TEMEIUL JURIDIC

Consiliul European este dificil de studiat, descris și clasificat ca instituție în cadrul UE, deoarece
dezvoltarea sa, de peste un sfert de secol, a fost ambiguă și plină de paradoxuri. Aceste
ambiguități și paradoxuri sunt cu siguranță semnificative: Ele sunt rezultatele istoriei și ale
deciziilor politice succesive și trebuie să fie luate în considerare atunci când se reflectă asupra
viitorului. Unul dintre paradoxurile majore se referă la temeiul juridic pentru întâlnirile sale.

Între 1974 și 1986, Consiliul European a fost un actor important în procesul decizional european
(de exemplu, în dezbaterea bugetară britanică), fără niciun temei juridic în tratat. Această
situație, foarte ciudată într-o Comunitate foarte legalistă, nu a fost un accident, ci rezultatul
dorinței, în special a guvernelor Benelux, de a salva cadrul instituțional comunitar de a fi
dominat de acest nou loc de întâlnire „interguvernamental”. S-a crezut că acest lucru ar putea fi
asigurat prin privarea acesteia de orice temei juridic din tratate.

Actul unic european se îndepărtează de această abordare prin faptul că descrie componența
Consiliului European, dar evită în mod intenționat să își definească competențele. Acestea derivă
din tratatele de la Maastricht și Amsterdam și, destul de semnificativ, din practică. Deși șefii de
guvern nu acordă, de obicei, o importanță deosebită naturii juridice a reuniunilor lor, este
important, având în vedere posibila reformă, să se facă distincțiile corespunzătoare. Acestea se
întâlnesc în diferite capacități:

În calitate de „Consiliu European” stricto sensu, acestea funcționează acum în temeiul articolului
4 din TUE („să ofere Uniunii impulsul necesar pentru dezvoltarea sa și să definească orientările
politice generale ale acesteia”).

Exemple specifice ale acestui rol sunt prezentate în tratat: Privind orientările generale pentru
politicile economice (art 99 § 2 TCE) și situația ocupării forței de muncă (art 128 § 1 ȘI 2 TCE).

• Articolul 13 din TUE conferă Consiliului European o competență similară, dar mai degrabă mai
precisă, în domeniul specific al PESC („definirea principiilor și a orientărilor generale … luarea
unei decizii cu privire la strategiile comune”)

În cazuri specifice menționate de șefii de guvern din tratat funcționează cu puterea de a lua
decizii juridice ca „reuniune a Consiliului la nivelul șefilor de stat și de guvern”. Aceștia trebuie
să respecte apoi regulamentul de procedură al Consiliului, inclusiv în ceea ce privește locul
reuniunilor. Acest lucru se întâmplă în domeniul uniunii monetare (articolele 112, 121 și 122 din
Tratatul CE) și al drepturilor omului (articolul 7 din TUE). Rezultă că concluziile reuniunii
șefilor de guvern de la Bruxelles din 2 mai 1998 de a decide cu privire la adoptarea unei monede
comune nu sunt concluziile Consiliului European (acestea lipsesc de pe lista acestor concluzii
publicată de site-ul internet Europa). Acestea sunt concluziile Consiliului.

Atunci când efectuează un anumit număr de numiri sau desemnări, șefii de guvern își desfășoară
activitatea într-un cadru pur interguvernamental, chiar dacă aceste decizii sunt scrise sau anexate
concluziilor Consiliului European. Acesta este cazul pentru locurile instituțiilor: La Edinburgh
(decembrie 1992), „reprezentanții guvernelor statelor membre” stabilesc locurile principalelor
instituții din anexa VI la concluzii, la Bruxelles (octombrie 1993), „reprezentanții statelor
membre care se întrunesc la nivelul șefilor de stat sau de guvern” iau decizii similare în anexă II
din concluzii. Numirea lui Romano Prodi ca președinte al Comisiei este formulată de „șefi de stat
și de guvern” în partea 2 a concluziilor Consiliului European de la Berlin din mai 1999. Cu toate
acestea, numirea lui Javier Solana în calitate de dl PESC (acronimul francez pentru PESC) a fost
făcută chiar de Consiliul European (punctul 4 din concluziile de la Köln: Iunie 1999). Este demn
de remarcat faptul că, potrivit majorității opiniei juridice, nu există nicio obligație de a utiliza
procesul decizional interguvernamental pentru desemnarea locurilor agențiilor sau a altor
organisme ale Uniunii: Acestea ar putea la fel de bine să facă parte din decizia Uniunii de a le
crea, dar aceasta nu a fost practica.

