Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne Wydanie 3

66498795312510
66
zakupiono w sklepie: C.H.Beck
identyfikator transakcji: C326146
e-mail nabywcy: aleksandrabed2001@interia.pl
znak wodny:
66498795312510
66
PODRĘCZNIKI PRAWNICZE
Marek Wierzbowski (red.), Rafał Stankiewicz (red.)

• Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne
66498795312510
66
W sprzedaży:
Aleksander Chłopecki, Marcin Dyl

PRAWO RYNKU KAPITAŁOWEGO, wyd. 6
Podręczniki Prawnicze
Zbigniew Radwański, Adam Olejniczak

ZOBOWIĄZANIA – CZĘŚĆ OGÓLNA, wyd. 14
Zbigniew Radwański, Janina Panowicz-Lipska

ZOBOWIĄZANIA – CZĘŚĆ SZCZEGÓLNA, wyd. 13
Edward Gniewek
PRAWO RZECZOWE, wyd. 13
66498795312510
66
Redaktorzy
Prof. dr hab. Marek Wierzbowski
Prof. dr hab. Rafał Stankiewicz
Postępowanie
administracyjne
i sądowoadministracyjne
3. wydanie
zmienione i uzupełnione
Autorzy
dr hab. Marcin Dyl, prof. uczelni
dr hab. Filip Elżanowski
Piotr Gołaszewski
dr Marek Grzywacz
dr Jacek Piecha
dr Joanna Róg-Dyrda
dr hab. Maciej M. Sokołowski
prof. dr hab. Rafał Stankiewicz
dr hab. Ewa Stefańska
dr Magdalena Śliwa-Wajda
dr hab. Paweł Wajda, prof. uczelni
prof. dr hab. Marek Wierzbowski
dr Karolina Wojciechowska
Katarzyna Ziółkowska
WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2022
66498795312510
66
Poszczególne części opracowali:
Marcin Dyl – część II rozdział II § 18, § 21
Filip Elżanowski – część II rozdział II § 14
Piotr Gołaszewski – część II rozdział I § 6; część II rozdział II § 28; część II rozdział VIII; część VII
rozdział V
Marek Grzywacz – część II rozdział I § 2, § 5; część II rozdział II § 16, § 19, § 22–23; część III;
część VII rozdział I § 4–5; część VII rozdział III § 16–17
Jacek Piecha – część II rozdział II § 20; część II rozdział VII; część V; część VII rozdział III § 12
Joanna Róg-Dyrda – część II rozdział I § 1–2, § 7; część II rozdział II § 15, § 17; część II rozdział III–IV;
część VI; część VII rozdział I § 1–2; część VII rozdział II, część VII rozdział III § 9, § 18
Maciej M. Sokołowski – część II rozdział VI
Rafał Stankiewicz – część II rozdział I § 10; część II rozdział II § 11, § 24–27; część II rozdział V;
część VII rozdział III § 19–20; część VII rozdział IV
Ewa Stefańska – część IV
Magdalena Śliwa-Wajda – część II rozdział I § 3; część II rozdział II § 12–13; część VII rozdział VII–XI
Paweł Wajda – część II rozdział I § 4, § 8–9; część VII rozdział I § 3, część VII rozdział III § 10–11,
§ 13–14; część VII rozdział VI
Marek Wierzbowski – część I
Marek Wierzbowski, Joanna Róg-Dyrda– część VIII
Karolina Wojciechowska – część VII rozdział III § 15
Katarzyna Ziółkowska – część IX
Koordynator zespołu autorskiego: Sebastian Juszczak

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej
Recenzent wydawniczy: dr hab. Agnieszka Żywicka, prof. UJK
© Wydawnictwo C.H.Beck 2022

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa
Skład i łamanie: Marta Świerk

Druk i oprawa: Elpil, Siedlce
ISBN 978-83-8291-253-1
ISBN e-book 978-83-8291-254-8
66498795312510
66
Przedmowa
„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne” zostało przygotowane przez

zespół Autorów z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu War-
szawskiego, mających wieloletnie doświadczenie w zakresie postępowania administra-
cyjnego. Wydawany podręcznik z zakresu postępowania administracyjnego ma już długą
tradycję. Poprzedni, choć napisany w innym składzie autorskim, miał osiemnaście wydań.
Ten zaś podręcznik miał już dwa wydania. Nastąpiła tu istotna zmiana – zespół redakcyj-
ny obecnie tworzą prof. dr hab. Rafał Stankiewicz i prof. dr hab. Marek Wierzbowski.
Praca ta jest kierowana do dwóch grup Czytelników. Pierwszą z nich są studenci stu-
diów prawniczych i administracyjnych, drugą zaś – praktycy zajmujący się postępowa-
niem administracyjnym jako sędziowie sądów administracyjnych, pracownicy admini-
stracji publicznej (państwowej i samorządowej), oraz osoby występujące w konkretnych
sprawach administracyjnych czy podatkowych jako strony lub pełnomocnicy stron. Kie-
rując to dzieło do tak szeroko zakreślonego grona, Autorzy dążyli do wskazania, z jed-
nej strony, teoretycznych podstaw określonych instytucji procesowych, z drugiej zaś, do
zamieszczenia informacji praktycznych, a także odnotowania co istotniejszych orzeczeń
sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, dotyczących zagadnień proceduralnych
ujętych w podręczniku.
Postępowanie administracyjne odgrywa dziś bardzo dużą rolę w praktyce prawni-
czej. Liczba spraw administracyjnych jest o wiele większa od liczby spraw rozstrzy-
ganych przez sądy powszechne. W sprawach administracyjnych strona często wystę-
puje bez pomocy adwokata, a pracownik administracji rozstrzygający sprawę również
często nie legitymuje się wykształceniem prawniczym.
Przestrzeganie ustawowo określonych zasad postępowania ma zasadnicze znaczenie
dla przebiegu sprawy administracyjnej i oceny prawidłowości wydanej decyzji. Znaczny
odsetek decyzji uznawanych przez sądy administracyjne za nieprawidłowe to właśnie de-
cyzje, w których doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ten
fakt najpełniej wskazuje, że znajomość procedury często przesądza o wyniku sprawy.
Praca obejmuje trzy podstawowe procedury administracyjne – postępowanie ogól-
ne, podatkowe i egzekucyjne oraz zawiera także część dotyczącą postępowania przed
sądami administracyjnymi, postępowań szczególnych i postępowania administracyjnego
w Unii Europejskiej.
Postępowanie administracyjne ogólne jest uregulowane Kodeksem postępowania
administracyjnego – KPA. Kodeks był wielokrotnie nowelizowany, co jednak nie na-
ruszyło istoty jego podstawowych instytucji. Kodeks postępowania administracyjnego
możemy zaliczyć do pomników prawodawstwa polskiego – tak jak Niemcy traktują
swój BGB czy Francuzi Code civil.
66498795312510
66
VI Przedmowa
Polska jest jednym z krajów mających skodyfikowane postępowanie administracyj-
ne. Liczba tych krajów powiększa się i należy do nich także Francja, która od niedawna
również posiada skodyfikowane postępowanie administracyjne. Postępowanie admini-
stracyjne w Polsce jest rozumiane przy tym dość wąsko, podobnie jak w nauce austriac-
kiej czy niemieckiej oraz innych krajów tego prawniczego obszaru kulturowego. Po-
stępowanie administracyjne dotyczy bowiem tylko rozstrzygania indywidualnych spraw
administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji. Na
skutek tego podejścia, poza zakresem KPA pozostają procedury dokonywania innego
rodzaju czynności przez organy administracji – a w szczególności procedury wydawania
przepisów, zawierania umów i udostępniania informacji. W Polsce procedury te zawarte
są w postaci cząstkowej w odrębnych ustawach.
W 1997 r. ustawodawca wyłączył postępowanie podatkowe z KPA i poddał je od-
rębnej regulacji prawnej zawartej w Ordynacji podatkowej. Postępowanie podatkowe
uważa się nadal za wyodrębniony rodzaj postępowania administracyjnego, dlatego też
przepisom proceduralnym zawartym w Ordynacji podatkowej poświęcony jest odrębny
fragment podręcznika.
Przymusowe wykonanie decyzji podjętych według KPA czy Ordynacji podatkowej
reguluje odrębna ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tę część pro-
cedury administracyjnej określa się mianem egzekucji administracyjnej. Instytucjom po-
stępowania egzekucyjnego poświęcona jest odrębna część podręcznika.
Z wydawaniem decyzji przez organy administracji i ich wykonaniem ściśle związa-
na jest weryfikacja tych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne. Dlatego też osobna
część podręcznika poświęcona jest sądom administracyjnym i tzw. postępowaniu sądo-
woadministracyjnemu, czyli postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyj-
nymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Ponadto, w podręczniku uwzględniono najważniejsze zmiany legislacyjne w zakre-
sie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wprowadzone w ra-
mach tzw. ustawodawstwa COVID-19, tj. wielu ustaw uchwalonych w związku z roz-
powszechnianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wirusa SARS-CoV-2 oraz
przepisów wykonawczych do nich.
Istotne zmiany do postępowania administracyjnego wniosła też ustawa o doręcze-
niach elektronicznych.
W ten sposób Czytelnik otrzymuje podręcznik obejmujący cały, podstawowy obszar
postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, z uwzględnieniem postę-
powań szczególnych i postępowania w Unii Europejskiej. Ustawy dotyczące szeroko
rozumianego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego były wielo-
krotnie nowelizowane.
Autorzy będą wdzięczni Czytelnikom za wszelkie uwagi dotyczące treści podręczni-
ka – zostaną one wykorzystane w kolejnych wydaniach.
Warszawa, 2022 r. Prof. dr hab. Rafał Stankiewicz

Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Prof. dr hab. Marek Wierzbowski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego,
członek Komitetu Sterującego ReNEUAL1
1
Research Network on EU Administrative Law (zob. część VIII rozdz. VI).
66498795312510
66
Spis treści
Przedmowa ............................................................................................................. V
Wykaz skrótów . ..................................................................................................... XXIII
Wykaz literatury...................................................................................................... XXIX
Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego . ............................ 1
Część II. Postępowanie administracyjne ogólne – Kodeks postępowania

administracyjnego ............................................................................................. 7
Rozdział I. Przepisy ogólne . ............................................................................... 7
§ 1. Zakres obowiązywania ............................................................................ 7
§ 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego ................................... 13
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 13
II. Zasada praworządności ................................................................... 15
III. Zasada prawdy obiektywnej ........................................................... 16
IV. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego
interesu obywateli ........................................................................... 17
V. Zasada współdziałania .................................................................... 18
VI. Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych . ................... 19
VII. Zasada pogłębiania zaufania . ......................................................... 19
VIII. Zasada informowania....................................................................... 22
IX. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu .......................... 23
X. Zasada przekonywania . .................................................................. 25
XI. Zasada szybkości i prostoty postępowania .................................... 26
XII. Zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych .................. 27
XIII. Zasada pisemności .......................................................................... 28
XIV. Zasada oceny działalności urzędów ............................................... 29
XV. Zasada dwuinstancyjności .............................................................. 30
XVI. Zasada trwałości decyzji administracyjnej . ................................... 31
XVII. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej ........................ 32
XVIII. Zasada prawomocności decyzji administracyjnej .......................... 33
§ 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne ......................................... 33
§ 4. Właściwość organu administracji publicznej ......................................... 36
I. Właściwość ustawowa .................................................................... 36
II. Określenie właściwości rzeczowej ................................................. 37
66498795312510
66
VIII Spis treści
III. Określenie właściwości miejscowej ............................................... 38
IV. Spory o właściwość ........................................................................ 42
V. Skutki prawne wystąpienia sporu o właściwość ........................... 43
VI. Spory kompetencyjne....................................................................... 44
§ 5. Wyłączenie pracownika oraz organu ...................................................... 45
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 45
II. Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej ............. 46
III. Wyłączenie członka organu kolegialnego ...................................... 48
IV. Wyłączenie organu administracji publicznej................................... 49
V. Podsumowanie.................................................................................. 50
§ 6. Strona ....................................................................................................... 51
I. Struktura podmiotowa ogólnego postępowania administracyjnego .... 51
1. Zasada uczestnictwa.................................................................... 51
2. Problem „współuczestnictwa” w postępowaniu
administracyjnym ....................................................................... 53
3. Podmioty i uczestnicy postępowania.......................................... 53
3.1. Podmioty postępowania....................................................... 54
3.2. Uczestnicy postępowania..................................................... 56
II. Legitymacja formalna i materialna w ogólnym postępowaniu
administracyjnym ............................................................................ 57
1. Strona postępowania.................................................................... 59
1.1. Interes prawny jako źródło legitymacji strony................... 62
1.2. Następstwo procesowe stron .............................................. 66
2. Organizacja społeczna................................................................. 68
2.1. Pojęcie i role procesowe organizacji społecznej................ 68
2.2. Organizacja społeczna jako podmiot postępowania
na prawach strony................................................................ 69
2.3. Organizacja społeczna jako uczestnik postępowania.......... 73
III. Zdolność podmiotowa w ogólnym postępowaniu
IV. Zdolność procesowa i postulacyjna w ogólnym postępowaniu
1. Zdolność procesowa.................................................................... 75
2. Zdolność postulacyjna................................................................. 77
3. Pełnomocnictwo........................................................................... 78
§ 7. Załatwianie spraw . .................................................................................. 81
§ 8. Doręczenia ............................................................................................... 88
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 88
II. Doręczenia elektroniczne................................................................. 90
III. Doręczenie hybrydowe..................................................................... 91
IV. Zasada bezpośredniości doręczeń . ................................................. 93
V. Obowiązek informowania o każdoczesnej zmianie adresu
mającej miejsce w postępowaniu administracyjnym...................... 94
VI. Doręczenie właściwe osobie fizycznej............................................ 95
66498795312510
66
Spis treści IX
VII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej z art. 43 KPA .................. 96
VIII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej z art. 44 KPA .................. 98
IX. Doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym adresatom
niebędącym osobami fizycznymi – charakterystyka ..................... 99
X. Potwierdzenie doręczenia ............................................................... 101
XI. Odmowa przyjęcia pisma przez adresata........................................ 102
XII. Doręczenie pism kierowanych do osób nieznanych z miejsca
pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela ............... 103
XIII. Doręczenie przez obwieszczenie .................................................... 103
XIV. Wielość stron . ................................................................................. 104
§ 9. Wezwania ................................................................................................. 105
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 105
II. Zasada nieuciążliwości wezwań...................................................... 106
III. Terytorialne ograniczenie obowiązku osobistego stawienia się
na wezwanie organu ....................................................................... 106
IV. Instytucja pomocy prawnej.............................................................. 107
V. Elementy wezwania ........................................................................ 108
VI. Wezwania pilne ............................................................................... 110
VII. Zwrot kosztów.................................................................................. 111
§ 10. Terminy .................................................................................................... 112
I. Rodzaje terminów (terminy materialne i proceduralne)................. 112
1. Uwagi ogólne ............................................................................. 112
2. Terminy proceduralne ................................................................ 113
3. Kryteria podziału terminów ....................................................... 114
4. Kwestie szczegółowe ................................................................. 116
II. Początek biegu terminu .................................................................. 116
III. Koniec terminu – sposób normatywnego oznaczenia ................... 117
IV. Koniec terminu a dzień ustawowo wolny od pracy....................... 117
V. Sposób obliczania terminów............................................................ 118
VI. Ustawowe warunki zachowania terminu ....................................... 119
VII. Instytucja przywrócenia terminu .................................................... 119
VIII. Przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu . ......................... 119
IX. Organ właściwy do przywrócenia terminu. Forma przywrócenia
terminu.............................................................................................. 124
X. Wpływ regulacji specjalnych podejmowanych w 2020 r.
(w trakcie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii)
na bieg terminów w postępowaniu administracyjnym .................. 125
Rozdział II. Postępowanie ................................................................................... 128

§ 11. Wszczęcie postępowania ......................................................................... 128
I. Postępowanie wszczynane na żądanie strony lub z urzędu........... 128
II. Forma wszczęcia postępowania a możliwość wydania aktu
administracyjnego związanego z tym zdarzeniem ........................ 130
66498795312510
66
X Spis treści
III. Wszczęcie postępowania z urzędu ze względu na szczególnie
ważny interes strony (art. 61 § 2 KPA).......................................... 130
IV. Data wszczęcia postępowania.......................................................... 133
V. Inne zagadnienia ............................................................................. 135
1. Data wszczęcia postępowania a termin załatwienia sprawy .... 135
2. Konieczność zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu
postępowania .............................................................................. 135
VI. Dodatkowa regulacja instytucji wszczęcia postępowania ............. 136
VII. Podanie w KPA................................................................................ 139
1. Rodzaje pism noszących miano podania.................................... 139
2. Dopuszczalne środki wnoszenia podań ..................................... 140
3. Zróżnicowanie skutków nieprawidłowo wniesionego
podania......................................................................................... 141
4. Pojęcie pozostawienia podania bez rozpoznania ...................... 142
5. Brak właściwości organu i forma załatwienia podania ............ 143
6. Podanie dotyczące kilku spraw administracyjnych.................... 144
§ 12. Metryki, protokoły, adnotacje................................................................... 144
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 144
II. Metryka sprawy .............................................................................. 145
III. Protokoły i adnotacje ...................................................................... 146
§ 13. Udostępnianie akt .................................................................................... 149
I. Zasada jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego ..... 149
II. Zakres prawa wglądu strony do akt sprawy................................... 150
III. Udostępnianie akt w formie elektronicznej ................................... 151
IV. Ograniczenia w udostępnianiu akt sprawy stronie ........................ 152
V. Prawo wglądu w akta sprawy a RODO.......................................... 153
§ 14. Dowody . .................................................................................................. 154
I. Cel postępowania dowodowego w KPA......................................... 154
II. Środki dowodowe ........................................................................... 156
1. Dokumenty................................................................................... 156
1.1. Dokumenty urzędowe ......................................................... 157
1.2. Dokumenty prywatne........................................................... 159
1.3. Odpisy i wyciągi z dokumentów ....................................... 159
2. Zeznania świadków .................................................................... 161
2.1. Niemożność bycia świadkiem ............................................ 161
2.2. Prawo odmowy składania zeznań w charakterze
świadka . .............................................................................. 162
2.3. Prawo odmowy odpowiedzi na pytania . ........................... 162
2.4. Sankcje za niestawiennictwo i bezzasadną odmowę
złożenia zeznań/odpowiedzi na pytanie ............................... 163
3. Opinie biegłych .......................................................................... 163
4. Oględziny..................................................................................... 165
5. Przesłuchanie strony.................................................................... 165
6. Oświadczenie strony.................................................................... 166
66498795312510
66
Spis treści XI
III. Obowiązki i uprawnienia organu administracji w postępowaniu
dowodowym .................................................................................... 166
1. Obowiązki organu administracji w postępowaniu
dowodowym ............................................................................... 166
2. Uprawnienia organu administracji ............................................. 167
IV. Udział strony w postępowaniu dowodowym.................................. 167
V. Uchybienia w postępowaniu dowodowym .................................... 169
§ 15. Rozprawa ................................................................................................. 169
§ 16. Mediacja w postępowaniu administracyjnym.......................................... 174
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 174
II. Cel i charakter mediacji................................................................... 175
III. Podmioty uczestniczące w mediacji................................................ 176
IV. Przeprowadzenie mediacji .............................................................. 177
V. Wynagrodzenie za prowadzenie mediacji ...................................... 179
§ 17. Zawieszenie postępowania ...................................................................... 179
§ 18. Decyzja administracyjna ......................................................................... 185
I. Istota decyzji administracyjnej ....................................................... 185
1. Pojęcie decyzji administracyjnej................................................. 185
2. Nazwa aktu a charakter (treść) aktu administracyjnego............ 187
3. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.......................................... 187
4. Podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej................... 188
5. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty a jej zakończenie
w instancji.................................................................................... 189
6. Decyzje kolegialnych organów administracji publicznej........... 189
7. Decyzje częściowe i całkowite................................................... 190
8. Domniemanie załatwiania sprawy w formie decyzji................. 190
II. Współdziałanie organów administracji publicznej w ramach
wydawania decyzji........................................................................... 191
1. Współdziałanie organów administracji publicznej
a przestrzeganie właściwości ..................................................... 191
2. Współdziałanie organów administracji publicznej – instytucja
prawa materialnego a instytucja prawa proceduralnego............ 191
3. Istota postępowania głównego a postępowania opiniującego.... 192
4. Charakter zajęcia stanowiska przez organ współdziałający....... 192
5. Termin do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.
Skutki przekroczenia terminu .................................................... 193
6. Forma stanowiska organu – możliwość jego wzruszenia.......... 193
7. Istota posiedzenia w trybie współdziałania................................ 193
8. Zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania ........................ 193
9. Skutki prowadzenia posiedzenia w trybie współdziałania......... 194
III. Umorzenie postępowania................................................................. 194
1. Uwagi ogólne ............................................................................. 194
2. Umorzenie obligatoryjne . .......................................................... 195
66498795312510
66
XII Spis treści
3. Umorzenie fakultatywne ............................................................ 197
4. Forma umorzenia i odmowy umorzenia postępowania
administracyjnego........................................................................ 198
5. Skutki umorzenia postępowania administracyjnego ................. 198
IV. Składniki decyzji administracyjnej.................................................. 199
1. Podstawowe składniki decyzji administracyjnej ....................... 199
1.1. Oznaczenie organu administracji publicznej ..................... 199
1.2. Data wydania decyzji administracyjnej ............................. 199
1.3. Oznaczenie strony lub stron postępowania ....................... 201
1.4. Podstawa prawna decyzji administracyjnej......................... 203
1.5. Rozstrzygnięcie ................................................................... 204
1.6. Uzasadnienie decyzji administracyjnej .............................. 205
A. Uwagi ogólne................................................................. 205
B. Uzasadnienie faktyczne . ............................................... 207
C. Uzasadnienie prawne .................................................... 208
D. Uzasadnienie decyzji uznaniowej.................................. 209
1.7. Pouczenie.............................................................................. 209
1.8. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska
służbowego........................................................................... 210
1.9. Możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji .............. 211
2. Składniki dodatkowe decyzji administracyjnej ......................... 212
2.1. Uwagi ogólne....................................................................... 212
2.2. Termin, warunek, zlecenie................................................... 213
2.3. Inne składniki....................................................................... 214
2.4. Decyzje wydawane przez kolegialne organy
administracji publicznej....................................................... 214
2.5. Kompletność decyzji administracyjnej................................ 215
V. Rygor natychmiastowej wykonalności ........................................... 216
1. Uwagi ogólne ............................................................................. 216
2. Niezbędność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności... 217
3. Przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności....... 217
4. Forma nadania rygoru natychmiastowej wykonalności............. 219
VI. Doręczenie decyzji........................................................................... 220
1. Doręczenie decyzji administracyjnej jako realizacja zasady
pisemności .................................................................................. 220
2. Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej ....................... 221
3. Doręczenie na piśmie a ogłoszenie ustne ................................. 221
4. Skutki doręczenia decyzji administracyjnej .............................. 222
5. Związanie organu administracji publicznej doręczaną decyzją
administracyjną . ......................................................................... 223
6. Uzewnętrznienie decyzji a związanie decyzją administracyjną.... 223
7. Doręczanie decyzji administracyjnej a możliwość jej zmiany..... 224
VII. Wadliwość decyzji .......................................................................... 225
1. Wady istotne a wady nieistotne decyzji administracyjnej......... 225
66498795312510
66
Spis treści XIII
2. Tryb rektyfikacji ......................................................................... 225
3. Sposób rozstrzygnięcia organu administracji publicznej........... 227
4. Sprostowanie decyzji................................................................... 228
5. Legitymacja do uruchomienia trybu rektyfikacji ...................... 229
§ 19. Ugoda administracyjna............................................................................. 230
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 230
II. Warunki zawarcia ugody administracyjnej .................................... 231
III. Czynności zmierzające do zawarcia ugody i jej skutki ................ 232
IV. Zatwierdzenie i odmowa zatwierdzenia ugody administracyjnej .... 233
V. Uzupełnienie . .................................................................................. 234
§ 20. Milczące załatwienie sprawy .................................................................. 235
I. Milczenie administracji . ................................................................. 235
II. Przepis prawa materialnego jako podstawa milczącego
załatwienia sprawy........................................................................... 238
III. Formy milczącego załatwienia sprawy w KPA ............................. 239
IV. Termin milczącego załatwienia sprawy ......................................... 241
V. Postępowanie w sprawie, która może zostać załatwiona
milcząco .......................................................................................... 242
VI. Weryfikacja sprawy załatwionej milcząco ..................................... 243
VII. Możliwość zastosowania przepisów KPA dotyczących
milczącego załatwiania spraw ........................................................ 244
VIII. Milczące załatwienie sprawy a obowiązki informacyjne
dotyczące przetwarzania danych osobowych.................................. 246
§ 21. Postanowienia .......................................................................................... 247
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 247
II. Postanowienie jako akt administracyjny ........................................ 247
III. Podmiot, przedmiot i treść rozstrzygnięcia – założenia ogólne ... 248
IV. Klasyfikacja postanowień administracyjnych ................................ 249
V. Składniki postanowienia administracyjnego .................................. 250
1. Uwagi ogólne ............................................................................. 250
2. Oznaczenie organu administracji publicznej.............................. 251
3. Data wydania postanowienia ..................................................... 251
4. Adresat postanowienia ............................................................... 251
5. Podstawa prawna......................................................................... 252
6. Rozstrzygnięcie............................................................................ 252
7. Pouczenie..................................................................................... 252
8. Uzasadnienie................................................................................ 253
9. Podpis ......................................................................................... 253
10. Składniki dodatkowe................................................................... 253
VI. Decyzja a postanowienie ................................................................ 254
§ 22. Odwołania ................................................................................................ 254
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 254
II. Charakter odwołania ....................................................................... 256
III. Warunki wniesienia odwołania........................................................ 258
66498795312510
66
XIV Spis treści
IV. Czynności organu wydającego decyzję w I instancji . .................. 259
V. Postępowanie organu odwoławczego ............................................. 260
§ 23. Zażalenia .................................................................................................. 264
§ 24. Wznowienie postępowania....................................................................... 265
I. Istota wznowienia postępowania..................................................... 265
II. Akty administracyjne poddane wznowieniu postępowania............ 266
III. Przesłanki wznowienia postępowania ............................................ 267
1. Przesłanki pozytywne.................................................................. 267
2. Przesłanki negatywne.................................................................. 268
IV. Wszczęcie trybu postępowania wznowieniowego ......................... 269
1. Inicjatywa wznowienia postępowania ....................................... 269
2. Organ właściwy do wznowienia postępowania ........................ 270
3. Termin.......................................................................................... 270
4. Forma wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia
postępowania .............................................................................. 271
V. Podstawowe aspekty proceduralne.................................................. 272
1. Data wszczęcia postępowania..................................................... 272
2. Przepisy stosowane w postępowaniu podjętym w trybie
wznowieniowym.......................................................................... 272
3. Ograniczenia w uchyleniu decyzji w trybie wznowieniowym..... 273
VI. Rodzaje decyzji administracyjnych kończących postępowanie
w sprawie wznowienia postępowania ............................................ 273
VII. Suspensywność trybu wznowieniowego ........................................ 274
VIII. Konsekwencje decyzji wydanej w trybie wznowieniowym . ........ 274
IX. Decyzja wznowieniowa jako decyzja wydana w I instancji ........ 275
§ 25. Stwierdzenie nieważności decyzji............................................................ 275
I. Zagadnienia wstępne........................................................................ 275
II. Akty administracyjne poddane instytucji stwierdzenia
nieważności decyzji ........................................................................ 276
III. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.................................. 277
1. Przesłanki pozytywne.................................................................. 277
2. Przesłanki negatywne.................................................................. 277
IV. Wszczęcie trybu stwierdzenia nieważności decyzji ...................... 278
1. Inicjatywa do podjęcia postępowania w trybie
nadzwyczajnym .......................................................................... 278
2. Organ właściwy........................................................................... 278
3. Forma wszczęcia postępowania ................................................. 278
V. Podstawowe aspekty proceduralne.................................................. 279
1. Data wszczęcia postępowania..................................................... 279
2. Etapy postępowania..................................................................... 279
VI. Suspensywność instytucji ............................................................... 280
VII. Rodzaje decyzji administracyjnych kończących postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ................................ 280
66498795312510
66
Spis treści XV
VIII. Konsekwencje decyzji wydanej w trybie nieważnościowym ....... 281
IX. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako
decyzja wydana w I instancji.......................................................... 281
§ 26. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej................... 282
§ 27. Wygaśnięcie decyzji administracyjnej .................................................... 284
I. Istota instytucji................................................................................. 284
II. Przesłanki wygaśnięcia decyzji jako szczególna przesłanka jej
wygaśnięcia ..................................................................................... 285
III. Bezprzedmiotowość decyzji............................................................. 285
IV. Organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji................... 287
§ 28. Postępowanie uproszczone....................................................................... 287
I. Założenia postępowania uproszczonego.......................................... 287
II. Uproszczenia przedmiotowe............................................................ 289
III. Uproszczenia podmiotowe............................................................... 291
IV. Uproszczenia funkcjonalne.............................................................. 293
Rozdział III. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych . ... 297

Rozdział IV. Udział prokuratora . ...................................................................... 300
Rozdział V. Administracyjne kary pieniężne..................................................... 303
§ 29. Zakres regulacji ....................................................................................... 303
I. Uwagi ogólne. Definicja administracyjnej kary pieniężnej............ 303
II. Reguły kolizyjne w zakresie nakładania administracyjnych
kar pieniężnych ............................................................................... 304
III. Zasada zastosowania przepisu względniejszego dla strony .......... 305
IV. Przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej ............... 307
V. Kryterium „siły wyższej” ............................................................... 310
VI. Przypadki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary.................. 311
VII. Przedawnienie ukarania .................................................................. 312
VIII. Zaległa administracyjna kara pieniężna ......................................... 315
IX. Przerwanie biegu terminu przedawnienia oraz udzielanie ulg
w realizacji kary............................................................................... 316
Rozdział VI. Wydawanie zaświadczeń .............................................................. 317

Rozdział VII. Rozpatrywanie skarg i wniosków . ............................................ 324
§ 30. Prawo petycji ........................................................................................... 324
§ 31. Aspekt podmiotowy skarg i wniosków .................................................. 326
§ 32. Zakres przedmiotowy skarg i wniosków................................................. 327
§ 33. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków............................................ 328
I. Postępowanie w sprawie skargi....................................................... 329
II. Postępowanie w sprawie wniosku . ................................................ 331
66498795312510
66
XVI Spis treści
Rozdział VIII. Opłaty i koszty postępowania.................................................... 332
§ 34. Należności w ogólnym postępowaniu administracyjnym....................... 332
I. Opłaty .............................................................................................. 332
II. Koszty postępowania ...................................................................... 335
III. Inne należności . .............................................................................. 336
§ 35. Ponoszenie opłat, kosztów i innych należności ..................................... 337
Część III. Postępowanie podatkowe .................................................................. 343

Rozdział I. Uwagi ogólne .................................................................................... 343
Rozdział II. Organy podatkowe ......................................................................... 346
Rozdział III. Strony w postępowaniu podatkowym ........................................ 348
Rozdział IV. Przeprowadzenie postępowania ................................................... 351
Rozdział V. Uwagi końcowe ................................................................................ 356
Część IV. Szczególne postępowania administracyjne ...................................... 357

Rozdział I. Postępowania prowadzone przed Prezesem UOKiK . ................. 357
§ 1. Procedury hybrydowe............................................................................... 357
§ 2. Zasada inkwizycyjności postępowań ...................................................... 363
§ 3. Postępowanie wyjaśniające ..................................................................... 364
§ 4. Postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających
konkurencję . ............................................................................................ 367
§ 5. Postępowanie antymonopolowe w sprawach koncentracji .................... 371
§ 6. Postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów ........................................................................................... 374
§ 7. Postępowanie w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy
za niedozwolone ...................................................................................... 375
§ 8. Postępowanie w sprawach nakładania kar pieniężnych . ....................... 377
Rozdział II. Postępowania prowadzone przed organami regulacyjnymi ..... 380
Część V. Postępowanie egzekucyjne .................................................................. 385

Rozdział II. Przedmiot egzekucji ....................................................................... 387
Rozdział III. Podmioty postępowania egzekucyjnego ..................................... 390
Rozdział IV. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego i jego przebieg.... 395
Rozdział V. Środki egzekucyjne ......................................................................... 400
Rozdział VI. Środki prawne ............................................................................... 402
66498795312510
66
Spis treści XVII
Część VI. Ustrój sądów administracyjnych....................................................... 405
Rozdział II. Wojewódzkie sądy administracyjne ............................................. 407
Rozdział III. Naczelny Sąd Administracyjny ................................................... 409
Część VII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi . ......................... 411

Rozdział I. Przepisy wstępne .............................................................................. 411
§ 1. Przepisy ogólne ....................................................................................... 411
§ 2. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych ........................... 414
§ 3. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego.................................. 417
§ 4. Skład sądu................................................................................................. 419
§ 5. Wyłączenie sędziego ............................................................................... 420
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 420
II. Wyłączenie sędziego z mocy prawa .............................................. 421
III. Wyłączenie sędziego na żądanie lub na wniosek strony .............. 422
Rozdział II. Strony . ............................................................................................. 424

§ 6. Zdolność sądowa i procesowa ................................................................ 424
§ 7. Strony i uczestnicy postępowania............................................................ 427
§ 8. Pełnomocnicy............................................................................................ 429
Rozdział III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym . .. 433

§ 9. Pisma w postępowaniu sądowym ........................................................... 433
§ 10. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego................................ 435
I. Zasada ogólna skargowości ............................................................ 435
II. Legitymacja skargowa .................................................................... 436
III. Procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego .............. 437
1. Wyczerpanie środków zaskarżenia ............................................ 437
2. Termin.......................................................................................... 438
3. Formalizm skargi do WSA ........................................................ 439
3.1. Skarga w formie elektronicznej ......................................... 441
4. Pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego..... 443
4.1. Instytucja samokontroli (autokontroli)................................ 443
4.2. Weryfikacja właściwości sądu administracyjnego.............. 444
5. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności . ... 445
6. Odrzucenie skargi przez WSA . ................................................. 447
7. Cofnięcie skargi........................................................................... 450
§ 11. Wniosek o wszczęcie postępowania przed WSA . ................................. 450
§ 12. Sprzeciw od decyzji ................................................................................ 452
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 452
II. Przedmiot sprzeciwu ....................................................................... 453
66498795312510
66
XVIII Spis treści
III. Wymogi formalne sprzeciwu . ........................................................ 454
IV. Tryb wniesienia sprzeciwu i postępowanie ze sprzeciwu.............. 455
V. Zakres rozstrzygania przez sąd w sprawie zainicjowanej
sprzeciwem....................................................................................... 456
§ 13. Doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.......................... 458
I. Zasada oficjalności doręczeń w postępowaniu
sądowoadministracyjnym ................................................................ 458
II. Przedmiot doręczeń.......................................................................... 458
III. Stosowanie przepisów dotyczących doręczeń
w postępowaniu cywilnym ............................................................. 459
IV. Potwierdzenie doręczenia ............................................................... 459
V. Doręczanie pism pomiędzy fachowymi pełnomocnikami.............. 459
VI. Doręczenie pism adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu...... 460
VII. Doręczenie właściwe ...................................................................... 460
VIII. Ograniczenie uciążliwości doręczeń .............................................. 462
IX. Obowiązek zawiadamiania sądu o każdej zmianie miejsca
swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby ............. 462
X. Doręczenia pism żołnierzom zasadniczej służby wojskowej
oraz osobom pozbawionym wolności ............................................ 463
XI. Doręczenie zastępcze adresatowi – osobie fizycznej .................... 463
XII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej i adresatowi, który
nie jest osobą fizyczną . .................................................................. 465
XIII. Odmowa przyjęcia pisma ............................................................... 466
XIV. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji
elektronicznej – uwagi ogólne ....................................................... 467
XV. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji
elektronicznej – doręczenie właściwe............................................. 468
XVI. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji
elektronicznej – doręczenie zastępcze ........................................... 469
XVII. Doręczenia pism adresowanych do strony, której miejsce
pobytu nie jest znane ...................................................................... 470
§ 14. Terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym . ............................ 470
I. Obliczanie terminów procesowych w postępowaniu
sądowoadministracyjnym ................................................................ 470
II. Zachowanie terminu . ...................................................................... 471
III. Zmiana długości terminów sądowych . .......................................... 472
IV. Uchybienie terminu . ....................................................................... 473
V. Przywrócenie uchybionego terminu ............................................... 473
§ 15. Posiedzenia sądowe ................................................................................. 476
§ 16. Postępowanie mediacyjne ....................................................................... 485
I. Uwagi ogólne .................................................................................. 485
II. Charakter postępowania mediacyjnego .......................................... 486
III. Mediator .......................................................................................... 487
66498795312510
66
Spis treści XIX
IV. Przeprowadzenie mediacji .............................................................. 487
V. Wynagrodzenie mediatora .............................................................. 488
VI. Skarga na akt wydany na podstawie ustaleń z postępowania
mediacyjnego .................................................................................. 488
§ 17. Tryb uproszczony .................................................................................... 489
§ 18. Zawieszenie i podjęcie postępowania . ................................................... 490
§ 19. Orzeczenia sądowe .................................................................................. 493
§ 20. Prawomocność orzeczeń ......................................................................... 500
Rozdział IV. Środki odwoławcze ........................................................................ 502

§ 21. Skarga kasacyjna ..................................................................................... 502
I. Podstawy i legitymacja skargowa .................................................. 502
II. Podstawy skargi kasacyjnej ............................................................ 504
III. Cechy formalne skargi i jej odrzucenie.......................................... 506
IV. Orzeczenia sądu .............................................................................. 506
§ 22. Zażalenie .................................................................................................. 508
§ 23. Wpływ regulacji specjalnych z 2020 r. na bieg terminów
w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postępowaniu
przed NSA)............................................................................................... 509
Rozdział V. Koszty postępowania ...................................................................... 511

§ 24. Koszty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi..................... 511
I. Koszty sądowe ................................................................................ 512
1. Wpis............................................................................................. 513
2. Opłata kancelaryjna..................................................................... 515
3. Wydatki........................................................................................ 516
4. Zwolnienie od kosztów sądowych . ........................................... 516
5. Prawo pomocy............................................................................. 519
II. Koszty działania pełnomocnika....................................................... 525
III. Koszty działania strony (uczestnika postępowania) ...................... 528
§ 25. Ponoszenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi.... 529
I. Uiszczanie kosztów sądowych ....................................................... 529
II. Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu . .... 534
III. Odpowiedzialność za koszty postępowania (zasady i orzekanie)..... 535
1. Zasada samodzielnego ponoszenia przez strony (uczestników)
kosztów postępowania . .............................................................. 535
2. Zasada rezultatu . ........................................................................ 536
3. Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów
postępowania .............................................................................. 538
4. Zasada słuszności ....................................................................... 539
5. Zasada zawinienia ...................................................................... 539
6. Orzekanie o kosztach postępowania . ........................................ 540
66498795312510
66
XX Spis treści
Rozdział VI. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ......................... 543
§ 26. Uchwały abstrakcyjne i uchwały konkretne – uwagi ogólne . .............. 543
§ 27. Uchwały abstrakcyjne ............................................................................. 544
§ 28. Uchwały konkretne . ................................................................................ 546
§ 29. Forma prawna wystąpienia o podjęcie uchwały .................................... 547
§ 30. Udział prokuratora . ................................................................................. 547
§ 31. Kworum ................................................................................................... 548
§ 32. Odmowa podjęcia uchwały...................................................................... 548
§ 33. Uzasadnienie uchwały ............................................................................. 549
§ 34. Ponowna uchwała .................................................................................... 549
Rozdział VII. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ............ 551

§ 35. Uwagi ogólne . ......................................................................................... 551
§ 36. Przebieg postępowania sądu w zakresie wznowienia postępowania .... 554
Rozdział VIII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem

prawomocnego orzeczenia ............................................................................... 558
§ 37. Uwagi ogólne . ......................................................................................... 558
§ 38. Dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia ...................................................................... 558
§ 39. Postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia ...................................................................... 560
Rozdział IX. Wykonywanie orzeczeń sądowych .............................................. 563

Rozdział X. Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt ................ 567
§ 40. Uwagi ogólne . ......................................................................................... 567
§ 41. Właściwość sądu ..................................................................................... 567
§ 42. Wszczęcie postępowania ......................................................................... 568
§ 43. Przebieg postępowania ............................................................................ 568
Rozdział XI. Przepisy z zakresu postępowania w obrocie zagranicznym .... 571

§ 44. Uwagi ogólne . ......................................................................................... 571
§ 45. Doręczanie pism sądowych podmiotom unijnym .................................. 572
§ 46. Pełnomocnik do doręczeń ....................................................................... 572
Część VIII. Postępowanie administracyjne w Unii Europejskiej .................. 575

Rozdział II. Przepisy traktatowe ....................................................................... 578
Rozdział III. Karta Praw Podstawowych ......................................................... 579
Rozdział IV. Regulacje sektorowe....................................................................... 581
66498795312510
66
Spis treści XXI
Rozdział V. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej ............. 585
Rozdział VI. Działania mające na celu stworzenie Kodeksu postępowania
administracyjnego Unii Europejskiej ............................................................. 587
Rozdział VII. Działania Rady Europy w obszarze postępowania
administracyjnego ............................................................................................. 589
Część IX. Transformacja administracji w e-administrację............................. 591

Rozdział II. Pojęcie e-administracji . ................................................................. 593
Rozdział III. Od społeczeństwa informacyjnego do społeczeństwa
cyfrowego ........................................................................................................... 595
Rozdział IV. Nowe technologie w administracji publicznej ........................... 598
Indeks rzeczowy ................................................................................................... 603
66498795312510
66
66498795312510
66
Wykaz skrótów
1. Źródła prawa
COVIDU �� ustawa z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzy-
sowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.)
DorElU �� ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst
jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2320)
DorPodU �� ustawa z 5.7.1996 r. o doradztwie podatkowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 2117)
DostInfPubU �� ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst
jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176)
DrogPublU �� ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 1376 ze zm.)
EgzAdmU �� ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admi-
nistracji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 479)
EwidLU �� ustawa z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 510 ze zm.)
FinPublU �� ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.)
GospNierU �� ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst
jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.)
InformPodPublU �� ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2070 ze zm.)
InfŚrodU �� ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowi-
ska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.)
JęzPolU �� ustawa z 7.10.1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 672)
KC �� ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1740 ze zm.)
KK �� ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 2345 ze zm.)
66498795312510
66
XXIV Wykaz skrótów
KKW �� ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 53 ze zm.)
Konstytucja RP �� Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U.
z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)
KP �� ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1320 ze zm.)
KPA �� ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjne-
go (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)
KPC �� ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.)
KPK �� ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst
KPP �� Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE
C Nr 326 z 26.10.2012 r.)
KRO �� ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst
jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359)
KSCU �� ustawa z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywil-
nych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2257 ze zm.)
KSH �� ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.)
NBPU �� ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst
jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 492)
OchrDanOsU �� ustawa z 10.5.2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst
jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1781)
OchrGrU �� ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
OchrZabU �� ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabyt-
kami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.)
OdpU �� ustawa z 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 699)
OKiKU �� ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 275)
OpłatSkarb �� ustawa z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 1923 ze zm.)
OrdPod �� ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.)
PlanZagospU �� ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503)
PrAdw �� ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1651 ze zm.)
PrBank �� ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2357 ze zm.)
66498795312510
66
Wykaz skrótów XXV
PrBud �� ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 2439 ze zm.)
PrEnerg �� ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 716 ze zm.)
PrGeolGórn �� ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst
PrOchrŚrod �� ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.)
PrPoczt �� ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1041 ze zm.)
PrPostSAdm �� ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)
PrProk �� ustawa z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 66 ze zm.)
PrPrywM �� ustawa z 4.2.2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (tekst
jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1792)
PrTel �� ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 576 ze zm.)
PrUSA �� ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137)
PrWłPrzem �� ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst
jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 324)
PrWod �� ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 2233 ze zm.)
RegWewnUrzWSA �� rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania woje-
wódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 157, poz. 1177)
RODO �� rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
Nr 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych
w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie
swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrek-
tywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)
(Dz.Urz. UE L Nr 119, s. 1 ze zm.)
RPDU �� ustawa z 6.1.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (tekst jedn.
Dz.U. z 2020 r. poz. 141)
RPOU �� ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst
RPrU �� ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 75 ze zm.)
RzPatU �� ustawa z 11.4.2001 r. o rzecznikach patentowych (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 944 ze zm.)
SamGmU �� ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.
z 2022 r. poz. 559)
66498795312510
66
XXVI Wykaz skrótów
SamPowU �� ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 528)
SamWojU �� ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 547)
SkargaU �� ustawa z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym pro-
wadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowa-
niu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz.U.
z 2018 r. poz. 75 ze zm.)
SystUbezpSpołU �� ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
ŚwiadUsłElektU �� ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną
(tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 344)
tarcza
antykryzysowa 3.0. �� ustawa z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie
działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wiru-
sa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.)
TFUE �� Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r.
Nr 90, poz. 864 ze zm.)
ZakaźnychU �� ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zaka-
żeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 2069 ze zm.)
2. Organy i instytucje
NSA �� Naczelny Sąd Administracyjny
NSA (7) �� Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów
PE �� Parlament Europejski
PGRP �� Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej
SA �� sąd apelacyjny
SKO �� Samorządowe Kolegium Odwoławcze
SN �� Sąd Najwyższy
SO �� sąd okręgowy
TK �� Trybunał Konstytucyjny
TSUE �� Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
UOKiK �� Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
WSA �� wojewódzki sąd administracyjny
ZUS �� Zakład Ubezpieczeń Społecznych
3. Publikatory i czasopisma
AUWr �� Acta Universitatis Wratislaviensis
BIP �� Biuletyn Informacji Publicznej
Biul. SN �� Biuletyn Sądu Najwyższego
CBOSA �� Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
66498795312510
66
Wykaz skrótów XXVII
Dz.U. �� Dziennik Ustaw
Dz.Urz. �� Dziennik Urzędowy
EPS �� Europejski Przegląd Sądowy
Gl. �� Glosa
GP �� Gazeta Prawna
Legalis �� System Informacji Prawnej Wydawnictwa C.H.Beck
M.P. �� Monitor Polski
MoP �� Monitor Prawniczy
NP �� Nowe Prawo
NZS �� Nowe Zeszyty Samorządowe
ONSA �� Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA �� Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Woje-
wódzkich Sądów Administracyjnych
OSG �� Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych
OSNAPiUS �� Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba
Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
OSNC �� Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
OSNCP �� Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych
OSNP �� Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych
OSP �� Orzecznictwo Sądów Polskich
OSPiKA �� Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych
OSS �� Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
OTK-A �� Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A
OTK-B �� Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria B
OUP �� Oxford University Press
Pal. �� Palestra
PiP �� Państwo i Prawo
PiZS �� Praca i Zabezpieczenie Społeczne
PL �� Przegląd Legislacyjny
PPP �� Przegląd Prawa Prywatnego
Pr. Gosp. �� Prawo Gospodarcze
Prok. i Pr. �� Prokuratura i Prawo
PS �� Przegląd Sądowy
PUG �� Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
R.Pr. �� Radca Prawny
RPEiS �� Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny
SI �� Studia Iuridica
SP �� Studia Prawnicze
ST �� Samorząd Terytorialny
Wok. �� Wokanda
ZNSA �� Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
66498795312510
66
XXVIII Wykaz skrótów
4. Inne
art. �� artykuł
BFG �� Bankowy Fundusz Gwarancyjny
cz. �� część
EOG �� Europejski Obszar Gospodarczy
ew. �� ewentualnie
itd. �� i tak dalej
itp. �� i temu podobne
KE �� Komisja Europejska
KNF �� Komisja Nadzoru Finansowego
lit. �� litera
m.in. �� między innymi
m.st. �� miasto stołeczne
nast. �� następny (-a, -e)
niepubl. �� niepublikowany
Nb. �� numer brzegowy
np. �� na przykład
Nr �� numer
orz. �� orzeczenie
pkt �� punkt
por. �� porównaj
post. �� postanowienie
poz. �� pozycja
r. �� rok
RMŚP �� Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców
RP �� Rzeczpospolita Polska
RPD �� Rzecznik Praw Dziecka
RPO �� Rzecznik Praw Obywatela
s. �� strona (-y)
t. �� tom
tekst jedn. �� tekst jednolity
tj. �� to jest
tzn. �� to znaczy
tzw. �� tak zwany (-a, -e)
uchw. �� uchwała
UE �� Unia Europejska
ust. �� ustęp
uzas. �� uzasadnienie
w zw. �� w związku
wyr. �� wyrok
zd. �� zdanie
ze zm. �� ze zmianami
zob. �� zobacz
66498795312510
66
Wykaz literatury
B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego,

AUWr Prawo 1985, Nr 112
B. Adamiak, Nadzwyczajne tryby postępowania, [w:] System Prawa Administracyjne-
go, t. 9, Warszawa 2017
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988,
Nr 922
B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, Nr 2
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War-
szawa 2012, 2017
B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych,
Warszawa 2009, 2015
B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym,
PiP 1993, Nr 3
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministra-
cyjne, Warszawa 1999, 2008
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,
Warszawa 2017, 2018
S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach admi-
nistracyjnych i sądowo-administracyjnych, Warszawa 2007, 2009
S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym, PS 2005, Nr 5
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Ko-
mentarz, dział VI, Warszawa 2009
B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa
1997
M. Barczak, Pełnomocnik do doręczeń ustanowiony na podstawie art. 299 ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, R.Pr. 2006, Nr 6
A. Bochentyn, J. Szlachetko, K. Ważny, Zaświadczenie [w:] T. Bąkowski, K. Żukowski
(red.), Leksykon prawa administracyjnego materialnego: 100 podstawowych pojęć,
Warszawa 2016
J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź–Zielona Góra 1998
J. Chlebny, [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków
2005
K. Chorąży, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze,
ST 2000, Nr 6
66498795312510
66
XXX Wykaz literatury
W. Chróścielewski, Nowelizacja art. 126 KPA a nadzwyczajne tryby postępowania
administracyjnego, PiP 1996, Nr 2
W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i przed są-
dami administracyjnymi, Warszawa 2018
J. Ciszewski, Postępowanie w zakresie obrotu zagranicznego przed sądami administra-
cyjnymi, PS 2006, Nr 10
B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008, 2017
B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2007
B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, 2018
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989
P. Dobosz, Zasady i tryb ustalania, wymierzania oraz egzekwowania opłat i kosztów
w postępowaniach przed organami administracji publicznej – korelacje między hu-
manitaryzmem a legalizmem, Casus 1999, Nr 4
B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu
ogólnym i podatkowym, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania ad-
ministracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010
H. Dzwonkowski (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2018
F. Elżanowski, Art. 7, [w:] M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018
J. Filipek, Sankcjonowane i sankcjonujące stosunki administracyjnoprawne, [w:] Księ-
ga pamiątkowa prof. Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999
E. Frankiewicz, Miejsce niektórych zarządzeń w systemie źródeł prawa, Casus 2002,
Nr 4
S. Gajewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Nowe instytucje. Komentarz do
rozdziałów 5a, 8a, 14 oraz działów IVa i VIIIa KPA, Warszawa 2017
S. Gajewski, A. Jakubowski, Petycje, skargi i wnioski. Dział VIII Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego. Ustawa o petycjach. Komentarz, Warszawa 2015
P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu (opłaty) od skargi o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia, MoP 2010, Nr 19
P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r., cz. 1, MoP 2017,
Nr 15; cz. 2, MoP 2017, Nr 16; cz. 3, MoP 2017, Nr 17
A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Warszawa 2012
M. Grzymisławska-Cybulska, Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym jako element realizacji prawa do sądu, Warszawa 2013
A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
PiP 2009, Nr 2
R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, Nr 1
R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona
Góra 2003
66498795312510
66
Wykaz literatury XXXI
R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 9,
Warszawa 2017
R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 10,
Warszawa 2017
R. Hauser, W. Piątek, O potrzebie stosowania uproszczeń w postępowaniu administra-
cyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz
(red.), Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa
dedykowana Profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018
R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, Warszawa 2018, 2020, 2021
R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi. Komentarz, Warszawa 2016, 2017, 2019
E. Iserzon, Postępowanie administracyjne: tekst rozporządzenia prezydenta Rzeczy-
pospolitej o postępowaniu administracyjnem z komentarzem, doktryną i orzecznic-
twem, Warszawa 1931
E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War-
szawa 1965
M. Jabłoński, [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Legalis
M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz do art. 132–138
PPSA, [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Warszawa 2016
J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2018
J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo administracyjne wobec współ-
czesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Markowi Wierz-
bowskiemu, Warszawa 2018
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administra-
cyjnym, Warszawa 1987
R. Janusz, T. Skoczny, Postępowanie antymonopolowe jako szczególne postępowanie
administracyjne, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga
jubileuszowa profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001
M. Jaśkowska, Wpływy zmian w k.p.a. na sferę praw i wolności jednostek, [w:] M. Bła-
chucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowa-
nia administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012
M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administra-
cyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2018
J. Juchniewicz, M. Kazimierczuk, [w:] M. Chmaj (red.), Wolności i prawa człowieka
w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2016
M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, Warszawa 2009
M. Karpiuk, K. Chałubińska-Jentkiewicz, Informacja i informatyzacja w administracji
publicznej, Warszawa 2015
66498795312510
66
XXXII Wykaz literatury
M. Kasiński, Sankcje administracyjne a patologie w działaniu administracji,
[w:] M. Stahl, R. Lewicki, M. Lewicka (red.), Sankcje administracyjne. Blaski
i cienie, Warszawa 2011
K. Kędzierski, Informatyzacja administracji publicznej, [w:] E. Ura, S. Pieprzny (red.),
Problemy współczesnej administracji publicznej w Polsce, Rzeszów 2016
R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017,
Legalis
R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2017
M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP, PiP 2000, Nr 3
E. Klat-Górska, Właściwe a wadliwe oznaczenie strony w decyzji administracyjnej,
NZS 2007
E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administra-
cyjnego, ST 2006, Nr 7–8
L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001
W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938
Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne a europejskie standardy
sądowej kontroli aktów, ST 2005, Nr 5
Z. Kmieciak, Koncepcja trybu uproszczonego w postępowaniu administracyjnym ogól-
nym, PiP 2014, Nr 8
Z. Kmieciak, Milczące załatwienie sprawy a prawo do odwołania i skargi do sądu
Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
PiP 2005, Nr 1
Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i uproszczone przed sądem administracyj-
nym, PiP 2003, Nr 10
Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji a koncepcja procedury
hybrydowej, PiP 2002, Nr 4
Z. Kmieciak, Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym,
RPEiS 2008, Nr 2
Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014
Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego
treści, PiP 2004, Nr 10
Z. Kmiecik, Glosa do wyr. NSA z 17.11.2006 r., I OSK 42/06, Casus 2007, Nr 2
Z. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002
Z. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego przez organ
odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007, Nr 46
Z.R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu admini-
stracyjnym, Warszawa 2009
E. Knosala, G. Łaszczyca, „Uprawdopodobnienie” i „prawdopodobieństwo” w przepi-
sach kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] A. Nowak (red.), Wokół pro-
blematyki cywilnoprocesowej. Studium teoretycznoprawne. Księga pamiątkowa dla
uczczenia pracy naukowej Profesora Kazimierza Korzana, Katowice 2001
66498795312510
66
Wykaz literatury XXXIII
H. Knysiak-Molczyk, Czynności pełnomocnika w postępowaniu wyjaśniającym,
[w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika
w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2016
H. Knysiak-Molczyk, Prawo pomocy w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi, PS 2003, Nr 11–12
H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym, PS 2006, Nr 2
H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
Warszawa 2008
H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków
2004
H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, War-
szawa 2015
H. Knysiak-Molczyk, T. Woś, Sądownictwo administracyjne pięć lat po reformie,
PPP 2010, Nr 1
H. Knysiak-Sudyka, Posiedzenia sądowe, [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016
H. Knysiak-Sudyka (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, War-
szawa 2018
H. Knysiak-Sudyka, L. Klat-Wertelecka, Model administracyjnego postępowania
uproszczonego, PiP 2016, Nr 7
M. Kobak, Prawomocność formalna orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych,
ZNSA 2007, Nr 2
K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz,
Warszawa 2014
M. Kopacz, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego na podstawie orze-
czenia Trybunału Konstytucyjnego, Olsztyn 2008
A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji
publicznej, ST 1997, Nr 3
A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2015
G. Krawiec, Europejskie prawo administracyjne, Warszawa 2009
G. Krawiec, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego, Sosnowiec 2007
M. Król-Bogomilska, Zasady procedury cywilnej w postępowaniu przed Urzędem An-
tymonopolowym, cz. I, Gl. 1995, Nr 8
E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013
M. Kulikowska, M. Piłaszewicz, Koszty w ustawie o postępowaniu przed sądem admi-
nistracyjnym – zagadnienia wybrane, Gl. 2004, Nr 2
M. Kuliński (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2017
J.S. Langrod, Res iudicata w prawie administracyjnym, Kraków 1931
D. Lebova, K. Sikora, Decyzja jako kwalifikowany akt administracyjny, [w:] J. Niczy-
poruk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin
2010
M. Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, PiP 2002, Nr 8
66498795312510
66
XXXIV Wykaz literatury
G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Ko-
mentarz, t. I. Komentarz do art. 1–103, Warszawa 2010
B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy w administracyjnym po-
stępowaniu ogólnym, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania admini-
stracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010
A. Majzner, Instytucja ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, ZNSA 2009, Nr 2
J. Malanowski, [w:] M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania admini-
stracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018
A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kato-
wice 2001
A. Mituś, E-administracja: korzyści i zagrożenia, [w:] P. Suwaj, J. Zimmermann (red.),
Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację pu-
bliczną, Warszawa 2013
E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz,
Warszawa 2002
E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1994
I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] M. Stahl, R. Le-
wicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011
J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3
D.K. Nowicki, S. Peszkowski, Kilka uwag o szczególnym charakterze administracyj-
nych kar pieniężnych, [w:] M. Błachucki (red.), Administracyjne kary pieniężne
w demokratycznym państwie prawa, Warszawa 2015
E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 2002
D. Pawlicka-Błażejewska, M. Sarnowiec-Cisłak, Skarga o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym
– wybrane aspekty, PL 2012, Nr 3
S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2018
W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej
z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA 2017, Nr 5
W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, War-
szawa 2011
W. Piątek, Postępowanie sądowoadministracyjne, skarga na uchwałę rady gminy, tryb
samokontroli. Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18,
OSP 2018, Nr 12, poz. 130
J. Piecha, Sprzeciw w prawie administracyjnym, Warszawa 2021
M. Podleśny, Uprawdopodobnienie i prawdopodobieństwo w ogólnym postępowaniu
administracyjnym, ST 2006, Nr 3
A. Prasal, E. Perłakowska, G. Abgarowicz, Procedury elektronicznego zarządzania do-
kumentacją w administracji, Warszawa 2018
P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018
G. Radecki, Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy w postę-
powaniu sądowo-administracyjnym, ZNSA 2013, Nr 2
66498795312510
66
Wykaz literatury XXXV
M. Romańska, Administracyjne postępowanie uproszczone – ocena rozwiązań przyję-
tych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7.4.2017 r. i pewne
propozycje de lege ferenda, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.),
Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedy-
kowana Profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018
G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi
kasacyjnej, Warszawa 2011
G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
PiP 2008, Nr 8
M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, Nr 3
M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, Warszawa 2016
T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, War-
szawa 2014
A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009
J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1974
R. Stankiewicz, O niektórych aspektach stosowania instytucji wygaśnięcia decyzji ad-
ministracyjnej, [w:] J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz (red.), Prawo admini-
stracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profe-
sorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018
R. Stankiewicz, O niektórych problemach związanych ze stosowaniem art. 154 ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SI 2011, Nr LIII
R. Stankiewicz, Radca prawny w postępowaniu mediacyjnym przed sądami admini-
stracyjnymi, R.Pr. 2006, Nr 5
R. Stankiewicz, Realizacja prawa do petycji, [w:] M. Błachucki, G. Sibiga (red.), Skargi,
wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, Wrocław 2017
R. Stankiewicz, Regulacja administracyjnych kar pieniężnych w Kodeksie postępowa-
nia administracyjnego po nowelizacji, R.Pr. 2017, Nr 2
R. Stankiewicz, Zmiany k.p.a. w zakresie przepisów dotyczących wszczęcia postępo-
wania administracyjnego, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Ana-
liza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011,
Warszawa 2012
A. Stawicki, E. Stawicki (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Ko-
mentarz, Warszawa 2016
E. Stefańska, Zasady postępowania dowodowego w sprawach z zakresu ochrony kon-
kurencji – na etapie postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, [w:] A. Doliwa, S. Prutis (red.), Wypieranie prawa
administracyjnego przez prawo cywilne, Warszawa 2012
J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego.
Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009
J. Supernat, B. Kowalczyk (red.), Kodeks postępowania administracji Unii Europej-
skiej, Warszawa 2017
M. Swora, Z. Muras (red.), Prawo energetyczne. Komentarz, Warszawa 2016
66498795312510
66
XXXVI Wykaz literatury
B. Szafrański, R. Weydmann, Infrastruktura informacyjna nowoczesnego państwa, War-
szawa 2019
D. Szostek (red.), e-Administracja. Prawne zagadnienia informatyzacji administracji,
Wrocław 2009
M. Szpunar, Kilka uwag systematyzujących na temat zakresu zastosowania Karty Praw
Podstawowych UE, EPS 2015, Nr 10
E. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004
P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, War-
szawa 2016
M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, SP 2003,
Nr 4
R. Talaga, Obowiązek ponoszenia kosztów sądowych przez kuratora spadku w postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi, PS 2018, Nr 4
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, War-
szawa 2011
J.P. Tarno, Psucie kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] J. Niczyporuk (red.),
Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010
J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Z problematyki wznowienia postępowania administra-
cyjnego i sądowoadministracyjnego, ST 1996, Nr 5
A. Trela, M. Swora (red.), Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2007
P. Wajda, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyj-
nego. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 39–56, Legalis
J. Wegner-Kowalska, [w:] R. Grzeszczak, A. Szczerba Zawada (red.), Prawo admini-
stracyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2016
M. Wiącek, Skarga kasacyjna przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle
orzecznictwa), PiP 2011, Nr 3
M. Wierzbowski, Glosa do wyr. NSA z 3.9.1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, Nr 6
M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania
M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyj-
ne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017
M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Kodeks postępowania admini-
stracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015
M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Kilka uwag w kontekście stosowania art. 149 k.p.a.
po jego nowelizacji, [w:] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza
i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, War-
szawa 2012
M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania,
Warszawa 2008
K. Wojciechowska, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jako narzędzie walki z przewlekło-
ścią postępowania administracyjnego, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski, M. Grzy-
wacz (red.), Prawo administracyjne dziś i jutro, Warszawa 2018
66498795312510
66
Wykaz literatury XXXVII
T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, Nr 6
T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017
T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, War-
szawa 2009, 2016
P. Wróbel, Czynności w obrocie zagranicznym, [w:] J. Drachal, R. Hauser (red.),
Metodyka pracy w sądach administracyjnych, Warszawa 2018
A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War-
szawa 2018
P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy w postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi, ZNSA 2006, Nr 4–5
J. Zimmermann, Kilka refleksji o nowelizacji kodeksu postępowania administracyjne-
go, PiP 2017, Nr 8
J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym,
PiP 1983, Nr 1
J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996
J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicz-
nej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, Nr 5–6
66498795312510
66
66498795312510
66
Część I. Istota i rozwój postępowania
administracyjnego
Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działa- 1

nia organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiąz-
ków konkretnych podmiotów, niepodporządkowanych im służbowo.
Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiąz-
kach takich konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyj-
nego. Akt administracyjny to „oparte na przepisach prawa administracyjne-
go władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej,
określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie
oznaczonej sprawie”. Przepisy nadają aktom administracyjnym różne nazwy,
np. zezwolenie, pozwolenie, nakaz, koncesja. Kodeks postępowania admini-
stracyjnego określa akty administracyjne mianem decyzji administracyjnej,
a akty wydawane w toku postępowania mianem postanowienia.
Można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulu-
jący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysłu-
gują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania.
Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, że doty-
czy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy
administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na
najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez J. Starościaka, można powie-
dzieć, że działania organów administracji przybierają następujące formy
prawne:
1) akty normatywne;
2) akty administracyjne;
3) ugody;
4) porozumienia administracyjne;
5) czynności cywilnoprawne;
6) czynności faktyczne.
Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa
administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym formom. Niektó-
Nb. 1
66498795312510
66
2 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego
rzy Autorzy poszerzają ten katalog o pewne inne działania, które w chwili two-
rzenia katalogu przez prof. J. Starościaka nie odgrywały istotnej roli w polskim
prawie administracyjnym.
Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administra-
cji tylko przy wydawaniu aktów administracyjnych, a nie podejmowaniu dzia-
łań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu administracyjnym
nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wydawaniu poleceń
podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu oświadczeń woli
według przepisów prawa cywilnego.
Trzeba jednak zauważyć, że – w wąskim co prawda zakresie – procedu-
ra administracyjna potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjne-
go – szczególnie wówczas, gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu
administracyjnego. Przykładem może być zawarcie w sprawie administracyjnej
ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach
egzekucji administracyjnej czynności faktycznych w ramach środka egzekucyj-
nego, jakim jest przymus bezpośredni, w celu wykonania ciążącego na stronie
obowiązku. W ostatnich latach wiele aktów administracyjnych zostało zastą-
pionych tzw. milczącym załatwieniem sprawy – zob. Część II, Rozdział I § 20.
Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że procedura administracyjna
jest skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego.
Jak wspomnieliśmy, akt administracyjny jest określany w ustawach różnymi
nazwami, np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, koncesja (ale terminem konce-
sja na roboty budowlane bywa też określany pewien rodzaj umów), nakaz itd.
2 Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadni-
czym celom:
1) stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm mate-
rialnego prawa administracyjnego;
2) zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji.
Służąc tym dwóm na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania
administracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak
i interesu publicznego.
O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o tyle
procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów admi-
nistracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administracyj-
nego.
3 Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej
i cywilnej:
1) jak wspomniano, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań
organów administracji;
Nb. 2–3
66498795312510
66
Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego 3
2) w każdym stosunku administracyjnoprawnym jest organ administracji, któ-

ry jednocześnie rozstrzyga władczo o sytuacji prawnej strony (obywatela,
przedsiębiorcy itd.); z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed
bezstronnym sądem; od tej zasady bywają nieliczne wyjątki, gdy w tej samej
sprawie występują strony o sprzecznych interesach lub ustawodawca przeka-
zał sprawy cywilne do rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym;
podobnie będzie w przypadku przeprowadzania mediacji w toku postępowa-
nia administracyjnego – zob. Część II, Rozdział I § 16 podręcznika;
3) zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trud-
ność w ujednoliceniu procedury, która ma obejmować postępowania przed
niemal wszystkimi organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty róż-
nią się bardzo od spraw budowlanych czy od opieki społecznej, czy spraw
z zakresu udzielania koncesji w oparciu o prawo energetyczne.
Postępowanie administracyjne w sposób naturalny kojarzone jest przede
wszystkim z Kodeksem postępowania administracyjnego. Niewątpliwie KPA
odgrywa wiodącą rolę w kształtowaniu postępowania administracyjnego, jemu
też poświęcona jest większa część niniejszego podręcznika.
Jednak postępowanie podatkowe zostało uregulowane w odrębnej ustawie
– Ordynacja podatkowa, a wiele aktów materialnego prawa administracyjnego
zawiera przepisy proceduralne będące leges speciales do KPA.
Z kolei w samym KPA znajdujemy przepisy wykraczające poza postępowa-
nie administracyjne, dotyczące skarg i wniosków, wydawania zaświadczeń czy
kar administracyjnych.
W ten sposób system przepisów procedury administracyjnej obejmuje 4
następujące grupy:
1) przepisy tzw. ogólnego postępowania administracyjnego, czyli postępo-
wania prowadzącego do wydania i kontroli prawidłowości aktu administra-
cyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA;
2) przepisy o wykonaniu aktów administracyjnych i innych obowiązków
wynikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te
przepisy zawiera EgzAdmU;
3) przepisy postępowania podatkowego zawarte w OrdPod;
4) przepisy licznych ustaw zaliczanych do prawa materialnego zawierają roz-
siane przepisy proceduralne, które traktujemy jako leges speciales wobec
ogólnej procedury administracyjnej. Dotyczą one w szczególności treści
wniosków czy podań o przyznanie określonego uprawnienia. Często do-
tyczą też postępowania dowodowego, czasu trwania postępowania, ele-
mentów decyzji. Przepisy takie, ustanawiające wyjątki od KPA, powinny
być interpretowane ściśle, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykład-
Nb. 4
66498795312510
66
4 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego
ni prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko

w pewnym zakresie tego typu odstępstwa od KPA mogą być sygnalizowane
w podręczniku.
Odrębnym zagadnieniem są postępowania przed Prezesem UOKiK i przed
Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego. Przepisy ustawy o ochronie kon-
kurencji i konsumentów przewidują w ograniczonym zakresie stosowanie
obok KPA również KPC i nawet KPK, nie mówiąc o tym, że sama ta usta-
wa zawiera liczne przepisy proceduralne. Szczególne potraktowanie postę-
powania przed Prezesem UOKiK w części uzasadnione jest specyfiką i róż-
norodnością spraw rozstrzyganych przez ten organ, gdzie obok klasycznych
spraw ochrony konkurencji, zakres kompetencji obejmuje również pomoc
publiczną, ochronę konsumentów, bezpieczeństwo produktów itd.
Pojawiają się też tendencje do ograniczenia uprawnień, jakie KPA daje
stronom postępowania. Przykładem może tu być tzw. postępowanie wy-
jaśniające, regulowane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym
i OKiKU. Celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy zacho-
dzą przesłanki do wszczęcia postępowania karnego lub administracyjnego
(w przypadku OKiKU zwanego antymonopolowym).
Osobnym zjawiskiem jest wydawanie tzw. specustaw dotyczących kluczo-
wych inwestycji budowlanych. Ustawy te, w założeniu o ograniczonym
czasie obowiązywania, zawierają liczne przepisy z zakresu procedury admi-
nistracyjnej ukierunkowane na szybkie wydawanie niezbędnych decyzji1;
5) przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawia się
je wspólnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego jako
jego naturalną kontynuację polegającą na sprawdzeniu prawidłowości de-
cyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowania
przed sądami administracyjnymi zawarte są w PrPostSAdm.
Procedura administracyjna jest więc ściśle powiązana z istnieniem systemu
sądownictwa administracyjnego.
Podstawowe zasady postępowania administracyjnego są z reguły produk-
tem orzecznictwa sądów administracyjnych i niejednokrotnie później znajdu-
ją swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. Brak sądownictwa admi-
nistracyjnego mógłby czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej
ustawie, uniemożliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikających
z postępowania administracyjnego.
Obok sądów administracyjnych (wojewódzkich sądów administracyj-
nych i Naczelnego Sądu Administracyjnego) istnieje Sąd Ochrony Konkuren-
1
T. Bąkowski (red.), Specustawy inwestycyjno-budowlane, Gdańsk 2020.
Nb. 4
66498795312510
66
Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego 5
cji i Konsumentów, będący wydziałem XVII Sądu Okręgowego w Warszawie,

który rozpatruje odwołania od decyzji Prezesa UOKiK, Prezesa Urzędu Regu-
lacji Energetyki, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Prezesa Urzę-
du Transportu Kolejowego oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki
wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określone odpo-
wiednio w OKiKU, PrEnerg, PrTel, ustawie o transporcie kolejowym oraz usta-
wie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów regulują
przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ograniczonym zakresie spraw
właściwe do rozpatrywania skarg na decyzje i postanowienia tych organów są
sądy administracyjne.
Pojawiają się też czasem postępowania określone mianem hybrydowych.
Postępowanie o hybrydowym charakterze to takie, które jest mieszanką cech
pochodzących z co najmniej dwóch procedur prawnych o różnej naturze.
W niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywil-
ne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe
istnieje, cechuje je znaczny stopień uogólnienia.
Francja, będąca w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa admi-
nistracyjnego, mająca duży wpływ na inne kraje, dopiero od niedawna ma sko-
dyfikowane postępowanie administracyjne. W Niemczech na poziomie fede-
ralnym ustawa o postępowaniu administracyjnym została wydana dopiero
w 1976 r. i cechuje ją znaczny stopień ogólności.
Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane
postępowanie administracyjne. Pierwsza kodyfikacja zawarta była w rozpo-
rządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu admini-
stracyjnym. Rozporządzenie to, choć wielokrotnie zmieniane obowiązywało do
wejścia w życie KPA. Sam KPA był też wielokrotnie nowelizowany, zmieniał
się też jego zakres przedmiotowy, np. w pewnych okresach obejmował proble-
matykę postępowania podatkowego, a także sądownictwa administracyjnego.
Nb. 4
66498795312510
66
66498795312510
66
Część II. Postępowanie administracyjne ogólne
– Kodeks postępowania administracyjnego
Rozdział I. Przepisy ogólne

§ 1. Zakres obowiązywania
Zakres obowiązywania KPA został uregulowany w art. 1–5 KPA, określają- 5
cych zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz definicje legalne pojęć użytych
w Kodeksie. Zakres obowiązywania KPA nie pokrywa się jednak z zakre-
sem stosowania przepisów dotyczących ogólnego postępowania admini-
stracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego normuje bowiem kilka
rodzajów postępowania administracyjnego:
1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do
właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych
w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;
2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi pod-
miotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień
do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między orga-
nami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej
oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;
5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzie-
lanie ulg w ich wykonaniu;
6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.
Jak wskazał NSA w wyroku z 7.3.2019 r., „Granice przedmiotowe wszczę-
cia postępowania administracyjnego wyznacza art. 1 pkt 1 KPA przez ustano-
wienie przesłanek stosowania przepisów ogólnego postępowania administra-
cyjnego. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja
w przepisach materialnego postępowania administracyjnego”1.
1
II OSK 419/17, Legalis.
Nb. 5
66498795312510
66
8 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne...
Zakres obowiązywania rozszerzają dodatkowo art. 2 KPA stanowiąc, że

Kodeks normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed
organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz
przed organami organizacji społecznych oraz art. 2a KPA, zgodnie z którym
Kodeks normuje sposób wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 13
ust. 1 i 2 RODO, w postępowaniach wymienionych w art. 1 i 2 KPA. Wyko-
nanie tego obowiązku odbywa się niezależnie od obowiązków organów admi-
nistracji publicznej przewidzianych w KPA i nie wpływa na tok oraz wynik
postępowania, podobnie jak wystąpienie z żądaniem ograniczenia przetwarza-
nia (art. 18 RODO) nie wpływa na tok i wynik postępowań, o których mowa
w art. 1 i 2 KPA.
6 Najważniejszym rodzajem postępowania administracyjnego jest ogólne
postępowanie administracyjne (postępowanie jurysdykcyjne), uregulowane
w działach I, II, IV, IX i X KPA. Oprócz tego KPA zawiera regulacje normują-
ce postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych (o właściwość), zawar-
te w art. 22–23 KPA, europejskiej współpracy administracyjnej, o której mowa
w dziale VIIIa KPA, pozajurysdykcyjne postępowania w sprawie wydawania
zaświadczeń w dziale VII KPA oraz w sprawie skarg i wniosków w dziale VIII
KPA, a także zasady nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pie-
niężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu w dziale IVa KPA. Dodatkowo
w dziale III KPA zawarto przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń spo-
łecznych.
Ogólne postępowanie administracyjne związane jest z istnieniem dro-
gi administracyjnej sensu stricto, która zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 KPA jest
dopuszczalna:
1) w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administra-
cyjnej lub załatwianych milcząco [przy czym zgodnie z wyrokiem NSA
z 4.9.2019 r.1, jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest
normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kom-
petencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ admi-
nistracji publicznej nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju
prawnej formy działania (zgodnie z zasadą wykładni literalnej i restryktyw-
nej przepisów kompetencyjnych)];
2) przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami pań-
stwowymi, a także przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy
prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub załatwianych mil-
cząco.
1
I OSK 2268/18, Legalis.
Nb. 6
66498795312510
66
Rozdział I. Przepisy ogólne 9
Dodatkowo w prawie administracyjnym przyjmuje się odesłanie do stoso-

wania przepisów KPA, które to odesłania rozszerzają zakres obowiązywania
KPA1.
Określając zakres obowiązywania KPA musimy wziąć pod uwagę także 7
przesłanki negatywne jego stosowania zawarte w art. 3. Zgodnie z tym przepi-
sem KPA nie stosuje się do:
1) postępowania w sprawach karnych skarbowych (stosuje się jednak przepisy
działu VIII);
2) spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów
działów IV i VIII;
3) w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplo-
matycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią
inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII);
4) w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej
w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jed-
nostkami organizacyjnymi, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
5) w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek orga-
nizacyjnych wymienionych w punkcie wyżej, o ile przepisy szczególne nie
stanowią inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII).
W art. 3 § 5 KPA zawarto jednak delegację dla Rady Ministrów do wydania
rozporządzenia w przedmiocie rozciągnięcia przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymie-
nionych w art. 3 § 2 KPA (nadrzędności i podległości organizacyjnej w sto-
sunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami
organizacyjnymi oraz podległości służbowej pracowników organów i tych jed-
nostek organizacyjnych). Jak dotąd jednak nie wydano takiego rozporządzenia.
Ponadto, w art. 4 KPA wyrażono wynikającą z prawa międzynarodowe-
go zasadę dotyczącą zakazu naruszania przez ustawodawstwo wewnętrzne
poszczególnych państw przysługujących określonym osobom uprawnień wyni-
kających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwycza-
jów międzynarodowych. Jest to wyraz prymatu prawa międzynarodowego nad
prawem krajowym, znajdujący swoje źródło w art. 9, 87 i 91 Konstytucji RP.
Użycie przez przepis sformułowania „nie narusza” oznacza, że w przypadku,
w którym stosowanie KPA mogłoby naruszyć uprawnienia tych osób, przepi-
sów KPA nie należy stosować w całości lub w części. Z tego też względu art. 48
§ 2 KPA w zakresie doręczania pism kierowanych do osób korzystających
1
Szerzej w przedmiocie odesłań zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,
A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9. Prawo procesowe administracyjne, War-
szawa 2010, s. 7.
Nb. 7
66498795312510
66
z uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego

odsyła do przepisów szczególnych, umów i zwyczajów międzynarodowych.
Aby poprawnie ustalić zakres obowiązywania KPA musimy zbadać także
zakres znaczeniowy pojęć użytych w Kodeksie, przede wszystkim tych, któ-
re pozwolą na ustalenie zakresu podmiotowego KPA. W art. 5 KPA zawarto
definicje legalne, przy czym § 1 tego artykułu odnosi się do rozumienia prze-
pisów pozakodeksowych, wskazując że, jeśli przepis prawa powołuje się ogól-
nie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to prze-
pisy KPA, § 2 zaś zawiera tzw. słowniczek wyjaśniający znaczenie pewnych
terminów na potrzeby stosowania KPA. Znaczenie art. 5 § 1 KPA będzie jed-
nak malało, gdyż obecnie – zgodnie z poprawną praktyką legislacyjną – coraz
częściej przepisy szczególne zawierają poprawne odwołanie, wskazując że sto-
suje się „przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego”. Z punktu widzenia stosowania KPA istotne znaczenie mają
przede wszystkim zawarte w § 2 definicje „kodeksu”, „organów administracji
publicznej”, „ministrów”, „organizacji społecznych” oraz „organów jednostek
samorządu terytorialnego”. Kodeksem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 1 KPA jest
oczywiście Kodeks postępowania administracyjnego.
8 Organy administracji publicznej zostały zdefiniowane poprzez wymie-
nienie desygnatów tego zbioru. Definicja ta nie jest idealna. Po pierwsze,
zawiesza szereg odwołań wewnętrznych, a po drugie, odnosi się do pojęć, które
nie zostały zdefiniowane w KPA, a ich rozumienie wymaga sięgnięcia do lite-
ratury i orzecznictwa1. Organami administracji publicznej zgodnie z art. 5 § 2
KPA będą ministrowie (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA), centralne organy
administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich (tj. wojewodów) lub
we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolo-
nej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego (w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 6 KPA) oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 KPA
(inne niż wymienione w art. 1 pkt 1 KPA organy państwowe oraz inne podmio-
ty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do zała-
twiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 KPA). W rozumieniu KPA organami
administracji publicznej są zatem m.in. Prezes Rady Ministrów, Krajowa Rada
Rzeczników Patentowych (w zakresie w jakim przeprowadza egzamin kwa-
lifikacyjny), rektor uczelni2, okręgowa rada adwokacka (w zakresie w jakim
1
Por. T. Bąkowski, Niedoskonałości legislacji administracyjnej (przykłady, konsekwen-
cje, źródła i poszukiwanie sposobu sanacji), [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo
administracyjne dziś i jutro, Warszawa 2018, s. 579.
2
Zob. E. Ura, Komentarz do art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym, [w:] W. Sanetra,
M. Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym, Warszawa 2013, s. 469.
Nb. 8
66498795312510
66
podejmuje uchwałę w przedmiocie uprawnień zawodowych), Prezes UTK, ale

także na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 30.10.2002 r. o pomocy publicznej dla
przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku1 Prezes Zarządu Agencji
Rozwoju Przemysłu w zakresie zadań wynikających z tej ustawy. Warto zwró-
cić uwagę, że art. 5 § 2 pkt 3 KPA wymienia jako organy administracji pań-
stwowej centralne organy administracji rządowej. Grupa ta jest niejednolita,
ale zasadniczo obejmuje organy, których właściwość miejscowa rozciąga się
na terytorium całego państwa, i które podległe są organom naczelnym. W przy-
padkach niektórych organów przepisy regulujące ich ustrój wprost nazywają je
centralnymi organami administracji rządowej. Tu możemy wskazać jako przy-
kład art. 259 ustawy z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej2, który
stanowi, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach z zakresu
własności przemysłowej jest Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej czy
art. 21 ust. 2 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne3, zgodnie z którym
centralnym organem administracji rządowej jest Prezes Urzędu Regulacji Ener-
getyki. Istnieją również organy, których charakter jest przedmiotem sporów
doktrynalnych i niekiedy są uznawane za centralne organy administracji rządo-
wej, a niekiedy nie.
Ministrami w rozumieniu KPA są Prezes i wiceprezesi Rady Ministrów 9
pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rzą-
dowej, ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej,
przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy
centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych
lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra,
a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiają-
cych sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 KPA. Za ministra w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 4 KPA uznano także Komisję Nadzoru Finansowego4 czy Komen-
danta Głównego Policji5.
Organizacjami społecznymi w rozumieniu KPA są organizacje zawodo- 10
we, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Można zauważyć,
że w części, w której ustawodawca definiuje organizacje społeczne poprzez
wskazanie, iż są nimi inne organizacje społeczne mamy do czynienia z błę-
1
Tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 239 ze zm.
2
3
4
Tak NSA w wyr. z 31.8.2011 r., II GSK 1607/11, Legalis.
5
Tak NSA w wyr. z 22.8.2012 r., I OSK 2372/11, Legalis.
Nb. 9–10
66498795312510
66
dem idem per idem, utrudniającym dokonanie właściwej wykładni1. W literatu-

rze i orzecznictwie przyjmuje się natomiast szeroką wykładnię, choć nie ma tu
jednolitych poglądów i dotyczy to w szczególności kwestii uznania za organi-
zację społeczną fundacji, które nie mają charakteru korporacyjnego. Charakter
korporacyjny jest przy tym jednym z kryteriów wskazywanych niekiedy w lite-
raturze dla uznania, że mamy do czynienia z organizacją społeczną. Na sta-
nowisku, zgodnie z którym fundacja jest organizacją społeczną, stanął jednak
NSA (7) w uchwale z 12.12.2005 r.2, a uchwała ta pozostaje aktualna. Powołu-
jąc się na literaturę i orzecznictwo, A. Gronkiewicz wskazuje, że można wyod-
rębnić następujące kryteria uznania danego podmiotu za organizację społeczną:
1) funkcjonowanie poza sektorem państwowym i gospodarczym;
2) cel o charakterze społecznym;
3) trwałość celu;
4) charakter dobrowolny organizacji w sensie dobrowolności przynależności
członków do organizacji;
5) autonomia organizacyjna3.
Dyskusyjne jest jednak kryterium dotyczące braku związku z sektorem
gospodarczym, co związane jest z pojawiającym się w literaturze poglądem
zaliczającym do zbioru organizacji społecznych także spółki handlowe4. Można
zaproponować, aby za organizację społeczną uznać wyodrębnione dobrowol-
ne zrzeszenie osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek nieposiadających
osobowości prawnej lub masę majątkową, znajdujące się poza sektorem pań-
stwowym i samorządem terytorialnym, powołane i działające w określonym
celu społecznym.
11 Szeroką definicję przyjęto w przypadku organów jednostek samorządu
terytorialnego. W rozumieniu KPA są nimi: organy gminy, powiatu, wojewódz-
twa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta),
starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży dzia-
łający w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka
1
W przedmiocie wątpliwości interpretacyjnych zob. M. Jaśkowska, D. Sylwestrzak,
E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej
w postępowaniu administracyjnym, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy
ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochen-
dowskiego, Toruń 2005, s. 238; A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarzą-
dowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Administracja: teoria,
dydaktyka, praktyka 2006, Nr 3, s. 13.
2
II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 37.
3
A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Warszawa 2012, s. 23.
4
P. Gołaszewski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 5 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbow-
ski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 82.
Nb. 11
66498795312510
66
województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Tu również można

poczynić uwagi krytyczne dotyczące sposobu definiowania. Przykładowo, defini-
cja wskazuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego zarówno wójta, jak
i odrębnie organy gminy. Wójt jest jednak organem gminy, a zatem nie ma obec-
nie konieczności jego wyodrębniania. Ponadto, przepis ten pomija organy jedno-
stek pomocniczych1 oraz – wbrew ustrojowej odrębności – uznaje za organ jed-
nostki samorządu terytorialnego samorządowe kolegium odwoławcze.
§ 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego

I. Uwagi ogólne
Zasady ogólne postępowania administracyjnego, na wzór innych zbiorów 12
zasad występujących w ramach systemu prawnego, są ogólnymi normami,
mającymi niezwykle doniosłe znaczenie dla działalności organów administracji
publicznej. Są to pewnego rodzaju najważniejsze reguły postępowania, „wyję-
te niejako przed nawias”2, przesądzające o kształcie przyjętego modelu pro-
cedury administracyjnej3. Zasady, pomimo swojej znacznej ogólności, nie są
jednak wyłącznie zaznaczeniem celu, który obrał sobie ustawodawca czy ape-
lem do podmiotów stosujących pozostałe przepisy prawa. Nie są to również
reguły kształtowane przez szeroko rozumianą doktrynę na podstawie prakty-
ki stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wzglę-
du na ich umieszczenie przez ustawodawcę w art. 6–16 KPA, są one „integral-
ną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów
administracji publicznej wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury”4,
co jest często podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Bardzo
duży stopień ogólności zasad należy traktować raczej jako niewątpliwą zaletę,
ułatwiającą ich zastosowanie na wielu etapach postępowania. Warto również
podkreślić, że konstrukcje i instrumenty przewidziane w dalszych przepisach
Kodeksu mają być uszczegółowieniem oraz sposobem realizacji konkretnych
zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, w ramach
1
P. Gołaszewski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 5 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbow-
2
S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959, Nr 4,
s. 636–637.
3
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie admini-
stracyjne – ogólne, podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa
2017, s. 17–18.
4
Wyr. NSA z 4.6.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 54.
Nb. 12
66498795312510
66
procesu dydaktycznego należy zwracać szczególną uwagę na wskazane powy-

żej związki, a nie ograniczać się wyłącznie do przytoczenia zasad ogólnych
na wstępnym etapie nauki procedury administracyjnej. W ramach przepisów
Kodeksu, na co zwraca również uwagę B. Adamiak1, różni Autorzy wskazu-
ją odmienną liczbę i nomenklaturę dla poszczególnych zasad ogólnych lub ich
części. W naszym przypadku wyróżnimy, a poniżej szczegółowo omówimy
następujące zasady ogólne postępowania administracyjnego:
1) praworządności (art. 6 i 7 KPA);
2) prawdy obiektywnej (art. 7 KPA);
3) uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7
KPA);
4) współdziałania (art. 7b KPA);
5) rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych (art. 7a KPA);
6) pogłębiania zaufania (art. 8 KPA);
7) informowania (art. 9 KPA);
8) czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 KPA);
9) przekonywania (art. 11 KPA);
10) szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA);
11) polubownego rozstrzygania kwestii spornych (art. 13 KPA);
12) pisemności (art. 14 KPA);
13) oceny działalności urzędów (art. 14a KPA);
14) dwuinstancyjności (art. 15 KPA);
15) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 KPA);
16) sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2 KPA);
17) prawomocności decyzji administracyjnej (art. 16 § 3 KPA).
Warto jednak zaznaczyć, że nie tylko powyższe ogólne reguły będą mia-
ły znaczenie dla całości funkcjonowania procedury administracyjnej w Polsce.
Również zasady wywodzone z Konstytucji RP (w tym m.in. zasada demokra-
tycznego państwa prawnego, zasada legalizmu i praworządności, zasada rów-
ności wobec prawa, zasada proporcjonalności, zasada dwuinstancyjności), raty-
fikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności, Europejskiego Kodeksu Prawa do
Dobrej Administracji czy z Kodeksu Dobrej Administracji, będą bezpośred-
nio połączone z zasadami ogólnymi KPA albo będą uzupełniać wytworzone na
ich podstawie ramy działalności organów, stron i uczestników postępowania2.
1
2
Zob. ibidem, s. 41–43.
Nb. 12
66498795312510
66
II. Zasada praworządności

Zasada praworządności jest niewątpliwie jedną z najistotniejszych zasad 13
ogólnych postępowania administracyjnego. Nie bez powodu została ona też ure-
gulowana jako pierwsza w ramach kodeksowego katalogu (art. 6 KPA), wyzna-
czając pewnego rodzaju ramy działalności organów administracji publicznej.
Zasada ta jest ściśle powiązana z konstytucyjną zasadą legalizmu i w tym zesta-
wieniu należy ją interpretować1. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy wła-
dzy publicznej (w tym interesujące nas organy administracji publicznej) dzia-
łają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 KPA wskazuje na działanie na
podstawie przepisów prawa). Inaczej więc niż podmioty administrowane, przy
działaniach kształtujących sytuację indywidualną, podmioty administrujące
mogą czynić wyłącznie to, co przewidują przepisy powszechnie obowiązują-
cego prawa (zgodnie z katalogiem źródeł prawa zawartym w art. 87 Konsty-
tucji RP). Ustawodawca musi więc przewidzieć wyraźną kompetencję w prze-
pisach prawa materialnego, pozwalającą na podjęcie działania wpływającego
na prawa lub obowiązki jednostek administrowanych (zgodnie z charaktery-
styczną dla prawa administracyjnego zasadą kompetencyjności), a działanie to
powinno być przeprowadzone w oparciu o procedurę określoną m.in. w Kodek-
sie postępowania administracyjnego. Przepisy prawa mają być wyraźnym ogra-
niczeniem swobody czy dyskrecjonalności (z wyjątkiem wyraźnie wskaza-
nych przypadków) organów administracji publicznej, wprowadzającym granicę
pomiędzy tym, co możliwe do zastosowania i tym, co niedopuszczalne w świe-
tle aktualnego stanu prawnego. Wyraźne wskazanie zakresu działania organów
na podstawie i w granicach przepisów prawa jest też gwarancją dla funkcjono-
wania zasady równości. Sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym
będą bowiem rozstrzygane w analogiczny sposób (na podstawie i w granicach
prawa), niezależnie od adresata aktu administracyjnego i innych przesłanek,
nieprzewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących.
Działanie organów administracji publicznej wykraczające poza ustanowio-
ne ramy prawne, a więc zarówno działanie bez podstawy prawnej lub z rażą-
cym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) czy działanie z naruszeniem
przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA) skutkuje stwierdzeniem
w odrębnym trybie nieważności przyjętego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Zawarta w art. 6 KPA zasada praworządności ma swoją kontynuację rów-
nież na początku art. 7 KPA. Zgodnie z tą regulacją, w toku postępowania orga-
ny administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności. Jest
1
Nb. 13
66498795312510
66
to niezwykle istotne uzupełnienie, bowiem oprócz władczego działania orga-

nów na podstawie i w granicach przepisów prawa, mają one również dopil-
nować, aby wszystkie przeprowadzane czynności były zgodne z powszechnie
obowiązującym prawem. Organ, jako podmiot kierujący całym postępowa-
niem i tym samym przedstawiciel władztwa państwowego, ma być więc jed-
nocześnie strażnikiem prawa. Weryfikuje on czy inne podmioty uczestniczą-
ce w postępowaniu (w tym strony, podmioty na prawach strony, świadkowie,
biegli, inni uczestnicy postępowania) również przestrzegają norm wynika-
jących z aktów prawnych. Jest to szczególnie istotne na etapie postępowania
dowodowego, mającego pozwolić na osiągnięcie prawdy obiektywnej. Zgodnie
z art. 75 § 1 KPA dowodem może być bowiem wszystko, co nie jest sprzeczne
z prawem. Przepisy Kodeksu zawierają szeroki katalog postanowień pozwala-
jących na przeciwdziałanie ewentualnemu naruszeniu prawa1.
III. Zasada prawdy obiektywnej

14 Zasada prawdy obiektywnej jest obok omówionej już wyżej zasady prawo-
rządności jedną z najistotniejszych zasad ogólnych postępowania administra-
cyjnego, kluczową dla podejmowanych w trakcie postępowania czynności.
Eliminuje ona możliwość rozstrzygania spraw administracyjnych przez orga-
ny administracji publicznej na podstawie prawdy formalnej. Zgodnie z art. 7
KPA, w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej
zobowiązane są z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynno-
ści niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwie-
nia sprawy. Ustalenie obiektywnych okoliczności faktycznych i zestawienie ich
z obowiązującym prawem, w myśl zasady praworządności, jest głównym zada-
niem organu przed zamknięciem postępowania i wydaniem decyzji rozstrzyga-
jącej o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Zasada prawdy obiek-
tywnej będzie realizowana najpełniej w ramach prowadzonego postępowania
dowodowego, gdzie zgodnie z art. 75 § 1 KPA organ musi dopuścić jako dowód
wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (osiągnięcia prawdy
obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem (zasada praworządności). Jak już
wspomniano wcześniej, czynności w toku postępowania mają być podejmowa-
ne z urzędu lub na wniosek strony, przy czym działanie ex officio jest uznawane
w procedurze administracyjnej za zasadę, na co wskazuje charakter wielu insty-
tucji uregulowanych w KPA. Organy administracji publicznej jako podmioty
prowadzące postępowanie administracyjne zostały zobowiązane przez ustawo-
1
Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyj-
ne, 2018, s. 46.
Nb. 14
66498795312510
66
dawcę do pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, aby dotrzeć do oma-

wianej prawdy obiektywnej. Zasada oficjalności jest w Kodeksie jedynie „tono-
wana elementami zasady dyspozytywności”1, „strona nie decyduje bowiem ani
o zakresie postępowania, ani o zakresie postępowania dowodowego”2.
Zasada prawdy obiektywnej ma zagwarantować poprawne załatwienie spra-
wy administracyjnej, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego pra-
wa, a więc przy uwzględnieniu wszystkich elementów, na które prawo pozwa-
la. W przypadku, gdy w postępowaniu odwoławczym okaże się, że prawda
obiektywna nie została osiągnięta w I instancji, organ II instancji będzie mógł
samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zlecić
takie postępowanie organowi I instancji lub w ostateczności przekazać sprawę
do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Jeżeli natomiast po uzyskaniu decyzji
ostatecznej wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla
sprawy istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nieznane organowi administra-
cji publicznej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, będzie to podstawa do wzno-
wienia postępowania administracyjnego.
Zasada prawdy obiektywnej jest uzupełniana przez kodeksowe zasa-
dy uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7
KPA), zasadę współdziałania (art. 7b KPA) oraz zasadę rozstrzygania wątpli-
wości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a KPA).
IV. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego

interesu obywateli
Zgodnie z art. 7 KPA, organy podejmując wszelkie czynności niezbędne do 15
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy admini-
stracyjnej, mają mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywate-
li. Zastosowanie przez ustawodawcę powyższych dwóch klauzul generalnych,
powiązane jest z obowiązkiem organu do każdorazowej oceny, jak te pojęcia
należy w konkretnej sprawie administracyjnej interpretować. Spójnik „i” pod-
kreśla nam natomiast konieczność rozważenia obu tych kategorii, bez możliwo-
ści poprzestania np. na uwzględnieniu wyłącznie interesu społecznego. Organ
prowadzący postępowanie musi zweryfikować, który z interesów – interes spo-
łeczny czy słuszny interes prawny (bowiem tylko taki interes jest uwzględnia-
ny) obywatela powinien przeważyć w danej sprawie administracyjnej. „Nie ma
1
stracyjne – ogólne, podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 22.
2
Ibidem.
Nb. 15
66498795312510
66
tam miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w prze-

pisie interesów, lecz konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie
dominacji jednego z nich przy ferowaniu rozstrzygnięcia sprawy”1, co również
podkreślił już w 1993 r. SN w jednym ze swoich wyroków2. W przypadku nato-
miast spraw rozstrzyganych w drodze uznania administracyjnego, jak wskazu-
je NSA, „Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa mate-
rialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany
– zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 KPA – załatwić sprawę w sposób zgodny
ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes
społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających
z przyznanych mu uprawnień i środków”3.
V. Zasada współdziałania
16 Zasadą ściśle powiązaną z omówioną już wcześniej zasadą prawdy obiek-
tywnej jest uregulowana w art. 7b KPA zasada współdziałania. Zgodnie ze
wskazanym artykułem, w toku postępowania organy administracji publicz-
nej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnie-
nia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a więc w zakresie koniecznym do
osiągnięcia prawdy obiektywnej w prowadzonej sprawie administracyjnej,
a finalnie w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia administracyjne-
go na skutek pełnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Zasada współdziałania
powinna być rozumiana szeroko, pamiętając jednak o analizowanej już zasa-
dzie praworządności. Współdziałanie organów administracji publicznej może
dotyczyć zarówno współdziałania wymaganego w prawie materialnym, które-
go ramy zostały określone w art. 106 i 106a KPA (współdziałanie i posiedze-
nie w ramach współdziałania), jak i innych czynności w trakcie prowadzonego
postępowania, które wymagają takiej współpracy – np. korzystanie z pomo-
cy prawnej innego organu, określonej w art. 52 KPA. Organy mają tu korzy-
stać w granicach swoich kompetencji z legalnych środków, które są adekwatne
do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Współdziałanie musi
być proporcjonalne do obiektywnych potrzeb postępowania i nie może przyjąć
formy wyręczania innych organów. Realizując obowiązek współdziałania orga-
ny muszą mieć na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz
ogólną sprawność postępowania.
1
2018, s. 48.
2
Wyr. SN z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181.
3
Wyr. NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57.
Nb. 16
66498795312510
66
VI. Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych

Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych zamieszczona przez 17
ustawodawcę w art. 7a KPA, niewątpliwie powiązana z zasadą prawdy obiek-
tywnej ze względu na swoją ustawową konstrukcję, będzie miała jednak bardzo
ograniczone zastosowanie. Dotyczy ona bowiem wyłącznie sytuacji, gdy przed-
miotem prowadzonego postępowania administracyjnego jest nałożenie na stro-
nę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w spra-
wie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie chodzi tu więc
o wątpliwości organu co do stanu faktycznego sprawy, gdyż w tym przypadku
ustawodawca przewidział odrębną regulację w art. 81a KPA. Wspomniane wąt-
pliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej rozstrzygane są na korzyść
strony, o ile nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron postępowania albo
interesy osób trzecich, na które wynik postępowania będzie miał bezpośredni
wpływ. Ponadto, zasada ta nie znajdzie zastosowania, jeżeli odmiennej inter-
pretacji (niekorzystnej dla strony) będzie wymagał ważny interes publiczny,
w tym istotne interesy państwa związane w szczególności z jego bezpieczeń-
stwem, obronnością lub porządkiem publicznym. Ustawodawca wyłączył rów-
nież działanie tej zasady w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy
zawodowych.
VII. Zasada pogłębiania zaufania

Jedną z najważniejszych zasad działania organów administracji w troku 18
postępowania jest wyrażona w art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania, na
którą składają się zasada proporcjonalności, bezstronności, równego trak-
towania i pewności prawa. Jej źródła należy upatrywać także w konstytu-
cyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Zasada pogłębiania zaufania nakazuje prowadzić postępowanie w taki sposób,
aby budzić zaufanie uczestnika postępowania nie tylko do organu administra-
cji publicznej, ale także do wszystkich organów władzy publicznej. Przejawia
się w:
1) nakazie prawidłowego informowania strony o jej prawach i obowiązkach1;
2) zakazie wprowadzania strony w błąd;
3) zakazie dokonywania czynności w sposób, który podważałby zaufanie do
organów, wykorzystując nierówną pozycję organu i strony;
1
Wyr. NSA z 9.10.2019 r., I OSK 402/18, Legalis.
Nb. 17–18
66498795312510
66
4) nakazie brania pod uwagę nie tylko interesu społecznego, ale także słuszne-
go interesu strony;
5) nakazie odnoszenia się do stron i uczestników postępowania w sposób kul-
turalny i z szacunkiem;
6) nakazie jasnego i zrozumiałego uzasadniania decyzji;
7) nakazie dążenia do doprecyzowania żądań strony, jeśli zgłoszone żądania są
niejasne.
Zgodnie z najnowszym orzecznictwem z zasady pogłębiania zaufania wyni-
ka również z obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki1.
Do nowelizacji, która weszła w życie 1.6.2017 r., mogliśmy mówić o zasa-
dzie pogłębiania zaufania, której wymiar określany był przez doktrynę i orzecz-
nictwo dość szeroko. W drodze nowelizacji doprecyzowano brzmienie art. 8
KPA dodając dyrektywy, jakimi organ ma się kierować, aby pogłębiać zaufa-
nie. Obecnie art. 8 KPA nakazuje organom, po pierwsze, prowadzić postępowa-
nie w sposób budzący zaufanie, kierując się zasadą proporcjonalności, bez-
stronności i równego traktowania, a po drugie, zakazuje odstępowania od
utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym
i prawnym. Możemy zatem przyjąć, że art. 8 KPA w obecnym brzmieniu utrwa-
la mające znaczenie procesowe zasady proporcjonalności, bezstronności,
równego traktowania oraz pewności prawa (inaczej zasadę uprawnionych
oczekiwań lub zasadę słusznych oczekiwań2). Wszystkie one są jednak skład-
nikami zasady pogłębiania zaufania i dotychczas były wyprowadzane z jej tre-
ści. Co istotne, zasada pogłębiania zaufania chroni nie tylko strony postępowa-
nia, ale także wszystkich uczestników – ustawodawca rozszerzył katalog m.in.
na pełnomocników stron3.
19 Zasada proporcjonalności nakazuje podejmować w toku postępowania
środki i działania tylko w razie potrzeby i w zakresie wymaganym do osią-
gnięcia potrzebnego celu4. Organ musi zatem weryfikować, czy jego działa-
nie, w tym także wydanie decyzji o określonej treści, jest niezbędne, a także,
czy zakładany cel nie może zostać osiągnięty w inny – dogodniejszy dla stro-
ny – sposób. Dotyczy to zarówno wydawania decyzji administracyjnych
1
2
D.R. Kijowski, A. Budnik, Zasada ochrony słusznych oczekiwań w prawie administra-
cyjnym w świetle art. 8 KPA, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne
dziś i jutro, Warszawa 2018, s. 350 i nast.
3
Wyr. NSA z 19.9.2019 r., II OSK 2274/19, Legalis.
4
Szerzej zob. R. Stankiewicz, Zasada proporcjonalności jako instrument ochrony zaufa-
nia uczestników postępowania administracyjnego do organów (art. 8 § 1 KPA po noweliza-
cji), [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne dziś i jutro, Warszawa
2018, s. 369 i nast.
Nb. 19
66498795312510
66
w ramach uznania administracyjnego, jak i czynności faktycznych podejmo-

wanych przez organ. Zasada proporcjonalności ma swoje źródło także w art. 41
KPP i art. 5 rekomendacji CM/Rec(2007)7 z 20.6.2007 r. Komitetu Ministrów
Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie dobrej administracji1. Jak
wskazał NSA w wyroku z 21.10.2021 r. oznacza ona zakaz nadmiernej w sto-
sunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności2.
Zasada bezstronności nakazuje organom kierować się obiektywnymi prze- 20
słankami, wskazując że nie powinny one w swoich działaniach kierować się
jakimikolwiek interesami czy motywami pozaprawnymi.
Zasada równego traktowania ma szczególne znaczenie w sytuacji, w któ- 21
rej w postępowaniu występują strony o odmiennych interesach. Zgodnie z tą
zasadą organ musi tak samo traktować strony znajdujące się w tej samej sytu-
acji prawnej i faktycznej, nie dyskryminując żadnej ze stron postępowania.
Zasada pewności prawa jeszcze przed 1.6.2017 r. była wyprowadzana 22
z samej zasady pogłębiania zaufania3. Odnosi się ona nie do sposobu stano-
wienia prawa, ale do sposobu jego stosowania. Stanowi, że bez uzasadnionej
przyczyny organy nie mogą zmienić utrwalonego sposobu rozstrzygania spraw.
Za naruszenie art. 8 KPA uznano zmienność poglądów prawnych wyrażonych
w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata,
wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej
podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany4. Zasada
pewności prawa odnosi się jednak tylko do takich stanów faktycznych i wyda-
nych na ich tle rozstrzygnięć, które są zgodne z obowiązującymi przepisami5.
Zgodnie z orzecznictwem przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akcepto-
wane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane
publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu
spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.
Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem6. Uzasadnio-
nym powodem zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw może być jed-
nak zmiana tejże praktyki orzeczniczej, tak sądów krajowych, jak i europej-
skich.
Oddziaływanie zasady pogłębiania zaufania rozciąga się nie tylko na organ
prowadzący postępowanie, ale także na wszelkie organy władzy publicznej.
1
Zob. https://rm.coe.int (dostęp: 27.7.2020 r.).
2
Wyr. NSA z 21.10.2021 r., II GSK 407/21, Legalis.
3
Zob. wyr. WSA w Gliwicach z 4.7.2017 r., IV SA/Gl 223/17, Legalis.
4
Wyr. NSA w Łodzi z 8.4.1998 r., I SA/Łd 652/97, CBOSA.
5
Tak wyr. WSA w Szczecinie z 4.10.2018 r., II SA/Sz 581/18, Legalis.
6
Nb. 20–22
66498795312510
66
Zakłada ona, że uczestnicy postępowania mają zaufanie do organów władzy

publicznej1, a zadaniem organów administracji publicznej jest pogłębianie tego
zaufania, ale w taki sposób, który w pozytywnym aspekcie będzie oddziały-
wał także na relację pomiędzy obywatelami a wszystkimi organami władzy
publicznej.
VIII. Zasada informowania

23 Kolejną bardzo istotną zasadą ogólną postępowania administracyjnego,
ze względu przede wszystkim na dobro strony postępowania, jest tzw. zasa-
da informowania lub zasada udzielania informacji. Uregulowana została ona
w art. 9 KPA, składającym się od strony konstrukcyjnej z dwóch zdań. Zgod-
nie z pierwszym z nich, organy administracji publicznej są obowiązane do nale-
żytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będą-
cych przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Obowią-
zek ten powinien być wykonywany z urzędu, co związane jest niewątpliwie
z inkwizycyjnym modelem postępowania administracyjnego. Organ prowadzą-
cy postępowanie, obok kompleksowej i rzetelnej realizacji norm powszechnie
obowiązującego prawa, jest zobligowany do dbałości również o dobro stron
postępowania. Zasada ta obejmuje zarówno informowanie o okolicznościach
faktycznych związanych ze sprawą administracyjną, jak i o okolicznościach
prawnych. W doktrynie często podnosi się, że zasada ta znacząco ogranicza
w postępowaniu administracyjnym fikcję powszechnej znajomości prawa, jed-
nak ewentualne „uwzględnienie wywodów i twierdzeń o nieznajomości prawa
musi być wykazane i usprawiedliwione okolicznościami faktycznymi konkret-
nego przypadku”2. W orzecznictwie sądów administracyjnych można jednak
również spotkać orzeczenia wskazujące, że nie można powoływać się na nie-
znajomość przepisów prawa rangi ustawowej3.
Zgodnie z art. 9 zd. 2 KPA, organy czuwają nad tym, aby strony i inne oso-
by uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomo-
ści prawa. W tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ze
względu na poszerzenie kręgu podmiotowego podlegającego ochronie w myśl
przytoczonej regulacji (strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu),
1
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-
administracyjne, 2018, s. 50.
2
stracyjne – ogólne, podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 24.
3
Zob. wyr. NSA z 13.2.2001 r., IV SA 2617/98, Legalis.
Nb. 23
66498795312510
66
w doktrynie niektórzy Autorzy wskazują na samodzielny charakter tej zasady.

Organy administracji publicznej obowiązane są na każdym etapie postępowa-
nia niejako kontrolować uczestników postępowania i prewencyjnie informować
o możliwych konsekwencjach ich działania lub zaniechania. Zasada ta realizo-
wana jest również w oparciu o obowiązkowe pouczenia zamieszczane w wyda-
wanych aktach administracyjnych.
IX. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu

Postępowanie wyjaśniające jest zasadniczo postępowaniem gabinetowym, 24
prowadzonym przez organ, który samodzielnie dokonuje poszczególnych
czynności. Aby ograniczyć negatywne skutki postępowania inkwizycyjnego,
w art. 10 KPA unormowano zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.
Z treści art. 10 § 1 KPA wynika:
1) uprawnienie strony do czynnego udziału w postępowaniu;
2) obowiązek organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym
stadium postępowania;
3) obowiązek organu do umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wy-
powiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
żądań.
Obowiązki organu odnoszące się do zasady czynnego udziału strony
w postępowaniu zostały sprecyzowane w szczegółowych przepisach KPA.
Możemy tu wskazać na: obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postę-
powania (art. 61 § 4 KPA), ale także poinformowania strony o prawie dostę-
pu do akt i sporządzania z nich odpisów, kopii i notatek (art. 73 KPA), pra-
wie do zgłaszania dowodów (art. 78 KPA), obowiązek poinformowania strony
o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 KPA) oraz obowiązek
umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań (art. 81 KPA). Ponadto zgodnie z art. 79a § 1 KPA w przy-
padku postępowania wszczętego na żądanie strony, informując o możliwości
wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
żądań, organ jest zobowiązany także do wskazania przesłanek zależnych od
strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane,
co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W praktyce wygląda to w ten sposób, że w pismach przesyłanych do stro-
ny organ informuje ją o tym, iż może przeglądać akta postępowania oraz przed-
stawiać swoje stanowisko w sprawie, o ile uzna to za stosowne. Niekiedy przed
wydaniem decyzji administracyjnej organ wprost kieruje do strony także zapy-
tanie o to, czy będzie korzystać z prawa do wypowiedzenia się na temat zgro-
Nb. 24
66498795312510
66
madzonych materiałów i dowodów. To od strony bowiem zależy, czy będzie

chciała wziąć czynny udział w postępowaniu, a także w jaki sposób będzie
chciała skorzystać z tego prawa. Przykładowo, czy ograniczy się do wglądu
w akta, czy także będzie zgłaszać wnioski dowodowe. Wyraźne wskazanie
przez stronę, że nie będzie korzystać z tych praw pozwala organowi na szybsze
zakończenie postępowania i wydanie decyzji.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 KPA brak udziału strony w sprawie bez jej winy
jest podstawą do wznowienia postępowania. Natomiast, aby skutecznie pod-
nieść zarzut naruszenia art. 10 § 1 KPA strona musi wykazać, że zarzucane
uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. że gdyby mogła skorzystać ze
swoich uprawnień, postępowanie przybrałoby inny tok1.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie ma charakteru abso-
lutnego. Zgodnie z art. 10 § 2 KPA organy administracji publicznej mogą
odstąpić od tej zasady w przypadkach, gdy:
1) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla
życia ludzkiego;
2) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla
zdrowia ludzkiego;
3) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną
szkodę materialną.
Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27.3.2008 r.2: „jeśli chodzi
o niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, to może ono wynikać
między innymi z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem, czy
obiekcie stanowiącym niebezpieczeństwo zewnętrzne przez odpadanie tynku
na chodnik, a więc miejsca ogólnie dostępne”.
W przypadku odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowa-
niu, organ jest zobowiązany do utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adno-
tacji, przyczyn odstąpienia. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie zwe-
ryfikowania, czy organ postąpił prawidłowo (tak WSA w Krakowie w wyroku
z 7.6.2017 r.3).
Istnieją również pozakodeksowe wyłączenia od zasady czynnego udzia-
łu stron w postępowaniu. Tytułem przykładu można wskazać na regula-
cje ustanowione w związku z epidemią COVID-19. Mianowicie, jak wynika
z art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zwią-
zanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych
1
Por. wyr. NSA z 11.9.2012 r., II GSK 1207/11, Legalis; wyr. NSA z 27.10.2021 r.,
III OSK 4262/21, Legalis.
2
II SA/Bd 781/07, CBOSA.
3
III SA/Kr 287/17, niepubl.
Nb. 24
66498795312510
66
chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych1, w okresie sta-

nu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd
administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania
w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administra-
cji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 KPA także
w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.
X. Zasada przekonywania
W treści art. 11 KPA zapisana została zasada przekonywania. Zgodnie 25
z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać
stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy,
aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stro-
ny decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Działanie zgodnie
z zasadą przekonywania sprowadza się przede wszystkim do jasnego i dokład-
nego uzasadniania zapadłych rozstrzygnięć. Uzasadnienie powinno być nie
tylko zrozumiałe, ale przede wszystkim powinno pokazywać stronie, że cho-
ciaż dane rozstrzygnięcie może jej się nie podobać, to jest jedynym możliwym
w tej sytuacji i powinna się do niego zastosować. Jak słusznie wskazał WSA
w Krakowie w wyroku z 7.5.2018 r.2, „motywy decyzji muszą być tak ujęte,
aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakcepto-
wać zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ
przy jej wydaniu”.
A. Wiktorowska słusznie wskazuje, że art. 11 KPA nie tworzy nowej insty-
tucji procesowej, ale działa za pośrednictwem innych instytucji KPA3. Obowią-
zek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określo-
nym w art. 107 § 3 KPA stanowi realizację zasady przekonywania4. W wyroku
z 13.1.2021 r. NSA5 stanął na stanowisku, że organ powinien w uzasadnieniu
wyczerpująco odnieść się do całości zebranego materiału dowodowego oraz do
wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Naru-
szenie art. 11 KPA będzie najczęściej powiązane z naruszeniem art. 107 § 3
KPA. Z tego też względu przy budowie zarzutów w odwołaniu lub skardze,
1
2
II SA/Kr 294/18, Legalis.
3
A. Wiktorowska, Zasada przekonywania w kodeksie postępowania administracyjne-
go, [w:] M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.), Współczesne za-
gadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw.
dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009, s. 369.
4
Tak wyr. NSA z 25.10.2016 r., II OSK 110/15, Legalis.
5
Wyr. NSA z 13.1.2021 r., III OSK 2859/21, Legalis.
Nb. 25
66498795312510
66
zarzut naruszenia art. 107 § 3 KPA należy powiązać z zarzutem naruszenia

art. 11 KPA.
XI. Zasada szybkości i prostoty postępowania

26 Wyrażona w art. 12 KPA zasada szybkości i prostoty postępowania zwią-
zana jest z ekonomiką procesową. Im krócej prowadzone jest postępowanie,
tym mniejsze koszty ponosi zarówno strona, jak i organ. W związku z tym
w art. 12 § 1 KPA przyjęto, że organy administracji publicznej powinny działać
w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środ-
kami prowadzącymi do jej załatwienia.
Nakaz działania wnikliwie i szybko, przy wykorzystaniu najprostszych
środków, sprowadza się do racjonalnego planowania czynności i wykorzy-
stywania tych środków, które są najtańsze i najłatwiej pozwolą osiągnąć cel
postępowania, jakim jest załatwienie sprawy. Nie oznacza to jednak, że postę-
powanie ma być przeprowadzone pobieżnie. Zasada szybkości postępowania
nie może naruszać przepisów i ograniczać uprawnień stron w imię szyb-
kości postępowania1. Organ związany jest innymi zasadami, w tym wyrażo-
ną w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, która nakazuje mu podejmować
wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
oraz do załatwienia sprawy.
Realizacji zasady szybkości postępowania ma służyć wprowadzenie termi-
nów załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 2 KPA sprawy, które nie wyma-
gają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione
niezwłocznie. Skorelowane to jest z treścią art. 35 § 2 KPA, który stanowi,
że sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione
przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fak-
ty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym
toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, któ-
rymi rozporządza ten organ powinny być załatwiane niezwłocznie. W pozo-
stałych przypadkach art. 35 § 3 i 3a KPA wyznacza maksymalne terminy,
w jakich powinny być załatwione poszczególne sprawy (przepisy szczegól-
ne mogą zawierać odstępstwa). Nie oznacza to jednak, że organ może zwle-
kać i podjąć się wyjaśnienia sprawy dopiero przed upływem tych terminów
– z art. 35 § 1 w zw. z art. 12 KPA wynika, że organ musi załatwić sprawę bez
zbędnej zwłoki.
1
Tak NSA w wyr. z 10.7.2018 r., II OSK 630/18, Legalis.
Nb. 26
66498795312510
66
Realizacji zasady szybkości postępowania służy także wyposażenie stron

w instrumenty pozwalające skłonić organ do działania w prawidłowy sposób.
Strona może zgodnie z art. 37 KPA wnieść ponaglenie na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona jest także we wpro- 27
wadzeniu niektórych odstępstw od zbędnego formalizmu. Przykładowo, cho-
ciaż zasadą jest załatwianie spraw w formie pisemnej, ustawodawca wprowadził
możliwość załatwienia sprawy ustnie, jeżeli spełnione są przesłanki określone
w art. 14 § 2 KPA. Podobnie chociaż zasadą jest sporządzanie metryki sprawy,
w art. 66a § 5 KPA wprowadzono delegację do określenia przez ministra wła-
ściwego do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, rodzajów
spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony ze względu
na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki
w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw.
XII. Zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych

Zasadą łagodzącą w pewien sposób rygoryzm administracyjny i władczy, 28
jednostronny charakter wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych, ma być
uregulowana w art. 13 KPA zasada polubownego rozstrzygania kwestii spor-
nych – zarówno występujących pomiędzy stronami postępowania, jak i w nie-
których przypadkach pomiędzy stroną a reprezentującym bezpośrednio lub
pośrednio państwo organem administracji publicznej. Zgodnie z tą zasadą,
w sprawach, których charakter na to pozwala, właściwe organy mają obowią-
zek dążyć do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania w ten
sposób praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W szczegól-
ności podejmowane powinny być tu czynności skłaniające strony o spornych
interesach do zawarcia ugody przed organem administracji publicznej lub czyn-
ności niezbędne do przeprowadzenia mediacji. Zasada polubownego rozstrzy-
gania kwestii spornych ma na celu szersze włączenie czynnika społecznego,
w tym przede wszystkim podmiotów bezpośrednio zainteresowanych konkret-
nym ukształtowaniem ich praw lub obowiązków, w rozstrzyganie spraw admi-
nistracyjnych. Uzyskane w ramach ugody lub na skutek przeprowadzonych
mediacji rozwiązanie sprawy spornej, będzie w wielu przypadkach łatwiejsze
do zaakceptowania przez strony postępowania. Przełoży się to zazwyczaj na
rezygnację z wykorzystania środków zaskarżenia i brak konieczności stosowa-
nia przymusu administracyjnego.
Organy administracji publicznej powinny na każdym etapie postępowania
informować i udzielać wyjaśnień o możliwościach polubownego załatwienia
Nb. 27–28
66498795312510
66
sprawy, w tym przede wszystkim wskazywać korzyści płynące z takiego roz-

wiązania.
XIII. Zasada pisemności

29 Konsekwencją oparcia postępowania administracyjnego na idei postę-
powania inkwizycyjnego jest wyrażona w art. 14 § 1a KPA zasada pisemno-
ści, zgodnie z którą sprawy należy załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci
papierowej lub elektronicznej. Dotyczy to nie tylko wydania decyzji admini-
stracyjnej, czyli formy załatwienia sprawy zgodnie z art. 104 KPA, ale wszel-
kich czynności podejmowanych w postępowaniu. Nakaz pisemnego zała-
twiania spraw obejmuje ogół czynności dokonywanych przez organ i stronę
na wszystkich jego etapach1. Zasada pisemności po nowelizacji, która weszła
w życie 5.10.2021 r.2, zrównuje formę papierową i elektroniczną – zarówno
pisma pochodzące od organów (art. 14 § 1a KPA), jak i pisma kierowane do
organów administracji publicznej (art. 14 § 1d KPA) mogą być sporządzane na
piśmie w postaci papierowej lub elektronicznej.
Zasada pisemności przejawia się m.in. w:
1) obowiązku prowadzenia akt i zakładania w nich metryki (w formie pisem-
nej lub elektronicznej), w sposób określony przez rozporządzenie Ministra
Administracji i Cyfryzacji z 5.3.2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowa-
dzenia metryki sprawy3;
2) obowiązku sporządzania protokołu z każdej czynności postępowania, mają-
cej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została
w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 KPA);
3) obowiązku sporządzenia protokołu w wypadkach wprost wskazanych
w art. 67 § 2 KPA;
4) obowiązku utrwalania innych czynności organu administracji publicznej,
z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy
lub toku postępowania, w formie adnotacji;
5) obowiązku sporządzania decyzji na piśmie.
Zasada pisemności nie ma charakteru absolutnego, gdyż ustawodawca
wprost w art. 14 § 2 KPA dopuszcza możliwość załatwiania spraw ustnie,
telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumie-
niu art. 2 pkt 5 ŚwiadUsłElektU lub za pomocą innych środków łączności.
1
2
Ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r.
poz. 569).
3
Dz.U. z 2020 r. poz. 246.
Nb. 29
66498795312510
66
Załatwianie spraw ustnie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej

lub za pomocą innych środków łączności dopuszczalne jest po spełnieniu łącz-
nie dwóch przesłanek:
1) przemawia za tym interes strony;
2) przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.
W przypadku załatwienia sprawy w sposób wskazany w art. 14 § 2 KPA
każdorazowo treść oraz istotne motywy załatwienia sprawy powinny być
utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adno-
tacji.
Wspomniana już nowelizacja, która weszła w życie 5.10.2021 r., wpro-
wadziła również w art. 14 § 1b i 1c KPA odpowiednio możliwość załatwiania
spraw z wykorzystaniem:
1) pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią
elektroniczną organu administracji publicznej;
2) usług on-line udostępnianych przez organy administracji publicznej po
uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób
określony w art. 20a ust. 1 albo 2InformPodPublU.
Odstępstwa od zasady pisemności można znaleźć również w przepisach
szczególnych i tu jednym z przykładów, związanych z koniecznością zapew-
nienia szybkości postępowania, są rozwiązania przyjęte w regulacjach ustano-
wionych w związku z epidemią COVID-19. Zgodnie z art. 11h ust. 11 COVIDU
polecenia, o których mowa w art. 11h ust. 1–3 tej ustawy, mogą być wydawane
także ustnie, pisemnie w formie adnotacji, telefonicznie, za pomocą środ-
ków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ŚwiadUsłElektU
lub za pomocą innych środków łączności. W celach dowodowych ustawo-
dawca przyjął, że istotne okoliczności takiego załatwienia sprawy powinny być
utrwalone w formie protokołu. Podobnie zgodnie z art. 8a ust. 6 pkt 3 usta-
wy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej1 decyzje, o których mowa
w art. 8a ust. 5 pkt 1 tej ustawy mogą być w nagłych przypadkach wydawane
ustnie, a następnie niezwłocznie potwierdzane na piśmie.
XIV. Zasada oceny działalności urzędów

Ustawodawca w art. 14a KPA postanowił podkreślić znaczenie stron postę- 30
powania administracyjnego w procesie poprawy jakości funkcjonowania admi-
nistracji publicznej w Polsce. To bowiem one najczęściej dostrzegają ewen-
tualne problemy i naruszenia urzędnicze. Zgodnie ze wskazanym przepisem,
1
Nb. 30
66498795312510
66
organy administracji publicznej umożliwiają stronom ocenę działania urzędów

kierowanych przez te ograny, w tym pracowników tych urzędów. Zasada ta
została dodana do KPA w 2018 r. na skutek przyjęcia przepisów wprowadza-
jących ustawę – Prawo przedsiębiorców1, jednakże sam proces oceny był już
(i nadal jest) możliwy m.in. na podstawie przepisów działu VIII KPA „Skargi
i wnioski”. Jej wyraźna kodyfikacja ma jednak podkreślić czy zasygnalizować,
potrzebę zwracania uwagi na ewentualne problemy w funkcjonowaniu admini-
stracji publicznej i formułowania propozycji ich rozwiązań. Przyczyni się to do
zwiększenia zaufania obywateli do aparatu administracyjnego i realizacji prawa
do dobrej administracji.
XV. Zasada dwuinstancyjności

31 Uregulowana w art. 15 KPA zasada dwuinstancyjności postępowania admi-
nistracyjnego („Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że
przepis szczególny stanowi inaczej”) jest zasadą gwarancyjną dla stron postę-
powania, ściśle powiązaną z regulacją zawartą w art. 78 Konstytucji RP. Zgod-
nie ze wskazanym przepisem, każda strona postępowania administracyjnego
jest uprawniona do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, o ile nie przewi-
dziano w przepisach szczególnych żadnych wyjątków. Zgodnie z zasadą dwu-
instancyjności, pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej przyjmie
charakter tzw. decyzji nieostatecznej, która będzie mogła być zakwestionowa-
na przez stronę postępowania przy pomocy kodeksowego środka zaskarżenia.
Odwołanie, bowiem o nim oczywiście mowa, spowoduje uruchomienie postę-
powania drugoinstancyjnego przed nowym organem administracji publicznej,
mającego na celu przede wszystkim ponowne wyjaśnienie sprawy na podstawie
zebranego już materiału dowodowego (podlegającego ewentualnym uzupełnie-
niom), a także ogólną weryfikację działania organu I instancji2. Decyzja wyda-
na na skutek wniesionego odwołania będzie decyzją ostateczną.
Jak już wspomniano powyżej, zasada dwuinstancyjności pełni rolę gwa-
rancyjną dla strony postępowania, ale nie konstytuuje obowiązku jej wyko-
rzystania, czy automatycznego działania (z urzędu) przez organy administra-
cji publicznej. Postępowanie odwoławcze uruchomione zostanie wyłącznie na
wniosek strony lub podmiotu działającego na prawach strony, jeżeli wykażą one
w odwołaniu niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji
1
Ustawa z 6.3.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz
inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 650).
2
2018, s. 51.
Nb. 31
66498795312510
66
(zob. art. 128 KPA). Mamy tu więc do czynienia z przejawem zasady dyspo-
zycyjności, która może jednak podlegać ewentualnemu ograniczeniu w przy-
padku złożenia, a następnie wycofania odwołania (zob. art. 137 KPA). Strona
postępowania może również dobrowolnie zrezygnować z prawa do wniesienia
środka zaskarżenia, co spowoduje przyspieszenie osiągnięcia waloru ostatecz-
ności (i prawomocności) przez wydaną już decyzję administracyjną.
Wyjątki od zasady dwuinstancyjności mogą być przewidziane w przepisach
szczególnych i mogą przyjmować różną postać. Pierwszy z nich związany jest
z sytuacją, gdy nie ma organu wyższego stopnia nad organem wydającym decy-
zję w I instancji, a organ ten będzie upoważniony do ponownego zajęcia się
tą samą sprawą administracyjną. W powyższym przypadku środek zaskarże-
nia przyjmie postać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w odróżnieniu
od odwołania będzie to środek o charakterze niedewolutywnym – niepowodu-
jący przeniesienia sprawy do organu wyższej instancji) i będzie dotyczył przy-
kładowo decyzji pierwszoinstancyjnej ministra lub samorządowego kolegium
odwoławczego (zob. art. 127 § 3 KPA). Drugi rodzaj wyjątku to regulacje ogra-
niczające postępowanie administracyjne wyłącznie do jednej instancji i wpro-
wadzające weryfikację sprawy przez sąd powszechny (np. właściwość Sądu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach regulacyjnych z zakresu
działania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Prezesa Urzę-
du Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego czy Preze-
sa Urzędu Komunikacji Elektronicznej). Ustawodawca może również przewi-
dzieć sytuację, gdy w danej sprawie mamy wyłącznie jedną instancję, a wydane
rozstrzygnięcie jest ostateczne. Ta ostatnia sytuacja wykorzystana została m.in.
w przepisach wprowadzonych w celu zapobiegania, przeciwdziałania i zwal-
czania COVID-19. W przypadku decyzji ministra właściwego do spraw zdro-
wia w sprawie zawieszenia kierownika podmiotu leczniczego prowadzące-
go szpital, ustawodawca zrezygnował z prawa strony do wniesienia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyłączając tym samym stosowanie art. 127
§ 3 KPA). Od decyzji tej przysługuje wyłącznie skarga do sądu administracyj-
nego.
XVI. Zasada trwałości decyzji administracyjnej

Zasada trwałości decyzji administracyjnej ma za zadanie stabilizację roz- 32
strzygnięć wydawanych przez administrację publiczną oraz jednoznacz-
ne określenie na danym etapie sytuacji prawnej podmiotu administrowanego.
Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 KPA decyzje administracyjne, od których nie służy
odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpa-
Nb. 32
66498795312510
66
trzenie sprawy, są tzw. decyzjami ostatecznymi. Powyżej wskazane zwyczajne

środki zaskarżenia mogą nie przysługiwać, gdy ustawodawca wyłączył możli-
wość instancyjnej weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia, gdy środki te zosta-
ły już wykorzystane (a więc mamy do czynienia z decyzją wydaną na skutek
odwołania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo gdy bezskutecznie
upłynął ustawowy termin do ich wniesienia. W myśl zasady dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego, strona postępowania ma bowiem prawo do
maksymalnie dwukrotnego zajęcia się jej sprawą administracyjną.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej nie ma jednak charakteru bez-
względnego. Decyzja ostateczna może zostać w nadzwyczajnej sytuacji podda-
na ponownej weryfikacji przez właściwy organ administracji publicznej, bowiem
ustawodawca nie mógł pozwolić na utrzymywanie w obrocie prawnym m.in. roz-
strzygnięć niezgodnych z prawem, wydanych z naruszeniem procedury admini-
stracyjnej czy nieprzystających do zmiennej sytuacji społecznej lub gospodarczej.
Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 2 KPA uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności
albo wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może
nastąpić tylko w przypadkach określonych wyraźnie przez ustawodawcę w prze-
pisach kodeksowych lub w ustawach szczególnych. W niektórych przypadkach
zasada trwałości decyzji administracyjnej znajdzie zastosowanie również do
wydawanych przez organy administracji publicznej postanowień.
XVII. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej

33 W myśl art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta, zgodnie z art. 16 § 2 KPA, polega m.in. na możliwości orzekania
o zgodności decyzji administracyjnych (i innych aktów lub czynności z zakre-
su administracji publicznej) z przepisami prawa. Mamy tu więc do czynienia
z kontrolą legalności działania administracji. Sądy administracyjne rozstrzy-
gają spór, którego równorzędnymi stronami są organ administracji publicznej
i najczęściej strona lub strony zakończonego już postępowania administracyj-
nego. Kontrola ta oparta jest na zasadzie skargowości, a szczegółowe zasady
oraz tryb jej przeprowadzania zostały wskazane w ustawie – Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi1, której regulacje omówione zostały
w dalszej części podręcznika. Z instytucji tej możemy skorzystać, co do zasa-
dy, po wyczerpaniu zwyczajnych środków zaskarżenia w postępowaniu admi-
nistracyjnym.
1
Nb. 33
66498795312510
66
XVIII. Zasada prawomocności decyzji administracyjnej

O prawomocności decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 16 § 3 KPA, 34
możemy mówić dopiero w sytuacji, gdy decyzja jest rozstrzygnięciem ostatecz-
nym, a ponadto nie można jej zaskarżyć do sądu administracyjnego ze wzglę-
du na upływ czasu, nieskuteczne wykorzystanie już tego środka kontroli lub
niespełnianie ustawowych przesłanek wynikających z PrPostSAdm. W przy-
padkach określonych w odrębnych przepisach, prawomocność będzie również
związana z brakiem możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu
powszechnego. Przymiot prawomocności oznacza, że podmioty administrowa-
ne muszą bezwzględnie zastosować się do uzyskanego rozstrzygnięcia, o ile
chcą uniknąć zastosowania wobec nich przymusu administracyjnego czy stania
się podmiotem postępowania egzekucyjnego.
§ 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne

W art. 17 KPA prawodawca wprowadził regulacje określające organy wyż- 35
szego stopnia. Przepis ten nie zawiera ogólnej definicji organu wyższego stop-
nia, wskazuje natomiast indywidualnie organy wyższego stopnia w stosunku do
poszczególnych rodzajów organów administracji państwowej, bazując na defi-
nicjach tych ostatnich zawartych w słowniczku pojęć w art. 5 KPA. Koniecz-
ność prawidłowego ustalenia, który organ został uznany za organ wyższe-
go stopnia w postępowaniu ogólnoadministracyjnym jest ściśle powiązana
z instytucją właściwości instancyjnej oraz zasadą dwuinstancyjności postę-
powania administracyjnego. To właśnie bowiem organ wyższego stopnia jest
właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instan-
cji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 KPA).
Przepisy KPA odwołują się do pojęcia organu wyższego stopnia jeszcze kilka-
krotnie i powierzają organom wyższego stopnia również inne funkcje, przykła-
dowo, w zakresie tzw. postępowań nadzwyczajnych, tj. wznowienia postępo-
wania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (zob. art. 150 KPA)
czy stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 157 § 1 KPA).
Dopatrując się pewnych generalnych prawidłowości w ustalaniu zależności
instancyjnej pomiędzy organami wymienionymi w art. 17 KPA, można przyjąć,
że organ wyższego stopnia jest organem strukturalnie odrębnym i kompe-
tencyjnie nadrzędnym nad organem niższego stopnia.
W myśl art. 17 pkt 1 KPA organami wyższego stopnia nad organami jed-
nostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze,
chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Definicję ustawową pojęcia orga-
Nb. 34–35
66498795312510
66
nów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 KPA. Zasadą

jest zatem, że organem wyższego stopnia względem organów jednostek samo-
rządu terytorialnego jest zawsze samorządowe kolegium odwoławcze, chyba
że przepis szczególny wskazuje inny organ lub odwrotnie, jeżeli przepis szcze-
gólny nie wskazuje organu wyższego stopnia, jest nim samorządowe kolegium
odwoławcze. Odesłanie do ustaw szczególnych zawarte w art. 17 pkt 1 KPA
należy w pierwszej kolejności rozumieć jako odesłanie do przepisów (ustaw)
prawa administracyjnego materialnego.
Należy stwierdzić, że art. 17 pkt 1 KPA wprowadza tzw. domniemanie
kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów wyższe-
go stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, które
to domniemanie jest wyłączone, gdy ustawy szczególne stanowią inaczej.
Przykład: Co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorzą-
dowe kolegium odwoławcze. Zgodnie jednak z brzmieniem przepisu szczególnego, tj. art. 82
ust. 3 PrBud to wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego
stopnia w stosunku do starosty.
Zgodnie z art. 17 pkt 2 KPA organami wyższego stopnia w stosunku do

wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Definicja normatywna pojęcia
minister zawarta została w art. 5 § 2 pkt 4 KPA i ma charakter szeroki, bowiem
na jej podstawie przez ministra należy rozumieć także przykładowo Prezesa
i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kierującego okreś-
lonym działem administracji rządowej lub kierowników centralnych urzędów
administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych
przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.
W myśl art. 17 pkt 3 KPA organami wyższego stopnia w stosunku do orga-
nów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowied-
nie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy
państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Do organów administra-
cji publicznej, innych niż wymienione w art. 17 pkt 1 i 2 KPA, można zaliczyć
dwie kategorie podmiotów:
1) organy i podmioty, o których mowa w art. 1 pkt 2 KPA, tzn. organy pań-
stwowe oraz inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie po-
rozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze
decyzji administracyjnych;
2) działające we własnym imieniu inne niż wojewoda terenowe organy admi-
nistracji rządowej zarówno zespolonej, jak i niezespolonej.
Organami wyższego stopnia w stosunku do tych organów są odpowied-
nie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku orga-
ny państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepisy KPA nie
Nb. 35
66498795312510
66
zawierają definicji legalnej pojęcia organu nadrzędnego, co uzasadnia sięgnię-

cie w tym zakresie do wykładni językowej. Przymiotnik „nadrzędny” w polsz-
czyźnie oznacza stojący wyżej w jakiejś hierarchii, mający zwierzchnią władzę,
obejmujący szereg jednostek podrzędnych, podporządkowanych sobie1.
Przykład: Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych
w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem
Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Pań-
stwo, jest stosownie do art. 17 pkt 3 KPA Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zob. post. NSA
z 28.8.2008 r., I OW 53/08, Legalis).
Podobnie, organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jed-
nocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Mi-
nister ten jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 3 KPA
w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji
(zob. wyr. NSA z 15.2.2006 r., II GSK 153/05, Legalis).
Zgodnie z art. 17 pkt 4 KPA organem wyższego stopnia w stosunku do orga-

nów organizacji społecznych jest odpowiedni organ wyższego stopnia tych
organizacji, a w razie jego braku organ państwowy sprawujący nadzór nad dzia-
łalnością tej organizacji. To ustawowe wyjaśnienie pojęcia organu wyższego
stopnia w stosunku do organów organizacji społecznych jest dotknięte w czę-
ści błędem idem per idem, czyli „to samo przez to samo” (organem wyższego
stopnia jest odpowiedni organ wyższego stopnia). Pomijając tę kwestię, należy
zwrócić uwagę, że pojęciem organizacji społecznej zgodnie z definicją kodek-
sową zawartą w art. 5 § 2 pkt 5 KPA objęte są również organizacje zawodo-
we, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Dla ustalenia
właściwości organu wyższego stopnia art. 17 pkt 4 KPA musi być stosowany
w związku z przepisami ustawy szczególnej regulującej kwestie funkcjonowa-
nia konkretnej organizacji.
Przykład: Organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 4 KPA w stosunku do ra-
dy izby notarialnej jest Krajowa Rada Notarialna. Krajowa Rada Notarialna jest właściwa do
rozpatrzenia zażalenia na postanowienie – opinię rady izby notarialnej w kwestii powołania
na stanowisko notariusza (na podstawie art. 10 w zw. z art. 26 i 27 ustawy z 14.2.1991 r. – Pra-
wo o notariacie, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.; zob. wyr. NSA z 24.3.1998 r.,
II SA 1052/97, Legalis).
Organy naczelne. Natomiast w art. 18 KPA prawodawca zawarł regulację 36

określającą właściwość konkretnych organów naczelnych w stosunku do okreś-
lonych kategorii organów administracji. I tak organem naczelnym w stosunku
do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialne-
go, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, oraz organów pań-
1
Por. Mały słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1969, s. 416.
Nb. 36
66498795312510
66
stwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych jest Prezes Rady Mi-

nistrów lub właściwy minister. W stosunku do organów państwowych innych
niż wymienione powyżej organami naczelnymi są odpowiednie organy o ogól-
nokrajowym zasięgu działania. Natomiast w stosunku do organów organizacji
społecznych – naczelne organy tych organizacji, a w razie braku takiego organu
– Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nad-
zór nad ich działalnością.
Należy podkreślić, że w obecnym stanie prawnym, w KPA praktycznie
nie przewidziano konkretnych uprawnień proceduralnych dla organów naczel-
nych w postępowaniu ogólnoadministracyjnym. Wyjątek stanowi tu art. 161
KPA, dający ministrowi prawo uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Defi-
nicja zawarta w art. 18 KPA ma znaczenie prawne w odniesieniu do postę-
powania w sprawach skarg i wniosków (jedynie w dziale VIII KPA orga-
nom naczelnym przypisane zostały konkretne funkcje, np. w art. 230, art. 253
§ 5, art. 258 § 1 pkt 4 czy art. 258 § 2). Zasady ustalania właściwości organów
naczelnych zawarte w art. 18 KPA mogą teoretycznie znaleźć również zastoso-
wanie w sytuacji, gdyby przepisy szczególne prawa materialnego odsyłały do
„odpowiedniego organu naczelnego”.
§ 4. Właściwość organu administracji publicznej

37 W przyjętym w KPA modelu postępowania organ administracji publicznej
może działać w danej sprawie administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy kumu-
latywnie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, organ ten musi być właści-
wy; po drugie, organ ten musi być bezstronny. Przez pojęcie właściwość organu
należy rozumieć prawną zdolność organu do wiążącego ustalenia konsekwen-
cji obowiązującej normy prawa administracyjnego w stosunku do określonego
podmiotu, a więc zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania
określonego rodzaju spraw administracyjnych w postępowaniu administracyj-
nym1.
I. Właściwość ustawowa
38 Ustawa KPA określa dwa rodzaje właściwości ustawowej: rzeczową (art. 20
KPA) oraz miejscową (art. 21 KPA). Dodatkowo doktryna i judykatura, na pod-
stawie analizy przepisów dotyczących weryfikacji decyzji administracyjnej,
wprowadza trzeci rodzaj właściwości ustawowej, tj. właściwość instancyjną.
1
Por. np. wyr. NSA z 14.10.2015 r., I OSK 220/14, Legalis.
Nb. 37–38
66498795312510
66
Właściwość rzeczowa może być zdefiniowana jako zdolność prawna organu

administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania określonej kategorii
spraw administracyjnych w postępowaniu administracyjnym1. Zasady ustala-
nia właściwości rzeczowej są określone w treści aktów prawa, zaliczanych do
tzw. materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje dane-
go organu administracji publicznej.
Właściwość miejscowa może być zdefiniowana jako zdolność prawna organu
administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania określonej kategorii
spraw na danym obszarze terytorialnym kraju (w ramach obszaru geograficznego
pewnej jednostki podziału terytorialnego kraju)2. Zasady ustalania właściwości
miejscowej są określone bezpośrednio w treści KPA (zob. art. 21 KPA).
Właściwość instancyjna może być natomiast zdefiniowana jako zdolność
prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji
administracyjnej w postępowaniu administracyjnym3. Zasady ustalania wła-
ściwości instancyjnej są określone bezpośrednio w treści KPA, z tym jednak
zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowie-
nia szczególne odrębnych ustaw, odnoszące się do wyznaczenia właściwego
organu wyższego stopnia.
Prawodawca jednocześnie nałożył na wszystkie organy administra-
cji publicznej obowiązek respektowania swojej właściwości (argumentum
ex art. 19 KPA). Niestosowanie się przez organ administracji publicznej do tej
zasady jest kwalifikowaną wadą postępowania, która rodzi konieczność stwier-
dzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 156
§ 1 pkt 1 KPA4.
II. Określenie właściwości rzeczowej

Artykuł 20 KPA wskazuje, że ustalenie właściwości rzeczowej organu admi- 39
nistracji publicznej w danej sprawie następuje na podstawie norm tzw. mate-
rialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu
administracji publicznej. Określenie właściwości rzeczowej organu w art. 20
KPA ma wyłącznie charakter subsydiarny. Norma z art. 20 KPA nie może więc
– co do zasady – stanowić bezpośredniej podstawy prawnej do ustalenia tej
właściwości. Kodeks postępowania administracyjnego określa bowiem wła-
ściwość rzeczową organu administracji publicznej wyłącznie w zakresie roz-
1
Por. np. wyr. WSA w Warszawie z 26.10.2021 r., VII SA/Wa 1396/21, Legalis.
2
Por. np. post. NSA z 24.11.2021 r., II GW 75/21, Legalis.
3
Por. np. wyr. WSA w Krakowie z 28.12.2021 r., I SA/Kr 435/21, Legalis.
4
Por. np. wyr. NSA z 26.6.2014 r., II OSK 137/13, Legalis.
Nb. 39
66498795312510
66
strzygania niektórych kwestii o charakterze proceduralnym, pojawiających się

w toku postępowania (zob. np. art. 150 KPA).
III. Określenie właściwości miejscowej

40 Artykuł 21 KPA statuuje podstawowe i dodatkowe (subsydiarne) regu-
ły pozwalające ustalić właściwość miejscową organu administracji publicznej
w ramach indywidualnej sprawy administracyjnej.
W art. 21 § 1 KPA prawodawca określił trzy podstawowe reguły kwalifi-
kowania spraw administracyjnych do zakresu właściwości miejscowej dane-
go organu, które znajdują odpowiednio zastosowanie w sprawach dotyczących
nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 1 KPA), w sprawach dotyczących prowadze-
nia zakładu pracy (art. 21 § 1 pkt 2 KPA) oraz we wszelkich innych sprawach
(art. 21 § 1 pkt 3 KPA).
Natomiast w art. 21 § 2 KPA prawodawca wprowadził dwie pomocnicze
reguły, które znajdują zastosowanie w sytuacji, gdy w oparciu o reguły podsta-
wowe z art. 21 § 1 KPA nie jest możliwe ustalenie organu właściwego miejsco-
wo w danej sprawie administracyjnej. Przy czym reguły te znajdują zastosowa-
nie w procesie ustalania organu właściwego miejscowo w kolejności wskazanej
w treści art. 21 § 2 KPA.
Zasady określania właściwości miejscowej z art. 21 KPA mogą doznać ogra-
niczenia w ustawach szczególnych, zawierających postanowienia określające
kryteria ustalania właściwości miejscowej lub upoważniających właściwe organy
do określenia właściwości miejscowej w drodze aktów wykonawczych. W takich
przypadkach zasady ustalania właściwości miejscowej określone tymi szczegól-
nymi przepisami będą miały pierwszeństwo względem zasad z art. 21 KPA.
Artykuł 21 § 1 KPA statuuje – jak było to sygnalizowane – trzy podsta-
wowe reguły określania właściwości miejscowej organu. Kryterium pozwalają-
cym na zastosowanie konkretnej reguły w danej sprawie administracyjnej jest
przedmiot tej sprawy. W przypadku spraw administracyjnych, których przed-
miotem jest nieruchomość, właściwość miejscową ustala się według geogra-
ficznego miejsca położenia tej nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku
spraw administracyjnych, których przedmiotem jest nieruchomość, właściwy
miejscowo będzie organ administracji publicznej, na którego obszarze teryto-
rialnym działania (obszarze właściwości miejscowej) dana nieruchomość jest
położona. Obszar ten jest ustalany na podstawie odpowiednich norm zalicza-
nych do ustrojowego prawa administracyjnego1. Pojęcie nieruchomości ozna-
1
Por. wyr. WSA w Gdańsku z 9.1.2014 r., II SA/Gd 566/13, Legalis.
Nb. 40
66498795312510
66
cza, zgodnie z art. 46 § 1 KC, części powierzchni ziemskiej stanowiące odręb-

ny przedmiot własności (grunty), budynki trwale z gruntem związane, jeżeli
na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot wła-
sności i części takich budynków, np. lokale. Przez sprawy administracyjne,
których przedmiotem jest nieruchomość (sprawy dotyczące nieruchomości),
należy rozumieć sprawy administracyjne dotyczące praw i obowiązków na nie-
ruchomości. Jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch
lub większej liczby organów, orzekanie w sprawie administracyjnej dotyczą-
cej tej nieruchomości będzie należeć do organu, na którego obszarze teryto-
rialnym działania (obszarze właściwości miejscowej) znajduje się największa
część powierzchni terytorialnej nieruchomości. W czysto hipotetycznej sytu-
acji, gdyby dana nieruchomość znajdowała się idealnie po połowie, na obsza-
rze terytorialnym działania dwóch organów administracji publicznej, właści-
wość miejscowa organu administracji publicznej w sprawie administracyjnej
dotyczącej tej nieruchomości zostanie ustalona na podstawie reguł płynących
z art. 21 § 2 KPA.
W przypadku spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy, właściwy
miejscowo będzie organ, na którego obszarze terytorialnym działania (obsza-
rze właściwości miejscowej) zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony.
Mając na uwadze to, że KPA nie definiuje pojęcia zakładu pracy, termin ten
należy utożsamiać z pojęciem pracodawcy, określonym w treści art. 3 KP. Poję-
cie zakładu pracy zostało bowiem zastąpione w treści KP terminem „pracodaw-
ca”, przez który należy rozumieć jednostkę organizacyjną, choćby nie posiadała
osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeśli zatrudniają one pracowni-
ków. Miejscem prowadzenia zakładu pracy w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 KPA
jest faktyczne miejsce usytuowania zakładu pracy (pracodawcy), czyli miejsce,
w którym jest, była lub ma być realizowana działalność tego zakładu. W czysto
hipotetycznej sytuacji, gdy nie można byłoby ustalić miejsca, w którym zakład
pracy jest, był lub ma być prowadzony, właściwość miejscowa organu admi-
nistracji publicznej w sprawie administracyjnej dotyczącej tego zakładu pracy
zostanie ustalona na podstawie reguł płynących z art. 21 § 2 KPA.
W myśl postanowień z art. 21 § 1 pkt 3 KPA, właściwość miejscową orga-
nu administracji publicznej w pozostałych sprawach indywidualnych ustala
się według następujących reguł. W przypadku stron postępowania administra-
cyjnego będących osobami fizycznymi właściwość miejscową organu admi-
nistracji publicznej w sprawie ustala się według miejsca zamieszkania w kra-
ju (w Rzeczypospolitej Polskiej). Z uwagi na brak w treści normatywnej KPA
definicji pojęcia miejsca zamieszkania, konieczne jest sięgnięcie do definicji
tego pojęcia wykorzystywanej w obszarze, z którego termin ten się wywo-
Nb. 40
66498795312510
66
dzi. I tak, zgodnie z art. 25 KC, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest
miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istnie-
je przy tym domniemanie, że osoba fizyczna ma miejsce zamieszkania w miej-
scowości, w której jest zameldowana na pobyt stały lub okresowy, przy czym
domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym. W przypadku osób
małoletnich decydujące dla określenia właściwości miejscowej organu jest
miejsce zamieszkania ich przedstawiciela ustawowego. Do ustalenia właściwo-
ści miejscowej przy wykorzystaniu powyższej reguły absolutnie wystarczające
jest to, aby tylko jedna ze stron postępowania administracyjnego miała miej-
sce zamieszkania w kraju. W sytuacji gdy w postępowaniu występuje wielość
stron, z których każda ma inne miejsce zamieszkania w kraju, właściwość miej-
scowa organu administracji publicznej w takiej sprawie administracyjnej zosta-
nie ustalona na podstawie reguł płynących z art. 21 § 2 KPA. W takiej sytuacji
decydująca będzie, przy wszczęciu postępowania administracyjnego na wnio-
sek, właściwość miejscowa organu, do którego to strony wystąpiły z podaniem
o wszczęcie postępowania właściwego ze względu na miejsce zamieszkania
jednej ze stron. Natomiast przy wszczęciu postępowania z urzędu decydująca
będzie właściwość miejscowa organu, który jako pierwszy wszczął postępo-
wanie, będąc organem właściwym dla miejsca zamieszkania w kraju jednej ze
stron. W przypadku stron postępowania administracyjnego będących osobami
fizycznymi, które nie mają miejsca zamieszkania w kraju (w Rzeczypospoli-
tej Polskiej), właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawie
ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Użycie przez pra-
wodawcę sformułowania „miejsce pobytu” może budzić poważne wątpliwości.
Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności1,
miejscem pobytu stałego jest miejsce zamieszkania w określonej miejscowo-
ści pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, natomiast miej-
scem pobytu stałego osoby zatrudnionej na statku żeglugi śródlądowej lub mor-
skiej albo zamieszkującej w związku z wykonywaniem pracy w ruchomym
urządzeniu mieszkalnym, jest miejscowość, w której ma siedzibę pracodaw-
ca zatrudniający tę osobę. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 2 EwidLU, miej-
scem czasowego pobytu jest miejsce przebywania bez zamiaru zmiany miej-
sca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej
samej miejscowości, lecz pod innym adresem, zaś miejscem pobytu czasowe-
go osoby zatrudnionej na statku żeglugi śródlądowej lub morskiej albo oso-
by, która w związku z wykonywaniem pracy zamieszkuje w ruchomym urzą-
dzeniu mieszkalnym poza miejscem pobytu stałego, jest miejscowość, w której
1
Nb. 40
66498795312510
66
ma siedzibę zakład pracy zatrudniający tę osobę. Analiza normy z art. 21 § 1

pkt 3 KPA w połączeniu z normą z art. 25 EwidLU wskazuje, że prawodawca
dokonując w treści art. 21 § 1 pkt 3 KPA rozdzielenia pojęć miejsce zamiesz-
kania i miejsce pobytu, wprowadził odniesienie do terminu „pobyt czasowy”
z art. 25 ust. 2 EwidLU. Dlatego też, mając na uwadze względy celowościo-
we należy przyjąć, że miejscem pobytu osoby fizycznej w świetle regulacji
z art. 21 § 1 pkt 3 KPA jest miejscowość, w której osoba ta przebywa przez
określony czas przy jednoczesnym braku zamiaru stałego pobytu. Do ustale-
nia właściwości miejscowej przy wykorzystaniu powyższej reguły absolutnie
wystarczające jest to, aby tylko jedna ze stron postępowania administracyjnego
miała miejsce pobytu w kraju. W sytuacji gdy w postępowaniu występuje wie-
lość stron, z których każda ma inne miejsce pobytu w kraju, właściwość miej-
scowa organu administracji publicznej w takiej sprawie administracyjnej zosta-
nie ustalona na podstawie reguł płynących z art. 21 § 2 KPA. W takiej sytuacji
decydująca będzie, przy wszczęciu postępowania administracyjnego na wnio-
sek, właściwość miejscowa organu, do którego to strony wystąpiły z podaniem
o wszczęcie postępowania właściwego ze względu na miejsce pobytu jednej
ze stron. Natomiast przy wszczęciu postępowania z urzędu decydująca będzie
właściwość miejscowa organu, który jako pierwszy wszczął postępowanie,
będąc organem właściwym dla miejsca pobytu jednej ze stron. W przypadku
stron postępowania administracyjnego będących jednostkami organizacyjnymi
(niebędących osobami fizycznymi) właściwość miejscową organu administracji
publicznej w sprawie ustala się według miejsca siedziby tej jednostki organiza-
cyjnej w kraju (w Rzeczypospolitej Polskiej). W przypadku jednostek organiza-
cyjnych i organizacji społecznych posiadających osobowość prawną miejscem
ich siedziby będzie – zgodnie z art. 41 KC, o ile ustawa lub oparty na niej statut
nie stanowią inaczej – miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający
daną osobą prawną. Dodatkowo warto wskazać, że osoby prawne, które pod-
legają obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego1, zobligo-
wane są do ujawnienia w tym rejestrze szczegółowych danych dotyczących ich
siedziby oraz adresu. W sytuacji gdy ustalenie organu właściwego miejscowo
nie będzie możliwe przy wykorzystaniu powyższej reguły, właściwość miej-
scowa organu administracji publicznej w tej sprawie administracyjnej zostanie
ustalona na podstawie reguł płynących z art. 21 § 2 KPA. W sytuacji, gdy żadna
ze stron nie ma miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju (w Rzeczy-
pospolitej Polskiej), właściwość miejscowa organu ustala się według miejsca
ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
1
Zob. szerzej ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U.
z 2021 r. poz. 112 ze zm.).
Nb. 40
66498795312510
66
Jeżeli nie uda się ustalić organu administracji publicznej właściwego miej-
scowo w danej sprawie administracyjnej przy wykorzystaniu reguł podsta-
wowych (art. 21 § 1 KPA), zastosowanie znajdą reguły dodatkowe ustalania
organu administracji publicznej właściwego miejscowo w danej sprawie admi-
nistracyjnej (art. 21 § 2 KPA). Oznacza to, że reguły dodatkowe mają charakter
subsydiarny i jako takie mogą być stosowane dopiero i wyłącznie wtedy, gdy
ustalenie organu właściwego miejscowo okaże się być niemożliwe w oparciu
o reguły podstawowe (art. 21 § 1 KPA). W takiej sytuacji właściwość miejsco-
wą organu administracji publicznej ustala się według miejsca, w którym nastą-
piło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania administracyjnego. Przez
to ostatnie pojęcie należy rozumieć wniesienie żądania przez stronę lub wystą-
pienie zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania z urzędu przez organ
administracji publicznej.
Jeżeli natomiast właściwości miejscowej organu administracji publicz-
nej nie można ustalić w oparciu o kryterium miejsca zdarzenia powodujące-
go wszczęcie postępowania, organem właściwym miejscowo do załatwienia
sprawy jest organ właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
W świetle regulacji ustawy z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warsza-
wy1 – która to ustawa nie zawiera przepisów regulujących właściwość orga-
nu miasta stołecznego Warszawy – w zw. z art. 21 § 2 KPA, należy przyjąć, że
organem tym będzie odpowiednio – w zależności od charakteru sprawy admini-
stracyjnej – właściwy organ terenowej administracji rządowej lub też właściwy
organ samorządu terytorialnego m.st. Warszawy.
IV. Spory o właściwość

