‫דוח הצוות לשיפור עבודת‬

‫המטה ויכולות הביצוע של‬

‫משרדי הממשלה‬

‫'ועדת המשילות'‬

‫ירושלים‬

‫ניסן תשע"ג‪ ,‬מרץ ‪2013‬‬

‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫תוכן עניינים‬
‫חברי הוועדה‪3 .............................................................................................................................................................‬‬
‫מבוא ‪4 ........................................................................................................................................‬‬
‫רקע ‪4 .................... ................................ ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫תיאור הבעיה ועקרונות לפתרון ‪4 .............. ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫תהליך עבודת הוועדה ‪6 ........................... ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫פרקי הדו"ח ‪6 ......... ................................ ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫פרק א – תקציב ‪7 ..........................................................................................................................‬‬
‫מבוא ‪7 .................. ................................ ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫חלק א ‪ -‬הקשחת מסגרות תקציביות‪ ,‬למען הבטחת יציבות פיסקאלית ‪9. .................................................................................‬‬
‫מעקב אחר התחייבויות תקציביות עתידיות ‪9 ................... ................................ ................................‬‬ ‫‪.1‬‬
‫ניהול תקציב לאורך השנה ‪ -‬תוספות תקציביות‪ ,‬תקציב 'על שינוייו' והפחתות רוחביות ‪11 ....................‬‬ ‫‪.2‬‬
‫הגבלות על הצעות חוק פרטיות ‪16 .................................. ................................ ................................‬‬ ‫‪.3‬‬
‫חלק ב ‪ -‬גמישות ניהול במסגרת התקציב‪ ,‬להשגת יעילות בהקצאת המקורות‪77.........................................................................‬‬
‫פירוט מבנה התקציב וצמצום מספר תקנות ‪17 ................. ................................ ................................‬‬ ‫‪.1‬‬
‫עודפים מחויבים ‪19 ...................... ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.2‬‬
‫פעילות בין משרדית ‪22 .................. ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.3‬‬
‫עידוד תוכניות התייעלות ברמת המשרד ‪23 ...................... ................................ ................................‬‬ ‫‪.4‬‬
‫חלק ג ‪ -‬חיזוק יכולות (אחריות וסמכות) המשרד בניהול תקציבו‪44..........................................................................................‬‬
‫מינוי סמנכ"ל תקציבים משרדי ‪24 .................................. ................................ ................................‬‬ ‫‪.1‬‬
‫עיגון תפקיד המשרד בתהליך התקצוב ‪25 ........................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.2‬‬
‫דגשים נוספים בתפקיד סמנכ"ל התקציבים ‪27 ................. ................................ ................................‬‬ ‫‪.3‬‬
‫יחסי העבודה של סמנכ"לי התקציב עם משרד האוצר ‪28 ................................... ................................‬‬ ‫‪.4‬‬
‫פרק ג ‪ -‬רוחב והכרעה במחלוקות ‪33 ..................................................................................................‬‬
‫מבוא ‪30 ................ ................................ ................................ ................................ ................................ ................................‬‬
‫הכרעה במחלוקות ‪30 .................... ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.1‬‬
‫עבודת רוחב בממשלה ‪32 ............... ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.2‬‬
‫פרק ד – התקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) ‪ -‬תמצית ‪33 ........................................................‬‬
‫מבוא‪33......................................................................................................................................................................‬‬
‫חסמים מרכזיים‪34.......................................................................................................................................................‬‬
‫עיקרי המלצות הצוות‪35.................................................................................................................................................‬‬
‫נספחים ‪33 ..................................................................................................................................‬‬
‫נספח א ‪ -‬נושאים משותפים‪33........................................................................................................................................‬‬
‫הגברת הדיאלוג והאמון ‪ -‬הקמת פורומים משותפים לגופי מטה ולמשרדי ביצוע ‪38 ..............................‬‬ ‫‪.1‬‬
‫התמקצעות בעבודת הממשלה ‪39 .................................... ................................ ................................‬‬ ‫‪.2‬‬
‫סקרי משוב ושירות ‪40 .................. ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.3‬‬
‫מחשוב ‪40 .................................... ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.4‬‬
‫השפעות על כוח אדם ‪41 ................ ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪.5‬‬
‫נספח ב ‪ -‬יישום‪44........................................................................................................................................................‬‬

‫‪2‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫חברי הוועדה‬

‫יו"ר הוועדה‪ ,‬הראל לוקר‪ ,‬מנכ"ל משרד ראש הממשלה‬

‫גיא רוטקופף‪ ,‬מנכ"ל משרד המשפטים‬
‫יוג'ין קנדל‪ ,‬ראש המועצה הלאומית לכלכלה‬
‫דורון כהן‪ ,‬מנכ"ל משרד האוצר‬
‫יוסי ישי‪ ,‬מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר‬
‫אלונה שפר‪-‬קארו‪ ,‬מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה‬
‫נחום איצקוביץ'‪ ,‬מנכ"ל משרד הרווחה‬
‫אורלי פרומן‪ ,‬מנכ"לית משרד התרבות והספורט‬
‫גל הרשקוביץ‪ ,‬הממונה על התקציבים במשרד האוצר‬
‫דינה זילבר‪ ,‬המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ וחקיקה)‬
‫משה דיין‪ ,‬נציב שירות המדינה‬
‫מיכל עבאדי‪-‬בויאנג'ו‪ ,‬החשבת הכללית‪ ,‬משרד האוצר‬
‫צבי האוזר‪ ,‬מזכיר הממשלה‬
‫דרור שטרום‪ ,‬נציג ציבור‬
‫ד"ר טלי איכנולד‪-‬דביר‪ ,‬נציגת ציבור‬

‫ריכוז עבודת הוועדה‪ ,‬האגף לממשל וחברה‪ ,‬משרד ראש הממשלה‪:‬‬

‫אהוד פראוור‪ ,‬סמנכ"ל ממשל וחברה‬
‫עמיחי פישר‪ ,‬מנהל תחום ממשל‬

‫‪3‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫מבוא‬

‫רקע‬

‫'הצוות לגיבוש תכנית אופרטיבית לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה' ('ועדת המשילות')‪,‬‬
‫הוקם בהחלטת ממשלה (‪ 4028‬מיום ‪ )25.12.2011‬שכותרתה 'חיזוק יכולות המשילות‪ ,‬התכנון והביצוע של‬
‫הממשלה'‪ .‬ההחלטה התקבלה בעקבות דו"ח הוועדה לשינוי כלכלי‪-‬חברתי בראשות פרופסור מנואל טרכטנברג‬
‫('דו"ח טרכטנברג')‪.‬‬

‫החלטה זו התקבלה בעקבות החלטת הממשלה על אימוץ דו"ח ועדת טרכטנברג (החלטה מספר ‪ 3756‬מיום‬
‫‪ )9.10.2011‬ובה נאמר כי 'על הממשל לפעול לטיפול מערכתי‪ ...‬לחיזוק יכולות תכנון המדיניות‪ ,‬להגברת יכולות‬
‫הביצוע והגמישות הניהולית של הממשלה‪ .'...‬בכך הניחה הממשלה את ה'משילות' כסוגיה מרכזית על שולחנה‪.‬‬
‫יש לציין כי עוד קודם לכן הוצפה בעיית המשילות במסגרות שונות‪ ,‬בעיקר פנים‪-‬ממשלתיות‪ .1‬ייחודה של ועדה זו‬
‫בכך שזוהי ועדה פנימית לממשלה וחברים כל השחקנים הרלוונטיים שיש ביכולתם להוביל את השיפור המיוחל‪.‬‬

‫תיאור הבעיה ועקרונות לפתרון‬

‫משילות (‪ )governance‬היא האופן שבו פועל הממשל‪ ,‬החל משלב התכנון‪ ,‬דרך הביצוע‪ ,‬וכלה במדידה והמעקב‬
‫למפרע‪ .2‬זאת אומרת‪ ,‬משילות מתייחסת למרכיבים הניהוליים שבעבודת הממשלה‪ .‬על אף הפיתוי להשוות בין‬
‫ניהול ממשלתי לניהול של עסק פרטי‪ ,‬נידונה השוואה זו לכשלון‪ ,‬לכל הפחות כל עוד לא נלקחים בחשבון הבדלים‬
‫מהותיים בין ניהול ממשלתי לכל ניהול אחר‪ .3‬ממשלה מובחנת מעסק פרטי בכך שהיא מייצגת את הציבור‪ ,‬ועל כן‬
‫התנהלותה צריכה לשקף את ערכי החברה ופעילותה מיועדת להניב ערך לציבור ולא לעצמה‪ .‬לטובת מימושם של‬
‫ערכים אלה ניתנה לממשלה הריבונות‪ ,‬להפעלת כוח ולשימוש במשאבים ציבוריים‪.‬‬

‫יתרה מזאת‪ ,‬במובחן מעסק פרטי‪ ,‬על הממשלה מוטלות מגבלות רבות עוצמה‪ ,‬שמטרתן לייצר איזונים ובלמים על‬
‫כוחה של הממשלה‪ .‬מקורן של מגבלות אלו בחוק ובנגזרותיו‪ ,‬בהחלטות בית המשפט ואף בהחלטות ממשלה עצמה‬
‫והן מפוקחות על ידי גורמים מחוץ לממשלה (כנסת‪ ,‬בית משפט וביקורת ציבורית) ובתוך הממשלה (מבקר המדינה‬
‫וגופי המטה כדלהלן)‪.‬‬

‫‪ 1‬עיין למשל דו"ח ' ועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון' (דו"ח השופט‬
‫מצא‪ ,‬עמודים ‪ .)157-180‬בחוברת ההכנה לעבודת הוועדה‪ ,‬המצורפת כנספח לדו"ח זה‪ ,‬מובאת רשימה של נושאים בתחום המשילות‬
‫שהממשלה פועלת לקידומם בימים אלה‪ .‬אין באפשרותנו להאריך במבוא זה בסקירה בינלאומית של סוגיית ממשל‪.‬‬
‫‪ 2‬הגדרה זו של משילות כוללת גם נושאים נוספים שאינם במנדט הוועדה‪ ,‬כגון משילות גיאוגרפית או שיטת הממשל‪ .‬בהתאם להחלטת‬
‫הממשלה‪ ,‬התמקדה הוועדה בנושאים של ' שיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה'‪.‬‬
‫‪ 3‬יש לציין שבאופן יחסי‪' ,‬הצטרפה' ישראל באיחור לעיסוק בנושאים אלה‪ .‬המגמה העולמית של למידה מן המגזר העסקי ( ‪new public‬‬
‫‪ )management‬הספיקה לפרוח ולגווע בארצות רבות לפני שההכרה בחשיבות הנושא חלחלה בישראל‪.‬‬
‫‪4‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫על כך יש להוסיף גם את מבנה המשטר בישראל‪ ,‬המאופיין בריבוי מפלגות‪ ,‬ובקואליציות מורכבות וסקטוריאליות‪,‬‬
‫זאת בשעה שראש ממשלה‪ ,‬באופן פורמאלי‪ ,‬איננו אלא ראשון בין שווים‪ .‬מבנה משטר זה הנעדר סמכות מרכזית‬
‫ומבטא מגוון רחב וסותר של אינטרסים‪ ,‬מציב מכשולים בפני הממשלה בתהליכי עיצוב המדיניות והוצאתה אל‬
‫הפועל‪.‬‬

‫המגבלות האמורות‪ ,‬ככל שהן נוגעות למערך הניהולי שבעבודת הממשלה‪ ,‬באות לידי ביטוי בחלוקת הסמכות‬
‫והאחריות בתוך מבנה הממשל‪ .‬הממשל בנוי כך שסמכויות מרכזיות מופקדות בידי גופים עצמאיים ובלתי תלויים‬
‫(להלן 'גופי המטה')‪ ,‬במטרה לבודד ולשמר אינטרסים ציבוריים מובחנים‪ .‬מדובר בשלושה מקורות סמכות ‪-‬‬
‫תקציב המדינה‪ ,‬ניהול כוח האדם ופרשנות החוק‪ .‬על אלה מופקדים ארבעה גופי מטה מרכזיים‪ :‬אגפי הממונה על‬
‫התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר‪ ,‬מערך הייעוץ המשפטי במשרד המשפטים ונציגיו במשרדי הממשלה‬
‫ונציבות שירות המדינה‪ .‬מתוקף סמכותם‪ ,‬מפעילים ארבעת גופים אלה מנגנוני שליטה‪ ,‬פיקוח ובקרה על משרדי‬
‫הביצוע‪.‬‬

‫מבנה זה מוליד תפיסה של 'קונפליקט מובנה'‪ .‬דהיינו‪ ,‬חלוקת הסמכויות בממשלה בין הגופים השונים מייצרת‬
‫מתח מובנה‪ ,‬שכן‪ ,‬גם נבחרי הציבור‪ ,‬שמטרתם לקבוע מדיניות‪ ,‬וגם הפקידות הבכירה שתפקידה להוציא לפועל את‬
‫מדיניות הממשלה‪ ,‬תלויים בגופי המטה שהם בעלי סמכות עצמאית בתחום התקציב‪ ,‬ניהול כוח האדם ופרשנות‬
‫החוק‪.‬‬

‫קונפליקט המובנה זה הוא המקור לטענות המנהלים במשרדי הביצוע אודות פער שבין סמכות לאחריות‪ .‬לדבריהם‪,‬‬
‫הממשלה הפקידה בידיהם את האחריות על קביעת המדיניות והבאתה לכלל ביצוע בתחומים שבאחריותם‪ ,‬אולם‬
‫לצד זאת לא ניתנה להם הסמכות הנדרשת למימוש אחריות זו‪.‬‬

‫במסגרת גופי המטה יש להביא בחשבון את משרד ראש הממשלה‪ .‬עם זאת‪ ,‬בהתייחס להגדרה שלעיל‪ ,‬למשרד ראש‬
‫הממשלה אין סמכות רשמית המוקנית לו על פי חוק‪ .‬סמכותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה נובעת מעוצמתו של‬
‫ראש הממשלה‪ .‬הוועדה לבחינת מבנה משרד ראש הממשלה (ועדת קוצ'יק)‪ ,‬שהמלצותיה התקבלו לאחרונה‬
‫בממשלה (‪ 5189‬מיום ‪ ,)28.10.2011‬מיסדה את תפקידו של משרד ראש הממשלה כגוף מטה בממשלה‪.‬‬

‫על פי תפיסת הקונפליקט המובנה‪ ,‬פער זה בין סמכות לאחריות‪ ,‬אינו ניתן לפתרון‪ .‬חלוקת הסמכויות והמתח‬
‫הנובע ממנה‪ ,‬היא מכוונת ולא ניתן ליצור מעגלים סגורים של סמכות ואחריות‪ .‬על כן יש ללמוד כיצד להתנהל‬
‫בתוכה‪ .‬זאת אומרת יש לפתח גישה ניהולית של 'ניהול קונפליקט' ולא של הבאתו לכדי פתרון‪.‬‬

‫הוועדה מצאה ארבעה עקרונות לניהול קונפליקט בעבודת הממשלה‪:‬‬

‫‪5‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .1‬ביזור סמכויות והטלת אחריות על משרדי הביצוע‪ ,‬במטרה לחזק את סמכותו ואת אחריותו על התחומים‬
‫עליהם הוא מופקד‪ .‬ובהתאם לכך‪ ,‬איזון בין גישה של הנחייה ובקרה בדיעבד ובין פיקוח ואישור מראש‪.‬‬
‫‪ .2‬הבנייה‪ ,‬הבהרה והסדרה של תהליכי העבודה בין גופי המטה למשרדי הביצוע‪ .‬זאת במטרה לצמצם את‬
‫הקונפליקט‪ ,‬להגדיר את הציפיות ההדדיות ולייצר ודאות אצל שני הצדדים‪ .‬במסגרת זאת‪ ,‬יש להנחיל‬
‫בעבודתם של גופי המטה גם מרכיב של שירות עבור משרדי הביצוע‪ ,‬בנוסף על תפקיד הבקרה והפיקוח‪.‬‬
‫‪ .3‬חיזוק מקצועיות המשרד‪ ,‬באמצעות מערכי הכשרה ויצירת כלי עבודה‪ .‬קונפליקט שאינו מנוהל‪ ,‬עלול‬
‫להוביל לפגיעה ביכולות המקצועיות של גופי הביצוע‪ ,‬באשר הם חסרים סמכויות וכלים‪ .‬במסגרת מרכיב‬
‫השירות של גופי המטה‪ ,‬יש לכלול בפרט גם הובלה יזומה של פיתוח תורה וידע‪ ,‬יצירת פורומים של בעלי‬
‫מקצוע וכינון מערך של הדרכה וליווי שוטפים‪.‬‬
‫‪ .4‬ביסוס האמון ויצירת דיאלוג קבוע באמצעות יצירת מנגנונים פורמליים ולא פורמליים‪ ,‬של עבודה‬
‫משותפת‪ ,‬העברת מידע‪ ,‬שקיפות וכדומה‪.‬‬

‫תהליך עבודת הוועדה‬

‫הוועדה התמקדה בסוגיית היחסים שבין גופי המטה לגופי הביצוע בממשלה‪ .‬יחסים אלה מורכבים מהסדרים‬
‫יסודיים של חלוקת סמכות ואחריות‪ ,‬אך לא פחות חשוב גם מתרבות ארגונית‪ ,‬אמון ותהליכי עבודה‪ .‬לפיכך‪ ,‬דיוניה‬
‫הראשונים של הוועדה (שהחלו ב‪ ,)7.5‬הוקדשו לניסוח של מטרות שישמשו בסיס לעבודה משותפת‪.4‬‬
‫עיקר עבודתה של הוועדה בוצע בשני צוותי עבודה‪ .‬צוות אחד עסק בנושאי תקציב והשני בנושאים הקשורים‬
‫לייעוץ המשפטי‪ .‬בסך הכל קיימו הצוותים כעשרים מפגשים‪ .‬בנוסף‪ ,‬התקיימו מספר מפגשים בנושאים השונים‬
‫שלא בהרכבים המלאים של הצוותים‪.‬‬

‫לצד מפגשי חברי הוועדה‪ ,‬מינה מנכ"ל משרד ראש הממשלה‪ ,‬בהתאם לעצתה של החשבת הכללית‪ ,‬צוות משנה‪,‬‬
‫שבראשו עמד סגן החשב הכללי הממונה על הנושא בחשב הכללי‪ ,‬שעסק באופן ספציפי בסוגיה של התקשרויות‬
‫ומכרזים‪ .‬הקמתו של צוות זה נבעה ממרכזיותו של נושא ההתקשרות בעבודת הממשלה ומכך שהבעיות בתהליך‬
‫ההתקשרות מצויות בפרטי העבודה היומיומית‪ .‬תוצרי צוות זה מצורפים לדו"ח זה בדו"ח ייעודי‪.‬‬

‫פרקי הדו"ח‬

‫הדו"ח מחולק לארבעה פרקים‪ ,‬בהתאם לסוגיות שנדונו בוועדה‪ .‬ואלו הם פרקי הדו"ח‪ :‬תקציב‪ ,‬ייעוץ משפטי‪,‬‬
‫נושאי רוחב והכרעה במחלוקות ופרק המתמצת את עיקרי דו"ח הצוות בסוגיית התקשרויות (רכש ומכרזים)‪ .‬בסוף‬
‫הדו" ח נוסף גם נספח המאחד נושאים רוחביים המשותפים לכלל הסוגיות המטופלות בדו"ח ונספח יישום‪ .‬כמו כן‪,‬‬
‫מצורף לדו"ח‪ ,‬הדו"ח המלא של הצוות שעסק בנושא מכרזים (התקשרויות המשרד הממשלתי)‪.‬‬

‫‪ 4‬לשם כך הסתייעה הוועדה בהנחייה מקצועית מטעם המכון למנהיגות וממשל (אלכ"א)‪.‬‬
‫‪6‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫פרק א – תקציב‬
‫מבוא‬

‫תקציב המדינה הוא הכלי המרכזי לביטוי ולמימוש המדיניות החברתית‪-‬כלכלית של המדינה‪ .‬עם זאת‪ ,‬כדי לקיים‬
‫מדיניות פיסקאלית אחראית ובת קיימה‪ ,‬כפוף התקציב למגבלות פיסקאליות‪ ,‬כפי שהן קבועות בחוק הפחתת‬
‫הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית‪.‬‬

‫משרד האוצר‪ ,‬בעיקר באמצעות אגף התקציבים‪ ,‬הוא המשרד האמון על הגשת הצעת התקציב לאישור הממשלה‬
‫והכנסת‪ .‬תפקיד משרד האוצר בדיוני התקציב הוא להביא בפני הממשלה חלופות ליישום מדיניות כלכלית בראייה‬
‫רוחבית ובדגש על שמירה כוללת של מסגרות התקציב‪ ,‬ובמהלך שנת התקציב הוא ביישום המדיניות הכלכלית של‬
‫הממשלה ובהצעות לשינויים בסדרי עדיפויות‪ .‬כמובן שמשרד האוצר אינו פועל לבד במלאכה זו‪ .‬לצורך ביצוע‬
‫תפקידו הוא נדרש לשיתוף פעולה עם משרדי המטה האחרים וכמובן עם משרדי הביצוע השונים‪.‬‬

‫משרדי הממשלה‪ ,‬והשרים העומדים בראשם‪ ,‬הם האחראים על גיבוש המדיניות‪ ,‬תכנון וייזום פרויקטים וניהול‬
‫הביצוע בתחומים עליהם הם מופקדים‪ .‬כל זאת‪ ,‬במסגרת התקציבית העומדת לרשותם‪ ,‬ובכפוף ובהלימה לסדרי‬
‫העדיפות הכוללים ולמדיניות הכלכלית אותם הכתיבה הממשלה‪.‬‬

