EVIDENCIJA NEPOKRETNOSTI U JAVNOJ SVOJINI I

NAČIN RASPOLAGANJA NEPOKRETNOSTIMA

IZMEĐU TITULARA JAVNE SVOJINE KAO I IZMEĐU
TITULARA JAVNE SVOJINE I PRIVATNE SVOJINE
• Zakonodavni okvir. Prava i obaveze titulara prava
javne svojine i korisnika. Pravni režim i zakup
građevinskog zemljišta •
Ustav Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006) je uveo u naš pravni sistem novi
oblik svojine - javna svojina (pored privatne i zadružne svojine).

Zakon o javnoj svojini ("Sl. glasnik RS", br. 72/2011, 88/2013 i 105/2014) donet je 2011.
godine i ovim zakonom je uređeno pravo javne svojine i određena su druga imovinska prava
Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.

Titulari javne svojine jesu:

• Republika Srbija-državna svojina;

• autonomna pokrajina-pokrajinska svojina;

• jedinica lokalne samouprave - opštinska, odnosno gradska svojina (gradske

opštine nisu titulari javne svojine, već je to grad u čijem je sastavu gradska
opština).

Stupanjem na snagu Zakona o javnoj svojini prestao je da važi Zakon o sredstvima u

svojini Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 53/95, 3/96 - ispr., 54/96, 32/97 i 101/2005
- dr. zakon), koji je imao koncept sveobuhvatne državne svojine i po kom autonomna
pokrajina i jedinica lokalne samouprave nisu mogle biti vlasnici dobara koja su koristile.

Jedini izuzetak, gde ostaje na snazi primena Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije
jeste teritorija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, na kojoj se taj zakon primenjuje do
prestanka funkcionisanja međunarodne uprave, uspostavljene u skladu sa Rezolucijom 1244
Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija.

Da bi se vodila tačna evidencija nepokretnosti u javnoj svojini potrebno je jasno definisati

koje su to kategorije nepokretnosti koje su isključivo u javnoj svojini, koje
nepokretnosti mogu biti u svim oblicima svojine, kao i to ko može biti titular nepokretnosti u
javnoj svojini.

Zbog navedenog potrebno je precizno utvrditi sledeće kategorije nepokretnosti:

• PRIRODNA BOGATSTVA - vode, vodotoci i njihovi izvori, mineralni resursi,

resursi podzemnih voda, geotermalni i drugi geološki resursi i rezerve mineralnih

1
 sirovina, kao i druga dobra koja su posebnim zakonom određena kao prirodna
bogatstva. Prirodna bogatstva su isključivo u svojini Republike Srbije;

• DOBRA OD OPŠTEG INTERESA - poljoprivredno zemljište, šume i šumsko

zemljište, vodno zemljište, vodni objekti, zaštićena prirodna dobra, kulturna dobra
i dr. Ova dobra su u svojini Republike Srbije, ako zakonom nije drugačije
uređeno;

• DOBRA U OPŠTOJ UPOTREBI - javni putevi, javne pruge, most i tunel na

javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr. Ova
dobra su u svojini Republike Srbije, osim državnih puteva II reda, koji su u svojini
autonomne pokrajine na čijoj se teritoriji nalaze, kao i nekategorisanih puteva,
opštinskih puteva i ulica i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinica lokalne
samouprave na čijoj se teritoriji nalaze;

• MREŽE - mreže su posebna vrsta dobra od opšteg interesa. Mreža može biti u
javnoj svojini nosioca javne svojine, koji je osnivač pravnog lica koje obavlja
određenu privrednu delatnost. Izuzetno, posebnim zakonom može biti utvrđeno
da mreža može biti u svojini pravnog lica koje je osnovala Republika Srbija za
pružanje usluga ili u svojini njegovog zavisnog društva. Mreža odnosno deo
mreže koji služi isključivo za potrebe jednog ili više lica može biti u svojini tog,
odnosno tih lica. Mreža na kojoj je na dan stupanja na snagu Zakona o javnoj
svojini postojalo pravo privatne svojine ostaje u privatnoj svojini;

• GRAĐEVINSKO ZEMLJIŠTE - to je zemljište koje je zakonom ili planskim

dokumentom određeno za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kom
su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom. Pravni režim građevinskog zemljišta
uređen je posebnim zakonom, a to je Zakon o planiranju i izgradnji;

