag, (3) statsbidrag
(2 och 3 svarar tillsammans för 16 procent) och (4)
avgifter. Kommuner har rätt att låna pengar, även för
löpande utgifter, men enligt lagen måste de fastställa
budgetar där, åtminstone över några år, de löpande
intäkterna måste vara större än utgifterna (balanskravet).
Kommunalskatten bestäms av fullmäktige och är i
de flesta kommuner omkring 20 procent och i de flesta
landsting omkring 10 procent. För att skapa mer likvär-
diga finansiella förutsättningar för kommunerna finns
det ett system av statsbidrag och omfördelning inom
den kommunala sektorn. Ibland har staten, huvudsak-
ligen med samhällsekonomiska motiv, infört olika slags
"skattestopp" för kommunerna. Ett system med ett per-
manent skattestopp eller skattetak har bedömts stå i strid
Figur 17 • Kommunernas utgifter i procent av bruttonationalprodukten i några europeiska länder
Kommentar: Data avser, utom i Italien där både kommuner och provinser redovisas, endast den lägsta kommunnivån.
K O M M U N E R O C H L A N D S T I N G 241
med grundlagens skydd för den kommunala självstyrel-
sen. Senast har man försökt uppnå dessa mål genom att
låta skattehöjningar få konsekvenser för bidragen inom
omfördelningssystemet. Staten har som uttalat mål att
de samlade kommunalskatterna inte ska överstiga 30
procent. 2003 var den genomsnittliga kommunalskatten
(31,17 procent) över detta mål. Kommunerna svarade
för 20,7 procent och landstingen för 10,47 procent.
Systemet med statsbidrag och utjämningsbidrag har
omformats flera gånger under 1990-talet. Ett antal spe-
cialdestinerade statsbidrag (alltså bidrag som bara får
användas till ett speciellt ändamål) har avskaffats till
förmån för ett allmänt statsbidrag (populärt "en påse
pengar"). Det allmänna bidraget som kommunerna nu
får består av tre delar: (1) ett relativt litet statligt bidrag
per invånare, (2) ett inkomstomfördelningsbidrag som
finansieras genom inbetalningar från ett litet antal väl-
mående kommuner (har populärt kallats "Robin Hood-
skatt") och (3) ett kostnadsutjämningsbidrag som också
finansieras inom den kommunala sektorn. Den tredje
komponenten beräknas enligt en formel som ger olika
vikter åt ett antal strukturella faktorer som antas påver-
242 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ka kostnaderna för att producera ett antal tjänster. Syste-
mets konstruktion har varit en källa till oenighet mellan
kommunerna och staten likväl som mellan kommuner
och är föremål för nästan ständiga omkonstruktioner.
Motsättningarna har varit särskilt starka mellan kom-
munerna i storstadsområdena å ena sidan och övriga
kommuner och staten å andra sidan. Särskilt aktiva har
Stockholms stad, Stockholms läns landsting och några
av Stockholms förortskommuner varit. Tidvis har dessa
kommuner befunnit sig på direkt konfrontationskurs
mot regeringen. Under åren 1998-2002, när Stockholms
läns landsting styrdes av en borgerlig koalition, vägrade
man i protest att uppfylla "balanskravet" och underba-
lanserade budgeten med hänvisning till de stora sum-
mor av de stockholmska skattebetalarnas pengar som
man menade sig leverera till andra delar av landet inom
ramen för utjämningssystemet.
Kommunal politik
Fullmäktige i kommunerna väljs i direkta val vart fjärde
år (under åren 1970-94 var mandatperioden tre år). Se-
dan 1973 äger de rum samtidigt som riksdagsval. Detta
har antagits vara en bidragande faktor till att upprätthål-
la ett högt valdeltagande i kommunala val och att bibe-
hålla en god samstämmighet mellan nationell och lokal
politik. Kopplingen mellan riks- och kommunalpolitik
gjordes till en viktig fråga av socialdemokraterna i det
tidiga 1970-talets författningsreform. I den dåtida de-
batten blev kopplingen känd som det kommunala sam-
bandet. Man menade att i det äldre tvåkammarsystemet
åstadkoms detta kommunala samband genom de indi-
rekta valen till riksdagens första kammare. Ledamöterna
i första kammaren valdes av landstingen och av stads-
fullmäktige i de städer som stod utanför landsting. Nu
förs diskussioner om en löskoppling av de kommunala
och nationella valen, och därmed en upplösning av det
10
För en mer ingående beskrivning av partisystemet och dess framväxt se kapitel 2.
kommunala sambandet.
I ett historiskt perspektiv partipolitiserades kommu-
nerna ganska sent och långsamt. Allmän och lika röst-
rätt tillämpades inte förrän i början av 1920-talet (1918
års rösträttsreform) och under de tre årtiondena fram
till 1952 ersatte det representativa fullmäktigesystemet
successivt systemet med kommunalstämmor. Rösträt-
ten och det representativa systemet kan betraktas som
i det närmaste nödvändiga formella institutioner för ett
partidemokratisystem. Det faktiska genombrottet, i den
praktiska kommunalpolitiken, för partipolitiseringen
kom först mot slutet av 1960-talet och början av 1970-
talet. Nuförtiden genomförs kommunala valkampanjer
med lokala partiprogram, viktiga beslut tas inom eller i
förhandlingar mellan partigrupperna, och voteringar i
fullmäktige följer partilinjerna.
Nämnderna, innefattande den mäktiga kommunsty-
relsen, utses av fullmäktige genom proportionella val.
Man kan därför inte karaktärisera kommunerna som
parlamentariska system. Istället har ett "kvasiparla-
mentariskt" system införts i de flesta kommuner. I det
systemet utses alla nämndordförande, inklusive kom-
munstyrelsens ordförande, av majoritetspartiet eller av
en majoritetskoalition i fullmäktige.
Det svenska partisystemet är både nationellt och lokalt
nära kopplat till vänster-högerdimensionen. Från det
demokratiska genombrottet under förra århundradets
två första decennier har stommen i partisystemet bestått
av fem partier: ett konservativt parti (högern, modera-
terna), ett centerparti (bondeförbundet, centerpartiet)
och ett liberalt parti (folkpartiet), vilka tillsammans har
formerat ett borgerligt block, och på vänsterkanten det
dominerande socialdemokratiska partiet och ett längre
till vänster positionerat parti (vänsterpartiet kommu-
nisterna, senare vänsterpartiet). Under 1900-talets sista
årtionden framträdde kristdemokraterna och miljöpar-
tiet som nykomlingar i denna fempartifamilj. 10
 KOMMUNER OCH LANDSTING 243

På den kommunala nivån har ett ökande antal lokalt Tabell 33 • Antal partier i kommunfullmäktigeförsamlingarna
2006
baserade partibildningar blivit representerade. Samtidigt
som det nationella partisystemet har blivit mer kompli-
Antal partier Antal kommuner Procent
cerat och med nedgången för den socialdemokratiska
dominansen (och i många kommuner det icke-socialis- 4 1 10,3

tiska blockets dominans och sammanhållning), har koa-

5 10 3,4
litionsbyggandet blivit alltmer komplicerat i kommu-
nerna och varierar mellan dem. Ett relativt stort antal 6 33 11,4

kommuner styrs av röd-gröna koalitioner, men det finns 7 76 26,2

också exempel på kommuner som har styrande koali-
8 100 34,5
tioner av partier från såväl vänster- som högerblocket.
Ett antal kommuner, med en viss koncentration till 9 59 20,3

mellansvenska bruksbygder, som är socialdemokratins

10 11 3,8
hjärtland, styrs t ex av koalitioner mellan vänsterpartiet
och de borgerliga partierna (regnbågskoalitioner). Den Summa 290 100,0

täta kopplingen mellan kommunalpolitik och rikspoli-

Socialdemokraterna är det enda parti som är repre-
tik ("det kommunala sambandet") tycks därmed till en
senterat i samtliga kommuner. Socialdemokraternas
del lösas upp.
medianrepresentation är 37,4 procent, den minsta repre-
Antalet partier som är representerade i kommunernas
sentationen är 11,1 procent. Ett mått på hur spridningen
fullmäktigeförsamlingar är relativt högt. Under de sex
ser ut är kvartilawikelsen: det avstånd inom vilket de
senaste mandatperioderna har det i genomsnitt (medi-
mittersta 50 procenten av kommunerna finns. Detta
anen) legat mellan 6,6 och 7,7. Inte i något av dessa val
mått blir för socialdemokraterna 10,7 (från 31,9 till 42,6
har den nedre kvartilen varit lägre än 6,0. Detta innebär
procent). Inget annat parti har en större spridning. Alla
att åtminstone 75 procent av kommunerna har mer än
andra har mindre kvartilawikelser från 1,4 för miljöpar-
sex partier". Trenden är måttligt ökande, dvs fullmäk-
tiet till 8,1 för centern och 9,2 för moderaterna.
tigeförsamlingarnas partipolitiska sammansättning ten-
derar att bli allt mer komplicerad.
Av de totalt drygt 13 000 kommunfullmäktigeleda-
möter som valdes i valet 2006 tillhörde 4 841 (37 pro-
cent) socialdemokraterna. Näst störst var moderaterna
med 21 procent och centerpartiet med 13 procent. Folk-
partiet, kristdemokraterna och vänsterpartiet hade alla
mellan 5 och 10 procent. Miljöpartiet hade sammanlagt
437 fullmäktige (3 procent) och lokala och övriga parti-
er 850 (6,5 procent) varav Sverigedemokraterna svarade
för ungefär en tredjedel.

" Ett alternativt mått på partifragmentering, som också tar hänsyn till partiernas relativa storlek är ENP, det effektiva antalet partier (Laakso & Taagepera 1979).
En beräkning av ENP för de fem mandatperioderna visar att medianen har varit mellan 3,6 och 4,4.
244 DEN SVENSKA POLITIKEN
Figur 18 • Mandatandelar för partierna. Fördelning av kommu-
nerna.
Kommentar: Q1-Q4 är kvartiler
Dessa siffror avspeglar att socialdemokraterna, modera-
terna och centerpartiet är de partier vars representation
varierar mest mellan kommunerna. Både socialdemo-
kraternas och centerns starkaste fästen är utanför stor-
städerna. De län där socialdemokraternas har sin star-
kaste representation ligger i övre Norrland, Bergslagen
samt Blekinge medan centern är bäst representerad i
södra Norrland, Dalarna, Gotland, Småland och Hal-
land. Motpolen utgörs av Stockholms, Uppsala, Söder-
manland, Skåne och Jönköpings län, där båda partierna
är relativt svaga men moderaterna starka. Det kan no-
teras att tre av landets fyra största städer finns i dessa
områden där både socialdemokraterna och centern är
svaga. Detta är förstås ett uttryck för att de har sitt star-
kaste stöd i befolkningen utanför storstadsområdena.
Dessa geografiska mönster avspeglar socialdemokra-
ternas och centerns historiska bakgrund som arbetar- res-
pektive bondepartier, medan storstadsbefolkningen ger
ett relativt starkare stöd åt moderaterna och folkpartiet.
12
Lokala riksdagsledamöter, fackliga ledare, det lokala näringslivet, kyrkan, föreningslivet, lokala enfrågegrupper, ledande partiföreträdare, journalister och
företrädare för stat och landsting.
13
Volatiliteten mäts som halva summan av förändringarna i partiernas väljarandelar mellan valen 1998 och 2002.
Den politiska exekutiven
Den allt mer tilltagande komplexiteten i de lokala parti-
systemen har också medfört en tilltagande komplexitet
i koalitionsbildningsprocesserna. Eftersom den styrande
koalitionen inte har någon formell position i det kvasi-
parlamentariska systemet är det svårt att hitta rättvisan-
de data om hur de styrande koalitionerna i kommunerna
ser ut. De data som vi ska använda här har samlats in av
Sveriges Kommuner och Landsting genom att kommu-
nerna tillfrågats. I sin doktorsavhandling i statskunskap
använde Hanna Bäck (2003) en annan teknik. Data sam-
lades in genom en enkät med alla fullmäktigeledamö-
ter i ett urval kommuner. Dessa data kunde avslöja att
alla fullmäktigeledamöter i en kommun inte alltid har
samma bild av vilka partier som faktiskt styr och vilka
som är opposition.
En viktig omständighet för att förstå en styrande koa-
litions maktställning är väljarkårens ombytlighet. I den
refererade enkäten i det jämförande europeiskt projektet
(Bäck m fl 2006, Bäck 2005) med alla kommunstyrelse-
ordförande ställdes en fråga om hur kommunstyrel-
sens ordförande bedömde sin egen och ett antal andra
uppräknade aktörers inflytande. Svaren skulle lämnas
på en femgradig skala från 0 ("inget inflytande") till 4
("stort inflytande"). Om vi beräknar skillnaden mel-
lan kommunstyrelseordförandens uppskattning av sitt
eget inflytande och den genomsnittliga bedömningen av
nio andra aktörskategorier 12 får vi ett grovt mått på hur
kommunstyrelsens ordförande (och därmed ledaren för
den styrande koalitionen) uppskattar sin egen makt re-
lativt andra viktiga aktörer.
Dessa mått kan relateras till väljarkårens rörlighet
(volatilitet)13 som i figur 19. Det är tydligt att det finns
ett negativt samband mellan volatilitet och KS-ordfö-
randens makt. Om vi rör oss från den fjärdedel av kom-
 K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 245

munerna där väljarkåren är som minst rörlig (grupp 1 Tabell 34 • Styrande koalitioner i kommunerna 2006
i diagrammet) till den fjärdedel som har de mest om-
bytliga väljarna (grupp 4) så minskar bedömningen av Antal partier i koalitionen

KS-ordförandens makt med 0,26 enheter. Detta fram- 1 2 3 4 5 6

står kanske inte som så särskilt imponerande eftersom
Vänster 35 26 24 0 0 0 85
skalan teoretiskt kan variera från -4 till +4. Den faktiskt
observerade variationsvidden är dock från -0,33 till Ej vänster 1 2 15 95 25 0 138
2,06. Minskningen i makt på grund av ökad väljarrörlig-
Blandade 0 20 12 4 19 11 66
het motsvarar 11 procent av denna variationsvidd.
36 48 51 99 44 11 289

Som vänster har här räknats socialdemokraterna, väns-

Figur 19 • Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen
makt relaterat till väljarkårens rörlighet (kvartiler)
Kommentar: Siffrorna på x-axeln är kvartiler med avse-
ende på volatilitet.
Lärdomen av dessa observationer är att den makt som
kommunstyrelsens ordförande upplever att han eller
hon kan utöva i förhållande till andra viktiga aktörer i
eller utom lokalsamhället beror på om alla inblandade
uppfattar att KS-ordföranden har en långsiktig kontroll
över kommunen eller inte.
En konsekvens av partisystemets struktur är att kom-
munerna vanligen styrs av koalitioner. Av tabell 34 fram-
går att 2003 fanns det en enpartimajoritet bara i 46 av de
290 kommunerna. Av dessa var 42 socialdemokratiska.
terpartiet och miljöpartiet. Tabellen visar att efter 2006
års val var "icke-vänsterkoalitioner" vanligast (48 pro-
cent). Mindre andelar hade "vänsterkoalitioner" (29
procent) eller blocköverskridande "blandade koalitio-
ner" (23 procent). En kommun uppgav att man styrde
utan en fast koalition med "hoppande majoriteter". Väns-
terkoalitionerna är de mest homogena med 1-3 partier
(i medeltal 1,9) medan höger- och blandade koalitioner
är mer heterogena. I högerkoalitionerna deltar i genom-
snitt 4 partier och i de blocköverskridande 3,8 partier.
Det är relativt ovanligt att koalitionerna går över
blockgränsen. Partierna tycks söka koalitionspartners
bland programmatiskt likasinnade partier. Detta var
också ett resultat som bekräftades i den nämnda dok-
torsavhandlingen om koalitioner i kommunerna: Både
mål som har med politikens innehåll (policymål) och
mål som har med maktpositioner (officemål) är av be-
tydelse för partierna när de bildar styrande koalitioner
i kommunerna.
Andra (utöver väljarkårens stabilitet som behandlats
ovan) tänkbara faktorer som kan påverka KS-ordföran-
dens faktiska inflytande är den styrande koalitionens an-
del av fullmäktiges mandat och hur stor andel KS-ord-
förandens eget parti har i fullmäktige. Som man kunde
vänta har huvuddelen av de styrande koalitionerna 50
procent eller strax däröver bakom sig. Nästan hälften av
246 DEN SVENSKA POLITIKEN

alla styrande koalitioner representerar mellan 50 och 60

procent av fullmäktige, men en avsevärd andel är så stor
att den förmodligen är "överstor" (oversized)14. En tred-
jedel av alla styrande koalitioner har mer än 60 procent
av fullmäktige bakom sig. Det finns också ett antal sty-
rande minoritetskoalitioner (19 procent av alla koalitio-
nerna representerade mindre än hälften av fullmäktige).
Eftersom kommunerna vanligen inte styrs av enparti-
majoriteter, ser fördelningen med avseende på KS-ord-
förandens eget partis mandatandel helt annorlunda ut. I
de flesta fall representerar ordförandens eget parti bara Figur 20 • Kommunstyrelseordförandens bedömning av sin egen
makt relaterad till den styrande koalitionens respektive det egna
en minoritet av fullmäktige.
partiets mandatandel (kvartiler)
Samma tydliga mönster som kunde iakttas i analysen
av effekterna av väljarkårens rörlighet återfinns inte här. Kommentar: Siffrorna på x-axeln är kvartiler med avse-
Kurvan för effekterna av KS-ordförandens eget partis ende på mandatandelar.
storlek förefaller alldeles osystematisk, medan kurvan
för effekterna av koalitionens storlek följer en tydlig U- gare har direkt eller indirekt valda förtroendeuppdrag i
form. Denna kan tolkas så att ordförandens makt gyn- kommunerna. I de flesta kommuner består denna grupp
nas av att han kan kontrollera en stor andel av fullmäk- "kommunalpolitiker" av omkring 100-150 personer,
tige antingen genom att inkludera hela eller nästan hela medan det direkt folkvalda fullmäktige består av 30-50
fullmäktige i den styrande koalitionen, eller genom att medlemmar.
förhandla ihop en majoritet från en minoritetsposition. Tabell 35 • Kommunstyrelseordförandenas partitillhörighet 2006
De "genuina", inte överstora, majoritetskoalitionerna
i mitten av skalan (dvs strax över 50 procentsstrecket) Antal Procent
tycks inte vara en så betydelsefull maktresurs.
Socialdemokraterna 122 42,1
Som en konsekvens av partiernas relativa storlek och
deras olika geografiska spridning följer ett mönster där Moderaterna 92 31,7

det praktiskt taget bara är tre partier som tillsätter kom- Centerpartiet 57 19,7
munstyrelseordförande i kommunerna. Hela 94 procent
Kristdemokraterna 7 2,4
av KS-ordförandena tillhör socialdemokraterna, center-
partiet eller moderaterna (tabell 35). Folkpartiet 5 1,7
De centrala politiska institutionerna i kommunerna
Lokala partier 5 1,7
är fullmäktige och nämndstrukturen. Nämnderna väljs
med proportionella val av fullmäktige. Även kommun- Vänsterpartiet 2 0,7

invånare som inte är medlemmar av fullmäktige är val-

Summa 290 100,0
bara. Detta leder till att relativt stora grupper medbor-

14
En "överstor koalition" är en koalition där ett eller flera partier är med trots att de inte behövs för att koalitionen ska 13 mer än 50 procent.

En ledande roll tillskrivs "kommunens styrelse" (kom-
munstyrelsen, landstingsstyrelsen). Alla beslut som full-
mäktige ska fatta måste beredas av styrelsen. Detta bety-
der t ex att motioner (förslag) från enskilda fullmäktige-
ledamöter eller förslag från andra nämnder än styrelsen
först måste lämnas till styrelsen som ska yttra sig innan
ett beslut fattas i fullmäktige15. Styrelsen har en central
roll i budgetprocessen. Styrelsen är inte formellt över-
ordnad de andra nämnderna, men eftersom den vanli-
gen befolkas av de ledande politikerna i samma partier
som är representerade i nämnderna uppstår i praktiken
en informell hierarkisk relation.
Att partiorganisationer påverkar hur den formella
politiska strukturen i praktiken fungerar är känt. Ofta är
formella strukturer mer fragmenterade, men bringas till
samordning av partiernas mer hierarkiska uppbyggnad.
Ett extremt exempel är Sovjetunionen vars formella för-
fattning var pluralistisk och decentraliserad, men som
kunde fungera enhetligt och centralstyrt på grund av det
monolitiska kommunistpartiets parallella organisation.
Kommunalråd och kommundirektörer
Det finns inte som i många europeiska kommunsystem
en enpersonsexekutiv (en borgmästare som samtidigt
är chef för den kommunala förvaltningen som i t ex
Frankrike, Italien eller Tyskland). I indelningsreformer-
nas efterföljd har det dock etablerats ett system med hel-
tidsengagerade politiker (kommunalråd). Kommunsty-
relsens ordförande är vanligen kommunalråd. I mindre
kommuner med bara ett kommunalråd är denna person
den tydliga ledare som motsvarar borgmästaren i många
länder. I större kommuner och i landstingen med flera
kommunalråd 16 (landstingsråd i landstingen) är det den
av dem som fungerar som styrelsens ordförande som
kan ses som kommunens ledande politiker, "borgmästa-
15
Den vanliga facktermen för detta förfarande är "beredningstvånget".
16
1 Stockholms k o m m u n används istället titeln "borgarråd".
17
Data ang kön från SKL, övriga från KS-ordförandeenkäten.
K O M M U N E R OCH LANDSTING 247
ren". En viktig skillnad gentemot andra borgmästare är
dock att den svenske borgmästarens ställning inte regle-
ras särskilt i lagen.
KS-ordförandena är vanligen män (73,8 procent).
Bland de tre KS-ordförandepartierna har centern den
högsta andelen kvinnor (29,8 procent). Socialdemokra-
terna kommer inte långt efter med 27,9 procent, medan
bara 22,8 procent av moderaternas KS-ordförande är
kvinnor 17 . De är ganska välutbildade. Mer än 40 procent
har en högskoleutbildning. Utbildningsnivån är högst
bland de moderata ordförandena, medan socialdemo-
kraterna visar lägst genomsnittlig utbildningsnivå.
Genomsnittsordföranden var 48 år när han valdes
första gången. Även om en del av ordförandena har erfa-
renhet av manuellt arbete, har de flesta närmast kommit
från ett manschettyrke. Bara var sjunde (14,8 procent)
rapporterade att deras senaste yrke var ett arbetaryrke.
Andelen arbetare är högst bland socialdemokraterna
(21,4 procent). Motsvarande andel i centerpartiet var
7,4 procent, medan det inte gällde en enda moderat KS-
ordförande. Om man ser på KS-ordförandenas ålder är
det en stark tyngdpunkt på medelålders. Inte mindre än
85 procent är i åldern 40-59 år. Av de KS-ordförande
som besvarade den svenska enkätundersökningen hade
3,9 procent invandrarbakgrund i den meningen att de
var eller hade varit medborgare i något annat land än
Sverige. Den typiska ordföranden i en svensk kommun-
styrelse kan därför tryggt beskrivas som en vit, medelål-
ders, medelklass, välutbildad man.
I jämförelse med andra europeiska kommunsystem
(tabell 36) är det, trots den ynkliga kvinnorepresenta-
tionen bland svenska KS-ordförande, avsevärt vanliga-
re att svenska kvinnor är "borgmästare" än i de övriga
länderna i den europeiska borgmästarundersökningen.
När det gäller ålder och klassbakgrund är svenska KS-
ordförande ganska lika sina europeiska kolleger, med-
248 DEN SVENSKA POLITIKEN

an utbildningsbakgrunden är lägre än i de flesta andra
länder. En trolig orsak till utbildningsskillnaden är att
det svenska KS-ordförandeuppdraget är ett mycket mer
"politiskt" uppdrag än i de länder där borgmästaren
utöver sina politiska funktioner är högsta chef för den
kommunala förvaltningen.
Kommunchefens (kommundirektörens) formella roll
har likheter med kommunalrådsrollen (KS-ordföran-
den). Den ledande politikern har en mycket begränsad
formell auktoritet. Han (eller hon) har inte, som borg-
mästare i många andra länder, en chefsställning över den
kommunala förvaltningen och produktionsapparaten.
Inte heller är den "svenska borgmästaren" ordförande
i fullmäktige, utan bara i kommunstyrelsen. Den enda
formella auktoriteten är en viss kontroll över kommun-
styrelsens dagordning. Icke desto mindre är det möjligt
för många KS-ordförande att bygga upp en utominsti-
tutionell maktposition, en maktposition vars källor är
föga utforskade. Forskning om kommunalrådsrollen
(Erikson 1999, Wrenne 1997,1998, Nilsson 2001) pekar
på att det är betydelsefullt att kommunalrådet skickligt
kan bygga och hantera olika slags nätverk. Att bygga nät-
verk med mäktiga och betydelsefulla aktörer är en källa
till makt för kommunalrådet. Men det finns också en
baksida av nätverkandet. Nätverk bygger på ömsesidigt
utbyte, och de tjänster som kommunalrådet kan få av
andra aktörer i nätverken måste också återgäldas. En an-
nan maktkälla som har identifierats är tillgången till en
trogen väljarkår.
Kommunchefens position uppvisar i många kom-
muner liknande drag, i det att inte heller kommun-
chefen befinner sig i befälslinjens topp. I den formella
befälslinjen är organisationens topp fullmäktige som
kollektivt organ. Varje förvaltning har sin egen politiskt
valda nämnd som kontrollerar förvaltningen genom
förvaltningschefen. Kommunchefens formella position
är ofta bara den som chef för de kontor och förvaltningar
som lyder direkt under kommunstyrelsen. Det innebär
att också kommunchefen måste agera genom nätver-
kande snarare än med direkta order. I en uppföljning år
2000 av den svenska delen av en jämförande undersök-
ning av kommunchefer i olika länder18 rapporterade 79
procent av kommuncheferna att deras huvuduppgift var
att samordna andras arbete, och 95 procent menade att

Tabell 36 • Bakgrundsegenskaper för kommunstyrelseordförande jämfört med borgmästare i 17 europeiska länder

Sverige Medelvärde Lägst Högst

0,0 21,4
Kvinnor (procent) 21,4 8,4
(Portugal) (Sverige, England)

47,7 57,1
Ålder (år) 51,6 52,1
(Spanien) (England)

85,7 100,0
Medelklass (procent) 87,3 94,1
(Irland) (Portugal, Ungern)

23,3 97,6
Högskola (procent) 44,3 69,9
(Danmark) (Ungern)

Kommentarer: Källa är den europeiska borgmästarenkäten som besvarats av borgmästare eller motsvarande i kom-
muner med mer än 10 000 invånare.

18
Det större jämförande kommunchefsprojektet (UDITE-projektet) har avrapporterats bl a av Klausen & Magnier 1998 och Mouritzen & Svara 2002.

tyngdpunkten i deras dagliga arbete låg på att "stimulera
samarbete mellan de olika kommunala förvaltningarna"
(Värna & Örnfelt 2003).
När det gäller rekrytering och social bakgrund är
kommunchefskåren minst lika skev som kommunalrå-
den. 88 procent är män, även om andelen kvinnor ökar
ganska snabbt. 1995 var bara 8 procent kvinnor, och av
de kommundirektörer som hade nyrekryterats under de
senaste fem åren var 15,2 procent kvinnor. Den genom-
snittliga längden på utbildningen för kommuncheferna
var 16 år, och dominerande ämnen för deras akademiska
utbildning var statskunskap och offentlig förvaltning.
Den genomsnittliga åldern var 52 år (Lillieström 2000).
En relativt stor andel rapporterade att de hade en ar-
betarklassbakgrund. Enligt undersökningen 1995 hade
27,3 av kommuncheferna en far som haft ett manuellt
yrke.
Formell organisationsstruktur
För att illustrera organisationsuppbyggnaden i en gans-
ka typisk kommun visas i figur 21 organisationen i Habo
kommun, med strax under 10 000 invånare, i Jönkö-
pings län.
Förvaltningar med anställd personal visas som rek-
tanglar, medan politiska organ återges som rektanglar
med rundade hörn. Direkt under fullmäktige, som har
35 ledamöter finns kommunstyrelsen och sju facknämn-
der för olika politikområden. Direkt under fullmäktige
återfinner vi också de kommunala revisorerna liksom
en särskild valberedning för de val som fullmäktige ge-
nomför. Alla dessa politiska organ väljs av fullmäktige
med i praktiken proportionella val. Formellt skulle det
kunna vara möjligt att välja dem med majoritetsval, men
en minoritet i fullmäktige 19 kan kräva att valen istället
genomförs proportionellt. Eftersom alla förutsättningar
" Minoritetens storlek bestäms av förhållandet mellan det antal som ska väljas och antalet röstande.
20
Läs också i kapitel 7 om revisionens roll.
K O M M U N E R OCH LANDSTING 249
(dvs partiernas mandat i fullmäktige) är väl kända följs
sällan denna procedur. I stället gör valberedningen en
enda valsedel, där partierna tilldelas de platser de skulle
ha fått om man hade använt den proportionella meto-
den. Man kan sedan besluta om denna enda valsedel
utan någon valprocedur alls. Att procedurerna på det
här sättet får ett inslag av informalitet medför att det
öppnar för ett visst manöverutrymme. Partierna kan
efter förhandlingar bestämma sig för en fördelning av
platser som avviker från den exakta proportionaliteten.
Detta handlingsutrymme används i många kommuner
som ett verktyg när koalitioner konstrueras. Om man är
angelägen om att knyta ett bestämt parti till en koalition,
kan man ge detta parti en bättre nämndrepresentation
än vad det är "berättigat" till.
En särskild diskussionspunkt har varit de partipo-
litiska valen av kommunens revisorer. Det har förts
fram farhågor att revisorerna i sin granskningsuppgift
därigenom skulle bli styrda av partilojaliteter. Det finns
exempel på fall där revisorer har utsatts för (politiska)
hot från sin egen partiledning i fullmäktige. I allmän-
het anses det dock att de kommunala revisorerna utför
sitt uppdrag med integritet. Det ska också noteras, att de
politiskt utsedda revisorerna har hjälp av professionella
revisorer, i mindre kommuner från revisionsbyråer som
anlitas, och i större kommuner av egna anställda revi-
sorer.20
I illustrationsexemplet ska miljönämnden observeras
särskilt. I Habo är miljönämnden en gemensam nämnd
med grannkommunen Mullsjö, och alltså ett exempel på
interkommunalt samarbete.
Illustrationen visar också de sju olika förvaltningarna
och deras förhållande till de politiska nämnderna.
Nämndstrukturen har traditionellt följt politiksekto-
rer, och överensstämmer därmed nära med indelningen
av administrationen och produktionsorganisationen i
250 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

"förvaltningar". Under 1980-talet infördes en möjlighet

att istället ha en geografiskt bestämd nämndstruktur
c
Revision
\
f
Fullmäktige (35 ledamöter)
\f k
Valbered-
N

ning

- kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder i Göteborg v Jl J v

och Stockholm, stadsdelsfullmäktige i Malmö). En sådan r \

Kommunledning
Kommunstyrelse
struktur infördes i ett 20-tal kommuner. Kommundels- (11 ledamöter)
Räddningstjänst

nämnderna ansvarar vanligen för produktionen av så Tekniskt kontor

kallade "mjuka" välfärdstjänster. Reformens uttryckliga Näringspolitisk nämnd

(5 ledamöter)

mål har varit att förbättra den lokala demokratin genom

N
ökat medborgerligt engagemang och deltagande. Byggnadsnämnd
(7 ledamöter)

Det har inte i någon undersökning varit möjligt att

visa att kommundelsnämndsreformer skulle ha gett Gemensam miljönämnd med
Mullsjö Miljöförvaltning
(11 ledamöter)
några sådana effekter. Ett demokratiproblem med kom-
mundelsnämnderna är att de utses med samma proce- ( Socialnämnd
N
(11 ledamöter) Socialförvaltning

dur som alla andra kommunala nämnder, dvs de väljs

indirekt av fullmäktige med hela kommunen som val- Barn- och utbildningsnämnd
(11 ledamöter) Barn- och
krets, snarare än att väljas direkt av väljarna i respektive utbildningsförvaltning

kommundel. Detta innebär att det inte spelar någon roll

Fritids- och kulturnämnd Fritids- och
vilka partisympatier väljarna har i kommundelen, sam- (9 ledamöter) kulturförvaltning

mansättningen blir densamma som i kommunfullmäk-

tige.21
Vid sidan av demokratimålet har decentraliserings-
reformerna haft ett effektivitetsmål. Genom större möj-
ligheter till lokal anpassning och till samordning mellan
Figur 21 • Exempel på politisk och administrativ organisation
olika verksamheter skulle det bli effektivare. Det har va-
( H a b o kommun)
rit svårt att belägga några sådana effekter. Det är kanske
betecknande att samma år som Stockholms stad införde
och som innebär att man försöker efterlikna organisa-
sina stadsdelsnämnder bland annat i syfte att effekti-
toriska arrangemang i den privata sektorn. Populära ar-
visera och förbilliga verksamheten, så lade en av pion-
rangemang är beställar-utförarmodellen, entreprenad-
järkommunerna, Ale, ned sina kommundelsnämnder i
upphandling och kundvalssystem. Det brukar påpekas
syfte att spara pengar.
att NPM vilar på två ben: Antingen får det stora privata
företaget stå modell för den offentliga organisationen, el-
New Public Management och privatisering ler så betraktas marknaden med sin mångfald av aktörer
som idealet. NPM har kommit in i den svenska kommu-
Svenska kommuner och svensk statsförvaltning har varit
nala sektorn i två vågor, där den första vågen framförallt
särskilt mottagliga för den organisatoriska modetrend
hade drag av det första idealet (storföretaget), medan
som blivit känd som New Public Management (NPM)
den andra vågen har varit mer marknadsorienterad.
21
För u n d e r s ö k n i n g a r om k o m m u n d e l s n ä m n d s s y s t e m se t ex M o n t i n 1989, Jönsson m fl 1999, H a g s t r ö m & Petersson 2000, Bäck m fl 2001 och Bäck m fl
2005.
250 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

"förvaltningar". Under 1980-talet infördes en möjlighet

att istället ha en geografiskt bestämd nämndstruktur
- kommundelsnämnder (stadsdelsnämnder i Göteborg
och Stockholm, stadsdelsfullmäktige i Malmö). En sådan
struktur infördes i ett 20-tal kommuner. Kommundels-
nämnderna ansvarar vanligen för produktionen av så
kallade "mjuka" välfärdstjänster. Reformens uttryckliga
mål har varit att förbättra den lokala demokratin genom
ökat medborgerligt engagemang och deltagande.
Det har inte i någon undersökning varit möjligt att
visa att kommundelsnämndsreformer skulle ha gett
några sådana effekter. Ett demokratiproblem med kom-
mundelsnämnderna är att de utses med samma proce-
dur som alla andra kommunala nämnder, dvs de väljs
indirekt av fullmäktige med hela kommunen som val-
krets, snarare än att väljas direkt av väljarna i respektive
kommundel. Detta innebär att det inte spelar någon roll
vilka partisympatier väljarna har i kommundelen, sam-
mansättningen blir densamma som i kommunfullmäk-
tige.21
Vid sidan av demokratimålet har decentraliserings-
reformerna haft ett effektivitetsmål. Genom större möj-
ligheter till lokal anpassning och till samordning mellan
Figur 21 • Exempel på politisk och administrativ organisation
olika verksamheter skulle det bli effektivare. Det har va-
( H a b o kommun)
rit svårt att belägga några sådana effekter. Det är kanske
betecknande att samma år som Stockholms stad införde
och som innebär att man försöker efterlikna organisa-
sina stadsdelsnämnder bland annat i syfte att effekti-
toriska arrangemang i den privata sektorn. Populära ar-
visera och förbilliga verksamheten, så lade en av pion-
rangemang är beställar-utförarmodellen, entreprenad-
järkommunerna, Ale, ned sina kommundelsnämnder i
upphandling och kundvalssystem. Det brukar påpekas
syfte att spara pengar.
att NPM vilar på två ben: Antingen får det stora privata
företaget stå modell för den offentliga organisationen, el-
New Public Management och privatisering ler så betraktas marknaden med sin mångfald av aktörer
som idealet. NPM har kommit in i den svenska kommu-
Svenska kommuner och svensk statsförvaltning har varit
nala sektorn i två vågor, där den första vågen framförallt
särskilt mottagliga för den organisatoriska modetrend
hade drag av det första idealet (storföretaget), medan
som blivit känd som New Public Management (NPM)
den andra vågen har varit mer marknadsorienterad.
21
För u n d e r s ö k n i n g a r om k o m m u n d e l s n ä m n d s s y s t e m se t ex M o n t i n 1989, J ö n s s o n m fl 1999, H a g s t r ö m & Petersson 2000, Bäck m fl 2001 och Bäck m fl
2005.

Typiska institutionella arrangemang i den första vå-
gen var "målstyrningsläran", interna prissystem och be-
löningssystem. Denna första våg inträffade under det
sena 1980-talet. Den borgerliga regering som tog makten
1991 visade, till skillnad från de borgerliga regeringarna
på 1970- och 1980-talen, en stark ideologisk medveten-
het och strävade efter att genomföra marknadsliberala
lösningar i den offentliga sektorn ("valfrihetsrevolutio-
nen", "systemskiftet"). Att ideologiskt styrda nyliberaler
kom till makten 1991 är förstås inte en isolerad händelse,
utan måste ses i perspektiv av det globala uppsvinget för
högeridéer under det tidiga 1990-talet. Det tidiga 1990-
talet markerade också ett skifte från "managementorien-
terad NPM" till mer "marknadsorienterad NPM".
Marknadsorienteringen kunde följa en mer försiktig
strategi, där det allmänna fortfarande ansvarar för både
finansieringen och specificeringen av serviceproduktio-
nen, men där den faktiska produktionen lagts ut på pri-
vata aktörer, företrädesvis efter upphandling under kon-
kurrens. Tillhandahållandet av tjänster är fortfarande ett
monopol, men konkurrens introduceras i den fas då det
bestäms vem som ska ha privilegiet att utöva monopo-
let. Man kan tala om "konkurrens om marknaden".
Figur 22 • Kommunerna fördelade efter procent av servicetillhan-
dahållande av privata aktörer
Källa: SCB
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 251
En indikator på i vilken utsträckning sådana system har
etablerats kan vara hur stor andel tjänster som kommu-
nerna köper som produceras av privata aktörer. I barn-
omsorgen är andelen 8,3 procent och i äldreomsorgen
7,8 procent. Som framgår av figur 22 är kommunernas
fördelning utomordentligt skev. I huvuddelen av kom-
munerna är den privatiserade andelen av dessa tjänster
mindre än 10 procent, samtidigt som det finns ett litet
antal kommuner med mycket höga tal, i storleksord-
ningen upp till 75 procent.
I den mer radikala tappningen av NPM införs mark-
nadsliknande system där brukarna uppträder som kun-
der. Sådana system har tillämpats inom skolväsendet
("skolpeng"), men de förekommer också inom barn-
omsorg, äldreomsorg och sjukvård. Kommunen aukto-
riserar ett antal utförare, både externa och egna kom-
munala. Brukarna får sedan välja mellan dem. Brukarna
utrustas med en "peng" (service vouchers) som de betalar
den valda utföraren med.
Ett sådant system innebär att konkurrensen har tagit
ytterligare ett steg. Alternativa utförare konkurrerar inte
som i den försiktigare entreprenadmodellen med var-
andra om marknaden, utan de konkurrerar också med
varandra om kunder på marknaden.
En indikation på i vilken utsträckning som sådana
pengasystem introducerats är att 10,2 procent av försko-
lebarnen deltar i privat barnomsorg, och att 1,8 procent
av grundskoleeleverna går i privata skolor ("friskolor").
Motsvarande tal för gymnasieskolan är 3,1 procent.
Dessa siffror avser år 2000. Efter 2006 års val har ande-
larna ökat. Fördelningen av kommunerna är skev, med
ett mycket litet antal kommuner med höga tal. Den vik-
tigaste förklaringsfaktorn till dessa skillnader är kom-
munernas storlek - större städer är mer marknadsori-
enterade än små landsortskommuner. Tillgången till
ett större antal potentiella privata utförare i städerna är
en uppenbar förklaring till detta samband (Johansson
2004).
253
DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Figur 23 • Kommunerna fördelade efter procent av barn i friskolor
och motsvarande
Källa: Statskontoret 2000
Med tanke på de starka ideologiska kopplingarna sär-
skilt till marknadsvarianten av NPM och med tanke på
genombrottet under det tidiga 1990-talets ideologiska
stämningar, är det, förvånande nog, inget starkt sam-
band mellan kommunernas partipolitiska sammansätt-
ning och i vilken utsträckning NPM-lösningar har slagit
igenom. Det finns förvisso samband, både på kommun-
nivå och på den individuella nivån om man undersöker
politikernas attityder. Men dessa samband är långt ifrån
perfekta. Det svaga sambandet avspeglar särskilt soci-
aldemokratins starka uppslutning bakom värden som
pragmatism och anti-dogmatism.
Beställar-utförarmodellen utgjorde en brygga mellan
de management- och marknadsorienterade NPM-vå-
gorna. Den innebär att den kommunala organisationen,
den politiska såväl som förvaltningsorganisationen, de-
las i två delar. Den ena spelar rollen som "beställare" och
köper produktion av utförardelen av organisationen.
Relationerna mellan de två halvorna avses vara mark-
nadsliknande och regleras med pseudokontrakt. Den
här modellen är mycket vanlig i svenska kommuner och
innebär i den politiska organisationen att nämnderna
(facknämnder eller kommundelsnämnder) uppträder
som beställare. Var och en av beställarnämnderna för-
väntas, med biträde av en liten förvaltningsorganisation,
att förhandla med och sluta "avtal" med utförarna. Utfö-
rarsidan organiseras i en eller flera förvaltningar, styrda
av politiskt valda utförarstyrelser. Ett exempel är Väs-
terås stad där all produktion av välfärdstjänster (barn-
omsorg, utbildning, äldreomsorg, socialtjänst, bibliotek
och annan kulturverksamhet samt fritidsverksamheter)
har samlats i en enda professionell organisation med
omkring 7 000 anställda, huvuddelen av kommunens
personal. Andra exempel kan hämtas från sjukvården. I
Västra Götalandsregionen har sjukhusen samlats i fyra
sjukhusgrupper var och en med sin politiska styrelse,
utsedd av regionfullmäktige. Ett antal lokala hälso- och
sjukvårdsnämnder fullgör rollen som beställare av sjuk-
husvård för sina respektive befolkningar. Inga pengar
anslås direkt till sjukhusen och sjukhusgrupperna, utan
i huvudsak genom ett kriteriebaserat fördelningssystem
till de lokala nämnderna, och från dessa till sjukhusen
som ersättning för leveransen av avtalade tjänster.
Den kommunala företagssektorn bör också nämnas i
sammanhanget. Traditionellt har tekniska försörjnings-
system (el, vatten, avlopp och lokaltrafik) organiserats i
företagsform (i den internationella diskussionen ibland
kallat "formell privatisering"). En annan viktig upp-
gift för den kommunägda företagssektorn är bostads-
försörjning. En genomsnittlig kommun äger själv eller
tillsammans med andra kommuner 5,4 företag, varav
åtminstone ett är ett bostadsföretag ("allmännyttan").
Allmännyttiga bostadsföretag begränsar sig inte, som
kommunägda bostadsföretag i många andra länder, till
vad som internationellt blivit känt som "social housing",
dvs att tillhandahålla subventionerade bostäder till sva-
ga grupper, utan de uppträder på marknaden, i huvud-
sak på samma villkor som privata bostadsföretag, och
i många kommuner har de allmännyttiga företagen en
dominerande ställning på bostadsmarknaden.
De tekniska försörjningssystemen har varit föremål
för mer långtgående privatisering än välfärdstjänsterna.
 K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 253

Vatten- och avloppsförsörjning är vanligen fortfarande "köper elektricitet" av operatörer som befinner sig långt
en helt kommunal uppgift, medan elförsörjning, lokal- ifrån dem.
trafik och avfallshantering till stor del har privatiserats. Trots att det finns ett stort antal "handlare" och trots
När det gäller sophämtning och lokaltrafik sker priva- att en del av dessa fortfarande kan vara i kommunal ägo,
tiseringen framförallt genom att serviceproduktionen är koncentrationstendenserna mycket tydliga på mark-
överlåtits till upphandlade entreprenörer. Kommunerna naden. Mångfalden av aktörer är delvis fiktiv, eftersom
har tillsammans med landstingen ansvaret för den in- många små företag har köpts upp av de stora aktörerna
omregionala kollektivtrafiken (mellanregional kollek- och existerar bara som dotterbolag eller varumärken.
tivtrafik är en uppgift för staten). Den organisatoriska Detsamma gäller nätbolagen. Många kommuner som
ramen för utövandet av det kommunala ansvaret är re- insett att marknadsliberaliseringen innebär att de helt
gionala kollektivtrafikbolag (länstrafikbolag) samägda förlorat sina instrument att påverka den lokala energi-
av kommunerna och landstingen. 22 försörjningen har sålt sina elnät till de stora handels- och
I alla län uppträder dessa länstrafikbolag som "bestäl- produktionsaktörerna. Från att ha varit en marknad i ett
lare" som sluter avtal om transporttjänster med ett antal stadigt kommunalt grepp har elmarknaden på några år
privata eller halvprivata bussbolag och trafikoperatörer. omvandlats till en marknad som domineras av ett litet
Det statliga bolaget SJ uppträder i dessa regionala upp- antal nationella och internationella konglomerat. Bland
handlingar som en potentiell utförare. Det är tydliga utländska företag som varit särskilt framgångsrika bör
tendenser till oligopolisering av marknaderna. Särskilt det finska statsägda Fortum nämnas, samtidigt som det
har franska intressen framgångsrikt etablerat sig på den statliga svenska Vattenfall utvecklat sig till en viktig aktör
svenska kollektivtrafikmarknaden. på de polska och tyska marknaderna.
Tillhandahållandet av elektricitet var förr en viktig Kommunerna behåller genom kommunala bolag och
del av kommunernas verksamhet. Idag har kommu- entreprenadupphandling fortfarande en viss kontroll
nerna nästan fullständigt dragit sig tillbaka från denna över vatten- och avloppsförsörjning, avfallshantering
arena. I enlighet med nationell lagstiftning har nät- och och kollektivtrafik. Dessa verksamheter kan därför be-
handelsfunktionerna skilts åt. Lokala distributionsnät traktas som endast delvis privatiserade. Elförsörjningen
betraktas som ett naturligt monopol och är inte utsatta kan däremot ses som mer fullständigt privatiserad. Det-
för konkurrens. Prissättningen regleras av en central samma gäller för de delar av de allmännyttiga bostadsfö-
statlig myndighet och det finns fortfarande kommuner retagen som har privatiserats genom att de sålts till pri-
som driver lokala elnät. Det är däremot inte tillåtet för vata fastighetsägare eller omvandlats till bostadsrätter.
nätägande företag att handla med elektricitet. Elhandeln
bedrivs av ett relativt stort antal företag. Eftersom den
fysiska leveransen av elektricitet fortfarande är en upp- Representation och deltagande
gift för nätägarna, är elhandeln i realiteten framförallt I kommunerna var fram till 1920-talets rösträttsreform
en finansiell verksamhet. Som en följd av detta är det rätten att rösta på kommunalstämmor 2 3 eller i fullmäkti-
möjligt och också ganska vanligt att hushåll och företag geval begränsad och graderad. Historikern Peter Arons-
22
Stockholms län och Region Skåne är u n d a n t a g i så m å t t o att landstinget ensamt, u t a n någon k o m m u n a l inblandning, ansvarar för kollektivtrafiken.
23
Traditionellt var k o m m u n e n s beslutande organ k o m m u n a l s t ä m m a n där alla k o m m u n m e d l e m m a r k u n d e närvara. Fullmäktige var obligatoriskt för k o m -
m u n e r med mer än 3 000 invånare, m e n det var möjligt även för m i n d r e k o m m u n e r att välja att införa det representativa systemet. År 1917 fanns det full-
mäktige i alla städer. Två år senare när befolkningsgränsen för obligatoriskt fullmäktige sänkts till 1 500 hade 39 procent av l a n d s k o m m u n e r n a infört det
representativa systemet. D e n n a andel passerade hälften först på sent 1930-tal, och det d r ö j d e ända till 1952 innan den sista k o m m u n a l s t ä m m a n avskaffades.
254 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
son (1999) beskriver hur en enda röstägare efter 1862
års kommunalreform hade egen majoritet i omkring 50
kommuner. Efter en rad förändringar i systemet under
sent 1800-tal fanns det 116 kommuner där fem eller fär-
re röstägare hade majoritet.
Rösträttsreformen 1919 medförde att sambandet
mellan inkomst och kommunal rösträtt bröts. Viktiga
begränsningar fanns kvar ända till 1945. År 1976 ut-
sträcktes den kommunala rösträtten också till utländ-
ska medborgare som bott i landet i tre år. Efter Sveriges
EU-inträde avskaffades den treåriga kvalifikationstiden
för medborgare i EU, Norge och Island. Dessa nya regler
tillämpades för första gången i 1998 års val.
För den tidiga perioden finns kommunala valresul-
tat inte publicerade. Det finns bara uppgifter om del-
tagandet i landstingsval. Eftersom inte alla kommuner
hade infört fullmäktige, utan behöll stämmosystemet
och därmed inte hade några val, skulle också data om
kommunalfullmäktigeval vara mindre meningsfulla.
Landstingsvalen hade också en betydelse utöver att vara
kommunala val. I den tvåkammarriksdag, som infördes
1862 efter avskaffandet av fyrståndsriksdagen, valdes
den lägre (andra) kammaren direkt av de röstberättiga-
de väljarna, medan den övre (första) kammaren valdes
av landstingen och av stadsfullmäktige i de större städer
som inte ingick i landsting. Landstingsvalen hade därför
en indirekt effekt på riksdagens sammansättning.
Under perioden 1921-1968 ökade valdeltagandet, i
både riksdags- och landstingsval. I början av perioden
var det en markerad skillnad mellan deltagandet i riks-
dagsvalen, som var över 50 procent, och i landstings-
valen med under 40 procent. Från 1950-talet försvann
skillnaden praktiskt taget, och deltagandet var mycket
högt - över 80 procent - i båda slagen av val.
Figur 24 • Deltagandet i riksdags- och landstingsval 1921-1968
Från 1970 ersattes tvåkammarriksdagen av en kammare,
varigenom hela riksdagen blev folkvald. I diskussionen
om den nya författningen väcktes frågan om kopplingen
mellan kommunal och nationell politik. Man menade
att viktiga sådana kopplingar hade fått ett uttryck i de
indirekta förstakammarvalen. Det var särskilt socialde-
mokraterna som menade att det hade blivit en konse-
kvens av de indirekta valen att nationella frågor hade fått
en viktig plats i de kommunala valrörelserna. Det var,
menade man, med tanke på kopplingarna mellan natio-
nell och kommunal politik, viktigt att väljarna också i
sitt kommunala valbeslut tog hänsyn till rikspolitiken.
De borgerliga partierna var mindre imponerade av dessa
argument och ville bryta sambandet mellan riksdags-
och kommunalval. Båda parter argumenterade förstås i
termer av konstitutionella principer, men det var ingen
hemlighet att partiernas maktsträvan också hade bety-
delse för deras ställningstaganden. Indirekta val tenderar
alltid att leda till avvikelser från proportionaliteten, som
gynnar större partier. Dessutom hade första kammaren
inte nyvalts vid en och samma tidpunkt, utan den hade
förnyats successivt. Både det indirekta valsättet och den
successiva förnyelsen kunde tänkas gynna socialdemo-
kraterna, som vanligen innehade regeringsmakten.

Den kompromiss som man hittade i författningsre-
formen var att avhålla riksdags- och kommunalval på
samma dag. Före riksdagsreformen hade mandatperio-
derna varit fyra år, och eftersom riksdags- och kommu-
nalval inte ordnades samtidigt var det val vartannat år.
Med det nya systemet med samtidiga val ansågs det att
det inte skulle vara bra för allmänhetens intresse för po-
litik om det inte skulle vara något val alls på fyra år. För
att göra något åt detta förmodade problem minskades
mandatperioderna till tre år.
Diskussionen om hur kopplingen mellan riks- och
kommunalpolitik ("det kommunala sambandet") skulle
få ett uttryck i valsystemet illustrerar hur partier och
andra politiska aktörer i sitt handlande drivs av ett in-
trikat samspel mellan sakpolitiska mål (här var det de
konstitutionella principerna) och mer partiegoistiska
mål (vem skulle vinna och vem skulle förlora maktposi-
tioner på olika arrangemang).
Deltagandet i båda typerna av valen nådde en höjd-
punkt under 1970-talet med över 90 procents valdel-
tagande, men därefter har deltagandet fallit. I 2006 års
riksdagsval var deltagandet 82 procent. Återigen hade
en skillnad mellan riksdags- och kommunalval uppstått.
Det är en vanlig uppfattning att intresset för kommu-
nal politik och kommunala val är lägre än intresset för
rikspolitik och nationella val. Denna uppfattning ligger
bakom beteckningen "andra ordningens val" (second or-
der elections) som man kan hitta i den statsvetenskapliga
valforskningen. Eftersom mindre står på spel i kom-
munala val blir både partier och väljare mindre intres-
serade. Valdeltagandet blir lägre, och många av de väljare
som ändå deltar gör det för att uttrycka sin sympati eller
antipati gentemot den sittande regeringen. Kommunal-
val som "andra ordningens val" tenderar att bli ett slags
opinionsmätning av den sittande regeringens populari-
tet. Det har också framhållits att val till EU-parlamentet
har kommit att fylla samma funktion.
Enligt teorin om "andra ordningens val" skulle delta-
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 255
Figur 25 • Deltagande i riksdags- och kommunalval 1970-2006
gandet alltså vara lägre i kommunalvalen, men deltagan-
det har, påstås det i debatten, hållits uppe med den ge-
mensamma valdagen som ett slags konstgjord andning.
Att det trots detta har återuppstått ett gap mellan riks-
dags- och kommunalvalsdeltagande kan i stor utsträck-
ning tillskrivas olikheter i definitionen av väljarkåren.
Utländska medborgare, som utgör omkring fem procent
av hela befolkningen, har rätt att rösta i kommunalval
men inte i riksdagsval. I det första valet där utländska
medborgare fick delta 1976 var deras deltagande unge-
fär 60 procent. Denna siffra har därefter stadigt mins-
kat till 35 procent i valen 1998 och 2002.1 2006 års val
ökade deltagandet för första gången någonsin med två
procentenheter.
Idén att skilja på valdagarna har från tid till annan
lanserats, framförallt av de borgerliga partierna, medan
socialdemokraterna har motsatt sig förslagen med hän-
visning till den nedåtgående trenden i valdeltagandet.
Genom att hänvisa till erfarenheter från andra länder
(hypotesen om "val av andra ordningen") liksom till
svenska erfarenheter från tiden före 1970 har sådana
förslag avvisats. En närmare granskning av de svenska
erfarenheterna från 1950- och 1960-talen ger inte ett
omedelbart stöd för denna ståndpunkt. Under 1950- och
1960-talen kunde vi se (figur 24) ett högt och ungefär
lika stort deltagande i kommunala och nationella val.
256 DEN SVENSKA
Maktutredningen lämnade sitt slutbetänkande 1990
(SOU 1990:44). På basis av en medborgarundersökning
drog man slutsatsen att det svenska folkets politiska del-
tagande och kompetens under de senaste decennierna
hade ökat i praktiskt taget alla avseenden. Det enda un-
dantaget var aktiviteter som kanaliserades genom de po-
litiska partierna. Dessa aktiviteter stagnerade och mins-
kade i relativ betydelse. Partisystemet tycktes, särskilt på
väljararenan, ha kommit i en kris. Den grupp statsvetare
som uppträder under beteckningen SNS Demokratiråd
kunde i en särskild rapport om partisystemet rappor-
tera att den andel av svenskarna som betraktade sig som
anhängare av något parti hade minskat från 65 procent
1968 till 42 procent 1998. De som klassificerade sig som
starkt övertygade partianhängare minskade ännu krafti-
gare - från 53 till 19 procent (Petersson m fl 2000).
Som en följd av denna utveckling tycker sig partierna
uppleva allt större problem att rekrytera kandidater till
olika uppdrag. Statsvetarna Gullan Gidlund och Tommy
Möller (1999) har undersökt lokala partiorganisatio-
ner och rapporterar jämförelser mellan denna under-
sökning och äldre data. I en undersökning 1979 sade
87 procent av partiorganisationerna att de hade lagom
tillgång till kandidater. Elva år senare, 1990, hade denna
andel minskat till 76 procent och 1998 till 72 procent.
Problemen tycks ha sin grund i partiernas svårigheter att
rekrytera nya medlemmar. Inom det statsvetenskapliga
forskningsprogrammet Demokrati i förändring (Bäck
2000) analyserades medborgardata insamlade 1991. De
svarande grupperades efter: (1) sin villighet att åta sig
kommunalpolitiska uppdrag, (2) de villiga som också
var partimedlemmar och slutligen (3) de som faktiskt
valts. Övningen upprepades 2000 av kommundemokra-
tikommittén (SOU 2001:48). En jämförelse av uppgif-
terna från 1991 och 2000 visar att:
24
Detta gäller bara den sjättedel av de schweiziska k o m m u n e r n a som har fullmäktige. I övriga tillämpas, liksom förr i Sverige, ett system med k o m m u n a l s t ä m -
mor.
25
Före de o m f a t t a n d e k o m m u n s a m m a n s l a g n i n g a r n a
P O L I T I K E N
• Andelen av befolkningen som var villig att åta sig upp-
drag hade faktiskt ökat något från 14,1 till 16 procent.
• Den andel som var både villig och bestod av partimed-
lemmar minskade dock från 3,3 till 3 procent. Om man
utrycker detta som procent av de villiga, så motsvarar
det en minskning från 23 till 19 procent.
Att partierna allt mer upplevs som ett hinder för rekry-
teringen är också i linje med att en ökande andel av de
uppdragsovilliga uppger "att de inte vill binda sig för
något parti" som skäl för sin ovillighet. Enligt kommun-
demokratikommitténs undersökning hade denna del av
"uppdragsvägrare" ökat från 9 procent 1979 till 10 pro-
cent 1989 och 15 procent år 2000.
Till följd av svårigheterna att rekrytera medlemmar
minskar också aktiviteten i de lokala partiorganisatio-
nerna. I en översikt över den kommunala demokratins
utveckling sedan 1960-talet konstaterar statsvetaren Fol-
ke Johansson och hans kolleger (2001) att närvaron vid
partimöten ökade från 3 procent av befolkningen 1966
till höjdpunkten 11 procent 1979, för att åter falla till-
baka till 3 procent 1998.
Representation
Fullmäktigeförsamlingar i svenska kommuner är rela-
tivt stora. Vid en jämförelse mellan sexton europeiska
länders kommunsystem framträder tre ganska distinkta
grupper. I Storbritannien, Irland och Sverige är fullmäk-
tigeförsamlingarna störst med i medeltal mer än 40 le-
damöter. Schweiz24, Polen, Belgien, Portugal, Nederlän-
derna, Italien och Danmark 25 bildar en mellangrupp i
storleksordningen 15-25 ledamöter. I en sista grupp är
fullmäktigeförsamlingarna små (mindre än 15 medlem-
mar). Denna grupp består här av Tjeckien, Frankrike,
Tyskland, Spanien och Ungern.
 K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 257

Tabell 37 • Totalt och genomsnittligt antal politiker i kommunerna

1951-2003

Genomsnitt per kommun Totalt

1951 80 200 000

1962 125 125 000

1974 180 50 000

1980 250 70 000

1993 175 50 000

Figur 26 • Genomsnittlig storlek av kommunfullmäktige i sexton

1995 166 48 000
europeiska länder

1999 154 44 500

Det totala antalet fullmäktigeledamöter beror förstås
också på antalet kommuner. Eftersom detta varierar
mycket mellan de olika länderna, blir det stora skillna-
der i antalet som har uppdrag som fullmäktige. Det to-
tala antalet kommunfullmäktige i de sexton europeiska
länderna är drygt en miljon. Av dessa svarar Frankrike
ensamt, med sina 36 000 kommuner, för nästan 40 pro-
cent. En egenhet för Sverige, jämfört med flera andra
länder är, att det är möjligt att välja även dem som inte
är ledamöter av fullmäktige till nämnduppdrag. Detta
innebär att en relativt stor grupp medborgare har någon
form av förtroendeuppdrag i kommunerna. Totalantalet
förtroendevalda i kommuner och landsting kan upp-
skattas till drygt 45 000. Trots detta relativt stora antal
tenderar rekryteringen att vara socialt skev på samma
sätt som i andra liknande system. Underrepresenterade
grupper och kategorier är kvinnor (som dock inte är så
kraftigt underrepresenterade nuförtiden), personer med
manuella arbetaryrken, etniska minoriteter (speciellt
utomeuropeiska), ungdomar men också äldre (pensio-
närer).
2003 146 42 231
Källa: Bäck & Öhrvall 2004
Den sociala snedrekryteringen kan belysas med data
från samma källa som i tabell 37. Det använda måttet är
förhållandet mellan gruppens andel av kommunalpoli-
tikerna och samma grupps andel av befolkningen. Den-
na representationskvot blir för kvinnor 0,80, vilket alltså
innebär att kvinnor är underrepresenterade och har 80
procent av den andel av politikerna de borde ha om det
skulle vara en fullständigt proportionell representation.
Underrepresenterade åldersgrupper är de under 30 år
och de över 64 år med representationskvoterna 0,40 och
0,55. Utländska medborgare är kraftigt underrepresen-
terade (0,41). Om vi istället betraktar personer födda
utomlands är situationen något bättre (0,72). Personer
med universitets- eller högskoleutbildning är liksom
höginkomsttagare väl representerade (representations-
kvoterna är 1,95 respektive 2,33). Att vara sysselsatt i den
privata sektorn är däremot en nackdel (0,83).
258 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Reformering av den lokala demokratin det finns exempel på mer institutionaliserade arran-
gemang. "Byagrupperna" är ofta beroende av lokala eld-
Det är tydligt att partierna har blivit allt mer betydelse-
själars frivilliga insatser, men också av ekonomiska bi-
fulla för att strukturera beslutsfattandet i kommunerna.
drag från kommunen. Kommuner i mer urbana miljöer
Det kan synas paradoxalt att banden mellan väljarna
funderar mycket på om sådana institutionella lösningar
och partierna samtidigt blivit lösare. Partierna upplever
också kan etableras i tätortsområden, och speciellt i so-
stora svårigheter att rekrytera både nya medlemmar och
cialt och ekonomiskt eftersatta stadsdelar.
kandidater till förtroendeuppdrag. Politiska aktivite-
I januari 2003 tillkallade regeringen en utredning
ter, som inte tenderar att minska, kanaliseras i ökande
(Ansvarskommittén) för att se över strukturen och upp-
utsträckning förbi partierna. I attitydundersökningar
giftsfördelningen i den offentliga sektorn. Kommittén
hävdar en ökande andel av de svarande att de har litet
har lämnat ett delbetänkande (SOU 2003:123) som syf-
förtroende för de politiska partierna och kommunalpo-
tar till att identifiera de samhälleliga förändringar som
litikerna. Det tycks med andra ord finnas ett växande le-
påverkar eller som skulle kunna föranleda förändringar
gitimitetsproblem för det starkt partipolitiserade lokala
av strukturen i den offentliga sektorn och uppgiftsför-
demokratiska systemet.
delningen mellan staten, landstingen och kommunerna.
Problemet med minskande förtroende har föranlett
I en andra fas förväntas kommittén presentera konkreta
ett överraskande stort antal statliga utredningar med
förslag rörande struktur och uppgiftsfördelning.
uppgift att undersöka hur den lokala demokratin ska
I delbetänkandet föreslås att den fortsatta processen
kunna förbättras. Också på den kommunala nivån gör
ska vägledas av två principer: De tjänster som det all-
man allt mer ansträngningar med samma syfte. Som ett
männa tillhandahåller ska vara likvärdiga i hela landet,
erkännande av partiernas legitimitetsproblem har man
och organisationen ska ha hög demokratisk legitimitet
ökat möjligheterna att anordna lokala rådgivande folk-
och närhet till medborgarna. Ett antal uppgifter ska pri-
omröstningar. Personvalssystemet som ökar väljarnas
oriteras i den fortsatta processen:
möjligheter att påverka vilka kandidater (och inte bara
antal mandat per parti) som ska väljas har införts med • Omfattningen av den samlade kommunala upp-
medvetenhet om partiernas förankringsproblem. giftsportföljen, inklusive mer interkommunal samver-
Reformatorerna har också visat ett förnyat intresse kan.
för institutionella arrangemang som ger brukarna av • Organisationsformerna på den regionala nivån.
kommunernas tjänster ett större inflytande över de ser- • Villkoren för styrning och kontroll från riksdag och
viceproducerande enheterna. Bland annat har det blivit regering.
möjligt att skapa lokala styrelser för grundskolor med • Likvärdiga tjänster till medborgarna.
majoritet för föräldrar och motsvarande styrelser för • Konsekvenser av alternativa organisationsformer för
gymnasieskolor med elevmajoritet. Den nya regering tillhandahållandet av servicen.
som tillträdde 2006 har beslutat att upphöra med styrel- • Effekterna av den europeiska integrationen.
serna med elevmajoritet på gymnasieskolan.
Kommittén kom med sitt slutbetänkande våren 2007
Särskilt på landsbygden har det blivit förhållandevis
(SOU 2007:10). Det viktigaste förslaget där var att
vanligt att geografiskt bestämda grupper har fått ansvar
landstingen avskaffas och ersätts av ett mindre antal re-
för kommunala tjänster. Sådana "byagruppers" formella
gionkommuner med i princip samma uppgifter som de
ställning är vanligen som frivilliga föreningar, även om

nuvarande Region Skåne och Västra Götalandsregionen.
Eftersom indelningen i regioner visat sig vara utomor-
dentligt kontroversiell lade inte kommittén fram annat
än ett förslag på kriterier för indelningen. Kommittén
diskuterar tre olika typer av kriterier. Dessa är storlek
i mer allmänna termer, storlek som bestäms av rörelse-
mönster och identitetsmönster i samhället och storlek
som bestäms av samarbetsbehov mellan olika delar av
offentlig sektor. Inledningsvis ser man regioner i storle-
ken 1-2 miljoner invånare som önskvärda. Man hävdar
att regionsjukhus och universitet kräver en viss bas och
att sådana bör finnas i varje region. Senare kommer man
fram till att det mycket väl går att ha regioner med om-
kring 400 000 invånare.
Inte heller formulerat på detta försiktiga vis är för-
slaget okontroversiellt. Kommittén föreslog att indel-
ningsförslaget skulle genomföras efter en strikt tidsplan
och styrt centralt av staten. Från detta tog moderaternas
partisekreterare avstånd i en debattartikel i juni 2007.
Moderaterna, som egentligen är skeptiska till hela idén
med en regionreform, menade att en ny indelning måste
få växa fram underifrån. Sådana processer har inletts i
olika delar av landet.
K O M M U N E R OCH L A N D S T I N G 259
Referenser
Aronsson, Peter (1999) "Lokala medborgarskap - det
dolda kulturarvet" i Erik Amnå (red) Demokrati och
medborgarskap. Demokratiutredningens forskarvolym
II SOU 1999:77
Bäck, Hanna (2003) Explaining Coalitions. Evidence and
Lessons from Studying Coalition Formation in Swedish
Local Government Uppsala: Statsvetenskapliga institu-
tionen
Bäck, Hanna & Richard Öhrvall (2004) Det nya seklets
förtroendevalda: om politikerantal och representativitet
i kommuner och landsting Stockholm: Svenska kom-
munförbundet
Bäck, Henry (2000) Kommunpolitiker i den stora nyord-
ningens tid Malmö: Liber
Bäck, Henry (2005) "Borgmästarens makt" Kommunal
Ekonomi och Politik Vol 9 Nr 1 s 7-36
Bäck, Henry, Gunnar Gjelstrup, Marit Helgesen, Folke
Johansson & Jan Erling Klausen (2005) Urban Political
Decentralisation. Six Scandinavian Cities Wiesbaden:
Verlag fur Sozialwissenschaften
Bäck, Henry, Hubert Heinelt & Annick Magnier (red)
(2006) The European Mayor: Political leadership in the
changing context of local democracy Wiesbaden: VS
Verlag fiir Sozialwissenschaften
Bäck, Henry, Folke Johansson, Ernst Jonsson & Lars
Samuelsson (2001) Stadsdelsnämnder i Stockholm
- Demokrati och effektivitet Stockholm: IKE
Dunleavy, Patrick (1991) Democracy, Bureaucracy and
Public Choke: Economic Explanations in Political
Science New York; London: Harvester Wheatsheaf
260 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Erikson, Malgorzata (1999) Frihet inom rollen - den po-
litiska ledningens betydelse för en kommuns utveckling i
ett längre perspektiv Göteborg: Förvaltningshögskolan
Esping-Andersen, Gösta (1990) The Three Worlds of
Welfare Capitalism Cambridge: Polity Press
Gidlund, Gullan 8c Tommy Möller (1999) Demokratins
trotjänare SOU 1999:130
Hagström, Bo & Harry Petersson (2000) Stadsdelarnas
Malmö: en demokratiutvärdering Lund: Statsveten-
skapliga institutionen
Johansson, Folke, Lennart Nilsson & Lars Strömberg
(2001) Kommunal demokrati under fyra decennier
Malmö: Liber
Johansson, Tobias (2004) Kollision eller konfirmation? Ett
möte mellan transaktionskostnadsteorin och kommunal
äldreomsorg Göteborg: Förvaltningshögskolan
Jönsson, Sten, Lennart Nilsson, Sigvard Rubenowitz &
Jörgen Westerståhl (1999) The decentralized city: de-
mocracy, efficiency, service Göteborg: BAS
Klausen, Kurt Klaudi & Annick Magnier (red) (1998)
The anonymous leader: Appointed CEOs in western lo-
cal government Odense: Odense University Press
Laakso, Markku & Rein Taagepera (1979) "Effective
number of parties: a measure with applications to
Western Europé" Comparative Political Studies 12:3—
27
Larsen, Helge O 8c Audun Offerdal (1994) Demokrati og
deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk
lys Oslo: Kommuneforlaget
Lemne, Marja 8c Ingrid Strömberg (2003) "Från an-
svarsskiften till samordning - om ansvarsförändringar
mellan staten, kommunerna och landstingen under 30
år" Stockholm: Finansdepartementet
Lillieström, Åsa (2000) Kommundirektören - en oklar roll
under luppen Göteborg: Förvaltningshögskolan
Malmer, Stellan (2003) Ett pris blir till: om förklaringar
till kommunala avgifter och taxor Stockholm: Santérus
Montin, Stig (1989) "Från demokrati till management.
Decentralisering inom kommunerna" Statsvetenskaplig
tidskrift nr 2
Mouritzen, Poul Erik 8c James H Svara (2002) Leadership
at the Apex: Politicians and Administratörs in Western
Local Government Pittsburgh: University of Pittsburgh
Press
Nilsson, Thorbjörn (2001) Den lokalpolitiska karriären
- en socialpsykologisk studie av tjugo kommunalråd
Växjö: Växjö University Press
Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg,
Lise Togeby 8c Lena Wängnerud (2000) Demokrati
utan partier? Demokratirådets rapport 2000 Stock-
holm: SNS Förlag
Rombach, Björn (1991) Det går inte att styra med mål!
En bok om varför den offentliga sektorns organisationer
inte kan målstyras Lund: Studentlitteratur
SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige
SOU 2001:48 Att vara med på riktigt - demokratiutveck-
ling i kommuner och landsting
SOU 2003:123 Utvecklingskraft för hållbar välfärd
SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utveck-
lingskraft
Statskontoret (2003) "Hur styr staten kommunerna? Ett
förslag till kartläggnings- och analysmodell" Stock-
holm: Finansdepartementet
Wrenne, Petter (1997) Kontakter och förankring. En stu-
die av kommunstyrelsens ordförande Göteborg: Cen-
trum för forskning om offentlig sektor

Wrenne, Petter (1998) I skuggan av ett kommunalråd el-

ler Hur ett kommunalråd själv kan hamna i skuggan
Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor

Värna, Kajsa 8c Birgitta Örnfelt (2003) Långlivade för-

valtningschefer - strateger som verkar utan att synas
Göteborg: Förvaltningshögskolan
 Att kontrollera

I den grundläggande normativa idén om demokratin ingår föreställningen att

det politiska systemets kretslopp startar med folket. Folket styr aktörerna i det
politiska systemet, först politikerna. Dessa styr i sin tur beslutstillämparna i
förvaltningen. Styrning sker i förväg. Men det räcker inte alltid med påverkan i
förväg. Man måste också kontrollera i efterhand. I det här kapitlet lägger vi med
principal-agentteorin en grund för diskussionen om efterhandskontroll. Tre olika
kontrollmekanismer behandlas: Först revisionen, där en springande punkt är frå-
gan om revisionens oberoende gentemot sina uppdragsgivare och dem som ska
kontrolleras. Därefter behandlar vi utvärdering, en stor och växande verksamhet i
den offentliga sektorn. Att utvärdering kan ha dolda syften och funktioner - andra
än att undersöka om det har blivit som man har beslutat - diskuteras. Vi tar också
upp de särskilda metodproblem som man stöter på i en utvärdering. Kapitlet
avslutas med en redovisning av domstolsväsendet och dess roll i den politiska
processen. Domstolarnas möjligheter att pröva politiska beslut diskuteras, liksom
de övernationella domstolarnas roll. Liksom det politiska oberoendet är en viktig
fråga i analysen av revisionens roll, måste man också ställa frågan om i vilken
utsträckning politiken påverkar domstolsväsendet.

