國立中山大學中國與亞太區域研究所

碩士論文

Institute of China and Asia-Pacific Studies

National Sun Yat-sen University

Master Thesis

論中央對地方自治監督之法制研究

The Study on Legal Systems about the Supervision of The Local

Self-Governing Bodies by The State

研究生：李人郡 撰
Jen-Chun Lee
指導教授：鄧學良 博士
Dr. Shuai-Lian Deng

中華民國 104 年 7 月
July 2015
 摘要

中央對地方之自治監督乃是為因應地方自治而來，因為地方自治團體基於地

方自治的理念，得本於地方自治團體之自我意思，自為處理自治範圍內之事務，

實現自我負責之精神。惟地方自治團體雖得本於自我意思得自為處理自治範圍內

之事務，但究竟並非國中之國，國家為了維持整體法秩序之統一及施政水準之確

保，必須對地方自治團體實施自治監督，使地方自治團體之作為，能夠在不違背

國家整體法制序及確保人民最高福祉的兩大前提下，穩步追求自我實現。然而，

中央對地方實施地方自治監督措施時，勢必會壓縮到地方自治團體自我實現的自

治空間，如果過分干預地方自治團體之自治領域，恐將使地方自治制度流於口號

矣。若地方自治團體對中央之不合法或不適當之自治監督有所不服，自應允許地

方自治團體，可對之提起行政救濟程序，以救濟其被侵害之地方自治權。

本論文即嘗試以行政法五大架構之研究方法，依序從行政基本原理面向、行

政組織面向、行政權限面向、行政救濟面向及行政監察面向，就中央對地方之自

治監督法制加以剖析，點出問題之所在及提出改善建議，冀望藉由本論文之研究，

使整體法制能更加完善。

關鍵字：自治監督、行政法五大架構、行政基本原理、行政組織、行政權限、

行政救濟、行政監察

i
 Abstract
The supervision of the local self-governing bodies by the state is mainly out of

local self-government. This is because the idea of local self-government in local

self-governing bodies is originated from the self-consciousness of local

self-governing bodies, which deal with the affairs within their self-governing

area and realize self-responsible spirit. Nevertheless, although local self-governing

bodies can deal with the affairs within their self-governing area according to their

self-consciousness, they are after all not independent of the state. Since a state has

to maintain overall unification of law and order, and ensure its governance up to a

standard, it has to implement supervision of local self-governing bodies, with the

aim to make the acts of local self-governing bodies pursue self-realization in stable

steps under two prerequisites: no violation against the entire legal system of the state

and ensuring of greatest well-being for people. However, while the central

government is implementing supervisory measures of local self-governing bodies, the

self-governing room for local self-governing bodies to conduct self-realization must

be compressed. If the self-governing area of local self-governing bodies is

excessively intervened, there is a fear that local self-governing system merely turns

out to be a slogan. If local self-governing bodies disagree with any illegal acts of

the central government or its supervision of local self-government, the central

government should allow local self-governing bodies to file an administrative remedy

procedure against these acts in order to relieve the infringed local self-government.

This paper attempts to take a research approach following the five major

frameworks of administration law, namely administrative basic principles,

administrative organization, limit of administrative rights, administrative relief and

administrative surveillance. Based on these 5 aspects, the paper analyzes the laws

concerning the supervision of the local self-governing bodies by the state, and then
ii
points out where the problems are, and gives suggestions for improvements. It is

hoped that the studies of this research paper can make the whole legal system more

sound and perfect.

Keyword: Supervision of Local Self-governing Bodies, Five Major Frameworks of

Administrative Law, Administrative Basic Principles, Administrative

Organization, Limit of Administrative Rights, Administrative Relief,

Administrative Surveillance

iii
 目錄
第一章 緒論................................................................................................................ 1
第一節 研究動機與目的.................................................................................... 1
第一項 研究動機........................................................................................ 1
第二項 研究目的........................................................................................ 2
第二節 研究方法、範圍與限制........................................................................ 2
第一項 研究方法........................................................................................ 2
第一款 行政法五大架構研究法之理論基礎.................................... 2
第二款 行政法五大架構研究法........................................................ 4
第二項 研究範圍與限制............................................................................ 7
第三節 文獻回顧................................................................................................ 8
第二章 中央對地方自治監督法制之原理原則...................................................... 16
第一節 建制背景.............................................................................................. 16
第一項 社會面.......................................................................................... 17
第一款 歷史沿革.............................................................................. 17
第二款 本項小結.............................................................................. 40
第二項 經濟面.......................................................................................... 41
第一款 理性之角度.......................................................................... 42
第二款 效率之角度.......................................................................... 43
第三款 本項小結.............................................................................. 43
第三項 政治面.......................................................................................... 44
第一款 政治之內涵.......................................................................... 45
第二款 國家主權與地方自治權之競合.......................................... 47
第三款 中央對地方自治監督法制之立法過程.............................. 53
第四款 政治凌駕法制...................................................................... 57
第五款 本項小結.............................................................................. 59
第四項 法制面.......................................................................................... 59
第一款 地方制度法制化歷程.......................................................... 60
第二款 自治事項與委辦事項之區分.............................................. 66
第三款 本項小結.............................................................................. 69
第二節 國際面向.............................................................................................. 70
第一項 概說.............................................................................................. 70
第二項 歐洲地方自治憲章...................................................................... 70
第二項 日本《地方自治法》之自治監督規範...................................... 71
第三項 本節小結...................................................................................... 73
第三節 法治主義.............................................................................................. 73
第一項 依法行政三原則.......................................................................... 74

iv
 第一款 法律優位原則...................................................................... 74
第二款 法律保留原則...................................................................... 76
第三款 法律的法規創造力.............................................................. 78
第二項 程序正義七原則.......................................................................... 79
第一款 法拘束性原則...................................................................... 80
第二款 明確性原則.......................................................................... 81
第三款 平等原則.............................................................................. 82
第四款 比例原則.............................................................................. 83
第五款 誠實信用原則與信賴保護原則.......................................... 84
第六款 利益衡平原則...................................................................... 86
第七款 裁量權正當行使原則.......................................................... 87
第三項 本節小結...................................................................................... 88
第四節 協作與參與.......................................................................................... 89
第一項 治理（governance）概念 ........................................................... 89
第二項 公私協作在中央對地方自治監督之應用.................................. 90
第三項 公民參與機制在中央對地方自治監督之應用.......................... 92
第一款 當事人自治.......................................................................... 93
第二款 利害關係人參與.................................................................. 95
第四項 本節小結...................................................................................... 97
第五節 本章總結.............................................................................................. 98
第三章 中央對地方自治監督法制之行政組織.................................................... 102
第一節 組織結構............................................................................................ 102
第一項 監督主體.................................................................................... 102
第一款 概說.................................................................................... 102
第二款 國家行政權........................................................................ 102
第三款 國家其他權力.................................................................... 106
第四款 組織調整建議.................................................................... 109
第五款 本項小結............................................................................ 112
第二項 監督客體.................................................................................... 113
第一款 地方自治團體規模之監督................................................ 113
第二款 地方自治行政組織之監督................................................ 116
第三款 本項小結............................................................................ 120
第三項 本節小結.................................................................................... 121
第二節 人事體制監督.................................................................................... 122
第一項 地方行政首長人事任命權之監督............................................ 122
第一款 一級機關、單位之主管或首長........................................ 122
第二款 副地方行政首長之任命.................................................... 124
第二項 地方公職人員之監督................................................................ 124

v
 第一款 停職.................................................................................... 125
第二款 解職.................................................................................... 126
第三項 一般公務人員之指揮管理........................................................ 127
第一款 一般行政人員之義務........................................................ 127
第二款 一般行政人員之責任........................................................ 131
第四項 本節小結.................................................................................... 134
第三節 經費預算面監督................................................................................ 135
第一項 統籌分配稅款制度.................................................................... 135
第二項 補助款制度................................................................................ 137
第三項 社會案例分析............................................................................ 139
第三項 本節小結.................................................................................... 140
第四節 本章總結............................................................................................ 140
第四章 中央對地方自治監督法制之行政權限.................................................... 142
第一節 行政調查............................................................................................ 142
第一項 概說............................................................................................ 142
第一款 定義.................................................................................... 142
第二款 以大數據（Big Data）手法融入行政調查手段 ............. 143
第二項 行政調查在中央對地方自治監督之應用................................ 145
第三項 本節小結.................................................................................... 150
第二節 行政計畫............................................................................................ 151
第一項 概說............................................................................................ 151
第二項 行政計畫在中央對地方自治監督之應用................................ 151
第一款 中央之業務考核計畫........................................................ 151
第二款 中央對地方之協助計畫.................................................... 152
第三項 本節小結.................................................................................... 153
第三節 地方立法............................................................................................ 154
第一項 概說............................................................................................ 154
第一款 內涵.................................................................................... 154
第二款 地方立法權之體系............................................................ 154
第三款 地方立法權之界限............................................................ 160
第二項 地方立法在中央對地方自治監督之應用................................ 164
第三項 本節小結...................................................................................... 167
第四節 行政處分............................................................................................ 168
第一項 概說............................................................................................ 168
第二項 行政處分在中央對地方自治監督之應用................................ 169
第一款 核定.................................................................................... 170
第二款 函告無效............................................................................ 172
第三款 撤銷、變更、廢止或停止其執行.................................... 173

vi
 第四款 代行處理............................................................................ 176
第三項 本節小結.................................................................................... 178
第五節 行政契約............................................................................................ 179
第一項 概說............................................................................................ 179
第二項 行政契約在中央對地方自治監督之應用................................ 180
第三項 本節小結.................................................................................... 181
第六節 行政指導............................................................................................ 181
第一項 概說............................................................................................ 181
第二項 行政指導在中央對地方自治監督之應用................................ 182
第三項 本節小結.................................................................................... 184
第七節 行政裁量............................................................................................ 185
第一項 概說............................................................................................ 185
第二項 行政裁量在中央對地方自治監督之應用................................ 186
第三項 本節小結.................................................................................... 187
第八節 行政程序............................................................................................ 187
第一項 概說............................................................................................ 187
第二項 行政程序在中央對地方自治監督之應用................................ 189
第三項 本節小結.................................................................................... 190
第九節 行政賞罰............................................................................................ 191
第一項 概說............................................................................................ 191
第二項 行政獎勵.................................................................................... 192
第一款 概說.................................................................................... 192
第二款 行政獎勵在中央對地方自治監督之應用........................ 193
第三項 行政罰........................................................................................ 195
第一款 概說.................................................................................... 195
第二款 行政罰在中央對地方自治監督之應用............................ 195
第四項 本節小結.................................................................................... 197
第十節 本章總結............................................................................................ 197
第五章 中央對地方自治監督法制之行政救濟.................................................... 202
第一節 概說.................................................................................................... 202
第二節 陳情.................................................................................................... 203
第一項 概說............................................................................................ 203
第二項 陳情在中央與地方自治監督之應用........................................ 204
第三項 本節小結.................................................................................... 205
第三節 訴願.................................................................................................... 206
第一項 概說............................................................................................ 206
第二項 訴願在中央與地方自治監督之應用........................................ 207
第一款 地方自治團體可作為訴願主體........................................ 207

vii
 第二款 訴願標的............................................................................ 209
第三項 本節小結.................................................................................... 218
第四節 行政訴訟............................................................................................ 219
第一項 概說............................................................................................ 219
第二項 行政訴訟在中央對地方自治監督之應用................................ 219
第一款 地方自治團體可為行政訴訟之主體................................ 219
第二款 訴訟種類............................................................................ 220
第三項 本節小結.................................................................................... 227
第五節 司法院大法官解釋............................................................................ 228
第一項 概說............................................................................................ 228
第二項 司法院大法官解釋在中央對地方自治監督之應用................ 228
第三項 本節小結.................................................................................... 231
第六節 國家賠償與損失補償........................................................................ 232
第一項 概說............................................................................................ 232
第二項 國家賠償與損失補償於中央對地方自治監督之應用............ 233
第一款 國家賠償............................................................................ 233
第二款 損失補償............................................................................ 235
第三項 本節小結.................................................................................... 236
第七節 公民投票............................................................................................ 236
第一項 概說............................................................................................ 236
第二項 公民投票於中央對地方自治監督之應用................................ 237
第三項 本節小結.................................................................................... 237
第八節 本章總結............................................................................................ 238
第六章 中央對地方自治監督法制之行政監察.................................................... 241
第一節 概說.................................................................................................... 241
第一項 行政監察之意義........................................................................ 241
第二項 行政監察之原則........................................................................ 242
第三項 行政監察之機制........................................................................ 243
第四項 本節小結.................................................................................... 244
第二節 行政監察於中央對地方自治監督之應用........................................ 245
第一項 內部監察機制............................................................................ 245
第一款 一般監察機制.................................................................... 245
第二款 審計監察機制.................................................................... 247
第二項 外部監察機制............................................................................ 248
第一款 國家權力系統之監察主體................................................ 249
第二款 國家權力系統以外之監察主體........................................ 254
第三節 本章小結............................................................................................ 256
第七章 結論與建議................................................................................................ 258

viii
 第一節 基本原理方面.................................................................................... 258
第二節 行政組織方面.................................................................................... 259
第三節 行政權限............................................................................................ 261
第四節 行政救濟............................................................................................ 263
第五節 行政監察............................................................................................ 265
參考文獻.................................................................................................................... 266

ix
 表次

圖 2-1 行政院組織結構圖………………………………………………………103

圖 2-2 中央對地方自治監督之組織結構圖……………………………………104

x
第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

第一項 研究動機

我國自古以來就是單一集權體制的國家，歷朝歷代的中央政府均亟思牢牢監

控地方之一切事務，防止地方坐大以致形成割據局面。即便國父推翻帝制，建立

中華民國，雖引進西方地方自治之概念，然我國在單一集權體制下，亦對地方自

治團體實施自治監督。

中央對地方之自治監督乃是為因應地方自治而來，因為地方自治團體基於地

方自治的理念，相對於國家而言，具有一定程度的獨立性以及自主性，得本於地

方自治團體之自我意思，自為處理自治範圍內之事務，實現自我負責之精神。惟

世界上多數承認地方享有自治權之國家，亦認為地方自治團體雖得本於自我意思

得自為處理自治範圍內之事務，但究竟並非國中之國，國家為了維持整體法秩序

之統一及施政水準之確保，與地方自治團體之間必須存在一套連結機制，使地方

自治團體之作為，能夠在不違背國家整體法制序及確保人民最高福祉的兩大前提

下，穩步追求自我實現，此套國家與地方自治團體間之連結機制，即為中央對地

方之自治監督機制。

然而，中央對地方實施地方自治監督措施時，勢必會壓縮到地方自治團體自

我實現的自治空間，常造成中央與地方之相互對抗，且中央如果過分干預地方自

治團體之自治領域，恐將使地方自治制度流於口號矣。又地方自治監督之作為，

不僅須依法監督，還要合乎兩大前提，即導正地方自治團體的作為能夠不違背國

家整體法制序，以及確保人民最高福祉的實現。如果中央在實施地方自治監督措

施時背離上述兩大原則，而以滿足自己之政治目的為主，則該地方自治監督即為

不合法之自治監督，罔顧地方自治監督實施之正確意涵。如對中央之不合法或不

適當之自治監督，自應允許地方自治團體，可對之提起行政救濟程序，以救濟其

1
被侵害之地方自治權。職是之故，如何妥善建構合適之中央對地方自治監督法

制，實是當前地方自治議題中重要課題之一。

第二項 研究目的

地方自治監督常為中央與地方之引爆點，本文嘗試就歷史的角度及社會變遷

之現行情勢，並參酌國外有關中央對地方自治監督之相關法制，就中央對地方自

治監督法制所應有之呈現，以行政制度五大架構的完整體系加以剖析，一一分析

現行地方自治監督架構所面臨之問題點。希冀藉由本文之探討，提供未來修法方

向或實務運作上的參考。

從法制的建置背景應如何思考，始能完整掌握整套制度的脈絡出發，逐次探

討行政組織應如何做最適之架構及調整，行政權限應以整體的思維作連貫討論，

在行政救濟上如何規劃，使得地方自治團體的救濟權獲得最大確保，以及就行政

監察的角度，探討如何用行政監察之手法導正地方自治團體之施政作為，亦探討

如何確保中央確實負起監督責任，依法督導地方自治團體之施政作為，而建構內

部及外部控制的方式，以實現人民最高福祉。

第二節 研究方法、範圍與限制

第一項 研究方法

本論文主要的研究方法係採「行政法五大架構研究法」以為研究基礎。茲將

此研究方法簡介如下：

第一款 行政法五大架構研究法之理論基礎

本研究方法之理論基礎有二，其一為「法政策論」，由日本學者阿部泰隆博

士所提倡；其二則為「行政過程論」，由日本學者遠藤博也、塩野宏、山村恒年

及大橋洋一等人所倡導。我國學者鄧學良博士則更進一步融合上述「法政策論」

及「行政過程論」之精義，架構而成「行政法五大架構研究方法」。

2
壹、法政策論

阿部泰隆教授認為，所謂的行政，是國家及公共團體為了實現一定之政策目

的（公共性）之活動，而行政法乃是限制國家、公共團體之行政活動，在憲法價

值框架內的一系列有關「法」以及統制行政活動、救濟國民權利等關連法。1

其並認為，現今行政法學的重要方向之一，乃是發展政策構想的行政法學體

系。申言之，傳統的行政法學研究過於重視法律解釋學，然而現實社會上所產生

的種種行政法問題，繁複程度實更勝以往，不能僅依據現行法來加以解釋，而應

當從實踐性的觀點探討立法論，設計符合當代社會需求的法律制度。準此以言，

行政活動既是為了實現一定之政策目的，故當現行法無法有效、合理實現政策所

呈現的社會價值時，即有修改法律之必要性。另方面，吾人在制定政策時，必須

對法律的構造及其制約有一定程度的了解，使政策的制定能夠合法且合憲。政策

與法律兩者息息相關，雙雙構成相互協力的關係。2

綜上以觀，現今行政法學的研究，應當回歸到以政策實現觀點為中心。絕不

可再墨守成規，只著重於發展法律解釋學，希冀運用解釋方法來對現行法加以解

釋，而是應從立法論的觀點，使法律與時俱進，貼合政策所欲呈現的社會價值，

使法律發揮高度學習能力與進化之可能性。

貳、行政過程論

傳統行政法學研究上，多以「行政行為形式理論」為其研究核心，所謂的行

政行為形式理論，乃是為了使行政活動確實符合依法行政之要求而創生的概念，

著眼於操作技術之方便性，就行政機關為達成政策目的之一連串的行政活動中，

擇定一特定時點之行為，以之作為行政活動適法性控制之審查對象，達成法治主

義中適法性控制之目的。3作為適法性控制之審查對象稱為基本單元，
「行政行為

形式理論」的目的即在於將各種行政活動之基本單元予以類型化，以方便適法性

1
阿部泰隆， 《行政のシステム（上） 》（日本：有斐閣，1992 年初版） ，頁 1。
2
阿部泰隆， 《政策法学講座》 （日本：ぎょうせい，2003 年版），頁 16。
3
賴恆盈，《行政法律關係論之研究－行政法學方法論評析》（臺北：元照出版有限公司，2003
年 1 月初版 1 刷）
，頁 53。
3
控制之審查。4其表現之具體型式如行政處分、行政契約、法規命令、行政計畫、

裁量基準等。

然隨著時代演進，公共行政之職能範圍遠較以往擴大，行政活動日益複雜且

多樣。「行政行為形式理論」已無法充分因應現實的社會生活環境，其過度偏重

作為行政過程最終結果之型式化之行政行為，例如行政處分、行政契約或法規命

令等，無法確切掌握整體之行政法現象，僅是局部的、靜態的研究。蓋因現實生

活中，行政部門為達成政策目的而從事行政活動時，各種行政行為經常同時或先

後結合並運用，而形成整體之動態行政過程。

對此，晚進行政法學界提出「行政過程論」
，以整體、全面的動態思維方式，

將行政部門為達成一定政策目的所從事的行政活動中各種的行為形式，全盤納

入，並加以全面、動態的考察。5行政過程論認為，應當將傳統行政法學所忽視

的內部行政行為、非型式化之行政行為及事實行為等，均納入行政法學研究範圍

中。易言之，即將行政部門所從事的行政活動，從事前過程（政策→計畫→項目

→行政作用之實施）、事後過程（成果、效果、副作用）和反饋過程（監視、修

正）6，逐一納入分析，而不在侷限於局部的、靜態的行政行為。

再者，傳統行政法學上，私人是處於消極防禦公權力侵犯的被動地位，而在

行政過程論中，私人應當成為積極參與行政的地位，承認私人也能作為行政計畫

之提案者，或是行政執行之輔助者。7準此，依行政過程論之觀點，行政活動的

主體已不再單單只有行政部門而已，社會上之私人、企業或非營利之團體等，亦

可與行政部門共同推展公共事務，形成公私協力之新治理模式。

第二款 行政法五大架構研究法

行政法五大架構研究法融合「法政策論」與「行政過程論」之精義，將行政

4
林明鏘，〈論型式化之行政行為與未型式化之行政行為〉 ，翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會，
《當代公法理論－翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集》 （臺北：月旦出版有限公司，1993 年 5 月
初版），頁 341。
5
江利紅，《日本行政法學基礎理論》（北京：知識產權出版社，2008 年 6 月）
，頁 323-324。
6
山村恒年，《新公共管理システムと行政法》（日本：信山社，2004 年初版） ，頁 40。
7
山村恒年，《新公共管理システムと行政法》，頁 42。
4
制度的研究歸納成五大架構，依序作動態之觀察與研究。這五大架構依序為：基

本原理、行政組織、行政權限、行政救濟與行政監察。藉由這五大架構之運用，

來發現行政上必須克服與調整之相關問題，並對此提出建議，以解決問題。具體

操作說明如下：

壹、就基本原理而言

人類除了在無意識狀態下及反射神經因受到刺激而為的反射動作之外，一個

理性的自然人在做任何事情時，必定有其動機與目的，朝著心中所構思的方向邁

進。作為規範人類舉止的法律亦是如此，故在研究一套行政制度時，必須經由基

本原理確立其中心思想。在基本原理的探討中，首先對制度的建制背景從歷史脈

絡中予以分析，並發掘制度在現實社會中所面臨的問題為何，並應用經濟學中理

性與效率之理念，對制度之本體作最有效率之調整，再依政治學方法觀察，由協

商折衝之層面，判斷制度與前述最適調整所呈現之差距，呈現出符合現實之制度

樣貌，最後依法制學之理論，由典章制度之層面，判斷其所形成規範之法制結構。

其次，以比較分析之觀點，探討國際上主要國家之相關制度，以謀求與國際

接軌。再者，透過法治主義之檢視，亦即藉由依法行政三原則（法律保留、法律

優位、法律的法規創造力）及程序正義七原則（依法行政原則、明確性原則、平

等原則、比例原則、誠實信用原則、客觀性原則及合目的裁量原則），據以觀察

現行制度係否符合現代法治國家之要求。最後，對制度作分權、參與之設計，廣

納民間力量參與該制度之運作，藉由公私協力之新治理機制，達到制度的活絡、

永續之發展。

任何行政制度之建構，首重原理原則之擘劃，中央對地方之自治監督亦然！

首先就整個自治監督之目的與任務加以確立，提供自治監督之組織、自治監督之

權限、自治監督之救濟及自治監督之監察的建構依據。

貳、就組織面向而言

本面向從組織結構之角度切入，包含組織層級結構之設立、相關人員之配
5
制、培訓及其權利義務、經費之來源與運用等。當確立了行政制度在基本原理所

應呈現的整體面貌後，再探討係由何種組織負責處理此一行政問題。

並且，為了有效整合行政部門的資源，發揮整體的效能，應注重行政部門間

的橫向聯繫與整合，故應檢視行政組織是否有廣域行政（含對口支援）之設計。

再者，各行政組織依其權限之行使以及性質之不同，如有必要時，應有獨立機關

與行政法人等之設計，以使行政組織之效能發揮至最大。

就中央對地方之自治監督而言，實施自治監督權者，乃代表國家之中央各部

會，是為自治監督主體，又受自治監督者為地方自治團體，是為自治監督客體。

本文希冀以上述原理原則之發想，來論述、調整監督主體與客體關於組織結構、

經費、人事配置等相關弊端。

參、就權限面向而言

當行政組織的基本架構確立之後，即探討行政組織所擁有的行政權限及其所

衍生之法效果。本面向主要探討的行政權限共分 9 項，分別為：行政調查、行政

計畫、行政立法、行政處分、行政裁量、行政程序、行政契約、行政賞罰。藉由

行政權限之探討，希冀發現問題之所在。

在中央對地方自治監督中，傳統論述多以行政處分如自治監督機關之撤銷權

及地方自治立法權之界限為主，惟在行政法五大架構研究法下，認為行政權限多

被同時或先後地連續運用，構成一個整體的行政過程，實有必要對上述 9 大權限

逐一敘述，以確實發現問題的所在。

肆、就救濟途徑而言

法諺有云：
『有權利斯有救濟』
。如果權利遭受侵害而沒有救濟之機制，則該

權利則形同不存在。故本面向即探討當行政機關之作為，有侵害到人民之權益

時，應有救濟之管道提供民眾行使。包含陳情、訴願、行政訴訟、國家賠償、憲

法解釋、公民投票等 6 項。

在中央對地方自治監督之救濟部分，受代表國家之中央政府監督之地方自治
6
團體，在我國司法實務上多認其與人民之地位無異，可尋求救濟途徑加以救濟。

惟傳統相關文獻的論述多圍繞在自治條例被函告無效之救濟途徑及自治監督機

關對地方行使撤銷權等救濟途徑。理論上自治監督機關監督權限之行使，均有可

能侵害到地方之自治權限，其餘部分，有待本文加以補充。

伍、就監察機制而言

本面向之探討，主要探討行政監察機制的確立，以便檢視行政機關在從事行

政活動時，是否合法、妥適。藉由內部控制監督機制以及外部控制監督機制等 2

種監督機制，除了檢視行政機關之運作是否形式合法外，亦能促使該機關之行政

行為，符合行政制度所應忠實呈現之基本原理、行政組織、行政權限之概念，藉

由行政體制內部之自我修正，使整體行政架構與效能，成為政府施政其可長可久

的最有利後盾。

本面向我國學界及實務上向來甚少論述，主因我國行政法學傳統分類上僅有

原理原則、組織、權限及救濟之 4 大面向，惟建構有效之行政監察，實為保證行

政部門之所作所為，合乎人民之正常期待，並據以建構出良善之治理環境。故本

文認為，應可嘗試由行政監察之角度出發，對當前中央對地方之自治監督之困

境，提供一康莊大道。

第二項 研究範圍與限制

本文之研究範圍側重面向為中央對地方之自治監督，雖然自治監督之來源尚

包括地方議會之監督與公民之監督等，然非本文之討論範圍。又基於學力有限以

及時間之限制，有關中央對地方自治監督之專書論著及學術期刊論文等，蒐集至

2014 年 12 月 31 日止。然法律之研究，終究不能脫離社會現實層面，故本文原

則上會盡量收集社會上有關中央對地方自治監督議題之新聞報導，以作為論述之

題材。

本文以下分別將所蒐集到之社會案例安插於相關之章節中，以舉例之方式就

其問題之缺失分別加以討論。惟因所舉之案例甚多，為免重覆論述，故不在各個
7
章節之篇頭就各個問題之問題意識加以描述，尚祈諒察。又各章節篇幅之多寡實

與所能蒐集到與該章節相關案例之多寡，有密切之關聯性，故部分章節受限於案

例有限之故，篇幅自較其他章節為少，實是不得已之故，亦尚祈諒察。

第三節 文獻回顧

壹、 地方自治部分

中央對地方之自治監督，實乃為了因應地方自治而來，故有必要先從地方自

治概念作了解。所謂的地方自治，「係指某特定區域內的人民，基於國家法令授

權，依其自己之意思，自行組成自治團體，利用地方之財政，自行處理該區域內

。8地方自治隨地域發展之不同，有以英美國家為主的
之公共事務的政治制度。」

住民自治，即「住民基於共同意思，自行組成地方政府與地方議會，決定地方事

務」，以及以德法等大陸法系國家為主之團體自治，即「係在國家領土內，設置

獨立於國家之外，具有法律人格的地域團體，並可依自己之意思與目的處理地方

事務」9。現今學者大都認為地方自治包含團體自治與住民自治兩者，司法院大

法官釋字第 498 號解釋也抱持相同見解。

世界上絕大多數的國家均承認地方自治，學者分析地方自治的必要性及其功

能有四：10其一，減輕中央負擔，適應地方特殊環境。其二，奠定建國基礎，保

障人民權益。其三，促進民主實現，培養民主政治人才。其四，發展地方經濟，

解決民生問題。亦有學者從憲政主義的角度切入，認為國家的權力必須受到限

制，垂直式的權力分立提供地方自治正當化的基礎。11

關於地方自治之保障，學說上有如下學說：固有權說主張地方自治權乃與生

8
丘昌泰，《地方政府與自治》 （臺北：三民書局股份有限公司，2010 年初版） ，頁 8。
9
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 14-15。
10
薄慶玖， 《地方政府與自治》
（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2006 年 10 月 5 版） ，頁 13
-19。
11
曾建元，〈從人權保障觀點論臺灣地方自治問題〉 ，《育達研究叢刊》，第 3 期，2002 年 3 月，
頁 27-28。
8
俱來，無待國家承認或授權12；承認說認為地方自治權乃源由國家之承認13；人

民主權說則主張，地方自治團體所處理之事務最為貼近人民之實際需求，地方自

治為貫徹人權保障之必要制度14，且認為凡是屬於人權保障所必須之事項，無論

是否有法律依據，地方政府原則上都可以自行處理15；制度保障說主張地方自治

制度係受到憲法的保障，其核心或本質的部分，國家不得加以限制16等。我國通

說採制度保障說，司法院大法官也抱持相同的態度。

綜上以觀，地方自治的保障與否，常與所屬國家的歷史背景、政治權力分配

等因素相關，我國自古以來即是中央集權的國家，中央掌握行政、財政、人事、

司法及立法等權限，地方僅淪為中央之執行機關，承中央之命行事，毫無地方自

治概念可言。我國落實地方自治概念的時間甚晚，直到民國 88 年《地方制度法》

制定後，地方自治的精神始上軌道。關於地方自治之保障，我國目前的通說見解

係採制度保障說，主張地方自治制度的核心、本質部分，國家不可加以侵犯，但

所謂的核心、本質部分，常流於主觀之界定，有檢討之必要。居於日本學界有力

學說地位之人民主權說以人權保障為基礎，認為地方自治團體所處理之事務最為

貼近人民之實際需求，故地方自治為貫徹人權保障之必要制度。 該說以人民的

福祉作為地方自治存立的立論基礎，確切說明了現代立憲國家之存立基礎，應以

造福人民為首要目標。故本文以下將以人民主權說為論述基礎，以人民的最高福

祉為主要的切入點。

貳、 府際關係部分

中央對地方自治之監督，乃是代表國家之中央政府，對代表地方自治團體之

地方政府實施自治監督機制，涉及上下兩層級政府之垂直互動關係，故有必要從

府際關係相關之文獻，加以考察。

12
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 18。
13
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 18。
14
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 （臺北：新學林出版股份有限公司，2006 年 4 月增
補版），頁 31-34。
15
歐信宏等合著， 《府際關係：政府互動學》 （新北：國立空中大學，2005 年 5 月初版）
，頁 42。
16
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 28。
9
 一、 概說

府際關係，乃是指一個國家內部中不同政府間的相互運作關係。就狹義層面

而言，乃是指各層級政府間之垂直互動關係。就廣義層面而言，則尚包括同級政

府間之水平互動關係。17

府際關係的概念可追溯自美國 1930 年「新政」

（New Deal）時期，斯時主要

在說明美國聯邦政府嘗試採用一套不同以往聯邦體制的運作模式，突破以往各自

為政的心態，轉而與各層級的政府作政策互動，以求有效解決公共問題。18以往

美國憲政架構下之聯邦主義，比較強調靜態之憲政權限分際，彼此不得侵犯，而

府際關係較偏向動態的政策互動觀點。19

二、 聯邦制與單一制：憲政體制下的靜態府際關係

府際關係若按憲政體制的權限分配方式劃分，依其歷史背景及權力分配方式

的不同，可概分成聯邦制國家與單一制國家等 2 種形式。單一制國家歷史背景不

同於聯邦國家，聯邦國家係先有獨立自主的邦存在，爾後才為了達成特定政治目

標而將部分權限交由聯邦政府統籌處理，較重視各邦的自主性及權限，聯邦政府

不得隨意侵犯，政府間的權限分配係由下而上。而單一制國家則是先有中央政府

存在，爾後為求施政方便，始建構地方政府體系，政府間的權限分配係由上而下。

因單一制國家之地方權限來自於中央之授與，特別強調中央如何有效對地方進行

監督，故早期單一制國家之府際關係多以地方自治監督稱之，我國在制定《地方

制度法》之後，始以「中央與地方關係」之名稱取代「自治監督」，以為描述我

國之府際關係。20

在單一制國家中，中央政府無論是在政策規劃和政策執行都作詳盡的規定，

由於地方政府受到中央政府的持續監督和控制，地方政府雖然擁有一定的權力，

17
趙永茂等主編，《府際關係》
（臺北：國立暨南國際大學府際關係研究中心，2001 年初版）
，頁
6。
18
歐信宏等合著，《府際關係：政府互動學》 ，頁 3-4。
19
趙永茂等主編，《府際關係》，頁 9。
20
趙永茂等主編，《府際關係》，頁 7-11。
10
但是其權力的範圍為何，卻操諸於中央的決定。反之，聯邦制國家則是將統治權

力，以成文之憲法加以規定，分配給中央與各邦，各自在其管轄範圍內擁有最高

的權力。21兩者之特徵分述如下：22

（一） 聯邦制

中央與地方之權限由成文之憲法明定，除非修改憲法，否則中央不可以法律

侵奪地方之權限。因地方的自主權限非常大，可因地制宜的自行訂定符合地方需

要的法規，並可自行設計切合地方政務需要之組織。且各邦本就是國家構成分子

之一，有權力參與國家事務的規劃與執行。

（二） 單一制

此一概念多係指單一集權制而言，中央握有決策及執行等權限。中央與地方

之權限概由中央以法律劃分，中央可以修改法律的方式侵奪地方權限，地方權限

之保障較聯邦制不足，且中央對地方具管制權與監督權，自治組織權亦受到中央

之牽制。就國政參與方面，地方並無參與國家政務之權限。

三、 分權改革：邁向新治理途徑的動態府際關係

晚近，歐美民主先進諸國紛紛體認到國家肥大化、政府低效能、財政赤字等

各式各樣的弊病缺失，實與中央集權體制有密切的關係，遂使地方分權改革蔚為

風潮，許多單一制的國家紛紛從中央集權體制中解放，下放權力於地方，這波改

革，與新公共管理（New public management）或是治理（Governance）的核心價

值若合符節。23藉此使地方有權有能，有能力擔負起自治領域內之治理工作，並

與中央攜手合作，齊心、協力地為人民謀福祉。包括日本、法國、英國等單一制

集權國家，紛紛轉型為單一制分權國家。

21
曾明德，《我國中央與地方府際關係分析》（臺北：國防大學國防管理學院法律研究所碩士論
文，2004 年 12 月）
，頁 13。
22
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 25-24。
23
陳建仁， 〈單一制國家中央與地方夥伴關係之建構－以日本地方分權改革為例〉
，《東吳政治學
報》
，第 26 卷第 4 期，2008 年，頁 101。
11
 中央與地方從以往上下層級節制的從屬關係，轉而形成網絡關係。美國學者

Rhodes 將這種新型態的府際關係，視為中央與地方爭取權力優勢的關係。因為

在網絡關係中，沒有任何一個組織（行為者）具備所有的資源以擁有絕對的權力

優勢與決策主導權，必須仰賴其他的組織（行為者）提供以便獲取本身所缺乏之

資源。依資源互賴的觀點，為了爭取權力優勢與決策主導權，各層級政府會利用

自己所可動用的資源來極大化本身的權力優勢地位。故而彼此相互競逐、行動的

依據，已不再是單純依據憲政權限的劃分而定，而是建立在哪一方擁有相對多的

資源以獲取權力優勢的關係而定。中央與地方間之府際關係，已不再是靜態制度

所能充分說明，而是一種權力競逐關係的動態過程。24

四、 我國之府際關係

我國的政府體制雖為單一制，惟在地方權限的保障上，卻如聯邦制一般，以

憲法加以明定並保障之，其保障的密度遠較其他單一制國家周延。惟政府撥遷來

臺之後，正值威權體制時期，作為地方自治基本法之《省縣自治通則》遲遲未制

定，遂以行政命令作為地方制度之法源，此時中央對地方具有強烈之監督權限，

直轄市及省之行政首長均由官派，具濃厚之官治色彩，地方淪為中央之執行機

關，自治權空洞化，名存實亡。直到《省縣自治法》與《直轄市自治法》制定後，

地方制度之法源始提升至法律位階。25其後制定並公布《地方制度法》以及司法

院大法官多次就地方自治制度作有利地方自治之解釋，並多次援用《中華民國憲

法》對地方自治制度係制度性保障之法理，作解釋之依據，使地方制度提升至憲

法位階，受憲法制度性之保障。尤其到了現今科技日新月異的時代，複雜的公共

問題已不是中央政府所能單獨有效解決，必須與地方政府協力合作，整合中央與

地方所擁有之資源。故而中央已不能再抱持著以往老大哥的心態，對地方予以命

令指揮，而應轉向虛心、誠懇的與地方在政策網絡上彼此合作，雙雙攜手，為創

造人民最高福祉的方向努力。

24
歐信宏等合著，《府際關係：政府互動學》
，頁 162。
25
蔡秀卿，《地方自治法》
（臺北：三民書局股份有限公司，2009 年 3 月初版）
，頁 33-61。
12
 五、 小結

經過幾次的改革及修法，我國地方的權限已較以往為大，並已提升至憲法的

制度性保障位階，惟我國地方自治的思維如雨後春筍一般，剛冒出頭不久，雖來

在《地方制度法》制定之後，以「中央與地方關係」之字眼，取代「自治監督」，

作為規範中央與地方垂直府際關係之章名，然而學者卻直言，章名雖已修改，但

條文的規範內容卻仍侷限在自治監督上，基本的運作理念並無顯著之改革。26中

央與地方未來要朝向協力合作的方向發展，必須要把以往根深蒂固的思維澈底扭

轉始可。

參、 自治監督部分

一、 自治監督的原理原則

就自治監督之原理原則，我國《地方制度法》尚無規定，除了回歸適用《行

政程序法》之相關法治主義原則外，學者多參酌先進國家如德、日等國之立法例，

認為有公益原則：自治監督之發動以維護公益為必要27；便宜原則：「國家必須

權衡個案情節輕重，而非機械性地一概介入」28；比例原則：不得採用過度侵害

地方自治權的手段來達成監督之目的29；尊重原則：對地方作最大限度的尊重30；

公正透明原則：監督程序須透明、公正31。自治監督的相關程序我國之《地方制

度法》亦無規定，學者亦分析：地方自治團體有陳述意見之機會、自治監督機關

之監督措施以書面主義為主、訂定並公告監督審查基準以及審查處理期間、不服

從監督機關相關行政指導之不利益禁止原則等。32自治監督之標準亦隨監督標的

之不同而採取不同之監督標準，所監督之標的為自治事項時，僅能從事適法性監

26
張正修，《地方制度法理論與實用（2） 》（臺北：學林文化事業公司，2000 年），頁 646-647。
27
蕭文生， 《國家．地方自治．行政秩序》
（臺北：元照出版有限公司，2009 年 10 月）
，頁 64。
28
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 12。
29
蕭文生，《國家．地方自治．行政秩序》，頁 68。
30
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 14。
31
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 15。
32
陳樹村， 《地方自治之行政監督與司法審查》（臺北：國立政治大學法律研究所博士論文，200
7 年 7 月），頁 205-207。
13
督，而所監督之標的為委辦事項時，則能再進一步進行專業性監督（合目的性監

督）。33

二、 自治監督之組織

文獻上對此甚少論及，除了按照《地方制度法》之規範意旨論述外，亦有文

獻建議仿照日本建構一第三者機關，如同日本總務省下之國家地方紛爭處理委員

會，專責處理中央與地方之爭議事件。34本文將會對自治財政及自治組織及人事

的自治監督面向，予以補充論述。

三、 自治監督之權限與救濟

關於自治監督之權限與自治監督之救濟部分，文獻上討論最多。自治監督之

權限的文獻尤其偏重在法制面監督的部分，如中央對自治條例之核定權及地方立

法權之界限等35 。在運作面監督方面，則偏重在中央對地方之違法行為行使撤

銷、變更及代執行等監督措施部分，常舉的案例多為臺北市之里長延選案36 37
。

文獻上整體論述多以行政處分及地方立法為主，惟行政部門的權限尚包括行政調

查、行政計畫、行政指導、行政契約及行政賞罰等，在採行「行政法五大架構研

究法」下，自有討論之必要。故相關缺漏部分，有待本文加以補充之。

在自治監督之救濟部分文獻亦探討較多，相關文獻的論述多圍繞在自治條例

33
張儒臣， 《地方自治監督爭訟之研究》 （臺北：國立臺灣大學政治研究所碩士論文，2003 年） ，
頁 33-34。
34
蔡茂寅、林明鏘， 《中央與地方夥伴關係之研究：權限劃分與爭議調解機制之建立（計畫編號：
》
RDEC-RES-091-004）（臺北：行政院研究發展考核委員會，2004 年 1 月） ，頁 221。張儒臣，
《地方自治監督爭訟之研究》 ，頁 129。
35
相關近期文獻如：陳愛娥， 〈中央機關對地方自治法規之監督權限〉 《月旦法學雜誌》，第 235
期，2014 年 12 月；王毓正、鄭猷耀， 〈後五都時代之直轄市自治權能之強化與調整-以行政區
劃及自治立法權為中心〉 《月旦法學雜誌》 ，第 225 期，2014 年 2 月；江家琪， 〈地方自主立法
權之範圍與合法界限〉 《月旦法學雜誌》，第 234 期，2014 年 11 月；陳清秀，〈地方自主立法
權之範圍與合法界限（與談意見）〉 《月旦法學雜誌》 ，第 234 期，2014 年 11 月。
36
臺北市政府以里界調整為特殊事故之事由，核定里長之改選時程延後舉行，內政部認為里界
調整非《地方制度法》第 83 條第 1 項所稱之特殊事故，遂報請行政院依《地方制度法》第 7
5 條撤銷該臺北市政府之核定。臺北市政府不服該撤銷處分，聲請釋憲，大法官為此作出司法
院大法官釋字第 553 號解釋。
37
相關近期文獻有劉宇嫻， 《論中央對地方自治團體之監督-以作為及不作為之監督及其法律救濟》
（臺北：中國文化大學法律研究所碩士論文，2008 年）
14
被函告無效之救濟途徑及自治監督機關對地方行使撤銷權等救濟途徑。理論上自

治監督機關監督權限之行使，均有可能侵害到地方之自治權限，其餘部分，有待

本文加以補充。

必須提出加以說明的是，中央對地方之「自治監督」
，雖字面上係用「監督」

之字眼來加以闡述，惟本文認為應以「指揮管理」來形容較為適當。析言之，所

謂之「監督」
，亦稱為「監察」
，係指行使監督權限之監督主體，必須與被監督之

對象分屬於不同體系之謂，亦即由不同於被監督對象體系之機關（構）或不特定

之人員，對被監督對象行使監督權限，藉以杜絕人際關係及其他壓力，才能澈底

發揮「監督」之真正功用。在自治「監督」之概念下，雖係指國家對於地方自治

團體違法或不當之作為予以導正，此之監督行為雖發生在兩不相隸屬之公法人

間，然在現行法令規定下，自治監督之主體為國家行政權，由國家之行政部門對

地方自治團體之行政部門進行督導，雙方處於同一行政體系中，其督導之作為非

常近似上級政府對下級政府之「指揮管理」，不可不辨！

15
第二章 中央對地方自治監督法制之原理原則

第一節 建制背景

任何一套法律制度的制定，首先必須先對其所身處的環境系絡，有充分的

了解，繼而加以掌握，始能畢竟全功。如果法律制度在制定時，沒有對其所處的

環境系絡加以了解並掌握，制定出來的法律制度勢必與現實環境產生落差，繼而

無法發揮法律應有的定紛止爭功能。

易言之，人是社會性動物，其一舉一動均會受到所處環境系絡的制約，尤

其是來自團體所施加的壓力，要求每個團體所屬成員，均會作出合乎團體期待的

行為，以維持團體本身的利益。人類本身如此，作為規範並制約人類行止的法律，

亦不例外。法律制度的構成，每每受到所處環境系絡的影響與制約，而且當所處

的環境系絡發生更動時，法律制度亦隨之加以變遷以為因應。

故行政制度五大架構研究法即要求，研究者應在制度的建制背景，就四大

面向對制度來加以研究，以下分述之：

首先，要求研究者必須先從社會面對制度與現實的社會脈動關係及其歷史

發展，加以了解並掌握。惟有對社會現實層面有確實的了解，制定出來的制度才

能切合社會的需求。

第二，為了追求制度的執行能夠發揮最大的理性及效率，達到最大行政效

能，復要求研究者必須將自社會面研究的所得成果，從經濟面加以剖析，檢視制

度的構成是否合乎理性及效率，是否提供充足的誘因驅使制度適用者達到制度制

定者制定時所預期的目標。

第三，美國著名政治學者達爾（R.Dahl）即認為，在多元民主的今天，沒

有一個人或團體能夠在全部的政策上長期占據優勢，沒有一個人或團體始終居於

主宰的地位。38要言之，制度的制定已不是單一決策者可以片面的制定，必須面

38
林鐘沂，《行政學》（臺北：三民書局股份有限公司，2001 年 8 月）
，初版，頁 684。
16
對來自多方的壓力，為了讓制度能夠順利的推展，時常要做出讓步與妥協。故要

求研究者必須就經濟面向研究所得的成果，就政治面向來做調整，以縮小理想面

與現實面之落差。

第四，要求研究者對前項政治面所調整後所呈現出來之面貌，為符合現代

法治國家依法行政之要求，將其形諸於文字，進行法規範化。此時應藉由法制學

之理論，就規範形成之法制結構，進行分析，使其符合現代法治國之要求。

之所以須經如此多道之分析，無非是要求研究者能夠對法制度做整體、深度

地分析，以求能夠建構出既符合現代法治國保障人權之要求，亦切合當今社會現

況之法制度，故以下僅就社會面、經濟面、政治面及法制面等之面向，逐一分析：

第一項 社會面

社會面向的討論，主要係將中央對地方自治監督法制與其所處的環境系絡之

現實存在面以及歷史脈絡，以客觀性的描繪方式，完整的呈現出來，以求發現問

題並加以剖析與檢討。

第一款 歷史沿革

地方自治監督雖然是近代興起的概念，但是中央與地方之間的分分合合、愛

恨情仇，卻是自古以來就已存在，不論古今中外皆然。我國現行體制為單一國體

制，中央為確保國家主權之完整性，雖一方面廣泛承認地方有自治的空間，然另

方面卻基於國家主權之完整性，而對地方實施自治監督。細觀之，我國自治監督

的概念，實與中國自古以來中央政府父權主義的思想，若合符節。雖中國歷朝歷

代中央與地方的體制多有出入，但演變到最後，所呈現的結果無非是中央步步朝

向監督地方權限，繼而掌控地方的方向邁進。故要了解並掌握中央對地方自治監

督制度的社會結構，必須對中國自古以來中央與地方之關係，作一番澈底的了解

始可。

壹、 夏商周時期：由部落到封建國家

17
 一、 夏代39

據文獻記載，夏代是中國歷史上第一個國家。人類發明農耕之後，隨即由採

集階段進入生產階段，史稱農業革命。人們也開始過著定居的生活，並漸次發展

成聚落，最後出現城市與都邑。此時，社會分工愈來愈精細，階級劃分也愈來愈

嚴明，政治結構愈趨完整。當時部落林立，因經濟、文化交流及戰事之需要，部

落與部落間彼此結盟形成部落集團。主要分成三大集團，即黃河中、上游的華夏

部落集團、黃河下游的東夷部落集團及江淮一帶的苗蠻部落集團。南方的苗蠻部

落集團被北方的華夏及東夷部落集團聯手擊退後，大體上，部落聯盟共主由華夏

部落集團與東夷部落集團輪流推舉擔任。史稱的禪讓政治，其實就是部落聯盟經

由部落會議來推舉具備政治、軍事實力的部落主來擔任部落聯盟共主。

夏代已略具國家的型態，有固定的疆域，核心區域大概在山西西南與河南中

西部一帶。周圍的部落均對中心部落表示臣服，聽從部落聯盟共主的指令。

此時期已有中央對地方的監督關係存在。治水有功的大禹繼位之後，四處巡

行天下，並與各部落主會盟，各部落主皆聽從大禹的號令。文獻更記載，斯時與

會之部落主遲到，大禹遂將其殺之40。大禹死後，部落聯盟會議推舉大禹之子啟

為天下部落聯盟共主，此舉破壞了禪讓傳統，進而開啟了家天下的新頁面，中央

王權更加確立。

二、 商代41

夏桀無道，商湯起兵伐之。商代的政治制度較夏代更為完善。最高統治者為

商王，同時為四方諸侯之共主，並主掌國家祭祀大權。王位繼承的方法，前期以

「兄終弟及」為原則，後期以「父死子繼」為多。政府體制方面設有各式文武官，

並置有正規常備軍。

就中央與地方之關係，中央權力更形擴張。與夏王朝不同的是，商王朝已初

39
高明士主編，
《中國通史》（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2007 年 1 月初版）
，頁 11-22。
40
史書記載：防風氏後至，禹殺而戮之。
41
高明士主編，《中國通史》，頁 40。
18
步規範了諸侯對王室的義務，地方與中央的關係更形制度化，中央對地方的監督

力道更形加強。

三、 周代42

周武王起兵滅商後，採行了封建制度。大封宗室為諸侯，將諸侯分成五等，

即公、侯、伯、子、男。各諸侯與周王室皆為臣屬關係，諸侯的封土大小及置軍

的多寡均按爵位的等級而定。大體上，周王直轄的土地稱為「王畿」，較諸侯之

國為大，軍隊的建置也最多。王畿以外的地區分封給各諸侯作為「封國」，諸侯

再將封國內之土地分封給「卿大夫」作為「采邑」。卿大夫再將采邑內之土地分

封給「士」作為「食田」。整個周王朝充斥著各式嚴明的階級劃分，層層分封。

周代的封建制度實以宗法制度加以鞏固。宗法制度維繫住整個封建制度的政

治秩序和社會倫理，使每個人都有配屬的階級與相應的任務，彼此在社會運行而

不相牴觸。

此時的中央與地方關係相較夏商兩代，更為制度化。不僅明確周王與各諸侯

的等級劃分及經濟、軍事實力，而且周王室對各諸侯的監督力道更勝夏、商兩代，

此從下述六點可看出：其一，周王有巡視列國的「巡狩」權，諸侯有定期朝見周

王的「朝覲」義務。其二，周王有監督各諸侯的權力，稱為監國制度。其三，周

王有冊封、廢立諸侯之權。其四，周王有滅國及除死諸侯之權。其五、周王有任

命諸侯國重要官員之權。其六、諸侯有向周王室納貢及奉命出征的義務。

四、 小結

三代的歷史文化大體一脈相承，中央與地方的關係也是按照時間的遞移而呈

現消長。就王權面向來看，領導者由最早的部落聯盟共主、夏代開啟家天下新局、

商王掌握國家祭祀大權並自稱「余一人」
，到周王大行封建制度並自稱「天子」，

王權逐步強化。就地方權面向來看，由各部落組成部落聯盟，並透過部落聯盟會

議推選共主，到天子由同一宗室產生，各諸侯必須按照宗法制度建構下的封建體

42
高明士主編，
《中國通史》，頁 42-59。
19
制，對天子行義務，可謂地方權漸趨縮小。且封建制度確立了中央與地方的主從

關係，致使中央對地方的監督力道直線上升，但是貴族及宗族的社會影響力仍對

王權起到了制約的作用，此時的地方自主性仍高，直到秦代時，郡縣制的施行才

開啟了中央集權體制的新頁。

貳、 秦代：從封建體制到郡縣制

一、 時代背景

周代末年，有賴宗法制度及婚姻關係維繫的封建制度，因親緣關係隨著時間

而逐漸疏遠，導制崩潰。王權日益衰落，地方諸侯呈現割據局面，四處兼併。此

時強大的諸侯以「尊王攘夷」為號召，取代王權的行使43，填補了上層領導階層

的權力真空，對內安定國內政局，對外對抗戎狄。44

在這地方諸侯群起爭霸的時代，政治面上，各諸侯國爭相兼併，使許多貴族

階級因為失卻封地而淪落為平民。且各國紛紛展開變法革新，因而大量起用有才

能的平民。社會面上，貴族墮落及平民崛起帶動社會上下階層重新洗牌，不僅加

速舊封建制度的瓦解，亦鼓舞有志之士貢獻所學，擠身仕途。45

春秋戰國時期，秦國地處邊陲，自知文化水準相較黃河流域的中原諸國落

後，故採取開放態度，廣納各國有才有志之士拜為客卿，並興修水利工程如都江

堰、鄭國渠等，種種舉措，使秦國整體國力蒸蒸日上，最終完成統一大業。46

二、 郡縣制確立

郡縣制最早見於春秋時期，諸侯強國將吞併取得的領地，不再分封出去，轉

而改置為郡縣，自行管理。47「郡」多設立於新征服的領地，帶有軍事性質，長

43
強大的諸侯霸主如齊桓公，與各國簽訂盟約，戰時有權徵調並指揮各盟國的軍隊作戰，平時
可向各盟國要求納貢及徵收財物。負起維護區域和平、仲裁各盟國間的紛爭。高明士主編， 《中
國通史》，頁 77。
44
江增慶，《中國通史綱要》（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2005 年 5 月）
，頁 59。
45
高明士主編，《中國通史》，頁 71-72。
46
高明士主編，《中國通史》，頁 73。
47
江增慶，《中國通史綱要》，頁 57。
20
官稱為「守」；縣在戰國時已廣布各諸侯國境內，負責推行中央政令，長官稱為

「令」。48

秦孝公時任用商鞅為其變法革新，其中一項變法措施就是施行郡縣制。秦始

皇一統天下後，為了革絕過去地方割據、半獨立於中央的局面，在議論地方體制

的會議上，獨排眾議，採納了廷尉李斯的建議，將郡縣制度施行於全國，分天下

為 36 郡。49地方按層級普設郡、縣、鄉、亭、里，郡守、縣令一律由中央任免，

不得世襲，且定期領取國家俸祿及接受考核。50

三、 小結

演變至此，中央與地方的關係愈趨向中央集權。秦代的地方組織長官如郡

守、縣令，不僅須聽從中央任免，定期接受考課，亦納入中央監察體系之內。且

地方官員除了設置郡守、縣令外，在郡的層級中亦設有監御史，代表中央監察全

郡事務。又惟恐郡守、縣令地方大權過度集中一人，再設置郡尉、縣尉分掌地方

軍事權，使郡守、縣令無法專擅。地方的一舉一動已不能自外於中央，受到中央

嚴格的監督與控制，不僅政令一路從中央貫徹至地方，而且地方皆須服膺於中央

的領導，故往後朝代的地方體制大體上多以郡縣制度為基礎來發展。

參、 漢代：從郡國並行制到郡縣單軌制

一、 郡國並行

秦末至楚漢相爭後，劉邦擊潰了西楚霸王項羽，建立漢朝。漢高祖劉邦鑒於

秦王朝澈底廢除封建而改用郡縣制，導致外無諸侯輔國而自陷孤立，又為了酬謝

開國之功臣，故分別將 7 大功臣分封為諸侯王，襄助漢室。惟漢高祖劉邦生性多

疑，總感芒刺在背，遂又進行了削籓政策。但完成削籓後，漢高祖劉邦並未放棄

實施封建制度，改封 9 個「同姓宗室子弟」為諸侯王，並立下「非劉氏而王者，

48
高明士主編，《中國通史》，頁 80。
49
馬輝、齊書深，〈中國古代分封制與郡縣制之爭〉 ，
《學習與探索》
，第 134 期，2001 年，頁 12
6。
50
高明士主編，《中國通史》，頁 86。
21
天下共擊之」之白馬之誓。51

漢皇帝直轄的領地僅有 15 郡，遠小於各同姓諸侯王的王國總面積。在漢初

之時，倒也相安無事，惟日久之後親緣關係逐漸淡薄，且漢王朝大體奉行「無為

，中央政府不太干預諸侯國之內政，至使諸侯王日益坐大，滿懷野心。52再
而治」

次實行削籓政策已是刻不容緩！

二、 削籓政策

賈誼及晁錯先後對削籓議題獻策。賈誼主張較溫和、漸進式的削籓措施，而

後繼之晁錯則主張強硬式的削地政策。漢景帝繼位後，採取晁錯之削籓政策，此

舉卻引發各諸侯王起兵叛變，史稱七國之亂。太尉周亞夫率兵平定動亂，中央藉

機自諸侯國中收回部分土地，各諸侯國之領地多只剩 1 郡，並規定各諸侯王不得

親理各諸侯國之政事，各諸侯國之重要官吏亦由中央任免，官吏之官稱、人數均

有嚴格限制53。改革至此，諸侯國之地位已等同於中央直轄之郡。其後漢武帝繼

位後，更採用主夫偃之建議，採行推恩政策，准許各諸侯王將王國土地分封給嫡

長子以外之子弟，但須由中央冊封，為列侯，且分封之侯國須改隸屬中央之郡。
54
至此，諸侯國的土地已因屢次分封而小於一個郡，漢初的郡國並行制已逐漸演

化成郡縣單軌制矣。

三、 刺史制度

漢代在地方行政制度上大體沿襲秦代，郡設郡守與郡尉，惟將郡層級之監御

史一職裁撤。起初改以中央御史或丞相兼理巡察地方各郡國，至漢武帝時，幅員

擴大，郡國數量倍增，乃興起分區監察之想法，分天下為 13 個州，各置刺史一

51
高明士主編，《中國通史》，頁 74。
52
傅樂成著，《中國通史》
（臺北：大中國圖書公司，1983 年 8 月 3 版），頁 133。
53
漢初諸侯國領土甚大，轄數郡，王國的政府組織與漢王朝中央政府大體相同，除王國丞相由
中央委派外，其於官吏由諸侯王自行任免。七國之亂後，中央政府改王國「丞相」為「相」，
並裁撤大量官吏。傅樂成著， 《中國通史》 ，頁 195。
54
商文立著，《中國歷代地方政治制度》 （臺北：正中書局，1981 年 3 月初版），頁 55。
22
人，代表中央，巡察各州所轄之郡國政事，以「六條問事」55為監察權發動之依

據。初期刺史沒有固定的辦公處所，且職位及俸祿均遠低於其欲監察的郡守及郡

尉。但因其代表中央實施監察權限，郡守及郡尉對其多所顧忌，且至漢成帝時，

將刺史改為州牧，地位提升至僅低於中央之九卿，又因東漢末年，民變四起，戰

火綿延甚廣，已非一郡一國之力可以獨立平亂，更有賴刺史居間統籌帷幄，整合

各郡人力、物力及財力，始能致勝。種種原因，導致刺史（州牧）從代表中央對

地方行使監察權之小官，演變成直接指揮郡國之最高行政長官，州也從原本的監

察區劃分，演化成行政區之劃分。原先之郡（國）、縣二級制，亦演變成州、郡

（國）、縣三級制。56

四、 小結

漢代初期實施郡國並行制，起初是為了兌現對有功之臣的承諾，乃是出於不

得已的考量，此後為了避免中央政權孤立之弊，又冊封同姓宗室子弟為諸侯王以

輔佐朝廷。中央因為「無為而治」的政治思想使然，初期對諸侯國之內政不加干

涉，僅責成中央御史或丞相兼理巡察地方之政事，然諸侯王日益跋扈，迫使繼任

的數位皇帝厲行削籓政策，使諸侯國領地縮小至僅統轄 1 郡，政治、軍事實力大

打折扣，封建制度名存實亡。又為了有效監察地方各郡（國），漢武帝時將天下

劃分成 13 個監察區（州），各置一州刺史代表中央監察所屬各郡（國），中央集

權體制始告完成。然刺史因職掌地方監察，地方對其多所顧忌，又中央為了戡亂

等現實上之需要，遂從一單純之監察官，演變成封疆大吏。中央大量放權予州，

使各州之州牧（刺史）手握軍事、行政、財政及人事等大權，且欠缺有效監察州

牧（刺史）之作為，埋下了此後群雄割據的局面。綜上以觀，可見漢代中央對地

55
所謂的「六條問事」，乃是漢代頒布有關刺史職權行使之規範，在六條範圍以外之事則不得過
問。內容如下：一、強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二、二千石不奉詔書遵承
典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三、二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則
任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，訞祥訛言；四、二千石選
署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五、二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；六、二千石連公下比，
阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。上述的二千石乃是指俸祿而言，通常達此俸祿者為郡守、
郡尉以及諸侯國丞相。
56
商文立著，《中國歷代地方政治制度》，頁 67-69。
23
方之監控，由放任漸趨集權統一，再由集權統一邁向放任。考其放任地方擁權自

重的原因，乃是因為中央積弱乏振，無力控制地方，實是出於無奈！

肆、 隋代：重建中央集權體制

一、 時代背景

因東漢末年群雄割據，經歷魏、蜀、吳三國時期，傳至魏晉南北朝時，更是

動亂不已，不僅漢人政權林立，許多外族更是趁亂入侵中原，導致胡漢政權錯雜

其中。胡漢各自所建立的政權版圖均較以往大一統的帝國小上許多，然為了彰顯

各自政權實力雄厚，均力求所轄的州、郡數目多多益善，往往將一個州、郡劃分

成好幾個州、郡，導至原本州、郡的範圍愈分愈小，地方行政體系疊床架屋，兼

且冗官過多以致拖垮國家財政。

二、 重建中央集權體制

俟隋文帝楊堅登基稱帝後，一方面為了加強中央控管，二方面為了廓清地方

行政制度，故將許多州、郡加以合併，幾經改革，又回復郡、縣二級制之地方行

政制度。57並且將許多冗官裁撤，再將原本屬於地方長官的人事任命權，全部回

歸中央行使，規定凡地方官員之任用皆須「本籍迴避」，即不可在本籍地之郡、

縣任職，須至他郡、縣任職，藉以避免官員因地緣關係而坐大。58

並且，為了加強中央對地方之監督，隋代雖已沒有「州」層級之設置，但仍

設置 14 位刺史職司監察，代表中央巡察各地方之政事。59

三、 小結

魏晉南北朝以後群雄割據的亂象，以及地方行政體系疊床架屋的局面，隨著

隋文帝楊堅的整頓後，暫告落幕。隋文帝重新建構了中央與地方的關係，使地方

自東漢末年以來漸次擴大的權力，大抵回歸中央，確立了中央集權的體制。但是

57
傅樂成著，《中國通史》
，頁 340。
58
高明士主編，《中國通史》，頁 161。
59
商文立著，《中國歷代地方政治制度》 ，頁 169。
24
晚年隋文帝楊堅過於短視近利，並無遠大的建國藍圖，又生性苛薄，猜疑心重，

兼且繼位之隋煬帝楊廣好大喜功、生活豪奢，過度役使民力，導致民變四起，終

致滅亡，中國又再度分崩離析。

伍、 唐代：從天下一統到籓鎮割據

一、 時代背景

原任職太原留守的李淵，因出兵抵禦突厥失利，又被其次子李世民屢次勸

叛，終趁隋煬帝楊廣還在外巡遊時，起兵反叛。李淵登基稱帝後，雖然天下群雄

並立，但李淵所佔據之關中地區歷來皆是隋代之兵糧重心，且群雄中大多數人不

脫盜匪本色，殘暴腐敗。在兵多將足、民心所歸下，完成統一。60唐代地方行政

體系為「府」、
「州」、「縣」三級制。

二、 府制之建立

唐代將郡改為州，州的最高行政首長稱為刺史。為了軍事需要，並在州的層

級上復設置「都督府」及「都護府」。都督府主要設於軍事、交通衝要地區，都

督除身兼所在州之刺史，還兼管鄰近諸州之軍事。都護府主要設置在邊遠重鎮，

負責管理降服之外族地區，唐代將降服之外族地區設置羈縻府、州，羈縻府、州

之總督及刺史均由外族擔任。而尚有一「行在府」之編制，乃是將皇帝所在地之

州，升格為府，以示與其他州有別。61

三、 道制之建立

唐代為了巡察吏治，將天下之州、縣按照山川形勢劃分為若干道，各道均設

置「採訪史」，職掌監察權之行使，代表中央巡察道內之各州、縣。唐太宗時分

天下為 10 道，至唐玄宗年間分天下為 15 道，並規定三年向中央回奏所見。62

60
傅樂成著，《中國通史》
，頁 360-362。
61
傅樂成著，《中國通史》
，頁 457-458。
62
傅樂成著，《中國通史》
，頁 459。
25
四、 節度使制度

都督府的最高長官為都督，如果又持有中央頒給的節鉞，則稱為節度使，可

以指揮調度的兵力較一般都督為多。節度使設立之初僅是為了軍事需要，然而日

後卻演變成中央對征戰有功的將領之獎勵措施，以致節度使遍設天下。其後並身

兼數職，值得一提的是，節度使也兼領各道之採訪使職務，行使監察權。種種舉

措，使得節度使手握軍事、行政、人事、財政及監察等大權，躍身一變成為地方

之最高行政首長，想當然耳，監察權之內涵也將付之闕如。

五、 小結

唐代初期，中央政府也是力圖掌控地方，在數州之上設一都督總理各州之軍

事，以求將各州之軍事力量統一管理，都督除了身兼所在州之刺史可以總理所在

州之行政外，對所轄之鄰近州只能做軍事管理，不可過問政事，權力受到制衡。

又將全國分為 15 道，各道設置採訪使以巡察道內各州。但後期都督受有中央所

頒之節鉞，成為節度使，並身兼數職，以致地方首長對其號令莫敢不從，使節度

使儼然變成地方之最高行政長官，尤其是安史之亂以後，個個恃功驕縱、擁兵自

重，中央已無法對之有效約束，埋下日後籓鎮割據之禍根。綜上以觀，唐代中央

對地方之監控力道，漸趨放任，實也是因為中央羸弱不堪，無法對地方作有效之

約束，讓地方對其予取予求，終至籓鎮割據，王朝滅亡。

陸、 宋：強幹弱枝政策

一、 時代背景

唐代衰亡後，隨即進入五代十國時期。五代十國的各個政權，大體上均脫自

唐末籓鎮割裂的延續，每個政權的創始者，大都是前一朝代或更早期朝代之節度

使，個個擁兵自重，割據領地，進而自立為王。此時期可說是徹澈底底的武人政

治，上自當朝皇帝、下自地方首長，多出自武人，地方擁兵自重、囂張跋扈，以

致中央政令無法推行。直到後周建立以後，才開始重視文人政治，其用意在於制

26
衡武人。63宋太祖趙匡胤本是後周時期的禁軍領袖，斯時奉命出征禦遼，當部隊

行至陳橋驛時，被眾兵將擁立為天子，黃袍加身，開啟了宋代的新頁。宋代地方

行政體系以「路」為最高層級。第二層級則分設「州」，在經濟、軍事衝要地方

設「府」
，在軍隊屯駐的地方設「軍」
，在有特殊業務如冶鐵、鑄錢或製鹽的地方

設「監」
，州、府、軍及監層級大致相同。第三層級則設「縣」
。宋代嚴格來講，

地方行政首長皆不是地方常設官員，僅是中央臨時派遣文臣於地方兼任而已。64

二、 強幹弱枝政策

宋太祖趙匡胤登基後，有鑒於五代十國的籓鎮割據、自立為王的亂象，故以

「強幹弱枝」的思維作為其基本國策。具體操作內容則分為兩大部分：其一，中

央集權，使中央權力超越地方。其二，文人政治，嚴禁武人干政。

（一） 中央集權方面

宋太祖趙匡胤首先大力整頓中央禁軍，將全國勇壯之兵員皆編入禁軍，使中

央禁軍成為一支全國最精銳的軍隊，將老弱的兵源編入廂軍，分駐各州。65再將

地方節度使紛紛調離原來戍守的地方，使其脫離原有的地緣干係，讓地方實力無

法與中央相抗衡，至宋太宗繼位後，更規定節度使僅能統領一州，其餘各州皆歸

諸中央。66後漸次廢除節度使制度。

為了有效監理地方，將全國劃分為 15 路，每路各置一「轉運使」
，起初僅監

理地方財政，目的在革除唐末以來各個籓鎮豪強把持地方稅收的弊端，使全國的

財賦向中央集中，後來亦兼管地方軍政、民政及監察等事務，逐漸演變成地方最

高行政區。路的最高長官起初僅有轉運史此一編制，其後分設「提點刑獄公事」

掌獄訟事務，分設「安撫使」掌軍事。迄南宋時，路的長官更分設四司，以分別

行使其職權，並各自向中央負責：轉運使（漕司）掌財政及監察，安撫使（帥司）

63
傅樂成著，《中國通史》
，頁 506-520。
64
江增慶，《中國通史綱要》，頁 368。
65
江增慶，《中國通史綱要》，頁 332。
66
傅樂成著，《中國通史》
，頁 577。
27
掌軍事及民政，提點刑獄公事（憲司）掌獄訟，提舉常平茶鹽公事（倉司）掌糧

