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3卷第5期 资 源 科 学 Vol.
23No.5
20
01年9月 RESOURCES SCIENCE Sep.
200
1
城市土地高效集约化利用及其评价指标体系
赵鹏军彭 建
(北京大学城市与环境学系北京 1
008
71)
摘要:城市土地的高效集约化利用是城市可持续发展的客观要求也是近年来国内外城市土地利用研
究热点之一。该文在简要回顾我国城市土地高效集约化利用理念历史发展的基础上分析了城市土地实
施高效集约化利用的迫切性并对城市土地高效集约化利用的内涵作了初步探讨。同时采用目标法构建
1个具
了我国城市土地高效集约化利用的评价指标体系认为该指标体系由两大主目标、七大子目标和2
体评价指标共同构成。
关键词:城市土地;高效集约化利用;评价指标体系
F3
中图分类号: 0
1∙2
4 B
文献标识码: 1
文章编号:00
7-7
588(2
001)0
5-0
023-0
5
2
收稿日期:00
0-1
0-5;修订日期:
200
1-0
2-2
7
作者简介:赵鹏军(1
976~)男陕西洛川人硕士主要研究方向为城市规划与设计。本文承蒙导师吕斌教授的指导在此致谢。
24 资 源 科 学 2
3卷第5期
9
约化变动较大但总体以粗放式利用为主。从154年开始取消向财政上交土地使用税全民单位以行政划拨方式无
偿无期使用国有土地开始了城市土地的粗放式利用。随后是“三年不搞规划” (1
957~1
960)对城市土地利用进行严
格的行政管制粗放经营得以一定程度的遏制但土地利用效益低下。1
966年~1
978年城市用地继续趋紧人均城
958年9
5m /人下降至1
981年7
4.1m /人城市以“先生产后生活” 原则进行“ 见缝插针” 式的建设集
2 2
市建设用地从1
约化利用得到重视但城市土地利用结构与布局的不合理造成土地利用经济效益仍较低下。
1
978年后城市建设趋于正常化
198
0年的“城市规划工作会议” 开始拟议征收城市土地使用费城市土地利用逐
步向高效集约化迈进。1
988年《 9
土地管理法》和190年《城市规划法》的颁布有力保障了城市土地利用的高效集约
0年代可持续发展战略思想中更加明确。1
化这一趋势在9 998年新《土地管理法》的颁布进一步提出要“ 加强土地管
。
[2]
理十分珍惜合理利用土地切实保护耕地控制建设用地”
1
∙2 城市土地高效集约化利用的现实迫切性
当前我国经济正处于由粗放型向集约型增长的转轨时期施行行政划拨与有偿转让的双重土地分配制度土地
资产管理制度尚未完善大量建设项目用地基本采用无偿的行政划拨城市土地利用在新旧体制过度中存在诸多问
题。
首先城市用地规模扩张过快大城市呈“摊大饼”式发展中小城市用地浪费严重。据《
中国社会统计年鉴》统计
1
985年~1
994年全国城市由3
24个猛增到6
62个增加近一倍城市建成区面积由93
86km 增加到1
794
0km 年均
2 2
递增7.
5%。但事实上这些扩张的用地并未得到充分利用。据对上海等1
2城市调查城市建成区的空闲地约占建成
7%土地资源浪费严重结果导致大城市“摊大饼”式发展如北京市现在正以单中心的空间结构向郊区低
区面积的1
。另一方面在新增城市和新增城市用地中中小城市所占比例都较大。而据研究 城市越大土地利用
[3] [4]
密度蔓延
990年全国小城市人均建设用地(未考虑暂住人口)1
03.
2m 比大城市多出2
3.1m 更
2 2
越集约城市越小越粗放。如1
2.3m 。因此中小城市对土地资源的浪费是较为严重的。
2 [5]
比特大城市多出4
9
其次开发区建设“泛滥”城区土地闲置浪费严重。据国家土地管理局对非农建设用地的清查资料显示至196
1
年底全国已有各级开发区420个其中省级以下擅自设立的多达30
82个。而且各开发区普遍存在“ 开而不发”、
“先圈地再 立 项” 等 土 地 闲 置 现 象。至 1
996年 底全 国 开 发 区 规 划 用 地 1
235
3∙7×1
0 hm 实 际 用 地 只 有 2
5∙6×
4 2
1
0 hm 其中耕地1
0∙5×1
0 hm 。各类开发区闲置土地达4
∙1×1
0 hm 其中耕地2.