Det är en lång väg från medborgarna till förvaltningen i
den representativa demokratin: Medborgarna fattar inte
själva beslut, utan väljer representanter som beslutar å
deras vägnar. De valda representanterna i riksdag eller
i kommunala fullmäktigeförsamlingar fattar förvisso
beslut, men besluten verkställs av förvaltningen och
dess tjänstemän under ledning av en politisk exekutiv. I
rikspolitiken är den politiska exekutiven regeringen och
i det kommunala utgörs den (åtminstone formellt) 1 av
kommunstyrelsen och nämnderna. I staten tillämpas
parlamentarism, som innebär att regeringen åtminstone
ska tolereras av en majoritet i riksdagen. I kommunerna
är kommunstyrelsen vald av fullmäktige. Inom den of-
fentliga förvaltningen - vare sig det är tal om den statliga
förvaltningen eller kommunernas förvaltning - finns
det en räcka av hierarkiskt ordnade nivåer från högsta
chefen till det som Michael Lipsky (1980) kallade street-
level bureaucrats2, de offentliganställda som medborgar-

1
Att det i själva verket är mer komplicerat i det kommunala "kvasiparlamentariska" systemet diskuteras ingående i kapitel 6.
2
Brukar på svenska kallas gräsrotsbyråkrater. Läs mer om Lipsky och gräsrotsbyråkraterna i kapitel 8.

na möter när de kommer i kontakt med den offentliga
verksamheten.
Man kan beskriva systemet som en lång kedja av upp-
dragsgivare och uppdragstagare: Medborgarna Riks-
dagsledamöterna Regeringen Verksledningarna
Gräsrotsbyråkraterna. Intuitivt kan man ana att det
kan uppstå störningar i sådana långa styrningskedjor.
Inom ekonomisk forskning har detta problem kommit
att kallas "principal-agent-problemet". Det handlar om
varför man kan förvänta sig att agenten (uppdragstaga-
ren) i ett kontraktsförhållande gör något annat än vad
principalen (huvudmannen eller uppdragsgivaren) vill
att agenten ska göra.
Två förutsättningar måste föreligga för att agenten
ska handla annorlunda än vad som överenskommits:
Agenten måste vilja agera annorlunda och måste kunna
handla annorlunda. Mycket av tänkandet kring princi-
pal-agentproblemet har handlat om den andra förut-
sättningen: Olikheter i tillgången till information gör
det möjligt för agenten att "bryta mot kontraktet". Det
är ofta så att agenten har tillgång till mer information än
principalen: Tänk på riksdagsledamöterna som agenter
till de vanliga medborgarna, eller de statliga myndighe-
ternas chefer som agenter till regeringen och statsråden!
Principalen vet inte tillräckligt om agenten innan kon-
traktet ingås. Därmed finns det en risk för adverse selec-
tion (ogynnsamt urval). Agenten kan under kontraktsti-
den dölja sina handlingar för principalen. Detta medför
en risk för moral hazard (moralisk risk).
Den norske statsvetaren Kaare Ström (Ström m fl
2003, Bergman & Ström 2004) menar att det finns tre
skäl till att agenten skulle vilja handla mot principalens
önskan: Agenten kan ha andra policypreferenser, dvs
agenten vill föra en annan politik än principalen. Agen-
ten kan vara en "smitare" (leisure shirking) som är lat och
som föredrar att njuta av livet snarare än att göra sitt
jobb och tjäna principalen. Agenten kan sträva efter and-
ra fördelar (än ersättningen från principalen) som kan
ATT K O N T R O L L E R A 263
följa med jobbet (rent seeking). Det kan handla om före-
dragsarvoden, medlemskap i exklusiva föreningar, kam-
panjbidrag, affärskontrakt eller till och med kontanter.
Med detta synsätt är det alltså möjligt att agenten är en
politisk motståndare, en latmask eller en mutkolv, och
det kan utgöra en drivkraft att göra annat än vad som
överenskommits mellan principalen och agenten.
Implementeringsforskningen handlar om hur poli-
tiska beslut genomförs. Det är inte ovanligt att beslut
inte genomförs som det var tänkt. En orsak kan vara att
det var fel tänkt. Detta kallas i implementeringsforsk-
ningen "teorifel". Det kan också bero på att det var rätt
tänkt men illa gjort, vilket kallas "implementeringsfel".
Den svenske statsvetaren Lennart Lundquist (1987) har
spridit en modell om varför det blir implementeringsfel.
Det kan, säger Lundquist, bero på att genomförarna (1)
inte förstår vad de ska genomföra - politiska mål kan
vara så luddiga att de kan tolkas på olika sätt, (2) inte vill
genomföra besluten eller (3) inte kan genomföra beslu-
ten - de har fått otillräckliga resurser. Principal-agent-
teorin, som vi diskuterar här betonar det andra av dessa
skäl: Genomförarna vill inte.
Principalen har två sätt att motverka att hon blir för-
rådd av agenten, antingen att hon på förhand försöker
motverka det ogynnsamma urvalet, eller att hon, när
kontraktet väl har ingåtts, utkräver ansvar av agenten.
Om man på förhand kan ta reda på eller förvissa sig om
att den tilltänkta agenten inte är motståndare, latmask
eller mutkolv minskar förstås risken. Kontroll över ut-
bildningen av offentliga tjänstemän kan vara ett bidrag
till sådana garantier. När det gäller de politiska delarna
av kedjan (riksdagsledamöterna, regeringsmedlemmar-
na och motsvarande) fyller partisystemet en sådan kon-
trollfunktion på förhand. Partierna granskar sina kan-
didater och nominerar vanligen personer de känner till.
Eftersom partierna hålls samman av ideologi eller par-
tiprogram fyller de också en funktion i efterhand, alltså
sedan politikern har blivit vald. Man ökar sannolikheten
264 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
att agenterna inte handlar tvärtemot principalens öns-
kemål för att de har andra policypreferenser.
För att man ska kunna utkräva ansvar måste två förut-
sättningar vara uppfyllda. För det första måste agentens
informationsövertag brytas. Principalen måste kunna få
information om agentens beteende. För det andra måste
principalen ha tillgång till verktyg som gör det möjligt att
sanktionera eller bestraffa ett felaktigt beteende. Dessa
villkor uppfylls inte alltid samtidigt. Väljarnas möjlighet
att bestraffa olydiga politiker genom att inte välja om
dem saknar värde om de inte vet hur politikerna beter
sig. Information om representanternas missdåd saknar
värde om t ex valresultat fuskas till eller om det inte går
att rösta på andra än de misshagliga.
I det här kapitlet ska vi diskutera några av de kon-
trollmekanismer som finns i det svenska politiska sy-
stemet. Vi koncentrerar oss på de senare delarna av den
långa principal-agentkedjan. I de första stegen, framför-
allt i det mellan medborgarna och politikerna, är det
framförallt val- och partisystemen samt massmedia och
den fria opinionsbildningen som fungerar som kontroll-
instrument. Genom massmedia och opinionsbildning
produceras information om agenterna åt principalerna.
Partisystemet är en viktig del av urvalsprocessen och
innebär dessutom ett slags informationsrationalisering
för principalerna. Genom partibeteckningar och parti-
program koncentreras information om den stora mång-
falden av politiska sakfrågor och kandidater till ett han-
terbart format för väljarna. Valen innebär en möjlighet
att utkräva ansvar (rösta bort) sådana makthavare som
i medborgarnas (principalernas) tycke inte sköter sig. I
kapitel 2 har vi ingående diskuterat just dessa mekanis-
mer, varför vi här koncentrerar uppmärksamheten på
processens senare skeden: Från politikerna till högre och
sedermera lägre nivåer i den offentliga förvaltningen.
Först kommer vi att diskutera revisionens roll i statlig
och kommunal förvaltning. Den fråga som varit mest
uppmärksammad i den allmänna debatten handlar om
revisionens oberoende. Om revisionen står i beroende-
förhållande till den agent som ska granskas finns det en
risk att missförhållanden inte avslöjas. I ett andra avsnitt
ska vi skärskåda fenomenet utvärdering. Detta har under
de senaste årtiondena blivit en expanderande verksam-
het där genomförda offentliga åtgärder granskas i ef-
terhand. Kommuner och myndigheter genomför själva
utvärderingar av beslut, reformer och verksamheter eller
beställer det av forskare eller konsulter. Vissa myndig-
heter utvärderar andra myndigheter. Slutligen ska vi ta
upp domstolarnas ökande betydelse i svensk politik. Ju-
ridiseringen innebär bland annat nya möjligheter att låta
domstolar eller domstolsliknande organ i efterhand ta
ställning till politiska besluts laglighet och lämplighet.
När fler offentliga tjänster utförs av privata utförare inne-
bär det också att de "kontrakt" som kopplar agenter och
principaler blir riktiga juridiskt bindande kontrakt som
kan prövas av domstol. Den tilltagande lagregleringen av
den offentliga upphandlingen ökar också möjligheterna
att påverka genomförandet av politiska beslut genom att
utsätta upphandlingar för domstolsprövning.
Revisionen
Riksrevisionen ersatte den 1 juli 2003 Riksrevisionsver-
ket och Riksdagens revisorer. Riksrevisionen har som
uppgift att granska den statliga förvaltningens ekonomi
och effektivitet och lyder direkt under riksdagen samt
åtnjuter skydd i Regeringsformen. När myndigheten
inrättades innebar det slutet på en långvarig politisk
process där man diskuterat vilken ställning statens re-
visionsmyndighet skulle ha. Denna process hade varit
fylld av konflikter och hade bitvis antagit såpoperalik-
nande drag.
Så länge det funnits en statsförvaltning har det fun-
nits ett behov att kontrollera den. Riksrevisionens rötter
kan spåras till 1530-talet när Kammaren skildes ut från
Kansliet. Nordisk familjeboks 1800-talsutgåva beskriver

Kammarens uppgifter: "hade ursprungligen till upp-
gift endast att mottaga fogdarnas alla räkenskaper samt
mottaga och qvittera de inkommande penningemedel
som skulle lemnas till kungen." 1695 bröts räkenskaps-
kontrollen ut ur kammarkollegiet och bildade kammar-
revisionen, som från 1799 fick namnet kammarrätten.
1921 bildades Riksräkenskapsverket och övertog kam-
marrättens revisionsuppgifter. Riksrevisionsverket bilda-
des 1961 genom en sammanslagning av Riksräkenskaps-
verket och de två myndigheter som hade skapats 1943:
Statens sakrevision och Statens organisationsnämnd.
Riksrevisionen i form av kammarkollegiet, Riksräken-
skapsverket och riksrevisionsverket var hela tiden or-
gan i först kungamaktens, sedermera regeringens tjänst.
Genom revisionen kunde kungen och regeringen hålla
kontroll över sina underlydande myndigheter. Beteck-
ningarna på myndigheterna avspeglar en förskjutning
i revisionsbegreppet. De äldre myndigheterna sysslade
med räkenskapskontroll, medan de nyare allt mer kom
att ägna sig åt uppföljning och utvärdering av myndig-
heternas verksamhet. Det var detta område som till att
börja med kallades "sakrevision". Andra beteckningar
som förekommit är "förvaltningsrevision" och "effekti-
vitetsrevision".
Parallellt med regeringens kontrollinstrument över
förvaltningen växte från 1700-talet fram en kontroll
knuten till riksdagen. Denna skedde dels under frihets-
tiden genom riksdagens utskott, framförallt sekreta ut-
skottet, dels genom de revisorer som från slutet av 1700-
talet granskade Riksbanken och Riksgäldskontoret,
riksdagens egna myndigheter. De fick under 1800-talet
också till uppgift att granska de myndigheter som lyder
under regeringen.
Statsvetaren Shirin Ahlbäck (1999) analyserade i sin
doktorsavhandling dessa båda revisionsorgan framför-
allt ur ett oberoendeperspektiv. Hon undersökte i vilken
utsträckning Riksrevisionsverket respektive Riksdagens
3
Med antecipation menas att en aktör förutsäger vilka reaktioner s o m kan förväntas och anpassar sig efter dessa förväntningar.
ATT KONTROLLERA 265
revisorer förmådde uppträda oberoende, dels gentemot
regeringen, dels i förhållande till de myndigheter som de
skulle granska. Utgångsläget var inte uppmuntrande för
någondera myndigheten. Riksrevisionsverket var ju inte
ens formellt oberoende gentemot regeringen. Myndighe-
ten var till en betydelsefull del ekonomiskt beroende av
särskilda regeringsuppdrag. Det visade sig också att ver-
ket lätt kom i beroendeförhållande till de myndigheter
som skulle granskas. Det blev viktigt att leverera förslag
som kunde genomföras, och för att åstadkomma sådana
krävdes det dels att man anpassade sig till vad regeringen
kunde tänkas vilja ha, dels att man höll sig väl med de
myndigheter som skulle genomföra besluten. Riksda-
gens revisorer var å andra sidan valda av riksdagen efter
partitillhörighet, vilket kan få till följd att lojaliteten med
partilinjen blir ett viktigt rättesnöre för deras agerande.
Partilojaliteter binder samman aktörer och skapar sam-
ordnat handlande. Trots dessa strukturella begränsning-
ar, visade det sig i Ahlbäcks undersökning att de båda re-
visionsmyndigheterna skilde sig åt. Riksrevisionsverket
framstod som i liten utsträckning oberoende. Däremot
hade de tack vare sin antecipationspolitik 3 god framgång
med sina förslag, som nästan alltid kom att genomföras.
Riksdagsrevisorerna förmådde upprätthålla integriteten
trots sina partipolitiska bindningar. Men detta skedde
till priset av att det sällan hände något med revisorernas
förslag till förbättringar och förändringar.
De dilemman som hänger ihop med frågan om re-
visionens integritet har under lång tid varit kärnfrågan
i den politiska processen om hur granskningen av den
statliga förvaltningen skulle organiseras. De borgerliga
ville ha ett ökat oberoende och anförde principiella ar-
gument om vikten av oberoende granskning. Social-
demokraterna hade lika principiella argument, fast de
handlade om folksuveränitetsprincipen. Som så ofta
kan man misstänka att de principiella argumenten på
vardera sidan delvis var avsedda som prydnad för mer
266 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
maktpolitiska strävanden.
Mot slutet av 1990-talet fick integritetssträvarna en
ivrig och vältalig företrädare i Riksrevisionsverkets ge-
neraldirektör Inga-Britt Ahlenius. Hon drev kraftfullt
linjen att riksrevisionen borde ha ett grundlagsstadgat
oberoende. När Ahlenius förordnandetid började löpa
mot sitt slut sommaren 1999 lät hon meddela att hon
gärna ville fortsätta en period till och att hon ville ha
ett förordnande på fem år, fram till sin pension. Finans-
minister Bosse Ringholm meddelade att praxis är tre år.
Regeringen väntade i det längsta med att ge Ahlenius be-
sked. Den 23 september beslöt regeringen att förlänga
förordnandet med tre år. Krisen mellan Ahlenius och
Ringholm nådde sin tragikomiska kulmen två dagar se-
nare. Ahlenius hade den 18 september lyssnat av sin tele-
fonsvarare. Där fanns ett meddelande som började: "Ja,
hejsan, det här är Bosse Ringholm...". Inga-Britt Ahle-
nius trodde att det var Ringholm som ringde och före-
slog att de skulle gå ut med ett gemensamt pressmed-
delande och säga att de varit överens om att hon skulle
få förlängt förordnande ända sedan i somras. Efter några
dagar visade det sig att telefonmeddelandet var från en
bekant till Ahlenius som ringt för att skoja med henne.
Men då var skadan redan skedd: Ahlenius hade redan
offentliggjort Ringholms, som hon trodde, tvivelaktiga
förslag. Förtroendet mellan generaldirektören och mi-
nistern var efter offentliggörandet och diskussionen om
telefonmeddelandet i botten och det beslöts att hennes
nya förordnande skulle avbrytas redan efter tre måna-
der. När dammet till slut lagt sig blev det alltså inte den
förlängning av förordnandet som Ahlenius hade önskat.
Det finns flera tolkningar av "Ahleniusaffären". Många
betraktare har gjort kopplingar till hennes agerande för
en oberoende riksrevision, något som socialdemokra-
4
S u n d s t r ö m skriver, efter att ha intervjuat Ahlenius: "Ahlenius uppger också själv att h o n tog intryck av Förvaltningspolitiska kommissionens arbete,
och då inte minst diskussionerna om ämbetsmannarollen." I en f o t n o t fortsätter Sundström: "Ahlenius uppger också i m i n intervju m e d h e n n e att hon
hade ganska flitiga kontakter m e d Lennart Lundquist u n d e r d e n n a tid [senare delen av 90-talet; vårt tillägg]. Som n ä m n t s hade han skrivit en rapport till
Förvaltningskommissionen om just ä m b e t s m a n n a r o l l e n och betydelsen av ett 'offentligt etos"'.
terna motsatte sig, medan företrädare för regeringen an-
strängt sig att framställa det hela som ett ganska normalt
personalärende.
Statsvetaren Göran Sundström (2003) antyder i för-
bigående i sin avhandling om resultatstyrning i den
statliga förvaltningen att Ahlenius ville ta på sig en roll
som övervakare av politikerna - en demokratins väkta-
re.4 Statsvetaren Lennart Lundquist (1998) har lanserat
idén om ämbetsmännen som "demokratins väktare" i
den svenska diskussionen. Väktarrollen innebär enligt
Lundquist att ämbetsmannen alltid ska bevaka att vårt
offentliga etos iakttas, att öppna den offentliga verksam-
heten för insyn, att se till att den offentliga verksamheten
involverar medborgarna och tillgodoser deras intressen,
samt att förmedla ett optimalt beslutsunderlag. Det är
väl inte osannolikt att väktarrollen kan innehålla inslag
som är mindre tilltalande för makthavare.
Både riksdagen och regeringen har rätt att tillsätta
utredningskommittéer, men det händer nästan aldrig
att riksdagen tar ett sådant initiativ. Riksdagen fattade
ändå det unika beslutet att tillsätta en kommitté om re-
visionens framtid. I juni 2000 drev en majoritet igenom
förslaget om en ny sammanhållen revisionsmyndighet
under riksdagen. Kommitténs socialdemokratiska leda-
möter reserverade sig mot beslutet. När de, under sen-
hösten 2000, insåg att de var i minoritet svängde de i
frågan. Alla övriga partier hade enats om förslaget, så
omsvängningen var en omvändelse under galgen. I de-
cember hade det förhandlats fram ett majoritetsbeslut
om den nya riksrevisionen som samtliga riksdagspartier
ställde sig bakom. Statsvetaren Magnus Isberg (2003)
ställer frågan om vilka partiernas drivkrafter var:
"Det finns inom statskunskapen en intresseteori för

partiers handlande i konstitutionella frågor som går
ut på att partierna tenderar att inta ståndpunkter
som kortsiktigt gynnar deras egen parlamentariska
ställning och/eller missgynnar motståndarens. Det
går att tolka partiernas ståndpunkter i sådana ter-
mer. Oppositionspartierna vill försvaga regeringens
maktställning genom att beröva den dess revisions-
organ och regeringspartiet motsätter sig självklart
detta."
På samma sätt har frågan om politiskt oberoende varit i
fokus för diskussionen om den kommunala revisionen.
De kommunala revisorerna är valda av fullmäktige på
förslag från partierna. Dessa förtroendevalda revisorer
ska ha hjälp av professionella revisorer, antingen från re-
visionsbyråer vars tjänster upphandlats eller i de större
kommunerna egna anställda revisorer. Det principiella
problemet är att de förtroendevalda revisorerna har par-
tibok. Juristen Olle Lundin (1999), som har skrivit en
avhandling om den kommunala revisionen, framhåller
att revisionens trovärdighet är beroende av dess obero-
ende. Hans slutsats är att kommunrevisionen lider brist
på oberoende och att en av orsakerna är kopplingen till
de politiska partierna och att revisorerna måste granska
och eventuellt rikta kritik mot sina egna partikamrater.
Det finns många vittnesmål om att förtroendevalda
kommunrevisorer trots partibanden lyckats upprätthålla
sin integritet. Men det finns också exempel på allvarliga
integritetsproblem. Revisorerna i Region Skåne föreslog
i sin revisionsberättelse för 2002 att regionstyrelsen inte
skulle beviljas ansvarsfrihet på grund av misskötsel av
regionens ekonomi. Samtliga partiers revisorer ställde
sig bakom förslaget. Fullmäktige beslöt att neka styrel-
sen ansvarsfrihet. Men det fick de moderata revisorerna
sota för. De byttes helt sonika ut av den lokala parti-
ledningen. I en intervju i tidningen Landstingsvärlden
(2003-05-22) säger den moderate gruppledaren i regi-
onfullmäktige i Skåne, Jerker Swanstein:
ATT K O N T R O L L E R A 267
"Fullmäktigegruppen tycker att revisorerna har
gjort ett uselt arbete, så enkelt är det. Det är ju
ett partiuppdrag de har, de är ju politiker och inte
Guds ställföreträdare på jorden."
I frågan om den oberoende riksrevisionen var de par-
tipolitiska skiljelinjerna tydliga. Socialdemokraterna var
negativa till tanken men tvingades ändra ståndpunkt på
grund av de övriga partiernas inställning. När det gäller
frågan om en oberoende kommunal revision har parti-
erna varit eniga. Det var ju inte socialdemokratiska utan
moderata kommunrevisorer som utsattes för politiska
påtryckningar av sina egna i Region Skåne. En utredning
som skulle se över den kommunala revisionen menade
att den partipolitiska kopplingen i själva verket är en
tillgång för revisionens kompetens. De förtroendevalda
revisorerna har politisk erfarenhet och kännedom om
de lokala förhållandena. Utredningsmannen hade haft
överläggningar med samtliga partier och konstaterade
att alla var eniga om att revisionen är ett politiskt upp-
drag - men inte ett partipolitiskt. Revisorerna ansågs
klara att hålla partipolitiken utanför - partiskiljande
uppfattningar är mycket ovanligt. I de allra flesta fall
är revisorerna eniga, trots att det händer att de utsätts
för påtryckningar från sina respektive partier (SOU
2004:107).
Utredningen motiverades bland annat av att det ägt
rum ett antal uppmärksammade kommunala skandaler.
Också i debatten om revisionen av den statliga förvalt-
ningen har skandaltemat förekommit. Förvaltnings-
forskaren Patrik Johansson (2004) studerade skandaler
i den offentliga sektorn i sin doktorsavhandling. Efter
en genomgång av pressens skandalrapportering kan han
konstatera att aktörerna ungefär lika ofta var politiker
som offentliga tjänstemän. Fördelningen över stat och
kommun är också relativt jämn. Den vanligaste överträ-
delse som aktörerna beskylls för är privat nyttjande av
allmänna medel.
268 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Utvärdering kunskap som resultat av det politiska systemets utflöde,

kunskap som blir användbar när kursen ska korrigeras
I diskussionen om revisionen av den offentliga förvalt-
eller när nya beslut ska fattas. Utvärdering är en del av
ningen har vi kunnat se hur två grenar vuxit fram. Det
Eastons återkopplingsslinga.
har först handlat om räkenskapsgranskningen, med
Vedung är nog den svenska statsvetare som har funde-
långa historiska anor. Men under 1900-talet växte sig en
rat mest på utvärdering. Han vill inkludera kontrollsyf-
annan inriktning stark. Fältet kallades sakrevision men
tet (principal-agentmodellens kontroll) i utvärderings-
bytte namn först till förvaltningsrevision och slutligen
begreppet. Utvärderingar kan ha olika syften. Kontroll
till effektivitetsrevision. Begreppet "effektivitet" har
är ett. Ett annat är det främjande syftet - att bidra till att
många betydelser. En är att effektivitet handlar om rela-
förbättra det granskade programmet - och det upply-
tionen mellan utbytet av en process eller en verksamhet
sande syftet, som innebär att utvärderingen avser att öka
å ena sidan och den möda som lagts ned på processen
den samlade kunskapsmassan. Slutligen föreslår Vedung
eller verksamheten å andra sidan. I eastonska termer
att utvärderingar kan användas som Potemkinkulisser 6 ,
handlar alltså effektivitet om relationen mellan output
dvs för att få saker och ting att framstå i en bättre dager
(eller kanske outcome) och input. En särskild diskussion
än vad de är. Med hänvisning till utvärderingsforskaren
handlar om vad för slags output eller outcome som ska
Edward Suchman (1970) räknar Vedung upp fem be-
avses med olika effektivitetsbegrepp, men i princip är ef-
drägliga syften med utvärderingar:
fektivitetsbegreppets struktur output/input. 5
I perspektivet effektivitetsrevision blir revisionen • Eye-wash är försök att motivera ett dåligt program ge-
bara ett specialfall av utvärdering. Statsvetaren Evert nom att bara utvärdera de aspekter som tycks fungera
Vedung (1991) skriver att "utvärdering i politik och väl.
förvaltning handlar om att i efterhand noggrant kart- • White-wash är försök att dölja ett misslyckat program
lägga och bedöma offentliga åtgärders genomförande genom att undvika varje objektiv bedömning.
och resultat i syfte att åstadkomma självreflexion, för- • Ubåt är försök att torpedera ett program oavsett om
djupad förståelse och välgrundade beslut". Vedungs det är verkningsfullt eller inte.
definition av utvärdering sätter också in den i ett poli- • Pose är en utvärdering för att ge ett intryck av objekti-
tiskt sammanhang som är annorlunda än räkenskaps- vitet.
revisionens. Om revisionen till en del motiveras av • Uppskov är ett försök att fördröja ett handlande ge-
behovet att undvika skandaler där offentliga aktörer nom att tillsätta en utvärdering.
missbrukar offentliga medel, så passar revisionen väl
1 en annan artikel diskuterar Vedung (1995) också "le-
in i principal-agent-perspektivet. Genom kontroll
gitimerande användning" av utvärderingar. Det inne-
ska latmaskarna och mutkolvarna avslöjas. Vedungs
bär att utvärdering används som stöd för redan intagna
betoning av reflexion, förståelse och underlag för beslut
ståndpunkter och "taktisk" användning. Taktisk an-
pekar mot ett mer eastonskt systemperspektiv på den
vändning är när beslutsfattare vill dölja resultat, vitmåla
politiska processen. Genom utvärdering produceras

5
Denna typ av effektivitet kan kallas "allokativ effektivitet". Ett a n n o r l u n d a effektivitetsbegrepp är den "adaptiva effektiviteten" som handlar om organisationens
förmåga att anpassa sig till nya krav (Se Brorström & Siverbo 2001).
' Uttrycket syftar på en resa till Krim 1787, då furst Grigorij Potemkin ska m e d hjälp av kulisser och falska byar ha bibringat Katarina II uppfattningen att den
nyerövrade halvön snabbt f ö r m å t t s att blomstra u n d e r hans överhöghet (Nationalencyklopedin).

misslyckanden eller avstyra debatt och kritik. En utvär-
dering tillsätts för att ge sken av att något viktigt pågår.
Företagsekonomen Björn Rombach går i samma bok
ännu längre och hävdar att utvärderingar kan vara av
ondo: "... utvärderingar är inte gratis. De kostar energi
och uppmärksamhet. Utvärderingar eller snarare försök
att utvärdera riskerar därmed att dra till sig intresset
från sådant som är långt viktigare för den enskilda or-
ganisationen."
En av oss författare var med om en händelse 1998 som
sätter icke-användningen av utvärderingar i blixtbelys-
ning. Stockholms stad genomförde åren 1996-97 en
omfattande organisationsreform för att decentralisera
besluten och verkställigheten av verksamhet motsva-
rande omkring tre fjärdedelar av den kommunala bud-
geten till 24 stadsdelsnämnder. Institutet för kommunal
ekonomi vid Stockholms Universitet fick 10 miljoner för
att genomföra en omfattande utvärdering. I valet 1998
blev det regimskifte i Stockholms stadshus. Den tidigare
socialdemokratiska minoritetsledningen tvingades avgå
och ersattes av en borgerlig (inklusive det lokala Stock-
holmspartiet) majoritetskoalition. Frågan om stadsdels-
nämnderna måste lösas i koalitionsbildandet. Av de fyra
koalitionspartierna hade tre tillhört reformens tillskyn-
dare medan moderaterna var emot. Lösningen blev att
minska antalet stadsdelsnämnder till 18.7
Det danska folketinget övervägde samtidigt vad som
skulle ske framöver med ett pågående försök med mot-
svarande decentralisering i Köpenhamn och skickade
därför sitt kommunalutskott på studieresa till Oslo och
Stockholm. Vid den lunch Stockholm bjöd på i Stads-
huskällaren blev författaren, som ingick i utvärderings-
teamet, sittande bredvid ett av de ledande borgarråden
som tydligt förklarade för sin danske bordsgranne var-
för man beslutat minska antalet stadsdelsnämnder:
7
Som av en händelse blir det genomsnittliga antalet önskade stadsdelsnämnder per parti (3 • 24 + 0)/4 = 18.
ATT KONTROLLERA 269
Jo, vi kom underfund med att stadsdelsnämnderna
var lite grand för många och lite grand för små.
Uttalandet är intressant eftersom utvärderingen ditin-
tills inte hade levererat några resultat som kunde tolkas
så. I det rationalistiska synsättet på utvärderingar är
ju deras syfte just att leverera sådana erfarenheter som
kunde ligga till grund för kurskorrigeringar och nya be-
slut. Här hade man beslutat sig för att ändra stadsdels-
nämndernas antal på en påstådd erfarenhetsgrund som
inte byggde på vår utvärdering. Man kunde förmoda att
det fanns andra grunder för beslutet; grunder som rörde
partitaktik och koalitionsförhandlingar. Vidare kan man
förmoda det att låg andra skäl än förväntad leverans av
återkopplingsinformation bakom beslutet att göra en
utvärdering. En vetenskaplig utvärdering med ett gäng
professorer, docenter och doktorander skulle kunna öka
reformens legitimitet.
Sådana här, som Vedung kallar dem, taktiska syften
kan vara avsedda. Men det kan finnas fler syften med
utvärderingen. Kanske hade man föreställningen att den
faktiskt skulle leverera både återkopplingsinformation
och uppfylla något taktiskt ändamål, till exempel skänka
en aura av legitimitet åt reformen och reformatorerna.
Men det är också möjligt att en utvärdering utan att det
från början avsetts kommer att fylla taktiska funktioner.
De amerikanska utvärderingsforskarna Egon Guba
och Yvonna Lincoln (1989) har blivit tongivande med
sin beskrivning av hur utvärderandet har utvecklats i
fyra faser eller generationer. Först var utvärderingarna
mätningsinriktade. Det gällde att mäta enskilda utfalls-
faktorer utan att värdera dem och utan att sätta in dem
i en orsaksmodell där offentliga åtgärder kunde förklara
utfallet. I svensk offentlig förvaltning skulle detta för-
modligen kallas uppföljning. I nästa fas blev man mer
intresserad av att mäta måluppfyllelsen, att sätta de upp-
nådda resultaten i förhållande till prestationerna. Inrikt-
270 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ningen på måluppfyllelse innebär förstås att utvärderan-
det görs ur ett uppifrånperspektiv. Beslutsfattarna vill
veta om vidtagna åtgärder har lett till avsedda resultat. I
den tredje generationens utvärderingar tillkom insikten
om att det också kan finnas andra perspektiv än besluts-
fattarperspektivet.
Den fjärde generationens utvärderingar kallar Guba
och Lincoln "responsiv konstruktivistisk utvärdering".
Utvärderingsprocessen är en dialogprocess där man
utbyter erfarenheter mellan olika intressenter. Gubas
och Lincolns perspektiv innebär att de olika faserna är
kumulativa, dvs en ny fas ersätter inte en tidigare, utan
kommer att omfatta också denna. Även om man alltså
har ett fjärdegenerationsperspektiv på utvärdering, så
sysslar man med att mäta utfallsvariabler, undersöka
deras kausala relation till vidtagna åtgärder och värdera
utfallen i termer av både de explicita målen och olika
intressenters krav.
Ingen vet vilken omfattning utvärderandet har i den
offentliga sektorn. Nationalekonomen Stefan Fölster
har tillsammans med Riksrevisionsverkets Catharina
Barkman (1996) gjort en inventering av myndigheter-
nas "självutvärderingar". Fölster och Barkman definie-
rar en utvärdering som att det är en undersökning som
ska "bidra till kunskap om en åtgärds ändamålsenlighet
och kostnadseffektivitet." Det handlar om att försöka
identifiera orsakssambanden mellan åtgärder och deras
konsekvenser. Det är uppenbart att författarna därmed
definierar utvärdering som andra eller möjligen tredje
generationen. Med "självutvärdering" avses utvärdering-
ar av den egna verksamheten, oavsett om egen personal
eller konsulter stått för genomförandet. Data samlades
in om 22 statliga myndigheter, varav hälften var de störs-
ta och återstoden ett slumpmässigt urval av små och
medelstora myndigheter. De redovisade omkring 300
utvärderingar för perioden 1990-95. Till detta ska man
lägga utvärderingar där en myndighet granskar andra
myndigheter. Tack vare att så stora delar av svensk of-
fentlig verksamhet bedrivs av kommunerna handlar det
ofta om att statliga myndigheter utvärderar kommunal
verksamhet. Vi får inte heller glömma kommunernas
"självutvärdering." Särskilt inom skolväsendet har de två
senare formerna blivit allt mer omfattande.
Fölsters och Barkmans rapport hade som huvudsyfte
att granska kvalitén i utvärderingarna. Den metod de
använde var att ett urval utvärderingsrapporter bedöm-
des av anonyma sakkunniga bedömare efter några på
förhand uppställda kriterier. Resultatet var inte särskilt
uppbyggligt. Granskarnas helhetsbedömningar klassifi-
cerades efter en femgradig skala. Av 46 granskade utvär-
deringar fick 21 underbetyget "mycket kritisk" (mycket
stora brister, uppfyller inte minimikraven, beskrivande
rapport, någon utvärdering görs ej). Bara två rapporter
fick högsta betyget "mycket positiv".
Sedan början av 1990-talet har utvärderingar särskilt
kommit att karaktärisera skoladministrationen. Det
hänger samman med den genomgripande omform-
ningen av skolans styrsystem. Folkskolan var från början
en kyrklig uppgift, men övergick successivt under 1800-
talet och 1900-talets första hälft till kommunerna. Kom-
munernas handlingsfrihet var emellertid starkt kring-
skuren av statliga regleringar. Instrumentet för att ad-
ministrera dessa regleringar var Skolöverstyrelsen med
sina regionala länsskolnämnder. Systemet har framställts
som ett central- och detaljstyrt system. I början av 1990-
talet ökade det kommunala ansvaret för skolan, och man
ville bort från centralstyrningen, som ju inte särskilt väl
passade in i tidens förvaltningspolitiska mode. Detta
karaktäriserades ju av decentralisering och målstyrning.
Med ett raskt hugg lades Skolöverstyrelsen och länsskol-
nämnderna ned. Istället inrättades Skolverket, som fick
en roll som det nya styrningssystemets väktare. Istället
för detaljstyrning skulle Skolverket ägna sig åt uppfölj-
ning (ungefär lika med förstagenerationsutvärdering),
utvärdering och tillsyn av kommunerna. Den nya myn-
digheten fick sin identitet och sitt existensberättigande

från målstyrningsdoktrinen, som man menade förut-
satte utvärdering (jfr Haldén 1997).
En omfattande utvärderingsverksamhet började. Sta-
ten utvärderade kommunerna och andra huvudmän för
skolor (t ex friskolor), men även det inomkommunala
styrsystemet förutsattes vara målstyrt, Utvärderingsak-
tiviteterna svällde inom kommunerna. Allt skulle oav-
brutet utvärderas. Till och med tillsynen från Skolverket,
som avsåg en mer kontrollerande myndighetsutövning
- den som inte uppfyllde de kriterier som kontrolle-
rades skulle kunna sanktioneras - kom att handla om
målstyrning och utvärdering: Eftersom staten förutsatte
att kommunerna skulle målstyra och utvärdera skolan
kontrollerades det huruvida kommunerna gjorde det,
och inte utbildningsverksamheten i sig.
Det är inte klart vilken nytta detta har gett. Företags-
ekonomen Kerstin Sahlin-Andersson (1995) som skrivit
om utvärderingar och styrning av skolan skriver: "Jag
frågade skolledningen om det någon gång hänt att man
från skolans sida varit tvungen att ändra på något efter
det att kommundelens politiker eller kommundelsche-
fen sagt sitt. Det, hävdade rektorn, hade aldrig hänt."
Skoladministrationens radikala omformning är ett
bra exempel på vad den brittiske statsvetaren Patrick
Dunleavy (1991) beskriver som bureau-shaping. I den ra-
tionalistiska skolbildningen finns det en hypotes om att
offentliga byråkratier alltid kommer att växa sig större,
eftersom det ligger i chefernas intresse att leda en myn-
dighet med många anställda och stor budget (Niskanen
1971). Skolöverstyrelsen var en sådan jättemyndighet.
Dunleavy tyckte sig dock se hur allt fler myndigheter
krympte och ändrade karaktär. I stället för den gigan-
tiska byråkratiska apparaten blev det små, vältrimmade
organisationer, som nogsamt höll sig borta från den
dagliga verksamheten och det träliga administrerandet.
De beskrev sig själva som "kunskapsföretag". Orsaken
var att antagandet om att det var storleken som skänkte
personliga fördelar åt chefen är felaktigt. Den lilla kun-
ATT K O N T R O L L E R A 271
skapsorganisationens ledning åtnjuter hög prestige och
hög lön. Dessutom är arbetet mycket lättsammare. Om
Skolöverstyrelsen passar in på den äldre föreställningen,
så passar Skolverket mycket bättre på den myndighet
som Dunleavy menar att många statstjänstemän vill
skapa. Målstyrningen legitimerar att man håller sig bor-
ta från den dagliga verksamheten, och utvärderingarna
är den produktion som identifierar myndigheten som
kunskapsorganisation.
Utvärdering är en omfattande och ökande verksam-
het i den offentliga verksamheten, såväl i politik som i
förvaltning. Det tycks finnas starka drivkrafter bakom
denna expansion. Det skäl som brukar anföras är att
decentralisering och målstyrning är organisatoriska
arrangemang som blir allt vanligare, och att sådana ar-
rangemang fordrar återkoppling. Detta är den officiella
doktrinen. Men det kanske inte är den verkliga förkla-
ringen, eftersom det är sällan någon använder sig av
utvärderingarnas resultat. Implementeringsforskning
visar att det sällan blir som man beslutat, därför skulle
utvärderingsresultaten kunna användas för att korrigera
kursen. Samtidigt har utvärderingarna i sig andra funk-
tioner. Utvärderingar kan komma till för att rättfärdiga
redan intagna ståndpunkter, dölja misslyckanden, skaffa
sig uppskov med att vidta åtgärder eller, visa hur seriös
man är som beslutsfattare. Till detta kan man foga Dun-
leavys idé om att det handlar om byråkraternas vilja att
ägna sig åt sysslor med hög prestige och lite arbete. En
orsak till att utvärderingsresultaten så sällan används
kan vara, som Fölster och Barkman framhåller, att de
ofta är metodiskt och tekniskt dåliga.
En orsak till metodbristerna kan vara att det finns en
rad metodproblem som särskilt aktualiseras i utvärde-
ringar. Det första är kriterieproblemet. Mot vad ska man
utvärdera? En diskussion i utvärderingsforskningen
handlar om att det inte är självklart att det är beslutsfat-
tarens mål som man ska jämföra utfallet med. Det finns
en rad andra intressenter i en reform, en åtgärd eller en
272 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
verksamhet. Statsvetarna Magnus Dahlberg och Evert
Vedung (2001) argumenterar t ex för ett brukarper-
spektiv i utvärderingar. Om man ska kunna undersöka
huruvida eller i vilken utsträckning målen har uppnåtts
måste de vara operationella, antingen kvantitativt mät-
bara eller observerbara. Det är inte självklart att mål har
formulerats så att de är operationella. Orsakerna är flera:
Mål kan ses som steg i hierarkier. Det som är ett mål på
en nivå är samtidigt ett medel för att uppnå ett högre
mål. Ju högre upp i målhierarkierna man kommer, des-
to mindre mätbara brukar målen bli, samtidigt som det
finns en tendens till att målen blir allt mindre triviala. En
annan orsak till kriterieproblemen är att politiska beslut
ibland är produkter av kompromisser eller kohandel.
Genom att medvetet uttrycka sig vagt har man skapat
politiska förutsättningar för beslut som annars inte hade
kommit till stånd.
Beslutsfattarna har ibland dimmiga föreställningar
om vad det är de vill åstadkomma med en åtgärd. Ibland
vet de inte hur orsakssambanden ser ut mellan de vid-
tagna åtgärderna och de avsedda målen 8 .
Ett annat metodproblem är isoleringsproblemet. De
förhållanden som är en reforms eller en åtgärds mål
påverkas av en rad andra omständigheter än just refor-
men eller åtgärden. Det kan vara så, att andra förhål-
landen - programexterna faktorer - försvårat att målen
uppnås, men att det hade varit ännu värre om åtgärden
inte hade vidtagits. Trots att det inte syns vid första an-
blicken är åtgärden ändå effektiv. En åtgärd kan också ha
varit verkningslös eller motverkat målet samtidigt som
programexterna faktorer har utvecklats så gynnsamt att
det ser ut som om man har uppnått målen. Att särskilja
åtgärdens konsekvenser från de programexterna fakto-
rernas är utvärderingsforskningens isoleringsproblem.
Enklast vore det om man kunde genomföra experiment.
I ett experiment har man en grupp som utsätts för den
aktuella åtgärden och en kontrollgrupp som inte blir
H
Dessa orsaksföreställningar diskuterar vi vidare i nästa kapitel u n d e r beteckningen " p r o g r a m t e o r i " då vi redogör för implementeringsproblematiken.
det. Eftersom det nästan aldrig går att genomföra ex-
periment, finns det en rad mer eller mindre bra "näst-
bästa-lösningar" som man tvingas ta till.
Ett tredje komplex av metodproblem har med tiden
att göra. Den experimentella modellen förutsätter att
man har tillgång till data som gäller två tidpunkter, dels
före den utvärderade åtgärden, dels efter. Det är inte
ovanligt att före-mätningar saknas. För sent har man
kommit på att de ska utvärderas. Det blir då inte lätt att
se vilka förändringar som har föranletts av den aktuella
åtgärden, eftersom man inte kan observera förändringar
över huvud taget. Och hur snabbt ska man förvänta sig
att en åtgärd ger effekter? I t ex organisationsreformer
sker olika anpassnings- och institutionaliseringsproces-
ser. Andra delar av organisationen eller dess omgivning
behöver tid på sig för att anpassa sig till de nya förhållan-
dena. Först när de nya arrangemangen har varit igång en
tid har aktörerna vant sig och behöver inte repetera hur
de ska bete sig i olika situationer. Det gäller säkert också
många andra typer av åtgärder, att det behöver gå en tid
innan effekterna visar sig. Samtidigt vill man ha relativt
snabba svar på hur det gick. Det går inte att veta om en
utvärdering gjorts vid rätt tidpunkt.
Utvärderingar är alltså förknippade med en rad svår-
lösta metodproblem. Många löser dessa problem dåligt
eller bryr sig inte. Resultatet blir dåliga utvärderingar.
Icke desto mindre ökar utvärderingsverksamheten i den
offentliga verksamheten. Det som var avsett att förbättra
beslutsfattandet och verksamheten kan i själva verket
vara av ondo. Detta har föranlett utvärderingsforska-
ren Lena Lindgren (2006) att tala om "utvärderings-
monstret". Hon uppmanar oss att: "Sluta mata monst-
ret!"
 ATT KONTROLLERA 273

Domstolarna och politikens Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har

juridisering även fastlagt att en domstol är ett organ:

Domstolarna i Sverige utövar en rättskipande funktion

som har att fatta beslut i frågor inom sin kompe-
och bevakar rättssäkerheten. I Sverige ses rättskipning
tens på grundval av rättsliga regler och i enlighet
och förvaltning som besläktade fenomen. Detta märks
med en i förväg bestämd procedur"
i regeringsformen, där förvaltning och rättskipning av-
handlas i samma kapitel, vilket inte är fallet i andra län-
Vid en internationell jämförelse framträder två huvud-
der.
principer för hur domstolar organiseras i demokratiska
Regeringsformen ger mycket knapphändiga upplys-
statsskick. I det ena fallet (den anglosaxiska modellen)
ningar om domarnas och domstolarnas roll och funk-
används i huvudsak en och samma domstol för alla ty-
tion. De två högsta domstolarna - Högsta domstolen
per av mål, i det andra fallet (den kontinentala model-
och Regeringsrätten - nämns vid namn och domarna
len) har särskilda domstolar inrättats för att hantera mål
garanteras ett särskilt anställningsskydd utöver det som
som rör enskildas tvister med och klagomål mot myn-
gäller för tjänstemän i allmänhet. En domare som har en
digheterna. Av dessa två huvudkategorier liknar Sverige
ordinarie tjänst är i princip oavsättlig om hon eller han
mer den senare. Sverige har dock även på detta område
inte begår mycket allvarliga brott. Domstolarna garante-
en mycket egen organisering, som i vissa avseenden ra-
ras dessutom viss autonomi i paragraf (11:2):
dikalt avviker från det vanliga mönstret i andra länder.
Det finns två huvudtyper av domstolar, dels de all-
Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestäm-
männa domstolarna, dels förvaltningsdomstolarna. De
ma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet
allmänna domstolarna består av Högsta domstolen, sex
eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel
hovrätter och ett 50-tal tingsrätter. Förvaltningsdom-
i särskilt fall.
stolarna består av Regeringsrätten, fyra kammarrätter
och 23 länsrätter. De allmänna domstolarna hanterar
Eftersom regeringsformen inte ger något uttömmande
i huvudsak brottmål eller tvistemål. Förvaltningsdom-
besked om vad som utmärker en domstol får svaret på
stolarna är inriktade på enskildas relationer till det all-
frågan sökas på annat håll. Enligt Europakonventionen 9
männa, dvs stat och kommun - och så långt finns det
ska en domstol vara oavhängig och opartisk.
betydande likheter med den kontinentala modellen.
Till detta kommer sedan några specialdomstolar (ett
Med oavhängig menas att domstolen skall vara
fenomen som också återfinns i andra länder): Arbets-
oberoende i förhållande till regeringen och myn-
domstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrät-
digheterna samt till parterna i målet. Att domsto-
ten. Specialdomstolarna har minskat i antal under se-
len skall vara opartisk innebär dels att den enskilde
nare år. Förutom dessa ingår som en del av de allmänna
domaren skall döma opartiskt i målet och dels att
domstolarna ett antal särskilda domstolar - t ex miljö-
själva sammansättningen av domstolen rent objek-
domstolar. Det som dock tydligt skiljer Sverige från and-
tivt skall förefalla vara opartisk.10
ra länder är att statliga förvaltningsmyndigheter ibland

9
Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
10
SOU 1994:117 s.96f.
" Ibid s. 97.
275
DEN SVENSKA P O L I T I K E N

fungerar som domstolar, och i vissa fall fungerar rege-

Politik och juridik eller juridik och
ringen som högsta förvaltningsdomstol.
politik
Det finns också domstolsliknande organ som är inte-
Den kände krigshistorikern och militärstrategen Carl
grerade med förvaltningsmyndigheter.
von Clausewitz lär ha yttrat att krig inte är ett obero-
Den organisatoriska gränsdragningen blir ovanligt
ende fenomen, det är bara ett annat sätt att bedriva po-
flytande i det svenska systemet, och exakt var skiljelin-
litik på. På motsvarande sätt skulle man kunna hävda
jen går mellan domstolarnas verksamhet (juridiken) och
att juridiken är den naturliga förlängningen av politiken
förvaltningsmyndigheternas verksamhet (politiken) är
eller tvärtom. Domstolars avgörande är alltså också en
inte givet. Jonas Nordquist har i sin avhandling, Domsto-
form av auktoritativ fördelning av värden enligt Eastons
lar i det svenska politiska systemet. Om demokrati, juridik
definition, dvs beslut om hur värderingskonflikter ska
och politik under 1900-talet, illustrerat detta med hjälp
regleras. Intressant nog verkar det ibland som om dom-
av figur 27.
stolar och juridiska beslutsmetoder har större legitimitet
Figuren visar att ju mer rättssäkerhetsaspekten kom-
än politiken - tvistande parter har lättare att acceptera
mer in i hanteringen av en viss typ av mål, desto större
en domstols avgörande än en politiskt vald församlings
blir sannolikheten för att frågorna hanteras av allmänna
beslut. Det är inte ovanligt att domstolar har medverkat
domstolar, medan mål där stor kunskap om själva mate-
när viktigare politiska frågor avgjorts. Statsvetare brukar
rian är nödvändig handläggs av domstolsliknande organ
använda uttrycket juridisering eller judikalisering som
eller förvaltningsmyndigheter.
benämning på detta fenomen. Statsvetaren Torbjörn
Vallinder menar att juridisering betecknar processer
när domstolarna ges ökat inflytande över politiken, el-
ler när domstolsliknande beslutsmetoder används inom
förvaltningen. Men vad kännetecknar domstolarnas be-

Figur 27 • Olika institutionella arrangemang beroende på föreställningar om laglighet/lämplighet

 ATT K O N T R O L L E R A 275

Tabell 38 • Domstolars beslutsmetod jämfört med parlaments

Kategorier Domstol Parlament

Två tvistande parter och en tredje part (dom-

Antalet aktörer Flera parter
stolens företrädare)

Öppna överläggningar samt väger och värderar Förhandlingar, ofta bakom stängda dörrar,
Arbetsmetod
arguments bärkraft kompromisser och kohandel

Huvudsaklig beslutsmetod Beslut av en opartisk domare Majoritetsprincipen

Avgör enskilda fall (ibland prejudicerande Stiftar lagar, beslutarom budget och politik-
Resultat (output)
avgöranden, särskilt vid lagprövning) utformning

Fastställer fakta (vad har hänt) och vilken lag

Fördelar värden (ofta i ekonomiska termer);
Följder som ska tillämpas samt meddelar det "enda
finner politiskt möjliga lösningar
korrekta utslaget"

Kommentar: Tabellen är vår översättning från engelska. Se Vallinder 1995 s. 14.

slutsprocesser och hur skiljer de sig från besluten i de
politiska församlingarna? Vallinder har illustrerat skill-
naderna med hjälp av tabell 38.
Domstolar sysslar i första hand med att utröna vad
som hänt, fastställa fakta och ställa det i relation till vad
lagstiftningen på området säger. Därefter görs en objek-
tiv bedömning av vilket beslut som ska fattas. Detta till
skillnad mot parlamenten, där den politiska processen
handlar om vems värderingar som ska ges företräde.
Domstolar och juridiska institutioner som
påverkar politiken
Domstolar eller andra juridiska institutioner kan gripa
in i och påverka politiken på flera sätt:
• Författningsdomstol
• Lagprövning för vanlig domstol
• Överklaganden
• Särskilda juridiska övervakningsorgan
• Juristkommissioner
• Domstolar och domares deltagande i politikutform-
ning
• Övernationella domstolar
Ovanstående uppräkning är inte rangordnad. Det finns
länder där författningsdomstolarna inte spelar en stor
roll, vissa länder saknar författningsdomstol och ändå
är domstolarna mycket viktiga aktörer i utformningen
av landets politik, som i USA. En vanlig missuppfattning
är att USA:s högsta domstol är en författningsdomstol,
men i själva verket är den en allmän domstol som har
skaffat sig en alltmer omfattande lagprövningsrätt. I and-
ra länder kan det verka som om domare och domstolar
inte spelar någon roll i politiken, men en titt bakom ku-
lisserna visar att domarna eller domstolarna informellt
är mycket aktiva när nya lagar utformas.
Caroline Taube (2003) nämner tre exempel på hur
svenska domstolar blivit mer aktiva på det politiska om-
rådet: År 2000 valde Högsta domstolen att inte tillämpa
en övergångsbestämmelse till en ny lag med motivering-
en att bestämmelsen stred mot förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning. Några år tidigare hade Regeringsrät-
ten underkänt fastställandet av detaljplan för Norra län-
ken i Stockholm och lite senare fastställde Regeringsrät-
ten avvecklingen av kärnkraftsreaktorerna i Barsebäck.

<ö
276 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Författningsdomstolar
Många länder har en författningsdomstol som har till
uppgift att värna om landets konstitution och logiken
i lagstiftningsarbetet. Den kan vanligen förklara en lag
som parlamentet stiftat för olaglig redan innan den har
börjat tillämpas och även existerande lagar kan förklaras
olagliga trots att de inte vid den aktuella tidpunkten till-
lämpas. Men för att detta ska kunna ske måste någon
person inlämna ett klagomål hos domstolen. Det är
mycket ovanligt att en domstol själv kan ta upp ett ären-
de till prövning - domstolar är till sin natur reagerande
organ, som måste aktiveras av andra.
Fördelarna och nackdelarna med en författningsdom-
stol har diskuterats och utretts i omgångar i Sverige utan
att det har lett till att någon har inrättats. Någon riktig
författningsdomstol finns inte, i stället finns Lagrådet.
Lagrådet består av lika många domare från Regeringsrät-
ten som från Högsta domstolen. Det är ett rådgivande or-
gan vars främsta uppgift är att ange hur en ny lag förhåller
sig till grundlagarna och rättspraxis i övrigt, hur förslagets
föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhål-
ler sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är så utfor-
mat att lagen verkar kunna tillgodose angivna syften och
vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Regeringen är i vissa fall tvingad att höra Lagrådets
åsikt innan den lägger ett lagförslag på riksdagens bord.
Även ett riksdagsutskott eller en minoritet inom ett
utskott kan begära att Lagrådet yttrar sig över ett lag-
förslag. Majoriteten inom ett utskott får avslå en sådan
framställan från minoriteten bara om den finner att ett
dröjsmål skulle föranleda avsevärda men. Regeringen
behöver aldrig följa Lagrådets förslag. Uppsalastatsveta-
ren Algotsson (1993), som granskat Lagrådets utveckling
under efterkrigstiden, tycker sig märka att Lagrådet allt
oftare har kritiska invändningar mot regeringens propo-
sitioner och att regeringen i ökande utsträckning verkar
lyssna på Lagrådets synpunkter, särskilt när det gäller
administrativa, tekniska eller mer praktiska synpunkter.
Lagprövningsrätten
Lagprövningsrätten är ingen domstol, men någon form
av lagprövning för domstolar förekommer i alla de-
mokratiska stater - om än inte för samtliga former av
domstolar. Grunden för lagprövningen är en föreställ-
ning om en hierarkisk ordning av de offentliga reglerna
(normerna). Överst finns konstitutionen (grundlagen),
därefter kommer de vanliga lagarna, sedan förordningar
utfärdade av regeringen och längst ner myndighetsföre-
skrifter.
Lagprövning innebär att en kontroll görs av att nor-
merna stämmer överens med varandra. När riksdagen
stiftar en vanlig lag måste den alltså kunna härledas ur
grundlagarna, regeringens förordningar måste bygga på
och stämma överens med vad som sägs i en lag stiftad av
riksdagen, och myndigheternas föreskrifter får inte av-
vika från vad som sägs i regeringens förordningar. Till
skillnad mot författningsdomstolar kan lagprövning
vanligtvis aktiveras endast efter det att en lag har trätt i
kraft och tillämpats i ett enskilt fall. Finner en domstol
vid sin tillämpning av en norm att den strider mot högre
norm, ska domstolen således sätta normen åt sidan och
inte tillämpa den - men lagen upphör inte att existera
för den skull i Sverige, den tillämpas bara inte.
Omfattningen av lagprövningsrätten skiftar från ett
land till ett annat och i Sverige är den i vissa avseenden
kraftigt begränsad. Regeringsformens elfte kapitel para-
graf fjorton säger följande:
Finner domstol eller annat offentligt organ att en
föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag
eller annan överordnad författning eller att stadgad
ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts
vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas.
Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskrif-
ten, skall tillämpning dock underlåtas endast om
felet är uppenbart.