倉及經濟業務。67

不僅如此，中央還在各個州、府設置「通判」此一編制，通判不是州、府行

政長官（知州、知府）的副手，也不是其下屬，而是有權與州、府行政長官（知

州、知府）共掌州、府行政事務，代表中央監督州、府行政長官（知州、知府），

凡全州、府之公文皆必須州、府行政長官（知州、知府）與通判共同簽署，始生

效力。68

（二） 文人政治方面

舊有的節度使、刺史制度，漸次被廢除，武人政治在宋代已不復存在。不僅

地方最高層級「路」的行政長官皆以文臣出任，為了能夠更有效直接控制地方，

地方州（府、軍、監）及縣的行政長官均由中央文臣以權理的方式兼任，州行政

長官稱為「權知州事」（知州）、府行政長官稱為「權知府事」（知府）等以此類

推。這些兼任地方行政長官之中央文臣尚保有其在中央的本來職務，故雖隸屬於

「路」的管轄支配，但同時可以中央文臣的身分直接向中央稟奏政務，可謂極盡

相互分權牽制。69這些中央委派到地方的文臣，每在一地方任職滿 3 年即調遷，

且不得在本籍地任職。70

三、 小結

宋代實行「強幹弱枝」政策，對自五代十國以來武人割據的局面有相當大的

抑止作用，其強力地控制地方政事，在宋代建國之初不失為一治國良策。但是長

久下來，中央愈強而地方愈弱，地方凡事皆必須仰賴中央，且地方行政長官皆由

中央臨時派員兼任，多抱著五日京兆的心態，一心只想著回京述職，自然無心建

設於地方。而當中央衰微時，導致中央與地方並弱，國勢從此一崛不振。又宋代

67
傅樂成著，《中國通史》 ，頁 579。
68
高明士主編， 《中國通史》，頁 224。
69
傅樂成著，《中國通史》 ，頁 580。
70
李治安主編， 《唐宋元明清中央與地方關係研究》 （天津：南開大學出版社，1996 年 1 月初版）
，
頁 113-114。
28
武官遭到嚴重鄙視，大量起用毫無實戰經驗的文官統領軍隊。種種源由，導致宋

代一直以來對外禦敵始終失利，終致亡於外族。

柒、 元：蒙古人至上、中央集權

一、 時代背景

蒙古人崛起於大漠之北，原本隸屬於女真人所創立之「金」，待鐵木真繼位

後，叛金自立，其後一路兼併諸勢力，至忽必烈即位後，遂改國號為「元」，並

揮兵南下，滅南宋，統一天下。蒙古人漢化的程度始終不夠深厚，且對漢人抱持

著忌視的態度，故元代之制度未全盤接納中國之傳統儒家文化思想，而係兼採中

原制度、蒙古舊有制度以及喇嘛教制度等，思想上也未能脫離遊牧民族的根本色

彩。71

蒙古人入主中原後，採民族歧視政策，將全國人民分四階級，最高階為蒙古

人，又稱「國人」
，其次為色目人，又稱「諸國人」
，即西域各部族，再次為漢人，

為原來受遼、金統治的中原人士，最低階為南人，即原本受南宋統治之中原人士。

所受的福利待遇亦以蒙古人為最，色目人次之，漢人、南人居末。由此可見，蒙

古人始終以勝利者自居，極盡所能的排除異族，尤以中原人士為最，72在蒙古人

的統治下，中原人士成為其徵斂稅賦及高壓奴役的對象。

在任官方面亦如是，不論中央或各級地方行政長官，皆以蒙古人或色目人為

正官，中原人士包括漢人與南人等，頂多僅出任副貳，此與歷朝歷代皆視天下臣

民於一同之思想大不相同，埋下群雄起兵動亂之禍根。73

二、 中央集權之加強

（一） 地方行政區域重新劃置

自古地方行政區劃皆按山川地形之走勢規劃，這種規劃方式雖然有利於統治

71
傅樂成著，《中國通史》
，頁 603。
72
傅樂成著，《中國通史》
，頁 606。
73
商文立著，《中國歷代地方政治制度》 ，頁 274。
29
與財政稅收，但容易讓地方憑藉山川、河域之險要地形對抗中央，呈現割據的局

面，故元代吸取漢唐以來地方群雄據險稱雄的教訓，地方政區之劃設刻意打破自

然疆界，例如將今天之河南與河北合為一行政區，使黃河之屏障作用喪失、將今

天之湖南與湖北合為一行政區，使洞庭湖之屏障作用消失等。上述地方政區之重

新設計對避免地方群雄割據起到良好的效果，元代行省長官所管轄之領域及權限

非常大，卻沒有出現如同漢朝刺史或唐朝節度使一般群雄割據的局面。74

（二） 行中書省之建制

元代除保留宋代時期所遺留之路、府、州、縣制度外，在路的層級上再增設

「行中書省」（簡稱行省）以為地方之最高行政機關。行省為中央之「中書省」

於各地方之分駐機關，各行省最高行政首長為「丞相」
，共劃分 12 個行省。然而

中央之中書省亦如同各行省一般，亦統轄若干路、州、府、縣，這些由中央之中

書省統轄之路、州、府、縣均直隸於中央，稱為「腹裡」，意義近似腹地。75

（三） 分道監察

中央之「御史臺」為有效行使對地方行使監察權，亦仿效中書省於各地方派

駐機構，稱為「御史行臺」，其監察區域之劃分不同於行省之劃分，而是將全國

劃分為若干「道」，每道設置「肅政廉訪使司」。全國共分為 22 道，除中央之御

史臺直轄 8 道外，其餘諸道分由江南御史行臺及陝西御史行臺管轄。這些肅政廉

訪使不僅職掌監察地方吏治，亦職掌地方司法之訟斷。76

（四） 軍權集中於中央

元代將全國軍隊全部納入中央之「樞密院」總領，只有在出征的時候才在地

方設置「行樞密院」就近統領，戰事結束後即行解編。並把軍隊按照民族分成四

種，即元軍主幹的「蒙古軍」
、蒙古以外之邊疆部族所組成之「探馬赤軍」
、初入

74
李孔懷，《中國古代行政制度史》（上海：復旦大學出版社，2006 年 2 月初版）
，頁 226。
75
商文立著，《中國歷代地方政治制度》，頁 259-271。
76
商文立著，《中國歷代地方政治制度》，頁 275-276。
30
主中原徵用中原人士組成之「漢軍」以及由原南宋之中原人士所組成之「新附

軍」。為了有效控制中原，在各個地方衝要之地皆以蒙古軍或探赤馬軍戍守，以

牽制中原人士。77

（五） 交通便捷及暢達

元代交通非常發達，歸因於驛站制度的完善。其以元代首都「大都」為中心，

在道路上普設驛站，站內裝備齊全，並蓄養馬匹以供轉運之用。除了驛站外，更

於各州縣設有「急遞鋪」，其設置較驛站密集許多，專門用來傳遞中央與地方政

府之緊急文書。78上述設施共同組成一個有效率的官方傳遞系統，加強中央對地

方之指揮監督。

三、 小結

蒙古人入主後，缺乏政治理想，兼且採行種族歧視政策，極盡貶低中原人士

之地位，不論何事，蒙古人始終為最優先之順位，就連官吏之任免均以蒙古人或

色目人為正官，中原人士僅能為副貳，對中原人士充滿著不信任，抑制中原人士

在仕途上之發展，使政權確實掌握在蒙古人的手中。又中央巧妙地運用行政區劃

之手段使各地方無法據險稱雄，並將權力悉數回歸中央，地方僅是中央之派駐機

構，且受到中央之監督與控制。上述種種舉措，確實避免了政權旁落於非蒙古人

之危險，也牢牢控制地方之動向，惟卻忽略了整體帝國人民之組成，係以中原人

士為最大宗，在中原人士受到蒙古人高壓統治以及眼見前途無望下，紛紛揭竿起

義，終致滅國。

捌、 明：君主獨裁、中央集權之再強化

一、 時代背景

明太祖朱元璋推翻了蒙古人所建立的元朝，創建了明朝，是自唐末以來漢人

77
傅樂成著，《中國通史》
，頁 607。
78
江增慶，《中國通史綱要》，頁 400。
31
自主建立的大一統帝國，其國力遠非兩宋時代可以比擬。明朝建國基本方針大體

是建立在「實行君主獨裁」以及「對臣下的不信任」上，此由下述 2 點可以窺知

一二：79

其一，明太祖出身卑微，故深知民間隱情以及官員跋扈之弊，即位後極力澄

清吏治，嚴懲貪污舞弊之事。並鼓勵人民上書針貶時弊，也賦予職司監察權的官

員更大的揮灑空間，以求確實革除弊端。在官制上，極盡分散官員權限，使單一

官員無法擁有全部的權限，並讓官員相互監督。更甚者，對忤逆皇帝之臣，當庭

實施廷杖，嚴格控馭臣下。

其二，洪武 13 年，宰相胡惟庸涉嫌圖謀不軌被誅，致使明太祖檢討相權過

重容易導致權臣把持朝政的問題，遂廢除宰相此一職務，使原本宰相下轄之 6

部（吏、戶、禮、兵、刑、工）直接隸屬於皇帝本人。這一舉措使皇帝手握君權

與相權，君主獨裁制度於焉完備。

二、 行省制之變遷

明初地方政治大體沿襲元代之行中書省制（行省），至洪武 9 年，開始設置

三使司取而代之。將「行中書省」改為「承宣布政使司」
（籓司）
，主掌地方之民

政與財政，其轄區範圍大致等同元代之行省。復設都指揮使司（都司），主掌地

方之軍事。又設提刑按察使司（臬司），主掌地方之刑獄及監察。有鑑於元代行

省長官權勢過大，故在三使司上並無另行設置統領之長官，三使司各自獨立行使

職權，直接聽命於中央之指揮，並互相牽制，僅遇有重大事件時始由三使司共同

會議處理，或者直接交由中央裁決。80

三使司的設置，目的乃是在收權於中央。然而，如此之設置使地方缺乏一個

統一的領導，容易造成三使司之間的互相推諉，或遇有緊急事件時無法及時妥善

處理。有鑑於此，明代中葉以後為了改善地方三使司權責分立所造成之弊端，乃

有巡撫與總督之設置。巡撫本為中央之臨時派出機構，每遇地方有重大事件發生

79
傅樂成著，《中國通史》
，頁 623-624。
80
傅樂成著，《中國通史》
，頁 707-708。
32
時，中央均會派遣巡撫統一指揮地方政事之處理，處理完竣時即解編。而總督較

偏重軍務，其管轄之範圍較巡撫廣，橫跨一個地方行政區以上。總督與巡撫均授

予中央都察院都御史或副都御史之官銜，以中央高級監察官員之身分巡行地方，

地方官員皆不敢違抗，演變至後期，巡撫儼然從一高級監察官員演變成為手握地

方民政、軍政、監察大權的最高行政長官，總督成為兼管數地方行政區之最高行

政長官。81

三、 道制之變遷

明代的道制共分為 3 種類型，以下分述之：82

（一） 中央之道制

明代為了監察地方吏治，將全國依照承宣布政使司之轄區，劃分為 13 道，

每道由中央之都察院派遣監察御史若干人，在各道內從事監察之工作。

（二） 地方之道制

1. 分守道制

明代改元代之行省而設承宣布政使司，惟每司所管轄之領域過於龐大，為了

有效統領所轄之府、州、縣，遂將其轄區依山川之形勢再劃分若干道，稱為分守

道，為承宣布政使司之派出機關。每個分守道分別派遣官員出守、巡行，主要掌

管一道內之民政與財政。

2. 分巡道制

明代地方制度不僅設有承宣布政使司，更設有負責地方司法、監察權限之提

刑按察使司，已如前述。如同承宣布政使司一般，提刑按察使司亦在所屬地方轄

區內劃設若干道，稱為分巡道，為其派出機關。每個分巡道分別派遣所屬官員巡

察所轄之府、州、縣。

81
李孔懷，《中國古代行政制度史》，頁 172-173。
82
商文立著，《中國歷代地方政治制度》，頁 303-308。
33
 四、 監察制度及其變遷83

明代非常重視對地方吏治之監察，已如前述。其監察體系為各地方之提刑按

察使司、中央都察院之都御史、監察御史等。各個地方皆設置提刑按察使司負責

巡察地方所屬府、州、縣之吏治，中央都察院亦分別派遣監察御史代表中央巡行

全國 13 道之地方吏治。監察御史雖隸屬於中央之都察院，然在巡行地方行使監

察權時，不受都察院之控制，旨在確保監察權之順利運行而不受到干擾。地方之

提刑按察使司雖與中央之監察御史在職權上不相隸屬，甚或並行，惟監察御史乃

中央之代表，代天子巡狩地方，故地方之提刑按察使司多會受其節制。

都御史為中央都察院之最高監察官員，掌全國之監察事務。明代中葉以後，

中央派遣至地方之總督、巡撫均授予都御史或副都御史之官銜，其權限高於監察

御史及提刑按察使司。蓋因總督及巡撫握有最高之監察權，故地方官員均受其節

制。後期又因地方政事及軍事之需要，故演變至最後，使巡撫及總督手握地方之

軍政、民政及監察大權，成為地方最高之行政長官。

玖、 清代84：中央集權之巔峰

清代對地方之監察亦如明代一般，實行分道監察。道的劃分原則上亦均按各

個行省之疆域劃分, 將全國分設為 11 個監察區，每道設置掌印禦史和監察禦史，

为都察院之派出機構，分理本道刑名和稽察所兼管的地方吏治。

清代省級之監察機關是各省的提刑按察使司，除執掌一省之刑獄之事，亦負

責澄清吏治。與布政使司合稱兩司。又清代在省與州（府）之間，亦設有「巡道」
，

亦可對地方之官吏行使監察權。此外，清代地方之最高軍政長官總督及巡撫，亦

分別兼有中央都察院之右都禦史及右副都禦史官銜，故亦有監察之權責。

拾、中華民國建國初期

在中華民國建國之初，局勢混亂，中央政府實無法有效掌控地方，直至 1927

83
李孔懷，《中國古代行政制度史》，頁 162-172。
84
田兆陽，〈我國古代中央對地方的監察與控制〉， 《中國行政管理》
，第 4 期，1999 年，頁 48。
34
年國民政府完成北伐並定都於南京後，地方制度始開始有計畫之建立。故以下分

由國民政府完成北伐前之「軍閥割據時期」及完成北伐之「定都南京時期」敘述

之。

一、 軍閥割據時期

國民政府完成北伐前為軍閥割據之時期，此時期之軍閥大致可歸納為 3 大

類：第 1 類為控制北京中央政府（北洋政府）之軍閥，主要有 1916 年至 1920

年擔任總理之段祺瑞（皖系）
、1923 年至 1924 年憑藉賄選而當選總統之曹錕（直

系）
，以及 1927 年至 1928 年自稱為中華民國軍政府大元帥之張作霖（奉系）
。此

些實力雄厚之軍閥不斷相互對抗，總結自 1916 年至 1927 年間，北京中央政府之

元首共更易 8 次，國務總理亦更易 32 次之多，政治動盪不安。第 2 類為控制數

省之軍閥，如自稱浙閩蘇皖贛 5 省聯軍總司令之孫傳芳。第 3 類即為控制 1 省或

控制範圍不及 1 省之軍閥，如僅控制山西省之閻錫山，而四川省曾一度由 7 名小

軍閥分據。此時期整個中國均被軍閥割據，並為了擴張勢力彼此相互混戰，自

1912 年至 1923 年中，每年平均有 7 省處於戰爭中，1924 年至 1930 年平均每年

更高達 14 省處於戰爭中。且各路軍閥在其地盤內榨取租稅、壟斷生產，並肆無

忌憚地發行通貨，整體社會及經濟均嚴重受到破壞。85

國父孫中山痛惡軍閥違法亂紀，遂率領部分之海軍及國會議員南下廣州，成

立中華民國軍政府，與北洋軍閥控制之北京中央政府（北洋政府）相抗衡。於

1923 年，國父孫中山召開中國國民黨第 1 次全國代表大會，闡明三民主義之真

諦，並創辦黃埔陸軍軍官學校。於 1925 年 7 月成立國民政府，將旗下所有之部

隊改稱國民革命軍。於 1926 年後，以黃埔陸軍軍官學校之學生為核心所組成之

國民革命軍，在總司令蔣中正之領導下誓師北伐，勢如破竹地攻克各路軍閥，於

1928 年 12 月奉系軍閥張學良宣布歸順國民政府後，北伐終告完成。86

85
薛化民等著， 《中國現代史》（臺北：三民書局股份有限公司，1998 年 10 月初版）
，頁 30-32。
86
陳豐祥、林麗月編著， 《中國近代史》
（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2002 年 6 月初版） ，
頁 120-123。
35
 此外，特別值得一提的是「聯省自治運動」。該理論主張各省實行省自治，

分別制定所屬之省憲，再由各省選派代表聯合制定聯省憲法，據以達成統一。87

此理論一提出，不僅受到各知識分子之支持，亦受到各路軍閥之肯定，使得該運

動迅速如浪潮一般在全國各地掀起。自 1920 年至 1922 年間，幾乎所有省分均發

起自治運動，不少省分已決定宣布自治，湖南省更首先於 1922 年 1 月 1 日頒布

省憲。然而必須釐清的是，各知識分子與各路軍閥所抱持之支持理由大相逕庭，

知識分子之所以支持聯省自治運動，乃係因為不滿於現狀，希望藉由實行省自

治，制定省憲，自舉省長，由本省人掌管本省之事務，並透過各省聯合重組中央

政府，實現民主政治之新氣象。而各路軍閥之所以支持聯省自治運動，僅是為了

維護自己的地盤，阻止北洋軍閥及其他各路軍閥之入侵，並架空中央之權威，故

其所制定之省憲中，有不少規範明顯侵奪中央之權限。如湖南省省憲中即規定省

可設立常備軍，由省長全權統帥。外省之軍隊非經過省議會之決定及省政府之允

許，不得駐紮本省或通行本省境內。且湖南省省憲更明定設立「交涉司」，可行

使外交權。有鑑於此，學者陳獨秀即感嘆，聯省自治不但未能建設民主政治之國

家，其僅是給武人割據之現狀加上一層憲法之保障。88

二、 定都南京時期

此時期已完成北伐，全國暫告統一，結束軍政時期，開始訓政時期。依國父

孫中山之遺志，其認為訓政時期的重心即為建構地方制度，故國民政府即以國父

孫中山所著之「建國大綱」及「地方自治開始實行法」為藍圖，確立以「縣」為

推行地方自治之最基本單位。中央不僅應積極開發縣內資源，亦應於縣內辦理選

舉直選官員，藉以組織自治政府。89之所以以「縣」為推行地方自治之基本單位，

而不以省為推行自治之單位，乃係因為國父孫中山鑒於縣推行縣自治，無法對中

央之權威造成威脅，然若省推行省自治，各省在自治之基礎上加以聯合，即可抗

87
薛化民等著，《中國現代史》，頁 36。
88
閏婷婷，《論民國的地方自治》（陝西：西北大學行政管理碩士論文，2007 年 6 月），頁 53-55。
89
呂育誠，《地方政府與自治》（臺北：一品文化出版社，2008 年 4 月初版）
，頁 47。
36
衡中央，甚或脫離中央。故國父孫中山對省自治之態度，由原先之贊成，一反改

持反對之主張。90省之組織依 1927 年所頒行之《省政府組織法》第 4 條之規定

並非地方自治團體，其省政府置主席 1 人及省政府委員 7 至 11 人，均由行政院

會議議決，並提請提請國民政府任命之。

三、 小結

此後，縣之層級實施地方自治而省之層級則維持官派之原則，隨著國民政府

撤退來臺後，成為在臺地方制度之實施方針，直至 1994 年 7 月 29 日公布施行《省

縣自治法》後，始翻轉此項原則。

拾壹、日據臺灣時期

一、 確立臺灣總督獨裁專斷性權威

日本佔據臺灣後設立「臺灣總督府」以為統治，於 1895 年 6 月 17 日在台北

舉行「始攻典禮」，象徵日本統治臺灣之開始。佔領初期受到臺灣人民激烈之反

抗，使得日本陸軍省於 1985 年 8 月將「臺灣總督府」改組為軍事陣營，實施「軍

政」
，授權臺灣總督於平定全臺抗爭前，具有獨斷性之權力，得採取軍中「日令」

之形式發布政策。軍政持續 9 個月後告終，然而此時期台灣總督總攬行政、軍事、

司法及立法大權之獨斷性權力，彈性且有效率地因應臺灣局勢，被認為係統治臺

灣最有效之方式。有鑑於此，日本帝國議會於 1896 年通過《第 63 號法律》（以

下簡稱《63 法》），其中第 1 條即明定，臺灣總督在其轄區內可發布具有法律效

力之命令，賦予臺灣總督全權之立法權。雖然《63 法》亦規定臺灣總督行使立

法權須受到總督府評議會之監督，然總督府評議會之成員皆為總督府之高級幕僚

所組成，其立法權之監督僅具形式之意義。賦予臺灣總督全權之立法權對帝國議

會而言，實是不得已之制度，故《63 法》定有 3 年之實施期限，然而日本政府

極力主張《63 法》有延長之必要，遂一再延長施行期限。惟臺灣總督擁有全權

90
閏婷婷，《論民國的地方自治》
，頁 55。
37
之立法權，無異脫離帝國議會之約束，與明治維新所倡言之民主法治精神相違

背，故檢討聲浪不斷。直至 1906 年帝國議會通過《第 31 號法律》取代原本之《63

法》，雖仍賦予臺灣總督可行使立法權，但明定臺灣總督所發布之命令，不得與

日本本土之法律或敕令相互牴觸。至 1921 年 3 月 14 日，帝國議會制定《第 3

號法律》，明定臺灣所適用之法令，以日本天皇所頒布之敕令為主，此舉大幅削

弱台灣總督之立法權。於 1922 年，日本天皇更頒布《第 406 號敕令》

，指定日本

本土之民法、商法、不動產登記法及民事訴訟法等法律，開始在臺灣實施。91

日據時期之地方行政制度幾經變革，主要是隨佔領與控制之情況而配合做地

方行政制度之改變。92大致上第 1 級地方行政區為州廳，州置知州，廳設廳長。

州下設市，州廳之下設街庄，州廳與街庄之間設郡。其首長之設置分別為市設市

尹、郡設郡守、街庄各置街長與庄長。皆為官派。93各級地方行政機關均配置一

協議會，但協議會之會員皆為官派，且僅有諮詢權，並無議決權、監督權等，與

民意機關之概念相去甚遠。94

二、 臺灣人民爭取自治之政治運動

於 1921 年 1 月開始，林獻堂與一批學生發起「臺灣議會設置請願運動」
，向

日本之貴族院與眾議院請願，要求設立一擁有立法權和預算審議權之民選「臺灣

議會」
，運動期間共請願達 15 次之多，皆未果。於 1930 年 8 月，楊肇嘉組織「臺

灣地方自治聯盟」，聘請林獻堂擔任顧問，以放棄「臺灣議會設置請願運動」之

退讓方式，要求臺灣總督府立刻實行地方自治。

此舉獲得總督府之正面回應，於 1935 年正式規定州、市、街、庄具有法人

資格，將州、市協議會改設為州、市會，作為議決機關，擴大其自治立法權範圍。

廳、街、庄仍設協議會，維持諮詢機關之性質。市會議員與街、庄協議會會員開

91
國立編譯館主編，《臺灣政治史》（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2006 年 11 月初版） ，
頁 204-210。
92
呂育誠，《地方政府與自治》 ，頁 53。
93
高明士主編， 《臺灣史》
（臺北：五南圖書出版股份有限公司，2005 年 4 月初版），頁 180。
94
黃源謀編著， 《臺灣通史》（新北：新文京開發出版股份有限公司，2007 年 7 月），頁 131。
38
放半數員額由民選產生，剩下之員額由州知事派任；州會議員之半數員額由市會

議員及街、庄協議會會員間接選舉產生，剩下之員額由臺灣總督府派任；州知事、

市尹、街長及庄長皆維持官派，並充任州會、市會、街協議會、庄協議會之議長

（主席）。此次改革雖非全面實行地方自治，但終於有民選議員之誕生。惟當時

之選舉權多有限制，規定選舉人須為年滿 25 歲之男子，且每年須納稅達 5 圓以

上，故有些地方日本人之選舉權多於臺灣人。95

三、 小結

日本據臺後，積極治理臺灣，並不斷配合實際狀況進行微調，奠定臺灣地方

行政制度之基礎。雖日本建置地方行政制度之最主要目的，乃為加強集權於總督

府，且各級地方行政首長皆為官派，地方被總督府牢牢掌控，在當時殖民統治之

情況下實不難想像，後期才逐漸開放各地方實施有限度之自治。惟不可否認的

是，亦因此強化各級地方行政機關之行政能力，總督府之政令透過各級地方行政

機關之執行，迅速遍布整個臺灣。後續之國民政府能夠迅速地接管臺灣，並完成

地方制度之建制及自治選舉之實施，實有賴日本據臺時期之完備建制。

拾貳、中華民國在臺灣96

1949 年國民政府撤退來臺之後，因作為地方自治實施基礎之《地方自治通

則》尚未制定，故先制定《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》為實施地方自治之

法令依據。於 1952 年為提高臺灣民眾對政治之參與興趣，縣（市）長從官派改

為由公民直接選舉產生，辦理縣（市）之自治事項，並執行上級政府所委辦之事

項，但此時仍受到中央之嚴密監督，並無太多自治空間。於 1987 年 7 月 14 日解

除戒嚴，並於同年開放臺灣民眾赴大陸探親，至此臺灣已漸漸步入民主開放之新

時期。因為開放黨禁及報禁，在野黨逐漸依靠選舉之手段在地方自治團體取得執

政權，開啟中央與地方之緊張狀態。

95
高明士主編，《臺灣史》
，頁 190-191。
96
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 73-89。
39
 臺灣既已邁入民主化，自有必要回歸憲政精神，將地方制度予以法制化。於

1994 年 7 月 29 日公布施行《省縣自治法》、《直轄市自治法》，明文規定省長由

民選產生，並於同年 12 月 3 日舉行第一屆省長選舉，使省長具備一定之民意基

礎。然而省的行政轄區與中央之轄區高度重疊，又具有高度之民意基礎，致使中

央之統治權漸受威脅，再加上當時「本土化運動」盛行，認為臺灣之制度設計應

脫離「大中國」之思維，國民黨之本土派遂與強調台灣主體意識之民進黨相結合，

達成將省予以虛級化之決議。於 1996 年 7 月 18 日國民大會三讀通過《中華民國

憲法增修條文》第 9 條，確立省的地位將不再具有公法人之資格。

於 1999 年 1 月 25 日，公布《地方制度法》，臺灣地方自治團體變成僅直轄

市、縣（市）及鄉（鎮、市），省則已非地方自治團體。又人口眾多且轄區面積

廣大之縣如改制前之臺北縣，苦於無法升格為直轄市，無法分配到較多之統籌分

配稅款，以致無法有充足之財源推動基礎建設。經過朝野的共識下，通過讓原臺

北縣升格為直轄市之提議，於 2007 年 5 月 4 日修正《地方制度法》第 4 條，先

讓未改制為直轄市而聚居達 200 萬人口以上之縣，可準用直轄市之相關規定。於

2009 年增訂《地方制度法》第 7-1 條，讓縣（市）單獨或合併升格直轄市，有明

確之法源依據。於 2010 年 2 月 3 日，台灣正式進入 5 都時代。於 2014 年起加入

桃園市為第 6 個直轄市，台灣已邁入 6 都時代。

於 2014 年地方行政首長選舉後，6 都中有 4 都（臺中市、桃園市、臺南市

及高雄市）均被民主進步黨拿下，執政之國民黨僅拿下新北市。在野之民主進步

黨發動地方包圍中央之攻勢，紛紛挾著地方之高度民意支持，挑戰政治實力日益

衰微之中央，如高雄市因石化管線造成市區內氣爆之問題，制定「高雄市既有工

業管線管理自治條例」挑戰中央之法令與政策，雲林縣等縣（市）亦相繼挑戰中

央權威，大有形成「諸侯政治」之局面，在在考驗中央之應變與危機處理能力。

第二款 本項小結

中國自古以來即處於合久必分、分久必合之局面，從歷史之發展來看，歷朝

40
歷代無不想盡辦法控制地方之勢力，從秦始皇統一天下建立秦朝後，將以往冊封

各諸侯王之封建制度改為郡縣制，意在收天下之權力於中央，讓中央之權力可以

投射到各個地方，致使郡縣制成為歷朝歷代之地方制度。

然而，或許因為作戰需要，中央多會把軍政的權限釋放給地方，讓地方可以

有作戰之實力，以助政局之穩定。惟當中央權勢逐漸衰亡，則地方各擁兵自重之

郡守，紛紛挑戰中央，東漢末年甚至出現曹操挾天子以令各路諸侯之局面。且原

本從中央派至地方之監察官，原本是在代天子巡視天下，糾舉不法情事，演變至

最後卻變成封疆大吏，手握地方軍權、行政權、財政權及監察權，地方上所屬官

吏均受其節制，卻無人可以有效節制這些封疆大吏，致使這些封疆大吏日益坐

大，直接挑戰中央，甚至改變中央之政局，如清朝末年之重臣袁世凱，即直接勸

服大清皇帝遜位，改變中國以往家天下之局面。

歷史彷彿會重演一般，對比現今亦是如此。2014 年地方行政首長選舉過後，

民主進步黨在 6 個直轄市中，囊括 4 席直轄市地方行政首長寶座，使居於在野黨

地位之民主進步黨，一時之間政治實力高漲，挾著地方之強大民意支持度，強力

挑戰政治實力日益滑落之中央。雖然已進入民主時代的今天，地方與中央已不再

兵戎相見，然如果中央一再退讓而不做出應有之監督作為，勢必將讓整體國家法

秩序崩解！

第二項 經濟面

地方自治團體基於地方自治之理念，得本於自己之意思自為處理所處地域內

之公共事務，然而地方自治團體究非國中之國，必須在國家之整體政策與法令下

追求自我意志之實現。國家乃受全體公民之付託，負有將國民整體之意志推行之

任務，此國民整體之意志即是國家之法令。故為維護國家整體之利益，國家自應

維持整體法秩序之一致，以確保地方自治團體之施政作為確實依法行政。上述國

家為維持整體法秩序之一致，並確保地方自治團體確實依法行政之機制，即為自

治監督之機制。以下分從理性之角度與效率之角度分數自治監督之必要性。

41
第一款 理性之角度

在社會面上，不時看到地方自治團體為了向中央爭取權限，而勇於挑戰中央

之權威。然而，地方自治團體為何會試圖突破國家法令之界限，而勇於挑戰國家

之威信？本文以為似可以公共選擇理論來加以闡釋。

公共選擇理論是政治經學中之一支，以經濟學之理論和研究方法來剖析政治

之問題。該理論之基本觀點是從「理性經濟人」之假設出發，認為所有理性之經

濟人均會追求利益之極大化。並把政府部門視為一個準市場，這準市場中的理性

經濟人可分為 3 類，即選民、政治人物和官僚。理性之選民會將選票投給會帶給

他最大利益之候選人、理性之政治人物會想盡辦法讓自己的選票極大化以求穩定

當選、理性之官僚則努力使自己可以攀上更高之職位。若將地方自治團體亦以理

性經濟人之假設看待，則可得出一項結論，即地方自治團體亦會想盡辦法去追求

本身利益之極大化。97

準此，就自治權限而言，地方自治團體為讓自己之自主性能夠獲得最大之施

展空間，必會向中央挑戰，藉以爭取最大之自治權限。就自治之財政而言，地方

自治團體亦會努力爭取財政之最大化及預算之最大化，在各個地方自治團體不思

努力開闢財源之情況下，自然亦會向中央爭奪財政資源之分配，如爭取中央重新

劃定中央統籌分配稅款之分配比例等。

如此之情況下，若中央任由各地方自治團體無限制地擴張自己之權限，會排

擠到國家之整體利益。若將國家亦以理性經濟人之假設看待，則國家亦會盡力追

求利益之極大化。在民主法治國家中，國家受到全體人民之付託，當為以實現全

國人民福祉為己任，故可將國家所追求之利益極大化，視為追求全體人民福祉之

極大化。故當地方自治團體之作為有違國家整體之政策或法令時，自當違背國家

整體之利益，亦即違背全體人民之福祉。故國家基於維持法秩序之一致，回應全

體人民之付託，必須採取自治監督之措施，以維國家整體利益之極大化，追求全

97
王成偉，《論中國地方保護主義的成因、影響與對策：一個政治學的分析框架》
（吉林省：行
政學院碩士學位論文，2014 年 4 月）
，頁 15。
42
體人民福祉之極大化。

第二款 效率之角度

在經濟學上最大的課題，便是追求「效率」。由於我們能夠利用之資源並非

取之不竭，用之不盡，故必須思考如何才能將資源做最有效率之運用。如果生產

者在生產過程中，能以最少總成本之投入，而生產出既定水準之產出，即廠商在

整個生產過程中，已不能再用更低的成本生產出既定水平的產出時，此時這生產

過程是有效率的。98

準此，若把上述之效率原則套用至國家與地方自治團體，國家或地方自治團

體在處理公共事務，為人民創造福祉時，若用最低之施政成本，可以創造更多之

人民福祉，此時應認為係最有效率之施政作為。若地方自治團體之行為，有妨礙

整體國家發展，或有導致地方政務推行有困難之虞時，國家若放任地方自治團體

繼續作為，則將嚴重牴觸國家整體政策，勢必增加國家額外之施政成本。國家如

果及時對該地方自治團體實施自治監督措施，及時導正地方自治團體之作為，可

降低額外之施政成本，應符合效率之原則。如苗栗縣因為過量舉債而導致財政危

機，若國家在事發當時，及時強力地導正苗栗縣此之不當作為，應可避免苗栗縣

之財政不致惡化至如此地步。因苗栗縣財政危機，以致縣內公共建設停擺，人民

之福利也跟著縮水，不僅讓整體苗栗縣之施政呈現空轉之狀態，事後還要國家增

加額外之施政成本，一同來協助苗栗縣改善整體之財政體質，度過此次之財政難

關，造成無效率之結果。

第三款 本項小結

透由經濟面之加以分析，國家對地方自治團體實施自治監督，不但符合理性

之要求，而且亦符合效率之原則。就理性之層面來看，若中央放任地方自治團體

無限制之擴張自己的權利，勢必會排擠到國家整體之利益，亦即排擠到全體人民

98
張勝春， 《企業併購法制之經濟分析》
（臺北：國立政治大學法學院碩士論文，2007 年 1 月）
，
頁 23-24。
43
之利益，故國家對該地方自治團體實施自治監督，藉以維護國家整體利益，讓國

家全體人民之福祉極大化，應是符合理性的。反觀從效率面切入，國家或地方自

治團體能夠用最少之施政成本，創造更多之人民福祉，應是最符合效率之結果。

然而地方自治團體若做出有礙國家整體發展之作為，國家此時若不加以制止，恐

將連帶使得往後要增加更多之施政成本，才能維持人民之福祉，造成無效率之結

果。若國家在發現地方自治團體有不當之行為時，及時監督並予以制止，讓狀況

不繼續惡化，降低額外支出之施政成本，應是符合效率之原則。

第三項 政治面

當國家欲推動一項政策時，在其政策規劃的階段，必須要進行政治可行性之

分析，也就是分析該政策在政治面向上受到的支持度如何。所考慮的因素諸如社

會一般大眾、受政策影響的人民（標的團體）、民選首長、意見領袖、政黨、利

益團體、大眾傳播媒體及民意機構等。99政策如果在政治面向上受到的支持度越

高，可以預期日後政策在推動上受到的阻力將會降低許多。又現代法治國家要求

國家之作為與不作為，均要恪守依法行政之誡命，故在國家欲推行一項政策時，

必須將所欲推行的政策立法化，讓代表民意的立法機關加以審議並通過，國家行

政部門始得據以執行。

不管是政策規劃階段的政治可行性之分析，或者是政策之立法過程，均免不

了受到政治之衝擊，故從政治面來分析政策，實有必要！

中央對地方之自治監督，涉及的對象包括代表國家之中央政府與代表地方自

治團體之地方政府，兩者本質上均帶有極度政治色彩，故從自治監督法制的規劃

上就必須將政治可行性列為重要指導方針，既要維護國家主權之完整性，又要顧

及地方自治權之開展。準此，以下分從政治之內涵、國家主權與地方自治權之競

合、中央對地方自治監督法制之立法過程及政治凌駕法制之現況，來分析中央對

地方自治監督法制之政治面。

99
吳定等編著，
《行政學（下）
》（新北：國立空中大學，2007 年 12 月修訂再版），頁 97。
44
第一款 政治之內涵

壹、政治之本質

美國當代著名政治學者伊斯頓（David Easton）將政治定義為「社會價值的

權威配置」
（the authoritative allocation of values for a society）
。這個定義說明了政

治就是在眾多分歧的意見中做出一個取捨，試圖梳理出一個當下大家都能接受的

價值。由此觀之，政治之本質就是在眾多價值中作出折衝與調解。根據此定義我

們可以再細分出三大基本要素：100

第一，群體性。政治所處理的對象是社會價值，也就是眾人的事情。當一件

事情為社會大眾所關心，繼而引發社會大眾之討論時，就是政治所要處理的對

象，故而單獨的個人是不會產生任何的政治，只有在群體中才會有政治的出現。

第二，權威性。權威配置意味政治乃涉及合法之統治作用，其所為的分配結

果帶有權威性，具備拘束眾人的能力。當一件被社會大眾所關心的事情為社會大

眾所討論，在你來我往的思辯中激盪出迴異且多元的意見，斯時國家或有權機關

將介入分配，一旦國家或有權機關以正當合法性的手段介入分配後，其分配後的

結果將拘束所有人。

第三，目的性。價值之追求與達成。學者分析認為，政治所應當企求的核心

目的，無非在於「生存條件的尋求與維繫」
、「內部秩序的維護與確保」
、「社經期

盼的吸收與滿足」
、「群體生活品質的提升」等 4 大目的，以及努力地謀求上述 4

大目的之實現。

綜上所言，在現今民主社會上，多元價值並存，政治所要處理的，就是要站

在對人民創造福祉的基礎上，在多元的價值中，做出對人民有利之價值取捨，並

以權威性將所選擇的價值貫徹到社會每一層面。這是政治存立之基礎，也是政治

存立之目的。如果政治的作為遠離人民福祉的追求，將無所附焉！

貳、政治學中制度之研究

100
任德厚，《政治學》(臺北：自版，2008 年 9 月 8 版)，頁 5。
45
 政治所要處理的，乃是對社會價值作權威性的分配，將這概念套用到制度的

研究上，明顯發展出不同於法律學的研究方法。

法律學的制度研究重視研究法律條文的本身，運用解釋的方法，試圖尋找出

具體的生活事實與抽象化後的構成要件間是否符合，這個過程稱為涵攝。整個過

程透過三段式的論證方法（Syllogismus）進行，即是將抽象化後的構成要件當作

大前提，並將待證之具體社會事實作為小前提，最後以結論將大前提與小前提聯

結起來，做出是否符合的評價。101

政治學的制度研究，特別重視制度的產生、影響與變遷。將制度的研究分成

三大部分，以下分述之：102

一、 制度的選擇

主要著眼於制度產生的當下，決策者（立法者）究竟會對制度的走向，如何

做出取捨。探討的因素諸如該國家的歷史背景、該國家原來已施行之制度所產生

的限制、鄰近國家所採行的制度對該國家的影響，以及該國家中政治行為者（菁

英）間各種衝突與利益需求。

二、 制度的運作

分析制度本身的法理、結構及其運作模式。多以分析及比較等研究方法為

主，頗近似法律學之制度研究。

三、 制度的影響

主要探索制度對個體行為的制約與對整體政治環境的影響，來評估制度的適

用性，並對未來的制度變遷提供可能的選擇方向。

參、小結

就事件的性質來看，中央對地方自治監督法制之建構，所處理的乃是一個帶

101
李太正等合著，《法學入門》
（臺北：元照出版有限公司，2007 年 9 月）
，頁 155。
102
賴映潔等著，
《圖解政治學》（臺北：城邦文化出版股份有限公司，2010 年 11 月初版），頁 2
2-23。
46
有濃厚政治色彩之課題。申言之，中央對地方的自治監督事件，涉及的對象包括

國家與地方自治團體，即國家意志與地方自治團體意志的衝突。不論代表國家的

中央政府或者是代表地方自治團體的地方政府，皆是在追求政治目的之達成，促

進人民福祉。然而中央與地方各自站在不同的層面，以不同的角度去追求政治目

的之達成，難免會觸碰到彼此權限的界線，甚至彼此權限相互交疊，繼而引發中

央對地方自治監督機制的發動，以試圖匡正政策的決策主體及主導方向。

就制度的產生而言，規範中央對地方自治監督權之｢地方制度法｣，在立法院

委員會審查階段時，總共有 6 個草案版本一同進入審查階段，在政府單位、立法

委員多方的多元意見中，就條文一字一句為折衝與妥協，最後將增刪修改後的成

果送入院會進行三讀程序，產生現行適用的法律規範，其中所涉及的政治過程不

可謂不艱辛。

第二款 國家主權與地方自治權之競合

自治監督權，乃是基於主權對內最高性而來，故可謂自治監督權乃是主權之

具體化。而當國家基於主權之地位對地方自治團體行使自治監督權時，勢必擠壓

到地方自治團體行使其地方自治權，造成兩大權力之競合。故以下就國家主權與

地方自治權之性質先行說明，並對大法官對兩大權力競合時之抉擇，一併分析。

壹、國家主權

主權的概念最早是由 16 世紀的法國學者布丹（Jean Bodin）所提出。主權概

念提出當時，是為了支持國君在國家境內享有完全的管轄權，而不受封建領主、

教廷及其他勢力的干預。103布丹認為，要使一個國家團結統一，並能夠堅強的存

在與穩定的發展，擁有一個至高無上的權力是不可或缺的，所有的人民都要服從

於此權力。104

一、 主權理論之爭辯

103
呂亞力，《政治學》（臺北：三民書局股分有限公司，2009 年 11 月 6 版）
，頁 73-74。
104
逯扶東，《西洋政治思想簡史》（臺北：三民書局股份有限公司，2002 年 10 月初版） ，頁 69。
47
 主權的理論在歷史發展中，有過許多爭辯，茲簡要分述如下：

（一） 君主主權論與國民主權論之爭辯105

主權概念提出時，主要是為了確立君主王權的絕對性，不受國內任何的封建

領主及貴族的干預，故認為主權歸屬於君主。該理論並與君權神授說相結合，認

為君主是上帝在人世間之代言人，除了受到自然法及宗教戒律之制約外106，王權

神聖不可侵，享有絕對的權力。

至 18 世紀後，因為中產階級崛起，使公民社會蓬勃發展，對王權太過擴張

的情形甚表不滿，故有國民主權論之興起。該理論奠基於自然法及契約論，認為

國家是人民基於實際的需要，而相互訂立讓渡部分權利的契約而成立，故人民才

是國家最高的權力來源，主權應歸屬於國民全體。

現代民主國家大都承認主權乃是歸屬於國民全體。全體國民才是國家最高權

力的擁有者，主權所反映的應是國民全體的共同意志。

（二） 國家主權論與多元主權論兩派爭執

國家主權論發端於德國，之所以提出乃是因為當時的德國境內還是邦國林

立，希冀透過主權歸屬於國家的理念，完成國家統一並實現整體發展之目標。隨

著時序推移，國家主權論也從一開始的君主主權論演變至國民主權論。

多元主權論為狄驥（Leon Duguit）所提出，並為拉斯基（Horold Laski）所

倡導，認為主權非國家所獨佔，而是散布在各個團體之中，國家只是眾團體之一，

每個團體在其職掌範圍內均有主權。多元主權論遭受批評，批評者認為國家與其

他社團有本質上而非程度上的不同，國家是整體社會結構的基石，也是全體社群

中最後的調解力。提倡多元主權論最力的拉斯基（Horold Laski）於 1935 年出任

105
任德厚，《政治學》，頁 79。
106
布丹為求國家能夠統一，且依當時的時代背景而言，君主是國家的統一象徵，故不得不將主
權交由君主來行使。但又怕君主擁有此至高無上的權力時會加以濫用，故提出主權必須受到
自然法、上帝法等限制。惟 17 世紀時，英國學者霍布斯（Thomas Hobbes）對此甚不以為然，
主張主權至高絕對。逯扶東， 《西洋政治思想簡史》，頁 79。
48
英國工黨黨主席後，亦改變態度，肯定國家的主權屬性。107國家主權論現今已發

展成普世的價值。

二、 主權之特性

主權的特性有二。其一，對內最高性，說明主權是國家最高意志的展現，在

主權國家內，任何的權力都要屈服於主權之下。其二，對外平等性，說明國家之

主權地位對外獨立，不受其他國家的侵犯與干預。108

現代國家大都承認主權具有對內最高性及對外平等性，就連國家體制為聯邦

國的美國，亦承認主權為國家構成要素之一，且對內具有最高性。雖然美國各州

在特定事務處理上乃受憲法之保障，而不受聯邦政府之干預，惟各邦所擁有之權

力乃是基於憲法所賦予，權力性質乃「主權性之權力」（Sovereign Powers），是

基於主權所衍生，而非主權之本身。109

貳、地方自治權

一、 地方自治之內涵

現今學者談到地方自治之內涵，多認為一個健全之地方自治，應同時包含團

體自治與住民自治兩大構成要素。分述如下：110

（一） 團體自治

所謂團體自治，乃指一定地域之人民在國家領土內，可以自組一某種程度獨

立於國家之外且具有法人資格之團體，並自為處理該團體內之事務。但該自治團

體仍為國家統治權之一部分，雖不受國家直接干預，但須受國家之監督。

這種地方自治型態主要發端於歐陸法系之國家。承認地方自治之目的，乃是

為了減輕國家之負擔，而依法創設地方自治團體來分擔統治權之行使。地方自治

107
任德厚，《政治學》，頁 80-81。
108
任德厚，《政治學》，頁 79。
109
任德厚，《政治學》，頁 84。
110
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 14。
49
團體之自治權限乃是基於國家制定相關法令所賦予，故此為法律制度意義之地方

自治。

（二） 住民自治

所謂住民自治，乃指住在一定地域之人民，可以依據共同之意思，自組地方

政府與地方議會來決定自己之事務。

這種地方自治型態主要盛行於英美法系之國家。在歷史演進上，地方自治之

事實是先於國家之存在，故承認地方自治，目的在實現人民主權，尊重在地精神。

故此為政治意義上之地方自治。

二、 地方自治權之本質

（一） 固有權說111

此說源於自然法之思想，法國大革命後被大力倡導。主張地方自治權為地方

所固有之權利，非國家所賦予。地方自治權的性質就像天賦人權一般，是與生俱

來的，國家只是後天以立法的方式確認其存在而已。

此說雖承認地方自治權具有獨立性與不可侵犯性，但太過強調地方自治權之

不可侵犯性，無異牴觸國家主權論。

（二） 承認說112

此說源於國家主權思想，認為地方自治權是由國家所承認並創設。主張國家

為增進社會公益及維持秩序，可以依法創設、變更或消滅地方自治團體之法人格

及地方自治權。

此說雖兼顧國家統一之目標及地方自治之需要，惟如此一來，地方自治團體

遂成為國家之附庸，任憑國家宰割。

111
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 18。
112
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 18。
50
 （三） 人民主權說113

此說源自日本從人權保障與人民主權之理念為出發而來。其認為，現代民主

國家以保障人權為首要目的，而地方自治團體所處理之事務最為貼近人民之實際

需求，在人權保障上至為重要。故地方自治實為貫徹人權保障之必要制度，有必

要在憲法中明定地方自治之保障。既然地方自治為人權保障所必要，因此國家也

不可隨意將地方自治予以廢止。

（四） 制度保障說114

此說源自德國「威瑪憲法」時代。其認為，地方自治制度係受到憲法的保障，

縱令容許以法律加以限制，其限制的幅度不得碰觸到地方自治制度的核心或本質

的部分。否則，即無異於剝奪或廢止地方自治制度。

（五） 小結

關於地方自治之保障，我國目前的通說見解係採制度保障說，主張地方自治

制度的核心、本質部分，國家不可加以侵犯，但所謂的核心、本質部分，常流於

主觀之界定，有檢討之必要。居於日本學界有力學說地位之人民主權說以人權保

障為基礎，認為地方自治團體所處理之事務最為貼近人民之實際需求，故地方自

治為貫徹人權保障之必要制度。 該說以人民的福祉作為地方自治存立的立論基

礎，確切說明了現代立憲國家之存立基礎，應以造福人民為首要目標，與本文之

之中心思維若合符節，故本文以下將以人民主權說為論述基礎，以人民的最高福

祉為主要的切入點。

參、大法官之抉擇

中央與地方之權力競合問題，涉及國家憲政體制之運作。作為憲法守護者之

大法官，對此一問題先後做出 4 號解釋，即司法院釋字第 498、527、550、553

號解釋。在這 4 號解釋中，大法官明白闡釋我國地方自治制度之保障係採取制度

113
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 31-34。
114
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 28。
51
保障說，國家不應任意干預。並且，在司法院釋字第 527、553 號解釋中，對中

央自治監督權之質與量均作出限制。

一、 地方自治制度受到憲法制度性保障

在司法院釋字第 498 號解釋本文中提到，「地方自治為憲法所保障之制度。

基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法

機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自

治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關

間依法並有權責制衡之關係。」，揭示我國之地方自治制度係受到憲法之制度性

保障，包含團體自治及住民自治概念，且「地方自治團體在憲法及法律保障之範

圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重」
。

在司法院釋字第 550 號解釋理由書中又指出，地方自治制度雖受憲法制度保

障，但非無限上綱。「於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政

需要」
，中央得依據法律對地方自治作必要之限制。
「所謂核心領域之侵害，指不

得侵害地方自治團體自主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化」。

然中央如果有必要制定限制地方自治之法律時，「於制定過程中應予地方政府充

分之參與，俾利維繫地方自治團體自我負責之機制」
。「行政主管機關草擬此類法

律，應與地方政府協商」
，「以避免有片面決策可能造成之不合理情形」
。「立法機

關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」
。

二、 中央自治監督權之限縮

在司法院釋字第 553 號解釋理由書中指出，「地方自治團體處理其自治事項

與承中央主管機關之命辦理委辦事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，

其情形與行政訴訟中之法院行使審查權相似 (參照訴願法第 79 條第 3 項) ；後

者除適法性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。」。易言之，地

方自治團體所辦理之事務為自治事項時，中央之自治監督權必須加以限縮，僅能

對其為適法性監督，而禁止採取高密度審查標準之適當性監督。
52
 所謂適法性監督，參酌地方制度法第 30 條及第 75 條之規定，應是指各級地

方自治團體就自治事項所為地方立法行為或地方行政行為，與憲法、法律、中央

法規或上級自治團體自治法規有牴觸時，中央之監督機關可對地方立法行為函告

無效，對地方行政行為予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

惟大法官在司法院釋字第 553 號解釋理由書中亦提及，中央對地方自治團體

「為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，但如其判斷

有恣意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。」。此舉

似乎亦肯認中央自治監督權於適法性監督之正當性。如果地方自治團體在辦理自

治事項之判斷有恣意濫用及其他違法情事，中央得依法撤銷或變更。

三、 小結

綜觀這幾號解釋，不難觀察出大法官欲保障地方自治制度之意圖！首先，將

地方自治提升到憲法位階，闡明其受到憲法的制度性保障，中央不得以立法的方

式侵害地方自治的本質核心內容。再者，將中央之自治監督權作部分限縮，隨地

方自治團體所辦理之事項究為自治事項或委辦事項，採取不同之監督標準。

然大法官看似偏重保障地方自治權，卻也肯認中央得於不侵害其地方自主權

核心領域之限度內，基於國家整體施政需要，依據法律對地方自治作必要之限

制。亦在司法院釋字第 553 號解釋理由書中，肯認地方自治團體在辦理自治事項

之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，中央得依法撤銷或變更。

綜上以觀，大法官在中央之自治監督權及地方自治團體之地方自治權的議題

上，大玩槓桿平衡，似乎試圖在兩者間找到一平衡點，而不偏重任何一方，足見

大法官政治智慧之高深莫測！

第三款 中央對地方自治監督法制之立法過程

在規範中央對地方自治監督法制之「地方制度法」草案送委員會115審查的階

段時，有 6 大草案一起併案審查。林濁水等 18 人擬具之「地方制度法草案」

、黃

115
立法院內政及邊政委員會及立法院法制委員會聯席審查。
53
爾璇等 43 人擬具之「地方自治法草案」、行政院函請審議之「地方制度法草案」

（下稱行政院版草案）
、陳一新等 16 人擬具之「地方制度法草案」
、簡錫堦等 20

人擬具之「地方制度法部分條文草案」及葉菊蘭等 6 人所擬具之「地方自治法草

案」。因本次立法涉及國家憲政體制之更動，故草案版本眾多，茲將有關中央對

地方自治監督法制在立法中最有爭議之部分，分析如下。

一、 地方自治立法權之監督

（一） 行政院版草案

地方立法機關得就自治事項或法律之授權，訂定自治法規，並依其性質分別

定名為規程、規則、細則、準則、辦法、綱要或標準。如定有罰則，應送自治監

督機關核定後始得發布，未訂有罰則，則於發布後送自治監督機關備查。位階方

面，與法律或基於法律授權之法規牴觸者，自治監督機關可函告無效。

地方行政機關得依法律、中央法規、各該地方自治團體之自治法規之授權或

於職權範圍內，訂定地方行政規則。若屬於上級法規授權或辦理委辦事項而訂定

者，應受上級政府之指揮監督，除另有規定外，應報上級政府或委辦機關核定。

位階方面，與法律、中央法令、上級自治法規及行政規則、各該地方自治法規牴

觸者，無效。有趣的是，在縣市及鄉鎮市的層級中，還加了與省行政規則牴觸者

無效等語116，主要因為內政部當初在規劃上，即賦予省有監督各縣市及鄉鎮市實

施地方自治之責任，故省在法律的規範容許內，是縣市及鄉鎮市的上級自治監督

機關。

（二） 各界之批評

此草案一出備受批評，時任臺北市長的馬英九即言，行政院版草案將地方立

法機關所訂定的法案稱為自治法規，並冠以規程、規則等中央法規標準法中所規

116
此乃因內政部認為司法院釋字第 467 號解釋指出，省雖已不是地方自治團體，不具法人資格。
惟法律規定之事項，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體，而屬省之權限且得為權利義務之
主體者，於此限度內，省自得具有公法人資格。故省之層級並未消失，只不過是不再有憲法
規定之自治事項，亦不具備自主組織權，不是地方自治團體性質之公法人而已。
54
定之行政命令名稱，實將地方立法機關之立法矮化成中央的法規命令。將地方之

立法比作中央之法規命令，不僅忽略了中央與地方係分權關係，且混淆了立法權

與行政權之分界。117簡錫堦委員也認為，行政院版草案仍是以中央集權的心態來

看待地方立法，如果地方只能訂定法規命令，那地方自治將依然受到中央的牽

制，徒具虛名。

簡錫堦委員並提出立法建議，地方立法機關所訂立的自治法規，為地方立法

權之行使，並施行於特定區域之法律，故應統一定名為「條例」118，位階僅低於

憲法或法律。且中央應充分尊重地方，如果地方已有建制自我的法規審查機制如

法規委員會，不論自治法規是否規定有罰則，自治監督機關應僅作低度監督，僅

能對地方函送之法規採取備查措施，而不應採取核定的方式。再者，地方行政規

則應改為地方行政命令，賦予地方行政機關有訂定法規命令的權限。以往多認為

僅有地方立法機關才可以訂定對外發生效力之法規命令，而不承認地方行政機關

有此權能，使得許多應以法規命令規定之事項，僅能以屬內部規範之行政規則訂

定之，造成地方法制之絮亂，名實不符。葉菊蘭委員等所擬具之草案，也將行政

院版草案中關於地方行政規則之部分，修改為地方行政命令。119

二、 地方自治組織權之監督

（一） 行政院版草案

先由內政部擬定各級地方立法機關及地方行政機關之組織準則，並報行政院

核定後，各地方立法機關及地方行政機關再按照內政部之組織準則擬訂組織規

程，並報自治監督機關核定。

117
中華民國立法院，
〈立法院第三屆第六會期內政及邊政、法制兩委員會併案審查「地方制度法
草案」案第一次聯席會議記錄〉，《立法院公報》，第 88 卷第 4 期，1999，頁 64。
118
時任內政部長的黃主文認為，強化地方立法權確實有必要，內政部也在朝此方向努力，但名
稱上是否為「法」或「條例」
，有必要請委員們再思考，不然將會與大院（立法院）所制定之
法律名稱一樣。中華民國立法院，〈立法院第三屆第六會期內政及邊政、法制兩委員會併案審
查「地方制度法草案」案第一次聯席會議記錄〉，頁 75。
119
中華民國立法院，
〈立法院議案關係文書〉 ，
《立法院公報》 ，院總第 1544 號，1999，頁 87-90。
55
 （二） 各界之批評

臺北市政府民政局副局長葉良增認為，行政院版草案肯認地方組織的訂立及

管理為自治事項之一，地方本得自為立法並執行。然又規定由內政部擬訂組織準

則，地方僅能按組織準則擬訂組織規程，恐有限縮地方自治組織權之疑慮。120時

任臺北市長的馬英九於委員會上，更直言建議各委員，刪除由內政部擬訂組織準

則的規定。121不僅地方行政官員不滿，立法委員也頗有微詞，林濁水委員等所擬

具之草案中就無內政部擬訂組織準則這項規定。鄭寶清委員也甚表不滿。對此，

內政部長黃主文回應，組織準則是很有彈性的，並沒有不給地方立法權。122

三、 小結

本次行政院所提出之「地方制度法」草案，不難看出中央有下放自治權予地

方的決心，然中央仍手握不小的自治監督權，屢遭地方行政官員，以及立法委員

之批評，認為中央仍是在中央集權的家父長式思想作祟下草擬，不符地方自治發

展所需。

蓋因地方立法權乃是地方自治權的核心，如果地方立法權被壓縮，不能依據

地方自治團體自己的意思自為處理地方事務，只能就中央之法令據以執行，如

此，地方自治團體將無異於中央之所屬派出機關，毫無自治可言。又在地方組織

權部分，亦牽動到地方人事權的配置，首長若有較多的人事權限，得以引進優秀

人才，強化既有的執政團隊，並因地制宜的設立一些專屬地方特色的機關，提升

自身治理能力，帶給人民更大的幸福感。

雖然部分立法委員與地方行政官員言之有理，然而若放任地方自治團體享有

完整之組織權，則各個地方自治團體勢必皆大行增設機關及人員，還未造就人民

幸福之前，恐怕已先拖垮地方財政。又若放任地方自治團體享有完整之立法權，

120
中華民國立法院，
〈立法院第三屆第六會期內政及邊政、法制兩委員會併案審查「地方制度法
草案」案第一次聯席會議記錄〉
，頁 68。
121
中華民國立法院，
〈立法院第三屆第六會期內政及邊政、法制兩委員會併案審查「地方制度法
草案」案第一次聯席會議記錄〉
，頁 65。
122
中華民國立法院，
〈立法院第三屆第六會期內政及邊政、法制兩委員會併案審查「地方制度法
草案」案第一次聯席會議記錄〉
，頁 72。
56
則將造成一國多制，不僅法制絮亂，人民之權利保障亦隨所住之地域不同，而受

差別對待，亦非人民之福。故本文認為中央對地方自治團體做出必要之干預，是

必須的。因我國終究係單一國體制，地方自治團體雖享有地方自治權，但非國中

之國，本身須受到自治監督機關之制約，若缺少自治監督機關之制約，則全國各

個地方自治團體都各自制定一套制度以運行，國家將會支離破碎，人民也將無所

適從，實非人民之福。

第四款 政治凌駕法制

現實生活上，法制與政治間之關係，總處於曖昧不明之狀態，然就社會面加

以觀察，不難發現政治有凌駕於法制之趨勢。析述如下：其一，就法律制定層面

而言，法律係由國家立法權所制定，國家立法權所代表者，乃全國之民意基礎，

這些立法委員各自受人民之付託進到國會殿堂，使國會呈現多元化，就公共議題

予以多方之折衝與協商，以完成人民之付託。然而本應忠實反映人民意志之立法

委員，在受到外部利益團體的壓力，以及內心私慾的驅使下，人民之意志遭到扭

曲。致使法律的通過，已不再以人民之幸福福祉為最高考量，而是以本身所能得

到之最大利益為考量，將龐大之「政治利益」予以「分贓」。其二，就法律執行

層面而言，法律之執行，係由全國各級行政部門所負責，執行法律之最終目的，

就是要為人民謀取最大之幸福。然而本應忠實執行法律之行政人員，可能因為自

己之裁量，而使得執法寬嚴不一，使人民無所適從。更甚者，許多民選之地方行

政首長，挾著地域內大量之民意基礎，指導所屬之行政人員，公然對抗中央，令

中央之法令無法獲得執行。

如自 2014 年底地方行政首長選舉後，民主進步黨在 22 個地方行政區中，取

得 13 個地方行政區，獲得壓倒性之勝利，地方包圍中央之態勢再起。123地方權

勢高漲，有壓過中央之勢。

「地方自治」已被當成地方拿來與中央對決的利器，中南部 6 縣市甫簽署禁

123
葉素萍，〈綠返執政，地方包圍中央態勢起〉
，《中央通訊社》，2014 年 11 月 29 日，<http://w
ww.cna.com.tw/>。
57
燒生煤，讓中央行政部門心急如焚，擔心全國將進入限電危機。行政院若再以平

常心看待，容忍各地方政府私自擴張權限，將會使國家整體內政及法制度，率皆

分崩離析，產生一國多制之局面。從數月前高雄市政府著手增訂《高雄市既有工

業管線管理自治條例》，要求石化管線之所有人應將總公司南遷高雄，否則禁止

管線之續用，為嚴重牴觸國家法律制度之「上乘型自治條例」，直接挑戰中央之

權威。當時中央高層即擔憂各地方政府「有樣學樣」，果然數月後，中南部 6 縣

市簽署禁止燃燒「生煤」及「石油焦」
。然是否禁止或限制使用，為中央之權限，

而現行之「生煤」及「石油焦」並非屬中央主管機關所公告禁止使用之物質。故

中南部 6 縣市此一舉措，無疑已挑戰中央之能源政策，以及牴觸《空氣污染防制

法》第 30 條第 2 項，若成為地方自治條例之內容，亦構成「上乘型自治條例」，

應不許其存在。124

再者，因臺南市議會議長李全教涉賄選案交保後，宣布將召開本屆第 1 次定

期大會，臺南市長賴清德重申「對抗黑金、拒進議會」立場，不計毀譽付出代價，

一肩扛起所有責任，並呼籲社會民意持續關注，
「這樣一個雙重涉賄起訴的議長，

是否還適合主持台南民主聖地的市議會？」。125臺南市長賴清德挾著高人氣的支

持度，不惜破壞責任政治之崇高理念，並公然違背《地方制度法》第 48 條，不

進議會讓眾位市議員作市政監督。然而中央至今尚無應有之監督作為，讓人質疑

是否係顧忌賴清德之政治實力，而導致中央退縮？

綜上以觀，吾人可得出一結論，即主事者政治力之多寡，決定其所制定或推

行之法制被尊重之程度。若執政黨具有雄厚之政治實力，擁有高度之民意支持，

則中央法令之推行將暢行無阻。然執政黨之政治實力衰微，則各地方自治團體群

起圍攻，形成「諸侯政治」，紛紛挑戰中央之權威，且在過於強調「地方自治」

下，許多強硬之自治監督手段令中央不敢貿然實施，致使地方有恃無恐。若中央

124
劉靜瑀， 〈新聞分析－地方包圍中央，自治有樣學樣〉 ，《中時電子報》
，2015 年 4 月 16 日，<
http://www.chinatimes.com/>。
125
洪瑞琴， 〈賴清德「對抗黑金、拒進議會」訴諸民意〉 ，
《自由時報電子報》 ，2015 年 4 月 7 日，
<http://www.ltn.com.tw/>。
58
此時再不整頓，確實盡到督導責任，則此地方挑戰中央權威之戲碼，恐將天天上

演。

第五款 本項小結

中央對地方之自治監督，涉及的對象包括代表國家之中央政府與代表地方自

治團體之地方政府，兩者本質上均帶有極度政治色彩，故從自治監督法制的規劃

上就必須將政治可行性列為重要指導方針，既要維護國家主權之完整性，又要顧

及地方自治權之開展。

自治監督之議題，關涉地方自治之保障。我國目前的通說見解係採制度保障

說，主張地方自治制度的核心、本質部分，國家不可加以侵犯，但常流於主觀之

界定，有檢討之必要。居於日本學界有力學說地位之人民主權說，以人民的福祉

作為地方自治存立的立論基礎，確切說明了現代立憲國家之存立基礎，應以造福

人民為首要目標，與本文之中心思維若合符節，本文從之。

多數認為，我國《地方制度法》賦予中央對地方自治團體過大之自治監督權

力，即便當時在立法院審議時，亦飽受各界之抨擊。然本文認為，我國為單一體

制國家，地方自治團體雖享有地方自治權，但並非國中之國，自須遵循國家整體

法制度之運作，國家也有責任及義務督導各地方自治團體，使其為人民謀福利。

故對地方自治團體之地方自治權作出合理之限制及監督，應是符合人民福祉之

事。且現行之臺灣政治環境，政治實力有凌駕法制之趨勢。中央政治實力已不如

往前，各地方自治團體先後挑戰中央之權威，不僅挑戰中央之政策，亦對抗中央

之法令，故若國家無法對該等地方自治團體施展自治監督作為，則國家將會變成

一國多制，實非萬民之福。

第四項 法制面

我國自國民政府播遷來臺，百廢待興，真正落實地方制度法制化者，始於

1994 年公布之《省縣自治法》與《直轄市自治法》
，此前地方制度之規範，皆係

中央以行政命令為之，隨著政府宣布解嚴而邁入民主化階段，地方制度也隨之受
59
到重視與保障。又隨著地方自治受到重視以後，地方自治團體辦理之事項究為自

治事項或委辦事項，格外重要，蓋事涉國家之自治監督程度之不同。本文以下就

地方制度之法制化歷程及自治事項與委辦事項之區分，悉述如下：

第一款 地方制度法制化歷程

壹、自治綱要時期

此一時期因尚在戒嚴時期，國家正處威權統治之環境，在強人統治下，法治

主義不被重視，《中華民國憲法》所規定作為地方自治制度基本法之《省縣自治

通則》，始終被擱置。且當時觀念咸以為，地方自治制度之承認，將會把權限及

有限之資源予以分散，不利國家之運作及整體經濟之開發。126職是之故，遂萌生

以行政命令作為地方制度之母法，藉以取代《省縣自治通則》而作為地方制度之

運作依據。

當時臺灣省政府所據以運作之法令依據，乃係 1927 年於中國大陸時期所訂

定之《省政府組織法》。臺灣省政府此時之角色，近似於行政院之派出機關，與

地方自治無涉。為籌劃臺灣省各縣市地方制度之實施，1949 年臺灣省政府設置

「地方自治研究會」
，以研擬相關法令制度。1950 年臺灣省政府訂頒《臺灣省各

縣市實施地方自治綱要》
（以下簡稱各縣市自治綱要）
，作為臺灣省各縣市地方制

度之實施依據。自治綱要規範下的地方制度，基本上中央總攬大部分之權限，各

縣（市）幾近無地方自治權可言，以下分述之：127

一、 地方人事權面向

中央對地方人事權之控制可謂無孔不入，地方行政首長幾近無地方人事權可

言。就地方行政首長部分，1955 年行政院訂頒《民選縣市長考績獎懲辦法》
、臺

灣省民政廳亦訂頒《鄉鎮市縣轄市長成績考核辦法》，以為考核地方行政首長政

126
蔡秀卿，《地方自治法》，頁 36-37。
127
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》（台北：五南圖書出版股份有限公司，2005 年 7 月初版）
，
頁 143-149。
60
績之依據。就地方各級行政機關之機要人員方面，臺灣省民政廳訂頒《各縣市政