2×1
0 hm 占闲置用地的5
2%既
4 2 4 2 4 2 4 2
造成了对城市宝贵土地资源的严重浪费也不利于“耕地总量动态平衡”目标的实现。
再次城市土地利用结构与布局不尽合理土地利用效率低。长期以来对土地价值的忽略导致我国大多数城市
用地功能配置不尽合理各项用地比例失调“ 重生产、轻生活” 的现象依然存在。城市黄金地段被大量工厂、机关占
9
据土地价值得不到充分体现土地产出率与国外同类城市相比很低如194年北京城市建成区的地均 GDP 为8
49×
0 美元/km 不及同期东京的1%
1 。
4 2 [6]
我国城市土地的粗放式利用给城市建设及社会经济的发展带来了严重的后果使得本已短缺的土地资源遭到
极大的人为破坏与浪费。“珍惜每一分土地”实现城市的可持续发展实现城市土地利用方式由低效益、粗放式向高
效集约化转变已刻不容缓。
2 城市土地高效集约化利用的内涵
2
∙1 城市土地利用的高效化
城市土地利用的高效化指一定时期内一定生产力水平条件下城市土地利用实现最小投入、最大产出的过程。
这里的投入不仅指土地本身的投入还包括人们附加在城市土地上的投入即生产资料(资金、技术、劳动力、资源等)
在城市土地上的有效配置和非生产资料(水、空气、生态环境、人居空间等)在城市土地上的投入。从城市经济学的角
度来看城市土地质量的空间差异显著(体现在生产率、区位、便捷度等方面)。因此在土地的投入过程中不仅有投
入数量的区别更有投入成本的差异。而随着人们生活需求的不断提高与人地关系的日益紧张城市土地的高效化
愈加显的重要受到人们普遍关注。
城市土地利用的产出效益包括经济效益、社会效益和环境效益3方面即城市土地的产出不仅仅是土地出让金、
税收等政府财政收入以及开发商的利润还包括了社会效益与环境效益的实现。社会效益以人为本对城市土地利
用以不断满足城市人口发展对物质与精神消费的需求为目的这也是城市发展的真正内涵。而环境效益则要求城市
土地的利用要建立在保护与改善自然环境、维护生态平衡的基础之上要充分认识到自然资源尤其是非生产资料的
2
3卷第5期 赵鹏军等:城市土地高效集约化利用及其评价指标体系 25
价值。
总之城市土地利用的高效化是一个综合性概念包括城市发展的经济效益、社会效益和环境效益。城市土地利
用的最佳效益不仅决定于土地的经济产出与利润还取决于城市各项建设用地的合理安排及城市经济、社会与环境
效益的相互协调。
2
∙2 城市土地利用的集约化
关于土地利用的集约化马克思在《 “在经济学上所谓耕作集约化无非是指资本集中在同一土
资本论》中指出
地上而不是分散在若干毗连的土地”。相应地城市土地利用的集约化可认为是生产要素和非生产要素在城市土地
上的集中投入与节约利用。
城市具有集聚效益是政治、经济、文化、人口高度密集的空间组织形式“ 集中” 是其重要特性之一。但城市的集
中是相对的是城市及其腹地生态系统负荷之内的集中而非绝对的、超过城市负荷的集中后者只会导致城市生态
系统的崩溃。同时这种集中又是各种生产、非生产要素的合理组合与有序集中而不是无序混乱的集中破坏城市集
聚效益。城市土地利用的集约化要求城市空间的外向扩张与腹地环境负荷相一致重视城市存量土地的开发利用。
2
∙3 城市土地利用的高效集约化
综上所述可以认为城市土地利用高效集约化的内涵主要包括以下几点:
2.
3.1 土地利用结构的合理化 各项用地比例既能满足城市自身发展又能使城市适应整个时代潮流。同时各用
地之间应是一种高效率的协和运作整体上表现为城市的健康高效发展而不是相互干扰、相互排斥。
2.
3.2 土地布局的紧凑化 城市经济学的理论表明集聚效应产生规模效益。用地布局紧凑与否直接决定城市土地
利用的集约化。同时这种紧凑不是简单的二维集中而是强调城市在三维空间尺度上的协调发展。
城市土地利用要实现综合化即实行功能分区
[7]
2.
3.3 土地利用功能的综合化 城市本身就是一个复杂的聚合体
从单独的工厂、商店、住宅、学校转化为一定规模的工业区、商业区、住宅小区、文化教育区等以节约土地和各类管线
改善环境发挥城市集聚效应。同时又不能过分强调功能分区而忽视各类功能区之间的联系从而降低城市的综合
功能与活力。应在局部地段的城市用地上实行功能组合把各种城市经济活动有机联系在一起提高城市综合运转
效率。
2.
3.4 土地产出的高效化 这种高效益产出首先应是单位投入所取得的经济产值最大化但也应包括社会效益和生
态效益的高效化如对社会公平与稳定、生活舒适方便以及环境优化等社会、生态问题的解决。
2.
