探討開發郊野公園能否解決本港

房屋供應問題
年份:2019

目錄
A 題目界定
一. 研究背景
二. 焦點問題
B.相關概念和知識/事實/數據
三. 題目界定
四. 其他概念
五. 研究方法
C.深入解釋議題
六. 研究結果及分析
焦點問題一: 本港住宅供應的情況及其與市民生活質素的關係?
焦點問題二: 不同持分者對開發郊野公園持什麼觀點？
D.判斷及論證
七. 深入分析
焦點問題三: 開發郊野公園可能遇到的障礙？
焦點問題四: 政府應否開發郊野公園以解決房屋供應問題？

八. 附錄:
1.問卷範本
A. 題目界定

研究背景
香港地少人多，一直以來，香港的房屋供應都出現供不應求的情況。每
天，香港有 150 個名額讓內地人士持單程証內港，香港的人口隨之不斷增
加，房屋供應的問題更加日趨嚴重。截至二零一七年十二月底，公屋輪
候冊申請平均輪候時間升至四點七年，較前一季的四點五年更高。

在香港，要尋找土地來興建房屋絕非易事。開發棕地作住宅用途困難重
重，填海造地則影響自然生態，得不償失。可發展的土地供應量嚴重不
足。那麼土地從那麼來﹖2013 年，香港發展局局長陳茂波首次提出將開
發郊野公園以增加土地供應量，引來社會輿論激烈的討論。

有市民和環保人士認為發展郊野公園會破壞生物多樣性，剝削市民享用
公共設施的權利，對市民環境、社會等層面的生活素質造成負面影響。
然而，一些社會人士則認為開發郊野公園不會牽涉其他持份者，能即時
性地提供更多房屋的供應，對於市民而言利多於弊

我對開發郊野公園這個題目有興趣，是因為看新聞得知政府成立了 30 人
組成的「土地供應專責小組」以研究本港土地供應的來源和現行措施。
因此，我希望透過是次研究，評估政府應否開發郊野公園以解決本港房
屋供應問題。

焦點問題
1) 本港住宅供應的情況及其與市民生活質素的關係?
2) 不同持分者對開發郊野公園持什麼觀點？
3) 開發郊野公園可能遇到的障礙？
4) 政府應否開發郊野公園以解決房屋供應問題？

B. 相關概念和知識/事實/數據

其他概念
1)郊野公園
443 平方公里的土地（約佔全港土地總面積的 40%）劃為 24 個郊野公園
及 22 個特別地區，以作保育、康樂、教育及旅遊用途。郊野公園遍布全港各處，
範圍包括風景怡人的山嶺、叢林、水塘和海濱地帶。郊野公園深受各階層人士
歡迎郊野公園內設有遠足徑、越野單車徑、自然教育徑、燒烤及野餐地點、露
營地點及遊客中心。

2)可持續發展

在追求經濟富裕、生活改善的同時，減少整體污染和浪費；在滿足我們
自己各種需要與期望的同時，不損害子孫後代的福祉；以及減少對鄰近
區域造成環保負擔，協力保護共同擁有的資源 。

3 )生物多樣性
某一個特定區域出現的所有生物，和它們與週遭環境之間的互動多樣性。

主題
這篇專題報告主要探討公屋的房屋供應問題。
研究方法
本研究採用一手和二手資料並用的研究方法;

一手資料: 問卷調查: 旨在了解市民對於開發郊野公園的支持程度及意

見

二手資料: 透過網上資料，搜集有關開發郊野公園的資訊，分析不同持
分者對開發郊野公園的觀點，討論政府應否開發
郊野公園以解決房屋供應問題

C. 深入解釋議題

1 ) 本港住宅供應的情況及其與市民生活質素的關係?