府主任秘書遴用標準》
、《縣轄市公所主任秘書遴用標準》及《鄉鎮區縣轄市公所

秘書遴用標準》，限制地方行政首長進用機要人員之裁量權。就公務人員任用方

面，臺灣省政府訂頒《臺灣省各機關臨時人員管理辦法》
，規定凡省政府以下之

各級地方行政機關、各省屬公營事業以及各級學校人員之任免，必須經省政府核

准後才生效。甚且縣市政府之財政、警察、人事、教育、稅捐、主計等單位主管，

及教育局課長、督學及國中校長等，皆由上級直接任免之。人事任免權亦遭到上

級政府之嚴格控管。

二、 地方組織權面向

1950 年臺灣省政府訂頒《各縣市自治綱要》
，為臺灣省各縣市地方制度之依

據，身為省轄市之臺北市及高雄市，亦比照上述綱要之內容辦理實施。由省政府

依《各縣市自治綱要》第 28 條第 1 項、第 37 條第 1 項之規定，訂定《臺灣省各

縣市政府組織規程準則》、《臺灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則》，令各地方行

政機關之組織按照上述之準則籌設，且各級地方行政機關訂定所屬組織規程後，

必須將各組織規程送省政府核備。

本時期之地方各級行政機關對各自行政組織之籌設，統一化及單一化，毫無

自主空間，僅能依據省政府所訂頒之兩準則訂定，無法因應地方社會、經濟環境

不同之落差，因地制宜之目的無從發揮。而省政府所制定之兩準則，亦須分別送

行政院及內政部備案，可謂中央掌握地方行政組織籌設之最終主導權。

三、 自治監督面向

依據《各縣市自治綱要》第 48 條規定指出，縣市自治之監督機關為省政府，

鄉鎮縣轄市自治之監督機關為縣政府。然此時期辦理自治選舉之地方，最高僅達

臺灣省各縣市，故省政府最高行政首長為官派之省主席，遂發生官派之省主席可

據以監督各民選之地方行政首長。

且依據《各縣市自治綱要》第 50 條規定，各級地方行政機關對於各級地方
61
立法機關之決議事項，應照案執行，各級地方行政機關如認為窒礙難行時，不得

逕行提覆議，需敘明理由報請自治監督機關（省政府、縣政府）核可後，再送同

級地方立法機關覆議。依此規定運作，地方行政機關之覆議案須先由同為行政體

系之自治監督機關審視後，再決定是否須向立法機關提起覆議，顯係將各級地方

行政機關，當成自治監督機關之下級機關。

又依據《各縣市自治綱要》第 58 條規定指出，各級地方立法機關之決議，

如有違背基本國策情事，經令撤銷後仍不遵辦者，自治監督機關可將各級地方立

法機關解散重選。縣市議會由省政府報請行政院核准予以解散重選，鄉鎮縣轄市

民代表會由縣政府報請省政府核准予以解散重選。此一規定，讓中央及自治監督

機關之手，大舉伸進地方立法機關內，掌控其議事之運作。

四、 地方財政權面向

1950 年制定《財政收支劃分法》
，其中第 3 條將全國之財政收支系統，劃分

為中央、省及直轄市、縣市，鄉鎮財政包括於縣財政內，列入縣總預算。同法第

7 條規定中央應制定稅法通則，以利地方可據以自為租稅立法，充實自有財源。

然《地方稅法通則》遲未立法，導致地方之稅課項目，均由中央統一立法規範，

無法自我充實自有財源，僅有仰賴中央之補助款以調整盈虛。惟在補助款制度未

建立制度化、公式化之情況下，中央常藉補助款之分配，控制地方政策走向，在

在使得地方自治淪為空談！

貳、自治二法時期

此一時期乃為因應解嚴之後所產生之憲政空窗，究竟應何去何從，變成此時

期之討論重點。1990 年之國是會議，與會人士在地方制度之議題上，均提出應

落實憲法保障地方自治制度之意旨，讓地方制度邁向法制化。又鑑於我國《中華

民國憲法》制定當時，乃是以整體中國大陸為考量對象，是否適合小國寡民之臺

灣，則不無疑問，遂萌生修憲之念頭。於 1992 年 5 月 27 日，國民大會通過《中

華民國憲法增修條文》第 17 條，明白規定省、縣地方制度，逕以法律定之，原
62
《中華民國憲法》關於地方制度之部分規定，予以凍結。對此，內政部草擬《省

縣自治法》草案，及《直轄市自治法》草案，兩個草案之立法體例及整體架構，

均大同小異。於 1994 年 7 月 7 日經立法院完成三讀，開啟我國地方制度法制化

之新局面。對本時期分析，以下析述之：128

一、 地方人事權面向

《省縣自治法》與《直轄市自治法》大幅放寬「省」與「直轄市」之人事權，

減少中央對人事任命之干預。如《省縣自治法》第 35 條第 3 項及《直轄市自治

法》第 30 條第 3 項均規定，除副省長（副市長）1 人、主計、人事、警政及政

風主管，由省長（市長）依法任免外，129其餘局處主管為政務職，由省長（市長）

任免之。惟《省縣自治法》第 36 條關於縣（市）長之人事權，並無相應之規定，

即無賦予縣（市）長對於一級主管之人事任命權。縣（市）之人事權，尚受到自

治監督機關相當地干預，故對縣（市）而言，僅能算是半自治狀態。

二、 地方組織權面向

《省縣自治法》第 42 條第 1 項規定，省政府之組織規程由省政府自行擬定，

經省議會同意後，報行政院備查，故省政府在組織規劃上已頗具自主性。直轄市

政府之組織依據《直轄市自治法》第 31 條第 1 項，亦賦予直轄市政府得自主擬

定組織規程，經市議會同意後，報行政院備查。反觀縣（市）政府及鄉（鎮、市）

公所之組織，均須按省政府依《省縣自治法》第 42 條第 2 項及第 3 項授權訂定

之《臺灣省各縣市政府組織規程準則》、《臺灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則》

擬定各自之組織規程，與自治綱要時期一樣，自主組織權並無多大改善，因地制

宜之特性仍然無法發揮。但各級地方行政機關所擬定之組織規程僅須送自治監督

機關（省政府、縣政府）備查，不需再像自治綱要時期一般須送自治監督機關（省

政府、縣政府轉報省政府）核備，受到自治監督機關之干預已緩和許多。

128
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 150-160。
129
主計人員、人事人員、警政人員及政風人員之任免，應依《主計機構人員設置管理條例》
、《人
事管理條例》、《警察人員管理條例》、《政風機構人員設置條例》之規定。
63
三、 自治監督面向

就自治監督而言，因《省縣自治法》第 2 條第 1 項，及《直轄市自治法》第

3 條第 1 項之規定，明文承認省、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）為公法人，

不再理所當然地將上述地方自治團體，視為中央之下級機關。故自治監督機關對

上開法人所為之自治監督措施，相較自治綱要時期而言，要明確化且法制化，且

亦溫和許多。惟對於地方自治團體若不服自治監督機關之監督時，應如何加以救

濟之規定，則付之闕如。

四、 地方財政權面向

依據《省縣自治法》第 46 條第 2 項規定，省統籌分配所屬縣（市）財源之

分配比率，須經省議會之決議，相較自治綱要時期，多增加省議會於此之監督功

能。復依《省縣自治法》第 51 條及《直轄市自治法》第 43 條規定，就政務辦理

費用之區分，應明定由地方自治團體全額負擔、中央與地方自治團體共同分擔，

及中央全額負擔之項目，以確定地方財政之自主性。中央不得將應自行負擔之經

費，轉嫁予地方自治團體。惟中央常以立法之手段，將原本應自行全額負擔之經

費，轉由地方自治團體負擔，且地方自治團體在法律規劃及制定過程中，亦無參

與機制，地方財政益形險峻。《地方稅法通則》亦遲未立法，亦使地方自治團體

無法自我充實自有財源，僅能仰賴中央之統籌分配款及補助款。

參、地方制度法時期

自國民政府播遷來臺，臺灣省之行政轄區與中央之行政轄區高度重疊，致使

廢省或精省之聲音不斷。1997 年國民大會完成《中華民國憲法增修條文》第 9

條之修訂，確立省制度變革。又司法院大法官釋字第 467 號解釋揭示，「中華民

國 86 年 7 月 21 日公布之憲法增修條文第 9 條施行後，省為地方制度層級之地位

仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治

團體性質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家

或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限
64
度內，省自得具有公法人資格。」
。準此，
《省縣自治法》中關於省自治之規定，

應已不能再適用，故有修改之必要。

故為因應省制之變革，並統整目前地方之法制，遂萌生以《省縣自治法》及

《直轄市自治法》兩法為基礎，建構一套包含各級地方制度之統一法規範。1999

年 1 月 13 日立法院制定《地方制度法》
，地方制度又邁向新紀元。對本時期之分

析，以下析述之：

一、 地方人事權面向

《地方制度法》對於地方人事權之賦予，遠較自治二法時期為寬。如依據《地

方制度法》第 57 條之規定，放寬縣（市）長亦可以自行任命部分之一級單位主

管，惟仍無法與直轄市長之人事權相比。

二、 地方組織權面向

為因應省之虛級化，
《地方制度法》第 62 條規定，地方各級行政機關之組織

準則，改由內政部擬定，報行政院核定。地方各級行政機關之組織自治條例，應

按內政部所擬定之《地方行政機關組織準則》擬定，經同級地方立法機關同意後，

報自治監督機關（行政院、內政部、縣政府）備查。然各地方自治團體之組織編

組及人員之配置，亦相差甚大，主要反映在於縣（市）之編制與直轄市之編制兩

者，顯見內政部在訂定《地方行政機關組織準則》時，未充分調查各縣市之區域、

人口及都市化程度，以在組織編制上做相應之調整。

三、 自治監督面向

因應省之地位虛級化之後，各縣市之自治監督機關由原本之臺灣省，變成中

央各主管部會。中央將直接面對臺灣省所轄之各縣（市），少了省作為中間之緩

衝。

四、 地方財政權面向

立法院於 1999 年 1 月 13 日修正《財政收支劃分法》，將全國之財政收支劃

65
分為中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市），並調整稅課劃分，分為國稅、直

轄市及縣（市）稅。且將中央統籌分配款之收入來源及分配比例微調，將其中

94%列為「普通統籌分配稅款」，各以一定之比例分配給各地方自治團體。剩餘

之 6%則列為「特別統籌分配稅款」
，專供分配於地方政府緊急及其他重大事項之

用。又 2002 年《地方稅法通則》及《規費法》公布，使地方可據以自主廣闢財

源，對充實自有財源有甚大助益。

第二款 自治事項與委辦事項之區分

此區分之爭議，亦同於中央與地方之權限劃分爭議。若將某一事項劃為中央

專屬管轄之事項，地方自治團體對此事項並無任何權限，除非中央政府將該事項

委辦給地方自治團體執行，此時即成為地方自治團體之委辦事項，地方自治團體

對此僅有執行權，其執行並須受到中央政府之指揮監督。若將一事項劃為地方自

治事項，則地方自治團體可對該事項由有立法並執行之權限。

區分自治事項或委辦事項之區別實益在於，中央對地方自治團體所辦理之事

項為自治事項時，僅能為適法性監督。而地方自治團體所辦理之事項為委辦事項

時，因該事項之性質與地方自治之理念較無干係，且本為中央應辦理之事項，故

中央可對此事項之監督擴及至適當性監督。

本文以下先就現行法制之權限劃分作一介紹，次從人民主權說之理念，論述

權限之合理劃分。惟以下僅從理論面來加以介紹，至於何種具體事項應屬全國一

致，或者應有因地制宜之分設，限於篇幅，不在本文討論範圍之列。

壹、現行法制之權限劃分

所謂之自治事項，依《地方制度法》第 2 條第 2 款之規定，可區分為兩類事

項，第 1 類為地方自治團體依《中華民國憲法》或《地方制度法》之規定，得自

為立法並執行之事項。第 2 類為依其他法律規定應由地方自治團體辦理，而負政

策規劃及行政執行之事項。所謂之委辦事項，依《地方制度法》第 2 條第 3 款之

規定，該事項本是上級政府應辦理之事項，而依法律、上級法規或規章之規定交
66
付地方自治團體，並在上級政府之指揮監督下執行。以下分別敘述之：

一、 《中華民國憲法》之權限劃分

《中華民國憲法》第 110 條中對縣之自治事項，有列舉之規定，如縣之衛生、

教育、交通等事項。並就未列舉之事項，依《中華民國憲法》第 111 條之規定，

若該事項之性質非有全國一致之必要者，可為縣之自治事項。然而學者認為憲法

上之規定無助於釐清地方自治事項之範圍，且存有 3 大缺失：130其一，除了典型

之事例外，幾乎難以斷定該事項之性質歸屬，如依《中華民國憲法》第 108 條第

1 項第 19 款將「振濟、撫卹及失業救濟」列為中央之事項，然其是否真具有全

國一致之性質，恐怕值得商榷！其二，依《中華民國憲法》第 108 條第 1 項第

18 款將「公共衛生」列為中央之事項，然而第 110 條第 1 項第 1 款又將縣之衛

生列為縣之自治事項，權限之劃分曖昧不明，充其量僅為「土地管轄」之劃分，

而非「事務管轄」之劃分。其三，依《中華民國憲法》第 110 條第 1 項第 11 款

之規定，縣之自治事項包括「其他依國家法律及省自治法賦予之事項」，惟依此

款所界定之自治事項，依其性質似已脫離自治事項之本質，蓋其自治事項之範圍

任由中央界定，亦非純然基於地方自治之理念而界定。

二、 《地方制度法》之權限劃分

《地方制度法》之權限劃分相較《中華民國憲法》而言，較為具體。然權限

分配上仍不脫就「同一事項」分別列為各級地方自治團體自治事項之立法模式。

析言之，就「社會福利事項」而言，同時列為直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）

之自治事項，但同時依《中華民國憲法》規定，中央復就「社會立法」與「振濟、

撫卹及失業救濟」有立法權及執行權，故並無作嚴格意義之權限劃分，無法根本

解決爭議。且《地方制度法》第 2 條第 2 款所規定之「自治事項」定義，似乎是

以地方自治團體是否同時對該事項兼具「政策規劃權」與「行政執行權」，而界

定其為自治事項。而非依該事項之性質，加以界定該事項究為自治事項或委辦事

130
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 109-120。
67
項。131

亦有學者認為，《地方制度法》第 2 條第 2 款所規定之「自治事項」定義，

僅限於《中華民國憲法》
、《地方制度法》或其他法律之規定，似乎僅將地方自治

團體之自治事項限定於「法定自治事項」，排除「非法定自治事項」之適用，明

顯過於狹隘。若地方自治團體並非依據《中華民國憲法》
、《地方制度法》或其他

法律之規定，而係依據公益性或必要性之政治判斷，所為有助於增進人民福祉之

公共事務，應可認定其亦屬自治事項之一環。132

三、 其他法律之權限劃分

我國絕大多數之行政法規範中，就該法規之主管機關均明訂為：在中央為某

部會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，將同一事項同時賦

予各級行政機關權限。此種對「同一事項」權限之垂直劃分方式，近似於「土地

管轄」之劃分，從中央以迄地方對該事項均有管轄權，並無對事項之性質作水平

之細部劃分，有認為係共同辦理事項，亦有認為係委辦事項。133惟本文認為既然

法規範中已明定在直轄市或縣（市）中，直轄市或縣（市）政府為該法之主管機

關，可對該事項自為管理，應可界定為自治事項。

貳、自治事項與委辦事項之合理劃分

依人民主權說之理念，中央與地方之權限劃分之方式應為「同心圓」之模式，

謹守「地方優先、上升分配」之原則。只要該事項地方能夠自行處理，即應劃為

地方之自治事項，中央僅處理地方不能自行處理或不宜自行處理之事務。故具體

之劃分基準可作如下思考：其一，應先扣除完全不具地域性質之事項，如司法權

之行使首重公正、公平及客觀中立，無地域劃分之必要。其二，視事項之性質有

無地方不能或不宜辦理之特性。若地方能夠且適宜辦理，應將該事項劃歸為自治

131
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 112-114。
132
蔡秀卿，《地方自治法》
，頁 176。
133
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 114-115。
68
事項。134

第三款 本項小結

地方制度歷經自治綱要時期、自治二法時期，以迄地方制度法時期，這段路

程走得不可不畏艱辛！國家整體政治環境從播遷來臺之初實施戒嚴開始，地方自

治註定無法落實，此時以《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》為地方制度之實施

依據，中央將地方政府當作其下級機關，地方之自治權受到極大之拘束，毫無地

方自治可言。自 1987 年解嚴以後，國家正式步入民主時期，作為民主小學之地

方自治，漸受重視。1990 年之國是會議，提出應落實憲法保障地方自治制度之

意旨，讓地方制度邁向法制化，於是 1994 年 7 月 7 日，立法院三讀通過《省縣

自治法》及《直轄市自治法》，代表我國地方制度正式邁向法制化。此時期之地

方所擁有之地方自治權大幅擴充，惟地方自治權之擴充，僅有省及直轄市得以享

受，縣（市）之地方自治權多被省給吸收，其所受之限制與自治綱要時期，無多

大差異，被譏為「半自治」。嗣後因應省之地位虛級化，而制定《地方制度法》

以為地方制度之統一規範，此時省之地方自治權，始下放縣（市）等地方自治團

體。《地方制度法》規範下的地方制度，較能真正落實地方自治之保障，各地方

自治團體之地方自治權限均得到強化，並且亦有能力跟中央相抗衡，故如何強化

並完善中央對地方自治監督之法制，應是接下來之重點。

再者，自治事項與委辦事項之劃分，牽涉中央對地方自治監督之程度，現行

法制對於兩者之區分曖昧不明，常為中央與地方之爭議所在，本文以為應依據人

民主權說之理念，採用「地方優先，上升分配」之原理原則，若地方自治團體能

夠處理之事項，應劃歸為地方自治事項。中央於地方辦理自治事項時，僅能為適

法性監督，不得擴及為適當性監督，以保障地方自治團體之自主性。

134
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 145-148。
69
第二節 國際面向

第一項 概說

所謂之國際面向，係在建置背景中經過社會面、經濟面、政治面及法制面

之討論後，再以國際上先進國家立法例或國際上之協定來加以截優補短，以利我

國之參考。

第二項 歐洲地方自治憲章135

歐洲評議會為持續推動民主主義、人權保障與地方自治理念，於 1957 年設

置「歐洲鄉鎮市協議會」
（Conference of local Authorities of Europe）
。曾對加盟會

員國提出「地方自治原則宣言」
，1970 年，歐洲評議會之諮詢會議以此宣言為基

礎，提出「9 項地方自治原則勸告」，但最終無法實施。歐洲鄉鎮市協議會嗣後

改制為具常設置之「歐洲鄉鎮市・縣市協議會」
（Standing Conference of Local and

，考慮採取對加盟會員國具有拘束力之條約形式憲
Regional Authorities of Europe）

章，即為「歐洲地方自治憲章」
，於 1988 年 9 月 1 日生效實施。歐洲地方自治憲

章第 8 條即是規定自治監督之原則，共規定有 3 大原則，分述如次：

其一，監督法定主義原則，該條第 1 項規定指出，欲對轄區內之地方自治團

體行使地方自治監督時，應依據憲法、法律所明文規定之程序，及所定事項之範

圍內，始可為之。亦即自治監督機關僅有在法律有明文規定時，始可對地方自治

團體實施自治監督，並且須依法定程序為之。

其二，適法性監督為原則，專業性監督為例外。該條第 2 項規定指出，對地

方自治團體之自治監督，僅得以確保地方自治團體遵守憲法及法律為目的，但若

關於地方自治團體受委任執行之事務，自治監督機關則得為專業性監督。此即為

監督密度之限制。原則上國家之自治監督密度，應以適法性監督為原則，即審查

地方自治團體之作為是否有逾越中央之法令，雖地方自治團體處理之事項為地方

135
蔡秀卿，《地方自治法》
，頁 74-75。
70
自治事項，具有一定之自主性，但仍不能有違反中央法令之情事，國家基於法秩

序之統一，自容許國家為確保地方自治團體確實依法運作，而得以對其實施適法

性監督。例外在於地方自治團體所處理之事項非屬該團體之自治事項，而係中央

交付地方自治團體辦理之委辦事項時，地方自治團體必須依委辦機關之指示辦理

委辦事項，為確保地方自治團體遵循委辦機關之指示，允許對地方自治團體之監

督擴及到審查政策之目的、內容。

其三，比例原則，該條第 3 項指出，國家對於地方自治團體之自治監督，必

須衡量因監督所保護之利益的重要性，以及以符合比例之監督方式為之。本條可

包含監督目的上之比例、監督手段上之比例及監督影響法益之比例。所謂監督目

的上之比例，係指監督所欲達到之目的必須確實能夠達到。所謂監督手段上之比

例，係指應選擇對地方自治團體之自治影響程度最輕之手段為之。所謂監督影響

法益之比例，係指因監督所可以確保之法益，與因監督所失之法益，兩者不得有

失均衡。

第二項 日本《地方自治法》之自治監督規範

日本與我國比鄰，加上臺灣曾經被其佔據，且同屬儒家文化圈之一環，整體

風俗習慣較為相近，亦為當今世界上先進國家之一，故特別予以盧列。日本《地

方自治法》對於自治監督應該遵守之原則與自治監督之程序，均有做出規定，以

下分述之：136

壹、自治監督應遵守之原則

一、 監督法定主義

日本《地方自治法》第 245-2 條規定，地方公共團體，非依據法律或基於法

律之政令，並無必要接受國家或都道府縣之自治監督。此即為自治監督法定主義

之明文。排除僅以命令而無法律依據之任意性監督。

136
蔡秀卿，《地方自治法》
，頁 268-270。
71
二、 其他自治監督之原則

日本《地方自治法》第 245-3 條第 1 項規定，誡命國家或都道府縣欲實施自

治監督時，必須在達其行政目的所必要之最低限度內為之（比例原則）。且必須

尊重地方公共團體之自主性與自立性（尊重原則）。

並且，對於地方公共團體所辦理之事項為自治事項或委辦事項，適用不同之

監督措施。若地方公共團體所辦理之事項為自治事項，則僅能以柔性之監督措施

為主，如建議或勸告、請求提供資料或要求改善，至於較強烈之監督措施如代行

處理，原則上應不予使用。反之，若地方公共團體所辦理之事項為委辦事項時，

則對監督措施之方式較無使用上之限制。

貳、自治監督之程序

日本《地方自治法》對於國家或都道府縣之自治監督機制之發動，訂有應遵

循之正當法律程序，以下簡要說明之。

一、 書面主義原則

依日本《地方自治法》第 247 條至 249 條之規定，國家或都道府縣在對地方

公共團體實施自治監督時，應以書面為之為原則。且地方公共團體請求國家或都

道府縣交付書面時，國家或都道府縣有交付之義務。

二、 協議努力義務

依日本《地方自治法》第 250 條之規定，當地方公共團體請求與國家或都道

府縣協議時，參與協議之各方應秉持誠信原則，且在相當期限內致力完成協議。

地方公共團體對於國家或都道府縣所為之陳述意見，得請求其以書面形式交付

之。

三、 訂定許認可基準及處理期間

依日本《地方自治法》第 250-2 條之規定，國家或都道府縣應將「許認可之

基準」及「撤銷許認可之基準」加以訂定並公告之。俾利地方公共團體可據以遵
72
循。復依日本《地方自治法》第 250-3 條之規定，國家或都道府縣應對地方公共

團體之申請，訂立標準處理期間，並加以公告。

第三項 本節小結

我國經歷威權時期以來，一直將地方自治團體視為國家之下級機關，故在實

施監督措施時，常以內部之指令為之，澈底擠壓地方自治團體之地方自治權。在

邁向民主法治之今天，《地方制度法》之施行，肯認國家與地方自治團體為兩不

相隸屬之公法人，國家之自治監督必須有法律上之依據。惟《地方制度法》上對

國家可為之自治監督措施類型雖有做規定，但對自治監督措施之作成之程序及監

督之原則卻漏未規定，致使自治監督機關在做成自治監督措施時，無法確實保障

地方自治團體之程序上利益，故本文建議，宜將監督措施作成之程序及監督應遵

守之原則予以明文化，以令自治監督機關遵循。

第三節 法治主義

所謂法治主義，係指行政上之各種活動，應由「法律」來加以規範。137在此

所謂之「法律」，不僅係指成文法，尚包括非成文之一般法律原理原則和憲法理

念。我國《行政程序法》第 4 條即規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘

束，可謂法治主義之具體明文。

法治主義分為「形式法治主義」與「實質法治主義」。形式法治主義僅要求

國家「依法而治」
，而不問所依之「法」是否具備實質正當性，產生「惡法亦法」

之謬誤。此之所謂之「法」，僅係統治者滿足自我權慾之統治工具，有違正義之

理念。與之相反的是實質法治主義，為現代法治國家之指導原則。現代法治國家

多要求所依之「法」，不僅制定程序上必須合乎民主程序原則，內容上更須合乎

正義原則。138故實質法治主義下之「法」，不僅包含成文法，亦包含非成文之法

137
鄧學良，《兩岸行政法研究》（高雄：財團法人中華勞資事務基金會，2006 年 9 月出版） ，頁 3
2。
138
李震山，《行政法導論》（臺北：三民書局股份有限公司，2014 年 9 月 10 版）
，頁 38。
73
律原理原則。這些非成文之法律原理原則，係經長久累積發展而來，多被列為不

成文之法源，而我國《行政程序法》以例示之方式，將這些法律原理原則加以明

文規定，使其提升為成文法源。139

第一項 依法行政三原則

所謂依法行政原則，亦稱為行政之法律拘束，係要求行政必須受制於立法者

所制定之法律，並受司法者之監督，據以審查行政是否確實遵守法律。申言之，

基於權力分立原則下，現代國家之行政權，其任務乃係執行由國家立法權所制定

之法律，國家行政權之行使不得違背法律，是否違背法律存有爭議時，由國家司

法權加以審查。透由立法者制定法律約束行政作為，以及司法者依據法律審查行

政作為，雙雙構成行政之法律拘束。然而，並非謂無法律即無行政，國家行政權

除了執行由國家立法權所制定之法律外，亦常以自我形成之方式，據以實現國家

目的。法律常以「不確定法律概念」和「裁量授權」授予國家行政權得自行判斷

及自我形成之空間。故由上可知，國家行政權雖受到法律之拘束，但是亦保有自

己之形成自由。140

學者指出，依法行政原則分由「法律優位原則」
、「法律保留原則」及「法律

的法規創造力」三者所構成，141以下分別敘述之。

第一款 法律優位原則

所謂的法律優位原則，又稱消極的依法行政原則。其內涵似可從「行政與法

之關係」以及從「法規範位階」等兩方面來加以理解。就行政與法之關係而言，

行政必須受到法律之支配與指導，法律對於行政而言具優越之地位。行政作為是

否與法律相牴觸，乃透由司法程序加以審查，如審查認定為違法之行政作為（如

139
蔡茂寅等著， 《行政程序法實用》（臺北：新學林出版股份有限公司，2006 年 10 月 3 版） ，頁
26。
140
陳敏， 《行政法總論》（臺北：新學林出版股份有限公司，2007 年 10 月 5 版）
，頁 153。
141
鄧學良，《兩岸行政法研究》 ，頁 32。
74
行政處分），將予以撤銷或廢棄，貫徹法律優位原則。142就法規範位階而言，乃

形成一「規範金字塔」
，依《中華民國憲法》第 171 條第 1 項、第 172 條及第 125

條可知，處於最高位者為憲法，為國家之根本大法，具有最高之效力。其次為法

，最次為地方自治規章。143我國《地
律或條約，再次為法規命令（又稱授權命令）

方制度法》對法律優位原則之適用，有詳盡之規定，以下分述之。

壹、地方自治法規牴觸上位規範

依《地方制度法》第 30 條規定指出，自治條例有牴觸憲法、法律、基於法

律授權之法規或上級自治團體自治條例者，由自治監督機關（行政院、中央各該

主管機關）予以函告無效。自治規則牴觸憲法、法律、基於法律授權之法規、上

級自治團體自治條例或該自治團體自治條例者，由自治監督機關（行政院、中央

各該主管機關）予以函告無效。委辦規則有牴觸憲法、法律、中央法令者，由委

辦機關予以函告無效。復依《地方制度法》第 31 條規定指出，自律規則有牴觸

憲法、法律、中央法規或上級自治法規者，無效。

貳、地方立法機關議決事項牴觸上位規範

依《地方制度法》第 43 條規定指出，直轄市、縣（市）地方立法機關，議

決自治事項有牴觸憲法、法律或基於法律授權之法規者，由自治監督機關（行政

院、中央各該主管機關）予以函告無效。直轄市、縣（市）地方立法機關，議決

委辦事項有牴觸憲法、法律、中央法令者，由自治監督機關（行政院、中央各該

主管機關）予以函告無效。

參、地方行政機關辦理自治事項牴觸上位規範

依《地方制度法》第 75 條規定指出，直轄市、縣（市）政府辦理自治事項，

違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由自治監督機關予以撤銷、變更、廢

止或停止其執行。直轄市、縣（市）政府辦理委辦事項，違背憲法、法律、中央

142
李震山，《行政法導論》
，頁 39。
143
李惠宗，《行政法要義》
（台北：元照出版有限公司，2010 年 9 月 5 版）
，頁 27-28。
75
法令或逾越權限者，直轄市由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止

或停止其執行，縣（市）政府由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

地方自治團體依法享有地方自治之權限，惟究非國中之國，國家對其有自治

監督之權限，故地方自治團體不論係在辦理自治事項或委辦事項時，均須切實遵

守法律優位原則，不能逾越上位法規範。

試舉一例以說明：高雄市府於 2015 年 3 月 10 日宣布草擬「高雄市既有工業

管線管理自治條例」，欲強制要求石化管線所屬業者將總部遷到高雄。經濟部表

示，該自治條例之內容有違法、違憲之疑慮，不僅限制企業之財產權與遷徙權，

亦違反比例原則。因該自治條例之內容並無規定罰則，依據《地方制度法》第

26 條第 4 項規定，經濟部僅能轉送行政院備查，惟若行政院認定該自治條例之

內容違憲，可對該自治條例予以函告無效。144本例中，行政院為高雄市之自治監

督機關，負有監督地方自治團體依法施政之責任，如果行政院認為前揭自治條例

之內容，有牴觸憲法或法律等上位法規範，依《地方制度法》第 26 條第 4 項之

規定，自可予以函告無效。

第二款 法律保留原則

所謂之法律保留原則，又稱積極依法行政原則，係指重要之事項，應由法律

加以規範，若未經法律之授權，不得逕以行政命令代為規定。就權力分立原則以

觀，因法律係由代表民意之國家立法機關，經過嚴謹之立法程序所制定，具備民

主正當性，而國家行政權乃係負責執行國家立法機關所制定之法律，僅係為執行

權，不應代替國家立法機關成為立法者。國家若要干預人民之生活領域，必須有

代表民意之國家立法機關所制定之法律為依據，始為適法且適當。145

法律保留如以保留之密度為區分標準，可作如下區分，密度最高者為「憲法

保留」，諸如涉及國家根本組織、國家基本政策決定或基本權核心保障的部分，

144
黃佩君，〈石化管總公司遷高雄，經部：若違憲可函告無效〉， 《自由時報電子報》，2015 年 3
月 11 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
145
李惠宗，《行政法要義》 ，頁 28。
76
僅能由憲法加以規定，且國家立法權不得制定法律對「憲法保留」之事項加以限

制。其次為「國會保留」
，亦即「絕對法律保留」
，係指某些「重要事項」僅能由

具民主正當性之國家立法權，以制定法律之方式加以規定，不能逕由國家行政權

以命令規範之。何種事項係屬法律保留之事項，實務上以「重要性理論」為判準。

再次為「相對法律保留」，係指某事項雖由國家立法權以法律規定，但不排除可

授權國家行政權以法規命令規定之。惟法律授權之目的、範圍及內容必須明確可

預見（授權明確性原則）
，始不違法律保留原則。最末為「最廣義法律保留」
，係

指僅須有相當於「法律」位階之規範作依據，即符合法律保留，如給付行政之實

施，若不因其實施而增加其他人之負擔時，僅須有預算此一措施性法律為依據，

即足。146

地方制度之規範，隨國家採行國體之不同，法律規範之密度亦有所不同。有

以最高位階之憲法對地方制度直接加以規範者，多為聯邦國體制之國家，而單一

國體制之國家，則多以法律之層級規範地方制度。我國立憲之初，鑒於中央與地

方之關係，牽涉到憲政權力之劃分，自應屬憲法保留之事項，雖我國之國體為單

一國體制，然在《中華民國憲法》裡均可見地方制度規範之蹤影，其後增修之《中

華民國憲法增修條文》亦均有對地方制度作原則性之規定。《中華民國憲法增修

條文》第 9 條第 1 項更規定，省、縣之地方制度以法律規定之，明文授權予國家

立法權以制定法律之方式加以細部規範，故地方制度亦屬法律保留之事項。

然而，我國憲法雖有地方制度係法律保留事項，應以法律制定之規定，惟真

正落實地方制度法制化，乃係近 20 年之事。自國民政府遷台之初，在尚未依《中

華民國憲法》制定《省縣自治通則》之情況下，研擬先以行政命令為規範地方制

度之基礎，於 1950 年 4 月 5 日訂頒《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》以為實

施地方自治之法令依據，並因應台北市及高雄市升格直轄市，訂頒《台北市各級

組織及實施地方自治綱要》、《高雄市各級組織及實施地方自治綱要》。然前揭 3

146
李惠宗，《行政法要義》
，頁 29。
77
個自治綱要乃戒嚴體制下之產物，且僅為行政命令之位階，與憲法之規範意旨不

合。至 1994 年 7 月 29 日，因應解嚴以後，自應回歸民主政治之正軌，回歸憲政

精神之本旨，遂公布《省縣自治法》及《直轄市自治法》兩法律以取代前揭之自

治綱要，為台灣落實地方制度法制化之新里程碑，中央對地方之自治監督機制，

亦有明文化之法律可供依據。其後為因應省之地位虛級化所造成之中央與地方關

係之變遷，於 1999 年 1 月 25 日公布《地方制度法》，以取代《省縣自治法》及

《直轄市自治法》兩法律。147

以中央對地方自治監督來講，在地方制度法制化以後，自治監督機制也有明

文之規範，國家已不能再像傳統威權國家一般，隨意干涉地方自治團體之事務。

國家欲發動自治監督機制，必須依據《地方制度法》之規範發動，實為一大進步。

然而，我國落實地方制度法制化之時間尚短，許多社會、政治、經濟及制度面向

之配套機制尚待建立，且我國長期處於威權體制下，許多思維還停留在舊時代階

段，雖然外在之法令規範已經落實地方制度法制化，但要把地方制度法制化之精

神深入人心，扭轉舊時代思維，植入新觀念，尚有一段不短的路要走。

第三款 法律的法規創造力

所謂的法律的法規創造力，係指有關行政方面的法規，僅有在國家立法權之

容許下，方得以訂定。148申言之，此原則與上述之「法律優位原則」
、「法律保留

原則」
，聯袂構成一套促使國家行政權確尊「依法行政」之防護網。本原則認為，

僅有法律才具備創造法規之能力，國家行政權在訂定法規命令時，必須有法律之

授權始可訂定，且原則上禁止國家行政權之再授權，除非法律有明示得再授權，

國家行政權始可再次授權下級機關另訂法規命令。若國家行政權違反再授權之禁

止，應屬違背法律之命令，依《行政程序法》第 158 條第 1 項第 1 款之規定，該

違背法律之命令無效。149

147
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 72-79。
148
鄧學良，《兩岸行政法研究》
，頁 32。
149
李惠宗，《行政法要義》
，頁 416。
78
 傳統行政實務上，尚有「職權命令」此一行政行為存在，過去實務上大量存

在，乃為重行政權而輕法律安定之產物。所謂的職權命令，乃國家行政權為執行

法律，未經法律之授權，逕依職權訂頒補充性之行政命令。職權命令之內容、範

圍與目的若仍在合法範圍內，且非用於干涉人民自由權利者，應可接受。然若用

於干涉人民之自由權利，甚不妥當。蓋有關於人民自由權利之限制，應以法律加

以規定，或由具法律授權之法規命令規範之，始符法律保留原則、權力分立原則

與法律安定性原則。若國家行政機關未經法律之授權，逕依職權訂頒有關干涉人

民自由權利之命令時，應屬違憲。有鑑於法治主義之實踐以及人民權利保障之觀

點，《行政程序法》第 174-1 條遂加以規定，若命令之內容須以法律規定，或須

以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其

授權依據後修正或訂定；逾期失效。150

中央對地方自治之監督，本質即對地方自治團體之地方自治權產生干預，故

自治監督機制之發動要件、發動程序、監督機制之效果以及嗣後之救濟程序，應

由法律來加以規定，或由法律授權由法規命令來規範，萬不可由國家行政權在無

法律授權之依據下，自行訂頒。因為中央與地方之關係乃具重大之政治性，應由

具備民主正當性之國家立法權來加以規範，如果國家行政權逕自規範，不僅失卻

民主正當性，且亦有違法治主義之精神。

現行中央對地方自治監督之法律依據主要是《地方制度法》，規範國家對地

方之自治監督機制，關於補助款及統籌分配稅款部分即由《財政收支劃分法》規

範，並由上開法律之授權，訂定《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》，以

為規範中央補助款之細部規定。藉由上述之法令規範，據以監督地方自治團體之

行政作為與立法作為，並杜絕國家行政權未經國家立法權之授權，而任意訂頒法

令以為自治監督機制之發動依據。應符合法規範創造力之精神。

第二項 程序正義七原則

150
李震山，《行政法導論》
，頁 308-311。
79
 行政法學之研究，發軔於歐陸國家，尤以德、法兩國為最，然傳統上歐陸國

家之研究多以實體法理論為主，著重於「實體正義」之追求。相較於以英、美為

主之英美法系國家，則特別重視「程序正義」之追求，要求行政機關在行政行為

作成當時，應給予當事人程序上之保障，藉以確保未來實體決定之公正性與合理

性。時至今日，傳統歐陸行政法學僅追求實體正義而不重視程序正義之思維，其

理論與實際之缺陷越發凸顯。在「預防重於治療」的思維轉變下，與其讓行政機

關作成侵害人民權益之違法決定，在事後以行政救濟之手段謀求補救，不如嚴格

規範行政機關行政行為作成之程序，事先防免違法、侵權之行為發生。151

程序正義之保障已演變成為普世之價值，世界各國紛紛制定規範行政程序之

法典，我國自不例外。以下以我國《行政程序法》第 4 至 10 條所揭之程序正義

原則，逐一說明之。

第一款 法拘束性原則

《行政程序法》第 4 條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。在

現代法治國家中，基於權力分立之憲政原則理念，行政權通常被界定為執行權，

所執行者乃為立法權所制定之法律。之所以肯認立法權所制定之法律相較行政機

關而言，更具有優越地位，乃基於兩點理由：其一，基於國民主權之原則，立法

權乃代表全體國民，以法律之形式表示國民之總意志。其二，立法權之立法程序

原則上均以程序透明公開、三讀議決程序及多方辯證之方式進行。經由繁複之立

法程序所制定出之法律，甚具正當性，較能獲得民眾之信任。152甚且，本條不僅

誡命行政機關之行政行為，應受到法律之拘束，更應同時受到一般法律原則之拘

束，此之所謂一般法律原則，亦即是我國《行政程序法》第 4 至 10 條所揭之程

序正義原則。

基於本條規範目的更深一層之反省，當為誡命行政機關之作為，應確實受到

法之拘束，切不可任意作為，不可隨著一時之民意興起而隨波起舞，以為民氣可

151
蔡茂寅等著，
《行政程序法實用》，頁 3-4。
152
吳庚，
《行政法之理論與實用》
（臺北：作者自版，2012 年 9 月 12 版），頁 79。
80
用，而破壞法制。亦不可憑藉自己之領袖魅力而任意作為，無視法律之拘束。

試舉一例以說明：臺北市已爭議 20 多年的北投纜車ＢＯＴ案，在臺北市長

柯文哲明確表態不興建下，市政府召開聯席會議討論與開發業者解約之賠償方案。

市政府官員指出，負責開發之儷山林公司已投入 4 億元購買纜車設備、加上環境

評估以及人事費用，金額不低。面對市政府即將解約，儷山林公司低調表示，始

終希望北投纜車能夠開發興建，畢竟受到多方之期待。而臺北市議員亦痛批臺北

市長之一句話，弄成市府、市民、業者三輸的局面。153臺北市長憑藉一句話，竟

把已規劃多年之計劃給徹底否決，罔顧前期政府與開發業者已達成之協議，亦無

踐行任何之正當程序如公聽會或聽證會，徵詢開發業者、人民之意見。不僅流失

先前投資之資金以及投入之時間成本，並導致市政府必須額外再付賠償金給開發

業者，充滿人治之色彩！

第二款 明確性原則

《行政程序法》第 5 條規定，行政行為之內容應明確。主要規範行政機關在

為行政行為時應具有明確性，使人民對其行為或不行為之法律效果，有預見可能

性。諸如讓人民可據以知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為、人民何者

當為或不當為、若有違反法定義務時之法律效果為何等。尤其是行政機關作成單

方行政行為時，因乃由行政機關片面地建構與人民間之法律關係，在行政機關相

對人民優越的情況下，若行政行為之內容不明確，將使人民陷於不利之地位。惟

所謂之明確性要求，並非毫無彈性空間，亦承認有「不確定法律概念」及「行政

裁量」之適用空間。154

中央對地方行使其自治監督權，其自治監督行為之作成，自應具備明確性之

要求，讓地方自治團體對自治監督機關之監督行為具有預見可能性。以《地方制

度法》第 2 條第 5 款規定，所謂的「備查」，係指下級政府或機關間就其得全權

153
蔡亞樺， 〈北纜不蓋了，議員：市府恐賠 3 億〉 ，
《自由時報電子報》
，2015 年 5 月 10 日，<ht
tp://www.ltn.com.tw/>。
154
蔡茂寅等著， 《行政程序法實用》，頁 27。
81
處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。雖備查

為自治監督機制之一種，然考其性質，應係觀念通知，地方自治團體僅係藉由備

查之機制，讓自治監督機關據以知悉地方自治團體之動向，自治監督機關應一律

僅有受理備查，而不生「准予備查」或「不予備查」之情事，然實務上自治監督

機關常以「不予備查」函覆地方自治團體，此即不明確之自治監督行為，應檢討

修正，以令自治監督之手段明確化。

第三款 平等原則

《行政程序法》第 6 條即規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。

此條即為平等原則之明文規定。所謂的平等原則，係指相同之事務應為相同之處

理，不同之事務應為不同之處理。平等原則並非要求完全不得差別對待，而係要

求不得「恣意」地差別對待，且若依事務之本質，應該予以區別對待，而未予區

別對待，亦係違反平等原則。155從平等原則中，可導出「行政自我拘束原則」，

即謂行政機關應受行政慣例之拘束。構成「行政自我拘束原則」之要件有二，其

一，有合法之行政慣例存在，通常係經過下級行政機關反覆援引之裁量性基準，

且平等原則所稱之平等，僅為合法之平等，並不包括違法之平等，亦即人民不得

要求行政機關重複錯誤之決定。其二，行政機關於此時享有決定之餘地（如裁量

權限、不確定法律概念之判斷餘地）。156

試舉一例以說明：最高法院於 2011 年 8 月 18 日審結扁家偽證案，陳致中被

判刑 3 個月，全案定讞。因《地方制度法》第 79 條第 1 項第 4 款規定，直轄市

議員受有期徒刑以上判決確定，未緩刑或未易科罰金者，由自治監督機關之行政

院予以解職。陳致中於本案未判緩刑，雖刑度僅 3 個月，然其所犯之偽證罪為 7

年以下重罪，亦不符刑法第 41 條第 1 項得易科罰金之規定。157

本例中，
《地方制度法》第 78 條以降，規定地方行政首長與地方民意代表之

155
李惠宗，《行政法要義》 ，頁 93。
156
蔡茂寅等著， 《行政程序法實用》，頁 28-29。
157
項程鎮、侯承旭、林恕暉， 〈偽證判刑 3 月定讞，陳致中議員遭解職〉
，《自由時報電子報》
，2
011 年 8 月 18 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
82
停職、解職事由，其中第 79 條第 1 項第 4 款即規定地方行政首長與民意代表，

受有期徒刑以上並被判刑確定，而未受緩刑之宣告、未執行易科罰金者，予以解

職。考其原因，因地方行政首長或地方民意代表如符合本款事由，在入監服刑期

間，對地方自治事務之運作恐有耽擱，尤其若地方行政首長入監服刑，將使地方

自治團體失卻領導中心，故將其解職，並辦理改選或派員代理，以利地方自治事

務能夠順利運作。陳致中因被判刑確定，且未受緩刑或易科罰金，被自治監督機

關之行政院依《地方制度法》予以解除高雄市議員之職務。

然而，上述「恐延誤政務運作」之理由若解釋得通，同為民意代表之立法委

員，因被判刑確定而入監服刑，同樣會延宕國家政務之運作，然《立法院職權行

使法》卻無停解職之規定！如前國民黨籍之立法委員邱毅，因不滿 2004 年總統

大選之結果，帶領群眾非法集會，以宣傳車衝撞高雄地方法院鐵門，造成鐵門毀

損及多名警察受傷，最高法院鑒於事證確實，駁回邱毅之上訴，維持二審依首謀

聚眾妨害公務罪，判處徒刑 1 年 2 個月確定。158被判刑確定後，雖入監服刑，卻

仍堅持保留立法委員職務。法務部表示，邱毅在獄中應無法繼續行使立法委員職

權。但對於入監服刑後是否仍保有立法委員身分，法務部表示其並非主管機關，

不便表示看法。159

為何同為民意代表，同樣會影響政務之運作，卻有如此之差別對待？國家立

法權於地方制度法中課予地方民意代表停解職之行政責任，惟對自己卻無相應之

規範，明顯嚴以待人，寬以律己之雙重標準，應有違反平等原則之疑慮！

第四款 比例原則

《行政程序法》第 7 條之規定者，即為比例原則，尤其國家之行為乃干涉行

政時，更應有本原則之適用。所謂之比例原則，乃根源於德國之警察法，旨在強

調目的與手段間之平衡，國家不得為達目的，而不擇手段。比例原則包括 3 個子

158
孫友廉、施曉光，〈衝撞法院判刑確定，邱毅判 14 個月，須入獄〉， 《自由時報電子報》，200
7 年 3 月 23 日， <http://www.ltn.com.tw/>。
159
陳詩婷、施曉光，〈施茂林︰邱毅服刑，無法行使立委職權〉， 《自由時報電子報》，2007 年 3
月 27 日， <http://www.ltn.com.tw/>。
83
原則：其一，適當性原則，又稱為合目的性原則。此原則認為，國家所為之干涉

手段，必須有助於目的之達成。至於所欲達到之目的為何，《中華民國憲法》第

23 條即列舉 4 大目的，即「防止妨害他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會

秩序」以及「增進公共利益」。其二，必要性原則，此原則認為，存在有多個可

以達成目的之手段時，僅能選擇對人民侵害最小之手段為之。其三，過度禁止原

則，又稱狹義比例原則，此原則認為，國家之手段雖有助於目的之達成，且亦為

侵害最小之手段，惟若採取此手段，所造成之損害與其所欲達成之目的，顯不成

比例時，仍然無法通過比例原則之檢驗。160

以中央對地方之自治監督而言，由於自治監督之手段乃為對地方自治團體之

地方自治權為干預，自有比例原則之適用。且自治監督手段之種類眾多，對於干

涉地方自治團體之程度亦有所不同，故自治監督機關所為之自治監督手段，必須

有助於排除或預防地方自治團體之違法或不當之行為；且當面臨有多中自治監督

之手段可選擇時，應選擇對地方自治團體之自主性最小侵害之手段；雖然採取之

自治監督手段可以達到監督之目的，且也係眾手段中對地方自治團體之自主性傷

害最輕微的，然若所造成之侵害與所欲達成之監督目的顯不成比例時，亦難謂合

乎比例原則。161故在自治監督運作上，若以非權力性之監督手段就能夠達到自治

監督之目的，應以此非權力性手段為優先選擇。實務上亦常見以行政指導之方

式，對地方自治團體提出建議，據以達成自治監督之目的。這些行政指導之內容，

本身雖無法律上之強制力，但會產生一些實質上之壓力，促使地方自治團體能夠

依循建議而改正。162

第五款 誠實信用原則與信賴保護原則

《行政程序法》第 8 條規定，行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保

護人民正當合理之信賴。此即誠實信用原則與信賴保護原則之明文。所謂之誠實

160
李惠宗，《行政法要義》
，頁 105-109。
161
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 329。
162
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 302-303。
84
信用原則，原為私法之帝王條款，認為行使權利及履行義務，均應依誠實及信用

之方法。我國行政法學界多已肯認，誠實信用原則於行政法領域中，亦應有所適

用，惟早期司法實務多認為，對於誠實信用原則，僅得以類推適用之，之後司法

實務逐漸於判決中直接引據誠實信用原則，作為判決之依據。嗣《行政程序法》

制定以後，已將誠實信用原則明文化，直接規範行政機關作成行政行為時，應遵

守誠實信用原則。誠實信用原則具雙面性質，不僅拘束行政機關，亦拘束人民，

蓋人民如果對行政機關謊稱或隱匿實情，自應認為人民有違反誠實信用原則，而

不得據以主張權利。163

而所謂之信賴保護原則，主要來自法安定性之需求。旨在保護人民對於行政

作為或不作為，所形成之法律狀態的信賴，避免因行政機關嗣後更改政策或其作

為，而受有損害。可謂係一種「禁反言」之原則，不僅禁止行政機關出爾反爾，

亦合於法治主義之要求。當事人之一方欲主張信賴保護原則時，必須符合其適用

要件：其一，信賴基礎，行政機關必須有一表示國家意思於外之外觀存在，以為

他方當事人信賴之基礎。此國家意思表示之外觀，不論係作為或不作為、係法律

行為或事實行為，均可為此之信賴基礎。其二，信賴表現，他方當事人因信賴此

一國家意思表示之外觀（信賴基礎）而展開具體的信賴行為。其三，信賴基礎之

去除，他方當事人有對於信賴基礎表現出一定之信賴行為，然而行政機關欲去除

此一信賴基礎。其四，他方當事人之信賴必須值得保護，若信賴基礎之去除，可

以歸責他方當事人，如以詐欺、脅迫或賄賂等方式令行政機關作成授益處分，並

以此為信賴基礎，則他方當事人之信賴不值得保護。164

就誠實信用原則而言，中央對地方之自治監督中，中央與地方雙方應本於誠

實信用原則而為之。例如依《財政收支劃分法》第 35-1 條規定，地方自治團體

年度總預算、追加預算與特別預算收支之籌劃、編製及共同性費用標準，除其他

法律另有規定外，應依行政院訂定之中央暨地方政府預算籌編原則辦理，中央應

163
李惠宗，《行政法要義》
，頁 119-121。
164
蔡茂寅等著，《行政程序法實用》，頁 32-33。
85
酌予減列或減撥補助款。如果行政院嗣後發覺其所訂定之預算籌編原則有誤，而

致令依循籌編原則籌編預算之地方自治團體，有違法之虞，此時基於誠實信用原

則，中央應不得直接依《地方制度法》第 75 條行使撤銷權，而應另行其他非權

力性之監督方式促使地方改正，如以行政指導之方式對地方自治團體予以勸告，

並協助其更正有牴觸中央法律之部分。

復就信賴保護原則而言，監察院曾經對臺北市政府之行政行為，因違背信賴

保護原則而為糾正，詳述如下： 2002 年 4 月，臺北市以「里界調整」為「特殊

事故」
，依《地方制度法》第 83 條第 3 項規定，作出「里長延期辦理改選」之決

定。監察委員認為臺北市之延選決定，顯然未符合行政法上「信賴保護原則」之

意旨，因臺北市政府此之倉促決定，對一些事先已投入大量人力、時間之候選人

而言，並未充分維護他們公法上之信賴保護權益，顯有未當。且根據臺北市第 5

期里界區域之調整實錄，里界調整影響之里數為 78 里，僅佔全市數之 17%，臺

北市政府卻決定全市均延期選舉，顯然亦不符合比例原則。165

第六款 利益衡平原則

行政機關在實施行政行為時，必須對於有關當事人有利或不利之情形，均予

以注意，
《行政程序法》第 9 條定有明文。且同法第 36 條亦明定，行政機關於調

查證據時，亦應對於有關當事人有利或不利之證據，一律注意，且並不受當事人

之意思拘束。因行政機關為行政行為時，首應注意保護人民之權益，故對於對當

事人有利之情事，自應加以注意，惟行政機關本身亦受法治主義與公益原則之拘

束，因此對於當事人不利之情事，亦應一併注意。此原則可謂兼顧行政機關維護

公益及當事人權利之要求。166

於中央對地方自治監督中，自治監督機關在決定是否實施自治監督措施時，

不僅須考量到國家整體利益之維護，亦應衡量地方自治團體之自主性，以及因地

165
許紹軒，〈里長延選案 監院糾正北市府〉 ，《自由時報新聞網》
，2003 年 5 月 22 日，<http://ol
d.ltn.com.tw/2003/new/may/22/index.htm>。
166
蔡茂寅等著， 《行政程序法實用》，頁 36。
86
制宜之合宜性。該地方自治之一大目的，即是在發揮因地制宜之特色，各地方自

治團體因政治、經濟及社會等環境不同，有時國家法令無法一體適用於各個地方

自治團體。故國家在認為地方自治團體所為之地方行政行為或地方立法行為，有

牴觸上位規範之虞時，固然可為撤銷或函告無效之自治監督措施。然若該地方自

治團體之地方行政行為或地方立法行為，違反上位法規範之情事尚屬輕微，且確

實能夠較有效地達到維護地方自治團體住民之權益，創造地方住民之福祉，此時

自治監督機關應可給予通融之空間。

第七款 裁量權正當行使原則

行政機關行使其權限時，必須受到法規範之拘束，盡可能抑制行政機關之恣

意空間，以符合法治主義之要求。然現代國家之公共事務益趨複雜，基於制度上

與事實上之限制，法律不可能鉅細靡遺地對各種社會事實予以規範。且當今社會

的樣貌亦瞬息萬變，成文法規範亦無法及時有效地適應變遷。故為適應繁雜的社

會現實，必須承認行政機關得以本於其專業性之判斷，也就是行政裁量，允許於

個案中落實法規範之目的，以追求公平正義之維護。167

《行政程序法》第 10 條規定，行政機關在行使裁量權時，不得逾越法定之

裁量範圍，並應符合法規範所授權之目的。由此導出行政機關行使裁量權限之內

外部界限，逾越內外部之界限者，均屬違法裁量，應受司法審查。若行政機關行

使裁量權逾越法規所劃定之外部界限時，即構成裁量逾越；若行政機關行使裁量

權違反法規之規定、法規之授權目的、一般法律原則或裁量動機不正以致判斷有

瑕疵時，即屬違反裁量權之內在界限，構成裁量濫用。此外，如行政機關被賦予

行政裁量權，然怠未行使或拒不行使行政裁量權，則構成裁量怠惰，亦屬違法裁

量。168

在中央對地方自治監督中，《地方制度法》對自治監督之發動授與自治監督

機關很大之裁量空間，可以決定是否要對地方自治團體實施自治監督，以及實施

167
蔡茂寅等著，
《行政程序法實用》，頁 36。
168
蔡茂寅等著，
《行政法程序法實用》，頁 37。
87
何種自治監督措施。本文認為，中央在對地方自治團體實施自治監督時，首應考

量地方自治團體之作為與國家整體利益是否相牴觸，其次考量地方自治團體之作

為是否更有助於達到公共目的，創造人民之福祉。若地方自治團體之作為與國家

整體利益嚴重牴觸者，如高雄市通過「高雄市既有工業管線自治條例」，嚴重牴

觸國家之經濟政策及整體產業競爭力，此時自治監督機關之裁量權應萎縮至零，

自應予以撤銷或函告無效，以維國家整體利益。地方自治團體之作為若僅些微牴

觸國家法令，但更有助於提升所轄地域內人民之生活水準時，此時自治監督機關

或可容忍其存在，基於尊重地方自治之理念，而不致撤銷或函告無效。

第三項 本節小結

我國自威權時代時，均將地方自治團體視為國家之下級機關，中央對地方之

監督措施均無法律依據，而係採用內部指令之方式對地方行指揮管理，此時地方

毫無自治權可言。自從解嚴以後，始承認地方自治團體為不同於國家之公法人，

地方具有自主性，國家不能隨意干涉。故中央要對地方自治團體實施監督時，已

不能再像指揮管理所屬下級機關一般，必須有法律之依據。《地方制度法》相繼

實施後，自治監督機關所為之自治監督措施類型大抵均已有法律之明文依據，且

中央與地方之關係乃具重大之政治性，應由具備民主正當性之國家立法權來加以

規範，故有關自治監督之機制，應由法律來加以規定，或由法律授權由法規命令

來規範，萬不可由國家行政權在無法律授權之依據下自行訂定，否則有違法治主

義之精神。

話雖如此，然而《地方制度法》上對於自治監督措施之作成程序即自治監督

應遵守之原則，諸如讓地方自治團體陳述意見、監督措施應明確性且符合比例原

則等，並無多所著墨。僅能回歸適用《行政程序法》上相關之程序規定，以及一

般法律之原理原則，但不時有自治監督機關在為自治監督措施時，並無遵照或刻

意忽略《行政程序法》所為之程序規範，致使地方自治團體之程序保障受到侵害，

故建議應於《地方制度法》中予以明訂，強令自治監督機關遵循。

88
第四節 協作與參與

第一項 治理（governance）概念 -- 國家與非國家行動者的協力合作

現今科技日新月異，兼且多元價值並存，帶動社會結構日益複雜，許多的公

共議題已非單一的行為者可以解決，需要社會各階層的群策群力，始能告捷。申

言之，越來越多的公共議題已非如傳統公共議題一般單純，學者分析現代公共議

題存有四大特性：169其一，議題的牽涉範圍較以往為廣。在全球化的今天，世界

某一角落發生變化，有可能演變成世界性危機。如歐債的問題不僅衝擊到歐元區

國家，也波及到許多非歐元區的國家。其二，議題的擴散效應較以往快上許多。

如臺灣近期禽流感疫情持續擴大，農委會 2015 年 1 月 11 日證實，包括 H5N8、

新舊型 H5N2 禽流感正三面夾攻國內雞、鴨、鵝！在極短的時間內席捲嘉義縣、

雲林縣及屏東縣三個地方。170其三，議題的複雜程度較以往為高。如是否要續建

龍門核能發電廠（核四）的議題，涵蓋政治、經濟、社會及環保等各層面，難以

切割處理。其四，議題的管轄權力分散在各個部門。如河川整治的議題，沒有一

個政府部門、團體及機構擁有絕對的管轄權。綜合上述，現今公共議題的解決，

單靠政府部門單打獨鬥已不切實際，需要仰賴各部門相互的配合，彼此協力合作

始能畢竟全功。

準此，公共行政學界提出一種全新的統治過程--治理(governance)。學者

Rhodes 將治理定義為一種自我管理及組織間的網絡關係。171治理不同於傳統的

統治概念，將以往以國家為中心的思考模式，轉變為以社會為中心的思維，把社

會相關制度與機制（第二部門之企業、第三部門之非營利、志願性組織及公民團

體）全部納入統治的過程。過程中的成員彼此互動、協商以達成共識，形成一合

作調解、互信互賴並具自主性的網絡關係模式。政府的角色已不再是單純聚焦在

169
許立一等合著，《當代治理新趨勢》 （新北：國立空中大學，2013 年 1 月初版） ，頁 80。
170
林惠琴、蔡政珉， 〈禽流感襲臺，變種 H2N5 全球首見〉 ，
《自由時報》，2015 年 1 月 12 日，<
http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/846734>。
171
孫本初，《新公共管理》 （臺北：一品文化出版社，2010 年 9 月 3 版） ，頁 191。
89
管理人民和制定並執行公共政策，而是負責組織與連結各種部門（政府與非政府

部門）的資源，以創造更優質的公共價值。172

在治理的概念下，就主體而言，跳脫傳統以政府作為主體的框架，包括國家

與非國家的行為者，亦即，政府已不再是單一的行為者。就運作而言，透過各行

為者間彼此調解、互動及協力等關係，一同決定社會價值如何被分配，以及所制

定的政策如何被執行。173學者 Kickert 等人即認為，有效的治理關鍵就在於有效

的網絡管理，網絡之中的各個成員彼此互相依賴，之所以彼此互相依賴，係因為

任何單一成員均無法獨力達成目標，需要依靠各個成員所擁有的資源才能達成目

標。174

綜合上述，現今的公共議題愈趨複雜，顯然已非一人一機構一部門可以獨力

解決。故一套完善的行政制度，應該要有公私參與的作為，盼能整合各部門的資

源，妥善運用各部門的優勢，相互扶持，一同解決棘手的難題，攜手建構溫暖而

富有人性的社會。如高雄市政府從於 2006 年開始輔導各社區組織「守望相助巡

守隊」175，故每當夜幕低垂時，守望相助巡守隊以兩人一組的編組方式，循線巡

邏，以濟警力不足之缺憾，帶給社區居民莫大的安全感！

第二項 公私協作在中央對地方自治監督之應用

在分工越來越細緻的今天，無法單靠一個部門獨立面對且處理公共議題，已

如上述。故在公共議題的面對及解決上，如何導入民間的力量於治理作為中，愈

形重要。公私協力不僅僅只是探討政府部門企業性的發揮，或政府部門如何與非

政府部門共同合作，其核心概念更在於全新的社會經營價值觀及架構之建立。希

冀透過各部門資源之整合，提升社會生命力，並進而達到提升人民生活品質之最

172
許立一等合著，《當代治理新趨勢》 ，頁 83。
173
孫本初，《新公共管理》 ，頁 193-194。
174
孫本初，《新公共管理》 ，頁 204。
175
羅重江，《我國錄影監視器治理法制之研究-以高雄市為例》 （高雄：國立中山大學政治學研究
所碩士論文，2014 年）
，頁 30。
90
終目標。176

作為自治監督主體的國家--中央政府（中央各該主管機關），基於維護國內

法秩序之統一，且負有督促國內各部門確實依法行政，對作為自治監督客體的地

方自治團體，自有自治監督義務。然而現今行政部門所要處理的事務包羅萬象，

且有愈趨複雜的趨勢，中央各該主管機關自身業務已非常繁重，人力、物力不足

下，自然無法就地方自治團體作較細緻的自治監督。實務上所見之中央對地方之

自治監督，多呈現在自治法規監督，以及若干受到大眾矚目的事件如臺北市政府

的里長延選案177。許多事件因不受重視，而沒有成為自治監督的標的，而錯失矯

正的時機。申言之，現代國家行政事務一環扣著一環，一個事件所引發的危機，

極有可能產生連鎖效應，導致更大的危機，故有必要引入私部門參與自治監督的

機制，使自治監督能夠確實發揮其應有之功能。

社會上有許多的非營利、非政府組織如消費者保護團體、環境保護團體等，

長期關心公共事務，自發性地以自身智識及經驗，監督政府且發掘問題，並不時

地對政府提出建言，或為人民發聲。故而作為代表國家，對地方自治團體實施自

治監督之中央政府，應可將這些熱心關切公共事務的個人、機構或團體納入整個

自治監督的機制內，敦請該等個人、機構或團體，定期將一些地方上違法或不完

善等情事，向中央政府提出建言或檢舉，方式為書面或座談會均無不可，並令中

央政府對該等建言或檢舉有回應之義務，藉以發現弊端，並循自治監督機制對地

方作出矯正，使自治監督機制能夠更加細緻化、全面化。

試舉一例加以說明：2014 年臺灣地區爆發餿水油事件，由一名居住在屏東

地區的民眾跨區向臺中市警察局第一分局檢舉，第一分局接獲檢舉後，報請屏東

地方法院檢察署開具指揮書，並派員前往屏東蒐證。臺中市警方表示，該名居住

176
吳英明，
《公私部門協力關係之研究-兼論公私部門聯合開發與都市發展》 （高雄：麗文文化事
業股份有限公司，1996 年初版）
，頁 1。
177
臺北市政府以里界調整為特殊事故之事由，核定里長之改選時程延後舉行，內政部認里界調
整非地方制度法所稱之特殊事故，遂報請行政院依地方制度法第 75 條撤銷該臺北市政府之核
定。臺北市政府不服該撤銷處分，聲請釋憲，大法官為此作出司法院大法官釋字第 553 號解
釋。
91
在屏東的民眾，曾向屏東縣政府環保局檢舉 5 次，但卻沒有得到回應。該民眾遂

自費購買相機、監視器等設備，並從屏東跨區到臺中向警方檢舉，才使這起食品

安全案件公諸於世。178在上開案例中，屏東縣政府環保局的不作為，顯然已忘卻

追求人民的福祉，乃行政機關責無旁貸的義務。故此時中央政府循公眾監督的力

量，在獲知有食安問題時，應發動自治監督機制，以匡正屏東縣政府環保局之不

作為。申言之，中央政府在接到人民、團體及機構的建言或檢舉，發現公共議題

時應即時回應，並循自治監督機制督促屏東縣政府環保局，於一定期限內應有所

作為，如果逾期仍不作為，中央政府得代行處理。如果情況急迫，中央政府得逕

予代行處理。179如此，上開案例所呈現之食安問題，可在行政體制內迅速獲得回

應，而不用另循司法途徑加以處置，以免緩不濟急。

第三項 公民參與機制在中央對地方自治監督之應用

現代民主國家，首重民主參與之理念，認為人民乃是國家之主權擁有者，

享有國家事務的最終決定權。故而，行政制度之擘劃，應有公民參與機制之建構，

以利落實人民主權之理念。

長久以來，公共服務之提供與輸送，多由政府單方面為之，而忽略了公民參

與的重要性。在今日，公民參與已是公共事務推行過程中，所不可或缺的要素！

主要原因乃是政府能力有限，無法一一回應民眾與日俱增的需求，且人民對於切

身相關之公共事務，往往有著比政府或其他公部門更深、更具體的感受。

所謂的公民參與，乃指公民基於自主權、公共性，及對公共利益與責任之重

視，而對公共事務投入其感情、知識、精力與時間。在公民參與概念下，一方面，

公民藉由自發性參與公共事務的過程中，漸次培養公民所需具備的資格與能力；

另方面，藉由公民參與公共事務的擬訂，使社會大眾之意見得以充分表達，提高

178
廖壬楷， 〈檢舉 5 次沒下文，老農蒐證踢爆搜油〉 ， 《中央通訊社》
，2014 年 9 月 14 日，<http:
//www.cna.com.tw/news/firstnews/201409140154-1.aspx>。
179
參照地方制度法第 76 條。
92
民眾對政策之接受度，及降低日後政策推行上之衝擊。180

尤其在資訊科技發達的今天，網際網路的影響力無遠弗屆，政府更不能再將

人民排除於公共事務決策圈之外，並應思索如何運用網際網路來提高政府服務品

質，以便拉近人民與政府之間的距離！申言之，在公部門中，資訊科技的運用已

不能再向從前一般，僅是單純的儲存、計算及處理資料等，必須轉變成為發展政

策計畫的基礎。吾人似可藉助網際網路之力量，將此科技運用至下列層面，增加

人民對公共事務之參與感：其一，公眾接觸與公民涉入，人民或政府可直接透由

網際網路相互對話，取得相關資訊，了解政策的良窳以及改進之道。其二，單一

窗口式的整合性服務，人民可以在任何地點，透由網際網路申辦政府所提供的各

項服務。其三，互動式的電子服務，人民可透過多媒體設備如 USB 隨身碟或光

碟，直接與政府進行資料的交換。其四，人工智慧與專家系統，透過專家學者間

之諮詢建議，及人民間之廣泛討論，將上述取得的資訊加以綜合分析，以作為決

策制定與政策規劃的依據。181藉由這些作為，使人民更便於參與公共事務，不僅

滿足於人民之需求，更能提高人民對政府的信賴與支持。

公民參與就概念上而言，「公民」概可分為：因政策制定、推行而受到直接

影響的標的團體，以及影響公共政策的走向、受公共政策影響或試圖透過政治參

與途徑，謀求政策合理性的個人或團體。182前者所稱之標的團體，係指直接受到

政策作為影響的個人或團體，在程序上當然參與其中，作為一方之當事人。後者

的範圍比標的團體（當事人）較為廣博且全面，包括影響政策、被政策影響，或

試圖參與政治的個人或團體，上述該等即為利害關係人。以下分從當事人及利害

關係人之參與機制，分述之。

第一款 當事人自治

我國目前的法制結構中，似認為地方自治團體在受到上級自治監督機關之監

180
林淑馨，《公共管理》（高雄：巨流圖書股份有限公司，2012 年 11 月初版）
，頁 555。
181
丘昌泰，《公共管理》（臺北：智勝文化事業有限公司，2010 年 2 月再版），頁 381-382。
182
賴怡樺，《利害關係人觀點之政策問題建構-以低分上大學為例》 （臺北：國立臺灣師範大學教
育政策與行政研究所碩士論文，2010 年）
，頁 5。
93
督時，其地位與人民之地位相當。如訴願法第 1 條第 2 項指出，地方自治團體如

不服上級自治監督機關之處分時，自得居於人民之地位，提起訴願。故此時之地

方自治團體相對於代表國家之中央政府而言，應可納進人民之概念中，成為廣義

之人民。準此，地方自治團體在自治監督程序中，亦應如同人民在行政程序中，

享有應有之程序保障。

行政程序法中對於當事人之參與機制，有詳盡的規定，諸如陳述意見、調查

證據、以及申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗等。然而在現行自治監

督法制結構下，缺乏如同行政程序法中當事人參與之規範，作為雙方當事人之一

的地方政府，其自主性地位似乎被嚴重壓縮！

申言之，在自治監督機制發動的程序中，缺乏建構一個制度性的溝通管道，

以便雙方當事人可以彼此溝通。在社會面上所呈現的是，中央與地方各執一詞，

因缺乏溝通管道而淪為雞同鴨講，甚且雙方在媒體上彼此相互放話。中央在自治

監督程序上，握有絕對強勢的主導權，最後的結果當然是中央「強制取勝」！大

法官對此亦表示不妥，在司法院大法官釋字第 553 號解釋理由書中指出，自治監

督程序中「缺乏自治團體與監督機關間之溝通、調解機制，致影響地方自治功能

之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當

機制之設計。」

並且，現行之自治監督措施太過僵化而缺乏彈性，動輒函告無效、撤銷、變

更、廢止或停止其執行等強力監督措施，雙方呈現一個零和的關係，常造成地方

對中央之強烈對抗。有鑑於此，或可以比照刑事訴訟法中有關認罪協商之制度，

於自治監督機制中增加協商程序，讓作為當事人一方之地方政府，有機會與中央

政府就自治監督措施之強度與範圍，加以協商或選擇。經由雙方之合意，或約定

地方自治團體須負擔某種義務，使地方之行政或立法行為符合公共利益，來換取

免於被中央政府撤銷、變更、廢止或停止其執行等強力監督措施；或請求中央就

某事務給與地方較大之授權，敦請中央以專案方式予以個別處理等等。

94
 如此一來，中央既可達到自治監督之矯正目的，地方亦可有充分的自主空

間，達到雙贏的局面。未來實務上或可朝向此方向思考，避免自治監督太過僵化

而毫無彈性可言。

第二款 利害關係人參與

關於利害關係人在整個公共事務環節中之參與必要性，可從多個面向來討

論，以下分就憲政、行政法學、公共政策及目前法制等面向，析述之。

就憲政面向言，利害關係人的參與，並非只是事權分工上或技術上的作法，

而是對現代國家在規範化與制度化的過程中，為了防止國民主權的空洞化、軀殼

化的一種覺醒。183

就行政法學面向言，傳統行政法學的公、私二分法思維，已不敷現實所需，

須導入一個追求社會正義、社會公平之法領域--社會法，以濟傳統行政法學研究

上之不足。換言之，傳統行政法學所研究之對象，乃存於特定當事人間之法律關

係，然社會法之研究一反如此見解，認為研究之範圍不應僅止於特定之當事人

間，而應擴及於不特定之第三人。在此思維下，必須將傳統僅探討雙方當事人間

所架構之兩面關係，擴展為雙方當事人以及不特定第三人間之三面關係。故國家

欲實施各種作為時，須立基於維護社會安全之基礎，採取综合性考量。亦即，國

家並非只考量特定個體（當事人）之利益，而必須將不特定第三人所期待、所應

享有之利益，一併列入考量。184

就公共政策面向言，利害關係人包含層面較標的團體（當事人）為廣，包括

受政策影響者，以及影響政策者，學者分析可分成 3 大類型：其一，政策制定者，

即產生、運用及執行政策的個人或團體。其二，政策受益者，因政策的制訂或推

行，而直接或間接得到利益的個人或團體。其三，政策犧牲者，因政策的制定或

183
鄧學良， 《行政法摘要》（高雄：國立中山大學大陸研究所國際勞資政策研究中心、財團法人
中華勞資事務基金會，2005 年增訂 2 版），頁 12。
184
鄧學良，〈以「公私社三分論」論公營事業之定位--以中油公司為例〉，發表於「政經社對話
與勞動三權--領導人之社會責任」研討會（高雄：財團法人中華勞資事務基金會，2014 年 11
月 11 日）
，頁肆-2-32。
95
推行，而喪失其利益的個人或團體。185可知，利害關係人貫穿整個公共政策的所

