《北京行政学院学报》2018年第5期 ●政治·行政

D621
中图分类号： A
文献标识码： 1008-7621（2018）05-0041-07
文章编号：

公众参与价值的多案例检验
——基于民主立方理论的研究

□李秀峰 张 丽
（北京师范大学 政府管理学院，
北京 100875）

摘 要：公众参与是影响公共政策的有生力量，是民主政治的基础。近年来，在扩大公众有序政治参与
的政策导向下，政府不断努力创新公众参与的形式与内容，取得了良好的实施效果。基于实现效果，公
众参与的价值和意义也普遍获得学界认可。然而，不同情境下的公众参与形式及参与价值仍然模糊不
清，需要进一步探讨。根据民主立方理论，结合国内三个典型的民主实践——温岭参与式预算、乐清人
民听证制度、顺德公共决策咨询制度，从公正性、
认同性和有效性的角度探讨公众参与的价值问题。

关键词：公众参与价值；民主立方理论；参与式预算；人民听证制度；公共决策咨询制度
DOI:10.16365/j.cnki.11-4054/d.2018.05.006

引言 式，例如，巴西阿雷格里港市的参与式预算，洛杉
公众参与的形式最早起源于古希腊的直接 矶城市社区规划中的社区委员会制度，以及伦敦
民主[1]。在古希腊政府中有一个叫“公民大会”的 城市治理中的城市居民大会制度等等。这些实
最高权力机构，会中，每个公民都享有平等的参 践均取得了令人瞩目的民主治理效果，成为社会
与权和选举权，并负责选出国家最重要的政府官 发展的强大推动器。
员，其他普通官员则由抽签的方式产生[2]。然而 在国家层面践行社会主义核心价值观的背
近代以来，古希腊民选政府的方式逐渐被抛弃， 景下，公众参与的价值和发展也得到了充分重
公众参与也一度被公共管理者祛除。尤其是以 视。党的十九大报告中，多次提出与公众参与相
威尔逊-韦伯范式为代表的传统行政学派，倡导 关的政策部署， “ 人民平等参与”
“ 扩大人民有序
行政管理的效率目标，用科学化、技术化的工具 政治参与” “ 保障人民的参与权”“ 保证人民在日
理性追求来排斥和隐藏公众参与的价值和意义。 常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”等
直至 20 世纪六七十年代，作为一门回应和解决社 等，这些政策部署为公众参与的开展提供了明
会公共问题的科学，公共行政开始尝试着新的变 确方向。在中央政策的指导之下，地方政府创新
革。人们不断对传统公共行政方法提出批判，其 出了丰富的民主实践形式。例如，浙江温岭参与
中以弗雷德里克森（H.George Frederickson）为代 式预算制度、深圳盐田完善民意畅达机制、贵州
表的新公共行政学派主张将传统公共学派的“效 湄潭村民集中诉求会议制度以及浙江杭州开放
率至上”转为“公平至上”，呼吁在广泛吸收公众 式决策等等。这些民主实践践行了公众参与价
参与的基础上建立民主行政之模型 [3]。在新公共 值，重申了公众参与对维护和保障自身政治权益
学派的推动下，一方面，民主参与理论得以蓬勃 的重要性，也凸显了公众参与对于民主政治的重
发展，诸如“参与式民主” “协商民主” “强势民主” 要意义[4]。在实践的推动之下，国内学者也就公
等理论开始广泛传播。另一方面，公众参与也日 众参与（或公民参与）的各个方面进行了富有价
渐受到决策者的重视，政府积极创新公众参与形 值的理论探索① 。比较有代表性的研究有，俞可

收稿日期：2018-03-01
作者简介:李秀峰（1970-），男，北京师范大学政府管理学院教授、
博士生导师；张丽（1989-），女，北京师范大学政府
管理学院博士研究生。
① 严格来讲，公民是一个法律概念，指具有一定国家的国籍，依据法律规定享有政治权利和承担义务的人。而公众
则更为宽泛，指社会成员、社会群体和老百姓。本文中，不对公民和公众作严格区分，但文中的参与行为主体更倾
向于一般意义上的社会成员，普通民众。