41 Sporem o właściwość określa się sytuację prawną, w której istnieje roz-
bieżność poglądów odnośnie do właściwości organów administracji publicznej,
która to rozbieżność stoi w opozycji do możliwości prawidłowego prowadze-
nia postępowania administracyjnego i jako taka powinna być jak najszybciej
wyeliminowana. Ze sporem o właściwość mamy do czynienia zarówno w sytu-
acji, gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej uznają się za właści-
we do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej tożsamej sprawy administracyjnej
(tzw. pozytywny spór o właściwość), jak również w sytuacji, gdy żaden z co
najmniej dwóch organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania i rozstrzy-
gnięcia danej tożsamej sprawy administracyjnej (tzw. negatywny spór o właści-
wość).
1
Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817.
Nb. 41
66498795312510
66
Artykuł 22 § 1 KPA określa enumeratywnie właściwość organów admini-

stracji publicznej do rozstrzygania sporów o właściwość. Prawodawca wpro-
wadził tutaj ogólną zasadę, zgodnie z którą właściwy do rozstrzygnięcia spo-
ru jest wspólny dla organów pozostających w sporze organ wyższego stopnia,
przy czym właściwość organu wyższego stopnia ustala się na podstawie art. 17
KPA w połączeniu z przepisami tzw. materialnego prawa administracyjnego.
Przy czym równocześnie wprowadził od niej dwa rodzaje wyjątków. Po pierw-
sze, wyjątki na rzecz układu poziomego powiązania organizacyjnego organów
pozostających w sporze z organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu o wła-
ściwość (np. art. 22 § 1 pkt 2–3 KPA). Po drugie zaś, wyjątek na rzecz właści-
wości sądu administracyjnego (np. art. 22 § 2 KPA). Przepisy KPA milczą nato-
miast w zakresie takich kwestii jak wszczęcie postępowania, tok postępowania,
forma prawna rozstrzygnięcia i procesowe skutki rozstrzygnięcia sporu o wła-
ściwość. W konsekwencji należy przyjąć to, że organ administracji publicznej
właściwy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość podejmuje czynności nakiero-
wane na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu na wniosek podmiotu dotkniętego
wystąpieniem sporu (strony postępowania administracyjnego) albo na wniosek
organu (organów) pozostającego w sporze. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość
następuje w drodze wydania aktu administracyjnego (niebędącego ani decyzją
administracyjną, ani też postanowieniem). Na takie rozstrzygnięcie nie przysłu-
gują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani też skarga do
sądu administracyjnego1. Rozstrzygnięcie to wiąże jedynie organy w tej kon-
kretnej sprawie, w której ono zapadło.
V. Skutki prawne wystąpienia sporu o właściwość

Prawodawca w treści art. 23 KPA określił skutek prawny wystąpienia spo- 42
ru o właściwość, którym jest czasowa – do chwili rozstrzygnięcia sporu – utra-
ta przez organy pozostające w sporze zdolności prawnej do rozstrzygnięcia
danej sprawy administracyjnej. Prawodawca równocześnie explicite wskazał,
że do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej,
na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące
zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli.
Organem uprawnionym do podejmowania czynności określonych w art. 23
KPA jest organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła spra-
wa. Chodzi tutaj o każdy organ, na którego obszarze terytorialnym działania
pojawiła się dana sprawa administracyjna, a więc nie tylko o organ pozosta-
1
Post. NSA z 22.9.2021 r., III OSK 5826/21, Legalis.
Nb. 42
66498795312510
66
jący w sporze o właściwość. Na mocy postanowień z art. 23 KPA organ ten

władny jest podejmować wyłącznie takie czynności, które nie cierpią zwłoki ze
względu na potrzebę zapewnienia należytego poziomu ochrony pojedynczo dla
jednego albo równolegle dla obu dóbr, tj. interesu społecznego oraz słusznego
interesu obywateli1.
Po zakończeniu sporu o właściwość organ niewłaściwy w sprawie jest obo-
wiązany przekazać organowi właściwemu w sprawie pełny materiał dowodo-
wy, zgromadzony w ramach podjętych czynności postępowania administracyj-
nego.
VI. Spory kompetencyjne

43 Artykuł 22 § 3 KPA reguluje kwestię legitymacji do wystąpienia z wnio-
skiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny w przypadku zarówno
sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego
(art. 22 § 1 pkt 1 KPA), jak również w przypadku sporów (sporów kompeten-
cyjnych) pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organem
administracji rządowej (art. 22 § 2 KPA). Legitymację do żądania rozpatrze-
nia sporu mają wyłącznie takie podmioty jak: strona; organ jednostki samorzą-
du terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w spo-
rze; minister właściwy do spraw administracji publicznej; minister właściwy do
spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny; Rzecznik Praw Obywatelskich.
Pośród podmiotów legitymowanych nie ma organu wyższego stopnia, dlate-
go też należy przyjąć, że wniosek tego organu do sądu administracyjnego nie
może zastąpić wniosku organu lub organów pozostających w sporze.
Stosownie do art. 4 PrPostSAdm, z zastrzeżeniem art. 22 § 1 KPA, sądy
administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami
jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwo-
ławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organa-
mi administracji rządowej2.
Tryb rozstrzygnięcia sporu jest przedmiotem regulacji PrPostSAdm. Roz-
strzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych,
objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4
PrPostSAdm). Do rozstrzygania tych sporów stosuje się odpowiednio przepisy
o postępowaniu przed WSA. Postanowienie NSA rozstrzygające spór o właści-
wość jest wiążące dla organów pozostających w sporze.
1
Wyr. NSA z 4.4.2019 r., II FSK 1233/17, Legalis.
2
Por. np. post. NSA z 18.8.2020 r., II OW 48/20, Legalis.
Nb. 43
66498795312510
66
§ 5. Wyłączenie pracownika oraz organu

I. Uwagi ogólne
Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, samego 44
organu administracji publicznej oraz członka organu kolegialnego, uregulowa-
na w art. 24–27 KPA, jest niezwykle istotnym instrumentem z punktu widzenia
całości postępowania administracyjnego. W szczególności, wyłączenie orga-
nu administracji publicznej będzie pełniło doniosłą rolę, bowiem doprowa-
dzi bezpośrednio (pozostałe dwa rodzaje wyłączeń pośrednio mogą wywołać
ten sam skutek) do utraty przez organ zdolności prawnej do orzekania w kon-
kretnej sprawie administracyjnej, pomimo posiadania właściwości rzeczowej,
miejscowej i instancyjnej. Wyłączenie w postępowaniu administracyjnym ma
na celu wyeliminowanie czynników zewnętrznych, niemających merytorycz-
nego związku z przedmiotem sprawy administracyjnej, które mogłyby jednak
wpłynąć na jej przebieg lub kształt rozstrzygnięcia. Instytucja ta ma być gwa-
rancją bezstronności organów administracji publicznej reprezentujących pań-
stwo, a nie prywatne interesy piastuna lub pracowników urzędu obsługujące-
go dany organ. Powyższe przekłada się wprost na wypełnianie konstytucyjnej
zasady równości wobec prawa oraz obowiązku równego traktowania (art. 32
ust. 1 Konstytucji RP). Będzie to szczególnie dostrzegalne w postępowaniach,
w których mamy więcej niż jedną stronę postępowania (zwłaszcza w przypad-
ku stron o spornych interesach), ale również w ogólnym stosunku administracji
publicznej do wszystkich potencjalnych lub rzeczywistych podmiotów admi-
nistrowanych. Ponadto, instytucja wyłączenia pozwala na pełniejszą realiza-
cję zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszyst-
kim zarówno zasady praworządności (art. 6 KPA), zasady prawny obiektywnej
(art. 7 KPA), jak i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 KPA), w której wprost
ustawodawca kładzie nacisk na wspomnianą już bezstronność i równe trakto-
wanie.
Instytucja wyłączenia nawiązuje do zasady wyrażanej powszechnie łaciń- 45
ską paremią nemo iudex in causa sua, oraz do konstrukcji iudex inhabi-
lis i iudex suspectus, odnoszących się wprost do postępowań sądowych. Nikt
bowiem nie powinien być urzędnikiem czy sędzią orzekającym we własnym
postępowaniu i rozstrzygającym własną sprawę. Osoba budząca wątpliwości co
do jej bezstronności powinna być odsunięta od procesu decyzyjnego. Ustawo-
dawca dostrzegając doniosłość tego zagadnienia, postanowił w przepisach KPA
wprowadzić obligatoryjność wyłączenia pracownika lub organu administra-
cji publicznej po wystąpieniu którejkolwiek z wymienionych tam przesła-
Nb. 44–45
66498795312510
66
nek. Wyeliminowanie tej specyficznej uznaniowości w powyższym zakresie,

ma stanowić wspomnianą gwarancję bezstronności w działaniu. W większości
przewidzianych przypadków, będziemy mówili o wyłączeniu skutecznym nie-
jako automatycznie – z mocy samego prawa (ex lege), a w innych o koniecz-
ności wydania dodatkowego postanowienia przez uprawnioną w tym obszarze
osobę, po dokonaniu podstawowej analizy zgłaszanych zastrzeżeń. To drugie
rozwiązanie nie zaprzecza jednak idei obligatoryjności omawianej instytucji,
o czym będzie mowa jeszcze poniżej.
Jak już wspomniano na wstępie, w art. 24–27 KPA ustawodawca uregu-
lował przesłanki związane z wyłączeniem pracownika organu administracji
publicznej, samego organu administracji publicznej oraz członka organu kole-
gialnego, a także sposób postępowania w zaistniałych przypadkach. Zostaną
one kolejno przeanalizowane. Warto zaznaczyć, że w doktrynie tradycyjnie już
dzieli się kodeksowe przesłanki na różne grupy, mające zastosowanie głównie
dla celów dydaktycznych. Za najpopularniejszy obecnie podział należy uznać
ich rozbicie na przesłanki odnoszące się do związku wyłączanego podmiotu ze
sprawą administracyjną oraz do jego związku z jedną ze stron postępowania
administracyjnego.
II. Wyłączenie pracownika organu administracji publicznej

46 W art. 24 § 1 KPA ustawodawca zawarł enumeratywne wyliczenie podsta-
wowych przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej,
w zakresie powodów mających automatyczne zastosowanie z mocy samego pra-
wa (ex lege). Instytucja wyłączenia polega na braku możliwości udziału takiej
osoby w konkretnym postępowaniu, a więc mamy do czynienia zarówno z nie-
możnością podejmowania poszczególnych czynności (z pewnymi wyjątkami),
jak i niemożnością wydawania rozstrzygnięcia o prawach bądź obowiązkach
strony lub stron postępowania. Jako pierwszej przyjrzymy się grupie przesłanek
wskazujących na związek urzędnika z jedną ze stron postępowania administra-
cyjnego, a czasami wręcz tożsamość urzędnika i strony postępowania.
Zgodnie ze wspomnianym przepisem, wyłączeniu podlega w pierwszej
kolejności pracownik, który jest stroną prowadzonego postępowania, a więc
wprost mamy do czynienia z realizacją przywołanej zasady nemo iudex in causa
sua. Niemożność samodzielnego, stronniczego kształtowania własnej sytuacji
prawnej, w ramach rozstrzyganej sprawy administracyjnej rozszerzona została
również na krąg osób najbliższych. Wyłączeniu będzie podlegał więc pracow-
nik w sprawach, w których stroną jest jego obecny lub były małżonek (zob.
art. 24 § 2 KPA), jego krewni i powinowaci do drugiego stopnia (dalsze stop-
Nb. 46
66498795312510
66
nie pokrewieństwa i powinowactwa mogą być uwzględnione w ramach art. 24

§ 3 KPA), a także osoby związane obecnie lub w przeszłości z pracowni-
kiem w ramach przysposobienia, opieki lub kurateli (niezależnie od pełnio-
nej w tym stosunku roli). Do pierwszej grupy przesłanek zaliczyć należy rów-
nież kodeksowe sytuacje, gdy pracownik lub jedna z jego najbliższych osób
(wskazanych powyżej) pełniła lub pełni rolę przedstawiciela strony postę-
powania administracyjnego, gdy stroną jest osoba pozostająca wobec pra-
cownika w stosunku nadrzędności służbowej oraz gdy między pracownikiem
a stroną istnieje inny stosunek prawny, mogący spowodować, że wynik sprawy
wpłynie na prawa lub obowiązki pracownika organu administracji publicznej.
Druga grupa przesłanek wyłączenia pracownika ex lege, obejmuje podsta-
wy dotyczące związku wyłączanego z samą sprawą administracyjną. Zaliczymy
tu, po pierwsze, przypadki pełnienia w postępowaniu roli świadka lub biegłe-
go, co zdecydowanie uniemożliwiłoby obiektywną ocenę zebranego materiału
dowodowego. Jako drugą należy wskazać sytuację, gdy pracownik brał już
wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc jest to przesłan-
ka istotna przede wszystkim na etapie postępowania uruchomionego na sku-
tek odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ostatnim elemen-
tem w ramach zbioru będzie wyłączenie pracownika od udziału w sprawie,
z powodu której wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postę-
powanie dyscyplinarne lub postępowanie karne.
Niezwykle istotnym uzupełnieniem dla powyższego enumeratywnego kata-
logu z § 1 jest regulacja zawarta w art. 24 § 3 KPA. W przypadku upraw-
dopodobnienia istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogły-
by wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu administracji
publicznej, bezpośredni przełożony jest obowiązany wyłączyć pracownika od
udziału w takim postępowaniu. Czynność ta dokonywana będzie w drodze
postanowienia wydanego z urzędu, na żądanie strony postępowania albo wnio-
sek samego pracownika. Warto podkreślić, że wystarczy w tym przypadku
uprawdopodobnić związek między okolicznościami a możliwą stronniczością,
bez konieczności przedstawiania konkretnych dowodów. Do oceny bezpośred-
niego przełożonego pracownika należy jednak stwierdzenie, czy jest to wystar-
czający powód do zastosowania instytucji wyłączenia. Jak się wydaje, przesłan-
ka ta powinna być interpretowana rozszerzająco. Rozwiązanie to ma pozwolić
bowiem na elastyczne działanie, w celu uniknięcia ewentualnych zarzutów
naruszenia zasady bezstronności i tym samym kwestionowania wydanego roz-
strzygnięcia. Każda sytuacja (inna niż wskazana w § 1), która mogłaby wpły-
nąć na obiektywność pracownika powinna być wzięta pod uwagę w związku
z art. 24 § 3 KPA.
Nb. 46
66498795312510
66
W przypadku wyłączenia pracownika z mocy prawa (§ 1) lub na podstawie

stosownego postanowienia (§ 3), jego bezpośredni przełożony wyznacza inne-
go pracownika do prowadzenia sprawy. Wyłączanie kolejnych pracowników
na podstawie wskazanych powyżej przesłanek może ostatecznie doprowadzić
do niemożności działania organu, a więc pośrednio osiągnięty zostanie skutek
wyłączenia samego organu administracji publicznej. Odpowiednie zastosowa-
nie znajdzie wtedy przepis dotyczący wyznaczania innego organu (zob. art. 26
§ 2 KPA).
III. Wyłączenie członka organu kolegialnego

47 Kolejnym rodzajem wyłączenia w przepisach KPA, którym zajmiemy się
przed wyłączeniem samego organu administracji publicznej, jest wyłącze-
nie członka organu kolegialnego. Zastosowanie znajdą tu przesłanki wskaza-
ne już dla wyłączenia pracownika organu administracji publicznej w art. 24
§ 1 KPA (wyłączenie z mocy samego prawa), a ponadto odpowiednio wyko-
rzystywać będziemy również art. 24 § 3 KPA. W tym jednak przypadku, gdy
uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności mogące wywoływać wątpliwo-
ści co do bezstronności członka organu kolegialnego, postanowienie o wyłą-
czeniu wydaje z urzędu, na wniosek strony albo wniosek wyłączanego, prze-
wodniczący organu kolegialnego lub przewodniczący organu wyższego stopnia
nad tym organem. Ta ostatnia sytuacja będzie miała miejsce przede wszystkim
w momencie wystąpienia konieczności wyłączenia samego przewodniczącego
organu kolegialnego.
W przypadku członka samorządowego kolegium odwoławczego, usta-
wodawca na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego1 wyraźnie podkre-
ślił, że będzie on podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji
objętej tym wnioskiem. Chodzi więc o sytuację, gdy SKO orzekało wcześniej
jako organ I instancji, a strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzeni sprawy,
zgodnie z art. 127 § 3 KPA.
Organ kolegialny, dla skuteczności podejmowanych przez niego rozstrzy-
gnięć, potrzebuje pewnej minimalnej liczby członków (wskazanej w przepisach
prawa), określanej w doktrynie jako kworum (łac. quorum). Wynika ona zazwy-
czaj z regulacji ustrojowych dotyczących konkretnego organu. Jeżeli w przypad-
ku wyłączenia kolejnych członków organu kolegialnego, organ ten stanie się
niezdolny do podjęcia uchwały ze względu na brak wymaganego kworum, sto-
1
Wyr. TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK-B 2008, Nr 10, poz. 178.
Nb. 47
66498795312510
66
sować należy odpowiednio przepisy dotyczące wyznaczenia organu administra-

cji publicznej, znajdujące się w art. 26 § 2 KPA. Wyjątek stanowi tu sytuacja
niezdolności do orzekania danego samorządowego kolegium odwoławczego (na
skutek wyłączenia poszczególnych jego członków). W powyższym przypadku
minister właściwy do spraw administracji publicznej obowiązany jest, w drodze
postanowienia, wyznaczyć inne samorządowe kolegium odwoławcze do zała-
twienia sprawy administracyjnej. Mamy tu więc do czynienia z wyznaczeniem
innego równorzędnego organu kolegialnego, o takiej samej właściwości rzeczo-
wej i instancyjnej, jednak z odmienną właściwością miejscową.
IV. Wyłączenie organu administracji publicznej

Ostatnim z trzech rodzajów wyłączeń w ramach procedury administracyj- 48
nej jest najdalej idące i tym samym nadzwyczajne rozwiązanie, pozwalające na
wyłączenie całego organu administracji publicznej. Pomimo posiadania właści-
wości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, pojawia się niemożność jego dzia-
łania i jednocześnie konieczność upoważnienia innego podmiotu administru-
jącego. Ustawodawca postanowił jednak ograniczyć ten instrument tylko do
spraw związanych z interesami majątkowymi konkretnej grupy osób. Jak się
powszechnie wydaje, dla pełnego osiągnięcia celu tej instytucji, przesłanką do
wyłączenia powinny być zarówno sprawy bezpośrednio, jak i pośrednio doty-
czące interesów majątkowych danego „problematycznego” podmiotu. Tylko
taka interpretacja daje bowiem gwarancję bezstronności, równość wobec prawa
i równego traktowania wszystkich podmiotów administrowanych.
Zgodnie z art. 26 KPA, organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od
załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej interesów majątkowych kierow-
nika tego organu oraz jego najbliższych osób (wskazanych w art. 24 § 1 pkt 2
i 3 KPA – małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób
związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki i kurateli), a także osoby zaj-
mującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia
oraz jej najbliższych osób (wskazanych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 KPA).
Należy zwrócić uwagę na użycie w art. 26 KPA konstrukcji wskazującej, że
organ podlega „wyłączeniu od załatwienia sprawy” (nawiązującej do kon-
strukcji art. 104 § 1 KPA − organ administracji publicznej załatwia sprawę
przez wydanie decyzji), a nie jak w art. 24 i 27 KPA, gdzie mowa jest o „wyłą-
czeniu od udziału w postępowaniu w sprawie”. Pomimo wskazanej różnicy,
przyjmuje się, że organ taki powinien powstrzymać się, co do zasady, również
od przeprowadzania innych czynności w postępowaniu, a nie tylko czynności
decyzyjnych.
Nb. 48
66498795312510
66
W przypadku wyłączenia organu administracji publicznej, zgodnie z art. 26

§ 2 KPA, sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem wyłączanym,
jeżeli sprawa dotyczy kierownika organu wyłączanego lub jego najbliższych.
Gdy sprawa administracyjna obejmuje natomiast osobę zajmującą kierownicze
stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia nad organem wyłącza-
nym lub jej najbliższych, zostanie ona załatwiona przez organ wyższego stop-
nia nad organem, w którym taka osoba pełni swoją funkcję. Jeżeli sprawa doty-
czyłaby ministra lub prezesa samorządowego kolegium odwoławczego, organ
właściwy do załatwienia sprawy wyznaczy Prezes Rady Ministrów. Poza ostat-
nim ze wskazanych przypadków, organ wyższego stopnia może zgodnie z usta-
wą wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Zaprezentowany kształt konstrukcji wyłączenia organu powinien, co do
zasady, zabezpieczać postępowania przed nieuzasadnionym i nieuprawnionym
wpływem osób mogących powoływać się na pewnego rodzaju zwierzchnic-
two służbowe, bądź działaniem podległych pracowników, chcących się niejako
przypodobać (z różnych powodów) swojemu bezpośredniemu lub pośredniemu
zwierzchnikowi.
V. Podsumowanie
49 Jak już wskazano powyżej, wszystkie wyłączenia uregulowane w art. 24–27
KPA są wyłączeniami obligatoryjnymi. W przypadku spełnienia jednej z prze-
słanek kodeksowych, pracownik organu, organ lub członek organu kolegial-
nego podlegać będą zawsze wyłączeniu z mocy prawa (ex lege) lub na sku-
tek stosownego postanowienia. Naruszenie tego obowiązku może mieć bardzo
doniosłe skutki, umożliwiając wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 KPA, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną
wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracowni-
ka lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu.
50 Należy jednak zaznaczyć, że wyłączenie pracownika lub organu admini-
stracji publicznej nie powoduje bezwzględnego zakazu podejmowania jakich-
kolwiek czynności przez wyłączany podmiot. Na podstawie art. 24 § 4 KPA
(w przypadku pracownika) oraz art. 25 § 2 KPA (w przypadku organu), wyłą-
czany podmiot powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze
względu na interes społeczny lub ważny interes stron postępowania. Regula-
cję tę należy traktować, z jednej strony jako ograniczenie działalności (przez
użycie słowa tylko), a z drugiej strony, jako nakaz ograniczonego działania ze
względu na wskazane tam przesłanki i dobro sprawy administracyjnej.
Nb. 49–50
66498795312510
66
W myśl art. 84 § 2 KPA przepisy o wyłączeniu pracownika organu admi-

nistracji publicznej (art. 24 KPA) znajdą również zastosowanie do wyłącze-
nia biegłego. Ponadto, w celu zachowania bezstronności mediatora w ramach
prowadzonej mediacji, okoliczności wskazane w art. 24 § 1 i 2 KPA powinny
być odpowiednio wykorzystywane do oceny sytuacji osoby wskazywanej na
mediatora.
§ 6. Strona
I. Struktura podmiotowa ogólnego postępowania
administracyjnego
1. Zasada uczestnictwa
Strukturę podmiotową postępowania administracyjnego wyznacza jego 51
przedmiot, a więc sprawa administracyjna, której istota sprowadza się do
konkretyzacji przez organ, w drodze decyzji, normy prawa materialnego wobec
jej zindywidualizowanego adresata.
W postępowaniu administracyjnym nie występuje, podlegający rozstrzy-
gnięciu przez organ, spór prawny między pomiotami administrowanymi (stro-
nami). Wystarczające zatem jest, aby obok organu w postępowaniu występo-
wała tylko jedna strona. Stron tych może być więcej (nie ma w tym zakresie
górnego limitu), przy czym na płaszczyźnie postępowania administracyjnego
strony są połączone więzami prawnymi wyłącznie z organem. Nie występu-
ją natomiast żadne związki o charakterze prawnoadministracyjnym pomiędzy
stronami postępowania, zaś ewentualne spory między nimi mają – z punktu
widzenia prawa administracyjnego – wymiar czysto faktyczny, a nie prawny
(prawo administracyjne normuje bowiem stosunki – prawne – między admini-
stracją oraz jednostką, a nie pomiędzy samymi jednostkami)1.
Przykład: Właściciel gruntu nie może odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na
grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na grun-
cie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzę-
du lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu po-
1
Na tym tle w doktrynie dyskutowana jest również kwestia dotycząca tego, czy w sytu-
acjach, w których w ramach postępowania toczącego się z udziałem więcej niż jednej strony,
pojawia się spór między nimi (co odnosi się przede wszystkim do przypadków przekazania
spraw cywilnych do postępowania administracyjnego – art. 2 § 3 KPC), organ rozstrzyga ten
spór poprzez wydanie decyzji administracyjnej (zob. na ten temat np. T. Kiełkowski, Czy or-
gany administracji rozstrzygają sprawy cywilne?, PiP 1997, Nr 8, s. 85 i nast.).
Nb. 51
66498795312510
66
przedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania
tych czynności (art. 234 ust. 1 i 3 PrWod). Przedmiotem postępowania administracyjnego
w takiej sprawie jest zatem wyłącznie uregulowanie (przywrócenie) stosunków wodnych na
gruncie w zakresie określonym przez publicznoprawne normy PrWod, a nie rozstrzyganie
sporu prawnego między właścicielami sąsiednich gruntów. Jeśli bowiem odprowadzanie wód
(wprowadzanie ścieków) na grunt sąsiedni doprowadziło do powstania szkód na tym grun-
cie lub wywołało inne uciążliwości dla jego właściciela, będzie on mógł poszukiwać ochrony
prawnej na drodze sądowego postępowania cywilnego przede wszystkim w trybie roszcze-
nia negatoryjnego (art. 222 § 2 w zw. z art. 144 KC) lub odszkodowawczego (art. 415 KC).
Podobnie, rolą postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na bu-
dowę jest m.in. zweryfikowanie czy oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomo-
ści sąsiednie mieści się w granicach przewidzianych przez publicznoprawne normy dotyczą-
ce np. dostępu do światła lub dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ nie rozstrzyga tu zatem
żadnego sporu prawnego między inwestorem a sąsiadami, bowiem podmioty te nie pozostają
w żadnych stosunkach prawnoadministracyjnych między sobą, zaś relacje między nimi – sto-
sownie do art. 1 KC – są przedmiotem regulacji prawa cywilnego, które w tej sytuacji może
być jedynym źródłem sporów prawnych, rozstrzyganych wówczas na drodze sądowego po-
stępowania cywilnego (art. 1 i art. 2 § 1 KPC), a nie postępowania administracyjnego.
52 Przy tak zdeterminowanym – przedmiotem w postaci sprawy administra-

cyjnej – kształcie postępowania administracyjnego, jego struktura podmioto-
wa może opierać się jedynie na zasadzie uczestnictwa, zakładającej udział
w postępowaniu – obok organu – jednego bądź większej liczby podmiotów nie-
powiązanych wzajemnie, na gruncie tego postępowania, więzami prawnymi1.
W braku kontradyktoryjności postępowania administracyjnego nie wchodzi
w grę oparcie go na zasadzie dwustronności charakterystycznej dla postępowań
sądowych, do których istoty należy rozstrzyganie przez organ orzekający spo-
rów pomiędzy występującymi przed nim podmiotami (dwoma stronami).
Przykład: W postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko ko-
mornika sądowego (art. 12 ustawy z 22.3.2018 r. o komornikach sądowych2), Minister Spra-
wiedliwości nie rozstrzyga sporu prawnego między dwoma (lub więcej) kandydatami na
jedno (to samo) stanowisko komornicze, choć interesy (oczekiwania) tych kandydatów są
niewątpliwie rozbieżne. Z punktu widzenia przedmiotu postępowania administracyjnego (po-
wołania na stanowisko komornika sądowego) kandydaci ci nie pozostają bowiem w żadnych
stosunkach prawnoadministracyjnych (względem siebie), a tym samym nie występuje mię-
dzy nimi na gruncie prawa administracyjnego spór, który podlegałby rozstrzygnięciu przez
Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu administracyjnym.
1
Na temat samej zasady uczestnictwa w odniesieniu do postępowania administracyjnego
zob. szerzej P. Rylski, Uczestnik postępowania nieprocesowego, Warszawa 2017, s. 126–132.
2
Nb. 52
66498795312510
66
2. Problem „współuczestnictwa” w postępowaniu administracyjnym

Wobec oparcia struktury podmiotowej postępowania administracyjnego na 53
zasadzie uczestnictwa, w ramach której każda ze stron zajmuje samodzielną
pozycję procesową, nie powinno być w zasadzie potrzeby sięgania w postę-
powaniu administracyjnym do konstrukcji współuczestnictwa (wywodzącej się
z procesu cywilnego)1. Kwestia ta jest jednak sporna, zaś próby takie są czynio-
ne w piśmiennictwie, w efekcie czego można spotkać się z terminem „współ-
uczestnictwo” w odniesieniu do postępowania administracyjnego2, szczególnie
przy okazji omawiania art. 62 KPA3. Przyjmuje się wówczas, że jeżeli mamy
do czynienia z tożsamością przedmiotu postępowania administracyjnego pro-
wadzonego z udziałem dwóch lub więcej stron, zachodzi „współuczestnictwo”
materialne, natomiast w razie wielości spraw administracyjnych formalnie
połączonych w celu prowadzenia w jednym postępowaniu (art. 62 KPA) wystę-
puje „współuczestnictwo” formalne4.
Przykład: Tak rozumiane „współuczestnictwo” materialne zachodziłoby np. w postę-
powaniu administracyjnym dotyczącym wywłaszczenia (jednej) nieruchomości, mającej
dwóch lub więcej współwłaścicieli (art. 112 i nast. GospNierU). Z kolei, jeśli wywłaszcze-
nie obejmowałoby trzy sąsiednie nieruchomości, mające trzech różnych właścicieli, wówczas
– w przypadku formalnego połączenia tych trzech spraw w celu ich łącznego prowadzenia
w jednym postępowaniu (art. 62 KPA) – byłoby to „współuczestnictwo” formalne w przy-
jętym wyżej rozumieniu. Ponadto możliwy jest również zbieg obu wymienionych wyżej sy-
tuacji, gdy wywłaszczeniu podlegałyby dwie sąsiednie nieruchomości („współuczestnictwo”
formalne), z których pierwsza ma jednego właściciela, natomiast druga jest przedmiotem
współwłasności dwóch lub więcej osób (w przypadku tej drugiej nieruchomości zachodziło-
by bowiem – dodatkowo – „współuczestnictwo” materialne).
3. Podmioty i uczestnicy postępowania

W strukturze podmiotowej postępowania administracyjnego wyróżnia się: 54
1) podmioty postępowania, reprezentujące interes prawny – publiczny (spo-
łeczny) lub indywidualny (do którego zalicza się także interes grupowy),
oraz
1
Por. A. Wróbel, Komentarz do art. 28 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postę-
powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 358; P. Gołaszewski, „Współuczest-
nictwo” stron w postępowaniu administracyjnym – rozwój nauki prawa postępowania admini-
stracyjnego czy ślepy zaułek?, R.Pr. 2010, Nr 4, s. 66–79; M. Romańska, [w:] H. Knysiak-Mol-
czyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 438–439.
2
Zob. przede wszystkim A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyj-
nym, Warszawa 2009.
3
R. Stankiewicz, Komentarz do art. 62 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Ko-
deks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 675–679.
4
Ibidem, s. 676.
Nb. 53–54
66498795312510
66
2) uczestników postępowania, którzy nie legitymują się interesem prawnym,

natomiast:
a) realizują w tym postępowaniu interes faktyczny, bądź
b) ich udział w postępowaniu nie opiera się ani na interesie prawnym, ani
na interesie faktycznym.
3.1. Podmioty postępowania
55 Wśród podmiotów postępowania administracyjnego są zarówno takie, któ-
re muszą brać w nim udział (obligatoryjne), jak i podmioty, które występują
w tym postępowaniu fakultatywnie.
Do obligatoryjnych podmiotów postępowania administracyjnego należą
organ oraz strona. W każdym postępowaniu administracyjnym musi wystą-
pić – obok organu – co najmniej jedna strona, gdyż w przeciwnym wypadku
postępowanie takie uważa się za nieistniejące. Kwestia udziału w postępowa-
niu większej liczby stron (przy braku ich górnego limitu) jest zależna wyłącznie
od przedmiotu danego postępowania, czyli specyfiki załatwianej w nim spra-
wy administracyjnej, która może angażować jedną lub więcej osób (jednostek).
Przykład: W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany imienia lub nazwi-
ska jedyną stroną jest osoba ubiegająca się o taką zmianę, będąca wnioskodawcą (art. 9 ust. 1
ustawy z 17.10.2008 r. o zmianie imienia i nazwiska1; zob. wyr. NSA z 9.2.2011 r., II OSK
334/10, Legalis). Z kolei stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 59
i nast. ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogą być
– poza inwestorem – właściciele oraz użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących (bezpo-
średnio lub pośrednio) z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja (zob. np. wyr.
NSA: z 26.11.2010 r., II OSK 1825/09, Legalis; z 24.1.2012 r., II OSK 2105/10, Legalis;
z 25.6.2013 r., II OSK 428/13, Legalis).
Na temat organu była już mowa w Części II, Rozdziale I § 1 i 3–5. Pojęcie
strony postępowanie administracyjne przejęło natomiast z procedur sądowych
(opartych konstrukcyjnie na zasadzie dwustronności), co doprowadziło zresztą
do nadania temu pojęciu w procedurze administracyjnej swoistego, charaktery-
stycznego dla tego postępowania znaczenia, które obecnie ma już walor histo-
ryczny i na zasadzie tradycji prawnej jest przypisane także do postępowania
administracyjnego (skonstruowanego jednak podmiotowo na zasadzie uczest-
nictwa)2.
56 Fakultatywne podmioty postępowania administracyjnego reprezentu-
ją w nim (własny) interes prawny o charakterze publicznym (społecznym) lub
1
2
Zob. szerzej P. Gołaszewski, Komentarz do art. 28 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbow-
Nb. 55–56
66498795312510
66
działają na rzecz cudzego indywidualnego (grupowego) interesu prawnego,

a więc występują z zasady w postępowaniach dotyczących innych osób.
Przykład: Interes publiczny (społeczny) realizują w postępowaniu administracyjnym ta-
kie podmioty jak prokurator, RPO, RPD (a także inne podmioty wymienione poniżej), którym
ochrona tego interesu publicznego (społecznego) – w różnych jego aspektach, dotyczących
praworządności jako takiej bądź ochrony wolności oraz praw człowieka i obywatela, praw
dziecka, środowiska, wód publicznych, kultury i dziedzictwa narodowego itp. – jest przy-
pisana ustawowo. Z kolei wyjątkowe przypadki działania na rzecz cudzego indywidualnego
(grupowego) interesu prawnego dotyczą udziału w postępowaniu administracyjnym organi-
zacji społecznych w sytuacjach przewidzianych w art. 31 § 1a KPA lub art. 61 OchrDanOsU.
Nie jest zatem możliwe, aby w postępowaniu administracyjnym obok orga-

nu występował jedynie podmiot fakultatywny, z pominięciem udziału jakiej-
kolwiek strony.
Przykład: Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 3.3.2020 r. (II OSK 168/19, Legalis), „inną
osobą” w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 KPA powinna być strona postępowania, do którego ak-
ces zgłasza (ubiega się o jego wszczęcie) organizacja społeczna.
Wśród omawianych podmiotów fakultatywnych, którym przepisy przyzna- 57

ją (procesowe) prawa strony, można wskazać organizację społeczną (art. 31
§ 1–4 KPA), prokuratora (art. 182–189 KPA), Rzecznika Praw Obywa-
telskich (art. 182–189 KPA w zw. z art. 14 pkt 6 RPOU), Rzecznika Praw
Dziecka (art. 182–189 KPA w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 RPDU), Rzecznika
Małych i Średnich Przedsiębiorców (art. 182–189 KPA w zw. art. 9 ust. 1
pkt 8 ustawy z 6.3.2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców1),
a także inne podmioty, takie jak m.in.: organy Inspekcji Ochrony Środowiska
(art. 16 ust. 3 i art. 19 ustawy z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska2),
regionalni dyrektorzy ochrony środowiska oraz Generalny Dyrektor Ochrony
Środowiska (art. 76 ust. 8 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko3), minister właściwy do spraw
środowiska (art. 212 ust. 4 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowi-
ska4), minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego
(art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z 7.5.1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich
obozów zagłady5, art. 95 ust. 3 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków
1
2
3
4
5
Nb. 57
66498795312510
66
i opiece nad zabytkami1 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z 25.5.2017 r. o resty-
tucji narodowych dóbr kultury2), wojewódzki konserwator zabytków (art. 95
ust. 3 OchrZabU), minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, dyrektorzy
urzędów morskich oraz podmioty działające w strukturze Państwowego Gospo-
darstwa Wodnego Wody Polskie (art. 341 ust. 1 pkt 3 PrWod3), Prezes Urzę-
du Komunikacji Elektronicznej (art. 53 ust. 2a PlanZagospU4), ośrodki pomo-
cy społecznej lub centra usług społecznych (art. 6b ust. 2 ustawy z 27.8.1997 r.
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnospraw-
nych5) oraz organy koncesyjne, o których mowa w art. 49g ust. 2 PrGeolGórn.
Ponadto, art. 113 § 2 KPA przyznaje organowi egzekucyjnemu uprawnie-
nie do żądania wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia
– art. 126 KPA).
3.2. Uczestnicy postępowania
58 Grupa uczestników postępowania, których udział w postępowaniu admini-
stracyjnym jest z zasady fakultatywny, nie jest jednolita.
W pierwszej kolejności zalicza się do tej grupy osoby legitymujące się
w sprawie interesem faktycznym (zwane niekiedy osobami zainteresowany-
mi), a więc osoby niebędące stronami, których udział w rozprawie administra-
cyjnej jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 § 3 KPA), bądź
takie, które podejmują czynności opisane w art. 233–235 KPA. Wydaje się, że
interes faktyczny w danej sprawie powinna również posiadać organizacja spo-
łeczna, która nie bierze udziału w postępowaniu, natomiast przedstawia swój
pogląd w sprawie (art. 31 § 5 KPA). Podobnie, interes faktyczny w postępo-
waniu mogą mieć osoby wezwane do udziału jedynie w konkretnych czynno-
ściach procesowych lub do złożenia wyjaśnień (art. 50 § 1 KPA).
Przykład: W gminie planowana jest duża inwestycja, z którą związany będzie znaczący
wzrost natężenia ruchu samochodów ciężarowych na wszystkich drogach gminnych. W po-
stępowaniu administracyjnym dotyczącym tej inwestycji zorganizowano rozprawę admini-
stracyjną, do udziału w której wezwano mieszkańców gminy zamieszkujących w bezpośred-
nim sąsiedztwie wszystkich dróg gminnych oraz przedsiębiorców korzystających z tych dróg
dla potrzeb prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Osoby te nie legitymują się
interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu (nie są jego stronami, ani podmiotami fa-
kultatywnymi), natomiast udział tych osób w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej
przedmiot (osoby te, w wymiarze faktycznym, mogą być zainteresowane kierunkiem rozwoju
1
2
3
4
5
Nb. 58
66498795312510
66
sytuacji na drogach gminnych), jak też przysługuje tym osobom, w ramach ochrony ich inte-
resu faktycznego, procesowe uprawnienie do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowo-
dów dla jego poparcia (art. 90 § 3 KPA).
Z kolei osoba trzecia wezwana do przedstawienia określonych dokumentów (art. 50 § 1
KPA) w postępowaniu administracyjnym może być zainteresowana udostępnieniem tych do-
kumentów w taki sposób i w takim zakresie, aby było to korzystne z jej punktu widzenia
(prowadziło do załatwienia sprawy w oczekiwany przez tę osobę sposób – np. ze względu na
stosunki faktyczne lub prawne, jakie łączą wskazaną osobę ze stroną postępowania admini-
stracyjnego).
Wśród uczestników postępowania administracyjnego są ponadto osoby, 59

które nie tylko nie reprezentują interesu prawnego, ale nawet nie legitymu-
ją się interesem faktycznym w określonej sprawie. Chodzi tutaj o świadków
(art. 82–83 KPA), biegłych (art. 84 KPA), osoby trzecie wezwane do okaza-
nia przedmiotu oględzin (art. 85 § 2 KPA), tłumaczy (art. 69 § 2 KPA), pro-
tokolantów (art. 68 KPA) oraz mediatora (art. 96f i nast. KPA). Nie zawsze
jednak da się przesądzić, czy wskazane kategorie uczestników rzeczywiście nie
posiadają interesu faktycznego w danym postępowaniu.
Przykład: Szczególnie dotyczy to świadków, którzy – na co wprost wskazuje treść
art. 83 KPA – mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem konkretnej sprawy w określony
sposób, co pozwala w takich wypadkach przyjąć istnienie po ich stronie interesu faktycznego.
Bliżej na temat ostatnio wymienionych kategorii uczestników postępowania

zobacz uwagi przedstawione w Części II, Rozdziale I § 9 oraz w Rozdziale II
§ 12, 14 i 16.
II. Legitymacja formalna i materialna w ogólnym postępowaniu

administracyjnym
Podział na podmioty i uczestników postępowania administracyjnego ma 60
swoją podstawę w wymuszonym kształtem struktury podmiotowej tego postę-
powania rozróżnianiu – obok kompetencji ogólnej i szczególnej organu – zdol-
ności podmiotowej (zob. Część II, Rozdział I § 6, pkt III) oraz legitymacji
formalnej i materialnej pozostałych podmiotów postępowania (pozbawieni
natomiast legitymacji są uczestnicy postępowania administracyjnego, których
interesu prawnego to postępowanie w ogóle nie dotyczy).
Legitymacja formalna oznacza uprawnienie danego podmiotu do udziału 61
oraz uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w konkretnym postępowa-
niu administracyjnym w celu realizacji (ochrony) interesu prawnego własne-
go lub cudzego. Legitymacja materialna wyraża się natomiast posiadaniem
przez dany podmiot własnego interesu prawnego mogącego podlegać realizacji
Nb. 59–61
66498795312510
66
(ochronie) w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Legitymacja – for-

malna i materialna – jest zatem ściśle związana z przedmiotem postępowania
(czyli sprawą administracyjną) i odnosi się zawsze do postępowania admini-
stracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej.
62 Wśród podmiotów postępowania administracyjnego relacje pomiędzy legi-
tymacją formalną i materialną układają się na trzy sposoby.
63 Przede wszystkim dany podmiot może dysponować jednocześnie legity-
macją formalną i materialną, co jest pochodną reguły, że źródłem legityma-
cji formalnej jest legitymacja materialna. Ta sytuacja dotyczy strony (art. 28
KPA), która realizuje (chroni) w postępowaniu interes prawny własny i indy-
widualny, ale także podmiotów fakultatywnych (organizacja społeczna, pro-
kurator, poszczególni rzecznicy oraz pozostałe podmioty wymienione w § 6.I.3
powyżej), których udział w postępowaniu jest podyktowany realizowanym
przez te podmioty interesem prawnym o charakterze publicznym (społecz-
nym); podmioty te występują wówczas w postępowaniu „własnym prawem”
w ramach interesu publicznego (społecznego), z którego wypływa ich legity-
macja materialna.
64 Po drugie, możliwe są sytuacje, w których dany podmiot – tym razem
z mocy przepisu szczególnego – dysponuje jedynie legitymacją formal-
ną, natomiast nie posiada legitymacji materialnej. Dotyczy to np. art. 31 § 1a
KPA, który przewiduje, że organizacja społeczna może brać udział w postę-
powaniu na rzecz pracownika delegowanego albo pracodawcy delegujące-
go – za jego zgodą. Podstawienie ma tutaj charakter względny (substytucyj-
ny), bowiem zarówno pracodawca, jak i pracownik – dysponujący legitymacją
materialną – zachowują jednocześnie własną legitymację procesową do udzia-
łu w postępowaniu (analogiczną regulację zawiera także art. 61 OchrDanOsU).
Ponadto, do omawianej kategorii można również zaliczyć sytuacje, w któ-
rych wszczęcie lub prowadzenie postępowania z inicjatywy (wymienionych
w § 6.I.3 powyżej) podmiotów fakultatywnych wymaga uzyskania zgody stro-
ny (art. 61 § 2 i art. 184 § 4 KPA), a także przypadki działania w postępowa-
niu kuratora spadku, wykonawcy testamentu (lub innej osoby sprawującej
zarząd majątkiem masy spadkowej; art. 30 § 5 KPA), syndyka (art. 144 usta-
wy z 28.2.2003 r. – Prawo upadłościowe1) oraz zarządcy sukcesyjnego (art. 21
ust. 2 ustawy z 5.7.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem oso-
by fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją2), którzy występują
w imieniu własnym (mają legitymację formalną), ale na rzecz – odpowiednio
1
2
Nb. 62–64
66498795312510
66
– spadkobierców, upadłego oraz właściciela przedsiębiorstwa w spadku (któ-

rzy zachowują legitymację materialną, bowiem to ich indywidualnego interesu
prawnego dotyczy postępowanie).
Refleksem tej ostatniej sytuacji – wyczerpującej zarazem trzeci wariant 65
relacji między legitymacją formalną i materialną – jest dysponowanie przez
określony podmiot wyłącznie legitymacją materialną, przy braku zarazem
legitymacji formalnej. Dotyczy to właśnie spadkobierców, upadłego oraz wła-
ściciela przedsiębiorstwa w spadku, w miejsce których działa kurator spadku,
wykonawca testamentu, syndyk lub zarządca sukcesyjny. Podstawienie w tym
przypadku ma jednak charakter bezwzględny (subrogacja), bowiem legityma-
cję formalną posiada wyłącznie podmiot podstawiony; nie dysponuje nią nato-
miast podmiot legitymowany materialnie. Jako (samodzielna) strona postępo-
wania działa zatem wówczas kurator spadku, wykonawca testamentu, syndyk
lub zarządca sukcesyjny.
Szerszą uwagę w tym miejscu, z perspektywy legitymacji formalnej i mate- 66
rialnej, należy poświęcić stronie oraz organizacji społecznej. Kwestie doty-
czące prokuratora zostały bowiem omówione w Części II, Rozdziale IV, nato-
miast pozostałe (wymienione w § 6.I.3 powyżej) podmioty fakultatywne
korzystają w postępowaniu z praw (procesowych) strony lub prokuratora.
1. Strona postępowania
Strona – dysponująca legitymacją formalną i materialną – jest centralną 67
instytucją postępowania administracyjnego o charakterze procesowym. Tak
więc, jak nie może istnieć postępowanie bez strony, tak też strona nie może ist-
nieć bez postępowania administracyjnego, a ściślej – poza tym postępowaniem.
Regułę tę można uchwycić poprzez posłużenie się zwrotem „być stroną
postępowania w sprawie”, który wskazuje, że:
1) najpierw powinna istnieć sprawa administracyjna (będąca przedmiotem po-
stępowania), aby
2) następnie mogło toczyć się postępowanie w takiej sprawie (w przeciw-
nym wypadku powinno ono podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe
– art. 105 § 1 KPA), zaś
3) strona pojawia się dopiero w toczącym się postępowaniu administracyjnym,
zarówno mającym przedmiot w postaci sprawy administracyjnej, które koń-
czy się wydaniem decyzji merytorycznej (art. 104 § 2 KPA), jak i takim,
które okazuje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (art. 105 § 1 KPA).
Stroną można być wyłącznie w postępowaniu, a nie w sprawie admini-
stracyjnej, w której występuje jedynie podmiot (bierny) jurysdykcji admini-
stracyjnej.
Nb. 65–67
66498795312510
66
Zwrot „być stroną postępowania w sprawie” wyraża zatem tego rodzaju

związek między prawem materialnym i formalnym, że pojęcie sprawy wystę-
puje na płaszczyźnie materialnej i ma charakter uprzedni (pierwotny) oraz
samodzielny względem formalnego pojęcia postępowania, a w ślad za tym
i stricte procesowego pojęcia strony. Sprawa administracyjna może więc ist-
nieć, mimo że nie toczy się w niej postępowanie, o ile tylko istnieje konkret-
ny stan faktyczny, który w świetle właściwych przepisów uzasadnia wydanie
przez organ decyzji wobec zindywidualizowanego adresata.
Przykład: Wyobraźmy sobie popadający w ruinę budynek, co do którego w świetle
art. 67 ust. 1 PrBud zachodzą przesłanki do wydania decyzji o nakazie jego rozbiórki, a jed-
nocześnie istnieje kompetentny w tym zakresie organ administracji oraz znany jest właściciel
takiego budynku. W takiej sytuacji spełnione są wszystkie, tak przedmiotowo-podmiotowe,
jak i faktyczno-prawne przesłanki do uznania, że istnieje sprawa administracyjna, skoro wy-
stępuje komplet elementów tworzących tę sprawę (na ten temat zob. szerzej T. Kiełkowski,
Sprawa administracyjna, Kraków 2004). To zaś, że nie toczy się postępowanie administra-
cyjne w takiej sprawie, jest już zagadnieniem odrębnym z płaszczyzny formalnej (procedu-
ralnej), a nie materialnej, które w żadnym stopniu nie wpływa na byt prawny samej spra-
wy administracyjnej (zob. też wyr. NSA: z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24 oraz
z 22.2.2012 r., II GSK 3/11, Legalis, a także uzas. uchw. NSA z 3.9.2013 r., I OPS 2/13,
ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 2).
À rebours może toczyć się postępowanie administracyjne, jednak jest

ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 KPA) na skutek braku istnienia sprawy
administracyjnej, a więc pierwotnego nieistnienia lub następczego odpadnię-
cia jej elementów konstrukcyjnych.
Przykład: W toku postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany imienia lub na-
zwiska zmarł wnioskodawca, a tym samym przestała istnieć sprawa administracyjna będąca
przedmiotem takiego postępowania. Podobnie, w trakcie postępowania dotyczącego wpisu
do rejestru zabytków określonego przedmiotu uległ on zniszczeniu, wobec czego nie sposób
wpisać taki (nieistniejący) przedmiot do rejestru zabytków. Innym jeszcze przykładem może
być uchylenie lub zmiana w toku postępowania przepisów stanowiących jego materialną pod-
stawę, np. dotyczących udzielania pozwoleń na broń – jeśli bowiem postępowanie wszczęto
w sprawie udzielenia pozwolenia na konkretny rodzaj broni, zaś w trakcie trwania tego po-
stępowania nastąpiła zmiana przepisów, w wyniku której posiadanie takiej broni nie jest już
objęte wymogiem uzyskania pozwolenia, to postępowanie prowadzone w tej sprawie, która
przestała istnieć, stało się bezprzedmiotowe.
Bezprzedmiotowość postępowania wynikająca z braku istnienia sprawy

administracyjnej nie oznacza jednak, że samo postępowanie administracyj-
ne w takiej sytuacji nie istnieje, jest nieważne lub w inny sposób bezskutecz-
ne prawnie. Postępowanie takie – choć bezprzedmiotowe – jak najbardziej ist-
nieje, kończy się wydaniem decyzji formalnej (art. 104 § 2 w zw. z art. 105
§ 1 KPA), wszystkie zaś podjęte w tym postępowaniu czynności procesowe są
ważne i skuteczne. Postępowanie to ma zatem odrębny i samodzielny byt
Nb. 67
66498795312510
66
prawny względem sprawy administracyjnej, co najlepiej obrazuje koniecz-

ność oddzielnego postrzegania i traktowania tych pojęć.
Kodeks nie respektuje powyższych reguł, wiążąc – poprzez kategorię inte- 68
resu prawnego – pojęcie strony bezpośrednio ze sprawą administracyjną (zob.
przede wszystkim art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 91 § 3 KPA), a jednocześnie
nieściśle posługując się pojęciem sprawy na określenie zarówno samej sprawy
administracyjnej, jak i postępowania w takiej sprawie.
Artykuł 28 KPA zawiera bowiem dwie odrębne normy prawne (o charak- 69
terze definicyjnym), z których pierwsza przewiduje, że:
1) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postę-
powanie;
natomiast druga stanowi, iż:
2) stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes
prawny lub obowiązek.
Normy te – jakkolwiek odrębne – to jednak nie są w pełni rozłączne, gdy idzie
o ich stosowanie. W postępowaniach wszczynanych z urzędu znajduje bowiem
zastosowanie wyłącznie pierwsza ze wskazanych norm. Już jednak w przypad-
ku postępowań wszczynanych na żądanie sytuacja okazuje się bardziej złożona,
gdyż znajduje wówczas zastosowanie druga z wyróżnionych norm, ale w odnie-
sieniu do innych niż wnioskodawca stron stosuje się także normę pierwszą (art. 61
§ 4 KPA). Dochodzi zatem do współstosowania w takiej sytuacji obu norm zawar-
tych w art. 28 KPA. Nie spełniają one przy tym warunków, które pozwalałyby
traktować stronę postępowania jako instytucję stricte procesową.
Pierwsza z norm, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawne-
go lub obowiązku dotyczy postępowanie, nie zawiera bowiem wymogu doty-
czącego udziału zainteresowanego podmiotu w postępowaniu. Stąd też strona-
mi mogą być zarówno osoby, które biorą udział w postępowaniu dotyczącym
(w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku, jak też oso-
by, które nie biorą udziału w postępowaniu, jeśli tylko dotyczy ono (w uję-
ciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku (zob. przede wszystkim
art. 91 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 KPA; por. też uchw. SN z 21.6.2012 r., III CZP
28/12, OSNC 2013, Nr 1, poz. 6). Z kolei druga norma, przewidująca, że stro-
ną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub
obowiązek, dotyczy etapu (bezpośrednio) poprzedzającego wszczęcie postę-
powania. Także w tym przypadku pojęcie strony jest więc nieco oderwane od
kategorii samego postępowania. W obu natomiast sytuacjach nieścisłości wyni-
kają z braku właściwej delimitacji w przepisach proceduralnych:
1) pozycji podmiotów biernych sprawy (jurysdykcji) administracyjnej, dyspo-
nujących – w ujęciu materialnym – interesem prawnym oraz
Nb. 68–69
66498795312510
66
2) pozycji strony, jako instytucji stricte procesowej przywiązanej wyłącznie do

kategorii postępowania, natomiast oderwanej od pojęcia sprawy administra-
cyjnej (interesu prawnego).
1.1. Interes prawny jako źródło legitymacji strony
70 Wyznacznikami legitymacji materialnej strony (z której wypływa jej legity-
macja procesowa) są interes prawny lub obowiązek, o których mowa w art. 28
KPA. Pojęcia te nie występują na jednej płaszczyźnie i uosabiają inne momen-
ty procesu stosowania norm prawa administracyjnego. Interes prawny odno-
si się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji, co następu-
je w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek, podobnie zresztą jak
uprawnienie, jest natomiast efektem (rezultatem) dokonanej konkretyzacji. Na
etapie postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wyłącznie
z potencjalnymi uprawnieniami lub obowiązkami danego podmiotu, zaś owa
potencjalność ich uzyskania bądź nałożenia wyraża się właśnie w pojęciu inte-
resu prawnego. Wraz z wydaniem kończącej postępowanie decyzji, a więc póź-
niej (następczo), pojawia się dopiero skonkretyzowane uprawnienie lub obo-
wiązek. Użyte w art. 28 KPA pojęcie obowiązku jest wobec tego zbędne, skoro
na etapie postępowania administracyjnego ów obowiązek jeszcze nie istnie-
je, zaś potencjalność jego nałożenia mieści się w kategorii interesu prawnego,
dokładnie tak samo, jak potencjalność uzyskania uprawnienia, którego dotyczy
dane postępowanie.
Samo pojęcie interesu prawnego ma charakter otwarty (nieostry), zatem
szczegółowe ustalenie jego treści zależy od konkretnych okoliczności danej
sprawy i jest pozostawione organowi rozstrzygającemu tę sprawę w granicach
wyznaczonych cechami interesu prawnego, który musi być:
1) osobisty, a więc immanentnie i nierozerwalnie związany z danym podmio-
tem, który nie może zrzec się tego interesu ani przenieść (zbyć) go na rzecz
innych osób, które nie mogą także odziedziczyć omawianego interesu;
Przykład: Jeżeli dany podmiot został uznany za stronę postępowania administracyjnego
(art. 10 § 1 w zw. z art. 28 KPA) i zawiadomiony o jego wszczęciu (art. 61 § 4 KPA), to nie
może z tego postępowania „wystąpić” zrzekając się swojego interesu prawnego lub przeno-
sząc go na inną osobę i niejako wskazując ją na swoje miejsce w postępowaniu.
2) własny, czyli zawsze jest wykonywany (realizowany) w imieniu własnym

i na własny rachunek danego podmiotu, nie zaś w imieniu lub na rzecz in-
nych osób;
3) indywidualny, co oznacza, że korzystanie z tego interesu odbywa się bez
udziału osób trzecich i bez związku z takimi osobami, czyli jest on realizo-
wany samodzielnie (we własnym zakresie) przez dany podmiot;
Nb. 70
66498795312510
66
Przykład: Te cechy interesu prawnego strony odróżniają go od interesów prawnych
o charakterze publicznym lub grupowym, które w postępowaniu administracyjnym realizuje
organ oraz podmioty fakultatywne (organizacja społeczna, prokurator, poszczególni rzeczni-
cy oraz pozostałe podmioty wymienione w § 6.I.3 powyżej).
4) konkretny, a zatem dotyczy konkretnej, nie zaś abstrakcyjnej sytuacji fak-

tycznej danego podmiotu;
Przykład: Jeżeli określona osoba jest właścicielem siedmiu nieruchomości, to jej interes
prawny w postępowaniu dotyczącym jednej z tych nieruchomości powinien odnosić się kon-
kretnie do tej nieruchomości, a nie abstrakcyjnie do wszystkich posiadanych przez tę osobę
nieruchomości.
5) aktualny, czyli związany z obowiązującą normą prawną i bieżącą (istnieją-

cą) sytuacją faktyczną danego podmiotu; interes ten nie ma wobec tego cha-
rakteru przyszłego, ewentualnego lub hipotetycznego (nie jest zbudowany
na zdarzeniach, które kiedyś – być może zaistnieją – lub nawet z pewnością
będą miały miejsce, ale nie wiadomo, kiedy to nastąpi);
Przykład: Źródłem interesu prawnego wnuka w postępowaniu dotyczącym wpisu okreś-
lonej rzeczy ruchomej do rejestru zabytków nie będzie sporządzony przez (żyjącego wciąż)
dziadka testament, z którego wynika, że rzecz ta (w razie śmierci dziadka) powinna przypaść
w spadku wnukowi. Podobnie, umowa przedwstępna (art. 389–390 KC) dotycząca sprzeda-
ży nieruchomości nie jest źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA (wyr. NSA
z 29.9.2020 r., II OSK 1414/20, Legalis). To samo dotyczy różnego rodzaju (niezrealizowa-
nych póki co) roszczeń i innych zdarzeń przyszłych lub niepewnych, a tym bardziej zamia-
rów i planów danej osoby.
6) bezpośredni, a więc wypływać dla danego podmiotu wprost z przepisów pra-

wa powszechnie obowiązującego, nie zaś stanowić pochodną interesów lub
sytuacji prawnych innych osób (źródłem tego interesu są zatem powszechnie
obowiązujące normy prawne, a nie zdarzenia ze sfery stosowania prawa).
Przykład: Interesu prawnego nie powinno się więc wywodzić z roszczeń lub umów
cywilnoprawnych (np. najmu, dzierżawy czy użyczenia), statutów, regulaminów, przepi-
sów wewnętrznych, korporacyjnych itp. (zob. wyr. NSA: z 13.10.1999 r., IV SA 1349/97,
Legalis; z 13.2.2007 r., II OSK 303/06, Legalis; z 8.9.2009 r., II GSK 22/09, Legalis;
z 27.1.2015 r., II OSK 1529/13, Legalis), a także z toczących się w innych sprawach postę-
powań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych, karnych lub dyscyplinar-
nych (zob. wyr. NSA: z 24.6.2009 r., II GSK 1074/08, Legalis; z 16.2.2010 r., I OSK 574/09,
Legalis; z 5.3.2010 r., II OSK 491/09, Legalis; z 11.10.2013 r., II OSK 2473/11, Legalis;
z 14.6.2017 r., I OSK 2799/16, Legalis; z 5.7.2017 r., II GSK 2874/15, Legalis; por. jed-
nak wyr. NSA z 19.10.2006 r., I OSK 1397/05, Legalis), jak też z zapadłych w tych postępo-
waniach orzeczeń, które wprawdzie przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same
w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stano-
wią źródła interesu prawnego (legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym
(zob. wyr. WSA w Białymstoku z 7.6.2018 r., II SA/Bk 194/18, Legalis).
Nb. 70
66498795312510
66
Interes prawny strony powinien przy tym wynikać z przepisu prawa mate-
rialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie
będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawna przewi-
dująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego pod-
miotu – możliwość wydania wobec niego decyzji oddziałującej na jego sferę
prawną. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktycz-
ny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany roz-
strzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania
poprzeć przepisami prawa (materialnego).
Przykład: W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany imienia lub nazwiska
(art. 9 ust. 1 ustawy z 17.10.2008 r. o zmianie imienia i nazwiska) osoba trzecia może mieć
jedynie interes faktyczny, co nie jest wystarczającą przesłanką dla przyjęcia, że ma ona status
strony w rozumieniu art. 28 KPA (zob. wyr. NSA z 9.2.2011 r., II OSK 334/10, Legalis). Z ko-
lei art. 9 ust. 1 OchrZabU w sposób enumeratywny wymienia podmioty, które mogą zainicjo-
wać postępowanie administracyjne w przedmiocie wpisu zabytku nieruchomego do rejestru
zabytków (są to właściciel zabytku nieruchomego lub użytkownik wieczysty gruntu, na któ-
rym znajduje się zabytek nieruchomy). Przepis ten nie wyklucza zarazem od udziału w postę-
powaniu, którego przedmiotem jest wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, innych
podmiotów (np. właścicieli nieruchomości sąsiednich), które jakkolwiek nie mają interesu
prawnego w żądaniu wszczęcia takiego postępowania (a więc nie mogą wystąpić w roli je-
go wnioskodawcy), to jednak mogą dysponować interesem prawnym uprawniającym te pod-
mioty do udziału w tym postępowaniu w charakterze pozostałych jego stron (zob. wyr. NSA
z 16.6.2011 r., II OSK 1566/10, Legalis oraz wyr. WSA w Warszawie: z 4.12.2008 r., I SA/Wa
940/08; z 7.4.2009 r., I SA/Wa 93/09; z 24.11.2010 r., I SA/Wa 621/10, Legalis).
Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28

KPA uzależnione jest zarazem wyłącznie od posiadania interesu prawnego,
nie zaś od wykazania jego naruszenia.
Przykład: W wyroku NSA z 27.6.2017 r. (II OSK 2710/15, Legalis), wyjaśniono, że
„w orzecznictwie dotyczącym przepisu art. 28 KPA wielokrotnie wskazywano, że przy oce-
nie legitymacji procesowej danej osoby nie ma znaczenia to, czy został naruszony jej inte-
res prawny, lecz to, czy interes taki osobie przysługuje. W konsekwencji ocena oddziały-
wania inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie jest związana wyłącznie z przekroczeniem
dopuszczalnych norm. Istotne jest natomiast ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie może
oddziaływać na sąsiedni obszar w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Kwestia
wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma natomiast zna-
czenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy”.
Użycie w art. 28 KPA pojęcia interesu prawnego jest wyrazem przyjęcia

w postępowaniu administracyjnym ogólnej (otwartej) konstrukcji strony (jej
legitymacji), która swoim zakresem ma obejmować dowolną liczbę spraw
administracyjnych. Alternatywą byłoby stworzenie odrębnych definicji strony,
a więc i odrębne ukształtowanie ich legitymacji na użytek poszczególnych kate-
Nb. 70
66498795312510
66
gorii (rodzajów) spraw administracyjnych, co – w postaci wyjątków – możemy

zaobserwować w wybranych regulacjach prawnych, takich jak np. art. 63 ust. 5
i art. 64a ust. 1 PlanZagospU, art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 PrBud,
art. 36 ust. 4, art. 41 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 3 i art. 143 ust. 2 PrGeolGórn, art. 401
ust. 1 PrWod, art. 185 PrOchrŚrod, art. 74 ust. 3a InfŚrodU, art. 170 ust. 2
OdpU lub art. 7 ust. 3a OchrGrU.
Artykuł 28 KPA zawiera definicję strony postępowania, zatem jego stoso- 71
wanie wyraża się w nakazie posługiwania się tą definicją we wszystkich przy-
padkach, w których pozostałe przepisy Kodeksu stanowią o stronie. Pozycję
procesową strony, w tym dotyczące jej uprawnienia i ciężary procesowe, okre-
ślają bowiem odrębne przepisy Kodeksu, natomiast art. 28 KPA wskazuje jedy-
nie, kogo za stronę należy uznawać (kto jest podmiotem rzeczonych upraw-
nień i ciężarów procesowych), a w rezultacie, wobec kogo należy wszcząć
(art. 61–61a KPA) i prowadzić (art. 10 § 1 KPA) postępowanie administracyj-
ne. W postępowaniu tym stronom należy umożliwić czynny udział zarówno
w aspekcie zewnętrznym – poprzez zapewnienie właściwego oraz kompletne-
go kręgu stron postępowania – jak i w aspekcie wewnętrznym, umożliwiając
stronom biorącym udział w postępowaniu czynny udział we wszystkich jego
czynnościach i realizację w ten sposób szczegółowych uprawnień, jakie przepi-
sy Kodeksu przyznają stronom postępowania.
Aspekt zewnętrzny zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyma- 72
ga przy tym, aby to organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (art. 61
§ 4 i art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Jeśli natomiast okaże się, że w postępowaniu bie-
rze udział osoba błędnie zakwalifikowana jako strona, wówczas powinno dojść
do umorzenia – w drodze decyzji (art. 105 § 1 KPA) – postępowania w cało-
ści (gdy osoba pozbawiona interesu prawnego jest jedyną stroną) lub w części
(w odniesieniu do osoby nieposiadającej interesu prawnego, gdy jest ona tylko
jedną z wielu stron postępowania). Procedura administracyjna nie zna bowiem
odrębnego trybu zwalniania stron od udziału w postępowaniu, a szerzej – prze-
pisy Kodeksu nie dają podstaw do wydawania w toku postępowania admi-
nistracyjnego odrębnych aktów rozstrzygających, czy określony podmiot jest
stroną tego postępowania.
Przykład: Chodzi tutaj o akty dotyczące dopuszczenia określonego podmiotu do postę-
powania administracyjnego w charakterze jego strony lub zwolnienia danego podmiotu od
udziału w tym postępowaniu z uwagi na brak statusu strony (zob. wyr. NSA z 16.10.2013 r.,
II OSK 2543/13, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 22.1.2019 r., II SA/Kr 1525/18, Legalis
oraz z 26.3.2020 r., II SAB/Kr 450/19, Legalis, a także wyr. WSA w Olsztynie z 18.4.2019 r.,
II SA/Ol 112/19, Legalis).
Nb. 71–72
66498795312510
66
Skierowanie natomiast decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie skut-

kuje nieważnością takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 KPA).
Przykład: Przesłanie (doręczenie) decyzji określonej osobie nie jest w każdej sytuacji
uznawane za skierowanie decyzji do takiej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 KPA. „Skie-
rowanie decyzji” w rozumieniu tego przepisu, oznacza bowiem rozstrzygnięcie w decyzji
o prawach i obowiązkach konkretnej osoby, czyli ukształtowanie decyzją w sposób wiążą-
cy jej sytuacji prawnej, co jest kwestią odrębną od samego doręczenia decyzji (zob. wyr.
NSA: z 6.6.2017 r., II OSK 2506/15, Legalis; z 26.11.2019 r., II OSK 192/18, Legalis oraz
z 13.12.2019 r., I GSK 259/18, Legalis).
Z kolei w przypadku śmierci osoby fizycznej (ustania bytu prawnego jednostki organi-
zacyjnej) art. 156 § 1 pkt 4 KPA nie znajduje zastosowania, bowiem przepis ten dotyczy
wyłącznie sytuacji, w których decyzja została skierowana do osoby (jednostki organizacyj-
nej) mającej zdolność prawną, a więc żyjącej (istniejącej), tyle że pozbawionej legityma-
cji (interesu prawnego), ergo niebędącej stroną w postępowaniu administracyjnym w danej
sprawie (zob. np. wyr. NSA: z 14.11.2001 r., I SA 2462/99, niepubl.; z 20.9.2002 r., I SA
428/01, OSP 2004, Nr 3, poz. 33; z 6.6.2013 r., II OSK 383/12, Legalis; z 20.5.2014 r., I OSK
2559/12, Legalis; z 1.12.2015 r., I OSK 626/14, Legalis; z 18.2.2016 r., I OSK 1150/14, Lega-
lis; z 18.12.2020 r., I OSK 158/19, Legalis).
1.2. Następstwo procesowe stron

73 W postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest ponadto następstwo
procesowe stron (wynikające z sukcesji o charakterze zarówno ogólnym, jak
i syngularnym), które musi zajść w toku postępowania w sprawie dotyczącej
praw zbywalnych lub dziedzicznych, co wynika z art. 30 § 4 KPA. Przepis ten
jest zatem swoistym łącznikiem między regulacjami publicznoprawnymi i pry-
watnoprawnymi, przy czym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do
przenoszenia praw (rzeczy) między poszczególnymi podmiotami.
Pojęcie spraw dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych nale-
ży rozumieć szeroko, nie tyle jako odnoszące się do uprawnień i obowiązków
administracyjnoprawnych będących – w ścisłym znaczeniu, pod postacią spra-
wy administracyjnej – przedmiotem postępowania administracyjnego, ile jako
związane z cywilnoprawnymi – a więc właśnie zbywalnymi i dziedzicznymi
– przesłankami powstania, zmiany lub wygaśnięcia stosunku prawnoadmini-
stracyjnego. Kwestię zbywalności i dziedziczności praw należy wobec tego
postrzegać w sposób właściwy dla prawa cywilnego, gdzie reguła ta jest zasa-
dą, od której wprowadzono jedynie nieliczne wyjątki, jak np. w przypadku
prawa użytkowania (art. 254 i 266 KC), prawa dożywocia (art. 908 i 912 KC)
lub służebności osobistych (art. 299–300 KC). W odniesieniu do tych, jak też
pozostałych praw – w świetle regulacji cywilnoprawnej – niezbywalnych i nie-
dziedzicznych, art. 30 § 4 KPA nie znajduje zastosowania, postępowanie admi-
nistracyjne zaś – w przypadku śmierci (ustania bytu prawnego) strony – podle-
ga wówczas umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 KPA).
Nb. 73
66498795312510
66
Konieczność spojrzenia na kwestie zbywalności i dziedziczności praw

w rozumieniu art. 30 § 4 KPA z perspektywy cywilnoprawnej oznacza, że pod-
staw (źródeł) następstwa prawnego w postępowaniu administracyjnym nale-
ży poszukiwać pośród zdarzeń cywilnoprawnych, wskutek których dochodzi
do zbycia prawa lub dziedziczenia. W grę wchodzi tutaj zatem śmierć strony
będącej osobą fizyczną, podział i łączenie spółek prawa handlowego (art. 494
i 531 KSH) oraz inne przekształcenia podmiotowe osób prawnych, a także jed-
no- i dwustronne czynności cywilnoprawne (odpłatne i nieodpłatne), na mocy
których dochodzi do przeniesienia prawa (ze zbyciem spadku lub udziału spad-
kowego włącznie – art. 1051 KC).
Co się natomiast tyczy uprawnień i obowiązków prawnoadministracyjnych,
w stosunku do których prawa o charakterze cywilnym nie są ani przesłanką
powstania, zmiany lub wygaśnięcia stosunku prawnoadministracyjnego, ani też nie
pozostają z tym stosunkiem w innej jurydycznej zależności, to – w braku przepi-
sów szczególnych – tego typu uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne, co
do zasady, nie są zbywalne ani dziedziczne, zatem nie stosuje się do nich art. 30
§ 4 KPA, zaś śmierć (ustanie bytu prawnego) strony powoduje w takich wypadkach
umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 KPA).
Przykład: Umorzeniu w razie śmierci (ustania bytu prawnego) strony będzie zatem pod-
legało postępowanie administracyjne dotyczące np. zmiany imienia lub nazwiska, udzielenia
pozwolenia na broń, nadania stopnia lub tytułu naukowego, wpisu na listę adwokatów, przy-
znania uprawnień do kierowania pojazdem, świadczeń socjalnych lub kombatanckich.
Następca procesowy – a więc spadkobierca lub, w pewnym uproszcze-

niu, nabywca prawa – wstępuje do postępowania na miejsce dotychczaso-
wej strony. Nie ma potrzeby, co oczywiście dotyczy wyłącznie przypadków
zbycia prawa, zwalniania dotychczasowej strony od udziału w postępowaniu,
w tym w szczególności nie umarza się w takiej sytuacji postępowania w części
(w stosunku do dotychczasowej strony), jak też nie wydaje się w tym przed-
miocie żadnych postanowień. Fakt wstąpienia do postępowania nowej strony
(w miejsce dotychczasowej) oraz data, w jakiej to nastąpiło, powinny natomiast
zostać odnotowane w formie adnotacji w aktach (art. 72 KPA), tak aby oko-
liczności te nie budziły wątpliwości oraz były możliwe do zweryfikowania.
Artykuł 30 § 4a KPA przewiduje ponadto, że w sprawach dotyczących praw
zbywalnych lub dziedzicznych, wynikających z prowadzenia przedsiębior-
stwa strony, w razie jej śmierci w toku postępowania, jeżeli został ustanowiony
zarząd sukcesyjny przedsiębiorstwem strony, na jej miejsce wstępuje zarządca
sukcesyjny. W przypadku wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego do postępowa-
nia toczącego się z udziałem zarządcy sukcesyjnego na jego miejsce wstępują
następcy prawni zmarłej strony.
Nb. 73
66498795312510
66
Następstwa procesowego, mającego podstawę w art. 30 § 4 i 4a KPA, nie

należy przy tym mylić ani utożsamiać z następstwem materialnym oraz ustro-
jowym w prawie administracyjnym, które – o ile w ogóle jest (wyjątkowo)
dopuszczalne – ma zupełnie inne źródła i przesłanki.
Przykład: Następstwo materialne spotykamy m.in. w art. 63 ust. 5 PlanZagospU, art. 40
PrBud, art. 49zd ust. 4 PrGeolGórn, art. 77 ust. 9 i art. 411a PrWod lub art. 72a ust. 2 InfŚrodU,
które przewidują przeniesienie – wydanej uprzednio – decyzji administracyjnej (wynikają-
cych z niej uprawnień) pomiędzy dotychczasowym adresatem tej decyzji oraz osobą trzecią
(np. nabywcą nieruchomości, której dotyczy taka decyzja). Są to przypadki w prawie admini-
stracyjnym wyjątkowe, wymagające szczególnej podstawy prawnej w postaci przepisów ta-
kich, jak przywołane powyżej. Widać przy tym od razu, że następstwo prawne nie zachodzi
w tych sytuacjach w toku postępowania, tylko po jego zakończeniu, zaś przedmiotem tego
następstwa są ukształtowane już (w drodze wydanej uprzednio decyzji) uprawnienia o cha-
rakterze materialnym.
Następstwo ustrojowe zachodzi natomiast po stronie organu administracji publicznej,
który – w toku postępowania lub po jego zakończeniu (a przed wszczęciem postępowania
w jednym z trybów nadzwyczajnych) – może zostać zniesiony (zlikwidowany) lub zmianie
mogą ulec jego kompetencje, w wyniku czego właściwy w danej sprawie staje się inny organ
(zob. post. NSA z 11.8.2011 r., II OW 36/11, Legalis; uchw. NSA z 17.4.2012 r., II OPS 1/12,
ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 60; wyr. NSA z 27.6.2012 r., I OSK 984/11, Legalis).
2. Organizacja społeczna
2.1. Pojęcie i role procesowe organizacji społecznej
74 Definicję organizacji społecznej na gruncie postępowania administracyjne-
go zawiera art. 5 § 2 pkt 5 KPA. Zgodnie z tym przepisem organizacją społecz-
ną może być:
1) organizacja zawodowa (np. związek zawodowy lub społeczno-zawodowa
organizacja rolników);
2) organizacja samorządowa (czyli np. samorząd gospodarczy, w tym izby
gospodarcze, zrzeszenia, cechy i izby rzemieślnicze, samorząd rolniczy, sa-
morząd pracodawców, samorząd załogi – pracowniczy, samorząd studenc-
ki i uczniowski, z wyłączeniem natomiast samorządu terytorialnego, a we-
dług części poglądów – co jest jednak sporne – także zawodowego);
3) organizacja spółdzielcza (spółdzielnia);
4) inna organizacja społeczna (np. stowarzyszenie, ale także fundacja oraz
spółka prawa handlowego, w szczególności kapitałowa, która zgodnie
z art. 151 § 1, art. 3001 § 1 i art. 301 § 1 KSH może zostać utworzona w każ-
dym celu prawnie dopuszczalnym, również non for profit oraz non profit)1.
1
Zob. P. Gołaszewski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 5 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierz-
bowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, s. 100–101.
Nb. 74
66498795312510
66
W art. 3 pkt 16 PrOchrŚrod oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 i art. 44 InfŚrodU poja-
wia się ponadto pojęcie organizacji ekologicznej, będącej szczególnym typem
organizacji społecznej o ograniczonym przedmiocie (celu) działania.
Organizacja społeczna może w postępowaniu administracyjnym występo- 75
wać w charakterze podmiotu orzekającego (art. 1 pkt 2 KPA), strony (art. 28
KPA), podmiotu fakultatywnego, któremu przysługują prawa strony (art. 31
§ 1–4 KPA) oraz jako uczestnik postępowania przedstawiający za zgodą orga-
nu swoje stanowisko w sprawie (art. 31 § 5 KPA). Teoretycznie można również
wyobrazić sobie udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyj-
nym jako osoby trzeciej wezwanej do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1
KPA lub zobowiązanej do okazania przedmiotu oględzin stosownie do art. 85
§ 2 KPA. Nie będąc osobą fizyczną organizacja społeczna nie może być nato-
miast pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym (art. 32 KPA).
Biorąc pod uwagę problematykę legitymacji w postępowaniu administra- 76
cyjnym, art. 31 KPA reguluje trzy odrębne przypadki udziału organizacji spo-
łecznej w tym postępowaniu, z których pierwsze dwa obejmują udział tej orga-
nizacji w charakterze podmiotu postępowania na prawach strony (art. 31 § 1–4
KPA), natomiast trzeci przypadek dotyczy organizacji społecznej działającej
jako uczestnik postępowania administracyjnego (art. 31 § 5 KPA).
2.2. Organizacja społeczna jako podmiot postępowania na prawach strony
Organizacja społeczna może, po pierwsze, występować w charakterze 77
fakultatywnego podmiotu postępowania, dysponującego legitymacją for-
malną (prawami strony) i materialną (za którą stoją cele statutowe tej orga-
nizacji oraz interes społeczny, uzasadniające jej udział w postępowaniu admi-
nistracyjnym dotyczącym innej osoby). Sytuacja ta jest uregulowana w art. 31
§ 1 i 2–4 KPA, organizacja społeczna zaś działa wówczas we własnym imieniu
i na rzecz reprezentowanego przez siebie (w aspekcie celów statutowych) inte-
resu prawnego o charakterze społecznym (publicznym). Nie jest to działanie na
rzecz indywidualnego interesu prawnego strony (może być bowiem z tym inte-
resem sprzeczne).
Przykład: W orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że udział organizacji spo-
łecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może słu-
żyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi od-
powiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem
administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyj-
nych a także przyczyniać się to do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyj-
ne jego celów (por. wyr. NSA: z 16.7.2008 r., II OSK 843/07, Legalis; z 24.6.2009 r., II OSK
1038/08, Legalis; z 6.10.2016 r., II GSK 3491/15, Legalis; z 22.8.2017 r., II OSK 2970/15,
Legalis; z 6.3.2019 r., II GSK 985/17, Legalis). O interesie, warunkującym wszczęcie po-
Nb. 75–77
66498795312510
66
stępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć autentyczne i bezintere-
sowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytu-
acjach, kiedy można mieć poważne obawy co do zagrożenia konkretnych wartości (wyr. NSA
z 14.11.2018 r., II OSK 295/17, Legalis).
Na tle tych ogólnych reguł przyjęto m.in., że okręgowa izba aptekarska ma prawo żą-
dać wszczęcia postępowania administracyjnego i zbadania zgodności z prawem działania
podmiotów prowadzących apteki w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zakazu
działalności reklamowej (wyr. NSA z 19.3.2015 r., II GSK 92/14, Legalis oraz wyr. NSA
z 10.1.2017 r., II GSK 1314/15, Legalis).
Z kolei przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia podmiotowi go-
spodarczemu koncesji na wydobywanie węgla kamiennego, jak również utraty jej bytu praw-
nego, nie wiąże się bezpośrednio w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 KPA z celem statutowym
związku zawodowego, polegającym na ochronie miejsc pracy (wyr. NSA z 10.11.2005 r.,
II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 154). Podobnie wniosek związku zawodowego
o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie jest uzasadniony celami statutowy-
mi związku zawodowego, ponieważ przedmiot postępowania, tj. przekształcenie prawa za-
rządu państwowej osoby prawnej w prawo wieczystego użytkowania nieruchomości, w żaden
sposób nie wkracza w zakres działania związku zawodowego, czy to ze względu na czynno-
ści postępowania, czy też ze względu na jego wynik (wyr. NSA z 6.4.2001 r., I SA 2447/99;
zob. ponadto wyr. NSA z 8.5.2008 r., I OSK 743/07, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 67).
Udział organizacji społecznej w postępowaniu zależy w omawianym przy-

padku od oceny organu, na którym spoczywa ciężar zweryfikowania wyżej
wymienionych przesłanek z art. 31 § 1 KPA. To organ decyduje o zasadności
żądania organizacji społecznej dotyczącego:
1) wyłącznie wszczęcia (z urzędu) postępowania w sprawie dotyczącej innej
osoby albo
2) wszczęcia (z urzędu) postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz
dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, albo
3) jedynie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się już
(z urzędu lub na żądanie strony) postępowaniu administracyjnym.
Pierwsze dwa z wymienionych żądań organizacja społeczna może przy tym
wysuwać wyłącznie na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania admi-
nistracyjnego. Trzecie z żądań może być natomiast zgłoszone w trakcie postę-
powania zarówno w I, jak i II instancji. Przedmiotem żądania organizacji spo-
łecznej może być dopuszczenie jej do udziału w konkretnym postępowaniu.
Nie ma natomiast możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału
jedynie w wybranych stadiach lub czynnościach postępowania, a także w nie-
określonym bliżej postępowaniu lub większej liczbie takich (ujętych ogólnie,
niesprecyzowanych) postępowań.
Powyższe żądania organizacji społecznej organ rozpatruje w formie posta-
nowienia, przy czym zapaść mogą cztery rodzaje postanowień (art. 31 § 2
KPA) – dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopusz-
Nb. 77
66498795312510
66
czeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa nega-

tywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia
organizacji społecznej do toczącego się postępowania. Tylko dwa ostatnie
postanowienia (negatywne) są zaskarżalne zażaleniem (wnioskiem o ponow-
ne rozpatrzenie sprawy), natomiast postanowienie pozytywne można zakwe-
stionować jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 KPA). Dodać należy, że
przewidziany w art. 31 § 2 KPA przypadek wszczęcia z urzędu postępowa-
nia administracyjnego w drodze postanowienia ma charakter wyjątkowy i jest
to jedyna sytuacja, kiedy postępowanie to w trybie zwykłym jest wszczynane
z urzędu w formie postanowienia (drugi z przewidzianych w Kodeksie wyjąt-
ków dotyczy trybu nadzwyczajnego, a konkretnie wznowienia postępowania
– art. 149 § 1 KPA).
Organizacja społeczna korzysta z praw strony (art. 31 § 3 KPA) od chwi-
li doręczenia jej postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu,
nie zaś od chwili zgłoszenia przez organizację społeczną żądania w tej mate-
rii. Stan ten trwa do momentu zakończenia postępowania decyzją ostatecz-
ną, bowiem przepisy Kodeksu nie przewidują mechanizmu zwolnienia orga-
nizacji społecznej występującej na prawach strony od udziału w postępowaniu
administracyjnym.
Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu admini-
stracyjnym daje jej prawa procesowe wyłącznie w tym konkretnie postępowa-
niu. Dlatego też organizacja społeczna, która została dopuszczona do udzia-
łu w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej,
może brać udział w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących takiej decy-
zji, jeżeli wystąpi z (nowym) żądaniem w tym zakresie i zostanie (odrębnie)
dopuszczona do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczaj-
nym. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu admini-
stracyjnym nie oznacza ponadto przyznania jej żadnych praw w (następującym
później) postępowaniu przed sądem administracyjnym, który nie jest zwią-
zany postanowieniem organu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału
w postępowaniu administracyjnym.
Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu w trybie
art. 31 § 1 i 2–4 KPA bierze w nim udział na prawach strony, a więc przysługują
jej wyłącznie prawa procesowe, co wyklucza możliwość dysponowania przez
organizację społeczną przedmiotem postępowania administracyjnego.
Przykład: Organizacja społeczna nie może zatem zawrzeć ugody (art. 114–122 KPA),
wnosić o umorzenie postępowania w okolicznościach przewidzianych w art. 105 § 2 KPA,
jak również domagać się zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 KPA oraz jego
wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Niedopuszczalne powinno być także cof-
nięcie przez organizację społeczną odwołania wniesionego przez stronę (art. 137 KPA), po-
Nb. 77
66498795312510
66
dobnie jak nie przysługuje takiej organizacji prawo wyrażenia zgody, o której mowa w art. 61
§ 2, art. 155 lub art. 184 § 4 KPA. Przedstawione czynności procesowe, ze względu na ich
charakter, są zastrzeżone wyłącznie dla stron postępowania.
Wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, organ zawia-

damia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zaintereso-
wana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe oraz
przemawia za tym interes społeczny (publiczny; art. 31 § 4 KPA). Niewywią-
zanie się przez organ z powyższego obowiązku nie tworzy jednak po stronie
organizacji społecznej uprawnienia do żądania wznowienia postępowania na
podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Przepisy szczególne mogą również wyłączać lub ograniczać stosowanie
art. 31 § 1 i 2–4 KPA w postępowaniach dotyczących wybranych rodzajów
spraw administracyjnych – zob. np. art. 28 ust. 3 PrBud, art. 402 PrWod, art. 53
ust. 2 PlanZagospU i art. 185 ust. 2 PrOchrŚrod.
78 Drugi spośród przewidzianych w art. 31 KPA przypadków udziału organiza-
cji społecznej w postępowaniu administracyjnym został wskazany w § 1a tego
przepisu. Jest to sytuacja, w której organizacja społeczna występuje w postę-
powaniu na rzecz pracownika delegowanego albo pracodawcy delegującego
– za jego zgodą (tak bowiem należy prawidłowo odczytywać treść art. 31 § 1a
KPA). Organizacja społeczna dysponuje więc tutaj legitymacją formalną (dzia-
ła w imieniu własnym), ale pozbawiona jest legitymacji materialnej, gdyż
występuje w postępowaniu na rzecz realizacji cudzego (indywidualnego) inte-
resu prawnego, przysługującego pracownikowi lub pracodawcy będącemu stro-
ną. Analogiczną regulację zawiera także art. 61 OchrDanOsU, z kolei rozwią-
zania zbliżone przewidują art. 41a ust. 2 ustawy z 30.8.2002 r. o systemie oceny
zgodności1, art. 79 ust. 2 ustawy z 13.4.2016 r. o systemach oceny zgodności
i nadzoru rynku2, art. 33 ust. 2 ustawy z 16.4.2004 r. o wyrobach budowlanych3,
art. 21 ust. 3 ustawy z 12.12.2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów4
i art. 25n ust. 2 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym5, które ograni-
czają potencjalny udział organizacji społecznej wyłącznie do tych postępowań,
których stroną jest członek tej organizacji.
W pozostałym zakresie pozycję procesową organizacji społecznej wystę-
pującej w postępowaniu na rzecz pracownika delegowanego albo pracodawcy
delegującego określają art. 31 § 1 i 2–4 KPA, a więc zachowują tutaj aktualność
1
2
3
4
5
Nb. 78
66498795312510
66
poczynione już poprzednio uwagi, oczywiście z zastrzeżeniem wymogu uzy-

skania przez organizację społeczną zgody strony (pracownika lub pracodawcy)
na udział w postępowaniu administracyjnym.
2.3. Organizacja społeczna jako uczestnik postępowania
Artykuł 31 § 5 KPA dopuszcza ponadto, jako trzecią sytuację, występowa- 79
nie organizacji społecznej w charakterze uczestnika postępowania administra-
cyjnego (za czym powinien w zasadzie stać interes faktyczny tej organizacji).
W tym przypadku organizacja społeczna nie bierze udziału w postępowaniu
oraz nie dysponuje legitymacją formalną ani materialną; jest natomiast upraw-
niona wyłącznie do przedstawienia, za zgodą organu (wyrażaną w formie
postanowienia – art. 123 § 2 KPA), stanowiska (poglądu) w sprawie będą-
cej przedmiotem postępowania. Stanowisko (pogląd) organizacji społecznej
powinno przyjmować formę uchwały lub oświadczenia należycie umocowane-
go organu statutowego tej organizacji.
Przepisy szczególne mogą wyłączać stosowanie art. 31 § 5 KPA w wybra-
nych kategoriach spraw administracyjnych – zob. np. art. 28 ust. 3 PrBud,
art. 402 PrWod, art. 185 ust. 2 PrOchrŚrod i art. 170 ust. 1 OdpU.
III. Zdolność podmiotowa w ogólnym postępowaniu

administracyjnym
Obok legitymacji – ściśle związanej z przedmiotem postępowania (czyli 80
sprawą administracyjną) i odnoszącej się zawsze do konkretnego postępowa-
nia administracyjnego w konkretnej sprawie administracyjnej – wyróżnić nale-
ży zdolność do występowania jako podmiot (obligatoryjny lub fakultatywny)
w każdym postępowaniu administracyjnym w dowolnej sprawie administra-
cyjnej. Tę ogólną kwalifikację można określić mianem zdolności podmiotowej
w postępowaniu administracyjnym (nie stosuje się jej natomiast do uczestni-
ków postępowania).
W przypadku podmiotów obligatoryjnych zdolność podmiotowa odnosi się 81
do strony postępowania (refleksem tej zdolności w przypadku organu jest jego
kompetencja ogólna). Źródłem zdolności podmiotowej strony są art. 29 i art. 30
§ 1 KPA, z których wynika, kto może być stroną (każdego) postępowania
administracyjnego, jak też, że zdolność prawną stron ocenia się według prze-
pisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Katalog stron przewidziany w art. 29 KPA ma charakter otwarty, a więc
jako strony mogą występować również osoby (jednostki) inne niż wymienione
w tym przepisie. Wyróżnić więc należy ogólną zdolność podmiotową do udzia-
Nb. 79–81
66498795312510
66
łu w charakterze strony postępowania (obejmującą osoby i jednostki wskazane

w art. 29 KPA) oraz szczególną zdolność podmiotową do bycia stroną postę-
powania, dotyczącą osób i jednostek, które nie zostały wymienione w art. 29
KPA, ale w sferze prawa materialnego mogą nabywać uprawnienia lub być
obciążane obowiązkami w drodze decyzji administracyjnej (chodzi tutaj zatem
o osoby i jednostki inne niż wskazane w art. 29 KPA, w stosunku do których
prawo materialne przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej).
82 Ogólna zdolność podmiotowa do udziału w charakterze strony postępo-
wania administracyjnego przysługuje osobom fizycznym (art. 29 i art. 30 § 1
KPA w zw. z art. 8 i nast. KC; por. też art. 11 i nast. PrPrywM), osobom praw-
nym (art. 29 i art. 30 § 1 KPA w zw. z art. 33 i nast. KC; por. też art. 17 i nast.
PrPrywM), państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym
(którymi są przede wszystkim zakłady i urzędy administracyjne) oraz orga-
nizacjom społecznym nieposiadającym osobowości prawnej (art. 5 § 2
pkt 5 KPA, do których należy np. stowarzyszenie zwykłe z art. 40–43 ustawy
z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach1; nie mieszczą się natomiast w tej
kategorii – stałe lub okolicznościowe – komitety, takie jak np. komitet rodzi-
cielski, komitet budowy pomnika, szkoły lub innego obiektu, komitet ochro-
ny lokatorów, społeczny lub protestacyjny, a ponadto organizacje społeczne
dysponujące osobowością prawną, które należy traktować jako – wymienione
wcześniej – osoby prawne, wywodzące zdolność podmiotową w postępowaniu
administracyjnym bezpośrednio ze swojej osobowości prawnej).
83 Szczególną zdolnością podmiotową do udziału w charakterze strony postę-
powania administracyjnego dysponują natomiast m.in. wspólnoty mieszkanio-
we (art. 6 ustawy z 24.6.1994 r. o własności lokali2), spółki osobowe (spółka
jawna, partnerska, komandytowa i komandytowo-akcyjna), spółki kapitało-
we w organizacji (art. 11 § 1 KSH), organy administracyjne (w znaczeniu
ustrojowym, np. wójt, burmistrz lub prezydent miasta – art. 7 ust. 3a OchrGrU;
organ zarządzający obszarem chronionym – art. 77 ust. 5 PrWod) oraz organy
osób prawnych (np. rada nadzorcza – zob. art. 22b ust. 1 PrBank lub art. 27
ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi3).
84 Zdolności podmiotowej do udziału w charakterze strony postępowania
administracyjnego nie posiada natomiast spółka cywilna (stronami są wów-
czas wszyscy wspólnicy takiej spółki, którzy dysponują własną zdolnością pod-
miotową) ani konsorcjum. Są to bowiem umowy (stosunki) cywilnoprawne,
a nie podmioty praw i obowiązków.
1
2
3
Nb. 82–84
66498795312510
66
Zdolność podmiotowa w postępowaniu administracyjnym przysługuje 85

ponadto podmiotom fakultatywnym tego postępowania (a więc organizacji
społecznej, prokuratorowi, poszczególnym rzecznikom oraz pozostałym pod-
miotom wymienionym w § 6.I.3 powyżej). Źródłem zdolności podmiotowej są
w tym przypadku przepisy odrębne, które przewidują udział tych podmiotów
w postępowaniu (co do zasady, na prawach strony lub prokuratora, któremu
także przysługują prawa strony – zobacz przede wszystkim art. 31 § 3 i art. 188
KPA oraz pozostałe przepisy odrębne wymienione w § 6.I.3 powyżej).
Pierwotny brak zdolności podmiotowej powinien prowadzić do odmowy 86
wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. przede wszystkim art. 61a
i art. 31 § 2 KPA). Braki następcze, powstałe w toku postępowania, skutkują
natomiast jego zawieszeniem (art. 97 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 99 i ew. art. 30
§ 5 KPA) bądź umorzeniem (art. 105 § 1 KPA).
IV. Zdolność procesowa i postulacyjna w ogólnym postępowaniu

administracyjnym
1. Zdolność procesowa
Zdolność procesowa (zdolność do czynności procesowych) oznacza zdol- 87
ność uczestniczenia w czynnościach procesowych (w sposób czynny lub bier-
ny, osobiście albo przez pełnomocnika) ze skutkiem prawnym. Jest to zatem
możność skutecznego dokonywania czynności procesowych (udziału w tych
czynnościach) przez stronę lub podmiot fakultatywny postępowania admini-
stracyjnego.
Zgodnie z art. 30 § 1–3 KPA zdolność do czynności prawnych stron (i odpo- 88
wiednio podmiotów fakultatywnych, którym przysługują prawa strony) ocenia
się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią
inaczej. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych dzia-
łają przez swych ustawowych przedstawicieli. Z kolei strony (podmioty fakul-
tatywne) niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub
statutowych przedstawicieli.
Osoby fizyczne dysponujące (pełną) zdolnością do czynności prawnych 89
mają zdolność procesową, a więc mogą skutecznie uczestniczyć w czynno-
ściach procesowych. Natomiast osoby fizyczne nieposiadające (pełnej) zdolno-
ści do czynności prawnych (ocenianej przez pryzmat art. 11 i nast. KC oraz
art. 11 i nast. PrPrywM), działają w postępowaniu administracyjnym samo-
dzielnie albo przez swych ustawowych przedstawicieli, którymi są – stosownie
do okoliczności – rodzice, opiekunowie lub kuratorzy.
Nb. 85–89
66498795312510
66
Przykład: W wypadku samochodowym zginęli rodzice 5-letniego dziecka, które jako
spadkobierca testamentowy odziedziczyło po nich popadający w ruinę budynek, co do które-
go w świetle art. 67 ust. 1 PrBud zachodzą przesłanki do wydania decyzji o nakazie jego roz-
biórki. Jako prawny opiekun dziecka został ustanowiony jego dziadek (art. 145 i nast. KRO
w zw. z art. 568–5782 i 590–598 KPC). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym roz-
biórki wyżej wymienionego budynku stroną będzie zatem 5-letnie dziecko (jako właściciel
tego budynku), zaś przedstawicielem dziecka jego dziadek (czyli opiekun), który będzie w tej
sytuacji dokonywał wszystkich czynności procesowych (a więc składał żądania i wyjaśnie-
nia, wnosił odwołania i zażalenia, brał udział w oględzinach oraz pozostałych czynnościach
dowodowych itd.).
Zdolność procesowa osób fizycznych ma charakter pełny lub ograniczony

(art. 30 § 1 KPA w zw. z art. 20–22 KC), przy czym ograniczenie nie odnosi się
do zakresu czynności procesowych dostępnych dla osoby pozbawionej pełnej
zdolności procesowej, ale do rodzajów spraw, w których osoba fizyczna o ogra-
niczonej zdolności procesowej może występować.
90 Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne dokonują czynności proce-
sowych w postępowaniu administracyjnym przez swoje organy (których ustrój
określają przepisy regulujące funkcjonowanie poszczególnych kategorii osób
prawnych – art. 38 KC, czyli np. będzie to zarząd spółki handlowej lub zarząd
stowarzyszenia) albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu
(np. wspólników spółki osobowej bądź dyrektorów albo kierowników pań-
stwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej). Reprezentacja podmio-
tów niebędących osobami fizycznymi musi być zatem zgodna z zasadami wyni-
kającymi w tej mierze z przepisów odrębnych (np. art. 205 i 373 KSH) oraz
opartych na nich statutów lub innych tego typu aktów (zob. też art. 17 i nast.
PrPrywM). Jeżeli osoba prawna (lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą
prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną) nie może być reprezentowa-
na lub prowadzić swoich spraw ze względu na brak organu albo brak w skła-
dzie organu uprawnionego do jej reprezentowania, sąd rejestrowy ustanawia
dla niej kuratora, który wówczas reprezentuje osobę prawną także w postępo-
waniu administracyjnym (art. 42 KC w zw. z art. 603–604 KPC).
Zdolność procesowa osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych
ma zawsze charakter pełny oraz wypływa z ich zdolności podmiotowej. Nie
może więc zachodzić tutaj brak zdolności procesowej (co dotyczy wyłącznie
osób fizycznych), a jedynie brak organu lub osób powołanych do reprezentowa-
nia osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej (do działania w ich imie-
niu). Kodeks nie respektuje jednak tej reguły, odnosząc brak zdolności proceso-
wej również do jednostek (organizacyjnych) niebędących osobami fizycznymi.
91 Pierwotny brak zdolności procesowej powinien prowadzić do odmowy
wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. przede wszystkim art. 61a
Nb. 90–91
66498795312510
66
i art. 31 § 2 KPA). Braki następcze, powstałe w toku postępowania, skutkują

natomiast jego zawieszeniem i ustanowieniem przedstawiciela (kuratora), któ-
ry – jako przedstawiciel ustawowy – reprezentuje wówczas stronę w postępo-
waniu administracyjnym (art. 34 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 99
KPA).
2. Zdolność postulacyjna
Posiadanie przez stronę lub podmiot fakultatywny zdolności procesowej nie 92
przesądza kwestii ich samodzielnego uczestnictwa w dokonywaniu czynności
procesowych. Do tego konieczna jest bowiem jeszcze zdolność postulacyjna,
czyli zdolność do osobistego uczestniczenia w czynnościach procesowych, bez
potrzeby korzystania z zastępstwa pełnomocnika.
Okoliczności wyłączające (ograniczające) zdolność postulacyjną mogą być 93
natury faktycznej lub prawnej.
Brak (ograniczenie) zdolności postulacyjnej danego podmiotu o charakte- 94
rze faktycznym może w postępowaniu administracyjnym wynikać np. z nie-
znajomości języka polskiego (co wymaga skorzystania z tłumacza – art. 69
§ 2 KPA), braku mowy i słuchu, względnie z innych ułomności wyłączają-
cych osobisty udział w czynnościach procesowych (co również może wyma-
gać zasięgnięcia pomocy tłumacza lub innego biegłego), a także z nieobecno-
ści podmiotu, którego udział w postępowaniu jest konieczny (w takiej sytuacji
art. 34 KPA przewiduje ustanowienie dla osoby nieobecnej przedstawiciela
tymczasowego przez organ lub kuratora, o którym mowa w art. 184 KRO,
przez sąd; jednocześnie art. 48 § 1 KPA stanowi, że pisma skierowane do osób
nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył kuratora, doręcza
się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 KPA).
Z kolei wyłączenia (ograniczenia) zdolności postulacyjnej o charakte- 95
rze prawnym wynikają z ustanowionego przez prawo przymusu korzystania
z zastępstwa pełnomocnika. Zdolność postulacyjną uchyla (ogranicza) wyłącz-
nie przymus tego rodzaju o charakterze bezwzględnym, gdy uczestniczenie
przez dany podmiot w czynnościach procesowych osobiście – bez pełnomoc-
nika (w szczególności określonej kategorii, np. adwokata lub radcy prawne-
go) – nie wywołuje skutków prawnych. Względny z kolei przymus, który nie
wpływa na zdolność postulacyjną, zachodzi wówczas, gdy można wprawdzie
dokonywać czynności procesowych samodzielnie, jednak chcąc ustanowić
pełnomocnika, można tego dokonać wyłącznie spośród określonej ustawowo
kategorii osób (np. adwokatów i radców prawnych; wtedy mówi się o przy-
musie adwokacko-radcowskim, który może być nie tylko względny, ale i bez-
względny).
Nb. 92–95
66498795312510
66
Postępowanie administracyjne zna tylko jedno prawne ograniczenie zdol-

ności postulacyjnej w postaci bezwzględnego przymusu działania przez peł-
nomocnika, wynikające z art. 40 § 4 i 5 KPA. Podmiot, który nie ma miejsca
zamieszkania (zwykłego pobytu) na obszarze Unii Europejskiej, jeżeli nie usta-
nowił pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Polsce, a zara-
zem nie korzysta z konsula i doręczeń elektronicznych, jest zobowiązany wska-
zać w Polsce pełnomocnika do doręczeń. Jeśli tego nie uczyni, przeznaczone
dla tego podmiotu pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręcze-
nia (o czym należy pouczyć przy pierwszym doręczeniu).
W ogólnym postępowaniu administracyjnym nie występuje natomiast
przymus względny (adwokacko-radcowski), co wynika z art. 33 § 1 KPA, któ-
ry można jednak spotkać w szczególnych postępowaniach administracyjnych,
a konkretnie w postępowaniu patentowym (art. 236 PrWłPrzem).
3. Pełnomocnictwo
96 Strona i podmioty fakultatywne mogą w postępowaniu administracyjnym
działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga ich oso-
bistego działania, co może wynikać z przyczyn natury faktycznej (np. koniecz-
ność dokonania oględzin ciała, osobistego podpisania dokumentu przez stronę,
wykonania jej zdjęcia dla celów dowodowych) lub prawnej (np. złożenie przez
stronę oświadczenia z art. 75 § 2 lub zeznań – art. 86 KPA).
Pełnomocnika nie mogą natomiast ustanowić uczestnicy postępowania, co
przede wszystkim dotyczy osób zainteresowanych, świadków, biegłych, osób
trzecich wezwanych do okazania przedmiotu oględzin lub do udziału w innych
czynnościach postępowania, a także organizacji społecznej przedstawiającej
w trybie art. 31 § 5 KPA pogląd (stanowisko) w sprawie będącej przedmiotem
postępowania.
97 Pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdol-
ność do czynności prawnych. W postępowaniu administracyjnym nie ma moż-
liwości udzielenia pełnomocnictwa osobie prawnej lub innej jednostce orga-
nizacyjnej (art. 33 § 1 KPA).
Pełnomocnika należy odróżniać od posłańca, który nie posiada uprawnień
do samodzielnego działania w imieniu i na rzecz podmiotu postępowania admi-
nistracyjnego, lecz wykonuje w cudzym imieniu jedynie czynności o charakte-
rze faktycznym.
98 Dopuszczalne jest ustanowienie przez ten sam podmiot postępowania jed-
nego lub większej liczby pełnomocników. Do kolektywnej reprezentacji stro-
ny prowadzi również udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego, które
w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalne, jeżeli możliwość taka
Nb. 96–98
66498795312510
66
wynika z treści pełnomocnictwa głównego lub ze stosunku prawnego będące-

go podstawą pełnomocnictwa, bądź z przepisów szczególnych (zob. art. 106
KC, art. 25 ust. 3 ustawy z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze1, art. 21 usta-
wy z 6.7.1982 r. o radcach prawnych2 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 11.4.2001 r.
o rzecznikach patentowych3). Pełnomocnik substytucyjny jest bowiem kolej-
nym pełnomocnikiem danego podmiotu i reprezentuje bezpośrednio ten pod-
miot, a nie jedynie zastępuje pełnomocnika głównego.
Jeżeli strona ustanowiła więcej niż jednego pełnomocnika, doręczeń doko-
nuje się wyłącznie jednemu pełnomocnikowi – wskazanemu przez stronę
bądź, jeśli strona nie dokonała takiego wskazania, wyznaczonemu przez organ
(art. 40 § 2 zd. 2 i 3 KPA).
Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może mieć charak- 99
ter ogólny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony we wszyst-
kich postępowaniach toczących się z jej udziałem) lub szczególny (obejmować
umocowanie do reprezentowania strony w konkretnym postępowaniu toczącym
się z jej udziałem) albo zostać udzielone wyłącznie do podjęcia poszczegól-
nych czynności w toku postępowania. Decyduje tutaj wola strony, przy czym
zakres pełnomocnictwa powinien być sformułowany precyzyjnie, aby wynika-
ło z niego, kto dokładnie, przez kogo i do jakich czynności (w jakim zakresie)
został upoważniony.
Osoby fizyczne dysponujące zdolnością procesową ustanawiają pełnomoc- 100
nika samodzielnie. Podmioty niebędące osobami fizycznymi czynią to, zgod-
nie z zasadami ich reprezentacji, poprzez swoje organy lub osoby uprawnione
do działania w ich imieniu. W przypadku natomiast osoby (jednostki) zastę-
powanej przez przedstawiciela ustawowego, to on ustanawia dla takiej osoby
(jednostki) pełnomocnika. Mocodawcą jest jednak wówczas ta zastępowana
osoba (jednostka), wobec czego samo ustanie przedstawicielstwa ustawowego
nie prowadzi do wygaśnięcia pełnomocnictwa (por. wyr. SN z 15.7.1974 r.,
I CR 366/74, OSPiKA 1976, Nr 10, poz. 178 oraz uchw. SN z 11.10.1995 r.,
III CZP 139/95, OSNC 1996, Nr 1, poz. 17).
Pełnomocnictwo może zostać udzielone w dowolnym momencie postę- 101
powania administracyjnego, co dotyczy trybu zwykłego i trybów nadzwyczaj-
nych, a także I i II instancji tego postępowania. Od chwili ustanowienia pełno-
mocnika działa on za swego mocodawcę z pełnymi konsekwencjami prawnymi.
Czynności procesowe dokonane przez pełnomocnika odnoszą skutek bezpo-
1
2
3
Nb. 99–101
66498795312510
66
średnio w sferze prawnej zastępowanego przez niego podmiotu. Pominięcie

pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem jego mocodawcy i uzasadnia
wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Ustano-
wienie pełnomocnika nie wyłącza zarazem uprawnienia podmiotu zastępowa-
nego do samodzielnego działania w postępowaniu administracyjnym.
102 Obowiązek wykazania istnienia stosunku pełnomocnictwa w konkretnej
sprawie ciąży na stronie lub na samym pełnomocniku.
Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do pro-
tokołu, przy czym w przypadku pełnomocnictwa pisemnego pełnomocnik
dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa
(art. 33 KPA).
103 W sprawach mniejszej wagi, gdy w imieniu strony występuje członek naj-
bliższej rodziny lub domownik, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakre-
su upoważnienia do działania w imieniu strony, organ może nie żądać pełno-
mocnictwa (pełnomocnictwo domniemane – art. 33 § 4 KPA). Uprawnienie
to zostało pozostawione uznaniu organu, jednak odnosi się ono wyłącznie do
przypadków prostych, życiowych spraw, co do zasady, niemających charakteru
majątkowego.
Przykład: Do spraw mniejszej wagi nie zalicza się wnoszenia środków zaskarże-
nia (zwyczajnych oraz nadzwyczajnych), jak też pozostałych czynności, które wpływają
na kształt (zakres) przedmiotu postępowania i jego strukturę podmiotową, a także dotyczą
rozpoczęcia lub zakończenia postępowania w danym stadium (zob. wyr. NSA z 8.4.2011 r.,
I OSK 858/10, Legalis). Z kolei w wyroku NSA z 28.5.2019 r. (II OSK 1727/17, Legalis),
przyjęto, iż „z treści art. 33 § 4 KPA wynika, że tylko «w sprawach mniejszej wagi» organ
administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek
najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upo-
ważnienia do występowania w imieniu strony. Treść tego (…) przepisu nie pozostawia wąt-
pliwości, że takie dorozumiane pełnomocnictwo jest dopuszczalne w szczególnych przypad-
kach i z pewnością nie obejmuje sytuacji, gdy stroną jest osoba prawna”. Zastosowanie przez
organ art. 33 § 4 KPA powinno zostać utrwalone w aktach sprawy w formie adnotacji lub
protokołu, tak aby można było tę okoliczność zweryfikować.
104 Pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym wygasa:

1) z chwilą jego odwołania (wypowiedzenia) przez mocodawcę lub pełno-
mocnika (na piśmie lub ustnie do protokołu, ze skutkiem wobec organu i in-
nych podmiotów postępowania dopiero w momencie zawiadomienia ich
o tym fakcie);
2) z chwilą śmierci mocodawcy lub pełnomocnika (co odpowiednio dotyczy utra-
ty zdolności podmiotowej przez mocodawcę niebędącego osobą fizyczną);
3) w przypadku utraty przez mocodawcę zdolności procesowej (zdolności
do czynności prawnych);
Nb. 102–104
66498795312510
66
4) w sytuacji całkowitej utraty przez pełnomocnika zdolności do czynno-

ści prawnych (wówczas bowiem przestaje on spełniać warunki z art. 33 § 1
KPA do bycia pełnomocnikiem);
5) w razie osiągnięcia celu, dla którego pełnomocnictwo zostało udzielone
(np. zakończenia konkretnego postępowania w przypadku pełnomocnictwa
szczególnego).
Artykuł 40 § 4 i 5 KPA przewiduje także odrębną kategorię pełnomocnic- 105
twa do doręczeń. Na ten temat zobacz uwagi przedstawione w Części II, Roz-
dziale I § 8.
§ 7. Załatwianie spraw
Zgodnie z wyrażoną w art. 12 KPA zasadą szybkości postępowania, spra- 106
wy powinny być załatwiane niezwłocznie. Naturalne jednak jest, że nie każda
sprawa będzie mogła być załatwiona od razu, zaś termin jej załatwienia będzie
zależny od jej skomplikowania. W związku z tym w art. 35 KPA, który stanowi
rozwinięcie zasady szybkości i prostoty działania organów, określono maksy-
malne terminy załatwiania spraw, jednocześnie precyzując w jego § 1, że spra-
wy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Nakaz załatwiania spraw bez
zbędnej zwłoki powinien być rozumiany jako dyrektywa zakazująca organom
zbędnego, nieuzasadnionego przedłużania postępowań, a także przetrzymywa-
nia sprawy bez nadawania jej biegu. Zgodnie z art. 35 § 1 KPA, jeżeli daną
sprawę można załatwić szybciej, niż w terminie maksymalnym określonym na
podstawie art. 35 § 1–4 KPA, to organ powinien to zrobić1.
Zgodnie z powyższym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym sprawy
powinny być załatwiane w następujących terminach:
1) niezwłocznie, jeżeli mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedsta-
wione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w opar-
ciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi,
przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podsta-
wie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 KPA);
2) nie później niż w ciągu miesiąca, jeżeli jest to sprawa wymagająca postę-
powania wyjaśniającego (art. 35 § 2 KPA);
3) nie później niż w ciągu 2 miesięcy, jeżeli jest to szczególnie skomplikowa-
na sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 KPA).
1
Zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 28.4.2011 r., II SAB/Wr 6/11, Legalis.
Nb. 105–106
66498795312510
66
107 W postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu

2 miesięcy od dnia wniesienia odwołania, w postępowaniu uproszczonym zaś
niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca.
O sprawie i terminach jej załatwienia można jednak mówić dopiero od wsz-
częcia postępowania1.
Zgodnie z art. 35 § 4 KPA przepisy szczególne mogą określać inne ter-
miny załatwienia spraw, co dotyczy zarówno terminu na załatwienie sprawy
w I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Przy czym w każdym przy-
padku – czy to terminu określonego w oparciu o art. 35 § 2–3a KPA, czy to ter-
minu określonego przez przepisy szczególne – organ musi działać bez zbędnej
zwłoki. Jako przykład przepisów szczególnych określających odmiennie ter-
miny załatwienia sprawy możemy wskazać art. 29 ust. 9 ustawy z 9.5.2008 r.
o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa2 określający termin
3-miesięczny na załatwienie sprawy czy art. 33 ust. 1 pkt 2 PrBank, który okre-
śla termin 3-miesięczny na wydanie zezwolenia na utworzenie banku, art. 6
ust. 1 ustawy z 24.7.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwe-
stycji w zakresie sieci przesyłowych3 określający termin miesięczny na wyda-
nie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci
przesyłowej, a także art. 8a ust. 6 pkt 5 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej
Inspekcji Sanitarnej4, który określa 5-dniowy termin na rozpatrzenie odwołania
wniesionego od decyzji, o której mowa w art. 8a ust. 5 pkt 1 tej ustawy. Prze-
pisów tego rodzaju jest bardzo dużo, a na wymienienie wielu przykładów nie
pozwala objętość tego podręcznika.
Do terminów określonych w art. 35 KPA lub w przepisach szczególnych nie
wlicza się:
1) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych
czynności;
2) okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o któ-
rej mowa w art. 2 pkt 7 DorElU;
3) okresów zawieszenia postępowania;
4) okresu trwania mediacji;
5) okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależ-
nych od organu.
Artykuł 103 KPA wprost wskazuje, że zawieszenie postępowania wstrzy-
muje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie.
1
2
3
4
Nb. 107
66498795312510
66
Przepisy szczególne mogą zawierać odrębne rozwiązania dotyczące okre- 108

sów, jakich się nie wlicza do terminów określonych w art. 35 KPA. Przykła-
dem można wskazać na art. 15zzs ust. 1 pkt 6 COVIDU, zgodnie z którym
bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpo-
czyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu w okresie stanu zagrożenia epide-
micznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, z zastrzeżeniem
art. 15zzs ust. 2a tej ustawy. Artykuł 15zzs ust. 1 pkt 6 COVIDU wszedł w życie
31.3.2020 r., został jednak uchylony 16.5.2020 r. na podstawie art. 46 pkt 20
ustawy z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłono-
wych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-21. Ponadto, sto-
sowanie przepisów o bezczynności oraz obowiązku organów prowadzących
postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o nie-
załatwieniu sprawy w terminie zostało wyłączone w okresie od 31.3.2020 r.
do 15.5.2020 r. na podstawie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 COVIDU, uchylonego
16.5.2020 r. w związku z wejściem w życie art. 46 pkt 20 ustawy z 14.5.2020 r.
o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z roz-
przestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie natomiast w wciąż obo-
wiązującym art. 31za COVIDU w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia
epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komi-
sję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, termi-
nów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeci-
wu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania sta-
nu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzo-
ru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda
decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie
sprzeciw. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony 14.3.2020 r. i odwo-
łany 20.3.2020 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii2, który jak dotąd
(marzec 2022 r.), nie został odwołany.
Niezałatwienie sprawy w terminie wiąże się z obowiązkiem poinformowa- 109
nia o tym strony przez organ administracji publicznej. Zawiadamiając stronę
o niezałatwieniu sprawy w terminie organ musi:
1) podać przyczyny zwłoki;
2) wskazać nowy termin załatwienia sprawy;
3) pouczyć stronę o prawie do wniesienia ponaglenia.
1
Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.
2
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze
Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 340.
Nb. 108–109
66498795312510
66
Obowiązek zawiadomienia nie jest zależny od tego, jaka jest przyczyna

uchybienia i ciąży na organie także wtedy, kiedy sprawa nie zostaje załatwiona
nie z jego winy. Z orzecznictwa wynika przy tym tendencja do zawężania braku
odpowiedzialności organu, w szczególności w sytuacji, gdy powołuje się on na
zwłokę w działaniu innego organu administracji, na który ma wpływ1. Co istot-
ne, wyznaczając nowy termin organ jest związany art. 12 § 2 w zw. z art. 35 § 1
KPA, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu2.
110 W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie stronie służy prawo do
wniesienia ponaglenia. Kodeks postępowania administracyjnego wiąże pra-
wo do wniesienia ponaglenia z dwoma stanami – bezczynności i przewlekło-
ści – wyróżniając tu dwie podstawy prawne wniesienia ponaglenia. Zgodnie
z art. 37 § 1 KPA stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach
szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 KPA (bez-
czynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia
sprawy (przewlekłość).
Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 24.3.2018 r.3 „bezczynność
organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym
terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wpraw-
dzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku
– nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwier-
dzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów
dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczyn-
ność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością
organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia spra-
wy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru sta-
nu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa”. Nato-
miast z przewlekłością będziemy mieć do czynienia, gdy postępowanie jest
prowadzone dłużej, niż powinno, ale nie przekroczono terminu załatwienia
sprawy. W przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy mamy do czy-
nienia z bezczynnością konsumującą przewlekłość4. W ocenie NSA wyrażonej
w wyroku z 17.6.2021 r. „[j]eżeli w skardze na bezczynność organu podnie-
siono również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obowiąz-
1
Por. wyr. NSA z 16.1.2014 r., II OSK 2338/13, Legalis.
2
3
I SAB/Wa 40/18, Legalis.
4
M. Jaśkowska, Komentarz do art. 37 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks po-
stępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 354.
Nb. 110
66498795312510
66
kiem sądu jest także ustalenie, czy sprawa była załatwiona bez zbędnej zwłoki
(art. 35 § 1 KPA). Mówiąc innymi słowy, sąd powinien zbadać, czy nie doszło
do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy zamiast nadania jej właściwego
biegu oraz czy organ prowadził postępowanie bez niepotrzebnych zahamowań
lub przewlekłości”1.
W związku z tym, że art. 37 § 1 KPA wyróżnia stan bezczynności i stan 111
przewlekłości, przyjmuje się, iż mamy także do czynienia z dwoma podsta-
wami do wniesienia ponaglenia: ponagleniem w związku z bezczynnością
i ponagleniem w związku z przewlekłością. Ponaglenie, niezależnie od tego
czego dotyczy, ma służyć – zgodnie z założeniem ustawodawcy – zasygnalizo-
waniu organowi prowadzącemu postępowanie, że narusza on zasady termino-
wego załatwienia sprawy2.
Ponaglenie powinno spełniać wymogi podania wskazane w art. 63 § 2 KPA,
a ponadto zgodnie z art. 37 § 2 KPA zawierać uzasadnienie. Ponaglenie wno-
si się:
1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego po-
stępowanie;
2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego
stopnia.
Wniesienie ponaglenia za pośrednictwem organu prowadzącego sprawę ma
na celu zebranie materiału przez ten organ (organ musi przekazać ponaglenie
wraz z niezbędnymi odpisami) i ustosunkowanie się do niego. Jeżeli istnieje
organ wyższego stopnia, to organ prowadzący postępowanie jest obowiąza-
ny przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie
później niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Określenie maksymal-
nego czasu, w którym ma dość do przekazania ponaglenia, ma służyć zapew-
nieniu szybkości postępowania. Taki również cel ma zakreślenie 7-dniowe-
go terminu, liczonego od dnia otrzymania ponaglenia, na jego rozpoznanie
przez organ wyższego stopnia. Ponaglenie, co należy podkreślić, nie przeno-
si sprawy do organu wyższego stopnia, ale nie wstrzymuje też biegu postępo-
wania. Jest to kwestia wpadkowa, związana jedynie z niezałatwieniem sprawy
w terminie. W dalszym ciągu organem, który załatwia sprawę, jest organ, któ-
rego działania dotyczy ponaglenie. Potwierdził to WSA w Bydgoszczy w wyro-
ku z 14.8.2018 r.3, wskazując że: „organ wyższej instancji, rozpatrując pona-
glenie nie jest jeszcze organem rozpatrującym sprawę merytorycznie, nie może
1
Tak wyr. NSA z 17.6.2021 r., I OSK 846/21, Legalis.
2
A. Kraczkowski, Komentarz do art. 37 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 415.
3
II SAB/Bd 30/18, Legalis.
Nb. 111
66498795312510
66
być zatem uznany za »współbezczynny« z organem pierwszej instancji – nawet

jeżeli uznaje, że organ pierwszej instancji nie uchyla się od sprawnego i szyb-
kiego załatwienia sprawy”1.
112 W związku z tym, że załatwienie kwestii ponaglenia ma charakter wpad-
kowy i nie rozstrzyga o meritum sprawy, właściwą formą działania jest posta-
nowienie. Organ rozpoznający ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:
1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub
przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy
miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyzna-
czając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakoń-
czone (ale uwaga: organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić
w tym zakresie postanowienie, wyznaczając dłuższy termin zakończenia
postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności
faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nie-
znane w momencie wyznaczania terminu),
b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności
lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobie-
gających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Postanowienie organu wyższego stopnia powinno zawierać wszystkie wska-
zane wyżej elementy, o ile oczywiście organ stwierdzi, że doszło do bezczynno-
ści lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przede wszystkim w sytuacji,
kiedy nie stwierdzono bezczynności lub przewlekłości, organ nie może wyzna-
czyć terminu załatwienia sprawy, gdyż nie ma podstaw prawnych dla takie-
go działania. Jak wskazał NSA w wyroku z 18.10.2017 r.2, przepisy prawa nie
przewidują możliwości wyznaczenia organowi terminu zakończenia postępo-
wania w przypadku stwierdzenia braku bezczynności przez organ odwoławczy.
113 Wydając postanowienie organ musi stwierdzić czy doszło do bezczynno-
ści lub przewlekłości. W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie bezczynno-
ści ma charakter obiektywny – przesłanką jej stwierdzenia jest bowiem fakt, że
sprawa nie została załatwiona w terminie. Natomiast stwierdzenie przewlekło-
ści ma charakter ocenny – konieczne jest ustalenie, czy organ prowadził postę-
powanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy3. Szczególnie istotne jest
jednak stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępo-
Por. wyr. NSA z 7.7.2016 r., I OSK 3389/15, Legalis.

1

2
3
A. Wróbel, Komentarz do art. 37 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępo-
wania administracyjnego, 2018, s. 354.
Nb. 112–113
66498795312510
66
wania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ma to związek z potencjalną

odpowiedzialnością funkcjonariuszy publicznych, o której mowa w art. 5 w zw.
z art. 6 pkt 6 ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjona-
riuszy publicznych za rażące naruszenie prawa1 oraz odpowiedzialnością orga-
nu za szkody wyrządzone przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obo-
wiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, o której mowa w art. 4171 § 3
KC. Przepisy KPA nie definiują rażącego naruszenia prawa i dla wykładni tej
klauzuli generalnej musimy posiłkować się poglądami przedstawianymi w dok-
trynie i orzecznictwie. Przyjmuje się przede wszystkim, że przypadki narusze-
nia terminów załatwienia sprawy niewynikające z winy organu nie będą kwali-
fikowane jako rażące naruszenie prawa. Na takim stanowisku stanął m.in. WSA
w Gdańsku w wyroku z 26.4.2012 r.2, przyjmując że spiętrzenie spraw czeka-
jących na rozpoznanie powoduje, iż nie można uznać, że organ dopuścił się
rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 20.5.2015 r.3, „do
przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowa-
dzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani
w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilo-
ści spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych skła-
danych przez strony”.
Odmiennie przedstawia się sposób rozpatrzenia ponaglenia, jeśli jest 114
ono wnoszone do organu prowadzącego sprawę. W takim wypadku przede
wszystkim nie przekazuje się odpisów dokumentów ani organ nie ustosun-
kowuje się do ponaglenia. Nie wydaje również postanowienia ani nie określa
nowego terminu załatwienia sprawy. W przypadku stwierdzenia bezczynno-
ści lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia
sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bez-
czynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków
zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Skutkiem niezałatwienia sprawy w terminie lub prowadzenia sprawy dłu-
żej niż to było niezbędne do jej załatwienia może być odpowiedzialność
porządkowa lub dyscyplinarna (lub inna przewidziana w przepisach) pra-
cownika organu administracji (w rozumieniu art. 12 KP). Jak już wskaza-
no wyżej, w przypadku ponaglenia wnoszonego do organu wyższego stopnia,
w postanowieniu w przedmiocie ponaglenia organ ten, stwierdzając że doszło
do bezczynności lub przewlekłości, musi wskazać winnych bezczynności lub
przewlekłości. Taki sam obowiązek – jednak nierealizowany w drodze posta-
1
2
III SAB/Gd 14/12, Legalis.
3
Nb. 114
66498795312510
66
nowienia – spoczywa na organie, do którego wniesiono ponaglenie w sytu-

acji braku organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 38 KPA pracownik organu
administracji publicznej podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscypli-
narnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, jeże-
li z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie (bezczynność)
lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy
(przewlekłość). To, czy pracownik organu administracji publicznej, który z nie-
uzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obo-
wiązku wynikającego z art. 36 KPA dotyczącego wyznaczenia nowego terminu
albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2
KPA, zostanie pociągnięty do odpowiedzialności porządkowej lub dyscypli-
narnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa, zale-
ży od organu administracji w ramach stosunku prawnego łączącego pracownika
z organem1.
115 Wniesienie ponaglenia ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi wyczer-
panie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 PrPostSAdm warunkujące
możliwość wniesienia skargi do WSA. Zgodnie z art. 53 ust. 2b PrPostSAdm
skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania moż-
na wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego orga-
nu. Właściwym tokiem jest zatem najpierw wniesienie ponaglenia, a następnie
dopiero wniesienie skargi. Nie jest wymagane, aby upłynął termin na roz-
patrzenie ponaglenia, co potwierdził NSA m.in. w wyrokach z 29.10.2019 r.2
i 21.1.2020 r.3
§ 8. Doręczenia
I. Uwagi ogólne
116 Doręczenie to wyraźna, władcza, obligatoryjna, formalna i nieodwołal-
na czynność procesowo-techniczna właściwego organu administracji publicz-
nej lub podmiotu wykonującego funkcje zlecone, za pomocą której przekazu-
je się pisma adresatowi w postępowaniu administracyjnym, w sposób prawem
przewidziany; z którą to czynnością prawo wiąże określone skutki prawne.
Z powyższej definicji wynika co najmniej sześć ważnych konkluzji. Po pierw-
sze, doręczenie w ramach katalogu prawnych form działania administracji
1
Tak wyr. WSA z 28.4.2017 r., IV SAB/Wa 423/16, Legalis.
2
3
Nb. 115–116
66498795312510
66
powinno być zaliczone do kategorii czynności faktycznych. Doręczenie wywo-

łuje bowiem skutki prawne wyłącznie w sposób pośredni, przez odpowiednie
fakty. Jednym z zasadniczych pośrednich skutków prawnych wywoływanych
przez doręczenia jest rozpoczęcie biegu terminów dla dokonania niektórych
czynności procesowych, np. terminu do wniesienia odwołania. Po drugie, prak-
tyczne wykorzystywanie przez organ administracji publicznej w postępowa-
niu administracyjnym instytucji doręczeń, bezwzględnie wymaga zastosowania
przez ten organ odpowiedniej podstawy prawnej. Podstawą prawną dla dokony-
wania doręczeń są zarówno normy zawarte w treści rozdziału 8 KPA, jak rów-
nież przepisy odrębne, do których to, w pewnych przypadkach, prawodawca
odsyła w KPA. Doręczenie pisma niezgodnie z przepisami KPA narusza zasadę
oficjalności doręczeń i może być uznane w konkretnych okolicznościach spra-
wy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające przywrócenie terminu
do dokonania czynności procesowej bez potrzeby powtórnego prawidłowego
doręczenia pisma bądź nie powoduje w ogóle biegu terminu. Po trzecie, skut-
ki prawne doręczenia są związane z samym faktem doręczenia, są one nato-
miast niezależne od tego, czy adresat pisma zapoznał się z jego treścią, czy też
tego zaniechał. Po czwarte, pismo procesowe w postępowaniu administracyj-
nym, które nie zostało doręczone w prawidłowy sposób, nie może wywoływać
skutków prawnych. Po piąte, normy zawarte w treści rozdziału 8 KPA określa-
ją procedurę doręczeń odbywających się wyłącznie na linii i w kierunku organ
administracji publicznej – adresat pisma. Po szóste, na gruncie KPA prawodaw-
ca przyjął ogólną zasadę oficjalności doręczeń. Oznacza to, że wszelkich dorę-
czeń w ramach postępowania administracyjnego dokonuje z urzędu organ pro-
wadzący to postępowanie.
W art. 39 KPA wprowadzono instytucję doręczenia elektronicznego jako
podstawowy i obligatoryjny tryb doręczeń pism w postępowaniu administracyj-
nym. Doręczenie pism na adres do doręczeń elektronicznych, tj. adres elektro-
niczny podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi
rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną iden-
tyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług1, jest
− co do zasady − obligatoryjne i musi być traktowane jako podstawowy tryb
doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji pozosta-
łe tryby doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, tj. przez operato-
ra wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej albo przez
swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, powinny
1
Zgodnie z art. 2 pkt 1 DorElU.
Nb. 116
66498795312510
66
być ujmowane jako rezerwowe i wyjątkowe oraz jako znajdujące zastosowanie

wyłącznie wtedy, gdy obligatoryjne doręczenie elektroniczne nie byłoby moż-
liwe.
II. Doręczenia elektroniczne

117 Podstawowym i obligatoryjnym trybem doręczania pism w postępowaniu
administracyjnym jest doręczenie elektroniczne z art. 39 § 1 KPA, tj. doręcze-
nie pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1
DorElU. W treści art. 391 KPA prawodawca wskazał jaki adres jest adresem do
doręczeń elektronicznych w przypadku stosowania trybu doręczeń z art. 39 § 1
KPA odnoszącego się do doręczenia elektronicznego, o którym mowa w art. 2
pkt 1 DorElU.
Adres do doręczeń elektronicznych to adres elektroniczny, pod którym „kry-
je się” jednoznacznie zidentyfikowany (dzięki czemu możliwa jest identyfikacja
nadawcy przed wysłaniem danych oraz adresata przed dostarczeniem danych)
podmiot publiczny lub podmiot niepubliczny (w tym osoba fizyczna) korzysta-
jący z jednej z usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego świadczonej
przez dostawcę usług zaufania działającego na rynku polskim, tzn. publicznej
usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego świadczonej przez operatora
wyznaczonego lub kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektro-
nicznego świadczonej przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania.
Zarówno w przypadku, gdy adresat korespondencji elektronicznej działa
w postępowaniu administracyjnym samodzielnie (bez pełnomocnika), jak rów-
nież w sytuacji, gdy korespondencja jest kierowana bezpośrednio do adresa-
ta działającego przez pełnomocnika, ale korespondencja nie jest kierowana do
pełnomocnika, adresem do doręczeń jest adres do doręczeń elektronicznych
wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 DorElU.
W sytuacji zaś, gdyby adres do doręczeń elektronicznych strony lub inne-
go uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicz-
nych, o której jest mowa wyżej, adresem do doręczeń będzie adres do doręczeń
elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia
elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie.
118 Zgodnie z art. 25 DorElU bazą adresów elektronicznych jest rejestr publicz-
ny – prowadzony przez ministra właściwego do spraw informatyzacji – w któ-
rym to rejestrze publicznym gromadzone są adresy do doręczeń elektronicz-
nych. Baza ta jest zbiorem danych, w którym przetwarza się dane, o których
mowa w art. 26 DorElU. Baza adresów elektronicznych przeznaczona jest do
ujawniania adresu do doręczeń elektronicznych, dzięki czemu możliwe jest jed-
Nb. 117–118
66498795312510
66
noznaczne wyszukanie podmiotu, do którego nadawca chce skierować kore-

spondencję. W bazie adresów elektronicznych odnajdujemy wszystkie adre-
sy do doręczeń elektronicznych powiązane z publiczną usługą rejestrowanego
doręczenia elektronicznego oraz te adresy do doręczeń elektronicznych powią-
zane z kwalifikowanymi usługami rejestrowanego doręczenia elektronicznego,
których posiadacze zdecydowali się na ich tzw. ujawnienie, tzn. wpisanie do
bazy adresów elektronicznych, w efekcie czego będą widoczne – oczywiście
w odpowiednich kontekstach – dla podmiotów korzystających z usług wyszuki-
wania adresów do doręczeń elektronicznych.
Celowe jest przy tym zastrzeżenie tego, że wpis adresu do doręczeń elek-
tronicznych do bazy adresów elektronicznych jest równoznaczny z żądaniem
doręczania korespondencji przez podmioty publiczne na ten adres. W przypad-
ku, gdy adresat korespondencji elektronicznej działa w postępowaniu admi-
nistracyjnym przez pełnomocnika, adresem do doręczeń będzie adres elektro-
niczny wskazany w podaniu wniesionym do organu.
Datą doręczenia elektronicznego właściwego z art. 39 § 1 KPA będzie dzień
odebrania korespondencji przez adresata, która to korespondencja została prze-
kazana na adres do doręczeń elektronicznych. Będzie to zatem dzień, w któ-
rym adresat podjął działanie powodujące, że dysponuje on dokumentem, który
wpłynął na ten adres, oraz że może on zapoznać się z treścią odebranego doku-
mentu. Datą doręczenia elektronicznego zastępczego z art. 39 § 1 KPA będzie
dzień następujący po upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania
dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych, tj. dzień
następujący po upływie 14 dni od dnia, w którym korespondencja została prze-
kazana na adres do doręczeń elektronicznych.
III. Doręczenie hybrydowe

Na mocy art. 391 KPA zostało wprowadzone doręczenie, które można było- 119
by określić mianem doręczenia hybrydowego. Mamy tutaj bowiem do czynie-
nia z sytuacją, w której pismo wytworzone przez organ administracji publicznej
w ramach systemu teleinformatycznego (tj. w postaci elektronicznej) zostanie
doręczone do adresata w sposób tradycyjny (tj. w postaci papierowej; chodzi
tutaj w istocie o doręczenie wydruku pisma uzyskanego z systemu teleinforma-
tycznego, który to wydruk będzie odzwierciedlał treść tego pisma).
Ratio wprowadzenia tej instytucji było zapewnienie szerszego wykorzy-
stania systemów teleinformatycznych w ramach postępowań administracyj-
nych prowadzonych przez właściwe organy administracji publicznej, w sytu-
acji gdy nie zachodzą przesłanki do stosowania doręczenia elektronicznego
Nb. 119
66498795312510
66
z art. 391 KPA, a tym samym w sytuacji, w której względy celowościowe prze-
mawiałyby przeciwko wykorzystaniu w tych postępowaniach systemów telein-
formatycznych. Kwintesencją tej instytucji jest to, aby organ mógł prowadzić
postępowanie administracyjne z wykorzystaniem takich systemów, również
w sytuacji, w której nie są spełnione przesłanki do stosowania instytucji dorę-
czenia z art. 391 KPA.
Instytucja doręczenia hybrydowego z art. 393 KPA ma ze swojej natury cha-
rakter wyjątkowy; jak zostało wskazane wyżej jest to instytucja znajdująca się
niejako pomiędzy tradycyjnym doręczeniem a doręczeniem elektronicznym.
Taki charakter tej instytucji predestynuje sposób wykładni art. 393 KPA, która
musi przyjąć postać wykładni ścisłej. Konsekwencją konieczności stosowania
takiej wykładni jest to, że wszystkie wątpliwości odnośnie do stosowania albo
też niestosowania instytucji doręczenia hybrydowego z art. 393 KPA należy roz-
patrywać in favorem niestosowania tej instytucji.
Przesłankami zastosowania doręczenia hybrydowego z art. 393 KPA są:
1) okoliczność, że pismo, które ma być przedmiotem doręczenia, wydane zo-
stało w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycz-
nego, który został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym,
podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią
elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną;
2) okoliczność, że nie są spełnione przesłanki dla dokonania doręczenia elek-
tronicznego z art. 391 KPA (tj. strona lub inny uczestnik postępowania nie
złożyła podania w postaci elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę po-
dawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu admini-
stracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie
pism w taki sposób).
Przedmiotem doręczenia z art. 393 KPA jest dowolne pismo, które zostało
wydane przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wyko-
rzystaniu systemu teleinformatycznego i które zostało opatrzone kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawan-
sowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. Mamy
w rezultacie – co było już sygnalizowane – do czynienia z sytuacją, w której pismo
elektroniczne, wytworzone w ramach systemu teleinformatycznego, zostanie
następnie przetransferowane do tradycyjnej postaci dokumentu papierowego.
Wydruk pisma (tj. w praktyce będzie to klasyczny komputerowy wydruk
pisma elektronicznego z systemu teleinformatycznego), o którym jest mowa
w art. 393 § 1 KPA, składa się z takich obligatoryjnych elementów, jak:
1) informacja, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane
kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo pod-
Nb. 119
66498795312510
66
pisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służ-

bowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią
elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną;
2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za po-
mocą którego pismo zostało wydane.
W przypadku, gdy w treści dokumentu zabraknie któregokolwiek z wyżej
powołanych elementów, wydruk ten nie będzie wydrukiem, o którym jest mowa
w art. 393 KPA. Wydruk pisma, o którym jest mowa w art. 393 § 1 KPA może
zawierać także mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo.
Na uwagę zasługuje przy tym to, że podpis ten może być odtwarzany mecha-
nicznie; tym samym nie ma potrzeby umieszczania na wydruku autentycznego
(własnoręcznego) podpisu. Przy czym element ten nie jest elementem obligato-
ryjnym wydruku; oznacza to, że w sytuacji, w której wydruk nie zostanie opa-
trzony takim podpisem, to nie będzie to wywoływało jakichkolwiek negatyw-
nych skutków prawnych i nie będzie miało w ogólności wpływu na byt prawny
wydruku. Wydruk pisma, o którym jest mowa w art. 393 KPA, będzie – co jest
wynikiem swoistego pochodzenia tego pisma i jego treści – dokumentem urzę-
dowym, o którym jest mowa w art. 76 KPA.
Doręczenie wydruku odbywać się będzie z zachowaniem postaci doręczenia
tradycyjnego (pisma w formie dokumentu papierowego), tj. doręczenia, o któ-
rym mowa w art. 42–45 KPA. Mając na uwadze to, że wydruk, o którym jest
mowa w art. 393 KPA, będzie doręczany w tradycyjnej formie dokumentu papie-
rowego, należy wskazać, że pismo, o którym jest mowa w art. 393 § 1 KPA, któ-
rego odzwierciedleniem jest wydruk, będzie wchodziło do obrotu prawnego
w momencie doręczenia wydruku do adresata zgodnie z art. 42–45 KPA.
IV. Zasada bezpośredniości doręczeń

Prawodawca na gruncie KPA przyjął zasadę bezpośredniości doręczeń 120
(argumentum ex art. 40 KPA), która sprowadza się do nałożenia na organ pro-
wadzący postępowanie obowiązku odnośnie do dokonywania doręczeń bezpo-
średnio do rąk adresata. Prawodawca jednocześnie wprowadził trzy wyjątki od
powyższej zasady. Zgodnie z pierwszym z nich, w sytuacji gdy strona działa
przez przedstawiciela, pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Oznacza to,
że wszelkie pisma, których bezpośrednim adresatem jest strona postępowania
administracyjnego, są w praktyce doręczane do działającego w jej imieniu i na
jej rzecz przedstawiciela. Zgodnie z drugim z wyjątków, w sytuacji gdy stro-
na ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Sku-
teczne ustanowienie pełnomocnika obliguje zatem organ administracji publicz-
Nb. 120
66498795312510
66
nej do podejmowania czynności z jego udziałem oraz dokonywania doręczeń

według zasady określonej w art. 40 § 2 KPA1. Ostatnim wyjątkiem jest upraw-
nienie stron postępowania administracyjnego (w sytuacji występowania wie-
lości stron) do ustanowienia szczególnego rodzaju pełnomocnictwa. Zgodnie
z art. 40 § 3 KPA, w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie
lub więcej stron, w sytuacji gdy strony w podaniu wskazały jedną ze stron jako
upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tej wskazanej stronie. Powyż-
szy rodzaj pełnomocnictwa może być wykorzystywany wyłącznie w tych postę-
powaniach, które są wszczynane na wniosek. Podanie o dokonywanie doręczeń
do jednej ze stron może być zarówno częścią podania, które niejako inicjuje
postępowanie w danej sprawie administracyjnej, jak i odrębnym pismem proce-
sowym złożonym w toku postępowania (zgodnie z art. 63 § 1 KPA).
V. Obowiązek informowania o każdoczesnej zmianie adresu

mającej miejsce w postępowaniu administracyjnym
121 Prawodawca na mocy postanowień z art. 41 KPA nałożył na uczestników
postępowania obowiązek odnośnie do informowania organu o każdej zmia-
nie adresu, która ma miejsce w toku postępowania. Jednocześnie prawodawca
przyjął domniemanie, że ostatni znany organowi adres do doręczeń jest adre-
sem właściwym; oznacza to, że doręczenia pism dokonane przez organ pod ten
adres są doręczeniami prawnie skutecznymi. W tym miejscu celowe jest pod-
kreślenie tego, że obowiązek z art. 41 § 1 KPA spoczywa na wymienionych
w tym przepisie podmiotach wyłącznie w toku danego postępowania admini-
stracyjnego. Nie jest przy tym możliwe jego rozciągnięcie poza tak wskazane
granice. Zawiadomienie, o którym mowa w art. 41 § 1 KPA, powinno przyjmo-
wać postać podania w rozumieniu art. 63 KPA. Musi się ono zatem charaktery-
zować wszystkimi elementami konstrukcyjnymi, zarówno jeśli chodzi o formę,
jak i o treść, składającymi się na istotę podania. Bezpośrednim skutkiem naru-
szenia obowiązku z art. 41 § 1 KPA jest domniemanie odnośnie do aktualności
– posiadanego przez organ – adresu strony, jej przedstawiciela lub pełnomocni-
ka, a także prawna skuteczność doręczenia pisma pod tym adresem.
1
Por. wyr. NSA z 21.2.2018 r., II FSK 404/16, Legalis; wyr. NSA z 21.2.2018 r., II FSK
405/16, Legalis; wyr. NSA z 5.5.2017 r., II FSK 1464/15, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach
z 9.1.2015 r., I SA/Gl 618/14, Legalis; wyr. NSA z 28.5.2013 r., I FSK 867/12, Legalis.
Nb. 121
66498795312510
66
VI. Doręczenie właściwe osobie fizycznej

W myśl postanowień z art. 42 KPA, pisma w postępowaniu administracyj- 122
nym mogą być doręczane osobom fizycznym, w takich zasadniczych miejscach
jak: mieszkanie danej osoby fizycznej (miejsce jej zamieszkania) lub miejsce
jej pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektro-
nicznych (przy czym to właśnie doręczenie elektroniczne z art. 39 § 1 KPA
na adres elektroniczny wskazany w bazie adresów elektronicznych będzie mia-
ło bezwzględne pierwszeństwo w zastosowaniu), oraz dodatkowo w takich
miejscach jak: lokal prowadzącego dane postępowanie organu administracji
publicznej, z tym zastrzeżeniem, że w tym wypadku dopuszczalność takiego
doręczenia może być wyłączona przez przepisy szczególne, jak również każ-
de miejsce, gdzie adresata się zastanie. Należy przy tym wyraźnie wskazać, że
zawarta w art. 42 KPA kolejność miejsc, w których może mieć miejsce dorę-
czanie pism osobom fizycznym, nie ma charakteru kolejności przypadkowej.
Oznacza to, że organ administracji publicznej określając miejsce doręczenia
konkretnego pisma w postępowaniu administracyjnym, musi szczegółowo kie-
rować się postulatami płynącymi z art. 42 KPA, a tym samym zapewnić fak-
tyczną możliwość doręczania pism osobie fizycznej na adres do koresponden-
cji wskazany w bazie adresów elektronicznych, a następnie – zgodnie z art. 39
KPA – w miejscu jej zamieszkania lub też miejscu jej pracy (tzw. tryb zwy-
kły). W sytuacji gdy zapewnienie realizacji powyższej możliwości okaże się
być w danej sprawie niemożliwe, organ będzie mógł doręczać pisma takie-
mu adresatowi także w lokalu swojej siedziby, o ile tylko przepisy szczególne
nie będą stanowiły inaczej (tzw. tryb dodatkowy). Natomiast w sytuacji, gdy
w danej sprawie doręczenie pisma osobie fizycznej przy wykorzystaniu tech-
nicznych metod określonych w art. 42 § 1 i 2 KPA okaże się niewykonalne,
a także w razie zaistnienia koniecznej potrzeby, pisma będą mogły być doręcza-
ne w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (tzw. tryb dodatkowy).
W świetle regulacji zawartej w art. 42 § 1 KPA, najwłaściwszymi i jed-
nocześnie podstawowymi miejscami doręczeń pism osobom fizycznym jest
mieszkanie adresata lub miejsce jego pracy. W doktrynie przez pojęcie miesz-
kania adresata rozumie się rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszka-
nie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat
przebywa z zamiarem dłuższego – a nie wyłącznie krótkotrwałego – pobytu,
którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism.
Przez pojęcie miejsca pracy należy rozumieć natomiast „zakład pracy, w któ-
rym adresat jest zatrudniony”; oczywiste przy tym jest to, że „zakład pracy”
będzie miejscem, w którym doręczenia będą odbywać się wyjątkowo. Jest to
Nb. 122
66498795312510
66
wynikiem po pierwsze, tego, że organ – co do zasady – nie będzie miał wiedzy

odnośnie do miejsca zatrudnienia adresata, po drugie – nawet w obliczu posia-
dania tej wiedzy – doręczenie do rąk własnych w miejscu zatrudnienia może
być w praktyce istotnie kłopotliwe.
W sytuacji gdy doręczenie pisma osobie fizycznej w sposób określony
w art. 42 § 1 KPA okaże się być, w ocenie organu prowadzącego postępowanie,
niemożliwe lub istotnie utrudnione, organ może zdecydować – o ile tylko prze-
pisy szczególne nie będą stanowiły inaczej – o dokonaniu doręczenia pisma
tej osobie w lokalu, w którym organ ten ma swoją siedzibę. Praktyczne wyko-
rzystanie powyższej metody jest możliwe, w każdej sytuacji, gdy tylko adresat
pisma znajduje się w siedzibie organu administracji publicznej prowadzącego
dane postępowanie administracyjne i przepisy szczególne nie będą stały w opo-
zycji do dokonania takiego doręczenia. Tym samym organ nie może w jakiej-
kolwiek sytuacji wezwać adresata po odbiór pisma do swojego lokalu.
VII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej z art. 43 KPA

123 Prawodawca w art. 43 KPA wprowadził instytucję tzw. doręczenia zastęp-
czego pisma kierowanego do adresata będącego osobą fizyczną. Instytucja ta
stanowi wyjątek od ogólnej zasady bezpośredniości doręczeń pism (zob. sze-
rzej art. 42 KPA), co wyznacza ogólny zawężający kierunek jego wykładni.
Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 43 KPA wymaga kumula-
tywnego spełnienia następujących przesłanek.
Po pierwsze, podmiot doręczający pismo musi pozytywnie zweryfikować
fakt nieobecności adresata pisma w mieszkaniu, w chwili doręczania pisma we
właściwy sposób, na podstawie normy z art. 42 KPA. Pozytywna jednorazo-
wa weryfikacja faktu nieobecności adresata pisma w mieszkaniu sprowadza się
do stwierdzenia przez osobę dokonującą doręczenia właściwego nieobecności
adresata w mieszkaniu. Przez pojęcie nieobecności rozumie się każde spowo-
dowane przejściowymi okolicznościami niezastanie odbiorcy w miejscu, które
jest dla doręczeń właściwe, czy też każdą, chociażby krótkotrwałą nieobecność
wywołaną zwykłymi okolicznościami. Należy przy tym wskazać, że jest to tzw.
nieobecność względna, tj. względem doręczyciela. Istotne jest przy tym, aby ta
nieobecność miała charakter czasowy, a więc by nie wystąpiło zerwanie, cho-
ciażby przejściowe, związku adresata pisma z dotychczasowym mieszkaniem,
jako ośrodkiem życia.
Po drugie, pismo ma zostać zastępczo doręczone dorosłemu domowniko-
wi, dorosłemu sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się odda-
nia pisma adresatowi. W powyższym kontekście należy wskazać, że pojęcie
Nb. 123
66498795312510
66
dorosłego powinno być utożsamiane z pojęciem pełnoletniego użytym w art. 10

§ 1 KC. Nieco bardziej utrudnione jest ustalenie zbioru desygnatów pojęcia
domownik; poszukując tego zbioru należałoby opowiedzieć się za każdorazo-
wym określaniem desygnatów pojęcia dorosły domownik na gruncie konkret-
nego przypadku w ramach danej sprawy administracyjnej. Sąsiadem jest zaś
ten, kto mieszka w pobliżu adresata, na terenie graniczącym z terenem adre-
sata. Tutaj podobnie jak miało to miejsce w przypadku dorosłego domownika
w każdym konkretnym przypadku podmiot doręczający musi więc uwzględnić
specyfikę zamieszkania adresata. Sąsiadem może być zatem osoba mieszkająca
w tym samym lub też w najbliższym budynku. Dozorcą domu jest zaś z kolei
osoba, której w wyraźny sposób zostało powierzone wykonywanie funkcji
(czynności) dozorowania, pilnowania domu. Do kategorii pojęciowej dozorcy
mogą być obecnie zaliczone osoby wykonujące takie profesje jak: recepcjo-
nista, ochroniarz, konserwator, zarządca nieruchomości itd. Należy przy tym
wyraźnie zastrzec, że kolejność osób, o których jest mowa w art. 43 KPA nie
jest przypadkowa.
Po trzecie, osoba odbierająca pismo w sposób zastępczy musi pokwitować
jego odbiór w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 46 KPA. Wypeł-
nienie tej przesłanki oznacza, że zachowanie osoby odbierającej pismo nie
powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości co do wyrażenia przez nią zgody
(woli) na przyjęcie pisma i zobowiązania do osobistego jego przekazania adre-
satowi, a wręcz przeciwnie, zachowanie to powinno wskazywać na wolę odda-
nia pisma adresatowi. Zgodnie z art. 46 KPA osoba odbierająca pismo powinna
złożyć swój podpis i wskazać datę doręczenia. W przypadku doręczenia zastęp-
czego w treści pokwitowania należy wskazać kim jest osoba, która odebrała
pismo zamiast adresata.
Po czwarte wreszcie, w sytuacji gdy odbierającym pismo był sąsiad lub
dozorca o doręczeniu zastępczym pisma temu sąsiadowi lub dozorcy doręczają-
cy pismo zawiadamia adresata pisma, co odbywa się przez umieszczenie odpo-
wiedniego zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej, lub, w sytuacji
gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Obecnie z uwagi na wpro-
wadzenie obowiązku instalowania oddawczych skrzynek pocztowych, jak rów-
nież z uwagi na istniejący powszechny i łatwy dostęp do oddawczych skrzynek
pocztowych (zob. szerzej art. 40 w zw. z art. 66 PrPoczt), regułą jest umieszcza-
nie odpowiedniego zawiadomienia przez osobę dokonującą doręczenia zastęp-
czego właśnie w oddawczej skrzynce pocztowej.
Przewidziana w art. 43 KPA zastępcza forma doręczenia pisma rodzi
domniemanie prawne (praesumptio iuris), że pismo zostało doręczone adre-
satowi. Domniemanie to powstaje jedynie wówczas, gdy pewny jest fakt, że
Nb. 123
66498795312510
66
pismo zostało doręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 KPA. Domnie-

manie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że pomimo zastosowa-
nia zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od
niego niezależnych. Do takich przyczyn można m.in. zaliczyć takie okoliczno-
ści, jak niewywiązanie się dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy z przy-
jętego zobowiązania doręczenia pisma adresatowi, pozostawanie adresata przez
dłuższy czas w podróży poza miejscem zamieszkania. Datą doręczenia pisma
doręczanego w sposób zastępczy z art. 43 KPA jest dzień przyjęcia pisma przez
dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Okoliczność, że osoba ta nie
doręczyła w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpły-
wu na bieg terminu do dokonania odpowiednich czynności proceduralnych.
VIII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej z art. 44 KPA