有環節，對整個公共政策從計劃、產出到推行，以迄結果，均扮演極為重要的角

色。並且利害關係人的概念範圍要比標的團體還要廣泛，包含受有利益者與被犧

牲者。蓋政策的推行而受有利益或被犧牲，本就是一體兩面，如果僅討論一方而

忽略另一方，整個政策的策劃將有失偏頗，對社會公平正義之追求，力有不逮！

就目前法制面向言，
《行政程序法》第 23 條即指出，如果因為程序的進行，

將會影響到第三人之權利或法律上之利益者，行政機關得依職權，或依當事人之

申請，通知該第三人為當事人。上述該第三人即是所謂之利害關係人。之所以如

此規定，概因該第三人本非當事人，然卻與程序之進行有密切之關係，為節省行

政資源之浪費，紛爭一次解決，故有如此構思。
《訴願法》第 28 條亦有類似規定，

允許利害關係人參加訴願程序，表示意見。並且，訴願法第 18 條更容許利害關

係人得單獨提起訴願，尤其常見在經濟行政法、建築法及環保法之領域中186。依

照學者之見解，利害關係人訴權之行使，不以其權利及受法律保護之利益被侵害

為要件，只要其對訴願之提起，具有值得保護之利益即為已足，不論是實質的或

理念的、現實的或將來的，均包含在內，惟該利益必須為自己所擁有。187

準此，當吾人在探討中央對地方自治監督之法制時，亦當考量利害關係人在

整個自治監督環節中之參與必要性。在中央對地方實施自治監督時，該自治監督

之標的可能是自治法規，亦或是地方行政行為，然不論如何，地方立法行為與地

方行政行為之作成，必定會對人民產生一定之信賴，人民信賴地方政府所作的種

種措施，嗣後如果該行政行為或自治法規被自治監督機關予以撤銷或函告無效，

對人民而言，實有不利益之處，中央政府實有必要站在整體社會的角度，運用社

會法的觀點，將當事人以及利害關係人之利益均納入評估，作綜合性之考量，以

利社會公平正義之實現。故本文以為，當中央對地方實施自治監督之際，應讓與

185
丘昌泰，《公共政策：基礎篇》 （臺北：巨流圖書股份有限公司，2010 年 9 月 4 版） ，頁 46。
186
參閱商標法第 41、57 條規定；專利法第 71、72、119、141 條規定；建築法第 45 條等。
187
蔡志方，《行政救濟法新論》 （臺北：元照出版有限公司，2007 年 11 月 3 版）
，頁 32。
96
自治監督標的有密切關係之人民、機構或團體，得以一同參與整個程序之進行，

適時的表達意見，共同尋求更完善的解決方式。

試舉一例以說明。電子遊戲場業管理條例第 9 條規定指出，電子遊戲場業之

營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院 50 公尺以上。惟臺北市電

子遊戲場業設置管理自治條例中，將電子遊戲場業分為普通級及限制級，其中屬

限制級之電子遊戲場業，應距離幼稚園、國民中、小學、高中、職校、醫院及圖

書館 1,000 公尺以上。今如有臺北市之電子遊戲場之業者，對該自治條例不服，

而向中央請願，認為該自治條例牴觸中央法律，應函告無效。此時在本案例中，

當事人係中央與地方，利害關係人則包括學校教職員、家長團體、社福團體及電

子遊樂場業者等，應可以一同參加自治監督程序，對此陳述意見，幫助中央尋求

出更妥適之自治監督方式。

第四項 本節小結

在現今愈趨複雜的社會中，如果僅單靠行政部門之力，實無法解決萬般之公

共議題，因為又於人力、物力及財力之限制，無法事事逐一詳加檢視並解決。如

果導入第二部門及第三部門之參與，各部門可提供自身擁有的資源，以及可以依

照自身之專長，對該議題中擅長之部分予以處理，如此一來，不僅可以達到行政

目的，過程中亦經濟實惠。

在現行自治監督的過程中，實無公私協力之制度設計，然引入多方之參與諸

如非政府或非營利組織等，不僅可以適時提出現在所面臨之問題所在，並濟中央

政府人力不足之問題，切中時弊，檢舉不法，對社會公平正義之維護，亦有正面

之意義。而且可以協助中央一同尋求更完善的自治監督方式，並由中央適度調合

多方利益，共同尋求公平正義之實現，用最小的監督成本，達到最佳之自治監督

目的，共創多贏的局面。又在現行法制中亦缺乏中央與地方間之溝通機制，已為

大法官所關切，且監督之方式太過生硬而缺乏彈性，許未來修法時應可朝此方向

研擬。

97
第五節 本章總結

壹、 建制原理方面

一、 社會面

綜觀中國歷史中有關中央與地方之變革，自古以來即處於合久必分、分久必

合之局面，歷朝歷代無不想盡辦法控制地方之勢力，讓中央之權力可以投射到各

個地方，郡縣制是最符合集權中央之地方制度，為歷朝歷代所奉為圭臬。

當中央處於強盛之狀態，地方均以中央為依歸，惟當中央權勢逐漸衰亡，則

地方各擁兵自重之郡守，紛紛挑戰中央之權威。歷史彷彿會重演一般，相較現今

我國之情勢，亦是如此。在 2014 年地方行政首長選舉過後，因民眾對執政黨之

施政感到失望，紛紛以選票對執政黨之施政表達不信任之意，致讓民主進步黨囊

括 4 席直轄市地方行政首長之寶座，一夕之間政治實力水漲船高，挾著地方之強

大民意支持度，強力挑戰政治實力日益滑落之中央。但中央或尊重地方自治之理

念，或恐懼於在野之民主進步黨之政治實力，一再忍讓退縮，然如果中央一再退

讓而不做出應有之監督作為，勢必將讓整體國家法秩序崩解！

二、 經濟面

經濟面強調理性與效率，國家對地方自治團體實施自治監督，不但符合理性

之要求，而且亦符合效率之原則。就理性而言，當地方自治團體不受國家之節制，

而無限制地擴張自己之權利時，雖然可使地方自治團體本身之利益極大化，惟勢

必會排擠到國家整體之利益，亦即排擠到全體人民之利益，故國家對該地方自治

團體實施自治監督加以節制，監控其在國家政策與法令下追求自我卓越，藉以維

護國家整體利益，讓國家全體人民之福祉極大化，應是符合理性的。反觀從效率

面切入，若國家或地方自治團體能夠用最少之施政成本，創造更多之人民福祉，

應是最符合效率之結果。如果所投入之施政成本日日升高，卻無法讓人民得到應

有之確幸，應不符合效率原則。故當地方自治團體若做出有礙國家整體發展之作
98
為，國家及時加以監督並予以制止，讓狀況不繼續惡化，降低額外支出之施政成

本，應是符合效率之原則。

三、 政治面

中央對地方之自治監督，本質上均帶有極度之政治色彩，故從自治監督法制

的規劃上就必須將政治可行性列為重要指導方針，既要維護國家主權之完整性，

又要顧及地方自治權之開展。不可偏重其一，若太過偏重國家之自治監督權限之

設置，將使地方自治流於空談，然若太過偏重地方自治團體之地方自治權，恐將

使國家處於分崩離析之狀態。

我國目前對於地方自治之保障，通說見解係採制度保障說，主張地方自治制

度的核心、本質部分，國家不可加以侵犯，但常流於主觀之界定，有檢討之必要。

本文以為似可採人民主權說之見解，該說以人民的福祉作為地方自治存立的立論

基礎，確切說明了現代立憲國家之存立基礎，應以造福人民為首要目標，與本文

之中心思維若合符節，本文以下之論述將以此說為出發。

在現實之臺灣社會環境中，政治實力有凌駕法制之趨勢，中央政治實力已不

如以往雄厚，挾著高度地方民意支持之各地方行政首長，先後挑戰中央之權威，

不僅挑戰中央之政策，亦對抗中央之法令。然我國作為單一體制之國家，地方自

治團體雖享有地方自治權，終究並非國中之國，自須遵循國家整體法制度之運

作，國家也有責任及義務督導各地方自治團體，使其為人民謀福利。故對地方自

治團體之地方自治權作出合理之限制及監督，應是符合人民福祉之事。故若國家

過於放任地方自治團體之作為，而無施展任何自治監督作為，則國家將會變成一

國多制，實非萬民之福。

四、 法制面

我國地方制度真正落實法治化，係等到解除戒嚴之後，故整體地方制度之建

設尚處起步階段！歷經《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》時期以中央之命令為

為地方制度之實施依據，於 1994 年 7 月 7 日，立法院三讀通過《省縣自治法》

99
及《直轄市自治法》，我國地方制度正式邁向法制化。省及直轄市級別之地方自

治團體，所擁有之地方自治權大幅擴充，惟縣（市）之地方自治權仍與自治綱要

時期並無多大差異。嗣後因應省之地位虛級化後，而制定《地方制度法》以為地

方制度之統一規範，此時省之地方自治權，始下放縣（市）等地方自治團體。

綜上以觀，《地方制度法》規範下的地方制度，較能真正落實地方自治之保

障，各地方自治團體之地方自治權限均得到強化，並且亦有能力跟中央相抗衡，

故如何強化並完善中央對地方自治監督之法制，應是接下來之重點。

貳、 國際面向方面

參酌我國經歷威權時期以來，一直將地方自治團體視為國家之下級機關，故

在實施監督措施時，常以內部之指令為之，澈底擠壓地方自治團體之地方自治

權。在邁向民主法治之今天，《地方制度法》之施行，肯認國家與地方自治團體

為兩不相隸屬之公法人，國家之自治監督必須有法律上之依據。惟《地方制度法》

上對國家可為之自治監督措施類型雖有做規定，但對自治監督措施之作成之程序

及監督之原則卻漏未規定，致使自治監督機關在做成自治監督措施時，無法確實

保障地方自治團體之程序上利益，故本文建議，宜將監督措施作成之程序及監督

應遵守之原則予以明文化，以令自治監督機關遵循。

參、 法治主義方面

我國自從解嚴以後，始承認地方自治團體為不同於國家之公法人，地方具有

自主性，國家不能隨意干涉。故中央要對地方自治團體實施監督時，必須有法律

之依據始可。《地方制度法》實施後，自治監督機關所為之自治監督措施類型大

抵均已有法律之明文依據，且中央與地方之關係乃具重大之政治性，應必須符合

法律保留原則，由法律加以制定之，萬不可由國家行政權在無法律授權之依據下

自行訂定，否則有違法治主義之精神。

然而，《地方制度法》上對於自治監督措施之作成程序及應遵守之原則，並

無多所著墨。僅能回歸適用《行政程序法》上相關之程序規定，然而時有自治監
100
督機關在為自治監督措施時，並無遵照《行政程序法》所為之程序規範，致使地

方自治團體之程序保障受到侵害，故建議應於《地方制度法》中予以明訂，強令

自治監督機關遵循。

肆、 協力與參與方面

在現今愈趨複雜的社會中，如果僅單靠行政部門之力，實無法解決萬般之公

共議題。導入不同部門及社會之資源，共同運用，可使公共議題之解決更有效率。

在現行自治監督的過程中，實無公私協力之制度設計，然引入多方之參與諸

如非政府或非營利組織等，不僅可以適時提出現在所面臨之問題所在，並濟中央

政府人力不足之問題，切中時弊，檢舉不法，對社會公平正義之維護，亦有正面

之意義。而且可以協助中央一同尋求更完善的自治監督方式，並由中央適度調合

多方利益，共同尋求公平正義之實現，用最小的監督成本，達到最佳之自治監督

目的，共創多贏的局面。又在現行法制中亦缺乏中央與地方間之溝通機制，已為

大法官所關切，且監督之方式太過生硬而缺乏彈性，許未來修法時應可朝此方向

研擬。

伍、 結語

中央對地方之自治監督之法制，在透由社會面之問題發現、經濟面之理性、

效率分析、政治面之折衷推敲及法制面之論述後，已對中央對地方之自治監督基

本的原理之雛型建置出來。再對照國際上有關地方自治監督之原理原則，發現我

國現行制度之缺失，作為未來修訂制度之參考。另外，徒法不足以自行，一套法

律制度能夠順利之運作，必須交付相應之行政部門推行，如中央對地方之自治監

督，則由自治監督機關據以實施。在自治監督作為實施時，必須緊扣法治主義相

關之法律原則，始能兼顧實體正義與程序正義。最後，在國家行政部門之資源有

限之情況下，囿於人力、物力及財力之不足，不可能將監督之作為投射至所有的

角落，必須廣泛納入私非公部門之資源，整合運用於自治監督作為中，一同創造

幸福、溫暖而富有人性之社會。
101
第三章 中央對地方自治監督法制之行政組織

第一節 組織結構

所謂之組織結構，即機關組織各個部門，以及各個層級之間，所建立之一種

相互關係的模式。學者卡斯特（F.E. Kast）認為，機關組織的結構雖不能代表整

個組織系統，但卻係組織中最重要的一部分，因為唯有它才能顯示出機關組織活

動的功能以及關係。188

在中央對地方自治監督之議題中，監督主體者為國家（中央政府之各該主管

機關），監督客體為地方自治團體，兩者各為不同之公法人，且組織結構上亦有

所不同，故有要了解兩者間之互動關係，有必要從探詢兩者間之組織結構面向著

手。

第一項 監督主體

第一款 概說

對地方自治團體實施自治監督者，為國家，故可稱之為監督主體。理論上國

家之各個部門對於地方自治團體都有監督權，但我國之自治監督似以「行政監督」

為主軸，亦即以中央行政部門為自治監督之主力，此觀《地方制度法》在有關自

治監督的相關條文中，多以「中央各該主管機關」之字眼可佐證。本文認為之所

以我國以行政權為監督主軸，乃係地方自治團體所處理之事務，與地方人民密切

相關，其施政之良窳，關切人民之福祉。而有關主動替人民服務、為人民謀福利

者，當非行政權莫屬，故國家之行政權自比其他國家權力更了解如何替人民創造

福祉，更懂得如何做好施政作為。準此，讓國家行政權為自治監督之主力，自屬

當然。基此源由，本項以下之論述主軸將以中央之行政部門為主，合先敘明。

第二款 國家行政權

188
張潤書，《行政學》（臺北：三民書局股份有限公司，2009 年修訂 4 版）
，頁 135-136。
102
 從權力分立以觀，所謂的行政權尚包括元首權及行政權兩者，惟現行之憲政

體制下，將元首權與行政權予以區分，元首權由另一個憲政機關「總統」行使，

而行政權則交付於行政院。

現行《中華民國憲法》第 53 條規定，行政院為國家最高行政機關，代表國

家行使行政權。
《中華民國憲法》第 54 條復規定，行政院由院長、副院長、各部

會首長及不管部會之政務委員所組成。各部會首長皆為行政院長之直隸部屬，彼

此間密切合作，共同形成行政院之政策，並集體對立法院負責。即便係總統，亦

應尊重行政院長之地位以及人事命令權，不可繞過行政院長而逕行決定部會首長

之去留。189行政院設有各主管部會，以下是行政院之組織結構圖（2015 年 5 月

瀏覽繪製）：

行政院

原子能委員
內政部
會
勞動部 蒙藏委員會

外交部 主計總處
金融監督管
農業委員會
理委員會
人事行政總
國防部
處
衛生福利部 海岸巡防署

財政部 中央銀行

環境保護署 僑務委員會
國立故宮博
教育部
物院
國軍退除役官兵
文化部
輔導委員會
中央選舉委
法務部
員會
原住民族委
科技部
員會
公平交易委
經濟部
員會
國家發展委
客家委員會
員會
國家傳播通
交通部
訊委員會
公共工程委
大陸委員會
員會

圖 2-1 行政院組織結構圖

作者自繪

189
李惠宗，《憲法要義》
（臺北：元照出版有限公司，2012 年 9 月 6 版）
，頁 526-527。
103
 依照《地方制度法》之相關規定指出，直轄市之自治監督機關為行政院，考

其原因，應係直轄市與省之地位相當，均由行政院直接管理所致。惟行政院基於

職能分工之需要，依各項行政業務之專業職能，而分設不同之部會以負責，故《地

方制度法》中不乏「轉呈」之制度設計，實務上之作法亦係由中央各主管部會先

行審查後，再檢附相關建議事由，報請行政院，請行政院決定是否對直轄市實施

自治監督之措施。如在 2002 年 4 月，時任臺北市長之馬英九，作出臺北市里長

延選之決定，內政部即認臺北市之延選決定違法，作成建議案，報請行政院，建

議行政院依《地方制度法》第 75 條第 2 項之規定，予以撤銷臺北市之里長延選

決定。190話雖如此，但行政院亦可不採納中央各主管部會之建議案，行政院身為

直轄市之自治監督機關，應無庸置疑。

再依《地方制度法》之相關規定指出，縣、市政府之自治監督機關為中央各

主管部會，以往臺灣省各縣、市均由臺灣省政府監督其實施地方自治，惟在 1997

年《中華民國憲法增修條文》第 4 次增修後，將省之層級予以虛級化，使原本臺

灣省所轄之各縣、市之自治監督權限，轉由中央各主管部會接手。以下為中央對

地方自治監督之組織結構圖：

行政院

中央各主管部會
監督
監督

地方自治團體

地方行政機關 地方立法機關

圖 2-2 中央對地方自治監督之組織結構圖

作者自繪

190
何孟奎，〈北市里長延選，游揆批撤銷〉，
《聯合知識庫》
，2002 年 5 月 2 日，<http://udndata.c
om/library/>。
104
 行政院之各部會除了忙於自己本部會之行政事務外，亦依照《地方制度法》

所賦予之自治監督權限，對各地方自治團體實施自治監督，諸如對地方自治法規

之監督、對地方議決或辦理自治事項之監督、對地方組織權及地方人事權之監督

等，且每年均對地方自治團體實施業務考核，再依據《中央對直轄市及縣（市）

政府補助辦法》第 5 條之規定，以考核之成績作為中央補助款之增減依據，並對

優良者另行核發獎勵金。要知中央補助款乃地方自治財政之重要來源，各地方自

治團體紛紛以爭取優良成績為施政目標。另各報章媒體均會把中央各部會對地方

之考核成績公佈出來，使民眾可據以瞭解到各地方自治團體在特定業務之執行

上，熟優熟劣，讓民眾公開監督各地方行政機關之施政作為。職是之故，各地方

自治團體之行政首長及各局處，莫不把中央考核之成績列為重要政績，除了可以

增加補助款以充實財政外，亦已獲得中央肯定為榮！試舉 3 例以說明：

壹、臺中市衛生局榮獲 4 連霸佳績

衛生福利部辦理 2014 年之「地方衛生機關業務考評」，於 2015 年 5 月 7 日

公布 2014 年之地方衛生機關業務考評成績，臺中市政府衛生局榮獲「綜合獎」

第 1 名，達成 4 連霸佳績。臺中市衛生局長表示，衛生局榮獲 4 連霸成績，對衛

生局所有同仁無疑是極大的肯定與鼓舞，衛生局會持續維護市民食的安全。191

貳、金門縣政府考核成績不佳，遭刪減補助款

金門縣縣府秘書長於 2015 年 2 月 10 日召開檢討會，會中表示本縣年年考核

成績不佳，希望縣府各單位在執行面能針對中央所指正之缺失，提出因應與逐步

檢討改進，以期本縣往後之考核成績能夠逐年突破、進步。金門縣已連續 4 年遭

到中央扣減補助款，100 年度核減 1,024 萬 1,000 元、101 年度核減 1,255 萬 6000

元、102 年度核減 579 萬 1000 元、103 年度核減 586 萬 1000 元。192

191
鄭建勳， 〈中市衛生局 4 月茶飲稽查 3 次，合格率為 91.6%〉 ，《新華報導》 ，2015 年 5 月 7 日，
<http://ccss3172.blogspot.tw/>。
192
李增汪，〈中央考核成績盧秘書長促突破〉 ，《金門日報社》
，2015 年 2 月 11 日，<http://www.
105
參、基隆道路標誌髒汙，中央促改善

內政部營建署人員於 2014 年 6 月 26 日至基隆市考核道路養護管理，認為道

路告示及標誌滿布髒污，可能導致用路人無法看清道路告示及標誌，考評委員要

求改善，定期清理。考評委員表示，應該定期清理，讓用路人能夠看得清楚，否

則掛著也無意義。193

從上舉 3 例可知，中央各主管部會不僅依據《地方制度法》所賦予之自治監

督權限監督地方，平時亦借助業務考核之監督手段，藉以考核地方政府之施政作

為，是否有配合中央之政策，是否有達到中央之年度施政目標，並依考評之成績

為增減補助款之依據，亦可再頒給額外之獎勵金以作鼓勵。可知行政院所屬之各

主管部會對地方之自治監督無所不在，僅係監督手段之不同。

第三款 國家其他權力

壹、國家立法權

國家立法權之監督，主要係以國家立法權之行使，來規範地方自治團體之權

限範圍，使地方自治團體在國家所制定之法規範限度內，取得合法之根據。194然

有學者認為，上述說法著重在國家立法權，在事前以抽象、一般的法律規範來限

制地方自治權之行使，雖然也係介入方式之一種，惟如此將與一般所熟知之「監

督」意義有別，概一般所稱之「監督」意指審查與考核，故僅有對地方自治權之

行使，進行適法與否、適當與否之審查與考核，才是此之所謂之「自治監督」，

國家立法權以制定法規範之方式，應非自治監督。195

甚且，現行之《地方制度法》中亦無規定有關國家立法權對地方自治團體之

具體監督機制，地方自治法規亦無庸送至國家立法機關監督，而係由國家行政權

kmdn.gov.tw/ch/index.aspx>。
193
盧賢秀，〈基隆道路標誌髒，中央考核批〉 ，《自由時報電子報》
，2014 年 6 月 27 日，<http://
www.ltn.com.tw/>。
194
張正修， 《地方制度法理論與實用綜合板》 （臺北：新學林出版股份有限公司，2009 年 7 月初
版），頁 630。
195
蔡茂寅、林明鏘，《中央與地方夥伴關係之研究：權限劃分與爭議調解機制之建立》 ，頁 66。
106
之行政院或中央各主管部會對其加以核定或備查，似是國家立法權有意將此自治

監督權授予國家行政權行使。本文亦認為，不論是施政之專業性，或自治監督之

時效性，國家行政權似乎比國家立法權更能勝任。且國家立法權乃為國家意志之

形成，而國家意志之執行，乃國家行政權之任務，地方自治團體必須在國家意志

框架下運作，其係否逾越國家之意志，由國家行政權負責監督與糾正，使其確實

貫徹國家意志，應屬當然且適當。

再者，司法院大法官釋字第 498 號解釋亦指出，國家立法機關「雖得邀請地

方自治團體行政機關有關人員到會備詢，但基於地方自治團體具有自主、獨立之

地位，以及中央與地方各設有立法機關之層級體制，地方自治團體行政機關公務

員，除法律明定應到會備詢者外，得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。」，

上開見解點出，目前地方自治團體之行政人員並無到國家立法機關備詢之義務，

但解釋文也提到，不排除國家立法機關可自行透由法律賦予己身監督地方自治權

限之可能性。換言之，國家立法權似可透過法律之增修，創設地方自治團體之行

政人員到國家立法機關之備詢義務。

貳、國家司法權

國家司法權之監督，即係司法機關以解釋權、訴訟權以及懲戒權對各級地方

自治團體行使其自治監督權。196惟持反對見解者認為，司法監督乃係基於法治國

原則之要求，目的在於確保人民之權益以及行政之合法性，與自治監督尚無直接

關聯，不宜將其列為自治監督之態樣。197且司法權本身具被動性，與行政權具主

動性與積極性不同，司法權在不告不理原則之行為模式下，甚難期待其能適時發

揮自治監督之功能。198本文認為國家司法權所處理之對象，乃係國家與地方自治

團體因國家實施自治監督機制而發生爭議時，所訴諸之救濟管道，通常進入司法

程序時已屬事後，斯時爭議已經造成，與「監督」之本意乃係在行為當下審查與

196
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》
，頁 632。
197
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 339。
198
蔡茂寅、林明鏘，《中央與地方夥伴關係之研究：權限劃分與爭議調解機制之建立》
，頁 65。
107
考核不同。且司法權本於不告不理原則，無法有效適時地發揮監督效果。最後，

司法程序既稱為救濟程序，本身即應具有中立性及客觀性，在處理國家與地方自

治團體間之爭議時，應為一公正之審判機關，非為國家之監督機關，不可不辨。

否則，若認為國家司法權係國家自治監督機制之一部，則如何期待其能公正地解

決國家與地方自治團體之紛爭！

參、國家考試權

國家考試權之監督，主要作用在地方自治團體的人事方面。依《中華民國憲

法》第 108 條第 1 項第 11 款之規定，中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保

障，為中央立法並執行之事項，復依《中華民國憲法增修條文》第 6 條規定，考

試院為國家最高考試機關，掌理國家考試和公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休

等事項。且我國並未如日本一般區分有國家公務員及地方公務員，故實際上全國

之公務員適用同一套制度，故地方自治團體有關於上開之事項，必須受到考試院

之監督。惟考試權究為行政權之一部，且行政院設立行政院人事行政局（人事行

政總處之前身）以後，各級地方自治團體之人事監督權，實際上多掌握在行政院

人事行政局手上。199本文以為，國家考試權設置之目的，乃係為了獨立於國家行

政權之外，理論上凡國家有關考試及公務人員之權利、義務，應受到考試院之監

督，使其不受到行政權之不當干預，不論中央或地方，自屬當然。

肆、國家監察權

依《中華民國憲法》第 97 條第 2 項規定指出，對於中央及地方公務人員，

認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事者並移送法院辦

理。由上述條文可知，監察院對於全國之公務人員具有糾舉及彈劾權，且監察院

下設審計部，掌全國財務之審計，故監察院對地方自治團體亦有財政監督權。200

199
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》
，頁 632。
200
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》
，頁 632。
108
第四款 組織調整建議

壹、擴大地方自治團體參與國家公共事務之決策

早期見解多認為，國家與地方自治團體乃係上對下、支配與服從之關係，地

方自治團體僅係忠誠地負責執行國家所制定之政策，對政策之如何制定，無置喙

之餘地。然現代法治國家認為，地方自治團體乃具有公法人之資格，對國家而言

存在一定之獨立性，非國家之下級機關，且國家所制定之法律以及所規劃之政

策，多由與人民生活關係最為密切之地方自治團體負責運作，舉凡大至總統選

舉，小至道路路燈之維修等，都是地方自治團體站在第一線執行，可說國家政策

能夠順利推行，必定有賴地方自治團體之配合，其角色之重要性，不言而喻！

話雖如此，地方自治團體參與國家政策擬定之機制，仍被長期忽視。在現行

制度下，地方對於國家政策之擬訂，除直轄市首長可列席行政院會議之機制外，

幾無參與之管道，地方僅係被動接受並配合中央之法律與政策，具有濃厚之「他

治」色彩。201

且中央常以立法之方式侵害地方治權，以地方自治財政權而言，有學者用下

列理由說明中央處於絕對優勢之地位，而地方僅係無奈配合，分述如下：其一，

中央雖先後訂頒《中央統籌分配稅款分配方法》以及《中央對直轄市及縣（市）

政府補助辦法》，將統籌分配款及中央補助款之分配方式予以制度化，惟中央對

於實際上之分配細節部分，仍有很大之裁量空間，且上開辦法皆係法規命令，中

央得隨時更改，在在致使地方自治財政陷入極大之不確定。其二，實務上也不時

發生中央制定相關之法律、政策，侵害地方自治團體之地方財政權，如中央透過

立法之方式，要求地方自治團體，為中央所提出之政策編列預算，形成「中央請

客，地方買單」之詭異現象。將原本應屬中央委由地方辦理之委辦事務，直接立

法將其變為地方之法定自治事項，解除中央必須編列預算以支應地方業務執行之

責任。其三，中央時常以減稅之手段來換取人民之支持，惟降低稅率或免徵之標

201
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 76。
109
的，多為地方稅，長此以往，地方之收入自然下滑許多。202上述種種措施對地方

自治團體而言，不甚公平！

職是之故，國家應讓地方自治團體有參與國家政策擬訂之機會，尤其是制

定、修改與地方自治團體本身或其居民利害相關之法律、計畫與政策。司法院大

法官釋字第 550 號解釋文亦明白揭示相同之見解，認為「行政主管機關草擬此類

法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案

實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列

席此類立法程序表示意見之機會。」。

具體之作法不妨先廣邀各地方自治團體之行政首長列席行政院會議，203或者

定期或不定期舉辦中央部會與各地方局處首長之聯席會議，讓地方有參與國家政

事之管道，先行將中央之政策與地方共同商討，以取得地方之支持，地方亦能將

自身之想法與作為反映於中央，讓中央能夠及時了解並掌握地方之實況與難處。

試舉一例以說明：如《財政收支劃分法》欲修正時，因為該法涉及國家與地

方自治團體之財政分配，自可認為與地方自治團體切身相關，此時當國家行政機

關在規劃方案時，應可擴大讓各地方自治團體之行政首長參與行政院會議，並讓

其充分表達意見。待上揭法律草案送至國家立法機關審議時，應許地方自治團體

相關局處人員可以列席並表達意見。本文以為，經由上述之參加機制，應可充分

保障地方自治團體之權益，而不是像現在一般，中央與地方藉由新聞媒體隔空交

火，不僅好似跳樑小丑、兒童嬉鬧，亦對事情之解決於事無補。

貳、建構中立之調解機制

早期學者多認為，國家與地方自治團體乃係上對下之關係，惟此種思維已與

現今之思潮不符，現代法治國家多認為，地方自治團體應係與國家處於合作之關

係，一同為增進人民福祉打拼。職是之故，就國家與地方自治團體就自治監督所

202
葉慶元，《從五都升格看我國直轄市自治權限之調整》（臺北：孫運璿基金會，2011 年 10 月
出版），頁 15。
203
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》，頁 77。
110
產生之爭議，除了以行政救濟之管道解決爭端外，應再建構一更具彈性的解決機

制。司法院大法官釋字第 553 號解釋理由書亦明確點出此點，其認為「《地方制

度法》關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監

督機關間之溝通、調解機制，致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之

制度性保障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設計。」。

有學者指出，可以仿效日本，在行政院底下設立一中立性之「中央與地方權

限爭議處理委員會」，遇有中央與地方權限爭議之問題，即由該委員會調解之，

如果調解不成立時，再以行政訴訟管道解決之。該委員會之組織性質為任務性編

組；組織成員設置一主任委員與若干之調解委員，由中央、地方相關單位之代表

及專家、學者共同組成之，組成比例為官、民各半，中央、地方各半；任命方式

為內政部長提名，行政院長任命之。204

亦有學者認為，日本將其「國家地方紛爭處理委員會」置於內閣中，其係否

具備第三者之中立性，向來備受質疑。依照我國之國情，如將上述委員會「常設」

於行政體系內部，縱然規定委員組成之來源與同一黨籍之比例限制，亦甚難期待

其能秉正處理權限爭議問題，應朝向臨時任務編組之方式建構。該學者並指出，

應可仿效《勞資爭議處理法》中「勞資爭議調解委員會」之模式，當國家與地方

發生爭議時，向行政院法規委員會或國家發展委員會等幕僚性質機關（避免產生

球員兼裁判之疑慮），要求成立「權限爭議調解委員會」，委員共 5 人，其中 1

人為上述受理機關之指派成員，其餘 4 人由雙方當事人（即國家與地方自治團體）

各指派 2 人，且需經對方當事人之同意。雙方當事人以簽訂行政契約之方式，進

行調解，並約定調解之內容有拘束雙方之效力，如有約定強制執行者，依《行政

訴訟法》之規定聲請強制執行。如果調解不成立，則毋庸再經訴願之程序，逕向

司法體系提起行政訴訟救濟程序。205

204
蔡茂寅、林明鏘，《中央與地方夥伴關係之研究：權限劃分與爭議調解機制之建立》
，頁 110-
111。
205
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 478-479。
111
 本文認為，似可比照任務編組之方式，當國家與地方自治團體發生爭議時，

成立一權限爭議調解委員會，組織成員採用類似《勞資爭議處理法》中「勞資爭

議調解委員會」之組成方式編組，調解方式以簽訂行政契約之方式進行，雙方當

事人（國家與地方自治團體）立於對等之地位，彼此協商，並自願接受調解契約

之拘束。該調解機制可以取代現行之訴願制度，制度定位上為雙方當事人發生權

限爭議時，第一階段之爭議調解程序，待調解不成立時直接進入第二階段之司法

救濟程序。惟應可加入調解期限之限制，待期限一屆至而未完成調解，應視為調

解不成立，逕向司法體系提起行政訴訟，以免雙方關係長期處於不確定狀態。且

在調解程序進行時，應有「暫時之權利保護」機制設立，讓自治監督機關之監督

處分在調解程序結束前停止執行，以保障地方自治團體之權益。

第五款 本項小結

我國現行之自治監督似以「行政監督」為主軸，亦即以中央行政部門為自治

監督之主力，此觀《地方制度法》在有關自治監督的相關條文中，多以「中央各

該主管機關」之字眼可佐證。本文認為之所以我國以行政權為監督主軸，乃係地

方自治團體所處理之事務，與地方人民密切相關，其施政之良窳，關切人民之福

祉。而有關主動替人民服務、為人民謀福利者，當非行政權莫屬，故國家之行政

權自比其他國家權力更了解如何替人民創造福祉，更懂得如何做好施政作為。準

此，讓國家行政權為自治監督之主力，自屬當然。惟雖然現行法制下，自治監督

之主體為國家行政權，對地方自治團體之行政部門予以監督，然雙方均同為行政

體系之一環，難免會因循苟且、虛應了事。故應讓國家立法權、國家司法權及國

家監察權負起行政監察之職責，監控國家行政權是否確實督導地方自治團體之施

政作為，亦或直接監察地方行政權之施政，以維人民福祉。

又目前國家之施政作為，必須仰賴地方自治團體之配合。自民主化以後，已

不能再將地方自治團體視為下級機關，應建構雙方之合作夥伴關係，故應賦予地

方自治團體參加國家政策規劃之權利，尤其是與地方自治團體權益關係密切之公

112
共政策與法案。再者，大法官亦於釋字第 553 號解釋中說明，我國尚缺乏地方自

治團體與監督機關間之溝通、調解機制，影響地方自治功能之發揮。故本文建議

若自治監督機關與地方自治團體產生爭議時，應可成立一權限爭議調解委員會，

採類似《勞資爭議處理法》之編組，調解方式以簽訂行政契約方式進行，雙方當

事人立於對等之地位，彼此協商，並自願接受調解契約之拘束。如此，應有助於

建構雙方之夥伴關係，齊心為人民追求福祉。

第二項 監督客體

本項所稱之監督客體，為地方自治團體。在保障地方自治之現今，承認地方

自治團體具有地方自治權，地方自治團體為了完善地方自治權，自主處理地方之

事務，自應許其自行建構一符合地方事務處理所必要之組織，此自行建構組織之

權利，即為自主組織權。國家對地方自治團體所自行建構之組織，如果未逾越適

法之範圍，基於雙方應係對等而非上下隸屬關係，地方自治團體之自主組織權，

自應予以尊重並保障。然地方自治團體係自主自立，而非獨立，且自治組織之設

置及規模，與施政之良窳有著直接之關係，故目前地方自治團體之自主組織權，

國家設有嚴格之法令規範，以下分述之：

第一款 地方自治團體規模之監督

《地方制度法》第 4 條所規定者為地方自治團體規模之設置。依同條第 1

項規定指出，必須人口聚居達 125 萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域

發展上，有特殊需要之地區，得設直轄市，規模上與省同級。同條第 3 項指出，

人口聚居達 50 萬人以上未滿 125 萬人，且在政治、經濟及文化上地位重要之地

區，得設市，規模上與縣同級。

此為國家以立法之方式，將地方自治團體之規模予以劃分，在早期國家與地

方自治團體處於上下隸屬關係，國家片面地決定地方自治團體之地位以及相應之

權利，本無可厚非，然而處於現今保障地方自治之理念下，上述見解備受挑戰。

蓋因地方自治團體之規模，不僅牽涉其在整體國家中之地位，亦與所可享有之地
113
方自治權限多寡有關，直轄市之定位與省同級，故可享有最大之地方自治權限，

包括組織編組、人事職等以及財政收入分配等，均較縣（市）為多，致使全國各

縣（市）均已升格為直轄市為最終目標，希冀擴充自身之自治權限。

首先發難的是新北市前身之台北縣，早在 1979 年即已透過縣議會向中央提

出升格之期盼，其認為在人口數以及土地面積上都較臺北市為多，但無論是在組

織的編制上、財政收入上都與臺北市相差甚大，連帶使臺北縣民所可獲得之服務

與資源減少許多。206近 30 年來循行政管道爭取升格，但都徒勞無功，遂轉向立

法院爭取，終獲立法院於 2007 年 5 月 4 日增訂《地方制度法》第 4 條第 2 項，

明文規定，若縣人口聚居達 200 萬人以上，未改制為直轄市前，準用關於直轄市

之規定。207最先因該次修法而受惠者，為台北縣，不僅組織編制大增，連帶中央

統籌分配款亦增加。其後的桃園縣亦循此模式，成為晉身準直轄市之第 2 例。208

立法院在於 2009 年 4 月 3 日增訂《地方制度法》第 7-1、7-2 條，賦予縣（市）

單獨改制為直轄市，或縣（市）與其他縣（市）合併改制為直轄市，或縣（市）

與其他直轄市合併改制為直轄市之法源，開啟我國新 6 都時代。

現行之升格改制方式，主要有「國家發起升格改制」209與「地方發起升格改

制」210兩種，惟無論依循何種升格改制途徑，皆須經由行政院之核定後，始生升

格改制之效力。

本文以為，地方自治團體規模之變更，牽涉國家整體版圖之重劃，整體資源

206
陳立剛、陳陽德，《台北縣、桃園縣及台中縣市升格直轄市相關問題之探討》 （臺北：行政院
研究發展考核委員會，2000 年 12 月出版），頁 53。
207
洪嘉仁、王士榮，〈臺北縣升格為準直轄市之探討〉 ，《南亞學報》 ，第 28 期，2008 年 12 月，
頁 305。
208
李順德，〈桃升格準直轄市，元旦生效〉， 《聯合新聞網》 ，2010 年 12 月 14 日，<http://udn.co
m/news/cate/6638>。
209
《地方制度法》第 7-1 條第 1 項規定，內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，
擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬訂改制計畫，徵詢
相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。
210
《地方制度法》第 7-1 條第 2 項規定，縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改
制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。 《地方制度法》第 7-1 條第 3
項規定，縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣（市）
政府得共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議會、縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院
核定之。
114
之分配，影響不可不謂巨大，故不宜由地方自治團體自行隨意變更，由國家審慎

評估後，以核定的方式完成升格改制之效力，尚稱允當。惟地方自治團體之升格

與否，與地方自治團體之權益關係甚鉅，升格之要件似不宜由國家片面地制定，

應在政策規劃及法案草擬之階段，使地方自治團體有參與之空間，雙方就升格之

條件共同協商。不僅如此，該地方自治團體居民之意見，亦應一併考量，因許多

合併案之提出，乃係由政治人物所主導，其一廂情願地訴說係為了人民著想，然

其中之政治算計，吾人不得而知。以真誠之胸襟，傾聽在地居民之心聲，了解當

地居民之想法，才是真正為人民著想。試舉兩例以說明：

壹、台南縣民之隱憂

2009 年 6 月 29 日，台南縣、市不斷透過專家學者強調台南的「歷史文化」

特質，終獲行政院核定臺南縣市合併升格為直轄市。整個合併案均係由臺南縣與

臺南市兩地方政府高層所主導，儘管臺南縣政府公布民調，表示有超過半數之民

眾，支持臺南縣市合併升格，但不少縣民仍存有相當大的疑慮。

雖然合併後有助於跨域治理如河川整治等問題，然有住民認為，臺南縣主要

以農工產業為主，而臺南市之產業主要為商業，合併升格後，恐使原臺南縣區域

被邊緣化。也有住民認為，原台南縣之民選鄉鎮市長改為官派區長，有違住民自

治之原理。亦有住民認為，原台南縣、市之兩行政首長，都將屆滿兩任，合力推

動此案，不免讓人聯想有再「延任一年」的政治考量。211

貳、大阪市併入大阪府，公投否決

日本之大阪市為「政令指定市」，雖為大阪府所轄，但享有很大之自主權。

目前大阪市與大阪府之基礎建設、發展策略與產業政策均各自為政，不相統屬，

為避免府市行政疊床架屋，即有推動「大阪都」之構想；該構想主張將大阪市併

入大阪府，原本大阪市之 24 個行政區則簡化為 5 個特別行政區，設立民選區長

211
讀者論壇， 〈評議台南縣市合併升格〉 ，
《中華民國資深記者協會網》
，2010 年 12 月 13 日，<
http://srnews.com.tw/main.asp>。
115
與區議會，職司當地醫療、社福、教育等服務。贊成合併者認為，改制後行政體

系更精簡，行政效率將提高。反對合併者力主維持現狀，認為只要適當調整府市

分工，便可解決行政重疊問題，且改制初期估計將耗 600 億日圓，而所帶來之效

益 1 年僅節約 1 億日圓，效益有限。是否合併之議題於 2015 年 5 月 17 日舉辦公

民投票，開票結果以 1 萬餘票反對合併。212

上舉兩例，都牽涉地方自治團體規模之變更，但日本之作法明顯與臺灣之做

法不同，係直接探詢住民之意見，讓住民自己決定是否要合併，而不是只透過政

府高層之主導即作出合併與否之決定，整體程序更具民主正當性，讓民眾參與並

檢視政策，也係一種自治監督。本文雖肯定國家站在審慎評估的立場監督地方自

治團體之升格改制，但如果能再探詢住民真正的想法，了解住民真正的意願，政

策將更能貼近人民需求。

第二款 地方自治行政組織之監督

《地方制度法》第 62 條規定指出，授權內政部擬定《地方行政機關組織準

則》，再由各地方自治團體按照內政部所擬定之組織準則，訂定各自之組織自治

條例，並經同級之地方立法機關同意後，送自治監督機關（行政院、內政部、縣

政府）備查。之所以授權內政部就行政機關之組織，為通則之規定，其目的在於

確保地方行政組織有最低限度之一致性，避免各個地方行政組織過分龐大，導致

疊床架屋，行政效率不彰，並且虛耗經費，不利地方政務之運作。故在現行地方

自治尚未上軌道前，應肯認由中央對自治行政組織做出準則性規範，應有其正當

性。213以下茲將《地方行政機關組織準則》之主要規定，臚列如下：214

壹、所屬機關層級

依據《地方行政機關組織準則》第 5 條規定，直轄市政府所屬機關以分二層

212
張嘉浩， 〈大阪廢市併入大阪府，公投否決〉 ，《中時電子報》 ，2015 年 5 月 18 日，<http://ww
w.chinatimes.com/>。
213
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 252。
214
張正修，《地方制度法理論與實用綜合版》 ，頁 516-530。
116
級為限，一級機關之名稱為局、處及委員會。處限於輔助兼具業務性質之機關用

之。委員會以調解統合業務或處理特定事務，並採合議制方式運作。二級機關之

名稱為處、大隊、所、中心；縣（市）政府所屬機關以分二層級為限，一級機關

用名稱為局，二級機關之名稱為隊、所；鄉（鎮、市）公所、山地原住民區公所

所屬機關以一層級為限，其名稱為隊、所、館。本條如是規定，應該是避免地方

行政機關之組織層級過多，而導致無效率。

貳、員額設置基準

《地方行政機關組織準則》對於各地方自治團體之員額設置，是採用「總量

管制」之方式，即設定總員額之最高限額度，允許在此額度內加以調整。

參、各級地方行政組織之組織結構與員額

一、 直轄市之行政組織與員額

（一）行政組織

依據《地方行政機關組織準則》第 11 條第 2 項之規定，直轄市政府一級單

位及所屬一級機關，人口未滿 2 百萬人者，合計不得超過 29 處、局、委員會；

人口在 2 百萬人以上者，合計不得超過 32 個處、局、委員會。

復依同準則第 11 條第 1 項及第 12 條第 1 項規定，直轄市政府之一級單位為

處或委員會，下設科、組、室，最多不得超過 9 個，科下並得設股。

再依同準則第 12 條第 2 項及第 5 項規定，直轄市政府所屬一級機關內部單

位為科、組、室、中心，內部輔助單位不得超過 6 個，其下得設課、股；所屬二

級機關內部單位為科、組、室、課，內部輔助單位不得超過 5 個，科、室下得設

股。但為執行特殊性質業務者，得設廠、場、隊、站。

又依同準則第 13 條規定，直轄市之區設區公所，置區長 1 人、主任秘書 1

人；人口在 20 萬人以上之區，得置副區長 1 人，除法律另有規定外，均由市長

依《公務人員任用法》任免之。 區公所內部單位不得超過 9 課、室。但區人口

117
在 40 萬人以上，未滿 50 萬人者，不得超過 10 課、室；人口在 50 萬人以上者，

不得超過 11 課、室。

（二）員額總數

依據《地方行政機關組織準則》第 22 條之規定，直轄市人口在 125 萬人以

上，未滿 175 萬人者，不得超過 6 千 5 百人。人口在 175 萬人以上，未滿 225

萬人者，不得超過 7 千 2 百人。人口在 225 萬人以上，未滿 275 萬人者，不得超

過 9 千人。人口在 275 萬人以上，未滿 350 萬人者，不得超過 1 萬 1 千 7 百人。

人口在 350 萬人以上者，不得超過 1 萬 3 千 8 百 6 十人。

二、 縣（市）之行政組織與員額

（一）行政組織

依據《地方行政機關組織準則》第 15 條第 2 項之規定，縣（市）政府一級

單位及所屬一級機關，除主計、人事及政風單位依專屬人事管理法律設立外，依

下列規定設立：縣（市）人口未滿 5 萬人者，不得超過 13 處、局。人口在 5 萬

人以上，未滿 20 萬人者，不得超過 15 處、局。人口在 20 萬人以上，未滿 40

萬人者，不得超過 17 處、局。人口在 40 萬人以上，未滿 70 萬人者，不得超過

18 處、局。人口在 70 萬人以上，未滿 1 百萬人者，不得超過 21 處、局。人口

在 1 百萬人以上，未滿 125 萬人者，不得超過 22 處、局。人口在 125 萬人以上

者，不得超過 23 處、局。

依同準則第 15 條第 3 項規定，各處、局之編制員額如下：縣（市）人口未

滿 5 萬人者，不得低於 10 人。人口在 5 萬人以上，未滿 20 萬人者，不得低於

15 人。人口在 20 萬人以上者，不得低於 20 人。

（二）員額總數

縣（市）政府除警察及消防機關之員額外，以中華民國 88 年 7 月 1 日之編

制員額總數，為其總員額基準數。以該基準數加分配增加員額之和，為各該縣（市）
118
政府員額總數。其分配增加員額之計算方式如下：以各該縣（市）中華民國 88

年 12 月底人口數除以縣（市）總人口數所得商之 60%，為人口數所占分配比重。

以各該縣（市）中華民國 87 年 12 月底各縣（市）面積除以縣（市）總面積所得

商之 10%，為面積所占分配比重。以各該縣（市）自主財源比率除以縣（市）自

主財源比率之和，所得商之 30%，為自主財源所占分配比重。以各縣（市）政府

合計增加員額總數之 5 千人乘前三款比重之和，所得之積數之整數為其分配增加

員額。

綜觀《地方行政機關組織準則》之規定，其規定之方式多係採總量管制之方

式規範，並無具體強制各地方自治團體應設置那些內部單位或所屬機關，故對地

方組織權之侵害尚屬輕微，且該侵害實屬必要。然而，基於地方事務日漸繁雜，

人力之需求亦與日俱增，若僅依賴正式編制內之公務人員法定員額，實無法應付

日趨多樣之行政事務。故各地方行政機關為能在短時間內補充人力，會以行政契

約或僱傭契約之方式進用其他人員，《地方行政機關組織準則》對此並無強制規

範。由於此些依契約進用之人員並不計入地方行政機關之組織員額總數，因此成

為民選地方行政首長之一條彈性之便捷用人管道。且在臺灣特有之文化下，多數

人紛紛以關說請託之方式謀求在地方行政機關中任職，地方行政首長或地方民意

代表亦樂於順水推舟，做做人情。長久下來，使得此些因契約進用之人員之總額，

超過正式編制之公務人員總額，形成地方財政之負擔，且欲刪減此部分之人員，

亦存有實際上之困難（如關說請託之人情壓力等）。215試舉一例以說明地方組織

人力過於龐大已造成地方財政之負擔：

2015 年 4 月 22 日，立法委員吳秉叡在立法院財政委員會質詢時表示，苗栗

縣之人口僅 60 多萬，過去在前縣長劉政鴻執政之期間，已超額約聘雇員工高達

1,000 多位，1 年至少多花 4 至 5 億元薪資，8 年下來增加幾 10 億之負債，而苗

栗縣至今仍超聘 700 人，中央的財政和審計單位卻未就此糾正，是否涉及疏失？

215
呂育誠，《地方政府與自治》
，頁 280-281。
119
而苗栗縣要刪減財政赤字，卻仍超聘甚多員工，恐怕是為了選舉綁樁之考量。216

本例中，即是地方政府巧立名目，以不同之名義（約聘、約僱、約用）超聘非公

務人員之員工。這些員工不乏是受地方議員之請託，或者本身就是選舉樁腳，地

方行政首長慣常以約聘雇之職位做人情，不僅可以安插自己之心腹於地方政府

內，亦可藉此鞏固樁腳，迎戰未來之選戰，何樂而不為！但隨之而來之問題即是

拖垮地方之財政，造成人民之額外負擔。故中央應對地方行政機關之組織及員

額，嚴加控管，以打造高效率、低成本之全新地方政府，才是人民之福。

且現行之《地方行政機關組織準則》亦有以下問題：其一，現行地方行政組

織之設置準據，僅以人口數為唯一衡量標準，似有考量因素過於簡化之嫌。因分

別就人口數、轄區面積、公共任務繁簡以及財政狀況等，統一列為考量因素，始

能澈底發揮因地制宜之功能。其二，直轄市與縣（市）之自治組織及人事權相差

過大，以致各縣（市）想要獲得更大的自治權限時，努力升格直轄市絕對是當前

唯一選擇，導致各縣（市）競相升格直轄市之病態現象出現，將施政之目標予以

錯置。

第三款 本項小結

國家為謀整體資源之有效分配，自必須地方自治團體之規模與組織加以干

預，不可放任地方自治團體隨意更動。目前分別於《地方制度法》中對地方自治

團體之規模與組織均有詳加規定。就地方自治團體之規模而言，地方自治團體規

模之變更，牽涉國家整體版圖及資源配置，不宜由地方自治團體自行變更，故由

國家審慎評估後，以核定的方式完成升格改制之效力，尚稱允當。惟地方自治團

體之升格要件似不宜由國家片面制定，應使地方自治團體有參與之空間，雙方就

升格之條件共同協商。且該地方自治團體居民之意見亦應一併考量，以真誠之胸

襟，傾聽在地居民之心聲，了解當地居民之想法，才是真正為人民著想。

216
蔡紀眉，〈苗栗縣全國最窮，超額約聘人員卻高達 700 人〉 ，《新頭殼》
，2015 年 4 月 22 日，
<http://www.chinatimes.com/>。
120
 就地方自治團體之組織與員額而言，中央對此設有準則性之規範，以供地方

自治團體據以訂定自己之組織自治條例，並須送自治監督機關備查。之所以如

此，其目的在於確保地方行政組織有最低限度之一致性，避免各個地方行政組織

過分龐大，導致疊床架屋，行政效率不彰，並且虛耗經費，不利地方政務之運作。

惟目前組織之設置僅以人口數為考量基準，太過單薄，應予以多樣化。又直轄市

與縣（市）之組織與人事權限相差太大，以致各縣（市）均以升格直轄市為最大

目標，忘卻行政任務之最大目標乃是為人民謀福利，錯置目標。

綜上以觀，須知地方自治團體存立之目的，乃係為人民謀福祉，若地方自治

團體之規模及組織結構皆由地方自治團體隨意膨脹，則不僅會嚴重虛耗地方之財

政，亦會使整體之行政效率降低，非人民之福，故中央對此予以適當之干預，應

為合理且必要。

第三項 本節小結

就監督主體之面向而言，我國現行之自治監督似以「行政監督」為主軸，本

文認為之所以會如此規定，乃係地方自治團體日常政務之處理，均由地方行政權

負責。故由對行政業務熟悉度高的國家之行政權做監督主體，自比其他國家權力

機關來得適切。惟自治監督之主體與客體雖屬於不同之公法人，然雙方均同為行

政體系之一環，難免會因循苟且、虛應了事。故應讓國家立法權、國家司法權及

國家監察權，負起行政監察之職責，監控國家行政權是否確實督導地方自治團體

之施政作為，亦或直接監察地方行政權之施政，以維人民福祉。又目前國家與地

方自治團體，應朝向建構雙方之合作夥伴關係邁進，故應賦予地方自治團體有參

加國家政策規劃之權利，尤其是與地方自治團體權益關係密切之公共政策與法

案。大法官亦於釋字第 553 號解釋中說明，我國尚缺乏地方自治團體與監督機關

間之溝通、調解機制，影響地方自治功能之發揮。故本文建議若自治監督機關與

地方自治團體產生爭議時，應可成立一權限爭議調解委員會，採類似《勞資爭議

處理法》之編組，由中央與地方各派員參加，調解方式以簽訂行政契約方式進行，

121
雙方當事人立於對等之地位，彼此協商，並自願接受調解契約之拘束。如此，應

有助於建構雙方之夥伴關係，齊心為人民追求福祉。

就監督客體之面向而言，目前《地方制度法》中對地方自治團體之規模與組

織均有詳加規定。地方自治團體之規模，其變動將牽涉國家整體版圖及資源配

置，不宜由地方自治團體自行變更，應由國家審慎評予以核定後始得變更，尚稱

允當。惟地方自治團體之升格要件似不宜由國家片面制定，應使地方自治團體有

參與之空間，雙方就升格之條件共同協商。且該地方自治團體居民之意見亦應一

併考量，以真誠之胸襟，傾聽在地居民之心聲，了解當地居民之想法，才是真正

為人民著想。另外，就地方自治團體之組織與員額，中央對此設有準則性之規範，

以供地方自治團體據以訂定自己之組織自治條例，並須送自治監督機關備查。惟

目前組織之設置僅以人口數為考量基準，太過單薄，應予以多樣化。又直轄市與

縣（市）之組織與人事權限相差太大，以致各縣（市）均以升格直轄市為最大目

標，忘卻行政任務之最大目標乃是為人民謀福利，錯置目標。

第二節 人事體制監督

所謂地方人事體制監督，其監督之範圍應包括任免權、遷調權與考核權。地

方自治團體為求地方行政事務能夠順利推行，以及貫徹地方行政首長之施政理念，

必須有相當之人事權，然其人事權必須受到中央之監督，以免產生道德危機，若

有違法情事，中央應撤銷其人事任免。又地方民選公職人員，若有符合停職、解

職之要件者，中央應及時加以監督，廓清地方之政治生態。

再者，我國之公務體系向有人事一條鞭之人事體制，地方行政首長必須依專

屬人事管理法律任免，然是否皆毫無彈性，不無疑問。且地方行政機關之一級機

關、單位主管或首長之人事權問題，亦為本節之討論範圍。

第一項 地方行政首長人事任命權之監督

第一款 一級機關、單位之主管或首長
122
 依《地方制度法》第 55 條第 3 項規定，直轄市一級單位主管或所屬一級機

關首長除主計、人事、警察及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免外，

其餘職務均比照簡任第 13 職等，由市長任免之。同法第 56 條第 3 項則規定，縣

（市）一級單位主管及所屬一級機關首長，除主計、人事、警察、稅捐及政風之

主管或首長，依專屬人事管理法律任免，其總數 2 分之 1 得列政務職，職務比照

簡任第 12 職等，其餘均由縣（市）長依法任免之。

由上開規定可知，直轄市之地方行政首長除主計、人事、警察及政風之主管

或首長外，其他單位、機關之主管或首長均得以政務人員進用，而縣（市）地方

首長之人事任命權僅有除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長外，僅能

就其總數之一半列以政務職進用，其人事任命權遠小於直轄市之地方行政首長。

民選之地方行政首長受選民之付託，負有將其所持政策目標實現之義務，故

必須賦予地方行政首長，組成可以貫徹其政策目標之行政團隊，以實現其目標，

若行政團隊無法貫徹地方行政首長之政見，應承擔應有之政治責任，檢討去留。

直轄市與縣（市）之地方行政首長既均為民選，均受住民之付託，然兩者之權限

差異甚大，縣（市）一級機關、單位之主管或首長皆為常任文官，並無政治責任

之問題，然其施政理念若與地方行政首長不合，卻勉強配合政策目標之走向，顯

屬過苛與不人性。故應將縣（市）與直轄市在一級機關或單位主管或首長之人事

上，賦予同樣之權限，以為責任政治之理念。217

又人事一條鞭制度，乃係指特定之公務人員，有其專屬之人事管理法令，其

所服務之機關或單位之地方行政首長僅屬兼管長官，必須聽從中央之主管長官對

其之指揮、監督與管理，整體人事體制高度中央集權。此種制度設計自臺灣威權

時期後一直存留至今，雖係著眼於其業務之專業性與領導統御之考量，有助於官

箴之維護及提高效率，然整體管理欠缺彈性，無法有效因應地方之需求。且亦無

法有效落實地方行政首長之政策目標，有違責任政治之理念，亦與地方自治思維

217
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 264-265。
123
相背。現階段之作法乃先徵詢地方行政首長之同意，或提供名單供其遴選，已有

漸漸下放人事權之意味。218

第二款 副地方行政首長之任命

依據《地方制度法》第 55 條第 1 項及第 56 條第 1 項規定，地方行政首長任

命副地方行政首長時，應報請自治監督機關備查。之所以須送自治監督機關備查，

應是因為當地方行政首長停職時，由副地方行政首長代理，故任命程序上比較嚴

謹。

社會上就曾發生地方行政首長因為官司纏身，唯恐有牢獄之災，任命其妻擔

任副縣長，以備如果因案羈押被停職時，由其妻代理縣長之職務。如 2009 年 12

月 20 日，花蓮縣縣長傅崐萁宣布任命其「前妻」徐榛蔚為副縣長。內政部表示，

傅崐萁與徐榛蔚的離婚是假離婚，兩人仍屬配偶關係，此舉違反《公務人員任用

法》及《公職人員利益衝突迴避法》等法律，此人事任命案將依《地方制度法》

第 75 條第 4 項規定，報請行政院撤銷。219本例中，花蓮縣長傅崐萁不尊重法制，

將整個花蓮縣當成家天下再經營，有違選民之付託。如果涉嫌不法，應坦然面對，

由選民另行再做選擇。

第二項 地方公職人員之監督

地方上民選公職人員可包括地方行政首長與地方民意代表。民主國家內，民

選之公職人員皆有一定之任期，關於該人員是否勝任，通常係由人民透過定期選

舉之方式或透過罷免之程序加以監督，惟若人民之監督無法及時發揮功能時，以

致該人員留在原任將不合法律規定，或有危及地方自治團體權益之虞時，自治監

督機關必須負起監督之責，讓其提前離開現職或結束任期。220《地方制度法》上

有規定若地方行政首長或地方民意代表，符合一定之法定構成要件時，應依法予

218
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 324-329。
219
蘋果日報記者採訪整理， 〈認定假離婚，傅崐萁破功〉
，《蘋果日報》
，2009 年 12 月 23 日，<h
ttp://www.appledaily.com.tw/>。
220
蕭文生，《國家・地方自治・行政秩序》，頁 96。
124
以停職或解職。以下分述之：

第一款 停職

《地方制度法》第 78 條所規定之停職處分，係指上級政府對下級政府之公

務員，認為有違法行為之嫌，在未受科刑判決確定之前，所給予之暫停行使職務

之處分。停職處分僅適用地方行政首長，地方民意代表則不適用之。地方行政首

長僅得因違法行為而被予以停職，至於失職或不當之行為則非本法停職之原因。

且觀本法停職之原因，皆係以司法機關預先決定為前提，自治監督機關僅係依司

法機關之決定作為是否予以停職之基礎，不須額外附加理由。221

壹、停職原因

依《地方制度法》第 78 條第 1 項之規定，停職之原因有 4，分述如下：其

一，涉嫌犯內亂、外患、貪污治罪條例或組織犯罪防制條例之罪，經第一審判處

有期徒刑以上之刑者。但涉嫌貪污治罪條例上之圖利罪者，須經第二審判處有期

徒刑以上之刑者。其二，涉嫌犯前款以外，法定刑為死刑、無期徒刑或最輕本刑

為 5 年以上有期徒刑之罪，經第一審判處有罪者。其三，依刑事訴訟程序被羈押

或通緝者。本停職原因在實務上發生最多，如最近鬧得沸沸揚揚的李朝卿停職之

案件，就是因被羈押而被予以停職處分。其四，依檢肅流氓條例規定被留置者。

然《檢肅流氓條例》已被廢止，故以無適用之可能。

學者認為，停職之目的應是在保護地方自治團體之利益，首先必須證明地方

行政首長確實不能適任其職務，接著必須證明地方行政首長繼續留任將會給地方

行政機關造成嚴重之弊端，最後再從公共利益層面考慮，其繼續留任將會給地方

自治團體帶來重大損害時，才予以停職。不過，
《地方制度法》第 78 條第 1 項之

規定似乎不讓自治監督機關有裁量之空間，只要符合法定停職事由，即予以停職

處分。222且本法停職之原因主要限制在地方行政首長為犯罪或有犯罪之虞之基礎

221
蕭文生，《國家・地方自治・行政秩序》，頁 109。
222
蕭文生，《國家・地方自治・行政秩序》，頁 116-117。
125
上，卻無將非關犯罪而不能適任職務如健康之因素等加以考量，著實有修改之空

間。223

貳、復職

依《地方制度法》第 78 條第 2 項之規定，停止職務之人員，如經改判無罪

時，或經撤銷通緝或釋放時，於其任期屆滿前，得准其先行復職。惟如已經刑事

判決確定，但非第 79 條應予解除職務者，於其任期屆滿前，亦應准其復職。

而停止其職務之人員，經依法參選，再度當選原公職並就職者，不再適用停

職之規定。此可謂是基於政治理由所作之規定，似乎有為他人解套之嫌。224

第二款 解職

所謂之解職，即是解除公務員所擔任之職務，公務員之地位因之而消滅。解

職之適用對象包括地方行政首長與地方民意代表。學者認為，《地方制度法》中

規定之解職事由似可與《公職人員選舉罷免法》相呼應，雙雙構成選舉前與選舉

後之防堵網。225民選公職人員解職後，應依法補選之。

壹、解職原因

依據《地方制度法》第 78 條第 1 項之規定，其解職是由如下：其一，經法

院判決當選無效確定，或經法院判決選舉無效確定，致影響其當選資格者。其二，

犯內亂、外患或貪污罪，經判刑確定者。其三，犯組織犯罪防制條例之罪，經判

處有期徒刑以上之刑確定者。其四，犯前二款以外之罪，受有期徒刑以上刑之判

決確定，而未受緩刑之宣告、未執行易科罰金或不得易服社會勞動者。其五，受

保安處分或感訓處分之裁判確定者。但因緩刑而付保護管束者，不在此限。其六，

戶籍遷出各該行政區域四個月以上者。其七，褫奪公權尚未復權者。其八，受監

護或輔助宣告尚未撤銷者。其九，有本法所定應予解除職權或職務之情事者。其

223
張正修，《地方制度法理論與實用綜合版》，頁 661。
224
張正修，《地方制度法理論與實用綜合版》，頁 660。
225
蕭文生，《國家・地方自治・行政秩序》，頁 103-104。
126
十，依其他法律應予解除職權或職務者。

貳、撤銷解職處分

其原職任期未滿，且尚未經選舉機關公告補選時，具備法定原因者，解除職

權或職務之處分均應予撤銷。其原因如下：其一，獲判決無罪確定者。其二，保

安處分經依法撤銷與不付感訓處分之裁定確定者。其三，經提起撤銷監護或輔助

宣告之訴，為法院判決撤銷宣告監護或輔助確定者。

第三項 一般公務人員之指揮管理

一般公務人員日常行政事務之執行，均會涉及公共利益之實現，必須謹慎以

對。且現代之公共事務決策過程複雜，具有豐富經驗之一般公務人員，常在決策

過程中扮演不可或缺之角色，使得行政與政治兩者間呈現一個共生之連續體概念，

已非傳統上嚴格劃分政治人物負責決策，而一般公務人員僅負責執行之單純二分

模式可以形容。在一般公務人員角色日益重要的今天，如何確保一般公務人員確

實履行法定義務，據以實現公共利益，實是現今嚴肅之課題。226

目前我國並未對地方之公務人員另行制定地方公務人員法制，故中央與地方

之公務人員均適用同一套公務人員法制，其所負之義務與責任均相當。

第一款 一般行政人員之義務

為了確保一般行政人員能夠忠實地執行行政事務，履行公共利益，多會課予

一般行政人員應遵守之義務。在現代法治國家下，義務之課予必須有法律或其授

權之法規命令為依據。公務員之義務基本上規範於《公務員服務法》中，惟不以

此為限。227以下簡要分述之：

壹、忠實執行職務義務

依據《公務員服務法》第 7 條之規定，公務員於執行職務時，應力求切實，

226
吳定等編著，《行政學（下）
》，頁 194-195。
227
李惠宗，《行政法要義》
，頁 181。
127
不得有畏難規避、互相推諉或無故稽延之情事。復依同法第 8 條、第 9 條及第

10 條之規定，公務員接奉任狀後，除有正當理由而經主管高級長官特許者外，

應於 1 個月內就職，並不得擅離職守。奉派出差，亦不得藉故遲延、私自回籍或

往其他地方逗留。準此，公務員在為職務上之行為時，必須克盡職守，須將公益

置於個人私益之上。然而，公務員假公務考察之名義而行旅遊之實之情事，時有

所聞，試舉一例以說明：

2015 年 3 月，高雄市政府財政局一行 15 人進行海外考察參訪 12 天，目的

為「歐亞菸酒業務參訪觀摩」。行程包括土耳其、希臘以及杜拜，費用高達 220

萬元，全程並未安排任何官方拜會之行程，讓外界質疑此行是假考察之名而行觀

光之實。228本例中，高雄市財政局的考察行程中，遍及各大觀光景點，並未有任

何官方之拜會行程，遑論要考察如何防範私菸私酒！往後類此之參訪行程必須嚴

加監督，徹底檢視參訪考察之目的，是否有助於主管業務之達成。如果僅是走馬

看花之觀光性質，而有偏離公務考察之虞，應禁絕之。如果地方政府對此加以縱

容，中央之自治監督機關應適時加以行政指導，提醒地方政府注意並檢討改正

之。

貳、服從義務

公務員之服從關係已非傳統威權體制下之主僕關係，其之所以對長官有服從

之義務，並非其臣屬於長官之個人，而係基於職務上之關係，維護行政一體性以

提升行政效率，藉以達成追求人民福祉之最終目的。229

而此所謂之服從並非絕對之服從，依《公務人員保障法》第 17 條之規定，

公務人員對長官於監督範圍內所發之命令，除有違反刑事法律者外，有服從之義

務。若接受命令之公務人員如認為該命令違法，應負報告義務。如長官認為該命

令並未違法而以書面下達時，公務人員應即服從。公務人員亦可請求長官以書面

228
郭采彥、孟昭權， 〈花 220 萬公帑考察酒莊，高市財政局挨批〉 ，
《公視新聞網》
，2015 年 6 月
29 日，<http://news.pts.org.tw/index.html>。
229
李震山，《行政法導論》 ，頁 185。
128
之方式下達命令，如長官拒絕以書面之方式下達命令，則視為撤回命令。長官以

書面下達命令後，由此所生之責任即由該長官負擔。230要求地方行政機關或單位

之長官、主管以書面之方式下達命令，雖屬理想，惟現實上之落實狀況不佳，長

官或主管多以口頭對所屬公務人員做出指示，其所作出之指示甚至偏離法令之容

許範圍。中央公務體制之主管機關應多加宣導，強化地方行政機關或單位之長官、

主管依法行政之觀念，並落實以書面之方式對所屬公務人員下達命令。

參、保密義務

《公務員服務法》第 4 條即規定，公務員不論是否在職，且不論該機密事件

是否為其主管，均有絕對保守政府機關機密之義務。然而，在現代法治國家中，

「人民知的權利」與「公務員之守密義務」應加以調和，公務員之守密義務應依

存於人民知的權利之下，並非為守密之需要，而可任意限制或剝奪人民知的權利。

且不得大舉保密義務之旗幟，而過度抑制公務員之言論，包括揭弊性及批判性之

言論。231

肆、保持品味義務

《公務員服務法》第 5 條即規定，公務員應誠實清廉及謹慎勤勉，不得有驕

恣貪惰、奢侈放蕩、冶遊賭博及吸食菸毒等足以損失名譽之行為。公務人員乃代

表人民追求公共利益之實現，正人先正己，自必須保持較高之品格，增強人民對

公務人員執行公務之信賴。本條之用語多為不確定法律概念，惟本義務乃係基於

公務人員之職務而生，在解釋上必須或多或少與公務員之身分有關。

試舉一例以說明：2014 年 3 月 4 日，民進黨臺中市議會黨團召開記者會，

披露臺中市生命禮儀管理所大甲館李姓墓政課員，於上班時間公然上色情網站聊

天召妓。聊天對話中有多處性暗示之言論，市議員痛批臺中市政府「毫無章法！」

230
吳庚，
《行政法之理論與實用》 ，頁 244。
231
李震山，《行政法導論》
，頁 198。
129
「螺絲鬆了！」。232本例中，李姓公務人員於公務執行上之脫序行為，已嚴重破