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平从公民参与的一般性理论着手，细致阐述了公 在前两种公众参与理论的基础上，哈佛大学
民参与的主体、参与的领域和参与的渠道等基础 肯尼迪政府管理学院冯雅康（Archon Fung）教授
性问题 [5]；虞崇胜聚焦于中国民主实践的特殊性， 提出了公众参与的民主立方理论（The Democracy
将中国式民主实践归纳为三种类别——人民民主 Cube）
（见图 1）。2006 年，他在《美国公共行政评
与党内民主、选举民主与协商民主、高层民主与基 （The American Review of Public Administra⁃
论》
层民主 [6] ；杨光斌则主要探究了公民参与的性质 tion，ARPA）期刊上发表了《复杂治理中的多样化
问题，根据参与的性质将我国的公民参与划分为 参与》 （Varieties of Participation in Complex Gover⁃
理想型参与、利益型参与和泄愤型参与，
并在此基 nance）一文，该文详细介绍了民主立方的理论内
础上提炼出制度性参与和非制度性参与的概念 。 [7]
涵。Archon Fung 教授在进行大量案例调研的基
还有不少学者从宏观的层面论述了我国公众参与 础上，抽取出了不同民主制度下公众参与最重要
的价值与意义。然而，宏观论述所得出的大而化 的三个问题：谁参与？参与过程中的沟通与决策
之的结论，
极易模糊对公众参与价值的认知，
同时 机制是怎样运作的？产出的公共政策是如何与
也混淆了不同情境下公众参与所体现的具体价值 公共行动联系起来的？并在这三个问题的基础
维度。有鉴于此，本文拟选取国内三个较有代表 上构建了公众参与价值的三个维度，即公众参与
性的公众参与实践——温岭参与式预算，乐清人 的公正性、认同性和有效性[10]。
民听证和顺德公共决策咨询，运用民主立方理论 
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分别从公正性、认同性和有效性三个维度检验不
 ,,
同情境下的公众参与价值，以期对我国公众参与

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的发展提供理论借鉴和实践启示。 "F,

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B
一、理论架构
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关 于 公 众 参 与 ，谢 尔·阿 斯 汀 (SherryR. -
Arnstein)最早提出了颇负盛名的参与阶梯(A  6
3DUWLFLSDQWV
Ladder of Citizen Participation）理论。阿斯汀
+
 

 
B
将公众参与看作是一种公众权力，按照由低
6
A
到高的参与程度，将公众参与划分为三大阶
段八个阶梯，依次为操纵（Manipulation）、治疗 


（Therapy）、告知（Informing）、咨询（Consulta⁃ >E

tion）、展示（Placation）、合作（Partnership）、权 ?6

力转移（Delegated Power）、公众控制（Citizen #

1 

Control），并在此基础上解释了公众参与的不
&RPPXQLFDWLRQ 'HFLVLRQ0RGH

同类型[8]。除了参与阶梯理论，另一个应用较 图 1 民主立方模型

为普遍的公众参与理论是经济合作与发展组 民主立方理论的第一个维度是参与者的选
织（Organization for Economic Co-operation and De⁃ 取，即公正性问题。Archon Fung 教授认为参与
velopment，OECD）提出的公众参与三阶段论—— 者选取的关键是解决代表的代表性问题，不同的
信息（Information）、协商（Consultation）、积极参与 政策类型需要不同的政策参与者，一味追求公共
（Active Participation）[9]。阿斯汀与 OECD 的公众 赋权是不可取的。为此，他提出 5 种最常见的公
参与理论都形象生动地描绘了层层递进的公众 众参与选择机制:公开自愿参与、公开并且有选
参与发展阶段，既为公众参与实践提供了理论支 择的招募参与者、随机选择参与者、业余利益相
持，也为公众参与成为可操作的技术奠定了定理 关者与职业利益相关者。受到学界追捧的公开
性基础。然而，这两个理论存在的共同局限是过 自愿参与模式看似为最有效的参与方式，然而，
分强调公众赋权，不免存在理论研究与实际经验 这种表面上最公平的参与模式却并非那么奏效。
相脱节的情况。例如，某些情境下增加公众赋权 例如，国家计划制定一部保护农民工合法权益的
是高度可取的办法，但是在另一些情境下过多的 法律，公开向社会征集意见。试想，为生计奔波
公众赋权则是以降低参与效果为代价的。 劳顿在工地上的广大农民工作为最重要的利益

