การบริหารแบบเครือข่ายในการจัดการภาวะฉุกเฉินอุทกพิบตั ิ ภยั

อังศุมาลิน อังศุสิงห์

วิทยานิพนธ์นี้เป็ นส่วนหนึ่ งของการศึกษาหลักสูตร

ปรัชญาดุษฎีบณั ฑิต (พัฒนาสังคมและการจัดการสิ่งแวดล้อม)
คณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม
สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
2558
 บทคัดย่อ

ชื่อวิ ทยานิ พนธ์ การบริหารแบบเครือข่ายในการจัดการภาวะฉุกเฉินอุทกพิบตั ภิ ยั

ชื่อผูเ้ ขียน นางสาวอังศุมาลิน อังศุสงิ ห์
ชื่อปริ ญญา ปรัชญาดุษฎีบณั ฑิต (การพัฒนาสังคมและการจัดการสิง่ แวดล้อม)
ปี การศึกษา 2558

การศึกษานี้มวี ตั ถุประสงค์เพื่อศึกษา 1) สถานะของเครือข่าย และการบริหารแบบเครือข่าย

ในการจัดการภาวะฉุ กเฉินอุทกพิบตั ภิ ยั 2) สภาพปญั หาอุปสรรคทีเ่ กิดขึน้ 3) การบริหารแบบ
เครือข่ายในการจัดการภาวะฉุ กเฉินอุทกพิบตั ภิ ัยทีเ่ หมาะสมและควรจะเป็ นในบริบทสังคมไทย
และ 4) เงื่อนไขสนับสนุ นและทีเ่ ป็ นอุปสรรคสาคัญในการขับเคลื่อนเครือข่ายการทางานตามตัว
แบบทีเ่ หมาะสม โดยศึกษาเฉพาะเหตุการณ์อุทกภัย ปี พ.ศ. 2554 ของจังหวัดพระนครศรีอยุธยา
เป็ นกรณีศึกษา ทัง้ นี้ การศึก ษาใช้ว ิธ ีการศึกษาเชิงคุ ณภาพด้ว ยการเก็บรวบรวมข้อ มูล จาก
เอกสาร การสัมภาษณ์เชิงลึก และการสนทนากลุ่ม
ผลการศึกษาพบว่า การจัดการอุทกพิบตั ิภ ัยของจังหวัด มีเครือข่ายที่เข้ามามีบทบาท
ได้แก่เครือข่ายหน่วยงานภาคีเครือข่ายหลักทีเ่ ป็นทางการ เครือข่ายของหน่ วยงานภาคีเครือข่าย
หลัก เครือข่ายอาสาสมัครภาคประชาชนที่รฐั จัดตัง้ และเครือข่ายองค์กร ภาคประชาชน รวมทัง้
ภาคประชาสังคมอื่นๆ ทัง้ ภายใน และนอกจังหวัด ที่มวี ตั ถุประสงค์เข้ามาช่วยเหลือสนับสนุ น
การปฏิบตั ภิ ารกิจเฉพาะด้าน สาหรับการขับเคลื่อนการทางานหลักในการจัดการอุทกภัยพบว่า
อยูใ่ นรูปขององค์กรปฏิบตั ทิ เ่ี รียกว่า “ศูนย์อานวยการเฉพาะกิจป้องกันและแก้ไขปญั หาอุทกภัย
และวาตภัย” และ “ศูนย์บญ ั ชาการเหตุก ารณ์ส่วนหน้ า” โดยหน่ วยงานที่เข้ามาทางานภายใต้
ศูนย์ฯ พบว่าเป็ นหน่ วยงานภาครัฐภายในจังหวัดเป็ นหลัก ซึ่งสะท้อนให้เห็นการขาดการมีส่วน
ร่วมของภาคส่วนต่างๆ และภาคประชาสังคม รวมทัง้ การจัด โครงสร้างองค์การของศูนย์ฯ เป็ น
แบบสายบังคับบัญชาตามหน้าที่ตามระบบราชการ ขณะที่ในการกาหนดยุทธศาสตร์ขบั เคลื่อน
การทางานของศูนย์ฯ เป็ นไปตามวงจรการเกิดภัยพิบตั ิ หากแต่ยุทธวิธสี อดคล้องตามสถานการณ์
โดยกระบวนการตัดสินใจกาหนดยุทธศาสตร์สะท้อนให้เห็นการรวมศูนย์อานาจการตัดสินใจอยู่ท่ี
ผู้ว่าราชการจังหวัดในขณะนัน้ เป็ นผู้สงการเป็
ั่ นสาคัญ ซึ่ง เป็ นกระบวนการตัดสินใจและการ
ปฏิบตั ิการที่ขาดการมีส่ วนร่วมอย่างกว้างขวางของภาคส่ว นต่ างๆ และภาคประชาสังคมใน
จัง หวัด การขับ เคลื่อ นยุ ท ธศาสตร์จ ึง จ ากัด อยู่แ ต่ เ พีย งหน่ ว ยงานภายใต้ ศู น ย์ ฯ เป็ น หลัก
นอกจากยุทธศาสตร์ของศูนย์แล้ว จังหวัดยังได้มกี าหนดยุทธศาสตร์การทางานโดยใช้เครือข่าย
อาสาสมัครภาคประชาชนในพื้นที่มาปฏิบตั หิ น้าที่สนับสนุ นการจัดการอุทกพิบตั ภิ ยั ที่เรียกว่า
“ยุทธศาสตร์ 1:20” ด้วย
 (4)

