‫מדינת ישראל‬

‫רשות שוק ההון‪ ,‬ביטוח וחיסכון‬

‫י"ג באב התשפ"א‬

‫‪ 22‬ביולי ‪2021‬‬
‫שה‪2021-5871 .‬‬

‫לכבוד‪:‬‬
‫רם בלינקוב‬
‫המנהל הכללי‪ ,‬משרד האוצר‬

‫הנדון‪ :‬התייחסות רשות שוק ההון‪ ,‬ביטוח וחיסכון לטיוטת הצעת המחליטים בעניין "ייעול מנגנון הבטחת‬
‫היציבות בתשואות קרנות הפנסיה"‬

‫במסגרת חוק ההסדרים לשנים ‪ 2022-2023‬בכוונת משרד האוצר לכלול הסדרה בעניין ייעול מנגנון הבטחת‬
‫היציבות בתשואות קרנות הפנסיה המתקיים היום באמצעות אגרות חוב מיועדות‪ ,‬כפי שהיא באה לידי ביטוי‬
‫בטיוטת הצעת המחליטים בעניין זה (להלן – טיוטת ההצעה)‪.‬‬
‫להלן אבקש להביא את עמדת רשות שוק ההון‪ ,‬ביטוח וחיסכון (להלן ‪ -‬הרשות) בעניין טיוטת ההצעה זו‪:‬‬
‫‪ .1‬הרשות אינה מתנגדת עקרונית לרעיון שעומד בבסיס טיוטת ההצעה לפיה מוצע להחליף את המנגנון הקיים‬
‫להבטחת יציבות החיסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה המתקיים היום באמצעות אגרות חוב מיועדות‪ ,‬במנגנון‬
‫חדש שיבטיח באותה מידה לפחות את יציבות החיסכון הפנסיוני בקרנות הפנסיה‪ ,‬וזאת בתנאי שישמרו‬
‫העקרונות המצוינים להלן ובראשם‪ :‬הבטחת אי פגיעה במצבם של החוסכים לפנסיה‪ ,‬לרבות שמירת או שיפור‬
‫התנאים וטיב הבטוחות שניתנות להם על ידי המדינה בהשוואה למצב הקיים‪.‬‬

‫‪ .2‬בנוסף‪ ,‬לרשות הערות מהותיות רבות הנוגעות לאופן יישום המנגנון החליפי‪ ,‬כפי שאלו פורטו במסגרת‬
‫הערותיה שנשלחו לאגף תקציבים ולמשרד המשפטים‪.‬‬

‫‪ .3‬אם לא יישמרו העקרונות שהוצגו ונדונו מראשית הדיונים על ידי הרשות‪ ,‬תתנגד הרשות לטיוטת ההצעה שכן‬
‫היא סבורה שיש במנגנון הקבוע בטיוטת ההצעה כדי לפגוע‪ ,‬פגיעה קשה‪ ,‬בעמיתי קרנות הפנסיה‪.‬‬

‫‪ .4‬מבלי לגרוע מההערות הרבות שהעבירה הרשות לטיוטת ההצעה‪ ,‬להלן מספר הערות פרטניות‪ ,‬תמציתיות‬
‫ועקרוניות של הרשות לטיוטת ההצעה‪:‬‬

‫מדובר בשינוי דרמטי ומורכב שחוק ההסדרים אינו מתאים לקידומו – שינוי המנגנון המוצע‬ ‫א‪.‬‬
‫הוא למעשה מהלך משמעותי ומורכב מאוד‪ ,‬הן מבחינה משפטית והן מבחינה תפעולית‪ .‬על מנת‬
‫שהמהלך יצליח נדרשת עבודה מסודרת‪ ,‬מעמיקה ומדויקת‪ ,‬תוך כדי בחינת אופן יישום‬
‫ההוראות החדשות על ידי הגופים המוסדיים הדורש בין השאר קיומו של הליך שימוע וליבון‬
‫של ההשלכות הצפויות והצרכים מול גורמי מקצוע‪ ,‬מומחים בתחום וכן הגופים המוסדיים‬
‫שידרשו בבוא היום ליישם את המנגנון החדש הלכה למעשה‪ .‬לוחות הזמנים של חוק ההסדרים‬
‫לא יאפשרו זמן מספק לבחינות האמורות ולאור חשיבותו של המהלך וההנחה שביצוע שלו‬
‫באופן שאינו נכון עלול לפגוע בעמיתים‪ ,‬הרשות סבורה שאין זה נכון לקדמו במסגרת חקיקת‬
‫חוק ההסדרים‪ .‬יפים לענייננו בהקשר זה‪ ,‬דבריו של המשנה לנשיאת בית המשפט העליון‪,‬‬