Vad som är intressant med denna paragraf är att det
krävs att felet ska vara uppenbart när det gäller regler (la-
gar) som stiftats av riksdagen eller regeringen (förord-
ning). Det är kanske inte så uppseendeväckande att det
finns krav på ett extra tydligt fel i lagstiftningen från riks-
dagens sida för att en lag ska sättas åt sidan med tanke på
den tydliga markering som finns i regeringsformen om
folksuveränitetens primat. Betydligt mer förvånande är
att skyddet utsträckts till att gälla även regeringens "lag-
stiftning".
Det ansågs länge att uppenbarhetskriteriet i praktiken
gjorde det omöjligt att använda lagprövningen på nor-
mer som stiftats av riksdag eller regering. Men på senare
år har det inträffat ett par fall där domstolar har åsido-
satt normer som utfärdats av regeringen.
Den svenska konstruktionen med en flytande gräns-
dragning mellan förvaltning och rättskipning gör sig
här återigen påmind, eftersom även förvaltningsmyn-
digheter har lagprövningsrätt. Denna möjlighet är unik
för Sverige, men har inte använts i modern tid. En viss
logik kan möjligen urskiljas här, eftersom förvaltnings-
myndigheter ibland fungerar som domstolar och därför
borde ges samma förutsättningar att agera som en dom-
stol. Konstruktionen är dock i grunden egendomlig, ef-
tersom den antyder att förvaltningsmyndigheterna kan
fungera som kontrollanter av riksdag och regering i stäl-
let för tvärtom. Konstruktionen blir särskilt intressant
när EU-dimensionen kopplas in. Nationella domstolar
förmodas i visa fall inhämta så kallat förhandsavgöran-
de ifrån EG-domstolen, men i Sveriges fall är det ofta
myndigheter som borde göra det (se kapitel 4). Frågan
blir därför om EG-domstolen kommer att acceptera en
förfrågan om förhandsavgörande från en svensk förvalt-
ningsmyndighet. Enligt EG-rätten är det bara domsto-
lar som får göra det. Hur organet klassas i nationell rätt
spelar ingen roll. Hittills har inget entydigt besked givits
i denna fråga - ibland har det gått, ibland inte.
Petréns predikament finns återgivet i Strömberg (1988) " N o r m p r ö v n i n g i nyare rättspraxis".
ATT KONTROLLERA 277
En av de mer intressanta diskussionerna om lagpröv-
ningsrätten och dess ställning i den svenska konstitu-
tionen fördes av regeringsrådet Gustaf Petrén i slutet av
1970-talet, när han skulle ta ställning till ett överklagande
som gällde lagen om skatt på annonser och reklam. Pet-
rén, som var känd som en förkämpe för grundläggande
fri- och rättigheter och en stark kritiker av den svenska
regeringsformen, ansåg att den aktuella lagen stiftades
när Sverige hade en olagligt tillsatt regering. Den rege-
ringsform som togs i bruk den 1 januari 1975, stipulera-
de nämligen en annan procedur för tillsättande av en re-
gering än tidigare, då kungen utsåg regeringen och dess
statsråd. Men den socialdemokratiska regeringen, tillsatt
efter valet 1973, hade inte brytt sig om att avgå utan satt
kvar vid makten som om inget hade hänt. Detta hade
inte varit något problem om det funnits övergångsbe-
stämmelser som tillät en gammal regering att sitta kvar
- men det saknades.
Skulle Petrén i lagprövningsrättens namn sätta lagen
åt sidan, eller tillämpa reklamskattelagen i dess nya be-
tydelse? Ett ja skulle få långtgående konsekvenser, efter-
som alla beslut som fattats av den socialdemokratiska
regeringen från 1975 till hösten 1976, då en ny regering
tillträdde, i så fall måste betraktas som olagliga. Ställd
inför denna problematik verkar det som om regerings-
rådet darrade något på manschetten. Petrén konstate-
rade nämligen att lagprövningsrätten inte kan sträcka
sig så långt som till att ifrågasätta regeringars legitimitet.
Lagprövningsrätten var enligt honom underkastad vissa
begränsningar. Det betyder alltså att rätten i ett sådant
läge får vika för den politiska makten. 12
Svenska domstolar kan ibland sätta gällande lagstift-
ning åt sidan men inte som i många andra länder ogiltig-
förklara den. Wiweka Warnling-Nerep m fl konstaterar
i sin bok Statsrättens grunder, att "vid en internationell
jämförelse har ibland våra svenska domstolar en relativt
svag ställning, vilket hör samman med det faktum att
278 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
domstolsprövning i sig av tradition inte har tillmätts en
sådan betydelse i Sverige som i många andra stater".
En annorlunda inställning har redovisats av SNS-fors-
karna Olof Pettersson m fl som med utgångspunkt i hur
överklaganden hanteras i Sverige konstaterar att svenska
domstolar är både svaga och starka, en åsikt som bygger
på hur överklagandeinstitutet är konstruerat.
Överklaganden
När ett beslut överklagas kan lagligheten eller lämplig-
heten prövas. Med laglighet avses huruvida beslutet har
tillkommit på rätt sätt och vilar på laglig grund. För alla
typer av beslut finns det regler för hur besluten ska fat-
tas. Det kan handla om antalet ledamöter som måste
närvara vid beslutstillfället, om den beslutet riktar sig
emot har haft möjlighet att yttra sig innan det fattas, om
sammanträdets datum offentliggjorts när beslutet ska
fattas osv.
Om den överordnande instansen finner att det brister
i lagligheten upphävs beslutet - beslutet betraktas som
olagligt. Men inget annat beslut ersätter det tidigare, vil-
ket i många fall innebär att samma beslut, till innehållet,
kan fattas igen av samma beslutsinstans som tidigare,
men då på ett korrekt sätt.
Prövningen av ett besluts lämplighet handlar om be-
slutets innehåll, dvs har en lämplig avvägning gjorts mel-
lan vad lagen säger om syftet med lagstiftningen och det
enskilda fallet? I många länder är domstolarna försiktiga
med att ge sig in på lämplighetsfrågorna i ett beslut, ef-
tersom de vanligen anser att de överväganden och den
balansering mellan olika intressen som är nödvändiga
i första hand ankommer på de politiska (administrati-
va) strukturerna, inte de juridiska. Därför görs det ofta
bara en laglighetsprövning. Men i Sverige kan överkla-
ganden innefatta en prövning av såväl lagligheten som
lämpligheten. Om någon överklagar lämpligheten i ett
förvaltningsbeslut ska även lagligheten prövas. Låt oss
ta ett exempel.
En universitetsstuderande i Sverige kan överklaga att
hon eller han endast fått halvt studiebidrag trots att hon
eller han begärde fullt. Överklagandet går först till den
myndighet som fattat beslutet (Centrala studiemedels-
nämnden), som får en chans att ändra sitt beslut (sk
självrättelse). Om myndigheten står fast vid sitt tidigare
beslut, vilket oftast är fallet, går så överklagandet vidare
till den myndighet som har att pröva överklaganden - i
detta fall Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS).
Denna förvaltningsmyndighet, som är en typiskt svensk
blandning av domstol och förvaltningsmyndighet, be-
står av ordförande, vice ordförande, myndighetens chef
och fem övriga ledamöter. Ordförande och vice ordfö-
rande ska båda vara eller ha varit ordinarie domare. Av
övriga ska två vara jurister och två ha särskilda insikter i
studenters förhållande samt en ledamot ha särskild sak-
kunskap om utbildningsväsendet. ÖKS börjar med att
granska lagligheten, dvs om alla beslutsregler har följts.
Därefter tittar den på lämpligheten. Finner den bris-
ter i lagligheten upphäver den det tidigare beslutet och
bryr sig inte om att pröva lämpligheten. Men för den
händelse att överklagandemyndigheten också prövar
lämpligheten, kan den komma att ändra Centrala stu-
diemedelsnämndens beslut och bevilja studenten fullt
studiemedel.
Det vanligaste är att den myndighet som hanterar
överklagandet avslår den klagandes skäl och instäm-
mer i den beslutsfattande myndighetens beslut. Om en
individ inte är nöjd med detta kan denne i många fall
överklaga en gång till, till överordnad myndighet eller
domstol, men enklare ärenden som studiemedelsfrågor
går vanligen bara att överklaga en gång. Men i vissa fall
kan ett överklagande nå ända upp till de högsta myn-
digheterna - Högsta domstolen, Regeringsrätten och
regeringen - när det gäller Högsta domstolen och Re-
geringsrätten måste den klagande beviljas prövningstill-
stånd. Prövningstillstånd betyder att de högsta domsto-
larna endast tar upp frågor som kan ha prejudicerande
(förtydligande av hur existerande lag ska tolkas) verkan.
 ATT K O N T R O L L E R A 279

Det är mycket svårt att få det och det räcker inte med
att det har fattats ett felaktigt beslut av lägre instans för
att ett mål ska överprövas av de högsta instanserna. Nya
omständigheter eller att allvarliga fel har begåtts i ett ti-
digare mål kan i stället leda till resning, som innebär en
ny prövning av ett tidigare mål av högre instans.
andra fallet kan ses som, i huvudsak, statsförvaltning-
ens förlängda arm. Denna skillnad har betydelse för hur
kommunala beslut kan överklagas, som nedanstående
tabell visar.
Tabell 39 • Prövningen av kommunala beslut

Det är denna omständighet, att överklagandemyndig-

TYP AV LAGSTIFTNING
heter (domstolar) kan ändra på innehållet i myndighe-
ternas beslut, som fick SNS-forskarna att hävda att de SPECIAL- KOMMUNAL-
PRÖVNINGSKRITERIER
REGLERAD LAGEN
svenska domstolarna vid en internationell jämförelse
inte är så svaga som man först tror. Hans Esping kon- LAGLIGHET X X
staterar 1994 i sin bok Ramlagar i förvaltningspolitiken
LÄMPLIGHET X -
att förvaltningsdomstolarna genom sina prejudicerande
domar på många områden kom att ligga väldigt nära el-
Beslut fattade enligt kommunallagen kan endast prövas
ler inkräkta på folkstyrelsens monopol att utforma den
enligt laglighetskriteriet, i enlighet med ambitionen att
offentliga maktens innehåll.
respektera den kommunala självstyrelsen.
Nu ska man inte överdriva skillnaden mellan laglig-
Denna åtskillnad mellan laglighet och lämplighet har
hetsprövning och lämplighetsprövning, ty det finns ofta
också betydelse för hur strukturerna för överklaganden
tydliga samband. En dödsdömd i USA som överklagar
är organiserade. Som vi konstaterat tidigare är Sverige
till Högsta domstolen, under hänvisning till att döds-
unikt i den meningen att, förutom den dubbla dom-
straffet strider mot USA:s konstitution, begär formellt
stolsstrukturen, även förvaltningsmyndigheter ibland
sett en laglighetsprövning - domstolen prövar inte om
fungerar som domstolar och för att göra saken än mer
en person är skyldig eller ej - men i realiteten är det na-
komplicerad kan man kryssa mellan de olika överkla-
turligtvis en innehållslig prövning - resultatet av form-
gandevägarna och instanserna.
prövningen avgör om personen avrättas eller ej.
Det finns tre huvudvägar för överklaganden - allmän-
Både laglighetsprövning och lämplighetsprövning
na domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar (ibland
är det vanliga i Sverige när överklagandemyndigheter
specialdomstolar) och förvaltningsmyndigheter. Alla
ska pröva de beslut som fattats av lägre instanser, men
civilrättsliga tvister mellan staten och en enskild går till
upprätthållandet av skillnaden mellan lämplighetspröv-
de allmänna domstolarna. I övrigt är det i första hand
ning och laglighetsprövning spelar ändå en viktig roll
förvaltningsmyndigheter, förvaltningsdomstolar eller
ibland. Som tidigare nämnts fattar kommunala instan-
specialdomstolar som gäller. Överklaganden till överord-
ser i många fall de första myndighetsbesluten (är första
nad förvaltningsmyndighet var länge den vanliga vägen,
instans) i Sverige. Men som beskrevs i kapitel 6 kan en
och ytterst fanns en urgammal rätt för svenskar att som
kommun fatta sina beslut med stöd av antingen kom-
sista instans få "gå till kungs" med sina ärenden. Parla-
munallagen eller specialreglerad lagstiftning. I det förs-
mentarismen och demokratins genombrott i början av
ta fallet, kommunallagen, är kommunerna att betrakta
1900-talet ledde till att denna instans i praktiken blev re-
som ett eget politiskt system med ett betydande obero-
geringen, vilket innebar att den fortfarande under 1970-
ende gentemot riksdagen och regeringen, medan de i det
talet hade tusentals överklaganden att ta ställning till.
280 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Ordningen med myndigheter som fungerar som
domstolar och regeringen som högsta förvaltnings-
domstol har kritiserats av Europadomstolen. Vad deras
domare hade svårt att förstå var hur något kunde upp-
fattas som en domstolsprövning av ett myndighetsbeslut
om det utfördes av en annan, om än överordnad, myn-
dighet. Föreställningen om myndigheter som i vissa fall
stod fria från riksdag och regering var ett främmande
begrepp för dem. Enligt dem är en myndighet alltid att
betrakta som en gren på den statliga förvaltningen - en
utlöpare av den politiska viljan. Följaktligen kom Sverige
att "fällas" i ett par uppmärksammade fall, eftersom det
verkade som om de som klagade inte alltid kunde få sin
sak prövad i en från staten oavhängig och opartiskt sam-
mansatt domstol.
Denna kritik ledde till tre typer av förändringar:
1.Det infördes en ordning som gjorde det möjligt att i
vissa fall även pröva de överklaganden som fattats av
regeringen eller annan myndighet, om den var sista in-
stans, i Regeringsrätten eller kammarrätten - s k rätts-
prövning. Men rättsprövningen är en mer begränsad
överprövning av beslut än ett vanligt överklagande.
2. En allt större mängd överklaganden har överförts till
förvaltningsdomstolar och regeringen har fått mycket
färre att ta ställning till.
3. Principen om att få överklaga till regeringen om ingen
annan väg angavs avskaffades. I stället garanteras varje
medborgare rätten att få sin sak prövad i domstol.
Systemet med att överklaga till förvaltningsmyndig-
het finns dock fortfarande kvar. Någon bergfast prin-
cip för vad som prövas av vilken domstol eller annan
myndighet finns inte. Men i huvudsak tillämpas prin-
cipen, att ju mer framträdande rättssäkerhetsaspek-
terna är i de frågor som ska prövas, desto vanligare är
det att domstolarna står för överprövningen, och de
ärenden som kräver betydande sakkunskap hanteras
av specialdomstol eller förvaltningsmyndighet (se fi-
gur 27).
All lagstiftning innehåller en viss grad av skönsmässig-
het. Med detta menas att lagstiftaren har lämnat ett ut-
rymme för tolkning för den som ska tillämpa lagen. Låt
oss tänka tanken att det stiftades en lag om ekonomiskt
bistånd till nödlidande personer (socialhjälp), med
innebörden att varje individ i Sverige garanterades skä-
lig levnadsnivå. Med en sådan lag har varje person som
saknar egna inkomster rätt att kräva bistånd från staten.
Frågan är dock hur mycket hon eller han ska få - vad är
skälig levnadsstandard? Socialhjälpsfrågor hanteras av
kommunerna och en kommunal myndighet kan kom-
ma fram till en bedömning som skiljer sig från den som
görs i en annan kommun. Därför kan det hända att per-
soner tycker att de fått för lite understöd och överklagar.
Den myndighet som ska ta ställning till överklagandet
står då inför ett problem, om lagen inte är tydligare än
så. Myndigheten måste hitta ett svar som kan uppfattas
som objektivt. Ett sätt att hantera denna problematik är
att låta denna typ av överklaganden där stor sakkunskap
om socialpolitikens innehåll krävs, hanteras av myndig-
heterna, eftersom de ju är kopplade till den politiska vil-
jan. Så borde det alltså vara om principen användes fullt
ut, men intressant nog så hanteras överprövningen av
socialtjänstlagen ofta av förvaltningsdomstolar.
Hur vet man då när och var man ska överklaga ett be-
slut? Svaret är enkelt. Det ska stå på beslutet. Det är oftast
enkelt att få igång en överklagandeprocess, den missnöj-
de ska i princip bara behöva ange att hon eller han vill
överklaga, ange skälet till det samt skriva under. Skälen
behöver inte vara särskilt väl formulerade och om de är
svåra att förstå kommer det an på överklagandemyndig-
heten att inhämta kompletterande upplysningar.
Till skillnad mot överklagande på den privaträttsliga
sidan, där två parter står emot varandra och argumente-
rar i en domstol, är ett förfarande i förvaltningsärenden
ofta skriftligt. Vid privaträttsliga processer är det par-
terna som förmedlar informationen och argumenten,
domstolen genomför ytterst sällan egna undersökning-

ar. Vid förvaltningsrättsliga processer är det överklagan-
demyndighetens skyldighet att genomföra en allsidig
utredning och leta efter fakta och argument som talar
till förmån för båda sidorna. Därför är det ovanligt med
ombud (advokater) och pläderingar inför överpröv-
ningsmyndigheter.
Sammanfattningsvis kan man säga att det är främst
när det gäller hanteringen av överklaganden som svens-
ka domstolars påverkan på politiken märks mest. Men
juridiseringen tar sig också andra former.
Juristkommissioner
När något gått fel i det politiska systemet och omfattande
kritik riktas mot staten är det vanligt att man sätter upp
s k juristkommissioner. Som namnet antyder leds dessa
kommissioner av erfarna domare. Kommissioner arbe-
tar ungefär som domstolar. Först försöker man ta reda
på vad som hänt, därefter försöker man fastställa vem el-
ler vilka som bär ansvaret och huruvida det har brustit i
arbetsformerna hos de klandrade myndigheterna. Det är
också vanligt att en kommission avslutar sitt arbete med
att avge rekommendationer om hur tingens ordning
kan förbättras. Denna typ av kommissioner är ovanlig
i Sverige, men de har blivit vanligare på senare tid -1 ex
kommissionen som granskade tsunamikatastrofen och
den som granskade hur den svenska underrättelsetjäns-
ten agerade under det kalla krigets dagar. Fast hos oss
brukar de kallas för medborgarkommissioner.
Särskilda juridiska övervakningsorgan
Sverige är speciellt intressant ur ett juridiseringsperspek-
tiv eftersom det t ex finns en hel del gamla institutioner
som andas juridisering långt innan namnet hade upp-
funnits. Sverige var först i världen med en justitieom-
13
Under 1950-talet inrättade D a n m a r k ett JO-ämbete m e d svensk förebild. Men den danska JO fick en mer begränsad kompetens. Inte desto m i n d r e var
Danmark det första landet som påvisade att principen om ministerstyre var förenlig med ett JO-ämbete, en insikt s o m snart a n d r a länder k o m att n a p p a på.
ATT KONTROLLERA 281
budsman (JO), ett ämbete som kopierats i många länder
- även om de flesta har valt den danska varianten.' 3 JO
tillkom i samband med 1809 års regeringsreform och
var då i huvudsak kopierad på regeringens justitiekans-
ler. Strax före frihetstiden hade justitiekanslersämbetet
inrättats för att hålla ordning på myndigheterna, men då
i första hand deras ekonomi (så småningom blev det en
allmän klagomyndighet). När riksdagen återfick mycket
av den makt som den förlorat under den gustavianska
tiden ville den ha ett eget organ av motsvarande typ. Ju-
stitieombudsmannen lyder under riksdagen och det har
alltid, med undantag för den första justitieombudsman-
nen, suttit en jurist på posten även om det formellt inte
ställs några krav på juridisk utbildning.
I dag består justitieombudsmannaämbetet, namnet
till trots, av fyra justitieombudsmän där en har ställning
som chefsjustitieombudsman. Dennes ställning är inte
överordnad när det handlar om hur utredningsarbetet
ska bedrivas i enskilda frågor - ombudsmännens arbete
är indelat i olika ämnesområden och varje ombudsman
har ett eget område. Ombudsmännen har fyraåriga
förordnanden men kan avsättas när som helst av riks-
dagen. Till sin hjälp har de ett stort antal tjänstemän.
JO:s huvuduppgift är att verka för rättssäkerheten, vilket
bl a innebär att granska att myndigheter och domstolar
följer gällande lagar och förordningar och inte kränker
grundläggande fri- och rättigheter. JO:s mandat är brett.
Det är endast regeringens ledamöter, riksdagen och
dess verk, justitiekanslern samt ledamöter i kommun-
och landstingsfullmäktige som är undantagna från
JO:s granskning. Det ankommer också på JO att anmäla
brister i gällande lagar och förordningar till riksdagen i
en årlig berättelse.
JO är folkets klagoinstans och varje år strömmar om-
kring 5 000 klagomål in till ombudsmännen. Cirka 40
procent av dessa avskrivs direkt utan utredning. En för-
282 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
klaring till detta är att JO främst fungerar som en ventil i
rättssäkerhetssystemet. Om inte de andra instanser som
kan korrigera ett felaktigt myndighetsbeslut har prövat
ärendet brukar JO i första hand hänvisa till dem. Enligt
sina direktiv bör inte heller JO ta upp ärenden som är
mer än två år gamla. Bara mellan 10 och 13 procent av
klagomålen brukar leda till någon åtgärd eller kritik från
JO.
Finner JO att ett allvarligt fel har begåtts kan han eller
hon väcka åtal i domstol, men detta sker nästan aldrig.
Det är betydligt vanligare att JO riktar en erinran eller
annan kritik mot en felande tjänsteman. Om felet är all-
varligt kan JO göra en anmälan till den som har befo-
genhet att fatta beslut om disciplinpåföljd. JO är inte en
överklagandeinstans som kan ändra fattade beslut eller
själv bestraffa felande tjänstemän. Det är också en orsak
till att många klagomål inte tas upp.
JO kan på eget initiativ ta upp ett ärende till gransk-
ning utan föregående anmälan från allmänheten. Dess-
utom genomför ombudsmännen inspektioner av myn-
digheter (en form av juridisk revision), vilket kan leda
till att en granskning inleds. Den direkta effekten av
JO:s verksamhet kan diskuteras, men i huvudsak är
den förmodligen förebyggande. Svenska tjänstemän
känner till att JO finns och vet att ingen går säker från
JO:s granskning. Massmedierna bevakar dessutom noga
JO:s verksamhet, och att bli "uthängd" i medierna till
följd av JO:s granskning är en nog så kännbar bestraff-
ning för tjänstemän som inte följt regelverket.
En "släkting" till JO är Justitiekanslern (JK), som all-
tid måste vara en jurist och lyder under regeringen. JK
har också till uppgift att kontrollera att domare och an-
dra tjänstemän handlar i enlighet med lagar och förord-
ningar och företar egna inspektioner av myndigheternas
verksamhet. Men JK ska också vaka över tryckfrihets-
förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och väcka
åtal om brott sker mot dem. JK:s verksamhet inskränker
sig inte till att gälla offentliga myndigheters agerande.
JK har dessutom vissa övervakningsuppdrag gentemot
advokatsamfundet och kan överklaga en del av deras be-
slut.
JK fungerar som regeringens advokat och ger juri-
disk rådgivning samt bevakar statens intresse vid civil-
rättsliga processer som väcks mot staten. JK bestämmer
också om och hur mycket skadestånd som ska ges till
personer som råkat ut för felaktiga myndighetsbeslut,
t ex frihetsberövande utan att senare ha fällts för något
brott.
Ombudsmannaämbetet är en av de stora administ-
rativa exportartiklarna, som fått efterföljare i många
länder - t o m i EU. Men det är ovanligt att finna en så
"stark" ombudsman som i Sverige. Vanligen har om-
budsmannen inte rätt att granska domstolarna eller den
militära förvaltningen, alternativt lyder hon eller han
under regeringen i stället för parlamentet. Ombudsmän
med mer begränsat mandat har dock även dykt upp i
Sverige. Under regeringen finns i dag flera myndigheter
som benämns ombudsmän med mindre befogenheter
än JO: Till exempel ombudsmannen mot etnisk diskri-
minering (DO), ombudsmannen mot diskriminering
på grund av sexuell läggning (HomO), jämställdhets-
ombudsmannen (JÄMO), barnombudsmannen (BO)
och konsumentombudsmannen (KO). Alla har namnet
ombudsman, och deras huvudsakliga uppgift är ofta
att vara opinionsbildande, även om de i många fall kan
väcka åtal i domstol.
1 en del länder finns det också kommunala ombuds-
män, men dit har vi ännu inte nått i Sverige.
Domares och domstolars deltagande i den
politiska beslutsprocessen - det informella
inflytandet
Man får inte glömma att svenska domstolar - och inte
minst dess domare - många gånger är aktiva deltagare i
den process som leder till att nya lagar stiftas. Det är t ex

vanligt att domstolar är remissinstanser när nya lagför-
slag ska utformas och att domare medverkar i statliga
offentliga utredningar antingen som ordförande, leda-
mot eller sekreterare. Dåvarande hovrättspresidenten,
Bo Broomé, konstaterade 1996 att det inte bara inom
utredningsväsendet utan också i departementen och
riksdagsutskotten var vanligt att domare deltog i lag-
stiftningsarbetet och att Sverige i detta avseende intog en
särställning. Detta betyder att många domare medverkar
i utformandet av den lagstiftning som de senare med viss
sannolikhet kommer att vara med om att tillämpa.
Övernationella domstolar
En annan aspekt av juridiseringen, som är av relativt
nytt datum, är inrättandet av övernationella domstolar.
Vi har tidigare varit inne på Europadomstolen, som har
till uppgift att bevaka och döma i mål som rör efterlev-
naden av den europeiska konventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.
Europakonventionen kom till 1950 och Sverige var en
av tillskyndarna, men det dröjde ända till 1995 innan
den inkorporerades med svensk rätt. I en första om-
gång förband sig den svenska staten att följa domstolens
utslag, men man avstod från att göra den till en del av
den inhemska lagstiftningen. Före 1995 kunde svenska
domstolar inte officiellt ta hänsyn till vad som stadgades
i Europakonventionen i sina domar, även om de i prak-
tiken många gånger gjorde det. När det förelåg en kon-
flikt mellan vad som stadgades i svensk lag och Europa-
konventionen, gällde svensk lag. Efter inkorporeringen
har svensk domstol däremot skyldighet att följa vad
som sägs i Europakonvention, vilket bl a skedde i pastor
Green-målet, som tidigare nämnts. En person som är
missnöjd med en svensk myndighets beslut måste först
uttömma alla de vägar som finns i Sverige till rättelse av
beslut (huvudsakligen överklaganden) innan han eller
hon kan vända sig till Europadomstolen.
ATT K O N T R O L L E R A 283
Europadomstolen har säte i Strasbourg, till skillnad
från EG-domstolen, som finns i Luxembourg. Dessa
båda domstolar dömer i helt skilda mål och hämtar sin
legitimitet från olika källor. Europadomstolen bygger
sin på Europakonventionen, som har undertecknats av
nästan alla europeiska stater. Europadomstolen kan inte
tvinga medlemsstaterna att följa dess utslag.
Detta till skillnad mot EG-domstolen, som har till
uppgift att tolka EG-rätten, vilken i första hand hand-
lar om ekonomiska förhållanden mellan dess medlems-
stater och i mindre utsträckning om mänskliga rät-
tigheter. Det finns dock en intressant koppling mellan
dem - EU kräver att kandidatländer (de som vill bli nya
medlemsstater) ska respektera Europakonventionen om
de mänskliga fri- och rättigheterna för att de ska kunna
upptas som medlemmar i EU.
Förutom Europadomstolen och EG-domstolen finns
det också ett antal andra övernationella domstolar. Den
kanske viktigaste är Internationella domstolen som in-
rättades 1945 och som är FN:s främsta juridiska organ.
Domstolen kan döma i alla juridiska tvister mellan två
stater under förutsättning att de accepterar domstolens
jurisdiktion.
Permanenta skiljedomstolen, som inrättades 1900 och
började verka 1902, är egentligen ingen domstol utan be-
står av en panel av jurister bland vilka staterna kan välja
skiljedomare när en tvist ska lösas, och den används inte
särskilt ofta. Under senare år har det tillkommit flera till-
fälliga domstolar som har till uppgift att granska brott
mot mänskligheten i samband med krig (krigsförbry-
telser) - Internationella brottmålsdomstolen, Jugoslavi-
entribunalen, Rwandatribunalen, Specialdomstolen för
Sierra Leone och Rättegångar mot de röda khmererna
- bara för att nämna några övernationella rättsliga in-
stanser.
284 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

uppgift att svara för övergripande samordning och and-

Politikens makt över domstolarna
ra gemensamma frågor inom domstolsväsendet. Myn-
Domar och domstolar kan påverka politiken på olika
digheten är tänkt att vara ett serviceorgan till domsto-
sätt, men politiken och politikerna kan på olika sätt be-
larna när det gäller t ex personal och utbildningsfrågor.
gränsa juridikens och juristernas inflytande. Domstolars
Det var många juridiskt bevandrade personer som
och domares ställning är inte helt oberoende av den po-
varnade för att denna myndighet skulle bli regeringens
litiska makten som griper in och påverkar på olika sätt.
kontrollorgan över domstolarna, en kritik som fortfa-
De viktigaste vägarna för inflytande i Sverige går via:
rande hörs, men temperaturen på argumenten tycks ha
• organiseringen av domstolar och domstolsväsendet svalnat under årens lopp.
• domstolsväsendets ekonomiska resurser
• rekryteringen av domare
• nämndemännen Domstolarnas ekonomiska resurser
• förarbetena (valet av lagtolkningsteknik) Regeringen och riksdagen ansvarar också för den budget
som tilldelas domstolarna och av och till hörs ropen på
Trots det som sägs om domstolars oavhängighet och ob-
att rättssäkerheten är i fara när regeringen vill driva ige-
jektivitet lever de inget eget liv och som uppräkningen
nom rationaliseringar genom att lägga ned eller slå sam-
ovan visar är det många faktorer som "vid en samlad"
man domstolar. Hur mycket får rättssäkerheten kosta?
bedömning, som det brukar heta i domstolssamman-
Det är en fråga som ständigt söker sitt svar.
hang, kan ge staten ett formidabelt inflytande.
Regeringens och riksdagens kontroll av domstolarna
handlar inte bara om pengar och organisation utan ock-
så om hur domare ska rekryteras.
Organiseringen av domstolar och domstols-
väsendet
Vår schablonbild (se tabell 38) av hur en domstol fun- Rekrytering av domare
gerar och är organiserad visar sig vara något annat vid
Det är regeringen som utser alla domare, men en till
ett närmare beskådande. Det är t ex inte så att en dom-
Domstolsverket knuten tjänsteförslagsnämnd rangord-
stol enbart består av domare, eller att alla med titeln do-
nar de sökande till en tjänst. Det har visat sig att det
mare har juridisk utbildning. Arbetsdomstolen består av
finns ett bestämt mönster för hur domare till de högsta
företrädare av arbetsmarknadens parter, visserligen un-
ämbetena rekryteras. Nästan alla ledamöterna i Högsta
der ordförandeskap av en förfaren domare, men övriga
domstolen eller Regeringsrätten har en bakgrund som
i domstolen är lekmän. Vissa av dem som sitter i miljö-
tjänstemän i Regeringskansliet och/eller i någon eller
domstolarna (som är knutna till tingsrätter) och offici-
några av dess statliga offentliga utredningar. En typisk
ellt har titeln domare har just ingen juridisk utbildning
karriär för en person som vill bli justitieråd eller rege-
alls utan är framför allt sakkunniga i olika naturveten-
ringsråd är att ha arbetat några år i maktens närhet och
skapliga frågor. Det kunde också tidigare förekomma att
medverkat vid utformningen av nya lagar. En del kritik
domarna i Regeringsrätten saknade juridisk utbildning.
har riktats mot denna "praxis" med innebörden att do-
År 1975 kom det in en främmande fågel i domstols-
marna i Sverige är alltför "okritiska" mot de lagar som
världen när Domstolsverket inrättades som central för-
stiftas av riksdagen beroende på att de antingen själva
valtningsmyndighet inom domstolsväsendet. Det har till

en gång medverkat vid lagens tillkomst eller beroende
på att de, under sin tid i maktens närhet, anammat de
politiska makthavarnas tänkesätt. Men myntet har två
sidor. De som arbetat i Regeringskansliet vet också med
hur liten eftertanke och på vilket bristande underlag la-
gar ibland formuleras.
Nämndemännen
Lekmän i domstolar förekommer även på andra sätt än
förklädda till domare. Flertalet svenskar känner till att
det alltid finns en jury i USA:s domstolar (vilket dess-
utom inte är sant, det varierar från en delstat till en an-
nan). Svenska domstolar saknar vanligen (med undan-
tag för tryckfrihetsmål) jury, i stället har vi nämndemän.
Men till skillnad från en amerikansk jury, till vilken vem
som helst kan bli kallad att tjänstgöra, utses nämnde-
männen i Sverige via de politiska partierna. Det betyder
inte att alla partier har sina representanter närvarande
vid alla mål som avgörs, antalet nämndemän beror på
målets beskaffenhet och kan ibland vara endast två.
Nämndemännens betydelse varierar beroende på ären-
dets art och domstolsnivå. På de lägre nivåerna - tings-
rätter och länsrätter - är nämndemännen fler än antalet
domare, medan det omvända gäller på mellannivå (hov-
rätt och kammarrätt) där domarna oftast är i majoritet.
I de högsta domstolarna finns det inga nämndemän.
Nämndemansfunktionen är att verka för viss regional
och lokal förankring av de domslut som fattas. Men de
fungerar ofrånkomligen som en form av balanserande
kraft gentemot den juridiska professionen, även om dis-
kussionerna sällan följer partipolitiska värderingar när
en dom ska avkunnas.
Förarbeten
En domstol kan använda sig av flera metoder när den ska
14
SOU 1994:99 s. 63.
ATT KONTROLLERA 285
tolka en lag. I Sveriges fall handlar det om att domstolar
och andra myndigheter vid sin tolkning av traditionen
försöker förstå lagstiftarens intentioner, vilket innebär
att de s k förarbetena till en svensk lag spelar stor roll
för hur en lag ska tolkas. Domstolarna bör därför inte
enbart hålla sig till själva lagtexten, utan måste också ta
hänsyn till vad lagstiftaren har sagt i de texter som mo-
tiverar lagens tillkomst - historiska lagtolkningsmetoden.
Om vi utgår från det tidigare fiktiva exemplet om "skälig
levnadsstandard", måste en domstol först försöka ta reda
på om lagstiftaren någonstans - kanske vid behandling-
en i riksdagen eller i regeringens proposition - definie-
rar vad som avses med "skälig levnadsstandard".
Denna metod, att tillmäta förarbetena betydelse, har
kritiserats och det finns de som menar att lagstiftningen
av den anledningen har resulterat i att lagtexterna inte är
tillräckligt precist skrivna. Andra har kritiserat metoden
för att den skapar oklarhet om vad som är den egent-
liga lagtexten - det som står i lagen eller det som står i
förarbeten. Ytterligare en oklarhet är att det ingenstans
klart utsägs vad som är förarbeten. Det har t ex hänt att
en domstol har hänvisat till det som står i en statlig ut-
redning eller till rekommendationer som utfärdats av
myndigheter i sina domskäl. Å andra sidan har ibland
den svenska lagstiftningsprocessen framhållits som ett
föredöme när det gäller klarhet, inte minst vid jämfö-
relsen med EU:s lagtexter. Noterbart är också att EG-
domstolen i första hand använder sig av den teleologiska
tolkningsmetoden när den ska tolka EU-lagstiftningen,
vilket innebär att man ser till vad som bör vara syftet
eller ändamålet med lagen. Därefter ska den tillämpning
av regeln som bäst är ägnad att uppfylla syftet väljas.14
Det är inte alltid som metoden med förarbeten är ett
utslag av politikernas vilja att begränsa domstolarnas
makt, väl så ofta söker domstolarna extra djupt i riksda-
gens eller regeringens texter för att hitta källor till vilka
de kan hänvisa som legitimering för ställningstaganden
286 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
i kontroversiella frågor. Domstolarna måste naturligtvis
värna om sin legitimitet som obunden och opartisk till-
lämpare av lagen, vilket inte är lätt när de tvingas han-
tera tydliga värderingsfrågor. Möjligen är dock en för-
ändring på gång och det verkar som om den historiska
tolkningsmetoden inte används i lika stor utsträckning
som tidigare.
Sverige - juridiseringens hemland?
Domstolarnas ställning och roll i politiken skiljer sig
mellan länderna. I länder som USA, Tyskland och re-
publiken Irland spelar domstolarna en mycket aktiv roll
som utformare av politiken på många områden, vilket
får konsekvenser för hur domarna rekryteras, särskilt
till de högsta ämbetena. Det vanliga är att domarna ut-
ses av de politiska makthavarna, regeringen och parla-
mentet, ibland i samarbete mellan dem. Men eftersom
domarna oftast kan räkna med att sitta betydligt längre
på sina poster än politikerna - i USA:s högsta domstol
t ex, utses domarna på livstid - kan de påverka politiken
under en lång tid, och utnämningen av domare till de
högsta ämbetena blir därför politiskt viktiga beslut. Den
domare som är intresserad av att göra karriär lierar sig
ofta med något av de större politiska partierna. I andra
fall genomförs offentliga utfrågningar med tilltänkta
kandidater, där de förtroendevalda försöker få klarhet i
kandidaternas värderingar. Det är naturligtvis inte lätt
att i förväg förutsäga hur en domare kommer att döma i
framtida mål, och det är inte ovanligt att en domare som
man trodde hade en viss typ av värderingar senare visar
sig inta helt andra ståndpunkter. Inte desto mindre är det
vanligt i länder med aktivistiska domstolar att deras pre-
judicerande avgöranden ofta analyseras efter politiska
värdekriterier. Den mer aktiva roll som domstolar spelar
i politiken i vissa länder gör också att domarna ofta är
väl kända namn hos allmänheten och deras göranden
och låtanden uppmärksammas en hel del av medierna.
Det brukar ibland sägas att det kanske viktigaste be-
slut en president i USA kan fatta är utnämningen av en
domare till Högsta domstolen - om han har riktig tur
kanske presidenten t o m får utse två domare. President
Bush Jr har haft sådan tur, och USA:s högsta domstol
anses för närvarande ha en konservativ majoritet. För-
modligen hade domstolen en majoritet lutande åt det
konservativa hållet redan innan Bush Jr tillträdde som
president, eftersom det var Högsta domstolen som med
en rösts övervikt beslöt att godkänna valproceduren i
Florida och därmed också i praktiken beslöt att Bush Jr
skulle gå segrande ur presidentvalet 2000.
Sverige och Storbritannien tillhör de länder där dom-
stolarna av tradition inte är särskilt aktiva inom den
politiska sfären och det är mycket sällsynt att domsto-
larna i Sverige dömer i viktigare eller politiskt känsliga
frågor till nackdel för statsmakten. Å andra sidan är
utnämningen av domare mindre kontroversiell i denna
typ av länder och i praktiken har därför domarkåren
(professionen) ett betydande inflytande över vilka som
utses till de högsta domartjänsterna och hur de juridiska
processerna ska utformas. Domarna för också normalt
en mer anonym tillvaro i Sverige. Kjell Å. Modéer har i
en översikt framhållit hur den svenska domarkulturen
under 1900-talet i huvudsak lyckats bibehålla sitt äm-
betsmannaideal.
Som en utlöpare till diskussionen om domstolarnas
roll i utformandet av politiken har det under senare
decennier förts en vidare diskussion om juridiserings-
problematiken. Den centrala statsmakten har i många
välfärdsstater ändrat karaktär och i ökande utsträckning
överlåtit till andra organ, privata eller kommunala, att
utföra samhällstjänster i stället för som tidigare i egen
regi. Staten har betonat sin roll som övervakare och som
en balanserare mellan samhällsintressen.
Nya myndighetsorgan har byggts upp för att lösa
konflikter mellan olika intressen som uppkommer när
regleringar på en marknad ska tillämpas i stället för de

tidigare statliga monopolen. Dessa nya myndigheter för
övervakning och kontroll har ofta skapat procedurer
som liknar dem som tillämpas vid domstolar för att stär-
ka och legitimera sin maktutövning inför de parter som
opererar på marknaden. Till detta kommer att antalet
övernationella organ, domstolar och domstolsliknande
myndigheter har ökat drastiskt och deras inverkan på
nationella beslut har ökat i betydelse.
Men frågan är om inte ändå Sverige är ett land där ju-
ridiseringen har haft en lång tradition och ovanligt stark
genomslagskraft innan dessa tankar kläddes i statsveten-
skapliga eller juridiska termer av juridisering eller judi-
kalisering. Systemet med organisatoriskt sett fristående
myndigheter ger uttryck för en föreställning om att för-
valtningen är en verksamhet som liknar den som gäller
för domstolar. Den amerikanske statsvetaren Joe Board
skrev en gång att det verkar som om tjänstemännen och
förvaltningsmyndigheterna i Sverige hade som ideal att
fungera som en form av domare och domstolar, medan
domarna och domstolarna hade som ideal att fungera
som lojala tjänstemän och myndigheter i statens tjänst.
Men även i Sverige har juridiseringsprocesserna ökat i
omfattning och betydelse. Ett bra exempel som illustre-
rar denna utveckling är tillämpningen vid överklagande
av utlänningslagen. Från början prövades rätten till asyl
och uppehållstillstånd (samt medborgarskap) av det då-
varande Invandrarverket, och de som fick avslag kunde
överklaga till regeringen. Med tiden blev antalet avslag
mycket omfattande och i stort sett alla som fick avslag
överklagade till regeringen. Detta ledde till att den en-
het i Regeringskansliet som beredde dessa överklagan-
deärenden växte dramatiskt, storleken flerdubblades på
bara några år.
Till saken hör att besluta om vilka asylsökande som
ska avvisas nog hör till de svåraste beslut som en politi-
ker kan tvingas fatta. Men eftersom frågorna i praktiken
kom att ligga under regeringen, öppnades dörren för
oppositionen att använda asylfrågorna i sin allmänna
ATT K O N T R O L L E R A 287
kritik av regeringen. Massmediernas kritik av ärendenas
hantering var dessutom emellanåt formidabel och kon-
struktionens legitimitet undergrävdes så småningom.
Både socialdemokratiska och borgerliga regeringar
hann få känna på hur det var att klä skott för många
känsliga och svåra awisningsbeslut innan politisk
enighet uppstod om att något måste göras. Lösningen
blev Utlänningsnämnden, återigen en typiskt svensk
konstruktion frestas man att konstatera. Utlännings-
nämnden var nämligen officiellt en statlig myndighet
med uppgift att besluta i överklagandeärenden enligt
utlänningslagen. Första instans skulle fortfarande vara
Invandrarverket - så småningom blev Migrationsver-
ket första instans. Men eftersom Utlänningsnämnden
skulle pröva överklaganden gavs den vissa domstolslik-
nande drag. Föredragande skulle vara personer med ju-
ridisk utbildning. Beslut i asylärenden skulle fattas av en
nämnd med personer utsedda av regeringen på rekom-
mendationer av de politiska partierna, vilket i betydande
utsträckning var tänkt att neutralisera konflikten mel-
lan regeringssidan och oppositionen. Det var således ett
mellanting mellan myndighet och domstol, utan att det
kallades för specialdomstol.
Denna konstruktion höll en tid men förlorade även
den sin legitimitet när massmedierna fortsatte med
sin kritiska granskning av hur asylfrågorna hanterades
- rättssäkerheten ansågs många gånger åsidosatt. Det
verkade ibland som om de personer som uppmärksam-
mades i massmedierna hade större chans till att få up-
pehållstillstånd än de som inte väckte medialt intresse.
Nästa steg i denna process blev att överföra hanteringen
av dessa frågor till förvaltningsdomstolarna, i första
hand länsrätterna i Stockholm, Göteborg och Malmö
med möjlighet till överklagande till Kammarrätten i
Stockholm från och med våren 2006. Huruvida dessa
domstolar kan ge bättre och bibehållen legitimitet för
denna verksamhet i allmänhetens och massmediernas
ögon återstår att se. Intressant nog har majoriteten av
288 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ledamöterna i den nedlagda Utlänningsnämnden i en
debattartikel i Dagens Nyheter (2006) uttryckt sitt tvivel
på den nya lösningens förträfflighet som de anser leder
till att regering och riksdag gör sig oåtkomliga för opi-
nionsyttringar med hänvisning till domstolssystemet.
Kraftfulla resurser har satts in för att stärka länsrätterna
i Stockholm, Göteborg och Malmö. Det nya systemet
får 125 domartjänster, 250 handläggartjänster och 1 200
nämndemän till en sammanlagd årlig kostnad av 800
miljoner (den gamla ordningen kostade 188 miljoner
per år).
Som exemplet illustrerar är det långt ifrån så enkelt
som att juridisering uppkommer till följd av att dom-
stolar och domare vill ha ökat inflytande över politiken
och dess domäner, i väl så många fall understöds utveck-
lingen av politiker som vill frånhända sig besvärliga po-
litikområden.
I framtiden kan det nog bli mer av domstolars in-
flytande. I dag finns det möjligen en inbyggd spänning
mellan den traditionella föreställningen om domstolar-
nas förhållande till och roll i politiken och det utrymme
för juridisk aktivism som ges i konstitutionen. Genom
att EG-rätten och Europakonventionen numera i prakti-
ken är delar av den svenska konstitutionen ges ett större
utrymme för domstolarna att göra andra avvägningar
än de politiska instanserna när den offentliga politiken
utformas. Men eftersom flertalet domare i de högsta
domstolarna fortfarande är skolade efter den gamla
svenska modellen om återhållsamhet i förhållande till
den politiska makten och förarbetenas betydelse som
ledstjärna vid uttolkningen av lagstiftningen, har balan-
sen mellan juridik och politik ännu inte ändrats i någon
avgörande utsträckning. Irland däremot, är ett intres-
sant exempel på vad en sådan spänning kan komma att
leda till. När Irland blev en suverän stat 1921 formu-
lerades till att börja med ingen egen författning, utan
man behöll i stort sett de konventioner och traditioner
för lagstiftning och lagtillämpning som hade vuxit fram
under Storbritanniens styre. Detta förändrades emeller-
tid när Eamon de Valera, sedermera premiärminister, i
stort sett på egen hand skrev en "ny" konstitution 1937.
En konstitution som i väsentliga avseenden avvek från
den modell som tillämpades i Storbritannien vid utfor-
mandet av offentlig politik och bl a gav stort utrymme
åt domstolarnas tolkning av lagen. Dessutom inrättades
en författningsdomstol vid sidan om Högsta domstolen.
Denna formella och grundläggande omdaning av det
irländska statsskicket gjorde inledningsvis inte så djupa
avtryck i hur politiken formulerades och utövades. Först
under 1960-talet börjar författningsdomstolen använda
sig av det utrymme som konstitutionen ger den vid tolk-
ningen av den närmare innebörden av lagarna - man
övergick till att utgå mer ifrån "konstitutionens anda"
än vad enskilda paragrafer exakt uttryckte. På 1960-talet
öppnas en dammlucka kan man säga, och flera avgöran-
den och viktiga domar har sedan dess avkunnats i po-
litiskt känsliga ärenden. Denna ändring av domstolens
agerande sammanföll med att en ny generation domare
hade tagit plats i de högsta instanserna - en generation
som hade fått en annan juridisk utbildning och på an-
nan ort, företrädesvis i USA i stället för i Storbritannien
(Chubb 1991 s. 63-67).
Man ska inte dra för stora växlar på enstaka historiska
händelser och varje stat har ett unikt politiskt system
som inte enkelt låter sig översättas till ett annat lands. I
dag utbildar sig många blivande svenska jurister utom-
lands och vem vet om inte vi också i sinom tid kommer
att få se exempel på mer aktivistiska domare och dom-
stolar och som ser den nuvarande konstitutionen i ett
annat sken.

Refererenser
Ahlbäck, Shirin (1999) Att kontrollera staten: den statliga
revisionens roll i den parlamentariska demokratin Upp-
sala: Statsvetenskapliga institutionen
Algotsson, Karl-Göran (1993) Lagrådet, rättsstaten och
demokratin under 1900-talet Stockholm: Norstedts Ju-
ridik
Barkman, Catharina & Stefan Fölster (1996) Kan myn-
digheter utvärdera sig själva? Rapport till expertgruppen
för studier i offentlig ekonomi Ds 1996:36
Bergman, Torbjörn & Kaare Ström (2004) "Shifting Di-
mensions of Citizen Control" i Scandinavian Political
Studies Vol 27: 89-113
Board, Joe (1996) Representativeness and Legitimacy in
USA and Sweden Icke publicerat arkivmaterial. För-
valtningspolitiska kommissionen (dnr 30/96)
Broomé, Bo (1996) "Domaren som tjänsteman hos poli-
tikern" i 35 års utredande. En vänbok till Erland Aspelin
DUS 1996:1. Departementens utredningsavdelning i
Malmö
Brorström, Björn & Sven Siverbo (2001) Institutioner
och individer. Om utveckling i framgångsrika kommu-
ner Lund: Studentlitteratur
Chubb, Basil (1991) The Politics of the Irish Constitution
Dublin: Institute of Public Administration
Dahlberg, Magnus & Evert Vedung (2001) Demokrati
och brukarutvärdering Lund: Studentlitteratur
Dunleavy, Patrick (1991) Democracy, bureaucracy and
public choice: economic explanations in political science
New York & London: Harvester Wheatsheaf
Esping, Hans (1994) Ramlagar i förvaltningspolitiken
Stockholm: SNS
ATT K O N T R O L L E R A 289
Haldén, Eva (1997) Den föreställda förvaltningen: en in-
stitutionell historia om central skolförvaltning Stock-
holm: Statsvetenskapliga institutionen
Holmström, Barry (1998) Domstolar och demokrati. Den
tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike
och Tyskland. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis
Isberg, Magnus (2003) "Hur Riksrevisionen kom till
- en konstitutionell reformprocess med unika drag"
i Riksdagens revisorers redogörelse 2002/03:RR22 Re-
dovisning för första halvåret 2003 Bilaga 2
Johansson, Patrik (2003) I skandalers spår. Minskad legi-
timitet i svensk offentlig sektor Göteborg: Förvaltnings-
högskolan
Lindgren, Lena (2006) Utvärderingsmonstret: kvalitets-
och resultatmätning i den offentliga sektorn Lund: Stu-
dentlitteratur
Lipsky, Michael (1980) Street-level bureaucracy: dilem-
mas of the individual in public services New York: Rus-
sell Sage Foundation
Lundin, Olle (1999) Kommunal revision - en rättslig
analys Uppsala: Juridiska fakulteten
Lundquist, Lennart (1987) Implementation steering:
an actor-structure approach Lund: Studentlitteratur;
Bromley
Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare och vårt
offentliga etos Lund: Studentlitteratur
Mattson, Ingvar & Olof Petersson (red) (2003) Svensk
författningspolitik Stockholm: SNS
Modéer, Kjell Å (1994) "Den svenska domarkulturen
- europeiska och nationella förebilder" SOU 1994:99
bilaga 20
Niskanen, William A Jr (1971) Bureaucracy and repre-
sentative government Chicago: Aldine
290 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Nordquist, Jonas (2001) Domstolar i det svenska politiska Taube, Caroline (2003) "Domstolar och lagprövning" i
systemet. Om demokrati, juridik och politik under 1900- Ingvar Mattson 8c Olof Petersson (red) Svensk författ-
talet Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen ningspolitik Stockholm: SNS

Petersson, Olof, Klaus von Beyme, Lauri Karvonen, Bir-
gitta Nedelmann & Eivind Smith (1999) Demokrati på
svenskt vis Stockholm: SNS
Regeringen och riksdagen gör sig oåtkomliga för flykting-
opinion DN. Debatt 22/3 2006
Rombach, Björn (1995) "Utvärderandets baksida" i
Björn Rombach & Kerstin Sahlin-Andersson (red)
Från sanningssökande till styrmedel. Moderna utvär-
deringar i offentlig sektor Stockholm: Nerenius & San-
térus förlag
Sahlin-Andersson, Kerstin (1995) "Utvärderingars styr-
signaler" i Björn Rombach & Kerstin Sahlin-Anders-
son (red) Från sanningssökande till styrmedel. Moder-
na utvärderingar i offentlig sektor Stockholm: Nerenius
& Santérus förlag
Vallinder, Torbjörn (1995) "When the Courts Go March-
ing in" i Neil C Tate & Torbjörn Vallinder (red) The
Global Expansion of Judicial Power New York: New
York University Press
Vedung, Evert (1991) Utvärdering i politik och förvalt-
ning Lund: Studentlitteratur
Vedung, Evert (1995) "Utvärdering och de sex använd-
ningarna" i Björn Rombach & Kerstin Sahlin-Anders-
son (red) Från sanningssökande till styrmedel. Moderna
utvärderingar i offentlig sektor Stockholm: Nerenius &
Santérus förlag
Warnling-Nerep, Wiweka, Annika Lagerqvist Veloz Roca
& Jane Reichel (2004) Statsrättens grunder Stockholm:
Norstedts Juridik

SOU 1994:99 Domare i Sverige inför framtiden: utgångs-

punkter för fortsatt utredningsarbete

SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden.

Slutbetänkande av Fri- och Rättighetskommittén

Ström, Kaare, Wolfgang C Muller & Torbjörn Bergman

(red) (2003) Delegation and Accountability in Par-
liamentary Democracies Oxford: Oxford University
Press

Strömberg, Håkan (1988) "Normprövning i nyare rätts-

praxis" Förvaltningsrättlig Tidskrift 1988

Suchman, Edward (1972) "Action for what? A critique

of evaluative research" i Carol Weiss (red) Evaluating
Action Programs: Readings in Social Action and Educa-
tion Boston: Allyn & Bacon
 Politikens utflöde

En policys innehåll kan beskrivas med en programteori som sammanfattar upphovsmän-

nens mål-medel-föreställningar. En policy kan misslyckas antingen på grund av fel i
programteorin eller på grund av svagheter i genomförandet. Olika teorier för att beskriva
policyprocessen - politikskapandet - kan ordnas på en skala från ett tänkt rationellt
beslutsfattande till modeller där tillfälligheter styr vilka policies som blir till. Kapitlets
huvuddel ägnas åt politikskapandet inom fem politiska sakområden i svensk efterkrigs-
politik:
• Pensionspolitiken illustrerar den dominerande höger-vänsterdimensionen. Milstolpar-
na är ATP-striden på 1950-talet och 1990-talets pensionsreform. ATP-striden präglades
av konfrontation och skapade nya klassallianser i svensk politik. På 1990-talet sökte
man genom en kompromiss samförstånd mellan olika elitgrupper, medan mer perifera
aktörer utgjorde opposition.
• Kärnkraftsfrågan har varit på dagordningen i svensk politik under hela efterkrigsti-
den, men hade sin största politiska betydelse under 1970-talet. Under hela 1970-talet
destabiliserades parlamentarismen av frågan. Nya aktörskonstellationer uppträdde där
politiska och ekonomiska makthavare ställdes mot politikens periferi.
• Europapolitiken där frågan om svensk anslutning till EU och frågan om införandet av
euro som svensk valuta utgjort höjdpunkterna, har i mycket upprepat aktörskonstel-
lationer som liknar dem som uppträdde i kärnkraftsfrågan.
• Invandrarpolitiken har följt en sicksack-kurs från en outtalad assimilationspolitik, via
en uttrycklig, men i verkligheten sällan praktiskt omsatt, mångkulturell integrationspo-
litik och åter till en starkt assimilationspräglad politik. Den mångkulturella politiken bars
fram av humanistiska ideal, som stora folkgrupper kände sig främmande inför. Denna
invandringsskeptiska opinion har utgjort bas för politiska lycksökare både nationellt och
lokalt.
• Jämställdhetspolitiken beskrivs i termer av tre frågor som varit på dagordningen
under olika tidsperioder. Frågan om kvinnors politiska representation tar sin början i
rösträttskampen i början av 1900-talet och aktualiseras på nytt från sent 1960-tal.
Barnomsorgspolitiken med betydelse för kvinnors ekonomiska emancipation nådde sin
höjdpunkt under 1970-talet. Från 1990-talet och framåt har frågor om mäns våld mot
kvinnor haft en framskjuten position på dagordningen.
292 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
I den eastonska systemmodellen som vi introducerade i
bokens första kapitel finns ett centralt flöde av impulser
mellan det politiska systemet och dess omgivning som
vi liknade vid en bearbetning av krav och önskemål. Be-
hov i det politiska systemets omgivning gav ibland upp-
hov till politiska krav, krav på att det politiska systemet
borde agera för att tillfredsställa behoven. Om kraven
lyckas ta sig in på systemets dagordning vidtar aggrege-
ringsprocessen, där kravets innehåll förändras i samman-
jämkningen med andra krav på det politiska systemet.
Slutligen kan det komma ut ett beslut (output) med ett
bestämt innehåll, som därefter ska genomföras (imple-
menteras) av den offentliga förvaltningen och som också
i implementeringsprocessen utsätts för förändringar.
På svenska kan ordet politik betyda både det spel som
uppförs på olika arenor och innehållet i flödet. I den
första bemärkelsen använder vi ordet när vi talar om
dagspolitik eller kommunalpolitik. I den andra - inne-
hållsliga - bemärkelsen använder vi ordet när vi talar om
arbetsmarknadspolitik, ekonomisk politik eller försvars-
politik. I engelskan finns två termer: Politik med avse-
ende på processen eller det politiska spelet heter politics,
medan man för politik i den innehållsliga bemärkelsen
använder ordet policy. För tydlighets skull använder vi
den engelska termen, policy, när vi skriver om politikens
innehåll.
En policy kan ibland vara explicit, det finns ett poli-
cydokument som beskriver den politiska linjens inne-
håll, men det är inte rimligt att kräva att det ska finnas
ett policydokument - ett bestämt program eller ett prin-
cipbeslut - för att vi ska kunna tala om en policy. Policyn
kan vara implicit och måste då rekonstrueras av den som
vill studera frågan. Å andra sidan är en policy något mer
än en ståndpunkt eller en målformulering. Det krävs
vanligen för att vi ska betrakta något som en policy att
det dels finns föreställningar om syftet, vad det är man
vill åstadkomma, dels om vilka åtgärder som ska vidtas
och på vilket sätt de förutsätts leda till målet. En abstrakt
beskrivning av en policy säger att den är ett system av
begrepp (mål och åtgärder) som är kausalt (orsak-ver-
kan) relaterade till varandra. Lite pretentiöst skulle sa-
ken kunna uttryckas så att en policy är en "teori" som
handlar om ett bestämt, avgränsat politikområde. En
term som ibland används är "programteori", som alltså
betyder de orsak-verkan-relationer som en beslutsfat-
tare har haft i huvudet i samband med sitt beslut.
En beskrivning av policies kommer då att handla
om att vi försöker hitta och/eller rekonstruera sådana
"programteorier". Vi kan exemplifiera med en fråga
som aktualiserades i kapitel 2. Sedan 1976 har utländska
medborgare, som varit bosatta i landet i tre år, rösträtt i
kommunala val. I valet 1976 deltog 60 procent, vilket var
30 procentenheter lägre än för väljarkåren i dess helhet.
Detta låga deltagande var ett bekymmer för reformato-
rerna, som antog att det berodde på kunskaps- och in-
formationsbrister. De nyligen röstberättigade antogs ha
dåliga kunskaper om svenskt samhällsliv, om hur röst-
ningsproceduren går till och om partiernas budskap.
Alltså bestämde man sig för att satsa på ökad informa-
tion. Så här skulle alltså programteorin se ut:
Mer Ökad Ökat
information kunskap valdeltagande
Denna programteori verkar staten ha hållit fast vid, trots
att den visat sig vara mindre framgångsrik. I varje val
efter 1976 fortsatte trots informationsinsatserna valdel-
tagandet att minska. En programteori kan uppenbarli-
gen vara väldigt seg. En intressant fråga är förstås varför
den inte var framgångsrik. En orsak kan vara att anta-
gandena om orsakssamband inte var korrekta. I den mo-
dell vi har rekonstruerat finns det två orsakspilar. Mer
information ger mer kunskap. Det kan vara rätt eller fel.
Kanske höjer inte informationsinsatserna kunskapsni-
vån. Den andra orsakspilen säger att ökad kunskap med-
för ökat valdeltagande. Det kan också vara fel. Finns det

en annan huvudförklaring till det låga valdeltagandet?
Det framkom t ex i en utvärdering av informationsinsat-
ser inför valet 2002 (Bäck & Soininen 2004) att många
som var involverade i processen, t ex de som i partierna
arbetade med att lägga upp valrörelsen, egentligen inte
trodde på programteorin. Många menade att det låga
valdeltagandet främst berodde på att många väljare kän-
de sig utanför samhället och inte i särskild mån berörda
av den svenska kommunalpolitiken. Om vi fortfarande
tror att kunskapsbrister har en viss, men underordnad
roll, skulle det enligt dessa bedömare finnas en lite mer
komplicerad teori, som beskriver och förklarar det låga
valdeltagandet. Den kan t ex se ut så här:
Detta är en annorlunda teori än programteorin. Om
den här teorin faktiskt avbildar de faktiska förhållande-
na på det område man vill påverka (programfältet) kan
vi kalla den för programfältsteorin. Programteorin och
programfältsteorin kan skilja sig åt. Här har vi antagit
att variabeln kunskap finns med i båda. Det betyder att
målvariabeln (valdeltagandet) kan påverkas genom in-
formationsåtgärder som syftar till att öka kunskaperna.
Men det kan motverkas av utanförståendet. Om man
hade tagit med utanförståendet i programteorin, hade
man blivit tvungen att hitta åtgärder som förbättrar in-
vandrarnas integration och delaktighet i samhället. Det
är inte orimligt att anta, att sådana åtgärder är mycket
svårare att vidta än att t ex översätta och skicka ut in-
formationsbroschyrer. Detta förhållande kan vara en
förklaring till den felaktiga eller otillräckliga program-
teorins seghet.
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 293
Implementering av policies
I exemplet har vi pekat på hur en policy kan misslyckas
för att det finns viktiga skillnader mellan program- och
programfältsteorierna. Denna typ av policymisslyckan-
de brukar kallas teorifel. Orsaken till att det inte lyckades
så som det var tänkt, var att det var fel tänkt. En annan
orsak till policymisslyckanden är implementeringsfel.
Kanske var den ursprungliga programteorin inte så to-
kig, men den eller de som fick i uppdrag att genomföra
informationsåtgärderna gjorde detta så taffligt att kun-
skapseffekterna uteblev. Insikten att en policy aldrig blir
bättre än genomförandet (implementeringen) och att
det ofta uppstår förändringar i policyns innehåll under
implementeringen har lett till en särskild inriktning av
policyforskningen som handlar om genomförandet av
politiska beslut - implementeringsforskning.
Jeffrey Pressmans och Aron Wildavskys bok med den
imponerande titeln Implementation: How great expecta-
tions in Washington are dashed in Oakland, or why it's
amazing that federal programs work at all, this being a
saga of the Economic Development Administration as told
by two sympathetic observers who seek to build morals on
a foundation of ruined hopes (1973) brukar ofta ses som
en startpunkt för implementeringsforskningen. Press-
man och Wildavsky beskriver hur ett program inom
det så kallade "kriget mot fattigdomen" misslyckades.
Orsaken var att genomförandeprocessen var komplex
och involverade många olika organisationer. Implemen-
teringsforskningen är i mycket en "eländesforskning" i
meningen att det sällan blir som man har beslutat. Hi-
storien är fylld av policymisslyckanden. En tradition
som fokuserar på i vilken utsträckning policybeslut ge-
nomförs, och varför det inte blir som man beslutat, bru-
kar kallas "uppifrån-ned" (top down). Med begreppet
"gräsrotsbyråkrater" (street-level bureaucrats) lanserade
Michael Lipsky (1980) ett omvänt perspektiv. I "ner-
ifrån-upp"-perspektivet (bottom up) är vad som händer
i förvaltningsorganisationen det som i praktiken kom-
294 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
mer att bestämma en policys utformning. Lipskys när-
byråkrater formar verksamheten för att kunna hantera
sin egen arbetssituation. En svensk forskare som betonar
samspelet mellan organisationerna och dess betydelse
för resultatet är statsvetaren Benny Hjern (Hjern & Por-
ter 1981, Hjern & Hull 1983).
Övergripande perspektiv på policyprocessen
Redan i första kapitlet lanserade vi idén om det rationella
beslutet. En rationell beslutsfattare känner till sina mål,
inventerar alla handlingsalternativ som står till buds,
beräknar konsekvenserna av handlingsalternativen och
väljer det alternativ som bäst uppfyller målen. Policies är
till för att lösa problem och tillfredsställa otillfredsställda
behov i samhället utanför det politiska systemet. Den ra-
tionella beslutsmodellen har varit starkt tilltalande både
för dem som velat beskriva policyprocessen och för dem
som velat lämna föreskrifter om hur den borde gå till.
Ett allvarligt problem med den rationalistiska model-
len är att den förutsätter att den som fattar beslut har
tillgång till all information. Man måste känna till alla
tänkbara handlingsalternativ, och man måste känna till
vilka konsekvenser de får. Det sista innebär, att för varje
handlingsalternativ måste man ha tillgång till den full-
ständiga programfältsteorin.
Inget av villkoren kan uppfyllas i praktiken, kan-
ske inte ens i enkla vardagssituationer, och definitivt
inte i den komplicerade apparat som samhället utgörs
av. Forskning om hur människor fattar beslut visar att
det inte går till så här. För att hantera de gigantiska och
komplexa informationsbehoven utvecklar man strate-
gier där man t ex först identifierar grupper av lösningar
och därefter undersöker vissa av lösningarna i en grupp
som verkar lovande, och bortser från de övriga. För att
fatta ett beslut behöver man inte hitta den bästa lösning-
en, i stället kan man sätta upp en bestämd nivå som man
vill komma över, och när man har hittat en lösning som
tillfredsställer (satisfierar) denna stannar processen och
beslut fattas. Nobelpristagaren Herbert Simon (1947)
utvecklade en alternativ modell för begränsad rationali-
tet (bounded rationality) med sådana inslag.
Men, även om olika psykologiska beslutsmodeller,
som Simons, är mer realistiska och leder till mindre för-
utsebara resultat än den ideala rationella beslutsmodel-
len, så bibehåller de ändå det rationalistiska idealet. Det
handlar fortfarande om en avsedd rationalitet. Det finns
andra modeller över policyskapandet som släpper detta
grundläggande antagande om en enhetlig beslutsfattare
som åtminstone avser och försöker att vara rationell.
Den amerikanske ekonomen Charles Lindblom före-
slog ett alternativt sätt att betrakta det politiska besluts-
fattandet, som lämnar föreställningen om en aktör som
är (eller avser att vara) rationell. I Lindbloms perspektiv
präglas policyskapandet av politik i meningen "politics".
De olika politiska aktörerna manipulerar, kohandlar
och förhandlar för att gynna sina egenintressen. De är
beroende av varandra och anpassar sig ömsesidigt till
varandra. Det fattas inga stora genomgripande policy-
beslut. Däremot utvecklar sig en faktisk policy genom
små marginella förändringar som följer av det politiska
maktspelet. En liten marginell förändring kallas inkre-
ment. Lindbloms modell brukar därför kallas itikre-
mentalistisk. I en annan mening än i rationalismen är
processen likväl rationell. Liksom "den dolda handen"
på marknaden styr resursfördelningen till den produk-
tion där resurserna är som mest effektiva, innebär det
politiska maktspelet att policy genom små anpassningar
styrs till ett samordnat och rationellt beslut (Lindblom
1958,1959).
Organisationsforskarna James March och Johan 01-
sen (Cohen m fl 1972) svarar för en uppmärksammad
modell för kollektivt beslutsfattande som går ännu läng-
re bort från rationalismens ideal. Marchs och Oisens
modell brukar kallas "soptunnemodellen" (garbage can).
Beslutssituationerna beskrivs som organiserade anarkier

som präglas av problematiska preferenser, oklar tekno-
logi och flytande deltagande: Snarare än tydliga och
konsistenta mål finns en lös samling idéer. Inte ens orga-
nisationens egna medlemmar förstår riktigt hur de egna
processerna fungerar. Deltagarna kommer och går och
satsar olika mycket tid och möda på olika frågor. Valsi-
tuationen beskrivs som en soptunna där fyra strömmar
rinner ned: problem, lösningar, deltagare och beslutstill-
fällen. De faktiska besluten blir resultatet av den kompli-
cerade blandningen i tunnan av tillgängliga val, problem
och lösningar som letar efter problem och utifrån kom-
mande krav på beslutsfattarna.
Den amerikanske statsvetaren John Kingdon (1984)
bygger vidare på resonemanget om de fyra strömmarna.
För att förstå policyprocessen måste man förstå hur den
politiska dagordningen kommer till. Kingdon menade
att dagordningsprocessen var ett resultat av fyra fakto-
rer:
• Problemströmmen, dvs vilka frågor som erkändes
som viktiga problem
• Policyströmmen, vad som uppfattas som goda lös-
ningar
• Den politiska strömmen som handlar om den poli-
tiska omgivningen
• Policyfönster som öppnar för nya synsätt att komma
in i problemströmmen eller policyströmmen
Policyfönster öppnas ofta av tillfälligheter, men kan ock-
så utlösas av yttre händelser eller av det som händer i
någon av de tre strömmarna.
Den svenske statsvetaren Lennart Lundquist (1987)
har ordnat de kollektiva beslutsmodellerna efter en
medvetandedimension där den rationella beslutsmodel-
len, följd av förhandlingsmodellen, befinner sig i medve-
tenhetspolen. I skalans andra ändpunkt "omedvetenhet"
återfinns soptunnemodellen. Även om det kan framstå
som att soptunnan producerar slumpmässiga resultat,
visar datorsimuleringar som upphovsmännen genom-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 295
fört att det finns vissa regler. Det visar sig att resultaten
blir olika beroende på organisationens struktur och vil-
ken press organisationen befinner sig under. Viktiga och
oviktiga problem hanteras olika. Det är dock uppenbart
att soptunnemodellen är långt ifrån det rationalistiska
beslutsfattandets ideal.
Skapandet av policies i svensk politik
Det är inte särskilt realistiskt att betrakta policyskapan-
det som en rationell beslutsprocess. Man måste ta hän-
syn till det politiska spel där många aktörer deltar och
där beslut, vars innebörd inte är uppenbar vid besluts-
tillfället, fattas. Soptunnemodellen pekar på att tillfällig-
heter spelar en roll. Lösningar och problem råkade vara
på plats vid ett tillfälle när beslut skulle fattas. Imple-
menteringsforskningens långa historia av policymiss-
lyckanden visar att det sällan blir som man beslutat och
att hur det i själva verket blir är resultatet av ett samspel
mellan aktörer och organisationer.
Med dessa lärdomar i bagaget ska vi beskriva några
betydelsefulla policies och processen runt dem. Vi tar
utgångspunkten i teorin om hur historiska skiljelinjer
stegvis skapade det moderna partiväsendet. Vi diskute-
rade i kapitel 2 denna teori, som utformades av Seymour
Lipset och Stein Rokkan (1967). Svensk politik är i ut-
omordentlig grad präglad av partiväsendet. Om helt nya
konfliktfrågor och nya skiljelinjer blir aktuella i politiken,
kan partier som formats för att tillvarata ståndpunkter i
äldre konflikter få svårigheter, och det finns en chans (el-
ler risk) att partistrukturen förändras. Därigenom sätts
nya villkor för politiken. Man skulle kunna säga, att med
detta konstruerar vi en ny teori om hur politiken, både
dess strukturella förutsättningar, dess processer och dess
innehåll, dynamiskt förändras, där vi låter partiväsendet
och dess förändringar spela en central roll. Vi har inga
ambitioner att testa teorin, utan vi söker bara ett instru-
ment för att välja ut viktiga politiska frågor, viktiga poli-
296 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
cies i svensk nutidshistoria.
Den utan tvekan mest betydelsefulla av de historiska
skiljelinjerna är motsättningen mellan industrisamhäl-
lets klasser. Det är denna som sedan början av förra
århundradet ordnar partisystemet längs en höger-
vänsterskala, som delar in partierna i två närmast anta-
gonistiska block, och som en stor del av konfliktfrågorna
i den politiska debatten och i den allmänna opinionen
kan knytas till. Lite förenklat kan man säga att det hand-
lar om inställningen till den svenska välfärdsstaten.
Eftersom stora delar av svensk politisk efterkrigshis-
toria handlar om den här dimensionen är det inte lätt att
peka ut en enskild fråga som särskilt betydelsefull. Vi tar
dock risken och kommer i den fortsatta framställningen
att särskilt beskriva pensionsfrågan. Striden om hur till-
läggspensionssystemet skulle ordnas var en fråga som
skakade om det svenska partisystemet i slutet av 1950-ta-
let. Skiljelinjerna följde höger-vänsterdimensionen och
tydliggjorde för de kommande decennierna blockupp-
delningen i svensk politik. I slutet av 1990-talet aktuali-
serades pensionssystemets organisering ånyo. Också nu
följde partiernas ståndpunktstaganden de ideologiska
höger-vänsterlinjerna, men istället för 1950-talets upp-
slitande konfrontation strävade partierna efter en bred
uppgörelse. Resultatet blev en kompromisskonstruktion
av element med olika ideologisk förankring.
Vi har sett hur två betydelsefulla frågor i svensk efter-
krigspolitik har tenderat att följa andra, och delvis sam-
manfallande andra skiljelinjer än höger-vänsterklyv-
ningen. Den ena av dessa var energipolitiken, och särskilt
frågan om kärnkraftens framtid. Liksom ATP-frågan för-
anledde kärnkraftspolitiken både en regeringskris och en
folkomröstning. Men till skillnad från i ATP-frågan såg
klyvningsmönstret annorlunda ut. Det var inte höger
och vänster, socialister och borgerliga, som ställdes emot
varandra. Kärnkraftsfrågan skar tvärs igenom blocken:
På ja-sidan grupperades folkpartiet, socialdemokraterna
och moderaterna, de båda förstnämnda i en nära allians
med en gemensam folkomröstningslinje. Vänsterpar-
tiet kommunisterna och centern återfanns på nej-sidan
tillsammans med grupper ur ja-partierna, partilösa och
bland dessa kärnan i det som strax efter folkomröstning-
en skulle bli miljöpartiet. I europapolitiken framträdde
ett likartat mönster. I två folkomröstningar ställdes so-
cialdemokratin, moderaterna, folkpartiet, centern och
kristdemokraterna mot en koalition av vänstern, miljö-
partiet, fraktioner inom de egna partierna och en parti-
lös folkrörelse. Särskilt inom socialdemokratin framstod
splittringen som djupgående. Om ATP-frågan hade ställt
industrisamhällets klasser mot varandra, handlade det i
kärnkrafts- och europafrågorna mer om en motsättning
mellan en i politik och ekonomi etablerad elit som fick
möta ett motstånd från grupper som kände sig i större
utsträckning stå utanför.
På samma sätt, men ändå annorlunda, har etablis-
semanget konfronterats med ett folkligt motstånd i in-
vandrings- och integrationspolitiken. Sverige blev efter
andra världskriget ett stort mottagarland för arbets-
kraftsinvandring, främst från Finland och Sydeuropa.
Från början av 1970-talet reglerades invandringen och
minskade i omfattning. Samtidigt formulerades en in-
vandrarpolitik för hur Sverige i den nya situationen
skulle fungera som mångkulturellt samhälle. Trots all-
män partipolitisk uppslutning och humanistiska ideal
hade den stora svårigheter att slå igenom såväl i politik
och förvaltning som bland medborgarna. Från 1980-ta-
let ändrade invandringen karaktär: Det kom att handla
om flyktinginvandring från mer avlägsna delar av värl-
den - Latinamerika, Västasien, Afrikas horn och det
sönderfallande Jugoslavien. Den invandrarpolitik som
formulerades på 1970-talet framstod som allt mindre
förankrad. I valet 1991 chockades etablissemanget av att
ett nybildat högerpopulistiskt parti lyckades exploatera
en invandringskritisk opinion vars existens dittills för-
trängts. Ny demokrati-äventyret blev kort och partiet
föll samman under såpoperaliknande omständigheter,

men den dessförinnan outnyttjade väljarpotentialen
blev under det kommande årtiondet en ständig lockelse
för de etablerade partierna.
Industrisamhällets klassmotsättningar, modernite-
tens eliter ställda inför den postindustriella periferin och
en kvardröjande periferi från industrisamhället skakade
alla om det politiska systemet. Partiväsendets strukturer
ruckades och fick nya inslag, och den innehållsliga poli-
tiken gjorde kursändringar. Den sista frågan som vi tar
upp i det här kapitlet är jämställdhetspolitiken och frågan
om förhållandet mellan könen. Dessa frågor har ännu
inte på samma sätt tagit sig uttryck i eruptioner och nya
formationer, men det finns en spänning som har byggts
upp under decennier. Vid åtminstone två tillfällen har
mer eller mindre uttalade hot om en ny partibildning
förmått att allvarligt skrämma etablissemanget. Detta
har lett fram till en situation där samtliga partier dekla-
rerar att de är feministiska, samtidigt som en missnöjd
utomparlamentarisk opinion med djupa försänkningar
in i systemet pressar på för en sakpolitisk kursändring.
Eruptionen har inte skett, men potentialen finns.
Välfärd, tillväxt, jämlikhet
Svensk politik har under de senaste hundra åren präglats
starkt av konstruerandet av välfärdsstaten - och, skulle
en del hävda, under de senaste decennierna dess ned-
montering. När vi beskriver vad de politiska processerna
handlar om och vad de resulterar i, så är välfärd en given
dimension. För att skärskåda detta har vi valt pensions-
politiken. I nästa avsnitt ska vi närmare motivera detta
och även diskutera välfärdspolitiken lite mer allmänt.
Under 1900-talets sista årtionden har en andra cent-
ral dimension seglat upp i politiken. Det har handlat
om motsättningen mellan en fortsatt ekonomisk tillväxt
med kapitalistiska förtecken versus det som den ame-
rikanske statsvetaren Ronald Inglehart (1977) beskriver
som postmaterialism och postmodernisering. Samhälls-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 297
utvecklingen har lett till att grundläggande materiella
behov (välfärden) är tillfredsställda; nu handlar det om
att tillgodose värden som livskvalitet och självförverkli-
gande. Två mycket tydliga politikområden i svensk ef-
terkrigspolitik bär spår av denna tillväxtdimension. Det
handlar dels om energipolitiken, speciellt frågan om
kärnkraftspolitiken, dels handlar det om Europapoliti-
ken. Fortsatt ekonomisk tillväxt har motiverat utbygg-
naden av kärnkraften och även Sveriges strävan att delta
i den europeiska integrationspolitiken. Långsammare
tillväxt, småskalighet, värnet om miljön, den nationella
suveräniteten men också en allmän skepsis mot den ka-
pitalistiska världsordningen har motiverat motståndet.
Den tredje dimensionen som vi vill ta upp är jämlik-
heten. En jämlikhetssträvan präglade visst välfärdspoli-
tiken, men det var inte jämlikhet i vilka avseenden och
mellan vilka grupper som helst. Det ojämlika samhället
som välfärdspolitiken skulle jämna ut var det kapitalis-
tiska industrisamhällets klassamhälle. Under 1900-talet,
och speciellt dess senare del, seglade andra motsättning-
ar upp, motsättningar som den gamla politiken hade
relativt liten förståelse för. Det handlade om ojämlikhe-
terna mellan könen och mellan de infödda svenskarna
och de etniska minoriteterna. De frågor som vi här låter
representera denna nya jämlikhetsdimension blir därför
invandrings- och integrationspolitiken samt jämställd-
hetspolitiken.
Vi menar att det som nu följer ger en god bild av
svensk politik, framförallt under 1900-talets senare hälft
och kring sekelskiftet. Hur har politiken ordnats kring
dimensionerna välfärd, tillväxt och jämlikhet? Och vad
har resultaten av de politiska processerna blivit?
Välfärdspolitiken och
pensionsreformerna
Inställningen till välfärdsstaten har varit den domine-
rande dimensionen i svensk politik under större delen av
298 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
1900-talet. Med välfärdsstat brukar man mena att staten
tar på sig ett ansvar för en grundläggande välfärdsnivå för
medborgarna. De huvudsakliga inslagen i välfärdspoliti-
ken brukar vara att tillhandahålla sjukvård, utbildning,
åtminstone en grundläggande rätt till bostad, bibehål-
landet av inkomster vid t ex sjukdom, arbetslöshet eller
ålderdom och socialt arbete i meningen åtgärdandet av
sociala problem. Välfärdsnivån skulle utan välfärdssta-
ten variera oacceptabelt över livscykeln. Välfärdsstaten
kompenserar med barnbidrag och annan familjepolitik
och med pensioner för livscykelvariationerna. Sjukdom,
olycksfall och av den kapitalistiska marknadsekonomins
inbyggda dynamik producerad arbetslöshet utgör risker
för individen, som genom välfärdspolitiken (offentlig
sjukvård, sjukförsäkringar, arbetslöshetsförsäkringar)
omvandlas till kollektiva risker. Ett uttryck för välfärds-
politikens dominans i svensk politik är hur frasen "vård,
skola, omsorg" omkring sekelskiftet kom att bli ett mant-
ra i svensk politisk debatt.
De flesta av världens utvecklade länder kan karaktäri-
seras som välfärdsstater i den meningen att staten påtar
sig en del av ansvaret för utjämningen över livscykeln
och utjämningen av riskerna för sjukdom, olyckor och
arbetslöshet. Det har föreslagits ett antal förklaringar
till välfärdsstaternas framväxt. Industrialiseringen är en
sådan: Med industrialiseringen följde en individualise-
ring som försvagade familjens och släktens förmåga att
ta hand om den som drabbades av olycka. En variant av
argumentet betonar istället kapitalismens behov. Ojäm-
na inkomstförhållanden både mellan individer, grupper
och i tid och rum är en konsekvens av kapitalismen. Om
kapitalismen inte ska bli alltför omänsklig behövs någon
som städar upp. Kapitalismen har behov av en utbildad,
frisk och inte alltför uppstudsig arbetarklass. Andra ar-
gument betonar betydelsen av demokratin och av arbe-
tarklassens intressen företrädda av fackföreningar och
socialdemokratiska partier.
Det är många som har intresserat sig för att förstå
vilken betydelse politiska förhållanden har haft för väl-
färdsstaternas framväxt (och sedan nedskärningar i väl-
färdspolitiken blev vanliga från slutet av 1900-talet be-
tydelsen för välfärdsstaternas nedgång). Framförallt har
två slags politiska faktorer framhållits. Det handlar dels
om vilka ideologiska och andra resurser arbetarklassen
förfogar över. Ju starkare ställning socialdemokratiska
partier och fackföreningsrörelser har lyckats skaffa sig,
desto snabbare kunde man vänta sig att välfärdsstaten
skulle expandera under uppbyggnadsperioden, och des-
to långsammare kunde man förvänta sig att den skulle
minska under krympningen. Det handlar dels om be-
tydelsen av de politiska institutionernas konstruktion.
Ett centralt begrepp har blivit vetopunkter. Veto är första
person presens av det latinska verbet för "att förbjuda"
och betyder alltså "jag förbjuder". Ett politiskt system
som är så konstruerat att många aktörer måste ge sitt
godkännande för en politisk förändring har många ve-
topunkter. Det har pekats på att presidentiella maktdel-
ningssystem (som det amerikanska) har fler vetopunk-
ter än parlamentariska system. Federala stater har fler
vetopunkter än enhetsstater. Välfärdsstaten kan förvän-
tas bli utbyggd långsammare i presidentiella system och i
förbundsstater än i parlamentariska system och i enhets-
stater. Å andra sidan blir det svårare att nedmontera den
i system med många vetopunkter.
Även om det svenska politiska systemet formellt är
en parlamentarisk enhetsstat finns det mer informella
inslag i systemet som försvagar handlingskraften. Svå-
righeten att åstadkomma parlamentariska majoriteter är
en sådan. Vi erinrar oss att majoritetsregeringar, parla-
mentarismen till trots, är sällsynta i svensk politisk his-
toria. Intresseorganisationernas till en del i korporativa
former institutionaliserade roll är en annan anordning
som skapar vetopunkter. Kanske skulle man kunna se
den relativt långtgående kommunala självstyrelsen som
ytterligare ett institutionellt arrangemang som sätter
ned handlingskraften.