• STVARI KOJE KORISTE ORGANI I ORGANIZACIJE - to su nepokretne i

pokretne stvari, u javnoj svojini, koje koriste organi i organizacije Republike
Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne
agencije i druge organizacije čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna
pokrajina i jedinice lokalne samouprave. Te stvari služe za ostvarivanje prava i
dužnosti navedenih subjekata. U ovu kategoriju spadaju sledeće nepokretnosti:
službene zgrade, drugi objekti, poslovni prostori, stanovi i stambene zgrade,
garaže, nepokretnosti za reprezentativne potrebe, diplomatsko-konzularna
predstavništva i dr.;

• DRUGE STVARI - ovoj kategoriji pripadaju nepokretnosti koje nisu obuhvaćene

nekom od navedenih kategorija nepokretnosti (građevinsko zemljište i druge
nepokretnosti).

Evidencija nepokretnosti u javnoj svojini

Zakon o javnoj svojini je propisao obavezu organima:

• Republike Srbije,

• autonomne pokrajine;

• jedinica lokalne samouprave;

2
da vode evidenciju o stanju, vrednosti i kretanju sredstava u javnoj svojini, koje ti organi
koriste. Navedeni organi vode posebnu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini koje koriste.

Nadležni organi autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave vode

jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u svojini autonomne pokrajine, odnosno
jedinice lokalne samouprave, u skladu sa uredbom čije je donošenje propisano
Zakonom o javnoj svojini.

Ovi organi dužni su da podatke iz svoje evidencije nepokretnosti dostavljaju

Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, koja vodi jedinstvenu evidenciju
nepokretnosti u javnoj svojini.

Obavezu vođenja evidencije nepokretnosti u javnoj svojini koje koriste i imaju i:

• javna preduzeća;

• društva kapitala;

• zavisna društva kapitala;

• ustanove;

• druga pravna lica čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica
lokalne samouprave.

Navedena lica, takođe imaju obavezu dostavljanja podataka iz evidencije nepokretnosti

Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, koja vodi jedinstvenu evidenciju
nepokretnosti. Podatke iz svoje evidencije nepokretnosti ova lica dostavljaju nadležnom
organu osnivača, koji podatke dostavlja Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije
(dalje: Direkcija).

Preduslov za vođenje evidencije nepokretnosti u javnoj svojini određenog subjekta i

prijavljivanje podataka u jedinstvenu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini je
uspostavljanje javne svojine na nepokretnostima, u skladu sa Zakonom o planiranju i
izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011,
121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014 i
145/2014) i Zakonom o javnoj svojini.

Pravni režim građevinskog zemljišta

Pravni režim građevinskog zemljišta je uređen Zakonom o planiranju i izgradnji. Članom 102.
ovog zakona propisano je da se dotadašnje pravo korišćenja na građevinskom
zemljištu, pretvara u pravo svojine, bez naknade.

Pravo svojine stiče se danom stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji, a upis
prava svojine vrši organ nadležan za poslove državnog premera i katastra, po
službenoj dužnosti.

Zakon o planiranju i izgradnji propisuje da se Republici Srbiji, autonomnoj pokrajini i jedinici

lokalne samouprave, koji su upisani kao nosioci prava korišćenja na neizgrađenom i
izgrađenom zemljištu u državnoj svojini u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti i pravima na

3
njima, dana 11. septembra 2009. godine (dan stupanja na snagu), prestaje pravo
korišćenja na tim nepokretnostima i prelazi u pravo javne svojine, u korist Republike
Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, bez naknade.

Zakon o planiranju i izgradnji dalje propisuje da pravnim licima čiji je osnivač Republika
Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, koja su upisana kao nosioci
prava korišćenja na neizgrađenom ili izgrađenom građevinskom zemljištu u državnoj svojini,
dana 11. septembra 2009. godine, prestaje pravo korišćenja na tim nepokretnostima i
prelazi u pravo svojine osnivača, bez naknade. Pod osnivačem pravnog lica se smatra i
član jednočlanog privrednog društva ili jedini akcionar u privrednom društvu. Pravo svojine
stečeno na navedeni način, je stečeno po sili zakona i proizvodi pravno dejstvo od 11.
septembra 2009. godine. Upis prava javne svojine u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i
pravima na njima, u korist Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne
samouprave, ima deklarativni karakter.