La negocierea schimbărilor din tratat (ca la Maastricht, Amsterdam și Nisa), șefii de guvern
operează în temeiul articolului 48 din TUE. Concluziile le descriu ca o „reuniune
interguvernamentală la nivel de șefi de stat sau de guvern”. Pentru a apela la o astfel de
conferință, președinția are nevoie de un aviz favorabil din partea Consiliului, după consultarea
Comisiei și a Parlamentului. Consiliul poate face această opinie favorabilă prin vot majoritar
simplu, un punct pe care doamna Thatcher l-a descoperit spre disperarea ei atunci când Consiliul
European din Milano (iunie 1985) a numit un CIG, care urma să aibă ca rezultat Actul unic
European.

• Consiliul European a evitat să se implice direct în negocierile de aderare cu țările candidate:

Acestea sunt conduse de miniștrii de externe. Dar a fost activă în definirea poziției statelor
membre în cadrul acestor negocieri. La Bruxelles, în decembrie 1993, Consiliul a stabilit (anexa
III la concluziile Președinției) numărul de comisari, precum și numărul de voturi din Consiliu,
numărul de membri ai Parlamentului, ai Comitetului Economic și Social, Din cadrul Comitetului
Regiunilor etc. Au fost atribuite țărilor candidate (Norvegia, Suedia, Finlanda și Austria). Acesta
a funcționat apoi în temeiul articolului 49 § 2 din TUE.

În cele din urmă, Consiliul European de la Lisabona (martie 2000) a codificat „o nouă metodă
deschisă de coordonare la toate nivelurile, împreună cu un rol mai puternic de orientare și
coordonare pentru Consiliul European, pentru a asigura o direcție strategică mai coerentă și o
monitorizare eficientă a progreselor”. Acest lucru nu este strict un nou temei juridic: Poate și
probabil ar trebui interpretat ca o punere în aplicare a articolelor 99 și 128 din Tratatul CE,
menționate mai sus, privind orientările economice și situația ocupării forței de muncă. Dar
concluziile de la Lisabona implică un nou rol pentru Consiliul European „asumarea unui rol de
orientare și coordonare eminent pentru a asigura coerența globală și monitorizarea eficientă a
progreselor către noul obiectiv strategic”. Centrul „metodei deschise de coordonare” pentru
procesul de la Lisabona este o reuniune a Consiliului European care va avea loc în fiecare
primăvară pentru a defini mandatele relevante și pentru a se asigura că acestea sunt urmate. După
cum am văzut mai sus, aceste reuniuni de primăvară nu sunt în concluziile lor foarte diferite de
cele ale Consiliilor europene normale. Dar ideea de a acorda Consiliului European un nou rol
este în mod clar prezentă.

Faptul că Consiliul European funcționează pe o varietate de baze juridice, uneori în interiorul și

uneori în afara cadrului instituțional, iar concluziile nu sunt întotdeauna clare cu privire la aceste
aspecte, reprezintă o sursă permanentă de ambiguitate. În acest context, trebuie făcute încă două
observații.

1.Textele tratatului, menționate mai sus, nu acoperă în mod adecvat competențele efective ale
Consiliului European și rolul pe care l-a jucat de-a lungul anilor în procesul de integrare
europeană. După ce a lucrat mult timp fără nici un temei juridic, acum funcționează pe baza
articolelor din tratat în care este descris pur și simplu ca o sursă de impuls și de inspirație, cu
toate acestea, este cel mai important, Și ultimul, cel care ia decizii în toate problemele Uniunii,
inclusiv cele care sunt afaceri comunitare din punct de vedere juridic (exemplu: Pachetele Delors
din 1988 și 1992 sau Agenda 2000). Rolul Consiliului European este mult mai important decât ar
justifica o analiză strictă a textelor tratatului.

2. Cu excepția cazului în care se întrunesc ca „Consiliu la nivelul șefilor de stat și de guvern”,

membrii Consiliului European nu sunt obligați să respecte niciun regulament de procedură scris.
Aceasta este o consecință a accentului pus, încă de la început, pe informalitate. Agendele sunt
flexibile, documentele apar pe masă cu o notificare prealabilă puțin sau deloc, participanții
variază, punctele care nu au fost discutate apar în concluzii. De-a lungul timpului, un set de
„reguli” a fost construit treptat de obicei, dar Consiliul European se îndepărtează fără ezitare de
ele, dacă consideră că este potrivit. Consiliul European de la Ghent din octombrie 2001 oferă un
exemplu clar în acest sens. A fost programată ca fiind informală și, prin urmare, în conformitate
cu practicile acceptate, nu ar fi trebuit să existe concluzii. De fapt, au fost emise trei declarații: În
urma atacurilor din 11 septembrie, asupra situației economice și asupra introducerii monedei
euro. În titlu se numesc „declarații ale șefilor de stat sau de guvern și ale președintelui Comisiei”.