本港公屋的供應嚴重不足。根據 2018 年 6 月底的數據，一般申請者的平均輪候

時間上升至 5.3 年，比 16 年的 3.9 年超出三分之一。破了輪候時間的紀錄1。而
且，全港現時約有 9.27 萬個劏房，與去年 8.88 萬個微升約 4％。 2

在 2005 年後，土地開發的步伐幾乎停頓，過去 10 年間已發展土地面積可

謂原地踏步，導致各項土地資源不足。再者，預計 2023/24 年度的出租公
屋落成量不足一萬伙，是近年新低，比《長遠房屋策略》訂定每年平均 2
萬出租公屋目標少逾五成 。

香港未來共需 4,500 公頃土地，以安置 2039 年的額外 180 萬人口3預計在 2046 年，

香港的人口將升至 821 萬，住宅上的土地需求將達至頂峰，需 4,500 公頃土地。
在供應追不上的需求的情況下，房屋短缺的問題只會越來越嚴重。可見在將來
人口不斷急速增加的情況下，香港的土地供應問題將更趨嚴重。

1
https://hk.on.cc/hk/bkn/cnt/news/20180810/bkn-20180810160020695-0810_00822_001.html

3
http://www.inmediahk.net/node/1016319
 直至 2046 年的整體土地供求估算(公頃) 資料來源：規劃署

直至 2026 年 2026 - 2046 年 總短缺

需求 供應 短缺 需求 供應 短缺

住宅用地 768 660 -108 902 780 -122 -230

由於私人樓宇的租金不斷上升，不少低下階層人士被迫租住劏房、籠屋、板間
房。他們即使申請公屋，也需要多年的時間。他們要租起昂貴的劏房，便需要
做兼職來維持生計。而且，劏房的衛生非常惡劣，廁所和廚房同在一個細小的
空間內，或會增加人們患上傳染性疾病的機會，使人感到疲倦。
而且，房屋供應的不足將令年青人難以｢上車｣感到無助。由於香港房屋供應的
不足，香港的樓價十分高企，是全球最高的。一個中產的市民需要儲蓄 18 年並
不用其分毫，才能購買到 一間 300 呎的房屋。年青人收入不高，在香港這個物
價高企的社會生活下， 不少的年青人根本無法租住房屋。

由於政府一直未能推出有效的措施以解決房屋供應不足的問題，市民的怨氣有
增無減，降低市民對於政府的信任和管治效能感， 或會引致社會不穩，造成示
威甚至動亂的情況。在日後推行政策時，也更容易因為威望不足而引起更多的
抗議和拉布， 窒礙政府施政。另一方面，市民亦可能因置業無望而降低對香港
的歸屬感，這並不利於香港的長遠發展。

1.1 你認為本港住宅不足的情況怎樣影響市民的生活 ?
被迫負擔沉重的租金
年輕人置業困難
被迫居住在惡劣的環境
社會不滿情緒上升
市民容易產生焦慮或抑鬱情緒
影響年輕人將來的發展
仇富情緒增加
人口過多
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1.2 你認為香港住宅供應不足的情況怎樣影響香港的長遠
發展 ?
增加政府與市民之間的衝突

降低市民對政府的信任

造成社會動盪

降低政府的施政效率

政府對土地規劃及開發上會引起多方面考慮問題
0 5 10 15 20 25 30 35

2) 不同持分者對開發郊野公園持什麼觀點？

由於觀點和角度的差異，不同持分者對開發郊野公園有不同意見。

支持
政府認為開發郊野公園釋放土地，能滿足大量市民的住屋需要。只要開發 1%的
郊野公園邊緣用地，便已足夠興建 150 萬個公私營住宅單位。政府不用動用大
量公帑來收地，成本相對低。由於位置集中而容易發展成有良好配套的市區。