124 Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 KPA wymaga
kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek. Pierwszą z nich jest nie-
możność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43
KPA. Przesłanka niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42
i 43 KPA powinna być rozumiana jako wystąpienie sytuacji, w której podmiot
doręczający podjął nieudaną próbę właściwego doręczenia pisma w oparciu
o art. 42 KPA, a następnie podjął nieudaną próbę doręczenia zastępczego pisma
na podstawie art. 43 KPA.
Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez 14 dni
w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania
pisma przez operatora pocztowego, albo też w urzędzie właściwej gminy (mia-
sta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta),
upoważnioną osobę lub organ.
Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z infor-
macją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawie-
nia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie wła-
ściwej gminy (miasta).
Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesył-
ki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o moż-
liwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierw-
szego zawiadomienia. Z uregulowania art. 44 KPA wynika, że skuteczność
tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zacho-
wania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i proce-
dury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny
być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedu-
Nb. 124
66498795312510
66
ry doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na

domniemanie doręczenia.
W sytuacji kumulatywnego spełnienia się powyższych przesłanek, gdy
zawiadomiony we właściwy sposób adresat pisma nie dokona jego odbio-
ru odpowiednio z placówki pocztowej lub z urzędu właściwej gminy (mia-
sta), doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od daty pierwszego
zawiadomienia o pozostawieniu pisma, a samo pismo procesowe pozostawia
się w aktach sprawy. W takim przypadku za datę doręczenia pisma uważa się
dzień, w którym upłynął 14-dniowy termin do jego odbioru. W sytuacji, gdy
adresat pisma odbierze je, odpowiednio z placówki pocztowej lub urzędu wła-
ściwej gminy (miasta), przed upływem ustalonego w art. 44 KPA 14-dniowe-
go terminu, datą doręczenia jest dzień odbioru pisma przez adresata. Może się
również zdarzyć, że adresat pisma odbierze je po upływie określonego w art. 44
KPA terminu, w takiej sytuacji data faktycznego odbioru pisma po upływie
tego terminu nie może być uznana za datę doręczenia. Będzie nią dzień upły-
wu 14-dniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej lub
w urzędzie właściwej gminy (miasta).
IX. Doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym adresatom

niebędącym osobami fizycznymi – charakterystyka
Doręczenie pism adresatom niebędącym osobami fizycznymi może odby- 125
wać się wyłącznie w dwojaki sposób: może to być doręczenie właściwe
z art. 45 KPA albo też doręczenie zastępcze z art. 44 KPA. Należy przy tym
zastrzec, że również w tym przypadku doręczenie właściwe ma bezwzględne
pierwszeństwo.
Miejscem doręczenia pisma jednostce organizacyjnej lub organizacji spo-
łecznej jest wyłącznie lokal jej siedziby. W przypadku jednostek organizacyj-
nych i organizacji społecznych posiadających osobowość prawną lokalem ich
siedziby jest – zgodnie z art. 41 KC, o ile ustawa lub oparty na niej statut nie
stanowi inaczej – miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający daną
osobą prawną. Osoby prawne, które podlegają obowiązkowemu wpisowi do
Krajowego Rejestru Sądowego, zobligowane są do ujawnienia w tym rejestrze
szczegółowych danych dotyczących ich siedziby oraz adresu. Prawnie skutecz-
ne jest doręczenie pisma do rąk osób upoważnionych do odbioru pism w danej
jednostce. Uprawnienie to może wynikać ze szczególnego upoważnienia udzie-
lonego określonej osobie, z podziału czynności lub zakresu zadań realizowa-
nych przez pracowników przyjętego w danej jednostce organizacyjnej, albo też
z funkcji, jaką określona osoba pełni w ramach danej jednostki organizacyjnej.
Nb. 125
66498795312510
66
Krąg osób, które są uprawnione do odbioru pism, powinien być ustalany każdo-
razowo w ramach konkretnej jednostki organizacyjnej lub organizacji społecz-
nej. Należy przy tym wyraźnie zastrzec, że pojęcie osoby upoważnionej jest
zakresowo szersze niż pojęcie pełnomocnika czy też reprezentanta.
Osoba, która jest uprawniona do odbioru pism w ramach danej jednost-
ki organizacyjnej lub organizacji społecznej, dokona potwierdzenia odbio-
ru doręczonego na mocy art. 45 KPA pisma przez złożenie na odpowiednim
pokwitowaniu swojego podpisu, z jednoczesnym wskazaniem daty dokona-
nia doręczenia (zob. szerzej art. 46 § 1 KPA). Istotnym elementem potwierdze-
nia dokonania skutecznego doręczenia właściwego z art. 45 KPA jest również
postawienie przez tę osobę, na druku pokwitowania, pieczęci firmowej danej
jednostki organizacyjnej lub organizacji społecznej. Datą doręczenia pisma
przy wykorzystaniu doręczenia właściwego z art. 45 KPA jest data potwierdze-
nia odbioru pisma przez osobę uprawnioną do odbioru pism.
126 W sytuacji niemożności doręczenia właściwego pisma odpowiednie zasto-
sowanie znajdzie norma z art. 44 KPA. Z odpowiedniego zastosowania normy
z art. 44 KPA wynika, że doręczenie zastępcze jest prawnie skuteczne w sytu-
acji, gdy kumulatywnie zostanie spełnione kilka przesłanek. Pierwszą z przesła-
nek jest niemożność doręczania pisma w sposób właściwy określony w art. 45
KPA, co oznacza, że podmiot doręczający nie był w stanie skutecznie doręczyć
pisma w lokalu siedziby danej jednostki organizacyjnej lub organizacji społecz-
nej do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Drugą z przesłanek jest pozo-
stawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej
danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora
pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku dorę-
czania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub inną upoważnioną
osobę lub też inny organ. Trzecią przesłanką jest dokonanie przez podmiot dorę-
czający odpowiedniego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informa-
cją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia
zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właści-
wej gminy (miasta). W przypadku doręczenia zastępczego pism kierowanych
do adresatów niebędących osobami fizycznymi podmiot doręczający umieści
zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe,
na drzwiach lokalu siedziby adresata bądź też w widocznym miejscu na pose-
sji adresata. Czwartą przesłanką jest – w przypadku niepodjęcia przez adresata
przesyłki we wskazanym w zawiadomieniu terminie – pozostawienie powtór-
nego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym
niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W sytuacji kumulatywnego
spełnienia się powyższych przesłanek, gdy zawiadomiony we właściwy spo-
Nb. 126
66498795312510
66
sób adresat pisma nie dokona jego odbioru odpowiednio z placówki poczto-
wej lub z urzędu właściwej gminy (miasta), doręczenie uważa się za dokonane
z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma,
a samo pismo procesowe pozostawia się w aktach sprawy. W takim przypadku
za datę doręczenia pisma uważa się dzień, w którym upłynął 14-dniowy termin
do jego odbioru. W sytuacji gdy adresat pisma odbierze je, odpowiednio z pla-
cówki pocztowej lub urzędu właściwej gminy (miasta), przed upływem ustalo-
nego w art. 44 KPA 14-dniowego terminu, datą doręczenia jest dzień odbioru
pisma przez adresata. Może się również zdarzyć, że adresat pisma odbierze je
po upływie określonego w art. 44 KPA terminu, w takiej sytuacji data faktycz-
nego odbioru pisma po upływie tego terminu nie może być uznana za datę dorę-
czenia. Będzie nią dzień upływu 14-dniowego terminu przechowywania pisma
w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta).
X. Potwierdzenie doręczenia
Obligatoryjnym elementem prawidłowego doręczenia pisma w postępowa- 127
niu administracyjnym (poza przypadkami tzw. fikcji doręczenia) jest potwier-
dzenie w sposób określony w KPA jego przyjęcia przez adresata lub osoby
upoważnione (uprawnione) do odbioru pism. Na potwierdzenie odbioru pisma
składają się dwa elementy, takie jak własnoręczny podpis osoby odbierającej
pismo oraz wskazanie daty doręczenia pisma.
Pokwitowanie (potwierdzenie) odbioru przesyłki stwarza domniemanie
doręczenia, które może być wzruszone przy wykorzystaniu przeciwdowodu.
Potwierdzenie doręczenia nie jest wyłącznym dowodem okoliczności w nim
zawartych. W razie zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do tego,
czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości,
konieczne jest podjęcie przez organ z urzędu właściwych czynności sprawdza-
jących i przeprowadzenie potrzebnych dowodów, mających na celu ustalenie
stanu prawdy obiektywnej.
W art. 46 § 2 KPA prawodawca uregulował instytucję tzw. potwierdzenia
(pokwitowania) zastępczego. Instytucja ta znajduje zastosowanie w sytuacji,
gdy odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może
tego uczynić. W takiej sytuacji na podmiocie doręczającym ciąży obowiązek
sporządzenia potwierdzenia doręczenia pisma, w którego treści należy wska-
zać datę doręczenia, osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu.
W przypadku, gdy nie zajdą powyżej określone przesłanki, brak podpisu osoby
odbierającej pismo pozbawiać będzie doręczenie skuteczności, a podmiot dorę-
czający nie będzie uprawniony do określenia przyczyn braku podpisu.
Nb. 127
66498795312510
66
XI. Odmowa przyjęcia pisma przez adresata

128 Prawodawca w treści art. 47 KPA dokonał konkretyzacji prawnych skutków
odmowy przyjęcia przez adresata pisma przesłanego przez operatora poczto-
wego lub inny organ albo też w inny sposób. W takiej sytuacji pismo zwraca
się nadawcy wraz z adnotacją o odmowie przyjęcia pisma i datą tej odmowy;
tak zwrócone pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. Aby zapobiec
negatywnemu wpływowi dokonanej odmowy przyjęcia pisma na bieg postępo-
wania administracyjnego, prawodawca wprowadził na mocy art. 47 § 2 KPA
domniemanie prawne, że pismo to doręczone zostało w dniu odmowy jego
przyjęcia przez adresata. Oznacza to, że odmowa przyjęcia pisma przez adresa-
ta wywołuje fikcję prawną skutecznego doręczenia danego pisma procesowego,
a tym samym odmowa przyjęcia pisma rodzi takie same konsekwencje prawne,
jak jego skuteczne doręczenie1.
Odmowa przyjęcia pisma przez adresata musi mieć charakter wyraźny, nie-
budzący jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do rzeczywistych intencji adre-
sata. Odmowa ta nie może być wyrażona w sposób dorozumiany. Warunkiem
koniecznym dla zastosowania normy z art. 47 KPA jest bowiem to, aby adresat
pisma uzewnętrznił swoją wolę w taki sposób, by podmiot doręczający mógł
jednoznacznie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości odczytać
intencję adresata odnośnie do odmowy przyjęcia pisma. Wystąpienie jakichkol-
wiek wątpliwości dotyczących faktycznej intencji adresata pisma prowadzi do
niemożności zastosowania w danym przypadku normy z art. 47 KPA.
W sytuacji odmowy przyjęcia pisma przez jego adresata, podmiot doręcza-
jący pismo zobowiązany jest do sporządzenia odpowiedniej adnotacji o odmo-
wie przyjęcia wraz ze wskazaniem daty odmowy. Z treści adnotacji musi
expressis verbis wynikać, że adresat pisma dokonał wprost, w sposób niebu-
dzący jakichkolwiek wątpliwości, odmowy przyjęcia tego pisma. Pismo wraz
z odpowiednią adnotacją o odmowie jego przyjęcia zwraca się do jego nadaw-
cy. Następnie pismo to wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy.
Zgodnie z art. 47 § 2 KPA odmowa przyjęcia pisma przez jego adresata
nie prowadzi do powstania zakłóceń w biegu postępowania administracyjnego.
Odmowa ta, z uwagi na fikcję doręczenia z art. 47 § 2 KPA, rodzi takie same
konsekwencje prawne, jak skuteczne doręczenie tego pisma do jego adresata.
Za datę doręczenia z art. 47 KPA uznaje się dzień odmowy przyjęcia pisma
przez adresata.
1
Post. NSA z 26.2.2021 r., III FZ 51/21, Legalis; post. NSA z 17.2.2021 r., II GZ 13/21,
Legalis; post. NSA z 9.2.2021 r., I FZ 248/20, Legalis; post. NSA z 13.5.2020 r., I FZ 29/20,
Legalis.
Nb. 128
66498795312510
66
XII. Doręczenie pism kierowanych do osób nieznanych z miejsca

pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela
Artykuł 48 § 1 KPA znajduje zastosowanie w przypadku doręczeń pism kie- 129
rowanych do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył
przedstawiciela. W takiej sytuacji pismo doręcza się przedstawicielowi takiej
osoby ustanowionemu w myśl art. 34 KPA. Osoba nieznana z miejsca pobytu
to istniejąca, zindywidualizowana strona postępowania administracyjnego, czy-
li strona postępowania administracyjnego znana co do osoby, ale co do której
brak jest wiadomości o miejscu jej pobytu. Chodzi tutaj o takie sytuacje, w któ-
rych organ w wyniku podjęcia działań ustali, że albo miejsce pobytu strony
wynikające z ewidencji ludności nie jest aktualne (osoba nie wykonała ciążą-
cego na niej obowiązku meldunkowego), albo strona ta pozostaje poza wszel-
ką ewidencją. Artykuł 48 § 1 KPA znajduje zastosowanie również w odniesie-
niu do jednostek organizacyjnych, które nie mają organów, albo których organy
są nieznane z miejsca siedziby (chodzi tutaj o sytuacje, w której nie jest znane
miejsce pobytu osób upoważnionych do działania w imieniu danej jednostki
organizacyjnej).
XIII. Doręczenie przez obwieszczenie

Artykuł 49 KPA określa specyficzną możliwość zawiadamiania stron postę- 130
powania administracyjnego o decyzjach i innych czynnościach organów admi-
nistracji publicznej, podejmowanych w tym postępowaniu. Zawiadomienie
odbywa się przy wykorzystaniu takich środków komunikacji, jak obwieszcze-
nia publiczne (np. poprzez tzw. rozplakatowanie w miejscu publicznym), czy
też inne zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości sposoby publicznego ogła-
szania (np. poprzez wywieszenie odpowiedniego ogłoszenia w siedzibie orga-
nu administracji publicznej1), lub też przez udostępnienie pisma w Biuletynie
Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administra-
cji publicznej. Kwintesencją instytucji doręczenia przez obwieszczenie z art. 49
KPA jest to, aby informacja o pewnej czynności procesowej, podejmowanej
przez organ administracji publicznej, w ramach konkretnego postępowania
administracyjnego, została ogłoszona w sposób zapewniający łatwy, publicz-
ny do niej dostęp, a tym samym w sposób zapewniający stronie możliwość
łatwego (tzn. niewymagającego ponadstandardowego nakładu sił i środków)
zapoznania się z jej treścią. W tych wypadkach zawiadomienie lub doręcze-
1
Wyr. WSA w Warszawie z 2.4.2008 r., IV SA/Wa 179/08, Legalis.
Nb. 129–130
66498795312510
66
nie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia

(tj. od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, publiczne ogłosze-
nie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej; należy przy
tym zastrzec, że dzień publicznego ogłoszenia wskazuje się odpowiednio w tre-
ści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej).
Przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Skuteczność doręczenia przez
obwieszczenie nie jest warunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej treści
do adresata. Należy przy tym wskazać, że art. 49 KPA nie stanowi samodzielnej
podstawy prawnej do jednostronnego komunikowania się organu administra-
cji publicznej ze stroną postępowania administracyjnego. Ta szczególna forma
komunikowania się organu ze stroną wymaga istnienia odpowiedniej podsta-
wy prawnej. Oznacza to, że wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym
instytucji z art. 49 KPA dopuszczalne jest wyłącznie w obrębie sytuacji, gdy
możliwość taka jest expressis verbis przewidziana w treści przepisu rangi usta-
wowej. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 KPA jest np. art. 91 § 3
KPA, zgodnie z którym możliwe jest wykorzystanie instytucji doręczenia przez
obwieszczenie jako formy zawiadomienia o rozprawie, w sytuacji gdy można
przypuszczać, że poza znanymi organowi stronami postępowania mogą istnieć
jeszcze inne strony.
XIV. Wielość stron

131 Norma z art. 49a KPA tworzy dla organu uprawnienie, o którego wyko-
rzystaniu każdorazowo decyduje ten organ kierując się przy tym ogólną zasa-
dą efektywności doręczeń. Przesłanką skorzystania z instytucji doręcze-
nia z art. 49a KPA jest okoliczność, że w postępowaniu bierze udział więcej
niż 20 stron. Podstawowym warunkiem zastosowania instytucji doręczenia
z art. 49a KPA jest to, że w postępowaniu administracyjnym bierze udział wię-
cej niż 20 stron. Drugim warunkiem koniecznym dla zastosowania instytucji
doręczenia z art. 49a KPA jest to, aby organ uprzednio (tj. jeszcze przed zasto-
sowaniem instytucji doręczenia z art. 49a KPA) zawiadomił wszystkie strony
o zamiarze stosowania instytucji doręczenia z art. 49a KPA. Zawiadomienie,
o którym jest mowa w art. 49a KPA, będzie odbywało się w sposób określony
w treści art. 49 KPA.
Artykuł 49b KPA kreuje obowiązek dla organu, który znajduje zastosowa-
nie wyłącznie w obliczu skorzystania przez ten organ z instytucji doręczenia
z art. 49 § 1 lub z art. 49a KPA. Zgodnie z art. 49b § 1 KPA, w przypadku gdy
organ skorzystał z instytucji doręczenia z art. 49 lub 49a KPA i następnie stro-
na złożyła wniosek, o którym mowa w art. 49b § 1 KPA, obowiązkiem organu
Nb. 131
66498795312510
66
jest udostępnić stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i w formie

określonych we wniosku. Obowiązek ten musi być realizowany niezwłocznie,
nie później jednak niż w terminie 3 dni (kalendarzowych) od dnia otrzymania
wniosku.
§ 9. Wezwania
I. Uwagi ogólne
Wezwanie jest czynnością procesową podejmowaną przez organ admini- 132
stracji publicznej, której treścią jest nakazanie osobom, do których wezwanie
to jest skierowane, wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach proceso-
wych albo złożenia wyjaśnień lub zeznań, pod rygorem zastosowania środków
przymusu.
Z treści powyższej definicji wynika pięć ważnych konkluzji. Po pierwsze,
wezwanie w ramach katalogu prawnych form działania administracji powinno
być zaliczone do kategorii tzw. czynności faktycznych, a następnie do podka-
tegorii czynności materialno-technicznych. Oznacza to, że wezwanie wywołu-
je skutki prawne wyłącznie w pośredni sposób, co odbywa się poprzez zaist-
nienie pewnych faktów, z którymi to normy prawne będą wiązały odpowiednie
skutki. Po drugie, wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym instytucji
wezwania jest ściśle limitowane przepisami prawa. Każdorazowe wykorzysta-
nie instytucji wezwania bezwzględnie wymaga istnienia odpowiedniej podsta-
wy prawnej. Po trzecie, instytucja wezwań może być wykorzystywana w postę-
powaniu administracyjnym wyłącznie przez organ administracji publicznej do
wzywania pewnych osób do udziału w konkretnych czynnościach mających
miejsce w tym postępowaniu. Po czwarte, należy wskazać na konieczność
odróżniania instytucji wezwań od instytucji zawiadomień. Elementem pozwa-
lającym na odróżnienie wezwania od zawiadomienia jest charakterystyczna
dla wezwań możliwość zastosowania przez organ środków przymusu wobec
ich adresata. Po piąte, instytucja wezwań z art. 50 KPA może być stosowana
wyłącznie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Należy
przy tym wyraźnie podkreślić, że organ może skorzystać z instytucji wezwania
strony dopiero w sytuacji, gdy w inny sposób nie uda się w postępowaniu doko-
nać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz gdy pozostaną niewyjaśnione
elementy sprawy, niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia.
W myśl regulacji z art. 50 § 1 KPA, organ uzyskał uprawnienie do dopa-
sowywania treści wezwań do wymogów płynących z charakteru danej sprawy
administracyjnej. I tak, organ może wzywać osoby do udziału w podejmowa-
Nb. 132
66498795312510
66
nych czynnościach, do złożenia wyjaśnień oraz do złożenia zeznań. Przy czym

organ jednocześnie każdorazowo dookreśli to, czy realizacja obowiązków
wynikających z wezwania ma być dokonywana osobiście, przez pełnomocni-
ka, czy też na piśmie.
II. Zasada nieuciążliwości wezwań

133 Organ, dokonując określenia treści wezwania, powinien kierować się
wymogami płynącymi z wprowadzonej w art. 50 § 2 KPA zasady nieuciążli-
wości wezwań, zgodnie z którą organ ma dołożyć starań, aby zadośćuczynie-
nie wezwaniu nie było uciążliwe dla osoby wzywanej. Obliguje to organ do
każdorazowego ustalania relacji pomiędzy kosztami a korzyściami związa-
nymi z wezwaniem danej osoby do udziału w czynności procesowej. Specy-
ficznym wyrazem postulatów płynących z zasady nieuciążliwości wezwań jest
norma z art. 50 § 3 KPA, w której prawodawca określił przypadki, gdy nie-
możliwe jest wykorzystanie instytucji wezwania. W przypadkach, gdy osoba
wezwana nie może stawić się w miejscu wyznaczonym przez organ w wezwa-
niu, z racji wystąpienia takich przyczyn jak: choroba, kalectwo lub inna nieda-
jąca się pokonać przeszkoda, organ został upoważniony do przeprowadzenia
danej czynności procesowej lub do przyjęcia wyjaśnień lub przesłuchania oso-
by wezwanej w miejscu jej pobytu, o ile tylko pozwalają na to okoliczności,
w jakich znajduje się ta osoba.
III. Terytorialne ograniczenie obowiązku osobistego stawienia się

na wezwanie organu
134 Prawodawca w art. 51 KPA ustanowił terytorialne ograniczenia realizacji
obowiązku osobistego stawienia się na wezwanie. Zgodnie z tym artykułem
obowiązek osobistego stawienia się obejmuje zarówno wyłącznie obszar gminy
lub miasta, w którym osoba wezwana zamieszkuje lub przebywa, jak również
obszar sąsiedniej gminy lub miasta, w relacji do gminy lub miasta, w którym
osoba wezwana zamieszkuje albo przebywa. Przez pojęcie gminy lub miasta,
w którym wezwany zamieszkuje lub przebywa, należy rozumieć najniższą jed-
nostkę podziału terytorialnego, w obrębie której osoba wezwana ma miejsce
swojego zamieszkania lub też miejsce swojego pobytu, w rozumieniu przepi-
sów Kodeksu cywilnego. Przez pojęcie sąsiedniej gminy należy rozumieć gmi-
nę graniczącą z gminą, w której osoba wezwana zamieszkuje lub też przebywa.
Natomiast przez pojęcie sąsiedniego miasta należy rozumieć zarówno miasta
Nb. 133–134
66498795312510
66
graniczące ze sobą, jak również miasta, które pozostają ze sobą w najbliższym

sąsiedztwie (tj. są dobrze skomunikowane ze sobą).
Uregulowanie z art. 51 KPA jest zasadą, wyjątkiem od niej jest zaś uregu-
lowanie z art. 53 KPA, zgodnie z którym zakres terytorialny obowiązku oso-
bistego stawienia się na wezwanie obejmuje terytorium całego kraju. Możli-
wość wykorzystania w postępowaniu administracyjnym tej ostatniej instytucji
jest uzależniona od spełnienia się przesłanki o charakterze przedmiotowym.
Organ administracji publicznej może bowiem zastosować to wezwanie wyłącz-
nie w sytuacji, gdy charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania danej
czynności bezpośrednio przed tym organem.
W sytuacji niemożności skorzystania z wezwania z art. 51 czy też z art. 53 KPA
organ zobowiązany jest skorzystać z instytucji pomocy prawnej z art. 52 KPA.
IV. Instytucja pomocy prawnej

Na mocy art. 52 KPA organ administracji publicznej został wyposażo- 135
ny w uprawnienie do zwrócenia się do właściwego terenowego organu admi-
nistracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby
zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyja-
śnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym
się postępowaniem. Wykorzystanie instytucji z art. 52 KPA oparte jest na kon-
strukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że instytucja pomocy prawnej
z art. 52 KPA powinna być wykorzystywana przede wszystkim w sytuacjach,
gdy charakter czynności procesowej bezwzględnie wymaga osobistego udziału
w niej strony lub innego uczestnika tego postępowania, którzy nie mogą zostać
wezwani przez organ prowadzący postępowanie z uwagi na ograniczenia pły-
nące z art. 51 KPA.
Wezwanie do udzielenia pomocy prawnej dokonywane jest w formie praw-
nej postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Organ administracji
publicznej udzielający pomocy prawnej uzyskuje na mocy art. 52 KPA upraw-
nienie do skutecznego wezwania pewnej osoby do osobistego stawienia się
w celu wzięcia udziału w danej czynności w ramach postępowania administra-
cyjnego. Wezwanie to jest wiążące dla organu, do którego zostało skierowane.
Oznacza to, że organ ten, o ile tylko realizacja treści wezwania leży w zakresie
jego kompetencji, nie może odmówić udzielenia pomocy prawnej. Organ ten
może przy tym podejmować wyłącznie te czynności, które objęte zostały żąda-
niem, oraz tylko w takim zakresie podmiotowym i przedmiotowym, jaki został
szczegółowo oznaczony w treści żądania (wyjątki od powyższej zasady zostały
określone w art. 77 § 2 KPA).
Nb. 135
66498795312510
66
Wykorzystanie instytucji pomocy prawnej pozwala na istotne zredukowanie

łącznego czasu trwania postępowania, co odbywa się poprzez wyeliminowa-
nie w pewnych sytuacjach konieczności bezpośredniego zetknięcia się organu
z pewnymi osobami fizycznymi. Pozwala też na istotne zredukowanie kosztów
osobistego stawienia się osoby wzywanej. Wypracowanie powyższych rezulta-
tów prowadzi jednocześnie do istotnego zredukowania poziomu uciążliwości
związanego z obowiązkiem osobistego stawienia się na wezwanie organu.
V. Elementy wezwania
136 Prawodawca w art. 54 KPA określił treść i charakter elementów, które
muszą zostać zawarte w wezwaniu. Organ administracji publicznej jest zobli-
gowany do zawarcia w treści wezwania takich elementów, jak:
1) nazwa i adres organu wzywającego; element ten pełni dwojaką funkcję.
Z jednej strony, informuje osobę wezwaną, wobec jakiego organu admini-
stracji publicznej powinna wykonać obowiązek wynikający z treści wezwa-
nia. Z drugiej strony, pozwala osobie wezwanej na dokonanie weryfikacji,
czy organ wzywający jest wyposażony w odpowiednią kompetencję do do-
konywania takich wezwań;
2) imię i nazwisko wzywanego; wezwanie ma ze swojej natury charakter
stricte osobisty. Oznacza to, że organ administracji publicznej, wzywając
konkretną osobę, może zasadnie oczekiwać, iż to właśnie ta osoba zadość-
uczyni obowiązkowi wynikającemu z treści wezwania. Stąd też konieczne
jest precyzyjne oznaczenie tej osoby w treści wezwania;
3) określenie, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu da-
na osoba zostaje wezwana; wskazany element wezwania odgrywa dwoja-
ką rolę. Po pierwsze, organ wyczerpująco informuje osobę wzywaną o jej
roli w ramach danej czynności w postępowaniu administracyjnym. Osoba
taka ma zatem możliwość właściwego przygotowania się do brania udziału
w danej czynności. Z drugiej strony, przekłada się to na ustalenie przez or-
gan stanu prawdy obiektywnej. Pozwala to bowiem osobie wezwanej na od-
świeżenie w pamięci szczegółów danej okoliczności, zebranie dokumentów
jej dotyczących itp.;
4) określenie, czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełno-
mocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie; element
ten pozwala osobie wezwanej właściwie przygotować się do czynienia za-
dość obowiązkom wynikającym z wezwania. Zgodnie z zasadą nieuciążli-
wości wezwań (art. 50 § 2 KPA), organ powinien dokonywać wezwań do
osobistego stawienia się, czy też do osobistego złożenia zeznań lub wyja-
Nb. 136
66498795312510
66
śnień, wyłącznie wtedy, gdy jest to bezwzględnie konieczne. We wszystkich

pozostałych przypadkach organ powinien dopuścić możliwość dokonania
czynności procesowej w formie pisemnej lub też za pośrednictwem pełno-
mocnika;
5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę
i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika; osoba wezwa-
na, aby móc faktycznie zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z tre-
ści wezwania, musi mieć pełną świadomość zarówno odnośnie do lokali-
zacji miejsca, w jakim ma się stawić na wezwanie, jak również odnośnie
do terminu, w którym ma realizować obowiązek wynikający z wezwania.
Organ administracji publicznej, dokonując precyzyjnego określenia termi-
nu i miejsca, w których wezwany ma zadośćuczynić treści wezwania, po-
winien kierować się wymogami płynącymi z zasady nieuciążliwości we-
zwań (art. 50 § 2 KPA). Oznacza to, że organ powinien wyznaczyć termin
i miejsce wezwania w taki sposób, aby osoba wezwana mogła się stawić na
wezwanie bez potrzeby ponoszenia ponadprzeciętnego nakładu sił i środ-
ków;
6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania; organ administracji pu-
blicznej, formułując treść wezwania, jest zobligowany do wskazania praw-
nych konsekwencji niestawiennictwa, które zostały określone w art. 88
KPA. Niezastosowanie się strony do wezwania opartego na art. 50 KPA nie
może mieć bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, a w szczególności nie
może skutkować wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwoła-
nia;
7) podpis pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska
i stanowiska służbowego podpisującego. Po pierwsze, pozwala osobie we-
zwanej na przeprowadzenie weryfikacji, czy pracownik dokonujący wezwa-
nia został wyposażony w odpowiednie uprawnienie do dokonywania we-
zwań. Po drugie zaś, umożliwia identyfikację pracownika wzywającego, co
ma istotne znaczenie w przypadku konieczności określenia odpowiedzial-
ności, w sytuacji np. błędnego wezwania strony.
W przypadku jakichkolwiek błędów lub braków w zakresie treści wezwania
należy przyjąć, że do prawnej bezskuteczności wezwania prowadzić wyłącznie
będą braki lub błędy istotne, tj. takie, których wystąpienie sprawia, iż nie moż-
na zadośćuczynić wezwaniu.
Nb. 136
66498795312510
66
VI. Wezwania pilne

137 Zgodnie z art. 55 § 1 KPA organ może wykorzystywać wezwania pilne
wyłącznie w sprawach niecierpiących zwłoki. Przesłanka ta odnosi się do kon-
kretnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania admini-
stracyjnego, a nie do pojedynczej czynności procesowej. Zgodnie z utrwalo-
nym w doktrynie poglądem, przez sprawę niecierpiącą zwłoki należy rozumieć
przykładowo, sprawę, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na
stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, możliwość wywołania poważ-
nych negatywnych skutków gospodarczych lub społecznych, a także ze wzglę-
du na wyjątkowo ważny interes strony. Prawodawca dopuszcza wykorzystanie
do wezwań pilnych dowolnego środka komunikacji na odległość, o ile tylko
środek ten gwarantuje dotarcie wezwania do adresata w odpowiednim cza-
sie i odpowiedniej formie. Wybór technicznego sposobu przekazania takiego
wezwania jest uzależniony od okoliczności faktycznych, w ramach których
wezwanie jest dokonywane. Organ musi przy tym kierować się wymogami
zarówno odnośnie do sprawności i efektywności doręczenia, jak również tym,
aby wybrany środek gwarantował możliwość ustalenia, że wezwanie dotarło do
jego adresata z zachowaniem warunków określonych w art. 55 § 2 KPA. Pra-
wodawca w treści art. 55 § 1 KPA określił elementy, które muszą zostać zawar-
te (podane) w wezwaniu pilnym. Wezwanie to musi zawierać:
1) nazwę i adres organu wzywającego;
2) imię i nazwisko wzywanego;
3) określenie, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu dana
osoba zostaje wezwana;
4) określenie, czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełno-
mocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie;
5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę
i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika;
6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania pilnego;
7) imię, nazwisko i stanowisko służbowe pracownika organu wzywającego.
W przypadku braków lub błędów istotnych w treści wezwania pilnego
wezwanie to będzie prawnie bezskuteczne.
Wezwanie dokonane w sposób określony w art. 55 KPA jest prawnie sku-
teczne, gdy organ administracji publicznej ustali w sposób niebudzący wątpli-
wości, że dotarło ono do adresata we właściwej treści i w odpowiednim ter-
minie. Oznacza to, że organ musi zweryfikować, czy dotarło ono do adresata
w treści czyniącej zadość wymogom określonym w art. 55 § 1 KPA, oraz czy
dotarło ono w odpowiednim terminie, tj. w terminie umożliwiającym osobie
wezwanej zadośćuczynienie obowiązkowi wynikającemu z treści wezwania.
Nb. 137
66498795312510
66
VII. Zwrot kosztów

Artykuł 56 § 1 KPA znajduje zastosowanie wobec wszystkich osób, któ- 138
re stawiły się na osobiste wezwanie w toku postępowania administracyjne-
go; prawodawca równocześnie wprowadził ograniczenia, jeśli chodzi o moż-
liwość zastosowania tej normy wobec strony postępowania administracyjnego.
Strona może żądać zwrotu kosztów związanych z osobistym stawieniem się na
wezwanie wyłącznie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy dane postępo-
wanie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Po drugie, gdy stawiła się przed
organem w rezultacie błędnego wezwania. Prawodawca w art. 56 § 2 KPA okre-
ślił termin, do którego osoba wezwana do osobistego stawienia się ma wystąpić
do organu z żądaniem przyznania należności związanych z osobistym stawie-
niem się. Żądanie to, pod rygorem utraty roszczenia, ma być zgłoszone przed
wydaniem decyzji administracyjnej. Żądanie zgłoszone po wydaniu decyzji jest
bezskuteczne. Na organie administracji publicznej ciąży przy tym obowiązek
pouczenia osoby stawiającej się na wezwanie o konieczności zgłoszenia tego
żądania. Organ rozstrzyga o zwrocie kosztów związanych z osobistym stawie-
niem się na wezwanie w drodze postanowienia, na które nie służy środek praw-
ny, jakim jest zażalenie.
Aktem prawnym, do którego odsyła prawodawca w art. 56 § 1 KPA, jest
ustawa z 28.7.2005 r. o kosztach w sprawach cywilnych1. Prawodawca odsyła
tutaj w istocie do przepisów działu II (należności świadków, biegłych, tłuma-
czy i stron w postępowaniu cywilnym) w tytule III (wydatki) tej ustawy. Rosz-
czenie o zwrot kosztów osobistego stawiennictwa ma charakter cywilnopraw-
ny, dochodzi się go jednak w trybie administracyjnym. W orzecznictwie sądów
administracyjnych wątpliwości budzi to, czy przyznanie albo odmowa przyzna-
nia zwrotu kosztów osobistego stawienia się jest postanowieniem w rozumieniu
art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm (w takiej sytuacji mogłoby być ono przedmiotem
skargi do sądu administracyjnego), czy też czynnością faktyczną w rozumieniu
art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSAdm (w takiej sytuacji nie mogłoby być ono przedmio-
tem skargi do sądu administracyjnego)2.
1
2
Por. post. WSA w Warszawie z 9.7.2010 r., II SA/Wa 820/10, Legalis.
Nb. 138
66498795312510
66
§ 10. Terminy
I. Rodzaje terminów (terminy materialne i proceduralne)
1. Uwagi ogólne
139 Instytucja prawna terminu ma niezwykle doniosły charakter dla regula-
cji wszelkich stosunków prawnych, w tym administracyjnoprawnych. Termin
jest zazwyczaj definiowany jako zdarzenie przyszłe, pewne (upływ czasu lub
oznaczonej chwili). W nauce prawa przyjmuje się, że pojęcie terminu ozna-
cza „dodatkowe zastrzeżenie czynności prawnej, przez które jej skutek zosta-
je ograniczony w czasie”1. Instytucja terminu może być rozumiana jako ściśle
określona data lub okres.
Pojęcie to jednak ma wielowymiarowy charakter, można bowiem wyróż-
nić terminy materialne oraz terminy proceduralne. Terminem materialnym
jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jed-
nostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Charakte-
ryzuje się on tym, że jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podję-
cia czynności z nim powiązanej. Przekroczenie terminu materialnego powoduje
również to, że nie można go przywrócić za pomocą mechanizmów zapisanych
treścią art. 58–60 KPA. Pojęcie terminu proceduralnego można z kolei wiązać
z okresem do dokonania czynności proceduralnej przez podmioty postępowa-
nia administracyjnego. Należy podkreślić, że instytucja terminu procedural-
nego odgrywa zasadniczą rolę z punktu widzenia pewności obrotu prawnego.
Zarówno bowiem czynności podejmowane przez organ administracji publicz-
nej, jak i czynności podejmowane przez stronę muszą być określone terminami.
Klasyfikacja terminu do terminu materialnego lub terminu proceduralnego nie
może opierać się na dowolnej interpretacji organu administracji publicznej. Zwią-
zane jest to bowiem z zasadniczo różniącymi się następstwami prawnymi. Uchy-
bienie terminowi materialnemu powoduje następstwa prawne w postaci wyga-
śnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przepisy prawa
nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchy-
bienia terminowi materialnemu. Z kolei uchybienie terminowi proceduralnemu
powoduje bezskuteczność czynności proceduralnej z nim powiązanej. Wywołuje
skutek w płaszczyźnie proceduralnej przez uzależnienie skutków czynności pod-
jętej w postępowaniu od zachowania terminu. Od negatywnych następstw uchy-
bienia terminu procesowego przepisy prawa przewidują możliwość prawną obro-
ny za pomocą instytucji prawnej – prośby o przywrócenie terminu.
1
A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1970, s. 268.
Nb. 139
66498795312510
66
Akty normatywne o charakterze materialnoprawnym zawierają w większo- 140

ści właśnie terminy materialne (co nie wyłącza coraz częstszych sytuacji, że
w tychże aktach można spotkać również terminy stricte proceduralne). Z kolei
terminy proceduralne to terminy zawarte przede wszystkim w KPA. Część ter-
minów zawartych w KPA rzutuje jednak na sferę realizacji prawa materialnego.
Jako przykład wskazać można chociażby termin zapisany w art. 64 § 2 KPA,
według którego, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w prze-
pisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyzna-
czonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych
braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W omawianym
przypadku brak dokonania określonych czynności przez stronę postępowania
może skutkować uniemożliwieniem ukształtowania stosunku administracyj-
noprawnego (brak usunięcia braków formalnych podania w określonym przez
ustawodawcę terminie). Wydaje się, że podobny walor posiadają chociażby ter-
miny zapisane w art. 146 § 1 czy też w art. 156 § 2 KPA.
2. Terminy proceduralne
Brak wątpliwości, co do istnienia ścisłego związku instytucji terminu pro- 141
ceduralnego, zawartej w rozmaitych przepisach KPA, z zasadą ogólną szybko-
ści postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 KPA. Związek ten polega na gwaran-
cyjnej roli terminów w stosunku do zasady ogólnej szybkości postępowania.
Rolą terminów proceduralnych jest więc zachowanie porządku w prowadze-
niu postępowania administracyjnego, co leży w interesie wszystkich podmio-
tów uczestniczących w postępowaniu.
Pojęcie terminu proceduralnego jest zazwyczaj stosowane w dwóch znacze-
niach. W pierwszym znaczeniu, termin ten powinien być rozumiany jako okre-
ślony w przepisach moment czasowy, w którym dana czynność lub kompleks
czynności proceduralnych są dokonywane. Jako przykład wskazać można cho-
ciażby na art. 91 § 1 KPA, który stanowi, że w wezwaniu na rozprawę określa
się termin, miejsce i przedmiot rozprawy. W drugim znaczeniu, terminem pro-
ceduralnym jest pewien moment w czasie, przed którym lub po którym powin-
no nastąpić określone zdarzenie lub czynność. Z przekroczeniem tak ustalo-
nych ram czasowych prawo wiąże określone, znamienne skutki. Przykładem
tego typu terminu może być chociażby ten, zawarty w art. 129 § 2 KPA, zgod-
nie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decy-
zji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stro-
nie (wśród innych przykładów odnoszących się do terminów wiążących stronę
postępowania lub uczestnika wskazać można chociażby zawarte w art. 64 § 2,
art. 66 § 2, czy też art. 141 § 2 KPA, zaś wśród terminów wiążących organ
Nb. 140–141
66498795312510
66
administracji publicznej – art. 35 § 3 KPA). Terminy proceduralne zobowiązują

do wykonania w określonym czasie czynności zarówno przez organ prowadzą-
cy postępowanie, jak i innych uczestników postępowania administracyjnego.
Również przepisy KPA posługują się pojęciem terminu w sposób wie-
loznaczny. Z jednej strony, ustawodawca używa go bowiem dla oznacze-
nia przedziału czasowego (określonego pewną liczbą dni, tygodni lub mie-
sięcy), w ciągu którego dokonuje się określonej czynności. W tym znaczeniu
pojęcie terminu występuje w art. 58 KPA. Pojęcie to – chociaż niewymienione
wprost przez ustawodawcę – będzie odnosić się również do zawartej w rozdzia-
le 7 KPA instytucji tzw. załatwiania spraw tworzącej określone ramy czasowe,
w których organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć rozstrzy-
gnięcie. W tym przypadku terminy są oznaczone przez użycie tzw. pojęć nie-
dookreślonych („niezwłocznie” – art. 35 § 2 KPA) lub wprost, przez ścisłe
wskazanie pewnego przedziału czasowego („miesiąc”, „dwa miesiące” – art. 35
§ 3 KPA), do którego dotrzymania (a w zasadzie nieprzekraczania) jest zobo-
wiązany organ administracji publicznej (zob. w tym zakresie art. 35–38 KPA).
3. Kryteria podziału terminów

142 Przewidziane przepisami KPA terminy w postępowaniu administracyjnym
(zarówno te, które wiążą strony lub innych uczestników postępowania, jak i te,
które wiążą organ administracji publicznej) można dzielić według rozmaitych
kryteriów. Można w tym zakresie stosować m.in. kryterium uwzględniające
adresata danego terminu (tzw. kryterium podmiotowe), kryterium normatyw-
nego sposobu określenia terminu, kryterium skutku uchybienia terminowi oraz
kryterium sposobu wyznaczenia terminu.
Uwzględniając kryterium normatywnego sposobu określenia terminu możli-
we jest dokonanie podziału terminów proceduralnych na terminy bezwzględnie
oznaczone, czyli ściśle określone przez ustawodawcę w dniach, tygodniach lub
miesiącach (np. 7 dni na wniesienie zażalenia na postanowienie organu admi-
nistracji publicznej – art. 141 § 2 KPA) oraz względnie oznaczone (np. „nie-
zwłocznie” – zob. art. 35 § 2 KPA).
Stosując kryterium uwzględniające adresata danego terminu, można
wskazywać na terminy:
1) dokonania czynności przez organ administracji publicznej;
2) dokonania czynności przez stronę;
3) dokonania czynności przez uczestnika postępowania.
143 Terminy dokonania czynności przez organ administracji publicz-
nej dzielą się na terminy ad quem (terminy, przed upływem których należy
dokonać czynności, np. termin samokontroli decyzji po wniesieniu odwołania
Nb. 142–143
66498795312510
66
– art. 133 KPA) oraz terminy post quem (terminy, po upływie których doko-
nuje się określonych czynności, np. rozprawa administracyjna może odbyć się
nie wcześniej niż 7 dni po doręczeniu wezwania na nią – art. 92 KPA). Z kolei
terminy dokonania czynności przez stronę to terminy wiążące stronę – usta-
wa uzależnia skuteczność czynności od ich podjęcia w określonym termi-
nie (np. 7 dni na wniesienie zażalenia na postanowienie – art. 141 § 2 KPA).
I w końcu terminy dokonania czynności przez uczestnika postępowania,
uzależniające skuteczność podejmowanych czynności przez inne podmioty
postępowania niż organ administracji publicznej i strony od zachowania takie-
go terminu, np. termin stawienia się na rozprawę – art. 90 § 2 i 3 KPA.
Stosując kryterium sposobu wyznaczenia terminu, można je dzielić na
terminy ustawowe, które ściśle określa ustawodawca w KPA (np. 14 dni do
wniesienia odwołania – art. 129 § 2 KPA) oraz wyznaczane przez organ admi-
nistracji publicznej (nazywane też terminami urzędowymi), których długość
precyzuje sam organ (np. termin do wniesienia środka dowodowego w postę-
powaniu wyjaśniającym). Terminy ustawowe – w odróżnieniu od terminów
urzędowych – nie mogą być skracane ani przedłużane przez organ administra-
cji publicznej. Bieg terminów ustawowych rozpoczyna się od momentu począt-
kowego, wskazanego przez konkretny przepis KPA zawierający taki termin).
Wskazać można jednak na przykład terminu ustawowego, który może być skra-
cany. Chodzi tutaj o termin zawarty w art. 35 § 4 KPA (regulacja dotycząca
tzw. terminów załatwiania spraw administracyjnych). Zgodnie z tym przepi-
sem, organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane
są w terminach krótszych niż określone w art. 35 § 3 KPA (a więc w terminach
ustawowo wyznaczonych w KPA dla wydania rozstrzygnięcia – odpowiednio
termin miesiąca lub 2 miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych).
Uwzględniając kryterium skutków uchybienia terminu, terminy pro-
ceduralne można podzielić na: terminy zwykłe, terminy zawite oraz terminy
przedawniające.
Terminy zwykłe (zwane inaczej porządkowymi, instrukcyjnymi czy też 144
dylatoryjnymi) to takie terminy, których przekroczenie nie wywołuje żadnych
negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest termin. Przekrocze-
nie terminu wyznaczonego – podobnie jak ustawowego – powoduje nieważność
względną czynności z nim powiązanej. W przypadku uchybienia terminowi
zwykłemu jedynym skutkiem jest tu wydłużenie postępowania administracyj-
nego. Terminy zwykłe to z reguły wszystkie terminy wyznaczone przez organ
administracji publicznej.
Z kolei terminy zawite (zwane inaczej prekluzyjnymi lub peremptoryj-
nymi) to terminy, których przekroczenie powoduje bezskuteczność dokona-
Nb. 144
66498795312510
66
nia czynności, z którą powiązany był termin, są to jednak terminy przywra-

calne. Uchybienie terminu zawitego powoduje nieważność czynności, z którą
powiązany jest dany termin. Prowadzi to jednak wyłącznie do tzw. nieważno-
ści względnej, gdyż istnieje możliwość sanacji skutków uchybienia terminowi
przy zastosowaniu instytucji przywrócenia terminu (zob. art. 58 KPA). Terminy
zawite to znakomita większość terminów ustawowych. Mając na uwadze pre-
zentowane w tym miejscu kryterium, wskazać można w końcu na tzw. termi-
ny przedawniające, których przekroczenie powoduje nieważność bezwzględ-
ną czynności dokonanej po ich upływie oraz niemożność ich przywrócenia.
Kodeksowi postępowania administracyjnego znany jest wyłącznie jeden termin
przedawniający (zob. art. 58 § 2 KPA).
4. Kwestie szczegółowe
145 Zgodnie z art. 57 KPA, terminy w postępowaniu administracyjnym mogą
być oznaczane w dniach, tygodniach, miesiącach i latach (lub odpowiednio
w wielokrotności dni, tygodni, miesięcy i lat). Tym samym nie jest dopusz-
czalne wyznaczenie przez organ w postępowaniu administracyjnym terminu
w innym przedziale czasowym – krótszym (np. godziny lub wielokrotności
godziny) lub dłuższym (np. kwartału lub dekady).
II. Początek biegu terminu

146 Początkiem biegu każdego terminu proceduralnego określonego w dniach,
zawartego w KPA (zarówno ustawowego, jak i wyznaczonego przez organ
administracji publicznej) jest dzień następujący po zdarzeniu, w którym
miało ono miejsce (zob. art. 57 § 1 KPA). W stosunku do terminów określa-
nych w tygodniach oraz miesiącach i latach nie można już przyjąć takiego sta-
nowiska, ponieważ dalsze paragrafy art. 57 KPA opisujące sposób ich oblicza-
nia nie przyjmują podobnego założenia. Do zdarzeń „uruchamiających” bieg
terminu można zaliczyć chociażby doręczenie, np. doręczenie stronie pisma
będącego decyzją administracyjną (następnego dnia po doręczeniu decyzji biec
zaczyna 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od niej – zob. art. 129
§ 2 KPA); doręczenie stronie postępowania stanowiska organu współdziała-
jącego w formie postanowienia (następnego dnia po doręczeniu postanowie-
nia, w którym organ współdziałający zajmuje stanowisko w sprawie rozpoczy-
na się bieg 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie
do organu wyższego stopnia – zob. art. 106 § 6 w zw. z art. 140 KPA), czy też
ustne zobowiązanie strony do doręczenia (z czego powinien być sporządzony
protokół) określonego pisma w toku postępowania wyjaśniającego (następnego
Nb. 145–146
66498795312510
66
dnia po złożeniu ustnego żądania przez organ zaczyna biec termin wyznaczony
przez organ do wniesienia określonego dokumentu). Do przyczyn, które mogą
wywołać określone skutki związane z „uruchomieniem” biegu terminu może
być również zaliczane zajście określonego zdarzenia, np. „ustanie” przyczyny
uchybienia terminowi (art. 58 § 2 KPA), czy też „dowiedzenie się” o okolicz-
nościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 KPA).
Jak wynika z powyższego, rodzaje zdarzeń, które mogą spowodować „urucho-
mienie” biegu terminu, posiadają różnorodny charakter, jak również podsta-
wę – może to być związane z doręczeniem określonego pisma w postępowaniu
administracyjnym, czy też być związane z zajściem określonych zdarzeń fak-
tycznych lub prawnych, niekoniecznie bezpośrednio powiązanych z postępo-
waniem, w którym występuje konkretny termin.
III. Koniec terminu – sposób normatywnego oznaczenia

Końcem terminu staje się ostatni z wyznaczonej liczby dni (a właściwie 147
upływ godziny 24.00 w tym dniu). Reguła ta odnosi się do każdego ze wskaza-
nych w art. 57 KPA terminów, w tym terminów wyznaczanych w dniach, tygo-
dniach, miesiącach i latach, jak również terminów wiążących stronę, innych
uczestników postępowania oraz organ prowadzący postępowanie itd. W zakre-
sie upływu konkretnego terminu znajdą więc zastosowanie reguły określone
w art. 57 § 2–5 KPA – dla każdego z terminów w sposób odpowiedni.
IV. Koniec terminu a dzień ustawowo wolny od pracy

Zgodnie z brzmieniem art. 57 § 4 KPA, jeżeli koniec terminu przypada 148
na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa
następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W Polsce
dni wolne od pracy są wyznaczone ustawowo. Normatywna regulacja tej kwe-
stii znajduje się w ustawie z 18.1.1951 r. o dniach wolnych od pracy1. Skoro
więc bezwzględnie obowiązujący przepis przesądza, że przedłużenie terminu
do dokonania czynności procesowej następuje ex lege tylko w przypadku, gdy
ostatni dzień terminu do dokonania czynności procesowej przypada na dzień
ustawowo wolny od pracy, a przy tym ustawodawca formułuje numerus clau-
sus takich dni, to nie ma jakichkolwiek podstaw, aby jednoznacznie zdefinio-
wane pojęcie dnia wolnego ustawowo od pracy rozciągać na inne dni, w tym
również na takie, w których korzystanie z usług pocztowych jest nieraz znacz-
1
Nb. 147–148
66498795312510
66
nie utrudnione1. Od powyższego założenia jest wyjątek zawarty w ustawie

z 18.1.1951 r. o dniach wolnych od pracy. Zgodnie z dodanym art. 1a ust. 1 do
tejże ustawy2 w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub sta-
nu epidemii dniem wolnym od pracy jest także dzień określony przez Prezesa
Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Wydając to rozporządzenie, Prezes
Rady Ministrów powinien uwzględnić zapewnienie bezpieczeństwa zdrowot-
nego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Dotychczas jednak Pre-
zes Rady Ministrów nie skorzystał z powyższego upoważnienia ustawowego
i nie wydał takiego rozporządzenia. Na podstawie wskazanej regulacji możliwe
jest więc wskazanie w treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów konkret-
nego dnia ustawowo wolnego od pracy.
V. Sposób obliczania terminów

149 W art. 57 KPA wskazuje się również sposób obliczania terminów określa-
nych w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach. I tak, jeżeli początkiem ter-
minu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu
nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Dla przykładu, jeśli ter-
min do wniesienia odwołania (zob. art. 129 § 2 KPA) wynosi 14 dni (przykład
terminu określanego w dniach), a stronie doręczono decyzję 7 czerwca, termin
do wniesienia odwołania upływa 21 czerwca o godzinie 24.00. Terminy okreś-
lone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który
nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. I tak np. organ administra-
cji publicznej wyznaczył stronie w trakcie postępowania termin tygodniowy na
przedstawienie środka dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym. Stronie
doręczono pismo w tej sprawie 3 czerwca, we wtorek. Termin do przedstawie-
nia środka dowodowego przez stronę upłynie w następny wtorek, tj. 10 czerw-
ca o godzinie 24.00. Dla porządku zaznaczyć należy, że termin tygodniowy,
nie jest tożsamy z terminem 7-dniowym. Z kolei terminy określone w miesią-
cach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada
początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie
było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Tym samym, jeżeli stronie wyznaczono
termin miesięczny na dostarczenie określonego dokumentu, a żądanie to dorę-
czono jej 31 stycznia, w takiej sytuacji termin do złożenia dokumentu upły-
nie 28 lub 29 lutego. Zgodnie z art. 57 § 3a KPA, terminy określone w latach
1
J. Kremis, Glosa do postanowienia SN z 3.2.2000 r., III RN 195/99, OSP 2001, Nr 12,
poz. 171.
2
Art. 1a dodano ustawą z 16.4.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 695), która weszła w życie
18.4.2020 r.
Nb. 149
66498795312510
66
kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początko-
wemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu
poprzedzającym bezpośrednio ten dzień.
VI. Ustawowe warunki zachowania terminu

Artykuł 57 § 5 KPA określa warunki zachowania terminu w przypadku 150
nadania pisma w formie dokumentu elektronicznego oraz za pośrednictwem
polskich placówek pocztowych operatora publicznego, urzędów konsular-
nych; przez żołnierzy i członków załogi statków morskich – za pośrednictwem
dowództwa jednostki wojskowej i kapitana statku oraz przez osoby pozbawio-
ne wolności – za pośrednictwem administracji zakładów karnych. Powyższe
rozwiązanie pozwala na uznanie, że czynność nastąpiła bez naruszenia terminu,
mimo iż faktycznie nie doszło do wypełnienia zdarzenia, od którego dana nor-
ma prawna uzależniała zachowanie terminu.
VII. Instytucja przywrócenia terminu

Przywrócenie terminu jest instytucją o charakterze proceduralnym mającą 151
na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia termino-
wi dla podjęcia czynności proceduralnej przez stronę lub uczestników postępo-
wania. W postępowaniu administracyjnym nie przywraca się terminu z urzędu.
Z punktu widzenia proceduralnego instytucja przywrócenia terminu stwarza
możliwość skutecznego dokonania czynności proceduralnej przez dany pod-
miot, jeżeli określony termin już upłynął. Podstawowym celem tej instytucji
jest ochrona jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi pro-
ceduralnemu dla podjęcia czynności przez uczestników postępowania. Należy
także nadmienić, że art. 58 KPA stosuje się wyłącznie do terminów procedural-
nych związanych z dokonywaniem czynności w toku postępowania administra-
cyjnego. Nie przywraca się również terminów obligujących organ administracji
publicznej (np. terminów załatwiania sprawy).
VIII. Przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu

Artykuł 58 § 1 oraz 2 KPA określa ściśle cztery przesłanki przywrócenia 152
terminu. Dla skutecznego skorzystania przez zainteresowanego z omawianej
instytucji istotne jest, aby przesłanki te wystąpiły kumulatywnie. Są one nastę-
pujące:
Nb. 150–152
66498795312510
66
1) zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu;

2) wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchy-
bienia terminowi;
3) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla
której określony był termin;
4) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminowi nastąpiło bez je-
go winy.
Przesłanka dochowania 7-dniowego terminu jest pierwotna w stosunku do
pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skut-
kuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin 7-dnio-
wy jest terminem, który nie podlega przywróceniu1. Brak wniosku o przywró-
cenie terminu w piśmie wniesionym z uchybieniem terminu, dopełniającym
spóźnionej czynności nie jest brakiem formalnym i nie wymaga wezwania
przez organ strony do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 KPA.
W wyroku NSA z 24.3.1999 r.2 stwierdzono, że datą początkową biegu ter-
minu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu może być dzień, w jakim
strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi. Dotyczy to przypadków,
kiedy strona, dokonując czynności, działała w subiektywnym przeświadczeniu,
że robi to w terminie. Jak się wydaje, z treści wniosku składanego przez osobę
ubiegającą się o przywrócenie terminu powinien wynikać fakt, że zaintereso-
wany składa wniosek z zachowaniem terminu określonego w art. 58 § 2 KPA.
Jak wskazano powyżej, warunkiem przywrócenia terminu jest konieczność
jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której określony był termin z wnie-
sieniem wniosku o przywrócenie terminu. Jak się wydaje, pojęcie jednoczesno-
ści dopełnienia czynności, dla której określony był termin nie oznacza, że musi
nastąpić faktyczne i równoczesne (zharmonizowane w czasie) złożenie pisma
zawierającego żądanie przywrócenia terminu z dokonaniem czynności, dla któ-
rej ustanowiony był termin. Możliwy jest więc w tym zakresie i taki przypa-
dek, kiedy zainteresowany złoży podanie o przywrócenie terminu, natomiast
dopełni czynności, wobec której uchybiono terminowi nieco później – istotne
jest jednak w tym zakresie, że dopełnienie tej czynności nie może nastąpić póź-
niej niż przed upływem 7. dnia od momentu dowiedzenia się o uchybieniu ter-
minowi.
Najistotniejsze, jak wskazano powyżej, jest również wypełnienie przesłan-
ki „uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w uchy-
bieniu terminowi”. Zainteresowany jest więc zobowiązany do uprawdopo-
dobnienia istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania
1
2
SA/Gd 1664/98, Legalis.
Nb. 152
66498795312510
66
czynności w przewidzianym terminie1. Tak więc, wniesienie prośby przez zain-

teresowanego nie jest wystarczającą przesłanką do przywrócenia uchybionego
terminu do dokonania czynności, konieczne jest bowiem także uprawdopodob-
nienie przez zainteresowanego, że „nie ponosi winy” w niedochowaniu termi-
nu2. Sąd administracyjny zauważa, że sam fakt występowania w art. 58 § 1
KPA instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicz-
nej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny
interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przepis
ten nie zwalnia organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszel-
kich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą
wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedo-
pełnienia w terminie określonych czynności procesowych3. W konsekwencji
to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, przez przedstawienie stosow-
nej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednak dopełnienie
czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwycię-
żenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez
cały czas, aż do wniesienia wniosku4. Przepisy KPA stanowią więc o „upraw-
dopodobnieniu”, a nie o udowodnieniu braku winy, co ma pierwszorzędne
znaczenie, jeśli chodzi o odformalizowanie postępowania administracyjnego
oraz uproszczenie postępowania dowodowego. Uprawdopodobniając określo-
ną okoliczność na potrzeby zastosowania art. 58 § 1 KPA można posłużyć się
domniemaniem faktycznym.
Domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego sło- 153
wa znaczeniu, ale konstrukcją opartą na doświadczeniu życiowym i logicz-
nym wyciąganiu wniosków płynących z ustalonych faktów. Nie istnieje takie
domniemanie faktyczne, z którego wynikałoby, że każda długotrwała choroba
danej osoby, lub członka rodziny tej osoby, stanowi przeszkodę uniemożliwia-
jącą w sposób obiektywny dokonywanie czynności w postępowaniu admini-
stracyjnym, nawet przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku5.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że termin „uprawdopodobnienie” należy do
terminów języka prawnego. Znajduje się w czterech normach KPA (art. 24 § 3,
art. 27 § 1 zd. 2, art. 84 § 2, czy w końcu w komentowanym art. 58 KPA). Poję-
cie to nie zostało jednak normatywnie zdefiniowane. Próby określenia pojęcia
uprawdopodobnienia podjęte zostały w orzecznictwie oraz doktrynie. Opierają
1
Zob. wyr. NSA z 2.2.2000 r., SA/Sz 2125/98, Legalis.
2
Zob. ibidem.
3
Zob. wyr. WSA w Łodzi z 28.1.2009 r., III SA/Łd 627/08, Legalis.
4
5
Por. w tym zakresie m.in. wyr. NSA z 22.3.2013 r., II OSK 2267/11, Legalis.
Nb. 153
66498795312510
66
się one w głównej mierze na zestawieniu omawianego pojęcia z innym poję-

ciem, jakim jest „udowodnienie”. Nie ma wątpliwości, że dla jego rekonstrukcji
będzie też miało znaczenie obowiązywanie w toku postępowania zasady ogól-
nej prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Zgodnie z poglądem wyrażonym w lite-
raturze przedmiotu, obowiązek uprawdopodobnienia występuje „wówczas, gdy
dokładne przeprowadzenie postępowania dowodowego nie jest możliwe lub
celowe”1. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego, upraw-
dopodobnić to „przekonać o prawdopodobieństwie”2. Uwzględniając powyż-
sze, w naukach prawnych przyjmuje się, że przez pojęcie uprawdopodobnienia
rozumieć należy zastępczy środek dowodu w znaczeniu ścisłym3 lub też jako
surogat dowodu. Podkreśla się, że uprawdopodobnienie – w przeciwieństwie
do udowodnienia – nie daje pewności, „lecz tylko wiarygodność (prawdopo-
dobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie”4. W literaturze przedmiotu wskazuje
się, że dowodzenie jest regułą w twierdzeniu o pewnych faktach w toku postę-
powania, zaś uprawdopodobnienie jest „wyjątkiem na korzyść tej strony, która
powołuje się na fakt”5. Rola uprawdopodobnienia tkwi głównie w konieczności
realizacji dyrektyw szybkości i prostoty postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że wprawdzie brak
winy w uchybieniu terminowi zainteresowany powinien uprawdopodobnić,
a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępo-
wania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie
uprawdopodobnienie powinno dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają
na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Zatem, aby przywró-
cić termin strona powinna wskazać takie okoliczności, których wystąpie-
nie było niezależne od jej woli i uniemożliwiało jej dopełnienie czynności.
Ponadto, powinna wskazać okoliczności świadczące o podjęciu działań mają-
cych na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu6.
1
M. Podleśny, Uprawdopodobnienie i prawdopodobieństwo w ogólnym postępowaniu
administracyjnym, ST 2006, Nr 3, s. 59.
2
S. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. 4, Warszawa 1964, s. 1424.
3
Zob. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 261.
4
W. Siedlecki, Postępowanie, s. 261; Z. Resich, Poznanie prawdy w procesie cywil-
nym, Warszawa 1958, s. 59; co do orzeczeń sądowych w tym względzie, zob. wyr. NSA
z 5.5.1995 r., SA/Wr 2223/94, Legalis; wyr. NSA z 11.10.1996 r., SA/Lu 2473/95, Legalis;
wyr. NSA z 9.1.1998 r., III SA 835/96, Legalis.
5
E. Knosala, G. Łaszczyca, „Uprawdopodobnienie” i „prawdopodobieństwo” w prze-
pisach kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] A. Nowak (red.), Wokół problematy-
ki cywilnoprocesowej. Studium teoretycznoprawne. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy
naukowej Profesora Kazimierza Korzana, Katowice 2001, s. 114.
6
Nb. 153
66498795312510
66
Uprawdopodobnienie jest „środkiem zastępczym dowodu” w znaczeniu

ścisłym, a więc środkiem niedającym pewności, lecz tylko „prawdopodobień-
stwo” twierdzenia o jakimś fakcie. Skoro zatem KPA dopuszcza uprawdopo-
dobnienie braku winy, stanowiąc więc wyjątek od zasady dowodzenia, dzia-
ła tym samym na korzyść strony, pozwalając w określonym wypadku (art. 58
§ 1 KPA) na uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy
zainteresowanego, zamiast jego udowodnienia1. Uprawdopodobnienie przyczy-
ny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z goło-
słownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu,
chyba że przyczyna ta jest powszechnie znana. Uprawdopodobnienie jakiejś
okoliczności wymaga zastąpienia dowodu środkami nieskrępowanymi wyma-
ganiami stawianymi co do formy przez przepisy KPA o postępowaniu dowo-
dowym2.
O braku winy w uchybieniu terminowi można więc mówić wtedy, gdy 154
strona dołożyła należytej staranności, aby dokonać czynności proceduralnej
w terminie, lecz uniemożliwiły jej to przeszkody niemożliwe do przezwycięże-
nia. Zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowane-
go w uchybieniu terminowi. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania
czynności procesowej przez stronę (np. sporządzenie odwołania i nadania go
przez pocztę osobiście lub przez domownika)3.
Za przyczynę „nieusprawiedliwiającą” przywrócenie terminu orzecznic-
two sądu administracyjnego uznaje „długotrwałą niedyspozycję zdrowotną”
(np. niedyspozycję ze strony układu pokarmowego, czy też okresowe obrzęki
oraz bóle stawów stóp uniemożliwiające nawet założenie obuwia)4. Nie można
uznać uchybienia terminu za niezawinione, jeżeli skarżący, cierpiący na poważ-
ną chorobę, posiada obiektywne możliwości podjęcia określonych czynno-
ści procesowych5. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że mimo
przebywania na zwolnieniu lekarskim mogą wystąpić przesłanki uzasadniają-
ce możliwość przywrócenia terminu. Zaliczono do nich m.in. przyjmowanie
w czasie zwolnienia leków psychotropowych6. Za okoliczność uniemożliwia-
jącą przywrócenie terminu orzecznictwo sądowe uznaje również „przebywanie
w areszcie śledczym”7. Podobnie traktowany jest „wyjazd z miejsca zamiesz-
1
Zob. wyr. NSA z 5.5.1995 r., SA/Wr 2223/94, Legalis.
2
3
Zob. wyr. NSA z 10.3.1998 r., I SA/Po 865/97, Legalis; podobnie wyr. NSA
z 1.3.1999 r., II SA 45/99, niepubl.
4
Zob. wyr. NSA z 19.9.2007 r., VIII SA/Wa 408/07, Legalis.
5
6
7
Wyr. NSA z 14.4.1997 r., I SA/Lu 864/96, Legalis.
Nb. 154
66498795312510
66
kania”1. Również „nieznajomość prawa” nie może być uznana za okoliczność

usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania2.
155 Brak winy w uchybieniu terminowi można przyjąć tylko wtedy, gdy stro-
na nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu „największego w danych
warunkach wysiłku”3. Orzecznictwo sądowe zwraca również uwagę na fakt,
że przeszkody związane z dopełnieniem czynności proceduralnych mogą co
prawda utrudnić dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym
i w konsekwencji powodować uchybienie terminu, to jednak zasadność przy-
wrócenia terminu możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy „zainteresowany napoty-
ka przeszkody w dokonaniu czynności, których usunięcie było niemożliwe”4.
W konsekwencji przyjąć należy, że pojęcie braku winy w niedopełnieniu
czynności proceduralnej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do
przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Przy ocenie braku winy, jako przesłanki
przywrócenia terminu uchybionego przez stronę należy uwzględniać wymaga-
nie dołożenia należytej staranności człowieka przejawiającego dbałość o swe
własne życiowo ważne sprawy5.
IX. Organ właściwy do przywrócenia terminu.

Forma przywrócenia terminu
156 Normatywne postanowienia art. 59 § 1 i 2 KPA określają właściwość orga-
nu administracji publicznej do rozpatrzenia sprawy przywrócenia ter-
minu. Zgodnie z brzmieniem art. 59 § 1 zd. 1 KPA, o przywróceniu terminu
postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Chodzi więc
o organ właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, z którą powiązany
jest uchybiony termin.
Formą załatwienia wniosku dotyczącego przywrócenia uchybionego ter-
minu jest wydanie postanowienia (art. 59 § 1 KPA). Wyłącznie postanowienie
odmawiające uwzględnienia wniosku zainteresowanego podlega weryfikacji
na drodze zażalenia. Zwraca uwagę jednak fakt, że postanowienie odmawia-
jące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, wydawane
na podstawie art. 59 § 1 KPA, nie podlega zaskarżeniu – tym samym jest posta-
nowieniem o charakterze ostatecznym. To postanowienie może więc wyłącznie
Zob. wyr. NSA z 13.10.1998 r., I SA/Gd 933/99, niepubl.

1
Zob. wyr. NSA z 29.8.1997 r., III SA 101/96, Legalis.

2
3
Wyr. NSA z 11.4.1997 r., III SA 1581/95, Legalis; wyr. NSA z 8.12.1999 r., I SA/Lu
1246/98, Legalis.
4
Zob. post. NSA z 30.3.1999 r., III SA 7060/98, niepubl.
5
Por. wyr. WSA w Bydgoszczy z 14.5.2014 r., II SA/Bd 78/14, Legalis.
Nb. 155–156
66498795312510
66
podlegać skardze do sądu administracyjnego (zob. art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm

– jest to bowiem postanowienie kończące postępowanie w sprawie).
X. Wpływ regulacji specjalnych podejmowanych w 2020 r.

(w trakcie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii)
na bieg terminów w postępowaniu administracyjnym
W dniu 31.3.2020 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o szczegól- 157
nych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwal-
czaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji
kryzysowych1. Miała ona uzupełniać rozwiązania zawarte w pierwotnej regu-
lacji ustawowej z 2.3.2020 r. Wspomniana ustawa określa m.in. zadania orga-
nów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakaże-
nia lub choroby zakaźnej, wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (por. art. 1 pkt 2).
Zgodnie z treścią uchwalonego 31.3.2020 r. art. 15zzs ust. 1 COVIDU w okre-
sie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu
COVID-19 bieg terminów, m.in. w postępowaniach administracyjnych (art. 1
pkt 6) nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wej-
ście w życie ustawy z 31.3.2020 r. nie wstrzymało jednak możliwości inicjo-
wania przez podmioty uprawnione zgłaszania zamiaru dokonania określonych
działań, których realizacja jest możliwa wskutek milczącego ukształtowania
uprawnienia. Tak jak w innych postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs
ust. 1 COVIDU2, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii,
wstrzymaniu uległy terminy procesowe (proceduralne), jak również w okre-
sie tym nie wyznaczano (ewentualnie) rozpraw w organach administracji
publicznej. W przeciwieństwie do innych postępowań, w ramach postępowa-
nia administracyjnego nie przewidziano spraw pilnych. Wstrzymanie rozpoczę-
cia i zawieszenie biegu terminów dotyczyło więc wszystkich rodzajów spraw
administracyjnych.
Zgodnie z art. 15zzr ust. 3 w zw. z ust. 5 COVIDU3, właściwy organ mógł
również wezwać obowiązanego do dokonania czynności wynikających z prze-
pisów prawa, w oznaczonym terminie i w zakresie, w jakim przepis ten zobo-
wiązuje do dokonania czynności, jeżeli niepodjęcie czynności mogłoby spowo-
dować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną
szkodę dla interesu społecznego albo ze względu na grożącą niepowetowaną
1
Dz.U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.
2
Art. 15zzs został uchylony ustawą z 14.5.2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), która we-
szła w życie 16.5.2020 r.
3
Art. 15zzr został uchylony ustawą przywołaną w przyp. 2.
Nb. 157
66498795312510
66
szkodę materialną. W takiej sytuacji, obowiązany powinien wykonać obowią-

zek w oznaczonym terminie. Dokonane w tym zakresie czynności były sku-
teczne. Ustawodawca nie powiązał wprowadzenia regulacji dotyczącej wstrzy-
mania biegu terminów z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub
stanu epidemii, lecz bez wątpienia był skutkiem wprowadzenia jednego z tych
stanów. Artykuł 15zzs ust. 1 COVIDU stanowił o „okresie stanu zagrożenia
epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19”. Jeden
lub drugi ze wskazanych bezpośrednio powyżej stanów ogłaszany jest na pod-
stawie art. 46 ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi1, przy czym norma tego przepisu umożliwia ogło-
szenie takich szczególnych stanów dla różnych chorób (nie tylko COVID-19).
Z kolei, art. 15zzs ust. 1 COVIDU, posłużył się kategorią „stanu zagrożenia
epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID”. Powyższe
wskazywało więc już jednoznacznie, że rozwiązania te będą posiadały epizo-
dyczny charakter. W konsekwencji należało wówczas uznać, że stan zawiesze-
nia biegu terminów (czy też stan nierozpoczynania biegu nowych terminów)
będzie trwał do chwili wejścia w życie rozporządzenia odwołującego stan epi-
demii lub stan zagrożenia epidemicznego. Ustawodawca jednak postanowił
zmienić powyższe założenie i – mimo braku odwołania jednego ze stanów
wprowadzanych na podstawie art. 46 ZakaźnychU – obecnie już usunięto te
nadzwyczajne regulacje skutkujące wstrzymaniem biegów terminów procedu-
ralnych.
Przypomnieć trzeba również, że art. 15zzs ust. 1 pkt 6 COVIDU znalazł
zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, zarówno w sprawach wsz-
czętych przed wejściem w życie przepisu (tj. od 31.3.2020 r.), jak i w sprawach
wszczętych później. Ustawodawca nie uregulował bowiem tej kwestii odmien-
nie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada aktualno-
ści, z której wynika, że zmiany proceduralne stosuje się z chwilą ich wejścia
w życie do wszystkich toczących się postępowań. Ustawa z 31.3.2020 r. zawar-
ła również wyłączenia od stosowania regulacji istniejących w art. 15zzs ust. 1
pkt 6 COVIDU. Zgodnie z art. 15zzt COVIDU, art. 15zzs ust. 1 COVIDU nie
znalazł zastosowania do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdzia-
łaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzyso-
wych. De facto, chodziło więc o terminy proceduralne regulujące większość
przepisów szczególnych dotyczących regulacji postępowań normowanych tre-
ścią ustawy z 31.3.2020 r.
1
Nb. 157
66498795312510
66
W dniu 16.5.2020 r. weszła w życie ustawa z 14.5.2020 r. o zmianie niektó-

rych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem
się wirusa SARS-CoV-21. Jedną z kluczowych zmian jest uchylenie art. 15zzs
COVIDU, który obowiązywał od 31.3.2020 r. W uzasadnieniu projektu usta-
wy wskazano, że uchylenie art. 15zzs COVIDU ma „charakter porządkujący”.
Należy jednak podkreślić, że wprowadzana nowelizacja ma bardzo istotne zna-
czenie dla przebiegu każdego postępowania administracyjnego. W tym rów-
nież na przebieg postępowań, w których dochodzi do milczącego załatwienia
sprawy, albo innych spraw, w których brak wyrażenia przez organ sprzeciwu,
wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę
lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo
wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania.
Wspominany art. 15zzs COVIDU został więc 16.5.2020 r. uchylony (por.
art. 46 pkt 20 tarczy antykryzysowej 3.0.). Ustawodawca w art. 68 tarczy anty-
kryzysowej 3.0. wprowadził jednak regulację intertemporalną wskazującą
szczegółowo początek biegu terminu po uchyleniu art. 15zzs COVIDU. Zgod-
nie bowiem z treścią art. 68 ust. 6 tarczy antykryzysowej 3.0. terminy w postę-
powaniach, o których mowa w art. 15zzs COVIDU, których bieg nie rozpo-
czął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni
od dnia wejścia w życie tejże ustawy (tj. tarczy antykryzysowej 3.0.). Zgodnie
z treścią art. 68 ust. 7 tarczy antykryzysowej 3.0. terminy w postępowaniach,
o których mowa w art. 15zzs COVIDU, których bieg uległ zawieszeniu na
podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia
w życie ustawy. De facto, wstrzymane terminy proceduralne rozpoczęły bieg
lub kontynuowały swój bieg począwszy od 24.5.2020 r. Jednocześnie, na sku-
tek uchylenia art. 15zzs COVIDU powstała sytuacja, w której terminy rozpo-
czynające bieg 16.5.2020 r. lub po nim, biegły tak jak przed wejściem w życie
art. 15zzs COVIDU z 31.3.2020 r.
Ustawa z 31.3.2020 r. przewidywała jednocześnie w art. 15zzs ust. 7, że
czynności dokonane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epi-
demii w postępowaniu administracyjnym są skuteczne. W trakcie obowiązy-
wania regulacji zawartych w art. 15zzs COVIDU, postępowania toczyły się
i zachowywały skuteczność czynności dokonywane w toku postępowania,
zarówno takie, które miały zabezpieczać przedmiot postępowania, jak i inne
czynności niepowiązane bezpośrednio z istniejącym terminem.
1
Dz.U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.; dalej jako: tarcza antykryzysowa 3.0.
Nb. 157
66498795312510
66
Rozdział II. Postępowanie
§ 11. Wszczęcie postępowania

I. Postępowanie wszczynane na żądanie strony lub z urzędu
158 Procedura administracyjna, w przeciwieństwie do procedury cywilnej,
zakłada, że wszczęcie postępowania następuje bądź na żądanie strony, bądź
z urzędu, tj. na skutek podjęcia go przez właściwy w sprawie organ bez zgo-
dy strony postępowania. Takie rozwiązanie jest wyrazem oparcia postępowa-
nia administracyjnego – obok typowej dla procedur prawnych zasady skargo-
wości – również na zasadzie oficjalności, która w określonych przypadkach
pozwala organowi administracji publicznej działać w tym zakresie samodziel-
nie.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje jednak, który z tych
sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Pod-
kreślić jednak należy, że uprawnienia do skutecznego uruchomienia mecha-
nizmu postępowania administracyjnego nie są w tym względzie równo-
rzędne. O tym, kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy,
w nielicznych wypadkach wypowiada się tutaj sam KPA, przede wszystkim zaś
przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności ustalenie sposobu wsz-
częcia postępowania wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego.
Tam powinno się poszukiwać odpowiedzi na pytanie o podmiot uprawniony do
wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem
wyrażonym w orzecznictwie NSA, art. 61 § 1 KPA nie stanowi samoistnej nor-
my prawnej do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym więc,
czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości czy zasa-
da oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma
prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana
jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że kiedy przedmiotem jest przy-
znanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości zaś,
gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, postępowanie wszczynane jest
Nb. 158
66498795312510
66
Rozdział II. Postępowanie 129
z urzędu1. Podkreślić należy przy tym, że uprawnienie strony do wszczęcia

postępowania jest najszersze.
Niezależnie od brzmienia normy prawa materialnego, to strona posia-
da możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, jeśli
powołuje się na istnienie interesu prawnego. Ograniczone pozostaje natomiast
uprawnienie organu administracji publicznej – organ może skutecznie wsz-
cząć postępowanie administracyjne, gdy wprost tak stanowi norma materialne-
go prawa administracyjnego stanowiąca podstawę do wydania decyzji, lub też
sprawa dotyczy obowiązku administracyjnoprawnego. Wszczęcie postępowa-
nia na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację
strony w rozumieniu art. 28 KPA2. Wskazać należy, że złożenie wniosku zawie-
rającego żądanie wszczęcia postępowania będzie skutkować wydaniem posta-
nowienia o odmowie wszczęcia postępowania (zob. art. 61a KPA). Brak wątpli-
wości, że art. 61 § 1 KPA powinien być interpretowany w związku z przepisami
prawa materialnego, które oprócz określenia rodzajów spraw załatwianych
w drodze decyzji administracyjnych normują inicjatywę co do powstania danej
treści stosunku materialnoprawnego. Artykuł 61 § 1 KPA determinuje jedno-
cześnie granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wnio-
sek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację w rozumie-
niu art. 28 KPA3. Organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy
wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną w sprawie, a zatem, czy
powołuje się na własny interes (obowiązek prawny). Postępowania administra-
cyjnego nie wszczyna również wniosek danego podmiotu mający charakter
roszczenia cywilnoprawnego, a jego rozpoznanie należy do właściwości sądów
powszechnych4. Z kolei wszczęcie postępowania na wniosek osoby nielegity-
mowanej jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (zob.
art. 105 § 1 KPA).
1
Zob. wyr. NSA z 24.5.2001 r., IV SA 599/99, niepubl.; wyr. NSA z 25.10.2006 r., II OSK
1257/05, Legalis; wyr. NSA z 27.2.2007 r., II OSK 314/06, Legalis; wyr. NSA z 3.3.2006 r.,
I OSK 991/05, Legalis; wyr. NSA z 22.3.2006 r., II GSK 28/06, Legalis; wyr. WSA w Bia-
łymstoku z 2.10.2007 r., II SA/Bk 471/07, Legalis.
2
Zob. wyr. NSA z 7.9.1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, Nr 2, poz. 33.
3
Wyr. NSA z 10.7.2001 r., I SA 349/00, Legalis.
4
Zob. wyr. NSA z 12.2.1988 r., I SA 624/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 35.
Nb. 158
66498795312510
66
II. Forma wszczęcia postępowania a możliwość wydania aktu

administracyjnego związanego z tym zdarzeniem
159 Wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest zasadniczo związane
z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego (dotyczy to zarówno wszczęcia
postępowania na wniosek strony, jak i z urzędu). Jeśli żądanie w sprawie indy-
widualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej zostało wniesione do
właściwego organu administracji publicznej, jest on z mocy prawa obowiązany
podjąć czynności proceduralne postępowania administracyjnego bez koniecz-
ności dokonania autorytatywnej konkretyzacji spełnienia tych warunków w for-
mie postanowienia lub decyzji. W orzecznictwie administracyjnym przyjmo-
wano dotychczas, że to, czy żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 KPA)
pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do
jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę (art. 104 § 2 KPA)1.
Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane
przez art. 61 § 4 KPA, ma formę pisemną, nie jest jednak postanowieniem czy
też decyzją.
Jedynym wyjątkiem w tym względzie jest zawarty w art. 31 § 2 KPA wymóg
wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu przy uznaniu
żądania wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej. Tym
samym, zgodnie z orzecznictwem, jeżeli żądanie strony w sprawie załatwia-
nej w formie decyzji zostało wniesione do właściwego organu, podejmuje on
czynności proceduralne bez potwierdzenia, że zostały spełnione warunki do
rozpoznawania sprawy2. Wskazać należy jednak na zawarty w art. 149 § 1 KPA
wymóg wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania (jest
to jednak tryb nadzwyczajny).
III. Wszczęcie postępowania z urzędu ze względu na szczególnie

ważny interes strony (art. 61 § 2 KPA)
160 Jak wynika z treści art. 61 § 1 KPA, gdy norma prawa materialnego dopusz-
cza autorytatywną konkretyzację interesu prawnego jedynie na wniosek jed-
nostki (strony), tylko ta jednostka przez uzewnętrznienie swej woli w sposób
niebudzący wątpliwości, może „uruchomić” postępowanie administracyjne. Od
tej reguły, wypływającej z rozwiązań przyjętych w przepisach prawa material-
nego, KPA dopuszcza wyjątek. Zawarta w art. 61 § 2 KPA instytucja „przeła-
1
2
Zob. wyr. NSA z 5.4.2006 r., II GSK 28/06, Legalis.
Nb. 159–160
66498795312510
66
muje” autonomiczne uprawnienie strony do wszczęcia postępowania w takim

przypadku. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość wszczęcia postępowa-
nia administracyjnego z urzędu w sprawie indywidualnej, w której przepis pra-
wa wymaga wniosku strony. Regulację powyższą wprowadzono do KPA na
skutek jego nowelizacji w 1980 r. Przepis ten stanowi jeden z istotnych instru-
mentów realizacji art. 9 KPA, który ściśle powiązany jest z działaniem wbrew
prawu materialnemu, jednak w imię ochrony szczególnie ważnego interesu
strony. W literaturze przedmiotu zasadniczego celu wprowadzenia tej regula-
cji do KPA upatruje się w przeciwdziałaniu sytuacjom, w których brak wniosku
strony o wszczęcie postępowania wynikałby z nieznajomości przysługujących
jej uprawnień lub wręcz nieporadności życiowej1. Przeprowadzenie tej kwalifi-
kacji należy do organu administracji publicznej właściwego w danej sprawie2.
Instytucja zawarta w art. 61 § 2 KPA spotyka się z umiarkowanie przychyl-
nym przyjęciem w doktrynie. Wprowadzenie tego typu rozwiązania do KPA
stanowiło bez wątpienia jeden z elementów ochrony interesu podmiotu sfe-
ry zewnętrznej. Specyficzny charakter przyjętego rozwiązania jest związany
z tym, że o inicjatywie wszczęcia postępowania rozstrzyga wyłącznie norma
o charakterze proceduralnym.
Treść normy zawartej w art. 61 § 2 KPA, a opisującej instytucję przywróce-
nia terminu, wskazuje wyraźnie, że możliwość wszczęcia postępowania z urzę-
du jest w takim przypadku zależna od pojawienia się tzw. szczególnie ważne-
go interesu – posiada on więc bez wątpienia kwalifikowany charakter. Brak
wątpliwości, że ten kwalifikowany interes musi posiadać wymiar materialno-
prawny, tzn. być immanentnie powiązany z koniecznością ochrony sfery intere-
sów wynikających z obowiązujących norm administracyjnoprawnych. Podkre-
ślić należy przy tym, że chodzi tutaj o konkretny interes danej jednostki, tj. taki,
który można wskazać bezspornie na mocy obowiązujących przepisów mate-
rialnego prawa administracyjnego. Tym samym, na podstawie art. 61 § 2 KPA
postępowanie prowadzi się początkowo bez formalnego potwierdzenia wszczę-
cia postępowania3.
Ocena, czy interes strony jest szczególnie ważny w rozumieniu art. 61 § 2 161
KPA, należy do organu wszczynającego postępowanie. Powinno tutaj chodzić
o stosunkowo nieliczne przypadki, gdy np. w sposób niebudzący wątpliwości
wiadomo, że strona sama nie będzie inicjowała postępowania (czy to ze wzglę-
1
Zob. R. Orzechowski, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Założe-
nia i zakres, Warszawa 1981, s. 71 i 72; J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warsza-
wa 1982, s. 84.
2
R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, Nr 1, s. 3.
3
Nb. 161
66498795312510
66
dów zdrowotnych, czy też społecznych), a brak też podmiotu, który byłby
uprawniony do działania zamiast strony1. Sama zaś sprawa dotyczyłaby istot-
nych kwestii wymagających rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej
(np. zabezpieczenie budynku, skorzystanie z prawem przewidzianego szcze-
gólnego uprawnienia itd.). Ocena, czy interes ma rzeczywiście kwalifikowa-
ny charakter, przeprowadzana jest dwukrotnie. W pierwszej kolejności doko-
nuje jej właściwy organ administracji publicznej i, w gruncie rzeczy, tylko jego
ocena ma w ostatecznym rozrachunku możliwość wywołania stanu zawisłości
sprawy. Prawidłowość tej oceny jest następnie weryfikowana przez jednostkę
w toku postępowania. Zauważyć należy, że pierwszy ze wskazanych etapów
przebiega jeszcze w fazie, określanej w literaturze przedmiotu fazą „pozapro-
ceduralną”, w której wyłącznie niesprecyzowane względy zawarte w infor-
macjach posiadanych przez organ determinują możliwość wszczęcia postępo-
wania. Jest oczywiste, że w początkowej fazie wyłącznie przekonanie organu
administracji publicznej (nie w pełni nawet sprecyzowane) będzie decydować
o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w żaden sposób,
w jakiej formie i na jakim etapie powinna nastąpić zgoda strony na kontynu-
owanie podjętego przez organ z urzędu postępowania na podstawie art. 61 § 1
KPA. Nie ma wątpliwości, że powinna mieć charakter wyraźny, a nie dorozu-
miany. W związku z koniecznością realizacji zasady pisemności należy więc
przyjąć, że zgoda taka powinna przybrać proceduralną formę podania (art. 63
§ 1 KPA). Jeśli zaś nie została sporządzona w tej formie, strona powinna wyra-
zić taką zgodę ustnie, z czego pracownik organu powinien sporządzić protokół
(art. 67 § 1 i nast. KPA). Trudniejszy do rozważenia pozostaje problem momen-
tu, w którym organ administracji publicznej powinien zwrócić się do strony
o wydanie zgody na kontynuowanie postępowania. Respektując zarówno zasa-
dę ogólną pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicz-
nej (art. 8 KPA), jak również zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 KPA),
należałoby przyjąć, że powinien być to najwcześniejszy możliwy moment
w toku postępowania. Bez wątpienia organ ma obowiązek zwrócić się o zgodę
na kontynuowanie postępowania do strony niezwłocznie po podjęciu postępo-
wania. Ostatecznym momentem uzyskania zgody na jego kontynuowanie jest
dzień wydania rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniają-
cego. Jak się jednak wydaje, takie sytuacje powinny mieć wyłącznie charak-
ter wyjątkowy, związany z nadzwyczajną sytuacją konieczności „uruchomie-
nia” postępowania bez zgody strony z występującym dodatkowo elementem
szybkiego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Brak uzyskania zgody na kon-
1
R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998, Nr 1, s. 3.
Nb. 161
66498795312510
66
tynuowanie postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania

(art. 105 § 1 KPA – obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjne-
go z powodu jego bezprzedmiotowości). W sytuacji prowadzenia postępowa-
nia w tym trybie bez uzyskania zgody strony lub też wbrew jej wyraźnej woli,
decyzja wydana w takim trybie może być powodem stwierdzenia nieważności
decyzji wydanej w takim postępowaniu. Decyzja taka może być kwalifikowana
jako dotknięta nieważnością z powodu skierowania do osoby niebędącej stroną
w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 KPA), lub też wydana z rażącym naruszeniem pra-
wa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).
Mając wzgląd na ekonomikę postępowania (pośrednio wynikającą z obo- 162
wiązywania art. 12 § 1 KPA) przyjąć należy, że nieracjonalne z punktu widze-
nia działania organu administracji publicznej miałoby być również konty-
nuowanie postępowania wszczętego na podstawie komentowanego przepisu
i przeprowadzanie, czasami kosztownego i długotrwałego, postępowania dowo-
dowego, o ile nie dałoby się ustalić, czy strona jest zainteresowana kontynu-
owaniem tego postępowania. Można sformułować opinię, że organ administra-
cji publicznej powinien spodziewać się odpowiedzi strony najszybciej, jak to
możliwe, a jej brak w rozsądnym terminie może skutkować zakończeniem pro-
wadzenia czynności procesowych (czy to przez zawieszenie, czy wręcz umo-
rzenie postępowania). Jak się wydaje, kontynuowanie postępowania powin-
no zostać przynajmniej wstrzymane (przez jego zawieszenie), jeśli do organu
administracji publicznej dojdzie jakikolwiek sygnał o „niechęci” strony do dal-
szego kontynuowania postępowania podjętego w tej formie. Stanowisko takie
może być o tyle zasadne, że zazwyczaj wszczęcie postępowania na podstawie
komentowanych rozwiązań nie będzie związane z możliwym unicestwieniem
określonych uprawnień, jakie mogą przynależeć stronie na skutek konkretyza-
cji w toku postępowania, w wyniku przedłużania się postępowania, a przede
wszystkim być związane z jak najszybszym wszczęciem postępowania, celem
zachowania możliwości uzyskania uprawnień administracyjnoprawnych, które
czasami wygasają wskutek krótkiego czasu obowiązywania podstawy prawnej.
Zgoda nie wymaga uzasadnienia, podobnie, jak i brak zgody.
IV. Data wszczęcia postępowania

Artykuł 61 § 3 KPA określa datę wszczęcia postępowania wnioskowego. 163
I tak, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia
żądania organowi administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotna staje
się treść wyroku NSA, według którego dla ustalenia daty wszczęcia postępowa-
nia administracyjnego miarodajna jest data złożenia wniosku do urzędu, a nie
Nb. 162–163
66498795312510
66
data jego sporządzenia przez stronę1. W związku z powyższym, termin zała-

twienia sprawy rozpoczyna bieg od wpływu pisma z żądaniem wszczęcia postę-
powania do organu administracji publicznej (a właściwie do kancelarii organu),
lub też od złożenia żądania wszczęcia postępowania w siedzibie organu i spo-
rządzenia z tego faktu protokołu (dzień sporządzenia protokołu). Dodać nale-
ży, że w przypadku zastosowania instytucji wydania postanowienia o odmo-
wie wszczęcia postępowania (art. 61a KPA) postępowanie w ogóle nie zostanie
wszczęte. W związku z powyższym, nie zostanie uruchomiony tok postępowa-
nia. Komentowany przepis nie określa natomiast daty wszczęcia postępowa-
nia z urzędu. Sprecyzowania tego ostatniego dokonało więc orzecznictwo sądu
administracyjnego. Istotną kwestią pozostaje określenie daty wszczęcia postę-
powania wówczas, kiedy podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania
zostaje wniesione do organu niewłaściwego. Zgodnie z orzeczeniem NSA, datą
wszczęcia postępowania na żądanie strony, które zostało wniesione do organu
niewłaściwego, jest data wpływu do tego organu, który obowiązany jest prze-
kazać je niezwłocznie do organu właściwego2. Za datę wszczęcia postępowa-
nia z urzędu należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub
czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu3.
Orzecznictwo podkreśla często również, że z faktem podjęcia takiej czynności
powiązane musi być powiadomienie o niej strony4. Pojawia się natomiast pro-
blem, jakie w tej sytuacji będą skutki braku powiadomienia strony o dokona-
niu pierwszej czynności z urzędu. Doktryna wypowiada się, że w braku takie-
go zawiadomienia za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać
dzień pierwszego wezwania w sprawie. Rzadko zdarza się, że mogą pojawić
się wątpliwości co do precyzyjnego określenia terminu wszczęcia postępowa-
nia z urzędu. Nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postę-
powania zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydo-
wać będzie wykazana w aktach sprawy pierwsza istotna czynność w sprawie.
W braku innych dowodów, za datę wszczęcia postępowania administracyjnego
z urzędu można przyjąć dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub
świadków w sprawie będącej przedmiotem decyzji5. Taką pierwszą czynnością,
uruchamiającą bieg postępowania z urzędu może być również wynik kontroli
Zob. wyr. NSA z 14.7.2006 r., II OSK 980/05, Legalis.

1

2
3
Wyr. NSA z 13.10.1999 r., IV SA 1364/97, niepubl.; wyr. NSA z 20.1.2010 r., II GSK
321/09, Legalis.
4
Post. NSA z 4.3.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15; wyr. NSA
z 26.10.1999 r., III SA 7955/98, Legalis.
5
Zob. post. NSA z 22.4.1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34.
Nb. 163
66498795312510
66
dokonanej przez osoby uprawnione do działania w imieniu organu1. Do czyn-

ności takich należy zaliczyć np. również przesłuchanie świadka2. W orzecznic-
twie sądowym słusznie podkreślono, że czynność ta ma być dokonana w spra-
wie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający
w granicach przysługujących mu kompetencji3. Datą wszczęcia postępowania
z urzędu będzie również dzień doręczenia postanowienia w sytuacjach przewi-
dzianych wprost określonymi przepisami4.
Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektro-
niczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41
DorElU.
Data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia
sprawy (zob. art. 35 § 3 KPA).
V. Inne zagadnienia
1. Data wszczęcia postępowania a termin załatwienia sprawy
Przepisy KPA nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycz- 164
nej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowią-
zujący w dacie wydania decyzji5. W związku z powyższym należy wyraźnie
podkreślić, że organ administracji publicznej będzie wydawał rozstrzygnięcie
na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozstrzygnięcia,
a nie w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego.
2. Konieczność zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania

Stosownie do art. 61 § 4 w zw. z § 1 KPA, postępowanie administracyj- 165
ne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, i o wszczęciu postępowa-
nia należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Prze-
pis powyższy stanowi więc formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału
stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 KPA. Wszczęcie
postępowania z urzędu obliguje właściwy organ administracji publicznej do
powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie, jak to naka-
zuje art. 61 § 4 KPA. Artykuł 61 § 4 KPA odnosi się do wszelkiego rodzaju
postępowań administracyjnych, nie zwalniając od obowiązku powiadomienia
1
2
3
Zob. wyr. NSA z 5.2.2009 r., I OSK 308/08, Legalis.
4
5
Zob. wyr. NSA z 4.10.2000 r., V SA 283/00, Legalis.
Nb. 164–165
66498795312510
66
strony o fakcie wszczęcia postępowania z urzędu także w wypadku postępo-

wania prowadzonego w celu stwierdzenia nieważności decyzji1. Podkreślić
należy, że przymiot strony nie wynika jednak z uznania za nią danego podmio-
tu przez organ administracji publicznej, ale z przedmiotu postępowania. Będą
więc o nim decydować przepisy regulujące ten przedmiot2. Z kolei, zgodnie
z wyrokiem NSA z 26.6.1998 r.3, nawet w przypadku wszczęcia postępowania
na wniosek strony, organ nie może jej tylko gwarantować udziału, lecz obowią-
zany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również
inne jednostki.
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożli-
wić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami KPA
przez podejmowanie przez nie czynności mających wpływ na ustalenie stanu
faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej4.
VI. Dodatkowa regulacja instytucji wszczęcia postępowania

166 Należy mieć na uwadze, że nowelizacja KPA wprowadzona ustawą
z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi5 doko-
nała dosyć istotnych zmian w kształcie instytucji strony postępowania, a co się
z tym wiąże, także w instytucji wszczęcia postępowania administracyjnego.
Celem wprowadzenia do powyższego aktu normatywnego art. 61a jest „odróż-
nienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wsz-
częcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które
kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji admini-
stracyjnej”. W przekonaniu projektodawcy nowelizacji KPA, rozwiązanie pole-
gające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania admi-
nistracyjnego w sposób bardziej zrozumiały odróżni etap wstępny dotyczący
wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku.
Wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstęp-
nej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację
do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokona-
niu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępo-
wania, że dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma
1
Wyr. NSA z 6.1.1998 r., III SA 1415/96, niepubl.
2
Zob. wyr. NSA z 9.3.1999 r., I SA 627/98, niepubl.
3
I SA/Lu 684/97, Legalis.
4
5
Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.
Nb. 166
66498795312510
66
obowiązek wydać akt administracyjny – postanowienie o odmowie wszczę-

cia postępowania administracyjnego. Na organie administracji publicznej cią-
ży więc obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną
postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu, a na podmiocie wnoszą-
cym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okolicz-
ności dowodzących, że może zostać uznany za stronę postępowania administra-
cyjnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ocena legitymacji do
występowania w charakterze strony podmiotu składającego żądanie wszczęcia
postępowania następowała zasadniczo już po jego faktycznym wszczęciu, na
etapie postępowania wyjaśniającego. Obecnie organ dokonuje tej oceny w fazie
przedwstępnej. Przyjęcie przez organ administracji braku legitymacji danego
podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administra-
cyjnym obliguje ten organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczę-
cia postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenia podjęte przez organ
umożliwiają mu w gruncie rzeczy dopiero uruchomienie postępowania admi-
nistracyjnego.
Artykuł 61a KPA w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, że postę-
powanie w danej sprawie nie może być wszczęte. W świetle powołanego prze-
pisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wią-
że się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast
pozostałe przesłanki występują, gdy „z innych uzasadnionych przyczyn postę-
powanie nie może być wszczęte”. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie
wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, „jeżeli z innych uza-
sadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte”. Szczególnie
umieszczenie tej drugiej przesłanki może budzić poważne wątpliwości. Pro-
jektodawca nowelizacji KPA nie wskazał w uzasadnieniu jakichkolwiek przy-
padków, w których przesłanka powyższa zostałaby wypełniona. Umieszczenie
tejże przesłanki w treści § 1 budzi poważne wątpliwości związane z możliwo-
ścią nadużywania powyższego przepisu przez organy administracji odmawia-
jące wszczęcia postępowania. Do tych „innych uzasadnionych przyczyn”, dla
których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, można zali-
czyć chociażby następujące: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygnię-
tej już decyzją; żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest
postępowanie; czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może doma-
gać się uprawnienia. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do „innych
uzasadnionych przyczyn” zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty
stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie
postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już
rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy
Nb. 166
66498795312510
66
materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym1. Niedo-

puszczalne jest rozszerzanie stosowania tego przepisu na inne przypadki, nace-
chowane arbitralnością organu administracji.
Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 KPA, muszą być oczywiste,
dostrzegalne na „pierwszy rzut oka”, obiektywne, a zatem których ustalenie
i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniające-
go ze strony organu. Natomiast, gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub
z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego
sprawy – bez formalnego wszczęcia postępowania – i po stwierdzeniu, że brak
jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie
postanowienia o odmowie jego wszczęcia „z innych uzasadnionych przyczyn”
na podstawie art. 61a § 1 KPA.
167 W przypadku sprawy nierozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej
obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia na podstawie
art. 61a § 1 KPA, a nie decyzji na podstawie art. 105 § 1 KPA2.
Artykuł 61a § 2 KPA stwarza podmiotom sfery zewnętrznej żądającym wsz-
częcia postępowania administracyjnego możliwość weryfikacji rozstrzygnię-
cia organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z tym
przepisem, podmioty występujące z żądaniem wszczęcia postępowania uzysku-
ją możliwość wniesienia środka weryfikacyjnego od postanowienia o odmo-
wie wszczęcia postępowania w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia
(w przypadku postanowień wydawanych przez ministra lub samorządowe kole-
gium odwoławcze, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Od rozstrzygnięć
organu wyższego stopnia w tym przedmiocie przysługuje skarga do sądu admi-
nistracyjnego.
Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 KPA, a skierowane do pod-
miotu, który wniósł żądanie (podanie wszczęcia postępowania w celu przy-
znania mu decyzją określonego przepisami prawa materialnego uprawnienia),
i który to podmiot nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28
KPA, nie może być dotknięte wadą nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 KPA.
Postanowienie to bowiem jest właśnie wyrazem stanowiska organu, że osoba
występująca z wnioskiem (żądająca od organu konkretyzacji w drodze decy-
zji uprawnienia przewidzianego przepisami prawa materialnego) nie może być
adresatem tego uprawnienia3.
1
Por. wyr. NSA z 4.3.2016 r., II FSK 137/14, Legalis; wyr. NSA z 13.10.2017 r., II OSK
2565/16, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, Legalis.
2
3
Nb. 167
66498795312510
66
VII. Podanie w KPA

1. Rodzaje pism noszących miano podania
Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisem- 168
ności (art. 14 KPA), każdy „przejaw współdziałania” podmiotu sfery zewnętrz-
nej z organem w toku postępowania powinien być utrwalony w formie pisem-
nej. Wymóg ten wypełnia również konstrukcja art. 63 KPA. Przez „podanie”
w rozumieniu komentowanego przepisu należy rozumieć wszelkiego rodzaju
oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania, z którymi wystę-
pują oni wobec organu. Są to zarówno czynności (strony) podejmowane
w momencie wszczęcia postępowania, jak i czynności podejmowane w toku
postępowania, w tym w postępowaniu ogólnym jurysdykcyjnym, jak i try-
bach nadzwyczajnych. Komentowana ustawa w tym artykule wymienia jedynie
przykładowe rodzaje podań. Według KPA należą do nich:
1) żądania (np. żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania
w sprawie innej osoby – art. 31 § 1, żądanie wyłączenia pracownika od
udziału w sprawie – art. 24 § 3, żądanie potwierdzenia wniesienia podania
– art. 63 § 4, żądanie wznowienia postępowania – art. 147 i nast.);
2) wyjaśnienia (w tym zarówno wyjaśnienia sensu stricto, np. wyjaśnienia
złożone przez stronę w toku postępowania dowodowego – art. 79 § 2, wy-
jaśnienia złożone przez stronę przed rozprawą – art. 90 § 2, jak i inne wy-
jaśnienia, np. w formie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowo-
dów – art. 81, czy też zawiadomienia – zawiadomienie przez jedną ze stron
o odstąpieniu od zawarcia ugody – art. 116 § 2);
3) odwołania (w tym zarówno odwołanie od decyzji – art. 127 § 1, jak i wnio-
sek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3);
4) zażalenia (zażalenie na postanowienie – art. 141).
Artykuł 63 KPA realizuje przyjętą przez ustawodawcę zasadę ograniczone- 169
go formalizmu składanych podań, co jest związane z określeniem minimum
składników, jakie powinno zawierać każde podanie. Wymagania co do elemen-
tów podania określa art. 63 § 2 KPA. W przypadku gdy przepisy szczególne
nie ustanawiają innych wymagań, wystarczy, gdy podanie zawiera co najmniej:
1) wskazanie osoby, od której pochodzi;
2) jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej;
3) żądanie oraz
4) podpis wnoszącego.
Powyższe wymogi, o ile nie są rozszerzone przepisami szczególnymi, nie
powinny stwarzać większych problemów formalnych dla wnoszących podania.
Ich zadaniem jest przede wszystkim identyfikacja składającego, adresata, jak
Nb. 168–169
66498795312510
66
i jego żądania. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie

w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i proceso-
wą ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administra-
cyjnej.
Zasadą jest w postępowaniu administracyjnym, że strona, która składa
pismo, zobowiązana jest je w prawidłowy sposób podpisać (art. 63 § 3 KPA),
a braki w tym zakresie uniemożliwiają nadanie temu pismu biegu. Jeżeli pismo
nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać
wnoszącego je do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusu-
nięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64
§ 2 KPA). Brak podpisu pod złożonym pismem nie oznacza jednak, że stro-
na nie ma innej możliwości, jak tylko własnoręcznie złożyć podpis, bowiem
równoznaczne z podpisaniem pisma jest nadesłanie jego podpisanego odpisu.
Warunkiem jest jednak, aby pismo to było odpisem, jednobrzmiącą kopią, a nie
pismem nowym1.
Do rozważenia pozostaje kwestia języka wnoszonego podania. Podanie
powinno być sporządzone w języku urzędowym, którym zgodnie z art. 27 zd. 1
Konstytucji RP oraz art. 4 JęzPolU jest język polski. Przez pojęcie języka urzę-
dowego należy rozumieć język w jakim organy administracji publicznej oraz
inne podmioty, którym powierzono wykonywanie funkcji z zakresu administra-
cji, prowadzą postępowanie i wydają dokumenty w stosunkach między sobą
i w stosunkach z jednostkami.
2. Dopuszczalne środki wnoszenia podań

170 Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje kilka sposobów umoż-
liwiających skuteczne wniesienie podania. Mogą one być wnoszone pisemnie,
za pomocą telefaksu. Kodeks nie wyklucza jednak możliwości ustnego wnie-
sienia podania, z czego pracownik organu powinien sporządzić protokół.
Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń
elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wnie-
sione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozosta-
wia się bez rozpoznania (art. 63 § 1 zd. 2 KPA).
171 Zgodnie z art. 63 § 4 KPA, organ administracji publicznej obowiązany jest
potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Potwierdze-
nie to może, jak się wydaje, przybrać rozmaite formy – zarówno umieszczenie
właściwej prezentaty na kopii wnoszonego pisma, jeśli wnoszący dostarcza go
osobiście do siedziby organu, podpis na dokumencie pocztowym lub kurier-
1
Nb. 170–171
66498795312510
66
skim potwierdzający odbiór pisma, jak również złożenie odrębnego pisma

przez upoważnionego pracownika organu, że konkretne pismo zostało złożone
przez określoną osobę. Potwierdzenie takie powinno zawierać wskazanie orga-
nu administracji publicznej, do którego wpłynęło, nazwisko osoby przyjmują-
cej, a także datę wniesienia.
3. Zróżnicowanie skutków nieprawidłowo wniesionego podania

Artykuł 64 KPA odnosi się wprost do treści art. 63 § 2 KPA, określającego 172
podstawowe składniki podania, ale również do wymogów zawartych w przepi-
sach szczególnych. Artykuł 64 KPA wskazuje dwie podstawowe kategorie bra-
ków (uchybień) formalnych treści podania wnoszonego do organu administra-
cji publicznej:
1) niewskazanie adresu wnoszącego oraz
2) brak innych wymagań co do treści pisma.
Niniejsza konstrukcja ustawowa ma służyć w pierwszej kolejności ochro-
nie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji
publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych.
Wystąpienie pierwszej z nich, zawartej w art. 64 § 1 KPA (niewskazanie adre-
su), skutkuje niemożnością dokonania indywidualizacji osoby wnoszącej poda-
nie. Jest oczywiste, że w takim przypadku ustalenie tożsamości osoby wnoszą-
cej podanie może być zazwyczaj utrudnione. Organ administracji publicznej ma
jednak obowiązek podjąć się ustalenia brakujących danych na podstawie posia-
danych danych – mogą to być zazwyczaj informacje wynikające z posiadanych
przez organ danych teleadresowych, a przede wszystkim informacje wynika-
jące z akt sprawy innych postępowań prowadzonych już wobec takich osób.
Jeżeli w wyniku tych czynności organ nie jest w stanie ustalić adresu, pozosta-
wi podanie bez rozpoznania. Artykuł 64 § 1 KPA opisuje z kolei odmienną
sytuację, kiedy co prawda istnieje możliwość identyfikacji podmiotu wnoszące-
go, jednak podanie nie spełnia innych warunków, do których można zaliczyć
brak określenia żądania wnoszącego, brak własnoręcznego podpisu wnoszące-
go, czy w końcu również brak elementów podania, które wynikają z przepisów
szczególnych (w tym również dodatkowych dokumentów, zaświadczeń itd.).
Poprzeć należy założenie przyjęte w orzecznictwie, że wezwaniem do uzupeł-
nienia objęty jest również brak formalny dołączonego pełnomocnictwa, jeśli
podmiot wnoszący działa przez pełnomocnika1. Istotne jest również, że NSA
w jednym ze swoich orzeczeń wskazał wyraźnie, iż do braków formalnych
1
Wyr. NSA z 8.12.1993 r., III SA 488/93, Legalis; wyr. NSA z 1.10.2001 r., II SA
2177/00, niepubl.; wyr. NSA z 5.12.2001 r., I SA 703/00, niepubl.
Nb. 172
66498795312510
66
podania, zaliczanych w poczet braków, o których mowa w art. 64 § 2 KPA, nie

można zaliczyć braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwoła-
nia, w sytuacji gdy adresat decyzji złożył odwołanie po upływie terminu1.
173 Warto zacytować również jedno z orzeczeń NSA, w którym wskazano, że
wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 KPA powinno służyć wyłącznie
usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów
i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz
jego załączników. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązują-
cego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania,
organ może skutecznie żądać ich spełnienia2. Powstaje pytanie, czy za swoisty
brak formalny należy uznać treść podania niezrozumiałą dla organu administra-
cji publicznej. Trzeba opowiedzieć się zdecydowanie za takim właśnie podej-
ściem. Należy przy tym podnieść, że określany w art. 63 § 2 KPA wymóg wska-
zania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowanie żądania, aby
nie było żadnych wątpliwości co do zamiaru i intencji strony. Nie jest rzeczą
organu administracji publicznej dokonywanie swoistej wykładni zgłaszanych
żądań i przekładanie zawartych w piśmie twierdzeń i przypuszczeń na konkret-
ne żądanie. O tym, jaki jest zakres żądania wniesionego przez stronę w postę-
powaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie wnoszący podanie,
a nie organ administracji publicznej, do którego dane pismo zostało skierowa-
ne. Organ ma więc prawo, wykorzystując mechanizm zapisany treścią art. 64
§ 2 KPA, wezwać wnoszącego do uzupełnienia podania.
4. Pojęcie pozostawienia podania bez rozpoznania

174 Instytucja „pozostawienie podania bez rozpoznania”, o której mowa
w art. 64 KPA, znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie admini-
stracyjne nie zostało jeszcze wszczęte (podanie obarczone brakami formalny-
mi nie wywołuje procesowego skutku wszczęcia postępowania w sprawie). Nie
można więc uznać, że wydanie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpozna-
nia znajduje podstawę prawną w art. 104 KPA, skoro w tym przypadku nie
załatwia się sprawy administracyjnej – nie rozstrzyga się o istocie sprawy, ani
nie kończy się sprawy w inny sposób.
Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności
materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie
pisma informacyjnego (art. 9 KPA). Jak wypowiedział się NSA, pozostawie-
Zob. wyr. NSA z 18.1.1999 r., IV SA 166/98, niepubl.

1
Zob. wyr. NSA z 23.1.1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114; wyr. NSA
2
z 12.5.2006 r., I OSK 869/05, Legalis.
Nb. 173–174
66498795312510
66
nie sprawy bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organy administracji

publicznej – w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę okre-
śloną w art. 64 KPA i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa1.
Wezwanie do usunięcia braków jest więc czynnością, a samo wezwanie do usu-
nięcia braków powinno zawierać elementy wymienione w art. 54 § 1 KPA.
Zgodnie z treścią nowelizacji KPA wprowadzonej na podstawie ustawy
z 9.3.2017 r. dokonano również pewnej korekty treści art. 64 § 2 KPA. Zgodnie
z jego obecnym brzmieniem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań usta-
lonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków
w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunię-
cie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W porów-
naniu więc z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, przyznano organo-
wi uprawnienie do określania długości terminu wezwania wnoszącego podanie
do usunięcia braków, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 7 dni.
5. Brak właściwości organu i forma załatwienia podania

Artykuł 65 KPA określa działania, jakie zobowiązany jest podjąć organ 175
administracji publicznej, który uznaje, że wniesione podanie zawierające żąda-
nie wszczęcia postępowania administracyjnego nie należy do jego właściwo-
ści w całości zawartego żądania. Reguluje on działania organu administracji
publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie, ale przy
generalnym założeniu, że podanie dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyga-
nej na podstawie przepisów KPA. Sprawa załatwiana na podstawie art. 65 § 1
KPA znajduje się zatem „w sferze zainteresowania administracji publicznej”,
mimo że została skierowana do niewłaściwego organu, który powinien nie-
zwłocznie przekazać ją do organu właściwego. Zgodnie z art. 65 § 1 KPA, jeżeli
organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy
w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając
jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powin-
no zawierać uzasadnienie. Przekazanie podania organowi właściwemu przybie-
ra formę czynności materialno-technicznej. Obowiązkiem organu administra-
cji, który przekazuje podanie, jest wyłącznie zawiadomienie wnoszącego to
podanie o jego przekazaniu w formie pisemnej.
Organ administracji publicznej, do którego przekazano podanie na podsta-
wie art. 65 § 1 KPA, jeżeli stwierdza, że nie jest właściwym do załatwienia
sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu2. Przedstawio-
1
Zob. wyr. NSA z 14.5.1999 r., I SA 1381/98, niepubl.
2
Post. NSA z 20.9.2007 r., II GW 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 6, poz. 93.
Nb. 175
66498795312510
66
ne powyżej orzeczenie w znamienny sposób nawiązuje do konieczności reali-

zacji zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine
KPA) oraz zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 § 1 KPA).
Artykuł 65 § 2 KPA wyraźnie statuuje, że podanie wniesione do organu
niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione
z zachowaniem terminu. Przepis powyższy gwarantuje więc zachowanie ter-
minu do dokonania czynności materialnoprawnej lub proceduralnej, której to
podanie dotyczy.
6. Podanie dotyczące kilku spraw administracyjnych

176 Zgodnie z art. 66 KPA, w sytuacji gdy podanie zawiera żądanie załatwie-
nia spraw administracyjnych, które należą – zdaniem organu administracji
publicznej wstępnie oceniającego wniosek – do właściwości kilku organów,
organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest obowiąza-
ny wszcząć postępowanie w zakresie sprawy, jaka należy do jego właściwo-
ści. W pozostałym zakresie żądania zawartego w podaniu jest on zobowiązany
zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach, które dotyczą tego żąda-
nia, powinien on wnieść odrębne podanie do organu właściwego. Jednocze-
śnie organ ten jest zobowiązany pouczyć, że odrębne podanie złożone zgod-
nie z zawiadomieniem, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, uważa
się za wniesione w dniu złożenia pierwszego podania (art. 66 § 1 KPA). Jest
to więc odmienny przypadek niż ten, który w kategoriach normatywnych opi-
sany został w art. 65 § 1 KPA, pozwalający organowi, do którego wniesiono
podanie, przekazać to podanie innemu, właściwemu organowi. Zawiadomie-
nie organu, do którego wpłynęło podanie skierowane do wnoszącego o tym, że
w innych sprawach powinien wnieść on odrębne podanie do organu właściwe-
go, powinno nastąpić w formie zwykłego pisma.
§ 12. Metryki, protokoły, adnotacje

I. Uwagi ogólne
177 Uregulowane w rozdziale 2 działu II KPA (art. 66a–72) kwestie dotyczące
sporządzania metryki, protokołu i adnotacji stanowią wyraz realizacji zasady
ogólnej pisemności postępowania administracyjnego (art. 14 § 1a KPA), z której
to wynika obowiązek utrwalenia w aktach sprawy wszelkich czynności proceso-
wych związanych z załatwieniem sprawy administracyjnej na piśmie utrwalo-
nym w postaci papierowej lub elektronicznej. Także czynności dokonane ust-
nie muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy w formie protokołu
Nb. 176–177
66498795312510
66
lub adnotacji. Obowiązek ten rozciąga się na każdą fazę postępowania admi-
nistracyjnego i odnosi się do wszelkich działań zarówno organu prowadzącego
postępowanie czy współdziałającego z nim, jak i stron oraz uczestników postę-
powania. Sporządzenie metryki akt sprawy oraz jej aktualizacja poprzez doko-
nywanie kolejnych wpisów, jak również opracowanie protokołu czy adnotacji
stanowi z punktu widzenia prawnych form działania administracji tzw. czynność
procesowo-techniczną, będącą podstawą do ustalenia stanu faktycznego sprawy
i utrwalającą treść złożonych oświadczeń czy podjętych działań.
II. Metryka sprawy

Obowiązek założenia i prowadzenia metryki dla każdej sprawy admini- 178
stracyjnej został wprowadzony do KPA nowelizacją z 15.7.2011 r.1, poprzez
dodanie normy z art. 66a KPA, która weszła w życie 7.3.2012 r. Celem wpro-
wadzenia instytucji metryki jest zwiększenie przejrzystości działań admini-
stracji poprzez ujawnienie udziału poszczególnych urzędników w pracach nad
wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Metryka ma bowiem
w sposób tabelaryczny odzwierciedlać takie informacje jak to kiedy, kto i jakie
konkretnie czynności podjął w toku prowadzonego postępowania administra-
cyjnego. Utrwalenie w metryce sprawy tych danych powinno z jednej strony,
ułatwić ustalenie urzędnika, który odpowiadał za określoną czynność i przy-
kładowo przyczynił się do wydania decyzji nieprawidłowej, a z drugiej strony,
zapewnić większe poczucie odpowiedzialności pracowników urzędów za decy-
zje wydawane wobec obywateli.
Z formalnego punktu widzenia metryka sprawy stanowi obowiązkową
część akt sprawy administracyjnej, a organ ma obowiązek na bieżąco, czy-
li w miarę podejmowania kolejnych czynności w postępowaniu, aktualizować
metrykę.
Wzór metryki sprawy i sposób jej prowadzenia określa rozporządzenie 179
Ministra Administracji i Cyfryzacji z 6.3.2012 r. w sprawie wzoru i sposobu
prowadzenia metryki sprawy2, wydane na podstawie upoważnienia zawartego
w art. 66a § 4 KPA. Co więcej, Minister Administracji i Cyfryzacji, na podsta-
wie delegacji zawartej w art. 66a § 5 KPA wydał rozporządzenie z 9.3.2012 r.
w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spra-
wy jest wyłączony3. Wymieniony w załączniku do tego rozporządzenia wykaz
1
Dz.U. Nr 186, poz. 1100.
2
Dz.U. z 2012 r. poz. 250.
3
Dz.U. z 2012 r. poz. 269 ze zm.
Nb. 178–179
66498795312510
66
ustaw określających rodzaje spraw objętych wyłączeniem uwzględnia prze-

szło 120 pozycji. Zauważyć należy, że norma z art. 66a § 5 KPA wprowadza
ogólne przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby obowiązek prowadzenia
metryki mógł być wyłączony w drodze rozporządzenia ministra. Wyłączenie
to podyktowane może być względami nieproporcjonalności nakładu środków
koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego
charakteru pewnych spraw. Dla przykładu: postępowania w zakresie wydania
decyzji administracyjnej w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego
nauczycielom na podstawie art. 9b ust. 4 pkt 2–4 ustawy z 26.1.1982 r. – Karta
Nauczyciela1.
III. Protokoły i adnotacje

180 Z każdej czynności dokonanej w toku postępowania administracyjnego
organ ma obowiązek sporządzić protokół lub adnotację. Na potrzeby dydak-
tyczne i w celu zachowania przejrzystości wywodu, pożądane wydaje się omó-
wienie tych dwóch instytucji poprzez wskazanie różnic pomiędzy protokołem
a adnotacją.
Protokół stanowi formę zasadniczą utrwalenia czynności na piśmie, nato-
miast adnotacja ma charakter pomocniczy. Zgodnie bowiem z przepisami
KPA protokół sporządza się z każdej czynności postępowania, mającej istotne
znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 67 § 1 KPA), a zatem dla utrwalenia
faktów prawotwórczych rzutujących na wynik postępowania, natomiast adnota-
cję sporządza się z czynności, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postę-
powania, o ile nie sporządza się z nich protokołu (art. 72 § 1 KPA). W odnie-
sieniu do protokołu, prawodawca w art. 67 § 2 KPA wymienił przykładowe
czynności, wymagające odzwierciedlenia w tej właśnie formie. Należą do nich:
1) przyjęcie wniesionego ustnie podania;
2) przesłuchanie strony, świadka i biegłego;
3) oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu
administracji publicznej;
4) rozprawa;
5) ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia.
Wyliczenie to ma jednak charakter otwarty, z innych przepisów KPA zaś
możemy wywnioskować, że formy protokołu wymaga również:
1) ustne udzielenie pełnomocnictwa (art. 33 § 2 KPA);
2) zamieszczenie osnowy uchylonego pytania (art. 95 § 2 in fine KPA).
1
Nb. 180
66498795312510
66
Przedmiotem adnotacji może być natomiast przykładowo: okoliczność 181

udostępnienia stronie akt do wglądu, dokonanie telefonicznego wezwania
(art. 55 KPA) czy stwierdzenie okoliczności wyłączenia pracownika ex lege
(art. 24 § 1 KPA). Przepisy KPA wyraźnie zastrzegają formę adnotacji dla
utrwalenia następujących czynności i okoliczności:
1) przyczyn odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postę-
powaniu (art. 10 § 3 KPA);
2) treści i istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy, o ile nie znalazło to
odzwierciedlenia w formie protokołu (art. 14 § 2 KPA);
3) odmowy przyjęcia pisma przez adresata wraz ze wskazaniem daty odmowy
(art. 47 § 1 KPA);
4) milczącego załatwienia sprawy, zgodnie z art. 122e KPA.
Protokół ma w sposób wierny i pełny odzwierciedlać przebieg określonej 182
czynności. Wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać każdy pro-
tokół określone zostały w art. 68 KPA. Zgodnie z tą normą protokół powinien
zawierać:
1) oznaczenie organu administracji publicznej obowiązanego do sporządzenia
protokołu z czynności (np. organ prowadzący postępowanie lub współdzia-
łający w ramach pomocy prawnej);
2) oznaczenie pracownika organu administracji publicznej upoważnionego do
dokonania danej czynności (imię, nazwisko, stanowisko służbowe);
3) oznaczenie daty i miejsca dokonywania określonej czynności;
4) wskazanie rodzaju czynności;
5) oznaczenie uczestników, biorących udział przy dokonywaniu czynności
(imię, nazwisko, w jakim charakterze obecny);
6) wyniki podjętych czynności, wnioski, zgłoszone uwagi i twierdzenia (ele-
menty materialnoprawne);
7) podpisy wszystkich osób biorących udział w danej czynności;
8) w przypadku protokołu z zeznań złożonych w języku obcym – protokół ta-
ki powinien dodatkowo zawierać imię i nazwisko oraz adres i podpis tłuma-
cza, który dokonał przekładu zeznań na język polski (art. 69 § 2 KPA).
Protokół, który czyni zadość wymogom określonym w art. 68 KPA, jest
dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie przez powoła-
ne do tego organy państwowe w zakresie ich działania, stanowi zatem, na pod-
stawie art. 76 § 1 KPA, dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone1.
Natomiast protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym, określonym
1
Nb. 181–182
66498795312510
66
w art. 68 KPA nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności fak-
tycznych sprawy1.
Zgodnie z art. 70 KPA organ administracji publicznej może zezwolić na
dołączenie do protokołu innych dokumentów mających znaczenie dla spra-
wy czy też zeznań na piśmie, podpisanych przez zeznającego. Potrzeba taka
może wynikać z wysokiego stopnia skomplikowania kwestii, które mają być
wyjaśnione w ramach protokołowanej czynności. Załącznik taki (np. mapa czy
wykres do omówienia w zeznaniach) stanowi wtedy integralną część protokołu.
W wyroku z 18.11.2014 r.2 NSA wskazał dodatkowo, że dokumentacja
fotograficzna może stanowić uzupełnienie protokołu kontroli w postępowaniu
administracyjnym. Przy czym nie może ona go zastępować ani też być interpre-
towana w oderwaniu od jego treści.
183 Adnotacja stanowi natomiast notatkę urzędową pracownika odnośnie podję-
cia pewnej czynności. W odniesieniu do wymogów formalnych adnotacji pra-
wodawca przewidział w art. 72 § 1 in fine KPA, że jedynym warunkiem uzna-
nia notatki za wiarygodną i nadania jej mocy dowodowej adnotacji jest
podpis sporządzającego ją pracownika.
184 Należy podkreślić, że w KPA położony został duży nacisk na kontrolę pra-
widłowości sporządzania protokołu pod względem formalnym i materialnym
celem uwiarygodnienia. Przejawia się to m.in. w obowiązku niezwłocznego
odczytania wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędo-
wej treści protokołu, a następnie uzyskania ich podpisu na protokole (art. 68 § 2
i art. 69 § 1 KPA). Co więcej, w myśl art. 71 KPA skreśleń i poprawek w proto-
kole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne.
Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone i omówione w protokole przed
jego podpisaniem.
Brak przepisu o możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokołu nie
oznacza, że osoba wnosząca o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu nie
może żądać jego sprostowania lub uzupełnienia. Nie ma przeszkód, aby uczynił
to sporządzający protokół, sam dostrzegając błąd lub na zwróconą uwagę przez
stronę czynności. Czynność ta musi być jednakże dokonana w taki sposób, aby
protokół można było uznać za sporządzony zgodnie z art. 68 § 2 KPA, a więc
przed jego podpisaniem lub w postaci sporządzenia nowego protokołu.
Skoro art. 71 KPA wymaga dokonania skreśleń i poprawek protokołu przed
jego podpisaniem, tym bardziej więc sprostowanie czy uzupełnienie protoko-
1
Zob. wyr. WSA w Szczecinie z 9.7.2008 r., II SA/Sz 386/08, Legalis; wyr. NSA
z 26.1.2000 r., SA/Rz 2134/98, Legalis.
2
Nb. 183–184
66498795312510
66
łu musi nastąpić przed jego podpisaniem bądź w postaci sporządzenia nowego

protokołu. Dotyczy wszak zmiany treści określonego fragmentu zapisu1.
§ 13. Udostępnianie akt

I. Zasada jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego
Regulacje zawarte w rozdziale 3 KPA (art. 73–74a) ustanawiają zasadę 185
względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Względnej – bowiem prawo
ich przeglądania przysługuje jedynie stronie oraz podmiotom występującym
w postępowaniu na prawach strony. Mamy tu zatem do czynienia z tzw. jawno-
ścią wewnętrzną postępowania administracyjnego. Koresponduje ona z konsty-
tucyjnym prawem dostępu do dokumentów urzędowych i ochroną informacji
o sobie, wyrażonym w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każ-
dy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów
danych.
Natomiast norma z art. 73 KPA w aktualnym brzmieniu przesądza o tym,
że na gruncie postępowania administracyjnego wyłączona jest tzw. jaw-
ność zewnętrzna, tj. jawność postępowania administracyjnego wobec wszel-
kich podmiotów zainteresowanych prawnie bądź tylko faktycznie konkretnym
postępowaniem (np. przedstawicieli mediów). Podmioty te, mogą mieć dostęp
do konkretnych akt indywidualnej sprawy administracyjnej jedynie na podsta-
wie odrębnych przepisów i z zachowaniem wymagań w nich przewidzianych.
Łączy się to z kolei z koniecznością zapewnienia powszechnego dostępu do
informacji o sprawach publicznych, w tym także do dokumentów urzędowych,
wynikającą z treści art. 61 Konstytucji RP i realizowaną na podstawie prze-
pisów ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej2. W tym kon-
tekście należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych
utrwalił się pogląd o braku podstaw do stosowania do danych stanowiących
informację publiczną art. 73 § 1 KPA.
Przykład: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28.8.2015 r. przyjął, że akta spra-
wy jako całość nie stanowią informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji pu-
blicznej nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt3. Akta jako
zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej
nie stanowią, nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność
ochrony tych ostatnich.
1
Zob. wyr. WSA w Warszawie z 27.8.2008 r., VI SA/Wa 823/08, Legalis.
2
3
I OSK 1680/14, Legalis oraz przytoczone tam orzecznictwo i literatura.
Nb. 185
66498795312510
66
186 Przepisy dotyczące udostępniania akt sprawy administracyjnej stanowią

przejaw nie tylko jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, lecz
także przejaw realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu
administracyjnym (art. 10 KPA), a przez to i prawa do obrony oraz zasady
zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 KPA), a jednocześnie wypeł-
nienie obowiązku organu informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy (art. 9 KPA).
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga jeszcze znaczenie pojęcia akt sprawy.
Prawodawca posługując się wielokrotnie tym pojęciem w KPA, nie dokonał
bowiem jego legalnego zdefiniowania. Biorąc za punkt wyjścia poglądy dok-
tryny i orzecznictwa, na potrzeby wiedzy akademickiej można przyjąć, że akta
sprawy to całokształt materiałów zgromadzonych w sprawie w toku prowa-
dzonego postępowania i będących w posiadaniu organu, które to odnoszą
się do strony i postępowania oraz mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnię-
cia. Akta sprawy to zatem całościowa dokumentacja dotycząca wszelkich oko-
liczności sprawy i czynności podjętych w konkretnej sprawie w toku postępo-
wania zarówno przez strony (począwszy od złożenia wniosku wszczynającego
postępowanie), jak i organ prowadzący postępowanie (protokoły, adnotacje),
czy też ewentualne organy współdziałające w trybie art. 52 lub 106 KPA.
II. Zakres prawa wglądu strony do akt sprawy

187 Z obowiązkiem udostępnienia przez organ prowadzący postępowanie akt
sprawy korelują konkretne uprawnienia strony w ramach prawa dostępu
do akt, mianowicie:
1) prawo wglądu w akta sprawy (art. 73 § 1 KPA) – czyli możliwość przeglą-
dania i zapoznania się z treścią całości akt, także wielokrotnie na każdym
etapie postępowania, jak również już po jego zakończeniu;
2) prawo sporządzania notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy na własny
użytek (art. 73 § 1 KPA);
3) prawo żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie kopii lub odpi-
sów z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione „ważnym interesem strony”
(art. 73 § 2 KPA) – może to być również ważny interes faktyczny, np. po-
trzeba przedłożenia konkretnych uwierzytelnionych dokumentów dla celów
innego postępowania1;
4) prawo żądania wydania stronie przez organ uwierzytelnionych odpisów, rów-
nież o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 KPA).
1
Nb. 186–187
66498795312510
66
Należy jeszcze raz podkreślić, że ze wszystkich tych uprawnień strona może 188
korzystać zarówno na każdym etapie postępowania administracyjnego, jak rów-
nież po jego zakończeniu. Jednocześnie, celem zapewnienia bezpieczeństwa
akt sprawy, prawodawca wprowadził w art. 73 § 1a KPA regulację, zgodnie
z którą czynności związane z udostępnianiem akt dokonywane są w siedzibie,
lokalu organu administracji i w obecności pracownika tegoż organu. Z jed-
nej bowiem strony, organ administracji powinien zapewnić stronie rzeczywistą
możliwość swobodnego realizowania konkretnych uprawnień w zakresie pra-
wa dostępu do akt, z drugiej jednak strony, musi dysponować środkami ostroż-
ności pozwalającymi na zabezpieczenie akt przed potencjalnymi próbami ich
przerobienia, zniszczenia czy kradzieży. Stąd też realizacja prawa dostępu do akt
odbywa się w siedzibie organu administracji publicznej w obecności pracownika
organu oddelegowanego do kontroli prawidłowości tych czynności i niedopusz-
czalne jest wynoszenie akt sprawy poza siedzibę organu celem – przykładowo
– ich przeglądania czy wykonywania kserokopii przez stronę.
W tym miejscu należy zwrócić szczególną uwagę na wydaną 8.10.2018 r. uchwa-
łę NSA (7)1 dotyczącą zakresu uprawnień strony, wynikającego z prawa wglądu do akt.
W uchwale tej NSA stanął na stanowisku, że rekonstruując wzór zachowania organu admi-
nistracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i 2 KPA należało wyjść
poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć za-
kres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu
sporządzenia kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Stanowisko wyrażo-
ne w sentencji tej uchwały kładzie nacisk na uwzględnianie w procesie wykładni art. 73 KPA
zmian technologicznych, powszechnego dostępu urządzeń kopiujących, które są standardo-
wym wyposażeniem urzędów administracji publicznej. Zdaniem NSA, za słusznością tego
stanowiska przemawia konieczność zharmonizowania art. 73 KPA z zasadami ogólnymi po-
stępowania administracyjnego (tj. art. 7–12 KPA), uregulowaniami innych procedur, dotyczą-
cymi udostępniania akt (np. KPK, KPC, które wyraźnie uprawnienie to przewidują), a także
konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych (art. 2,
art. 32 ust. 1 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Zdanie odrębne do przedmiotowej uchwały zgło-
sił R. Sawuła, szczegółowo argumentując jej niepoprawność i konkludując, że ogólnikowość
przyjętych w niej twierdzeń stanowić będzie kolejne źródło poważnych wątpliwości interpre-
tacyjnych.
III. Udostępnianie akt w formie elektronicznej

Zmiany technologiczne, powodujące powszechne posługiwanie się, także 189
w kontaktach z administracją, komputerem i systemem teleinformatycznym
skutkowały koniecznością wprowadzenia do KPA w odniesieniu do sposobu
udostępniania akt sprawy, możliwości dokonania czynności w ramach prawa
1
OPS 1/18, CBOSA.
Nb. 188–189
66498795312510
66
dostępu do akt, w systemie teleinformatycznym organu administracji publicz-

nej, w którego dyspozycji znajdują się akta sprawy prowadzone w formie elek-
tronicznej. Możliwość taka uwarunkowana jest jednak obowiązkiem uwie-
rzytelnienia strony przy pomocy kwalifikowanego podpisu elektronicznego,
uwierzytelnionego podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP lub
w inny sposób przewidziany prawem. W tym zakresie prawodawca odsyła do
regulacji art. 20a ust. 1 i 2 InformPodPublU (art. 73 § 3 KPA).
IV. Ograniczenia w udostępnianiu akt sprawy stronie

190 Norma z art. 74 KPA wprowadza wyjątki od wewnętrznej jawności akt.
Granice te mają charakter przedmiotowy i skutkują wyłączeniem prawa
dostępu do dwóch kategorii akt, mianowicie:
1) akt sprawy, które zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne”
lub „ściśle tajne”;
2) akt sprawy, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na
ważny interes państwowy.
Odmowa umożliwienia stronie korzystania z konkretnych uprawnień
w ramach prawa dostępu do akt możliwa jest tylko w sytuacji, gdy ziści się
którykolwiek ze wskazanych powyżej enumeratywnie przypadków. Nadanie
informacjom niejawnym klauzuli „tajne” i „ściśle tajne” podlega obwarowa-
niom określonym w ustawie z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych1.
Natomiast wyłączenie jawności akt wobec strony ze względu na ważny interes
państwowy mieści się w ramach luzu decyzyjnego przysługującego organowi
administracji na etapie interpretacji pojęć nieostrych. Pamiętać przy tym jednak
należy, że powoływanie się przez organ na tę przesłankę celem wyłączenia stro-
nie dostępu do akt sprawy powinno mieć charakter ekstraordynaryjny – mając
na uwadze treść dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą wyjątki powinny
być interpretowane ściśle.
Odmowa udostępnienia stronie akt sprawy powinna przyjąć, zgodnie
z postanowieniami art. 74 § 2 KPA formę prawną postanowienia organu admi-
nistracji, na które stronie przysługiwać będzie zażalenie. W uzasadnieniu
postanowienia organ powinien wskazać, że przyczyną odmowy jest koniecz-
ność ochrony informacji niejawnych lub ważnego interesu państwowego,
z uszczegółowieniem o jaki konkretnie interes w danym przypadku chodzi.
1
Nb. 190
66498795312510
66
V. Prawo wglądu w akta sprawy a RODO

W związku z potrzebą zapewnienia skutecznego stosowania w polskim 191
porządku prawnym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
Nr 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związ-
ku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu
takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie
o ochronie danych) – tzw. RODO, do KPA dodano art. 74a oraz art. 73 § 1b,
które weszły w życie 4.5.2019 r.
Artykuł 74a KPA określa relację pomiędzy prawem wglądu w akta spra-
wy (art. 73 § 1 KPA), a uprawnieniami informacyjnymi wynikającymi z prawa
dostępu do danych osobowych, przysługującego osobie, której dane te dotyczą
(art. 15 RODO). Należy bowiem podkreślić, że w literaturze mocno akcentu-
je się konieczność wyodrębnienia i odróżnienia od siebie powyższych dwóch
uprawnień informacyjnych, tj. procesowego – wglądu w akta sprawy oraz spo-
rządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 KPA) oraz materialne-
go, określonego w przepisach o ochronie danych osobowych – prawem dostępu
(art. 15 RODO).
Norma z art. 74a KPA stanowi tego potwierdzenie, jako że zastrzega wprost,
iż prawo wglądu w akta sprawy nie wyłącza możliwości skorzystania z upraw-
nień określonych w art. 15 RODO. Przepis ten uniemożliwia tym samym orga-
nowi administracji publicznej jakiekolwiek ograniczanie lub zakazywanie
korzystania przez podmiot, którego dane dotyczą z uprawnień określonych
w art. 15 RODO, z powołaniem się przez ten organ na to, że prawo dostępu do
danych osobowych przetwarzanych w aktach sprawy można realizować tylko
w ramach procesowej instytucji wglądu w akta1.
Natomiast dodany art. 73 § 1b KPA ogranicza stronom, również ze wzglę-
du na potrzebę ochrony danych osobowych, uprawnienia określone w art. 73
§ 1 KPA, stanowiąc że wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa
w art. 236 § 2 KPA, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składa-
jącej skargę. Celem tej regulacji jest zachowanie w stosunku do strony postę-
powania w poufności informacji identyfikujących osobę fizyczną, która złożyła
skargę w rozumieniu działu VIII KPA w sytuacji, gdy dane osobowe tej osoby
znajdą się w aktach sprawy lub będą w inny sposób przetwarzane w postępowa-
niu administracyjnym. „Pominięcie danych osobowych” należy, jak się wydaje,
traktować jako pewne ograniczenie prawa wglądu w akta (nie zaś jego całkowi-
1
Por. szerzej: G. Sibiga, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego
z 21.2.2019 r. w zakresie ochrony danych osobowych, MoP 2019, Nr 11.
Nb. 191
66498795312510
66
te wyłączenie), które polegać będzie w praktyce na udostępnieniu stronie akt ze

zanonimizowanymi danymi osobowymi skarżącego.
Zaznaczyć należy, że powyższe nowe przepisy znajdują zastosowanie
i odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym są
przetwarzane dane osobowe.
§ 14. Dowody
I. Cel postępowania dowodowego w KPA
192 Celem postępowania dowodowego jest ustalenie stanu faktycznego oraz
prawidłowe rozpatrzenie sprawy, poprzedzone jak najszerszym wyjaśnieniem
całokształtu okoliczności jej towarzyszących. Realizacji tego celu służy zebra-
nie materiału dowodowego, czyli zbioru dowodów, mających znaczenie dla
rozstrzygnięcia danej sprawy. Dowodem w postępowaniu administracyjnym
może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy. Ta definicja legalna zawarta w KPA tworzy otwarty kata-
log dowodów. Konstrukcja otwartego katalogu dowodów nie wprowadza kwa-
lifikacji negatywnej, tj. takiej, w której tylko wymieniony przez ustawodawcę
środek dowodowy może służyć do pozyskania dowodu, a innego rodzaju środ-
ki uznane są za niedopuszczalne jako niewymienione wprost przez ustawodaw-
cę. Kodeks postępowania administracyjnego definiuje bowiem legalnie pewne
środki dowodowe, ale nie tworzy katalogu zamkniętego. Precyzyjne określe-
nie kilku środków dowodowych wynika z przyjętego przez ustawodawcę zało-
żenia, że są to najpopularniejsze środki dowodowe używane w postępowaniu
administracyjnym i jako takie zostały najbardziej scharakteryzowane, aby pre-
cyzyjnie definiować ich legalność.
Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia trzy stadia postępo-
wania. Wstępne, czyli wszczęcie postępowania, wyjaśniające, czyli wielo-
stopniowe postępowanie dowodowe, którego celem jest ustalenie wszystkich
okoliczności faktycznych i prawnych, i wreszcie rozstrzygające, w którym
organ administracji dokonuje subsumpcji i wydaje decyzję administracyjną.
W ramach stadium wyjaśniającego zachodzi tzw. proces dowodzenia1 – mają-
cy pierwszorzędne znaczenie dla postępowania dowodowego szereg działań,
podejmowanych przez organ administracji prowadzący postępowanie i przez
uczestników tego postępowania, które to działania mają za cel ustalenie cało-
1
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 109.
Nb. 192
66498795312510
66
kształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz rozstrzygnięcie

o prawdziwości twierdzeń co do tych okoliczności.
Większość przepisów znajdujących się w KPA dotyczy stadium wyjaśniają-
cego. Przepisy te można podzielić na bezpośrednio odnoszące się do ustalenia
okoliczność niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz tzw. pomocnicze przepi-
sy proceduralne, czyli te, które tworzą mechanizmy niezbędne dla przeprowa-
dzenia postępowania dowodowego. W tej pierwszej grupie znajdują się przepi-
sy rozdziału 4 KPA działu II „Dowody”, w drugiej, m.in. przepisy rozdziału 8
i 9 działu I „Doręczenia” i „Wezwania”, działu VII „Wydawanie zaświadczeń”,
czy rozdziału 2 działu II „Metryki, protokoły, adnotacje”. Relacja pomiędzy
tymi dwoma typami przepisów jest uzupełniająca, a ich stosowanie, zgod-
nie z duchem zasad ogólnych KPA, skutkuje prawidłowością przeprowadze-
nia postępowania dowodowego. Dla przykładu wskazać można, że aby w toku
postępowania skorzystać ze środka dowodowego jakim jest zeznanie świadka,
trzeba go w pierwszej kolejności w sposób prawidłowy wezwać, a wezwanie
takie powinno być skutecznie doręczone.
Podczas stosowania przepisów dotyczących postępowania dowodowego 193
uwzględnione zostać muszą kierunkowe zasady postępowania administra-
cyjnego, czyli zasady ogólne, których realizacja powinna być bezwzględnie
brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia postępowania
dowodowego. I tak, pamiętając oczywiście, że wszystkie zasady postępowa-
nia administracyjnego mają równą moc obowiązywania i powinny być z urzędu
brane pod uwagę w każdym stadium postępowania, w kontekście postępowa-
nia dowodowego szczególnie wskazać należy na zasadę niejako „determinu-
jącą” to postępowanie, czyli zasadę prawdy materialnej (obiektywnej), opi-
saną w art. 7 KPA, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji
publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbęd-
ne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego1.
Wyjątkiem od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego są 194
wskazane w art. 77 § 4 KPA fakty notoryjne, czyli fakty powszechnie znane
(notoria powszechne) oraz fakty znane z urzędu organowi administracji pro-
wadzącemu postępowanie (notoria urzędowe). Wobec faktów tych organ nie
musi przeprowadzać postępowania dowodowego. „Za fakty powszechnie zna-
ne uważa się okoliczności, zdarzenia, zjawiska, czynności lub stany znane każ-
dej rozsądnej i mającej doświadczenie życiowe osobie” – taką definicją posłu-
żył się SA w Poznaniu w wyroku z 9.2.2015 r.2 Natomiast fakty znane organowi
1
Więcej o zasadzie prawdy obiektywnej, [w:] F. Elżanowski, Art. 7, [w:] M. Wierzbow-
ski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018.
2
I ACa 1052/14, Legalis.
Nb. 193–194
66498795312510
66
administracji z urzędu, są to fakty, z którymi zapoznał się pracownik organu

w toku swojego urzędowania i w związku z urzędowaniem, a nie prywatnie1.
W odniesieniu do faktów znanych organowi z urzędu, KPA w art. 77 § 4 nakła-
da na organ obowiązek poinformowania o tych faktach stronę postępowania.
Podsumowując wstępne rozważania, należy wskazać, że postępowa-
nie dowodowe w KPA to postępowanie wyjaśniające okoliczności faktycz-
ne i prawne, którego celem jest osiągnięcie wystarczającego poziomu wiedzy
przez organ administracji, aby był on zdolny wydać decyzję, czyli zebranie
całego materiału niezbędnego do dokonania subsumpcji i zakończenia postępo-
wania administracyjnego w danej sprawie.
II. Środki dowodowe

195 Dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia
sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Podstawą do wydania decyzji jest zebrany w toku postępowania przez organ
administracji materiał dowodowy, czyli wszystkie dowody w sprawie, które po
zestawieniu stanowią pełne spektrum okoliczności faktycznych i prawnych.
Materiał dowodowy może składać się z jednego dowodu, np. – jednego doku-
mentu urzędowego, jak również, w postępowaniach wymagających wyjaśnie-
nia większej ilości okoliczności – z kilku, kilkunastu lub nawet kilkudziesię-
ciu dowodów, takich jak dokumenty urzędowe i prywatne, zeznania świadków,
opinie biegłych itp. Dowody zawarte w materiale dowodowym to konkretne
dane niepozostawiające szerokich wątpliwości interpretacyjnych. W celu pozy-
skania dowodów stosuje się środki dowodowe, czyli metody pozyskania dowo-
dów.
W myśl art. 75 § 1 KPA jako dowód należy dopuścić wszystko, co może
przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szcze-
gólności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie bie-
głych oraz oględziny.
1. Dokumenty
196 W myśl ogólnej zasady pisemności wyrażonej w art. 14 KPA, również
postępowanie administracyjne oparte jest w przeważającej mierze na dowodach
w postaci pisemnej. Stąd przewaga stosowania dokumentów jako środków
dowodowych. W KPA brak jest definicji dokumentów jako takich. Przez doku-
1
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyj-
nym, Warszawa 1987, s. 160.
Nb. 195–196
66498795312510
66
ment rozumieć należy przede wszystkim dokument urzędowy, a także doku-

ment prywatny.
1.1. Dokumenty urzędowe
Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo 197
stwierdzone. Posiada szczególną moc dowodową.
Przez dokument urzędowy należy rozumieć polski dokument urzędowy.
W odniesieniu do zagranicznych dokumentów urzędowych, w KPA zauważal-
ny jest brak regulacji dotyczących ich mocy dowodowej. W literaturze i orzecz-
nictwie przeważa pogląd, że, co do zasady, dokumenty te nie są dokumentami
urzędowymi w rozumieniu polskiego prawa i „w związku z tym należy przy-
jąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokony-
wanej przez organ orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne
lub umowy międzynarodowe” – na stanowisku takim stanął WSA w Warszawie
w wyroku z 11.2.2008 r.1 Prowadząc rozważania na temat mocy dowodowej
dokumentów zagranicznych, warto również rozważyć to w kontekście art. 4
ustawy z 7.10.1999 r. o języku polskim2. Z racji faktu, że zgodnie z powyższym
przepisem, językiem urzędowym jest język polski, pełna dokumentacja postę-
powania powinna być prowadzona w tym języku. W aktach sprawy powinny
zatem znaleźć się tłumaczenia na język polski dokumentów sporządzonych
w języku obcym. Dokonanie tłumaczenia dokumentu sporządzonego w języ-
ku obcym na język polski stanowi warunek nadania mu mocy dowodowej3. Tak
też stwierdził WSA w Olsztynie w wyroku z 20.11.2012 r.4: „Regulacja art. 5
ustawy z 1999 r. o języku polskim nie wyklucza posłużenia się w postępowaniu
administracyjnym dokumentem sporządzonym w języku obcym. Warunkiem
jednak nadania mocy dowodowej takiemu dokumentowi jest dokonanie jego
tłumaczenia na język polski”.
Dokumenty urzędowe stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo
stwierdzone. Zatem, aby dany dokument mógł zostać uznany za dokument
urzędowy, powinien spełnić wymienione w art. 76 KPA przesłanki, tj. musi
zostać sporządzony:
1) przez powołany do tego organ państwowy;
2) w zakresie działania odpowiedniego organu państwowego;
3) w przepisanej formie.
1
IV SA/Wa 2370/07, niepubl.
2
3
H. Knysiak-Molczyk, Art. 76, [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015.
4
II SA/Ol 1221/12, Legalis.
Nb. 197
66498795312510
66
198 Przepisy prawa przewidują dla dokumentów urzędowych szczególną moc

dowodową, przez co należy rozumieć domniemanie ich zgodności z prawdą.
Wobec takiego dokumentu organ administracji zobowiązany jest przyjąć za
udowodnione to, co wynika z jego treści. Nie oznacza to jednak, że w stosun-
ku do tego rodzaju środka dowodowego nie ma możliwości przeprowadzenia
dowodu przeciwnego. Dopuszczalne jest to wówczas, gdy zachodzą podejrze-
nia, że treść dokumentu została sfałszowana – niezalenie od tego czy umyślnie,
czy nieumyślnie. Jeśli jednak wskazana wyżej przesłanka nie zachodzi, organ
administracji nie ma podstaw, aby zakwestionować dokument urzędowy jako
dowód.
Przykładem klasycznego dokumentu urzędowego jest dowód osobisty.
Przepisy prawa, zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 76 § 1 KPA, precy-
zyjnie determinują formę tego dokumentu, jego wystawcę i zakres działania.
Dokumentami urzędowymi będą też akty stanu cywilnego oraz zaświadcze-
nia. Do kategorii dokumentów urzędowych można również zaliczyć protokół
sporządzony przez organ administracji w ramach prowadzonych czynności
dowodowych. Warto nadmienić, że jest to jeden z najciekawszych i najsku-
teczniejszych dokumentów urzędowych, a jego treść wielokrotnie przesądza
o kierunku postępowania dowodowego. Artykuł 76 § 2 KPA rozszerza kata-
log wystawców poza organy państwowe, kwalifikując też jako wystawców inne
podmioty, takie jak organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie
poruczonym im z mocy prawa lub porozumienia, ale tylko w zakresie spraw
określonych w art. 1 pkt 1 i 4 KPA, czyli postępowań administracyjnych oraz
wydawania zaświadczeń. Na gruncie tego przepisu dla przykładu wskazać
można, że legitymacja radcy prawnego oraz uchwała o wpisie na listę również
będą dokumentami urzędowymi. Z kolei na gruncie orzecznictwa, bardzo czę-
sto podejmowanym przez sądy zagadnieniem jest rozstrzygnięcie o charakte-
rze orzeczenia lekarskiego jako dokumentu urzędowego. I tak, w wyroku WSA
w Gliwicach z 21.10.2016 r.1: „Orzeczenie lekarskie wydane w trybie rozpo-
rządzenia z 7.1.2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiega-
jących się o uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.
poz. 133)2 ma charakter ostateczny, nie podlega weryfikacji organów orzeka-
jących w postępowaniu administracyjnym oraz stanowi dokument urzędowy
w rozumieniu art. 76 § 2 KPA”.
II SA/Gl 650/16, Legalis.

