國防與經濟 小馬可仕力求兼顧

評菲律賓新政府的外交政策走向

宋鎮照
（國立成功大學政治系特聘教授）

小馬可仕當選菲律賓總統後，拜登與習近平立即致電祝賀，希望加強雙邊
的全方位外交關係。中國外長王毅更捷足先登會見新上任的小馬可仕。
中美積極拉攏菲律賓的意圖至為明顯，畢竟菲律賓是美國第一島鏈上的重
要傳統盟友，期待持續強化美菲同盟；同時，菲律賓也是中國帶路倡議發
展的重要地緣戰略國家，北京也準備好與小馬可仕「建立良好的工作關
係」。
小馬可仕如何在加強與中國的商業關係，同時與美國保持密切的國防盟友
關係，是一種挑戰。
一、小馬可仕新外交政策傾向何方？
進入新世紀以來，菲律賓一直夾在中美之間，糾結著是否要選邊站的抉擇，
尤其自 2010 年後，菲律賓更掙扎於中美角力下的三明治外交困境。就歷
史上來看，曾受西班牙和美國殖民統治，菲律賓社會與政治深受西班牙與
美國影響，尤其在獨立後，首任總統羅哈斯（Manuel Roxas）以降，政治
與外交極為依賴美國，傳統上也培育出一批親美政治菁英，以美國「馬首
是瞻」，難怪會被前參議員雷克托（Claro M. Recto）批判為菲國對前殖
民者一直存在戰略屈從的傳統，出現「乞丐」外交政策，是弱者、阿諛奉
承者、和乞丐的政治。
菲國只有兩位總統敢對採取強硬自主的外交策略，一是小馬可仕的父親馬
可仕總統，其外交政策深深影響小馬可仕的外交理念。另一位是杜特蒂總
統，為擺脫美國向來的「指導式」外交影響，追求外交政策的自主性與獨
立性，敢於向美國「說不」。
杜特蒂因無美國政治淵源，傾向於獨立自主的外交立場，改變菲律賓長期
養美國鼻息的外交文化，採取「親中遠美」政策，此舉讓美國震驚與不安。
而其目的無疑是希望吸引更多的中國援助與投資承諾，但卻可能陷入風險：
一是中國大筆基礎建設投資承諾，一是跟南海主權有爭議的中國打交道，
有可能激起菲國社會「反中」情緒。

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小馬可仕在競選期間便面臨「對美」和「對中」的外交政策，表達其對中
對美關係的態度與基調。小馬可仕一直強調在大國之間也要學會「走鋼索」
的平衡策略，不得罪任何一方，也不依附任何一方，只要中美給予好處，
菲律賓沒有拒絕的道理。小馬可仕在會見中國國家副主席王岐山時強調，
「中國是菲律賓最強有力的夥伴」，但在會晤美國常務副國務卿舍曼
（Wendy Sherman）時也表示，菲、美兩國關係非常重要，要努力維護美
菲同盟。
中國強調中菲關係正站在新的起點上，中國願意與菲國友好合作，成為「互
幫互助的好鄰居、相知相近的好親戚、合作共贏的好夥伴」，來開創中菲
關係新的「黃金時代」。中菲雙邊將開展「大農業、大基建、大能源、大
人文」四個重點領域合作，以助菲國加快發展、振興。畢竟中國是菲國最
大貿易夥伴。新冠疫情發生後，中國也率先提供菲國疫苗和防護物資，也
大力支持菲國的「大建特建」，以對接一帶一路，改善菲國的基礎設施。
小馬可仕上任一週之內，兩次會見中國高層官員，主要目的無非是要讓中
國放心，強調仍會延續前任杜特蒂總統的對華政策，不會出現大轉變或是
降低與中國外交關係，但是小馬可仕卻相當在乎中國的兩個核心原則，一
是必須以和平方式解決南海爭端，另一是必須促進雙邊經濟合作與發展。
小馬可仕不會完全延續杜特蒂的「親中遠美」政策，會大力在美中之間尋
求平衡。從阿基諾三世的「親美抗中」到杜特蒂的「親中遠美」的轉變，
幾乎是從一個極端到另一個極端的「類」選邊站外交立場，而小馬可仕的
外交立場則會在中美之間擺盪，以菲國利益為主，避免站隊。
二、小馬可仕的外交政策之考量
小馬可仕的外交政策走向可能受四個重要因素影響，首先他會傳承父親馬
可仕的路線；其二將考量國內政治情勢，如民族主義、國內民意、經濟狀
況等影響；其三將關注國際局勢的變化，如疫情、俄烏戰爭、中美競爭、
南海衝突等；最後是小馬可仕對杜特蒂的外交傳承，多少可以呈現「杜規
馬隨」的外交政策。以下幾個重要因素值得觀察。
首先，儘管菲律賓武裝部隊和國家安全機構不去批評北京，並保持相當的
謹慎態度，但多數菲律賓人並不信任中國，小馬可仕得重視選民的聲音。
其次，雖然小馬可仕尚未提出明確的外交政策議程，預料他不會完全接收
杜特蒂的外交政策，不會公開表達個人對美國的不滿與批判，當然也不會
公開對習近平一面倒的肯定和支持，也不會與美國交惡。小馬可仕年輕時
就赴英美求學，也經常造訪美國，會在維繫與北京關係的同時，在美中間
「找到適當的平衡」。