‫‪02-5695342‬‬ ‫פקס'‪:‬‬ ‫‪02-5317248‬‬ ‫טל'‪:‬‬ ‫‪9546304‬‬ ‫ירושלים‬ ‫‪4‬‬ ‫ועולמו‬ ‫עם‬ ‫רח'‬

‫‪www.mof.gov.il/hon‬‬
 ‫‪2‬‬

‫כתוארו דאז‪ ,‬השופט אליקים רובינשטיין בבג"צ ‪ 8260/16‬המרכז האקדמי למשפט ולעסקים‬
‫נ' כנסת ישראל (פורסם בנבו)‪ ,‬בפסקה טו' לפסק הדין‪:‬‬
‫"‪ ...‬בפועל‪ ,‬ברבות הימים‪ ,‬נוצלה המסגרת המפתה של חוק ההסדרים‪ ,‬על‪-‬ידי‬
‫ממשלות מכל הקשת הפוליטית‪ ,‬להעברת שורה של חוקים ורפורמות בעלות‬
‫חשיבות בעיניהן לציבור ולמשק‪ ,‬פעמים רבות ללא זיקה ממשית לתקציב‬
‫המדינה‪ ,‬בהליך מזורז ותוך דיון ציבורי חסר‪ .‬לא אחת עמד בית משפט זה על‬
‫הקשיים המהותיים שבהליך חקיקה זה‪ ,‬חרף מאמצים לצמצמו‪ ,‬והתריע כי‬
‫"מנגנון החקיקה מסוגו של חוק ההסדרים פוגע במעמדה של הכנסת כבית‬
‫המחוקקים של המדינה" ([‪.]....‬בנוסף‪ ]...[ ,‬בעע"מ ‪ 4105/09‬עיריית חיפה נ' עמותת‬
‫העדה היהודית הספרדית בחיפה [פורסם בנבו] (‪ ,)2012‬פסקה ב'‪ ,‬הטעמתי בהקשר‬
‫זה של חוק ההסדרים‪ ,‬כי "יש דרך קצרה וארוכה ויש ארוכה וקצרה; הראשונה‬
‫– שפירושה חקיקה חפוזה ופגומה‪ ,‬והשניה – שפירושה הליך חקיקה מסודר‬
‫וסופו חוק מתוקן‪ ,‬דבר נאה ומתקבל‪ .‬בשכל הישר‪ ,‬השניה עדיפה; ובנידון דידן‬
‫בקלות יכול היה המחוקק לפטור אותנו מעונשו של נושא זה‪ ,‬גם אם 'הכל‬
‫פוליטיקה'"‪( .‬הדגשות הוספו – הח"מ)‪.‬‬

‫לדידי‪ ,‬ועל בסיס דבריו של כב' השופט רובינשטיין‪ ,‬טיוטת ההצעה היא דרך קצרה שהיא ארוכה‪.‬‬

‫המכשיר הפיננסי – אחת מההסכמות שעמדו בבסיס החלפת המנגנון הייתה שהחלפת המנגנון לא תפגע‬ ‫ב‪.‬‬
‫בחוזק המכשיר הפיננסי שניתן לעמיתים‪ .‬כאמור‪ ,‬כיום העמיתים זכאים לאג"ח מיועדות‪ .‬אג"ח היא‬
‫כלי פיננסי חזק שאי עמידה בתשלומים על פי הקבוע באגרת מובילה בהכרח ל'דיפולט' של המדינה‬
‫ולפגיעה בדירוג האשראי שלה‪ ,‬ולפיכך הסיכוי כי המדינה לא תעמוד בהתחייבויותיה לתשלום האג"ח‬
‫המיועדות הינו אפסי שכן למהלך מעין זה השלכות מרחיקות לכת על מעמדה של המדינה ‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬
‫על פי טיוטת ההצעה האג"ח המיועדות יומרו להבטחה הקבועה בחוק הנסמכת על תקציב המדינה‪.‬‬
‫המעבר להבטחה כאמור תפגע בהכרח בעמיתים שכן היא חלשה יותר באופן משמעותי ביחס לאג"ח‬
‫שהעמיתים קיבלו בהתאם למנגנון הישן‪ .‬לאור זאת‪ ,‬הרשות מתנגדת לשינוי זה‪ ,‬ותחת זאת מציעה‬
‫מנגנון אחר המאפשר את החלפת המנגנון הישן במנגנון חדש השומר על עוצמת המכשיר הפיננסי‬
‫שבבסיסו ובכך נמנעת הפגיעה בעמיתים‪ .‬על פי ההצעה‪ ,‬המכשיר הפיננסי יהיה אג"ח הפרשים‪ ,‬עם‬
‫ערבות מדינה שתינתן לקרנות‪.‬‬