En förgrundsfigur i jämförande välfärdsforskning är
den brittiske professorn Francis Castles. I boken Förny-
else i offentlig politik (2000) gör han en systematisk jäm-
förelse mellan OECD-länderna under efterkrigstiden.
När det gäller socialförsäkringarnas andel av BNP är de
viktigaste förklaringsfaktorerna under den första delen
av perioden (åren 1960 och 1974) främst icke-politiska:
Länder som berörts av kriget visar en högre nivå, länder
med högre bruttonationalprodukt per invånare likaså.
Det finns också ett A-format samband med BNP per in-
vånare, dvs socialförsäkringsandelen ökar med ökande
rikedom för att sedan avta i de allra rikaste länderna.
Vidare spelar andelen äldre roll. Den enda mer ideolo-
giskt färgade faktor som har betydelse är förekomsten
av katolsk kultur som medför högre socialförsäkrings-
andel. De politiska faktorerna börjar göra insteg 1974:
Länder där högerpartier deltagit i regeringen uppvisar
en lägre socialförsäkringsandel. I början av 1990-talet
dominerar de politiska faktorerna: Högerpartier i rege-
ringsställning minskar socialförsäkringarna, vilket del-
vis motverkas av att kristdemokrater i regeringsställning
har en positiv inverkan. Att även teorin om vetopunkter
kan ha något för sig talar det förhållandet att federalism
har negativ verkan. Den enda icke-politiska faktor som
1993 påverkade andelen socialförsäkringar är interna-
tionell handel. Ju mer internationell handel, desto lägre
socialförsäkringsnivå.
Castles gör motsvarande analyser för utbildning och
sjukvård. När det gäller de offentliga utgifterna för ut-
bildning har högerpartiers regeringsmedverkan en ne-
gativ inverkan vid samtliga undersökningstidpunkter.
För sjukvårdsutgifterna är mönstret mindre tydligt.
Bara 1974 finns det en positiv effekt av vänsterpartiers
medverkan i regeringen. De ideologiska mönstren är
inte helt tydliga, men ändå synbara och entydiga. Större
utgifter för välfärdspolitik är i OECD-länderna negativt
relaterade till högerpartiernas maktställning, och posi-
tivt relaterade till vänsterpartiernas makt. Inställningen
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 299
till välfärdspolitiken framstår som en central del av po-
litikens höger-vänsterdimension, en dimension som är
särskilt framträdande i svensk politik.
En annan utomordentligt tongivande forskare i jäm-
förande välfärdspolitik är dansken Gösta Esping-Ander-
sen. I boken The three worlds ofwelfare capitalism (1990)
skisserar han tre olika välfärdsregimer som också har
ideologiska kopplingar:
• Den liberala välfärdsstaten påtar sig bara ansvaret för
ett sista skyddsnät för dem som inte fångats upp av
framförallt privata försäkringar. De berörda är få och
förmånerna är små och behovsprövade. Typiska ex-
empel är USA, Canada och Australien. Efter Thatcher-
regimens nedmontering av den brittiska välfärdsstaten
brukar också Storbritannien räknas till denna grupp.
• I den konservativa välfärdsstaten är förmånerna kopp-
lade till socialförsäkringar som finansieras med in-
betalningar för dem som arbetar. Ersättningar följer
inkomstnivån. Tyskland brukar framhållas som typex-
emplet på en konservativ välfärdsstat. Många forskare
har föreslagit en distinktion bland de konservativa
välfärdsstaterna mellan den nord- och centraleurope-
iska modellen och en sydeuropeisk modell med blyg-
sammare förmåner.
• Den socialdemokratiska välfärdsstaten baseras fram-
förallt på lika ersättningar till alla medborgare. Ofta
brukar också en politik som har full sysselsättning
som högt prioriterat mål räknas som ett kännetecken.
De lika ersättningarna (grundskyddet) brukar kom-
pletteras med en inkomstberoende ersättning som i
den konservativa modellen. De nordiska länderna är
de mest typiska socialdemokratiska välfärdsstaterna.
Välfärdsstaterna växte fram gradvis under 1900-talet.
Rötterna brukar spåras till Tyskland före första världs-
kriget, där det under Bismarck byggdes upp olika soci-
alförsäkringssystem. Välfärdsstatssystem (som det kon-
300 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
servativa) som huvudsakligen baseras på obligatoriska
socialförsäkringar brukar också kallas Bismarckska. Den
brittiske välfärdsforskaren Christopher Pierson (1991)
redovisar första introduktionsår för olika socialförsäk-
ringssystem i ett antal länder. Tyskarna var pionjärer när
det gällde arbetsskadeförsäkring (1871), sjukförsäkring
(1883) och pensioner (1889). Frankrike som också bru-
kar räknas till de konservativa systemen var först med
arbetslöshetsförsäkring (1905) och det likaledes "kon-
servativa" Österrike med barnbidrag (1921). I tolv in-
dustriländer (i Europa samt Canada, Nya Zealand och
Australien) hade alla arbetsskadeförsäkring 1930 (sist
var Canada), sjukförsäkring 1971 (också Canada), pen-
sionsförsäkring 1937 (Finland), arbetslöshetsförsäkring
1945 (Australien) och barnbidrag 1954 (Tyskland).
Om socialförsäkringssystemen i huvudsak införts i
industriländerna före andra världskriget, så är det ändå
perioden efter andra världskriget som är den stora ex-
pansionsperioden för välfärdsstaterna. De offentliga ut-
gifterna för socialförsäkringar, sjukvård och utbildning
ökade under hela efterkrigstiden. Socialförsäkringsut-
gifternas andel av BNP ökade i OECD-länderna i medel-
tal med 11 procentenheter under perioden 1960-1993.1
Sverige var ökningen hela 17 procentenheter. Sjukvårds-
utgifternas motsvarande ökning var 3,6 procentenheter
och i Sverige 2,8. Ökningen för utbildningsutgifterna var
1,7 procentenheter i OECD-länderna och 2,9 i Sverige
(Castles 1998).
De ständigt ökande utgifterna för välfärdsstaterna
ledde med början under 1980-talet till en politisk, eko-
nomisk och opinionsmässig press att minska på välfärds-
statsarrangemangen i många länder; ersättningsnivåer
började sänkas, kriterier för att få ta del av ersättningar
och service skärptes, pensionsåldern höjdes, avgifter in-
fördes för olika slags service, idéer om att överlåta mer
av omsorgsarbetet på frivilliga organisationer eller på
familjerna (i praktiken kvinnorna) dök upp. Den här ty-
pen av politik har varit aktuell i alla välfärdsstater, även
i Sverige. Ett politiskt genombrott i Sverige kom under
den borgerliga regeringsperioden 1991-94, som prägla-
des av en stark ideologisk medvetenhet. I den nyliberala
idévärlden har välfärdsstaten allvarliga skadeverkningar.
Genom de höga skattenivåer som den kräver för att kun-
na finansieras, genom den ekonomiska utjämningen och
genom minskningen av risker förkväver välfärdsstaten
all initiativkraft i samhället och i ekonomin. Politik som
syftar till att minska välfärdsstatsarrangemang har bli-
vit så vanlig att välfärdsforskarna har skapat ett särskilt
begrepp som samlingsbeteckning. 1 välfärdsforskningen
talar man om welfare retrenchment (inskränkning, ned-
skärning eller i militära sammanhang förskansning).
Pensionssystemen är en utomordentligt kostsam del
av socialförsäkringssystemen, samtidigt som de berör
praktiskt taget alla. Därför har vi valt att illustrera den
svenska välfärdspolitiken med reformerna av pensions-
systemet. Det offentliga pensionssystemet i Sverige bru-
kar dateras till 1946 när en allmän och lika folkpension
infördes. Men redan 1914 hade ett avgiftsbaserat pen-
sionssystem introducerats. Detta var i huvudsak ett
"Bismarckskt" socialförsäkringssystem. Med folkpen-
sionsreformen 1946 lagstadgades en allmän och lika
folkpension. Det lika beloppet för alla var ett brott med
den konservativa modellen. Under mellankrigstiden
hade det vuxit fram olika system framförallt för tjänste-
män, vilka syftade till att ge ett inkomstberoende tillägg
utöver folkpensionen. Drivkraften bakom den politiska
utveckling som ledde fram till ATP-reformen 1959 var att
man ville att alla som arbetade skulle omfattas av sådana
tillägg. Därigenom skapades ett system som kombine-
rade drag från de konservativa och socialdemokratiska
modellerna. ATP-reformen har i historieskrivningen om
den svenska välfärdsstaten fått en särställning. För soci-
aldemokraterna var ATP, som välfärdshistorikern Urban
Lundberg (2003) skriver "juvelen i kronan" i det soci-
aldemokratiska välfärdsbygget. Med ATP kom inkomst-
bortfallsprincipen att etableras i välfärdssystemet. Det
 P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 301

gällde inte längre att skydda de sämst ställda med mi- ATP-striden
nimiersättningar utan att skapa trygghet och oberoende
Den socialdemokratiske riksdagsmannen Oskar Åker-
av arbetsmarknadens utveckling. ATP-reformen genom-
ström lämnade 1944 in en motion i riksdagens andra
drevs med minsta möjliga majoritet och i en konfron-
kammare med förslag om att en utredning skulle till-
tation som skakade om det svenska partisystemet och
sättas för att åstadkomma en lagstadgad tjänstepension.
skapade nya alliansmönster.
Syftet var att skapa ett system som skulle gälla lika för
Vid mitten av 1980-talet inleddes processen för att
alla. Som en direkt följd av Åkerströms motion tillsattes
omforma pensionssystemet. Den politiska processen
1947 en pensionsutredning. Till förhistorien hör också
kom att utformas på ett nytt sätt. Före 1994 års val,
en folkpartistisk motion 1946 med partiledaren och na-
alltså under den borgerliga regimen 1991-94, träffades
tionalekonomen Bertil Ohlin som första namn om ett
en kompromiss mellan regeringspartierna och socialde-
frivilligt tjänstepensioneringssystem. Utredningen läm-
mokraterna om en förändring av pensionssystemet. Det
nade sitt betänkande 1950 och föreslog en obligatorisk
slutliga beslutet fattades av riksdagen 1999. Ett utomor-
allmän pensionsförsäkring. Betänkandet ledde inte till
dentligt komplext system med olika inslag som syftade
något omedelbart beslut, istället tillsattes en ny utred-
till att tillfredsställa olika politiska meningsriktningar
ning 1951. Den första utredningen hade bara bestått av
skapades i stor utsträckning utan offentlig debatt. Op-
ämbetsmän och representanter för arbetsmarknadens
positionen kom från vänsterpartiet, som ställts (eller
parter, arbetsgivarna och fackföreningsrörelsen. Den
ställt sig) utanför kompromissen och från grupper utan-
andra utredningen var mer politiserad genom att repre-
för etablissemanget. Det fanns också en stark opposition
sentanter för koalitionspartierna socialdemokraterna
inom socialdemokraterna, som ansåg att kronjuvelen
och bondeförbundet också ingick. Utredningen lade
nu plockades bort. Den inre partiopinionen kördes i
fram sitt förslag om en obligatorisk tjänstepension 1955
huvudsak över. Det är tydligt att sättet att göra politik
som i sina huvudprinciper följde förslaget från 1950. Ut-
på 1990-talet hade ändrats radikalt från konstruktions-
redningen var dock djupt oense. Det var i huvudsak de
perioden på 1950-talet till förskansningens tid. Samför-
socialdemokratiska och fackliga representanterna som
ståndslösningar skapades mellan de borgerliga partierna
stod bakom förslaget.
och ledande socialdemokrater med motstånd från stora
Våren 1956 började de olika partierna inta sina stånd-
grupper av socialdemokratiska medlemmar och sympa-
punkter. Högern förespråkade ett system med en kraftig
tisörer och parlamentariskt perifera grupper som väns-
höjning av folkpensionen kompletterat med frivilliga
terpartiet. Välfärdsforskaren Giuliano Bonoli (2000)
försäkringar. Bondeförbundet tog ställning för ett för-
tycker sig i detta se ett mönster: "... den huvudsakliga
slag med samma principiella uppbyggnad, och detsam-
skiljelinjen i socialpolitiska reformer har förflyttat sig
ma gjorde folkpartiet. Hösten 1956 var det andrakam-
från vänster-höger-axeln till en motsättning mellan re-
marval och båda regeringspartierna förlorade röster. Det
geringar och en pro-välfärdskoalition." Vi känner igen
var oklart om koalitionen skulle kunna fortsätta, men i
mönstret från andra viktiga frågor i svensk politik under
oktober träffades en uppgörelse om en fortsatt rödgrön
1900-talets senare decennier. I Europapolitiken och i en-
koalition. Det var uppenbart att pensionsfrågan hade
ergipolitiken har likartade allianser för och emot mate-
utgjort ett stort problem i dessa förhandlingar. En ny
rialiserats.
utredning hade tillsatts redan på våren före valet med
representation för arbetsmarknadsparterna och parti-
302 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
erna. Utredningens majoritet med socialdemokraterna,
LO och TCO enades om ett förslag om obligatorisk till-
läggsförsäkring men, liksom i de borgerliga förslagen en
höjd folkpension. Högern, folkpartiet och arbetsgivarna
enades om ett förslag om höjd folkpension kombinerad
med överenskommelser mellan arbetsmarknadens par-
ter. Bondeförbundet föreslog en frivillig tilläggsförsäk-
ring i statlig regi och med statliga bidrag. Syftet var att
kunna erbjuda en lösning åt jordbrukare och företagare,
som inte skulle ha omfattats av överenskommelser mel-
lan arbetsgivare och fack. De tre linjer som skulle prägla
pensionsstridens slutskede var därmed frammejslade.
Pensionsfrågan kom att flätas samman med en annan
politisk fråga, nämligen ett förslag som väckts av de bor-
gerliga 1946, om en utvidgning av folkomröstningsinsti-
tutet. Riksdagen hade med anledning av detta krav fattat
ett första beslut om ändring av grundlagen som skulle
göra det möjligt för en minoritet i riksdagen att ta ini-
tiativ till folkomröstning. Eftersom grundlagsändringar
förutsätter två beslut av riksdagen med ett riksdagsval
däremellan, så skulle frågan komma att aktualiseras på
nytt i riksdagen efter 1956 års andrakammarval. Högern
och folkpartiet krävde att det skulle ordnas en folkom-
röstning i tjänstepensionsfrågan. Våren 1957 gjorde
regeringen ett utspel. Det skulle bli en folkomröstning
i pensionsfrågan. Däremot skulle avgörandet av det vi-
lande grundlagsförslaget skjutas på framtiden till 1960.
Folkomröstningen genomfördes hösten 1957 och stod
mellan tre linjer: Den socialdemokratiska obligatorie-
linjen som också stödde av kommunisterna (linje 1),
bondeförbundets "personliga frivilliglinje" (linje 2) och
högerns och folkpartiets avtalslinje (linje 3).
Folkomröstningsresultatet var inte helt lättolkat. Linje
1 fick flest röster (47,8 procent) men inte majoritet. Fö-
respråkarna för linje 1 kunde alltså hävda att de vunnit.
Samtidigt hade linjerna 2 (15,6 procent) och 3 (36,7 pro-
cent), som båda kunde hävda att de var emot ett statligt
obligatorium, en majoritet av väljarna bakom sig. Nu var
folkomröstningen bara rådgivande och riksdagen hade
att fatta beslut. I första kammaren segrade regeringens
förslag, alltså linje 1. Däremot föll regeringsförslaget i
andra kammaren. Enligt den konstitutionella ordningen
skulle ett särskilt utskott försöka jämka samman de båda
kamrarnas beslut. Utskottet konstaterade att detta inte
var möjligt och att hela frågan därför fallit för innevaran-
de riksdagssession. Inte heller riksdagen lyckades avgöra
tvisten. Regeringen beslöt då att upplösa andra kamma-
ren och utlysa nyval. Nyvalet genomfördes 1 juni 1958.
Det gav inte heller ett helt avgörande resultat. Socialde-
mokraterna gick visserligen fram, men ökningen mot-
svarade det minskade väljarstödet för kommunisterna,
som följde av att kommunisterna för att rädda majori-
teten avstod från att ställa upp i ett antal valkretsar. Soci-
aldemokraterna och kommunisterna hade i andra kam-
maren före nyvalet haft 112 mandat mot de borgerligas
119. Efter nyvalet fick vänsterblocket 116 och de borger-
liga 115. Socialdemokraterna tillsatte som största parti
kammarens talman, som inte deltog i omröstningar. Det
stod med andra ord 115-115 och risken var att tjänste-
pensionsfrågan skulle avgöras genom lottdragning.
En enskild folkpartistisk riksdagsman kom till slut att
avgöra. Ture Königson var varvsarbetare från Göteborg
och folkpartistisk riksdagsman sedan 1952. Königson
engagerade sig tidigt i pensionsfrågan och drev linjen att
man borde försöka komma överens med regeringen. När
han inte fick gehör för det bestämde han sig för att lägga
ned sin röst i den avgörande omröstningen, som alltså
utföll 115-114 till regeringsförslagets förmån. Ture Kö-
nigson, som därmed hade placerat juvelen på plats i den
socialdemokratiska välfärdskronan, utsattes för en hets-
kampanj i folkpartiet och nominerades aldrig till 1960
års val. Königson skriver själv tio år efter omröstningen:
"Det är för mig obegripligt att personer som annars vi-
sade gott omdöme och stor sans och måtta, kunde gripas
av en så oresonlig vrede att de var helt oemottagliga för
alla sakskäl" (Königson 1968).

Genom den så kallade "kohandeln" i början av 1930-
talet hade socialdemokraternas långa maktinnehav i
svensk politik grundlagts. Genom kohandeln skapades
en allians mellan arbetarklassen och bondeklassen, som
kom att utgöra en stabil politisk grund för välfärds-
bygget. ATP-striden blev den abrupta slutpunkten för
denna klassallians och bondeförbundet, som nu hunnit
byta namn till centerpartiet inlemmades i ett borgerligt
block. ATP-frågan kom på så sätt att utgöra en start-
punkt för den blockpolitik som varit så markant i svensk
efterkrigspolitik. De grupper i samhället som hade varit
kärnan i den rödgröna alliansen var båda grupper som
minskade. Arbetarna utgjorde enligt folkräkningen 1940
en kraftig majoritet (58,2 procent) av den förvärvsarbe-
tande befolkningen. Tjugo år senare, 1960, hade denna
andel minskat till 51,3 procent. Företagarna, där bön-
derna hörde hemma, minskade under samma tid från
21,7 till 13,7 procent. Nästan var tredje företagare hade
försvunnit. Det var i stället medelklassen som växte. 1940
klassificerades 20,1 procent som tjänstemän och 1960
hade de blivit 35 procent. En vanlig beskrivning av de
långsiktiga politiska konsekvenserna av ATP-striden är
att socialdemokraterna lyckades göra en inbrytning i den
växande medelklassen. Alliansen med den krympande
bondeklassen avslutades och arbetarklassens minskning
ersattes med stöd från den växande medelklassen.
Statsvetaren Maria Oskarsson (1990) redovisar den
andel i olika yrkesgrupper som röstade på socialde-
mokraterna eller kommunisterna/vpk i riksdagsvalen
1956-1988. Av arbetarna röstade 75 procent i valet 1956
på något av de båda socialistiska partierna. I valen 1960-
1988 varierade denna andel mellan 69 procent (1976 och
1985) och 80 procent (1960). Vänsterpartiernas röststöd
i arbetarklassen tycks alltså inte ha påverkats av ATP-
striden. Bland tjänstemännen kan vi däremot konstatera
att stödet för vänsterpartierna ökade med tio procent-
enheter från 31 procent 1956 till 41 procent 1960. I de
tio valen under perioden 1960-1988 ligger vänsterpar-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 303
tiernas röstandel i tjänstemannagruppen kvar på denna
högre nivå. Variationen är från 36 procent (1973) till 44
procent (1988).
Frågan om socialdemokraternas agerande i ATP-
frågan var ett uttryck för en medveten strategi för att
bredda väljarbasen, för att framstå som ett löntagar-
parti mer än som ett arbetarparti, ställs av statsvetaren
Torsten Svensson (1994). Svenssons svar är i huvudsak
jakande. Tjänstepensionsfrågan var från början en arbe-
tarfråga. Offentliga tjänstemän och stora grupper (men
inte alla) enskilt anställda tjänstemän hade redan saken
ordnad. Oskar Åkerströms motion 1944 syftade till att
ge åt arbetarna vad tjänstemännen redan hade. Under
den politiska turbulensen stod det klart för socialdemo-
kraterna att frågan inte skulle kunna föras i hamn om
man saknade tjänstemännens stöd. I en rad frågor som
rörde konstruktionen av det nya systemet anpassade
socialdemokraterna förslaget efter önskemål från tjäns-
temännens representanter, så att systemet också skulle
komma att passa dem. I propagandan, särskilt i folkom-
röstningskampanjen, var löntagartemat centralt. Man
försökte också organisatoriskt knyta tjänstemannarörel-
sen till den egna linjen. Ledande representanter för flera
TCO-förbund knöts till kampanjkommittén för linje 1.
Striden om tjänstemännens organisationer fördes också
av de andra linjerna. Det var en markant överrepresen-
tation av tjänstemän i samtliga kampanjkommittéer.
Sammanfattningsvis menar Svensson att det socialde-
mokratiska partiets agerande var ett klart uttryck för en
strategi. Man definierade situationen och anpassade sitt
handlande vad avser ståndpunkter såväl organisatoriskt
som propagandistiskt för att lösa det definierade proble-
met och nå målet.
Århundradets pensionsreform
ATP-systemet var ett inkomstberoende tillägg ovanpå
folkpensionen. Systemet finansierades med arbetsgi-
304 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
varavgifter. Hur stor pensionen skulle komma att bli
bestämdes av inkomsterna under de 15 bästa inkomst-
åren. Pensionerna var också inflationsskyddade. För
den enskilda pensionären var det på förhand känt och
garanterat vilka pensionsbelopp som skulle komma att
betalas ut. Konstruktionen innebar vissa risker, som fick
bäras av staten. En sådan risk var om medellivslängden
skulle öka. De garanterade pensionerna skulle då betalas
ut under längre tid än man förutsett, och därmed skulle
de samlade kostnaderna öka. Systemet inrymde visser-
ligen fonder (AP-fonderna), men de var bara avsedda
som buffertar i systemet för att undvika svängningar i
avgiftsnivåerna. Fonderna innebar inte att pengar lagts
undan i förväg för att senare användas till pensionsutbe-
talningar. Kostnaderna för de pensionerades pensioner
måste i princip bäras av de yrkesverksamma vid sam-
ma tidpunkt. Hur skulle det gå om pensionsutgifterna
ökade på grund av demografiska förändringar och om
produktionen i landet inte ökade i samma takt?
Under 1980-talet började man oroa sig för sådana
finansieringsproblem. Ökande antal ATP-pensionärer,
lågkonjunktur och arbetslöshet hörde till den sam-
hällsekonomiska bakgrunden. Den socialdemokratiska
regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att se
över ATP 1984. Några konkreta förslag kom aldrig ut ur
beredningen. I stället låste man sig politiskt i positioner
som liknade 1950-talets. Det blev istället den moderat-
ledda regeringen som fick ta initiativet till 1990-talets
stora pensionsreform. Hösten 1991 tillsattes pensions-
arbetsgruppen där alla riksdagspartier var represente-
rade. Så småningom visade det sig att det bildades en
kärngrupp bestående av de borgerliga partierna och
socialdemokraterna som i hemlighet förhandlade fram
ett förslag. Vänsterpartiets representant i arbetsgruppen,
Ulla Hoffmann (2005), skriver om uteslutningen: "En-
ligt Pensionsarbetsgruppens ordförande, Bo Könberg,
var anledningen till dessa hemliga överläggningar att
vänsterpartiet meddelat avvikande mening och att det
därför var meningslöst att fortsätta förhandlingarna i
den parlamentariskt tillsatta gruppen." Det var med and-
ra ord uppenbart att de borgerliga och socialdemokra-
terna i första hand var intresserade av en kompromiss,
en förhandlingslösning, och inte den konfrontationspo-
litik som hade präglat ATP-frågan.
Våren 1994 hade de borgerliga och socialdemokra-
terna i arbetsgruppen enats om principerna för ett nytt
pensionssystem, som presenterades i tre betänkanden.
Remisstiden var kort - bara två månader - för att man
skulle hinna fatta beslut i riksdagen före valet i septem-
ber. Efter riksdagens principbeslut fick arbetsgruppen
nytt uppdrag att genomföra reformen. I genomförande-
gruppen var bara de borgerliga och socialdemokraterna
representerade. 1998 fattades ett slutligt riksdagsbeslut,
efter nya kompromisser. Under mellantiden förekom
det en diskussion inom socialdemokraterna varvid ett
starkt motstånd framkom. Rådslag och remisser anord-
nades vid tre tillfällen. Särskilt problematiskt för par-
tiledningen var det samråd som ordnades 1996 i vilket
mer än 15 000 partimedlemmar deltog. Historikern Ur-
ban Lundberg (2001) beskriver samrådet: "Symptoma-
tiskt är att partiledningen aldrig har offentliggjort någon
sammanställning av resultatet ... Tillgängliga uppgifter
antyder dock att så många som över 80 % av deltagarna
var uttalat negativa till viktiga inslag i reformen."
Det nya pensionssystem som kompromissats fram
uppvisade både likheter och skillnader i förhållande
till det föregående. En skillnad var att tudelningen mel-
lan den grundläggande lika folkpensionen och den in-
komstberoende tilläggspensionen upphävdes. Å andra
sidan infördes i det nya systemet en lägsta garantinivå
för den som tjänat ihop ett alltför lågt pensionsunder-
lag. ATP hade beräknats i relation till de femton bästa
inkomståren. I det nya systemet blev hela livsinkoms-
ten bas för pensionsberäkningen. Detta innebär förstås
att den som av någon anledning (t ex studier eller vård
av barn) haft en särskilt ojämn inkomstprofil över tid

kommer i en sämre situation än i ATP-systemet. I förhål-
lande till den inkomstnivå man har vid pensioneringen
innebär det nya pensionssystemet en jämnare fördelning
än ATP-systemet. Annorlunda uttryckt medför detta att
den inkomst- och levnadsstandardsbibehållande effek-
ten blir mindre för folk med högre inkomster. Behovet
av privata pensionsförsäkringar som tillägg kan då för-
väntas öka.
De nya pensionerna är inte skyddade mot inflation.
I stället blir de beroende av den ekonomiska tillväxten
och den förväntade medellivslängden. Genom dessa
omkopplingar försvinner risken för en utgiftsexplosion
för staten och samhällsekonomin. Risken vältras i stället
över på pensionärerna. Det finns ingen garanterad pen-
sionsnivå, utan det blir i princip okänt på förhand hur
stor pensionen kommer att bli. Eftersom reformen till-
kommit för att man upplevde att det fanns ett hot om att
den stora tillväxten av antalet äldre som lever allt längre
tillsammans med ekonomins svaga tillväxt skulle öka
kostnaderna, måste det nya systemet dock, alla fiktiva
räkneexempel till trots, resultera i genomsnittligt lägre
pensioner.
Ett principiellt viktigt nytt inslag i det nya systemet
blev att en del av de inbetalda avgifterna skulle gå till
en särskild premiepension. Till skillnad från den övriga
pensionen, och till skillnad från folkpension och ATP,
ska premiepensionen inte betalas av den yrkesverksam-
ma generationen, utan av individuellt fonderade medel.
Varje individ får själv bestämma i vilka aktie- och obli-
gationsfonder som dessa pengar ska placeras. Pensio-
nens storlek beror på börsernas utveckling och inkomst-
tagarnas placeringsskicklighet.
Sammanfattningsvis är den viktigaste likheten med
ATP-systemet att ett obligatoriskt statligt avgiftsfinan-
sierat system bibehållits. Några lösningar liknande de
båda borgerliga linjernas i ATP-striden har det inte
blivit. Däremot kan man peka på flera omständigheter
som drar i riktning mot ett sådant system (vilket som
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 305
vi minns innebar en lika folkpension plus frivilliga eller
avtalsmässiga pensionsförsäkringar). Till dessa omstän-
digheter hör det nya systemets relativt större oberoende
av inkomstnivån vid pensioneringstillfället, den större
osäkerheten om hur stor pensionen ska bli, i genomsnitt
lägre pensionsnivåer och den direkta kopplingen till in-
dividuellt agerande i premiepensionssystemet.
Det nya pensionssystemet bär alla kompromissens
drag. Både socialdemokraterna och de borgerliga har
fått krav tillgodosedda. Och båda har fått ge upp viktiga
krav. Som skäl för strävan efter en bred politisk kompro-
miss har det anförts behovet av stabilitet och förutsäg-
barhet i pensionssystemet. Men kompromissen har sitt
pris. Det blir av vikt att inte alltför mycket läcker ut från
förhandlingarna. Förhandlingar bör helst föras i skym-
undan för att det inte alltför tydligt ska synas vad man
har tvingats ge upp. Alltför stora eftergifter kan leda till
problem för partiledningar både på den interna parti-
arenan och på väljararenan. Urban Lundberg (2001) som
intervjuat ledamöter i pensionsarbetsgruppen konstate-
rar att"... [det] gällde att till varje pris hålla arbetsgrup-
pens diskussioner utanför offentligheten". 1990-talets
pensionsreform kom alltså till efter en process som i alla
avseenden var olik 1950-talets reform: I stället för öp-
penhet, debatt, konfrontation och att väljarna drogs in
i två valrörelser var det nu kompromiss, förhandlingar,
slutenhet som gällde. Genom kopplingarna till den eko-
nomiska och demografiska utvecklingen har man också
försökt åstadkomma ett självreglerande system, som inte
ska göra det nödvändigt att alltför snart föra upp pen-
sionsfrågan på den politiska dagordningen igen.
Detta är förstås inte oproblematiskt ur demokratisk
synvinkel. Författaren Sven Lindqvist (2000) ger uttryck
för dessa risker:
Pensionsuppgörelsen är en beslutsmodell som leder
raka vägen till politisk apati och medborgerlig pas-
sivitet. Varför skulle medlemmarna stanna kvar i
306 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
partier som systematiskt manipulerar och kör över
partiopinionen? Varför skulle nya medlemmar
söka sig till partier där de inte får vara med om be-
sluten? Vad är det överhuvudtaget för mening med
demokrati, om resultaten är uppgjorda i förväg?
Kärnkraftsfrågan och nya aktörs-
konstellationer
Andra världskriget tog slut efter det att amerikanerna
fällde atombomber över Hiroshima och Nagasaki i au-
gusti 1945. Överbefälhavaren uppdrog tämligen omgå-
ende åt Försvarets Forskningsanstalt att börja forska om
atombomber. Tre månader senare tillsatte regeringen en
utredning om atomkraftens fredliga användning i Sve-
rige. Detta blev startpunkten till vad som skulle utveckla
sig till en av det sena 1900-talets mer omvälvande po-
litiska frågor i svensk politik. Under 1950-talet väckte
frågan föga uppmärksamhet. Politisk enighet rådde. Det
som först framträdde som politiskt kontroversiellt var
utvecklingens militära aspekter. Skulle Sverige skaffa sig
en egen atombomb?
ÖB och militärledningen, högern och den borgerliga
pressen var när diskussionen var som mest intensiv i slu-
tet av 1950-talet och i början av 1960-talet kärnan i den
grupp som förespråkade ett svenskt kärnvapen. Mot-
ståndet formerades av pacifistiska och religiösa grupper.
Bland riksdagspartierna tog kommunisterna ställning
mot atombomben. Socialdemokratin och regeringen
var splittrade. Särskilt aktiva motståndare var det soci-
aldemokratiska kvinnoförbundet som dessutom hade
utrikesministern på sin sida. Inför den socialdemokra-
tiska partikongressen 1960 hade det utarbetats en kom-
promiss av en intern kommitté i partiet med båda sidor
företrädda. Kongressen beslöt enligt rapporten som ut-
talade en skeptisk hållning, men som sköt ett definitivt
avgörande på framtiden. Denna framtid inträffade vid
1968 års partikongress. Opinionen hade svängt och flera
tidigare atombombsförespråkare var nu emot. Kongres-
sen sade nej till svenska kärnvapen. Efter det socialdemo-
kratiska ställningstagandet kunde riksdagen fatta beslut
om nej till kärnvapen och ett svenskt undertecknande av
icke-spridningsavtalet.
Statsvetaren Stefan Lindström (1991), som har skri-
vit en avhandling om den tidiga svenska kärnkraftspo-
litiken, understryker kopplingarna mellan de civila och
militära projekten - mellan utvecklingen av kärnkraften
och utvecklingen av en svensk atombomb. Lindström
pekar på att det fanns ett allmänt politiskt och idémäs-
sigt samband mellan den civila och den militära använd-
ningen. Atombomben hade gjort tekniken känd. För det
andra såg man inom regering och riksdag den civila
atomenergin som en förberedelse för ett beslut om en
svensk atombomb.
Bortsett från kontroversen om kärnkraftens militära
användning var det emellertid enighet och framtids-
optimism som präglade kärnkraftsfrågan ända fram
till 1970-talet. Redan 1947 bildades AB Atomkraft med
statlig aktiemajoritet för att utveckla den nya energitek-
niken. Inledningsvis knöts också stora förhoppningar
till tungvattenlinjen, som innebar att låganrikat uran
användes som bränsle i kärnkraftverken. Låganrikat
uran fanns det dessutom gott om inom landets gränser.
Detta projekt, som ibland kallats för den "blågula ato-
men", innebar att Sverige kunde bli självförsörjande på
bränsle till kärnkraftverken. Den blågula atomen blev
omsprungen av de mer kommersiellt gångbara lättvat-
tenreaktorerna som använde importerat höganrikat
uran, och dödsstöten för projektet kom när Vattenfall
beställde sin första lättvattenreaktor. Den första kom-
mersiella reaktorn startades i Oskarshamn 1972. Detta
kom att markera vändpunkten i opinionen och i den
politiska processen.
Den politiska konstellation som kunde skönjas i
atomvapenfrågan pekade framåt. På ena sidan (för bom-
ben) ställde sig etablissemanget inklusive ledande soci-

aldemokrater. Motståndarna hade inte samma politiska
styrka och organisatoriska bas. Det kom att handla om
mer perifera grupper och organisationer allierade med
en opinion inom socialdemokratin och med parlamen-
tariskt stöd bara från den yttersta vänstern. En uppdel-
ning med liknande drag kom så småningom att karak-
tärisera även frågan om kärnkraftens roll i den fredliga
energiförsörjningen, men också andra frågor, kanske
framförallt miljöpolitiken och frågan om Sveriges roll i
den europeiska integrationen.
Kärnkraften på dagordningen
Det som på 1970-talet skulle föra upp kärnkraften i topp
på den politiska dagordningen var en djup spricka i det
politiska etablissemanget, en spricka som saknade mot-
svarighet i den tidigare diskussionen. ATP-striden hade
löst upp alliansen mellan socialdemokratin och bon-
deförbundet/centerpartiet. Folkpartiet hade seglat upp
som det dominerande borgerliga partiet. Centerns ställ-
ning var hotad både på väljararenan och på den parla-
mentariska arenan. Kärnan i väljarbasen, jordbrukarna,
minskade allt mer och koalitionens fall och folkpartiets
starka ställning i det icke-socialistiska blocket reduce-
rade det parlamentariska inflytandet.
Redan efter starten av Oskarshamnsreaktorn framkom
motstånd mot kärnkraftsutbyggnaden i två av riksdags-
partierna - centern och vänsterpartiet kommunisterna.
Det första initiativet kom i form av en interpellation från
den centerpartistiska riksdagsledamoten Birgitta Ham-
braeus. Hon hade inspirerats av Nobelpristagaren Han-
nes Alfvén och en OECD-rapport om kärnavfall som hon
lånat från riksdagsbiblioteket. Att centerpartiet kom att
svänga om och ta ställning mot kärnkraften våren 1973
var en följd av att Thorbjörn Fälldin genom Hambraeus
aktivitet och kontakten med Alfvén kom att engagera sig
starkt. Enligt journalisten Sigfrid Leijonhufvud, som in-
för ABB Atoms 25-årsjubileum fick i uppdrag att skriva
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 307
svensk kärnkrafts historia, var ett möte mellan Alfvén
och Fälldin i maj 1973 avgörande: "de fann varandra
direkt" (Leijonhufvud 1994). Vid centerstämman var
Alfvén inbjuden att tala och vid presskonferensen sade
Fälldin: "Ställer ett parti fortsatt satsning på kärnkraft
... som villkor för regeringssamverkan kommer centern
att säga nej." Historikern Ulf Hamilton (1997) påminner
i sin avhandling om att centern i början av 1960-talet
intagit en mycket välvillig hållning till kärnkraften om
bara försäkringsfrågan kunde ordnas för dem, framför-
allt jordbrukare, som kunde drabbas vid en kärnkrafts-
olycka. Det var i sanning en kovändning som centern
genomförde 1972-73.
Motståndarnas huvudsakliga argument var att kärn-
kraften inte var säker. Förespråkarna - framförallt den
socialdemokratiska regeringen, folkpartiet, moderater-
na och kraftindustrin - påpekade alla hur ett stopp och
en eventuell avveckling av kärnkraften inte bara skulle
äventyra sysselsättningen och den svenska konkurrens-
kraften, utan också innebar ett enormt slöseri med re-
dan satsade resurser. Riksdagen beslöt om ett tillfälligt
stopp för att utreda frågan om hur kärnkraftens avfall
skulle kunna hanteras säkert. Inga nya tillstånd utöver
de elva som redan lämnats skulle ges förrän man tagit
ställning i avfallsfrågan. Socialdemokratin hamnade
snabbt i en besvärlig situation, särskilt när det visade
sig att många av partiets medlemmar och väljare också
hade en skeptisk inställning till kärnkraften. Den social-
demokratiska ledningen beslutade därför att inleda ett
omfattande rådslag i frågan, och startade en mängd stu-
diecirklar. Resultatet blev inte vad ledningen hade hop-
pats; tveksamheten inom de egna leden verkade snarare
bli större än tidigare. Men den socialdemokratiska led-
ningen valde att inte revidera sitt kategoriska ställnings-
tagande till förmån för kärnkraften, enligt denna fanns
det inga vetenskapliga bevis för kärnkraftens risker, sna-
rare tvärtom.
Liksom etablerandet av inkomstbortfallsprincipen i
308 DEN S V E N S K A P O L I T I K E N
ATP-striden hade skiftat invanda väljarsympatier och
gett socialdemokraterna en långsiktig inbrytning i
medelklassen, kom centerpartiets ställningstagande i
kärnkraftsfrågan inför 1976 års val att leda till radikala
förändringar i styrkeförhållanden och alliansmönster.
Valundersökningen från 1976 års val (Petersson 1977)
redovisar bedömningen av hur viktiga olika frågor var
bland stabila och rörliga väljare. Av dem som bytte från
något annat parti till centern i valet uppgav 45 procent
att kärnkraften var en av de absolut viktigaste frågorna.
Motsvarande andel för dem som bytte från ett annat
parti till vpk var 38 procent. För första gången på över
40 år vann de borgerliga en riksdagsmajoritet och cen-
tern blev det dominerande borgerliga partiet. Centerle-
daren Thorbjörn Fälldin blev statsminister. Från slutet
av 1960-talet hade centerpartiet börjat inkorporera mil-
jöpolitiska frågor i sin politik. Från att ha haft en väl-
jarkår dominerad av lantbrukare - strax under hälften
av centerväljarna var lantbrukare i valen 1960 och 1964
- bröt man med denna politik in i mer urbana klasser. I
valet 1968 tillhörde 37 procent av centerväljarna medel-
klassen, medan lantbrukarna bara utgjorde 28 procent.
Statsvetaren Maria Oskarson (1994) redovisar att i samt-
liga val 1968-1994 tillhörde kring 40 procent av centerns
väljare (lägst 36 och högst 43 procent) medelklassen, vil-
ket kan jämföras med 17 respektive 24 procent i valen
1960 och 1964.
Det som varit en styrka för de borgerliga i valrörelsen
blev ett problem i regeringen. Centern hade bundit sig
så starkt för sin kärnkraftsnegativa linje att de inte var
beredda till några kompromisser. Redan i valrörelsen
hade Thorbjörn Fälldin deklarerat att kärnkraftsfrågan
inte var förhandlingsbar: Ingen statsrådspost var så åtrå-
värd att han var beredd att dagtinga med sin övertygelse.
Fälldins och centerns kampanj mot kärnkraften inled-
des redan i valrörelsen 1973, som blev en stor framgång,
men som inte ledde fram till regeringsskifte. Men 1976
var det dags. De borgerliga, med det kärnkraftskritiska
centerpartiet i spetsen skulle bilda regeringskoalition.
Avfallsutredningen hade lämnat sitt betänkande 1975
och menade att avfallsfrågan gick att lösa på ett säkert
sätt. Det var fritt fram för nya kärnkraftverk.
Fälldin tvingades i regeringsförhandlingarna till re-
trätt. Han hade i valrörelsen lovat att inga nya kärnkraft-
verk skulle startas och att kärnkraften skulle avvecklas.
Kompromissen mellan regeringspartierna innebar att
den sjätte reaktorn (Barsebäcks andra reaktor) skulle få
startas. I gengäld skulle en energikommission tillsättas
med uppdrag att utarbeta en ny energipolitik, och dess-
utom skulle en lag stiftas som innebar att kraftindustrin
måste visa att man hade säkra metoder för hanteringen
av radioaktivt avfall innan nya reaktorer fick startas.
Denna lag, den så kallade villkorslagen, beslöts våren
1977. Kraftindustrin startade ett projekt som 1983 lade
fram sitt förslag om slutförvaring av använt kärnbränsle
i urberget.
Men redan innan dess hade regeringen spruckit. Cen-
tern hade tvingats bryta sina vallöften i utbyte mot tvek-
samma fördelar i form av energikommissionen och vill-
korslagen. Centern hade börjat ställa krav om en folk-
omröstning i frågan, vilket koalitionspartnerna inte var
beredda att gå med på. Statsvetaren Evert Vedung (1979)
som studerat regeringskrisen 1978 menar att det som
avgjorde centerns hållning och som ledde fram till rege-
ringens sammanbrott var en kombination av sakliga och
strategiska skäl. Hela krisen föranleddes av att Vattenfall
ansökt om att få ladda reaktorerna Forsmark I och Ring-
hals III. Det sakpolitiska skälet till centerns nej-linje var
att man inte ansåg att villkorslagens krav var uppfyllda.
Strategiskt handlade det om hänsynstaganden till den
inre partiarenan och väljararenan: Kompromisserna i
samband med regeringsbildningen hade mött mycken
kritik både internt och i den allmänna debatten. Parti-
sammanhållningen och väljarstödet skulle inte hålla för
ett ytterligare "svek". Regeringen Fälldins avgång 1978
innebar att både det borgerliga blocket och regerings-

makten destabiliserades. Den enda regering som gick att
åstadkomma var en regering under folkpartiledaren Ola
Ullsten, med ett utomordentligt svagt parlamentariskt
underlag. Den svenska parlamentarismen återvände till
en situation av hoppande majoriteter i olika frågor och
svårförutsebara beslut, som den präglats av under 1920-
talet. Valet 1979 resulterade i borgerlig majoritet och ett
nytt försök gjordes med en trepartikoalition. Denna höll
ihop till 1981 när moderaterna lämnade regeringen, på
grund av motsättningar i skattefrågor.
Den 28 mars 1979 inträffade en olycka, som brukar
beskrivas som en partiell härdsmälta, i kärnkraftverket
Three Mile Island i Harrisburg i Pennsylvania (USA).
Händelsen fick återverkningar i den svenska politi-
ken. Socialdemokraterna och folkpartiet anslöt sig till
det folkomröstningskrav som hade sprängt Thorbjörn
Fälldins första regering. Riksdagen beslöt att genom-
föra en folkomröstning den 23 mars 1980. Tre förslag
presenterades för väljarna: Linje 3 med stöd av centern
och vänsterpartiet kommunisterna innebar en avveck-
ling på 10 år av de sex reaktorer som var i drift. Linje 1
som framfördes av moderaterna innebar att kärnkraf-
ten skulle byggas ut till tolv reaktorer enligt de planer
som redan fanns, men att den därefter skulle avvecklas i
den takt som var möjlig med hänsyn till elbehovet samt
upprätthållandet av sysselsättning och välfärd. Socialde-
mokraterna var inte beredda att gå samman med mo-
deraterna om detta förslag, utan lanserade tillsammans
med folkpartiet linje 2 med samma innehåll som linje 1
men med tillägget att framtida anläggningar skulle ägas
av det allmänna.
Liksom i ATP-omröstningen 23 år tidigare blev utfal-
let svårtolkat. Socialdemokraternas och folkpartiets linje
2 fick flest röster (39,1 procent), men om linjerna 2 och
3 tolkades som mer kärnkraftskritiska än den moderata
linje 1, fanns det en stark kärnkraftskritisk majoritet
omfattande mer än tre fjärdedelar av väljarkåren (77,8
procent). Sakligt var dock linjerna 1 och 2 så lika att man
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 309
gott kunde hävda att det fanns en majoritet (58 procent)
för en fortsatt utbyggnad. Faktum är att alla tre linjerna
också förutsåg en framtida avveckling av kärnkraften,
varför det skulle kunna hävdas att 100 procent av väljar-
na ställt sig bakom en avveckling. Tolkningsramarna var
med andra ord vida, och omröstningen kan knappast
sägas ha bidragit till att lösa det politiska problemet.
Som organisatorisk bas för linje 3 framträdde den re-
dan tidigare bildade "Folkkampanjen mot atomkraft". I
den deltog centern, vänsterpartiet kommunisterna och
kristen demokratisk samling. Därutöver fanns de kärn-
kraftsnegativa grupperingarna SAFE och LIFE från soci-
aldemokraterna och folkpartiet. Vid sidan om partierna
deltog miljöorganisationer, stora delar av fredsrörelsen
och kvinnorörelsen. Folkkampanjen kom att innebära
ett tydligare organisatoriskt samband mellan gruppe-
ringar utanför etablissemanget. Som en följd av diskus-
sionerna i folkomröstningens efterföljd bildades miljö-
partiet hösten 1981. Det var, menar statsvetaren Evert
Vedung (1988) missnöjet med att de etablerade partier-
na manipulerat folkomröstningen och dess resultat som
utlöste att miljöpartiet bildades.
Genom beslut enligt en socialdemokratisk motion
1980 etablerade riksdagen sin tolkning av folkomröst-
ningsresultatet. De 12 reaktorer som var i drift, under
byggande eller planering skulle tillåtas under sin tek-
niska livslängd som ansågs vara 25 år. Under tiden fram
till 2010, när den sista reaktorn skulle stängas, skulle av-
vecklingen ske med hänsyn till behovet av el, upprätthål-
lande av sysselsättning och välfärd.
Med 1982 års riksdagsval var 1970-talets borgerliga
mellanspel över. Socialdemokraterna återvände till re-
geringsmakten och det såg ut som om den parlamenta-
riska situationen åter stabiliserades i välkända mönster.
Villkorslagen avskaffades 1984 och nya kärnkraftsre-
aktorer startades: Ringhals IV 1983, Forsmark III 1985
och Oskarshamn III 1985. När det den 26 april 1986
skedde en explosion i en reaktor i kraftverket i Tjernobyl
310 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
i Ukraina, en explosion som spred radioaktivt material
hundratals mil, bland annat till norra Sverige, hade Sve-
rige tolv kärnkraftsreaktorer i drift.
Liksom Harrisburg-olyckan hade medfört omgrup-
peringar i den svenska politiken som ledde fram till
1980 års folkomröstning, så fick Tjernobyl konsekvenser
i svensk politik. Man började känna att det var dags att
börja trycka på linjerna l:s och 2:s awecklingssida, och
inte bara på utbyggnadssidan. 1988 beslöt riksdagen att
precisera kärnkraftsawecklingen: En reaktor skulle av-
vecklas 1995 och ytterligare en 1996.
Oljeberoendet
Men kärnkraftsfrågan var också kopplad till en annan
problematik, nämligen den svenska energiförsörjningen
i stort. Få länder i världen hade någon motsvarighet till
den diskussion om kärnkraftens farlighet som rasade i
Sverige i början på 1970-talet - i stället fördes en het de-
batt om hur särskilt de rika länderna skulle kunna mins-
ka sitt oljeberoende. År 1973 utbröt Yom Kippur-kriget.
Egypten och Syrien anföll Israel i hopp om att återerövra
mark som ockuperats av Israel sedan sexdagarskriget
1966. Flertalet av de oljerika arabstaterna stödde Egyp-
tens och Syriens krigsansträngningar genom att skära
ned sin oljeexport till västvärlden, vilket ledde till en glo-
bal ekonomisk kris och vi fick stora problem i Sverige.
Oljan hade varit ett av de billigaste energislagen och där-
för slagit ut andra former, som kol och ved. Sverige var
till 80 procent beroende av olja när energikrisen slog till.
Oljepriset rakade i höjden och paniken stod för dörren.
Osäkerheten om hur mycket olja det fanns och till vilket
pris ledde till att Sverige, som enda land i Europa, be-
slutade att införa ransonering. Beslutet drogs visserligen
tillbaka innan det hade fått praktiska konsekvenser, men
ransoneringskort hade ändå delats ut och en byråkrati
för administrationen av ransoneringen inrättats, innan
regeringen insåg att man kanske hade överreagerat.
Det extrema svenska oljeberoendet kunde minskas
med hjälp av en utbyggnad av kärnkraften eller tvärtom,
dvs oljan kunde ersätta kärnkraft, under förutsättning
att den var billig - vilket den inte längre var. Vad kunde
göras om man satte stopp för utbyggnaden av kärnkraf-
ten samtidigt som man minskade oljeanvändningen? En
möjlighet var ytterligare utbyggnad av vattenkraften,
men flera partier hade kategoriskt lovat att inte bygga ut
de orörda älvarna. Det som en gång hade setts som kärn-
kraftens styrka - att den möjliggjorde en begränsning av
utbyggnaden av vattenkraften - förklarade varför många
miljögrupper till en början var positiva till kärnkraften.
Förslaget att nyintroducera kolet fick de flesta miljö-
grupper och partier att resa borst, och skogen skulle gå
till skogs- och massaindustrin, den var för värdefull för
att brännas upp. Ett i det närmaste hysteriskt utredande
vidtog därför, och under perioden 1973-1980 arbetade
mer än 40 statliga offentliga utredningar helt eller delvis
med energiproblematiken. Många myndigheter som ti-
digare inte varit verksamma inom energiområdet vidga-
de också sin verksamhet till att omfatta energiaspekter,
och helt nya myndigheter på energiområdet växte upp
som svampar ur jorden.
Betydande oenighet om vad som var möjligt och
önskvärt uppstod, inte bara mellan de politiska parti-
erna utan också mellan experter och vetenskapsmän
och, inte minst, olika myndigheter. Statliga Vattenfall,
som länge framstod som en av kärnkraftens främsta
förespråkare, hamnade på kollisionskurs med den cen-
terpartistiska energiministern, Olof Johansson. Det är
tämligen ovanligt att ett statligt organ hamnar i konflikt
med "sin egen minister" och än mer ovanligt är det att
detta kommer till allmänhetens kännedom, men energi-
krisen och kärnkraftsfrågan ledde till att många invanda
mönster kom att brytas. Politikerna började vända sig
till experter och vetenskapsmän i hopp om att de skulle
kunna lösa de partipolitiska spänningarna, och många
experter och vetenskapsmän valde öppet sida.
Oenigheten om energiproblematiken var alltså stor,

inte bara bland politikerna - för en del var det största
problemet kärnkraften, för andra handlade det främst
om oljeberoendet. Alla partier hade långt tidigare låst
sig för vilka lösningar som var möjliga när det gällde
vad som skulle eller kunde ersätta oljan och/eller kärn-
kraften. Tre strategier (linjer) utvecklades så småningom
som ett resultat av alla diskussioner och allt utredande.
Den första var en forskningsstrategi, om vilken de poli-
tiska partierna och andra intressenter tämligen snabbt
kunde ena sig. Björn Wittrock och Stefan Lindström
(1984) beskriver i sin bok De stora programmens tid,
hur ett omfattande energiforskningsprogram lanserades
med - för den tiden och för ett så litet land som Sverige
- stora ekonomiska resurser. Programmet innebar ett
omfattande samarbete mellan flera nya och gamla forsk-
ningsmyndigheter och institutioner, som man hoppa-
des skulle finna de framtida lösningarna på den svenska
energiförsörjningen. Tanken och förhoppningen var att
man genom en kraftfull ansamling av den vetenskapliga
och tekniska expertisen på området skulle kunna få ett
teknologiskt genombrott för den civila energiförsörj-
ningen, motsvarande det som hade inträffat på den mi-
litära sidan när atombomben sprängdes. Stora förhopp-
ningar knöts till solkraft, vindkraft och vågor, men också
till energiskogar och etanol.
Regeringsskiftet 1976 och centerpartiets entré i mak-
tens boningar kom att leda till en satsning på en andra
strategi, nämligen effektivisering och hushållning med
de befintliga energiresurserna. Centerpartiet, tillsam-
mans med vänsterpartiet kommunisterna, var de partier
som hårdast hade bundit upp sig för att avskaffa kärn-
kraften samtidigt som de ville minska oljeberoendet,
men detta fick inte ske genom ytterligare utbyggnad av
vattenkraften eller annan energiproduktion som kunde
vara skadlig för miljön. Centern knöt därför stora för-
hoppningar till åtgärder för energihushållning - i valrö-
relsen 1976 hade centerpartiet argumenterat för att en
stark satsning på energihushållning skulle göra en be-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 311
tydande del av kärnkraften överflödig. Regeringsskiftet
ledde därför till stort ekonomiskt stöd till alla som ville
åtgärda sina fastigheter, t ex tilläggsisolera eller installera
värmepumpar.
Den tredje linje som lanserades i början av 1980-talet
- oljeersättningsstrategin - syftade främst till att minska
oljeberoendet på kort sikt genom användningen av en-
ergislag som byggde på redan känd och tillämpad tek-
nik. Vad det bl a handlade om var nyintroducering av
kol, förbränning av sopor, naturgas och skogsavfall.
Cirka tio år efter oljekrisens början fanns det i början
på 1980-talet en samlad strategi för hur det stora olje-
beroendet skulle hanteras med hjälp av energiforskning,
energihushållning och genom introduktion av nya en-
ergislag. I spetsen för denna satsning gick en nybildad
myndighet, Statens Energiverk, som tillkommit genom
en sammanslagning av flera små energimyndigheter som
växt fram under 1970-talet samt genom överförande av
delar av andra myndigheters energienheter. Detta mar-
kerade slutet på en mödosam och konfliktfylld omställ-
ning av energipolitiken med tillhörande administrativ
infrastruktur, och de styrande verkade återigen kunna se
framtiden an med viss tillförsikt vad gällde energifrågan.
Knappt hade dock Energiverket börjat sin verksamhet
förrän oljepriset började sjunka drastiskt, och många
av de statliga stödinsatserna för omställning av det ex-
isterande energiförsörjningssystemet blev inte längre
ekonomiskt försvarbara - åtminstone inte i det korta
perspektivet - och avvecklingen av de stödinsatserna in-
leddes. Energiverket slogs efter kort tid som självständig
myndighet samman med ett antal andra myndigheter,
men likt fågeln Fenix återuppstod det under mitten av
1990-talet i samband med beslutet om att påbörja av-
vecklingen av kärnkraften. Problemet med det stora
oljeberoendet förvisades till en mer undanskymd plats
under 1990-talet, men under 2000-talet återvände det
med förnyad kraft.
312 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Omprövning på 1990-talet
Samtidigt med 1988 års beslut om kärnkraftens avveck-
ling uttalade riksdagen att utsläppen av koldioxid från
förbränning av kol och olja inte skulle få öka över 1988
års nivå. Det fanns också tidigare beslut som begränsade
utbyggnaden av vattenkraften. Samtidigt var kärnkraf-
ten den enskilt största källan för elektricitet. Näringslivet
och moderaterna kritiserade regeringen och menade att
industrins konkurrenskraft och sysselsättningen hota-
des. Fyra ledande LO-företrädare gick emot regerings-
linjen. Energi- och miljöminister Birgitta Dahl tvinga-
des i januari 1990 att lämna ifrån sig energifrågorna och
LO:s andre ordförande Rune Molin blev industrimi-
nister. Överläggningar inleddes med centern och folk-
partiet. Dessa ledde fram till en överenskommelse som
stadfästes med ett nytt riksdagsbeslut våren 1991 som
rev upp 1988 års beslut om avveckling. Enligt 1991 års
beslut skulle "Landets elförsörjning ... tryggas genom
ett energisystem som i största möjliga utsträckning
grundats på varaktiga, helst inhemska och förnybara
energikällor samt en effektiv energihushållning. Stränga
krav ska ställas på säkerhet och omsorg om miljön vid
användning och utveckling av all energiteknik."
Så kom 1995 och 1996, de år då två reaktorer enligt
1988 års beslut skulle stängas, och 1996 bjöd regeringen
in partierna till överläggningar om den framtida ener-
gipolitiken. Dessa överläggningar resulterade i februari
1997 i en överenskommelse mellan socialdemokraterna,
centern och vänsterpartiet om nya riktlinjer för energi-
politiken.
I enlighet med överenskommelsen beslöt riksdagen
samma år om dessa nya riktlinjer. I princip innebar be-
slutet samma hänvisning till förnybara och helst inhems-
ka energikällor som tidigare beslut. Avvecklingen skulle
ske i sådan takt att problem inte skulle uppstå med sys-
selsättning, välfärd, konkurrenskraft och miljö. Målet
om fullt genomförd avveckling till 2010 ansågs därmed
vara upphävt. I gengäld skulle avvecklingen inledas med
att Barsebäcks båda reaktorer ställs av, den ena före juli
1998 och den andra före juli år 2001. Den sista november
1999 stängdes Barsebäcksverkets första reaktor, medan
frågan om stängningen av den andra Barsebäcksreak-
torn inte aktualiserades förrän 2003. Först i slutet av maj
2005 stängdes även denna.
Barsebäcksverket utgjorde en särskilt känslig fråga ef-
tersom det hade föranlett internationella förvecklingar.
Kärnkraftverket ligger bara två mil från Köpenhamn och
en olycka skulle få förödande konsekvenser i Danmark.
1986 beslöt folketinget att uppdra åt regeringen att krä-
va av den svenska regeringen att stänga Barsebäcksver-
ket så snart som möjligt. För beslutet röstade socialde-
mokraterna, socialistisk folkeparti, venstresocialisterna,
det radikala venstre men även det högerpopulistiska
fremskridtspartiet. Den danska regeringen effektuerade
kravet i juni 1986. Den socialdemokratiska svenska re-
geringen stod alltså i den pikanta situationen att parti-
vänner i Danmark med nära allierade på vänsterkanten
krävde en svensk kursändring.
Vid flera tillfällen under 1990-talet gjorde Danmark
nya framstötar. Den danska inrikesministern Birte Weiss
skickade den 28 oktober 1997 ett fax till den svenske nä-
rings- och energiministern Anders Sundström. Faxet ci-
teras av statsvetaren Peter Santesson-Wilson (2003):
Det cer min og den danske regerings opfatelse, at
verkets fejlplacering bor få en fremtrcedende pläds
i den förestående svenske beslutning om ... afvik-
ling av kernekraften. Jeg vil så kraftigt som muligt
opfordre den svenske regering til at placere Barse-
bäcksvcerket överst på afviklingslisten...
Santesson-Wilson gör i sin avhandling bedömningen
att beslutet om tidpunkt för avvecklingen inte påverkats
av de danska kraven, men att väl beslutet att börja av-
vecklingen med Barsebäck hade samband med "Köpen-
hamnsfrågan".