Uspostavljanje javne svojine na drugim nepokretnostima

Uspostavljanje javne svojine na drugim nepokretnostima (objekti, posebni delovi objekata i
dr.) vrši se u skladu sa odredbama Zakona o javnoj svojini.

Danom stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini, znači po sili zakona, određene
nepokretnosti postaju sredstva u javnoj svojini Republike Srbije. To su:

• nepokretnosti koje su na dan stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini bile u

državnoj svojini (na osnovu Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije);

• prirodna bogatstva;

• dobra od opšteg interesa;

• dobra u opštoj upotrebi (osim dobara koja po ovom zakonu pripadaju autonomnoj
pokrajini i jedinici lokalne samouprave);

• sredstva koja koriste Republika Srbija, državni organi i organizacije, ustanove i

druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija;

• nepokretnosti na kojima nisu kao korisnici upisani drugi nosioci javne svojine ili
od njih osnovane ustanove i druge organizacije;

• nepokretnosti namenjene za reprezentativne potrebe državnih organa i Republike

Srbije ili služe za smeštaj stranih diplomatsko-konzularnih predstavništava (bez
obzira na stanje korisnika, odnosno nosioca prava korišćenja);

• nepokretnosti na kojima je upisano pravo Savezne Republike Jugoslavije ili

Državne zajednice Srbija i Crna Gora.

Organ nadležan za vođenje evidencije o nepokretnostima i pravima na njima, na navedenim

nepokretnostima izvršiće, po službenoj dužnosti, upis prava javne svojine Republike Srbije.

Autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave, na nepokretnostima koje koriste,

odnosno imaju upisano pravo korišćenja, stiču pravo javne svojine upisom prava javne
svojine u javne knjige o nepokretnostima i pravima na njima.

4
Zahtev za upis javne svojine mogu podneti u roku od tri godine od dana stupanja na
snagu Zakona o javnoj svojini, a uz zahtev za upis javne svojine nadležni organ podnosi:

• izvod iz javne knjige ili drugu ispravu kojom dokazuje pravo korišćenja
nepokretnosti;

• potvrdu Direkcije da su nepokretnosti prijavljene za jedinstvenu evidenciju

nepokretnosti (ako nepokretnost nije evidentirana kod Direkcije korisnik je dužan
da podnese evidencionu prijavu na propisanom obrascu);

• potvrdu Direkcije da za tu nepokretnost nije podneta prijava u skladu sa Zakonom

o prijavljivanju i evidentiranju oduzete imovine.

Ukoliko se u navedenom roku ne podnese zahtev za upis, po službenoj dužnosti će se

na nepokretnosti upisati javna svojina Republike Srbije, uz zadržavanje postojećeg
prava korišćenja.

Međutim ukoliko autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave u roku od 10 godina,
od stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini, ne podnesu zahtev za upis javne svojine,
nadležni organ za upis prava na nepokretnostima izvršiće, po službenoj dužnosti, brisanje
korisnika. Ukoliko zahtev za upis javne svojine autonomne pokrajine ili jedinice lokalne
samouprave bude pravosnažno odbijen, izvršiće se upis javne svojine Republike Srbije.

Na nepokretnostima, koje na dan stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini koriste javna
preduzeća, društva kapitala i zavisna društva kapitala, čiji je osnivač ili član Republika Srbija,
autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, uspostavlja se svojina tog javnog
preduzeća, odnosno društva kapitala. Pravo svojine stiče se upisom prava javne svojine u
javnu knjigu o nepokretnostima i pravima na njima. Navedena pravna lica zahtev za upis
svojine mogu podneti u roku od dve godine od stupanja na snagu zakona. Uz zahtev se
podnosi:

• izvod iz javne knjige o evidenciji nepokretnosti ili druga isprava kojom se

dokazuje pravo korišćenja;

• akt o saglasnosti nadležnog organa osnivača;

• izmena osnivačkog akta;

• potvrda Direkcije da su nepokretnosti prijavljene radi upisa u jedinstvenu

evidenciju nepokretnosti u skladu sa zakonom.