‫באופן טבעי‪ ,‬קיים 'קונפליקט מובנה'‪ ,‬בין השמירה על המסגרת הפיסקאלית והתווית המדיניות הכלכלית‬
‫הרוחבית‪ ,‬אשר נמצאים תחת אחריות משרד האוצר‪ ,‬לבין הצורך של כל משרד לנהל באופן עצמאי את התקציב‬
‫העומד לרשותו ורצון המשרד להגדיל את תקציבו על מנת להרחיב את פעילותו‪ .‬על כן‪ ,‬עלול לעיתים להיווצר פער‬
‫בין המדיניות הכלכלית הכוללת עליה אמון משרד האוצר לבין המדיניות הספציפית אותה מבקש כל משרד‬
‫להוביל‪.‬‬

‫על אף שקונפליקט מסוג זה קיים בכל ממשל‪ ,‬קיימת שונות בין רמות הריכוזיות של ניהול התקציב‪ .‬ישראל‪ ,‬באופן‬
‫יחסי‪ ,‬מאופיינת בניהול תקציבי ריכוזי במיוחד‪ .5‬רבים מקשיי המשילות שהועלו בפני הוועדה נגעו לסוגיות‬
‫תקציביות ולריכוזיות הרבה הקיימת במערכת‪ .6‬משרדים טענו כי למשרד האוצר השפעה רבה מדי על קביעת‬
‫מדיניות משרדי הביצוע ועל דרכי מימושה‪ ,‬גם בתוך מסגרות התקציב המאושרות‪ .‬מנגד‪ ,‬הציג משרד האוצר את‬

‫‪ 5‬עיין בדו"ח קוברסקי (חלק א‪ .)124 ,‬מרבית הבעיות והעקרונות לפתרון המופיעות בפרק זה מצויות כבר אצל קוברסקי‪ ,‬שם‪ ,‬עמודים‬
‫‪ .124-130‬ועיין דברים דומים בגם דו"ח המבקר ‪55‬ב‪ 2005 ,‬עמודים ‪ .195-196‬בהקשר זה כמובן שאי אפשר להתעלם ממחקרם המעמיק של‬
‫בן בסט ומומי דהן בתחום ('מאזן הכוחות בתהליך התקצוב')‪.‬‬
‫‪ 6‬עם תחילת דיוניה הונחו לפני הוועדה‪ ,‬חומרים המסכמים את עיקרי הבעיות שעלו במסמכים קודמים‪ ,‬במחקר אקדמי ובראיונות‬
‫אישיים מנכ"לים והפקידות הבכירה במשרדי הממשלה (בהווה ובעבר‪ ,‬כולל אוצר)‪ .‬הציטוטים המלאים מופיעים בחוברת שהונחה בפני‬
‫הוועדה בישיבתה הראשונה (החוברת במלואה מופיעה בנספח לדו"ח)‪ .‬כמו כן‪ ,‬הופיעו בפני הוועדה (בתחום התקציב) פרופסור אבי בן‪-‬‬
‫בסט‪ ,‬ירום אריאב ורם בלינקוב‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫הבעייתיות העולה ממהלכי ביזור העלולים לפרוץ את המסגרת הפיסקאלית ולהוביל לחריגה ממדיניות הממשלה‬
‫הכוללת‪.‬‬

‫הוועדה מכירה בכך שלניהול משאבים ריכוזי ומבוקר‪ ,‬המתבצע במשרד האוצר חשיבות גדולה בשמירה על ניהול‬
‫תקין ומשמעת פיסקאלית‪ ,‬כמו גם למימוש מדיניות כוללת‪ .‬כלל ידוע הוא שניהול תקציב מבוזר משמעו תקציב‬
‫גדול יותר‪ .‬זאת אומרת‪ ,‬שככל שפוחתת עוצמתו של הניהול הריכוזי של תקציב המדינה כך גדל הסיכון לפריצת‬
‫מסגרת ההוצאה וגדל הקושי במימוש המדיניות הכוללת של הממשלה‪ .‬לפיכך‪ ,‬ודווקא בתקופה זו של אי יציבות‬
‫כלכלית‪ ,‬העמידה הוועדה את ההכרח בשמירה על המסגרת הפיסקאלית ככלל ראשון עליו יש לשמור ואותו לבצר‪.‬‬
‫מאידך‪ ,‬סבורה הוועדה כי יש להעניק למשרדי הביצוע את מידת העצמאות המרבית האפשרית בניהול תקציבם‬
‫ובהחלטה על מדיניות השימוש בו‪ .‬בפרט‪ ,‬ניהול ריכוזי מדי‪ ,‬עלול לפגוע באפשרות לתת מענה גמיש לצרכים‬
‫משתנים‪ .7‬שאלת היסוד‪ ,‬אם כן‪ ,‬איתה התמודדה הוועדה הייתה מאפייני הניהול הריכוזי של תקציב המדינה‪,‬‬
‫ברצף שבין תכנון לביצוע והשפעותיו על תהליכים ויחסי העבודה בין משרד האוצר למשרדי הביצוע‪.‬‬

‫לפיכך‪ ,‬הציבה לה הוועדה לקדם שלושה עקרונות מרכזיים בעבודתה‪ :‬הראשון‪ ,‬הקשחת המסגרות התקציביות‪,‬‬
‫ככלי להבטחת יציבות פיסקאלית; השני‪ ,‬גמישות ומתן עצמאות למשרד ככל הניתן בניהול התקציב בכפוף לבקרה‬
‫סדורה ולהטלת אחריות על המשרדים; השלישי‪ ,‬העצמת היכולות המשרדיות לניהול תקציב תוך הבניה נוספת‬
‫של מערך היחסים בין משרד האוצר למשרדים‪ .‬בפרק הנוכחי יוצגו שלושת העקרונות הללו כמענה לפתרון הבעיות‬
‫שהוצגו לפני הוועדה‪.‬‬

‫מכיוון שכאמור‪ ,‬לניהול תקציב ריכוזי‪ ,‬ישנה חשיבות מכרעת בהתנהלות פיסקאלית אחראית ובשמירה על‬
‫המשמעת התקציבית‪ ,‬חלק מהצעדים המובאים בפרק הנוכחי מחייבים יישום הדרגתי והסקת מסקנות טרם‬
‫אימוצם המלא‪ .‬בפרט‪ ,‬יש לוודא כי במהלך היישום תחוזק היכולת המקצועית של המשרדים ויחסי האמון ההדדי‬
‫שבין משרדי הביצוע למשרד האוצר‪ ,‬שהינם חיוניים להטמעת השינוי וביסוסו‪ .‬לפיכך‪ ,‬מומלץ כי חלק מהמלצות‬
‫הוועדה בנושאים אלה ייושמו באמצעות פיילוטים במספר מצומצם של משרדים‪ .‬לאחר סיום אותם פיילוטים‬
‫והסקת המסקנות הנדרשת‪ ,‬ייבחן היישום המלא של אותם צעדים בכלל משרדי הממשלה‪.‬‬

‫‪ 7‬בן בסט ודהן‪25-26 ,12 ,‬‬

‫‪8‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫חלק א ‪ -‬הקשחת מסגרות תקציביות‪ ,‬למען הבטחת יציבות פיסקאלית‬

‫‪ .7‬מעקב אחר התחייבויות תקציביות עתידיות‬

‫במנגנון הקיים כיום‪ ,‬סדרי העדיפויות התקציביים של הממשלה נקבעים פעם אחת במהלך השנה‪ ,‬וזאת בעת‬
‫העברת תקציב המדינה‪ .‬עם זאת‪ ,‬נכון להיום‪ ,‬אין מנגנון המסכם ומשקף את ההתחייבויות העתידיות‪ ,‬כך‬
‫שלהתחייבויות שמעבר לשנת התקציב אין 'מחיר' מוחשי‪ .‬דהיינו‪ ,‬אין צורך למצוא מקורות באופן מיידי לתקצוב‬
‫החלטות שהשפעתן על התקציב בשנים הבאות‪.‬‬

‫במצב זה‪ ,‬לאורך השנה‪ ,‬מתקבלות החלטות תקציביות ארוכות טווח (בין אם על ידי הממשלה ובין אם על ידי‬
‫סיכומים תקציביים בין משרדי הביצוע למשרד האוצר)‪ ,‬וזאת מבלי שקיים מנגנון מוסדר המשקף את ההשלכות‬
‫התקציביות ארוכות הטווח‪ .‬לכך יש לצרף גם הסכמי שכר‪ ,‬הצעות חוק פרטיות ופסקי דין בעלי השלכה תקציבית‪,‬‬
‫שגם אחריהם אין מעקב לבחינת השפעותיהן העתידיות לאור המגבלות הפיסקליות לשנים הבאות‪ .‬שיטה זו יוצרת‬
‫פעמים רבות התחייבויות יתר של הממשלה‪ ,‬שמעבר לגידול המותר בתקציב‪ ,‬המביאות לצורך בקיצוץ במהלך‬
‫העברת תקציב המדינה‪ .‬מנגנון קבלת ההחלטות הנוכחי מקשה על שמירת המשמעת הפיסקאלית ועל התנהלות‬
‫תקציבית מושכלת על פי סדר עדיפויות‪.‬‬

‫לפיכך‪ ,‬נדרש מנגנון יוצר שקיפות במנגנון התקצוב השוטף הנוכחי‪ ,‬באופן שיאפשר למקבלי ההחלטות להביא‬
‫בחשבון את ההשלכות העתידיות על התקציב‪ ,‬וזאת בשים לב למספר עקרונות מהותיים‪:‬‬

‫א‪ .‬אחריות פיסקלית ‪ -‬בהינתן מידע זה‪ ,‬יינתן למקבלי ההחלטות תמונת המסגרות המוגדרות מראש במגבלת‬
‫ההוצאה‪ .‬כך שהממשלה תוכל להחליט על סדרי עדיפויות במקרה והיא מבקש לקבל החלטה שהשלכותיה‬
‫התקציביות חורגות ממגבלות התקציב בשנים הבאות‪.‬‬
‫ב‪ .‬שקיפות ‪ -‬הגברת השקיפות בכל הנוגע לצבר ההתחייבויות העתידיות בכל עת‪ ,‬תאפשר למשרדים‬
‫ולממשלה להטמיע כראוי את עלות הדרישות התקציביות שהם מחליטים‪ .‬משרד האוצר יהיה אחראי‬
‫לספק נתונים מדויקים וארוכי טווח ככל הניתן אודות ההתחייבויות התקציביות של הממשלה‪ ,‬וזאת בכל‬
‫מועד שבו מתקבלת החלטה תקציבית‪.‬‬
‫ג‪ .‬פיקוח ובקרה ‪ -‬על מנת שתהליך כולו יתכנס ויהנה מאמינות גבוהה‪ ,‬יש למסד מנגנונים של פיקוח ובקרה‬
‫על השחקנים השונים‪.‬‬
‫ד‪ .‬קביעת מסגרת תקציב רב‪-‬שנתית‪ ,‬אשר תשמש לבקרה על התחייבויות תקציביות עתידיות בממשלה‬
‫ובכנסת‪ .‬במסגרת זו‪ ,‬תוגדר מסגרת תקציבית לשלוש שנים נוספות מעבר לתקציב‪ ,‬בהתאם לכללי‬
‫ההוצאה והגרעון‪ ,‬ובהתחשב בתחזיות צמיחה ומדיניות מס (צפי הכנסות)‪.‬‬
‫ה‪ .‬עדכון תמונה תקציבית מלאה לאורך השנה ('נומרטור')‪ ,‬על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר הנוגעת‬
‫לטייסים האוטומטיים לשלוש השנים הקרובות‪ .‬הנתונים יכללו את כלל ההתחייבויות הנובעות מהחלטות‬
‫ממשלה‪ ,‬חקיקה פרטית‪ ,‬פסיקה‪ ,‬הסכמי שכר‪ ,‬סיכומים תקציביים והתחייבויות אחרות‪ .‬מטבע הדברים‪,‬‬

‫‪9‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫מובן כי "איכות" התמונה תרד עם ההתקדמות בשנים‪ ,‬שכן היא תלויה במשתנים רבים שהאפשרות‬
‫לחזותם מוגבלת‪.‬‬

‫מסגרת התקציב הרב שנתית מחד והצטברות ההוצאות החזויות בנומרטור לגבי השנים העוקבות ישמשו‬
‫כאמצעי להגבלת היכולת להתחייב על הוצאות תקציביות בשנים העוקבות‪.‬‬

‫‪01‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬ניהול תקציב לאורך השנה ‪ -‬תוספות תקציביות‪ ,‬תקציב 'על שינוייו' והפחתות רוחביות‬

‫התקציב המאושר בכנסת במסגרת חוק התקציב הינו התקציב ה'מקורי'‪ .‬עם זאת‪ ,‬כל תקציב‪ ,‬וכל תכנון‪ ,‬מחייב‬
‫שינוי והתאמות לאורך השנה ועל כן סביר כי הממשלה והכנסת יערכו שינויים במבנה התקציב ובהקצאות‬
‫למשרדים‪ .‬שינויים אלה בתקציב‪ ,‬המכונה 'תקציב על שינוייו'‪ ,‬מתבצעים לאורך השנה באופן שוטף‪.‬‬

‫על אף ששינויים בתקציב המקורי במהלך השנה הינם הכרחיים‪ ,‬הרי שתפיסת היסוד צריכה להיות שבסיס‬
‫התקציב אמור לשקף ככל שניתן את עיקר הפעילות המתוכננת ולשמש‪ ,‬כשמו‪ ,‬בסיס לתכנון פעילות המשרדים‬
‫לקראת שנת הפעילות הבאה‪ .‬עם זאת‪ ,‬ניתן להצביע על שני סוגים של שינויים מהותיים בתקציב הגורמים לכך‬
‫שתקציב הבסיס לא זו בלבד שהוא משקף באופן חלקי את מדיניות הממשלה אלא גם שעבור המשרדים הוא אינו‬
‫מהווה תשתית מספיקה לתכנון פעילותו‪.‬‬

‫ראשית‪ ,‬ישנם שינויים הנעשים בתקציב לאורך השנה שהצורך בהם ידוע עוד בזמן אישור התקציב‪ .‬דהיינו‪ ,‬כבר‬
‫בתהליך בניית התקציב מוסכם כי משרדים מסוימים יקבלו תוספות לאורך השנה‪ ,‬אלא שתוספות אלה אינן‬
‫נכללות בבסיס התקציב של אותו משרד‪ .‬מדובר בשלושה מקורות לתוספות; האחד‪ ,‬פרויקטים זמניים שאינם‬
‫חלק מבסיס התקציב הרב שנתי‪ .‬השני‪ ,‬תקצוב מותנה תפוקות או יעדים והשלישי תוספות שמסיבות שונות אינן‬
‫נכללות בבסיס‪ .‬קיימים מספר משרדים אשר באופן קבוע בשנים האחרונות תקציבם המאושר בבסיס מכסה אחוז‬
‫נמוך מאוד של הפעילות המשרדית‪ .‬משמעות הדבר היא שעיקר פעילותם של משרדים אלה מתוקצבת מחוץ לבסיס‬
‫התקציב‪ ,‬באמצעות תוספות תקציביות‪.8‬‬

‫יחס תוספות מרזרבה לתקציב מקורי‪4373 ,‬‬

‫‪7‬‬
‫‪4‬‬
‫‪2‬‬
‫‪1‬‬ ‫‪1‬‬

‫‪10%-0%‬‬ ‫‪20%-10%‬‬ ‫‪40%-30%‬‬ ‫‪50%-40%‬‬ ‫<‪60%‬‬

‫חקלאות‪ ,‬תקשורת‪ ,‬בריאות‪ ,‬חינוך‪ ,‬בינוי‬ ‫פנים‬ ‫תיירות‪ ,‬הגנת‬ ‫אנרגיה ומים‬
‫תחבורה‪ ,‬מדע ותרבות ושיכון‪ ,‬חוץ‪ ,‬רווחה‪,‬‬ ‫הסביבה‬
‫בט"פ‪ ,‬תמ"ת‬

‫‪ 8‬מן הראוי להדגיש כי התרשימים שלהלן אינם מציגים את התמונה המלאה‪ .‬כידוע‪ ,‬חלק ניכר מתקציב המשרדים הוא 'קשיח' המיועד‬
‫לתשלומים קבועים (כגון משכורות ושכירות מבנים) בעוד שמרכיב התקציב ה'גמיש' מיועד לפעילות חדשה (כגון תמיכות‪ ,‬תשתיות‬
‫וכדומה‪ .‬מבנה התקציב אינו מאפשר לייצר חיתוכים והבחנות בין תקציבים קשיחים לגמישים‪ .‬לשם כך‪ ,‬כפי שמומלץ כאן‪ ,‬יש צורך‬
‫לעבודת פרטנית מול כל תקציבן משרדי)‪ .‬על כן חלקו היחסי של התקציב התוספתי בפעילות המשרד (דהיינו‪ ,‬מתוך התקציב הגמיש)‪ ,‬גבוה‬
‫בהרבה מן הנראה בתרשימים שלהלן‪ .‬שיקול זה ניכר בהבדלים שבין משרדים מוטי שכר (כגון‪ ,‬חינוך‪ ,‬בריאות‪ ,‬רווחה) למשרדים מוטי‬
‫פעילות (כגון‪ ,‬אנרגיה ומים‪ ,‬הגנת סביבה)‪ .‬יתר על כן‪ ,‬כשיורדים לרזולוציה של גופים בתוך משרד ‪ -‬כפי שמדווחים משרדים (רזולוציה זו‬
‫אינה יכול להבחן במבנה התקציב) ‪ -‬מסתבר כי יש גופים קבועים‪ ,‬הקיימים זה כמה שנים‪ ,‬שתקציבם בבסיס מהווה‪ ,‬כל שנה‪ ,‬פחות מ‪-‬‬
‫‪ 10%‬מתקציבם בפועל ('על שינוייו')‪ .‬עוד יש לציין כי התוספות שבתרשים זה אינן כוללות העברת עודפים‪.‬‬
‫‪00‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫תוספות מרזרבה כללית בתקציב משרד האנרגיה והמים‪*4335-4373 ,‬‬

‫‪0.4‬‬ ‫‪73%‬‬
‫מיליארד ש"ח‬

‫‪0.3‬‬
‫‪0.2‬‬ ‫‪25%‬‬ ‫‪27%‬‬ ‫‪84%‬‬
‫‪81%‬‬
‫‪0.1‬‬ ‫‪74%‬‬
‫‪0‬‬
‫‪2005‬‬ ‫‪2006‬‬ ‫‪2007‬‬ ‫‪2008‬‬ ‫‪2009‬‬ ‫‪2010‬‬

‫תקציב מקורי‬ ‫מרזרבה‬

‫* באחוזים – שיעור התוספת מרזרבה מסך התקציב המקורי‪.‬‬

‫תוספות מרזרבה כללית בתקציב משרד הפנים‪*4335-4373 ,‬‬

‫‪6‬‬ ‫‪19%‬‬ ‫‪15%‬‬
‫מיליארד ש"ח‬

‫‪20%‬‬ ‫‪19%‬‬ ‫‪16%‬‬ ‫‪38%‬‬

‫‪4‬‬
‫‪2‬‬
‫‪0‬‬
‫‪2005‬‬ ‫‪2006‬‬ ‫‪2007‬‬ ‫‪2008‬‬ ‫‪2009‬‬ ‫‪2010‬‬

‫תקציב מקורי‬ ‫מרזרבה‬

‫* באחוזים – שיעור התוספת מרזרבה מסך התקציב המקורי‪.‬‬

‫‪ * data.gov.il‬מקור‪ :‬נתונים על שינויי תקציב (בוועדת הכספים)‪,‬‬

‫הסיבות לאי הכללה זו מגוונות‪ ,‬כגון חוסר ודאות במקורות התקציביים לפרויקט‪ ,‬התניית התקציב התוספתי‬
‫בתפוקות או יעדים‪ ,‬תקציבים שעליהם הוחלט רק במהלך שנת התקציב ולחילופין רצון להבטיח את התקציב‬
‫משום שתקציב תוספתי בדרך כלל איננו חלק מקיצוץ (פלאט) לאורך השנה‪ .‬כמו כן‪ ,‬בגלל תרבות בקשת התוספות‬
‫לאורך השנה‪ ,‬במקרים מסוימים משרד האוצר מקצה מלכתחילה תקציב בסיס נמוך‪ ,‬מחשש שמא בקשות‬
‫תוספתיות תגדלנה את תקציב המשרד באופן מוגזם‪ .‬סיבה נוספת היא שחלק מתקציב זה מקורו בהסכמים‬
‫קואליציוניים בזמן אישור התקציב‪ .‬ובאחרונה‪ ,‬תקציב תוספתי מאפשר למשרד האוצר בקרה נוספת על מימוש‬
‫הקצאות המשרד‪.‬‬

‫הוועד ה סבורה שהתנהלות זו אינה מבטאת ניהול מיטבי ושקוף של תקציב המדינה‪ .‬ובפרט‪ ,‬משום שתקציבים‬
‫תוספתיים מועדים להגעה באיחור ומועד העברתם למשרד אינו ידוע (בין היתר‪ ,‬בגלל הצורך בוועדת כספים ואי‬
‫התחייבות על מועד העברתם)‪ .‬מצב זה אינו מאפשר למשרד לתכנן את עבודתו כיאות‪ ,‬ובעקיפין פוגע ביכולת‬
‫הביצוע שלו ומוביל לאי מימוש מלוא תקציב‪.‬‬

‫שנית‪ ,‬בעשור האחרון‪ ,‬לאורך שנת התקציב‪ ,‬ביצעה הממשלה הפחתות רוחביות ('קיצוץ' או 'פלאט') משמעותיים‬
‫ביותר בתקציב המשרדים‪ .‬כפי שניתן לראות בטבלה הבאה (בשנים ‪:)2008-2012‬‬

