战后最杰出的民主理论家

最好的民主思想普及读物
民主理论大师的最后赠言

论民主
[美]罗伯特·A·达尔 著
李风华 译

中国人民大学出版社
longtingfang 制作
在这个复杂主题上，达尔的探讨值得称道；他的写作风格清晰、准确、
符合常识并且通俗易懂。
——《纽约时报书评》

由于达尔清晰的分析与流畅的写作，公民社会的每一位成员都能够弄
明白其中的问题。任何一个想了解民主的人都应当读这本书。
——《弗吉尼亚评论季刊》

这是一本通俗易懂的权威著作，一位知名的政治学家写了一本有关民
主的入门读物，澄清了什么是民主，民主为什么值得我们追求，它如
何运转以及未来可能遇到的挑战等问题。
——本书英文版封底文字

当达尔谈起民主，每个人都应该洗耳恭听。
——豆瓣网友
 目录

第 1 章 我们是否真的需要一个指南？

第一部分 民主的起源
第 2 章 民主从哪里来，又是怎样发展起来的？
——一个简短的历史回顾
第 3 章 内容安排

第二部分 理想的民主
第 4 章 什么是民主？
第 5 章 为什么要实行民主？
第 6 章 为什么需要政治平等？（一）
——内在的平等
第 7 章 为什么需要政治平等？（二）
——公民能力

第三部分 现实的民主
第 8 章 大型民主国家所需的政治制度
第 9 章 分类（一）
——各种规模的民主
第 10 章 分类（二）
——宪法
第 11 章 分类（三）
 ——政党与选举制度

第四部分 有利与不利的条件
第 12 章 什么样的基础条件有利于民主？
第 13 章 为什么市场资本主义有利于民主？
第 14 章 为什么市场资本主义不利于民主？
第 15 章 未完成的旅途

附录 1 论选举制度
附录 2 文化或民族分裂的政治融合
附录 3 论民主国家的统计
扩展阅读书目
致谢
第1章
我们是否真的需要一个指南？

在 20 世纪后半叶，世界经历了一场规模庞大且史无前例的政治
革新。对于民主来说，所有的替代物要么消失，幻化成怪异的存在物，
要么从这个领域退缩，沉寂在它们最后的壁垒中。20 世纪早期，那些
当代民主的宿敌——建立在狭隘和排他性参政基础上的中央集权制、
世袭贵族制、寡头制——在大多数世人的眼里已经失去了合法性。20
世纪最主要的反民主政体——法西斯主义政体、纳粹主义政体——在
沉重的战争灾难中消失得无影无踪。军事独裁也因为它们的失败而变
得声名扫地，这在拉丁美洲表现得尤为突出。在那里，由于军事独裁
披上了一层虚伪的民主外衣，才勉强生存下来。
那么，是否就可以说民主在全世界范围内贏得了人民的支持？这
很难说。反民主的信仰与运动一直持续不断，并且经常与狂热的民族
主义和宗教原教旨主义结伴而行。民主政府的数量（民主程度参差不
齐）还不到世界总数的一半，它们拥有的人口也不到世界人口的一半。
例如，在俄罗斯，20 世纪的最后 10 年才出现民主统治的转型，而且
其民主还十分脆弱，缺乏坚实的支持。甚至在那些民主基础良好、局
势相对稳定的国家，某些观察者也认为这些国家的民主仍然处在危机
当中，或者至少由于公民信任的下滑，也处在一种严重的紧张状态中。
而这种不信任状态主要表现在，公民怀疑他们选举出来的领导人、政
党和政府官员是否能够或愿意公正地、成功地解决诸如持续的失业、
贫困、犯罪、福利措施、移民、税收和腐败之类问题。
假设我们把全世界大约 200 个国家划分成非民主政府国家、新兴
民主政府国家和历史悠久、相对稳定的民主政府国家，那么，可以肯
定的是，每种类型里的国家都有着各具特色的国情。然而，这种简单
的三分法确实能帮助我们理解，从民主前景的角度去看，每种类型的
国家将面对不同的挑战。就非民主国家而言，这个挑战就是它们是否
能和怎样才能转型到民主国家；就新兴民主国家而言，这个挑战就是
它们能否和怎样才可以加强新的民主实践和民主机制，也许这就是某
些政治科学家所说的巩固（consolidate）民主，能让它们经得起时间、
政治冲突和危机的考验；就老牌的民主国家而言，这种挑战就是如何
完善和深化（perfect and deepen）它们的民主。
然而，在这点上，你也许会很感兴趣：我们所提到的民主究竟是
什么意思？区分民主政府与非民主政府的标准又是什么？如果一个
非民主国家想要民主转型，这个转型又是什么含义？我们什么时候才
能够断定它是否完成转型？在一个民主国家里人们所说的深化民主
是什么意思？如果一个国家已经是一个民主国家，那么它怎么才能变
得更民主？如此等等。
人类断断续续地讨论民主大约有 2500 年了，应该有足够的时间
提供一整套民主理念，一套让每个人或者几乎所有人都能赞同的理论。
然而不管好的还是坏的，都没有实现过。
在 2500 年漫长的岁月里，民主一直被探讨、争辩、支持、抨击、
忽视、创建、实践、毁灭，然后有时又会被重新建立，看来，在民主
某些最基本的问题上，从来都没有达成一致。
具有讽刺意味的是：民主漫长的经历导致了民主问题本身的混乱
与意见的分歧，不同时空的人对民主有不同的理解，这是一个确切的
事实。确实，在漫长的人类历史中，民主在实践上曾经消失过，它只
是作为一种思想和记忆，在极少数人的头脑中保留着。直到 200 年前
——也就是 10 代人之前——民主作为榜样而实际存在的历史十分短
暂。与其说民主是一个由人民采纳与实践的现实政治体系，还不如说
是由哲学家理论化的主题。甚至在那些历史上少见的“民主”与“共
和国”里，绝大多数成人仍然没有权利参与政治生活。
虽然从一般意义上来看，民主是古老的，但本书主要探讨的民主
形式却是 20 世纪的产物。现在，我们终于认识到，民主就是必须实
际地保证每个成年公民都有参与投票的权利。然而，直到第一次世界
大战结束之时，在每一个延续到那时的独立民主国家或共和国，还有
超过半数的成年人被排除在享有完全公民权的行列之外。当然，这些
人都是妇女。
那么，现在有一个很有趣的想法：如果我们把成年人的普选权当
成民主的必要条件，那么在每个民主国家里，实际上存在着这样一些
人，他们的年龄比他们政府的民主体制更长久。在我们现代意识里的
民主，可能并不是那么年轻，但也很难说它是那么的古老。
你可能会马上反对：自从南北战争以后，美国难道不正是如林肯
所说的“民主共和制”的民主国家吗？著名的法国作家亚历克西
斯·德·托克维尔（Alexis de Tocqueville）,在 19 世纪 30 年代访问
美国后出版的名作《论美国的民主》（Democracy in America）里，不
也这样说吗？在公元前 5 世纪，雅典人不也是把他们的体制叫做民
主？如果罗马共和国不算是民主类型，那么它又算是什么？如果“民
主”在不同的时代有不同的含义，那么在今天，我们怎么才能认同它
所代表的含义？
针对这一章标题提出的问题，本书的答案是十分清楚的。如果你
有兴趣去探寻民主的最某本问题的答案，那么你需要一个指南。
当然，在这个简短的探寻旅途中，你所思考的问题，不可能都能
找到答案。为了保证我们的旅途不那么漫长，并且有所收获，我们将
不得不绕过无数个你认为必须要探寻的路径，它们可能是值得去探寻
的，而且在我们这次旅途结束后，你大可以按自己的方法去探索它们。
为了帮助你进一步探索，在这本书的结尾，我将提供一个相关作品的
简短书目。
我们旅途的起点就是：民主的起源。
 第一部分
民主的起源
第2章
民主从哪里来，又是怎样发展起来的？
——一个简短的历史回顾

你一定还记得，在过去的 2500 年里，我们断断续续地讨论着民

主，你可能很想知道民主是不是真的很古老。跟其他国家的人一样，
很多美国人可能认为民主是从 200 年前的美国开始的。而那些熟知古
典民主根源的人，认为民主的源头在古希腊和罗马，那么民主到底从
哪里开始，又是怎么发展起来的？
如果我们把民主看成是从古希腊发明后大体上持续不断地发展
起来，也就是说，民主 2500 年前在古希腊出现，然后从那个微小的
源头不断地传播到现在，最后到达每个大洲，并成为人类一个重要的
组成部分，那么，这种说法可能会让我们满意。
至少有两个原因可以证明，这只是看似美妙却又显得虚假的图景。
第一，正如每个熟知欧洲历史的人所了解的那样，早期的民选政
府（popular government）经过几个世纪的兴起和发展后走向衰败、消
失。即使我们可以任意决定什么样的政府才算是“人民的”
、“民主的”
或者“共和的”
，我们也不能把它的兴起和衰败描绘成一种稳定上升
并到达一个遥远的极点的路途，其中仅仅点缀一些短暂的下滑。相反，
民主历史的进程就像一个旅行者穿越一条点缀着一些小山、平坦而无
边的沙漠之路一样，只有到最后，才开始缓慢地上升到今天这个高度
（见图 2-1）
。
第二，把民主看作是一次性发明的想法可能是错误的，就像蒸汽
机的发明。当人类学家与历史学家发现相类似的工具或实践曾出现在
不同的时代与不同的地方时，他们一般想弄清楚这些不同时代或地方
的雷同是怎么产生的。这些工具或实践是从最初发明者那里扩散和传
播到其他群体的，还是由不同群体独立发明出来的？找出答案很困难，
也许根本不可能。因此，世界民主的发展情况也是这样。有多少民主
是通过源头传播开来的？又有多少民主是不同的时代和不同的地方
独立发明的？
 图 2-1 民主国家（包括仅限男性公民具有投票权和全体公民具
有投票权的国家）

尽管有关民主的答案有太多不确定的因素，但民主历史记录里的
民主本质是：民主传播的一些方面——可能是它的大部分—主要被理
解为民主意识和实践的传播，然而，不能为这种传播提供一种完整的
解释。正如火、绘画和书法一样，民主并不是一次性的发明，或者只
是存在于某一个地方。如果在某一个时间和地方
（比如说在公元前 500
年的雅典）出现了民主发展的有利条件，会不会在别的地方也存在同
样的条件？
我认为，无论何时，只要存在这种有利条件，民主就能被独立地
发明和再发明。而且我认为，在不同的时空里确实已经存在过这种有
利的条件。就像有利的土壤和充足的水分促进农业的发展一样，某些
支持民主政府发展趋势的有利条件一直存在着。例如，由于这些有利
条件的存在，在有文字记载之前，部落统治之中，可能出现过很多的
民主形式。
考虑到这些可能性，我们只是设想，某些人建立了一个结合得很
好的群体——“我们”和“他们”、我们自己与其他人、我的人与他们
的人、我的部族和其他部族。另外，我们假设这个群体——部族（我
们暂且这样称呼它）——不受外部人控制而完全独立，可以说，部族
的成员在不受外部人控制的情况下可能或多或少地自由行动。最后，
让我们假设这个群体里一部分重要的成员——可能是部族的长老—
—在管理这个部族时让成员拥有平等的发言权，在这种环境下，我认
为民主的趋势似乎出现了。我们经常所说的平等逻辑（ logic of
equality）就会发展成一种推动民主参与的动力。
在很长一段时期内，人类在一个很小的群体里生活，通过共同打
猎和采集树根、果实、果浆和其他自然产物得以生存。毫无疑问，他
们可能在某个时候会形成一种机制，大部分成员在这种平等逻辑的机
制下受激励而生活，不管是年长的或有更多经验的人，都参与那些对
部族而言具有决定性意义的决策。这些事实对野蛮时代部族社会的研
究是一个强有力的启示。数千年来，那些最初的民主形式可能正是最
“自然”的政治体制。
 然而，我们知道再漫长的时代也会有一个终结。当人类以固定的
社区形式长期定居下来时，开始从事农业与商业，这种有利于大众参
与管理的环境，也就是我刚提到过的，群体的认同感、基本无外界的
干预、有关平等的假定，似乎变得极为罕见。等级制度及统治形式变
得更“自然”了。因此，这些民选政府在这些定居的人当中消失了几
千年，却为那些建立在社会地位或等级制度之上的君主政体、专制体
制、贵族专制、寡头专制所替代。
后来，大约在公元前 500 年，在一些地方，有利于民主发展的条
件似乎又重新出现，一小部分人开始发展那种在群体里能提供大范围
参与机遇的政府机制。有人可能说，最初的民主以一种更先进的形式
得以再次发明。这个最充分的发展出现在欧洲，有三个地区在地中海
沿岸，其他的在北欧。

地中海
大约是公元前 500 年的古希腊和罗马，那些能为大多数公民提供
民众选举的政府机制还是第一次建立在了相当坚固的基础之上，其间
虽然偶尔也有波折，但它们还是持续了几个世纪。

希腊。在现代意义上，古希腊不是一个国家，也不是一个全民生
活在只有一个政府的单独国家的地区。相反，希腊是由数百个独立的
城邦组成，每一个城邦都有它们自己的疆域。希腊不像美国、法国、
日本和其他现代国家（这些所谓的民族国家 [nation-state]或国家
[national state]在现代世界都有着很大的统治权），它所有的主权国家
都是城邦国家（city-state）。不管是在古典时期还是后来，最有名的城
邦国家都是雅典。在公元前 507 年，雅典人采纳的民选政府制度持续
了大约两个世纪，直到被北方的邻邦马其顿征服后才结束。（公元前
321 年以后，
雅典政府的民主制度在马其顿的控制下仍坚持了几代人。
后来这个城市在罗马的攻击下再次沦陷。）
正是希腊人——也可能是雅典人——创造了民主（democracy 或
demokratia）一词，它源自希腊语 demos（人民）和 kratos（统治）两
个词的组合。有趣的是雅典语中的 demos—词，经常指全体雅典人，
有时候仅指普通人，甚至是指穷人。有时候贵族批评家用 democracy
作为一个特殊用词来表达对普通民众的蔑视，因为这些普通人夺去了
贵族们原来对政府控制的权力。不论怎样，在希腊，雅典人与其他希
腊人仍旧用一种特殊的方式把 demokratia（民主）一词运用到了雅典
与其他城邦的政府管理中。[1]
在希腊的民主政体中，雅典的民主政体是最重要的，不管在当时
还是今天，都是大家公认的，在哲学上也有着无与伦比的影响。在以
后的日子里，经常将它当成一个民众参选的典范，如同某些人说的参
与性民主（participatory democracy）。
雅典政府是很复杂的，所以在这里不能详细地描述。这个政府的
核心是一个由所有赋予了参选资格的公民集合而成的。这个集合选举
出一些主要官员，例如将军（或首席执行官）
，在我们看来这是很奇
怪的。但是，其他公职人员是通过抽签选举产生的，而这种抽签的方
式让那些有资格的选民能有一个平等的参选机会。据估计，一个普通
的选民在他的一生中因为这种平等参选的机会而可能成为这个政府
中最重要的管理官员。
尽管很多希腊城邦因为联合、联盟和城邦同盟（主要是为了共同
防卫）而加入了代议制政府的雏形当中，但对于这种代议制政府，人
们却知之甚少。事实上，关于民主思想与实践或其他，并没有给后来
民主代议制的形成留下任何东西。同时，雅典通过抽签选出公职人员
的民选体制也没有成为代议制替代的方案。
因此，希腊民主政治体制尽管在当时是一种革新，但现代代议制
民主却忽视或完全否定了它。

罗马。大约在希腊实行民选政府的时候，民选政府同样也出现在
意大利半岛的罗马。然而，罗马人喜欢称他们的体制为共和（republic）
。
这一词语来源于 res（在拉丁文中的意思是事情或事务）和 publicus
（公共的）的组合，共和的含义就是所有事务属于全体人民。
（我还
会回过头来讨论民主和共和这两个词。
）
 一开始，参与管理共和国的权利只限于统治者或贵族，但在其发
展过程中，经过了许多斗争以后，平民（plebs or plebeians）也获得
了参与权。正如雅典一样，参与权仅限于男人，直到 20 世纪，民主
制与共和制也是这样。
最初，罗马的规模很小，后来，罗马共和国通过吞并和征服扩大
疆域使它远远超过了最初状态。结果，罗马共和国统治了整个意大利
和周边更远的地区。更有甚者，罗马共和国经常把具有很高价值的罗
马公民权赋予这些被征服地区的人民，这些人不再是反对者，而是一
些具有完全公民权利与特权的罗马公民。虽然当时赠送这种“礼物”
是那么的明智与慷慨，但是如果我们从今天的视角来看待罗马，就会
发现一个巨大的缺陷：罗马从没有充分地让它的民选政府制度去适应
公民人数与地理版图的急剧扩增。从我们现在的观点来看，这是很奇
怪的，被赋予参与权的公民仍像以前一样通过集会的方式，在罗马城
的每一个可以集会的地方举行公民大会，这些地方也就是现在旅游者
所看到的遗迹。但是，对于很多居住在罗马共和国遥远边陲的公民来
说，如果没有特别的努力与付出，参与罗马政府就会变得遥不可及。
因此他们无法去参加公民大会。结果是，不断增加的和占绝大多数的
公民实际上都没有机会参加在罗马这个政治制度中心举行的公民大
会。这也正如美国随着国家的不断扩大而赋予不同州人民公民权，即
使新并入州的人民愿意，他们也只能通过亲临华盛顿特区才能在全国
性选举中行使投票权。
尽管罗马人是一个拥有高度创造性与实践性的民族，但他们从没
有把公民大会里选举主要执行官的实践发展成一个有操作性的并建
立在民主选举代表之上的代议制政府体制。
在我们得出罗马人只是比我们少了一些创造性与技巧性的结论
之前，让我们自己回忆，那些已经习以为常的革新与发明，在我们看
来是一种显而易见的事。为什么我们的先知没有更早地介绍它们？我
们中的大多数人往往把过去的发现当成是理所当然的事情。因此，我
们的后代也同样会纳闷，我们为什么忽略了他们可能认为是理所当然
的革新？难道是因为我们理所当然地这么看待——如同罗马人一样
——从而缺乏足够的创造力，以重塑我们的政治机构？
 虽然罗马共和国比雅典民主制度持续的时间更久，也比任何一个
现代的民主制度持续的时间长。但是，大约公元前 130 年后，由于内
部动乱、战争、军事化、腐败，这种制度最终被削弱了，在罗马公民
中原来存有的坚实的公民精神也在衰退。那少得可怜的真正的共和实
践也随着恺撒（Caesar）的独裁而消亡了。在公元前 44 年恺撒遇刺身
亡后，曾经由公民统治的共和国变成了由皇帝统治的帝国。
随着共和国的没落，人民统治（popular rule）在南欧完全消失。
这种政治体制除了在一些小的、分散的部族存在外，从地球上消失了
近千年。

意大利。像一个灭绝的物种，经过一次大规模的气候变化而得以
重现一样，公元 1100 年前后，人民统治开始出现在意大利北部的一
些城市。它再一次在一些相对小的城邦国家里发展，而不是在一些大
的地区或国家。以一种类似于罗马共和国并后来在现代代议制政府出
现的形式重复着，在城邦国家管理体系中的选举权开始只限于上层阶
级家庭的成员，如贵族、大地主等等。但是不久，那些社会地位低下
的人也开始要求拥有这种选举权。那些人——我们今天称呼为中产阶
级的成员：新兴富人、小商人、银行家、行会组织中的熟练手工业者、
由骑士组织起来的骑兵——不仅在数量上超过上层阶级，他们的组织
能力也是如此。更有甚者，如果必要，他们还有构成暴力起义威胁的
可能。结果，在很多城市人中，那些人——有时被称为 popolo（人民）
—获得了参与城邦政府的权利。
在意大利的一些城邦里，这些共和政体繁荣了两个多世纪。佛罗
伦萨和威尼斯的共和政体，它们的中心城市异常繁荣：精美的工艺品、
卓越的艺术与建筑物、超群的城市设计、伟大的诗歌和音乐，以及对
古代希腊与罗马无比热情的探索。这正如后来人们所说的，中世纪结
束了，一场难以置信的辉煌的创造活动爆发了，文艺复兴出现了。
然而，民主的发展并不是很顺利。大约 14 世纪中叶以后，一些
主要城邦的共和制政府纷纷让位给民选政府的宿敌：经济衰退、腐败、
独裁、战争、征服和专制统治者对权力的攫取（要么是亲王们、君主
们、要么是士兵们）
。并非所有的城邦都是这样。用一种长远的历史
眼光看待，城邦国家注定是一个民选政府的基础，随着占有绝对优势
的更高级的竞争对手——国家（national state or country）的出现，
城镇和城市注定要联合成更大更有力的实体，最终它们成为政府的附
属部分。
尽管曾经很荣耀，但城邦国家已经过时了。

名词解释
你可能已经注意到我提到的曾在希腊、罗马和意大利存在过的
“民选政府”。正如我们所见，为了定义民选政府，希腊人发明了
democracy 这个词。罗马人运用本民族的拉丁语称他们的政府为“共
和国”
，后来意大利人则用这个名字来称呼那些城邦国家的民选政府。
你可能很想知道民主和共和国是否指的是完全不同的宪政体制形式。
或者相反，这两个词只是从它们最初的来源上反映语言上的不同而已。
詹姆斯·麦迪逊（James Madison）于 1787 年写的一篇旨在为美
国宪法取得民众支持的著名文章中给出了这个问题的错误答案。在那
个时代，作为宪法主要的起草者之一和一个精通政治科学的政治家，
麦迪逊区分了“纯粹的民主”（a pure democracy）（即我们所说的一
个由小规模的公民组成的社会里，这些公民集会亲自管理政府）与“共
和国”
（即我们所说的用代议的方式来管理政府）。[2]
这种区分缺乏历史依据，如这种代议制设计罗马没有，意大利也
没有。事实上，这种较早的共和国都非常符合麦迪逊所定义的民主。
更有甚者，这两个词在 18 世纪的美国交替使用着。同样，麦迪逊的
区分方法也没有在法国著名的政治哲学家孟德斯鸠那里找到，而孟德
斯鸠是麦迪逊十分敬重和倍加推崇的人。麦迪逊自己也知道自己所提
出的区分方法并没有坚实的历史依据，因此，我们可以推论出麦迪逊
这样做是为了让那些批评美国当时刚制定出来的宪法不够民主的人
失去人们的信任。让那些不信任美国民主的批评家认为，他所提出的
宪法是不充分的“民主”
。
无论麦迪逊怎么想（事实上我们无法弄清楚）
，但可以肯定的事
实是，民主和共和国并没有表示这是两种不同形式的民选政府（除了
麦迪逊）
。它们所反映的（其代价是后来的思想混乱）只是希腊语源
与拉丁语源上的不同。

北欧
不管叫民主制还是共和制，这些在希腊、罗马和意大利的民选政
府政体都缺乏某些现代代议制政府所具有的关键特征。不管是古希腊，
还是中世纪和文艺复兴时期的意大利，都存在过狭隘的地方民选政府
（local popular government），而缺乏一个有影响的全国政府（national
。也可以这样说，如果罗马有，也只是一个建立在民众选
government）
举之上的狭隘的政府，而没有通过选举代议制组成的国家议会。
以今天的视角看，所有这些体制，至少缺乏三个明显的机构：一
个是民选代表所组成的全国议会，一个是最终只隶属于全国政府的民
选地方政府，还需要发明一种把地方层次的民主与高层次的民选议会
联合起来的制度。这种政府机构的联合最早出现在英国、斯堪的纳维
亚半岛、苏格兰低地（Lowlands）
、瑞士和地中海北部其他一些地方。
尽管这些地方的政治发展模式存在明显不同，但是它们看起来都
有一个高度简化的形式——在不同的地方，自由人与贵族开始直接参
与议会，这些人加入由议员组成的地区和国家议会中，这些议员中的
部分或全部都由选举产生。

地方集会（local assembies）。我们从维京人（Viking）开始，不
仅仅是出于个人感情，他们的经历虽不为人所知，但与我们的研究却
有很大关系。我曾经访问过位于特龙德海姆（Trondheim）东北部 80
英里的挪威农场，我祖父就是从这里移民出去的（让我很高兴的是，
这里仍然用“达尔·威斯特”[Dahl Vestre, 。
or West Dahl]命名）
在附近的斯特克杰（steinkjer）小镇，仍然能见到一个由巨大石头砌成
的船形圆圈，从公元 600-1000 年，这里就是挪威自由人经常聚集举
行审判集会的地方，在挪威语中叫“Ting”（碰巧的是，古英语中的
“thing”既有 thing[事情]之义，也有 assembly[集会]之义）。类似的
情况（有些更为古老）也能在其他相邻近的地方找到。
 到了公元 900 年，维京人的自由集会不只是在特龙德海姆出现
过，同时也在斯堪的纳维亚的其他地方存在着。斯特克杰这种审判集
会以一种独特的方式在一个用巨大的竖立石头隔开的空地上举行。在
审判集会上，自由人解决争议；讨论、接受和拒绝法律；采纳或推翻
有关宗教变化的提议（正如他们确实接纳了基督代替古老挪威宗教一
样）；甚至选举或决定支持哪一位国王——发誓效忠于审判集会制定
通过的法律。
维京人对早在 1000 年前的希腊、罗马的民主与共和国了解很少
或基本无知，当然，他们本不太关心。从能适用于自由人可操作的平
等的逻辑来看，他们似乎创造了属于自己的议事集会。10 世纪的维京
自由人就广泛保留着这种平等的思想，这一点我们可以从丹麦维京人
的回答证实：当他们在法国的一条河上观光时，一个在河边送信的人
向他们大声问道：
“你们首领叫什么名字？”
“没有首领，
”他们回答
道，“我们人人平等。”[3]
但是，我们必须要客观地看待这个问题。维京人所谓的平等也仅
仅是存在于自由人当中，甚至这种平等也会因为他们在财产与地位上
的不同而有所变化。奴隶处在自由人之下。与希腊人和罗马人一样，
维京人也拥有奴隶：在战争中俘虏的敌人，或袭击邻近地区而得到的
俘虏，或是从古代就一直存在的从奴隶市场上买来的人。和自由人不
同，奴隶获得自由后仍然依附于他们的主人。如果说奴隶算得上一个
低于自由人的等级，那么在自由民之上的就是拥有财产的家庭式贵族，
他们同样拥有土地与世袭的地位。这个等级制度的顶端是国王，他的
权力受到选举、服从法律的义务以及贵族的忠诚和自由人的支持的制
约。
尽管在平等上有这些严格的限制，但是自由人阶级——自由农民、
小地主、农夫——仍然在很大程度上给政治机构和传统施加了一种很
持久的民主影响。
在欧洲其他某些地方，有时候，当地条件也很有利于民众参选政
府的出现。例如，阿尔卑斯山谷地区在畜牧活动中为自由人提供了一
个保护与自治的措施。正如一位现代作家所描述的公元 800 年左右的
雷蒂亚（Raetia，后来成为瑞士的格劳宾登州）：“自由的农民……拥
有一种独特的平等地位。他们都拥有相同的社会地位……很奇怪的是，
通过对这种平等权利的使用（高山畜牧），他们产生了完全不同于中
世纪的世袭制和地位的平等意识。这种独特的精神决定了后来的雷蒂
亚共和国民主的出现。”[4]

从集会到议会（paliament）。维京人向西冒险前进到冰岛，根据
当地情况，在他们政治实践的基础上再创造了一个审判集会。但是他
们做了更多：在公元 930 年，预示着后来其他地方国家议会的出现。
他们创造的一种超级审判集会、超大型集会（althing）或者国民集会，
成为冰岛持续三个世纪的法律源头，直到最后维京人征服冰岛才结束。
[5]
同时，在挪威、丹麦和瑞典，地区集会也在发展，然后像冰岛一
样发展成为国家集会。尽管国王权力在不断加强，国王控制下的中央
集权降低了那些国家集会的重要性，但它们在以后的发展中仍保留着
相应的痕迹。
例如，在瑞典，当国王开始召开瑞典社会不同阶级组成的代表大
会时，维京人时代议事会里的民众参选传统在 15 世纪被引向现代代
议制。这些社会不同阶级有贵族、教士、市民和平民。那些会议最终
演化成瑞典国会（riksdag）或叫议会。[6]
在尼徳兰（Netherlands）与佛兰德斯（Flanders）这两个根本不同
的环境里，手工业、商业和银行业的扩大有助于产生城市中产阶级，
这些中产阶级拥有庞大的经济资源。因为既不能放过丰富矿产又必须
在得到这些矿产主人同意之后才可以征税，统治者为了不挨饿，为了
得到他们的同意，召集那些来自城镇和重要社会阶级的代表开会。尽
管那些所谓的集会、议会或“等级会议”
（estate）并没有直接演化成
今天的国家立法机关，但是它们所创立的传统、惯例和理论却非常有
利于这种发展。
与此同时，虽然无法确定开始时间，一种代议制议会
（representative parliament）逐渐发展成形，它对此后几个世纪里的
代议政府的思想与实践产生了深远的影响。这就是中世纪的英格兰议
会。它与其说是一种发明与创造，还不如说是一种自然的演化。集会
最初是不定期召开，在爱德华一世（Edward I）统治时代（1272—1307
年），为了满足统治者的需求，这些集会发展成议会。
这些最初的集会如何演化成议会经过了一个漫长而复杂的过程。
然而，到了 18 世纪，这种演化导致宪政制度的产生（constitutional
system）。在这种制度中，国王和议会都受到对方权力的限制；在国会
里，上议院中世袭贵族的权力被下议院人民的权力所抵消；由国王和
议会制定的法律要由法官来解释，而法官基本上或根本就不依赖于国
王和议会。
在 18 世纪，这种看起来将对国内各种主要社会势力间进行制约
平衡的奇妙制度受到欧洲的推崇。它受到了法国著名的政治哲学家孟
德斯鸠的赞美——此外，它还受到美国宪法制定者们的赞美——他们
中的很多人希望在美国也创造一个保留着英国体制优点而没有君主
制缺点的共和国。他们所创制的共和国将及时地为其他共和国提供一
个典范。

民主化：正在进行中，也仅仅如此而已
回顾那些有利于民主发展的过程时，我们不难发现，那些在 18
世纪早期就出现在欧洲的政治理念与惯例，将在后来民主的信念与制
度中成为一个很重要的因素。请让我使用一种为当时人们能接受的更
为时髦而抽象的语言来概括这些因素究竟是什么吧.
由于欧洲许多地区的当地条件与机遇的有利性——最突出的是
斯堪的纳维亚、佛兰德斯、尼德兰、瑞士和英国——平等的逻辑激励
了地方议会的产生。在这种议会里，那些自由人能够参与管理当地事
务，至少也在某种程度上可以这样说。首先，政府需要取得被统治者
同意（consent of the governed）的这一理念，最初只是作为一个关
于提高税收的主张被提出的，后来渐渐上升为一个一般意义上的法律
主张。在一个地域广大的地区举行自由人集会，这并不容易，它不同
于在一个大的城镇、城市、地区或国家，对于提高税收与制定法律只
需要代表在这些机关内同意就行了。与古代雅典惯例截然不同，代表
不是通过抽签或随机选取而是通过选举的方式得以产生。为了确保国
家、民族或民族国家的自由公民同意，将需要选出几个层次的代表组
成立法机关或议会：地区的、国家的有可能是省级、区域的或者其他
中间级别等。
这些欧洲的政治理念与实践为民主化能够前进下去提供了基础。
在那些进一步民主化的支持者当中，对古希腊、罗马和意大利城邦民
选政府的解释，有时候使得他们的鼓吹显得过于善辩。那些历史的经
验已经证明，政府顺从人民的愿望并不仅仅只是渺茫的希望。它们曾
经确实存在过，并且存在了几个世纪之久。

有待发展的内容。如果理念、传统和实践只是描绘了坚持一个民
主化的希望，那么至多它不过是一个希望。我们仍然缺乏关键的内容。
首先，即使在那些开端非常顺利的国家里，显而易见的不平等也
给民主的发展设置了极大的障碍：奴隶与自由人、富人与穷人、地主
与无地者、主人与奴仆、男人与女人、短工与学徒、熟练技术工与工
场主、市民与银行家、封建主与臣民、贵族与普通人、专制者与他们
的附庸者、国王的官员与他们的部从，这些人在权利、义务、影响、
权力方面都是不同的。甚至自由人之间也存在着高度的不平等，表现
在地位、财产、工作、义务、知识、自由、影响力和权力等方面。而
且，在很多地方，自由人的妻子在法律、传统和实际上被看作他的私
人财产。无论何时何地，这种平等的逻辑都会遇到不平等的残酷事实。
其次，即使在存在集会和议会的地方，它距离最低标准的民主仍
还有漫长的一段路要走。议会往往并不制约君主；对大臣的控制权由
君主转移到议会，或者由总统取代国王，这一过程往往要持续几个世
纪。特别是议院还为贵族与高级神职人员保留了位置。在立法方面，
“人民”选举的代表充其量只有部分权力。
再次，
“人民”的代表并不能真正代表整个人民。最简单的一点，
毕竟自由人指的只是男人。除了偶尔出现的女性君主外，一半的成年
人被排除在政治生活之外。但很多——事实上是绝大多数——成年男
性也是被排除在政治生活之外的。在英国，直到 1832 年，拥有投票
权的人才扩大到总人口中年龄在 20 岁以上的人数的 5%。那一年，经
过激烈的扩大选举权斗争，也只是稍稍超过 7%（见图 2-2）
。在挪威，
尽管在古老的维京人时代的集会（Ting）带来了民众参与的希望，但
是这个比例也并没有好到哪里去。[7]

图 2-2 1831-1931 年的英国选举

资料来源：
《不列颠百科全书（1970）》
（Encyclopedia Britannica 1970），
“议会”章。

最后，直到 18 世纪及接下来的时期里，民主理念与信念并没有
得到广泛的认同，或者很好的理解。在所有国家里，平等的逻辑仅对
少数人或少数特权的人才有效。不存在一个民主共和国在政治制度建
设上需要具备什么条件的认识。言论和出版自由受到严格限制，特别
是对国王的批评更受到严格的限制。政治反对派缺乏合法性与合理性。
“陛下忠诚的反对派”
（His Majesty’s Loyal Opposition）这种观点得以
盛行的时代尚未到来。人们普遍谴责政党是危险的、不可取的。选举
充斥着腐败，被王室的喽啰们搞得臭名昭著。
民主理念与实践的进步依赖于那些还没有出现的有利条件的存
在。仅有一小部分人相信民主并准备为它战斗，既存的特权将继续借
助于不民主的政府而维持着。即使更多的人相信民主理念与目标，如
果更深层的民主化要得到实现也还是需要一些其他条件。在后面的第
四部分，我将描述那些条件中极为重要的一些因素。
与此同时，我们不要忘记，在这一章节里所描述的充满希望的开
端后，民主化并没有一帆风顺地沿着上升的趋势迈向今天的程度。在
这个过程中，有浮浮沉沉，有抵制运动、叛乱、国内战争、革命。几
个世纪里，中央集权的兴起，使得许多早期的进步发生逆转——尽管
如此，但具有讽刺意味的是，从长远来看，正是那些专制为民主化创
造了很多有利的条件。
回首民主的兴衰成败，我们不能指望历史确保民主一直进步，或
一直长存，这是显而易见的，民选政府从世界上消失的那段很长的时
光，提醒了我们。
民主看上去有些难以捉摸，但是它的机遇依赖于我们所做的一切。
即使我们不能指望温和的历史力量去推动民主，我们也不能成为自己
所不能控制的黑暗力量的牺牲品。随着我们对民主所需条件的理解加
深，以及我们愿意追求这些条件的意愿加强，我们能够行动起来以保
存民主，不仅如此，我们还将推进民主的理念与实践。

