Rugdikte: 3mm 08/11/2019 textcetera

Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft op

verzoek van het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid de werking van
de Participatiewet geëvalueerd. In deze

Eindevaluatie van de
publicatie zijn de samenvatting van het
rapport ‘Eindevaluatie Participatiewet’ en
een aantal interviews met mensen uit de

Participatiewet
doelgroepen en werkgevers samengevoegd.
Zowel het rapport als de samenvatting is
te vinden op www.scp.nl.

SAMENVATTING

9 7 890 37 7 0 9322

OM_Eindevaluatie_Participatiewet-2019.indd 1-3 08/11/2019 13:47:00

 Colofon
Auteur
Maroesjka Versantvoort (red.)

© SCP, Den Haag 2019

Realisatie: Maters & Hermsen/SCP
Vormgeving: Textcetera, Den Haag
Interviews: Maters & Hermsen

ISBN 978 90 377 0932 2

Volgnummer 2019-18
NUR 740

Fotoverantwoording
Alle foto’s
Josje Deekens

Disclaimer
De geinterviewden zijn geen onderdeel
van het onderzoek. Hun verhalen dienen
ter illustratie.

OM_Eindevaluatie_Participatiewet-2019.indd 4-6 08/11/2019 13:47:01

 Nog veel werk
aan de winkel
In Nederland wil de overheid graag dat zo veel mogelijk
mensen meedoen aan het arbeidsproces. Veel werkenden
vinden voldoening in hun bezigheden, zij kunnen zich erdoor
ontwikkelen. Wie werkt, komt in contact met anderen en
voorkomt dat hij of zij in een isolement raakt. Bovendien
blijft ons stelsel van sociale zekerheid betaalbaar als mensen
die in staat zijn om te werken, ook daadwerkelijk een bijdrage
leveren aan het arbeidsproces. Kortom: werken biedt voor-
delen voor individuen en de samenleving als geheel.

Maar er zijn ook mensen voor wie meedoen aan het

arbeidsproces niet vanzelfsprekend is. Mensen met een
arbeidsbeperking of mensen die moeilijk aan werk kunnen
komen, hebben ondersteuning nodig bij het vinden van werk
of bij het verkrijgen van een inkomen. De overheid draagt
de verantwoordelijkheid om deze mensen op weg te helpen.
Het gaat hierbij om mensen met arbeidsvermogen: mensen
die, soms onder aangepaste omstandigheden, in staat zijn te
werken. Daarvoor bestonden verschillende regelingen, die
zijn vervangen door één wet: de Participatiewet.

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 3 08/11/2019 13:31:53

 Wat is de
Participatiewet?
De Participatiewet bestaat sinds
2015. De wet heeft tot doel
om zo veel mogelijk mensen
– ook degenen met weinig
arbeidsvermogen – aan het werk
te helpen, bij voorkeur bij een
gewone werkgever. Daarnaast
is het doel van de wet om de
afhankelijkheid van uitkeringen
zo klein mogelijk te maken.
Hierbij ligt de nadruk op het
activeren van mensen. Dat
betekent dat er vooral wordt
gekeken naar wat iemand wél
kan, hoe die kwaliteiten op een
werkplek benut kunnen worden
en hoe iemand gestimuleerd kan
worden om aan de slag te gaan.
De Participatiewet moet de
regelgeving en ondersteuning
voor mensen met een arbeids-
beperking of afstand tot de
arbeidsmarkt zo uniform moge-
lijk maken. Al deze mensen
vallen sinds 2015 onder dezelfde
regeling en hebben in principe
dezelfde rechten en plichten. Dat
maakt de regelgeving minder
complex, wat de kansen op werk
zou moeten verhogen. Met één
duidelijke regeling zou het voor
werkgevers bovendien makkelij-
ker moeten zijn om mensen met
een uitkering in dienst te nemen.
De uitvoering van de Partici-
patiewet ligt in handen van
gemeenten. Zij hebben de taak
om mensen ondersteuning te
bieden. Lukt het niet om mensen
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 4
aan de slag te helpen, dan komen
deze mensen, onder voorwaar-
den, in aanmerking voor een
bijstandsuitkering.
Gemeenten hebben verschil-
lende instrumenten tot hun
beschikking om mensen naar
werk te begeleiden. Voor
een deel zijn dat bestaande
instrumenten, zoals een proef-
plaatsing, jobcoaching en
aanpassingen aan de werkplek.
In de Participatiewet zijn ook
twee nieuwe instrumenten
opgenomen: loonkostensubsi-
die en beschut werk. Loonkos-
tensubsidie is een subsidie die
werkgevers kunnen ontvangen
als zij mensen in dienst nemen
die niet het wettelijk minimum-
loon kunnen verdienen. Beschut
werk is bedoeld voor mensen die
door hun beperking niet bij een
gewone werkgever aan de slag
kunnen.
Onderzoek
Inmiddels is de Participatiewet
vijf jaar in gebruik. Het Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP)
is gevraagd de Participatiewet
te evalueren. Daartoe heeft
het SCP uitgebreid onderzoek
verricht. De hoofdvraag daarbij
was: in welke mate en op welke
wijze leidt de Participatiewet
mensen met arbeidsvermogen
naar, bij voorkeur regulier, werk?
De belangrijkste bevindingen
en conclusies van dit onderzoek
leest u in dit magazine.
08/11/2019 13:31:58
 Doelgroepen van de Participatiewet
De Participatiewet van 2015 vervangt een aantal oude regelingen voor
verschillende doelgroepen:
• Mensen die bijstand krijgen, voorheen op grond van de Wet werk en bijstand
(WWB). Deze groep viel vóór de invoering van de Participatiewet ook onder
verantwoordelijkheid van de gemeenten.
• Jonggehandicapten met arbeidsvermogen. Sinds 1 januari 2015 vallen nieuwe
jonggehandicapten met arbeidsvermogen onder de Participatiewet. Voorheen
vielen zij onder een wet voor jonggehandicapten, de Wajong. Zij kregen een
uitkering van UWV. De groep die vóór 1 januari 2015 een Wajong-uitkering ontving,
blijft onder de verantwoordelijkheid van UWV vallen. Voor jonggehandicapten
zonder arbeidsvermogen blijft de Wajong-regeling ook bestaan.
• Mensen met lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen die
ondersteuning nodig hebben bij het vinden en houden van werk en alleen onder
aangepaste omstandigheden kunnen werken. Dit zijn mensen die voorheen recht
zouden hebben op een plek in de sociale werkvoorziening. Zij vielen onder de Wet
sociale werkvoorziening. Mensen die op 31 december 2014 werkzaam waren in de
sociale werkplaats blijven onder de Wsw vallen. Mensen die op dat moment nog op
de wachtlijst Wsw stonden, vallen onder de nieuwe Participatiewet. Ook nieuwe
instroom valt onder de Participatiewet.
• Niet-uitkeringsgerechtigden (‘nuggers’). Nuggers zijn niet-uitkeringsgerechtigde
mensen zonder werk die bij UWV zijn ingeschreven als werkzoekende. Zij voldoen niet
aan de voorwaarden voor een bijstandsuitkering, bijvoorbeeld omdat ze te veel eigen
vermogen hebben. Daarbij gaat het zowel om ‘klassieke’ niet-uitkeringsgerechtigden
(zoals mensen zonder uitkering die graag (weer) aan de slag zouden willen op de
arbeidsmarkt) als om jonggehandicapte niet-uitkeringsgerechtigden die voorheen
onder de Wajong vielen. De gemeente kan hen helpen bij het zoeken naar werk.
• Mensen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw),
het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz), de Wet inkomensvoorziening
oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) of de
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen
zelfstandigen (IOAZ). Deze groepen vielen voorheen al onder verantwoordelijkheid
van de gemeente, en nu dus nog steeds.

De eerste en de laatste doelgroep worden samen beschouwd als de ‘klassieke’

bijstandsgerechtigden. Daarmee zijn de vijf doelgroepen onder te verdelen in
vier hoofdcategorieën:
• jonggehandicapten met arbeidsvermogen;
• de Wsw-doelgroep;
• klassieke bijstandsgerechtigden;
• nuggers.