Men det var inte enbart förhållandet till Danmark som
kunde skapa internationella förvecklingar. Beslutet om
att starta kärnkraftsawecklingen genom att stänga Bar-
sebäcks två reaktorer krävde att riksdagen stiftade en lag
som motiverade denna åtgärd och på vilken regeringen
sedan skulle kunna grunda sitt beslut och agerande. Men
det var ju långt ifrån självklart, trots danska propåer, att
börja med Barsebäck. Det fanns ju flera andra och dess-
utom äldre kärnkraftverk att välja mellan. I flertalet av
dessa var staten ägare via Vattenfall, men Barsebäck äg-
des av dåvarande Sydkraft, ett privat företag, utan statligt
delägande. Sydkraft och dess ägare protesterade därför
häftigt mot den lag som riksdagen antog som motiverade
avstängningen.
De ansåg att lagen var konstruerad så att den direkt
pekade ut Barsebäck och därför inte var att betrakta
som en riktig lag - riksdagen förväntas inte besluta i en-
skilda ärenden utan att stifta lagar som i huvudsak ska
vara generella om de ska kunna uppfattas som nationell
lagstiftning. För det andra ansåg Sydkraft att staten gyn-
nade sina egna kärnkraftverk på bekostnad av dem som
ägdes av andra intressen, och i detta sammanhang var
det väl en poäng att det fanns ett tyskt delägande i Syd-
kraft. Det var därför knappast förvånande att Sydkraft
krävde en rättsprövning av regeringens beslut och den
tolkning av lagen som hade gjorts. Sydkraft begärde
också, via sin advokat, att ett förhandsavgörande skulle
inhämtas från EG-domstolen av regeringsrätten innan
den avgjorde ärendet. Regeringsrättens avgörande gav
inte Sydkraft något stöd i sakfrågan. För det första kon-
staterade domstolen att, åtminstone i teorin, man kunde
tänka sig att den av riksdagen stiftade lagen hade en viss
generell tillämpbarhet och därför var att betrakta som
nationell lag, för det andra ansåg inte Regeringsrätten att
EU:s lagstiftning berördes av det aktuella ärendet varför
inhämtandet av ett förhandsavgörande från EG-domsto-
len inte var aktuellt. Vad som efter denna råsop återstod
för Sydkraft var att sikta in sig på ett saftigt skadestånd,
och där har de möjligen varit mer framgångsrika.
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 313
Summering
Kärnkraftspolitiken har, utan att få en slutgiltig lösning,
stått på dagordningen i svensk politik ända sedan slutet
av 1940-talet. Under de första 25 åren var kärnkraften
inte politiskt kontroversiell. Det var emellertid dess po-
litiska kusin, frågan om svenskt atomvapen. Såväl frågan
om atomkraftens militära som dess fredliga användning
i Sverige hade sin startpunkt 1945. I atomvapenfrågan
kom ett nytt konfliktmönster i dagen. För en svensk
atombomb agerade åtminstone tongivande delar av den
socialdemokratiska regeringen, högern, den borgerliga
pressen och militärledningen. På motståndarsidan grup-
perades kommunister, pacifister och fronderande soci-
aldemokrater, dvs kvinnoförbundet och enskilda stats-
råd. Det är inte höger-vänsterdimensionen som präglar
atombombspolitiken. Snarare skulle vi kunna beskriva
konfliktdimensionen som en centrum-periferidimensi-
on, men inte i territoriella utan i makttermer. Det var en
maktelit som ville hålla möjligheten öppen att beväpna
svensk militär med kärnvapen, och det var en perifer,
utanförstående konstellation som gjorde motstånd. Det
bör dock nämnas att t ex utrikesminister Östen Undén
och kvinnoförbundet ingick i motståndarlägret, så helt
utan makt var de utanförstående inte.
Ett sådant mönster kan också skönjas i kärnkraftsfrå-
gan när den politiseras på 1970-talet. Den viktiga skill-
naden är egentligen att ett av de etablerade borgerliga
partierna nu återfinns bland motståndarna, och till och
med tar på sig en ledande roll i motståndskoalitionen.
Förespråkarnas huvudargument är att svensk industri
för sin konkurrenskraft behöver kärnkraftens billiga
elenergi. Sysselsättning och välfärd är beroende av till-
förseln av billig el. Motståndarargumentet är framförallt
kärnkraftens risker. Det handlar om risken för olyckor,
och de stora olyckorna i USA och Ukraina får avgörande
betydelse för den svenska politiska processens förlopp.
Men det handlar också om de långsiktiga risker som
hänger ihop med hanteringen av använt kärnbränsle.
315
DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Inne-ute-dimensionen skär tvärs igenom höger-vän-
sterdimensionen. När kärnkraftsfrågan politiserades i
början av 1970-talet såg det ut så här:
Till den nedre högra rutan kom så småningom (i folk-
omröstningskampanjen) också kristen demokratisk
samling att sälla sig. I 50- och 60-talens strid om atom-
vapnen var mönstret likartat, även om centern/bonde-
förbundet inte skilde ut sig som här. I Europapolitiken
som vi diskuterar i ett annat avsnitt i det här kapitlet har
centern inte heller lika tydligt placerat sig i "ute"-rutan.
Det har däremot en ganska stark grupp frondörer i cen-
tern gjort.
När det skulle bildas en borgerlig koalition blir det
problematiskt om något av de tilltänkta koalitionspar-
tierna tar en ståndpunkt i "ute"-rutan. På vänsterkanten
blev det framförallt ett problem med partisammanhåll-
ningen i det stora socialdemokratiska partiet, eftersom
en vänsterkoalition inte på allvar förts upp på dagord-
ningen i den nationella svenska politiken. I kärnkrafts-
frågan skilde centern tydligt ut sig från de andra borger-
liga partierna. Det handlade inte bara om en fraktion i
centerpartiet utan partiet i dess helhet, och till yttermera
visso hade valresultaten 1973 och 1976 gett centern rol-
len som ledande borgerligt parti och centerledaren rol-
len som statsministerkandidat och till slut statsminister.
Här finns förstås förklaringen till den parlamentariska
turbulensen under 1970-talet.
Händelseutvecklingen illustrerar också ett annat
grundläggande taktiskt dilemma som de borgerliga par-
tierna ständigt står inför i det sena 1900-talets och det
tidiga 2000-talets svenska politik. Genom att uppträda
som olika partier, med olika program och ibland mycket
skilda ståndpunkter på väljararenan, blir det möjligt för
de borgerliga att muta in ett större område av väljaropini-
onen än om det bara hade funnits ett enda enhetligt bor-
gerligt parti. Men variationsrikedomen som är till fördel
på väljararenan blir ett problem på den parlamentariska
arenan när det gäller att konstruera koalitioner. Statsve-
taren Gunnar Sjöblom (1968) analyserade i sin doktors-
avhandling partiledningars agerande på olika arenor.
Målen var olika på olika arenor. På väljararenan gäller
det att maximera röster. På den parlamentariska arenan
ska man manövrera sig in i positioner som ger maximalt
inflytande och på den interna arenan i partiorganisatio-
nen är målet att bibehålla sammanhållningen. Det kan
mycket väl tänkas att ett visst agerande, t ex intagandet
av vissa bestämda ståndpunkter, gynnar uppnåendet av
målet på en arena, men motverkar måluppfyllelsen på
en annan arena. Om det gick att isolera arenorna från
varandra, så att andra aktörer och motspelare på t ex väl-
jararenan inte känner till vad som händer på den parla-
mentariska arenan, kan det vara lönsamt att driva olika
politik på de olika arenorna. Eftersom det inte går att
på detta sätt isolera arenorna från varandra, tenderar ett
partis politik att vara konsistent på olika arenor. Det var
denna konsistens från centerns sida i kärnkraftsfrågan
som skapade 1970-talets politiska turbulens.
För socialdemokraterna blir det i stället i första hand
den interna partiarenan som blir den problematiska.
Det gäller att försöka hitta lösningar som bibehåller
enigheten i partiet. I atomvapenfrågan försökte man
kompromissa i partiet. Genom att hänskjuta frågor till
folkomröstningar försöker man få till avgöranden i scen-
uppsättningar där det inte är nödvändigt med en enhet-
lig partilinje. Problem av det här slaget dök också upp
i 1990-talets stora pensionsreform, som faktiskt också
tenderade att transformera vänster-höger-dimensionen
till en inne-ute-dimension. Där försökte man mörka re-
sultaten av de stora partirådslagen.
316 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
bilder: "... Thorbjörn Fälldin som vågade utmana. Våra
familjer umgicks och jag fick lära känna honom väldigt
väl." I valrörelsen 2006 gjordes dock en överenskommel-
se om energin mellan samtliga borgerliga partier. Nu såg
det ut som om centern återvänt till den rationalistiska
(partiegoistiska) modellen. I den borgerliga regeringens
regeringsförklaring försökte man dock helt avföra frå-
gan från dagordningen genom att deklarera att det inte
kommer att tas några politiska beslut om avveckling av
kärnreaktorer under mandatperioden 2006-2010. Inte
heller kommer några förnyade driftstillstånd ges till de
två reaktorer som redan stängts. Förbudet att uppföra
nya reaktorer kommer att bestå.
Under 1970-talet fick kärnkraftsfrågan sällskap av
sin kusin, nämligen oljeberoendet. De två frågorna var
naturligtvis intimt sammankopplade och vilka åtgärder
som partierna förespråkade handlade mycket om hu-
ruvida man var i innerutan eller i uterutan. De partier
eller grupperingar som satt vid makten förespråkade
energislag som på kort sikt kunde ersätta oljan, t ex kol,
vattenkraft, skogsavfall, medan kärnkraftsmotståndarna
framhöll energislag som vindkraft, solenergi och vågor
samt energihushållning. Dessa tankar om alternativa
energikällor var också ofta kopplade till idéer om ett al-
ternativt samhälle till det existerande storskaliga indu-
strisamhället.
Vad problematiken med oljeberoendet illustrerar är
inte enbart hur politiska konflikter i en stridsfråga kan
skapa låsningar i en annan fråga, utan kanske främst
vilka svårigheter det politiska systemet har att hantera
frågor där lösningar endast kan sökas på mycket lång
sikt och där händelser utanför landets gränser till stor
del avgör vilket agerande som är möjligt. En grundläg-
gande omställning av den svenska energiförsörjningen
kräver en uthållig och genomtänkt linje där staten spe-
lar en avgörande roll som motverkande kraft när olika
1
Det svenska medlemskapet i Nationernas f ö r b u n d 1920 kan också ses s o m ett avsteg från en strikt tillämpning av neutralitetsprincipen. Nationernas f ö r b u n d
bildades 1920 och kan sägas vara en föregångare till FN.
kommersiella intressen trycker på för mer kortsiktigt
agerande. Det är alltså inte lätt för de styrande i ett
blandekonomiskt och marknadsstyrt samhälle som det
svenska att försvara förändringar som på kort sikt inte är
ekonomiskt lönsamma. Den strategi som så småningom
utvecklades för att hantera oljekrisen på 1970-talet blev
svår att försvara och motivera när oljepriset under 1980-
talet drastiskt sjönk. Nya dramatiska höjningar av olje-
priset inträffade emellertid under 2000-talet som ledde
till att en ny utredning tillsattes med målsättningen att
på cirka tjugo års sikt göra Sverige oberoende av oljan.
Utredningskommissionen under ordförandeskap av
statsministern själv, Göran Persson, presenterade sin
rapport sommaren 2006 där det föreslogs nationella
mål för minskningen av oljeberoendet vad gäller väg-
transporter, uppvärmning och i industrin. Den nya re-
geringen som tillträdde hösten 2006 valde att inte stoppa
förslaget utan lät skicka ut det på remiss.
Vägen fram till EU - och vad som
hände sedan
Alliansfrihet och neutralitet
Alliansfrihet som syftar till neutralitet i krig har varit
styrande för svensk utrikespolitik under efterkrigstiden.
Sverige har under snart två hundra år lyckats hålla sig
utanför krigen i Europa, och neutraliteten under första
och andra världskriget har allmänt uppfattats som lyck-
ad. En viktig byggsten i denna politik var ambitionen att
undvika allianser med andra stater, eftersom det skulle
ha inneburit att Sverige i händelse av en militär konflikt
tvingades agera på en viss sida. Enda undantaget från
denna princip var när Sverige började förhandla med
Norge och Danmark om ett försvarsförbund; förhand-
lingar som dock misslyckades 1949.'

Att vara med eller stå utanför
Det kan vara problematiskt att skilja mellan allian-
ser som är militärt bindande och sådana som inte är
det. Sverige är ett land som är starkt beroende av ex-
portindustrin. Det ligger därför i Sveriges intresse att
verka för att alla hinder för handeln mellan stater för-
svinner. Men i vissa fall finns det ett starkt samband
mellan ekonomisk interaktion och andra former av
interaktion - inte minst försvarspolitiskt. En annan
besvärande omständighet för Sverige var att världen
efter andra världskriget delades in i demokratiska re-
spektive icke-demokratiska stater, delvis sammanfal-
lande med begreppen Väst och Öst. Denna tudelade
värld dominerades av Sovjetunion och USA. Inga länder
i Sovjetsfären var demokratier medan flera av länderna i
USA:s intressesfär var diktaturer. Sverige behövde alltså
kryssa mellan dessa poler under efterkrigstiden - å ena
sidan möjligheten till neutralitet i händelse av ett världs-
krig mellan Öst och Väst, å andra sidan verka för expan-
sion av exportindustrin. Dessutom var det nödvändigt
att hårt markera hemhörigheten i den demokratiska
världen. Balansgången påverkades dessutom i betydan-
de utsträckning av den interna maktkampen mellan de
politiska partierna. Alla svenska partier gav under efter-
krigstiden officiellt uttryck för samma strävan till enig-
het i utrikespolitiska frågor, men de var inte främmande
för att, när tillfälle bjöds, använda utrikespolitiken som
ett tillhygge i den inrikespolitiska debatten.
Det var med viss försiktighet som Sverige närmade
sig och ansökte om att få ansluta sig till flera av de or-
ganisationer som bildades som en reaktion på andra
världskriget. Medlemskap i Förenta Nationerna (FN)
var oproblematiskt eftersom stadgarna var utformade så
att i princip alla världens stater kunde bli medlemmar - i
fallet Schweiz dröjde det dock ända till 1991 innan lan-
det ansåg att dess form av neutralitet tillät medlemskap.
Värre var det med Nato. Den svenska neutralitetspoliti-
ken gjorde att medlemskap var helt uteslutet, till skillnad
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 317
från Norge och Danmark. Europarådet gick bättre. Det-
ta organ, som inrättades 1949 av tio europeiska länder,
däribland Sverige, hade sin grund i erfarenheterna av
Nazityskland och dess förödande framfart. Europarådet
syftade till att värna demokrati, respekt för de mänskliga
rättigheterna och rättsstatsprincipen på det ekonomiska,
sociala, kulturella, vetenskapliga, juridiska och administ-
rativa området. Militära och säkerhetspolitiska frågor
låg utanför rådets uppgifter och dessutom kunde rådet
endast avge rekommendationer till medlemsstaterna.
Detta hindrade dock inte östblocket från att häftigt kri-
tisera konstruktionen och i Sverige röstade kommunis-
terna emot ett medlemskap.
I dag är alla Europas stater utom Vitryssland med-
lemmar. Rådets uppgifter handlar fortfarande om fred,
stabilitet och säkerhet och leds av en ministerkommitté
bestående av medlemsstaternas utrikesministrar, som
sammanträder en gång om året. I rådet ingår också den
parlamentariska församlingen med representanter för
medlemsstaternas parlament, som fungerar som idégi-
vare och debattforum. På senare tid har den europeiska
kongressen tillkommit, som innehåller företrädare för
regionala och lokala politiska församlingar. Rådet har
- liksom den tillhörande domstolen, Europadomstolen
- sitt säte i Strasbourg.
Europarådet framstår som ett försök till en första
kompromiss mellan de länder i Europa som ville åstad-
komma en fördjupad integration och de som avvisade
alla idéer om överstatlighet. Sex länder lät sig dock inte
nöjas med denna konstruktion utan meddelande 1950
att de hade för avsikt att bilda en kol- och stålgemen-
skap. Det fanns då också långtgående planer på en euro-
peisk försvarsgemenskap.
318 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Första utmaningen - Kol- och stålgemen- I Sverige blåstes faran över - men problemet skulle
skapen snart komma tillbaka. År 1955 enades de sex inom Kol-
och stålgemenskapen vid Messinakonferensen om att
Bildandet av Kol- och stålgemenskapen förändrade
utreda förutsättningarna för att vidga samarbetet och
villkoren för den svenska exportindustrin, och där-
skapa en långtgående ekonomisk gemenskap. Detta blev
med utsattes den svenska utrikespolitiken för sin första
den utlösande faktor som 1956 ledde till diskussioner
prövning i dessa sammanhang. Den elaka skröna som
inom OEEC om upprättande av ett frihandelsområde
ständigt återberättas om Kol- och stålgemenskapen och
inom hela Europa. OEEC (Organisation of European
Sverige säger att när det svenska handelsdepartementet
Economic Co-operation) bildades 1948 och hade som
för första gången fick kännedom via ett meddelande om
främsta uppgift att samordna och administrera de län-
inrättandet av denna organisation, skickade man med-
der som fick Marshallhjälp från USA3. För att underlätta
delandet vidare till Jernkontoret, eftersom man uppfat-
återuppbyggandet av Europa efter andra världskrigets
tade att ett nytt branschorgan hade inrättats. 2 Sant eller
slut erbjöd USA generösa ekonomiska lån och bidrag,
falskt? Historien är så bra att den mycket väl kan vara
men ett av villkoren var att de länder som fick hjälpen
sann, om inte annat illustrerar den mycket väl det svens-
var beredda att samordna distributionen och förvalt-
ka intresset för och kunskapen om vad som föregick i
ningen av USA:s resurser. Ett särskilt organ för mellan-
det s k Europa (som om Sverige inte tillhörde Europa).
statlig samverkan inrättades därför. 4 USA hade gärna
Storbritannien oroades också av denna utveckling och
sett att detta organ också fick vissa överstatliga uppgif-
utrikesministern, Anthony Eden, lade fram en plan som
ter, men så blev inte fallet bl a till följd av motstånd från
han hoppades delvis skulle ta udden av Kol- och stålge-
Storbritannien. USA har nästan alltid funnits med i ku-
menskapen. Eden förslog att Kol och stål i organisato-
lissen när diskussioner förts om europeisk integration.
riskt hänseende skulle inrangeras i Europarådet genom
Allmänt sett har USA ställt sig positivt till en långtgå-
att Europarådets ministerkommitté och representativa
ende integration med betydande inslag av överstatlig-
församling skulle fungera som organ åt Kol- och stål-
het, eftersom de såg detta som en del av bålverket mot
gemenskapen och den tilltänkta försvarsgemenskapen.
Sovjetunionen och kommunismen. USA var dock inte
Dessa idéer skapade problem för det svenska medlem-
överdrivet intresserat av att se de neutrala staterna delta
skapet i Europarådet, eftersom detta gav intryck av att
i denna fördjupade integration, eftersom de ansågs för-
organisationen hade kompetens på det militära och det
svaga sammanhållningen.
säkerhetspolitiska området. Den svenske utrikesminis-
tern kände sig därför föranledd att diskret hota med Återigen var tanken att de sex länder som ville skapa
ett svenskt utträde om Edens planer skulle förverkligas. ett tätare samarbete skulle göra detta inom ramen för
Men oron var överdriven och Edens plan såg aldrig da- ett vidare organisatoriskt sammanhang. I stället för att
gens ljus. Kol och stål gick sin egen organisatoriska väg inrätta ett nytt ministerråd och en kommission skulle
och den gemensamma försvarspolitiken gick i graven samarbetet ske inom ramen för OEEC. Och återigen
när nationalförsamlingen i Frankrike vägrade att ratifi- kunde detta skapa problem för Sverige, eftersom de sex
cera fördraget. länderna hade ambitionen att OEEC även skulle kunna

2
Jernkontoret är branschorganisation för svensk stålindustri.
3
Marshallhjälpen fick sitt n a m n efter USA:s dåvarande utrikesminister, George Marshall.
4
O E E C omvandlades till O E C D 1961 m e d en ny inriktning och innefattande stater även u t a n f ö r Europa.

inbegripa försvars- och säkerhetspolitiska frågor. Men
som bekant föredrog de sex även denna gång att gå sin
egen väg och skapa nya och egna organisationer.
Två handelsblock i Europa
Trots intensiva diskussioner lyckades man inte motver-
ka skapandet av två handelsblock i Västeuropa. Europe-
iska ekonomiska gemenskapen (EEG) skapades genom
det sk Romfördraget 1957. Gemenskapen bestod av
sex länder och den hade den uttalade ambitionen att
bygga ett allt närmare samarbete som till slut skulle re-
sultera i en politisk union. 5 Ett första steg var skapan-
det av en inre marknad som bl a innebar att tullarna
skulle avskaffas mellan länderna och ersättas av en yttre
gemensam tull mot alla länder utanför gemenskapen.
För många länder var denna utveckling problematisk
- för Sveriges del handlade det om alliansfriheten och
neutralitetsfrågorna - för Storbritanniens del motsatte
man sig tankar på överstatlighet och en gemensam tull-
politik (vilket även Sverige gjorde). Storbritannien hade
starka band med och handelspartner i länder utanför
Europa som man inte var beredd att offra på det euro-
peiska altaret.
Svaret på bildandet av EEG blev därför EFTA (Eu-
ropean Free Trade Association) - som till skillnad från
EEG:s tullunion var ett frihandelsområde. EFTA bestod
av Storbritannien, Sverige, Norge, Danmark, Österrike,
Schweiz och förvånande nog Portugal (medlemskap i
EEG förutsatte demokratiskt styre, men tydligen inte
i EFTA). Ambitionen med EFTA var mer begränsad
och syftade till att i första hand avskaffa tullarna mel-
lan de stater som var medlemmar, men det stod varje
medlemsstat fritt att själv bestämma vilka tullavgifter
man ville upprätta utanför tullunionen. Samarbetet var
dessutom mellanstatligt. De stora tillskyndarna av EFTA
5
På svenska används också ofta den engelska förkortningen EEC (European E c o n o m i c C o m m u n i t y ) .
' Metall var ett av de stora fackförbunden s o m ingick i LO. Det var på deras förbundskongress s o m statsminister Tage Erlander valde att hålla sitt tal om
regeringens syn på bildandet av EEG.
POLITIKENS UTFLÖDE 319
var Storbritannien och Sverige och avtalet skrevs under
i Stockholm på hösten 1959. Men EFTA var en defen-
siv sammanslutning, den hade inte kommit till om inte
EEG hade bildats, och ytterst framskymtade att syftet
med organisationen var att underlätta anslutningen till
EEG. Det fanns t ex regler som gjorde det möjligt att gå
ur EFTA med ett års varsel, motsvarande regel fanns inte
för EEG. Att EFTA kunde uppfattas som ett väntrum,
alternativt som en strategi, för medlemskapet i EEG blev
ännu tydligare när Storbritannien med Danmark i släp-
tåg sökte medlemskap i EEG redan 1961. Detta blev bör-
jan på en lång period av osäkerhet från svensk sida. Stor-
britanniens frieri till EEG blev en utdragen historia och
för att ytterligare späda på de svenska bekymren blev de
i boet ingående barnen snart allt fler - efter Danmark
kom Norge och så småningom Irland - och då blev det
ju inte så många kvar utanför.
Europapolitiken som partipolitiskt tillhygge
Av den svenska oron märktes dock föga när statminis-
ter Tage Erlander höll sitt berömda metalltal 19616 - det
dittills viktigaste tal som en svensk statsminister hållit
om Sveriges roll i Europa - där han förklarade att en
svensk anslutning till EEG var utesluten. Förklaringen
till denna kategoriska slutsats var i första hand att ett
medlemskap kunde sätta Sveriges alliansfrihet på spel
och därmed neutralitetspolitiken i händelse av krig.
Men i talet framskymtade också andra motiv, som att
den svenska ekonomin gick bra och inte var hotad och
att vi därför hade råd att stå utanför. Dessutom fanns
det inslag av misstro mot den välfärdspolitik och demo-
krati som eftersträvades i det kontinentala Europa. Den
socialdemokratiska politiken fram till början av 1960-
talet kännetecknades av betydande försiktighet med en
övergripande ambition att värna om den officiella alli-
320 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
ansfriheten parad med en ökad tilltro till den egna eko-
nomiska politikens möjligheter.
Denna försiktighet när det gäller Europapolitiken
delades emellertid inte av den borgerliga oppositionen,
och då särskilt inte av folkpartiet och högerpartiet. De
var oroade över att den förda utrikespolitiken skulle leda
till att Sverige isolerades och att Sverige dessutom skulle
uppfattas som ett land som inte tog klar ställning i vär-
deringsfrågan mellan demokrati och diktatur (läs kom-
munism). Både folkpartiet och högerpartiet trodde att
det skulle vara möjligt för Sverige att bli medlem i EEG
med ett visst förbehåll för allianspolitiken och neutra-
liteten.
Folkpartiet och högerpartiet ville båda markera en
tydligare tillhörighet till Västeuropa och USA, medan
socialdemokraterna ansåg att alliansfriheten och neu-
tralitetspolitiken krävde en mer tydligt officiellt balanse-
rad politik mellan blocken. Socialdemokraterna kom att
använda utrikespolitiken som ett instrument i inrikes-
politiken. En välkänd historia från denna period är när
den socialdemokratiska regeringen vägrar att godkänna
högerledaren Jarl Hjalmarsson som svensk delegat till
FN med anledning av hans ageranden och uttalanden i
samband med ett tilltänkt statsbesök av Nikita Chrusj-
tjov, dåvarande partisekreterare i Sovjetunionen, 1959.
Statsbesöket ställdes in av Sovjetunionen med hänvis-
ning till den kritik som hade framförts i Sverige (läs: av
Hjalmarsson), mot förslaget att välkomna en represen-
tant från en diktatur på statsbesök. Socialdemokraternas
bannstråle drabbade nu högerledaren med förödande
kraft - noterbart är att folkpartiledaren Bertil Ohlin
hade uttalat samma kritik utan att mötas av samma för-
dömande.
Stort rabalder följde naturligtvis och en del forskare
har menat att det var vid detta tillfälle som socialdemo-
kraterna definitivt tillskansade sig tolkningsföreträdet
rörande utformningen av den svenska allianspolitiken
och neutralitetspolitiken - socialdemokratin fick hege-
moni på utrikespolitikens område.
Men, som Tommy Möller påpekar i sin bok Svensk
politisk historia 1809-1975, det blev ändå inte tyst i klas-
sen. Framför allt den statsvetarprofessor och högerle-
dare som efterträdde Hjalmarsson, Gunnar Heckscher,
drev en intensiv kampanj för att öka intresset för Eu-
ropafrågorna och propagerade för ett svenskt medlem-
skap i EEG. Trots kritiken stod regeringen dock fast vid
sin ståndpunkt att alliansfriheten och neutralitetspo-
litiken gjorde att ett medlemskap i EEG var uteslutet.
Sverige föreslog i stället ett associeringsavtal med EEG.
Det vore en överdrift att säga att denna ansökan mot-
togs med applåder av EEG-staterna, flera reagerade surt
och ansåg att det verkade som om Sverige ville få del av
EEG:s alla fördelar utan att behöva betala något för
detta.
Redan under 1950-talet läggs alltså ett partipolitiskt
mönster fast i svensk Europapolitik, som sedan skulle bli
allt tydligare och styrande för den politik som fördes vid
slutet av seklet. De borgerliga partierna, med undantag
för bondeförbundet/centerpartiet som i mycket delade
socialdemokraternas syn, betonade starkt betydelsen av
en aktiv Europapolitik och kunde tänka sig medlemskap
i EEG. Kommunisterna/vänsterpartiet var helt emot allt
som på något sätt luktade närhet till Nato eller USA.
Socialdemokraternas inställning till Europa och dess
integration var i första hand passiv. Maria Gussarsson
menar i sin bok Europeiska visioner och nationellt egenin-
tresse. Framväxten av den europeiska unionen 1945-2000,
att den socialdemokratiska regeringen prioriterade det
globala och nordiska samarbetet, varför engagemanget
i FN och Nordiska rådet var omfattande. Regeringens
utrikespolitiska intresse låg i första hand i vår geogra-
fiska närhet samt utanför övriga Europa. Problemet var
bara att en stor del av landets ekonomi var beroende av
goda exportinkomster och de största handelspartnerna
var de stora staterna i Europa - främst Västtyskland
och Storbritannien - där det pågick saker som allvarligt

kunde förändra förutsättningarna för svensk export-
industri. Det var framför allt denna insikt som till slut
tvingade regeringen att handla. Föreställningen att det
övriga Europa har något mer att erbjuda Sverige än ex-
portmarknader märks det inte mycket av. Den svenska
socialpolitiken och välfärdspolitiken ansågs vara klart
överlägsna andra länders. En gemensam historia och
kulturell identitet hade Sverige, enligt socialdemokra-
terna, möjligen med de nordiska länderna men inte med
övriga Europa.
Denna defensiva och passiva strategi i förhållande
till EEG överlevde länge, trots flera hot. En förklaring
till detta var att det tog lång tid innan EEG utvidgades
och innan det egentliga integrationsarbetet började bära
frukt - starka konflikter var dessutom vanliga under
hela 1960-talet mellan gemenskapens medlemsstater.
Storbritanniens och Danmarks förhoppning 1961 om
en snar anslutning till EEG kom snart på skam och det
skulle dröja tio år innan den första utvidgningen kom
till stånd - det är först vid tredje försöket 7 som Storbri-
tannien och andra ansökningsländer fann nåd inför i
första hand Frankrikes ögon, och beviljas medlemskap.
Den andra utmaningen - Storbritanniens
medlemskap
Storbritanniens enträgna uppvaktande av EEG under
1960-talet var en ständig källa till oro för den svenska
regeringen, och inte långt efter det att Storbritannien
för andra gången ansökte om medlemskap inkom också
Sverige (1967) med en s k öppen ansökan om förhand-
lingar syftande till deltagande i utvidgningen av EEG.
Villkoret var att den svenska neutralitetspolitiken kunde
bevaras. Under vilka former detta deltagande skulle ske
angavs inte i ansökan, men medlemskap uteslöts inte.
Trots att denna ansökan hade en mer öppen karaktär
7
Formellt sett var det den andra ansökan som accepterades.
H
Norge kom dock inte att bli medlem eftersom det norska folket avvisade förslaget till medlemskap i en folkomröstning 1972.
P O L I T I K E N S UTFLÖDE 321
och inte uteslöt medlemskap till skillnad mot den ti-
digare ansökan om associering möttes den av lika stor
skepsis som vid förra tillfället - dock inte av alla med-
lemsstater, de Gaulle lär t ex ha uttryckt sig positivt. Men
några nya medlemmar kunde det inte bli tal om innan
frågan om Storbritanniens medlemskap var löst, och där
sade de Gaulle nej.
Vad Sverige länge hoppades på och verkade för var
ett handelsavtal mellan EFTA och EG, dvs gemensamma
förhandlingar mellan de två handelsblocken i stället för
enskilda och separata medlemsförhandlingar med varje
EFTA-land för sig. Problemen inom EEG och svårighe-
ten för nya stater att bli medlemmar ledde också under
slutet av 1960-talet till ett nordiskt mellanspel med för-
handlingar om ett fördjupat nordiskt samarbete inom
EFTA:s ram. Det s k Nordek stupade till sist i huvudsak
på det finländska motståndet. Med hänsyn till den store
grannen i öster ansåg sig den finska regeringen förhin-
drad att skriva under Nordek-avtalet, och därmed föll
frågan.
Ställd inför en situation - i början av 1970-talet - där
eventuellt Storbritannien, Danmark, Norge 8 och Irland
alla skulle bli medlemmar i EEG, aktualiserade Sverige
återigen frågan om möjligheten till associering, vilket än
en gång avvisades. EEG ansåg att associeringsavtal i förs-
ta hand var till för länder från tredje världen. Vad som
återstod för svensk del var därför att försöka få ett så
bra handelsavtal som möjligt med EEG. Det motförslag
som först kom efter de svenska propåerna om ett han-
delsavtal var inte helt uppmuntrande, det uppfattades av
svenska regeringen som ganska snålt tilltaget, men efter
omfattande förhandlingar lyckade Sverige under 1971 få
till ett utvidgat frihandelsavtal, som bl a innebar att alla
tullar skulle avvecklas på industrivaror inom en elvaårs-
period.
Detta avtal innebar - märkligt nog, kan det tyckas
322 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
- slutet på diskussionen om anslutning, inte ens en bor-
gerlig regering som tillträdde 1976 förmådde ändra på
detta förhållande. Avtalet fungerade dock i huvudsak
bra, endast ett fåtal mindre konflikter mellan Sverige
och EEG om avtalets tolkning inregistrerades. Både EEG
och Sverige (liksom de andra länderna i Västeuropa)
hade nog av sina egna problem under denna period, i
synnerhet de ekonomiska problem som hade följt i ener-
gikrisens spår. Ställd inför sin första riktigt allvarliga ut-
maning efter andra världskriget gungade sammanhåll-
ningen inom EEG, likväl som mellan andra europeiska
stater betänkligt. De europeiska staterna försökte var för
sig hitta sin egen lösning på energifrågorna och den eko-
nomiska recessionen.
Den tredje utmaningen - enhetsakten och
Berlinmurens fall
Uppvaknandet kom först inom EEG. Det var inte bara
energikrisen som tryckte på för förändringar. Insikten
om att USA drog ifrån Europa ekonomiskt allt mer och
att en ny allvarlig konkurrent i världshandeln hade dykt
upp, Japan, bidrog till slutsatsen att det behövdes en ny-
start av EEG:s ekonomiska utveckling. Under ledning av
Jacques Delors, kommissionens nye ordförande, lansera-
des därför en plan i mitten på 1980-talet, om att på allvar
skapa en gemensam inre marknad - tankar som kom att
sättas på pränt under beteckningen enhetsakten. Syftet
med den var att skapa en gemensam marknad där det
var lika lätt för personer, varor, tjänster och kapital att
röra sig som om det handlade om en inhemsk marknad.
Men vad skulle hända med de demokratiska stater i Eu-
ropa som stod utanför Europeiska Gemenskapen (EG)9
om dessa planer realiserades? Det var dags igen för län-
der som Sverige att början fundera över vad som pågick
inom EG. Bilden av EG och det övriga Europa hade vid
mitten av 1980-talet börjat förändras framför allt inom
' I och m e d enhetsakten byttes beteckningen på EEG till EG (den Europeiska Gemenskapen).
socialdemokratins ledning. Den svenska ekonomin
framstod inte längre som osårbar och opåverkbar av
internationella kriser. EG hade dessutom förändrat sin
inriktning och visat ett påtagligt intresse för den sociala
dimensionen i byggandet av en välfärdsstat. Sverige och
Norden framstod inte längre som så unika jämfört med
övriga Europa när det gällde att forma en välfärdsstat.
Det var två omständigheter som särskilt skulle komma
att förändra kalkylerna för den svenska regeringen när
det gällde relationerna till EG. Den första var problemen
med obalanserna i svensk ekonomi i slutet av 1980-talet
och i början av 1990-talet och den andra Berlinmurens
raserande och Sovjetunionens sönderfall.
Insikten om att något hade hänt i världen när Ber-
linmuren föll, Sovjetunionen började implodera och
svensk ekonomi inte längre hade råd att stå utanför
den gemensamma marknaden, började sjunka in hos
de flesta partiledarna. Moderaterna krävde naturligtvis
snabbt en anslutning till EG, men först ut var faktiskt
folkpartiets ledare, Bengt Westerberg, som bara några
dagar efter murens fall påpekade att förutsättningarna
för svensk utrikespolitik i grunden hade förändrats. Un-
der valet 1988 hade europafrågorna i huvudsak lyst med
sin frånvaro, men inför det stundande valet 1991 lovade
både den moderate partiledaren, Carl Bildt, och Bengt
Westerberg att placera dessa frågor i centrum. Båda par-
tierna gick på offensiven mot socialdemokraterna och
lyckades använda utrikespolitiken som ett tillhygge mot
dem. Socialdemokraterna var hårt trängda i början av
1990. De ledande oppositionspartierna gick till offensiv
i europafrågorna samtidigt som den ekonomiska situa-
tionen var prekär och ett ekonomiskt stålbad stod för
dörren med betydande åtstramningar och nedskärning-
ar av den offentliga ekonomin. Den sittande regeringens
popularitet sviktade enligt opinionsundersökningarna,
och möjligheten att vinna 1991 års val föreföll ytterst
liten. Till detta kom att flera opinionsundersökningar

visade att det fanns en stark opinion för ett medlemskap
i EG, som i många fall emanerade från en förhoppning
om att på så sätt häva den ekonomiska krisen i landet.
Intressant nog visade det sig att EG inte var överdri-
vet entusiastiskt inför tanken på nya medlemsstater och
särskilt inte när det gällde stater som ivrade för neutra-
litet i utrikespolitiken. Vad som i första hand erbjöds de
kvarvarande EFTA-staterna var en form av organiserat
samarbete mellan EFTA och EG kallat EES (Europeiska
Ekonomiska Samarbetsområdet). Genom detta samar-
bete skulle EFTA-länderna få tillgång till den gemen-
samma marknaden, behålla rätten att bestämma över
tullavgifterna till länder utanför EG och EFTA men inte
ges något direkt inflytande över den lagstiftning som
skulle styra reglerna för den gemensamma marknaden.
EES-länderna skulle tvingas anpassa sina regler efter
dem som gällde inom EG. Förutom detta skulle EES-
länderna bidra ekonomiskt för att främja utvecklingen
inom de fattigaste EG-staterna.
Förhandlingarna fick snart karaktären av en folk-
danstävling - dansen drog ut på tiden och deltagarna
blev allt mer slitna. Entusiasmen hade falnat betydligt
när de båda parterna så småningom fick projektet i
hamn och sjösatt 1994, ty flera av EFTA-länderna hade
vid denna tidpunkt redan ansökt om fullt medlemskap,
bl a Sverige. Inte desto mindre hade Sveriges riksdag un-
der 1993 tvingats arbeta med en proposition som var på
flera tusen sidor, troligen den mest omfattande proposi-
tion som någonsin lagts av en regering, för att skapa ny
lagstiftning som kanske bara skulle gälla ett år.
Omsvängningen och fotnoten
Slutet av 1980-talet och början av 1990-talet blev en pe-
riod av dramatisk omorientering för socialdemokrater-
na och en av de allra heligaste korna, nämligen alliansfri-
heten och neutralitetspolitiken började ifrågasättas. Att
döma av offentliga uttalanden sker i princip en total om-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 323
svängning på ett par år i frågan om medlemskap i EG.
Synen på medlemskap inom EEG, uttryckt i Erlanders
metalltal 1961 och som i stort sett hade återupprepats av
Palme 1971, gällde fortfarande, att döma av dåvarande
statsministerns Ingvar Carlssons tal, efter murens fall
1989. Men därefter äger en närmast total omorientering
rum hos den socialdemokratiska ledningen och till allas
överraskning kungörs i samband med lanseringen av ett
omfattande ekonomiskt åtstramningspaket, presenterat
av finansministern Allan Larsson, att avsikten är att få
riksdagen att ställa sig bakom en mer positiv syn på ett
svenskt medlemskap i EG.
Denna något märkliga metod för att lansera den kan-
ske viktigaste omläggningen av Sveriges utrikespolitik
och statsskick på nästan två hundra år har förbryllat
många. 1 vad som ibland har betecknats som en fotnot
i redogörelsen för de bistra ekonomiska tiderna som
stundar anges också att Sverige i praktiken är på väg att
söka medlemskap inom EG. Varför, kan man undra?
Uppenbarligen var denna nyhet medvetet inlagd för att,
som man trodde, förmedla något positivt och populärt
bland alla andra dystra besked om nedskärningar och
åtstramningar av ekonomin - ett sätt att avleda upp-
märksamheten från de dåliga nyheterna. Tydligt var
också att ett medlemskap i första hand skulle ses i ett
ekonomiskt perspektiv, det var finansministern som
kom med nyheten - ett sätt att öka omvärldens tilltro
till svensk ekonomi. En annan anledning kan ha varit ett
försökt från socialdemokraterna att ta tillbaka initiati-
vet i Europafrågorna. Men varför hamnade denna nyhet
inte först i presentationen? Troligen handlar det om den
ambivalens som präglade socialdemokraterna. Den po-
litiska ledningen inom socialdemokratin och LO hade
ändrat uppfattning i frågan om medlemskap och insåg
att det erbjöds ett unikt tillfälle att bli medlem just vid
denna tidpunkt, men de visste också att de egentligen
inte hade partiets gräsrötter med sig. Därför blev det en
kompromiss. Den nya politiken behövde offentliggöras,
324 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
men man ville inte slå för hårt på trumman eftersom det
skulle kunna väcka ont blod hos fotfolket.
Det var inte bara inom socialdemokratin som led-
ningen hade problem med att få med sig sina partimed-
lemmar på omorienteringen, även centern och kristde-
mokraterna var djupt splittrade i denna fråga. Inom mil-
jöpartiet och vänsterpartiet var motståndet mot med-
lemskap kompakt både bland gräsrötter och i ledningen
- vänsterpartiet var t o m motståndare till EES-avtalet.
I och med att de största och flesta partierna i riks-
dagen var för, kom debatten att handla om hur denna
ansökan skulle utformas. Många hade nog förväntat sig
att en svensk ansökan om medlemskap skulle innehålla
någon formulering om ett förbehåll om alliansfrihet och
neutralitet, vilket den sittande socialdemokratiska rege-
ringen inledningsvis också tycks ha varit inne på. Men
så blev inte fallet, med en enkel och kort formulering
anhöll Sverige, i juli 1991, om att inleda förhandlingar
om medlemskap i EG. I riksdagen hade statsministern
tidigare förklarat att frågan om utrikespolitikens inrikt-
ning var oproblematisk eftersom det samarbetet skulle
ske på mellanstatlig grund.
Enigheten var stor om att ansöka, liksom om utform-
ningen av ansökningen, endast miljöpartiet och vänster-
partiet motsatte sig den. Enigheten underlättades av att
partierna hade kommit överens om en folkomröstning i
frågan. Folket skulle i slutänden få säga om det ville läg-
ga om den utrikespolitiska kursen och statsskickets kon-
struktion. Huruvida väljaren i gemen begrep vilka dra-
matiska förändringar som var på gång bör förbli osagt,
men regeringens omsvängning hade gått fort och inte
bara tagit flertalet svenska medborgare på sängen utan
även vårt grannland i öster, Finland. Reaktionen där-
ifrån lät inte vänta på sig och den var irriterad. Den po-
litiska ledningen i Finland tyckte sig ha fått försäkringar
från svensk sida om att de två länderna skulle samordna
sitt agerande gentemot EU och i förväg informera var-
andra innan de skred till handling. Så hade nu inte skett,
och i Finland uppfattades detta som ett stort svek. Till
saken hör att Berlinmuren visserligen föll redan 1989,
men 1991 var Sovjetunionen fortfarande intakt så det
var därför inte lika lätt för Finland att lägga om kursen.
Trots den svenska tjuvstarten kom ändå de båda länder-
nas ansökningar att samordnas av EU, som föredrog att
behandla Österrikes, Sveriges, Norges och Finlands an-
sökningar i ett sammanhang. Från svensk sida fanns från
början förhoppningar om en snabb anslutning, men EU
föredrog att avvakta. En annan och kanske viktigare om-
ständighet till fördröjningen var nog att man först ville
klara av Maastrichtfördraget. Det var minst sagt besvär-
ligt redan för tolv stater att enas om Maastrichtfördraget
och med flera, nya medlemmar kunde man förvänta sig
mer problem, särskilt som flera av dessa hade en bak-
grund som alliansfria och neutrala stater. Det kom där-
för att dröja till 1995 innan det svenska medlemskapet
var ett faktum, vilket till stor del berodde på problem
med ratificeringen av Maastrichtfördraget. Både det
danska nejet i den första folkomröstningen och parla-
mentet i Storbritanniens första reaktion på fördraget
skapade problem med att hålla den ursprungliga tidta-
bellen - förhandlingarna med ansökarstaterna gick där-
emot snarast i rekordfart, när de väl kom igång.
Det var en socialdemokratisk regering som somma-
ren 1991 hade lämnat in den formella ansökan om med-
lemskap. Men trots detta förlorade man valet 1991 och
det blev därför en borgerlig regering, visserligen i sam-
förstånd med socialdemokraterna, som i huvudsak för-
handlade fram det fördrag om anslutning som svenska
folket fick folkomrösta om 1994.
Den första folkomröstningen om EU
Men det stora hotet för de partiledningar som önskade
ett svenskt EU-medlemskap kom inte från EU eller dess
medlemsstater, utan från de egna anhängarna. Den po-
sitiva attityd till ett medlemskap som fanns i den svenska

valmanskåren under början av 1990-talet övergick snart
i dess motsats. De politiska partierna kunde delas in i tre
grupper beroende på huruvida de hade sina medlemmar
och sympatisörer med sig eller inte. I den första grup-
pen, den som var för ett medlemskap, återfanns mode-
raterna och folkpartiet som i huvudsak hade sina med-
lemmar och sympatisörer med sig. I den andra gruppen,
den som var emot, återfanns vänsterpartister och miljö-
partister som också i huvudsak hade sina medlemmar
och sympatisörer med sig. En tredje grupp bestod av
partier där främst partiets ledning officiellt önskade ett
medlemskap, men splittringen bland medlemmarna och
sympatisörerna var stor. Socialdemokrater, centerpartis-
ter, ny demokrati och kristdemokrater fick alla problem
med sammanhållningen inom partierna, och konflik-
terna var så starka att det fanns en risk för att många
medlemmar skulle lämna partierna om inte hänsyn togs
till deras EU-skeptiska synpunkter. En viss likhet med
motståndet mot kärnkraften var återigen märkbar - eta-
blissemanget och eliten å ena sidan, å andra sidan de
som stod utanför makten och politiken.
Osäkerheten om hur det skulle gå i de folkomröst-
ningar som skulle hållas i de fyra stater som sökte med-
lemskap i EU var påtaglig ju närmare sanningens ögon-
blick kom. Vissa tydliga taktiska dispositioner beträf-
fande tidpunkten när folkomröstningarna skulle hållas
märktes också. Den stat där ett ja till medlemskap var
troligast, dvs Österrike, folkomröstade först, följt av Fin-
land, Sverige och sist Norge - där utgången ansågs extra
osäker. För Sverige gällde dessutom att ett allmänt val
skulle hållas några veckor före folkomröstningen. De i
EU-frågan splittrade partierna var extra angelägna om
att valet skulle äga rum före folkomröstningen, eftersom
de ansåg att det fanns en risk för att den interna splitt-
ringen skulle påverka resultatet i valet.
Under valrörelsen antydde socialdemokraterna möj-
ligheten att bilda en koalition med folkpartiet, och åt-
minstone folkpartiledaren Bengt Westerberg verkar ha
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 325
uppfattat dessa propåer som löften, i händelse av att
de två partierna fick majoritet i riksdagen. Besvikelsen
blev stor i folkpartiet när det efter valdagen stod klart
att socialdemokraterna föredrog att regera på egen hand
trots att de saknade egen majoritet i riksdagen. En viktig
förklaring till detta agerande var den stundande folkom-
röstningen. Ett organiserat samarbete med folkpartiet,
med sin tydligt EU-positiva profil, ansågs kunna stöta
många socialdemokratiska väljare som stod och vack-
lade mellan att rösta för eller mot EU.
En annan taktisk disposition från medlemsanhängar-
nas sida var försöket att avföra frågan om den gemen-
samma valutan från dagordningen. Sverige, återigen
representerat av en socialdemokratisk regering, hade
deklarerat i samband med att anslutningsavtalet med
EU skrevs under att avsikten var att bli medlem i den ge-
mensamma valutan, men den exakta tidpunkten skulle
bestämmas senare av Sveriges riksdag. Ja-sidan drev där-
för linjen att den gemensamma valutan var en fråga som
Sverige skulle ta ställning till vid ett senare tillfälle.
Folkomröstningskampanjen kom mycket att handla
om ekonomin, sysselsättningen och möjligheten att på-
verka den politik som bedrevs inom EU, argument som
ansågs gynna dem som var för ett medlemskap. Å and-
ra sidan drev främst de som var emot ett medlemskap
frågorna om nationell suveränitet och möjligheten att
bevara nationella särdrag - Systembolaget, snuset och
offentligheten ansågs alla hotade vid ett medlemskap.
Till skillnad från folkomröstningen om kärnkraften
grupperade sig partierna denna gång var för sig i egna
kampanjorganisationer och för socialdemokraterna i två
- en för och en mot medlemskap. Centerpartiets ledning
föredrog att ligga lågt och inte driva någon aktiv kam-
panj överhuvudtaget.
Som vi vet blev det i folkomröstningen ett knappt ja
(52,3 procent) till medlemskap. Den procentuella skill-
naden mellan anhängare och motståndare var endast 5,6
procent, vilket ska jämföras med Finlands 13,8 procent
326 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

och Österrikes 33,2 procent. Skillnaden var visserligen splittrad nation som gick med i EU, vilket även märktes
lägre i Norge, endast 4,4 procent, men här vann mot- på andra sätt. I Malmöhus län röstade 64,8 procent ja,
ståndarna. Segermarginalen för ja-sidan i Sverige var medan i Jämtlands län hela 71,5 procent röstade nej. Det
den minsta som förekommit när en stat röstat om med- var framför allt de stora städerna, Stockholm, Göteborg
lemskap. och Malmö som röstade ja. Norrland och övrig glesbygd
Utslaget överraskade många eftersom nej-sidan länge röstade i huvudsak nej. Majoriteten av kvinnorna rös-
verkade ha haft ett övertag enligt opinionsundersök- tade också nej, medan männen var för. Yngre väljare var
ningarna, men många väljare var länge osäkra och be- emot till skillnad från äldre. Lågutbildade och arbetare
stämde sig först under den sista veckan. De undersök- hade också röstat nej, medan högutbildade och de med
ningar som har gjorts av hur väljarna röstade visar att tjänstemannayrken röstat för. Eftervalsanalysarbetet,
frågor som sysselsättning och ekonomi spelade stor roll som leddes av statsvetarna Gilljam och Holmberg (Ett
för dem som röstade ja, medan suveränitetsfrågan varit knappt Ja till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994),
viktig för dem som röstade nej. visade att faktorer som yrkesgruppstillhörighet, utbild-
Valundersökningarna visade tydligt de problem som ningsnivå, geografi, boende men också kontakter med
vissa partier hade med sina sympatisörer. andra länder hade spelat stor roll för hur väljarna röstat.
Resultatet visade enligt forskarna att det fanns ett tydligt
Tabell 40 • Partiidentifikation och röstning i EU-medlemskapsfrå-
gan. Procent
centrum/periferi-mönster i röstningen.
Det är viktigt att komma ihåg att svensk ekonomi
Politiskt parti JA NEJ BLANK vid denna tidpunkt fortfarande var i gungning och för
många framstod EU som en säker hamn som kunde
Moderaterna 86 13 1
skydda landet från arbetslöshet och garantera välfärden.
Folkpartiet 81 18 1 Kunskapen om vad EU stod för och hur det fungerade
Socialdemokraterna 50 49 1 var också begränsad och av färskt datum för större delen
av befolkningen, vilket skapade stort utrymme för al-
Centerpartiet 45 54 1
lehanda skönmålningar och skräckscenarier. Dessutom
Kristdemokraterna 41 59 0 argumenterade en mycket stor del av den ekonomiska,
politiska, akademiska och kulturella eliten för ett ja. De
Ny Demokrati 34 62 4
på den förlorande sidan påpekade dessutom de betyd-
Miljöpartiet 15 84 1 ligt större ekonomiska resurser som ja-sidan i praktiken
Vänsterpartiet 10 90 0
hade haft till sitt förfogande. En viss bitterhet märktes
alltså bland EU-motståndarna - men de skulle få en ny
Källa: Miles 1997 s 251
chans tio år senare.

Som framgår av tabell 40 låg fyra partier väl i linje med

sin valmanskår. Främst i detta avseende var vänsterpar- En motsträvig europé?
tiet, följt av moderaterna, miljöpartiet och folkpartiet.
Den finlandssvenske journalisten Richard Bränder har i
Övriga partier hade problem med sina traditionella val-
sin bok Finland och Sverige i EU. Tio år av medlemskap,
manskårer och det fanns partier som var splittrade både
beskrivit med vilka olika ambitioner och inställningar
inom vänster- och högerblocket. Det var en i högsta grad

de två grannländerna har gått in i och deltagit i EU-sam-
arbetet. Jämförelsen är intressant, inte bara beroende på
att de två länderna blev medlemmar samtidigt, har en
gemensam kulturell och historisk bakgrund, utan också
beroende på att de nästan samtidigt fick nya regerings-
chefer - Paavo Lipponen i Finland och Göran Persson i
Sverige. Och trots att båda är socialdemokrater har de
företrätt skilda ledarstilar och strategier inom EU. Båda
länderna hade, enligt Bränder, ambitionen att bli bäst
i klassen. Men Finland ville också bli den lydiga eleven
med högsta betyg i uppförande och ordning för att på så
sätt få fördelar. Givet landets speciella säkerhetsproble-
matik i förhållande till Ryssland hade Finland en utåt-
blickande målsättning som underbyggdes av en strategi
att hålla sig väl med de stora EU-staterna, i första hand
Tyskland och Frankrike. Finland tenderade att stödja de
förslag i EU som backades upp av Tyskland och Frank-
rike. Från finsk sida medverkade man gärna till att finna
konstruktiva och innovativa lösningar syftande till en
fortsatt framgångsrik integration. Bugandet för de sto-
ra staterna hade dock sina gränser. Det finns i Finland
sedan lång tid tillbaka en medvetenhet om att ett litet
land, som dessutom historiskt sett alltid känt sig hotat av
Ryssland, bäst skyddas av ett väl integrerat Europa med
betydande inslag av överstatlighet. Finland har därför
oftast arbetat aktivt för de små staternas intressen i frå-
gor som rört EU:s konstitutionella frågor och argumen-
terat för ökat inflytande åt EU:s överstatliga instanser
(t ex kommissionen) och ibland med viss förundran sett
på det svenska agerandet - som kan verka ha sina rötter i
drömmar från stormaktstiden eller ännu längre tillbaka.
Detta har dock inte hindrat Sverige och Finland från att
gå hand i hand när det gäller den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken inom EU.
För svensk del har agerandet på EU-arenan i större
utsträckning styrts av inrikespolitiska intressen. En-
ligt Bränder blickade Persson och socialdemokratin
mest inåt, medan Lipponen och den finska regeringen
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 327
blickade utåt. Sverige, som under sina första tio år av
medlemskap hade socialdemokratiska regeringar, var
betydligt mer tveksamt till överstatlighet än Finland och
hamnade därför ofta på samma linje som Storbritan-
nien och andra mer EU-skeptiska länder. Den splittrade
hemmaopinionen ledde till ett försiktigt agerande från
den socialdemokratiska regeringens sida - retoriken på
hemmaplan handlade i huvudsak om att "inget har hänt
som i grunden förändrar svensk politik eller beslutsfat-
tande". Jacob Westberg talar i sin avhandling Den natio-
nella drömträdgården. Den stora berättelsen om den egna
nationen i svensk och brittisk Europadebatt, om en viss
klistrighet hos politiska identiteter. Centrala politiska
begrepp och analyser av verkligheten har en tendens att
leva kvar trots att innehållet i den politik som en gång
formade begreppen i grunden har förändrats. De sty-
rande har en tendens att hänga fast vid eller anknyta till
gammal välkänd retorik, för att försöka stärka draget
av kontinuitet och rationalitet i regerandet. Den lydige
eleven var inte heller något svenskt ideal, utan snarare
var det frågan om att konkurrera med klassförestånda-
ren om vem som visste bäst.
Sverige har sedan anslutningen som profilfrågor dri-
vit - förutom miljövården - sysselsättning, jämställd-
hetsfrågor, kampen mot "trafficking" av kvinnor och
barn samt öppenhet. Relativt stor uppmärksamhet fick
också kampanjen för bättre djurhantering inom EU, inte
minst när det gäller djurtransporter.
Men trots försäkringarna om att ingenting egentligen
har hänt och att svenska frågor drivits inom EU, har EU
inte blivit populärt bland medborgarna. De återkom-
mande mätningar av EU:s popularitet som genomförs i
medlemsstaterna visar att Sverige, ofta tillsammans med
Storbritannien, harvar långt ned på listan, medan Fin-
land oftast hamnar ungefär mitt i.
Både Finland och Sverige har under den första tio-
årsperioden hunnit med att med framgång agera ord-
förandeland, och särskilt Finlands insats prisades. Det
328 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
svenska ordförandeskapet förmörkades dock något av
demonstrationer och upplopp i samband med det av-
slutande toppmötet i Göteborg. I båda länderna ledde
ordförandeskapen enligt opinionsundersökningarna till
att EU och dess institutioner fick ökad popularitet, men
i Sveriges fall blev uppgången kortvarig.
Euron
Folkomröstningen 1994 lyckades inte avföra medlem-
skapsfrågan från den politiska dagordningen. Diskus-
sionen har fortsatt som om det vore en öppen fråga hu-
ruvida Sverige verkligen är medlem i EU. De partier som
var starkast emot ett medlemskap, miljöpartiet och väns-
terpartiet, övergick från att vara motståndare till med-
lemskap till att agera för ett utträde, och deras revansch
kom i och med folkomröstningen om den gemensamma
valutan.
En fråga där skillnaderna i synen på EU mellan Sveri-
ge och Finland blev extra påtaglig var den gemensamma
valutan. Finland beslöt sig för att gå med redan från bör-
jan, dock utan att hålla någon folkomröstning. Opini-
onsundersökningarna visade visserligen att motståndet
mot den gemensamma valutan i Finland var starkare än
i Sverige, men det hindrade inte Lipponens regering från
att lägga fram ett förslag till riksdagen som antogs med
stor majoritet - och efter bara något år hade opinionen
svängt kraftigt till förmån för euron.
I Sverige var det mer komplicerat. Vid anslutningen
hade den svenska regeringen förklarat att tidpunkten för
anslutning skulle avgöras av Sveriges riksdag, men efter-
som Sverige inte hade något uttalat undantag i denna
fråga i anslutningsfördraget tenderade frågan om varför
Sverige fortsatte att stå utanför att återkomma.
Temperaturen steg 1997 när den moderate partile-
daren, Carl Bildt, återvände från Balkan efter många
månaders frånvaro på grund av ett FN-uppdrag. Bildt
förklarade raskt att det var självklart att man först skulle
ha en folkomröstning i frågan om den gemensamma
valutan innan riksdagen kunde fatta något beslut. I
praktiken tvingades därmed samtliga riksdagspartier att
ställa sig bakom propån och utlova en folkomröstning
- vänsterpartiet och miljöpartiet hade av förklarliga skäl
sedan länge yrkat på folkomröstning.
Det skulle visserligen dröja innan den socialdemokra-
tiska ledningen - och då med Göran Persson som ord-
förande - vågade sig på en förnyad attack på det svenska
EU-motståndet, men 2003 var det dags. Så här i efter-
hand framstår beslutet om en folkomröstning vid denna
tidpunkt som förbryllande, under förutsättning att den
socialdemokratiska partiledningen verkligen trodde att
den skulle vinna omröstningen. En förklaring kan ha
varit att oavsett hur det gick i omröstningen, var detta
ett sätt att få bort en plågsam fråga från den politiska
dagordningen. Från officiellt socialdemokratiskt håll har
det alltid förnekats att det fanns en hemlig agenda när
ritningarna drogs upp för en folkomröstning om euron.
Slutsatsen blir därför att en svensk statsminister sällan
eller aldrig har lyckats göra en så fatal missbedömning
av den svenska opinionen i modern tid. Visserligen
fanns i vågskålen för ett ja till den gemensamma valutan
omständigheten att opinionssiffrorna för tillfället pe-
kade i positiv riktning, liksom att det svenska ordföran-
deskapet 2001 hade gett gott renommé hemmavid och
utomlands. De tidigare "dissidenterna" inom de splitt-
rade partierna, främst då centern och kristdemokraterna
men även inom socialdemokratin, verkade ha förlorat
sin slagkraft eller blivit marginaliserade. I den andra
vågskålen fanns det faktum att Danmark så sent som
år 2000 röstat nej till den gemensamma valutan och att
opinionsundersökningar inför omröstningen om med-
lemskap visade att opinionen i EU-frågan minst sagt var
skakig. Dessutom var år 2003 kunskapen om EU större
hos allmänheten och krisen i den svenska ekonomin ett
minne blott.
Sedan tidpunkten för folkomröstningen hade tillkän-

nagivits, visade det sig också mycket riktigt att opinio-
nen hade svängt i negativ riktning. Den politiska, eko-
nomiska, akademiska och kulturella eliten var inte lika
enig i sin ståndpunkt som vid omröstningen om med-
lemskap. Företrädare för näringslivet och nationaleko-
nomer gjorde gällande att de ekonomiska argumenten
för ett medlemskap inte var särskilt starka, och flera av
dem hävdade dessutom att de politiska argumenten var
viktigare. Splittringen inom framför allt socialdemokra-
tin blev tydlig igen och flera statsråd var uttalat kritiska
till en anslutning. Trots detta kändes ändå mönstret
igen, om än inte lika tydligt som 1994; etablissemanget
stod mot folket.
Men denna gång verkade inte folket lyssna på eliten
och det blev ett rungade nej (55,9 procent) till medlem-
skap. Inte ens mordet på Sveriges utrikesminister, Anna
Lindh, som var en av de ledande på ja-sidan, några dagar
före valet påverkade opinionen på något avgörande sätt.
De stora partierna, de stora organisationerna, de stora
pengarna lyckades inte få med sig folkmajoriteten, som
Oscarsson och Holmberg träffande konstaterar i sin bok
Kampen om euron. Enligt författarna fanns det många
förklaringar till att det blev ett nej. För det första blev det
ingen kamp, konstaterar de, ty det övertag som motstån-
darna fick redan från början i valkampanjen bestod och
till skillnad mot 1994 spurtade aldrig anhängarna. Den
kampanj som bedrevs av anhängarna, särskilt socialde-
mokraterna, kantades av ständiga misstag och oprofes-
sionellt beteende i förhållande till medierna och allmän-
heten - alla ekonomiska resurser till trots.
Utgången av folkomröstningen var intressant på
många sätt och de valanalyser som gjordes i efterhand
av valforskarna i Göteborg visade att mönstret från 1994
års folkomröstning i huvudsak bestod. Centrum stod
mot periferin. Stockholm och Malmö hade t ex röstat
för även denna gång, men Göteborg och glesbygden
hade röstat emot. De norra delarna av Sverige var starkt
emot, medan stödet för euron fanns i söder, och kvin-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 329
norna hade sagt nej i högre grad än männen. Yngre väl-
jare hade återigen röstat emot men hade denna gång fått
sällskap av de äldre väljarna. Utbildningsfaktorn spelade
som förra gången en roll, de med låg utbildning och/el-
ler dålig kunskap om EU tenderade att rösta nej, medan
välutbildade och de med god kunskap om EU var posi-
tiva. Synen på ekonomin hade naturligtvis haft betydelse
även denna gång, möjligen mer än förra gången, men
nu verkade väljarnas analys av det ekonomiska läget gå
i motsatt riktning - de som såg en övergång till euron
som ett hot var fler än de som såg det som en tillgång för
svensk ekonomi.
Det fanns också ett betydande ideologiskt element i
motståndet, en icke obetydlig del (13 procent) av dem
som hade röstat för ett medlemskap 1994 röstade 2003
emot euron och det var framför allt bland de socialde-
mokratiska och centerpartistiska väljarna som euro-
skeptikerna fanns. Möjligen skördade socialdemokratin
frukterna av en lång och medveten EU-politik med stöd
av centerpartiet - en försiktig och avvaktande attityd
till en fördjupad integration som ofta ledde till att mel-
lanstatliga lösningar förordades i stället för överstatliga.
Det föreföll som om många väljare kunde solidarisera
sig med denna strategi, de kunde acceptera ett medlem-
skap i EU men önskade inte ett federalt Europa och satte
därför ned foten när den gemensamma valutan kom på
tal. Statsminister Göran Persson hade också långt innan
han blev en tillskyndare av euron och långt innan folk-
omröstningen kommit på tal uttryckt sin skepsis mot
den gemensamma valutan och bedömt det hela som ett
"skakigt projekt". Å andra sidan visar valanalyserna att
partiidentifikation och auktoriteter verkar ha spelat liten
roll för hur väljarna röstade.
Tystnaden
Det var ofrånkomligt att resultatet av folkomröstningen
var ett allvarligt bakslag för socialdemokratin och de
330 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
partier som hade stött förslaget. Statsministern tillstod
också i efterhand att han missbedömt graden av mot-
stånd. Men för den som hade räknat med att missbe-
dömningen skulle leda till en allvarlig kris inom soci-
aldemokratin eller något annat parti blev efterspelet en
besvikelse - inget hände. Diskussionen om euron för-
svann från dagordningen och EU-politiken lunkade på
som vanligt. Ända tills nästa kontroversiella fråga dök
upp - förslaget till ett konstitutionellt fördrag.
Miljöpartiet och vänsterpartiet vädrade genast mor-
gonluft inför detta förslag till nya och omformade regler
om hur EU ska organiseras och fungera och krävde en
folkomröstning. Övriga partier var mindre tilltalade av
att en tredje gång folkomrösta i en EU-fråga och föror-
dade därför att ratificeringen skulle ske genom omröst-
ning i riksdagen utan föregående folkomröstning. Delar
av den juridiska expertisen i vårt land började ifrågasätta
om denna ratificering kunde genomföras utan att grund-
lagen ändrades, vilket i så fall inte bara tidsmässigt skulle
förskjuta ratificeringen utan också öppna dörren för en
minoritet i riksdagen att tvinga fram en beslutande folk-
omröstning. Men innan det hann gå så långt hade dels
lagrådet hunnit yttra sig och konstaterat att en grund-
lagsändring inte var nödvändig, dels hade resultatet av
folkomröstningarna i Frankrike och i Nederländerna
lett till att hela processen lades på is. Det tyska ordfö-
randeskapet våren 2007 ledde emellertid till en omstart,
och ett något nedbantat och nedtonat fördragsförslag
presenterades till Europeiska rådets möte i juni. Borta
var nu de flesta symboler och begrepp som ledde tan-
karna i riktning mot att uppfatta fördraget som en form
av konstitution, men det mesta som rörde förändringar
av beslutsprocesser och institutionerna fanns kvar. En
diskussion uppstod tämligen omgående såväl i Sverige
som i andra länder, om huruvida de förändringar som
gjorts var av reell eller kosmetisk karaktär. Miljö- och
vänsterpartister krävde naturligtvis folkomröstning om
det reviderade fördraget eftersom de ansåg att det i stort
sett var identiskt med det ursprungliga förslaget, medan
övriga riksdagspartier var av den motsatta åsikten.
Sammanfattning
Sverige har under efterkrigstiden haft påtagliga besvär
med att gå i takt med Europas kärnländer. Den social-
demokratiska utrikespolitiken trivdes länge bäst på den
internationella arenan, speciellt under det kalla kriget,
som dessutom gjorde det lättare att på hemmaplan mo-
tivera den överordnade utrikespolitiska doktrinen om
alliansfrihet i fredstid som syftade till neutralitet i krig.
Utrikeshandelspolitiska realiteter och landets export-
beroende för sin välfärd tvingade regeringen att noga
följa vad som hände med planerna på en tullunion och
en eventuell politisk union i Europa. Politiken har till
följd av detta främst varit reagerande, plötsliga omlägg-
ningar av europapolitiken från Kol- och stålgemenska-
pen till EEG, sedan EG och till slut EU, har krävt stän-
diga justeringar och förhandlingar med gemenskapen.
Sovjetunionens fall och avslutandet av det kalla kriget
skapade helt nya förutsättningar och ett tidigare utan-
förskap övergick till ett "delvis" medlemskap. Men om-
ställningen från utanförskap till medlemskap har gått
fort, åtminstone för anhängarna av de partier som bytt
fot från att starkt ha förordat utanförskapet - i allians-
frihetens och neutralitetspolitikens namn - till att bli
anhängare av medlemskap. Detta har märkts inte minst
i de två folkomröstningar som hållits. I båda fallen har
en spänning mellan eliten och folket varit tydlig, alltså
de som har makten gentemot de maktlösa. Det har också
visat sig att det finns starka spänningar mellan stad och
landsbygd (centrum och periferi), nord och syd samt
mellan könen i synen på EU och dess strävanden till
ökad integration.
Valforskarna Gilljam och Holmberg kallade folkom-
röstningen 1994 om EU-medlemskapet för ett högrisk-
projekt för den politiska eliten. Problemet med folkom-