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相关者，是否有条件向政府反映意见？答案显而
易见。Archon Fung 教授认为这种情况下，采用
公开有选择的招募参与者模式比其他模式更有
效。
第二个维度是参与者之间的沟通与决策机
制的规范程度,继而帯来的认同性,指公众参与过
程中产生和坚持的现存政府决策是最适宜选择
的程度，当然也包括合乎法律要求的状态等。只
有政府与公众之间的沟通决策机制符合规范，政
府的政策和行动才能够获得合法性和公众内心
的接受与认知认同。Archon Fung 教授提出了 6
种沟通与决策机制，从最低限度到最高限度依次
为：作为旁观者倾听、表达偏好、发展偏好、聚合
和议价、协商和谈判、有技巧有专业的改变。前
三种为沟通模式，参与者主要通过倾听或者表达
偏好来了解其他参与者的潜在利益，但这种模式
通常不能把参与者的决策和偏好转化为集体的
决策和偏好。后三种为决策模式，此种模式下参
与者在协商谈判的基础上达成利益共识，追求双
赢，最终达到利益最大化。
第三个维度是权威和权力，即公众参与影响
力的大小，也就是公众参与的有效性问题。根据
民主立方理论，公众参与的有效性从最低权重到
最高权重依次为：个人利益、沟通影响、建议咨
询、合作治理、直接权威。显然，公众若仅是出于
自身利益参与，影响力是最小的，参与的有效性
也是最弱的，但如果能从整体的利益出发参与，
或者通过沟通咨询，甚至是选择与其他参与者合
作的方式参与，那么影响力会显著提升，参与的
效果也会更好。
综上，Archon Fung 教授的民主立方理论从三
个维度构建了一个包含任何参与机制的制度空
间，适用于解释不同情境下公众参与的公正性、
认同性和有效性问题。民主立方理论弥补了公
众参与阶段论与实际经验相脱节的缺陷，实现了
理论规范与经验标准的统一。民主立方理论自
提出至今已经在国外政治学和公共管理学术圈
引起了广泛关注。但是，国内学界关于民主立方
理论的研究还非常少见。基于此，本文试图运用
民主立方理论，以国内近年的三个代表性民主实
践为分析对象，从新的视角诠释国内公众直接参
与的公正性价值、认同性价值与有效性价值。
二、公众参与价值的多案例检验
公众参与的焦点是公众如何与政府产生互
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动关系进而影响公共政策。在互动中，公众可以
积累经验，提高意识，政府能够掌握民情，了解民
意，从而形成双方之间长久的合作关系。为实现
这一目标，政府不断创新公众参与的形式和内
容，并且根据各地的实际情况，在具体的制度设
计上各有侧重点。依据民主立方理论，温岭市参
与式预算、乐清市人民听证制度和顺德区公共决
策咨询制度就在公众参与的制度设计上分别侧
重于公正性、认同性和有效性三个维度。
（一）公平公正：
浙江温岭参与式预算
普遍认为参与式预算起源于 1989 年巴西阿
雷格里港市，伊夫·卡巴内斯（Yves Cabannes）将
参与式预算定义为这样一种机制， “ 通过这种机
制，人们可以对全部或部分公共资源的最终用途
[11]
做出决定，或者对这些决定做出贡献” 。国内参
与式预算开始于 2005 年，首先在浙江温岭新河镇
和泽国镇以“民主恳谈”的形式展开，历经了实施
范围由点到面、实施层级由下而上、实施强度由
柔变刚的十年实践，参与式预算已经成为公共预
算改革领域的一大特色。参与式预算主要涉及
与民生相关的项目，诸如教育、就业、养老、环境
改造等惠民工程，事关每一位普通民众的切身利
益，理应让公众参与到这些公共服务政策的制定
中去。然而，大部分普通公众由于受到利益表达
能力、组织联盟能力、资源筹集能力等方面的限
制，一直处在公共政策制定的边缘地带，总是扮
演着被动接受公共政策的角色[12]。不能参与决策
议程的直接后果是广大民众常常受到政策的不
公平对待，本该享受的利益将被那些过度的代表
们所霸占。为此，温岭参与式预算提出“只要有
意愿，就会有机会”的口号，采取公开的、有目的
招募参与者的方式来克服公众预算参与的公正
性问题。温岭参与式预算的公众参与途径主要
有以下几种方式。
其一，在广泛宣传的基础上，鼓励公众自愿
参与。比如新河镇，每年都会在全镇范围内以各
种方式发布预算民主恳谈信息公告，自愿报名参
与的普通公众和社会各界代表就有百名之多。
2012 年，在温岭市人大发布预算民主恳谈公告
后，仅几天的时间就有约 30 名村民主动报名参
加。其二，随机抽取。泽国镇为保证公众参与预
算的机会均等化，采用乒乓球摇号方式，按照 2‰
的比例，从全镇年满 l8 周岁的人口中随机抽取
200 多名民众代表参与年度预算编制民主恳谈。