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 5 08/11/2019 13:32:08

 INTERV IE W
“Mijn ex-vriend zorgde voor
het inkomen, ik deed alles in
huis en nam het grootste deel
van de zorg voor onze doch-
ter voor mijn rekening. Maar
toen ging onze relatie uit en
kwam ik er alleen voor te staan.
Hoewel ik altijd vrijwilligers-
werk had gedaan, had ik geen
betaald werk. Zo kwam ik in de
bijstand terecht.
Ik was al een tijdje van plan
een studie pedagogiek te gaan
doen. Een stageplek had ik al
geregeld op de school van mijn
dochter. Maar de gemeente gaf
me geen toestemming om te
starten. De opleiding zou twee
jaar duren, mét baangarantie na
het afronden van de opleiding.
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 6
‘Als ik uit de
bijstand ben, hoef
ik me niet meer te
verantwoorden’
Maar de gemeente wilde liever
dat ik meteen aan het werk zou
gaan om mijn eigen inkomen
op te bouwen. Hoewel ze begrip
hadden voor mijn situatie en
me de tijd gaven om mijn leven
op orde te krijgen, was het voor
mij een extra tegenvaller. Ik wil
me graag ontwikkelen en een
opleiding doen om straks meer
kansen te hebben, maar het
voelde alsof dat me ontnomen
werd. Ik heb mezelf toen echt bij
elkaar moeten rapen, ook voor
mijn dochter.
Via het wbu-traject, werken met
behoud van uitkering, ging ik bij
een zorginstelling aan de slag.
Ik begon bij de facilitaire dienst,
daarna werd ik zorg-assistent
Toen haar relatie uitging, kwam
Froukje in de bijstand terecht.
Ze werkt met behoud van
uitkering bij een zorginstelling
en heeft een dochter.
en nu doe ik hulp bij huishou-
den. Ik ben nu vier jaar verder.
Ik hoop dat ik binnenkort een
nieuw contract krijg met meer
uren, zodat ik uit de bijstand
kan. Als ik de opleiding had
mogen doen, dan had ik twee
jaar geleden al een baan gehad.
Ik wil het alsnog zelf gaan probe-
ren. Als ik straks uit de bijstand
ben, hoef ik me niet meer te ver-
antwoorden over mijn uitgaven
en inkomsten. Dan kan ik zelf
een opleiding betalen.”
08/11/2019 13:32:12
 Resultaten
De uitwerking van de Partici-
patiewet verschilt per doelgroep.
De belangrijkste resultaten zijn:
• Jonggehandicapten met
arbeidsvermogen: grotere
kans op werk
Voor 18-jarige jonggehandicapten
met arbeidsvermogen is de kans
op werk sinds de invoering van
de Participatiewet toegenomen.
Van de 18-jarige Wajongers
(dus voor 2015) werkte 29% in
het derde jaar na instroom.
Vanaf 2015 is dat voor 18-jarige
jonggehandicapten 38%.
We zien dus een stijging in
baankans van 9 procentpunt.
Hun inkomenspositie is echter
verslechterd. Dat zij vaker aan
het werk zijn weegt niet op tegen
het feit dat ze vaak geen recht
meer hebben op een uitkering.
Veel jonggehandicapten werken
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 7
in deeltijd en ze krijgen steeds
vaker een tijdelijk contract.
Jonggehandicapten in het
doelgroepregister zijn wel vaker
duurzaam aan het werk, dat wil
zeggen: langer dan een jaar.
• De Wsw-doelgroep: kleinere
kans op werk
Voor mensen die op de wachtlijst
van de Wsw stonden en nu
onder de Participatiewet vallen,
is de kans op werk sinds de
invoering van de Participatiewet
en de afschaffing van de sociale
werkvoorziening gedaald.
Hun uitkeringsafhankelijkheid
is groter geworden. Van de
mensen die in de jaren 2010-2013
aan het eind van het jaar op de
wachtlijst van de Wsw stonden
kwam in de vier daaropvolgende
jaren ten minste 55% aan het
werk. Van de wachtenden aan
08/11/2019 13:32:17
 Beschut werk
Sinds de invoering van de Participatiewet kun-
nen gemeenten beschut werk inzetten. Beschut
werk is bedoeld voor mensen die alleen kun-
nen werken in een beschermde omgeving en
onder aangepaste omstandigheden. Gemeen-
ten zijn verantwoordelijk voor het realiseren
van beschutte werkplekken. Als gemeenten
iemand beschut werk willen aanbieden, moeten
ze daarvoor een aanvraag doen bij het UWV.
UWV geeft dan aan of deze persoon in aan-
merking komt voor beschut werk. Is dat het
geval, dan is de gemeente verplicht de beschutte
werkplek te bieden. Er moeten in 2048 minimaal
30.000 beschutte werkplekken zijn gerealiseerd.
Het beschut werk is na een moeizame start
op gang gekomen. In 2015 en 2016 bedroeg
het aantal aanvragen voor beschut werk 14%
van de beoogde aantallen. In 2017 en 2018 was
dat ongeveer 86%. Er zijn daarbij opvallende
verschillen tussen gemeenten. Een klein aantal
gemeenten heeft meer beschutte werkplekken
gerealiseerd dan beoogd, andere gemeenten
hebben veel meer moeite om beschut werk te
realiseren. In algemeenheid slagen gemeenten
er niet in om voor alle beschut werkers met een
positief advies een geschikte plek te vinden.
Sommige gemeenten geven aan het instrument
beschut werk niet nodig te hebben en stellen dat
zij mensen ook op een andere manier kunnen
helpen. De meeste gemeenten zeggen dat
beschut werk in een behoefte voorziet, maar
dat er wel verbeteringen in de regeling nodig
zijn. Nadeel is dat met beschut werk weer een
regeling is toegevoegd. Het bevorderen van
beschutte werkplekken belemmert bovendien
de vrijheid van gemeenten om zelf te bepalen
welke ondersteuning zij voor hun doelgroep
willen inzetten.
Een variant op beschut werk is de arbeidsmatige
dagbesteding. Bij beschut werk is er sprake
van een dienstbetrekking, bij arbeidsmatige
dagbesteding niet. Het schakelen tussen
arbeidsmatige dagbesteding, beschut werk
en banenafspraak verloopt moeizaam.
Beschut werk lijkt in veel gevallen op sociale
werkplaatsbanen. De arbeidsvoorwaarden
zijn bij beschut werk echter meestal slechter.
Beschut werk wordt wel vaak georganiseerd bij
sociale werkbedrijven.

het eind van 2014 kwam in de
eerste vier jaar na invoering
van de Participatiewet slechts
39% aan het werk. We zien een
daling in baankans van zo’n
16 procentpunt. Ook werken
ze vaker in tijdelijke banen.
Als mensen een baan vonden,
betrof dit in 52% van de gevallen
een baan voor minimaal één
jaar. Voor invoering van de
Participatiewet was dit zo’n 70%.
De mensen uit deze doelgroep
komen vaker in banen terecht
bij reguliere werkgevers.
Sinds 2017 is het aantal
gebruikers van de instrumenten
beschut werk, loonkosten-
subsidie en jobcoaching,
de zogenoemde zware
instrumenten, binnen de Wsw-
doelgroep fors toegenomen.
Deze gebruikers zijn echter
jonger en in lichtere mate
beperkt dan degenen die voor
2015 in de Wsw instroomden.
• Klassieke bijstands-
gerechtigden: nauwelijks
grotere kans op werk
Voor de klassieke bijstands-
gerechtigden, van wie de
meesten voorheen bijstand
ontvingen op grond van de WWB,
zijn de baankansen nauwelijks
verhoogd sinds de invoering
van de Participatiewet. Er is
een stijging in de baankans van
1 procentpunt. Hun baankansen
waren laag vóór invoering van
de Participatiewet (7%) en zijn
dat sindsdien ook gebleven
(8%). Ook voor deze doelgroep
geldt dat de kwaliteit van de
gevonden banen verminderd

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 8 08/11/2019 13:32:22

 Loonkostensubsidie
Loonkostensubsidie kan worden ingezet voor mensen van wie is
vastgesteld dat zij met voltijdse arbeid niet in staat zijn om het wettelijk
minimumloon (WML) te verdienen, maar die wel mogelijkheden
tot arbeidsparticipatie hebben. Werkgevers die iemand met een
arbeidsbeperking in dienst nemen, worden daarmee gecompenseerd
voor het verlies aan productiviteit. De loonkostensubsidie is gebaseerd
op de loonwaarde van de werknemer: de economische waardering
van de feitelijk geleverde arbeid, uitgedrukt in een percentage. De
werkgever ontvangt loonkostensubsidie van de gemeente voor het
verschil tussen de vastgestelde loonwaarde en het WML, waarbij de
subsidie maximaal 70% van het WML bedraagt.
Direct na invoering van de Participatiewet werd voor een klein deel
van de doelpopulatie loonkostensubsidie ingezet. Uit onderzoek
onder werkgevers blijkt dat financiële instrumenten fungeren
als een noodzakelijke voorwaarde voor werkgevers om iemand
met een beperking in dienst te nemen, al zijn de instrumenten op
zichzelf niet voldoende om werkgevers over de streep te trekken.
Loonkostensubsidie heeft een positief effect op het behoud van werk
ofwel de duurzaamheid van de arbeidsrelatie. Rekening houdend met
individuele kenmerken en conjunctuur hebben jonggehandicapten
met loonkostensubsidie naar schatting 55% meer kans op behoud
van het werk voor minimaal een jaar dan jonggehandicapten zonder
loonkostensubsidie. Gemeenten zijn terughoudend met het inzetten
van het instrument, wat verklaard kan worden door de wijze van
financiering van het instrument.