‫‪02‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫אחוז‬ ‫תיאור ההפחתה‬ ‫שם ההחלטה‬ ‫מס' תאריך‬

‫בשיעור של ‪ 6%‬לשנת ‪ ,2008‬לטובת ‪6%‬‬ ‫‪ 03.08.08 3888‬שינויים פנימיים במסגרת התקציב שנקבעה‬
‫הרפורמה בחינוך‪ ,‬תוספת שוטרים‬ ‫לשנת ‪2008‬‬
‫ותגמולים לניצולי שואה‬
‫‪1%‬‬ ‫בשיעור של ‪ 1%‬בשנת ‪2009‬‬ ‫‪ 24.08.08 4027‬שינוי סדרי עדיפויות לשנת ‪2009‬‬
‫‪1%‬‬ ‫כנ"ל כמו החלטה ‪4027‬‬ ‫‪ 24.08.08 4038‬עמידה במסגרת התקציב שנקבעה לשנת ‪2009‬‬
‫‪3%‬‬ ‫סה"כ ‪4333‬‬
‫להפחית את רכיב השכר במשרדים‬ ‫‪ 12.05.09 222‬צמצום כוח אדם במשרדי הממשלה‬
‫וביחידות הסמך ב‪ 1%-‬בשנת ‪2010‬‬
‫בשיעור של‪ 6.5%‬בשנים ‪ 2009‬ו‪6.5% -‬‬ ‫‪ 12.05.09 226‬עמידה במסגרת התקציב שנקבעה לשנים ‪2009‬‬
‫‪2010‬‬ ‫ו‪2010-‬‬
‫בשיעור של ‪ 2%‬בשנת ‪ 2009‬ובשיעור ‪4%‬‬ ‫‪ 01.10.09 776‬שינוי סדרי עדיפויות בתקציב המדינה לשנים‬
‫של ‪ 2%‬בשנת ‪2010‬‬ ‫‪2009-2010‬‬
‫‪73.5%‬‬ ‫סה"כ ‪4339‬‬
‫להפחית את רכיב השכר ב‪ 1%-‬בכל‬ ‫‪ 15.07.10 2073‬צמצום כוח אדם במשרדי הממשלה‬
‫שנה מהשנים ‪ 2011‬ו‪2012-‬‬
‫בשיעור של ‪ 2%‬בשנת ‪ 2010‬ובשיעור ‪8%‬‬ ‫‪ 15.07.10 2085‬שינוי סדרי העדיפויות בתקציב המדינה לשנת‬
‫של ‪ 3%‬בשנים ‪( 2011-2012‬למעט‬ ‫‪2010‬‬
‫חינוך – הפחתה של ‪)1%‬‬
‫‪3%‬‬ ‫סה"כ ‪4373‬‬
‫בשיעור של ‪ 1.5%‬בכל אחת משנות ‪3%‬‬ ‫‪ 09.01.11 2699‬שיפור היערכות העורף למקרי חירום ואסונות‬
‫התקציב ‪ 2011‬ו‪2012-‬‬ ‫וקביעת המקורות התקציביים‬
‫בשיעור של ‪ 1%‬בכל אחת משנות ‪2%‬‬ ‫‪ 20.02.11 2888‬הגדלת הסובסידיה לתחבורה ציבורית וקביעת‬
‫התקציב ‪ 2011‬ו‪2012-‬‬ ‫המקורות התקציביים‬
‫‪2%‬‬ ‫בשיעור של ‪ 2%‬בשנת ‪2012‬‬ ‫‪ 11.12.11 3936‬הקמת מתקן לשהייתם של המסתננים ובלימת‬
‫ההסתננות הבלתי חוקית לישראל‬
‫‪7%‬‬ ‫סה"כ ‪4377‬‬
‫הפחתה של ‪ 4%‬בשנת ‪ ,2012‬לצד ‪4%‬‬ ‫‪ 08.01.12 4088‬שינוי בסדרי העדיפויות לתקציב המדינה לשנת‬
‫הפחתות נוספות מתקציבים אחרים‬ ‫‪ 2012‬ויישום דוח הוועדה לשינוי חברתי‪-‬כלכלי‬
‫(דוגמת ‪ 3‬מיל' מבטחון)‬ ‫(ועדת טרכטנברג)‬
‫להפחית את תקני כוח האדם ורכיב‬ ‫‪ 04.04.12 4519‬ייעול כוח האדם במשרדי הממשלה‬
‫השכר ב‪ 2%-‬לשנת ‪2012‬‬
‫‪ 30.07.12 5000‬חבילת צעדים לצמצום הגירעון ולהתמודדות בשיעור של ‪ 5%‬בשנת ‪ 2012‬ובשיעור ‪8%‬‬
‫עם השלכות המשבר בכלכלה העולמית על של ‪ 3%‬בשנת ‪2013‬‬
‫המשק הישראלי ושינוי סדרי העדיפויות‬
‫‪74%‬‬ ‫סה"כ ‪4374‬‬

‫חלקן של ההפחתות מקורן במצב הקיים שאינו מטיל מגבלה על התחייבויות עתידיות‪ ,‬כאמור בסעיף הקודם‪ .‬סביר‬
‫להניח‪ ,‬אם כן‪ ,‬שיצירת מגבלה על התחייבויות עתידיות‪ ,‬עשויה להפחית את הצורך במנגנון של הפחתות רוחביות‪.‬‬

‫‪03‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫בנוסף יש להדגיש כי‪:‬‬

‫א‪ .‬ההפחתות הרוחביות חלות‪ ,‬כמובן‪ ,‬על ה"תקציב הגמיש" של המשרד ולא על תשלומים ושירותים שהמשרד‬
‫מחויב להם על פי חוק או הסכמים מחייבים‪ .‬כך‪ ,‬שהשפעתן המשמעותית היא דווקא על יכולת המשרד‬
‫לתכנן את פעילותו בהתאם לסדרי עדיפויות של מדיניות;‬
‫ב‪ .‬ככלל‪ ,‬הקיצוצים חלים על בסיס התקציב של המשרד ולא על התוספות‪.‬‬

‫השילוב בין תקצוב פרויקטים מתמשכים שלא בבסיס התקציב מחד והשפעות ההפחתות הרוחביות מאידך‪ ,‬מייצר‬
‫מצב שבו המשרד מתקשה לא פעם לתכנן את פעילותו על בסיס תקציבו‪ ,‬בין אם משום שאין הוא מספק ובין מפאת‬
‫החשש מהפחתות עתידיות‪ .‬מצב זה‪ ,‬אינו אופטימלי עבור המשרדים‪ ,‬שאינם יכולים לתכנן פעילות ושנזקקים‬
‫למשרד האוצר לתוספות חוזרת ונשנות‪ ,‬ואף לא למשרד האוצר‪ ,‬הנדרש להיות עסוק הלוך ושוב בהדיפה של‬
‫דרישות תקציביות תוספתיות‪.‬‬

‫הוועדה סבורה כי יש להעדיף תקצוב במסגרת בסיס התקציב‪ ,‬ככל שניתן ולהמעיט בדרישות תוספתיות לאורך‬
‫השנה‪ .‬כמו כן‪ ,‬במידה וקיים צורך בתקצוב של פרויקט שאינו צפוי‪ ,‬יש להימנע ככל שניתן ממנגנון ההפחתה‬
‫הרוחבית ולמצוא מקור מימון המשקף בצורה מיטבית את השינוי בסדרי עדיפויות של הממשלה‪ .‬זאת נוספות‬
‫מהסיבות שצוינו לעיל‪ .‬ככלל‪ ,‬דרישות תוספתיות במהלך השנה צריכות להתאפשר במקרים בלתי צפויים ושאינם‬
‫ניתנים לדחייה לדיוני התקציב‪ .9‬מרבית התוספות צריכות להיות חלק מתהליך התקציב ובמסגרת של סדרי‬
‫עדיפויות‪.‬‬

‫לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה על‪:‬‬

‫ביצוע מיפוי מעמיק בכלל הממשלה אודות תקציבים תוספתיים מתמשכים במשרדי הממשלה‪.‬‬ ‫א‪.‬‬
‫ביצוע פיילוט בארבעה משרדי ממשלה (להלן‪" :‬משרדי הפיילוט") שבמסגרתו יסכמו אגף התקציבים‬ ‫ב‪.‬‬
‫והמשרד על הכללת תקציבים תוספתיים רלוונטיים בבסיס תקציב המשרד‪ ,‬בתמורה להתחייבות המשרד‬
‫להימנעות מהעלאת דרישות תוספתיות במהלך שנת התקציב‪ .‬המשרדים שיכללו בפיילוט‪ ,‬ייקבעו בהסכמה‬
‫בין אגף תקציבים‪ ,‬משרד ראש הממשלה והמשרדים‪ .‬הפיילוט ינוהל לאור העקרונות הבאים‪:‬‬
‫יצירת מעגל סגור של אחריות וסמכות של המשרד בניהול תקציבו‪ ,‬כך שבסיס התקציב יגדל אך‬ ‫‪‬‬
‫המשרד יתחייב להימנע מבקשות תוספתיות לאורך השנה;‬

‫‪ 9‬בהקשר זה יוזכר‪ ,‬כי במשטרים פרלמנטריים דומים בעולם קיימות מגבלות חמורות על תוספות תקציביות במהלך שנת כספים (כך‬
‫למשל בניו‪-‬זילנד‪ ,‬המוצגת בידי הבנק העולמי כמודל מומלץ לחוק יסודות תקציב)‪ .‬להשוואה בינלאומית ראו גם‪:‬‬
‫‪http://www.oecd.org/gov/budgetingandpublicexpenditures/43487903.pdf‬‬
‫‪04‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫בנוסף‪ ,‬בכל הנוגע לוודאות תקציבית רב שנתית‪ ,‬ייבחן הצורך במתן הרשאות להתחייב לצורך תקצוב‬ ‫‪‬‬
‫פרויקטים ארוכי טווח (במקום תקצוב תוספתי חוזר מדי שנה);‬
‫הסיכום התקציבי וההתחייבות להימנעות מדרישות תוספתיות‪ ,‬למעט באירועים חריגים ואקסוגניים‬ ‫‪‬‬
‫למשרד‪ ,‬יחתמו על ידי שר ומנכ"ל המשרד‪ ,‬תוך אמירה ברורה כי הסיכום מחייב את הצדדים גם‬
‫במידה ובמהלך התקופה יתחלפו בעלי התפקידים החתומים‪.‬‬
‫קביעת היקף התקציב המשרדי תעשה כאמור בסיכום בין אגף התקציבים למשרד‪ ,‬תוך הכנסת‬ ‫‪‬‬
‫תקציבים מן הרזרבה לבסיס התקציב‪ ,‬וגילום רזרבה בתקציב המשרד שתתן מענה להוצאות בלתי‬
‫צפויות;‬
‫במסגרת העבודה המשותפת של משרדי הפיילוט עם אגף תקציבים יקבעו שיטות עבודה ליישום‬ ‫‪‬‬
‫אופטימלי של הפיילוט‪ ,‬בין היתר בהתייחס להתייעלות בניהול תקציב המשרד‪ ,‬מנגנון תמריצים‬
‫שליליים למשרדים החורגים מן הכללים המוסכמים‪ ,‬התמודדות עם הפחתה רוחבית וכדומה‪.‬‬
‫בתום שנה‪ ,‬תבחן ההשפעה של עבודה זו על פעילות המשרד ואפשרות הרחבתה‪.‬‬ ‫ג‪.‬‬
‫בכל הנוגע להפחתות רוחביות‪ ,‬כאמור‪ ,‬סבורה הוועדה כי יש למצוא דרכים אלטרנטיביות לשינוי בסדרי‬ ‫ד‪.‬‬
‫העדיפויות של הממשלה במהלך השנה‪ .‬לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה כי במסגרת פורום סמנכ"לי התקציב‪,‬‬
‫יפעלו אגף התקציבים והפורום ליצירת דרכי מימון חלופיות שיבטאו שינוי בסדרי עדיפויות ויצמצמו את‬
‫הפגיעה ביכולת המשרד לנהל את תקציבו‪ .‬המלצות אלה יגובשו עד לתום שנת ‪.2013‬‬

‫‪05‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .3‬הגבלות על הצעות חוק פרטיות‬

‫היבט אחר אשר דורש מענה הינו הצעות חוק פרטיות בעלות השלכות תקציביות‪ .‬חוק יסוד‪ :‬משק המדינה (תיקון‬
‫משנת ‪ )2003‬קובע כי הצעת חוק תקציבית לא תתקבל בכנסת אלא בקולותיהם של ‪ 50‬ח"כים לפחות‪ ,‬אם הינה‬
‫הצעת חוק פרטית והעלות הכרוכה בה עולה על ‪ 5‬מיליון ש"ח (נכון לשנת ‪.)2012‬‬

‫בכנסת ה‪ 17-‬הונחו על שלחן הכנסת (החל מקריאה מקריאה ראשונה ואילך) כ‪ 45-‬הצעות חוק פרטיות תקציביות‪,‬‬
‫ו‪ 14-‬מתוכן התקבלו בקריאה שלישית‪ .10‬אמנם מספר זה מעיד על כך שאמנם‪ ,‬בפועל‪ ,‬מספר הצעות החוק הפרטיות‬
‫העוברות בכנסת אינו גבוה אך אף על פי כן‪ ,‬מחירן למשק גבוה‪ .‬בפרט שבטבען הצעות חוק פרטיות אינן מביאות‬
‫בחשבון שיקולים המשפיעים על כלל תקציב המדינה ועל סדרי עדיפויות בחלוקתו‪.‬‬

‫מדינת ישראל הינה חריגה בהשוואה לעולם בכל הנוגע להצעות חוק פרטיות‪ .‬מדינות רבות בעולם מבינות את‬
‫ההשלכות הפיסקאליות של הצעות חוק פרטיות ועל כן מייצרות מנגנונים מאזנים‪.11‬‬

‫לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה על הצעדים הבאים‪:‬‬

‫יצירת מדרגה שניה בחוק יסוד‪ :‬משק המדינה ולפיה הצעת חוק בעלות שנתית של למעלה מ‪ 50-‬מלש"ח‪,‬‬ ‫א‪.‬‬
‫תחייב רוב מוחלט חברי כנסת‪.‬‬
‫להוסיף מגבלה על מספר ההצעות הפרטיות התקציביות‪ ,‬לפי מפתח סיעתי‪ ,‬כך שמספר הצעות החוק‬ ‫ב‪.‬‬
‫התקציביות העוברות יוגבל‪ .‬הצעות החוק הפרטיות התקציביות יעברו סינון סיעתי‪ ,‬בטרם יונחו על שולחן‬
‫הכנסת‪ .‬בחוק יסוד‪ :‬משק המדינה יקבע כי כל חבר כנסת יוכל להגיש שתי הצעות חוק פרטיות בעלות‬
‫תקציבית בכל כנסת‪ .‬הוא יורשה להעביר זכות זו או חלקה לח"כ אחר מסיעתו‪ ,‬לאחר שיודיע על כך בכתב‬
‫ליו"ר הכנסת‪ .‬באופן זה‪ ,‬יוגבל מספר הצעות החוק הפרטיות התקציביות ל‪ 240-‬בכל כנסת‪ .‬מספר הצעות‬
‫החוק הפרטיות התקציביות יוגבל לפי שנים‪ 60 ,‬הצעות חוק לשנה‪ ,‬בהתאם למפתח הסיעתי האמור‪.‬‬
‫אישור הצעות חוק פרטיות תקציביות על ידי ועדת השרים‪ ,‬יחויב בהצבעה על מקור תקציבי למימון‬ ‫ג‪.‬‬
‫החקיקה‪ .‬אישורן של הצעות חוק פרטיות תקציביות‪ ,‬יחייבו אישור של רוב מוחלט חברי ועדת השרים‪.‬‬
‫במידה ולא כל חברי הוועדה מאשרים‪ ,‬תעלה ההצעה לדיון במליאת הממשלה להכרעה בהתאם לסדרי‬
‫העדיפויות של הממשלה‪.‬‬

‫‪ 10‬מתוך נתוני המ‪.‬מ‪.‬מ‪ ,.‬המחלקה לפיקוח תקציבי‪.‬‬

‫‪11‬‬
‫לדמוקרטיה‪.‬‬ ‫הישראלי‬ ‫המכון‬ ‫פרטית‪,‬‬ ‫חקיקה‬ ‫(‪,)2002‬‬ ‫קוליס‬ ‫ערן‬ ‫בלאנדר‬ ‫דנה‬ ‫ראו‬ ‫להרחבה‬
‫‪/http://www.idi.org.il/media/319108‬חקיקה‪%20‬פרטית‪pdf.%20‬‬
‫וכן ‪http://www.uni-potsdam.de/db/vergleich/Publikationen/Parliaments/chapter14.pdf‬‬
‫‪06‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫חלק ב ‪ -‬גמישות ניהול במסגרת התקציב‪ ,‬להשגת יעילות בהקצאת המקורות‬

‫‪ .7‬פירוט מבנה התקציב וצמצום מספר תקנות‬

‫חוק יסודות התקציב קובע כי התקציב יחולק לשלוש רמות‪ :‬סעיף‪ ,‬תחום פעולה ותכנית‪ .‬התקציב הנוכחי כולל כ‪-‬‬
‫‪ 320‬תחומי פעולה (רמת ‪ 4‬ספרות) ו‪ 1350-‬תכניות (‪ 6‬ספרות)‪ ,‬כאשר כל הסטה תקציבית ברמת ‪ 6‬ספרות ומעלה‬
‫מחייבת אישור ועדת כספים של הכנסת‪ .‬כמו כן‪ ,‬חוק יסודות התקציב הסמיך באופן בלעדי את שר האוצר לפרוט‬
‫את התקציב לרמת תקנות (‪ 8‬ספרות)‪ ,‬שאינה מובאת לאישור הכנסת‪ .‬יש לציין כי התקציב בישראל ייחודי בכך‬
‫שהוא מאפשר פירוט נוסף שבין הכנסת לבין המשרדים‪ ,‬שסמכות ניהולה הוא בידי שר האוצר‪ .‬כיום‪ ,‬תקציב‬
‫המדינה מפורט ל‪ 7,400-‬תקנות הוצאה כאשר כל הסטה תקציבית ביניהן זקוקה לאישור משרד האוצר‪.‬‬

‫פירוט התקציב בישראל חריג בהשוואה לעולם‪ ,‬כאשר ברוב המשטרים הפרלמנטרים נהוג תקציב המורכב מ‪500-‬‬
‫‪ 700‬תוכניות המחייבות אישור פרלמנט ומשרד האוצר בהעברה ביניהן‪ .‬לפירוט זה השלכה משמעותית על יכולת‬
‫משרדי הממשלה לנהל את תקציבם באופן עצמאי‪ .‬לטענת המשרדים‪ ,‬הפירוט הרב בתקציב יוצר תלות של‬
‫המשרדים באגף תקציבים בכל הסטת תקציב פנים‪-‬משרדית‪ ,‬ומנגד שואב את אגף תקציבים למשימות של‬
‫מיקרו‪-‬מנג'מנט בכל משרד ומשרד‪.12‬‬

‫פירוט היתר שבתקציב‪ ,‬הוביל את אגף תקציבים להניע תהליך של צמצום מבנה התקציב (תכנית 'חריש עמוק‬
‫בתקציב המדינה')‪ .‬צמצום זה אמור להביא למצב שבו התקנות ישקפו את הרמה האסטרטגית של התקציב‬
‫ויאפשרו מידה ראויה של בקרה‪ .‬מעבר לרמה זו‪ ,‬יתאפשר למשרד להשתמש בתקציבו בהתאם למדיניותו‪ ,‬מבלי‬
‫להזדקק לאישור אגף התקציבים‪ .‬תהליך זה נעשה בשיתוף עם המשרדים וככלל ‪ -‬גם בהסכמתם‪ .‬עם זאת‪ ,‬לא כל‬
‫המשרדים שולבו באותה מידה‪ .‬לקראת תקציב ‪ 2013‬מתכנן אגף התקציבים לצמצם את מספר התקנות‪ ,‬במשרדים‬
‫ששולבו בתכנית בכ‪ 40%-‬לכ‪ 4,000-‬תקנות‪.‬‬

‫במהלך דיוני הוועדה התברר כי משרדים רבים מסתמכים על מבנה התקציב המפורט (תקנות) ככלי תפעולי בניהול‬
‫פנימי של תקציב המשרד‪ .‬בין היתר כפתרון לניהול מידע על הוצאות ולצרכי בקרה פרטניים‪ .‬כך למשל נקבעו‬
‫הנחיות חשב ויועץ משפטי לפתיחת תקנות ייעודיות עבור מבחני תמיכה שונים‪ ,‬ונקבעו בהחלטת ממשלה תקנות‬
‫נפרדות עבור הוצאות חשמל (לבקרה ושקיפות)‪ .‬כמו כן‪ ,‬נטען כי תהליכי העבודה והמערכות הטכנולוגיות התומכות‬
‫(בעיקר מרכב"ה)‪ ,‬אינם מפותחים מספיק כדי לשמש כלי חלופי לניהול התקציב במבנה של תקנות רחבות‪.‬‬

‫הוועדה סבורה כי רמת הפירוט בתקציב המדינה חייבת לשקף את רמת מדיניות ההקצאה בלבד‪ ,‬תוך שמירה על‬
‫יכולות עצמאיות של המשרד בניהול הקצאת המשנה‪ ,‬וכי מענה לצרכי ניהול‪ ,‬בקרה ושקיפות יבוא על פתרונו‬
‫במערכות מידע תפעוליות‪.‬‬