röstningar, ansåg de, var att de alltid riskerade att ut-
mana och förändra den rådande ordningen inom och
mellan den politiska eliten. Motsättningarna i samhäl-
let mellan olika grupperingar riskerade att skärpas och
valmanskårens misstro mot politiker kunde komma att
spädas på ytterligare. Tidigare svenska folkomröstningar
hade också satt tydliga spår. Alkoholomröstningen 1922
ledde i sin förlängning till att det liberala partiet klövs i
två delar, och miljöpartiets uppkomst kunde delvis spå-
ras tillbaka till folkomröstningen om kärnkraften. Men
Gilljam och Holmberg tyckte sig inte se några dramatiska
effekter efter folkomröstningen 1994. Frågan är dock om
inte vissa strukturella effekter blev märkbara efter om-
röstningen om euron, trots att locket för kritisk analys
inom flertalet partier med eftertryck lades på. Vid valet
till EU-parlamentet 2004 dök med kort varsel ett nytt
parti upp på arenan, Junilistan, som snabbt tillskansade
sig ett betydande stöd och fick hela tre av Sveriges nitton
platser i EU-parlamentet. Junilistan argumenterade inte
för ett utträde ur EU - till skillnad mot miljöpartiet och
vänsterpartiet - utan i stället för ett medlemskap med så
lite integration och överstatlighet som möjligt. Vad Juni-
listan förordade var ett "EU light", en åsikt som möjligen
stämde väl överens med åtminstone de tretton procent
av valmanskåren som 1994 röstat för ett medlemskap
men som 2003 röstat mot euron. Junilistan försökte där-
efter, i riksdagsvalet 2006 kapitalisera på framgångarna
i EU-valet, men misslyckades kapitalt och fick stöd av
mindre än en procent av väljarna.
Den senaste folkomröstningen (den om den gemen-
samma valutan) är det också första gången som de sty-
rande, regeringen, fått tillstå att de klart har förlorat en
omröstning. Och till detta kommer att en majoritet av
de tillfrågade ansåg att detta var den mest rättvist or-
ganiserade folkomröstningen någonsin enligt valunder-
sökningarna. Uppenbarligen är nutida opinioner mycket
svårare att förutse och manipulera än tidigare.
Medlemskapet i EU och den svenska EU-politiken har
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 331
naturligtvis i grunden förändrat förutsättningarna för
hur politik bedrivs, och kanske mer än vi riktigt förstår
till vardags, som Jacob Westberg konstaterat. Sverige och
dess politiker har självklart inte helt slutat intressera sig
för den internationella arenan, FN och tredje världen,
men fokus för deras uppmärksamhet och därmed den
mediala bevakningen har ändrats. Den tidigare mycket
tydliga fokuseringen västerut, i första hand på USA, har
delvis skiftat till förmån för övriga Europa. EU-frågorna
har trängt in i den allmänna debatten och därmed trängt
ut andra frågor på dagordningen.
Bilden av Sverige som en "motsträvig europé" stäm-
mer inte riktigt vid en närmare granskning. Sverige har
varit pådrivande på många områden, och ibland med
viss framgång som t ex ökad offentlighet inom EU:s in-
stitutioner, och då inte bara på de förväntade områdena
som miljö, jämställdhet och sysselsättning som var det
svenska ordförandeskapets tre teman 2001. En viktig
del inom den andra pelaren, den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken (GUSP), är olika fredsbevarande
insatser. Initiativet till att få in denna typ av insatser i
GUSP kom i betydande utsträckning från Finland och
Sverige. Under senare tid har det också upprättats en ge-
mensam europeisk insatsstyrka som med kort varsel ska
kunna sättas in för fredsbevarande eller fredsframtving-
ande insatser i olika delar av världen. Att skicka trupp
för att delta i denna styrka är frivilligt för medlemssta-
terna, men Sverige leder (år 2008) en gemensam nordisk
bataljon bestående av svenskar, finländare, estländare
och, förvånande nog, norrmän.
Invandring och integration
Det finns en föreställning om att Sverige var ett etniskt
homogent samhälle fram till i slutet av 1900-talet, när
en omfattande invandring gjorde Sverige till ett invand-
rarland. Den föreställningen är i stor utsträckning en
konstruktion. Fram till 1809 talades två språk i Sverige.
332 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Svenska var överhetens språk och talades också av all-
mogen längs den centrala öst-västliga axeln. I större de-
len av den östra rikshalvan var finska folkspråket. Detta
gällde också i en periferi i västra rikshalvan strax norr
om rikets centrala axel, dit finnar invandrat (skogsfin-
nar) sedan 1600-talet. Det dröjde långt in på 1900-talet
innan finskan var utdöd i dessa regioner. Vi ska också
påminna oss den hårdhänta politiken gentemot den sa-
miska urbefolkningen i norr. Olika invandringsvågor
har förekommit under tidigare århundraden. Mest om-
talad är väl den import av smeder från Vallonien i nuva-
rande Belgien till de mellansvenska bruksbygderna som
inleddes på 1600-talet. Det finns i dag om även de re-
sande (tattare) räknas in omkring 65 000 personer med
romsk (zigenare) bakgrund. Zigenare omtalas redan på
1500-talet, och från 1600-talet fanns lagstiftning som
uppmuntrade till förföljelse. Samiska, finska, meänkieli
(tornedalsfinska), romani och jiddisch har sedan 1999
ställning som "nationella minoritetsspråk". Den vikti-
gaste innebörden av detta gäller för samiska, finska och
tornedalsfinska som i ett begränsat område i Norrbotten
kan användas i kontakter med myndigheterna.
Statistiska uppgifter över in- och utvandring finns
först från mitten av 1800-talet. Mellan 1870 och till och
med 1920-talet var utvandringen större än invandring-
en. Svenskar utvandrade framför allt till Nordamerika.
Från 1930-talet har invandringen varit större än utvand-
ringen, och från slutet av 1940-talet ökade invandringen
starkt. Totalt har nästan två miljoner människor invand-
rat under efterkrigstiden, vilket kan jämföras med den
dryga miljon som under tidigare epoker utvandrade till
Amerika.
Invandrings- och etnicitetsforskaren Charles Westin
(1996) delar in efterkrigstidens invandring i fyra faser
var och en med sina karaktäristiska drag. Krigsåren och
tiden fram till 1948 är den första fasen, framförallt med
flyktinginvandring från olika länder i vårt närområde.
Det handlade om finska krigsbarn, politiska flyktingar
från Norge, Danmark och Estland. Under den andra fa-
sen åren 1949-1971 sker en omfattande arbetskraftsin-
vandring dels från Finland, dels från olika länder i Syd-
europa: Italien, Jugoslavien, Grekland och Spanien. Sve-
rige led under denna period brist på arbetskraft. Någon
särskild reglering av invandringen förekom inte och den
påskyndades dels av företagens aktiva rekrytering, dels
av den 1954 upprättade gemensamma nordiska arbets-
marknaden. Mot slutet av 1960-talet började situationen
förändras. Fackföreningsrörelsen oroade sig för löne-
utvecklingen och konkurrens om lediga arbeten. 1967
stramades invandringen åt. Utomnordiska medborgare
måste nu ha uppehålls- och arbetstillstånd beviljade före
inresan, och tillstånd gavs först efter arbetsmarknads-
prövning (Hammar 1991).
Från början av 1970-talet och de närmast följande 20
åren blev flyktinginvandringen allt mer omfattande. La-
tinamerika och Mellanöstern var viktiga ursprungsom-
råden för denna invandring. Militärkuppen i Chile och
kriget mellan Iran och Irak hade stor betydelse i sam-
manhanget. Från 1990-talet tillkom nya oroshärdar som
producerar flyktingströmmar, framförallt det sönder-
fallande Jugoslavien. Under denna fjärde period ökade
återigen arbetskraftsinvandringen som efter EU-inträ-
det inte längre är reglerad för EU-medborgare.
Invandringspolitiken, dvs de regler som reglerar in-
vandringen, har skiftat. Fram till första världskriget var
den liberal: Det behövdes varken pass, uppehållstillstånd
eller arbetstillstånd. Under mellankrigstiden infördes
restriktioner i form av pass- och uppehållstillstånds-
tvång. Krisåren under 1920- och 1930-talen uppfattades
medföra ett behov att kontrollera inflödet av arbetskraft.
Efterkrigstidens arbetskraftsbrist medförde en liberal in-
vandringspolitik, som stramades åt i slutet av 1960-talet.
Den därefter dominerande flyktinginvandringen har
också reglerats i varierande omfattning. Flyktingskap
kan tolkas olika liberalt. Sedan 1990-talet har tolkningen
blivit mer restriktiv. Den tilltagande restriktiviteten har

gått hand i hand med utvecklingen i EU och i andra EU-
länder. Ju mer integrerad den europeiska arbetsmark-
naden blir, desto större blir behovet av gemensamma
invandringsregler.
Det är tydligt att förhållanden på arbetsmarknaden
- arbetskraftsbrist eller arbetslöshet - haft stor betydelse
för svängningarna i den svenska invandringspolitiken.
Statsvetarna Marie Demker och Cecilia Malmström
(1999) menar att vi också måste ta hänsyn till inter-
nationalpolitiska förhållanden 10 . Den nationella utri-
kespolitiska profilen bidrar till invandringspolitikens
principer och därmed till dess utfall. Under huvuddelen
av efterkrigstiden har Sverige, enligt Demker och Malm-
ström, haft en aktiv och solidaritetspräglad utrikespo-
litisk profil. De menar att detta har medverkat till den
relativt liberala invandringspolitiken.
Invandrarpolitikens sicksack-kurs
Om invandringspolitik handlar om vem som får komma
till Sverige, handlar invandrarpolitiken om de invand-
rades ställning i sitt nya land. Numera talar man inte
om invandringspolitik. Den vanliga termen är integra-
tionspolitik. Det hänger samman med svårigheterna att
benämna invandrarna. Fram till 1970-talet talade man
oftast om utlänningar. Med det invandrarpolitiska skif-
tet från mitten av 1970-talet bytte man terminologi och
började istället tala om invandrare. Från mitten av 1990-
talet skulle vi i stället vänja oss vid att tala om personer
med utländsk bakgrund. Huvudorsaken till de terminolo-
giska skiftena torde vara att en äldre beteckning så små-
ningom börjat få en nedsättande innebörd. Så var det
med "utlänningarna", som skulle ersättas med det mer
positiva eller neutrala ordet "invandrare". Under 1990-
talet hade också detta ord fått en försämrad valör. Orsa-
ken till denna ständigt nedåtgående trend i ordens valör
lär nog vara existensen av etniska hierarkier. De främ-
10
Internationell politik är den subdisciplin till statsvetenskapen som ägnar sig åt förhållandet mellan stater.
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 333
mande har konstruerats som en sämre sorts människor,
vilket också får påtagliga konsekvenser i form av sämre
levnadsförhållanden, arbetslöshet, mindre makt och
inflytande, boendesegregering och så vidare. Olika un-
dersökningar visar att dessa sociala konstruktioner (och
deras konkreta konsekvenser) rangordnar olika etniska
grupper enligt en skala där de infödda svenskarna står
högst upp, åtföljda av andra nordbor, västeuropéer och
nordamerikaner. Därefter kommer syd- och östeuropé-
er, latinamerikaner och slutligen andra utomeuropeiska
grupper. Längst ned hamnar oftast svarta afrikaner.
Även om den etniska hierarkin inte är stabil - ofta
lyckas sent ankomna grupper arbeta sig upp i hierarkin i
takt med att nya grupper anländer - finns det ett slående
samband mellan position i den etniska hierarkin och
hudfärg. Ju vitare, desto högre upp i uppskattning och
levnadsförhållanden. Ju svartare, desto längre ned i upp-
skattning och levnadsvillkor. Detta har kommit många
debattörer och forskare att tala om det etniskt-hierar-
kiska systemet som ett slags strukturell rasism, och om de
processer som producerar systemet som rasifiering.
Rasifieringen och den strukturella rasismen utgör en
stark drivkraft för medlemmar av etniska grupper att
förändra sin ställning. Framförallt tycks tre olika strate-
gier ha stått till buds i detta syfte:
• Den individuella assimilationsstrategin: Individuella
medlemmar av etniska grupper försöker ta sig in i
majoritetssamhället genom att på olika sätt försöka
likna majoritetsmedlemmarna så mycket som möjligt.
Att byta namn och att rakpermanenta krulligt hår in-
går. Men även att skaffa sig utbildning, göra karriär
och flytta från invandrarförorter. I huvudsak handlar
det om individuellt handlande, även om det finns ett
utrymme för kollektiv politisk handling i strävan att
avskaffa hinder för assimilation.
• Den kollektiva integrationsstrategin: Individuella med-
334 DEN S V E N S K A P O L I T I K E N
lemmar identifierar sig både med den egna gruppen
och med majoritetssamhället, och de deltar i sociala
samspel i båda sammanhangen. Medlemmar av mi-
noritetsgrupperna har därvidlag samma rättigheter
som majoritetens medlemmar, t ex rätt till utbildning,
arbete, politiskt inflytande. Men de har också särskilda
rättigheter som hänger samman med att de tillhör en
speciell etnisk grupp. De har rätt att få särskilt stöd
för att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur i
det nya landet. Genom kollektivt politiskt handlande,
t ex genom att agera via egna föreningar som påtryck-
ningsgrupper, söker de påverka det politiska systemet
att fatta önskade beslut.
• Den separatistiska strategin: De etniska minoriteterna
avskiljer sig från storsamhället och upprättar egna in-
stitutioner som förser medlemmarna med den service
de behöver. Integrationen i samhället minskar med
den strategin. Etniska friskolor är ett uttryck för den.
Eftersom dessa knappast kan drivas utan ekonomiska
bidrag från storsamhällets politiska system blir sepa-
rationen inte fullständig. Det finns plats för kollektiv
politisk handling, men nu i form av krav om större
ekonomiska bidrag till de egna institutionerna.
Sett ur majoritetssamhällets synvinkel finns det också
olika strategier. Statsvetaren Karin Borevi (2002) har
utarbetat en modell som med hjälp av två dimensioner
formulerar fyra strategier. Den ena handlar om förhåll-
ningssättet till etnisk olikhet: Antingen kan man främja
eller inte främja minoritetskulturer. Den andra rör fö-
reställningen om den nationella identiteten: Är den na-
tionella identiteten etnisk eller civil? Är man "svensk"
om man är "etniskt svensk", dvs man talar svenska och
vägleds av en svensk kultur, alltifrån grundläggande fö-
reställningar till ytliga beteenden? Eller är man svensk
om man är "sverigebo", dvs man bor i Sverige och deltar
i olika sociala, ekonomiska och politiska sammanhang
med andra svenskar? De fyra strategierna blir:
• Assimilering till etnisk gemenskap: Endast etniska
svenskar är riktiga svenskar. Statsmakten ska inte
främja minoritetskulturer.
• Politik för etnisk exkludering: Endast etniska svenskar
är riktiga svenskar, men minoritetskulturer ska främ-
jas.
• Assimilering till civil gemenskap: Alla som bor i Sverige
är svenskar. Statsmakten ska inte främja minoritets-
kulturer.
• Mångkulturell politik: Alla som bor i Sverige är svensk-
ar men statsmakten främjar samtidigt minoritetskul-
turerna.
Svensk invandrar- och minoritetspolitik var traditionellt
assimilatorisk. Så var det fram till det invandrarpolitiska
skiftet vid mitten av 1970-talet. Det gällde för medlem-
mar av minoritetsgrupperna att "bli svenskar". Något
särskilt stöd till minoritetsspråk förekom inte. Tvärtom
finns det omvittnat hur t ex finskspråkiga skolbarn i Tor-
nedalen med tvång skulle hindras att tala finska. I en of-
ficiell doktrin kom det så småningom att handla om vad
Borevi kallar "assimilering till en civil gemenskap", men i
folkdjupen slog ett sådant medborgarskapsbegrepp ald-
rig rot. Där gällde i mycket fortfarande "blodets lag", dvs
bara den som var en etnisk svensk var en riktig svensk.
Statsvetaren Ingegerd Municio (2001) har med denna
motsättning mellan officiell och latent medborgarskaps-
diskurs försökt förstå det starka motståndet mot organi-
serandet av särskilda institutioner, speciellt utbildning,
för finskspråkiga barn. Så länge den assimilatoriska po-
litiken gällde anpassade sig också invandrargrupperna
och anslöt sig till en individuellt assimilatorisk strategi.
1975 fattade riksdagen beslut om invandrarpolitiska
riktlinjer som skulle genomsyra hela den offentliga för-
valtningen. De hade tre honnörsord: jämlikhet, valfrihet
och samverkan. Valfrihetsmålet har i diskussionen om
riktlinjerna blivit uppmärksammat. Enligt en tolkning

innebar det att medlemmar av etniska minoritetsgrup-
per skulle ha rätt att själva välja om de skulle assimileras
eller om de ville bibehålla och utveckla sin egen kultur i
Sverige, samtidigt som de ingick i det svenska samhället.
I denna tolkning innebar riktlinjerna ett skifte av stra-
tegi till en politik för ett mångkulturellt samhälle. Flera
reformer följde ungefär samtidigt som kan tolkas ligga i
linje med det synsättet: Hemspråksreformen som inne-
bar att barn med annat hemspråk än svenska skulle få
träning och undervisning i detta språk, särskilt offentligt
stöd till invandrarorganisationer och utländska med-
borgare fick rösträtt i kommunala val. Genom sådana
reformer skulle både integrationen i det svenska samhäl-
let och möjligheterna att bevara och utveckla minoritets-
kulturer främjas. Förvaltningsforskaren Paula Rodrigo
Blomqvist (2005) har beskrivit hur den finska mino-
riteten och dess organisationer snabbt anpassade sin
strategi till den nya statliga politiken och började kräva
särskilda finska klasser inom det offentliga skolsystemets
ram. Denna kollektivt integrativa strategi smittade också
av sig på andra invandrargrupper, bland annat för att
finnarna i sin kamp sökte allierade.
Under 1990-talet kom mångkulturalismpolitiken att
omprövas. Den borgerliga regeringen tillsatte 1993 en
parlamentarisk kommitté med uppgift att se över in-
vandrar- och flyktingpolitiken. Efter regimskiftet 1994
lade den nytillträdande socialdemokratiska regeringen
ned kommittén och ersatte den med två nya kommit-
téer. Den ena av dessa skulle, under ordförandeskap av
Björn Rosengren, se över invandrarpolitiken. Kommit-
tén presenterade sitt slutbetänkande våren 1996 (SOU
1996:55). Där fokuserades huvudsakligen frågan om
den nationella identiteten, dvs den ena av de två dimen-
sioner som Borevi hade identifierat i invandrarpoliti-
ken. Den centrala frågan blev hur fler människor skulle
kunna identifiera sig med och känna nationell samhö-
righet med Sverige. Mångkulturalismen, dvs 1975 års
valfrihetsmål, sysselsatte sig ju mer med Borevis andra
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 335
dimension, dvs i vilken utsträckning det allmänna borde
främja etniska minoritetskulturer. Kommittén menade,
att invandrarpolitik bara borde handla om introduk-
tionspolitik; under en begränsad övergångsperiod kräv-
des det särskilda åtgärder för människor som var nya i
det svenska samhället. Den nya politiken kom att kon-
trastera starkt mot politiken för mångkulturalism. Om
man vill främja bevarandet och utvecklandet av etniska
minoritetskulturer, så är ju det inte avgränsat till en kort
övergångsperiod. Tvärtom krävs en uthållighet som inte
begränsar sig till dem som själva invandrat, utan också
vänder sig till deras barn, barnbarn osv.
Betänkandet från den Rosengrenska kommittén lades
till grund för nya riksdagsbeslut som låg i linje med det
nya synsättet. Särskilda åtgärder för invandrare avsåg
bara introduktionspolitik. I övrigt handlade det om in-
tegrationspolitik, som inte särskilt pekade ut invandrare
eller etniska minoriteter som målgrupp. Den generella
politiken skulle säkra att socioekonomiskt svaga grup-
per integrerades i samhället. Något särskilt stöd till et-
niska strävanden blev det inte tal om. Invandrarbegrep-
pet mönstrades ut ur det officiella språkbruket, och man
slutade till och med att använda begreppet mångkultur.
I stället skulle man tala om mångfald och olikhet. Ge-
nom detta ändrade språkbruk blev det svårt att tänka
och tala om ett mångkulturellt samhälle och än svårare
att kräva politiska åtgärder för att uppnå eller säkra ett
sådant samhälle. Den officiella invandrarpolitiken hade
rört sig från en politik för mångkulturalism till en poli-
tik för assimilering till en civil gemenskap.
Men de behov som medlemmar av olika etniska grup-
per hade på grund av sin etniska tillhörighet försvann
inte som genom ett trollslag i och med den officiella om-
värderingen. Utvecklingen på ett helt annat politikom-
råde öppnade nya policyfönster för de etniska kraven.
På andra ställen i den här boken beskriver vi den nya
förvaltningspolitik som blivit känd i den internationella
diskussionen som New Public Management. I den av
336 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
marknadsliberalismen inspirerade nya förvaltningspo-
litiken hade, liksom i den "gamla" invandrarpolitiken,
valfrihet ett centralt värde. Den borgerliga regeringen
Carl Bildt under åren 1991-1994 talade om att det skulle
genomföras en "valfrihetsrevolution". Särskilt inom
skolpolitiken var detta av betydelse för invandrarna.
Omsvängningen i invandrarpolitiken tillsammans med
de demografiska och stats- och kommunfinansiella ut-
vecklingarna var allvarliga hot mot de särskilda skolfor-
mer som framförallt den finskspråkiga minoriteten hade
lyckats säkra. Valfrihetsrevolutionens friskolereform
kom för dessa som en räddande ängel. På många håll
startades finska friskolor. Senare har andra etniska grup-
per följt efter; det gäller särskilt muslimska friskolor. På
detta sätt kom statsmakten på ett icke avsett sätt att fort-
sätta stödja etniska minoritetskulturer, trots omsväng-
ningen i invandrarpolitiken. Men nu handlade det inte
längre om att ge stödet inom ramen för den offentliga
sektorn. I stället stödde man uppbyggandet av egna in-
stitutioner inom de etniska grupperna. Det är detta som
vi här, sett ur invandrargruppernas eget perspektiv, har
kallat en separatistisk strategi. Och denna politik ligger
snubblande nära vad Karin Borevi ur statsmaktens per-
spektiv skulle kalla en politik för etnisk exkludering.
Den svenska invandrarpolitiken beskriver alltså un-
der efterkrigstiden en sicksack-kurs där utgångspunkten
är en förgivettagen, aldrig problematiserad assimila-
tionspolitik, där etniska minoriteter, inhemska eller in-
vandrade skulle assimileras till etnisk svenskhet. Under
1970-talet svänger politiken radikalt till en politik för ett
mångkulturellt samhälle: Inom ramen för en civil na-
tionell gemenskap blomstrar olika kulturer. 1990-talet
innebär samtidigt en återgång till assimilationspolitiken,
fast nu en civil, inte etnisk, nationell gemenskap - alla
ska bli Sverige-bor - och en separatistisk exkluderings-
politik där egna institutioner i etniska subkulturer stöds
av det allmänna.
Den politiska integreringen
Av särskilt intresse för statsvetare är förstås den politiska
integreringen, dvs i vilken utsträckning etniska minori-
tetsgrupper deltar politiskt i majoritetssamhället. Vi har
sett att invandringspolitiken av ekonomiska och politis-
ka skäl reglerades under mellankrigstiden. Hand i hand
med denna utveckling reglerades rätten för utlänningar
att verka politiskt. I betänkandet från 1936 års kommitté
för översyn av utlänningslagstiftningen skrev man:
Varje utlänning som vistas här i landet, måste av-
hålla sig från inblandning i vårt lands förhållan-
den; i särskilt hög grad gäller det om sådana ut-
länningar, som under åberopande av politiskt flyk-
tingskap erhållit rätt att vistas härstädes ... (SOU
1936:53)
I utlänningslagarna från 1937 och 1945 gavs staten möj-
lighet att utvisa utlänningar som bedrev politisk verk-
samhet. Den massiva arbetskraftsinvandringen under
efterkrigstiden och den omprövning av invandrarpoli-
tiken som kulminerade i 1975 års riksdagsbeslut med-
förde en radikal omsvängning i detta avseende. Mot slu-
tet av 1960-talet började det dyka upp riksdagsmotioner
om att utlänningar borde få rösträtt. 1974 tillkallades
en utredning för att utreda om rösträtt kunde införas i
kommunala val för utländska medborgare. I relativt stor
enighet fattades beslut 1975 och i kommunalvalet 1976
kunde utländska medborgare som bott i landet i tre år
för första gången delta. Man ville nu gå vidare och re-
geringen tillsatte 1983 en kommitté för att utreda infö-
randet av rösträtt även i riksdagsval. Kommittén kunde
inte enas. Kommitténs majoritet av socialdemokrater
och vpk:are föreslog att utländska medborgare skulle få
rösta även i riksdagsval. De borgerliga motsatte sig för-
slaget. Bidragande till det borgerliga ställningstagandet
kan möjligen ha varit att kommittén samtidigt föreslog
att utlandssvenskar inte längre skulle få delta i riksdags-

valen. Med vad man då kände till om de partipolitiska
sympatierna hos arbetskraftsinvandrarna respektive
hos utlandssvenskarna, skulle resultatet förmodligen ha
blivit att socialdemokraterna starkt skulle ha gynnats
på de borgerligas bekostnad. Inför denna oenighet och
inför de borgerligas hot om att genomdriva en folkom-
röstning i frågan avstod regeringen från att driva frågan
vidare. Förslaget om riksdagsrösträtt för utländska med-
borgare var därmed avfört från dagordningen. Från att
ha stötts av en riksdagsmajoritet blev förslaget över en
natt politiskt stendött.
Det huvudsakliga problemet med utlänningars kom-
munala rösträtt visade sig snart vara det låga utnyttjan-
det. I 1976 års val deltog 60 procent av de nya väljarna. I
varje val därefter har deltagandet minskat för att i 1998
års val nå bottennoteringen 35 procent. Valet 2002 var
det första val där deltagandet inte längre minskade. I va-
let 2006 blev det till och med en liten uppgång - till 37
procent. De invandrare som naturaliserats som svenska
medborgare får förstås delta både i kommunala val och
i riksdagsval. Deras valdeltagande är inte på långt när så
lågt som de utländska medborgarnas deltagande, men
är samtidigt klart lägre än deltagandet bland de infödda
svenska medborgarna. Det svaga valdeltagandet bland
invandrarna har varit ett bekymmer för statsmakterna.
Som vi tidigare har diskuterat har statsmaktens pro-
blemdefinition huvudsakligen varit i termer av infor-
mationsbrister. På grund av sitt nykomlingskap och på
grund av dåliga språkkunskaper är invandrarväljarna
inte tillräckligt informerade. Med ökande informations-
insatser skulle valdeltagandet kunna höjas.
Problemet har förstås också uppmärksammats av
forskningen. I en undersökning av deltagandet i 1991
års val pekar Henry Bäck och Maritta Soininen (Bäck
& Soininen 1994) på två betydelsefulla faktorer. För det
första handlar det om integration i andra avseenden än
det politiska. Invandrare som har jobb, som är medlem-
mar i föreningar, som följer svenska media, som umgås
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 337
med svenskar röstar i större utsträckning än de som inte
deltar i sådana sammanhang. För det andra handlar det
om kulturell orientering. I kulturteorins termer (jämför
kapitel 2 om Wildavskys kulturteori) är det framförallt
"fatalisterna", dvs de som har en svag gruppförankring
men som är underdåniga inför överheten, som avstår
från att rösta.
Statsvetarna Per Adman och Per Strömblad (2000)
konstruerade efter analys av den medborgarundersök-
ning som genomfördes 1997 en modell för att förklara
invandrarnas låga politiska engagemang. Omedelbara
orsaksfaktorer var bristande kunskaper i svenska, bris-
tande övning i medborgerliga färdigheter, att man inte
kom i kontakt med rekryteringskanalerna och bristande
medborgerlig allmänbildning. Bakom framförallt bris-
terna i medborgerliga färdigheter och i kontakt med
rekryteringskanalerna låg, som bakomliggande förkla-
ringar, klasstillhörighet, dålig förankring på arbetsmark-
naden och låg föreningsaktivitet.
Bäck och Soininen (2004) kunde i en senare under-
sökning peka ut bristande integration och upplevelser
av diskriminering som viktiga faktorer som minskade
benägenheten att rösta. Däremot var det gynnsamt om
man var medlem i en invandrarförening och om man
hade kännedom om kandidater med samma etniska
bakgrund som man själv.
Arbetsmarknaden
Många som diskuterat eller forskat om den politiska
integrationen har tryckt på den betydelse som integra-
tionen på arbetsmarknaden har. Det finns anledning
att förmoda att om man har ett jobb eller inte, har en
central roll för olika slags integration och inte bara
den politiska. Arbetet är bärare av viktiga värden i vårt
samhälle. Dels handlar det förstås om inkomster. Dels
innebär det också sociala kontakter, föreningsengage-
mang (t ex facket) och därmed tillgång till det politiska
338 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Figur 28 • Index för utlandsföddas sysselsättningsgrad
Kommentar: Data avser åldrarna 16-64 år. Individdata
är standardiserade för ålders- och könssammansättning.
Index 100 = inföddas sysselsättningsgrad.
Källa: Gustafsson m fl 2004.
systemets rekryteringskanaler. Arbetet skapar nätverks-
relationer som kan mobiliseras i andra sammanhang.
Slutligen ska man inte förringa den betydelse arbetet har
för självkänsla och identitet. Människor identifierar sig
ofta starkt genom sitt yrke eller sin sysselsättning. Om
man inte tillhör vissa på förhand specificerade katego-
rier, t ex barn, studerande eller åldringar, är försörjning
via bidrag kopplad till misstänksamhet och ibland för-
nedrande behandling.
Den tidigare efterkrigstidens invandring var en ar-
betskraftsinvandring. Det är därför inte förvånande att
de invandrades sysselsättningsgrad fram till början av
1970-talet till och med var högre än de inföddas. Där-
efter har situationen ändrats och från början av 1990-
talet är sysselsättningsgraden för utländska medborgare
i storleksordningen 60-70 procent av de inföddas. För
de naturaliserade svenska medborgarna är situationen
gynnsammare (86-95 procent under perioden från 1990-
talets början) men ändå klart sämre än för de infödda.
Sysselsättningsgraden varierar mellan olika invand-
rargrupper. Med samma mått (den köns- och åldersstan-
dardiserade sysselsättningsgraden i relation till de inföd-
das sysselsättningsgrad) visade invandrare från nordiska
länder de högsta siffrorna (85 procent år 1999). Västeu-
ropéer följde med 77 procent, latinamerikaner med 74
procent, östeuropéer med 71 procent, sydeuropéer med
67 procent och sist asiater och afrikaner med 62 procent
(Gustafsson m fl 2004). Den rasifierade etniska hierarkin
är tydligt skönjbar. Liknande rangordningar framträder
om man betraktar andra integrationsdimensioner, t ex
med avseende på boendesegregering eller hälsa. Det är
tydligt att den etniska hierarkin, som i sig är en social
konstruktion, har materiella konsekvenser.
Nationalekonomen Jan Ekberg (2004) summerar i en
rapport i den integrationspolitiska maktutredningen or-
sakerna till detta. Förändringen i svensk ekonomi från
industrisamhälle, dominerat av enkla manuella jobb till
mer avancerad tjänsteproduktion har föreslagits som en
förklaring. Problemet blir än mer akut i och med att in-
vandringen ändrat struktur från att tidigare ha haft sitt
ursprung i ett kulturellt närområde till mer avlägsna de-
lar av världen. I takt med förändringen av invandringens
struktur är det också rimligt att förvänta sig en tillta-
gande anställningsdiskriminering från arbetsgivarna.
Slutligen pekar Ekberg på icke avsedda effekter av flyk-
tingpolitiken. På grund av traditionen med arbetskrafts-
invandring låg ansvaret för flyktingpolitiken fram till
1985 på arbetsmarknadsstyrelsen. Detta år flyttades det
till invandrarverket. Därigenom kom sysselsättningsmå-
len i skymundan för en social och kulturell integrering.
Än viktigare var kanske vad som hände lokalt. Detta
har beskrivits av statsvetaren Maritta Soininen (1992).
Vid omorganisationen av flyktingmottagandet 1985
skulle kommunerna i den så kallade "Hela Sverige-stra-
tegin" få ansvaret för flyktingarna. För att kunna utnyttja
olikheter i bostadstillgången i olika delar av landet spreds
flyktingarna efter avtal mellan staten och kommunerna
ut i princip till alla kommuner i landet. Det föll sig na-

turligt att ge det lokala ansvaret till socialnämnderna
och socialtjänsten. Dessa utgjorde en människovårdande
organisation som fanns i landets alla kommuner. Men
med socialtjänstens övertagande kom det in yrkesgrup-
per som var vana vid och utbildade för att arbeta med
sociala problem. Samma arbetsmodeller och metoder
som för människor med sociala problem kom att tilläm-
pas på arbetet med flyktingar. Integrationen i arbetslivet
kom att få en än mer undanskymd ställning.
Etablissemangets officiella politik och de
obekväma opinionerna
Den officiella politiken gentemot invandring och in-
vandrare har präglats av liberala och humanistiska ideal.
Under arbetskraftsinvandringens tid var gränserna re-
lativt öppna. I jämförelse med många andra länder har
också den senare flyktinginvandringen varit liberal. Vid
mitten av 1970-talet etablerades den mångkulturalis-
tiska politiken som officiell invandrarpolitisk linje. Se-
nare har det skett en tydlig omsvängning i assimilatorisk
riktning, men det är inte en etnisk svenskhet som in-
vandrarna förväntas anpassa sig till, utan en civil svensk
medborgargemenskap.
Dessa liberala och humanistiska politiska ideal har
hela tiden samexisterat med helt annorlunda diskurser
i opinionen. Här finns det en essentialistisk uppfattning
om etnicitet. Denna innebär att etnicitet, t ex svenskhet,
inte är en social konstruktion, utan ett uttryck för ett ut-
sträckt släktskap. Det är blodsbanden som binder sam-
man nationen. Här finns också de etniska hierarkierna,
som placerar nordbor, västeuropéer och vita nordame-
rikaner på ungefär samma nivå som svenskarna, medan
utseendemässigt annorlunda grupper rangordnas däref-
ter med svarta afrikaner längst ned.
1 stort sett alla politiska krafter i det svenska samhället
har ställt upp på den officiella linjen. Det gäller de poli-
tiska partierna, de stora organisationerna och det gäller
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 339
media. Samtidigt har det funnits en medvetenhet om att
det finns en inte obetydlig folkopinion som befinner sig
i den motsatta åsiktspolen med etnisk essentialism och
etnisk hierarkisering. Situationen är inte unik för Sveri-
ge, utan finns i många västeuropeiska länder. Inte minst
i våra grannländer har detta medfört bildandet av poli-
tiska partier med strävan att utnyttja den populistiska (i
meningen vid sidan om eliten) opinionen. I Norge har
det högerpopulistiska Fremskrittspartiet haft stora fram-
gångar. I Danmark har Mogens Glistrups Fremskridts-
parti, efterföljt av Pia Kjéersgårds Dansk Folkeparti haft
en motsvarande ställning och har också lyckats påverka
många av etablissemangets partiers politiska linje gent-
emot invandring och integration.
Situationen är i princip densamma i Sverige. Däremot
har försöken att utnyttja den populistiska opinionen
sett lite annorlunda ut. Utvecklingen i Skåne har varit
av speciell betydelse i sammanhanget. Inför valet 1976
skrev affärsmannen Carl P. Herslow, medlem av en av
Malmös en gång mest inflytelserika familjer, ett brev
till Thorbjörn Fälldin och Per Ahlmark och föreslog en
riksomfattande kampanj för att "driva in en kil mellan
professionella socialdemokrater å ena sidan och soci-
aldemokratiska sympatisörer å den andra". Kampanjen
- Frihetsrörelsen - skulle turnera land och rike runt
med Herslow som talare och med en bayersk tjugoman-
naorkester (Peterson m fl 1988). Det blev ingen Frihets-
rörelse, men Herslow hade gett sig in i politiken. Inför
1979 års val hade han bildat Skånepartiet med kamp
mot alkoholrestriktionerna, mediamonopolen och för
skånskt självstyrelse som huvudpunkter. Under 1980-ta-
let drev Herslow och Skånepartiet en närradiostation i
Malmö med telefonväkteri som viktigt inslag. Med när-
radion som bas växte partiets popularitet och i 1985 års
kommunalval fick Skånepartiet 7,2 procent av rösterna,
kom att bli tungan på vågen i kommunfullmäktige och
störtade tillsammans med de borgerliga ett 66 år gam-
malt socialdemokratiskt maktinnehav. En viktig punkt
340 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
på partiets program var nu motstånd mot flykting- och
invandrarpolitiken. Den grupp sociologer i Lund som
studerat Skånepartiet hävdar med bestämdhet att det
var kontakten med främlingsfientliga åsikter i närra-
dions telefonväkteri som fick Herslow att inse frågans
sprängkraft. Genom att ta upp sådana frågor i partipro-
grammet kunde han vinna väljare (Peterson m fl 1988).
En annan betydelsefull händelse i Skåne var folkom-
röstningen i Sjöbo 1988. Flyktingmottagandet hade re-
formerats i mitten av 1980-talet. Nu skulle den s k "Hela
Sverige-strategin" gälla och kommunerna skulle efter
avtal med staten ta ansvaret för det lokala omhänderta-
gandet. Invandrarverket skrev 1985 till Sjöbo kommun
och föreslog ett avtal enligt vilket kommunen skulle ta
emot 25-30 flyktingar. Efter förslag av centerpartisterna
Sven-Olle Olsson och John Persson beslöt fullmäktige
att avvisa förslaget. Statens invandrarverk försökte där-
efter aktualisera frågan flera gånger men med samma re-
sultat. I slutet av 1987 lämnade Olsson och en moderat
ledamot in en motion där de föreslog att en kommunal
folkomröstning skulle ordnas i frågan. Omröstningen
genomfördes i samband med valet 1988 och en kraftig
majoritet röstade nej till mottagande av flyktingar (Fryk-
lund & Petersson 1989). Sjöbos beslut att genomföra en
folkomröstning utmanade etablissemanget och centrala
partiinstanser i flera partier agerade mot sina partikam-
rater i Sjöbo. Detta gällde inte minst centerpartiet, som
efter folkomröstningen beslöt att utesluta tre medlem-
mar, däribland Sven-Olle Olsson. Skälet som anfördes
var samarbetet med den nynazistiska Nysvenska rörel-
sen. I valrörelsens slutskede hade en skrift om flykting-
frågan distribuerats av centern i Sjöbo. Författare var två
personer med anknytning till Nysvenska rörelsen.
Olsson kom sedermera att bilda ett eget parti - Sjö-
bopartiet. Tillsammans med Skånepartiet och en rad
andra lokala partier i Skåne med likartad politisk håll-
ning bildades inför regionreformen och bildandet av
region Skåne en allians under namnet Skånes väl. Detta
parti lyckades ta sig in i regionfullmäktige och kom där
att ha en parlamentarisk roll som mycket liknar den
som Herslow lyckats tillskansa sig i Malmös kommun-
fullmäktige under mitten av 1980-talet. Det har pekats
på kontakterna mellan centern i Sjöbo och nynazistiska
grupper. Sådana grupper, framförallt Sverigedemokra-
terna, har också varit relativt framgångsrika och lyckats
bli representerade i ett antal fullmäktigeförsamlingar,
med en viss tyngdpunkt i Skåne. Historikern Heléne
Lööw (2002) betecknar grupperingarna som "rasideo-
logiska och extremnationalistiska". Hon pekar på drag i
dessa gruppers propaganda, som har stora likheter med
andra högerpopulistiska grupperingar:
I de extremnationalistiska gruppernas propaganda
förs ett antal återkommande påståenden fram:
Sverige översvämmas av flyktingar; flyktingarna
kostar svenska skattebetalare enorma pengar; flyk-
tingarna är i verkligheten välbeställda invandrare;
flyktingar är terrorister, kriminella och lever på so-
cialbidrag. (Lööw 2002:78f)
På riksplanet framträdde inför 1991 års val industri-
mannen lan Wachtmeister och skivbolagsdirektören
Bert Karlsson med det nybildade partiet Ny Demokrati.
Det program som man gick till val på och de metoder
som användes företedde stora likheter med Carl Hers-
lows tidigare. Wachtmeister och Karlsson turnerade
runt landet under parollen "Drag under galoscherna".
De kritiska och negativa ståndpunkterna mot invand-
rar- och flyktingpolitiken uppvisade stora likheter med
Skånepartiets inför 1985 års val, och för den delen också
med det som Heléne Lööw håller fram som typiskt för
den extremnationalistiska propagandan. Det är troligt
att Wachtmeister och Karlsson liksom Herslow inte i
grunden var ute efter att driva en främlingsfientlig po-
litik, men att de liksom Herslow upptäckt den väljarpo-
tential som låg i dessa frågor. Liksom för Herslow 1985
blev detta framgångsrikt för Wachtmeister och Karlsson
1991. De fick 6,7 procent av rösterna och 25 riksdags-

mandat samt representation i en rad kommunfullmäkti-
geförsamlingar. I båda sammanhangen kom de att bidra
till regimskiften som medförde nyliberalt orienterade,
ideologiskt medvetna, borgerliga majoriteter. Ny Demo-
krati hade inte samma uthållighet som Skånepartiet. I
riksdagsvalet 1994 blev det bara 1,2 procent och partiet
åkte ut ur riksdagen. Under de närmast följande åren
slets partiet sönder i småfraktioner i strider som ofta
kom att handla om hur det offentliga partistödet skulle
delas.
Bortsett från de nynazistiska grupperingarna och de
relativt framgångsrika lokala och regionala partibild-
ningarna i Skåne kom efter Ny Demokratis debacle den
inopportuna högerpopulistiska opinionen att ligga out-
nyttjad i åtta år. Detta utövade naturligtvis en stark drag-
ningskraft på de etablerade partierna. Om man kunde
formulera politiska ståndpunkter som tilltalade denna
opinion hade man chans att vinna avgörande fram-
gångar på väljararenan. Inför 2002 års val gick folkpar-
tiet ut med ett krav om att invandrare som sökte svenskt
medborgarskap skulle vara tvungna att genomgå ett
test i svenska språket. Folkpartiet har bestämt förnekat
att detta krav skulle ha varit avsett att appellera till den
främlingsskeptiska högerpopulistiska opinionen och
det kan vara tillfälligheter som gjorde att kravet kom att
uppmärksammas i valrörelsen. Det är dock ett faktum
att det blev ett utomordentligt framgångsrikt politiskt
drag. Folkpartiet seglade upp som 2002 års stora vinnare
och det är uppenbart att man lyckats attrahera delar av
den opinion som saknat partipolitiska företrädare på
riksplanet efter Ny Demokratis undergång. Folkpartiets
nya linje med skärpta krav på invandrare är dock en
känslig fråga. Folkpartiet har en socialliberal tradition
som borgerligt vänsterparti att förvalta. Vid TV:s utfråg-
ning av partiledarna på valnatten 1991 reste sig folkpar-
11
Röjas började som marxistisk flykting från diktaturens Chile m e n k o m i Sverige att orientera sig m o t borgerligheten. Efter en sejour hos m o d e r a t e r n a ,
som han lämnade för att h a n inte fick tillräckligt gehör, sökte han sig inför 2002 års val till folkpartiet och blev invald i riksdagen. Röjas h a r också en ledande
ställning i näringslivets tankesmedja Timbro.
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 341
tiledaren Bengt Westerberg i protest och lämnade stu-
dion. Han ville inte bli påträffad i samma TV-soffa som
lan Wachtmeister. Under 2005 framkom nya förslag från
en arbetsgrupp inom partiet under ledning av ekonom-
historikern Mauricio Röjas11. Bland annat skulle utlän-
ningar som begått allvarliga brott automatiskt utvisas
efter avtjänat straff. Detta ledde till motstånd i partiet
och även reaktioner från andra borgerliga politiker. Det
kan mycket väl hända att folkpartiet kommer att lämna
de positioner som kittlar den högerpopulistiska opinio-
nen. Den kommer likväl att utgöra en lockelse för andra
partier som försöker göra om samma trick, eller från
politiska entreprenörer som vill upprepa Herslows och
Wachtmeister-Karlssons framgångar.
Att denna populistiska väljaropinion finns och lockar
entreprenörer av olika slag innebär också ett tryck på de
etablerade partierna att mer eller mindre samfällt röra
sig i opinionens riktning för att blockera varandra. Det
har efter 1994 påpekats med illa dold förtjusning av
både Wachtmeister och Karlsson hur regeringen kom-
mit att driva en politik som företer uppenbara likheter
med deras eget program. Det gäller till exempel tillta-
gande restriktivitet i invandringspolitiken, minskad om-
fattning av hemspråksundervisning och kanske till och
med omsvängningen i integrationspolitiken bort från
mångkulturalism och i riktning mot assimilation under
1990-talets andra hälft. Det har också iakttagits hur de
etablerade partierna i den lokala politiken i Malmö efter
Skånepartiets inträde på scenen i många flykting- och
invandrarpolitiska frågor kommit att inta positioner
som rätt markant skiljer sig från vad motsvarande par-
tier driver i rikspolitiken (Bäck & Soininen 1998).
342 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Män och kvinnor kvinnors "väsen". Ett sådant sätt att söka förklaringar till
skillnader, när man hänvisar till olika kategoriers "väsen"
Män och kvinnor är olika, de beter sig olika, och de får
brukar kallas essentiellt (av essens = väsen). Sådana för-
olika utdelning i samhällets fördelning av värden. Det är
klaringar har t ex använts för att förklara skillnader mel-
inga kontroversiella påståenden. Däremot är det oenig-
lan olika etniska grupper. Om man dessutom menar att
het om vad som är önskvärt. När det slutligen gäller frå-
de etniska gruppernas "väsen" har en biologisk grund,
gan om hur vi kan förklara uppkomsten av olikheterna
så är man helt enkelt rasist. Denna typ av förståelse av
i beteenden och status råder omfattande och oförsonlig
könsskillnaderna är inte ovanlig. Det är kanske till och
oenighet. Likaså i frågan om vad man kan göra åt olik-
med så att i dagligt tal är en sådan biologisk essentia-
heterna, och om man bör göra det.
lism det vanligaste sättet både för män och för kvinnor
Men låt oss backa till frågan om olikheterna i (poli-
att förstå könsskillnader. Den biologiska essentialismen
tiskt) beteende. Statsvetaren Maud Eduards (2002) har
har utmanats av föreställningar om könsroller och ge-
gått igenom den traditionella - icke-feministiska - em-
nus. Könsroller uppkommer i sociala relationer. Roller
piriskt orienterade statsvetenskapliga forskningen. Hon
är uppsättningar av upplevda förväntningar att man ska
sammanfattar iakttagelserna:
bete sig på ett visst sätt. När vi lär oss roller säger man att
• Kvinnor står längre till vänster än män och är mer en- vi socialiseras. I en sådan förståelse är könsskillnaderna
gagerade i "mjuka" frågor. inlärda roller.
• Kvinnor röstar som män vad gäller blockpolitiken, Om man tycker att de könsskillnader som de olika
men är mer positiva till vänsterpartiet och miljöpar- könsrollerna skapar är orättfärdiga och borde upphävas
tiet. skulle det kunna ske genom påverkan av människors at-
• Kvinnor organiserar sig i mer otraditionella former än tityder. Maud Eduards (2002) skriver:
män.
• Kvinnor har svårare än män att nå maktpositioner. ... det finns en könssocialisation som följer av
• Kvinnor anser att de gör skillnad i politiken. tradition och kultur och som är friskriven från
• Kvinnor gör inte tillräcklig skillnad i politiken. maktordningen, att kvinnor och män av slentrian
uppfostras till komplementära roller ... det räcker
Det framkommer alltså tydliga könsskillnader och åt-
att göra människor medvetna om sina "förlegade"
minstone de tre sista antyder att kvinnor har mindre
attityder.
makt än män. Bilden skulle kunna kompletteras med
skillnader i beteende och utfall på andra arenor än den
En annan av den svenska kvinnoforskningens för-
politiska. Vi skulle då till exempel på den ekonomiska
grundsgestalter - historikern Yvonne Hirdman (1990)
arenan (marknaden) upptäcka att kvinnor ofta har lägre
- menar att roller är löst påhängda identiteter och att de
inkomster än män, och på den privata arenan (familjer
trots att rollen är socialt konstruerad, ändå vilar på en
och parrelationer) att kvinnor har andra sysslor än män
ofta osynlig biologisk grund.
och att det är vanligare att kvinnor blir utsatta för våld
Ett mer komplext begrepp som kommit att användas i
utövat av män än tvärtom.
den mer aktuella diskussionen under slutet av 1900-talet
Det finns olika sätt att förklara varför skillnaderna
och början av 2000-talet är begreppet "genus" (eller på
uppstår. Ett traditionellt och ofta oreflekterat sätt att för-
engelska gender). Yvonne Hirdman menar att genus är
klara dem är att hänvisa till vad som anses vara mäns och

betydligt mer hopsmält mellan en människa och hennes
omgivning än den löst påklistrade rollen. Förståelsen av
genus förutsätter också att det avser en hel process var-
igenom människor formas till "maskulina" och "femi-
nina" genus. Slutligen skapar dessa formeringsprocesser
hierarkier, dvs över- och underordning. Enligt Hirdman
skiljer sig alltså genus på avgörande sätt från idén om
könsroller på grund av sin mer dynamiska karaktär (pro-
cessen) och framförallt genom kopplingen till makt.
Genussystemet vilar enligt Hirdman på två logiker.
Den ena handlar om isärhållande: Män och kvinnor gör
olika saker. Den andra handlar om "den manliga nor-
mens primat": Det män gör är bättre. Hirdmans defini-
tion av genussystemet och dess grundläggande logiker
har inte fått stå oemotsagda. Det finns en utomordent-
ligt omfattande samhällsvetenskaplig feministisk diskus-
sion. Det har framförts i huvudsak tre slags förklaringar
till skillnaderna i beteende och utfall mellan män och
kvinnor:
• Essentialismen: Skillnaderna beror på att mäns och
kvinnors "väsen" är olika. Ofta tar essentialismen sin
grund i biologism. Det är de biologiska skillnaderna
som producerar dessa olika "väsen". I den vetenskap-
liga diskussionen är det numera ganska sällsynt att
man stöter på detta slag av förklaringar. Däremot är
de fortfarande levande i vardagslivet och till och med i
politiken.
• Könsroller: Skillnaderna beror på att män och kvinnor
socialiseras in i, lär sig olika roller. Dessa roller har en
grund i kultur och tradition.
• Maktordningen: Olikheterna förklaras av att olika pro-
cesser tilldelar män och kvinnor olika sociala identi-
teter. Dessa processer och dessa identiteter är starkt
relaterade till maktordningen mellan könen, dvs mäns
överordning i förhållande till kvinnor.
12
Den socialdemokratiske politikern och sedermera ä m b e t s m a n n e n Sven-Göran Olhede (1978) återger historien om bofinken: "En liten grabb studerar ivrigt
olika fåglar genom fönstret och frågar vetgirigt efter fåglarnas n a m n . Pappan som läser sin tidning svarar förstrött varje gång: 'Det är en bofink', tills pojken
förtvivlat utropar: 'Får en bofink se ut h u r som helst!'"
P O L I T I K E N S UTFLÖDE 343
Mot slutet av 1900-talet började alla de svenska politiska
partierna förklara att de var "feministiska". Samtidigt fö-
reslog de radikalt olika politiska åtgärder, inte minst vad
gäller sådana förhållanden som är av betydelse för för-
hållandet mellan män och kvinnor. Frågan huruvida fe-
minismen är som anekdotens bofink 12 , som kunde se ut
hur som helst, föranledde förvaltningsforskaren Anette
Gustafsson (2004) att jämföra "feminismen" hos kom-
munalpolitiker tillhörande olika partier. Från teoretiska
utgångspunkter identifierade Gustafsson fyra "könspo-
litiska ideologier":
• Feminismen anser att skillnaderna mellan könen är il-
legitim och bestämd av maktförhållanden. Könsiden-
titeter är inte naturgivna utan konstruerade. Det finns
politiska intressekonflikter mellan könen vilket bland
annat medför att kvinnor måste vara representerade i
politiken.
• Antifeminismen är feminismens motpol. Skillnader
mellan könen ifrågasätts inte. Skillnaderna förstås så
att de beror på att män och kvinnor har olika egenska-
per (jämför med essentialismen). Könsidentiteterna är
därför fasta och oföränderliga. Kvinnor har inte några
gemensamma politiska intressen. Politisk representa-
tion ses som individ- och inte grupporienterad.
• Ickefeminsimen anser liksom antifeminismen att köns-
skillnaderna är legitima. Män och kvinnor komplette-
rar varandra, men dessa identiteter är, liksom i antife-
minismen essentiella. De olika rollerna kan dock vara
en grund för särskilda kvinnointressen som kan kräva
en egen representation.
• Lightfeminismen har likheter med feminismen i så
måtto att man betraktar könsidentiteterna som kon-
struerade och beroende av maktordningen. Däremot,
344 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

och här skiljer man sig från feminismen, leder denna frågor om kvinnors politiska närvaro och makt. De vik-
analys inte till att man förespråkar gemensam politisk tiga diskussionerna har handlat om kvinnors rösträtt och
handling. om kvinnors politiska representation.
I det ekonomiska systemet har en rad frågor varit ak-
Gustafssons empiriska material är enkäter med politiker
tuella. Den centrala frågan handlar om kvinnors ekono-
i 28 svenska kommuner. Det visade sig att det var stora
miska oberoende. Konkret har det till exempel handlat
skillnader både mellan män och kvinnor och mellan de
om kvinnors rätt att utöva olika yrken, kvinnors tillträde
politiska partierna. Manliga moderata politiker var de
till olika utbildningar och olika anordningar för att bry-
som kom närmast den antifeministiska idealtypen, men
ta arbetsfördelningen i familjen. Om kvinnor ska ha hu-
även manliga politiker från de andra borgerliga partier-
vudansvaret för omsorgen om hem och barn blir många
na redovisade åsikter som låg i närheten av antifeminis-
åtgärder för att öppna tillträdet till arbetsmarknaden
men. Kvinnliga politiker från framförallt vänsterpartiet,
slag i luften. Vi har valt att se på barnomsorgspolitiken
men även från miljöpartiet utgjorde motpolen. De hade
som ett komplex av frågor som rör kvinnors möjligheter
åsikter mycket nära den feministiska idealtypen. Även
till ekonomiskt oberoende.
manliga vänsterpartister hade åsikter mycket nära fe-
I det sociala systemet finns människors privata rela-
minismen. Socialdemokratiska och borgerliga kvinnliga
tioner. Utomordentligt centralt för kvinnorörelsen har
politiker hamnade vanligen i någon av de "halvfeminis-
när det gäller de privata relationerna varit hur man ska
tiska" kategorierna "ickefeminism" eller "lightfeminism".
se på mäns våld mot kvinnor, som vi låter vara det tredje
Socialdemokratiska män var ofta ickefeminister.
område vi behandlar.
Förhållandet mellan män och kvinnor genomsyrar
hela samhället och berör alla delsystem av samhället. I
kapitel 1 diskuterade vi samhällets olika delsystem och Politisk närvaro
deras samordningsmekanismer. En indelning var den
Två omfattande rösträttsreformer genomfördes under
som Kenneth Boulding föreslog i det politiska systemet
1900-talets två första decennier. Allmän rösträtt för män
med makten ("käppen") som samordningsmekanism,
infördes 1907-09. Den andra rösträttsreformen beslu-
det ekonomiska systemet ("avtalet") och det sociala
tades 1919. Även kvinnor fick då rösträtt till riksdagen.
systemet ("kyssen"). Det kan tyckas naturligt i en bok
Den kommunala rösträtten var som vi minns före denna
som handlar om det politiska systemet att vi särskilt
andra rösträttsreform graderad efter förmögenhet och
uppmärksammar frågan om könens närvaro i politiken.
inkomst. Den begränsade och graderade kommunala
Men de tre systemen är inte oberoende av varandra. På
rösträtten avskaffades redan 1918. Den speciella kon-
den politiska arenan aktualiseras till exempel frågor om
struktionen av den kommunala rösträtten innebar fak-
hur de båda andra systemen ska regleras. Vad som hän-
tiskt att kvinnor med egen inkomst som var så stor att
der i det sociala systemet (t ex i familjen) kan ha bety-
de betalade kommunalskatt redan dessförinnan haft rätt
delse både i ekonomin och i politiken osv. När vi ger oss
att rösta.
i kast med att behandla frågor om förhållandet mellan
Rösträtt för kvinnor hade införts redan 1893 i Nya
män och kvinnor i den svenska politiken vill vi därför
Zealand. I Europa var faktiskt det ännu inte självständi-
välja ett sakområde från var och en av de tre sfärerna.
ga Finland först 1906, tätt följt av Norge 1913 och Dan-
1 det politiska systemet kommer det att handla om
mark 1915. Under mellankrigstiden och den allra första

tiden efter andra världskriget infördes kvinnlig rösträtt
i de flesta europeiska länder. Den mest betydelsefulla
eftersläntraren var Schweiz, där kvinnor inte fick rätt att
rösta förrän 1971.13
Fredrika Bremer-Förbundet lämnade 1899 in en pe-
tition om rösträtt till regeringen. Åren 1902-03 organi-
serades rösträttsrörelsen, först lokalt sedan nationellt i
Landsföreningen för kvinnans politiska rösträtt (LKPR).
LKPR bildades 1903 och hade som mest 17 000 med-
lemmar. LKPR genomförde ett omfattande arbete för att
bilda opinion och för att utbilda kvinnor i politik. Bland
de opinionsbildande insatserna märks två namninsam-
lingar 1906 och 1913 där man lyckades samla 142 000
respektive 351 000 namn. Föreningen upphörde 1921.
Föreningen var inte partipolitisk och det fanns både
borgerliga och socialdemokratiska kvinnor i ledningen.
Historikern Gunnela Björk (2001) som har beskrivit det
lokala rösträttsarbetet i Örebro pekar på att det huvud-
sakligen var medelklasskvinnor som var engagerade, och
att kontakterna mellan de socialdemokratiska kvinnor-
na och LKPR avtog efter 1910.
Det var, särskilt i högern, ett starkt motstånd som
rösträttsrörelsen hade att övervinna. Statsvetaren Olof
Petersson (1996) refererar till statsrättsprofessorn Carl
Axel Reuterskiöld (1911-1912) som sammanfattar argu-
menten mot kvinnlig rösträtt:
• Fysiologiska argument: Det var i både kvinnans eget
och släktets intresse att hon inte "utan att blottställa
sig med avseende på de henne av naturen anvisade
funktionerna" påtvingas mannens arbete, "utsättas för
det offentliga livets mödor och stormar, stadigt göra
våld på sig själv för att spela en roll som endast på be-
kostnad av hennes normala liv kan utföras".
• Intellektuella argument: Det fanns en uppfattning om
att kvinnans intellektuella förmåga var sämre än man-
nens. Detta var dock en uppfattning som Reuterskiöld
13
Källa http://www.ipu.org/wmn-e/suffrage.htm (Interparlamentariska u n i o n e n )
P O L I T I K E N S UTFLÖDE 345
inte ansåg sig kunna ansluta sig till.
• Moraliska argument: Därför att kvinnan var moraliskt
överlägsen borde hon få slippa "valstridernas buller
och hetta".
• Politiska argument: Kvinnorna skulle förstärka de kon-
servativa och reaktionära intressena eller om argu-
mentet anfördes från högern skulle de störta omkull
alla gamla vördnadsvärda institutioner.
Men, fortsätter Petersson, ofta avfärdades den kvinnliga
rösträttsrörelsens krav helt enkelt med svaret att kvin-
norna egentligen inte var intresserade av rösträtt. Till-
trädet till valurnan skulle bara bli en börda för dem. I
nio fall av tio skulle man inte lyckas förmå dem att be-
gagna sig av sin rätt.
Det kunde synas som om dessa farhågor till en del
besannades. I 1921 års riksdagsval deltog bara 47,2 pro-
cent av de röstberättigade kvinnorna. Männens valdelta-
gande låg nästan 15 procentenheter högre. Försprånget
knappades in och halverades till 1936 och i samtliga val
sedan 1973 har valdeltagandet antingen varit lika eller så
har kvinnor deltagit mer än män.
Med rösträtten följde också valbarhet. När det gäl-
ler representationen i politiska församlingar har ut-
jämningen gått långsammare. 1922 fanns fem kvinnor
i riksdagen, motsvarande 1,3 procent av ledamöterna.
Först på 1950-talet översteg kvinnoandelen 10 pro-
cent. 20 procent passerades i mitten av 1970-talet och
30 procent i mitten av 80-talet. Idag (2007) är andelen
kvinnor i Sveriges riksdag 47 procent, vilket enligt det
internationella demokratiinstitutet IDEA, med det lite
märkliga undantaget Rwanda som dock har en lagstiftad
kvotering, är högst i världen. Närmast Sverige kommer
Danmark och Nederländerna (37 procent), Norge och
Spanien (36 procent). Många länder i framförallt Syd-
och Östeuropa har mycket svag kvinnorepresentation
(Malta 9 procent, Cypern och Italien 11 procent, Frank-
346 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
rike och Slovenien 12 procent, Irland 13 och Grekland
14 procent). 14
Regeringen tillsatte 1985 en utredning som skulle
föreslå åtgärder för att öka kvinnornas representation i
statliga styrelser och kommittéer. Utredningen lämnade
sitt betänkande två år senare, och man kallade betänkan-
det Varannan damernas (SOU 1987:19). Titeln på betän-
kandet kom att bli ett slagord i debatten om representa-
tionen i riksdagen. Valet 1991 innebar en tillbakagång i
kvinnorepresentationen. På initiativ av debattören Ma-
ria-Pia Boéthius bildades det kvinnliga nätverket "Stöd-
strumporna". Andra ledande medlemmar av nätverket
var företagsekonomen Agneta Stark och litteraturveta-
ren Ebba Witt-Brattström. Stödstrumpornas viktigaste
krav var "halva makten, hela lönen och slut på våldet
mot kvinnor och barn". För att utöva påtryckningar på
partierna när det gällde det första kravet hotade nätver-
ket att ställa upp en kvinnolista inför riksdagsvalet 1994.
Det anses allmänt att detta hot påverkade socialdemo-
kraterna att införa varvade listor under parollen varan-
nan damernas. Kvinnorepresentationen ökade kraftigt i
1994 års val.
Någon kvinnolista blev det aldrig, men hotet tycktes
ha varit effektivt. Kvinnorepresentationen ökade och
flera partier började deklarera sin feministiska hållning.
På sitt sätt hade hotet om en kvinnolista paralleller inom
andra politikområden. Inom invandrarpolitiken fick Ny
Demokratis uppkomst 1991 följdverkningar i att flera
partiers inställning drogs åt höger under ett helt årtion-
de efter partiets korta sejour i riksdagen. Miljöpartiets
framgångar i 1988 års val torde ha haft liknande följder
för de redan etablerade partiernas miljöpolitik. Nya par-
tibildningar tycks medföra en kraftfull störning av par-
tiernas positionsmönster, och Stödstrumporna visar att
det kan räcka med att man hotar med att starta ett nytt
parti. Sådana insikter var säkert viktiga för den före detta
ledaren för vänsterpartiet, Gudrun Schyman, när hon
14
Källa: http://www.quotaproject.org (IDEA och Stockholms Universitet).
inför 2006 års val startade Feministiskt Initiativ med av-
sikt att ställa upp som parti i riksdagsvalet. Valresultatet
blev ett fiasko med 0,7 procent av rösterna. Nederlaget
för Fl har ofta kopplats samman med en särskilt negativ
pressbevakning.
I regeringen ökade kvinnorepresentationen långsam-
mare än i riksdagen. Inte förrän 1947 kom en kvinna
med i regeringen. Av 134 regeringsledamöter "med egen
portfölj" (departementscheferna och statsministern)
under perioden 1969-1991 var 16 (12 procent) kvinnor.
Av 56 konsultativa/biträdande statsråd under samma
period var 28 (50 procent) kvinnor (Bergqvist 1994). I
den socialdemokratisk regering som tvingades avgå hös-
ten 2006 var hälften av statsråden kvinnor. I den nuva-
rande (hösten 2007) regeringen är 10 av 22 (46 procent)
kvinnor.
I kommunerna var år 2003 i genomsnitt per kommun
40 procent av alla förtroendevalda kvinnor, men det var
stora variationer mellan kommunerna, från under 30
procent till strax över 50 procent (Bäck & Öhrvall 2004).
Kommunerna är så många att det är möjligt att under-
söka variationerna mellan dem med statistiska metoder.
Det har lockat flera att försöka förklara skillnaderna i
kvinnorepresentation med hjälp av dess samband med
andra kommunegenskaper. Statsvetaren Maud Eduards
(1980) föreslår en förklaringsmodell med politiska re-
surser på individnivå tillsammans med strukturella
faktorer. Kvinnorepresentationen visade sig samvariera
med en rad kommunegenskaper: Ju större andel som
var sysselsatta i servicesektorn, desto högre kvinnore-
presentation. Högre kvinnlig förvärvsfrekvens hade
liknande effekter. Det gällde också den genomsnittliga
inkomsten, om kommunen ingick i ett storstadsområ-
de och om kommunen hade en ung befolkning. Maud
Eduards sammanfattar med att det "möjligen är ... så att
alla variablerna mäter samma fenomen - modernisering
i vid mening ..."