ประเด็น ป ญ ั หาอุ ป สรรคพบว่ า มีป ญ

ั หาด้ า นข้อ มู ล ข่ า วสารในการตัด สิน ใจ และใช้
ประโยชน์ในการทางานของหน่วยงานเป็นหลัก ซึง่ เป็นผลจากข้อจากัดในระบบการติดต่อสื่อสาร
การประสานงาน การจัดระบบการบริหารข้อมูลข่าวสารและการข่าว รวมทัง้ ยังพบปญั หาในการ
บริหารจัดการทรัพยากรที่ขาดประสิทธิภาพไม่ว่าจะเป็ นความขาดแคลน การจัดหา ตลอดจน
การใช้ประโยชน์ อย่างไม่คุม้ ค่า นอกจากนี้ ยังพบผูม้ สี ่วนได้เสียส่งผลกระทบต่อ การทางานของ
ศูนย์ฯ ในแง่มมุ ต่างๆ ได้แก่ นโยบาย และแนวทางการทางานจากหน่ วยงานราชการ การเข้ามา
ปฏิบตั กิ ารสนับสนุ นการช่วยเหลือประชาชนผูป้ ระสบภัยของหน่ วยงาน องค์การ ฯลฯ โดยไม่ม ี
การรายงานจังหวัดทราบ นโยบายและข้อสังการจากส่ ่ วนกลาง และฝ่ายการเมืองทีไ่ ม่สอดคล้อง
กับบริบทของจังหวัด การนาเสนอข่าวสารโดยขาดจรรยาบรรณ อย่างไรก็ตาม การขับเคลื่อน
การทางานของหน่ วยงาน และการแก้ไขปญั หาอุปสรรคสามารถดาเนินการไปได้พบว่าเกิดจาก
การประสานการทางานร่วมกันของบุค ลากรอย่างไม่เ ป็ นทางการ และความสัมพันธ์ส่ วนตัว
ค่านิยมเรือ่ งจิตอาสา รวมทัง้ ภาวะผูน้ าของผูว้ ่าราชการจังหวัดเป็นสาคัญ
ข้อ เสนอตัวแบบการบริหารแบบเครือ ข่ายในการจัดการภาวะฉุ กเฉิ นอุ ทกพิบตั ิภยั ที่
เหมาะสมมี 5 ประการคือ 1) การปรับโครงสร้างองค์กรปฏิบตั ใิ ห้มลี กั ษณะที่เป็ น “ศูนย์ปฏิบตั กิ าร
ฉุ กเฉิ น” ในทุกระดับโดยเรียกว่ า “ศูนย์บญ ั ชาการเหตุ การณ์ ” 2) จัดระบบการสนับสนุ นการ
ปฏิบตั งิ านในภาวะฉุกเฉิน (สปฉ.) ในระดับจังหวัด โดยให้ความสาคัญกับการมีส่วนร่วมของภาค
ส่ว นต่ างๆ และภาคประชาสังคม รวมทัง้ ความยืดหยุ่นของโครงสร้างที่สอดคล้องตามแต่ ล ะ
เหตุการณ์ 3) กาหนดยุทธศาสตร์ดว้ ยกระบวนการตัดสินใจอย่างมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนด้วย
การร่วมคิด วางแผน จัดทา และใช้แผน ตลอดจนระเบียบวิธปี ฏิบตั กิ ารเพื่อชี้นาและขับเคลื่อน