Uredba o evidenciji nepokretnosti u javnoj svojini

Vlada Republike Srbije je Uredbom o evidenciji nepokretnosti u javnoj svojini ("Sl.
glasnik RS", br. 70/2014, 19/2015 i 83/2015 - dalje: Uredba) propisala sadržinu, i način
vođenja evidencije o stanju, vrednosti i kretanju nepokretnosti u javnoj svojini koju vode
korisnici i nosioci prava korišćenja, rokove za dostavljanje podataka Direkciji i način vođenja
jedinstvene evidencije nepokretnosti u javnoj svojini, koju vodi Direkcija.

Obveznici vođenja posebne evidencije nepokretnosti u javnoj svojini su korisnici tih

nepokretnosti i to:

5
 • organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne
samouprave;

• javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala, ustanove, javne

agencije i druga pravna lica čiji je osnivač titular javne svojine.

Titulari javne svojine su u obavezi da vode posebnu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini
koje su stečene po sili zakona (nasleđivanje, stečajni i izvršni postupak i sl.).

Korisnici posebnu evidenciju nepokretnosti u javnoj svojini vode za:

A) zemljište (građevinsko, poljoprivredno, šumsko i drugo zemljište);

B) službenu zgradu, poslovni prostor i delove zgrade;

V) stambenu zgradu, stan, garažu i garažno mesto;

G) nepokretnosti za reprezentativne potrebe;

D) nepokretnosti za potrebe diplomatskih i konzularnih predstavništava;

Đ) druge građevinske objekte.

Posebna evidencija nepokretnosti sadrži podatke o:

• nabavnoj vrednosti nepokretnosti;

• ispravci vrednosti nepokretnosti;

• knjigovodstvenoj vrednosti po poslednjem godišnjem popisu;

• promenama na nepokretnosti i promenama koje su rezultat raspolaganja

nepokretnostima;

• nosiocu prava javne svojine;

• korisniku;

• vrsti, strukturi, adresi i katastarskim podacima o toj nepokretnosti;

• ispravi o svojini ili pravnom osnovu korišćenja nepokretnosti;

• vrsti i razlozima promene podataka.

Korisnik nepokretnosti je u obavezi da blagovremeno popunjava i dostavlja podatke i da

formira dosije i trajno čuva podatke iz posebne evidencije nepokretnosti.

Posebna evidencija nepokretnosti vodi se pojedinačno za svaku nepokretnost na obrascu

NEP-JS, koji je sastavni deo Uredbe.

U skladu sa članom 7. Uredbe, republički organi, organi autonomne pokrajine i jedinice

lokalne samouprave i pravna lica na koja se Zakon o javnoj svojini i Uredba primenjuju, a čiji

6
je osnivač Republika Srbija, kao i Uprava za zajedničke poslove republičkih organa
dostavljaju popunjeni obrazac NEP-JS Direkciji, u pisanoj i elektronskoj formi.

Pravna lica čiji je osnivač autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao i nadležni
organ autonomne pokrajine i lokalne samouprave za nepokretnosti koje koristi više
korisnika, dostavljaju popunjeni obrazac NEP-JS nadležnom organu autonomne
pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave koji vodi evidenciju nepokretnosti, u
pisanoj i elektronskoj formi.

Mora se istaći da postoji dilema vezana za podnošenje prijava od strane pravnih lica čiji
je osnivač autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Naime, Zakonom o
javnoj svojini u članu 64. stav 8. propisano je da navedena pravna lica podatke iz evidencije
nepokretnosti dostavljaju nadležnom organu osnivača, koji te podatke dostavlja Direkciji.
Članom 7. stav 3. Uredbe propisano je da ta pravna lica podatke dostavljaju nadležnom
organu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove
vođenja jedinstvene evidencije nepokretnosti. U cilju pravilne primene važećih propisa,
celishodno je zatražiti zvanično mišljenje Ministarstva finansija, koje je predlagač
Zakona o javnoj svojini.

Uredbom je dalje propisano da nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice

lokalne samouprave, vodi zbirne podatke o nepokretnostima (iz svoje nadležnosti) i iste
dostavlja Direkciji na obrascu ZOS-JS, koji je takođe sastavni deo Uredbe.

Korisnici nepokretnosti su dužni da sve podatke o promenama na nepokretnosti dostave u

roku od 30 dana od nastale promene na NEP-JS obrascu.

Jedinstvenu evidenciju nepokretnosti čini dosije za svakog korisnika, sa NEP-JS obrascem i

celokupnom dokumentacijom na osnovu koje je nepokretnost evidentirana, kao i zbirni
podaci o nepokretnostima-po vrstama i vrednosti, iskazani na ZOS-JS obrascu.