1
2
Zastąpiony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 29.8.2019 r. w sprawie badań lekar-
skich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (tekst jedn.
Dz.U. z 2021 r. poz. 2213).
Nb. 198
66498795312510
66
1.2. Dokumenty prywatne

Dokument prywatny stanowi dowód tego, że zostało złożone oświadcze- 199
nie o określonej treści. Podlega swobodnej ocenie organu co do przedsta-
wionych w nim treści.
W ogólnym ujęciu, dokumenty prywatne to dokumenty sporządzone przez
osoby prywatne. Nie noszą one cech dokumentów urzędowych, tj. nie speł-
niają przesłanek przewidzianych w art. 76 § 1 KPA. Cechą dokumentów pry-
watnych jest również ich ograniczona moc dowodowa. Do kompetencji orga-
nu administracji należy ich swobodna ocena oraz badanie ich prawdziwości.
Za wyrokiem NSA w Warszawie z 12.9.2012 r.1 wskazać należy, że: „Wartość
dowodowa dokumentu prywatnego wyraża się w tym, że na jego podstawie
można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stano-
wisko, jakie zostało wyrażone w tym dokumencie. Przy tym, z zasady swobod-
nej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego
oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadcze-
nie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie”.
Przykładem dokumentu prywatnego może być umowa najmu, o czym
wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 2.8.2012 r.2: „Zarówno infor-
macja pochodząca od zarządcy nieruchomości, jak i umowa najmu lokalu nie
mają waloru dokumentów urzędowych, a więc nie podlegają domniemaniu
określonemu w art. 76 § 1 KPA. Należy je uznać za dokumenty prywatne”.
Wśród innych przykładów dokumentów prywatnych można wskazać pełno-
mocnictwo, dokumentację projektową budynku, prywatne ekspertyzy lub kore-
spondencję pomiędzy stronami czy notatki prywatne.
1.3. Odpisy i wyciągi z dokumentów
W odniesieniu do dokumentów urzędowych, na okoliczność, kiedy doku- 200
menty takie znajdują się w aktach organów państwowych, przepisy KPA prze-
widują możliwość przedstawienia przez stronę urzędowo poświadczonych
przez te organy państwowe odpisów lub wyciągów z dokumentów (art. 76a
KPA). Kiedy strona sama nie może pozyskać poświadczonego odpisu lub
wyciągu z dokumentu, wówczas organ administracji uprawiony jest do żądania
ich udzielenia lub, jeśli uzna przejrzenie dokumentu za konieczne, może wystą-
pić o dostarczenie oryginału dokumentu.
1
2
II SA/Po 315/12, Legalis.
Nb. 199–200
66498795312510
66
Poza powyższym, w odniesieniu do pozostałych dokumentów, przepi-

sy KPA dopuszczają, aby strona postępowania administracyjnego składała ich
odpisy zamiast oryginałów.
Warunkiem jest, aby zgodność odpisu dokumentu z oryginałem została
poświadczona przez:
1) notariusza;
2) występującego w postępowaniu pełnomocnika strony będącego adwoka-
tem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym;
lub
3) upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie (jest to
rozwiązanie, przewidziane w art. 76a § 2b KPA, wprowadzonym noweliza-
cją KPA z 1.6.2017 r.).
Dla dokumentów w postaci elektronicznej przepisy KPA przewidują wymóg
poświadczenia ich zgodności z oryginałem przy użyciu kwalifikowanego pod-
pisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Szczegółowe
wytyczne, co do sposobu i formatu poświadczonych dokumentów elektronicz-
nych określa ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne1. Podkreślenia wymaga, że podpisem osobi-
stym w rozumieniu omawianego art. 76a § 2a KPA jest zaawansowany podpis
elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia Nr 910/2014, weryfi-
kowany za pomocą certyfikatu podpisu osobistego, składany przy wykorzysta-
niu „nowego” dowodu osobistego z warstwą elektroniczną.
Nowelizacja art. 76a § 2a KPA wprowadzona DorElU doprecyzowała
brzmienie przepisu, rozróżniając sposób wyrażenia treści od sposobu jej utrwa-
lenia (wyrażenie „w formie dokumentu elektronicznego” zastąpiono sformuło-
waniem „na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej”), odnotowując przy
tym, że dokument elektroniczny może nie tylko przybrać formę pisma, ale rów-
nież np. nagrania dźwiękowego lub wideo.
Poświadczenie powinno dotyczyć odrębnie każdego przedkładanego orga-
nowi odpisu dokumentu i być „zawarte w odpisie” – nie jest skuteczne złożenie
odrębnego oświadczenia o zgodności załączanych odpisów zawartego w piśmie
przewodnim kierowanym do organu administracji publicznej.
Należy zaznaczyć, że złożenie odpisu dokumentu, którego zgodność z ory-
ginałem została prawidłowo poświadczona, nie wyłącza uprawnienia organu
administracji do wystąpienia z żądaniem przedłożenia przez stronę oryginału
dokumentu w wypadku, gdy uzna to za uzasadnione okolicznościami sprawy.
1
Nb. 200
66498795312510
66
Warte podkreślenia jest ponadto, że samo poświadczenie zgodności z ory-

ginałem dokonane przez podmioty wskazane w art. 76a § 3 KPA, tj. wystę-
pującego w postępowaniu pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą
prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym lub upoważnio-
nego pracownika organu prowadzącego postępowanie, ma charakter dokumen-
tu urzędowego (art. 76a § 3 KPA).
2. Zeznania świadków
Zeznania świadków dotyczą spostrzeżonych przez świadków bądź oso- 201
by trzecie faktów. Poza dowodem z dokumentów jest to najczęściej stosowany
środek dowodowy. Z tym środkiem dowodowym łączą się jednak pewne ogra-
niczenia. Co najważniejsze, świadkiem może być wyłącznie osoba fizyczna.
Ponadto, należy mieć na uwadze, że istnieją grupy osób, które świadkami być
nie mogą, bądź też przysługuje im prawo odmowy składania zeznań w charak-
terze świadka albo prawo odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania.
2.1. Niemożność bycia świadkiem
Stosownie do art. 82 KPA, świadkami nie mogą być: 202
1) osoby niezdolne do spostrzegania lub do komunikowania swoich spostrze-
żeń.
Należy mieć na względzie, że KPA nie wskazuje jednoznacznie osób speł-
niających to kryterium, można zatem domniemywać, że możliwe jest, aby
organ administracji, w zakresie swojej oceny dopuścił, aby w charakterze
świadka występowała osoba małoletnia czy ubezwłasnowolniona, jeśli jest
ona zdolna do spostrzegania i komunikowania się z otoczeniem;
2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na
okoliczności objęte tajemnicą, chyba że zostały w trybie określonym odpo-
wiednimi przepisami prawa zwolnione od obowiązku zachowania tej tajem-
nicy (zakaz dowodowy o charakterze względnym);
3) duchowni, co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
Stosownie do art. 83 § 4 KPA, świadkiem nie może być także mediator,
co do faktów, o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji,
chyba że zostanie zwolniony od obowiązku zachowania tajemnicy mediacji
przez uczestników postępowania mediacyjnego (zakaz dowodowy o charakte-
rze względnym).
Dowód z zeznań świadka przeprowadzony mimo wyżej wymienionych
zakazów nie może być wykorzystany w postępowaniu.
Nb. 201–202
66498795312510
66
2.2. Prawo odmowy składania zeznań w charakterze świadka

203 Poza wymienionymi w pkt 2.1, wszystkie inne osoby mają prawny obowią-
zek składania zeznań występując w charakterze świadka. Przepisy wprowadza-
ją jednak jeszcze innego rodzaju ograniczenie dotyczące dowodu z przesłucha-
nia świadka jakim jest prawo odmowy składania zeznań. Na podstawie art. 83
§ 1 KPA prawo odmowy składania zeznań przysługuje małżonkowi strony,
wstępnym, zstępnym i rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego
stopnia, a także osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia,
opieki i kurateli. Prawo to nie ustaje wraz z rozwiązaniem małżeństwa, przy-
sposobienia, opieki lub kurateli.
Osoba, której przysługuje prawo odmowy składania zeznań w charakterze
świadka, nie ma obowiązku z tego prawa skorzystać. Może ona złożyć zezna-
nia, przy czym o prawie tym organ zobowiązany jest ją wcześniej poinformo-
wać.
2.3. Prawo odmowy odpowiedzi na pytania
204 Ostatnią z wymienionych wyżej sytuacji, w której KPA przewiduje odstęp-
stwo od obowiązku złożenia zeznań w charakterze świadka, jest prawo odmo-
wy odpowiedzi na pytania. Zgodnie z art. 83 § 2 KPA, prawo to przysługuje
wówczas, gdy odpowiedź na pytanie mogłaby narazić świadka lub jego bli-
skich (małżonka, wstępnych, zstępnych, rodzeństwo, powinowatych pierw-
szego stopnia, osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki
i kurateli) na:
1) odpowiedzialność karną;
2) hańbę;
3) bezpośrednią szkodę majątkową;
albo
4) spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajem-
nicy zawodowej.
Podobnie jak w przypadku odmowy składania zeznań, o prawie odmo-
wy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności karnej za składanie fał-
szywych zeznań, organ administracji zobowiązany jest świadka odpowiednio
wcześnie, tj. przed przystąpieniem przez niego do składania zeznań, poinfor-
mować. Poza powyższym obowiązkiem przewidzianym w art. 83 § 3 KPA,
Kodeks nie przewiduje innych wymogów w odniesieniu do trybu czy formy
składania zeznań przez świadka. Świadek może zeznawać ustnie (do protoko-
łu) lub na piśmie. W postępowaniu administracyjnym nie odbiera się także od
świadka przyrzeczenia zeznawania prawdy.
Nb. 203–204
66498795312510
66
2.4. Sankcje za niestawiennictwo i bezzasadną odmowę złożenia zeznań/

/odpowiedzi na pytanie
Na okoliczność niestawiennictwa pomimo prawidłowego wezwania świad- 205
ka lub bezzasadnej odmowy złożenia zeznań lub bezzasadnego uchylenia się
od odpowiedzi na pytanie, KPA przewiduje środki przymusu, opisane w art. 88
KPA. Zgodnie z tym przepisem, na świadka, który uchylił się od swojego obo-
wiązku, może zostać nałożona grzywna w wysokości 50 zł. Jeśli, pomimo
ponownego wezwania, świadek nadal odstępuje od obowiązku stawiennictwa,
organ uprawniony jest do nałożenia na niego grzywny w wysokości 200 zł.
Grzywna zostaje nałożona na świadka w formie postanowienia, na które słu-
ży zażalenie. Ukarany może, w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia
o ukaraniu, złożyć wniosek o uznanie nieobecności, odmowę złożenia zeznań
lub odpowiedzi na pytanie za usprawiedliwione. W razie odmowy zwolnienia
z kary, ukaranemu również służy zażalenie.
Omawiany przepis zawiera również (w § 3) odesłanie do innych środków
przymusu, które organ może zastosować obok kary grzywny. W szczególno-
ści należy mieć tu na względzie środki egzekucyjne przewidziane w ustawie
z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji1.
3. Opinie biegłych
Znaczenie opinii biegłego jako środka dowodowego uregulowane zostało 206
w art. 84 KPA. I tak, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ
administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie
opinii. Przez wiadomości specjalne należy rozumieć wiadomości z wszelkich
dziedzin wymagających odpowiedniej wiedzy fachowej, doświadczenia, umie-
jętności, takich jak np. medycyna, budownictwo, geodezja, inżynieria maszyn
czy górnictwo.
Istotą tego środka dowodowego jest to, że biegły nie informuje o swo-
ich spostrzeżeniach odnośnie stanu faktycznego i okoliczności danej sprawy,
a wyraża opinię na ich temat posiłkując się przy tym wspomnianą wyżej wiedzą
fachową i własnym doświadczeniem. Co do samej opinii, KPA nie precyzuje
cech, jakie powinna ona posiadać. Powinna ona zostać sporządzona na piśmie
lub wygłoszona ustnie, do protokołu. Logiczne zdaje się założenie, że opinia
biegłego powinna jak najpełniej omawiać badane zagadnienie. Przemawia za
tym fakt, że organ administracji nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, zatem
dokonywana przez niego ocena prawidłowości dowodu opierać się może na
analizie poprawności i jasności wywodu. Na gruncie orzecznictwa wykształcił
1
Nb. 205–206
66498795312510
66
się pogląd, że przedstawione przez biegłego stanowisko powinno być uzasad-

nione. Kierunek ten sprzyja zapewnieniu jak najpełniejszej użyteczności oraz
najszerszemu wykorzystaniu tego środka dowodowego. Ponadto służy to reali-
zacji zasady ogólnej przekonywania (art. 11 KPA). O wytycznych co do opi-
nii biegłego szeroko wypowiedział się NSA w wyroku z 1.2.2007 r.1, wskazu-
jąc że: „1. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, tj. motywy, które
pozwalają dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkracza-
nia w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do
zdania lekarza (lekarzy), ale musi przekonywać jako logiczna całość. Skoro
zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości spe-
cjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego
w sprawie, a nie rozstrzygnięcia sprawy za organ, to organ winien znać szcze-
gółowe motywy przyjęcia danego orzeczenia. Biegły musi wskazać i wyjaśnić
przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. 2. Przy oce-
nie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do
powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest spraw-
dzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidło-
wość rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii”.
Co do kwestii, komu przysługuje inicjatywa powołania biegłego wskazać
należy, że sama inicjatywa przysługuje zarówno organowi administracji, jak
i stronom oraz podmiotom na prawach strony. Natomiast prawo zwrócenia się
do biegłego o wydanie opinii leży już wyłącznie po stronie organu. Ekspertyza
biegłego sporządzona na zlecenie strony nie będzie, co do zasady, miała waloru
opinii biegłego w rozumieniu art. 84 KPA, a zostanie oceniona jako dokument
prywatny.
Do wyznaczonego przez organ administracji biegłego mają zastosowanie
przepisy o wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadach wyłączenia pra-
cownika, opisane w art. 24 § 1–4 KPA, a także przepisy dotyczące świadków.
Zatem biegły, podobnie jak osoba wezwana do złożenia zeznań w charakte-
rze świadka, może podlegać wyłączeniu w sprawie, bądź też odmówić złoże-
nia zeznań lub odpowiedzi na pytanie. Gdy żadna z przesłanek wyłączających
udział biegłego w postępowaniu nie zachodzi, jest on obowiązany wydać opi-
nię.
Podobnie jak w przypadku świadka, w sytuacji niewykonania przez biegłe-
go jego obowiązku, organowi przysługuje prawo nałożenia na biegłego sank-
cji, przewidzianych w art. 88 KPA, tj. organ może nałożyć na biegłego grzywnę
bądź zastosować inne, przewidziane odrębnymi przepisami środki przymusu.
1
Nb. 206
66498795312510
66
4. Oględziny
Dokonanie oględzin polega na bezpośrednim zbadaniu danej rzeczy, miej- 207
sca czy osoby przez organ prowadzący postępowanie, celem dokonania bezpo-
średnich spostrzeżeń przy użyciu zmysłów, co do stanu lub właściwości bada-
nej rzeczy, miejsca czy osoby.
Zgodnie z przepisami KPA, organ administracji, co do zasady, posiada
swobodę w kwestii skorzystania z tego środka dowodowego, poza wyjątkami
wynikającymi z przepisów szczególnych, kiedy to na organ nałożony zosta-
je obowiązek dokonania oględzin. Przykładem takiej sytuacji jest rewizja cel-
na uregulowana przepisami ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji
Skarbowej1, czy też konieczność dokonania uprzednich oględzin budynku prze-
znaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, co do które-
go organ nadzoru budowlanego stwierdza potrzebę opróżnienia w całości lub
w części (na podstawie art. 68 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane2).
Organ prowadzący postępowanie może postanowić o przeprowadzeniu
oględzin zarówno z własnej inicjatywy, jak też na żądanie strony. Przy doko-
nywaniu oględzin obecni są przedstawiciele organu. Prawo (a nie obowiązek)
bycia obecnym podczas dokonywania oględzin mają również strony. Organ
zobowiązany jest powiadomić je o przeprowadzaniu dowodu z oględzin przy-
najmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem (art. 79 KPA).
W sytuacji, gdy przedmiot, który ma być przedmiotem oględzin znajduje
się u osób trzecich, organ jest uprawniony wezwać te osoby do okazania przed-
miotu oględzin, a osoby te są do tego obowiązane na mocy art. 84 § 2 KPA.
W stosunku do osoby trzeciej, która bezzasadnie odmówi okazania przedmio-
tu, organ administracji może zastosować sankcje przewidziane w art. 88 KPA.
5. Przesłuchanie strony
Przesłuchanie strony przewidziane w art. 86 KPA ze względu na zaintere- 208
sowanie strony wynikiem postępowania jest środkiem dowodowym o charak-
terze posiłkowym. Niewątpliwe jest, że obiektywizm strony w postępowaniu
jest ograniczony, ze względu na jej osobisty interes w postaci rozstrzygnięcia
sprawy na jej korzyść. Stąd zasada, że ten środek dowodowy stosować nale-
ży wyjątkowo, w wypadku wystąpienia przewidzianych przez prawo przesła-
nek, tj. kiedy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku
pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 KPA).
1
2
Nb. 207–208
66498795312510
66
W odniesieniu do przesłuchania strony znajdują zastosowanie przepisy doty-

czące świadka, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu.
6. Oświadczenie strony
209 Przepisy KPA, obok dowodu z przesłuchania strony przewidują, że środ-
kiem dowodowym może być również oświadczenie strony (art. 75 § 2 KPA)
– jednak oba wskazane środki dowodowe nie są tożsame. Możliwość skorzy-
stania ze środka dowodowego w postaci oświadczenia strony zachodzi, gdy
przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów
lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji.
Wówczas organ administracji odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie,
przy czym czynność ta odbywa się pod rygorem odpowiedzialności za fałszy-
we zeznania. Na organie administracji spoczywa również obowiązek pouczenia
strony o prawie odmowy zeznań wynikających z art. 83 § 3 KPA.
III. Obowiązki i uprawnienia organu administracji

w postępowaniu dowodowym
210 Na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całe-
go materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA).
Na organie administracji spoczywa odpowiedzialność za prowadzenie i pil-
nowanie prawidłowego przebiegu postępowania. Wiążą się z tym zarówno spo-
czywające na nim obowiązki, jak i przysługujące mu uprawnienia. Ponadto,
organ administracji związany jest ogólnymi zasadami postępowania admini-
stracyjnego, o czym wspominano na wstępie.
1. Obowiązki organu administracji w postępowaniu dowodowym

211 W świetle przepisów KPA, na organie administracji spoczywają następujące
obowiązki w postępowaniu dowodowym:
1) organ obowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały
materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA);
2) organ obowiązany jest uwzględnić żądania strony dotyczące przeprowa-
dzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca zna-
czenie dla sprawy (art. 78 § 1 KPA);
3) obowiązkiem organu jest powiadomienie strony o miejscu i terminie
przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin co najmniej
na 7 dni przed terminem (art. 79 § 1 KPA);
Nb. 209–211
66498795312510
66
4) obowiązkiem organu jest uprzedzenie świadka przed odebraniem od nie-

go zeznania o prawie odmowy składania zeznań i odpowiedzi na pytania
oraz o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (art. 83 § 3 KPA);
5) obowiązkiem organu jest dokonanie oceny na podstawie całokształtu ma-
teriału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80
KPA);
6) w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując stronę o moż-
liwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań, organ administracji jest zobowiązany do wskazania
przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania infor-
macji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji nie-
zgodnej z zadaniem strony (art. 79a KPA).
2. Uprawnienia organu administracji

Dla zrealizowania celów postępowania dowodowego, KPA przyznaje orga- 212
nowi administracji następujące uprawnienia:
1) w każdym stadium postępowania organ administracji może zmienić, uzu-
pełnić bądź uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia
dowodu (art. 77 § 2 KPA);
2) organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, które nie zo-
stało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy,
dotyczącego przeprowadzenia dowodu, gdy żądanie dotyczy okoliczności
stwierdzonych już poprzednio innymi dowodami, chyba że okoliczności te
mają znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 KPA);
3) organ kolegialny może zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowe-
go lub jego części jednemu ze swoich pracowników, jeżeli nie sprzeciwiają
się temu przepisy szczególne (art. 87 KPA).
IV. Udział strony w postępowaniu dowodowym

Przepisy KPA przewidują szereg uprawnień przysługujących stronie postę- 213
powania:
1) strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 KPA).
Uprawnienie to jest związane z opisanym wcześniej obowiązkiem uwzględ-
nienia przez organ administracji żądania strony dotyczącego przeprowadze-
nia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie
dla sprawy;
Nb. 212–213
66498795312510
66
2) strona ma prawo być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowa-

dzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, przynajmniej na 7 dni
przed terminem (art. 79 § 1 KPA);
3) strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zada-
wać pytania świadkom, biegłym i składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 KPA);
4) strona ma prawo wypowiedzieć się co do przeprowadzonych w sprawie
dowodów (art. 81 KPA).
Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną wyłącznie wte-
dy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzo-
nych dowodów w toku postępowania, przed jego zamknięciem i wyda-
niem decyzji przez organ administracji prowadzący postępowanie. Istotne
jest, aby nie mylić tego prawa z obowiązkiem, tj. wypowiedzenia się co do
przeprowadzonych dowodów przez stronę nie należy traktować jako wa-
runku koniecznego dla uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną,
bowiem stwarzałoby to niejako sytuację „patową”, w której niewypowie-
dzenie się strony co do przeprowadzenia dowodu uniemożliwiałoby dalsze
prowadzenie i zamknięcie postępowania dowodowego. Konieczne jest za-
pewnienie stronie takiej możliwości, a nie samo wypowiedzenie się strony
co do przeprowadzonych dowodów. Odstąpienie od tej zasady przez organ
uzasadnione musi być okolicznościami przewidzianymi w art. 10 § 2 KPA,
tj. przypadkiem, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, ze względu na
niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na gro-
żącą niepowetowaną szkodę materialną.
Zaznaczyć warto, że zagwarantowanie stronie prawa do wypowiedzenia się
jest również istotne w kontekście realizacji innych zasad postępowania ad-
ministracyjnego, jakimi są zasada prawdy materialnej i zasada czynnego
udziału strony w postępowaniu;
5) okolicznością, którą można również określić jako uprawnienie strony i któ-
ra ma na celu jak najpełniejszą ochronę jej praw, jest zasada rozstrzygania
wątpliwości na korzyść strony (art. 81a KPA).
Zasada ta znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy przedmiotem postępo-
wania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie
lub odebranie stronie uprawnienia, a po przeprowadzeniu postępowania wyja-
śniającego pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
Kiedy powyższe okoliczności zachodzą, wątpliwości te rozstrzygane zostają na
korzyść strony. Zasada ta nie znajduje zastosowania:
1) gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępo-
wania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) gdy przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
Nb. 213
66498795312510
66
3) gdy wymaga tego ważny interes publiczny, w tym również istotne interesy
państwa, w szczególności jego bezpieczeństwo, obronność i porządek pu-
bliczny
oraz
4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy i żołnierzy zawodowych.
Zasadę tę należy odróżnić od zasady rozstrzygania na korzyść strony wąt-
pliwości co do treści normy prawnej uregulowanej w art. 7a KPA.
V. Uchybienia w postępowaniu dowodowym

Nieprzestrzeganie przez organ administracji zarówno ogólnych zasad 214
postępowania administracyjnego, jak też zasad postępowania dowodowego,
a w szczególności pozbawienie strony postępowania możliwości korzysta-
nia z przyznanych jej przepisami KPA uprawnień (zwłaszcza czynnego udzia-
łu w postępowaniu), stanowi uchybienie mogące być podstawą do wzruszenia
decyzji wydanej w toku takiego postępowania administracyjnego. Dzieje się
tak, ponieważ wskutek rzeczonych uchybień dochodzi do „zniekształcenia”
postępowania prowadzącego do nieprawidłowego, czy też niepełnego ustalenia
stanu faktycznego w sprawie. Uchybienia organów administracji na ogół wiążą
się z naruszeniem przez nie norm proceduralnych. Postępowanie, w toku któ-
rego doszło do naruszeń staje się wadliwe, a wadliwość ta może stanowić pod-
stawę do wznowienia postępowania lub do uchylenia decyzji przez sąd admi-
nistracyjny.
§ 15. Rozprawa
Rozprawa administracyjna stanowi zabieg organizacyjny umożliwiają- 215
cy koncentrację materiału dowodowego i wszystkich stron oraz uczestników
postępowania w tym samym miejscu i czasie. Jej celem nie jest jednak wyja-
śnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje się organ, ani pole-
mika z jego stanowiskiem1. Chociaż jest instrumentem pozwalającym na przy-
spieszenie i uproszczenie postępowania, nie występuje w każdym przypadku.
Zasadą jest prowadzenie postępowania w formie gabinetowej, przy zagwaran-
towaniu stronom prawa udziału w postępowaniu poprzez wgląd do akt i moż-
liwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także przedstawienia
innych dowodów. Można zatem się spotkać z postępowaniami administracyj-
1
Nb. 214–215
66498795312510
66
nymi, w trakcie których w ogóle nie będzie potrzeby przeprowadzania rozpra-

wy, co będzie wynikało przede wszystkim z charakteru postępowania i jego
oparciu na dokumentach, z zagwarantowaniem stronie dostępu i wypowiedze-
nia się w tym przedmiocie zgodnie z art. 10 KPA.
Rozprawę przeprowadza się natomiast, jeżeli wystąpi którakolwiek
z przesłanek określonych w art. 89 KPA. Ustawodawca w art. 89 KPA roz-
dzielił przesłanki przeprowadzenia rozprawy na dwie grupy, przy czym zarów-
no wystąpienie przesłanek określonych w § 1, jak i przesłanek określonych
w § 2 obliguje organ do przeprowadzenia rozprawy. Wynika to z tego, że
w obu przypadkach ustawodawca posłużył się formami nakazującymi przepro-
wadzenie rozprawy. W § 1 wskazano, że „organ przeprowadzi rozprawę”, zaś
w § 2, iż „organ powinien przeprowadzić rozprawę”. Zgodnie z art. 89 KPA
organ powinien przeprowadzić rozprawę gdy:
1) zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania (art. 89 § 1 KPA);
2) wymaga tego przepis prawa (art. 89 § 1 KPA);
3) zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron (art. 89 § 2 KPA);
4) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków (art. 89 § 2
KPA);
5) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych (art. 89 § 2 KPA);
6) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin (art. 89 § 2 KPA).
Pierwsza przesłanka odnosi się do istoty rozprawy administracyjnej jako
środka służącego koncentracji materiału dowodowego. W tym przypadku
wniosek o przeprowadzenie rozprawy może złożyć także strona, jednak ocena
czy jej przeprowadzenie zapewni przyspieszenie lub uproszczenie postępowa-
nia należy do organu. Jeżeli jednak organ na podstawie materiału dowodowego
zgromadzonego w sprawie stwierdzi, że przesłanka ta jest spełniona, zobowią-
zany jest przeprowadzić rozprawę.
Druga przesłanka odnosi się do istnienia obowiązku przeprowadzenia roz-
prawy wynikającego z przepisów szczególnych. Możemy wymienić tu przykła-
dowo następujące podstawy:
1) art. 79 ust. 2 i art. 118 ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nierucho-
mościami1;
2) art. 130 ust. 2, art. 165 ust. 2, art. 165a ust. 3, art. 165b ust. 3, art. 166a ust. 3,
art. 169c ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170a ust. 2, art. 170b ust. 2, art. 170c
ust. 2, art. 171 ust. 3, art. 173 ust. 9, art. 173c ust. 5, art. 174 ust. 3 ustawy
z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi2;
1
2
Nb. 215
66498795312510
66
3) art. 43 ust. 2, art. 58d ust. 2 i art. 59b ust. 3 ustawy z 26.10.2000 r. o gieł-
dach towarowych1;
4) art. 97 ust. 5 ustawy z 25.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wpro-
wadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu
oraz o spółkach publicznych2;
5) art. 228 ust. 5 ustawy z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarzą-
dzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi3.
Trzecia przesłanka związana jest z potrzebą uzgodnienia interesów stron.
Dotyczyć to będzie zatem tylko tych postępowań, w których mamy więcej niż
jedną stronę postępowania, w dodatku o odmiennych interesach, które to intere-
sy mogą być uzgodnione w toku postępowania4. W związku z tym zakres postę-
powań, których dotyczy ta przesłanka, pokrywa się z zakresem postępowań,
w których możliwe jest zawarcie ugody administracyjnej.
Przesłanki czwarta, piąta i szósta związane są bezpośrednio z koniecz-
nością przeprowadzenia w ramach postępowania dowodowego konkretnych
czynności, tj. przesłuchania świadków, biegłych lub przeprowadzenia oględzin.
W literaturze można spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym art. 89 § 2
KPA nakazuje przeprowadzić rozprawę tylko wtedy, gdy mamy do czynienia
z kilkoma świadkami lub biegłymi5. Jednocześnie NSA w wyroku z 8.4.2014 r.6
wskazał, że przewidziana w art. 89 § 2 KPA powinność przeprowadzenia roz-
prawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków
i biegłych nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy
w każdym przypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, gdyż prze-
prowadzenie rozprawy uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy. Na takim sta-
nowisku stanął również NSA w wyroku z 30.10.2019 r., w którym przyjął, że
„[p]owinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia
sprawy w drodze oględzin, nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowa-
dzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. Rozprawa win-
na zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnie-
nia sprawy”7.
1
2
3
4
Por. wyr. NSA z 16.5.2020 r., II OSK 3321/19, Legalis, w którym Sąd przyjął, że art. 89
§ 2 KPA nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spor-
nych interesów stron.
5
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoad-
ministracyjne, 2018, s. 295.
6
II GSK 98/13, Legalis.
7
Nb. 215
66498795312510
66
Istnieją dodatkowo wątpliwości natury logicznej wynikające z użycia

przez ustawodawcę w art. 89 § 2 KPA spójnika „oraz” sugerujące, że prze-
słanka konieczności uzgodnienia stron powinna wystąpić łącznie z przesłan-
ką konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo
w drodze oględzin. Wydaje się jednak, że intencją ustawodawcy było rozdziele-
nie tych przesłanek, a słowo „oraz” powinno być traktowane jako alternatywa1.
216 W przypadku nieprzeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji admi-
nistracyjnej w sytuacji, w której przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne
z uwagi na to, że wymagał tego przepis prawa, mamy do czynienia z narusze-
niem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy2. Nie doty-
czy to jednak sytuacji, kiedy przepisy prawa wyłączają stosowanie regulacji
dotyczących rozprawy. Jako dość dyskusyjny przykład można wskazać rozwią-
zania przyjęte w związku z epidemią COVID-19. Mianowicie przeprowadza-
nie rozpraw było wyłączone z mocy przepisów prawa w okresie od 31.3.2020 r.
do 15.5.2020 r. włącznie na podstawie art. 15zzs ust. 6 ustawy z 2.3.2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziała-
niem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych
nimi sytuacji kryzysowych3, uchylonego 16.5.2020 r. na podstawie art. 46
pkt 20 ustawy z 14.5.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań
osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-24. Wyda-
je się jednak, że w tym przypadku, o ile jest to możliwe, rozprawa powinna być
przeprowadzona później, zwłaszcza iż przepisy specustawy wstrzymały bieg
terminów procesowych.
217 Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej poprzedzone jest czynnościa-
mi przygotowawczymi, dokonywanymi przez organ administracji. Zakres
i charakter czynności jest uzależniony także od tego, jaki jest charakter dane-
go postępowania oraz na jakim jest ono etapie. Kodeks postępowania admini-
stracyjnego w zakresie obowiązków wskazuje jedynie w art. 90 § 2 wprost na:
1) obowiązek wezwania stron do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, doku-
mentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub
przez przedstawicieli albo pełnomocników;
2) obowiązek wezwania świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę.
218 Ustawodawca wymieniając czynności organu użył określenia „w szczegól-
ności”, wskazując że mamy do czynienia z katalogiem otwartym i możliwe
1
Tak również M. Cherka, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 648.
2
Wyr. NSA w Krakowie z 2.3.1983 r., SA/Kr 1179/82, OSP 1984, Nr 7, poz. 140.
3
Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.
4
Dz.U. z 2020 r. poz. 875.
Nb. 216–218
66498795312510
66
jest dokonanie także innych czynności. Oprócz świadków i stron, organ zgod-
nie z art. 90 § 3 KPA zawiadamia również państwowe i samorządowe jednost-
ki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział
w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypad-
ku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed roz-
prawą oświadczenia i dowodów dla jego poparcia.
Wezwanie na rozprawę jest wezwaniem w rozumieniu art. 50 KPA, przy
czym dodatkowo powinno zawierać termin, miejsce i przedmiot rozprawy.
Termin powinien przy tym zostać tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań
oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na 7 dni przed rozprawą.
Oznaczenie przedmiotu rozprawy w wezwaniu nie oznacza, że organ będzie
ograniczony zakresem wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 23.2.2011 r.1 przyjął, że organ administracji publicznej może w czasie roz-
prawy wyjaśniać nie tylko te aspekty sprawy, które zakomunikował stronom
w wezwaniu na tę rozprawę. Ponadto, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo,
że oprócz wezwanych stron, uczestniczących w postępowaniu, mogą być jesz-
cze w sprawie inne strony, nieznane organowi administracji publicznej, należy
ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w formie publicz-
nego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przy-
jętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie zawiadomienia w BIP na
stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.
Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady, na jakich zosta- 219
je przeprowadzona rozprawa. Po pierwsze, kieruje nią wyznaczony do tego
pracownik organu, przed którym toczy się postępowanie. Jeżeli mamy do
czynienia z organem kolegialnym (przykładem KNF), to wówczas rozprawą
kieruje przewodniczący organu albo wyznaczony członek organu. Po drugie,
nieobecność stron nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia rozprawy,
o ile tylko strony zostały zawiadomione o rozprawie właściwie. Kierujący
rozprawą powinien najpierw zweryfikować, kto się na nią stawił. W przypadku,
w którym stwierdzi, że strony nie zostały prawidłowo zawiadomione, np. brak
jest potwierdzenia nadania wezwania i jego doręczenia (czy to bezpośred-
nio stronie, czy w formie doręczenia zastępczego), wówczas powinien odro-
czyć rozprawę. Kodeks postępowania administracyjnego przyczyny odroczenia
związane z brakiem obecności strony na rozprawie ujmuje dość szeroko wska-
zując w art. 94 § 2, że powinna zostać ona odroczona, jeżeli kierujący stwier-
dzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niesta-
wienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia,
1
II GSK 281/10, Legalis.
Nb. 219
66498795312510
66
a także z innej ważnej przyczyny. Po trzecie, na rozprawie strony mogą skła-

dać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać
dowody na ich poparcie. Ponadto, strony mogą wypowiadać się co do wyni-
ków postępowania dowodowego – mogą zatem wchodzić w polemikę z usta-
leniami, zwłaszcza w sytuacji, gdy w danej sprawie powoływany był biegły.
Jednocześnie kierujący rozprawą może uchylić zadawane świadkom, biegłym
i stronom pytania, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy. Ma to
na celu zapobieżenie obstrukcji i zgodne jest z zasadą szybkości oraz prosto-
ty postępowania. Jednocześnie dla celów dowodowych na żądanie strony nale-
ży zamieścić w protokole osnowę treści uchylonego pytania. Daje to organo-
wi II instancji lub sądowi administracyjnemu możliwość zweryfikowania, czy
nie naruszono przepisów postępowania.
220 Istotną rolę w przebiegu rozprawy administracyjnej pełni policja sesyjna.
Zgodnie z art. 96 KPA za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy stro-
ny, świadkowie i biegli oraz inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być,
po uprzednim ostrzeżeniu, wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego roz-
prawą oraz ukarane grzywną do 100 zł. Chociaż z literalnej wykładni wynika,
że kierujący rozprawą powinien zarówno wydalić z miejsca osobę, która swoim
zachowaniem zakłóca przebieg rozprawy i ukarać ją grzywną, w piśmiennic-
twie przyjmuje się, iż środki te mogą zostać zastosowane rozłącznie1. Jedno-
cześnie art. 96 KPA przesądza, że w przypadku wydalenia brak jest środków do
zaskarżenia, natomiast na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.
Zgodnie z zasadą pisemności z przebiegu rozprawy administracyjnej spo-
rządza się protokół, który podpisywany jest przez wszystkich uczestników roz-
prawy. Protokół ten nie musi być sporządzany przez kierującego rozprawą, ale
może, a nawet dla sprawnego prowadzenia rozprawy powinien, być sporządzo-
ny przez pracownika organu.
§ 16. Mediacja w postępowaniu administracyjnym

I. Uwagi ogólne
221 Instytucja mediacji jest stosunkowo nowym instrumentem w ramach postę-
powania administracyjnego, wprowadzonym dopiero na skutek szerokiej nowe-
lizacji przepisów Kodeksu w 2017 r. Nie jest to jednak rozwiązanie nieznane
wcześniej w polskim systemie prawnym, bowiem występuje oraz jest wyko-
1
A. Wróbel, Komentarz do art. 96 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępo-
wania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 594.
Nb. 220–221
66498795312510
66
rzystywane na gruncie postępowania cywilnego i karnego, a także jest obecne

w prawie międzynarodowym. Mediacja (łac. mediare – być w środku, pośred-
niczyć), jest to metoda rozwiązywania sporów, w której osoba trzecia, nieza-
interesowana konkretnym rozstrzygnięciem problemu, stara się pomóc nie-
władczymi środkami w osiągnięciu przez zwaśnione strony akceptowalnego
rozwiązania. Mediacja na gruncie postępowania administracyjnego jest przede
wszystkim, obok instytucji ugody administracyjnej, realizacją zasady polu-
bownego rozstrzygania kwestii spornych, zawartej w art. 13 KPA. Organy
administracji publicznej mają obowiązek dążenia do konsensualnego rozwią-
zania, poprzez zachęcanie stron postępowania i podejmowanie wszelkich nie-
zbędnych czynności potrzebnych do przeprowadzenia mediacji. W szczególno-
ści organy powinny wyjaśniać korzyści i możliwości związane z polubownym
sposobem załatwienia sprawy spornej. Instytucja mediacji pozwala dodatko-
wo na szersze włączenie czynnika społecznego, w tym podmiotów bezpośred-
nio zainteresowanych konkretnym ukształtowaniem ich praw lub obowiązków,
w rozstrzyganie spraw administracyjnych. Uzyskane w powyższy sposób roz-
wiązanie sprawy spornej będzie w wielu przypadkach łatwiejsze do zaakcepto-
wania przez strony postępowania, a przez to ograniczona zostaje konieczność
wykorzystywania instrumentów przymusu administracyjnego dla egzekwowa-
nia odpowiednich zachowań.
II. Cel i charakter mediacji

Warunkiem przeprowadzenia mediacji w ramach procedury administracyj- 222
nej jest zawisłość sprawy, co wynika z faktu, że ma być ona częścią postępowa-
nia. Sprawa musi być więc prowadzona przez organ administracji publicznej,
a dodatkowo jej charakter powinien pozwalać na wykorzystanie tej instytu-
cji. Będą to przede wszystkim postępowania obejmujące sytuacje konfliktowe,
w których dostrzegalny jest spór pomiędzy stronami postępowania lub elemen-
ty sporne w relacjach pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a stroną
lub stronami tego postępowania. Celem mediacji, zgodnie z art. 96a § 3 KPA,
ma być wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy
administracyjnej oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w grani-
cach obowiązującego prawa. Instytucja ta powinna przyczynić się co najmniej
do ułatwienia wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej prowadzo-
ne postępowanie lub pozwolić na zawarcie ugody administracyjnej pomiędzy
zwaśnionymi stronami postępowania. Co jest jednak niezwykle istotne, media-
cja jest instytucją dobrowolną i niejawną dla podmiotów w niej nieuczest-
niczących. Nikt nie może być więc zmuszany do uczestniczenia w mediacji,
Nb. 222
66498795312510
66
a dodatkowo zgoda jej uczestnika nie może być dorozumiana. Wszystkie pod-
mioty biorące udział w mediacji obowiązane są ponadto zachować w tajem-
nicy wszelkie fakty, o których dowiedziały się w jej toku, chyba że uczestni-
cy mediacji postanowią inaczej. Również wypracowane propozycje ugodowe,
ujawnione informacje czy złożone oświadczenia nie mogą być przez nikogo
wykorzystywane po zakończeniu mediacji, z wyjątkiem ustaleń zawartych
w protokole z przebiegu mediacji, o którym będzie mowa poniżej.
III. Podmioty uczestniczące w mediacji

223 Uczestnikami mediacji w ramach postępowania administracyjnego mogą
być: organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne
oraz strona lub strony postępowania albo same strony postępowania. W pierw-
szym przypadku będziemy mieli do czynienia z mediacją w układzie wer-
tykalnym, obejmującą podmioty o różnej pozycji procesowej. Z jednej stro-
ny, uczestnikiem będzie tu organ działający w imieniu państwa, wyposażony
w kompetencję do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmio-
tów administrowanych w drodze postępowania administracyjnego, a z dru-
giej strony, właśnie podmiot lub podmioty administrowane, poddane władztwu
administracyjnemu tego organu. Postępowanie mediacyjne w układzie werty-
kalnym będzie miało na celu, co do zasady, ułatwienie wydania decyzji admi-
nistracyjnej kończącej postępowanie w sprawie, przez dokonanie stosownych
ustaleń w granicach obowiązującego prawa i wyjaśnienie okoliczności faktycz-
nych i prawnych. W przypadku, gdy uczestnikami mediacji są wyłącznie strony
postępowania, mamy do czynienia natomiast z mediacją w układzie horyzon-
talnym, obejmującą podmioty o takiej samej pozycji procesowej. W tej sytu-
acji mediacja powinna w miarę możliwości doprowadzić do zawarcia ugody,
po przeprowadzeniu wszystkich wyjaśnień i rozważeniu okoliczności faktycz-
nych i prawnych spornej sprawy administracyjnej.
224 Bardzo istotnym podmiotem uczestniczącym w mediacji, a właściwie pod-
miotem prowadzącym wszelkie czynności jest mediator. Jak już wspomniano
wcześniej, powinna to być osoba trzecia, niezainteresowana bezpośrednio lub
pośrednio konkretnym rozwiązaniem sprawy administracyjnej. Ma ona pomóc
w osiągnięciu konsensusu przez uczestników mediacji. Zgodnie z art. 96f KPA
mediatorem może być każda osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do
czynności prawnych i korzystająca z pełni praw publicznych. W szczególno-
ści rola ta powinna być powierzana profesjonalistom, wpisanym na listę stałych
mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia
postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego,
Nb. 223–224
66498795312510
66
lub na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o któ-

rej informację przekazano prezesowi sądu okręgowego. W ramach mediacji
w układzie wertykalnym, w której jednym z uczestników jest organ prowa-
dzący postępowanie, ustawodawca zastrzega jednak obligatoryjne jej pro-
wadzenie przez profesjonalistę. W żadnym przypadku mediatorem nie może
być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postę-
powanie w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji mielibyśmy bowiem do
czynienia ze zwykłym działaniem administracji poprzez podejmowanie wszel-
kich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 7 KPA), a nie z odręb-
ną instytucją angażującą czynnik społeczny. Mediator musi być osobą bez-
stronną w ramach prowadzonej mediacji i obowiązany jest niezwłocznie
ujawniać wszelkie okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości uczest-
ników co do jego bezstronności, w tym przede wszystkim okoliczności analo-
giczne czy zbliżone do przesłanek wyłączenia pracownika organu, o których
mowa w art. 24 § 1 i 2 KPA. Wątpliwości co do bezstronności powinny skutko-
wać odmową przeprowadzenia mediacji przez mediatora, o czym niezwłocznie
informuje on uczestników mediacji i organ administracji publicznej.
IV. Przeprowadzenie mediacji

Mediacja jest instytucją dobrowolną, jednak jej przeprowadzenie może być 225
zaproponowane zarówno przez organy administracji publicznej (z urzędu),
jak i stronę lub strony postępowania. O możliwości przeprowadzenia media-
cji organ prowadzący postępowanie zawiadamia wszystkie strony. Dodatko-
wo informuje on również organ współdziałający, jeżeli przepisy prawa mate-
rialnego przewidują obowiązek współdziałania w ramach prowadzonej sprawy
administracyjnej, a organ ten nie zajął jeszcze wymaganego stanowiska (zgod-
nie z art. 106 i 106a KPA). W zawiadomieniu organ zwraca się do stron postę-
powania o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji, prosi je o wybra-
nie mediatora i poucza o zasadach prowadzenia mediacji oraz ponoszenia jej
ewentualnych kosztów. Strona składająca wniosek o przeprowadzenie mediacji
może jednocześnie we wniosku wskazać proponowanego przez siebie mediato-
ra. Od dnia doręczenia zawiadomienia, strony mają 14 dni na wyrażenie wspo-
mnianej zgody. Bezskuteczny upływ powyższego terminu lub odmowa uczest-
niczenia w mediacji powodują niemożliwość jej przeprowadzenia.
W przypadku wyrażenia zgody na przeprowadzenie mediacji, organ admi-
nistracji publicznej wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji
i jednocześnie odracza jej rozpatrzenie na okres do 2 miesięcy. Akt ten zawiera
również imię i nazwisko wybranego przez uczestników mediacji mediatora lub
Nb. 225
66498795312510
66
mediatora wskazanego przez organ administracji publicznej, jeżeli jej uczest-

nicy nie wybrali go lub nie podjęli w tym temacie zgodnej decyzji. Mediator
wybrany przez organ administracji publicznej musi posiadać odpowiednią wie-
dzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w konkretnych sprawach
administracyjnych. Postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji doręcza
się stronom postępowania oraz organowi współdziałającemu w sprawie admi-
nistracyjnej. Wyznaczonemu mediatorowi przekazywane są natomiast nie-
zwłocznie dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników,
wraz z numerami telefonów i adresami poczty elektronicznej, o ile organ pro-
wadzący postępowanie powyższe dane posiada.
W toku prowadzenia czynności mediacyjnych, mediator ma możliwość
zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej oraz ma prawo sporządzania
stosownych notatek, kopii i odpisów. Prawo to może być jednak zakwestio-
nowane przez uczestnika mediacji (jak się jednak wydaje stronę postępowania
administracyjnego, a nie organ administracji publicznej będący stroną media-
cji) w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skie-
rowaniu sprawy do mediacji. Brak zgody na zapoznanie się z aktami sprawy
może niekiedy znacząco utrudnić pracę mediatora (w przypadku braku realnej
współpracy jednej ze stron mediacji) i, w zależności od okoliczności sprawy,
powodować pytania o sens jej prowadzenia. Należy wskazać, de lege ferenda,
że po wyrażeniu zgody na przeprowadzenie mediacji, to mediator jako (najczę-
ściej) profesjonalista powinien w oparciu o taktykę mediacji decydować, czy
i na jakim etapie zamierza zapoznać się z aktami postępowania administracyj-
nego. Mediator w trakcie mediacji ma dążyć do polubownego rozwiązania spo-
ru zaistniałego między jej uczestnikami, w tym przede wszystkim ma wspierać
uczestników mediacji w formułowaniu propozycji ugodowych.
Dwumiesięczny okres odroczenia rozpatrzenia sprawy, a więc czas prze-
znaczony na mediację, może być przedłużony maksymalnie o kolejny miesiąc,
o ile wystąpili o to zgodnie wszyscy uczestnicy mediacji lub pojawiły się inne
ważne powody.
226 Z przebiegu prowadzonych mediacji sporządzany jest protokół, stający
się następnie częścią akt sprawy administracyjnej. Protokół powinien określać
czas i miejsce mediacji, imiona i nazwiska lub nazwy uczestników mediacji
ze wskazaniem ich adresu lub siedziby, imię i nazwisko mediatora oraz jego
adres, ustalenia dokonane w trakcie mediacji co do sposobu załatwienia spra-
wy, a także podpis mediatora i wszystkich uczestników mediacji. Jeżeli który-
kolwiek z uczestników nie może podpisać protokołu, informację o przyczynie
braku podpisu należy włączyć do treści protokołu. Dokument ten niezwłocznie
przekazywany jest przez mediatora do organu administracji publicznej, a jego
Nb. 226
66498795312510
66
odpisy doręczane są uczestnikom mediacji. Zawarte w protokole ustalenia

dotyczące załatwienia sprawy, o ile mieszczą się w granicach obowiązującego
prawa, są wiążące dla organu przy wydawaniu rozstrzygnięcia administracyj-
nego (art. 96n KPA). Włączenie protokołu do akt sprawy nie powoduje jed-
nak włączenia dokumentów i materiałów ujawnionych w toku mediacji przez
jej uczestników, o ile nie stanowią one podstawy załatwienia sprawy zgodnie
z ustaleniami z protokołu.
Celem mediacji, zgodnie z art. 96a § 3 KPA, ma być wyjaśnienie i roz- 227
ważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń
dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez
wydanie decyzji lub zawarcie ugody administracyjnej. Jeżeli powyższe założe-
nia nie zostaną zrealizowane w podstawowym terminie 2 miesięcy, lub w prze-
dłużonym terminie 3 miesięcy, organ administracji publicznej obowiązany jest
wydać postanowienie o zakończeniu mediacji i przystąpić do załatwienia spra-
wy administracyjnej w normalnym trybie (w oparciu o swoją kompetencję).
V. Wynagrodzenie za prowadzenie mediacji

O ile mediator nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności media- 228
cyjnych nieodpłatnie, przysługuje mu prawo do wynagrodzenia za wykona-
ną pracę, niezależnie od finalnych rezultatów mediacji. Dodatkowo, powinien
on uzyskać zwrot wydatków związanych z podjętymi czynnościami, w tym
np. zwrot kosztów wynajmu pomieszczeń do przeprowadzenia mediacji czy
zwrot kosztów dojazdów do miejsca mediacji. Powyższe środki finansowe, co
do zasady, pokrywane są przez organ administracji publicznej niezwłocznie po
zakończeniu mediacji, chyba że mamy do czynienia z mediacją horyzontalną,
w której może być zawarta ugoda administracyjna. W tej sytuacji strony pokry-
wają koszty mediacji w równych częściach, chyba że postanowią one wspólnie
o zastosowaniu innych proporcji podziału.
§ 17. Zawieszenie postępowania

Chociaż zasadniczo postępowanie administracyjne powinno zakończyć 229
się możliwie jak najszybciej, niekiedy istnieje konieczność jego zawieszenia.
Zawieszenie postępowania pozwala na dopełnienie pewnych czynności, które
nie pozwalają na zakończenie postępowania i które są niezależne od woli orga-
nu prowadzącego postępowanie, a jednocześnie wyłącza możliwość popadnię-
cia przez organ w stan bezczynności lub przewlekłości. Skutkiem zawieszenia
Nb. 227–229
66498795312510
66
postępowania jest bowiem wstrzymanie biegu terminów przewidzianych

w Kodeksie, w tym przede wszystkim terminów załatwienia sprawy wska-
zanych w art. 35 KPA. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje
materię zawieszenia określając zarówno sytuacje, w których organ jest zobligo-
wany do zawieszenia postępowania (obligatoryjne zawieszenie), jak i sytuacje,
w których organ może zawiesić postępowanie, ale nie ma takiego obowiązku
(fakultatywne zawieszenie).
230 Obligatoryjnie organ zawiesza postępowanie:
1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców
zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie
jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5
KPA (działa osoba sprawująca zarząd majątkiem lub kurator wyznaczony
przez sąd), a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe
(art. 97 § 1 pkt 1 KPA);
2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony (art. 97 § 1 pkt 2 KPA);
3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdol-
ności do czynności prawnych (art. 97 § 1 pkt 3 KPA);
4) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się
z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłe-
go do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności,
o których mowa w art. 30 § 5 KPA (działa osoba sprawująca zarząd mająt-
kiem lub kurator wyznaczony przez sąd), a postępowanie nie podlega umo-
rzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 97 § 1 pkt 3a KPA);
5) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzy-
gnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4
KPA);
6) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stro-
ną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2
pkt 44 ustawy z 10.6.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, syste-
mie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji1 (art. 97
§ 1 pkt 5 KPA).
We wszystkich wskazanych wyżej przypadkach organ powinien działać
z urzędu, z zastrzeżeniem, że w odniesieniu do przesłanki z art. 97 § 1 pkt 5
KPA organ działa na wniosek BFG. Tu można jeszcze na marginesie podnieść,
że przesłanka ta chociaż prima facie wydaje się tożsama z przesłanką zawie-
szenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 124 § 4
PrPostSAdm, to w tamtym wypadku dodatkowo zawieszenie musi być nie-
1
Nb. 230
66498795312510
66
zbędne do prawidłowego prowadzenia przymusowej restrukturyzacji, w tym

zastosowania instrumentów restrukturyzacji.
Wróćmy teraz do poszczególnych przesłanek zawieszenia postępowania. 231
Pierwsze cztery związane są ze stroną postępowania, a zawieszenie ma słu-
żyć dokonaniu czynności pozwalających albo na wejście w miejsce strony jej
następcy prawnego, albo ustaleniu podmiotu, który będzie mógł reprezento-
wać stronę jako jej przedstawiciel ustawowy. Śmierć strony będzie skutkować
zawieszeniem postępowania jednak w takich wypadkach, w których postępo-
wanie będzie mogło się toczyć dalej, kiedy w jej miejsce wejdzie inny podmiot.
W przypadku, w którym postępowanie jest związane z osobistymi uprawnie-
niami (np. dotyczy pozwolenia na broń, obywatelstwa, decyzji o przyjęciu lub
wydaleniu ze studiów), w momencie śmierci strony staje się bezprzedmiotowe
i na podstawie art. 105 § 1 KPA powinno zostać umorzone w drodze decyzji
administracyjnej. Zawieszenie postępowania w wyniku wystąpienia którejkol-
wiek z pierwszych czterech przesłanek w wypadku, w którym postępowanie
zostało wszczęte z urzędu, skutkuje po stronie organu administracji publicznej
powstaniem obowiązku do poczynienia kroków niezbędnych w celu usunięcia
przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Wykładnia art. 99 KPA,
z którego wynika ten obowiązek, zaprezentowana w orzecznictwie wskazuje na
to, że organ powinien czynić wysiłki zmierzające do usunięcia przeszkody, któ-
ra spowodowała konieczność zawieszenia postępowania1. Jednocześnie pod-
kreślić należy, że organ jest ograniczony przepisami prawa. Przykładowo, nie
ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców zmarłej strony na pod-
stawie oświadczeń potencjalnych jej następców prawnych, ponieważ dowodem
istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego
o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedzicze-
nia. Jak wskazał NSA w wyroku z 27.8.2021 r. „[z]godnie bowiem z art. 1025
§ 2 kodeksu cywilnego (k.c.), domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą
wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia
spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc
tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo praw-
ne po spadkodawcy”2. W przypadku zawieszenia na podstawie art. 97 § 1, 2, 3
lub 3a KPA postępowań, które zostały wszczęte na wniosek strony, organ ma
obowiązek poczynienia kroków niezbędnych w celu usunięcia przeszkody do
dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za
załatwieniem sprawy.
1
2
Tak wyr. NSA z 27.8.2021 r., I OSK 438/21, Legalis.
Nb. 231
66498795312510
66
232 Czwarta przesłanka związana jest z zagadnieniem wstępnym. Pojęcie

zagadnienia wstępnego nie jest jednolicie rozumiane w orzecznictwie i doktry-
nie1. W jednym z najnowszych orzeczeń NSA przyjął, że pod pojęciem zagad-
nienia wstępnego „rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia mery-
torycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym
organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagad-
nienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjal-
nego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemoż-
liwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem
sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takie-
go związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne”2.
Zagadnieniem wstępnym będzie zatem kwestia prawna, która pozostaje poza
właściwością danego organu i w dodatku organ bez jej rozstrzygnięcia nie
może dalej prowadzić postępowania, tj. rozstrzygnąć zarówno pozytywnie,
jak i negatywnie dla strony3. Dodatkowo dotyczy to postępowania, które jest
prowadzone przez sąd lub przez inny organ. Naczelny Sąd Administracyjny
wskazał wyraźnie, że „[p]rejudykatem nie jest wyjaśnienie, nawet poważnych,
wątpliwości dotyczących aspektów faktycznych czy prawnych sprawy będącej
przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie zagadnie-
nia wstępnego przez inny organ lub sąd”4. Na tym gruncie pojawiały się wąt-
pliwości, czy pod pojęciem sądu można rozumieć także Trybunał Konstytucyj-
ny. W wyroku z 1.2.2018 r.5 NSA przyjął, że art. 97 § 1 pkt 4 KPA nie zawęża
pojęcia sądu ze względu na tryb rozpoznawania, charakter spraw, czy zakres
orzekania i w związku z tym w jego zakresie można umieścić również Trybunał
Konstytucyjny. Jako przykład zagadnienia wstępnego można wskazać postę-
powanie cywilne, które dotyczy sporu co do prawa do korzystania z nierucho-
mości, jeśli postępowanie administracyjne dotyczy wydania zgody na wycinkę
drzew6 czy postępowania ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legaliza-
cyjnej, jeśli postępowanie administracyjne dotyczy nakazu rozbiórki opartego
na ustaleniu, że nie uiszczono w terminie opłaty legalizacyjnej7.
1
Zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks po-
stępowania administracyjnego, 2018, s. 645 i nast.; B. Adamiak, Komentarz do art. 97 KPA,
[w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2017, s. 520.
2
Wyr. NSA z 19.7.2018 r., I OSK 541/18, Legalis; zob. także wyr. NSA z 14.3.2018 r.,
3
4
5
6
Zob. wyr. NSA w Warszawie z 23.12.2002 r., IV SA 541/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 52.
7
Nb. 232
66498795312510
66
W odniesieniu do zagadnienia wstępnego pojawiły się wątpliwości doty- 233

czące tego, jaka jest relacja pomiędzy postępowaniem sądowoadministra-
cyjnym a możliwością wzruszenia aktu, który jest przedmiotem kontroli
sądu administracyjnego. Na tym gruncie NSA (7) podjął uchwałę, w któ-
rej przyjął, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wsz-
cząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia
nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego
przez sąd rozstrzygnięcia, jednak organ administracji publicznej obowiązany
jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA do czasu pra-
womocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego1. Zgodnie
z orzecznictwem sądów administracyjnych „[c]hoć wniesienie skargi do sądu
administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania
w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowie-
nia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to
jednak organ – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA (lub art. 201 § 1 pkt 2 o.p.)
– jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do
prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym”2.
Podobnie jak w przypadku pierwszych czterech przesłanek określonych
w art. 97 § 1 KPA, w przypadku zawieszenia postępowania z przyczyny wska-
zanej w art. 97 § 1 pkt 4 KPA w związku z zagadnieniem wstępnym, na organie
spoczywają konkretne obowiązki. Mianowicie równocześnie z zawieszeniem
postępowania musi on wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnię-
cie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczo-
nym terminie (chyba że strona wykaże, iż już zwróciła się w tej sprawie do wła-
ściwego organu lub sądu).
Nie dotyczy to sytuacji, w której zawieszenie mogłoby spowodować niebez- 234
pieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla inte-
resu społecznego. Wówczas organ administracji publicznej musi załatwić spra-
wę rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie
zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ następuje w decy-
zji administracyjnej załatwiającej sprawę „główną”3. Podobnie w przypadku,
w którym strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnie-
nia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować
niepowetowaną szkodę dla strony, organ także musi załatwić sprawę rozstrzy-
gając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Jeśli jednak dotyczy to tego
drugiego wypadku, czyli potencjalnej szkody dla strony, organ może uzależnić
1
Uchw. NSA (7) z 5.6.2017 r., II GPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr 5, poz. 73.
2
Wyr. NSA z 7.6.2019 r., I FSK 860/17, Legalis.
3
Tak WSA w Warszawie w wyr. z 6.8.2014 r., VI SA/Wa 116/14, Legalis.
Nb. 233–234
66498795312510
66
załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. Roz-

strzygnięcie zagadnienia wstępnego ma charakter nadzwyczajny i – jak wskazał
NSA – ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach1. Taka decyzja,
w której organ rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie nazywa-
na jest niekiedy decyzją tymczasową lub decyzją prowizoryczną.
W związku z tym, że samoistne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest
sytuacją wyjątkową, przepisy KPA zawierają mechanizm ochronny na wypa-
dek, gdyby organ lub sąd rozpatrujący zagadnienie wstępne rozstrzygnął ina-
czej niż organ prowadzący postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 145
§ 1 pkt 7 KPA w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postę-
powanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy
organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji2.
Niezawieszenie postępowania w przypadku, w którym w sprawie istniało
zagadnienie wstępne, jest podstawą do uchylenia decyzji z uwagi na jej wadę
istniejącą w momencie jej wydania3. Jednocześnie fakt, że organ administra-
cji nieprawidłowo zawiesił postępowanie, nie może powodować nieważności
decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie4.
235 Fakultatywnie organ może zawiesić postępowanie, jeżeli:
1) wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte;
2) nie sprzeciwiają się temu inne strony (o ile istnieją inne strony postępowania);
3) nie zagraża to interesowi społecznemu.
Wszystkie trzy przesłanki muszą wystąpić łącznie, przy czym nawet wów-
czas organ może odmówić zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowa-
nia z tej przyczyny ograniczone jest czasowo – jeżeli w okresie 3 lat żadna ze
stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania zosta-
nie uznane za wycofane. Zgodnie z wyrokiem NSA z 24.2.2021 r. takie postę-
powanie uznaje się wówczas za bezprzedmiotowe i organ wydaje decyzję na
podstawie art. 105 § 1 KPA5. Organ ma obowiązek pouczenia strony żądają-
cej zawieszenia postępowania o tym ograniczeniu i jego skutkach. Istnieją przy
tym pewne wątpliwości co do tego, od kiedy należy liczyć termin 3 lat na zgło-
szenie żądania podjęcia postępowania – czy termin biegnie od dnia doręczenia
stronie postanowienia o zawieszeniu6 czy od dnia wydania tego postanowienia7.

1

2
3
4
5
6
7
Tak NSA w wyr. z: 19.5.2021 r., I OSK 3246/18, Legalis; 24.2.2021 r., I OSK 3676/18,
Legalis.
Nb. 235
66498795312510
66
Zawieszenie postępowania następuje w formie postanowienia, o którym 236

organ zawiadamia strony. Organ musi również zawiadomić strony o podjęciu
zawieszonego postępowania. Zarówno na postanowienie w sprawie zawie-
szenia postępowania, jak i postanowienie o odmowie podjęcia zawieszone-
go postępowania przysługuje stronie zażalenie. W orzecznictwie przyjmuje
się przy tym, że sformułowanie „w sprawie zawieszenia postępowania” doty-
czy wyłącznie postanowienia o zawieszeniu, a nie postanowienia o odmowie
zawieszenia i w związku z tym zażalenie na postanowienie o odmowie zawie-
szenia nie przysługuje1.
W przypadku zawieszenia postępowania w czasie jego trwania organ admi-
nistracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobie-
żenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym
szkodom dla interesu społecznego.
§ 18. Decyzja administracyjna

I. Istota decyzji administracyjnej
1. Pojęcie decyzji administracyjnej
Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, któ- 237
ra rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest władczym, jednostronnym oświad-
czeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjne-
go i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony)
w indywidualnie oznaczonej sprawie2, dotyczącym podmiotu niezwiązanego
z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbo-
wej. Pojęcie sprawy rozumiane jest w sposób całościowy, gdyż indywidualna
sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej for-
mie powinna być rozstrzygana, co wiąże się z trwałością materialną decyzji
administracyjnych3.
Decyzja administracyjna jako akt władczy, wydany przez upoważniony
organ władzy publicznej, przesądza o istnieniu stosunku prawnego określo-
nego w osnowie tej decyzji. Dla wykonywania – w systemie obowiązującego
porządku prawnego – funkcji wymiaru sprawiedliwości i funkcji administracji
powołane są odrębnie ukształtowane organy państwowe. Ze względu na takie
1
2
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, s. 209.
3
Wyr. WSA we Wrocławiu z 20.8.2009 r., IV SA/Wr 186/09, Legalis; wyr. NSA
z 3.7.2013 r., I OSK 2210/12, Legalis.
Nb. 236–237
66498795312510
66
rozgraniczenie decyzja administracyjna nie podlega, poza wyjątkami wska-

zanymi w ustawie, kontroli sądu cywilnego1. Tym samym decyzja admini-
stracyjna podjęta przez organ administracji publicznej w sprawie należącej do
kompetencji administracji wiąże sądy w postępowaniu cywilnym w zakresie
objętym jej rozstrzygnięciem. W postępowaniu cywilnym sądy nie są władne
badać prawidłowości podjęcia decyzji administracyjnej, w szczególności tego
czy istnieją przesłanki, które w świetle przepisów prawa materialnego stano-
wiły podstawę jej podjęcia. Decyzja jest więc, w zakresie objętym jej treścią,
wyrazem stanowiska organu administracji publicznej wiążącym sądy w postę-
powaniu cywilnym2.
Decyzja ma zastosowanie tylko do spraw załatwianych w trybie postępowa-
nia administracyjnego; przewiduje on formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy
co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania3,
chyba że przepisy KPA stanowią inaczej. Jako że forma decyzji w postępowa-
niu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć merytorycznych
sprawy, to w formie postanowienia należy rozstrzygać wszelkie sprawy wyni-
kające w toku postępowania stosownie do art. 123 § 2 KPA.
238 Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czyn-
nością prawną4, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych.
Różni się więc od zaświadczenia, które jest czynnością faktyczną, aktem
wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe, potwierdzającym istnie-
nie prawa lub faktów i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty.
Ze względu na te różnice zaświadczenie nie może stanowić decyzji w rozumie-
niu art. 104 KPA.
Postępowanie administracyjne, które powinno zostać zakończone wyda-
niem rozstrzygnięcia, nie może zostać zakończone wydaniem rozporządze-
nia czy zarządzenia, które są aktami stanowienia prawa i nie precyzują w spo-
sób indywidualny obowiązków strony; pogląd ten odnosi się również do aktów
prawa miejscowego. Niedopuszczalna jest również sytuacja odwrotna, wobec
czego wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która powinna być roz-
strzygnięta aktem normatywnym stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące
nieważnością wydanej decyzji.
Wyr. SN z 3.4.2000 r., I CKN 582/98, Legalis.

1
Post. SN z 4.6.2009 r., III CZP 28/09, Biul. SN 2009, Nr 6.

2
3
Decyzja SKO w Kielcach z 14.3.1994 r., KO II-8229/4/94, OSS 1994, Nr 2, poz. 66;
post. NSA w Katowicach z 18.3.1996 r., SA/Ka 347/96, Gl. 1997, Nr 5, s. 28.
4
B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 7.
Nb. 238
66498795312510
66
2. Nazwa aktu a charakter (treść) aktu administracyjnego

W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do 239
kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu1. Prze-
pisy prawa, dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyj-
nej), posługują się różnymi określeniami, np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie,
orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyzna-
nie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków2. Z tego wzglę-
du użyta w przepisach nazwa aktu administracyjnego kończącego postępowa-
nie administracyjne nie jest istotna dla jego właściwej kwalifikacji. Istotne są
natomiast te jego elementy, które pozwalają na odróżnienie decyzji administra-
cyjnej od innych aktów administracyjnych, tj. nierozstrzygających indywidual-
nych spraw co do ich istoty.
O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma3.
Z tego względu pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną,
jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz
i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów admini-
strowanych w sprawie indywidualnej, nawet jeżeli dla rozstrzygnięcia takiego
brak było podstawy prawnej, co wiązać się będzie z wydaniem decyzji obcią-
żonej istotną wadą.
3. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty

Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do 240
sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na pod-
stawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym4. Tym
samym, poprzez konkretyzację potencjalnych ram wynikających z prawa mate-
rialnego następuje wykreowanie stosunku administracyjnoprawnego.
Rozstrzygnięcia sprawy co do istoty kształtujące sferę uprawnień podmio-
tu administrowanego wiążą się najczęściej z rozstrzygnięciem o charakterze
pozytywnym. Możliwe, i coraz częściej stosowane w przepisach prawa, jest
przyjęcie rozwiązania kształtującego potencjalnie sferę uprawnień od strony
negatywnej. Przykładem może być sprzeciw wyrażający brak zgody organu
1
J. Starościak, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego,
1970, komentarz do art. 97 [obecnie art. 104], Nb. 2, s. 197; wyr. SN z 18.10.1985 r., II CR
320/85, OSNC 1986, Nr 10, poz. 158; wyr. NSA z 3.8.2001 r., III SAB 34/01, Legalis.
2
Wyr. WSA w Krakowie z 19.12.2007 r., II SA/Kr 334/07, Legalis.
3
4
Wyr. NSA we Wrocławiu z 1.12.1994 r., SA/Wr 883/94, Legalis; wyr. NSA
z 14.10.2014 r., II GSK 343/13, Legalis; J. Starościak, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks
postępowania administracyjnego, 1970, komentarz do art. 97 [obecnie art. 104], Nb. 2, s. 198.
Nb. 239–240
66498795312510
66
nadzoru budowlanego na realizację zamierzonej inwestycji budowlanej, który

będąc jednocześnie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy wszczętej określo-
nym przepisami prawa zgłoszeniem jest decyzją administracyjną w rozumieniu
art. 104 KPA.
Organ administracji publicznej, wydając decyzje administracyjne, kształtu-
je sytuację prawną w sposób wielowątkowy. Wynika to z tego, że określając
jednostronnie prawa i obowiązki administracji publicznej i adresata jej działań,
decyzje administracyjne są aktami jurysdykcji, które ustanawiają res iudica-
ta nie tylko inter partes, lecz także contra omnes.
4. Podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej

241 Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmu-
je dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ administracji publicz-
nej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz
zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa proceso-
wego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Z konstytucyjnej zasady
działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7
Konstytucji RP) oraz zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 KPA, czyli zasa-
dy praworządności, wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej
i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z przepisu
o charakterze ustrojowym określającym zakres działania organu administracji
publicznej, lecz podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszech-
nie obowiązujących przepisów prawa materialnego1.
Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 KPA, działają na pod-
stawie przepisów prawa, tj. prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast
zarządzenia nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, i tym
samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ admini-
stracji publicznej decyzji administracyjnych2.
Kluczowy dla pojęcia decyzji art. 104 KPA nie może stanowić samoistnej
podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie for-
mę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej.
Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w wyjątkowych
przypadkach prawa procesowego – art. 149 § 3 czy art. 151 KPA)3. Nie można
więc domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja
1
E. Łętowska, Glosa do wyr. NSA w Gdańsku z 20.6.2001 r., II SA/Gd 2869/00, poz. 53;
wyr. NSA z 15.2.2006 r., II GSK 350/05, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.8.2007 r.,
VI SA/Wa 986/07, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 20.4.2005 r., I SA/Wa 291/04, Legalis.
3
Wyr. WSA w Warszawie z 25.7.2006 r., III SA/Wa 207/06, Legalis.
Nb. 241
66498795312510
66
administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 KPA, lecz
podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzać z powszechnie obo-
wiązujących przepisów prawa materialnego1.
Jeżeli organ administracji publicznej nie zakończył postępowania admi-
nistracyjnego w sposób przewidziany przepisami KPA, to pozostaje w bez-
czynności. Oznacza to, że w przewidzianym przepisami terminie nie zała-
twił sprawy w trybie art. 104 KPA. W takim przypadku wniesienie skargi na
bezczynność nie pozbawia organu, którego „milczenie” zaskarżono, prawa do
załatwienia sprawy w trybie określonym w KPA do czasu rozpatrzenia skargi
przez sąd, a załatwienie sprawy czyni bezprzedmiotowym rozpatrzenie sprawy
przez sąd administracyjny.
5. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty a jej zakończenie w instancji

Założeniem wynikającym z art. 1 pkt 1 i 2 KPA jest załatwienie sprawy 242
w ramach postępowania administracyjnego. Co do zasady, załatwienie sprawy
powinno wiązać się z jej rozstrzygnięciem co do istoty w oparciu o powszech-
nie obowiązujące przepisy administracyjnego prawa materialnego. Jednak
w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co do istoty nie jest możliwe, organ admi-
nistracji publicznej powinien, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie,
zakończyć postępowanie administracyjne w inny sposób, kończąc postępo-
wanie w danej instancji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Najbardziej
typowym przykładem decyzji administracyjnej, która nie rozstrzygając sprawy
co do istoty kończy postępowanie w danej instancji, jest decyzja o umorzeniu
postępowania administracyjnego2.
6. Decyzje kolegialnych organów administracji publicznej

W strukturach organów administracji publicznej występują organy admini- 243
stracji publicznej jednoosobowe i kolegialne3. Co do zasady, struktura orga-
nu administracji nie powinna różnicować kształtu decyzji administracyj-
nej; jedyna istotna różnica wiąże się tylko ze sposobem jej podejmowania,
i w tym zakresie może wywoływać konsekwencje4. Jedynym możliwym spo-
sobem wyrażania oświadczeń woli przez organy kolegialne jest wydawa-
nie uchwał. Tym samym uchwała podjęta przez organ administracji publicz-
1
Wyr. WSA w Warszawie z 4.12.2008 r., I SA/Wa 708/08, Legalis; Z. Kmieciak, Glosa
do wyr. NSA z 20.8.1990 r., II SA 467/90, OSP 1992, Nr 5, poz. 121.
2
3
Szerzej B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne, s. 28 i nast.; A. Korzeniowska,
Z problematyki kolegialności, s. 34 i nast.
4
J. Borkowski, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, s. 154.
Nb. 242–243
66498795312510
66
nej w celu załatwienia sprawy indywidualnej, czyli działania przewidzianego

w art. 1 pkt 1 i 2 KPA, jest wydaniem decyzji administracyjnej.
7. Decyzje częściowe i całkowite

244 Artykuł 104 § 2 KPA dopuszcza wydanie decyzji częściowej. Ze względu
jednak na to, że celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji
ma być załatwienie sprawy, powinna ona, co do zasady, być kompletna i roz-
strzygać w przedmiocie całego żądania strony. Zasadą w postępowaniu admi-
nistracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administra-
cyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, a częściowe decyzje
stanowić powinny wyjątek związany z charakterem przedmiotu postępowania.
Możliwość wydania decyzji częściowej, aczkolwiek jest to dopuszczalne,
gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że moż-
liwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających
się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjne-
go. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma więc charakter
przedmiotowy, a nie podmiotowy.
8. Domniemanie załatwiania sprawy w formie decyzji

245 Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację praw-
ną jednostki, posługując się dwiema podstawowymi metodami: po pierw-
sze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki, bezpośrednio
je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decy-
zji administracyjnej, po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna
jest konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli prze-
pis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji
publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyj-
nej1, co wynika z założenia zawartego w art. 1 pkt 1 i 2 KPA.
Ze względu na zakładaną zasadę załatwiania indywidualnych spraw admi-
nistracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie takiej formy załatwiania
określonych spraw musi być wyraźne, natomiast nie można go domniemy-
wać. Wynika to z tego, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem
administracyjnym2.
1
Wyr. NSA z 31.8.1984 r., SA/Wr 430/84, OSP 1986, Nr 9, poz. 176; wyr. NSA
z 5.1.2007 r., I OSK 568/06, Legalis; wyr. NSA z 3.7.2013 r., I OSK 2210/12, Legalis;
wyr. WSA w Gdańsku z 28.8.2014 r., SAB/Gd 66/14, Legalis.
2
Szerzej D. Lebova, K. Sikora, Decyzja jako kwalifikowany akt administracyjny, s. 473
i nast.
Nb. 244–245
66498795312510
66
II. Współdziałanie organów administracji publicznej w ramach

wydawania decyzji
1. Współdziałanie organów administracji publicznej a przestrzeganie
właściwości
Uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej jest właściwy organ 246
administracji publicznej. Wynika to zarówno z ogólnych założeń postępo-
wania administracyjnego zawartych w art. 1 KPA, jak również mechanizmów
rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli art. 104 KPA.
W niektórych postępowaniach występuje tryb współdziałania organu prowa-
dzącego postępowanie z innym organem administracji.
Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach
określonych w art. 106 KPA musi działać w zakresie własnych kompeten-
cji i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do
wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w merytorycznym rozstrzyganiu
sprawy. Organ współdziałający może tylko przyczynić się do rozszerzenia sta-
nu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o pewne dodatkowe okolicz-
ności1. Dodatkowa ocena pewnych elementów postępowania administracyjnego
powinna wynikać z założeń konstrukcyjnych postępowania administracyjnego
danego rodzaju, mającego na względzie to, że efekty działań organu współdzia-
łającego stanowią w wielu przypadkach jedynie podlegający ocenie organu roz-
strzygającego środek dowodowy, pozwalający na ustalenie stanu faktycznego
będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy.
2. Współdziałanie organów administracji publicznej – instytucja prawa

materialnego a instytucja prawa proceduralnego
Uprawnienie do wyrażania stanowiska w ramach współdziałania organów 247
musi wynikać w sposób jednoznaczny z przepisów powszechnie obowiązujące-
go prawa materialnego2.
Podkreślić należy, że stosowanie materialnoprawnych regulacji dotyczących
realizacji wymogu współdziałania organu administracji publicznej w ramach
art. 106 KPA jest możliwe, o ile spełnione zostaną równolegle wymogi pro-
ceduralne, w ramach których na pierwszy plan wysuwa się wymóg zawisłości
postępowania przed organem administracji publicznej właściwym w sprawie
głównej. Nie jest więc możliwe określone działanie „organu współdziałające-
1
J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA z 20.11.1997 r., V SA 2699/96, poz. 56.
2
Post. SKO z 2.7.2004 r., SKO 4146/2/04, OSS 2004, Nr 4, poz. 93; wyr. NSA
z 6.10.2005 r., OSK 734/04, Legalis.
Nb. 246–247
66498795312510
66
go” na podstawie art. 106 § 5 KPA, jeżeli nie toczy się postępowanie admini-
stracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego
stanowiska.
3. Istota postępowania głównego a postępowania opiniującego

248 Użyte w art. 106 § 1 KPA określenie „inny organ” jest pojęciem bardzo sze-
rokim. Nie oznacza ono tylko organu administracji publicznej w rozumieniu
art. 1 pkt 1 i 2 KPA, ale także każdy organ, który na mocy przepisów prawa
materialnego jest obowiązany na żądanie organu administracji prowadzą-
cego postępowanie zająć stanowisko w sprawie będącej przedmiotem tego
postępowania.
4. Charakter zajęcia stanowiska przez organ współdziałający

249 Zajęcie stanowiska może mieć różny charakter i skutki prawne. Przewidzia-
ne są bowiem różnorodne możliwości: wyrażenie opinii, wyrażenie zgody,
wyrażenie stanowiska w innej formie, których katalog, ze względu na ostat-
nią z przywoływanych opcji, jest otwarty.
Opinia, co do zasady, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej inne-
go charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektyw-
nych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego spra-
wę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać
ich swobodnej oceny, mając na względzie zasadę zawartą w art. 7 KPA oraz
w trybie określonym w art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA. Opinia taka nie
ma więc mocy wiążącej dla organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji.
Z tego względu nie ma przeszkód do podjęcia decyzji administracyjnej wbrew
stanowisku organu opiniującego1.
Natomiast uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znacze-
niu stanowczym, wiąże bowiem organ administracji publicznej decydujący
w postępowaniu głównym. Jeżeli ustawodawca posługuje się sformułowaniem
„w uzgodnieniu”, należy przez to rozumieć wymóg uzyskania zgody. Treść sta-
nowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić więc o treści decy-
zji administracyjnej, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydu-
jący. W konsekwencji możemy w takim przypadku wyprowadzić z omawianej
regulacji zasadę związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniają-
cego, co należy interpretować w ten sposób, że decyzja wydana w postępowa-
niu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego.
1
Wyr. WSA w Warszawie z 15.6.2007 r., VI SA/Wa 1509/06, Legalis.
Nb. 248–249
66498795312510
66
Strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydają-

cy opinię ma zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed
organem współdziałającym. To incydentalne postępowanie mieści się bowiem,
z punktu widzenia skutków prawnych, w ramach postępowania głównego.
5. Termin do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Skutki prze-

kroczenia terminu
Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający, niezależnie od charakteru 250
oddziaływania na postępowanie główne, powinno nastąpić niezwłocznie, przy
czym nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chy-
ba że przepis prawa przewiduje inny termin. Niezajęcie stanowiska w termi-
nie wiąże się z konsekwencjami przekroczenia terminów określonych w regula-
cjach ogólnych, czyli art. 36–38 KPA, stosowanych odpowiednio.
6. Forma stanowiska organu – możliwość jego wzruszenia

Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze posta- 251
nowienia, na które służy stronie zażalenie od postanowienia w omawianym
przedmiocie, wydanego przez ministra w rozumieniu KPA bądź SKO, zamiast
zażalenia, na podstawie art. 106 § 5 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 KPA, służy
wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ.
7. Istota posiedzenia w trybie współdziałania

Celem regulacji dotyczącej tzw. posiedzenia w trybie współdziałania jest 252
usprawnienie prowadzenia postępowania, w którym istnieje obowiązek współ-
działania organów w zakresie wynikającym z unormowań znajdujących umo-
cowanie w przepisach szczególnych. Normy te zmuszają organ administracji
publicznej prowadzący postępowanie administracyjne do zasięgnięcia opinii
innego organu (współdziałającego). Brak takiego współdziałania może wiązać
się z konsekwencjami dla obu organów: organ administracji publicznej nie ma
możliwości zakończenia postępowania, organ współdziałający zaś naraża się na
zarzut bezczynności bądź przewlekłości postępowania.
8. Zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania

Uprawnienie do zwołania posiedzenia w trybie współdziałania przysłu- 253
guje wyłącznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowa-
nie główne. Możliwość taka istnieje z urzędu albo na wniosek, przy czym może
on zostać złożony zarówno przez stronę postępowania, jak i organ administracji
publicznej, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska.
Nb. 250–253
66498795312510
66
Podstawą do zwołania posiedzenia jest jego przyczynienie się do przyspie-

szenia zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Tego rodzaju rozwiąza-
nie jest konstrukcyjnie zbliżone do formy postępowania wyjaśniającego, jaką
jest rozprawa (art. 89 i nast. KPA).
9. Skutki prowadzenia posiedzenia w trybie współdziałania

254 Na posiedzenie w trybie współdziałania organ prowadzący postępowanie
główne może wezwać strony. Takie uprawnienie należy rozpatrywać jako obo-
wiązek nałożony na organ, co wynika z tego, że tylko takie podejście interpre-
tacyjne daje możliwość realizacji określonej w art. 10 KPA, zasady zapewnie-
nia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Wydanie postanowienia zawierającego stosowne stanowisko organu współ-
działającego stanowi zakończenie procedury związanej ze współdziałaniem
organów. Z tego też względu dopiero wtedy możemy mówić o braku stanu bez-
czynności organu, co nie wyklucza istnienia stanu przewlekłości w prowadze-
niu postępowania.
Organ współdziałający zajmuje stanowisko poprzez wydanie postanowie-
nia, posiadające elementy charakterystyczne dla tego aktu administracyjnego.
Inną możliwością jest „wpisanie” przedmiotowego postanowienia do protokołu
posiedzenia w trybie współdziałania.
III. Umorzenie postępowania

1. Uwagi ogólne
255 Zasadą jest to, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób
kończy postępowanie w danej instancji. Umorzenie postępowania administra-
cyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji. A contrario, decyzja o umorze-
niu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postę-
powanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia1.
Głównym problemem interpretacyjnym w zakresie omawianej instytu-
cji jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezza-
sadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie
wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bez-
przedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek
1
Wyr. WSA w Warszawie z 2.7.2007 r., IV SA/Wa 833/07, Legalis; wyr. WSA w Gliwi-
cach z 27.1.2011 r., IV SA/Gl 476/10, Legalis.
Nb. 254–255
66498795312510
66
do uwzględnienia jej wniosku1. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości

postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji zała-
twiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowa-
nia. Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej roz-
strzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do
czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie
powinno ulec umorzeniu niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru
sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki
charakter w jego toku.
Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwo- 256
ści merytorycznego rozpoznania sprawy2. Bezprzedmiotowość postępowa-
nia administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialne-
go stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej
sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty3. W takiej sytuacji można wska-
zywać, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma
materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej,
ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania admi-
nistracyjnego jest bowiem brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że
nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa mate-
rialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W przypad-
ku bezprzedmiotowości jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne
czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
Artykuł 105 KPA przewiduje dwie rozłączne podstawy do umorzenia postę-
powania administracyjnego – obiektywną (w § 1) i subiektywną (w § 2).
Z tego względu równoczesne zastosowanie obu podstaw do działania organu
administracji publicznej w określonej sprawie jest niemożliwe.
2. Umorzenie obligatoryjne
Decyzja administracyjna opiera się na konstrukcji tworzenia stosunku admi- 257
nistracyjnoprawnego, co jest szczególnie istotne przy rozstrzyganiu sprawy co
1
Wyr. WSA w Lublinie z 2.3.2010 r., III SA/Lu 572/09, Legalis; wyr. WSA w Bydgosz-
czy z 30.6.2010 r., I SA/Bd 407/10, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie z 1.2.2011 r., II SA/Rz
1107/10, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 9.3.2010 r., IV SA/Wa 93/10, Legalis; wyr. WSA w Opolu
z 22.7.2014 r., II SA/Op 307/14, Legalis.
3
Wyr. WSA w Gliwicach z 12.1.2010 r., IV SA/Gl 446/09, Legalis; wyr. NSA
z 21.9.2010 r., II OSK 1393/09, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.8.2010 r., II SA/Go
279/10, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 27.1.2011 r., IV SA/Gl 476/10, Legalis; wyr. WSA
w Opolu z 10.11.2015 r., II SA/Op 374/15, Legalis; wyr. NSA z 9.12.2015 r., II OSK 929/14,
Legalis; jak również M. Kotulski, Kilka uwag, cz. 2, s. 30.
Nb. 256–257
66498795312510
66
do istoty. Konsekwencją tego jest założenie, że postępowanie administracyjne

staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje jednego z elementów stosunku mate-
rialnoprawnego, uniemożliwiając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy1.
Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia prze-
słanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postę-
powaniu, w szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmio-
tu postępowania, czy sprawa ma cywilny charakter, wówczas można mówić
o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podob-
nie jest, gdy brakuje przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku stro-
ny postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia, jak
np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu osoby prawnej lub jednostki organiza-
cyjnej, czy utrata przez podmiot kwalifikacji do wykonywania określonej funk-
cji.
Poza bezprzedmiotowością podmiotową i przedmiotową można się spotkać
z wyodrębnianiem bezprzedmiotowości funkcjonalnej, czyli z powodu braku
podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy.
258 Umorzenie obligatoryjne postępowania administracyjnego wiąże się
z tzw. obiektywną bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego.
Ze względu na czynnik obiektywny, umorzenie postępowania administracyj-
nego nie jest uzależnione od woli orzekającego organu administracji publicz-
nej, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny
bezprzedmiotowości, której istnienie taki organ musi stwierdzić i wykazać
w decyzji o umorzeniu postępowania, wydanej w ramach art. 105 § 1 KPA2.
Decyzja o umorzeniu obligatoryjnym postępowania administracyjnego jest
decyzją związaną. Organ administracji publicznej, stwierdzając zaistnienie
określonych prawem przesłanek, zobligowany jest do wydania decyzji o umo-
rzeniu postępowania.
W ramach rozpatrywania podstaw do umorzenia postępowania, bezprzed-
miotowość podmiotową należy rozpatrywać, mając na względzie charakter
praw wynikających potencjalnie z decyzji administracyjnej, w kontekście moż-
liwości objęcia ich sukcesją. W przypadku gdy postępowanie administracyjne
dotyczy uprawnień o charakterze osobistym, bezprzedmiotowość ma charakter
trwały i nieusuwalny w ujęciu prawnym, co stanowi podstawę do umorzenia
postępowania. Natomiast w przypadku uprawnień o charakterze majątkowym,
bezprzedmiotowość podmiotowa stanowi podstawę do zawieszania obligato-
ryjnego postępowania administracyjnego.
1
Wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2007 r., VII SA/Wa 285/07, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 17.6.2008 r., I SA/Wa 485/08, Legalis.
2
M. Wolanin, Bezprzedmiotowość, s. 18.
Nb. 258
66498795312510
66
3. Umorzenie fakultatywne
Artykuł 105 § 2 KPA odnosi się do sytuacji, w której strona postępowania 259
odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej
jej interesu prawnego lub obowiązku. Nie oznacza to, że ten interes prawny
lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzy-
gnięcie o nich w decyzji administracyjnej. W takim przypadku mamy więc do
czynienia z bezprzedmiotowością względną, bowiem odnoszoną do treści żąda-
nia strony, które było podstawą wszczęcia postępowania1.
Decyzja o umorzeniu fakultatywnym postępowania administracyjnego jest
decyzją uznaniową. Organ administracji publicznej, stwierdzając zaistnienie
określonych prawem przesłanek, może wydać decyzję o umorzeniu postępo-
wania.
Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie administra-
cyjne na podstawie regulacji dotyczącej umorzenia fakultatywnego, jeżeli
zachodzą łącznie następujące przesłanki: postępowanie zostało wszczęte na
wniosek strony, wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, któ-
ra żądała wszczęcia postępowania, inne strony postępowania nie zgłasza-
ją sprzeciwu, a umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego.
Pierwszą przesłanką umorzenia fakultatywnego postępowania jest wymóg 260
zwrócenia się o umorzenie postępowania strony, na której żądanie postępo-
wanie zostało wszczęte. Jest to realizacją dyspozycyjności strony w postępo-
waniu. Strona, realizując możliwość kształtowania swoich uprawnień w sferze
prawa administracyjnego materialnego, jest również jedynym legitymowanym
podmiotem do stwierdzenia w trakcie trwającego postępowania administracyj-
nego, że jednak nie jest zainteresowana ukształtowaniem takiego prawa. To
założenie wiąże się z tym, że regulacja umorzenia fakultatywnego może zna-
leźć zastosowanie do postępowań wszczynanych na wniosek strony, bez możli-
wości stosowania do postępowań wszczynanych z urzędu (ze względów funk-
cjonalnych nieco inaczej traktowana jest sytuacja przewidziana art. 61 § 2
KPA).
Kolejną przesłanką jest brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania
administracyjnego. Ta przesłanka znajdzie zastosowanie w przypadku wielo-
ści stron danego postępowania i wiąże się częstokroć z rozbieżnymi interesa-
mi stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. W tego rodza-
ju sytuacji zgodność z interesem prawnym jednej ze stron mogłaby wiązać się
z niezgodnością z interesem prawnym innej strony. Z tego względu, w celu
zabezpieczenia możliwości realizacji uprawnień proceduralnych mających
1
Wyr. NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57.
Nb. 259–260
66498795312510
66
potencjalny wpływ na sferę prawa materialnego wprowadzono mechanizm

konieczności uzyskiwania zgody wszystkich stron, na umorzenie fakultatyw-
ne postępowania administracyjnego; brak takiej zgody uniemożliwia zgodne
z prawem umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 KPA.
Kolejną przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego w trybie
art. 105 § 2 KPA jest brak sprzeczności z interesem społecznym. Tego rodza-
ju klauzula musi zostać zindywidualizowana w danym postępowaniu, a następ-
nie organ administracji publicznej jest obowiązany wykazać, że ten interes spo-
łeczny sprzeciwia się umorzeniu postępowania.
4. Forma umorzenia i odmowy umorzenia postępowania

administracyjnego
261 Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie
w drodze decyzji administracyjnej1. Natomiast przepisy KPA nie przewidu-
ją możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy umo-
rzenia postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ da wyraz swo-
jemu stanowisku dopiero w decyzji kończącej merytorycznie sprawę w danej
instancji2.
5. Skutki umorzenia postępowania administracyjnego

262 Umorzenie postępowania administracyjnego w całości, będąc rozstrzygnię-
ciem natury formalnej, zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do jej
istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołuje skutki
proceduralne, takie jak każda decyzja merytoryczna – kończy sprawę w danej
instancji, chyba że jest decyzją częściową. Jednocześnie zapewnia ona gwa-
rancje procesowe stronie, tak jak każda inna decyzja administracyjna, polega-
jące na możliwości zastosowania zwykłych i nadzwyczajnych środków praw-
nych, jak również zapewnienia ochrony sądowoadministracyjnej3.
1
Wyr. WSA w Gliwicach z 31.1.2008 r., IV SA/Gl 714/07, Legalis; K. Świderski, Glosa
do wyr. NSA w Poznaniu z 5.8.2003 r., II SA/Po 112/03, s. 16.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 11.12.2014 r., VII SA/Wa 1028/14, Legalis, jak również
K. Świderski, Glosa do wyr. NSA w Poznaniu z 5.8.2003 r., II SA/Po 112/03, s. 16.
3
Wyr. NSA we Wrocławiu z 16.7.1982 r., SA/Wr 220/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 72;
wyr. NSA w Gdańsku z 24.4.1998 r., I SA/Gd 1279/96, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 22.6.2005 r., VI SA/Wa 11/04, Legalis.
Nb. 261–262
66498795312510
66
IV. Składniki decyzji administracyjnej

1. Podstawowe składniki decyzji administracyjnej
1.1. Oznaczenie organu administracji publicznej
Oznaczenie organu administracji publicznej jest istotne z punktu widze- 263
nia możliwości oceny prawidłowości działania tego organu przy rozpatrywa-
niu jego właściwości do działania. Reguły dotyczące ustalania właściwości
zakładają, co do zasady, że w danej konkretnej sprawie właściwy do działania
jest tylko jeden organ administracji. Z tego też względu, w przypadku wyjąt-
kowym, jakim jest przeniesienie kompetencji, decyzja administracyjna wydana
w sprawie, w której – zgodnie z przepisami ustawowymi – właściwy jest inny
organ, powinna wskazywać podstawę prawną przeniesienia kompetencji.
Oznaczenie organu administracji publicznej polega na podaniu pełnej
nazwy organu i jego siedziby (adresu). Istotna jest jednak różnica pomiędzy
organem administracji a jego urzędem.
Nawet jeżeli postępowanie administracyjne prowadzone przed organem
administracji publicznej wiąże się z wykonywaniem zadań przy pomocy urzędu
tego organu (aparat pomocniczy), to decyzję administracyjną wydaje organ
administracji, a nie wspomagający go urząd. Tego rodzaju decyzja posiada-
jąca niewłaściwe oznaczenie będzie decyzją wadliwą, jednak wadliwość ta nie
będzie wpływała na ważność wydanej decyzji1.
Oznaczenie organu administracji publicznej zawarte w decyzji administra-
cyjnej powinno być jak najbardziej przyjazne dla podmiotu administrowanego,
co wynika z wyrażonej w art. 8 KPA zasady pogłębiania zaufania obywateli do
organów państwa. W związku z tym działanie z upoważnienia organu admini-
stracji publicznej powinno się wiązać z zamieszczaniem w decyzji administra-
cyjnej zwrotu wskazującego na wydanie jej „z upoważnienia”. Jako że decyzja
administracyjna wydawana jest przez konkretny organ administracji publicznej,
to ani strona, ani inne podmioty nie powinny mieć żadnych wątpliwości co do
tego, który organ decyzję wydał2.
1.2. Data wydania decyzji administracyjnej
Przez datę wydania decyzji administracyjnej należy rozumieć datę wyda- 264
nia decyzji na piśmie lub datę ogłoszenia decyzji ustnie, przy czym datą
wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej wymaga-
1
2
K. Kaszubowski, Glosa do wyr. SN z 28.6.2000 r., III RN 189/99, s. 23.
Nb. 263–264
66498795312510
66
ne przez prawo składniki1. Nie można natomiast utożsamiać daty wydania

decyzji (akt woli) z datą jej doręczenia (uzewnętrzniony przejaw woli).
Wskazanie daty wydania decyzji wiąże się ze skutkami zarówno w sferze
prawa proceduralnego, jak i materialnego, co jest istotne z punktu widzenia
założeń weryfikacji decyzji administracyjnej w ramach struktur administracyj-
nych, jak też w ramach działań sądownictwa administracyjnego. Są to następu-
jące czynniki:
1) dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny decydujący jest
stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, co ma zwią-
zek z pewnością i trwałością obrotu;
2) organ administracji publicznej rozpoznający i rozstrzygający sprawę ma
obowiązek stosowania wszystkich przepisów prawnych, które zosta-
ły opublikowane do daty wydania decyzji, a jeżeli pominie zmiany tych
przepisów czy ich uchylenie, to decyzja jest dotknięta wadą;
3) data wydania decyzji pozwala stwierdzić, czy organ, który wydał decy-
zję, nie naruszył przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy;
4) oznaczenie daty decyzji ma znaczenie w kontekście powagi rzeczy osą-
dzonej, co wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 3 KPA;
5) data wydania decyzji określa również konkretny stan prawny, w jakim
dana decyzja zapadła, w ujęciu szerokim (podmiotowym, przedmioto-
wym i funkcjonalnym), a zatem poza materią sprawy sensu stricto, również
m.in. właściwość organów, krąg stron postępowania;
6) ustalenie w sposób precyzyjny daty wydania decyzji jest istotne również
z tego powodu, że fakt ten ma decydujące znaczenie dla stosowania nad-
zwyczajnych środków prawnych.
265 Nieprawidłowa data wydania decyzji stanowi rażące naruszenie pra-
wa2, a więc umożliwia usunięcie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie
art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Nie dotyczy to sytuacji, w której data wydania decy-
zji administracyjnej jest błędna, natomiast z kontekstu sprawy wynika jedno-
znacznie, że postępowanie i decyzja była wydawana w innym czasie, co spro-
wadza się do wniosku, iż z tej przyczyny błąd ma charakter omyłki pisarskiej,
która może zostać w przewidzianym przez prawo trybie, czyli art. 113 § 1 KPA,
sprostowana; w tego rodzaju sytuacji nie mamy do czynienia z zarzutem wady
decyzji mającą istotny wpływ na wynik sprawy.
1
2
Wyr. WSA w Lublinie z 25.9.2008 r., III SA/Lu 245/08, Legalis.
Nb. 265
66498795312510
66
1.3. Oznaczenie strony lub stron postępowania

Decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie strony lub stron 266
występujących w danym postępowaniu administracyjnym. Oznaczenie strony
będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwi-
ska i miejsca zamieszkania lub pobytu, a także ewentualnie innych danych
(np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jedno-
stek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości
prawnej – ich nazwy oraz siedziby1.
Oznaczenie strony powinno być podane w decyzji w taki sposób i w takim
zakresie, aby umożliwiło jej jednoznaczną identyfikację. Wiąże się to
z podwójną konkretnością aktu administracyjnego, w ramach której koniecz-
ne jest zindywidualizowanie podmiotowego elementu aktu administracyjne-
go. Z tego względu oznaczenia osób fizycznych, poza typowymi wskazany-
mi powyżej, mogą zostać rozszerzone o datę i miejsce urodzenia takiej osoby
fizycznej oraz imiona jej rodziców, czy też – jak w sprawach dotyczących sta-
tusu uchodźcy – o obywatelstwo; natomiast informacja o narodowości nie jest
elementem oznaczenia strony w decyzji administracyjnej.
Oznaczenie strony w decyzji administracyjnej jest niezależne od legityma-
cji do wszczęcia postępowania, w ujęciu zarówno de iure, jak i de facto. Naj-
częściej dzieje się bowiem tak, że w zakresie składanego wniosku dany pod-
miot jest jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Nie zawsze
jednak tak musi być. Wynika to z tego, że organ administracji publicznej jest
obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć
się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało
wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu
na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji
administracyjnej jako strona postępowania. Wiąże się to z tym, że oznaczenie
stron lub strony wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które
z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy2.
W decyzji nie wymienia się podmiotów działających na prawach stro- 267
ny, które brały udział w postępowaniu w konkretnej sprawie, gdyż akty te będą
im doręczane jedynie do wiadomości, aby mogły skorzystać z przysługujących
im uprawnień procesowych, zmierzających do weryfikacji decyzji. Oznaczenie
podmiotu na prawach strony, tak jakby to była strona, nie może zmienić zakre-
1
Wyr. WSA w Warszawie z 19.10.2007 r., VI SA/Wa 949/07, Legalis; wyr. WSA w Lu-
blinie z 17.4.2009 r., I SA/Lu 405/08, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 24.1.2007 r., IV SA/Wa 2006/06, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 19.10.2007 r., VI SA/Wa 949/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 30.6.2008 r.,
VI SA/Wa 749/08, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 28.1.2009 r., II SA/Gd 585/08, Legalis.
Nb. 266–267
66498795312510
66
su uprawnień danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Natomiast

w praktyce zdarza się umiejscowienie podmiotów na prawach stron w rozdziel-
niku decyzji administracyjnej podmiotów, które ją otrzymują, co nie zmienia
zakresu przysługujących tym podmiotom uprawnień, wyłącznie procedural-
nych.
Dokonywanie oznaczenia strony może wiązać się z różnego rodzaju wadli-
wością, co najczęściej skutkuje istotnymi wadami decyzji administracyjnej.
Z tego względu, braku oznaczenia strony, do której decyzja jest kierowana, nie
można sprostować w trybie art. 113 KPA i potraktować tego jako oczywistej
omyłki. Jednak art. 113 KPA może być stosowany dla sprostowania oczywistej
omyłki, w przypadku np. błędu w imieniu, nazwisku itp.
268 Skierowanie aktu do podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną,
wiąże się z nieistnieniem aktu administracyjnego (decyzji) – np. dla celów
szkoleniowych właściwy organ wydał decyzję w stosunku do postaci z kreskó-
wek. Natomiast w pozostałych przypadkach – gdyby doszło do wydania decy-
zji w stosunku do osoby zmarłej – należy przyjąć, że decyzja ta jest obarczona
wadą nieważności, albowiem została skierowana do osoby niebędącej stro-
ną w sprawie (zmarłej przed lub w trakcie postępowania), była niewykonalna
w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. W konsekwen-
cji taki akt zostałby wydany z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie
wywołałby skutków prawnych. Ocena taka nie może być automatyczna, gdyż
bierze się pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Tak więc okoliczność,
że adresat decyzji w dacie jej wydania już nie żył, może mieć jedynie znacze-
nie dla ewentualnego ustalenia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważno-
ści decyzji. Pozwala to także na określenie kręgu następców prawnych adre-
sata decyzji, którzy ewentualnie weszli w jego sferę praw i obowiązków, a tym
samym uzyskali interes prawny i nabyli uprawnienia przysługujące stronom
postępowania administracyjnego.
W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może
być stroną postępowania, ponieważ postępowanie nie dotyczyło jego interesu
prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa
w art. 156 § 1 pkt 4 KPA. W przypadku zaś wielości stron postępowania ozna-
czenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwali-
fikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone pra-
widłowo1.
1
Wyr. NSA z 18.6.2008 r., II OSK 674/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 30.6.2008 r., VI SA/Wa 749/08, Legalis.
Nb. 268
66498795312510
66
1.4. Podstawa prawna decyzji administracyjnej

Podstawa prawna stanowi umocowanie dla organu administracji publicz- 269
nej do określonego zachowania się, kształtującego sytuację prawną podmio-
tów administrowanych. Organ taki swoje działanie może prowadzić w takim
zakresie, i tylko w takim, w jakim jest umocowany mocą przepisów prawa
powszechnie obowiązującego1. Ze względu jednak na to, że decyzja admini-
stracyjna, co do zasady, rozstrzygając sprawę co do istoty, kształtuje sytuację
prawną w sferze materialnego prawa administracyjnego, wymaga wykazania
istnienia takiej podstawy; z drugiej jednak strony, decyzja, będąc aktem umiej-
scowionym w ramach postępowania administracyjnego, wymaga wskazania
przepisu prawa proceduralnego. Z tych względów, typowa decyzja administra-
cyjna zawierać będzie dwie podstawy prawne (materialną i proceduralną).
Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokład- 270
nie, tj. ze wskazaniem mającym zastosowanie w danej sprawie przepisów
zarówno prawa formalnego, jak i materialnego wraz z powołaniem źródeł
jego publikacji.
Powołanie źródeł publikacji powinno być dokładne. Podając w decyzji
administracyjnej podstawę prawną jej wydania, organ administracji publicznej
jest obowiązany do wskazania przepisów – przede wszystkim prawa material-
nego – na których oparł swoje rozstrzygnięcie2.
Wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej jej
wydania nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy praw-
nej. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi
bowiem, gdy w decyzji nie powołano podstawy prawnej albo powołano ją błęd-
nie, gdyż istotne jest rzeczywiste istnienie tej podstawy3. W tego rodzaju sytu-
acji mamy do czynienia z wadą formalną decyzji administracyjnej polegającą
na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym w omawianym art. 107
§ 1 KPA. W związku z tym błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub
jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach
prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może
1
Wyr. NSA: z 12.2.2002 r., II SA 2747/00, Legalis; z 11.3.2002 r., II SA 2847/00, Lega-
lis; z 23.4.2002 r., I SA 2453/00, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 28.10.2005 r., VI SA/Wa
623/05, Legalis; E. Frankiewicz, Miejsce niektórych zarządzeń, s. 5.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 8.11.2005 r., VII SA/Wa 431/05, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 10.5.2007 r., IV SA/Wa 259/07, Legalis.
3
Wyr. WSA w Warszawie z 21.1.2005 r., III SA/Wa 1503/04, Legalis; wyr. WSA
w Warszawie z 13.2.2007 r., III SA/Wa 3598/06, Legalis; wyr. NSA z 31.1.2008 r., II OSK
1924/06, Legalis; wyr. NSA z 25.8.2011 r., I OSK 1769/10, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu
z 27.8.2015 r., II SA/Wr 409/15, Legalis.
Nb. 269–270
66498795312510
66
być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć znaczący wpływ
na wynik sprawy. Konsekwencją tego jest to, że błędne powołanie podstawy
prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchyle-
nia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa
taka istnieje. W ramach administracyjnego toku instancji organ administracji
publicznej II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpozna-
nia sprawy i uchybienie organu I instancji, polegające na braku przytoczenia
podstawy prawnej bądź niepełnym jej przytoczeniu, może naprawić, przywołu-
jąc właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
Natomiast decyzją wydaną bez podstawy prawnej jest decyzja niemają-
ca podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym
o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraź-
nego upoważnienia ustawowego1.
1.5. Rozstrzygnięcie
271 Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji administracyj-
nej, jest kluczowym elementem decyzji, gdyż jest jej kwintesencją, wyraża
bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przy-
padku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowo-
dowego2.
Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny
i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie
zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej
nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego
zachowania lub też konkretyzująca określone uprawnienia powinna obowią-
zek ten lub uprawnienie wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości
różnej interpretacji. W osnowie decyzji administracyjnej powinno być wprost
wyrażone rozstrzygnięcie, gdyż nie można go ani domniemywać, ani wypro-
wadzać z treści uzasadnienia3.
W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji administracyjnej zostaje wyrażona
wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Jeśli
treść uzasadnienia decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z jej roz-
Wyr. NSA w Gdańsku z 5.11.1996 r., SA/Gd 2647/95, niepubl.

1
Wyr. WSA w Olsztynie z 15.10.2009 r., II SA/Ol 741/09, Legalis.

2
3
Wyr. NSA w Łodzi z 18.3.1994 r., SA/Łd 492/94, niepubl.; wyr. NSA z 12.4.1999 r.,
IV SA 1886/96, niepubl.; wyr. NSA z 2.9.1999 r., IV SA 1418/97, Legalis; wyr. WSA w Gdań-
sku z 21.9.2005 r., II SA/Gd 718/02, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 15.3.2007 r., II SA/Kr
891/04, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 27.6.2007 r., I SA/Wa 254/07, Legalis; wyr. WSA
w Bydgoszczy z 7.10.2009 r., II SA/Bd 633/09, Legalis.
Nb. 271
66498795312510
66
strzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § 1 i 3 KPA1. W razie sprzecz-

ności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodaj-
ną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia2. W razie więc gdy organ odwoławczy
utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, należy przyjąć, że w szczególno-
ści utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie sformułowane przez organ administra-
cji publicznej I instancji.
Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnie-
niem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak więc rozstrzygnięcia, czyli tre-
ści „decyzji”, pozbawia dane pismo charakteru decyzji.
1.6. Uzasadnienie decyzji administracyjnej
A. Uwagi ogólne
Jednym z elementów decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie fak- 272
tyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych
i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy
podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno ono zawierać ocenę zebra-
nego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykład-
nię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle
obowiązującego prawa3. Dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty
urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji, gdyż są one tylko pod-
stawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedsta-
wienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska
wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien on przy tym poddać rozwa-
dze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do
norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody
takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów.
Tok rozumowania organu przedstawiający właśnie proces konkretyzacji
stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać powinno uza-
sadnienie decyzji.
Sporządzanie uzasadnienia jest silnie powiązane z realizacją zasad ogól-
nych postępowania administracyjnego. Na pierwszy plan wysuwa się w tym
zakresie, wyrażona w art. 11 KPA, zasada przekonywania. Stosownie do tej
zasady, organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie
zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Ele-
mentem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzy-
1
Wyr. WSA w Warszawie z 18.3.2004 r., IV SA 3537/02, Legalis.
2
3
Wyr. WSA w Krakowie z 5.11.2015 r., II SA/Kr 958/15, Legalis.
Nb. 272
66498795312510
66
gnięcia jest właśnie uzasadnienie1. Natomiast zasada przekonywania nie zosta-

nie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub
nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy2.
Wyrażona w art. 11 KPA zasada przekonywania jest bardzo silnie związa-
na z zawartą w art. 8 KPA zasadą ogólną pogłębiania zaufania obywateli do
organów państwa. Wiąże się to z tym, że spełnienie normy wynikającej z art. 8
KPA wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby
w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, iż jej stanowisko
zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to
przyczyną tego są istotne powody3. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby
strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność prze-
słanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu
sprawy4. Z tego względu, w przypadku gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje
w sprzeczności z treścią uzasadnienia, w związku z zasadą ogólną wynikającą
z art. 8 KPA, to mamy do czynienia z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 KPA.
273 Z art. 77 § 1 i art. 80 KPA wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgro-
madzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena powinna znaleźć, w świetle
wymogów określonych w art. 107 § 3 KPA, pełne odzwierciedlenie w uzasad-
nieniu decyzji administracyjnej5. Uzasadnienie decyzji, stosownie do art. 107
§ 1 pkt 6 KPA, stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako
całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Ograniczenie się w uzasadnieniu decy-
zji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich
wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi więc istotne naru-
szenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 KPA.
Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się
m.in. z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w zna-
czeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może
istnieć w obrocie prawnym; z tego też względu powinny one być wewnętrz-
1
Wyr. NSA we Wrocławiu z 6.1.1994 r., SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. – wkł. 1995, Nr 2,
poz. 57; wyr. WSA w Warszawie z 6.11.2006 r., IV SA/Wa 1374/06, Legalis; wyr. WSA
w Olsztynie z 6.5.2014 r., II SA/Ol 256/14, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 9.4.2015 r.,
II SA/Bd 82/15, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 12.4.2006 r., III SA/Wa 1954/05, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 11.10.2006 r., VII SA/Wa 1121/06, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 6.5.2014 r.,
II SA/Ol 257/14, Legalis.
3
Wyr. WSA w Poznaniu z 17.1.2008 r., III SA/Po 641/07, Legalis.
4
Wyr. WSA w Warszawie z 16.11.2004 r., I SA 1128/03, Legalis; wyr. WSA w Warsza-
wie z 7.1.2009 r., II SA/Wa 1245/08, Legalis.
5
Wyr. WSA we Wrocławiu z 7.10.2009 r., II SA/Wr 174/04, Legalis; wyr. WSA w Kra-
kowie z 27.10.2015 r., II SA/Kr 976/15, Legalis.
Nb. 273
66498795312510
66
nie spójne1. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone

w art. 107 KPA, co powoduje, że braki w tym zakresie stanowią o wadliwości
tego aktu2. Sprzeczność zaś między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji
prowadzić musi do wniosku o pierwszeństwie samego rozstrzygnięcia3. Nato-
miast, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie korespon-
duje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawar-
tych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 KPA i jako dotknięta
wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA podlega stwierdzeniu nieważności4.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie
w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podsta-
wowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchy-
lenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, gdyż sytuacja taka
może mieć wpływ na wynik sprawy5. Wzruszenie decyzji administracyjnej
przez sąd administracyjny jest dopuszczalne z powodu wadliwości stwierdzeń
zawartych w uzasadnieniu, nawet pomimo że jej sentencja jest zgodna z pra-
wem.
B. Uzasadnienie faktyczne
Organ administracji publicznej jako gospodarz postępowania administracyj- 274
nego prowadzi postępowanie dowodowe. Jego zadaniem jest ustalenie, jakie
dowody należy przeprowadzić, zabranie tych dowodów, a następnie doko-
nanie ich oceny6. Przeprowadzona ocena powinna znaleźć swoje odzwiercie-
dlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej.
Kształt uzasadnienia decyzji administracyjnej wiąże się silnie z wyrażoną
w art. 11 KPA zasadą przekonywania. W świetle tej zasady, organ administra-
cji publicznej obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody
z osobna, lecz także wszystkie dowody łącznie.
Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego uza-
sadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji administracyjnej. Uzasadnienie
faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ
uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powo-
du których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś
1
Wyr. WSA w Warszawie z 21.6.2005 r., II SA/Wa 223/05, Legalis; zob. również J. Zim-
mermann, Znaczenie uzasadnienia, s. 511.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 18.3.2004 r., IV SA 3537/02, Legalis.
3
Wyr. NSA z 17.12.1999 r., IV SA 2070/97, niepubl.
4
5
Wyr. WSA w Białymstoku z 25.3.2014 r., II SA/Bk 1015/13, Legalis.
6
Wyr. WSA w Krakowie z 10.9.2010 r., I SA/Kr 837/10, Wspólnota 2010, Nr 39, s. 42.
Nb. 274
66498795312510
66
uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem

przepisów prawa1.
Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, oceny okoliczności
faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwa-
rza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicz-
nej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym
istotny wpływ na wynik sprawy2. Takie podejście dotyczy działania orga-
nu administracji publicznej funkcjonującego zarówno jako organ I, jak i II in-
stancji.
C. Uzasadnienie prawne
275 Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji administracyjnej, z przytoczeniem
przepisów prawa, polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej
w każdej decyzji i obowiązującego prawa, lecz także na wszechstronnym wyja-
śnieniu, dlaczego organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę zasto-
sował określony przepis, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy
strona przedstawiła wykładnię odmienną3.
Podkreślenia wymaga, że nie należy mylić podstawy prawnej i uzasadnie-
nia prawnego decyzji administracyjnej, gdyż są to dwa różne elementy stro-
ny formalnej tego rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej chodzi o wskazanie
przepisu prawa, na mocy którego wydano decyzję, a więc przepisu upoważ-
niającego organ do działania w tym zakresie. Uzasadnienie prawne natomiast
polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.
W tej ostatniej sytuacji chodzi więc zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ
administracji publicznej zastosował dany przepis. Uzasadnienie prawne decy-
zji powinno więc być wywodem prawniczym mającym na celu wykazanie, że
wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego
w danej sytuacji faktycznej.
Uzasadnienie prawne powinno odnosić się do ustaleń stanu sprawy w postę-
powaniu dowodowym. Z tego względu samo przywołanie treści przepisu
w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktyczne-
go sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji.
1
Wyr. WSA w Krakowie z 2.10.2009 r., I SA/Kr 1008/09, Legalis; wyr. WSA w Gliwi-
cach z 6.10.2009 r., III SA/Gl 788/09, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 8.10.2009 r., II SA/Gd
266/09, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 30.5.2006 r., VII SA/Wa 369/06, Legalis.
3
Wyr. WSA w Warszawie z 29.6.2006 r., II SA/Wa 616/06, Legalis.
Nb. 275
66498795312510
66
D. Uzasadnienie decyzji uznaniowej

Uzasadnienie decyzji administracyjnej odgrywa szczególnie istotną rolę 276
w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyj-
nego. Z punktu widzenia uznaniowości organu administracji publicznej kluczo-
we jest to, aby ocena dokonana przez ten organ nie była oceną dowolną1.
Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jedno-
znaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest
rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym
na podstawie rzetelnych dowodów – stanie faktycznym zaistniałym w danej
sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach
prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia
dowolnego nieopartego na przepisach prawa2.
Wydanie decyzji uznaniowej wiąże się z posiadaniem przez organ admi- 277
nistracji publicznej więcej niż jednej możliwości załatwienia sprawy, przy
czym każda z nich jest zgodna z prawem. Wiąże się to z tym, że ze wzglę-
du na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu
decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie sta-
nu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu
jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach
strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uza-
sadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala więc na jednoznaczne stwierdzenie,
czy przy jej wydaniu organ administracji publicznej nie dopuścił się dowol-
ności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego spra-
wy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za
naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik
sprawy.
1.7. Pouczenie
Pouczenie zawarte w decyzji administracyjnej wskazuje na potencjal- 278
ny tryb wzruszenia decyzji w ramach administracyjnego toku instancji
(decyzje nieostateczne), bądź w ramach weryfikacji w trybie sądowoadmini-
stracyjnym (decyzje ostateczne); w sytuacjach szczególnych istnieje możliwość
powództwa do sądu powszechnego. Zawartość i treść pouczenia, jako zindywi-
dualizowane w konkretnej sprawie, jest więc istotnie uzależnione od właściwo-
ści instancyjnej organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę.
1
Wyr. WSA w Gliwicach z 6.2.2009 r., III SA/Gl 1421/08, Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 7.11.2006 r., III SA/Wa 2015/06, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 9.5.2007 r., V SA/Wa 320/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 25.5.2007 r., V SA/Wa
418/07, Legalis.
Nb. 276–278
66498795312510
66
Wskazanie możliwości stosowania zwykłego środka prawnego jest nie-

zależne od tego, czy występuje ono w ujęciu pozytywnym, czy negatywnym;
wynika to z dążenia do zmniejszenia efektów inkwizycyjności postępowania.
Po pierwsze, pouczenie decyzji wskazuje więc na to, czy zwykły środek
prawny w ogóle przysługuje. Po drugie, jeżeli istnieje możliwość zastosowa-
nia takiego środka, pouczenie powinno określać ten środek (odwołanie, wnio-
sek o ponowne rozpatrzenie sprawy; w tym ostatnim przypadku, alternatywnie,
skargę do WSA). Po trzecie, powinien zostać wskazany tryb stosowania jedne-
go w powyżej wskazanych środków prawnych. Po czwarte, w przypadku gdy
zwykły środek prawny przysługuje, w pouczeniu powinno zostać wskazane
zarówno prawo do zrzeczenia się odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy), jak również jego skutki prawne.
Ze względu na to, że pouczenie powinno być zawarte w każdej decyzji,
ustawodawca określił również dotyczące jego wymogi, odnoszące się rów-
nież do decyzji ostatecznych. W takiej sytuacji pouczenie wskazuje na moż-
liwość weryfikacji decyzji poza trybem administracyjnoprawnym. Wskazanie
takie powinno określać, jeżeli istnieje: o możliwości wniesienia powództwa do
sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjne-
go (należy zauważyć, że sprzeciw opisany w art. 64a i nast. PrPostSAdm, przy-
sługuje wyłącznie od decyzji kasatoryjnej przewidzianej w art. 138 § 2 KPA).
Brak pouczenia bądź jego wadliwość wiąże się z istnieniem wady decyzji
administracyjnej. Nie jest to jednak wada istotna, a więc może być usuwana
w trybie rektyfikacji decyzji.
1.8. Podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego
279 Podpis stanowi wyraz oświadczenia woli organu administracji publicz-
nej, przez co kształtuje się prawa bądź obowiązki podmiotu administrowane-
go w ramach opisanych w decyzji administracyjnej; z tego względu podpis jest
kluczowym, gdyż konstytutywnym, elementem decyzji administracyjnej.
W powyższym kontekście należy wyjaśnić skutki braku podpisu. W tym
zakresie pojawiają się dwie koncepcje. Pierwsza wychodzi z założenia, że
brak podpisu pod decyzją powoduje, iż pismo takie traci charakter „decy-
zji”1, gdyż decyzja w ogóle nie powstaje; w tym przypadku próba weryfika-
cji takiego aktu dokonuje się wyłącznie od strony formalnej – organ odwoław-
czy w sytuacji braku w aktach sprawy decyzji opatrzonej podpisem, nie może
przejść do postępowania rozpoznawczego i wydać rozstrzygnięcia na podsta-
wie art. 138 KPA. W takiej sytuacji prowadzone będzie wyłącznie postępowa-
1
Wyr. NSA z 30.7.1982 r., I SA 547/82, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 27.4.2006 r.,
VI SA/Wa 2443/05, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 20.12.2010 r., III SA/Łd 178/10, Legalis.
Nb. 279
66498795312510
66
nie wstępne, w ramach którego organ odwoławczy podejmuje czynności mają-

ce na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne (art. 134 KPA)1. Druga
koncepcja zakłada, że brak podpisu albo podpis niepełny (w przypadku
organów kolegialnych) należy uznać za rażące naruszenie prawa, dające
podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Z regulacji KPA wynika, że podpis pisemny powinien być własnoręczny
(osobisty)2. Zastosowanie więc facsimile podpisu powoduje, że decyzja orga-
nu administracji publicznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa3.
Oczywiście możliwe jest odstępstwo od własnoręcznego podpisu (odtworze-
nie metodą mechaniczną), natomiast musi to wynikać z treści normatywnej
przepisu szczególnego.
Wskazanie danych indywidualizujących podmiot wydający decyzję admi-
nistracyjną jest zawsze niezbędne, jeżeli decyzję wydaje pracownik organu.
W takim przypadku na decyzji powinno być odznaczone, że określony pra-
cownik wydaje decyzję z upoważnienia organu, a w aktach sprawy powi-
nien znajdować się dokument wskazujący na jego upoważnienie do wyda-
wania decyzji. Wynika to z tego, że art. 107 § 1 KPA, nakładając na organ
administracji publicznej wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji,
spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, iż
decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez
upoważniony podmiot4. W konsekwencji decyzja podpisana przez osobę, która
nie posiadała wymaganego prawem upoważnienia, dotknięta jest wadą nieważ-
ności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 KPA, gdyż wydana została z naruszeniem
przepisów o właściwości5.
Niezależnie od samego podpisu, powinien on być powiązany z podaniem
imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu, upo-
ważnionego do wydania decyzji.
1.9. Możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji
Kodeks przewiduje fakultatywne możliwości odstąpienia od uzasadnienia 280
decyzji administracyjnej. Należy więc takie umocowanie do działania trakto-
wać jak prawo, a nie obowiązek organu administracji publicznej wydającego
decyzję w I instancji6.
1
2
3
Wyr. NSA w Gdańsku z 12.4.2000 r., II SA/Gd 1089/98, Legalis.
4
Wyr. WSA w Rzeszowie z 2.9.2009 r., II SA/Rz 136/09, Legalis.
5
6
Wyr. NSA z 26.5.1993 r., II SA 690/93, Legalis.
Nb. 280
66498795312510
66
Kodeks zna dwa wyjątki od obowiązku uzasadnienia decyzji. Pierwszy

z nich wskazany został w art. 107 § 4 KPA i ma miejsce wtedy, gdy decyzja
administracyjna w całości uwzględnia żądanie strony, przy czym nie doty-
czy to sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga sporne intere-
sy stron, bądź gdy decyzja wydawana jest na skutek wniesionego odwołania.
Drugi wyjątek ma miejsce wówczas, gdy ze względu na bezpieczeństwo pań-
stwa lub porządek publiczny organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji-
(art. 107 § 5 KPA)1.
Ustawodawca dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji
administracyjnej, w przypadku gdy w całości uwzględnia ono żądanie strony.
281 Możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy
w całości uwzględnia ona żądanie strony, nie jest bezwzględna. Po pierwsze,
nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron – wią-
że się to z postępowaniami, w których występuje wielość stron, co więcej, są
to strony posiadające sporne interesy. Po drugie, gdy decyzja wydawana jest
na skutek odwołania. To ostatnie pojęcie rozumiane jest szeroko i nie odno-
si się tylko do decyzji organów odwoławczych; obejmuje ono zarówno decy-
zje wydawane przez organ administracji publicznej II instancji, jak również
decyzje wydane przez organ I instancji w trybie samokontroli (art. 132 KPA).
Ponadto, ze względu na traktowanie, od strony funkcjonalnej, tożsamo odwo-
łania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, omawiane pojęcie obejmu-
je również decyzje wydawane w wyniku rozpoznania takiego wniosku w trybie
art. 127 § 3 KPA.
Artykuł 107 § 5 KPA nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej odstą-
pienia od uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przepis ten dotyczy sytu-
acji, gdy według norm dotychczasowych istnieje możliwość zaniechania (ogra-
niczenia) uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub
porządek publiczny. Co więcej, samodzielną podstawą do odstąpienia od uza-
sadnienia nie jest w takim przypadku art. 161 § 1 KPA, regulujący tryb uchyla-
nia lub zmiany decyzji ze względu na ważny interes państwa, jako że niezbędna
jest w tym zakresie norma prawa materialnego.
2. Składniki dodatkowe decyzji administracyjnej

2.1. Uwagi ogólne
282 Przepisy szczególne mogą określać inne niż wymienione w art. 107 § 1
KPA, składniki. Przepis ten, dopuszczając możliwość dodania dodatkowych
składników do wskazanych wcześniej elementów decyzji administracyjnej, nie
1
Wyr. WSA w Rzeszowie z 27.1.2004 r., SA/Rz 1444/01, Legalis.
Nb. 281–282
66498795312510
66
stanowi samoistnej podstawy prawnej tych dodatkowych składników. Obowią-

zek lub możliwość dodania do decyzji dodatkowych składników wynikać musi
z przepisów odrębnych1.
Brak powszechnie obowiązujących przepisów prawa przewidujących
dodatkowe, poza przewidzianymi w art. 107 § 1 KPA, elementy decyzji admi-
nistracyjnej, uniemożliwia nałożenie na stronę jakichkolwiek dodatkowych
obowiązków, zaś zamieszczenie przez organ administracji publicznej w decy-
zji nieprzewidzianego przez prawo dodatkowego składnika skutkuje kwalifiko-
waną wadą prawną takiej decyzji i koniecznością stwierdzenia jej nieważności
w trybie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.
2.2. Termin, warunek, zlecenie
W orzecznictwie i doktrynie funkcjonuje ustalony pogląd, że dodatkowymi 283
składnikami decyzji administracyjnej są: termin, warunek i zlecenie2.
Termin jako dodatkowy element decyzji administracyjnej jest traktowany
wyłącznie jako termin ważności decyzji administracyjnej, tzn. może ograni-
czać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Umiesz-
czenie terminu w decyzji ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo
zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy),
albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)3.
Natomiast warunek jest elementem decyzji administracyjnej uzależniają-
cym wywołanie skutków przewidzianych w decyzji od jego spełnienia. Wzo-
rem regulacji prawa cywilnego wyróżnić można:
1) warunek zawieszający, który uzależnia powstanie skutków przewidzia-
nych w decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego (skutki decyzji po-
wstają z chwilą spełnienia się warunku) oraz
2) warunek rozwiązujący, uzależniający ustanie skutków określonych w de-
cyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego (skutki decyzji ustają z chwilą
spełnienia się warunku)4.
Zlecenie jest elementem dodatkowym decyzji administracyjnej zawierają-
cym nakaz określonego zachowania się podmiotu administrowanego, wią-
żąc się z nałożeniem obowiązku lub dokonania określonej czynności w związ-
1
W. Chróścielewski, Glosa do wyr. NSA w Gdańsku z 25.5.1994 r., SA/Gd 2562/93,
poz. 51; wyr. NSA w Szczecinie z 2.10.2002 r., SA/Sz 2049/01, Legalis; wyr. WSA w Opo-
lu z 11.10.2007 r., II SA/Op 201/07, Legalis; T. Dziuk, Klauzule dodatkowe, s. 16; wyr. WSA
w Gdańsku z 24.4.2014 r., III SA/Gd 184/14, Legalis.
2
Wyr. NSA w Szczecinie z 2.10.2002 r., SA/Sz 2049/01, Legalis; wyr. WSA w Łodzi
z 10.12.2008 r., II SA/Łd 680/08, Legalis.
3
Szerzej T. Woś, Termin, warunek i zlecenie, s. 22 i nast.
4
Szerzej J. Borkowski, Decyzja administracyjna, s. 74 i nast.
Nb. 283
66498795312510
66
ku z kształtem osnowy decyzji administracyjnej. W odróżnieniu od warunku,

w przypadku zlecenia, jego ziszczenie nie wiąże się z bezpośrednim wpływem
na funkcjonowanie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym. Jednak naru-
szenie przez adresata decyzji administracyjnej zlecenia wpływa na możliwość
stwierdzenia działania podmiotu niezgodnie z treścią decyzji i stanowić może
podstawę do zastosowania sankcji administracyjnoprawnej.
2.3. Inne składniki
284 Poza powyżej wskazanymi składnikami decyzji administracyjnej mającymi
najszerszy zakres praktycznego zastosowania wskazuje się również na: klau-
zulę natychmiastowej wykonalności, wzmiankę o zasięgnięciu stanowiska
organu administracji publicznej współdziałającego w trybie art. 106 KPA1
oraz klauzulę odwołalności.
Jeżeli chodzi o klauzulę natychmiastowej wykonalności, to albo wią-
że się ona z nadaniem decyzji administracyjnej rygoru natychmiasto-
wej wykonalności w trybie art. 108 KPA, albo ze wskazaniem na natych-
miastowe wykonanie decyzji z mocy prawa. W tym ostatnim przypadku, jak
i przy dokonywaniu wzmianki o zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 106
KPA, te składniki decyzji mają charakter wyłącznie deklaratoryjny. Natomiast
w przypadku klauzuli odwołalności skutki z niej wynikające mają charakter
konstytutywny, po zaistnieniu określonych przepisami powszechnie obowiązu-
jącego prawa przesłanek. Ze względu na otwartą formułę art. 107 § 2 KPA,
wskazywać można na występowanie w decyzji administracyjnej innych skład-
ników nienazwanych, pod warunkiem wyraźnego wskazania prawodawcy.
2.4. Decyzje wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej
285 Decyzja administracyjna organu administracji publicznej nie powinna być
różnicowana ze względu na ustrojową strukturę takiego organu. Z tego
względu, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z organem kolegialnym,
czy jednoosobowym, decyzja powinna zawierać elementy decyzji administra-
cyjnej wymienione w art. 107 § 1 KPA oraz ewentualnie składniki dodatkowe,
o ile wynika to z regulacji o charakterze lex specialis. Różnice pojawiać się jed-
nak mogą jako funkcjonalna konsekwencja sposobu działania takiego organu.
Pierwsza z różnic pojawia się w kontekście tego, że nie można ściśle sto-
sować wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji, określonych w art. 107
§ 3 KPA do decyzji administracyjnej podejmowanej przez organ kolegialny
w głosowaniu tajnym, którego członkowie wzajemnie nie wiedzą, jak głoso-
1
A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, 2011, komentarz do art. 107,
Nb. 25, s. 673–674.
Nb. 284–285
66498795312510
66
wali pozostali1. Wynika to z tego, że decyzje administracyjne organu kolegial-

nego stanowią podsumowanie postępowania i zapadają w głosowaniu tajnym,
z tego też powodu brak przedstawienia szczegółowych motywów podjęcia
takiej decyzji z uwagi na specyfikę tego rodzaju rozstrzygnięcia. Taka sytuacja
nie może być uznana za naruszenie prawa dające podstawę do uwzględnienia
skargi, gdyż decyzje podejmowane w tajnym głosowaniu w ogóle nie mogą
być merytorycznie uzasadnione, ponieważ niemożliwe jest dotarcie nie tylko
do rzeczywistych intencji głosujących, ale przede wszystkim do tego, jak kto
głosował, bowiem właśnie tajność jest tu gwarancją wolności wyrażenia swego
stanowiska i w takich przypadkach wszelka kontrola zewnętrzna (także sądo-
wa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły pro-
ceduralne2.
Decyzja mająca formę uchwały organu kolegialnego powinna być podpisa-
na przez wszystkich członków składu orzekającego w danej sprawie, chyba
że przepis szczególny stanowi inaczej3. Poza kwestią podpisania przez wszyst-
kich członków organu kolegialnego uczestniczących w naradzie i głosowaniu
nad rozstrzygnięciem, w decyzji powinny być podane ich imiona, nazwiska
oraz zajmowane stanowiska4. Tak więc złożenie pod decyzją podpisów przez
wszystkich członków biorących udział w głosowaniu danej sprawy spełnia
wymóg zaopatrzenia decyzji administracyjnej w podpis; natomiast osoby nie-
obecne nie powinny podpisywać podjętej decyzji5.
Decyzja organu kolegialnego niepodpisana przez wszystkie osoby biorące
udział w jej wydaniu narusza rażąco art. 107 § 1 KPA i przez to jest dotknię-
ta nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Kwestia ta traktowana
jest rygorystycznie, gdyż za rażące naruszenie prawa należy uznać brak podpi-
su jednego z członków składu orzekającego organu kolegialnego.
2.5. Kompletność decyzji administracyjnej
Decyzja administracyjna, która nie zawiera wszystkich elementów, jest 286
decyzją wadliwą. Wady te usuwane są przy zastosowaniu zwykłych bądź nad-
zwyczajnych środków prawnych, a także w trybie rektyfikacji decyzji.
Zakładając, że mamy do czynienia z istnieniem określonej przez prawo
wadliwości, wyjaśnienia wymaga kwestia zakresu decyzji z punktu widzenia
1
2
3
Wyr. NSA w Krakowie z 27.3.1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991, Nr 2, poz. 42.
4
A. Skóra, Glosa do wyr. SN z 12.12.2003 r., III RN 135/03, s. 31.
5
Wyr. WSA w Warszawie z 29.9.2005 r., I SA/Wa 1235/04, Legalis; wyr. WSA w War-
szawie z 30.5.2006 r., IV SA/Wa 704/06, Legalis.
Nb. 286
66498795312510
66
jej składników, który dopuszcza uznanie danego aktu, co prawda, za wadli-

wą, ale decyzję. Za minimum elementów decyzji administracyjnej uznaje
się cztery składniki: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony lub
stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Dlate-
go pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji
administracyjnej jest nią, pomimo niespełnienia w pełni warunków formalnych,
przewidzianych w art. 107 § 1 KPA, gdy pismo to zawiera tylko wymienio-
ne minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzję1.
Natomiast pismo nieposiadające którejkolwiek z cech minimum przewidzia-
nych dla decyzji nie jest decyzją administracyjną2.
V. Rygor natychmiastowej wykonalności

1. Uwagi ogólne
287 Wyrażona w art. 15 KPA zasada dwuinstancyjności zakłada: po pierw-
sze, możliwość dwukrotnej oceny sprawy, po drugie, możliwość realiza-
cji funkcji kontrolnych w zakresie orzeczniczym wykonywanych przez
organ II instancji nad działalnością organu I instancji. Podstawowym
mechanizmem realizującym wspomnianą zasadę ogólną jest możliwość odwo-
łania od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji do
organu II instancji. W ramach tego mechanizmu weryfikacyjnego pojawia się
kwestia terminu wywoływania skutków prawnych przez wydaną decyzję admi-
nistracyjną.
Zasadą jest to, że decyzja organu I instancji przed upływem terminu do
wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu, natomiast zastosowanie tego
środka prawnego wiąże się ze skutkiem wstrzymania wykonania decy-
zji (art. 130 § 1 i 2 KPA). Reguła ta nie jest bezwzględna. „Przepis art. 130
§ 2 KPA stanowi wprawdzie, że wniesienie w terminie odwołania od decyzji
wstrzymuje jej wykonanie, ale przepis § 3 tego artykułu przewiduje, że normy
z § 2 nie stosuje się między innymi w sytuacji, gdy decyzji został nadany rygor
1
J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, poz. 169; wyr. NSA w Ka-
towicach z 16.12.1996 r., SA/Ka 2218/95, Legalis; wyr. NSA z 11.2.1998 r., III SA 1067/96,
niepubl.; post. NSA z 27.7.1999 r., I SA 1509/98, niepubl.; decyzja SKO z 8.4.2003 r., SKO
462/03/G, OSS 2003, Nr 4, poz. 87; wyr. WSA we Wrocławiu z 10.12.2007 r., I SA/Wr
885/07, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 24.6.2008 r., II SA/Op 164/08, Legalis; post. WSA
w Szczecinie z 28.10.2008 r., II SA/Sz 628/08, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 8.5.2013 r.,
II SA/Gd 659/12, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 25.6.2015 r., II SA/Po 473/15, Legalis.
2
Np. post. NSA z 16.12.1996 r., II SA 2877/95, Legalis; post. NSA z 21.3.2002 r., II SA
2213/01, Legalis; odnośnie do strony – wyr. NSA z 14.6.2011 r., I OSK 325/11, Legalis.
Nb. 287
66498795312510
66
natychmiastowej wykonalności. Nadanie tego rygoru może nastąpić, jeże-

li jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo
dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też
ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony”1.
Tak samo z rygorem natychmiastowej wykonalności, jeżeli chodzi o wywoły-
wane skutki prawne, ustawodawca traktuje sytuację, w której decyzja podlega
natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Mechanizm w skutkach jedno-
lity, oparty jest na różnych podstawach – w przypadku nadawania decyzji rygo-
ru natychmiastowej wykonalności określone działania w przewidzianej formie
musi podjąć organ administracji, w przypadku zaś, gdy natychmiastowe wyko-
nanie decyzji wynika z mocy ustawy.
Możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie odnosi się
do decyzji, od których nie przysługuje odwołanie, ani wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Ze względów powyżej opisanych mechanizm związany
z nadaniem rygoru wiąże się z przyspieszeniem, w stosunku do ogólnych reguł,
wykonalności decyzji.
Możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności będącego ele-
mentem mającym w założeniu być stosowanym do decyzji nieostatecznych
wiąże się z jego wykorzystaniem dopóty, dopóki decyzja nie stanie się osta-
teczna, bowiem wtedy będzie już wykonalna. Stąd też „kwestia nadania decy-
zji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji traci znaczenie, gdy wydana
decyzja stanie się ostateczna”2.
Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwestią podlegającą
uznaniu administracyjnemu.
2. Niezbędność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności

Przesłanka „niezbędności” jest kluczowa do oceny możliwości nada- 288
nia decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosi się ona bowiem
do ochrony każdego z dóbr chronionych wymienionych w art. 108 § 1 KPA,
a zastosowanie którejkolwiek z przesłanek związanych z dążeniem do ochro-
ny dobra prawem chronionego wiąże się z niezbędnością ochrony tego dobra.
3. Przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności

Kodeksową regułą jest niewykonalność decyzji nieostatecznych. Katalog 289
przesłanek umożliwiających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wyko-
nalności jest, na poziomie Kodeksu, zamknięty. Z tego względu stosowanie
1
Wyr. SN z 4.12.2002 r., III RN 201/01, Wok. 2003, Nr 9, s. 22.
2
Nb. 288–289
66498795312510
66
przewidzianych w Kodeksie przesłanek zastosowania możliwości nadania

decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może być przedmiotem
wykładni rozszerzającej.
Równocześnie z przywołanego orzecznictwa wynika, że nadanie rygoru
natychmiastowej wykonalności, jako odstępstwo od określonej powyżej reguły,
powinno mieć charakter wyjątkowy1.
Przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności związane są
z określonym ustawowo interesem społecznym bądź interesem strony. Jednak
interes społeczny podlega kwantyfikacji, gdyż może to być:
1) ochrona zdrowia lub życia ludzkiego;
2) zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami;
3) inny interes społeczny.
Kolejną przesłanką jest interes strony, aczkolwiek nie każdy stanowi pod-
stawę do działania; wymagany jest w tym zakresie podwyższony jego poziom
– musi to być wyjątkowo ważny interes strony. Istnienie ważnego interesu
strony musi posiadać walor zarówno subiektywny (przeświadczona jest o tym
strona), jak i obiektywny (taki efekt powinien wynikać z oceny organu admini-
stracji, po uwzględnieniu konsekwencji materialnych i niematerialnych natych-
miastowego wykonania decyzji).
W przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze
względu na wyjątkowo ważny interes strony, organ administracji publicz-
nej może uzależnić nadanie rygoru od złożenia stosownego zabezpieczenia.
Stosowność zabezpieczenia jest oceniana ad casu przez organ administracji
publicznej prowadzący postępowanie. Zabezpieczenie ustanawiane jest na oko-
liczność potencjalnej szkody wynikającej z wykonania decyzji, która nie będąc
wykonalna (bez rygoru natychmiastowej wykonalności), mogłaby być uchy-
lona bądź zmieniona w wyniku wniesienia odwołania, ewentualnie wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 KPA. W przedmiotowym posta-
nowieniu określona powinna być wielkość, forma i sposób dokonania zabez-
pieczenia wraz ze stosownym terminem jego ustanowienia. Ze względu na
brzmienie art. 141 § 1 KPA na takie postanowienie nie służy zażalenie.
W przypadku braku wyraźnego wskazania w zakresie odesłania do KPA,
jeżeli przepisy ustaw szczególnych przewidują przesłanki do działania dla orga-
nu odnośnie do możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonal-
ności, to należy to traktować jako lex specialis2. Moim zdaniem, określenie
1
J. Starościak, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1970, komentarz do art. 100,
Nb. 1 [obecnie art. 108], s. 212; wyr. WSA w Rzeszowie z 2.6.2010 r., II SA/Rz 269/10, Le-
galis; wyr. NSA z 15.7.2010 r., II OSK 1134/09, Legalis.
2
Przykładem jest art. 15zzzj ust. 5 COVIDU.
Nb. 289
66498795312510
66
w przepisie szczególnym odrębnej przesłanki nadania rygoru natychmiasto-

wej wykonalności, w przypadku braku wyraźnego przepisu zarówno nie wyłą-
cza stosowania przesłanek z art. 108 § 1 KPA (przesłanki ustanowione mocą
przepisu szczególnego traktować należy jako dodatkowe w stosunku do reguł
KPA), jak i metodologii związanej z nadaniem rygoru (składnik decyzji bądź
postanowienia i konsekwencje z tego wynikające).
4. Forma nadania rygoru natychmiastowej wykonalności

Rygor natychmiastowej wykonalności modyfikuje zasady wprowadzania 290
decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie rozstrzyga więc o kształ-
cie prawa bądź obowiązku zawartego w decyzji i wynikającego, co do zasady,
z prawa materialnego, lecz wiąże się jedynie ze wskazaniem takiego zaist-
nienia decyzji w obrocie, które kreuje jej wykonalność. Z tego względu nie
jest istotna formuła nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Może on być zawarty zarówno w decyzji, jak i ukształtowany już po wydaniu
decyzji w formie postanowienia, na które służy zażalenie, ewentualnie wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przejaw woli organu administracji publicznej związany z nadaniem decy-
zji rygoru natychmiastowej wykonalności może być różnorodnie umiejscowio-
ny w czasie; może on się dokonać w ramach kreowania treści rozstrzygnięcia
w sferze prawa materialnego, czyli być związany z wydaniem aktu administra-
cyjnego. Wtedy element ten powinien pojawić się w treści decyzji administra-
cyjnej. Jeżeli jednak organ administracji publicznej prowadzący postępowanie
zaobserwuje spełnienie się przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiasto-
wej wykonalności już po jej wydaniu, może zastosować omawiany mechanizm
poprzez wydanie postanowienia.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wiąże się z moż-
liwością jego wzruszenia dokonującego się w różny sposób, w zależności od
tego, czy element ten jest częścią decyzji, czy też wynika z odrębnego postano-
wienia, na które służy zażalenie. W każdej z tych sytuacji zastosowanie będzie
miał zwykły środek prawny – odwołanie, w przypadku decyzji, zaś w przypad-
ku postanowienia – zażalenie.
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wyda-
niu w drodze postanowienia wiąże się z ograniczeniem czasowym do takiego
działania przez organ administracji publicznej. Organ bowiem może wydać
takie postanowienie przed upływem terminu do wniesienia odwołania od
przedmiotowej decyzji. Nadanie rygoru w terminie późniejszym nie wywo-
łuje skutków prawnych, gdyż decyzja jest już i tak wykonalna. Niezależnie od
tego, należy wskazać, że jeżeli organ administracji I instancji, który nie nadał
Nb. 290
66498795312510
66
decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, natomiast ustalił obowiązek jej

wykonania w terminie krótszym niż przysługujący stronie termin do wniesienia
odwołania, naruszył zasadę, że decyzja nieostateczna nie podlega wykonaniu.
Próba wzruszenia rygoru natychmiastowej wykonalności wiąże się z moż-
liwością uchylenia skutków nadanego rygoru na podstawie brzmienia
art. 135 KPA, czyli, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymania natych-
miastowego wykonania decyzji. Dokonuje się to w formie postanowienia, na
które nie służy zażalenie. Zauważyć przy tym należy, że możliwość zastoso-
wania art. 135 KPA nie musi wiązać się z wnioskiem strony w tym zakresie;
organ odwoławczy może również działać z urzędu. Inną możliwością usunięcia
z obrotu skutków prawnych rygoru natychmiastowej wykonalności jest uchyle-
nie postanowienia o jego nadaniu, wydanego uprzednio na podstawie art. 108
§ 2 KPA, co do którego strona złożyła zażalenie bądź wniosek o ponowne roz-
patrzenie sprawy – w przypadku postanowienia wydanego przez organ admini-
stracji publicznej, o którym mowa w art. 127 § 3 KPA.
Odmowa nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest kwe-
stią proceduralną, nieokreślającą kształtu sfery prawa materialnego podmiotu
administrowanego, wobec czego powinna być dokonywana w formie postano-
wienia. Konsekwencją brzmienia art. 141 § 1 KPA jest to, że na takie postano-
wienie nie służy zażalenie.
VI. Doręczenie decyzji

1. Doręczenie decyzji administracyjnej jako realizacja zasady pisemności
291 Zasadą ogólną wyrażoną w art. 14 KPA jest zasada pisemności, stanowią-
ca, że sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie. Realizuje się ona funk-
cjonalnie dwutorowo – po pierwsze, podstawowa metoda załatwienia spra-
wy w postępowaniu administracyjnym to decyzja administracyjna (art. 104
KPA), po drugie, forma takiego aktu jest, co do zasady, pisemna (za równo-
ważną traktuje się formę elektroniczną).
Natomiast regulacje art. 14 § 2 KPA, tworzą wyjątek od zasady pisem-
ności rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych. Wiąże się to
z koniecznością spełnienia warunków przewidzianych w art. 14 § 2 KPA. Za
takim załatwieniem sprawy musi przemawiać interes strony, a przepis prawny
nie może stać temu na przeszkodzie.
Zasada pisemności, odnosząc się do szerokiego spektrum działania organu
administracji publicznej, determinuje przede wszystkim formę, w jakiej organ
wydaje decyzję jako czynność kończącą postępowanie. Natomiast wyjątkiem od
zasady wynikającej z art. 109 § 1 KPA jest art. 49 KPA, zgodnie z którym strony
Nb. 291
66498795312510
66
mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów admi-

nistracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty
w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szcze-
gólny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa
się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Możliwość
skorzystania przez organ z takiej możliwości musi wynikać z wyraźnego upo-
ważnienia zawartego w przepisie powszechnie obowiązującego prawa 1.
2. Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej

Wydanie decyzji administracyjnej jest czynnością procesową organu admi- 292
nistracji publicznej. Polega ona na sporządzeniu decyzji zawierającej kon-
stytutywny minimalny zakres elementów. W ramach tych składników decyzji
kluczowy jest podpis wyrażający złożenie przez organ administracji określo-
nego oświadczenia woli. Datą wydania przez organ decyzji jest data jej podpi-
sania przez osobę upoważnioną do jej wydania, która to data determinuje punkt
odniesienia dla oceny niektórych elementów związanych z legalnością aktu
administracyjnego. Są nimi elementy stanu prawnego, w jakim dana decyzja
zapadła, a zatem m.in. właściwość organów, krąg stron postępowania, istnienie
podstawy prawnej wydania decyzji. Przepisy KPA nie dają podstaw do utoż-
samiania wydania decyzji z jej doręczeniem2. Wydanie (sporządzenie) decyzji
zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 KPA jest czynnością procesową wywo-
łującą oznaczone skutki prawne3. Jednak przepisy prawa nie wiążą skut-
ków prawnych z dniem wydania decyzji, ale z dniem jej doręczenia stro-
nie. Z tym momentem decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki
w sferze zewnętrznej4. Skutki te wiążą się z tworzeniem określonych praw bądź
obowiązków (albo odmową ich ukształtowania), a w konsekwencji realizacji
zasady dwuinstancyjności, doręczenie decyzji otwiera stronie drogę do korzy-
stania z uprawnień procesowych do wniesienia środka odwoławczego.
3. Doręczenie na piśmie a ogłoszenie ustne

Doręczenie decyzji administracyjnej na piśmie jest podstawową formą 293
wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, natomiast dopuszczenie do rów-
noważnego w skutkach prawnych ustnego ogłoszenia powinno być traktowane
jako wyjątek5.
1
Wyr. WSA w Łodzi z 21.2.2008 r., III SAB/Łd 60/07, Legalis.
2
B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu
ogólnym i podatkowym, s. 161 i nast.
3
Wyr. NSA z 25.4.2006 r., II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 132.
4
5
Nb. 292–293
66498795312510
66
Artykuł 109 § 1 KPA stanowi, że decyzję doręcza się stronom na piśmie,

a zgodnie z § 2, decyzja może być ogłoszona stronom ustnie tylko w przypad-
kach wymienionych w art. 14 § 2 KPA. Z tego wynika, że decyzja administra-
cyjna może być decyzją pisemną lub decyzją ustną. Wydanie decyzji pisemnej
polega na sporządzeniu i podpisaniu pisemnego rozstrzygnięcia sprawy admi-
nistracyjnej, natomiast wydanie decyzji ustnej polega na ustnym ogłoszeniu
treści rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, przy czym w odniesieniu do
decyzji ustnych przyjmuje się, że jako doręczenie decyzji należy rozumieć jej
ogłoszenie.
4. Skutki doręczenia decyzji administracyjnej

294 Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny w sferze zewnętrz-
nej od chwili jej doręczenia (ogłoszenia)1, w którym zakłada się, że doręcze-
nie decyzji administracyjnej stanowi czynność materialno-techniczną, która
nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego. Przyjęcie powyższej cezu-
ry uzasadnione jest dbałością o zapewnienie ochrony interesu strony, a także
realizuje wyrażoną w art. 10 KPA zasadę zapewnienia czynnego udziału strony
w postępowaniu administracyjnym.
Doręczenie decyzji administracyjnej, wprowadzając ją do obrotu prawne-
go, wywołuje określone skutki prawne (zarówno materialne, jak i proceduralne).
Zaczynają one istnieć od chwili doręczenia decyzji stronie. W takiej sytuacji
nie jest istotne to, czy strona z decyzją się zapoznała, czy też nie. Z punktu widze-
nia określonych prawem skutków wystarczające jest doręczenie decyzji, gdyż
strona ma możliwość ochrony swoich praw w wyniku zapoznania się z decyzją.
Podstawowy, istotny z punktu widzenia strony, skutek doręczenia decyzji
administracyjnej, stanowiący konsekwencję jej zaistnienia w obrocie praw-
nym, to możliwość wzruszenia jej zwykłymi środkami prawnymi bądź w try-
bie sądowoadministracyjnym. Samo zaś doręczenie rozpoczyna bieg terminów
procesowych do dokonania określonych czynności związanych ze stosowa-
niem określonych środków prawnych2. Brak doręczenia powoduje brak możli-
wości zastosowania środków prawnych, a więc również metod oddziaływania
w ramach ich stosowania, np. brak jest prawnej możliwości do wydania przez
organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
1
Wyr. NSA z 27.6.1989 r., IV SA 455/89, Prawo i Życie 1990, Nr 2, s. 15; wyr. NSA
z 22.5.2002 r., I SA 2489/00, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 22.2.2005 r., II SA 2178/03,
Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 30.1.2007 r., III SA/Łd 329/06, Legalis; odmiennie wyr. WSA
w Warszawie z 26.10.2005 r., VII SA/Wa 370/05, Legalis.
2
Wyr. NSA z 23.5.2002 r., I SA 2510/00, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.7.2005 r.,
VII SA/Wa 1556/04, Legalis.
Nb. 294
66498795312510
66
5. Związanie organu administracji publicznej doręczaną decyzją

administracyjną
Zasada trwałości decyzji administracyjnej odnosi się do ostatecznych aktów 295
administracyjnych (decyzji administracyjnych, a w pewnym zakresie rów-
nież postanowień); stanowi to więc zabezpieczenie funkcjonowania w obrocie
prawnym decyzji administracyjnych, które podlegały weryfikacji w administra-
cyjnym toku instancji w ramach realizacji zasady ogólnej zawartej w art. 15
KPA, czyli zasady dwuinstancyjności. Jednak art. 110 § 1 KPA jest przy-
czynkiem dla takich rozważań, gdyż odnosi się do każdej decyzji administra-
cyjnej zarówno ostatecznej, jak i nieostatecznej. W odróżnieniu od wyrażonej
w art. 16 § 1 KPA zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, omawia-
ny art. 110 KPA wiąże się ze stabilizacją rozstrzygnięcia konkretnej spra-
wy, rozumianej jako określone czynności procesowe, z którymi wiążą się skut-
ki zarówno materialnoprawne, jak i proceduralne1.
W postępowaniu administracyjnym, gwarancje trwałości decyzji admi-
nistracyjnej, wynikające z art. 110 § 1 KPA, należy rozumieć w ten sposób,
że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwi-
li jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed
tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decy-
zji, wynikające z art. 107 § 1 KPA, tj. nadal występują te same strony lub ich
następcy prawni, nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, a podmiot inicju-
jący nowe postępowanie domaga się jedynie rozstrzygnięcia odmiennego od
tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.
6. Uzewnętrznienie decyzji a związanie decyzją administracyjną

Generalną regułą będącą pochodną regulacji zawartej w art. 109 KPA jest jej 296
skutek związany z zaistnieniem decyzji administracyjnej w obrocie prawnym.
Wiąże się ona zarówno z zewnętrznym charakterem aktu administracyjnego,
jak też mechanizmami nakierowanymi na ochronę interesu strony w postępo-
waniu administracyjnym. Reguła ta wskazuje na to, że uzewnętrznienie decy-
zji administracyjnej wiąże się ze związaniem organu administracji publicznej
wydanym aktem administracyjnym. Zgodnie z art. 110 § 1 KPA organ admi-
nistracji publicznej jest związany decyzją administracyjną od chwili dorę-
czenia jej stronie. Tak więc moment skutecznego doręczenia decyzji jest
1
Wyr. NSA w Lublinie z 22.5.1998 r., I SA/Lu 494/97, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 12.8.2008 r., II SA/Wa 562/08, Legalis; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Ko-
deks postępowania administracyjnego, 2012, komentarz do art. 110, Nb. 2, s. 449–450.
Nb. 295–296
66498795312510
66
chwilą, w której ta decyzja wchodzi w życie, czyli wywołuje określone skutki

prawne1.
7. Doręczanie decyzji administracyjnej a możliwość jej zmiany

297 Problematyczną kwestią jest zakres możliwej ingerencji przez organ admi-
nistracji publicznej w wydaną a niedoręczoną decyzję administracyjną. Naj-
częściej podkreślanym założeniem jest to, że dopiero decyzja doręczona lub
ogłoszona wywołuje skutek związania organu administracji publicznej. Z tego
względu decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy admi-
nistracyjnej, gdyż nie wiąże organu administracji publicznej ani strony2.
W przypadku zaś wydania i niedoręczenia decyzji administracyjnej przyjmu-
je się, co do zasady, że w takiej sytuacji organ może wyeliminować decyzję
z obrotu albo dokonać jej zmiany, a co za tym idzie, niemożliwe jest wykre-
owanie nowej decyzji bez modyfikacji (ingerencji w określonym zakresie)
decyzji administracyjnej wcześniej wydanej, a niedoręczonej3 ze względu na
to, iż taka decyzja, nie funkcjonując w obrocie prawnym, istnieje już w sensie
procesowym. Natomiast sama modyfikacja podjętej, ale niedoręczonej decyzji
administracyjnej może być dokonywana swobodnie.
Podstawowe odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 110 § 1 KPA jest kon-
sekwencją wprowadzenia do Kodeksu instytucji milczącego załatwienia spra-
wy. W takim przypadku organ administracji publicznej jest związany w tym
trybie rozstrzygnięciem od dnia następującego po dniu, w którym upływa ter-
min przewidziany na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępo-
wanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Pamiętać
jednak należy, że sama instytucja milczącego załatwienia jest wyjątkowa, nie
będąc jedynie rozwiązaniem natury proceduralnej, gdyż z samego brzmienia
art. 122a § 1 KPA wynika, iż jest ona dopuszczalna, jeżeli przepis szczególny
tak stanowi. Z tego względu nie istnieje domyślna możliwość stosowania roz-
wiązań milczącego załatwienia sprawy, lecz wymagane jest wyraźne umocowa-
nie do tego trybu, wyrażone w powszechnie obowiązujących regulacjach nor-
matywnych.
1
Wyr. NSA z 16.4.2002 r., III SA 2612/00, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 13.10.2004 r., II SA 3030/03, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 22.2.2005 r., II SA 2178/03,
Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 21.11.2006 r., II SA/Wa 1331/06, Legalis; wyr. WSA
w Olsztynie z 5.4.2007 r., II SA/Ol 114/07, OSG 2007, Nr 7, s. 71; wyr. WSA w Olsztynie
z 18.2.2010 r., II SA/Ol 961/09, Legalis.
2
Wyr. WSA w Rzeszowie z 26.11.2008 r., II SA/Rz 622/08, Legalis.
3
Wyr. WSA w Gdańsku z 14.3.2007 r., II SAB/Gd 4/07, Legalis; wyr. WSA w Krakowie
z 20.11.2007 r., II SA/Kr 853/06, Legalis.
Nb. 297
66498795312510
66
VII. Wadliwość decyzji

Zasada praworządności zakłada, że organ administracji publicznej działa- 298
jąc na podstawie przepisów prawa, stojąc na straży praworządności, wydaje
w postępowaniu administracyjnym decyzje zgodne z prawem. Wiąże się to
ze zgodnością ocenianą zarówno poprzez pryzmat legalności, jak i celowości
rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę założenie dążenia do działania w postępo-
waniu przez organ administracji publicznej, zgodnie z konsekwencjami wyni-
kającymi z realizacji zasady praworządności, można wywieść z tego domnie-
manie prawidłowości decyzji1.
1. Wady istotne a wady nieistotne decyzji administracyjnej

Kluczowy dla wyboru mechanizmu usuwania określonej wady decyzji jest 299
poziom istotności wady decyzji. Wada decyzji może być istotna bądź nieistot-
na. Wada istotna decyzji to taka, która potencjalnie wiąże się z możliwością
usunięcia takiego aktu z obrotu prawnego, bądź jego zmiany, ze względu na
to, że określona wada wywołała wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Wada tego
rodzaju możliwa jest do usunięcia w wyniku zastosowania środka prawne-
go lub środków nadzoru.
Natomiast wada nieistotna decyzji nie wiąże się z koniecznością usunięcia
rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dotyczy ona takiej sytuacji, w której wadli-
wość nie wpływa na prawa, bądź obowiązki stron wynikające z decyzji.
Wada nieistotna wiąże się jednak z takim brakiem bądź niejasnością w ramach
rozstrzygnięcia, który może być usunięty w trybie rektyfikacji decyzji2. Środ-
ki związane z rektyfikacją dotyczą możliwości uzupełnienia, sprostowania
i wykładni określonego aktu administracyjnego.
Konstrukcyjnym założeniem regulacyjnym jest niekonkurencyjność rek-
tyfikacji decyzji w stosunku do stosowania środków prawnych (zwykłych czy
nadzwyczajnych)3. Wynika to z dychotomicznego podziału wad na nieistot-
ne (usuwane w ramach rektyfikacji decyzji) oraz istotne (usuwane w wyniku
zastosowania środka prawnego).
2. Tryb rektyfikacji
Żądanie uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji lub pouczenia co do środków 300
zaskarżenia można wnieść w terminie 14 dni od dnia otrzymania tej decyzji.
Wydana w tym trybie odpowiedź organu administracji publicznej ma wpływ na
1
E. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 176.
2
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji, s. 8.
3
Nb. 298–300
66498795312510
66
termin stosowania zwykłego środka prawnego (odwołania, wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy) stosowanego do przedmiotowej decyzji; tożsamo tryb ten
funkcjonuje, w przypadku podjęcia działań przez organ administracji publicz-
nej, z urzędu. Decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc
zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakre-
sie i trybie weryfikacji decyzji lub też zamieszczone w niej pouczenie nie daje
pełnej informacji co do uprawnień stron.
Możliwości związane z rektyfikacją decyzji przewidziane w art. 111 i 113
KPA nie mogą być stosowane łącznie. W odróżnieniu od uzupełnienia decyzji,
żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji można wnieść w każ-
dym czasie i wydane w tym trybie postanowienie nie ma wpływu na termin
wniesienia odwołania. Uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji lub pouczenia
co do środków zaskarżenia oraz żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści
decyzji jest odrębną instytucją prawa procesowego i nie może być zamiennie
stosowane. Nie można zatem, powołując się jednocześnie na obydwie te insty-
tucje prawa procesowego, tworzyć nowej instytucji, będącej kompilacją oby-
dwu, gdyż decydujące znaczenie ma treść żądania strony.
301 Uzupełnienie decyzji może dotyczyć rozstrzygnięcia lub pouczenia o środ-
kach zaskarżenia bądź o uprawnieniu do wytoczenia powództwa do sądu
powszechnego1. Wynika to z tego, że wyczerpujące wyliczenie składników
decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie, wskazuje, że nie
jest możliwe zastosowanie omawianego trybu do innych składników decyzji.
Wyczerpujące wymienienie elementów mogących podlegać weryfikacji wska-
zuje na to, że modyfikowanie innych elementów decyzji poprzez ich uzupeł-
nienie stanowiłoby naruszenie ram art. 111 KPA i mogłoby być przesłanką do
stwierdzenia nieważności tej czynności.
Uzupełnienie decyzji w omawianym trybie może jedynie dotyczyć:
1) rozstrzygnięcia;
2) pouczenia o środkach zaskarżenia bądź o uprawnieniu do wytoczenia po-
wództwa do sądu powszechnego.
Chodzi więc o sytuację, gdy decyzja wymaga uzupełnienia, gdy jest nie-
kompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne, jak również,
gdy nie zawiera pouczenia bądź pouczenie nie daje pełnej informacji co do
uprawnień strony.
Umocowanie zawarte w ramach trybu przewidzianego w art. 111 KPA,
wiążąc się z uzupełnieniem decyzji co do rozstrzygnięcia, oznaczać może
wyłącznie uzupełnienie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, nie może nato-
1
Wyr. WSA w Gliwicach z 31.1.2008 r., IV SA/Gl 730/07, Legalis.
Nb. 301
66498795312510
66
miast być stosowane w przypadku braku rozstrzygnięcia. W tej ostatniej sytu-

acji wydany akt nie ma w ogóle charakteru decyzji, a zatem niezbędne jest jej
wydanie, a nie uzupełnienie w trybie art. 111 KPA.
3. Sposób rozstrzygnięcia organu administracji publicznej