is: minder banen voor ten
minste een jaar, minder vaste
contracten, meer kleine banen
tot 20 uur per week en minder
voltijdbanen.
met een uitkering, de klassieke
bijstandsgerechtigden?
Vóór invoering van de Partici-
patiewet bleken gemeenten
vaker ondersteuning in
voor jonggehandicapten
zonder uitkering. In 2018
was de ondersteuning aan
niet-onderwijsvolgende
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T

bijstandsgerechtigden vaker jonggehandicapte nuggers

• Nuggers: effect onbekend
Voor de niet-uitkerings-
gerechtigde werkzoekenden
staan niet de baankansen
centraal in het onderzoek,
maar de kans op ondersteuning
door de gemeente bij het
vinden van een baan. Is die
kans even groot als bij mensen
te ondersteunen dan klassieke
nuggers. Dat is ook na invoering
van de Participatiewet het geval.
Het verschil in dienstverlening
aan jonggehandicapten met
en zonder uitkering is wel
kleiner geworden sinds de in-
voering van de Participatiewet.
Gemeenten zetten steeds
vergelijkbaar met de
onder steuning die de
jong gehandicapte uitkerings-
gerechtigden kregen.
De Participatiewet heeft dus
voor elke doelgroep andere
effecten. Het positieve effect
op baankansen geldt slechts

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 9 08/11/2019 13:32:27

 Banenafspraak en doelgroepregister
In het sociaal akkoord van april 2013 hebben werknemersbonden,
werkgeversorganisaties en het kabinet afgesproken dat zij extra banen
gaan creëren voor mensen met een arbeidsbeperking. Het gaat hierbij
om mensen die niet zelfstandig het wettelijk minimumloon kunnen
verdienen. Werkgevers hebben beloofd voor 100.000 extra banen
te zorgen, de rijksoverheid neemt 25.000 extra banen voor haar
rekening. Deze extra banen moeten er uiterlijk in 2026 zijn. Wanneer
de aantallen niet behaald worden, zal een quotumregeling in werking
treden. Werkgevers worden dan gedwongen banen beschikbaar te
stellen aan de doelgroep. Doen zij dit niet, dan krijgen ze een boete.
Alle mensen die onder de banenafspraak vallen, worden opgenomen
in een landelijk register dat in 2015 is opgezet: het doelgroepregister.
Bij de invoering van de Participatiewet zijn alle Wajongers met
arbeidsvermogen automatisch in het register opgenomen, net als
de mensen die op 31 december 2014 op de Wsw-wachtlijst stonden.
Ook andere groepen worden in het doelgroepregister toegelaten,
zoals schoolverlaters van het voortgezet speciaal onderwijs (vso) en
praktijkonderwijs (pro). Klassieke bijstandsgerechtigden vallen vaak
niet onder de banenafspraak en worden dan dus ook niet opgenomen
in het doelgroepregister. Voor werkgevers is het financieel aantrek-
kelijk om iemand uit het doelgroepregister in dienst te nemen of te
houden boven andere mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.
Opname in het register vergroot daardoor de kans op een baan.

voor een kleine groep:
de jonggehandicapten. Het gaat
om ruim 30.000 personen in
2018. De klassieke bijstands-
gerechtigden, met ruim
440.000 personen in 2018
veruit de grootste groep,
merken nauwelijks verbetering.
De verschillen laten zich
verklaren door de afwijkende
uitgangssituatie van de
doelgroepen voorafgaand aan de
invoering van de Participatiewet.
Waar instroom in de Wsw vaak
inhield dat mensen uiteindelijk
een baan onder aangepaste
omstandigheden en met
begeleiding kregen aangeboden
(en die ook hielden), was dat veel
minder het geval voor instroom
in de Wajong of de WWB.
Een andere verklaring is gelegen
in de financiële prikkelstructuur,
die het voor gemeenten voordelig
maakt om prioriteit te geven
aan mensen met de kleinste
afstand tot de arbeidsmarkt.
Jonggehandicapten hebben
over het algemeen een kleinere
afstand tot de arbeidsmarkt dan
mensen die voorheen in de Wsw
zouden instromen. Een derde
verklaring betreft de werking van
beleid dat met de Participatiewet
verbonden is – specifiek de Wet
banenafspraak. Deze wet, die
werkgevers verplicht om banen
te creëren voor mensen met
een arbeidsbeperking, is vaak
niet van toepassing op klassieke
bijstandsgerechtigden.

10

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 10 08/11/2019 13:32:30


‘Wij hebben als bedrijf
een maatschappelijke
verantwoordelijkheid‘
Ton Bussche is algemeen wat je met deze mensen kunt
directeur en business doen door ze zelf te trainen,
development manager zelf een opleiding te verzorgen
van Microfix N.V. en ze daarin te begeleiden.
Er zitten mensen tussen die
“Ik leg en onderhoud contacten misschien niet de juiste opleiding
met diverse gemeentelijke hebben of met bijzondere pro-
integratiediensten. Via hen blemen kampen, maar die wel
komen allerlei mensen met heel gedreven zijn en bereid om
afstand tot de arbeidsmarkt te leren. Het is altijd voorzichtig
bij ons terecht. Als hardware beginnen, maar de aanpak werkt.
INTERV IE W
in technische werkzaamheden,
maar ook in de boekhouding.
Je moet niet verwachten dat je
vanaf dag 1 rendement ziet. Soms
is het makkelijker dan anders, en
waar nodig roepen we coaching
van buitenaf in. Ook krijgen we
loonkostensubsidie. Dit soort
regelingen helpt, maar zijn voor
ons niet het belangrijkste. We zien
het gewoon als onze maatschap-
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T

serviceprovider voor merken Intussen vullen we zo’n twintig pelijke verantwoordelijkheid om

als Apple en HP is natuurlijk
niet iedereen geschikt, maar
wij vinden dat ons bedrijf zich
ervoor leent om veel van dit soort
mensen op te vangen. Daarom
hebben we onze processen
omgegooid: we halen niet de
talenten uit de markt waar
iedereen op focust, maar kijken
procent van onze functies op
deze manier. We hebben status-
houders, maar ook mensen met
autisme, uit de bijstand en sociale
dropouts die het even niet meer
zien zitten en weer aan het inte-
greren zijn. Bij ons zien ze het dan
meestal wèl weer zitten. Ik heb
ze op allerlei functies: met name
bij te dragen, en pakken het aan
zoals wij juist achten. Investe-
ren en een persoonlijke aanpak
lonen vaak. En voor iemand die
zo aan het werk komt, is die kans
natuurlijk onbetaalbaar. De eer-
ste statushouder die bij ons is
binnengekomen heeft sinds kort
een vast contract.”

11

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 11 08/11/2019 13:32:35

 Houding van
werkgevers
Het succes van de Participatiewet valt of staat met de bereidheid van
werkgevers om mensen uit de doelgroep een werkplek te bieden.
Een derde van alle werkgevers heeft ook daadwerkelijk mensen uit de
doelgroep in dienst. Werkgevers zijn bereid om mensen uit de doelgroep
werk te bieden, omdat zij dit zelf belangrijk vinden (intrinsieke motivatie)
en omdat zij maatschappelijk verantwoord willen ondernemen. Voor grotere
ondernemingen speelt bovendien de banenafspraak een rol. Steeds meer
organisaties zeggen ‘aan het denken te zijn gezet’ door de banenafspraak.

Het is niet duidelijk wat deze ‘bereidheid’ van werkgevers precies

inhoudt. Van voornemens om mensen te plaatsen komt in de praktijk
vaak niet veel terecht. Van de werkgevers geeft 61% aan bereid te zijn
iemand uit de doelgroep te plaatsen, 59% verricht ook inspanningen
daartoe en 19% komt tot concrete plannen. Minder dan een kwart daar-
van weet de plannen ook te realiseren. Een veel voorkomend argument
is dat er geen geschikte vacatures zijn. Verder blijkt het tot stand brengen
van een goede match een zeer intensief, continu proces te zijn waarbij
veel werkgevers onderweg afhaken. Als mensen geplaatst worden gaat
het vooral om mensen met lichamelijke beperkingen, terwijl mensen
met psychische en verstandelijke beperkingen de grootste groep vormen
binnen de totale doelgroep van de Participatiewet. Degenen die werk
vinden, hebben vaak al een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt.
Voor een groot deel van de doelgroep zijn echter grote aanpassingen
nodig of moet er een baan gecreëerd worden. Zij vallen buiten de boot.

Het aantal werkgevers dat een plaatsing weet te realiseren is niet toe-
genomen sinds de introductie van de Participatiewet. Er is een vaste
groep werkgevers die hierin slagen. Vaak gaat het om plaatsingen op
bestaande functies.