換公務人員之形象及名譽，違背人民對公務人員執行公務之信賴關係，應已違法

《公務員服務法》第 5 條之規定。有該等公務人員存在，試問民眾如何能信服公

務人員能確保公共利益之追求？

伍、不為一定作為義務

《公務員服務法》中對公務員之行為，作有許多之禁止規範，諸如同法第 6

條規定之濫權禁止，誡命公務員不得假借權力或職務上之機會，圖本身或他人之

利益，或加損害於人；同法第 15 條之關說禁止，誡命公務員對於屬官不得推薦

人員；同法第 16 條及第 18 條之收受餽贈禁止，誡命公務員對有隸屬關係者，無

論涉及職務與否，不得贈受財物。且於所辦事件或對地方視察調查，亦不得收受

任何餽贈或接受招待；同法第 13 條之兼營商業禁止；同法第 14-1 條之將來利益

衝突禁止，誡命公務員於其離職後 3 年內，不得擔任與其離職前 5 年內之職務直

接相關之營利事業董事、監察人、經理、執行業務之股東或顧問。本條即俗稱之

「旋轉門條款」，預防公務員利用其在職時之權力或機會，替自己離職後安排出

路。233中央公務體制之主管機關，應徹底檢視是否有上述之不法情事，加以糾舉

之，以塑造公務體制之良好形象。

陸、中立義務

為確保公務人員能夠依法行政，秉持中立之立場執行職務，特要求公務人員

負有行政中立之義務，其所強調之重點包括行政組織法上之中立，及行政作用法

上之中立。蓋公務人員係國家公權力行使之承擔者，而國家之權力來源乃係基於

全體國民之付託，故公務人員應為全體人民服務，而非為特定之政黨服務。誡命

公務人員保持行政中立，一方面可以讓公務人員避免捲入不必要之政治漩渦中，

以確保公務人員之永業化保障，免於產生公務員地位不確定之風險。另方面可使

232
曾雪蒨、王乙徹，〈公務員上班召妓，問「可親嘴品苞嗎？」〉 ，《蘋果日報》
，2014 年 3 月 4
日，<http://www.appledaily.com.tw/>。
233
吳庚，《行政法之理論與實用》 ，頁 246。
130
行政事務之運作不受政爭之影響，確保行政系統秉持公平與正義之理念，藉以提

升政府之公信力。234然而，行政中立並非僅公務人員個人有遵守之義務，機關首

長或主管亦應恪遵行政中立之義務，否則行政中立僅淪為口號矣！

試舉兩例以說明：2014 年 8 月 30 日，欲競選連任之彰化市長邱建富舉辦競

選總部成立活動，清潔隊陳姓隊員接到電話告知，若不參加競選總部成立大會活

動，會被主管點名作記號。235本例中，即是主管帶頭違背公務人員中立之義務，

使公務人員深陷政治之漩渦中，逼迫其選邊站，不僅侵害公務人員本人之自由意

志，亦造成整體行政體系之不安定，造成行政效率低落。

反觀 2014 年魏明谷欲競選彰化縣長時，在寫給公務人員之「給公務人員的

一封信」中強調，若其當選彰化縣長，將以人事之安定為優先，不會任意調動各

項人事之安排，尊重每個公務人員之工作保障。其上任後信守承諾，尚未見到有

不合理之人事調動與安排，足為典範。236

第二款 一般行政人員之責任

一般行政人員責任之課予，來自於義務之違反，沒有義務之課予當無責任追

究之問題。237依義務違反之性質不同，可分為行政責任、刑事責任與民事責任，

以下分述之。

壹、行政責任

公務員之行政責任，乃係因公務員不當或違法執行職務，或怠於執行職務，

因而違反行政法上義務，由行政機關或司法機關對該公務員，予以職務上或紀律

上之處罰。由追究行政責任之機關不同，分為行政機關所追究之行政懲處責任，

以及司法機關所追究之司法懲戒責任。

234
李惠宗，《行政法要義》 ，頁 188-189。
235
何炯榮、林敬家， 〈清潔隊員批彰化市長遭開除，法院判復職〉 ，《聯合新聞網》，2015 年 5 月
6 日，<http://udn.com/news/index>。
236
何炯榮，〈新聞眼-政治魔手伸入公務體系，另類白色恐怖〉， 《聯合新聞網》，2015 年 5 月 6
日，<http://udn.com/news/index>。
237
李惠宗，《行政法要義》 ，192。
131
 所謂之司法懲戒責任，依據《公務員服務法》第 2 條之規定，若公務員有違

法、廢弛職務或其他失職行為，經由司法懲戒機關予以懲戒處分。懲戒處分之種

類分為撤職、休職、降級、減俸、記過及申誡等 6 種。

所謂之行政懲處責任，又稱為「考績懲處」
，主要是依據《公務人員考績法》

及其他相關之規定。考績懲處分為平時考核及專案考績。依據《公務人員考績法》

第 5 條及第 12 條之規定，年終考績應以平時考核為其考核依據，懲處分為免職、

申誡、記過及記大過。而專案考績於公務人員有重大功過時行之，遭 1 次記 2

大過者，予以免職處分。考績懲處之原因，法律並未有明文之規定，學者認為應

包含一切違法或失職之行為，與懲戒之事由並無軒輊。238並且，中央各主管機關

會定期對地方自治團體實施業務考核，以考核其業務執行之狀況及其優缺失，如

中央實施對直轄市與縣（市）政府計畫及預算之考核，在其考核發動所依據之《中

央對直轄市與縣（市）政府計畫及預算考核要點》中第 11 點即明定，各直轄市

及縣（市）政府得依考核結果，對所屬單位或相關之人員辦理獎懲。實務上之作

法如臺東縣政府即訂定《中央對臺東縣政府計畫及預算考核結果獎懲原則》，該

原則其中第 4 點即規定，考核面向總分若未達 80 分，且單項考核分數一半（含）

未達 80 分者，記申誡 1 次。考核面向總分未達 70 分，且單項考核分數一半（含）

未達 80 分者，記申誡 2 次。

再者，若地方行政機關之長官或主管，對於所屬公務人員之行政責任不予追

究，中央應對地方加以糾正，並促其追究失職人員之行政責任。若地方行政機關

之長官或主管涉嫌隱匿或包庇，應一併追究其行政責任。

貳、民事責任（含國家賠償責任）

所謂之民事責任，係指公務人員於執行職務時，因故意或過失不法侵害他人

之權利，所產生之損害賠償責任。學者分析公務人員之民事責任可分為兩類：其

一，係指公務人員從事私經濟行政之行為所發生之一切法律效果，包含損害賠償

238
吳庚，
《行政法之理論與實用》
，頁 253。
132
責任。國家雖與公務人員間並非民法上之僱傭關係，而係公法上之職務關係，然

若為私經濟活動時並不受公法之支配，故此時公務人員之侵權行為應分別情形適

用《民法》第 28 條之法人與職員間之關係，或《民法》第 188 條之僱用人與受

僱人間之關係，由國家、地方自治團體或其他行政主體負連帶賠償責任。其二，

係指公務人員執行職務而行使公權力之行為，若因故意或過失不法侵害他人之權

利者，其因而所產生之損害賠償責任，應屬於《國家賠償法》之規範範圍。239

2014 年 7 月 31 日，高雄市發生氣爆事件，主因為埋設在市區道路下之工業

管線，因氣體外洩而發生爆炸，造成多人傷亡。高雄市政府身為市區道路之主管

機關，理應對市區道路作好維護之工作，包含道路下之所有設施。今高雄市政府

疏於維護工作，而發生市區道路下之工業管線氣體外洩，應有國家賠償之責任。

高雄市政府卻逃避其應負之國家賠償責任，中央應促其正視其所應負之責任，並

提供必要之協助。中央與地方一同面對應負之賠償責任，並思考如何能夠快速弭

平人民之損害，讓人民之權益獲得確保。

參、刑事責任

所謂之刑事責任，係指公務人員之行為，違反刑事之相關法律，而應受刑罰

制裁責任之謂。理論上公務人員之刑事責任與一般人民均同，然而公務人員與國

家間有公法上之職務關係存在，所執行之事務多涉及公共利益之實現，自須負擔

更高之責任。故《中華民國刑法》上規定有所謂之職務犯，係指公務人員因公務

人員之身分而成立之犯罪行為，諸如貪汙罪或瀆職罪等，重視職務行使之正當與

廉潔。且《中華民國刑法》第 134 條規定，對於一般人民均有可能觸犯之犯罪，

而公務人員出於假借職務上之權力、機會或方法觸犯者，特別加重其刑至 2 分之

1。

然而雖有嚴刑峻法，但公務人員貪污之事件仍頻繁傳出，尤其是工程採購之

貪汙弊案。2015 年 2 月 12 日，臺北市長柯文哲在「公私立國小校長會議」中表

239
吳庚，
《行政法之理論與實用》
，頁 260。
133
示，將成立一個統一發包中心，把容易發生貪汙案件之工程發包案件，全部集中

到「天子」腳下來監督。2402015 年 3 月 24 日市政會議後，柯文哲宣布臺北市「聯

合採購發包中心」將於 2015 年 4 月 1 日正式成立，

「聯合採購發包中心」成立之

主要目的就是以專業取代非專業，首要目標是先把非工程單位的工程案集中到該

發包中心，由專業之工程採購人員統一處理。241無獨有偶，2015 年 6 月 22 日，

嘉義市市長涂醒哲亦宣布成立「統一發包及品管中心」，將採購與工程品管業務

集中辦理，強調公開透明公平競爭，防止弊端，塑造機關採購公平之形象。242

上舉案例若均能發揮良好之防弊效果，杜絕公務人員之貪污舞弊案件，中央

應加強輔導各地方自治團體建置類似之統一發包中心，將採購案與工程品管之業

務集中辦理，不僅可提升政府之廉潔，亦可加強整體之行政效能。

第四項 本節小結

人事體制之監督，有其必要性，蓋國家有責任促使領域內所有之地方自治團

體皆須依法行政。人事體制之健全，不僅關乎地方事務可以妥善運作，更可為人

民謀幸福，創造福祉。

然而，若太過強調法秩序之一致，反而會侵害到地方自治團體之自主性，如

依現代責任政治之理念而言，地方行政首長受選民之付託，負有將其政策目標實

現之義務，若不能組織自己的行政團隊，則在政策之推行上恐怕有所扞格，故應

適度放寬限制。同為受人民付託之縣（市）長與直轄市長，人事任命權受到中央

不同程度之干預，本文建議應將直轄市與縣（市）之人事任命權改為一致，一級

機關、單位之主管或首長除政風、人事、主計及警察外，應列為政務職，俾利地

方行政首長組織自己之行政團隊。而人事、主計、政風及警察等人事一條鞭之體

240
陳芃、張立勳，〈柯 P：易貪汙地方，集中「天子」腳下監督〉 ，《中時電子報》 ，2015 年 2 月
13 日，<http://www.chinatimes.com/>。
241
臺北市政府秘書處， 〈臺北市「聯合採購發包中心」4 月 1 日正式成立，柯文哲：用專業來取
代非專業〉 ，《臺北市政府網站》 ，2015 年 3 月 24 日，<http://www.gov.taipei/mp.asp?mp=100
001>。
242
林伯驊， 〈防止黑箱，嘉市府成立統一發包中心〉 ，《聯合新聞網》 ，2015 年 6 月 22 日，<http:
//udn.com/news/breaknews/1>。
134
制，應有適度之彈性，讓地方行政首長具有建議權，否則地方行政首長無用人權，

卻要承擔政治責任，有違責任政治之理念。

就對地方民選公職人員之停職而言，我國目前就停職監督措施之作成，僅考

慮犯罪或有犯罪之虞等因素，且均係由司法機關預先決定，自治監督機關毫無裁

量之空間，未來修法應可從是否能適任其職務之面向來思考，賦予自治監督機關

有裁量之空間。

就對一般公務人員之指揮管理而言，因該等公務人員政策之規劃與政策之執

行，與公共利益之實現密不可分，故必須監督其確實履行法定義務，並課予其義

務違反之責任，俾利公共利益之實現。

第三節 經費預算面監督

財政為庶政之母，若沒有充足之財政支應，則地方自治團體之一切施政作為

恐將停擺。健全而穩定之地方財政有助於國家政務之實現，並可發揮因地制宜之

特色，滿足地方民眾之需求，根據地方民眾需求之不同而提供在地化之服務。本

文以下將著重在中央與地方間之互動方面論述：

第一項 統籌分配稅款制度

因每個地方自治團體之財政能力有所不同，為妥善調整各該地方自治團體間

之財政收支之差距，故有統籌分配稅款制度之機制。學者認為統籌分配稅款特色

有三：其一，統籌分配稅款制度之目的在於使地方財源之均衡化，以調節各地方

經濟發展不同所形成之落差。其二，統籌分配稅款之本質，是地方自治團體所獨

立共有之財源，僅是由國家先行徵收原本就屬於地方之稅收，為間接課徵之地方

稅。國家再依財源調整與保障之理念，依一定之基準分配給地方自治團體。其三，

國家在分配統籌分配稅款時，禁止對統籌分配稅款之運用設定條件或限制用途，

蓋統籌分配稅款原本就是地方獨立之自主財源。243

243
張正修，《地方制度法理論與實用綜合版》
，頁 566。
135
 依財政收支劃分法第 16-1 條之規定，中央統籌分配稅款可分為普通統籌分

配稅款與特別統籌分配稅款。前者占中央統籌分配稅款之 94%，應本於透明化及

公式化之原則分配予各地方自治團體。後者占中央統籌分配稅款之 6%，係為供

應受分配地方自治團體之緊急及其他中大事項所需之經費，其動支須經行政院核

定。

依《中央統籌分配稅款分配辦法》第 3 條規定，其主要來源有三：其一，全

國所得稅總收入與貨物稅總收入各提撥 10%。其二，全國營業稅總收入扣除統一

發票給獎獎金後之 40%。其三，各縣（市）土地增值稅之 20%，準用直轄市之

縣不包括之。復依同辦法第 7 條之規定，前揭由所得稅、貨物稅及營業稅所提撥

之中央統籌分配稅款，其中總額之 61.76%分配給直轄市，總額之 24%分配給縣

（市）
，總額之 8.24%分配給鄉（鎮、市）
。前揭由各縣（市）之土地增值稅所提

撥之中央統籌分配稅款，全部分配給縣（市）。

從上述可知，因直轄市所分得之中央統籌分配稅款之比例較高，長久下來，

使得地方自治團體間之財政差距越形擴大，連帶使得城鄉差距格外明顯，以背離

統籌分配稅款之制度目的。且營業稅之稅收來源，通常是在於工廠所聚集之縣

（市），但稅收之分配反由直轄市占其大宗，使工廠聚集之縣（市）紛紛表示抗

議，認為不僅分不到應有之稅收，還要額外承擔汙染成本，不公且不義。244

故使得各縣（市）紛紛搶著升格為直轄市，以獲得更多之中央統籌分配稅款。

更甚者，由於直轄市與縣（市）之分配比例相差過大，導致許多縣（市）不滿，

要求中央修訂分配之比例。試舉一例以說明：雲林縣府會聯手爭取《財政收支劃

分法》修正，計畫聯合 6 都以外之 16 縣市政府，要求中央對縣（市）之中央統

籌分配稅款，有更公平之分配方式。雲林縣表示，將在 1 個月內完成 16 縣市聯

繫，並由 16 縣（市）行政首長共同連署，向中央「爭錢」。245

244
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 403。
245
許素惠， 〈雲林府會聯手，爭取財劃法修正〉
，《中時電子報》
，2015 年 6 月 2 日，<http://www.
chinatimes.com/>。
136
 本文認為應重新檢討中央統籌分配稅款之分配比例，並落實其妥善調整各該

地方自治團體間財政差距之功能。建議應將全國直轄市及縣（市）列入同一分配

基準，不在因直轄市或縣（市）而異其分配比例。

第二項 補助款制度

補助款制度起源於第一次世界大戰之後，因各地方之經濟環境不同而導致發

展有相當之落差，為確保各地方最低必要之施政水準，乃由國家透過補助款制度

加以調節。至第二次世界大戰以後，補助款制度已從原本一時性之制度轉變成常

設之制度。補助款制度分為「一般補助款」與「特定補助款」。一般補助款又可

分為「定額之一般補助」與「租稅努力之一般補助」，前者乃指上級政府撥付一

定之金額補助地方自治團體，至於補助款之用途則由地方自治團體決定。而後者

把受補助地方自治團體之「自行籌措財源之努力」及「擴大稅收之租稅努力」兩

因素列入分配考量，藉以鼓勵地方自治團體努力自籌財源。而特定補助款之補助，

上級政府均會指定其用途。又為避免地方自治團體過於仰賴上級政府之補助，且

因並非自己努力籌措而來，難免會發生浪費情事，故多要求地方自治團體須提供

一定數額之配合款，上級政府始予以補助。246

依據《地方制度法》第 69 條第 1 項之規定，各上級政府為謀地方均衡發展，

對於財力較差之地方政府應酌予補助。同條第 3 項授權訂定《中央對直轄市及縣

（市）政府補助辦法》，該辦法將中央之補助款區分為一般性補助款與計畫型補

助款。所謂之一般性補助款，係指就直轄市、準用直轄市規定之縣及縣（市）基

本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費，通常無使

用上之限制。而所謂之計畫型補助款，係指由需要補助之地方自治團體，提出計

畫以向中央申請該計畫執行所需之補助款，且計畫型補助款有指定用途之限制。

補助款制度亦常成為中央調控地方政策之工具，以下分述之：

壹、政策調控

246
張正修，《地方制度法理論與實用綜合版》
，頁 571-572。
137
 依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 4 條規定，中央得視實際

需要，限定一般性補助款及專案型補助款之支用範圍、支出用途或應優先辦理之

施政項目及內容。受補助之地方自治團體如有違反者，中央得就其違反部分予以

停撥或扣減當年度或以後年度一般性補助款。

貳、考核施政績效及監督預算編製

依據《地方制度法》第 71 條之規定，各地方自治團體之年度總預算、追加

預算與特別預算收支之籌劃、編製及共同性費用標準，除其他法律另有規定外，

應依行政院訂定之中央暨地方政府預算籌編原則辦理。若未依預算籌編原則辦理

者，上級政府應視實際情形酌減補助款。

依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 5 條第 1 項之規定，中央

得就地方自治團體施政計畫之執行效能、年度預算編製或執行情形、相關開源節

流績效等進行監督及考核，並得依考核結果增加或減少當年度或以後年度一般性

補助款。

又依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 6 條之規定，中央為瞭

解各地方自治團體之財政狀況及補助經費支用情形，得請各地方自治團體提供相

關預、決算資料等相關資訊，各地方自治團體不得拒絕；其不予提供時，中央得

減少當年度或以後年度之一般性補助款。

參、獎勵地方開源

依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 11 條之規定，自治監督

機關於地方政府對促進民間參與公共建設，以及配合政府整體經濟建設發展吸引

廠商投資等兩事項，具有顯著績效時，得調增其計畫型補助款之補助比率。

依據《地方制度法》第 73 條之規定，地方自治團體（直轄市除外）應致力

於公共造產，其獎助及管理辦法，由內政部定之。

故內政部依《地方制度法》第 73 條之授權，訂定並發布《公共造產獎助及

管理辦法》以為實施依據，依該辦法第 7 條第 3 項規定，地方政府每年應擬具興
138
辦公共造產補助計畫，報內政部核辦，復依同辦法第 8 條明示自治監督機關應對

各地方政府予以管考，考核結果績優者，發給獎勵金。

試舉一例以說明：嘉義縣政府辦理公共造產業務有成，獲內政部考評為南區

第一名，第四度蟬連；另中埔鄉公所經營納骨塔，推動環保葬法績效良好，成為

各地觀摩學習對象，也榮獲鄉鎮公共造產工作競賽第一名，嘉義縣是全國公共造

產唯一拿到雙料冠軍的縣市。分別獲得 200 萬與 120 萬獎勵金，成為此次公共造

產表揚會的最大贏家。247本例中即中央政府積極運用補助款及獎勵金等獎勵措施，

鼓勵地方政府戮力發展公共造產，創造自有財源。

第三項 社會案例分析

雖然有上述之措施可以監控地方之財政，但是仍然不能根本解決問題，試舉

一例以說明：針對苗栗縣財政吃緊，行政院主計總處說明，除了在苗栗縣政府有

建立預警機制外，更已扣減苗栗縣政府之補助款，以 2014 年度為例，扣減了 2,046

萬，但苗栗縣政府仍然沒有自省，仍然繼續大幅舉債。248從本例可知，扣補助款

之殺傷力其實並不足以喝止違法之作為。

本文認為，自治監督機關之監督手段要多元化，並且應勇於實施強力之監督

措施。故在上例中，如已發現各地方自治團體有超額舉債或不能履行償債義務之

虞時，應直接依據《公共債務法》第 8 條之規定，由財政部報請行政院予以限制

或停止其舉債。再依同法第 9 條之規定，由各該自治監督機關命其於一定期限內

改正或償還，屆期未改正或償還者，除減少或緩撥其統籌分配稅款外，並將各該

地方行政首長移送懲戒。強力喝止該歪風。

然中央監督機關僅為扣減補助款等監督措施，而無再有更進一步之監督措施，

恐怕是宥於政治壓力使然。

247
宋其佳， 〈嘉義縣榮獲全國公共造產唯一的雙冠王〉 ，
《中央日報》
，2014 年 10 月 1 日，<http:
//www.cdnews.com.tw>。
248
國會調查兵團整理， 〈財政委員會-苗栗縣債臺高築，病入膏肓拖廠商下水〉 ，
《國會調查兵團》 ，
2015 年 4 月 20 日，<https://cic.tw/videos/346>。
139
第三項 本節小結

國家借助統籌分配稅款與補助款之制度，以調節地方之財政，為世界各國所

採用。然而統籌分配稅款與補助款之間究有分別，不可一概而論。

統籌分配稅款本質上而言是地方之固有財源，是間接課徵之地方稅，僅是中

央為調整個國家之財政資源而依照一定公式重作分配。然而我國目前統籌分配稅

款之分配比例，明顯優厚於直轄市，並無法有效調整各地方自治團體間之財政差

距，導致各縣（市）紛紛向中央要求重新劃分分配比例，以實現公平正義。故本

文認為既然統籌分配稅款之本意，乃在調整地方財政差距，根本之作法即是將全

國各地方自治團體全部依相同之計算基礎重行分配，不再區分直轄市、縣（市）

而為不同之分配比例。

但補助款不同，補助款是否撥付，中央本身有非常大之行政裁量空間，故相

較統籌分配稅款而言，補助款亦可充當中央政策調節之工具。補助款制度雖然可

誘導地方自治團體之政策作為，然而僅依賴補助款作為調節工具成效有限，如苗

栗縣無懼補照款被中央扣減，執意舉債。故本文認為不能僅單靠補助款作為監督

工具，應廣泛採用其他較為強力之監督措施，以遏止歪風。

第四節 本章總結

就組織結構而言，現行之自治監督主體為國家行政權，因地方自治團體日常

政務之處理，均由地方行政權負責。國家行政權就行政業務之熟悉度，相較其他

國家權力機關高，由其作為監督主體最為適切。惟本文建議應讓國家立法權、國

家司法權及國家監察權等非行政體系之權力機關，負起行政監察之職責，以維人

民福祉。再者，作為監督客體之地方自治團體，目前《地方制度法》中對地方自

治團體之規模與組織均有詳加規定。就地方自治團體之規模，因事關重大，不宜

由地方自治團體自行變更，然其變更與否，本文建議應有在地住民共同參與之空

間。就其組織與員額，中央對此亦設有準則性規範，以總額管制之方式實行監督。

惟目前組織之設置僅以人口數為考量基準，本文建議應予以多樣化，並調整直轄
140
市與縣（市）之組織與人事權落差，使其有效達成公共目的。又目前地方自治團

體均無法參與國家政策之規畫或制定，本文建議，如政策議題牽涉地方自治團體

之權益者，應有讓其參與之機會。再者，國家與地方自治團體間亦欠缺一溝通、

調解之機制。故本文建議若自治監督機關與地方自治團體產生爭議時，應可成立

一權限爭議調解委員會，採類似《勞資爭議處理法》之編組，調解方式以簽訂行

政契約方式進行，應有助於建構雙方之夥伴關係。

就人事體制之監督而言，首先，人事體制之健全與否關涉地方政務之推行，

自有監督必要。然若太強調一致性而缺乏彈性，而不允許地方行政首長組建自己

之行政團隊，亦有違責任政治之理念，本文建議應將一級機關、單位除人事一條

鞭體制之主管或首長，不分直轄市或縣（市），均列為政務職，俾利地方行政首

長組織自己之行政團隊。再者，人事、主計、政風及警察等人事一條鞭之體制，

應讓地方行政首長具有建議權，否則地方行政首長無用人權，卻要承擔政治責任，

亦有違責任政治之理念。最後，我國目前對地方民選公職人員之停職監督措施之

作成，僅考慮犯罪或有犯罪之虞等因素，且均係由司法機關預先決定，自治監督

機關毫無裁量之空間，本文建議未來修法應可從是否能適任其職務之面向來思考，

賦予自治監督機關有裁量之空間。

就經費預算籌編監督而言，目前統籌分配稅款之分配比例，明顯優厚於直轄

市，並無法有效調整各地方自治團體間之財政差距，導致各縣（市）紛紛向中央

要求重新劃分分配比例，以實現公平正義。本文建議將全國各地方自治團體全部

依相同之計算基礎重行分配，不再區分直轄市、縣（市）而為不同之分配比例。

再者，中央可藉由補助款之制度充當政策調節之工具，雖然可誘導地方自治團體

之政策作為，然而僅依賴補助款作為調節工具成效有限，如苗栗縣無懼補照款被

中央扣減，執意舉債。故本文建議不能僅單靠補助款作為監督工具，應廣泛採用

其他較為強力之監督措施，以喝止歪風。

141
第四章 中央對地方自治監督法制之行政權限

第一節 行政調查

第一項 概說

第一款 定義

所謂的行政調查，係指行政機關為調查資料或證據之必要，依法採取「搜集

資料」或「檢查」之措施，據以達成特定之政策目的。依據上開定義，行政調查

可包括行政檢查與資料蒐集兩個行政手段，若行政調查所實施作用之對象（事件）

具一般性、規劃性者如人口普查、施政滿意度調查等，所採取的手段為蒐集資料。

反之，若行政調查所實施作用之對象（事件）為具體個案或帶有規制取締性質，

所採取的手段則為行政檢查，如對，特定處所實施臨場檢查。249行政調查雖為我

國行政權限之一環，然學界相關學術論述甚少，但不可諱言的是，行政調查之運

用卻是與日俱增！國家藉由廣泛地蒐集必要之資訊，並藉此資訊之運用與指引，

作為正確施政之依據，保護國家安全並促進人民之福祉，但隨之而來的相關人權

保障課題諸如人身自由、個人資料之保護等，國家必須在兩者之間取得平衡，方

符社會公平正義之理念。

上述之分類雖有其意義，惟行政檢查之實施，其實施對象為具體個案，或其

行為手段帶有規制取締性質，實具有行政處分之性質，已非單純之行政調查手

段，本文認為應予以明辨。本文認為，所謂的行政調查，應係指具一般性、規劃

性之調查而言，其手段之運用具任意性而不帶強制性，其實施之目的在於明瞭現

況，據以發現問題所在，以供施政之參考，促進施政之正確性。

準此，行政部門為了確實掌握施政之相關資訊，以為施政之基礎，運用行政

調查之權限，對國家整體各層面，運用統計之手法，完成各式各樣之統計調查報

249
李震山，《行政法導論》
，頁 459、462。
142
告，如我國主計總處即會定期的對國家總體資料如人口、物價、國民所得、失業

率及經貿工礦業等等，進行統計和分析。不僅如此，行政部門在擬訂許多政策時，

為了提高政策對於公共議題的針對性，以求準確地解決問題，亦會先行對公共議

題的成因與本質進行考察，至政策施行後，亦會對政策施行後的成果進行分析，

以為日後修正之依據。並且，行政部門為有效了解政府各項行政作為的民意支持

動向，以求適時的回應民眾需求，會定時自己實施或委託他人實施民意調查，如

行政部門各式各樣之施政滿意度調查等。

第二款 以大數據（Big Data）手法融入行政調查手段

行政院長毛治國在 2014 年年底上任後，因應網路行動時代來臨，祭出「毛

式三箭」，其中一支箭即是大數據（Big Data），希望透過大數據之分析，精準預

測出民眾之需求與前瞻施政。250無獨有偶，前行政院院長陳冲在 2015 年 3 月 4

日亦表示，運用大數據之分析可以解決政策失真的問題。並提議主計總處改變傳

統之研究方法（透過對母體抽樣取得樣本，並以樣本代表整體母體的研究方法）
，

應慢慢融入巨量資料的分析方法，直接對母體進行分析，使分析出來的結果可以

更精細、更真實。251 前後任之行政院院長均不約而同呼籲行政部門善用大數據

於施政之作為，使行政調查手法更為細膩，藉以準確掌握民眾之需求。

「得數據者得天下」一語，堪稱是當今世界的最佳寫照！隨著數據之不斷積

累，一幅龐大的社會畫軸也不斷展開，它不但是研究一個社會長期變遷的重要素

材，亦為行政部門在政策制定、調整和評價上，提供重要的依據和參考。252所謂

的大數據，其「大」的意義不僅係指其數據量相較以往龐大許多，其更指涉吾人

可以分析和使用的數據在大量的增加，透過這些數據的交換、整合和分析，可以

得到大量有用的資訊，據以發現新知識，創造新價值。大數據不是最近才提出來

250
數位時代，〈毛治國祭出科技三箭：開放資料、大數據、群眾外包〉， 《科技新報》，2014 年 1
2 月 24 日，<http://technews.tw/>。
251
陳碧芬，〈陳冲：大數據能解政策失真〉， 《中時電子報》
，2015 年 3 月 5 日，<http://www.chi
natimes.com/>。
252
涂子沛， 《大數據：數據革命如何改變政府、商業與我們的生活》 （香港：中和出版有限公司，
2013 年初版） ，頁 67。
143
的新名詞，早在 1980 年代即已出現。惟近 20 年來，因資訊科技的日新月異，數

據的收集、保存及維護的技術得到長足的發展，且成本陡降，致使各個領域的數

據量均大幅成長，讓人們對大數據一詞越來越重視，學界及企業界亦熱烈討論，

美國總統歐巴馬的幕僚更在 2010 年即建議道，每一個聯邦政府的部門和機構，

都需要制定一個「大數據」的戰略。253

暢銷全球的大作《大數據》（Big Data）一書之作者麥爾荀伯格（Viktor

Mayer-Schönberger）分析大數據有三大特色，其一是巨量：不只是數量大，還可

以有新發現。其二是容許雜亂：所收集到的資料既多且雜，不要求每筆資料都非

常地精確。其三，相關性：透過分析一筆筆的資料，目的不是在找尋資料間的「因

果關係」
，而是在尋求資料間的「相關性」
，亦即藉助分析巨量的資料以發現事實

（what） 。254易言之，透過大數據中的巨量資
，而不是在探究為什麼如此（why）

料分析，吾人可以拼湊出資料所欲呈現的事實（發生什麼事），而不是資料間的

因果生成歷程（為什麼如此發生）。因為事實的呈現是客觀的，是可以量化分析

的，但是因果關係的生成往往有太多的例外，而不是理所當然地想當然爾，是透

過吾人就所呈現的相關事實，進一步依照自身經驗，經過主觀詮釋以後所獲得的

產物。準此，大數據的功能即是藉由眾多具備相關性的資料來告訴我們事實的樣

貌為何，至於為何會如此，則不是大數據的任務。

有 IBM 大數據業務推手之稱的詹森凱利（Jason Kelley）進一步擴充解釋大

數據之應用層面，其認為可用「PAID」代表，亦即人們（People）以數據（Data）

為基礎，透過整合（Integration）並加以分析（Analytics）
，轉換成有價值的資訊

並加以運用之謂。255

綜上以觀，大數據之手法與傳統統計手法之最大的不同點，即在於將所有具

有「相關性」而不是精確性的資料全部建成一個數據資料庫，因為在大數據的概

253
涂子沛，《大數據：數據革命如何改變政府、商業與我們的生活》 ，頁 74-75。
254
王怡棻，〈巨量資料極具價值，但也不能忽略人性〉 ，《遠見雜誌》
，337 期，2014 年 7 月，頁
244-245。
255
王怡棻，〈整合「PAID」四面向，加值大數據創商機〉，《遠見雜誌》，337 期，2014 年 7 月，
頁 244-245。
144
念下，任何收集到的數據都有其意義及價值，透過整合以及分析，將這些數據轉

換成有意義、有價值之資訊，並可重複使用這些數據以他種方式整合及分析，轉

換成具其他意義及價值之資訊，而不僅是單純的統計資料呈現。甚而，透過網際

網路的連線，各行政部門之間還可以共享收集到的數據，彼此互相獲取有益之資

訊，發揮更完善之治理效能。

目前善用大數據概念於施政作為中之行政部門，仍在少數。希冀未來在行政

院長毛治國的倡導下，不僅中央各部會能夠善用大數據此一新思維於行政調查權

限之中，使行政調查之手段發揮地更細膩，有效引導作出正確之決策，同時中央

各部會並輔助地方落實大數據概念於行政調查權限之中，並時刻監督地方是否妥

善運用大數據之理念，有效回應人民之需求。更甚者，中央與地方應將各自所收

集到的數據資料，共同建構一個完整的大數據資料庫，則全國各式各樣之面貌，

將會完整呈現，各個行政部門均可以藉由該大數據庫裡的數據資料，整合、分析

出對本身業務有意義、有價值之資訊，如此一來，不僅行政效率加快，亦能創造

更大的民眾福祉。

第二項 行政調查在中央對地方自治監督之應用

我國中央對地方自治監督之法制在規劃當時，並無進行行政調查之過程，而

是在傳統家父主義思想的作祟下，中央基於單一集權的老大心態，片面的加以制

定。中央與地方自古以來就處於諜對諜之狀態，雙方總在監控與反監控之間徘

徊，時至今日，中央為求法制序之統一及整體施政水準之確保，亦對地方實施自

治監督，惟須顧及地方之自主性及其積極性，不可濫行監督。本文就社會面向之

觀察，將歷來已發生之問題，以及有發生問題之虞部分，試圖歸納整理之：

壹、地方立法權方面

地方自治團體為了發揮其自主性及因地制宜特性，雖得對自治事項或上級法

規範授權之事項，制定自治法規，惟國家為了維持整體法制序之統一，以及施政

水準之一致，對地方自治法規自須加以監督。具體類型有：地方自治法規是否過
145
度限制或剝奪人民之權利？地方自治法規是否逾越上級法規範？地方自治法規

之規範目的是否屬恣意？

試舉一例以說明對地方立法權行使自治監督之必要性：2007 年 8 月 3 日臺

東縣議會三讀通過「臺東縣議會議員退職慰問金自治條例」，凡任滿兩屆八年者

可請領退職慰問金，且從本屆起算，尚可追溯併計任職鄉鎮市民代表之年資，最

多可領四百卅二萬餘元。臺東縣政府表示，縣議會通過之自治條例與現行之中央

法律有牴觸，且縣議員之各項款項均由縣政府編列，如未來增加退職金，財源籌

措有困難。民眾亦批判縣議員「自肥」，吃相難看。內政部則表示，現行退職慰

問金制度，都是針對「有給職」之人員所設計，地方民意代表是無給職，故不宜

支給退職金；且是否支給乃涉及人民之納稅負擔，屬於法律保留範疇，於法無據，

將對該自治條例予以函告無效。256本例中，臺東縣議會所通過之該自治條例，恐

有圖利自己之嫌，其立法目的應屬恣意，幸中央及時出手制止。

貳、地方組織權及人事權方面

司法院大法官釋字第 467 號解釋理由書指出，凡各級地域團體享有就自治事

項制定規章並執行之權限，以及具有自主組織權者，方得為地方自治團體性質之

公法人，準此，自治組織權為實現地方自治之一環。蓋地方自治團體為遂行其意

志，達成公共目的，不僅得以自主建構其組織，亦可對組織內之人事有享自主決

定權，如果無法自主建構其組織，亦對組織內之人事權無從置喙，則自治目的之

達成勢必困難重重。257然而，如果過於放任地方自治團體自行其事，可能造成組

織膨脹、人事絮亂，反而有害於地方自治之運作，故中央適度地規範、監督地方

自治團體之組織及人事權，自有必要。以下試舉兩例以說明對地方組織權及人事

權監督之必要：

一、 縣市合併改制前之臺中縣議會欲分區設立「議政服務中心」

256
黃明堂、范正祥， 〈東縣議會通過自肥案，內政部：無效〉 ，
《自由時報電子報》
，2007 年 8 月
4 日，<www.ltn.com.tw/>。
257
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 241。
146
 縣市合併改制前之臺中縣議會曾於縣內分區設立「議政服務中心」，並編列

預算，內政部則表示，在現行之《地方立法機關組織準則》，以及該縣議會之組

織自治條例，均無設置「議政服務中心」之規定，故於縣內分區設立「議政服務

中心」之情事，於法無據。258本例中，中央適時監督阻止地方濫設組織，防止地

方組織過度膨脹。

二、 花蓮縣長任用配偶擔任副縣長

2009 年 12 月 20 日，甫當選的花蓮縣新科縣長傅崐萁在就職典禮上，緊牽

「前妻」徐榛蔚的手，宣布任命徐為副縣長，此奇招全國譁然。同月 22 日，內

政部長江宜樺表示，傅崐萁與徐榛蔚的離婚是假離婚，兩人仍屬配偶關係，違反

《公務人員任用法》及《公職人員利益衝突迴避法》等中央法律，此人事案將依

《地方制度法》第 75 條第 4 項規定，報請行政院撤銷。還要移請監察院依《公

職人員利益衝突迴避法》裁罰 100 萬至 500 萬元，並函請戶政機關更正兩人婚姻

關係。259本例中，官司纏身的傅焜萁任命「前妻」擔任副手，擬打算如被判刑確

定時，讓「前妻」代理其縣長職務，此舉猶如古代世襲概念，將整個臺東縣把持

在一家族手中。中央適時監督，及時導正此不公不義之現象。

參、地方行政權

代表地方自治團體行使地方行政權之地方行政機關，所處理的事情與人民的

福祉最為密切，其施政之良窳，將直接影響人民之生活，在地方自治概念下，地

方政務之處理雖有一定之自主權，惟地方自治團體究非國中之國，國家為了維持

法制序之統一性，以及施政水準之確保，有責任及義務監督地方自治團體之施政

作為，與國家整體施政方針一致，並確實依法行政，保障人民福祉。準此以言，

中央對地方行政權之行使，負有監督之職責，且地方自治機關基於水平權力分立

258
中華民國內政部， 〈縣議會於縣內分區設立「議政服務中心」於法無據〉 ，《地方制度法解釋彙
編》 ，2013 年，頁 108-109。
259
蘋果日報記者採訪整理， 〈認定假離婚，傅崐萁破功〉
，《蘋果日報》
，2009 年 12 月 23 日，<h
ttp://www.appledaily.com.tw/>。
147
之劃分，分設地方行政機關與地方立法機關，彼此相互監督及制衡。惟在臺灣不

時看到地方府會之行政首長及議會議長，同屬同一黨派或同一地方派系，監督效

果不佳，且常同聲一氣，導致府會監督失靈。故中央實必須嚴守導正地方行政權

適當運作之底線，創造人民福祉。

試舉一例以說明地方府會監督恐有不彰之虞：高雄市在 2014 年年底 9 合 1

大選過後，民進黨籍市議員的席次大幅增加，大有問鼎議長寶座之跡象。時任議

長之國民黨籍許崑源即質疑，高雄市已是民進黨執政，如果市議會也被民進黨把

持，達成完全執政，市議會還能和人民站在一起，不會成為市政府的傀儡嗎？260

高雄市議會於 2015 年 1 月 30 日之第 2 次臨時會中通過包括 2015 年度地方總預

算等法案，現任議長康裕成期許營造府會和諧，共創市民福祉。但總預算案一毛

未刪，也令人留下無限想像空間。261本例中因為府會之行政首長與議會議長均同

屬同一政黨，外界不免擔憂市議會恐將淪為市政府之立法局，未來府會之監督效

果恐將不彰，中央勢必充分發揮自治監督之機制，為人民之權利福祉把關。

肆、地方財政權

財政為庶政之母，如果財政不彰，必會影響政府一連串施政的水準。蓋巧婦

難為無米之炊，地方自治團體的施政作為均須有充足的財源予以支持，如果財源

挹注不足，則地方政府的整體施政水準必會下滑，不利人權之保障。

在地方自治的概念下，地方財政權必須有一定的自主性，使地方自治團體能

夠自主的運用自身財源以實現自我目的，否則中央動輒以財政要脅，使地方自治

團體處處受制於中央，地方自治理念勢將流於空談。然而地方財政問題嚴重，已

非修改財政收支劃分法就能有效解決，且中央雖基於地方自治之理念，對地方之

自主性予以適度尊重，惟仍必須對地方有所監督，以導正地方財政日益惡化之缺

失。概就現實層面觀察之，地方自治團體僅一昧仰賴中央財政補助，而不思如何

260
自由時報記者， 〈綠推康裕成選高市議長，許崑源質疑將成市府傀儡〉 ，
《自由時報》 ，2014 年
12 月 1 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
261
程啟峰， 〈高市議會臨會閉幕，康裕成期府會和諧〉 ，《中央通訊社》
，2015 年 1 月 30 日，<ht
tp://www.cna.com.tw/>。
148
「開源節流」以完善地方財政，所造成的問題是，地方自治團體未努力開闢自有

自治財源，且不顧地方財政惡化之事實，濫開政策支票，徒增無謂之財政負擔。

又地方自治團體之年度預算，由地方行政機關籌編，並送地方立法機關三讀通過

後，始能實行，惟地方府會不合之事頻傳，如果府會惡鬥導致地方預算審議之延

宕，恐有危害地方人民權益之問題。凡上述種種問題，均有賴中央適度對地方加

以監督，以導正地方財政不當運用之問題。以下試舉兩例以說明中央對地方財政

權監督之必要：

一、 地方不顧財政惡化事實而濫開支票

根據行政院公共工程委員會 2012 年之報告，至 9 月底止，全臺列管的閒置

公共設施有 15 處，投入的總興建費用逾百億元。立法委員指出，地方行政首長

好大喜功，濫開選舉支票，並未嚴謹評估工程完工後所能帶來之經濟效益。要求

中央嚴格把關，確實督導地方在提出公共建設計畫前，應有完善之統籌規劃，事

後也應建置查核機制，而不是地方伸手就給錢！262學者也分析，地方財政中有高

達 5 成均來自於中央補助，自主籌措之財源微乎其微，至使地方有恃無恐，花錢

不手軟。尤其到了選舉時期，候選人亦紛紛推出福利津貼支票，這些支票最受佔

全臺選民 2 成之 65 歲以上選民青睞，且多無加入排富條款之限制，使得地方財

政愈行惡化。263在上述案例中，許多候選人或欲爭取連任之行政首長，紛紛開出

公共建設以及福利津貼等支票，無視本身財政之困窘，這些短視近利而欠缺長期

規劃之政策方案，中央應加以適度監督，並建立嚴格考核之機制，不應讓地方予

取予求，以導正地方這種苟且心態。

二、 臺南市府會交惡

臺南市長賴清德質疑議長李全教以賄賂之行為贏得議長之選舉，遂在 2015

262
蘋果日報記者採訪整理， 〈混帳！花百億蓋 15 蚊子館〉 ，
《蘋果日報》
，2012 年 11 月 25 日，<
http://www.appledaily.com.tw/>。
263
TVBS 新聞記者採訪整理， 〈財政昏迷拉警報，3 縣市達葉克膜等級〉 ，《TVBS 新聞》，2014
年 11 月 28 日，<http://news.tvbs.com.tw/>。
149
年 1 月 6 日下午宣布，在司法尚未對議長李全教當選無效之訴釐清前，不會進入

議會備詢，並強調「毀譽我一個人扛，榮譽還給市民」。264這一舉措，使府會間

之衝突愈形擴大。同年 2 月 10 日李全教於凌晨被臺南地方法院裁定羈押，市長

賴清德亦作出表示，司法尚未對案件釐清之前，不進議會的立場不會因議長被羈

押而改變。265不少人質疑府會鬥法是否會造成市政停擺？對此，市長賴清德表示

不進議會對市民之權益不受影響。今年（2015）的預算已於去年年底通過，明年

（2016）的預算今年 9 月送議會審議，即使未過，已獲授權之原訂計畫或上年度

執行數仍能覈實動支。266本例中，如果明年（2016）臺南市政府的總預算基於府

會交惡而沒有順利通過，導致人民權益受有侵害之虞時，中央應依《地方制度法》

第 40 條第 4 項之規定，介入監督與調解，以維人民福祉。

第三項 本節小結

我國在制定中央對地方自治監督之法制時，並未對此事先作行政調查，以明

瞭哪些事項需要監督，以及哪些事項不需要監督，而是基於中國傳統家父長氏之

思想，對地方百般事項均欲監控，解嚴以後，地方自治概念逐漸受到重視，至《地

方制度法》制定後，中央不得不對地方之自主性加以尊重，惟我國畢竟是單一體

制，中央為了維持法制序之統一及確保人民福祉，有必要對地方實施自治監督機

制，藉以導正地方違法之舉措。本文就社會面觀察，從社會案例加以分析歸納，

發現問題可歸納為 5 大面向，即地方立法權、地方行政權、地方組織權、地方人

事權及地方財政權。惟上述 5 大面向之分布過於廣泛而不夠細緻，且在上述案例

中吾人不難發現，許多問題都是潛在性的，尤其台灣之政治力干預凌駕於一切，

一點一滴慢慢地侵襲，如果僅靠表面之觀察審視，似乎未能盡除弊端。自臺灣邁

向民主法治以來，中央對地方自治監督之案例多有積累，中央應可把這些案例建

264
曹婷婷，〈賴清德：李全教賄選案未釐清前不進議會〉， 《蘋果日報》 ，2015 年 1 月 6 日，<htt
p://www.appledaily.com.tw/>。
265
鄭宏斌、綦守鈺，〈即使李全教收押，賴清德：仍不進議會〉， 《聯合新聞網》 ，2015 年 2 月 1
0 日，<http://udn.com/news/cate/6638>。
266
吳孟珉，〈賴清德：明年預算不受影響〉， 《中華新聞網》，2015 年 1 月 13 日，<http://www.cd
ns.com.tw/index.php>。
150
構成一個資料庫，並對問題進行分析，以找出何種事項最易發生問題、所發生的

問題以何種態樣最多、何種監督機制之回饋效果最好等，以供未來在修訂相關自

治監督之法制時，對最易發生問題之事項予以最適切之監督機制，造成公平正義

之局面，創造人民之幸福。

第二節 行政計畫

第一項 概說

古人云：「凡事豫則立，不豫則廢。」，此之所為之「豫」，即是計畫。計畫

是整體行政過程中最為重要之一環，蓋因計畫為一切管理工作的基礎，如果沒有

計畫，則任何的管理工作或程序皆無法有效實施。267

故世界各國為了有效推行政務，將有限之資源做更有效率之運用，以及兼顧

國家多元利益之實現，在施政作為前，必會經過計畫此一階段，我國亦不例外。

《行政程序法》第 163 條即規定，所謂的行政計畫，即是指行政機關對將來一定

期限內所欲達成之目的或構想，就其實現之方法、步驟或措施，事前加以設計與

規劃。學者就上開法條關於行政計畫之定義，析分出三大要素：268其一，特定目

的或構想：該等特定目的或構想應基於公共利益之實現，且須具有可實現性。其

二，將來一定期限內：計畫的期限應具有客觀可預見性，若計畫期限過長而超出

一般人之預見可能性時，即非妥適。其三，事前規劃的措施：行政計畫是基於行

政預測所欲先採取的手段。

第二項 行政計畫在中央對地方自治監督之應用

第一款 中央之業務考核計畫

因各個地方自治團體之社會、經濟等環境不同，導致資源分配不均，中央為

改善此一缺失，目前依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》，對各地方

267
張潤書，《行政學》，頁 415。
268
李惠宗，《行政法要義》，頁 424-425。
151
自治團體分配有「一般型補助款」以及「計畫型補助款」
，以補助各地方自治團

體之財政。就一般性補助款而言，該辦法第 5 條即授權中央有考核地方業務執行

之權限，該條指出，中央得就直轄市與縣（市）政府施政計畫之執行效能、年度

預算編製或執行情形、相關開源節流績效等進行監督及考核，並得依考核結果增

加或減少當年度或以後年度「一般性補助」。而就「計畫型補助款」而言，同辦

法第 15 條亦規定，中央政府各主管機關應對各地方自治團體就「計畫型補助款」

之執行，訂定共同性或個別計畫之管考規定；其管考內容及方式如下：其一，明

定補助計畫之辦理期程及完成期限。其二，訂定補助計畫執行之查核點及管考週

期，並定期進行書面或實地查核。其三，查核之項目，包括計畫執行進度、整體

經費與補助款支用情形、受補助之直轄市、縣（市）政府內部控管機制、計畫執

行及執行完竣後使用之效益等。其四，中央政府各機關辦理之管考結果，得作為

增加或減少對各該直轄市、縣（市）政府以後年度計畫型補助款補助額度之參據。

準此，各中央主管機關為了完成督導各地方自治團體之業務執行，分為書面

考核與實地考核，在進行實地考核前，會先制定實地考核實施計畫，事先將考核

之相關事項予以妥善安排。以《104 年度中央對直轄市與縣（市）政府執行社會

福利績效實地考核實施計畫》為例，其實施計畫裡已將考核之目的、考核委員之

組成、接受考核之對象、考核之期程、考核之項目及範圍、考核之實施方式、評

比方式、成績計算方式以及當日需要各受考核之對象配合之事項（茶水便當、相

關佐證資料及場地提供等）。最後，實施計畫需奉單位主管核定後，始能據以實

施。主管核定後，函送被考核之對象。

第二款 中央對地方之協助計畫

地方常宥於人力、物力及財力之有限，無法妥善地處理各種突發狀況，尤其

是遭逢重大變故時，更是如此。諸如食品安全問題之爆發，或傳染病之擴散等，

均需要大批之專業人士以及充足之設備來加以因應。相對於地方而言，中央不管

在人力、物力及財力等各方面，均較地方來得充足，自較有比地方更為充裕之行

152
政能力來面對如此之突發狀況。故中央為了協助地方一同對抗如此之變故，常可

見其訂定相關之「協助計畫」，整合中央各部會及地方之各項資源，一同投入，

冀望能在最短的時間內解決問題所在。

試舉一例以說明：如 2014 年 7 月 31 日高雄氣爆事件發生後，為了杜絕相類

似之災變再次發生，中央之經濟部特別擬訂「協助地方政府加強地下工業管線維

護管理計畫」，偕同消防、勞動檢查、環境保護及工務等中央法令主管機關、地

方相關安全檢查及工商管理單位、業界代表、專家學者，將於 3 個月內協助高雄

市政府一同查核高雄市內所有地下工業管線所屬者之管理制度。269本例中，即是

中央利用制定計畫之行政權限，整合中央各部會及地方之資源，一同達成行政任

務，促進人民之福祉。

第三項 本節小結

行政計畫之目的，就是在事前先把資源配置好，以求獲得最大之成效。在中

央對地方之考核中，各中央主管機關為實地考核地方之業務實施，事先擬定實地

考核之實施計畫，將參與考核之人員先行編組，若需要跨部會調解者，即先行會

商。再者，將考核之項目及考核之標準以及考核實施方式事先盧列，並將受考核

對象應配合之事項也一併說明，使整個考核之過程能夠善用資源，達成最大之考

核目的。並且考核實施計畫並須受主管核定後，始能實施，使整個實施計畫更具

備程序之正當性。再者，為了有效彌補地方人力、物力及財力不足之問題，中央

常會制定相關之協助計畫，以整合中央各部會及地方之資源，一同完成行政任

務，共同促進人民之幸福。

269
工業局發言人， 〈經濟部「協助地方政府加強地下工業管線維護管理計畫〉 ，
《中華民國經濟部》，
2014 年 8 月 14 日，<http://www.moea.gov.tw/Mns/populace/home/Home.aspx>。
153
第三節 地方立法

第一項 概說

第一款 內涵

所謂的地方立法，係指地方自治團體為妥善處理其領域內之公共事務，行使

其地方立法權，所制定之地方自治法規。地方自治團體之地方立法權，乃由地方

自治權所衍生，與自治行政權、自治組織及人事權及自治財政權，同為地方自治

之核心。地方立法權之內涵，除了地方立法機關之立法作用外，亦包括地方行政

機關所為之行政立法作用。270並且，承認地方自治團體具有地方立法權，不僅合

乎法治主義理念，亦可實現地方因地制宜之在地精神。申言之，在現代法治國家

概念下，不僅國家政務之處理須依法而為，地方自治團體之政務處理亦須依法為

之，除了依據國家法規範為政務處理依據外，亦可在不違背國家法規範下，制定

專屬本地域而深具地方在地特色之地方自治法規，以完善地方政務之處理。271然

地方自治團體就非國中國，若過於放任地方自治團體自由創設地方立法，將導致

一國多制之局面。故國家必須對地方立法作出合理之監督，維持國家法秩序之一

致，避免地方自治團體演變為國中之國。

第二款 地方立法權之體系

《地方制度法》第 25 條規定，地方自治團體得就其「自治事項」或依「法

律」及「上級法規之授權」，制定自治法規。可知地方自治團體僅有在自治事項

之處理上、依法律及上級法規之授權，才能行使其自治地方立法權。

壹、自治條例

一、 意義

270
蔡茂寅，《地方自自治之理論與地方制度法》 ，頁 153。
271
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 169。
154
 依據《地方制度法》第 25 條第 1 項中段規定指出，自治法規經地方立法機

關三讀通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例。並依同法第 26 條第 1 項

規定，自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，

在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。

由於自治條例係經地方立法機關三讀通過，具備民主正當性，在地方自治法

規中之位階最高，堪稱地方性之法律。
《地方制度法》第 28 條規定，將涉及居民

權利義務或地方自治團體組織等重要事項，保留給自治條例規範，可稱為「議會

保留」之立法模式，應係仿效《中央法規標準法》第 5 條，將重要之事項保留給

法律規範之「國會保留」立法模式。
《地方制度法》第 28 條之規定內容如下：其

一，法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。其二，創設、剝奪或限制地

方自治團體居民之權利義務者。其三，關於地方自治團體及所營事業機構之組織

者。其四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。

二、 行政裁罰權

《地方制度法》第 26 條賦予地方自治團體具有一定程度之行政裁罰權，得

以自治條例規定，對違反地方自治事項之行政業務者，處以罰鍰或其他種類之行

政裁罰。其中所處之罰鍰最高以新臺幣 10 萬元為限，並得規定連續處罰，逾期

不繳納者，得依相關法律移送強制執行。而其他行政罰之種類，限於勒令停工、

停止營業、吊扣執照，或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。惟

有行政裁罰權之地方自治團體僅限直轄市或縣（市），鄉（鎮、市）則無行政裁

罰權。學者認為，立法者之所以排除鄉（鎮、市）之行政裁罰權，應係考量鄉（鎮、

市）之幅員尚小，若賦予行政裁罰權，恐將造成「一縣多制」，危害國家整體法

秩序之統一。272

本條所賦予之行政裁罰權，乃係對違反地方自治事項之行政業務者予以裁

罰，性質上應與《行政罰法》第 2 條所規定之不利益處分相同。準此，若該手段

272
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 173。
155
之性質乃係出於行政管制而非另為裁罰，應不符合《地方制度法》第 26 條第 2

項之範疇。273

三、 自治條例之監督

自治條例經過地方立法機關三讀通過以後，因自治條例本身有無行政裁罰之

規定，而採用不同之監督方式。如果自治條例本身規定有行政裁罰，因其會干預

人民基本權利，必須受到最嚴格之監督，依據《地方制度法》第 26 條第 4 項規

定，應分別報經自治監督機關（行政院、中央各該主管機關）核定後，始能發布；

如果自治條例本身未定有行政裁罰，僅須報自治監督機關（中央各該主管機關轉

行政院、中央各該主管機關、縣政府）備查即可。

四、 自治條例之效力

依據《地方制度法》第 30 條第 1 項規定，自治條例有牴觸憲法、法律、基

於法律授權之法規，或上級自治團體自治條例者，無效。並依同條第 3 項前段規

定，如自治條例有與上揭上位規範相牴觸者，由自治監督機關（行政院、中央各

該主管機關、縣政府）予以函告自治條例無效。

五、 自治條例之生效

依據《地方制度法》第 32 條第 1 項規定，自治條例經地方立法機關議決後，

函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，原則上應於 30 日內公布。除非

法律另有規定（如函送自治監督機關核定），或認為議決之事項窒礙難行，而依

第 39 條規定提起覆議、或認為議決之事項有牴觸上位法規範，而依第 43 條規定

報請上級政府予以函告無效，或聲請司法院解釋者。

依據《地方制度法》第 32 條第 2 項及第 5 項規定，自治條例自公布之日起

算至第 3 日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。未規定

有行政裁罰之自治條例函送至地方行政機關，而地方行政機關未依規定期限公布

273
陳樹村，《地方自治之行政監督與司法審查》，頁 130。
156
者，該未規定有罰則之自治條例，自期限屆滿之日起算至第 3 日起發生效力，並

由地方立法機關代為發布。

依據《地方制度法》第 32 條第 2 項、第 3 項及第 5 項之規定，規定有行政

裁罰之自治條例，須經自治監督機關（行政院、中央各該主管機關）核定，自治

監督機關應於 1 個月內為核定與否之決定。若已逾越核定期限而未核定者，則視

為已核定，由地方行政機關逕行公布或發布。但因自治條例之內容複雜、關係重

大，自治監督機關須較長時間之審查，自治監督機關可具明理由函告地方行政機

關，延長核定期限。自治監督機關之核定文送達各該地方行政機關後，地方行政

機關於 30 日內必須公布。若地方行政機關未依規定期限公布者，該自治條例自

期限屆滿之日起算至第 3 日起發生效力，並由自治監督機關代為發布。

貳、自治規則

一、 意義

依據《地方制度法》第 27 條第 1 項規定指出，各級地方行政機關就其自治

事項，得依其法定職權、法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自

治規則。且應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、

規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。

有學者將依法律或自治條例之授權而訂定之自治規則，稱為委任規則，應於

內容中明示授權之依據。而依法定職權所訂定之自治規則，因未經法律或自治條

例之授權，應僅能訂定相關之內部規則，不發生對外之效力。274又實務上認為，

若自治規則之訂定，係基於法律之授權，可界定為法規命令，適用行政程序法關

於法規命令之相關規範。275

二、 自治規則之監督

自治規則之監督依據《地方制度法》第 27 條第 2 項規定指出，自治規則除

274
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》
，頁 348。
275
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》
，頁 182。
157
法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後函報自治監督機關（行政

院、中央各該主管機關、縣政府）備查，並函送同級之地方立法機關查照。

三、 自治規則之效力

依據《地方制度法》第 30 條第 2 項規定指出，自治規則不得牴觸憲法、法

律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例、該自治團體自治條例，若有

牴觸，由自治監督機關（行政院、中央各該主管機關、縣政府）予以函告無效。

四、 自治規則之生效

依據《地方制度法》第 32 條第 4 項規定指出，自治規則自發布之日起算至

第 3 日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。

參、委辦規則

一、 意義

依據《地方制度法》第 29 條規定指出，各級地方行政機關，為辦理上級機

關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。其

名稱準用自治規則之規定。

蓋委辦事項之性質不同於自治事項，依據《地方制度法》第 2 條第 3 款規定

指出，委辦事項本非屬該地方自治團體之事務，而係由委辦機關（中央各主管部

會）依法律、上級法規或規章規定，交付地方自治團體辦理，且辦理時必須遵從

委辦機關之指揮監督。故地方自治團體於委辦事項之辦理時，如同國家之下級機

關，受到國家機關之拘束甚深。委辦規則既係地方自治團體為了辦理委辦事項而

訂定，而委辦事項之辦理必須承委辦機關之命，為避免地方自治團體與委辦機關

之政策相左，故《地方制度法》第 29 條第 2 項規定，委辦規則訂定之後，應函

報委辦機關核定後，始能發布之。

二、 委辦規則之監督

158
 依據《地方制度法》第 29 條第 2 項規定，委辦規則應函報委辦機關核定後，

使得發布。蓋係為了避免地方自治團體之執行，與委辦機關之政策相左。

三、 委辦規則之效力

依據《地方制度法》第 30 條第 3 項及第 4 項規定指出，委辦規則牴觸憲法、

法律或中央法令者，由委辦機關予以函告無效。值得注意的是，此處法條用語稱

委辦規則不得與「中央法令」相牴觸，與自治條例、自治規則規定不得與「基於

法律授權之法規」牴觸之用語不同，吾人解釋上應認為，立法者似有意將委辦規

則之上位法規範，包含基於法律授權之法規（法規命令）
，與具拘束下級機關之

行政規則。276

四、 委辦規則之生效

委辦規則訂定後，必須函送委辦機關核定。依據《地方制度法》第 32 條第

2 項規定指出，委辦機關之核定文送達各該地方行政機關後，地方行政機關應於

30 日內發布。同條第 4 項規定指出，委辦規則自發布之日起算至第 3 日起發生

效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。又地方行政機關未依規定

期限發布者，依同條第 5 項規定指出，該委辦規則自期限屆滿之日起算至第 3

日起發生效力，並由核定之委辦機關代為發布。

肆、自律規則

一、 意義

所謂的自律規則，乃係基於「議會自律」之精神，由地方立法機關自行訂定，

以規範內部議事之程序、議事內部事項、紀律與懲戒之事項。司法院大法官釋字

第 342 號解釋與第 381 號解釋，亦均肯認「議會自律」之精神。277依據《地方制

度法》第 31 條第 1 項規定指出，自律規則由地方立法機關自行訂定。

276
蔡宗珍，〈地方法規之形成與效力之研究〉 ，《月旦法學雜誌》，第 133 期，2006 年 6 月，頁 1
61。
277
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 176-177。
159
二、 自律規則之監督、效力與生效

依據《地方制度法》第 31 條第 2 項及第 3 項規定指出，自律規則除法律或

自治條例另有規定外，由地方立法機關發布，並報自治監督機關備查。同條第 3

項規定，自律規則與憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。

依據《地方制度法》第 32 條第 4 項規定指出，自律規則自發布之日起算至

第 3 日起發生效力。但特定有施行日期者，自該特定日起發生效力。

第三款 地方立法權之界限

地方立法權為現代法治國家所普遍承認，惟地方立法權並非漫無邊際，其範

圍必須有其限制。以下分就地方立法權之內部界限與外部界限討論之。

壹、地方立法權之內部界限

一、 事務管轄上之界限

依據《地方制度法》第 2 條第 2 款及第 3 款規定指出，地方自治團體對於自

治事項，得自為立法並執行，負有政策規劃及行政執行之責任。而於委辦事項則

僅有行政執行之責任，並無法參與政策規劃之形成。故可推知，地方自治團體僅

有在辦理自治事項時，從政策規畫至行政執行等各階段，均有完整之地方立法

權。反觀委辦事項之辦理，地方自治團體僅能就行政執行之部分訂定委辦規則，

此時地方自治團體僅具有限之地方立法權。

二、 行政裁罰權之界限

（一） 地方立法權與法律保留

現代法治國家，要限制或剝奪人民之自由權利，必須有法律之依據，且必須

符合比例原則之限制，始可為之，此觀我國《中華民國憲法》第 23 條自明。
《中

央法規標準法》第 5 條亦規定，關於人民之權利義務者，必須以法律定之。基於

上開法規範，可知關於人民權利義務之事項為「法律保留」之事項，僅能留待法

160
律加以規範之。職是之故，即有地方立法權是否可限制人民權利之疑問。

司法院大法官釋字第 38 號解釋即認為，地方立法權若無憲法或其他法律之

依據，不得限制人民之自由權利。大法官似乎認為，地方自治法規無法取代法律

之地位，若要限制人民權利，單以訂定地方自治法規尚不可行，必須有法律之授

權始可。學說上對於地方立法權，是否可包含在《中華民國憲法》第 23 條所規

定之「法律」概念中，亦莫衷一是，衍生合憲性之疑慮。然現行之《地方制度法》

第 26 條第 2 項，授權地方自治團體，具有一定程度之行政裁罰權，應可認為地

方立法權所為之基本權利干預，係依據《地方制度法》而來，應已無違法治主義

之要求。278

（二） 自治條例與議會保留

《地方制度法》第 26 條第 2 項規定，地方自治團體得於地方自治法規中，

規定一定程度之行政裁罰權，對違反地方自治事項之行政業務者，處以罰鍰或其

他種類之行政罰。惟地方自治法規有 4 種之多，並非一概均能作為限制人民基本

權利之規範，故同法第 28 條仿照《中央法規標準法》第 5 條之立法模式，將具

有重要性之事項，委由地方立法機關以自治條例規定，成為「議會保留」事項。

《地方制度法》第 28 條第 2 款明定「創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權

利義務」之事項，應留待自治條例規範之。準此，行政裁罰之措施，因涉及干預

人民之權利義務，僅能以自治條例規定之，自屬當然。

貳、地方立法權之外部界限

在此所要討論之問題，乃係地方立法權與國家法之外部關係。因國家與地方

自治團體為兩不同之公法人，各自行使各自之立法權，以創造法規範或地方自治

法規。當兩者發生衝突或相互牴觸時，
《地方制度法》第 30 條有規定一系列「上

位規範優位」之處理原則，惟地方自治法規與中央法規範有無牴觸？所謂的牴觸

278
江嘉琪，
〈地方自主立法權之範圍與合法界限-以台灣地方自治法規制定實務為觀察中心〉
，《月
旦法學雜誌》，第 234 期，2014 年 11 月，頁 22。
161
究為所指？乃缺乏判斷標準，實困擾實務已久。

一、 法律先佔理論及其修正理論

（一） 理論內涵279

與我國同為單一國體制之日本，為解決地方立法權是否有牴觸國家法規範之

問題，於 1960 年提出「法律先佔理論」作為兩者有無牴觸之判斷標準。所謂之

法律先佔理論，即謂國家法令就某事項先行規定（先佔），若國家法令並無明確

授權給地方自治團體，則地方自治團體就該事項不得訂定地方自治法規。準此，

地方自治法規可在 3 個面項被認定「無」牴觸國家法令（即不存在法律先佔）：

其一，國家法令就該事項並未有規定，且探詢國家法令立法意旨，亦未禁止地方

自治法規之訂定者。其二，地方自治法規所規範之事項雖與國家法令相一致，惟

係出於不同之規範目的者。其三，地方自治法規之規範目的雖與國家法令相一

致，惟係對不同之事項作規範，且探詢國家法令之立法意旨，亦未禁止地方自治

法規之訂定者。

（二） 法律先佔理論之問題及其修正理論280

此理論之基本出發點為國家法律優先，甚有獨厚國家法令之意味，且過於強

調法條文義之解釋，執著於判斷國家法令是否已就相同之事項，以明示或默示之

方式先行規範，流於表面判斷，嚴重扼殺地方自治團體因地制宜之功能。

至 1970 年代以後，因法律先佔理論過於著重形式文義上之解釋，使地方自

治法規動輒牴觸國家法令，地方立法權揮灑空間非常有限，萌生修正之動機。故

日本學者改以「人民基本權」以及「地方自治權」保障之實質觀點，據以判斷地

方自治法規是否與國家法令相牴觸。亦即，欲判斷兩規範是否有牴觸，應相互比

較地方自治法規與國家法令之立法意旨、目的、體系、內容及效果等之異同，而

279
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 223。
280
詹鎮榮，〈論地方法規之位階效力-地方制度法第三十條「中央法破地方法」之辯證〉，《成大
法學》，第 12 期，2006 年 12 月，頁 26-27。
162
不再是像從前一般，僅從形式上之法條文義觀點據以做判斷。

新修正之理論將國家法令區分成「管制限度法律」及「最低基準法律」兩類

型。若國家法令之規範本旨在於保障人權，界定公權力干預人民基本權利之上

限，以為防堵地方自治團體過度管制時，此時國家法令為「管制限度法律」，地

方自治團體對相同之事項為規範時，不得逾越國家法令之規制界限；若國家法令

之規範本旨並非在於使全國實施一致之管制內容，而蘊含容許地方自治團體基於

因地制宜之考量，自為妥善調整管制密度者，此時國家法令為「最低基準法律」，

地方自治團體對相同之事項所為之管制，較國家法令嚴格時，不致產生牴觸問題。

準此，地方自治團體之地方立法權，將大有發揮之空間，其規範對象超越國

家法令規制範圍外之「橫出型條例」，以及較國家法令規制更為嚴格之「上乘型

自治條例」，將不再僅從形式上之文義觀點，被認定為牴觸國家法令，而應從立

法意旨、目的、體系、內容及效果等實質觀點據以判斷是否有牴觸。

二、 學者意見及實務見解

目前司法實務上之判斷，多依循《最高行政法院於 2005 年 11 月庭長法官聯

席會議決議》之見解，肯認地方自治法規可與國家法令為不同之規範，包括其規

範對象超越國家法令規制範圍外之「橫出型條例」，以及較國家法令規制更為嚴

格之「上乘型自治條例」。該決議仿照上開日本法律先佔理論之新修正理論，以

「地方自治權」及「人民基本權」保障之觀點為判斷主軸，第一步先區分係爭事

項是否為自治事項，第二步再探詢國家法令於此對同一事項所為規定之規範本

旨，究為「管制限度法律」或「最低基準法律」，第三步再根據上述之分析，做

出自治條例是否有牴觸國家法令之判斷。281

多數學者對上開法律先佔理論修正後之新理論，亦持肯定之見解。然有學者

卻持相反見解，其認為地方自治法規不能做出比國家法令更為嚴格之規範。對於

人民基本權利之限制，為法律保留之事項，自應由代表全國民意之立法院，以制

281
詹鎮榮，〈論地方法規之位階效力-地方制度法第三十條「中央法破地方法」之辯證〉
，頁 35-
36。
163
定法律之方式為之，此觀《中華民國憲法》第 23 條自明，自治條例不得逕自對