การทางานร่วมกัน และให้ความสาคัญกับการฝึกซ้อม ขณะทีร่ ะยะเกิดภัยให้กาหนดกลยุทธ์ และ
ยุทธวิธใี นการตอบโต้กบั เหตุการณ์ ดว้ ยกระบวนการตัดสินใจอย่างมีส่วนร่วม 4) นาระบบข้อมูล
ข่าวสารร่วมมาใช้ รวมทัง้ ส่งเสริมการนาเทคโนโลยีสารสนเทศ มาใช้เพื่อเพิม่ ประสิทธิภาพการ
ทางาน นอกจากนี้ ยัง ให้จดั ทาการสารองทรัพยากรที่จาเป็ น และให้มกี ารจัดทาการประเมิน
ความเสียหายและวิเคราะห์ความต้องการ รวมทัง้ จัดทาระเบียบวิธปี ฏิบตั งิ านเพื่อเป็ นกรอบแนว
ทางการทางานร่วมกัน และกาหนดยุทธศาสตร์ 1:20 เป็ นตัวชีว้ ดั เชิงยุทธศาสตร์ในเชิงพืน้ ที่เพื่อ
เป็นตัวชีว้ ดั การบูรณาการผลการดาเนินการ 5) พัฒนาผูบ้ ริหารเครือข่าย และหน่ วยงานทีเ่ กี่ยวข้อง
ในการปฏิบตั ิการร่วมโดยจัดทาและฝึ กซ้อมแผนป้องกันและบรรเทาอุทกภัย และแผนบริหาร
ความต่อเนื่องของแต่ละหน่ วยงาน รวมทัง้ พัฒนาหลักสูตรการบริหารภาวะฉุ กเฉิน ร่วมระหว่าง
ภาครัฐและภาคส่วนต่างๆ ในจังหวัด
ทัง้ นี้ ตัว แบบดังกล่ า วจะสามารถดาเนิ น การได้ด้ว ยเงื่อ นไขส าคัญ ได้แ ก่ กลไกการ
ขับเคลื่อน พัฒนาและส่งต่อความสัมพันธ์อย่างไม่เป็ นทางการที่มคี วามต่อเนื่อง ขณะเดียวกัน
สานักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จังหวัดต้องมีความเข้าใจและเห็นความสาคัญในการ
พัฒนาเครือข่ายและเข้าร่วมการปฏิบตั งิ านในพื้นที่ร่วมกับหน่ วยงานอื่นๆ รวมทัง้ จัดให้มกี าร
ฝึ กซ้อมแผนอย่างสม่าเสมอและจริงจัง นอกจากนี้ ยังต้องอาศัย การยอมรับในภาวะผู้นาของผู้
บัญ ชาการเหตุ ก ารณ์ การบริห ารทรัพ ยากรสนับ สนุ น การปฏิบ ัติง านที่เ พีย งพอ ตลอดจน
กฎหมาย และระเบียบทีเ่ กีย่ วกับงบประมาณทีม่ คี วามยืดหยุน่ อีกด้วย
 ABSTRACT
Title of Dissertation Governing by Emergency Management Network for
Catastrophic Floods
Author Ms. Angsumalin Angsusingha
Degree Doctor of Philosophy (Social Development and
Environmental Management)
Year 2015