‫קרן חוץ תקציבית – לפי טיוטת ההצעה תוקם קרן חוץ תקציבית שאליה ייקלטו כל עודפי התשואה‬ ‫ג‪.‬‬
‫שמעל לריבית המובטחת‪ .‬טיוטת ההצעה אינה מתייחסת לשאלות החשובות הבאות‪:‬‬

‫‪ )1‬איפה הכסף ינוהל‪ ,‬מי יהיה אחראי על הכסף ומי יקבע את מדיניות ההשקעה?‬
‫‪ )2‬האם יש כמות מקסימלית של כסף שהקרן תכיל?‬
‫‪ )3‬בהנחה שהתשובה לשאלה הקודמת היא חיובית‪ ,‬נדרש לבחון מה ייעשה עם הכסף העודף‪ ,‬למי‬
‫יחולק ובאיזה תדירות‪.‬‬
‫לעמדת הרשות כספים עודפי התשואה שייכים לחוסכים‪ .1‬עם זאת‪ ,‬הרשות מתנגדת לקביעת מנגנון‬
‫שבמסגרתו הכספים יועברו לעמיתים אחת לתקופה (נניח לאחר ‪ 5‬או ‪ 10‬שנים או לאחר שהקרן החוץ‬
‫תקציבית "תתמלא") שכן העברת כספים שכזו תוביל בהכרח לעיוותים שונים בשוק הפנסיה‪ ,‬עיוותים‬
‫שהרשות עמלה במשך שנים לתקן ולמנוע‪ ,‬בעיקר בניוד עמיתים בין הקרנות‪ ,‬במשיכת כספים ובהחלטת‬
‫עמית מתי ומאיזה גוף לפרוש לפנסיה‪.‬‬

‫‪ 1‬בהתאם למנגנון הישן העמיתים מעבירים למדינה כל חודש תמורה השווה ל‪ 30%-‬מהנכסים שלהם ומקבלים בתמורה אג"ח מיועדות‬
‫עם ריבית מובטחת בגובה של ‪ 4.86%‬על אותה כמות של נכסים‪ .‬בהתאם למנגנון החדש העמיתים מנהלים את כל כספם והמדינה‬
‫מעניקה להם רק הבטחת תשואה על ‪ 30%‬מהנכסים‪ ,‬אך הם מנהלים את כספם שלהם‪.‬‬

‫‪02-5695342‬‬ ‫פקס'‪:‬‬ ‫‪02-5317248‬‬ ‫טל'‪:‬‬ ‫‪9546304‬‬ ‫ירושלים‬ ‫‪4‬‬ ‫ועולמו‬ ‫עם‬ ‫רח'‬

‫‪www.mof.gov.il/hon‬‬
 ‫‪3‬‬

‫כדי למנוע עיוותים מהותיים כגון אלו‪ ,‬הרשות סבורה שניתן להציע שככל שייקבע שקיימת כמות‬
‫מקסימלית של כסף שהקרן החוץ תקציבית תכיל‪ ,‬ניתן לקבוע שייתרת הכספים העודפים תועבר למדינה‪,‬‬
‫וזאת רק אם הריבית המובטחת תעלה ל‪ ,5.5%‬שכן בחינה מקצועית ומעמיקה שערכה הרשות מעלה כי‬
‫ריבית בשיעור האמור תאזן בין התשואות העודפות ההיסטוריות לבין הבטחת המדינה‪.‬‬

‫ד"ר משה ברקת‬

‫הממונה על שוק ההון‪ ,‬ביטוח וחיסכון‬

‫העתק‪:‬‬
‫יהלי רוטנברג‪ ,‬החשב הכללי‪ ,‬משרד האוצר‬
‫יוגב גורדוס‪ ,‬מ"מ הממונה על התקציבים‪ ,‬משרד האוצר‬
‫אסי מסינג‪ ,‬היועץ המשפטי‪ ,‬משרד האוצר‬
‫מיכל היימן‪ ,‬מנהלת החטיבה לחיסכון ארוך טווח‪ ,‬רשות שוק ההון‬
‫ברוך לוברט‪ ,‬היועץ המשפטי‪ ,‬רשות שוק ההון‬

‫‪02-5695342‬‬ ‫פקס'‪:‬‬ ‫‪02-5317248‬‬ ‫טל'‪:‬‬ ‫‪9546304‬‬ ‫ירושלים‬ ‫‪4‬‬ ‫ועולמו‬ ‫עם‬ ‫רח'‬

‫‪www.mof.gov.il/hon‬‬