3.5 城市土地利用的充分化 充分利用城市存量土地使城市闲置地最大限度的低量化降低商品房空置率努力
改造旧城区挖掘土地使用潜力。
2.
3.6 土地开发的动态化与成片化 城市的动态发展要求在开发新区的同时注意旧城改造而不是为了回避内城的
土地短缺与用途混乱而一味追求城区向外低密度蔓延。同时无论新区开发还是旧城改造都应做到“ 开发一片、建设
一片、改造一片、建设一片”实现城区的动态滚动发展。
3 城市土地高效集约化利用评价指标体系的构筑
城市土地高效集约化利用的最终实施有待于对其评价的实现后者包括对评价指标与方法的选取。其中评价
指标体系的构筑更为重要包括评价指标选取标准的确立、选取方法的选择与指标体系的建立及其说明3方面的内
容:
3
∙1 评价指标的选取标准
指标的选取标准必须能够直接或间接地反映城市土地利用的高效集约性但指标本身同时还应有其有效性与合
理性。概括地说城市土地利用的高效集约化指标应具备以下几大特征: ①代表性能适用于各类城市并满足各种
工作者的要求; ②可比性其内涵在各城市之间具有普适性; ③科学有效性统计记录要完整数据本身要准确、
易获得; ④弹性能适应一定的变化; ⑤通俗易懂清晰明确对传媒有吸引力。
3
∙2 指标选取的方法
一般评价指标的选取有范围法、目标法、部门法、问题法、因果法和复合法等方法。其中范围法主要根据城市土
地利用高效集约化研究的主要方向(高效、集约)进行分类然后定出指标。这种方法的主要缺陷是不能把指标直接与
城市土地利用的高效集约化目标相挂钩而目标法则能很好地解决这一问题;部门法是将指标按土地利用的各个部
门进行分类并选取该方法的缺点是不能揭示部门之间的联系;问题法则是从城市土地利用的主要问题出发来选取
26 资 源 科 学 2
3卷第5期
指标该方法往往出现因问题漫无目标、错综复杂等而导致指标无法选取。因果法采用因果关系由城市土地利用的
种种结果(粗放式或集约式)导出原因通过对原因的分析构筑指标体系。但事实上城市作为一个复合体其内部各
种现象的联系远比因果关系复杂的多。因而因果法不能很好反映城市土地利用中的各种关系;复合法就是把上述
两种或两种以上的指标体系组合在一起该方法在一定程度上克服了原有指标体系各自的缺点但却使得指标体系
的选取过于复杂而不简洁。
由于高效、集约表征了城市土地利用的两大目标城市土地利用高效集约化评价指标的选取应采用目标法即根
据城市土地利用高效集约化所追求的目标在每个目标或每组目标下选取若干指标。如要达到城市土地利用的高
效性目标就应使单位面积上的产出在投入最小的情况下达到最大。而这种产出包括了城市经济、社会与环境等各
个方面因此可用地均 GDP、一二级地段内的工业数量、人均绿地、建设用地增量中的耕地比、单位面积工业废水量、单
位面积废气排放量等来表示。当然这种目标并非既定的蓝图而是一种在经济上可行、理论上可能、一定限制条件下
的理想状态。同时这一目标还具有动态性可能随着不同的城市及其发展阶段而有所不同本文着重从现阶段我国
城市发展的普遍实际出发来确定评价指标。
表1 城市土地高效集约化利用评价指标体系 3
∙3 指标体系及其说明
Table1 The evaluating index system of high-efficient and intensified urban land use 城市 土 地 利 用 的 高 效
主目标 子目标 指 标 集约化包括高效化与集 约
高效化 1 工业用地比重 化两 大 主 目 标。 根 据 高 效
土地利用结构的合理化
2 商业服务业用地比重 化与集约化的内涵二者 又
3 地均 GDP
可分 别 细 分 为 土 地 利 用 结
经济效益的高效化 4 地价一、二级地段内工业数量占全市工业数量比
构的合理化、经济效益的 高
5 城市规模
6 单位面积公共设施拥有量(公用电话) 效化、社 会 效 益 的 高 效 化、
社会效益的高效化
7 人均公共设施建筑面积 环境 效 益 的 高 效 化 与 土 地
8 绿化率 利用的充分化、土地利用 的
环境效益的高效化 9 单位面积工业废水量 紧凑化、土地利用的综合 化
1
0 单位面积废气排放量
等七 大 子 目 标。 根 据 评 价
集约化 1
1 土地利用率
指标的选取标准这些子 目
1
2 房屋空置率
1个具体评价
标可分别由2
1
3 公共设施利用率
指标 来 综 合 反 映。 两 大 主
土地利用的充分化 1
4 年建成面积中旧城改造所占比例
1个评
目标、七大子目标与2
1
5 地下商场面积占全市商场面积比