‫‪ 12‬בן בסט דהאן ‪165-166‬‬

‫‪07‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫על מנת לבסס ולהעמיק את התהליך שהחל בתקציב ‪'( 2013‬חריש עמוק') ובמקביל לתת מענה לקשיים שהציפו‬
‫המשרדים בכל הנוגע לצרכי תפעול‪ ,‬בקרה ושקיפות ממליצה הוועדה על מכלול הצעדים הבאים‪:‬‬

‫א‪ .‬קביעת יעד מחייב של לכל היותר ‪ 1,500‬תקנות הוצאה בתקציב ‪ .2017‬במסגרת יעד זה לא יכללו תקנות‬
‫תקציב השכר‪ ,‬הדורשות מבנה מפורט משיקולי בקרה ונוחות תפעוליות בראייה כלל ממשלתית‪.‬‬
‫ב‪ .‬קביעת אבני הדרך הבאות להשגת היעד האמור‪:‬‬
‫הרחבת תכנית חריש עמוק לכלל משרדי הממשלה בתהליך מחייב בשנת ‪ ,2013‬לצורך הטמעת תהליך‬ ‫‪‬‬
‫צמצום התקנות באותם משרדים שלא שולבו בתכנית כבר במעבר לתקציב ‪;2014‬‬
‫במהלך שנת ‪ 2015‬תבחן השפעת השינוי שבוצע על תפקוד המשרדים וניהול התקציב הכולל;‬ ‫‪‬‬
‫בתקציב ‪ 2016‬יפחת מספר תקנות ההוצאה המירבי ל‪ .2,500-‬במקביל‪ ,‬תבחן השפעת השינוי על‬ ‫‪‬‬
‫תפקודי המשרדים וניהול התקציב הכולל לקראת המשך תהליך צמצום התקנות ל‪.2017-‬‬
‫ג‪ .‬מטה התקשוב הממשלתי‪ ,‬בשיתוף אגף התקציבים‪ ,‬אגף החשב הכללי ופורום הסמנכ"לים יאפיין ויפתח‬
‫פתרונות הולמים לניהול תקציבי ברמת המשרד ולממשק העבודה בין המשרד לאגף התקציבים‪.‬‬
‫ד‪ .‬משרדי הממשלה יחויבו בהגשת דוחות ביצוע תקציב ברמה מפורטת מרמת התקנות‪ ,‬בפורמט קבוע שיקבע‬
‫על ידי משרד האוצר‪ ,‬משרד ראש הממשלה ובהתייעצות עם פורום הסמנכ"לים‪ ,‬על מנת לאפשר בקרה‬
‫ובנייה מושכלת של תקציבי השנים הבאות‪.‬‬
‫ה‪ .‬צמצום התקנות עתיד להוביל לירידה משמעותית בצורך להסטות תקציביות במהלך השנה‪ .‬יצוין כי בכל‬
‫הנוגע לצורך בפניות תקציביות שבכל זאת יידרשו‪ ,‬יוסדר הנושא במסגרת אמנת השירות‪ ,‬כפי שמופיע‬
‫להלן בפרק העוסק ביחסי העבודה של סמנכ"לי התקציב עם משרד האוצר‪.‬‬

‫על מנת שמתווה המלצות הוועדה יאפשר הסדרה שלמה של מבנה התקנות ויתן מענה לצרכי המשרד‪ ,‬בין היתר בכל‬
‫הנוגע לפיתוח יכולות ניהול‪ ,‬יש להוסיף למנגנונים הנלווים גם את הצעדים הבאים‪ ,‬שיפותחו על ידי משרד האוצר‪,‬‬
‫באמצעות פורום סמנכ"לי התקציב‪:‬‬

‫ו‪ .‬קיום תהליך משותף לאגף תקציבים והחשב הכללי‪ ,‬עם תקציבני והחשבים במשרדים‪ ,‬על מנת לוודא‬
‫שהגמישות כפי שהיא נתפסת על ידי אגף תקציבים והתקציבן המשרדי אכן תתאפשר על ידי החשב בעת‬
‫מימוש התקציב‪ .‬כתוצאה מבחינה זו‪ ,‬יתכן ויחולו שינויים בחריש עמוק או תידרשנה הנחיות מפורשות של‬
‫החשב הכללי לחשבי המשרדים‪ .‬בפרט‪ ,‬יש לבדוק תיקון של הנחיית היועץ המשפטי המחייבת תקנה‬
‫ייעודית נפרדת לכל מבחן תמיכה‪ ,‬כך שתקציב תמיכות המשרד ייכלל בתקנה אחת‪.‬‬
‫ז‪ .‬על מנת לפתח כלי ניהול חלופיים לניהול תקציב באמצעות תקנות‪ ,‬יש להתייחס לסוגיות הבאות‪:‬‬
‫יצירת קריטריונים לשקיפות ופומביות מבנה ההוצאות המשרדי (מתחת לרמת התקנות התקציב‬ ‫‪‬‬
‫המשרדי) באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים;‬
‫מיסוד תהליכי קבלת ההחלטות במשרד בנוגע להקצאת התקציב בתוך המשרד (כאמור‪ ,‬בעיקר בכל‬ ‫‪‬‬
‫הנוגע לתקנה המתקצבת כמה מנהלים);‬
‫פיתוח כלים טכנולוגיים תומכי ניהול‪.‬‬ ‫‪‬‬

‫‪08‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬עודפים מחויבים‬

‫חוק יסוד‪ :‬משק המדינה קובע כי תקציב המדינה הינו תקציב שנתי (סעיף ‪( 3‬א)‪ .)2‬בנוסף‪ ,‬קובע החוק כי שר‬
‫האוצר רשאי להעביר למשרד עודפי תקציב משנה קודמת (סעיף ‪( 13‬א))‪ .‬נהוג להבחין בין שני סוגים של עודפים;‬
‫עודפים מחויבים ולא מחויבים‪ .‬עודפים מחויבים הינם תקציבי מזומן ששימשו לביצוע התחייבויות כלפי גורמים‬
‫חיצוניים שבכל מקרה חייבת הממשלה לשלמן אך עדיין לא שולמו בתום השנה התקציבית‪ ,‬ואילו עודפים לא‬
‫מחויבים הינם יתרות התקציב המשרדי שלא נוצלו‪.13‬‬

‫בנוסף‪ ,‬קובע חוק יסודות התקציב (סעיף ‪( 6‬ב)) כי מחובת המשרד להקצות את תקציבו בשנת התקציב בגין‬
‫התחייבות משנה קודמת‪ .‬בפועל‪ ,‬משמעות החוק הינה‪ ,‬כי כל עוד לא הועברו עודפי השנה הקודמת למשרד‪ ,‬מחויב‬
‫המשרד להקפיא חלק מתקציב השנה הנוכחית כנגד התחייבויותיו מן השנה הקודמת‪ .‬כך יוצא שחלק מן‬
‫התקציב המשרדי‪ ,‬מוקפא מיד בתחילת שנת העבודה באופן שאינו מאפשר לממשו ולהתחייב כנגדו (עבור משרדים‬
‫מסוימים מדובר בחלק ניכר מן התקציב ודווקא מן התקציב הפנוי לפעילות חדשה)‪.‬‬

‫מכיוון שהחוק מגדיר כי שר האוצר רשאי‪ ,‬אך לא חייב‪ ,‬להעביר את העודפים‪ ,‬אזי לא זו בלבד שהמשרד מנוע‬
‫מלהשתמש בתקציבו אלא אף שאין לו ודאות האם ומתי יגיעו אליו העודפים המחויבים‪ .‬כך‪ ,‬יוצר חוק יסודות‬
‫התקציב הקפאה בפועל של תקציב השנה הנוכחית‪ ,‬בגובה ההתחייבויות משנה קודמת שטרם נפרעו ('העודפים‬
‫המחויבים')‪ .‬המשרדים מעידים כי תלות זו מהווה גורם מרכזי בקשיי התכנון המשרדי ובעיכוב הביצוע‪ .‬יש לציין‬
‫שבסופו של דבר‪ ,‬בכל השנים הועברו כל העודפים המחויבים למשרד (מלבד שנת המשבר של ‪ .)2003‬כמו כן‪ ,‬העברת‬
‫העודפים‪ ,‬ככל שינוי בתקציב‪ ,‬מחייבת את אישור ועדת הכספים של הכנסת‪.‬‬

‫בפועל‪ ,‬העברת העודפים תלויה בשלושה גורמים‪ ,‬המהווים שלוש תחנות שעובדות ב'טור'‪ ,‬זה אחר זה‪ :‬ראשית‪,‬‬
‫החשב הכללי מבצע בקרה על נתוני הביצוע במזומן ועל התחייבויות השנה הקודמת ובודק את סך עודפי התקציב‬
‫הקיימים‪ .‬שנית‪ ,‬על בסיס זה‪ ,‬מכין אגף תקציבים פנייה תקציבית להעברת עודפי התקציב ומעביר לוועדת הכספים‬
‫הודעה בדבר העברת העודפים‪ .‬שלישית‪ ,‬במידה וועדת הכספים לא דנה בפנייה‪ ,‬מועבר התקציב למשרדים בתום ‪21‬‬
‫יום‪ .‬ועדת הכספים רשאית לקיים דיון בבקשה ועם אישורה (גם בטרם חלפו ‪ 21‬יום) מועבר התקציב למשרדים‪.‬‬

‫בשנים האחרונות‪ ,‬גוברת ההכרה במשרד האוצר בהשלכות העברת העודפים המאוחרת על יכולת הביצוע של‬
‫המשרדים ועל כן משקיע משרד האוצר מאמץ רב בסגירת הספרים במטרה לוודא מהו גובה העודפים המחויבים‬

‫‪ 13‬בין אם התחייבויות משרדיות על פרויקטים שאבני הדרך בביצוע שלהם חורג משנת התקציב ובין אם התחייבויות של חודש דצמבר‬
‫שלא שולמו לפני סגירת התקציב בסוף החודש והחזרת העודפים לאוצר‪ .‬בהקשר זה‪ ,‬מבחינה הוראת התכ"מ (הוראה ‪' ,2.2.25‬קריטריונים‬
‫לרישום שריון תקציבי במסגרת העברת עודפים') בין עודפים מחויבים שעליהם קיימת התחייבות ממש (חוזית או הזמנות חתומות) לבין‬
‫עודפים משוריינים שעדיין אין עליהם התחייבות ממש‪ ,‬אולם המשרד יצא כנגדם במכרז פומבי שמבחינה משפטית כמוהו כהתחייבות‪.‬‬
‫לענייננו‪ ,‬עודפים מחויבים מתייחסים גם לעודפים משוריינים‪.‬‬
‫‪09‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫ולאפשר את העברתם המהירה למשרד‪ .‬לכן‪ ,‬בעוד שבשנים עברו‪ ,‬הועברו העודפים המחויבים בשלבים מאוחרים‬
‫של השנה ובאופן מדורג‪ ,‬בשנים האחרונות מעביר משרד האוצר כ‪ 80%-‬מן העודף המחויב בסביבות חודש מרץ על‬
‫בסיס טיוטת דוחות החשב כללי שעד סוף חודש ינואר ואת שאר העודפים בסביבות מחצית השנה‪ .‬להלן תרשים‬
‫המציג את קצב העברת העודפים למשרדים‪:‬‬

‫‪65%‬‬ ‫‪₪10‬‬
‫לא מחויבים‬ ‫מחויבים‬
‫‪₪8‬‬
‫‪₪6‬‬

‫מיליארד‬
‫‪₪4‬‬
‫‪100%‬‬ ‫‪₪2‬‬
‫‪80%‬‬ ‫‪79%‬‬
‫‪80%‬‬
‫‪₪0‬‬
‫יולי ‪ 11‬אוגוסט ‪ 11‬ספטמבר אוקטובר נובמבר ‪ 11‬דצמבר ‪11‬‬ ‫יוני ‪11‬‬ ‫פברואר ‪ 11‬מרץ ‪ 11‬אפריל ‪ 11‬מאי ‪11‬‬
‫‪11‬‬ ‫‪11‬‬

‫‪14‬‬
‫מקור‪ :‬משרד האוצר‪ ,‬שינויי תקציב בוועדת כספים ‪2005-2011‬‬

‫בנוגע לתרשים זה יש להדגיש כי‪:‬‬

‫א‪ .‬הנתונים מייצגים את מועד הפנייה לוועדת כספים הנעשית במתכונת הודעה‪ ,‬שמשמעה שללא דיון‪,‬‬
‫התקציב עובר למשרד תוך ‪ 21‬יום‪ .‬כך‪ ,‬על התאריכים המופיעים בטבלה יש להוסיף פרק זמן נוסף עד‬
‫לקבלת התקציב במשרד;‬
‫ב‪ .‬סה"כ עודפים מחויבים שהועברו‪ :‬כ‪ 13-‬מיליארד‪ ,‬לא מחויבים‪ :‬כ‪ 8-‬מיליארד (בכ‪ 1700-‬נגיעות בתקציב);‬
‫ג‪ .‬כ‪ 65%-‬מהעודפים המחויבים הועברו לוועדת כספים ב‪( 23.2-‬ב‪ ,2012‬הועבר ב‪ 14% ,)28.2-‬במרץ;‬
‫ד‪ .‬שאר העודפים (רוב מוחלט) המחויבים (‪ )21%‬מועברים עד ל‪.21.6-‬‬

‫אף על פי כן‪ ,‬המשרדים טוענים כי גם המצב הנוכחי מטיל מגבלה חמורה על יכולת הביצוע של התקציב‪ .‬לטענת‬
‫המשרדים‪ ,‬בעיית העודפים היא אחת הבעיות הקשות ביותר במימוש התקציב וביצוע תכנית העבודה‪.‬‬

‫ההעברה המדורגת של התקציב מקשה על המשרדים לממשו‪ ,‬ובכך עודפי התקציב מתגלגלים תקציב משנה לשנה‪,‬‬
‫ומגיעים לאחוזים ניכרים מתקציב הבסיס בכל משרד‪ .‬התרשים שלהלן ממחיש את גלגול העודפים בשנת ‪2010‬‬
‫בחלוקה משרדית‪:15‬‬

‫‪ http://data.gov.il/dataset/404 14‬וכן התרשים שלהלן‪.‬‬

‫‪ 15‬יש לציין כי בתרשים זה לא נעשתה הבחנה בין עודפים מחויבים ללא מחויבים‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש לשים לב שאחוז הנמוך יחסי של העודפים‬
‫מצוי במשרדים שעיקר תקציבם מופנה לתשלום שכר‪ ,‬כך שככל הנראה העודפים מהווים אחוז גבוה בהרבה מן התקציב הגמיש שלהם‪.‬‬
‫‪21‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫התפלגות מספר משרדים לפי יחס עודפים לתקציב מקורי‪4373 ,‬‬

‫‪4‬‬ ‫‪4‬‬
‫‪3‬‬ ‫‪3‬‬

‫‪1‬‬

‫‪10%-0%‬‬ ‫‪20%-10%‬‬ ‫‪30%-20%‬‬ ‫‪50%-40%‬‬ ‫<‪60%‬‬

‫בריאות‪ ,‬חינוך‪ ,‬חוץ‪,‬‬ ‫רווחה‪ ,‬תקשורת‪,‬‬ ‫פנים‬ ‫חקלאות‪ ,‬בינוי‬ ‫אנרגיה ומים‪ ,‬הגנת‬
‫בט"פ‬ ‫תחבורה‪ ,‬מדע ותרבות‬ ‫ושיכון‪ ,‬תמ"ת‬ ‫סביבה‪ ,‬תיירות‬

‫עוד יש לציין‪ ,‬כי התקשרות משרדית אורכת בדרך כלל בסביבות שמונה חודשים‪ .‬דהיינו‪ ,‬הגעת עודפים ברבעון‬
‫השני‪ ,‬משמעה כמעט בהכרח כי תשלום התקשרות שיבצע המשרד בתוך שנת התקציב ייגרר אל שנת התקציב הבא‪.‬‬
‫דהיינו‪ ,‬מצב הדברים כיום משמעו גלגול עודפים משנה לשנה‪.‬‬

‫הוועדה מבקשת לעגן את תהליכי העבודה בתוך הממשלה ומול הכנסת כך שתקציבי העודפים המחויבים יעברו‬
‫במועדים הבאים‪:‬‬

‫א‪ .‬לקבוע כי החשב הכללי יסיים את סגירת הספרים הראשונית עד סוף חודש ינואר‪ .‬בהתאם לכך‪ ,‬תוציא‬
‫החשבת הכללית הנחיות לתקציבני וחשבי המשרדים לסגירת ספרי המשרד מוקדם ככל שניתן‪.‬‬
‫ב‪ .‬על בסיס נתוני החשבת הכללית יגיש אגף התקציבים לוועדת הכספים‪ ,‬תוך שבוע‪ ,‬פנייה להעברה של‬
‫לפחות ‪ 80%‬מן העודפים המחויבים‪.‬‬
‫ג‪ .‬בכל הנוגע לשאר העודפים המחויבים (‪ 20‬האחוזים הנותרים)‪ ,‬החשב הכללי יסיים את סגירת הספרים עד‬
‫סוף חודש פברואר‪ ,‬ואגף התקציבים יעביר פנייה לוועדת הכספים לצורך העברת העודפים תוך שבוע‪ ,‬על‬
‫בסיס נתוני החשכ"ל‪.‬‬
‫ד‪ .‬בשני המועדים תבקש הממשלה מוועדת הכספים לקיים דיון בוועדה תוך שלושה ימים מיום הפנייה‬
‫לוועדה‪ ,‬על מנת לאשר את ההעברה ולחסוך את הצורך לחכות ‪ 21‬יום לאישור האוטומטי‪.‬‬
‫באופן זה‪ ,‬ככל שיתקיים דיון בוועדת הכספים‪ ,‬יתקבלו ‪ 80%‬מתקציבי העודפים באמצע חודש פברואר והיתרה‬
‫באמצע חודש מרץ‪.‬‬

‫יש לציין כי בפני הוועדה ניצבה האפשרות לשינוי חוק יסודות התקציב‪ ,‬כך שעודפי התקציב המחויבים יועברו‬
‫למשרד באופן אוטומטי‪ .‬עם זאת‪ ,‬הוועדה מעדיפה לבחון‪ ,‬בשלב ראשון פתרון בתוך המצב הקיים וללא שינוי‬
‫החוק‪ .‬פתרון זה ייבחן בשנים הקרובות לאור תוצאותיו‪.‬‬

‫‪20‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .3‬פעילות בין משרדית‬

‫רבים מן הפרויקטים של משרדי הממשלה מחייבים שיתוף פעולה בין מספר משרדים‪ .‬לא מדובר רק בתכניות‬
‫גדולות שהממשלה מאשרת‪ ,‬אלא גם בפעילות היומיומית השוטפת שבה משרדים בעלי זיקה משתפים פעולה‬
‫בפרויקט מסוים‪ .‬לעיתים‪ ,‬במסגרת שיתוף הפעולה‪ ,‬נדרשת העברה תקציבית בין המשרדים באשר תקציב הפעילות‬
‫נמצא במשרד מסוים (שהוא בדרך כלל המשרד המוביל של התכנית) ואילו ביצוע המשימה נעשה על ידי משרד‬
‫אחר‪ .‬לפיכך‪ ,‬נדרש המשרד המשלם להעביר תקציב למשרד המבצע‪.‬‬

‫כיום קיימים שני מנגנונים להעברת כספים‪ .‬הראשון‪ ,‬באמצעות 'תקנת השתתפות'‪ .‬בפשטות‪ ,‬מנגנון זה משמעו‬
‫שהמשרד המש לם פותח תקנה ייעודית להשתתפות עם המשרד המבצע ובמקביל המשרד המבצע פותח תקנה‬
‫ייעודית לקבלת התקציב מן המשרד המשלם‪ .‬מבחינה בירוקרטית‪ ,‬התהליך מחייב אישור כפול במשרד האוצר‬
‫לפתיחת התקנות‪ ,‬אחד עבור כל משרד‪ .‬משרדים מעידים כי מנגנון זה מסורבל‪ ,‬מעכב תהליכים ותובע תשומות‬
‫זמן מיותרות לטובת בירוקרטיה‪ .‬גם אגף התקציבים 'סובל' מבירוקרטיה זו‪ ,‬התובעת ממנו תשומות זמן של שני‬
‫הרפרנטים המאשרים את הפנייה‪.‬‬

‫המנגנון השני נקרא העברה 'בין גגות'‪ .‬מנגנון זה משמעו שהמשרד המשלם מעביר את התקציב באמצעות פנייה‬
‫לוועדת הכספים של הכנסת (על ידי פנייה תקציבית למשרד האוצר)‪ .‬במנגנון זה אמנם נדרשת ועדת הכספים אבל‬
‫הוא מתבצע באישור אחד במשרד האוצר‪ .‬גם מנגנון זה‪ ,‬כך טוענים המשרדים‪ ,‬מסורבל ומעכב תהליכים‪.‬‬

‫משרדים מעידים כי סרבולם של תהליכים אלה מקשה על משרדים לשתף פעולה‪ ,‬מטיל עומס בירוקרטי רב‬
‫ובסופו של דבר מונעת מהם מלהניע תוכניות משותפות‪ .‬נציין כי בתהליכים אלה טמונים קשיים נוספים‪.16‬‬

‫מכיוון שכאמור‪ ,‬גם משרד האוצר מודע לקושי זה‪ ,‬בימים אלה‪ ,‬בוחן משרד האוצר פתרון ולפיו המשרד המוביל של‬
‫התכנית יכול לאפשר למשרד שותף להתחייב מתוך תקנה הנמצאת בסעיף שבאחריות המשרד המוביל‪ .‬כיום מנגנון‬
‫זה נבדק באופן מצומצם עם משרד הרווחה במסגרת התכנית הלאומית לילדים ולנוער בסיכון‪.‬‬