【注释】
[1]若要详细地了解有关雅典民主的描述，参见 Mogens
Herman Hansen, The Athenian Democracy in the Age of
Demosthenes: Structure, Principles and Ideology, translated by J.A.
Crook, Oxford: Blackwell 1991。
[2] James Madison, The Federalist: A Commentary on the
Constitutions of the United States…, New York: Modem Library [1937？],
No.10, p.59.
[3] Johannes Brondsted, The Vikings, New York: Penguin, 1960,
p.241.
[4] Benjamin R. Barber, The Death of Communal Liberty: A History
of Freedom in a Swiss Mountain Canton, Princeton: Princeton University
Press, 1974, p.115.
 [5] Gwyn Jones, A History of the Vikings, 2nd ed, Oxford: Oxford
University Press, 1985, pp.150, 152, 282-284.
[6] Franklin D. Scott Sweden: The Nation's History, Minneapolis:
University of Minnesota Press, 1977, pp.111-112.
[7] Dolf Stemberger and Bernhard Vogel eds., Die Wahl Der
Parliament, vol. 1: Europa, Berlin: Walterde Gruyter, 1969, part 1, table
A1, p.632; part2, p.895, and table A2, p.913.
第3章
内容安排

当我们探讨民主的时候，可能没有比“民主”既指一种理想又指
一种现实这个简单的事实更让人困惑的了。我们经常不能把它区分清
楚。例如，
甲说：
“我认为民主是最好的政府形式。
”
乙回答：
“你一定是疯啦！竟然相信我们那所谓的民主政府是这
个世界上最好的。唔，我认为这根本不算是什么民主。”
甲所说的当然是理想民主，而乙指的民主是现实的政府。直到甲
和乙弄清楚彼此的含义前，他们可能都会在自己的意见中挣扎，而不
能彼此沟通。从大童的经验出发，我知道这种事情的发生是多么的容
易，甚至，我很遗憾地补充一句，在那些深谙民主理念与实践的学者
身上也是如此。
我们只有弄清楚这个词的意思，才可能避免这种困惑。
甲继续说：
“噢，我不是指我们现实的政府。对于你的那个观点，
我还是比较认同的。
”
乙回答：
“好呀，如果你所说的是理想政府的话，那么我认为你
所说的完全对。我相信作为一个理想，民主是政府最好的形式。那就
是我为什么希望我们的政府变得比它实际上更民主些。”
哲学家总是没完没了地就关于目标、宗旨和价值的判断等与关于
实情、现状等的事实之间进行争论。我们得出的第一种判断是用于回
答这些问题，如“我应该做什么？我们所要做的正确事情是什么？”
我们得出的第二种判断是用来回答这些问题的，像“我们能做什么？
哪些选择正是我所面对的？对于我选择做 X 而不是 Y 的时候，那么
这种选择将会出现什么样的后果呢？”第一种为价值判断（或道德判
断），而第二种就是经验判断。

名词解释
尽管哲学家对价值判断与经验判断的性质及差异进行着无休止
的争论，但是，我们不必对那些哲学观点太在意。在日常生活中，我
们已习惯于……对真实事情与理想事情加以区别。然而，我们必须明
白，价值判断与经验判断的区分是很有益处的，但只要我们不走得太
远。如果我们断言，
“一个政府应该对那些受其决策影响的每一个人
的价值与利益给予平等的考虑”
，或“幸福是最高的善”，我们乐意去
作一个我们所能作出的“纯”价值判断。我们举一个严格对立的经验
命题作为反例，那就是著名牛顿的万有引力定律。他断言，任何两个
物体间的作用力跟它们的质量成正比，跟它们距离的平方成反比。在
实践中，很多的断言包含或暗示了两种判断的因素，对公共政策的判
断也正是如此。例如，很多人说，
“政府应该建立一个全民健康保险
方案”就是在有效地断言：
（1）健康是好目标；
（2）政府应该努力完
成这个目标；
（3）全民健康保险是实现这个目标最好的方法。此外，
我们作出了大量的经验刊断，这代表着我们面对巨大的不确定性时，
所能作出的最好的判断。从严格意义上来说，那些并不是“科学”的
结论。它们往往混杂了各种明确与模糊的证据、没有证据或不确定性
的情况。有时候这些判断也被称为“实用的”或“审慎的”。最后，一
类重要的实用性判断就是平衡两类不同的价值、个人和群体的得失。
为了描述这种状态，我们将不时地借助于一个在经济学家那里常用的
说法，我们不得不在实现我们的目标中对各种可能的“权衡取舍”作
选择。以后我们可能会遇到价值判断和经验判断的各种变体。

民主的目标与现实
尽管区分理想与现实是很有帮助的，但我们也必须懂得，民主的
理想或目标与民主的现实是怎么样联系在一起的。
 我将在最后一章节把这些联系阐明得更详细一些。这里让我用这
个图表作为一个粗略的向导，对后面文章的安排作一个说明（见表 3-
。
1）
在下图理想与现实的四项内容中，有一个根本性的问题：
什么是民主？民主意味着什么？换句话说，一个政府是不是民主，
我们应该用什么标准来判断？这个政府的民主程度如何？

表 3-1 基本要素
理想 现实
目标和理想 现实的民主政府
什么是民主 为什么要实行 民主需要什么 什么样的条件
民主 样的政府机构 有利于民主
第4章 第 5-7 章 第 3 部分 第 4 部分

我认为民主体制必须符合五标准，而满足这五个标准的体制将是
充分民主的。在第 4 章，我描述了其中的四个，然后在第 6〜7 章里，
我将说明为什么我们还需要第五个标准。不管怎么样，我们应该记住，
标准仅仅描述了一个理想或完美的民主。我想，我们中没有任何人相
信我们能真正地实现这个完美的民主体制，因为这个现实世界会将很
多的限制强加在我们身上。尽管这样，这些标准确实为我们提供了一
些尺度，用以衡量现实的政府体制与它们的机构的成就和欠缺,同时
它们也能引导我们走上通往理想的成功之道。
为什么要实行民主？是什么原因让我们相信民主是最好的政府
体制？民主能提供哪些价值？
在回答这些问题时，我们并没有一直在问人民为什么现在不支持
民主，或他们过去为什么一直支持民主，或民主制度是怎么样出现的，
记住这些是很必要的。人民支持民主可能有很多理由。例如，有些人
支持民主可并没有去想为什么这样做；在他的时代与地区，对民主有
口无心地赞美一下，这可能就是传统习惯的事情。一些人可能赞同民
主，那是因为他们认为在一个民主政府下，他们将能有一个变得富有
的机会，或者因为他们认为民主政治会给他们带来一个光明的政治前
途，或因为是他们所景仰的人告诉他们这样做的，如此等等。
 是不是存在更为大众化或普遍的原因呢？我认为是有的。我们将
在第 5〜7 章进行讨论。
在现实世界存在各种限制因素与可能性的情况下，为了尽可能满
足理想民主的标准，我们应当采取什么样的政治制度？
正如我们在下一章将看到的，在各种不同的时间与场合里，有着
显著不同的政治机构的政治制度被人们称作民主或共和国。在上一章
里，我们遇到过一个问题，也就是为什么民主机构各不相同：它们适
用于规模大小不同的政治单位——在人口、领土或两方面都有。一些
政治单位，诸如一个英国的村庄在人口与土地方面是很小的；一些如
中国、巴西或美国在人口与土地方面都是规模庞大的。一个小城市或
城镇当然也不需要去建立那些在大国家里必不可少的政治机构就能
令人满意且合理地达到民主标准。
然而，自从 18 世纪开始，民主的理念已经应用于所有国家：美
国、法国、英国、挪威、日本、印度……在那些小规模的城镇或城市
看起来必不可少的政府机构，放在一些规模庞大的现代国家上就显得
完全不适当了。而那些适合于一个城镇的政府机构甚至于对于那些规
模较小的国家来说也是不适当的。因此，在 19 世纪和 20 世纪，一整
套新的制度发展起来了，它们跟早期的民主和共和国有部分相似之处，
但从整体来看，它们却是一个全新而完整的政治体制。
这一历史进程，第 2 章已经作了概述。在第三部分，我将更充分
地描述这些现实中民主国家的政治制度以及它们之间的重要差异。
请注意：说某些机构是必需的，并不是说有了它们就能实现完美
的民主。在每一个民主的国家里，在现实民主与理想民主之间都存在
着一条鸿沟。这条鸿沟给我们带来挑战：我们是否能找到方法去使得
“民主”国家变得更为民主？
既然那些“民主”国家都不存在充分民主，那么我们对那些缺乏
一些或全部现代民主的主要政府制度的国家还能说些什么？它们怎
么样才能从根本上变得更为民主？其实，这也就是说，我们有何依据
来说有的国家比别的国家更民主？这些问题还可以问下去：在一个国
家（或其他的政治单元）里，什么条件有利于民主机构的发展与稳定？
相反地，什么条件有可能阻止或阻碍这些发展与稳定？
 在现代世界，这些问题是特别重要的。幸运的是，在 20 世纪末，
我们能找到比前几代人更好的答案，同时也能找到比那些有历史记载
早期更好的答案。当 20 世纪快落幕的时候，我将在第四部分，指出
我们所知道的那些关键问题的答案。
可以肯定的是，我们所知道的答案绝不是确定无疑的。然而，它
们一定能为寻找解决之道提供一个比以往任何时候都更为坚实的起
点。

从价值判断到经验判断
在结束这一章之前，我想再从左至右观察一下这个重要的表格（即
表 3-1）。回答“什么是民主”
，我们的判断依据很可能仅仅只是自己
的价值观念，或者我们所认为是好的、对的或迫切的目标。当我们移
向“为什么要实行民主”这个问题时，我们的判断一直都很坚定地建
立在理想价值上，但是，它们也依赖于我们关于因果关系、限制条件
以及我们周围现实世界的可能性的信念，也就是说，依靠我们的经验
判断。我们开始更多地依赖于对例证、事实和所谓事实的解释。当我
们试图去决定政治机构民主实际需要什么的时候，我们甚至更依赖例
证和经验的判断。然而即使在这里，我们所期待的，也部分取决于我
们之前关于民主意义和价值的判断。事实上，我们之所以关注民主机
构在现实世界中的形式，是因为民主价值及其标准对于我们来说很重
要。
当我们来到这个表格的右边时，就得开始去确定什么条件才有利
于民主机构的发展和稳定，我们所做的就是直接利用经验判断它们从
整体上依赖于我们是怎么去解释更有利于我们自己的例证。例如，有
没有民主信念是否会关系到民主政治机构的生存？在这里，那些经验
判断之所以对我们很重要并与我们休戚相关的原因就在于我们对民
主及其价值的关注。
因此，我们的思路就是这样：笫二部分将带着我们去探寻理想、
目标和价值；第三部分是足够多的关于民主政治机构经验的描述。在
第四部分，我们持某个立场来描述对于民主政治机构有利或无利的条
件，在这里，我们的判断事实上完全是经验性的。最后，我在最后一
章里描述了民主未来可能要面临的挑战。
 第二部分
理想的民主
第4章
什么是民主？

我们所有人都有一些单靠我们自己无法达到的目标。然而，我们
可以通过志同道合的合作来达成其中的部分目标。
然后，让我们假定一下，为了达成某些相同的目标，你与几百个
人同意成立一个社团。这个社团的具体目的是什么？我们暂时把这个
放在一边，先去关注本章标题“什么是民主”的问题。
我们更进一步假定，在第一次会议的时候，某成员提议你们的社
团需要一部宪法。大家对他的观点欣然接受，因为在那些事情上，你
所拥有的技能都能得到承认，有一个成员提议应该由你去起草这部宪
法，下次会议时交给其他成员讨论。这个建议在一片喝彩声中被接纳。
在接受这个任务的时候，你可能会说这样的话：
“我相信我理解我们的共同目标，但是，我不能确定我们应采取
哪一种决策方式。例如，我们是不是真的需要一部宪法去确保那些最
有能力与最精通的人成为权威，让他们为我们作出那些重要的决定？
这种安排不仅是为了确保能作出更为明智的决定，也是为了能让我们
节省更多的时间与精力。
”
绝大多数成员拒绝了这种方式。—个成员——我且将把他叫作
“代言人”——声称：
“在处理那些社团最重要的事情上，我们中没有一个人比其他的
人更为聪明，以至于他的观点将能自动地压倒别人的观点而优先通过。
即使，在一些特定的时候，一些成员可能知道的比其他人多一些，但
是，我们都有权利知道那些我们必须了解的东西。当然，我们必须讨
论问题，并在作出决定之前还要认真进行思考。深思熟虑、讨论然后
作出决定，这是我们成立这个社团的原因之一。但是，我们都是有着
平等资格的，这种资格让我们能参与讨论问题，然后作出那些我们社
团应该遵循的政策。因此，我们的宪法应该是建立在这种假设之上的：
它应该确保我们所有的人都有权利去参与社团的决定。更准确地说，
因为我们在资格上都是平等的，我们应当以民主的方式来管理我们自
己。”
更进一步地讨论，就会发现这个“代言人”提出的观点是大多数
人的看法。接着，你可能会同意去起草一部符合这种设想的宪法。
但当你着手工作的时候，你很快就会发现，各种自命“民主”的
社团和组织采用了不同的宪法。即使在一些“民主”国家中，你还会
发现，它们的宪法在很多重要的方面也存在着不同。作为一个典范，
美国的宪法为总统在职期间提供了一个强有力的执行权，同时，在另
一个方面又为议会提供了一个强有力的立法权；总统与议会之间相互
独立。相比之下，大部分欧洲国家选择了议会制（ parliamentary
system），在这种制度中，首相即行政首脑，由议会选举产生。重要的
区别还有很多,很容易发现。很明显，世界上没有单一的“民主”宪
法（在第 10 章我们会讲到这个问题，现在不作重点介绍）
。
你现在开始想知道不同的宪法之间是否存在着共同的东西，以判
断它们所宣扬的主张是不是属于“民主”。或者，可能有很多宪法比
其他的更“民主”？民主意味着什么呢？当然，你知道，像这样的术
语出现的地方数不胜数。你很明智地决定放弃这种没完没了的有关民
主的各种定义的问题，因为你的任务非常明确：设计一系列的规则与
原则，一部宪法，它将确定这个社团的决定是怎么样作出来的。而且，
你的宪法也必须符合一个最基本的原则：（在宪法之下）所有成员有
着平等地参与制定这个社团所追求政策的资格，不管在其他事情上成
员有多大差异，在管理这个社团时，所有的人政治上仍然是平等的。

民主过程的标准
民主思想之繁杂，形成一道庞大的难以穿越的灌木屏障。我们能
否从中找到某些社团管理过程的标准，从而能够让所有成员平等地拥
有决定该社团政策的权利？我认为，这种标准至少有五个（见
图 4-1）。

民主为如下几种情况提供了机会:
1. 有效的参与（effective participation）
2. 选票的平等（equality in voting）
3. 充分知情权（gaining enlightened understanding）
4. 对议程的最终控制（exercising final control over the
agenda）
5. 成年人的公民权（inclusion of adults）
图 4-1 什么是民主

有效的参与。社团在实施一个政策之前，所有成员必须拥有平等
而有效的机会把他们的观点向其他人阐述，以使其他人知道他对政策
的看法。
选票的平等。当人们就这个政策最终作出决定时，每个成员都成
该拥有平等而有效的机会去投票，并且所有的选票必须得到平等的计
算。
充分知情权。除了时间上的合理限制，每个成员都应该拥有平等
而有效的机会去了解相关的备选政策和它们可能出现的结果。
对议程的最终控制。唯有成员有机会去决定他怎样去抉择——如
果他们愿意的话——把什么事情提上议程来讨论。
因此，前面提及的三个标准的民主过程并不会止步。成员可以根
据自己意愿改变社团的政策，如果他们愿意的话。
成年人的公民权。全体——或至少绝大多数——成年的永久居民
应该有充分的公民权利，这是前面四个标准所隐含的结论。在 20 世
纪之前，这个标准并没有得到大多数民主鼓吹者的认同。为了证明为
什么我们把别人当成与我们一样政治平等是有道理的。我们在第 6 和
第 7 章对那个问题探讨以后，我将回到公民权问题上。这里先抛开不
谈。
同时，你可能想弄清楚前面所提到的四个标准是否仅仅是从那些
可能的标准中随意地选出来的。对于一个民主的过程来说，我们是不
是有充分的理由来说明我们为什么采取这些特别的标准？

为什么是这些标准？
简而言之，每一个都是必需的，成员——不管他们的数目多么有
限——都应该以政治平等的方式来决定社团政策。换言之，如果违背
了任何一个条件，成员将不再是政治上平等的。
例如，在表达观点的时候，一些成员得到了比其他成员更多的机
会，那么他们的政策将最有可能得到优先通过。极端情况下，通过在
议程上缩减对建议进行讨论的机会，一小撮人将事实上能够操纵社团
的政策。有效的参与标准就是为了防止类似事件的发生。
或者假设不同成员的选票在计算上不平等。例如，让我们设想选
票根据成员占有财产的比例来分配，而成员占有财产的数量相差悬殊。
如果我们认为所有成员在社团的决定上都被赋予了平等的资格，为什
么在选票的计算上，有些人的选票比另外一些人更重要？
虽然最前面的两个标准看起来是不言而喻的，你可能想问充分的
知情权是否真的那么重要与恰当。如果这些成员都同样能够胜任，为
什么还需要这个标准？如果他们并非同样胜任，那么为什么还要根据
他们同样胜任的假设去设计一部宪法？
然而，正如那位“代言人”所说的那样，政治平等的原则假定，
只有成员有足够的机会询问、讨论和协商去了解在社团中的问题的时
候，他们才能同等地胜任参与决定的工作。而第三个标准正是要求确
保每个人都有那样的机会。在公元前 431 年，希腊领导人伯里克利
（Pericles）在一个著名的悼念城市战争牺牲者的纪念大会上，清楚地
阐明了它的本质：“我们普通的公民，尽管他们忙于其事业的发展，
但仍然是公共事务的公正法官……我们不把讨论当成是行动路上的
绊脚石，相反，我们完全认为，讨论是任何明智行动前必不可少的基
本步骤。”[1]
把握了前面三个标准，看起来似乎就足够了。但是，假设少数成
员暗地里反对在社团管理事务上所有的人应该得到平等政治对待的
这种理念。他们对你说，财产多的人的利益确实要比那些财产少的人
的利益重要。他们主张财产多的人的选票应给予特别的分量以确保他
们能经常获胜。但这看起来是不可能的。因此，我们需要一种规定：
不管其他多数成员在自由与公正的选举中如何投票，他们的主张仍能
优先通过。
随后，一种巧妙的解决方法产生了，他们推出一部宪法，它能很
好地适用前三个标准，就此而言可谓是充分的民主。但为了抵消那些
标准，他们建议在全体大会上，成员们只能对那些已经由执行委员会
提交的事情进行讨论和投票；而执行委员会的成员只向最富有的财产
占有者开放。通过对议程的控制，这个小团体足以确信这个社团将再
也不会违背自已的利益，因为它将不会再允许任何其他的建议得以列
入议程，只要他们不同意。
你经过思索后可能会拒绝他们的建议，因为它违背了政治平等的
原则，而你有义务去支持该原则。于是，你将去寻找一个宪法规定,
这种规定能满足第四个标准并且确保最终的控制由全体成员统一决
定。
为了能让所有成员在管理社团事务上是政治平等的，因而，这将
不得不同时满足四个标准才行。现在，我们似乎已经找到了社团民主
管理所必须满足的标准。

一些关键性问题
现在，我们已经回答了“什么是民主”的问题吗？这个问题真的
是如此容易回答吗？尽管我们提供的答案是一个良好的开始，然而,
它可能会有更多的问题出现。
第一个问题：虽然这些标准可能适用于一个非常小型、可控制的
社团，然而，它们是否也适用于国家（state）层面上的政府？

名词解释
因为国家（state）这个术语经常被宽泛而模糊不清地使用着，让
我大致地说一下它所代表的意思。我认为“国家”是一个很特殊的社
团，其特点是通过最高级别的强制手段来确保其管辖范围下的人们服
从其统治。当人民谈论“政府”
（government）的时候，它们通常指国
家管理机构，这些管理机构都是在国家司法权下才存在的。纵观历史，
很少有例外，国家都是通过对所占领的一定区域（有时候它不确定或
带有争议）的人民实行管辖权来实现统治的。因此，我们往往把国家
当成一个包含领土的实体。尽管在有些时间、场合，国家的领土只局
限于一个城市，但近几个世纪以来，国家通常对全部国土拥有管辖权。
用如此简短的方式来解释国家的含义，可能会遇到挑剔的人。政
治家和法哲学家所写的关于国家的著作可谓汗牛充栋。但我想，我这
里所做的解释足以服务本书的目的。[2]
那么，回到我们的问题吧。这些标准能适用于国家政府吗？它们
当然可以呀！的确，民主理念关注的主要就是国家。尽管其他类型的
社团，特别是很多宗教组织，在后期的民主理念和实践中也扮演过这
种角色。但从古代希腊和罗马的民主开始，我们所探讨的代表民主特
征的政治制度主要是在国家政府民主化过程中得以发展的。
也许有必要重复一句，与其他的社团一样，没有一个国家能拥有
一个完全满足民主过程中所有标准的政府。没有国家能做到这一切。
然而，正如我所希望的那样，这个标准对于衡量民主政府的成功与可
能性提供了一个非常有用的衡量尺度。
第二个问题：认为一个社团能够完全满足那些标准的想法是否实
际？换句话说，任何实际存在的社团都充分民主吗？在现实世界里，
社团里的每个成员确实拥有平等的机会参与、充分知情所有问题并能
影响议程，这有可能吗？
很可能做不到。如果是这样的话，那么这些标准还有什么用呢？
它们只是空中楼阁，或者只是乌托邦式的希望？简单地说，答案是就
像那些理想的标准曾经有用一样，它们也一样有用。而且，它们显得
更切中要害和更有用处。它们给我们提供了一个标准，用这个标准去
衡量那些现实社团自称民主的表现。它们也能够作为一个指导原则，
用于那些固定的安排、宪法、惯例和政治机构的形成和重构。对于那
些希望民主的人来说，它们能引发一些相关的问题并帮助他们寻找答
案。
布丁的味道只有吃了以后才知道。在以后的章节里，我希望能清
楚表明那些标准是怎样指导我们解决那些民主理论与实践的中心问
题的。
第三个问题：假定这些标准是很有用的指导，我们用来设计民主
政治制度的时候是否有了这些就足够呢？正如我们前面所设想的，如
果你正承担着设计民主宪法和建设这个民主政府现实机构的任务，那
么你会不会直接由标准到设计？很显然不是这样。一个建筑师拥有的
仅仅只是由委托人所提供的标准，比如位置、尺寸、大致的风格、数
据与房间形式、价格、时间安排等等，然后通过对一些重要因素的思
考而能得出一个计划。政治制度的设计也是如此。
我们怎样才能很好地阐释我们的民主标准，把它们用到一个特殊
的社团里并创造一个相应的政治实践和制度，当然，这并不是一件容
易的事。为了达到这个目的，我们必须埋头于政治现实中，在这里，
我们的选择将需要无数理论与实践的判断。在那些困难当中，当我们
想应用一些标准的时候——在事实上，至少有四个标准——我们可能
发现，它们有时候会相互冲突，我们将不得不在那些相互冲突的价值
当中作出判断，正如我将在第 10 章中的民主宪法检验中所指出的。
最后，一个更为根本的问题是：“代言人”的观点似乎没有遇到
什么挑战就为人们所接受了。但是，为什么人们接受了？我们为什么
相信民主是顺应民心的，特别是在治理像国家这样重要的社团时？如
果人们期待民主的前提是人们渴望政治平等，为什么我们有理由相信
那些看起来那么反常而荒谬的事情？然而，如果你不相信政治是平等
的，那么我们怎么可能支持民主呢？不管怎么样，如里我们相信公民
政治是平等的，是不是就意味着我们必须去采纳第五个标准——包容
性的公民权（inclusive citizenship）？
我们现在就回到这些具有挑战性的问题上。

【注释】
[1] Thucydides, Complete Writings ： The Peloponnesian War,
unabridged Crawley translation with introduction by John H. Finley, Jr.
New York: Random House 1951, p.105.
[2]美国的读者习惯于用“邦”
（state）一词来指组成美国联邦制
度的各州，他们有时也会对这样的用法感到迷惑。但这个词在国际法、
政治科学、哲学当中，在其他许多国家，都在广泛地使用，其中包括
一些实行联邦制的国家，它们的组成单位，在加拿大叫作“省”
（province）,在瑞士叫作“州”
（canton）,在德国叫作“州”
（Lande）
。
第5章
为什么要实行民主？

我们为什么要支持民主？更确切地说，为什么在治理国家中我们
应该支持民主？请记住，国家是一个独特的社团，它的政府能通过武
力、强制和暴力等手段而拥有一种强大的使民众服从的能力。没有更
好的办法管理一个国家了吗？一个非民主的政府体制是不是更好呢？

名词解释
在这一章里，我将不那么严格地使用“民主”
（democracy）这个
术语来指现实政府，而不是理想政府。这些政府用前面所提到的标准
来看还算是凑合，但绝够不上那种完全符合的情形。有时候，我也会
把“民选政府”
（popular government）作为一个综合性的术语，它不
但包含 20 世纪的民主制度，而且还包含那些其他方面够得上民主的
制度，虽然其中大部分成年人被排除在选举或其他政治参与形式之外。
20 世纪以前，世界上大部分国家认为非民主制度无论在理论还
是实践上都具有优越性。直到最近，人类绝大多数的人——有时候是
所有人——都生活在非民主的统治中。非民主体制的统治者总是借助
于古老的传统观念来证明他们的合法性，尽管他们绝大多数人并不具
备管理国家的能力。这种观念还认为，如果他们能把这些复杂的管理
事务留给那些比他们还聪明的人（充其量是一小部分人，甚至仅仅只
有一个人），他们的生活可能会更好一些。但在实践中，这些理由并
不能说服人，因此统治者就会依赖于强制。大部分人从来没有明确地
同意那些自封的上等人来统治自己，他们只是被迫接受那些人的统治。
这种陈旧的观念和实践到现在仍没有消失。由“一个人、少数人或多
数人”来管理政府的争论以各种方式出现，不绝于耳。
面对历史，在管理国家上，我们为什么应该相信民主比起任何非
民主形式都好？让我们来看看理由吧。
跟其他任何一个可行性的方案相比，民主至少有十大优点（见图
5-1）。

民主导致如下可取的结果：
1. 避免暴政
2. 基本权利
3. 普遍自由
4. 独立自主
5. 道徳自主
6. 人类发展
7. 保护基本人权
8. 政治平等
此外，现代民主还有助于：
9. 谋求和平
10. 繁荣
图 5-1 为什么要实行民主