12

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 12 08/11/2019 13:32:35


‘Van subsidies
moet ik weinig
hebben’
“Ik kijk op de oude Landmacht-
manier naar sollicitanten:
geschikt of ongeschikt. Heel
simpel dus. Of iemand groen,
blauw of geel is, dat kan me
niets schelen. Net zomin
als leeftijd of een eventueel
handicap. Als iemand maar
wil werken en voldoende taal-
vaardigheid in woord en
geschrift meebrengt. Dat heb je
namelijk wel echt nodig om in
een callcenter te kunnen wer-
ken. Net als lerend vermogen,
omdat je nogal eens te maken
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 13
krijgt met nieuwe technieken. Er
zijn hier dan ook allerlei soorten
mensen met plezier aan de slag.
Ik heb daar verder geen verheven
gedachten bij. Het is altijd al een
deel van onze business geweest
om zonder aanziens des per-
soons mensen aan te nemen.
Van subsidies moet ik weinig
hebben. Ooit heb ik me er wel
in verdiept, maar kwam ik er al
snel achter dat ik mezelf alleen
maar een hoop papierwerk op
de hals haalde. Ik moest aan in
mijn ogen belachelijke eisen
INTERV IE W
Peter van Beugen is directeur-
eigenaar van facilitair contact
center TDA
voldoen. Heel eerlijk? Dan vraag
ik me af of dit soort subsidie-
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T
regelingen niet meer kosten
dan dat ze opleveren. Maar
gemeenten zijn in mijn ogen nu
eenmaal niet zo kostenbewust;
ik ken geen gemeente die min-
der uitgeeft dan het jaar ervoor.
Ik hou het dus ’t liefst allemaal
in eigen hand, dat werkt voor
mij het beste.”
13
08/11/2019 13:32:44
 Wat wordt van
de Participatiewet
verwacht?
Bij de invoering van de Participatiewet was het uitgangspunt
dat zowel mensen uit de doelgroepen als werkgevers
en gemeenten zich meer zouden gaan inzetten om de
doelstellingen te behalen. Voor een klein deel van de doelgroep
heeft de Participatiewet het gewenste effect teweeggebracht,
voor een groot deel niet. Deze uitkomsten zijn deels te verklaren
aan de hand van de belangrijkste aannames die ten grondslag
liggen aan de wet. De vraag is: kloppen deze aannames?

Instrumenten
Wat kunnen gemeenten precies doen om mensen naar
werk te begeleiden? Sommige instrumenten zijn gericht
op de werknemers zelf. Gemeenten kunnen verschillende
instrumenten inzetten om mensen naar werk te
begeleiden. Met een proefplaatsing kan bijvoorbeeld
worden onderzocht of iemand geschikt is voor de functie.
Ook aanpassingen aan de werkplek of het inzetten van
een jobcoach kunnen het proces bevorderen. Daarnaast
zijn er verschillende financiële instrumenten. Eén
daarvan is loonkostensubsidie, een tegemoetkoming in
de loonkosten van iemand uit de doelgroep die niet het
wettelijk minimumloon kan verdienen. Of de no-riskpolis,
een tegemoetkoming in de loonkosten als iemand uit
de doelgroep ziek uitvalt. Ook de mobiliteitsbonus, een
korting op de premie werknemersverzekeringen, en het
loonkostenvoordeel, een tegemoetkoming voor werkgevers
die een of meer werknemers uit de doelgroep in dienst
nemen, zijn bedoeld om het voor werkgevers financieel
aantrekkelijk(er) te maken mensen uit de doelgroep aan te
nemen en binnen hun organisatie te houden.

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 14 08/11/2019 13:32:56

 In principe zou de afstand
tot de arbeidsmarkt te
overbruggen moeten zijn
Aanname 1: Mensen uit de doelgroep zijn in staat om te werken en
willen dit ook graag
Een belangrijk uitgangspunt van de Participatiewet is de gedachte
dat mensen die een uitkering ontvangen betaald werk kunnen
en willen verrichten, mits dat onder de juiste omstandigheden
gebeurt. In principe zou de afstand tot de arbeidsmarkt voor het
grootste deel van de doelgroep te overbruggen moeten zijn, zo is
de veronderstelling. Mensen zonder arbeidsvermogen vallen immers
niet onder de Participatiewet.

Uit deze evaluatie blijkt dat de visies van doelgroepen, gemeenten

en beleidsmakers op deze aanname verschillen. Ruim 60% van de
klassieke bijstandsgerechtigden is naar eigen inschatting op dit
moment niet in staat om te werken. Datzelfde geldt voor ruim de
helft van de jonggehandicapten en driekwart van de mensen op de
Wsw-wachtlijst. Een deel van hen verwacht dat in de toekomst wel te
kunnen. Een ander deel denkt nooit meer te kunnen werken. Vooral
gezondheidsklachten worden hiervoor als reden gegeven. Slechts een
zeer klein percentage (1% tot 4%) ervaart geen enkele lichamelijke
of psychische beperkingen om aan het werk te komen. Dit geldt niet
alleen voor jonggehandicapten of de Wsw-doelgroep, maar ook voor
de klassieke bijstandsgerechtigden. Ruim de helft van de doelgroep
wil wel werken (50% voor klassieke bijstandsgerechtigden en mensen
op de Wsw-wachtlijst, 60% voor jonggehandicapten).

Gemeenten bevestigen het idee dat een groot deel van de doelgroep
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T

niet in staat is om te werken. Gemeenten geven aan dat in veel geval-

len eerst andere problemen aangepakt moeten worden voordat men-
sen zich kunnen richten op arbeidsdeelname.

15

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 15 08/11/2019 13:33:04

 Meer nog dan de inzet
van instrumenten is een
persoonlijke inzet van alle
betrokkenen cruciaal
Aanname 2: Instrumenten werken als stimulans en dragen bij aan een
match tussen aanbod en vraag
Instrumenten als loonkostensubsidie en jobcoaching zouden
werkgevers moeten stimuleren om mensen uit de doelgroep van
de Participatiewet werk te bieden. Voor de werking van dit soort
instrumenten is het van belang dat werkgevers er ook daadwerkelijk
gebruik van maken. Uit het onderzoek blijkt echter dat een meer-
derheid van de werkgevers niet op de hoogte is van het bestaan van
de instrumenten.

Volgens werkgevers die ze hebben gebruikt, zijn de instrumenten

een belangrijke voorwaarde om mensen met een arbeidsbeperking
in dienst te nemen. De instrumenten zijn echter niet voldoende om
plaatsingen te realiseren. Meer nog dan de inzet van instrumenten
is een persoonlijke inzet van alle betrokkenen cruciaal. Werkgevers
hebben vooral behoefte aan ondersteuning bij het aanpassen
van werkplekken zodat die geschikt zijn voor arbeidsbeperkten.
De vraag is in hoeverre de huidige instrumenten daarin voorzien.
Hoge administratieve lasten, de kosten van begeleiding en
verminderde productiviteit van collega’s die mensen uit de
doelgroep begeleiden, weerhouden werkgevers van plaatsingen.

Voor gemeenten is het kostbaar om instrumenten als loonkosten-

subsidie, jobcoaching en beschut werk in te zetten. Als gemeen-
ten mensen uit de doelgroep vanuit een uitkering naar werk
kunnen begeleiden, levert dat hun veelal wel een besparing op.
Gemeenten hebben dus een prikkel om instrumenten en begelei-
ding in te zetten voor groepen met de hoogste kans op een baan,
die daarmee een besparing opleveren van uitkeringen. Dit betekent
ook dat het ondersteunen van mensen zonder uitkering gemeenten
minder oplevert.

Opvallend is verder dat een meerderheid van de jonggehandicapten

die een baan vindt dit doet zonder inzet van instrumenten of
begeleiding van gemeenten. Zij komen zelf aan het werk.

16

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 16 08/11/2019 13:33:08

 Nog geen sprake van één
regeling aan de onderkant
van de arbeidsmarkt
Aanname 3: Eén regeling is eenvoudig en duidelijk en verhoogt
daarmee de kansen voor de doelgroep
De complexiteit van het bestaande stelsel was een van de redenen om
tot een nieuwe, eenduidige regeling te komen. Met de invoering van de
Participatiewet zouden gemeenten tot een integrale aanpak en meer
maatwerk kunnen komen. Ook zou een eenduidige regeling leiden tot
minder complexiteit, zo was de veronderstelling. Dat zou de kansen op
werk verhogen.