‫הוועדה ממליצה להרחיב את המנגנון המוצע למשרדים נוספים ובפרויקטים נוספים‪ ,‬לאחר הסקת מסקנות‬
‫מהתהליך במשרד הרווחה בשנת ‪ 2013‬ולקראת תקציב ‪.2014‬‬

‫מלבד זאת ממליצה הוועדה‪ ,‬כי במסגרת עיגון תהליכי העבודה בכללי עבודה משותפים (כמפורט להלן) בכל הנוגע‬
‫לפניות תקציביות‪ ,‬ייקבעו כללים‪ ,‬בדגש על קציבת זמנים‪ ,‬להעברה בין משרדית‪ ,‬בכל הנוגע לפעילות בין משרדית‬
‫שאיננה במנגנון המוצע כאן‪.‬‬

‫‪ 16‬קושי אחד הוא במקרה של מעבר בין שנים והשפעת העודפים על התחייבות בגין כספים שהועברו בין משרדים‪ .‬קושי שני הוא אפשרות‬
‫ההתחייבות של המשרד המקבל על התקציב שעדיין לא נמצא במשרדו‪ .‬זאת אומרת‪ ,‬אם המשרד המשלם מעביר את התקציב על פי ביצוע‬
‫(במטרה לשלוט בניהול המשימה)‪ ,‬אזי כאשר המשרד המבצע יוצא לביצוע המשימה‪ ,‬אין לו תקציב קיים להתחייבות‪ .‬כך יוצא שעל מנת‬
‫לבצע הוא צריך להתחייב כנגד תקציב אחר וללא ודאות שהתקציב עתיד בהכרח מן המשרד המשלם‪.‬‬
‫‪22‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬עידוד תוכניות התייעלות ברמת המשרד‬

‫כיום מרבית מיוזמות ההתייעלות במשרדי הממשלה מונעות על ידי גורמי מטה מרכזיים בממשלה‪ ,‬ובראשם משרד‬
‫האוצר‪ .‬רבים מעידים כי למשרדי הביצוע אין תמריץ מוחשי ליזום מהלכי התייעלות בעצמם‪ .17‬בראיית הוועדה‪,‬‬
‫היוזמה וההובלה העצמאית של תהליכי התייעלות המעידים על מחויבות לניהול פיסקאלי אחראי הינם מרכיב‬
‫חשוב בעצמאות הניהולית ובמקצועיות של התקציב המשרדי‪ ,‬כמו גם ביכולת שלו להתחדש באמצעות סגירת‬
‫תכניות ישנות ושינויים מבניים‪.‬‬

‫עם זאת‪ ,‬במקרים רבים מקדם משרד האוצר בהסכמה תהליכי התייעלות בשיתוף עם המשרדים‪ ,‬בין היתר משום‬
‫שבמרבית המקרים‪ ,‬לתהליכי התייעלות יש עלות תקציבית‪ .‬לפיכך‪ ,‬סבורה הוועדה כי יש לעודד את תהליכי‬
‫ההתייעלות המשרדית באמצעות תמריצים למשרד לבחון וליזום תכניות התייעלות‪ .‬לפיכך ממליצה הוועדה‪:‬‬

‫א‪ .‬לקבוע כמדיניות כללית שהמשרד יהיה נשכר מחיסכון כתוצאה מההתייעלות שיזם‪ ,‬זאת על מנת‬
‫להפחית את חששות המשרדים שהם עתידים להיפגע מיוזמות התייעלות‪ .‬כמובן שהתייעלות זאת לא‬
‫תבוא על חשבון תפוקות המשרד‪ .‬בפרט‪ ,‬יש לפתח הסכמי התייעלות בין משרדי הביצוע למשרד האוצר‪,‬‬
‫בעיקר בכל הנוגע לעלויות הראשוניות של תהליכי ההתייעלויות (כאמור‪ ,‬לפחות בהתחלה‪ ,‬להתייעלות יש‬
‫עלות תקציבית)‪.‬‬
‫ב‪ .‬לקדם תמריצי התייעלות‪ ,‬כגון הקצאת תקציב ייעודי למשרד שניתן יהיה להשתמש בו אך ורק לטובת‬
‫התייעלות או מתן אפשרות להעביר תקציבים שנחסכו עקב התייעלות בעלויות השכר לצורך תקציבי רכש‪,‬‬
‫כגון בתהליך של שינוי מבני ואף בשינויים מינוריים כדוגמת ביטול ואי איוש משרות או הורדת מתח‬
‫משרה לדרגה קיימת‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש לקדם גם תמריצי התייעלות שאינם בעלי עלות תקציבית‪.‬‬
‫ג‪ .‬לפתח באופן מובנה‪ ,‬מודלים של התייעלות שיהיו ברורים ונגישים‪ ,‬לטובת עידוד שפה משותפת וחלופות‬
‫למשרדים‪ .‬פיתוח ידע והנגשתו‪ ,‬הינם כלי חיוני להובלה ולקידום תהליכים‪ .‬בפרט‪ ,‬לקבע בתהליך התקציב‪,‬‬
‫כחלק מהגשת טיוטת התקציב על ידי המשרד (כמפורט בהמשך הדו"ח) ובפורמט קבוע‪ ,‬הצעות‬
‫להתייעלות וגיבוש תכנית עבודה בין משרד הביצוע למשרד האוצר בנושא התייעלות‪ .‬במסגרת הנחיותיו‬
‫לקראת תהליך התקציב‪ ,‬יפרסם משרד האוצר הנחיות ספציפיות לדגשים להתייעלות למשרדים‪.‬‬
‫ד‪ .‬כלל תכניות ההתייעלות המשרדיות יפורסמו עם ספר תכניות העבודה של הממשלה‪.‬‬
‫ה‪ .‬ישנם חובות רבים למשרדי הממשלה שאינם נגבים‪ .‬משרד האוצר החל לפעול לטובת גביית החובות הללו‬
‫באמצעות המשרד ורשות האכיפה והגבייה‪ .‬מכיוון שהתייעלות אינה נוגעת רק לצד ההוצאה מהתקציב‬
‫אלא גם לצד ההכנסה‪ ,‬יש לעודד את משרדי הביצוע לקדם את תהליכי רישום וניהול החובות‪ ,‬כמו גם את‬
‫גביית החובות בפועל‪ ,‬באמצעות מנגנונים שיתמרצו את המשרדים להרוויח מתהליכי הגבייה‪ .‬מנגנונים‬
‫אלה יכללו מרכיבים תקציבים (המשרד ירוויח מגביית החובות במשרדו) ולא תקציביים (כגון באמצעות‬
‫קבוצות עבודה‪ ,‬שקיפות‪ ,‬אחריותיות ותחרות בין משרדים)‪ .‬משרד האוצר יהיה אחראי על פיתוח ההצעה‬
‫והטמעתה אצל מנכ"לי‪ ,‬סמנכ"לי התקצוב והחשבים במשרדים‪.‬‬

‫‪ 17‬יש לסייג כי ישנם משרדים בהם קיימת תרבות של התייעלות‪ ,‬בעיקר משרדים גדולים שיש בהם אגף תקציבים בעל יכולות‪.‬‬
‫‪23‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫חלק ג ‪ -‬חיזוק יכולות (אחריות וסמכות) המשרד בניהול תקציבו‬

‫‪ .7‬מינוי סמנכ"ל תקציבים משרדי‬

‫בלב המאמץ לביסוס ניהול תקציב עצמאי ואחראי במשרדי הממשלה ניצב המטה המשרדי‪ ,‬ובמיוחד הממונה על‬
‫התקציבים במשרד‪ .‬תפקיד זה אמור להוות מוקד הידע המקצועי בכל הקשור לשיקולים התקציביים המגולמים‬
‫במדיניות המשרד‪ .‬אולם‪ ,‬בחינה של מאפייני התפקיד במשרדי הממשלה השונים העלתה חוסר אחידות ניכר בין‬
‫המשרדים השונים בניסוח דרישות המקצועיות‪ ,‬כישורי הסף ומיקומם של ממוני התקציב במדרג הניהול‪ .‬מאפייני‬
‫ממונה התקציב במשרדי הביצוע משליכים‪ ,‬בתורם‪ ,‬גם על יחסי העבודה והעצמאות של כל משרד ביחסיו לאגף‬
‫תקציבים במשרד האוצר‪ .‬כך‪ ,‬ממונה תקציבים "חזק" התגלה כחיוני לניהול תקציב באופן מבוזר ומקצועי‪.‬‬

‫כחלק מתפיסת ביזור ניהול התקציב המנחה את המלצות ועדה זו‪ ,‬הוועדה רואה לנכון להמליץ על חיזוק יכולות‬
‫ניהול התקציב בכל משרד ומשרד‪ ,‬על בסיס תפקיד סמנכ"ל התקציבים המשרדי‪ .‬במובן זה‪ ,‬הגדרת תפקיד‬
‫סמנכ"ל התקציבים תיצור תפקיד בכיר (ובחלק מהמשרדים תפקיד חדש) בהנהלת המשרד‪ ,‬בכפוף למנכ"ל‪,18‬‬
‫אשר יהווה עוגן להטמעת השינויים המומלצים בתהליך התקצוב וחיבור תהליכי התכנון והתקצוב בשיתוף עם‬
‫סמנכ"ל התכנון‪ .‬הגדרת תפקיד המפורטת לתפקיד סמנכ"ל התקציבים מצורפת בנספח לפרק זה‪.‬‬

‫בכל הנוגע לאופן המינוי‪ ,‬ממליצה הוועדה על הצעדים הבאים‪:‬‬

‫א‪ .‬נציבות שירות המדינה‪ ,‬בשיתוף עם אגף התקציבים‪ ,‬יבצעו סקירה כללית של המצב הקיים כיום ביחידות‬
‫התקציבים של משרדי הממשלה‪ ,‬כולל הגדרות תפקיד‪ ,‬תקנים‪ ,‬דרגות ומבנה ארגוני‪ ,‬וכן בחינת תהליך‬
‫מינוי סמנכ"ל התקציבים ומשך כהונתו‪ .‬על בסיס סקירה זו‪ ,‬ימליצו על מבנה ארגוני וניהולי למטה‬
‫תקציבים שמצד אחד יהיה בעל בסיס גנרי לכל המשרדים ומאידך יאפשר התאמה ספציפית לכל משרד‬
‫בהתאם לאופי המשרד וגודל תקציבו‪ ,‬כולל עיצוב תהליכי עבודה של מטה התקציבים בתוך המשרד ומול‬
‫משרד האוצר‪.‬‬
‫ב‪ .‬בהתאם להמלצות הצוות יתוקננו יחידות התקציב המשרדיות‪.‬‬
‫ג‪ .‬לתהליך זה תנתן עדיפות למשרדים השותפים בפיילוט של בחינת בסיס תקציב המשרד‪.‬‬

‫יש לציין‪ ,‬כי במספר משרדים כבר קיים סמנכ"ל תקציבים משרדי (או בדרג מקביל סמנכ"ל)‪ ,‬וחלקם אף מנהל‬
‫צוות עובדים משמעותי‪ .‬במשרדים אלה יש להחיל באופן מיידי את כל ההמלצות שלהלן בכל הנוגע לתפקיד‬
‫סמנכ"ל התקציבים ויחסי העבודה עם משרד האוצר‪.‬‬

‫‪ 18‬בשונה מחשב המשרד‪ ,‬הכפוף למשרד האוצר‪ .‬מבחינה מהות התפקיד‪ ,‬בעוד חשב המשרד מתמקד בבקרה על תהליכי הוצאת התקציב‪,‬‬
‫סמנכ" ל התקציבים עוסק בעיקר בתפיסת תהליכי התקצוב המשרדי‪ ,‬תכנון התקציב מראש וניהולו השוטף והתאמתו לשינויים תכנונים‪.‬‬
‫‪24‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬עיגון תפקיד המשרד בתהליך התקצוב‬

‫תהליך גיבוש תקציב המדינה הוא ליבו של קביעת התכנית הכלכלית‪-‬חברתית הכוללת של הממשלה ובמהלכו יש‬
‫ערך מרכזי לשמירה קפדנית של מסגרות התקציב הקבועות בחוק‪ .‬לפיכך‪ ,‬הוועדה רואה ערך מרכזי בניהול ריכוזי‬
‫של גיבוש התקציב על ידי משרד האוצר‪ .‬מאידך‪ ,‬מן הזווית המשרדית‪ ,‬תכנון התקציב הוא הזמן שבו מגבש המשרד‬
‫את מדיניותו לשנה הבאה ותכנון תקציבי על ידי המשרד הינו חיוני על מנת להעצים את מקצועיות המשרד ואת‬
‫אחריותו על תקציבו‪.‬‬

‫במצב כיום‪ ,‬תהליך גיבוש התקציב מנוהל באופן ריכוזי במשרד האוצר האמון על הכנת 'דפי מעבר' (טייס‬
‫אוטומטי)‪ ,‬אשר סוכמים את כלל ההתחייבויות הקודמות של הממשלה‪ ,‬ועל גיבוש ההצעות לשינויים בסדרי‬
‫העדיפויות ולרפורמות מבניות‪ .‬המשרדים מעורבים באופן מינימלי בהכנת דפי המעבר וגיבוש התקציב‪ .‬להלכה הם‬
‫מתבקשים להגיש הצעות‪ ,‬אך למעשה רבים לא נענים לבקשה לעיתים בשל תחושה של חוסר אפקטיביות‪.‬‬

‫לאור האמור לעיל‪ ,‬סבורה הוועדה כי יש צורך בחיזוק תפקידו של המשרד בתהליך התקצוב‪ ,‬זאת תוך כדי שמירה‬
‫על סמכותו הבלעדית של האוצר בקביעת מסגרת התקציב הכוללת ובפרט הגגות התקציביים הניתנים למשרדים‪.‬‬
‫בתוך מסגרת זו תפקיד המשרד הוא לקבוע את מדיניותו באמצעות תכנון תקציבו‪ ,‬זאת כמובן בכפוף למדיניות‬
‫הכלכלית חברתית שקבעה הממשלה ברמה הרוחבית‪.‬‬

‫לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה לאמץ שינויים בתהליך התקצוב‪:‬‬

‫א‪ .‬בחודש ינואר‪ ,‬יוציא אגף התקציבים הנחיות למשרדים‪ ,‬לטובת גיבוש שלב ראשון בטיוטת התקציב‬
‫שלהם ולטובת תחילת הדיונים בדבר תעדוף הוצאות בבסיס התקציב של השנה הנוכחית‪ .‬הנחיות אלה‬
‫יתבססו על מסגרת התקציב של השנה הנוכחית ויכללו‪ ,‬הצגת תכניות חדשות והתייעלות‪ ,‬הצגת מבנה‬
‫התקציב (תחומים ותכניות)‪ ,‬ומתודולוגיה להגשת ההצעה‪ .‬באופן זה יתאפשר למשרד לבחון מחדש את‬
‫מדיניות חלוקת ההקצאה של בסיס התקציב בתוך מסגרת תקציבו ולהציג את סדרי העדיפויות שלו ואת‬
‫מדיניות המשרד המתוכננת של המשרד כפי שהיא באה לידי ביטוי בתקציב‪.‬‬
‫ב‪ .‬בחודש מרץ יגישו משרדי הממשלה לאגף תקציבים את הצעותיהם‪ ,‬בהתאם להנחיות‪ .‬ההצעה המשרדית‬
‫תכלול תמונה שלמה של התקציב המשרדי ותשמש בסיס לדיאלוג בין המשרד לאגף התקציבים‪ ,‬בכל הנוגע‬
‫לשינויים בבסיס תקציב המשרד בשנה הבאה‪.‬‬
‫ג‪ .‬בחודש יולי‪ ,‬על בסיס דפי המעבר שהכין אגף התקציבים ובהתאם לדיאלוג שהתקיים עם המשרדים על‬
‫הצעותיהם‪ ,‬ומתוך ראייה כוללת של המדיניות הכלכלית של הממשלה‪ ,‬יגיש משרד האוצר לאישור‬
‫הממשלה הצעת תקציב אשר תאשר את מסגרות (גגות) התקציב המשרדיות‪.‬‬
‫ד‪ .‬לבסוף‪ ,‬בחודש אוגוסט‪ ,‬על בסיס מסגרות התקציב המאושרות בממשלה ושינויים בבסיס תקציב המשרד‬
‫ובהתאם למדיניות הכוללת של הממשלה‪ ,‬ועל בסיס הנחיות משרד האוצר‪ ,‬יעבירו משרדי הביצוע‬
‫לאישור משרד האוצר הצעת תקציב מפורטת על בסיס גג התקציב המאושר בממשלה (תחומי פעולה‬
‫ותכניות) לקראת הגשתו לכנסת‪ .‬במסגרת זו‪ ,‬משרד האוצר ומשרדי הביצוע יכתבו בשיתוף פעולה את‬
‫‪25‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫החלק המילולי בספר התקציב המוגש לכנסת‪ ,‬על פי הנחיות משרד האוצר כאמור ובהתאם לתוכנית‬
‫העבודה המתגבשת בכל משרד‪.‬‬
‫ה‪ .‬עד לתחילת חודש נובמבר‪ ,‬יגיש משרד האוצר לכנסת את הצעת חוק התקציב‪.‬‬

‫על מנת לאפשר למידה והתאמה של התהליך האמור‪ ,‬ייבחן השינוי בפיילוט עם ארבעת משרדי הפיילוט‪.‬‬

‫לתהליך התקצוב המוצע זיקה חזקה גם לתהליך התכנון בתוך כל משרד ומשרד‪ .‬משרד ראש הממשלה‬
‫ומשרד האוצר יתאמו ביניהם מתן הנחיות בנוגע לאופן התאמת תהליכי התכנון והתקצוב בממשלה‪.‬‬

‫‪26‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .3‬דגשים נוספים בתפקיד סמנכ"ל התקציבים‬

‫א‪ .‬תכנון תקציב רב שנתי‪ :‬סמנכ"ל התקציבים ירכז באופן שוטף את המחויבויות התקציביות הרב שנתיות‬
‫של המשרד ויפתח מודלים לחיזוי רב שנתי של הוצאות משרדו‪ .‬עבודה זו תוכל לשמש כבסיס לפיתוח כלים‬
‫תקציביים הנדרשים ליישום האמור בפרק בנושא מעקב אחר התחייבויות תקציביות עתידיות‪.‬‬
‫ב‪ .‬דו"ח שנתי‪ :‬סמנכ"ל התקציבים וסמנכ"ל התכנון‪ ,‬יגי שו בתחילת כל שנה תכנית למימוש תקציב בהתאם‬
‫לתכנית העבודה ובמטרה לאפשר שימוש במלוא התקציב (תחת הנחיות משרד האוצר על קצב‬
‫התקשרויות)‪ .‬בהתאם לכך‪ ,‬ועל פי האמור לעיל בנושא צמצום התקנות‪ ,‬בתום הרבעון הראשון של השנה‪,‬‬
‫יגישו סמנכ"ל התקציבים וסמנכ"ל התכנון‪ ,‬יחד עם חשב המשרד‪ ,‬דו"ח המפרט את עמידת המשרד‬
‫בתוכנית מימוש התקציב בשנת הכספים החולפת‪ .‬בעוד שהדו"ח החשבונאי של החשב מפרט את הוצאות‬
‫המשרד לפי תשומות (מתוך התקנות)‪ ,‬ידגיש דו"ח זה את התפוקות שבוצעו באמצעות התקציב‪ ,‬בהתאם‬
‫לעלות ועל פי מדדי התפוקה שבתכנית העבודה‪ .‬לאור זה‪ ,‬משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה‪ ,‬יתאמו את‬
‫הנחיות התכנון והתקצוב לאורך השנה‪.‬‬
‫ג‪ .‬הטמעת חשיבה פיננסית בהנהלת המשרד‪ :‬כשם שגופי המטה אחראים כלפי משרדי הביצוע על הכשרה‬
‫בנושאים עליהם הם מופקדים‪ ,‬כך סמנכ"ל התקציבים (כמטה המשרד) אחראי כלפי הנהלת המשרד על‬
‫הנחלת ידע רלוונטי‪ .‬בהקשר זה יש להבחין בין הכשרה כללית (כגון בכל הנוגע לסוגיות של ניהול תקציב‬
‫ממשלתי‪ ,‬מבנה התקציב המשרדי‪ ,‬חישוב עלויות ושיטות ניהול המובילות להתנהלות פיסקאלית אחראית‬
‫ויעילה ברמת המשרד) לבין הנחיות ספציפיות לאורך השנה בנוגע לתזרים המזומנים העומד לרשות כל‬
‫מנהל לביצוע פעולותיו‪.‬‬

‫‪27‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬יחסי העבודה של סמנכ"לי התקציב עם משרד האוצר‬

‫עקרון יסוד בהמלצות הוועדה‪ ,‬כפי שהודגש לאורך הדו"ח כולו‪ ,‬כי שינויים ממשליים מחייבים שינויים במערך‬
‫יחסי העבודה בין גופי המטה לגופי הביצוע‪ .‬כמו כן‪ ,‬מרכיבים רבים בעבודת סמנכ"ל התקציבים מחייבים תורת‬
‫תקציב שתסייע לו בקידום ניהול התקציב המשרדי‪' .‬תורה' זו צריכה לכלול הנחיות ופורמטים של עבודה‪ ,‬כמו גם‬
‫ידע רלוונטי לתחום עבודתו‪ .‬בהתאם לעקרונות הקונפליקט המובנה ואחריותם של גופי המטה לניהול אזורי‬
‫החפיפה‪ ,‬סבורה הוועדה כי למשרד האוצר אחריות בפיתוח תורת התקציב האמורה‪ ,‬בשיתוף עם סמנכ"לי‬
‫התקציב‪ .‬לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה כי משרד האוצר יוביל פורום סמנכ"לי תקציב‪ ,‬שימונה על ידי הממונה על‬
‫התקציבים וייפגש באופן רשמי לכל הפחות פעם ברבעון‪.‬‬