民主能帮助我们避免独裁者残酷和邪恶的统治。
也许，政治中最根本和最永恒的问题就是避免独裁统治。纵观有
文字记栽的历史，包括我们自己所处的时代，那些受狂热、偏执、自
私、意识形态、民族主义、宗教信仰、对天生优越性的确信或纯粹的
情感与冲动驱使的领导人，往往利用国家独特的强制和暴力等手段来
实现自己的目的。专制统治使人类付出的代价跟疾病、灾荒和战争一
样沉重。
我们来看看 20 世纪的例子。首先要说的是阿道夫·希特勒，这
位纳粹德国的独裁者（1933-1945 年）。姑且不去计算第二次世界大战
所导致的数千万军民的牺牲，对于集中营 600 万犹太人的死他就要负
直接责任，此外还有无数的反对者、波兰人、吉卜赛人、同性恋者以
及他意图消灭的其他团体成员。其次是在处于波尔布特的独裁统治下
的柬埔寨（1975-1979 年）
，红色高棉在波尔布特的独裁领导下杀害了
柬埔寨 1/4 的人口：这可算是一个种族自我灭绝的实例。波尔布特对
于知识分子的害怕到了如此地步，以至于戴眼镜或从不干活的手就成
了十分充足的死亡证据。
当然，民选统治的历史也并不是毫无缺点的。像所有的政府一样，
民选政府有时候也残酷而野蛮地对付本国以外的人和住在其他国家
的人——外国人、殖民地人等。在这方面，民选政府往往不比非民主
政府差，有时候可能还会好一些。在一些情况下，如印度，殖民地政
权有意或无意地促进民主信仰和机构的产生。然而，我们不应该宽恕
民主国家对外国人的不公正，因为这使得人们会质疑一个基本道德原
则，该原则（正如我们在下一章所要论述的）有助于证明民主国家中
的公民政治平等性。对于这些质疑，唯一的解决方法就是在全世界范
围内实行普遍有效的人权。虽然这个问题和它的解决方法非常重要，
但是它们并不是这本书所涉及的内容。
对于民主理想与实践更直接的挑战，是民选政府强加在那些受其
管辖被迫服从其法律但管理政府的权利却被剥夺的人身上的伤害。因
此，那些人是被管理者，而不是管理者。幸运的是，这个问题的解决
方法是显而易见的，如果要去执行，可能就不太那么容易：民主权力
应该延伸到那些受排挤团体成员中去。事实上，这个方法在 19 世纪
和 20 世纪早期得到了广泛的釆用，当时，选举权的早期限制被废除
而成人普遍选举权成为民主政府的一个标准特点。[1]
你可能会说：等一下！民主政府难道不会给那些拥有投票权的少
数派公民强加伤害吗？因为他们虽然拥有投票权，但会受到多数派的
压制。这难道不就是我们所说的“多数派专制”吗？
我希望答案很简单。但实际上它比你想象的要复杂得多。之所以
复杂，是因为每一项法律和公共政策，无论是否由一个民主多数派、
少数寡头或者温和的独裁者采纳，它都注定要给一些人带来伤害。简
单地说，问题不在于一个政府能不能设计出不损害所有人利益的法律。
没有政府——民主政府也一样——能够做到这一点。问题在于，在一
个长远的民主过程中，民主政府能否比非民主政府更少损害公民的基
本权利和利益。仅仅就防止统治者滥用权力和独裁而言，民主政府比
非民主政府更好一些。
然而，仅仅因为民主体制比非民主体制更不可能专制，公民是不
可能满意的。我们不能因为别人犯更大的错来为自己所犯的小错误辩
护。一个民主国家即使遵照民主程序而强加其公民以不正义，那么其
结果仍是……不正义。多数派并不能保证多数派正确。[2]
无论怎样，还有一些其他的原因使得我们去相信民主比非民主可
能更为正当且更值得尊敬。
民主能确保它的公民拥有一定数量的基本权利，而这些是非民主
体制不会、也不可能做到的。
民主不仅仅只是一个管理过程。因为权利是民主政治制度里必不
可少的组成部分，民主天生就是一个权利体系。权利在民主统治过程
当中是重要的建构模块。
我们回顾一下上一章描述的民主标准。为了满足那些标准，一个
政治体系将不得不确保它的人民拥有某些权利，这不是明摆着的吗？
以有效的参与为例：为了满足这个标准，公民难道不应该拥有参与和
表达他们的政治观点的权利，从而可以去听听其他公民的看法，跟其
他公民讨论政治事务？或者我们来看投票平等标准所需的条件：公民
必须有投票的权利，并且他们的投票应当具有同等的权重。其他的民
主标准也一样：很显然，公民必须拥有审查各种备选方案的权利，在
议程当中，必须有参与决定怎样进行和进行什么的权利，等等。
根据定义，非民主制度不会允许公民（主体）享受如此广泛的政
治权利。如果任何政治制度能做到这样，从定义上来讲，它就是民主！
然而，这种区别不只是表现在定义上。为了满足民主的要求，公
民应该可以享受到它内在包含的各种权利，仅仅停留在文字、法律或
者甚至在宪法文件上是远远不够的。这些权利必须得到切实有效的实
施，并且公民可以切实利用它们。如果不能做到这一点，那么就此而
言，这种政治体制就不是民主的，不管它的统治者如何声称，这种“民
主”也只不过是非民主的假象。
由于民主思想的吸引力，20 世纪的专制统治者有时候会披上“民
主”和“选举”的外衣来粉饰他们的统治。但不妨想象，在如此一个
国家里，不管用什么方式，公民实际上得到了民主所需要的各种权利。
那么这个国家已经转向民主——在 20 世纪下半叶，这种事频频出现。
就这点而言，你可能会反驳，比如言论自由，并不是因为它是民
主定义中的一部分而天然存在。谁会在意这个定义？当然，你可能会
说，这种联系要比单纯定义更丰富。当然，你是对的。提供和保障基
本民主权利和机会的制度对于民主本身来说是必需的：它不仅仅作为
民主得以存在的一个逻辑必要条件，而且也是一个经验必要条件。
即使这样，你可能仍然会问，这会不会仅仅只是理论、抽象的事
物或理论家们、哲学家们和一些知识分子所玩的游戏？当然，你还会
补充道，认为少数哲学家的支持就足以创造和维持民主的想法是很愚
蠢的。当然，你可能是对的。在第四部分，我们将检验那些能使民主
维持的机会得到增加的条件。其中一个条件就是，在公民与领导人当
中普遍存在对民主的信仰，其中包括对民主来说必不可少的权利与机
会的信仰。
很幸运，对那些权利和机会的需求尚不至于模糊到超出普通公民
和政治领导人的理解范围。例如，在 18 世纪晚期，普通美国公民不
想有一个没有表达自由的民主共和国，这是一个显而易见的事实。
1800 年，托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）当上总统后做的第一
件事，就是废除了由他的前任约翰·亚当斯（John Adams）制定的臭
名昭著的《客籍法案》
（Alien Act）和《惩治叛乱法案》
（Sedition Act）,
因为这两部法案抑制了人们的政治意见的表达。杰斐逊这样做不仅是
对于他自己信仰的回应，而且是对于他那个时代普通民众持有的观点
的回应。如果这时，很多的公民不理解民主需要某些基本的权利，或
者不能支持那些保护他们权利的政治、行政和司法制度，那么他们的
民主就岌岌可危了。
幸运的是，这种危险由民主制度的第三个好处而得到缓解。
民主政府比任何其他可行的政府形式更能确保公民拥有更广泛
的个人自由。
权利、自由和机会对一个民主政府是十分必要的，除此之外，民
主政府的公民肯定能享受更广泛的自由。可取的民主信念并不是与其
他的信念隔离无关。对于大多数人来说，它只是众多信念中的一个。
例如，这些信念之中的自由信念本身就是值得追求的。在价值和善的
世界里，民主占据一个关键的地位。但是它并不是唯一的善。像民主
进程中其他的重要权利一样，自由表达有它自身的价值，因为它有助
于道德自主、道德判断和过上好的生活。
此外，民主只有在公民能够创造和维持一个支撑性的政治文化之
后，才能长期存在，这种文化对民主理想和实践给予了普遍性的支撑。
政府的民主体制与民主的支撑性文化之间的关系是十分复杂的，我们
将在第 12 章讨论它。在这里我们只需要指出，民主文化强调个人自
由的价值，也必定会承认更多的权利和自由。正如公元前 431 年希腊
政治家伯里克利评论雅典民主时说的那样：“我们在政府那里享受到
的自由，已经延伸到了我们日常的生活当中。”[3]
这是对的，一个民主政府比任何其他可行的政府形式提供了更广
泛的自由，这种想法很可能受到一些人的挑战，这些人相信如果国家
被彻底废除后，我们可能会得到更大的自由，无政府主义者就这样大
胆地声称。[4]但是，如果你试着去想象一个根本没有国家的世界，
那里每一个人敬重其他每一个人的基本权利，同时，要求集体决定的
所有事情都通过一致同意而和平解决。与许多人一样，你肯定会认为
这是不可能的。一些人、团体或组织可能强迫另外一些人，例如企图
抢夺他人的劳动成果，去奴役或控制那些比他们自己弱的人，把他们
自己的统治强加给其他人，或者再创建一个强制国家以确保他们自己
的控制。但是，如果国家的废除将产生不可承受的暴力和无秩序——
“无政府”（anarchy）是它通俗的说法——那么，一个好国家胜过无
政府之后出现的坏国家。
如果我们拒绝无政府主义而承认国家的必要性，那么一个有着民
主政府的国家将比任何其他政府形式提供更广泛的自由。
民主有助于人民维护他们的根本利益。
差不多每个人都需要一些东西：生存、食物、保障、健康、爱情、
尊重、安全、家庭、朋友、满意的工作、休闲，等等。每个人所需要
的形式各不相同。像大多数人一样，你确实需要去控制一些因素，这
些因素决定着你能否以及在多大程度上满足你的需求。这些因素包括
选择的自由，一个改变生活以追求你的目标、喜好、品味、价值、义
务和信念的机会。民主比起任何其他政府能更好地保护自由和机会。
在这个方面，没有比约翰·斯图亚特·密尔（John Stuart Mill）的论
证更有说服力的了。
一个“跟任何有关于人类事务的普遍命题一样具有普遍的真理性
和适用性”的原则，他写道，
“……就是每个人，或者说任何一个人，
当他自己能够并习惯于维护自己的权利与利益时，他的权利与利益才
能确保不被漠视。……相应地，只有当人们有能力自保并实施自保的
时候，他们才能避免因别人的掌控而带来的灾祸”。你想防止自己的
权力和利益不受政府侵害，同时又不想受那些影响和控制政府行为的
人的侵害，那么，你只有充分参与到政府行动的决定当中去。因此，
他认为，
“让所有的人去分享国家主权才是最可想望的”，这就是一个
民主政府。[5]
密尔无疑是对的。即使你成为国家全体选民中的一个，你也不能
确保你所有的利益都能得到很好的保护，但是如果被排除在公民的范
围以外的话，那么你的利益必定会因为忽视或损害而受到严重的损失。
参与比排除在外要好得多。
民主在其他方面与自由存在着特殊的关联。
只有民主政府能提供一个最大的机会让人们去践行自主决定
（self-determination）的自由,也就是说，生活在自己选择的法律下。
只有与别人交往，普通人才能过上满意的生活。但是，与别人交
往是需要付出代价的：你经常不能做自己想做的事情。当你长大后，
你知道了一个基本的生活事实：有时候，你想做的事情可能会跟其他
人想做的事情产生冲突；你也可能知道你所属的那个群体有着一些规
则与惯例需要去遵循，而你作为其中一个成员必须去服从。因此，如
果你不想简单地通过暴力将你的愿望强加于人，那么，你需要通过和
平的方式找到一个解决冲突的办法，那个办法就是协议。
因而，在理论与实践上都出现了一个令人困惑的问题。对于你所
属团体强加给你的规则，你又怎么去选择？由于国家在执行它的法律
时拥有特殊的强制力，这个问题对于作为一个国家公民的你来说就显
得特别重要。你怎么才能既自由地选择由国家强制实施的法律，又能
在选择它们以后不至于自由地不服从它们？
如果你与其他公民意见是一致的，那么解决方法就很简单：你们
只要一致同意地制定法律就行了。事实上，当我们需要法律的时候，
法律只是起着提醒的作用,服从法律就是服从自己，结果这些问题将
不复存在，你与其他的公民之间的这种和谐将使得无政府主义的美梦
变成现实。然而经验表明，真正的、非强制的、长期的一致在人类当
中是很少见的；持久而完美的共识是一个不可能达到的目标。因此，
我们的难题依然存在。
如果我们不能合理地期望与其他所有人生活在一种和谐当中，那
么我们应当试着去创设一个决定能满足合理标准的规则和法律的程
序。
• 这个程序将确保在法律实施之前，你跟其他所有的公民都将有
机会让自己的观点为他人所知。
• 你将确保拥有在良好的氛围里进行讨论、审议和协商的机会，
这将有助于导向一个令所有人都满意的法律。
• 更可能的情况是根本做不到完全一致同意，法律提案在得到最
大多数人的支持后就付诸实施了。
你可能注意到了，那些标准就是在前面章节所描述的理想民主过
程的内容。尽管那个过程并不能确保所有的成员在他们自己所选择的
法律下自由地生活，但是它却把自主原则扩大到它可行的极限。哪怕
你是投票的少数派，你所偏向的选择为大多数公民所反对，但你仍认
为这个过程要比你可能合理地期望的其他方式要公平得多。你选择在
民主宪法下而不是非民主的各种宪法下生活，在这个意义上来说，你
行使了自主的自由。
只有民主政府能提供履行道德责任最大的机会。
履行了道德责任，这意味着什么呢？我认为，它意味着你对各种
方案及其结果经过周密的考虑和审慎的反思之后，选择你自己的道徳
原则并依据这些原则而作出决定。道德责任就是自主作出与道德相关
的选择。
对大多数情况下的大多数人来说，这个要求太高了。然而，考虑
到能生活在自己选择的法律下的机会是有限的，因而你所承担道德责
任的范围也很有限。你怎么可能对你不能控制的决定承担责任呢？如
果你不能影响政府官员的行为，你又怎么会对他们的行为负责任呢？
如果你服从集体决定（这是必然的），如果民主过程把你能在自己选
择的法律下生活的机会最大化，那么——任何非民主过程都不能做到
这一点——它也让你成为一个承担道德责任的人。
民主政府比任何其他可行的政府形式更能充分地促进人类发展。
这是一个大胆的主张，比其他的主张带来了更多的争议。你将会
注意到，它是一个经验上的断言、一个有关事实的论断。理论上，我
们能够验证这个论断，通过设计一个恰当的测量“人类发展”的方法，
把生活在民主与非民主体制中的人的发展进行比较。这个任务极其困
难。结果是，尽管存在的各种证据支持这个命题，我们很可能会把它
当作一个有道理的（plausible）断言，但它本身并不能得到证实。
人的品质中哪些是可取的，哪些是不可取的，每个人都有自己的
观点。那些可取的品质应该得到发展，而那些不可取的品质就应该予
以遏制。我们绝大多数人想要培育的可取品质主要有：诚实、公平、
勇气和爱。大多数人认为充分发展的成年人应该拥有照顾好自己的能
力，同时拥有能维护自己利益的能力，而不是依靠别人来完成这些。
我们大多数人主张，成年人应该履行责任，应该尽可能去权衡行动时
的各种情况。他们应该考虑后果，应该在考虑自己的权利和义务的同
时也考虑别人的权利和义务。同时，他们应该具有跟别人自由而开放
地讨论那些大家共同面对的问题的能力。
大多数人生来就具有发展那些品质的潜力。但他们实际上是否能
发展以及能发展多少，这些都取决于很多环境条件，一个人生活的政
治体制就包含在这些环境条件之中。只有在民主制度的条件下，我前
面所提及到的品质才能得到充分的发展。所有其他的制度往往严重减
少成年人保护他们自己利益的机会，使他不能考虑别人的利益，不能
为重要的决定承担责任，不能与其他人一起自由地探求最好的途径。
一个民主的政府并不能充分确保人民发展那些品质，但它是必不可少
的。
只有民主政府才能促进一个相对较高的政治平等。
选择民主政府的最重要的原因之一，就是它比其他政府形式在实
现政治平等时能达到一个更高的程度。但是，我们为什么要重视政治
平等呢？这个答案并非不言自明。在接下来的两章里，如果我们接受
一些我们大多数人可能会认可的合理假设后，我将解释政治平等为什
么是可取的以及它的必然性。我还要证明，如果我们接受政治平等，
那么，我们必须加上图 4-1 里面的笫五个民主标准。
上述讨论的民主的各种优点既适用于过去的民主制，也适用于现
在的民主制。但是，正如我们在第 2 章所指出的，我们今天习以为常
的民主制度中有许多政治制度只是近几个世纪的产物。就以其中的成
人普选权来说，就是 20 世纪最主要的产物。这些具有成人普选权的
现代代议制还具有两个额外的优点，而这对于早期的民主制和共和国
来说是不具备的。
民主政府的国家比非民主政府的国家更繁荣。
大约两个世纪之前，政治哲学家们有一个普遍的假设：民主最适
合节俭的民族，而富裕是贵族制、寡头制和君主制的标志，不适合民
主制。然而 19-20 世纪的经验证明恰好相反。民主制国家很富裕，而
那些非民主制国家总体上却很贫穷。
在 20 世纪后半叶，富裕与民主之间的相关性十分显著。所以我
们能从代议民主制与市场经济的亲和性找到部分答案。市场经济基本
不受严格控制，工作的地点与工作本身都可以自由流动，私人公司为
订单和资源而竞争，消费者能自由选择相互竞争的供应商所提供的货
物与服务。到 20 世纪末，尽管不是所有实行市场经济的国家都是民
主制国家，但所有的民主制国家都实行市场经济。
在最近两个世纪，市场经济比任何其他经济体制创造了更多的财
富。因而，传统说法完全被颠覆。因为所有的现代民主制国家都实行
市场经济，而一个实行市场经济体制的国家趋向繁荣，所以一个现代
民主国家更容易致富。
民主制度还有一些超越非民主制度的经济优点。首先，民主国家
促进了他们民族的教育，而受教育的劳动力有助于创新和经济的增长；
此外，在民主国家里，法制将得到更强有力的维护，法院更为独立，
私有产权得到足够的保障，契约能得到有效的执行，很少发生政府和
政治家对经济生活的任意干预。最后，现代经济依赖交流，而民主国
家较少存在交流阻碍。相比较大多数非民主制国家，搜集和交换信息
变得更容易，也更少危险。
 总的来说，尽管双方都有一些显著的例外，但现代民主国家比起
非民主体制能提供更友好的环境让市场经济发挥优势并促进经济增
长。
民主与市场经济的紧密联系给双方带来了好处，但我们也不能忽
视市场经济让民主付出的严重代价：市场经济导致经济不平等，因此，
它也暗淡了在民主国家里实现公民政治平等的前景。我们将在第 14
章返回到这个问题上。

民主的优势：总结
向任何政府要求太高都将是一个很严重的错误，这也包含民主政
府。民主不能保证公民幸福、事业发达、健康、聪明、和平或正义。
实现这些目标超出一切政府的能力，民主政府也不例外。还有，现实
的民主总跟理想的民主有很大的距离。像所有以前为实现一个更民主
的政府所付出的努力一样，现代民主制仍有很多不足之处。
尽管民主有不足之处，但我们更应该看到它的长处，正是因为这
些长处，才使得民主政府比任何其他可行的政府形式更值得我们追求：
（1）民主能帮助我们避免独裁者残酷和邪恶的统治。
（2）民主能确保它的公民拥有一定数量的基本权利，而这些是
非民主体制不会、也不可能做到的。
（3）民主政府比任何其他可行的政府形式更能确保公民拥有更
广泛的个人自由。
（4）民主有助于人民维护他们的根本利益。
（5）只有民主政府能提供一个最大的机会让人们去践行自主决
定的自由，也就是说，生活在自己选择的法律下。
（6）只有民主政府能提供履行道德责任的最大机会。
（7）民主政府比任何其他可行的政府形式更能充分地促进人类
发展。
（8）只有民主政府才能促进一个相对较高的政治平等。
（9）民主政府的国家比非民主政府的国家更趋于繁荣。
 拥有所有这些优点，对于我们绝大多数人来说，民主政府是一个
比任何其他政府形式都好得多的赌注。

【注释】
[1]美国是一个显著的例外，南部各州对黑人公民施加了一种事
实上的投票限制，这些限制直到 1964-1965 年的《人权法案》
（Civil
Rights Acts）获得通过并实施之后才宣告废除。
[2]如果要进一步了解这个问题，参见 James S.Fishkin, Tyranny
and Legitimacy: A Critique of Political Theories, Baltimore: Johns
Hopkins University Press 1979。
[3] Thucydides ， The Peloponnesian War, New York: Modem
Library, 1951, p.105.
[4] anarchy（无政府）一词来自希腊语 anarchos, archos 在希
腊语中是统治者的意思，加上“an”就表示没有统治者。无政府主义
是一种主张政府既无必要也不可取的政治理论。
[5] John Stuart Mill, Considerations on Representative
Government [1861], New York: Liberal Arts Press, 1958, pp.43, 55.
[6] 布 鲁 斯 · 拉 西 特 证 实 了 这 一 重 要 的 发 现 ， 参 见 Bruce
Russett, Controlling the Sword: The Democratic Governance of
National Security, Cambridge, Harvard University Press, 1990, chap 5,
pp.119-145。后面我将根据自己的需要引用他的看法。看来这一结论
也适用于早先的民主国家和共和国，参见 Spencer Weart, Never at War：
Why Democracies Will Never Fight One Another, New Haven and London:
Yale University Press, 1998。
第6章
为什么需要政治平等？（一）
——内在的平等

很多人认为上一章对于民主优点的讨论已经很充分了——也许
稍稍过头——对于证明民主政府比任何其他政府形式好更是如此。你
想知道如下假定是否合理：民主信仰是以公民参与管理时在政治上是
平等的为前提的。民主管理过程中需要的那些权利为什么应当平等地
扩展到公民中去呢？
这涉及民主信念的核心，但问题的答案仍不是十分清楚。

平等是不证自明的吗？
1776 年美国《独立宣言》的起草者用那些妇孺皆知的语言宣称：
“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予
他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权
利。”如果平等是不言而喻，那么这就不必再证明了，
《独立宣言》也
没有给出证明。然而，对大多数人来说，人人生而平等并非不证自明。
如果这种假设并非不证自明的真理，我们能证明采纳它的合理性吗？
如果我们不能，我们怎么才能为基于生而平等的统治过程进行辩护呢？
像《独立宣言》那种有关平等的断言，批评家往往把它们斥为一
些空洞的辞藻。他们坚持认为，如果这样子去描述人类事实，那么它
就是不言而喻的错误。
除了这个违背事实的指责外，批评家有时候还加上了一个伪善的
罪名。例子就是，
《独立宣言》的起草人忽视了一个令其难堪的事实，
那就是当他们宣布独立的时候，大部分人并没有享受到那种来自造物
主所赋予的不可剥夺的权利。从那以后相当长的时间里，女人、奴隶、
自由黑人和土著人受到剥夺的不只是政治权利，还有其他一些对于生
命、自由和追求幸福来说必需的“不可剥夺的”权利。事实上，财产
权也是一项“不可剥夺的”权利，而奴隶是奴隶主的财产。这个宣言
的主要起草者托马斯·杰斐逊也拥有奴隶；在一些重要的方面，女人
也是她们丈夫的财产；大量的自由人——据估计大约 40%——没有投
票权；在 19 世纪所有那些新加入的各州中，只有有产者才具有投票
权。
不管是当时还是后来，不平等并非美国独有。相反，在 19 世纪
30 年代，法国作家托克维尔认为与欧洲相比，美国一个显著的特色就
是国内公民的社会平等水平达到了一个不同寻常的程度。
尽管自 1776 年以后有很多不平等现象已经消失，但并不是全部
消失。我们随意四顾，就会发现不平等现象比比皆是。由此看来，不
平等似乎是人类的天然处境。
托马斯·杰斐逊深谙世事，不可能不知道这种不证自明的事实，
即人类在能力、优点和机会等各个方面都不可能生来平等，而教育、
环境和运气则令最初的不平等更加恶化。最初在《独立宣言》上签字
的那 55 个人都是一些具有实际经验的人，他们中有律师、商人和种
植园主，对于人类的认识不可能抱那么幼稚的看法。如果我们承认他
们既不是对现实无知，也不是一意伪善，那么他们大胆地宣布人人生
而平等，这意味着什么呢？
尽管反例如此之多，但是托马斯·杰斐逊仍然非常相信人类在本
质上是平等的，就像在他之前的英国哲学家托马斯·霍布斯和约翰·洛
克一样。[1]从托马斯·杰斐逊时代开始，全世界又有很多人接受了
某种形式的平等观念。在他们看来，平等是一个简单的事实。于是才
有了托克维尔在 1835 年观察到的欧洲和美国日益扩大的“地位平等”，
这一趋势如此显著，可以说是“事所必至，天意使然“：这种发展是
普遍而持久的，它不断地排除人为的阻烧，所有的人和事情都在推动
它的进步。[2]
 内在的平等：一个道德判断
平等与不平等有无数的表现形式。马拉松比赛或拼写竞赛中的能
力不平等是一回事，而选举、演说和用其他形式参与事务管理的机会
不平等又是另一回事。
要理解致力于实现民主国家公民的政治平等这一实践的合理性，
我们必须认识到，我们所谈论的平等有时并不是事实判断。我们不认
为，我们所相信的是真实的或将要成为真实的，如同我们在描述马拉
松比赛或拼写竞赛的获胜者那样。相反，我们想要表达的是一个有关
人类的道德判断，表达那些“应然”的事情。一个道德判断的例子是：
“我们应该承认，就内在本质来看，每个人的价值与其他人是平等的。
”
引用《独立宣言》的话来说，我们坚信，一个人的生命、自由和幸福
比别人的生命、自由和幸福并非优越亦非低劣。因此，我们可以说，
我们对待每个人，把他们看作是在生命、自由、幸福和其他基本的物
品和利益方面拥有平等要求的人。我把这种道德判断称为“内在平等”
的原则。
单单这个原则并没有多大帮助，为了让它能够适用于国家的管理，
我们有必要增加一个看似简单的补充原则：
“政府在决策的时候，应
该对那些受决策约束的公民在物质和利益上给予平等的考虑。
”但是，
我们为什么必须把内在平等的原则适用于国家的管理并迫使它对所
有人的利益都给予平等的考虑呢？与《独立宣言》作者不同的是,像
这种内在平等不证自明的事实所包含的主张，对于我（当然不否认还
有其他一些人）来说是不成立的。然而，内在平等所蕴涵的人类价值
的观点如此基本，以至于不能再用进一步的理论推导来证明。道德判
断与事实判断一样：如果你对前提的证明不断追求直到其根本时，你
最终会到达一个你无论用什么合理论证都无法再次推进的极限。1521
年马丁·路德的话让人记忆犹新：
“做任何违背良心的事情，既不是
安全的也不是明智的。我站在这里——我没有别的选择。上帝救我。
阿门。
”
 尽管，内在平等的原则几乎接近极限，但我们仍然没有深入理解。
我有理由认为，内在平等是国家统治基石的一个合理原则.

我们为什么应该采取这个原则？
伦理和宗教的理由。首先，它符合全世界大部分人的最根本的伦
理信仰和原则。犹太教、基督教和伊斯兰教的教义是：我们都是上帝
/真主的子民，佛教也持相似的观点（在世界主要的宗教当中，印度
教可能是一个例外）
。绝大多数道德推理和伦理体系都明确或模糊地
有这样一个原则性的假定。
其他原则的弱点。第二，不管其他团体的情况是怎么样，在统治
国家的问题上，我们大部分人可能会发现，任何其他替代内在平等的
普遍原则都是不合常理和不可信服的。假设一个叫琼斯的公民对于国
家治理原则提出以下方案：
“在政府作决定时，必须经常优先对待我
的幸福价值与利益而不是其他人。
”琼斯事实上反对内在平等，他所
主张的可能就叫“内在优越”原则，或者至少是他的“内在优越”原
则。这种内在优越可能会更具有包容性，它通常以如下的形式出现:
“我的群体（谅斯的家庭、阶级、等级、种族等等）的幸福价值和利
益要优越于其他所有人。
”
我们不难承认，人类有那么一点点自私：我们或多或少更关注自
己的利益而不是别人的。因而，我们大部分人就会有一种强烈的愿望
去提出一个有利于自己和那些与自己最亲密的人的主张。但是，除非
我们自己确信能控制国家政府，否则，我们为什么要接受其他人的内
在优越作为一个基本政治原则呢？
一个人或者一个团体如果拥有了足够的权力，就确实能够用他们
内在优越的要求来压制你的反对意见——更准确地说，令你死无葬身
之地。纵现人类历史，一些个人和团体正是以这种方式使用——毋宁
说是溢用——权力。但是，赤裸裸的武力终究有限，自诩为内在优越
化身并因此优于他人的那些人，总是借用各种神话、奇迹、宗教、传
统、意识形态、排场和仪式来掩盖自己本来就极其脆弱的要求。
 然而，如果你不是特权群体的一分子从而可以轻易拒绝他们关于
内在优越的要求，你还会自由而清楚地同意这个如此荒谬的原则吗？
我对此表示强烈怀疑。
审慎。采用内在平等原则作为统治国家基石的理由还在于，前面
提到的两个理由将引出第三个理由：审慎。因为国家统治会给人们带
来巨大的利益，也会造成无边的伤害，所以，使用它的非比寻常的能
力时要小心谨慎，注意方式。如果你能确信你或你的团队将占上风，
那么你可能希望有一个明确且长期地将你的幸福和利益超越其他人
的统治程序。但是对于大多数人来说，这种结果不太可能，或者至少
并不确定。因此，坚持认为你的利益应得到与其他人一样的平等考虑，
这将可靠得多。
可接受性。如果你认为审慎原则可以采用，其他人也会这样认为。
因而，你会合理地推出，一套能确保对所有人平等考虑的程序最有可
能得到所有人的同意，并且通过这种同意的合作能够实现你的目标。
从这个角度来看，内在平等原则具有重要的意义。
在管理国家时，我们为什么要坚持这个内在平等原则并对所有人
的利益给予平等的考虑？《独立宣言》认为这是不言而喻的，事实上
恰恰相反。
但是，如果我们把内在平等解释为一种管理的原则，并证明它在
道德、审慎和可接受性上的合理性，那么在我看来，它将比任何原则
更有价值。

【注释】
[1]如果要作更多的了解，参见 Garry Wills, Inventing America:
Jefferson's Declaration of Independence, Garden City, N.Y.: Double day
1978, pp.167-228。
[2] Alexis de Tocqueville, Democracy in America, vol 1, New York:
Schocken Books, 1961, lxxxi.
第7章
为什么需要政治平等？（二）
——公民能力

如果我们被告知即使我们接受内在的平等和平等对待各方的利
益，并把它们视为正确的道德判断标准，我们也不一定能得出民主是
治理国家最好的程序的结论，这不免让我们吃惊并且感到不快。

与监护统治相对的主张
想弄清楚为什么是这样，我们不妨想象一下：有一个规模很小的
公民团体，其中一名成员这样对你和其他人说：“像你一样，我们也
强烈地相信内在平等。但是，我们不仅努力地致力于共同利益，我们
还比其他人更清楚怎么才能实现它。因此，我们比大多数的人更适合
去管理。如果你们能承认我们的排他性统治权威，我们将把自己全部
的智慧和精力奉献给普遍利益；而我们这样做的时候，将对所有人的
幸福和利益予以平等考虑。”
这种主张认为，政府应当把权力交给专家，后者致力于为普遍利
益而实施统治，并且知道如何实现这种利益——柏拉图称其为“监护
者”
（guardian）——这种主张一直是民主思想的劲敌。监护统治的鼓
吹者攻击民主时似乎抓住了一个弱点：他们简单地否认了普通人有管
理好自己的能力，但并没有否认我们在前面所阐述的人类内在平等的
意义。在柏拉图的理想国里，监护者必须致力于所有人的幸福，由此
至少隐含这一看法，他会坚信那些在他们监护统治下的人在幸福与利
益上是内在平等的。柏拉图意义上的监护统治的支持者并不认为那些
监护者的利益优越于其他人的利益。他们所主张的是，作为统治专家
的监护者在理解普遍利益和实现方法上要高人一等。
政治监护者往往用类比来说服人，特别是在专家知识和胜任能力
上的类比，比如，医生在疾病和健康知识方面就优越于其他人，领航
员引导我们安全到达目的地的能力也高人一筹。因而，为什么不让那
些有超常统治能力的人对国家的健康发展做出关键决定呢？当然，我
们不能设想所有的人总是自己利益最好的判断者：孩子们显然不是的，
其他人，通常是父母们，在孩子们有能力照看自己之前，一直是他们
的监护人；那些成年人也会在他们的利益以及实现自己目标上犯错误，
我们大多数人往往会因为以前所做出的决定后悔，这就是一个普通的
明证。我们得承认，我们会犯错误。此外，我们绝大多数人确实依靠
专家做出关键性的决定，而这些决定强烈而直接地跟我们的福利、幸
福、健康、未来，甚至我们的生存息息相关。在我们这个日益复杂的
社会里，并不只是内外科医生和领航员，而且还有为数众多的人在为
我们做着各种决定。因此，既然在许多重要的事情上，我们让专家为
我们做出决定，我们为什么不把政府转交给相关专家呢？
监护论有时候比民主论似乎更有吸引力，但这一类比存在一些关
键的没有考虑到的缺陷。
我们把一些非同寻常的决定委托给专家，并不等于放弃了对最终
控制权的掌握。正如一个古老的格言所说的那样，行家只能待在身边，
不能骑在头上。专家可能有很多方面的知识高过你们：怎么诊断你的
疾病，疾病发展的过程，病的程度怎么样，怎么才能最好地治疗它和
是否需要实际性的治疗等问题，一个好的内科医生要比我们在行得多，
所以你会合理地选择并遵循医生的建议。但是，那并不意味着你将把
决定权交给你的医生们，并由他们去决定你是否接受他所要求的治疗。
同样的，政府官员向专家求助是一回事，而政治精英有权决定那些你
必须遵守的法律和政策将又是另一回事。
个人事务上的个体决定并不等同于由国家政府制定并实施的决
定。监护论与民主论争论的关键，并不在于我们是否有时候必须信任
专家。问题在于，在政府决策上，谁或哪个团体说了算。你可能会合
理地希望把某些个人的决定交由某些比你更精通的人来作出，比如你
的医生、会计、律师、飞机领航员等等。但是并不能因此而得出结论，
把权威移交政治精英并由他们控制国家统治的大部分决定，必要时通
过强迫、监禁甚至是处决来执行，这也是合理的事情。
管理好一个国家所需要的东西，比严格意义上的科学知识要多得
多。从某种意义上来说，管理不是物理、化学甚至（在某些方面来说）
医学意义上的科学。这里有几个理由：一方面，事实上，所有关于政
策的重要决定——无论是个人的还是政府的——都需要合乎道德的
判断。政府作出一个政策决定，都应该为设计实现的目标（正义、公
平、公正、幸福、健康、生存、安全、福利、平等等）作出一个道德
判断。一般来说，道德判断不是“科学”判断。[1]
而且，良好的目标之间经常产生冲突，并且资源也十分有限。因
而，不论是个人还是政府的政策决定，都经常需要在各种不同目标间
作出权衡和判断。例如，经济平等可能会削弱经济激励机制；老一代
获得了利益可能让后代付出了代价；这一代人的支出将由下一代人来
承担，保护野外生态将会牺牲采矿工人和伐木工人的工作。在不同目
标上作权衡判断并不是一种“科学”判断。经验证据虽然重要且十分
必要，但它并不足够。在决定牺牲某个结果、利益或目的以及其他方
面有所收获的时候，我们必然超出严格的科学知识范围。
为什么政策的决定需要那些从严格意义上来说并非“科学”的判
断，还有另外一个原因。即使我们在政策决定的目标上达成了一致，
但在实现方式的问题上，仍然存在巨大的不确定性和争论性：怎样才
能最好地实现结果？替代性方案是否具有可取性、可行性、可接受性？
它们的结果是什么？能照顾到穷人、失业者和无家者最好的方法是什
么？怎样才能最好地保护和促进孩子的利益？国防的开支有多大，开
支应该用在哪里？我认为，不存在一个拥有“科学”或“专业”知识
的团体能为这些问题提供明确的答案，也无法创造出这样一个团体。
我们是把我们的汽车修理交给理论物理学家，还是交给一个好的汽车
修理工呢？
管理好一个国家需要的不仅仅是知识。它还需要抗腐蚀能力，需
要对各种巨大诱惑的坚强抵制能力，需要坚持不懈地为公众利益——
而不是为某个人或某个团体——奉献。
专家可能有资格成为你的代理人，但并不意味着他们有资格成为
你的统治者。监护论者的主张不是一条而是两条，他们认为，能创造
一个统治精英集团，他们的成员不但在知识上优越于其他人，而且他
们知道一个好的政府的目标，并知道用最好的方法实现这些目标；他
们是如此地为追求公共利益而自我牺牲，以至于我们能确信把国家管
理权交付给他们是安全的。
正如我们所看到的，第一个主张很值得怀疑。即使能证明它是正
确的，但也不能由此而推出第二个主张来。知识与权力不是一回事。
1887 年，英国的一位男爵——阿克顿（Acton），简明扼要地概括了权
力对于它的使用者造成的影响：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对
腐败。
”一个世纪以前，一位有丰富政治经验的英国政治家，威廉·皮
特（William Pitt）也有着类似的发现：
“不受限制的权力，
”他在议会
的一次演讲中说道，
“很容易腐蚀那些掌权者的心灵。”
1787 年，在美国制宪会议成员——他们并不缺乏这方面的经验
——中这种观点非常普遍。
“先生们，有两种激情对于人类事务产生
有力的影响，”
资历最老的代表本杰明·
富兰克林（Benjamin Franklin）
说，
“这就是野心与贪婪——对权力的热衷和对金钱的渴望。”最年轻
的代表之一，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）也持相同看
法：“人人都喜欢权力。”最有经验和影响力的代表之一乔治·梅森
（George Mason）意见也一致：
“从人的本性来看，手上握有权力的
人……一旦可能，就会……扩张其权力。”[2]
无论那些拥有权力的精英是多么明智与值得依赖，然而，一旦他
们掌握了权力，经过几年或几十年，就也可能会滥用权力。如果说人
类历史提供了一些教训的话，那么这个教训就是国家的监护者会腐败、
任人唯亲、维护个人和团体利益，滥用垄断权力来压制批评、攫取人
民财富，通过强迫确保人民得以归顺，国家的监护者极有可能变成暴
君。
最后，设计乌托邦是一回事，而把它变成现实则又是另外一回事。
监护论者面对着一系列棘手的现实问题：监护者将如何就职？由谁来
制定宪法？又由谁来执行宪法？第一任监护者又将怎样产生出来？
如果监护者多少依靠被统治者同意而不是完全靠强迫产生，那么又如
何获得这种同意？无论第一任监护者是如何当选的，他是不是可以像
俱乐部的成员一样来选择继承人吗？如果是这样，那么这个制度是否
会从一个精英的贵族制沦落成寡头制？然而，如果现存的监护者不挑
选继承人，那谁来挑选呢？怎样清除那些滥用权力和剥削的监护者？
如此等等。

公民的统治能力
除非监护论者能针对我前面提出的问题给出令人信服的解决之
道，否则，在我看来，审慎和理性促使我们拒绝他们的方案。一旦拒
绝了监护论者的理由，事实上我们可以得出结论：没有一个成年人必
然比别人有更好的资格，从而足以被赋予全部而最高的统治国家的权
威。
但是，如果我们不接受监护统治，那么谁来统治我们呢？是我们
自己吗？
在绝大多数事情上，我们都能找到一个令人信服的反例，每个成
年人都有权去判断什么最有利于他自己的价值和利益。但是我们认为
这个支持自治的假设只适用于成年人。无论如何，它是不能适用于孩
子的。相反，根据经验，我们假定父母必须成为孩子的监护人，以便
于保护他们孩子的利益。如果父母做不到，其他人——有可能是政府
——也会进行必要的干预。
有时候，这种假设不适用于某些成年人，他们缺乏基本的照顾自
己的能力，像孩子一样，他们也需要监护人。然而，与孩子不同的是，
本来不应忽略成年人的这种权利的法律与惯例对他们却使用了否决
权。这种滥用的潜在性是显而易见的。因而，我们需要一个独立的裁
决，某种形式的司法程序。
我们设想，除了少数例外，成年人有权决定最符合其个人利益的
决策是什么，那么在管理国家时，我们为什么要拒绝这种观点呢？关
键问题不再是他是否有能力去处理日常事务，而是大多数成年人是否
有足够的能力去参与管理国家。他们有吗？
为了得到这个问题的答案，再次思考一下我们在前面几章所得出
的结论。
民主给其公民带来很多好处：能有力地保护公民免受专制统治，
保证公民享有基本政治权利；此外，公民也享有广泛的自由；作为公
民，他们拥有保护和增进他们最重要的个人利益的手段；他们也将参
与制定与他们生活息息相关的法律；他们能践行广泛的道德自治；他
们有着非同寻常的个人发展机遇。
如果我们认为民主提供的好处超过了非民主统治制度，那么就会
出现一些基本问题：为什么民主的好处只限于一些人而不是其他人？
这些好处为什么不对所有成年人开放？
如果一个政府应该平等考虑每个人的利益，难道不是所有的成年
人都应该有权参与，并决定什么样的法律与政策最有利于他们的利益
吗？他们的目标是否只狭隘地限于他们自己的利益还是包括所有人
的利益呢？
如果没有人比别人具有更高的统治资格，从而拥有全部最高的统
治国家的权威，那么谁会比那些服从法律的成年人更有资格参与呢
这些问题已经隐含了相应的答案，而从这些答案中又可以得出另
一个可以如下表述的结论：除非在一些非常罕见并受法律约束的情况
下，否则，毎一个服从国家法律的成年人都应当被视为有足够的能力
去参与民主管理国家的过程。