Kodeks nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań w zakresie termi- 302
nu rozpoznania żądania strony dokonującego się w trybie art. 111 KPA. Z tego
względu zastosowanie znajdą ogólne regulacje zawarte w art. 35–36 KPA1.
Takie usytuowanie regulacji związanych z określeniem obowiązku do działa-
nia organu wiąże się z wątpliwością co do skutecznej ochrony strony, szczegól-
nie w przypadku rozważań nad decyzją organu I instancji. Decyzja doręczona
stronie istnieje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu; brak jest natomiast
mechanizmów prawnych ograniczających wykonalność takiej decyzji, jak
w przypadku decyzji, w stosunku do których wniesione zostało odwołanie (zob.
art. 130 § 2 KPA). Natomiast w przypadku podejmowania, w trybie omawiane-
go przepisu, działania z urzędu, możliwość zgodnego z prawem funkcjonowa-
nia, i wydanie stosownego rozstrzygnięcia ograniczone jest terminem 14-dnio-
wym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Od strony praktycznej, często
wymóg ten będzie trudny do zastosowania, gdyż wielokrotnie organ admini-
stracji publicznej otrzymuje zwrotną informację o doręczeniu decyzji po upły-
wie określonego powyżej terminu.
Formą uzupełnienia decyzji administracyjnej jest postanowienie, przy 303
czym jest to akt administracyjny niesamoistny. Brak możliwości stosowania
w stosunku do takich postanowień zażalenia jest konsekwencją zastosowania
art. 142 KPA.
Stosunkowo jednolity pogląd odnośnie do formy rozstrzygnięcia w kwe-
stii żądania strony przewidzianego art. 111 KPA występuje w zakresie roz-
strzygnięć odmawiających takiemu żądaniu. Wskazując na formę postanowie-
nia jako właściwą, podkreśla się, że jest ona niezależna od zakresu rektyfikacji
określonego normą art. 111 KPA, choć odnośnie do odmowy uzupełnienia
decyzji wynika już expressis verbis z brzmienia § 1b omawianego przepisu.
Jednocześnie przyjęcie takiego rozwiązania wiąże się z tym, że postanowienie
takie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji, jako że nie przewidzia-
no możliwości jego weryfikacji wymaganej unormowaniem art. 141 § 1 KPA2.
1
Post. WSA w Krakowie z 27.8.2009 r., III SAB/Kr 29/08, Legalis.
2
Wyr. WSA w Olsztynie z 30.6.2009 r., II SA/Ol 517/09, Legalis; wyr. WSA w Olszty-
nie z 30.6.2009 r., II SA/Ol 518/09, Legalis.
Nb. 302–303
66498795312510
66
W przypadku zastosowania trybu przewidzianego art. 111 KPA, termin do

wniesienia odwołania (powództwa, skargi) nie biegnie od dnia doręczenia pier-
wotnej decyzji, lecz ulega przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia
sprostowania (uzupełnienia) decyzji lub odmowy sprostowania (uzupełnienia)
rozstrzygnięcia.
W przypadku złożenia wniosku w trybie art. 111 KPA, jego brzmienie,
wskazuje na przesunięcie biegu terminu do zastosowania zwykłego środka
prawnego, powództwa czy też skargi. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy
omawiany wniosek jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie, czy też organ
administracji publicznej odmówi jego uwzględnienia1.
4. Sprostowanie decyzji
304 Przedmiotem stosowania rozwiązań związanych ze sprostowaniem tre-
ści decyzji przewidzianej w art. 113 § 1 KPA są wady nieistotne takiego aktu
administracyjnego2, natomiast wady istotne weryfikowane są przy wykorzysta-
niu zwykłych bądź nadzwyczajnych środków prawnych3.
Stosowane w tej regulacji pojęcie oczywistej omyłki jest pojęciem nie-
ostrym, podlegającym wykładni. Pomimo to, w ramach dozwolonej przez
prawo oceny, powinno być ono rozumiane ściśle w sposób zawężający. Jed-
nocześnie należy wskazać, że ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowa-
nia błędów pisarskich i rachunkowych czy też innych oczywistych omyłek, nie
daje ustawowej definicji tych pojęć, w związku z czym, stosując ten przepis,
należy mieć na uwadze potoczne ich znaczenie.
Dopuszczalność stosowania art. 113 § 1 KPA dokonuje się na podstawie
oceny istotności wady decyzji administracyjnej. Z tego też względu ewentual-
na modyfikacja tego aktu nie może wpływać na ukształtowanie praw bądź
obowiązków w sferze prawa administracyjnego materialnego4 jako charakte-
rystycznej dla stosowania środków prawnych, a nie rektyfikacji decyzji. Z tego
względu nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113
§ 1 KPA błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa,
a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwali-
fikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej
1
Wyr. NSA w Gdańsku z 16.11.2000 r., II SA/Gd 1693/98, Legalis; post. NSA
z 18.1.2005 r., OSK 889/04, Legalis.
2
Wyr. NSA w Katowicach z 22.1.1997 r., SA/Ka 2714/95, Pr. Gosp. 1998, Nr 3, s. 33;
wyr. WSA w Warszawie z 20.4.2005 r., III SA/Wa 232/05, Legalis, jak również E. Klat-Gór-
ska, Właściwe a wadliwe oznaczenie strony, s. 22.
3
4
Wyr. NSA z 20.11.2008 r., II GSK 498/08, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wlkp.
z 18.6.2014 r., II SA/Go 371/14, Legalis.
Nb. 304
66498795312510
66
normy prawnej. Z tego względu w postępowaniu o sprostowanie błędu pisar-

skiego na podstawie art. 113 § 1 KPA nie mogą być rozpatrywane kwestie
merytoryczne będące przedmiotem decyzji, w której dokonano sprostowania1.
Przyjęta w art. 113 § 1 KPA klasyfikacja wadliwości jest wyczerpująca
i charakteryzująca się tożsamą cechą – oczywistością. Stanowi ona więc gra-
nice przedmiotowej dopuszczalności sprostowania wyrażającą się tym, że spro-
stowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji2.
5. Legitymacja do uruchomienia trybu rektyfikacji

Konsekwencją oddziaływania wyrażonej w art. 6 KPA zasady praworząd- 305
ności jest założenie, że w obrocie prawnym powinny funkcjonować decyzje
administracyjne prawidłowe. Przyjąwszy to założenie, bez znaczenia jest to,
w wyniku wykorzystania jakiego kształtu legitymacji czynnej prowadzone jest
postępowanie nakierowane na rektyfikację decyzji administracyjnej. W związ-
ku z tym błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wyda-
nych decyzjach administracyjnych można prostować z urzędu lub na żądanie
strony3.
Możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych
oczywistych omyłek (art. 113 § 1 KPA) nie jest ograniczona terminem4.
Rozstrzygnięcie wniosku o sprostowanie błędów pisarskich i rachunkowych
oraz innych oczywistych omyłek następuje w drodze postanowienia niezależ-
nie od tego, czy załatwienie wniosku jest pozytywne, czy negatywne dla wnio-
skodawcy. Analogicznie, rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co
do treści decyzji może zakończyć się bądź postanowieniem wyjaśniającym te
wątpliwości, bądź też postanowieniem o odmowie wyjaśnienia wątpliwości.
Postanowienie, którym organ administracji publicznej dokonuje sprosto-
wania bądź wyjaśnienia (lub odmawia ich dokonania), można wzruszyć przy
wykorzystaniu samoistnego zwykłego środka prawnego, jakim jest zażalenie5.
1
Wyr. NSA z 24.9.1999 r., IV SA 1184/97, niepubl. oraz z 8.10.2014 r., II OSK 777/13,
Legalis.
2
Wyr. WSA w Warszawie z 13.2.2004 r., II SA 220/03, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 25.2.2005 r., VII SA/Wa 321/04, Legalis.
3
Wyr. WSA w Warszawie z 13.2.2004 r., II SA 220/03, Legalis; wyr. NSA z 21.5.2002 r.,
I SA 3243/01, Legalis.
4
Wyr. NSA z 12.5.2003 r., IV SA 3010/01, Legalis; wyr. NSA z 15.5.2003 r., II SA
2811/02, Legalis.
5
Nb. 305
66498795312510
66
§ 19. Ugoda administracyjna

I. Uwagi ogólne
306 Ugoda administracyjna jest jednym z możliwych sposobów polubowne-
go załatwienia sprawy administracyjnej, w myśl uregulowanej w art. 13 KPA
zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych. Jeżeli charakter spra-
wy na to pozwala, organy administracji publicznej mają podejmować wszelkie
czynności umożliwiające zawarcie takiej ugody między stronami postępowa-
nia. W szczególności są one zobowiązane udzielać wyjaśnień o możliwościach
i korzyściach wynikających z polubownego załatwienia zawisłej sprawy admi-
nistracyjnej. Na organ został nałożony tym samym ustawowo obowiązek nakła-
niania do zawarcia ugody administracyjnej, jednak, co warto wyraźnie zazna-
czyć, strony nie są zobligowane do takiego działania. Powyższe rozwiązanie
jest przejawem zasady dyspozytywności na gruncie przepisów kodeksowych,
a więc możliwości kształtowania postępowania w pewnym zakresie przez pod-
mioty bezpośrednio w nim uczestniczące i oczekujące na rozstrzygnięcie swo-
jej sytuacji prawnej.
Organ administracji publicznej, w oparciu o kodeksowe przepisy dotyczą-
ce ugody administracyjnej, ma być gotowy na częściową, czasową rezygnację
z wykonywania swoich uprawnień do władczego rozstrzygania o prawach lub
obowiązkach podmiotów administrowanych. Deleguje on je na strony postę-
powania, na rzecz podjęcia przez nie próby osiągnięcia porozumienia w obrę-
bie posiadanych przez strony interesów o charakterze spornym. Jeżeli uda się
wypracować konsensus, a zaproponowane rozwiązanie zostanie zaakcepto-
wane od strony formalnej przez organ prowadzący postępowanie, zastąpi
ono jego ewentualną decyzję administracyjną. Takie rozstrzygnięcie pocho-
dzące częściowo od stron postępowania ma większą szansę na pełną akceptację
i późniejszą jego realizację − bez konieczności stosowania środków przymu-
su, niż jednostronnie narzucone z pozycji władczej oświadczenie woli organu
administracji publicznej. Jednak, jak już zauważono, jest to tylko częściowa,
jak i czasowa rezygnacja, a właściwie zawieszenie wykonywania kompetencji,
do której organ może powrócić w przypadku niepowodzenia rozmów ugodo-
wych. Nie doszło tu bowiem do wyzbycia się swojej podstawowej kompeten-
cji, a tym samym obowiązku działania i załatwienia sprawy administracyjnej
w drodze decyzji. Instytucja ugody może być jednak bardzo istotną częścią
całości procesu rozstrzygania, pozwalającą na włączenie w orzekanie czynnika
społecznego, bezpośrednio zainteresowanego (co do zasady) szybkim rozstrzy-
gnięciem i zakończeniem trwającego sporu.
Nb. 306
66498795312510
66
II. Warunki zawarcia ugody administracyjnej

Artykuły 114 i 115 KPA wprowadzają pewne podstawowe warunki, od któ- 307
rych zależy możliwość zawarcia ugody administracyjnej przed organem pro-
wadzącym postępowanie. Pierwszy z tych warunków to wspomniana wcze-
śniej zawisłość sprawy administracyjnej. Postępowanie w konkretnej
sprawie musi się toczyć przed organem administracji publicznej w I instancji
lub w ramach postępowania odwoławczego. Postępowanie będzie zawisłe od
jego formalnego wszczęcia, do chwili wydania decyzji administracyjnej. Ten
drugi moment będzie też momentem granicznym dla podjęcia próby ugodowej,
bowiem, jeżeli organ w danej instancji skorzysta już w pełni ze swojej kompe-
tencji, a więc załatwi sprawę przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjne-
go, nie będzie możliwości podjęcia próby ponownego ukształtowania wzajem-
nych praw lub obowiązków przez same strony postępowania. Co jest jednak
bardzo istotne, nie we wszystkich sprawach administracyjnych istnieje możli-
wość zawarcia ugody administracyjnej. Po pierwsze, charakter sprawy (zgod-
nie z art. 114 KPA) musi pozwalać na zawarcie ugody. W sprawie muszą być
więc co najmniej dwie strony postępowania, między którymi mamy pewnego
rodzaju konflikt interesów – spór związany ze sprawą administracyjną, którą
powinien władczo rozstrzygnąć organ prowadzący postępowania. Sam organ
nie będzie w omawianym przypadku objęty powyższym konfliktem, pozosta-
jąc niejako arbitrem w ramach postępowania. Sporny charakter sprawy zwią-
zany jest natomiast z przepisami prawa materialnego i konkretnym stanem fak-
tycznym powstałym między stronami, a nie z regulacjami proceduralnymi,
wynikającymi z KPA. Należy wyraźnie podkreślić, że ugoda ma być zawie-
rana pomiędzy stronami postępowania administracyjnego przed organem
administracji publicznej, a nie pomiędzy stroną a organem prowadzącym
postępowanie. Za bezcelową i przez to niemożliwą należy natomiast uznać
próbę zawarcia ugody, gdy sprawa nie jest sprawą sporną. Nie dochodziłoby
tu do zrealizowania podstawowego celu ugody, jakim jest osiągnięcie konsen-
susu pomiędzy poróżnionymi stronami. W przypadku realnego sporu, obie ze
stron postępowania będą zobligowane w pewnym sensie ustąpić i wypracować
wspólne stanowisko, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego pra-
wa. W przypadku zaś braku sporu, strony dążyłyby wspólnie do ukształtowania
sobie jak najlepszej sytuacji prawnej, być może ze szkodą dla interesu społecz-
nego i zasady równości wobec prawa. Dodatkowo, ustawodawca w przepisach
szczególnych może zawrzeć inne obostrzenia, będące lex specialis względem
postanowień kodeksowych. Mogą one modyfikować wyżej wymienione prze-
słanki lub nawet całkowicie wyłączyć możliwość rozstrzygnięcia sprawy admi-
Nb. 307
66498795312510
66
nistracyjnej w drodze ugody. Taką sytuację mamy np. w sprawach dotyczących

wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami1, w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się prze-
pisów o ugodzie administracyjnej.
III. Czynności zmierzające do zawarcia ugody i jej skutki

308 Pomimo czasowego odstąpienia od rozstrzygania prowadzonej spra-
wy w drodze decyzji administracyjnej, organ będzie włączony w proces ugo-
dowy między stronami jako podmiot weryfikujący proponowane rozwiąza-
nia. W wyniku zawarcia ugody administracyjnej przed organem administracji
publicznej i dokonania stosownego zatwierdzenia, uzyskamy skutek praw-
ny analogiczny do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyj-
nej. Zgodnie bowiem z art. 121 KPA zatwierdzona ugoda wywołuje takie same
skutki jak wydana przez organ decyzja administracyjna.
W toku postępowania organ administracji publicznej analizuje, czy istnie-
ją przesłanki do zawarcia ugody, w tym dokonuje oceny, czy strony są gotowe
do podjęcia próby polubownego rozstrzygnięcia sporu. W przypadku pozytyw-
nej weryfikacji w powyższym zakresie, odracza się wydanie ewentualnej decy-
zji do czasu upływu terminu wyznaczonego przez organ na osiągnięcie kon-
sensusu. Termin ten powinien uwzględniać złożoność sprawy administracyjnej
i dawać realne szanse na przeprowadzenie rozmów i wypracowanie projek-
tu porozumienia. Strony informowane są jednocześnie o trybie zawarcia ugo-
dy oraz o skutkach, które będzie ona wywoływała po dokonaniu stosownego
zatwierdzenia.
Jeżeli ugoda dotyczy sprawy administracyjnej, w której przepisy prawa
materialnego wymagają współdziałania z innym organem, organ prowadzący
postępowanie powinien wystąpić do organu współdziałającego z wnioskiem
o zajęcie odpowiedniego stanowiska (wyrażenie opinii lub zgody albo wyraże-
nie stanowiska w innej formie) w badanej sprawie administracyjnej. Ten ostat-
ni, zgodnie z art. 106 KPA, będzie zobowiązany do niezwłocznego działania
w drodze postanowienia. Powinno ono być wydane nie później niż w terminie
2 tygodni od przedstawienia żądania przez organ główny, a jego treść w mia-
rę potrzeby (wynikającej z przepisów prawa materialnego) powinna być wzięta
pod uwagę przy zawieraniu ugody.
Na skutek uzyskania jednolitego stanowiska przez strony objęte sporem,
przed upływem wyznaczonego terminu, upoważniony pracownik organu odbie-
1
Nb. 308
66498795312510
66
ra zgodne oświadczenia woli stron i sporządza ugodę na piśmie. Warto jed-

nak zaznaczyć, że na tym etapie nie jest jeszcze weryfikowana dopuszczalność
przyjętych przez strony rozwiązań.
Ze względu na zastępowanie przez ugodę rozstrzygnięcia w formie decy-
zji, powinna ona obejmować elementy konstrukcyjne zbliżone do podstawowej
formy załatwiania sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 117 § 1a KPA ugo-
da zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, przed którym została
ona zawarta, wskazanie stron postępowania oraz datę jej sporządzenia, przed-
miot i właściwą treść polubownego rozstrzygnięcia, podpisy stron postępowa-
nia i upoważnionego pracownika organu z podaniem jego imienia, nazwiska
oraz stanowiska służbowego. Przed podpisaniem treść ugody jest odczytywa-
na stronom, a po dokonaniu wskazanych formalności włącza się ją do akt spra-
wy. Ugoda zawarta z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej nie
podlega odczytywaniu ze względu na możliwość samodzielnego zapoznania się
z nią przez strony.
IV. Zatwierdzenie i odmowa zatwierdzenia ugody

administracyjnej
Ugoda włączona do akt sprawy podlega badaniu merytorycznemu i ocenie, 309
czy może być ona zatwierdzona przez organ administracji publicznej. Realizuje
on w ten sposób częściowo swoją kompetencję do rozstrzygania o prawach lub
obowiązkach podmiotów administrowanych, która przeszła pewnego rodzaju
metamorfozę czy swoiste ograniczenie przez postępowanie ugodowe. Na pod-
stawie art. 118 § 3 KPA organ administracji publicznej odmówi zatwierdzenia
ugody, jeżeli została ona zawarta z naruszeniem przepisów powszechnie obo-
wiązującego prawa (np. przez przyjęcie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie lub
zawarcie jej pod wpływem przymusu), jeżeli nie uwzględniono w niej stanowi-
ska organu współdziałającego (o ile taki obowiązek wynikał z przepisów prawa
materialnego), albo jeżeli jej treść narusza interes społeczny lub słuszny interes
strony, których uwzględnianie i ochrona wynika m.in. z zasady prawdy obiek-
tywnej (art. 7 KPA).
Zarówno zatwierdzenie, jak i odmowa zatwierdzenia ugody administra-
cyjnej nastąpi w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji
publicznej w terminie 7 dni od momentu zawarcia ugody. Zgodnie z art. 119
§ 1 KPA na wydane postanowienia przysługuje stronom zażalenie. Wnosi się je
w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia lub ustnego ogłoszenia (art. 141 § 2
KPA). Zażalenie rozpatrywane będzie przez organ wyższego stopnia (art. 144
w zw. z art. 127 § 2 KPA). Postanowienie pozytywne, w którym zatwierdzo-
Nb. 309
66498795312510
66
no ugodę zaproponowaną przez strony, będzie, co do zasady, aktem kończą-

cym bieżący etap postępowania, rozstrzygającym sprawę administracyjną przy
uwzględnieniu woli stron. Wywoła więc ono skutki zbliżone do decyzji meryto-
rycznej, kończącej postępowanie administracyjne w standardowym trybie jego
prowadzenia. W powyższym przypadku, łącznie z postanowieniem o zatwier-
dzeniu, doręcza się stronom ugodę albo odpis zawartej ugody. W przypadku zaś
wydania postanowienia negatywnego, w którym organ odmawia zatwierdze-
nia ugody, przyjmuje ono postać rozstrzygnięcia incydentalnego w toku postę-
powania. Spowoduje to powrót sprawy administracyjnej do rozstrzygania przez
organ administracji publicznej w drodze klasycznej decyzji administracyjnej.
Analogiczny skutek może mieć miejsce również przed formalnym przedstawie-
niem do zatwierdzenia przygotowanego porozumienia. Jeżeli któraś ze stron
potencjalnej ugody wycofa zgodę na polubowne rozstrzygnięcie sprawy admi-
nistracyjnej, informuje organ o odstąpieniu od zamiaru zawarcia ugody. Organ
administracji publicznej przystępuje wtedy niezwłocznie do realizacji swojej
podstawowej kompetencji i rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administra-
cyjnej. Identyczny schemat postępowania zostanie wykorzystany w przypadku
niedotrzymania przez strony wyznaczonego terminu na zawarcie ugody.
Ugoda administracyjna staje się wykonalna z momentem, w którym posta-
nowienie o jej zatwierdzeniu stanie się ostateczne, a więc z chwilą, gdy nie
przysługuje już od postanowienia zwyczajny środek zaskarżenia. Sytuacja taka
będzie osiągnięta na skutek upływu terminu do wniesienia zażalenia, zrzecze-
nia się prawa do wniesienia zażalenia przez wszystkie strony postępowania
lub przez negatywne rozpatrzenie wniesionego środka zaskarżenia przez organ
wyższego stopnia. W przypadku zawarcia ugody w toku postępowania odwo-
ławczego, z dniem w którym postanowienie o zatwierdzeniu ugody stało się
ostateczne, traci moc decyzja administracyjna organu I instancji. O powyższym
skutku należy poinformować strony w postanowieniu zatwierdzającym ugodę.
V. Uzupełnienie
310 W sprawach nieuregulowanych odrębnie w rozdziale dotyczącym ugody
administracyjnej, zarówno do samej ugody, jak i postanowień o zatwierdzeniu
lub odmowie zatwierdzenia jej warunków, odpowiednie zastosowanie znajdu-
ją przepisy dotyczące decyzji administracyjnej. Przez odpowiednie stosowanie
należy rozumieć stosowanie przepisów wprost, z koniecznymi zmianami lub,
w zależności od okoliczności, brak możliwości ich zastosowania1.
1
Por. wyr. NSA z 14.10.2014 r., II GSK 837/13, Legalis.
Nb. 310
66498795312510
66
Do ugody zawartej przed mediatorem na skutek przeprowadzonego postę-

powania mediacyjnego (o którym była już mowa powyżej), odpowiednie zasto-
sowanie znajdą art. 117–121 KPA.
§ 20. Milczące załatwienie sprawy

I. Milczenie administracji
Oprócz omówionych wcześniej form zakończenia postępowania admi- 311
nistracyjnego ogólnojurysdykcyjnego ustawodawca przewiduje również, że
na gruncie procesowym, sprawa może zostać załatwiona w sposób milczący.
Możliwość taka została przewidziana już w art. 1 pkt 1 KPA, który dotyczy
problematyki zakresu objętego unormowaniami Kodeksu. Przywołany prze-
pis wskazuje, że Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji
publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidual-
nych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych
milcząco.
Samo milczenie administracji może być rozumiane na dwa sposoby. W sze-
rokim znaczeniu milczenie oznacza brak aktywności organu, przy czym nie
rozróżnia się tutaj czy milczenie takie jest dopuszczalne przez prawo czy nie.
W tym przypadku milczenie może powodować stany niepożądane (patolo-
giczne), które określa się mianem bezczynności organu czy też przewlekłością
postępowania (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 KPA) lub może oznaczać stan wyraźnie prze-
widziany i dopuszczalny przez przepisy prawa.
W nauce prawa administracyjnego, kategoria „milczenie administracji”
w wąskim ujęciu, używane jest do określenia sytuacji, w której przepis pra-
wa łączy z brakiem aktywności organu (tj. z jego milczeniem) pewne istot-
ne z punktu widzenia jednostki skutki materialne. Innymi słowy, milcze-
nie administracji sensu stricto oznacza taką sytuację, w której przepisy prawa
administracyjnego łączą z brakiem aktywności organu powstanie materialnych
skutków w sytuacji administracyjnoprawnej jednostki. Skutki takie mogą pole-
gać przykładowo na powstaniu jakiegoś uprawnienia czy też mogą oznaczać
brak zgody administracji na jakieś działanie jednostki. Od razu na marginesie
należy zastrzec, że w polskim systemie prawa administracyjnego ustawodaw-
ca łączy z milczeniem tylko powstanie pozytywnych skutków dla jednostki.
Oznacza to, że tam, gdzie normy prawne przewidują, iż brak działania organu
wywołuje skutki materialnoprawne, tam zawsze chodzi o powstanie po stronie
Nb. 311
66498795312510
66
jednostki uprawnienia dla działania1. Ten wąski sposób rozumienia milczenia

administracji pozwala odróżnić sytuację przewidzianą przez przepisy prawa,
którą ustawodawca aprobuje od sytuacji patologicznej, niepożądanej określa-
nej mianem bezczynności lub przewlekłości postępowania. Takie wąskie rozu-
mienie milczenia stanowi punkt wyjścia dla dalszych rozważań zawartych w tej
części niniejszego opracowania.
Dla zaistnienia takiego, wąsko rozumianego, milczenia administracji
wywołującego skutki materialne, konieczne jest istnienie normy prawa admi-
nistracyjnego materialnego, w której ustawodawca wyraźnie postanowiłby, że
brak reakcji organu oznacza ukształtowanie się tego skutku. Nie można zatem
takiego skutku domniemywać.
Przykład: W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 21.5.1999 r. o broni i amunicji2: „Właściwy
organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla
samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę
posiadania broni”. Do postępowania w tej sprawie stosuje się przepisy KPA. Z kolei w myśl
art. 35 § 3 KPA załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno na-
stąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Nie można w takim przypadku uznać, że brak za-
łatwienia sprawy (wydania decyzji) w terminie miesiąca będzie oznaczało, iż wniosko-
dawcy przyznano pozwolenie. Nie ma bowiem przepisu, który przewidywałby taki skutek.
W sytuacji, w której organ nie wydaje w przepisanym terminie pozwolenia na broń, może
powstać jedynie stan bezczynności organu (czy też ewentualnie stan przewlekłości postępo-
wania).
312 Przykładem przepisu, w którym ustawodawca przewiduje sytuację, w której milcze-
nie administracji kształtuje uprawnienia jednostki jest art. 152 ust. 4 PrOchrŚrod. Zgod-
nie z tym przepisem „Do rozpoczęcia eksploatacji instalacji nowo zbudowanej lub zmie-
nionej w sposób istotny można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia
w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji”.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w przypadku, w którym, organ administracji pu-
blicznej nie zadziała aktywnie (tj. nie wniesie sprzeciwu), w terminie 30 dni od dnia dokona-
nia przez jednostkę zgłoszenia eksploatacji instalacji, jednostka może rozpocząć eksploatację
takiej instalacji. W tym przypadku przepis prawa materialnego jednoznacznie wskazuje
zatem, że brak działania organu w przepisanym terminie, powoduje ukształtowanie się
uprawnienia po stronie podmiotu administrowanego. A zatem mamy tutaj do czynienia
z milczeniem w opisanym wcześniej, wąskim rozumieniu. Inne przykłady zob.: art. 30 ust. 5
PrBud; art. 85 ust. 3 PrGeolGórn.
1
Teoretycznie można jednak wyobrazić sobie sytuację odwrotną, tj. taką, w której brak
reakcji organu administracji publicznej w określonym terminie w związku ze złożonym przez
jednostkę podaniem o udzielenie pozwolenia będzie skutkował uznaniem, że odmawia się
jednostce takiego uprawnienia.
2
Nb. 312
66498795312510
66
Nie ma wątpliwości, że źródłem milczenia administracji i skutków z nim

związanych są normy prawa administracyjnego materialnego1.
To co wyróżnia milczenie spośród różnych innych sposobów ukształtowa-
nia uprawnień (czy obowiązków) jednostki przez organy administracji publicz-
nej (np. aktu administracyjnego) to przede wszystkim fakt, że sytuacja prawna
jednostki kształtuje się tu nie poprzez aktywne, wyraźne działanie (np. wyda-
nie decyzji), ale przez niepodejmowanie żadnej czynności przez organ. Wyda-
jąc akt administracyjny (np. decyzję w postępowaniu administracyjnym) organ
dokonuje wyraźnej, zewnętrznej czynności polegającej na autorytatywnej kon-
kretyzacji praw (obowiązków) jednostki. Innymi słowy, w decyzji administra-
cyjnej to organ uwalnia moc obowiązującą przepisów prawa w odniesieniu do
konkretnego podmiotu (jednostki). W przypadku milczącego załatwienia spra-
wy takie wyraźne (aktywne) działanie organu nie jest potrzebne – sama ustawa
przesądza bowiem, że dla ukształtowania się jakiegoś określonego w przepi-
sach uprawnienia jednostki (zob. podany w przykładzie powyżej art. 152 ust. 4
PrOchrŚrod), wystarczające jest, aby w określonym czasie (terminie) organ
powstrzymał się od działania (nie podejmował działania). Upływ tego, prze-
widzianego w przepisie terminu wraz z jednoczesnym brakiem aktywnej reak-
cji organu są wystarczające do tego, aby ukształtowało się określone uprawnie-
nie jednostki. Trudno jest zakwalifikować omawianą instytucję (zjawisko) do
znanego w doktrynie prawa administracyjnego katalogu prawnych form działa-
nia administracji. Milczenie odróżnia się od znanych form działania – te stano-
wią przejaw pewnej aktywności. Milczenie zaś charakteryzuje się pewną bier-
nością, brakiem podejmowania działania, mającego jakiś wyraźny, zewnętrzny
wymiar. Brak aktywności organu, powoduje tu w zasadzie ukształtowanie się
uprawnienia jednostki z mocy samego prawa2.
W poszczególnych przepisach prawa materialnego, ustawodawca wskazu-
je jednak pewne wymogi, które powinny zostać przez jednostkę spełnione dla
milczącego ukształtowania się jej uprawnień.
Przykład: Uprawnienie do budowy obiektu niewymagającego uzyskania pozwolenia na
budowę, nie może powstać, jeśli budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodaro-
wania przestrzennego lub jeżeli może ona powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub
mienia – zob. art. 30 ust. 6 i 7 PrBud.
1
Nauka nie jest jednak zgodna co do charakteru tego milczenia. W literaturze wskazuje
się, że milczenie (czy też jego skutek) jest uważane za dorozumianą decyzję administracyj-
ną (fikcja decyzji), swoisty akt administracyjny, nietypową czynność (działanie) administra-
cji czy też fakt prawotwórczy. Przegląd stanowisk doktryny w tym zakresie zob. J. Piecha,
[w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2018, s. 941–943.
2
Szerzej na ten temat zob. J. Piecha, Sprzeciw w prawie administracyjnym, Warszawa
2021, s. 221–241.
Nb. 312
66498795312510
66
Z tego też względu organ ma obowiązek dokonania kontroli zamierzonego

działania jednostki pod kątem jego zgodności z prawem lub pod kątem niena-
ruszania wartości tym prawem chronionych, a w przypadku stwierdzenia nie-
prawidłowości organ powinien zareagować w przewidziany prawem sposób
uniemożliwiając tym samym milczące ukształtowanie się uprawnień jednostki.
Warto zwrócić uwagę, że proceduralne aspekty tego działania organu nie były
przez długi czas objęte regulacją prawną. Dopiero na mocy ustawy z 7.4.2017 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych
innych ustaw1 dodano do działu II KPA rozdział 8a pt. „Milczące załatwienie
sprawy”.
II. Przepis prawa materialnego jako podstawa milczącego

załatwienia sprawy
313 Wprowadzenie do KPA rozwiązań prawnych regulujących kwestię postę-
powania organu w zakresie milczącego załatwienia sprawy nie oznacza, że
przepisy proceduralne stają się źródłem kompetencji organu czy jednostki dla
takiego sposobu kształtowania uprawnień. Jak już była o tym mowa, podstawy
prawnej instytucji milczenia administracji należy zawsze poszukiwać w przepi-
sach prawa administracyjnego materialnego. To one są ze swej natury podsta-
wą prawną dla określania praw lub obowiązków jednostki. Potwierdza to rów-
nież sam ustawodawca. Zgodnie z art. 122a § 1 KPA: „sprawa może zostać
załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. Z przepisu tego
jasno wynika, że regulacja proceduralna nie może stanowić i nie stanowi źródła
dla milczącego ukształtowania uprawnień jednostki. Wymaga się tutaj istnie-
nia przepisu szczególnego – a więc normy prawa materialnego, w którym pra-
wodawca przewiduje, że brak wyraźnej reakcji organu, czy też brak przejawu
aktywności organu skutkuje zmianą w sytuacji materialnej jednostki. Innymi
słowy, nie można z samego faktu istnienia regulacji procesowej (tj. obowiązy-
wania art. 122a–122g KPA) wywodzić, że brak wydania decyzji administracyj-
nej w określonym terminie (np. terminie miesiąca, o którym mowa w art. 35
§ 3 KPA) będzie oznaczał powstanie po stronie jednostki nowego uprawnienia.
Orzecznictwo: Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Jak wskazał bo-
wiem WSA w Poznaniu: „Nie ulega wątpliwości, że instytucja milczącego załatwienia spra-
wy nie nadaje się do powszechnego stosowania do ogółu spraw administracyjnych, a możli-
wość jej zastosowania musi wynikać z przepisu szczególnego”2.
1
Dz.U. z 2017 r. poz. 935.
2
Wyr. WSA w Poznaniu z 17.1.2018 r., IV SA/Po 973/17, Legalis.
Nb. 313
66498795312510
66
III. Formy milczącego załatwienia sprawy w KPA

Jak już wspomniano, procedura działania organu w przypadku, w którym 314
ukształtowanie uprawnień jednostki może zostać dokonane w ramach milczenia
została uregulowana w przepisach rozdziału 8a działu II KPA (art. 122a–122h).
Przepisy te zawierają normy regulujące sposób postępowania w tych przypad-
kach, w których może nastąpić milczące załatwienie sprawy. Wprowadzają one
pewne modyfikacje w tym postępowaniu w porównaniu do sposobu postępo-
wania organu, w przypadku, w którym wydaje on typową decyzję administra-
cyjną.
Na płaszczyźnie procesowej możemy mówić o dwóch formach milczenia
administracji. Zgodnie z art. 122a § 2 KPA należy bowiem wyróżnić „milczą-
cą zgodę” oraz „milczące zakończenie postępowania”.
Zgodnie z art. 122a § 2 pkt 1 KPA milczące zakończenie postępowania ma 315
miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej w przewidzianym termi-
nie (termin miesiąca lub inny termin przewidziany w przepisie szczególnym)
„nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie”.
Jest to zatem sytuacja, w której na podstawie przepisu szczególnego ukształ-
towanie uprawnienia jednostki wymaga aktywnego działania organu (wydanie
decyzji lub postanowienia). A zatem zasadniczym sposobem rozstrzygnięcia
sprawy jest tutaj typowe działanie administracji poprzez władczą, jednostron-
ną konkretyzację prawa wyrażoną w akcie administracyjnym (wydanie decy-
zji pozytywnej lub negatywnej dla jednostki). Jednak, gdyby w przewidzianym
terminie organ takiego rozstrzygnięcia nie wydał, należy przyjąć fikcję, że spra-
wa została załatwiona w sposób w całości uwzględniający żądanie jednostki.
Takie rozwiązanie ma zatem przede wszystkim chronić jednostkę oczekującą
na konkretyzację jej praw przed zbyt długim oczekiwaniem na takie rozstrzy-
gnięcie.
Przykład: Jako przykład przepisu zawierającego rozwiązanie upoważniające do milczą-
cego zakończenia postępowania można wskazać postępowanie w przedmiocie wpisu do ewi-
dencji uczniowskiego klubu sportowego. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z 25.6.2010 r. o spo-
rcie1, wpis lub odmowa wpisu do ewidencji następuje w drodze decyzji. Natomiast zgodnie
z art. 4 ust. 4b tej ustawy, „sprawę wpisu uznaje się za załatwioną milcząco [podkreśl. J.P.]
w sposób w całości uwzględniający żądanie strony występującej z wnioskiem o wpis, jeżeli
w terminie 30 dni od daty doręczenia wniosku właściwemu terytorialnie staroście, organ ten
nie wyda decyzji o wpisie, albo decyzji o odmowie wpisu”. W omawianym przypadku or-
gan może więc w klasyczny sposób ukształtować sytuację prawną podmiotu (poprzez
decyzję pozytywną lub odmowną), natomiast jeśli we wskazanym terminie 30 dni tego
nie uczyni, wówczas ustawodawca łączy z takim stanem (milczeniem) określony sku-
1
Nb. 314–315
66498795312510
66
tek prawny – ukształtowanie sytuacji prawnoadministracyjnej następuje z mocy same-
go prawa. Podobne rozwiązanie przewidziano w art. 40e ustawy z 21.3.1985 r. o drogach
publicznych1. Przepis ten reguluje problematykę przeniesienia praw i obowiązków z decyzji
o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z komunikacją. Organ
może rozstrzygnąć tę sprawę w sposób pozytywny lub negatywny z punktu widzenia wnio-
skodawcy, przy czym, w myśl ust. 3 tego artykułu, sprawę taką „uznaje się za załatwioną
milcząco [podkreśl. J.P.] w sposób w całości uwzględniający żądania podmiotu występujące-
go z wnioskiem, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia wniosku właściwemu organowi
organ ten nie wyda decyzji w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z ze-
zwolenia”.
316 Milcząca zgoda to, w myśl art. 122a § 2 pkt 2 KPA, sytuacja, w której
organ administracji publicznej w przewidzianym terminie (termin miesiąca lub
inny termin przewidziany w przepisie szczególnym) „nie wniesie sprzeciwu
w drodze decyzji”. Takie sformułowanie wskazuje, że z milczącą zgodą mamy
do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego nie zawiera podstawy
prawnej do wydania przez organ pozytywnego rozstrzygnięcia. Jedyną kompe-
tencją do aktywnego działania organu jest możliwość wniesienia sprzeciwu, za
pomocą którego organ ten kwestionuje ukształtowanie się uprawnienia jednost-
ki z mocy prawa.
Przykład: Przepis ustanawiający instytucję milczącej zgody można sprowadzić do na-
stępującego modelu normy: „X może wykonywać Y, jeżeli w terminie T organ nie wniesie
sprzeciwu”, gdzie „X” oznacza jednostkę, która zgłosiła organowi zamiar podjęcia czynności
czy też innego określonego zachowania się, „Y” stanowi określoną zgłoszeniem zamierzoną
czynność lub zachowanie się tej jednostki, a „T” oznacza konkretny termin.
W zaprezentowanym modelowym ujęciu normy konstytuującej instytucję milczącej zgo-
dy, widać wyraźnie, że organ nie ma kompetencji do przyznania uprawnienia. Może on je-
dynie zakwestionować legalność czynności czy działania, które jednostka zamierza podjąć.
Takie modelowe rozwiązanie można znaleźć w wielu przepisach prawa administracyjne-
go, np. art. 152 ust. 3 PrOchrŚrod, art. 30 ust. 5 PrBud, art. 85 ust. 3 PrGeolGórn, art. 9 ust. 2
ustawy z 25.8.2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw2.
Milczące załatwienie sprawy na gruncie KPA (czy to w postaci milczącego

zakończenia postępowania czy milczącej zgody), może dotyczyć tylko sytuacji,
w których ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki spoza aparatu administra-
cyjnego ma zostać dokonane na jej wniosek. Wyraźnie wskazuje na to treść
art. 122a § 2 KPA – przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku milczącego
zakończenia postępowania uznaje się, iż sprawa zostaje załatwiona w sposób
w całości uwzględniający żądanie strony.
W obu procesowych postaciach milczenia, wiąże się ono zawsze ze skut-
kiem pozytywnym dla jednostki.
1
2
Nb. 316
66498795312510
66
IV. Termin milczącego załatwienia sprawy

W świetle przywołanego art. 122a § 2 KPA, kluczowe znaczenie dla same- 317
go zagadnienia milczącego załatwienia sprawy ma przewidziany przepisami
termin. Z chwilą jego upływu organ traci kompetencję do działania, tj. wydania
decyzji lub postanowienia (milczące zakończenie postępowania) lub do wnie-
sienia sprzeciwu (milcząca zgoda), a jednocześnie dochodzi do ukształtowania
się uprawnienia jednostki. Ze względu na takie konsekwencje należy zaliczać
go do kategorii terminów materialnych1. Ogólnym terminem pozwalającym
uznać, że nastąpiło milczące załatwienie sprawy jest przewidziany w art. 122a
§ 2 KPA termin miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu orga-
nowi jednak z zastrzeżeniem, że przepisy szczególne mogą ustanawiać inny
termin w tym zakresie. Wypada tutaj zauważyć, że dotychczasowe rozwiązania
przewidujące możliwość milczącego ukształtowania się uprawnień jednostki,
przewidują takie, szczególne terminy.
Przykład: Można wskazać tu terminy 7 dni (art. 8 ust. 3 ustawy z 11.8.2001 r. o szcze-
gólnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub
uszkodzonych w wyniku działania żywiołu2), 15 dni roboczych (np. art. 208n ust. 7 ustawy
z 24.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwe-
stycyjnymi3), 21 dni (np. art. 30 ust. 5 PrBud).
Należy zwrócić uwagę, że, co do zasady, do terminów materialnych nie sto-

suje się rozwiązań przewidzianych w KPA np. dotyczących zachowania termi-
nu (art. 57 § 5 KPA), czy dotyczących wstrzymania biegu terminów w przypad-
ku zawieszenia postępowania (art. 103 KPA). Z tego też względu ustawodawca
wprowadził w rozdziale 8a KPA szczególne rozwiązania regulujące problema-
tykę terminów materialnych występujących w przypadku milczącego załatwie-
nia sprawy.
Po pierwsze, uregulowano kwestię początku biegu tego terminu. Jak wyni-
ka to wprost z art. 122a § 2 KPA bieg terminu rozpoczyna się tylko od dnia
„doręczenia żądania strony właściwemu organowi”. Oznacza to, że w przypad-
ku, w którym podanie wniesiono od organu niewłaściwego, przewidziany pra-
1
Tak np. wyr. NSA z 6.6.2014 r., II OSK 35/13, Legalis; wyr. NSA z 19.2.2014 r., II OSK
2866/12, Legalis; B. Adamiak, Od klasycznych do współczesnych koncepcji gwarancji prawa
do szybkiego załatwienia sprawy administracyjnej, [w:] J. Supernat (red.), Między tradycją
a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profeso-
rowi Janowi Bociowi, Wrocław 2009, s. 24; M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym,
Warszawa 2012, s. 239 i nast.; P. Wajda, Zgłoszenie robót budowlanych w obszarze infra-
struktury kolejowej, PPP 2012, Nr 1, s. 33.
2
3
Nb. 317
66498795312510
66
wem termin materialny rozpocznie swój bieg dopiero w dniu, w którym poda-
nie takie wpłynie do organu właściwego na skutek przekazania go w trybie
art. 65 § 1 KPA.
Po drugie, w myśl art. 122c § 2 KPA w przypadku, w którym podanie
w sprawie załatwianej milcząco nie spełnia wymagań wskazanych w przepi-
sach lub jest konieczne doprecyzowanie treści tego żądania, organ ma obowią-
zek wezwać wnoszącego do uzupełnienia braków zgodnie z art. 64 § 2 KPA.
W takim przypadku termin materialny rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia
uzupełnienia tych braków.
Kolejnym szczególnym uregulowaniem dotyczącym biegu terminu do mil-
czącego załatwienia sprawy jest art. 122d § 2 KPA. Przepis ten wyraźnie stano-
wi, że zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminu,
którego upływ powoduje milczące załatwienie sprawy.
W końcu, w art. 122b KPA ustawodawca wprowadził szczególne rozwią-
zanie regulujące problem zachowania przez organ terminu do wydania decyzji
lub postanowienia (co uniemożliwia uznanie, że nastąpiło milczące zakończe-
nie postępowania) lub do wniesienia sprzeciwu (co uniemożliwia uznanie, że
nastąpiło ukształtowanie się uprawnienia jednostki w wyniku milczącej zgo-
dy). W myśl tego przepisu należy uznać, że organ zachował termin do wydania
decyzji (postanowienia) lub wniesienia sprzeciwu, jeśli przed jego upływem
nadał sprzeciw, decyzję (postanowienie) za pokwitowaniem przez operatora
pocztowego, albo doręczył ten akt za pokwitowaniem za pośrednictwem pra-
cownika organu lub innej upoważnionej osoby, albo wprowadził sprzeciw lub
decyzję (postanowienie) do systemu teleinformatycznego w przypadku stoso-
wania doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
V. Postępowanie w sprawie, która może zostać załatwiona milcząco

318 Co do zasady, w postępowaniach w sprawach, które mogą zostać załatwio-
ne milcząco, stosuje się przepisy ogólne dotyczące postępowania jurysdykcyj-
nego. Niemniej ustawodawca w art. 122d § 1 KPA wyraźnie wyłącza stosowa-
nie w tych przypadkach art. 10 oraz 79a KPA. Oznacza to, że w tego rodzaju
postępowaniach nie obowiązuje zasada czynnego udziału strony. Innymi sło-
wy, nawet wówczas gdy organ zmierza do wydania decyzji (postanowienia) lub
wniesienia sprzeciwu przyjmującego przecież formę decyzji administracyjnej
nie ma obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych
dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogłoby to prowadzić wszak-
że do upływu terminu materialnego, a w konsekwencji milczącego ukształto-
wania uprawnień.
Nb. 318
66498795312510
66
Sprawa zostaje załatwiona milcząco w dniu następującym po dniu, w któ-

rym upływa przewidziany prawem termin materialny. Warto zwrócić uwagę,
że w przypadku, w którym sprawa może zostać załatwiona w ramach milczą-
cej zgody, organ ma prawo do wcześniejszego zawiadomienia strony o braku
sprzeciwu. Wówczas, zgodnie z treścią art. 122c § 1 KPA milczące załatwienie
sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia.
W przypadku, w którym dochodzi do milczącego załatwienia sprawy organ
ma obowiązek zamieścić w aktach sprawy adnotację o tym fakcie, wskazując
przy tym treść rozstrzygnięcia, oraz podstawę prawną (chodzi tu oczywiście
o przepis prawa materialnego).
Korzystanie z uprawnienia uzyskanego wskutek milczącego załatwienia
sprawy, nie wymaga uzyskania przez jednostkę żadnego potwierdzenia tego
faktu. Niemniej jednostka może być zainteresowana w potwierdzeniu swojego
uprawnienia (np. w celu przedłożenia do innego organu lub do banku itp.). Cer-
tyfikacja uzyskania uprawnień wskutek milczącego załatwienia sprawy, nastę-
puje w myśl art. 122f § 1 KPA poprzez wydanie przez organ zaświadczenia
o milczącym załatwieniu sprawy. Zaświadczenie to wydaje się tylko na wnio-
sek strony. Warto zauważyć, że zaświadczenie wydawane jest w procesowej
formie postanowienia, na które zgodnie z art. 122f § 2 KPA przysługuje zaża-
lenie. Jeżeli w postępowaniu, które zakończyło się milczącym załatwieniem
sprawy uczestniczyły inne strony, to zaświadczenie takie doręcza się wszyst-
kim stronom (art. 122f § 4 KPA).
VI. Weryfikacja sprawy załatwionej milcząco

Powstaje istotne pytanie czy możliwa jest weryfikacja wyniku postępowa- 319
nia, które może zostać załatwione milcząco. W tym zakresie odpowiedź jest
oczywista, w przypadku, w którym została wydana decyzja administracyjna lub
został wniesiony sprzeciw (który również przybiera formę decyzji administra-
cyjnej) – znajdują tutaj zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (lub w przy-
padku postanowienia – zażaleń). Należy zaznaczyć, że w postępowaniu przed
organem wyższego stopnia, nie stosuje się już reguł procesowych właściwych
dla spraw załatwianych milcząco.
Problemem jest jednak odpowiedź na pytanie, czy możliwa jest weryfikacja
uprawnień jednostki, które powstały wskutek milczącego zakończenia postę-
powania lub wskutek milczącej zgody organu. Należy zastanowić się tu, jaki
charakter przyjmuje milczące zakończenie postępowania czy też milcząca zgo-
da na gruncie procesowym. Samo ukształtowanie uprawnień w sposób milczą-
cy (na gruncie materialnym), nie wymaga od organu żadnego uzewnętrznio-
Nb. 319
66498795312510
66
nego przejawu woli. Skutek w postaci uprawnienia jednostki wynika bowiem

z mocy samego przepisu szczególnego (normy materialnej). Treść norm KPA
(np. art. 110 § 2 czy art. 122f § 3 pkt 4) wskazuje, że na gruncie procesowym
mamy tutaj do czynienia z rozstrzygnięciem organu, a zatem dowodzi to pew-
nego świadomego działania organu1. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 KPA, odwoła-
nie przysługuje od decyzji wydanej w I instancji. Stąd też wydaje się zasadnym
przyjęcie, że od rozstrzygnięcia zaistniałego wskutek milczącego załatwienia
sprawy nie przysługuje odwołanie w toku instancji2.
Należy jednak zwrócić uwagę, że tego rodzaju rozstrzygnięcia, podlegają
weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 122g KPA, odpowied-
nie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 12 i 13 działu II KPA, tj. przepisy
dotyczące wznowienia postępowania oraz uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia
nieważności decyzji.
VII. Możliwość zastosowania przepisów KPA dotyczących

milczącego załatwiania spraw
320 Omawianie problematyki regulacji milczącego zakończenia postępowa-
nia w KPA można zakończyć zasygnalizowaniem problemu najważniejszego
dla całej tej materii. Aktualne jest bowiem pytanie o to, czy w obecnym stanie
prawnym, omówione rozwiązania znajdują w ogóle zastosowanie. Na gruncie
brzmienia art. 122a § 1 KPA, który uzależnia możliwość milczącego załatwie-
nia sprawy od istnienia przepisu szczególnego, powstaje bowiem wątpliwość
co do znaczenia tego sformułowania. Chodzi tutaj o to, czy odwołanie się przez
ustawodawcę do przepisu szczególnego oznacza, że zastosowanie tych rozwią-
zań procesowych (tj. odnoszących się do milczącego załatwiania sprawy) jest
możliwe w każdym przypadku, w którym z norm prawa materialnego wyni-
ka możliwość milczącego ukształtowania uprawnień jednostki w rozumieniu
§ 2 tego przepisu, czy też konieczne jest, aby ustawodawca w takim przypadku
odesłał do regulacji kodeksowej w tym zakresie.
W tej materii można wyróżnić trzy różne poglądy. W świetle pierwszego
z nich przyjmuje się, że dla stosowania art. 122a–122g KPA, nie jest wymaga-
ne istnienie wyraźnego odwołania w przepisach szczególnych. Stanowisko to
jest uzasadnione założeniem racjonalności ustawodawcy „co nakazuje przyjąć
domniemanie milczącego załatwienia sprawy w sposób, który w świetle unor-
1
Zob. M. Kamiński, [w:] T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017,
s. 447.
2
Odmiennie Z. Kmieciak, Milczące załatwienie sprawy a prawo do odwołania i skargi do
sądu administracyjnego, PiP 2018, Nr 9, s. 60.
Nb. 320
66498795312510
66
mowań KPA można zakwalifikować jako milczące zakończenie postępowania

lub milczącą zgodę”1.
W świetle drugiego poglądu, w przypadku, w którym przepis prawa mate-
rialnego odpowiada kodeksowej konstrukcji milczącej zgody (art. 122a § 2
pkt 2 KPA), do stosowania omawianej regulacji nie jest potrzebne szczegółowe
odesłanie do stosowania rozdziału 8a działu II KPA. Jest ono jednak wymagane
dla zastosowania przepisów proceduralnych w przypadku milczącego zakoń-
czenia postępowania2. Takie zróżnicowanie nie ma jednak uzasadnienia w prze-
pisach prawa.
W moim przekonaniu, trafny wydaje się jednak trzeci pogląd, w świetle
którego dla zastosowania art. 122a–122g KPA, wymagane jest, aby przepis
szczególny wyraźnie odsyłał do tej regulacji3. Uzasadnieniem przyjęcia takiego
poglądu jest całokształt przepisów kodeksowych dotyczących omawianej mate-
rii. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wyraźnie
wskazał w art. 1 pkt 1 KPA, iż przepisy Kodeksu znajdują zastosowanie nie
tylko jak dotychczas do spraw załatwianych w drodze decyzji administracyj-
nej, ale także do spraw załatwianych milcząco. Ponadto, w art. 122a § 2 KPA
prawodawca dokładnie zdefiniował, kiedy mamy do czynienia z taką sprawą.
Taki układ przepisów byłby wystarczający do tego, aby zastrzec, że milczące
zakończenie postępowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepis pra-
wa materialnego wprowadza konstrukcję odpowiadającą konstrukcji z art. 122a
§ 2 KPA. Z drugiej strony, nie byłoby żadnych wątpliwości, że regulacja pro-
cesowa dotyczy wszystkich przypadków milczenia administracji, które posłu-
giwałyby się takimi konstrukcjami. Innymi słowy, osiągnięcie tych założeń nie
wymaga obowiązywania przepisu art. 122a § 1 KPA. Zakładając (tak jak czy-
ni to wspomniana wcześniej A. Wiktorowska) racjonalność ustawodawcy, nale-
ży przyjąć, że wprowadzenie art. 122a § 1 KPA, nie stanowi superfluum usta-
wowego. Wręcz przeciwnie – należy tu uznać, że wprowadzenie tego przepisu
niesie za sobą konkretną treść. W takim układzie wydaje się, że treść tego prze-
1
Tak A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogól-
ne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 193. Tak
też Z. Kmieciak, Milczące załatwienie sprawy, s. 62–63.
2
B. Majchrzak, [w:] W. Federczyk, M. Klimaszewski, B. Majchrzak, Postępowanie admi-
nistracyjne, Warszawa 2018, s. 221.
3
Tak P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa
postępowania przed sądami administracyjnymi z 7.4.2017 r., MoP 2017, Nr 16, s. 862; S. Ga-
jewski, Kodeks postępowania administracyjnego. Nowe instytucje. Komentarz do rozdzia-
łów 5a, 8a, 14 oraz działów IVa i VIIIa KPA, Warszawa 2017, s. 42–43; W. Chróścielewski,
[w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i przed sądami
administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 213.
Nb. 320
66498795312510
66
pisu wyraża się właśnie w tym, iż możliwość zastosowania regulacji dotyczą-

cej milczącego załatwienia sprawy wymaga istnienia „przepisu szczególnego”,
tj. takiego, który wyraźnie będzie odsyłał do postanowień rozdziału 8a działu II
KPA.
Kwestia ta nie jest również jednolicie oceniania przez orzecznictwo. W jed-
nym z wyroków NSA stwierdził, że brak wyraźnego odesłania w przepisie pra-
wa materialnego do regulacji proceduralnej dotyczącej milczącego załatwienia
sprawy (rozdział 8a działu II KPA) oznacza, że w takim przypadku przepisy KPA
regulujące tę kwestię nie mają zastosowania1. Innymi słowy, NSA stwierdził,
że nawet jeśli, przepis prawa materialnego zawiera rozwiązanie analogiczne do
modelu milczącego załatwienia sprawy wskazanego w art. 122a § 1 KPA, ale nie
zawiera odesłania do stosowania tych przepisów, to regulacji KPA nie stosuje się.
Z drugiej strony, należy przywołać również przedstawiany w orzecznictwie
pogląd odmienny, który głosi, że decydując o uregulowaniu na gruncie KPA
milczącego załatwienia sprawy ustawodawca miał na względzie m.in. właśnie
art. 54 PrBud2. W świetle przedstawionego poglądu, zastosowanie rozwiązań
rozdziału 8a działu II KPA jest możliwe zawsze, gdy konstrukcja materialno-
prawna odpowiada konstrukcji milczącej zgody lub milczącego zakończenia
postępowania określonych w art. 122a § 2 KPA.
VIII. Milczące załatwienie sprawy a obowiązki informacyjne

dotyczące przetwarzania danych osobowych
321 Specyfika konstrukcji milczącego załatwienia sprawy powoduje, że ukształ-
towanie praw jednostki, może nastąpić bez dokonania jakiejkolwiek czynno-
ści skierowanej wobec wnioskodawcy (zgłaszającego). Wobec tego niemożliwe
może okazać się poinformowanie jednostki o sposobie przetwarzania danych
osobowych. Z tego względu w sprawach załatwianych milcząco, obowiązek
informacyjny dotyczący przetwarzania danych osobowych jest realizowany
poprzez umieszczenie niezbędnych w tej materii informacji:
1) w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej organu;
2) na stronie internetowej organu (urzędu obsługującego organ);
3) w siedzibie organu w widocznym miejscu.
Jednocześnie, zgodnie z § 2 art. 122h KPA, jeśli w toku postępowania pro-
wadzącego (mogącego prowadzić) do milczącego załatwienia sprawy, organ
będzie kierował do strony (stron) jakiekolwiek pisma, wówczas powinien
1
Zob. wyr. NSA z 16.12.2020 r., II OSK 2615/20, CBOSA.
2
Wyr. WSA w Poznaniu z 17.1.2018 r., IV SA/Po 973/17, CBOSA.
Nb. 321
66498795312510
66
dodatkowo zrealizować obowiązek informacyjny w związku z dokonaniem

danej czynności zewnętrznej.
§ 21. Postanowienia
I. Uwagi ogólne
Główną osią kształującą ramy regulacyjne postanowień jest art. 123 KPA, 322
który charakteryzuje postanowienie administracyjne jako akt administracyj-
ny wydawany w toku postępowania administracyjnego i, co do zasady, nieroz-
strzygający sprawy co do istoty.
Pojęcie postanowienia nie było znane w przedwojennych regulacjach
z zakresu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do wydawanych
w ramach postępowania administracyjnego rozstrzygnięć, prawodawca posłu-
giwał się pojęciem decyzji, wyodrębniając decyzje główne i incydental-
ne (art. 72 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 22.3.1928 r. o postępowa-
niu administracyjnym1). Ramy decyzji incydentalnych zostały ukształtowane
od strony negatywnej w stosunku do przedmiotu decyzji głównej; wskazano
bowiem, że decyzje główne, sprawę będącą przedmiotem postępowania zała-
twiają co do jej istoty, względnie, sprawę kończą w danej instancji; natomiast
decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie wynikające w toku postępowa-
nia. W ramach tworzenia regulacji kodeksowych w latach 60. XX w. utrzyma-
no merytoryczną konwencję pierwotnej regulacji, przyjmując nieco zmienioną
siatkę pojęciową.
II. Postanowienie jako akt administracyjny

Postanowienie jest aktem administracyjnym. Wobec tego posiada ono 323
cechy aktu administracyjnego, który jest: indywidualny (podwójnie konkret-
ny), zewnętrzny, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepi-
sów prawa, różniący się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia, a w konse-
kwencji zakresem wywoływanych skutków prawnych.
Powyższe założenie umożliwia scharakteryzowanie postanowienia jako
aktu administracyjnego, co do zasady:
1) wydawanego w toku postępowania administracyjnego;
2) dotyczącego kwestii wynikających w toku postępowania;
3) nierozstrzygającego sprawy co do istoty.
1
Dz.U. Nr 36, poz. 341.
Nb. 322–323
66498795312510
66
III. Podmiot, przedmiot i treść rozstrzygnięcia – założenia ogólne

324 Postanowienia są aktami administracyjnymi wydawanymi przez organy
administracji publicznej bądź inne organy państwowe oraz inne podmioty
określone w art. 1 pkt 2 KPA. Działania podejmowane przez podmioty spoza
tego katalogu nie mogą więc być traktowane jako postanowienia1.
Charakter danego aktu determinowany jest przedmiotem rozstrzygnię-
cia. Postanowienia rozstrzygają o kwestiach incydentalnych, proceduralnych.
Dla oceny aktu istotna jest jego treść „wewnętrzna”, a nie zewnętrzne prze-
jawy tej treści. Z tego też względu to, że w podstawie prawnej „postanowie-
nia” nie powołano istniejących i stosowanych przepisów prawa materialne-
go dających podstawę do podjętego w nim rozstrzygnięcia, nie pozbawia go
wszystkich cech decyzji administracyjnej2. Taka sama sytuacja występuje
wprzypadkupodaniawadliwejnazwydanegoaktu,tzn.określeniedecyzjipostanowie-
niem3.
Stosunkowo kontrowersyjną kwestią jest istnienie postanowień określa-
nych jako rozstrzygające co do istoty sprawy (gdyż z punktu widzenia dychoto-
micznego podziału aktów administracyjnych na decyzje i postanowienia, tego
rodzaju postanowienia bliższe są w charakterystyce decyzjom). Być może roz-
wiązaniem tych wątpliwości byłoby przyjęcie, że istnieje grupa postanowień,
które dotyczą istoty sprawy, ale nie mogą być utożsamiane z rozstrzyga-
jącymi sprawę, gdyż nie kształtują sytuacji prawnej podmiotu administrowa-
nego w sferze prawa materialnego4. Takimi postanowieniami są: postanowie-
nie organu współdziałającego w sprawie załatwianej decyzją przez właściwy
organ administracji publicznej (art. 106 § 5 KPA), postanowienie o zatwier-
dzeniu ugody (art. 119 § 1 KPA), postanowienie o wznowieniu postępowania
(art. 149 § 1 KPA)5.
1
Wyr. NSA z 23.11.1995 r., II SA 533/94, Legalis; wyr. NSA z 16.7.1998 r., I SA 254/98,
niepubl.
2
Post. NSA we Wrocławiu z 11.7.1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 61;
wyr. NSA w Gdańsku z 30.1.2003 r., II SA/Gd 316/00, niepubl.
3
Post. NSA z 17.4.1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985, Nr 1, poz. 20.
4
A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, 2011, pkt II.1, s. 722–723.
5
Szerzej B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy w administracyj-
nym postępowaniu ogólnym, s. 517 i nast.
Nb. 324
66498795312510
66
IV. Klasyfikacja postanowień administracyjnych

W literaturze przedmiotu można wyróżnić wiele rodzajów klasyfikacji 325
postanowień, dla których podstawą może być różnorodne kryterium. Są to:
1) przedmiot postanowienia – postanowienia procesowe i dotyczące istoty
sprawy;
2) wywoływanie skutków w zakresie wpływu na istnienie postępowania
– kończące postępowanie oraz niewywołujące takiego skutku w stosunku
do postępowania; podział ten jest szczególnie istotny z punktu widzenia
kontroli sądowoadministracyjnej postanowień;
3) inicjatywa wydania postanowienia – postanowienia wydawane z urzędu
i wydawane na wniosek strony lub innego uczestnika postępowania admi-
nistracyjnego; Kodeks przewiduje różnorodne rozwiązania odnośnie do le-
gitymacji do żądania wydania określonego postanowienia, co jest związane
najczęściej z realizacją zasady ogólnej oficjalności postępowania i przeciw-
stawianej jej dyspozycyjności strony (w tym przypadku rozpatrywanej sze-
rzej jako dyspozycyjności uczestnika postępowania, a nawet adresata posta-
nowienia);
4) zakres swobody organu administracji publicznej – postanowienia swo-
bodne i związane; podział ten odnosi się do wynikającej z przepisów prawa
swobody organów wydających postanowienia;
5) sposób wywoływania skutków wynikających z aktu – postanowienia po-
zytywne i negatywne; w tym zakresie istotne jest to, że postanowienie mo-
że kształtować określony stan związany z danym prawem bądź obowiąz-
kiem – postanowienie pozytywne (np. postanowienie o przeprowadzeniu
dowodu, postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wyko-
nalności), bądź odmawiać ukształtowania takiego stanu – postanowienia
negatywne (np. odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału
w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony, odmowa zawieszenia
postępowania). Co istotne, moim zdaniem, w ramach takiego podziału nie
można utożsamiać postanowienia nakładającego obowiązek z postanowie-
niem negatywnym1, co uzasadniane jest podziałem na postanowienia pozy-
tywne (jako te, które nie wymagają uzasadnienia) i negatywne (z obligato-
ryjnym uzasadnieniem);
6) charakter wywoływanych skutków – determinuje podział na postanowie-
nia dotyczące istoty postępowania i postanowienia o charakterze porządko-
wym, np. postanowienie o ukaraniu grzywną na podstawie art. 88 KPA;
1
Odmiennie G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie
administracyjne, 2003, s. 688.
Nb. 325
66498795312510
66
7) umiejscowienie wydania postanowienia w stosunku do wydania decyzji

administracyjnej:
a) postanowienia przeddecyzyjne, które są najbardziej typowym sposobem
stosowania tego aktu odnoszącego się do wymaganych do rozstrzygnię-
cia w trakcie postępowania kwestii proceduralnych,
b) postanowienia wydawane wraz z decyzją (np. ustalenie wysokości kosz-
tów postępowania – art. 264 KPA),
c) postanowienia podecyzyjne są wydawane po wydaniu decyzji, odnosząc
się do jej wejścia do obrotu prawnego (np. nadanie decyzji rygoru na-
tychmiastowej wykonalności – art. 108 KPA czy wstrzymanie natych-
miastowego wykonania decyzji – art. 135 KPA), bądź usunięcia nieistot-
nych wad decyzji (np. sprostowanie oczywistych omyłek – art. 113 § 1
KPA czy wyjaśnienie wątpliwości odnośnie do treści decyzji – art. 113
§ 2 KPA);
8) możliwość wzruszenia postanowienia w administracyjnym toku instan-
cji – postanowienia ostateczne i nieostateczne. Postanowienie niewzruszal-
ne w administracyjnym toku instancji jest ostateczne. W ramach tego poję-
cia mieszczą się:
a) postanowienie, co do którego przepis prawa przesądził o jego ostatecz-
ności (np. art. 134 KPA),
b) postanowienie wydane przez organ II instancji,
c) postanowienie organu I instancji, co do którego upłynął termin do zasto-
sowania zwykłego środka prawnego.
Możliwość wzruszenia postanowienia w administracyjnym toku instancji
uzależniona jest od charakteru postanowienia, tzn. tego, czy mamy do czynie-
nia z postanowieniem samoistnym czy niesamoistnym.
V. Składniki postanowienia administracyjnego

1. Uwagi ogólne
326 Co do zasady, składniki postanowienia są tożsame ze składnikami decyzji.
Kształtują one istotne elementy stosunku administracyjnoprawnego. Występu-
jące w stosunku do decyzji różnice wynikają ze specyfiki treści postanowienia.
Gdy mówimy o wszystkich elementach postanowienia wymaganych prze-
pisami prawa, pojawia się kwestia zakresu minimum elementów postanowie-
nia, aby można je było uznać za mogące funkcjonować w obrocie prawnym.
W tym zakresie orzecznictwo wskazuje, że „w odniesieniu do postanowienia,
do minimum jego elementów zaliczyć należy: oznaczenie organu administra-
cji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o isto-
Nb. 326
66498795312510
66
cie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każdy akt
posiadający powyższe elementy stanowi w istocie postanowienie, bez względu,
czy w jego treści nie zawarto pouczenia o terminie i sposobie wniesienia zaża-
lenia, bądź też zawarto błędne pouczenie”1. W takiej sytuacji możemy mówić
o postanowieniu, co prawda, wadliwym, ale jednak postanowieniu. Natomiast
w przypadku braku któregokolwiek z elementów minimum (składników istot-
nych) można wskazać, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym nie-
istniejącym.
2. Oznaczenie organu administracji publicznej

Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicz- 327
nej wydającego ten akt administracyjny, którego głównym założeniem jest
umożliwienie weryfikacji prawidłowości jego wydania pod kątem oceny wła-
ściwości organu administracji do wydania postanowienia. Wymóg ten wiąże
się ze wskazaniem nazwy, siedziby i adresu organu; dotyczy on organu, a nie
urzędu będącego jedynie aparatem pomocniczym. Takie oznaczenie może
być dokonane od strony technicznej w treści aktu administracyjnego w spo-
sób dowolny, byleby tylko spełniało wymóg identyfikacji organu administra-
cji publicznej wynikający z przepisu KPA. Wymóg oznaczenia organu admi-
nistracji publicznej należy odpowiednio stosować do podmiotów wskazanych
w art. 1 pkt 2 KPA.
3. Data wydania postanowienia

Ten element postanowienia umożliwia umiejscowienie w czasie działania 328
organu administracji publicznej, co jest istotne z punktu widzenia oceny możli-
wości działania organu w określony sposób, we wskazanym przez ten element
postanowienia czasie. Daje to więc możliwość oceny legalności rozstrzygnię-
cia, ze względu na to, że weryfikacja dokonywana w ramach kontroli sądowo-
administracyjnej podlega ocenie z punktu widzenia stanu faktycznego i praw-
nego istniejącego w dacie wydania określonego aktu2.
4. Adresat postanowienia
Postanowienie powinno zawierać oznaczenie strony bądź stron albo 329
innych osób biorących udział w postępowaniu. Z tego też względu szerszy
zakres podmiotowy omawianego aktu może odnosić się nie tylko do strony
postępowania (jak w przypadku decyzji), lecz także do innych osób funkcjonu-
1
Post. WSA w Kielcach z 12.2.2007 r., II SA/Ke 663/06, Legalis.
2
Wyr. NSA z 17.11.1982 r., I SA/Kr 664/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 106.
Nb. 327–329
66498795312510
66
jących w postępowaniu. Adresatem postanowienia może więc być: strona, pod-

miot na prawach strony, organizacja społeczna niewystępująca jako podmiot na
prawach strony, ale przedstawiająca swój pogląd w sprawie (art. 31 § 5 KPA),
świadkowie, biegli, a także podmiot w postępowaniu nieuczestniczący od stro-
ny podmiotowej, np. osoba posiadająca w swym władaniu przedmiot oględzin.
Możliwe jest również kierowanie postanowień do szerokiego spektrum orga-
nów administracji publicznej, np. organu wyznaczonego do załatwienia sprawy
(art. 26 § 2 KPA), organu udzielającego pomocy prawnej (art. 52 KPA), organu
egzekucyjnego (art. 113 § 2 KPA) czy pracowników (członków organu kole-
gialnego) takiego organu w przypadku ich wyłączenia (art. 24 § 3 i art. 27 § 1
KPA).
5. Podstawa prawna
330 W przypadku postanowień powoływaną podstawą prawną będzie, co do zasa-
dy, przepis proceduralny. Wynika to z tego, że postanowienia, które nie rozstrzy-
gając sprawy co do istoty, lecz dotycząc poszczególnych kwestii wynikających
w toku postępowania, nie mogą, poza wyjątkami przewidzianymi w przepisach
prawa wywoływać skutków prawnych w sferze prawa materialnego.
6. Rozstrzygnięcie
331 Rozstrzygnięcie wskazuje na sposób ukształtowania relacji pomiędzy orga-
nem wydającym postanowienie a jego adresatem. Treść rozstrzygnięcia jest
wynikiem zakresu spraw rozstrzyganych przez wydanie aktu administracyjne-
go w formie postanowienia. Z tego względu postanowienia dotyczą poszcze-
gólnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają
spraw co do istoty, chyba że przepisy KPA stanowią inaczej.
7. Pouczenie
332 Pouczenie wskazuje na potencjalne możliwości wzruszenia postanowie-
nia. Przypadki związane z możliwością wzruszenia postanowienia przy wyko-
rzystaniu zwykłego środka prawnego są określone rodzajowo. Na wydawa-
ne w toku postępowania postanowienie przysługuje zażalenie (odpowiednio
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), gdy Kodeks tak stanowi (art. 141 § 1
KPA). Natomiast katalog postanowień, na które przysługuje skarga do sądu
administracyjnego, jest szerszy i obejmuje: postanowienia wydane w postę-
powaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowa-
nie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2
PrPostSAdm).
Nb. 330–332
66498795312510
66
8. Uzasadnienie
Zawarcie uzasadnienia w postanowieniu, w odróżnieniu od decyzji, nie jest 333
regułą. Obowiązek ten został ograniczony do postanowień:
1) na które służy zażalenie (następuje taka możliwość w przypadkach, gdy
Kodeks stanowi o tym, że na dane postanowienie przysługuje zażalenie
– art. 141 § 1 KPA);
2) w stosunku do których przysługuje skarga do sądu administracyjnego (co
wiąże się z szerszym niż określony w pkt 1 katalogiem postanowień i obej-
muje: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które
służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia roz-
strzygające sprawę co do istoty – art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm);
3) wydanych na skutek wniesionego zażalenia (ta kategoria obejmuje posta-
nowienia wydane przez organ II instancji, ewentualnie wydane przez organ
administracji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie spra-
wy na postanowienie, jak również postanowienia wydane przez organ I in-
stancji w związku ze złożonym zażaleniem w ramach tzw. samokontroli
organu, czyli w ramach odpowiedniego stosowania art. 132 w zw. z odesła-
niem zawartym w art. 144 KPA).
Istotą uzasadnienia postanowienia jest wyjaśnienie treści rozstrzygnięcia.
Organ wydający postanowienie ma więc obowiązek przedstawienia argumen-
tów i ocen, którymi kierował się, zajmując określone stanowisko w sprawie. Co
więcej, uzasadnienie postanowienia musi być spójne z treścią rozstrzygnięcia
danej kwestii procesowej zawartego w sentencji tego postanowienia1.
9. Podpis
Podpis jest oświadczeniem woli (przejawem woli) organu w sprawie będą- 334
cej przedmiotem postanowienia. Podpis powinien być własnoręczny (osobi-
sty). Niezależnie od samego podpisu, powinien on być powiązany z poda-
niem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej
do wydania postanowienia.
10. Składniki dodatkowe

Składniki dodatkowe postanowienia mogą wynikać z dwóch źródeł: 335
1) są konsekwencją odpowiedniego stosowania art. 107 § 2 KPA, co wynika
z brzmienia art. 126 KPA bądź
1
Wyr. WSA we Wrocławiu z 20.2.2007 r., III SA/Wr 322/06, Legalis.
Nb. 333–335
66498795312510
66
2) oparte są na przepisach szczególnych; przykładem tej sytuacji jest art. 98

§ 1 KPA, nakazujący wskazać, w brzmieniu postanowienia dotyczącego fa-
kultatywnego zawieszenia postępowania, na brzmienie art. 98 § 2 KPA.
VI. Decyzja a postanowienie

336 Forma decyzji przewidziana jest, co do zasady, dla rozstrzygnięć sprawy,
natomiast forma postanowienia, zgodnie z art. 123 § 2 KPA, zarezerwowana
jest dla rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępo-
wania. Z tego też względu obowiązki nakładane na stronę postępowania (albo
innego uczestnika postępowania) w trakcie postępowania administracyjnego,
dotyczące aspektów proceduralnych postępowania powinny być dokonywane
w formie postanowienia. Natomiast forma decyzji w postępowaniu administra-
cyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty1.
To, czy w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją, czy postanowie-
niem wynika z treści danego aktu, a nie jego oznaczenia2.
Wskazana podstawowa różnica pomiędzy decyzją a postanowieniem pocią-
ga za sobą dalsze różnice wynikające:
1) bezpośrednio z istoty aktu – inny jest zakres podstawy prawnej oraz katalo-
gu adresatów aktu;
2) funkcjonalnie związanymi z aktem – inna regulacja w zakresie obowiązku
sporządzenia uzasadnienia, czy różny mechanizm zaskarżania decyzji i po-
stanowienia.
§ 22. Odwołania
I. Uwagi ogólne
337 Konstytucja RP w art. 78 gwarantuje każdemu możliwość zaskarżania orze-
czeń i decyzji wydanych w ramach postępowań prowadzonych w I instancji.
Wprowadzone zostało więc prawo do kwestionowania rozstrzygnięć i tym
samym wnioskowania o powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez
właściwe organy będące emanacją państwa (zarówno organy rządowe, samo-
rządowe, jak i inne podmioty administrujące). Wyjątki od tej zasady, wraz ze
szczegółowym trybem postępowania, mogą być przewidziane w ustawach.
1
Wyr. NSA z 8.12.2004 r., IV SA 2642/03, Legalis.
2
Nb. 336–337
66498795312510
66
W przypadku postępowania administracyjnego, podstawowe regulacje doty-

czące możliwości zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych, kształtujących
prawa lub obowiązki podmiotów administrowanych, znajdziemy w Kodeksie
postępowania administracyjnego. Ustawodawca poświęcił rozdział 10 w dzia-
le II KPA kwestiom związanym z postępowaniem odwoławczym. Przepisy te
w pełni realizują kodeksową zasadę ogólną, nazywaną zasadą dwuinstancyj-
ności (art. 15 KPA). Wynika z niej, że rozstrzyganie administracyjne jest pro-
cesem dwuinstancyjnym, chyba że przepis szczególny będzie stanowił inaczej.
Podmiot niezadowolony z otrzymanego rozstrzygnięcia ma więc, co do zasa-
dy, prawo kwestionować decyzję wydaną w postępowaniu w I instancji. Składa
on tym samym żądanie ponownego zbadania swojej sprawy administracyjnej
przez niezależny organ odwoławczy. Uzyskane w ten sposób rozstrzygnięcie
będzie mogło być zmienione jedynie na skutek zaistnienia nadzwyczajnych
okoliczności lub po weryfikacji przeprowadzonej przez sądy administracyjne.
Ustawodawca przewiduje w uchwalanych regulacjach pewne odstępstwa
czy wyjątki od klasycznej zasady dwuinstancyjności. Mogą one przyjmować
różną postać. Pierwszy z nich związany jest z sytuacją, gdy nie ma organu wyż-
szego stopnia nad organem wydającym decyzję w I instancji, a organ ten będzie
upoważniony do ponownego zajęcia się tą samą sprawą administracyjną. W tym
przypadku środek zaskarżenia przyjmie postać wniosku o ponowne rozpatrze-
nie sprawy (w odróżnieniu od odwołania będzie to środek o charakterze niede-
wolutywnym – niepowodujący przeniesienia sprawy do organu wyższej instan-
cji) i będzie dotyczył przykładowo decyzji pierwszoinstancyjnej ministra lub
samorządowego kolegium odwoławczego (zob. art. 127 § 3 KPA). Drugi rodzaj
wyjątku to regulacje ograniczające postępowanie administracyjne wyłącznie
do jednej instancji i wprowadzające weryfikację sprawy przez sąd powszech-
ny (np. właściwość Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach
regulacyjnych z zakresu działania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów, Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu Transportu
Kolejowego czy Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej). Ustawodawca
może również przewidzieć sytuację, gdy w danej sprawie mamy wyłącznie jed-
ną instancję, a wydane rozstrzygnięcie jest ostateczne. To ostatnie rozwiązanie
wykorzystane zostało m.in. w przepisach wprowadzonych w celu zapobiegania,
przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. W przypadku decyzji ministra wła-
ściwego do spraw zdrowia w sprawie zawieszenia kierownika podmiotu lecz-
niczego prowadzącego szpital, zgodnie z art. 47b ustawy z 5.12.2008 r. o zapo-
bieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi1, ustawodawca
1
Nb. 337
66498795312510
66
zrezygnował z prawa strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy (wyłączając tym samym stosowanie art. 127 § 3 KPA). Od decyzji tej
przysługuje wyłącznie skarga do sądu administracyjnego.
II. Charakter odwołania

338 Odwołanie jako instrument procesowy, przysługujący, co do zasady, wyłącz-
nie stronie postępowania administracyjnego, określane jest w doktrynie mia-
nem zwyczajnego środka zaskarżenia. Skutecznie wniesione może być ono
bowiem wyłącznie od rozstrzygnięć nieostatecznych, a więc takich, które łącz-
nie spełniają trzy kluczowe warunki – zostały wydane w I instancji, nie zosta-
ły do tej pory formalnie zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania
i nie upłynął jeszcze czas przewidziany w przepisach prawa na ich procedural-
ną negację. Zgodnie z art. 127 § 1 KPA, od decyzji wydanej na skutek postępo-
wania w I instancji, służy stronie odwołanie wyłącznie do jednej instancji.
Co do zasady, odwołanie jest środkiem o charakterze dewolutywnym. Jego
złożenie powodować ma przeniesienie postępowania administracyjnego i tym
samym rozstrzygania sprawy do organu wyższego stopnia, przez co zrealizo-
wana zostanie zasada dwuinstancyjności. Wskazuje na to wyraźnie art. 127 § 2
KPA – właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej
wyższego stopnia, o ile ustawa nie przewiduje innego organu odwoławczego.
Warto jednak zaznaczyć, że dewolutywność ta ma charakter względny. Nie
oznacza ona bowiem, że żadne czynności po skorzystaniu z tego środka nie
będą już dokonywane przez organ I instancji. Kwestia ta zostanie przeanalizo-
wana poniżej.
Swoistym zakwestionowaniem zasady dwuinstancyjności i przez to dewo-
lutywności jest art. 127 § 3 KPA. Zgodnie z tą regulacją od decyzji wydanej
w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy
odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji może jednak zwrócić się do tego
samego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie dojdzie
więc w tym przypadku do klasycznej kontroli instancyjnej. Sprawa pozostanie
u tego samego organu, który po raz kolejny zajmie się analizą stanu faktycz-
nego i prawnego, w celu przedstawienia ostatecznego rozstrzygnięcia. Pomi-
mo braku II instancji zostanie jednak zrealizowane konstytucyjne prawo strony
do zaskarżania decyzji administracyjnych, a do powyższej instytucji będziemy
odpowiednio stosowali przepisy dotyczące właśnie odwołania od decyzji (zob.
art. 127 § 3 KPA).
339 Odwołanie, na podstawie art. 130 KPA, należy zakwalifikować ponadto jako
środek o charakterze suspensywnym. Wniesienie go w przepisowym terminie
Nb. 338–339
66498795312510
66
powoduje wstrzymanie wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowa-

nia odwoławczego, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności
na podstawie art. 108 KPA lub podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu
z mocy ustawy. W myśl art. 135 KPA, organ odwoławczy może jednak w przy-
padku rygoru natychmiastowej wykonalności (nadanego przez organ I instan-
cji) wstrzymać wykonanie decyzji, o ile uzna to za uzasadnione. Uprawnienie
to, jak wskazuje przeważająca część doktryny, nie obejmuje raczej drugie-
go z wymienionych przypadków, bowiem dochodziłoby do nieuprawnionego
kwestionowania przez organ woli ustawodawcy, bez jednoznacznej podstawy
prawnej.
Wyraźnego zaznaczenia wymaga ponadto fakt, że skorzystanie z instytucji
odwołania jest dobrowolne. Mamy tu do czynienia z prawem a nie obowiąz-
kiem stron postępowania administracyjnego. To do nich należy całościowa oce-
na rozstrzygnięcia uzyskanego w ramach postępowania w I instancji i podjęcie
decyzji, czy są one zadowolone z takiego ukształtowania ich praw lub obowiąz-
ków. Pełna realizacja zasady dwuinstancyjności zależy więc od woli strony – jest
to kolejny przykład realizacji zasady dyspozytywności w ramach procedury
administracyjnej, co nie zmienia gwarancyjnego charakteru zasady dwuinstan-
cyjności. Strona może podjąć decyzję o wniesieniu środka zaskarżenia w celu
uruchomienia kontroli instancyjnej, ale może też zrzec się prawa do wniesienia
odwołania i tym samym doprowadzić do szybszej wykonalności decyzji admi-
nistracyjnej. Zgodnie z art. 127a KPA zrzeczenie powinno być jasno zakomuni-
kowane organowi, który wydał decyzję w I instancji i będzie skuteczne z dniem
doręczenia mu stosownego oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania.
Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne stanie się w takim przypadku ostateczne
i prawomocne, a więc będzie mogło podlegać natychmiastowemu wykonaniu,
w myśl art. 130 § 4 KPA, a ponadto nie będzie od niego przysługiwała skarga
do sądu administracyjnego (o skutkach ewentualnego zrzeczenia się prawa do
wniesienia odwołania organ I instancji powinien poinformować stronę w ramach
zawartego w decyzji pouczenia – zob. art. 107 § 1 pkt 7 KPA).
Uzupełnienia i omówienia w tym miejscu wymaga jeszcze jedna sytuacja.
Jeżeli wniesienie odwołania jest dobrowolną czynnością strony postępowania,
może ona również wycofać żądanie wszczęcia postępowania odwoławcze-
go aż do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Jednak, zgodnie
z art. 137 KPA, cofnięcie odwołania może być nieuwzględnione, jeżeli prowa-
dziłoby to do utrzymania w mocy decyzji administracyjnej naruszającej pra-
wo lub interes społeczny. Zasada praworządności, będąca częścią uregulowanej
w art. 7 KPA zasady prawdy obiektywnej, będzie ważniejsza w tym przypadku
od zasady dyspozytywności i tego konkretnego prawa strony odwołującej się.
Nb. 339
66498795312510
66
III. Warunki wniesienia odwołania

340 W celu umożliwienia pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności, ustawo-
dawca ograniczył wymogi formalne związane ze złożeniem omawianego środ-
ka procesowego do minimum. Uwarunkował on jednak czasowo możliwość
skorzystania z tego prawa, aby strony postępowania nie pozostawały zbyt dłu-
go w niepewności, co do kształtu ostatecznego rozstrzygnięcia o ich prawach
bądź obowiązkach.
Możliwość uruchomienia postępowania odwoławczego oparta jest na
tzw. zasadzie skargowości. Niezbędne jest więc dokonanie odpowiedniej czyn-
ności procesowej przez legitymowany podmiot postępowania, bowiem organ
administracji publicznej nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu.
Posiadanie formalnej legitymacji do wniesienia odwołania jest jednym z warun-
ków skuteczności podjętego działania. Uprawniona do zaskarżenia decyzji
będzie przede wszystkim strona postępowania administracyjnego (art. 28 KPA),
niezależnie od jej udziału w postępowaniu w I instancji, a także podmiot dzia-
łający na prawach strony, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik
Praw Dziecka, o ile uczestniczyli w postępowaniu w I instancji1.
Odwołanie, zgodnie z art. 63 § 1 KPA, może być wniesione, podobnie jak
każde inne podanie skierowane do organu administracji publicznej, zarówno
na piśmie (w formie papierowej lub elektronicznej), za pomocą telefaksu, jak
i ustnie do protokołu. Powinno ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od
której pochodzi, jej adres, żądanie i być podpisane, a ponadto powinno spełniać
inne dodatkowe wymagania, wynikające z przepisów szczególnych. Co jest
niezwykle istotne, co do zasady, odwołanie nie wymaga szczegółowego uza-
sadnienia, w tym wykazywania ewentualnych błędów, niedopatrzeń i pomy-
łek organu. Wystarczy, że wynika z niego niezadowolenie strony postępowa-
nia z uzyskanego rozstrzygnięcia administracyjnego (art. 128 KPA), co jasno
wskazuje na wolę strony, aby jej sprawa została zbadana ponownie w ramach
postępowania w II instancji. Warto jednak zaznaczyć, że pominięcie lub lako-
niczne uzasadnienie w ramach składanego środka zaskarżenia może niekiedy
spowodować niedostrzeżenie kwestionowanych elementów czy nieprawidło-
wości przez organ odwoławczy, a dobrze znanych stronie.
341 Ustawodawca ograniczył czasowo możliwość wniesienia odwołania od
decyzji nieostatecznej. Zgodnie z art. 129 § 2 KPA należy je wnieść w termi-
nie 14 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej stronie postępowania
1
Możliwość wniesienia odwołania przez prokuratora pomimo nieuczestniczenia w po-
stępowaniu w I instancji budzi w doktrynie wiele kontrowersji. Inaczej w jednym z wyroków
(wyr. z 29.9.2005 r., II OSK 34/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 79) wskazał np. NSA.
Nb. 340–341
66498795312510
66
lub od dnia jej ogłoszenia w formie ustnej. Po upływie tego czasu, skorzysta-
nie z uprawnienia będzie właściwie niemożliwe. Spóźniony środek zaskarże-
nia zostanie uznany za niedopuszczalny (o ile nie zostanie złożony wniosek
o przywrócenie terminu), a decyzja wydana w I instancji stanie się decyzją
ostateczną. Przepisy odrębne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia
odwołania. Przykładowo, w art. 8a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej1,
znowelizowanej w związku z COVID-19, ustawodawca przewidział wyłącznie
2 dni robocze na wniesienie odwołania od niektórych decyzji wydawanych
m.in. w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego, stanem epidemii czy
niebezpieczeństwem szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej (takie odwo-
łanie podlega przekazaniu organowi odwoławczemu w terminie jednego dnia
roboczego i rozpatrzeniu w terminie 5 dni roboczych od dnia doręczenia odwo-
łania organowi odwoławczemu).
Odwołanie rozpatrywane jest przez organ wyższej instancji, co ma być
realizacją kodeksowej zasady dwuinstancyjności. Do niego w myśl art. 129 § 1
KPA powinniśmy więc też adresować środek zaskarżenia, jednakże wnoszo-
ny jest on za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Niedo-
pełnienie tego warunku poprzez bezpośrednie złożenie odwołania do organu
odwoławczego lub też złożenie go w innym organie administracji publicznej
nie będzie jednak wywoływało negatywnych skutków dla strony postępowa-
nia. W myśl bowiem regulacji wynikającej z art. 65 KPA, odwołanie zostanie
przekazane przez organ niewłaściwy do organu wydającego decyzję w I instan-
cji. Wiąże się to z czynnościami, które organ ten musi wykonać przed finalnym
przekazaniem sprawy do organu odwoławczego.
IV. Czynności organu wydającego decyzję w I instancji

Organ działający w sprawie w I instancji, po otrzymaniu odwołania od 342
wydanej decyzji administracyjnej, ma obowiązek powiadomić o tym fak-
cie wszystkie strony postępowania, jak i podmioty uczestniczące we wcze-
śniejszym postępowaniu na prawach strony. Jest to niezbędne, aby po upływie
kodeksowego terminu do wniesienia odwołania pozostałe strony nie przystą-
piły w tym przypadku do wykonywania doręczonej im decyzji, co wiąże się
z suspensywnym charakterem samego odwołania. Ponadto, powyższa infor-
macja pozwala na czynny udział wszystkich bezpośrednio zainteresowanych
wynikiem sprawy administracyjnej, w tym daje możliwość zajęcia stanowiska
względem twierdzeń przedstawionych przez stronę odwołującą się.
1
Ustawa z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 195).
Nb. 342
66498795312510
66
Po powiadomieniu pozostałych stron postępowania i ewentualnym uporząd-

kowaniu akt sprawy, organ administracji publicznej obowiązany jest przesłać
zebrane dokumenty wraz z odwołaniem do organu odwoławczego. Artykuł 133
KPA przewiduje na to termin 7 dni od dnia otrzymania przez niego żądania
wszczęcia postępowania w II instancji. Powyższy obowiązek jest jednak obo-
wiązkiem warunkowym. Jeżeli we wskazanym wcześniej terminie organ I instan-
cji skorzysta z uprawnienia do przeprowadzenia tzw. samokontroli, nie będzie
już zobligowany do przekazywania odwołania i akt sprawy do organu odwoław-
czego. Może to mieć jednak miejsce jedynie po spełnieniu warunków wymienio-
nych wyraźnie w art. 132 § 1 lub 2 KPA, omówionych poniżej.
343 Instytucja samokontroli jest uprawnieniem organu administracji publicz-
nej do ostatniej weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego,
przed przekazaniem sprawy do organu odwoławczego. Świadczy ona o wspo-
mnianej już względnej dewolutywności. Organ może skorzystać z samokontro-
li jedynie na korzyść jednocześnie wszystkich stron postępowania administra-
cyjnego, uwzględniając wniesiony środek zaskarżenia. Warunkiem koniecznym
do tego działania jest jednak złożenie wspólnego odwołania przez wszystkie
strony postępowania i uznanie przez organ, że zasługuje ono w całości na
uwzględnienie. W przypadku natomiast tylko częściowej akceptacji żądania
odwołującego, sprawa administracyjna musi być przekazana do organu odwo-
ławczego. Organ I instancji w ramach samokontroli wydaje nową decyzję,
w której uchyla lub zmienia zaskarżone rozstrzygnięcie. Instytucję tę można
wykorzystać również w przypadku, gdy odwołanie wniosła tylko jedna stro-
na, a pozostałe strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę
decyzji zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, albo gdy wszystkie strony
wniosły odrębne odwołania o tożsamym żądaniu. Od nowej decyzji wydanej
przez organ I instancji służy stronom prawo do wniesienia odwołania. War-
to pamiętać, że organ, co do zasady, jest związany swoją decyzją od momentu
jej doręczenia lub ogłoszenia stronom postępowania (art. 110 KPA). Instytucja
samokontroli będzie więc pewnego rodzaju odstępstwem od zasady związania,
czynionym jednak na korzyść stron postępowania administracyjnego.
V. Postępowanie organu odwoławczego

344 Tradycyjnie w doktrynie postępowania administracyjnego dzieli się czyn-
ności prowadzone przez organ odwoławczy w ramach postępowania odwoław-
czego, po przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy, na trzy podstawowe
fazy: fazę wstępną, fazę rozpoznawczą i fazę decyzyjną. Na przeprowadze-
nie wszystkich działań, zgodnie z art. 35 § 3 KPA, organ odwoławczy ma, co do
Nb. 343–344
66498795312510
66
zasady, miesiąc od dnia otrzymania odwołania od organu I instancji. Ustawo-

dawca może jednak zastrzec inny termin, jak chociażby w przypadku przywo-
łanej już powyżej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (5 dni roboczych
na rozpatrzenie odwołań od niektórych decyzji wydanych w związku z zagro-
żeniem epidemicznym, stanem epidemii czy niebezpieczeństwem szerzenia się
zakażenia lub choroby zakaźnej).
W ramach fazy wstępnej, organ odwoławczy w pierwszej kolejności spraw-
dzi swoją właściwość, a następnie dopuszczalność wniesienia odwołania oraz
dochowanie ustawowego terminu do jego skutecznego złożenia. Dopuszczal-
ność związana jest z przesłankami przedmiotowymi (m.in. przedmiot spra-
wy i forma rozstrzygania przez organ administracji publicznej, wykorzystane
instancje, ograniczenia ustawowe w zakresie zaskarżania rozstrzygnięcia) oraz
podmiotowymi (legitymacja do wniesienia odwołania). W przypadku kontro-
li dochowania terminu organ odwoławczy sprawdza, czy odwołanie nie zosta-
ło wniesione po terminie, a w przypadku przekroczenia tego terminu i złożenia
wniosku o jego przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 KPA, orzeka o jego przy-
wróceniu na podstawie art. 59 § 2 KPA. W przypadku identyfikacji niedopusz-
czalności odwołania lub uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia
(bez wniosku o przywrócenie terminu), organ odwoławczy stwierdza powyższe
w drodze postanowienia. Postanowienie to jest ostateczne, a więc zamyka dro-
gę do poprowadzenia postępowania odwoławczego i nie może być kwestiono-
wane przy pomocy zażalenia.
W ramach fazy rozpoznawczej, organ odwoławczy dokonuje ponownego
badania sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej po raz pierwszy w kwestio-
nowanej decyzji organu I instancji. Nie działa on jednak całkowicie de novo.
W pierwszej kolejności dokonuje on kompleksowej oceny przekazanych mu
akt sprawy, w tym przede wszystkim oceny zebranego w I instancji materia-
łu dowodowego. Ocena ta bezpośrednio wpływa na zakres dalszych czynno-
ści. Organ odwoławczy, dążąc do osiągnięcia prawdy obiektywnej i działając
w myśl zasady praworządności, może przeprowadzić z urzędu lub na żąda-
nie strony dodatkowe postępowanie dowodowe. Ma ono na celu uzupełnie-
nie dowodów i zgromadzonych materiałów, a nie przeprowadzenie go od
nowa. Jeżeli jednak zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepi-
sów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres spra-
wy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (a więc organ I instancji nie doszedł
do prawdy obiektywnej, bowiem nie podjął wszystkich czynności niezbędnych
do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i tym samym
naruszył prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy administracyj-
nej – zasada dwuinstancyjności), organ odwoławczy, co do zasady, nie powi-
Nb. 344
66498795312510
66
nien przeprowadzać postępowania dowodowego, a skorzystać z uprawnień

kasacyjnych (zob. poniżej). Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy strony dobro-
wolnie rezygnują z realizacji zasady dwuinstancyjności i składają w odwoła-
niu wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego właśnie przez
organ odwoławczy. Wniosek ten powinien być wspólnym wnioskiem wszyst-
kich stron (art. 136 § 2 KPA) lub wnioskiem jednej ze stron, na który pozostałe
strony wyraziły zgodę w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez nie zawia-
domienia o wniesionym odwołaniu (art. 136 § 3 KPA). Powyższa regulacja nie
znajdzie jednak zastosowania, jeżeli przeprowadzenie postępowania wyjaśnia-
jącego (w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy) przez organ odwo-
ławczy byłoby nadmiernie utrudnione. Decyzja w tym zakresie należy więc
wyłącznie do organu odwoławczego. Jeżeli zdecyduje się on na przeprowadze-
nie postępowania dowodowego (uzupełniającego lub zastępującego postępo-
wanie w I instancji), może zlecić przeprowadzenie poszczególnych czynności
również organowi I instancji.
Ostatnią fazą w ramach postępowania odwoławczego jest faza decyzyjna.
Na tym etapie organ odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy administracyjnej,
będzie podejmował właściwą decyzję. Artykuł 138 KPA wskazuje różne typy
rozstrzygnięć organu odwoławczego – zarówno merytorycznych, jak i o cha-
rakterze kasacyjnym. W ramach decyzji merytorycznych, organ kontrolując
zgodność z prawem i celowość działania, może utrzymać w mocy zaskarżo-
ną decyzję, przyznając tym samym słuszność rozstrzygnięciu organu I instan-
cji lub uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzec co do istoty
sprawy. Drugie rozwiązanie wskazuje, że organ odwoławczy dopatrzył się nie-
prawidłowości w postępowaniu, a rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne powin-
no być zmienione. Jeżeli decyzja wydawana jest na specjalnym urzędowym
blankiecie (co może wynikać z przepisów odrębnych), organ odwoławczy po
uchyleniu decyzji zobowiązuje organ I instancji do wydania decyzji o okreś-
lonej treści. W ramach decyzji kasacyjnych, organ może natomiast po uchyle-
niu decyzji w całości lub części umorzyć postępowanie z I instancji, przede
wszystkim, gdy od samego początku nie było podstaw do merytorycznego
rozstrzygania danej sprawy albo nie powinna ona być rozstrzygana w drodze
postępowania administracyjnego. Inny przypadek decyzji kasacyjnej uregulo-
wany jest w art. 138 § 2 KPA (zob. poniżej).
345 Gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej roz-
strzygnięcie, organ odwoławczy może po uchyleniu decyzji w całości prze-
kazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2
KPA). Dochodzimy tu bowiem do wniosku, że w postępowaniu w I instancji
Nb. 345
66498795312510
66
nie osiągnięto prawdy obiektywnej, przez co strony postępowania niejako utra-

ciły jedną z przysługujących im instancji (chyba że wystąpią one z wnioskiem,
o którym mowa w art. 136 § 2 lub 3 KPA). Sprawa administracyjna powin-
na wrócić więc do I instancji, a organ odwoławczy wskaże okoliczności, które
muszą być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w I instan-
cji. Ponadto, ze względu na okoliczności sprawy, organ odwoławczy może
określić również wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa. Stronie nie-
zadowolonej z takiego rozwiązania przysługuje specjalny środek zaskarżenia
tej decyzji do sądu administracyjnego, określany mianem sprzeciwu (uregu-
lowany w PrPostSAdm). Spowoduje on weryfikację prawidłowości działa-
nia organu odwoławczego, wyłącznie jednak w zakresie przesłanek do uchy-
lenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji
(weryfikacja działania organu na podstawie art. 138 § 2 KPA).
Ostatnim rodzajem rozstrzygnięcia organu odwoławczego może być umo-
rzenie postępowania odwoławczego, gdy organ stwierdził bezprzedmioto-
wość jego prowadzenia (np. w przypadku skutecznego wycofania przez stronę
wniesionego odwołania).
Organ odwoławczy przy orzekaniu merytorycznym w sprawie, zgodnie
z art. 139 KPA, nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołują-
cej się, a więc takiej, która pogarszałaby sytuację prawną ukształtowaną już
w ramach rozstrzygnięcia z I instancji. Przepis ten realizuje zasadę określa-
ną w doktrynie jako zakaz reformationis in peius. Wyjątek stanowi tu jednak
sytuacja, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.
Podobnie jak w przypadku odmowy cofnięcia odwołania, zasada praworządno-
ści i dobro społeczeństwa, nad którymi czuwa organ administracji publicznej,
przeważy nad dobrem jednostkowym strony.
W sprawach nieuregulowanych wprost w KPA w ramach fazy rozpoznaw-
czej i decyzyjnej organu odwoławczego, odpowiednie zastosowania znajdą
przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Odpowiednie stosowa-
nie przepisów, zgodnie z wyrokiem NSA, to stosowanie przepisów wprost, ze
zmianami lub nawet brak możliwości ich zastosowania1.
Na podstawie art. 127 § 3 KPA przepisy dotyczące odwołań stosujemy odpo-
wiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a na podstawie art. 144
KPA w zakresie odrębnie nieuregulowanym, przepisy te stosujemy odpowied-
nio do zażaleń na postanowienia. Przez odpowiednie zastosowanie należy rozu-
mieć stosowanie przepisów wprost, z koniecznymi zmianami lub, w zależności
od okoliczności, nawet brak możliwości ich zastosowania2.
1
2
Ibidem.
Nb. 345
66498795312510
66
§ 23. Zażalenia
346 Zażalenie, podobnie jak odwołanie od decyzji administracyjnej, jest zali-
czane do tzw. zwyczajnych środków zaskarżenia. Ma ono jednak zastoso-
wanie tylko do niektórych z wydanych w toku postępowania administracyj-
nego postanowień, czym znacząco różni się od wspomnianego już odwołania.
Zgodnie z wolą ustawodawcy, zażalenie przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy
KPA wprost dopuszcza wykorzystanie tego instrumentu (art. 141 § 1 KPA).
W przypadku postanowień, na które nie przysługuje stronom zażalenie, moż-
na je kwestionować w ramach odwołania wnoszonego od decyzji administra-
cyjnej kończącej postępowanie, w którym wydano niezaskarżalne postanowie-
nie (w przypadku decyzji wydanej w II instancji, ewentualne kwestionowanie
takiego postanowienia będzie możliwe w skardze do sądu administracyjnego
na decyzję, przy uwzględnieniu charakteru skargi). Przyjmie to formę niesamo-
istnego środka prawnego, pod postacią odrębnego zarzutu w ramach wskazy-
wanych w odwołaniu (lub odpowiednio w skardze do sądu administracyjnego)
uchybień organu prowadzącego postępowanie.
Pomimo stwierdzenia w art. 141 § 1 KPA, że zażalenie przysługuje stro-
nom postępowania, jest ono ściśle skorelowane (od strony przedmiotowej, a nie
podmiotowej) z zaskarżalnymi postanowieniami wydawanymi w trakcie postę-
powania administracyjnego. Nie zawsze będą one kierowane tylko do stron
postępowania. Ustawodawca przewiduje szerszy krąg adresatów postano-
wień, które mogą również dotyczyć innych uczestników czynności (biegli,
świadkowie, osoby trzecie) w postępowaniu. Jeżeli wprost jest to przyznane,
takie podmioty również będą legitymowane do wniesienia zażalenia.
Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia
stronie lub uczestnikowi postępowania albo od dnia jego ustnego zakomuni-
kowania przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Jest to śro-
dek o charakterze względnie suspensywnym. Jego wniesienie nie powoduje
automatycznego wstrzymania wykonania skarżonego postanowienia, jednak
w uzasadnionych przypadkach organ, który wydał postanowienie może czaso-
wo zawiesić jego wykonanie.
Regulacja kodeksowa dotycząca zażalenia jest niezwykle skromna. Usta-
wodawca przyjął strategię, że w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają
odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przez odpowiednie
zastosowanie należy rozumieć stosowanie przepisów wprost, z koniecznymi
zmianami, lub, w zależności od okoliczności, nawet brak możliwości ich zasto-
sowania1.
1
Nb. 346
66498795312510
66
Przy odpowiednim wykorzystaniu przepisów dotyczących odwołań może-

my ustalić m.in., że zażalenie jest środkiem względnie dewolutywnym. Będzie
więc ono rozpatrywane przez organ wyższego stopnia, chyba że przepisy szcze-
gólne wskazują inaczej.
§ 24. Wznowienie postępowania

I. Istota wznowienia postępowania
Instytucja wznowienia postępowania należy – obok trybu stwierdzenia 347
nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji – do tzw. nadzwyczaj-
nych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego,
w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne
rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbada-
nie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu
jurysdykcyjnym. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywa-
ne do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwy-
kłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustale-
nia istnienia kwalifikowanych wad proceduralnych wyliczonych w art. 145
§ 1, art. 145a lub 145b KPA i z tej przyczyny w jego toku organ nie może pro-
wadzić rozważań materialnoprawnych. Postępowanie wznowieniowe nie jest
więc powtórnym merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz badaniem czy ist-
nieje przesłanka wznowienia oraz czy jest ona na tyle istotna, że ma wpływ
na odmienne rozstrzygnięcie. Instytucja wznowienia postępowania może być
wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, i to
dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego1. Stwarza ona prawną
możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej
zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła,
było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyj-
ny w KPA2. Wznowienie postępowania polega więc na tym, że sprawa, która
została już zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej jest ponownie rozpa-
trywana w administracyjnym toku instancji. Celem wznowienia postępowania
jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratyw-
nie nie wpłynęła na treść decyzji. Tym samym można wskazać, że przy wzno-
wieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych
1
J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1974, s. 109.
2
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne: zarys systemu, Warszawa
1962, s. 230.
Nb. 347
66498795312510
66
– poprzedzających wydanie decyzji – doszło do naruszenia prawa sklasyfiko-

wanego jako jedna z przesłanek wznowienia postępowania.
Przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego
zostały enumeratywnie wyliczone w KPA (tzw. przesłanki pozytywne wzno-
wienia postępowania). Obok tego istnieją tzw. przesłanki negatywne wzno-
wienia postępowania, których wystąpienie powoduje niemożność uchylenia
decyzji w trybie komentowanych przepisów (zawiera je art. 146 KPA).
348 Granice postępowania wznowieniowego są wyznaczone zakresem roz-
strzygnięcia poddanego temu postępowaniu nadzwyczajnemu. Tym samym,
organ powinien rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej roz-
strzygnięta decyzją ostateczną (postanowieniem podlegającym temu trybowi).
Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmioto-
wym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną roz-
strzygnięciem ostatecznym. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postę-
powanie wyjaśniające, w którym jest obowiązany wyeliminować wszystkie
wady wcześniejszego postępowania. Organ na tym etapie nie jest związany
ustaleniami stanu faktycznego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępo-
wania administracyjnego1.
II. Akty administracyjne poddane wznowieniu postępowania

349 Instytucja wznowienia postępowania obejmuje swoim zakresem decyzje
ostateczne. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończo-
nej ostateczną decyzją niemerytoryczną (nierozstrzygającą sprawy co do istoty)
– decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Trybowi wznowienia postępo-
wania będą również podlegać niektóre postanowienia mające charakter osta-
teczny, co wynika z brzmienia art. 126 KPA stanowiącego, że do postanowień,
od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. art. 145–152
KPA.
Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach administracyjnych
zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym. Nie można wznowić postępowa-
nia w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego.
1
Nb. 348–349
66498795312510
66
III. Przesłanki wznowienia postępowania

1. Przesłanki pozytywne
Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 145 § 1 osiem 350
przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania zakończonego decyzją
ostateczną. Jest to katalog zamknięty, uzupełniony jedynie o przesłankę zawar-
tą w art. 145a oraz 145b KPA. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie
jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują
w konkretnych przypadkach taką możliwość1.
Tym samym, wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną,
jeżeli:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności fak-
tyczne, okazały się fałszywe;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicz-
nej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 KPA;
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe do-
wody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał
decyzję;
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska in-
nego organu;
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd
odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 KPA);
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które
zostało następnie uchylone lub zmienione.
Zgodnie z art. 145a § 1 KPA, można żądać wznowienia postępowania
również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodno-
ści aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub
z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Z kolei, zgodnie z art. 145aa § 1 KPA, można żądać wznowienia postępowa-
nia również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Spra-
wiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji.
Stosownie do brzmienia art. 145b § 1 KPA, można żądać wznowienia
postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu
stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą
z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie
1
J. Jamiołkowski, Glosa do wyroku NSA z 26.1.2009 r., II OSK 51/08, Casus 2009,
Nr 2, s. 36.
Nb. 350
66498795312510
66
równego traktowania1, jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzy-

gnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
2. Przesłanki negatywne
351 Organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postę-
powania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane
w art. 145 § 1 KPA, lecz także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzy-
gnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146
KPA. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i 2) unie-
możliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie
wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopusz-
czalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu
rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Istnienie
jednej z przesłanek zawartych w art. 146 KPA wyłącza, co prawda, możliwość
rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe co do
istoty sprawy, jednak nie będzie stanowić przeszkody do stwierdzenia przez
organ, że zakwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 146 § 1 KPA uchylenie decyzji z przyczyn określonych
w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 KPA nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub
ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, z przyczyn określonych zaś w art. 145 § 1
pkt 3–8 oraz w art. 145a, 145aa i 145b KPA, jeżeli od dnia doręczenia lub ogło-
szenia decyzji upłynęło 5 lat. Terminy, o których mowa w art. 146 § 1 KPA,
dotyczą sposobu merytorycznego załatwienia sprawy, już po wznowieniu
postępowania, a nie terminów dotyczących złożenia podania o takie wznowie-
nie2. Treść art. 146 § 1 KPA wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ okreś-
lonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie
wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności,
które to spowodowały3. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146
§ 1 KPA oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po
upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowie-
nia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko
do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczaso-
wej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ
administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do
istoty sprawy.
1
2
Wyr. NSA z 4.2.1998 r., II SA 286/98, niepubl.
3
Nb. 351
66498795312510
66
Z kolei, przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 KPA zakłada, że nie wszystkie

wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzy-
gnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu
prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad, treść rozstrzygnięcia
powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypad-
ku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji
wydanej w trybie art. 151 § 2 KPA należy wykazać, jakiego naruszenia prze-
pisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzed-
nim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść
podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ
administracji publicznej powinien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną
decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzy-
gnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzy-
gnięciem dotychczasowym, które – raz jeszcze warto podkreślić – jest zgodne
z prawem materialnym. Zastosowanie rozwiązania zawartego w art. 146 § 2
KPA wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącz-
nie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Artykuł 146
§ 2 KPA zobowiązuje organ – w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby
zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadająca w swej istocie decy-
zji dotychczasowej – do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnię-
cia określonego w art. 151 § 2 KPA. W myśl art. 145 § 1 KPA, nie uchyla się
decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie
decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnię-
cie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy usta-
lone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że
nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.
IV. Wszczęcie trybu postępowania wznowieniowego

1. Inicjatywa wznowienia postępowania
Postępowanie w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania może 352
zostać uruchomione zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Wznowienie
postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie
ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej
sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Obo-
wiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie znalezienia przyczyny wzno-
wienia1. Dodać należy w tym przypadku, że pojęcie działania „z urzędu”, które
1
Zob. wyr. NSA z 27.3.2002 r., II SA 2791/00, Legalis.
Nb. 352
66498795312510
66
ma kwalifikować możność wszczęcia postępowania wznowieniowego, rozu-

mieć należy szeroko, jako obejmujące również:
1) możność wystąpienia z taką inicjatywą prokuratora (na skutek złożenia
sprzeciwu prokuratorskiego – art. 184 § 4 w zw. z art. 186 KPA);
2) inicjatywę podmiotu na prawach strony (art. 31 § 1 w zw. z art. 31 § 2 KPA);
3) w wyniku skargi złożonej przez inny podmiot (art. 235 § 1 w zw. z art. 233
KPA).
Zauważyć trzeba również, że jasne brzmienie komentowanego przepisu
zabrania wszczynać postępowania z urzędu z przyczyn określonych w art. 145
§ 1 pkt 4 oraz w art. 145a i 145b KPA – w tym przypadku postępowanie może
być wszczęte tylko na żądanie strony.
2. Organ właściwy do wznowienia postępowania

353 W art. 148 § 1 KPA uregulowano tryb wnoszenia podania zawierającego
żądanie wszczęcia postępowania. Zgodnie z przyjętymi tutaj zasadami, tryb
wnoszenia tego podania może być związany z jego wniesieniem bezpośred-
nio do organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania lub pośredni,
związany z jego wniesieniem do innego organu. Pierwszy przypadek wystąpi
wówczas, gdy decyzja administracyjna, która stanowi podstawę do wznowienia
postępowania, nie była poddana trybowi weryfikacyjnemu za pomocą odwo-
łania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, drugi zaś będzie związany
z sytuacją, w której decyzja administracyjna podlegała weryfikacji za pomocą
zwyczajnego środka. Podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania
administracyjnego wnosi się do organu, który wydał decyzję w ostatniej
instancji. Organ ten będzie rozpatrywał sprawę po jej faktycznym wszczęciu
(zob. art. 150 § 1 KPA). Ten sam organ będzie właściwy w sprawie ewentualnej
odmowy wznowienia postępowania (zob. art. 149 § 3 KPA).
3. Termin
354 Artykuł 148 § 1 KPA określa również termin, w jakim osoba uprawniona
do żądania wszczęcia postępowania może zwrócić się do właściwego organu
o wszczęcie tego postępowania. Właściwe ustalenie zarówno daty powzięcia
wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowa-
nia, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania, mają fundamental-
ne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim
mowa w art. 148 § 1 i 2 KPA1. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć poda-
nie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w termi-
1
Nb. 353–354
66498795312510
66
nie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowią-

cych podstawę do wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego ter-
minu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji publicznej zaś
swobodnie ocenia dowody w tej mierze1. Termin ten biegnie od dnia, w którym
strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia
postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 KPA termin do złożenia podania o wzno-
wienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA biegnie
od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepi-
su wynika wprost, że liczy się dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji,
a nie dzień, w którym miała taką możliwość.
4. Forma wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania

W art. 149 § 2 oraz 3 KPA wskazano rodzaje aktów administracyjnych, któ- 355
re wydaje organ wszczynając lub odmawiając wszczęcia postępowania w nad-
zwyczajnym trybie wznowienia postępowania. Zauważyć można, że organ admi-
nistracji publicznej właściwy do wznowienia postępowania administracyjnego
podejmuje je przez wydanie postanowienia (akt administracyjny o charakterze
incydentalnym). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną
fazę postępowania, tj. postępowanie wyjaśniająco-rozpoznawcze. W opinii
sądu administracyjnego postanowienie to, jako wszczynające postępowanie, nie
może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wzno-
wienie postępowania2. Postanowienie przewidziane w art. 149 § 1 KPA powinno
dokładnie wyznaczać zakres wznowieniowego postępowania. Musi zatem okre-
ślać nie tylko podstawy wznowienia, lecz także indywidualizować (dokładnie
oznaczać) decyzje rozstrzygające sprawę, w której wznawia postępowanie.
Postanowienie to nie jest zaskarżalne, a jego legalność może być przedmio-
tem badania przez organ II instancji jedynie przy rozstrzyganiu o legalności
decyzji wydanej w trybie art. 151 KPA. Rodzi się pytanie o zakres przedmio-
towy postępowania kształtowanego postanowieniem w przedmiocie wznowie-
nia. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyzna-
cza art. 149 § 2 KPA, według którego jest nim ustalenie czy postępowanie,
w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych
w art. 145 § 1 oraz art. 145a lub 145b KPA. W drugiej kolejności przedmiotem
takiego postępowania stanie się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego
w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej
decyzją ostateczną.
1
2
Wyr. NSA z 12.2.1998 r., II SA 932/97, Legalis.
Nb. 355
66498795312510
66
Również odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje

w formie postanowienia. Konsekwencją wprowadzenia powyższej zmiany było
jednoczesne dodanie § 4 do komentowanego artykułu, w którym wskazuje się,
że na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania służy zażalenie.
V. Podstawowe aspekty proceduralne

356 Poniżej przedstawione zostaną podstawowe aspekty proceduralne wydania
postanowienia w trybie wznowieniowym.
1. Data wszczęcia postępowania

357 Datą wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania jest dzień wpły-
wu do właściwego organu podania strony. Postępowanie wszczęte podaniem
o wznowienie postępowania kończy się załatwieniem sprawy w terminach,
o których mowa w art. 35 KPA, przez wydanie orzeczenia przewidzianego
w art. 149 KPA.
2. Przepisy stosowane w postępowaniu podjętym w trybie wznowieniowym

358 Przepisy KPA nie rozstrzygają również, według jakich reguł należy prowa-
dzić postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Przyjąć więc należy,
że skoro po ustaleniu jednej z przesłanek wznowieniowych zawartych w KPA
organ administracji publicznej od nowa prowadzi postępowanie, powinien pro-
wadzić je według przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. Zgod-
nie z wyrokiem NSA istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotych-
czasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium
zwykłego postępowania instancyjnego1.
Skoro uznać, że wszczęcie postępowania wszczętego na podstawie art. 149
§ 1 KPA skutkuje powrotem sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego
postępowania instancyjnego, to nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie
sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzy-
gana. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję,
stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzeka-
nia. Jak wskazał sąd administracyjny, odstępstwo od powyższej zasady dotyczy
tylko decyzji deklaratoryjnych, tj. stwierdzających wyłącznie skutek prawny,
który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc2.
1
Zob. wyr. NSA z 28.6.1984 r., I SA 86/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 59.
2
Ibidem.
Nb. 356–358
66498795312510
66
3. Ograniczenia w uchyleniu decyzji w trybie wznowieniowym

Ograniczenia w uchyleniu decyzji na skutek przeprowadzonego postępo- 359
wania wznowieniowego z urzędu dotyczą wyłącznie przesłanek zawartych
w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a, 145aa i 145b KPA, gdyż w tych przypadkach
postępowanie może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek strony.
Należy stwierdzić, że wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 KPA
odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie wzno-
wienia z przyczyn przedmiotowych (brak wskazania przesłanki postępowania
i ewentualne nieuzupełnienie tego braku po wezwaniu organu) lub podmioto-
wych (oczywisty brak przymiotu strony lub oczywisty brak legitymacji skar-
gowej – przesłanka ta nie dotyczy jednak powołania się przez podmiot sfery
zewnętrznej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 KPA).
Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić
z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy,
gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o bra-
ku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie
może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadzi-
łoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego
wznowieniu1.
VI. Rodzaje decyzji administracyjnych kończących postępowanie

w sprawie wznowienia postępowania
Po zakończeniu pierwszego etapu polegającego na wydaniu postanowienia 360
o wznowieniu postępowania, drugi etap postępowania jest związany z prze-
prowadzeniem postępowania dowodowego i zbadaniem zaistnienia przesłanek
wznowienia. Badanie sprawy w zakresie określonym w art. 151 § 1 i 2 KPA
może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Etap ten kończy się wydaniem jednego z następujących rodzajów rozstrzy-
gnięć:
1) decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw
do jej uchylenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1,
art. 145a lub 145b KPA;
2) decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi wystąpienie
podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a, 145aa lub 145b
KPA oraz o rozstrzygnięciu o istocie sprawy;
1
Nb. 359–360
66498795312510
66
3) decyzji ograniczającej się do stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja zosta-

ła wydana z naruszeniem prawa.
Postępowanie podjęte w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania
może być również umorzone z przyczyn jego bezprzedmiotowości (art. 105
§ 1 KPA). Przyczyną umorzenia postępowania może być więc chociażby
śmierć strony w sprawie mającej charakter osobisty (niepodlegający dziedzi-
czeniu) lub też cofnięcia przez stronę żądania wznowienia postępowania. Nie
może stanowić natomiast podstawy umorzenia postępowania wznowieniowego
wykonanie decyzji.
VII. Suspensywność trybu wznowieniowego

361 Instytucję wznowienia postępowania cechuje suspensywność – jest to jednak
środek o charakterze względnie suspensywnym. Wznowienie postępowania
nie powoduje wstrzymania wykonania z mocy prawa decyzji poddanej temu
trybowi nadzwyczajnemu. Organ administracji publicznej właściwy w spra-
wie wznowienia postępowania wstrzyma wykonanie decyzji, jeżeli zachodzą
okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji
w wyniku wznowienia postępowania. Wskazać więc należy podstawowe cechy
komentowanej instytucji. Po pierwsze, ma ona charakter obligatoryjny w przy-
padku, gdy wypełniona będzie przesłanka umożliwiająca jej zastosowanie. Po
drugie, istotnym wyznacznikiem tej przesłanki jest prawdopodobieństwo uchy-
lenia decyzji (art. 152 § 1 in fine KPA). Po trzecie, organ administracji publicz-
nej nie może wstrzymać wykonania decyzji wówczas, jeżeli wystąpi przesłanka
przedawnienia określona w art. 146 § 1 KPA (natomiast wystąpienie przesłanki
zapisanej treścią art. 146 § 2 KPA nie może spowodować wstrzymania wykona-
nia decyzji; zob. komentarz do art. 146 KPA). Po czwarte, organ administracji
publicznej może wstrzymać wykonanie decyzji z urzędu lub na wniosek strony.
VIII. Konsekwencje decyzji wydanej w trybie wznowieniowym

362 Decyzja wydana w trybie wznowieniowym działa na przyszłość, nie elimi-
nuje uchylanego ewentualnie rozstrzygnięcia ze skutkiem ex tunc1.
1
Nb. 361–362
66498795312510
66
IX. Decyzja wznowieniowa jako decyzja wydana w I instancji

Zgodnie z uchwałą SN z 15.12.1984 r.1, wszczęcie postępowania o wzno- 363
wienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w sto-
sunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym).
Decyzja organu administracji wydana w trybie przepisów o wznowieniu postę-
powania jest decyzją wydaną w I instancji. Przysługuje więc od niej odwołanie.
§ 25. Stwierdzenie nieważności decyzji

I. Zagadnienia wstępne
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji należy – obok trybu wznowie- 364
nia postępowania oraz zmiany lub uchylenia decyzji – do tzw. nadzwyczajnych
trybów postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administra-
cyjnych dotkniętych poważnymi wadami prawnymi – dotyczącymi zarówno
treści decyzji administracyjnej, jak i sposobu prowadzenia postępowania admi-
nistracyjnego w tej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji zostało uregulowane w art. 156–159 KPA.
Należy zwrócić uwagę, że art. 156 § 1 KPA posługuje się pojęciem stwier-
dzenia nieważności decyzji, co oznacza, że decyzja dotknięta jedną z wad
wymienionych w art. 156 § 1 KPA nie jest nieważna z mocy prawa. Kodeks
nie przewiduje zatem bezwzględnej nieważności takiej decyzji administra-
cyjnej. Decyzja taka, do momentu stwierdzenia jej nieważności na podsta-
wie art. 156 § 1 KPA w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu, istnie-
je w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, co więcej – z art. 156 § 2
KPA wynika, że w przypadku wywołania przez taką decyzję nieodwracalnych
skutków prawnych nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Decyzja, która jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA, do momen-
tu stwierdzenia jej nieważności, korzysta z domniemania prawidłowości
decyzji administracyjnej. Nawet, jeżeli akt administracyjny jest dotknięty
poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powoływać się na jego nie-
ważność zanim ta nie zostanie formalnie stwierdzona.
W stosunku do decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi
w art. 156 § 1 KPA mogą zostać podjęte, z urzędu lub na wniosek, przez organ
1
III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143.
Nb. 363–364
66498795312510
66
wyższego stopnia (albo w przypadku decyzji wydanej przez ministra lub SKO
– przez ten sam organ, który wydał decyzję):
1) w przypadku niewystępowania żadnej z przesłanek negatywnych stwierdze-
nia nieważności – decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decy-
zji albo
2) w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek negatywnych
stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 2 KPA – decyzja stwier-
dzająca, że taką decyzję wydano z naruszeniem prawa.
Uznaje się, że strona ma prawo wyboru pomiędzy wniesieniem odwołania
od nieostatecznej decyzji organu I instancji dotkniętej jedną z wad wymienio-
nych w art. 156 § 1 KPA, a wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności
takiej decyzji, pod warunkiem jednak, iż strona we wniosku wyraźnie zrezy-
gnuje z wniesienia odwołania i wyrazi wolę wniesienia wniosku o stwierdzenie
nieważności takiej decyzji.
II. Akty administracyjne poddane instytucji stwierdzenia

nieważności decyzji
365 Stwierdzenie nieważności decyzji może dotknąć również decyzje admini-
stracyjne. Można stwierdzić nieważność zarówno decyzji ostatecznej, jak
i nieostatecznej. Co do tej ostatniej (decyzji nieostatecznej) możliwość zasto-
sowania art. 156 § 1 KPA występuje w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, wów-
czas gdy organ wyższego stopnia stwierdza z urzędu w trybie nadzoru nieważ-
ność decyzji administracyjnej. Po drugie, strona może przed upływem terminu
do wniesienia odwołania (14 dni od dnia doręczenia decyzji) złożyć wniosek
o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej przy jednoczesnym, jed-
noznacznym i niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości wskazaniu, że strona
wybrała tryb nadzwyczajny postępowania jako sposób weryfikacji wadliwej
w odczuciu strony decyzji1.
Stwierdzeniu nieważności decyzji podlegają również postanowienia (w tym
wydawane w toku postępowania egzekucyjnego), na które służy zażalenie
i postanowienia wydane w wyniku zażalenia, z zastrzeżeniem, że przepisy
pozakodeksowe mogą:
1) ograniczać albo wyłączać możliwość stwierdzenia nieważności niektórych
decyzji administracyjnych lub postanowień;
2) nakazywać odpowiednie stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności
do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, w bra-
1
Nb. 365
66498795312510
66
ku jednak takiego przepisu szczególnego nie jest możliwe stwierdzenie nie-

ważności np. czynności materialno-technicznych ani podejmowane w for-
mie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń.
III. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji

1. Przesłanki pozytywne
Kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 156 § 1 siedem 366
przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Jest to katalog
zamknięty.
Tym samym, stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną al-
bo załatwionej milcząco;
3) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
4) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;
5) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały;
7) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.
2. Przesłanki negatywne
Przesłankami negatywnymi, określonymi w art. 156 § 2 KPA, stwierdzenia 367
nieważności są:
1) okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, przy
czym przesłanka ta wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji w przypad-
ku każdej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 KPA;
2) upływa 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, z zastrzeże-
niem, że przesłanka ta wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji wyłącz-
nie z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 KPA (tzn. z po-
wodu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; gdy decyzja
dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; gdy
decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; gdy de-
cyzja zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa).
W przypadku zaistnienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważno-
ści decyzji organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 158 § 2 KPA.
Nb. 366–367
66498795312510
66
IV. Wszczęcie trybu stwierdzenia nieważności decyzji

1. Inicjatywa do podjęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym
368 Zgodnie z art. 157 § 2 KPA, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważ-
ności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest
wszczynane przez właściwy organ, gdy:
1) organ sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji;
2) zostanie wniesiony sprzeciw prokuratorski (art. 184 KPA); zostanie wnie-
sione żądanie przez organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 KPA); legityma-
cję organizacji społecznej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania
ocenia się na podstawie art. 31 § 2 KPA;
3) zostanie wniesione żądanie innego podmiotu niż prokurator lub RPO, dzia-
łającego na prawach strony wskutek skargi wniesionej przez osobę trzecią;
4) wskutek skargi wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w zw. z art. 233
KPA) – skarga osoby trzeciej może spowodować wszczęcie postępowa-
nia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli zaś
organ nie znajduje w takiej skardze przesłanek do podjęcia postępowania
z urzędu, rozpatruje ją w trybie postępowania określonego dla skarg i wnio-
sków;
5) żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych.
2. Organ właściwy
369 Zgodnie z art. 157 § 1 KPA właściwy do stwierdzenia nieważności decy-
zji w przypadkach wymienionych w art. 156 KPA jest organ wyższego stop-
nia. Jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, w rozumieniu art. 5 § 2
pkt 4 KPA, lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten sam organ, który
decyzję wydał, jest właściwy do dokonania jej oceny pod kątem stwierdzenia
nieważności.
3. Forma wszczęcia postępowania

370 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte
z urzędu albo na wniosek. Kodeks postępowania administracyjnego nie okre-
śla formy wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z orzecznictwem sądo-
wym1, wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze postanowienia
niezaskarżalnego. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to
w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie prze-
1
Zob. np. wyr. NSA z 26.1.2010 r., II OSK 176/09, Legalis.
Nb. 368–370
66498795312510
66
widuje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzę-

du postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków proceso-
wych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań.
W orzecznictwie brak jest jednak jednolitego poglądu co do tego, czy organ
powinien wydać postanowienie wszczynając ten tryb na skutek żądania złożo-
nego przez stronę.
V. Podstawowe aspekty proceduralne

1. Data wszczęcia postępowania
Konsekwencją przyjęcia, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdze- 371
nia nieważności z urzędu następuje w drodze postanowienia, na które nie przy-
sługuje zażalenie, jest uznanie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nie-
ważności wszczęte z urzędu rozpoczyna się z momentem doręczenia stronie
postanowienia o wszczęciu postępowania.
Co do określenia momentu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności na wniosek, w doktrynie przedstawiana jest koncepcja dwuetapo-
wości tego postępowania: pierwszy etap dotyczy rozstrzygnięcia kwestii wsz-
częcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a drugi – właściwe-
go postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Datę wszczęcia pierwszego etapu ustala się według art. 61 § 3 i 4 KPA.
Natomiast drugi rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wsz-
częciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Uwzględnienie tej
koncepcji prowadzi do wniosku, że dotychczasowe orzecznictwo przyjmujące,
iż do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma zastosowania
ogólna reguła z art. 61 § 3 KPA, odnosiło się jedynie do drugiego etapu postę-
powania w sprawie stwierdzenia nieważności.
2. Etapy postępowania
Pierwszy etap zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne, 372
przy czym niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważno-
ści decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy (np. żądanie wszczęcia
postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, do którego nie ma zastosowa-
nia tryb stwierdzenia nieważności, np. umowy cywilnej, czynności material-
no-technicznej, lub zaświadczenia; żądanie dotyczy aktu już uchylonego albo
jeszcze niewydanego), jak i podmiotowy (np. zdolność prawna wnoszącego
wniosek)1.
1
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2004, s. 340.
Nb. 371–372
66498795312510
66
W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem badania w pierwszej fazie

w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczegól-
ności ustalanie legitymacji procesowej strony.
373 Pierwszy etap, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w spra-
wie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem:
1) postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne
– na wspomniane postanowienie nie służy zażalenie albo
2) postanowienia o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione,
na postanowienie to służy zażalenie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy.
Przedmiotem drugiego etapu postępowania jest wyjaśnienie kwestii, czy
w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności; w razie zaś ustalenia jednej z wad
decyzji z art. 156 § 1 KPA organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie
występuje przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności (art. 156 § 2 KPA).
W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności
organ nie przeprowadza postępowania dowodowego co do istoty sprawy roz-
strzygniętej weryfikowaną decyzją.
VI. Suspensywność instytucji

374 Zgodnie z art. 158 KPA organ administracji publicznej, właściwy w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony
wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknię-
ta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA. Na postanowienie o wstrzy-
maniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.
VII. Rodzaje decyzji administracyjnych kończących postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
375 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kończy wydanie
jednego z trzech następujących orzeczeń:
1) decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 158 § 1 KPA);
2) decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 KPA);
3) decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa wraz ze wska-
zaniem okoliczności, które uniemożliwiły stwierdzenie nieważności zaskar-
żonej decyzji (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA).
Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydawana jest na podstawie
art. 158 § 1 KPA w przypadku ustalenia przez organ administracji publicznej,
że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156
Nb. 373–375
66498795312510
66
§ 1 KPA. Ustalenie przez organ administracji publicznej, że zaskarżona decy-

zja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 KPA, obliguje organ
do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność decy-
zji ma walor rozstrzygnięcia kasacyjnego. Treść tej decyzji sprowadza się do
usunięcia z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną.
Istnieje przy tym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części
dotkniętej wadą powodującą jej nieważność.
W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie stwierdzi, że zaskarżo-
na decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 KPA, wyda-
je – na podstawie art. 158 § 1 KPA – decyzję, w której odmawia stwierdzenia
nieważności decyzji.
Jeżeli organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji orzeknie, że przedmiotem oceny jest decy-
zja dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 KPA, ale ustali jedno-
cześnie zaistnienie jednej z przesłanek wyłączających możliwość stwierdzenia
nieważności decyzji, zawartych w art. 156 § 2 KPA, ogranicza się wówczas
do stwierdzenia, iż kwestionowana decyzja wydana została z narusze-
niem prawa. Organ wskazuje ponadto w swojej decyzji, wydanej na podsta-
wie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA, jaka okoliczność uniemożliwiła mu
stwierdzenie nieważności decyzji.
VIII. Konsekwencje decyzji wydanej w trybie nieważnościowym

Skutkiem materialnym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 376
jest utrata przez tę decyzję bytu prawnego1. Skutki procesowe orzeczenia nie-
ważności polegają zaś na powrocie sprawy do stanu postępowania administra-
cyjnego sprzed wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Stwierdze-
nie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą
wsteczną (ex tunc), a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wyda-
nia wadliwej decyzji.
IX. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

jako decyzja wydana w I instancji
Decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest decy- 377
zją wydaną w I instancji (przedmiotem postępowania jest kwestia nieważności
weryfikowanej decyzji), dlatego służy od niej odwołanie lub wniosek o powtór-
1
Por. wyr. NSA z 31.3.2006 r., I FSK 734/05, Legalis.
Nb. 376–377
66498795312510
66
ne rozpatrzenie sprawy. Istnieje zatem możliwość ich weryfikacji w drodze

odwołania, ewentualnie – w sytuacji gdy o stwierdzeniu nieważności orzekał
minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA lub samorządowe kolegium odwo-
ławcze – w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. art. 127 § 3
KPA). Jeżeli organ I instancji nie rozpatrywał sprawy w zakresie merytorycz-
nym – „co do jej istoty”, lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156
§ 1 KPA i w związku z tym był uprawniony do wydania decyzji o charakterze
wyłącznie kasatoryjnym, to organ odwoławczy, w ramach sprawowanej kontro-
li instancyjnej, również nie jest władny wydać decyzji reformatoryjnej, orzeka-
jącej „co do istoty sprawy”.
Treścią odwołania mogą być tylko zarzuty związane z kwestią nieważności
decyzji.
§ 26. Zmiana lub uchylenie ostatecznej

decyzji administracyjnej
378 Decyzja ostateczna, która funkcjonuje w obrocie prawnym może zostać
uchylona lub zmieniona w obrocie prawnym. Możliwe jest to na podstawie roz-
wiązań zawartych w art. 154 i 155 oraz 161 KPA.
379 Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego przewidziane
w art. 154 i 155 KPA służą wyłącznie weryfikacji ostatecznych decyzji admi-
nistracyjnych. Postępowanie administracyjne prowadzone w nadzwyczajnych
trybach unormowanych w art. 154 i 155 KPA ma na celu weryfikację decy-
zji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi,
które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego
albo stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z 26.7.1993 r.1 NSA podkre-
ślił, że w trybie art. 155 KPA nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej
wadą nieważności w celu jej sanowania. W okolicznościach przewidzianych
w art. 154 i 155 KPA mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe
decyzje ostateczne.
Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 i 155 KPA
może nastąpić, w sytuacji gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki:
1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją osta-
teczną oraz
2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny
interes strony.
1
I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116.
Nb. 378–379
66498795312510
66
Różnica pomiędzy oboma trybami opiera się na ustaleniu tego, czy strona
na podstawie decyzji, która może być uchylona lub zmieniona, nabyła prawo
czy też nie. Fakt „nabycia prawa” przez stronę na podstawie ostatecznej decyzji
administracyjnej rozstrzyga więc o tym, który z trybów postępowania przewi-
dzianych w art. 154 i 155 KPA znajdzie zastosowanie do uchylenia lub zmiany
decyzji. Tym samym, tryb uregulowany w art. 154 KPA stosuje się w odniesie-
niu do decyzji administracyjnych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła
prawa, natomiast na podstawie art. 155 KPA dokonuje się uchylenia lub zmiany
decyzji administracyjnych tworzących dla stron prawa nabyte.
Postępowanie w trybie przewidzianym w art. 154 i 155 KPA może pro-
wadzić jedynie organ, który wydał decyzję ostateczną będącą przedmiotem
weryfikacji. Organem tym będzie albo organ I instancji, w sytuacji gdy od jego
decyzji nie zostało wniesione odwołanie, albo organ odwoławczy, który wydał
decyzję w II instancji. Postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym
uregulowanym w art. 154 i 155 KPA może zostać wszczęte na żądanie stro-
ny lub z urzędu1.
Szczególny tryb zmiany lub uchylenia decyzji przewidziano również 380
w art. 161 KPA. Zgodnie z tym przepisem minister może uchylić lub zmienić
w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie
można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec
poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów pań-
stwa. Uprawnienia powyższe w stosunku do decyzji wydanych przez organy
jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu
administracji rządowej przysługują również wojewodzie.
Artykuł 161 § 1 KPA ma ściśle wyznaczony zakres przedmiotowy stosowa-
nia przez kilka przesłanek, które wystąpić muszą łącznie:
1) może on być stosowany tylko do decyzji ostatecznych;
2) możliwość zastosowania tego trybu zależy od ustalenia, że nie istnieje
możliwość wykorzystania żadnego innego trybu wzruszenia decyzji i
3) ewentualne wzruszenie decyzji ma usunąć stan zagrożenia dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo zapobiec poważnym szkodom w gospodarce na-
rodowej lub dla ważnych interesów państwowych.
1
Nb. 380
66498795312510
66
§ 27. Wygaśnięcie decyzji administracyjnej

I. Istota instytucji
381 Jednym ze szczególnych trybów, w którym może dojść do zmiany stanu
prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną, jest tryb stwier-
dzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziany w art. 162 KPA1.
Istnienie tej instytucji wychodzi naprzeciw konieczności dostosowania działań
administracji do zmieniających się warunków życia społecznego i gospodar-
czego2, w tym wynikających również ze zmiany stanu prawnego, jaki pojawił
się od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej rozstrzy-
gającej o istocie przyznanych danemu podmiotowi uprawnień lub nałożonych
obowiązków. Dopuszczalne, czy wręcz niezbędne staje się bowiem przyjęcie
założenia o zasadności istnienia takich mechanizmów, które pozwolą zlikwi-
dować skutek prawny rozstrzygnięcia administracyjnego w pełnym zakresie
(lub w części jego obowiązywania) wówczas, gdy z jakichś powodów „niera-
cjonalnym” (bezprzedmiotowym) staje się dalsze obowiązywanie ukształto-
wanego uprzednio przez organ stosunku administracyjnoprawnego. Ta swoista
„nieracjonalność” dalszego obowiązywania konkretnego rozstrzygnięcia może
wynikać z kilku powodów, które ustawodawca wskazuje jako przesłanki do
wygaśnięcia decyzji, co powoduje, że konkretne rozstrzygnięcie lub jego część
powoduje, iż w rękach organów powinny znaleźć się mechanizmy umożliwia-
jące odwołanie całości lub części ostatecznych rozstrzygnięć obowiązujących
w obrocie prawnym.
Wprowadzenie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji stanowi wyraz
dążenia do „zapewnienia pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz
konieczności ochrony zaufania jednostek do aktów władzy publicznej”3.
Z całokształtu regulacji kodeksowej wynika, że trwałość decyzji administra-
cyjnej nie ma charakteru bezwzględnego – w pewnych sytuacjach musi ustąpić
konieczności zapewnienia zgodności z prawem treści rozstrzygnięcia wydane-
go przez właściwy organ w celu realizacji określonego interesu publicznego lub
interesu indywidualnego.
1
Zob. także A. Matan, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, Warszawa
2020.
2
R. Stankiewicz, Komentarz do art. 162, Nb. 1.1., [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.),
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis.
3
M. Kamiński, Materialnoprawne wygaśnięcie i proceduralne stwierdzenie wygaśnięcia
mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postę-
powania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010, s. 263.
Nb. 381
66498795312510
66
II. Przesłanki wygaśnięcia decyzji jako szczególna

przesłanka jej wygaśnięcia
Artykuł 162 KPA zawiera w sobie dwie instytucje wypełniające te zada- 382
nia. Jedną z nich staje się określona w § 1 tego artykułu instytucja wygaśnię-
cia decyzji. W art. 162 § 1 pkt 1 KPA zawarte są dwie odrębne normy praw-
ne, ponieważ w tym paragrafie zamieszczono postanowienia odnoszące się do
dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje
podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu pra-
wa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie
społecznym lub w interesie strony.
Trzecią przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest przesłanka
zawarta w art. 162 § 1 pkt 2 KPA, zgodnie z którą stwierdza się wygaśnię-
cie decyzji, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę
określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Brak wątpliwości,
że każda ze wskazanych powyżej trzech przesłanek prowadzących do wydania
rozstrzygnięcia o wygaśnięciu ostatecznej decyzji pozostającej w obrocie praw-
nym znajduje swoje odrębne zastosowanie.
III. Bezprzedmiotowość decyzji

Mówiąc o „bezprzedmiotowości decyzji” mamy na myśli sytuację, któ- 383
ra oznacza „nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia jej
celu”1. Orzecznictwo akcentuje bezprzedmiotowość jako nierealność osiągnię-
cia celu, dla którego decyzja została wydana2, albo niemożność lub bezprzed-
miotowość jej wykonania3. Bezprzedmiotowość decyzji następuje w sytuacji,
gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, do jakiego dąży organ administra-
cji publicznej przy wydawaniu decyzji. I dalej, stwierdzono w powołanym
powyżej wyroku, że: „decyzja wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia
z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji
stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosun-
ków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany sto-
sunek prawny, ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku
i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosun-
ków”. W takim przypadku art. 162 § 1 pkt 1 KPA może stanowić w konkretnej
sytuacji samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie
1
Tak zob. wyr. NSA z 21.11.2008 r., I OSK 1908/07, Legalis.
2
3
Nb. 382–383
66498795312510
66
decyzji w kontekście stwierdzenia jej bezprzedmiotowości. Cytowany wyrok

sądu administracyjnego wskazuje (podobnie jak i późniejsze orzecznictwo), że
w ocenie sądu wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości decyzji ustanie pod-
stawy prawnej dla przyznania czy kontynuacji uprawnienia1. Jak się wydaje,
brak jest przeszkód, aby wyraźnie zakładać np. taki sam skutek pojawienia się
stanu ustania jednego z elementów podstawy prawnej.
Jak wyjaśnił NSA w innym ze swoich wyroków2, decyzja wiąże tak dłu-
go, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu dane-
go, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wyda-
niu decyzji sytuacji czy układu stosunków indywidualizujących dany stosunek
prawny, ukształtowany w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi
oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków.
W tej sytuacji można mówić o bezprzedmiotowości decyzji z punktu widzenia
odpadnięcia celu, który decyzja miała osiągnąć. Siłą rzeczy, bezprzedmiotowa
będzie też decyzja, której przedmiot w postaci prawa, ograniczenia prawa lub
obowiązku już nie istnieje.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się również uwagę na
fakt, że, w sytuacji gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku mate-
rialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przed-
miotu rozstrzygnięcia, można wygasić decyzję administracyjną3. Wskazuje się
ponadto, że bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej rozumiana jest jako
ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na pod-
stawie decyzji z tego powodu, iż przestaje istnieć podmiot, którego rozstrzy-
gnięcie dotyczyło lub też przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, albo na
skutek zmiany stanu faktycznego lub prawnego niemożliwe okaże się wyko-
nanie decyzji4. Orzecznictwo zauważa również, że bezprzedmiotowość zacho-
dzi także wtedy, gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego
niemożliwe okaże się wykonanie decyzji5. Jak się wydaje, dotyczy to w rów-
nym stopniu sytuacji, w której wykonanie jednego z elementów decyzji staje
się dalej niecelowe.
1
Por. wyr. NSA z 21.11.2008 r., I OSK 1908/07, Legalis; zob. także wyr. WSA w Byd-
goszczy z 7.4.2011 r., II SA/Bd 153/11, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 17.6.2010 r.,
II SA/Bk 161/10, Legalis.
2
3
4
Wyr. NSA z 30.4.2009 r., II OSK 659/08, Legalis (por. także inne orzeczenia sądowe).
5
Ibidem.
Nb. 383
66498795312510
66
IV. Organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji

Właściwym organem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ, który 384
wydał decyzję w I instancji (niezależnie od tego, czy decyzja była przedmio-
tem weryfikacji czy też nie). Organ administracji publicznej jest uprawniony
do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zarówno ostatecznej, jak i nieostatecznej.
W tym względzie należy jednak przypomnieć wyrok NSA, w którym wyrażo-
no pogląd, że uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia
decyzji na podstawie art. 162 § 1 KPA przysługuje tylko wtedy, gdy nie toczy
się postępowanie odwoławcze1.
Decyzja organu administracji stwierdzająca jej wygaśnięcie jest jed-
ną z decyzji wydawanych w trybie nadzwyczajnym, które są traktowane jako
decyzje wydane w I instancji. Przysługuje więc od nich m.in. odwołanie2.
Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub
postanowienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia
z uzasadnieniem (art. 177 § 1 PrPostSAdm). Ustawa reguluje jednocześnie nie-
co inne terminy dla wnoszenia skarg kasacyjnych dla innych podmiotów, w tym
dla prokuratora, RPO i RPD.
§ 28. Postępowanie uproszczone

I. Założenia postępowania uproszczonego
Postępowanie uproszczone zostało uregulowane w art. 163b–163g KPA, 385
które mają charakter leges speciales względem pozostałych przepisów Kodek-
su normujących przebieg postępowania administracyjnego. Regulacja ta nie
jest wyczerpująca za sprawą art. 163b KPA, zawierającego trzy odesłania
do przepisów szczególnych (a w istocie odrębnych), po pierwsze, przekazują-
cych sprawę do postępowania uproszczonego (odesłanie z art. 163b § 1 KPA),
po drugie, dopuszczających udział w tym postępowaniu więcej niż jednej
strony (odesłanie z art. 163b § 2 KPA) i po trzecie, wyłączających stosowa-
nie w tym postępowaniu przepisów o milczącym załatwieniu sprawy (odesła-
nie z art. 163b § 3 KPA). Nie ma przy tym wymogu, aby przepisy szczególne
(odrębne) stanowiące przedmiot odesłań z art. 163b KPA znajdowały się w jed-
nym akcie prawnym (w jednym miejscu takiego aktu). Ponadto, do przepisów
szczególnych odwołuje się także art. 163g in fine KPA.
1
Zob. wyr. NSA we Wrocławiu z 5.12.1989 r., SA/Wr 335/89, ONSA 1990, Nr 1,
poz. 11.
2
Zob. uchw. SN z 15.12.1984 r., III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143.
Nb. 384–385
66498795312510
66
Prawną regulację postępowania uproszczonego dopełnia art. 35 § 3a KPA,

wskazujący (instrukcyjny) miesięczny termin załatwienia sprawy w postępo-
waniu uproszczonym, a także art. 119 pkt 5 PrPostSAdm, który przewiduje roz-
poznanie skargi na decyzję wydaną w postępowaniu uproszczonym w trybie
uproszczonym postępowania sądowoadministracyjnego.
386 Organ rozpoznaje sprawę w postępowaniu uproszczonym z urzędu, nieza-
leżnie od woli oraz wniosków strony w tym zakresie, jeżeli występują (łącz-
nie) wszystkie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe warunkujące dopusz-
czalność załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym (art. 163b KPA).
387 Przepisy o postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie w trybie
zwykłym i trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, zarów-
no w jego I, jak i II instancji.
388 Postępowanie uproszczone realizuje zasady szybkości i prostoty postę-
powania administracyjnego (art. 12 KPA), służąc jego odformalizowaniu
w zasługujących na to kategoriach spraw, które cechuje nieskomplikowany
oraz powszechny charakter, prostota (jasność) stanu faktycznego tych spraw
(niewymagająca pełnych i rozbudowanych ustaleń w tym zakresie), a tak-
że możliwość ograniczenia postępowania dowodowego (zawężenia katalogu
dostępnych środków dowodowych) w tego rodzaju sprawach, co ma zapewnić
szybkość, prostotę i taniość (obniżenie kosztów) załatwienia sprawy.
389 W każdym postępowaniu (nie tylko administracyjnym) mogą występować
modyfikacje (ograniczenia) w zakresie trzech jego elementów, tj. przedmio-
tu, podmiotów oraz czynności (procesowych) tego postępowania. Są to więc
modyfikacje (ograniczenia) o charakterze:
1) przedmiotowym (zawężenie kategorii rozpoznawanych spraw), lub
2) podmiotowym (ograniczenie liczby podmiotów występujących w postępo-
waniu bądź zakresu ich uprawnień i ciężarów procesowych), lub
3) funkcjonalnym (eliminacja bądź ograniczenie zakresu dopuszczalnych
czynności procesowych lub uproszczenie sposobu ich dokonywania, niekie-
dy prowadzące nawet do częściowej albo całkowitej redukcji określonych
stadiów postępowania, a w rezultacie do usprawnienia i przyspieszenia jego
przebiegu).
Powyższe modyfikacje (ograniczenia) mogą występować kumulatywnie
bądź selektywnie, co decyduje o stopniu „uproszczenia” danego postępowania
względem jego podstawowego rodzaju.
390 Administracyjne postępowanie uproszczone wykazuje odstępstwa od mode-
lu ogólnego postępowania administracyjnego na wszystkich trzech wymienio-
Nb. 386–390
66498795312510
66
nych wyżej płaszczyznach. Modyfikacje (ograniczenia) są bowiem widoczne

na płaszczyźnie:
1) przedmiotowej (w trybie uproszczonym mogą być załatwiane wyłącznie
wybrane kategorie spraw administracyjnych – art. 163b § 1 KPA);
2) podmiotowej (w postępowaniu uproszczonym może uczestniczyć, co do
zasady, wyłącznie jedna strona – art. 163b § 2 KPA, której uprawnienia pro-
cesowe zostały dodatkowo ograniczone w art. 163c § 4, art. 163e § 2 oraz
art. 163g KPA);
3) funkcjonalnej (w postępowaniu uproszczonym ograniczony został zakres
postępowania dowodowego, a także treść uzasadnienia wydawanych w tym
postępowaniu decyzji oraz zakres zaskarżalności zapadających w nim po-
stanowień – art. 163d, art. 163e § 1, art. 163f i 163g KPA).
II. Uproszczenia przedmiotowe

Organ załatwia sprawę w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przepis 391
szczególny tak stanowi (w istocie chodzi tutaj o przepis odrębny; art. 163b
§ 1 KPA). Wynika stąd, że zawarta w Kodeksie regulacja postępowania uprosz-
czonego ma charakter ramowy, bowiem o tym, czy dana sprawa podlega zała-
twieniu w postępowaniu uproszczonym, decydują przepisy odrębne, do któ-
rych odsyła art. 163b § 1 KPA. Kodeks nie określa zatem samodzielnie zakresu
przedmiotowego postępowania uproszczonego. Rozpoznaniu w tym trybie
podlega wyłącznie taka sprawa, którą przepis odrębny wyraźnie przekazuje
do załatwienia w postępowaniu uproszczonym. Katalog spraw podlegających
załatwieniu w postępowaniu uproszczonym obejmuje zatem obecnie:
1) wykreślenie z rejestru przedstawicielstwa przedsiębiorcy zagraniczne-
go na jego wniosek (art. 31 ustawy z 6.3.2018 r. o zasadach uczestnictwa
przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie go-
spodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej1; wypada dodać, że
przepisów o postępowaniu uproszczonym nie stosuje się, gdy takie wykre-
ślenie przez ministra właściwego do spraw gospodarki następuje z urzędu);
2) udostępnienie przez zarządcę drogi kanału technologicznego wraz
z określeniem warunków tego udostępnienia (art. 39 ust. 7ad DrogPublU),
przy czym w tego rodzaju sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym
załatwieniu sprawy;
3) określenie warunków zajęcia pasa drogowego – w razie konieczności
usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania droga-
1
Nb. 391
66498795312510
66
mi lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym

– oraz przywrócenia tego pasa do stanu poprzedniego wraz z ustaleniem
wysokości opłaty z tego tytułu (art. 40 ust. 14aa DrogPublU), przy czym
w tego rodzaju sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym załatwie-
niu sprawy;
4) przeniesienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego w ce-
lach związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną – na wniosek pod-
miotu będącego nabywcą tej infrastruktury (art. 40e ust. 2 DrogPublU);
5) wydanie zgody w sprawie wykorzystania pasa technicznego (dla celu in-
nego niż związany z utrzymaniem brzegu w stanie zgodnym z wymogami
bezpieczeństwa i ochrony środowiska), dotyczącej:
a) rozpalania ogniska na plaży,
b) używania pojazdu silnikowego lub zaprzęgowego lub motoroweru, bądź
c) przeprowadzenia imprez, uroczystości i ceremonii bez wznoszenia
obiektów tymczasowych (art. 37 ust. 1e ustawy z 21.3.1991 r. o obsza-
rach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej1), przy
czym w tego rodzaju sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym
załatwieniu sprawy;
6) wyrażenie zgody lub udzielenie pozwolenia (licencji) w następujących
sprawach z zakresu wyścigów konnych:
a) przeprowadzenie dodatkowej gonitwy,
b) kierowanie stajnią wyścigową,
c) trenowanie koni,
d) dosiadanie (powożenie) koni oraz
e) pełnienie funkcji sędziego wyścigowego (art. 20 ust. 3 i 4, art. 21b
ust. 3a i 3b, art. 21c ust. 6a i 6b, art. 21d ust. 5a i 5b oraz art. 21e ust. 7a
i 7b ustawy z 18.1.2001 r. o wyścigach konnych2), przy czym w tego
rodzaju sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu
sprawy;
7) wpis na listę stałych mediatorów przez prezesa sądu okręgowego
(art. 157b § 1a i 1b ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych3);
8) wpis do ewidencji uczniowskich klubów sportowych (art. 4 ust. 4a i 4b
ustawy z 25.6.2010 r. o sporcie4);
1
2
3
4
Nb. 391
66498795312510
66
9) ustalenie warunków zabudowy dla wolnostojących, nie więcej niż dwu-

kondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o po-
wierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się
w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, zaś
ich budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb miesz-
kaniowych inwestora (art. 64a ust. 4 PlanZagospU), przy czym w tego ro-
dzaju sprawach nie stosuje się przepisów o milczącym załatwieniu sprawy.
Generalnie zaś, w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczo- 392
nym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że – tak
jak w podanych wyżej przykładach – przepis szczególny (a w istocie odrębny)
stanowi inaczej (art. 163b § 3 KPA). Na temat milczącego załatwiania spraw
zobacz uwagi przedstawione w Części II, Rozdziale II § 20.
Sprawa przekazana do postępowania uproszczonego może być rozpoznana 393
w trybie zwykłym ogólnego postępowania administracyjnego, jeżeli – zgod-
nie z art. 163d KPA – uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez
stronę w toku postępowania uproszczonego jest istotne dla wyniku tego postę-
powania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia. Wówczas
postępowanie jest kontynuowane z pominięciem przepisów o postępowaniu
uproszczonym (o czym organ informuje stronę). Pozostałe przypadki rozpo-
znania w trybie zwykłym spraw, które podlegają załatwieniu w postępowa-
niu uproszczonym, wynikają z przyczyn natury podmiotowej, o których będzie
mowa niżej.
III. Uproszczenia podmiotowe

Postępowanie uproszczone może dotyczyć interesu prawnego lub obowiąz- 394
ku tylko jednej strony, jeżeli przepis szczególny (a w istocie odrębny) nie sta-
nowi inaczej (art. 163b § 2 KPA). Zakres podmiotowy postępowania uprosz-
czonego został więc ograniczony, co do zasady, wyłącznie do jednej strony,
z której udziałem powinno toczyć się to postępowanie.
Regulacja ta jest problematyczna, gdy dwie takie same przedmiotowo spra-
wy (objęte odesłaniem z art. 163b § 1 KPA) mają różną, jedno- lub wielo-
osobową, strukturę podmiotową. Przykładowo, chodzi tu o sprawy dotyczą-
ce nieruchomości. Te bowiem mogą być własnością jednej osoby, ale mogą
też stanowić przedmiot współwłasności wielu osób (odpowiednio dotyczy
to innych przypadków wspólności praw lub obowiązków). W takiej sytuacji
w postępowaniu uproszczonym może być rozpoznana tylko sprawa dotycząca
nieruchomości mającej jednego właściciela. Taka sama (przedmiotowo) spra-
wa, tyle że odnosząca się do nieruchomości pozostającej we współwłasno-
Nb. 392–394
66498795312510
66
ści dwóch lub więcej osób, będzie musiała być załatwiona w trybie zwykłym
ogólnego postępowania administracyjnego, bowiem liczba stron jest wówczas
większa. Nie będzie zatem spełniony – konieczny w postępowaniu uproszczo-
nym – warunek występowania w nim tylko jednej strony.
Postępowanie uproszczone może również utracić charakter jednopodmioto-
wy na skutek śmierci strony lub zbycia przez nią prawa w toku postępowania
(art. 30 § 4 i 4a KPA). Chodzi o sytuacje, gdy spadkobierców lub nabywców
prawa będzie dwóch lub więcej. Wówczas postępowanie powinno być konty-
nuowane z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym (o czym
organ powinien poinformować nowe strony).
395 W postępowaniu uproszczonym nie stosuje się art. 62 KPA, który normu-
je instytucję połączenia spraw do wspólnego rozpoznania (i rozstrzygnięcia).
Sprawa przekazana do postępowania uproszczonego nie może być zatem połą-
czona do wspólnego rozpoznania (i rozstrzygnięcia) z inną sprawą, bez wzglę-
du na to, czy ta inna sprawa należy do drogi postępowania uproszczonego, czy
też podlega rozpatrzeniu na ogólnych zasadach obowiązujących w trybie zwy-
kłym postępowania administracyjnego (art. 163b § 2 zd. 2 KPA).
396 Ponadto, postępowanie uproszczone wprowadza również następujące ogra-
niczenia w zakresie uprawnień procesowych strony:
1) w postępowaniu uproszczonym wszczętym z wykorzystaniem urzędowego
formularza nie jest dopuszczalne późniejsze zgłaszanie przez stronę no-
wych żądań (art. 163c § 4 KPA), zarówno zamiast (w miejsce) pierwot-
nego żądania, jak i obok niego (co dotyczy przypadków rozszerzenia do-
tychczasowego żądania, np. o dalszy okres, a także zgłoszenia całkowicie
nowego żądania obok tego dotychczasowego);
2) w sprawach rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym, zgodnie
z art. 163e § 2 KPA, nie stosuje się art. 81 KPA. Nie zwolniono zatem or-
ganu z obowiązku stosowania art. 10 § 1 (w zw. z art. 79a) KPA, a więc
nie wyłączono możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do prze-
prowadzonych dowodów, natomiast zliberalizowano – poprzez rezygnację
z treści art. 81 KPA – warunki wystąpienia w postępowaniu uproszczonym
skutku procesowego w postaci uznania okoliczności faktycznej za udowod-
nioną. Dalej idące ograniczenie występuje w sprawach załatwianych mil-
cząco, przekazanych do postępowania uproszczonego, w których (z mocy
art. 163b § 3 w zw. z art. 122d § 1 KPA) nie stosuje się także art. 10 i 79a
KPA, a więc nie zawiadamia się strony o zakończeniu fazy wyjaśniającej
postępowania (ograniczenie takie przewiduje również art. 64a ust. 5 Plan-
ZagospU, zgodnie z którym przy wydawaniu w postępowaniu uproszczo-
Nb. 395–396
66498795312510
66
nym wskazanej w tym przepisie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

nie stosuje się art. 10 i 79a KPA);
3) wydane w postępowaniu uproszczonym postanowienia można zaskarżyć
tylko w odwołaniu od decyzji, z wyjątkami wskazanymi w art. 163g KPA,
o czym będzie mowa niżej.
IV. Uproszczenia funkcjonalne