In de praktijk blijkt dat van één regeling aan de onderkant van de arbeids-
markt nog geen sprake is. Nog steeds bestaan er verschillende regelingen
voor verschillende groepen, zoals de groepen die nog onder de oude
Wsw- en Wajong-regeling(en) vallen en de groepen die recht hebben op
beschut werk of onder de banenafspraak vallen. Ook hebben gemeenten
beleidsvrijheid in de uitvoering van de Participatiewet, wat kan leiden tot
onduidelijkheid bij (grote) werkgevers die te maken hebben met verschil-
lende gemeenten. Van een vermindering van complexiteit of onduidelijk-
heid is nog geen sprake – niet voor werkgevers en niet voor de doelgroep.
Om mensen uit de doelgroep in dienst te nemen is het voor werkgevers
belangrijk dat zij ‘ontzorgd’ worden, zo geven zij herhaaldelijk aan.
De complexiteit in het systeem draagt niet bij aan die ontzorging en zal
werkgevers weinig stimuleren om meer kansen te bieden aan mensen
in de doelgroep. Wat we ook zien is dat de groep werkgevers die mensen
met een arbeidsbeperking in dienst heeft, niet groeit. Met het ‘breed
offensief’, een aanpak van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werk-
gelegenheid, wordt geprobeerd om verschillen in de uitvoering tussen
gemeenten te verkleinen en de complexiteit te verminderen. De resul-
taten daarvan moeten de komende jaren duidelijk worden.
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T

De doelgroep van de Participatiewet heeft vaak een mix van ver-

schillende problemen: een multiproblematiek. Veel mensen in de
doelgroep hebben naast werkloosheid ook andere problemen, zoals
schulden of verslaving, die aangepakt moeten worden om re-integra-
tie naar werk te kunnen laten slagen. Ze hebben niet alleen met de
Participatiewet te maken, maar ook met andere regelingen, zoals de
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de jeugdzorg en schuld-
hulpverlening. Steeds meer gemeenten hebben een integrale aanpak,
maar dit is nog niet bij alle gemeenten het geval. Daarbij zien we grote
verschillen tussen gemeenten.

17

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 17 08/11/2019 13:33:12


Verplichtingen
Mensen die onder de Partici-
patiewet vallen en een uitkering
ontvangen, moeten aan enkele
verplichtingen voldoen. Het gaat
bijvoorbeeld om het zoeken
en aanvaarden van werk,
inschrijving bij een uitzendbureau
en de taaleis, die inhoudt dat
mensen moeten beschikken over
basiskennis van de Nederlandse
taal. Ook mogen gemeenten
mensen met een uitkering vragen
een tegenprestatie te leveren.
Daarbij gaat het om onbeloonde
maatschappelijk nuttige
werkzaamheden. Gemeenten
mogen zelf invulling geven aan
de aard, duur en omvang van
de tegenprestatie. Als mensen
de verplichting niet voldoende
nakomen, kunnen gemeenten
hun een boete opleggen.
De uitkering kan bijvoorbeeld
tijdelijk worden stopgezet.
18
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 18
Doelgroepen laten zich
niet sturen op geld
Aanname 4: Verplichtingen en financiële prikkels werken stimulerend
Sinds de invoering van de Participatiewet gaat extra aandacht uit
naar een betere naleving van de verplichtingen die tegenover het
uitkeringsrecht staan, zoals het zoeken en aanvaarden van werk,
de taaleis en de tegenprestatie. Het handhaven van de verplichtingen
zou moeten leiden tot een betere naleving, een betere naleving
verhoogt de kansen dat mensen uitstromen naar werk. De meeste
verplichtingen in de Participatiewet zijn niet nieuw, maar de wet
heeft als doel om de verschillen in handhaving tussen gemeenten te
verkleinen. Zo zouden de duur en hoogte van een maatregel in elke
gemeente hetzelfde moeten zijn, zoals een korting op de uitkering.
Vrijwel alle gemeenten hanteren verplichtingen voor het zoeken
naar en aanvaarden van werk en leggen maatregelen op als iemand
zich niet aan deze verplichtingen houdt. Gemeenten doen dit echter
niet altijd, en ook niet bij elke verplichting. Uit onderzoek onder
gemeenten komt niet naar voren dat het opleggen van verplichtingen
en sancties activerend werkt in de zin van meer uitstroom uit een
bijstandsuitkering.
Eerder onderzoek laat zien dat gemeenten terughoudend zijn in het
opleggen van sancties. Dat stellen klantmanagers, werknemers van
gemeenten die mensen onder Participatiewet vallen ondersteunen
bij het vinden naar werk. Bij veel mensen is sprake van complexe
problematiek. Het korten op de uitkering maakt problemen volgens
klantmanagers soms alleen maar groter, wat de toeleiding naar
werk juist belemmert. Ook zijn de verplichtingen in de praktijk niet
altijd toepasbaar, onder andere omdat deze sterk gericht zijn op de
begeleiding naar werk, terwijl een deel van de doelgroep (nog) niet in
staat is om te werken. Een ander punt van aandacht is het maatwerk
dat gemeenten bij verplichtingen en handhaving kunnen toepassen.
Dit kan leiden tot een verschillende behandeling van mensen in een
(vrijwel) identieke situatie.
08/11/2019 13:33:16

‘Een financiële
prikkel zou
geen reden
moeten zijn
voor een
dienstverband’
Jan werkt als zelfstandig
tekstschrijver en geeft Tai
Chi lessen. In 2003 werd bij
hem de diagnose manisch-
depressiviteit gesteld.
“In 2016 en 2017 werkte ik in
een communicatiefunctie bij
de universiteit. Tijdens het
sollicitatieproces voor die
baan vertelde ik niet dat ik een
bipolaire stoornis heb, ik wilde
mijn kansen niet beperken.
Bij sollicitatiegesprekken in
het verleden kwam het wel
ter sprake en dat pakte niet
altijd goed uit. Bovendien
ben ik niet verplicht om mijn
aandoening te melden. Als
een werkgever vraagt of je
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 19
een arbeidsongeschiktheids-
uitkering hebt gehad, ben je
verplicht om antwoord te geven.
Mijn werkgever informeerde
daar niet naar, dus lange tijd
wisten ze het niet.
Na een jaar werd mijn contract
niet verlengd. Op zich
functioneerde ik prima, maar
ik kon er mijn creativiteit er
niet in kwijt en dat begon me
op te breken. Als de universiteit
had geweten dat ik binnen de
Participatiewet zou vallen,
hadden ze me waarschijnlijk wel
aangehouden. Zij ontvangen
dan een premiekorting. Wat
mij betreft zou zo’n financiële
prikkel geen reden moeten zijn
om iemand in dienst te nemen
INTERV IE W
of te houden. Het gaat er in de
eerste plaats om of iemand past
in die baan en er voldoening uit
kan halen.
Achteraf ben ik blij dat mijn
contract niet werd verlengd.
Een baan van 9 tot 5 geeft wel
structuur, maar biedt mij te
weinig uitdaging. Ik werk nu
als zelfstandig tekstschrijver en
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T
geef zes Tai Chi lessen per week.
Hoewel ik tot de doelgroep van
de Participatiewet behoor, maak
ik er geen gebruik van. Vanwege
mijn mentale conditie heb ik me
op andere manieren ontwikkeld.
Ik kan mensen helpen bij zin-
gevings vraagstukken. Daar is in
onze maatschappij juist grote
behoefte aan.”
19
08/11/2019 13:33:20
 INTERV IE W
“Sinds de puberteit heb ik
chronische migraine en op mijn
negentiende werd vastgesteld dat
ik autistisch ben. Op wilskracht
heb ik mijn school afgemaakt
en ben ik film- en televisie-
wetenschappen gaan studeren.
Tijdens mijn studie heb ik al een
Wajong-uitkering aangevraagd,
want een bijbaantje naast mijn
studie was te veel. Ik was toen
al voor tachtig tot honderd
procent afgekeurd.
Acht uur per week werken is
mogelijk, mits ik mijn eigen tijd
kan indelen en geen collega’s
om me heen heb. Aanvankelijk
deed ik vrijwilligerswerk. Daarna
had ik een werkervaringsplek in
een communicatiefunctie in de
zorg. Sinds vierenhalf jaar heb
ik mijn eigen bedrijf: A-Typist.
Ik blog over leven en werken
20
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 20
‘Ik zie de
Wajong als
een opstapje
naar betaald
werk’
met een beperking. Als ik winst
maak, wordt dat verrekend met
mijn Wajong-uitkering. Daarom
investeer ik het meeste in mijn
bedrijf, op die manier blijf ik me
ontwikkelen. Ik maak elk jaar
meer omzet, dus ik heb goede
hoop dat ik op een gegeven
moment het minimumloon
verdien. Ik zie de Wajong als een
opstapje naar betaald werk.
De informatievoorziening
en de afstemming tussen de
verschillende instanties zou veel
beter kunnen. Onlangs kreeg
ik bericht van het UWV dat ik in
2017 minder winst had gemaakt
dan ik opgegeven had. Ik was te
veel gekort op mijn uitkering.
Ik vind het onbegrijpelijk dat dit
ruim twee jaar later pas wordt
verrekend, juist omdat ik zo’n
laag inkomen heb.
Anne is autistisch en heeft
chronische migraine. Haar blog
A-typist gaat over leven en
werken met een beperking en
focust met name op autisme.
Vanuit de gemeente krijg ik jobcoa-
ching, die betaal ik vanuit mijn per-
soonsgebonden budget. Mijn doel is
niet om een baan te vinden of meer
uren te gaan werken, want die moge-
lijkheid heb ik niet, maar ik leer wel
hoe ik omga met opdrachtgevers en
hoe ik mijn bedrijf onder de aan-
dacht breng. In het verleden heb ik
geprobeerd om met hulp van het
UWV mijn bedrijf te starten, maar
het lukte me niet om contact met ze
te krijgen. Toen heb ik zelf maar een
brief gestuurd met de mededeling
dat ik een bedrijf begonnen was.
Ik weet nog steeds niet hoe ik dat
anders had moeten aanpakken.”
08/11/2019 13:33:24
 Aandachtspunten
Het onderzoek leidt tot een aantal
aandachtspunten en overwegingen
om de werking van de Participatiewet
te verbeteren. In de eerste plaats
hebben die betrekking op de structuur
van de Participatiewet. Daarnaast zijn
er adviezen voor verbetering van de
uitwerking van de Participatiewet.
De derde groep aandachtspunten
gaat over de praktische aanpak.