基層的居民主要由個人利益考慮。他們認為釋放土地能讓政府加快興建公屋的
步伐，讓他們能及早入住公屋，減輕財政負擔和改善居住環境。

地產發展商主要由個人利益出發，是經濟掛帥的。他們認為更多的土地有助解
決｢土地荒｣問題，他們能有更多的發展以賺取利潤。

反對
環保人士主要考慮政策對環境的影響。他們認為香港並不缺可供發展的已發展
土地，例如棕地和高爾夫球場，認為政府應先考慮其他土地發展方案。而且，
郊野公園的集水區廣闊，或會因發展而珍貴水資源。郊野公園的邊陲地帶也保
護了香港生物的多樣性，有保護網的作用，一旦打開了郊野公園的缺口，將有
骨牌效應，對環境造成不能逆轉的破壞。郊野公園提供無以彌補的珍貴地質地
貌。

城市規劃師主要考慮社會的整體利益。他們認為香港市區內有很多「未決定用
途空地」和「空置官地」可以發展。而且，開發郊野公園無法改善附近的交通
配套，只會引致更嚴重的塞車問題。由於不會一下子開發一大片土地，這無利
於城市規劃。

居住於郊野公園附近的中產階層主要考慮個人利益，他們認為大規模興建屋邨
會造成噪音和污染，落成後也會影響現有樓房的景觀。

熱愛大自然的市民主要由個人利益考慮。他們認為開發郊野公園剝削市民權利，
削減公共資源，犠牲市民大眾都能使用的郊野公園。他們亦認為郊野公園作為
保護地帶，肆意開發是有違公義的行為。

總結
大部分支持者均贊成開發郊野公園，原因多是能夠提供更多土地以興建房屋，
當中以保障少部份基層市民的住房權益為主要考慮因素，雖然有指開發郊野公
園難以製造良好的交通配套，開發成本高昂，但政府卻認為由於郊野公園位置
集中而容易發展成有良好配套的市區，亦不需動用大量公帑來收地，成本相對
低。可見支持者實際上亦關心社會整體發展。

另一方面，小部分持分者反對開發郊野公園，原因是破壞生態平衡。造成環境
污染，因為一些反對者關心的是可持續發展的理念。當然部分反對者未必從環
保角度出發，如當地居民只關注個人生活質素，重視自身利益多於整體利益，
因此爭議關鍵是如何平衡開發與保育個別地區與整體社會之間的利益。
 2 你認為郊野公園有沒有能吸引你的地方呢 ?
能使人放鬆身心
風景優美
有城市中難以找到的植物和動物
有很多不同難度的山徑供選擇
有不同的康樂設施
方便到達
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

4.1 整體而言，請圈出你認為開發郊野公園以
解决房屋供應短缺問題之可行程度。

不適合 十分不
十分不 8% 適合
適合 22%
18%

不適合
52%

4.2 整體而言，你是否支持政府透過開發郊野公園
以解決現存的房屋短缺供應問題呢？

十分適合
十分不適 6%
合 22%
適合 22%

不適合
50@
D.判斷及論證
3) 開發郊野公園可能遇到的障礙？

在技術性而言，開發郊野公園可能面對技術上的障礙。郊野公園的邊陲多為
斜坡，需要較高的開發和建築技術。假若要密集式地建造房屋，便需要在斜
坡上興建地台，建造費用因此變得昂貴。否則，便只能建造低密度的住宅。
此外，交通上的配套亦是一大難題， 如何能在增加人流的情況下減緩 對交通
的影響，亦成為土地規劃師的一大挑戰。

當然開發郊野公園作為一個具爭議性的議題，執意開發郊野公園或會引來市
民的強烈不滿。2018 年 6 月，香港綠色和平發表《公眾對郊野公園的觀感及
發展郊野公園以增加土地供應》的意見調查報告， 研究顯示高達 45%的市民
反對計劃，27%支持。 根據本人是次統計，亦有 72%的人反對透過開發郊野
公園以解決房屋短缺供應問題。可見，反對開發郊野公園的人數較支持的多，
政府的政治效能感有所下降，不利香港長遠的發展。