第五个民主标准：包容性的公民权
到现在为止本章可以得出一个结论：如果剥夺了你在国家统治中
平等的话语权，与其他有平等话语权的人相比，你的利益很有可能不
会受到平等关注。如果你没有话语权，那么谁会为你呐喊？如果你自
己不能，那么谁会去保护你的利益？而且，问题还不只是你个人的利
益。一个完全被排除在参与权之外的群体里，而你又碰巧是它的一员。
这个群体里的基本权利要怎样才能得到保护呢？
 答案很明显。那些被否定其参与管理的机会的成年人，他们的利
益将无法得到那些统治者充分的保护和增进。无数的历史证据可以证
明这一点。正如我们在简述民主的演进历程时所指出的，英国的贵族
和市民，因为不满意君主未经他们同意就专横地提高赋税，要求并获
得了参与统治的权利。几个世纪以后，中产阶级认为他们的基本利益
受到忽视，也提出了要求并取得了这种权利。对于妇女、奴隶、穷人
和手工业者等群体，各地都长期存在着法律和事实上的排斥。即使是
号称广泛民主的英国和美国政府，也没有对这些受到剥削和虐待的群
体给予有效的保护。
1861 年，约翰·斯图亚特·密尔争辩说，由于工人阶级没有选举
权，因而政府里没有人代表他们的利益。他说，尽管他不认为那些参
与政府管理的人故意为一己私利而牺牲工人阶级的利益，但是“议会
或议会里的任何成员，是否在任何问题上都曾从工人的角度去思考？
当一个关于工人利益的话题出现的时候，难道不总是站在雇主的角度
看待这些问题的吗？[3]”我们曾经提出过很多相同的问题：古代和
现代共和国的奴隶问题；20 世纪以前的妇女问题；很多名义上自由而
实际上被剥夺民主权利的人的问题，如 20 世纪 60 年代以前的美国南
部黑人问题，20 世纪 90 年代以前的南非黑人问题，如此等等。
是的，个人与团体有时候会在他们自己的利益问题上犯错误。确
实，他们有时对什么是自己的最大利益产生误解。但绝大部分历史经
验告诉我们，没有哪一个成年人团体能放心地把自己统治的权力转让
给其他人。这将导出一个十分重要的结论。
你可能还记得，我在第 4 章讨论有关民主标准的时候，暂时对第
五个标准——成年人的公民权——按下不表（见图 4-1）
。我认为，本
章和上一章给我们提供了充分的理由去得出结论：要实现民主，国家
政府就必须满足那个标准。我的表述如下：完全的包容性。一个民主
国家里的公民应该包括所有服从这个国家法律的人，除了暂住者和那
些失去照顾自己能力的人。

未解决的问题
 放弃监护论而采用政治平等作为理想，仍然还遗留一些难题。
难道公民和政府官员不需要从专家那里得到帮助吗？他们当然
需要!对于民主政府的正常运行，专家和特殊知识的重要性是毋庸置
疑的。
公共政策问题如此复杂（而且可能会越来越复杂），以至于没有
任何政府能够在没有那些资深专家帮助的情况下就能作出满意的决
定。就像我们自己一样，有时我们的个人决定也会依赖专家的指引，
有时也会把一些重要的决定委托给他们，政府——当然也包括民主政
府在内——也是如此。一个非常重要的问题是，在进行公共决策时，
怎样才能最好地满足民主标准并在保持一个满意的政治平等程度的
同时，又借助于专家及其知识？如果一个民主的拥护者看不到这个问
题，这将是愚不可及。但在这里，我不得不对此忽略不提。
如果指望公民都有能力胜任，那么，难道不需要政治和社会制度
来帮助他们做到这一点吗？答案是肯定的。使公民有机会充分了解政
府情况，这不仅仅是民主的应有之义，也是民主的前提条件。
我这样说丝毫没有暗示，大多数公民不会犯错误。他们可能而且
确实犯错了。为什么民主的拥护者往往非常看重教育，这是有理由的。
国民教育需要的不只是正规的学校，而且也需要公共讨论、协商、辩
论、争鸣，让公民能方便地获得可靠信息，以及其他一些自由社会的
制度。
但是，假设发展有能力的公民的制度非常薄弱，很多公民并不知
道如何去保护他们的基本价值和利益，我们将怎么办呢？要得出答案，
我们有必要回顾我们在这个问题上已经得出的结论。
我们已采用内在平等的原则：我们应该对自己的幸福与别人的幸
福一视同仁。
我们也把该原则适用于国家的统治：在作出决定时，政府必须对
受决定约束的每个人的利益给予平等的考虑。
我们拒绝把监护统治当成一个适用平等原则的满意方式：在所有
的成年人中，没有人比别人有更为明确的资格去管理，他们应该都有
全部而最终的权威去管理国家政府。
相反，我们已经接受了一种完全的包容性原则：民主统治下的公
民应该包括所有服从这个国家法律的人，除了暂住者和那些失去了照
顾自己能力的人。
因此，如果公民的教育制度非常脆弱，那么只存在一个满意的解
决方法，那就是它们必须得到加强。我们这些相信民主目标的人，必
须想办法帮助公民提高他们所需的能力。
民主国家 19 世纪和 20 世纪所创造的国民教育制度也许已经不
能满足我们的需要。如果是这样，那么民主国家将必须创造新的制度
去取代那些旧制度。

结语和前瞻
就表 3-1 所规划的路途而言，我们已经基本上到达了中途。然而，
我们对于另一半——推动民主所需的基本制度以及有利于发展和维
持这些民主政治制度的社会、经济等条件——仍然所知甚少。我们将
在后面的章节里探讨这些问题。
现在，让我们从目标回到现实。

【注释】
[1]人们曾在伦理学命题的哲学地位以及它们与物理学、化学等
经验科学命题之间的区别何在等问题上展开广泛的争论。如果要了解
道德观点在公共决策中的意义，艾米·古特曼和丹尼斯·汤普森曾有
非 常 精 彩 的 讨 论 。 参 见 Amy Gutmannend and Dennis Thompson,
Democracy and Disagreement, Cambridge: Belknap Press of Harvard
University Press,1996。
[2]有关制宪会议的评论参见 Max Farrand ed., The Records of the
Federal Convention of 1787, 4 vols., New Haven: Yale University
Press,1966, 1, pp.82, 284, 578.
[3] John Stuart Mill, Considerations on Representative Government
[1861], New York: Liberal Arts Press, 1958, p.44.
 第三部分
现实的民主
第8章
大型民主国家所需的政治制度

当我们说一个国家是以民主的方式治理的，这意味着什么呢？
在这一章，我们将重点关注大型政治民主制度，也就是一个民主
国家所必需的政治制度。因此，这里我们不涉及像委员会那样的小群
体所需要的民主制度。我们必须时刻记住有关准则的警告：现实中没
有一个民主国家能够完全符合第二部分图 4-1 里所描述的民主标准。
最后，我们应该注意到，在这一章里所用的“民主”这个词与日常语
言的用法一样，既可以指目标或理想，还可以指实现部分目标的现实。
因此，我此时此刻期望读者在遇到“民主”
（democracy）、
“以民主的
方式”
（democratically）
“民主政府”
（democratic government）和“民
主国家”（democratic country）等词汇的时候，能对它们进行必要的
区别。
一个实施民主统治的国家，将需要什么呢？至少，它必须具备某
些行之有效的政治安排、惯例或制度，尽管这些也许并不能完全达到
理想的民主标准，但它仍然使之更接近于这些标准。

名词解释
政治“安排”（arrangement）听起来有些临时性，它存在于那些
刚从非民主统治转型过来的国家里。我们常常认为“惯例”
（practice）
更像是一种习惯，所以更能持久。我们通常认为“制度”
（institution）
是经过长期的积累才稳定下来的，并一代一代传承下去。当一个国家
从非民主政府转向民主政府的时候，早期的民主“安排”逐渐地变成
了“惯例”，在一个适当的时候，它就形成一个固定的“制度”。尽管
这些区别可能会有一些帮助，然而，对于我们的目标来说，我们把这
些都放在一边，只使用“制度”这个词就可以了。

我们如何得知？
我们怎么能合理确定哪一种政治制度适合于大型民主呢？首先
我们可以研究一些国家的历史，这些国家之所以改变了它们的政治制
度，至少部分是出于对扩大公民范围和有效参与政府以及政治生活而
作出的回应。尽管那些早期提出公民资格和参与要求的人未必是受到
民主思想的激励，但大约从 18 世纪开始，他们倾向于用民主和共和
来证明他们要求的合理性。他们所追求的是什么样的政治制度？他们
的国家实际上采用什么样的政治制度？
其次，我们也可以研究另外一些国家，这些国家的绝大多数人认
为他们的政府是民主的，而其他国家的人也这样认为，学者、记者等
也都这样认为。换句话来说，在日常言语和学术讨论中，这个国家都
被视为是民主的。
再次，我们还可以用一个特定的国家或一组国家，甚至是一个假
想的国家来作为思考的对象，尽可能以符合实际的方式来想象，为了
达到一个实质性的民主目标需要什么样的政治制度。也就是说，我们
将做一个思想实验。其中我们将要仔细地对人类的经历、倾向、可能
性和有限性进行反思，并在人类有限的能力范围内设计出一系列的大
型民主所必需的政治制度。
幸运的是，上述所有三种路径都交会在一起，指向同一组民主政
治制度。下面就是对于一个民主国家的最低要求（见图 8-1）。

大型民主需要：
1. 选举产生的官员
2. 自由、公平、定期的选举
3. 表达自由
4. 多种信息来源
 5. 社团自治
6. 包容性的公民权
图 8-1 大型民主需要什么样的政治制度

现代代议制民主政治制度
简要地说，现代代议制民主政府的政治制度有：
选举产生的官员。宪法规定，由公民选举产生的官员对于政府有
关政策的决定具有支配权。因此，现代大型民主政府都实行代议制。
自由、公平、定期的选举。上述官员都是通过相对不常见的定期
而公平的选举而被选拔出来的。
表达自由。公民有权就广泛的政治事务问题，包括对官员、政府、
政治制度、经济秩序和主流意识形态等发表自己的言论，为此他们不
会有遭到严厉惩罚的危险。
多种信息来源。公民有权从其他公民、专家、报纸、杂志、书籍
等那里寻找可替代的和独立的信息来源。而且，那些可替代的信息来
源也必然不能为政府或其他试图影响公众政治信仰和态度的政治团
体所控制，并且应当受到法律的有效保护。
社团自治。为了实现包括民主政治制度有效运行所需要的权利在
内的各种权利，公民有权成立相对独立的社团或组织，也包括独立的
政治党派和利益团体。
包容性的公民权。每一个永久居住在这个国家并服从法律的成年
人都应该与别人一样享有同等的权利，同时也享有上述五种政治制度
所规定的权利。这些权利包括用自由和公平的选举方式对官员选举进
行投票的权利；言论自由权；成立和参与独立政治组织的权利；接触
独立的信息来源的权利；还有大型民主政治制度有效运行必不可少的
各种自由和机会的权利。

观察诸政治制度
 通常来说，那些政治制度在一个国家不是一朝一夕能实现的。正
如我们在民主简史里所指出的那样（第 2 章）
，最后两个标准显然要
比其他的来得晚些。20 世纪以前，在民主和共和政府的民主理论和实
践中，普选权都没有得到承认。与其他的特征相比，普选权更能体现
现代代议制民主与其他所有早期民主形式的区别。
不同的国家，制度引入的时间和次序各不相同。那些较早拥有一
整套民主制度并一直沿袭到今天的国家，也就是“老牌”民主国家，
呈现出相同的模式。最早出现的是立法机构，早在 13 世纪的英国和
17-18 世纪殖民时代的美国就出现了这种立法机构。随着高级立法官
员的民选，公民在政治事务上表达意见的权利与收集、交换信息的权
利也在逐渐得以扩大。组织一个带有明显政治目标的社团的权利则来
得较晚。政治“派系”和帮派组织通常被看作是危险的、具有分裂性
的，甚至会颠覆政治秩序和稳定，还会损害公共利益。然而，由于必
须采取强制措施才能镇压那些政治团体，而那些被视为无法容忍的人
越来越多并且影响变大，因此，多少带些秘密社团性质的政治社会得
以生存下来，一直到它们从黑暗中走出来。在立法机构里，那些曾经
叫做“派系”的群体变成了政治党派。在政府服务的“圈内人”受到
那些“局外人”的反对，后者被公开称作“陛下忠诚的反对派”
。在
18 世纪的英国，支持君主的一派后来演变成托利党，而它的反对派得
到了乡绅的支持，后来演变成为辉格党。在同一时期的瑞典，互为对
立的两个派别在议会上幽默地称自己为“有边帽派”和“无边帽派”。
[1]
18 世纪末期在新成立的美国，副总统托马斯·杰斐逊和众议院领
袖詹姆斯·麦迪逊为了反对联邦主义的总统约翰·亚当斯和财政部长
亚历山大·汉密尔顿的政策，他们在议会里把那些支持者组织起来。
为了成功地实现反对意见，他们很快意识到不能只是在议会和内阁中
反对那些联邦主义者，更重要的是一定要把他们赶下台。为了达到这
个目的，他们必须贏得国家选举，要贏得选举，他们必须把自己在全
国的支持者都组织起来。在不到十年的时间里，杰斐逊和麦迪逊还有
那些对他们观点持支持态度的追随者组成了一个政治党派。他们的组
织一直延伸到最小的选区、小区和小镇，在选举的空隙和选举期间，
组织将加强成员的忠诚，以此确保他们在选举时能参与投票。他们这
个“共和党”——不久它改名为“民主共和党”，过了—代人以后，改
名为“民主党”——成为世界上第一个群众性的选举党派。为了组织
民众并在全国性的竞选中动员支持者，政党已经冲破议会和立法机构
的束缚，成为现代民主中最基本、最具特色的政治制度。
19 世纪 30 年代，年轻的法国贵族托克维尔访问美国，此时前面
我们所描述的前五个民主政治制度已经存在于美国。这些制度在他看
来是如此地深入人心和根深蒂固，以至于他毫不犹豫地把美国称为一
个民主国家。他说，在那个国家里，人民是当权者，
“社会自己管理
着自己”，大多数人的权利没有受到限制。[2]美国人基于各种各样的
目的组织了五花八门的社团，这让他大为惊讶。而这些社团的金宇塔
的塔尖是两个主要的党派。在托克维尔看来，一个人所能想象到的民
主也不过如此。
托克维尔在美国访问期间所观察到的五项基本民主制度，在接下
来的将近一个世纪里，在超过一打的其他国家里得到了确立和加强。
很多欧洲和美国的观察家认为，任何渴望文明与进步的国家都必须采
取民主的政府形式。
然而，第六项基本制度“包容性的公民权”
，这时候仍然没有出
现。尽管托克维尔断言“马里兰州本是由一些大地主建立的，但它却
第一个宣布了普选”
。与他那个时代几乎所有的男人（还包括部分女
人在内）一样，托克维尔所说的“普选”并没有把女人计算在其中。
[3]事实上很多男人也并不在其中。马里兰州的所谓的“普选”把绝
大多数非裔美国人排除在外。其他民主程度高低不同的国家与美国一
样，由于性别歧视，造成一半多的成年公民不能参与国家政治生活。
此外，大量的男性公民由于不能满足文化和财产上的条件而失去了选
举权。而这种选举的限制，却总是能得到那些自认为是民主或共和政
府支持者的赞同。1893 年的新西兰和 1902 年的澳大利亚在国家选举
中给予了妇女选举权，而在其他的民主国家里，大约直到 1920 年，
妇女才享有选举权；在比利时、法国和瑞士这些被大家称为高度民主
的国家里，直到第二次世界大战以后妇女才享有选举权。
“民主”在我们的先辈那里意味着什么，这对于今天的人们而言
是很难理解的。在此让我再次强调这个不同之处：过去的 25 个世纪，
在所有的民主国家和共和国当中，参与民主政治权利仅限于少数人。
“民主”政府只由男性控制，而不是所有人。到了 20 世纪，民主的
理论和实践才要求参与政治生活的权利必须扩大到所有永久居住在
这个国家的成年公民，如果有例外，那也是极为罕见的。
从总体上看，这六项政治制度所构成的不仅是一个新型的政治体
系，而且还是一个新式的民选政府。自从雅典“民主”、罗马“共和
国”之后至今的 2500 年当中，从来没有出现过这种民主。现代代议
制民主政府把六种标准合而为一，它是独一无二的。为方便起见，我
们要给这种民主一个独立的名称。人们常把这种现代大型民主政府模
式叫作“多元民主”
（polyarchal democracy）。

名词解释
多元政治（polyarchy）来进于希腊词 many（许多）和 rule（统
治），因此它本身的意思是“许多人的统治”，从而跟一个人统治、君
主统治或少数人统治，或者与寡头统治、贵族统治区别开来。尽管这
个词并不常见，1953 年，我和一个同事为了方便地指称拥有了普选权
的现代代议制民主而引入了这个词。从那以后，我一直在这种意义上
使用这个词。更准确地说，多元民主是具备了上面所提到的六项标准
的民主制度。多元民主与 19 世纪时那些严格限制选举权的代议制民
主是截然不同的，它也不同于以前那些不仅严格限制选举权而且缺乏
多元民主其他关键特征的民主国家与共和国，这些关键特征包括政治
党派、拥有成立政治组织并影响和反对现任政府的权利、组织利益群
体等等。在实践上，它也不同于那些小的民主单位，因为这些民主单
位是如此之小，以至于成员们能直接集合起来并制定（或推荐）政策
和法律。（随后我还将讨论两者的不同点。）
尽管还有其他的因素，多元民主的六项政治制度的出现至少部分
是由于对公民要求扩大政治生活范围和参与政治生活的回应。今天在
那些普遍被视为实行民主制的国家里，这六项制度都同时存在。你可
能会问：其中一些制度不过是历史斗争的产物，它们对于现代民主是
否还有必要？如果它们今天仍然有存在的必要，那又是为什么？
 规模因素
在回答这个问题之前，我们先来看一个重要的限制条件。我在本
章的开头就已经提醒过了，我们将讨论对于民主“国家”的政府来说
非常必要的制度。为什么非得是“国家”？因为这些制度对国家十分
必要，但对于一个比国家小得多的民主单位则未必如此。
我们可以设想一个民主管理的委员会、俱乐部或小镇。尽管必须
要有平等投票，但像这些小的民主单位管理时并不要多少选举官员：
也许只要一个主持人去主持会议，一个财务秘书承担会议记录兼任会
计就够了。在会议期间，他们自己直接参与决定每件事，具体事务交
给财务秘书处理。完备的代议制政府由公民通过选举产生代表执行法
律和政策，但小型的管理机构并不需要这种完备的形式。然而，这些
管理机构是民主的，甚至是高度的民主。即使它们缺乏政治党派或其
他独立的政治社团，它们也能达到高度的民主。事实上，我们赞同古
典民主和共和派的观点，他们认为在小的政治社团里组织“派系”不
仅没有必要，而且完全有害。我们想要的是团结、合作、通过讨论达
成一致和相互尊重，而不是因派系冲突、秘密会议、政治党派而造成
的冲突恶化。
民主管理机构所需要的政治制度取决于民主单位的规模。上面所
列的六项制度之所以能得到发展，是因为它们对于国家——而不是那
些小的民主单位——的管理是至关重要的。多元民主是在大规模的民
族国家中实行的民主。
回到我们的问题上，多元民主制度对大规模民族国家的民主来说
是必不可少吗？如果是这样，为什么？为了这两个问题，让我回顾一
下民主进程所需要的条件（见图 8-2）,

在一个规模如国家的单位里，多元民主中有哪些政治制度……对于满
足下列民主标准方面必不可少：
：
1. 选举产生的代表…… 有效的参与
 控制议程
2. 自由、公平、定期的选举…… 投票的平等
控制议程
3. 表达的自由…… 有效的参与
充分的知情
控制议程
4. 多样的信息来源…… 有效的参与
充分的知情
控制议程
5. 社团的自治…… 有效的参与
充分的知情
控制议程
6. 包容性的公民权…… 充分的包容性
图 8-2 为什么这些制度如此重要

为何/何时民主需要选举产生的代表？
当民主管理机构的重心转向像民族国家这样大规模的民主单位
时，就出现了如下问题：当公民的数量变得过大或地域上特别分散（或
两种情况同时存在于一个国家）
，不能在一个地方通过集会的方式顺
利地参与制定法律，那么怎样才能实现公民的有效参与呢？他们又怎
么能确保自己所关心的事情能得到官员的充分考虑呢，也就是说,公
民如何控制政府制定决策的议程呢？
如何在一个像国家这样大的政治单位里最大限度地满足那些民
主需求，这肯定是非常闲难的，在某种意义上甚至几乎不可能。然而，
正如我们所使用的这些极其严格的民主准则一样，它也可以作为衡量
各种替代性方案的一个标准。如果政府的高级官员不顾及公民的意愿
而控制议程，制定政策，那么很显然这并不符合它的要求。公民选举
他们的高级官员并借助以后的再次选举来解雇这些官员，这样官员们
不得不承担一些责任。虽然这种方法并非尽善尽美，但却是唯一可行
的。
这种解决方法，在我们看来似乎是最明显不过的，但被我们视为
不言而喻的东西，在我们的先辈们看来却并非如此。
正如我们在第 2 章看到的，直到不久前，人们对公民通过选举的
方式对拥有制定法律权力的代表进行选择或罢免的做法以及相关的
理论和实践仍然相当陌生。我们还看到，代表的选举主要出现在中世
纪。当时，为了征税、发展军队和制定法律，君主们意识到这些都必
须得到大乡镇和城市的贵族、高级牧师和少数并不普通的平民赞同。
直到 18 世纪，权威的观点依然认为，民主和共和制就是由人民
来统治，而人民要实行统治，他们就不得不集中在一个地方对裁决、
法律或政策进行投票表决。民主必然会成为城镇会议式的民主，代议
制民主在说法上本身是一个矛盾体。根据其含义，不管是明确的还是
模糊的，实际上共和制或民主只能在一个像城镇或城市这么小的民主
单位里存在。持这种观点的作家比如盂德斯鸠和卢梭也完全意识到了
小国家的弱点，特别是在面对拥有大国军事优势的时候。因此真正的
民主其前景十分渺茫。
然而，这种传统观点无法抵挡来势汹汹的国家力量，最终被抛在
了一旁。卢梭自己也清楚地知道，对于波兰这样大小的国家来说，政
府必须实行代议制（他为波兰草拟过一部宪法）。不久，民主在美国
实现的事实将这种权威观点赶下了历史的舞台。
1787 年底，美国的制宪会议在费城召开，其目的是为这个人口不
断增长的大国制定一部宪法，代表们敏锐地注意到了这个国家的历史
传统。代表们曾经预见了美国人口的不断增长，抛开这一点，就美国
现在的规模来说，共和国能在这里实现吗（少数代表大胆预测，美国
最终将拥有 1 亿人口。这个数字于 1915 年达到。
）没人否认，如果美
国要实现共和国，那么实行的必然是代议制共和国。因为殖民地和各
州立法机构以及大陆议会已经有着长期的代议制经历，代议制政府可
行性的讨论是多余的。
19 世纪中期，传统的观点被忽视遗忘，即使有人记起它，也没有
把它当成一回事。约翰·斯图亚特·密尔在 1861 年写道：

唯一能够充分满足社会所有要求的政府是全体人民参加的政府；
任何的参与，即使职务很小也是有益的；这种参加的范围大小应当和
社会一般进步程度所允许的范围一样，让所有的人分享国家主权才是
最可期望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共
事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，
从而就可得出结论说，一个完善玫府的理想类型一定是代议制政府了。
[4]

为何民主需要自由、公平、定期的选举？
正如我们所看到的，如果我承认政治平等的可取性，那么每位民
必须有平等和有效的机会参与投票，并且所有选票都应该得到平等的
计算。如果投票的平等是有效的，那么很显然选举也必须是自由与公
平的。这里所说的自由是指当公民投票时不会担心受到报复；如果投
票是公平的，那么这些选票必须得到平等的计算。然而，自由和公平
的选举并不足够，设想一下，当选代表的任期为 20 年！如果公民想
保持对议程的控制，那么选举就必须定期举行。
怎样才能最好地实行自由和公平的选举并不明确。在 19 世纪后
期，秘密投票的方式开始代替公开举手表决。尽管一直以来有些人仍
然赞同公开投票的方式，然而，秘密投票还是成了一种普遍的准则：
如果某个国家违反了秘密投票方式，那么该国的选择被认为是缺乏自
由和公平的选举。但是，在哪种投票制度最能满足公平标准的问题上
仍然存在争论。在大多数国家实行的比例代表制，会不会比英国和美
国实行的最高票当选制更公平呢？双方都可能言之有理，我们将在第
11 章再次讨论这个问题。无论如何，在讨论这两种投票制度的优劣
时，我们都需要对公平制度作出必要的假设；至于怎样才能最好地实
现公平和其他合理的目标，这仅仅是一个技术问题。
选举应该多久举行一次？从民主国家在 20 世纪的选举情况来看，
如果立法代表每年选举一次，那也太频繁了，如果超过了 5 年，那又
显得太长了。很显然，对于选举的这个特殊的时间间隔，针对不同的
官员和不同的传统、惯例，民主主义者都有着不同的看法，这也是很
正常的。问题的核心在于，如果没有定期的选举，那么公民就会对他
们所选的官员失去实质性的控制。

为什么民主需要自由的表达？
首先，公民表达的自由是为了能更有效地参与政治生活。如果他
们不能对涉及政府的有关行为表达自己的想法，那么公民又怎么能让
别人知道他们的想法呢？又怎么能说服他们的同胞和代表接受他们
的观点呢？如果他们打算考虑其他人的想法，那他们应该先听听别人
说些什么。自由表达并不只是意味着你有说话的权利。它也意味着你
还有听别人说的权利。
其次，要想对政府可能的行为和政策获得充分的知情，也需要表
达的自由。公民要培养自己的能力，需要表达自己的想法的机会，向
其他人学习，参加讨论和协商，向专家、政治候选人以及一些他们所
信任的人请教、倾听和咨询，借助其他的方式学习，所有这些都离不
开表达的自由。
最后，如果公民没有表达的自由，那么他们就失去了影响政府决
策议程的能力。沉默的公民可能是独裁统治最理想的臣民，但对于民
主来说却是一种灾难。

为何民主需要各种有效、独立的信息来源？
像表达的自由一样，一些基本的民主准则也需要多种相对独立的
信息来源。就拿充分的知情来说，如果政府控制了所有的信息来源，
那么公民又怎么能获得他们所想要了解的各种问题的信息？或者，如
果任何一个团体垄断了信息来源，那么事情又会是怎样呢？公民必须
拥有接触各种信息源的权利，这一切都不能受到政府的控制、其他任
何团体的主宰或某种观点的支配。
再以有效的参与和影响公共议程为例。如果他们所有能获得的信
息来自一个源头，这个源头，比如说政府或某个政党、派系、利益集
团等，那么公民又怎么能有效地参与政治生活呢？

为什么民主需要独立的社团？
正如我们前面所看到的，当人们接受利益群体、游说集团和政治
党派等政治社团的时候，其思维方式其实已发生了根本性的转变。如
果一个大的共和国需要选举来产生那些代表，那么选举时将怎样开展
竞争呢？成立一个组织，比如政党，会给一个群体带来显而易见的选
举优势。如果该群体想实现这种优势，那么其他不赞同他们政策的人
会怎么做？难道政治活动只限于选举？人们可以去影响立法，也可以
追求自己的事业，促使政策的实施，寻求某些职位任命。因此，和小
市镇不同，国家层面的大规模民主令政治社团的成立不但是顺应时势，
而且还是人心所向。想防止结社的同时又不至于损害公民有效参与管
理的基本权利，这怎么可能呢？在一个大的共和国里，它们不只是顺
应时势和众望所归的，而且也是必不可少的。独立的社团也是一个公
民教育和启蒙的源泉。它们提供给公民的不仅是信息，还给公民提供
了一个讨论、协商和获得政治技能的机会。

为什么民主需要包容性的公民权？
这个问题的答案可见于上一章，在这里就不必重复了。
对于在这一章和图 8-1 里所描述的政治制度，我们可以从不同的
角度来看待和总结。如果一个国家缺乏一个或多个这样的政治制度，
从某种意义上来说，它还不算是充分民主的，基本政治制度的有关知
识能帮助我们制定一个向现代代议制民主进行充分过渡（transition）
的策略。对于一个近来已经完成过渡的国家来说，这种知识能帮助我
们理解那些关键的需要加强、加深和巩固的制度。因为所有这些制度
对于现代代议制民主（多元民主）是十分必要的，我们也可把它们视
为民主化的最低标准。
那些老牌民主国家在几代人之前就完成了民主过渡，并且到现在
图 8-1 中所列的政治制度已经牢牢确立，但这些国家仍然面临着各种
各样的同样艰巨的挑战。虽然这些制度对于民主化来说必不可少，但
仍然不足以充分实现图 8-1 和第 4 章所列的民主标准。现在我们是不
是可以随意——事实上必须——根据民主标准来评价我们的民主制
度？在我和其他许多人看来，按照民主标准来评判我们现实的政治制
度，它们所暴露出来的缺点是显而易见的。
因此，正如我们需要针对非民主国家的民主过渡转型和新兴民主
国家的民主巩固制定战略一样，针对老牌民主国家，我们也需要围绕
如何从现存的民主水平上继续推进制定战略。
换句话说，很多国家现在的目标就是使得民主化达到多元民主的
水平。但对老牌民主国家的公民而言，真正的挑战在于如何超越多元
民主而达到一个新的水平。

【注释】
[1]“有边帽派认为他们的名字像是当时头戴三角帽的快乐的小
伙子……无边帽派所以得了这个诨名，是因为人们认为他们像是戴着
睡帽的胆袪的老妇人。”见 Franklin D. Scott, Sweden: The Nation's
History, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1977, p.243.
[2] Alexis de Tocqueville, Democracy in America, vol. 1, New York:
Schocken Books, 1961, p.51.
[3] Tocquevillet, Democracy in America, p.50.
[4] John Stuart Mill, Considerations on Representative Government
[1861], New York: Liberal Arts Press,1958, p.55.
第9章
分类（一）
——各种规模的民主

民主有不同的种类吗？如果有，那么它们有哪些种类呢？由于民
主”和“民主的”常被不加区别地用来用去，这不由得让我想起了《爱
丽丝穿镜奇幻记》
（Through the Looking Glass）里矮胖子所说的话：

“我用一个词的时候，”矮胖子说，带着一种非常鄙视的音调，
“也就是我想让它是什么意思，它就是什么意思——不多也不少。”
“问题是，”爱丽丝说，
“你怎么能造出一些词，让它可以包含许
多不同的意思呢。”
“问趙是，”矮胖于说，“谁来做主——就这么回事。
”

词语确实重要
按照矮胖子的说法，每个人都能随意指称任何统治是民主的，甚
至连专制统治也可以说成是民主的。这种事情经常发生，可能比你想
象的还要多。独裁的领袖有时会宣称他们的体制是一种独特的“民主”
形式，优越于其他类型。
当独裁者宣称他们的民主是真正民主的时候，我们会因为害怕而
照单全收——一条眼镜蛇，不会因为它的主人说它是鸽子，它就真的
变成了鸽子。不管国家的领导人和宣传家说什么，我们有权利根据是
否完全满足民主所必需的那些政治制度，来判断这个国家是否民主。
那么，这是不是意味着，只有建立起前面所描述的多元民主的一
系列政治制度才算是完全满足了民主的判断标准？不一定。
• 一个大体系，特别是国家，在实现民主统治的时候，多元民主
的制度是十分必要的。但是在一个较小（或稍大）规模的单位，在实
现民主管理时，这些制度不是完全必要和适合的。当一个更小独立的
社团参与到市民社会（civil society）时，也是这样的。（我们将在后
面谈到这一点。）
• 在前面几章只是一般性地介绍了多元民主制度。但在一些具体
的政治制度（如选举安排、政治体系等）上，这些民主国家难道不存
在一些重要的区别？我们将在接下来的两章里谈论这些制度的变体。
• 多元民主中的各种制度并不是民主是充分条件。是的，包含那
些制度的政治体制只是或多或少地满足第 4 章所描述的民主标准。难
道不能另外再增加一些制度从而使得国家更充分地达到其他民主的
标准吗？

民主：希腊和现代
如果民主所需要的政治制度必须包含代表选举，那我们如何看待
第一个运用“民主”到他们的城邦里去的希腊人呢？如果我们推论希
腊人像墨索里尼和其他一些 20 世纪反民主者那样滥用民主一词的话，
那我的想法岂非不符合历史且荒谬到了极点？毕竟，不是我们，而是
他们首先创造和使用了“民主”这个词。否认雅典的民主就等于是说
莱特兄弟所发明的并不是飞机，因为他们的飞机跟现在的太不一样了。
对于过去的用法，我们要给予应有的尊重。从创造这个词的人们
那里，也许我们不仅能体会到这个词的含义，而且我们还能从他们所
提供的具体实例中学到很多关于民主的知识。以雅典的民主这一最著
名的希腊民主为例，我们就会发现它跟现代流行的民主版本有两个重
要的区别。首先，今天大多数的民主支持者认为符合民主标准的民主
必须具备包容性，而这是希腊人所不能接受的。我们也增加了一个政
治制度，就是由选举产生的代表拥有立法权，希腊人不但认为它纯属
多余，而且还认为无法接受。他们创造的民主体制只是一种原始的民
主，是一种公民大会式民主（assembly democracy〉，或者只是一种城
镇会议式的民主，但他们确实没有创造我们今天所理解的代议制民主。
[1]

公民大会式民主和代议制民主
由于我们习惯于认可代议制民主的合法性，所以我们很难理解为
什么希腊人对公民大会式民主是如此热衷。直到不久以前，还有许多
民主的倡导者像希腊人一样思考。这可以一直追溯到 1762 年的卢梭，
那一年他的《社会契约论》出版。此外的事例还有，美国的反联邦主
义者认为，在联邦政府的统治下，他们会失去自治权，所以反对新的
美国宪法：瑞士各州和佛蒙特州城镇的居民至今仍精心地维护着他们
的城镇会议；在 20 世纪六七十年代的美国学生强烈地要求用“参与
民主”
（participatory democracy）代替代议制民主；还有很多人一直
强调由公民大会实行民主统治的优势。
那些深谙历史的公民大会式民主的倡导者，很清楚作为民主手段
的代议制度，其历史并不光彩。正如我们在第 2 章所看到的，代议制
政府并不是作为一种民主实践而出现的，而是作为非民主政府——主
要是君主制——的一种手段而出现的，目的主要是为了得到他们最想
要的财政收入和资源，以便应付战争。在最初，代议制不是民主的；
它本身是一个非民主的制度，只是在后来才移植到了民主的理论和实
践中去。
代议制度的批评者，除了怀疑它本身缺乏民主的凭证外，他们还
持有一个很基本的观点。在一个小型的政治单位，例如一个城镇，公
民大会式民主给予了公民参与管理自己的机遇，而一个大型单位的代
议制政府却做不到这一点。
思考一下我们在第 4 章里所提到的民主的一个理想标准：有效参
与决策的机会。在一个由公民集会管理的小单位里，参与者能讨论和
协商他们认为重要的一切问题；通过听取正反双方的意见后，他们能
作出决定；他们能直接对他们眼前的事情进行投票表决。因此，他们
不需要委托代表来作这些重要的决定，比起那些选民来，后者更容易
受到自身目标和利益的影响。
既然从前人们理解的民主有这么多明显的好处，为什么我们还要
抛弃它去接受一种原本并不民主的政治制度呢？