‫הפורום יעסוק בשלושה תחומים‪ :‬העברת הנחיות שוטפות‪ ,‬בניית ידע ומודלים וניסוח כללי עבודה משותפים‪.‬‬
‫משרד ראש הממשלה יהיה שותף בפורום בממשק שבין תקצוב ותכנון‪.‬‬

‫הנחיות שוטפות בין היתר בכל הנוגע ל‪ :‬טיוטת התקציב המשרדית בתהליך התקצוב; כתיבת תכנית‬ ‫א‪.‬‬
‫מימוש תקציב; כתיבת דו"ח מימוש תקציב שנתי; ניהול הנומרטור המשרדי ועדכון תכניות רב שנתיות;‬
‫סוגיות שוטפות (כגון התמודדות עם קיצוצים רוחביים)‪.‬‬
‫מודלים וידע כגון‪ :‬שיטה להכללה של תקציבים תוספתיים בבסיס תוך איזון עם צמצום בדרישות‬ ‫ב‪.‬‬
‫תוספתיות; גיבוש פתרון חלופי להפחתות רוחביות לצורך ביצוע שינויים בסדרי עדיפויות של הממשלה;‬
‫פיתוח מנגנונים נלווים לחריש עמוק לחיזוק היכולת הניהולית במשרד; פיתוח מערך תמריצים‪ ,‬כלים וידע‬
‫לעידוד המשרדים לייזום תכניות התייעלות; כלים להתמודדות המשרד עם שינויים לאורך השנה‬
‫(קיצוצים‪ ,‬הסכמי שכר וכדומה); מודלים לניהול תקציב ארוך טווח; ניהול מידע תקציבי במשרד (ניתוח‬
‫הקצאות המשרד והערכת אפקטיביות); פיתוח מערך הנחלת הטמעת חשיבה פיננסית בהנהלת המשרד‪.‬‬
‫הוועדה רושמת לפניה את הודעתו של ראש אגף התקציבים לפיתוח אמנת שירות של משרד האוצר עבור‬ ‫ג‪.‬‬
‫משרדי הממשלה‪ ,‬שתוצג בפני הממשלה בתוך חצי שנה‪.‬‬

‫בנוסף‪ ,‬כפי שצוין במבוא לדו"ח‪ ,‬הוועדה מדגישה את ערך מתן השירות של גופי המטה עבור המשרדים‪ .‬לפיכך‪,‬‬
‫כבכל הנוגע לגופי המטה‪ ,‬ממליצה הוועדה כי משרד ראש הממשלה‪ ,‬בשיתוף עם נציבות שירות המדינה ומשרד‬
‫האוצר‪ ,‬יפתחו סקר הערכה שנתי שיבחן את איכות השירות ושביעות הרצון‪ ,‬מידת שיתוף הפעולה‪ ,‬המקצועיות‬
‫והיעילות בעבודתם של עובדי משרד האוצר מול המשרד‪ .‬תוצאות סקר זה‪ ,‬יחד עם מדדים נוספים שיגדיר משרד‬
‫האוצר יסייעו להנהלת משרד האוצר בהערכת העובדים בעבודתם עם המשרדים ובחיזוק מקצועיות המשרדים‪.‬‬

‫‪28‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫נספח ‪ -‬הגדרת תפקיד סמנכ"ל תקציבים משרדי ודגשים נוספים‬

‫‪ .1‬ניהול שוטף של תקציב המשרד‪ ,‬ובכלל זה‪:‬‬
‫בניית תוכנית למימוש תקציב המשרד לאורך השנה‪ ,‬באופן המשקף את סדר העדיפויות המשרדי ופעילותו‬ ‫א‪.‬‬
‫לאורך השנה במונחי תקציב (לפי חודשים)‪ ,‬ולאור כללים מנחים של הוצאת תקציב ('קצב התקשרויות')‬
‫אשר יקבעו מול האוצר‪.‬‬
‫ניהול רזרבות משרדיות‪ ,‬תכנון ויישום התמודדות המשרד עם שינויים בתקציביו המוכתבים בידי גורמים‬ ‫ב‪.‬‬
‫חיצוניים (כגון‪ ,‬קיצוץ רוחבי והחלטות ממשלה מחייבות)‪.‬‬
‫הכנת פניות להעברות תקציביות (שינויים) בתקציב המשרד‪.‬‬ ‫ג‪.‬‬
‫אחראי על תכנון התקציב כך שהמשרד יעמוד במסגרת תקציבו השנתי וימנע מיצירת יצירת התחייבויות‬ ‫ד‪.‬‬
‫עתידיות שמעבר לתקציב מתוכנן‪.‬‬
‫פרסום דו"ח מימוש תכנית התקציב השנתית בשיתוף עם סמנכ"ל התכנון וחשב המשרד ועל פי הנחיות‬ ‫ה‪.‬‬
‫משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה‪.‬‬
‫‪ .2‬בניית התקציב המשרדי‪:‬‬
‫אחראי על תהליך בניית התקציב המשרדי בהתאם לאמור בפרק בדבר עיגון תפקיד המשרד בתהליך‬ ‫א‪.‬‬
‫התקצוב‪.‬‬
‫כתיבת הפירוט המילולי בספר התקציב‪ ,‬בשיתוף עם סמנכ"ל תכנון במשרד ואגף תקציבים‪ ,‬על פי הנחיות‬ ‫ב‪.‬‬
‫אוצר‪.‬‬
‫‪ .3‬הכנת מתווה התקצוב לתוכניות חדשות‪ ,‬לפי עקרונות של יעילות בהקצאה ותכנון ארוך‪-‬טווח מחייב והגשת‬
‫בקשות לתוספות תקציביות‪ ,‬בהתאם להנחיות שיוגדרו בידי באוצר (בנפרד)‪ ,‬ובאופן המשקף יעילות בהקצאה‬
‫וצמצום תקציבי‪.‬‬
‫‪ .4‬גיבוש ועדכון תוכנית למימוש תקציב ארוך‪-‬טווח‪ ,‬בהתאם ליעדים המשרדיים הרב‪-‬שנתיים ותחזית המשימות‬
‫הנגזרת מהן‪ ,‬וכן לאור תחזית רב‪-‬שנתית של הוצאות המדינה שתעודכן באגף תקציבים‪.‬‬
‫‪ .5‬תכנון ויישום תוכניות התייעלות‪ .‬אחריות על ההיבטים התקציביים בניתוח יעילות משימות קיימות ומשימות‬
‫נבחנות‪ ,‬בשיתוף מטה המנכ"ל‪.‬‬
‫‪ .6‬עבודת מטה לניהול מידע תקציבי לרבות ניתוח הקצאת תקציב לאור יעדי תכנון‪ ,‬הערכת עלויות ואפקטיביות‬
‫תקציבית של פרויקטים וכן אחראי על שקיפות בניהול התקציב המשרדי‪ ,‬בין היתר על ידי דיווח שנתי לציבור‬
‫כאמור לעיל‪.‬‬
‫‪ .7‬אחראי על הטמעת חשיבה פיננסית בהנהלת המשרד‪ .‬הכשרת מנהלים‪ ,‬סיוע בניהול תקציב‪ ,‬הקצאת תקציב‬
‫משרדי למנהלים‪ ,‬ניהול רבעוני (תזרים‪ ,‬התחייבויות‪ ,‬מימוש)‪ ,‬על פי תורת ניהול תקציב ממשלתי‪.‬‬
‫‪ .8‬שותף בפורום סמנכ"לי תקציב שבהובלת האוצר ובהתאם להנחיות אחראי על הובלת תהליכי הכשרה והדרכה‬
‫בניהול תקציב בהנהלת המשרד‪.‬‬
‫‪ .9‬עבודה משותפת עם סמנכ"ל התכנון במשרד והחשב המשרדי במשימותיו כגורם מפקח עצמאי‪.‬‬

‫‪29‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫פרק ג ‪ -‬רוחב והכרעה במחלוקות‬

‫מבוא‬

‫בסעיף הרביעי של החלטת הממשלה הטילה הממשלה על הוועדה להגיש המלצות אופרטיביות ל'כלים ומנגנונים‬
‫אפקטיביים ליישוב מחלוקות בין משרדיות ולשיתופי פעולה'‪ .‬בשונה מנושאים אחרים שהונחו לפתחה של הוועדה‪,‬‬
‫הרי ששיתוף פעולה והכרעה במחלוקות‪ ,‬הוא נושא שהצורך לתת לו מענה ברור לכל השותפים ואין עליו מחלוקות‪.‬‬
‫אף מבקר המדינה‪ 19‬התייחס למחלוקות בלתי פתורות והוועדה לבחינת מבנה משרד ראש הממשלה (ועדת קוצ'יק)‬
‫התייחסה לתפקידו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה והציעה מנגנון של הכרעה במחלוקות על ידי מנכ"ל משרד‬
‫ראש הממשלה‪.‬‬

‫החלק הראשון של הפרק הנוכחי יעסוק בנושא ההכרעה במחלוקות והחלק השני יעסוק בנושא של עבודת רוחב‬
‫בממשלה (שיתופי פעולה)‪.‬‬

‫‪ .7‬הכרעה במחלוקות‬

‫בראשית הדברים‪ ,‬מבקשת הוועדה להדגיש כי כפי שהסביר מבקר המדינה בפתח הדו"ח‪ ,‬האחריות על פתרון‬
‫המחלוקות הינה‪ ,‬בראש ובראשונה‪ ,‬של השרים החלוקים‪ .‬אחריות מיניסטריאלית זו‪ ,‬בכל מנגנון שיוצע‪ ,‬נשארת‬
‫כך‪ .‬לפיכך‪ ,‬על אף שקיימות מחלוקות 'רדומות' בין המשרדים‪ ,‬אין להטיל את האחריות על איתורן על גורם מרכזי‪,‬‬
‫כיוון שזוהי אחריות המשרדים לפתור את המחלוקות שביניהם‪.20‬‬

‫מנגנון ההכרעה במחלוקות שהוצע על ידי ועדת קוצ'יק עמד בבסיס הדיון‪ .‬להלן לשון ההמלצה בדו"ח‪' :‬החלטתו‬
‫של מנכ"ל משרד ראש הממשלה במחלוקת‪ ,‬שההכרעה בה הוטלה עליו על ידי הממשלה‪ ,‬תקבל מעמד של החלטת‬
‫ועדת שרים‪ ,‬עליה אפשר יהיה לערער לראש הממשלה'‪ .‬על פי משרד המשפטים‪ ,‬הצעה זו מחייבת שינוי‪ ,‬מכיוון‬
‫שהאחריות והסמכות לקבלת החלטות הינה בידי הממשלה‪.‬‬

‫‪ 19‬דו"ח מבקר המדינה ‪61‬ב'‪2010 ,‬‬

‫‪ 20‬מנגנוני הכרעה במחלוקות בנושאי רגולציה נדונים בנפרד בוועדת הרגולציה (שהוקמה בהחלטת ממשלה ‪)25.12.2011 ,4027‬‬
‫‪31‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫לפיכך‪ ,‬ממליצה הוועדה‪:‬‬

‫א‪ .‬נושאים המצויים במחלוקת בין שרים יובאו‪ ,‬על פי פניית השרים או ככל שיידרש‪ ,‬לבירור אצל מנכ"ל‬
‫משרד ראש הממשלה‪ ,‬אשר יפעל‪ ,‬באמצעות מטהו‪ ,‬לגישור בין הצדדים‪.‬‬
‫ב‪ .‬אם לא הגיעו הצדדים להסכמה‪ ,‬יגבש מנכ"ל משרד ראש הממשלה את עמדתו לכדי הצעה להחלטה‪ .‬הצעה‬
‫זו תובא על ידי ראש הממשלה‪ ,‬אם יראה לנכון לעשות כן‪ ,‬בפני הממשלה או בפני ועדת שרים להכרעה‬
‫במחלוקות‪.‬‬
‫ג‪ .‬הממשלה תמנה ועדת שרים להכרעה במחלוקות‪ ,‬שבראשה יעמוד ראש הממשלה אשר יקבע את סדר יומה‪.‬‬
‫ד‪ .‬במקרים ספציפיים‪ ,‬בהם תחליט הממשלה שברצונה שהוועדה תהיה מוסמך אחרון להכרעה במחלוקת‪,‬‬
‫תוכל הממשלה להחליט כי החלטת ועדת השרים למחלוקות‪ ,‬באותה מחלוקת‪ ,‬תהיה על דעתה‪.‬‬
‫ה‪ .‬בנוסף‪ ,‬בהחלטות ממשלה בין משרדיות‪ ,‬יעוגן מנגנון ההכרעה במחלוקות במסגרת ההחלטה‪.‬‬
‫ו‪ .‬בנושאים מוגדרים‪ ,‬תוכל הממשלה להחליט כי מחלוקות בתהליכי היישום‪ ,‬תובאנה לטיפולו של ראש‬
‫הממשלה‪.‬‬

‫‪30‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬עבודת רוחב בממשלה‬

‫כאמור‪ ,‬קיימות מודעות לצורך במיסוד שיתופי פעולה ועבודה משולבת בין משרדי הממשלה‪ .‬עם זאת‪ ,‬בפועל‪,‬‬
‫התרבות הארגונית במשרדי ממשלה הינה לעבודה בנפרד‪ .‬זאת על אף שנושאים רבים מחייבים טיפול של מספר‬
‫משרדים‪ .‬ניתן להמחיש זאת בניתוח של החלטות הממשלה הביצועיות‪ ,‬שכפי שניתן לראות בגרף שלהלן‪ ,‬רובן‬
‫המוחלט של ההחלטות כורכות יותר ממשרד אחד‪:‬‬

‫‪35.0%‬‬
‫‪31.1%‬‬
‫סה"כ ‪ 90‬החלטות ממשלה‬
‫‪30.0%‬‬

‫‪25.0%‬‬
‫‪22.2%‬‬ ‫‪21.1%‬‬
‫‪20.0%‬‬
‫‪14.4%‬‬
‫‪15.0%‬‬
‫‪11.1%‬‬
‫‪10.0%‬‬

‫‪5.0%‬‬

‫‪0.0%‬‬
‫‪+5‬‬ ‫‪4‬‬ ‫‪3‬‬ ‫‪2‬‬ ‫‪1‬‬

‫אחוז החלטות ממשלה הביצועיות מעל ‪ 30‬מלש"ח עם משרדים שותפים‬

‫(ללא משרדי המטה‪ :‬משרד ראש הממשלה‪/‬אוצר‪/‬משפטים ונציבות שירות המדינה)‬

‫במרבית המקרים‪ ,‬הממשלה מטילה על כל משרד לטפל בחלקו ואינה קובעת מנגנונים משתפים‪ .‬במקצת מן‬
‫המקרים מחליטה הממשלה על מנגנונים בין משרדיים‪ ,‬כגון ועדות לטיפול בחסמים וועדות היגוי‪ .‬במקרים ספורים‬
‫בלבד החליטה הממשלה להטיל על גורם מרכזי אחד לנהל את התכנית‪ ,‬כולל באמצעות הענקת 'סמכויות על‬
‫משרדיות' לגורם המנהל‪.21‬‬

‫באמצעים אלה אין די‪ .‬הוועדה סבורה כי על הממשלה לשכלל את יכולות העבודה הבין‪-‬משרדית ולפעול לעידודה‪.‬‬
‫לפיכך ממליצה הוועדה כי במהלך שנת ‪ 2013‬ובהמשך לשינוי במטה החברתי‪-‬כלכלי במשרד ראש הממשלה‪ ,‬יפתח‬
‫משרד ראש הממשלה‪ ,‬בסיוע משרדים רלוונטיים (ובין היתר‪ ,‬על בסיס ניסיון שהצטבר בעבודת המשרדים)‪,‬‬
‫מודלים שונים לעבודה משולבת בין משרדים (כולל מנגנונים עצמאיים להכרעה במחלוקות‪ ,‬ללא צורך בהתערבות‬
‫של גורם חיצוני)‪ .‬בין היתר בהתייחס לסוגיות הנוגעות לניהול תקציב לתכנית משותפת‪ ,22‬גיוס וניהול כוח האדם‬
‫וסמכויות הנוגעות לניהול תהליך‪ ,‬ביצוע משימות והכרעה במחלוקות‪.‬‬

‫‪ 21‬דוגמה לכך היא מטה היישום להסדרת התיישבות הבדואים בנגב‪ .‬ראה החלטת ממשלה ‪' ,3707‬דו"ח הצוות הבינמשרדי ליישום‬
‫המלצות הוועדה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב' מיום ‪.11.9.2011‬‬
‫‪ 22‬למשל העברת תקציב ממשרד למשרד‪ ,‬כפי שמופיע בהמלצות פרק התקציב‪.‬‬
‫‪32‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫פרק ד – התקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים) ‪ -‬תמצית‬

‫מבוא‬

‫רכש ציבורי מהווה פעילות כלכלית מרכזית של הממשלה ומייצג אחוז משמעותי מסך התוצר המקומי הגולמי‪.‬‬
‫התמ"ג בישראל הינו כ‪ 250-‬מיליארד דולר‪ .‬בין ‪ 10%‬ל‪ 15%-‬מהתמ"ג הינו רכש ציבורי (בין ‪ 25‬ל‪ 35-‬מיליארד דולר‬
‫לשנה)‪ .‬מערכת רכש יעילה משחקת תפקיד אסטרטגי בהימנעותן של ממשלות מניהול כושל ובזבוז כספי ציבור‪.‬‬

‫בתהליך עבודת ההכנה של הוועדה הציפו המשרדים תלונות בכל הנוגע לתהליכי הרכש‪ .‬לפיכך‪ ,‬מינה יו"ר הוועדה‪,‬‬
‫מנכ"ל משרד ראש הממשלה‪ ,‬בעצתה של החשבת הכללית‪ ,‬צוות ייעודי בראשות סגן החשבת הכללי שיגיש המלצות‬
‫לוועדה לשיפור תהליכי הרכש‪ .‬הדו"ח המפורט של צוות זה מצורף בנפרד לדו"ח הוועדה‪.‬‬

‫בשנים האחרונות הוקמו מספר צוותים והוגשו המלצות לשיפור מנגנון הרכש הממשלתי‪ ,‬הן באמצעות תיקון‬
‫תקנות חובת המכרזים‪ ,‬התשנ"ג‪( 1993-‬להלן – תקנות חובת המכרזים) והן באמצעות הבניית תהליכי הרכש‬
‫ומיסוד יחידות הרכש המשרדיות (פירוט נרחב מצוי כאמור בדו"ח הצוות המצורף)‪.‬‬

‫מבין אלה יש לציין במיוחד את 'דו"ח אריאב' שאושר בממשלה (החלטה ‪ 1576‬מיום ‪ )15.4.2007‬שבעקבותיו החלה‬
‫ה'רפורמה בתקנות חובת המכרזים' הנמצאת כיום בשלבי יישום (ושחלקה הותקנה במתכונת של הוראת שעה)‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬יש לציין את חוזר נציבות שירות המדינה (מס' ‪ )2009\6‬לענין 'תפקוד הרכש והלוגיסטיקה' במשרדי‬
‫הממשלה המציע חלופות לשינוי מבני ביחידות הרכש המשרדיות במטרה לשפר את תהליכי הרכש המשרדיים‪.‬‬

‫‪33‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫חסמים מרכזיים‬

‫להלן עיקרי החסמים אותם מיפה הצוות‪:‬‬

‫‪ .1‬קשיים בניהול תהליכי הרכש וחוסר מקצועיות‪:‬‬

‫ריבוי גורמים בתהליכי הרכש ‪ -‬פעילות הרכש מחייבת שיתוף פעולה בין גורמים רבים בתוך המשרד‪:‬‬ ‫א‪.‬‬
‫הגורם המקצועי‪ ,‬הלשכה המשפטית‪ ,‬חשבות‪ ,‬יחידת הרכש וועדת מכרזים‪ .‬ריבוי גורמים מעורבים ללא‬
‫יד מכוונת מייצר אי בהירות בחלוקת העבודה‪ ,‬אי שימור של ידע וככלל‪ ,‬ניהול לקוי של כל תהליך הרכש‬
‫החל מקביעת לוחות זמנים וכלה במעקב והפיקוח‪ .‬בפרט יש לציין שמצב זה יוצר חוסר איזון בין‬
‫הגורמים המקצועיים ללשכה המשפטית ומטיל על עורכי הדין עומס רב (כך שהם הופכים ל'צוואר‬
‫בקבוק')‪.‬‬
‫חוסר מקצועיות ‪ -‬בשנים האחרונות פותח 'ארגז הכלים' מגוון לביצוע התקשרויות‪ .‬עם זאת‪ ,‬ללא גורם‬ ‫ב‪.‬‬
‫מקצועי מרכזי במשרד‪ ,‬נמצא כי המשרד אינו יודע להשתמש בארגז זה באופן מיטבי‪ .‬בעיקר הודגש קושי‬
‫מקצועי בשלב המקדמי של ניסוח המכרז‪ ,‬כך שיבטא באופן מיטבי את דרישות וצרכי הגורם המקצועי‪.‬‬