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 21 08/11/2019 13:33:29

 I. Structuur
Denkframe en verwachtingen
De bereidheid en capaciteit van
de doelgroep en werkgevers wor-
den op een aantal punten over-
schat. Verplichtingen en finan-
ciële prikkels blijken nauwelijks
samen te hangen met minder
uitkeringsafhankelijkheid van
mensen uit de doelgroep. Betrok-
kenen worden dus niet (volledig)
beïnvloed door (negatieve) eco-
nomische prikkels, verplichtin-
gen en sancties. De afgelopen
jaren zijn beleidsinstrumenten
voor activering van mensen uit
de doelgroep voor een groot deel
gebaseerd op de veronderstel-
ling dat betrokkenen rationeel
en economisch handelen. Meer
inzicht in niet-rationele overwe-
gingen van doelgroep en werkge-
vers én gedragswetenschappelijke
inzichten bieden mogelijk kansen
om de doelgroep en werkgevers
effectiever te activeren.
Financieringsstructuur
Gemeenten ontvangen van
het Rijk middelen om mensen
die onder de Participatiewet
vallen naar werk te begeleiden.
Die middelen zijn vrij te
besteden. Als gemeenten
op uitkeringen besparen,
mogen ze het restant houden
en ook vrij besteden. Dit
prikkelt gemeenten om hun
inspanningen te richten op
de meest kansrijke groep
binnen de totale doelgroep.
Mede daarom kwamen relatief
kostbare instrumenten, zoals
beschut werk en (structurele)
22
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 22
loonkostensubsidie,
aanvankelijk moeizaam op gang
en werden ze minder ingezet
dan verwacht. Dit lijkt op
gespannen voet te staan met het
streven naar een maatschappij
waarin zo veel mogelijk mensen
kunnen deelnemen aan het
arbeidsproces. De mensen
binnen de doelgroep van
de Participatiewet voor wie
ondersteuning het duurst is,
blijven eerder buiten beeld
bij gemeenten en werkgevers.
Dit ondanks de verplichting voor
werkgevers om banen specifiek
voor de doelgroep te creëren en
de verplichting voor gemeenten
om beschutte werkplekken te
realiseren. Hierdoor rijst de
vraag of het huidige stelsel
voldoende handvatten, prikkels
en garanties biedt om ook
de meest kwetsbare groepen
(mensen met de grootste afstand
tot de arbeidsmarkt, ouderen
binnen de doelgroep) de kansen
te bieden die beoogd worden.
Complexiteit stelsel
Het instrument beschut werk,
de banenafspraak, het quotum,
het doelgroepregister en de
arbeidsmatige dagbesteding
zijn alle gericht op een net iets
andere doelgroep en kennen
elk eigen streefcijfers en
voorwaarden. Hoewel er vanuit
het streven maatwerk te bieden
allerlei argumenten zijn om
doelgroepen verschillend te
benaderen en ondersteunen,
is het systeem dat nu gecreëerd
is complex en omvangrijk.
II. Uitwerking
Ervaren ondersteuning
Zowel klassieke bijstands-
ontvangers als jonggehandicap-
ten en de doelgroep Wsw zijn
tamelijk kritisch over de meer-
waarde van de ondersteuning die
zij ontvangen van gemeenten bij
het zoeken naar werk. Een min-
derheid vindt dat de geboden
hulp hen motiveerde om werk
te zoeken, de kans op werk heeft
vergroot en in het algemeen zin-
vol was. Ook is een minderheid
van mening dat men voldoende
hulp heeft ontvangen.
Bereik Participatiewet
Een voorwaarde voor succes-
volle bemiddeling naar werk is
dat gemeenten de doelgroep
van de Participatiewet in beeld
hebben. Gemeenten schatten
in dat ze gemiddeld een acht-
ste van hun bestand (nog) niet
in beeld hebben. In de grote
gemeenten is dit aandeel onge-
veer twee keer zo hoog. Het
gaat daarbij om schoolverlaters
met een beperking die niet
van vso- of pro-scholen komen
of leerlingen van vso- of pro-
scholen die zijn doorgestroomd
naar entree- of mbo-onderwijs.
Ook niet-uitkeringsgerechtigden
(nuggers) en jonggehandicapten
die na werk weer uitvallen,
blijven vaak buiten beeld.
Gemeenten hebben wel de jong-
gehandicapten die van vso- en
pro-scholen komen in beeld. De
afstemming tussen gemeenten
en scholen lijkt ook steeds beter
van de grond te komen.
08/11/2019 13:33:32
 Ook de doelgroep Wsw, speci-
fiek de mensen met de grootste
afstand tot de arbeidsmarkt, blijft
buiten beeld. Het onderzoek
laat zien dat gemeenten nu, met
de inzet van loonkostensub-
sidie, jobcoaching en beschut
werk, niet dezelfde doelgroep
bereiken als voorheen. Daarvoor
is gekeken naar de leeftijd en de
loonwaarde van werknemers uit
de doelgroep, een percentage
dat uitdrukt hoeveel iemand per
uur kan verdienen in vergelijking
met een gemiddelde werknemer.
Hoe hoger de loonwaarde, hoe
kleiner de afstand tot de arbeids-
markt. De gegevens laten zien dat
de gebruikers van deze ‘zware’
instrumenten gemiddeld jonger
zijn en een hogere loonwaarde
hebben dan de vroegere instro-
mers in de Wsw. Dat betekent
dat de huidige gebruikers van
de instrumenten een kleinere
afstand tot de arbeidsmarkt heb-
ben. Dit lijkt erop te wijzen dat
de mensen met een lage loon-
waarde (en dus grote afstand tot
de arbeidsmarkt) die voorheen
in aanmerking kwamen voor de
Wsw, geen alternatief instrument
uit de Participatiewet aangebo-
den krijgen. Dat wil zeggen: ze
zijn buiten beeld en worden niet
geholpen. Dit hangt samen met
de problemen die de financie-
ringsstructuur veroorzaakt.
In de overall rapportage sociaal
domein 2017 van het SCP werd
geconstateerd dat het aantal
kwetsbaren binnen de gebruikers
van de Participatiewet daalt en
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 23
de vraag rees of dit veroorzaakt
wordt doordat de meest
kwetsbaren niet meer bereikt
worden. Deze evaluatie geeft
indicaties voor bevestiging van
dit vermoeden. Signalen die
in het systeem zijn ingebouwd
om gemeenten te attenderen
op mensen uit de doelgroep
die niet in beeld zijn, lijken
onvoldoende te werken. UWV
geeft de gemeente een signaal als
een aanvraag voor een Wajong-
uitkering is afgewezen. Ook geeft
UWV het burgerservicenummer
door van mensen die in het
doelgroepregister worden
opgenomen. Beide signalen
zijn slechts bij een deel
van de gemeenten bekend.
Weinig gemeenten zoeken de
betreffende burgers actief op
aan de hand van deze signalen.
Dit noopt tot heroverweging van
de signaleringssystematiek.
Brede versus smalle doelgroep
De Participatiewet richt
zich op het vergroten van de
arbeidsdeelname van mensen met
een arbeidsbeperking. Binnen de
groep arbeidsbeperkten gelden
verschillende regelingen
en kunnen verschillende
instrumenten worden ingezet.
De banenafspraak – hoewel strikt
genomen geen onderdeel van
de Participatiewet – blijkt een
stimulans te zijn voor (een deel
van de) werkgevers om mensen
met arbeidsbeperkingen kansen
te bieden. De banenafspraak
geldt echter niet voor alle
mensen met arbeidsbeperkingen,
08/11/2019 13:33:35
 noch voor alle mensen in de
Participatiewet. Opvallend
is dat gezondheid ook voor
klassieke bijstandsgerechtigden
de belangrijkste belemmerende
factor blijkt te zijn om deel te
nemen op de arbeidsmarkt.
De Participatiewet biedt ook
instrumenten en begeleiding
aan deze mensen, maar dit heeft
nauwelijks effect teweeggebracht.
Mogelijk zou een bredere groep in
aanmerking kunnen komen voor
opname in het doelgroepregister.
Hierin schuilt wel het gevaar dat er
ook binnen het doelgroepregister
‘afroming’ plaatsvindt door
werkgevers. Dat wil zeggen dat ze
alleen de mensen met de hoogste
loonwaarde in dienst willen
nemen. De meest kwetsbare
groep (die niet in staat is het
minimumloon te verdienen) heeft
dan alsnog minder kans op werk.
Positie doelgroep Wsw en sociale
werkplaatsen
Voor de Wsw-doelgroep is het
lastiger geworden een baan te
vinden sinds de invoering van
de Participatiewet. De mensen
die nu bij sociale werkbedrijven
werken, doen dat onder verschil-
lende arbeidsomstandigheden.