并且，泽国镇在抽取代表的过程中不区分本地人
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口与外来人口，给予外来人口平等参与公共服务 域渗透。公众参与听证会制度就是由行政领域的
决策的权利。其三，科学抽样。温岭市人大在全 听证制度演变而来，
但与之不同的是，公众参与听
市范围内建立了 3 万多人的预算审查监督参与库 证制度不像行政听证那样具有极强的法律意义。
和 300 多人的专业库。参与库的构成人员有全市 概而言之，公众参与听证会制度是指政府相关部
所有村（居）民代表、全体各级人大代表、妇女代 门在实施涉及公众重大利益的项目前，组织公众
表、科协界代表、青年代表等。专业库人数相对 召开听证会，
听取广大民众的意见，然后政府部门
较少，主要由一些比较熟悉预算知识的专业人员 根据所搜集的意见作出决策并付诸实施的一项制
组成，包括人大财经工委议事委员会成员、人大 度。但是，传统听证会存在很多缺陷，
常常充当政
代表工作站负责人、财政审计监察等机关人员、 府的“应声虫”
角色，有些部门甚至是为了迎合“上
会计事务所和审计事务所的从业人员等①。从两 级”需要而召开听证会，听证的内容也脱离实际，
库中科学选出的代表可分别在预算初审民主恳 这与推行听证会的初衷背道而驰。
谈、预算民主恳谈和预算征询民主恳谈等预算环 浙江乐清市的人民听证制度是升级版的听
节中发表意见、进行投票表决。三种参与途径相 证会，它从传统听证会的仪式听证走向辩论听
结合保证了预算中公众参与的广泛性和代表性， 证[16]。乐清市人民听证制度搭建了一个平台，在
维护了公众参与的公正性价值，也实现了由“政 这个平台上可以充分讨论协商政府与民众之间
府预算”
向“公共预算”
的转变。 的利益关系和矛盾冲突。听证过程中，
政府官员、
根据民主立方理论的参与者选取维度，温岭 人大代表和公众三方代表各抒己见，
形成意见，
最
市参与式预算凸显了公众参与的公正性，唤醒了 后将意见交由人大常委会审议，
并监督政府办理。
广大民众的参与意识。它将那些一度被排斥在 在这一过程中，作为旁听者的公众有权向政府官
政府预算之外的普通公众纳入预算决策过程中， 员和人大代表反馈意见，为保证听证效果，
在每次
允许公众对公共资源的最终用途做出决定，并以 人民听证会后，人大还将 5—10 项公众普遍关注
民主的方式决定将有限的资源投给项目 A 还是项 的重点工作，以公告形式在当地媒体发布。简单
目 B，实现了公共政策决策权由政府向公众的倾 来说，乐清市人民听证制度的突出特点是积极贯
斜。从实践的效果来看，政府的这一决策无疑是 彻协商民主的原则与方法，
在实践上表现为政府、
明智的，因为公众社会中蕴含着解决政府治理问 人大和公众对本地区的热点事项相互间进行双向
题的无穷潜力，公众比其他任何主体都更明白自 交流，
双轨协商，并通过网络和媒体公开进行公共
身的需求[13]。弗雷德里克森所倡导的尊重个人权 政策辩论。例如，2013 年，乐清市人大进行了 4 场
利和追求社会公平正义的公共行政价值在这一 人民听证会，会上，副市长或者部门负责人需要报
过程得以宣扬。 告专项工作，人大常委会委员也要作相应的调研
（二）双轨协商：乐清市人民听证制度 发言，但是这些官员的发言时间都受到了严格控
公众参与的程序设计体现为政府与公众之 制，目的是把更多的时间用于委员、代表、市民方
间的交流和决策机制，是政府对公众意愿的回 面和政府方面的对话、沟通和协商， 保证政府能够
[17]
应。只有当两者之间的交流和决策机制符合规 更加清晰地倾听民众的声音 。根据哈贝马斯的
范性时，公众才会支持并遵循某一项公共政策或 协商民主理论，人民听证制度的双轨协商模式将
政府行动，这时我们就说这项政策或政府行动是 公众“非正式的意见形成”上升为“民主的、制度
合法的[14]。那么如何推进公众与政府之间的合作 化的意见形成”，将公共领域的协商决策纳入政
交流机制，克服公众意愿与政府决策相脱节的情 府决策，从而将协商、决策与公众权利紧密链接
况，以减少政府的决策“错位”呢？这是民主立方 为一体。2007 年至今，乐清市人民听证制度已走
第二个维度所强调的内容。政府与公众合作交 过了 10 多年之久，从议题选择，到通知政府及相
流的最普遍形式是听证制度。听证的内涵即“听 关部门；从组织调研，到会议集中讨论、辩论；从
取对方意见”，其法理渊源是英国普通法中的“自 对象确定、会议发言到形成相关意见；从视频直
[15]
然公正原则”和美国的“正当法律程序” 。听证 播、公开表决，到审议意见、监督落实等，各环节
最初只被应用于司法审判，后来才开始向行政领 均已制度化、规范化[18]。