Jedinstvena evidencija nepokretnosti sadrži i evidenciju korisnika nepokretnosti u javnoj

svojini, koja se vodi po spisku korisnika po azbučnom redu.

Korisnici iz člana 7. stav 2. Uredbe (organi Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice
lokalne samouprave, kao i javna preduzeća, društva kapitala, zavisna društva kapitala,
ustanove, javne agencije i druga pravna lica, čiji je osnivač Republika Srbija, kao i Uprava za
zajedničke poslove republičkih organa) Direkciji za svaku godinu dostavljaju podatke, iz
posebnih evidencija, po izvršenom godišnjem popisu nepokretnosti, odnosno po
poslednjem izvršenom popisu, na obrascu ZOS-JS sa stanjem na dan 31. decembra
prethodne godine, najkasnije do 28. februara tekuće godine.

Nadležni organ autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, Direkciji

dostavlja iste podatke, za korisnike iz člana 7. stav 3. Uredbe (javna preduzeća, društva
kapitala, zavisna društva kapitala, ustanove ili druga pravna lica, čiji je osnivač autonomna
pokrajina ili jedinica lokalne samouprave) na obrascu ZOS-JS, sa stanjem na dan 31.
decembra prethodne godine, najkasnije do 10. februara tekuće godine.

Do sticanja prava javne svojine autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave svi
korisnici nepokretnosti su obavezni da, u skladu sa Uredbom, dostavljaju Direkciji podatke o
evidenciji nepokretnosti u državnoj svojini.

Direkcija će uspostaviti program automatske obrade podataka za vođenje jedinstvene

evidencije nepokretnosti u javnoj svojini, kao web aplikaciju, a korisnici nepokretnosti u javnoj

7
svojini su dužni da usklade svoje programe za vođenje posebne evidencije nepokretnosti sa
programom Direkcije najkasnije do 28. februara 2016. godine.

Raspolaganje nepokretnostima između titulara javne svojine

i između titulara javne i privatne svojine
U skladu sa članom 4. Zakona o javnoj svojini na sticanje i prestanak prava javne svojine
primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje pravo privatne svojine, ako tim ili
nekim drugim zakonom "nešto drugo nije određeno".

Zakonom o prometu nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 93/2014, 121/2014 i 6/2015)
propisano je da nepokretnosti jesu:

• zemljište (poljoprivredno, građevinsko, šume i šumsko zemljište);

• zgrade (poslovna, stambene, stambeno-poslovne, ekonomske i dr.);

• drugi građevinski objekti, kao i posebni delovi zgrada (stanovi, poslovne

prostorije, garaže i garažna mesta) na kojima može postojati pravo svojine.

Predmet ove analize je otuđenje i pribavljanje objekata i otuđenje, pribavljanje i davanje u

zakup građevinskog zemljišta, između titulara javne svojine, kao i između titulara javne i
privatne svojine.

Ova oblast prava je vrlo specifična iz razloga što se na promet nepokretnosti u javnoj svojini
primenjuju različiti propisi.

Naime, otuđenje objekata u javnoj svojini i pribavljanje objekata u javnu svojinu propisano je
Zakonom o javnoj svojini i Uredbom o uslovima pribavljanja i otuđenja nepokretnosti
neposrednom pogodbom, davanja u zakup stvari u javnoj svojini i postupcima javnog
nadmetanja i prikupljanja pismenih ponuda ("Sl. glasnik RS", br. 24/2012, 48/2015 i
99/2015).

Otuđenje građevinskog zemljišta iz javne svojine i zakup građevinskog zemljišta u javnoj

svojini propisani su odredbama Zakona o planiranju i izgradnji, Uredba o uslovima, načinu
i postupku pod kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini može otuđiti ili dati u
zakup po ceni manjoj od tržišne cene, odnosno zakupnine ili bez naknade, kao i
uslove, način i postupak razmene nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 61/2015 i
88/2015).

Na promet građevinskog zemljišta u javnoj svojini, i to neposrednom pogodbom, primenjuju

se i odredbe Zakona o ozakonjenju objekata ("Sl. glasnik RS", br. 96/2015) i odredbe
Zakona o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu uz
naknadu ("Sl. glasnik RS", br. 64/2015) - predmetnim zakonom je propisan postupak
konverzije prava korišćenja u pravo svojine na građevinskom zemljištu, uz naknadu, za lica
određena članom 102. stav 9. Zakona o planiranju i izgradnji.