開發郊野公園邊陲的政策有不少灰色地帶，需要面對定義上的挑戰。何謂郊
野公園邊陲? 郊野公園邊的 200 米? 何謂生態價值低的地方呢? 沒有瀕危物種
便是? 這些細節需要由立法機關清晰地列明，避免發展商有鑽空子的機會，
亦避免政府隨意開發郊野公園邊陲。
 5.1 請指出你反對改變香港郊野公園土地用途以解决房屋供應短缺問題的原因
郊野公園較一般的土地珍貴， 不宜開發
郊野公園能紓解沉重的生活壓力
其他土地發展方案更為適合
香港有不少郊野公園以外的林地可以用作發展
造成不同持分者的之間的衝突
處於斜坡地帶，需要較高的開發和建築技術
不應改變舊有的土地用途以配合新的發展
大規模建造樓宇會對附近的居民造成噪音和污染
增加現有的樓價競爭，或會降低現有樓價的價值
收物業空置稅或者興建貨櫃屋村都夠好多人上車
破壞生態
0 5 10 15 20 25

5.2 請指出你支持改變香港郊野公園土地用途以解决房屋供應短缺問題的原因

降低樓價

符合成本效益

發展一小部分不會對自然生態有大影響

能夠大規模地建造房屋

開發郊野公園比其他土地發展方案優勝

緩和貧富懸殊的現象

有利國際評級組織調高香港的投資評級，提升香港的競爭力
0 2 4 6 8 10 12

4) 不同持分者對開發郊野公園持什麼觀點？

天文台前台長林超英曾批評開發郊野公園是「思想癌細胞｣。 假若政府開
發郊野公園，開發先例，發展商便會跟隨發展，政府甚至會因為沒有其他
較好的土地發展方案而犧牲大片的郊野公園。然而，這樣無止境的發展有
損港人享用資源的權利，亦剝削市民的生活空間。

郊野公園的範圍受郊野公園條例保障，不能作出任何開發的行為。政府一
旦拆除紅線，便等於違背信諾，勢必引來市民的強烈反對，引來市民的抗
議，觸發示威遊行。而且，政府的威望亦會再度下調，難以再得信於民心，
政府實行新政策時將難以實行。 這亦會加劇社會撕裂。

開發郊野公園會引致一系列的環境問題。生物因土地開發而失去了原先的
棲息地，一些生物或會因而滅亡，生物多樣性受到破壞。此外，郊野公園
作為生態旅遊的地方，在生態受破壞的情況下，香港的生態旅遊或會因此
變得暗淡， 甚至失去有關行業。當然，郊野公園作為｢市肺｣，亦有吸收
二氧化碳的作用。失去一片樹林，便加劇熱島效應。 集水區或會因為建
築廢料和人為因素而受到破壞，破壞香港珍貴的水資源。 隨著內地對東
江水的需求越來越大，香港這些水塘的資源顯得更珍貴， 在危急關頭 水
塘的水資源亦能提供一些安全可靠的食水。

在反效果而言，雖然現時政府提出開發郊野公園邊陲以增加公共房屋和老
人院的供應。但郊野公園是房地產的 優秀地段，具有高度升值潛力，發
展商也一定會爭相在那裏興建私人樓宇。在那個時候，便會有更多的土地
因為開發而受到破壞，生態亦變得越來越脆弱。

綜觀而言，其他土地發展方案或更適合解決房屋供應問題。政府可以考慮
在東大嶼填海，興建｢東大嶼都會｣，這個方案能在一個廣闊的平面上建造
房屋，能完善城市規劃。當然，政府亦應該考慮發展棕地，高爾夫球場及
軍事用地等較為平坦的土地，並積極收回業權，以增加土地的儲備。這個
方案不需開山填海，更能加快興建公共房屋的速度，盡快滿足現今公共房
屋的需求。

3 房屋供應短缺的主因是香港缺乏足夠的土地供應，
以下是一些增加土地供應的途徑， 你認為以下哪一個
方案最有效呢 ?

發展郊野公園邊陲地
帶 6%

推展各項新發展區 填海 22%
和新市鎮擴展計劃
42%

發展棕地 30%