De meeste vallen nog onder de
Wsw en de cao voor de sociale
werkvoorziening. Andere vallen
onder de Participatiewet, hebben
geen cao en daarmee geen recht
op pensioenopbouw, verlofre-
gelingen, eindejaarsuitkering
of reiskostenvergoeding. Vaak
verdienen ze ook minder dan hun
collega’s die onder de Wsw vallen.
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 24
Bestaansonzekerheid voor deze
groep is een punt van aandacht.
Financiële situatie
jonggehandicapten
De Wajong-regeling was aan-
vankelijk vooral gericht op het
beschermen van het inkomen
van jonggehandicapten. Later
verschoof de aandacht naar de
re-integratie naar werk. Uit het
onderzoek blijkt dat voor jong-
gehandicapten met arbeidsver-
mogen de kans op werk sinds de
invoering van de Participatiewet
hoger is geworden. Het persoon-
lijk inkomen van deze groep
is sinds de invoering van de
Participatiewet echter gedaald.
De vraag is of deze groep vol-
doende inkomenszekerheid
heeft, ook nu zij een grotere
kans heeft op werk. Het gaat
namelijk vooral om deeltijd-
banen en tijdelijk werk.
Kansen voor mensen met
psychische beperkingen
Als werkgevers mensen uit de
doelgroep een kans geven gaat
het voornamelijk om mensen
met lichamelijke beperkingen;
51% van de werkgevers geeft
aan bereid te zijn mensen met
deze beperkingen een kans te
bieden. De kansen voor mensen
met psychische en verstandelijke
beperkingen zijn beduidend
kleiner; 24% respectievelijk 23%
van de werkgevers wil hun een
kans bieden.
Dit terwijl binnen de totale
groep van mensen met
08/11/2019 13:33:39
 arbeidsbeperkingen de mensen
met psychische en verstandelijke
beperkingen de grootste groep
vormen. De werkgever lijkt
gemakkelijker over de streep te
trekken wanneer de beperking
van de werknemer zichtbaar,
voorspelbaar en berekenbaar is
(zoals een werknemer met een
structureel lager werktempo dan
gemiddeld) dan wanneer het
onzichtbaar, onvoorspelbaar en
onberekenbaar is (bijvoorbeeld
een werknemer die soms niet
komt opdagen of zomaar
schade berokkent). Mogelijk
verwachten werkgevers dat
mensen met psychische
beperkingen lastiger zijn in te
passen in het arbeidsproces.
Een andere reden kan zijn dat
werkgevers weinig kennis en
kunde hebben om deze mensen
succesvol in te passen. De kans
op werk zou in dat geval vergroot
kunnen worden door een betere
informatievoorziening en
ondersteuning bij de inpassing.
III. Aanpak
Focus op werkgeversbetrokkenheid
Voor het laten slagen
van de Participatiewet is
werkgeversbetrokkenheid
essentieel. We zien dat een
derde van de werkgevers
mensen uit de doelgroep in
dienst heeft. Daarbij ging het
de afgelopen jaren steeds om
dezelfde groep werkgevers,
die ook steeds meer mensen
uit de doelgroep in dienst
namen. Zij richtten zich vooral
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 25
op de mensen met de kleinste
afstand tot de arbeidsmarkt.
Overheidsdienstverlening,
hoewel ondersteunend en
handig, trok deze werkgevers
volgens eigen zeggen niet
over de streep bij hun besluit
mensen uit de doelgroep een
kans te bieden. Het was hun
sociale verantwoordelijkheid
en intrinsieke motivatie die
volgens hen de doorslag gaven
om ‘eraan te beginnen’. Wel
blijkt loonkostensubsidie de
kans te vergroten dat werkgevers
mensen uit de doelgroep, als ze
eenmaal in dienst zijn, ook in
dienst houden.
Om een grotere groep
werkgevers te mobiliseren en
hen ook naar de mensen met
een grotere afstand tot de
arbeidsmarkt te laten kijken,
is een andere benadering
van werkgevers nodig. Veel
werkgevers voelen wel de
verantwoordelijkheid om
mensen met een beperking
in dienst te nemen, maar de
tijd en energie om het voor
elkaar te krijgen blijken een
grote belemmering te zijn.
Ook productiviteitsverliezen
van collega’s die mensen uit
de doelgroep begeleiden of de
kosten die gepaard gaan met
aanpassingen aan de werkplek,
vormen een belemmering.
Werkgevers hebben behoefte
aan intermediairs en/of
regievoerders die hen helpen het
werk aan te passen. Een actieve
benadering van werkgevers is
nodig om hen te ondersteunen
bij het creëren van werk en het
begeleiden van werknemers uit
de doelgroep.
Focus op matchingsproces
Of het lukt om een duurzame
match te brengen blijkt sterk
afhankelijk van de persoon.
Ook hier kunnen intermediairs
die ervaring hebben met het bij
elkaar brengen van werkgevers
en werknemers een cruciale rol
spelen. Het proces verlangt van
begin tot eind inspanningen
van alle betrokkenen: cliënten,
werkgevers en gemeenten. Als
een van hen op enig moment
stopt met het leveren van de
benodigde inspanningen, houdt
een match meestal geen stand.
Verder is succes sterk afhankelijk
van de samenwerking en
communicatie tussen de
betrokkenen en de specifieke
context. Hierdoor zijn stappen
complex, onderling afhankelijk
en niet altijd eenduidig
positief of negatief. Heldere
afspraken tussen een cliënt en
een klantmanager en tussen
werkgever en klantmanager
blijken bijvoorbeeld vaak
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T
een randvoorwaarde voor
het tot stand brengen van
een match. In de meeste
matchingsprocessen is het
echter nodig dat de betrokkenen
gemaakte afspraken kunnen
aanpassen als deze niet
haalbaar blijken. Vasthouden
aan eerder gemaakte afspraken
kan dan een faalfactor worden.
25
08/11/2019 13:33:43
 Deze flexibiliteit rondom
de insteek, begeleiding en
verwachtingen van het proces is
noodzakelijk om de uitvoering
succesvol te laten zijn.
Persoonlijke aanpak voor
helderheid en openheid
Binnen het matchingsproces is
één aspect cruciaal voor een goed
resultaat: helder inzicht in de
mogelijkheden en beperkingen
van mensen in de doelgroep.
Voor de klantmanager is dit
inzicht nodig om de kandidaat
beter te leren kennen en een
goede inschatting te kunnen
maken van wat een passende
functie zou kunnen zijn. Voor
de werkgever is dit inzicht
nodig om te weten welke
aanpassingen voor de kandidaat
gemaakt moeten worden en
te kunnen inschatten of die
aanpassingen te realiseren
zijn. Dit vraagt om openheid
van de kandidaat over zijn/
haar mogelijkheden en beper-
kingen, en om het vertrouwen
in een overheidsfunctionaris
en werkgever.
Dit is een complex
aandachtspunt. Enerzijds omdat
kandidaten deze informatie niet
altijd willen delen en anderen de
privacy van de kandidaat dienen
te respecteren, anderzijds omdat
kandidaten niet altijd kunnen
inschatten wat het effect is van
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 26
de beperking op de werkvloer.
De klantmanager kan een rol
spelen bij het ondersteunen van
de kandidaat om deze openheid
te creëren. Het casusonderzoek
laat zien dat het van situatie tot
situatie verschilt in hoeverre
klantmanagers aandacht
besteden aan het creëren van
deze openheid.
Focus op gezondheid brede
doelgroep
Gezondheid blijkt de
belangrijkste belemmerende
factor voor mensen uit de brede
doelgroep om deel te nemen aan
het arbeidsproces of een poging
daartoe te doen. Dit geldt niet
alleen voor de nieuwe doelgroep
maar ook voor de klassieke
bijstandsgerechtigden. Mensen
uit de doelgroep hebben niet
alleen behoefte aan hulp bij het
zoeken van werk, maar ook aan
ondersteuning om werkfit te
worden. Het is niet duidelijk hoe
dit verband tussen gezondheid
en werk precies tot stand komt.
Leidt een mindere gezondheid
tot niet of minder werken? Leidt
niet of minder werken tot een
mindere gezondheid? Of gaat
de beïnvloeding beide kanten
op? Zowel vanuit het oogpunt
van arbeidsdeelname als vanuit
het oogpunt van ‘zorg voor
kwetsbaren’ is het aan te bevelen
om extra aandacht te besteden
aan gezondheid.
08/11/2019 13:33:48