Zajedničko za ove dve vrste nepokretnosti (objekti i građevinsko zemljište) jeste to što:

• o pribavljanju i otuđenju odlučuje Vlada;

• je za pripremu akata za Vladu nadležna Direkcija;

8
 • se promet vrši po tržišnoj vrednosti, osim u slučajevima propisanim zakonom i
podzakonskim aktima;

• se ugovori zaključuju po prethodno pribavljenom mišljenju Državnog

pravobranilaštva;

• postoji mogućnost sticanja u javnu svojinu po sili zakona.

Otuđenje objekata iz javne svojine i pribavljanje objekata u javnu

svojinu
Između titulara javne svojine dozvoljen je prenos javne svojine na drugog nosioca javne
svojine (sa naknadom ili bez naknade), uključujući i razmenu.

Kada se radi o međusobnom raspolaganju između nosilaca prava javne svojine

nepokretnosti se mogu pribaviti u javnu svojinu neposrednom pogodbom, ali ne iznad
procenjene tržišne vrednosti nepokretnosti, procenjene od strane nadležnog organa, ako
u konkretnom slučaju to predstavlja jedino moguće rešenje.

U skladu sa Uredbom, izuzetno, u slučaju prenosa javne svojine između različitih titulara tog
prava, objekti se mogu prenositi ispod tržišne cene, odnosno bez naknade, "s tim da takvo
raspolaganje mora imati posebno obrazloženje".

Između titulara javne i privatne svojine nepokretnosti se pribavljaju u javnu svojinu i

otuđuju iz javne svojine, polazeći od tržišne vrednosti nepokretnosti, koju je procenio poreski,
odnosno drugi nadležni organ. Nepokretnosti se pribavljaju i otuđuju u postupku javnog
nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda, ako zakonom nije drugačije određeno.
Pribavljanjem nepokretnosti smatra se i razmena nepokretnosti, kao i izgradnja
objekata.

Danom stupanja na snagu Zakona o javnoj svojini uspostavljena su posebna ovlašćenja

autonomnoj pokrajini, odnosno jedinici lokalne samouprave, u skladu sa kojima oni
mogu preduzimati sve akte raspolaganja nepokretnostima, osim otuđenja
nepokretnosti bez saglasnosti Vlade. O otuđenju tih nepokretnosti odlučuje Vlada, a
prihod od otuđenja uplaćuje se u budžet autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne
samouprave.

Izuzetno, nepokretnosti se mogu pribaviti ili otuđiti neposrednom pogodbom, ali ne

ispod procenjene tržišne vrednosti kod otuđenja, odnosno ne iznad te vrednosti kod
pribavljanja, ako je to u konkretnom slučaju jedino moguće rešenje. Predlog ovakvog akta
mora sadržati obrazloženje iz koga se može utvrditi postojanje ovih okolnosti.

Takođe, izuzetno nepokretnosti se mogu pribaviti u javnu svojinu putem razmene,

neposrednom pogodbom, ako:

• je takva razmena u interesu titulara javne svojine (veći prihod, bolji uslovi za
efikasno vršenje prava i dužnosti);

• ako se nepokretnost razmenjuje pod tržišnim uslovima;

• ako je tržišna vrednost nepokretnosti u javnoj svojini veća od vrednosti

nepokretnosti koja se pribavlja u javnu svojinu na ime razmene, pa se ugovori
doplata razlike u novcu u roku od 20 dana od dana zaključenja ugovora.

9
U ovim slučajevima predlog akta, koji se podnosi nadležnom organu, mora sadržati
obrazloženje iz kog se može utvrditi postojanje okolnosti zbog kojih će se primeniti
izuzetak od pravila (da se pribavljanje i otuđenje nepokretnosti vrši u postupku javnog
nadmetanja, odnosno prikupljanja pismenih ponuda, polazeći od tržišne vrednosti
nepokretnosti).

Otuđenje zemljišta iz javne svojine i pribavljanje zemljišta u javnu

svojinu i zakup građevinskog zemljišta
Građevinsko zemljište je u prometu, ukoliko za isto postoji planski akt na osnovu kog se
mogu izdati lokacijski uslovi i građevinska dozvola.