历史上的代议制
通常，历史会提供部分答案。在那些代议制选举已经存在的国家
里，民主改革家看到一个出乎意料的机会。他们认为尽管它的起源可
疑，投票权限狭窄，把其他人排斥在外，但仍没有必要抛弃代议制这
种体系。他们认为只要通过扩大选举基础，立法机构或议会就可能成
为一个更实际的代议制机构，可以用来服务于民主目标。他们中的一
些人从代议制中看到民主将会发生深远而惊人的变化。18 世纪法国
思想家特拉西（Destutt de Tracy）对前辈孟德斯鸠的批评极大地影响
了杰斐逊，他以胜利者的口吻评说道：
“代议制度，或代议制政府可
以说是一个新的发明，但在孟德斯鸠时代，人们并不知道有这么回
事……代议制民主……作为一种民主实践，可以长期生存，并且适用
广泛。
”[2]
1820 年，詹姆斯·密尔（James Mill）把“代议制度”称作“现
代最伟大的发现”[3]。新发明、伟大的发现这些词准确地表达了民
主改革家的兴奋情绪，他们挣脱那些传统民主思想的束缚后发现，如
果通过把中世纪的代议制实践嫁接到现代民主的大树上，就会培育出
一种民主的新品种。
他们是对的。大体上，不断扩大的选举权最终会导致一个包含全
体人民在内的代议制政府，从而帮助实现我们所说的现代民主。
还有一个问题就是，既然代议制民主仍存在一些相对的不足，为
什么民主改革家不完全拋弃它，选择像希腊公民大会那样的直接民主
模式呢？尽管这种可能性有一些支持者，但是，像美国宪法的制定者
一样，大多数民主支持者认为他们想实行民主的政治单位比那些公民
大会式的政治单位要大得多。
 再论规模和民主
规模问题确实很重要。一个政治单位的人数和领土范围都会对民
主的形式产生影响。想象一下，如果你是一个国家的民主改革者，而
你想让这个国家的非民主统治实现民主化。你不希望自己的国家瓦解
成数十个甚至数百个小城邦，每一个城邦小到能让所有的公民聚集在
—起去频繁召开公民大会以实现他们的统治权。假如你们国家的公民
人数太多以至于无法同时开会，而且国家的领土太广、人员分布太散，
所有人同时聚集面临着无法克服的困难，你会怎么做？
也许现在，随着时代的发展，你会通过电子通信的方式来逐渐地
解决地域问题所带来的困难，电子通信能把分布很散的公民“聚集在
一起”来讨论一些重大问题，并进行投票。不过，实现公民的电子化
“会议”是一回事，解决由于大量公民所带来的问题则是另一回事。
安排公民聚集到一起并参与讨论，一旦超过了一定的限度，哪怕是电
子化的会议，也将是十分荒谬的。
公民大会式的民主，究竟可以大到什么样的程度？小又可以小到
什么样的程度？根据最近学者的估计，在希腊城邦的公民数一般在
2000〜10000 人，在很多希腊政治理论家的眼里，这对一个好的城邦
或自治的城邦国家来说是最好的数字了。然而，在公元前 450 年,当
雅典的民主达到最高峰时，公民的数量一度达到了 60000 人左右。一
位学者写道：
“事实上，由于雅典的公民人数太多以至于看起来并不
像是一个城邦。
”一个世纪以后，由于人口外移、战争与疾病带来的
死亡，再加上对公民权的限制，公民的数量已减退到以前的半数,但
这个数量仍然显得有些庞大而不能集会，它最多只能容纳雅典男性公
民中的小部分。[4]
做一个简单的数学运算，你就会发现时间与数量上的必然联系。
假设我们从一个微小的单位开始，比如一个委员会，它只有 10 位成
员。允许每位成员对手里的事情进行 10 分钟的讨论，我们认为这是
十分合情合理的。因此，我们的这次会议就得花费 100 分钟的时间，
当然这个时间上的数字对于我们用在这次会议上还是不算太多。但是，
如果要讨论的主题非常复杂以至于我们的每个成员可能要用 30 分钟
的时间。那么，我们将要准备一个 5 小时的会议，或者举行两次会议
——这个时间大体上可以接受。
而一个较大的委员会就相当于一个小的公民集会。比如，假定一
个拥有 200 人的小镇，其中成年公民为 100 人，所有成年公民都参与
集会。假定每个人的发言时间为 10 分钟。整个会议的时间将需要两
个工作日——这虽然仍可能发生，但已经是很不容易了！还要记住，
我们仅仅只给每位成员 10 分钟的时间！随着每个成员发言时间的增
加，局面就会完全失控。在一个只有 10000 人的“理想城邦”里，所
需的时间就远远超过了可容忍的限度。允许每位公民 10 分钟的发言
时间，会议就需要 200 多个工作日。如果每位公民是 30 分钟的时间，
那么这个会议将持续近 2 年（见表 9-1）。

表 9-1 表参与民主的高昂代价

每人分得时间的情况下所需的时间总数
人数 10 分钟 30 分钟
分钟 小时 工作日 分钟 小时 工作日
（8 小时） （8 小时）
10 100 2 300 5
20 200 3 600 10 1
50 500 8 1 1500 25 3
500 5000 83 10 15000 250 31
1000 10000 167 21 30000 500 63
5000 50000 833 104 150000 2500 313
10000 130000 1667 208 300000 5000 625

当然，假设每位公民都发言，熟悉城镇会议的人都知道这种假设
本身就有点荒唐。一般是少数人占据了会议大部分时间，其他人保持
沉默（其原因是他们想说的别人已经说得很清楚了；他们已经作好决
定而不必再说了；他们怯场、准备不充分或所讨论的与他们目前关注
的利益不沾边，缺乏这方面的知识等等）。一旦少数人在讨论时，其
他人听（或不听），需要投票的时候，他们选择投票（或弃权）
。
此外，在其他地方也可以进行多次的讨论和质询。在表 9-1 中所
需的时间事实上有可能用在其他一些非正式场合的公共事务讨论中。
因而，我们对于表 9-1 的内容不能做那么死板的解读。尽管公民大会
式民主具有一些合理的特点，但是它仍存在许多严重的问题：
• 随着公民人数规模的扩大，参与机会迅速减少。
• 尽管大部分人能参与会议，但只能是倾听别人发言，在一次简
单的会议上，
能够充分表达自己意思的人非常少，充其量不会超过 100
人。
• 事实上，那些充分参与的成员已经成为其他参与者的代表，投
票则是例外（这种例外很重要，我们将在后面的章节中再谈论这一点）
。
• 即使是实行公民大会式民主的单位，一种事实上的代议制度也
很可能已经存在。
• 没有什么能确保那些充分参与的成员会成为其他人的代表。
• 如果要为选举代表选择一套满意的制度，那么公民自然愿意通
过自由和公平的选举方式来选举代表。

代议制民主的限度
看上去，代议制占据了上风。但果真是这样吗？出乎意料的是，
上述时间与数量的组合算术也直观地为我们揭示了代议制政府所存
在的缺陷，两条路都堵死了。返回到表 9-1 进行我们的数学练习，我
们现在计算一下，如果每位公民都与他的代表进行简单的会晤所需要
的时间。表 9-1 为代议制政府提供了一个毁灭性的事实。我们设想每
位选举出的代表将花费 10 分钟与他所在选区的每位成年公民进行交
流。我们暂且不管那些旅途所花费的时间和其他一些实际问题。假设
这个辖区有 10000 名成年公民（这是表 9-1 中最大的一个数字）。可
以看出，在一年里，代表与选民见面将花费大半年的时间！在美国，
国会议员所在的选区里成年公民的数量普遍超过 40 万。国会里的每
位议员如果要花 10 分钟的时间跟他所在选区里的每位公民进行交流
的话，那么他将没有时间做其他任何事情了。如果他在这件事情上每
天花上 8 个小时，并且一天也不间断，那么他至少需要 20 年（或十
届）的时间，而在议会里没有多少人能待这么久。
公民大会式民主还是代议制民主？小规模民主还是大规模民主？
哪一种更好？哪一种更民主？双方都有自己热情的支持者。正如我们
所看到的，双方都能找到理由来证明自己的优点。然而，我们看似恰
当的假想，甚至有些荒唐的算术练习也揭示了双方在应对公民参与时
不可避免的局限性。由于，参与所需的时间和赋予权利的公民人数之
间的相互作用，双方都不可能逃避这种局限性。
时间与人数定律：一个民主单位拥有的人数越多，公民直接参与
政府政策的机会就越少，他们移交给别人的权力就越多。

民主的根本困境
隐藏在背后的是一个十分重要的民主困境。如果我们的目标是建
立一个能为公民参与政治决策提供最大机会的民主统治体制，那么很
显然，小规模的政治体制里的公民大会式的民主就更有优势。如果我
们的目标是建立一个能有效处理公民最关心的问题并提供最大空间
的民主统治体制，那么代议制就更有优势，并且当该政治单位足够大
时，代议制就必不可少了。下面就是公民参与和制度有效性之间的两
难处境：
民主单位越小，公民参与的可能性就越大而必须移交给代表的管
理决定就越少。民主单位越大，解决公民重要问题的能力就越强，而
同时公民就越有必要将管理决定权移交给代表。
我不知道如何摆脱这种两难困境。既然我们不能逃避它，那么我
们就应该面对它。

有时候，小的就是美的
像人类其他的活动一样，政治体制也不必把它们所有的可能性都
变成现实。一本书的标题就概括了这种看法：
《小的就是美的》
。[5]
毫无疑问，一个小型政治体制在理论上，确实能实现一个高水平的公
民参与，而大型政治体制却做不到这一点。但通常小型政治单位并不
能实现这种潜在可能性。
新英格兰的一些小城镇会议就是这种小型民主的局限性和可能
性的好事例。尽管新英格兰大部分的城镇会议已被选举代表组成的立
法机构代替，但它在佛蒙特州的一些城镇中仍然具有生命力，运转良
好。
一个抱同情态度的观察者和参与者在研究佛蒙特州的城镇会议
时发现，1970-1994 年间，佛蒙特州居民不到 4500 人的 210 个乡镇
总计召开了 1215 次城镇会议。根据其中 1129 个城镇会议记录，他得
出的结论如下：

按出席人数的最高峰计算，每次会议的出席人数是 139 人。平均

45 人至少要参与一次会议……乡镇中有投票资格的人平均 19%的人
出席会议，有投票资格的人数中的 7%（占出席人数的 37%）至少发言
一次……那些主要的发言人会多次发言……平均每次会议大约需要 4
个小时……用于协商。会议的时间足够久，完全可以给每一个出席的
人 2 分 14 秒的时间去发言。既然出席的人很少发言，那么每一位发
官人的时间差不多能达到 5 分钟……反过来，既然参与的次数是参与
人数的 4 倍，那么平均每次城镇会议只允许每个人有 1 分 20 秒的发
言时间。[6]

看来城镇会议，并不是参与式民主的典范。当然还有其他一些没
有说的情況。当公民们知道那些想要处理的问题并没有多大的意义或
没有必要争论时，他们会选择待在家里——为什么不这样？但遇上有
争议的问题时，他们是不会放过的。尽管我的家乡康涅狄格州差不多
已拋弃了那种传统的城镇会议，但我还是能回忆起，当人们面对一些
分歧很大的问题时，就会出现中学礼堂的与会者爆满的现象；在为那
些没能及时赶上第一次会议而召开的第二次会议上，人也一样的多。
同样，在佛蒙特，那些受过教育和富有的人并不能控制城镇会议的讨
论。在个人发言权上的坚定信念与决心并不会局限于某一个经济社会
群体。
 虽然有种种局限性，公民大会式民主还是有很多值得称道的地方。

有时候，大的要更好
正如我们在第 2 章所看到的，希腊人没有能逃脱这种民主的两难
困境。他们也意识到，军事上的弱小就是小国面对大国时的致命弱点。
尽管雅典人在保护他们独立的过程中，表现出了足够的机智和勇敢，
但他们仍然逃避不了公元前 4 世纪马其顿的腓力二世带来的灭顶之
灾和接下来几个世纪的异族统治。一旦中央集权的民族国家出现，幸
存的城邦国家就厄运难逃了。最后一个大的城邦国家——威尼斯共和
国——也没能挡得住拿破仑在 1797 年的军事攻势而沦陷，此后再也
没有恢复独立过。
最近几个世纪里，特别是在 20 世纪，那种小到能用公民大会式
民主进行自治的单位，其能力的有限性一次次地暴露出来：不仅体现
在军事上，也体现在处理经济、交通、运输、通信、人力与财物的调
动、健康、家庭计划、农业、食品、犯罪、教育、公民文明、政治、
人权等等一大堆重要事务方面。
如果不发生那种彻底和永久削减世界人口以及摧毁先进技术的
世界性灾难，那么就不会出现下面这种情景：所有大规模的政治单位
消失殆尽，取而代之的是那些非常小的政治单位（人数不超过 5 万）
而只能采取公民大会式民主来完全实现公民自治。这样只会使得事情
变得更糟糕，由那些小的而完全独立的单位组成的世界将不可能是稳
定的，因为一旦一些小型单位合谋并发动军事侵略，将其他的小单位
一个个地消灭掉，最终将形成一个比公民大会式政府更大的体系。这
个新型的大规模单位为了实现民主化，民主改革者（革命者）将不得
不重新发明代议制民主。

民主的阴暗面：精英们的讨价还价
尽管代议制有那么多的优点，但也有阴暗面。民主国家的绝大多
数公民已注意到了并接受了这一点，把它看作是实现代议制的一种代
价。
这种阴暗面就是：在代议制的统治下，公民通常授权给某些人，
特别是使他们在那些重要的决定上拥有自由处置权，他们不但授权给
了那些当选代表，而且还通过更为间接而迂回的方式授权给政府官员、
官僚、公务员、法官，甚至这种授权会延伸到国际组织。多元民主虽
然有助于公民对政府的行为和决定施加影响，但这上面依附着一种非
民主的过程，政治和官僚精英们的讨价还价。
原则上，精英的讨价还价在民主制度和过程允许的限度内进行。
但是那种限度通常十分宽泛，而民众的参与和控制又常常不得力，政
治和官僚精英们便拥有了很大的自主决定权。尽管民众的控制有限，
但民主国家的政治精英们不再是不受控制的专制者。事实远不是这样。
定期选举迫使他们关注民众的意见。此外，当政治和官僚精英们达成
决定的时候，他们也会相互影响和制约。精英们的讨价还价有他们自
己的一整套相互影响和制约的制度。选举代表参与讨价还价的过程，
就是民众通过代表把他们自己的愿望、目标和价值进入政府决定的一
个渠道。民主国家的政治和官僚精英们力量强大，并且要比普通的民
众更有力童，但他们不是专制者。

国际组织可以实行民主吗？
我们已经知道一个小型单位比一个国家或民族国家更可能民主。
但国际组织这样一个大规模——至少可以说是规模层次完全不同—
—的组织又会是什么样的？
20 世纪末期的民主国家日益感觉到经济、文化、社会、政治、官
僚、军事的国际化所带来的冲击。将来的民主会是什么样？假如独立
国家的政府把它们很多的权力让渡给某种形式的国际政府，那么民主
进程难道不会达到一种国际水平吗？如果是这样，形成中的国际政府
将不断民主化，民主价值不会被损害还可能会得到提高。
可以利用历史来作类比。我们在第 2 章中看到，民主思想和实践
最初的起点是城邦。但城邦不能抵挡民族国家与日俱增的力量。于是，
要么这些城邦不再作为实体而存在，要么像雅典和威尼斯一样成为依
附于国家政府的地方政府。到了 21 世纪，国家政府难道不会变得越
来越像依附于国际组织的地方政府吗？
毕竟，我们可以说，一个小的地方政府依附干国家政府并不是民
主的最终目标。相反，国家政府的民主化不但扩大了民主的领地，而
且还为它的下属机构——乡村、城镇、行政区、州、省、地区等单位
的民主进程提供了一个重要的场所。因此，按照这个观点，我们的挑
战不是阻止国际化的进程，并且这也是不可能的。我们的挑战是推进
国际组织的民主化。
那些推崇民主的人可能会认为这种景象很有吸引力，但很遗憾，
他们可能太乐观了。即使是那些民主制度和实践长期存在并得到很好
巩固的民主国家，公民对许多外交事务的关键决策也难以进行有效的
控制。他们在国际组织做到这样就更加困难了。
欧盟是一个很好的明证。欧盟内部设有民众选举和议会这些常规
的民主机构。然而，事实上所有的观察家都承认欧盟存在一个巨大的
“民主赤字”
（democratic deficit）。重要决策仍然停留在政治和官僚
精英们之间的讨价还价过程中。民主进程对此没有影响，影响决策结
果的是相互间的协商、对国内和国际市场的掂量。讨价还价、等级制
度和市场共同决定结果。除了认可既成事实之外，民主进程起不了任
何作用。如果说民主制度在治理欧盟中几乎无所作为，那么其他国际
组织的民主化前景就更加遥遥无期了。要想实现其民众控制水平接近
民主国家内的民众控制水平，国际组织必须解决一系列类似于民主国
家所曾遇到的问题。国际组织的政治领导人将创设一些制度，为公民
的政治参与、施加影响、相当的支配权提供机会，从而大体上接近民
主国家内的水平。为使公民能充分利用这些机会，国际组织应该让他
们关注和了解它的决定，就像公民在他们自己政府所做的那样。为使
公民能充分享有知情权，政治和传媒精英们必须对各种可行方案进行
辩论和协商，并且还要想尽办法吸引民众的关注，提高他们的热情。
为了确保公共辩论有序进行，应当设立各种必要的国际机构，并允许
人们像在国家内部一样为了争夺职位而展开竞争。选举产生的代表—
—或者职能相当的人（不管名称叫什么）——都应该对重要的国际机
构拥有控制权，就像民主国家内部里的立法和行政机构所做的一样。
另一个问题是，假使跨国界公民选举代表，那么在不同的国家里，
席位将如何分配？不同国家的国民数量存在着巨大的不同，没有一种
代议制度能让每个公民的投票具有相等的分量，也不能防止大国以绝
对的投票人数压倒小国；因而那些较小的民主国家能接受的投票方案
将否定较大的民主国家公民的政治平等。正如美国的和其他的联邦体
制一样，一个办法是拼凑几种可接受的方案，如同欧盟一样。但是不
管妥协方案是什么，这样做只会形成内部紧张的源泉，特别是在缺乏
强烈的普遍认同感的情况下。
我们前面讲过，这种紧张在很大程度上是因为：如同民主国家内
部一样，多数人的决定必定被视为是对少数人利益的损害，在国际组
织里也会遇到同样的情况。一些决定所带来的沉重负担很可能会落在
一些特定的团体、地区或国家身上。发展出一种支持具体制度的政治
文化将有助于克服这些紧张——事实上它也很有必要。但是发展政治
文化需要时间，也许要几代人的努力。另外，如果指望政策在失利者
一方也能得到广泛的接受和执行，我们就必须发展出某种普遍认同感，
就像当前的民主国家所做的那样。
在我看来，国际组织民主化过程中所需要的那些重要条件是不可
能全部实现的。如果没有满足这些条件，那么遵照什么过程来决定国
际事务呢？我认为，他们主要是通过行政首脑、部长、外交官、政治
官员和非政府机构成员、商界领袖等政治和官僚精英们的讨价还价过
程来实现的。尽管民主过程偶尔也会给精英们的讨价还价过程设置一
些外部的限制，但如果由此就说国际组织的实践是“民主”的，那么
这将会失去民主的真正含义。

民主国家中强大的多元社会
尽管民主不可能发展到国际这个层次上，但是，我们应当记住，
任何一个民主国家都需要小的民主单位。在一个现代国家里，民主单
位种类繁多即使是最小的民主国家也需要地方一级的政府。大的国家
还需要其他层次的地方政府，比如区、县、州、省、地区等等。无论
一个国家在世界范围看来有多么的小，它也需要各种各样的独立社团
和组织，也就是说，一个多元的市民社会。
怎么去管理像工会、企业、特殊利益团体、教育机构等一些小型
社团，其实没有单一的模式。民主管理并不适合所有的社团，因为能
力上的显著差异可能会对社团在实现民主标准的程度上造成了合理
的限制。即使能证明某种民主适合于这些社团，也不能说这种模式就
必然是最好的。
然而无论它是一个国家及它的民主单位，还是多元化市民社会中
的独立社团，任何管理的非民主一面都不可能原封不动。民主的原则.
要求我们对所有社团的管理提出下列问题：
• 在形成决议的时候，社团的管理层是否确保了受其决议约束的
每个成员的幸福和利益得到平等的考虑。
• 社团成员中是否确实有人比其他的成员更具有管理资格，从而
被赋予社团管理的全部和最终的权威？如果没有这种人，那么在管理
社团时，我们是否必须把社团里的每个人看成是政治平等的？
• 如果所有成员在政治上是平等的，那么社团的管理是不是就达
到了民主标准的要求呢？如果达到了，那么社团提供给成员的有效参
与、平等投票、充分知情和对议程最终控制的机会有多大？
在几乎所有的（也许是所有的）组织当中，民主总会占有一席之
地；在几乎所有的民主国家里，民主总可以拥有更大的发展空间。

【注释】
[1]我在第 2 章中指出，在希腊人看来，一些城邦为了共同防御
的目的而组成的初步的代议制政府不能算是“民主”政府，这种政府
与后来的代议制政府的发展毫无瓜葛。
[2] Destutt de Tracy, A Commentary and review of Montsquieu’s
spirit of laws, Philadelphia: William Duane, 1811, p.19, cited in Adrienne
Koch, The Philosophy of Thomas Jefferson, Chicago, 1964, pp.152, 157.
[3] Cited in George H. Sabine, A History of Politii.al Theory, 3rd
ed., New York: Holt, Rinehart and Winston, 1961, p.695.
[4]引文及雅典公民人数的估计都来自：Mogens Hemian Hansen,
The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes: Structure，Principles，
and Ideology, translated by J.A.Crook, Oxford: Blackwell, 1991, pp.53-54。
其他城邦的估计来自：John V.Fine, The Ancient Greeks: A Critical
History, Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1983.
[5] E. F. Schumacher, Small Is Beautiful: A Study of Economics as
if People Mattered, London: Blondand Briggs, 1973.
[6] Frank M. Bryan, “Direct Democracy and Civic Competence”,
Good Society 5, 1, Fall 1995: 36-44.
第 10 章
分类（二）
——宪法

不仅民主存在不同的规模，民主宪法也呈现不同的风格和形式。
但你可能会问，民主国家宪法的区别真的很重要吗？看来答案有“不”
、
“是的”、
“也许”三种。
为了解释这其中的原因，我将主要借用老牌民主国家的宪法历程
来说明。从 1950 年开始，基本的民主制度就已经存在并一直延续至
今的有 22 个国家，它们是澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、哥
斯达黎加、丹麦、芬兰、法国、德国、冰岛、爱尔兰、以色列、意大
利、日本、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、瑞士、英国和美国。
[1]
这些国家宪法的差别，能让我们对宪法可能的范围有一个充分的
了解。无论如何，新兴民主国家的宪法安排至少一样重要，而事实上
可能更为重要，因为它们是民主化成功的关键因素。
我比较宽泛地使用宪法和宪法安排（constitutional arrangements）
这些术语，这样就可以把那些宪法中没有规定但很重要的实践纳入进
来，比如选举和政治制度。下一章将会解释这样做的原因。
那么，民主宪法中最重要的变体是什么？它们有多大的作用？

宪法的变体
成文还是不成文？不成文宪法在词面上看似有些矛盾，而在一些
国家里，其制度和惯例非常成熟，虽然没有用单一文件的形式来加以
规定，但它们仍被视为国家宪法的组成部分而得以采用。在老牌民主
国家里（新的民主国家也有这种情形）
，不成文宪法是极为不寻常的
历史环境造成的结果，英国、以色列[2]和新西兰这三个国家就是这
种特例。无论如何，采用成文宪法才是标准的做法。
权利法案？宪法包括明确的权利法案吗？尽管在老牌民主国家
里，明确的权利法案并不是普遍现象，现在却成了标准做法。由于各
种历史原因和成文宪法的缺乏，最显著的例外就是英国（然而，这种
观念今天却获得了广泛的支持）
。
社会和经济权利？尽管美国宪法还有那些 19 世纪就已经存在民
主的老牌民主国家的宪法很少明确提到社会和经济权利[3]，然而二
战后它们所制定的宪法却通常包括这些内容。不过，有时候对社会和
经济权利的规定只占很小的篇幅（偶尔会有详细规定），只具象征作
用。
联邦制还是单一制？联邦制通常包含州、省、地区这样的小区域
行政单位，它们被赋予持久和广泛的权力。在单一制中，这些行政单
位的存在和权威取决于全国性政府的决定。在 22 个老牌民主国家里，
只有 6 个算是真正意义上的联邦制，它们是奥大利亚、奥地利、加拿
大、德国、瑞士和美国。这 6 个国家的联邦制是由特殊历史环境造成
的。[4]
一院制还是两院制立法机构？尽管两院制占主导地位，但以色列
仍没有设立第二院，自从 1950 年以来，4 个斯堪的纳维亚国家、芬兰
和新西兰都已经废除了上议院。
司法审查？最高法院能否宣布那些由国家立法机构正当通过的
法律是违宪的？这就是我们所说的司法审查，它已经成为联邦制民主
国家的标志性特征。司法审査之所以被视为必不可少，是因为人们期
待国家宪法能扼制州、省和大区（canton）所通过的法律。但是，一
个更为要紧的问题是，法院是否能宣布国家议会通过的法律违宪？事
实上，瑞士限制了这种司法审查权力，只允许它对于州一级的立法进
行审查。我们都知道，大多数的民主国家并不是联邦制，而实行单一
制的国家中，也只有大约一半的国家存在某种形式的司法审查制度。
此外，即使是在那些实行司法审查制度的国家里，法院实施这种审查
制度的程度也是各有不同，从美国这个极端的例子来看，它的最高法
院有时候行使着非同寻常的权力，而有些国家的法院对于议会却是言
听计从。加拿大就是这样一个很有趣的例子。加拿大是一个联邦制国
家，它的最高法院有权宣布省和联邦通过的法律违宪。省立法机关和
联邦议会也能通过对这种受到质疑的法律进行第二轮投票，如果能通
过，就能推翻法院作出的决定。
法官终身制还是有限任期制？美国宪法规定，联邦法院（也就是
国家法院）法官实行终身制。这种终身制的好处在于它能确保法官远
离政治压力。他们同时拥有司法审査权，他们的判决有可能反映出的
是多数民众和立法代表不再支持的陈旧的意识形态。这样，他们可能
会用司法审查去阻碍改革。美国就有这方面的事例，最有名的例子发
生在 1933-1937 年罗斯福总统领导的伟大变革期间。有了美国的前车
之鉴，二战以后很多在宪法中对司法审查制作了明文规定的民主国家，
都不再实行终身制，而是选择了有限任期制，只是任期较长。德国、
意大利和日本就是这样。
全民投票？在对宪法修正案进行表决的时候，有没有必要全民投
票？瑞士对此作了限定：针对国家重要问题，可以进行全民投票；而
对于宪法修正案，必须进行全民投票。另一极端是美国，宪法没有规
定全民投票（它也从未出现过国家层面上的全民投票），但全民投票
现象在许多州很普遍。与美国的做法相反，有超过一半以上的老牌民
主国家至少出现过一次全民投票。
总统制还是议会制？在总统制国家里，行政首脑的选出与立法机
关没有关系，并且宪法赋予了总统很大的权力。在议会制或内阁制国
家里，行政首脑的选举和撤换都是由议会决定的。总统制的典型是美
国，议会制的典型是英国。
1787 年美国的制宪会议的代表发明了总统制。大多数的代表都
很推崇英国不成文宪法中的“三权分立”，也就是：司法独立于立法
和行政，立法（议会）独立于行政和司法，行政（君主）独立于立法
和司法。尽管与会代表都想努力模仿英国宪法的优点，但君主显然不
在考虑的范围之列。行政的问题让他们感到为难，由于没有现成的历
史模式，他们在这个问题上争论不休，用了将近两个月的时间才得出
解决方案.
尽管制宪会议是精英们的一次非同寻常的集会，而过往的历史也
赋予这些代表以远见卓识，这远远超过了历史文献所带来的启示，也
超过了人类所能允许犯错误的天性。像很多发明一样，美国总统制（更
确切地说是总统国会制）的创立者，不可能会预见到他们的创造在两
个世纪后会朝哪个方向演变。他们同样也不可能预见到还有一种可能
是议会制，并能得到更广泛的采用。
今天看来，在美国实行议会制还是那么不可思议，但如果当时的
制宪会议晚 30 年召开，那些代表很有可能会建议采用议会制。这是
因为他们并不知道英国的宪政体制处于急剧的变化当中（在这一点上，
英国观察家的表现也是如此）。简而言之，这种宪政体制会演变成议
会制，行政权力由首相和内阁掌握，而不是君主。首相在名义上由君
主选择，而实际上是由议会多数派掌控（在一定的时候，成为下议院），
只有得到议会多数派的支持，他们才能保住自己的职位。而首相则选
择其他成员组成内阁。大约在 1810 年时这种制度就已大体形成了。
对今天绝大多数民主历史相对悠久且比较稳定的民主国家来说,
它们的民主制度是从 19 世纪和 20 世纪初期发展起来并一直延续到
现在的，各种形式的议会制而不是总统制成为人民普遍接受的宪法安
排。
选举制度？国家议会的议席安排在多大程度上体现了选举中投
票人的偏好？例如，如果一个政党获得了 30%的选票，那么会不会得
到约 30%的席位呢？还是只得到 15%或其他的什么数字呢？尽管宪法
并不需要对选举制度作出具体的规定，但我前面已经指出过，它应该
构成宪法制度里的重要内容，因为选举制度与宪法的其他部分紧密相
关。下一章将会更详细地阐述这个问题。
虽然我们还可以举出更多的问题来，但这份清单已足够表明，老
牌民主国家里的宪法安排千差万别。此外，我们提到的这些变体带有
相当普遍性，如果我们更深入地观察，就会发现更重要的区别。
由此，你也许会得出结论，民主国家的宪法在很多重要的方面存
在差异。但是，这些差异是否意味着某些宪法更好或者更民主呢？有
没有最好的民主宪法呢？
由此而产生另一个问题：我们怎么去评价各种宪法的相对优点？
很明显，我们还需要一些评价标准。

宪法的影响
宪法在很多方面会影响到一个国家的民主。
稳定。宪法能为第 8 章所描述的基本民主政治制度提供稳定的保
障。它不仅能构建民主政府的基本框架，还能确保必要的权利和基本
民主政治制度所需要的权利。
基本权利。宪法能保护多数人和少数人的权利。虽然第一点已经
隐含了这个标准，但由于在民主宪法里存在很多的变体，因此，仍有
必要在宪法中对那些能保护多数人和少数人的基本权利和义务给予
特别的关注。
中立。对公民来说，宪法应当是中立的。宪法可以保证基本权利
和义务，也能保证立法过程的设计对于公民群体或任何公民的合法利
益都是不偏不倚的。
责任。宪法的设计，能够使政治领导人对他们在一个“合理”的
时间段内所作的决定、行动、行为向公民承担必要的责任。
公平的代表。在民主国家里，关于“公平的代表”包含着哪些内
容这个问题一直是争论不休的，部分原因跟以下两个标准有关。
知情下的共识。宪法有助于公民和领导人发展一种有关法律和政
治的知情下的共识。做法就是为政治领导人的谈判、和解和结成不同
利益同盟创造机会和提供激励。以后将详细阐述这一点。
有效统治。所谓有效，就是针对公民所认为的那些重要争端和问
题，政府能够采取的行动并获得公民支持和信任。在面临重大的战争
和战争威胁、严峻的国际紧张局势、严重的经济危机以及相类似的情
况下，有效统治非常重要。即使在平时，当主要的问题被提上公民和
领导人的议程时，也会牵涉有效统治。从短期来看，一个非民主政府
有时候确实比一个民主政府能更好地实现这个标准。尽管这样，但从
长期来看，就很值得怀疑。不管怎样，我们关注的只是在民主的限度
内运作的政府。而在民主的限度内，宪政制度应当提供一些程序，从
而在面对重大问题时能用以避免僵局、迟缓或逃避行为的出现，并鼓
励政府采取行动来处理这些问题。
明智的决定。尽管宪法应促成有效统治，但若一部宪法只是便于
决定和采取果断措施，却不利于政府得到充足的知识来有效地应对国
家议程上的紧急事务，这种宪法是不值得推崇的。果断的决定代替不
了明智的政策。
透明、易懂。这一对标准是指政府的运转应当充分向公众开放，
在一些关键的方面也应当足够的简单，这样公民才能轻松地获知政府
所作所为的方式和内容。因此，政府所做的一切不能过于复杂而让公
民无法理解，那样的话政治领导人就不能向公民负责，尤其是在选举
的时候。
弹性。宪政体制不能过分僵化，在文字和传统上也不能规定太死，
否则它就不能适应新的环境。
合法性。一部宪法如果满足了前面的 10 个标准，确实大大有利
于得到公民和政治精英们的忠诚而得以确立其合法性，由此可以确保
它能长久存在。然而，在一个特定的国家里，某些宪法安排可能比另
一些更符合普遍的、传统的合法性规范。比如，很多共和主义者感到
君主作为国家元首的做法是错误的，但君主制适应了多元化民主的需
要，这将为民主宪法增加一份合法性。这样的国家有：斯堪的纳维亚
国家、荷兰、比利时、日本、西班牙和英国。在大多数民主国家里，
如果想要把君主加进来作为国家元首，就会跟广泛的共和信念相冲突。
这就是亚历山大·汉密尔顿在 1878 年制宪会议上提出设立一位终身
执政的“民选君主”的建议时，在几乎没有讨论的情况下就得到否决
的原因。而另一位代表埃尔布里奇·格里（Elbridge Gerry）说:“在
我们所有的同胞当中，对君主制不加以反对的，恐怕是一千个里面也
找不出一个来。”[5]

区别的影响有多大？
 这些宪法上的区别真的重要吗？
要回答这个问题，我们需要在 22 个老牌民主国家以外再加上两
类证据：第一类来源于那些新兴民主国家的实践总结，这些国家的基
本民主制度都是在 20 世纪后半叶才得以建立和维持的；第二类国家
的历史带有一定的悲剧色彩，却引人深思。在 20 世纪它们建立了民
主制度，却又被推翻了，不久就沦为威权政权。
尽管这三类证据包含了丰富的信息，人们对它们的分析并不充分，
我们仍能从中得出一些重要的推论。
前面所提到的每一种宪法方案，至少已存在于一个稳定的民主国
家中。由此，我们有理由——逻辑上也是必然地——推论出：存在很
多不同的宪法安排，它们跟我们在第 8 章里所描述的多元民主的基本
政治制度是相容的。由此可见，多元民主政治制度可以采用很多特殊
的形式。
为什么是这样呢？所有这些高度稳定的老牌民主国家都存在某
些基础性的条件（underlying condition）,它们有利于国家的基本民主
制度的稳定（这将在第 12 章讨论）
。由于这些有利条件的存在，我们
所描述过的宪法变体，就不会对基本民主制度的稳定产生很大的影响。
单单从稳定这一标准来判断，我们前面所描述的变体就无关紧要了。
因此，在各种限度之内，民主国家仍有广阔的选择余地。
相反，在基础条件很不利于稳定的时候，任何宪法的设计也不可
能保护得了民主。
我们可以毫不夸张地把前面两个观点概括如下：
如果基础条件有利，不管国家采取什么样的宪法都能保持稳定。
如果基础条件不利，不管任何宪法都救不了民主。
然而，还有更让人感兴趣的第三种情形：这个国家的条件既不十
分有利，也不能说非常不利，而是两者兼有，民主与否就要看情况了，
但并非没有可能性。此时宪法的设计就会产生很大的影响。简而言之，
如果国家的基础条件同时存在有利与不利的情况，一个好的宪法设计
就会有利于民主制度的生存；反之，一个坏的宪法设计可能会导致民
主制度的崩溃。
稳定这一标准虽然至关重要，但它不是唯一相关的标准。如果我
们用别的标准来评价宪法安排，即使在基础条件很有利于民主稳定的
国家，它也会产生很重要的影响。事情确实如此。它们确立了民主国
家的政治制度：行政、立法、司法、政党制度、地方政府等。这些制
度的确立，也会反过来影响立法机关里立法代表席位的公平性、政府
的有效性，并最终会影响到政府的合法性。在一个基础条件多样化并
且民主稳定前景不确定的国家，这些宪法的细节就显得异常重要。
事实的确如此，理由见下一章的分析。