Kevin kreeg na een val een
hersenbloeding en werd
grotendeels arbeidsongeschikt.
Via de Participatiewet kan hij
zijn inkomen aanvullen tot
bijstandsniveau en re-integreert
hij weer op de arbeidsmarkt.
“Officieel ben ik nog in dienst bij
casinoketen Fairplay, waar ik een
gastheerfunctie vervulde voor
27 uur per week. Maar vanwege de
gevolgen van een hersenbloeding
kan ik de werkzaamheden niet
meer uitvoeren: mijn rechterarm
functioneert niet meer en ik kan
nog maar korte afstanden lopen.
Ik zit nu voor het tweede jaar in
de ziektewet, wat betekent dat ik
nog maar zeventig procent van
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 27
‘Ik nam
zelf het
initiatief ’
mijn laatste inkomen verdien.
Omdat ik maar 27 uur werkte,
kom ik daarmee onder het bij-
standsniveau. Stichting Gehan-
dicaptenzorg Limburg wees mij
erop dat ik mijn inkomen via de
Participatiewet kan aanvullen tot
bijstandsniveau.
Met dat doel werk ik nu zes
uur per week bij de Interge-
meentelijke Sociale Dienst. Ik
vang mensen op die naar het
inloopspreekuur komen, ook
een soort gastheerfunctie dus.
Aanvankelijk verwees ik mensen
alleen maar door naar het juiste
loket, maar dat vond ik nogal
saai. Ik wil me verder kunnen
ontwikkelen. Daarom heb ik zelf
het initiatief genomen om mijn
INTERV IE W
werkzaamheden uit te breiden.
Met succes: ik help cliënten nu
met de aanvraag van toeslagen
of registraties.
De gemeente was onder de indruk
van mijn proactieve houding en
bood me een betaalde baan aan
voor vier uur per week. Die uren
werk ik naast de uren bij de Sociale
Dienst en aanvankelijk nog met
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T
behoud van mijn uitkering. Het
is de bedoeling dat het contract
wordt uitgebreid naar tien uur per
week, zodat ik uit de bijstand kan.
Het is geen vetpot, maar ik kan
ervan rondkomen. En hoewel ik
nooit meer helemaal zal herstel-
len van mijn hersenbloeding, ben
ik blij dat ik weer kan meedoen op
de arbeidsmarkt.”
27
08/11/2019 13:33:53
 Wat
vertellen de
resultaten
ons?
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 28 08/11/2019 13:33:57
 De Participatiewet heeft als doel
om meer mensen te laten deel-
nemen aan het arbeidsproces
en hen minder afhankelijk te
maken van een uitkering. Ook is
het de bedoeling dat de Partici-
patiewet duidelijkheid en uni-
formiteit biedt in het begeleiden
van arbeidsbeperkten naar werk.
Deze doelstellingen blijken
de afgelopen jaren niet te zijn
behaald.
Voor jonge arbeidsgehandicap-
ten is de kans om werk te vinden
sinds de invoering van de Partici-
patiewet wel toegenomen. De
banen waarin zij terechtkomen,
zijn echter vaker van tijdelijke
aard. Hun inkomen is gedaald.
Voor mensen met een Wsw-
indicatie is de kans op werk sinds
de invoering van de Participatie-
wet afgenomen, hun uitkeringsaf-
hankelijkheid nam toe. Voor hen
blijkt de nieuwe regeling ongun-
stig uit te pakken. Voor mensen
die een bijstandsuitkering ont-
vangen heeft de Participatiewet
nauwelijks effect. Hun kansen
op een baan waren laag vóór de
invoering van de Participatiewet
en zijn dat sinds 2015 nog steeds.
De instrumenten die de Partici-
patiewet biedt om mensen
uit de doelgroep naar werk te
begeleiden, helpen werkgevers
nauwelijks over de drempel om
arbeidsgehandicapten een baan
te bieden. Vaak zijn zij niet op de
hoogte van het bestaan van de
instrumenten. Zij hebben vooral
behoefte aan ondersteuning bij
Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 29
het aanpassen van de werkplekken
aan arbeidsbeperkten. De vraag
is in hoeverre de instrumenten
hierin voorzien. Gemeenten
benutten de instrumenten wel,
maar kunnen uit kostenover-
wegingen geneigd zijn vooral te
focussen op de groepen met de
meeste kans op een baan en uit-
stroom uit de uitkering. Daarnaast
blijkt vooral de invulling van het
matchingsproces cruciaal voor
een succesvolle plaatsing.
Ook de duidelijkheid en unifor-
miteit van de Participatiewet blij-
ken in de praktijk tegen te vallen.
Er zijn nog steeds verschillende
regelingen voor verschillende
doelgroepen. Gemeenten heb-
ben daarnaast de vrijheid om
het beleid zelf vorm te geven en
maatwerk te leveren. Hierdoor
ontstaan er grote verschillen in de
uitvoering. Dit is in strijd met het
idee dat er een duidelijke regeling
bestaat die iedereen gelijke
kansen en mogelijkheden biedt.
Deels zijn de resultaten te wijten
aan opstartproblemen. Zo kwa-
men beschut werk en loonkosten-
subsidie pas langzaam op gang.
Gemeenten moesten wennen aan
hun nieuwe taak en een nieuwe
doelgroep. Maar niet alles is
hierdoor te verklaren. De verschil-
len tussen verondersteld gedrag
en daadwerkelijk gedrag zijn te
groot; de genoemde aandachts-
punten zijn structureel van aard.
Op basis van dit onderzoek zijn
een aantal duidelijke verbeter-
punten te noemen. Zo zouden
signaleringsmechanismen ook
de meest kwetsbare groepen in
beeld moeten brengen. Er zou
een financieringsstructuur
moeten komen die motiveert
om ook mensen met de grootste
afstand tot de arbeidsmarkt te
begeleiden. Verder is herover-
weging van de verwachtingen aan
te bevelen. Ook de vermindering
van complexiteit en inbedding van
een effectief matchingsproces vra-
gen om aandacht. De afgelopen
jaren werd onze economie geken-
merkt door hoogconjunctuur.
Wanneer mensen uit de doel-
groep een baan vonden, betrof
dit veelal een kleine, tijdelijke
baan. In economisch mindere
tijden zijn zij naar verwachting
de eersten die hun baan zullen
verliezen, zo laten ervaringen uit
het verleden zien.
Kijken we naar de toekomst dan
zien we enkele lichtpuntjes.
De trends in gerealiseerde
plekken beschut werk, de
aanpak van jonggehandicapte
nuggers en aantallen banen
in de banenafspraak vormen
een reden tot enig optimisme.
Deze lichtpuntjes worden
echter overschaduwd door
EIND E VA LUAT IE VA N D E PA R T I C IPAT IE W E T
de structurele problemen
bij de Participatiewet en de
onzekere positie van de doel-
groep. Ondanks enkele posi-
tieve resultaten moeten we
concluderen dat de Participatie-
wet de komende jaren nog flink
wat werk behoeft om succesvol
te kunnen zijn.
29
08/11/2019 13:34:01
 Lees het volledige SCP-rapport
‘Eindevaluatie van de Participatiewet’
op www.scp.nl.

Magazine_Eindevalutie_Participatiewet-2019.indd 30 08/11/2019 13:34:03

 Colofon
Auteur
Maroesjka Versantvoort (red.)

© SCP, Den Haag 2019

Realisatie: Maters & Hermsen/SCP
Vormgeving: Textcetera, Den Haag
Interviews: Maters & Hermsen

ISBN 978 90 377 0932 2

Volgnummer 2019-18
NUR 740

Fotoverantwoording
Alle foto’s
Josje Deekens

Disclaimer
De geinterviewden zijn geen onderdeel
van het onderzoek. Hun verhalen dienen
ter illustratie.

OM_Eindevaluatie_Participatiewet-2019.indd 4-6 08/11/2019 13:47:01

 Rugdikte: 3mm 08/11/2019 textcetera

Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft op

verzoek van het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid de werking van
de Participatiewet geëvalueerd. In deze

Eindevaluatie van de
publicatie zijn de samenvatting van het
rapport ‘Eindevaluatie Participatiewet’ en
een aantal interviews met mensen uit de

Participatiewet
doelgroepen en werkgevers samengevoegd.
Zowel het rapport als de samenvatting is
te vinden op www.scp.nl.

SAMENVATTING

9 7 890 37 7 0 9322

OM_Eindevaluatie_Participatiewet-2019.indd 1-3 08/11/2019 13:47:00