Statsvetaren Hanna Bäck (Bäck & Öhrvall 2004) tes-
tar en uppsättning demografiska, socioekonomiska och
politiskt-institutionella kommunegenskapers effekter
på kvinnorepresentationen. I en modell med bara de
demografiska och socioekonomiska förklaringsvariab-
lerna blir det starka signifikanta samband med kom-
munstorlek och kyrksamhet. Kvinnorepresentationen
är låg i små kommuner med stark religiositet och hög
i stora sekulariserade kommuner. Detta kan tyckas tala
för en sådan "moderniseringshypotes" som Maud Edu-
ards antyder. När de politiska och institutionella variab-
lerna förs in i modellen, försvagas dessa samband. Den
viktigaste förklaringsvariabeln blir då styrkan hos "väns-
terblocket" (socialdemokraterna, vänsterpartiet och
miljöpartiet). Man ska kanske ändå inte helt förkasta
moderniseringshypotesen, eftersom det är tänkbart att
det finns en orsakskedja där "moderniseringsgraden"
påverkar den partipolitiska strukturen, som i sin tur har
betydelse för kvinnorepresentationen.
Jessika Wide (2006) undersöker variationen i kvin-
norepresentation inte bara i kommunerna utan även i
olika nationella parlament. I det globala perspektivet var
fram till kommunismens fall just att man hade ett kom-
munistiskt system den viktigaste förklaringsvariabeln.
Kvinnorepresentationen var avsevärt högre i de kom-
munistiska länderna. Under perioden efter 1990 var
kvinnorepresentationen högre i länder med hög BNP
per capita, protestantiska länder, länder med propor-
tionellt valsystem och länder där kvinnor haft rösträtt
länge. Viktiga förklaringsvariabler på den kommunala
nivån var storlek (bättre i stora kommuner), religiositet
(sämre i kommuner med många religiösa) och socialis-
tisk röstandel (bättre i kommuner där många röstade på
socialdemokraterna och vänstern).
Vicki Johansson (1996) tar ett lite annorlunda grepp
på frågan, när hon diskuterar sambandet mellan hur
barnomsorgen är organiserad och kvinnornas represen-
tation. I kommuner där en stor del av barnomsorgen är
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 347
ordnad i institutionella former (daghem) är kvinnorna
väl representerade. Johansson menar att kollektivt ord-
nad barnomsorg frigör kvinnorna från det obetalda om-
sorgsarbetet i familjen. Hon menar att detta är grunden
till kvinnornas underordning och maktordningen mel-
lan könen. Omsorgernas organisering får konsekvenser
för jämställdheten inom alla samhällsområden, inklu-
sive kommunalpolitiken.
Vi har sett hur kvinnors politiska närvaro har en "hie-
rarkisk" dimension. Ju högre upp i hierarkin man kom-
mer, desto svårare har det varit för kvinnorna att ta plats.
Först kom rösträtten på 1920-talet. På 1970-talet kom
riksdagen i närheten av en jämställd könsfördelning och
regeringen först på 1990-talet. I kommunerna är mönst-
ret tydligt: Det är färre kvinnor i de mer prestigefyllda
uppdragen i kommunstyrelserna än i övriga nämnder.
Det är färre kvinnor som har ordförandeuppdrag än
som är vanliga ledamöter, och det är färre kvinnor bland
de ordinarie ledamöterna än bland ersättarna.
Men det finns också en annan - "horisontell" - åt-
skillnad. Kvinnor återfinns oftare inom politikområden
som rör "mjuka" frågor som vård, utbildning och om-
sorg än inom ekonomi och teknik. Ett sådant mönster
har kunnat iakttas när det gäller representationen både
i kommunala nämnder och i riksdagens utskott. Stats-
vetaren Lena Wängnerud har i sin doktorsavhandling
(Wängnerud 1998) särskilt studerat frågan om kvinnor-
na i riksdagen. Hon menar att fördelningen mellan ut-
skotten kan förstås som ett samspel mellan de kvinnliga
ledamöternas egna önskemål och varierande motstånd
från männen. Man ska inte glömma bort att både önske-
målen och motståndet kan ses som styrda av stereotypa
förställningar om vad som är "manligt" och "kvinnligt"
och att sådana föreställningar kan vara ett viktigt inslag
i maktstrukturen.
Vi ska slutligen reflektera lite över frågan vilken roll
det spelar att kvinnor är närvarande i politiken. Detta
anknyter till den statsvetenskapliga diskussionen om re-
350 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
betsmarknadens ökande behov av arbetskraft, introduk-
tionen av p-pillret under 1960-talet som tillsammans
med införandet av fri abort 1975 innebar nya möjlighe-
ter till familjeplanering, särbeskattning av makar 16 , för-
äldraförsäkringen och utbyggnaden av barnomsorgen.
1966 fick 91 procent av alla barn i åldern 0-6 år "till-
syn i hemmet", dvs i praktiken hade de en mamma som
var hemmafru. Motsvarande andel hade drygt 20 år se-
nare, 1989, minskat till 42 procent. Bakom denna för-
ändring låg den omfattande utbyggnaden av den kom-
munala barnomsorgen. Andelen barn med plats på
kommunalt daghem eller familjedaghem var 3 procent
1966. Motsvarande andel 1989 var 49 procent (Hinnfors
1992). Statsvetaren Jonas Hinnfors har i sin doktorsav-
handling studerat den svenska familjepolitiken. Offent-
lig finansiering och produktion av daghem blev enligt
Hinnfors ett prioriterat policyinstrument i familjepoli-
tiken för socialdemokraterna under det sena 1960-talet.
Detsamma gällde för folkpartiet. Däremot var offentliga
daghem aldrig prioriterade av moderaterna och center-
partiet. När det gäller barnomsorg blev offentligt finan-
sierade daghem visserligen ett prioriterat policyinstru-
ment för moderaterna under det sena 1970-talet. Men
produktionen skulle vara privat. Centern prioriterade
familjedaghem. En bidragsform som alla tre borger-
liga partier prioriterat är ett s k "vårdnadsbidrag", som
skulle utgå till alla barnfamiljer. Vårdnadsbidraget skulle
kunna användas för att betala organiserad barnomsorg
eller behållas av den som själv ville ta hand om sina
barn hemma. Från vänstern och från feminister riktades
skarp kritik mot idén som ansågs innebära en återgång
till hemmafruidealet.
Det är uppenbart att socialdemokraterna drev fram
16
Sambeskattningen i n n e b a r att m a k a r n a s inkomst beskattades som en inkomst. Med ett progressivt skattesystem innebar det att inkomstökningen efter skatt
om kvinnan b ö r j a d e arbeta k u n d e bli mycket liten.
17
SKV hade sitt u r s p r u n g i det 1914 bildade Frisinnade kvinnors riksförbund, m e n radikaliserades u n d e r 1920-talet och k o m så s m å n i n g o m att stå nära
k o m m u n i s t p a r t i e t (SKP/VPK).
18
Internationella kvinnodagen b ö r j a d e firas 1910 s o m ett led i den internationella rösträttsrörelsen. Från 1920-talet blev kvinnodagen framförallt en
angelägenhet för vänstern. I s a m b a n d m e d vänsteruppsvinget i slutet av 1960-talet återupptogs firandet av "andra vågens kvinnorörelse".
den moderna barnomsorgspolitiken på den parlamen-
tariska arenan. Som viktiga stationer i den processen
brukar man peka på 1968 års barnstugeutredning och
riksdagens beslut 1973 om förskolelagen, som också
innebar att ett pedagogiskt perspektiv lades på barnom-
sorgen. Barnomsorg kom att bli något som var viktigt
både för att bägge föräldrarna skulle ges möjlighet att
förvärvsarbeta och för barnens utveckling. I den äldre
diskursen var barnomsorgen en nödlösning för fattiga,
framförallt ensamstående kvinnor.
Men det måste också understrykas att ställningsta-
gandena för en omfattande utbyggnad av den offentliga
kollektiva barnomsorgen var starkt influerade av kvin-
norörelsen. Rösträtt och lika juridiska rättigheter var
betydelsefulla krav för kvinnorörelsens " första våg".
Efter rösträttens genomförande och under "hemmafru-
kontraktets" tid förde kvinnorörelsen en mer slumrande
tillvaro, men inför reformperioden på 1970-talet såg den
ett nytt uppsving. Det talas om en "andra våg". Den var
nära kopplad till det vänsterradikala uppsvinget i slutet
av 1960-talet. På ett helt annat sätt än tidigare såg man
nu maktordningen mellan män och kvinnor. Preven-
tivmedel, aborter och barnomsorg var viktiga politiska
krav. I Sverige spelade den vänsterorienterade Grupp 8
med sin tidskrift Kvinnobulletinen (1971-1996) en be-
tydelsefull roll. Grupp 8 bildades 1968 och drev frågor
om arbete, kortare arbetsdag, barnomsorg åt alla barn
och fri abort.
Den 8 mars 1972 återupplivade Grupp 8 tillsammans
med Svenska Kvinnors Vänsterförbund 17 traditionen
från den tidiga kvinnorörelsen att fira Internationella
kvinnodagen 18 . Huvudparollerna vid mötet var "Arbete,
Daghem, Fri abort och Internationell solidaritet". Senare

under våren 1972 ordnades en demonstration där dag-
hemskravet var ett av de viktigaste kraven. Enligt socio-
logen Eva Schmitz (2002) hade dessa händelser stor be-
tydelse för den nya kvinnorörelsens framväxt. Schmitz
skriver: '"Bra och gratis daghem åt alla barn' blev en av
de viktigaste frågorna för Grupp 8 och andra kvinno-
grupper ... under hela 1970-talet. Kvinnoaktivister ...
genomförde olika aktioner. ... Grupp 8 samarbetade
med ... aktionsgrupper för daghem ... och de genom-
förde gemensamma demonstrationer."
Under 1980- och 1990-talen försköts kvinnorörelsens
fokus i riktning mot frågan om mäns våld mot kvinnor,
och det blev kvinnojoursrörelsen som kom att inta den
viktigaste rollen i rörelsen.
Mäns våld mot kvinnor
Statsvetaren Maria Wendt Höjer (2002) har i sin dok-
torsavhandling undersökt hur frågan om mäns våld
mot kvinnor har hanterats i svensk offentlig politik från
1930-talet och fram till 1990-talet. Höjer konstaterar att
frågan diskuterades mycket lite under de två första de-
cennierna. Vid de tillfällen då frågor om "hustrumiss-
handel" stod på dagordningen framkom det av debatten
att, åtminstone om våldet inte var grovt, så betraktades
det främst som en privatsak. Statsmakten och rättsväsen-
det borde undvika att ingripa, eftersom det skulle kunna
skada familjens fortbestånd. Våldtäkt inom äktenskapet
kriminaliserades inte förrän 1962. Det framkom när för-
slaget debatterades att många ansåg att ett visst mått av
våld från mannens sida var helt normalt även i sexuella
relationer mellan makar. Mindre grovt våld, även sexu-
ellt, betraktades alltså som normalt. Grovt och uppre-
pat våld föll dock utanför ramarna. Alkoholism ansågs
vara en viktig förklaringsfaktor. Sinnessjukdom var en
annan.
Efter den nya brottsbalken och diskussionen om sexu-
ellt våld inom äktenskapet ser Höjer inte några nedslag
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 351
i policyprocessen förrän i mitten av 1970-talet. I början
av 1970-talet tillsattes en utredning, sexualbrottsutred-
ningen, som lade fram sitt betänkande 1976. Det har nu
skett en omvärdering av våld i hemmet. Våld i hemmet
bör betraktas lika allvarligt som annat våld, och falla un-
der allmänt åtal. Om den äldre synen i första hand sla-
git vakt om familjen och äktenskapet, som också var så
konstruerade att män och kvinnor hade olika roller och
ställning, var den nya syn som nu trängde fram mer libe-
ralt individorienterad. Alla individer, oavsett kön, hade
samma rättigheter och skyldigheter. Samtidigt formu-
lerades problemet med kvinnomisshandel under 1970-
och 80-talen som ett både juridiskt och socialt problem.
Detta skedde samtidigt som en alltmer omfattande kvin-
nojoursverksamhet initierades och drevs av kvinnorörel-
sen. För att komma i åtnjutande av statliga och kommu-
nala ekonomiska bidrag definieras denna rörelse som ett
slags socialt arbete. När Höjer såg på hur våldet förstods
och förklarades finns alkoholism och mental sjukdom
kvar som förklaringsfaktorer. Psykologiska förklarings-
modeller blir också populärare. Barndomserfarenheter
och parrelationens egen gruppdynamik framhålls som
förklaringar.
Sexualbrottsutredningens betänkande från 1976 möt-
te kraftig kritik, inte minst från kvinnorörelsen. En ny
utredning, sexualbrottskommittén, tillsattes därför 1977
och lämnade sitt betänkande 1982. Kritiken handlade
mycket om att den första utredningen föreslog att brot-
tet skulle bedömas som lindrigare om offret uppmunt-
rat till sexuella närmanden, och därigenom så att säga
fått skylla sig själv. I det senare kommittéförslaget vann
ett nytt synsätt delvis framgång. Det skulle räcka med att
mannen förstått att kvinnan inte ville ha samlag för att
en händelse skulle betraktas som våldtäkt.
1993 tillsattes ännu en utredning, kvinnovåldskom-
missionen. Ny lagstiftning kommer till som en följd av
denna 1998. I betänkandet Kvinnofrid (SOU 1995:60)
har det skett ytterligare en förskjutning av perspektivet.
352 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Våld mot kvinnor kopplas nu till könsmaktsordningen.
Genom den nya lagstiftningen införs ett nytt brott - grov
kvinnofridskränkning - som syftar till att beteckna upp-
repade kränkningar, varav var och en tidigare inte be-
dömts som grov. Även om många problem har visat sig
kvarstå - en omfattande debatt har exempelvis på nytt
seglat upp under 2000-talet om hur situationer där kvin-
nor som varit försatta i vanmakt, till exempel för att de
varit berusade, och som utsatts för sexuella övergrepp,
ska bedömas - visar utvecklingen under 1900-talet hur
perspektiven radikalt förskjutits. Från en situation där
våld betraktats som en tämligen normal del av umgänget
mellan män och kvinnor, särskilt inom äktenskapet, har
det feministiska synsättet om att mäns våld mot kvin-
nor är en del av och betingat av könsmaktsordningen i
mycket slagit igenom.
En under 2000-talet uppseglande debatt har gällt
"normalitetsfrågan". Paradoxalt nog är det feministiska
aktörer som har kommit att driva denna fråga. Under
tidigare skeden var det som vi sett motståndarna mot
ett särskilt kvinnoperspektiv som menade att våld var en
normal del av parrelationer, särskilt i sexualiteten, och
därför inte mycket för staten och rättsväsendet att lägga
sig i. Grovt och upprepat våld borde man dock ingripa
emot, men det handlade om undantagsfall och utövades
av alkoholister eller sinnessjuka. I 2000-talsdebatten har
vissa feminister, speciellt sociologiprofessorn Eva Lund-
gren, åter drivit tanken att våldet är det normala. Det är
alldeles vanliga män som är våldsverkare, och alls inte
en liten avvikande och utslagen minoritet. Det är så att
säga med våld som könsmaktsordningen upprätthålls.
Att fokusera minoriteten av avvikande våldsverkare och
utsätta dem för straff och behandling skapar bara ett
alibi för de "normala" våldsutövande männen, som kan
fortsätta att upprätthålla sin makt över kvinnorna. Av ett
uppmärksammat TV-program 2005 framgick att det här
synsättet hade fått starkt fotfäste både i kvinnojoursrö-
relsen och i regeringskansliet. Debatten i TV-reportagets
efterföljd skakade om kvinnorörelsen. Flera lokala kvin-
nojourer lämnade eller hotade att lämna riksorganisa-
tionen ROKS, vars ordförande också tvingades avgå.
Diskussionen om "normalitet" och införandet av
brottet "grov kvinnofridskränkning" har trots de up-
penbara problem som följt för kvinnorörelsen varit
betydelsefulla för att forma en ny bild av förekomsten
av våld mot kvinnor i Sverige. Fridskränkningsbrottet
skiljer sig från andra våldsbrott, t ex mord, misshandel
eller våldtäkt, på det sättet att det handlar om ett brott
som är utsträckt över tid. Kvinnofridsbrottet består av
en serie mer eller mindre allvarliga brott, poängen är att
det är själva upprepningen som gör brottet allvarligare.
I rapporten Slagen dam (Lundgren m fl 2001) redovisas
resultaten av en enkätundersökning med 7 000 kvinnor.
När "våld" definierats som sexuellt våld, fysiskt våld och
hot visade det sig att nästan varannan kvinna (46 pro-
cent) utsatts för våld av någon man efter sin 15-årsdag.
Var och en av svarskategorierna är förstås mindre vanlig,
men summan av dem är större än 46 procent, vilket visar
på att kombinationer av våld är vanliga. Det var betyd-
ligt vanligare att våldet hade utövats inom en relation
(av pojkvän, nuvarande eller tidigare make) än utom en
relation.
Ändrade dimensioner i svensk politik
I inledningen till detta kapitel pekade vi på de båda be-
greppen politics (de politiska strukturerna och proces-
serna) och policy (politikens innehåll) som på svenska
språket båda betecknas med termen politik. Vi har i ka-
pitlet gjort reda för tre breda politikområden och inom
dessa fem något mer avgränsade frågor. Dessa har varit
välfärdspolitiken (illustrerad med pensionspolitiken),
tillväxtpolitiken (här kärnkraft- och europapolitik) och
jämlikhetspolitiken (invandrings- och integrationspoli-
tik, könspolitiken). Alla dessa berättelser har det gemen-
samt att de visar hur nära sammantvinnade politics och
357
3 5 7D E N S V E N S K A P O L I T I K E N
Våld mot kvinnor kopplas nu till könsmaktsordningen.
Genom den nya lagstiftningen införs ett nytt brott - grov
kvinnofridskränkning - som syftar till att beteckna upp-
repade kränkningar, varav var och en tidigare inte be-
dömts som grov. Även om många problem har visat sig
kvarstå - en omfattande debatt har exempelvis på nytt
seglat upp under 2000-talet om hur situationer där kvin-
nor som varit försatta i vanmakt, till exempel för att de
varit berusade, och som utsatts för sexuella övergrepp,
ska bedömas - visar utvecklingen under 1900-talet hur
perspektiven radikalt förskjutits. Från en situation där
våld betraktats som en tämligen normal del av umgänget
mellan män och kvinnor, särskilt inom äktenskapet, har
det feministiska synsättet om att mäns våld mot kvin-
nor är en del av och betingat av könsmaktsordningen i
mycket slagit igenom.
En under 2000-talet uppseglande debatt har gällt
"normalitetsfrågan". Paradoxalt nog är det feministiska
aktörer som har kommit att driva denna fråga. Under
tidigare skeden var det som vi sett motståndarna mot
ett särskilt kvinnoperspektiv som menade att våld var en
normal del av parrelationer, särskilt i sexualiteten, och
därför inte mycket för staten och rättsväsendet att lägga
sig i. Grovt och upprepat våld borde man dock ingripa
emot, men det handlade om undantagsfall och utövades
av alkoholister eller sinnessjuka. I 2000-talsdebatten har
vissa feminister, speciellt sociologiprofessorn Eva Lund-
gren, åter drivit tanken att våldet är det normala. Det är
alldeles vanliga män som är våldsverkare, och alls inte
en liten avvikande och utslagen minoritet. Det är så att
säga med våld som könsmaktsordningen upprätthålls.
Att fokusera minoriteten av avvikande våldsverkare och
utsätta dem för straff och behandling skapar bara ett
alibi för de "normala" våldsutövande männen, som kan
fortsätta att upprätthålla sin makt över kvinnorna. Av ett
uppmärksammat TV-program 2005 framgick att det här
synsättet hade fått starkt fotfäste både i kvinnojoursrö-
relsen och i regeringskansliet. Debatten i TV-reportagets
efterföljd skakade om kvinnorörelsen. Flera lokala kvin-
nojourer lämnade eller hotade att lämna riksorganisa-
tionen ROKS, vars ordförande också tvingades avgå.
Diskussionen om "normalitet" och införandet av
brottet "grov kvinnofridskränkning" har trots de up-
penbara problem som följt för kvinnorörelsen varit
betydelsefulla för att forma en ny bild av förekomsten
av våld mot kvinnor i Sverige. Fridskränkningsbrottet
skiljer sig från andra våldsbrott, t ex mord, misshandel
eller våldtäkt, på det sättet att det handlar om ett brott
som är utsträckt över tid. Kvinnofridsbrottet består av
en serie mer eller mindre allvarliga brott, poängen är att
det är själva upprepningen som gör brottet allvarligare.
I rapporten Slagen dam (Lundgren m fl 2001) redovisas
resultaten av en enkätundersökning med 7 000 kvinnor.
När "våld" definierats som sexuellt våld, fysiskt våld och
hot visade det sig att nästan varannan kvinna (46 pro-
cent) utsatts för våld av någon man efter sin 15-årsdag.
Var och en av svarskategorierna är förstås mindre vanlig,
men summan av dem är större än 46 procent, vilket visar
på att kombinationer av våld är vanliga. Det var betyd-
ligt vanligare att våldet hade utövats inom en relation
(av pojkvän, nuvarande eller tidigare make) än utom en
relation.
Ändrade dimensioner i svensk politik
I inledningen till detta kapitel pekade vi på de båda be-
greppen politics (de politiska strukturerna och proces-
serna) och policy (politikens innehåll) som på svenska
språket båda betecknas med termen politik. Vi har i ka-
pitlet gjort reda för tre breda politikområden och inom
dessa fem något mer avgränsade frågor. Dessa har varit
välfärdspolitiken (illustrerad med pensionspolitiken),
tillväxtpolitiken (här kärnkraft- och europapolitik) och
jämlikhetspolitiken (invandrings- och integrationspoli-
tik, könspolitiken). Alla dessa berättelser har det gemen-
samt att de visar hur nära sammantvinnade politics och

policy är med varandra.
ATP-striden på det sena 1950-talet kom att knäsätta
viktiga principer för välfärdspolitiken. En var att genom
det statligt organiserade obligatoriet slå fast att välfär-
den är en uppgift för staten och den offentliga sektorn
och inte för frivilliga försäkringar eller överenskom-
melser mellan arbetsmarknadsparterna. En annan vik-
tig princip var att välfärdssystemet ska kompensera för
bortfall av inkomst och inte bara garantera en lägsta
grundtrygghetsnivå. ATP-striden var nära kopplad till
politikens vänster-högerklyvning och ATP genomdrevs
i konfrontation mellan vänster och höger. En betydelse-
full politisk (politics) konsekvens var att den klassallians
mellan arbetare och bönder som utgjort den politiska
basen för välfärdsbygget bröts upp och ersattes med
en ny löntagarallians mellan arbetare och tjänstemän.
Denna kom att utgöra den sociologiska basen för social-
demokraternas fortsatta dominerande ställning i svensk
politik. Utan detta fotbyte hade socialdemokratins väl-
jarbas raskt urholkats av samhällets strukturomvand-
ling. 1990-talets pensionsreform var en kompromiss
som förenade innehållsliga drag från ATP-systemet med
drag från motståndet mot ATP. Politikstilen var nu helt
annorlunda. Det var inte längre tal om vänster-höger-
konfrontation. Reformen utformades i slutna rum av
partierna. Bara det fortfarande perifera vänsterpartiet
stod eller ställdes utanför. Mindre mäktiga oppositions-
grupper framförallt inom socialdemokratin kördes över.
I politiktermer var det centrum som ställdes mot peri-
feri. Innanför mot utanför.
Sådana innanför-utanför mönster kom också att
prägla politiken i det vi här har kallat tillväxtdimensio-
nen. Kärnkraftpolitiken hade en föregångare redan un-
der de första decennierna av efterkrigstiden i frågan om
svenskt atomvapen. När den fredliga användningen av
kärnkraften på allvar nådde agendan på 1970-talet för-
des atombombspolitikens inne-ute-mönster vidare. Den
viktiga skillnaden var dock att ett av de etablerade parti-
P O L I T I K E N S U T F L Ö D e 353
erna slöt sig till ute-alliansen. Socialdemokratins gamla
koalitionspartner centerpartiet tog ställning mot kärn-
kraften och fördes i 1976 års val till makten som ledande
i en borgerlig regeringskoalition. Om ATP-striden hade
medfört en socialdemokratisk inbrytning i den urbana
medelklassen, så hade kärnkraftfrågan samma roll för
centerpartiet. Det parlamentariska problemet var dock
att centerns borgerliga koalitionspartners var för kärn-
kraftens användning och utbyggnad. Det svårlösta koa-
litionsproblemet ledde till en lång tid av parlamentarisk
instabilitet. Europapolitiken medförde aldrig sådana
komplikationer. Socialdemokraterna svängde i frågan
om svensk anslutning till EU i början av 1990-talet. Ut-
lösande var ekonomisk kris och underlättande var öst-
blockets kollaps. Socialdemokraterna hade dessförinnan
framförallt motiverat sitt motstånd med den försvars-
och utrikespolitiska neutraliteten. Ute-gruppen kom att
bestå av vänstern, miljöpartiet och icke-makthavande
grupper i främst socialdemokratin men även övriga par-
tier. Det ledande skiktet i de etablerade partierna var på
inne-sidan.
Jämlikhetsfrågorna visar ett delvis annorlunda möns-
ter. Det handlar varken om tydliga klyvningar vänster-
höger eller inne-ute även om båda dimensionerna är
närvarande. När det gäller frågor som är relaterade till
invandring, integration och det mångkulturella samhäl-
let kan den offentliga politiken uppvisa en vacklande
kurs under efterkrigstiden. Från en icke uttalad, impli-
cit, assimilationspolitik där invandrarna förväntades
komma att anpassa sig till och sugas upp av den svenska
etniciteten slog politiken på 1970-talet om till en uttalad
mångkulturalismpolitik för att på 1990-talet skifta till-
baka till assimilation. Regleringen av invandringen som
från början var motiverad av arbetsmarknadens behov
av arbetskraft stramades åt på 1970-talet för att avlösas
av en flyktingpolitik som från 1990-talet blev allt mer
restriktiv. Invandrings- och integrationsfrågorna har i
mycket hållits utanför den politiska arenan, samtidigt
354
DEN SVENSKA P O L I T I K E N
som det är uppenbart att det har funnits en kritisk, rent-
av fientlig opinion. Denna har man sökt hålla utanför
beslutsarenorna samtidigt som opinionen ständigt ut-
gjort en lockelse för både etablerade politiska grupper
och politiska entreprenörer. Jämställdhetspolitiken har i
en viss bemärkelse haft ett totalt genombrott i och med
att samtliga partier numera deklarerar sig som för jäm-
ställdhet mellan könen och kanske till och med feminis-
tiska. Samtidigt finns det i tolkningen av orsakerna till
ojämställdheten mellan könen och i föreslagna åtgärder
tydliga samband med vänster-högerdimensionen.
Referenser
Adman, Per & Per Strömblad (2000) Utanför Demokra-
tin? Del 3. Resurser för politisk integration Norrköping:
Integrationsverket
Andrén, Nils & Åke Landqvist (1965) Svensk utrikespoli-
tik efter 1945 Stockholm: Almqvist och Wiksell
Bergqvist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors in-
tressen Stockholm: Almqvist & Wiksell International
Björk, Gunnela (2001) "Det politiska vardagsarbetet för
rösträtt och medborgarskap" i Christer Jönsson (red)
Rösträtten 80 år Stockholm: Justitiedepartementet
Blomqvist, Paula Rodrigo (2005) Närvarons politik och
det mångetniska Sverige. Om att ta plats i demokratin
Göteborg: Förvaltningshögskolan
Bonoli, Giuliano (2000) The politics of pension reform:
institutions and policy change in Western Europé Cam-
bridge: Cambridge University Press
Borevi, Karin (2002) Välfärdsstaten i det mångkulturella
samhället Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen
Bränder, Richard (2004) Finland och Sverige i EU. Tio år
av medlemskap Helsingfors: Schildts
Bäck, Hanna & Richard Öhrvall (2004) Det nya seklets
förtroendevalda: om politikerantal och representativitet
i kommuner och landsting 2003 Stockholm: Svenska
kommunförbundet
Bäck, Henry & Maritta Soininen (1994) "Invandrarnas
valdeltagande" i Henry Bäck & Anders Håkansson
(red) Väljare i kommunalvalet. Om missnöje, misstro-
ende och politisk kultur Stockholm: SNS Förlag
Bäck, Henry & Maritta Soininen (1998) Den kommunala
invandrarpolitiken. Arenor, aktörer och barriärer Stock-
holm: SNS Förlag
356 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Höjer, Maria Wendt (2002) Rädslans politik. Våld och
sexualitet i den svenska demokratin Malmö: Liber
Inglehart, Ronald (1977) The silent revolution: changing
values and political styles among Western publics Prin-
ceton: Princeton University Press
Johansson, Vicki (1996) Vem gör vad, när och var? Om-
sorgens organiseringsformer i kommunerna och kvinnors
och mäns omsorgsarbetsdelning Stockholm: Publica
Jönasdöttir, Anna (1985) "Kvinnors intressen och andra
värden" Kvinnovetenskaplig tidskrift 2,17-33
Kingdon, John W (1984) Agendas, Alternatives, and Pub-
lic Policies Boston: Little, Brown
Königson, Ture (1968) ATP-striden: ett tioårsminne
Stockholm: Samhällsgemenskap
Leijonhufvud, Sigfrid (1994) En historia om svensk kärn-
kraft Västerås: ABB Atom
Lindblom, Charles (1958) "Policy Analysis" The Ameri-
can Economic Review 48:298-312
Lindblom, Charles (1959) "The science of muddling
through" Public Administration Review 19:79-88
Lindqvist, Sven (2000) Framtidslandet: välfärd, kvinnor
och män, arbete Stockholm: Ordfront
Lindström, Stefan (1991) Hela nationens tacksamhet.
Svensk forskningspolitik på atomenergiområdet Stock-
holm: Statsvetenskapliga institutionen
Lipset, Martin & Stein Rokkan (1967) Party systems and
voter alignments: cross-national perspectives New York:
Free Press
Lipsky, Michael (1980) Street-level bureaucracy: dilem-
mas of the individual in public services New York: Rus-
sell Sage Foundation
Lundberg, Urban (2001) "Socialdemokratin och 1990-
talets pensionsreform" i Joakim Palme (red) Hur blev
den stora kompromissen möjlig? Politiken bakom den
svenska pensionsreformen Stockholm: Pensionsforum
Lundberg, Urban (2003) Juvelen i kronan: Socialdemo-
kraterna och den allmänna pensionen Stockholm: Hjal-
marson & Högberg
Lundgren, Eva, Gun Heimer, Jenny Westerstrand &
Anne-Marie Kalliokoski (2001) Slagen dam. Mäns
våld mot kvinnor i jämställda Sverige. En omfångsun-
dersökning Umeå: Brottsoffermyndigheten
Lundquist, Lennart (1987) Implementation steering: An
actor-structure approach Lund: Studentlitteratur
Lööw, Heléne (2002) '"Det förrådda folkhemmet' - om
folkhemsidén i rasideologisk och extremnationalistisk
tappning" i Ingemar Lindberg 8c Magnus Dahlstedt
(red) Det slutna folkhemmet. Om etniska klyftor och
blågul självbild Stockholm: Agora
Miles, Lee (1997) Sweden and European Integration Al-
dershot: Ashgate
Municio, Ingegerd (2001) "The return of the repressed
other - linguistic minorities and the Swedish nation-
state, from the 1840's to the 1990's" i Charles Westin
(red) Racism Xenophobia and the Academic Response.
European Perspectives Stockholm: Centrum för in-
vandringsforskning
Möller, Tommy (2005) Svensk politisk historia 1809-1975
Lund: Studentlitteratur
Olhede, Sven-Göran (1978) Socialismen och bofinken:
Analys av socialismens ideologi Stockholm: Tiden
Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (red) (2004)
Kampen om euron Göteborg: Statsvetenskapliga insti-
tutionen

Oskarson, Maria (1994) Klassröstning i Sverige. Rationa-
litet, lojalitet eller bara slentrian Stockholm: Nerenius
och Santérus förlag
Oskarson, Maria (1990) "Klassröstning på reträtt" i Mi-
kael Gilljam & Sören Holmberg Rött Blått Grönt. En
bok om 1988 års riksdagsval Stockholm: Bonniers
Peterson, Tomas, Mikael Stigendal & Björn Fryklund
(1988) Skånepartiet. Om folkligt missnöje i Malmö
Lund: Arkiv
Petersson, Olof (1977) Valundersökningar. Rapport 2
Väljarna och valet 1976 Stockholm: LiberFörlag/All-
männa Förlaget
Petersson, Olof (1996) "Det impotenta Gubbsverige" i
Olof Petersson Politikens möjligheter. Harfolkstyrelsen
någon framtid? Stockholm: SNS Förlag
Phillips, Anne (2000) Närvarons politik. Den politiska re-
presentationen av kön, etnicitet och ras Lund: Student-
litteratur
Pierson, Christopher (1991) Beyond the Welfare State?
Oxford: Polity
Pressman, Jeffrey 8c Aron Wildavsky (1973) Implementa-
tion: How great expectations in Washington are dashed
in Oakland, or why it's amazing that federal programs
work at all, this being a saga of the Economic Develop-
ment Administration as told by two sympathetic observ-
ers who seek to build morals on a foundation of ruined
hopes Berkeley: University of California Press
Reuterskiöld, Carl-Axel (1911-1912) Politisk rösträtt för
kvinnor. Utredning anbefalld genom nådigt beslut den
30 april 1909 Uppsala: Almqvist 8c Wiksell
Santesson-Wilson, Peter (2003) Studier i symbolpolitik
Lund: Statsvetenskapliga institutionen
P O L I T I K E N S U T F L Ö D E 357
Schmitz, Eva (2002) "Den nya kvinnorörelsen under
1970-talet" i Lena Olson (red) Kärlek, makt och sys-
terskap - 30 år av kvinnokamp Göteborg: Göteborgs
stadsmuseum
Simon, Herbert (1947) Administrative behavior: a study
of decision-making processes in administrative organi-
zation New York: Macmillan
Sjöblom, Gunnar (1968) Party strategies in a multiparty
system Lund: Studentlitteratur
Soininen, Maritta (1992) Det kommunala flyktingmot-
tagandet. Genomförande och organisation Stockholm:
Centrum för invandringsforskning
SOU 1936:53 Revision av bestämmelserna om utlännings
rätt att här i riket vistas och därmed sammanhängande
spörsmål
SOU 1987:19 Varannan damernas. Slutbetänkande från
Utredningen om kvinnorepresentation
SOU 1995:60 Kvinnofrid. Slutbetänkande av Kvinnovålds-
kommissionen
SOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfalden. Slutbe-
tänkande från Invandrarpolitiska kommittén
Svensson, Torsten (1994) Socialdemokratins dominans:
en studie av den svenska socialdemokratins partistrategi
Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen
Vedung, Evert (1979) Kärnkraften och regeringen Fäll-
dinsfall Stockholm: Rabén 8c Sjögren
Vedung, Evert (1988) "Grönt för miljöpartiet" Politica.
Tidskrift for politisk videnskab 20:4
Westberg, Jacob (2003) Den nationella drömträdgården.
Den stora berättelsen om den egna nationen i svensk och
brittisk Europadebatt Stockholm: Statsvetenskapliga
institutionen
358 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

Westin, Charles (1996) Immigration to Sweden: An Over-

view Stockholm: Centrum för invandringsforskning

Wide, Jessika (2006) Kvinnors politiska representation

i ett jämförande perspektiv - nationell och lokal nivå
Umeå: Statsvetenskapliga institutionen

Wittrock, Björn 8c Stefan Lindström (1984) De stora

programmens tid: forskning och energi i svensk politik
Stockholm: Akademilitteratur

Wängnerud, Lena (1998) Politikens andra sida. Om kvin-

norepresentation i Sveriges riksdag Göteborg: Statsve-
tenskapliga institutionen
9. Slutord: Ett land i förändring
Demokratins stora genombrott i Västeuropa kom under
1900-talet. Sverige var sent ute men till skillnad från i
länder som Tyskland och Italien blev det ingen motre-
aktion av betydelse när den demokratiska idén väl hade
fått fäste. Nazismens och fascismens nederlag förstärkte
sedan de krafter som i Europa verkade för en demokrati
som bygger på deltagande och parlamentarism. Hur
parlamentarismen sedan förverkligades i Europa kom
att variera mellan länderna. Schweiz, Västtyskland, Ir-
land och Österrike är till formen tydligt avvikande, men
även Frankrikes femte republik och Finland skiljer sig
klart från idealmodellen. Å andra sidan finner vi här
också länder som starkt betonar parlamentarismens för-
steg - förutom Storbritannien, Nederländerna, Norge,
Sverige och Danmark.
Ett annat utmärkande drag var uppdelningen i två
politiska block - vänster och höger - vilket var särskilt
märkbart i länder som Storbritannien, Frankrike, Ita-
lien, Spanien, Sverige, Danmark och Norge.
Huvudmodellen för det demokratiska Europa blev
en demokratiform som bygger på deltagande, präglad
av parlamentarism, med en ideologisk spänning mellan
höger och vänster.
Demokratins seger över nazismen och fascismen föd-
de stor optimism om vad man skulle kunna åstadkomma
med hjälp av folkstyrda demokratier och ur denna eufori
fick tankarna om en välfärdsstat ny näring. I Västeuropa
kom den offentliga sektorn - staten - som en garant för
medborgarnas välfärd att växa sig allt starkare, i många
länder dessutom kombinerat med en framväxande kor-
porativ stat där i första hand fackföreningar och arbets-
givarorganisationer fick stort inflytande på politiken.
Västvärldens och Västeuropas första seger, den över
nazismen och fascismen, följdes sedan av en andra seger,
den över kommunismen på 1990-talet - men paradox-
alt nog hade den demokratiska välfärdsmodellen långt
innan dess fått problem med sin legitimitet. Problemen
låg dessutom både på input-sidan (procedurer och in-
stitutioner för beslutsfattande) och på output-sidan (re-
sultaten) av det politiska systemet.
På input-sidan märktes det framför allt i form av bris-
tande intresse från väljarna att delta i val och partiarbete
eller andra traditionella former av politiskt engagemang.
Graden av anslutning till fackföreningarna var visserli-
gen ibland hög, men få av medlemmarna var aktiva. I
kölvattnet på dessa problem dök så populistiska, nyfa-
scistiska och nynazistiska partier upp och bland väljarna
noterades en ökande misstro mot de etablerade politiska
ledarna.
På output-sidan visade det sig att den allt större och
mer omfattande välfärdsstaten var svår att styra, och
den politiska ledningen blev överbelastad med administ-
rativa problem. Och dessutom - i motsats till vad man
trodde på 1950- ochl960-talen - förblev många av de
samhälliga problemen till stor del olösta, trots satsning-
en på välfärdsstaten och den offentliga sektorn. Fattigdo-
men, bostadsbristen och arbetslösheten hade visserligen
minskat jämfört med före andra världskriget men inte
försvunnit och dessutom hade nya svårlösta problem
dykt upp som asyl- och immigrationsfrågorna.
När de tidigare kommunistiska staterna i början av
1990-talet stod inför omvandlingen till demokratier
hade förebilderna sedan länge problem med sin legiti-
mitet, trots att olika typer av stödåtgärder hade satts in
för att rädda demokratin i det gamla Västeuropa.
Fyra strategier var särskilt märkbara, som hade det
360 DEN SVENSKA P O L I T I K E N

gemensamma att de gick stick i stäv med den gamla fö- En annan strategi har varit att decentralisera makten
reställningen efter vilka principer de europeiska demo- till regionala och lokala nivåer. Statsvetare har hävdat att
kratierna skulle organiseras - dvs en stor stat och makt- den centrala statsmakten i nationsstaterna har "hotats"
koncentration (via parlamentarism) kompletterad med både uppifrån och nedifrån. Hur reellt detta hot är kan
korporativism och folkligt deltagande. diskuteras, men i många länder har det diskuterats och
i flera fall genomförts en betydande regionalisering av
Vi kan kalla de fyra strategierna:
statsskicken. I fallen Storbritannien, Belgien och Spanien
• Europeisering och internationalisering har den haft en asymmetrisk karaktär, antingen genom
• Regionalisering att regioner i samma land fått olika grader av autonomi
• New Public Management (NPM) gentemot centralmakten, eller genom att de regionala
• Juridisering statsskicken organiserats på olika sätt. Regiondebatten
har ofta handlat om att "rika" områden velat frigöra sig
Huvudskälen till att skapa och bygga ut EU har ofta sagts
från de fattigare delarna.
vara att säkra freden och öka Europas konkurrenskraft i
För Sveriges del har bekräftandet av EU-medlemska-
förhållande till övriga världen samt att finna effektivare
pets betydelse för statsskickets organisering och funk-
lösningar på frågor som är svåra att hantera inom en
tion snarast underdrivits från regeringen och riksdagens
nationell ram som t ex miljövården. Men medlemska-
håll, i förhållande till den praktiska verkligheten. När det
pet i EU har använts av samtliga medlemsstater för att
gäller regionalisering och kommunalisering är det dock
legitimera grundläggande omläggningar av den natio-
frågan om inte det motsatta är fallet - man har talat och
nella politiken på många andra områden - förändringar
skrivit mer om sakens betydelse än vad verkligheten ger
som varit nödvändiga och som skulle ha varit svåra att
anledning till. Inte minst gäller detta diskussionen om
genomföra om man inte hade kunnat hänvisa till en
försöksverksamheten med regionalt folkstyre. I fyra om-
"extern" politisk kraft. I vissa fall är det tydligt att EU-
råden, Skåne, Västra Götaland, Kalmar län och Gotland
medlemskapet faktiskt har inneburit att regeringsmak-
har uppgifter överförts som tidigare var länsstyrelsens
ten stärkts i förhållande till oppositionen i de nationella
ansvar, till kommunen i Gotlands fall, till ett kommunal-
statsskicken.
förbund i Kalmar och i de två övriga fallen till landsting-
I Sverige hade vi i början av 2000-talet den intressanta
en. Försöksverksamheten har nu upphört och "Kalmar-
situationen att en socialdemokratisk regering hade ett
modellen" kan tillämpas i hela landet. I Skåne och Västra
organiserat samarbete med miljöpartiet och vänster-
Götaland har dock försöket förlängts. Det är frestande
partiet men att det inte omfattade EU-frågorna. I dessa
att i detta fall tala om mycket väsen för lite ull. Region
frågor litade regeringen mer till stöd från de borgerliga
Skåne och Västra Götalandsregionen innebar visserligen
partierna, vilket gjorde det oklart med vilket parlamen-
att antalet landsting blev något färre, men de har inte
tariskt mandat regeringen egentligen representerade
övertagit särskilt många uppgifter från länsstyrelsen.
Sverige vid förhandlingar i ministerrådet. De borgerliga
Inte desto mindre har det kallats för en betydande för-
partierna kunde inte avsätta regeringen via misstroen-
ändring i den offentliga diskussionen och ofrånkomligt
deomröstning eftersom de inte hade tillräckligt många
är att det skapats en viss asymmetri i hur Sverige styrs
röster i riksdagen och miljöpartiet och vänsterpartiet var
regionalt.
utestängda från samarbetet i EU-frågor. Medlemskapet
New Public Management (NPM) handlar delvis om
kan tydligen i vissa fall gynna en minoritetsregering.

att överföra organisationsprinciper och arbetsmetoder
från näringslivet till den offentliga sektorn, inte bara i
en ambition att effektivisera förvaltningen utan också
att öka förvaltningens legitimitet. Fenomenet NPM
handlar också om att ge förvaltningen ökad autonomi
i förhållande till den politiska ledningen, att ge förvalt-
ningens chefer rätt att styra och bestämma. Filosofin,
som ibland kallats för mål- och resultatstyrning, har gått
som en präriebrand genom västerländska demokratier
och i dess efterföljd har kommit alltfler myndigheter
(agencies) som är fristående från ministerierna. Denna
utveckling kan tolkas på olika sätt. Å ena sidan kan den
ses som ett uttryck för att den nära relationen mellan
politiken och förvaltningen som tidigare fanns har för-
svagats. Numera får myndigheterna i större utsträckning
skapa sin legitimitet på egen hand genom output (effek-
tivitet) och genom att se "moderna" ut. Den tidigare hu-
vudvägen för legitimitetsskapande som förlängd arm till
politiken och de folkvalda är inte lika framträdande. Å
andra sidan skapar detta ett system där politikerna inte
på samma sätt blir ansvariga för misstagen som begås
inom förvaltningen och kan klandra förvaltningen för
begångna misstag, för att på så sätt öka sin popularitet
hos allmänheten.
New Public Management har också gjort ett kraftigt
avtryck i det svenska statsskicket. Men i Sverige fanns det
redan från början en förvaltning som, i organisatoriskt
hänseende i huvudsak var fristående från ministerierna
(departementen) - några s k agencies behövde alltså
inte skapas, de fanns redan. Därför är det inte över-
raskande att Sverige tillhör de länder där influenserna
från det privata näringslivet har fått extra stort genom-
slag. Hela idén med mål- och resultatstyrning hämtade
mycket av sin inspiration och legitimitet från det privata
näringslivet och i dess efterföljd kom uttryck som "let
the manager manage" syftande till att ge myndigheterna
en högre grad av autonomi i förhållande till den poli-
tiska makten. Metaforer från näringslivet fördes snabbt
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 361
över till den offentliga sektorn och t o m regeringens
eget stabsorgan, regeringskansliet, kom att analyseras
och diskuteras i termer av en koncern - inte i termer av
myndighet eller ett politikutformande organ.
Juridiseringen är delvis besläktad med NPM i så måtto
att den också delvis syftar till att öka den politiska legi-
timiteten i hanteringen av vissa frågor genom kopiering
- ta på sig domarkåpan. Intressant nog tycks i vissa fall
icke folkvalda organ ha större legitimitet när det gäller
regleringen av värderingskonflikter än de direkt folk-
valda, eller de som härleder sin legitimitet ur folkvalda
församlingar. Nya former av domstolar på nationell och
övernationell nivå uppstår med ökande frekvens samti-
digt som de gamla domstolarna getts ökat inflytande. De
processer och förfaranden som tillämpas vid domsto-
larna har i betydande utsträckning tagits efter av myn-
digheterna i många länder, särskilt de med status som
fristående myndigheter, agencies.
Även juridiseringens mekanismer har påverkat det
svenska politiska systemet. Domstolarnas betydelse som
reglerare av värderingskonflikter har ökat, inte minst på
kommunal nivå där domstolarna som överklagandein-
stanser, när ramlagstiftning tillämpas, de facto blir de
som bestämmer politikens innehåll. Medlemskapet i EU
har också lett till ökad betydelse för juridiken och de ju-
ridiska processerna - inhämtandet av förhandsavgöran-
den från EG-domstolen har i flera fall påverkat formerna
för och resultaten av den förda politiken. Rättsprövning
har införts, vilket innebär att relevanta myndigheter inte
(inte ens regeringen) är sista instans vid överklaganden.
Inkorporeringen av Europakonventionen och lagrådets
ökade betydelse är ytterligare exempel på faktorer som
stärkt domstolarnas och juridikens betydelse i de poli-
tiska processerna i vårt land.
Konstruktionen med en tudelad förvaltning kan i
sig ses som ett uttryck för en redan från början långt-
gående juridisering, men dragen har förstärkts ytterli-
gare genom att man inrättar myndigheter med speciell
362 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
fristående status, som exempelvis Riksbanken, Arbetsgi-
varverket och Riksrevisionen. Till detta kan läggas myn-
digheter med arbetsmetoder liknande dem som används
vid juridiska beslutsprocesser, t ex de under regeringen
sorterande nya ombudsmännen, Finansinspektionen
och Datainspektionen.
Hur starkt europeisering, regionalisering, NPM och
juridisering som strategier för förstärkning av legitimi-
teten i de gamla västeuropeiska demokratierna har slagit
igenom varierar och beror på hur statsskicken var kon-
struerade från början. Men alla fyra formerna har satt
tydliga spår i det svenska statsskicket och skapat med-
vetna trögheter i det politiska systemet.
Det svenska statsskicket kom tidigt under sin demo-
kratiseringsprocess att utveckla sig i riktning mot ett
parlamentariskt system där den ideologiska spänningen
mellan höger och vänster blev helt dominerande. Det
svenska politiska systemet kom, särskilt påtagligt under
efterkrigstiden, så småningom dessutom att få tydliga
inslag av korporativism.
Men även detta till formen så tydligt demokratiska
och parlamentariska statsskick rymmer gåtfulla och
paradoxala inslag där den konstitutionella dräkten ofta
gömmer en informell och komplex maktstruktur.
Allt är inte vad det synes vara
Vi ska ägna återstoden av detta kapitel åt att diskutera
sådana paradoxer. I det första exemplet ska vi i ordets
egentliga mening bege oss till gatunivån - "the street le-
vel":
Under 2005 hade alla kommuner i Stockholms län
enats i den långvariga stridsfrågan om hur nord-sydlig
genomfartstrafik skulle ledas förbi Stockholm. Kom-
munerna enades om att föreslå den så kallade "Förbi-
fart Stockholm" som skulle grena av från den söderifrån
Miljöpartiet och vänsterpartiet var m o t s t å n d a r e till "Förbifart Stockholm".
kommande E4/E20 och ledas på broar och i tunnlar över
Mälaröarna, upp genom de västra förorterna och Jär-
vafältet för att ansluta till E4:an i Häggvik i Sollentuna.
Förslaget hade diskuterats länge, och motståndarna me-
nade att känslig natur- och kulturmiljö på Mälaröarna
skulle störas. Särskilt oroade man sig för Lovön med
Drottningholms slott. 1 januari 2006 yttrade sig läns-
styrelsen till Vägverket över förslaget. Det slog ned som
en bomb att länsstyrelsen avstyrkte den föreslagna "För-
bifart Stockholm" till förmån för alternativet "Ulvsun-
dadiagonalen" med i princip samma funktion men pla-
cerad närmare staden. Argumentet var detsamma som
förbifartsmotståndarna drivit, nämligen den störnings-
känsliga miljön på Mälaröarna.
Kommunalpolitiker från partier över (nästan) 1 hela
skalan mobiliserades för att uttrycka sin förtrytsamhet.
I de regionala TV-nyheterna framträdde samma kväll
Stockholms socialdemokratiska finansborgarråd och en
ledande moderat kommunalpolitiker och uttryckte sig
på exakt samma sätt. Man var upprörd, eftersom "läns-
styrelsen ju ska företräda regionen". Det lilla "ju" är av-
slöjande. Det refererar till något som alla vet, något själv-
klart. Men så är det ju inte. Länsstyrelsen är den cen-
trala statsmaktens ombud i länet. Det är regeringen som
länsstyrelsen lyder under, och de centrala ämbetsverken,
vars verksamhet på regional nivå omhänderhas av läns-
styrelsen, som den representerar gentemot invånarna,
kommunerna och andra aktörer i länet. Om vi erinrar
oss att landshövdingen tidigare kallades "konungens be-
fallningshavare" blir vi påminda om dessa förhållanden.
Icke desto mindre hade de upprörda stockholmspoliti-
kerna inte fel. Det är ett känt fenomen att centralmak-
tens utsända tenderar att "go native". I det habsburgska
imperiet - som sträckte sig från Transsylvanien i öster till
Ecuador i väster och från Belgien i norr till Eldslandet i
söder - var det regel att kungens utsända till kolonierna

i Sydamerika skulle roteras. De fick inte stanna länge på
samma plats, för då skulle de glömma bort uppgiften att
företräda kungamakten gentemot kolonister och infö-
dingar, för att ta på sig rollen att företräda dem gentemot
kungamakten.
I de svenska storstäderna infördes mot slutet av 1990-
talet en organisation med decentralisering till stadsdels-
nämnder (se kapitel 6). Syftet var att ge stadsdelarnas
befolkning egna representanter. Trots detta bestämde
man sig för att låta de nya nämnderna vara utpekade
av kommunfullmäktige i stället för valda av stadsde-
larnas väljare. En ambition var att ledamöterna skulle
väljas bland invånarna i stadsdelen. Detta var inte alltid
genomförbart. På grund av den centrala utnämningen,
skulle alla partier representeras i samtliga nämnder i
samma proportioner som i kommunfullmäktige. Efter-
som storstäderna är starkt socialt segregerade, uppstod
det ibland svårigheter att uppfylla ambitionerna. Det
var inte säkert att det fanns så många moderater att utse
i Rinkeby eller att det fanns så många vänsterpartister
på Östermalm eller i Askim. En del ledamöter blev på
det sättet inskickade i "sina" stadsdelar. När man med
hjälp av enkätundersökningar till ledamöterna följde
upp och utvärderade reformen visade det sig att de, oav-
sett partitillhörighet, började uppträda som stadsdelens
representanter, snarare än som ditskickade ombud från
stadshuset eller centrala partikanslier.
På samma sätt är det med länsstyrelserna. Kungens
befallningshavare har "gone native" - blivit så lik infö-
dingarna att dessa ser det som självklart att han är deras
ombud. Det här fallet är illustrativt. Det pekar på hur de
roller som aktörer spelar i den komplicerade organisa-
tion som det politiska systemet utgör ibland kan utveck-
la sig till att bli andra än vad rollhäftet föreskriver. För-
klaringen är att det kan finnas flera olika rollhäften. När
det gäller våra exempel med länsstyrelsen i Stockholm,
stadsdelsnämnder i storstäderna och vicekungar och gu-
vernörer i Spaniens sydamerikanska kolonier, handlar
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 363
det alternativa rollhäftet om de krav som kommer fram
på grund av den egna positionen. En omständighet som
ger länsstyrelsen i Stockholm ett existensberättigande är
att Stockholms län existerar, och gärna att länet är fram-
gångsrikt som lokalt samhälle. Det blir trevligare att vara
landshövding i Stockholm om lokalsamhället och den
regionala ekonomin är framgångsrik än om det går bak-
åt. På det sättet knyts landshövdingens intressen till lo-
kalsamhällets. Vid en undersökning om konsekvenserna
av kommundelningar ställdes frågan om vad man upp-
levde som positiva följder i de nya kommunerna (Er-
lingsson 2001). Det var vanligt med svar av typen: "Vi
har fått en systembutik" eller "Tågen har börjat stanna
vid vår tidigare nedlagda station." Varken alkoholförsälj-
ning eller tågtrafik är kommunala uppgifter, men kom-
munen hade börjat agera, lobba som ortens företrädare.
När orten hade blivit en egen kommun, så hade man fått
en organisation, vars enda existensberättigande var att
företräda orten och ortsbornas intresse.
Om vikten av organisationers egenintresse
Ett annat exempel kan vara hur olika sektorsövergri-
pande problemområden organisatoriskt hanteras i sta-
ten och kommunerna. Vi har sett att staten gärna orga-
niserar sin verksamhet efter politiksektorer. Det finns
särskilda myndigheter för utbildning, för försvar, för
ordningens upprätthållande, för sjukvården, för arbets-
marknaden osv. På samma sätt organiserar sig kommu-
nerna med olika nämnder, styrelser och förvaltningar
ofta politiksektorsvis. I själva verket går det ju sällan att
dra dessa knivskarpa gränser. Frågor som hör hemma
i en sektor får samtidigt konsekvenser i andra sektorer.
Ibland uppfattar man att "nya" frågor som dyker upp
berör alla sektorer i ungefär lika hög utsträckning. Så
har det till exempel varit med frågor som jämställdhet,
integration av invandrare och miljöpolitik. I stället för
att definiera nya politiksektorer med egna nya organi-
364 DEN S V E N S K A P O L I T I K E N
sationer (myndigheter, nämnder, förvaltningar) har
man valt att framhålla det övergripande i frågorna och
ålagt alla sektorsspecifika organisationer att arbeta med
dessa frågor. I jämställdhetspolitiken har termen "ma-
instreaming" myntats för en sådan organiseringsprincip:
Att arbeta med jämställdhetsfrågor är allas ansvar och
jämställdhetsaspekter ska ingå i all verksamhet. Politiskt
och hierarkiskt har, för att markera sådana frågors vikt,
förankringen ofta skett på högsta nivå. I kommunerna
har detta inneburit att jämställdhets-, integrations- och
hållbarhetspolitik blivit kommunstyrelsens ansvar.
Mainstreaming-resonemanget kan låta bestickande.
Det nya politikområdet är förankrat på högsta möjliga
nivå, och ingen, oavsett vad substansen i ens verksamhet
är, ska slippa undan ansvar. Det som blir uttryckt med
denna formel är att detta verkligen är viktigt. Men det
kan inträffa att resultatet blir det omvända. Kommun-
styrelsen har mycket annat att syssla med. 1 första hand
tar man ett ansvar för kommunens (som lokalsamhälle)
utveckling och för kommunens (som offentlig organisa-
tion) finanser och ekonomi. Vidare har man ett formellt
ansvar att bereda alla ärenden oavsett innehåll för beslut
i fullmäktige. Risken finns att jämställdhet, integration
eller hållbar utveckling får en undanskymd plats i upp-
giftsportföljen - något som ingen bryr sig om. De olika
inarbetade sektorerna är annorlunda. Vad ska skolsty-
relsen syssla med om inte att bekymra sig om skolväsen-
dets välgång? Vilket annat existensberättigande har bib-
lioteksstyrelsen än att det finns ett bra bibliotek? Ingen
kommer att ta ett sådant ansvar för de "mainstreamade"
verksamheterna. I en undersökning där integrationspo-
litiken jämfördes i landets två största städer visade det sig
att Stockholm, med en särskild integrationsnämnd och
integrationsförvaltning, hade en betydligt mer ambitiös
och elaborerad integrationspolicy än Göteborg där inte-
grationsförvaltningen lagts ned och integrationspoliti-
ken mainstreamats till kommunstyrelsen.
Så här är det säkert i alla stora organisationer och
system av organisationer. De formella institutionerna
drar upp ett rollhäfte, medan aktörerna helt eller delvis
uppträder efter andra mer eller mindre informella roll-
häften. Inte minst tsunamikatastrofen visade hur svårt
svenska myndigheter och departement hade att reagera
och samarbeta när de skulle försöka undsätta de svensk-
ar som blivit drabbade i Thailand.
Saker och ting är inte vad de synes vara. Ibland kan
det till och med se ut som om detta är vanligare i svensk
politik än i många andra länders. Vi har hittills diskute-
rat hur avgränsningen av en myndighets eller en offent-
lig organisations ansvarsområde i terrängen, eller mer
abstrakt i policyrummet, kan skapa lojaliteter som före-
skriver för rollinnehavarna att agera på ett annat sätt än
det formella regelsystemet stipulerar. Vi ska se på några
andra exempel på sådana gåtor och paradoxer, och vi ska
diskutera en mekanism som vi tror är en särskilt bety-
delsefull paradoxlösare i den svenska politiken, nämli-
gen partisystemet.
Demokrati och parlamentarism under en
monarkistisk konstitution
Det mest lysande exemplet på verklighetsfrämmande
formella institutioner i den svenska politiken kan nog
hämtas från den författningspolitiska utvecklingen. I
1809 års regeringsform hette det: "Konungen äger att
allena styra riket." Denna regeringsform var i kraft till
1974. I den nya regeringsformen var formeln: "All of-
fentlig makt i Sverige utgår från folket." En utomstående
betraktare skulle nog kunna dra slutsatsen att det skedde
en revolution i Sverige 1974. Men alls icke så. Det kon-
stitutionella skiftet var odramatiskt, och i det stora hela
fortgick politiken som dessförinnan.
Under den tid 1809 års regeringsform var i kraft väx-
te den demokratiska rösträtten successivt fram. Under
1900-talets första decennier hade kungen tvingats er-
känna den demokratiskt valda riksdagens makt att utse

regering. Principen om att all offentlig makt utgår från
folket och inte från kungen, från Gud via predikstolen
eller från penningpungen, var väl etablerad och regle-
rade den svenska politiken flera årtionden innan författ-
ningens bokstav föreskrev det.
Vem eller vad företräder representanterna?
Folket representeras i den centrala statsmakten av riks-
dagen. Ett begrepp som tolkats som ett kvalitetsmått på
folkstyret är "representativitet". Det har rått stor oenig-
het om vad representativitet innebär, utöver att det har
med förhållandet mellan väljare och valda att göra. En av
flera aspekter av denna diskussion utgörs av kontrover-
sen mellan social representativitet och åsiktsrepresenta-
tivitet. Social representativitet innebär en fördelnings-
mässig överensstämmelse mellan gruppen valda och
gruppen väljare med avseende på olika personegenska-
per. Det kan handla om kön, ålder, klasstillhörighet och
etnicitet. God social representativitet i könshänseende
innebär att det är ungefär lika många män som kvin-
nor som är valda. Om tio procent av väljarna är invand-
rare bör med denna logik också tio procent av de valda
vara invandrare, osv. Data om väljarkårens respektive
de valdas sociala egenskaper är vanligen lätt tillgängliga.
Det kan vara en orsak till att det länge har gjorts under-
sökningar om den sociala representativiteten hos par-
lament och kommunala representantförsamlingar. Om
proportionell social representativitet är ett demokratiskt
kvalitetskriterium, så har dessa undersökningar varit en
dyster läsning. Representanten är oftast man, vit, medel-
ålders och av medelklass.
Som en tröst lanserades idén om åsiktsrepresentati-
vitet: Vad spelar representanternas personliga egenska-
per för roll? Huvudsaken är väl att de har samma åsikter
som väljarna? Det har vanligen visat sig att åsiktsrepre-
sentativiteten är bättre, om än inte särskilt perfekt, än
den sociala representativiteten. Mycket kritik har riktats
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 365
mot denna argumentationslinje. Åsiktsrepresentativite-
ten blir beroende av vilka åsiktsdimensioner man frågar
efter. Underrepresentation för en underordnad och un-
derprivilegierad grupp innebär att deras krav aldrig når
dagordningen. Vi ska se hur regelsystemet förhåller sig
till de olika representativitetsperspektiven.
Först kan det konstateras, att undersökningar visar att
åsiktsrepresentativiteten brukar vara bra. De undersökta
åsikterna brukar kunna grupperas efter den centrala
höger-vänsterdimensionen som grundar sig i industri-
samhällets klassmotsättningar och som tar sig uttryck i
olika ståndpunkter om välfärdsstatens omfattning och
konstruktion. Det är uppenbart att val- och partisyste-
met är förmedlingsmekanismen här. Partierna är i hu-
vudsak ordnade efter samma dimension. Om väljarna
väljer parti efter den, är det rimligt att de valda åsikts-
mässigt kommer att fördela sig ungefär som väljarna.
Utan det höger-vänster-strukturerade partisystemet
skulle det inte fungera. Det demokratiska valsystemet
räcker inte till.
Samtidigt ser vi hur idéer om social grupprepresenta-
tivitet är starkt levande. Man kan konstatera, att landets
indelning i geografiska valkretsar är ett uttryck för det.
De sociala grupper som ska garanteras representation är
de geografiska lokalsamhällena. Behovet att bli nomine-
rad av valkretsvisa partiorganisationer tvingar presum-
tiva kandidater och valda att fokusera åtminstone en del
av sin lojalitet mot valkretsen som territoriell gemen-
skap. Vi noterar också att i partiernas nomineringspro-
cedurer är den sociala representativitetstanken i högsta
grad levande. Det gäller att komponera valsedlar med
både män och kvinnor, med både infödda svenskar och
invandrare, med unga och gamla och med olika yrkes-
grupper. En särskild tyngd får sådana överväganden hos
socialdemokraterna, eftersom deras nomineringsproce-
durer har ett starkt korporativt inslag. Olika sidoorga-
nisationer eller befryndade organisationer har säte och
stämma i nomineringskommittéer där de kan bevaka
366 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
sina intressen, nämligen att representanter för den egna
organisationen kommer på bra platser på valsedeln. Det
ska finnas någon "facklig", någon från kvinnoförbundet,
någon SSU:are, någon "kristen" broderskapare osv.
Den sociala representativiteten är inte heller främ-
mande i den allmänna opinionen och debatten. Vi har
i avsnittet om jämställdhetspolitik sett hur kampen för
social könsgruppsrepresentation funnits med i kvinno-
rörelsen under hela 1900-talet och kulminerat i "varan-
nan damernas"-politiken. Underrepresentation av ung-
domar och invandrare har varit återkommande teman i
diskussionen under sent 1900-tal och tidigt 2000-tal.
I konstitutionen finns det inget om vare sig åsikts- el-
ler grupprepresentativitet. Det enda ställningstagande
som den gör är valkretssystemets ställningstagande för
territoriell grupprepresentativitet. Åsiktsrepresentativi-
teten smyger sig in via partiernas uppträdande på sce-
nen. I huvudfåran bland svenska statsvetare har under
lång tid just åsiktsrepresentativiteten setts som det ka-
raktäristiska för svensk demokrati och som måttet på
dess demokratiska kvalitet (Birgersson & Westerståhl
1979). Detta trots att författningen inte föreskriver nå-
got sådant. Samtidigt ser vi hur man, trots den ideologis-
ka uppslutningen kring åsiktsrepresentativitet, är noga
med olika slags social representativitet (kön, ålder, yrke
och etnicitet) trots att författningen inte heller föreskri-
ver det.
Förvaltningsdualism eller ministerier?
Ett för det svenska statsskicket unikt fenomen är "för-
valtningsdualismen". I stället för att organisera förvalt-
ningen i "ministerier", med ministern i toppen och hela
organisationen ända ut till förvaltningens lokala kapil-
lärer i en och samma organisation, inrymmer en svensk
politiksektor två skilda organisationer. Den ena är ett
politikskapande departement med ett eller flera statsråd
i spetsen. Åtskilt från dem finns myndigheter. I vissa fall,
särskilt inom välfärdstjänsterna, är också kommunerna
en särskild nivå, där det praktiska utförandet äger rum.
Men idén om förvaltningsdualismen handlar om åtskill-
naden mellan departement och myndigheter.
Med förvaltningsdualismen följer idén om förbudet
mot ministerstyre. Myndigheterna "lyder" inte i hierar-
kisk mening under departementet. Den term som an-
vänds är "sorterar", vilket innebär att ärenden som rör
en myndighet som sorterar under ett departement och
som ska hanteras på regeringsnivå kommer att handläg-
gas i detta departement. Viktiga frågor har med lagstift-
ning och budget att göra. Däremot är myndigheten inte
skyldig att lyda departementets eller statsrådets direktiv.
Lydnadsförhållandet gäller i stället mellan regeringen
som helhet och myndigheten. Skulle ett departement
eller ett statsråd kräva sådan åtlydnad gör det, eller han/
hon, sig skyldig till "ministerstyre". Ministerstyre be-
traktas som ett brott mot konstitutionen och kommer
åtminstone i den allmänna opinionen att ställas ut som
ett hot mot demokratin. Detta är en hållning som är i
det närmaste obegriplig för utlänningar. Det är i stort
sett bara i vårt land som ministerstyre föranleder kon-
stitutionella kriser.
Men verkligheten är ofta annorlunda. Statsråd tar in-
formella kontakter med myndighetschefer och får via
informella kanaler och genom offentliga ställningsta-
ganden ett direkt inflytande över myndigheten. Troligen
är ministerstyre nästan lika vanligt i Sverige som i andra
länder. En betydelsefull förklaring till att det ändå fun-
gerar torde finnas i begreppet "antecipation", dvs för-
utseende. En verkschef kan nog räkna med att om han
trilskas, så kan statsrådet utan större besvär få med sig
regeringen på ett tvingande beslut. Lika gott att foga sig
direkt. På samma sätt fungerar det i andra stora organi-
sationer, t ex i myndigheter och företag, där stabsperso-
ner (som personal- eller ekonomichefer) som inte ingår
i befälslinjen, utan är hjälpstab åt befälslinjens högsta
nivå, den verkställande direktören eller generaldirektö-

ren, blir åtlydda längre ner i organisationen. En tilltalan-
de egenskap hos det informella systemet för statsråden
är att de får makt över beslut och verksamheter, som de
inte (som en minister i ett ministeriesystem) kan hållas
personligen ansvariga för.
Självstyrande kommuner eller lydiga verk-
ställare?
Vi har pekat på de två radikalt olika bilderna av svensk
kommunal självstyrelse. I den ena berättelsen har kom-
munerna en omfattande självstyrelse. Den kommunala
självstyrelsen är en av grundvalarna för det svenska de-
mokratiska statsskicket, särskilt omnämnt som en sådan
i regeringsformen. 1 den andra bilden är självstyrelsen
kringränd.
Trots regeringsformens deklaration om den kommu-
nala självstyrelsens betydelse för det demokratiska stats-
skicket, och trots den allmänna förståelsen av den som
särskilt långtgående, går det på punkt efter punkt att
visa på inskränkningarna. Det konstitutionella skyddet
visar sig i praktiken vara oklart till sin innebörd, och i
viss mån bara retoriskt. Den fria beskattningsrätten in-
skränks då och då genom olika arrangemang. Ibland har
det rått skattestopp. Ibland får skatteförändringar kon-
sekvenser på det finansiella utjämningssystemets utfall.
På olika sätt in- och underordnas kommunernas fria
beskattningsrätt den nationella ekonomiska politiken.
Inom allt fler serviceområden införs nationella riktlinjer
(socialbidragsnorm, maxtaxa) och nationell lagstiftning
som gör tillhandahållandet av service till en skyldighet
för kommunerna och en rättighet för medborgarna. Be-
slut som går den sökande emot kan överklagas till dom-
stolar som kan ändra kommunens beslut. Medborgaren
blir målsägande! Den allmänna debatten uppvisar en allt
lägre toleransnivå för skillnader i output och outcome
2
En "red herring" är ett villospår. G e n o m att släpa en rökt sill g e n o m terrängen kan man förvilla spårhundar.
SLUTORD: ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 367
mellan kommuner. Skillnader i skolelevers betygsnivåer,
i avgifter inom äldreomsorgen osv tolkas hellre som oac-
ceptabla orättvisor, än att det skulle hänga samman med
skillnader i förutsättningar och politiska prioriteringar.
Det finns statsvetare som menar att den enda rimliga
ståndpunkten vid en beskrivning av den svenska kom-
munala självstyrelsen är att det är bilden av den starkt
kringrända handlingsfriheten som är den rätta. Kom-
munerna är väl integrerade verkställare av den centralt
och nationellt utformade och beslutade välfärdspoliti-
ken. Statsintegrationism och inte lokala gemenskaper är
den bästa beskrivningen av stat-kommunförhållandet i
Sverige. Sådana påståenden står förstås i bjärt kontrast
till den starka självstyrelseretoriken.
En viktig orsak till att man kan ha ett väl sammanhål-
let system, styrt politiskt och informellt i stället för med
detaljerade bestämmelser, kan vara att kommunerna är
relativt få och relativt stora. De brittiska statsvetarna Ed-
ward Page och Michael Goldsmith (1987) som i slutet av
1980-talet studerade stat-kommunrelationer i ett kom-
parativt perspektiv reflekterade över kommunstorlekens
betydelse. Ju färre och större kommuner man har, des-
to mindre är behovet av detaljerad, formell och admi-
nistrativ styrning, och desto lättare är det att styra och
samordna informellt och politiskt. På sitt specifikt brit-
tiska sätt konstaterade de att de först hade misstänkt att
frågan om kommunernas storlek var en "red herring" 2 ,
men att de kommit på bättre tankar.
När det gäller relationen mellan stat och kommun
ska partisystemets roll inte underskattas. Det är i stor
utsträckning partisystemet som kittar ihop strukturen.
Partirepresentanter i kommunerna känner lojalitet och
beroende gentemot nationella partier och partiföreträ-
dare. Detta understryks av den gemensamma valdagen.
Hur man röstar i kommunvalet påverkas mer av vad som
händer i rikspolitiken och de nationella valrörelserna än
368 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
i de lokala. Det gäller inte lika överallt och alltid, men
kommunpolitikernas väljarimmunitet är omfattande.
Om lojaliteter och beroendeförhållanden inte räcker till
kan partistyrelserna ingripa. Vi har hört av en kollega
med central ställning hos moderaterna under Bildt-re-
geringen i början av 1990-talet hur emissarier skickades
ut från partihögkvarteret för att tillrättavisa moderata
kommunpolitiker med skattehöjarplaner. Vid en av de
förbittrade "regeringskriserna" i Vänersborg under Väs-
tra Götalandsregionens första turbulenta år flögs parti-
sekreterare in från Stockholm för att åstadkomma rätt-
ning i leden.
Det kan vara så, att genom partisystemets homoge-
niserande verkan, blir en verksamhet mer centraliserad
och "förstatligad" genom att överlämnas till det kom-
munala självstyret än om den vore formellt reglerad av
staten. Det är uppenbart att när kultursektorsprofessio-
nen 1996 lyckades genomdriva att den hitintills "fria"
och oreglerade biblioteksverksamheten i kommunerna
kom att bli specialreglerad genom en särskild biblioteks-
lag, så innebar detta att professionen skaffade sig ett lag-
stiftat skydd mot politiska ingrepp, ingrepp som tack
vare den långtgående integrationen mellan lokalt och
nationellt i partierna kanske likaväl kunde betraktas som
rikspolitiska som kommunalpolitiska. När grundskolan
definitivt kommunaliserades i början av 1990-talet och
Skolöverstyrelsen lades ned, vreds ett maktinstrument
ur händerna på lärarprofessionen, och skolan ställdes i
stället under politisk kontroll. De här tolkningarna är
säkert hårdragna, men de visar att det på ett rimligt sätt
går att argumentera för en tolkning där decentralisering
till kommunerna och politisering är ett slags centralise-
ring, och där statlig reglering innebär ökat inflytande,
inte för staten, men väl för professionella grupper.
Kommunerna exemplifierar också ett annat problem,
nämligen hur man får det formella och officiella att
hänga ihop med det inofficiella och informella styret av
landet. Det talas ofta om ett ökat kommunalt självstyre.
Lagar och förordningar antas ständigt i syfte att förstär-
ka detta intryck. Men i realiteten tycks inte så mycket
ske, eller möjligen är det så att utvecklingen går i motsatt
riktning.
När det gäller konstitutionen från 1809 tycktes det
omvända gälla, det skrivna ordet hängde inte med i ut-
vecklingen. Men man måste tillstå att detta förhållande
knappast doldes av de styrande och de flesta medbor-
gare visste att det i praktiken rådde demokrati.
I modern tid är medlemskapet i EU ett exempel på
hur det officiella kopplas isär från det reella. På samma
sätt som verkligheten sprang om 1809 års konstitution
har EU-medlemskapet förändrat grundförutsättningar-
na för hur Sverige styrs. Men denna gång är de styrande
inte lika benägna att tillstå att någon avgörande föränd-
ring har inträffat. Det är tydligt att de formella och in-
formella formerna för det svenska styret har betydande
svårigheter att gå hand i hand.
Kommuner utan intern ledning och
samordning?
Den inre organisationen i kommunerna präglas av en
långtgående funktionell decentralisering. Kommunsty-
relsen, som ofta uppfattas som det hierarkiskt överord-
nade politiska organet, har formellt i stort sett samma
ställning som nämnderna, vare sig de är politiksek-
torsnämnder eller territoriella kommundelsnämnder.
Nämnderna kan genom sitt organisatoriska egenintresse
förväntas slåss för "sin" sektor eller "sin" stadsdel, inte
minst när resurser ska fördelas. En främling utan känne-
dom om kompletterande mindre formella samordnings-
system skulle vänta sig revirstrider som snabbt skulle få
hela den kommunala organisationen att falla sönder.
Till yttermera visso kan man notera, att de högsta
politiska och administrativa ledarna i stort sett saknar
formell auktoritet. Kommunstyrelseordföranden, den
närmaste motsvarigheten till borgmästaren i andra