Do donošenja Zakona o planiranju i izgradnji 2003. godine promet građevinskog zemljišta

nije bio dozvoljen. Donošenjem ovog zakona, po tada važećem članu 64, bilo je moguće, na
osnovu rešenja koje je donosila mesno nadležna opštinska uprava, utvrditi pravni sled
(genezu) pravnog sledbeništva upisanih korisnika na zemljištu. Po pravosnažnosti tog
rešenja mogao se izvršiti prenos prava korišćenja na građevinskom zemljištu i isti sprovesti u
javnim knjigama o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima.

Stupanjem na snagu Zakona o planiranju i izgradnji 2009. godine (koji je imao više izmena i
dopuna) uvodi se pojam "konverzije" prava korišćenja u pravo svojine na zemljištu.
Vezano za sadašnje titulare javne svojine, navedenim zakonom je bilo propisano da se
pravo korišćenja upisanog korisnika na državnom zemljištu konvertuje u pravo javne svojine
jedinice lokalne samouprave, autonomne pokrajine, odnosno Republike Srbije. Pravo
korišćenja gradskih opština tada je konvertovano u pravo svojine grada u čijem su sastavu
opštine. Tim zakonom je uveden pojam javne svojine na građevinskom zemljištu, a
javna svojina je definisana 2011. godine Zakonom o javnoj svojini.

Titulari građevinskog zemljišta u javnoj svojini su Republika Srbija, autonomna pokrajina i

jedinica lokalne samouprave, a građevinsko zemljište se prometuje u skladu sa
odredbama Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o prometu nepokretnosti.

Otuđenje neizgrađenog građevinskog zemljišta u javnoj svojini se sprovodi javnim

nadmetanjem ili prikupljanjem ponuda javnim oglasom, po tržišnim uslovima. Pod otuđenjem
se smatra i razmena izgrađenog i neizgrađenog zemljišta.

Ukoliko je planirana namena zemljišta javna (saobraćajnica, park, škola, bolnica i dr.)
isto se ne može otuđiti iz javne svojine.

Kada je vlasnik zemljišta Republika Srbija otuđenje sprovodi Direkcija. Kada je vlasnik
autonomna pokrajina onda sprovodi postupak otuđenja, a kada je vlasnik jedinica
lokalne samouprave tada ona sprovodi postupak otuđenja. Otuđenje u ime titulara javne
svojine mogu sprovoditi javna preduzeća, društva kapitala ili druga društva, čiji su osnivači
titulari javne svojine, a čija je delatnost uređivanje, upotreba, unapređenje i zaštita
građevinskog zemljišta.

Vlasnik građevinskog zemljišta bliže uređuje uslove, postupak, način i sadržinu ugovora o
otuđenju ili davanju u zakup (uredba i odluka).

Pribavljanje građevinskog zemljišta u javnu svojinu vrši se u skladu sa Zakonom o javnoj

svojini (koji se odnosi na pribavljanje drugih nepokretnosti u javnu svojinu).

10
 Raspolaganje između titulara javne svojine

Titular javne svojine može građevinsko zemljište otuđiti drugom titularu javne svojine po ceni
nižoj od tržišne, odnosno bez naknade.

Najveći broj slučajeva u praksi je raspolaganje između titulara javne svojine u cilju
privođenja zemljišta planiranoj javnoj nameni (npr. Republika Srbija prenese jedinici
lokalne samouprave zemljište radi izgradnje zgrade vodovoda ili gradske saobraćajnice;
jedinica lokalne samouprave prenese zemljište Republici Srbiji radi izgradnje zgrade suda i
sl.).

Raspolaganje između titulara javne i privatne svojine

Građevinsko zemljište u javnoj svojini otuđuje se licu koje ponudi najveću cenu. Ta cena
se ne može naknadno umanjivati. Pod umanjenjem cene se ne smatra popust koji odobrava
vlasnik zemljišta za jednokratno plaćanje. Taj popust je Republika Srbija propisala Uredbom
o uslovima, načinu i postupku raspolaganja građevinskim zemljištem u javnoj svojini
Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 56/2016 i 59/2016 - ispr.), a drugi titulari javne
svojine imaju svoje odluke.