1
6 地下停车场面积比 价指 标 共 同 构 成 城 市 土 地
1
7 地下仓库面积比 利用 高 效 集 约 化 的 评 价 指
1
8 平均建筑密度 标体系(表1)。
土地利用的紧凑化
1
9 平均容积率 城市 土 地 利 用 结 构 的
2
0 各产业用地比离差 合理 化 不 仅 是 城 市 土 地 利
土地利用的综合化
2
1 各产业就业人口比离差
用高效化的保障同时也 是
城市土地利用高效化的体现。城市土地利用结构的合理化主要表现为城市各功能区间的分工明确、相互协调以及
各功能区较合适的用地比例从而使城市得以高效运作。从现代城市发展的历程来看城市土地利用结构的调整主
要体现在城市工业用地和商业服务业用地比例的增减上而这两种土地利用方式都占有较大的城市用地比例且经
济、社会效益存在很大差别。从现代城市发展的普遍趋势来看商业服务业用地比重在逐步增大而单位面积产出率
较低的工业用地在减少。故而可以二者来反映城市用地结构的合理化程度。一般而言城市商业服务业用地比重越
大城市土地利用效率就越高。反之工业用地比重越高城市土地利用效率就越低。
城市土地利用的高效化包括经济效益的高效化、社会效益的高效化和环境效益的高效化。经济效益的高效化可
由城市地均 GDP、城市规模、城市地价一、二级地段内的工业数量占全市工业数量比等3个指标来衡量: ①城市地均
GDP 能比较直观地反映城市土地利用的经济效益其值越大土地利用的经济效益越高; ②城市地价反映了城市不
同地段产出率差别的存在地价越高说明土地产出率越高土地的经济效益也越显著。显然只有在高地价地段布置
2
3卷第5期 赵鹏军等:城市土地高效集约化利用及其评价指标体系 27
高产出产业才能更好地利用土地挖掘城市土地利用潜力充分发挥土地经济效益。而工业用地的产出率一般较低
对地价支付能力有限若让其占据城市高地价地段必然会降低城市土地利用的经济效益。故而城市地价一、二级地
段内的工业数量占全市工业数量比可以反映城市土地利用的经济效益该比率越高表明城市土地利用的经济效益
越低; ③由于城市规模与城市经济产出存在正相关关系 即随着城市规模的提高城市人均经济产出逐渐提高。
[8]
因此城市规模可以衡量城市土地利用的经济效益。另一方面城市社会效益、环境效益也会随着城市规模的增大而
。
[9]
相应提高
城市土地利用社会效益的高效化就是要使土地利用最大限度地满足公众需要这种需要在土地上表现为公共设
施利用的舒适、方便、安全等。当前我国对公共设施的需求主要集中在数量上对设施服务质量的要求还较少。因
而社会效益的高效化主要由单位面积公共设施拥有量(如电话数量)、人均公共设施建筑面积等指标来衡量。
城市土地利用环境效益的高效化体现了公众对人居环境质量的追求可用绿化率、单位面积工业废水量、单位面
积废气排放量等指标来反映。这些指标从不同方面反映了城市土地利用对生态环境的干扰程度。
城市土地利用的充分化是影响城市土地利用集约化的一大重要因素。这种充分化首先体现在建成区现有土地
的挖潜上可用土地利用率、房屋空置率、公共设施利用率、年建成面积中旧城改造所占比例等指标来反映。进一步
地城市土地利用的充分化还体现在对地下空间的利用上这可用地下商场、地下停车场、地下仓库等地下设施占城
市相应设施面积比重对其予以量度。
城市土地利用的紧凑化和综合化是实现城市土地利用集约化的必要途径。这种紧凑化反映在平均建筑密度、平
均容积率等指标上。而城市土地利用综合化的内容则较为复杂对其量度也需较为复杂的指标可用城市各产业用
地比和就业人口比来度量。单位土地上各产业的用地比、各产业就业人口比相差越大即各自的离差越大城市土地
利用的综合化程度越小。相反离差越小说明城市各产业发展较为均衡土地利用综合化程度较高。
4 结语
土地利用的高效集约化是实现城市可持续发展的必要前提其内涵包括土地利用结构的合理化、土地布局的紧
凑化、土地利用功能的综合化、低土地投入下的高效益产出、现有城市土地利用的充分化和土地开发的动态化与成片
化等。依据其内涵及一般评价指标的选取标准采用目标法可构筑城市土地利用高效集约化的评价指标体系。
另一方面城市又是一个不断发展的综合体人们对城市土地利用的认识与实践也是一个不断探索的渐进过程。
我国当前正处于社会经济转型时期在城市土地利用上不可避免的存在诸多问题。因此对城市土地利用高效集约
化及其评价的研究也有其特殊性还有待进一步深入探讨尤其是具体操作层面的研究。
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