W postępowaniu uproszczonym strona może wnieść podanie z wykorzysta- 397
niem urzędowego formularza (art. 163c § 1 KPA). Jest to uprawnienie stro-
ny, a nie jej obowiązek, wobec czego podanie w postępowaniu uproszczonym
strona może złożyć również w formie tradycyjnej. Skorzystanie z urzędowego
formularza jest natomiast dodatkowym – obok znanych z art. 63 KPA – sposo-
bem wniesienia podania w postępowaniu administracyjnym, który jest dostęp-
ny w uproszczonym trybie tego postępowania.
Na urzędowym formularzu może być wniesione przede wszystkim poda-
nie inicjujące postępowanie uproszczone. Jeśli natomiast wzory formularzy to
przewidują, mogą one obejmować również dalsze podania w sprawie (a więc
pozostałe żądania oraz wyjaśnienia, odwołania i zażalenia).
Wniesienie podania z wykorzystaniem formularza urzędowego wymaga:
1) wskazania okoliczności (przede wszystkim faktycznych, ale też prawnych)
mających znaczenie dla sprawy, oraz
2) przedstawienia dowodów wraz z żądaniem wszczęcia postępowania.
W postępowaniu zainicjowanym z wykorzystaniem urzędowego formula-
rza nie jest dopuszczalne późniejsze zgłaszanie nowych żądań, o czym stro-
na powinna być pouczona w treści formularza (art. 163c KPA). Ograniczenia
powyższe nie dotyczą wszczęcia postępowania uproszczonego w drodze poda-
nia wniesionego w tradycyjnej formie (art. 63 KPA).
Stadium wyjaśniające postępowania uproszczonego jest ograniczone do: 398
1) dowodów zgłoszonych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępo-
wania (bez względu na to, czy ma ono formę tradycyjną, czy urzędowego
formularza) oraz
2) dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje
organ (art. 163e § 1 KPA).
Dowody zgłoszone przez stronę po wszczęciu postępowania uproszczonego 399
organ może pominąć. Nie dotyczy to jednak nowych dowodów, które powsta-
ły dopiero w trakcie trwania postępowania uproszczonego (nie istniały w chwi-
li jego wszczęcia), jak też dowodów istniejących wprawdzie w dacie wszczę-
cia tego postępowania, które zostają jednak zgłoszone dopiero w jego toku na
Nb. 397–399
66498795312510
66
poparcie nowych (istotnych) okoliczności, niewywołujących zarazem skutku

w postaci przedłużenia postępowania (co nie uzasadnia stosowania art. 163d
KPA i pozwala kontynuować postępowanie w trybie uproszczonym, a nie zwy-
kłym).
Jeżeli jednak uwzględnienie nowych okoliczności powołanych przez stro-
nę w toku postępowania uproszczonego jest istotne dla wyniku tego postępo-
wania, a ich uwzględnienie doprowadzi do jego przedłużenia, organ kontynu-
uje postępowanie z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym
(o czym organ informuje stronę; art. 163d KPA). Wcześniejsze czynności pro-
cesowe podjęte w postępowaniu uproszczonym pozostają w mocy (nie ma
potrzeby ich powtarzania, ani dostosowywania do ogólnych reguł zwykłego
postępowania administracyjnego).
400 Drugą kategorię dowodów, które są brane pod uwagę w postępowaniu
uproszczonym, stanowią dowody możliwe do ustalenia na podstawie danych
będących w dyspozycji organu. Nie chodzi tu więc o dowody będące (bezpo-
średnio) w posiadaniu organu. Pomiędzy tymi pojęciami zachodzi zakresowy
stosunek nadrzędności – każdy dowód będący w dyspozycji organu jest zara-
zem dowodem możliwym do ustalenia na podstawie danych posiadanych przez
organ, ale zależność ta nie działa w drugą stronę. Mogą więc istnieć dowody
możliwe do ustalenia na podstawie danych będących w dyspozycji organu, któ-
re nie są dowodami znajdującymi się w posiadaniu organu. W postępowaniu
uproszczonym dowody nie muszą zatem pozostawać w (bezpośredniej) dys-
pozycji organu. Wystarczy, że dowody te są możliwe do ustalenia na podstawie
posiadanych przez ten organ danych, choćby nawet dysponentem tych dowo-
dów był inny organ lub podmiot.
401 Ograniczenia dowodowe przewidziane w postępowaniu uproszczonym nie
uchylają reguły, zgodnie z którą fakty powszechnie znane oraz fakty znane
organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 KPA). Mogą one zatem
stanowić element podstawy (faktycznej) rozstrzygnięcia sprawy w postępowa-
niu uproszczonym.
402 Kolejna modyfikacja dotyczy uzasadnienia decyzji wydanej w postępowa-
niu uproszczonym. Uzasadnienie to może ograniczać się do wskazania faktów,
które organ administracji publicznej uznał za udowodnione, oraz przytocze-
nia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji (art. 163f KPA).
Kompetencja do okrojenia w ten sposób uzasadnienia decyzji leży w sferze
uznania organu prowadzącego postępowanie uproszczone. Dopuszczalne więc
jest opatrzenie decyzji wydanej w tym postępowaniu pełnym uzasadnieniem,
zawierającym wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 KPA.
Nb. 400–402
66498795312510
66
Ograniczenie przez organ uzasadnienia prawnego decyzji wydanej

w postępowaniu uproszczonym wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa
stanowiących jej podstawę prawną oznacza pozbawienie decyzji takiego uza-
sadnienia. Powołanie podstawy prawnej decyzji – a więc właśnie przytoczenie
przepisów prawa stanowiących tę podstawę – jest bowiem odrębnym i samo-
dzielnym elementem (komparycji) decyzji przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4
KPA, którego stosowania nie wyłącza art. 163f KPA (jest to bowiem przepis
szczególny jedynie wobec art. 107 § 3 KPA). Zastosowanie art. 163f KPA pro-
wadzi zatem do dwukrotnego – w komparycji i uzasadnieniu – przytoczenia
przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji wydanej w postę-
powaniu uproszczonym, która nie zawiera wówczas uzasadnienia prawnego
(w typowym i poprawnym rozumieniu tego pojęcia).
Dopuszczalność okrojenia przez organ uzasadnienia nie powinna doty- 403
czyć postanowień wydawanych w postępowaniu uproszczonym (w zakresie,
w jakim podlegają one uzasadnieniu – zob. art. 124 § 2 i art. 125 § 3 KPA).
Kwestia ta jest jednak do pewnego stopnia dyskusyjna.
W postępowaniu uproszczonym dopuszczalne jest odstąpienie od uzasad- 404
nienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony (art. 107 § 4 KPA).
Ostatnią modyfikacją o charakterze funkcjonalnym jest ograniczenie samo- 405
dzielnej (odrębnej) zaskarżalności postanowień wydawanych w postępowa-
niu uproszczonym (art. 163g KPA). Zapadłe w tym postępowaniu postanowie-
nia można bowiem zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Od tej reguły
przewidziane zostały trzy wyjątki:
1) zaskarżalne (samoistnym) zażaleniem są postanowienia zapadłe po wyda-
niu decyzji w postępowaniu uproszczonym, a więc przede wszystkim po-
stanowienia dotyczące nadania decyzji rygoru natychmiastowej wyko-
nalności (art. 108 § 2 KPA) oraz rektyfikacji decyzji (art. 111–113 KPA).
Dyskusyjna jest natomiast kwestia zaliczenia do tej kategorii postanowień
wydanych w II instancji postępowania uproszczonego oraz dotyczących
milczącego załatwienia sprawy w tym postępowaniu (art. 122f w zw.
z art. 163b § 3 KPA). Wiele argumentów przemawia jednak za potraktowa-
niem również tych dwóch rodzajów postanowień jako zapadłych po wyda-
niu decyzji w postępowaniu uproszczonym (w rozumieniu art. 163g KPA);
2) zaskarżalne (samoistnym) zażaleniem są postanowienia (tamujące) o za-
wieszeniu postępowania uproszczonego bądź odmowie podjęcia zawieszo-
nego postępowania uproszczonego (art. 101 § 3 KPA);
3) zaskarżalne (samoistnym) zażaleniem są również postanowienia, w odnie-
sieniu do których możliwość ich zaskarżenia przewidują przepisy szczegól-
ne (np. PrBud).
Nb. 403–405
66498795312510
66
Wszystkie powyższe kategorie postanowień – jako zaskarżalne zażaleniem

– podlegają również zaskarżeniu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spra-
wy (jeżeli postanowienie wydał minister lub SKO; art. 127 § 3 w zw. z art. 144
KPA), a ponadto środkami nadzwyczajnymi (w sytuacjach, o których mowa
w art. 126 KPA), jak też mogą być kwestionowane w drodze skargi do sądu
administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm).
406 Wśród wyżej wymienionych wyjątków (wynikających z art. 163g KPA) nie
znalazły się natomiast postanowienia o ukaraniu grzywną, których adresata-
mi mogą być nie tylko strony postępowania, ale także świadkowie, biegli i inne
osoby trzecie (art. 88 KPA). Wyłączając odrębną (samodzielną) zaskarżalność
tych postanowień zażaleniem, pozbawiono zatem tych uczestników postępo-
wania prawa do weryfikacji w drodze kontroli instancyjnej (w tym sądowej)
zasadności ukarania ich przez organ grzywną w postępowaniu uproszczonym.
407 Ograniczenie samodzielnej (odrębnej) zaskarżalności postanowień wyda-
wanych w postępowaniu uproszczonym nie dotyczy postanowień ostatecz-
nych (zob. przede wszystkim art. 59 § 2 oraz art. 134 KPA), które – jako koń-
czące postępowanie w sprawie – podlegają zaskarżeniu bezpośrednio skargą
do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm) również wtedy, gdy
zostały wydane w postępowaniu uproszczonym.
Nb. 406–407
66498795312510
66
Rozdział III. Przepisy szczególne w sprawach
ubezpieczeń społecznych
W Rozdziale I określiliśmy zakres regulacji KPA, wskazując rodzaje postę- 408

powań, jakie normowane są przez przepisy Kodeksu. Jednocześnie na pod-
stawie art. 180 § 1 KPA przepisy Kodeksu będą stosowane także w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych1, o ile przepisy dotyczące ubezpieczeń spo-
łecznych nie będą określały odmiennych zasad postępowania w tych sprawach.
Dla określenia pełnego zakresu stosowania KPA musimy zatem wskazać, co
należy rozumieć pod pojęciem spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Definicja spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawarta jest w art. 180 409
§ 2 KPA. Są to:
1) sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych;
2) sprawy wynikające z przepisów o zaopatrzeniach emerytalnych i rento-
wych;
3) sprawy wynikające z przepisów o funduszu alimentacyjnym;
4) sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych
z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Będą to zatem sprawy regulowane m.in. przez następujące przepisy:
1) ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych2;
2) ustawa z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych3;
3) ustawa z 30.10.2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków
przy pracy i chorób zawodowych4;
4) ustawa z 30.10.2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawo-
dowych powstałych w szczególnych okolicznościach5;
1
W przedmiocie charakterystyki i zasad działania ubezpieczenia społecznego zob. I. Ję-
drasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2018,
s. 26 i nast.
2
3
4
5
Nb. 408–409
66498795312510
66
5) ustawa z 19.12.2008 r. o emeryturach pomostowych1;

6) ustawa z 25.12.1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia spo-
łecznego w razie choroby i macierzyństwa2;
7) ustawa z 10.12.1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych
oraz ich rodzin3.
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie stosuje się jednak
przepisów dotyczących sposobu określania organów odwoławczych, czyli
art. 127 § 2 KPA. Zgodnie bowiem z art. 181 KPA organy odwoławcze wła-
ściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepi-
sy odrębne. Artykuł 181 in fine KPA przewiduje przy tym, że do postępowań
przed tymi organami odwoławczymi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 KPA.
410 Oznacza to, że sam organ odwoławczy będziemy ustalać według przepi-
sów odrębnych, jednak w postępowaniu przed nim zastosujemy KPA, o ile
przepisy dotyczące ubezpieczeń nie będą ustalać odmiennych zasad postę-
powania. Będziemy stosować KPA jednak tylko wtedy, kiedy będzie to możli-
we. W art. 181 in fine KPA ustawodawca wprost wskazał, że art. 180 § 1 KPA
powinien być stosowany odpowiednio.
Sposób ustalania organu odwoławczego jest dość skomplikowany, co może-
my prześledzić na przykładzie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych4.
Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decy-
zji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad
określonych w przepisach KPC5. Natomiast zgodnie z art. 82 ust. 4 tej ustawy
od decyzji wskazanych w tym przepisie odwołanie, o którym mowa w ust. 2,
nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa
ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wyda-
nej w I instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy
dotyczące odwołań od decyzji, określone w KPA. Przepisy KPA stosujemy tak-
że w przypadku decyzji ostatecznych ZUS, od których nie zostało wniesione
odwołanie do właściwego sądu, a które mogą być z urzędu przez Zakład uchy-
lone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w KPA. Na tym
gruncie NSA wprost przyjmuje, że „sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych
należą do właściwości sądów powszechnych”6. W związku z tym w jednym

1

2
3
4
Zob. S. Gajewski, Postępowanie o świadczenia emerytalno-rentowe. Studium z zakresu
postępowania administracyjnego, Warszawa 2020, s. 359 i nast.
5
Szerzej zob. M. Klimas, Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych, Warszawa 2013, passim.
6
Post. NSA z 9.2.2012 r., II GSK 1478/11, Legalis.
Nb. 410
66498795312510
66
Rozdział III. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych 299
z ostatnich wyroków NSA wskazał, że „[s]ąd administracyjny – na zasadzie

wyjątku wynikającego z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. – uprawniony jest do kontroli
decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytu-
łu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmio-
cie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83
ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu
powszechnego (nie zaś administracyjnego) w terminie i według zasad określo-
nych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś p.p.s.a.”1.
1
Tak wyr. NSA z 26.5.2020 r., I GSK 1972/19, Legalis.
Nb. 410
66498795312510
66
Rozdział IV. Udział prokuratora
411 Prokurator, zgodnie z art. 2 PrProk, ma za zadanie stać na straży prawo-

rządności oraz wykonywać zadania w zakresie ścigania przestępstw. Zgodnie
z § 367 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin wewnętrznego
urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury1, prokura-
tor inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem admi-
nistracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego
ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczyn-
ność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny.
W ramach tych zadań KPA wyposaża prokuratora w szereg uprawnień i kom-
petencji.
412 Zgodnie z przepisami KPA prokurator:
1) ma prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej
o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem
(art. 182 KPA);
2) ma prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia,
aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183
§ 1 KPA);
3) ma prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy
Kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania,
stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1
KPA).
413 Przesłanką działania prokuratora na podstawie art. 182 KPA jest cel usu-
nięcia stanu niezgodnego z prawem. Ocena tego, czy w danej sytuacji mamy
do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem, należy do prokuratora, a nie
do organu. Organ jest związany wnioskiem prokuratora i musi w takiej sytu-
acji – nawet jeśli nie podziela tej oceny – wszcząć postępowanie. W literatu-
rze przyjmuje się, że prawo zwrócenia się o wszczęcie postępowania doty-
czy wyłącznie postępowań, które mogą być wszczęte przez organ z urzędu2.
1
2
F. Elżanowski, Komentarz do art. 182 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1225.
Nb. 411–413
66498795312510
66
Rozdział IV. Udział prokuratora 301
Odnotować można również pogląd odmienny, zgodnie z którym prokurator

może żądać wszczęcia postępowania, które wymaga wniosku strony, ale organ
zgodnie z art. 61 § 2 KPA powinien uzyskać zgodę strony, a w jej braku umo-
rzyć postępowanie1. Na takim stanowisku stanął również WSA w Warszawie
w wyroku z 19.12.2019 r.2 Finalnie jednak wynika z tego, że zgoda strony na
prowadzenie postępowania, o którego wszczęcie wnioskuje prokurator, jest
warunkiem koniecznym.
Oprócz możliwości wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania, pro-
kurator może wziąć udział w każdym stadium postępowania, a zatem zarów-
no w postępowaniu w I instancji, jak i w postępowaniu w II instancji oraz
w tzw. postępowaniach nadzwyczajnych. Celem umożliwienia prokuratorowi
realizacji prawa do udziału w postępowaniu, organ zobowiązany jest zawiado-
mić go o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każ-
dym przypadku, gdy uzna udział prokuratora za potrzebny. To, czy prokurator
będzie brał udział w postępowaniu, zależy wyłącznie od niego. W tym wypad-
ku udział prokuratora nie opiera się na konstrukcji dopuszczania (co występu-
je choćby w przypadku udziału instytucji społecznej na zasadach określonych
w art. 31 § 3 KPA), a zatem udział prokuratora jest niezależny od woli organu
administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie.
Prokurator może także wnieść sprzeciw od decyzji ostatecznej. Nie moż- 414
na go mylić ze sprzeciwem organu, o którym mowa w art. 122a KPA lub
w przepisach szczególnych ani ze sprzeciwem od decyzji, o którym mowa
w art. 64a PrPostSAdm – są to zupełnie różne instytucje. Sprzeciw jest
środkiem pozwalającym na weryfikację decyzji ostatecznej z inicjatywy pro-
kuratora w przypadku, w którym decyzja ostateczna jest dotknięta wadą. Jest
to zatem uzależnione od tego, czy w danym przypadku przepisy Kodeksu lub
przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nie-
ważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Sprzeciw prokuratora przy-
sługuje od decyzji, w przypadku których zachodzą przesłanki do wznowienia
postępowania (art. 145 i 145a KPA), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156
KPA) albo jej uchylenia lub zmiany (art. 154, 155, 161, art. 162 § 2, art. 163
KPA). Ustawodawca wyraźnie przesądził przy tym, że nie jest możliwe wnie-
sienie sprzeciwu od postanowienia3.
1
A. Wróbel, Komentarz do art. 182 KPA, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postę-
powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1179.
2
II SA/Wa 2002/19, Legalis.
3
Tak NSA w wyr. z 23.5.2017 r., I OSK 2133/15, Legalis; odmiennie wyr. WSA w Go-
rzowie Wlkp. z 15.4.2015 r., II SA/Go 46/15, Legalis.
Nb. 414
66498795312510
66
Sprzeciw jest wnoszony do organu właściwego do wznowienia postępo-

wania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, jed-
nak w przypadku, w którym decyzja została wydana przez ministra, sprzeciw
może wnieść wyłącznie Prokurator Generalny. Dodatkowo art. 189 KPA wyłą-
cza możliwość wniesienia sprzeciwu, jeżeli prokurator wniósł z tych samych
przyczyn do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu administra-
cji publicznej. Sam wybór pomiędzy wniesieniem sprzeciwu lub skargi nale-
ży do prokuratora i zgodnie z § 367 ust. 4 Regulaminu wewnętrznego urzę-
dowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury dokonuje się
go „z uwzględnieniem potrzeby szybkiego i skutecznego załatwienia spra-
wy”. Innym ograniczeniem jest to, że jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie
art. 145 § 1 pkt 4 KPA (czyli brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy),
prokurator musi uzyskać zgodę strony na wniesienie sprzeciwu.
415 Artykuł 185 KPA wyznacza 30-dniowy termin na rozpatrzenie i załatwie-
nie sprzeciwu prokuratora, wskazując że w przypadku niezałatwienia sprawy
w terminie odpowiednie zastosowanie mają art. 36–38 KPA dotyczące terminu
załatwienia sprawy. Po wniesieniu sprzeciwu właściwy organ zobowiązany jest
wszcząć postępowanie z urzędu i zawiadomić o tym strony. Wniesienie sprzeci-
wu nie wstrzymuje wykonalności decyzji (a jak wiemy decyzja, która jest osta-
teczna jest również wykonalna). Jednocześnie organ administracji publicznej,
do którego prokurator wniósł sprzeciw, zobowiązany jest niezwłocznie rozpa-
trzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili zała-
twienia sprzeciwu.
Zgodnie z art. 188 KPA prokuratorowi, który bierze udział w postępo-
waniu w przypadkach określonych w art. 182–184 KPA, przysługują prawa
strony. Wynika z tego, że przede wszystkim może przeglądać akta, zgłaszać
wnioski dowodowe, powinien móc także wypowiedzieć się co do zebranych
dowodów przed zakończeniem postępowania. Pewne wątpliwości budziło to,
czy prokurator może wnieść odwołanie od decyzji administracyjnej także wte-
dy, kiedy nie brał udziału w postępowaniu w I instancji. Z orzecznictwa wyni-
ka, że może. Zgodnie z wyrokiem NSA z 29.9.2005 r.1, prokurator, który nie
brał udziału w postępowaniu może, na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw.
z art. 129 § 2 KPA, wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu I in-
stancji.
1
II OSK 34/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 79.
Nb. 415
66498795312510
66
Rozdział V. Administracyjne kary pieniężne
§ 29. Zakres regulacji

I. Uwagi ogólne. Definicja administracyjnej kary pieniężnej
Nowelizacja KPA z 2017 r. przewidziała wprowadzenie do niego nowe- 416
go działu (dział VIa), którego przepisy określają zasady nakładania i wymie-
rzania kar administracyjnych, tj. dyrektywy wymiaru kary, przypadki uzasad-
niające odstąpienie od nałożenia kary i udzielenie przez organ administracji
publicznej pouczenia, przedawnienie nałożenia i egzekucji kary, a także prze-
słanki kształtujące wysokość kary, jej ewentualnego odroczenia, rozłożenia
na raty oraz umorzenia. Dodane przez ustawę z 9.3.2017 r. o zmianie usta-
wy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw1
art. 189a–189k KPA stanowią novum w polskim systemie prawnym. Wprowa-
dzenie regulacji dającej podstawy do nakładania i wymierzania administracyj-
nych kar pieniężnych sprzyja dążeniu do wypełnienia zasady równości wobec
prawa, czy też zachowaniu zasady proporcjonalności w toku prowadzenia
postępowań administracyjnych, które mogą kończyć się nakładaniem tego typu
sankcji administracyjnych.
Administracyjna kara pieniężna stanowi rodzaj sankcji administracyjnej 417
o charakterze pieniężnym2. Samo pojęcie sankcji administracyjnej nie doczeka-
ło się do tej pory swojej odrębnej definicji w prawie pozytywnym i było wytwo-
rem języka prawniczego3. W systemie prawa brak było do tej pory definicji
pojęcia administracyjnej kary pieniężnej. Artykuł 189b KPA wprowadza wła-
śnie taką legalną definicję. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się
określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ
administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie
naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu
1
Dz.U. z 2017 r. poz. 935.
2
E. Kruk, Sankcja administracyjna, Lublin 2013, s. 164.
3
Por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania,
Nb. 416–417
66498795312510
66
zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organiza-

cyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W świetle art. 189b KPA do ele-
mentów konstytutywnych administracyjnej kary pieniężnej zalicza się więc:
1) ustawowa forma regulacji;
2) charakter sankcji pieniężnej;
3) nakładanie w drodze decyzji administracyjnej;
4) konsekwencja naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku
albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo
jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Ustawodawca wprowadza definicję administracyjnej kary pieniężnej jako
sankcji o charakterze pieniężnym nakładanej przez organ administracji publicz-
nej, w drodze decyzji administracyjnej, w następstwie naruszenia prawa pole-
gającego na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się
od zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce niepo-
siadającej osobowości prawnej. Administracyjną karę pieniężną należy zatem
rozumieć jako określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy
adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu.
II. Reguły kolizyjne w zakresie nakładania administracyjnych

kar pieniężnych
418 Wskazać należy, że przyjęte rozwiązania stanowią uzupełnienie regula-
cji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że
przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specia-
lis derogat legi generali). Przepisy KPA zawarte w dziale VIa w zakresie reguł
nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu są przepisami ogólnymi, z tym
jednak zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczegól-
nych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów propono-
wanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów.
419 Artykuł 189a § 2 KPA określa następujące aspekty regulacji w zakresie
administracyjnych kar pieniężnych:
1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej;
2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie po-
uczenia;
3) odsetki od kary zaległej;
4) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej;
5) terminy przedawnienia egzekucji takiej kary oraz
6) udzielenie ulgi w jej wykonaniu.
Nb. 418–419
66498795312510
66
Rozdział V. Administracyjne kary pieniężne 305
Celem wprowadzenia art. 189a § 2 KPA jest uzupełniające stosowa-

nie przepisów KPA w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie
w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji doty-
czącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją usta-
wy odrębnej, wówczas zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy KPA zawar-
te w komentowanym dziale. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują
określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zosta-
je zastosowanie wszystkich przepisów KPA określających przesłanki wymiaru
kary. Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował
kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany „wyci-
nek” tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie
zastosowanie przepisów KPA powinno być wyłączone. Nie wyklucza to jednak
stosowania przepisów KPA w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2
pkt 2–6. Oznacza to, że regulacja działu IVa KPA ma stosunkowo wąski zakres
zastosowania, ograniczony wyłącznie do tych aspektów, których ustawodawca
w danej ustawie szczególnej w ogóle wcześniej nie uregulował.
Regulacja zawarta w dziale IVa KPA nie znajdzie zastosowania do kar 420
nakładanych przez organ administracji publicznej w związku z odpowiedzial-
nością dyscyplinarną, porządkową albo ze względu na popełnienie przestęp-
stwa, wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego lub wykroczenia karnoskar-
bowego (art. 189a § 3 KPA). Jak się wydaje, przepis ten jest zbędny, ponieważ
tego rodzaju kary nie mieszczą się w zakresie definicji administracyjnej kary
pieniężnej (zob. komentarz do art. 189b KPA). Stanowi więc on jedynie powtó-
rzenie zapatrywań doktrynalnych, które często pozostawiały tego rodzaju kary
poza zakresem sankcji administracyjnych1.
III. Zasada zastosowania przepisu względniejszego dla strony

Zgodnie z art. 189c KPA, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie 421
administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naru-
szenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę
nową, jednak należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona
względniejsza dla strony.
Powyższa reguła intertemporalna jest wzorowana na zasadzie znanej z pra-
wa karnego. Stanowi ona również w dużej mierze odbicie dotychczasowych
1
Por. m.in. J. Filipek, Strukturalno-organizacyjne normy prawa administracyjnego,
[w:] A. Jaroszyński, Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, Warszawa
1987, s. 74 i nast.
Nb. 420–421
66498795312510
66
poglądów doktryny i orzecznictwa w odniesieniu do zasad międzyczasowych

stosowania sankcji administracyjnych. Na wzór istniejących już regulacji obo-
wiązującej przy odpowiedzialności karnej (zob. art. 4 KK) oraz odpowie-
dzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wprowadzono nor-
mę, zgodnie z którą, w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie
administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedo-
pełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się usta-
wę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli
jest ona względniejsza dla strony. Powyższy artykuł zawiera tym samym normy
prawa międzyczasowego (intertemporalnego), które obejmują reguły zawar-
te w normie materialnego prawa administracyjnego, przewidującej nałożenie
administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku gdy w czasie wydawania decy-
zji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż
w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara
(ustawa nowa). Skierowany jest do stosujących prawo karne i zawiera wska-
zania, jak ma postępować odpowiedni organ, gdy napotka kolizję ustaw w cza-
sie mieszczącą się w przedziale zmian normatywnych wyznaczonych ustawą
obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia obowiązku i ustawą obowiązu-
jącą w czasie orzekania w sprawie tego naruszenia. Oznacza to de facto, nakaz
wstecznego działania ustawy względniejszej dla podmiotu naruszającego okre-
ślony obowiązek. Wskazana reguła wprowadza, co do zasady, obowiązek sto-
sowania ustawy nowej. Stosowanie tej reguły jest obowiązkiem organu.
Ocena tego, która z norm (nowa czy dotychczasowa) jest względniejsza dla
strony, uzależniona jest od wielu czynników. W szczególności, nie jest przesą-
dzające to, że nowa norma zawiera wyższy pułap administracyjnej kary pie-
niężnej niż norma dotychczasowa, ponieważ nowa norma może zawierać
korzystniejsze dla strony kryteria miarkowania kary (elementy takie jak kry-
teria wymiaru kary, zasady odstępowania od kary czy zasady dotyczące ulg
w wykonaniu kary są treścią normy sankcjonującej). Badanie względności
administracyjnej kary pieniężnej nie może przy tym odbywać się in abstracto,
lecz powinno uwzględniać specyficzną sytuację danego podmiotu w określo-
nym stanie faktycznym1.
Jak się wydaje, stosowanie ustawy korzystniejszej nie może polegać na oce-
nianiu konkurujących ustaw z punktu widzenia korzystności dla późniejsze-
go adresata decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w oderwaniu
od okoliczności konkretnej sprawy. Organ ma obowiązek dokonać pełnej oce-
ny sprawy w oparciu o wszystkie czynniki, które będzie uwzględniał w trak-
1
Por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym, s. 162.
Nb. 421
66498795312510
66
cie oceny sprawy przy miarkowaniu wysokości tej kary. Wskazanie regulacji
względniejszej wymaga przede wszystkim ustalenia całokształtu konsekwencji,
jakie pociąga za sobą zastosowanie każdej z porównywanych z punktu widze-
nia komentowanego artykułu ustaw. Nie jest jasny natomiast stosunek oma-
wianej reguły intertemporalnej do przepisów międzyczasowych w ustawach
szczególnych. Należy się jednak opowiedzieć za pierwszeństwem zastosowa-
nia normy wyrażonej w komentowanym artykule, o ile przepis szczególny nie
odnosi się wyraźnie do regulacji międzyczasowej stosowania administracyj-
nych kar pieniężnych.
IV. Przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej

W art. 189d KPA określono tzw. dyrektywy wymiaru administracyjnej kary 422
pieniężnej. Dyrektywy te stanowią swoiste normatywne przesłanki mające
wpływ na ustalenie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. Wymienio-
ne okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogą wpływać
łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nało-
żona administracyjna kara pieniężna. Należy wyraźnie zaznaczyć, że stosowa-
nie w konkretnym postępowaniu administracyjnym powiązanym z nałożeniem
administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie w postępowaniu, któ-
re jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego zakładającej możliwość
nałożenia kary w określonym przedziale finansowym, lub też oparty co praw-
da na ściśle wyznaczonej stawce kary, jednak przepis uznaniowy pozwala na
zastosowanie dyrektywy wyboru konsekwencji (karać lub nie karać). Zastoso-
wanie dyrektyw wymiaru kary przy ocenie danej sprawy może dać organowi
asumpt do odstąpienia od nałożenia kary w drodze decyzji, mimo naruszenia
określonego przepisu prawa administracyjnego. Nie jest więc możliwe miarko-
wanie kary, w sytuacji gdy przepis z góry określa jej wysokość za naruszenie
określonego przepisu prawa administracyjnego.
Trzeba zauważyć, że jeżeli charakter normy, na której opiera się nałożenie
administracyjnej kary pieniężnej, na to pozwala, wówczas organ ma obowiązek
rozważyć te ze wskazanych w komentowanym artykule przesłanek, które można
zastosować do konkretnego podmiotu w danej sprawie. Miarkowanie kary przy
pomocy wskazanych dyrektyw w komentowanym przepisie może – w zależ-
ności od ustalonych okoliczności – posiadać zarówno wymiar łagodzący, jak
i obciążający. Brak wątpliwości, że dyrektywy wymiaru kary mieszczą się
w koniecznym zapewnieniu proporcjonalnego stosowania regulacji prawnych.
Przy ich stosowaniu organ powinien mieć na uwadze, że dolegliwość kary musi
być jednak proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.
Nb. 422
66498795312510
66
Ustawodawca wprowadził następujące dyrektywy wymiaru administracyj-

nej kary pieniężnej:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony
życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony
ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz
czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszenia za-
kazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie za-
kazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo
skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara, do powstania
naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naru-
szenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą kara jest
nakładana.
Kryterium zawarte w art. 189d pkt 1 KPA jest kategorią zbiorczą. Ocenia-
jąc wagę i okoliczności naruszenia prawa organ powinien brać pod uwagę
wszelkie okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej,
a powiązane z naruszeniem prawa dającym podstawę do uruchomienia postę-
powania zmierzającego ewentualnie do nałożenia administracyjnej kary pie-
niężnej. Powinny być one badane w kontekście zagrożenia, jakie wywołał
określony delikt administracyjny wobec takich wartości jak ochrona życia lub
zdrowia, ochrona mienia w znacznych rozmiarach, lub ochrona ważnego inte-
resu publicznego, lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania
tego naruszenia. Tak określone podstawy oparte są zasadniczo na tzw. klauzu-
lach generalnych (zwłaszcza „ochrona ważnego interesu publicznego”, czy też
„ochrona wyjątkowo ważnego interesu strony”).
423 Zgodnie z art. 189d pkt 2 KPA jedną z dyrektyw wymiaru kary powinna być
ocena częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku albo narusze-
nia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naru-
szenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara.
Z kolei, stosownie do brzmienia art. 189d pkt 3 KPA ustawodawca wska-
zuje jako przesłankę uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za prze-
stępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe,
podwyższającą karę w ustawowych granicach popełnianie deliktu administra-
cyjnego tego samego rodzaju co delikt administracyjny, za który nakładana jest
Nb. 423
66498795312510
66
kara w przeszłości, przy czym okolicznością wpływającą na wymiar kary ma

być „częstotliwość” naruszeń. Użycie przez ustawodawcę kwalifikatora „tego
samego rodzaju” oznacza, że nie musi to być delikt administracyjny dotyczą-
cy naruszenia tej samej normy sankcjonowanej, lecz delikt podobny, należący
do tej samej kategorii naruszeń. W przypadku więc, gdy to samo zachowanie
jest penalizowane na gruncie prawa wykroczeń, karnego lub karnoskarbowego,
kara wymierzona za wykroczenie, wykroczenie karnoskarbowe, przestępstwo
bądź przestępstwo karnoskarbowe – z uwagi na te same funkcje, jakie spełnia-
ją wyżej wymienione kary – powinna być brana pod uwagę, przy wymierzaniu
administracyjnej kary pieniężnej.
Stosownie do brzmienia art. 189d pkt 4 KPA, dyrektywą wymiaru kary jest
stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana kara, do powsta-
nia naruszenia prawa. Ustawodawca posłużył się więc stosunkowo nowa-
torskim, jak na przepisy prawa administracyjnego, pojęciem stopnia przy-
czynienia się strony do powstania naruszenia prawa. „Stopień przyczynienia
się” jest koncepcją znaną przede wszystkim prawu cywilnemu – w odniesie-
niu do odpowiedzialności odszkodowawczej (zob. art. 362 KC). Przyczynienie
się jest kategorią obiektywną (dotyczącą związku przyczynowego), niezależną
od elementów podmiotowych, takich jak wina czy warunki osobiste sprawcy
i poszkodowanego. Przyczynienie się innego podmiotu (np. poszkodowanego)
ma składać się na łańcuch przyczynowo-skutkowy prowadzący do powstania
szkody, zgodnie z koncepcją adekwatnego związku przyczynowego i teorii nor-
malności następstw.
Zgodnie z treścią art. 189d pkt 5 KPA za dyrektywę wymiaru kary uważa 424
się również ocenę działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu unik-
nięcia skutków naruszenia prawa. W przeciwieństwie do przesłanek zawar-
tych w wymienionych ustawach, komentowany przepis nie wymaga, dla złago-
dzenia kary, zaistnienia skutku w postaci usunięcia konsekwencji naruszenia,
lecz jedynie podjęcia działań, które mają taki cel. Należy jednak uznać, że nie
mogą to być działania pozorne.
Z kolei, stosownie do art. 189d pkt 6 KPA dyrektywą wymiaru kary jest rów-
nież wysokość uzyskanych korzyści w wyniku powstania deliktu admini-
stracyjnego. Z oczywistych względów omawiana przesłanka, tj. wysokość
osiągniętej korzyści albo straty, której strona uniknęła, będzie mogła być brana
pod uwagę tylko w przypadkach, gdy samo stwierdzenie naruszenia prawa jest
uzależnione od osiągnięcia korzyści lub uniknięcia straty przez podmiot podle-
gający ukaraniu. Przesłanka zawarta w art. 189d pkt 6 KPA będzie miała zasad-
niczo wyłącznie obciążający charakter. Zauważyć należy także, że przepis nie
zawiera kwalifikatora wskazującego jaka wysokość (znaczna, nieznaczna, zni-
Nb. 424
66498795312510
66
koma) korzyści lub unikniętej straty prowadzi do złagodzenia lub zaostrzenia

kary. Tym samym ocena w tym zakresie pozostawiona została uznaniu orga-
nu wymierzającego administracyjną karę pieniężną. Powyższy przepis obliguje
jedynie organ administracji publicznej do rozważenia tej kwestii.
425 W art. 189d pkt 7 KPA wskazano, że dyrektywą wymiaru kary mogą stać
się również w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na
którą kara jest nakładana. Podobna dyrektywa wymiaru kary uwzględnia-
na jest przy wymiarze kary na podstawie przepisów Kodeksu karnego (zob.
art. 53 § 2 KK). Należy jednak zauważyć, że doktryna prawa karnego podkreśla
istotny związek konstruowania tego pojęcia w oparciu o funkcje prawa karne-
go. Z uwagi na fakt, że funkcje stosowania administracyjnych kar pieniężnych
dają przewagę funkcji prewencyjnej nad represyjną, to również w przyszłości
powinno determinować sposób wykorzystania dorobku prawa karnego w tym
zakresie. Wydaje się, że dla tych „warunków osobistych”, które mogą mieć
znaczenie dla miarkowania administracyjnej kary pieniężnej, mogą być istot-
ne takie czynniki jak warunki materialne, mieszkalne, socjalne, zatrudnienie,
stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki1. Warunki osobi-
ste z natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Brak jest przy tym
podstaw, aby wyłączyć stosowanie tej dyrektywy również do osób fizycznych
prowadzących działalność gospodarczą. Jak wskazano w uzasadnieniu do pro-
jektu, rozumienie tego pojęcia powinno być takie samo także na gruncie odpo-
wiedzialności administracyjnej, skutkującej nałożeniem administracyjnej kary
pieniężnej.
V. Kryterium „siły wyższej”

426 Warto wspomnieć w tym miejscu o wprowadzeniu klauzuli siły wyższej
pozwalającej na wyłączenie odpowiedzialności osoby za określone zdarzenie
prawne. Zgodnie z art. 189e KPA, w przypadku, gdy do naruszenia prawa
doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Poję-
cie siły wyższej nie zostało zdefiniowane w prawie pozytywnym. Występuje
natomiast np. w Kodeksie cywilnym. W nauce ugruntowane jest stanowisko, że
siłą wyższą są zdarzenia o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywio-
łowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do
nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zda-
1
Por. m.in.: K. Buchała, [w:] K. Buchała, A. Zoll, Kodeks karny. Część ogólna. Komen-
tarz, Kraków 1998, teza 32 do art. 53, s. 397–398; J. Wojciechowska, E. Bieńkowska, B. Ku-
nicka-Michalska, G. Rejman, J. Wojciechowska, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz,
Nb. 425–426
66498795312510
66
rzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamiesz-

ki krajowe. Siłę wyższą należy rozumieć jako zdarzenia i okoliczności, których
strona nie mogła przewidzieć lub których nie mogła przezwyciężyć.
VI. Przypadki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary

Zgodnie z art. 189f § 1 KPA wprowadzono instytucję obligatoryjnego odstą- 427
pienia od wymierzenia kary. W tymże przepisie przewidziano następujące przy-
padki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa,
lub
2) na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to
samo naruszenie prawa przez inny uprawniony organ administracji publicz-
nej albo strona została prawomocnie ukarana za przestępstwo, przestępstwo
skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i uprzednia kara spełnia
cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Stosownie do brzmienia art. 189f § 3 KPA, w przypadkach innych niż
wymienione w § 1 pkt 1 lub 2, organ administracji publicznej, w drodze
postanowienia, może wyznaczyć stronie termin na przedstawienie dowodów
potwierdzających – o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby
zostać nałożona administracyjna kara pieniężna (cel kary wynikał zaś będzie
z treści, charakteru, umiejscowienia itp. przepisów stanowiących podstawę do
wymiaru kary). W zaistniałej sytuacji, organ może wyznaczyć stronie termin
na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub
powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa,
określając termin i sposób powiadomienia.
Przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających wykonanie posta-
nowienia wydanego przez organ będzie warunkowało odstąpienie od nałożenia
administracyjnej kary pieniężnej.
Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie wiązało
się z koniecznością udzielenia stronie pouczenia, co ma na celu zmniejszenie
ryzyka powtórnego naruszenia prawa w przyszłości. Powyżej wymienione oko-
liczności uzasadniające nienakładanie kary i poprzestanie na udzieleniu przez
organ pouczenia stanowią zbiór przypadków, gdy naruszenie nie ma istotne-
go znaczenia bądź strona poniosła już odpowiedzialność za swoje działanie lub
zaniechanie, ewentualnie ekskulpowała swoje niezgodne z prawem zachowa-
nie, np. przywracając stan zgodny z prawem.
Nb. 427
66498795312510
66
Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej będzie mia-

ło charakter merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (rozstrzygnięcie co do
istoty sprawy), a zatem powinno być dokonywane w formie decyzji.
VII. Przedawnienie ukarania

428 Kolejną instytucją przewidzianą w katalogu przepisów dotyczących admi-
nistracyjnych kar pieniężnych jest instytucja tzw. przedawnienia ukarania.
Artykuł 189g KPA wprowadza przedawnienie możliwości nałożenia sankcji
administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej poprzez wyda-
nie decyzji administracyjnej (przedawnienie nałożenia kary) oraz odrębnie,
przedawnienie obowiązków wykonywania obowiązków wynikających z fak-
tu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie uprzednio wyda-
nej decyzji administracyjnej (przedawnienie ściągalności kary). Instytucja
przedawnienia powiązana jest więc z upływem określonego czasu determinu-
jącym unicestwienie:
1) możliwości wyciągnięcia negatywnych dla podmiotu sfery zewnętrznej
konsekwencji związanych z podjęciem lub zakończeniem postępowania ad-
ministracyjnego prowadzonego wobec niego w przedmiocie nałożenia ad-
ministracyjnej kary pieniężnej lub też
2) możliwości skutecznego domagania się zapłaty administracyjnej kary pie-
niężnej nałożonej na podstawie uprzednio wydanego rozstrzygnięcia (rów-
nież przy zastosowaniu instrumentów egzekucji administracyjnej).
Tym samym, upływ określonego czasu będzie stanowił bezwzględną prze-
słankę uchylającą możliwość poniesienia odpowiedzialności w postaci koniecz-
ności uiszczenia kary pieniężnej za popełnienie deliktu administracyjnego.
W ujęciu proceduralnym z kolei, upływ określonego czasu spowoduje niemoż-
liwość podjęcia postępowania zmierzającego do nałożenia kary pieniężnej lub
konieczność umorzenia postępowania już podjętego.
W literaturze przedmiotu krytykowano już brak uregulowania kwestii
przedawnienia karalności deliktów administracyjnych. Słusznie wskazywano,
że odpowiedzialność administracyjna, zwłaszcza odpowiedzialność za delikt
administracyjny zagrożony karą pieniężną o funkcji represyjnej, „(…) nie
może być odpowiedzialnością wieczną, niezawierającą norm przedawnia-
jących”1. Jednoznacznie sugerowano przy tym, że taki stan (brak instytucji
przedawnienia) prowadzi do znacznego zaostrzenia reżimu odpowiedzialno-
ści administracyjnej, w porównaniu z funkcjonującą instytucją przedawnienia
1
M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym, s. 140.
Nb. 428
66498795312510
66
w prawie1. Warto więc w tym miejscu jedynie nadmienić, że instytucja przedaw-

nienia znana jest prawu karnemu – obecnie znajduje swoje normatywne umiej-
scowienie w rozdziale XI KK (art. 101–105). W tym zakresie przedawnienie
karalności przestępstwa zostało uregulowane w art. 101 KK, przedawnienie
wykonania orzeczonej kary zaś w art. 103 KK2. Niemniej należy w tym miej-
scu wspomnieć, że do tej pory zaledwie kilka ustaw materialnoprawnych, prze-
widujących możliwe zastosowanie instytucji przedawnienia (w rozmaitych for-
mach) w trakcie realizacji przepisów zakładających nałożenie kary pieniężnej
za określony delikt administracyjny. Można wskazać chociażby art. 53 ust. 4
ustawy z 29.2.1992 r. o radiofonii i telewizji3, zgodnie z którym kary pieniężnej
nie można nałożyć, jeżeli od dnia naruszenia obowiązku określonego w ust. 1
tego artykułu, upłynął rok (przedawnienie nałożenia kary). Z kolei art. 125
ustawy z 29.11.2000 r. – Prawo atomowe4 stanowi, że nie można nałożyć kary
pieniężnej, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat (przedawnienie
nałożenia kary), nie pobiera się zaś uprzednio nałożonej kary od dnia wydania
ostatecznej decyzji o nałożeniu kary (przedawnienie ściągalności kary).
W § 1 omawianego artykułu ustawodawca przewidział następujące okreś- 429
lenie terminów przedawnienia nałożenia kary – 5 lat od naruszenia przepi-
sów albo od wystąpienia skutków naruszenia. Jednocześnie ustawodawca
wskazał w tym samym paragrafie, że przedawnienie ściągalności kary wynie-
sie także 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna
zostać wykonana.
Paragraf 2 tego artykułu przewiduje wyłączenie stosowania § 1, w sytu-
acji kiedy przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można
wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
lub stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożo-
na administracyjna kara pieniężna. Chodzi więc o sytuacje, w których istnie-
ją przepisy, które stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych rozwiązań
kodeksowych wprowadzonych w ostatniej nowelizacji.
Zgodnie z art. 189h § 1 KPA, bieg terminu przedawnienia nałożenia admini-
stracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po przerwaniu
biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej bie-
1
Por. m.in. E. Kruk, Sankcja administracyjna, s. 128; R. Lewicka, M. Lewicki, J. Wy-
porska-Frankiewicz, Kilka uwag na temat przedawnienia sankcji administracyjnych,
[w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), Sankcje administracyjne, Warszawa 2011,
s. 556.
2
Por. m.in. M. Królikowski, R. Zawłocki, Prawo karne, Warszawa 2016, s. 419 i nast.
3
4
Nb. 429
66498795312510
66
gnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postano-

wienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego (§ 2).
Bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po przerwaniu biegu terminu przedaw-
nienia będzie biegł on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnie-
nia się postanowienia o umorzeniu lub zakończeniu postępowania upadłościo-
wego.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty
ulegnie zawieszeniu z dniem:
1) wniesienia do sądu administracyjnego bądź sądu powszechnego środka za-
skarżenia na decyzję dotyczącą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
a także wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego w sprawach do-
tyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
2) wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnie-
nia stosunku prawnego lub prawa;
3) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możli-
wość zarządzenia zabezpieczenia.
Termin przedawnienia po zawieszeniu będzie biegł dalej, od dnia następu-
jącego po dniu:
1) prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechne-
go, jak również odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez
Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej albo uchylenia przez Sąd Naj-
wyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty w sprawie dotyczą-
cej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;
2) uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia
istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
3) zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postę-
powaniu egzekucyjnym w administracji.
Bieg terminu przedawnienia egzekucji kary przerywa ogłoszenie upadłości
strony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia będzie biegł on na nowo od
dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu
lub zakończeniu postępowania upadłościowego.
Bieg terminu przedawnienia egzekucji kary nie rozpocznie się, a rozpoczęty
ulegnie przerwaniu z dniem:
1) zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podmiot został zawiadomio-
ny;
2) doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
Nb. 429
66498795312510
66
Termin przedawnienia po każdym przerwaniu będzie biegł na nowo od dnia

następującego po dniu, w którym:
1) zastosowano środek egzekucyjny, o którym podmiot został zawiadomiony;
2) doręczono zarządzenie zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
VIII. Zaległa administracyjna kara pieniężna

Artykuł 189i KPA reguluje z kolei kwestie związane z określeniem 430
tzw. zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z § 1 tego artykułu,
zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona w terminie.
Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej będzie się naliczać odsetki
za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że
przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 2). Kwestie odsetek za zwłokę w zakre-
sie zaległości podatkowych normuje rozdział 6 OrdPod (art. 56–58). Zgodnie
z art. 56 § 1 OrdPod, stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% pod-
stawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie
z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może
być niższa niż 8%. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 29.8.1997 r. o Narodo-
wym Banku Polskim1, Narodowy Bank Polski może udzielać bankom kredytu
refinansowego w złotych w celu uzupełnienia ich zasobów pieniężnych. Kre-
dyt lombardowy to jeden z rodzajów kredytu refinansowego przewidziany
w art. 42 ust. 4 pkt 2 NBPU. Narodowy Bank Polski udziela go pod zastaw
papierów wartościowych – do wysokości równej określonej części nominalnej
wartości tych papierów. Stopę oprocentowania kredytu lombardowego ustala
Rada Polityki Pieniężnej (art. 12 ust. 2 pkt 1 NBPU), która dokonuje zmian sto-
py kredytu lombardowego, co powoduje automatycznie zmianę wysokości sta-
wek odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych. Zgodnie z art. 56d OrdPod
minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwiesz-
czenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”
stawki odsetek za zwłokę.
Administracyjna kara pieniężna będzie podlegać wykonaniu, o ile przepi-
sy odrębne nie będą stanowić inaczej, w terminie uwzględniającym art. 130 § 1
KPA, tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania.
1
Nb. 430
66498795312510
66
IX. Przerwanie biegu terminu przedawnienia oraz udzielanie ulg

w realizacji kary
431 W art. 189j KPA uregulowane zostały kwestie zawieszenia i przerwania
zawieszenia ściągalności nałożonej uprzednio w drodze decyzji administracyj-
nej kary pieniężnej.
Przyczynami przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji admini-
stracyjnej kary pieniężnej są:
1) ogłoszenie upadłości strony;
2) zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został zawia-
domiony;
3) doręczenie zarządzenia zabezpieczenia w trybie EgzAdmU.
Z kolei regulacja dotycząca udzielania ulg w zapłacie administracyjnych kar
pieniężnych znajdzie zastosowanie w tych przypadkach, w których do udziele-
nia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej nie znajdują zastosowa-
nia przepisy OrdPod czy też FinPublU.
Warte zauważenia jest to, że ustawodawca wyraźnie odróżnił odroczenie
terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej i odroczenie wykonania
zaległej administracyjnej kary pieniężnej.
Nb. 431
66498795312510
66
Rozdział VI. Wydawanie zaświadczeń
Wydawanie zaświadczeń jest jedną z funkcji usługowych administra- 432

cji publicznej względem jednostek. Organ administracji publicznej wydając
zaświadczenie stwierdza, co wie o danej sprawie; działanie to nie jest przeja-
wem woli organu, ale wiedzy. Z racji tego istotą zaświadczenia nie jest rozstrzy-
gnięcie sprawy, czy też dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego,
czy procesowego, ale potwierdzenie w sposób urzędowy pewnych okoliczności
faktycznych lub prawnych. Ta cecha w zasadniczy sposób odróżnia zaświad-
czenie od decyzji administracyjnej. Unormowane w Kodeksie wydawanie
zaświadczeń wiąże się z działalnością organu administracji publicznej, stąd
jako zaświadczeń wydawanych w trybie KPA nie można kwalifikować innych
aktów potwierdzających, takich jak dyplomy, świadectwa, legitymacje, wyrysy
i wypisy. Nie wyklucza to jednak przyjęcia odmiennego nazewnictwa, np. cer-
tyfikat potwierdzający spełnianie wymagań dobrej praktyki doświadczalnej
wydawany przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na pod-
stawie art. 20 ustawy o środkach ochrony roślin1 jest zaświadczeniem w rozu-
mieniu KPA.
Do samej kwestii wydawania zaświadczeń w KPA podchodzi się w spo-
sób dwojaki. Poza ugruntowanym już ogólnym modelem proceduralnym uję-
tym w ramach działu VII KPA, wraz z nowelizacją z kwietnia 2017 r. na grun-
cie KPA uregulowano kwestię milczącego załatwienia sprawy, ustanawiając
oddzielną, nazwaną kodeksowo kategorię zaświadczeń. Chodzi tu o wprowa-
dzenie instytucji zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy (dział II, roz-
dział 8a). Chociaż w sprawach nieuregulowanych odwołano się w jej ramach
do przepisów ogólnych dotyczących zaświadczeń, poprzez fakt, że samo wyda-
wane jest w postaci postanowienia, na które służy zażalenie, w przeciwieństwie
do typowych zaświadczeń jest ono formalnie aktem administracyjnym.
Ogólne postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń uregulowane jest
w przywołanym już dziale VII KPA, funkcjonując w dwuwymiarowym ujęciu:
odgórnym – w którym to obowiązujące przepisy prawa wymagają urzędowego
potwierdzenia przez organ administracji publicznej określonych okoliczności
1
Nb. 432
66498795312510
66
oraz oddolnym – w którym to motywowana swoim interesem prawnym oso-

ba fizyczna lub prawna występuje do organu administracji publicznej o tego
typu potwierdzenie. Jak wskazuje M. Jaśkowska „interes prawny znajduje odbi-
cie w szeroko rozumianych przepisach prawa, a więc zarówno ze sfery prawa
materialnego, jak i procesowego. Oznaczałoby to, że interes prawny ma oso-
ba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym
w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodo-
wym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych”1. Drugi z tych przy-
padków (oddolny) powiązany jest z koniecznością prowadzenia ewidencji lub
rejestrów bądź też posiadania danych przez organ, od którego żąda się wyda-
nia zaświadczenia. Warto zaznaczyć, że wydanie zaświadczenia jest obowiąz-
kiem organu, niemniej te dwie kategorie (odgórna i oddolna) determinują moż-
liwość wydania zaświadczenia. Brak ich spełnienia (tj. brak podstawy prawnej
lub brak interesu prawnego) uniemożliwia wydanie zaświadczenia.
433 Wspomniane wystąpienie o wydanie zaświadczenia ma charakter żądania
(forma właściwa jak dla podania) – czemu odpowiada wyżej wymieniony obo-
wiązek organu administracji publicznej. Od strony podmiotowej, tworzy ono
prawnoadministracyjną relację na linii ubiegający się o zaświadczenie – organ
administracji publicznej. Jeśli chodzi o przedmiot tej relacji, to wydanie zaświad-
czenia dotyczy okoliczności wymagających (w ujęciu odgórnym lub oddol-
nym) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie, co do zasady, wydaje się bez zbędnej zwłoki. Modelowo
żądanie osoby powinno być zrealizowane niezwłocznie po jego wpłynięciu
(często kierowane jest ono osobiście w siedzibie organu przez ubiegającego się
o zaświadczenie, odpowiadać temu powinno niezwłoczne wydanie zaświadcze-
nia). Wynika to z materialnotechnicznego charakteru zaświadczenia, odtwarza-
jącego jedynie jakiś stan faktyczny lub stan prawny. Niemniej niekiedy wyda-
nie zaświadczenia może charakteryzować się większym stopniem trudności, np.
gdy dotyczy spraw dawnych, czy wiąże się z koniecznością sięgnięcia do nie-
zdigitalizowanych rejestrów bądź danych. Do tego organ administracji publicz-
nej zanim wyda zaświadczenie może przeprowadzić postępowanie wyjaśnia-
jące. Jak wskazuje NSA „spełnia [ono – przyp. M.M.S.] tylko pomocniczą rolę
przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wyni-
kające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie,
czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego,
którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego
1
M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Ko-
deksu postępowania administracyjnego, Lex/el. 2018.
Nb. 433
66498795312510
66
Rozdział VI. Wydawanie zaświadczeń 319
rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewen-
tualnych ich dysponentów”1. Dlatego też niedopuszczalne jest dokonywanie
w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych lub prawnych, które nie wyni-
kają z ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiada-
niu organu. Niemożność dokonywania tych ustaleń skutkuje tym, że organ „nie
może więc w postępowaniu tym [w sprawie wydawanie zaświadczeń – przyp.
M.M.S.] kwestionować zgodności ze stanem faktycznym zapisów znajdują-
cych się w posiadanych dokumentach, ewidencjach i rejestrach”2. Postępowa-
nie wyjaśniające nie wyklucza jednak badania interesu prawnego ubiegającego
się o wydanie zaświadczenia.
Aby wydanie zaświadczenia nie trwało nadmiernie długo, w KPA wpro- 434
wadzono termin maksymalny na jego wydanie. Jest to termin 7-dniowy, liczo-
ny od zgłoszenia żądania o jego wydanie. Jest to termin instrukcyjny, w razie
jego uchybienia organ nie traci możliwości wydania zaświadczenia – prze-
kroczenie terminu może jedynie skutkować skargą na bezczynność. Możliwe
jest ponowne (i wielokrotne) wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie. Nie
trzeba przy tym dokonywać korekty ani unieważnienia poprzedniego zaświad-
czenia, co wynika z materialno-technicznego charakteru wydawania zaświad-
czeń. W orzecznictwie podnosi się, że zaświadczenie uregulowane w KPA jest
„pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego [w razie zmiany – przyp.
M.M.S.] tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne
i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub
aktualnym faktom”3.
Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie w formie pisemnej,
zgodnie z zasadą pisemności w jej nowym brzmieniu ustalonym w art. 14 § 1a
KPA dodanym nowelizacją z listopada 2020 r.4, w świetle której sprawy należy
prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektro-
nicznej. Sama treść zaświadczenia przedstawia urzędowe potwierdzenie oko-
liczności faktycznych lub prawnych, opatrzone podpisem pracownika orga-
nu upoważnionego do wydania zaświadczenia (organ administracji publicznej
może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ
do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, m.in. do wydawa-
nia zaświadczeń), datą wydania zaświadczenia, oznaczeniem organu admini-
stracji publicznej, a także wskazaniem adresata – ubiegającego się o wydanie
zaświadczenia. W przypadku zaświadczenia w postaci papierowej wymaga-
1
Wyr. NSA z 15.1.2014 r., I OSK 1518/12, CBOSA.
2
3
Post. NSA z 8.9.2015 r., I OSK 1945/15, CBOSA.
4
Dz.U. z 2020 r. poz. 2320.
Nb. 434
66498795312510
66
ny jest podpis własnoręczny wystawiającego zaświadczenie. Jeśli zaświadcze-

nie jest wystawione w postaci elektronicznej, to opatruje je się kwalifikowa-
nym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym
lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze
wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Kwestię wyko-
rzystania pieczęci elektronicznej połączyć należy z automatyzacją prowadze-
nia i załatwiania, którą wyrażono w § 1b dodanym do art. 14 KPA. Intencją
wprowadzonej zmiany polegającej na wykorzystaniu pieczęci elektronicznej do
opatrywania nią pism generowanych automatycznie jest nie tylko automatycz-
ne wydawanie zaświadczeń i potwierdzeń czynności realizowanych w ramach
usług on-line przez administrację publiczną, ale również zabezpieczenie orga-
nów przed błędami ludzkimi1.
Brak spełnienia przesłanek do wydania zaświadczenia (brak podstawy
prawnej lub brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświad-
czenia) uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy przez organ admini-
stracji publicznej. Skutkuje to negatywnym rozstrzygnięciem dla ubiegające-
go się o wydanie zaświadczenia jakim jest odmowa wydania zaświadczenia.
Sama odmowa może przyjąć dwojaki charakter. Organ może odmówić wyda-
nia zaświadczenia jako takiego bądź odmówić wydania zaświadczenia o tre-
ści, której żąda ubiegający się o wydanie zaświadczenia. Formą prawną właści-
wą do odmowy wydania zaświadczenia jest postanowienie. Ubiegającemu się
o jego wydanie przysługuje możliwość skorzystania z zażalenia na postanowie-
nie o odmowie wydania zaświadczenia.
Oprócz kwestii wydawania zaświadczeń w KPA uregulowano również sytu-
ację żądania przez organ przedstawienia zaświadczeń lub złożenia oświadczeń
na potwierdzenie danych faktów lub stanu prawnego (w kontekście oświad-
czenia warto przypomnieć, że, jeśli w przepisach prawa nie wymaga się urzę-
dowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze
zaświadczenia właściwego organu administracji, organ odbiera od strony, na
jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe
zeznania). Żądanie organ może kierować względem strony lub innego uczestni-
ka postępowania. W przypadku takiego wystąpienia organu ma on każdorazo-
wo obowiązek powołać się na konkretny przepis prawa, w którym ujęto wymóg
urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego za pomocą zaświadcze-
nia albo oświadczenia. Brak wskazania przepisu na mocy, którego organ żąda
zaświadczenia może mieć istotne reperkusje dla strony, do której to żądanie
skierowano – poprzez brak możliwości wykazania interesu prawnego, gdyż
1
Zob. Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, druk
Nr 239.
Nb. 434
66498795312510
66
„nie ma interesu prawnego osoba, która wystąpiła z takim żądaniem w sytu-

acji, gdy inny organ żąda od niej przedstawienia takiego zaświadczenia, ale nie
wskazuje jednocześnie przepisu prawa wymagającego zaświadczenia w celu
potwierdzenia określonych faktów”1.
Spod zakresu takiego żądania wyłączono jednak pewne kategorie faktów
i stanów prawnych. Po pierwsze, chodzi tu o te okoliczności, które znane są
organowi administracji publicznej z urzędu (notoryjne). Po drugie, są to te oko-
liczności, które organ sam może ustalić przy pomocy ewidencji, rejestrów lub
danych, które posiada. Po trzecie, wyłączenie obejmuje również okoliczno-
ści, które organ może ustalić korzystając z elektronicznych rejestrów publicz-
nych prowadzonych przez inne podmioty publiczne, lub, po czwarte, poprzez
wymianę informacji z innym podmiotem publicznym. W tym zakresie zastoso-
wanie ma ustawa z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów reali-
zujących zadania publiczne2. Po piąte, organ nie może żądać zaświadczenia ani
oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one możli-
we do ustalenia przez ten organ na podstawie przedstawionych do wglądu przez
zainteresowanego dokumentów urzędowych. W KPA wylicza się je w sposób
przykładowy, wskazując na możliwość przedstawienia do wglądu m.in. dowo-
du osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych dokumentów mających moc
dokumentów urzędowych.
W postępowaniu przed organem strona lub inny uczestnik postępowania nie 435
zawsze musi przedstawiać oryginał dokumentu. W pewnych przypadkach moż-
na posłużyć się elektroniczną kopią takiego dokumentu. Wymaga to jej uwie-
rzytelnienia przez wnoszącego poprzez jej podpisanie kwalifikowanym pod-
pisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Warto
nadmienić, że sposób podpisywania dokumentów przy wykorzystaniu elektro-
nicznego podpisu osobistego wprowadzono w ramach nowelizacji KPA, któ-
rej dokonano ustawą z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych
oraz niektórych innych ustaw3. Powyższe wiąże się z techniczną możliwością
składania takiego podpisu przy użyciu dowodu osobistego (e-dowodu). Nato-
miast samo posłużenie się elektroniczną kopią występuje w sytuacji, gdy stro-
na lub inny uczestnik postępowania nie może uzyskać utrwalonego w postaci
elektronicznej zaświadczenia wymaganego do potwierdzenia faktów lub sta-
nu prawnego lub innego dokumentu wydanego przez podmiot publiczny, czy
też potwierdzenia uiszczenia opłat i kosztów postępowania. Jeśli złożona przez
stronę lub innego uczestnika postępowania kopia nie pozwala na weryfikację
1
Wyr. WSA w Kielcach z 7.11.2018 r., II SAB/Ke 63/18, CBOSA.
2
3
Dz.U. z 2019 r. poz. 60 ze zm.
Nb. 435
66498795312510
66
jej autentyczności oraz integralności (np. z racji jej słabej jakości graficznej,
nieczytelności, ubytków, itp.) lub jeżeli jest to uzasadnione innymi okoliczno-
ściami sprawy (np. podejrzenie fałszerstwa), organ administracji może wystą-
pić z żądaniem przedłożenia właściwego oryginału. Z racji tego strona lub inny
uczestnik postępowania przechowują oryginały zaświadczeń, dokumentów lub
potwierdzeń uiszczenia opłat i kosztów postępowania, aż do dnia, w którym
decyzja kończąca postępowanie stała się ostateczna.
436 Celem zapewnienia stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskie-
go i Rady (UE) Nr 2016/679 z 27.4.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycz-
nych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego
przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozpo-
rządzenie o ochronie danych)1 ustawą nowelizującą z 21.2.2019 r.2 rozszerzono
zakres normowany w KPA o konieczność spełnienia obowiązku informacyjne-
go (art. 13 RODO), również w zakresie wydawania zaświadczeń, wprowadza-
jąc do KPA art. 217a. Chodzi tu o informacje podawane przez administratora
w przypadku zbierania danych od osoby, której dane dotyczą. Obejmuje to m.in.
dane kontaktowe administratora (a gdy ma to zastosowanie również dane kon-
taktowe przedstawiciela administratora oraz dane kontaktowe inspektora ochro-
ny danych), czy też cele przetwarzania danych osobowych, podstawę prawną
przetwarzania, informacje o odbiorcach danych osobowych lub o kategoriach
odbiorców (jeżeli istnieją), a także inne informacje niezbędne do zapewnienia
rzetelności i przejrzystości przetwarzania (art. 13 ust. 2 RODO). Wśród tych
ostatnich wymienić można okres, przez który dane osobowe będą przechowy-
wane (a gdy nie jest to możliwe, kryteria ustalania tego okresu), informacje
o prawie do żądania od administratora dostępu do danych osobowych dotyczą-
cych osoby, której dane dotyczą, ich sprostowania, usunięcia lub ogranicze-
nia przetwarzania lub o prawie do wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania,
a także o prawie do przenoszenia danych, czy też informacje o prawie wniesie-
nia skargi do organu nadzorczego. Tak ujęty obowiązek informacyjny musi być
spełniony przez organ administracji publicznej przy wydawaniu zaświadczenia
na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie już przy pierwszej czynności
skierowanej do strony. Jeśli strona posiada te informacje, a ich zakres lub treść
nie uległy zmianie organ nie musi przekazywać ich stronie ponownie.
437 Zaznaczyć trzeba, że przepisy prawa materialnego przewidują również licz-
ne unormowania odrębne od podejścia kodeksowego. Dla przykładu, „regu-
lacja zawarta w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter
1
Dz.Urz. UE L Nr 119 z 4.5.2016 r.
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 730.
Nb. 436–437
66498795312510
66
szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego

w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 KPA w zakresie ure-
gulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania
do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich
mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz informa-
cji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej usta-
wy”1, co podkreśla NSA. Odrębności dotyczą również terminów przewidzia-
nych na wydanie zaświadczenia (np. zaświadczenie o dopuszczeniu do aukcji
na sprzedaż energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii jest wydawane
przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w terminie 30 dni od dnia złoże-
nia wniosku o wydanie tego zaświadczenia). Podobnie, zaświadczenia mogą
być ważne bezterminowo (np. zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu oby-
watela Unii Europejskiej wydawane przez właściwego miejscowo wojewo-
dę) albo mogą mieć ograniczony czasowo charakter, wykazując przy tym inne
odmienności od regulacji kodeksowych. Przykładowo, zgodnie z art. 33 usta-
wy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym2, zaświadczenie na międzynarodowy
niezarobkowy przewóz drogowy, które wydaje Główny Inspektor Transportu
Drogowego na okres do 5 lat, potwierdza zgłoszenie przez przedsiębiorcę pro-
wadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do
jego podstawowej działalności gospodarczej, uprawniając przy tym jednak do
wykonywania przewozów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.
1
2
Nb. 437
66498795312510
66
Rozdział VII. Rozpatrywanie skarg i wniosków
§ 30. Prawo petycji

438 Kodeks postępowania administracyjnego reguluje nie tylko postępowa-
nie jurysdykcyjne, w ramach którego organ rozstrzyga sprawę indywidualną
oraz ustala prawa i obowiązki jednostki, ale także m.in. normuje postępowanie
w sprawie skarg i wniosków (art. 2 KPA). Z tego względu można powiedzieć,
że problematyka załatwiania skarg i wniosków znajduje się niejako poza głów-
nym nurtem regulacji tej ustawy. Zasadnicze postępowania objęte KPA zostały
wyliczone w jego art. 1, podczas gdy art. 2 KPA stanowi, że Kodeks „normuje
ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków”. W tym przypadku mamy
do czynienia z postępowaniem niejurysdykcyjnym1, a raczej z postępowaniem
o charakterze kontrolnym, którego istotą nie jest uregulowanie stosowania
norm prawa materialnego wobec konkretnej jednostki, w konkretnej sytuacji
faktycznej, ale szeroko rozumiana kontrola przestrzegania czy to obowiązków
wynikających bezpośrednio z norm prawnych, czy to kontrola prawidłowości
działań administracji w przypadkach, w których nie stosuje się postępowania
jurysdykcyjnego2. Innymi słowy, przepisy działu VIII KPA znajdą zastosowa-
nie wtedy, gdy merytorycznie nie mamy do czynienia z postępowaniem ogól-
nym (jurysdykcyjnym)3. W konsekwencji, do tej problematyki stosuje się oczy-
wiście przepisy działu VIII KPA („Skargi i wnioski”) oraz częściowo przepisy
działu I („Przepisy ogólne” – np. w zakresie doręczeń czy terminów)4.
439 Prawo do składania skarg i wniosków ma swoje źródło w art. 63 Konsty-
tucji RP. Przepis ten stanowi, że: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski
i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do orga-
1
P. Gołaszewski, K. Wąsowski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępo-
2
Por. T. Woś, [w:] T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, s. 94.
3
Zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i są-
dowoadministracyjne, 2018, s. 772.
4
P. Gołaszewski, K. Wąsowski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępo-
Nb. 438–439
66498795312510
66
Rozdział VII. Rozpatrywanie skarg i wniosków 325
nów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związ-

ku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji
publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”.
Przywołany przepis realizuje tzw. prawo petycji sensu largo, oznaczające pra-
wo każdego do wnoszenia rozmaitych skarg, wniosków oraz petycji do organów
władzy publicznej. Określenie tego prawa mianem „prawo petycji” ma swoje
uzasadnienie historyczne, albowiem łacińskie słowo petito oznacza „prośbę”
lub „skargę”. Należy zwrócić uwagę na pewną nieścisłość natury językowej.
Otóż, z jednej strony, mowa jest o szeroko rozumianym prawie petycji, z dru-
giej zaś strony Konstytucja RP wskazuje, że realizacja tego prawa może pole-
gać na składaniu, oprócz skarg i wniosków, także petycji. Należy tutaj odróż-
nić prawo petycji sensu largo, oznaczające możliwość wnoszenia, kierowania
do organów władzy publicznej różnych pism, od formy realizacji tego prawa
– do tych form należą skarga, wniosek oraz petycja sensu stricto1. Jak wskazu-
je art. 63 Konstytucji RP, tryb rozpatrywania petycji, skarg i wniosków okre-
śla ustawa. W ramach postępowania administracyjnego istotne znaczenie mają
przede wszystkim kwestie skarg i wniosków, których tryb rozpatrywania został
przewidziany w dziale VIII KPA. Zgodnie z art. 221 § 1 KPA, „zagwaranto-
wane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg
i wniosków (…) realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniej-
szego działu [tj. działu VIII KPA – przyp. J.P.]”. Problematyka petycji została
zaś uregulowana w odrębnej ustawie2.
Pomimo że (jak już wspomniano) skargi i wnioski nie dotyczą sprawy
indywidualnej (tj. takiej, której rozpoznanie przez organ we właściwym try-
bie powoduje ukształtowanie się praw lub obowiązków jednostki), w literatu-
rze wskazuje się jednak na ich istotne znaczenie – pełnią one niejako podwójną
rolę. Po pierwsze, stanowią instrument społecznej kontroli nad administracją,
a po drugie, mogą służyć także ochronie interesów indywidualnych (zwłaszcza
faktycznych), które z uwagi na swój charakter nie mogą być chronione na dro-
dze postępowania jurysdykcyjnego3.
1
M. Florczak-Wątor, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 1,
Warszawa 2016, s. 1444–1450.
2
Ustawa z 1.7.2014 r. o petycjach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 870). Szerzej na temat
petycji zob. R. Stankiewicz, Realizacja prawa do petycji, [w:] M. Błachucki, G. Sibiga (red.),
Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, Wrocław 2017, s. 381–386;
zagadnienia proceduralne dotyczące petycji, zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Petycje, skar-
gi i wnioski. Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o petycjach. Ko-
mentarz, Warszawa 2015, s. 143–180.
3
Zob. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 220.
Nb. 439
66498795312510
66
§ 31. Aspekt podmiotowy skarg i wniosków

440 Wskazana rola skarg i wniosków wymusza istnienie ważkich odrębności, jeśli
chodzi o tryb ich rozpatrywania, zwłaszcza w porównaniu z trybem właściwym
dla załatwiania spraw indywidualnych. Można wskazać tutaj na podmioty upraw-
nione do skorzystania z tej formy oraz na zakres przedmiotowy skargi i wniosku.
Jeśli chodzi o podmioty upoważnione do składania skarg i wniosków, to
należy wskazać, że nie jest tu wymagane posiadanie interesu prawnego. Kon-
stytucja RP w art. 63 wskazuje bowiem, że prawo składania skarg i wnio-
sków przysługuje każdemu. Oznacza to, że skarga lub wniosek, o którym
mowa w dziale VIII KPA, jest actio popularis, czyli środkiem przysługującym
każdemu bez względu na posiadanie interesu w materii będącej jej przedmio-
tem. Potwierdza to zresztą treść art. 221 § 3 KPA, który stanowi, że: „Skargi
i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za
jej zgodą”. Ustawodawca nie wymaga tu więc istnienia interesu prawnego po
stronie wnoszącego skargę lub wniosek.
Orzecznictwo: Jak stwierdził NSA, „Obywatel składający skargę lub wniosek w oparciu
o przepisy Działu VIII KPA nie musi spełniać wymogów z art. 28 KPA”1.
Odnosząc się do przytoczonego wyroku, trzeba wskazać tylko, że prawo do

petycji sensu largo, przysługuje nie tylko (jak wskazał NSA) obywatelom, ale
każdemu. Należy przypomnieć, że przepisy działu VIII KPA należy interpreto-
wać w związku z treścią art. 63 Konstytucji RP. Analiza dogmatyczna tej normy
konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że prawo petycji należy uznać za upraw-
nienie uniwersalne przysługujące każdemu, niezależnie od tego czy posiada się
obywatelstwo polskie, obywatelstwo obce, czy jest się bezpaństwowcem2. Pra-
wo to przysługuje także osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym
nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma również przeszkód do skorzy-
stania z tego prawa przez grupę osób fizycznych. Niemniej, z uwagi na fakt,
że jest to prawo o charakterze politycznym, przysługujące jednostkom, w dok-
trynie przyjmuje się, iż podmiotem tego prawa nie mogą być organy władzy
publicznej. Innymi słowy, nie mają zdolności do skorzystania z prawa petycji
podmioty sprawujące władzę (Sejm, Senat, Prezydent RP, organy administracji
rządowej czy organy jednostki samorządu terytorialnego)3.
1
Wyr. NSA w Warszawie z 27.9.1999 r., IV SA 1306/96, Legalis.
2
J. Juchniewicz, M. Kazimierczuk, [w:] M. Chmaj (red.), Wolności i prawa człowieka
w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2016, s. 176.
3
M. Florczak-Wątor, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, s. 1451; zob. też
J.P. Tarno, [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne
i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 356.
Nb. 440
66498795312510
66
Ustawodawca szeroko określa również krąg adresatów skarg lub wnio- 441
sków. Zgodnie z art. 221 § 1 KPA mogą być one wnoszone do organów pań-
stwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego czy do organów
samorządowych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie, przez pojęcie orga-
nu państwowego, należy w tym przypadku rozumieć również organy przed-
siębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych
(art. 224 KPA). Adresatem skargi lub wniosku mogą być również organizacje
i instytucje społeczne, ale w takim zakresie, w jakim jest to związane z wyko-
nywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej
(art. 221 § 2 KPA).
§ 32. Zakres przedmiotowy skarg i wniosków

Próbując omówić zakres przedmiotowy skarg lub wniosków, należy od 442
razu zauważyć, że ustawodawca nie daje jasnej odpowiedzi w tej materii.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi, zgodnie
z art. 227 KPA może być „w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wyko-
nywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie
praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratycz-
ne załatwianie spraw”. A zatem skarga na gruncie normatywnym (podobnie jak
w języku naturalnym) zawiera element krytyczny wobec określonych stanów
rzeczy1. Za jej pośrednictwem jednostka wyraża swoje niezadowolenie z szero-
ko rozumianego działania administracji – jej przedmiotem może być chociażby
długotrwałe, przewlekłe załatwianie spraw (przy czym w sprawach załatwia-
nych w postępowaniu jurysdykcyjnym obowiązują art. 35–38 KPA), niekompe-
tencja urzędnika, brak krzeseł w poczekalni urzędu itd.
Przedmiotem wniosku mogą być z kolei, zgodnie z art. 241 KPA: 443
„w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządno-
ści, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepsze-
go zaspokajania potrzeb ludności”. A zatem wniosek nakierowany jest raczej na
zaproponowanie czy zwrócenie uwagi na przyszłość co do lepszego funkcjono-
wania administracji.
Czy jednak przedmiotem skargi lub wniosku mogą być tylko działania
samej administracji? W mojej ocenie, z uwagi na treść konstytucyjnego pra-
wa petycji, należy zakres ten traktować możliwie szeroko. Konstytucja RP
w art. 63 nie ustanawia wprost żadnych ograniczeń co do przedmiotu tych
1
M. Florczak-Wątor, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, s. 1453; B. Bana-
szak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997, s. 19–20.
Nb. 441–443
66498795312510
66
wystąpień. Przedmiotem prawa petycji sensu largo mogą być również sprawy
o znaczeniu ogólnym, powszechnym odnoszącym się do funkcjonowania pań-
stwa i jego organów. Jednak, z uwagi na dalsze sformułowania odnoszące się
do interesu jednostek (własnego osoby wnoszącej lub innej osoby), przedmio-
tem prawa petycji sensu largo na gruncie konstytucyjnym mogą być również
kwestie o charakterze jednostkowym, mające znaczenie nie dla państwa jako
całości, ale dla konkretnej jednostki (czy też niewielkiej grupy jednostek, które
trudno ujmować w kategoriach społeczności). Jednocześnie z brzmienia art. 63
Konstytucji RP wynika, że w drodze interpretacji daje się zawęzić przedmiot
prawa petycji sensu largo. Ograniczenie to, moim zdaniem, wynika z zakreśle-
nia kręgu adresatów omawianych petycji, skarg i wniosków. Należy bowiem
zwrócić uwagę, że z faktu, iż adresatami prawa petycji są tylko organy wła-
dzy publicznej oraz w określonym zakresie organizacje i instytucje społecz-
ne, prowadzić musi to do konkluzji, że przedmiotem skargi lub wniosku mogą
być tylko takie sprawy, które znajdują się w sferze zainteresowania pań-
stwa jako takiego. Innymi słowy, przedmiotem skargi lub wniosku może być
wszystko, co dotyczy spraw znajdujących się w szerokim zainteresowaniu pań-
stwa. Wobec tego, skarga (wniosek) może dotyczyć nie tylko bezpośrednio spo-
sobu działania władzy, ale także działania (zaniechania) innych jednostek spoza
aparatu państwowego, o ile problematyka ta leży w zainteresowaniu państwa.
Przykład: Przedmiotem skargi może być np. działanie pracodawcy w zakresie niewy-
wiązywania się z obowiązków pracowniczych. W takim przypadku skarga może zostać wnie-
siona do Państwowej Inspekcji Pracy.
Przedmiotem skargi może być także okoliczność, że właściciel nieruchomości nie od-
śnieża chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, utrudniając tym samym pieszym poru-
szanie się po takim chodniku – w tym przypadku właściciel nieruchomości, do której przy-
lega chodnik nie wypełnia bowiem ciężaru publicznego określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4
ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach1.
Należy jeszcze zwrócić uwagę, że decydujące znaczenie w zakresie kwa-

lifikacji pisma jednostki jako skargi czy wniosku ma jej faktyczna treść,
a nie jego forma zewnętrzna (art. 222 KPA).
§ 33. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków

444 Z uwagi na szczególny charakter skarg i wniosków oraz ich rolę jako narzę-
dzia kontroli społecznej, postępowanie w tej materii, które zostało uregulo-
wane w dziale VIII KPA, ma również swoją specyfikę. Po pierwsze, jest ono
1
Nb. 444
66498795312510
66
daleko bardziej odformalizowane niż postępowanie jurysdykcyjne. Po dru-

gie, co istotne, wynik tego postępowania nie podlega weryfikacji. Innymi sło-
wy, od sposobu załatwienia skargi nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Nie przysługuje tu również skarga do sądu administracyjnego. Jak wskazuje się
w orzecznictwie, „tryb skargowo-wnioskowy jest jednocześnie jednoinstancyj-
nym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli
zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomie-
nia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławcze-
go, ale także postępowania sądowoadministracyjnego”1.
Szczegółowe przepisy dotyczące organizacji przyjmowania i rozpatrywa-
nia skarg i wniosków zostały uregulowanie w rozporządzeniu Rady Ministrów
z 8.1.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wnio-
sków2.
I. Postępowanie w sprawie skargi

Regułą jest, że skargi nie rozpatruje organ, którego działalność jest nią obję- 445
ta, ale organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór. Jest to odzwiercie-
dlenie jednej z naczelnych zasad systemu prawa, że nikt nie może być sędzią
we własnej sprawie. Organy właściwe do rozpatrzenia skargi zostały wskazane
w art. 229 oraz 230 KPA.
Skargę należy złożyć bezpośrednio do organu właściwego do jej rozpa- 446
trzenia. Jest to zatem reguła odrębna w porównaniu z kwestionowaniem decy-
zji administracyjnej, którą wnosi się do organu właściwego za pośrednic-
twem organu wydającego taką decyzję. Jeżeli jednak skarga została wniesiona
do organu niewłaściwego, to zgodnie z art. 231 KPA, organ ten ma obowią-
zek alternatywnie przekazać ją właściwemu organowi i zawiadomić o tym
skarżącego lub zwrócić skargę skarżącemu wraz ze wskazaniem mu orga-
nu właściwego. Zgodnie z art. 231 KPA przekazanie skargi (zwrócenie jej)
powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jej dorę-
czenia.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy rozpatrzeniem
skargi a jej załatwieniem. Jak wskazuje się w literaturze, „rozpatrzenie” obej-
muje czynności organu zmierzające do ustalenia treści pisma (i jego kwalifika-
cji jako skargi), przedmiotu skargi oraz przygotowania materiału niezbędnego
do jej załatwienia. „Załatwienie” skargi oznacza zaś swoiste rozstrzygnięcie,
1
Post. WSA w Olsztynie z 19.3.2010 r., II SAB/Ol 16/10, Legalis.
2
Dz.U. Nr 5, poz. 46.
Nb. 445–446
66498795312510
66
tj. uznanie skargi za bezzasadną lub zasadną i w tym drugim przypadku podję-
cie stosownych kroków w tej materii1.
Zgodnie z art. 237 § 1 KPA organ powinien załatwić skargę bez zbędnej
zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. Jeżeli skarga nie zostanie załatwiona
w tym terminie organ, na mocy art. 237 § 4 KPA, ma obowiązek podjąć kroki
określone w art. 36 KPA – czyli zawiadomić wnoszącego o niemożności zała-
twienia skargi w terminie, poinformować o przyczynach zwłoki i wyznaczyć
nowy termin. Skarżącemu przysługuje również w tym wypadku ponaglenie.
Jeśli jednak, skargę wnoszą we własnym imieniu (lub przekazali skargę innej
osoby) posłowie na Sejm, senatorowie czy radni, organ ma obowiązek załatwić
skargę w terminie 14 dni, a w przypadku, w którym nie jest to możliwe, powi-
nien poinformować wnoszącego o stanie rozpatrzenia skargi.
O sposobie załatwienia skargi, organ właściwy powinien zawiadomić skar-
żącego. Zawiadomienie to powinno spełniać określone warunki formalne.
W myśl art. 238 § 1 KPA powinno ono zawierać oznaczenie organu, wskaza-
nie, w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia,
nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej. Ponadto, zawia-
domienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ powinien
pouczyć także stronę o treści art. 239 § 1 KPA. Zgodnie z tym przepisem, jeśli
skarga została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w zawia-
domieniu, a skarżący ponowił tę skargę bez wskazania nowych okoliczności,
właściwy organ może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko bez zawiada-
miania skarżącego. W takim przypadku ma jednak obowiązek poczynić odpo-
wiednią adnotację w aktach sprawy.
Trzeba jeszcze wskazać, że w toku rozpatrywania skargi ustawodaw-
ca dopuszcza możliwość zmiany właściwości organu. Zgodnie z art. 232 § 1
KPA organ właściwy może przekazać skargę do załatwienia organowi niższe-
go stopnia, o ile skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działania tego orga-
nu. Podobnie ma się rzecz, w przypadku, w którym skarga dotyczy pracownika
organu. Może ona zostać przekazana do załatwienia przełożonemu służbowe-
mu tego pracownika jednak z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego
do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia.
447 Na końcu należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia
skargi nie może być postępowaniem konkurencyjnym wobec postępowa-
nia jurysdykcyjnego (regulowanego przepisami działu II KPA). Może się jed-
nak zdarzyć, że wniesiona skarga dotyczy sprawy indywidualnej, w rozumieniu
1
Zob. K. Wojciechowska, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania
administracyjnego, 2018, s. 232 i przytoczona tam literatura.
Nb. 447
66498795312510
66
art. 1 pkt 1 KPA. W takim przypadku, jeśli sprawa taka nie była wcześniej (i nie
jest obecnie) przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego, to w myśl art. 233
KPA, jeżeli została złożona przez osobę, która posiada interes prawny (była-
by stroną postępowania jurysdykcyjnego), powoduje ona wszczęcie takiego
postępowania. Jeśli skarga pochodzi od osoby nielegitymującej się interesem
prawnym, to organ może wszcząć takie postępowanie z urzędu, o ile przepisy
szczególne nie wymagają tu wniosku strony. Jeśli zaś skarga dotyczy sprawy
indywidualnej, w której wydano decyzję ostateczną, to zgodnie z art. 235 § 1
KPA organ powinien uznać ją za żądanie wszczęcia postępowania zmierzają-
cego do weryfikacji decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych. Oczywi-
ście w takim przypadku, organ powinien ustalić swoją właściwość na podsta-
wie odpowiednich przepisów dotyczących tzw. trybów nadzwyczajnych. Jeśli
zaś wniesiona skarga dotyczy sprawy indywidualnej, która jest przedmio-
tem istniejącego, toczącego się postępowania jurysdykcyjnego, to zgodnie
z art. 234 KPA, jeśli pochodzi od strony, powinna ona podlegać rozpatrzeniu
w toku tego postępowania (wówczas można potraktować ją jako stanowisko
strony, ewentualnie dowód w postępowaniu czy też np. odwołanie). Jeżeli nato-
miast skarga nie pochodzi od strony takiego postępowania, organ powinien
dołączyć ją do akt sprawy i z urzędu rozpatrzyć ją jako materiał dowodowy.
II. Postępowanie w sprawie wniosku

Jeśli chodzi o tryb rozpatrywania wniosku, to należy tutaj stwierdzić, że 448
jest on tożsamy z regułami przewidzianymi dla skargi – zwłaszcza, jeśli cho-
dzi o problem właściwości organu (art. 242 KPA), skutki złożenia wniosku do
organu niewłaściwego (art. 243 KPA) czy co do terminu i sposobu załatwienia
wniosku (art. 244 KPA).
Pewne modyfikacje ustawodawca przewiduje, jeśli chodzi o problematykę
niemożności załatwienia wniosku w terminie. Zgodnie z art. 245 KPA, w takim
przypadku organ powinien zawiadomić o niemożności załatwienia wniosku
zgodnie z art. 237 § 1 KPA, ale dodatkowo w tym zawiadomieniu powinien
poinformować wnioskodawcę o dotychczas podjętych czynnościach w celu
rozpatrzenia wniosku.
Organ powinien zawiadomić wnioskodawcę o sposobie załatwienia
wniosku. Jeśli chodzi o formę tego zawiadomienia, to jest ona tożsama z zawia-
domieniem w sprawie załatwienia skargi (zob. art. 247 KPA).
Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy
prawo do wniesienia skargi w trybie określonym w art. 227–240 KPA.
Nb. 448
66498795312510
66
Rozdział VIII. Opłaty i koszty postępowania
§ 34. Należności w ogólnym postępowaniu

administracyjnym
449 W postępowaniu administracyjnym (na podstawie nieprecyzyjnej termino-
logicznie regulacji art. 261–267 KPA) wyróżnia się ogólną kategorię – związa-
nych z tym postępowaniem – należności, które obejmują:
1) opłaty;
2) koszty postępowania oraz
3) inne należności.
450 Należności te spełniają funkcję fiskalną (zapewniającą dochody budżetowe
i pokrycie kosztów działania aparatu administracyjnego), procesową (poprzez
kształtowanie pożądanej aktywności procesowej stron), społeczną (dającą każ-
demu, bez względu na sytuację materialną, możliwość realizacji interesu praw-
nego w postępowaniu administracyjnym) oraz społeczno-wychowawczą (słu-
żącą przeciwdziałaniu nadużyciom procesowym).
451 Regulacja kodeksowa dotycząca należności w postępowaniu administra-
cyjnym ma charakter ramowy. Artykuły 261–267 KPA nie określają bliżej
wskazanych w nich opłat i kosztów postępowania, których obowiązek uiszcza-
nia, zakres (przedmiotowy i podmiotowy), wysokość oraz zasady pobierania
wynikają w przeważającej mierze z przepisów odrębnych (dotyczy to przede
wszystkim opłat). Ponadto, występują także przepisy szczególne, które mody-
fikują (zob. np. art. 77–80 OKiKU i art. 79 ust. 6–7 GospNierU) lub wyłącza-
ją (zob. np. art. 256 ust. 2 PrWłPrzem) stosowanie zasad wynikających z dzia-
łu IX KPA.
I. Opłaty
452 Opłatami są świadczenia pieniężne, pobierane w określonej z góry wyso-
kości jako wynagrodzenie za czynności organu podjęte w interesie podmiotu
(uczestnika) postępowania, na rzecz którego czynność ma być dokonana. Opła-
Nb. 449–452
66498795312510
66
Rozdział VIII. Opłaty i koszty postępowania 333
ty mają charakter publicznoprawny i odpłatny (co nie oznacza jednak ich ekwi-
walentności).
Opłaty mogą być powszechne albo szczególne. Obecnie jedyną opłatą 453
o charakterze powszechnym – pobieraną w różnych kategoriach spraw – jest
opłata skarbowa (uregulowana w ustawie z 16.11.2006 r. o opłacie skarbo-
wej1).
Opłacie skarbowej podlegają (wymienione w załączniku do ustawy – zob.
art. 1 i 4 OpłatSkarb) czynności urzędowe, obejmujące w sprawach (indywidu-
alnych) z zakresu administracji publicznej:
1) dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek
(obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej powstaje wówczas z chwilą doko-
nania zgłoszenia lub złożenia wniosku o dokonanie takiej czynności);
2) wydanie zaświadczenia na wniosek (obowiązek uiszczenia opłaty skarbo-
wej powstaje wówczas z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadcze-
nia);
3) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji; obowiązek uiszczenia opłaty
skarbowej powstaje wówczas z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwo-
lenia, pozwolenia lub koncesji).
Ponadto, opłacie skarbowej podlega złożenie w sprawie z zakresu admi-
nistracji publicznej dokumentu (jego odpisu, wypisu lub kopii) stwierdzają-
cego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury. Obowiązek uiszczenia opłaty
skarbowej powstaje wówczas z chwilą złożenia takiego dokumentu w organie.
Opłata skarbowa jest pobierana od każdego stosunku pełnomocnictwa (odpo-
wiednio do liczby mocodawców lub pełnomocników), wobec czego podlega
jej także pełnomocnictwo substytucyjne. Brak uiszczenia opłaty skarbowej
nie wpływa jednak na ważność ani skuteczność (procesową) udzielonego peł-
nomocnictwa.
Opłacie skarbowej nie podlega dokonanie czynności urzędowej, wyda-
nie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podsta-
wie odrębnych przepisów działania te podlegają innym opłatom o charakte-
rze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione (zob. art. 3 OpłatSkarb;
pozostałe wyłączenia i zwolnienia od opłaty skarbowej zostały przewidziane
w art. 2, 3a oraz 7 OpłatSkarb).
Szczegółowe zasady i technikę poboru opłaty skarbowej reguluje rozporzą-
dzenie Ministra Finansów z 28.9.2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej2.
1
2
Tekst jedn. Dz.U. Nr 187, poz. 1330.
Nb. 453
66498795312510
66
454 Opłaty szczególne – odnoszące się do określonych działów administra-

cji lub rodzajów postępowań – są pobierane na podstawie ustaw szczególnych
regulujących daną sferę administracji (wybrane kategorie spraw).
Opłatami szczególnymi są np. opłaty paszportowe (art. 7 ustawy
z 13.7.2006 r. o dokumentach paszportowych1, oraz rozporządzenie Rady Minis-
trów z 9.2.2010 r. w sprawie opłat za wydanie dokumentu paszportowego oraz
ich zwrotu2), opłaty konsularne (art. 118 ustawy z 25.6.2015 r. – Prawo konsu-
larne3), opłaty lotnicze (art. 26a i 26e ustawy z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze4),
opłaty ewidencyjne (art. 75 ust. 2 ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogo-
wym5), opłaty za czynności dozoru technicznego (art. 34 ustawy z 21.12.2000 r.
o dozorze technicznym6), opłaty za czynności probiercze (art. 36 ust. 5 ustawy
z 1.4.2011 r. – Prawo probiercze7), opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej
(art. 398 ustawy z 20.7.2017 r. – Prawo wodne8) lub opłaty za udzielenie konce-
sji na rozpowszechnianie programu radiowego i telewizyjnego (rozporządze-
nie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 4.10.2018 r. w sprawie wysokości
opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i tele-
wizyjnych oraz sposobu ich wyliczania9).
455 Obok opłat powszechnych i szczególnych wyróżnia się także opłaty pobie-
rane z góry, które powinny być wpłacone przed wydaniem rozstrzygnięcia lub
przed dokonaniem przez organ innej czynności urzędowej objętej opłatą, oraz
opłaty uiszczane z dołu, jeżeli obowiązek ich zapłaty powstaje dopiero z chwi-
lą wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności urzędowej przez organ.
Zasadą przy tym jest pobieranie opłat z góry, a nie uiszczanie ich z dołu.
456 Do opłat pobieranych z góry zalicza się opłatę skarbową, o której była już
mowa, a także m.in. opłaty za egzaminy konkursowe na aplikacje (adwokacką,
radcowską, notarialną i komorniczą) lub opłaty za egzamin ze znajomości prze-
pisów dotyczących posiadania broni (§ 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z 20.3.2000 r. w sprawie egzaminu ze znajomo-
ści przepisów dotyczących posiadania broni oraz umiejętności posługiwania się
bronią10).
1
2
Tekst jedn. Dz.U. Nr 25, poz. 126.
3
4
5
6
7
8
9
10
Nb. 454–456
66498795312510
66
Z kolei przykładami opłat pobieranych z dołu są opłaty za badania labora- 457

toryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sani-
tarnej (art. 36 ust. 1–4 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitar-
nej1) lub opłaty za przeprowadzone czynności związane z dokonaniem kontroli
oraz badaniami laboratoryjnymi próbek artykułów rolno-spożywczych (art. 39
ustawy z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych2).
II. Koszty postępowania

Kosztami postępowania administracyjnego są wydatki ponoszone przez 458
organ, strony, podmioty fakultatywne i pozostałych uczestników, związa-
ne z przebiegiem tego postępowania. Do kosztów postępowania, zgodnie
z art. 263 § 1 KPA, zalicza się:
1) koszty podróży i inne należności świadków oraz biegłych, a ponadto tak-
że stron wezwanych do osobistego stawiennictwa (jednak tylko wówczas,
gdy postępowanie było wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej wi-
ny została błędnie wezwana do stawienia się, przy czym do zwrotu kosz-
tów błędnego wezwania strony – co nie dotyczy już ewentualnych uchybień
przy wzywaniu innych podmiotów lub uczestników postępowania – zo-
bowiązany jest pracownik organu winny tej sytuacji, co wynika z art. 266
KPA). Osobom, które na wezwanie organu stawiły się w charakterze świad-
ka, biegłego lub strony, przyznaje się koszty podróży i inne należności usta-
lone zgodnie z przepisami zawartymi w art. 85–93 KSCU. Biegłemu moż-
na więc przyznać także wynagrodzenie ustalone w sposób wynikający
z art. 89 KSCU;
2) koszty spowodowane oględzinami na miejscu (art. 85 KPA; nie chodzi tu-
taj zatem o koszty oględzin dokonywanych w siedzibie organu);
3) koszty doręczenia stronom pism urzędowych (co można również odnieść
do podmiotów, którym przysługują w postępowaniu prawa strony, ale już
nie do innych uczestników postępowania);
4) koszty mediacji. Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydat-
ków związanych z mediacją, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie me-
diacji bez wynagrodzenia (art. 96l § 1 KPA). Kosztami mediacji są zatem
wynagrodzenie mediatora oraz jego wydatki podlegające zwrotowi, po-
niesione na przejazdy, wynajem pomieszczenia niezbędnego do przepro-
wadzenia posiedzenia mediacyjnego oraz korespondencję – zob. art. 96l
1
2
Nb. 457–458
66498795312510
66
§ 1 w zw. z art. 263a KPA i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 2.6.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i pod-
legających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu administracyj-
nym1.
459 Ponadto, organ może zaliczyć do kosztów postępowania administracyjnego
także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263
§ 2 KPA). Pojęcie kosztów postępowania ma więc charakter otwarty, zaś usta-
wowe wyliczenie tych kosztów jest wyłącznie przykładowe. Wszystkie koszty
postępowania muszą być jednak celowe, rzeczywiście niezbędne do załatwie-
nia sprawy, a także obejmować wydatki czynione w sposób zgodny z zasadami
gospodarności.
460 Do kosztów postępowania może być więc zaliczone np. wynagrodzenie
przedstawiciela ustanowionego przez sąd dla osoby nieobecnej na wniosek
organu zgłoszony w trybie art. 34 § 1 KPA (można w tym zakresie stosować
per analogiam rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 9.3.2018 r. w spra-
wie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych
przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej2).
461 Nie są natomiast kosztami postępowania wydatki poniesione przed jego
wszczęciem (np. na pozyskanie dokumentów lub opinii, które są niezbędne
do wszczęcia postępowania administracyjnego lub powinny być dołączone do
wniosku o jego wszczęcie) oraz na wynagrodzenie profesjonalnego pełno-
mocnika (tym bardziej, że nie ma nawet przepisów regulujących stawki mini-
malne zawodowych pełnomocników z tytułu występowania w sprawach admi-
nistracyjnych; istnieje natomiast możliwość dochodzenia w procesie cywilnym,
na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych, równowartości wynagro-
dzenia pełnomocnika występującego w postępowaniu administracyjnym, jeże-
li zapłata tego wynagrodzenia stanowi szkodę strony poniesioną w związku
z działaniami innej strony postępowania administracyjnego lub organu prowa-
dzącego to postępowanie, za którego czynności odpowiada Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego).
III. Inne należności

462 O innych – niż opłaty i koszty postępowania – należnościach jest mowa
w art. 265 i 267 KPA, jednak bliższe określenie tych „innych należności”
stwarza zasadnicze trudności. Przyjmuje się w związku z tym, że chodzi tutaj
1
2
Nb. 459–462
66498795312510
66
o wydatki związane z tokiem postępowania administracyjnego, których nie

można zaliczyć do opłat ani kosztów tego postępowania.
Wydaje się zarazem, że art. 261 § 1 i 2 KPA wiąże pojęcie opłat wyłącznie
z opłatami pobieranymi z góry (w przyjętym wyżej rozumieniu), od których
uiszczenia zależy skuteczność podania lub dokonanie czynności urzędowej
(procesowej). Termin „opłata” użyty w kolejnych art. 265 i 267 KPA powinien
być zatem rozumiany tak samo, jako dotyczący wyłącznie opłat pobieranych
z góry. To zaś oznacza, że do innych – niż opłaty i koszty postępowania – należ-
ności można by zaliczyć opłaty pobierane z dołu, takie jak np. wydatki pono-
szone w związku z postępowaniami kwalifikacyjnymi w sprawach o nadanie
uprawnień zawodowych. W takiej sytuacji do „innych należności” nie powi-
nien mieć zastosowania art. 261 KPA, który zresztą – przeciwnie do art. 265
i 267 KPA – w ogóle nie wspomina o należnościach innych niż opłaty i koszty
postępowania (pobierane z góry).
§ 35. Ponoszenie opłat, kosztów i innych należności

Jeżeli strona (podmiot fakultatywny korzystający z praw strony) – w chwili 463
wszczęcia postępowania administracyjnego lub w jego toku – nie wpłaciła należ-
ności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami (odręb-
nymi) powinny być uiszczone z góry, organ wyznaczy jej termin do wniesienia
tych należności, który nie może być krótszy niż 7 dni, a dłuższy niż 14 dni.
Jeżeli w wyznaczonym przez organ terminie należności nie zostaną uisz- 464
czone:
1) podanie (czyli żądanie, wyjaśnienie, odwołanie lub zażalenie – art. 63 § 1
KPA), wraz z wniesieniem którego powinna być pobrana opłata, podle-
ga zwrotowi w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 261
§ 3 KPA), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2
PrPostSAdm). Organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszcze-
nia należności (art. 261 § 4 KPA – regulacja ta, która może być stosowa-
na z urzędu lub na wniosek strony, ma charakter wyjątku, a więc podlega
wykładni ścisłej), jeżeli:
a) za niezwłocznym załatwieniem podania przemawiają względy społecz-
ne lub wzgląd na ważny interes strony (są to przesłanki ocenne, doty-
czące interesu strony bądź innych osób; muszą one być wykazane przez
organ, a przy tym są to przyczyny odrębne od przesłanki niemożności
poniesienia kosztów lub opłat, która uzasadniania zwolnienie od nich
strony na zasadzie art. 267 KPA),
Nb. 463–464
66498795312510
66
b) wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony ter-

min zawity (czyli taki, którego upływ powoduje prawną bezskutecz-
ność czynności procesowej, np. termin do wniesienia odwołania),
c) podanie wniosła osoba zamieszkała za granicą (nie chodzi więc tu-
taj o czasowe pobyty za granicą, związane np. z wyjazdem służbowym,
urlopowym lub pracą sezonową).
Załatwienie przez organ nieopłaconego (z góry) podania nie jest równo-
znaczne ze zwolnieniem strony od obowiązku uiszczenia należności, a je-
dynie odsuwa w czasie ten obowiązek. Nieuiszczona należność podlega
bowiem wówczas ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administra-
cyjnej świadczeń pieniężnych (art. 265 KPA);
2) inna niż podanie czynność, uzależniona od pobrania z góry opłaty należnej
w toku postępowania, zostanie zaniechana przez organ, co powinno nastą-
pić w formie postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, na-
tomiast może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji (art. 142 KPA).
465 Omówione wyżej reguły, wynikające z art. 261 KPA, nie dotyczą należno-
ści pobieranych z dołu, które – jeżeli nie zostaną uiszczone przez stronę – pod-
legają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń
pieniężnych (art. 265 KPA).
466 W toku postępowania organ może zażądać od strony (podmiotu fakultatyw-
nego korzystającego z praw strony) złożenia zaliczki w określonej wysokości
na pokrycie kosztów postępowania (niebędących opłatami lub innymi należ-
nościami). Kompetencja ta ma charakter uznaniowy i może być realizowana
w uzasadnionych przypadkach (art. 262 § 2 KPA). Organ powinien zażądać
zaliczki przede wszystkim wówczas, gdy konieczne jest przeprowadzenie pra-
cochłonnych i kosztownych badań, opinii lub oględzin.
Żądanie zapłaty zaliczki powinno następować w formie postanowienia,
które nie jest zaskarżalne zażaleniem, natomiast może być kwestionowane
w odwołaniu od decyzji (art. 142 KPA). Postanowienie dotyczące zaliczki nie
podlega wykonaniu w drodze przepisów o egzekucji administracyjnej świad-
czeń pieniężnych.
Zaliczka nie jest kosztem postępowania, który powinien być pobierany
z góry (w rozumieniu art. 261 KPA), wobec czego brak jej uiszczenia nie może
prowadzić do zwrotu podania ani zaniechania przez organ czynności, na poczet
dokonania której zaliczka miała być wpłacona. Bezskuteczny upływ terminu do
uiszczenia zaliczki powoduje jedynie, że okresu tego nie wlicza się do terminu
załatwienia sprawy (art. 35 § 5 KPA).
Nb. 465–466
66498795312510
66
Organ wydając decyzję – merytoryczną lub kończącą sprawę w inny spo- 467
sób (art. 104 § 2 KPA) – ustala:
1) wysokość kosztów postępowania (niebędących opłatami lub innymi należ-
nościami);
2) termin i sposób uiszczenia tych kosztów;
3) osoby zobowiązane do ich poniesienia, przy czym art. 264 § 1 KPA wyraź-
nie stanowi o „osobach” zobowiązanych do uiszczenia kosztów postępo-
wania, a więc mogą to być zarówno strony, jak i podmioty fakultatywne
korzystające z praw strony oraz pozostali uczestnicy postępowania. Kosz-
tami można obciążyć jedną lub wiele osób biorących udział w postępowa-
niu (w tej drugiej sytuacji należy wskazać, jaką kwotę powinna uiścić każda
z osób zobowiązanych do zapłaty jedynie części kosztów).
Zasadą przy tym jest, że koszty obciążają organ prowadzący postępo- 468
wanie, bez względu na to, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy
na żądanie strony, którą organ może (a więc leży to w sferze jego uznania)
obciążyć celowymi kosztami postępowania niezbędnymi do załatwienia spra-
wy, jeżeli:
1) koszty te wynikły z winy strony (art. 262 § 1 pkt 1 KPA), co obejmuje
m.in. koszty spowodowane pieniactwem strony oraz przypadki zawinione-
go niestawiennictwa strony w trakcie czynności procesowych (np. na roz-
prawie lub oględzinach) bądź wskazania przez stronę błędnych adresów
stron lub świadków, co powoduje konieczność odraczania czynności proce-
sowych;
2) koszty zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wy-
nikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie
(art. 262 § 1 pkt 2 KPA). Chodzi tutaj o koszty wywołane konkretnymi
wnioskami strony, np. o przeprowadzenie oględzin lub dowodu z opinii bie-
głego. Jednocześnie koszty te nie mogą wynikać z ustawowego obowiąz-
ku organu prowadzącego postępowanie, przy czym obowiązek ten można
rozumieć wąsko – przyjmując, że musi on wynikać z wyraźnego przepisu
prawa (w braku więc takiego przepisu koszty obciążają stronę) – albo sze-
rzej, twierdząc wówczas, iż organ pokrywa wszystkie koszty, które zostały
poniesione w wykonaniu obowiązków organu przewidzianych prawem pro-
cesowym. Obecnie dominuje ten drugi pogląd, który poszerza zakres po-
krywanych przez organ kosztów poniesionych w interesie lub na żądanie
strony;
3) możliwość obciążenia strony kosztami postępowania przewiduje przepis
szczególny.
Nb. 467–468
66498795312510
66
469 Kodeks nie przewiduje możliwości orzekania przez organ o obowiązku

zwrotu między stronami lub podmiotami fakultatywnymi, które korzysta-
ją z praw strony – w całości lub częściowo – poniesionych przez nie kosztów
postępowania. Wyrównania ewentualnych szkód z tego tytułu można docho-
dzić w procesie cywilnym na podstawie przepisów o czynach niedozwolonych.
470 Ustalenie wysokości kosztów postępowania oraz terminu, sposobu i osób
zobowiązanych do ich poniesienia następuje w formie postanowienia, na które
przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 264
§ 1 i 2 KPA oraz art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm). Postanowienie to stanowi
odrębny od decyzji akt administracyjny. Nie powinno więc stanowić elemen-
tu składowego decyzji, natomiast wydanie tego postanowienia następuje jed-
nocześnie z wydaniem decyzji. Przyjmuje się, że decyzja oraz postanowienie
ustalające koszty postępowania powinny zapaść w tym samym dniu, względ-
nie postanowienie dotyczące kosztów może być wydane wcześniej, jeżeli jest
doręczane łącznie z decyzją. Nie ma natomiast zgody co do tego, czy zachowu-
je aktualność wypowiadany dawniej pogląd, że postanowienie o kosztach może
być wydane „niedługo po” wydaniu decyzji.
471 Konieczność wydania postanowienia o kosztach postępowania zachodzi
tylko wówczas, gdy istnieją podstawy do obciążenia podmiotów lub uczest-
ników postępowania obowiązkiem zwrotu tych kosztów. Jeśli natomiast kosz-
ty ponosi w całości organ prowadzący postępowanie, to w takiej sytuacji orze-
kanie o kosztach (wydawanie postanowienia w tym przedmiocie) jest zbędne.
Z kolei rozstrzyganie o opłacie nieuiszczonej przez podmiot zobowiązany
– w wyniku zastosowania art. 261 § 4 KPA lub przeoczenia przez organ obo-
wiązku pobrania tej opłaty – następuje nie w opisanym wyżej trybie art. 264
KPA, tylko na podstawie przepisów odrębnych regulujących zasady i tryb
poboru danej opłaty.
472 Jeżeli w sprawie została przeprowadzona mediacja, organ niezwłocznie po
doręczeniu protokołu z przebiegu mediacji wydaje (odrębne) postanowienie
w sprawie ustalenia wysokości kosztów mediacji, na które przysługuje zaża-
lenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 264 § 1a KPA oraz
art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm). Koszty mediacji powinny zostać pokryte nie-
zwłocznie po zakończeniu mediacji (art. 96l § 3 KPA).
Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadze-
niem mediacji pokrywa organ, a w sprawach, w których może być zawarta
ugoda – strony w równych częściach, chyba że postanowią one inaczej (art. 96l
§ 2 KPA).
473 Wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania administra-
cyjnego oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnię-
Nb. 469–473
66498795312510
66
ciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych

(art. 265 KPA). Chodzi tutaj o przepisy ustawy z 17.6.1966 r. o postępowa-
niu egzekucyjnym w administracji1 wraz z wydanymi na ich podstawie aktami
wykonawczymi (na ten temat zob. Część V).
W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę (podmiot fakul- 474
tatywny korzystający z praw strony) opłat, kosztów i należności związanych
z tokiem postępowania, organ może ją zwolnić w całości lub w części od pono-
szenia tych opłat, kosztów i należności (art. 267 KPA). Zwolnienie od opłaty
skarbowej następuje z zachowaniem art. 7 OpłatSkarb.
Zwolnienie od opłat, kosztów i innych należności w postępowaniu admi-
nistracyjnym może być przyznane na wniosek lub z urzędu przez organ
właściwy do orzekania w sprawie, w której to zwolnienie ma być udzielone.
Na postanowienie dotyczące zwolnienia od opłat, kosztów i innych należno-
ści nie przysługuje zażalenie, natomiast można je zakwestionować w odwo-
łaniu od decyzji (art. 142 KPA). Spotykany jest ponadto pogląd, do pewnego
stopnia dyskusyjny, że postanowienie to można podważać również w zażale-
niu na postanowienie ustalające koszty postępowania (art. 264 § 2 KPA), a tak-
że w zażaleniu na postanowienie, którego przedmiotem jest zwrot podania
(art. 261 § 3 KPA).
1
Nb. 474
66498795312510
66
66498795312510
66
Część III. Postępowanie podatkowe
Rozdział I. Uwagi ogólne
Postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjną procedurą, w ramach której 475

rozstrzygane są sprawy indywidualne, dotyczące zobowiązań podatkowych,
opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, a także pozosta-
łych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego. Wyjaśnienia na
wstępie tej części wymagają na pewno dwa kluczowe dla całości regulacji
pojęcia – podatek i zobowiązanie podatkowe. Pierwsze z nich jest związane
z konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich osób będących pod władzą Rze-
czypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest
obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym wspo-
mnianych podatków, określonych w ustawie.
Mamy tu więc do czynienia z obowiązkiem podatkowym, będącym pew- 476
nego rodzaju nieskonkretyzowaną powinnością przymusowego świadczenia
pieniężnego, regulowaną w związku z wystąpieniem jakiegoś prawnie istotne-
go zdarzenia. Przez samo pojęcie podatku ustawodawca rozumie natomiast
publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pie-
niężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające
z ustawy podatkowej (art. 6 OrdPod). Ze wskazaną już konstrukcją obowiązku
podatkowego i samym pojęciem podatku związane jest natomiast pojęcie zobo-
wiązania podatkowego. Zgodnie z art. 5 OrdPod jest to wynikające z obowiąz-
ku podatkowego zobowiązanie do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, woje-
wództwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, terminie oraz w miejscu
określonym w przepisach prawa podatkowego. Zobowiązanie podatkowe jest
więc konkretyzacją obowiązku podatkowego. Możemy wskazać w tym przy-
padku konkretny podmiot, wysokość należności, termin uiszczenia i miejsce
dokonania wpłaty środków pieniężnych.
Postępowanie podatkowe jest to obecnie postępowanie o charakterze szcze-
gólnym, względem omówionego już kompleksowo powyżej postępowania
administracyjnego ogólnego. Wyodrębnione ono zostało na podstawie charak-
Nb. 475–476
66498795312510
66
344 Część III. Postępowanie podatkowe
teru rozpatrywanych spraw. Zgodnie z omawianym wcześniej art. 3 § 1 pkt 2

KPA, przepisów Kodeksu nie stosuje się właśnie do spraw uregulowanych
w Ordynacji podatkowej1, z wyjątkiem przepisów działów dotyczących udzia-
łu prokuratora w postępowaniu, a także składania i rozpatrywania skarg oraz
wniosków. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że przepisy dotyczące postę-
powania podatkowego są wyłącznie częścią szerszej regulacji, zawartej we
wspomnianej już Ordynacji podatkowej. Zostały one umieszczone przez usta-
wodawcę przede wszystkim w dziale IV wymienionej powyżej ustawy. Nie-
które jednak istotne dla postępowania organów przepisy znajdziemy również
w innych częściach Ordynacji podatkowej. Ze względu na podobieństwo tej
procedury w wielu aspektach do postępowania administracyjnego ogólnego,
nie będziemy szczegółowo omawiać każdej z przewidzianych w nim instytu-
cji czy każdego wykorzystywanego instrumentu. Skupimy się w tym miejscu
na podstawowych założeniach konstrukcyjnych oraz najważniejszych odręb-
nościach względem omówionej już procedury administracyjnej ogólnej. Roz-
dział ten jest więc wyłącznie częścią o charakterze poglądowym, pokazującą
w celach dydaktycznych ogólny obraz postępowania podatkowego w Rzeczy-
pospolitej Polskiej.
Organy podatkowe działają w ramach postępowań podatkowych prowa-
dzonych na podstawie przepisów prawa materialnego i procedury, w tym nie-
zwykle istotnych zasad ogólnych postępowania podatkowego (art. 120–129
OrdPod). Wyznaczają one pewnego rodzaju ramę dla ich czynności i możli-
wego zachowania. Na gruncie postępowania podatkowego mamy do czynie-
nia w dużej mierze z odpowiednikami poznanych już zasad ogólnych z KPA.
Niektóre z reguł, o ile nie zostały wprost zmodyfikowane przez ustawodaw-
cę, nabierają jednak trochę odmiennego znaczenia ze względu na specyfi-
kę postępowania podatkowego. W katalogu zasad ogólnych znalazły się zasa-
dy: legalizmu (art. 120 OrdPod), budowania zaufania (art. 121 § 1 OrdPod),
informowania (art. 121 § 2 OrdPod), prawdy obiektywnej (art. 122 OrdPod),
czynnego udziału strony (art. 123 OrdPod), przekonywania (art. 124 OrdPod),
szybkości (art. 125 OrdPod), pisemności (art. 126 OrdPod), dwuinstancyjności
(art. 127 OrdPod), trwałości (art. 128 OrdPod) i jawności dla stron postępowa-
nia (art. 129 OrdPod).
477 Zasada legalizmu w Ordynacji podatkowej powinna być rozpatrywana nie
tylko w powiązaniu z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytu-
cji RP), ale również z art. 217 Konstytucji RP. Ten ostatni ogranicza bowiem
1
Ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540
ze zm.).
Nb. 477
66498795312510
66
Rozdział I. Uwagi ogólne 345
katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w których może być regu-

lowana większość spraw o charakterze podatkowym. Zgodnie z art. 217 Kon-
stytucji RP nakładanie podatków i innych danin publicznych, a także określanie
podmiotów i przedmiotów opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przy-
znawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków
może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Pewnego rodzaju uzupełnieniem tej
regulacji, w obszarze podatków i opłat lokalnych, jest art. 168 Konstytucji RP.
Zgodnie ze wskazanym przepisem, również jednostki samorządu terytorialne-
go uzyskały prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakre-
sie określonym w ustawie. Samorządowe organy uchwałodawcze nie mogą
oczywiście wydawać ustaw, więc w tym przypadku będziemy mieli do czy-
nienia z aktami prawa miejscowego, wydanymi jednak w ścisłym powiązaniu
z ustawową regulacją spraw podatkowych (charakter wykonawczy aktów pra-
wa miejscowego).
Bardzo istotną zasadą, wyjętą z katalogu postępowania podatkowego
i umieszczoną już na początku Ordynacji podatkowej (w art. 2a), dla podkreśle-
nia jej wagi, jest zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości, co
do treści przepisów prawa podatkowego, na korzyść podmiotów podlegających
obowiązkom podatkowym. Zasada ta jest ściśle powiązana z przytoczoną już
wyżej zasadą legalizmu.
Nb. 477
66498795312510
66
Rozdział II. Organy podatkowe
478 Postępowanie podatkowe prowadzone jest przez organy podatkowe w rozu-

mieniu art. 13 OrdPod. Zaliczyć do nich, w zależności od przedmiotu i charak-
teru sprawy, możemy przede wszystkim naczelnika urzędu skarbowego, naczel-
nika urzędu celno-skarbowego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę,
marszałka województwa, dyrektora izby administracji skarbowej, samorządo-
we kolegia odwoławcze, Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrekto-
ra Krajowej Informacji Skarbowej, czy ministra właściwego do spraw finan-
sów publicznych. Podmioty te, w różnych konfiguracjach, będą występowały
jako organy działające w ramach I lub II instancji prowadzonego postępowania
podatkowego.
Właściwość rzeczowa organów podatkowych (w tym instancyjna) określa-
na jest według przepisów dotyczących zakresu ich działania (art. 16 OrdPod),
natomiast właściwość miejscowa, co do zasady, ustalana jest według miejsca
zamieszkania lub adresu siedziby podmiotu, na którym ciążą dane obowiąz-
ki podatkowe (art. 17 § 1 OrdPod). W przypadku, gdy w trakcie roku podat-
kowego (co do zasady, jest nim rok kalendarzowy – art. 11 OrdPod) nastąpi
zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego,
organem właściwym za cały ten okres rozliczeniowy pozostaje organ podat-
kowy właściwy w pierwszym jego dniu (art. 18 § 1 OrdPod). Jeżeli natomiast
nastąpi zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej po zakończeniu
roku podatkowego, organem właściwym miejscowo w sprawach poprzednich
lat podatkowych jest nowy organ podatkowy (art. 18a § 1 OrdPod). Wyjątek
stanowi tu uregulowana w art. 18b § 1 OrdPod zasada perpetuatio fori. Organ
podatkowy właściwy w dniu wszczęcia postępowania podatkowego lub kon-
troli podatkowej pozostaje właściwy we wszystkich sprawach związanych ze
zobowiązaniem podatkowym (będącym przedmiotem postępowania lub kon-
troli podatkowej), chociażby w trakcie postępowania nastąpiło zdarzenie powo-
dujące zmianę tej właściwości. Zasada ta jest niezwykle istotną gwarancją pro-
cesową dla strony, że jej sprawa podatkowa zostanie kompleksowo, rzetelnie
i możliwie szybko załatwiona przez jeden właściwy organ podatkowy, bez
konieczności kilkukrotnego powtarzania lub uzupełniania przez nowe organy
przeprowadzonych już czynności.
Nb. 478
66498795312510
66
Rozdział II. Organy podatkowe 347
W celu zagwarantowania bezstronnego, sprawiedliwego i zgodnego z prze-

pisami prawa rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, analogicznie do postę-
powania administracyjnego ogólnego, ustawodawca przewidział instytucję
wyłączenia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej lub pracownika organu
podatkowego (pracownika urzędu gminy, starostwa, urzędu marszałkowskiego,
izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej, urzędu obsłu-
gującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, członka samo-
rządowego kolegium odwoławczego), a także wyłączenia organu – naczelnika
urzędu skarbowego, naczelnika urzędu celno-skarbowego, wójta, burmistrza,
prezydenta miasta, starosty, marszałka województwa (i ich zastępców) oraz
skarbników poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki do
wyłączenia pracowników organu i organu podatkowego, a także zasady postę-
powania w przypadku wyłączenia są zbieżne z regulacjami zawartymi w prze-
pisach KPA.
Nb. 478
66498795312510
66
Rozdział III. Strony w postępowaniu
podatkowym
479 Pojęcie strony w postępowaniu podatkowym, ze względu na specyfikę

spraw, jest bardziej szczegółowo uregulowane w stosunku do znanych już nam
przepisów z KPA. Stroną w postępowaniach podatkowych, zgodnie z art. 133
OrdPod, może być podatnik, płatnik, inkasent lub ich następcy prawni, a tak-
że osoba trzecia, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu
podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której
interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Podatnikiem jest
osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobo-
wości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych wspomnianemu już
powyżej obowiązkowi podatkowemu (art. 7 OrdPod). Płatnikiem podatku
będzie podmiot obowiązany na podstawie przepisów prawa podatkowego do
obliczenia i pobrania od podatnika należności podatkowej, a następnie wpłace-
nia jej we właściwym terminie organowi podatkowemu (art. 8 OrdPod). Inka-
sentem natomiast będzie podmiot obowiązany do pobrania i wpłacenia podatku
od podatnika organowi podatkowemu we właściwym terminie (art. 9 OrdPod).
Podobnie jak w przepisach KPA, zdolność prawną i zdolność do czynności
prawnych powyżej wskazanych podmiotów ocenia się w sprawach podatko-
wych, co do zasady, według przepisów prawa cywilnego.
Warto podkreślić w tym miejscu, że w sprawach podatkowych, w przypad-
ku opodatkowania łącznego małżonków, są oni traktowani jako jedna strona
postępowania podatkowego. Zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, każ-
dy z małżonków jest tu uprawniony z mocy prawa do działania w imieniu i na
rzecz obojga małżonków (art. 133 § 3 OrdPod). Mamy więc do czynienia nie-
jako z automatycznym udzieleniem pełnomocnictwa przez drugiego z małżon-
ków.
480 W postępowaniach podatkowych strony mogą działać osobiście, przez
swoich przedstawicieli lub przez ustanowionych pełnomocników. Regulacje
dotyczące pełnomocnictwa na gruncie Ordynacji podatkowej są znacznie bar-
dziej rozbudowane i częściowo odmienne od uregulowań kodeksowych. Pierw-
szą istotną różnicą jest fakt, że zgodnie z art. 138b § 1 OrdPod pełnomocnikiem
Nb. 479–480
66498795312510
66
Rozdział III. Strony w postępowaniu podatkowym 349
w postępowaniu podatkowym może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca

pełną zdolność do czynności prawnych (por. art. 33 § 1 KPA). Z samej usta-
wy wynika, że pełnomocnictwo może przybrać postać pełnomocnictwa ogól-
nego, szczególnego lub pełnomocnictwa do doręczeń. Ustawodawca wyraźnie
też reguluje ich zakresy. Pełnomocnictwo ogólne upoważnia umocowanego do
działania we wszystkich sprawach podatkowych oraz innych sprawach nale-
żących do właściwości organów podatkowych (art. 138d § 1 OrdPod). Pełno-
mocnictwo szczególne dotyczy zaś działania we wskazanej konkretnej spra-
wie podatkowej lub innej konkretnej sprawie należącej do właściwości organu
podatkowego. Trzeci typ pełnomocnictwa – pełnomocnictwo do doręczeń,
ma zastosowanie, gdy strona nie ustanowiła pełnomocnika ogólnego lub szcze-
gólnego, a ponadto ma miejsce zamieszkania lub zwykłego pobytu w państwie
niebędącym państwem członkowskim Unii Europejskiej. Co ciekawe, w przy-
padku wyznaczenia więcej niż jednego pełnomocnika, na gruncie Ordyna-
cji podatkowej, strona ma obowiązek na podstawie art. 138g OrdPod od razu
wskazać pełnomocnika, któremu będą doręczane wszystkie pisma w sprawie
(por. art. 40 § 2 KPA).
Udzielone przez stronę pełnomocnictwo ogólne podlega obligatoryjnemu 481
wpisowi do Centralnego Rejestru Pełnomocnictw Ogólnych. Wpis ten ma
charakter konstytutywny. Również zmiana, odwołanie lub wypowiedzenie peł-
nomocnictwa ogólnego będzie skuteczne od dnia jego wpływu do wspomnia-
nego rejestru. W przypadku wypowiedzenia jakiegokolwiek pełnomocnictwa
przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, radcę prawnego lub doradcę
podatkowego, jest on na podstawie ustawy obowiązany reprezentować stronę
jeszcze przez 2 tygodnie od dnia wypowiedzenia pełnomocnictwa, o ile stro-
na nie zwolni go z tego obowiązku.
Na potrzeby prowadzonych postępowań podatkowych pełnomocnictwa
udzielane są zgodnie z wzorem określonym przez ministra właściwego do
spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia. Wzory te mają zapew-
nić uproszczenie, ujednolicenie i pewność zakresu umocowania. Delegacja do
wydania aktu wykonawczego została zamieszczona w art. 138j OrdPod.
Jeżeli w sprawie działa profesjonalny pełnomocnik, zgodnie z art. 144 § 5
OrdPod, doręczanie pism pełnomocnikowi następuje wyłącznie za pomo-
cą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu podatkowe-
go. Mamy tu więc do czynienia z obowiązkiem wykorzystywania tego sposo-
bu komunikacji przez adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych
działających w postępowaniach podatkowych.
W postępowaniach podatkowych, jako podmiot na prawach strony, może
działać prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna,
Nb. 481
66498795312510
66
o ile jest to uzasadnione jej celami statutowymi i została ona dopuszczona do

postępowania. W odróżnieniu od przepisów KPA, ta ostatnia musi uzyskać na
podstawie art. 133a OrdPod zgodę strony na wystąpienie z żądaniem wszczęcia
postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w prowadzonym już postępowa-
niu (por. art. 31 KPA). Organy podatkowe nie mają również możliwości samo-
dzielnego zawiadomienia organizacji społecznych o potencjalnie interesują-
cych je sprawach podatkowych. Obie konstrukcje związane są ze specyficznym
charakterem prowadzonych spraw i zobowiązań, których będą one dotyczyć.
Nb. 481
66498795312510
66
Rozdział IV. Przeprowadzenie postępowania
W ramach prowadzonego postępowania podatkowego wezwani są obowią- 482

zani do osobistego stawiennictwa przed organem na obszarze całego woje-
wództwa, w którym taka osoba zamieszkuje lub przebywa (art. 156 § 1 OrdPod).
Może ona jednak dobrowolnie zastrzec chęć stawienia się również przed orga-
nem mającym siedzibę na obszarze innego województwa, o czym organ poucza
stronę w postanowieniu o wszczęciu postępowania podatkowego. Strona na
złożenie stosownego zastrzeżenia ma 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Zgodnie z art. 165 OrdPod, postępowanie podatkowe wszczyna się na
żądanie strony lub z urzędu, a wszczęcie postępowania z urzędu następuje
w formie postanowienia doręczanego stronie postępowania. Przepisy Ordyna-
cji podatkowej przewidują jednak cały szereg wyjątków od obowiązku wyda-
nia tego aktu administracyjnego, co zazwyczaj związane jest z dokonywanymi
wcześniej czynnościami organu podatkowego lub z działaniami samej strony
postępowania, które mogą przełożyć się na wszczęcie postępowania z urzę-
du (zob. art. 165 § 5–7 OrdPod). Postępowanie podatkowe może być również
wszczęte m.in. na skutek przeprowadzonej wcześniej kontroli podatkowej
i wykazanych w niej nieprawidłowości. Co do zasady, organ podatkowy ma
6 miesięcy na uruchomienie postępowania od dnia zakończenia kontroli podat-
kowej.
Niekompletne podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, pona-
glenia, wnioski) wniesione do organu podatkowego podlegają uzupełnieniu na
skutek wezwania do uzupełnienia braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozo-
stawienia podania bez rozpatrzenia (por. art. 64 KPA). Nie dotyczy to oczywi-
ście sytuacji, gdy podanie nie zawiera adresu wnoszącego. W przypadku bra-
ku stosownego uzupełnienia, organ podatkowy wydaje akt administracyjny
– postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Wyjątek stano-
wi tu okoliczność, gdy nie zawarto w podaniu adresu wnoszącego (nie wyda-
je się postanowienia). Jeżeli stwierdzonym brakiem jest niewniesienie stosow-
nej opłaty, organ podatkowy może w wyjątkowych sytuacjach (zob. art. 169
§ 3 OrdPod) rozpatrzyć je pomimo stwierdzonego we wstępnym badaniu uchy-
bienia.
Nb. 482
66498795312510
66
Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodo-

wego w postępowaniu podatkowym powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jed-
nak nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej
w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku postępowa-
nia odwoławczego organ podatkowy powinien rozstrzygnąć sprawę w terminie
2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, chyba że zostanie przeprowadzona
rozprawa (lub strona złożyła wniosek o jej przeprowadzenie). W takim przy-
padku organ załatwia sprawę nie później niż w terminie 3 miesięcy.
483 W ramach przeprowadzanego postępowania dowodowego jako dowód
należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy OrdPod w art. 180 i nast. wskazują
znacznie szerszy katalog przykładowych środków dowodowych, niż znane nam
już regulacje z KPA. Oprócz całego szeregu oficjalnych dokumentów podat-
kowych i finansowych, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że strona
będąca osobą fizyczną nie ujawniła wszystkich obrotów lub przychodów mają-
cych znaczenie dla określenia lub ustalenia zobowiązania podatkowego, moż-
na zażądać od strony złożenia oświadczenia o stanie majątkowym na okre-
ślony dzień (art. 180 § 3 OrdPod). Oświadczenie to składane jest pod rygorem
odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania.
Zgodnie z art. 192 OrdPod każda okoliczność faktyczna może być uznana
w postępowaniu za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedze-
nia się co do przeprowadzonych dowodów. Oprócz powyższej wspomniane-
go oświadczenia strony o stanie majątkowym, organ podatkowy może również
przesłuchać stronę po wyrażeniu przez nią zgody (art. 199 OrdPod).
Po dokonaniu wszystkich czynności w ramach prowadzonego postępowa-
nia, organ podatkowy przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 200 § 1 OrdPod,
wyznacza stronie dodatkowy 7-dniowy termin na wypowiedzenie się co do
całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wyjątki od tej zasady,
zarówno mające postać rezygnacji z tego prawa, jak i wydłużenia do 14 dni
powyższego terminu określone są w przepisach Ordynacji podatkowej.
484 Rozprawa w toku postępowania podatkowego może być przeprowa-
dzona wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego (por. art. 89 KPA).
Jest ona wykorzystywana, jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych oko-
liczności stanu faktycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo
w drodze oględzin, lub w przypadku konieczności sprecyzowania argumenta-
cji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postępowania. Rozprawa może
być przeprowadzona zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania
podatkowego. Obowiązkowo w rozprawie uczestniczy upoważniony pracow-
nik organu I instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie.
Nb. 483–484
66498795312510
66
Rozdział IV. Przeprowadzenie postępowania 353
W toku postępowania, analogicznie do postępowania administracyjnego

ogólnego, mogą pojawić się przeszkody wymagające czasowego wstrzymania
się przez organ podatkowy z dokonywaniem dalszych czynności procesowych
i uniemożliwiające tym samym czasowe rozstrzyganie prowadzonej sprawy.
W zależności od ich charakteru, może to być krótka kilkunastodniowa lub kil-
kutygodniowa przerwa, a w skrajnych przypadkach może to być również okres
kilku lat. Ordynacja podatkowa przewiduje więc analogiczną instytucję zawie-
szenia postępowania podatkowego, jak ta omówiona już przez nas powyżej.
Katalog przyczyn uzasadniających owo czasowe wstrzymanie zawiera jed-
nak na gruncie omawianej procedury sporo odrębności. W ramach obligato-
ryjnych przesłanek ustawodawca przewidział obok znanych nam przesłanek
śmierci strony (jeżeli postępowanie nie ulega umorzeniu jako bezprzedmioto-
we) lub jej przedstawiciela, utraty przez nich zdolności do czynności prawnych,
czy tzw. zagadnienia wstępnego, m.in. konieczność zawieszenia postępowania
z powodu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą
w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego roz-
patrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji (tzw. decyzja
kasacyjna organu odwoławczego), czy w przypadku wystąpienia w postępowa-
niu o opinię Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodatkowania (zob.
art. 201 § 1 OrdPod). Organ podatkowy może również fakultatywnie zawiesić
postępowanie w razie wystąpienia do organów innego państwa, na podstawie
ratyfikowanych umów o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innych raty-
fikowanych umów międzynarodowych, o udzielenie informacji niezbędnych
do ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania podatkowego czy w przy-
padku wszczęcia tzw. procedury wzajemnego porozumiewania (art. 201 § 1b
OrdPod). Fakultatywne zawieszenie postępowania może być wykorzystywa-
ne wielokrotnie, jednak jego łączny okres nie może przekroczyć 3 lat. Kolejną
znaczącą odrębnością dotyczącą instytucji zawieszenia jest brak możliwości
samodzielnego orzekania organu podatkowego w przypadku wystąpie-
nia tzw. zagadnienia wstępnego i dodatkowych okoliczności uzasadniających
konieczność szybkiego działania w sprawie (por. art. 100 KPA).
Ordynacja podatkowa na etapie wydawania władczego rozstrzygnięcia
w sprawie nie przewiduje zbyt dużych odrębności merytorycznych, natomiast
ustawodawca wprowadził znaczącą odrębność konstrukcyjną w zakresie budo-
wy przepisów dotyczących wykonalności decyzji – zarówno nieostatecznych,
jak i ostatecznych. Utworzony został tu odrębny rozdział 16a – „Wykonanie
decyzji”, poświęcony wyłącznie tym kwestiom. Bardzo szeroko, w porówna-
niu z podstępowaniem administracyjnym ogólnym, uregulowana została kwe-
stia związana z nadaniem decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej
Nb. 484
66498795312510
66
wykonalności. Każdorazowe skorzystanie z tej instytucji wymaga wydania

odrębnego postanowienia, zgodnie z art. 239b OrdPod. Rygor natychmiastowej
wykonalności może być nadany decyzji nieostatecznej, gdy organ podatkowy
posiada informacje, z których wynika, że wobec strony toczy się postępowanie
egzekucyjne w zakresie innych należności pieniężnych lub gdy strona nie posia-
da majątku o wartości odpowiadającej wysokości zaległości podatkowej wraz
z odsetkami za zwłokę, na którym można ustanowić hipotekę przymusową lub
zastaw skarbowy, które korzystałyby z pierwszeństwa zaspokojenia. Ponadto
rygor nadaje się decyzji, gdy strona dokonuje czynności polegających na zby-
waniu majątku znacznej wartości lub gdy okres do upływu terminu przedaw-
nienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż 3 miesiące. Organ chcący
skorzystać z tego instrumentu musi jednak uprawdopodobnić, że zobowiąza-
nie wynikające z decyzji nie zostanie dobrowolnie przez stronę wykonane. Co
istotne, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie skraca w żaden spo-
sób terminu płatności zobowiązania wynikającego z decyzji lub z przepisu pra-
wa. W art. 239c OrdPod ustawodawca nadał z mocy prawa rygor natychmiasto-
wej wykonalności decyzjom o zabezpieczeniu, natomiast w art. 239d OrdPod
przewidziano sytuacje, w których niemożliwe jest w ogóle skorzystanie z tej
nadzwyczajnej instytucji.
W rozdziale dotyczącym wykonalności decyzji przewidziano ponadto przy-
padki obligatoryjnego wstrzymania wykonalności decyzji podatkowej. Jednak
zgodnie z art. 239h OrdPod wstrzymanie wykonania decyzji nie ma wpływu na
naliczanie odsetek za zwłokę.
485 Jedną z najistotniejszych części pod kątem odrębności w stosunku do postę-
powania administracyjnego ogólnego jest rozdział 15 OrdPod, dotyczący
odwołania od wydanej decyzji podatkowej. Wydaje się, że za największą z róż-
nic można uznać konieczność wskazania w odwołaniu zarzutów przeciw
decyzji, określając jednocześnie istotę i zakres żądania będącego przedmiotem
odwołania. Ponadto, przepisy wymagają także wykazania dowodów uzasadnia-
jących żądanie strony, co stanowi diametralną różnicę względem art. 123 KPA,
wymagającego wyłącznie wykazania przez stronę niezadowolenia z otrzyma-
nego rozstrzygnięcia. Jeżeli odwołanie nie będzie spełniać powyższych ustawo-
wych kryteriów, organ odwoławczy stwierdza jego niedopuszczalność i pozo-
stawia złożone żądanie bez rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 OrdPod).
Przepisy Ordynacji podatkowej przewidują wiele sytuacji, które nie reali-
zują zasady dewolutywności, a składane odwołanie rozpatrywane jest przez ten
sam organ, który działał w postępowaniu w I instancji. Warto podkreślić, że
ustawodawca zrezygnował tu z konstrukcji wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy i posługuje się jedynie klasycznym instrumentem odwołania. Będzie
Nb. 485
66498795312510
66
Rozdział IV. Przeprowadzenie postępowania 355
ono więc wywoływało, w zależności od konkretnej sytuacji, skutek dewolutyw-

ny lub też nie.
Środek zaskarżenia od decyzji podatkowej wnoszony jest do organu
odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję
w I instancji. Organ ten przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi
odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od
dnia otrzymania odwołania, chyba że w powyższym terminie organ ten uzna,
iż odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości
(art. 226 i 227 OrdPod). Mamy tu więc do czynienia z instytucją samokontro-
li, na skutek której organ musi wydać nową decyzję uchylającą lub zmieniającą
zaskarżone rozstrzygnięcie. Termin na dokonanie tej czynności, w porównaniu
z postępowaniem administracyjnym ogólnym uległ dwukrotnemu wydłużeniu
(por. art. 132 KPA).
Organ odwoławczy, do którego trafił ostatecznie środek zaskarżenia, ma
ograniczony katalog możliwości działania. Po pierwsze, może on wydać decy-
zję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, może uchylić decy-
zję organu I instancji w całość lub w części i w tym zakresie będzie orzekał
co do istoty sprawy lub umorzy postępowanie w sprawie. Uchylając decyzję
w całości, jeżeli stwierdzi, że decyzja została wydana z naruszeniem przepi-
sów o właściwości, przekazuje on sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy może też umorzyć postępowanie odwoławcze, jeżeli stało
się ono bezprzedmiotowe (art. 233 § 1 OrdPod). Ostatnia z możliwości przewi-
dziana została w art. 233 § 2 OrdPod. Zgodnie z tym przepisem organ odwoław-
czy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego
rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzed-
niego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej
części. W tym przypadku organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne,
które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pewne ograniczenie
dla samorządowych kolegiów odwoławczych zostało natomiast przewidziane
w art. 233 § 3 OrdPod. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest uprawnio-
ne do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie
w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia
uznaniu organu podatkowego w I instancji. W pozostałych przypadkach organ
odwoławczy uwzględniając środek zaskarżenia ogranicza się jedynie do uchy-
lenia kwestionowanej decyzji.
Nb. 485
66498795312510
66
Rozdział V. Uwagi końcowe
486 W niniejszej części skupiliśmy się wyłącznie na najistotniejszych różni-

cach pomiędzy ogólnym postępowaniem administracyjnym uregulowanym
w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowaniem podatko-
wym zawartym w Ordynacji podatkowej. Nie oznacza więc to, że zaprezen-
towany powyżej katalog odrębności jest katalogiem pełnym czy zamknię-
tym. W związku ze specyfiką przedmiotu i charakterem prowadzonych spraw,
będziemy w stanie zaobserwować jeszcze wiele subtelnych, a czasami znaczą-
cych odstępstw lub dodatkowych instytucji w ramach postępowania podatko-
wego. Jak wspomniano jednak we wstępie, fragment ten ma pełnić wyłącznie
funkcje poglądowe dla potrzeb całości procesu dydaktycznego.
Nb. 486
66498795312510
66
Część IV. Szczególne postępowania
administracyjne
Rozdział I. Postępowania prowadzone

przed Prezesem UOKiK
§ 1. Procedury hybrydowe
Prowadzone przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 487
postępowania należy zaliczyć do kategorii szczególnych postępowań admini-
stracyjnych1, w tym znaczeniu, że stanowią one procedury hybrydowe, skon-
struowane przez wprowadzenie systemu odesłań i zespolenie ze sobą elemen-
tów różnych postępowań2. Zgodnie bowiem z treścią art. 83 ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów3, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, do
postępowania przed Prezesem Urzędu stosuje się przepisy Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego. Natomiast art. 84 OKiKU przewiduje, że w sprawach
dotyczących dowodów, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, w postę-
powaniu przed Prezesem Urzędu stosuje się odpowiednio art. 227–315 KPC.
Oznacza to, że postępowania przed Prezesem Urzędu prowadzone są na pod-
stawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz w zakre-
sie w niej nieuregulowanym, należy w nich stosować wprost (bez modyfikacji)
przepisy KPA. Także postępowanie dowodowe jest prowadzone na podstawie
przepisów powołanej ustawy szczególnej, jednak w zakresie w niej nieure-
gulowanym, do dowodów należy stosować odpowiednio art. 227–315 KPC.
Odpowiednie stosowanie tych przepisów może polegać na: zastosowaniu prze-
pisu wprost (bez modyfikacji), zastosowaniu przepisu w wersji zmodyfikowa-
1
R. Janusz, T. Skoczny, Postępowanie, s. 261 i nast.
2
Z. Kmieciak, Postępowanie, s. 46 i nast.
3
Ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r.
poz. 275).
Nb. 487
66498795312510
66
358 Część IV. Szczególne postępowania administracyjne
nej, bądź braku możliwości zastosowania przepisu. Jest ono uwarunkowane

koniecznością dostosowania przepisów procedury cywilnej, w tym zakresie, do
specyfiki postępowań uregulowanych w ustawie o ochronie konkurencji i kon-
sumentów, a w szczególności do jej przepisów dotyczących dowodów.
488 W postępowaniach prowadzonych przez Prezesa Urzędu znajduje zasto-
sowanie wprost większość zasad ogólnych postępowania administracyjne-
go (art. 6–16 KPA), w szczególności zasady: praworządności, prawdy obiek-
tywnej, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, pogłębiania zaufania,
udzielania informacji, wysłuchania stron, wyjaśnienia zasadności przesłanek,
szybkości i prostoty postępowania, pisemności. Wątpliwa jest możliwość sto-
sowania w tych postępowaniach zasady polubownego rozstrzygania kwestii
spornych (art. 13 KPA), z uwagi na charakter spraw rozstrzyganych przez Pre-
zesa Urzędu. Natomiast zasada prawdy obiektywnej (art. 7 KPA) jest zmo-
dyfikowana poprzez zawarte w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów
odesłanie do stosowania odpowiednio art. 227–315 KPC. Przy tym, przepisy
procedury cywilnej dotyczące: przedmiotu i oceny dowodów (art. 227–234
KPC), przebiegu postępowania dowodowego (art. 235–243 KPC), poszczegól-
nych środków dowodowych (art. 2431–309 KPC) oraz zabezpieczenia dowo-
dów (art. 310–315 KPC), znajdują zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy usta-
wa o ochronie konkurencji i konsumentów nie reguluje danej kwestii w sposób
szczególny (art. 51–61 OKiKU). W piśmiennictwie trafnie wskazano, że ode-
słanie przez ustawodawcę do przepisów procedury cywilnej w zakresie nie-
uregulowanym w ustawie szczególnej miało na celu zapewnienie pełnej reali-
zacji zasady prawdy obiektywnej, gdyż na skutek uzupełniania się przepisów
zawartych w dwóch odmiennych procedurach prawnych, Prezes Urzędu uzy-
skał możliwość osiągnięcia w postępowaniu wyjaśniającym najwyższego stan-
dardu dowodu, bez możliwości zastępowania dowodów oświadczeniami stron1.
489 W omawianych postępowaniach nie może funkcjonować zasada kontradyk-
toryjności (sporności), gdyż nie występują w nich dwie strony procesu. Odesła-
nie przez ustawodawcę do odpowiedniego stosowania art. 232 KPC ma takie
znaczenie dla rozkładu ciężaru dowodu, że to Prezes Urzędu jest zobligowa-
ny do przeprowadzenia dowodów potwierdzających naruszenie przez przed-
siębiorcę przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów2. Skoro
bowiem z faktów tych organ administracyjny wywodzi skutki prawne, to na
nim spoczywa ciężar ich udowodnienia. Natomiast obowiązek wykazania fak-
tów, z których przedsiębiorca wywodzi skutki prawne (np. okoliczności łago-
1
M. Król-Bogomilska, Zasady, s. 5 i nast.
2
A. Stawicki, E. Stawicki (red.), Ustawa, s. 863–864.
Nb. 488–489
66498795312510
66
Rozdział I. Postępowania prowadzone przed Prezesem UOKiK 359
dzących przy wymiarze kary pieniężnej) spoczywa na nim i to on powinien

przedstawić Prezesowi Urzędu dowody na powyższe okoliczności. Na podsta-
wie stosowanego odpowiednio art. 233 § 1 i 2 KPC, w postępowaniach tych
obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, polegająca na tym, że Pre-
zes Urzędu ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekona-
nia, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Ponadto,
Prezes Urzędu na tej samej podstawie ocenia, jakie znaczenie nadać odmo-
wie przedstawienia przez przedsiębiorcę dowodu lub przeszkodom stawianym
przez niego w jego przeprowadzeniu wbrew wydanemu postanowieniu. Przy
tym, zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 236 KPC, Prezes Urzędu ma
obowiązek wydawania formalnych postanowień o przeprowadzeniu dowodów,
zawierających oznaczenie środka dowodowego i faktów podlegających stwier-
dzeniu (teza dowodowa). W postępowaniach prowadzonych przed Prezesem
Urzędu obowiązuje również zasada bezpośredniości, na podstawie stosowane-
go odpowiednio art. 235 KPC1.
W postępowaniach tych w sposób szczególny realizowana jest także zasa- 490
da dwuinstancyjności (art. 15 KPA). Pomimo że Prezes Urzędu jest central-
nym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konku-
rencji i konsumentów (art. 29 ust. 1 OKiKU), a więc zgodnie z treścią art. 5 § 2
pkt 4 KPA mieści się w definicji „ministra”, od jego decyzji nie służy wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 KPA). Na podstawie art. 81 OKiKU
od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje bowiem odwołanie do Sądu Okręgowe-
go w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów, które wnosi się
w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia. Analogicznie jak w postępowaniu
administracyjnym ogólnym, w postępowaniach przed Prezesem Urzędu została
przewidziana instytucja samokontroli. Jeżeli Prezes Urzędu uzna odwołanie za
słuszne, może – nie przekazując akt sądowi – uchylić albo zmienić swoją decy-
zję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyła-
jąc jej nową decyzję, od której stronie przysługuje odwołanie. Uchylając albo
zmieniając decyzję, Prezes Urzędu stwierdza jednocześnie, czy decyzja ta została
wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa (art. 81 ust. 3
OKiKU). Przed przekazaniem odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsu-
mentów lub uchyleniem albo zmianą decyzji, Prezes Urzędu może przeprowa-
dzić dodatkowe czynności zmierzające do wyjaśnienia zarzutów podniesionych
w odwołaniu. Powyższe przepisy stosuje się odpowiednio do postanowień Preze-
sa Urzędu, na które przysługuje zażalenie, z tym że zażalenie wnosi się w termi-
nie tygodnia od dnia doręczenia postanowienia (art. 81 ust. 5 OKiKU).
1
E. Stefańska, Zasady, s. 159 i nast.
Nb. 490
66498795312510
66
Odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do

sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Powinno ono czynić zadość wyma-
ganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskar-
żonej decyzji, przytoczenie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie
dowodów, a także zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w cało-
ści lub w części (art. 47928 § 2 i 3 KPC). W orzecznictwie przyjmuje się, że
odwołanie (podobnie jak pozew) uruchamia postępowanie sądowe i powin-
no spełniać formalne warunki pozwu, do których nie należy jednak przytocze-
nie przepisów prawa materialnego. Przy jego rozpoznaniu sąd ochrony kon-
kurencji i konsumentów zobowiązany jest bowiem nie do badania formalnej
poprawności decyzji, lecz do dokonania merytorycznej oceny zasadności twier-
dzeń i żądań zawartych w odwołaniu w świetle obowiązujących przepisów pra-
wa materialnego1. W dotychczasowym stanie prawnym powód w odwołaniu
(pozwie) powinien zgłosić wszystkie twierdzenia i dowody, z uwagi na zawartą
w uchylonych art. 207 § 6 i art. 217 § 2 KPC sankcję pominięcia ich przez sąd
jako spóźnione (jednak od powyższej zasady możliwe były odstępstwa). Zaś
Prezes Urzędu (pozwany) nie miał obowiązku wniesienia odpowiedzi na odwo-
łanie, jednak przewodniczący mógł zarządzić jej wniesienie w wyznaczonym
terminie, nie krótszym niż 2 tygodnie (uchylony art. 207 § 2 KPC). W obecnie
obowiązującym stanie prawnym, wynikającym z ustawy z 4.7.2019 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw2, która
weszła w życie 7.11.2019 r., ustawodawca nie nakłada na powoda – w pozwie,
ani na pozwanego – w odpowiedzi na pozew, stanowczego obowiązku przyto-
czenia wszystkich twierdzeń i dowodów, pod rygorem ich późniejszego pomi-
nięcia jako spóźnionych. Teraz, w ramach realizacji tzw. ciężaru wspierania
postępowania (art. 6 § 2 KPC), strony są obowiązane przytaczać wszystkie fak-
ty i dowody bez zwłoki. Ponadto, obowiązek przytoczenia wszystkich twier-
dzeń i dowodów, pod rygorem ich późniejszego pominięcia jako spóźnionych,
dla powoda i pozwanego aktualizuje się: albo do chwili zatwierdzenia planu
rozprawy – jeżeli wyznaczono posiedzenie przygotowawcze, albo do chwi-
li zamknięcia rozprawy – jeżeli nie zarządzono przeprowadzenia posiedzenia
przygotowawczego (art. 20512 KPC). Jednakże przewodniczący składu może
zobowiązać strony, aby już wcześniej w pismach przygotowawczych podały
wszystkie twierdzenia i dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy pod rygo-
rem utraty prawa do ich powoływania w toku dalszego postępowania (art. 2053
§ 2 KPC w zw. z § 1). W razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konku-
rencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w cało-
1
Wyr. SA w Warszawie z 24.3.2010 r., VI ACa 1088/09, niepubl.
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 1469 ze zm.
Nb. 490
66498795312510
66
ści lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Jednocześnie sąd stwierdza, czy
zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naru-
szeniem prawa (art. 47931a § 3 KPC).
Inaczej niż w wypadku sądów administracyjnych, jurysdykcyjna funkcja
sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie może sprowadzać się do oceny
legalności zaskarżonej decyzji. Celem postępowania sądowego nie jest prze-
prowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, lecz merytoryczne roz-
strzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający
dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Do sądu ostatecznie należy
zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, po wyjaśnieniu pod-
stawy faktycznej obejmującej wszystkie elementy przewidziane w hipotezie
tej normy1. Od wyroku Sądu Okręgowego – sądu ochrony konkurencji i kon-
sumentów stronom przysługuje apelacja do Sądu Apelacyjnego w Warszawie,
a od jego wyroku – skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego, niezależnie od
wartości przedmiotu zaskarżenia.
Ponadto, ustawą z 31.7.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograni-
czenia obciążeń regulacyjnych2, która weszła w życie 1.1.2020 r., ustawodawca
wprowadził możliwość zawarcia ugody w sprawie odwołania do sądu ochro-
ny konkurencji i konsumentów (dodane art. 47930a–47930f KPC). Jeżeli zawarto
ugodę w sprawie odwołania do sądu ochrony konkurencji i konsumentów, stro-
na niezwłocznie przekazuje ją do sądu ochrony konkurencji i konsumentów,
który niezwłocznie przeprowadza postępowanie w przedmiocie jej zatwierdze-
nia. Na podstawie zatwierdzonej ugody w sprawie odwołania do sądu ochro-
ny konkurencji i konsumentów Prezes Urzędu uchyla lub zmienia zaskarżoną
decyzję albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności
sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji.
Również zasada trwałości decyzji (art. 16 KPA) w analizowanych postę- 491
powaniach jest rozumiana w sposób specyficzny, z uwagi na niedopuszczalność
uruchamiania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Zgodnie bowiem
z treścią art. 82 OKiKU od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługu-
ją środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania
administracyjnego, dotyczące: wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany
lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten znajduje odpowiednio zasto-
sowanie do postanowień Prezesa Urzędu. Jednoznaczne brzmienie powołanego
przepisu przesądza o niedopuszczalności uruchamiania postępowań nadzwy-
czajnych także wówczas, gdy decyzja Prezesa Urzędu nie została zaskarżona
odwołaniem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
1
Wyr. SN z 5.5.2021 r., I NSKP 7/21, Legalis.
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 1495 ze zm.
Nb. 491
66498795312510
66
492 Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nakłada na pracowników