①参见温岭参与式预算网：
http://www.yusuan.gov.cn/

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所有政治行为都是对沟通行为的反映。根 说好，我又不靠政府发工资吃饭。”可见，这种特
据民主立方理论的第二个维度，乐清市公众参与 殊的制度设计成功地促使决咨委员们将理性地反
实践通过政府与公众面对面的沟通与决策机制， 映不同意见作为自己的职责，委员们无利益刺激
将参与者的决策和偏好转化为了集体的决策和 的参与动机有效解决了委员代表程度的问题。总
偏好，达成了利益共识，也实现了改变或强化政 之，顺德区决策咨询委员会成立的初衷就是鼓励
治观点的目的。通过沟通与谈判，政府能想民众 各行各业社会精英参与公共决策，为政府提供具
之所想，行民众之所利，不仅顺应了知民需、解民 有前瞻性、创造性、可操作性的意见和建议，使政
忧的时代诉求，也实现了社会治理从政府包揽走 府的公共政策更具专业性和深入性。目前，全区
向政府主导鼓励各方参与的模式转变，有利于协 区镇两级共有决策咨询机构 30 家，并积极探索将
同共治治理体系的构建。 决策咨询机构向村（社区）和公营机构（学校、医院
（三）处实效功：顺德区公共决策咨询制度 等）基层单位延伸， 努力形成广泛覆盖的决策咨询
本文要检验的第三个价值是公众参与的有 体系。自成立以来，决咨委累计提出各类意见或
效性问题。传统行政学派追求的是政府的运作 建议 1000 余条，其中半数以上被党委政府采纳，
效率，但它在追求行政效率的同时排斥公众参 对顺德区的发展起到了至关重要的促进作用。
与，贬低公众自身解决问题的能力，而对政府决 顺德区公共决策咨询制度属于有限吸纳型
策者的能力盲目自信。随着社会结构的多样化， 公众参与，参与者是小范围的非专业的积极利益
决策者所面临的公共问题也越来越复杂，在决策 相关者和专业的利益相关者，通过各行各业的精
过程中不免有些力不从心。为了更有效地解决 英为本地区的公共决策制定提供智力支持，以及
公共问题，决策者不得不向公众寻求帮助，尤其 时发现政策的失误和偏差。正如迈克尔·罗基金
是向相关领域的专家学者或对公共管理感兴趣 （Michael G.Roskin）所 言“ 普 通 公 众 是 相 对 散 漫
的人士求助。专家型公众参与可以弥补政府官 的，他们会对不同的问题感兴趣，他们很难用一
员专业知识与经验的不足，对公共政策的实施效 个声音说话，而积极的公众虽然人数不多，可能
果具有非常重大的积极意义。 在政治上有着更重要的作用，甚至可以唤醒普通
根据民主立方理论的第三个维度，决策者所 民众的能力”[19]。决策咨询委员会制度将决策和
寻求的是有效解决公共问题的专业技术知识。广 咨询两个概念结合起来，相当于构建了一个小型
东省中山市顺德区的公共决策咨询制度就是以此 智库，帮助政府迅速、理性地作出决策。良好的
为出发点实施的。顺德区公共决策咨询委员会 政策效果反过来又大大增强了民众对政府的信