【注释】
[1] See Arend Lijphart, Democracies Patterns of Majoritarian and
Consensus Government in Twenty-One Countries, New Haven and London:
Yale University Press, 1984, table 3.1, p.38.我在该表上另外加入了哥斯
达黎加。
[2]作为以色列的立宪机构，议会通过了一系列立法，从而把这
个国家的宪法安排转变成成文宪法。
[3]美国宪法中已经直接加入了一些社会和经济的规定，比如，
第十三条修正案废除了奴隶制，还有国会和法院对第五条修正案和第
十四条修正案的解释。
[4] Lijphart, Democracies, tables 10.1 and 10.2, pp.174, 178.还可
以把比利时列入其中，因为它存在地区分权。与其他宪法安排一样，
“联邦制”和“单一制”底下还包括许多重要的变体。
[5]按照麦迪逊的记录，汉密尔顿在 1787 年 6 月 18 日一次冗长
的演讲中说：
“就行政机构而言，看来我们应当承认，按照共和原则
建立的任何行政机构都情况不佳……这方面唯一可取的例子是英
国……应当允许立法机构的一个分支终身（至少举止可嘉的时候）任
职，行政机构也可以终身任职。
”参见 Max Farrand ed., The Records of
the Federal Convention of 1787, vol 1, New Haven: Yale University Press,
1966, p.289.格里 6 月 26 日的评论见该书第 425 页。
第 11 章
分类（三）
——政党与选举制度

可能没有什么政治制度能像选举制度和政治党派那样深刻影响
民主国家的政治面貌了，也没有什么制度能像它们那样呈现出如此多
的变化。
事实上，由于选举制度和政党太富于变化，以至于一个公民如果
只是熟悉他自己国家的选举安排和政治制度，就难以理解——或者虽
然理解但难以欣赏——其他民主国家的政治状况。在一个只有两个主
要政党角逐竞选的国家里，其公民会认为实行多党制国家的政治一定
非常混乱。而实行多党制国家里的公民，也会认为只能从这两个政党
中进行选择，就好像是穿了一件政治紧身衣。如果让这两个人去相互
评价一下对方国家的政党制度，他们可能会觉得这方面的差别更加令
人困惑。
我们怎么去解释这些变体呢？是不是有些选举或政党制度更加
民主，或者，在某些方面更好呢？
让我们从选举制度的一些重要变体开始。

选举制度
选举制度的变化是无止境的。[1]它们变化如此之多的一个原因
是，当我们用各种合乎我们期待的标准来评价它时，没有一个选举制
度能满足所有的标准。通常，我们需要做出利弊权衡。选择一种制度，
意味着某些方面会有所得，另外一些方面会有所失。
为什么是这样？为了得出相对简单的答案，我们把那些令人困惑
的可能性简化为两种。
比例代表制。它是在老牌民主国家里最为常见的选举制度，其设
计目的就是在党派总体票数比例和党派在立法机构获得席位的比例
之间建立关联。例如，一个政党获得 53%的票数就会得到 53%的席位。
我们通常把这种安排叫作“比例代表制”
（proportional representation,
PR）。
最高票当选制。如果比例代表制的设计是为了实现公平，你可能
会以为所有的民主国家都会采用它。然而，一些国家却没有这样做。
它们选择了另一种选举安排，其中，贏得了最多票数的政党能大大增
加它在议会中的席位。例如，一个政党贏得了 53%的票数可能会得到
60%的席位。英国和美国就是采用了这种选举制度，每个地区选出一
名候选人，而这位候选人由得票最多的人当选。它跟赛马相似，因此
人们就把它叫做“最高票当选制”（first-past-the-post，FPTP）。

名词解释
在美国，像这种安排经常被看作是“相对多数 制”（plurality
system）,因为候选人只要获得相对多數的选票，而不必是绝对多數
（majority）,就能赢得选举的胜利。政治科学家把这种制度叫做“相
对多数当选的单议席选区”（single member districts with plurality
“最高票当选制”是英
elections）这一术语更为准确，只是有些啰嗦。
国的标准用法，我也采用这种说法。
比例代表制 v.s 最高票当选制。正如我在前面所指出的，人们在
哪种选举制度更能体现自由和公平选举的问题上争论不休。对最高票
当选制持批评态度的人认为，它不能体现公平代表原则，有时候表现
得很失败。例如，在 1997 年英国议会选举中，工党贏得了 64%的议席
——这在现代议会制历史上是比例最高的一次；然而，
它只贏得了 44%
的选票。它的反对党贏得了 31%的选票，同时获得了 25%的议席,而最
不幸的是自由民主党，它得到了 17%的选票，却只有 7%的议席！（其
他政党的候选人贏得了总计为 7%的选票和 4%的议席。
）
 假设这里有 10 个选区，每个选区有 100 名投票者，两个政党（蓝
党和紫党）的投票情况分布如下：
例1 政党支持率平均分布的情况
选区 得票数 贏得的议席数
蓝党 紫党 蓝党 紫党
1 51 49 1 0
2 51 49 1 0
3 51 49 1 0
4 51 49 1 0
5 51 49 1 0
6 51 49 1 0
7 51 49 1 0
8 51 49 1 0
9 51 49 1 0
10 51 49 1 0
总计 510 490 10 0

例 2 政党支持率分布不均等情况
选区 得票数 贏得的议席数
蓝党 紫党 蓝党 紫党
1 55 45 1 0
2 60 40 1 0
3 40 60 0 1
4 45 55 0 1
5 52 48 1 0
6 51 49 1 0
7 53 47 1 0
8 45 55 0 1
9 46 54 0 1
10 55 45 1 0
 总计 502 498 6 4
图 11-1 最高票当选制的假设示意图

一个政党贏得的选票比例和它所获得的议席比例之间为什么会
出现这么大的差距呢？设想一个只有 1000 名成员的小型民主体制，
它被平均分成 10 个选区，并从每个选区的 100 人当中选出一名代表
进入立法机构。假设，在这个微型的民主体制中，蓝党得了 510 票
（51%）,紫党获得 490 票（49%）。现在我们设想（尽管这种可能性很
小）在这个微型的民主体系里每个党的支持率平均分布：刚好每个选
区的选票里，蓝党占 51%,紫党占 49%。选举将会是什么样呢？蓝党在
每个选区都取得了胜利，因而获得 100%的议席，而对方则一无所获
（见图 11-1 中的例 1）。可以把这个体系扩大到一个国家，而选区也
大幅增加。其结果还是一样的。
我们能合理地断定，在这种情况下，没有哪个民主国家能保留最
高票当选制。正是因为一个国家里对政党的支持分布不平均，才防止
了这种怪异和完全不民主的结果的出现。在一些选区，蓝党可能会获
得 65%的选票，然而，在另一些选区它可能只有 40%的选票，而紫党
获得了 60%的选票。各选区在全国的平均水平上下波动。我们可以用
图 11-1 中的例 2 来说明这种情况。
很显然，最高票当选制若想实现公平的能够让人接受的代表结果，
那么政党的支持力量在全国范围内就不可以平均地分配。相反，选票
支持的分布越是均等，在选票和议席之间的差距就越大。随着一个国
家地区差异的变小，最高票当选制的扭曲程度就会变得越大,1997 年
英国就出现过类似的情形。
如果是这样的话，那么采用最高票当选制的国家为什么不能采用
比例代表制？首先，我们不能忽视像英国和美国这些国家的历史和传
统带来的沉重压力，它们在实行代议制政府的时候，最高票当选制就
占主导地位。美国就是一个最好的例子。美国最高票当选制的结果，
实质上就剥夺了少数非裔美国人在州议会和众议院的公平代表机会。
为了确保非裔美国人在州议会和国会中至少能拥有一些代表，立法机
构和法官有时在非裔美国人占多数的地方划分选区。这样划分出来的
选区，跟地理、经济或历史没有什么关联。在比例代表制中，如果非
裔美国人把票投给他们自己的候选人，那么他们的代表就会跟他们的
人数成比例，比方说，一个州里 20%是黑人，如果他们都能投自己人
的票，就能确保占有大约 20%的议席。
如果是这样的话，又为什么不采用比例代表制？主要是因为美国
人普遍对比例代表制存在敌意，以至于无论是立法机构还是法官都不
会认真去考虑用它来取代以种族划分选区的方法。

名词解释
选区划分（gerrymandering）——或者说纯粹出于政治目的而对选
区进行划分——是美国的一个传统做法。它的名字跟格里（Elbridge
Gerry）有关，他就是我们在前面提到过的美国制宪会议的一个代表。
格里是马萨诸塞州的民选州长，1812 年为了保住民主党在州立法机
构中的多数席位，他重新划分了选区。有人发现其中一个选区就像一
条 火 蛇 （ salamander ） , — 个 批 评 家 评 论 说 它 更 像 是 一 条 格 里 蛇
（gerrymander）。随后“gerrymander”这个词和它的动词形式“to
gerrymander”就进入到美国人的词典里。
历史上人们对最高票当选制的偏爱，其实还有更为合理的证据。
在其支持者看来，最高票当选制扩大获胜政党在立法机构的多数优势
的倾向有了两个令人满意的结果。
两党制 V.S 多党制。人们为最高票当选制辩护的理由在于，它
能阻止第三党派的出现，从而有助于维护两党制。相反，比例代表制
的结果，通常是产生多党制。尤其是在说英语的民主国家里，两党制
备受推崇，而多党制则不受欢迎，屡遭非议。哪一个更好呢？
到底两党制和多党制谁好谁坏，人们一直争论不休。一般来说，
优点也会反映出缺点。比如说，两党制确实能减轻选民在选举时的负
担，把他们的选择简化为两个。但从比例代表制支持者的观点来看,
这严重地减少了选民的选择机会，损害了选民的选择自由。他们会说，
这样做就是否定了少数派的代表权，因此它是不公平的。
有效统治。两党制的倡导者支持最高票当选制，因为它有一个更
为深远的影响。最高票当选制通过扩大获胜政党在立法机构的多数席
位，使得少数派很难形成一种同盟来反对多数派政党执行计划，也就
是多数派领导人所说的“民众的授权”
（popular mandate）
。由于多数
派在立法机构的席位得以扩大，即使党内有些成员倒戈相向，政党领
导人所掌握的票数用以施政也绰绰有余。因此，最高票当选制有助于
政府达到有效统治的标准。相反，在一些实行比例代表制的国家会形
成许多相互竞争和冲突的政党与联盟，多数联盟难以形成且不稳定。
结果政府的有效性大打折扣。意大利就是一个典型的例子。
最高票当选制的倡导者往往忽略了，在很多实行比例代表制的国
家里，议会稳定的多数派（通常可能是两到三个党派的联盟）能成功
地推行广泛的改革方案。事实上，有很多实行比例代表制的民主国家，
如荷兰和斯堪的纳维亚国家，堪称务实和稳定相结合的真正典型。

民主宪法的一些基本方案
现在，我们可能都了解，我们在设计一部宪法或修改现存宪法时
为什么不能掉以轻心的原因了。这一任务的难度和复杂程度绝不亚于
设计一艘探测外层空间的飞船。任何一个理智的人都不会把飞船设计
任务交给一个外行，同理，设计一部宪法需要一个国家很多的精英参
与其中。与飞船设计不同的是，如果一部宪法需要进行重要修改时，
它需要得到被统治者的批准和同意。
宪法的一些主要方案及其选项的各种组合，使得可能产生的各种
备选方案数量大得惊人。前面我曾提醒过每种一般性备选方案在具体
细节的选择上都有无穷的可能性。
然而，带着这种警惕心，我们会提供一些一般性的指导意见用于
思考各种宪法备选方案。
一个最好的切入点就是探讨选举制度和行政首脑相结合而产生
的五种可能性。
欧洲大陆方案：议会制政府和比例代表制选举组合。议会制政府
在老牌民主国家里具有压倒性优势，而在一般民主国家里它也比总统
制更盛行。[2]在老牌民主国家里最受欢迎的组合是议会制和其成员
的比例代表选举制。由于这一组合在欧洲占有主导地位，欧洲的那些
新兴民主国家也选择这条标准的欧洲民主之路，我们叫这种组合为欧
洲大陆方案，
英国方案，或称为威斯敏斯特模式：议会制政府和最高票当选制
选举组合。由于它出现和盛行在美国之外的说英语的民主国家里，因
而我们称它为英国方案（它有时候也叫作威斯敏斯特模式，因英国政
府所在地而得名）。经过长期的演化，现在只有三个老牌民主国家仍
保持者这种制度，不难想到，这些国家是英国、加拿大和澳大利亚（新
西兰于 1993 年废弃了这种制度）[3]。
美国方案：总统制政府和最高票当选制选举组合。美国采用了这
种组合而在所有的老牌民主国家里独树一帜，我们就称之为美国方案。
有六个新兴民主国家选择了这种安排。
拉丁美洲方案：总统制政府和比例代表制选举组合。拉美国家对
总统制政府有强烈偏好，选择了与美国相同的宪法之路。但是在选择
选举制度时，处于 20 世纪晚期的它们却普遍赞同欧洲的做法。因此,
在 20 世纪 90 年代早期或多或少地出现了民主宪法的 15 个拉丁美洲
国家，最基本的宪法形式就是把总统制政府和比例代表制选举相结合。
[4]因此，我们称这种组合为拉丁美洲方案。
令人惊奇的是，除了哥斯达黎加以外，没有一个老牌民主国家采
用这种组合。尽管这些老牌的民主国家强烈倾向于比例代表制，但我
们看到的是，他们已断然拒绝了总统制政府。只有哥斯达黎加例外。
与其他拉美国家不同，自 1950 年以来，它一直是稳定的民主国家,所
以我把它归为老牌民主国家。但与其他老牌民主国家不同的是，它采
用的是总统制政府和比例代表制选举组合。
多重方案，也叫其他组合方式。在一些或多或少“纯粹”的宪法
类型之外，一些老牌民主国家又创造了一些在某些重要方面不同于那
些纯粹类型的宪法。他们这样做的目的在于保留纯粹类型优点的同时，
尽可能地减少那些纯粹类型所带来的负面影响。法国、德国和瑞士就
是很好的例子，为我们展示了它们在宪法上的创造力。
法兰西第五共和国宪法规定，选举产生的总统拥有较大的权力，
同时规定，总理由议会选举产生。法国同时也修正了最高票当选制。
一个选区当中，参加国民大会的候选人没有一个能得到多数票，那么
必须进行第二轮选举。只有那些在第一轮中贏得超过 12.5%合法选票
的候选人才有资格进入第二轮选举。因而，那些小党派在第一轮选举
时会到处出击以贏得入场资格；但在第二轮当中，他们与他们的支持
者将决定下注给两个最有希望的候选人中的一个。
在徳国，联邦议院半数议员由最高票当选制选举产生，而另一些
则由比例代表制选举产生。意大利和新西兰也采用德国式的解决方案。
为了能让他们的政治制度适应说不同语言的居民，瑞士创造了集
体领导制度。由联邦议会选举出的七个委员行使最高行政权，他们的
任期为四年。在老牌民主国家当中，瑞士的集体领导制度是独一无二
的。[5]

民主宪法的思考：一些指导意见
根据前两章所描述的老牌民主国家的经验，我们可以从中得出以
下结论：
• 国家的绝大多数基本问题无法通过宪法的设计得以解决。在一
个基础条件很不利的国家，宪法也维护不了民主。一个基础条件很有
利的国家里，即使是宪法安排出现很大的变化，也照样能维持基本民
主制度。在一个基础条件十分复杂、兼具利弊的国家，那么精心地构
造宪法设计将有助于维护国家的根本民主制度。（下一章将会更进一
步讨论）。
• 保持民主制度根本的稳定是非常必要的，但它并不是一个好宪
法的唯一标准。公平的代表、透明、易懂、回应性以及有效统治等也
很重要。特定的宪法安排不仅能够而且也有可能对这些价值产生影响。
• 所有的宪法安排都有不足之处，不存在能满足所有标准的宪法
安排。从民主的观点来看，没有完美无缺的宪法。此外，引入或修改
一部宪法必然会出现一些想象不到的结果。因此，宪法的设计和改革
需要在目标、风险和不可预知的变化三者之间予以恰当取舍。
• 在过去的两个多世纪里，美国人已经发展出了一整套能确保其
总统国会制、最高票当选制、联邦制和强大的司法审查制得以良好运
行的政治文化、技能和经验。但是美国制度过于复杂，放在其他国家
并不一定能良好运转。不管怎么样，照搬的例子并不多见。很可能根
本不应当照搬。
• 一些学者认为拉丁美洲的总统制和比例代表制的组合是导致
中部和南部美洲国家经常发生民主崩溃的原因。[6]虽然要从造成拉
丁美洲政治的极端化和危机的诸多因素当中甄别出宪法的影响非常
困难，但民主国家避开拉丁美洲的宪法方案很可能不失为一种明智的
选择。
杰斐逊对法国和美国的革命抱有乐观态度，他曾经断言，每一代
人都要进行一次革命，这是一件好事。然而，20 世纪无数次的革命粉
碎了这个浪漫的理想，它们的结果不是悲剧就是不幸或更为糟糕，甚
至产生了专制政权。而一个民主国家每隔 20 年左右，就聚集一批宪
法学者、政治领导人和有见识的民众根据他们自己的经验和其他民主
国家经验所提供的飞速扩展的知识来评估自己的宪法，倒是一个不错
的主意。

【注释】
[1]一项出色的研究指出，各种变体是“数不胜数”的。这项研
究还认为，“本质上它们可以分为九大体系，而这些体系又属于三个
更 大 的 家 族 ”。 参 见 Andrew Reynolds and Ben Reilly eds., The
International IDEA Handbook of Electoral System Design, 2nd ed.,
Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance,
1997, p.17。这“三个更大的家族”指相对-绝对多数制、比例代表制
和半比例代表制。具体细节参见附录 1。
[2]顺便说一下，国家是联邦制或是单一制，这并不影响它在议
会制或者总统制上的选择。实行联邦制的老牌民主国家中，四个是议
会制：澳大利亚、奥地利、加拿大和德国，只有美国是总统制，而瑞
士是一个特殊的综合。由此我们可以认为，联邦制并不影响对于总统
制或议会制的选择。
[3]新西兰人在 1992 年和 1993 年的公民投票中放弃了最高票当
选制。在具有法律约束力的 1993 年的投票中，多数公民同意了这样
一种融合了比例代表制因素的制度：部分成员从选区选出，部分成员
从政党名单上选出。
[4] 具 体 细 节 参 见 Dieter Nohlen, “Sistemas electorales y
gobernabilidad”, in Dieter Nohlen ed., Eleccidnes y sistemas de partidos
en Latina, San José, Costa Rica: Institute Interamericano de Derechos
Humanos, 1993, pp.391-424。还参见 Dieter Nohle ned., Enciclopedia
electoral latinoamericana y del Caribe, San José，Costa Rica: Institute
Interamericano de Derechos Humanos, 1993。加勒比海地区 12 个此前
曾是英国殖民地的新独立的岛国，全部采用了英国成斯敏斯特式的宪
法模式，无一例外。
[5]在新兴民主国家中也一样。乌拉圭也曾实行过一段时间的集
体领导制度，不过之后又放弃了。
[6] See Juan J.Linz and Arturo Valenzuela eds., The Failure of
Presidential Democracy, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1994.
 第四部分
有利与不利的条件
第 12 章
什么样的基础条件有利于民主？

20 世纪是一个民主频繁失败的世纪。有 70 多个民主政权垮台并
让位给专制政权的例子。[1]然而，这也是一个民主取得非凡成功的
世纪。在 20 世纪结束之前，民主观念、制度和实践的范围与影响已
遍布全世界，这使得本世纪成为人类历史上民主最为辉煌的时代。
因而，我们将面临两个问题，或者可以说是一个问题的两个方面。
我们怎么解释在全世界这么多的地方、这么多的国家建立民主制度？
我们又怎么解释它们的失败？尽管我们无法得出所有的答案，但是有
两组相互关联的因素在发挥着作用，这是毫无疑问的。

各种替代方案的失败
首先，在 20 世纪与民主竞争的各种替代方案多数都失败了。20
世纪才过了 1/4 的时候，那些非民主的统治形式，即从远古起就主宰
着世界大部分地区信仰和实践的君主制、世袭贵族制和开明寡头制，
它们的合法性和意识形态发生了致命的衰落。取代它们的是具有广泛
民众基础的反民主形式，包括法西斯主义、纳粹主义，还有其他的一
些专制学说和政府，但它们统治的时间很短。轴心国在二战中的失败
使得法西斯主义和纳粹主义受到了致命的打击。20 世纪后期，军事独
裁统治——这在拉丁美洲最为突出——也由于经济、外交和军事上的
压力而垮台（阿根廷）。
那么，民主在全世界范围内可以高枕无忧了吗？是否如美国总统
伍德罗·威尔逊在 1919 年一战结束时所乐观（后来证明这是错误的）
宣称的那样，现在的世界已经“成为民主的安全处所”？
遗憾的是，答案是否定的。民主最终的胜利没有实现，而且也没
有很快来到。非民主政权依然在世界的许多地方存在着，比如，非洲、
东南亚、中亚和苏联解体后的一些地区，而大多数国家的条件并不利
于民主，因此它们是否或怎么进行民主转型并不十分明确。最后，还
有为数不少的国家，进行了民主的转型并引入了多元民主的基本政治
制度，但它们的条件并不能确保民主得以长期存在下去。
我一再指出，一个国家特定的基础条件和背景条件有利于民主的
稳定，如果这些条件过于脆弱或完全缺乏，那么民主是不可能存在的，
或者说，即使它存在，也是极不稳定的。
那现在我们要问了，这些条件是什么呢？
要回答这个问题，我们能举出一大堆 20 世纪的相关实践案例：
既有经历民主转型、巩固民主制度并维持了数十年之久的国家，也有
转型后就崩溃的国家，还有从来没有进行过民主转型的国家。这些民
主转型、巩固和垮台的例子揭示了，在一个国家中有五个关键的条件
（当然，也可能有更多）在影响着民主生存的机会（见图 12—1）。

民主的关键条件:
1. 选举出的官员控制军队和警察
2. 民主信仰和政治文化
3. 没有强大的敌视民主的外部势力
有利于民主的条件：
4. 现代的市场经济和社会
5. 弱小的亚文化多元主义（weak subcultural pluralism）
图 12-1 什么样的条件有利于民主制度

外部干预
一个国家受到另一个敌视民主政府的国家的外部干预，那么这个
国家的民主制度是不可能得到发展的。
 在其他条件都有利的国家里，为什么民主制度却得不到发展或巩
固？外部干预有时就能很好地解释这一切。例如，要不是二战以后苏
联的干预，捷克斯洛伐克可能已成为了老牌民主国家中的一员了。苏
联的干预也阻止了波兰和匈牙利发展民主制度。
更令人惊讶的是，在 20 世纪最后几十年里，美国在拉丁美洲也
留下了外部干预的不光彩记录。在那里，美国因为保护本国企业或（按
官方的观点来说）美国国家安全，通过外部干预甚至推翻它们的民主
选举政府来达到上述目的。尽管拉丁美洲的民主在萌芽状态就被摧残，
还算不上是完整的民主，但如果它们不受美国的干预——或者在民主
化开始的时候就得到很好支持的话——民主制度可能会得到及时的
进化。一个特别过分的例子是，1954 年美国情报部门秘密干预危地马
拉，推翻了由民选组成的带有民粹主义和左倾色彩的雅各布·阿本斯
（Jacopo Arbenz）政府。
中欧和地中海国家在 20 世纪末期也迅速开始了民主制度的构建。
此外，美国和普遍的国际组织也开始反对拉丁美洲的独裁统治，支持
世界大部分地区发展民主制度。在人类历史上，还从来没有各种国际
力量——政治的、经济的和文化的——是如此地支持民主观念和制度。
在 20 世纪最后的几十年当中，整个国际政治气候发生了划时代的转
折，这种转变大大地改善了民主发展的前景。

对军队和警察的控制
如果民主选举出的官员不能对军队和警察力量施以完全的控制,
那么民主政治制度就不能得到发展和维持。
与外部干预的威胁相比较，那些有办法使用军队和警察这样的暴
力手段的领导人，才可能是民主最危险的内部威胁。如果民主选举出
的官员想有效地控制军队和警察力量，那么军队和警察成员——特别
是那些军官——就必须听从他们。而这些军官们对选举出的领导的服
从必须达到根深蒂固，甚至不能摆脱的地步。为什么有些国家的文职
人员能够控制这些武装力最，而另一些国家却不能，这中间的原因过
于复杂而不能在此细说。就本文的目的来说，重要的是指出，如果不
能控制，那么民主的前景就会变得很暗淡。
想一下中美洲那段令人不愉快的历史。1948-1982 年间，在危地
马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜就出现过总共 47 个政府，超
过 2/3 的政府并不是通过自由而公平的选举而产生——多数是通过
军事政变上台的。[2]
相比之下，哥斯达黎加自从 1950 年开始就成为这个地区的民主
灯塔。为什么哥斯达黎加能发展和维持民主制度，而它的邻国却不能？
部分的原因在于它具有一些别国没有的有利条件。在面对军事政变的
时候，即使存在一些有利条件，民主政府也不能幸免于难，这在其他
拉丁美洲国家屡见不鲜。然而，在 1950 年，哥斯达黎加戏剧性地消
除了这种威胁。民主政府总统作出了一个奇特而大胆的决定，取消军
队！
到现在为止，还没有哪一个囯家仿效哥斯达黎加的做法，多数国
家不会打算这样做。要说明选举后官员对军队和警察的控制对于确立
和维持民主制度的重要性，没有比这个例子更鲜明、生动的了。

文化冲突很弱或不存在
在一个文化相当单一的国家里，民主政治制度极有可能得到发展
和延续；而在一个亚文化严重不同和冲突的国家里，这种可能性就大
大降低。
语言、宗教、种族、民族身份、地区，有时还有意识形态的不同，
这些往往产生文化的差异。同一文化的成员有着共同身份和情感的纽
带，他们会强烈区分“我们”和“他们”。在团体内部，他们会跟其他
的成员建立各种私人关系：朋友、同伴、配偶、邻居和客人。他们也
经常参与各种典礼和仪式以及其他活动，用这些活动来确定他们团体
的边界。通过各种方法，一种文化事实上成为其成员的一种“生活方
式”（way of life）
，成为国中之国、民族中的民族。在这种情形下，
社会可以说是以垂直分层（vertically stratified）的方式来建构的。
 文化冲突也可能爆发在政治领域，通常的情况有：宗教、语言、
还有学校的着装规定；均等的教育机会，团体间的相互歧视，政府是
否要支持宗教或宗教机构，如果支持，那么支持一种宗教或在哪些方
面支持；一个团体觉得被另一个团体冒犯而希望予以禁止的要求，如
禁止堕胎、屠宰奶牛或着装“不合礼仪”；或是否应该调整领土和政
治边界来满足团体的愿望和要求，如此等等。
那些争端确实带给了民主许多特别的困难。某一特殊文化的支持
者，经常把他们的政治要求看成是一种关系到原则、深刻的宗教和宗
教信仰或团体生存的问题。结果，他们认为他们的要求至关重要以至
于不能妥协。然而，在一个和平的民主进程中，解决政治文化冲突普
遍需要谈判、调解和妥协的方式。
那些历史悠久、政治稳定的民主国家通常能避免严重的文化冲突，
这是不稀奇的。即使公民中存在着显著的文化差异，这些国家也会同
意在大部分时间里，让那些可以调停的差异（例如经济上的分歧）来
主导政治生活。
难道这一切就那么让人放心而没有例外吗？有一些。文化的多样
性在美国、瑞士、比利时、荷兰和加拿大表现得十分显著。既然这种
差异性可能会产生难以控制的文化冲突，那么这些国家的民主制是如
何得以维持的呢？
尽管它们的经历非常不同，但这一切都表明了在一个所有其他条
件都有利于民主的国家里，文化冲突潜在的政治结果有时候可能会更
容易控制。
同化（assimilation）
。这是美国解决文化冲突的方案。从 19 世纪
40 年代到 1920,在两个世纪的殖民统治和争取独立期间，白人定居者
牢固地确立了美国主流文化，他们主要来自英国。这种主流文化不得
不面对非英籍移民的挑战，这些移民主要来自爱尔兰、斯堪的纳维亚、
德国、波兰、意大利和世界各地。通过这些移民的语言（除了爱尔兰
人）
、宗教、食物、服装、风俗、习惯、邻里关系和其他的特征就能很
容易地区分他们。到 1910 年，大约 1/5 的美国定居者并不出生在美
国；在美国出生的白人中，超过 1/4 的人的父母是在外国出生的。而
在移民到美国后的一到两代人中，他们的后代已经被美国的主流文化
同化。事实上，尽管很多美国人今天仍保留着（发展着）与他们先辈
生活的国家和文化的联系，但他们在政治上主要是忠诚和认同于美国
的。
这种文化同化的作用十分成功，大大减少了由于大量移民可能会
带给美国的文化冲突。但美国的经验也表明，这种解决方案存在许多
重要的缺陷。
由于大多数成年移民想早日实现美国允诺的美好生活，急切盼望
被同化以“成为真正的美国人”
，这大大缓解了同化的压力。而这些
在他们的后代身上表现得更为明显。由于同化主要是通过自愿或社会
机制的强制作用（例如害羞），这就大大减少了国家强制力的介入。
[3]
总体上来说，对大量移民的同化非常成功。但当美国社会面对深
度的种族或文化差异的挑战时，这种方案的局限性就会立即暴露出来。
当白人遇到长期居住在新世界的土著人时，同化就让位给暴力、强制
迁居和隔离。美国社会并没有同化那些非裔美国奴隶和他们的后代，
具有讽刺意味的是，他们与印第安人一样，比多数移民更早地生活在
这片土地上。种族隔离和强制暴力有效地阻碍了同化。类似的失败同
样发生在 19 世纪末来到美国充当铁路和农场工人的亚洲移民身上。
还有一种同化也无法弥补的鸿沟。19 世纪早期，美国南部各州发
展出一个建立在奴隶制基础上的独特的亚文化、经济和社会形态。生
活在南部各州的美国人和生活在西北部各州的美国人之间有着根本
无法相容的生活方式。结果导致了“无法控制的冲突”（irrepressible
conflict）,尽管人们作了最大的努力，仍无法通过谈判和妥协予以解
决.[4] 由此引发的内战持续了四年之久，人员伤亡惨重。南方的失
败和奴隶制的废除也没有结束这种冲突。这时南方出现了一种独特的
亚文化和社会结构，它以威胁和暴力恐怖来达到让非裔美国人屈服的
目的。
这就是过去同化失败的例子。到了 20 世纪末，美国同化的历史
经验能否成功地用于日益增长的西班牙语种族和其他自我意识强烈
的少数种族团体这还是个未知数。美国是否会发展成一个同化也无法
保证能够和平民主地解决文化冲突的多元文化社会？还是一个由于
文化差异导致的高水平的相互理解、容忍和融合的社会？[5]
共识决定（deciding by consensus）
。瑞士、比利时和荷兰都存
在独特而具有潜在冲突的亚文化。我们能从这三个国家的经验中学到
什么？
每个国家的政治制度都规定，内阁和议会作出的决定必须获得一
致同意或广泛共识。多数统治原则或多或少遵循一致同意原则。因而，
任何会显著影响到一种或几种亚文化利益的政府决定，都必须得到该
群体在议会和内阁代表的一致同意。比例代表制有利于这种做法，它
能确保来自各团体的代表都能在议会中得到公平的议席分配。内阁中
也有相应的代表。在这些国家的共识实践中，来自不同亚文化的内阁
代表对任何他们不同意的政策都可以行使否决权。
（政治学家将这类
安排称为“协商民主”[consociational democracy],这三个国家在细节
上有很大的不同。详情见附录 2。）
显然，如果不具备某些特殊条件，协商体制是不可能成功创建或
有效运行的。这些条件包括：调解的才能；对妥协高度地宽容；值得
信赖的领导人，他们在支持者的同意下通过谈判解决冲突；基本目标
和价值上的广泛共识，它有助于达成协议；国家的认同感，可以阻止
彻底分裂；遵循民主程序的承诺，从而排除暴力和革命。
这些条件极不寻常，一旦缺乏，协商体制就变得不可能。即使勉
强达成共识，在尖锐的文化冲突之下也会崩溃，黎巴嫩的悲剧就是如
此。曾有政治科学家把黎巴嫩的民主称为极为成功的“协商民主”,
但因为内部压力太大，协商最终失败，最终于 1958 年爆发了旷日持
久的内战。
选举制度（electoral systems）
。政客们在竞选时为了谋取支持，
对文化差异推波助澜，使得它往往失去控制。有时候，独裁政权还能
运用它们强大的强制权力压制文化冲突，然而，随着民主化进程的推
进，强制手段日益弱化，冲突会再次爆发。政客们认为，文化认同方
便操控，会故意激发自己所属的文化群体的认同感，将潜在的敌意煽
动成公开的仇恨，最后发展成“文化清洗”
（cultural cleansing）。
为避免这种结果，政治科学家建议，选举制度应该被设计成能改
变政客们的动机，从而使协商的收益远远超过冲突带来的好处。在这
种选举制度下，每位候选人如果只得到一个文化群体的支持就不能当
选，他们必须获得来自不同主要群体的支持。当然，问题就是必须说
服政治领导人在民主化早期就采用这种安排。一旦某种分裂性质更严
重的选举制度得到采用，那么文化冲突就会加剧，最后无可逆转。
分离（separation）。当文化裂痕太深而任何方案都不能克服时，
那唯一可行的做法就是把所有的文化群体分离成不同的政治单位，通
过拥有足够的自治权来达到维持他们的认同感和实现他们的文化目
标。有时候可以采用联邦制的办法，允许各单位——州、省、大区—
—具有充分的自治权来容纳不同的群体。瑞士所以成功创建和谐的多
元文化社会的关键之处就是它的联邦制。绝大多数州具有相当单一的
文化，例如，一个州可能说法语，信仰天主教，另一个州说德语，信
仰新教。各州的权力足够应付文化的需要。
和其他应对多元文化主义的民主政治方法一样，瑞士也需要相同
的条件——就瑞士而言，至少需要两个：第一，不同亚文化的公民必
须在地域上进行分离，这种方案施行时不会遇到太多的阻力。第二，
尽管根据种种意图而将公民分离在不同的自治单位里，但这些公民必
须有一个共同的国家认同与共同的目标和价值，以便维持联邦的存在。
尽管瑞士集这两个条件于一身，但这种情况并不多见。
如果只存在第一个条件而不存在第二个，那么文化差异将导致彻
底的独立要求。如果一个国家和平地分裂成两个国家，单纯从民主的
标准来看，倒也无可厚非。例如，挪威和瑞典维持了将近一个世纪近
乎独立的联盟，1905 年，挪威和平地实现完全独立。
但如果第一个条件并不充分，各个群体相互交错，那么，独立必
然会导致新成立的国家中的少数民族处境艰难。这可以为他们的独立
或（不管是什么原因）留在母国的主张提供借口。魁北克省从加拿大
独立出来的争论，也因为这个问题变得更为复杂。很多说法语的公民
希望获得完全的独立，但该省也包含着相当数量的非法语公民——英
国人、原居住民、移民——他们却希望保留加拿大公民身份。虽然理
论上可以用复杂的地域划分法使那些愿意留在加拿大的人如愿以偿，
但在政治上是否可行，目前还不清楚。[6]
让人气馁的事实是，面对在民主国家里多元文化潜在的问题，我
所描述的解决方法只有这些，它们的成功依赖于一些特殊的条件，而
这些条件并不容易达到。由于多数老牌民主国家的多样化程度比较适
中，所以他们可以避免激烈的文化冲突。然而到了 20 世纪末，事情
开始发生变化。