‫‪ .2‬תשתיות בינמשרדיות‪:‬‬
‫על אף שכל משרד עצמאי בתהליכי הרכש המשרדיים‪ ,‬בעיקרם‪ ,‬תהליכים אלה זהים בין המשרדים‪.‬‬ ‫א‪.‬‬
‫לפיכך‪ ,‬חסרה תורה מרכזית של ניהול תהליך הרכש וחלוקת העבודה‪ ,‬פורמטים משותפים לכתיבת‬
‫מכרזים‪ ,‬שיתוף ידע בינמשרדי וכדומה‪.‬‬
‫תשתית טכנולוגית ‪ -‬בפני הצוות הוצגו מספר מערכות טכנולוגיות לניהול תהליך הרכש‪ .‬נדמה כי ריבוי‬ ‫ב‪.‬‬
‫המערכות (מנו"ף‪ ,‬כרוז‪ ,‬מרכב"ה‪ ,‬מנור"ה) מייצר סרבול ולא משפר את התהליך‪ .‬במיוחד הוצגו בפני‬
‫הצוות קשיים תפעוליים של מערכת מרכב"ה‪ .‬בסופו של דבר‪ ,‬על אף ריבוי המערכות‪ ,‬קיים חוסר‬
‫במערכת אחת שתנהל את תהליך הרכש מתחילתו ועד סופו‪.‬‬

‫‪ .3‬נושאים נוספים‪:‬‬
‫תקנות חובת המכרזים והוראות תכ"ם ‪ -‬נציגי המשרדים העלו בפני הוועדה טענות אודות קושי וסרבול‬ ‫א‪.‬‬
‫בתקנות ובהוראות‪.‬‬
‫חוזר העסקת עובדי כוח אדם שאינם עובדי מדינה ‪ -‬בדיוני הצוות עלו קשיים הנובעים מחוזר הנציבות‬ ‫ב‪.‬‬
‫בכל הנוגע להתקשרויות עם קבלני שירותים‪ ,‬קבלני כוח אדם ויועצים‪.‬‬

‫‪34‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫עיקרי המלצות הצוות‬

‫‪ .1‬שיפור יכולות הניהול במשרד‪:‬‬

‫ארגון מבני של המשרד בנושא הרכש ‪ -‬בהתאם לחוזר הנציבות להתאמת יחידות הרכש המשרדיות‪ ,‬יש‬ ‫א‪.‬‬
‫לבחון באופן יזום‪ ,‬על ידי נציבות שירות המדינה והחשב הכללי‪ ,‬את המבנה הארגוני של המשרדים בנושא‬
‫הרכש‪ .‬בהקשר זה יש להתמקד בשני היבטים‪:‬‬
‫‪ )1‬מבנה יחידת הרכש מרכזית למשרד במטרה לבסס ניהול מרכזי משרדי לניהול כל תהליכי הרכש‪.‬‬
‫בבחינת המבנה הארגוני של יחידת הרכש המרכזית‪ ,‬יש להביא בחשבון דירוג ותקינה‪ ,‬תנאי סף‪,‬‬
‫מתווה הכשרה ומסלולי קידום‪ .‬כמו גם שיטות עבודה והסתייעות במיקור חוץ;‬
‫‪ )2‬הגדרות תפקיד של שאר הגורמים המשרדיים המעורבים בתהליך הרכש מול יחידת הרכש המרכזית‬
‫של המשרד‪ ,‬כגון הקצאה של גורם מקצועי מרכז בלשכה המשפטית לנושאי רכש‪.‬‬
‫מיסוד תהליכי עבודה משרדיים ‪ -‬החל משלב הייזום‪ ,‬דרך ליווי של יחידת הרכש המשרדית את הגורמים‬ ‫ב‪.‬‬
‫המקצועיים בכתיבת המכרז‪ ,‬ניהול ועדת מכרזים ואישור יציאה למכרז וכלה בניהול ההתקשרות בפועל‬
‫ושימור הידע‪ .‬בהקשר זה יש לציין‪ ,‬כי בפני הוועדה הוצגו תהליכים שנעשו במשרדים שונים להסדרה‬
‫והבנייה של תהליכי העבודה המשרדיים ומן הראוי ללמוד אותם ולפתח אותם לתפיסה עבור כלל משרדי‬
‫הממשלה‪.‬‬
‫בפרט‪ ,‬צוין כי יש להנחות את החשבים המשרדיים לאפשר היערכות קדם‪-‬התקשרות (אם במכרז ואם‬
‫בפטור במכרז)‪ ,‬ככל שניתן‪ ,‬גם בטרם קיים תקציב בפועל‪ .‬בדגש על מקרים של תקציב שהגעתו למשרד‬
‫ודאית (כגון תקציב שאושר או החזרת עודפים מחויבים)‪.‬‬

‫בנוסף‪ ,‬הודגש כי יש לעודד שימוש במיקור חוץ שיסייע לכלל היחידות המקצועיות במשרד בתהליך כתיבת‬
‫המכרז‪.‬‬

‫הגדרת יעדים משרדיים להתמשכות וניהול תהליכי הרכש ‪ -‬בדגש על קציבת זמנים להתמשכות תהליך‬ ‫ג‪.‬‬
‫קדם ההתקשרות וקיצורו‪.‬‬
‫לשם כך ממליץ הצוות על פיתוח של תמריצים חיוביים ושליליים שיעודדו את המשרדים לקחת חלק‬ ‫ד‪.‬‬
‫בבחינת המבנה הארגוני‪ ,‬בהכשרות‪ ,‬בהטמעת תהליכי העבודה וכדומה‪.‬‬

‫‪ .2‬יצירת תשתיות מרכזית על ידי אגף החשב הכללי‪:‬‬

‫מיסוד גוף מרכזי בחשב הכללי‪ ,‬באמצעות מספר מצומצם של תקנים ייעודיים‪ ,‬שתפקידיו יוגדרו כדלהלן‪:‬‬ ‫א‪.‬‬
‫‪ )1‬ליווי משרדים בתהליכי הרכש‪ ,‬בדגש על יזום תהליכי בחינת המבנה הארגוני המשרדי‪ ,‬כאמור לעיל‪.‬‬
‫כמו כן‪ ,‬סיוע למשרדים במיסוד תהליכי עבודה מוסדרים‪ ,‬בהטמעת כלי מדידה וביצירת תשתיות‬
‫לארגון‪ ,‬איסוף‪ ,‬שימור וניתוח מידע משרדי בתהליכי רכש;‬
‫‪ )2‬פיתוח תורת ניהול תהליכי רכש‪ ,‬הכוללת‪:‬‬
‫‪ -‬גיבוש תורת ניהול תהליכי רכש להבניית תהליכי הרכש המשרדיים כאמור לעיל;‬
‫‪35‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ -‬יצירת מדריך להתקשרות משרדית בדגש על הנגשת 'ארגז הכלים' ואפשרויות ההתקשרויות‬
‫עבור המשרד;‬
‫‪ -‬פיתוח מערכי הכשרה והתווית מדיניות בנושא חובת הכשרה לגורמים השונים במשרדים‪.‬‬
‫‪ )3‬קידום יעילות תהליכי הרכש‪ ,‬בהתייחס ל‪:‬‬
‫‪ -‬קביעת יעדים ומדדים לקיצור משך תהליך ההתקשרות;‬
‫‪ -‬קביעת זמני תקן לטיפול בחשבונות‪ ,‬התשלומים והבקרה עליהם;‬
‫‪ -‬בחינת יעילותם של ההתקשרויות ביחס שבין עלויות ואיכות השירות;‬
‫‪ -‬פיתוח תמריצים למשרד להתייעלות בתהליכי הרכש‪.‬‬
‫‪ )4‬איסוף מידע בינמשרדי והנגשתו למשרדים‪ ,‬כגון יצירת מאגרי מידע מרכזיים ופיתוח כלי להערכת‬
‫ספקים לבחינת איכות הביצוע ספקים קיימים‪ .‬וכן הובלה של פורומים בינמשרדיים של אנשי‬
‫מקצוע משרדיים‪ ,‬בדגש על מנהלי יחידות הרכש המשרדיות לפיתוח כלים משותפים‪ ,‬הכשרות‪,‬‬
‫הנחיות וכדומה;‬
‫‪ )5‬הובלה של פיתוח התשתיות הנדרשות‪ ,‬כמפורט להלן‪.‬‬

‫‪ .3‬פיתוח תשתיות מרכזיות‪:‬‬

‫יצירת 'מכרז סטנדרטי' ‪ -‬פיתוח מספר מודלים של מכרזים גנריים שיאפשרו לגורמים המקצועיים‬ ‫א‪.‬‬
‫במשרדים השונים להתבסס על פורמט מוגדר לכתיבת מכרזים באופן פשוט‪ .‬בהקשר זה יש לציין כי‬
‫עבודה מעין זו נעשית כיום בלשכה המשפטית של משרד האוצר;‬
‫פיתוח תשתיות טכנולוגיות ‪ -‬מבין המערכות שהוצגו בפני הצוות‪ ,‬סבור הצוות כי מערכת מנור"ה היא‬ ‫ב‪.‬‬
‫המערכת המיטבית לניהול כל תהליך הרכש מתחילתו ועד סופו‪ .‬מערכת זו מופעלת כיום במספר‬
‫משרדים במתכונת חלקית (שלב א עריכת מכרזים מקוונים – פרסום ופתיחת תיבה אלקטרונית)‬
‫וקיימת תכנית מפורטת להמשך פיתוח המערכת והטמעתה במשרדים (שלב ב הכולל גם את כל‬
‫המרכיבים בניהול הרכש בתוך המשרד)‪ .‬מן הראוי לציין כי מערכת זו עתידה לאפשר גם יציאה‬
‫למכרזים מקוונים המסייעים לייעול תהליך הרכש והפחתת עלויות;‬
‫עם זאת‪ ,‬עקב בעיות תקציב‪ ,‬ומשום שעלויות פיתוח ותפעול המערכת גבוהות מן המתוכנן‪ ,‬תהליך‬
‫המשך פיתוח המערכת‪ ,‬נעצר בשלב זה‪ .‬הצוות ממליץ למצוא מקורות אפשריים להמשך פיתוח‬
‫המערכת‪ ,‬עקב חיוניותה לתהליכי הרכש;‬
‫פיתוח הליכי רכש מרכזיים ‪ -‬כגון מכרזים ומאגרים מרכזיים ובפרט מכרז מרכזי לשימוש במיקור חוץ‬ ‫ג‪.‬‬
‫שיסייע למשרדים בכתיבת המכרזים (כאמור לעיל);‬
‫פתרון בעיות במערכת מרכב"ה ‪ -‬כגון קיצור סבבי החתימה במערכת ויצירת אפשרות לחתימה‬ ‫ד‪.‬‬
‫אלקטרונית‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש להגדיר ביחידת הרכש גורם מקצועי מרכזי האחראי על ניהול הנתונים הקיים‬
‫במרכבה וניתוח שלהם‪ ,‬במטרה לאתר מגמות‪ ,‬חריגות ולפעול להתייעלות‪ .‬ובאחרונה‪ ,‬מכיוון שכמו‬
‫תהליך הרכש עצמו‪ ,‬ישנם גורמים רבים בתוך המשרד המשתמשים במערכת יש לבסס תהליך עבודה‬
‫והנחיות ברורות ליצירת ממשק נוח ופשוט בין הגורמים השונים;‬
‫‪36‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬תקנות והוראות תכ"ם‪:‬‬

‫המשך בחינת תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם‪ ,‬בהתחשב בסוגיות שהעלו המשרדים בפני‬ ‫א‪.‬‬
‫הצוות‪ .‬בהקשר זה הומלץ כי לצוות המוביל את בחינת הרפורמה בתקנות חובת המכרזים שבמשרד‬
‫האוצר יתווספו נציג משרד המשפטים‪ ,‬וכן שני נציגי משרדים‪ ,‬חשב משרדי ועורך דין הלשכה‬
‫המשפטית‪.‬‬
‫הצוות האמור לבחינת הרפורמה יסייע ללשכה המשפטית במשרד האוצר ופרקליטות מחוז ירושלים‬ ‫ב‪.‬‬
‫בהובלת פורום בינמשרדי של יועצים משפטיים שישמש לפתרון בעיות‪ ,‬מתן הנחיות ושיתוף מידע‬
‫ולליבון סוגיות עקרוניות‪.‬‬
‫הבהרה והפשטה של הוראות תכ"ם וכן הנגשתן עבור המשתמשים במשרדים (בין היתר באמצעות 'ארגז‬ ‫ג‪.‬‬
‫הכלים'‪ ,‬כאמור לעיל)‪.‬‬
‫כאמור לעיל‪ ,‬בדיוני הצוות עלו בעיות בכל הנוגע לחוזר הנציבות להעסקת כוח אדם שאינם עובדי‬ ‫ד‪.‬‬
‫מדינה‪ .‬הצוות ממליץ כי נציבות שירות המדינה‪ ,‬יחד עם החשב הכללי‪ ,‬יבחנו את הבעיות לעומקן‬
‫ויגבשו המלצות לתיקון החוזר‪.‬‬

‫‪37‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪23‬‬
‫נספחים‬

‫נספח א ‪ -‬נושאים משותפים‬

‫נספח זה מסכם את הנושאים המשותפים לכלל פרקי הדו"ח המבטאים את העקרונות שהוצגו במבוא לדו"ח‪.‬‬

‫מכיוון שהדיונים עם הייעוץ המשפטי לא הגיעו לכלל סיום‪ ,‬ועל אף שהייעוץ המשפטי הינו חלק מתפיסת הרוחב‬
‫והנושאים המשותפים‪ ,‬לא מובאות להלן ההשלכות המשותפות על הייעוץ המשפטי‪.‬‬

‫‪ .7‬הגברת הדיאלוג והאמון ‪ -‬הקמת פורומים משותפים לגופי מטה ולמשרדי ביצוע‬

‫כאמור במבוא‪ ,‬שיווי המשקל שבין גופי מטה למשרדי הביצוע לא מבוסס רק הסדרי סמכות ואחריות פורמליים‬
‫אלא גם על הבנייה של תהליכי עבודה משותפים ויצירת אמון ודיאלוג רציף בין השחקנים‪ .‬זאת על מנת לכונן‬
‫מטרות משותפות‪ ,‬להבנות כללי עבודה בהירים‪ ,‬לפתח ידע ומודלים של עבודה‪ ,‬לפתור בעיות ולחזק את הקשרים‬
‫האישיים והמקצועיים‪ .‬בפרט‪ ,‬פורומים אלה מביאים לידי ביטוי את אחריותם של גופי המטה על פיתוח והנחלה‬
‫של תורה מקצועית והדגשת מרכיב ההנחייה וההכשרה לצד החובה הפורמלית של דיווח ובקרה‪ .‬לפיכך‪ ,‬המליצה‬
‫הוועדה לאורך הדו"ח על הקמה של ארבעה פורומים‪:‬‬

‫א‪ .‬פורום של משרד האוצר עם סמנכ"לי התקציב של המשרדים‪.‬‬

‫ב‪ .‬פורום של החשב הכללי עם סמנכ"לי המנהל במשרדים בנושא התקשרויות ומכרזים‪ .‬בנוסף‪ ,‬לוועדה‬
‫שבראשות היועץ המשפטי של משרד האוצר הבוחנת את תקנות חובת המכרזים‪ ,‬יצורפו שני נציגי משרדים‬
‫(חשב ויועץ משפטי)‪.‬‬
‫ג‪ .‬פורומים של סמנכ"לי משרד ראש הממשלה‪ ,‬עם משרדים בתחומים חופפים‪ ,‬בהתאם לתחומי האחריות של‬
‫הסמנכ"לים שבמשרד ראש הממשלה‪.‬‬

‫על אף שלא מדובר בשינוי פורמלי של יחסי הכוחות‪ ,‬מיסודם והצלחתם של פורומים אלה מהווה הזדמנות לשינוי‬
‫מהותי ביחסי העבודה באמצעות חיזוק האמון והדיאלוג‪ .‬כמובן שהצלחתם של פורומים מעין אלה תלויה בכנות‬
‫כוונותיהם של הצדדים השותפים בהם ובהבנה של התרומה המצטברת של פורומים אלה לעבודת הממשל‪ .‬לפיכך‪,‬‬
‫מנכ"ל משרד ראש הממשלה‪ ,‬באחריותו על יישום דו"ח זה‪ ,‬יעקוב אחר התקדמות מימוש ההמלצות בנושא‪.‬‬

‫‪ 23‬בנפרד מדו"ח זה‪ ,‬מצורפת כנספח חוברת ההכנה שהוגשה לחברי הוועדה עם תחילת הדיונים‪.‬‬
‫‪38‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .4‬התמקצעות בעבודת הממשלה‬

‫בדיוני הוועדה‪ ,‬וכפי שקיבל ביטוי לאורך הדו"ח‪ ,‬עלה הצורך בחיזוק המקצועיות במשרד‪ .‬כאמור‪ ,‬הפערים בין‬
‫הסמכות לאחריות‪ ,‬כפי שבא לידי ביטוי בניהול לא טוב של אזורי החפיפה‪ ,‬חיזק את המגמה של פגיעה במקצועיות‬
‫ובידע המשרדי‪ .‬בפרקי הדו"ח הומלץ על מיסוד מערכי הדרכה‪ ,‬באחריותם של גופי המטה‪ ,‬שיכללו פיתוח תורה‬
‫וידע (כגון במתכונת של מדריך‪ ,‬פורמטים משותפים‪ ,‬גיבוש נהלי עבודה וכדומה) שישמשו עוגן מרכזי לתהליכי‬
‫העבודה של הממשלה‪ ,‬הובלת מערך שוטף לאורך השנה של הנחיות בהתאם למעגל התכנון והביצוע השנתי‬
‫ונושאים שונים שעל הפרק‪ ,‬וביסוס מערכי ההדרכה וההכשרה של הידע וההנחיות באופן מעשי לקהל היעד‬
‫במשרדי הביצוע‪ .‬במקרים נדרשים אף הומלץ על הטלת חובה להכשרה כחלק מן התפקיד‪.‬‬

‫לפיכך‪ ,‬המליצה הוועדה לאורך הדו"ח על הקמה של ארבעה מערכי הדרכה‪:‬‬

‫א‪ .‬משרד האוצר יהיה אחראי על פיתוח הידע‪ ,‬ההנחיות ומערך ההכשרה עבור סמנכ"לי התקציב המשרדים‬
‫בנושאי תקציב‪ .‬במסגרת זו יפותח גם מערך הכשרה של סמנכ"לי התקציב במשרדים להנהלה הבכירה‬
‫במשרד שהאחריות על הנחלתו במשרד תהיה על סמנכ"ל התקציב‪.‬‬
‫ב‪ .‬אגף החשב הכללי (באמצעות הגוף הייעודי שיהיה אחראי על הנושא) יהיה אחראי על פיתוח הידע‪,‬‬
‫ההנחיות ומערך ההכשרה בנושאי רכש‪ .‬מכיוון שלתהליך הרכש שותפים גורמים רבים‪ ,‬מערך הכשרה זה‬
‫צריך לתת מענה למספר קהלי יעד במשרדים‪.‬‬
‫ג‪ .‬משרד ראש הממשלה‪ ,‬בתפקידו כמוביל את תפיסת התכנון והבקרה הממשלתית‪ ,‬יהיה אחראי על פיתוח‬
‫מודלים לעבודה משולבת בפרויקטים משותפים (כולל מנגנונים עצמאיים להכרעה במחלוקות) בין משרדי‬
‫ממשלה‪ .‬כמו כן‪ ,‬משרד ראש הממשלה יפתח כלים ומתודולוגיה להערכת פרויקטים (פרויקטים מרכזיים‬
‫של הממשלה)‪.‬‬

‫ככלל‪ ,‬מערכי הדרכה אלה יפותחו באמצעות הפורומים המשותפים של גופי המטה עם משרדי הביצוע‪ ,‬כאמור לעיל‪.‬‬
‫יש לשאוף שעם הזמן יקובץ הידע שיפותח לכלל תפיסה ממשלתית רוחבית של ניהול ממשלתי‪ ,‬הבניית תהליכי‬
‫עבודה ופיתוח כלים‪ ,‬בדומה ל‪ green-book-‬האנגלי‪.24‬‬

‫‪http://www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_index.htm 24‬‬
‫בנוסף לנושאים שדו"ח זה ממליץ על פיתוחם‪ ,‬ניתן להוסיף גם את מדריך התכנון הממשלתי‪ ,‬תורת הערכת השפעות רגולציה‪ ,‬מדריך‬
‫שיתוף ציבור ונושאים נוספים שיש צורך ביצירה של תורת ניהול וכלים לצורך התאמתם בעבודת הממשלה‪.‬‬
‫‪39‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .3‬סקרי משוב ושירות‬

‫אחד מן העקרונות שהוצגו במבוא הוא הנחלת התפיסה כי לגופי המטה‪ ,‬מלבד תפקידם כגורמי פיקוח ובקרה‪ ,‬יש‬
‫תפקיד מהותי של שירות וסיוע‪ .‬לפיכך‪ ,‬המליצה הוועדה כי אחת לשנה יבוצעו סקרי משוב והערכת שירות עבור‬
‫גופי המטה‪ .‬בפרט מדובר על ארבעה גורמים שתפקידם משלב פיקוח ובקרה מחד ומתן שירות מאידך‪ ,‬כאשר כל‬
‫ארבעת הגורמים אינם כפופים למנכ"ל המשרד באופן מלא‪ .‬הגורמים הם‪ :‬החשבות במשרד‪ ,‬אגף התקציבים‪,‬‬
‫נציבות שירות המדינה ומשרד ראש הממשלה‪.‬‬