The purpose of this research was to study 1) the status of the Emergency
Network and the governing by Emergency Management Network for Catastrophic
Floods ; 2) Problems and obstacles of network driven management; 3) development of
a suitable model of Governing by Emergency Management Network for Catastrophic
Floods in a Thai context; and 4) Support and barrier conditions when using the model.
The research used the Great Flood of 2011 as the extreme event of study and
Ayutthaya Province as the case study. The research methodology was a qualitative
study and data were collected by gathering related documents, in-depth interviews with
key informants and together in a focus group meeting.
The results of the study showed that the networks involved in flood
management in Ayutthaya Province consisted of the 1) formal Flood Management
Network “key network partners”, 2) “secondary network partners” of the key network, 3)
civil volunteer network established by key network partners, and 4) any other network
organizations, including civil society within the province and outside the province that
have specific intentions to support flood management operations. Flood management
is driven by formal mechanisms called “Provincial Flood and Storm Prevention and
Mitigation Task Force Operation Center and Forward Area Incident Command Center”.
The Command Centers are mainly composed of public organizations and agencies
within the province, which reflect lack of involvement and participation from other parts
of civil society. In addition, organizational structure of these centers is based on a
bureaucratic system. In terms of strategy formulation, the centers are driven by the
disaster life cycle while tactics are set up and performed for each situation depending
upon the severity of the situation. However, such strategies and tactics are mainly
decided by a centralized decision making process of the provincial governor serving
during that time. Therefore, the decision making process and operations lack
participation from various sectors and civil society in the province. Hence, the strategy
driven activities are only limited to the organizations and agencies under the centers. In
addition, the province has its own area strategy which includes a civil volunteer network
to support flood operations, called “1:20 Strategy”
 (6)

The research found that the main problem of the formal network was
information for decision making and operations, which was caused by limitations in
communications, coordination, information and intelligence management. In addition, the
research found inefficient operational resource management, resulted in resources
scarcity, inadequate supply and procurement, and poor utilization. It also found that
stakeholders affect the work of the centers such as policy and working guidelines from
the government agencies, stakeholders supported victims without informing the
province, the conflicts of policies and orders from central government, political parties
and province, and unethical behavior in providing information. However, to drive the
work of the organizations and agencies under the centers and to solve such problems,
the research found that these problems were solved by the informal collaboration
among the staffs, personal relationships, and their values of public consciousness and
the strong leadership of the governor.
For the appropriate model of Governing by Emergency Network for Catastrophic
Floods, the following adjustments are recommended: 1) Adjust the structure of flood
management mechanism to be an Emergency Operation Center at all levels, called the
Incident Command Center; 2) Set up an Emergency Support Function Systems (ESFs)
at the provincial level. The structure of both Incident Command Center and ESFs need
involvement and participation from various parts of society as well as civil society. In
addition, the flexibility of the structure responding to each event needs to be recognized.
3) Set up strategies with decision making processes that involve participation from all
sectors with collaborated thinking, planning, and standard operating procedures (SOPs)
in order to guide and drive interoperability among agencies and giving priority to the
exercises. Strategies and tactics should be formulated to respond to the situation with
participatory decision making process during disaster impact phase. 4) Apply the Joint
Information System (JIS) and information technologies to increase emergency network
working performance, provide a stockpile of necessary operational resources, and
implement Damage Assessment and Need Analysis (DANA) during the incident, develop
SOPs to be a framework for working collaboration among organizations and set up the
1:20 Strategy to be the strategic indicator to measure working performance integration.
5) Develop capacity building of network integrator and related organizations to improve
interoperability among agencies by developing and exercising the flood prevention and
mitigation plans and business continuity plans of each organization and develop an
emergency management joint program for public and various sectors within the province.
The recommended model can be implemented based on the crucial conditions
of the continuing driven mechanism of informal relationships and the DDPM provincial
office as the network integrator must understand and recognize the importance of
network development and work in the incident site along with others. Exercises and
drills must be held regularly and seriously. Furthermore, the acceptance of the
leadership of the incident commander, sufficient resource management to support the
operation, and the flexibility of law and regulations on the budget are also important
conditions to drive this model.