Uredbom o uslovima, načinu i postupku pod kojima se građevinsko zemljište u javnoj svojini
može otuđiti ili dati u zakup po ceni manjoj od tržišne cene, odnosno zakupnine ili bez
naknade, kao i uslove, način i postupak razmene nepokretnosti detaljno su razrađeni uslovi,
način i postupak otuđenja i davanja u zakup zemljišta ispod tržišne cene, kao i postupak
razmene nepokretnosti. Uredbom su propisani uslovi i procedura otuđenja zemljišta od
strane jedinice lokalne samouprave, uz prethodno pribavljenu saglasnost Vlade, u cilju
realizacije investicionog projekta kojim se unapređuje lokalni ekonomski razvoj (u praksi to
je uglavnom slučaj kada se zemljište otuđuje investitoru radi izgradnje proizvodnih
pogona i fabrika, uz obavezu zapošljavanja određenog broja radnika).

Zakon o planiranju i izgradnji propisuje i slučajeve kada se zemljište može otuđiti ili dati u
zakup neposrednom pogodbom, kako između titulara javne svojine, tako i između titulara
javne i titulara privatne svojine.

Građevinsko zemljište u javnoj svojini se može otuđiti ili dati u zakup neposrednom
pogodbom u sledećim slučajevima:

1) kada se radi o međusobnom raspolaganju između vlasnika zemljišta u javnoj

svojini;

2) radi izgradnje objekata za potrebe obavljanja poslova iz nadležnosti organa koji

mogu biti titulari javne svojine, kao i drugih objekata u javnoj svojini;

3) ispravke granica susednih parcela (član 68. Zakona o planiranju i izgradnji);

4) formiranje građevinske parcele u skladu sa članom 70. Zakona o planiranju i

izgradnji (zemljište za redovnu upotrebu objekta);

11
 5) otuđenje zemljišta od strane jedinice lokalne samouprave radi realizacije
investicionog projekta kojim se unapređuje lokalni ekonomski razvoj (član 99.
stav 10. Zakona);

6) otuđenje zemljišta od strane titulara javne svojine radi ispunjavanja ugovornih

obaveza nastalih do dana stupanja na snagu Zakona (u kom je Republika Srbija
jedna od ugovornih strana);

7) kada se radi o realizaciji projekata za izgradnju objekata od značaja za

Republiku Srbiju;

8) sporazumno davanje zemljišta ranijem vlasniku nepokretnosti koja je bila

predmet eksproprijacije u skladu sa propisima o eksproprijaciji;

9) otuđenje neizgrađenog zemljišta u postupku vraćanja oduzete imovine i

obeštećenja;

10) razmene građevinskog zemljišta;

11) davanja koncesija;

12) javno-privatnog partnerstva;

13) u postupku po Zakonu o pretvaranju prava korišćenja u pravo svojine na

građevinskom zemljištu uz naknadu.

Zakup građevinskog zemljišta

Zakon o planiranju i izgradnji je propisao da se građevinsko zemljište u javnoj svojini može
dati u zakup samo u sledećim slučajevima (propisanim članom 86. tog Zakona):

1) radi izgradnje objekata za koje se izdaje privremena dozvola u skladu sa

članom 147. Zakona (asfaltne baze, separacije, fabrike betona, meteorološki
stubovi, privremene saobraćajnice, istražni radovi na lokaciji i sl.);

2) u slučaju realizacije projekata od značaja za Republiku Srbiju, u skladu sa

članom 99. stav 12. Zakona;

3) u slučaju međusobnog raspolaganja vlasnika zemljišta u javnoj svojini;

4) u slučaju ispravke granica susednih katastarskih parcela u skladu sa čl. 68. i

100. Zakona;

5) u slučaju formiranja građevinske parcele, kao zemljišta za redovnu upotrebu

objekta, u skladu sa članom 70. Zakona.

Iz gore navedenog se zaključuje da je zakonodavac skoro ukinuo institut zakupa na

građevinskom zemljištu. Razlog tome je sprečavanje zloupotreba i divlje gradnje. Nema
opravdanih razloga da neko zakupi građevinsko zemljište (za razliku od poljoprivrednog na
kom zakupac ostvaruje prihod od letine). Namena građevinskog zemljišta je izgradnja
objekata, a preduslov za dobijanje dozvole za gradnju je pravo svojine investitora na
zemljištu. Klasičan zakup postoji samo u slučaju iz tačke jedan prethodnog pasusa, a u
ostala četiri slučaja Zakon je predvideo otuđenje ili davanje u zakup.

12
13