kommunsystem, har endast en viss begränsad makt
över kommunstyrelsens dagordning, och kommun-
direktören är en stabsperson utan egen position i den
administrativa befälslinjen. Ändå kan man hitta utom-
ordentligt starka och mäktiga kommunalråd och säkert
också kommundirektörer. Dessa har då fått basera sin
maktställning enbart på andra resurser än den formella
ställningen.
Maktdelning eller folksuveränitet?
I diskussionen om konstitutionen har vi pekat på de
konkurrerande doktrinerna - folksuveräniteten och
maktdelningen. I maktdelningssystemet har olika stats-
organ olika funktioner och när allas medverkan krävs
kommer de att balansera och kontrollera varandra.
Folksuveränitetstanken sammanfattas väl av regerings-
formens "all offentlig makt i Sverige utgår från folket".
Ingen kan sätta sig över folkets valda representanter, inte
ens andra folkvalda eller ämbetsmän eller andra ombud
som utsetts av de folkvalda. Den svenska konstitutionen
uttrycker folksuveränitetstanken starkt. Icke desto mind-
re finns en rad inslag av maktdelning i det politiska sy-
stemet. Genom medlemskapet i EU är Sverige integrerat
i den europeiska unionens politiska system. Det är ett
utpräglat maktdelningssystem med de tunga institutio-
nerna rådet, kommissionen, parlamentet och domstolen
som vikter i maktbalansen. Om denna motsättning av
folksuveränitet i maktdelningen andas den svenska för-
fattningen nästan intet.
Förvaltningsdualismen är ett annat maktdelningsin-
slag som funnit sin plats i den svenska folksuveräniteten.
Den kommunala självstyrelsen är ytterligare ett. Som ett
slags konstitutionalismens ironi, visar det sig dock, att
förvaltningsdualismen till en del stärker maktambitiösa
statsråds möjligheter att utöva makt utan ansvar. Och
kanske är det till och med så i samma anda, att kommu-
naliseringen av tidigare statliga verksamheter medfört
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 369
att ett nationellt-lokalt integrerat partisystem stärker
greppet, medan förstatligande löskopplar verksamheter
ur detta grepp.
Kontrollfunktionerna är en viktig del av ett maktdel-
ningssystem. I ett parlamentariskt system är behoven
inte lika stora. Partilojaliteter minskar sannolikheten för
felrekrytering till olika positioner, och minskar åtmins-
tone ett motiv för att agenter ska handla annorlunda än
vad principalen önskar, nämligen att agenten har andra
policypreferenser. Däremot kvarstår nog risken att agen-
ten kan handla egennyttigt. Risken minskar för att hu-
vudmännen ska möta agenter som är motståndare, men
riskerar fortfarande att stöta på latmaskar och mutkol-
var. Diskussionen om revisionens oberoende visar hur
frågan om kontrollfunktioner som är kompatibla med
en maktdelningssyn har varit och är kontroversiella i
svensk politik - ibland på gränsen till infekterade. Insla-
gen av maktdelning blev fler och tydligare under slutet
av 1900-talet.
Det är därför vi ser en demokrati med ett annat utse-
ende i början av 2000-talet. Det tog lång tid innan den
officiella beskrivningen justerades efter verkligheten
- först 1974 genomfördes en omfattande revision av den
svenska konstitutionen som anpassade lagtexten något
så när till verkligheten. Men det dröjde inte många år
innan statsskickets praktiska funktionssätt förändrades
igen, och återigen blev konstitutionen ett obsolet doku-
ment om man vill ha en beskrivning av hur landet egent-
ligen styrs. Paradoxalt nog gick praktiken denna gång i
riktning mot ett maktdelningssystem och det var inte
bara medlemskapet i EU som verkade för att begränsa
centralmaktens maktutövning. Ökade inslag av juridise-
ring, regionalisering och New Public Management ledde
i samma riktning.
Under 1990-talet och därefter kom regeringens möj-
ligheter att styra riket att begränsas i betydande ut-
sträckning - medvetet byggdes olika trögheter in i det
offentliga beslutsfattandet. Man kan undra hur detta
370 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
kan komma sig. En förklaring är att det har skett ett
skifte i balansen mellan demokratins två huvudkompo-
nenter, nämligen den mellan majoritetens rätt att styra å
ena sidan och skyddet för minoriteter å andra sidan. Ett
skifte har också inträffat, delvis till följd av denna för-
ändring, i strategin för hur det demokratiska systemet
legitimeras - från betoning av inputsidan till outputsi-
dan (effektivitet). Uttryckt på ett annat sätt: I början av
1900-talet handlade demokratin om en majoritetspro-
blematik, medan det i slutet av seklet var frågan om en
minoritetsproblematik.
Herremakt eller folkmakt? Så formulerade den dåva-
rande liberale ledaren Karl Staaff den demokratiska frå-
gan i början av 1900-talet. Skulle folkflertalet styra eller
en minoritet? Det var frågan. Men det fanns en annan
inbakad frågeställning här som engagerade inte minst
socialdemokrater och andra vänstergrupperingar, näm-
ligen spänningen mellan fattiga och rika. De som hade
makten i början av 1900-talet var inte bara få, de var
också rika, medan folket i övrigt var fattigt. Både den po-
litiska och den ekonomiska makten låg med andra ord
i händerna på en liten styrande minoritet. Demokratins
genomförande innebar alltså att den politiska makten
och den ekonomiska kunde skiljas åt om vänsterpartier
vann valen. En viktig omständighet att komma ihåg vid
demokratins genombrott är därför kopplingen mellan
fattig och rik till demokratins minoritets- och majori-
tetsproblematik.
Spänningen mellan vänster och höger blev tidigt ett
framträdande drag i svensk politik, medan andra po-
litiska konfliktdimensioner som landsbygd och tätort,
som under 1800-talet varit framträdande, minskade i
betydelse. Eventuella embryon till konflikter i språkfrå-
gan och religionen hade också hårdhänt kvävts under
1800-talet. Det är därför inte förvånande att parlamen-
tarismen, med sin maktkoncentration, fick ett så tydligt
genomslag i den svenska demokratin med en etniskt,
språkligt och religiöst homogen befolkning.
Men om vi för ett ögonblick lyfter näsan från de kon-
stitutionella paragraferna och ser till hur den politiska
och ekonomiska makten i realiteten har fördelats i Sve-
rige under 1900-talet kan man, som Johan P. Oisen kon-
staterar i sin bok Demokrati på svenska (Oisen 1990) se
det långa socialdemokratiska regeringsinnehavet, samti-
digt som den ekonomiska makten alltid legat i händerna
på ett fåtal, som en form av maktdelning. De ekonomiskt
svaga hade den politiska makten medan näringslivet (de
rika) fortsatte att styra över ekonomin.
Bilden av en homogen befolkning krackelerar mot
slutet av seklet. Ungefär var sjätte svensk har minst en
förälder som är utlandsfödd, den svenska kyrkan är inte
längre knuten till staten och Sverige är medlem i EU,
faktorer som var och en verkar för att aktualisera mino-
ritetsproblematiken i demokratidiskussionen. Till detta
kom insikten om att inte bara ras, kön, språk och reli-
gion kan ligga till grund för diskriminering och förtryck,
utan också t ex sexuell preferens. Föreställningen om
ett homogent folk med tämligen likartade värderingar
förändrades både som ett resultat av en omfattande in-
vandring och att självbilden om vad som skiljer oss åt
respektive förenar oss omprövades.
Men diskussionen om skyddet för minoriteter hade
även andra drivkrafter och handlade bl a om skyddet för
mänskliga fri- och rättigheter i allmänhet. Sverige tillhör
en grupp länder som under 1980-talet fick flera kritiska
yttranden från Europadomstolen (Europeiska domsto-
len för de mänskliga rättigheterna.) De borgerliga par-
tierna, främst moderaterna och folkpartiet, såg också en
fara i en alltför stark politisk makt kombinerad med ett
långt socialdemokratiskt regeringsinnehav.
En annan enkel, grundläggande förändring i samhäl-
let är att de fattiga är i minoritet i dag. De var i majoritet
i demokratins ungdom. Byggandet av välfärdssamhället
avskaffade inte fattigdomen, som man från början hop-
pades, men kom att minska dess omfattning, vilket be-
tydde att majoriteten av valmanskåren numera består av

en ganska välbärgad medelklass. Sociologiska forskare
började redan på 1980-talet att analysera välfärdsstaten
i termer av två tredjedelssamhällen - där en stor majo-
ritet av invånarna får det allt bättre ekonomiskt, medan
en minoritet får det sämre eller ingen förbättring alls.
Till skillnad från när demokratin var ung, kan de fat-
tiga i dag, eftersom de utgör en minoritet, inte lika lätt
förbättra och hävda sin ställning den traditionella par-
lamentariska vägen utan måste söka andra vägar. Fat-
tiga, blattar och bögar har således samma intresse av att
stärka skyddet för minoriteter och därmed begränsa den
politiska maktens inflytande.
Men även de som företräder den politiska makten har
haft anledning att verka för en begränsning av den cen-
trala statsmakten. Statsvetarprofessorn och chefredak-
tören för Dagens Nyheter, Herbert Tingsten, lanserade
under början av efterkrigstiden begreppet "ideologier-
nas död". Enligt honom var de ideologiska skillnaderna
mellan de politiska partierna försumbara och vad man
tävlade om var vem som skulle inneha regeringsmakten,
inte vilka politiska idéer som skulle förverkligas. Möjli-
gen var Tingsten lite för tidigt ute med sin profetia, ATP-
debatten på 1950-talet och striden om löntagarfonderna
på 1970- och 1980-talen visade att det fortfarande fanns
betydande liv i de klassiska ideologiska spökena. Efter
kommunismens fall förefaller dock den ideologiska
skillnaden mellan de svenska partierna vara mindre än
någonsin och de två blocken tycks inte ens ha problem
att använda varandras profilfrågor - socialdemokraterna
talar om behovet av att stärka polisens resurser, medan
moderaterna talar om sysselsättning och sänkta skatter
för de fattiga.
Någon sorts förvaltnings- och administrationsdiskus-
sioner tycks ha ersatt den tidigare ideologiska kampen
mellan partierna - valen handlar i första hand om vilken
regering som anses som mest effektiv i att förvalta väl-
färdsstaten. Denna fokusering på vad välfärdsstaten kan
åstadkomma och dess effektivitet innebär också stora
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 371
risker för den som sitter vid styråran. Många samhälle-
liga problem är svåra att hantera och de styrmetoder och
förebilder som tidigare använts är svårare att tillämpa i
samhällen som i ökande utsträckning är sammanflätade
och inordnade i en globalisering. Spänningen mellan vad
en stat kan åstadkomma och vad den får stå till svars för
inför sina väljare tenderar att öka. Det finns därför ett
intresse även för dem som innehar den politiska majori-
teten att något lätta på skuldbördan och dela med sig av
den politiska makten till andra organ och institutioner.
Partisystemet som paradoxlösare
Den organisatoriska strukturen i den centrala statsmak-
ten innehöll, och innehåller, formellt sådana organ som
de politiska organisationerna, riksdagen, riksdagens
utskott, regeringen eller förvaltningsmyndigheter som
ämbetsverk, länsstyrelser och lokala förvaltningsorgan.
Vi kan avbilda denna struktur på olika sätt. Vi kan skilja
mellan olika hierarkiska nivåer, vem har rätt att kräva
lydnad av vem? Vi kan skilja mellan olika politiksekto-
rer. Beskrivningen blir som en matris eller korstabell:
Hierarkiska nivåer på ena ledden och innehållsliga spe-
cialiteter på den andra. Detsamma gällde och gäller i
kommunerna: fullmäktige, styrelse, nämnder och deras
underlydande förvaltningar på en ledd, olika verksam-
hetsområden på den andra. Men i skuggan av dessa ma-
triser vet vi att det finns en annan organisationsstruktur,
som vuxit fram samtidigt med demokratin och parla-
mentarismen. Denna struktur ordnas av de politiska
partierna.
Partiväsendet började växa fram efter två olika spår
redan under den fördemokratiska tiden. Det ena spåret
var inomparlamentariskt. Grupperingar av riksdags-
män ordnade sig till röstningsblock i olika frågor, och
så småningom uppstod ett mer övergripande mönster
av höger och (borgerlig) vänster. Samtidigt växte det
fram partiorganisationer med mål att företräda de ute-
372 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
stängda utanför parlamentet. De tillhörde framförallt
arbetarklassen, men även jordbruksintressen. I kommu-
nerna var allt detta diffusare, kanske beroende på den
ojämlika rösträtten men framförallt på grund av att det
representativa systemet ännu inte införts. Det var först
mot mitten av 1930-talet som mer än hälften av lands-
kommunerna hade infört fullmäktigeinstitutionen, och
den sista kommunalstämman försvann med storkom-
munreformen 1952. I kommunerna var det i samband
med valen som partierna fick sin viktiga roll som orien-
teringsmärken för väljarna. Utan fullmäktige inga val,
och utan val inga partier.
I de kanske lite provokativa beskrivningarna av om-
ständigheter som kan framstå som paradoxala i stats-
skicket och i den svenska politiken har vi allt emellanåt
tvingats hänvisa till partisystemets roll. Det är viktigt att
notera, att det finns få omnämnanden om partierna i
regeringsformen respektive kommunallagen. Om parti-
strukturen fungerar som en institutionell ordning som
bättre beskriver svensk politik än vad lagens bokstav
gör, är slutsatsen att mer informella institutioner har en
större betydelse än de formella institutionerna.
Den demokrati och parlamentarism som under 1809
års konstitution efter sekelskiftet 1900 började smyga
sig in i det faktiska statsskicket var ju helt beroende av
att det fanns politiska partier. Det svenska partisystemet
stabiliserades också under ungefär samma tid. 1974 års
regeringsform kodifierade denna praxis. De formella in-
stitutionerna hann upp de informella. I kommunerna
har detta ännu inte skett. Det "i smyg" införda parti-
baserade kvasiparlamentariska systemet opererar fort-
farande under ett formellt regelverk som inte erkänner
partipolitiken 3 .
Genom den delvis fiktiva karaktär som förvaltnings-
dualismen och förbudet mot ministerstyre har smyger
1
Det formella, m e n till en del obsoleta, regelverket i k o m m u n e r n a är dock till skillnad från 1809 års författning u n d e r 1900-talet inte ett maktdelningssystem.
Det är snarare uttryck för en mer extrem variant av folksuveränitetstanken, assembly government, där exekutiven är en k o m m i t t é som direkt avspeglar
s a m m a n s ä t t n i n g e n av folkrepresentationen (se vidare i kapitel 6).
sig parlamentarismens partistyre också in i styrningen
av statsförvaltningen. Genom de nationella partiernas
hierarkiska uppbyggnad integreras stat och kommuner
på ett sätt som skarpt kontrasterar mot den starka re-
toriken om kommunal självstyrelse. Den gemensamma
valdagen är förmodligen ett institutionellt arrangemang
som starkt underlättar denna sammansmältning. Som
en följd av partiintegreringen uppstår paradoxala resul-
tat som att decentralisering av verksamheter till kom-
munerna innebär en starkare koppling till nationell
politik och omvänt att statlig reglering av kommunala
verksamheter löskopplar dem från både lokal och natio-
nell politik.
Partisystemets betydelsefulla roll i kommunernas inre
organisation kan förmodligen inte överdrivas. Utan de-
ras sammankittande roll i kommunen är det svårt att
förstå hur de över huvud skulle kunna fungera under ett
obsolet formellt regelverk. Om det kommunala systemet
stabiliseras och fungerar på ett förutsebart sätt, så är det
tack vare partierna. Den amerikanske sociologen och
kommunforskaren Terry Nichols Clarke, verksam vid
Chicago-universitetet brukar berätta en (förmodligen
inte helt sann) anekdot som kan illustrera detta. En be-
sökare från Moskva (det var på Sovjettiden) fick en be-
skrivning av den långtgående administrativa fragmen-
teringen av Chicago-regionen. Hur kunde något sådant
fungera, undrade ryssen klentroget. Terry tog då besöka-
ren med till det demokratiska partiets högkvarter i sta-
den, pekade på skylten "The Cook County Democratic
Party" och sade: "Det här är det som får det att fungera."
Ryssens klentrogna ansiktsuttryck förbyttes då i ett brett
leende: "Då förstår jag, vi har samma system hemma."
Det finns flera informella strukturer som påverkar
systemets sätt att fungera. Vi har pekat på den roll or-
ganisatoriska egenintressen spelar. En organisation upp-

rättas (till exempel en länsstyrelse eller en kommunal
integrationsförvaltning) och själva dess existens knyts
till ett avgränsat objekt i rummet eller mer abstrakt i
policyrummet. Länsstyrelsen i Stockholms län får en
mindre betydelsefull ställning om Stockholmsregionen
stagnerar eller krymper. Integrationsförvaltningen fyller
ingen annan funktion, och saknar alltså existensberät-
tigande, om den inte driver integrationsfrågor. På detta
sätt kan intresset för organisationens överlevnad och
framgång komma att knytas till aktiviteter som inte var
de avsedda. Länsstyrelsen antas ju formellt företräda den
centrala statsmakten i förhållande till länet som lokal-
samhälle, och en mainstreamad integrationsfunktion
antas formellt uppnå bättre resultat än specifik integra-
tionsförvaltning. Det kan finnas alla möjliga andra in-
formella mekanismer i arbete. Personliga egenintressen
och professioners självbevarelsedrift är ett par exempel.
Vi har här dock velat lyfta fram partiväsendet, efter-
som vi tror att det har en alldeles speciell roll. I många
sammanhang dyker partierna upp som kompletterande
struktur, och de har en alldeles avgörande roll i kon-
struktionen av det demokratiska och parlamentariska
systemet i Sverige. Mycket i svensk politik skulle se
annorlunda ut utan partierna. Och mycket skulle inte
fungera alls.
Kris i partiväsendet?
När vi diskuterade svenskarnas politiska kultur drog
vi slutsatsen att tyngdpunkten låg på sådana kulturella
orienteringar, där man inte kände sig särskilt bunden
av auktoriteten Det var snarare andra lojaliteter (egali-
tärer) eller individuella drivkrafter (individualister) än
lydnad inför överheten och dess bud som var viktiga
karaktärsdrag. Trenden tycks också vara att allt fler är
skeptiska till auktoriteter. Redan maktutredningen på
4
Det som stör denna bild är väl egentligen bara reglerna om procentspärrar.
SLUTORD: ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 373
1980-talet hade iakttagit ett ökande samhälleligt enga-
gemang och ett politiskt deltagande. Baksidan av myntet
var ett minskande förtroende för de etablerade politiska
institutionerna, kanske allra mest för de politiska parti-
erna. Väljarkåren blir allt mer otrogen och kasten mellan
partierna blir allt större. Partisystemets fragmentering
tilltar. Denna utveckling har gått ut över socialdemokra-
tins dominerande - och stabiliserande - position i den
svenska politiken. Liksom partiväsendets medborgerliga
förankring dalar, har föreningslivet gjort reträtt.
Denna utveckling har inte passerat obemärkt. De-
mokrati har ibland framstått som en krisbransch. Ut-
redningarna om hur kontakten med medborgarna ska
återupprättas har avlöst varandra som pärlor på ett rad-
band. Det görs "demokratisatsningar" både nationellt
och i ett brett utbud lokalt. De politiska beslutsfattarna
både i staten och i kommunerna är allvarligt oroade.
Ibland har det blivit panikartat och ogenomtänkt. Stats-
vetaren Mikael Gilljam (Gilljam m fl 2003) visar att det
inte finns någon konsistens i utbudet av kommunala
demokratisatsningar. En och samma kommun kan ge-
nomföra satsningar som bygger på radikalt olika de-
mokratisyner, och som om de har någon verkan skulle
ha svårt att fungera tillsammans. Eftersom många av
satsningarna förefaller verkningslösa uppmärksammas
denna inkonsistens sällan.
När vi betraktar valsystemets långsiktiga utveckling
(under senare hälften av 1900-talet) präglas det av en
ökande autenticitet i återgivning av väljaropinionen.
Proportionaliteten har förbättrats, och genom avskaf-
fandet av den indirekt valda och successivt förnyade
förstakammaren blir det ett allt mer omedelbart och di-
rekt genomslag för väljaropinionen. 4 Personvalssystemet
som importerats från Danmark kan ses som ett direkt
svar på väljarnas krav att få ta över en del av det bestäm-
mande om representationen som dittills varit ett privile-
374 DEN SVENSKA POLITIKEN

gium för partiorganisationerna. Det finns fortfarande en

mycket stor skepsis gentemot folkomröstningsinstitutet,
men införandet av kommunala folkomröstningar - att
det nationellt kunnat genomföras två folkomröstningar
med bara två alternativ och där partierna på förhand
bundit sig att följa omröstningsresultatet - har minskat
partiernas handlingsutrymme och kan ses som tecken
på en mer seriös inställning till direktdemokratin.
Allt detta skulle vi kunna betrakta som adekvata svar
från systemet på utvecklingen av kulturella orientering-
ar, engagemang och deltagande hos medborgarna. Men
också detta mynt har två sidor. En rad avsedda eller icke
avsedda förändringar och utvecklingstendenser skulle
lika väl kunna betraktas som inadekvata eller motver- Figur 29 • Index (3-20) för inställning till valdemokratin
kande svar. I riksdagen och särskilt i kommunerna finns
Källa: Karlsson 2006
det tendenser till att partiväsendets betydelse ökar. När
politiker avkrävs svar om lojaliteter är det allt oftare par-
Indexet för valdemokrati är summan av svar på fyra
tierna som utnämns till lojalitetsobjekt. Beslut i inom-
enkätfrågor. 5 Högst poäng (20 poäng) får den som in-
parlamentariska partigrupper och beslut i förhandlingar
stämmer i påståendena att partierna är den lämpligaste
mellan inomparlamentariska partigrupper är avgöran-
arenan för medborgarnas deltagande, att tjänstemännen
de. Beslut i de parlamentariska församlingarna framstår
bör följa de politiska besluten, att valresultaten bör vara
allt mer som ett formellt registrerande av redan fattade
det viktigaste för att bestämma politiken samt att det är
beslut. Också föreningslivet drar sig tillbaka. Rollen som
en mycket viktig uppgift för borgmästaren (kommun-
påtryckare på beslutsfattarna eller ett sätt för kollektiv
styrelsens ordförande) att genomföra det egna partiets
av medborgare att själva tillsammans tillgodose gemen-
program. De svenska respondenterna i undersökningen
samma behov minskar i betydelse. I stället träder fören-
ligger med sina 16 poäng nära maximum. Det europe-
ingar in som utförare av offentlig politik.
iska genomsnittet är 13 poäng.
Data ur den europeiska borgmästarenkäten kan illu-
Trots den tilltagande rörligheten i väljarkåren, den
strera den närmast fundamentalistiska representations-
tilltagande partifragmenteringen och socialdemokrater-
demokratisynen hos svenska kommunalpolitiker.
nas avtagande dominans i väljaropinionen, karaktärise-
ras det parlamentariska systemet av en nästan märklig
stabilitet.
Det mycket långa socialdemokratiska regeringsinne-
havet framstår vid en jämförelse med andra länder som

5
De svarande skulle ta ställning till frågorna: 1. Politiska partier är den lämpligaste arenan för medborgerligt deltagande; 2. Kommunala tjänstemän bör så
långt möjligt, följa politiskt definierade mål; 3. Kommunalvalsresultatet borde vara det mest avgörande för att bestämma kommunens politik; 4. Viktig uppgift
för kso: Att genomföra det egna partiets program.

unikt. Att ett parti dominerar under en längre period är
inte helt ovanligt - i Storbritannien och i Australien har
det konservativa partiet haft en motsvarande position
under 1900-talet, och endast periodvis fick Labourpar-
tierna låna makten. Det är först i slutet av 1900-talet vi
får en längre period där Labour sitter vid makten i Stor-
britannien. Inte heller där har det, under efterkrigstiden,
varit vanligt att regeringen haft en majoritet av valmans-
kåren bakom sig. Men till skillnad från i Sverige har det
ändå, till följd av valsystemets utformning (majoritetsval
i enmansvalkretsar), nästan alltid varit majoritetsrege-
ringar som styrt. Både Danmark och Norge hade en
längre regeringsperiod med socialdemokratiska reger-
ingar före och efter andra världskriget, men arbetarpar-
tiernas dominerande ställning bröts redan på 1960-talet
och borgerliga regeringar har sedan dess varit betydligt
vanligare än i Sverige. Av särskilt intresse är att de svens-
ka socialdemokraterna lyckats sitta kvar vid makten
även under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet
trots ett vikande väljarstöd.
Flera förklaringar har givits till denna utveckling. En
är, och särskilt då under det senaste decenniet, ett skick-
ligt taktiskt agerande från socialdemokraternas sida,
som lyckats spela ut de andra partierna mot varandra.
En annan faktor är uppdelningen av de politiska par-
tierna i två block - vänster och höger - vilket begrän-
sat antalet möjliga koalitioner bland övriga partier, och
trots en alltmer "otrogen" valmanskår och ett minskat
klassröstande samt uppkomsten av nya partier har den-
na ideologiska spänning bestått. En tredje förklaring kan
sökas i att socialdemokraterna skickligt vänt kappan ef-
ter vinden; när den opinionsmässiga vinden blåst från
vänster har man betonat den socialistiska tillhörigheten,
och när den blåst från höger har man profilerat sig för
fri konkurrens och marknad. Genom att till och från,
ibland i form av en koalitionsregering, samarbeta med
ett eller flera borgerliga partier har socialdemokraterna
också lyckats splittra den borgerliga sammanhållningen.
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 375
Ytterligare en förklaring handlar om att man lyckats
profilera sig både som ett arbetarparti och som ett parti
för breda tjänstemannagrupper, särskilt inom den of-
fentliga sektorn. I mycket har styrkan också handlat om
förmågan till organisering med en organisatorisk närhet
till LO och andra organisationer som stött partiet. För-
klaringarna har dock skiftat över tiden.
Den parlamentariska stabiliteten har säkert sina för-
delar, och beroende på partisympatier kan man tycka bra
eller dåligt om att socialdemokratin så länge satt kvar i
orubbat bo. Trots de eventuella fördelarna är stabiliteten
ett uttryck för att partierna och inte väljarna avgör den
politiska händelseutvecklingen.
Som ett slags pendang till förändringar i valsystemet
och i folkomröstningarnas praktik, som kan sägas vara
i linje med utvecklingen av väljarnas politiska engage-
mang, står en fundamentalistisk representationsdemo-
kratisk hållning och samma regering som återkommer
oavsett valresultaten. Om inte annat pekar motsägel-
serna i systemets reaktionsmönster på att det finns driv-
krafter även för framtida förändringar.
En annan utveckling som delvis kan relateras till mot-
sägelsen mellan medborgaropinionen och systemets re-
aktionsmönster, är tendensen till en förskjutning i koali-
tionsmönstren. I ATP-frågan var det ett tydligt konflikt-
mönster i höger-vänstertermer. Redan när frågan om
svensk atombomb kom på dagordningen började vi se
en annan skiljelinje, som accentuerades i kärnkrafts- och
europapolitiken: Nu var det snarare en maktelit som stod
emot politiskt mer perifera grupper. Vi har karaktärise-
rat det som en motsättning mellan dem som är "inne"
och dem som är "ute". 1 1990-talets pensionsreform åter-
kom liknande mönster. Jämförelsen mellan ATP-striden
på 1950-talet och "århundradets pensionsreform" på
1990-talet är särskilt slående eftersom det handlar om
samma politiska fråga. I invandrings- och integrations-
politiken framträdde också ett inne-ute-mönster, med
skillnaden att det var ett annat "ute" det handlade om.
376 DEN SVENSKA P O L I T I K E N
Mot den humanistiska eliten stod en oartikulerad po-
pulistisk opinion, redo att exploateras av företagsamma
politiska entreprenörer.
Det finns gott om paradoxer i den officiella och den
inofficiella bilden av hur det svenska statsskicket är or-
ganiserat. Och en av dem är att inte ens den mest om-
huldade principen om den svenska demokratins främs-
ta ambition - folkets deltagande - riktigt håller vid en
närmare granskning. Förvisso har ett antal maktutred-
ningar och författningsutredningar pekat på bristen och
i sina förslag strävat efter att öka folkets intresse av att
delta mer i politiken. Men i praktiken har, som professor
Tommy Möller påpekat i sin banbrytande bok, Brukare
och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkans-
möjligheter inom barn- och äldreomsorg, denna ambition
snarast försvagats. Den som i sin vardag önskar påverka
den lokala förvaltning (gräsrotsförvaltningen) som be-
rör henne eller honom, utanför partiernas och intres-
seorganisationernas hägn, har ingen lätt uppgift.
Inflödet, genomflödet, utflödet
och den demokratiska politikens
legitimitet
Alla politiska system måste äga legitimitet för att över-
leva. Medborgarna måste acceptera systemet, dess pro-
cesser och resultat. Det går inte att tvinga alla till under-
kastelse. Det blir för dyrt. Makthavarna har inte råd att
köpa allas lojalitet. Såsom Sovjetunionens öde visar är
det inte på sikt möjligt att med propaganda och indokt-
rinering upprätthålla en verklighetsbild som de flesta
upplever som osann. På det här sättet är makt och legiti-
mitet nära kopplade till varandra. Ju mindre legitimitet
det finns, desto mer maktutövning behövs det och när
legitimiteten är borta och maktresurserna förbrukade
går systemet över styr.
Vi har ordnat den här bokens resa genom svensk
politik efter David Eastons systemmodell, en till synes
oändlig policysnurra: Behov och problem i systemets
omgivning skickar impulser in i systemet som bearbetar
dessa till beslut. Besluten omsätts i handling och påver-
kar förhållandena i systemets omgivning med konse-
kvenser för nya inflöden. Vi har lanserat en modell för
demokratisk legitimitet som vi knöt till skeden i detta
cirkulära förlopp. Ett sätt att vinna legitimitet bland
medborgarna är att låta dem vara med i den politiska
processen: "En politisk process eller ett politiskt beslut
är godtagbara därför att vi har fått vara med." Vi kallade
detta för inflödeslegitimitet. En annan legitimeringsme-
kanism var möjligheterna att utkräva ansvar: "Systemet
är godtagbart därför att om det producerar fel resultat
eller missbrukas, så kan vi som medborgare utkräva an-
svar." Detta var genomflödeslegitimiteten. Den förutsätter
genomskinlighet och effektiva mekanismer för ansvars-
utkrävandet. Slutligen kan systemet bedömas efter sina
resultat, sin leveransförmåga, utflödeslegitimiteten: "Sy-
stemet är godtagbart därför att det löser våra problem."
Det svenska samhället tycks vara utsatt för en dalande
legitimitet. Förtroendet för partier, politiker och de poli-
tiska institutionerna går ner. Det tycks bli allt svårare att
uppamma det engagemang som krävs för att driva runt
den demokratiska apparaten; att förmå folk att rösta, att
få dem att engagera sig i de politiska partierna, att låta
sig väljas till förtroendeposter. En del tycker att indivi-
duella egenintressen, ren och skär själviskhet, har tagit
över sammanhållning, lojalitet och solidaritet med bre-
dare grupper eller med hela samhället.
Vi har identifierat fyra strategier eller processer som
har använts i denna upplevda knipa: Europeiseringen
har syftat till att öka problemlösningsfrågan. Genom
att länderna slår sig samman ska det bli möjligt att reg-
lera de nackdelar som produktionssystemet alltid för
med sig, men som genom den ökande rörligheten blivit
gränsöverskridande och därigenom oregerliga. Den fria
handeln och det fria utbytet ska i enlighet med allmänt
omfattade ekonomiska teorier leda till mer tillväxt och

ökande välstånd. Det handlar alltså om utflödeslegiti-
mering. Frågan är om inte en eventuellt förbättrad ut-
flödeslegitimering kommer till priset av in- och genom-
flödet. Tänk på deltagandet i EU-parlamentsvalen! Tänk
på den svåröverskådliga politikprocessen i EU!
Regionalisering - decentralisering till regioner och
kommuner - ska minska avståndet mellan medborgarna
och politiken. Möjligheterna till deltagande ska öka (in-
flödeslegimitering). Det ska bli mer över- och genom-
skådligt (genomflödeslegitimering). Besluten ska bättre
kunna anpassas till lokala och regionala behov och där-
igenom bli bättre och effektivare (utflödeslegitimering).
Inte heller regionaliseringsstrategin förefaller oproble-
matisk i den svenska kontexten. Av regionaliseringen har
det inte blivit mycket mer än prat. Det är inte självklart
att det finns en stark och omfattande kommunal själv-
styrelse bara för att regeringsformen lyfter självstyrelsen
till en av demokratins hörnpelare.
New Public Management-rörelsen, dvs försöken att
importera tänkesätt och institutionella arrangemang
från den privata till den offentliga sektorn, handlar i förs-
ta hand om en "effektiviseringspolitik." Med i stort sett
samma ekonomiska teorivärld som låg bakom föreställ-
ningen om europaintegrationens ekonomiska fördelar,
ska importen av kapitalismens modeller till den offent-
liga sektorn öka effektiviteten (utflödet). Men NPM
innebär också valfrihet. Genom att utöva kundens makt
på marknaden kan medborgaren påverka organisation
och resultat (inflödet). NPM med de tydliga köpar-och-
säljarkontrakten innebär tydliga ansvarsförhållanden
vilket också förbättrar genomflödeslegitimiteten. Det
har invänts att det inte alltid blir så i praktiken. I stället
har modellen kunnat användas för en evig ansvarsflykt:
Det finns alltid någon annan att skylla på. Utföraren har
inte fått tillräckligt med pengar av beställaren och be-
ställaren kan och får inte lägga sig i hur utföraren ge-
nomför sitt uppdrag. En del hävdar att NPM medför en
avpolitisering för att den bygger på en annan logik än
S L U T O R D : ETT LAND I F Ö R Ä N D R I N G 377
den partipolitiska. Bäck (2000) menar att NPM lägger
en död hand över politiken och Rombach (1991) menar
att "det går inte att styra med mål". Men det finns också
andra röster i kören. Johan Lanttö (2005) hävdar i sin
avhandling att NPM medför mer av politiska motsätt-
ningar och konflikter.
Juridiseringen, som på sitt sätt är besläktad med NPM,
handlar i första hand om ansvarsutkrävandet. När för-
hållandena mellan delar av det offentliga allt oftare lik-
nas vid avtalsförhållanden, eller när offentliga uppgifter
kontrakteras ut på privata aktörer, ökar juridikens bety-
delse. I rättighetslagstiftningen eller serviceförbindelser
("Citizens Charters") liknas också medborgarens rela-
tion till det allmänna vid ett avtalsförhållande. Syftet
är att garantera leveransen till medborgarna (utflödet)
men också att utkräva ansvar (genomflödet) om leve-
ransen fallerar. Men i idén om kontraktet och rättig-
heterna ligger också en individualisering av relationen
mellan stat och medborgare, som följer en annan logik
än den politiska. I en antologi med den träffande titeln
Medborgare eller målsägande skriver de norska statsve-
tarna Anne Lise Fimreite och Tommy Tranvik (Fimreite
& Tranvik 2004):
Tar vi utgångspunkt i att samhället är ett
kollektiv, och att kollektivet är något annat,
i alla fall något mer, än bara summan av de
individer som ingår ... kommer något i relationen
mellan offentligt och privat att förändras när
välfärdsrättigheter får privaträttslig karaktär. Att
aktivera välfärdsrättigheter blir, när de har en
sådan utformning, en individuell handling. ... att
välfärden privatiseras på detta sätt har också ...
"politiska" konsekvenser. Privatisering innebär inte
bara att tjänstekonsumtionen blir individualiserad,
den påverkar också vår kollektiva möjlighet att
agera politiskt på välfärdsområdena.
380 DEN SVENSKA
A arbetarepartiet kommunis-
AB Atomkraft 306
ad hoc-grupper för politisk
samordning 190
administrativ decentralise-
ring 206
administrative man 176
administrerande funk-
tion 176
affärsdrivande verk 202
agencies 361
Ahlenius, Inga-Britt 266
Ahlmark, Per 339
Alfvén, Hannes 307
Allard, Henry 97
alliansfrihet 316,323
allmän beredning 188
allmän kompetenspara-
graf 230
allmänna delningen 220
allmänna domstolarna 273
allmänna församlingen 152
allmänna motionstiden 85
allmännyttigt bostadsföre-
tag 252
allmänpolitisk debatt 96
Amsterdamfördraget 153
andra ordningens val 255
andra pelaren 120
andra rösträttsrefor-
men 344
andra valomgången 35
anslagsstyrning 199
Ansvarskommittén 238,
258
antecipation 265, 366
antecipering 195
Antici 165
AP-fonderna 304
P O L I T I K E N
Register
terna (apk) 48
Arbetsdomstolen 273
arbetsgrupp 164
arbetskraftsinvand-
ring 332,337,338
Arboga 1435 78
arena för konsensusska-
pande 224
artikel i unionsfördra-
get 166
assembly government 20,
372
assimilation 333
asymmetri 208
atombomb 306
ATP-striden 301
attachégrupp 165
Avfallsutredningen 308
avsteget från skicklighets-
principen 210
B Boéthius, Maria-Pia 346
von Bahr, Stig 148
balanskrav 241
barnombudsmannen
(BO) 282
barnomsorgspolitiken 349
Barnstugeutredning 350
Barosso, José-Manuel 135
Barsebäck 308,312
begränsad rationalitet 294
Bengtsson, Ingemund 98,
104
Bengtsson, Torsten 98
beredningstvånget 247
Berlinmuren 322
Bernadotte, Jean-
Baptiste 72
beskattningsrätt 367 byrå 134
beslutande folkomröst- byråindelning 184
ning 75 byråkrati 175
beslutanderätt 81
beslutsdemokrati 17 C
beslutsfattandet 221 Carlsson, Ebbe 179
beslutsprocessen 220 Carlsson, Ingvar 101,104,
beslutsprocessen i riksda- 106, 109,114, 180,190,
gen 86 192,323
beställar-utförarmodel- Cassis de Dijon-målet 144
len 250,252 Cederskiöld, Charlotte 143
bilavgift 19 centrala förvaltningsmyn-
bildandet av regeringar 97 digheter 178
Bildt, Carl 101,107,190, centrala statsförvaltning-
322,328,336 en 175
Billström, Annika 19 centralbanken 90
biologisk essentialism 342 centralisering 207
bisyssla 211 centrum-periferidimen-
biträdande statsråd 181 sion 313
Blair, Tony 155 Chicago-skolan 87
Bodström, Lennart 102 Chrusjtjov, Nikita 320
boendeorganisation 55 Citizens Charters 377
community power 15
Bohman, Gösta 98 conversion processes 25
Bondeförbundet 47 COREPER (Comité des
borgarråd 247 Representants Perma-
borgmästare 247, 368 nents) 165
bottom up 293 COSAC (Conference of
bounded rationality 294 Community and Euro-
Bratt, Ivan 37 pean Affairs Committees
brukardemokrati 18 of Parliaments of the
Budgetavdelning 193 European Union) 92
budgetpolitik 87 Cresson, Edith 135
budgetprocess 88
budgetproposition 89 D
bureau-shaping 271 Dahl, Birgitta 99,312
"Bureau administrative Dansk Folkeparti 339
technique" (BAT) 133 debatt om EU 96
byagrupp 258 decentralisering 206

dechargeinstitutet 93 EES (Europeiska Ekono-
delad kompetens 121 miska Samarbetsområ-
delegationer 202 det) 323
delegering 206 effektivitetsrevision 265,
deliberativ demokrati 18, 268
25 EFTA (European Free Trade
delning 190 Association) 155,319
Delors, Jacques 322 EG-domstolen 144,277,
delårsrapport 200 283, 361
demands 26 Ekofin 159
demokratibegreppet 17 Ekonomiska och monetära
demokratins väktare 266 unionen (EMU) 90
demokratisatsning 373 ekonomisk demokrati 17
demokratiska underskot- Ekonomistyrningsverket
tet 170 (ESV) 200
demos 19 elhandel 253
den allmänna kompeten- elmarknad 253
sen 236 energikommissionen 308
Deng Xiao-Ping 348 energikris 310
departementalsreform 11 energiöverenskommel-
departementens inre för- sen 315
hållanden 185 enhetlighets- och effektivi-
departementschef 181 tetsprincipen 121
departementsindelning 182 enhetsakten 153,322
departementsråd 187 enhällighet 118,119,125
det kommunala samban- enkammarriksdag 73, 81
det 255 enkel anslagsframstäl-
direktdemokrati 18 lan 200
direkt effekt 122 enkel majoritet 125
direkt talan 145 enmansutredning 218
direkt tillämplighet 122 enpartiregering 108
disciplinstraff 212 enskild motion 85
diskriminering 337, 338 entreprenadupphand-
"djupfryst" struktur 47 ling 250
domstolar 273 Erlander, Tage 106,183,
Domstolsverket 284 192,319
dubbla system 209 ERM (Exchange Rate Me-
chanism) 159
E essentialism 339, 343
e-democracy 18 etnisk hierarki 333, 339
e-government 18 EU (Europeiska Unio-
economic man 176 nen) 75,118
Eden, Anthony 318 EU-myndigheter 133
EU-nämnd 76,83,91,92
EU-omröstning 38
S A K R E G I S T E R 381
EU-rättens företräde 76 F
EU-samordning 191 facklig organisation 54
EU:s beslutsprocess 160 fackminister 192
EU:s budget 134 fackutskottsprincipen 82
EU:s ombudsman 149 faktapromemoria 91
euro 328 fast mandatperiod 111
Europadomstolen 78,283 fast stödparti 111
Europakonventionen 77, federalism 119
273,283,361 federal stat 229
Europaparlamentet 45, Federley, Fredrick 315
130,134,139, 171 feedback 26
Europarådet 317 Feldt, Kjell Olof 88
Europarådets konvention feminism 343
om kommunal självsty- Feministiskt Initiativ 346
relse 229 finansberedningar 191
europeisering 360, 376 Finansdepartementet 189,
Europeiska atomener- 192
gigemenskapen (Eu- finansmakt 84
ratom) 153 finansminister 192
Europeiska centralban- finanspolitik 87
ken 149 finska kriget 9
Europeiska Ekonomiska first-past-the-post 35
gemenskapen (EEG) 319 flat hierarki 225
Europeiska ekonomiska flermansutredning 219
och sociala kommittén flernivådemokrati 118
(ESK) 149 flernivåstyre 118, 236
Europeiska gemenskaper- flerpartiregering 108
nas domstol 144 Flyg, Nils 48
Europeiska konventio- flyktinginvandring 332
nen 77 folkinitiativ 37
Europeiska rådet 123 Folkkampanjen mot atom-
Europeiska unionen kraft 309
(EU) 75,118 folkomröstning 37,158,
exklusiv EU-kompe- 374
tens 121 folkomröstningen i
expeditionsavdelning 184 Sjöbo 340
expeditionschef 184 folkomröstningen om den
expeditionsministär 111 gemensamma valu-
expertgrupp 133,162 tan 328
extra kvalificerad majori- folkomröstningen om
tet 125 EU 324
extra ordinarie bered- folkomröstning i pensions-
ning 218 frågan 302
extra suppleant 84 folkpension 300
extraval 114 folkrörelse 52
382 DEN SVENSKA
folkstyrd förvaltning 195
folksuveränitet 20,67,120,
369
formalism 175
formativt ögonblick 212
formella och informella
medel 204
formella styrinstru-
ment 205
formell privatisering 252
formell suveränitet 171
formstyrning 202
formstyrning via informa-
tion och utbildning 202
Forsmark 308
fragmenterad förvalt-
ning 214
Franzén, Harry 145,146
Fredrika Bremer-Förbun-
det 345
fredstanken 151
Freivalds, Laila 95
Fremskridtsparti 339
Friedman, Milton 87
frihetstiden 11,71
frikommunförsöket 239
Frisinnade landsfören-
ingen 47
friskolereform 336
frivillig utgift 136
fråga 95
frågestund 95
fullmäktige 242, 253, 372
fullmäktigeledamot 257
funktionalism 152
fyraprocentsspärren 83
Fälldin, Thorbjörn 80, 97,
102,103,104, 307,308,
315,339
följdmotion 85
förarbete 285
förbudsomröstningen 37
fördraget om Europeiska
unionen 153
före-mätningar 272
P O L I T I K E N
föreningsengagemang 52 gemensamma valutan 159, Heckscher, Gunnar 320
Förenta Nationerna 317 325 Hela Sverige-strategin 338
förespråkargrupp 53 gemensam nordisk batal- hemmafrukontrakt 349
företräda Sverige i EU 178 jon 331 hemspråksreformen 335
författning 66,199 gemensam nämnd 236 Henriksson, Stig 231
författningen från 1974 73 gemensam ståndpunkt 167 Hernelius, Allan 98
författningsdomstol 275, gemensamt försvar Herslow, Carl P. 339
276 (EDC) 157 historiska lagtolkningsme-
förhandsavgörande 145, gemenskapsrättens före- toden 285
277, 361 träde 122 Hjalmarsson, Jarl 320
förlikningskommissio- generaladvokat 148 Hoffmann, Ulla 304
nen 168 generaldirektorat 128,132 hovrätt 273
förparlamentarisk pe- generaldirektörer 201 Höga myndigheten 151
riod 71 generella statsbidrag 238 Högern 47
förskolelagen 350 genomflödeslegitime- högertrafik 37
Första instansrätten 147 ring 23 Högsta domstolen 78,273
första pelaren 120 genomförandefas 163,168
första rösträttsreformen genussystem 343 I
1907-09 39 Glistrup, Mogens 339 icke-parlamentariska fler-
förtroendevalda 257 globalisering 62 mansutredningar 219
förvaltning 196,224 governance 57 idrottsrörelse 54
förvaltningsbesvär 231 Gradin, Anita 131 implementering 293
förvaltningsdomstolar 273 granskningen av kommis- implementeringsarena 46
förvaltningsdualism 366, sionen 136 implementeringsfel 263,
369,372 Granskningsnämnden 61 293
förvaltningslagen 198 Green, Åke 77 implementeringsforsk-
förvaltningsmyndighet 196 griddimensionen 31 ning 263,293
föräldraförsäkringen 349 grindvakt 163,216 inbyggd automatik 221
grundlag 66 indelningsreformer 232
G grundlagsförändring 74 indoktrinering 13
garbage can 294 grundläggande fri- och rät- inflöden 25
gatekeepers 26 tigheter 74,75 inflödeslegitimering 23
de Gaulle, Charles 157 gruppdimension 31 informationskanalen mel-
De Geer, Louis 182 gruppledare 84 lan Regeringskansliet och
gemensam beredning 191 grupprepresentativitet 348, kommittéerna 221
gemensamma jordbrukspo- 365 informationssekrete-
litiken (C AP) 157 rare 186
gräsrotsbyråkrat 293
gemensamma nordiska informell arbetsmetod 225
Gustav III 11,72
arbetsmarknaden 332 informell kontakt 204
Gustav Vasa 8,10
gemensamma utrikes- informell majoritetsrege-
och säkerhetspolitiken H ring 111
(GUSP) 327,331 Halstein, Walter 157 informell överläggning 167
gemensamma valdagen 36, initiativmakten 161
Hambraeus, Birgitta 307
367, 372 Harrisburg 309 inkomst- och kostnadsut-
Heath, Edward 158 jämningsbidrag 241

inkomstbortfallsprinci-
pen 300
inkorporera 77
inkrementalistisk 294
inne-ute-dimensionen 314
inomdepartementala utred-
ningar 216
input 25
inre kabinettet 189
institution 21
instruktion 198
integrationspolitik 333
integrerad regional förvalt-
ning 208
Internationella domsto-
len 283
Internationella kvinnoda-
gen 350
intern delning 220
interndemokrati i parti-
erna 50
Internet 61
interpellation 95
intresseaggregering 18
intresseorganisation 53
invandrarförening 337
invandrarpolitik 333
invandrarpolitisk rikt-
linje 334
Invandrarverket 287
loannia-principen 156
isoleringsproblem 272
J kollegiet med kommissio-
jiddisch 332
Johansson, Hilding 231
Johansson, Olof 110
judikalisering 274
Junilistan 331
juridisering 274,360,361,
377
juristkommission 281
jury 285
Justitiekanslern (JK) 282
justitieombudsman
(JO) 281
justitieombudsmännens
kontroll 96
justitieråd 284
justitiestatsminister 181
jämkade uddatalsmeto-
den 35
jämställdhetslagen 349
jämställdhetsombudsman-
nen (JÄMO) 282
jämvikt mellan könen 80
K kommunal folkomröst-
kabinett 131,187
kabinettschef 131
kabinettsfråga 95
Kalmarunionen 9
kammarrätt 273
kanslihuset 184
Karlsson, Bert 49,340
Karl XII 10
Karl XIV Johan 10
Kennedy, John F 176
Keynes, John Maynard 112
Kilbom, Karl 48
Kilbomskommunister-
na 48
Kjsersgård, Pia 339
koalitionsregering 108
Kock, Karin 106
kohandeln 44,303
Kol- och stålgemenska-
pen 151,318
närer 130
kollektiva besluts- och be-
redningsformer 189
kollektivanslutning 55
kollektivt ansvarig 178
kollektivt beslutsfattan-
de 178
kommersiell lokalradio 61
kommissionen 129
kommissionens administra-
tion 132
S A K R E G I S T E R 383
kommissionens externa kommunstyrelse 242,247
förvaltning 132 kommunstyrelsens ordfö-
kommissionens ordföran- rande 244,368
de 131,134 konselj 188
kommittéslakten 218 konservativ välfärds-
kommittéväsendet 56,218 stat 299
kommittologiförfaran- konstitution 66
de 169 konstitution, 1809 års 72
kommun 229 konstitutionellt för-
kommunala självstyrel- drag 154,330
sen 367,369 konstitutionsutskottet 93
kommunalbesvär 231,237 konsultativa grupper 162
konsultativt statsråd 107,
ning 37 181
kommunalforskningspro- konsumentkooperatio-
grammet 16 nen 54
kommunalförbund 235 konsumentombudsmannen
kommunalförordning 11, (KO) 282
232 kontaktperson 183
kommunal inkomst- kontraktsanställda 133
skatt 241 kontrollmakt 84,93
kommunalisering 206, 360 konungens befallningsha-
kommunallagen 230, 279 vare 362
kommunal revision 267 korporativism 56, 362
kommunal revisor 249 kostnads- och inkomstut-
kommunalråd 247 jämning 238
kommunalskatt 238 kriget mot fattigdo-
kommunalstämma 242, men 293
kristen demokratisk sam-
253,372
ling 48
kommunalt bolag 253
kriterieproblemet 271
kommunalt samband 36,
Kuba-krisen 176
242
kommunblocksrefor- kulturteorin 31,337
men 233 kundvalssystem 250
kommunchef 248 kungens rådgivare 181
kommundelning 363 Kunglige Majestät 72
kommundelsnämnd 250 kvalificerad majoritet 118,
kommundirektör 247, 248, 119,125,127
369 kvalificerat majoritetsbe-
kommunistiska förbundet slut 158
marxist-leninisterna kvalité i utvärderingar 270
(kfml) 48 kvasiparlamentariska syste-
kommunistiska internatio- met 242,372
nalen (Komintern) 48 kvestorer 143
kommunstruktur 231 kvinnligt statsråd 186
384 DEN SVENSKA
kvinnofrid 351
kvinnojour 351
kvinnomisshandel 351
kvinnors politiska represen-
tation 344
kvinnors rösträtt 344
kvittning 81
kyrkobokföring 177
kärnan i svensk statsförvalt-
ning 192
kärnkraftsfrågan 38, 306
Könberg, Bo 304
Königson, Ture 302
L Lundgren, Eva 352
laddningskrisen 315
laglighet 278
laglighetsprövning 231,
237
lagprövning 276
lagprövningsrätt 276
Lagrådet 276,361
lagstiftningsmakt 84
lagstiftningsprocess 215
lagstyrd förvaltning 195
Landsföreningen för kvin-
nans politiska röst-
rätt 345
landshövding 201,208
landskommun 232
landsting 229
landstingskommun 231
landstingsråd 247
landstingsstyrelse 247
Lantmannapartiet 47
lantregeringen 208
Larsson, Allan 323
Laurén, Reidunn 107
legitimitet 21,376
Leijon, Anna-Greta 95,
107,179, 180
lekmannastyrelse 56, 203
le Pen, Jean-Marie 138
liberal välfärdsstat 299
P O L I T I K E N
likställighetsprincipen 230,
237
Lindbeckkommissio-
nen 185
Lindh, Anna 329
Lindh, Pernilla 148
Lipponen, Paavo 327
lobbying 56
lojalitetsprincip 122
lokala partier 243
lokalisering av centrala
myndigheter 224
lotteririksdagen 81
lunchberedning 189
Luxemburgkompromis-
sen 157
långsam beslutsprocess 223
lämplighet 278
län 229
länsorgan 207
länsproblematik 208
länsrätt 273
länsstyrelse 207, 362
länstrafikbolag 253
M Migrationsverket 287
Maastrichtfördraget 149,
153,158,324
mainstreaming 364
majoritetskoalition 246
majoritetsregering 108, 109
majoritetsval 35
maktasymmetri 25
maktdelning 67,114,369
maktdelningslära 69, 73,
120
maktdelningsstatsskick 70
maktdelningssystem 20
maktens tre ansikten 15
maktordning 343
Maktutredningen 32, 34,
59,256
mandatperiod 75,113
marknadisering 206
Marknadsdomstolen 273 multilevel governance (fler-
marknadsstyrd förvalt- nivåstyrning) 230, 236
ning 195 myndighet 178,212
Marshall, George 318 myndigheter i myndighets-
Marshallhjälp 318 koncerner 196
maxtaxa 238, 367 myndigheters autono-
medbeslutandeförfaran- mi 197
de 166 myndigheters styrelse 202
medborgarkommis- myndighetsutredning 216
sion 281 mål- och resultatstyr-
meddelarskydd 59,71,224 ning 185,200
mellankommunalt samar- målhierarki 272
bete 235 målstyrning 238
mellanstatlighet 118,119 mångfald 335
mellanstatlig organisa- mångkulturell 334
tion 76 mänskliga rättigheter 370
MEP:are (Members of mäns våld mot kvin-
the European Parlia- nor 351
ment) 138
meriteringsgrund vid an- N
ställning inom förvalt- nationell delegation 137
ningen 210 nationell expert 133
metaguvernör 58 Nationernas förbund 316
metalltal 319 Nato 317
meänkieli (tornedalsfin- negativa opinionsfrihe-
ska) 332 ter 74
negativ majoritet 100
ministatsrådsbered- negativ parlamenta-
ning 183 rism 108
ministerier 366 neo-funktionalism 152
ministerrådet 124 nepotism 210
ministerstyrd förvalt- neutralisering av förvalt-
ning 205 ningsapparaten 209
ministerstyre 178,366,372 neutralitet 316,323
minoritetskoalition 246 New Public Management
minoritetsregering 108, (NPM) 214,225,235,
110 238, 250,335,360,377
Nicefördraget 153,158
misstroendeförklaring 94,
Nordek 321
102
Nordiska rådet 320
misstroendeomröst-
ning 135,180 Ny demokrati 49,340
Molin, Rune 312 Nysvenska rörelsen 340
monistisk statsskick 20 nämnd 202
Monnet, Jean 151 nämndeman 285
motion 85,215 närradio 61

O P
obetecknade anslag 199
obligatoriska anslag 136
OECD (Organization for
Economic Co-operation
and Development) 318
OEEC (Organization for
European Economic Co-
operation) 318
offentliga sektorns stor-
lek 177
offentliga utgifternas andel
av BNP 177
offentlig förvaltning 176
offentlighetsprincipen 59,
224
offentligt anställdas fackliga
rättigheter 213
Ohlin, Bertil 301,320
oljeberoende 310
Olofsson, Maud 315
Olsson, Sven-Olle 340
ombudsmannen mot
diskriminering på grund
av sexuell läggning
(HomO) 282
ombudsmannen mot
etnisk diskriminering
(DO) 282
omröstning inom rege-
ringskretsen 188
opolitisk tjänstemanna-
del 186
opposition 84, 86
ordförande i Europeiska
rådet 124
ordförandeskap 127,328,
331
organisatoriskt fristående
från regeringen 179
Oskarshamn 306
outcome 26
output 25
Oxenstierna, Axel 10
Palme, Olof 101,109
Palmemordet 180
parlamentarisk 117,219
parlamentarisk arena 45
parlamentariskt stats-
skick 67,68
parlamentarism 20,120
parlamentarismens genom-
brott 44
parlamentets inflytan-
de 167
parlamentets ändringsför-
slag 167
partiell koalition 111
partier i Europaparlamen-
tet 136
partiers samordnare 166
partiers ämnesspecialis-
ter 166
partiets fackspecialist 106
partigruppering 84,137
partimotioner 85
partistöd 84
partisystem 378
partiväsende 371
Patentbesvärsrätten 273
patronage 210,212
Pensionsarbetsgrup-
pen 304
pensionssystem 304
pensionärsorganisation 54
Permanenta skiljedomsto-
len 283
permanent utskott 82
personvalssystem 36, 373
Persson, Göran 92, 94,102,
106, 109, 181, 190, 327,
328, 329
pervers effekt 26
Peterson, Thage G. 99
Petrén, Gustaf 277
piratradiolagen 60
plattläggningsparagra-
fen 76
pluralister 15
policy 292
policyfönster 295
policymisslyckande 293
politikutformningsfa-
sen 163
politisk legitimitet 123,171
politisk rättighet 74
politiskt deltagande 33
politiskt sakkunnig 185,
187
positionsmål 46
positiva opinionsfrihe-
ter 74
positiv parlamenta-
rism 108
postmaterialism 297
postmodernisering 297
prejudicerande domar 279
presidentiellt system 117
pressekreterare 186
presstöd 60
primus inter pares 184
principal-agentteorin 262
privatisering 240, 252
privat konsult 216
procentspärr 36
Prodi, Romani 131
programexterna fakto-
rer 272
programfältsteorin 293
programteori 292
proportionalitetsprinci-
pen 122
proportionella val 35
proposition 85
prövningstillstånd 278
påtryckningsorganisa-
tion 53
R rekryteringsprinciper 211
Radiotjänst 60
Ragnemalm, Hans 148
ramanslag 200
ramlag 199,361
S A K R E G I S T E R 385
rapportör 143,166
rasifiering 333
rationella beslutsmodel-
len 294
rationellt beslut 13
redundans 214
reell suveränitet 171
regeringens inre samman-
hållning 182
regeringens styrning av
statsförvaltningen 198
regeringsformen 66, 67
regeringsformen från
1719/20 71
Regeringskansliet 178,181
regeringskommitté 189
regeringsperiodernas
längd 111
regeringsreformen från
1634 70
regeringsråd 284
Regeringsrätten 273
regeringssammanträde 188
regeringssidan 84, 87
regeringsunderlag 109
region 208
regionalisering 360, 377
regional och lokal organise-
ring 207
regionalt samverkans-
organ 234
regionalt självstyrelse-
organ 233
regionalt tillväxtavtal 57
regionförbund 234
Regionkommittén 149
Region Skåne 233, 360
regleringsbrev 200
regnbågskoalitioner 243
rekrytering av statsråd 105
rekryteringsstyrning 201
remissbehandling 220
remissvaren 222
representation 79
386 DEN SVENSKA
representationskvot 257
representativ demokrati 18
representativitet 347, 365
reservationsanslag 199
resning 279
restfunktion 178
Reuterskiöld, Carl Axel 345
revision 264, 369
revisionsrätt 148
Riksbanken 90
riksbankschef 90
riksbanksfullmäktige 90
riksdagen 78
riksdagens debatter 96
riksdagens makt 78
riksdagens revisorer 264
riksdagsförvaltningen 83
riksdagsledamot 81,82
riksdagsordningen 67,81
riksdagsrösträtt för utländ-
ska medborgare 337
riksdagssyssla 82
Riksgäldskontoret 200
riksproportionalitet 36
Riksrevisionen 264
Riksrevisionens kontroll 96
Riksrevisionsverket 264
Ringhals 308
Ringholm, Bosse 181,266
riskminimerare 176
Robin Hood-skatt 241
Röjas, Mauricio 341
romani 332
Romfördraget 153,319
Rosengren, Björn 335
Ruin, Olof 76
rumslig decentralise-
ring 206
rådgivande grupp 133
rådgivare 176
rådskonstellation 124
rättighetslagstiftning 377
rättskipning 273
rättsprövning 280,361
röstdelning 45
P O L I T I K E N
röstsplittring 45 skogsfinnar 332 statsråd 179
röstviktning 127 Skolverket 270 statsrådens ämbetsutöv-
skuggrapportör 143 ning 93
S Skånepartiet 339 Statsrådsberedningen 182,
sakenheter 187 Skånes väl 340 183
sakkunnig 188 slutförvaring 308 statssekreterare 184, 186
sakpolitiskt mål 46 små myndigheter 196 stiftelse 202
samarbetet i Regerings- snabb demokrati 17 stigberoende 212
kansliet 195 socialdemokratiska väl- stora nordiska kriget 9
samarbetsdemokrati 19 färdsmodellen 240,299 stor delning 190,220
samarbetsförfarande 166 socialförsäkring 299, 300 storkommunreformen 233
samiska 332 social housing 252 stormaktstid 10, 71
samlingsregering 108 social rättighet 75 street-level bureaucrats 293
sammanhållen förvalt- socialt kapital 22, 52 strejkrätt 213
ning 214 socialt representativ 79, strukturell makt 14
samordning 213 80, 365 strukturell rasism 333
samordning av EU-frå- Solana, Javier 128 strukturfond 155
gor 183 soptunnemodellen 294 styrelse med begränsat
samordningskansli 183 Spaak, Paul-Henri 153 ansvar 204
samordningsman 183 specialdestinerade statsbi- styrelse med fullt an-
samregering 108 drag 238,241 svar 204
samrådsförfarandet 166 specialdomstol 273 styrning av myndighe-
samtyckesförfarandet 166 specialistnivå 164 ter 214
sanktionsmakt 14 specialkommitté 165 ständig representation 129
Santer, Jacques 135 specialkompetenser 236 Stödstrumporna 346
Schuman, Robert 151 speciallagsreglerad verk- suboptimering 214
Schumanplanen 151 samhet 231 subsidiaritetsprinci-
Schyman, Gudrun 83, 346 spill over 152 pen 121,154
second order elections 45, splittrat ansvar 206 successionsordning 66
255 Spoils system 209,212 sui generis 118
Staaff, Karl 370
sekretesslagen 59 Sundström, Anders 312
stabiliseringspakten 159
sektoriserad förvalt- support 26
stabsorgan 184
ning 214,215 suveränitet 171
stadsdelsfullmäktige 250
sektoriseringens avigsi- suverän nationell kompe-
stadsdelsnämnd 250, 363
dor 214 tens 121
Stark, Agneta 346
service vouchers 251 svagt statsråd 193
stark demokrati 17
Sexualbrottsutredning- Svenska Kvinnors Vänster-
Statens Energiverk 311
en 351 förbund 350
statliga bolag 202
sinnelagsdemokrati 17 Svensson, Alf 43
statlig kommitté 216, 217
självkostnadsprincip 231 Sverigedemokraterna 49,
statsbidrag 241
självrättelse 278 340
statskupp 72
Sjöbopartiet 340 Sveriges kommunistiska
statsministeromröst-
skattestopp 241 parti 48
ning 101
skicklighet och för- Sveriges liberala parti 47
statsministerämbetet 182
tjänst 209 Sveriges Radio 60

Sveriges socialdemokratiska
vänsterparti 48
Sveriges Television 60
Swanstein, Jerker 267
Sydkraft 313
von Sydow, Björn 99, 114
sysselsättningsgrad 338
systematisk tur 15
Systembolaget 146, 325
systemskiftesvalet 44
T Undén, Östen 313
talman 83,97,103,104
talmansval 98,99
teleologiska tolkningsmeto-
den 145,285
teorifel 263,293
territorialitetsprinci-
pen 237
Thatcher, Margaret 158,
159
Thorsson, Inga 186
Three Mile Island 309
tillfälliga och sammansatta
utskott 82
tilläggspensionssystem 37
tingsrätt 273
Tingsten, Herbert 371
Tjernobyl 309
tjänstefel 211
tjänstemännens rolluppfatt-
ningar 211
top down 293
Torekov-kompromissen 73
traktat 150
tredje pelaren 121
treåriga budgetcykler 200
Troedsson, Ingegerd 99
tryckfrihetsförordning 59,
66,71
trycklov 220
tudelad statsförvalt-
ning 198,213,224
tullstrid 47
tungvattenlinje 306
S A K R E G I S T E R 387
tunn demokrati 17 valfrihetsrevolution 251, Westerberg, Bengt 322,
tvåkammarsystem 73, 78 336 325, 341
två tredjedelssamhäl- valkampanj 80 Witt-Brattström, Ebba 346
len 371 vallöfte 80
tvärstyrning 214 val till riksdagen 40 Y
tyst samarbete 195 val till utskotten 83 Yom Kippur-kriget 310
Varannan damernas 346, yttrandefrihetsgrund-
U 366 lag 60,66
Ullsten, Ola 100,309 Vattenfall 310 yttranderätt 81
ultra vires 230 veckoberedning 191
undantagskretsen 213 verksförordningen 198 Å
vetopunkt 298 Åkerström, Oskar 301
underrepresentera 80 vice talman 83, 99 ålderspresidenten 97
unionsupplösningen 10 vice utskottsordföran- årliga budgetprocessen 200
uppehålls- och arbetstill- de 143 Årsboken om EU 92
stånd 332 villkorslagen 308 årsredovisningar 200
uppenbarhetskriteriet 277 volatilitet 244 åsiktsbildning 13
USA 69 votering i riksdag 87 åsiktsrepresentation 79, 80,
utflöde 25 voteringsproposition 87 348, 365
utflödeslegitimering 23 vågmästarregering i mino-
utgiftsområde 89 ritet 111 Ä
utgiftsposter 89 vågmästarroll 101 Ädelreformen 234,239
utgiftstak 89 våldsmonopol 25 ämbetsmannaansvar 211
utjämningsmandat 35 vårdnadsbidrag 350 ämbetsmannaregering-
utjämningssystem 367 vårpropositionen 89 ar 111
utlandssvensk 337 välfärdsstat 297 ämbetsverk 202
utlännings kommunala väljararena 45 ämnesråd 188
rösträtt 337 väljarkårens rörlighet 44
utlänningslagstiftning- väsentliga nationella intres- Ö
en 336 sen 157 ömsesidigt beroende 206
Utlänningsnämnden 287 Västeuropeiska unionen överbudspolitik 113
utredningsinstrument 215 överdepartement 192
(VEU) 157
utrikespolitisk debatt 96 överklagande 278
Västgötaskolan 8
utrikesstatsminister 181 överlåta beslutskompe-
Västra Götalandsregio-
utskott 82,143 tens 76
nen 233,360
utskottsgrupp 86 övernationell domstol 283
utskottskommitté 86 W
överrepresentation 80
utskottsordförande 143 Wachtmeister, lan 49, 340, överstatlighet 119
utskottsplacering 83 341 överstor koalition 246
utskottssamordnare 143 Weber, Max 175
utvärdering 268 Weiss, Birte 312
welfare retrenchment 300
V Wendel, Per 180
val av statsminister 99 Wennerström, Stig 183
valdeltagande 139, 255
Den svenska politiken
Det politiska systemet gör det möjligt att fatta gemensamma beslut och att skrida
till gemensam handling. Till skillnad från andra system för kollektivt handlande
verkar politiken genom att använda makt. För att kunna fånga maktutövningen i ett
politiskt system krävs analytiska instrument i form av samhällsvetenskaplig teori.

Den svenska politiken ger en bred översikt över statsskicket och politiken. Med
utgångspunkt i stats- och samhällsvetenskaplig forskning beskrivs och analyseras
staten, EU, kommuner och landsting. Särskilt behandlas det politiska systemets
inbyggda kontrollmekanismer och den politiska processen. Formandet av den
offentliga politiken illustreras med några centrala politikområden i nutida svensk
politik. Både det formella ramverket och "hur det verkligen går till" beskrivs.

För att begripa dagens svenska politik behöver vi göra jämförelser i både tid och rum.
Genomgående anläggs därför ett historiskt perspektiv och utblickar görs mot andra
länder.

I denna andra upplaga av boken härden inrikespolitiska utvecklingen aktualiserats

med valet 2006 och vad som hänt i politiken i valets efterföljd. På den europeiska
nivån har framför allt den institutionella utvecklingen efter misslyckandet med det
konstitutionella fördraget aktualiserats.

Boken är avsedd för grundläggande utbildningar i statsvetenskap vid universitet och

högskola, men kan med fördel användas även i andra ämnen och utbildningsformer.

Henry Bäck är professor emeritus i offentlig förvaltning vid Göteborgs universitet. Torbjörn Larsson
är docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Båda har lång erfarenhet av såväl forskning
och undervisning som läroboksförfattande och har skrivit ett flertal böcker inom området.

•j- Liber