Urzędu obowiązek ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa oraz innych infor-
macji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których
powzięli wiadomość w toku postępowania. Obowiązek ten nie dotyczy infor-
macji: powszechnie dostępnych, o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu
decyzji kończących postępowanie i ich ustaleniach (art. 71 ust. 1 i 2 OKiKU).
Ponadto, Prezes Urzędu w drodze postanowienia (wydanego na wniosek lub
z urzędu) może w niezbędnym zakresie ograniczyć prawo wglądu do materia-
łu dowodowego załączonego do akt sprawy, jeżeli udostępnienie tego mate-
riału groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych
tajemnic podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów (art. 69
ust. 1 OKiKU). Wniosek o ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodo-
wego składa się wraz z uzasadnieniem oraz wersją dokumentu niezawierają-
cą informacji objętych ograniczeniem. Stronom udostępnia się wówczas wersję
dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem. Na postanowie-
nie ograniczające stronom prawo wglądu do materiału dowodowego przysłu-
guje zażalenie.
Sąd ochrony konkurencji i konsumentów może w drodze postanowienia
ujawnić stronie informacje chronione w postępowaniu przed Prezesem Urzę-
du jako tajemnica przedsiębiorstwa drugiej strony tylko wtedy, gdy zmieniły
się istotnie okoliczności będące podstawą wydania przez organ administracyj-
ny postanowienia ograniczającego prawo wglądu do materiału dowodowego
załączonego przez strony do akt sprawy bądź druga strona wyraziła zgodę na
ich ujawnienie (art. 47933 § 2 KPC). Na postanowienie o ujawnieniu informa-
cji chronionych nie przysługuje zażalenie. Ponadto, sąd ochrony konkurencji
i konsumentów (na wniosek strony lub z urzędu) może w drodze postanowie-
nia w niezbędnym zakresie ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do
materiału dowodowego załączonego przez strony do akt sprawy w toku postę-
powania sądowego, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem
tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów. Powyższe ograniczenie nie dotyczy Prezesa
Urzędu (art. 47933 § 3 i 4 KPC). Na postanowienie ograniczające stronom pra-
wo wglądu do materiału dowodowego nie przysługuje zażalenie.
493 W ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów uregulowane zosta-
ły również przysługujące Prezesowi Urzędu uprawnienia dochodzeniowe,
pozwalające mu na skuteczną realizację jego ustawowych zadań. Są to upraw-
nienia do: żądania od przedsiębiorcy przekazania koniecznych informacji
i dokumentów (art. 50 OKiKU), przeprowadzenia u przedsiębiorcy kontroli
(art. 105a OKiKU), przeprowadzenia u przedsiębiorcy przeszukania pomiesz-
Nb. 492–493
66498795312510
66
czeń i rzeczy (art. 105n OKiKU). Podmiot, którego prawa zostały naruszone
w toku kontroli poprzez żądanie udostępnienia związanych z przedmiotem kon-
troli akt, ksiąg, pism, dokumentów oraz ich odpisów i wyciągów, korespon-
dencji przesyłanej pocztą elektroniczną, informatycznych nośników danych,
innych urządzeń zawierających dane informatyczne lub systemów informatycz-
nych – może wnieść zażalenie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów
na czynności kontrolne wykraczające poza zakres przedmiotowy kontroli lub
inne czynności kontrolne podjęte z naruszeniem przepisów, w terminie 7 dni od
dnia dokonania tych czynności (art. 105m ust. 1 OKiKU). Również przeszuki-
wany oraz osoby, których prawa zostały naruszone w toku przeszukania, mogą
wnieść zażalenie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów na czynności
przeszukania wykraczające poza zakres przedmiotowy przeszukania lub inne
czynności przeszukania podjęte z naruszeniem przepisów, w terminie 7 dni od
dnia dokonania tych czynności (art. 105p OKiKU).
§ 2. Zasada inkwizycyjności postępowań

Postępowanie przed Prezesem Urzędu jest prowadzone jako: postępowa- 494
nie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe, postępowanie w sprawach
o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, postępowanie w spra-
wach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 47 ust. 1
OKiKU). Ponadto, Prezes Urzędu prowadzi postępowania w sprawach nakła-
dania kar pieniężnych, co ma miejsce w wypadku naruszenia przez przedsię-
biorcę określonych przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów
lub przepisów TFUE (art. 106 ust. 1 i 2 OKiKU). Prowadzone przed Prezesem
Urzędu postępowania mają charakter inkwizycyjny, co wymaga jego aktywno-
ści w zakresie: monitorowania sytuacji na rynku, wszczynania postępowań, jak
również gromadzenia dowodów. Postępowania: antymonopolowe w sprawach
praktyk ograniczających konkurencję, w sprawach praktyk naruszających zbio-
rowe interesy konsumentów, w sprawach o uznanie postanowień wzorca umo-
wy za niedozwolone oraz w sprawach nakładania kar pieniężnych, Prezes Urzę-
du wszczyna wyłącznie z urzędu (art. 49 ust. 1 OKiKU). Niedopuszczalne jest
więc wszczynanie tych postępowań na wniosek, zaś ewentualne zawiadomienie
o naruszeniu przez przedsiębiorcę przepisów ustawy powinno być traktowa-
ne jako sygnał skłaniający Prezesa Urzędu do dokonania samodzielnej oceny
zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. Jest to rozwiązanie trafne, ponie-
waż celem ustawy jest ochrona interesów przedsiębiorców i konsumentów
podejmowana w interesie publicznym (art. 1 ust. 1 OKiKU), a więc ochrona
Nb. 494
66498795312510
66
konkurencji jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym, a nie sytuacji poje-

dynczych przedsiębiorców czy konsumentów1. Wniosek danego przedsiębiorcy
lub konsumenta o wszczęcie postępowania najczęściej zmierzałby do realizacji
nie interesu publicznego, lecz jego interesu indywidualnego, który nie podlega
ochronie na podstawie powołanej ustawy. Natomiast postępowanie antymono-
polowe w sprawach koncentracji może być wszczęte na wniosek lub z urzędu
(art. 49 ust. 2 OKiKU). Dopuszczalność wszczęcia tego rodzaju postępowań na
wniosek wynika z faktu, że w określonych ustawą okolicznościach na przed-
siębiorcach spoczywa obowiązek zgłoszenia zamiaru koncentracji, co skutkuje
zainicjowaniem postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na koncentra-
cję (art. 18, art. 19 ust. 1 i art. 20 OKiKU). Z urzędu zaś wszczynane są postę-
powania prowadzące do uchylenia decyzji zawierającej zgodę na koncentrację
(art. 21 ust. 1 OKiKU), nakazania restytucji (art. 21 ust. 2 OKiKU) bądź doko-
nania podziału przedsiębiorcy (art. 99 OKiKU).
§ 3. Postępowanie wyjaśniające
495 Specyficzne pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym jest postę-
powanie wyjaśniające, które może poprzedzać wszczęcie postępowań: anty-
monopolowego, w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za
niedozwolone bądź w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy kon-
sumentów (art. 47 ust. 2 OKiKU). Pomimo pominięcia w powyższym przepi-
sie, w piśmiennictwie wskazuje się na dopuszczalność poprzedzenia nim także
wszczęcia postępowania w sprawach nakładania kar pieniężnych, skoro usta-
wodawca w art. 48 ust. 1 OKiKU odwołał się do ogólnej przesłanki „okoliczno-
ści wskazujących na możliwość naruszenia przepisów ustawy”, w art. 48 ust. 2
OKiKU zaś posłużył się jedynie przykładowym wyliczeniem celów postępo-
wania2.
Postępowanie wyjaśniające jest fakultatywne i pełni funkcję pomocniczą
dla pozostałych postępowań3. O zasadności przeprowadzenia tego postępowa-
nia decyduje Prezes Urzędu, mając na uwadze czy okoliczności danej sprawy
wskazują na możliwość naruszenia przepisów ustawy. Postępowanie wyjaśnia-
jące może mieć na celu w szczególności: wstępne ustalenie, czy nastąpiło naru-
szenie przepisów ustawy uzasadniające wszczęcie postępowania antymonopo-
lowego (w tym: czy sprawa ma charakter antymonopolowy); wstępne ustalenie,
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 23–24.
2
Ibidem, s. 607.
3
K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa, s. 753.
Nb. 495
66498795312510
66
czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie

o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone; wstępne ustalenie,
czy nastąpiło naruszenie uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie
praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów; badanie rynku (w tym:
określenie jego struktury i stopnia koncentracji); wstępne ustalenie istnie-
nia obowiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji; ustalenie, czy miało miejsce
naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów uzasadniające podję-
cie działań określonych w odrębnych ustawach. Wszczęcie tego postępowania
jest celowe wówczas, gdy Prezes Urzędu dysponuje jedynie ogólną wiedzą na
temat ewentualnych naruszeń przepisów ustawy, nie pozwalającą mu na posta-
wienie zarzutów konkretnemu przedsiębiorcy lub przedsiębiorcom. Informacje
te wymagają wtedy weryfikacji i oparcia na dowodach, które mogą zostać zgro-
madzone podczas postępowania wyjaśniającego. Jego rezultat przesądzi wów-
czas, czy należy wszcząć z urzędu przeciwko przedsiębiorcy któreś z pozosta-
łych postępowań, a jeżeli tak, to pod jakim zarzutem.
Postępowanie wyjaśniające nie jest prowadzone przeciwko określone- 496
mu podmiotowi (przedsiębiorcy), lecz dotyczy określonego przedmiotu (ma
na celu np. zbadanie rynku relewantnego w danej sprawie bądź istnienia obo-
wiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji)1. W postępowaniu tym nie występu-
ją strony, dlatego nie mają w nim zastosowania przepisy ustawy o ochronie
konkurencji i konsumentów dotyczące praw i obowiązków stron postępowa-
nia (art. 52 ust. 1, art. 55, art. 58 ust. 2, art. 60 ust. 3, art. 70 ust. 2, art. 77, 78
OKiKU). W szczególności przedsiębiorca, który przekazał Prezesowi Urzędu
informacje lub dokumenty na podstawie art. 50 OKiKU, nie może domagać
się wydania postanowienia ograniczającego prawo wglądu do materiału dowo-
dowego załączonego do akt sprawy, powołując się na zagrożenie ujawnieniem
tajemnicy przedsiębiorstwa bądź innych tajemnic podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów (art. 69 OKiKU). Postanowienie to powinno
bowiem ograniczać powyższe prawo określonym stronom, które w postępowa-
niu wyjaśniającym nie występują.
Nie działa również odesłanie do stosowania wprost przepisów KPA w zakre-
sie odnoszącym się do stron (m.in. art. 9, 10, 11, 13, 32, 34, 36, 37, 62, 73,
78, 81a, 86 KPA). W szczególności przedsiębiorcy, do których Prezes Urzę-
du zwrócił się o przekazanie informacji lub dokumentów na podstawie art. 50
OKiKU, nie będąc stronami postępowania wyjaśniającego, nie są uprawnie-
ni do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów
(art. 73 KPA). Prawo to nie przysługuje im także wówczas, gdy przedmiotem
1
K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa, s. 752–753; E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa, s. 213.
Nb. 496
66498795312510
66
postępowania są działania na rynku przez nich podjęte. Wgląd ten przedsiębior-

ca uzyskuje dopiero w wypadku wszczęcia przeciwko niemu któregoś z pozo-
stałych postępowań, w którym będzie miał status strony. W konsekwencji,
w toku postępowania wyjaśniającego nie zachodzi obawa przed ujawnieniem
tajemnicy przedsiębiorstwa bądź innych tajemnic podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów. Istotne znaczenie ma tu również okoliczność,
że zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 OKiKU, pracownicy Urzędu są obowiązani do
ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegają-
cych ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiado-
mość w toku postępowania.
Pomimo że w postępowaniu wyjaśniającym Prezes Urzędu może przepro-
wadzać dowody, z uwagi na brak stron, postępowanie to powinno mieć ograni-
czony zakres i zmierzać jedynie do dokonania wstępnych ustaleń (art. 48 ust. 2
OKiKU). Ograniczenia te dotyczą zwłaszcza dowodów z zeznań świadków,
opinii biegłych i opinii jednostek naukowych, które miałyby zostać następ-
nie wykorzystane po wszczęciu przeciwko przedsiębiorcy któregoś z pozosta-
łych postępowań, albowiem strona powinna mieć możliwość wzięcia czynnego
udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA). W prowadzonych przed Prezesem
Urzędu postępowaniach skierowanych przeciwko przedsiębiorcy, korzysta on
z praw zagwarantowanych stronie w przepisach ustawy o ochronie konkuren-
cji i konsumentów (m.in. art. 52 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55, art. 59 ust. 3
w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 55, art. 60 ust. 3 OKiKU) oraz przepisach Kodeksu
postępowania cywilnego o dowodach (m.in. art. 232, 258, art. 278 § 1, art. 279,
281 KPC w zw. z art. 84 OKiKU). Tymczasem w postępowaniu wyjaśniającym,
nie będąc stroną, przedsiębiorca jest tych praw pozbawiony. Ponadto, w postę-
powaniu tym nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony
(art. 299 KPC w zw. z art. 84 OKiKU), skoro strony nie biorą w nim udziału.
497 Postępowanie wyjaśniające jest wszczynane przez organ administracyjny
z urzędu, w drodze postanowienia, w którym należy określić jego cel i zakres
(art. 48 ust. 1 OKiKU). Nie ma więc tu zastosowania obowiązująca w postę-
powaniu administracyjnym ogólnym zasada, że do wszczęcia postępowa-
nia z urzędu dochodzi z mocy prawa (bez wydania postanowienia), z chwilą
podjęcia przez organ administracyjny pierwszej czynności urzędowej, o której
zawiadomiono stronę1. Także zakończenie postępowania wyjaśniającego nastę-
puje w drodze postanowienia (art. 48 ust. 3 OKiKU), które nie rozstrzyga co
do istoty sprawy. Obydwa te postanowienia są niezaskarżalne zażaleniem i nie
podlegają doręczeniu, z uwagi na brak stron postępowania. W postępowaniu
1
Post. NSA z 4.3.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15.
Nb. 497
66498795312510
66
tym Prezes Urzędu nie wydaje decyzji administracyjnych, nie mają więc zasto-
sowania przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów o umorzeniu
postępowania (art. 75 OKiKU) oraz o środkach weryfikacji decyzji (art. 81 i 82
OKiKU). Nie działa również odesłanie do stosowania wprost przepisów KPA
w zakresie odnoszącym się do decyzji administracyjnych (m.in. art. 15, 16,
104, 107, 127 KPA).
Postępowanie wyjaśniające nie powinno trwać dłużej niż 4 miesiące,
a w sprawach szczególnie skomplikowanych – nie dłużej niż 5 miesięcy od
dnia jego wszczęcia (art. 48 ust. 4 OKiKU). Terminy te mają charakter instruk-
cyjny i ich upływ nie pozbawia Prezesa Urzędu kompetencji do kontynuowania
postępowania. W wypadku ich przekroczenia organ administracyjny nie podej-
muje czynności przewidzianych w art. 36 KPA, pomimo zawartego w art. 83
OKiKU odesłania do stosowania wprost tego przepisu, skoro w postępowaniu
nie ma stron, które należałoby zawiadomić. Brak stron uniemożliwia również
wniesienie ponaglenia na podstawie art. 37 KPA. Jeżeli postępowanie wyja-
śniające dotyczy badania rynku (w tym: określenia jego struktury i stopnia kon-
centracji), nie obowiązują terminy określone w art. 48 ust. 4 OKiKU, ani ter-
miny wskazane w art. 35 KPA w zw. z art. 83 OKiKU. Wnikliwa analiza rynku
wymaga bowiem czasu, a przy tym, samo jej podjęcie nie wiąże się z wystę-
powaniem na tym rynku szkodliwych zjawisk, na które należałoby niezwłocz-
nie reagować. Jednak w piśmiennictwie trafnie wyjaśniono, że także w tym
wypadku Prezes Urzędu powinien kierować się zasadą szybkości postępowania
(art. 12 § 1 KPA)1.
§ 4. Postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk

ograniczających konkurencję
Postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających kon- 498
kurencję, polegających na zawieraniu antykonkurencyjnych porozumień (art. 6
OKiKU i art. 101 TFUE) lub nadużywaniu pozycji dominującej (art. 9 OKiKU
i art. 102 TFUE), wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 49 ust. 1 OKiKU).
Jednak każdy może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie doty-
czące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję wraz z uza-
sadnieniem, a także dokumentami stanowiącymi dowód naruszenia przepisów
ustawy (art. 86 ust. 1 OKiKU). Zawiadomienie to może zawierać w szczegól-
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 613; K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa,
s. 763.
Nb. 498
66498795312510
66
ności: wskazanie przedsiębiorcy, któremu jest zarzucane stosowanie praktyki

ograniczającej konkurencję; opis stanu faktycznego będącego podstawą zawia-
domienia; wskazanie przepisu ustawy lub TFUE, którego naruszenie zarzuca
zgłaszający zawiadomienie; uprawdopodobnienie naruszenia przepisów usta-
wy lub TFUE; dane identyfikujące zgłaszającego zawiadomienie (art. 86 ust. 2
OKiKU). Powołany przepis obejmuje jedynie przykładowe wyliczenie elemen-
tów, które może zawierać zawiadomienie, więc pominięcie niektórych z nich
nie powinno być traktowane jako brak formalny wymagający usunięcia. Takie
zawiadomienie jest prawidłowe, jednak zgłaszający je powinien mieć świado-
mość, że podanie bardziej szczegółowych informacji dotyczących zarzucanego
stosowania praktyki ograniczającej konkurencję zwiększa szansę na przekona-
nie organu administracyjnego o celowości wszczęcia z urzędu postępowania
antymonopolowego przeciwko przedsiębiorcy1.
W orzecznictwie wyjaśniono, że podmiot dokonujący zawiadomienia nie
ma przymiotu strony postępowania2. Zawiadomienie to jest uregulowanym
w ustawie środkiem prawnym obligującym Prezesa Urzędu do dokonania oce-
ny wskazanego w piśmie zachowania przedsiębiorcy pod kątem zasadności
wszczęcia postępowania antymonopolowego lub postępowania wyjaśniają-
cego i poinformowania zawiadamiającego o wynikach tej oceny oraz zamie-
rzonych działaniach. Jest więc ono jedynie środkiem o charakterze sygnali-
zacyjnym, niewiążącym organu administracyjnego, który dysponuje pełną
uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań3. Zgodnie z treścią art. 86
ust. 4 OKiKU, Prezes Urzędu jest zobowiązany do przekazania zgłaszającemu
zawiadomienie na piśmie informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia
wraz z uzasadnieniem, w terminie określonym w art. 35–37 KPA. W informa-
cji tej należy bądź wyjaśnić przyczyny braku podstaw do wszczęcia postępo-
wania antymonopolowego, bądź poinformować zgłaszającego o wszczęciu
tego postępowania lub postępowania wyjaśniającego. Jej przekazanie powinno
nastąpić w terminie wynikającym z art. 35 KPA, w każdym razie nie dłuższym
niż 2 miesiące. W razie braku takiej możliwości, Prezes Urzędu jest obowią-
zany zawiadomić zgłaszającego, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy
termin przekazania informacji oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia
(art. 36 KPA w zw. z art. 86 ust. 4 OKiKU). W wypadku bezczynności lub prze-
wlekłości działania organu administracyjnego, zgłaszającemu służy prawo do
wniesienia ponaglenia (art. 37 KPA w zw. z art. 86 ust. 4 OKiKU). Powyższe
uprawnienia przysługują podmiotowi dokonującemu zawiadomienia, który nie
1
K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa, s. 914–915.
2
3
Post. NSA z 12.7.2011 r., II GSK 1035/11, ONSAiWSA 2012, Nr 6, poz. 103.
Nb. 498
66498795312510
66
jest stroną postępowania, na mocy szczególnego odesłania zawartego w art. 86

ust. 4 OKiKU.
Stroną postępowania antymonopolowego jest każdy, wobec kogo zostało 499
wszczęte postępowanie w sprawie praktyk ograniczających konkurencję (art. 88
ust. 1 OKiKU), z tym zastrzeżeniem, że może być nią wyłącznie przedsiębior-
ca (związek przedsiębiorców), albowiem tylko on może naruszyć zakazy wyni-
kające z art. 6 i 9 OKiKU oraz art. 101 i 102 TFUE. Z uwagi na uregulowanie
kwestii stron postępowania w ustawie szczególnej, w tym zakresie art. 28 KPA
nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 2 OKiKU, Prezes Urzędu
wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania antymonopolowego i zawia-
damia o tym strony. Do wszczęcia postępowania antymonopolowego docho-
dzi więc w dacie wydania powyższego postanowienia, które jest niezaskarżal-
ne zażaleniem, nie musi zawierać uzasadnienia i którego organ administracyjny
nie ma obowiązku doręczyć stronom. Natomiast powinien doręczyć stronom
zawiadomienie o wszczęciu postępowania, aby umożliwić im czynny udział
w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 83 OKiKU) i realizację prawa do
obrony. W tym celu w zawiadomieniu należy wskazać precyzyjnie postawione
przedsiębiorcy zarzuty obejmujące opis bezprawnego zachowania oraz podsta-
wę prawną wszczęcia postępowania (materialną i formalną). Dopuszczalna jest
zmiana postanowienia o wszczęciu postępowania już w czasie jego trwania,
w szczególności polegająca na zmianie postawionych przedsiębiorcy zarzutów,
przy czym wymaga ona zawiadomienia stron1. W sprawach porozumień ogra-
niczających konkurencję, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–6 OKiKU lub
w art. 101 ust. 1 lit. a–e TFUE, Prezes Urzędu wszczyna jedno postępowanie
antymonopolowe w sprawie: naruszenia przez przedsiębiorcę zakazu określo-
nego w tych przepisach oraz dopuszczenia przez osobę zarządzającą do naru-
szenia przez przedsiębiorcę tego zakazu.
Ustawodawca upoważnił Prezesa Urzędu do wydawania decyzji zabezpie- 500
czających (tzw. decyzji tymczasowych), mających na celu zapewnienie sku-
tecznego egzekwowania przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumen-
tów (art. 89 OKiKU). W toku postępowania antymonopolowego mogą bowiem
zaistnieć takie zmiany na rynku, które spowodują, że decyzja wydana po zakoń-
czeniu postępowania będzie rozstrzygnięciem pozornym. Przepis ten przewi-
duje, że jeżeli w toku postępowania antymonopolowego zostanie uprawdopo-
dobnione (udowodnienie nie jest wymagane), że dalsze stosowanie zarzucanej
praktyki może spowodować poważne i trudne do usunięcia zagrożenia dla kon-
kurencji, Prezes Urzędu przed zakończeniem postępowania antymonopolowe-
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 742; K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa, s. 930.
Nb. 499–500
66498795312510
66
go może, w drodze decyzji, zobowiązać przedsiębiorcę, któremu jest zarzucane

stosowanie praktyki, do zaniechania określonych działań w celu zapobieżenia
tym zagrożeniom. Przed wydaniem decyzji stronie nie przysługuje prawo do
wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych
żądań, o którym mowa w art. 10 KPA, zaś wniesienie odwołania nie wstrzy-
muje jej wykonania. W decyzji zabezpieczającej Prezes Urzędu określa czas
jej obowiązywania, przy czym decyzja ta obowiązuje nie dłużej niż do czasu
wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W decyzji tej nie nakła-
da się kar pieniężnych, natomiast możliwe jest ich nałożenie na przedsiębiorcę
w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Analogiczny środek tymczasowy
(interim measures) został przewidziany dla Komisji Europejskiej w art. 8 roz-
porządzenia Nr 1/20031 w sprawach dotyczących naruszenia zakazów wynika-
jących z art. 101 i 102 TFUE.
501 Decyzje Prezesa Urzędu w sprawach praktyk ograniczających konkurencję
są natychmiast wykonalne, jeżeli są decyzjami zabezpieczającymi (tzw. decy-
zjami tymczasowymi), bądź jeżeli zostanie im nadany rygor natychmiastowej
wykonalności. W zakresie rygoru ustawa o ochronie konkurencji i konsumen-
tów zawiera regulację szczególną, przewidując, że Prezes Urzędu może nadać
rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w całości lub w części, jeże-
li wymaga tego ochrona konkurencji lub ważny interes konsumentów (art. 90
OKiKU). Wobec uregulowania przesłanek nadania rygoru w ustawie szczegól-
nej, w tym zakresie art. 108 KPA nie ma zastosowania2. Jednak, ponieważ usta-
wa ta nie reguluje formy nadania rygoru, na podstawie art. 108 KPA w zw.
z art. 83 OKiKU, należy przyjąć, że może on zostać zamieszczony w decy-
zji lub w oddzielnym postanowieniu. Postanowienie to jest zaskarżalne zażale-
niem, które wnosi się do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie
tygodnia od dnia jego doręczenia (art. 81 ust. 5 w zw. z ust. 1–3 i 4 OKiKU).
Natomiast w razie wniesienia odwołania od decyzji, sąd ochrony konkurencji
i konsumentów może, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać
jej wykonanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 47930 KPC).
Postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających kon-
kurencję powinno być zakończone nie później niż w terminie 5 miesięcy od
dnia jego wszczęcia (art. 92 OKiKU). Termin ten ma charakter instrukcyjny
1
Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w ży-
cie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.Urz. UE L Nr 1 z 4.1.2003 r.,
s. 1).
2
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 762; E. Modzelewska-Wąchal, Ustawa,
s. 302. Inaczej K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa, s. 940–941, którzy odwołując się do wy-
kładni funkcjonalnej dopuszczają stosowanie art. 108 KPA w postępowaniu antymonopolo-
wym, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 90 OKiKU.
Nb. 501
66498795312510
66
i jego upływ nie pozbawia Prezesa Urzędu kompetencji do kontynuowania

postępowania. Artykuły 35–38 KPA stosuje się odpowiednio, zatem o każdym
przypadku niezałatwienia sprawy w terminie Prezes Urzędu jest obowiązany
zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin zała-
twienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia (art. 36 KPA
w zw. z art. 92 OKiKU). W wypadku bezczynności lub przewlekłości działa-
nia organu administracyjnego, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia
(art. 37 KPA w zw. z art. 92 OKiKU). Ponadto, do 5-miesięcznego terminu
załatwienia sprawy nie wlicza się okresów, o których mowa w art. 35 § 5 KPA.
Ustawodawca przewidział także instytucję przedawnienia wszczynania 502
tego rodzaju postępowań antymonopolowych. Nie wszczyna się bowiem postę-
powania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję (tj. Prezes Urzędu
nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania), jeżeli od końca roku,
w którym zaprzestano ich stosowania, upłynęło 5 lat (art. 93 ust. 1 OKiKU).
W orzecznictwie wyjaśniono, że w sytuacji, gdy jeden z uczestników zaprze-
staje wykonywania porozumienia ograniczającego konkurencję, wprawdzie nie
niweczy to całego porozumienia, ale w stosunku do tego uczestnika zakazanej
praktyki rozpoczyna bieg termin z art. 93 OKiKU. Nie ma przy tym znacze-
nia, czy ten przedsiębiorca złożył odpowiednie oświadczenie innym uczestni-
kom porozumienia, aczkolwiek złożenie takiego oświadczenia ułatwia dowód
zaprzestania stosowania praktyki1.
§ 5. Postępowanie antymonopolowe w sprawach

koncentracji
Postępowanie antymonopolowe w sprawach koncentracji może być wsz- 503
częte na wniosek lub z urzędu (art. 49 ust. 2 OKiKU). Prezes Urzędu nie wyda-
je postanowienia o wszczęciu tego postępowania, albowiem przepis szczególny
tego nie przewiduje. Stroną postępowania antymonopolowego wszczętego na
wniosek jest każdy, kto zgodnie z obowiązkiem ustawowym zgłasza zamiar
koncentracji, a więc: łączący się przedsiębiorcy, przedsiębiorca przejmujący
kontrolę, przedsiębiorcy biorący udział w utworzeniu wspólnego przedsiębior-
cy bądź przedsiębiorca nabywający część mienia innego przedsiębiorcy (art. 94
ust. 1–3 OKiKU). Podmioty zobowiązane do zgłoszenia zamiaru koncentra-
cji zostały określone odrębnie dla każdej z jej form, które zostały wymienio-
ne w art. 13 ust. 2 OKiKU. Są to wyłącznie podmioty aktywnie uczestniczą-
1
Wyr. SN z 22.5.2014 r., III SK 50/13, Legalis.
Nb. 502–503
66498795312510
66
ce w koncentracji, natomiast podmioty uczestniczące w niej w sposób bierny

(np. przedsiębiorca zbywający mienie, przedsiębiorca, nad którym przejmo-
wana jest kontrola, wspólny przedsiębiorca) nie są stronami postępowania1.
Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, dla uzyska-
nia statusu strony wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru koncentracji
przez podmiot do tego ustawowo zobowiązany. Oznacza to, że stronami nie
będą zarówno podmioty, które dokonały zgłoszenia zamiaru koncentracji nie
będąc do tego zobowiązanym, jak i podmioty, które nie zgłosiły takiego zamia-
ru pomimo ciążącego na nich obowiązku w tym zakresie.
504 Działając z urzędu organ antymonopolowy może uchylić decyzję zawie-
rającą zgodę na dokonanie koncentracji (art. 21 ust. 1 OKiKU). Jeżeli kon-
centracja została już dokonana, a przywrócenie konkurencji na rynku nie jest
możliwe w inny sposób, Prezes Urzędu może w decyzji zastosować środki
restytucyjne, nakazując w szczególności: podział połączonego przedsiębior-
cy; zbycie całości lub części majątku przedsiębiorcy; zbycie udziałów lub akcji
zapewniających kontrolę nad przedsiębiorcą lub przedsiębiorcami lub roz-
wiązanie spółki, nad którą przedsiębiorcy sprawują wspólną kontrolę. Decy-
zja restytucyjna może zostać wydana także w przypadku niezgłoszenia zamiaru
koncentracji bądź niewykonania decyzji o zakazie koncentracji (art. 21 ust. 2
i 4 OKiKU). W przypadku niewykonania powyższych decyzji, Prezes Urzędu
może, w drodze decyzji, dokonać podziału przedsiębiorcy (art. 99 OKiKU).
Artykuł 94 ust. 1 i 2 OKiKU obejmuje wyłącznie postępowania wszczynane
na wniosek, na podstawie art. 93 OKiKU w zw. z art. 28 KPA, należy przyjąć,
że stronami postępowań wszczynanych przez organ antymonopolowy z urzędu
powinny być podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku ono doty-
czy. W szczególności będą to: przedsiębiorcy, którzy uprzednio zgłosili zamiar
koncentracji i którym udzielono zgody na jej dokonanie, następnie uchylonej,
bądź przedsiębiorcy, którzy dokonali koncentracji, chociaż pomimo ciążącego
na nich obowiązku nie zgłosili zamiaru w tym zakresie lub uzyskali decyzję
o odmowie zgody na koncentrację.
505 Przedsiębiorcy, których zamiar koncentracji podlega zgłoszeniu, są obowią-
zani do wstrzymania się od dokonania koncentracji do czasu wydania przez
Prezesa Urzędu decyzji lub upływu terminu, w jakim decyzja powinna zostać
wydana (art. 97 ust. 1 OKiKU). Obowiązek ten dotyczy zarówno przedsię-
biorców, którzy dokonali wymaganego zgłoszenia, jak i tych, którzy nie zgło-
sili zamiaru dokonania koncentracji, pomimo że podlegał on zgłoszeniu. Jed-
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 780–781; K. Kohutek, M. Sieradzka, Usta-
wa, s. 952.
Nb. 504–505
66498795312510
66
nak czynność prawna, na podstawie której ma nastąpić koncentracja, może być

dokonana pod warunkiem wydania przez Prezesa Urzędu, w drodze decyzji,
zgody na dokonanie koncentracji lub upływu terminu, w jakim decyzja powin-
na zostać wydana (art. 97 ust. 2 OKiKU). Powołane przepisy odwołują się do
instytucji milczącego załatwienia sprawy (art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 KPA w zw.
z art. 83 OKiKU), albowiem jeżeli organ antymonopolowy nie wyda decyzji
w terminie wynikającym z ustawy szczególnej, po jego upływie przedsiębior-
ca lub przedsiębiorcy zgłaszający zamiar koncentracji mogą podjąć czynności
zmierzające do jej dokonania1. Po upływie terminu, w jakim decyzja powinna
zostać wydana, Prezes Urzędu nie może wydać nie tylko decyzji o odmowie
zgody na koncentrację, lecz także decyzji o zgodzie na dokonanie koncentracji.
W aktach sprawy zamieszcza jedynie adnotację o milczącym załatwieniu spra-
wy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną (art. 122e KPA
w zw. z art. 83 OKiKU). Ponadto, na wniosek strony, w drodze postanowienia,
wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, które doręcza wszyst-
kim stronom postępowania (art. 122f KPA w zw. z art. 83 OKiKU). Na posta-
nowienie to służy zażalenie, w którym można zakwestionować treść zaświad-
czenia. Prezes Urzędu może wydać także postanowienie o odmowie wydania
takiego zaświadczenia, jeżeli uzna, że do milczącego załatwienia sprawy nie
doszło. Również to postanowienie można zaskarżyć zażaleniem.
Co do zasady, postępowanie antymonopolowe w sprawach koncentracji 506
powinno być zakończone w terminie miesiąca od dnia jego wszczęcia (art. 96
ust. 1 OKiKU). Jednak w sprawach: szczególnie skomplikowanych, co do któ-
rych z informacji zawartych w zgłoszeniu zamiaru koncentracji lub innych infor-
macji wynika, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo istotnego ogranicze-
nia konkurencji na rynku w wyniku dokonania koncentracji lub wymagających
przeprowadzenia badania rynku – termin zakończenia postępowania ulega prze-
dłużeniu o 4 miesiące (art. 96a ust. 1 OKiKU). Wówczas Prezes Urzędu wyda-
je postanowienie, którym przedłuża termin zakończenia postępowania. Postano-
wienie to jest niezaskarżalne, lecz powinno zawierać uzasadnienie. Natomiast
okresów oczekiwania na dokonanie zgłoszenia przez pozostałych uczestników
koncentracji nie wlicza się do terminu zakończenia postępowania antymonopo-
lowego (art. 96 ust. 2 pkt 1 OKiKU). Łączący się przedsiębiorcy oraz przedsię-
biorcy biorący udział w utworzeniu wspólnego przedsiębiorcy powinni zgłosić
zamiar dokonania koncentracji wspólnie, dlatego w wypadku wpływu niekom-
pletnego zgłoszenia, termin załatwienia sprawy nie rozpoczyna biegu do czasu
złożenia wniosku przez ostatni ze zobowiązanych podmiotów.
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 798.
Nb. 506
66498795312510
66
§ 6. Postępowanie w sprawach praktyk naruszających

zbiorowe interesy konsumentów
507 Postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsu-
mentów wszczyna się wyłącznie z urzędu (art. 49 ust. 1 OKiKU). Jednak każdy
może zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podejrze-
nia stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Pod-
miotem tym może być w szczególności zagraniczna organizacja wpisana na
listę organizacji uprawnionych w państwach członkowskich UE do złożenia
wniosku o wszczęcie postępowania, jeżeli cel jej działania uzasadnia zgłosze-
nie przez nią zawiadomienia dotyczącego naruszenia wynikającego z niezgod-
nych z prawem zaniechań lub działań podjętych na terytorium RP, zagrażają-
cych zbiorowym interesom konsumentów w państwie członkowskim, w którym
organizacja ta ma swoją siedzibę (art. 100 ust. 1 i 2 OKiKU). Zawiadomie-
nie to może zawierać w szczególności: wskazanie przedsiębiorcy, któremu jest
zarzucane stosowanie praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów;
opis stanu faktycznego będącego podstawą zawiadomienia; wskazanie przepi-
su ustawy, którego naruszenie zarzuca zgłaszający zawiadomienie; uprawdo-
podobnienie naruszenia przepisów ustawy; dane identyfikujące zgłaszającego
zawiadomienie (art. 100 ust. 3 w zw. z art. 86 ust. 2 OKiKU). Podmiot dokonu-
jący zawiadomienia nie ma przymiotu strony postępowania, a obowiązek orga-
nu administracyjnego ogranicza się do przekazania mu na piśmie informacji
o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem.
508 Stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowa-
nie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów (art. 101
ust. 1 OKiKU), z tym zastrzeżeniem, że może być nią wyłącznie przedsiębiorca
(związek przedsiębiorców), albowiem tylko on może naruszyć zakaz wynikają-
cy z art. 24 OKiKU. Wobec uregulowania kwestii strony w ustawie szczegól-
nej, w tym zakresie art. 28 KPA nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 101
ust. 2 OKiKU, Prezes Urzędu wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania
w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów i zawiada-
mia o tym strony. Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania ma na celu
umożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA w zw.
z art. 83 OKiKU) i realizację prawa do obrony.
509 Analogicznie jak w postępowaniu antymonopolowym w sprawach prak-
tyk ograniczających konkurencję, w sprawach praktyk naruszających zbiorowe
interesy konsumentów ustawodawca upoważnił Prezesa Urzędu do wydawa-
nia decyzji zabezpieczających (tzw. decyzji tymczasowych), mających na celu
szybkie reagowanie na te praktyki, które mogą spowodować poważne i trud-
Nb. 507–509
66498795312510
66
ne do usunięcia zagrożenia dla zbiorowych interesów konsumentów (art. 101a

OKiKU). Przepis ten przewiduje, że, jeżeli w toku postępowania zostanie
uprawdopodobnione (nie udowodnione), iż dalsze stosowanie zarzucanej
praktyki może spowodować poważne i trudne do usunięcia zagrożenia dla zbio-
rowych interesów konsumentów, Prezes Urzędu przed zakończeniem postępo-
wania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów może,
w drodze decyzji, zobowiązać przedsiębiorcę, któremu jest zarzucane stoso-
wanie praktyki, do zaniechania określonych działań w celu zapobieżenia tym
zagrożeniom. Przed wydaniem decyzji stronie nie przysługuje prawo do wypo-
wiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
o którym mowa w art. 10 KPA, wniesienie zaś odwołania nie wstrzymuje jej
wykonania. W decyzji zabezpieczającej Prezes Urzędu określa czas jej obowią-
zywania, przy czym decyzja ta obowiązuje nie dłużej niż do czasu wydania
decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W decyzji tej nie nakłada się kar
pieniężnych, natomiast możliwe jest ich nałożenie na przedsiębiorcę w decyzji
kończącej postępowanie w sprawie.
W postępowaniu w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy kon-
sumentów, w zakresie rygoru ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów
zawiera regulację szczególną, przewidując że Prezes Urzędu może nadać rygor
natychmiastowej wykonalności decyzji w całości lub w części, jeżeli wyma-
ga tego ważny interes konsumentów (art. 103 OKiKU). Wobec uregulowania
przesłanek nadania rygoru w ustawie szczególnej, w tym zakresie art. 108 KPA
nie ma zastosowania. Postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbioro-
we interesy konsumentów powinno być zakończone w terminie 4 miesięcy,
a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 5 miesię-
cy od dnia jego wszczęcia. Artykuły 35–38 KPA stosuje się odpowiednio. Usta-
wodawca przewidział także instytucję przedawnienia wszczynania tego rodzaju
postępowań. Nie wszczyna się bowiem postępowania w sprawie praktyk naru-
szających zbiorowe interesy konsumentów, jeżeli od końca roku, w którym
zaprzestano ich stosowania, upłynęły 3 lata (art. 105 OKiKU).
§ 7. Postępowanie w sprawach o uznanie postanowień

wzorca umowy za niedozwolone
Postępowanie w sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedo- 510
zwolone wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 49 ust. 1 OKiKU). Jednak
wskazane w ustawie enumeratywnie podmioty, tj. konsument, rzecznik konsu-
mentów, Rzecznik Finansowy, organizacja konsumencka lub zagraniczna orga-
Nb. 510
66498795312510
66
nizacja wpisana na listę organizacji uprawnionych w państwach UE do wszczę-

cia postępowania o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, jeżeli
cel jej działania uzasadnia wystąpienie przez nią z takim zawiadomieniem doty-
czącym wzorców umów stosowanych w RP, zagrażających interesom konsu-
mentów w państwie członkowskim, w którym organizacja ta ma swoją siedzibę
– mogą zgłosić Prezesowi Urzędu na piśmie zawiadomienie dotyczące podej-
rzenia naruszenia zakazu stosowania we wzorcach umów zawieranych z konsu-
mentami niedozwolonych postanowień umownych, o których mowa w art. 3851
§ 1 KC (art. 99a ust. 1 OKiKU). Zawiadomienie to musi obligatoryjnie zawie-
rać: wskazanie przedsiębiorcy, któremu zarzucane jest stosowanie niedozwolo-
nych postanowień wzorca umowy; opis stanu faktycznego będącego podstawą
zawiadomienia; wskazanie postanowienia wzorca umowy naruszającego zakaz;
uprawdopodobnienie naruszenia zakazu; dane identyfikujące zgłaszającego
zawiadomienie (art. 99a ust. 2 OKiKU). Z uwagi na sformułowanie powołanego
przepisu, należy przyjąć, że – inaczej niż w postępowaniu antymonopolowym
w sprawach praktyk ograniczających konkurencję oraz postępowaniu w spra-
wach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów – zawiera on kata-
log elementów, które musi zawierać zawiadomienie, więc pominięcie którego-
kolwiek z nich będzie traktowane jako brak formalny wymagający usunięcia.
511 Podmiot dokonujący zawiadomienia nie ma przymiotu strony postępo-
wania, a obowiązek organu administracyjnego ogranicza się do przekazania
mu na piśmie informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uza-
sadnieniem. Jednak Prezes Urzędu może dopuścić do udziału w postępowaniu
w charakterze zainteresowanego podmiot uprawniony do złożenia zawiado-
mienia (na jego wniosek), jeżeli uzna, że udział takiego podmiotu w postępo-
waniu może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Status zainteresowanego
może więc uzyskać każdy podmiot uprawniony do zgłoszenia zawiadomienia,
wymieniony w art. 99a ust. 1 OKiKU, niezależnie od tego, czy w danej spra-
wie to on dokonał zawiadomienia. Przesłankami jest złożenie przez niego sto-
sownego wniosku oraz pozytywna ocena organu administracyjnego w kwestii,
czy udział takiego podmiotu w postępowaniu może się przyczynić do wyjaśnie-
nia sprawy. Aby umożliwić Prezesowi Urzędu dokonanie tej oceny, uprawnio-
ny powinien swój wniosek uzasadnić, wskazując znane mu okoliczności fak-
tyczne. Dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu
w charakterze zainteresowanego następuje w drodze postanowienia, na które
przysługuje zażalenie. Podmiot zainteresowany ma prawo do: składania doku-
mentów i wyjaśnień co do okoliczności sprawy oraz wglądu do akt sprawy.
Prezes Urzędu informuje go o sposobie załatwienia sprawy, jednak nie przysłu-
guje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji.
Nb. 511
66498795312510
66
Stroną postępowania jest każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowa- 512
nie w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone (art. 99b
ust. 1 OKiKU), z tym zastrzeżeniem, że może być nią wyłącznie przedsiębiorca
(związek przedsiębiorców), albowiem tylko on może naruszyć zakaz wynikają-
cy z art. 23a OKiKU. Wobec uregulowania kwestii strony w ustawie szczegól-
nej, w tym zakresie art. 28 KPA nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 99b
ust. 2 OKiKU, Prezes Urzędu wydaje postanowienie o wszczęciu postępowa-
nia w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone i zawia-
damia o tym strony. Zawiadamia również stronę o dopuszczeniu do udziału
w postępowaniu podmiotu zainteresowanego. Zawiadomienie stron o wszczę-
ciu postępowania ma na celu umożliwienie im czynnego udziału w postępowa-
niu (art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 83 OKiKU) i realizację prawa do obrony.
Również w tym postępowaniu, w zakresie rygoru ustawa o ochronie kon-
kurencji i konsumentów zawiera regulację szczególną, przewidując że Prezes
Urzędu może nadać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w całości lub
w części, jeżeli wymaga tego ważny interes konsumentów (art. 99d OKiKU).
Wobec uregulowania przesłanek nadania rygoru w ustawie szczególnej, w tym
zakresie art. 108 KPA nie ma zastosowania. Postępowanie w sprawie o uzna-
nie postanowień wzorca umowy za niedozwolone powinno być zakończone
w terminie 4 miesięcy, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później
niż w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Artykuły 35–38 KPA stosu-
je się odpowiednio. Ustawodawca przewidział także instytucję przedawnienia
wszczynania tego rodzaju postępowań. Nie wszczyna się bowiem postępowa-
nia w sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone, jeżeli
od końca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, upłynęły 3 lata (art. 99f
OKiKU).
§ 8. Postępowanie w sprawach nakładania

kar pieniężnych
Postępowanie w sprawach nakładania kar pieniężnych wszczyna się wyłącz- 513
nie z urzędu (art. 49 ust. 1 OKiKU). Wobec nieuregulowania w ustawie szcze-
gólnej kwestii stron w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej o charak-
terze samoistnym, w tym zakresie ma zastosowanie art. 28 KPA, a więc będą
to podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowa-
nie. Ustawodawca przewidział, że Prezes Urzędu może nałożyć kary pienięż-
ne na: przedsiębiorcę (art. 106 OKiKU), osobę zarządzającą, która w ramach
sprawowania swojej funkcji w czasie trwania stwierdzonego naruszenia zaka-
Nb. 512–513
66498795312510
66
zów określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1–6 OKiKU lub w art. 101 ust. 1 lit. a–e
TFUE, umyślnie dopuściła przez swoje działanie lub zaniechanie do naruszenia
przez przedsiębiorcę tych zakazów (art. 106a OKiKU) lub osobę pełniącą funk-
cję kierowniczą lub wchodzącą w skład organu zarządzającego przedsiębiorcy
(art. 108 OKiKU). Natomiast wymierzanie kar pieniężnych o charakterze kom-
plementarnym następuje w postępowaniach prowadzonych w sprawach, w któ-
rych status stron określają art. 88 ust. 1, art. 99b ust. 1 i art. 101 ust. 1 OKiKU.
514 Kary pieniężne mogą mieć charakter samoistny lub komplementarny1. Kary
samoistne stanowią jedyną sankcję za naruszenie przepisów ustawy o ochro-
nie konkurencji i konsumentów oraz wymagają wszczęcia odrębnego postę-
powania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nawet jeżeli przesłanki do ich
wymierzenia powstały w toku innego postępowania. Przesłanki wymierzenia
tych kar zostały wymienione w art. 106 ust. 2 OKiKU, są to m.in. nieudziele-
nie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu bądź udzielenie nieprawdziwych
lub wprowadzających w błąd informacji, uniemożliwianie lub utrudnianie
rozpoczęcia lub przeprowadzenia kontroli bądź przeszukania. Także wskaza-
na w art. 106 ust. 1 pkt 3 OKiKU kara pieniężna za dokonanie koncentracji
bez uzyskania zgody Prezesa Urzędu będzie miała charakter samoistny. Nato-
miast kary komplementarne wzmacniają sankcję podstawową przewidzianą
w danym postępowaniu, polegającą na m.in. nakazaniu zaniechania stosowa-
nia praktyki naruszającej zakazy, o których mowa w art. 6 lub 9 OKiKU lub
w art. 101 lub 102 TFUE, bądź określeniu środków usunięcia trwających skut-
ków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Są wymierzane w ramach
postępowań prowadzonych w sprawach: praktyk ograniczających konkurencję
(art. 106 ust. 1 pkt 1 i 2 OKiKU), praktyk naruszających zbiorowe interesy kon-
sumentów (art. 106 ust. 1 pkt 4 OKiKU) bądź o uznanie postanowień wzorca
umowy za niedozwolone (art. 106 ust. 1 pkt 3a OKiKU).
515 Ustalając wysokość nakładanej kary pieniężnej, Prezes Urzędu uwzględ-
nia m.in. okoliczności naruszenia przepisów ustawy, uprzednie naruszenie jej
przepisów, a także: okres, stopień oraz skutki rynkowe naruszenia przepisów
ustawy (art. 111 OKiKU). Bierze również pod uwagę okoliczności łagodzące
lub obciążające, które wystąpiły w sprawie. Przykładowo, w przypadku naru-
szenia zakazu praktyk ograniczających konkurencję, okolicznościami łago-
dzącymi są w szczególności: dobrowolne usunięcie skutków naruszenia, zanie-
chanie stosowania zakazanej praktyki przed wszczęciem postępowania lub
niezwłocznie po jego wszczęciu, podjęcie z własnej inicjatywy działań w celu
zaprzestania naruszenia lub usunięcia jego skutków, współpraca z Prezesem
1
C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa, s. 945.
Nb. 514–515
66498795312510
66
Urzędu w toku postępowania (w szczególności przyczynienie się do szybkie-

go i sprawnego przeprowadzenia postępowania), bierna rola przedsiębiorcy
w naruszeniu zakazu porozumień ograniczających konkurencję (w tym: unika-
nie przez niego wprowadzenia w życie postanowień porozumienia ograniczają-
cego konkurencję), działanie pod przymusem (w przypadku naruszenia zakazu
porozumień ograniczających konkurencję). Natomiast jako okoliczności obcią-
żające zostaną potraktowane: rola lidera lub inicjatora porozumienia ogranicza-
jącego konkurencję lub nakłanianie innych przedsiębiorców do uczestnictwa
w porozumieniu (w przypadku naruszenia zakazu porozumień ograniczających
konkurencję), przymuszanie, wywieranie presji lub stosowanie środków odwe-
towych w stosunku do innych przedsiębiorców lub osób w celu wprowadzenia
w życie lub kontynuowania naruszenia, dokonanie uprzednio podobnego naru-
szenia, umyślność naruszenia.
W postępowaniu antymonopolowym w sprawach praktyk ograniczających 516
konkurencję ustawodawca przewidział procedurę dobrowolnego poddania się
karze (art. 89a OKiKU). Przepis ten stanowi, że przed zakończeniem postę-
powania antymonopolowego Prezes Urzędu może wystąpić, z urzędu lub na
wniosek strony, do wszystkich stron z propozycją przystąpienia do procedury
dobrowolnego poddania się karze pieniężnej, jeżeli uzna, że zastosowanie tej
procedury przyczyni się do przyspieszenia postępowania. W przypadku zasto-
sowania tej procedury, wysokość kary pieniężnej, jaka może zostać nałożona
na stronę, której ostateczne stanowisko zostało uwzględnione w treści decyzji,
zostaje obniżona o 10% w stosunku do kary pieniężnej, jaka zostałaby nałożo-
na, gdyby strona nie poddała się dobrowolnie karze. W wypadku odstąpienia
od stosowania procedury przez Prezesa Urzędu lub odstąpienia od uczestnictwa
w procedurze przez stronę, wszelkie informacje i dowody uzyskane przez Pre-
zesa Urzędu w związku z zastosowaniem procedury dobrowolnego poddania
się karze pieniężnej, mające charakter oświadczenia strony uczestniczącej w tej
procedurze, nie mogą być wykorzystane jako dowód w prowadzonym postę-
powaniu, w innych postępowaniach prowadzonych przez Prezesa Urzędu oraz
w postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. Jednak
zakazu wykorzystania powyższych informacji i dowodów nie stosuje się do
postępowania cywilnego o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie
prawa konkurencji w rozumieniu ustawy z 21.4.2017 r. o roszczeniach o napra-
wienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji1, w zakresie,
w jakim jej przepisy zezwalają na ich wykorzystanie jako dowodu.
1
Nb. 516
66498795312510
66
Rozdział II. Postępowania prowadzone
przed organami regulacyjnymi
517 Charakteru hybrydowego nie mają postępowania prowadzone przed orga-

nami regulacyjnymi, w szczególności: Prezesem Urzędu Komunikacji Elektro-
nicznej, Prezesem Regulacji Energetyki, Prezesem Urzędu Transportu Kole-
jowego i dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego
Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Przepisy ustaw szczególnych będących
podstawą ich działania przewidują bowiem, że postępowania te toczą się na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ze zmianami
wynikającymi z tych ustaw (por. art. 206 ust. 1 ustawy z 16.7.2004 r. – Pra-
wo telekomunikacyjne1, art. 30 ust. 1 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energe-
tyczne2, art. 13a ust. 1 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym3, art. 27c
ust. 1 ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym
odprowadzaniu ścieków4). Najistotniejszą zmianą wprowadzoną w tym zakre-
sie przez ustawy szczególne, jest zastąpienie wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 KPA) środkiem prawnym w posta-
ci odwołania od decyzji wnoszonego do sądu powszechnego. Odwołanie od
decyzji Prezesów Urzędu i dyrektora regionalnego wnosi się za ich pośrednic-
twem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie 2-tygodnio-
wym od dnia doręczenia decyzji (por. art. 47947 § 1, art. 47958 § 1, art. 47969
§ 1, art. 47980 § 1 KPC). Analogiczny tryb został przewidziany dla zaskarże-
nia postanowień Prezesów Urzędu i dyrektora regionalnego, od których służy
zażalenie, przy czym zażalenie wnosi się do sądu ochrony konkurencji i konsu-
mentów w terminie tygodnia od dnia doręczenia postanowienia (por. art. 47955,
art. 47966, art. 47977 w zw. z art. 47932 § 1 i art. 47987 KPC).
518 Postępowanie z odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie: Pre-
zesa URE – toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego
1
2
3
4
Nb. 517–518
66498795312510
66
Rozdział II. Postępowania prowadzone przed organami regulacyjnymi 381
o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 47946–47956

KPC), Prezesa UKE – według przepisów o postępowaniu w sprawach z zakre-
su regulacji telekomunikacji i poczty (art. 47957–47967 KPC), Prezesa UTK
– według przepisów o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu
kolejowego (art. 47968–47978 KPC), dyrektora regionalnego zarządu gospodar-
ki wodnej PGWWP – według przepisów o postępowaniu w sprawach z zakresu
regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego (art. 47979–47988 KPC). We wszystkich
powyższych wypadkach odwołanie od decyzji organu regulacyjnego powinno
czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego oraz zawie-
rać oznaczenie zaskarżonej decyzji i wartości przedmiotu sporu, przytocze-
nie zarzutów, zwięzłe ich uzasadnienie, wskazanie dowodów, a także wniosek
o uchylenie albo zmianę decyzji w całości lub w części (por. art. 47949, 47960,
47971 i 47982 KPC). Analogicznie jak w wypadku postępowań prowadzonych
przed Prezesem UOKiK, każde z powyższych odwołań (podobnie jak pozew)
uruchamia postępowanie sądowe i powinno spełniać formalne warunki pozwu.
W razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów
zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka
co do istoty sprawy (por. art. 47953 § 2, art. 47964 § 2, art. 47975 § 2 i art. 47986
§ 2 KPC).
Jednak w wypadku Prezesa UKE powyższy tryb zaskarżenia dotyczy 519
wyłącznie decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 206 ust. 2 PrTel.
Są to decyzje: o ustaleniu znaczącej pozycji rynkowej; w sprawie nałożenia,
zniesienia, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych; w sprawie nało-
żenia kar; w sprawie zatwierdzenia szczegółowych warunków regulacyjnych
(art. 43a PrTel) oraz w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości stwier-
dzonych w wyniku kontroli (art. 201 ust. 3 PrTel); wydawane w sprawach spor-
nych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowa-
dzeniu przetargu, aukcji albo konkursu oraz o uznaniu przetargu, aukcji albo
konkursu za nierozstrzygnięte; o których mowa w art. 13 ust. 2, art. 18 ust. 3,
art. 20, art. 22 ust. 1, art. 25d ust. 1, art. 27 ust. 6 i 9, art. 30 ust. 5 i art. 35a
ust. 3 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunika-
cyjnych1. Natomiast od pozostałych decyzji Prezesa UKE, niewymienionych
w powołanym przepisie, stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 KPA), a następnie skarga do sądu
administracyjnego.
Potrzeba merytorycznego rozpoznawania odwołań od niektórych decy-
zji Prezesa UKE wynika z treści art. 31 dyrektywy ustanawiającej Europej-
1
Nb. 519
66498795312510
66
ski kodeks łączności elektronicznej1. Przewiduje on, że państwa członkowskie

powinny zapewnić, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy
umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci
lub świadczącym usługi łączności elektronicznej, lub udostępniającym urzą-
dzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy
organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do orga-
nu odwoławczego niezależnego od zaangażowanych stron oraz od wszelkiej
zewnętrznej interwencji lub presji politycznej, która mogłaby przeszkodzić mu
w niezależnej ocenie zawisłych przed nim spraw. Organ taki, który może być
sądem, powinien dysponować odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalają-
cą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie mają
obowiązek zapewnić, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właści-
wie rozpatrzone. Jeżeli organ odwoławczy nie jest organem sądowym, decyzja
takiego organu powinna być zaskarżalna przed organem sądowym w rozumie-
niu art. 267 TFUE. Ponieważ sąd administracyjny kontroluje jedynie legal-
ność decyzji, sądem właściwym w tych sprawach jest sąd ochrony konkurencji
i konsumentów, który jako sąd powszechny jest uprawniony do ich merytorycz-
nej oceny.
520 W wypadku Prezesa UTK odwołanie do sądu ochrony konkurencji i kon-
sumentów przysługuje od decyzji rozstrzygających co do istoty w sprawach,
o których mowa w art. 29e ust. 3, art. 30d ust. 3, art. 33 ust. 15 oraz art. 66
ust. 1, 2, 2aa i 3 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (art. 13b ust. 2
ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym). Są to decyzje o: przydzieleniu
zdolności przepustowej, wykorzystaniu zdolności przepustowej, zatwierdzeniu
projektu cennika w części dotyczącej sposobu ustalania stawki jednostkowej
opłaty podstawowej i manewrowej albo odmowie jego zatwierdzenia, a tak-
że karach pieniężnych. Natomiast w wypadku dyrektora regionalnego zarządu
gospodarki wodnej PGWWP odwołanie do sądu ochrony konkurencji i kon-
sumentów przysługuje od decyzji rozstrzygających spory pomiędzy przed-
siębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług dotyczące:
odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków
przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odcięcia dostawy wody
lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sie-
ci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci
(art. 27f ust. 1 w zw. z art. 27e ust. 1 ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopa-
trzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).
1
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2018/1972 z 11.12.2018 r. usta-
nawiająca Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE L Nr 321 z 17.12.2018 r.,
s. 36).
Nb. 520
66498795312510
66
Rozdział II. Postępowania prowadzone przed organami regulacyjnymi 383
Odmiennie niż w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, powołane

ustawy nie wyłączają możliwości uruchomienia przewidzianych w KPA środ-
ków prawnych wzruszenia decyzji organów regulacyjnych, dotyczących: wzno-
wienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Przyjmuje się więc, że weryfikacja tych decyzji w trybach nadzwyczajnych jest
dopuszczalna, jeżeli nie wniesiono od nich odwołań do sądu ochrony konku-
rencji i konsumentów. Prawomocny wyrok sądu powszechnego wiąże bowiem
nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy pań-
stwowe i organy administracji publicznej (art. 365 § 1 KPC). W orzecznictwie
wskazano, że od decyzji Prezesa URE w przedmiocie stwierdzenia nieważności
decyzji służy odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów (art. 30
ust. 2 PrEnerg i art. 47946 pkt 1 KPC)1.
1
Uchw. SN z 8.10.2014 r., III SZP 2/14, OSNP 2015, Nr 8, poz. 116.
Nb. 520
66498795312510
66
66498795312510
66
Część V. Postępowanie egzekucyjne
Określenie przez organy administracji publicznej obowiązków podmiotów 521

administrowanych (wskazanie powinnego zachowania konkretnego podmiotu
– np. zakaz czy nakaz jakiegoś działania) następuje najczęściej w drodze decy-
zji administracyjnej, wydawanej w ramach ogólnego postępowania administra-
cyjnego. Niemniej, trzeba też wyraźnie zaznaczyć, że tego rodzaju obowiąz-
ki jednostki mogą wynikać także z mocy innych aktów administracyjnych czy
też bezpośrednio z przepisów prawa. Oczywiście samo zaistnienie (zaktualizo-
wanie się) obowiązku będącego przejawem władztwa państwowego (czy też
jednej z jego postaci – władztwa administracyjnego)1 nie oznacza zawsze, że
obowiązek taki zostanie przez jednostkę dobrowolnie wykonany2. Z tego też
względu, władztwo państwowe wiąże się z możliwością zastosowania przy-
musu państwowego. Jedną z form przymusu państwowego stosowanego przez
administrację jest przymus egzekucyjny, którego podstawową funkcją, jak
wskazuje P. Przybysz, w uproszczeniu „jest spowodowanie, aby podmiot admi-
nistrowany zrealizował polecenie organu administracji”3, przy czym trzeba
zastrzec, że może chodzić tu również o realizację nakazów (zakazów) wynika-
jących z mocy prawa (niewymagających konkretyzacji).
Problematyka egzekucji jako pewnego ciągu działań mającego na celu przy- 522
musowe doprowadzenie do takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który
byłby zgodny z treścią aktu administracyjnego4, czy też ze stanem wynikają-
cym z przepisów prawa o charakterze administracyjnym została uregulowana
1
P. Przybysz, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warsza-
wa 2019, s. 107.
2
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoad-
ministracyjne, Warszawa 2018, s. 649.
3
P. Przybysz, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 116.
4
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 649.
Nb. 521–522
66498795312510
66
386 Część V. Postępowanie egzekucyjne
w ustawie z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji1. Usta-

wa, zgodnie z brzmieniem art. 1, określa:
1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiąza-
nych od wykonania ciążących na nich obowiązków (zasadniczo o charakte-
rze administracyjnym);
2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie
środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia
wykonania wspomnianych obowiązków;
3) zasady i sposób prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych oraz
udostępniania danych z tego rejestru.
Z treści tego przepisu wynika zatem, że omawiana ustawa reguluje niejako
dwa rodzaje postępowań. Po pierwsze, postępowanie zmierzające do zrealizo-
wania obowiązków ciążących na jednostkach, w przypadkach, w których uchy-
lają się one od ich wykonania. Po drugie, postępowanie zabezpieczające, które
nie prowadzi do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a jedynie, nie-
jako prewencyjnie zabezpiecza możliwość wykonania zrealizowania (wyegze-
kwowania) tego obowiązku w przyszłości2.
1
2
A. Skoczylas, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2017, s. 482.
Nb. 522
66498795312510
66
Rozdział II. Przedmiot egzekucji
Przedmiotem egzekucji, jak już sygnalizowano, są, co do zasady, obowiązki 523

o charakterze administracyjnoprawnym. Szczegółowe określenie tych obowiąz-
ków następuje przede wszystkim w art. 2 EgzAdmU. Biorąc pod uwagę treść
tego przepisu można stwierdzić, że przedmiotem egzekucji mogą być obowiąz-
ki o charakterze pieniężnym i obowiązki niepieniężne1. Kategoria obowiązków
o charakterze pieniężnym obejmuje, co do zasady, obowiązki publicznopraw-
ne i stanowi najobszerniejszą grupę obowiązków poddanych egzekucji admini-
stracyjnej2. Do kategorii tej należy zaliczyć takie obowiązki jak m.in. podatki
i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III OrdPod, inne nie-
podatkowe należności budżetu państwa, do których stosuje się przepisy usta-
wy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych3, grzywny i kary pieniężne wymie-
rzane przez organy administracji publicznej, czy też inne należności pieniężne
przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów ustaw szcze-
gólnych (np. udział w pokryciu dopłaty dla przedsiębiorcy telekomunikacyj-
nego będącego operatorem wyznaczonym w przypadku nierentowności usłu-
gi, do świadczenia której został wyznaczony – art. 98 ust. 4 PrTel; należność
spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej z tytułu wpłaty na finansowa-
nie kosztów nadzoru – art. 61b ust. 2 ustawy z 5.11.2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych4). Z kolei, jeśli chodzi o obowiązki nie-
pieniężne, to art. 2 EgzAdmU wskazuje np. na obowiązki z zakresu bezpie-
czeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, obo-
wiązki z zakresu ochrony danych osobowych czy inne obowiązki niepieniężne
wynikające z innych ustaw (np. egzekucja obowiązku szkolnego – art. 42 ust. 1
ustawy z 14.12.2016 r. – Prawo oświatowe5).
Wskazane obowiązki, powinny, co do zasady, być stwierdzone odpowied-
nim aktem. Na marginesie można wspomnieć, że na gruncie prawa prywat-
1
R. Hauser, Z. Leoński, [w:] Z. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne
w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 37.
2
Ibidem, s. 38.
3
4
5
Nb. 523
66498795312510
66
nego akt taki określany jest mianem tytułu egzekucyjnego (zob. art. 777 § 1
KPC). W przypadku egzekucji administracyjnej ustawodawca nie wprowadza
takiego pojęcia. Zgodnie z art. 3 § 1 EgzAdmU, istnienie obowiązku podlega-
jącego egzekucji wynikać powinno, co do zasady, z decyzji lub postanowienia
(np. postanowienie o zatwierdzeniu ugody). Przywołany artykuł stanowi rów-
nież, że przepisy omawianej ustawy znajdują zastosowanie także w przypadku,
w którym obowiązek wynika wprost z przepisu prawa (nie jest potrzebna jego
konkretyzacja w drodze decyzji) i jest jednocześnie obowiązkiem mieszczącym
się w „zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego”.
Obowiązki tego rodzaju są niezmiernie rzadkie. Jak wskazuje się w literaturze
przykładem może być tutaj obowiązek meldunkowy1 czy też obowiązek szcze-
pień ochronnych2. Obowiązek jednostki, mogący zostać poddany egzekucji,
może wynikać również z innych dokumentów. W myśl art. 3a § 1 EgzAdmU,
egzekucja może być prowadzona, jeżeli obowiązek wynika np. z deklaracji
lub zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika (chodzi tutaj o tzw. samo-
obliczenie podatku – np. przedsiębiorca będący podatnikiem VAT obowiązany
jest do składania deklaracji VAT, w której wskazuje wysokość swojego zobo-
wiązania podatkowego). W przypadku braku uiszczenia podatku, na tej pod-
stawie, bez wydawania dodatkowej decyzji organ może prowadzić egzekucję
(zob. art. 21 § 2 OrdPod), informacji o opłacie paliwowej (zob. art. 37o ust. 1
ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu
Drogowym3), czy z informacji o opłacie emisyjnej (zob. art. 321h PrOchrŚrod).
Należy jednak zastrzec, że możliwość prowadzenia egzekucji z tytułów, o któ-
rych mowa w art. 3a § 2 EgzAdmU, uzależniona jest od tego, czy w deklara-
cji (zeznaniu, informacji itd.) zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią
one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a wierzyciel przed wsz-
częciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu pisemne upo-
mnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skie-
rowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
Trzeba też zaznaczyć, że w myśl art. 4 EgzAdmU, możliwe jest prowadze-
nie postępowania egzekucyjnego na zasadach określonych w tej ustawie do
obowiązków wynikających z innych decyzji, postanowień czy orzeczeń niż
1
M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne,
podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjni, Warszawa 2017, s. 382. Zob. art. 24
ustawy z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.).
2
R. Hauser, Z. Leoński, [w:] Z. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne,
s. 45. Zob. art. 17 ust. 1 ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i cho-
rób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.).
3
Nb. 523
66498795312510
66
Rozdział II. Przedmiot egzekucji 389
wskazane w art. 3 i 3a tej ustawy. Warunkiem jest tu jednak istnienie przepisu

szczególnego (przykładem może być art. 27 KKW. Zgodnie z tym przepisem,
egzekucja ustanowionych w wyroku sądu przepadku lub nawiązki na rzecz
Skarbu Państwa, prowadzona jest przez naczelnika urzędu skarbowego według
przepisów EgzAdmU).
Nb. 523
66498795312510
66
Rozdział III. Podmioty postępowania
egzekucyjnego
524 W postępowaniu egzekucyjnym może brać udział wiele podmiotów, które

występują niejako w różnych rolach1. Szczegółowe omówienie pozycji i roli
procesowej wszystkich podmiotów, których udział w egzekucji administracyj-
nej (obligatoryjny czy fakultatywny) jest przewidywany przez przepisy prawa,
nie jest na gruncie niniejszego opracowania możliwe. Stąd też należy skupić się
przede wszystkim na podmiotach, których udział w postępowaniu ma charakter
fundamentalny.
Jednym z tego rodzaju podmiotów jest organ egzekucyjny. W myśl art. 1a
pkt 7 EgzAdmU jest to „organ uprawniony do stosowania w całości lub w czę-
ści określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania
przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiąz-
ków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obo-
wiązków”. Jest to więc organ, który prowadzi postępowanie egzekucyjne.
525 Właściwość rzeczową organu, w przypadku, w którym obowiązki będą-
ce przedmiotem egzekucji mają charakter pieniężny, określa art. 19 § 1
EgzAdmU. Co do zasady, organem egzekucyjnym wówczas jest naczelnik
urzędu skarbowego. Jest to organ mogący stosować wszystkie określone usta-
wą środki egzekucyjne zarówno w celu wyegzekwowania obowiązku, jak rów-
nież w celu zabezpieczenia należności pieniężnych. Ustawodawca wskazuje
1
A. Skolczylas wyróżnia tutaj grupę podstawowych podmiotów postępowania egzeku-
cyjnego, do której zalicza organ egzekucyjny, egzekutora (tj. poborcę skarbowego), wierzy-
ciela i zobowiązanego. Por. A. Skoczylas, [w:] System, t. 9, s. 485. Z. Kmiecik wskazuje, że
w postępowaniu takim biorą udział organ egzekucyjny (ewentualnie także wspomagające go
organ rekwizycyjny, egzekutor, organy udzielające asysty), wierzyciel, zobowiązany, organy
ochrony porządku publicznego, praw człowieka i interesu społecznego (Prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna) oraz inni uczestnicy
(dłużnik zajętej wierzytelności, osoba trzecia, świadek, biegły, biegły skarbowy, rzeczoznaw-
ca majątkowy, wykonawca, dozorca czy zarządca) – por. Z. Kmiecik, Postępowanie admini-
stracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne,
Warszawa 2017, s. 257–268; podobnie B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępo-
wanie administracyjne, s. 675.
Nb. 524–525
66498795312510
66
Rozdział III. Podmioty postępowania egzekucyjnego 391
również w art. 19 § 2 tej ustawy, że organem egzekucyjnym może być organ

wykonawczy gminy o statusie miasta1 w zakresie w jakim jest on uprawnio-
ny do ustalania i pobierania należności pieniężnych (np. podatek od nierucho-
mości lub podatek od środków transportu z ustawy z 12.1.1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych2). Organ taki może stosować wszelkie środki egzekucyj-
ne z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. W ograniczonym zakresie, w myśl
art. 19 § 4 i 7 tej ustawy, organami egzekucyjnymi mogą być także dyrektor
oddziału ZUS czy dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowe-
go. Właściwość miejscowa określana jest z kolei w art. 22 EgzAdmU. Zgodnie
z § 1 tego przepisu właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji
należności pieniężnych z nieruchomości ustala się według miejsca jej położe-
nia. Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch
lub większej liczby organów, wówczas, podobnie jak w przypadku rozwiązań
występujących w KPA – egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znaj-
duje się większa część nieruchomości. Jeżeli nie można w ten sposób ustalić
właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez
ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Jeżeli egzekucja ma
być przeprowadzona z praw majątkowych lub z ruchomości, to w myśl art. 22
§ 2 EgzAdmU, właściwość ustala się według miejsca zamieszkania lub siedzi-
by zobowiązanego. Trzeba zauważyć, że właściwość miejscowa organu egze-
kucyjnego może być również ustalana przez pryzmat innych kryteriów (zob.
art. 22 § 2a–3a EgzAdmU).
Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji 526
administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, ustalana jest
z kolei na podstawie art. 20 EgzAdmU. Z treści § 1 pkt 1 tego przepisu, nale-
ży uznać, że ogólną zasadą jest, iż organem egzekucyjnym w tym przypad-
ku jest wojewoda. Natomiast w wyraźnie zastrzeżonym przez ustawę zakresie,
organem egzekucyjnym przy egzekucji obowiązków o charakterze niepienięż-
nym są właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. organy wyko-
nawcze (w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu admi-
nistracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień
z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki
organizacyjne – art. 20 § 1 pkt 2 EgzAdmU), kierownicy wojewódzkich służb,
1
Jak wskazuje Z. Kmiecik, chodzi tu tylko o m.st. Warszawę oraz o 46 gmin, które były
wyraźnie wymienione w załączniku do nieobowiązującej już ustawy z 24.11.1995 r. o zmia-
nie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.). Zob. Z. Kmiecik, Postępowanie administracyjne,
s. 257.
2
Nb. 526
66498795312510
66
inspekcji i straży (w zakresie obowiązków wynikających z wydawanych przez

nich w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień – art. 20 § 1 pkt 3
EgzAdmU), czy kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży (w zakresie
obowiązków wynikających z wydawanych przez nich, w zakresie swojej wła-
ściwości decyzji i postanowień – art. 20 § 1 pkt 4 EgzAdmU). Warto wskazać tu
jeszcze na treść art. 20 § 2 EgzAdmU, który stanowi, że w przypadkach okreś-
lonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji
administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy organ
Policji, ABW, AW lub Straży Granicznej, Prezes Urzędu Ochrony Danych Oso-
bowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w I instancji,
organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane
do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mie-
nia społecznego.
527 Właściwość miejscową organów egzekucyjnych, w przypadku egzeku-
cji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określają art. 22 § 4–5 Egz-
AdmU. Ogólną zasadą jest w tym przypadku ustalanie właściwości miejscowej
według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Natomiast w spra-
wach o odebranie rzeczy lub opróżnienie budynków i pomieszczeń – właści-
wość organu ustala się według miejsca wykonania obowiązku (art. 22 § 5 pkt 1
EgzAdmU), a w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowla-
nych – według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego,
z tym że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany są położone na obszarze
właściwości dwóch lub większej liczby organów – egzekucję prowadzi organ,
na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości lub obiek-
tu budowlanego, a jeżeli nie można w powyższy sposób ustalić właściwości,
egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez organ wyższego
stopnia (art. 22 § 5 pkt 2 EgzAdmU). Z kolei w sprawach dotyczących wyko-
nywanej działalności gospodarczej, jeżeli miejsce jej wykonywania różni się od
miejsca zamieszkania lub siedziby – właściwy miejscowo jest organ egzekucyj-
ny według miejsca wykonywania tej działalności (art. 22 § 5 pkt 3 EgzAdmU).
Organ egzekucyjny wykonuje czynności faktyczne przez osobę fizyczną
– swojego pracownika. I tak, przy egzekucji obowiązków niepieniężnych dzia-
ła przez egzekutora (art. 1a pkt 4 EgzAdmU), natomiast przy egzekucji obo-
wiązków o charakterze pieniężnym przez poborcę skarbowego (art. 1a pkt 9
EgzAdmU)1. Konkretne zadania i uprawnienia tych podmiotów w postępowa-
niu egzekucyjnym, regulują poszczególne przepisy omawianej ustawy doty-
czące ściśle czynności egzekucyjnych (zob. np. w odniesieniu do egzekutora:
art. 139, 143, 144 EgzAdmU).
1
Nb. 527
66498795312510
66
Rozdział III. Podmioty postępowania egzekucyjnego 393
Kolejnym podmiotem uczestniczącym w postępowaniu egzekucyjnym 528

jest wierzyciel. Zgodnie z art. 1a pkt 13 EgzAdmU jest to „podmiot upraw-
niony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w admini-
stracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym”. Innymi sło-
wy, wierzycielem jest organ, z którego działania wyniknął obowiązek poddany
egzekucji. Szczegółowo kwestie te zostały uregulowane w art. 5 EgzAdmU.
Trzeba tutaj zaznaczyć dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, w zakresie iden-
tyfikacji wierzyciela należy najpierw stosować przepisy o właściwości wyni-
kające z KPA lub z OrdPod. Po drugie, trzeba też mieć na względzie rozwiąza-
nia wynikające ze wspomnianego już art. 5 EgzAdmU, w którym ustawodawca
wskazuje te organy, które są uprawnione do żądania wykonania obowiązku.
I tak dla przykładu, art. 5 § 1 pkt 1 EgzAdmU, stanowi że w odniesieniu do
obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji
rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego uprawnionym do żąda-
nia wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków jest właściwy
do orzekania organ I instancji. Z kolei zgodnie z brzmieniem pkt 2 tej jednostki
redakcyjnej „dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych orga-
nów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio
zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana
do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednost-
ki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie
lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obo-
wiązku”.
Wierzycielowi (pomimo że jest on organem administracji publicznej) służy
szereg uprawnień procesowych wobec działań organu egzekucyjnego (np. zaża-
lenie na wstrzymanie przez organ sprawujący nadzór czynności egzekucyjnych
– art. 23 § 8 EgzAdmU). Jest on także organem uprawnionym do wniosko-
wania o wszczęcie postępowania (art. 26 § 1 EgzAdmU). Należy zauważyć,
że w praktyce, w wielu przypadkach może dojść do sytuacji, w której wierzy-
ciel i organ egzekucyjny będą tym samym organem w postępowaniu1. W takim
przypadku tego rodzaju uprawnienia procesowe są bezprzedmiotowe2, a postę-
powanie egzekucyjne wszczynane jest z urzędu (art. 26 § 1 EgzAdmU).
Kolejnym istotnym podmiotem występującym w postępowaniu egzekucyj- 529
nym jest zobowiązany. Pod pojęciem tym, w myśl art. 1a pkt 20 EgzAdmU,
kryje się „osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobo-
wości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiąz-
1
Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań
2003, s. 66 i nast.
2
Nb. 528–529
66498795312510
66
ku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym,

a w postępowaniu zabezpieczającym – również osoba lub jednostka, której
zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub
określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub
udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to
zezwalają”. Jest to niejako „centralny” podmiot postępowania egzekucyjne-
go, bez istnienia którego nie mogłoby istnieć to postępowanie. Jest to podmiot
o charakterze biernym, a zatem taki wobec którego stosowane są środki egze-
kucyjne i zabezpieczające1.
Jak już sygnalizowano wcześniej, w postępowaniu egzekucyjnym mogą
uczestniczyć także inne podmioty, których scharakteryzowanie znacząco
wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Można tu tylko przykładowo je
wyliczyć i odesłać do szczegółowej regulacji ustawowej. Do kategorii takiej
należy zaliczyć m.in. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika
Praw Dziecka czy organizację społeczną – mogą one brać udział w postępowa-
niu egzekucyjnym na zasadach określających ich udział w ogólnym postę-
powaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 18 EgzAdmU, w zakre-
sie nieuregulowanym w EgzAdmU należy odpowiednio stosować przepisy
KPA. Kolejno można wymienić również świadka czynności egzekucyjnych
(np. art. 51 EgzAdmU), wykonawcę (podmiot, który na zlecenie organu doko-
nuje czynności w ramach tzw. wykonania zastępczego – zob. art. 127–135
EgzAdmU), czy dłużnika zajętej wierzytelności (art. 1a pkt 3 EgzAdmU).
1
R. Hauser, Z. Leoński, [w:] Z. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne,
s. 31.
Nb. 529
66498795312510
66
Rozdział IV. Zasady ogólne postępowania
egzekucyjnego i jego przebieg
Postępowaniem egzekucyjnym w administracji (podobnie jak w przypad- 530

ku postępowania jurysdykcyjnego) rządzą zasady ogólne, które stanowią okreś-
lone podstawowe wartości, które powinny być przestrzegane przez ograny
egzekucyjne. Ponadto, zasady stanowią istotne dyrektywy interpretacyjne przy
stosowaniu pozostałych przepisów EgzAdmU. Zasady ogólne mogą być wprost
wyrażone w konkretnych przepisach omawianej ustawy lub też mogą być
wywodzone z całokształtu regulacji1. Na gruncie EgzAdmU można wyróżnić
(poza ogólnymi zasadami systemu prawa w ogóle, np. zasady równości wobec
prawa) następujące zasady ogólne:
1) zasada obligatoryjności egzekucji – zgodnie z art. 6 § 1 EgzAdmU,
w przypadku, w którym zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku,
wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środ-
ków egzekucyjnych. Kwestia zainicjowania postępowania egzekucyjnego
nie jest zatem co do zasady, pozostawiona uznaniu organu będącego wie-
rzycielem. Warto jednak zauważyć, że zdanie drugie tego przepisu (dodane
na mocy ustawy z 4.7.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyj-
nym w administracji oraz niektórych innych ustaw2), wprowadza pewien
oportunizm w zakresie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Mia-
nowicie, w myśl znowelizowanego przepisu, wierzyciel może powstrzy-
mać się od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków
egzekucyjnych, „jeżeli łączna wysokość należności pieniężnej, odsetek
z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie przekracza
dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu termi-
nu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy”;
2) zasada legalizmu (praworządności) – wywodzona z art. 7 § 1 EgzAdmU,
który stanowi, że: „Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewi-
dziane w ustawie”. Oznacza to, że organy egzekucyjne nie mogą stosować
1
Z. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, s. 253.
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 1553.
Nb. 530
66498795312510
66
innych środków egzekucyjnych niż te, które zostały wyraźnie wskazane

w ustawie, nawet jeśli te inne środki były szybsze, prostsze i zapewniałyby
zrealizowanie obowiązku;
3) zasada celowości – zgodnie z art. 7 § 2 EgzAdmU organ egzekucyjny sto-
suje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obo-
wiązku. A zatem chodzi tutaj o to, aby organ egzekucyjny spośród szeregu
rozmaitych środków egzekucyjnych, dobierał takie, które będą adekwatne
do egzekwowanego obowiązku;
4) zasada stosowania najłagodniejszych środków – wyrażona w art. 7 § 2
in fine EgzAdmU. W myśl tej zasady organ mając do wyboru kilka moż-
liwych adekwatnych środków (zasada celowości), powinien wybierać ta-
kie środki egzekucyjne, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Z faktu obowiązywania tego przepisu należy również wywodzić, że egze-
kucja administracyjna nie ma mieć charakteru represyjnego. Innymi sło-
wy, jej celem nie jest dodatkowe „ukaranie” zobowiązanego, a jedynie ma
na celu wyegzekwowanie danego obowiązku. Dodatkowo trzeba zwrócić
uwagę, że zgodnie z art. 52 § 1 EgzAdmU, co do zasady, nie można doko-
nywać czynności egzekucyjnych w dni wolne od pracy lub w porze nocnej
(pomiędzy godziną 21.00 a 7.00). Tylko wyjątkowo sytuacja taka jest do-
puszczalna, jeśli wymaga tego cel egzekucji, a egzekutor uzyska zezwole-
nie organu egzekucyjnego;
5) zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego – wynikająca z art. 7
§ 3 EgzAdmU. Oznacza ona, że nie jest dopuszczalne prowadzenie egze-
kucji, w sytuacji, w której obowiązek został wykonany lub stał się bez-
przedmiotowy. Odpada tutaj przyczyna i nie istnieje cel takiego postępo-
wania;
6) zasada lojalnej współpracy – zgodnie z treścią art. 7a EgzAdmU podmio-
ty uczestniczące w postępowaniu egzekucyjnym powinny ze sobą współ-
pracować, aby doprowadzić do prawidłowego wykonania obowiązków.
Współpraca ta powinna polegać na wzajemnym informowaniu o podjętych
czynnościach, a także o zdarzeniach wpływających na przedmiot egzeku-
cji;
7) zasada poszanowania minimum egzystencji – zasada, która nie zo-
stała wprost wysłowiona w przepisie EgzAdmU, ale wynika z art. 8–10
EgzAdmU. Przepisy te wskazują na przedmioty wyłączone spod egzeku-
cji (art. 8 i 8a). Ponadto, ustawodawca wskazuje na ograniczenia egzeku-
cji z wynagrodzenia (art. 9) oraz ze świadczeń rentowych i emerytalnych
(art. 10). Przepisy te mają zapewnić, że zobowiązany i jego rodzina zacho-
wają przedmioty oraz środki finansowe niezbędne dla utrzymania pewne-
Nb. 530
66498795312510
66
Rozdział IV. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego i jego przebieg 397
go minimalnego (acz godnego) standardu życia. Stąd też w literaturze

określa się te przepisy mianem „zasady poszanowania godności zobowią-
zanego”1. W art. 8 § 2 EgzAdmU uregulowano listę „dóbr luksusowych”,
które nie zostały wyłączone spod egzekucji;
8) zasada zagrożenia – uregulowana w art. 15 EgzAdmU. W myśl § 1 tego
przepisu wszczęcie egzekucji jest, co do zasady, możliwe tylko po uprzed-
nim upomnieniu zobowiązanego. Upomnienie to (w formie pisemnej) po-
winno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że
brak jego spełnienia będzie oznaczał skierowanie sprawy do egzekucji;
9) zasada niekonkurencyjności – zasada ta wynika z art. 16 EgzAdmU.
Oznacza ona, że prowadzenie egzekucji nie stoi na przeszkodzie do wy-
mierzenia kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia czy
w postępowaniu dyscyplinarnym;
10) zasada prawdy obiektywnej. Prowadząc postępowanie egzekucyjne, or-
gany są związane zasadą legalizmu. Ponadto, realizacja takich zasad jak
zasada celowości, niezbędności, czy stosowania najłagodniejszych środ-
ków, wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w konkretnym
postępowaniu2. Stąd też wymaga się od organu egzekucyjnego prawidło-
wego ustalenia obiektywnego stanu rzeczywistości w tym zakresie.
Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek lub z urzę- 531
du (wówczas gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot). Pod-
stawowym dokumentem, na podstawie którego możliwe jest wszczęcie oma-
wianego postępowania, jest tytuł wykonawczy. Jest on wystawiany przez
wierzyciela i przekazywany wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji do orga-
nu egzekucyjnego (art. 26 § 1 EgzAdmU). W przypadku, w którym wierzyciel
i organ egzekucyjny to ten sam podmiot, wówczas przystępuje się do egzekucji
z urzędu na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez sam organ
i nadanie mu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
Treść tytułu wykonawczego została uregulowana w art. 27 EgzAdmU. Ponad-
to, we wniosku wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny w przypadku
egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Natomiast, jeśli przedmio-
tem egzekucji jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, wierzyciel ma obo-
wiązek wskazać środek egzekucyjny (art. 28 EgzAdmU). Organ egzekucyjny
może jednak zastosować inny środek, jeśli środek ten jest łagodniejszy (art. 30
EgzAdmU).
1
Zob. M. Masternak, [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne
postępowanie egzekucyjne, Toruń 2002, s. 125.
2
Zob. M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne,
s. 419–420.
Nb. 531
66498795312510
66
532 Wszczęcie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 26 § 3a EgzAdmU,

następuje z chwilą:
1) doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku wraz z tytułem wykonaw-
czym (jeśli wierzyciel i organ egzekucyjny to dwa różne organy);
2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do eg-
zekucji administracyjnej (jeśli wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam or-
gan);
3) wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia za-
bezpieczającego w zajęcie egzekucyjne (jeśli uprzednio przeprowadzono
postępowanie zabezpieczające i podjęto czynności zabezpieczające).
Nie oznacza to jednak wszczęcia samej egzekucji. Organ egzekucyjny
musi bowiem z urzędu przeprowadzić czynności wstępne określone w art. 29
EgzAdmU i ustalające czy w danym przypadku egzekucja jest dopuszczalna
(np. zbadać podmiotowe i przedmiotowe przesłanki dopuszczalności prowa-
dzenia egzekucji)1. Organ egzekucyjny nie bada jednak zasadności i wyma-
galności obowiązku objętego tytułem. W wyniku tych czynności organ egze-
kucyjny może nie przystąpić do egzekucji w sytuacjach określonych w art. 29
§ 2 EgzAdmU. Wszczęcie egzekucji, następuje zgodnie z art. 26 § 5 EgzAdmU
z chwilą:
1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub
2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wie-
rzytelności lub innego prawa majątkowego (jeżeli doręczenie zawiadomie-
nia nastąpiło przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego zobowiąza-
nemu).
533 Zakończenie egzekucji następuje, gdy faktycznie został wykonany obo-
wiązek określony w tytule wykonawczym. Jak wskazuje się w literaturze,
zakończenie egzekucji nie zawsze „jest tożsame z zakończeniem postępowa-
nia egzekucyjnego. Niekiedy po zastosowaniu i zrealizowaniu środka egze-
kucyjnego organ egzekucyjny będzie podejmował dalsze czynności w ramach
prowadzonego postępowania. Tymi czynnościami mogą być: rozpatrywanie
środków prawnych wniesionych w toku postępowania, podział kwoty uzyska-
nej z egzekucji”2. Innym sposobem zakończenia postępowania egzekucyjne-
go jest jego umorzenie. Umorzenie może być obligatoryjne – gdy zachodzą
przesłanki określone w art. 59 § 1 EgzAdmU (np. gdy obowiązek został wyko-
nany wcześniej, został umorzony, nie stał się wymagalny lub w ogóle nie ist-
niał) lub fakultatywne – na podstawie art. 59 § 2 EgzAdmU (gdy w postępo-
1
Szerzej zob. R. Hauser, Z. Leoński, [w:] Z. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie
egzekucyjne, s. 231 i nast.
2
Ibidem, s. 190.
Nb. 532–533
66498795312510
66
Rozdział IV. Zasady ogólne postępowania egzekucyjnego i jego przebieg 399
waniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty

przewyższającej wydatki egzekucyjne). Skutki umorzenia zostały określone
w art. 60 EgzAdmU – w większości przypadków umorzenie postępowania
powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych – przy czym, co
istotne, pozostają w mocy prawa osób trzecich, które zostały nabyte na sku-
tek takich czynności (np. kupno przez osobę trzecią w drodze licytacji rze-
czy dłużnika zajętych na poczet spłaty zobowiązania).
Tok postępowania egzekucyjnego, może zostać przerwany z różnych przy-
czyn. Po pierwsze, może nastąpić tu zawieszenie postępowania, na podstawie
art. 56 EgzAdmU. Po drugie, może nastąpić wstrzymanie postępowania egze-
kucyjnego (np. art. 17 § 2 EgzAdmU) lub nastąpić wstrzymanie egzekucji
(tj. wstrzymanie wykonania środków egzekucyjnych – np. na podstawie decy-
zji wojewody – art. 27 ust. 1 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji
rządowej w województwie1).
1
Nb. 533
66498795312510
66
Rozdział V. Środki egzekucyjne
534 Celem egzekucji, jak była już o tym mowa, jest doprowadzenie do wyko-
nania obowiązków ciążących na zobowiązanym. Organ egzekucyjny (działa-
jąc przez swoich pracowników) dla osiągnięcia tego celu może wykorzystać
ustanowione prawem działania określane mianem „środków egzekucyjnych”.
W literaturze wskazuje się, że środki egzekucyjne to „zinstytucjonalizowane
formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedu-
ry, a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego”1. Ustawa
określa dopuszczalne środki egzekucyjne i zgodnie z zasadą legalizmu, organ
egzekucyjny może stosować tylko takie środki, które zostały przewidziane
w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.
535 Do środków egzekucyjnych stosowanych w przypadku egzekucji obo-
wiązków o charakterze pieniężnym zalicza się egzekucję:
1) z pieniędzy2 – uregulowana w art. 71d–71e EgzAdmU może też okazać
się, że pieniądze na poczet wykonania obowiązku zostaną ujawnione pod-
czas przeszukania (art. 47 i 48 EgzAdmU w zw. z art. 71f EgzAdmU).
Warto jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 67e EgzAdmU, po wszczęciu
egzekucji uprawniony może samodzielnie uiścić wymaganą kwotę. W ta-
kim przypadku czynność zapłaty nie stanowi egzekucji z pieniędzy;
2) z wynagrodzenia za pracę (art. 72–75 EgzAdmU);
3) ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społeczne-
go, a także z renty socjalnej (art. 79 EgzAdmU);
4) z rachunków bankowych (art. 80–87 EgzAdmU);
5) z innych wierzytelności pieniężnych (art. 89–92 EgzAdmU);
6) z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie
instrumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościo-
wych lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego
służącego do obsługi takich rachunków (art. 93–94d EgzAdmU);
1
E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, s. 34.
2
Zob. M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne,
s. 393; zob. też B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne,
s. 692.
Nb. 534–535
66498795312510
66
Rozdział V. Środki egzekucyjne 401
7) z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów warto-

ściowych (art. 95 EgzAdmU);
8) z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy1
(art. 95a–95g EgzAdmU) – do tego rodzaju praw majątkowych należy
m.in. prawo do rozporządzania akcją, prawo do dywidendy, prawo do po-
boru nowych akcji, prawo do udziału w masie likwidacyjnej2. Przepisy te
weszły w życie 1.3.2021 r.;
9) z weksla (art. 96–96f EgzAdmU);
10) z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności
przemysłowej (art. 96g–96i EgzAdmU);
11) z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 96j–96k
EgzAdmU);
12) z pozostałych praw majątkowych (art. 96l–96m EgzAdmU);
13) z ruchomości (art. 97–109 EgzAdmU);
14) z nieruchomości (art. 110–114i EgzAdmU).
W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym usta- 536
wodawca przewiduje następujące środki egzekucyjne:
1) grzywnę w celu przymuszenia (art. 119–126 EgzAdmU);
2) wykonanie zastępcze (art. 127–135 EgzAdmU);
3) odebranie rzeczy ruchomej (art. 136–140 EgzAdmU);
4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń
(art. 141–147 EgzAdmU);
5) przymus bezpośredni (art. 148–153a EgzAdmU).
1
W tym zakresie zob. art. 3281–32815 KSH.
2
K. Flaga-Gieruszyńska, [w:] K. Flaga-Gieruszyńska, A. Zieliński, Kodeks postępowa-
nia cywilnego. Komentarz, Warszawa 2019, Legalis.
Nb. 536
66498795312510
66
Rozdział VI. Środki prawne1
537 Samo pojęcie środka prawnego jest obecnie kategorią doktrynalną, za

pomocą której w nauce prawa administracyjnego określa się przewidzia-
ną przez prawo możliwość zakwestionowania rozstrzygnięcia organu w celu
weryfikacji tego rozstrzygnięcia, co do zasady, przez organ wyższego stopnia2.
Za Z. Kmiecikiem można przyjąć podział na środki prawne administracyjne
(takie jak zarzut, zażalenie, skarga, żądanie wyłączenia spod egzekucji) oraz
środki sądowe (powództwo ekscydencyjne, powództwo opozycyjne, powódz-
two odszkodowawcze oraz skarga do sądu administracyjnego)3.
538 Zarzut przysługuje zobowiązanemu tylko w przypadkach określonych
w art. 33 § 2 EgzAdmU (np. zarzut może zostać wniesiony, gdy obowiązek
nie istnieje, został wykonany lub umorzony w całości albo w części, gdy się
przedawnił, gdy nastąpił błąd co do osoby zobowiązanego). Środek ten jest
wnoszony do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Wniesie-
nie zarzutu zawiesza z mocy prawa postępowanie egzekucyjne do czasu wyda-
nia ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, chyba że
wierzyciel wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postę-
powania egzekucyjnego (art. 35 § 1 oraz 1a EgzAdmU). W myśl art. 34 § 2
EgzAdmU wierzyciel rozpatruje zarzut i przedstawia swoje stanowisko w for-
mie postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 EgzAdmU).
539 Zażalenie służy zaskarżeniu wydanych w postępowaniu egzekucyjnym
postanowień – przy czym podobnie jak w postępowaniu jurysdykcyjnym, zaża-
lenie przysługuje tylko, gdy EgzAdmU lub przepisy KPA tak stanowią (art. 17
§ 1 EgzAdmU). W zależności od przedmiotu zażalenia, mogą wnosić je zobo-
wiązany, wierzyciel lub inni uczestnicy postępowania. Wnosi się je do organu
1
Z uwagi na charakter niniejszego opracowania omówienie środków prawnych zawiera
tylko podstawowe informacje. Kwestie te wyczerpująco omawia P. Przybysz, Administracyj-
ne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 2012.
2
Zob. M. Stahl, Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjne-
go, PiP 1980, Nr 3, s. 32. Podobnie Z. Kmiecik, Oświadczenia procesowe w ogólnym postę-
powaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 373. Zob. też B. Adamiak, Odwołanie w polskim
systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 25–26.
3
Z. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, s. 309 i nast.
Nb. 537–539
66498795312510
66
Rozdział VI. Środki prawne 403
wyższego stopnia w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia posta-

nowienia. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego
(art. 17 § 2 EgzAdmU).
Żądanie wyłączenia spod egzekucji przysługuje osobie trzeciej, która rości
sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzeku-
cję. Osoba taka, zgodnie z art. 38 § 1 EgzAdmU, może wystąpić do organu
egzekucyjnego z żądaniem ich wyłączenia spod egzekucji. Musi ona przedsta-
wić lub powołać dowody na poparcie swego żądania. Żądanie wnosi się w ter-
minie 14 dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skiero-
wanej do tej rzeczy lub tego prawa. Do czasu rozpoznania żądania i wydania
postanowienia organ egzekucyjny powinien zaniechać czynności egzekucyj-
nych w stosunku do tej rzeczy lub tego prawa (art. 38 § 3 EgzAdmU).
Z kolei skarga, zgodnie z art. 54 § 1 EgzAdmU, przysługuje zobowiązane- 540
mu, a jej przedmiotem mogą być czynności egzekucyjne organu egzekucyjne-
go lub egzekutora (np. dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem usta-
wy lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Zobowiązany
może złożyć skargę w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego
o czynności egzekucyjnej. Skarga może również zostać złożona na przewle-
kłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 EgzAdmU). W tym przypad-
ku, uprawnionym do jej wniesienia jest (obok zobowiązanego) również wierzy-
ciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiot, którego
interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obo-
wiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku (art. 54a § 1
EgzAdmU). W sprawie tych skarg postanowienie wydaje organ egzekucyjny.
W przypadku uwzględnienia skargi, organ uchyla zakwestionowaną czynność
lub usuwa jej wady. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie
(art. 54 § 4–5 EgzAdmU).
Jak już sygnalizowano, omawiając środki prawne na gruncie postępowania
egzekucyjnego w administracji, można wyróżnić także środki o charakterze
sądowym. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 2
pkt 3 PrPostSAdm, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na
które służy zażalenie (z wyjątkiem postanowień wydanych w związku z wnie-
sionymi zarzutami), podlegają kontroli sądu administracyjnego. W takim przy-
padku postępowanie sądowoadministracyjne uruchamia skarga do sądu admi-
nistracyjnego.
Nie można jednak pominąć dwóch środków prawnych, które realizowane są
na drodze postępowania przed sądem powszechnym – mowa tutaj o powódz-
twie ekscydencyjnym oraz o powództwie opozycyjnym.
Nb. 540
66498795312510
66
541 Powództwo ekscydencyjne jest wnoszone w sprawie o wyłączenie rzeczy

spod egzekucji (o zwolnienie rzeczy lub prawa majątkowego od egzekucji).
Uprawnionym do jego wniesienia jest osoba trzecia, która (podobnie jak była
o tym mowa przy żądaniu o wyłączenie) rości sobie prawo do rzeczy lub pra-
wa majątkowego objętego egzekucją. Jak wskazuje M. Szubiakowski może ono
zostać wniesione również, gdy na korzyść osoby trzeciej istnieje zakaz zby-
wania lub obciążania przedmiotu1. Warunkiem złożenia tego powództwa jest
uprzednie złożenie żądania o wyłączenie na drodze administracyjnej. Nato-
miast nie jest konieczne wyczerpanie tej drogi (czyli wykorzystanie wszyst-
kich możliwych środków prawnych na drodze administracyjnej – tu: zażale-
nia). Zgodnie z art. 842 § 2 KPC, termin do wniesienia powództwa wynosi
14 dni od dnia doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego, a jeżeli zainte-
resowany wniósł zażalenie na to postanowienie – w ciągu 14 dni od dnia dorę-
czenia postanowienia wydanego na skutek zażalenia.
542 Powództwo opozycyjne jest zaś powództwem o ustalenie istnienia lub
wysokości egzekwowanego obowiązku2. Zgodnie z art. 35a EgzAdmU: „jeżeli
ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestiono-
wanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowią-
zany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powódz-
twa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania
egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd”.
Może mieć to jednak tylko miejsce w sytuacji, w której spór co do istnienia lub
wysokości dotyczy obowiązku, z którego charakteru wynika, że do rozpozna-
nia tego sporu właściwy jest sąd powszechny. Innymi słowy, chodzi tu przede
wszystkim o należności cywilnoprawne, poddane na mocy przepisu szczegól-
nego egzekucji administracyjnej.
1
M. Szubiakowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, s. 436.
2
Z. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, s. 317.
Nb. 541–542
66498795312510
66
Część VI. Ustrój sądów administracyjnych
Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości sprawu- 543

ją Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojsko-
we. Sądami administracyjnymi są wojewódzkie sądy administracyjne i Naczel-
ny Sąd Administracyjny. Konstytucja RP określa również, że do zadań NSA
i innych sądów administracyjnych należy sprawowanie kontroli działalności
administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Przy czym zgodnie z art. 29
§ 1 PrUSA w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do wojewódzkich
sądów administracyjnych oraz sędziów, asesorów sądowych, starszych refe-
rendarzy sądowych, referendarzy sądowych, starszych asystentów sędziów,
asystentów sędziów stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów
powszechnych, z ograniczeniami wprost wskazanymi w tym przepisie. Nato-
miast zgodnie z art. 49 § 1 PrUSA do NSA, w sprawach nieuregulowanych
w ustawie, oraz do sędziów, urzędników i pracowników NSA, stosuje się odpo-
wiednio przepisy dotyczące SN. Określone w tych przepisach uprawnienia
Pierwszego Prezesa SN przysługują Prezesowi NSA.
Oprócz przepisów Konstytucji RP organizację i ustrój sądów administra-
cyjnych określa PrUSA oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-
skiej z 25.4.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyj-
nych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości1. Szczegółowo funkcja
sądów administracyjnych została opisana w art. 1 § 1 PrUSA, zgodnie z któ-
rym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę
działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompeten-
cyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego,
samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organa-
mi administracji rządowej. Wspomniana w tym przepisie kontrola działalności
1
Dz.U. Nr 72, poz. 652 ze zm.
Nb. 543
66498795312510
66
406 Część VI. Ustrój sądów administracyjnych
publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy

nie stanowią inaczej.
Sędziowie sądów administracyjnych i asesorzy sądowi w sprawowaniu
swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom,
co wynika z art. 4 PrUSA. W pierwotnej wersji przepis ten odnosił się tylko do
sędziów.
W sądach administracyjnych mogą być powoływani także referendarze
sądowi.
Nb. 543
66498795312510
66
Rozdział II. Wojewódzkie sądy administracyjne
W zakresie właściwości sądów administracyjnych art. 3 § 1 PrUSA wpro- 544

wadza domniemanie właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych do
rozpoznawania spraw w I instancji. Wojewódzkie sądy administracyjne są two-
rzone i znoszone przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa NSA w drodze
rozporządzenia. Wojewódzkie sądy administracyjne tworzy się dla jednego
województwa lub dla większej liczby województw. Obecnie, zgodnie z roz-
porządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25.4.2003 r. w sprawie
utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib
i obszarów właściwości działa 16 wojewódzkich sądów administracyjnych,
przy czym dla WSA w Warszawie utworzono także Wydział Zamiejscowy
w Radomiu.
Wymagania dla kandydatów na stanowisko sędziego WSA zostały okreś-
lone w art. 6 PrUSA. Niezbędne w tym wypadku jest m.in. obywatelstwo pol-
skie i korzystanie z pełni praw cywilnych i obywatelskich, ukończenie wyż-
szych studiów prawniczych w Polsce oraz uzyskanie tytułu magistra lub
zagranicznych uznanych w Polsce, a także ukończenie 35 lat. W zakresie wie-
dzy i doświadczenia najistotniejszy jest art. 6 § 1 pkt 6 i 7 PrUSA.
Wojewódzkie sądy administracyjne dzielą się na wydziały, tworzone i zno-
szone przez Prezesa NSA. Wydziałami kierują prezesi lub wiceprezesi sądu
albo wyznaczeni sędziowie. Prezes NSA określa również liczbę sędziów, wice-
prezesów sądu i asesorów w danym sądzie.
W skład wojewódzkich sądów administracyjnych wchodzą:
1) prezes sądu;
2) wiceprezes lub wiceprezesi sądu;
3) sędziowie;
4) asesorzy sądowi.
Organami wojewódzkich sądów administracyjnych są:
1) prezes sądu (kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, pełni czynności
administracji sądowej, z zakresie której jest organem podległym Prezesowi
NSA);
Nb. 544
66498795312510
66
2) zgromadzenie ogólne wojewódzkiego sądu administracyjnego (składa się

z sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy czym mogą w nim
uczestniczyć asesorzy bez prawa udziału w głosowaniu);
3) kolegium wojewódzkiego sądu administracyjnego (organ wybieralny na
3-letnią kadencję – skład liczbowy i członków ustala zgromadzenie ogólne
wojewódzkiego sądu administracyjnego).
Zgromadzenie ogólne jest organem wewnętrznym zwoływanym co naj-
mniej raz w roku, któremu przewodniczy prezes sądu. Kompetencje zgroma-
dzenia ogólnego zostały określone w art. 24 § 4 PrUSA – m.in. wyraża opinię
w sprawie powołania lub odwołania prezesa wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego oraz opinię w sprawie powołania lub odwołania wiceprezesa woje-
wódzkiego sądu administracyjnego.
Kolegium jest w głównej mierze organem o charakterze opiniodawczo-
doradczym, którego przewodniczącym jest z mocy prawa prezes sądu. Kole-
gium zbiera się w zależności od potrzeb, zaś zakres jego kompetencji określony
został w art. 25 § 1 PrUSA – kolegium m.in. ustala podział czynności i okre-
śla szczegółowe zasady przydziału spraw poszczególnym sędziom i asesorom
sądowym oraz referendarzom sądowym i starszym referendarzom sądowym.
Nb. 544
66498795312510
66
Rozdział III. Naczelny Sąd Administracyjny
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 2 PrUSA sprawuje nad- 545

zór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orze-
kania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki
odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagad-
nienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na
mocy odrębnych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest jeden i ma siedzi-
bę w Warszawie. Dzieli się na: Izbę Finansową, Izbę Gospodarczą i Izbę Ogól-
noadministracyjną, których zakres kompetencji wyznaczony został w art. 39
PrUSA. Pracami każdej z Izb kieruje wyznaczony do pełnienia tej funkcji przez
Prezesa NSA wiceprezes. Izby dzielą się na wydziały, tworzone i znoszone
przez Prezesa NSA za zgodą Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wymagania dla kandydatów na sędziów NSA określone zostały w art. 7 § 1
PrUSA, który wskazuje, że do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego NSA
może być powołany ten, kto spełnia wymagania określone w art. 6 § 1 pkt 1–4
i 6 PrUSA, jeżeli ukończył 40 lat i posiada doświadczenie wskazane w tym
przepisie.
W skład NSA wchodzą:
1) Prezes NSA;
2) wiceprezesi;
3) sędziowie.
Organami NSA są:
1) Prezes NSA (stoi na czele NSA, kieruje jego pracami i reprezentuje na ze-
wnątrz);
2) Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego;
3) Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prezes NSA powoływany jest przez Prezydenta RP na 6-letnią kaden-
cję spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne
Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wiceprezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego powołuje na 5-letnią kadencję Prezydent RP na wniosek
Prezesa NSA złożony za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Nb. 545
66498795312510
66
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego

tworzą sędziowie NSA, zaś jego przewodniczącym jest Prezes NSA. Zakres
jego kompetencji jest określony w art. 46 § 2 PrUSA i obejmuje m.in. wybór
kandydatów na stanowisko Prezesa NSA czy ustalanie składu liczbowego
i wybór członków Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego jest organem powoływa-
nym na 3-letnią kadencję, zaś jego przewodniczącym jest Prezes NSA. Zadania
Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały określone w art. 47 § 1
PrUSA i należy do nich m.in. ustalanie podziału czynności w NSA i określanie
szczegółowych zasad przydziału spraw.
Nb. 545
66498795312510
66
Część VII. Postępowanie przed sądami
administracyjnymi
Rozdział I. Przepisy wstępne
§ 1. Przepisy ogólne
Przedmiotem regulacji PrPostSAdm jest rozpatrywanie spraw admini- 546
stracyjnych, zdefiniowanych w art. 1 PrPostSAdm jako postępowania sądo-
we w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz
w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szcze-
gólnych. Sprawy administracyjne rozpatrywane są przez sądy administracyjne.
Szczegółowy zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjne-
go został wyznaczony przez art. 3–5 PrPostSAdm. Głównym zadaniem sądów
(właściwość rzeczowa) jest sprawowanie kontroli działalności administra-
cji publicznej, która polega na rozpoznawaniu skarg na działania organów
administracji publicznej wymienione w art. 3 § 1 PrPostSAdm. Sądy admi-
nistracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na
podstawie art. 138 § 2 KPA (co również należy zaliczyć do sprawowania kon-
troli działalności administracji publicznej) oraz w sprawach, w których przepi-
sy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone
w tych przepisach (art. 3 § 2 PrPostSAdm).
Ponadto, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między
organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kole-
giami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory
kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rzą-
dowej (art. 4 PrPostSAdm).
W przywołanych przepisach określono przesłanki pozytywne właściwości
sądów administracyjnych. Artykuł 5 PrPostSAdm określa natomiast przesłanki
negatywne, które wyłączają właściwość sądów administracyjnych. Przepis ten
wyłącza spod właściwości sądów administracyjnych następujące sprawy:
Nb. 546
66498795312510
66
412 Część VII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi
1) wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach mię-

dzy organami administracji publicznej;
2) wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji
w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub
powołania wynika z przepisów prawa;
4) wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub
konsulów, z wyjątkiem wiz:
a) o których mowa w art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia Parlamentu Europej-
skiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspól-
notowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy)1,
b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela
państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego
Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umo-
wy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcar-
skiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 14.7.2006 r. o wjeździe na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego te-
rytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków
ich rodzin2;
5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego
wydawanych przez konsulów.
547 Przepisy ogólne PrPostSAdm ustanawiają kilka zasad: zasadę jawności
postępowania (art. 10 PrPostSAdm), zasadę szybkości postępowania (art. 7
PrPostSAdm) oraz zasadę udzielania pomocy stronom (art. 6 PrPostSAdm).
Jednocześnie w literaturze, w oparciu o przepisy ustrojowe sądownictwa admi-
nistracyjnego oraz inne przepisy PrPostSAdm wyodrębnia się także zasadę
dwuinstancyjności, zasadę legalności i zasadę prawa do sądu3.
Postępowanie sądowoadministracyjne jest jawne – rozpoznanie spraw
odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (zasada jaw-
ności postępowania). Przykładem takiego przepisu jest art. 38 ust. 2 ustawy
z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych4, zgodnie z którym skargę osoby
sprawdzanej na decyzję lub postanowienie organu odwoławczego sąd rozpo-
znaje na posiedzeniu niejawnym.
1
Dz.Urz. UE L Nr 243 z 15.9.2009 r., s. 1 ze zm.
2
3
Zob. A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogól-
ne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 459–462.
4
Nb. 547
66498795312510
66
Rozdział I. Przepisy wstępne 413
W ramach postępowania sąd administracyjny powinien podejmować czyn-

ności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzy-
gnięcia na pierwszym posiedzeniu (zasada szybkości postępowania, inaczej
zasada ekonomii procesowej). Strona może przeciwdziałać przewlekłości
postępowania, korzystając ze środków prawnych przewidzianych w ustawie
z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki1. Ustawa ta
reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której pra-
wo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na
skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nad-
zorującego postępowanie przygotowawcze. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 strona
może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga doty-
czy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnio-
nej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia koń-
czącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia
istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do
załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia
sądowego.
Ponadto, w art. 6 PrPostSAdm wyrażono zasadę pomocy stronom (ina- 548
czej zasada informowania). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny
w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego
niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań.
Przepis ten wskazuje na strony postępowania, jednak należy go odnieść tak-
że do uczestników postępowania. Mianowicie art. 12 PrPostSAdm wprowadza
regułę, zgodnie z którą ilekroć w ustawie mowa jest o stronie, należy pod tym
pojęciem rozumieć również uczestnika postępowania. Jeżeli zatem w którym-
kolwiek z przepisów określone zostały prawa lub obowiązki strony, to dotyczą
one także uczestników postępowania na prawach strony i uczestników postę-
powania2. Istotnym źródłem regulacji dotyczących uczestników postępowania
jest art. 8 PrPostSAdm określający zasady udziału w postępowaniu prokura-
tora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz Rzeczni-
ka Małych i Średnich Przedsiębiorców (RMŚP). Prokurator i RPO zgodnie
z art. 8 ust. 1 PrPostSAdm mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępo-
1
2
J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa, Komentarz do art. 12, [w:] R. Hauser, M. Wierz-
bowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warsza-
wa 2017, s. 165.
Nb. 548
66498795312510
66
waniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wzno-
wienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona prawo-
rządności lub praw człowieka i obywatela. Rzecznik Praw Dziecka natomiast
może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skar-
gę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeże-
li według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. Podobnie RMŚP
może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skar-
gę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeże-
li według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego
lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przed-
siębiorców1. We wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 8 PrPost-
SAdm prokuratorowi, RPO, RPD i RMŚP przysługują prawa strony. Podobnie
we wszystkich tych przypadkach, to tylko do wskazanych w art. 8 PrPostSAdm
podmiotów należy ocena, czy ich udział w postępowaniu jest wymagany przez
odpowiednio potrzebę ochrony praworządności lub praw człowieka i obywate-
la, ochrony praw dziecka lub ochrony praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub
średniego przedsiębiorcy.
Zasadniczo sądy administracyjne samodzielnie dokonują ustaleń faktycz-
nych i prawnych, jednak ustalenia wydanego w postępowaniu karnym pra-
womocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd
administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.3.2018 r.
doprecyzował, że sąd wiążą ustalenia wynikające z sentencji skazującego, pra-
womocnego wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej
i przedmiotowej przestępstwa oraz miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd nie
jest jednak związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.
Przepisy PrPostSAdm gwarantują także stronom dostęp do akt postępo-
wania na zasadach określonych w art. 12a PrPostSAdm. Akta są prowadzone
dla każdej ze spraw administracyjnych, strony zaś mają prawo przeglądać akta
sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Akta mogą być two-
rzone w formie elektronicznej lub papierowej.
§ 2. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych

549 Przepisy PrPostSAdm określają właściwość rzeczową, miejscową i dele-
gacyjną sądów administracyjnych, a także właściwość instancyjną. Zgodnie
z przywołanym w poprzednim Rozdziale art. 3 § 1 PrUSA sprawy należące
do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w I instancji, wojewódz-
1
I FSK 922/16, Legalis.
Nb. 549
66498795312510
66
kie sądy administracyjne. Domniemanie właściwości rzeczowej wojewódzkich

sądów administracyjnych zostało zawarte także w art. 13 § 1 PrPostSAdm, któ-
ry stanowi, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy
sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właści-
wość NSA.
Artykuł 13 § 2 PrPostSAdm określa właściwość miejscową wojewódzkich
sądów administracyjnych wiążąc ją z siedzibą organu administracji publicz-
nej, którego działalność została zaskarżona. Właściwy będzie zatem ten sąd,
na którego obszarze ma siedzibę organ, z tym że zgodnie z art. 13 § 2a PrPost-
SAdm wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma
siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych, jest
właściwy do rozpoznania skargi na działalność konsula. Jedyne odstępstwo od
zasady wyrażonej w art. 13 § 2 PrPostSAdm przewidziane zostało w art. 13 § 3
PrPostSAdm zawierającym delegację do wydania przez Prezydenta RP rozpo-
rządzenia w przedmiocie przekazania wojewódzkiemu sądowi administracyj-
nemu rozpoznawania spraw określonego rodzaju należących do właściwości
innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy
celowości. Dotychczas, biorąc pod uwagę te, które nadal obowiązują, wydane
zostały rozporządzenia dotyczące:
1) przekazania rozpoznawania spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu
do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w których stroną skar-
żącą są osoby zamieszkałe poza obszarem właściwości WSA w Warszawie,
wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości
osoby te zamieszkują1;
2) przekazania WSA w Gorzowie Wlkp. rozpoznawania spraw, w których
skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę
na obszarze województwa lubuskiego zostały wniesione do WSA w Pozna-
niu i postępowanie nie zostało zakończone do 1.7.2005 r. oraz przekazania
WSA w Kielcach rozpoznawania spraw, w których skargi na działalność or-
ganów administracji publicznej mających siedzibę na obszarze wojewódz-
twa świętokrzyskiego zostały wniesione do WSA w Krakowie i postępowa-
nie nie zostało zakończone do 1.7.2005 r.2;
1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25.4.2003 r. w sprawie prze-
kazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw
z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
(Dz.U. Nr 72, poz. 653).
2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 13.8.2004 r. w sprawie przekaza-
nia Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpozna-
wania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości
Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926).
Nb. 549
66498795312510
66
3) przekazania rozpoznawania spraw z zakresu działania Głównego Inspektora

Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których
mowa w art. 92a ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym wojewódz-
kim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skar-
żąca zamieszkuje lub ma siedzibę1;
4) przekazania rozpoznawania spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej
Informacji Skarbowej dotyczących wydawania w indywidualnych sprawach
interpretacji przepisów prawa podatkowego, o których mowa w art. 14b Ord-
Pod, z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczą-
cych umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należ-
ności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i 29 ustawy z 13.10.1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych oraz spraw z zakresu działania Prezesa
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dotyczących umorzenia, odro-
czenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek,
o których mowa w art. 41a ustawy z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecz-
nym rolników wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze
właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę2;
5) przekazania rozpoznawania niektórych spraw z zakresu działania Prezesa
Narodowego Funduszu Zdrowia3.
550 Ważną, ustanowioną w art. 14 PrPostSAdm zasadą jest zasada ciągłości
właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z nią sąd wła-
ściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy do ukończenia postępo-
wania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że
przepis szczególny stanowi inaczej.
Ponadto, w art. 14a PrPostSAdm wprowadzono właściwość delegacyjną.
Przepis ten nakłada na NSA obowiązek wyznaczenia na posiedzeniu niejaw-
nym, w składzie 3 sędziów, sądu administracyjnego, który rozpozna sprawę
lub podejmie inną czynność w miejsce pierwotnie właściwego sądu, który nie
może tego zrobić z powodu przeszkody.
1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18.4.2011 r. w sprawie przeka-
zania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z za-
kresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.).
2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22.2.2017 r. w sprawie prze-
kazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw
z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (tekst jedn. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1773 ze zm.).
3
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 4.11.2020 r. w sprawie przeka-
zania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z za-
kresu działania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Dz.U. z 2020 r. poz. 1999).
Nb. 550
66498795312510
66
Dodatkowo możliwe jest wyznaczenie w ramach właściwości delegacyjnej

właściwego sądu w przypadku całkowitego zaprzestania czynności przez woje-
wódzki sąd administracyjny w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epi-
demicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu epidemii COVID-19.
Podstawę prawną stanowi art. 15zzs10 ust. 3 COVIDU, zgodnie z którym
w takim wypadku Prezes NSA może wyznaczyć inny wojewódzki sąd admini-
stracyjny, jako właściwy do rozpoznawania spraw pilnych należących do wła-
ściwości sądu, który zaprzestał czynności.
§ 3. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego

Prawodawca na gruncie ustawy PrPostSAdm przyjął ogólne rozwiąza- 551
nie odnośnie do domniemania kompetencji wojewódzkich sądów administra-
cyjnych (art. 13 PrPostSAdm), jednocześnie w treści normy z art. 15 PrPost-
SAdm określił właściwość NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy
wyłącznie do takich spraw sądowoadministracyjnych, które zostały wymienio-
ne w przepisach PrPostSAdm albo innych ustaw (tj. właściwość NSA zosta-
ła określona w ujęciu pozytywnym i musi bezpośrednio oraz wprost wynikać
z przepisów prawa).
Kategorie spraw pozostające we właściwości NSA, określone w art. 15
PrPostSAdm, mogą być podzielone, z punktu widzenia charakteru sprawy
sądowoadministracyjnej, na następujące rodzaje:
1) kompetencje charakterystyczne dla sądu odwoławczego (art. 15 § 1 pkt 1
PrPostSAdm);
2) kompetencje charakterystyczne dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny
(art. 15 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 172 PrPostSAdm);
3) kompetencje charakterystyczne dla sądu administracyjnego I instancji
(art. 15 § 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 15 § 2 PrPostSAdm).
Charakteryzując w pierwszej kolejności działalność NSA jako sądu odwo-
ławczego (sądu wyższej, ostatniej instancji) należy wskazać to, że zgodnie
z art. 15 § 1 pkt 1 PrPostSAdm NSA rozpoznaje środki odwoławcze (skarga
kasacyjna – art. 173 PrPostSAdm; zażalenie – art. 194 PrPostSAdm) od orze-
czeń wydanych przez WSA1. Kontrola działalności administracji publicznej
dokonywana przez NSA nie oznacza powtórnego badania legalności zaskarżo-
nego aktu administracyjnego w jego całokształcie. W postępowaniu wywoła-
nym skargą kasacyjną NSA ocenia bowiem wyłącznie prawidłowość działa-
1
Por. np. post. NSA z 10.7.2015 r., I GZ 174/15, Legalis; wyr. NSA z 9.5.2014 r., II OSK
2943/12, Legalis; wyr. NSA z 9.5.2014 r., II OSK 2955/12, Legalis.
Nb. 551
66498795312510
66
nia sądu administracyjnego I instancji. Wypada w tym miejscu dodatkowo

podkreślić, że PrPostSAdm nie zawiera przepisu, który dopuszczałby możli-
wość rozpoznawania skargi kasacyjnej bądź zażalenia od orzeczeń wydanych
przez NSA. Przyjęcie takiego rozwiązania wynika z obranego przez ustrojo-
dawcę modelu sądownictwa administracyjnego i założenia, że orzeczenia NSA
stają się prawomocne z chwilą ich wydania.
Charakteryzując w tym miejscu działalność NSA jako sądu sprawującego
nadzór judykacyjny należy wskazać, że jednym z podstawowych zadań reali-
zowanych przez NSA jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach
sądowoadministracyjnych. Podstawowym instrumentem prawnym wyko-
rzystywanym w procesie realizacji powyższego zadania jest podejmowanie
przez NSA tzw. uchwał abstrakcyjnych oraz tzw. uchwał konkretnych. Zgod-
nie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 PrPostSAdm, NSA jest władny podejmować uchwa-
ły wyjaśniające przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżno-
ści w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwały abstrakcyjne), oraz
uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości
w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (uchwały konkretne). Celowe
w tym miejscu jest podkreślenie, że uchwały NSA mają jedynie charakter inter-
pretacyjny i nie stanowią źródeł prawa ani nie zmieniają obowiązującego stanu
prawnego. Do środków nadzoru judykacyjnego NSA należy również orzekanie
o unieważnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 172
PrPostSAdm).
Charakteryzując wreszcie kompetencje NSA jako sądu I instancji należy
wskazać, że stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 PrPostSAdm NSA rozpoznaje spo-
ry kompetencyjne, o których mowa w art. 4 PrPostSAdm. Przez spór taki nale-
ży rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważa-
ją się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy
z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny),
przy czym żaden z organów, pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego
rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy1. W roli
sądu I instancji NSA występuje w sprawach dotyczących sporów o właściwość
między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowy-
mi kolegiami odwoławczymi oraz między organami jednostek samorządu tery-
torialnego a organami administracji rządowej. Do rozstrzygania tych sporów
stosuje się odpowiednio normy o postępowaniu przed WSA (art. 15 § 2 PrPost-
SAdm). Zgodnie z art. 15 § 2 PrPostSAdm NSA rozstrzyga spór kompetencyj-
ny – na wniosek, złożony przez uprawniony podmiot – w drodze postanowienia
1
Por. np. post. NSA z 10.7.2015 r., I GZ 174/15, Legalis.
Nb. 551
66498795312510
66
przez wskazanie organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 5 PrPostSAdm NSA jest właściwy również do
rozpoznawania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odręb-
nych ustaw. Artykuł 15 § 1 pkt 5 PrPostSAdm statuuje możliwość rozszerzenia
zakresu właściwości NSA przez prawodawcę zwykłego w treści innych – niż
PrPostSAdm – ustaw. Artykuł 15 § 1 pkt 5 PrPostSAdm ma charakter wyjątku
od ogólnej zasady zamkniętego katalogu właściwości NSA i jako taki musi być
wykładany w sposób ścisły. Oznacza to jednocześnie, że prawodawca z instytu-
cji z art. 15 § 1 pkt 5 PrPostSAdm powinien korzystać z umiarem.
Właściwość NSA do rozpoznawania innych spraw przewiduje przykłado-
wo art. 4 ust. 3 SkargaU. Zgodnie z nim NSA jest właściwy w sprawach skarg
dotyczących przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego przed
sądami obu instancji. W powyższym zakresie NSA wyposażony jest w kom-
petencje charakterystyczne dla sądu administracyjnego I instancji. Do rozstrzy-
gania tych spraw stosuje się odpowiednio normy o postępowaniu przed WSA
(art. 15 § 2 PrPostSAdm). Podobnie na podstawie art. 48 PrUSA NSA jest wła-
ściwy do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów administracyj-
nych zarówno w I, jak i II instancji.
§ 4. Skład sądu
Sprawy sądowoadministracyjne w Polsce, co do zasady, rozstrzygane są 552
w składzie 3-osobowym, złożonym wyłącznie z profesjonalnych sędziów
danego sądu lub sędziów delegowanych do tymczasowej pracy w danym sądzie
administracyjnym. W zarządzeniu o wyznaczeniu rozprawy przewodniczący
wydziału orzeczniczego (lub sędzia sprawozdawca) podaje konkretny skład
osobowy do rozpatrzenia sprawy. Jeden z sędziów wskazanych do orzekania
będzie pełnił rolę przewodniczącego składu orzekającego i odpowiedzialny
będzie za nadzór organizacyjny, formalny i merytoryczny nad rozpatrywaniem
danej sprawy. Jednemu z wyznaczonych sędziów (w tym przewodniczącemu)
powierzona została ponadto wcześniej rola sprawozdawcy konkretnej badanej
przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej. Poza rozprawą wszelkie zarządze-
nia wydawane są w składzie jednoosobowym przez przewodniczącego składu
orzekającego. W przypadku posiedzeń niejawnych orzeczenia wydawane są,
co do zasady, przez jednego sędziego zawodowego, pełniącego jednocześnie
rolę sprawozdawcy w danej sprawie. Ustawodawca zastrzega jednak, że prze-
pisy szczególne mogą wprowadzać odstępstwa od powyższych reguł. Jedno
Nb. 552
66498795312510
66
z nich dotyczy np. rozstrzygania o wyłączeniu sędziego, o którym decyduje na

posiedzeniu niejawnym skład 3-osobowy (art. 22 § 2 PrPostSAdm).
Szczegółowe sposoby wyznaczania składów orzekających do rozpatrywa-
nia konkretnych spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie lub posiedze-
niu niejawnym określone są w regulaminach wewnętrznego funkcjonowania
sądów administracyjnych. W przypadku wojewódzkich sądów administracyj-
nych, regulamin nadawany jest na podstawie art. 23 § 1 PrUSA przez Prezyden-
ta Rzeczypospolitej Polskiej w drodze rozporządzenia1. Regulamin wewnętrz-
nego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 43
PrUSA również nadawany jest w drodze rozporządzenia Prezydenta RP, jednak
wymaga on wcześniejszego zaopiniowania przez Kolegium NSA2.
553 Zmiana wyznaczonego składu orzekającego może nastąpić wyłącznie
z przyczyn losowych, a więc niezależnych zarówno od sędziego, sądu, jak
i stron postępowania, albo z powodu przeszkód prawnych, uniemożliwiają-
cych mu udział w składzie rozpatrującym konkretną sprawę sądowoadmini-
stracyjną. Zgodnie z art. 136 PrPostSAdm wyrok może być wydany jedynie
przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio
wydanie wyroku.
§ 5. Wyłączenie sędziego
I. Uwagi ogólne
554 Instytucja wyłączenia sędziego od udziału w rozpatrywaniu sprawy sądowo-
administracyjnej jest niezwykle istotnym instrumentem, gwarantującym bez-
stronność sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej. Pozwala
ona na wyeliminowanie czynników zewnętrznych, bezpośrednio lub pośred-
nio związanych z przedmiotem sprawy lub stroną postępowania, które mogły-
by wpłynąć na jej przebieg lub kształt wyroku. Sąd administracyjny wydaje
bowiem orzeczenia w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej i nie może reprezen-
tować w nich prywatnych interesów sędziów lub jednej ze stron postępowania.
Przekłada się to wprost na wypełnianie konstytucyjnej zasady równości wobec
prawa oraz obowiązku równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. – Regulamin
wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r.
poz. 1177).
2
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 4.7.2020 r. – Regulamin Na-
czelnego Sądu Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1202).
Nb. 553–554
66498795312510
66
Instytucja wyłączenia sędziego jest realizacją zasady wyrażanej powszech-

nie łacińską paremią nemo iudex in causa sua i odzwierciedla w ramach
postępowania sądowoadministracyjnego konstrukcje iudex inhabilis i iudex
suspectus. Nikt bowiem nie powinien być sędzią działającym i orzekającym
we własnym postępowaniu (we własnej sprawie). Osoba budząca wątpliwości
co do jej bezstronności powinna być odsunięta od procesu decyzyjnego. Usta-
wodawca dostrzegając doniosłość tego zagadnienia wprowadził w PrPostSAdm
obligatoryjność wyłączenia sędziego, w momencie wystąpienia którejkol-
wiek z przesłanek wskazanych w art. 18 lub 19 PrPostSAdm. W większości
przypadków będziemy mówili o wyłączeniu skutecznym z mocy samego pra-
wa (ex lege), na co wyraźnie wskazuje art. 18 § 1 PrPostSAdm, w innych może
się pojawić konieczność wydania dodatkowego postanowienia przez 3-osobo-
wy skład sędziowski, po dokonaniu podstawowej analizy zgłaszanych zastrze-
żeń i przyjęciu wyjaśnień od wyłączanego sędziego.
II. Wyłączenie sędziego z mocy prawa

W art. 18 PrPostSAdm ustawodawca zawarł enumeratywne wyliczenie 555
podstawowych przesłanek wyłączenia sędziego sądu administracyjnego od
orzekania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po pierwsze, wyłączeniu będzie
podlegał sędzia, który jest stroną prowadzonej sprawy, a więc mamy tu do
czynienia wprost z realizacją przywołanej już zasady nemo iudex in causa sua.
Nie może on również orzekać w sprawach osób należących do kręgu jego
najbliższych – swojego byłego lub obecnego małżonka, krewnych lub powi-
nowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia pokrewień-
stwa, powinowatych bocznych do drugiego stopnia, a także w sprawach osób
związanych z nim obecnie lub w przeszłości z tytułu przysposobienia, opie-
ki lub kurateli (niezależnie od pełnionych w tych stosunkach ról). Po drugie,
sędzia podlega również wyłączeniu od rozpoznania spraw, w których był lub
jest nadal pełnomocnikiem jednej ze stron, świadczył usługi prawne na rzecz
jednej ze stron lub inne usługi związane ze sprawą. Ponadto, w ramach usta-
wowego katalogu wyłączeń wskazano: sprawy, w których sędzia brał udział
w wydaniu zaskarżonego orzeczenia; sprawy o ważność aktu prawnego spo-
rządzonego z jego udziałem; sprawy, w których występował jako prokurator;
sprawy dotyczące skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę
co do istoty, wydane w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, o ile
w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmują-
cym kontrolę legalności decyzji albo postanowienia administracyjnego wyda-
nego w ramach postępowania zwyczajnego, brał udział w wydaniu wyroku lub
Nb. 555
66498795312510
66
postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a także spraw, w których

brał udział w ich rozstrzyganiu w organach administracji publicznej.
Sędzia sądu administracyjnego będzie podlegał ponadto wyłączeniu, gdy
między nim a jedną ze stron sprawy sądowoadministracyjnej występuje inny
stosunek prawny, mogący spowodować, że wynik sprawy wpłynie na jego
prawa lub obowiązki, a także gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia
objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może on również orzekać co
do tej skargi jako sędzia sądu administracyjnego.
III. Wyłączenie sędziego na żądanie lub na wniosek strony

556 Niezwykle istotnym uzupełnieniem dla powyższego enumeratywnego kata-
logu jest regulacja zawarta w art. 19 PrPostSAdm. Niezależnie od wspomnia-
nych już przesłanek, sąd administracyjny, w którym toczy się sprawa, wyłącza
sędziego na jego żądanie lub na wniosek którejkolwiek ze stron, jeżeli ist-
nieją inne okoliczności, mogące wywoływać uzasadnione wątpliwości co do
bezstronności sędziego w danej sprawie. Regulacja ta jest pewnego rodzaju
zabezpieczeniem przed wystąpieniem sytuacji, które nie zostały przewidziane
przez ustawodawcę w katalogu z art. 18 PrPostSAdm.
W przypadku wyłączenia na żądanie samego sędziego, powinien on nie-
zwłocznie powiadomić sąd o zachodzącej podstawie mogącej wpływać na jego
bezstronność i powstrzymać się od udziału w danej sprawie sądowoadministra-
cyjnej (art. 21 PrPostSAdm).
Wyłączenie na wniosek strony wymaga natomiast podania złożonego na
piśmie lub ustnie do protokołu sporządzanego z posiedzenia w sądzie, w któ-
rym rozpatrywana jest dana sprawa. Wnioskujący powinien uprawdopodob-
nić zgłaszane przyczyny wyłączenia, wskazując wyraźnie, którego sędziego lub
sędziów one dotyczą. Niemożliwe jest złożenie natomiast wniosku o wyłą-
czenie sądu administracyjnego w całości. Taki wniosek podlega odrzuceniu
na posiedzeniu niejawnym. W przypadku stron, które przystąpiły do rozpra-
wy na późniejszym etapie, we wniosku o wyłączenie sędziego powinny one
uprawdopodobnić, że przyczyny wyłączenia powstały lub stały się znane stro-
nie dopiero później. Do czasu rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie sędziego,
może on realizować wyłącznie czynności niecierpiące zwłoki ze względu na
dobro stron i całości postępowania sądowoadministracyjnego.
557 W przypadku instytucji wyłączenia sędziego na wniosek jednej ze stron,
o jego wyłączeniu rozstrzyga sąd administracyjny, w którym toczy się spra-
wa sądowoadministracyjna. Postanowienie w tej sprawie wydawane jest na
posiedzeniu niejawnym przez 3-osobowy skład sędziowski, po przyjęciu wyja-
Nb. 556–557
66498795312510
66
śnień od sędziego, którego wniosek dotyczy. Jeżeli z braku dostatecznej liczby

sędziów sąd nie może wydać postanowienia, NSA wyznaczy inny sąd do roz-
poznania wniosku o wyłączenie sędziego. Postanowienie o oddaleniu wniosku
podlega zaskarżeniu zgodnie z art. 194 PrPostSAdm.
W przypadku oddalenia wniosku, ponowny wniosek o wyłączenie sędziego,
w którym nie wskazano podstaw wyłączenia lub który oparto na tych samych
okolicznościach, będzie podlegał odrzuceniu bez składania ponownych wyja-
śnień przez sędziego nim objętego.
Powyższe zasady stosuje się odpowiednio do wyłączenia od udziału w pro-
wadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym protokolanta, referendarza
oraz prokuratora. W przypadku tego ostatniego, wniosek o wyłączenie prze-
kazywany jest do odpowiedniego prokuratora nadrzędnego nad prokuratorem
uczestniczącym w postępowaniu, w celu jego rozpoznania i podjęcia stosownej
decyzji. Przez odpowiednie zastosowanie należy rozumieć stosowanie przepi-
sów wprost, z koniecznymi zmianami lub, w zależności od okoliczności, nawet
brak możliwości ich zastosowania1.
1
Nb. 557
66498795312510
66
Rozdział II. Strony
§ 6. Zdolność sądowa i procesowa

558 Możliwość uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym w cha-
rakterze strony i dokonywanie poszczególnych czynności procesowych wiąże
się z dwoma istotnymi pojęciami, które chociaż brzmią podobnie, to nie są toż-
same. Mowa tu o zdolności sądowej i zdolności procesowej. Sąd na każdym
etapie postępowania musi badać, czy strona ma zdolność sądową i zdolność
procesową1. Ocena ta będzie dokonywana nie tylko w oparciu o przepisy prawa
administracyjnego, ale przede wszystkim w oparciu o regulacje KC, co doty-
czy zwłaszcza wyodrębnienia osób fizycznych i podmiotów posiadających oso-
bowość prawną, ale także określenia, jaki podmiot ma zdolność do czynności
prawnych i ustalenia organów osoby prawnej.
559 Zdolność sądowa, to zdolność do występowania przed sądem admini-
stracyjnym jako strona. Posiadają ją: osoby fizyczne, osoby prawne, organy
administracji publicznej (art. 25 § 1 PrPostSAdm), państwowe i samorządowe
jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, organizacje spo-
łeczne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 2 PrPostSAdm), inne jed-
nostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa
dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyzna-
nia uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdze-
nia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa
(art. 25 § 3 PrPostSAdm) oraz organizacje społeczne w sprawach dotyczących
interesów prawnych innych osób, mieszczących się w statutowej działalności
organizacji (art. 25 § 4 PrPostSAdm).
Zdolność procesowa, to zdolność do dokonywania czynności w postępo-
waniu w sprawach sądowoadministracyjnych. Można zatem posiadać zdol-
ność sądową, jednak nie móc samodzielnie dokonywać czynności w wypadku
braku zdolności procesowej.
1
J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka, Komentarz do art. 31, [w:] R. Hauser, M. Wierz-
bowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warsza-
wa 2017, s. 222.
Nb. 558–559
66498795312510
66
Rozdział II. Strony 425
Zdolność procesową mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność 560

do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednost-
ki organizacyjne, o których mowa w art. 25 PrPostSAdm. W przypadku osób
fizycznych posiadających ograniczoną zdolność do czynności prawnych, mają
one zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czyn-
ności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie.
W przypadku stron będących osobami fizycznymi posiadającymi zdolność
procesową mogą one działać samodzielnie. Jeżeli strona nie ma zdolności pro-
cesowej, może działać jedynie przez swojego przedstawiciela ustawowego.
Ustalenie, kto w danym wypadku może być przedstawicielem strony, będzie-
my opierać na przepisach prawa materialnego. Przykładowo, osobę małolet-
nią reprezentują jej rodzice (art. 98 KRO) lub w niektórych wypadkach kura-
tor (art. 99 KRO), a ubezwłasnowolnionego całkowicie opiekun ustanowiony
przez sąd (art. 175 KRO), a w niektórych sytuacjach kurator (art. 157 KRO).
Przedstawicielem ustawowym może być też doradca tymczasowy, o którym
mowa w art. 548 § 1 KPC.
W przypadku osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych posiadających
zdolność sądową dokonują one czynności przez organy albo osoby uprawnio-
ne do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 PrPostSAdm). Na tym gruncie należy
wskazać, że w przypadku spółek prawa handlowego nieposiadanie zarządu nie
daje podstaw do stwierdzenia braku należytej reprezentacji, a spółka może być
reprezentowana przez prokurenta1.
Jeżeli w postępowaniu reprezentowany jest Skarb Państwa, to czynno-
ści za niego podejmuje organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością
wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej (art. 28 § 2 PrPost-
SAdm). Jednocześnie na podstawie art. 10 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokura-
torii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej2, jeżeli wymaga tego ochrona waż-
nych praw lub interesów Rzeczypospolitej Polskiej Prokuratoria Generalna RP
może przejąć zastępstwo w postępowaniach przez sądami administracyjnymi
na uzasadniony wniosek organu administracji rządowej, państwowej jednost-
ki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lub podmiotu reprezen-
tującego Skarb Państwa. W takim wypadku zgodnie z art. 28 § 3 PrPostSAdm
czynności w postępowaniu podejmuje Prokuratoria Generalna RP. Sąd może
także w takim wypadku zawiadomić o toczącym się postępowaniu Prokurato-
rię Generalną RP, jeżeli z uwagi na przedmiot postępowania może zachodzić
potrzeba ochrony ważnych praw lub interesów Rzeczypospolitej Polskiej.
1
Tak wyr. NSA z 31.8.2016 r., I GSK 342/16, Legalis.
2
Nb. 560
66498795312510
66
Zarówno przedstawiciel ustawowy osoby fizycznej, jak i organ lub oso-

by, o których mowa w art. 28 PrPostSAdm, muszą przy pierwszej czynności
w postępowaniu wykazać swoje umocowanie dokumentem. Jeżeli np. skarżą-
cym jest spółka, to prezes zarządu powinien udowodnić, że jest uprawniony do
reprezentacji przedstawiając odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców, gdzie
będzie wskazany jako organ uprawniony do reprezentacji1, względnie uchwałę
w przedmiocie powołania, jeżeli jeszcze nie dokonano wpisu.
561 Przepisy PrPostSAdm określają skutki braku zdolności sądowej lub pro-
cesowej różnicując je w zależności od tego, czy mogą one zostać uzupełnione
czy nie. Jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w skła-
dzie właściwych organów można uzupełnić, sąd wyznacza odpowiedni termin
na dokonanie tego. Może też, ale nie musi, w takiej sytuacji zawiesić postę-
powanie. Gdy ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić
z urzędu, sąd zwraca się w tej sprawie do właściwego sądu opiekuńczego. Na
podstawie art. 31 § 2 PrPostSAdm sąd może jednak tymczasowo dopuścić stro-
nę niemającą zdolności sądowej lub procesowej albo osobę niemającą należyte-
go ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczone-
go terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną
do tego osobę.
Jeżeli jednak mamy do czynienia z takimi brakami w zakresie zdolności
sądowej lub procesowej, których nie można uzupełnić albo nie zostały one
w wyznaczonym terminie uzupełnione, sąd znosi postępowanie, w zakresie
w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wydaje odpowiednie
postanowienie. Sąd nie ma tutaj dyspozytywności – w sytuacji, w której stwier-
dzi, że braki są niemożliwe do uzupełnienia, musi znieść postępowanie. Znie-
sienie postępowania oznacza uznanie go za niebyłe2.
Jednocześnie PrPostSAdm w art. 30, śladem rozwiązań znanych w proce-
durze cywilnej (art. 69 KPC), wprowadza konstrukcję pozwalającą na zapew-
nienie stronie postępowania administracyjnego możliwości podjęcia czynności
niecierpiącej zwłoki także w sytuacji, w której strona przeciwna nie jest nale-
życie reprezentowana. Normalnie w takim wypadku zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1
PrPostSAdm, kiedy jedna strona nie ma zdolności procesowej i przedstawicie-
la ustawowego lub nie ma organu powołanego do jej reprezentowania, dochodzi
do zawieszenia postępowania. Jednak, jeżeli strona podejmuje przeciwko stronie,
która nie ma zdolności procesowej i przedstawiciela powołanego do jej reprezen-
towania lub nie ma organu powołanego do jej reprezentowania, czynność niecier-
Por. post. NSA z 19.7.2016 r., II GZ 704/16, Legalis.

1

2
bowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 222.
Nb. 561
66498795312510
66
piącą zwłoki, sąd na wniosek strony podejmującej czynność niecierpiącą zwłoki

ustanawia kuratora dla strony niemającej zdolności procesowej.
§ 7. Strony i uczestnicy postępowania

Stronami każdego postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej są: 562
1) skarżący (nie ma przy tym przeszkód, aby w danej sprawie po stronie skar-
żących występowało więcej podmiotów);
2) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania jest przedmiotem skargi.
Skarżącym będzie podmiot wskazany w art. 50 PrPostSAdm, który wniósł
skargę1. Na tym gruncie pojawiły się wątpliwości co do tego, jaka będzie pozy-
cja procesowa prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika
Praw Dziecka w sytuacji wniesienia przez nich skargi. Wątpliwości te odnoszą
się obecnie, od 29.4.2018 r., kiedy to weszła w życie ustawa – Prawo przedsię-
biorców i ustawy towarzyszące, także do Rzecznika Małych i Średnich Przed-
siębiorców. Z jednej strony przyjęto, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatel-
skich i Rzecznik Praw Dziecka (zastrzegając, że Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców nie został wymieniony w art. 50 PrPostSAdm, jednak może
wnieść skargę na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy z 6.3.2018 r. o Rzeczni-
ku Małych i Średnich Przedsiębiorców2) w sytuacji wniesienia skargi będą stro-
nami (co by wynikało z dosłownego brzmienia art. 32 w zw. z art. 50 PrPost-
SAdm)3, jednak składającymi skargę w celu ochrony obiektywnego porządku
prawnego. Pojawił się także pogląd odmienny, oparty na treści art. 8 § 1 PrPost-
SAdm, zgodnie z którym prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik
Praw Dziecka (i analogicznie Rzecznik Praw Małych i Średnich Przedsiębior-
ców) nie mogą być uznani za strony postępowania, nawet jeśli wnieśli skargę4
i w takim wypadku działają dalej „na prawach strony”. Wydaje się, że kwestię
tę przesądziła uchwała NSA (7) z 3.7.2017 r.5, w której przyjęto „brak możliwo-
ści obciążenia prokuratora kosztami postępowania sądowoadministracyjnego
1
Niekiedy również przepisy szczególne przyznają legitymację skargową także osobom,
które nie były stronami postępowania administracyjnego. Przykładowo, taką podstawę praw-
ną stanowi art. 11aa ustawy z 21.7.2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2022 r. poz. 660).
2
Dz.U. z 2018 r. poz. 648.
3
W. Chróścielewski, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 10, Warszawa 2016,
s. 241.
4
M. Masternak, [w:] M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądo-
woadministracyjne, Warszawa 2004, s. 87.
5
I OPS 1/17, Legalis.
Nb. 562
66498795312510
66
w przypadku gdy zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił

w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności”. W uza-
sadnieniu przywołanej uchwały wprost oparto się na drugim z przywołanych
poglądów, wskazując że stanowisko to znajduje podstawy w innych przepisach
PrPostSAdm. Co do organu, to PrPostSAdm nie zawiera jego definicji (inaczej
niż KPA). Jest on jednak ustalany przez związek z działaniem, bezczynnością
lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, którego dotyczy skarga.
Odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, relacja pomiędzy skar-
żącym a organem w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakteryzuje się
równorzędnością pozycji procesowej (zasada kontradyktoryjności). Zasadniczo
obu tych podmiotów dotyczą gwarancje procesowe, zaś gospodarzem postępo-
wania jest niezawisły sąd1.
Oprócz stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z art. 33
PrPostSAdm mogą brać udział także uczestnicy postępowania. Dokonując
wykładni przywołanego artykułu doktryna wyodrębnia uczestników na pra-
wach strony (art. 33 § 1 i 1a, art. 8 PrPostSAdm) i innych uczestników (art. 33
§ 2 PrPostSAdm).
563 Uczestnikami na prawach strony są:
1) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła
skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego
– staje się uczestnikiem z mocy samego prawa (art. 33 § 1 PrPostSAdm);
2) osoba, która brała udział w postępowaniu, w którym strony postępowania
są zawiadamiane przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogła-
szania i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej in-
teresu prawnego (przy czym udział tej osoby jest uzależniony od wniesie-
nia przed rozpoczęciem sprawy wniosku o przystąpienie do postępowania)
(art. 33 § 1a PrPostSAdm);
3) prokurator, jeżeli w danym postępowaniu w ocenie prokuratora wymaga
tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1
PrPostSAdm);
4) Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli w danym postępowaniu w ocenie
Rzecznika Praw Obywatelskich wymaga tego ochrona praworządności lub
praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1 PrPostSAdm);
5) Rzecznik Praw Dziecka, jeżeli w danym postępowaniu według jego oceny
wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 PrPostSAdm);
6) Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jeżeli w danym postępo-
waniu według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębior-
1
bowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 223.
Nb. 563
66498795312510
66
cy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z 6.3.2018 r.