民主的信仰和政治文化
事实上，所有国家迟早都会面临相当深刻的危机——政治的、意
识形态的、经济的、军事的、国际的。因此，一个民主政治制度如果
想要延续下去，就必须克服前面提到的那些危机所带来的挑战和混乱。
实现稳定的民主不会一帆风顺，它有时候也要在恶劣而危险的天气里
前行。
如果危机严重且长期持续，独裁主义领导人会通过强有力的专制
来结束危机，从而导致民主被颠覆的机会大大增加。自然，他们的方
法就是把基础民主制度和程序丢在一边。
在 20 世纪，民主崩溃是很平常的事情，本章开头所提到的 70 个
民主国家垮台的例子就可以证明。但也有很多民主国家经受住了考验，
而且不止一次。还有一些国家成功地克服了剧烈的文化差异所带来的
危险。还有一些国家出现在民主国家舰队中的时候，它们甚至比以前
更能禁得住大风大浪。这些在暴风雨中幸存下来的国家。就是我们现
在所说的那些老牌民主国家。
为什么有些国家能经得住危机，而其他的却不行？除了前面所提
到的有利条件之外，再补充一点。如果一个国家的公民和领导人强烈
地支持民主的观念、价值和实践，那么这个国家稳定的民主前景将更
加光明。当信念和倾向渗透到一个国家的文化当中，并且大体能一代
一代传承下去，这就是民主最可靠的依赖。换句话说，国家必须拥有
民主政治文化。
民主政治文化有利于塑造公民信念，使得他们相信：民主和政治
公平是一种值得想望的目标；军队和警察应该完全控制在选举出来的
领导人手里；在第 8 章所描述的基础民主制度应当得到维持；公民间
的政治分歧和异议都应当得到宽容与保护。
我并不是想说，在一个民主国家里，每个人都应该塑造成完美的
公民。幸亏不是这样，否则不会有民主国家的存在！除非大多数公民
倾向于民主和民主政治制度而不是非民主的替代物，并且支持那些赞
成民主实践的领导人，否则，民主不可能经得住那些无法逃避的危机
而幸存下来。事实上，只要好狠斗勇、崇尚暴力的敌视民主的人足够
多，就足以摧毁一个国家维持它民主制度的能力。
一个国家里的公民怎样才能逐渐相信民主观念和实践？民主观
念和实践怎么才能成为国家文化内在的一部分？要回答上述问题，需
要我们深入研究历史的发展进程，这些历史有些是普遍的，有些是特
定国家所独有的。但这个任务不在本书考虑的范围以内。我只想这样
说：那些被历史引导走上幸福之路的国家是幸运的！
当然，历史并不总是那么慷慨。相反，很多国家的政治文化，充
其量只是对民主制度和观念的脆弱支持，而从坏的方面来说，是对独
裁统治的强大支持。

市场经济下的经济增长
历史表明，民主信仰和民主文化的发展，跟我们通常所说的市场
经济紧密相关。然而，在民主和市场资本主义的这种紧密联系背后却
隐藏着一个矛盾：市场资本主义经济会导致公民享受政治资源的不公
平性。因而，市场资本主义经济严重地损害了政治平等：公民由于经
济的不平等而不可能有政治上的平等。在一个市场资本主义国家里，
完全的政治平等是不可能实现的。因此，在民主和市场资本主义经济
之间存在着一个永恒的张力。能否找到一个比市场资本主义更有利的
替代物来减少对政治平等的损害？在接下来的两章，我们将回到这个
问题上，讨论更一般的有关民主和市场资本主义的关系。
然而，同时，我们必然得出这样一个结论：市场资本主义经济所
创造的社会及其通常所引发的经济增长，对于发展和维持民主政治制
度都是十分有利的。
 总结
也许还有其他的一些有利条件：法治、长期和平以及其他一些条
件。但是，我相信，我所提到的五个条件是最关键的。
本章所讨论的问题可概括为三个观点：第一，一个国家，如果拥
有了全部五个条件，肯定能够发展和维持民主制度；第二，一个国家，
如果五个条件都缺乏，不管它试图通过什么方式维持民主，那也无济
于事。如果一个国家的民主条件很复杂，兼具有利条件和不利条件，
那会怎么样？当我们思考了印度这一奇怪的案例以后，我会再给出答
案以及第三个一般性的命题。

印度：几乎不可能的民主
也许你已对印度产生好奇。它缺乏所有的有利条件吗？如果是这
样，那它不跟我的全部看法相矛盾吗？幸好，还没有到这个地步。
乍一看，印度想长期维持民主制度似乎太不可能了。到 20 世纪
末，印度人口接近 10 亿，而且印度人与人之间的界限太多，超过世
界上的任何一个国家。这些界限包括语言、种姓、阶级、宗教和地区，
而且每个界限之内又有无穷的界限。[7]请考虑如下事实：
印度没有全国通用的语言。印度宪法官方认可的语言有 15 种。
但即使是这样，仍然低估了语言问题的庞大——至少有 35 种语言使
用者超过 100 万。此外，印度正在使用的独特方言有 2.2 万种之多。
尽管印度居民中 80%是印度族人（其余大部分是穆斯林，但在喀
拉拉邦[Kerala],居住着很多的基督徒）
，但自从大约公元前 1500 年
开始，印度人就深陷于印度教所规定的种姓制度之中，这使得印度教
的凝聚力受到严重削弱。跟语言一样，种姓制度包含了无穷无尽的界
限。首先，大量的人被排除在四种世袭种族之外，他们都是“贱民”
，
都是一些人们若接触了就会被玷污的“不可接触者”
。此外，不管怎
样，每个种姓又分成无数个世袭亚种姓。在这些亚种姓里，成员间的
社会地位、居住环境以及职业都有严格的界限。
印度是世界上最贫穷的国家之一。从 1981 年到 1995 年，大约有
一半人口每天的生活费用不高于 1 美元。按这个标准衡量，印度的生
活水平排在世界倒数第 5 位。根据官方的数据，在 1993 年至 1994 年，
超过 1/3 的印度人口——3 亿多人——生活在贫困之中，他们大部分
生活在小村庄，主要从事农业。1996 年，在全世界 78 个发展中国家
里，印度排在第 47 位，紧跟之后的是卢旺达。此外，所有年满 15 岁
的印度人大约一半是文盲；而 6 岁以上的女性超过 60%是文盲。
尽管印度 1947 年独立，并于 1950 年通过民主宪法，但根据我前
面所提到的那些条件来看，印度的政治实践从民主角度看表现出许多
的缺陷，也就不足为奇了。侵犯基本人权的事情经常在这里发生。[8]
印度被企业人士列入世界十大腐败国之一。更糟糕的是，在 1975 年，
印度民主制度被推翻，取而代之的是专制统治，当时的总理英迪拉•
甘地发动一场军事政变，宣布进入紧急状态，暂停实施公民权利，把
数以千计的反对派领导人投进监狱。
然而，大多数时候，大部分印度人支持民主制度。英迪拉·甘地
当政两年后，她被一次相当公正的选举赶下台，这种做法，如果不是
适合民主的民族是无法做到的。这表明，不只是政治精英们，还有印
度人民，他们对民主制度和实践的留恋要比她设想的更多；他们也不
会允许她通过专制的方式来统治印度。
尽管印度政治生活充斥着骚乱和暴力，但基础民主制度，不管是
优点还是缺陷，多少仍在起着作用。这一事实打乱了我们合理的期望。
我们怎么解释它？任何关于印度之谜的答案都只是一种尝试。这看起
来很奇怪，但印度的某些方面有助于我们解释为什么它能成功地维持
民主制度。
首先，印度存在一些我前面所提到的有利条件。从英国殖民时代
成长起来的印度军队发展和维持了一整套强调服从民选领导人的规
则。因此，印度民主政府能避免大多数发展国家所遇到的这种主要威
胁。例如，与拉丁美洲相反，印度的军队传统不会给军事政变或军事
独裁以任何支持。尽管警察普遍腐败，但它还不能形成一支独立的政
治力量去发动政变。
 另外，把印度引向独立并帮助制定宪法和政治制度的现代印度的
建立者都忠于他们的民主信念。他们所领导的政治运动强烈地宣扬和
拥护民主观念与制度。也可以说，民主是印度的国家意识形态，不存
在其他能够取代民主的观念。印度人的国家观念虽然淡薄，但他们的
民主观念和信仰如此强烈，很少会有人去支持非民主的替代物。
而且，尽管印度的文化具有多样性，它却是世界上唯一一个人们
广泛分享印度教的信仰和实践的国家。毕竟，印度人十个之中有八个
是印度教徒。尽管种族制度造成了分裂，印度教民族主义者也给穆斯
林少数派造成威胁，但印度教为大部分印度人提供了某种共同的身份。
然而，即使那些条件给民主制度提供了支持，但普遍存在的贫穷
加上尖锐的多元文化分裂，似乎足以为反民主运动力量的增长提供肥
沃的土壤，并最终推翻民主而建立独裁统治。但为什么这一切没有发
生？更细致的观察会揭示一些意想不到的情况。
首先，每一个印度人都是文化少数派中的一员，其群体如此弱小
以至于它的成员们不可能单独统治印度。印度划分出来各种文化派别，
每一个派别都很弱小，不仅远远够不上多数派，更不用说去统治幅员
辽阔、千差万别的次大陆。少数派如果不借助于具有绝对优势的国家
强制力量——军队和警察，就不可能统治印度。但是军队和警察，正
如我们在前面说到的，它们并不能用于此种目的。
其次，除了少数的例外，文化少数派的成员不是生活在某一个地
区，相反会分散在印度不同的地区。因此，大部分少数派不可能在印
度成立一个国中之国。不管他们是否愿意，多数印度人注定是印度公
民。既然分离是不可能的，那唯一的选择就是在印度内部实现团结。
[10]
最后，对于绝大多数印度人来说，确实也没有现实的民主的替代
物可以选择。没有任何印度的少数派能独立推翻民主制度而建立一个
独裁政权，或依靠军队和警察的支持维持独裁统治，或指望成立一个
独立的国家，或提出来一个可替代民主的意识形态或制度的方案。经
验表明，不同少数派任何规模的联盟，由于内部分歧太多不可能维持
接管，更不用说建立独裁统治。这样看来，民主是印度人唯一可行的
选择。
 有关印度民主的完整故事更为复杂，任何一个国家的完整民主故
事都必然如此。到最后，印度的例子印证了我前面所提到的第三个观
点。如果一个国家缺乏一个或几个，只要不是缺乏所有五个有利于民
主的条件，那么，民主就带有不确定性，也许很难实现，但绝非没有
可能。

为什么民主会在全世界传播？
我在这一章开始就指出，在整个 20 世纪，民主的崩溃是何等的
频繁，但至 20 世纪末，民主的传播又是何等的广泛。现在，我们能
够解释这种胜利：我所描述的有利条件在全世界范围内比以前得到了
更广泛的确立。
• 随着殖民帝国的解体、民族的独立、主要极权主义国家的崩溃、
国际社会对民主的大力支持，对民主怀有敌意的外部力量干预的危险
不断减少。
• 很明显，军事独裁的诱惑在日益降低，那是因为不只是公民还
有军事领导人自己也意识到，军事统治已不再能应付现代民主的挑战。
事实上，它们常常表现出极度的不胜任。因此，在很多国家，民主最
古老和最危险的威胁最终消失或最大程度得到削弱。
•进行民主化的国家中，充分的单一性就能避免严重的文化冲突。
这些通常是小国家，而不是聚合各种不同文化的大国。一些文化严重
分裂的国家，则设计出一套一致同意式的安排。少数派文化则没能强
大到统治全国的地步，至少印度就是这样的例子。相比之下，文化冲
突很尖锐的国家，如在非洲的一些地区和前南斯拉夫，民主化在这里
可算得上是一场灾难。
• 随着极权主义政权、军事独裁和许多其他的独裁政体的明显失
败，反民主信仰和意识形态在世界很多地区失去了它们以前的吸引力。
在人类历史上从来没有如此多的人支持民主观念和民主制度。
• 市场资本主义制度在国家间广泛传播。市场资本主义不仅带来
高速的经济增长和巨大财富，还创造了一个庞大而有影响力的中产阶
级，他们同情民主观念和民主制度。
由于这些原因，还可能有其他的，20 世纪成了民主胜利的世纪。
然而，我们也要谨慎看待这种胜利。首先，在很多“民主”国家里，
基础的政治制度还很脆弱或存在缺陷。在图 2-1 中所列出的 65 个民
主国家中，我们可以合理地把它们分成三组：最民主的国家 35 个；
较为民主的国家 7 个；处在民主边缘的国家 23 个（附录 3 包含相关
的资料来源因此，“民主的胜利”并不像人们所描述的那么彻底。
此外，在 21 世纪，民主是否能得以维持，我们仍然有理由对这
个问题抱有疑问。答案就在于民主国家怎样面对各种挑战。其中一项
挑战直接来自市场资本主义矛盾的后果（我在前面已经提到过了）：
它一方面有利于民主，而另一方面则不利于民主。在接下来的两章，
我们将探讨其中的缘故。

【注释】
[1]我合并了两份名单，剔除其中重叠的部分，就得到了我的估
计值。这两份名单来自两项标准有些差异的研究：Frank Bealey,
“aStability and Crisis: Fears About Threats to Democracy”, European
Journal of Political Research 15, 1987: 687-715, and Alfred Stepan and
Cindy Skach, “Presidentialism and Parliamentarism in Comparative
Perspective”, in Juan J.Linz and Arturo Valenzuela eds., The Failure of
Presidential Government, Baltimore: Johns Hopkins University Press,
1994, pp.119-136。
[2] Mark Rosenberg, “Political Obstacles to Democracy in Central
America”, In James M. Malloy and Mitchell Seligson eds., Authoritarians
and Democrats: Regime Transition in Latin America, Pittsburgh:
University of Pittsburgh Press, 1987, pp.193-250.
[3]正如某些人所认为的，抑制并非不存在。学校里儿童一律要
求说英语。绝大多数很快就不会说他们祖辈的语言了。在家庭和邻里
以外的地方，英语几乎是唯一的语言——那些一点都不懂、也不会用
英语来应对的人就吃了苦头。
[4]有关美国内战起因的研究可谓汗牛充栋，我这里所作的简短
评论，自然不是要对导致冲突的复杂事件和起因给出裁断。
[5]有一项出色的比较分析，可参见 Michael Walzer, On
Toleration, New Haven and London, Yale University Press, 1997。在该书
的结语里，作者提供了对“美国多元文化的反思”
（93〜112 页）。
[6]斯科特·J·里德（Scott J. Reid）描述了一种可以让魁北克
的多数人（虽然不是全部）留在加拿大，或者是留在独立的魁北克的
两轮选举程序。他承认，他的“建议以及其他类似的建议，可能是实
用的，也可能不实用”。参见“The Borders of an Independent Quebec:
A Thought Experiment”, Good Society 7, Winter 1997: 11-15。
[7]以下数据主要来自：Economist, August 2, 1997： pp.52, 90;
United Nations Development Programme, Human Development Report,
New York: Oxford University Press, 1997, p.51; “India’s Five Decades of
Progress and Pain”, New York Times, August 14, 1997; and Shashi Tharoor,
“India’s Odd, Enduring Patchwork”, New York Times, August 8, 1997。
[8]英迪拉·甘地在 1977 年的选举中被击败，她在 1980 年东山
再起，当选为总理。1984 年，她命令印度军队进攻当时被锡克教教徒
占领的穆斯林圣殿。不久，她就被她的两个锡克教卫士暗杀。印度教
教徒暴怒之下杀死了数千名锡克教教徒。1987 年，当时的总理，英迪
拉之子拉吉夫·甘地镇压了地方少数派泰米尔人的独立运动；在 1991
年，他又被一个泰米尔人刺杀。
[9] Economist, August 2, 1997: 52.
[10]聚居在印度边界地区的文化少数派并非如此。这样的派别有
一些，最突出的例子是克什米尔人，他们的独立努力由于遭到印度政
府军队的镇压而屡屡受挫。
[11]附录 3 给出了划分这三类民主国家的标准。
第 13 章
为什么市场资本主义有利于民主？

民主和市场资本主义就像被不幸福的婚姻捆绑在一起的两个人,
虽然冲突不断，却又能让婚姻维持下去，因为双方都不愿意分开。如
果用植物世界来作比喻，两者是一种对抗共生的关系。
尽管这种关系极其复杂，从我们所能看到的丰富而又不断增长的
有关政治和经济系统的经验中，我相信能得出五个重要的结论。在这
—章，我列出其中两个，其他三个放在下一章介绍。
多元民主只有在市场资本主义经济占主导地位的国家才能持久
生存；它不会长久存在于一个非市场经济占主导地位的国家里。
尽管我把这个结论局限于多元民主，但它也同样适用于古希腊、
罗马和中世纪意大利的城邦制平民政府以及北欧代议制的演进和公
民参与制的成长。但我想略过这段历史（其中的一些我们在第 2 章就
已讨论过），以便更集中地讨论现代代议民主制，也就是说，多元民
主。
关于这方面的记录却是一点也不含糊。多元民主只存在于市场资
本主义经济占主导地位的国家，却从来不存在于那些非市场资本主义
经济占主导地位的国家，这是为什么呢？
这种严格关系之所以存在，是因为市场资本主义的某些基础特性
使得它有利于民主制度。相反，非市场资本主义的许多基础特性对民
主制度是有害的。
市场资本主义经济的经济实体是私人或企业（公司、农场和其他
的什么）
，它们被个人或集体而不是政府所拥有。这些实体的主要目
标是以工资、利润、利息和租金的形式获得经济收益。管理这些企业
的人不需要为诸如大众福利和公共产品这些广泛、高尚和模糊的目标
而操心。个人利益是它们行动的唯一指南。因为市场能为财产所有者、
管理者、工人和其他人提供他们所需要的大量的关键信息，他们不需
要中央指挥就能自己作出决定（这并不意味着它们可以无视法律和制
度，下一章再回到这个问题上）
。
跟我们直觉所感觉到的相反，市场的作用是调整和控制经济实体
的决策。历史经验确切表明：无数独立竞争者——他们的每一个行动
都是出于个人利益和受市场信息的引导——作出的无数的经济决策
体系所产生的物质和服务是最有效的。此外，市场这样做的时候，表
现出来的规则性和有序性确实令人惊叹。
结果是，从长远来看，市场资本主义确实导致了经济的增长，而
经济的增长也有利于民主。首先，消除极度的贫穷并提高生活水平，
经济增长有助于减少社会和政治冲突。此外，当经济冲突出现时，经
济增长能为互利互惠提供资源，如此各方皆有所获（如果没有经济增
长，用博弈论的术语来说经济冲突就是“零和博弈”
，即我受益则你
受损，你受益则我受损，因此合作无益）。经济增长也能给个人、团
体和政府提供多余的资源去支持教育，从而培养有修养、有知识的市
民。
市场资本主义有利于民主是因为它的社会和政治后果，它造就了
一个庞大的追求教育、有自治权、个人自由、有私有财产权、崇尚法
治和参与政府事务的中产阶级。正如亚里士多德第一个所指出的那样，
中产阶级是民主观点和制度天然的盟友者。最后，可能是最重要的一
点是，通过下放许多经济决定权给相关的独立个体和公司，市场资本
主义经济就不再需要一个强大而专制的中央集权政府了。
一个非市场化的经济只能存在于那种资源缺乏和经济决策寥寥
无几的地方。但在更为复杂的社会中，为了避免经济混乱和提供一个
至少中等的生活标准，就有必要由市场来提供调整和控制一个替代品。
唯一可行的替代物就是国家的统治。一个非市场化经济中的企业，不
管它正式、合法的所有权有多大，事实上，它们的决策都是由国家制
定和控制的。没有市场的调整，政府的任务必然是分配稀缺的资源：
资本、劳动力、机器、土地、建筑物、消费品、住房还有其他。为了
实现这个任务，政府需要一个详细而全面的计划并由政府官员负责计
划的制订、实施和监督。这些都是庞大的任务，需要海量的可靠信息。
为了让政府的指导得到遵从，政府官员必须寻找和实施恰当的激励机
制。这些都有赖于从奖励——包括合法的（如工资和奖金）和不合法
的（如受贿）——到强制和惩罚——（如处“经济犯罪”者以死刑）
——的一系列手段。除了在极罕见和为时极短的情况下，没有政府能
够做到这一点。过一会儿我再回到这个问题上。
但是，损害民主前景的最重要的因素，并不是中央计划经济的无
效率，而是这种经济的社会和政治后果。中央计划经济将全部经济资
源交由政府领导人来处置。为了预见这个不现实的政治果实所带来的
后果，我们不妨回忆一下这句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导
致绝对的腐败”
。中央计划经济用醒目的字眼儿向政府领导人发出坦
诚的邀请：为了巩固和维持你的权力，你可以使用所有的经济资源！
政治领导人将不得不拥有超人的自制力去抵制这种诱惑。可是，
历史悲惨的记录表明：那些能够掌握由中央计划经济所提供的庞大资
源的领导人，都验证了那句格言的正确性。确实，政治领导人运用独
裁可以达到好的或坏的结果。历史记录下了部分的好坏结果。然而总
体上来看，我认为独裁者产生的坏结果要大于好结果。

一些修正
尽管这两个结论都是成立的，但它们都需要作一些修正。
首先，经济增长不是民主国家所特有，经济停滞也不是只存在于
非民主国家。确实，经济增长与国家的管理和政治体制形式上看上去
没有多大的关联。[1]
其次，尽管民主长久地存在于市场资本主义经济占主导地位的国
家，但不排除市场资本主义也存在于非民主国家和地区。在一些国家
或地区——特别是在中国台湾和韩国——我前面提到的因素推动了
经济的增长，同时，市场经济又反过来推动民主化的进程。在这两个
地方，领导人制定的政策刺激并成功地发展了市场经济、出口工业、
经济增长和庞大的受过教育的中产阶级，同时无意中撤下了自我毁灭
的种子。因此，市场资本主义和经济增长确实对民主有利，但从长远
来看，它们对非民主政体就远不那么有利了，事实上是完全不利的。
市场资本主义经济不仅是我们所熟悉的 21 世纪城市工业形式和
后工业形式，它也可能是——或者至少曾经是——农业形式。我们在
第 2 章已经看到，在 19 世纪，排除女性选举权的基础民主制度，在
许多国家得以发展——美国、加拿大、新西兰、澳大利亚——而当时
这些国家都是农业占主导地位。1790 年是美国新宪法（一直使用到现
在）实施的第一年，只有占全国总人口不到 5%的人居住在城镇，而其
他 95%的人生活在农村，主要在农场。到 1820 年，当时的多元化（只
属于白人）民主政治制度已得到牢固确立，全国 1000 多万的人口还
有 90%的人生活在农村。在 1860 年内战前夕，全国超过 3000 万的人
口当中 80%生活在农村。亚历克西斯·德·托克维尔在《论美国的民
主》中所描述的美国是农业化的，而非工业化。当然农业社会的经济
单位主要是农场，它们由个人农场主及其家庭拥有及管理。他们所生
产的东西主要用于自己消费。
但重要的是，当时的经济高度分权化（事实上要比工业化时代更
分权化）
；政治领导人没有太多的机会去使用他们的资源；它创造了
一个由自由农民组成的庞大的中产阶级。因此，这对民主发展是十分
有利的。事实上，在托马斯·杰斐逊眼里的共和国中，由自由农民组
成的农业社会是民主的重要基础。
前工业时代所产生的那些最古老的民主制跟后工业时代没有任
何关系吗？非也。那一段经验强化了一个重要的观点：不管经济体的
主要活动方式是什么，分权化经济有助于创造一个由独立公民所组成
的民族，因此对于发展和维持民主制度是非常有利的。
我刚才提到，在“极罕见和为时极短的情况”下，国家政府能有
效地管理中央计划经济。需要补充的是，这里的政府也是民主的。这
就是英国和美国在一战时尤其更重要的是二战时的战时政府。在这种
情况下，资源的计划和分配有着明确的目标，就是确保军事需要和人
民基本的食物和服务需要。战争目标得到广泛的支持。尽管也出现了
很多黑市，但它们还没发展到能影响中央系统对资源配置和对价格控
制的有效性。最后，当和平到来时，这种制度就被废除了。结果，政
治领导人出于政治目的而控制经济的机会被剥夺了。
如果我们暂时把战时制度放在一边，就会发现，只存在中央计划
经济的国家的领导人根本上是反民主的。因此，我们不能排除领导人
信仰的非民主后果对经济秩序的非民主后果带来的影响。中央计划经
济能为他们提供庞大的资源，使得他们更容易将自己的意愿强加给别
人，从而实现他们的目标。
严格地说，把民主制度与和平时期中央计划经济结合起来的历史
经验还没有过。我希望它永远也不会出现。我相信，最可能的结果是
可以预见的。它对民主来说有害无益。
然而，即使市场资本主义要远比任何非市场经济更有利于民主制
度，它仍有着很多不利的后果。下一章，我们将讨论这个问题。

【注释】
[1]这方面给人以深刻印象的证据，参见 Bruce Russett, “A Neo-
Kantian Perspective: Democracy, Interdependence, and International
Organizations in Building Security Communities”, in Emanuel Adlerand
Michael Barnett eds., Security Communities in Comparative and Historical
Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 1998; and Adam
Przeworski and Femando Limongi, “Political Regimes and Economic
Growth”, Journal of Economic Perspectives 7, 3, Summer 1993: 51-70。
第 14 章
为什么市场资本主义不利于民主？

若要我们从民主的角度来近距离考察市场资本主义，就会发现它
具有两面性。就像罗马神话里的两面神（Janus）,它有完全不同的两
张脸，一张是友善的，它朝向着民主，另一张是充满敌意的，它朝向
着另一面。
民主和市场资本主义被锁在持续的冲突中，每一方都在改变和限
制着另一方。
到 1840 年，英国已经完全建立了一个在劳动力、土地和资本方
面进行自我调节的市场经济。市场资本主义在所有方面都战胜了它的
敌人：不仅在经济理论和实践上，而且在政治、法律、观念、哲学和
意识形态上也是如此。看上去，它的对手完会被打垮了。然而，即使
在一个人民有权自由表达的国家——比如前民主时代的英格兰，如此
完全的胜利也难以持久。[1]市场资本主义总是会给一些人带来一些
收益，也总是会给另一些人带来害处。
尽管选举权受到严格限制，但英国代议制政府的其他政治制度大
体上建立起来了。在适当的时间——1867 年和 1884 年——选举权扩
大了；1884 年以后，绝大多数男性拥有了投票权。因此，政治制度为
有效表达对不受限制的市场资本主义的反对提供了机会。那些感觉到
自己被不受限制的市场资本主义伤害的人，通过求助于政治和政府领
导人来寻求保护。自由放任（laissez-faire）经济的反对者找到了表达
他们不满的有效途径：政治领导人、运动、政党、政治纲领、思想观
念、哲学、意识形态、书籍、期刊，而最重要的方式就是投票和选举。
新成立的工党则集中关注工人阶级的困境。
 尽管很多反对者只是建议规范市场资本主义，但另一些则希望干
脆废除它。而一些折中的人则认为：先让我们规范它，以后再消灭它。
那些主张废除市场资本主义的人从未成功。而那些要求政府干预和规
范的人却往往能实现目标。
这种情况发生在英国以及西欧和许多说英语的国家。在一个政府
受到民众抗议运动影响的国家中，自由放任政策是难以维持的。在民
主国家里，缺乏政府干预和管制的市场资本主义是不可能存在的，理
由有两个。
首先，基础市场资本主义制度本身需要广泛的政府干预和管制。
竞争市场、经济实体的所有权、执行契约、防止垄断、保护财产所有
权，所有这些以及市场资本主义的其他方面都依赖于政府的法律、政
策、秩序等等行为。市场资本主义不是，也不能完全进行自我管制。
其次，如果没有政府的干预和管制，市场资本主义不可避免地会
给很多人带来伤害；那些受到伤害或将要受到伤害的人希望政府进行
干预。经济主体由于完全受自我利益动机的驱使，很少会考虑其他人
的利益；相反，他们有很强的动机去忽视别人的利益，如果这样做能
使自己受益的话。对别人做了坏事，他们就找到如下的理由来抚平自
己的良心：“如果我不这样做，别人也会。如果我不把工厂的污水排
放在河里，不把废气排放在空气里，别人也会这么做的。如果我不卖
那些不安全的产品，别人也会这样做的，如果我不去做……别人也会
的。”在一个或多或少存在竞争的经济里，事实上确实是这样的，你
不这样做，别人也会的。
当不受限制的竞争和市场决定作出的决策一旦给人带来伤害的
时候，人们一定会提出疑问。能不能减少或消灭这种伤害？如果能，
需要付出多大的代价来实现这一目标？经常出现的情況是，一部分人
的利益受到损害，而另一部分人获得收益，那我们怎么去判断这种情
况是否可取？哪一种解决方案是最好的？或者，如果没有最好的方案，
是不是至少会有一种可接受的方法？这些决定是怎么做出来的，应该
由谁做出呢？这些决定是怎样或通过什么方法执行的？
很显然，这些不只是经济问题，它们也是道德和政治问题。在一
个民主国家里，公民得出这些答案的时候，不可避免地转而求助于政
治和政府。对市场经济进行干预的目的，在于能改变一个本来可能会
产生伤害的结果，而这时最容易想到的最有效的干预主体就是政府。
当然，心怀不满的公民是否能成功要求政府参与干预，受到许多
因素的影响，其中最主要的是相互力量之间强弱的对比。而历史经验
表明，在所有的民主国家里，没有管制的市场造成的或将要造成的伤
害已经诱导政府进行干预，以此来改变那种可能带给许多公民伤害的
后果。
（在许多非民主国家中也一样。但我们这里所关注的问题是民
主与市场资本主义之间的关联。
）
在以信守市场资本主义而闻名的国家，如美国，它的联邦、州和
地方政府对经济的干预涉及方方面面，不胜枚举。下面只是其中的一
小部分：
• 失业保险：
• 老年人退休金；
• 避免通货膨胀和经济衰退的财政政策；
• 食品、药品、航空、铁路、高速公路、街道安全法规：
• 公共健康、传染病的控制、学龄儿童的强制性疫苗；
• 医疗保险；
• 教育；
• 股票、债券和其他有价证券的出售；
• 商业、居住区和其他的区域划分；
• 建筑标准；
• 保证市场竞争，防止垄断，以及其他贸易限制；
• 强制征收和削减进口关税和配额；
• 给医生、牙医、律师、会计和其他专业人员核发执照；
• 建立和维护国家和州立公园、娱乐场所和野生保护区；
• 规范商业企业以防止和修复环境损害；
• 规范烟草产品的销售以减少烟瘾、癌症和其他恶性后果；
如此等等。
总结：没有一个民主国家会存在一个这样的市场资本主义（即使
有也完全不可能长期存在）
，其中不存在广泛的政府管制和干预以改
变它的有害影响。
 然而，如果一个国家民主政治制度的存在明显地影响了市场资本
主义的运行，那么这个国家的市场资本主义的存在也会强烈地影响该
国家的民主政治制度。这可以说是一种射向两个方向的“冷箭”
（causal
arrow）：从政治到经济，从经济到政治。
市场资本主义不可避免地会产生不平等，它引发了政治资源分配
中的不平等，从而限制了多元民主的潜力。

名词解释
政治资源（political resource）就是一个人或一个团体直接或间接
占有的用来影响其他人行为的任何东西。随着时间和空间的变化，人
类社会数量巨大的各个方面内容都可能转变成政治资源：武力、武器、
金钱、财富、商品和服务、生产性资源、收入、地位、荣誉、尊重、
影响、爱、魅力、信息、知识、教育、联络、通信媒介、组织、职位、
合法地位、对观念和信仰的控制、投票，等等。一种理论上的极端是，
政治资源能得到平等的分配，在一个国家的投票也是如此。另一种理
论上的极端是，它可能被集中在一个人或一个团体手中。在平等还是
完全集中之间，政治资源的分配方式可能是无限的。
我前面所列举的绝大部分资源在任何一个地方都在被不平等地
分配。尽管市场资本主义不是唯一的原因，但它是造成不平等分配如
下资源的重要原因：健康、收入、地位、荣誉、信息、组织、教育、
知识……
由于政治资源分配中的不平等性，一些公民对政府政策、决定和
行动的影响比另一些公民要大得多。那些侵权行为绝不是可以忽略不
计的。因此，公民之间在政治上是不平等的——而且永远达不到——
于是，民主的道德基础和公民的政治平等就会受到严重的破坏。
市场资本主义大大有利于民主发展到多元民主水平，但由于它会
对政治平等产生不利后果，不利于民主超越多元水平继续发展。
由于前面所提到的那些原因，市场资本主义是专制政体有力的溶
解剂。它把一个社会的地主和农民转变成雇主、雇员和工人；把从未
受过教育、只能勉强维持生存甚至有时不能维持生存的农村大众转变
成受教育的、有适度安全感的城市居民；把少数精英、贵族集团或统
治阶级垄断转变成资源更为广泛分布的状况；从大部分人不能防止少
数人掌控政府的制度转变成大部分人能有效整合资源（不只是投票）
并以此影响政府以采取有利于他们的行动的制度。市场资本主义会带
来上述这些变化，它在许多国家已经这样做过并且继续还会在许多发
展中国家这样做。这样它就成为社会和政治革命性转变的工具。
当独裁政府试图在少数现代国家中发展生机勃勃的市场经济时，
它们可能同时撒下了导致自己最终走向覆灭的种子。
然而，一旦市场资本主义和民主制度所引发的社会和政治转型完
成，就会出现根本性的改观。现在，由市场资本主义引致的资源不平
等导致了公民间的严重政治不平等。
多元民主和市场资本主义的联姻，是否和怎样才能对多元民主化
更有利，这是一个十分困难的问题，它没有现成的答案，肯定也没有
简单的答案。国家的民主政治制度和它的非民主经济体制的关系对整
个 20 世纪的民主目标和实践提出了一个棘手且长期的挑战。在 21 世
纪，这一挑战还会持续下去。

【注释】
[1]经典的叙述参见 Kari Polanyi, The Great Transformation, New
York: Farrar and Rinehart, 1944。卡尔·波兰尼从奥匈帝国流亡到英国，
后来在美国执教。
第 15 章
未完成的旅途