人民基本權利為干預之規定。若認為經地方立法機關三讀通過之自治條例，已符

合《中華民國憲法》第 23 條「法律保留」之要求，此舉不僅肯認僅具區域性民

意基礎之自治條例，卻可越過法律而逕行對憲法上所賦予之基本權利加以限制，

而且將使得同一國家內的人民，基本權利之保障受到差別對待，明顯違反平等原

則之保障。故不宜將自治條例認為該當於《中華民國憲法》第 23 條所稱之法律。

然而在地方自治事項範圍內，於不牴觸法律優位原則下，憑據《地方制度法》第

26 條之授權，得對人民基本權利進行管理性干預。惟基於法律的統一性與位階

關係，若國家法令已為基本權干預之規定者，自治條例對同一事項之規制應受到

該法律之拘束，自治條例已無再行立法干預之空間，不得再行擴增法律所定之干

預內容與範圍。282

本文贊同該持反對意見學者之見解，基於憲法保障基本權利之本旨，若要限

制人民之基本權，應僅由國家立法權以制定法律之方式為之，且需符合比例原則

之適用。若法律已就相同之事項予以規範，地方立法權自應受到法律之拘束，除

非該法律明確授權地方。若不如此，則國家法秩序將呈現無比混亂，一國內之人

民，所受到基本權利之干預程度，將隨所居住之地域不同而不同，實有違平等原

則。本文認為，較國家法令規制更為嚴格之「上乘型自治條例」
，無存在之空間。

然若為規範對象超越國家法令規制範圍外之「橫出型自治條例」，如果國家法令

之規範本旨並無禁止地方自治法規之訂定，基於地方自治團體之自主性及積極創

設人民福祉之積極性，自應有存在之必要。

第二項 地方立法在中央對地方自治監督之應用

地方自治團體與國家為兩不同之公法人，各自均可依其公共目的，創設法規

範或地方自治法規。然地方自治團體究非國中之國，國家自可基於維護法秩序之

282
蔡宗珍， 〈營業自由之保障及其限制-最高行政法院 2005 年 11 月 22 日庭長法官聯席會議決議
評釋〉，林明鏘、蔡茂寅主編，《行政法實務與理論（二）》（台北：國立台灣大學法律學院，
2006 年 11 月初版）
，頁 22-25。
164
統一之目的，對地方立法權予以合理之監督。現行我國對地方自治法規除委辦規

則外，係採適法性監督，旨在確保地方自治法規與國家法令不相牴觸，然而所謂

之牴觸究應如何判斷，以下將以兩則實例說明之。

壹、高雄市限定新設電子遊戲場必須離學校 1000 公尺以上

高雄市議會於 2015 年 5 月 19 日三讀通過《高雄市電子遊戲場業管理自治條

例》
，明定電子遊戲業的營業場應距離國民中（小）學、高中、職校及醫院 1000

公尺以上，但不溯及既往，延宕長達 13 年，如今終於在議會審查通過。283本自

治條例施行前，電子遊戲場之管理是依中央所制定之《電子遊戲場業管理條例》
，

原僅規定營業場所應距離國民中（小）學、高中、職校及醫院 50 公尺以上，此

次增訂之自治條例，明定將限制距離提升至 1000 公尺以上，引起業者反彈，高

市府經濟發展局幾經考量，限定僅新設之業者始依新規定辦理，舊有之業者可依

原核准之地點繼續設立，自治條例才獲通過。284

本例中，高雄市訂定《高雄市電子遊戲場業管理自治條例》，所為之限制較

國家法令更為嚴格，有無牴觸國家法令而無效？

多數學者及實務見解均認為尚無牴觸國家法令，《最高行政法院於 2005 年

11 月庭長法官聯席會議決議》中指出，《電子遊戲場業管理條例》之立法目的，

「乃鑑於電子遊藝場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離

對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院 50 公尺以上。因其限制對於營業人營

業自由之影響尚屬輕徵，所定 50 公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設

置之最低限制。又關於縣（市）工商輔導及管理，乃屬《地方制度法》第 19 條

第 7 款第 3 目規定之縣（市）自治事項，依同法第 25 條之規定，縣（市）本得

就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制訂符合地域需要之自治法

規，故縣（市）依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，難謂與

283
吳江泉，〈高市電子遊戲場業管理自治條例，今三讀通過〉 ，《中時電子報》，2015 年 5 月 19
日，<http://www.chinatimes.com/>。
284
楊濡嘉，〈教師團體：高雄現有電玩店，得訂「落日條款」〉 ，《聯合新聞網》
，2015 年 5 月 24
日，<http://udn.com/news/index>。
165
《電子遊戲場業管理條例》第 9 條第 1 項之規定牴觸。」

然本文以為，高雄市所訂立之《高雄市電子遊戲場業管理自治條例》，明定

將限制距離提升至 1000 公尺以上，遠較國家法令《電子遊戲場業管理條例》之

規制更為嚴格，本質上屬於「上乘型自治條例」，應不容許。國家法令在此已對

同一事項（營業場所之限制距離）做出規範，此時地方立法權應受到國家法令拘

束，已無立法干預之空間，應不得再對相同之事項訂定地方自治法規。且以保障

人民基本權利之面向觀察，《高雄市電子遊戲場業管理自治條例》明定將限制距

離提升至 1000 公尺以上，侵害人民之營業自由甚鉅，自應以法律定之，始無違

憲之疑慮。

貳、高雄市通過《高雄市既有工業管線管理自治條例》

《高雄市既有工業管線管理自治條例》於 2015 年 5 月 21 日經高雄市議會正

式三讀通過，未來高雄市既有工業管線之所有人，須將本公司所在地設於高雄

市，並依規定提送「年度管線維運計畫」及繳納「管線監理檢查費」，始得繼續

使用既有管線。之所以要求為管線所有人須於 2016 年 12 月 31 日前將本公司所

在地設於高雄市，係為了強化高市府與管線業者間的溝通效率，以因應防災應變

時的決策即時性。另外也將依管線長度向管線所有人計徵監理檢查費，專款專

用，以建立完整管線維護監理與防災應變。並且希望業者每年提出年度管線維運

計畫時能參考國際規範，做管線完整性之安全評估。285

本例中，高雄市通過《高雄市既有工業管線管理自治條例》（以下簡稱本自

治條例），其中本條例第 4 條即要求，既有工業管線之所有人應在 2016 年 12 月

31 日前，將其本公司之所在地設在高雄市，並提送年度管線維運計畫及繳納管

線監理檢查費，始能繼續使用既有管線。若管線所有人未依期限將本公司遷入高

雄市、未依規定提送年度管線維運計畫或未依計畫確實執行，以及未依規定繳納

年度管線監理檢查費，主管機關得依本自治條例第 8 條之規定，停止其繼續使用

285
陳俊廷，〈高市既有工業管線管理自治條例三讀通過〉，《民報》，2015 年 5 月 21 日，<http://
www.peoplenews.tw/>。
166
既有管線，並轉請道路主管機關停止其繼續使用道路。上開措施是否有牴觸國家

法令，誠有疑義。

本文認為本自治條例應為「上乘型自治條例」，應無容許其存在之空間。分

述如下：

其一，依據《中華民國憲法》第 4 條規定，人民有居住及遷徙之自由。復依

同法第 15 條規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。司法院大法官

釋字第 514 號解釋進一步認為，憲法上工作權及財產權之保障，應包含人民營業

之自由在內。上開條文及解釋文中所稱之人民，當包括自然人與法人在內。本條

例第 4 條要求既有工業管線之所有人應將其本公司之所在地設在高雄市，否則停

止其繼續使用在高雄市之既有管線及道路使用，顯然已構成侵害憲法賦予人民居

住及遷徙自由、營業自由等權利，有牴觸《中華民國憲法》之嫌。

其二，依據《中華民國憲法》第 23 條之規定，限制人民之基本權，必須以

法律為之，且應合乎比例原則。按本自治條例為地方自治法規之一環，且規範之

事項直接涉及憲法保障人民居住及遷徙自由之權利，法位階不足，應已具備具備

高度民主正當性之法律規範之。且要求管線所有人將本公司設於高雄市，亦不符

合比例原則之要求。因本自治條例之所以如此要求，係為了強化政府與業者彼此

間的溝通效率，惟責成管線所有人，於高雄市之營運處或管理處常駐具備決策能

力之高階主管，令該高階主管負責與政府溝通及處理突發狀況，並確實善盡公司

營運處內部之督導責任，應可達到同樣之目的。

其三，本自治條例之目的，無非係在維護管線設置及使用之安全，與管線所

有人本公司之所在地為何，不甚相關，此舉顯已違反不當聯結禁止之原則。

其四，現行高雄市已依《市區道路條例》對管線所有人徵收道路使用費，未

來再對管線所有人收繳管線監理檢查費，若高雄市無法對此說明清楚，恐侵害人

民之財產權，衍生違憲之疑慮。

第三項 本節小結

167
 地方立法權乃係導源自地方自治權，使地方自治團體得以將自主之意思表現

在日常政務之處理上，實現自我負責之精神。惟地方自治團體就非國中之國，無

法逸脫於國家之外，必須受到國家之自治監督，監督其係否確依國家整體法秩序

行政，故《地方制度法》對地方立法權之外部界限，作出不得牴觸上位規範之限

制，惟何謂牴觸？學者引薦日本「法律先佔理論」以及修正後之新理論以為我國

參考運用。學者及實務多認同修正後之新理論以「地方自治權」及「人民基本權」

保障之觀點，為地方自治法規是否與國家法令相牴觸之判斷主軸，大幅放寬認定

地方自治法規之形成空間。惟本文以為，國家對某事項已為規範，地方立法權在

該事項必須受到國家法令之拘束，已無立法干預之空間，故較國家法令規制更為

嚴格之「上乘型自治條例」，應無存在之空間。然若為規範對象超越國家法令規

制範圍外之「橫出型自治條例」，如果國家法令之規範本旨並無禁止地方自治法

規之訂定，基於地方自治團體之自主性及積極創設人民福祉之積極性，自應有存

在之必要。

第四節 行政處分

第一項 概說

《行政程序法》第 92 條第 1 項規定指出，所謂之行政處分，係指行政機關

就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單

方行政行為。可知行政處分必須是針對具體事件而為，包含特定「人」及具體「事

件」。若行政處分之相對人雖非特定，但依一般性特徵可得確定其範圍者，依同

條第 2 項指出，亦符合行政處分之概念。

行政處分向為行政作用法中最受重視之行政權限，也是行政法上共通之基本

概念，學者分析如下：286其一，就實體法面向而言，行政處分之作成，將抽象之

行政法規範予以具體化，使尚不明朗之法律狀態得以在個案上獲得確定，並帶有

286
蔡茂寅等著，
《行政程序法實用》，頁 235。
168
拘束性。且行政機關可以行政處分為執行名義，據以實施強制執行措施。其二，

就行政程序法面向而言，行政處分是整個行政程序之最終決定，一方面具有使整

個行政程序終結之作用，另方面則可將行政主體與人民間之法律關係，作實體上

之規制，形成一確定之權利義務關係。其三，就行政救濟面向而言，行政處分具

有確定行政爭訟類型之作用，人民欲除去特定之行政處分，或請求做成特定之行

政處分，須先經過訴願程序（撤銷訴願、課予義務訴願）
，爾後才能提起行政訴

訟（撤銷訴訟、課予義務訴訟）。

在中央對地方之自治監督中，帶有行政處分性質之監督手段著實不少。蓋地

方自治團體就其地域內公共事務之處理，若國家認為已有牴觸上位法規範時，多

單方面即作成一決定或公權力措施（如撤銷、變更或廢止其執行等），據以改變

地方自治團體之違法自主意志，達到自治監督之目的。國家於自治監督中所為之

決定或公權力措施，與行政處分之要素多所符合，故行政處分課題之討論，對本

文而言，著實有其必要。

第二項 行政處分在中央對地方自治監督之應用

因地方自治團體為不同於國家之公法人，具有獨立之人格，必須適度尊重地

方自治團體之自主意志，不可像上級機關對下級機關以內部職務命令（行政規則）

逕為指揮監督一般。蓋任何之自治監督作為，均會侵害到地方自治團體之地方自

治權，故學者認為國家所為之自治監督措施，必須有法律之依據始可為之。287且

應盡量將自治監督措施定性為行政處分，一來蓋因我國《地方制度法》對於自治

監督措施作成之程序並無規範，如將該等自治監督措施視為行政處分，則自治監

督機關作成自治監督措施時，應依據《行政程序法》有關行政處分作成之規定，

對地方自治團體之程序保障較周全，二來可立即循行政救濟程序予以救濟。288惟

如地方自治團體在辦理委辦事項受到自治監督機關之自治監督時，此時地方自治

287
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》，頁 629-630。
288
吳明孝，〈地方自治法規遭函告無效之救濟途徑與問題〉 ，《月旦法學雜誌》，第 235 期，2014
年 12 月，頁 27。
169
團體之地位應如同國家之下級機關，須受國家機關之指揮監督，故所為之自治監

督措施並無對外發生法律效果，應非行政處分，而為行政之內部行為。289

第一款 核定

所謂之核定，依《地方制度法》第 2 條第 4 款指稱，係「指上級政府或主管

機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事

項之法定效力之謂」
。在上級政府或主管機關未為核定之前，該事項仍不生效力，

故學說上稱此為事前監督。蓋因須核定之事項多為關係人民權益甚鉅之事項，監

督的密度採取事前高度監督。

核定僅於法律有明文規定者始得為之，有時法條之用語亦使用「核准」指稱

之。核定作為監督之手段包括適法性監督，及合目的性監督。作為適法性監督手

段而言，只要地方自治團體之決定或措施不逾越法律界限，自治監督機關即有核

定之義務，地方自治團體亦有權利請求核定，且為顧及法律安定性，《地方制制

法》第 32 條第 3 項規定，自治監督機關應於一定時間內為核定與否之決定；逾

期則視為核定。290

若陳報自治監督機關所核定之事項，為訂有行政裁罰之自治條例時，因自治

條例為地方立法機關所訂定，具備民意之正當性，如自治監督機關認為有牴觸上

位法規範而不予核定時，應擬附修正意見函送回地方自治團體，請地方自治團體

自行修正後再送核定，不可假借核定之名義而逕行修改自治條例之內容，此舉恐

侵害地方自治團體之地方立法權，剝奪其立法裁量。惟如自治條例僅係違反《地

方制度法》第 26 條第 3 項之罰緩金額 10 萬元之上限，基於經濟考量，自治監督

機關應可自行將罰緩之金額調整為 10 萬元或以下。291

論者或謂，地方自治條例係經地方立法機關三讀通過，具備民主正當性之基

礎，為何還需經自治監督機關加以核定後，始生效力？惟本文認為，自治監督機

289
吳庚，《行政法之理論與實用》 ，頁 316。
290
許春鎮，〈論國家對地方自治團體之監督〉 ，《玄奘法律學報》
，第 4 期，2005 年 12 月，頁 265。
291
蔡茂寅、陳耀祥， 《地方自治監督與行政救濟之研究（計畫編號：093000000AU601001） 》（臺
北：內政部，2004 年）
，頁 79。
170
關藉由核定與否，以維持國家法秩序之統一性，否則將會形成一國多制之局面，

甚且我國一貫以來皆是政治凌駕於法制之上，地方自治團體不時逾越地方自治權

之範疇，對非屬地方自治事項之情事，制定自治條例以規範，藉以挑戰中央之權

威與既定政策，若中央無法加以制衡地方之蠻橫，恐將使國家四崩五裂！

試舉一例以說明：行政院環境保護署針對《雲林縣碳費徵收自治條例》一事，

已會商內政部、財政部、法務部等相關部會研討，於 2011 年 8 月 30 日做出「不

予核定」之結論。行政院環保署表示，徵收環境費等特別公課，依司法院大法官

釋字第 426 號解釋意旨，應有法律明確之授權，始可據以徵收。二氧化碳等溫室

氣體深具跨區域性及流通性，其所造成之溫室效應、全球暖化及氣候變遷，屬全

球性之環境議題，並非區域性或局部性之地方環境問題。應考量國家整體經濟發

展及先進國家作為後，才能採取適當作為。292本例中，中央負有帶領國家走向之

重責大任，必須通盤考量國家之整體經濟發展，與產業之國際競爭力。地方自治

團體雖有地方立法權，可自行制定自治條例以規範地域內之事項，惟不得牴觸國

家之上位規範，國家自可以予以適法性審查，決定是否讓該自治條例生效。今雲

林縣制定通過自治條例以作為收取碳稅之依據，考其自治條例之性質，應為「上

乘型自治條例」，不僅可能妨害國家經濟之發展，違背國家之經濟政策，且有牴

觸司法院大法官第 426 號解釋意旨之虞，故財政部對該自治條例做出不予核定之

處分，使該自治條例無法生效施行。

再者，現行地方自治團體依據《地方稅法通則》而行使地方課稅立法權時，

依《地方稅法通則》第 6 條第 2 項之規定，地方稅自治條例公布前，應報請自治

監督機關、財政部及行政院主計處備查，然而卻往往遭遇上述中央主管部會以「不

予備查」之方式，對地方稅自治條例加以否決。觀《地方制度法》第 2 條第 5

款所規定之「備查」，係指下級政府或機關間，就其得全權處理之業務，依法完

成法定效力後，陳報上級政府或主管機關使其知悉之謂。準此，依《地方制度法》

292
魏紜鈴， 〈雲林擬徵碳費，環署不予核定〉
，《中央社》，2011 年 8 月 31 日，<http://www.cna.c
om.tw/>。
171
上「備查」，應僅有報請上級政府或主管機關知悉，性質上應屬觀念通知。故上

級政府與主管機關應僅有「備查」一途，應無「不予備查」之說。惟司法實務之

見解咸認，
《地方稅法通則》第 6 條第 2 項所規定之「備查」
，乃屬於具有實質監

督與審查地方稅自治條例是否有違法之權限，而非僅係「報請知悉」之性質。蓋

因稅課乃屬嚴重剝奪人民財產權之強制處分，自應由中央各主管部會對送請備查

之地方稅自治條例加以審查，以審查是否有牴觸憲法或上位法律之規定。293此似

有混淆「備查」與「核定」之嫌！應將《地方稅法通則》第 6 條第 2 項所規定之

「備查」，修正為「核定」，以符其實。

第二款 函告無效

所謂函告無效，係指由自治監督機關發函相關之地方自治團體，告知其所制

定之法規或所為之議決，因違反上位法規範而無效。函告無效之標的有二，地方

自治法規294或地方立法機關之決議295。均是與上位規範有所牴觸而被自治監督機

關函告無效。

誠如前述，本文認為中央負有維持國家整體法秩序一致之義務，一體創造國

家內人民之幸福。藉由函告無效及前述之核定等兩自治監督措施，達到統合國家

法秩序與地方自治法體系。故此兩自治監督措施實有存在之必要。

函告無效之法律性質為何，學說及實務上迭有爭論，有學者認為函告無效，

係對地方自治法規或地方立法機關之決議是否有牴觸上位法規範，以公權力加以

判斷之意思表示，故性質上為確認處分，地方自治團體如對之不服，可循行政救

濟程序救濟之。296惟實務上之見解認為函告無效，係依《地方制度法》所授予之

法規審查權限而為，並非就具體事件所為之決定，與行政處分不同。地方自治團

體若對函告無效之內容持有不同意見，應依《地方制度法》第 30 條第 5 項、第

293
廖欽福，〈地方自治團體開徵碳稅之研究-以「高雄市碳稅徵收自治條例」為例〉，
《科技法律
評析》，第 3 期，2010 年 6 月，頁 116-122。
294
參照地方制度法第 30 條第 1 項至第 3 項。
295
參照地方制度法第 43 條第 1 項至第 3 項。
296
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 80-81。
172
43 條第 5 項規定，及參照司法院大法官釋字第 527 號解釋意旨，得聲請司法院

解釋之，而非依循行政救濟程序救濟。297

本文贊同多數學者將函告無效之法律性質，定性為行政處分，其理由有二：

其一，若定性為行政處分，則自治監督機關做成函告無效處分時，應依《行政程

序法》第 102 條之規定，給予處分相對人有陳述意見之機會，程序保障較周全。

其二，函告無效本身就是為了實現特定行政目的所為之行政行為，所欲規制之事

實狀態以及所欲發生之法律效果，亦均甚具體。298

試舉一例以說明：雲林縣議會於 2015 年 5 月 15 日三讀通過《禁用生煤及石

油焦自治條例》，經濟部能源局表示，自治條例與憲法或中央法規相互抵觸，自

治監督機關可對之函告無效，雲林縣所通過之自治條例違反《空氣污染防制法》

之情事，相當明確。299本例中，若雲林縣所通過之自治條例未定由行政裁罰，則

僅需送中央各主管部會備查，然中央各主管部會對有牴觸憲法、法律等上位規範

之自治條例，可以函告其無效。蓋自治條例所為之規範已明顯牴觸《空氣污染防

制法》之規定，經濟部可以對之函告無效，以維持國家法秩序之統一。惟本文認

為函告無效乃為一行政處分，故財政部在作成函告無效之處分時，應讓雲林縣政

府有陳述意見之機會，以符合正當程序。且雲林縣若對此函告無效之處分不服

時，應可循行政救濟程序加以救濟。

第三款 撤銷、變更、廢止或停止其執行

此係自治監督機關對各地方行政機關，辦理自治事項以及委辦事項時，所為

之自治監督。依《地方制度法》第 75 條之規定可知，各級地方行政機關在辦理

自治事項或委辦事項有牴觸上位法規範時，自治監督機關或委辦機關可予以撤

銷、變更、廢止或停止其執行。

297
吳明孝，〈地方自治法規遭函告無效之救濟途徑與問題〉 ，頁 27。
298
吳明孝，〈地方自治法規遭函告無效之救濟途徑與問題〉 ，頁 37-41。
299
高詩琴， 〈經部：違反空汙法 自治條例無效〉 ，《聯合新聞網》，2015 年 5 月 16 日，<http://ud
n.com/news/index>。
173
壹、撤銷

所謂之撤銷監督措施，乃在於消滅地方自治團體所為之行政行為，性質上應

屬消滅具體法律關係之形成處分。300具體言之，即讓地方自治團體牴觸上位法規

範之行政行為，失其效力。

試舉一例以說明：2002 年 4 月，臺北市以「里界調整」為「特殊事故」
，依

《地方制度法》第 83 條第 3 項規定，作出「里長延期辦理改選」之決定。作為

臺北市自治監督機關之行政院，認為《地方制度法》第 83 條第 1 項所稱之「特

殊事故」，應係指天災地變等不可抗力之因素，「里界調整」並非「特殊事故」，

因此依內政部所報，於同年 5 月 3 日函覆臺北市政府，撤銷臺北市之「里長延期

辦理改選」決定。301本例中，身為自治監督機關之行政院，採納內政部之見解，

認為《地方制度法》第 83 條第 1 項所稱之「特殊事故」
，應係指天災地變等不可

抗力之因素。臺北市政府所為之里長延選決定，乃不當地擴大解釋本條之涵攝範

圍，與本條之立法目的顯有未合，故依《地方制度法》第 75 條第 2 項之規定，

將臺北市之違法決定予以撤銷，消滅該決定之效力。

貳、廢止

所謂之廢止監督措施，乃在於終局性地使地方自治團體所為之行政行為停止

發生效力，性質上應屬消滅具體法律關係之形成處分。302具體言之，即讓地方自

治團體牴觸上位法規範之行政行為，終局性地停止發生效力。

試舉一例以說明：假設臺北市政府依據中央法律之授權，而訂定自治規則以

為更細緻地規範該地域之事務，且已送中央主管部會備查。然該自治規則所由授

權之母法經立法院三讀通過而修正，惟臺北市之自治規則卻未跟著修正其規範內

容，致使自治規則與所由授權之母法有牴觸之疑慮。經中央主管部會發函通知臺

北市政府，督促臺北市政府更改其所訂定之自治規則，以與新修正之母法相契

300
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》，頁 642。
301
羅曉荷，〈北市里長延選案，政院撤銷〉
，《聯合知識庫》 ，2002 年 5 月 3 日，<http://udndata.c
om/>。
302
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》，頁 642。
174
合。未料臺北市政府遲不修改該自治規則，中央主管部會遂依《地方制度法》第

75 條第 2 項之規定，將該遲不修正之自治規則予以廢止。本例中，臺北市政府

基於法律之授權而訂定自治規則，並已送中央主管部會備查，而中央主管部會未

對此自治規則函告無效，可知該自治規則此時尚無牴觸中央法律。然嗣後該自治

規則所由授權之母法已經立法院修正，致使該自治規則與修正後之母法發生牴

觸。基於尊重地方自治，中央主管部會發函督促臺北市政府修正其自治規則，未

料臺北市政府遲不修正。國家負有維持國家法秩序之一致性，以及督促所轄之地

方自治團體依法行政之責任，故在臺北市遲遲不作為下，廢止該自治規則，使其

終局性地停止發生效力。

參、變更

所謂之變更監督措施，乃在變更地方自治團體所為之行政行為。性質上應為

變更既存法律關係之形成處分。303

試舉一例以說明：假設地方自治團體為了提升所轄地域內住民之教育水準以

及生活技能，決定自行辦理社區大學。並決定只要在本社區大學修業期滿且成績

合格，直接授予正式之學位。304本例中，依據《終身學習法》第 10 條之規定，

地方自治團體為推展終身學習，得設置社區大學。惟若住民從社區大學修業期滿

且成績合格，即授予正式之學位，則已逾越地方自治團體之自治權限。自治監督

機關得對地方自治團體關於牴觸《終身學習法》及《學位授予法》之部分，加以

變更，使其合於上位法規範。

肆、停止執行

所謂之停止執行監督措施，乃在於一時性地停止地方自治團體所為之行政行

為，與廢止監督措施係終局性地停止效力不同。性質上應為變更既存法律關係之

形成處分。停止執行監督措施之使用時機，多係自治監督機關對地方自治團體之

303
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》，頁 642。
304
劉宇嫻，《論中央對地方自治團體之監督-以作為及不作為之監督及其法律救濟》，頁 7。
175
行政行為，認為一時難以繼續進行、不能適應客觀之需要或有違法之虞等，嗣後

在適當時機時，再行恢復地方自治團體行政行為之運作。305

試舉一例以說明：臺中 BRT 將改為「優化公車專用道」，將拆除 BRT 車站

的欄杆與燈號，以及車站前「BRT」之字樣。臺中市交通局表示，「優化公車專

用道」即將上路，將第 2 月台之欄杆予以拆除，才能停靠較多輛之公車；至於拆

了 BRT 燈號與字樣，才能符合「優化公車專用道」之名稱。國民黨議員表示，

交通局尚未把「優化公車專用道」之規畫送市議會審議，逕自決定直接拆除 BRT

車站之欄杆、BRT 燈號及字樣，不但目無法紀，且拆除之預算亦沒送市議會審

議，根本是浪費公帑。市政府強調，本項工程總拆除之費用約 118 萬元，由第二

預備金支應之。306本例中，臺中市政府該行政作為，因涉及整體市容之改變及交

通路線之重新規劃，且施工期間亦會對交通產生影響，對用路人而言均屬不便，

應先經市議會同意，使具備民主正當性。自治監督機關應可對臺中市政府為停止

其執行之監督措施，待臺中市議會審議通過後，再恢復其執行，以讓臺中市議會

能夠對臺中市政府之行政作為，發揮監督之功能。

第四款 代行處理

代行處理監督措施共分兩個階段，即第 1 階段之「下達命令權」，以及第 2

階段之「代行處理」。所謂下達命令權，係指地方自治團體有依法應作為而不作

為之事項，致嚴重危害公益，或妨害地方政務之正常運作，且其適於代為處理者，

自治監督機關得先命令地方自治團體於一定期限內作為，《地方制度法》第 76

第 1 項前段定有明文。且其係對具體事件所為之對外發生法律效果之決定，性質

為行政處分。

所謂代行處理，係指地方自治團體已被自治監督機關作出下達命令處分，逾

期仍不作為時得代行處理，或當情況急迫時得逕予代行處理，《地方制度法》第

305
張正修，《地方制度法理論與實用綜合板》 ，頁 643。
306
洪敬浤， 〈改公車道，台中 BRT 欄杆、燈號要拆了〉 ，《聯合新聞網》
，2015 年 5 月 26 日，<h
ttp://udn.com/news/index>。
176
76 條第 1 項後段定有明文。依同條第 3 項規定，自治監督機關在決定為代行處

理前應函知被代行處理之機關及該自治團體相關機關，且告知後事項轉移至代行

處理機關並直至代行完竣。復依同條第 4 項，代行處理費用由被代行處理之機關

負擔。至於執行名義實務見解認為應以代行處理機關名義為之。307惟有學者認為

代行處理非管轄權轉移而係執行權移轉，故應以被代行處理機關名義為之308。又

代行處理一經實施，會嚴重侵害到地方自治團體之自主意思，故於實踐上必須作

為不得已之最後手段，不可貿然直接採用之。309

值得特別說明的是，我國《地方制度法》對於代行處理之要件，尚規定有「致

嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作」之要件。所謂之嚴重危害公益或妨礙地

方政務正常運作，應透過「利益衡量」之原理，綜合比較相關之公益與私益，以

求出最適切之公益內涵。310

然而代行處理之自治監督措施，在中央對地方自治監督之實務上，幾乎不曾

出現過！蓋中央各部會所持之理由大都以尊重地方自治為說詞，並輔以柔性之勸

導，然而所收到之成效著實微乎其微！

試舉一例以說明：2007 年 5 月，台灣環境保護聯盟檢舉美麗灣渡假村股份

有限公司將開發基地面積切割為 9,997 平方公尺，以開發面積未達 1 公頃之手法

規避實施環境影響評估。環境保護署表示，已於 2007 年 6 月 27 日至現地查核，

並在 2007 年 7 月 9 日函請台東縣政府依法處分，並命美麗灣渡假村股份有限公

司停止開發。環境保護署並表示，為了維護環境影響評估制度的分工審查能合法

運作，必須尊重美麗灣渡假村開發案之主管機關為台東縣政府，因此，對於開發

單位以切割方式規避實施環境影響評估、或是先開發後實施環境影響評估之行

為，除了要求台東縣政府依法辦理外，無插手之餘地。311本例中，是否真如環境

307
內政部 90 年台內民字第 9004017 號函參照。
308
許春鎮，〈論國家對地方自治團體之監督〉 ，頁 265。
309
劉宇嫻，《論中央對地方自治團體之監督-以作為及不作為之監督及其法律救濟》，頁 23。
310
劉宇嫻，《論中央對地方自治團體之監督-以作為及不作為之監督及其法律救濟》，頁 25。
311
賴溫狠，〈美麗灣蓋了才評，環保署：我不是「縱容的共犯結構」〉 ，《環境資訊中心》
，2012
年 9 月 26 日，<http://e-info.org.tw/node/80708>。
177
保護署所言，毫無插手之餘地，似有可議之處！東海岸有許多珍貴之生態資源，

任何開發活動在開發前之所以須作環境影響評估，無非是冀望在環境保育與經濟

發展間取得平衡，核有重大之公益存在。故台東縣政府違背環境影響評估法之作

為，對公益實已造成重大之危害，環境保護署可依《地方制度法》第 76 條予以

代行處理之，立即對該開發案作出環境影響評估，同時依《環境影響評估法》第

22 條命開發單位在環境影響評估報告作成以前，停止實施一切之開發行為。

再舉一例以說明：2004 年總統選舉後，民進黨險勝。以國民黨及親民黨為

主的泛藍聯盟，群聚於凱達格蘭大道上表達激烈之抗議。為恐衝突升高，執政之

民進黨政府即要求臺北市撤銷原先已核准之集會遊行許可，否則將動用《地方制

度法》第 76 條第 1 項予以「代行處理」
。所幸整體事件和平落幕，中央並未動用

任何之自治監督措施。312本例中，核准人民集會遊行之許可，乃是地方自治團體

之權限，中央於此應尊重地方之判斷及作為。然而本次集會遊行之地點為總統府

前之凱達格蘭大道，且參與之人數眾多。要知總統府乃國家之象徵，此舉恐直接

衝擊國家之尊嚴。假設中央為怕衝突越演越烈，且亦為維護國家之尊嚴，以及周

邊之公共秩序，對臺北市政府下達一定期限內，撤銷先前核准集會遊行許可之命

令，臺北市政府此時即有一作為義務產生，若逾越期限而不作為，則中央恐將代

為撤銷臺北市所核准之集會遊行許可，並調動中央警力強力維持秩序。所幸本案

實際情況乃和平落幕，中央並未對臺北市政府採行「代行處理」之監督措施。

第三項 本節小結

中央對地方之自治監督措施，學者多認為應具有行政處分之性質，因若將自

治監督機關所為之自治監督措施認為係行政處分，則有兩大益處：其一，現行《地

方制度法》對於自治監督措施作成之程序，並無著墨，如將該等措施是為行政處

分，則自治監督機關作成時，必須依據《行政程序法》之有關規定，程序保障較

周全。其二，可以依循行政救濟途徑加以救濟，使爭議立即獲得解決。

312
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 333。
178
 現行《地方制度法》賦予國家可用之自治監督措施尚稱周全，然實際上中央

真正動用的自治監督措施僅聚焦在「核定」以及「函告無效」上。蓋就政治面觀

察，2002 年時，行政院撤銷臺北市政府之里長延選決定，即鬧得滿城風雨，更

驚動司法院大法官為此作出釋字第 553 號解釋。如今，各地方自治團體有逐漸形

成「諸侯政治」之趨勢，尤其是 2014 年底地方行政首長選舉過後，6 個直轄市

中，居於在野之民主進步黨囊括 4 席，整體縣市版圖亦呈現綠大於藍之勢。在野

黨籍之地方行政首長，不停地挑戰政治實力逐漸下降的執政黨之權威，執政黨在

一片低迷的支持度下，更不敢對具挑釁意味之地方自治團體有強硬之作為，以致

各地方自治團體有恃無恐，國家如此空轉、內耗下，實非人民之福！在合於憲法、

法律之情況下，中央應強勢回應地方，不可藉故延宕或推託應當實施之自治監督

措施，以避免地方無畏地挑戰中央，拖垮整體國家之發展。

第五節 行政契約

第一項 概說

所謂之行政契約，乃以行政法上之法律關係為契約標的，而發生、變更或消

滅行政法上權利或義務之書面合意。判斷該契約究屬行政契約或私法契約，實務

及學界通說皆採契約標的說及契約目的說之混合說，認為契約條款所規範之法律

關係屬公法上之法律關係者，即屬於行政契約。但若契約條款所規範之法律關係

無從判斷是否為公法上之法律關係時，進一步檢視契約締結之目的，是否與公益

或公共服務有密切之關係。313

學者分析行政契約之功能如下：其一，提升人民之地位，加強保護權利之功

能，因為人民直接與行政機關討價還價，選擇對自己最有利之方式與行政機關簽

訂行政契約。其二，補充及取代單方高權行為，蓋因現代行政任務之達成，多需

要人民之協力，若單純再以公權力強力執行，恐怕會遭到人民消極不合作或積極

313
蔡茂寅等著，
《行政程序法實用》，頁 327。
179
之抵抗，更無法達成行政目的。故選擇以行政契約方式替代，與人民協商，甚至

在契約中載明獎勵措施，藉以快速達成行政目的。其三，減少行政成本增進行政

效率，就法律經濟學而言，若行政需要耗費大量之成本才能達到所欲之目的，仍

不符比例原則。此時可透由與人民協商，簽訂行政契約取得雙方之合意，換取人

民之配合，藉以節約大量之行政成本。314

第二項 行政契約在中央對地方自治監督之應用

依據《地方制度法》第 24-1 條第 1 項規定，直轄市、縣（市）

、鄉（鎮、市）

為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利用或增進區域居民之福祉，得與其他

直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以

其他方式合作，並報共同上級業務主管機關備查。故中央政府可引導各地方政

府，透過簽訂行政契約之方式，達成跨域治理之目的。

之所以要跨域治理，蓋因台灣地小人稠，資源有限，各地方自治團體間已不

能再像從前一般，各自為政，因善用跨域治理之概念，加強府際合作關係，創造

並提升各地方自治團體之治理能力。就國家而言，因為要面臨來自國際間之競

爭，不僅衝擊國家本身，各地方自治團體亦被波及。此時為了確保國家整體競爭

力，國家應有效整合各地方自治團體之力量，提升治理績效。就當前日益繁雜之

公共議題而言，已非單一部門所能妥善解決，不僅要推動各地方政府間之跨域合

作，亦必須統整公私部門之力量，始能畢竟全功。就政策資源日益稀少而言，非

跨域整合各方資源，無法有效發揮以小博大之成效。尤其臺灣本身不論人力、資

金及物料等資源都尚稱缺乏，若再不加強跨域之合作，發揮所有資源之綜效，將

難以適應現代之環境。315

職是之故，跨域治理有助於整合各地方自治團體既有之資源，發揮互補之效

果。然目前跨域治理成功之案例尚在少數，中央應加強引導各地方自治團體彼此

間之合作，提升整體國家競爭力。

314
李惠宗，《行政法要義》
，頁 384-385。
315
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 344。
180
 現行成功之跨域治理案例，如現今環保意識抬頭，垃圾焚化爐及垃圾掩埋場

之興建，受到抗爭與抵制。台北市與基隆市在 2003 年 7 月 21 日完成「北基合作

處理垃圾案」之簽約，將基隆市之家戶垃圾運進臺北市之 3 座垃圾焚化廠輪流處

理，再將臺北市垃圾焚化後之底渣運至基隆市之天外天掩埋場處理。316本例中臺

北市與基隆市有效運用彼此之資源，創造雙贏之局面。

第三項 本節小結

在資源日益缺乏而競爭日益激烈之今天，單打獨鬥之型態已成過去式，故各

地方自治團體必須加強彼此間之府際合作關係，打破地域之限制，有效整合各方

之資源，互利互補。中央與此應發揮協助之角色，促成各地方自治團體彼此簽訂

共同合作之行政契約，透由彼此間之合作，藉以降低彼此施政之成本，共同提升

國家整體之治理能力。

第六節 行政指導

第一項 概說

行政機關為達成行政之目的，得在眾多合法之行為類型中，自由選擇一最適

當之手段為之，此即行政機關所享有之手段選擇自由。行政行為可區分為帶有強

烈侵益性質之「權力行政」與不具強制性質之「非權力行政」
。由於「權力行政」

因具強烈之侵益性質，故受法治主義之制約甚深，且相對人多係在不情願下被動

配合行政機關，容易使整個行政程序詭譎不定，延宕時日。為彌補上述缺失，乃

出現不具強制性質之「非權力行政」，因對相對人之侵害尚屬輕微，故行政程序

容許以較為簡便之方式為之，且程序中容易得到相對人之主動配合，以致更容易

圓滿達成行政目的。317

作為「非權力行政」一環之行政指導，依《行政程序法》第 165 條規定指出，

316
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 354。
317
蔡茂寅等著，《行政程序法實用》，頁 417。
181
係指行政機關在其職權或所掌事務之範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、

協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之手段，促請特定之人，為一定作為

或不作為之行為。學者認為其具有之功能及問題如下：318

壹、增進行政機動

行政指導乃係非權力性質之行政行為，不須有法律依據即可為之，如遇有緊

急行政之需要而無法律之依據時，行政機關不可推諉無法律之規定而不做處理，

故可先行採用行政指導之行政行為，以為機動應急之需。

貳、簡化行政程序

因行政指導並無法律上之強制力，且非要式行為，故原則上無需遵循繁複之

行政程序。

參、緩和依法行政的嚴格

因行政指導之內容不受法規範之拘束，且考量相對人之立場，而於其同意或

協力下進行，較不具侵益性，故較不需嚴格依循依法行政原則。

肆、減少行政爭訟

因行政指導具任意性質，並不具強制力，以人民自願服從為前提，人民不得

對其提起訴願與行政訴訟。

第二項 行政指導在中央對地方自治監督之應用

因國家與地方自治團體係為不同之公法人，自治監督機關在對地方自治團體

為自治監督措施時，自應尊重地方之自主性。自治監督機關本於其專業性及整體

性之考量，運用不具法律上強制力之措施如行政指導，在其職權範圍內督促地方

自治團體為一定之作為或不作為，不僅較為尊重地方自治團體之自主性，就比例

318
李惠宗，《行政法要義》
，頁 436-437。
182
原則而言，亦為侵害最小之手段。319試舉 3 例以說明：

壹、內政部呼籲地方自治團體加強消防安全

2015 年 1 月 20 日凌晨，桃園市新屋區鐵皮搭蓋之保齡球館發生大火，造成

6 名消防弟兄不幸殉職，內政部呼籲各直轄市與縣（市）政府，應澈底清查轄區

內之違建，對於出租民眾使用、大型及影響公共安全者應儘速優先拆除。也呼籲

直轄市與各縣市消防局，加強落實定期與不定期消防安全之檢測，均應秉持「防

患於未然」之積極態度做消防安全檢測，並持續強化所屬消防人員之救災訓練與

技巧，不論是對危險管理之判斷、專業救災之掌握、以及防災設施與救災配備之

齊全，應持續精進。最後也呼籲各縣市議員能夠以安全為最優先之考量，支持違

建拆除經費之編列，讓地方行政機關有足夠之預算，早日拆除違建。320本例中，

內政部即採取柔性之行政指導方式，勸導各地方自治團體能夠加強轄區內之消防

安全，暫且不論成效如何，就尊重地方自治團體之自主性而言，實值讚賞！有助

於邁向合作夥伴關係。

貳、中央協助苗栗縣解決債務黑洞

苗栗縣負債 600 多億，財政問題異常嚴峻。縣長徐耀昌面對宛如「天坑」一

般之負債黑洞，急著北上向中央請求協助，甚至一度哽咽落淚，行政院表示，將

成立相關跨部會專案小組，協助苗栗縣通盤檢討資產和負債，並調整財務結構，

提出需要銀行團協助之金額，再共商解決之道。321本例中，苗栗縣陷入財政危機，

大有破產之危機，中央即指示相關之部會合組專案小組，專責協助苗栗縣度過財

政難關。中央以協助解決問題之方式取代責備，發揮母雞帶小雞之功能，協助地

方共赴難關。

319
蔡茂寅，《地方自治之理論與地方制度法》 ，頁 344。
320
楊哲維， 〈內政部呼籲雙管齊下，拆除違建並重視公安〉 ，
《內政部》 ，2015 年 1 月 20 日，<ht
tp://www.moi.gov.tw/index.aspx?furl=pda>。
321
綜合報導， 〈苗縣府債台高築！徐耀昌向馬朱毛哭訴求援〉 ，《自由時報電子報》 ，2015 年 4 月
3 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
183
參、小琉球之垃圾處理

2015 年 4 月 10 日爆出屏東縣琉球鄉之垃圾堆置問題，屏東縣長潘孟安知悉

後要求縣政府介入協助處理，務必在最短期間內清運完畢。屏東縣環保局表示，

2015 年 3 月 16 日環保署核定同意從離島建設基金補助新台幣 750 萬元，屏東縣

政府另配合補助 250 萬元辦理，目前由琉球鄉公所加速辦理招標作業中，但已緩

不濟急，必須先採取緊急措施。322本例中，琉球鄉之垃圾問題不是一天就可造成，

已持續 4 個月之久，屏東縣政府知悉琉球鄉無法自行處理應立即協助處理，而非

等到事情經過媒體披露之後，才在緊急處理，已緩不濟急。中央與此應督促屏東

縣政府為琉球鄉民盡應盡之義務，避免讓琉球鄉民有淪為二等縣民之疑慮！

肆、地方自治法規之建議

自治監督機關亦或採行「非權力行政」之手段於對地方自治法規之監督上，

常見之方式如下：其一，地方自治法規制定前對地方自治團體提供法律意見。其

二，建議地方自治團體制定某一法規以規制所轄地域內之事務。其三，自治監督

機關對於地方自治團體所陳報核定或備查之地方自治法規，附帶修正建議請地方

自治團體改正。323

第三項 本節小結

現代行政之特徵，一是強調行政之民主性，減少採用具強制性質之權利性行

政，轉而與相對人協商並取得合意，強調相對人於整個行政程序之對等地位。二

是公共事務之複雜化更勝以往，如果在整個行政程序中能夠獲得相對人之主動配

合，則更能圓滿之達成行政目的。

中央對地方之自治監督，如果能夠善用行政指導此種「非權力行政」，不僅

可以因勢誘導地方自治團體自己走向中央所希望之途徑，若得到地方自治團體之

誠心配合，則欲達成所欲達成之行政目的，將事半功倍。並且就尊重地方自治團

322
郭芷瑄， 〈小琉球垃圾成山，潘孟安要求儘速清運〉，
《中央通訊社》
，2015 年 4 月 10 日，<ht
tp://www.cna.com.tw/>。
323
林谷蓉，《中央與地方權限衝突》，頁 302。
184
體之自主性來講，可讓地方自治團體對於是否聽從中央之建議，有自行選擇之空

間，亦維護了地方自治團體應有之尊嚴。論者或謂行政指導可能無法收到好效

果，惟本文認為，中央常透過傳播媒體對地方自治團體作行政指導（呼籲），使

行政指導之內容廣泛為公眾知悉，受到公民之監督，應可對地方自治團體產生一

定之壓力，使地方自治團體對中央之行政指導應有相應的作為，不致對中央之建

議全盤皆不理睬。

第七節 行政裁量

第一項 概說

所謂之行政裁量，依據《行政程序法》第 10 條規定，行政機關在行使裁量

權時，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規範之授權目的。可知行政裁量乃

係由法律授權行政機關，得以於個案上針對事實情狀，作充分之審酌，據以作成

最佳化法律效果之決定。惟法律賦予行政機關有裁量權，並非意味行政機關可以

任意作為而不受法律之束縛。法律要求行政機關為行政裁量時，須符合「合義務

性之裁量」，於個案上落實法律之價值與目的，實現個案分配正義。若行政機關

在為行政裁量時，逾越法律所授權之範圍，或以與立法目的無關之要素為裁量基

準時，皆構成違法裁量。324

行政裁量在各個行政行為之中均有存在之可能，不僅限於行政處分之行政行

為。只要行政行為之基準係屬概括而非明確規範之情況下，皆有行政裁量存在之

空間。法律上常會有「公益上之必要」與「得」等用語，此時便容許行政機關在

為該等事務之處理時，存有裁量之空間。325

在中央對地方之自治監督中，自治監督機關於實施自治監督時，存有行政裁

量之空間，有其必要性，以下分 3 面向討論之：其一，自治監督機關實施自治監

督時，因具有裁量之空間，可以先行採用較為柔性之「非權力行政」方式，對地

324
李惠宗，《行政法要義》
，頁 129-132。
325
鄧學良，《兩岸行政法研究》
，頁 282。
185
方自治團體先予指導、勸告及輔助，尊重地方自治團體之自主性，較能維護地方

自治團體之尊嚴。其二，因自治監督機關可於個案中行使行政裁量，故可針對事

實情況為判斷，作出最佳法律效果之決定。其三，行政裁量之行使，可以衡平司

法與行政間之權限分際。蓋若自治監督機關於行政裁量時，若無存在濫用或逾越

之情事，司法審查權自應有所退卻，留給行政權一定之專業自主空間。326

第二項 行政裁量在中央對地方自治監督之應用

在《地方制度法》規定中央對地方自治監督之相關條文中，均使用極概括之

法律用語規範之。本文認為，因國家與地方自治團體係分屬於不同之公法人，自

不可像上級機關直接指揮監督下級機關一般，須特別尊重地方自治團體之自主

性。故法律授權自治監督機關，於個案中仔細審酌相關之事實，並作出最佳法律

效果之決定，據以達到既維護地方自治團體之自主性與尊嚴，亦達成自治監督之

行政目的。故是否實施自治監督措施、實施何種自治監督措施，自治監督機關自

有裁量之空間。

自治監督機關之監督作為雖有裁量之空間，惟亦有其界限。司法院大法官釋

字第 553 號解釋指出，若地方自治團體所辦理之事項為自治事項時，自治監督機

關在為適法性監督之際，固應尊重該地方自治團體所為合法性之判斷，如其判斷

並無恣意濫用及其他違法等情事，自治監督機關不得任意實施自治監督措施。

試舉一例以說明：高雄市為了有效管理轄區內之校車，於 2009 年提出《高

雄市校車管理自治條例》草案，因草案中訂有罰則，依《地方制度法》第 26 條

第 4 項規定，須送中央主管機關核定。行政院以該自治條例草案中之部分條文與

當時正在立法院審議中之《兒童教育及照顧法》草案相關，逕自將經過高雄市議

會三讀通過之自治條例草案中部份條文刪除，函覆高雄市准予依行政院修正後之

版本發布施行。327本例中，中央基於維持國家法秩序之一致性，可以對地方自治

團體所制定之自治條例加以適法性審查，若發現有牴觸上位法規範之情事時，可

326
李震山，《行政法導論》
，頁 288。
327
葉慶元，《從五都升格看我國直轄市自治權限之調整》，頁 17。
186
不予核定或函告無效。所謂之上位規範，應不包括還在立法院審議中之法律草

案。故當時中央尚無制定任何法律以規範校車之管理，係處於法律規範空白之階

段，高雄市基於其自主性及為人民謀福利之積極性，自為制定自治條例以為規

範，並無牴觸任何之中央法規範。此時中央之行政裁量應萎縮至零，應對高雄市

所制定之自治條例予以核定，並無不予核定之裁量空間。中央對高雄所制定之自

治條例不予全盤核定，應認為中央於此乃違法裁量，侵害到高雄市之地方立法權。

第三項 本節小結

現代因科技發達，社會、經濟環境變遷迅速，連帶公共議題層出不窮，亦比

往常更加複雜，以致法律無法全面性地加以規範。且若對全部之事項均為相同之

處理，將產生法律適用之僵硬性，忽略個案間之差異，無法落實個案正義。故法

律授權行政機關可以依據個案之事實情況，作出最佳化法律效果之決定，以增加

行政機關執法上之彈性。惟行政機關在為行政裁量時必須受法之拘束，實屬當然。

自治監督機關在對地方自治監督機關為自治監督時，法律上授予自治監督機

關行政有裁量之空間，無非是想讓自治監督機關藉由個案尚之判斷，作出最適當

之決定，據以達成自治監督之行政目的。然而現實社會上，中央實施自治監督之

裁量權限，毫無基準可言，多僅憑自治監督機關之一時偏好，而據以實施自治監

督措施，無法提出任何有力之說明。此舉不僅無法達成自治監督之目的，亦侵害

到地方自治團體之地方自治權。故本文建議，自治監督機關在實施自治監督時，

應確立一套裁量基準，不僅各自治監督機關可據以參考，亦可讓地方自治團體可

以事先加以確定何者當為以及何者不當為，俾利雙方建構合作夥伴之關係。

第八節 行政程序

第一項 概說

所謂行政程序，係指行政機關在作成行政行為時，所採用之步驟、過程與方

187
式。328依據《行政程序法》第 1 條之規定指出，行政程序欲達成之目的有二：其

一，程序目的，即令行政機關必須遵守正當法律之程序，包括公開、公正及民主

之程序。其二，實體目的，即確保行政機關在作成行政行為時，必須依法行政，

保障人民之權益、提高行政之效能及增進人民對行政機關之信賴。實體目的之實

現，有賴於正當法律程序之履行，兩者乃唇齒關係，缺一不可。329

行政程序現已廣為受民主法治國家所奉為圭臬，之所以如此重視，學者分析

乃是為「保護國民權益」以及「實踐民主主義」，以下分述之：330

壹、保護國民權益

行政機關行使行政權限時，固須受到法治主義之拘束，且亦須受司法權之審

查。然法律為尊重行政機關之專業性判斷，賦予行政機關有裁量之空間，縱使有

法律保留之制約，行政權可自由揮灑之空間仍非常大，若未課予行政機關於作成

行政行為時，踐行法定程序之義務，即產生規範上之漏洞。且以往行政機關作成

侵害人民之違法決定時，僅能事後依循行政救濟之程序謀求補救，而行政救濟曠

日廢時，造成「正義遲到」，要知遲來之正義，已非正義矣！故在「預防重於治

療」之大前提下，若嚴格規範行政機關作成行政行為之程序，應可降低大幅降低

違法行政行為之比例。

貳、實踐民主主義

自古以來，人民在面對行政機關時，多淪為客體之地位，被動受到行政機關

之管制措施所牽制。故應在行政機關作成行政行為時，導入有限之直接民主制度

如聽證、陳述意見或公聽會等，調整人民在整體行政程序之地位，使其不再僅是

行政客體，並藉由人民之參與，以確保行政行為作成之公正性與可信賴性。

在中央對地方之自治監督中，地方自治團體受到來自自治監督機關之自治監

督時，其地位猶如人民一般。自治監督機關所為之任何監督措施，均會對地方自

328
蔡茂寅等著，《行政程序法實用》，頁 91。
329
李震山，《行政法導論》
，頁 248。
330
蔡茂寅等著，《行政程序法實用》，頁 91。
188
治團體之自主性產生擠壓。故自治監督機關在做成任何之自治監督措施時，應遵

守行政程序，以保障地方自治團體之權益。

第二項 行政程序在中央對地方自治監督之應用

我國為單一國體制之國家，傳統上多將地方自治團體視為國家之下級機關，

對地方自治團體可逕行直接為指揮監督，且基於行政一體原則，該些指揮監督措

施，多被視為係行政機關之內部行為，地方自治團體縱受有損害，亦無法循行政

救濟管道予以救濟。

時至今日，現代民主法治國家咸認，地方自治團體為不同於國家之公法人，

國家自應尊重地方自治團體之自主性，不可隨意加以干預。國家基於整體法秩序

之一致性，以及人權保障之確保，固然可以對地方自治團體實施自治監督，然須

踐行一定之正當法律程序始可。

我國《地方制度法》關於自治監督措施之作成程序，並未如日本《地方自治

法》有完善之監督原則與監督程序。在乏其規範下，我國學者多將自治監督機關

之自治監督措施，視為帶有行政處分之性質，其自治監督措施之作成，自應遵循

《行政程序法》有關程序保障之規範。

然而實務上仍發現自治監督機關在作成自治監督措施時，並未踐行相關有關

程序保障之程序，有踐踏法治之嫌！

試舉一例以說明：國民黨籍南投縣長李朝卿因為涉嫌違反貪污治罪條例，於

2012 年 11 月 30 日經南投地方法院裁定羈押，依《地方制度法》第 78 條第 1 項

第 3 款規定，地方行政首長因刑事訴訟程序被羈押者，應停止其職務，而李朝卿

已被裁定羈押，內政部依上開規定停止其職務。復依同條第 2 項規定，因羈押被

停止職務之人員，經撤銷羈押或釋放時，於其任期屆滿前，得准予先行復職，若

李朝卿被羈押的原因消滅而釋放時，內政部也會依法予以復職。331

南投地方檢察署檢察官在 2013 年 3 月 26 日依涉嫌貪污罪而將李朝卿起訴，

331
陳璟民， 〈內政部：南投縣長李朝卿即起停職〉 ，《自由時報電子報》
，2012 年 11 月 30 日，<h
ttp://news.ltn.com.tw/>。
189
南投地方法院並於同日裁定李朝卿以 2000 萬交保，李朝卿隨後在同年 3 月 27

日向內政部申請復職。內政部原先欲依《地方制度法》第 78 條第 2 項，准許李

朝卿復職。惟此話一出頓時輿論譁然！332內政部遂改變原來計畫，對外表示，李

朝卿業經提起公訴並由法院受理中，所涉貪污案件高達 100 餘件，為確立政府掃

除貪污，建立廉能政治之決心，於同年 4 月 2 日依《公務員懲戒法》第 19 條規

定，主動將此案移送監察院審查，並依同法第 4 條第 2 項規定以符合「情節重大」

事由，繼續予以停職。333而 2014 年 3 月 10 日，李朝卿再度提出復職申請，惟內

政部依然維持原本決定，並在同年 4 月 22 日再度否決李朝卿的復職申請。334李

朝卿轉而提起訴願，行政院訴願審議委員會於同年 9 月 10 日，撤銷內政部於同

年 4 月 22 日否決其申請復職之處分，要求 2 個月內另為處分。335

本例中，行政院訴願委員會即於訴願決定書中直接言明，內政部於 2014 年

4 月 22 日作成否決李朝卿之復職處分，並未踐行《行政程序法》第 102 條應給

予訴願人有陳述意見機會之正當法律程序，逕行否准李朝卿復職之申請，應於法

未合。雖僅寥寥數語，但對於正當法律程序之維護，功不可沒！

第三項 本節小結

行政程序乃在保障人民之程序上利益，因行政機關相較人民而言，具有絕對

之優勢，透過公正、公開之正當程序，使行政過程予以透明化，並進而保障實體

決定之正確性。現行我國之《地方制度法》對於自治監督措施之作成程序，乏其

規範，故我國學者多認為自治監督機關所作成之自治監督措施，應具有行政處分

之性質，其作成必須遵照《行政程序法》相關程序之規定，讓受監督之對象可以

藉由陳述意見等程序，促進自治監督機關作成監督處分之正確性。然而實務上亦

332
邱燕玲、林明宏、曾韋禎、李欣芳， 〈大逆轉！李朝卿續停職 移送監院〉 ，
《自由時報電子報》 ，
2013 年 4 月 2 日，< http://news.ltn.com.tw/>。
333
謝莉慧，〈情節重大，內政部將李朝卿停職，移送監院〉 ，《新頭殼》，2013 年 4 月 1 日，<htt
p://newtalk.tw/>。
334
張文馨，〈兩度打臉，內政部決議：李朝卿續停職〉 ，《風傳媒》，2014 年 9 月 30 日，<http://
www.storm.mg/>。
335
沈揮勝，〈政院撤銷處分，李朝卿盼復職〉 ，《中時電子報》，2014 年 9 月 12 日，<http://www.
chinatimes.com/>。
190
不乏出現自治監督機關作成自治監督處分時，並無遵照《行政程序法》所規定之

相關程序規範！本文建議，根本作法即是如同日本《地方自治法》一般，在我國

之《地方制度法》直接明文規範自治監督措施作成應踐行之程序，督促自治監督

機關貫徹正當法律程序之遵循。

第九節 行政賞罰

第一項 概說

經濟學者認為，人們在為一個行為或作一項抉擇時，會因為「誘因」的改變，

繼而改變自身的行為或抉擇，故要使人們的行為或抉擇朝向預期的方向進行，誘

因扮演一個重要的角色。誘因改變的因素很多，不僅考量貨幣性之因素，更考量

許多非貨幣性之因素。誘因的重要性絕對不容忽視，它是人性的組成一部，因為

每個人在作各項抉擇或各種行為時，必然面臨到成本和效益的分析考量。336準

此，一套法制度要能夠確實地運作，發揮型塑人們行為的功能，首重「誘因」的

建構。

關於誘因的建構如何改變或型塑人們的行為或抉擇，著名心理學者史金納

（Burrhus F. Skinner）分析認為，可藉由四種增強模式來增加希望行為的出現可

能性，以及減少不希望行為的出現可能性：337

壹、 積極增強（positive reinforcement）

此模式用在於希望增加人們重複同一特定行為的可能性。亦即藉由積極增強

的應用（如獎勵），使人們不斷重複做出組織或機構所希望出現之特定行為。

貳、 懲罰（punishment）

此模式用在於希望減少人們重複同一特定行為的可能性。亦即藉由懲罰的應

336
詹姆斯・格瓦特尼（James D.Gwartney）著，高翠霜譯，《人人都該知道的經濟常識》
（臺北：
經濟新潮社出版，2011 年 2 月 2 版），頁 37-40。
337
張潤書，《行政學》，頁 409-410。
191
用，使人們減少作出組織或機構所不希望出現之特定行為。通常帶有立即矯正的

效果。

參、 迴避學習（avoidance learning）

此模式亦是用在於希望增加人們重複同一特定行為的可能性，但更在於預防

不希望之行為出現之可能性。亦即藉由迴避學習的應用，促使人們迴避作出組織

或機構所不希望出現之特定行為。

肆、 消滅（extinction）

此模式用在於希望減少人們重複以前組織期望之行為的可能性。亦即藉由消

滅的應用，對組織或機構以前所期望之行為不予積極增強，使人們逐漸回復正常

之行為。

綜上以觀，當吾人在建構一套行政法制度，為了確保這套行政法制度能夠順

利地運作，其所規範的作為或不作為之義務均能夠確實地被履行，可以參考上述

四種增強模式來加以建構制度誘因，這制度誘因之建構，即為行政賞罰。所謂的

行政賞罰包含行政獎勵與行政懲罰，目的均在於為了實現一定之政策目的，藉由

獎勵或懲罰之手段，使負有行政義務之人履行一定之作為或不作為義務，或者鼓

勵無負有行政義務之人積極參與行政管理作為，藉以促進社會公平正義之實現。

第二項 行政獎勵

第一款 概說

我國承繼中國傳統以來「治亂世用重典」之思想，認為要讓整個國家之人民

確實遵守國家法規範，向來都以處罰或刑罰為法規範建構之重點，每當遇有現行

法令規範無法有效發揮應有之規範作用時，第一步思考的方向均不脫加重罰責或

加重刑責，側重之手段不外乎前揭所述之「懲罰」
（punishment）
，以及「迴避學

習」（avoidance learning），惟現實社會面所呈現的現象是，法規範之罰責或刑責

192
日益加重，而法規範所應有之規範作用卻付之闕如！基於法政策論之思考，當一

套法制度之運作無法有效發揮應有之規範功能時，吾人應該就整體法規範為全盤

之考量，思索法規範與現實之社會狀況是否有脫節，而不是如同蒙古大夫一般，

頭痛醫頭，腳痛醫腳，到頭來根本無法治癒病根，僅能坐等發炎、流膿。

時序邁入 21 世紀，政府部門之行政職能亦產生極大的變化，有越來越多帶

有引導、協商及鼓勵性質之非強制性手段被廣泛地應用在政府管理作為中，作為

非強制性手段之一的獎勵手段，透過利益上之誘導，不僅在形式上具有實現政策

目標之功能，在本質上亦體現民主、合作、平衡等人文精神。338故我國在思考法

規範之建構時，應一併思考如何在法規範中設計獎勵制度，透過獎勵手段的具體

落實，可最大限度地驅使義務人或第三人自主地達成政策目標，提高政府部門整

體施政之效率。

第二款 行政獎勵在中央對地方自治監督之應用

現行我國中央對地方自治監督之獎勵措施主要是補助款及獎勵金。其法律依

據為《地方制度法》第 69 條及《財政收支劃分法》第 30 條。行政院依上開兩法

之授權，訂定並發布《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》以為實施依據。

關於補助款及獎勵金之規定及相關實例，盧列如下：

壹、 一般性補助款

《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 5 條第 1 項規定，自治監督機

關得就地方政府施政計畫之執行效能、年度預算編製或執行情形及相關開源節流

績效等進行考核，並得對考核結果績優之地方政府增加當年度或以後年度之一般

性補助款。試舉二例以說明：

一、 獎勵地方政府開源節流

中央政府為了有效抑制炒房，並為增加地方政府稅收，調高俗稱「囤房稅」

338
陳士林，〈論行政獎勵的立法規制〉
，《江蘇大學學報（社會科學版）》
，第 9 卷第 4 期，2007
年 7 月，頁 35。
193
的非自住房屋稅之稅率區間。惟財政部官員表示，房屋稅屬地方稅，課稅權主要

在於地方政府，中央僅訂出 1.5%到 3.6%之稅率區間，各地方政府可自行決定稅

率之高低及選擇單一或差別稅率之形式。但中央也祭出獎勵措施鼓勵地方政府，

調整態度積極、調幅較大縣市，將獲得更多一般補助款分配額度。339本例中，中

央政府及藉由增加補助款之獎勵制度，鼓勵各地方政府配合中央之政策，一同打

造居住正義。

二、 獎勵考核成績優異之地方政府

103 年度之中央一般性補助款考核初評結果出爐，嘉義市在 4 大面向考核成

績中表現優異，尤其在教育、基本設施及財政績效皆獲全國第 2 名，獲中央政府

增加核撥一般性補助款 2434 萬 9000 元，並額外獲撥 1,862 萬 1000 元，合計獲

4,297 萬元，名列全國第一。340

貳、 計畫型補助款及公共造產獎勵

同辦法第 11 條復規定，自治監督機關於地方政府對促進民間參與公共建

設，以及配合政府整體經濟建設發展吸引廠商投資等兩事項，具有顯著績效時，

得調增其計畫型補助款之補助比率。

再依同辦法第 15 條規定，自治監督機關應就各地方政府中計畫型補助款之

執行予以管考，並依管考之結果作為是否增加各該地方政府以後年度計畫型補助

款補助之額度。

另外為鼓勵地方政府積極興辦公共造產，藉以充實自有財源，內政部依《地

方制度法》第 73 條之授權，訂定並發布《公共造產獎助及管理辦法》以為實施

依據，依該辦法第 7 條第 3 項規定，地方政府每年應擬具興辦公共造產補助計畫，

報內政部核辦，復依同辦法第 8 條明示自治監督機關應對各地方政府予以管考，

339
郭及天、吳佳蓉， 〈北市桃園宜蘭，囤房稅最重〉 ，
《聯合財經網》 ，2015 年 2 月 17 日，<http:
//money.udn.com/index.php>。
340
廖素慧， 〈中央補助款考核，嘉義市居冠〉 ，
《中時電子報》 ，2014 年 12 月 15 日，<http://www.
chinatimes.com/>。
194
考核結果績優者，發給獎勵金。

試舉一例以說明：嘉義縣政府辦理公共造產業務有成，獲內政部考評為南區

第一名，第四度蟬連；另中埔鄉公所經營納骨塔，推動環保葬法績效良好，成為

各地觀摩學習對象，也榮獲鄉鎮公共造產工作競賽第一名，嘉義縣是全國公共造

產唯一拿到雙料冠軍的縣市。分別獲得 200 萬與 120 萬獎勵金，成為此次公共造

產表揚會的最大贏家。341本例中即中央政府積極運用補助款及獎勵金等獎勵措

施，鼓勵地方政府戮力發展公共造產，創造自有財源。

第三項 行政罰

第一款 概說

所謂的行政罰，其核心概念為為達一定之政策目的，確保行政法上之義務能

夠確實地被履行，而施用若干之行政制裁手段。就狹義之觀點而言，所謂的行政

罰，係指對於違反行政法上義務之人，科以罰鍰、沒入或其他帶有裁罰性之不利

處分。342惟本文認為，似可從廣義上來理解，凡為了確保行政法上之義務能確實

被履行，而採取帶有制裁性之懲罰手段，即為此之行政罰。

第二款 行政罰在中央對地方自治監督之應用

《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法》第 5 條第 1 項規定，自治監督機

關得就地方政府施政計畫之執行效能、年度預算編製或執行情形及相關開源節流

績效等進行考核，並得對考核結果不良之地方政府減少當年度或以後年度之一般

性補助款。

同辦法第 6 條復規定，中央為瞭解地方政府之財政狀況及補助經費支用情

形，得請地方政府提供相關資料，地方政府不得拒絕；其不予提供時，自治監督

機關得減少當年度或以後年度一般性補助款。

341
宋其佳， 〈嘉義縣榮獲全國公共造產唯一的雙冠王〉 ，
《中央日報》
，2014 年 10 月 1 日，<http:
//www.cdnews.com.tw>。
342
李震山，《行政法導論》 ，頁 373。
195
 同辦法第 12 條復規定，地方政府未依相關法律及行政院訂定之中央及地方

政府預算籌編原則編撰地方年度總預算，或有依法得徵收之財源而不徵收者，自

治監督機關應視實際情形酌予減列或減撥補助款。

值得提出說明的是同辦法第 4 條規定，自治監督機關所核定之一般性補助經

費，得視實際需要，限定其支用範圍、支出用途或應優先辦理之施政項目及內容，

受補助之地方政府如有違反前述限制規定者，自治監督機關得就其違反部分予以

停撥或扣減當年度或以後年度一般性補助款。

試舉二例以說明：

壹、敦促地方政府重視校園霸凌事件

因為校園霸凌事件頻傳，教育部傾向推動「校園霸凌防制法」。教育部昨天

表示，目前第一要務，是要處理部分校長、老師視而不見的問題，由於檢討校長

考績無法發揮立即效果，若縣市不理或漠視霸凌事件，教育部將朝扣減縣市補助

款方向著手。343

貳、敦促地方政府配合教育部政策

12 年國教將於 2014 年上路，但一些國中小學仍只看重學科成績，並公布學

生成績排名。教育部於 2013 年 12 月 28 日發文給地方政府，有關學校不得公布

排名的辦理情形，已列入教育部統合視導地方教育事務的重點項目，要求地方政

府調查所管轄的學校是否有公布校排名或班排名的情形，並嚴禁發生類似之狀

況。如果再有國中小學違規，教育部將扣減地方政府之教育補助款。344

上述兩例即是中央政府藉由補助款之扣減手段，敦促地方政府確實配合中央

政府所擬定之政策，使中央政府之政策能夠被真正落實，避免一國多制之情形出

現。

343
人間福報記者採訪， 〈縣市若不理，扣減補助款〉 ，《人間福報》
，2010 年 12 月 14 日，<http:/
/www.merit-times.com/Default.aspx>。
344
林志成，〈公布學生成績排名，將扣地方補助款〉 ，《中時電子報》，2013 年 11 月 29 日，<htt
p://www.chinatimes.com/>。
196
第四項 本節小結