‫לשם כך‪ ,‬משרד ראש הממשלה בשיתוף עם נציבות שירות המדינה ועם כל אחד מגופי המטה יפתח את הסקר‬
‫הייעודי לו‪ .‬סקר זה צריך לכלול בסיס משותף לכלל הגורמים כמו גם התייחסות ספציפית למאפייני היחסים‬
‫ותהליכי העבודה של המשרד עם גוף המטה הספציפי‪ .‬כמו כן‪ ,‬בשלב זה עוד לא הכריעה הוועדה על מאפייני היסוד‬
‫של הסקר‪ ,‬דהיינו מיהו הנסקר (הארגון או העובד)‪ ,‬מיהו הנמען לסקר (מי מקבל את תוצאותיו) ומהם השימושים‬
‫שייעשו בו‪ .‬הוועדה השאירה הכרעות אלה לצוות שיפתח את הסקרים‪.‬‬
‫יש לציין כי הטמעת תפיסת הערכה זו‪ ,‬עולה בקנה אחד עם מיסוד מערך הערכת העובדים כפי שבא לידי ביטוי‬
‫ברפורמה בנציבות שירות המדינה‪ ,‬ומשלימה אותה‪ .‬באופן זה‪ ,‬כלל עובדי הממשלה יעברו הערכת עובד באופן שנתי‬
‫כמקובל בכל ארגון‪.‬‬

‫‪ .4‬מחשוב‬

‫חלקן של ההמלצות שבדו" חות מחייב ביסוס וחיזוק של כלים טכנולוגיים התומכים בעבודת המטה של המשרדים‬
‫והממשלה בכלל‪ .‬בדו"ח הוזכר הצורך בטיפול מערכתי במערכות התקציב‪ ,‬כמו גם מתן מענה מחשובי לנושאי‬
‫ההתקשרויות (מערכת מנור"ה)‪ .‬אל אלה יש להוסיף את מערכת תמ"ר (תכנון ממשלתי רוחבי) לתכנון ממשלתי‬
‫בממשלה‪.‬‬

‫לכלל המערכות הנ"ל משותף המאפיין הרוחבי בעבודת הממשלה‪ .‬דהיינו‪ ,‬עובדת היותן מערכות שהממשלה כולה‬
‫עובדת עליהן והן מחזקות את שיתוף הפעולה והעברת הידע הבינמשרדי‪ .‬תמונה זו מדגישה את מקומה ואת‬
‫חיוניותה של הטכנולוגיה המחשובית בעבודה הרוחבית בממשלה‪ .‬במסגרת זו‪ ,‬יש לפעול לטובת ממשקים בין‬
‫המערכות‪ ,‬במטרה לחבר את התכנון‪ ,‬המעקב והבקרה עם תקצוב‪ ,‬כוח וניהול הרכש‪.‬‬

‫יש לקדם את החיבור ביניהם באמצעות אפיון של כלי ‪ BI‬ממשלתי‪ ,‬באמצעות מטה התקשוב הממשלתי שבמשרד‬
‫האוצר ובשיתוף כלל גורמי מטה הממשלה‪ ,‬במטרה להנגיש את הידע הניהולי הקיים במערכות המחשוב הרוחביות‬
‫למנכ"ל ולהנהלת המשרד‪.‬‬

‫בהקשר זה יש לציין כי מטה התקשוב הממשלתי פועל כבר כיום ליצירת מערכת כוללת מעין זה שעתידה ליתן‬
‫מענה לכלל צרכי הניהול המשרדי בנושא ניהול מידע ושתהיה משותפת לכלל הממשלה (מערכת סע"ר ‪ -‬סביבת‬
‫עבודה רוחבית)‪.‬‬

‫‪41‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪ .5‬השפעות על כוח אדם‬

‫להמלצות הדו"ח השפעות על כוח האדם בעבודת הממשלה‪ .‬בדו"ח לא הוצגו השפעות אלה באופן מפורט‪ ,‬ברמה של‬
‫מספר תקנים נדרש‪ .‬עם תחילת יישום הדו"ח יידרש לתת מענה מפורט לצרכי כוח האדם הנדרשים ליישום הדו"ח‪.‬‬
‫בפרט יש לבחון את ההשפעות על כוח האדם על שני הנושאים הבאים‪:‬‬

‫א‪ .‬מינוי סמנכ"ל תקציבים משרדי והגדרת צרכי מטה הסמנכ"ל במשרדי הממשלה‪ :‬לשם כך‪ ,‬כפי שצוין‬
‫בדו"ח‪ ,‬תבצע נציבות שירות המדינה בשיתוף עם משרד האוצר‪ ,‬את עבודת התשתית הנדרשת (מיפוי מצב‬
‫קיים‪ ,‬רענון הגדרות תפקיד וכדומה) לטובת יישום החלטה זו‪.‬‬
‫ב‪ .‬מערך מסייע לנושא הרכש בחשב הכללי‪ :‬כפי שצוין בדו"ח המכרזים‪ ,‬יש צורך משמעותי ביצירת מערך‬
‫מסייע למשרדים בנושאי הרכש‪ .‬מערך זה יהיה אחראי על ייזום שינוי מבנים ארגוניים במשרדי הממשלה‪,‬‬
‫פיתוח הכשרות והעברתן‪ ,‬יצירת כלים עבור המשרדים (כגון פורמט מכרז משותף‪ ,‬מאגרי ידע וכדומה)‬
‫ועוד‪.‬‬

‫יש לציין כי עדיפות ראשונה לטיפול בנושא כח האדם (כמו גם התקציב) הנדרש ליישום מסקנות הדוח היא‬
‫התייעלות פנימית ואיגום משאבים קיימים במשרדי הממשלה‪.‬‬

‫‪40‬‬
 ‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫נספח ב ‪ -‬יישום‬

‫פרק א ‪ -‬תקציב‬
‫זמן מירבי לביצוע‬ ‫גורם אחראי ליישום‬ ‫המלצת הצוות‬ ‫מיקום ההמלצה בדו"ח‬
‫במהלך שנת ‪2014‬‬ ‫ה'נומרטור' משרד האוצר‬ ‫מערך‬ ‫תקציביות פיתוח‬ ‫התחייבויות‬
‫לקראת הפעלתו לתקציב ‪2015‬‬ ‫עתידיות‬
‫תקציב‬ ‫לקראת‬ ‫ניהול תקציב לאורך השנה ‪ -‬מיפוי תקציבים תוספתיים משרד האוצר‪ ,‬בשיתוף‬
‫‪2015‬‬ ‫תקציבני המשרדים‬ ‫תוספות ועל שינוייו והפחתות מתמשכים במשרדי הממשלה‬
‫תקציב‬ ‫לקראת‬ ‫בדיקה פרטנית עם ארבעה משרד האוצר‪ ,‬ארבעה‬ ‫רוחביות‬
‫והמשך‬ ‫‪2013‬‬ ‫משרדים על מבנה תקציב‪ ,‬משרדי פיילוט (ייקבעו‬
‫תקציב‬ ‫לקראת‬ ‫בהחלטת ממשלה)‬ ‫תוספות והפחתות‬
‫‪2015‬‬
‫הממשלה‪ ,‬מיידי‬ ‫הגבלות על הצעות חוק פרטיות משרד ראש‬ ‫הצעות חוק פרטיות‬
‫משרד האוצר‬ ‫בעלות תקציבית‬
‫בגוף‬
‫הפחתה של מספר התקנות ‪2‬ל‪ -.‬לוח זמנים כמפורט ‪.3‬‬ ‫‪.1‬‬ ‫צמצום מספר תקנות‬
‫ההמלצות‬ ‫‪ 1,500‬עד לתקציב ‪2017‬‬

‫משרד האוצר‪ ,‬משרד ראש חצי שנה‪ ,‬יישום‬ ‫קיצור לוחות הזמנים להעברת‬ ‫עודפים מחויבים‬
‫בתקציב ‪2014‬‬ ‫הממשלה (שיתוף כנסת)‬ ‫העודפים המחויבים‬
‫ב‪2013-‬‬ ‫משרד האוצר‪ ,‬פורום בחינה‬ ‫הרחבת המנגנון הבינמשרדי‬ ‫פעילות בין משרדית‬
‫ויישום ב‪2014-‬‬ ‫סמנכ"לי תקציב‬
‫משרד האוצר‪ ,‬פורום שנה‬ ‫פיתוח תמריצי התייעלות‬ ‫עידוד תכניות התייעלות‬
‫סמנכ"לי תקציב‬ ‫ומודלים של התייעלות‬
‫במסגרת תכנית‬ ‫משרד ראש הממשלה‬ ‫תכנית מעקב אחר ביצוע‬ ‫מעקב אחר תוצאות‬
‫העבודה ‪2014‬‬ ‫התכניות‬
‫נציבות שירות המדינה‪ ,‬שנה‬ ‫הגדרת תפקיד סמנכ"ל ומבנה‬ ‫מינוי סמנכ"ל תקציבים משרדי‬
‫בשיתוף משרד האוצר‬ ‫ארגוני במשרדים‪ ,‬תהליך מינוי‬
‫תקציב‬ ‫משרדי לקראת‬
‫‪.6‬‬ ‫בתהליך משרד האוצר‪,‬‬
‫‪.5‬‬ ‫בתהליך מעורבות המשרד‬
‫‪.4‬‬ ‫עיגון תפקיד המשרד‬
‫הפיילוט (בשיתוף פורום ‪2015‬‬ ‫התקצוב‬ ‫התקצוב‬
‫סמנכ"לים)‬
‫משרד האוצר (בשיתוף תום שנת ‪2013‬‬ ‫נומרטור משרדי‬ ‫דגשים נוספים‬
‫פורום סמנכ"לים)‬
‫משרד האוצר‪ ,‬משרד ראש רבעון ראשון ‪2014‬‬ ‫דו"ח שנתי משרדי‬
‫פורום‬ ‫הממשלה‪,‬‬
‫סמנכ"לים‬
‫משרד האוצר‪ ,‬פורום שנה‬ ‫מערך הכשרה פיננסית במשרד‬
‫סמנכ"לים‬
‫מיסוד פורום סמנכ"לי תקציב יצירת תכנית עבודה שנתית משרד האוצר‪ ,‬פורום חצי שנה‬
‫שבדו"ח סמנכ"לים‬ ‫הנושאים‬ ‫(לכלל‬
‫שבפיתוח הפורום)‬
‫חצי שנה‬ ‫יחסי העבודה של משרד האוצר הבאת אמנת שירות של משרד אגף תקציבים‬
‫האוצר בפני הממשלה‬ ‫עם סמנכ"לי המשרדים‬

‫‪42‬‬
 ‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫פרק ד ‪ -‬נושאי רוחב והכרעה במחלוקות‬

‫זמן מירבי לביצוע‬ ‫גורם אחראי ליישום‬ ‫המלצת הצוות‬ ‫מיקום ההמלצה בדו"ח‬
‫מיידי‬ ‫עיגון מנגנון הכרעה בתקנון משרד ראש הממשלה‬ ‫הכרעה במחלוקות‬
‫הממשלה‬
‫חצי שנה‬ ‫פיתוח מודלים לעבודה משולבת משרד ראש הממשלה‬ ‫שיתופי פעולה בממשלה‬

‫על מנת לוודא את יישום ההמלצות‪ ,‬ממליצה הוועדה כי‪:‬‬

‫מנכ"ל משרד ראש הממשלה יהיה אחראי על מעקב אחר יישום דו"ח זה‪.‬‬ ‫‪.1‬‬
‫בכל הנוגע לנושאים שבאחריותם‪ ,‬יהיו שותפים לצוות היישום הממונה על התקציבים‪ ,‬החשבת הכללית‬ ‫‪.2‬‬
‫והיועץ המשפטי לממשלה‪ .‬לצוותי היישום בנושאים הספציפיים יצורפו שני מנכ"לים ממשרדי הביצוע‪.‬‬
‫בפרט‪ ,‬יעקוב מנכ"ל משרד ראש הממשלה‪ ,‬באמצעות צוותו‪ ,‬אחר נושאי הרוחב המופיעים בנספח‪:‬‬ ‫‪.3‬‬
‫א‪ .‬הקמתם של הפורומים המשותפים לגופי המטה עם גופי הביצוע ועבודתם השוטפת;‬
‫ב‪ .‬קיבוץ התורה והידע כפי שיעלה מתוך הפורומים וכינוסו למסכת אחת;‬
‫ג‪ .‬בניית סקרי המשוב‪ ,‬יחד עם נציבות שירות המדינה‪ ,‬והגופים הנסקרים;‬
‫ד‪ .‬קידום תהליכי המחשוב הרוחביים‪ ,‬בשיתוף עם מטה התקשוב הממשלתי ומשרד האוצר;‬
‫ה‪ .‬מעקב אחר כינונם של המערכים התומכים לטובת יישום ההמלצה‪ ,‬בחשב הכללי (רכש ומכרזים)‪ ,‬בייעוץ‬
‫המשפטי ומערך המדידה‪ .‬ובפרט יקדם את הקצאת התקנים ככל שיידרש‪.‬‬

‫‪43‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪44‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪45‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪46‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪47‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫‪48‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫דיון סיכום ועדת משילות‬

‫דברי יו"ר הוועדה וקבלת הדו"ח‬

‫משתתפים‪:‬‬
‫יו"ר הוועדה ‪ -‬הראל לוקר‬
‫ד"ר טלי איכנולד‪-‬דביר‬
‫גיא רוטקופף‬
‫אורלי פרומן‬
‫יוסי ישי‬
‫אלונה שפר‪-‬קארו‬
‫משה דיין‬
‫דינה זילבר‬
‫גל הרשקוביץ‬
‫מיכל עבאדי‪-‬בויאנג'ו‬
‫שלומית ברנע‬

‫חסרים‪:‬‬
‫צביקה האוזר‬
‫דורון כהן‬
‫נחום איצקוביץ'‬
‫דרור שטרום‬
‫יוג'ין קנדל‬

‫דבר יו"ר הוועדה‬

‫היום אנחנו מצביעים של שלושה פרקים מתוך ארבעת פרקי הדו"ח‪ :‬תקציב‪ ,‬הכרעה במחלוקות ורכש‪.‬‬

‫‪49‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫בפרק בדו"ח העוסק בתקציב‪ ,‬הגענו להסכמות עם האוצר‪ .‬מצורפת דעת המיעוט של דרור שטרום‪ ,‬שאני מתחבר‬
‫אליה במידה רבה‪ .‬עם זאת‪ ,‬לא נכון היום לשנות סדרי עולם‪ .‬זו לא העת ולא הזמן לשנות את חוק יסודות התקציב‬
‫בהינתן המצב התקציבי‪.‬‬

‫אני רוצה להתייחס להערות של דרור אחת לאחת‪ .‬בנושא של גמישות ניהול במסגרת התקציב‪ ,‬בחלק העוסק‬
‫בפירוט מבנה התקציב‪ .‬גם אני רציתי בהתחלה שתהיה לשרים העברה חופשית בין תקנות‪ .‬עם זאת‪ ,‬אותה תוצאה‬
‫משיגים בהפחתת מספר התקנות‪ .‬למשל בדוגמה של אורלי בנושא של ניהול תקציב התמיכות בתרבות‪ .‬איחוד‬
‫תקנות מחול ותיאטרון תתן אותה תוצאה כמו אפשרות להעברה בין שתי תקנות נפרדות‪ .‬זה יחייב את המשרד‬
‫לנהל את עצמו יותר טוב‪ ,‬באמצעות תתי תקנות וכדומה‪ ,‬במקום להסתמך על תקנות משרד האוצר בניהול‬
‫התקציב‪.‬‬

‫אם לא נשיג את זה‪ ,‬אני חד משמעית בעד לשנות את חוק יסודות התקציב‪ .‬יש פה הסכמה עם האוצר להפחתה ל‪-‬‬
‫‪ 1500‬תקנות באופן מדורג‪ ,‬לא הנחתה‪ .‬אם זה לא יקרה צריך לשנות את חוק יסודות התקציב‪.‬‬

‫הדבר השני שדרור מדבר עליו זה העודפים‪ .‬יש פה הסכמה והתחייבות על צמצום מועדי הגעת כספי העודפים‪ .‬אני‬
‫מעדיף להגיע להסכמה ולא ללכת לשינויי חקיקה‪ .‬אבל אם ההסכמה לא תקוים נצטרך להגיע לכנסת כדי להביא‬
‫את התוצאה שאגף התקציבים הסכים עליה‪ .‬אם זה לא יקרה נצטרך לשנות את החוק‪.‬‬

‫הנקודה השלישית היתה אמנת שירות‪ ,‬על כך שאין התחייבות לתוכן מסוים שיהיה כלול באמנת השירות‪ .‬מצד‬
‫שני‪ ,‬ראש אגף תקציבים התחייב להביא אמנת שירות לממשלה תוך חצי שנה‪ .‬אני רגיל להגיע להסכמות עם אגף‬
‫תקציבים‪ ,‬אנחנו שותפים שעובדים ביחד‪ .‬לא סביר שראש אגף תקציבים יגיד שהוא מביא אמנת שירות לממשלה‬
‫והוא לא יביא בפניה משהו ראוי‪ .‬ימים יגידו – אני בטוח שתהיה אמנת שירות מפורטת‪ ,‬אמיתית‪ .‬זה אינטרס של‬
‫אגף תקציבים – גם הוא לא מחפש את כל הבירוקרטיה שמעיקה גם אליו‪ .‬אני גם מעדיף דברים בהדרגה‪ ,‬ולא‬
‫להנחית אמנת שירות על אגף תקציבים שבמקום להכין תקציב יעבדו על אמנת שירות‪ .‬יש להם חצי שנה להביא‬
‫משהו משמעותי‪ .‬הם יודעים את העבודה‪.‬‬

‫בנושא של עיגון תפקיד המשרד בתהליך התקצוב‪ ,‬נכון‪ ,‬היינו יכולים להשיג יותר‪ .‬אבל אגף תקציבים הביע את‬
‫חששותיו מהתבדרות התקציב וקיבלנו את עמדתו‪ .‬ובכל זאת‪ ,‬יש פה פיילוט עם ארבעה משרדים‪.‬‬

‫אנחנו פה היום מאשרים את מה שהסכמנו עם אגף תקציבים‪ .‬אני מעדיף בעת הזו לא להביא להצבעות עם רוב‪,‬‬
‫אלא להגיע להסכמות‪.‬‬

‫בנוגע לדבריו של דרור בנושא הייעוץ המשפטי‪ ,‬צריך לומר שזה לא הנושא היום‪ .‬נפגשתי עם היועמ"ש והעליתי‬
‫הצעות שהם לא קיבלו‪ .‬היתה פגישה נוספת‪ ,‬של חברי הוועדה עם היועץ המשפטי לממשלה והמשנים שלו‪ ,‬שבה‬
‫כבר לא העליתי את ההצעות‪ ,‬אלא בעיקר שמענו‪ .‬בניגוד לאגף תקציבים איתם עבדנו בצורה משותפת‪ ,‬עם הייעוץ‬
‫המשפטי לא סיימנו את העבודה והפערים קיימים‪ .‬שמענו קולות בייעוץ המשפטי שבעצם אין בעיה‪ ,‬אמירה מסוג‬
‫זה היא עצימת עיניים‪ .‬לכן‪ ,‬החלק הזה בדו"ח לא עולה עכשיו להצבעה‪ .‬כדי לתת הזדמנות לסיים את העבודה‪.‬‬

‫‪51‬‬
‫הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולת הביצוע של משרדי הממשלה ‪ -‬ועדת המשילות‬

‫בנוגע להערה על הכרעה במחלוקות‪ .‬בשעתו דיברנו עם משרד המשפטים על מנגנון של הכרעה במחלוקות‪ .‬ההצעה‬
‫שעלתה אז‪ ,‬על ידי מייק בלאס ‪ -‬שלמנכ"ל משרד ראש הממשלה תהיה אפשרות להכריע במחלוקות בין משרדים ‪-‬‬
‫היתה בעייתית מבחינה חוקתית‪ .‬משרד המשפטים בדק את ההצעה וכרגע עומדת על הפרק הצעה אחרת ‪ -‬ועדת‬
‫שרים למחלוקות‪.‬‬

‫התייחסתי למה שעומד להצבעה היום‪ ,‬ולהערות של דרור‪ .‬כשאני יושב בכסא הזה אני צריך לשקול עוד דברים‪ .‬אני‬
‫סומך על משרד האוצר‪ ,‬זה גם אינטרס שלהם‪ .‬בסוף‪ ,‬מתוך אמון‪ ,‬שותפות והבנה‪ ,‬הדברים קורים ובסוף הם‬
‫נמצאים בידיים של כולנו‪ .‬הרבה תלוי בכם‪ ,‬וגם במשרדים‪.‬‬

‫בנוגע ליישום‪ ,‬משרד ראש הממשלה אחראי על היישום‪ .‬יש הסכמות עם אג"ת‪ ,‬והוא עומד בהם‪ .‬אנחנו נעקוב‬
‫ונוודא שמבוצע‪ .‬יש את הפיילוט שהוא מאוד חשוב‪ .‬דעת המיעוט בעיקר אמרה שצריך לשנות את חוק יסודות‬
‫התקציב‪ ,‬וזו לא העת עכשיו בתקופה התקציבית הזו‪ .‬אבל אנחנו נצטרך להגיע ליעדים האלה‪ ,‬אם לא נגיע ליעדים‬
‫אני אחזור לערוץ של שינוי חקיקה‪.‬‬

‫היום אנחנו סוגרים את שלושת חלקי הדו"ח‪ .‬תודה לחברים ותודה לנציגות הציבור‪.‬‬

‫פרק התקציב ‪ -‬בעד‪ :‬כל הנוכחים‪.‬‬

‫פרק הרכש ‪ -‬בעד‪ :‬כל הנוכחים‪.‬‬

‫פרק הכרעה במחלוקות ‪ -‬בעד‪ :‬כל הנוכחים‪.‬‬

‫החברים שלא נכחו בישיבה‪ :‬צביקה האוזר‪ ,‬דורון כהן‪ ,‬נחום איצקוביץ'‪ ,‬יוג'ין קנדל‪ ,‬העבירו את הסכמתם לפרקי‬
‫הדו"ח‪ ,‬מלבד נציג הציבור דרור שטרום שהתנגדותו מצורפת בחוות דעת המיעוט‪.‬‬

‫‪50‬‬