前面等待我们的是什么？正如我们所看到的，在很多同时代人眼
里，20 世纪似乎会成为一个民主黑暗和悲剧的世纪，然而事实却证明
它是一个史无前例的民主胜利的世纪。虽然我们可以相信 21 世纪如
同 20 世纪一样友善对待民主，并从这一信念中得到安慰，但历史告
诉我们，在人类的经验中民主是很罕见的，它是否又要注定被非民主
制度所代替？也许是 21 世纪政治和官僚精英们的监护统治的另一个
新版本？或者向另一种方向转变，其中所谓的“民主”广度加强了而
深度却不够——它扩展到越来越多的国家，随之而来的却是民主变得
越来越苍白。
我认为，未来太难确定以至于无法找到肯定的答案。在完成第 3
章所提出的问题的探索后，我们已经用完了我们的蓝图。这个从经验
中绘制出的世界应该让位于未来，因为此时这些至多只不过是一些不
可靠的图而已——对于远方的陆地，制图师没有可靠的资料。然而，
我们带着相当的自信预计，民主国家现在所面对的某些地区问题将继
续存在并可能变得更令人担优。
在这最后一章里，我将大致描述一下几个将要面临的挑战。我将
精力集中在那些老牌民主国家，部分原因是，这样做会让我们的任务
更容易完成，而且，我相信迟早——可能还会早一些——新兴民主国
家在转型时也会遇到这些问题。
鉴于前面的论述，这里提出的问题也就不足为奇。当然，我也不
怀疑还会有别的问题发生。遗憾的是，这里没办法给出答案，给出答
案的任务需要花费另一本书的篇幅——甚至是好几本书。然而，我有
充足的理由确定一件事：民主的性质和质量将在很大程度上依赖于民
主国家的公民和领导人如何去应对我将要提出的这些挑战。

挑战之一：经济秩序
市场资本主义在民主国家不可能被替代。因此，第 13、第 14 章
所描述的这种对抗共生关系必然会以这样或那样的形式持续下去。
在我们所能看到的范围内，没有更高级的替代形式来代替占主导
地位的市场资本主义。人们的观点发生了天翻地覆的变化，但至 20
世纪末，民主国家里很少有公民相信能发现和引入一种非市场的体制
比现有的市场体制更能有利于民主和政治的平等，同时又能提供让我
们感到同样满足的商品和服务。在过去的两个世纪里，社会主义者、
计划论者、技术官僚还有其他的一些人提出一种前景：将广泛而永久
代替市场的是那种更有秩序、更好的计划和更公平的有关生产、定价、
商品以及服务分配的经济决策的制定过程。这些观点已是过眼云烟。
不管市场主导的经济的缺点是什么，它都是新世纪中民主国家的唯一
选择。
相比之下，市场主导的经济是否需要当前资本主义的那种经济企
业所有权和支配权形式，这个问题的答案不那么确定。资本主义企业
的内部“统治”是典型的非民主事实上，它们有时成了经理专制。此
外，公司的所有权和利益同其他的所有权收益在分配上极不平等。第
14 章提到过，大型经济企业的所有权和支配权极大地影响到政治资
源的不平等性，这种情况大大加剧了对公民间政治平等的侵犯。
尽管资本主义所有权和支配权存在这些缺陷，但在 20 世纪末，
那些由资本主义所有权和支配权所引发出来的替代方案，已基本上没
什么人提起。可以肯定的是，在老牌民主国家里，一些雇员所有的公
司不但存在着，而且相当繁荣。然而，工会运动、工党和工人通常都
不鼓吹这种雇员和工人在公司所有权和支配权中占主导地位的经济
秩序。
因此，民主目标和市场资本主义之间的张力，差不多会无限期地
持续下去。是否存在保持市场资本主义优势的同时又能减小政治不平
等代价的更好方式呢？民主国家中公民和领导人对这个问题的回答，
将在很大程度上决定着新世纪民主的性质和平等。

挑战之二：国际化
我们已经看到，为什么国际化可能会以民主控制的缩小为代价，
扩大政治和官僚精英们的决策范围。我在第 9 章就提出过，从民主前
景来看，由国际化所带来的挑战是，一定要充分考虑当民主决策转移
到国际水平时民主所要付出的代价，并且加强对政治和官僚精英们的
控制以保证他们为自己所做出的决策负责。是否能达到这个目的，或
怎样达到，还很难确定。

挑战之三：文化多样性
在第 12 章可以看到，在很多老牌民主国家里，一个适度水平的
文化单一性有利于民主的发展和稳定。在 20 世纪刚过去的几十年里，
无论如何，文化多样性又有了两个方面的进展。看起来，这些进展还
会持续到 21 世纪。
首先，很多常常受到歧视的公民跟那些与他们有着相同遭遇的人，
参与到文化认同运动中，以此来保护他们的权力和利益。参与这些运
动的人包括有色人种、妇女、同性恋、少数语种的人们、世代生活在
自己祖辈土地上的种族群体，如英国的英格兰人和威尔士人、魁北克
的法语居民等等。
其次，在老牌民主国家，文化多样性随着移民人数的增加而更加
显著，移民们由于人种、语言、宗教信仰和文化上的差异而区别于主
要居民。在老牌民主国家，出于一些原因，合法和不合法的移民都在
为文化多样性的扩大起着推波助澜的作用。例如，富裕的民主国家和
贫穷国家之间的经济差距，就会让贫穷国家的人产生通过移民而改变
贫穷状况的想法。还有一些人仅仅只是希望通过移民到富裕的国家，
能得到更多的机会，提高自己的生活质量。在 20 世纪最后一些年里，
随着难民潮的出现，试图移民到老牌民主国家的移民人数进一步增加：
这些移民都是想避开自己国家所出现的暴力、镇压、种族灭绝、
“种
族清洗”、饥荒等各种恐怖事件。
除了这些外部的压力之外，还有来自内部的压力。老板们都希望
以低于本国人的工资水平和工作条件去雇用那些移民。新近的移民都
想跟他们在国外的亲戚团聚。公民们出于人道主义和纯粹的正义，他
们也不愿意让这些移民永远待在难民营，或强迫这些移民返回到他们
的祖国去面对不幸、恐怖甚至是赤裸裸的谋杀。
面对这些来自内部和外部的压力，民主国家发现它们的国界不再
是想象中的那么牢不可破。很显然，如果不投入更高的成本，加强边
境的管理，就不可能阻止来自陆地或海上的偷渡。而如果这么做，且
不说所要花费的成本，很多公民认为事情本身就是一种令人讨厌和无
法忍受的野蛮行径。
我认为，在 21 世纪里，文化多样性和它所带来的挑战看起来不
会减弱，还可能会加强。
如果说，过去民主国家处理文化多样性的方法并不完全符合民主
的实践和价值的话，那么它们在将来会做得更好吗？第 12 章和附录
2 描述的各种安排，为我们提供了从同化到独立的各种可能性的解决
方法。当然还可能有其他的方法。无论如何，民主的性质和质量在很
大程度上取决于这类民主国家为应对其人民的文化多样性而作出的
制度安排。

挑战之四：公民教育
尽管在前面对公民教育提的不多，但你可能还记得，民主过程有
一项基础标准是充分的知情：在合理的时间范围内，每个成员（公民）
都应该有平等和有效的机会去了解各种相关的替代政策和这些政策
可能产生的后果。
在实践中，公民怎么才能获得他们的公民教育呢？老牌民主国家
创造了很多途径来帮助公民了解政治。首先，绝大部分公民接受一定
水平的正规教育以满足识字的需要。其次，各种信息到处都是，公民
可以以最低的代价通过媒体得到相关的信息，从而提高他们的政治认
知。通过政党组织的针对各种官职的政治竞争也增加了信息的供给,
因为政党与候选人热心地向选民提供各种有关他们履历和意图的信
息（有时候也掺杂虚假信息）。由于政治党派和各种利益团体的存在，
公民能充分了解情况，积极地参与政治，发挥政治作用所需的信息已
经降到能轻易获取的程度。选民们通常都知道一个政党的历史，它当
前的取向是它过去的延续，也能对它将来的取向有一个相当的预知。
因此，选民不必去了解每件重要的公共事务。相反，他们只要把票投
给他们信任的政党就行了，如果当选了，他们的代表通常会执行大体
上符合他们利益的政策。
很多公民也参与各种保护和推动他们特殊利益的组织——利益
集团、院外游说组织、压力集团。这些有组织的利益集团所拥有的资
源、政治技能和专业知识也能为公民在政治生活中提供特殊的表达途
径，并且相当有效。
由于政党竞争、利益组织的影响和竞争性选举的存在，政治领导
人通常为他们执行——至少是试图执行——的政党钢领和竞选承诺
承担责任。而且，虽然很多人并不相信，但在老牌民主国家里，他们
确实是这样做的。[1]
最后，一些重要的政府决策常常采取典型的渐进方式，而不是盲
目的冒进。由于每次只走一步，这种渐进的变化就能避免重大的灾难。
公民、专家和领导人从错误中汲取经验，找到所需要的修正政策，等
等。如果有必要的话，一次又一次重复这个过程。尽管每一步似乎小
得让人灰心，但日积月累，也会逐渐形成深远的彩响，也就是人们常
说的革命性变化。然而，由于这些渐进的变化是和平的，又能得到民
众的广泛支持，因而能持续进行。
虽然有一些观察者认为，用这种渐进方式探索着应对问题可能完
全是无可救药的、不理智的，但深入观察就会发现，在一个高度不确
定的世界里，采用渐进方式做出重要决定是相当理智的做法。[2]在
20 世纪最不幸的决定，通常是由那些不受民主约束的独裁领导人做
出的。民主国家确实在摸索应付，而独裁领导人却在用他们狭隘的眼
光看待世界，陷入了盲目追求自己制定的自我毁灭的政策之中。
因此，虽然这种常规方法存在很多的不足，但它能使公民能力达
到一个相当的水平，这一点就是很值得称赞的。[3]然而，我担心未
来它不足以令人满意。有三种彼此相关的发展趋势可能会让这种常规
方法变得严重失效。
规模的变化。由于国际化不断扩张，那些显著影响公民生活的行
为的范围会越来越宽广，涉及的人也会越来越多。
复杂性。尽管在所有的民主国家里，正规教育的平均水平都在提
高，并且很可能继续提高，然而，理解公共事务的困难程度同时也在
不断增加，并有可能超出高水平教育所能获得的水平。在此前的约半
个世纪里，在每一个民主国家里，各种与政治、政府和国家相关的事
务的规模也在不断扩大。事实上，没有人能精通所有知识——只能精
通少部分。最后，对政策的判断充满了不确定性，而且通常还需要权
衡得失作出艰难的抉择。
通信。在 20 世纪，人类通信的社会和技术构架在先进国家经历
了非同寻常的变化：电话、收音机、电视、传真、交互式电视、互联
网、几乎与事件同步的民意调査、焦点小组（focus groups），等等。
由于通信和信息的成本相对较低，公民能得到的、复杂程度不等的各
种有关政治的事情的数量已大得惊人。[4]然而，可得到信息的增加，
并不因此而提高公民的能力或理解力，原因在于规模、复杂和大量的
信息同样也给公民的能力提出了更高的要求。
因此，民主国家一个势在必行的要求就是，提高公民的能力以便
他们能明智地参与政治生活。我并不是说应该废除在 19 世纪和 20 世
纪发展起来的公民教育制度。而是，我相信，未来应当在公民教育、
政治参与、信息方面采用新的方式，考虑创造性地运用技术和手段去
配置和改造这些旧的制度。我们此前很少思考过这种可能性，就更不
用说在小的范围内进行试验了。
无论是哪种民主国家——老牌的、新兴的，或是正处于转型期的
——能否抵得住这些或是其他将要面临的挑战？如果它们不能，那么
民主的理想和现实之间的裂痕——目前已经够大了——将变得更大。
那时，民主胜利过后就是民主的退化和没落。
纵观整个 20 世纪，民主国家从来不缺乏批评者，他们信心满满
地宣称：民主危机重重，处于生死存亡的关键时刻，甚至是在劫难逃。
有时也许是这样，可能是处于生死攸关的时刻，但民主毕竟不会是在
劫难逃。结果表明，悲观者在放弃民主这一点上确实太轻率了，现实
让这些可怕的预言落空。经验表明，一旦一个国家的民主制度得到牢
固的建立，它就会表现出异乎寻常的坚实和适应力。民主在应对它所
面对的问题时，展示了超出我们预期的能力——虽然不是尽善尽美，
却已经让我们满意了。
如果老牌民主国家正视和克服 21 世纪的各种挑战，那么，它们
的民主制度能转型为真正的高级民主制度。高级民主制度的转型成功，
将为全世界所有信仰民主的人提供一盏指路明灯。

【注释】
[1]这基本上是一些非常细致的研究所得出的结论。对 13 个民主
国 家 进 行 比 较 的 研 究 ， 参 见 Hans Dieter Klingonann, Richard I.
Hofferbert, and Ian Budge et al., Parties, Policies and Democracy,
Boulder: Westview, 1994。对 12 个民主国家的 38 届政府的研究发现，
在公民和政策制定者之间观点存在相当程度的一致，而实行比例代表
制的国家较之实行最高票当选制的国家，其一致程度要更高一些。参
见 John D. Huber and G. Bingham Powell, Jr., “Congruence Between
Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy”, World
Politics 46, 3, April 1994: 29ff。
[2]查尔斯·E·林德布洛姆在一篇影响深远的文章中，提示了采
用渐进方式“摸索前进”的理性之所在，见 Charles E.Lindblom, “The
Science of Muddling Through”, Public Administration Review 19, 1959：
78-88。还可以参见 Lindbbm, “Still Muddling, Not Yet Through”, in his
Democracy and Market System, Olso: Norwegian University Press, 1988,
pp. 237-262 。 林 德 布 洛 姆 还 使 用 了 “ 离 散 渐 进 主 义 ” （ disjointed
incrementalism）这一术，并給出深入的阐述，参见 Lindblom, The
Intelligence of Democracyt: Decision Making Through Mutual Adjustment,
New York, Free Press, 1965。
[3]例如，本杰明·I·佩奇作了有利于美国选民的论断，参见
Benjamin I. Page, Choices and Echoes in Presidential Elections: Rational
Man and Electoral Democracy, Oiicagot: University Chicago of
Press,1978。而迈克尔·X·德利·卡尔皮尼和斯科特·基勒认为：
“我
们的研究中，一个关鍵的、也是最让人不安的发现是，在那些社会经
济条件较差的群体和社会经济条件较好的群体之间，知识上存在巨大
的差距。”参见 Michael X. Delli Carpini, Scott keeler, What Americans
Know about Politics and Why It Matters, New Haven and London: Yale
University Press, 1989, P. 287。
更严厉的批评来自詹姆斯·菲什金，他介绍了一种新制度以便帮
助克服理解上的缺陷。参见 James Fishkin, The Voice of People, Public
Opinion and Democracy, New Haven and London: Yale University Press,
1995.
[4]在 1930 年，从纽约往伦敦打电话，3 分钟要花费 300 美元（以
1996 年美元价格计算）；而到了 1996 年，这个电话只需大约 1 美元，
参见 Economists, October 18, 1997: 79。
附录 1
论选举制度

如果你想更进一步地了解选举制度，由安德鲁·雷诺兹（Andrew
Reynolds）和本·赖利（Ben Reilly）主编的《国际民主与选举援助研
究所选举制度设计手册》（The International IDEA Handbook of
Electoral System Design, Stockholm: International Institute for
Democracy and Electoral Assistance,1997）将是一本很好的入门书。
它把“全世界的选举制度”分为三个主要类别：相对多数-绝对
多数制（plurality-majority system）、比例代表制（PR）、半比例代表
制（semi-PR system）。最高票当选制（FPTP,我们曾在第 11 章拿它
与 PR 对比）是与比例代表制相对的一种类型，它只是相对多数-绝对
多数制四种分支类型中的一种。其他的还有替选投票制（alternative
vote system,也叫作偏好投票制（preferential voting]）,还有就是法国
采用的两轮投票制（two-round system）。
尽管，替选投票制只在澳大利亚实行（太平洋岛国瑙魯采用的是
修正后的可替代投票制）
，但有些政治学家对这种方式极为赞赏。在
这种制度里，候选人是从单议席选区选举出来的，这跟最高票当选制
有些相似，但不同的是，选民会对候选人进行第一、第二、第三等序
数秩序进行排队。如果没有候选人贏得绝对多数的选票，他们就把得
票最低的候选人排除掉，再对余下的候选人进行投票，一直反复进行，
直到最终有一名候选人的得票数超过 50%为止。法国的两轮投票制也
取得类似的结果。这样可以避免最高票当选制中潜在的缺陷：如果一
个席位有超过两个人来竞选，那么最终就会出现多数选民不愿意投票
的候选人当选的可能性。事实上，替选投票制就是为了避免这种不理
想状况的出现。
比例代表制又分为三类。最常见的当然就是“列表制”（ list
system）,在这种制度里，选民根据各政党对候选人的提名进行选举,
而每个政党提名候选人的数量跟这个政党得票数量的比例有很大的
关联。在德国、意大利和后来的新西兰，都实行“混合成员比例代表
制”（mixed member proportional system）,在这种制度里，一些候选
人，比如说半数，是从全国性的比例代表名单中选出，而其他的都是
从单议席选区里选出。因此，支持这种制度的人认为，“列表制”既
具有比例代表制的一些因素，但又像最高票当选制一样，比纯粹的比
例代表制更有助于产生一个议会中的多数派。
还有一种比例代表制也经常受到政治学家的赞赏，但很少被采用
（爱尔兰却是一个特例，它自从 1921 年以来就一直采用这种制度）
，
它就是“单一可转让投票制”
（single transferable vote system）。它与
前面提到的替选投票制一样，选民也要对候选人进行排序，但不同的
地方在于，它能适用到多数议席选区里。由于它的计票方式过于复杂，
在这里不能详细述说，但这种制度确实能保证，多议席选区席位的得
主一定是那些排名最前的候选人，同时也能在各政党之间保持一种比
例相近似的分配结果。虽然爱尔兰人对这种制度情有独钟，但它的复
杂性可能让世界其他地方的人望而却步。
手册展示了九种制度及其产生的后果。此外，它还提供了一些明
智的“给选举制度设计者的忠告”，它们是（附有简短的解释）
：
• 要简洁可行。
• 要勇于革新。
• 公民范围宁大勿小。
• 要让所有关键的行动者接受它并具有合法性。
• 尽可能扩大选民的影响。
• 权衡取舍各种不利于政党一贯性的因素。
选举制度可选择的方案如此之多，这里有三个建议：第一，如果
一个国家的选举制度不适合国家的需要，就应该用更好的取代它。第
二，一个国家的选举制度一定要与该国的历史、传统、文化等特点相
适应。第三，一个国家采用新制度，或是决定保留以前的制度之前,
都应该在选举制度的研究专家的帮助下，对各种可替代方案进行仔细
的研究。
附录 2
文化或民族分裂的政治融合

为确保不同亚文化群体的政治融合达到令人满意的程度，各民主
国家都采取了一定的政治安排。这些不同的安排大致可分为两大类：
一类是“合作式民主”，一类是选举上的安排。
合作式民主的结果是比例代表选举制下经过选举后在各政治领
导人之间形成一个大联盟，以确保不同亚文化在立法机构所占的席位
跟它们的选票数能形成一定的比例。阿伦·利普哈特（Arend Li jphart）
是 这 方 面的 权威， 他 的 《多 元社会 中 的 民主 ：一个 比 较 研究 》
（ Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, New
Haven and London: Yale University Press, 1977, chap.3, pp.53-103）—书
探讨了这个问题。
合作式民主制度存在于瑞士、比利时、从 1917 年到 20 世纪 70
年代的荷兰以及 1945-1966 年的奥地利。在这些国家里，无论是亚文
化模式还是为达成一致而做出的政治安排，都各不相同。瑞士人按母
语（有德语、法语、意大利语和罗马语）
、宗教（天主教和新教）还有
州属分成若干种类。语言和宗教的差异会形成相互交错的现象：说德
语的人有信仰天主教的，也有信仰新教的；而说法语的人中也有信仰
天主教和新教两类的。这种交错现象使得语言和宗教的冲突得到缓解。
在现代瑞士基本上没有发生过语言和宗教之间的冲突。而一些小的州
在语言和宗教上往往具有相当的单一性。之所以形成这种局面，既有
历史原因，也是设计的结果。一方面是瑞士联邦宪法规定了这种瑞士
式的共识政治安排，另一方面，人们的态度和政治文化也给予了强大
的支持。
在比利时，各个政党最先是围绕天主教、自由主义和社会主义这
三种亚文化而得以发展，后来又因为各地的语言差异而进一步分裂。
法语主要流行于瓦隆（Wallonia）地区，弗莱芒语则在佛兰徳斯流行。
由于不同的亚文化都要求更多的自治，从而导致了广泛的联邦化，其
中每个地区和每种语言都建立了自己的公共权力。而布鲁塞尔作为一
个实施双语的首都则具有特殊的地位。它的传统做法是，在组成联邦
内阁时，严格地保持了佛兰徳斯人和瓦隆人之间的平等。
在荷兰，精英们彼此的融合传统悠久，最早出现在实施邦联制的
荷兰共和国时期（Dutch Republic，1579-1795 年），这一传统有利于
各种亚文化的发展，这些亚文化最终发展为四种：自由主义、加尔文
派、天主教和社会主义。在现实生活当中，这些亚文化之间的差异渗
透到一切关系和活动当中，从政治到婚姻、邻里关系、俱乐部、工会、
报纸等等，它们划分的主要依据是宗教和阶级。1917 年这四种亚文化
达成全国性的和解，规定给予各种教会学校和公共学校完全同等的财
政支持，同时规定了普选权，建立了牢固的比例代表制，这一切使得
各种不同的意识形态都得到自由的发展，同时，也产生了相当有效的
政府。
阿伦·利普哈特在 1968 年出版的《政治的融合：荷兰的多元主
义和民主》（The Politics Accommodation: Pluralism and Democracy in
the Netherlands, Berkeley: University of California Press）影响极大，他
把荷兰看作是合作式民主的典范。但自 1968 年以后，各种亚文化已
不再那么引人关注，随着社会主义日益地融入国家体系，两种宗教的
亚文化也发生了深远的变革。不过，那些与大学有关的做法和那种对
团体自治要求的普遍尊重没有改变，并且都一直没有动摇。
合作式民主成功的例子极为罕见，无疑是因为它所需要的条件太
少见了。批评合作主义的人认为，这种方法在一个分裂的社会没法行
得通，理由是：
（1）在很多文化分裂的国家里，这种方法要想成功所
需要的有利——可能还是必要的——条件非常脆弱，或者完全缺乏。
（2）合作式民主会严重削弱一个政府中反对派的作用。
（3）很多批
评家担心，相互否决权（mutual veto）和对一致同意的需要可能会引
发过分的僵持。然而，荷兰的经验和一度存在的许多合作式制度完全
推翻了第三项批评，同时也让第二项批评站不稳脚跟。
一些政治科学家主张，另一种可能就是建构某种选举安排，用以
强烈地激励政治领导人建立长期的选举联盟，不管是在议会（总统）
选举期间还是选举之前。此种观点可参见唐纳德 ·L·霍罗威茨
（Donald L. Horowitz）的《冲突中的种族群体》（Ethnic Groups in
Conflict, Berkeley: University of California Press, 1985）和《民主的南
非 ？ — — 分 裂 社 会 的 立 宪 工 程 》（ A Democratic South Africa?
Constitutional Engineering in a Divided Society, Berkeley: University of
California Press, 1991）。但是，怎样才能最快达到这个目的，答案就
远非那么容易。显然，最高票当选制可能是差强人意的一种制度，因
为在这种制度下，某个团体可能会拥有压倒多数的优势，从而使谈判、
妥协以及一切用来建立联盟的方式都变得没有意义。有些现察者注意
到了附录 1 中的替选投票制的优点：“分布性要求”（distribution
requirement）迫使参与总统职位竞选的候选人从不少于一个主要亚文
化或种族群体那里得到最低比例限度的选票。
（然而，在肯尼亚，尽
管规定了“总统候选人必须在 8 个省中的 5 个至少得到不少于 25%的
选票，但是由于反对派的决裂，在 1992 年的选举中，丹尼尔·阿拉
普·莫伊[Daniel Arap Moi]尽管只获得了 35%的选票，还是当选为总
统”(见安德鲁·雷诺兹和本·赖利主编的《国际民主与选举援助研
。最后还有一种办法是，使各
究所选举制度设计手册》的 1090 页]）
主要种族在选举前就在重要官职的分配上达成一项协议，并用具体的
方案固定下来。不管怎样，所有这些办法没有一种能保证文化分裂冲
突不再发生。在黎巴嫩、尼日利亚和斯里兰卡,虽然通过一些巧妙的
安排实现了暂时的稳定，但紧张的种族冲突又重新把这些国家带进内
战，或沦为专制统治。
由此可以得出一个不可避免的结论：针对各个国家的文化分裂所
带来的各种问题，并不存在一种可以放之四海而皆准的解决方案。不
管是哪一种解决方案都得与该国的国情相适应。
附录 3
论民主国家的统计

世界上有多少个民主国家？把国家按“民主”到“专制”进行排
序，某一个特定的国家——比方说是你自己的国家——会排在哪个位
置呢？
我想，本书的读者很少会对第一个问题感兴趣，因为读者认为没
有必要去进行一个准确的、有可靠来源的而又最具时效性的统计。但
对于第二个问题，也许会有很多人想知道答案。可是要想知道第二个
问题的答案，就必须先搞清楚第一个问题。
找到答案并不是那么容易。因为，判断一个国家应该拥有第 8 章
所描述的多元民主制度才称得上民主是一回事，而一个国家是否存在
这些制度又是另外一回事。根据一个国家拥有这些制度来判断它是个
民主国家，这里至少需要两层判断：第一，这些制度确实存在于这个
国家。第二，它们的存在达到或高过某种最低的限度，而如果低于这
个限度，我们就称这个国家是非民主国家。一些独立的观察家提供了
世界上许多国家的信息，这有助于我们对第一个问题作出判断。而对
第二个问题的判断有点麻烦，因为有主观成分参与其中。一种办法就
是假设，欧洲及说英语国家——也就是那些老牌民主国家——达到了
民主的水平，以它们的民主标准作为我们设定的最低限度。我相信，
这也是人们——无论是否明确表述出来——常用的办法。如果一个国
家的主要民主制度达到了相当于老牌民主国家的水平，我们就称它是
“民主”国家。
近年来，很多学者和研究组织都尝试过寻找一些合理的依据来判
断哪些国家符合民主标准，哪些国家不符合。至于他们所采用的标准，
彼此之间有些相似，但并非完全相同。幸运的是，尽管精确区分“民
主”和“非民主”带有一些主观性，但最终的结果却很吻合。
我将举三个例子来说明这一点。我在《民主及其批评者》
（ Democracy and Its Critics, New Haven and London, Yale
University Press, 1989）一书里有一个表格，显示了从 1850 年到 1979
年多元民主国家数量增长的情况，本书的图 2-1 就是根据这张表制作
的。那本书的第 241 页还有一个表格，它把 1981-1985 年间的 168 个
国家分成七个类别：从拥有全部四个主要民主政治制度的多元民主国
家，到这些民主政治制度完全不具备的极端独裁政权。这两个表格都
充分吸收了迈克尔·科皮奇（Michael Coppedge）和沃尔夫冈·赖尼
克（Wolfgang Reinicke）的成果，他们利用所能得到的最好的信息，
对各个国家的四种基本民主制度——自由公平的选举、表达自由、可
替代的和独立的信息来源以及社团自治——的相对水平进行评判。他
们在《测量多元民主》
（Measuring Polyarchy）—文中，对这一方法给
出了解释（此文刊载于《比较国际发展研究》[Studies in Comparative
International Development 25, 1, Spring1990: 51-72]）,其研究非
常细致，直到现在也未见与之相媲关的类似的研究。
（而科皮奇在《现
代 化 和 民 主 的 最低 限 度 ： 相 同 道路 的 证 明 》 [Modernization and
Thresholds of Democracy: Evidence for a Common Path]—文里，
对他们的评判尺度作了简要解释，并卓有成效地运用了以前所作的民
主排名。此文见马努斯·I·米德拉斯基[Manus I. Mdlarsky]主编的
《不平等、民主和经济发展》[Inequality, Democracy and Economic
Development, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp.
l77-201）。
还有另一个很容易得到也很流行的有用资源，就是非党派组织自
由之家（Freedom House）的年度出版物《世界上的自由：政治权利
》（Freedom in the World：The Annual
和公民自由年鉴（1996-1997）
。如果你
Survey of Political Rights and Civil Liberties, 1996-1997）
上 国 际 互 联 网 ， 在 它 们 的 网 址
http://www.freedomhouse.org/political/frtablel.htm 上，你们能看到
那些国家的排名。自由之家把所有国家主要按两个量表——一个是政
治权利量表，另一个是公民自由量表——进行排序，每一个序列都是
从最自由的（第 1 级）一直排到最不自由的（第 7 级）
。当我按照政
治权利排在第 1 级的所有国家或最自由的国家与公民自由排在第 1、
第 2 或 3 级的国家计数时发现，有 56 个国家同时符合这两个标准。
我认为，如果用其他的判断标准来衡量这 56 个国家的民主制度，它
们也一定符合标准。但是，印度、巴西、俄罗斯并没有达到这些标准。
按自由之家的排名，
印度政治权利排在第 2 级，
公民自由排在第 4 级；
俄罗斯政治权利排在第 3 级，公民自由排在第 4 级。如果把这两个国
家也纳入民主国家，那么总数就达到 58 个。
最后一个来源是科罗拉多大学在 1994 年对 157 个国家所作的分
析，该研究得到第三政体（Polity III）组织的资助，它的国际互联网
网址是 http://isere.colorado.edu/pub/datasets/polity3。
该研究对 157 个国家按照民主和专制的程度采用 10 分制进行打
分（最高分为 10 分，最低分为 0 分）。其中有 65 个专制国家得分为
0 分，而民主国家得分是 8、9 或 10 分。虽然我们还是把这些国家都
称为“民主”国家，但还可以继续按“民主”的程度进行区分。这样
我们可以把得分为 10 分的 35 个国家叫作“最民主的国家”，得分为
9 的 7 个国家叫作“较为民主的国家”
，得分为 8 的 23 个国家叫作
“处在民主边缘的国家”
。
但是，第三政体的研究却忽略了多数的袖珍小国，例如，圣马力
诺（San Marino，人口为 2.4 万）
、巴巴多斯（Barbados，人口为 25.6
万）、密克罗尼西亚（Micronesia,人口为 12.3 万）
，这些都是加勒比
海和太平洋地区的岛国。如果按照自由之家的排名标准，圣马力诺、
巴巴多斯和密克罗尼西亚，无论是在政治权利还是在公民自由上都能
挤入前列。因而把它们看成是“最民主”的国家也是名至实归的。
总结：尽管对世界上所有的民主国家进行一次彻底的、可靠的、
准确的统计的可能性并不大，但这两个资源给了我们一个大致过得去
的评估。对这本书的很多读者来说，也许更重要的是能通过这两个资
源，看到那些独立的专家是怎样根据一些与民主相关联的标准对国家
进行排名的。
扩展阅读书目

直接或间接涉及民主主题的著作和文章，数量之多难以计算。这
些著作最早可以追溯到公元前 4 世纪的亚里士多德和柏拉图。我估
计，就是 1997 年一年中出版的这类著作就不下几百本。因此，下面
所罗列的书目显然不够完备，选择这些书目也带有一定的主观性，但
是，如果你想在本书讨论的基础上更进一步作深层次探究，或者有别
于我的看法而采用另一种角度去研究民主的话，那么下面这些书目对
你会有所帮助。它们中有些已经在本书的注释中提到过。

民主的起源与发展
Adcock F. E. Roman Political Ideas and Practice. Ann Arbor:
University of Michigan Press, 1959.
Agard, Walter R. What Democracy Meant to the Greeks. Madison:
University of Wisconsin Press, 1965.
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Oxford: Blackwell, 1991.
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Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991.
Jones, A.H.M. Athenian Democracy. Oxford: Blackwell, 1957.
Taylor, Lily R. Roman Voting Assemblies from the Hannibalic War to
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民主的目标、理想和优势
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挑战与前景
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Gutmann, Amy. Democratic Education. Princeton: Princeton
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Hirst, Paul. Associative Democracy: New Forms of Social and
Economic Governance. Cambridge: PolityPress, 1994.
Schweickart, David. Capitalism or Worker Control? An Ethical and
Economic Appraisal. New York: Praeger, 1980.
致谢

回想起来，我最初是向我的妻子提起，想写一本关于民主理论和
实践的书。我说，这本书跟我以前所写的不同，它不带书卷气，它不
是写给那些学者和专家看的，也不是专门写给美国人看的。不管他是
谁，也不管他在哪里，只要他对民主这个主题——这个主题很容易弄
的复杂化到以至于只有像政治理论家、哲学家和其他一些学者才会深
入研究——有一种严肃的兴趣，并且想知道的更多，我希望这本书能
帮上他一点忙。我得承认，找到一种合适的写作风格也是一个不小的
挑战。妻子安（Ann）的热心给了我继续写作下去的勇气。她是我几
乎全部手稿的第一个读者，她在编辑方面的建议，让我的表达得到了
显著的改善。
我的两位学者同行詹姆斯·菲什金和迈克尔·沃尔泽（Michael
Walzer）,在百忙之中针对最后的草稿提出了很多宝贵的具体意见—
—结果表明，书稿还不算最后完成。他们的批评和建议十分中肯，使
我受益匪浅，我差不多全部接受了。遗憾的是，考虑到全部接受将会
在篇幅上超过我的设想，所以只好放弃他们的极少数批评与建议。我
也要感谢汉斯·达尔德（Hans Daalder）、阿伦·利普哈特和汉斯·布
洛克兰德（Hans Bbckland）在荷兰问题上所作的有益的评论。
我非常感谢查尔斯·希尔（Charles Hill）、戴维·梅休（David
Mayhew）、伊恩·夏皮罗（Ian Shapiro）和诺玛·汤普森（Norma
Thompson）几位，我问到读者如果想要进一步探究民主时最需要哪些
书，他们给了我一些重要的建议，丰富了“扩展阅读书目”的内容。
在我没完成手稿之前，我向耶鲁大学出版社的高级编辑约翰·科
维尔（John Covell）提到这本书时，他立即对此书表现出浓厚的兴趣。
当我把手稿送给他时，他对此书提出了许多帮助我改进的问题与建议。
令我感到高兴的是，由于这本书，我得以继续与耶鲁大学出版社
保持着长期的关系。更让我高兴的是，这本书又将由耶鲁大学出版社
出版，因为在我写作此书的时候，未加思索就引用了多年前他们为我
出版的著作。让我高兴的还有，社长约翰·赖登（John Ryden）、副
社长蒂娜·维纳（Tina Weiner）和编辑主任梅里尔·兰宁（Meryl
Lanning）不仅表现出了对此书的热情，而且也同意我的提议——尽快
在国外翻译、出版，好让世界各地的读者都能看到它。
最后，编辑主任助理劳拉·琼斯·多尔莉（Laura Jones Dooley）
的工作又快又好。尽管读者看不到她的劳动，但是我知道正是由于她
的工作，本书得到了改进。我希望她也知道这一点。