綜上以觀，行政賞罰雙雙構成現行行政部門實施行政管理作為所不可或缺之

行政手段，惟現行之確保手段僅有補助款及獎勵金，過於一元化，恐無法適應如

此瞬息多變的行政事務。

又中央核撥補助款之審查標準及考核太過寬鬆，無法收到賞罰之應有效果，

且加上各地方財政普遍貧乏，致使各地方政府為了可以爭取到更多之計畫型補助

款，好似競賽一般，紛紛自行推出教戰守則，教導所屬各部門如何去爭取中央之

計畫型補助款，如改制前之桃園縣政府即訂定《桃園縣政府各局處爭取中央計畫

型補助款之教戰守則》，本來立意良善之補助款制度，演變成浪費公帑之最佳利

器，地方政府不問所提出之計畫是否有經濟效益，只問是否可以獲得中央之青

睞，爭取到中央之補助款。長此以往，閒置公共建設（俗稱蚊子館）日益增多，

非百姓之福。宜澈底檢討補助款制度（包含事前審查及事後考核），使其發揮應

有之賞罰效果，以維人民福祉。

第十節 本章總結

壹、行政調查

我國自戒嚴時期以來，從來就是把地方自治團體視為國家之下級機關，地方

自治團體受到嚴密之監控，解嚴以後，地方自治概念逐漸受到重視，國家不得不

改變原本之態度，開始尊重地方自治團體之自主性。至《地方制度法》制定後，

始建構出一個自治監督之體系雛形。本文就社會面觀察，將地方自治團體之問題

歸納為 5 大面向，即地方立法權、地方行政權、地方組織權、地方人事權及地方

財政權。惟上述 5 大面向之分布過於廣泛而不夠細緻，且在前揭案例中，吾人不

難發現有許多問題都是潛在性的，導因台灣之政治力干預凌駕一切，一點一滴慢

慢地侵襲，如果僅靠表面之觀察審視，似乎未能盡除弊端。中央應可運用大數據

之手法，將發生過之案例建構成資料庫，對問題作分析，以供未來在修訂相關自

197
治監督之法制時，對最易發生問題之事項予以最適切之監督機制，好對症下藥。

貳、行政計畫

目前我國為了確保地方自治團體政務之實施，均會定期性地對地方實施業務

考核，已發現缺失並促其改善。各中央主管機關為實地考核地方之業務，事先會

擬定實地考核之實施計畫，其中包括人員之編組，必要時跨部會會商。並將本次

考核之項目、標準以及實施方式逐一編撰在實施計畫中，並說明受考核之對象應

配合之事項，將各項資源予以整合並加以善用，達成最大之考核目的。又中央為

濟地方人力、物力及財力之不足，亦會制定相關之協助計畫以協助地方，共同達

成行政任務，促進人民福祉。

參、地方立法

現代法治國家多承認地方自治團體具有地方自治權，具有其自主性，包括自

為立法以規範所屬地域內之事務。惟地方自治團體究非國中之國，其所為之地方

立法，必須受到國家之自治監督，不得與國家之上位法規範相互牴觸。學界通說

及實務見解多認同以「地方自治權」及「人民基本權」保障之觀點，為地方自治

法規是否與國家法令相牴觸之判斷主軸，大幅放寬認定地方自治法規之形成空

間。惟本文以為，需嚴格區分「上乘型自治條例」與「橫出型自治條例」，並做

不同之處理。國家對某事項已為規範，地方立法權在該事項必須受到國家法令之

拘束，已無立法干預之空間，故較國家法令規制更為嚴格之「上乘型自治條例」，

本文認為應無存在之空間。然若為規範對象超越國家法令規制範圍外之「橫出型

自治條例」，若國家法令之規範本旨並無禁止地方自治法規之訂定，基於地方自

治團體之自主性及積極創設人民福祉之積極性，自應有存在之必要。

肆、行政處分

學者多認為中央對地方之自治監督措施具有行政處分之性質，其自治監督之

作成，必須依據《行政程序法》之有關規定。並且地方自治團體若不服時，可以

198
依循行政救濟途徑加以救濟，使爭議立即獲得解決。現行《地方制度法》賦予國

家可用之自治監督措施尚稱周全，但就實際之運用上而言，有許多之自治監督措

施並無實施過。雖說是基於尊重地方自治，但本文觀察認為，應是因為政治力凌

駕法制之因素使然。蓋就政治面加以觀察，在野之民主進步黨自 2014 年底地方

行政首長選舉過後，在 6 個直轄市中囊括 4 席，政治實力一夕之間大幅提高，並

在黨中央之領導下發動地方包圍中央之攻勢，不停地挑戰政治實力逐漸下降的執

政黨之權威，逐漸形成「諸侯政治」。政治實力下滑之執政黨，更不敢對具挑釁

意味之地方自治團體有強硬之作為，一再退讓，造成國家空轉與內耗！本文建

議，在合於憲法、法律之情況下，中央應強勢回應地方，不可藉故延宕或推託應

當實施之自治監督措施，以避免地方無畏地挑戰中央，拖垮整體國家之發展。

伍、行政契約

行政契約之目的，就是在藉由當事人間之合意，創設、變更或消滅公法上之

法律關係。本文認為行政契約之概念，可運用於跨域治理之手法上，各地方自治

團體藉由簽訂行政契約，以加強合作之關係。因各個地方經濟發展之情況有別，

可以運用之資源亦有限，單打獨鬥之型態已無法有效處理日益繁雜之公共任務，

故各地方自治團體必須加強彼此間之府際合作關係，打破地域之限制，有效整合

各方之資源，互利互補。本文建議，應讓中央與此應發揮協助之角色，促成各地

方自治團體彼此簽訂共同合作之行政契約，透由彼此間之合作，不僅降低彼此施

政之成本，提升國家整體之治理能力，亦可帶給人民更大之幸福感。

陸、行政指導

行政指導係屬「非權力行政」之一環，以非強制之方式來達成行政目的。在

中央對地方之自治監督中，就中央之立場而言，如果能夠加以善用行政指導之方

式，不僅可以因勢誘導地方自治團體，若得到地方自治團體之誠心配合，則可迅

速達到監督之目的。並地方自治團體之立場而言，因行政指導不帶強制性，地方

自治團體可自行選擇回應之方式，彈性空間較大，與尊重地方自治之理念相契
199
合，對建構彼此協力合作之關係助益甚大。本文建議中央應多多善用行政指導之

方式，指導地方自治團體作出應有之作為，以謀人民之福祉。

柒、行政裁量

《地方制度法》授予自治監督機關在對地方自治監督機關為自治監督時，享

有行政裁量之空間，將法律之本旨落實在具體個案中，追求個案正義，並據以達

成自治監督之行政目的。然而中央實施自治監督之裁量權限並無基準，有違法裁

量之嫌。此舉不僅無法達成自治監督之目的，亦侵害到地方自治團體之地方自治

權。故本文建議，自治監督機關在實施自治監督時，應確立一套裁量基準，讓整

體自治監督機制之透明度及明確性提高。

捌、行政程序

《地方制度法》對於自治監督措施之作成程序，並無多所著墨，學界多認為，

自治監督措施應具有行政處分之性質，其作成必須遵照《行政程序法》相關程序

之規定。雖然實務界也漸有採納，然而並非認為各式自治監督措施皆具行政處分

性質，如實務界即認為，函告無效應非行政處分。甚且，就算是具有行政處分性

質之自治監督措施，實務上亦不乏出現作成自治監督處分時，並無遵照《行政程

序法》所規定之相關程序規範！故本文建議，即在我國之《地方制度法》直接明

文規範自治監督措施作成應踐行之程序，督促自治監督機關貫徹正當法律程序之

遵循。

玖、行政賞罰

現階段中央對地方確保義務履行之工具，主要是補助款及獎勵金。若地方自

治團體於業務考核中有傑出之表現，確實配合中央之施政政策，則中央會酌增補

助款及核撥獎勵金以茲鼓勵。惟若地方自治團體考核成績不佳，或無法確實配合

中央之政策，則中央會扣減補助款以示懲戒。惟現階段之確保義務履行之賞罰工

具僅有補助款及獎勵金，不僅過於單一化，且有時亦無法獲得相應之成效。

200
 又中央核撥補助款之審查標準及考核太過寬鬆，亦是造成無法收到賞罰應有

效果之缺失。尤其存在於計畫型補助款之中，各地方政府為了爭取中央之計畫型

補助款，不問所提出之計畫是否有經濟效益，只問是否可以獲得中央之青睞。本

文建議宜澈底檢討補助款制度，嚴格事前審查及事後考核之機制，使其發揮應有

之賞罰效果，以維人民福祉。

拾、結語

行政是一個整體之過程，為了確切有效地達到公共目的，行政機關會不停的

轉換或組合各種行政行為。故每種行政行為均有適用的可能，必須逐一探討，以

找尋各個行政行為之缺失。經歷各個行政權限討論下來，現行中央對地方自治監

督之行政權限中，確實存有不少缺失，希冀經由本文點出之後，可以換得實務之

改善，確保人民之福祉。

201
第五章 中央對地方自治監督法制之行政救濟

第一節 概說

法諺有云：
「凡權利，必有救濟；無救濟，非權利。」
，這句話指出權利與救

濟兩者之間，乃是相輔相隨而不可分離，如果僅有權利而無救濟，則該等權利之

賦與將毫無意義可言。蓋因權利若不被實現，亦沒有適當救濟管道促其實現，則

權利本身將猶如空中樓閣一般，虛幻而不切實際。準此，現代法治國家不僅保障

人民可以享有之「實體權利」
，更保障人民之「訴訟權」
，目的即在使實體權利可

以獲得真正的實現。345

所謂的行政救濟，即源自《中華民國憲法》對訴訟權之保障，目的即在於透

過訴訟途徑或非訟途徑，督促國家確實依照《中華民國憲法》所創設出來的客觀

憲政秩序運作，使國家權力之行使不致流於主觀與恣意，亦同時落實保障人民權

利之國家義務。易言之，現代法治國家均以人權保障為其存立目的，國家的存在

是為了實現人民之福祉。國家透過立法之作用，將人民的外部具體生活利益大部

分皆已納入法律或法規命令之規範內，繼而轉變成國家行政部門之具體職權及職

務。國家行政部門若確實依法行政，則人權保障之目的始能夠獲得具體實現。國

家是否確實依法行政，行政救濟制度將擔負起矯治的作用。346若國家之行政作為

不符合法治主義（依法行政原則）之要求，而使人民之權利受到損害時，透由第

三機關（上級機關或行政法院）之審查，矯正國家行政部門違法之行政作為，並

回復人民應有之權益。行政救濟就其尋求救濟之對象可區分為在行政體系內的

「行政內部救濟」如陳情或訴願，以及訴諸行政體系外之「行政外部救濟」如行

政訴訟、憲法解釋等。347

在地方自治的概念底下，地方自治團體享有一定程度之自治權，得依自己之

345
李惠宗，《行政法要義》
，頁 544。
346
李惠宗，《行政法要義》
，頁 542-543。
347
陳新民，《行政法學總論》（臺北：作者自版，2005 年 9 月 8 版）
，頁 573。
202
意思自為處理地方上之事務，惟地方自治團體究非國中之國，國家為了維持法秩

序之統一以及施政水準之確保，對地方自治團體握有自治監督權。國家在實施自

治監督權之際，勢必擠壓到地方自治團體所享有之自治空間，侵害其自治權之行

使。故必須讓地方自治團體有救濟之管道，藉以保障其所享有之自治權。準此，

地方自治團體在受到上級自治監督機關之監督時，其地位應與人民之地位相當，

成為廣義之人民。故地方自治團體之權益於中央對其實施自治監督時受有侵害，

自得依法循行政救濟之途徑加以救濟。如《訴願法》第 1 條第 2 項即指出，地方

自治團體如不服上級自治監督機關之處分時，自得居於人民之地位，提起訴願。

第二節 陳情

第一項 概說

《行政程序法》第 168 條對於陳情採取廣義之定義，舉凡對於行政興革之建

議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，人民均得以向主管

機關為陳情。且陳情之方式不拘，言詞或書面均可。

《行政程序法》上所規範之內容並不是針對陳情行為本身，而是「行政機關

對人民陳情案件之處理」，蓋因陳情乃是人民對行政機關所為之行為，本身並不

是行政行為，行政機關對人民陳情案件之處理始為行政機關之行政行為。有學者

認為陳情之程序與法律效果，跟現行之請願制度並無軒輊，並無特別在行政程序

法上另為規範之必要。惟亦有學者認為，將行政機關對人民陳情案件之處理程序

列入規範有其必要性，因其不僅對於行政程序與行政救濟制度有補充之作用，亦

可發揮其行政監督與行政救濟之功能。348

《行政程序法》第 171 條第 1 項明文規定，當行政機關接獲人民之陳情案件

時應有所作為，其規定受理人民陳情案件之行政機關，認為人民之陳情有理由

者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。

348
蔡茂寅等著，
《行政程序法實用》，頁 435。
203
第二項 陳情在中央與地方自治監督之應用

《行政程序法》第 168 條指出，陳情乃是人民對行政機關所為之行為。然地

方自治團體之權益如果遭受侵害，應可視為廣義之人民，依法尋求行政救濟以救

濟其權益，前已述及。故在陳情中，地方自治團體應可視為廣義之人民，立於人

民之地位向代表國家之中央政府提出行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違

失之舉發或行政上權益之維護等。

易言之，地方自治團體可以對中央政府提出許多興革建議，諸如要求中央政

府統一制定法規範，以使地方自治團體據以執行，避免發生一國多制之窘境；或

者請求中央政府協助地方自治團體之施政，確保人民之權益能夠獲得實現；抑或

當中央政府做出違法之政策，並要求地方自治團體貫徹該政策時，地方自治團體

可以對中央政府之違法作為提出質疑等。以下試舉三例以說明：

壹、地方自治團體建議中央政府統一制定規範標準

國人偏愛的茶飲接連出現食安問題，衝擊國人之身體健康。現行政府對茶飲

業者的管制措施係要求業者自主檢驗，但目前茶葉的自主管理並無訂定相關之法

令規範，地方縣市政府何時稽查以及稽檢之次數皆無統一標準。且茶葉來源分為

國產及進口，分屬行政院農業委員會及衛生福利部管轄，然當前茶飲業者大多將

進口茶葉與國產茶葉予以混裝，易無法令規範可遵循，臺南市衛生局長即建議中

央政府儘速召開「茶安會議」，制定一套統一之法規範，避免各縣市稽查標準不

一。349本例中，因為各縣市政府各自訂有不同之稽查標準，導致同一茶飲公司所

屬之不同縣市分店分別受到不同之稽查方式，且又無充分的法令規範以為執法之

依據，故地方自治團體即建請中央政府充實法規範，並統一執法標準，以督導並

整合各地方自治團體，一同對抗食安問題。

貳、建請中央協助地方自治團體對抗疫情

349
劉怡伶， 〈茶飲頻出包，地方建議中央召開「茶安會議」〉，
《中廣新聞網》
，2015 年 4 月 28 日，
<http://www.bcc.com.tw/>。
204
 為因應禽流感疫情，嘉義縣、雲林縣及嘉義市行政首長在 2015 年 1 月 20

日上午聯合業者召開記者會，會中除了宣誓共同對抗疫情之決心外，更籲請中央

提高防疫層級與高度至國安層級，與地方共同對抗異常嚴峻的疫情，並協助地方

解決後續所洐生的各項問題，諸如協助調撥消毒藥品及防護裝備、放寬補償金之

認定標準、建立國家級禽流感檢驗室、協助災後產業重建等相關救濟方案等。350

本例中，因為地方自治團體之人力、物力及財力均較缺乏，故三個縣市聯合陳情

中央政府，呼籲中央政府正視本次禽流感之災情，協助並督導地方共同防疫以及

災後作業，以確保人民之權益可以受到一定之保障。

參、地方陳情暫緩實施「新高中課程綱要」

教育部針對「高中課程綱要微調」（簡稱課綱微調）被批黑箱作業，引發民

間高度反彈。臺南市於 2014 年率先宣布「拒絕」教育部版課綱微調，堅持援用

2011 年所通過的課程綱要與教材。桃園市呼籲教育部應與中央研究院、歷史學

教授及基層歷史、公民教師等多方討論，尊重歷史與教育的專業判斷。臺中市表

示，臺灣民間團體以教育部課程審議會程序有瑕疵為由，向高等行政法院提起行

政訴訟，高等行政法院判決教育部敗訴，呼籲教育部應尊重法院判決，停止強推

課綱微調。高雄市亦呼籲教育部，應停止讓有爭議之課綱上路。至於新北市及臺

北市皆呼籲教部能夠廣納各界意見。351本例中，針對教育部推動微調過後之新版

高中課程綱要，不僅引發民間與官方之衝突，亦造成中央與地方之不同調，地方

即陳情中央，籲請中央應擴大各方之參與與討論，尊重並還原歷史，勿讓有爭議

之課程微調倉促上路。

第三項 本節小結

綜上以觀，如同本文前揭所述，陳情之法律效果雖不如訴願、行政訴訟般等

350
李擷瓔， 〈雲嘉嘉三縣市聯手陳情中央救禽農救產業〉 ，《大紀元新聞網》 ，2015 年 1 月 20 日，
<http://www.epochtimes.com/>。
351
梁珮綺、翁聿煌、邱奕統、蘇金鳳、洪瑞琴、王榮祥， 〈課綱微調敗訴，林佳龍︰教部停止強
推〉 ，《自由時報電子報》 ，2015 年 4 月 19 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
205
強烈，然陳情對於行政程序與行政救濟制度可以起到補充之作用，亦可發揮其行

政監督與行政救濟之功能。地方自治團體究非國中之國，本身負有合法性義務，

其作為自須符合國家所制定之法令規範，然國家之政策並非皆無瑕疵，或存在制

度空白以致無法律規範可加以適用，地方自治團體自可將其自身之疑慮向國家陳

情，敦請國家作適當的調整與回應。目前地方均能將自身之疑慮適時地反映於中

央，惟地方多以開記者會訴諸媒體的方式向中央陳情，致使中央無法第一時間知

悉地方陳情的內容，而要輾轉透過媒體的告知才了解，在案件的掌握上始終處於

被動狀態。如此一來，不僅造成中央無法妥善了解陳情案件之全貌，而且貽誤中

央之處理時效，實為美中不足之處！

第三節 訴願

第一項 概說

壹、內涵

所謂之訴願，係指人民因中央或地方機關違法或不當之處分，致其權益受有

損害時，請求原處分機關或其上級機關，審查該處分是否具備合法性與適當性，

並為一定決定之救濟制度。由上述定義可知，訴願之目的乃在於矯正行政機關違

法或不當之處分，不僅保護人民之權益，亦藉此貫徹法治之本旨。訴願屬於行政

權之作用，其進行之程序為行政程序之一環，惟與一般之行政程序不同，蓋因訴

願乃針對行政處分後之救濟程序，帶有準司法性質，整體程序之規定呈現高度司

法化。352關於原處分機關或其上級機關所為訴願決定之性質，學者認為本質上應

為一爭訟裁決性行政處分，就兩造之爭執，經由準司法之救濟程序確定事實並適

用法規，自比一般之行政處分有著更強之效力。353

352
李震山，《行政法導論》
，頁 511、515。
353
吳庚，
《行政爭訟法論》（臺北：作者自版，2005 年 10 月 3 版 2 刷）
，頁 373。
206
貳、訴願之功能354

一、 修正行政統制之功能

訴願乃由人民向原處分機關或其上級機關提起，由行政權先行自行審查爭議

之行政處分的合法性與適當性，透過上級機關或原處分機關之再審查，撤銷或變

更違法或不當之行政處分，使問題可以在行政階段中就可自行解決。

二、 國民權益保護之功能

行政訴訟僅及於審查行政處分之違法與否，然訴願更可擴及審查行政處分之

適當與否，更能保護國民之權益。且訴願雖係行政權運作之一步，然訴願審議委

員會中委員之組成多為外聘之學者、專家或社會公正人士，其比一般行政程序更

具司法性，較能客觀公正地妥善處理爭議，以維國民之權益。

三、 分擔司法之功能

我國行政訴訟對行政處分之救濟多有訴願前置之規定，將訴願程序視為司法

救濟程序前之準司法救濟程序。之所以採訴願前置，其理由有二，其一在於爭議

之行政處分未進入司法救濟程序前，在訴願程序先由原處分機關或上級機關再次

詳加審查，若有發現違法或不當，得予以撤銷或變更，迅速達到救濟目的，使案

件進入法院之比例減少，發揮過濾機能。其二，於訴願程序中，已就事實上或法

律上之爭點先予詳加整理，減輕法院審理負擔。尤其現代行政的特徵乃高度之專

業化，若先經行政專業人員本著其自身專業學識，於訴願階段先行認定事實，待

日後進入司法救濟階段時可做為法院重要之參考依據，發揮分擔司法之功能。

第二項 訴願在中央與地方自治監督之應用

第一款 地方自治團體可作為訴願主體

壹、從傳統上下服從關係轉變成尊重地方自治355

354
李惠宗，《行政法要義》
，頁 554-555。
207
 早期基於行政一體化、爭議內部化及上級監督機關意識優越化之見解，認為

國家高於地方，中央與地方之關係大體上認為地方有服從之義務，除非法有特別

明文規定，否則不允許地方狀告國家此種違背行政倫理的事情發生。司法院曾於

1945 年 10 月 20 日作出院解字第 2990 號解釋356，為早期中央與地方關係之代表

性見解。本號解釋認為，若地方自治團體係立於公權力主體之地位，遭受上級監

督機關之處分時，僅能循行政內部的申訴管道申訴意見，不得提起行政救濟；惟

地方自治團體若係立於與私人相同之地位，當其權益遭受國家或其他行政主體之

侵害時，始得與私人一般，循行政救濟管道尋求救濟。

上述見解在威權體制下似存在幾分道理，惟在現行法治民主概念下，已難有

容身之處。現今之國家與地方關係，已不再是傳統上下服從之關係，而係依據憲

法、法律以及地方自治之法理，分別劃設為不同之公法人，彼此間分工且合作。

地方自治團體與上級監督機關發生爭議時，不應再全盤以行政一體之思考模式，

而強令地方自治團體服從，而應依循行政救濟途徑加以解決。

此項思維之轉變，帶動《訴願法》於 1998 年修法增設第 1 條第 2 項規定，

賦予地方自治團體與上級監督機關發生爭議時，得提起訴願。《地方制度法》亦

有若干規定明文指出地方自治團體若與上級監督機關發生爭議時，得循行政救濟

途徑以救濟其權利。司法院大法官亦於司法院大法官釋字第 527 號解釋中明白闡

釋，上級監督機關之處分行為「有損害地方自治團體之權利或法律上利益情事，

其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，

若仍發生法律或其他上位規範違憲疑義，而合於司法院大法官審理案件法第 5

條第 1 項第 2 款之要件，亦非不得聲請本院解釋。」。至此，地方自治團體與上

355
張文郁， 〈地方自治團體之訴願當事人能力〉，《月旦法學教室》
，第 99 期，2011 年 1 月，頁 1
0-11。
356
解釋全文如下： 「鄉鎮對省縣政府關於公有財產之行政處分能否提起訴願，應視其處分之內容
分別情形定之，省縣政府對於鄉鎮獨有之處分，例如縣政府依鄉鎮組織暫行條例第二十五條
就鄉鎮民代表會關於鄉鎮公有財產決議案覆議結果所為核辦之處分，鄉鎮公所或鄉鎮財產保
管委員會雖有不服，不得提起訴願，若其處分不獨對於鄉鎮為之，對於一般人民具有同一情
形亦為同一之處分者，則鄉鎮係以與一般人民同一之地位而受處分，不能以其為公法人遂剝
奪其提起訴願之權，例如省政府為核准徵收鄉鎮公有土地之違法處分時（參照土地法第 388
條） ，鄉鎮如有不服，自得提起訴願。」
208
級監督機關間之爭議不得循行政救濟途徑加以救濟之限制，已被突破！

貳、現行法律規定

依《訴願法》第 1 條第 2 項規定指出，各級地方自治團體或其他公法人，對

上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權益者，得提起訴願。

且依同法第 18 條規定指出，得提起訴願之人包括自然人、法人、非法人之

團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人。其中所謂的「法人」，當包含公

法人與私法人而言，地方自治團體依《地方制度法》第 2 條第 1 款之規定，具公

法人之地位。

上揭規定均明白指出地方自治團體在受到上級監督機關之監督處分時，得成

為適格之訴願當事人，提起訴願。惟多數學者咸認地方自治團體僅在上級監督機

關針對「自治事項」為監督處分時，因涉及地方自治權之干預，有訴願當事人適

格，得對之提起訴願。而地方自治團體在辦理「委辦事項」時，係在上級政府指

揮監督下執行非屬該地方自治團體之事務，與地方自治權較無關聯，此時猶如國

家之下級機關，並無法律上權益受到侵害，故不具訴願之當事人適格，不得提起

訴願。然上級監督機關對於委辦事項為監督處分，逾越合法之範圍而侵犯到地方

自治團體之地方自治權時，則例外肯認此時地方自治團體具訴願之當事人適格，

得對之提起訴願。357

再依《訴願法》第 20 條第 2 項規定指出，地方自治團體、法人、非法人之

團體應由其代表人或管理人為訴願行為。而各地方自治團體之代表人，依《地方

制度法》第 55 條第 1 項、第 56 條第 1 項及第 57 條第 1 項之規定指出，為該地

方自治團體之行政首長。由上揭規定可知，地方自治團體應由地方行政首長代表

其為訴願行為。

第二款 訴願標的

依《訴願法》第 1 條規定可知，訴願標的必須是行政處分。故中央對地方所

357
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 77。
209
實施之自治監督措施，必須具行政處分之性質，始為合法之訴願標的。

壹、核定（不予核定）

所謂的核定，依《地方制度法》第 2 條第 4 款規定指出，係指上級政府或主

管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項加以審查，並作成決定，以完成該事

項之法定效力之謂。上級政府或主管機關核定與否，將使下級政府或機關所陳報

之事項，產生是否發生效力之法律效果，自屬行政處分，可為訴願之標的。

地方自治團體所陳報之事項若為地方自治事項，因地方自治事項涉及地方自

主權，究與委辦事項須在上級機關指揮監督下執行不同，應特別尊重地方自治團

體自為之判斷，故僅得為適法性監督，如無違反相關上級法規範，應予以核定。

如果上級政府或主管機關對所陳報之事項不予核定時，應可對此不作為，提出課

予義務之訴願。358

試舉一例以說明：高雄市為了有效管理轄區內之校車，於 2009 年提出《高

雄市校車管理自治條例》草案，因草案中訂有罰則，依《地方制度法》第 26 條

第 4 項規定，須送中央主管機關核定。行政院以該自治條例草案中之部分條文與

當時正在立法院審議中之《兒童教育及照顧法》草案相關，逕自將經過高雄市議

會三讀通過之自治條例草案中部份條文刪除，函覆高雄市准予依行政院修正後之

版本發布施行。359

本例中，行政院將高雄市所函送之自治條例草案中部分條文刪除，並函覆高

雄市准予依行政院所修正後之版本發布施行，應可認為行政院對該些被刪除之條

文，拒絕核定。又斯時中央尚無對校車之管理作出規範，地方主動加以規範，為

市民創造福祉，本該值得鼓勵，然行政院竟以該自治條例與在立法院審議中之法

律草案相關為由，拒絕核定已經地方立法機關三讀通過之自治條例全文，此舉已

對地方自治權造成侵害，不僅凸顯國家行政權甚高於地方立法權，亦阻礙地方主

動制定自治條例以彌補中央法令空白之積極性，踐踏地方之尊嚴甚鉅！且若在這

358
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 79。
359
葉慶元，《從五都升格看我國直轄市自治權限之調整》，頁 17。
210
個管理空窗期發生損害事件，怠於核定之行政院亦難辭其究。高雄市應可對此提

出課予義務之訴願，請求課予行政院對被其刪除之條文作出核定處分之作為義

務，以維高雄市之地方自治權。

貳、撤銷、變更、廢止或停止執行

依《地方制度法》第 75 條第 2、4、6 項之規定指出，地方各級行政機關辦

理自治事項，違背憲法、法律或基於法律授權之法規，或違反其他之上位規範，

由自治監督機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。上開之自治監督措施均對

地方自治權產生強烈之干預效果，性質上為行政處分，可為訴願之標的。如果地

方自治團體不服自治監督機關所為上開之監督處分，應可對此監督處分提出撤銷

訴願，以救濟其權利。

試舉一例以說明：2002 年 4 月，臺北市以「里界調整」為「特殊事故」
，依

《地方制度法》第 83 條第 3 項規定，作出「里長延期辦理改選」之決定。作為

臺北市自治監督機關之行政院，認為《地方制度法》第 83 條第 1 項所稱之「特

殊事故」，應是指天災地變等不可抗力因素，「里界調整」並非「特殊事故」，因

此依內政部所報，於同年 5 月 3 日函覆臺北市政府，撤銷臺北市之「里長延期辦

理改選」決定。360本例中，行政院所為之撤銷處分，足以使臺北市之「里長延期

辦理改選」決定發生撤銷之法律效果，具行政處分之性質。臺北市認為，「里長

延期辦理改選」決定之作成，乃係《地方制度法》賦予之地方自治權利，行政院

所為之撤銷處分乃侵害到臺北市之地方自治權，臺北市可對此提起撤銷訴願，請

求撤銷行政院之撤銷處分，以救濟其權利。

惟在本則案例之實際發展上，臺北市並未依循行政救濟途徑，而係直接聲請

司法院大法官解釋。其考量點主要在於因《地方制度法》第 75 條第 8 項規定有

「暫時之權利保護」361，明文規定在司法院解釋作成之前，自治監督機關之監督

360
羅曉荷，〈北市里長延選案，政院撤銷〉
，《聯合知識庫》
，2002 年 5 月 3 日，<http://udndata.c
om/>。
361
為避免人民提起行政救濟後，須經歷相當之時日，在法院給與救濟之判決確定前，當事人之
211
處分停止其執行。而臺北市若提起訴願，依《訴願法》第 93 條第 1 項之規定，

原則上「不停止」監督處分之執行，是否停止監督處分之執行，依同條第 2 項及

第 3 項之規定，為原處分機關、受理訴願機關（即行政院）之裁量權限，對臺北

市之保障薄弱許多。故《地方制度法》第 75 條第 8 項所規定之「暫時之權利保

護」，為臺北市強烈之釋憲誘因。362

再者，《地方制度法》中明文規定地方自治團體受到自治監督機關所為之監

督處分，應依循行政救濟管道加以救濟者，僅有同法第 76 條第 5 項指出，地方

自治團體對於「代行處理」之處分，如認為有違法時，依行政救濟程序辦理之。

其他監督處分之行政救濟規定付之闕如，使地方自治團體應循行政救濟途徑，或

司法院大法官解釋之途徑，莫衷一是，徒增模糊之空間！

行政院所為之撤銷處分，本質為行政處分，係針對具體事件所為之決定，本

非司法院大法官應處理之標的，不可逕為聲請大法官解釋。司法院大法官釋字第

553 號解釋亦認為應「依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條提起救濟請求

撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上開監督機關所為處分之適法性問題為終

局之判斷。」。準此，應將司法院大法官釋字第 553 號解釋之上開解釋意旨，明

文規定於《地方制度法》中，明示地方自治團體在遭受到自治監督機關之自治監

督措施時，如果自治監督措施具有行政處分之性質，應依循行政救濟管道尋求救

濟，不可逕提司法院大法官解釋。且亦於《地方制度法》中明文規定，若地方自

治團體依循行政救濟管道救濟時，在訴願決定或確定判決作成之前，自治監督機

關之監督處分應停止其執行，以調和兩個救濟途徑之權利保障落差，降低地方自

治團體之釋憲誘因。

損害可能已擴大或加重，或判決作成時已無救濟實益，故必須在法院作成常規之救濟前，採
取一定措施，即所謂「暫時之權利保護」 ，以避免當事人耗費時間於訟爭上而徒勞無功。若當
事人提起行政訴訟之目的在於「排除不利益」 ，其暫時權利保護為「延宕效力」之制度，我國
行政訴訟法通常程序中之「停止執行」乙節所規定者，即屬之。《訴願法》第 93 條亦有類似
之規定。若當事人提起行政訴訟之目的在於「獲得利益」 ，其暫時權利保護為「假扣押」及「假
處分」之制度，我國主要將其規定在「保全程序」編中。陳敏， 《行政法總論》
，頁 1297-129
8、1564。
362
程明修， 〈輸掉聲譽或者贏得權威的大法官－大法官解釋釋字第五五三號解釋中有關司法救濟
途徑之爭議〉， 《法學講座》，第 13 期，2003 年 1 月 1 日，頁 8。
212
參、代行處理

依《地方制度法》第 76 條第 1 項之規定指出，各級地方自治團體依法應作

為而不作為，已嚴重危害公益或妨礙地方政務正常之運作，其適於代行處理者，

得分別由自治監督機關命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。

但情況急迫時，得逕予代行處理。

本項規定之代行處理過程，共分 2 個階段。前階段所謂之「命其於一定期限

內為之」
，學說上稱此為「下達命令權」
，即自治監督機關先課予地方自治團體一

定期限內之作為義務，而地方自治團體逾期仍不作為者，將發生代行處理之法律

效果，由自治監督機關立於地方自治團體之代理人地位，以地方自治團體之名義

為地方自治事務之處理。由此可見，前階段之「下達命令權」應具行政處分之性

質，不僅發生代行處理之法律效果，且法條之用語亦以「處分」用語稱之，另同

條第 5 項亦容許依循行政救濟之管道加以救濟。地方自治團體如認為自治監督機

關之下達命令處分窒礙難行時，應依同條第 2 項之規定，於期限屆滿前提出「申

訴」。如對申訴之結果仍不服，可再依同條第 5 項依循行政救濟管道救濟。

誠有疑義者，乃《地方制度法》第 76 條第 2 項所規定之「申訴」
，是否相當

於訴願之程序？否定見解認為，申訴之受理係由原處分機關自行受理，並作成申

訴之決定，且申訴審議之組織與程序均不若訴願程序嚴謹，把申訴程序比作相當

於訴願程序，似有不妥。363本文從之。

再者，申訴程序既與訴願程序不相當，惟兩者之關係為何？論者有謂，本項

規定地方自治團體如認為「下達命令處分」窒礙難行時，「應」於期限屆滿前提

出申訴，似為強制規定，故申訴應係訴願之前置程序，應先踐行申訴程序，始得

提起訴願。364亦有學者認為本項乃《訴願法》之特別規定，應解釋為訴願程序前

置之異議程序。365惟亦有學者持相反見解，理由分述如下：其一，
《地方制度法》

363
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 74。
364
張儒臣，《地方自治監督爭訟之研究》
，頁 63。
365
許春鎮，〈論國家對地方自治團體之監督〉
，頁 271。
213
第 76 條第 5 項，所規定得提起行政救濟之標的為「下達命令處分」本身，並非

「申訴」之決定，故申訴並不是訴願之必經階段，如果逕行提起訴願，亦非法所

不許。其二，申訴程序乃係針對事實上有窒礙難行之情形，受理申訴機關審酌「事

實」予以變更或撤銷原處分，並非判斷監督處分是否違法之法律審查。如果地方

自治團體認為監督處分違法者，自應提起訴願，而非申訴，蓋因兩者之判斷對象

亦不相當。其三，如果令申訴為訴願之前置程序，將使得爭議處理的時程過於冗

長，有違迅速解決紛爭之訴訟經濟要求。366故本文以為，申訴與訴願應為兩不同

之救濟程序，且兩者之審查對象亦不相同，彼此間應無先後順序之別。

試舉一例以說明：2004 年總統選舉後，民進黨險勝。以國民黨及親民黨為

主的泛藍聯盟，群聚於凱達格蘭大道上表達激烈之抗議。為恐衝突升高，執政之

民進黨政府即要求臺北市撤銷原先已核准之集會遊行許可，否則將動用《地方制

度法》第 76 條第 1 項予以「代行處理」
。所幸整體事件和平落幕，中央並未動用

任何之自治監督措施。367本例中，由於集會遊行之許可係地方自治團體之權責，

地方自治團體自可判斷許可與否，基於地方自治之法理，上級自治監督機關對其

判斷自應尊重，不可任意干涉。假定行政院已對臺北市下達一定期限內撤銷集會

遊行許可處分之下達命令處分，臺北市如果認為有事實上之窒礙難行，可於期限

屆滿前提出申訴，請求受理申訴機關變更或撤銷下達命令處分。如果認為行政院

之下達命令處分違法，不當侵害其地方自治權，可逕行提起訴願，請求訴願審議

機關撤銷行政院之下達命令處分。

肆、解職與停職

地方行政首長如因符合《地方制度法》第 78 條、第 79 條及第 80 條之停職、

解職要件，而被自治監督機關予以停職或解職，即發生停止其職務，或發生喪失

公務員身分之效力，性質上應為行政處分。

地方行政首長或地方民意代表被停職或被解職，不僅對當事人而言係限制其

366
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 74。
367
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 333。
214
憲法上保障擔任公職之權利，對地方自治團體而言亦屬對地方自治權之干預，限

制地方人民得自主選擇地方構成員之「住民自治」法理。

被停職或被解職之民選公職人員，如果認為自治監督機關之停職或解職處分

違法，可對之提起撤銷訴願，請求訴願審議機關撤銷自治監督機關之停職或解職

處分，以救濟其權利。且上開停職或解職，均有規定如解職或停職之事由消滅後，

且尚在任期內，應准予復職或撤銷解職，如自治監督機關否決其請求復職或撤銷

解職之申請時，亦可向訴願審議機關請求撤銷自治監督機關之否決處分。

試舉一例以說明：國民黨籍南投縣長李朝卿因為涉嫌違反貪污治罪條例，於

2012 年 11 月 30 日經南投地方法院裁定羈押，依《地方制度法》第 78 條第 1 項

第 3 款規定，地方行政首長因刑事訴訟程序被羈押者，應停止其職務，而李朝卿

已被裁定羈押，內政部依上開規定停止其職務。復依同條第 2 項規定，因羈押被

停止職務之人員，經撤銷羈押或釋放時，於其任期屆滿前，得准予先行復職，若

李朝卿被羈押的原因消滅而釋放時，內政部也會依法予以復職。368

南投地方檢察署檢察官在 2013 年 3 月 26 日依涉嫌貪污罪而將李朝卿起訴，

南投地方法院並於同日裁定李朝卿以 2000 萬交保，李朝卿隨後在同年 3 月 27

日向內政部申請復職。內政部原先欲依《地方制度法》第 78 條第 2 項，准許李

朝卿復職。惟此話一出頓時輿論譁然！369內政部遂改變原來計畫，對外表示，李

朝卿業經提起公訴並由法院受理中，所涉貪污案件高達 100 餘件，為確立政府掃

除貪污，建立廉能政治之決心，於同年 4 月 2 日依《公務員懲戒法》第 19 條規

定，主動將此案移送監察院審查，並依同法第 4 條第 2 項規定以符合「情節重大」

事由，繼續予以停職。370而 2014 年 3 月 10 日，李朝卿再度提出復職申請，惟內

368
陳璟民， 〈內政部：南投縣長李朝卿即起停職〉 ，《自由時報電子報》 ，2012 年 11 月 30 日，<h
ttp://news.ltn.com.tw/>。
369
邱燕玲、林明宏、曾韋禎、李欣芳， 〈大逆轉！李朝卿續停職 移送監院〉 ，
《自由時報電子報》 ，
2013 年 4 月 2 日，<http://news.ltn.com.tw/>。
370
謝莉慧，〈情節重大，內政部將李朝卿停職，移送監院〉 ，《新頭殼》，2013 年 4 月 1 日，<htt
p://newtalk.tw/>。
215
政部依然維持原本決定，並在同年 4 月 22 日再度否決李朝卿的復職申請。371李

朝卿轉而提起訴願，行政院訴願審議委員會於同年 9 月 10 日，撤銷內政部於同

年 4 月 22 日否決其申請復職之處分，要求 2 個月內另為處分。372

行政院訴願審議委員會認為，為何內政部捨棄《地方制度法》之適用而改依

《公務員懲戒法》？有再行斟酌之必要。373且原停職處分之裁量事實基礎是否有

變更，亦須進一步查明，因此撤銷內政部原來的決定，要求內政部查明後重為處

分。374內政部於同年 9 月 30 日以事實基礎並無改變，再次否准李朝卿復職之申

請。375

本例中，因南投縣長李朝卿因涉及貪汙案件被法院裁定羈押，內政部作為南

投縣之自治監督機關，依《地方制度法》第 78 條第 1 項第 3 款規定，對李朝卿

做出停職處分。因被羈押是一事實狀態，該停職處分應無違誤之可能。惟李朝卿

已於 2013 年 3 月 26 日被裁定交保獲准，此時內政部應依同法第 78 條第 2 項准

予其在任期內復職，無裁量之虞地。但內政部卻依《公務員懲戒法》第 19 條之

規定，將李朝卿移送監察院審查，並依同條認定其涉及貪汙案件情節重大，依職

權先行停止其職務。李朝卿為維護自身權益，認為內政部所為之停職處分違法，

轉向行政院訴願委員會提起訴願，請求撤銷內政部之停職處分。

本文認為，李朝卿所涉犯近百件貪污案件中，多為公共工程之採購案，侵害

公共利益甚鉅！內政部否決其所提出之復職申請，循屬正確。惟在現代法治國家

中，人民如有權利受損害，應讓其有救濟之機會，今李朝卿為維護其在《中華民

國憲法》上服公職之權利而提起訴願，亦屬當然。行政院訴願審議委員會於此亦

371
張文馨，〈兩度打臉，內政部決議：李朝卿續停職〉 ，《風傳媒》 ，2014 年 9 月 30 日，<http://
www.storm.mg/>。
372
沈揮勝，〈政院撤銷處分，李朝卿盼復職〉 ，《中時電子報》 ，2014 年 9 月 12 日，<http://www.
chinatimes.com/>。
373
中華民國行政院，〈決定書〉 ，院臺訴字第 1030136499 號，2013 年 9 月 10 日。
374
舒子榕，〈政院打臉內政部，李朝卿復職有望〉， 《中時電子報》 ，2014 年 9 月 11 日，<http://
www.chinatimes.com/>。
375
內政部民政司新聞稿， 〈內政部：經審視法律適用之妥適性及案件最新事實基礎後，否准南投
縣長李朝卿之復職申請〉 ，《內政部全球資訊網》 ，2014 年 9 月 30 日，<http://www.moi.gov.tw
/index.aspx>。
216
發揮其救濟之功能，有鑑於停職處分作成當時所依據之事實，已逾 1 年有餘，希

望內政部可再行審查現時之事實情況是否有變更，再作處分，以免因事實情況發

生變化，致令當事人受有不符比例原則之損害。

伍、函告無效

所謂之函告無效，即是地方自治監督機關，認為地方自治團體所訂定之地方

自治法規，有牴觸上位法規範時，函告該有牴觸上位法規範之地方自治法規無效

之謂。如前所述，本文贊同多數學者之見解，將函告無效之法律性質定性為行政

處分，其理由有二：其一，若定性為行政處分，則自治監督機關做成函告無效處

分時，應依《行政程序法》第 102 條之規定，給予處分相對人有陳述意見之機會，

程序保障較周全。其二，函告無效本身就是為了實現特定行政目的所為之行政行

為，所欲規制之事實狀態以及所欲發生之法律效果，亦均甚具體。然而實務上之

作法不認為函告無效為行政處分，致使地方自治團體受到自治監督機關此監督措

施，無法循訴願管道以救濟。

試舉一例以說明：高雄市政府於 2013 年 3 月 4 日將《高雄市都市計畫住宅

區旅館設置辦法》函報行政院備查，卻遭行政院認為以上開辦法第 4 條及第 5

條之部分與《都市計畫法》有牴觸，予以函告無效。高雄市政府認為行政院此舉

已侵害其地方自治權，並主張函告無效之作成，並無給予高雄市政府陳述意見之

機會，且亦未附理由說明函告無效之原因，明顯有重大之瑕疵，故提起訴願以求

救濟。然行政院訴願審議委員會認為，函告無效之本質乃非行政處分，故非訴願

審理之標的。高雄市政府應依據司法院大法官釋字第 527 號解釋之意旨，對地方

自治法規有無牴觸上位法規之疑義，聲請司法院大法官解釋。376本例中，實務上

認為函告無效並非行政處分，故非為訴願之標的，不得對之提起訴願。然本文認

為，函告無效乃係自治監督機關對地方自治法規有無牴觸上位法規，以公權力加

以確認，本質上應為確認處分，應可為訴願之標的。若本可由行政救濟程序解決

376
吳明孝，〈地方自治法規遭函告無效之救濟途徑與問題〉
，《月旦法學雜誌》，第 235 期，2014
年 12 月，頁 27-28。
217
之爭議，一律均推由司法院大法官解釋途徑解決，勢必將加重司法院大法官之負

擔，並且混淆行政救濟與憲法解釋之分際。

第三項 本節小結

傳統上普遍認為，地方自治團體為國家之下級機關，國家所為之指揮監督僅

具內部行為之性質，非為行政處分，地方自治團體不可對該指揮監督提起行政救

濟。時至今日，現行《訴願法》已增設第 1 條第 2 項，賦予地方自治團體與上級

監督機關發生爭議時，得提起訴願。學者亦多肯認，自治監督機關之監督措施具

行政處分之性質。司法院大法官釋字第 527 號解釋中亦肯認地方自治團體受到自

治監督措施時，可依循行政救濟途徑救濟之。

惟現行《訴願法》存有三項缺失，其一，僅能針對行政處分加以救濟，救濟

之範圍太過狹隘。蓋因中央與地方所生之爭議並非皆為行政處分，且實務上認為

「函告無效」之監督措施並非行政處分，致使地方自治團體無法循訴願之管道與

以救濟。其二，直轄市之自治監督機關為行政院，若直轄市不符行政院之自治監

督措施而提起訴願，然訴願管轄機關亦為行政院本身，公正性容有質疑！其三，

訴願之提起，原則上並不停止自治監督機關監督處分之效力，保護似不若依循司

法院大法官解釋途徑有「暫時之權利保護」周全。

故本文建議，短期目標上：其一，擴大訴願之標的範圍於中央與地方之爭議

事件，使訴願途徑可解決之爭議多樣化，不限於行政處分。其二，可在《訴願法》

中明定，在審議中央與地方之爭議時，應停止自治監督機關監督處分之執行效

力，讓地方自治團體可得到充分之保護。就長期目標而言，若自治監督機關與地

方自治團體產生爭議時，應可成立一任務編組型態之「權限爭議調解委員會」，

專責處理雙方之爭議，以取代現行之訴願制度。且該爭議標的不限定只有行政處

分，人員之組成採類似《勞資爭議處理法》中「勞資爭議調解委員會」之組成模

式，由自治監督機關與地方自治團體分別派出 2 位出席，調解方式以簽訂行政契

約之方式進行，雙方當事人（國家與地方自治團體）立於對等之地位，彼此協商，

218
並自願接受調解契約之拘束。並規定一定期限內須為調解之作成，在調解尚未做

成時，自治監督機關之監督處分停止其效力。如果在期限內調解不成時，直接進

入司法救濟程序，以求紛爭之迅速解決。

第四節 行政訴訟

第一項 概說

所謂的行政訴訟，係指藉由行政法院對行政行為作事後之審查，確保國家行

政權能夠貫徹依法行政之原則。雖然已經有訴願程序可供救濟，惟就訴願性質而

言，僅屬行政內部之自我審查與自我監督，所作出之訴願決定亦屬於行政行為而

非司法行為，其對地方自治團體之保障層級亦較為薄弱，故透由行政體制外之司

法機關對行政行為再次加以審查，將更具客觀性377。

學者指出，行政訴訟具有如下特色：378其一，係透由司法機關來作爭議之裁

決，有別於訴願程序。其二，依循客觀之法意旨作成裁決，所裁決之標的為公法

上之爭議。其三，行政訴訟係具體爭議解決之救濟管道，不包括抽象法規範之審

查。蓋抽象法規範之審查乃司法院大法官之職權。

第二項 行政訴訟在中央對地方自治監督之應用

第一款 地方自治團體可為行政訴訟之主體

1998 年新修正之《訴願法》明文賦予地方自治團體能夠成為適格之訴願當

事人，惟同時修法之《行政訴訟法》卻未作相同之修正，致使地方自治團體是否

能夠成為適格之行政訴訟當事人，不無疑問。學者認為地方自治團體可成為適格

之行政訴訟當事人，理由如下：其一，《訴願法》明文賦予地方自治團體得提起

訴願之權，而訴願又係撤銷訴訟與科予義務訴訟之前置程序，當無不准訴願後再

377
黃若瑋， 《我國地方自治團體行政救濟權之現況與課題》
（臺中：東海大學政治學系碩士論文，
2014 年），頁 65。
378
李惠宗，《行政法要義》 ，頁 576。
219
續行行政訴訟之理。其二，《行政訴訟法》第 2 條採概括主義，只要係公法上之

爭議，除法律別有規定外，均得提起行政訴訟。國家與地方間之爭議當為公法上

之爭議，自可提起行政訴訟。其三，
《行政訴訟法》第 22 條指出，有當事人能力

者為自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體。其中之「法人」自可包含

身為公法人之地方自治團體。且地方自治團體受到國家之自治監督時，受有侵害

之權利為地方自治權，其為不折不扣之公法上權利。其四，大法官於司法院大法

官釋字第 527、553 號解釋中均肯認地方自治團體與國家有爭議時，得依循行政

救濟管道尋求救濟。379

第二款 訴訟種類

壹、撤銷訴送

《行政訴訟法》第 4 條所規定之訴訟種類即為撤銷訴訟，明文規定其訴訟標

的為違法之行政處分，並須先經過訴願程序而仍不服，或已提起訴願而訴願審議

機關遲不為訴願決定者，始得提起行政訴訟。

一、 撤銷、變更、廢止或停止執行

依《地方制度法》第 75 條第 2、4、6 項之規定指出，地方各級行政機關辦

理自治事項，違背憲法、法律或基於法律授權之法規，或違反其他之上位規範，

由自治監督機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。上開之自治監督措施均對

地方自治權產生強烈之干預效果，性質上為行政處分。

惟本條並未明文規定地方自治團體得以對自治監督機關之監督處分，提起行

政訴訟，且在早期基於行政一體化及爭議內部化之見解下，認為除非法有特別明

文規定，否則不允許地方狀告國家。然上開早期見解已有修正之必要！大法官釋

字第 572 號解釋亦指出，當自治監督機關之處分行為「有損害地方自治團體之權

利或法律上利益情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟」，已

明白肯認地方自治團體，均可對自治監督機關之監督處分行為，提起行政訴訟。

379
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 85。
220
準此，若地方自治團體對自治監督機關所為撤銷、變更、廢止或停止其執行之監

督處分，經訴願程序後仍不服，可對之提起撤銷訴訟，請求法院撤銷自治監督機

關之處分。

試舉一例以說明：承前揭案例，臺北市於 2002 年 4 月作出「延期辦理里長

改選」之決定，嗣後遭到身為自治監督機關之行政院對臺北市之延選決定予以撤

銷。本例中，若臺北市已依循訴願管道提起訴願，然訴願結果作成後仍不利於臺

北市，或已提起訴願而訴願審議機關遲不為訴願決定，臺北市可向高等行政法院

提起撤銷訴訟，請求撤銷行政院之撤銷處分，以救濟其權利。

然如前所述，本例直接向司法院大法官聲請解釋，主要著眼點乃在於《地方

制度法》第 75 條第 8 項規定有「暫時之權利保護」
，明文規定在司法院解釋作成

之前，自治監督機關之監督處分停止其執行。為臺北市之強烈釋憲誘因。反觀《行

政訴訟法》第 116 條第 1 項規定，不因提起行政訴訟而當然停止原處分或決定之

執行效力。是否裁定停止原處分或決定之執行，乃法院之權限，臺北市無從左右。

此為臺北市捨棄行政救濟途徑，而依循釋憲途徑救濟之關鍵。

根本作法乃應明文於《地方制度法》中規定，地方自治團體在遭受到自治監

督機關之自治監督措施時，如果自治監督措施具有行政處分之性質，應依循行政

救濟管道尋求救濟，不可逕提司法院大法官解釋。且亦於《地方制度法》中明文

規定，若地方自治團體依循行政救濟管道救濟時，在確定判決作成之前，自治監

督機關之監督處分應停止其執行，以調和兩個救濟途徑之權利保障落差，降低地

方自治團體之釋憲誘因。

二、 代行處理

依《地方制度法》第 76 條第 1 項之規定指出，各級地方自治團體依法應作

為而不作為，已嚴重危害公益或妨礙地方政務正常之運作，其適於代行處理者，

得分別由自治監督機關命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。

但情況急迫時，得逕予代行處理。

221
 本項規定之代行處理過程，共分 2 個階段。前階段所謂之「命其於一定期限

內為之」
，學說上稱此為「下達命令權」
，即自治監督機關先科予地方自治團體一

定期限內之作為義務，而地方自治團體逾期仍不作為者，將發生代行處理之法律

效果，由自治監督機關立於地方自治團體之代理人地位，以地方自治團體之名義

為地方自治事務之處理。由此可見，前階段之「下達命令權」應具行政處分之性

質，不僅發生代行處理之法律效果，且法條之用語亦以「處分」用語稱之，並同

條第 5 項亦容許依循行政救濟之管道加以救濟。地方自治團體如認為自治監督機

關之下達命令處分窒礙難行時，應依同條第 2 項規定，於期限屆滿前提出申訴。

如對申訴之結果仍不服，可再依同條第 5 項依循行政救濟管道救濟。

試舉一例以說明：承前揭案例，2004 年總統選舉後，民進黨險勝。以國民

黨及親民黨為主的泛藍聯盟，群聚於凱達格蘭大道上表達激烈之抗議。為恐衝突

升高，執政之民進黨政府即要求臺北市撤銷原先已核准之集會遊行許可，否則將

動用《地方制度法》第 76 條第 1 項予以「代行處理」
。所幸整體事件和平落幕，

中央並未動用任何之自治監督措施。380本例中，由於集會遊行之許可係地方自治

團體之權責，地方自治團體自可判斷許可與否，基於地方自治之法理，上級自治

監督機關對其判斷自應尊重，不可任意干涉。假定行政院已對臺北市下達一定期

限內撤銷集會遊行許可處分之下達命令處分，臺北市如果認為窒礙難行，可於期

限屆滿前提出申訴。如果對申訴之結果仍不服，可再行提起訴願，請求撤銷行政

院之下達命令處分。若對訴願結果仍不服，可向行政法院提起撤銷訴訟，請求行

政法院撤銷行政院之下達命令處分。

貳、課予義務訴訟

《行政訴訟法》第 5 條所規定之訴訟種類即為課予義務訴訟。本訴訟共有兩

種類型，本條第 1 項為怠為處分訴訟，即相對人已依法向行政機關提出案件之申

請，惟行政機關未於法令所定期間內作為者，認為已侵害其權益，相對人經依訴

380
丘昌泰，《地方政府與自治》
，頁 333。
222
願程序後，得向行政法院請求命該機關應為行政處分，或應為特定內容之行政處

分。本條第 2 項為拒絕處分訴訟，即相對人已依法向行政機關提出案件之申請，

惟行政機關予以駁回，相對人經依訴願程序後，得向行政法院請求命該機關應為

行政處分，或應為特定內容之行政處分。381

依《地方制度法》第 2 條第 4 款規定指出，自治監督機關對地方自治團體所

陳報之事項核定與否，將使地方自治團體所陳報之事項，產生是否發生效力之法

律效果，自屬行政處分，已如上述。故自治監督機關不予核定時，地方自治團體

經訴願程序後仍不服，應可對此不作為，提起課予義務訴訟，請求行政法院課予

自治監督機關作出核定處分之作為義務。

試舉一例以說明：承前揭案例，高雄市於 2009 年提出《高雄市校車管理自

治條例》
，因草案中訂有罰則，依《地方制度法》第 26 條第 4 項規定，須送中央

主管機關核定。行政院逕自將該自治條例草案中部份條文刪除，函覆高雄市准予

依行政院修正後之版本發布施行。本例中，行政院將高雄市所函送之自治條例草

案中部分條文刪除，並函覆高雄市准予依行政院所修正後之版本發布施行，應可

認為行政院對該些被刪除之條文，拒絕核定。行政院所具之理由竟以《高雄市校

車管理自治條例》與尚在立法院審議中之草案相關為由，拒絕核定，此舉擠壓到

高雄市之自主性及為人民謀福利之積極性，已如前述。如高雄市已依循訴願管道

提起課予義務訴願，然訴願結果作成後仍不利於高雄市，高雄市可對之提起科予

義務訴訟，向法院請求命行政院應為核定之處分。

參、一般給付訴訟

《行政訴訟法》第 8 條所規定之訴訟種類，即為一般給付訴訟。所謂之一般

給付訴訟，係以請求行政機關，給付除行政處分以外之作為或不作為之行政行

為。其與課予義務訴訟雖同為廣義之公法上給付訴訟，不同點在於課予義務訴訟

乃是以請求給付行政處分為其訴訟標的，一般給付訴訟之訴訟標的，則為請求給

381
李震山，《行政法導論》
，頁 562。
223
付行政處分以外之作為或不作為。學者認為可援引「減法」之概念，亦即在廣義

之公法上給付訴訟範圍內，扣除課予義務訴訟之適用範圍，剩餘之範圍即為一般

給付訴訟之適用範圍。又一般給付訴訟之訴訟標的，乃為請求行政機關除行政處

分以外之作為或不作為，故並無訴願前置之限制。382試舉兩例以說明一般給付訴

訟於中央對地方自治監督之應用：

一、 地方積欠健保費遭中央扣減補助款

依據《全民健康保險法》舊法第 27 條之規定，地方政府必須逐年編列預算，

向中央健康保險局繳納健保費之補助款。然地方政府依法應負擔之健保費補助

款，是中央以立法之方式，單方強制課予地方政府之義務，未與地方政府協商，

亦未考慮地方政府之負擔能力。以致各地方政府每因財政收支困難，無法負擔巨

額之健保費補助款，而常有拖欠延遲情事發生。對此，行政院於 2000 年 6 月 1

日召開「健保財務問題與對策協商事宜」，決議地方政府若仍持續不予繳納健保

費補助款，將依《地方制度法》第 76 條之規定，自中央撥付地方政府之補助款

中予以扣減，並逕撥中央健康保險局。383本例中，若 A 地方政府一直拒絕繳納

健保費補助款予中央健康保險局，以致中央自原本欲撥付 A 地方政府之一般性

補助款予以扣減。惟事後發現，中央健康保險局溢算 A 地方政府之健保費補助

款，導致 A 地方政府之一般性補助款被中央溢扣。此時 A 地方政府應可提起一

般給付之訴，請求中央返還被溢扣之一般性補助款。384

二、 委辦機關未撥付委辦事項之經費

依據《財政收支劃分法》第 37 條第 2 項之規定，地方自治團體辦理中央委

辦事項之經費，由委辦機關負擔。然而委辦機關遲遲不撥付委辦經費予地方自治

團體，此時地方自治團體應可提起一般給付訴訟，請求法院判令委辦機關償付辦

382
林騰鷂，《行政訴訟法》 （台北：三民書局股份有限公司，2008 年 1 月 3 版）
，頁 152-153，167。
383
謝明瑞， 〈地方政府欠繳健保費用的問題〉 ，
《財團法人國家政策研究基金會》 ，2002 年 7 月 21
日，<http://www.npf.org.tw/>。
384
劉宇嫻，《論中央對地方自治團體之監督-以作為及不作為之監督及其法律救濟》，頁 114。
224
理委辦事項之經費予地方自治團體。

肆、確認訴訟

《行政訴訟法》第 6 條所規定之訴訟種類，即為確認訴訟類型。確認訴訟與

其他之訴訟種類不同，其目的並非在於實現原告於實體上之權利，乃係對原告某

一個已經存在之請求權，提供一種特別形式之權利保護，訴請法院以判決加以認

定與證實。例如要求確認行政處分無效、要求確認公法上之法律關係成立或不成

立，或要求確認已執行完竣或已消滅之行政處分違法。學者分析確認訴訟有以下

特質：其一，確認性，確認訴訟僅具宣示及確認之作用，並無發生得喪變更之效

力。其二，補充性，僅有當其他訴訟之種類無法提供有效救濟時，才可提起確認

之訴。其三，預防性，確認訴訟主要在於，以公權力加以確定當事人間之法律關

係，藉以解決紛爭。其四，先決性，若一已執行完竣或已消滅之行政處分，其是

否違法，對民事訴訟而言乃為具有重要性之先決問題時，先讓具管轄權之行政法

院先行決定該處分是否違法，更能確保往後民事判決之正確性。385試舉一例以說

明確認訴訟於中央對地方自治監督之應用：

前南投縣長李朝卿於 2015 年 2 月 2 日，委任律師向台北高等行政法院提起

確認訴訟，請求判決確認先前內政部拒絕其復職申請之行政處分違法。不少親友

認為既已卸任，何苦再浪費時間與金錢同中央爭訟？李朝卿強調，他之所以與中

央爭訟，並非為個人自己之利益，而係在於維護地方自治之憲政價值。此前許多

地方行政首長停職原因消滅後，內政部皆依慣例准予復職，唯獨不許他復職，顯

已違反無罪推定原則及平等原則，並嚴重破壞中央與地方均權之憲政體制。386

本例中，因 2014 年地方行政首長選舉後，新任南投縣長已於 2014 年 12 月

25 日就職，李朝卿之停職處分已經不存在。既然停職處分已不存在，故欠缺撤

銷訴訟之訴訟要件，不得提起撤銷訴訟，僅能提起確認訴訟。然提起確認訴訟須

385
林騰鷂，《行政訴訟法》 ，頁 124-127。
386
沈揮勝， 〈李朝卿提行政訴訟，槓上內政部〉 ，《中時電子報》
，2015 年 2 月 3 日，<http://www.
chinatimes.com/>。
225
有即受確認判決之法律上意義，如原告有重複受同樣之不利處分之危險、原告之

名譽已因該處分受損而有回復之必要、欲提起國家賠償或主張損失補償，以及藉

行政法院之確認判決，能夠對往後之裁判產生先例拘束力。387觀李朝卿於報章之

對話，似有欲借助行政法院所為之確認判決，對現行中央與地方之憲政制度予以

釐清，對內政部往後在同樣案例之判斷時，有先例拘束力。

伍、公益訴訟

《行政訴訟法》第 9 條所規定之訴訟類型，即為公益訴訟類型。所謂之公益

訴訟，乃人民為維護公益，就無關自己之權利及法律上利益之事項，對於行政機

關之違法行為，得提起行政訴訟之謂。但以法律有特別規定者為限。公益訴訟乃

係基於立法政策上之特別認許，僅於法律上有明文規定時，人民始可藉維護公益

之理由提起之。公益訴訟性質上為客觀訴訟，有別於其他訴訟種類係以救濟當事

人之權利為目的之主觀訴訟不同。人民提起公益訴訟，可依訴訟之性質，準用撤

銷訴訟、確認訴訟或給付訴訟等之相關規定。388

公益訴訟之實施，打破以往須為當事人之一方始可提起行政訴訟之缺失，讓

公民得以監督政府之施政作為的管道，使政府之施政作為隨時暴露在陽光底下，

試舉一例以說明公民團體利用公益訴訟監督地方自治團體之行政作為：

2004 年美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）與台東縣政府，簽

訂長達 50 年之「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」
，預計開發

近 6 公頃之國際渡假村。隔年美麗灣公司卻從實際之建築基地面積分割出 0.9997

公頃進行飯店主體開發，使該建築基地之面積因不足 1 公頃，得以不必進行環境

影響評估。在飯店主體即將興建完工後，於 2006 年時向台東縣政府提出擴大開

發之要求獲准，被環保團體質疑有規避環境影響評估之嫌。389此規避環境影響評

估之開發行為，依據《環境影響評估法》第 22 條之規定，未經環境影響評估通

387
蔡志方，《行政救濟法新論》 ，頁 206。
388
林騰鷂，《行政訴訟法》 ，頁 178-179、183。
389
胡慕情， 〈美麗灣十年墮落紀事〉 ，《獨立評論@天下》 ，2014 年 11 月 4 日，<http://opinion.cw.
com.tw/>。
226
過即逕為實施開發行為，主管機關（台東縣政府）得逕命其停止實施開發行為。

環保團體於 2007 年 5 月 11 日函請台東縣政府，應依《環境影響評估法》第 22

條之規定，對美麗灣公司裁罰及命其立即停止開發行為。然而台東縣政府卻未依

環保團體之請求，對美麗灣公司裁罰及命其立即停止開發行為。環保團體遂依《環

境影響評估法》第 22 條第 8 項之規定提起行政訴訟。

法院認為，美麗灣公司之申請開發之整體面積近 6 公頃，自應實施環境影響

評估。至於將應實施環境影響評估之開發土地面積，無論如何分割，因其申請開

發之整體面積不變，均不改變該開發案應實施環境影響評估之事實。在還未實施

環境影響評估前，台東縣政府應依據《環境影響評估法》第 22 條之規定，命美

麗灣公司停止開發之行為。390

上舉案例，美麗灣公司與台東縣政府根本一丘之貉，環保團體為維護整體環

境，藉提起公益訴訟，迫使台東縣政府應依法作為。不僅維護了東海岸美麗的風

景，亦矯正地方政府此之一不公不義之情事，發揮公私協力之根本精神，堪稱人

民之勝利。

第三項 本節小結

行政訴訟有別於訴願程序，其係由司法機關依循法定程序而對公法上之爭

議，作成裁判，故更具客觀性，對當事人之程序利益之保障亦較為周延。然美中

不足的是，
《訴願法》在 1998 年修正後已明文規定，地方自治團體在受到國家之

監督處分時，可以提起訴願，惟《行政訴訟法》對此卻付之闕如！雖可以用解釋

之方法將地方自治團體納入訴訟當事人之概念中，但仍不如明文承認地方自治團

體具訴訟當事人資格來得踏實，未來修法時，應可朝此方向加以增訂。

又在現行行政訴訟之提起，並不當然停止自治監督機關之監督處分效力，為

了更周全地保護地方自治團體之權益，應在《行政訴訟法》中明定，法院審理中

央與地方就自治監督所產生之爭議時，應停止監督處分之執行效力。

390
高雄高等行政法院，
〈高雄高等行政法院判決書〉 ，100 年度訴更二字第 36 號，2012 年 4 月
23 日。
227
 最後，現行之行政訴訟制度尚稱完全，可隨爭議之型態而選擇相應之訴訟類

型，並不限定訴訟之標的僅以行政處分為限。且公益訴訟之實施，使行政訴訟之

提起，不限定應為爭議之當事人始可提起，讓公民可以一同參與監督地方政府之

行政作為，發揮公私協力之根本精神。

第五節 司法院大法官解釋

第一項 概說

《中華民國憲法》乃為我國最高之法規範，萬法之母，任何之下位法規範皆

不得與之牴觸，否則無效。自美國首創違憲審查制度以來，世界各國爭相學習與

模仿，以貫徹憲法至高無上之理念。我國職司憲法解釋之職權為司法院大法官，

透過審查法律或命令有無牴觸憲法之本旨，確立憲法理念能夠被貫徹遵行。憲法

解釋要與一般法官之法律解釋不同，蓋法官必須依法審判，法官僅能就法律之範

圍內予以裁判，不論是透過對實定法之解釋或推理，均不能超出法律所能涵攝之

範圍。惟憲法具有規範性及政治性，司法院大法官可本於憲法規範之本旨，闡釋

憲法的價值與目的所在，確保憲法規範之時效性，進而實現立憲主義之精神。391

第二項 司法院大法官解釋在中央對地方自治監督之應用

地方自治團體若不服自治監督機關所為之自治監督措施，現行法制下，除了

容許地方自治團體循行政救濟途徑救濟以外，亦容許依循司法院大法官解釋（以

下簡稱司法院解釋）途徑救濟之。

壹、層轉問題

依據《司法院大法官審理案件法》第 9 條之規定指出，聲請司法院解釋之機

關若有上級機關者，其聲請應經由上級機關層轉之。此規定係著眼於聲請司法院

解釋之途徑乃具補充之性質，並為貫徹行政上下一體之原則，尊重同為國家權力

之行政權而設。然地方自治團體聲請司法院解釋時，是否亦須遵循上開條文之規

391
蘇俊雄，
〈違憲審查制度及憲法解釋效力之界線〉 ，
《月旦法學雜誌》
，第 42 期，1998，頁 28-29。
228
定，不無疑問。早期見解認為地方自治團體乃為國家之下級機關，地方自治團體

要聲請司法院解釋時，縱使係地方立法機關提出聲請，亦須透過行政院之核轉。

若行政院不為層轉，將使地方自治團體喪失聲請司法院解釋之機會。後來實務放

寬標準，認為地方立法機關並無所謂之上級機關，若由地方立法機關提出聲請，

則不須經行政院層轉。392致使歷年來有關地方制度之司法院解釋，除司法院大法

官釋字第 550 號及第 553 號解釋係由臺北市政府聲請外，其餘皆由地方立法機關

提出聲請所作成。393

縱然司法院大法官釋字第 527 號解釋理由書指出，基於憲法對地方自治建立

制度保障之意旨，各該地方行政機關亦得不經層轉逕向司法院聲請解釋。然而適

用本解釋理由書意旨之前提，必須所聲請解釋之標的為「地方事項」，否則即會

被司法院大法官以所聲請之事項「非地方自治事項」，必須先與中央主管部會協

商，而被要求「層轉」。394可見大法官認為，地方自治團體所訂定之地方自治法

規，必須是針對地方自治事項而為，若非地方自治事項，則必須先與中央主管部

會協商，並透由行政院層轉之。

貳、地方立法機關議決之事項或地方自治法規，有牴觸上位規範之疑義

依據《地方制度法》第 30 條第 5 項之規定，地方自治法規與上位法規範有

無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。復依同法第 43 條第 5 項規定，地方

立法機關議決自治事項與上位法規範有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋

之。然聲請人為何？法條語義未明。

司法院大法官釋字第 527 號解釋對此作出如下說明：若自治監督機關，對議

決事項或自治法規是否牴觸上位法規範尚有疑義，而未依相關規定逕予函告無效

時，由自治監督機關聲請司法院解釋。若自治監督機關已為函告無效時，若受函

告無效者為自治條例，則由地方立法機關經會議決議，聲請司法院解釋；若受函

392
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 95。
393
徐良維， 〈我國地方自治團體聲請釋憲程序之檢討〉，
《國會月刊》 ，第 41 卷第 11 期，2013 年
11 月，頁 51。
394
徐良維，〈我國地方自治團體聲請釋憲程序之檢討〉 ，頁 47。
229
告無效者為自治規則，由最高層級之地方行政機關聲請司法院解釋，此時無須經