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第三、小馬可仕不會在中美間採取「平衡」或「扈從」策略，會採取相對
模糊的外交政策，在中美間獲得最高的外交利益，可能在安全戰略上傾向
華府，在經濟發展上傾向北京。
第四、解決菲律賓國內面臨嚴重的經濟問題與 COVID-19 的疫情衝擊，是
小馬可仕上任後的首要任務。深化與中國的經濟關係可能是解決方案之一，
美國和西方更多的援助與投資，也有助於對抗疫情和經濟遲滯。
第五、小馬可仕一直視其父親為楷模。二次世界大戰期間，馬可仕曾在菲
律賓的美國軍隊服役，熱愛美國，這正是小馬可仕在選戰期間強調菲國與
美國雙邊的特殊關係，具有傾向美國的友善經驗，與杜特蒂早期反美經驗，
形成鮮明對比。小馬可仕強調菲美兩國有著非常特殊的關係。
最後，小馬可仕在任內基於國家安全與主權考量，會延續與強化菲美兩國
簽署的「共同防禦條約」（MDT）、「軍隊互訪協定」（VFA）與「加強
防禦合作協議」（EDCA），而且會向美國採購 F-16 戰機，來強化軍隊的
現代化和海上戰力。
小馬可仕的外交立場，既不完全親美國，也不完全親中國，而以菲律賓利
益為優先考量。
三、內外情勢衝擊與發展
面對國內外情勢的衝擊，勢必影響到小馬可仕外交政策的走向，在「主權、
安全」和「依賴、發展」間，進行雙重的策略抉擇。
首先，就國內情勢來看，據 2020 年民調，菲律賓人民對美國的好感度高
達 80%，對中國好感度 42%，由此可見菲國社會親美程度高。
其次，在國際情勢上，由於俄羅斯入侵烏克蘭後影響到世界糧食市場，食
品和原材料價格上揚，會影響菲國社會的安定，小馬可仕上任後的首要任
務是要確保有足夠和負擔得起的大米、玉米和食品供應，強調必須注意菲
律賓人民能夠承受的價格，要能提供足夠的食物。
最後，前任杜特蒂總統自 2016 年上任後，便從未訪問美國。但小馬可仕
在宣誓就職當天，就收到美國總統拜登親筆訪美的邀請信。拜登政府認為
小馬可仕領導下的菲律賓，可能改變以往杜特蒂時期「親中疏美」的外交
路線。
在軍事安全上，畢竟菲律賓是美國在亞太地區的重要軍事盟友，更是美國
在印太戰略下的不可或缺的伙伴。若沒有美菲軍事同盟，將使美國在南海
區域出現海洋戰略的大缺口，以及美國第一島鏈上的斷鏈，不利於美國軍
事圍堵中國的戰略佈局。

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在經濟合作上，美國為對抗中國一帶一路倡議提出「印太經濟框架」
（IPEF），
希望帶動美國與整個東南亞在經貿和基礎建設上更加緊密的經濟合作。
小馬可仕的中美外交政策走勢，將採取平衡策略，可以跟某一方外交關係
的改善，來提高另一方不得不給予更高的好處來拉攏，這是小馬可仕目前
在中美雙邊的外交籌碼。
在中美博弈下，小馬可仕沒必要站隊，尤其在南海主權問題上，儘管小馬
可仕會爭取或依靠美國的軍事安全支持，但也沒必要去跟中國挑起戰事，
若中美之間戰事挑起，菲律賓肯定也是受害者。
四、代結語：「經濟靠中、安全依美」
基本上，小馬可仕強調中國不僅是菲律賓的鄰國，更是重要夥伴和朋友，
中菲兩國有必要進一步加強合作，降低受到雙邊衝突影響而阻礙更正面的
合作發展。小馬可仕試圖迴避南海問題，認為這不是菲中關係的主流，不
應限制和妨礙雙方合作，足見菲國對中國在經濟、投資、貿易和合作發展
上的重視，期待兩國以正確方式促進雙方合作，同時也讓中國知道，南海
問題不應影響到中菲關係的發展。
在南海問題上，儘管小馬可仕的海洋策略具有彈性，不去挑釁中國，也不
會與中國發生軍事衝突。但是對南海主權又堅稱新政府不會允許任何「平
方公分」的菲律賓海域權利與主權被踐踏。這樣的強硬訴求，無非是要滿
足菲律賓人民「抗中情緒」的高漲。因此，當新政府採取較具彈性的「順
中」外交政策時，也必須兼顧到人民反中的民族情緒，並利用社會反中來
提高對中國外交的談判籌碼，以及轉向跟美國建立更為密切的軍事安全關
係。因此，菲國經濟依賴中國，而安全靠攏美國，似乎成為小馬可仕的重
要的外交基調。◆

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