（决咨委）是全国首个县域公共决策咨询机构，从 任感。据决咨委的委员透露，以前市民在本地论
建成至今，决咨委已经成为该区委、区政府进行科 坛发帖子，口气激烈，并且大都只反映个人权益
学决策、民主决策的重要“智力源”和“思想库”①。 问题，现在打开论坛，温暖的字眼越来越多，市民
在具体运行机制上，顺德区决咨委在项目实施之 们提出的问题也不再只关注个人利益，而是更多
初，通过正式或非正式途径聘请众多来自各个层 地从整个顺德区的发展出发建言献策。
面的杰出人士、省内外专家学者作为决策委员。
三、案例比较与发现
然后，根据每个委员的专业特长将他们分为改革
创新组、经济产业组、城乡建设组、社会文化组， 如何以符合标准的方式实现社会治理的效
邀请他们对本地区的社会发展策略、公共政策、 率和民主一直是现代政府关心的核心问题。温
重大措施的制定、重要事项的安排，以及其他公 岭参与式预算、乐清人民听证制度和顺德公共决
共事务、议题进行咨询论证，评价分析，出谋献 策咨询制度均是中国地方政府创新性民主实践
策，提出参考意见。此外，在聘请委员时，除了要 的典型，其运行机制的设计分别侧重于公众参与
考虑他们的专长和参政议政能力，还要考察他们 的公正性、认同性和有效性，既体现了政府处理
为民服务的责任意识。对于社会精英的意见是 公众参与问题的共同思路，又包含了特定情境下
否能代表公众意愿的质疑，有的委员就在一次采 的制度约束，即模式具有差异性（见图 2）。温岭
访中说道“既然政府找我，我就不能只拍巴掌，光 参与式预算倡导的是公众参与的多元主义，力求

①参见顺德决策咨询网：
http://jzw.shunde.gov.cn/

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公众参与的规模最大化，不考虑公众的实际参与
能力和表达能力，尽可能让每个普通民众都有平
等的参与权和发言权。而乐清市人民听证制度
的特色体现在政民的沟通决策机制上，其所选用
的人民听证制度突出一个“议”字，强调政民双方
在参与过程中就议题项目进行公开辩论，双轨协
商，意在克服政府决策与公众政治意志相背离的
情况。顺德公共决策咨询制度则倾向于公众参
与的精英主义，不追求参与规模的最大化，而是
有选择地吸纳公众参与，尤其是吸纳专家型公
众，将重点放在公众参与的能力和决策的有效性
上，目的是通过公众参与为政府治理提供智力支
持，以促进公共决策的科学化。而民主立方理论
恰好构建了这么一个三维框架，用以检验当代公
众参与制度的主要设计变量。通过抽取公众参
与三个最重要的问题，民主立方理论提供了一个
更为清晰的视角和尺度检验公众参与价值，将抽
象、宏大的公众参与价值具体化、维度化，可以使
我们对现实生活中不同情境下的参与价值做出
衡量，并对公众参与实践进行指导。当然，仅从
这三个案例来看，民主立方理论对公众参与价值
的解释是可行的，但对于其他更多公众参与实践
的解释，
还需进一步检验。