由《司法院大法官審理案件法》第 9 條規定，透由行政院之層轉程序。

惟學者多認為，函告無效本質應為行政處分，為自治監督機關以公權力加以

確認之行政行為。地方自治團體如不服時，應先經行政救濟程序救濟，不得逕行

聲請司法院解釋。然實務見解確認為函告無效非為行政處分，應直接依循司法院

解釋之救濟程序救濟之。然若地方自治團體所聲請之事項並非地方自治事項，須

依據《司法院大法官審理案件法》第 9 條所規定之層轉程序層轉。試舉一例以說

明：

澎湖縣於 2006 年制定《澎湖縣與大陸地區通航自治條例》

，被行政院大陸委

員會於 2006 年 11 月 14 日函告無效。澎湖縣政府轉而聲請司法院解釋，司法院

大法官作出不受理決議。司法院大法官認為兩岸事務之處理，具有全國一致之性

質，尚非專屬地方之自治事項，故並無適用《地方制度法》第 30 條第 5 項之餘

地，仍應依《司法院大法官審理案件法》第 9 條之規定，經由上級機關層轉，俾

使上級機關得儘速本於職權，先行與地方政府協商。395

參、地方行政機關辦理自治事項，有牴觸上位法規範之疑義

依據《地方制度法》第 75 條第 8 項之規定，自治監督機關對於地方行政機

關辦理地方自治事項，與上位法規範有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋

之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

依據司法院大法官釋字第 527 號解釋，若地方自治團體之行政機關對自治監

督機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規，因違反上位

規範而生之效力問題，且該自治法規未經自治監督機關函告無效，無從依《地方

制度法》第 30 條第 5 項聲請解釋，自治團體之行政機關得依同法第 75 條第 8

項逕行聲請司法院解釋。在此司法院大法官作限縮解釋，認為必須是辦理地方自

治事項所依據之自治法規有發生是否牴觸上位法規範之虞，始可提出聲請司法院

395
徐良維，〈我國地方自治團體聲請釋憲程序之檢討〉，頁 47-48。
230
解釋，其解釋之標的為地方自治法規有無牴觸上位法規範之問題，並非地方行政

機關之行政行為。之所以如此限縮，蓋是司法院大法官嚴守僅從事抽象法規範審

查之原則。396

話雖如此，然而 2002 年 4 月，臺北市以「里界調整」為「特殊事故」

，依《地

方制度法》第 83 條第 3 項規定，作出「里長延期辦理改選」之決定。作為臺北

市自治監督機關之行政院，撤銷臺北市之「里長延期辦理改選」決定。臺北市政

府受到自治監督機關之撤銷處分，本應循行政救濟管道救濟，卻逕行透過司法院

解釋之。主要轉眼點即在於《地方制度法》第 75 條第 8 項之規定，在司法院解

釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。雖然嗣後作成之司法院大法官

釋字第 553 號解釋認為，地方自治團體不得逕對自治監督機關之自治監督處分聲

請司法院解釋，必須循行政救濟管道救濟之。然而此凸顯出兩個救濟管道之「暫

時之權利保護」措施不同，而引發臺北市政府之投機行為，混淆行政訴訟與司法

院解釋之分際。

肆、地方行政機關對自治監督機關之監督處分於窮盡訴訟審級救濟後，仍認上位

法規範有違憲之疑義

司法院大法官釋字第 553 號解釋認為，地方自治團體不得逕對自治監督機關

之自治監督處分聲請司法院解釋，必須循行政救濟管道救濟之。惟自治監督機關

之監督處分行為，有損害地方自治團體之權利或法律上之利益，經依法提起行政

訴訟，於窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範之違憲疑義，而

合於《司法院大法官審理案件法》第 5 條第 1 項第 2 款之要件，亦得聲請司法院

解釋。

第三項 本節小結

目前我國之司法院解釋制度，尚稱完備。論者或以為，我國之司法院解釋制

度對地方自治團體聲請司法院解釋之門檻太高，僅及於抽象法規範審查而不及於

396
蔡茂寅、陳耀祥，《地方自治監督與行政救濟之研究》，頁 95。
231
具體監督處分審查，且若聲請之解釋標的非無地方自治事項，必須經過中央之層

轉，在在使地方自治團體聲請司法院解釋之權利受阻。

惟本文以為，司法院解釋之所以嚴守僅作抽象法規範之審查，一方面乃在契

合憲法上所賦予抽象法規範審查之權力，另方面乃在劃清其與行政救濟程序之界

線，如地方自治團體受到自治監督機關之監督處分時，理當依循行政救濟程序救

濟之，司法院解釋應具補充性，僅於窮盡訴訟救濟途徑而仍認有上位法規範有違

憲之虞時，使得聲請司法院解釋。又臺灣一直以來均處於政治凌駕於法制之現

象，地方自治團體每每逾越其地方自治權限範疇而訂定地方自治法規，牴觸上位

法規範或挑戰中央既定政策之態勢甚明，毫無疑問地會被自治監督機關予以函告

無效，大法官在此認為若屬前揭狀況，自應先與中央主管部會協商，並透由行政

院層轉，以使權責分明，有助於劃清中央與地方之權限分際。

第六節 國家賠償與損失補償

第一項 概說

就民主國家之觀點而言，國家存在之目的乃是為了人民，人民是國家真正之

主權擁有者。國家之權力乃來自於人民之賦予，使國家各機關之存在以及公權力

之行使，具備形式之合法性。然而人民更希冀國家能夠藉由其所賦予之公權力，

促進公共利益之實現，保護個人之權益。藉由完成前揭人民之期待，國家各機關

及公權力行使始具有實質之合法性。若國家各機關行使公權力背離實質之合法性

時，造成人民不必要之損害，或為實現多數人之利益而犧牲少數人權益，此時即

會產生國家責任之問題。若國家權力之運作因違反法定之義務而不法，違背國家

之實質合法性，因而造成人民權益之損害，應係屬國家對人民之侵權行為，國家

自應予以賠償，此即為國家之賠償責任。若國家在增進公共利益之實現及保護人

民權益的過程中，在不得已之情況下而需要犧牲特定人之權利或利益，雖國家之

目的係出於合法，然究與國家必須保障人民權益之本旨未合。國家自應對於受到

232
特別犧牲之人，對於國家合法行為所造成之損失，應予補償，此即為國家之補償

責任。397

地方自治團體作為國家整體之組成部分，且其存立之目的亦是為了地方住

民，地方自治機關及其公權力之行使，亦須具備增進公共利益與保障人民權益之

實質合法性。若公權力之行使背離實質合法性時，亦應與國家同負賠償或補償之

責任。

第二項 國家賠償與損失補償於中央對地方自治監督之應用

第一款 國家賠償

國家賠償之目的，不僅是在填補被害人所受之損害，更最要的是驅使行政部

門勇於改善自己的缺失，增進自己的行政管理技術，為人民謀求更大之福祉。我

國國家賠償責任類型區分為「公務員國家賠償責任」及「公有公共設施之管理責

任」。以下分述之：

壹、公務員國家賠償責任

依據《國家賠償法》第 2 條第 2 項之規定指出，公務員於執行職務行使公權

力時，因故意或過失，不法侵害人民之自由或權利者，國家應負損害賠償責任。

其怠於執行職務，致人民之自由或權利受有損害者，國家亦應負損害賠償責任。

由上述可知，本法將公務員之行為區分為作為與不作為，雖然構成要件有異，不

過均須判定，公務員之作為或不作為，與人民之自由或權利受有損害間，是否具

有直接或相當之因果關係。

於中央對地方之自治監督中，若地方自治團體在國家法令尚未有規範下，基

於地方之自主性，就地方自治事項自為立法規範，主動為人民謀福利。該地方自

治法規如無牴觸上位法規範時，自治監督機關應予核定。若因自治監督機關怠於

核定，致該地方自治法規無法即時生效，在此規範空白期間發生事故而導致人民

397
李惠宗，《行政法要義》
，頁 605-606。
233
受有損害，而該事故及損害正是該地方自治法規所欲避免之事故及損害時，此時

應可擴大解釋，令怠於核定之自治監督機關應負國家賠償責任。

貳、公共設施之國家賠償責任

依據《國家賠償法》第 3 條第 1 項規定指出，公有公共設施因設置或管理有

欠缺，而致人民生命、身體或財產受有損害者，國家應負損害賠償責任。於中央

對地方自治監督中，如果地方自治團體因公有公共設施之設置或管理有欠缺，而

致人民生命、身體或財產受有損害者，若地方自治團體逃避該國家賠償責任時，

中央應促使地方自治團體勇於承擔應負之國家賠償責任，並加以協助後續事宜。

試舉一例以說明：高雄氣爆自 2014 年 7 月 31 日發生至今，死傷責任仍未予

釐清，高雄 200 多戶受災戶不滿代位求償之結果，紛紛向高雄市政府請求國家賠

償，但遭到拒絕。面對受災戶之抱怨，高雄市政府回應稱，若氣爆案的賠償方式

採取國家賠償，等於是拿全國納稅人的錢來做賠償，等同是替李長榮化工公司等

肇事者除罪，屆時市政府恐無立場再和肇事者做理賠談判。請求國家賠償之 200

。398
戶受災戶，陸續收到市政府所寄出之「拒絕賠償理由書」

本例中，高雄市政府認為本案中並無國家賠償之適用，將採用代位求償之方

式，然學者認為本案例中應有國家賠償責任成立之空間。分述如下：

按《市區道路條例》第 2 條第 2 款規定，所謂之市區道路係指直轄市及市行

政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。故高雄市發生氣爆之路段應屬於市區

道路，受《市區道路條例》之規範。該法第 4 條規定，市區道路之主管機關在直

轄市為直轄市政府，故高雄市政府為該法之主管機關。依據《市區道路條例》之

相關規定指出，如在高雄市市區施作工程，而有挖掘市區道路之必要者，應向高

雄市政府申請許可，並繳交許可費。又各該事業單位附設於道路範圍內之設施，

均必須配合道路修築計畫辦理，包括於市區道路地下埋設之管線。且事業單位於

埋設地下管線後，應向高雄市政府繳交市區道路使用費。綜合上述，故管線之埋

398
綜合報導， 〈氣爆怎麼賠？高市府：若國賠，將替肇事者除罪〉 ，
《自由時報電子報》
，2015 年
5 月 7 日，<http://www.ltn.com.tw/>。
234
設分布情形，高雄市政府應非不知情。市區道路下之管線所輸送之物質若有危險

性，身為主管機關之高雄市政府應及時督促設置管線之單位確實做好維修之工作，

必要時應即更換管線，以為市區道路使用之安全。如未盡上述之監督及維護責任，

造成地下管線因年久失修發生漏氣而產生爆炸，致人民之權益受有損害，該道路

之設置及管理即有欠缺，高雄市政府身為主管機關，理應負國家賠償責任。399

事實上，行政院也傾向依據《國家賠償法》之規定賠償被害人，並認為採國

家賠償之方式處理，應是最快速的方式。400故中央政府應督促高雄市政府採用國

家賠償之方式，盡速給予被害人必要之賠償與協助，不應僅做壁上觀。

第二款 損失補償

人民對於國家之合法行為所造成損失之結果，不能依國家賠償法之規定請求

國家賠償時，居於平等原則與衡平之法理，應對此些權益受到特別犧牲之特定人，

予以補償，始合乎現代法治國家之精神。

於損失補償中最為普遍者，又與中央與地方自治監督有關聯者，當如既成道

路之問題，司法院大法官曾對既成道路之問題，作出第 400 號解釋。該號解釋理

由書即指出，公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係。私有土

地已因符合既成道路之要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理

徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道

路全面徵收補償，應訂定確實可行之期限籌措財源，逐年辦理，或以其他方法彌

補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地

抵償等以代替金錢給付。

若地方自治團體並無徵收既成道路之計畫時，自治監督機關應以行政指導之

方式，督促其徵收該既成道路，給予該所有權人相當之補償，以切合保障人民財

產權之宗旨。若地方自治團體財源籌措困難，中央可予以協助，先行墊付資金，

399
廖義男，《憲法與行政法制》 （台北：元照出版有限公司，2015 年 2 月初版） ，頁 626-627。
400
何孟奎， 〈氣爆代位求償，法部：國賠法最快速〉 ，
《風傳媒》
，2014 年 8 月 10 日，<http://ww
w.storm.mg/article/34526>。
235
並自下年度欲撥付給該地方自治團體之一般性補助款中扣減。

第三項 本節小結

國家賠償法制之目的，不僅在於填補被害人所受之損害，亦在使行政部門能

夠確實提升行政管理技術，為人民謀福利。地方自治團體雖本於地方自治之理

念，對國家而言具一定之獨立性。然對人民而言，國家與地方自治團體皆係為了

人民而存在，人民賦予國家與地方自治團體存立之合法性。當人民因為國家或地

方自治團體之缺失行為而受有損害時，應共同思考如何才能最有效、最快速地彌

補被害人之損害。故在高雄氣爆案後，中央應積極督促高雄市政府依循國家賠償

之途徑，快速地彌補被害人所受之損害，而不是心存看好戲之心態，放任高雄市

政府獨自面對。

就損失補償而言，人民因國家之合法行為而受有特別之犧牲時，基於衡平之

法理與平等原則，國家自應給予此受有犧牲之特定人相當之補償，以保障人民之

福祉。關於既成道路之問題，因該私有地已具公用地役之性質，所有權人已不能

隨意處分，故各級政府應依法將此類私有地予以徵收，以彌補所有權人所受之犧

牲。若地方財源有困難，此時中央應主動協助，包括籌措資金等，使受有特別犧

牲之人能夠盡速受到應有之補償，還人民應有之公道。

第七節 公民投票

第一項 概說

所謂之公民投票，乃指人民直接以投票之方式，表達對公共事務是否接受之

謂。其方式包括以法律為對象之創制、複決，或是僅針對個別之政策議題所進行

之政策票決。公民投票乃為落實公民主權最直接之方式，提升人民之政治參與，

藉以彌補代議政治之不足。公民投票分為公民創制與公民複決，若由一定之公民

發動連署並完成提案，直接發動全民投票之程序者，為公民創制。若由立法機關

先行通過法案，或由行政部門先提出公共政策，再交由公民以投票之方式使其發

236
生效力者，為公民複決。401

公民投票在內涵上，與公益訴訟均可歸類為外部監察之一環，透由公民自發

性之參與國家政治事務，監督國家之整體作為。不僅矯正行政部門之政策走向，

亦可防止立法部門立法怠惰，蓋因國家之主權擁有者乃是人民，人民自當有權也

有責去監督國家整體之施政作為。

第二項 公民投票於中央對地方自治監督之應用

誠如前述，現階段我國各地方自治團體為了擴充既有的自治權限，紛紛推動

改制升格，或與相鄰縣（市）、直轄市合併升格改制，2009 年 6 月 29 日，台南

縣、市終獲行政院核定臺南縣、市合併升格為直轄市。然而整個合併案均係由臺

南縣與臺南市兩地方政府高層所主導，儘管臺南縣政府公布民調，表示有超過半

數之民眾，支持臺南縣市合併升格，但不少縣民仍存有相當大的疑慮，質疑兩位

地方行政首長是否另有政治算計。

地方自治團體升格改制，或與相鄰之地方自治團體合併升格改制，不僅牽涉

到國家整體資源的分配、行政區域之重劃，更會直接衝擊到所屬地域住民的權益

與情感，對國家及對住民而言，不可謂不重要。故應該經由所處地域之住民公投

複決同意之後，因為只有徵詢在地住民之意思，讓在地住民自己選擇何者才是對

自己最有利，杜絕政治人物為了一己之私而盲目強推合併升格改制，必須接受在

地公民之監督

第三項 本節小結

公民投票是直接民意之展現，是國家主權擁有者的直接發聲，故其效力遠強

過一切，並且足以改變整體國家之現狀。地方自治團體之存立目的，正是為了所

轄地域內之住民，故地方自治團體之一切施政作為，當以住民之福祉為圭臬。如

果遇到重大之公共議題如合併升格改制等案件，理應舉辦公民投票，由住民自己

401
林永吉，〈從政治參與觀點探討公民投票的立法建制〉
，《通識研究集刊》
，第 8 期，2005 年 12
月，頁 116。
237
選擇自己之未來，並透由住民之參與，將地方自治團體內部政治人物之算計全部

攤在陽光下，供大家檢視，如此，應會使政治人物不敢再為一己之私而妄為。

第八節 本章總結

壹、陳情

陳情不似訴願、行政訴訟可發揮行政救濟之效果，但對於整體行政程序與行

政救濟制度可以起到補充之作用，亦可發揮其行政監督與行政救濟之功能。地方

自治團體可以透過陳情之方式，請國家作適當的調整與回應。惟本文建議地方自

治團體若要陳情於中央，應透過正式之管道如正式函文各中央主管部會，而非以

開記者會之方式向中央陳情，造成中央無法妥善了解陳情案件之全貌，並貽誤處

理時效，宜改善之！

貳、訴願

經過上述討論下來，雖然已廣泛承認地方自治團體可提起訴願，以救濟其被

侵害之權利。然本文亦發覺，若地方自治團體發覺其權益遭受侵害，而循訴願管

道提起救濟，惟現行之訴願程序僅能針對行政處分加以救濟，然實務上認為「函

告無效」之監督措施並非行政處分，可能造成無法救濟之疑慮。且訴願審議機關

同時也是自治監督之機關，公正性容有質疑！又訴願之提起，原則上並不當然停

止自治監督機關監督處分之效力，對地方自治團體之保護不甚周全。

故本文建議，在短期目標上可為之作法即先於中央與地方之爭議事件中，擴

大訴願之標的範圍，不限於行政處分。並在《訴願法》中明定，在審議中央與地

方之爭議時，「應」停止自治監督機關監督處分之執行效力。就長期目標而言，

若自治監督機關與地方自治團體產生爭議時，應可成立一任務編組型態之「權限

爭議調解委員會」，專責處理雙方之爭議，以取代現行之訴願制度。

參、行政訴訟

238
 現行行政訴訟以解釋之方法將地方自治團體納入訴訟當事人之概念中，但仍

不如明文承認地方自治團體具訴訟當事人資格來得踏實，本文建議，未來修法

時，應可朝此方向加以增訂。又現行行政訴訟之提起，並不當然停止自治監督機

關之監督處分效力，本文亦建議應在《行政訴訟法》中明定，法院審理中央與地

方就自治監督所產生之爭議時，應停止監督處分之執行效力，以保障地方自治團

體之權益。

肆、司法院大法官解釋

論者或謂司法院大法官解釋嚴守僅作抽象法規範之審查，且地方自治團體所

聲請解釋之標的若非地方自治事項時須經由行政院層轉，使地方自治團體之聲請

解釋權受阻。然本文認為，司法院大法官解釋之所以如此限縮，最大目的應在劃

清其與行政救濟程序之界線，司法院大法官解釋應僅於窮盡訴訟救濟途徑後，始

有出動之可能。又層轉機制，乃係在劃清中央與地方之權限分際，大法官在此認

為地方自治團體自應先與中央主管部會協商，並透由行政院層轉，以使權責分

明，有助於劃清中央與地方之權限分際。

伍、國家賠償與損失補償

就國家賠償而言，國家賠償法制之目的，不僅在於填補被害人所受之損害，

亦在使行政部門能夠確實提升行政管理技術，為人民謀福利。國家與地方自治團

體皆係為了人民而存在，人民賦予國家與地方自治團體存立之合法性，故若構成

國家賠償之概念，國家與地方自治團體應一起面對。當人民因為國家或地方自治

團體之缺失行為而受有損害時，應共同思考如何才能最有效、最快速地彌補被害

人之損害，而不是放任任何一方獨自面對。就損失補償而言亦復如是，人民因國

家之合法行為而受有特別之犧牲時，基於衡平之法理與平等原則，國家與地方自

治團體自應共同思考，如何給予受有犧牲之特定人相當之補償，以保障人民之福

祉。

239
陸、公民投票

公民投票是直接民意之展現，是國家主權擁有者的直接發聲，故其效力遠強

過一切，並且足以改變整體國家之現狀。若地方自治團體有任何重大之事項要推

展時，理應舉辦公民投票，由住民自己選擇自己之未來，並透由住民之參與，將

地方自治團體內部政治人物之算計全部攤在陽光下，供大家檢視，如此，應會使

政治人物不敢再為一己之私而妄為。

240
第六章 中央對地方自治監督法制之行政監察

第一節 概說

第一項 行政監察之意義

所謂之行政監察，係指透由國家立法權、國家司法權、國家監察權、專門之

監督機關以及社會各界，依法對國家行政權與地方自治團體之行政作為，予以適

法性與有效性之監督。

行政監察之目的，乃係為了有效監控行政權。蓋因現代社會及經濟之環境，

變遷迅速，國家要管理的公共議題相較以往而言，不僅更多，亦更複雜，致使行

政權日益擴張，且刻正以飛快地速度成長中。正因成長太過迅速，一些有志之士

便開始思索如何加以控制行政權，使行政權確實走向為民造福的正義之路上。402

行政監察之監察主體，包含兩大面向：其一，國家權力系統以外之監察主體，

包含社會組織、新聞媒體及個人。這些監察主體並無任何國家權力，故其監察作

為之本身無法直接產生法律效果，而係透由陳情、告訴或訴諸新聞媒體等方式，

喚起國家權力系統之注意，促使國家權力系統開啟行政監察作為。其二，國家權

力系統之監察主體，此類有國家立法權、國家司法權及國家監察權。國家立法權

與國家司法權向來被我國學界及實務界認為非屬自治監督之主體，然仍無損其作

為適格之監察主體，否則將會導出作為自治監督主體之國家行政權，無任何行政

監察機制對其行使監察之謬論。承上述分析可知，行政監察之主體，必須與被監

察之對象處於不同體系，因若同為一個體系，將發生因循苟且之情事，無法有效

實施監察作為。

行政監察之概念要與指揮管理不同，兩者雖同為以控制行政作為為目的。然

指揮管理為行政體系內之長官或上級機關，對有隸屬關係之部屬或下級機關，進

行督導作為，雙方互為同一上下層級體系，因處於同一體系，難免宥於人際關係

402
張潤書，《行政學》，頁 704。
241
之因素，而無法有效落實督導作為。而行政監察乃係透由與被監察對象不同體系

之機構或個人，進到被監察對象之體系內，逐一作檢視之動作。403

行政監察之概念亦與本文所論述之中央對地方「自治監督」有所不同。在自

治監督之概念下，雖係指國家對於地方自治團體違法或不當之作為予以導正，此

之監督行為雖發生在兩不相隸屬之公法人間，然在現行法令規定下，自治監督之

主體為國家行政權，由國家之行政部門對地方自治團體之行政部門進行督導，其

督導之作為非常近似上級政府對下級政府之「指揮管理」，不可不察。

第二項 行政監察之原則404

壹、公開性原則

此原則可分為兩個面向：其一，行政作為之公開。要求行政權建立一套完善

的政府資訊公開制度，讓行政作為作最大程度之公開，使人民或其他監察主體可

對行政活動加以了解並掌握，俾利對行政作為進行監督。職是之故，我國目前已

制定《政府資訊公開法》以為政府資訊公開之規範。其二，行政監察作為之公開。

即要求監察主體對被監察對象之監察作為亦須公開，以避免產生「黑箱作業」之

疑慮。準此，地方自治團體之行政部門，其施政作為應依法公開，並且行政監察

主體對上述行政部門之監察行為，亦須公開，雙雙受人民之監督。

貳、經常性與廣泛性原則

所謂之經常性原則，係指行政監察作為應「經常性」地對行政權做出監控。

蓋因行政作為是一連續的行政過程，隨時都在變化與轉換，不停地運用各種行政

行為據以實現公共目的，若要確保行政權之行政作為均為適法且適當，並符合公

共利益，行政監察之主體必須經常性地實施監察作為。因為僅有如此，才能適時

糾舉行政權之違法或不當之行為。而所謂之廣泛性原則，即謂行政監察之主體、

403
鄧學良，《勞動行政法論》（高雄：財團法人中華勞資事務基金會，2013 年 5 月）
，頁 645。
404
夏文清，《兩岸交流法制研究》（高雄：財團法人中華勞資事務基金會，2013 年 5 月初版） ，
頁 378-380。
242
客體及範圍必須「多元化」、「廣泛化」，統合各方之監察力量，對行政權做廣泛

地監控，使偏差行為無存在空間。

準此，行政監察之監察客體，應包含中央與地方，不僅對地方自治團體之整

體施政作為進行監察，中央對地方自治團體之自治監督作為，亦須受到監察，藉

以確保中央確實對地方自治團體實施自治監督。且行政監察主體對中央或地方之

行政監察作為，應經常性地為之，以令弊端無所遁形。

參、客觀性原則

所謂之客觀性原則，即要求監察主體在為監察行為時，應以證據為判斷之依

據，並且對於被監察對象之有利或不利之證據，一併審查，以利作出正確之監察

作為。準此，行政監察主體對中央或地方行使監察作為時，應廣泛調查證據，不

論對監察客體有利或不利之證據，亦應一併調查，始具客觀性。

肆、依法監察原則與權利保障原則

所謂之依法監察原則，要求行政監察之監察作為，必須依法監察，嚴格依循

法定程序進行各項監察活動，並依法行使職權。所謂之權利保障原則，要求必須

對行使監察作為之人員予以權利保障，以使其能超然行使監察作為，達成行政監

察目的。

目前我國主要之行政監察主體為監察院，負責監控中央或地方自治團體等行

政部門之行政作為。其監察作為係依據《監察法》之規定行使其職權，該法對於

監察作為之任務編組、監察範圍、監察權限及監察程序均有作規定。職司行政監

察作為之監察委員，其任期依《中華民國憲法增修條文》第 7 條之規定，享有 6

年之身分保障。再者，外聘之不特定專家、學者或社會團體，在為行政監察作為

時，亦應責成其確遵相關法令實施監察，並保障其在實施監察作為期間內之相關

權利，免於不當之干預，俾利監察作為實施無虞。

第三項 行政監察之機制

243
 行政監察機制按其對被監察對象之監察程度，區分為內部監察與外部監察。

所謂之內部監察，係由一組與被監察對象「不同體系」之不特定學者、專家或社

會團體成員，短期性地「進入」到被監察對象之組織內，
「全面」將其組織之整

體澈底地逐一檢視，以考核、審查每個行政環節是否有疏失，並將其優、缺點予

以紀錄，交付該被監察對象組織之主管人員，請其據該檢核之優、缺點，逐一獎

勵或懲處相關人員。所謂之外部監察，即謂由一組與被監察對象「不同體系」之

人員、機關（構），持續對被監察對象監控，惟其監控程度不如內部監察具備強

烈之主動性，稍具被動性。僅在被監察對象組織之外圍監控，一探查到被監察對

象疑似有違法或不當之行為，始澈底開啟監察作為。405

內部監察與外部監察之相同點，其人員來源均為與被監察對象不同體系，惟

內部監察係主動地、直接地進入該被監察對象之組織內部，逐一檢視。而外部監

察則是伺機而動，等候嗅到半點蛛絲馬跡，即展開監察作為，主動性甚低。

就監察作為而區分，可分為財務監察、業務監察及服務監察，目前實務常見

之監察作為有：依會計年度對中央或地方財務之監察、對一般行政執行結果之監

察、對地方財政援助請求之監察、依議事部門請求事項之監察、依人民之請求所

進行之監察、因應人民對不當施政作為所請求之監察、對公務員個人賠償責任之

監察。406

第四項 本節小結

就中央對地方之自治監督而言，論者或謂自治監督已足堪監督地方自治團體

之作為，何須再創行政監察之概念！然依前揭所述，本文認為自治監督之性質較

趨近於上級政府對下級政府之指揮管理概念，雖然中央與地方自治團體分別隸屬

於不同之公法人（國家與地方自治團體），惟自治監督之措施乃由國家行政部門

對地方自治團體之行政部門為之，難免因循苟且，虛應故事，其監督之客觀性明

顯不足。故須由一與行政體系保持一定距離之人員、機關（構），從內部監察機

405
夏文清，《兩岸交流法制研究》，頁 381-384。
406
鄧學良，《兩岸行政法研究》
，頁 443-444。
244
制或外部監察機制發動監察作為，始具客觀性。再者，所謂之行政監察，基於廣

泛性原則之指導下，其監察之客體必須多元化，故不限於僅地方自治團體是其監

察之對象，國家行政權亦是其監察之對象。若國家行政權對地方自治團體疏於監

督，則可透由行政監察機制補救，一方面課予地方自治團體改善之義務，另方面

並責成國家行政部門確實盡其督導之責。

第二節 行政監察於中央對地方自治監督之應用

第一項 內部監察機制

內部監察機制基於監察之標的不同，概可分為一般監察機制與審計監察機

制，一般監察機制以下分述之。

第一款 一般監察機制

所謂之一般監察機制，亦是本內部監察機制所要建構之重心。由一組與被監

察對象「不同體系」之不特定學者、專家及社會團體成員，短期性地「進入」到

被監察對象之組織內，「全面」將其組織之整體澈底地逐一檢視，以考核、審查

每個行政環節是否有疏失。其考核之對象包含業務監察及服務監察。

論者或謂，現行之法制架構下，依據《中央對直轄市及縣（市）政府補助辦

法》第 5 條第 1 項，及依上開辦法授權訂定之《中央對直轄市與縣（市）政府計

畫及預算考核要點》，已有責成中央每年度對地方自治團體之業務執行成果，予

以考核，故我國是否已有建構一般監察體制？本文認為依現行法制架構下尚無一

般監察體制之建構，上揭之中央對地方自治團體業務執行成果之考核，充其量僅

為指揮管理之概念。本文將其與一般監察機制之異同，悉述如下：

壹、評鑑方式不同

《中央對直轄市與縣（市）政府計畫及預算考核要點》第 7 點規定，考核之

實施，採「書面」或「實地考核」方式辦理。由此可知中央對地方自治團體之考

245
核方式不限定用書面或實地考核方式，與一般監察機制不同。蓋一般監察機制之

監察方式，應一律採用實地監察之方式，主動進入被監察對象之組織內部，逐一

檢視。

貳、評鑑人員編組不同

同要點第 8 點規定，中央各主辦考核機關於辦理考核時，得視實際需要，洽

請中央各業務主管機關協助辦理或邀集相關專家、學者共同參與。此與一般監察

機制之人員編組亦有所不同，蓋一般監察機制之編組，必須皆為非行政內部體系

之人員，而係由外聘之不特定專家、學者或社會團體成員組成，始具客觀性。

參、獎懲目的相同

同要點第 11 點規定，各直轄市、縣（市）政府得依考核結果，對所屬單位

或相關人員辦理獎懲。準此，各直轄市、縣（市）政府為了衝出優異之考核結果，

紛紛訂有對相關單位或人員之獎懲要點。如花蓮縣政府對此即有訂定《中央對花

蓮縣政府計畫及預算考核結果獎懲原則》，其中第 1 點即規定，考核成績達 80

分且達平均分數以上者，即對相關人員予以嘉獎 2 次；考核成績未達 80 分且在

平均分數以下者，予以申誡 2 次。

本文以為，現行之考核機制已行之有年，雖有些許監控之效果，惟尚不能與

一般監察機制相提並論！試舉一例以說明監控效果薄弱之問題：

苗栗縣政府財政吃緊，其實財政部早已知悉！財政部國庫署表示，苗栗縣政

府虛編預算，藉此拉高舉債額度，是「投機」之做法。財政部要求苗栗縣縮減歲

出、歲入後，始發現苗栗縣舉債早已破表，自 2012 年起即要求苗栗縣提出債務

改善計畫。407但整起事件卻在 2015 年新舊任縣長交接之後才爆出來，不符合「公

開性之原則」，剝奪人民知的權利。且財政部僅有柔性勸導，毫無應有作為，整

407
邱柏勝、吳為恭，
〈苗縣舉債破表，立委批財部毫無作為。苗栗理財王！劉政鴻自家地飆漲、
荷包滿，爽爽還債 5 千萬〉
，《官逼民反》
，2015 年 5 月 7 日，<http://www.humanrightwatch.cc
/>。
246
起事件未免令人懷疑所謂之考核有流於表面之嫌，若財政部早已發現有虛編預算

之情事，為何不將該等失職人員移送監察院依法處理？顯有因循苟且、官官相護

之嫌。若今天考核人員之編組全是外聘之專家、學者或社會團體，這些弊端應不

至於拖到現在才爆發。

本文認為，建構完善之內部監察機制，始為監控行政權之最佳選擇。然就短

期而言，不妨先從既有之考核機制作調整。澈底改變考核人員之來源，使人員之

編組全部委由外聘之不特定專家、學者及相關社會團體成員，藉以擺脫人際因

素。將考核方式一律改由實地考核，從定期考核改為不定期考核，懲處從嚴，獎

勵從優，如此調整，或可收到不錯之監控成效。

第二款 審計監察機制

我國目前之審計機關，獨立於行政權之外，依法審核行政機關有關財務之作

為，而且為主動審計，不需知會被審計之對象。基於上述之特性，似可認為其具

備內部監察機制之特性。

壹、意義408

所謂之審計監察機制，係指獨立於行政權之外，特別設立審計機關，依據國

家《預算法》
、《審計法》及相關法令，運用科學之方法，對全國行政部門一切財

政收支活動及會計業務予以審核，考核施政成果並查舉不法。

學者認為，審計具有如下特性：其一，強制審計，審計機關依法辦理審計，

不需徵求被審核機關之同意。其二，主動審計，依法令主動辦理審計。其三，著

重收支之正確與績效，因行政權之作為關涉公共利益甚鉅，故不僅注重收支是否

正確，亦須考核每項收支是否有獲致應有之績效。其四，稽查財務及財政上之不

法或不忠於職務之行為。其五，核定財務責任，非經審計機關審查決定通過，公

務人員之法定義務與責任，不得解除。

408
張潤書，《行政學》，頁 643-651。
247
貳、監察院與審計機關之互動

監察權職司彈劾、糾舉與糾正，係對人與事的監察，而審計係對財務、財政

之監察，彈劾、糾舉、糾正與審計共同構成一個綿密之監察權體系。409依《審計

法》第 17 條規定指出，審計人員如發覺公務人員有財務上不法或不忠於職務上

之行為時，應即報告所屬之審計機關，請審計機關通知該機關長官處分之。並得

由審計機關報請監察院依法處理。

甚且，實務作業上，監察院有為數不少之監察程序，係透由審計部之函報而

開啟，如審計機關在稽查教育部體育署（前行政院體育委員會）所辦理之「千里

自行車道、萬里步道實施計畫」，發現涉有疏失，經請該署查明並妥適處理，惟

未為負責之答復，故函報監察院開啟調查程序。410

試舉一例以說明兩者間之互動以監控行政權：審計部接獲監察院之指示，要

求徹查全國公務人員違法兼職之情形，違法兼職之人數恐會超過百人。審計部表

示，2014 年調查某地方政府公務員兼職之案件，並報監察院。監察院得知後，

指示全國徹查。準此，審計部近日已將疑似違規人員發函給中央部會和各地方政

府，最重可能面臨「撤職」。審計部表示，待各級行政機關將裁罰名單交予審計

部後，審計部再統一轉交監察院依法處理。411本例即是審計機關與監察院密切互

動之實例，因審計機關僅職司審計權，無法對公務人員予以彈劾或糾舉，故在發

現公務人員有不法之情事時，報請監察院依法予以處理。

第二項 外部監察機制

所謂之外部監察機制，係指監察主體即謂由一組與被監察對象「不同體系」

之人員、機關（構），持續對被監察對象監控，惟其監控程度不如內部監察具備

強烈之主動性，稍具被動性。僅於被監察對象組織之外圍監控，一探查到被監察

對象疑似有違法或不當之行為，始澈底開啟監察作為。

409
李伸一，《監察權之理論與實務》（台北：監察院，2005 年 5 月 2 版） ，頁 240。
410
中華民國監察院，〈調查報告〉 ，102 教調 47，2013 年 9 月 14 日，頁 1。
411
陳雅芃， 〈審計部近日發函，徹查全國公務員違法兼職〉 ，
《蘋果日報》，2015 年 5 月 13 日，<
http://m.appledaily.com.tw/realtimenews/section/new>。
248
 我國基於權力分立之理念，立法權、司法權及監察權之存在目的，即是為了

監督行政權。除了上述國家權力系統之監察主體，亦有許多國家權力系統以外之

監察主體，諸如有「第四權」之稱的傳播媒體、社會組織及民間團體等，亦可協

助國家權力系統達成行政監察之目的。

第一款 國家權力系統之監察主體

壹、國家立法權

基於權力分立原則，我國國家立法權乃是獨立於國家行政權之外，並與之制

衡之，可對行政權行使監察，惟其監察作為並無直接進入行政體系之內部，本文

認為應將其列為外部監察之機制。國家立法權對行政權之監控方式相當廣泛，而

且均極具政治意味。試舉 4 例以說明國家立法權對行政權於自治監督之監控角

色。

一、 委員會決議

因應消防人員因救災而殉職之不幸事件頻傳，凸顯目前消防體制存有重大缺

失，相關權益長期遭受漠視，立法院內政委員會於 2014 年 11 月 03 日下午審查

內政部消防署明年度預算，會中通過決議，要求消防署於 1 個月內提出成立消防

員工會的可行性報告。並於 2 個月內必須全面清查全國消防員裝備，提出檢討改

進報告。此外，消防署明年度預算遭刪除 900 萬元，另凍結 5000 萬元，待提出

消防員合理工時等專案報告後才可動支。412本例中，立法委員藉由在委員會中審

議預算時，一併通過決議，督促行政部門正視目前消防體制之缺陷，並徹查各地

方之消防設備，賦予行政部門主動協助各地方消防機關取得充裕設備之誡命，希

冀提供消防員一個有效的防護措施，使其可以戮力救災。

二、 預算審議之監察作為

412
林彥呈， 〈消防員組工會，立院決議要求研擬可行性〉，
《風傳媒》
，2014 年 11 月 3 日，<http:
//www.storm.mg/>。
249
 預算為政府施政之根本，審查、議決預算案，是立法院監督政府施政的最佳

途徑。例如地方自治團體向中央各主管部會提出申請計畫型補助款，立法院認為

中央各主管部會對地方自治團體之申請計畫，審核標準太過寬鬆，無盡到控管之

責，以致濫行核撥補助款予地方自治團體。於中央總預算審議時，立法院作為國

家整體資源運用之監督者，即予以刪除上述之補助款金額。

三、 揭弊

2000 年 8 月 2 日由前法務部長陳定南簽發執行令，槍決曾揚言「過高屏溪

殺人無罪」的前屏東縣議會議長鄭太吉。這位具備黑道背景之議會議長，因賭場

利益衝突，居然率眾砸毀對方所經營的娛樂場所外，竟當死者鍾○峰母親的面前

將鍾○峰連開 16 槍擊斃。命案發生後，屏東縣境內之執法人員震懾於鄭太吉之勢

力而全部噤聲。當檢察官指揮警察前來查案時，鄭太吉一通電話下令警方全員撤

離，徒留檢察官呆在當場，可見其氣焰無比囂張！且因鄭太吉黨政關係非常深

厚，高層視若無睹。而傳播媒體恐懼鄭太吉之報復行為，在報導時皆不敢直言兇

手為何人，甚至有部分媒體還訂製防彈背心分發所屬採訪記者！直到命案發生後

之第 4 天，由立法委員蔡式淵於立法院利用出席國是論壇時間，揭發此事，迫使

中央下令地方將鄭太吉逮捕到案。413本例中，地方執法人員全部震懾於鄭太吉之

惡勢力，不敢對其加以拘捕，傳播媒體也對外噤聲。立法委員基於其代表全體國

民之正義理念，將其案件披露，讓全國人民知悉案件始末，勇於承擔監督者之責

任而不懼惡勢力，並迫使中央有所作為，實值讚揚！

四、 增修法律

目前之法令規定，公務員每年須申報財產，但申報對象不包括其成年子女之

財產，卻出現「貪官窮、兒女富」的怪象，臺聯立法院黨團於 2015 年 5 月 11 日

指出，將提案修改《貪汙治罪條例》，將公務員成年子女之財產，也明列為須申

413
溫紳， 〈屏東議長鄭太吉判處死刑〉，《台灣時報》 ，1995 年 3 月 31 日，<http://www.twtimes.c
om.tw/index.php>。
250
報對象，成年子女之財產來源不明，也列為應提出合理說明之對象。臺聯立法院

黨團表示，前苗栗縣長劉政鴻財產減少，家庭生活卻仍優渥，出入均有名車代步，

這些怪象都源自於防貪、肅貪之立法不夠周延，與配偶同為優先繼承財產順位的

成年子女，卻不是防貪、肅貪的防範對象，成為移轉不明財產的最好對象。414本

例中，現行之《貪汙治罪條例》第 6-1 條規定，財產來源不明而應提出合理說明

之對象，僅公務員本人、配偶及其未成年子女，而無包括成年子女。為因應公務

員貪污事件頻傳，嚴重衝擊人民對政府之信賴，故立法委員擬提案修法，將成年

子女之不明財產，列入應提出合理說明之對象中，以使整體防貪、肅貪體系更為

周延。中央亦可藉此有效監督地方公務體系，達成廉能政府目標。

貳、國家司法權

依《中華民國憲法》第 107 條第 4 項規定指出，我國之司法制度為中央立法

並執行之事項，故地方自治團體並無司法權。復依《中華民國憲法》第 77 條、

第 78 條之規定，司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審

判及公務員之懲戒，並職司統一解釋法律及命令之權。由上開法條可知，司法權

藉由對法律及命令之統一解釋、憲法解釋或行政救濟程序，督促行政權確實依法

行政。又公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為時，予以追究其行政責任，如

有犯罪之嫌疑，更透由檢察機關（廣義之司法機關）與審判機關追究其刑事責任。

本文以為國家司法權係獨立於行政權體系之外，並與之制衡之，可對行政權

行使監察，督促行政權依法行政，惟其監察作為並無直接進入行政體系之內部，

本文認為應將其列為外部監察之機制。

試舉一例以說明：例如 2004 年總統選舉後，民進黨險勝。以國民黨及親民

黨為主的泛藍聯盟，群聚於凱達格蘭大道上表達激烈之抗議。為恐衝突升高，執

政之民進黨政府即要求臺北市政府撤銷原先已核准之集會遊行許可，否則將動用

《地方制度法》第 76 條第 1 項予以「代行處理」
。所幸整體事件和平落幕，中央

414
林佩怡， 〈台聯：公僕成年子女財產應申報〉，《中時電子報》
，2015 年 5 月 12 日，<http://ww
w.chinatimes.com/>。
251
並未動用任何之自治監督措施。415本例中，由於集會遊行之許可係地方自治團體

之權責，地方自治團體自可判斷許可與否，基於地方自治之法理，上級自治監督

機關對其判斷自應尊重，不可任意干涉。假定行政院已對臺北市政府下達一定期

限內撤銷集會遊行許可處分之下達命令處分，臺北市政府如果認為窒礙難行，可

於期限屆滿前提出申訴。如果對申訴之結果仍不服，可再行提起訴願，請求撤銷

行政院之下達命令處分。若對訴願結果仍不服，可向行政法院提起撤銷訴訟，請

求行政法院撤銷行政院之下達命令處分。

參、國家監察權

我國監察院依《中華民國憲法增修條文》第 7 條第 1 項之規定指出，具備彈

劾、糾舉及審計權。除審計權已於前述外，茲分述如下：所謂之彈劾，乃是對公

務員進行監督之方式，彈劾之對象遍及中央與地方之公務人員。所謂之糾舉，亦

是對公務員進行監督之方式，其與彈劾發動之原因相同，惟不同的是其較著重在

程序之迅速，急速處理違法或失職之公務人員（如先行停職）。而所謂之糾正，

乃係以「事件」為其對象，促使行政院所屬各部會，注意並改善其違法或失職之

施政作為。416

作為全國最高之監察機關，要取得他人之信服，正人必須先正己。準此，監

察院對自己內部人員之違法或不當行為，亦不包庇。為了確實執行廉政相關業

務，依《監察院各委員會組織法》成立廉政委員會，由正副院長以外之委員互選，

並互推 1 人為召集人，任期 1 年，不得連任。據統計，以 2014 年全年為例，審

議案件高達 797 件，再加上對違法內部人員所裁處之金額，為國庫帶來 4,641 萬

元的進帳，可見面對自家人亦毫不手軟。417其以身作則之氣概，殊值肯定。

本文認為，我國監察權乃是獨立於行政權體系外之監察主體，可對行政權行

使監察，且依《中華民國憲法增修條文》第 7 條第 5 項之規定，須超出黨派以外

415
丘昌泰，《地方政府與自治》 ，頁 333。
416
李惠宗，《憲法要義》 ，頁 639-642。
417
許禮鵬，〈進帳千萬！不讓柯 P 專美於前，監察院廉委會罰自家人不手軟〉 ，《三立新聞網》，
2015 年 2 月 22 日，<http://www.setn.com/Default.aspx/>。
252
而依據法律行使職權，更可確立其具有超然之獨立性。惟其監察作為並無直接進

入行政體系之內部，本文認為應將其列為外部監察之機制。試舉 3 例以說明其監

察作為。

一、 監察院開啟調查劉政鴻弊案之程序

劉政鴻主政 9 年期間，苗栗縣政府之負債暴增到 648 億元，縣民每人負債比

居全臺之冠。監察院表示，已收到地方之陳情，指劉政鴻留下 648 億元債務，連

苗栗縣政府之員工薪資，也無法正常發放，已有監察委員自動調查。418本例中，

因前苗栗縣縣長劉政鴻罔顧縣府財政日益短缺，仍濫用公帑，並大量舉債，以致

債務暴增，讓苗栗縣瀕臨破產危機，連基本的員工薪水也無法正常發放。須知財

政乃庶政之母，財政不濟則政務將無以為繼，監察委員此時出動查弊，雖值肯定

其想要查弊之決心，然恐怕為時已晚，本例亦顯示出外部監察機制之侷限性。根

本作法即是如本文前揭所述，建構內部監察機制，聘請外部之專家學者、社會團

體，以強勢進入組織探查之優點，及時發現弊端，而不是事件爆發後才亡羊補牢！

二、 糾正臺北市之違法作為

監察院調查臺北市政府的里長延選案，委員指臺北市政府之里長延選決定，

率然改變與選民的政治契約，不具正當性。而臺北市政府不服行政院撤銷延選決

定之處分而聲請釋憲，待釋憲結束後，又未依司法院大法官釋字第 553 號解釋意

旨，依循一般行政救濟程序救濟，違背正當法律程序，造成不良示範。419本例中，

臺北市對於自治監督機關之行政院所為之撤銷處分，不依據一般行政救濟程序予

以救濟，而改依釋憲途徑，無非是想利用《地方制度法》第 75 條賦予之「暫時

性之權利保護」，在司法院解釋做成以前，停止自治監督機關之監督處分效力，

藉由這段停止期間，讓里長延選之情事變成事實，實屬投機。且解釋做成後，又

418
民報編輯部， 〈監委調查劉政鴻辦燈會亂燒錢〉， 《民報》
，2015 年 5 月 7 日，<http://www.peo
plenews.tw/>。
419
許紹軒，〈里長延選案 監院糾正北市府〉 ，《自由時報新聞網》 ，2003 年 5 月 22 日，<http://ol
d.ltn.com.tw/2003/new/may/22/today-p4.htm>。
253
不依解釋意旨依循一般行政訴訟程序救濟，違背解釋意旨。監察院作為監察全國

行政體系之監察機關，負有糾正全國各行政部門之違法或失職情事，故對臺北市

予以糾正。

三、 糾正教育部之統合視導功能不佳

監察委員發現有部分國民中學，未確實依教育部頒訂課程綱要，並經縣市政

府備查之課表上課，竟將原訂課表上之音樂、工藝、體適能、公民道德或課外活

動等，德、智、體、群、美，五育並進課程，擅自變更為升學必考科目。教育部

怠於監督地方政府落實訂定正常化教學相關要點，又廢除未依課程標準排課或擅

自改變課表上課之校長懲處法令，並放任部分地方政府未落實國民教育應五育均

衡之規定，核有違失，爰依法提案糾正。420本例中，監察院認為教育部做為全國

教育之主管機關，竟放任地方自治團體所屬之國民中學，擅自更改課程內容，顯

已違反「有教無類」之教育精神，悖離五育均衡之教育宗旨，造成教育機會不平

等與差別待遇，損及青少年之均衡受教權益，而沒有善盡應有之督導責任，並將

懲處之機制廢除，更令督導效果無從發揮實際作用，核有違失，故依法提案糾正

之。

第二款 國家權力系統以外之監察主體

國家權力系統之外之監察主體可包括素有「第四權」之稱的傳播媒體、社會

團體。上述團體因非國家權力系統，故無法行使公權力強勢展開監察作為，僅係

出於一份公民自覺之良心，有責任喚起國家權力系統正視目前之缺失，並據以改

善。以下試舉 3 例以說明。

壹、新聞媒體揭發弊端

根據「壹週刊」調查，誠如前述，劉政鴻自 2005 年底上任後，苗栗縣的公

共債務幾乎每年以 10%的速度向上攀升，負債自 202 億飆至 648 億元，是原本五

420
中華民國監察院，〈糾正案文〉
，100 教正 0006，2011 年 3 月 11 日，頁 1。
254
都之外負債最多的縣市，遠比負債第 2 名的彰化縣高出逾 300 億元，苗栗縣民無

論是負債比或每人負債金額均居全國之冠，窘境可見一斑。421本例中，因傳播媒

體之影響力具有即時性、低廉性及浸透性，可迅速將政府之弊端披露給社會大眾

知悉，對監督施政、反省社會，深具正面之效果422，且人民可以輕易地取得資訊

而不用負擔過多之額外成本。經此報導披露，使街頭巷尾的人們均了解苗栗縣前

縣長劉政鴻之違失作為，發揮「第四權」之監督功能。

貳、社會團體監察作為

一、 社會團體控訴地方自治團體依法應作為而不作為

2014 年 09 月 09 日，桃園在地聯盟召開記者會，與會台灣大學學者表示桃

園、新北地區藻礁具有世界自然遺產價值，最古老的礁體超過 7500 年。這分明

是一顆璀璨的珍珠，何以桃園縣政府棄之如敝屣？提出請中央代行處理之訴求！

起因為桃園縣政府核准亞東石化在大堀溪口北岸施作臨時碼頭，其下的藻礁被挖

掘後堆置在水泥基地兩旁，礁體碎裂。桃園農業局先表示該處非保護區，只有劃

設保護區的地點始有保護價值，接著把責任外推，未見相關單位出面承擔責任，

也無邀請學者專家參與現勘討論後續復原與預警機制，過程明顯荒謬，也看到縣

府與廠商的微妙關係。聯盟要求中央應直接依《文化資產保存法》第 101 條之規

定，代行處理之。423

二、 社會團體自提行政訴訟獲得勝訴

美麗灣渡假村公司以 BOT 方式，開發台東杉原海水浴場，引起環保團體之

抗爭。美麗灣案起因於 2004 年，台東縣政府與美麗灣渡假村公司簽約開發杉原

海水浴場，當中並沒有提到興建渡假村與旅館，但美麗灣擅自決定興建旅館，嗣

421
林彥呈，〈苗栗負債 648 億，監院、調局、廉署聯查劉政鴻〉， 《風傳媒》 ，2015 年 5 月 6 日，
<http://www.storm.m g/article/48495>。
422
李惠宗，《憲法要義》 ，頁 210。
423
徐乃義，〈藻礁保育，地方無作為訴願中央〉 ，《風傳媒》
，2014 年 9 月 9 日，<http://tw.epocht
imes.com/>。
255
後縣政府也答應核發建築執照，並將環境評估委外執行，環保團體認為環境評估

不符標準，提出「建築執照無效」之行政訴訟。期間歷經 5 次環境評估，業者再

被環保團體舉發違法傾倒建築廢土。法院在 2008 年 1 月判決建照無效，要求縣

政府命令美麗灣停止開發。惟 2008 年 6 月縣政府有條件通過環境評估，讓業者

繼續施工，引爆環保團體不滿，再次上訴最高行政法院。最高行政法院認為縣政

府所做之環境評估，不符合法律規定，應以中央政府進行的環境評估為主，判決

「撤銷環境評估」定讞。但美麗灣案的施工進度仍繼續進行，違法建築體也沒有

清除。最高行政法院終判決美麗灣公司「建照無效」定讞。424

上舉兩例，均是公民團體透過自身對公共事務的關心與熱誠，自發監督政府

施政作為，因人民作為國家之主人，自有權利監督國家之作為，讓國家做到創造

人民之幸福感，提升人民生活福祉。若社會大眾均抱持著要國家去做應該去做的

事，且非做好不可的態度，如此，國家要為惡也難。

第三節 本章小結

行政監察，係對於行政權之監控，使其確實依法行政，確實以為人民謀幸福

為其存立之最大目的。行政監察可分為外部監察與內部監察，兩者之相同點均強

調監察主體之人員組成，必須與被監察對象「不同體系」，杜絕人情壓力與其他

因素，惟不同點在於，內部監察機制具備主動性，主動「進入」被監察對象之組

織內部，逐一檢視，審視整體行政過程，以發掘缺失。外部監察機制僅在被監察

對象之組織外圍，只要發現半點蛛絲馬跡，便發動監察作為，監察效果較內部監

察機制為低，但兩者均不可偏廢，應共同構成一個綿密之監察網，一同為監控行

政權出力。

惟本文以為，要達到最好之監察效果，必須借助內部監察之機制始可達成。

目前僅有審計監察機制尚符合內部監察機制之概念，其不僅獨立於行政體系而自

424
生活中心，〈台東美麗灣案環團勝訴，戴立忍：天佑東海岸〉， 《東森新聞雲》
，2012 年 9 月 2
1 日，<http://www.ettoday.net>。
256
成一格，並具備主動性、強制性之功能，確實有助於揭發行政體系內之弊端。現

行中央對地方有著定期考核其施政作為之機制，然是由國家行政部門率隊考核地

方自治團體行政部門，其客觀性即讓人質疑，且考核之方式可採用書面考核，而

不強制應採實地考核，難免發生舞弊之嫌，如苗栗縣即虛編預算，等到考核單位

發覺時已虧空甚多。然而短期之內，或可將現行之考核機制予以改革，使其確依

內部監察機制之原理原則重新建構，如人員編組之方式改由外聘之不特定學者、

專家及社會團體組成，考核之方式一律採用實地考核方式進行，並強制發揮獎

勵、懲處之效果，如此，或可收到不錯之監察效果。

再者，現行亦有許多非行政體系之國家權力部門，對行政體系發揮出監察作

用，殊值肯定。然而或許因為經費短缺，或許因為人力不足，似乎無法全面有效

發揮監察效果，如監察委員之任命，不時被擱置，導致監察權不彰，對國家之監

察力量傷害甚鉅。故應鼓勵社會團體及傳播媒體，努力揭發行政體系之缺失，若

人人皆心存努力讓地方政府做到為人民服務，創造人民幸福福祉之理念，則這股

監察力量將鋪天蓋地地席捲整個行政體系，如此，行政體系焉有為惡之空間？

257
第七章 結論與建議

第一節 基本原理方面

就社會面而言，2014 年地方行政首長選舉過後，6 個直轄市地方行政首長寶

座讓民主進步黨囊括 4 席，以致民主進步黨挾著地方之強大民意支持度，發動地

方圍攻中央之攻勢，強力挑戰政治實力日益滑落之中央。但中央或尊重地方自治

之理念，或恐懼於在野民主進步黨之政治實力，均無拿出強力之作為，然如果中

央一再退讓而不做出應有之監督作為，勢必將讓整體國家法秩序崩解！

就經濟面而言，國家對地方自治團體實施自治監督，應符合理性與效率之要

求。就理性而言，國家對地方自治團體實施自治監督，監控其在國家政策與法令

下追求自我卓越，藉以維護國家整體利益，讓國家全體人民之福祉極大化，應是

符合理性的。就效率而言，當地方自治團體若做出有礙國家整體發展之作為，國

家及時加以監督並予以制止，讓狀況不繼續惡化，降低額外支出之施政成本。

就政治面而言，現實之臺灣社會環境中，政治實力有凌駕法制之趨勢，中央

政治實力已不如以往雄厚，挾著高度地方民意支持之各地方行政首長，先後挑戰

中央之權威，不僅挑戰中央之政策，亦對抗中央之法令。故若國家過於放任地方

自治團體之作為，而無施展任何自治監督作為，則國家將會變成一國多制，實非

萬民之福。

就法制面向而言，自戒嚴開始實施地方制度以來，歷經中央以《臺灣省各縣

市實施地方自治綱要》之行政命令作為地方制度之實施依據時期，至解嚴以後逐

步落實民主化及地方制度法制化，分別制定《省縣自治法》及《直轄市自治法》。

嗣後因應省之地位虛級化後，而制定《地方制度法》以為地方制度之統一規範，

中央對地方之自治監督必須考量地方之自主性，故真正落實地方自治之保障者，

正是在這時期。

就國際面向而言，歐洲地方自治憲章明文規定中央在實施地方自治監督措施

258
時，必須有法律之依據，且監督之密度必須隨監督事項之不同而異其密度，並遵

守比例原則，確實保障地方自治團體之程序上利益，我國《地方制度法》尚無把

上述原則明文化。

就法治主義面向而言，誠如前述，《地方制度法》對於自治監督措施之作成

程序及應遵守之原則，並無多所著墨。僅能回歸適用《行政程序法》上相關之程

序規定，故建議應於《地方制度法》中予以明訂。

就協力與參與面向而言，現行自治監督之過程中，實無公私協力之制度設

計，未來應可嘗試引入多方之參與，不僅可協助自治監督機關適時發現問題所

在，並協助自治監督機關用最小的監督成本，達到最佳之自治監督目的。

第二節 行政組織方面

壹、行政權監督行政權，有失客觀性

就組織結構面向而言，因國家行政權就行政業務之熟悉度，相較其他國家

權力機關高，由其作為自治監督主體最為適切。惟如此一來，因受監督之客體主

要是地方行政權，主客體均同屬於行政之體系，不甚客觀。故本文建議應讓國家

立法權、國家司法權及國家監察權等非行政體系之權力機關，負起行政監察之職

責，以維人民福祉。

貳、讓住民參與地方升格事宜，更具備民主正當性

就地方自治團體規模之變更如單獨升格改制或合併升格改制，現階段均由地

方政府之高層主導，並交由中央審核，本文建議應有在地住民共同參與之空間，

如舉辦公民投票，以確定住民之意向，使該決定更具民主正當性。

參、地方組織與員額之管制標準宜多樣化

就地方自治團體之組織與員額，中央設有準則性規範，以總額管制之方式實

行監督。惟目前考量之因素僅以人口數為判斷基準，本文建議應予以多樣化，並

259
調整直轄市與縣（市）之組織與人事權落差，使其有效達成公共目的。

肆、賦予地方自治團體有參與國家政策制定之機會

目前地方自治團體均無法參與國家政策之規畫或制定，至使中央藉立法之手

段強令地方自治團體負擔法定責任。故本文建議，如政策議題牽涉地方自治團體

之權益者，應有讓其參與之機會。

伍、設立中立之調解組織

國家與地方自治團體間亦欠缺一溝通、調解之機制。故本文建議若自治監督

機關與地方自治團體產生爭議時，應可成立一權限爭議調解委員會，採類似《勞

資爭議處理法》之編組，調解方式以簽訂行政契約方式進行，應有助於建構雙方

之夥伴關係。

陸、賦予地方行政首長人事任用權，落實責任政治理念

人事體制之健全與否關涉地方政務之推行，自有監督必要。然若太強調一致

性而缺乏彈性，而不允許地方行政首長組建自己之行政團隊，亦有違責任政治之

理念，本文建議應將一級機關、單位除人事一條鞭體制之主管或首長，不分直轄

市或縣（市），均列為政務職，俾利地方行政首長組織自己之行政團隊。再者，

人事、主計、政風及警察等人事一條鞭之體制，應讓地方行政首長具有建議權，

否則地方行政首長無用人權，卻要承擔政治責任，亦有違責任政治之理念。

柒、停職原因宜以是否能勝任職務為考量點

我國目前對地方民選公職人員之停職監督措施之作成，僅考慮犯罪或有犯罪

之虞等因素，且均係由司法機關預先決定，自治監督機關毫無裁量之空間，本文

建議未來修法應可從是否能適任其職務之面向來思考，賦予自治監督機關有裁量

之空間。

捌、重新畫分中央統籌分配稅款之分配比例與基準

260
 目前統籌分配稅款之分配比例，明顯優厚於直轄市，並無法有效調整各地方

自治團體間之財政差距，導致各縣（市）紛紛向中央要求重新劃分分配比例，以

實現公平正義。本文建議將全國各地方自治團體全部依相同之計算基礎重行分

配，不再區分直轄市、縣（市）而為不同之分配比例。

玖、政策調節工具宜多樣化

中央可藉由補助款之制度充當政策調節之工具，雖然可誘導地方自治團體之

政策作為，然而僅依賴補助款作為調節工具成效有限，如苗栗縣無懼補照款被中

央扣減，執意舉債。故本文建議不能僅單靠補助款作為監督工具，應廣泛採用其

他較為強力之監督措施，以喝止歪風。

第三節 行政權限

壹、運用大數據之分析手法找出弊端

目前台灣之政治力干預凌駕於一切，如果僅靠表面之觀察審視，似乎未能盡

除弊端。中央應可運用大數據之手法，將發生過之案例建構成資料庫，對問題作

分析，以供未來在修訂相關自治監督之法制時，對最易發生問題之事項予以最適

切之監督機制，好對症下藥。

貳、嚴禁上乘型自治條例，容許橫出型自治條例

本文以為，需嚴格區分「上乘型自治條例」與「橫出型自治條例」，並做不

同之處理。若國家對某事項已為規範時，地方立法權在該事項必須受到國家法令

之拘束，已無立法干預之空間，故較國家法令規制更為嚴格之「上乘型自治條

例」
，本文認為應無存在之空間。然若為規範對象超越國家法令規制範圍外之「橫

出型自治條例」，若國家法令之規範本旨並無禁止地方自治法規之訂定，基於地

方自治團體之自主性及積極創設人民福祉之積極性，自應有存在之必要。

參、強力實施自治監督措施
261
 我國目前政治力凌駕於法制，前已述及。自 2014 年底地方行政首長選舉過

後，在野之民主進步黨在 6 個直轄市中囊括 4 席，政治實力一夕之間大幅提高，

並在黨中央之領導下發動地方包圍中央之攻勢，不停地挑戰政治實力逐漸下降的

執政黨之權威，逐漸形成「諸侯政治」。政治實力下滑之執政黨，更不敢對具挑

釁意味之地方自治團體有強硬之作為，一再退讓，造成國家空轉與內耗！本文建

議，在合於憲法、法律之情況下，中央應強勢回應地方，不可藉故延宕或推託應

當實施之自治監督措施，以避免地方無畏地挑戰中央，拖垮整體國家之發展。

肆、協助地方自治團體簽訂跨域合作之行政契約

本文認為，各地方自治團體可藉由簽訂行政契約，以加強合作之關係。因各

個地方經濟發展之情況有別，可以運用之資源亦有限，單打獨鬥之型態已無法有

效處理日益繁雜之公共任務，故各地方自治團體必須加強彼此間之府際合作關

係，打破地域之限制，有效整合各方之資源，互利互補。本文建議，應讓中央與

此應發揮協助之角色，促成各地方自治團體彼此簽訂共同合作之行政契約，透由

彼此間之合作，不僅降低彼此施政之成本，並提升國家整體之治理能力。

伍、多善用行政指導手法誘導地方自治團體追求人民福祉

本文認為，在中央對地方之自治監督中，就中央之立場而言，如果能夠加以

善用行政指導之方式，不僅可以因勢誘導地方自治團體，若得到地方自治團體之

誠心配合，則可迅速達到監督之目的。並就地方自治團體之立場而言，因行政指

導不帶強制性，地方自治團體可自行選擇回應之方式，彈性空間較大，與尊重地

方自治之理念相契合，對建構彼此協力合作之關係助益甚大。本文建議中央應多

多善用行政指導之方式，指導地方自治團體作出應有之作為，以謀人民之福祉。

陸、建立行政裁量標準，監督標準透明化

目前中央實施自治監督之裁量權限並無基準，有違法裁量之嫌。此舉不僅無

法達成自治監督之目的，亦侵害到地方自治團體之地方自治權。故本文建議，自

262
治監督機關在實施自治監督時，應確立一套裁量基準，讓整體自治監督機制之透

明度及明確性提高。

柒、將行政程序之理念明文規定在《地方制度法》中

目前’《地方制度法》對於自治監督措施之作成程序，並無多所著墨，學界

多認為自治監督措施應具有行政處分之性質，必須遵照《行政程序法》相關程序

之規定。然而實務界即認為，函告無效應非行政處分，致令不受《行政程序法》

之規範。甚且實務上亦不乏出現作成自治監督處分時，並無遵照《行政程序法》

所規定之相關程序規範！故本文建議，即在我國之《地方制度法》直接明文規範

自治監督措施作成應踐行之程序，督促自治監督機關貫徹正當法律程序之遵循。

捌、行政賞罰工具應多樣化

現階段中央對地方確保義務履行之工具，主要是補助款及獎勵金。惟現階段

之確保義務履行之賞罰工具僅有補助款及獎勵金，不僅過於單一化，且有時亦無

法獲得相應之成效。故本文建議宜多樣化，讓賞罰效果更明顯。

玖、嚴格計畫型補助款之事前審查與事後考核

中央對計畫型補助款之事前審查標準，以及事後考核太過寬鬆，亦是造成無

法收到賞罰應有效果之缺失。各地方政府為了爭取中央之計畫型補助款，不問所

提出之計畫是否有經濟效益，只問是否可以獲得中央之青睞。本文建議宜澈底檢

討補助款制度，嚴格事前審查及事後考核之機制，使其發揮應有之賞罰效果，以

維人民福祉。

第四節 行政救濟

壹、應透過正式管道陳情

現行地方自治團體可以透過陳情之方式，請國家作適當的調整與回應，惟多

以開記者會的方式為之。惟本文建議地方自治團體若要陳情於中央，應透過正式
263
之管道如正式函文各中央主管部會，而非以開記者會之方式向中央陳情，造成中

央無法妥善了解陳情案件之全貌，並貽誤處理時效。

貳、擴大審議中央與地方爭議之訴願標的

現行之訴願程序僅能針對行政處分加以救濟，然實務上認為「函告無效」之

監督措施並非行政處分，可能造成無法救濟之疑慮。故本文建議，應可於中央與

地方之爭議事件中，擴大訴願之標的範圍，使其不限於行政處分。

參、建立中立之調解組織取代訴願制度

訴願審議機關若同時也是自治監督之機關，公正性容有質疑！就長期目標而

言，若自治監督機關與地方自治團體產生爭議時，應可成立一任務編組型態之「權

限爭議調解委員會」，專責處理雙方之爭議，以取代現行之訴願制度。

肆、明文規定行政救濟進行時，應停止監督處分之效力

現行訴願與行政訴訟之提起，並不當然停止自治監督機關之監督處分效力，

本文亦建議應在《行政訴訟法》中明定，訴願審議機關或法院審理中央與地方就

自治監督所產生之爭議時，應停止監督處分之執行效力，以保障地方自治團體之

權益。

伍、中央與地方應一同面對國家賠償與損失補償

若構成國家賠償之概念，國家與地方自治團體應一起面對。當人民因為國家

或地方自治團體之缺失行為而受有損害時，應共同思考如何才能最有效、最快速

地彌補被害人之損害，而不是放任任何一方獨自面對。就損失補償而言亦復如

是，人民因國家之合法行為而受有特別之犧牲時，基於衡平之法理與平等原則，

國家與地方自治團體自應共同思考，如何給予受有犧牲之特定人相當之補償，以

保障人民之福祉。

264
第五節 行政監察

壹、改革現行考核機制，使其符合內部控制監察之法理

現行中央對地方有著定期考核其施政作為之機制，然是由國家行政部門率隊

考核地方自治團體行政部門，其客觀性即讓人質疑，且考核之方式可採用書面考

核，而不強制應採實地考核，難免發生舞弊之嫌，如苗栗縣即虛編預算，等到考

核單位發覺時已虧空甚多。然而短期之內，或可將現行之考核機制予以改革，使

其確依內部監察機制之原理原則重新建構，如人員編組之方式改由外聘之不特定

學者、專家及社會團體組成，考核之方式一律採用實地考核方式進行，並強制發

揮獎勵、懲處之效果，如此，或可收到不錯之監察效果。

貳、妥善運用公民監督之力量

應鼓勵社會團體及傳播媒體，努力揭發行政體系之缺失，若人人皆心存努力

讓地方政府做到為人民服務，創造人民幸福福祉之理念，則這股監察力量將鋪天

蓋地地席捲整個行政體系，如此，行政體系焉有為惡之空間？

準此，透由行政法五大架構之整體論述，希冀讓中央對地方之自治監督機制

發揮至最大之功能，為全體人民謀福利。

265
參考文獻

一、中文部分

（一）專書

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（九）報紙

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王怡棻，2014/7。
〈整合「PAID」四面向，加值大數據創商機〉
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二、外文部分

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阿部泰隆，2003。《政策法学講座》。日本：ぎょうせい。

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