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 议，使公众参与的热情和效力大大降低。因此，
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3DUWLFLSDQWV 复杂性与公众的知识专业性不匹配的问题。毕
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B：人民听证制度
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1  C：公共决策咨询制度
&RPPXQLFDWLRQ 'HFLVLRQ0RGH
图 2 三个案例在民主立方模型中的坐标
通过案例比较分析，我们可从中获得一些认
识和经验。
其一，我国传统政治文化所形成的“官本位”
和臣民意识等思想极大地压制了公众参与，致使
公众参与极难推进。然而，随着社会的进步，民
主政治的发展，公众参与已成为民主制度的重要
●政治·行政
趋势和法治政府的基本原则，因此，我国各级政
府要顺应时势，转变治理理念。从以事为本到以
人为本，从管制到共治，从管理到服务，政府不再
是公共政策制定的唯一主体，而是要更加积极地
吸收公众参与政策制定，特别是公共服务政策的
制定，努力克服单一政府主导的社会治理中能力
不足的问题[20]。其二，作为主导方的政府必须确
认什么类型的公共政策问题能够从广泛的公众
参与中获益，什么问题不行，具体的参与途径和
方式是什么，同时还必须决定哪些人有资格参与
到某项公共政策的制定中来。这就要求政府要
根据具体的政策背景和政策目标进行公众参与
制度设计，既不能盲目追求公众参与，也不能一
味祛除公众参与。同时，政府还应进一步完善公
众在成为公共政策制定重要主体、参与公共政策
制定活动、监督政策制定等方面的程序规则。其
三，在公共事务的管理中，还存在着政府权威之
外的其他管理方法和技术，政府应该在努力提高
自身学习能力的基础上，积极创新公众参与形
式，努力克服公众参与渠道少、方式单一，以及参
与过程中信息不对称的问题。因为渠道的不畅
和信息的不对称，极容易造成公众不能准确理解
政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而无
法对政策制定或政策调整发表正确的意见和建
政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地
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6 ,,-6
对公共事务进行控制和引导[21]。其四，虽然公众
8
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的知识和创造力对于政府决策具有至关重要的
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作用，然而，现实情况依然存在公共部门的问题
 6
竟专业性公众只是少数，大多数普通公众还不具
备公共部门所需要的知识系统。为此，政府一方
面要积极采取措施对公众进行参政议政能力培
训，另一方面还要及时公开政府运作信息，打开
“黑箱”系统，保证公众充分的知情权，只有这样
才能实现政府与公众合作的双赢。
我们也应该认识到，至今仍然没有一个民主
参与实践能同时最大程度地满足公众参与的公
正性价值、认同性价值和有效性价值，未来是否
会出现这样的公众参与实践依然是未知数。不
管怎样，作为民主行政的重要标志，公众参与已
经成为人们日益关注的政府治理创新路径，不断
探索和创新民主实践形式则是现代政府需要继
续努力的方向。
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A Multiple Cases Test of the Value of Public Participation: A Study Based on the Theory of
Democracy Cube

LI Xiu-feng ZHANG Li

Abstract Public participation is an effective force to influence public policy and is the foundation of democrat⁃
ic politics. In recent years, under the guidance of the policy orientation to expand the public’s orderly political
participation, the government has achieved good implementative effect in making continuous efforts to innovate
the forms and contents of public participation. On the basis of such an implementative effect, the value and sig⁃
nificance of public participation has been also generally accepted by academia. However, the forms and values
of public participation in different situations are still ambiguous, which needs further discussion. According to
the theory of democracy cube, combined with three typical democratic practices in China —— participatory
budget in Wenling, people's hearing system in Yueqing, and public decision-making consultation system in
Shunde, the problem of the value of public participation would be discussed from the perspective of justice,
identity mativeness, and effectiveness.

Key words the value of public participation; the theory of democracy cube; participatory budget; people’s
hearing system; public decision-making consultation system

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