– Prawo przedsiębiorców (art. 8 § 3 PrPostSAdm).
Badanie relacji pomiędzy wynikiem postępowania sądowego a interesem
prawnym osób, o których mowa w art. 33 § 1 i 1a PrPostSAdm, jest zadaniem
sądu. Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego tych
osób, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopusz-
czenia do udziału w postępowaniu, które jest zaskarżalne w drodze zażalenia.
Uczestnicy na prawach strony nie tylko mogą brać udział po stronie skar-
żącego i popierać jego działania, ale także mogą brać udział w postępowaniu
po stronie organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania jest przedmiotem skargi.
Innym uczestnikiem jest: 564
1) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wy-
nik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 PrPost-
SAdm);
2) organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 PrPostSAdm, w spra-
wach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności
(art. 33 § 2 PrPostSAdm).
Ten drugi przypadek dotyczy organizacji społecznej, która nie brała udzia-
łu w postępowaniu administracyjnym i należy go odróżnić od sytuacji, w której
organizacja społeczna będzie stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Jak wskazano wyżej, organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu
administracyjnym, w zakresie jej statutowej działalności, może złożyć skargę,
co czyni ją skarżącym, a zatem stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
W obu przypadkach wskazanych w art. 33 § 2 PrPostSAdm konieczne jest
zgłoszenie udziału w postępowaniu, które powinno czynić zadość ogólnym
wymaganiom pisma procesowego i wskazywać dowody potwierdzające speł-
nienie przesłanek określonych w art. 33 § 2 PrPostSAdm. Postanowienie doty-
czące dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze innego uczest-
nika sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie
dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
§ 8. Pełnomocnicy
Strony, ich organy i przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem 565
zarówno osobiście, jak i przez pełnomocników – profesjonalnych (adwoka-
ci i radcowie prawni), quasi-profesjonalnych (inne osoby, gdy przewidują to
przepisy szczególne, np. rzecznik patentowy, doradca podatkowy i prawnicy
Nb. 564–565
66498795312510
66
zagraniczni) i nieprofesjonalnych (inni skarżący lub uczestnicy postępowania,

małżonek, rodzeństwo, wstępni i zstępni strony, osoby pozostające ze stroną
w stosunku przysposobienia, a także pracownicy jednostek oraz funkcjonariusz
lub pracownik jednostki obsługującej organ).
Działanie przez pełnomocnika nie pozbawia jednak strony możliwości sta-
wania przed sądem. Mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem
może sprostować lub odwoływać jego oświadczenia.
Pełnomocnikiem strony może być:
1) w każdym przypadku: adwokat lub radca prawny, inny skarżący lub uczest-
nik postępowania, małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz
osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia (w przypadku wię-
zi rodzinnych lub przysposobienia dotyczy to jednak tylko reprezentowania
strony, której dotyczy sprawa jako osoby fizycznej nieprowadzącej działal-
ności gospodarczej i niewystępującej w innym charakterze);
2) w przypadku strony będącej osobą prawną (a także państwową lub samo-
rządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej) lub
przedsiębiorcą (nawet jeśli nie posiada osobowości prawnej): także pracow-
nik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego;
3) w przypadku strony będącej organem, którego działanie, bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi: także funk-
cjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyj-
nej;
4) w przypadku strony będącej organem, w sprawach, w których sąd przedsta-
wił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia
składowi 7 sędziów lub przedstawił pytanie prawne TSUE lub skarg na pi-
semne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidual-
nych sprawach: także funkcjonariusz lub pracownik jednostki organizacyj-
nej przez organ nadrzędny;
5) w przypadku Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Kra-
jowej Informacji Skarbowej: pełnomocnikiem może być także funkcjona-
riusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw fi-
nansów publicznych;
6) jeżeli przepisy szczególne tak stanowią, także inny podmiot: doradca podat-
kowy lub rzecznik patentowy lub prawnik zagraniczny.
566 Pełnomocnictwo może być ogólne (do prowadzenia spraw przed sąda-
mi administracyjnymi), do prowadzenia poszczególnych spraw lub do nie-
których tylko czynności. Właściwe sporządzenie pełnomocnictwa ma bardzo
istotne znaczenie. Częstym błędem (także w przypadku pełnomocników profe-
sjonalnych) jest przedstawianie pełnomocnictw, które – wbrew intencji strony
Nb. 566
66498795312510
66
i pełnomocnika – nie obejmują możliwości reprezentowania strony w postępo-

waniu sądowoadministracyjnym (bowiem dotyczą tylko postępowania admi-
nistracyjnego) lub nie obejmują reprezentowania przed NSA (bowiem dotyczą
tylko wniesienia skargi i reprezentowania przed WSA). Jest to jednak najczę-
ściej związane z pełnomocnictwami do poszczególnych czynności. W przy-
padku pełnomocnictwa ogólnego lub do prowadzenia poszczególnych spraw
ma ono szeroki zakres, określony ustawowo w art. 39 PrPostSAdm. W ramach
postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnictwo ogólne lub do pro-
wadzenia poszczególnych spraw obejmuje umocowanie do:
1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłą-
czając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej
wniesieniem;
2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych
przepisach (tj. zgodnie z art. 25 ust. 3 PrAdw, art. 21 RPrU, art. 41 ust. 5
DorPodU i art. 9 ust. 2 RzPatU);
3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłą-
czone w danym pełnomocnictwie;
4) odbioru kosztów postępowania.
Przy pierwszej czynności procesowej (najczęściej przy złożeniu skargi)
należy złożyć oryginał pełnomocnictwa lub jego wierzytelny odpis (adwoka-
ci, radcowie prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi występujący
w sprawie mogą samodzielnie uwierzytelnić kopię pełnomocnictwa). Pełno-
mocnictwo jest udzielane pisemnie, przy czym nie ma znaczenia czy zosta-
nie ono sporządzone odręcznie czy będzie to wydruk, z zastrzeżeniem, że musi
być opatrzone własnoręcznym podpisem mocodawcy lub w formie dokumen-
tu elektronicznego (pełnomocnictwo udzielone w formie dokumentu elektro-
nicznego podpisuje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem
zaufanym albo podpisem osobistym). Podpis nie musi być czytelny, odpa-
da w tym wypadku jednak pełnomocnictwo opatrzone faksymile1. Jedynie
w toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone także ustnie na posie-
dzeniu poprzez oświadczenie strony wciągnięte do protokołu. W braku pełno-
mocnictwa, sąd może (ale nie musi) dopuścić tymczasowo do podjęcia naglą-
cej czynności osobę, która nie może go przedstawić. Każdorazowo musi wtedy
wyznaczyć termin na dopełnienie obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa
lub zatwierdzenia czynności przez mocodawcę, pod rygorem pominięcia czyn-
ności procesowych tej osoby.
1
Nb. 566
66498795312510
66
567 W zależności od tego, jaki jest rodzaj pełnomocnictwa, inny będzie okres
działania pełnomocnika. Każde jednak pełnomocnictwo może być wypo-
wiedziane lub może wygasnąć. Różne są przy tym skutki obu tych zdarzeń.
W przypadku wypowiedzenia pełnomocnictwa przez mocodawcę odno-
si ono skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym,
a w stosunku do strony przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia
im tego zawiadomienia przez sąd. Natomiast, jeżeli to adwokat, radca prawny,
doradca podatkowy lub rzecznik patentowy wypowie pełnomocnictwo, musi
on działać za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, chyba że mocodawca go zwolni
z tego obowiązku. Jeżeli pełnomocnictwo wypowie każdy inny pełnomocnik,
powinien on działać za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, ale tylko wtedy, gdy
jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków praw-
nych.
Pełnomocnictwo wygasa w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdol-
ności sądowej. Pełnomocnik musi jednak działać aż do czasu zawieszenia
postępowania, co wynika wprost z art. 43 PrPostSAdm.
Nb. 567
66498795312510
66
Rozdział III. Postępowanie przed wojewódzkim
sądem administracyjnym
§ 9. Pisma w postępowaniu sądowym

Pismem w postępowaniu sądowym będzie każdy komunikat językowy 568
pochodzący od strony (w tym od jej pełnomocnika działającego w imieniu
strony), zawierający jej wnioski lub oświadczenia, składany poza rozprawą.
Pismem takim będzie zatem także sama skarga lub odpowiedź na skargę1.
Oprócz tego, że pismo powinno, jak to wskazał NSA, „spełniać szereg
wymogów językowych związanych m.in. z regułami znaczeniowymi języka
naturalnego oraz prawnego, regułami gramatycznymi (syntaktycznymi), a tak-
że kryteriami pragmatycznymi”2, pismo strony musi zawierać elementy wska-
zane w art. 46 PrPostSAdm:
1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane (jeśli jest to kolejne pismo,
to także sygnaturę sprawy, a w przypadku pierwszego pisma oznaczenie
przedmiotu sprawy);
2) imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełno-
mocników (jeśli jest to pierwsze pismo lub zmienione zostały dane, to tak-
że adres zamieszkania lub siedziby albo adres do doręczeń w ich braku, nu-
mer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer
PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego po-
siadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku lub numer w Kra-
jowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfi-
kacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji,
albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej
osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub
ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania);
1
2
Nb. 568
66498795312510
66
3) oznaczenie rodzaju pisma (przy czym nie jest ono przesądzające – o kwali-
fikacji pisma decyduje jego treść1);
4) osnowę wniosku lub oświadczenia (gdzie wskazujemy czego żądamy lub
jakie jest nasze stanowisko);
5) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (przy
czym za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez
nią upoważniona, wskazując przyczynę, dla której strona sama się nie pod-
pisała);
6) wymienienie załączników (zazwyczaj jest to lista na samym końcu pisma,
już po podpisach stron).
Pisma wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinny ponadto
zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przed-
stawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektro-
nicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
W przypadku postępowań, w których występuje pełnomocnik wraz z pierw-
szym pismem należy złożyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis
(zasadniczo z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej – zob. art. 1 ust. 1 pkt 2
OpłatSkarb).
Obligatoryjnym elementem pisma nie jest ani miejsce jego sporządzenia,
ani data, chociaż tradycyjnie się je wskazuje. Istotną rolę pełni bowiem faktycz-
na data nadania lub wpływu pisma.
569 Każde pismo musi być złożone wraz z odpisem pisma i jego załączników
dla stron postępowania. Pismo wpływa zatem do sądu, sąd zaś przesyła jego odpi-
sy wraz z odpisami załączników pozostałym stronom. Wyjątek stanowi sytuacja,
gdy strony reprezentowane są przez profesjonalnych pełnomocników, którzy
doręczają sobie pisma bezpośrednio na zasadach określonych w art. 66 PrPost-
SAdm. Odmiennie wygląda sytuacja w przypadku pism wnoszonych w formie
dokumentu elektronicznego, gdyż nie załącza się odpisów, zaś załączniki wno-
szone wraz z pismem w formie dokumentu elektronicznego powinny również
zostać podpisane tak jak samo pismo kwalifikowanym podpisem elektronicz-
nym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jak wskazał NSA w uchwa-
le z 6.12.2021 r.: „zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1
i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a., skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogól-
nego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP,
należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisa-
na podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym”2.
1
Zob. post. NSA z 11.3.2011 r., II GSK 306/11, Legalis.
2
I FPS 2/21, Legalis.
Nb. 569
66498795312510
66
Rozdział III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 435
W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji

elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicz-
nych w postaci uwierzytelnionych wydruków.
Jeżeli strona powołuje się w piśmie procesowym na dokument, jest zobo-
wiązana na żądanie sądu złożyć oryginał jeszcze przed rozprawą. Przy czym
zamiast oryginału możliwe jest złożenie odpisu (także w formie fotokopii),
jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza lub
występującego w sprawie pełnomocnika profesjonalnego. Te dwa warunki
– tj. że będziemy mieć do czynienia z pełnomocnikiem profesjonalnym i że jest
to ten pełnomocnik, który reprezentuje stronę w sprawie – muszą być spełnione
łącznie. Zasady poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem zosta-
ły określone w przepisach odrębnych ustaw (art. 4 ust. 1b PrAdw, art. 6 ust. 3
RPrU, art. 41 ust. 4 DorPodU i art. 9 ust. 3 RzPatU).
W przypadku braków formalnych pisma, które uniemożliwiają nadanie pra-
widłowego biegu, przewodniczący (lub referendarz sądowy) wzywa do jego
uzupełnienia lub poprawienia w terminie 7 dni. W przypadku uzupełnienia lub
poprawienia w terminie pismo wywołuje skutki od dnia wniesienia. Natomiast
w przypadku nieuzupełnienia lub niepoprawienia przewodniczący (lub referen-
darz sądowy) wydaje zarządzenie (zaskarżalne w drodze zażalenia) w przed-
miocie pozostawienia pisma bez rozpoznania.
§ 10. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego

I. Zasada ogólna skargowości
Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego 570
zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyj-
nego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowa-
ny podmiot. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte
przez wniesienie przez legitymowany podmiot skargi oraz – w pewnych przy-
padkach – na wniosek (por. art. 63–64 PrPostSAdm). Skargę może wnieść
wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową – tj. legitymacją do
uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku niewy-
kazania tego rodzaju legitymacji sąd administracyjny jest zobowiązany skargę
odrzucić.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest pierwszą czynnością skar-
żącego, która stanowi wyraz jego woli odnośnie do poszukiwania na drodze
postępowania sądowoadministracyjnego ochrony swoich praw. Ważne i sku-
teczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego wywołuje następujące
Nb. 570
66498795312510
66
skutki procesowe. Po pierwsze, wszczyna postępowanie sądowoadministracyj-

ne. Po drugie, przenosi w pewnym sensie (abstrahując od kwestii kasacyjnego
modelu funkcjonowania sądów administracyjnych) rozpoznanie sprawy nale-
żącej do właściwości organów administracji publicznej przed sąd administra-
cyjny. Po trzecie, prowadzi do zmiany pozycji procesowej organu administra-
cji publicznej, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Po
czwarte, rodzi uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego aktu lub
czynności przez organ administracji publicznej.
II. Legitymacja skargowa

571 Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia
kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez
sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Legitymacja skargowa w postępowaniu przed WSA została określona w treści
art. 50 PrPostSAdm, w myśl którego uprawnienie takie przysługuje każdemu,
kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, RPO, RPD, organizacji społecz-
nej, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 PrPost-
SAdm), a także innym podmiotom, o ile przepisy ustawy tak stanowią (art. 50
§ 2 PrPostSAdm).
Wykorzystanie w treści art. 50 § 1 PrPostSAdm sformułowania „każdy,
kto ma w tym interes prawny” wskazuje na intencję prawodawcy odnośnie do
odejścia od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Podmiot wno-
szący skargę musi zatem wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego,
czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, któ-
ry może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej
materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i praw-
nie chronioną sytuacją strony1.
Prokurator, RPO i RPD posiadają nieograniczoną przesłankami materialno-
prawnymi legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pod-
mioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób. Jedy-
ną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona praworządności.
Legitymacja skargowa RPO oparta jest wyłącznie na ochronie wolności i praw
człowieka i obywatela2. Natomiast legitymacja skargowa RPD oparta jest na
ochronie praw dziecka.
1
Por. np. post. WSA we Wrocławiu z 4.3.2020 r., III SA/Wr 19/20, Legalis; post. WSA
w Krakowie z 24.1.2020 r., I SA/Kr 1352/19, Legalis; post. WSA w Krakowie z 15.1.2020 r.,
III SA/Kr 1203/19, Legalis; post. NSA z 15.10.2019 r., I GSK 1710/19, Legalis.
2
Tak też B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, s. 7.
Nb. 571
66498795312510
66
Organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach

dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa
warunki z art. 50 § 1 PrPostSAdm. Po pierwsze, sprawa sądowoadministracyj-
na musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności. Po drugie, koniecz-
ne jest, aby organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyj-
nym jako podmiot na prawach strony.
III. Procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego

1. Wyczerpanie środków zaskarżenia
Procedura wniesienia skargi do sądu administracyjnego oparta jest na ogól- 572
nym obowiązku uprzedniego wyczerpania przez skarżącego środków zaskar-
żenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem admini-
stracji publicznej; przy czym w przypadku takiego środka zaskarżenia, jakim
jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (tj. środka prawnego przykłado-
wo z art. 127 § 3 KPA), to w gestii strony leży, czy skorzysta ona z tego środka
zaskarżenia, czy też wniesie skargę do sądu administracyjnego bez uprzednie-
go skorzystania z tego środka zaskarżenia. Należy przy tym wyraźnie zastrzec,
że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie ma zastosowania do prokura-
tora, RPO i RPD. Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego
w art. 52 § 1 PrPostSAdm skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej
na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PrPostSAdm.
Warto w tym miejscu wskazać, że dla wypełnienia powyższego warunku
zaskarżenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego
środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Nie wystarczy zatem
samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postano-
wienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na
stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego.
W tym miejscu – na marginesie – należy wskazać, że w sytuacji, w której
jedna ze stron wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, któ-
ra to skarga aktualnie znajduje się w dyspozycji organu (argumentum ex art. 53
PrPostSAdm) i następnie inna strona tego postępowania zwróciła się do tego
organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 KPA, pierw-
szeństwo w rozpoznaniu będzie miał środek prawny zwyczajny w postaci
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 KPA. W takiej sytuacji
organ ten nie zastosuje normy z art. 54 § 2–4 PrPostSAdm i wniesiona skarga
zostanie rozpoznana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sytuacji
zaś, gdy jedna ze stron wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyj-
nego, która to skarga została przekazana już do wojewódzkiego sądu admini-
Nb. 572
66498795312510
66
stracyjnego (argumentum ex art. 53 PrPostSAdm) i następnie inna strona tego

postępowania zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie
sprawy z art. 127 § 3 KPA, pierwszeństwo w rozpoznaniu będzie miał podob-
nie środek prawny zwyczajny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie spra-
wy z art. 127 § 3 KPA. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest powiadomić
o wyżej opisanej okoliczności sąd. Powiadomienie to musi nastąpić niezwłocz-
nie. Sąd po otrzymaniu rzeczonego powiadomienia zobowiązany jest przeka-
zać skargę wraz z aktami sprawy do organu. Organ po otrzymaniu skargi i akt
sprawy rozpozna skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez
ten sam organ.
Warto dodatkowo wskazać, że prawodawca uznał za dopuszczalne wnie-
sienie skargi do sądu administracyjnego także po wszczęciu postępowania
administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu
lub wznowienia postępowania. W przypadku wniesienia skargi po wszczęciu
wymienionego postępowania administracyjnego skarga taka nie będzie podle-
gała odrzuceniu, lecz sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 124
§ 1 pkt 6 PrPostSAdm, zawiesi z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne.
W myśl postanowień PrPostSAdm wszczęcie nadzwyczajnego postępowania
administracyjnego stanowi wyłącznie przeszkodę czasową w rozpoznaniu skar-
gi przez sąd administracyjny (argumentum ex art. 56 PrPostSAdm)1.
2. Termin
573 Skarga do sądu administracyjnego musi zostać wniesiona w określonym
terminie. Wniesienie jej w terminie stanowi podstawową przesłankę dopusz-
czalności skargi. Termin ten ma charakter terminu ustawowego (sąd admini-
stracyjny nie jest uprawniony do modyfikacji jego długości), procesowego (sąd
administracyjny w razie uchybienia terminowi przez skarżącego może go przy-
wrócić) i prekluzyjnego (sąd administracyjny uwzględnia jego upływ z urzę-
du i z tej przyczyny odrzuca wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2
PrPostSAdm).
W przypadku strony obowiązują następujące terminy do wniesienia skargi
do sądu administracyjnego:
1) termin 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie
(w przypadku skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie albo
aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a PrPostSAdm; tj. pisemnej interpre-
1
Por. np. post. WSA w Warszawie z 21.3.2016 r., VIII SA/Wa 1113/15, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 21.3.2016 r., VIII SA/Wa 1114/15, Legalis; post. WSA w Krakowie
z 12.9.2014 r., II SA/Kr 612/14, Legalis; post. NSA z 3.4.2014 r., II GZ 152/14, Legalis.
Nb. 573
66498795312510
66
tacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie; opi-

nii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej);
2) termin 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu ak-
tu lub podjęciu innej czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PrPost-
SAdm. Celowe jest przy tym podkreślenie, że w przypadku uchybienia tego
terminu sąd po wniesieniu skargi może uznać, iż uchybienie tego terminu
nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę;
3) jakikolwiek czas, w przypadku innych aktów niż rozstrzygnięcie w sprawie
albo akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a lub akt lub czynności, o których
mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSAdm;
4) jakikolwiek czas, w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania, przy czym konieczne jest uprzednie wniesienie po-
naglenia do właściwego organu administracji publicznej.
W przypadku prokuratora, RPO lub RPD termin do wniesienia skargi wyno-
si 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidual-
nej albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a PrPostSAdm, albo też odpo-
wiednio 6 miesięcy od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu
lub podjęciu innej czynności, albo wreszcie odpowiednio 6 miesięcy od dnia
wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie
skargi. W przypadku zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania prokurator, RPO lub RPD może wnieść skargę w każdym cza-
sie1, przy czym skarga może być wniesiona dopiero po uprzednim wniesieniu
ponaglenia do właściwego organu.
3. Formalizm skargi do WSA

W myśl postanowień art. 57 PrPostSAdm skarga musi, po pierwsze, odpo- 574
wiadać wszelkim wymaganiom, jakimi muszą charakteryzować się pisma
w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 46 PrPostSAdm) oraz, po dru-
gie, zawierać dodatkowo takie elementy, jak: wskazanie zaskarżonej decyzji,
postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działa-
nia, bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania skarga doty-
czy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Elementem formali-
zmu skargi jest również obowiązek wniesienia wpisu od niej (o ile oczywiście
zastosowania nie znajdują przepisy dotyczące prawa pomocy).
Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 PrPostSAdm obligatoryjnym elementem skargi
jest wskazanie w jej treści zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub
1
Por. np. wyr. WSA w Poznaniu z 9.12.2021 r., IV SAB/Po 209/21, Legalis; wyr. WSA
w Poznaniu z 11.9.2020 r., IV SAB/Po 55/20, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 12.3.2020 r.,
I SA/Wa 2756/19, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 21.2.2020 r., I SA/Wa 2088/19, Legalis.
Nb. 574
66498795312510
66
czynności, a więc precyzyjne określenie przez skarżącego działania albo zanie-

chania organu administracji publicznej, które w ocenie skarżącego miało cha-
rakter nielegalny.
Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 2 PrPostSAdm kolejnym obligatoryjnym elemen-
tem skargi jest oznaczenie w jej treści organu, którego działania, bezczynno-
ści lub przewlekłości prowadzonego postępowania skarga dotyczy. Chodzi tutaj
o maksymalnie precyzyjnie określenie przez skarżącego organu administracji
publicznej, którego działanie lub zaniechanie jest przedmiotem skargi.
Zgodnie zaś z art. 57 § 1 pkt 3 PrPostSAdm elementem obligatoryjnym
skargi jest określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oznacza to, że
skarżący jest zobligowany do wskazania przyczyny, której wystąpienie uzasad-
nia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Należy przy tym wyraźnie
wskazać, że prawodawca nie wymaga jednak przedstawienia w treści skargi
kompleksowego i wyczerpującego wywodu prawnego wskazującego na kon-
kretne normy prawne, które zostały takim działaniem lub zaniechaniem organu
naruszone. Powyższy wymóg będzie spełniony, jeśli skarżący wskaże, chociaż-
by w sposób nader ogólny, na czym – w jego ocenie – polega naruszenie prawa
lub interesu prawnego w skarżonym przypadku1.
Dodatkowym obligatoryjnym elementem skargi może być – zgodnie z dys-
pozycją normy z art. 215 § 1 PrPostSAdm – w sytuacji, gdy od wartości przed-
miotu zaskarżenia zależy wysokość opłaty, określenie wartości przedmiotu
zaskarżenia.
W skardze mogą również zostać zawarte inne wnioski skarżącego, np. wnio-
sek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 2 pkt 1
PrPostSAdm), wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego (art. 115
§ 1 PrPostSAdm) czy też wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym
(art. 119 pkt 2 i art. 121 PrPostSAdm w zw. z art. 55 § 2 PrPostSAdm).
W świetle art. 46 PrPostSAdm w połączeniu z art. 57 PrPostSAdm obligato-
ryjnym elementem skargi nie jest natomiast przytoczenie w jej treści uzasadnie-
nia skargi. Oznacza to, że jeżeli skarżący uzna to za celowe, to może umieścić
w treści skargi jej uzasadnienie, natomiast jeśli zaniecha umieszczenia uzasad-
nienia, nie będzie to wywoływało dla niego jakichkolwiek negatywnych konse-
kwencji materialno- czy też formalnoprawnych.
575 W przypadku skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatko-
wego wydawaną w indywidualnej sprawie i opinię zabezpieczającą (odmowę
wydania takiej opinii) prawodawca wprowadził autonomiczne, w relacji do
rozwiązań ogólnych, rozwiązanie odnośnie do zarzutów w treści skargi. Skarga
1
Por. np. wyr. NSA z 3.12.2020 r., II FSK 2034/18, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu
z 25.3.2021 r., IV SA/Po 1656/20, Legalis.
Nb. 575
66498795312510
66
taka może zostać wyłącznie oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępo-

wania, zarzucie dopuszczenia się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do
zastosowania przepisu prawa materialnego. Niespełnienie tego wymogu przez
wnoszącego skargę będzie materializować po stronie sądu obowiązek zastoso-
wania instytucji z art. 49 PrPostSAdm. Co więcej, w przypadku takiej skargi
sąd administracyjny związany jest zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną.
Obligatoryjnym elementem skargi nie jest również wskazanie określenia
żądań skarżącego. Wprawdzie zgodnie z postanowieniami z art. 46 § 1 pkt 3
PrPostSAdm skarga powinna zawierać osnowę, jednak do spełnienia tego
wymogu absolutnie wystarczające jest wskazanie do osiągnięcia jakiego rezul-
tatu zmierza skarżący. Obligatoryjnym elementem skargi nie jest też dołączenie
do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych, które służyły skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, albo dowodu wystoso-
wania wezwania skierowanego do organu o usunięcie naruszenia prawa.
W sytuacji, gdy sąd będzie miał jakiekolwiek wątpliwości co do treści skar-
gi, powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi
stosownie do postanowień z art. 49 § 1 PrPostSAdm. W myśl regulacji roz-
porządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. – Regulamin
wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych1 prze-
wodniczący wydziału WSA – po wniesieniu skargi do WSA – niezwłocznie
bada, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony
wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uisz-
czenia wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy
(por. § 33 ust. 1 RegWewnUrzWSA).
3.1. Skarga w formie elektronicznej
W myśl postanowień z art. 54 § 1a PrPostSAdm skarga w postaci elek- 576
tronicznej będzie równorzędna skardze wnoszonej w tradycyjnej papierowej
postaci. Skarga taka będzie wnoszona na adres do doręczeń elektronicznych
organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania jest przedmiotem skargi. Organ ten potwierdza wniesienie skargi na
adres do doręczeń elektronicznych tego organu przez przesłanie urzędowe-
go poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z 17.2.2005 r. o informaty-
zacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne2. Urzędowym
poświadczeniem odbioru są dane elektroniczne powiązane z dokumentem elek-
tronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręcza-
nym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokona-
1
Dz.U. z 2015 r. poz. 1177.
2
Nb. 576
66498795312510
66
nych w tych danych, określające: pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu

doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument; datę i godzi-
nę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu
teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu
doręczanego podmiotowi publicznemu; datę i godzinę podpisania urzędowe-
go poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których
mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 InformPodPublU – w odniesieniu do dokumen-
tu doręczanego przez podmiot publiczny; datę i godzinę wytworzenia urzędo-
wego poświadczenia odbioru. Dodatkowo w treści urzędowego poświadczenia
odbioru organ informuje stronę o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za
pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz poucza o prawie strony do
rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
o którym mowa w art. 74a § 2 PrPostSAdm (por. art. 49a PrPostSAdm).
Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania jest przedmiotem skargi, która przyjmuje postać elektroniczną, prze-
kazuje do właściwego sądu skargę i odpowiedź na skargę na adres do doręczeń
elektronicznych tego sądu. Sąd ten potwierdza wniesienie skargi na adres do
doręczeń elektronicznych przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru
w rozumieniu InformPodPublU. Urzędowym poświadczeniem odbioru są dane
elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmio-
towi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpo-
znawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: pełną
nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub
który doręcza dokument; datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia doku-
mentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publiczne-
go – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu; datę
i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z uży-
ciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 InformPodPublU
– w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny; datę
i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Dodatkowo w tre-
ści urzędowego poświadczenia odbioru organ informuje stronę o tym, że pisma
w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
oraz poucza o prawie strony do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środ-
ków komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 74a § 2 PrPostSAdm
(por. art. 49a PrPostSAdm). Jeśli chodzi o przekazanie kompletnych i uporząd-
kowanych akt sprawy, forma ich przekazania jest uzależniona od ich posta-
ci. I tak w przypadku, gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone
przez organ w postaci elektronicznej, organ ten przekazuje sądowi akta spra-
wy wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostęp-
Nb. 576
66498795312510
66
na w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, oraz o sposobie

i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej,
a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na infor-
matycznym nośniku danych. Organ ten jednocześnie przekazuje sądowi doku-
menty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy
prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta spra-
wy przekazane sądowi w sposób wyżej opisany. Natomiast w przypadku, gdy
akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ, którego działa-
nie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem
skargi, w postaci papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz,
jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych nośnikach danych dokumenta-
cję elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej.
4. Pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego

Prawodawca na gruncie PrPostSAdm przyjął tzw. pośredni tryb wnoszenia 577
skargi do sądu administracyjnego, tj. skarga wnoszona jest do WSA za pośred-
nictwem organu, którego działalność jest skarżona. Miarodajna dla zachowania
terminu do wniesienia skargi z art. 53 PrPostSAdm jest data nadania (złożenia)
skargi do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 PrPostSAdm.
Organ, którego akt lub czynność jest przedmiotem skargi do sądu admi-
nistracyjnego, ma 30 dni na udzielenie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie
jej właściwemu sądowi administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporząd-
kowanymi aktami sprawy administracyjnej. Niedopełnienie tego obowiązku
uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1
PrPostSAdm).
4.1. Instytucja samokontroli (autokontroli)
Na tym etapie organ ten jest uprawniony do skorzystania z instytucji samo- 578
kontroli (autokontroli)1. Warunkiem skorzystania z instytucji samokontroli jest
uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc
uznanie, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podsta-
wa prawna są uzasadnione. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu
art. 54 § 3 PrPostSAdm, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy
zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikają-
cymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) spra-
1
Por. np. post. WSA w Poznaniu z 8.7.2021 r., IV SAB/Po 91/21, Legalis; post. WSA
w Poznaniu z 31.3.2021 r., II SA/Po 136/21, Legalis; post. WSA w Warszawie z 26.2.2021 r.,
IV SA/Wa 2703/20, Legalis; post. WSA w Bydgoszczy z 17.2.2021 r., II SA/Bd 1027/20, Le-
galis; post. NSA z 22.1.2021 r., II OZ 21/21, Legalis.
Nb. 577–578
66498795312510
66
wy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia

rozstrzygnięcia. W przypadku skargi na bezczynność organu przez „uwzględ-
nienie skargi w całości” należy rozumieć sytuację, w której organ wydaje akt
lub dokonuje czynności, przy czym bez znaczenia jest fakt, czy treść tego
zachowania organu jest zgodna z żądaniem skarżącego. Przez to zachowanie
organ przestaje bowiem tkwić w bezczynności, a tym samym zostaje osiągnię-
ty cel skargi. Podobnie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postę-
powania w sprawie „uwzględnieniem skargi w całości” będzie sytuacja, w któ-
rej organ rozstrzygnie sprawę co do istoty. Przy czym bez znaczenia pozostaje
fakt, czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowa-
nym przez skarżącego. Wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, organ zakończy
bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym zostanie osiągnięty cel skargi,
jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia prze-
wlekłego postępowania.
W sytuacji, gdy organ w ramach autokontroli uwzględni skargę, zobowią-
zany jest w treści wydanego rozstrzygnięcia określić, czy zaskarżone działanie,
bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez
podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ma
to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodze-
nia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej, z tytu-
łu dopuszczenia się przez organ administracji publicznej rażącego naruszenia
prawa. Jak również dla ustalenia kwestii odpowiedzialności funkcjonariusza
publicznego za zaistniałe naruszenia prawa.
Na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane w trybie samo-
kontroli przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez
potrzeby uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do
usunięcia naruszenia prawa.
4.2. Weryfikacja właściwości sądu administracyjnego
579 Sąd administracyjny, do którego wpływa skarga lub wniosek, jest zobligo-
wany do zbadania swojej właściwości w danej sprawie sądowoadministracyj-
nej. W sytuacji, gdy sąd administracyjny po dokonaniu powyższej weryfikacji
stwierdzi, że właściwy do rozpoznania sprawy jest inny sąd administracyjny,
sąd przekaże tę sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Przekaza-
nie sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu nastąpi w drodze wyda-
nia odpowiedniego postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wojewódz-
ki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, jest związany
postanowieniem o przekazaniu. Postanowienie o przekazaniu nie jest nato-
miast – zgodnie z dyspozycją normy z art. 59 § 2 PrPostSAdm – wiążące dla
Nb. 579
66498795312510
66
NSA1. Naczelny Sąd Administracyjny po otrzymaniu sprawy może zweryfi-

kować, czy jest sądem właściwym do rozpatrzenia danej sprawy sądowoad-
ministracyjnej. W sytuacji, gdy NSA stwierdzi brak swojej właściwości do
rozpatrzenia sprawy, będzie mógł przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi
administracyjnemu, który jego zdaniem jest właściwy do rozpatrzenia danej
sprawy, przy czym sądem tym może być również sąd administracyjny, który
uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do rozpatrzenia NSA.
5. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności

W określonych okolicznościach organ wydający zaskarżony akt lub podej- 580
mujący zaskarżoną czynność może, na wniosek strony lub z urzędu, wstrzy-
mać wykonanie tego aktu lub tej czynności (art. 61 § 2 PrPostSAdm). Po prze-
kazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd ten będzie władny wstrzymać
wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek skarżącego, w sytuacji
gdy będą zachodziły przesłanki enumeratywnie wymienione w treści art. 61
§ 3 PrPostSAdm. Wniesienie skargi nie pociąga więc za sobą automatycznego
skutku, wyrażającego się w suspensywności zaskarżonego aktu lub czynności.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od gene-
ralnej zasady jej wykonalności. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywo-
łać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Instytucja ta nie może jednak
w żadnym przypadku służyć tamowaniu biegu postępowań w innych sprawach
i opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach. Instytu-
cja wstrzymania wykonania decyzji może dotyczyć wyłącznie takiej kategorii
decyzji administracyjnych, które mają przymiot wykonalności, tzn. stwierdza-
ją lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia.
Organ jest uprawniony do wstrzymania – na wniosek skarżącego lub z urzę-
du – wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do chwili przekazania skargi
sądowi administracyjnemu. Może to wyjątkowo nastąpić również po upływie
terminu z art. 54 § 2 PrPostSAdm w sytuacji, gdy skarga, wraz z aktami spra-
wy i odpowiedzią na skargę nie zostały przekazane jeszcze sądowi. Sąd admi-
nistracyjny jest natomiast uprawniony do wstrzymania – na wniosek skarżącego
– wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od chwili wpływu skargi do sądu.
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przez organ na podstawie
art. 61 § 2 PrPostSAdm może nastąpić wyłącznie w jednej z trzech wskaza-
nych tam sytuacji (katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wyko-
1
Por. np. post. WSA w Warszawie z 15.6.2021 r., VI SA/Wa 672/21, Legalis; post. WSA
w Bydgoszczy z 2.10.2020 r., I SA/Bd 465/20, Legalis; post. NSA z 13.1.2012 r., II OW
175/11, Legalis; post. WSA w Warszawie z 19.4.2011 r., I SA/Wa 546/11, Legalis.
Nb. 580
66498795312510
66
nania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty). Przy czym prawo-
dawca nie wskazał pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzymanie.
Jedynie w pierwszej i trzeciej sytuacji określił przesłanki, których wystąpie-
nie prowadzi do braku możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu
lub czynności. W przypadku skargi na decyzję i postanowienie wskazał, że
do wstrzymania wykonania nie może dojść, gdy zachodzą przesłanki, od któ-
rych w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub
postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności, albo gdy ustawa szcze-
gólna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w przypadku skargi na
uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na
akty terenowych organów administracji rządowej do wstrzymania wykona-
nia nie będzie mogło dojść w sytuacji, gdy zaskarżony akt prawa miejscowe-
go wszedł w życie. W pozostałych sytuacjach uprawniony organ może wstrzy-
mać – w ramach uznania administracyjnego – wykonanie zaskarżonego aktu
lub czynności. Organ, wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu lub czynno-
ści, może więc uwzględnić wszelkie okoliczności uzasadniające to wstrzyma-
nie podane przez skarżącego. Rozpoznając przedmiotową kwestię, organ może
się kierować zarówno wiarygodnością zarzutu wadliwości zaskarżonego aktu
lub czynności, jak i prawdopodobieństwem wyrządzenia znacznej szkody lub
spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O wstrzymaniu całkowitym
lub częściowym bądź też o odmowie wstrzymania organ rozstrzyga w drodze
wydania postanowienia, na które nie służy jakikolwiek środek zaskarżenia.
Strona niezadowolona z postanowienia organu o odmowie wstrzymania wyko-
nania aktu lub czynności może wnosić do sądu administracyjnego o powtórne
rozpoznanie tej kwestii. Podstawą prawną takiego wniosku będzie art. 61 § 3
PrPostSAdm.
Sąd administracyjny jest, na mocy art. 61 § 3 PrPostSAdm, związany
zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, których wystąpienie warun-
kuje możliwość wydania orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskar-
żonego aktu lub czynności. Do katalogu tych przesłanek należą: niebezpieczeń-
stwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania
trudnych do odwrócenia skutków. Użycie w art. 61 § 3 PrPostSAdm zwro-
tów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy
ogólnej. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod tymi pojęcia-
mi, ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem należy więc do sądu.
Ocena ta jest swobodna, ale nie dowolna. Dlatego sąd, rozpoznając wniosek
o udzielenie ochrony tymczasowej, ma obowiązek za każdym razem wskazać
podstawę uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzyma-
nie wykonania aktu lub czynności. Strona zobowiązana jest skonkretyzować
Nb. 580
66498795312510
66
rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności. Brak wska-
zania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykona-
nia decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia
znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niema-
jątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot
spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe
przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich
wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych
właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego war-
tość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło nie-
bezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia
skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istot-
ną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzednie-
go może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakła-
dzie sił i środków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3
PrPostSAdm, mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, a tak-
że równolegle prawnymi i faktycznymi. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują
istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może
nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Warunkiem wydania przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzyma-
niu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę
we wniosku okoliczności uzasadniających ziszczenie się przesłanek z art. 61
§ 3 PrPostSAdm.
6. Odrzucenie skargi przez WSA

Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, 581
w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego roz-
poznania i rozstrzygnięcia. Skarga będzie niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie
będzie wypełniała ustawowo określonych wymagań (przesłanek dopuszczal-
ności zaskarżenia aktu lub czynności), a więc nie będzie spełniała warunków
odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści. Odrzucenie skargi przez sąd
jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i nadaniem jej dalszego biegu.
Sąd administracyjny odrzuci skargę z uwagi na brak właściwości tego sądu
do rozpoznania danej sprawy. Nastąpi to w szczególności wtedy, gdy skarga
będzie dotyczyła zarówno aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwo-
ści sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 PrPostSAdm), sprawy
wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 PrPostSAdm), jak również sprawy
objętej właściwością sądów powszechnych.
Nb. 581
66498795312510
66
Sąd administracyjny odrzuci skargę również wtedy, jeśli została wniesiona

po upływie terminu do jej wniesienia, a termin ten nie został przywrócony. Sąd
administracyjny, odrzucając skargę, jest zobligowany do precyzyjnego wskaza-
nia, że jej odrzucenie nastąpiło z uwagi na uchybienie terminowi. Sąd powinien
przy tym przede wszystkim dokonać ustaleń wskazujących na to, że istotnie
strona nie zachowała terminu.
Sąd administracyjny odrzuci skargę również z powodu nieuzupełnienia
w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi przez skarżącego pomimo
prawidłowego wezwania go do ich usunięcia.
Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeżeli dotyczy ona sprawy pomiędzy
tymi samymi stronami, która jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.
Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeżeli wystąpią następujące braki, któ-
re nie zostaną uzupełnione: jeżeli jedna ze stron nie będzie posiadała zdolności
sądowej (art. 25 PrPostSAdm) albo jeżeli skarżący nie będzie posiadał zdolno-
ści procesowej (art. 26 PrPostSAdm), a nie będzie działał za niego przedstawi-
ciel; albo też jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną
skarżącą będą zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie.
Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeśli interes prawny lub uprawnienie
wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6
PrPostSAdm, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szcze-
gólnego. Podstawa odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 5a
PrPostSAdm, znajduje zastosowanie wyłącznie w parze z przepisem szczegól-
nym, który wprowadza konieczność kwalifikowania naruszenia interesu praw-
nego lub uprawnień wnoszącego skargę.
Sąd administracyjny odrzuci skargę również wtedy, gdy z innych przyczyn
jej wniesienie będzie niedopuszczalne. Do grupy tych przyczyn należą przykła-
dowo takie sytuacje, gdy:
1) skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez
uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, w sytuacji
gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przed-
miotem skargi;
2) skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot;
3) skarga zostanie wniesiona przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem al-
bo niemającą pełnomocnictwa, jeżeli strona nie potwierdzi tej czynności,
po prawidłowym wezwaniu jej do takiego działania;
4) skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkret-
nym wypadku legitymacji skargowej;
5) wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia;
6) skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została zło-
żona przed dniem, w którym orzeczenie uzyskało walor prawomocności;
Nb. 581
66498795312510
66
7) skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia

w sprawie;
8) skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona została przed podjęciem
uchwały w tym przedmiocie;
9) skarga została złożona po wniesieniu wniosku do właściwego organu ad-
ministracji publicznej o uzupełnienie decyzji;
10) skarga dotyczy bezczynności rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwa-
ły o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowa-
nia przestrzennego, gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe
w świetle art. 14 ust. 1 i 7 PlanZagospU;
11) skarga na bezczynność została skierowana do organu administracji pu-
blicznej, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmio-
tem wniosku, a ponadto sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze de-
cyzji administracyjnej;
12) wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrak-
cyjny, oderwany od konkretnego przypadku;
13) skarga dotyczy prawomocnego postanowienia NSA;
14) skarga dotyczy zawiadomienia organu o sposobie załatwienia skargi złożo-
nej w trybie art. 227 KPA, niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana
temu zawiadomieniu;
15) skarga nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących rozpoznanie
sprawy na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu skargi (art. 55
§ 2 PrPostSAdm);
16) przedmiotem skargi jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2
pkt 4 PrPostSAdm, a nie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Odrzucenie skargi jest w istocie wyłącznie stwierdzeniem jej niedopusz-
czalności i wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odrzucenie
może zatem nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie,
jak i na posiedzeniu niejawnym1, o ile tylko wystąpi jedna z przesłanek enume-
ratywnie wymienionych w art. 58 § 1 PrPostSAdm.
Sąd administracyjny odrzuci skargę postanowieniem, na które przysługuje
skarga kasacyjna do NSA. Postanowienie to zamyka drogę do wydania wyroku
w danej sprawie sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny
nie mógł rozpoznać sprawy ze względu na brak chociażby jednej z bezwzględ-
nych przesłanek zaskarżenia.
Zasadą jest, że odrzucenie skargi czyni niemożliwym jej ponowne wniesie-
nie. Dopuszczalne jest jednak powtórne wniesienie skargi, która została odrzu-
1
Post. WSA w Warszawie z 26.1.2021 r., VII SAB/Wa 147/20, Legalis; post. WSA
w Kielcach z 10.10.2013 r., II SA/Ke 632/13, Legalis.
Nb. 581
66498795312510
66
cona z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, o ile skarżącemu ter-

min ten został przywrócony.
7. Cofnięcie skargi
582 Prawodawca w art. 60 PrPostSAdm wprowadził instytucję cofnięcia skargi
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Cofnięcie skargi sprowadza się do
rezygnacji przez skarżącego z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery
jego praw i interesów, a tym samym do rezygnacji z kontynuowania postępo-
wania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady
prawa do sądu. Skarżący jest uprawniony do skorzystania z instytucji cofnię-
cia skargi od chwili wpływu skargi do organu administracji publicznej, którego
działanie lub zaniechanie jest przedmiotem skargi, do chwili wydania wyroku
przez WSA1.
Cofnięcie skargi przez skarżącego jest, co do zasady, wiążące dla WSA.
Związanie sądu wolą skarżącego jest wynikiem przyjętej zasady, że skarżą-
cy może rozporządzać wniesioną przez siebie skargą do czasu jej rozpozna-
nia przez sąd I instancji. Sąd uzna jednak cofnięcie skargi za niedopuszczalne,
w sytuacji gdy ocena całokształtu okoliczności sprawy sądowoadministracyjnej
będzie prowadziła do sformułowania konkluzji, że cofnięcie skargi zmierza do
obejścia prawa albo spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności
dotkniętych wadą nieważności.
W sytuacji skutecznego cofnięcia skargi WSA, stosownie do postano-
wień z art. 161 § 1 pkt 1 PrPostSAdm, umorzy postępowanie w drodze wyda-
nia odpowiedniego postanowienia. Postanowienie to może zapaść również na
posiedzeniu niejawnym (art. 161 PrPostSAdm). Na powyższe postanowienie
– z uwagi na fakt, że kończy ono postępowanie w sprawie – przysługuje skarga
kasacyjna (art. 173 § 1 PrPostSAdm).
§ 11. Wniosek o wszczęcie postępowania przed WSA

583 Odrębnym od skargi pismem procesowym jest wniosek o wszczęcie postę-
powania. Stosuje się go w innych typach spraw niż te, których wszczęcie
wymaga złożenia skargi. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania przed
WSA nigdy nie będzie występował równolegle ze skargą.
1
Por. np. post. WSA w Bydgoszczy z 25.4.2017 r., I SA/Bd 732/16, Legalis; post.
WSA w Bydgoszczy z 25.4.2017 r., I SA/Bd 731/16, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 13.9.2004 r., III SA 2058/03, Legalis.
Nb. 582–583
66498795312510
66
Zgodnie z art. 63 PrPostSAdm postępowanie sądowoadministracyjne wsz-

czyna się na wniosek, jeżeli ustawy tak stanowią. Wykorzystanie przez pra-
wodawcę sformułowania „ustawy” wskazuje, że postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne może być wszczynane na wniosek złożony zarówno na podstawie
PrPostSAdm, jak i na podstawie norm z innych ustaw. Przykładowo, postę-
powanie sądowoadministracyjne w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompeten-
cyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami administracji
samorządowej będzie mogło zostać wszczęte w wyniku złożenia rzeczonego
wniosku (por. szerzej art. 22 § 2 KPA oraz art. 19 § 1 pkt 4–6 OrdPod).
Dyspozycją normy z art. 63 PrPostSAdm nie są zatem objęte wnioski skła- 584
dane wraz ze skargą lub też w toku postępowania zainicjowanego wniesioną
skargą. Oznacza to, że spośród wszystkich wniosków, jakie mogą być składa-
ne przez szeroko rozumianych uczestników postępowania, wyłącznie niektóre
będą prowadziły do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a tym
samym do zastosowania normy z art. 63 PrPostSAdm.
Czytelnym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie wniosku do kate-
gorii wniosków prowadzących do wszczęcia postępowania sądowoadmini-
stracyjnego będzie ocena wniosku na podstawie następujących przesłanek. Po
pierwsze, czy wniosek jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie. Po
drugie, czy od danego wniosku pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Przy
przyjęciu powyższego kryterium do grupy wniosków wszczynających postępo-
wanie sądowoadministracyjne będą zaliczane:
1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 PrPostSAdm);
2) wniosek prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu
administracyjnego w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot
nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania
(art. 172 PrPostSAdm);
3) wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony przed wszczęciem postępo-
wania w sprawie (art. 243 § 1 PrPostSAdm);
4) wniosek prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii General-
nej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika
Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka o podjęcie
uchwały abstrakcyjnej przez NSA (art. 264 PrPostSAdm);
5) wniosek o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt (art. 288 i 289
PrPostSAdm)1.
W myśl art. 64 § 1 PrPostSAdm wniosek wszczynający postępowanie sądo-
woadministracyjne składa się bezpośrednio do sądu administracyjnego. Datą
1
Por. uchw. NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, Legalis.
Nb. 584
66498795312510
66
wszczęcia postępowania sądowego na wniosek będzie zatem dzień wniesienia

tego wniosku do sądu administracyjnego.
Wniosek musi czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma
w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. szerzej art. 45–49 PrPost-
SAdm) oraz dodatkowo zawierać takie elementy, jak określenie żądania, wska-
zanie jego podstaw, uzasadnienie żądania, oznaczenie stron organów oraz
inne elementy, o ile przepisy szczególne będą tak stanowić (jak ma to miejsce
w przypadku wniosku o przyznanie prawa pomocy, który powinien być złożo-
ny na urzędowym formularzu; por. art. 252 i 256 PrPostSAdm).
Wniosek jest sprawdzany przez przewodniczącego pod kątem występowa-
nia braków w jego treści. W razie pojawienia się braków formalnych mogą one
zostać uzupełnione.
Pamiętając o zawartym w treści normy z art. 64 § 3 PrPostSAdm odesłaniu
do odpowiedniego stosowania – o ile ustawa nie stanowi inaczej – przepisów
o skardze, należy wskazać, że nieuzupełnienie braków formalnych w wyzna-
czonym terminie będzie prowadziło do odrzucenia wniosku (art. 58 § 1 pkt 3
PrPostSAdm).
Od wniosku wszczynającego postępowanie pobiera się wpis stały w wyso-
kości 100 zł.
W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku sąd odrzuca go
postanowieniem na mocy art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PrPostSAdm.
§ 12. Sprzeciw od decyzji

I. Uwagi ogólne
585 Jednym ze środków prawnych inicjujących postępowanie przed sądem
administracyjnym jest (obok skargi czy wniosku) sprzeciw od decyzji. Usta-
wodawca uregulował tę materię w dziale II rozdziale 3a pt. „Sprzeciw od decy-
zji” (art. 64a–64e) PrPostSAdm.
586 Celem wprowadzenia tej nowej dla postępowania sądowoadministracyj-
nego instytucji było przede wszystkim ustanowienie skutecznego środka
powstrzymującego organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę
administracyjną w II instancji przed zbyt częstym i pochopnym uchylaniem
decyzji organu pierwszego stopnia i przekazywaniem tej sprawy do ponownego
rozpatrzenia1. Trzeba tutaj przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym
1
P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 420.
Nb. 585–586
66498795312510
66
głównym celem organu (zarówno I, jak i II instancji) jest wszakże merytorycz-

ne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast wydanie decyzji kasatoryjnej (tj. decyzji
uchylającej decyzję I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrze-
nia) ma charakter wyjątkowy – organ nie rozstrzyga tu bowiem merytorycznie
o prawach i obowiązkach1. To rozwiązanie, powinno (przynajmniej w założe-
niu) przyczynić się do pełniejszej realizacji prawa jednostki do „rozstrzygnięcia
sprawy w rozsądnym terminie”2.
II. Przedmiot sprzeciwu

Zgodnie z art. 64a PrPostSAdm sprzeciw przysługuje „od decyzji, o której 587
mowa w art. 138 § 2” KPA. A zatem, jak już wspomniano, jest to środek praw-
ny przysługujący jednostce, umożliwiający jej uruchomienie sądowej weryfi-
kacji decyzji organu II instancji, w której nastąpiło uchylenie decyzji organu
I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponowne-
go rozpatrzenia (decyzja kasacyjna). Jednocześnie przepis ten wyłącza wobec
takiej decyzji (tj. decyzji kasacyjnej) możliwość wniesienia skargi do sądu.
Wyraźne odwołanie się przez ustawodawcę w treści art. 64a PrPostSAdm
wyłącznie do art. 138 § 2 KPA oznacza, że sprzeciw od decyzji nie przysłu-
guje na decyzję wydaną na podstawie art. 233 § 3 OrdPod. W mojej oce-
nie sprzeciw nie przysługuje także na postanowienie organu II instancji, na
mocy którego organ uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał
mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie kasacyjne). Stanowi-
sko takie wynika z faktu, że po pierwsze, w omawianym art. 64a PrPostSAdm
ustawodawca wyraźnie odwołuje się do decyzji i tylko wydawanej w oparciu
o konkretny przepis – tj. art. 138 § 2 KPA (wskazuje na to nawet tytuł roz-
działu 3a działu III PrPostSAdm). Po drugie, na gruncie PrPostSAdm usta-
1
Tak: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administra-
cyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 730; J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia roz-
strzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego,
ZNSA 2010, Nr 5–6, s. 519. Pogląd taki przyjmuje również orzecznictwo, zob. np. wyr. NSA
z 20.10.2016 r., II OSK 65/15, Legalis. Odmiennie: zob. J.G. Firlus, [w:] H. Knysiak-Su-
dyka (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2018, s. 135;
A. Wróbel, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, Warszawa 2018, s. 881 i nast.
2
P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 420. Wyrażane są jednak poglądy
wskazujące, że rozwiązanie takie nie będzie w tym wymiarze efektywne – zob. K. Wojcie-
chowska, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej jako narzędzie walki z przewlekłością postępowa-
nia administracyjnego, [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne dziś
i jutro, Warszawa 2018, s. 421–422.
Nb. 587
66498795312510
66
wodawca rozróżnia wyraźnie decyzję od postanowienia (np. art. 3 § 2 pkt 1

i 2 PrPostSAdm)1. Pogląd taki przyjmuje również orzecznictwo2. Co praw-
da, w literaturze pojawiają się poglądy sugerujące dopuszczalność wniesienia
sprzeciwu z art. 64a PrPostSAdm wobec postanowień kasacyjnych3 z uwagi
na treść art. 144 KPA. Przepis ten nakazuje, aby w zakresie do zażaleń odpo-
wiednio stosować przepisy o odwołaniach. Wydaje się jednak, że stanowisko
takie nie uwzględnia faktu, iż mamy tu do czynienia z dwoma odrębnymi pro-
cedurami (postępowaniem administracyjnym i postępowaniem przed sądem
administracyjnym), które zostały uregulowane w odrębnych aktach prawnych
– tj. w Kodeksie (KPA) i w Prawie (PrPostSAdm). Ustawy określane takim
mianem (tj. Kodeksem lub Prawem), zgodnie z § 9 Zasad techniki prawodaw-
czej są zaś uznawane za podstawowe dla danej dziedziny, a co za tym idzie roz-
wiązania w nich zawarte są autonomiczne (stosowane są w tej danej konkretnej
dziedzinie, tu: w postępowaniu administracyjnym i odrębnie w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi). Wydaje się więc, że na gruncie PrPostSAdm
nie może znaleźć zastosowania wskazane odesłanie z art. 144 KPA, które jest
odesłaniem wewnętrznym, ustanowionym na potrzeby procedury administra-
cyjnej. Nie może ono zatem wpływać na tryb postępowania przed sądem admi-
nistracyjnym.
III. Wymogi formalne sprzeciwu

588 Jak stanowi art. 64b § 2 PrPostSAdm sprzeciw powinien czynić zadość
wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że zasadniczo
ustawodawca odsyła tutaj do art. 45 i nast. PrPostSAdm. Jednocześnie powi-
nien on zawierać także wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia
oraz oznaczenie organu, który ją wydał.
1
Szerzej na ten temat zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierz-
bowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 425–426. Po-
dobnie: J.G. Firlus, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne,
s. 137.
2
Zob. np. post. NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18, Legalis; wyr. NSA z 30.5.2018 r.,
I GSK 2146/18, Legalis.
3
Tak W. Piątek, Postępowanie sądowoadministracyjne, skarga na uchwałę rady gminy,
tryb samokontroli. Glosa do postanowienia NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, OSP
2018, Nr 12, poz. 130.
Nb. 588
66498795312510
66
IV. Tryb wniesienia sprzeciwu i postępowanie ze sprzeciwu

Zgodnie z art. 64b § 1 PrPostSAdm do sprzeciwu należy odpowiednio sto- 589
sować przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jeśli chodzi o samo
wniesienie sprzeciwu, to można od razu wskazać na fundamentalne różnice
w porównaniu ze sposobem wnoszenia skargi. W pierwszej kolejności nale-
ży zwrócić uwagę na termin do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 64c § 1
PrPostSAdm sprzeciw wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decy-
zji (w przypadku skargi termin do jej wniesienia wynosi 30 dni – art. 50 § 1
PrPostSAdm). Po drugie, sprzeciw, co do zasady, powinien zostać wniesiony
za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64c § 2 PrPost-
SAdm). Niemniej ustawodawca dopuszcza jego wniesienie bezpośrednio do
sądu administracyjnego i w takim przypadku, zgodnie z art. 64c § 3 PrPost-
SAdm, uznaje się termin do wniesienia sprzeciwu za zachowany. W razie wnie-
sienia sprzeciwu bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd w myśl art. 64c
§ 2 PrPostSAdm wzywa organ do przekazania kompletnych akt postępowa-
nia dotyczących decyzji, od której został wniesiony sprzeciw. Organ powinien
uczynić zadość temu wezwaniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania
(art. 64c § 4 PrPostSAdm). W przypadku niezastosowania się do tego wezwa-
nia, na organ może zostać nałożona grzywna (art. 64c § 6 PrPostSAdm). Jeżeli,
pomimo nałożenia grzywny, organ nie przekazał akt, sąd może rozpoznać spra-
wę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu.
Jeśli chodzi o problematykę postępowania sądu uruchomionego sprze-
ciwem, to należy wskazać tutaj na niezmiernie istotną kwestię. Mianowicie,
zgodnie z art. 64b § 3 PrPostSAdm, w postępowaniu wszczętym sprzeciwem,
nie ma zastosowania art. 33 § 1 PrPostSAdm. Oznacza to, że w postępowa-
niu takim nie istnieje kategoria uczestników. W przypadku wniesienia skar-
gi przez jednego z adresatów decyzji (stron postępowania), pozostałe strony,
z mocy prawa stają się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego.
W przypadku postępowania uruchomionego sprzeciwem, z uwagi na art. 64b
§ 3 PrPostSAdm kategoria taka w ogóle nie występuje. Jednak do takie-
go postępowania mogą przystąpić prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich
oraz Rzecznik Praw Dziecka. Uprawnienie tych podmiotów do wzięcia udzia-
łu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem wynika bowiem z art. 8 PrPost-
SAdm, którego stosowanie nie zostało w tym przypadku wyłączone1.
1
Szerzej zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.),
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 429–431. Do podmiotów
tych należy zaliczyć także Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, chociaż jego legi-
tymacja wynika tu z przepisu szczególnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy z 6.3.2018 r. o Rzecz-
niku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 648).
Nb. 589
66498795312510
66
Zasadą jest, w myśl art. 64d § 1 PrPostSAdm, że sprzeciw jest rozpoznawa-

ny na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu
od decyzji. Jeżeli jednak sąd uzna to za konieczne, może przekazać taką spra-
wę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 PrPostSAdm).
V. Zakres rozstrzygania przez sąd w sprawie zainicjowanej

sprzeciwem
590 Zgodnie z art. 64e PrPostSAdm, rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia tylko ist-
nienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Najprościej rzecz ujmując,
sąd nie powinien badać meritum sprawy administracyjnej. Przedmiotem
badania są tylko zakreślone przez ustawodawcę kwestie zasadności rozstrzy-
gnięcia organu II instancji, polegającego na uchyleniu decyzji organu I instan-
cji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W tym
miejscu należy przypomnieć, że postępowanie przed organem II instancji
w sprawie administracyjnej (postępowanie odwoławcze) obejmuje całość spra-
wy. Sama istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego sprowadza
się bowiem do dwukrotnego zbadania całości sprawy, a nie zbadania wybra-
nych aspektów (okoliczności) podniesionych w odwołaniu1. Jednocześnie orga-
ny administracji publicznej mają dążyć do merytorycznego załatwienia spra-
wy jednostki, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ powinien
rozpatrzyć całą sprawę przede wszystkim w oparciu o zebrany przez organ
pierwszego stopnia materiał dowodowy i dążyć do merytorycznego rozstrzy-
gnięcia, czyli wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 KPA2. Jednocześnie,
w myśl art. 136 § 1 KPA, organ odwoławczy może, co do zasady3, przepro-
wadzić postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.
Niemniej to postępowanie dowodowe może mieć jedynie charakter dodatkowy
– przekroczenie granicy „dodatkowości” postępowania dowodowego na tym
etapie, stanowiłoby bowiem niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyj-
ności postępowania4. Właśnie z tego względu – niedopuszczenia do narusze-
nia zasady ustanowionej w art. 15 KPA, ustawodawca przewiduje dla organu
odwoławczego kompetencję do uchylenia decyzji organu I instancji i przeka-
zania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dla wydania decy-
zji kasacyjnej z art. 138 § 2 KPA, muszą kumulatywnie zostać spełnione dwie

1
Szerzej zob. Z. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego

2
przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, Casus 2007, Nr 46, s. 17.

3
Trzeba uwzględnić tu oczywiście treść art. 136 § 2 i 3 KPA, niemniej rozwiązania te
mają charakter wyjątkowy.
4
Nb. 590
66498795312510
66
przesłanki – po pierwsze, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania, i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istot-
ny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Jak wskazuje B. Adamiak, sytuacja
taka może mieć miejsce w dwóch przypadkach – jeśli organ I instancji nie prze-
prowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające
zostało przeprowadzone, ale w sposób rażący zostały przy tym naruszone prze-
pisy procesowe – w konsekwencji czego cały materiał dowodowy (lub znaczna
jego część) jest niewiarygodny1.
W postępowaniu uruchomionym sprzeciwem sąd, zgodnie z art. 64e 591
PrPostSAdm, bada decyzję kasacyjną tylko pod kątem istnienia przesła-
nek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Innymi słowy,
przedmiotem sądowej kontroli decyzji kasacyjnej objęte są przede wszystkim
następujące okoliczności:
1) jeśli organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 KPA z uwagi na stwierdze-
nie okoliczności, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania do-
wodowego – sąd bada prawidłowość takiego ustalenia organu II instancji;
2) jeśli pomimo przeprowadzenia przez organ pierwszego stopnia postępowa-
nia dowodowego, organ odwoławczy wydał decyzję z art. 138 § 2 KPA, to
sąd bada czy organ II instancji prawidłowo ustalił, że postępowanie dowo-
dowe w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postę-
powania.
Jednocześnie, jak już wskazano, nie sposób stosować art. 138 § 2 KPA
w oderwaniu od art. 136 § 1 KPA. W związku z tym sąd musi zawsze ustalić,
czy w badanej sprawie, było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępo-
wania dowodowego (art. 136 § 1 KPA), czy też przeprowadzenie tego postępo-
wania wykraczałoby poza „dodatkowy” charakter tego postępowania.
Należy jednak zwrócić uwagę, że badając decyzję kasacyjną, od której
wniesiono sprzeciw, sąd nie może ograniczyć się tylko do zbadania zaistnienia
przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 KPA. Artykuł 64e PrPostSAdm sta-
nowi bowiem, że sąd ocenia „istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której
mowa w art. 138 § 2 KPA”, a nie „przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2”.
Z przepisu tego wynika zatem, że zakresem kontroli sądowej powinny zostać
objęte przesłanki umożliwiające danemu organowi wydanie decyzji w konkret-
nej, badanej sprawie – np. nie naruszono w postępowaniu administracyjnym
przepisów o właściwości organów, lub przepisów o wyłączeniu organu2.
1
B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2017, s. 728–730.
2
Szerzej zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.),
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 448–449.
Nb. 591
66498795312510
66
W przypadku, w którym sąd uzna, że organ II instancji nieprawidłowo

zastosował art. 138 § 2 KPA, powinien na podstawie art. 151a § 1 PrPostSAdm
uchylić decyzję w całości. Należy wyraźnie zaznaczyć, że na wyrok uwzględ-
niający sprzeciw nie służy skarga kasacyjna (art. 151a § 3 PrPostSAdm).
Jeśli sąd uzna zaś, że wydana decyzja kasacyjna jest prawidłowa – oddala
sprzeciw. Na wyrok oddalający sprzeciw służy skarga kasacyjna do NSA.
§ 13. Doręczenia w postępowaniu

sądowoadministracyjnym
I. Zasada oficjalności doręczeń w postępowaniu
592 Prawodawca w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjął ogólną
zasadę oficjalności doręczeń, która oznacza dokonywanie doręczeń przez sąd
z urzędu, a obligatoryjność unormowań dotyczących doręczeń prowadzi do
wyłączenia dyspozycji stron w zakresie sposobu doręczeń pism. Przyjęcie zasa-
dy oficjalności doręczeń prowadzi do istotnego usprawnienia samego postępo-
wania poprzez wyeliminowanie konieczności oczekiwania na odbiór danego
pisma, a jednocześnie do zwiększenia poziomu ochrony sfery praw i interesów
adresatów pism.
II. Przedmiot doręczeń

593 Przedmiotem doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym są
wszelkie pisma sądowe (w odpisach), a także odpisy pism procesowych i odpi-
sy załączników do pism procesowych.
Na gruncie PrPostSAdm przyjęto przy tym ogólną zasadę, że orygina-
ły pism sądowych i pism procesowych pozostają w aktach sądowych danej
sprawy sądowoadministracyjnej. Stronom i innym uczestnikom postępowania
sądowoadministracyjnego pisma sądowe i procesowe będą doręczane wyłącz-
nie w postaci odpisów.
Nb. 592–593
66498795312510
66
III. Stosowanie przepisów dotyczących doręczeń

w postępowaniu cywilnym
W myśl postanowień z art. 65 § 2 PrPostSAdm do doręczeń pism w postę- 594
powaniu sądowoadministracyjnym przez operatora pocztowego stosuje się
tryb – jeżeli normy rozdziału 4 PrPostSAdm nie stanowią inaczej – doręczania
pism sądowych w postępowaniu cywilnym. Zważywszy, że podstawowe regu-
ły doręczania pism uregulowane zostały w rozdziale 4 PrPostSAdm, odwoła-
nie z art. 65 § 2 tej ustawy dotyczy w istocie tylko przepisów wykonawczych.
Szczegółowe zasady doręczeń pism reguluje rozporządzenie Ministra Sprawie-
dliwości z 6.5.2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania
pism sądowych w postępowaniu cywilnym1.
IV. Potwierdzenie doręczenia

Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym odbywają się 595
za potwierdzeniem odbioru. W przypadku doręczeń przy wykorzystaniu kla-
sycznych metod (np. za pośrednictwem operatora pocztowego) potwierdze-
niem doręczenia będzie odpowiednio wypełniony formularz doręczenia.
Na gruncie PrPostSAdm przyjęto zasadę, zgodnie z którą odbierający pismo
potwierdza zarówno sam odbiór, jak i datę faktycznego odbioru danego pisma,
co odbywa się w drodze złożenia przez odbierającego własnoręcznego podpi-
su na odpowiednim formularzu doręczenia (zwrotnym potwierdzeniu odbio-
ru) i równolegle przez stwierdzenie przez doręczającego sposobu doręczenia
na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz opatrzenie powyższego stwierdzenia
własnoręcznym podpisem doręczającego.
Prawodawca w treści art. 77 PrPostSAdm określił sposób zachowania się
doręczyciela w sytuacji, gdy odbierający pismo nie może lub nie chce potwier-
dzić odbioru pisma. W takiej sytuacji doręczający jest zobligowany do samo-
dzielnego oznaczenia daty doręczenia pisma, do wskazania przyczyny braku
podpisu odbierającego, a także do stwierdzenia na potwierdzeniu odbioru spo-
sobu doręczenia i opatrzenia potwierdzenia odbioru własnoręcznym podpisem.
V. Doręczanie pism pomiędzy fachowymi pełnomocnikami

W myśl postanowień art. 66 § 1 PrPostSAdm, adwokaci, radcy prawni, 596
doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna Rzeczypo-
spolitej Polskiej mogą w toku sprawy doręczać sobie nawzajem pisma bezpo-
1
Dz.U. z 2020 r. poz. 819.
Nb. 594–596
66498795312510
66
średnio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty. Możliwość ta znajduje

zastosowanie wyłącznie do pism procesowych, z wyjątkiem pism wymienio-
nych w art. 66 § 3 PrPostSAdm, takich jak skarga, skarga kasacyjna, zażale-
nie, sprzeciw, skarga o wznowienie postępowania i skarga o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia1. W treści pisma procesowego
wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma
drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające
powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego
braku.
VI. Doręczenie pism adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu

597 W myśl postanowień z art. 66 § 2 PrPostSAdm możliwe jest doręczanie
pism adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu, co odbywa się przez wrę-
czenie pisma adresatowi za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty odbio-
ru (por. § 6 ust. 2 Zasad biurowości w sądach administracyjnych). Powyższy
tryb doręczeń dotyczy wszelkich pism w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym i znajduje zastosowanie do nieograniczonego kręgu adresatów pism (stron
postępowania, jego uczestników itd.). Warunkiem koniecznym wykorzystania
tego trybu doręczeń jest obecność adresata w sekretariacie sądu z zastrzeże-
niem, że sąd administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do wzy-
wania adresata do odbioru pisma w sekretariacie sądu.
VII. Doręczenie właściwe

598 W przypadku osób fizycznych doręczeń pism w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym należy dokonywać osobiście, do ich rąk, co w praktyce ma
się odbywać z zachowaniem wymogów określonych w normach z art. 71–74
PrPostSAdm. W sytuacji gdy osoba fizyczna będąca stroną postępowania sądo-
woadministracyjnego nie ma zdolności procesowej, doręczenia dokonuje się do
rąk jej przedstawiciela ustawowego.
W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających
osobowości prawnej pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym dorę-
cza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed sądem lub też
do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism. W pierwszym przypad-
ku doręczenie nastąpi do rąk osoby, która wchodzi w skład organu danej osoby
prawnej lub też w skład organu danej jednostki organizacyjnej. Informacje na
1
Nb. 597–598
66498795312510
66
temat osób wchodzących w skład organów sąd administracyjny będzie czerpał,

co do zasady, z treści pism procesowych lub też – w razie braku takiej informa-
cji w treści pisma procesowego – z treści odpowiednich rejestrów sądowych.
W drugim przypadku doręczenie nastąpi do rąk pracownika upoważnionego do
odbioru pism.
W sytuacji, gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego ustanowiła
pełnomocnika procesowego lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postę-
powaniu sądowym, prawnie skuteczne będzie doręczanie wszelkich pism
w tym postępowaniu, od chwili udzielenia pełnomocnictwa lub upoważnie-
nia, do rąk pełnomocnika procesowego lub też do rąk osoby upoważnionej do
odbioru pism.
Prawodawca na gruncie PrPostSAdm przyjął zasadę odnośnie do dokony-
wania tzw. doręczenia właściwego pism w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym, tj. doręczenia pisma bezpośrednio adresatowi. Wybór miejsca doręczenia
należy do sądu, jednak wskazana w treści art. 69 PrPostSAdm kolejność miejsc,
w których ma się odbywać doręczenie właściwe, nie jest przypadkowa. Sąd
administracyjny, kierując się ogólną zasadą skuteczności i efektywności dorę-
czeń z art. 65 PrPostSAdm, powinien dążyć do tego, aby doręczenia pism adre-
sowanych do osób fizycznych były dokonywane przede wszystkim w miesz-
kaniu adresata. Pojęcie mieszkania powinno być rozumiane z uwzględnieniem
aktualnego poziomu rozwoju życia społecznego, a więc jako miejsce, w którym
adresat przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ujęciu praktycznym przez to
pojęcie należy rozumieć wskazany adres zamieszkania. W sytuacji gdy dorę-
czenie pisma w mieszkaniu adresata nie będzie możliwe, będzie mogło nastąpić
w miejscu pracy adresata. Przez to ostatnie pojęcie należy rozumieć zarówno
zakład pracy, w którym adresat jest zatrudniony, jak też miejsce, w którym pro-
wadzi on tzw. jednoosobową działalność gospodarczą. Należy przy tym wyraź-
nie zastrzec, że doręczenie właściwe pisma w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym adresatowi w miejscu jego pracy musi nastąpić do rąk własnych1.
W sytuacji, gdy doręczenie pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy okaże się
niemożliwe, będzie mogło nastąpić w każdym miejscu, gdzie się adresata zasta-
nie. Doręczenie to będzie miało charakter wyjątkowy; w praktyce będzie mogło
być realizowane wyłącznie przez pracowników sądu lub przez inne upoważnio-
ne przez sąd osoby.
1
Por. post. WSA w Lublinie z 6.2.2012 r., II SAB/Lu 73/11, Legalis; post. NSA
z 23.4.2009 r., I OSK 402/09, Legalis.
Nb. 598
66498795312510
66
VIII. Ograniczenie uciążliwości doręczeń

599 Aby uniknąć negatywnej sytuacji, w której doręczenie pism jest istotnie
uciążliwe dla adresata, prawodawca wprowadził ogólną zasadę niedopuszczal-
ności doręczeń pism w dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej. Pra-
wodawca, mając jednocześnie na uwadze konieczność realizacji ogólnego celu
instytucji doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym, określił wyjąt-
ki od ogólnej zasady nieuciążliwości doręczeń. W wyjątkowych przypadkach,
za uprzednim zarządzeniem prezesa sądu administracyjnego, doręczenia pism
mogą być dokonywane również w dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze
nocnej. Będzie to możliwe wyłącznie wtedy, gdy będzie to podyktowane waż-
nym interesem strony lub też interesem społecznym. Oczywiste przy tym jest,
że wyjątki te należy ujmować ściśle, a tym samym wszelkie wątpliwości odno-
śnie do ich stosowania należy rozpatrywać in favorem niestosowania wyjątku.
IX. Obowiązek zawiadamiania sądu o każdej zmianie miejsca

swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby
600 Prawodawca nałożył na strony i ich przedstawicieli, pełnomocników obo-
wiązek zawiadamiania sądu o każdej zmianie miejsca swojego zamieszkania,
adresu do doręczeń lub siedziby. Uzupełnieniem tego obowiązku jest zobligo-
wanie sądu administracyjnego do poinformowania strony (jej przedstawicie-
la lub pełnomocnika) o treści powyższego obowiązku i skutkach jego niedo-
pełnienia. Dodatkowo prawodawca wprowadził domniemanie prawidłowości
ostatniego znanego sądowi adresu do doręczeń. W sytuacji, gdy wskazane
podmioty zaniedbają wykonania powyższego obowiązku i sąd administracyj-
ny nie zna nowego adresu do doręczeń, pismo pozostawia się w aktach spra-
wy ze skutkiem doręczenia. Obowiązek informowania sądu o zmianie z art. 70
§ 1 PrPostSAdm znajduje zastosowanie wyłącznie w toku postępowania sądo-
woadministracyjnego – od chwili doręczenia pouczenia zgodnie z art. 70 § 2
PrPostSAdm aż do momentu prawomocnego zakończenia tego postępowania.
W przypadku zaniedbania realizacji obowiązku określonego w art. 70 § 1
PrPostSAdm pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia,
chyba że nowy adres jest sądowi znany. W takiej sytuacji skutek doręczenia
nastąpi z datą wydania zarządzenia przez przewodniczącego bądź sędziego
sprawozdawcę o pozostawieniu pisma w aktach sprawy ze skutkiem dorę-
czenia.
Nb. 599–600
66498795312510
66
X. Doręczenia pism żołnierzom zasadniczej służby wojskowej

oraz osobom pozbawionym wolności
W przypadku pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym kierowa- 601
nych do żołnierzy zasadniczej służby wojskowej sąd administracyjny wysyła
je na adres właściwej jednostki wojskowej, czyli tej, w której żołnierz ten peł-
ni zasadniczą służbę wojskową. Obowiązek przekazania pisma adresatowi cią-
ży na dowódcy jednostki. Omawiana metoda doręczeń pism znajduje zastoso-
wanie wyłącznie do żołnierzy zasadniczej służby wojskowej, zatem doręczenia
pism żołnierzom zawodowej służby wojskowej dokonuje się przy wykorzysta-
niu podstawowych metod doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. W przypadku osób tymczasowo aresztowanych sąd administracyjny
wysyła pismo na adres właściwego aresztu śledczego. Z kolei w przypadku
osób odbywających karę pozbawienia wolności sąd administracyjny wysy-
ła pismo na adres właściwego zakładu karnego. Administracja danego aresz-
tu śledczego lub zakładu karnego jest natomiast zobowiązana do przekazania
pisma adresatowi.
XI. Doręczenie zastępcze adresatowi – osobie fizycznej

W świetle regulacji z art. 72 § 1 PrPostSAdm doręczenie zastępcze pisma 602
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które to pismo jest kierowane do
adresata – osoby fizycznej, jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy kumu-
latywnie zaistnieją cztery przesłanki:
1) adresata nie ma w mieszkaniu; przesłanka ta ma charakter względny, czy-
li ma to być nieobecność w stosunku do osoby doręczającego, przy czym
przyczyna nieobecności adresata we wskazanym miejscu i czasie pozostaje
bez wpływu na skuteczność doręczenia;
2) pismo można doręczyć wyłącznie pełnoletniemu domownikowi, a gdyby go
nie było – zarządcy domu lub dozorcy; w powyższym kontekście należy
wskazać to, że pełnoletnim jest ten, kto ukończył 18 lat, oraz ten, kto przed
ukończeniem 18 lat zawarł małżeństwo. Pewne trudności wywołuje nato-
miast zdefiniowanie kategorii pojęciowej domownika, brak jest bowiem
jednolitego rozumienia tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyj-
nych. W konsekwencji należy opowiedzieć się za każdorazowym określa-
niem desygnatów pojęcia pełnoletniego domownika na gruncie konkretne-
go przypadku w ramach danej sprawy sądowoadministracyjnej. „Zarządca
domu” to osoba fizyczna, której w sposób wyraźny powierzono wykony-
wanie czynności związanych z bieżącym zarządzaniem nieruchomością,
Nb. 601–602
66498795312510
66
przy czym wykonywanie tych czynności jest procesem o charakterze sta-

łym i ciągłym. Natomiast przez pojęcie dozorcy należy rozumieć osobę fi-
zyczną, której powierzono wykonywanie czynności związanych z bieżącym
nadzorowaniem, dozorowaniem nieruchomości, przy czym wykonywanie
tych czynności jest procesem o charakterze stałym i ciągłym. Mając na uwa-
dze obecną specyfikę życia społecznego, należy wskazać, że do desygnatów
zbiorczej kategorii „zarządca domu” i ,,dozorca” mogą być zaliczone oso-
by fizyczne wykonujące takie funkcje, jak recepcjonista, ochroniarz, kon-
serwator, zarządca nieruchomości, administrator nieruchomości itp. W tym
miejscu należy wskazać, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 72
§ 1 PrPostSAdm nie jest przypadkowa. Oznacza to, że osoba doręczająca
pismo w sposób zastępczy musi w pierwszej kolejności podjąć próbę do-
ręczenia zastępczego danego pisma pełnoletniemu domownikowi adresata.
W sytuacji, gdy taka próba okaże się nieskuteczna, osoba doręczająca po-
winna następnie spróbować doręczyć pismo w sposób zastępczy zarządcy
domu lub dozorcy adresata tego pisma;
3) osoba, do której rąk dokonuje się doręczenia zastępczego, nie może mieć
sprzecznych interesów w sprawie z adresatem pisma. Osoba, do której rąk
doręczyciel dokonuje doręczenia zastępczego, nie może mieć sprzecznych
interesów w sprawie z adresatem pisma. Jak się wydaje, ustalenie przez do-
ręczającego faktu, że osoba odbierająca pismo w sposób zastępczy nie ma
sprzecznych interesów w sprawie z adresatem pisma, jest co najmniej utrud-
nione, o ile w ogóle możliwe. Podmiot dokonujący doręczeń nie ma bo-
wiem świadomości odnośnie do faktycznego obrazu sprawy i relacji mię-
dzy jej uczestnikami. W rezultacie podmiot ten, jeżeli nie uzyska z pewnych
źródeł takich informacji, nie jest w stanie pozytywnie zweryfikować relacji
występującej w danej sprawie sądowoadministracyjnej między adresatem
pisma a osobą, do której rąk podmiot ten dokonuje doręczenia zastępczego.
Podmiot doręczający powinien bezwzględnie zaniechać dokonania doręcze-
nia zastępczego do rąk osoby, której zachowanie będzie budziło jego uza-
sadnione wątpliwości odnośnie do relacji między tą osobą a adresatem pi-
sma w danej sprawie, a tym samym będzie rodziło wątpliwości co do tego,
czy pismo zostanie faktycznie doręczone jego adresatowi;
4) osoba ta podjęła się doręczenia pisma adresatowi; osoba do której rąk do-
ręczyciel dokonuje doręczenia zastępczego, do oddania pisma faktycznemu
adresatowi; to zobowiązanie musi zostać wyrażone w sposób jasny i niebu-
dzący wątpliwości u podmiotu, który dokonuje doręczenia zastępczego.
W obliczu kumulatywnego spełnienia się powyższych przesłanek powsta-
je domniemanie doręczenia, które ma charakter domniemania obalalnego
Nb. 602
66498795312510
66
(praesumptio iuris tantum)1. Może ono zostać obalone, gdy adresat wykaże,
że pisma w ogóle mu nie doręczono lub też nie doręczono w tym terminie,
w którym potwierdzony został jego odbiór. Domniemanie to może być obalone
zarówno w sytuacji, gdy doręczenie zastępcze było wadliwe, jak i w sytuacji,
gdy doręczenie to było prawidłowe, ale pismo nie dotarło do rąk adresata.
XII. Doręczenie zastępcze osobie fizycznej i adresatowi,

który nie jest osobą fizyczną
W sytuacji, gdy doręczenie zastępcze pisma kierowanego do adresata będą- 603
cego osobą fizyczną z art. 72 PrPostSAdm okaże się niemożliwe, jak również
w sytuacji, gdy niemożliwe okaże się doręczenie właściwe pisma kierowa-
nego do adresata, który nie jest osobą fizyczną, takie pismo – po uprzednim
zawiadomieniu adresata o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego
odbioru odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w termi-
nie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia – składa się na 14 dni w pla-
cówce pocztowej albo w urzędzie gminy, po upływie których przyjmuje się
fikcję doręczenia pisma. Doręczenie zastępcze z art. 73 PrPostSAdm ma sub-
sydiarny charakter w relacji do doręczeń właściwych i zastępczych z art. 65–72
PrPostSAdm. W przypadku doręczeń pism kierowanych do adresatów będących
osobami fizycznymi doręczenie zastępcze z art. 73 PrPostSAdm będzie mogło
mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy doręczenie właściwe z art. 65–69
PrPostSAdm w pierwszej kolejności, a następnie doręczenie zastępcze pisma
z art. 72 PrPostSAdm okazały się niemożliwe. Natomiast w przypadku dorę-
czeń pism kierowanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi dorę-
czenie zastępcze z art. 73 PrPostSAdm będzie mogło nastąpić wyłącznie
w sytuacji, gdy doręczenie właściwe pisma z art. 65–69 PrPostSAdm okazało
się niemożliwe.
Zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym doręczenia zastęp-
czego z art. 73 PrPostSAdm wymaga kumulatywnego spełnienia się następują-
cych przesłanek. Po pierwsze, w przypadku adresatów pism będących osobami
fizycznymi instytucja ta może być stosowana dopiero w sytuacji, gdy dorę-
czenie właściwe z art. 65–69 PrPostSAdm, a następnie doręczenie zastępcze
z art. 72 PrPostSAdm okazały się niemożliwe. Natomiast w przypadku adre-
satów pism niebędących osobami fizycznymi doręczenie zastępcze z art. 73
PrPostSAdm może być wykorzystywane wyłącznie w sytuacji, gdy doręcze-
1
Por. np. post. NSA z 30.9.2021 r., II GZ 310/21, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 21.7.2021 r., III SA/Wa 2583/19, Legalis; post. WSA w Gorzowie Wlkp. z 16.2.2021 r.,
II SAB/Go 13/21, Legalis.
Nb. 603
66498795312510
66
nie właściwe z art. 65–69 PrPostSAdm okazało się niemożliwe. Po drugie,

konieczne jest pozostawienie pisma na przechowanie przez 14 dni w placówce
pocztowej, w przypadku doręczania pisma przez pracownika operatora poczto-
wego, albo też w urzędzie gminy – w przypadku doręczania pisma przez inny
niż pracownik operatora publicznego lub operatora w rozumieniu PrPoczt, pod-
miot doręczający. Po trzecie, wymagane jest zawiadomienie o pozostawieniu
pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od
dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo
w urzędzie gminy. Po czwarte wreszcie, konieczne jest, w przypadku niepodję-
cia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórne-
go zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż
14 dni od daty pierwszego zawiadomienia.
W sytuacji kumulatywnego spełnienia się powyższych przesłanek, gdy
zawiadomiony we właściwy sposób adresat pisma nie dokona jego odbioru
odpowiednio z placówki pocztowej lub z urzędu gminy, doręczenie uważa się
za dokonane z upływem 14 dni od daty złożenia pisma. W takim przypadku za
datę doręczenia pisma uważa się dzień, w którym upłynął wskazany 14-dnio-
wy termin. W sytuacji, gdy adresat pisma odbierze je, odpowiednio z placów-
ki pocztowej lub z urzędu gminy, przed upływem ustalonego w treści art. 73
PrPostSAdm 14-dniowego terminu, datą doręczenia będzie dzień odbio-
ru pisma przez adresata w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy. Z kolei
późniejszy odbiór pisma nie obala, wynikającego z art. 73 § 1 PrPostSAdm,
domniemania doręczenia.
Przewidziana w art. 73 PrPostSAdm instytucja doręczenia zastępczego pism
rodzi domniemanie prawne (praesumptio iuris tantum), że pismo zostało sku-
tecznie doręczone jego adresatowi. Obalenie domniemania doręczenia zastęp-
czego jest możliwe, jeśli adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu
doręczenia są niezgodne z rzeczywistością.
XIII. Odmowa przyjęcia pisma

604 W sytuacji gdy adresat pisma odmawia jego przyjęcia, pismo to zwra-
ca się sądowi administracyjnemu wraz z odpowiednią adnotacją, w której tre-
ści zostaną zawarte takie elementy, jak informacja o odmowie przyjęcia pisma
przez adresata i data odmowy.
Dla ustalenia daty doręczenia w powyższym przypadku decydująca będzie
data umieszczona przez doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.
Nb. 604
66498795312510
66
XIV. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji

elektronicznej – uwagi ogólne
Przepisy PrPostSAdm przewidują dwa techniczne sposoby doręczania 605
dokumentu elektronicznego przez sąd. Pierwszy sposób – znajdujący zastoso-
wanie do stron postępowania – to procedura dwuetapowa. W pierwszym jego
etapie odbiorca pisma otrzymuje na swój adres elektroniczny zawiadomienie
o możliwości odebrania pisma w systemie teleinformatycznym wraz z niezbęd-
nym pouczeniami w tym przedmiocie. W drugim etapie odbiorca po wejściu na
podany w zawiadomieniu adres znajdzie się w systemie teleinformatycznym
sądu i po uwierzytelnieniu się otrzyma doręczane pismo.
Drugi techniczny sposób – znajdujący zastosowanie do podmiotów publicz-
nych, jak prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka
oraz organ administracji publicznej – polega na przesłaniu doręczanego pisma
na adres elektronicznej skrzynki podawczej tego podmiotu – odbiorcy pisma.
Sąd administracyjny dokonuje doręczeń pism przy wykorzystaniu środków
komunikacji elektronicznej. Określenie środków komunikacji elektronicznej
zostało umieszczone w art. 2 pkt 5 ŚwiadUsłElektU1. Środkami komunikacji
elektronicznej są rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne
i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne
porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych mię-
dzy systemami teleinformatycznymi. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ŚwiadUsłElektU
system teleinformatyczny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń infor-
matycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywa-
nie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za
pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia
końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z 16.7.2004 r. – Prawo telekomu-
nikacyjne2. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 43 PrTel, telekomunikacyjnym urzą-
dzeniem końcowym jest urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłą-
czenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci.
Prawodawca w art. 74a PrPostSAdm w restrykcyjny sposób określił ramy
wykorzystania przez sądy administracyjne instytucji doręczeń pism z wykorzy-
staniem środków komunikacji elektronicznej. Ta forma doręczania pism może
być wykorzystywana wyłącznie w sytuacji, gdy: strona postępowania wnio-
sła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzyn-
kę podawczą sądu lub organu, za pośrednictwem którego składane jest pismo;
strona postępowania wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi
1
Por. np. post. WSA w Warszawie z 3.1.2022 r., III SA/Wa 2566/21, Legalis.
2
Nb. 605
66498795312510
66
adres elektroniczny; strona wyraziła zgodę na doręczanie pism za pomocą tych

środków i wskazała sądowi adres elektroniczny. Dla skorzystania z tej formy
doręczeń wymagana jest zatem zgoda strony postępowania sądowoadmini-
stracyjnego. Zgoda ta może być wyrażona bezpośrednio i wprost, jak również
w sposób pośredni. Należy przy tym pamiętać, że zgoda ta może być wyra-
żona wyłącznie z własnej inicjatywy strony postępowania sądowoadministra-
cyjnego, tj. w sytuacji gdy strona sama o to wystąpi. Zgoda ta ma charakter
odwołalny. Strona jest uprawniona na mocy art. 74a PrPostSAdm do odwołania
w każdej chwili wyrażonej zgody na takie doręczenie i tym samym do wyra-
żenia braku woli odnośnie do dalszego doręczania jej pism w postępowaniu za
pomocą środków komunikacji elektronicznej1. Odwołanie zgody jest wiążące
dla sądu administracyjnego.
Aktualnie – tj. gdy powstaje drugie wydanie niniejszego podręcznika
– przedmiotem prac Sejmu jest projekt ustawy, która będzie stanowiła ogól-
ne systemowe rozwiązanie w zakresie stosowania instytucji doręczeń elektro-
nicznych i nakierowana będzie na spotęgowanie wykorzystania tej instytucji
w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
XV. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji

elektronicznej – doręczenie właściwe
606 Szczegółowe techniczne warunki dokonywania doręczeń za pomocą środ-
ków komunikacji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym
zostały określone w treści art. 74a § 3–6 PrPostSAdm. W celu doręczenia
pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd przesyła na adres elektronicz-
ny adresata zawiadomienie zawierające: informację, że adresat może odebrać
pismo w formie dokumentu elektronicznego, wraz ze wskazaniem adresu elek-
tronicznego, z którego adresat może pobrać dokument i pod którym powinien
dokonać potwierdzenia doręczenia dokumentu; pouczenie dotyczące sposobu
odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji adresata pod wskaza-
nym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym sądu, oraz infor-
mację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru bezpiecznym
podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifiko-
wanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub
przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2
InformPodPublU, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd
1
Por. np. wyr. WSA w Krakowie z 25.8.2016 r., III SA/Kr 715/16, Legalis; wyr. WSA
w Warszawie z 19.1.2016 r., II SA/Wa 1515/15, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku
z 22.1.2015 r., II SAB/Bk 99/14, Legalis.
Nb. 606
66498795312510
66
administracyjny. Zawiadomienie to może być automatycznie tworzone i prze-

syłane przez system teleinformatyczny sądu. Strona postępowania nie potwier-
dza odbioru zawiadomienia. Datą doręczenia pisma jest data podpisania przez
tę stronę urzędowego poświadczenia odbioru bezpiecznym podpisem elektro-
nicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu,
podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie
innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 InformPodPublU, jeże-
li takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny. Pisma
sądu, odpisy pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń,
doręczane przez sąd w formie dokumentu elektronicznego, są opatrzone kwa-
lifikowanym podpisem elektronicznym albo kwalifikowaną pieczęcią elektro-
niczną.
XVI. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji

elektronicznej – doręczenie zastępcze
W sytuacji niemożności doręczenia właściwego pisma za pomocą środków 607
komunikacji elektronicznej zastosowanie znajdzie instytucja doręczenia zastęp-
czego z art. 74a § 6–9 PrPostSAdm. Dla skuteczności doręczenia zastępczego
konieczne jest kumulatywne spełnienie się czterech przesłanek. Po pierwsze,
doręczenie właściwe pisma w formie dokumentu elektronicznego okazało się
być nieskuteczne. W praktyce chodzi tutaj o sytuację, w której adresat pisma
nie dokonał jego odbioru. Po drugie, pismo to musi pozostawać do odbioru pod
adresem elektronicznym, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym
powinien on dokonać potwierdzenia doręczenia pisma, który to adres wskaza-
ny jest w treści pierwotnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, przez
14 dni. Po trzecie, w przypadku nieodebrania tego pisma sąd administracyj-
ny zobligowany jest przesłać powtórne zawiadomienie o możliwości odebra-
nia tego pisma po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania pierwotnego zawia-
domienia o wysłaniu pisma w formie dokumentu elektronicznego. Po czwarte
wreszcie, w przypadku powtórnego nieodebrania pisma, pismo to uważa się
za skutecznie doręczone z chwilą upływu 14 dni, liczonych od dnia przesłania
pierwotnego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma w formie dokumen-
tu elektronicznego.
Kumulatywne spełnienie się wymienionych przesłanek rodzi domniema-
nie skutecznego doręczenia pisma do adresata. Datą, w której następuje sku-
tek doręczenia zastępczego, jest chwila upływu 14 dni, liczonych od dnia prze-
słania pierwotnego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma w formie
dokumentu elektronicznego. Domniemanie to ma charakter domniemania oba-
Nb. 607
66498795312510
66
lalnego (praesumptio iuris tantum) i może zostać obalone przy wykorzystaniu

przeciwdowodu.
XVII. Doręczenia pism adresowanych do strony,

której miejsce pobytu nie jest znane
608 W przypadku, gdy nie jest znane miejsce zamieszkania strony lub miejsce,
w którym strona chociażby okresowo przebywa, i miejsc takich pomimo pod-
jęcia odpowiednich starań nie można ustalić, nie jest możliwe dokonanie sku-
tecznego prawnie doręczenia takiej stronie jakichkolwiek pism w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji skarga, inne pismo w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia
obrony jej praw będą mogły być doręczane wyłącznie do rąk kuratora (curator
absentis). Warunkiem koniecznym ustanowienia kuratora przez sąd administra-
cyjny jest uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że miejsce pobytu strony
nie jest znane, a tym samym pozytywne zweryfikowanie przez sąd, iż istnieją
wszelkie podstawy niezbędne do przyjęcia, że miejsce pobytu strony nie jest
znane. Sąd administracyjny ustanowi kuratora w drodze odpowiedniego posta-
nowienia, które zostanie wydane na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu
celowe jest podkreślenie tego, że powyższy mechanizm znajdzie odpowiednie
zastosowanie do jednostek organizacyjnych, które nie mają organów albo któ-
rych organy są nieznane z siedziby.
§ 14. Terminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym

I. Obliczanie terminów procesowych w postępowaniu
609 Terminy procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym oblicza się
według przepisów prawa cywilnego (a więc zgodnie z zasadami określonymi
w art. 111–116 KC) z jednoczesnym zastrzeżeniem konieczności uwzględnie-
nia normy z art. 83 § 2 PrPostSAdm1. W rezultacie przy obliczaniu terminów
w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stosować następujące zasady:
1) termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Do bie-
gu takiego terminu nie wlicza się dnia, w którym miało miejsce zdarzenie,
od którego ma się liczyć bieg terminu;
1
Por. np. post. NSA z 9.12.2021 r., II GZ 439/21, Legalis; post. NSA z 9.12.2021 r.,
II GZ 437/21, Legalis.
Nb. 608–609
66498795312510
66
2) termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upły-

wem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu,
a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego
miesiąca;
3) jeżeli termin jest oznaczony na początek, środek lub koniec miesiąca, rozu-
mie się przez to odpowiednio pierwszy, piętnasty lub ostatni dzień miesiąca;
4) termin półmiesięczny jest równy 15 dniom;
5) jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie
jest wymagana, miesiąc liczy się za dni 30, a rok za dni 365;
6) jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wol-
ny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub
dniach wolnych od pracy.
Należy podkreślić tutaj fakt zrównania przez prawodawcę przy obliczaniu
terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym soboty z dniem ustawowo
wolnym od pracy, w oparciu o brzmienie art. 83 § 2 PrPostSAdm1.
II. Zachowanie terminu

W przypadku pism procesowych termin uważa się za zachowany, jeśli dane 610
pismo wpłynie do sądu administracyjnego przed upływem wyznaczonego ter-
minu. Może to nastąpić na jeden z kilku sposobów.
Po pierwsze, pismo może zostać złożone w biurze podawczym sądu admi-
nistracyjnego czy też w jakimkolwiek jego wydziale, nawet niewłaściwym do
podjęcia dalszych czynności sądowych2. Po drugie, pismo może zostać odda-
ne w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego3 w rozumieniu
PrPoczt. Po trzecie wreszcie, pismo może zostać oddane w polskim urzędzie
konsularnym. W takim przypadku data wniesienia pisma do sądu administra-
cyjnego będzie wynikała z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma
w urzędzie konsularnym.
Zarówno złożenie pisma procesowego w placówce pocztowej operatora
wyznaczonego w Polsce, jak i złożenie pisma procesowego w placówce pocz-
towej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie
członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
1
Por. np. uchw. NSA (7) z 25.6.2001 r., FPS 7/00, Legalis; por. także: uchw. NSA
z 15.6.2011 r., I OPS 1/11, Legalis; wyr. NSA z 20.6.2008 r., II OSK 682/07, Legalis.
2
Por. np. post. WSA w Warszawie z 27.7.2015 r., III SA/Wa 609/15, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 25.6.2015 r., III SA/Wa 1477/15, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 13.1.2015 r., III SA/Wa 2399/14, Legalis.
3
Post. WSA w Warszawie z 29.8.2013 r., III SA/Wa 1822/13, Legalis; post. WSA w War-
szawie z 18.4.2013 r., III SA/Wa 596/13, Legalis.
Nb. 610
66498795312510
66
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stro-

ny umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jest równoznaczne z wnie-
sieniem go do sądu administracyjnego.
W przypadku żołnierzy prawnie skuteczne, a więc z dochowaniem termi-
nu, złożenie pisma będzie mogło nastąpić również przez złożenie tego pisma
przed upływem wyznaczonego terminu procesowego w dowództwie jednost-
ki wojskowej. Data wniesienia pisma do sądu administracyjnego będzie wyni-
kała z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma przez żołnierza
w dowództwie jednostki wojskowej. W przypadku osób pozbawionych wolno-
ści (odbywających karę pozbawienia wolności, jak również tymczasowo aresz-
towanych) prawnie skuteczne złożenie pisma będzie mogło również nastąpić
przez złożenie tego pisma, przed upływem wyznaczonego terminu procesowe-
go, w administracji odpowiednio zakładu karnego lub aresztu śledczego. Przy
czym data wniesienia tego pisma do sądu administracyjnego będzie wynikała
z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma przez osobę pozbawioną
wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego.
Natomiast w przypadku członków załogi polskiego statku morskiego praw-
nie skuteczne złożenie pisma będzie mogło również nastąpić przez złożenie
tego pisma, przed upływem wyznaczonego terminu procesowego, u kapitana
tego statku. Przy czym data wniesienia takiego pisma do sądu administracyjne-
go będzie wynikała z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma przez
członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana tego statku.
W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego datą wniesienia
tych pism jest data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu
lub właściwego organu, określona w urzędowym poświadczeniu odbioru.
III. Zmiana długości terminów sądowych

611 Zgodnie z dyspozycją normy z art. 84 PrPostSAdm terminy sądowe mogą
być, z ważnej przyczyny, przedłużane z urzędu lub też na wniosek strony, a tak-
że mogą być skracane, co może mieć miejsce jedynie na wniosek strony. Prze-
dłużenie lub skrócenie terminu należy zawsze wyłącznie do przewodniczące-
go, który ocenia, czy w danym przypadku zachodzi ważna przyczyna, o której
mowa w przepisie. Warunkiem koniecznym przedłużenia lub skrócenia terminu
przez przewodniczącego jest wystąpienie ważnej przyczyny, a więc pojawienie
się w postępowaniu okoliczności, które prowadzą odpowiednio do utrudnienia
lub uniemożliwienia dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie
bądź też do konieczności skrócenia terminu sądowego, a tym samym niejako
rodzą potrzebę przyspieszenia biegu postępowania sądowoadministracyjnego.
Nb. 611
66498795312510
66
IV. Uchybienie terminu

Uchybienie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie mia- 612
ło miejsce wtedy, gdy w trakcie trwania terminu wyznaczonego do dokonania
określonej czynności procesowej strona obowiązku tego nie dopełni, przy czym
bez znaczenia pozostają okoliczności, które doprowadziły do takiego stanu rze-
czy. Okoliczności te, a tym samym kwestia zawinienia strony lub też braku
zawinienia, będą miały natomiast wpływ na ewentualne przywrócenie terminu
przez sąd administracyjny.
Czynność w postępowaniu sądowoadministracyjnym podjęta przez stronę
(przez to pojęcie należy rozumieć również uczestników postępowania; por. sze-
rzej art. 12 PrPostSAdm) po upływie terminu jest czynnością ex lege bezsku-
teczną1. Uchybienie terminu przez stronę może, w przypadkach określonych
w treści odpowiednich norm prawnych, generować dodatkowe skutki dla stro-
ny. Zgodnie z art. 208 PrPostSAdm uchybienie terminu może również prowa-
dzić do nałożenia przez sąd administracyjny na stronę, która dopuściła się tego
uchybienia, dodatkowego obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie
przeciwnej, jeśli tylko sąd zakwalifikuje uchybienie tego terminu jako niesu-
mienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie strony.
V. Przywrócenie uchybionego terminu

Zasadniczym celem przywrócenia terminu jest wyeliminowanie negatyw- 613
nych skutków jego uchybienia, w sytuacji gdy do uchybienia doszło w rezulta-
cie okoliczności niezawinionych przez uczestnika postępowania, zobligowane-
go do dokonania pewnej czynności procesowej w oznaczonym czasie.
Przywróceniu podlegają wyłącznie terminy procesowe zarówno ustawo-
we, jak i sądowe, nie podlegają natomiast przywróceniu terminy o charakte-
rze materialnoprawnym oraz terminy przewidziane dla dokonania oznaczonych
czynności o charakterze sądowym2.
Zgodnie z art. 86 w zw. z art. 87 PrPostSAdm do przywrócenia terminu
przez sąd administracyjny konieczne jest kumulatywne spełnienie kilku prze-
słanek. Po pierwsze, musi wystąpić uprawdopodobnienie braku winy w uchy-
bieniu terminu procesowego. W powyższym kontekście należy wskazać, że
1
Zob. także post. WSA we Wrocławiu z 27.1.2014 r., I SA/Wr 2287/13, Legalis; post.
NSA z 23.7.2015 r., I GZ 507/15, Legalis; post. NSA z 23.7.2015 r., I GZ 506/15, Legalis;
uchw. NSA z 19.10.2015 r., I OPS 1/15, Legalis; uchw. NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13,
Legalis.
2
Uchw. NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, Legalis.
Nb. 612–613
66498795312510
66
brak jest w PrPostSAdm kryteriów, według których sąd administracyjny powi-

nien oceniać zachowanie podmiotu uchybiającego terminu jako nienoszącego
znamion winy. Oznacza to, że sąd administracyjny, oceniając fakt wystąpie-
nia powyższej przesłanki, będzie brał pod uwagę wszelkie okoliczności wystą-
pienia uchybienia. W orzecznictwie i w literaturze przyjmuje się, że brak winy
w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich
okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny mier-
nik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne
interesy.
Po drugie, uchybienie terminu ma powodować dla strony ujemne skutki
w zakresie postępowania sądowego. Nie będzie zatem możliwe przywrócenie
terminu, w sytuacji gdy jego uchybienie nie wywołało negatywnych dla pod-
miotu dopuszczającego się uchybienia konsekwencji procesowych1, jak rów-
nież mogłyby być one w inny sposób usunięte niż w drodze przywrócenia
uchybionego terminu.
Po trzecie, pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu ma zostać wniesio-
ne do sądu, w którym dana czynność procesowa miała być dokonana (lub też,
w sytuacjach określonych w art. 87 § 3 PrPostSAdm, pismo to ma być złożone
za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej), w ciągu 7 dni
od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (por. art. 87 PrPostSAdm)2.
W myśl postanowień z art. 87 PrPostSAdm przywrócenie uchybionego termi-
nu może nastąpić na wniosek strony (przez to pojęcie należy rozumieć każ-
dego uczestnika postępowania, który dopuścił się uchybienia terminu), jej
przedstawiciela ustawowego, pełnomocnika, kuratora ustanowionego do repre-
zentowania strony w postępowaniu, prokuratora, RPO, RMŚP oraz RPD. Pismo
z wnioskiem o przywrócenie terminu musi odpowiadać wszelkim warunkom
formalnym pisma procesowego oraz jasno i precyzyjnie wskazywać intencję
wnioskodawcy odnośnie do przywrócenia uchybionego terminu procesowego.
Wniosek taki nie może negować faktu uchybienia terminu i musi wskazywać
na przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie, a więc okoliczności upraw-
dopodobniające brak winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu3. Konieczne
jest zatem uzasadnienie wniosku okolicznościami, które wskazują, że strona nie
miała możliwości dokonania czynności w wyznaczonym terminie. Wymienione
1
Post. WSA w Gliwicach z 18.8.2020 r., III SA/Gl 261/20, Legalis; post. NSA
z 27.1.2015 r., II GZ 13/15, Legalis; post. NSA z 22.10.2014 r., I FZ 336/14, Legalis; post.
NSA z 13.2.2014 r., II FZ 23/14, Legalis.
2
Post. WSA w Opolu z 25.2.2015 r., I SA/Op 135/14, Legalis.
3
Por. np. post. WSA w Gdańsku z 6.12.2021 r., III SA/Gd 640/21, Legalis; post. WSA
w Gdańsku z 6.12.2021 r., III SA/Gd 637/21, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 6.12.2021 r.,
III SA/Gd 638/21, Legalis.
Nb. 613
66498795312510
66
pismo z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu musi zostać wniesio-

ne do właściwego sądu administracyjnego (lub też, w sytuacjach określonych
w art. 87 § 3 PrPostSAdm, za pośrednictwem właściwego organu administracji
publicznej) w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu.
Po czwarte wreszcie, równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie
terminu należy dokonać czynności, dla wykonania której termin był określo-
ny. Warunkiem koniecznym przywrócenia uchybionego terminu jest wreszcie
dokonanie przez uczestnika postępowania występującego z wnioskiem, równo-
cześnie ze złożeniem tego wniosku, czynności, której nie wykonał w terminie,
o którego przywrócenie występuje.
Kumulatywne zaistnienie przesłanek określonych w treści art. 86 i 87
PrPostSAdm będzie stanowiło podstawę faktyczną i prawną do wydania przez
sąd administracyjny postanowienia o przywrócenie wnioskodawcy terminu do
dokonania pewnej czynności procesowej w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. Natomiast w sytuacji, gdy którakolwiek ze wskazanych przesłanek nie
wystąpi, sąd administracyjny oddali wniosek o przywrócenie terminu1. Należy
przy tym wyraźnie zastrzec, że możliwość przywrócenia uchybionego terminu
została, co do zasady, ograniczona rocznym terminem liczonym od dnia uchy-
bionego terminu. Po jego upływie przywrócenie uchybionego terminu może
nastąpić wyłącznie w wyjątkowym przypadku. Przez „wyjątkowy przypadek”
należy rozumieć okoliczność nadzwyczajną, która uniemożliwiła stronie doko-
nanie czynności w normalnym trybie.
Sąd administracyjny rozstrzyga o przywróceniu uchybionego terminu
postanowieniem, które może zostać wydane również na posiedzeniu niejaw-
nym. Postanowienie oddalające wniosek o przywrócenie terminu nie jest pra-
womocnym orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie. Postępowanie
o przywrócenie terminu jest jedynie postępowaniem wpadkowym względem
głównego nurtu postępowania. Celem tego postępowania nie jest rozstrzyga-
nie ani o zasadności roszczeń dochodzonych przez stronę, ani też o dopuszczal-
ności wyrokowania w sprawie, lecz jedynie ocena zasadności wniosku o przy-
wrócenie terminu – w tym zbadanie, czy zaniechanie dokonania czynności
procesowej w przepisanym terminie było spowodowane okolicznościami nie-
zawinionymi przez stronę.
1
Post. NSA z 15.9.2021 r., I GZ 265/21, Legalis; post. NSA z 22.1.2021 r., II GZ 392/20,
Legalis; post. NSA z 26.11.2020 r., I GZ 333/20, Legalis; post. NSA z 10.5.2018 r., I GZ
128/18, Legalis; post. NSA z 16.4.2021 r., I GZ 61/21, Legalis; post. NSA z 22.4.2020 r., I GZ
52/20, Legalis; post. NSA z 5.11.2020 r., I GZ 306/20, Legalis; post. NSA z 26.2.2020 r., I OZ
120/20, Legalis; post. NSA z 5.9.2014 r., II GZ 489/14, Legalis.
Nb. 613
66498795312510
66
Na zakończenie wypada podkreślić, że sąd administracyjny uzyskał, na

mocy art. 89 PrPostSAdm, uprawnienie do wstrzymania – w sytuacji złoże-
nia wniosku o przywrócenie terminu – biegu postępowania lub do wstrzymania
wykonania orzeczenia. Może to nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek
strony. W tym ostatnim przypadku strona będzie składała odpowiedni wniosek
wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu. Sąd administracyjny
będzie rozstrzygał o wstrzymaniu postępowania lub wykonaniu orzeczenia sto-
sownie do okoliczności. Wstrzymanie biegu postępowania lub wykonania orze-
czenia będzie miało miejsce przede wszystkim w sytuacji, gdy z treści wniosku
o przywrócenie terminu będzie jasno wynikało, że istnieje znaczne prawdopo-
dobieństwo, iż wniosek ten zostanie uwzględniony.
§ 15. Posiedzenia sądowe

614 Zagadnienie posiedzeń sądowych zostało unormowane w rozdziale 7
PrPostSAdm. Reguluje on rodzaje posiedzeń, tryb zawiadamiania o nich i ich
odbywania, a także uczestnictwo w nich. Ważne kwestie dotyczące tych zagad-
nień są także ujęte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów
administracyjnych1.
Termin „posiedzenie sądowe” ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim
zakresem posiedzenia jawne i posiedzenia niejawne2. Posiedzeniem jawnym
jest rozprawa. Rozprawa służy merytorycznemu załatwieniu sprawy3. Posie-
dzenia niejawne stosowane są przykładowo w trybie uproszczonym, a także
rozstrzygane są na nich kwestie incydentalne, np. z art. 59 § 1 PrPostSAdm,
czy z art. 131 PrPostSAdm. Na posiedzeniu niejawnym sąd administracyjny
orzeka w składzie jednego sędziego, co stanowi odstępstwo od orzekania przez
sąd administracyjny w składzie 3 sędziów (zob. art. 16 § 1 i 2 PrPostSAdm).
615 Zasadą przyjętą przez ustawodawcę, wyrażoną w art. 90 § 1 PrPostSAdm,
jest jawność posiedzeń sądowych oraz rozpoznawanie spraw przez sąd na
rozprawie. Jawne odbywanie posiedzeń realizuje wymóg jawnego rozpatrze-
nia sprawy przez sąd. Wymóg ten składa się zaś na prawo do sądu wynikają-
ce z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jawne rozpoznanie spraw gwarantuje tak-
że unormowanie art. 10 PrPostSAdm. Wyjątki od tej zasady są dopuszczalne,
1
Dz.U. z 2015 r. poz. 1177.
2
Post. NSA z 20.8.2010 r., II OZ 764/10, Legalis.
3
Nb. 614–615
66498795312510
66
jeżeli wynikają z przepisów szczególnych. Odbycie w sprawie posiedzenia nie-

jawnego, jako wyjątku, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy1.
Rozszerzeniem powyższej zasady jest regulacja art. 90 § 2 PrPostSAdm,
umożliwiająca sądowi skierowanie sprawy na posiedzenie jawne i wyznacze-
nie rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu
niejawnym. Możliwość wyznaczenia posiedzenia jawnego jest uprawnieniem
sądu, a nie jego obowiązkiem2. Decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na
rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępo-
wania nie mają dla sądu charakteru wiążącego3.
Posiedzenia sądowe podlegają wyznaczeniu przez przewodniczącego
wydziału orzeczniczego lub sędziego sprawozdawcę z urzędu, jeżeli wymaga
tego stan sprawy. Sędzia sprawozdawca jest tym sędzią, do którego referatu
została przydzielona sprawa.
Możliwe jest zarządzenie przez sąd zgodnie z art. 111 PrPostSAdm połą-
czenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego
rozpoznania lub także rozstrzygnięć, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd
może także zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed
nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają
one ze sobą w związku. Ma to na celu przyspieszenie postępowania sądowego
(zob. art. 7 PrPostSAdm).
Strony uzyskują informację o wyznaczeniu posiedzenia jawnego dzięki
zawiadomieniu (art. 91 § 2 PrPostSAdm). Jest ono pisemne albo ustne. Forma
ustna ma postać ogłoszenia i dotyczy sytuacji, w której wyznaczenie posiedze-
nia następuje na posiedzeniu przy obecności strony. Jeżeli strona jest nieobecna
na posiedzeniu jawnym, wówczas zawsze należy jej doręczyć zawiadomienie
na następne posiedzenie. W praktyce zatem pierwsze zawiadomienie w sprawie
ma postać pisemną. Zazwyczaj także jest to jedyne zawiadomienie, ponieważ
w sprawach sądowoadministracyjnych przeważają sprawy rozstrzygane na jed-
nym terminie posiedzenia. Zgodnie bowiem z § 48 RegWewnUrzWSA rozpra-
wę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć
w jednym dniu, bez jej odraczania.
Zawiadomienie nie powinno zaskakiwać strony. W związku z tym prawo- 616
dawca gwarantuje, aby było ono doręczone co najmniej na 7 dni przed posie-
dzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do 3 dni.
Unormowanie to wynika z potrzeby zagwarantowania stronie możliwości
1
2
Post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 402/11, Legalis; post. NSA z 13.2.2014 r., II GSK
2272/13, Legalis.
3
Post. NSA z 9.9.2008 r., I FZ 337/08, Legalis.
Nb. 616
66498795312510
66
przygotowania się do udziału w rozprawie pod kątem merytorycznym, a także

z konieczności zapewnienia jej czasu do podjęcia działań o charakterze organi-
zacyjnym1.
W zawiadomieniu sąd oznacza jakiego rodzaju stawiennictwa na posiedze-
niu wymaga – obowiązkowego czy nieobowiązkowego. Zazwyczaj jest to sta-
wiennictwo nieobowiązkowe. Jednak sąd może w celu dokładniejszego wyja-
śnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo
przez pełnomocnika. Zarządzenie takie leży w kompetencji sądu, który ocenia,
czy istnieje taka potrzeba2.
Zawiadomienie o posiedzeniu powinno zawierać elementy wskazane
w art. 93 PrPostSAdm, tj.: imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamia-
nego oraz adres zawiadamianego; sąd oraz miejsce i czas posiedzenia; skarżą-
cego oraz przedmiot sprawy; cel posiedzenia; skutki niestawiennictwa. Dane te
umożliwiają zorientowanie się osobie zawiadamianej, czego dotyczy sprawa,
a także w jakim charakterze w niej występuje.
Jeśli strona ustanowiła w postępowaniu sądowym pełnomocnika, zawiado-
mienie należy doręczyć pełnomocnikowi (zob. art. 67 § 5 PrPostSAdm).
Posiedzenia sądowe odbywają się, co do zasady, w budynku sądowym
(art. 94 PrPostSAdm). Możliwe jest odbycie go poza tym budynkiem tylko
wówczas, gdy czynności sądowe muszą być wykonane w innym miejscu albo
gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym ułatwia przeprowadzenie
sprawy lub przyczynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów. W każdym
z tych przypadków posiedzenie sądowe odbywa się z zachowaniem wymagań
dotyczących bezpieczeństwa. Przewodniczący może jednak zarządzić przepro-
wadzenie posiedzenia jawnego przy użyciu urządzeń technicznych umożliwia-
jących jego przeprowadzenie na odległość. Wówczas uczestnicy mogą brać
udział w posiedzeniu sądowym, gdy przebywają w budynku innego sądu, i tam
dokonywać czynności procesowych. Przebieg czynności procesowych trans-
mituje się z sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie do miejsca poby-
tu uczestników postępowania oraz z miejsca pobytu uczestników postępowania
do sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie.
Poza stronami postępowania sądowoadministracyjnego w postępowaniu
przed sądem mogą wziąć udział podmioty instytucjonalne wskazane w art. 92
PrPostSAdm. Są to prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik
Praw Dziecka, przy czym postępowanie toczy się z ich udziałem, jeżeli wnie-
śli oni skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem. Nie
ma zatem automatyzmu w tym udziale i konieczne jest zgłoszenie tych podmio-
1
2
Nb. 616
66498795312510
66
tów. Jednocześnie, aby nie tamować rozpoznania sprawy, ustawodawca przewi-

duje, że nieobecność prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecz-
nika Praw Dziecka na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez
sąd. W postępowaniu przed sądem administracyjnym może także uczestniczyć
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców na prawach przysługujących pro-
kuratorowi.
Wstęp na posiedzenia jawne na salę sądową mają strony i osoby wezwane, 617
a także osoby pełnoletnie. Regulacja ta, wyrażona w art. 95 § 1 PrPostSAdm,
gwarantuje więc każdej osobie pełnoletniej, niemającej statusu uczestnika
postępowania sądowoadministracyjnego, wstęp na salę sądową, na której odby-
wa się posiedzenie jawne. Występuje ona wówczas w charakterze publiczno-
ści. W razie przewidywanego udziału w posiedzeniu licznej publiczności prze-
wodniczący wydziału orzeczniczego może zarządzić wydawanie kart wstępu
na salę rozpraw (§ 43 ust. 1 RegWewnUrzWSA). Wyjątkowo przewodniczący
składu orzekającego może zezwolić małoletnim na obecność na posiedzeniu.
Inaczej kwestia wstępu na posiedzenie przedstawia się w przypadku posie-
dzeń niejawnych. Wstęp na nie – ze względu na naturę tych posiedzeń – mają
tylko osoby wezwane.
Wyłom od powyższej zasady wstępu na posiedzenia jawne jest przewi-
dziany w sytuacji, w której publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności,
bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być
ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne (art. 96 PrPostSAdm).
Ze względu na te wartości chronione prawodawca dopuszcza zarządzenie przez
sąd z urzędu odbycia całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamknię-
tych. Posiedzenie przy drzwiach zamkniętych może odbyć się także na wnio-
sek strony, jeżeli wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny waż-
ny interes prywatny. W takiej sytuacji postępowanie dotyczące tego wniosku
odbywa się przy drzwiach zamkniętych, zaś postanowienie w tym przedmiocie
sąd ogłasza publicznie. Powyższa regulacja jest zgodna z wyłączeniami jawno-
ści rozprawy wskazanymi w art. 45 ust. 2 Konstytucji RP.
Jednak nawet na posiedzeniach odbywających się przy drzwiach zamknię-
tych mogą być na sali obecni, poza stronami i ich przedstawicielami ustawo-
wymi i pełnomocnikami (przedstawicielami umownymi), także prokurator oraz
osoby zaufania (art. 97 PrPostSAdm). Osoby zaufania może wskazać każda ze
stron w liczbie maksymalnie dwóch. Ogłoszenie orzeczenia kończącego postę-
powanie w sprawie odbywa się publicznie. Chodzi w tym przypadku o jego
sentencję (zob. art. 139 § 3 zd. 3 PrPostSAdm).
Posiedzenie prowadzi przewodniczący składu orzekającego (art. 98 618
PrPostSAdm). On je otwiera i zamyka. Przewodniczący udziela głosu, zadaje
Nb. 617–618
66498795312510
66
pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza orzeczenia. Posiada on także

uprawnienie do odebrania głosu, gdy przemawiający go nadużywa. Może rów-
nież uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne.
Zasadniczo rozprawa przebiega następująco:
1) wywołanie rozprawy;
2) otwarcie rozprawy;
3) sprawdzenie obecności;
4) wnioski formalne;
5) sprawozdanie sędziego sprawozdawcy;
6) głosy stron;
7) zamknięcie rozprawy.
Rozprawa rozpoczyna się zatem od wywołania sprawy przez protokolan-
ta. Jeżeli posiedzenie odbywa się z udziałem stron, wówczas sprawa jest uwi-
doczniona na wokandzie. Wokanda w dniu posiedzenia jest wywieszana lub
wyświetlana na monitorze, przed salą, w której odbywa się posiedzenie. Na
bieżąco są uwidaczniane na niej zmiany w toku posiedzenia, w szczególno-
ści informacje o opóźnieniu w rozpoznawaniu spraw, przerwie, zdjęciu spra-
wy z wokandy oraz o zakończeniu poszczególnych spraw (§ 14 ust. 3 zarządze-
nia Nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.8.2015 r. w sprawie
ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych1).
W czasie wejścia sądu na salę rozpraw, ogłaszania wyroku oraz w czasie
opuszczania sali przez sąd wszyscy obecni na sali, w tym także prokurator i pro-
tokolant uczestniczący w posiedzeniu, powstają z miejsc. W czasie posiedzenia
każda osoba powstaje z miejsca, gdy przemawia do sądu lub gdy sąd zwraca się
do niej. W uzasadnionych przypadkach przewodniczący składu orzekającego
może zezwolić na pozostawanie w pozycji siedzącej (§ 44 RegWewnUrzWSA).
Przewodniczący składu orzekającego na rozprawie zajmuje miejsce środ-
kowe za stołem sędziowskim, a pozostali sędziowie obok przewodniczącego.
W czasie rozpraw sędziowie używają togi jako stroju urzędowego, a sędzia
przewodniczący składu orzekającego na rozprawie – także łańcucha z wizerun-
kiem orła, według wzoru ustalonego dla godła państwowego. Prokurator i skar-
żący zajmują miejsce przed stołem sędziowskim po prawej stronie, a strona
przeciwna oraz uczestnicy postępowania – po lewej stronie (§ 45, 42 RegWewn-
UrzWSA).
619 Po wywołaniu sprawy, przewodniczący składu orzekającego sprawdza
obecność stron i pełnomocników (§ 46 RegWewnUrzWSA). Należy podkre-
1
Zob. http://www.nsa.gov.pl/zarzadzenia-prezesa-nsa/zasady-biurowosci-w-sadach-admi-
nistracyjnych,news,39,221.php.
Nb. 619
66498795312510
66
ślić, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymu-

je rozpoznania sprawy (art. 107 PrPostSAdm). Udział stron w postępowaniu
jest dobrowolny, stanowi prawo strony, a nie jej obowiązek1. Dotyczy to jednak
stron i pełnomocników, którzy zostali prawidłowo zawiadomieni2. Regulacja
art. 107 PrPostSAdm wprowadza domniemanie, że nieobecność prawidłowo
zawiadomionej strony na rozprawie należy uznać za równoznaczną z wnio-
skiem o rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność3. W razie nieobecności strony
lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący składu orzekającego lub
wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twier-
dzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy (art. 108 PrPostSAdm).
Po sprawdzeniu obecności strony mogą zgłosić wnioski formalne, np. wnio- 620
sek o odroczenie terminu rozprawy. Jednak nawet na zgodny wniosek stron sąd
może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny (art. 99 PrPostSAdm).
Możliwość odroczenia rozprawy ma charakter wyjątkowy i podjęcie takiej
decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy będzie można stwierdzić, że fak-
tycznie zachodzi ważna przyczyna4. Zgodny wniosek stron o odroczenie posie-
dzenia nie jest dla sądu wiążący5.
Rozprawa ulega odroczeniu z urzędu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidło-
wość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub
jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną zna-
ną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub
jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności (art. 109
PrPostSAdm). Przykładem powyższej przeszkody może być: choroba potwier-
dzona zaświadczeniem lekarskim6, kolizja terminu rozprawy z terminami
innych rozpraw7, powódź, zamieć śnieżna, katastrofa kolejowa, śmierć osoby
bliskiej8.
Ponadto, rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiado-
mić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie bra-
ły udziału w sprawie w charakterze stron (art. 110 PrPostSAdm). Odroczenie
1
M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska, Komentarz do art. 91, [w:] R. Hauser,
M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,
2
3
Post. NSA z 11.5.2011 r., II FZ 205/11, Legalis.
4
Wyr. WSA w Krakowie z 14.1.2011 r., I SA/Kr 883/10, Legalis.
5
Post. WSA w Łodzi z 17.1.2008 r., II SA/Łd 829/07, Legalis.
6
7
8
Nb. 620
66498795312510
66
posiedzenia następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, które wpisuje

się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, wskazując przyczynę odro-
czenia1. W razie odroczenia posiedzenia ogłasza się stronom i innym osobom
zainteresowanym, obecnym na posiedzeniu, termin następnego posiedzenia,
chyba że niezwłoczne wyznaczenie następnego terminu nie jest możliwe (§ 49
RegWewnUrzWSA).
Jeżeli rozprawa nie podlega odroczeniu, następuje sprawozdanie sędzie-
go, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym
uwzględnieniem zarzutów skargi (art. 106 PrPostSAdm). Po złożeniu sprawoz-
dania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania
i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy
prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący składu orzekają-
cego udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności.
Zgodnie z przyjętym modelem postępowania przed sądami administra-
cyjnymi podstawą orzekania tych sądów są akta sprawy administracyjnej
wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji
publicznej w toku całego postępowania administracyjnego2. W postępowaniu
sądowoadministracyjnym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane oraz
może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli
jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nad-
miernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 i 4 PrPostSAdm).
Ujmując rzecz inaczej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie pro-
wadzi się postępowania dowodowego. Wyjątkowo dopuszczalny jest tyl-
ko dowód z dokumentu3. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola decy-
zji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Przenoszenie cię-
żaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozo-
staje w sprzeczności z tą rolą sądu4. Ponadto, skorzystanie z przeprowadzenia
dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu5.
Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumen-
tów, jest niedopuszczalne. Artykuł 106 § 3 PrPostSAdm wyznacza ścisłe grani-
ce dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym
nowych dowodów6.
1
M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2021, s. 630.
2
3
4
Wyr. WSA z 10.10.2007 r., VI SA/Wa 1116/07, Legalis.
5
6
Nb. 620
66498795312510
66
Przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu sąd dokonuje

z urzędu lub na wniosek stron. Do tego postępowania dowodowego stosuje się
odpowiednio przepisy KPC. Zatem sąd administracyjny w postępowaniu tym
nie przeprowadza np. dowodu z zeznań świadków czy opinii biegłych.
W toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy w razie uchy-
lania się organu od zastosowania się do podjętych – postanowienia sądu lub
zarządzenia przewodniczącego – sąd może orzec na podstawie art. 112 PrPost-
SAdm o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana w wyso-
kości określonej w art. 154 § 6 PrPostSAdm, czyli do wysokości dziesięcio-
krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej
w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych
przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Posiedzenie sądowe kończy się zamknięciem rozprawy przez przewodni- 621
czącego składu orzekającego, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną
(art. 113 PrPostSAdm). Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy
ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych
stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zby-
teczne.
Od 31.3.2020 r. do 15.5.2020 r., na podstawie art. 15zzs ust. 6 COVIDU, 622
w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszone-
go z powodu COVID-19, co do zasady, nie przeprowadzało się rozpraw ani
posiedzeń jawnych. Natomiast od 16.5.2020 r., po zmianach wprowadzonych
3.7.2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo
stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwo-
łania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA przepro-
wadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prze-
prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budyn-
ku sądu. Co więcej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posie-
dzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można
przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obra-
zu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w skła-
dzie 3 sędziów (art. 15zzs4 ust. 2 i 3 COVIDU).
Z przebiegu posiedzenia jawnego sporządza się protokół (art. 100 PrPost- 623
SAdm). Jego celem jest zapewnienie możliwości odtworzenia w każdym stanie
sprawy dokładnego przebiegu posiedzenia1.
1
Nb. 621–623
66498795312510
66
Z chwilą podpisania protokół uzyskuje moc dowodową dokumentu urzędo-

wego, co uniemożliwia powoływanie się na odmienny przebieg danego posie-
dzenia1. Protokół spisuje protokolant pod kierunkiem przewodniczącego skła-
du orzekającego. Protokolantem może być pracownik sekretariatu, aplikant
lub praktykant wyznaczony przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego
lub kierownika sekretariatu. Protokół podpisują przewodniczący i protokolant.
Natomiast z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie
wydano orzeczenia. Z posiedzenia niejawnego nie spisuje się protokołu, chy-
ba że na posiedzeniu tym wysłuchano osoby wezwane przez sąd lub dokonano
innych czynności procesowych (§ 51 ust. 3 RegWewnUrzWSA). Zarówno pro-
tokół, jak i notatka urzędowa mogą być utrwalone w systemie teleinformatycz-
nym sądu i opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Protokół zawiera elementy wskazane w art. 101 PrPostSAdm. Są nimi:
oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, pro-
tokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawi-
cieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę co do
jawności. W protokole opisuje się przebieg posiedzenia, w szczególności wnio-
ski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posie-
dzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone. Jeżeli sporządzenie odrębnej
sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w proto-
kole treści samego rozstrzygnięcia. Zamiast podania wniosków i twierdzeń
można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze, a także czynno-
ści stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół zawiera zatem
jedynie istotne wnioski i stwierdzenia. Powyższego przepisu nie można rozu-
mieć w ten sposób, że protokół powinien obejmować szczegółowe streszcze-
nie wywodów strony zawartych w pismach procesowych złożonych do akt
sprawy2.
Do protokołu można zgłaszać załączniki w toku posiedzenia w posta-
ci wniosków, oświadczeń, uzupełnień i sprostowań wniosków i oświadczeń
(art. 104 PrPostSAdm). Gdy stronę zastępuje pełnomocnik fachowy – adwo-
kat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący
może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie. Załącz-
nik do protokołu rozprawy nie ma znaczenia autonomicznego. Jego rola jest
pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności rozprawy3. Załącz-
1
Wyr. NSA z 13.9.2007 r., II OSK 1192/06, Legalis; post. WSA w Poznaniu
z 14.2.2008 r., III SA/Po 736/05, Legalis.
2
Post. NSA z 27.3.2012 r., I OSK 1385/11, Legalis.
3
Nb. 623
66498795312510
66
nik do protokołu może zawierać wyłącznie treści pozbawione charakteru do-

wodu1.
Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym 624
posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wno-
sząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (art. 105 PrPostSAdm). Jest to
o tyle ważne, że stronie, która nie zgłosiła takiego zastrzeżenia, nie przysłu-
guje w dalszym toku postępowania prawo powoływania się na takie uchybie-
nia, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien
wziąć pod rozwagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła
zastrzeżeń bez swojej winy. Celem tej regulacji jest zapobieganie nielojalno-
ści procesowej przez zobligowanie stron do zwracania na bieżąco uwagi sądu
na wszelkie uchybienia procesowe w celu ich niezwłocznego wyeliminowa-
nia i niedopuszczenie do celowego tolerowania przez strony takich uchybień
z zamiarem późniejszego wykorzystania ich w środkach odwoławczych2.
Jeżeli strony mają uwagi do treści protokołu mogą żądać jego sprostowa-
nia lub uzupełnienia na podstawie art. 103 PrPostSAdm. Tryb sprostowania
i uzupełnienia protokołu jest trybem kontroli stron postępowania nad jego tre-
ścią. Żądanie to należy zgłosić na następnym posiedzeniu, nie później jednak
niż w terminie 30 dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Jest
ono rozpatrywane przez przewodniczącego. Od zarządzenia przewodniczącego
strony mogą odwołać się do sądu w terminie 7 dni od doręczenia im zarządze-
nia. Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą
odwołać się do sądu orzekającego, do czasu zamknięcia rozprawy (art. 114
PrPostSAdm).
Możliwe jest także utrwalenie przebiegu czynności protokołowanych za
pomocą aparatury dźwiękowej (art. 102 PrPostSAdm). O takim utrwaleniu
należy uprzedzić wszystkie osoby uczestniczące w czynności przed uruchomie-
niem aparatury.
§ 16. Postępowanie mediacyjne

I. Uwagi ogólne
W ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej może być 625
przeprowadzone postępowanie mediacyjne, które czasowo zastępuje postępo-
wanie sądowoadministracyjne. Mediacja jest to metoda rozwiązywania sytu-
1
Wyr. NSA z 8.12.2004 r., GSK 847/04, Legalis.
2
Wyr. SN z 4.10.2006 r., II CSK 229/06, Legalis.
Nb. 624–625
66498795312510
66
acji i kwestii spornych, w której osoba trzecia, niezainteresowana konkretnym

rozstrzygnięciem problemu, stara się pomóc niewładczymi środkami w osią-
gnięciu przez zwaśnione strony akceptowalnego rozwiązania. Instytucja ta jest
obecnie wykorzystywana w ramach postępowania cywilnego, karnego i admi-
nistracyjnego, a na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego została
uregulowana w art. 115–118 PrPostSAdm. Stanowiła ona pierwowzór dla regu-
lacji zawartej w przepisach KPA. Mediacja zarządzona w ramach postępowania
sądowoadministracyjnego może być uznana za dodatkową możliwość kontroli
swojego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej.
II. Charakter postępowania mediacyjnego

626 Postępowanie mediacyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym
ma charakter nieobligatoryjny i może być przeprowadzone, co do zasady,
na wniosek skarżącego lub organu administracji publicznej, złożony jesz-
cze przed wyznaczeniem rozprawy. Dodatkowo, na podstawie art. 115 § 2
PrPostSAdm, może być ono zarządzone przez sąd również bez takiego
wniosku, a więc z urzędu, jeżeli sąd uzna przeprowadzenie mediacji za celowe
(w tym przypadku nawet po wyznaczeniu terminu rozprawy). Celem mediacji,
zgodnie z PrPostSAdm, ma być wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycz-
nych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej
załatwienia, w granicach powszechnie obowiązującego prawa. W rzeczywisto-
ści mediacja będzie więc kolejną szansą dla organu administracji publicznej do
weryfikacji posiadanej wiedzy o sprawie administracyjnej, a w konsekwencji
do ewentualnej weryfikacji swojego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w dok-
trynie, może to być nawet forma dogodniejsza od przeprowadzanej wcze-
śniej samokontroli.
Mediacja jest postępowaniem niejawnym. Wszystkie podmioty uczestni-
czące w niej są obowiązane do zachowania w tajemnicy faktów, które poznały
w związku z jej przebiegiem. Pozyskane w ramach postępowania mediacyjne-
go informacje, w tym przede wszystkim propozycje ugodowe, ujawnione fak-
ty czy złożone oświadczenia nie mogą być wykorzystywane po jego zakończe-
niu. Wyjątek stanowią tu informacje zawarte w protokole z przebiegu mediacji,
które będą dalej wykorzystywane przez organ administracji publicznej (będący
stroną mediacji) do podejmowania konkretnych działań w związku pozytyw-
nym rezultatem mediacji.
Nb. 626
66498795312510
66
III. Mediator
Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany, co do zasady, przez 627
strony postępowania sądowoadministracyjnego. Powinna to być osoba fizyczna
posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca z pełni praw
publicznych. W szczególności, mediatorem może być profesjonalista wpisa-
ny na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób, prowadzonych
przez prezesa sądu okręgowego. Wskazana osoba ma zachowywać bezstron-
ność przy przeprowadzanych czynnościach. W razie wystąpienia okoliczności,
które mogłyby zakwestionować jego obiektywność (w tym okoliczności wska-
zane w przepisach dotyczących wyłączenia sędziego – art. 18 PrPostSAdm),
mediator obowiązany jest je niezwłocznie ujawnić stronom mediacji.
Jeżeli postępowanie mediacyjne zostało zarządzone z urzędu, a strony
nie dokonały wspólnego wyboru mediatora, sąd administracyjny samodziel-
nie wyznaczy mediatora posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności
w zakresie prowadzenia mediacji w danego typu sprawach.
IV. Przeprowadzenie mediacji

Po skierowaniu sprawy do mediacji, przewodniczący wydziału powinien 628
niezwłocznie przekazać ustanowionemu mediatorowi dane kontaktowe stron
oraz ich pełnomocników, w tym przede wszystkim numery telefonów i adresy
poczty elektronicznej (o ile je posiada). Mediator, co do zasady, zyskuje rów-
nież dostęp do akt sprawy, z możliwością otrzymywania odpisów, kopii lub
wyciągów z tych akt, o ile strony mediacji nie zakwestionują tego prawa w ter-
minie tygodnia od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu
stron na mediacje.
Wszystkie działania podejmowane w trakcie mediacji mają prowadzić do
osiągnięcia jej celu, a więc do wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycz-
nych i prawnych sprawy, a także do przyjęcia przez strony ustaleń co do sposo-
bu jej załatwienia. Z przebiegu postępowania mediacyjnego sporządza się pro-
tokół, wskazujący czas i miejsce przeprowadzenia mediacji, imię i nazwisko
(nazwę) skarżącego, oznaczenie organu administracji publicznej, imię i nazwi-
sko mediatora, wraz z adresami powyższych podmiotów, dokonane ustalenia
co do sposobu załatwienia sprawy administracyjnej oraz podpisy mediatora,
skarżącego i przedstawiciela organu. Odpisy protokołu trafiają niezwłocznie do
stron mediacji oraz do sądu administracyjnego, przed którym toczy się postę-
powanie.
Nb. 627–628
66498795312510
66
Ustalenia dokonane w trakcie postępowania mediacyjnego stają się podsta-

wą do uchylenia lub zmiany zaskarżonego aktu administracyjnego przez organ
administracji publicznej albo podstawą do wykonania lub podjęcia przez ten
organ określonej czynności, w zakresie posiadanych kompetencji i określonej
na ich podstawie właściwości.
Jeżeli strony w trakcie postępowania mediacyjnego nie dojdą do konsensu-
su i nie wskażą spójnych ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, sąd rozpo-
znaje sprawę w normalnym trybie.
V. Wynagrodzenie mediatora
629 O ile mediator nie wyraził zgody na przeprowadzenie czynności media-
cyjnych nieodpłatnie, przysługuje mu prawo do wynagrodzenia za wykona-
ną pracę, niezależnie od finalnych rezultatów mediacji. Dodatkowo, powinien
on uzyskać zwrot wydatków związanych z podjętymi czynnościami, w tym
np. zwrot kosztów wynajmu pomieszczeń do przeprowadzenia mediacji czy
zwrot kosztów dojazdów do miejsca mediacji. Powyższe należności pokry-
wane są przez strony mediacji (skarżącego lub skarżących i organ administra-
cji publicznej). W rozporządzeniu ministra właściwego do spraw administracji
publicznej określona została wysokość wynagrodzenia mediatora oraz wydatki
podlegające zwrotowi1.
VI. Skarga na akt wydany na podstawie ustaleń z postępowania

mediacyjnego
630 Na akt wydany przez organ administracji publicznej na podstawie usta-
leń dokonanych w ramach postępowania mediacyjnego (art. 117 § 1 PrPost-
SAdm) przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w ter-
minie 30 dni od dnia doręczenia stosownego aktu, wykonania albo podjęcia
danej czynności. Przepis ten nie wskazuje kręgu podmiotów legitymowanych
do skorzystania z tego środka, co w niektórych przypadkach może pozwolić na
szeroką interpretację. Wniesiona skarga będzie rozpatrywana łącznie ze skargą
wniesioną pierwotnie do sądu administracyjnego w sprawie, w której przepro-
wadzono mediacje. Jest to forma pewnego rodzaju gwarancji dla skarżącego,
że ewentualne postępowanie mediacyjne nie spowoduje zmniejszenia zakresu
1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.6.2017 r. w sprawie
wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu
przed sądem administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1087).
Nb. 629–630
66498795312510
66
gwarantowanej prawnie ochrony. Jeżeli w powyżej wskazanym terminie nie

zostanie jednak wniesiona do sądu nowa skarga, albo wniesiona skarga zostanie
przez sąd oddalona, umorzeniu podlega pierwotne postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne.
§ 17. Tryb uproszczony

W celu przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, ustawo- 631
dawca postanowił wprowadzić do przepisów PrPostSAdm pewnego rodza-
ju fakultatywny uproszczony model działania, możliwy do wykorzystania,
co do zasady, w enumeratywnie wskazanych przypadkach. Regulacje zawarte
w art. 119–122 PrPostSAdm należy uznać jednak za bardzo lakoniczny zbiór
zasad postępowania. Istotą trybu uproszczonego i zarazem podstawową różnicą
względem normalnego trybu postępowania jest rozpoznanie sprawy na posie-
dzeniu niejawnym (a nie na rozprawie) przez 3-osobowy skład sędziowski
(art. 120 PrPostSAdm).
Zgodnie z art. 119 PrPostSAdm sprawa może być rozpoznana w trybie
uproszczonym przede wszystkim, gdy badana decyzja lub postanowienie są
dotknięte wadą nieważności (wymienioną w art. 156 § 1 KPA lub w innych
przepisach) albo wydane zostały z naruszeniem prawa, pozwalającym na
wznowienie postępowania, a także w sytuacji, gdy decyzja wydana została
w ramach administracyjnego postępowania uproszczonego, uregulowanego
w przepisach KPA. Dodatkowo tryb uproszczony może być wykorzystany, gdy
przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyj-
nym, na które służy zażalenie, postanowienie kończące postępowanie, posta-
nowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie z postępowania
egzekucyjnego i zabezpieczającego, o ile przysługuje na nie zażalenie, a także
gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania oraz gdy mamy do czynienia z sytuacją nieprzekazania sądowi admi-
nistracyjnemu skargi, pomimo wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 2
PrPostSAdm). Tryb uproszczony może być wykorzystany również w innych
przypadkach na wniosek strony postępowania, o ile żadna z pozostałych stron
w terminie 14 dni od dnia stosownego zawiadomienia nie zażąda przeprowa-
dzenia rozprawy.
Jeżeli w trakcie rozpoznania sprawy sąd uzna, ze względu na jej skompliko-
wany charakter, że nie nadaje się ona do rozpoznania w trybie uproszczonym,
może przekazać sprawę do rozpoznania w myśl zasad ogólnych na rozprawie.
Nb. 631
66498795312510
66
§ 18. Zawieszenie i podjęcie postępowania

632 Istnieją sytuacje, które powodują, że postępowanie sądowe przejściowo nie
może się toczyć, z uwagi na brak możliwości reprezentowania praw strony lub
z innych przyczyn. W takim wypadku konieczne jest zawieszenie postępowa-
nia, celem osiągnięcia stanu pozwalającego na dalsze prowadzenie postępowa-
nia lub – w ostateczności, w sytuacjach przewidzianych w PrPostSAdm – usta-
lenia, że postępowanie powinno zostać umorzone.
Postępowanie przed sądem administracyjnym może być zawieszone z mocy
prawa, z urzędu (tu wyróżniamy zawieszenie obligatoryjne, kiedy sąd musi
zawiesić postępowanie i zawieszenie fakultatywne, kiedy sąd zawiesza postę-
powanie, ale nie ma takiego obowiązku), na zgodny wniosek stron (jest to
zawieszenie fakultatywne – sąd może zawiesić postępowanie, ale nie musi)
oraz na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku postę-
powania, którego stroną jest podmiot w restrukturyzacji (jest to zawieszenie
obligatoryjne).
Zawieszenie z mocy prawa następuje tylko w jednym wypadku, mianowicie
kiedy sąd zaprzestaje czynności wskutek siły wyższej. Zawieszenie postępowa-
nia dotyczy wszystkich czynności – przepisy PrPostSAdm nie przewidują czę-
ściowego zawieszenia postępowania1.
Z urzędu sąd musi zawiesić postępowanie (obligatoryjnie), jeśli wystąpi
którakolwiek z następujących przesłanek:
1) śmierć strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utrata przez nich zdol-
ności procesowej, utrata przez stronę zdolności sądowej lub utrata przez
przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela (ma skutek
od dnia śmierci, utraty zdolności procesowej lub sądowej lub dnia utraty
charakteru przedstawiciela ustawowego);
2) w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki
uniemożliwiające jej działanie;
3) strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozba-
wionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu;
4) w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a spra-
wa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości (ma skutek
od dnia wszczęcia postępowania upadłościowego);
5) sąd w tym postępowaniu przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Konsty-
tucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
1
Post. NSA z 3.2.2012 r., II OZ 52/12, Legalis.
Nb. 632
66498795312510
66
6) skarga została wniesiona do sądu po wszczęciu postępowania administra-

cyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wzno-
wienia postępowania;
7) zarządca sukcesyjny przestał pełnić tę funkcję albo zarząd sukcesyjny wy-
gasł (w przypadku gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy suk-
cesyjnego).
Nie zawiesza się jednak postępowania w wypadku śmierci strony, jeśli
przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle
związanych z osobą zmarłego (art. 124 § 3 PrPostSAdm). Wynika to z tego,
że postępowanie wraz ze śmiercią strony staje się bezprzedmiotowe, a zatem
występuje przesłanka do jego umorzenia w drodze postanowienia (art. 161 § 1
pkt 2 PrPostSAdm). Będzie to dotyczyło takich postępowań, których przed-
miot odnosi się przykładowo do obywatelstwa, pozwolenia na broń czy zmiany
imienia i nazwiska.
Istnieje jeszcze jedna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowa- 633
nia, która nie została wskazana w wyliczeniu powyżej z tego względu, że sąd
nie działa tutaj z urzędu, ale na wniosek. Sąd na wniosek Bankowego Fun-
duszu Gwarancyjnego zawiesza postępowanie, którego stroną jest podmiot
w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z 10.6.2016 r.
o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów
oraz przymusowej restrukturyzacji1, w przypadku gdy jest do niezbędne do
prawidłowego prowadzenia przymusowej restrukturyzacji, w tym zastoso-
wania instrumentów restrukturyzacji. Nie jest wystarczający sam wniosek
BFG – sąd każdorazowo musi zbadać, czy zawieszenie jest niezbędne do pra-
widłowego prowadzenia przymusowej restrukturyzacji.
Z urzędu sąd może zawiesić postępowanie (fakultatywnie), jeśli wystąpi
którakolwiek z następujących przesłanek:
1) rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania
administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem
Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2) rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącej się procedury rozstrzy-
gania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania w rozumieniu art. 2
pkt 6 ustawy z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwój-
nego opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych2;
3) ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mo-
głoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;
1
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 2200 ze zm.
Nb. 633
66498795312510
66
4) nie można nadać sprawie dalszego biegu na skutek braku lub wskazania
złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarzą-
dzeń;
5) śmierć pełnomocnika (w sytuacji, gdy strona nie działa przed sądem osobi-
ście).
W pierwszym i drugim przypadku rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi
być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministra-
cyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania1.
Trzeci przypadek odnosi się do rzeczywistego wpływu innych postępowań
na wynik postępowania administracyjnego. Przykładowo, jeśli istnieje ryzyko,
że decyzja, której dotyczy postępowanie, została wydana na skutek płatnej pro-
tekcji, konieczne może być niejako poczekanie na sąd, który stwierdzi winę.
Podobnie w przypadku postępowań dotyczących składania fałszywych zeznań
czy fałszerstwa dokumentów, które mają być dowodami w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym.
W obu przypadkach powyżej, jeżeli postępowanie karne lub administracyj-
ne, mogące mieć wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, nie
jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd admi-
nistracyjny wyznacza termin do wszczęcia postępowania.
Czwarty przypadek odnosi się np. do sytuacji, w której wpłynęło pierwsze
pismo w sprawie, ale z uwagi na brak adresu skarżącego (a nie innych uczest-
ników postępowania) nie można wezwać go do uzupełnienia braków formal-
nych pod rygorem zostawienia pisma bez rozpoznania (instytucja z art. 49 § 1
PrPostSAdm). Ponadto obejmuje sytuacje, w których konieczne jest oczekiwa-
nie na wykonanie przez skarżącego innych zarządzeń sądu. Przykładem takie-
go zarządzenia może być zarządzenie dotyczące wyznaczenia terminu do uzu-
pełniania składu właściwych organów skarżącego. Na podstawie art. 31 § 1
PrPostSAdm sąd wyznaczy termin do ich uzupełnienia. W przypadku, gdy
skarżący nie uzupełni tych braków, czyli nie wykona zarządzenia, sąd nie może
nadać sprawie biegu.
Piąta sytuacja dotyczy śmierci pełnomocnika, czyli przedstawiciela stro-
ny z wyboru. To różni tę przesłankę od przesłanki obligatoryjnego zawiesze-
nia z art. 124 § 1 pkt 1 PrPostSAdm, gdzie sąd musi zawiesić postępowanie
w wypadku śmierci przedstawiciela ustawowego. W przypadku śmierci przed-
stawiciela wybranego przez stronę sąd może dalej prowadzić postępowanie kie-
rując pisma bezpośrednio do strony lub może je zawiesić celem ustanowienia
przez stronę nowego pełnomocnika.
1
Post. NSA z 24.1.2018 r., II FSK 3668/17, Legalis.
Nb. 633
66498795312510
66
Sąd może także zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron (art. 126 634
PrPostSAdm).
Skutki zawieszenia postępowania określone zostały w art. 127 PrPostSAdm.
Jeżeli postępowanie zostało zawieszone na wniosek stron lub z uwagi na nie-
możność nadania sprawie biegu, skutkiem jest wstrzymanie biegu wyłącznie
terminów sądowych. W pozostałych przypadkach, żadne terminy nie biegną.
W każdym przypadku sąd nie podejmuje żadnych czynności, chyba że mają na
celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Działania stron wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania.
W przypadku zawieszenia postępowania może ono być dalej prowadzo-
ne po jego podjęciu lub musi być umorzone. W zależności od tego z jakiego
względu postępowanie było zawieszone, może się ono różnie zakończyć. Jeśli
ustaje przyczyna zawieszenia, sąd podejmuje postępowanie z urzędu, na
zasadach określonych w art. 128 § 1 PrPostSAdm. Sąd musi jednak umorzyć
postępowanie:
1) z uwagi na niezgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania, w przypad-
ku postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron lub w wypadku
określonym w art. 125 § 1 pkt 3 PrPostSAdm;
2) w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdol-
ność sądową, a w każdym razie po upływie wydania postanowienia o za-
wieszeniu z tej przyczyny;
3) w razie śmierci strony, po upływie 5 lat od dnia wydania postanowienia
o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny.
§ 19. Orzeczenia sądowe

Po rozpatrzeniu skargi sąd orzeka w formie wyroku. Jeżeli sąd odmawia 635
uwzględnienia skargi, czyni to przez jej oddalenie (por. art. 151 PrPostSAdm).
Natomiast wówczas, gdy sąd uznaje skargę za zasadną, dostrzegając
w zaskarżonym akcie naruszenie prawa, orzeka o skutkach prawnych tego naru-
szenia. Artykuł 145 PrPostSAdm przewiduje różnorodne kierunki ukształto-
wania wyroku przez sąd, w sytuacji gdy po przeprowadzonej rozprawie zde-
cyduje się uwzględnić skargę – wśród nich można wskazać przede wszystkim
działanie polegające na zastosowaniu środków prowadzących do uchylenia
(art. 145 § 1 pkt 1 PrPostSAdm) lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego
aktu (art. 145 § 1 pkt 2 PrPostSAdm). W powyższych przypadkach, gdy sąd
stwierdzi ponadto podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego,
zobligowany jest umorzyć jednocześnie takie bezprzedmiotowe postępowanie
Nb. 634–635
66498795312510
66
administracyjne (art. 145 § 3 PrPostSAdm). Innym kierunkiem ukształtowa-

nia wyroku przez sąd jest ograniczenie się jedynie do stwierdzenia wydania
aktu z naruszeniem prawa bez orzekania o skutkach związanych z usunięciem
z obrotu prawnego określonego aktu (art. 145 § 1 pkt 3 PrPostSAdm).
Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może nastąpić w cało-
ści albo w części. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania sąd może
się przychylić do wniosków zawartych w skardze w pełnym lub ograniczonym
zakresie. Uwzględnienie skargi i podjęcie wyroku stwierdzającego nieważność
zaskarżonej decyzji lub postanowienia w części możliwe jest tylko wówczas,
gdy pozostała część aktu (zgodna z prawem i niepodlegająca ewentualnemu
uchyleniu) charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym. Podstawą
uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naru-
szenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (por.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c PrPostSAdm) – w przypadku naruszenia prawa mate-
rialnego i procesowego musi ono wiązać się z wpływem na wynik sprawy.
Zauważyć jednak należy, że ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifika-
tor dla określania podstaw uchylania decyzji w związku z naruszeniem przepi-
sów o charakterze proceduralnym. Naruszenie przepisów proceduralnych może
bowiem nastąpić wyłącznie, jeżeli wpływ na wynik sprawy był istotny (art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c PrPostSAdm).
636 Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PrPostSAdm sąd może
uchylić w całości lub w części zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie pra-
wa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Komentowany prze-
pis nie wyjaśnia jednocześnie, jak należy rozumieć przesłankę zastosowania tej
instytucji. Chodzi tutaj o możliwe naruszenie nie tylko norm administracyjne-
go prawa materialnego, ale również norm innych gałęzi prawa, o ile stanowiły
podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Naruszenie prawa materialnego może polegać na:
1) błędnej wykładni prawa (zarówno błędne ustalenie przez organ wydający
decyzję lub postanowienie, że dany przepis obowiązuje albo też nie obowią-
zuje w danej sprawie, jak również dokonanie błędnej interpretacji treści lub
znaczenia danego przepisu);
lub też
2) niewłaściwym zastosowaniu prawa (organ wydający decyzję lub posta-
nowienie co prawda prawidłowo ustalił treść normy prawnej, jednak błęd-
nie ją zastosował do ustalonego w konkretnej sprawie stanu faktycznego
– tzw. błąd subsumcji).
Nie każde naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem decyzji.
W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PrPostSAdm uchylenie zaskarżonej decyzji
Nb. 636
66498795312510
66
z powodu naruszenia prawa materialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy mia-
ło ono wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić
w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopo-
dobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia
przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa
materialnego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik spra-
wy1. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie art. 145
§ 1 pkt 1 PrPostSAdm w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa mate-
rialnego, które według sądu I instancji zostały naruszone, NSA musi najpierw
ocenić, czy doszło do wytkniętego naruszenia norm materialnoprawnych, tyl-
ko bowiem pozytywne ustalenia w tym zakresie uprawniają do dalszej oceny
obejmującej wpływ naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy admini-
stracyjnej2.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania admini-
stracyjnego – jako podstawa uchylenia aktu administracyjnego, wynikająca
z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PrPostSAdm – następuje w związku z zaistnieniem
przesłanek zawartych w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 KPA (przesłanki
wznowienia postępowania administracyjnego). Sąd administracyjny ma obo-
wiązek uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej
z wyżej wymienionych przesłanek, chyba że zachodzą okoliczności wskazane
w art. 146 § 1 lub 2 KPA (tzw. negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyni-
ku wznowienia postępowania).
Naruszenie przepisów postępowania może być związane z następującymi
wadami stosowania regulacji proceduralnych:
1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie obowiązków okreś-
lonych przepisami procesowymi;
2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w regu-
lacjach proceduralnych uprawnień;
3) błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stoso-
wanej przez organ.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSAdm decyzja lub postano- 637
wienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postę-
powania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiąz-
kiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie komentowanego przepisu
jest więc nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchy-
1
Por. wyr. NSA z 10.7.2007 r., I OSK 1092/06, Legalis; podobnie wyr. NSA
z 26.3.2010 r., I FSK 392/09, Legalis.
2
Zob. wyr. NSA z 18.11.2010 r., II GSK 974/09, Legalis; wyr. NSA z 2.12.2014 r.,
II GSK 14/14, niepubl.
Nb. 637
66498795312510
66
bił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń

przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej podejmowa-
nej w zaskarżonym akcie przez organ1.
W związku z powyższym można wskazać, że nie każde naruszenie prze-
pisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipo-
tezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSAdm, w postaci stwier-
dzenia przez sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administra-
cji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów
postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego
przepisu2. Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wyka-
zać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie istotne naruszenie
przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa mate-
rialnego w konkretnej sprawie3.
Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 2 PrPostSAdm sąd, uwzględnia-
jąc skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub
postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone
w art. 156 KPA lub w innych przepisach. Jak się wydaje, dla stwierdzenia nie-
ważności zaskarżonego aktu wystarczy wykazanie zaistnienia jakiejkolwiek
z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 KPA albo też innych przepisach dają-
cych podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, bez konieczności wykazy-
wania rzeczywistego wpływu zaistniałej wady na treść rozstrzygnięcia. Z isto-
ty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie
nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej
oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze4.
W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 PrPost-
SAdm, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje
organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazu-
jąc sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie
pozostawiono uznaniu organu (art. 145a § 1 PrPostSAdm).
638 Z kolei zgodnie z art. 146 § 1 PrPostSAdm sąd, uwzględniając skargę na akt
lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a PrPostSAdm, uchyla ten
1
Por. wyr. NSA z 28.7.2016 r., I OSK 401/15, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2006 r., II GSK
332/05, Legalis; por. wyr. NSA z 6.5.2008 r., I OSK 801/07, Legalis.
2
Por. wyr. NSA z 6.4.2016 r., II GSK 2511/14, Legalis; wyr. NSA z 16.2.2005 r., FSK
1471/04, Legalis.
3
Por. wyr. NSA z 23.5.2013 r., I FSK 916/12, Legalis; wyr. NSA z 20.5.2005 r., FSK
1959/04, Legalis.
4
Por. wyr. NSA z 10.2.2016 r., II OSK 1416/14, Legalis; wyr. NSA z 15.9.2011 r., I GSK
777/10, Legalis.
Nb. 638
66498795312510
66
akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabez-

pieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis ten określa pro-
ceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego
związanego ze złożoną skargą na inne akty (niebędące decyzjami ani postano-
wieniami) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące upraw-
nień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów
lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określo-
nego w KPA oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI OrdPod, oraz
postępowań, do których mają zastosowanie przepisy KPA lub OrdPod (art. 3
§ 2 pkt 4 PrPostSAdm), oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatko-
wego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmo-
wy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a PrPostSAdm). Zgodnie
z art. 146 § 2 PrPostSAdm, w sprawach skarg na akt lub czynność, o których
mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSAdm, sąd może w wyroku uznać uprawnienie
lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepis ten znajduje zastosowa-
nie wyłącznie w przypadku skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3
§ 2 pkt 4 PrPostSAdm. Nie może on być natomiast stosowany w przypadku
pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indy-
widualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii
zabezpieczających. Komentowany przepis umożliwia sądowi wydanie orzecze-
nia w odniesieniu do sytuacji, w której uprawnienie lub obowiązek wynikają
z przepisów prawa, a organ, będąc obowiązany na podstawie przepisów pra-
wa do wydania określonego aktu (niebędącego decyzją ani postanowieniem),
odmawia wydania takiego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administra-
cji. W tym ostatnim przypadku sąd ma możliwość ustalenia w treści wyroku,
jakie uprawnienie lub obowiązek wynikają dla skarżącego bezpośrednio z prze-
pisu prawa1.
Z kolei, art. 147 § 1 PrPostSAdm określa proceduralne skutki zakończe- 639
nia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skar-
gą na:
1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i te-
renowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 PrPostSAdm)
oraz
2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż
określone powyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji pu-
blicznej (art. 3 § 2 pkt 6 PrPostSAdm).
1
Por. wyr. NSA z 19.5.2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 114; wyr. NSA
z 8.12.2015 r., II FSK 99/14, Legalis.
Nb. 639
66498795312510
66
Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena

legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycz-
nego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PrPostSAdm, stwierdza nieważność tej
uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nie-
ważności.
Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwa-
ły lub aktu podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu admini-
stracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
640 Z kolei, zgodnie z art. 148 PrPostSAdm, sąd uwzględniając skargę jed-
nostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Arty-
kuł 148 PrPostSAdm odnosi się do normatywnego określenia skutków złożenia
skargi na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu teryto-
rialnego (por. art. 3 § 2 pkt 7 PrPostSAdm). W przeciwieństwie do mechanizmu
zawartego w art. 147 PrPostSAdm (por. uwagi do tego przepisu) uwzględnie-
nie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego
aktu. Akt ten traci moc od momentu wydania orzeczenia sądowego (ex nunc)
– nie ma więc mocy wstecznej.
W art. 149 PrPostSAdm przewidziano sposób wydawania orzeczeń w spra-
wach dotyczących bezczynności i przewlekłości organów. Uwzględnienie skar-
gi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach,
w których wydana ma być: decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 PrPost-
SAdm), postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zaża-
lenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające spra-
wę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 PrPostSAdm), postanowienie w postępowaniu
egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3
PrPostSAdm), inny niż określony powyżej akt lub czynność z zakresu admini-
stracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z prze-
pisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postę-
powania administracyjnego określonego w KPA oraz postępowań określonych
w działach IV, V i VI OrdPod, a także postępowań, do których mają zastosowa-
nie przepisy KPA lub OrdPod (art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSAdm) albo uwzględnienie
skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wydania pisem-
nej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie, opi-
nii zabezpieczających lub odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3
§ 2 pkt 4a PrPostSAdm) powiązane jest ze zobowiązaniem organu do wydania
w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, zobowią-
zaniem organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wyni-
Nb. 640
66498795312510
66
kających z przepisów prawa, a także stwierdzeniem, że organ dopuścił się bez-

czynności lub przewlekłego postępowania w sprawie.
Zobowiązanie organu do uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego
z przepisów prawa na podstawie art. 149 PrPostSAdm dotyczy jedynie sytuacji,
gdy organ nie wydaje decyzji lub postanowienia, lecz inny akt administracyjny
określony w art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSAdm1.
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania moż-
na wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie
decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym sta-
nie prawnym sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub
przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał
w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu.
Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do
sądu administracyjnego, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, iż organ
pozostaje w bezczynności. Bez znaczenia pozostaje to, że decyzję doręczono
pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność.
W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe pro- 641
wadzenie postępowania przez organ oraz zobowiązania organu do wyda-
nia w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynność
(art. 149 § 1 pkt 1 PrPostSAdm), a także zobowiązania organu do stwierdze-
nia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa
(art. 149 § 1 pkt 2 PrPostSAdm), sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieist-
nieniu takiego uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b PrPostSAdm). Usta-
wodawca wprowadził w ten sposób kolejny wyjątek od zakazu orzekania
przez sąd administracyjny co do istoty sprawy. Sąd może jednak skorzystać
z tego uprawnienia tylko, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzą-
ce uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Artykuł 149 § 2 PrPostSAdm przewiduje możliwość orzeczenia przez sąd
z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysoko-
ści określonej w art. 154 § 6 PrPostSAdm, tj. do wysokości dziesięciokrotne-
go przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku
poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepi-
sów. Powyższy przepis wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny
na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowa-
nie w pierwszej skardze do sądu administracyjnego. Jednocześnie, w przeci-
wieństwie do rozwiązań przewidzianych w art. 154 PrPostSAdm, grzywna
może być nałożona również przez sąd z urzędu.
1
Por. wyr. NSA z 4.10.2005 r., II GSK 134/05, Legalis.
Nb. 641
66498795312510
66
Z kolei art. 150 PrPostSAdm określa proceduralne skutki zakończe-

nia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą
na akt lub czynność z zakresu administracji. Artykuł 150 PrPostSAdm znaj-
duje jednak zastosowanie w stosunku do skarg składanych na określone akty
lub czynności nie na podstawie samej ustawy, lecz przepisów szczególnych.
Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny skutkuje uchyleniem lub
stwierdzeniem bezskuteczności aktu lub czynności. Wskazać jednak należy,
że przepisy szczególne mogą przewidywać inne skutki podjęcia postępowania
sądowoadministracyjnego na podstawie normatywnych rozwiązań przewidzia-
nych w regulacjach szczególnych.
§ 20. Prawomocność orzeczeń

642 Artykuły 168–171 PrPostSAdm, zawarte w rozdziale 11, określają kwe-
stie prawomocności orzeczeń. Prawomocność jest związana z ostatecznym
zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Prawomocność pole-
gająca na wyłączeniu dalszego postępowania w sprawie jest założeniem mocy
wiążącej orzeczenia, sprowadzającej się do tego, że nikt nie może negować
faktu wydania, jak i treści orzeczenia (art. 170 PrPostSAdm) oraz jego powa-
gi rzeczy osądzonej (art. 171 PrPostSAdm). Prawomocnością orzeczeń objęto
zarówno wyroki, postanowienia, jak i w określonym zakresie zarządzenia prze-
wodniczącego.
643 Zgodnie z art. 168 § 1 PrPostSAdm orzeczenie sądu staje się prawomoc-
ne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy.
W piśmiennictwie prawniczym rozróżnia się prawomocność formalną oraz
prawomocność materialną orzeczeń. Prawomocność formalna orzeczenia
wiąże się z tą jego cechą, która przejawia się w braku możliwości zaskarżenia
go w drodze zastosowania zwyczajnych środków odwoławczych1. Z kolei pra-
womocność materialna polega na związaniu sądu treścią orzeczenia (por.
komentarz do art. 170 PrPostSAdm). Prawomocność orzeczeń w znaczeniu
określonym w art. 168 § 1 PrPostSAdm ma charakter prawomocności formal-
nej i wiąże się z instytucją środków odwoławczych (do których należy zaliczyć
skargę kasacyjną i zażalenie). Orzeczenie sądu jest niezaskarżalne, jeśli:
1) upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia;
2) środek zaskarżenia od tego orzeczenia nie może być wniesiony z powodu
jego braku, lub stanu, w którym orzeczenie jest ostateczne;
1
Zob. M. Kobak, Prawomocność formalna, s. 30.
Nb. 642–643
66498795312510
66
3) orzeczenie nie zostało zaskarżone przed upływem terminu do jego zaskar-

żenia.
Orzeczenia NSA są prawomocne z chwilą ich podjęcia, bowiem nie przy-
sługują od nich żadne środki zaskarżenia1. Wyjątek od powyższej zasady wpro-
wadza art. 168 § 2 PrPostSAdm, który wskazuje, że mimo niedopuszczalności
odrębnego zaskarżenia nie stają się prawomocne postanowienia podlegające
rozpoznaniu przez NSA, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano.
Przepis ten odnosi się do postanowień, które na podstawie art. 191 PrPostSAdm
będą mogły być rozpoznawane na warunkach przewidzianych w tym przepisie.
Prawomocność orzeczenia jest – co do zasady – stwierdzana przez WSA na 644
podstawie złożonego przez stronę wniosku w tej sprawie. Sąd stwierdza pra-
womocność orzeczenia z urzędu wyłącznie celem doręczenia takiego orzecze-
nia organowi administracji, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 286
§ 1 PrPostSAdm.
Prawomocność orzeczenia stwierdza się postanowieniem, na które nie
przysługuje zażalenie. W przedmiocie prawomocności orzeczenia sąd orze-
ka na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Postanowienie
stwierdzające prawomocność orzeczenia WSA może wydać na posiedzeniu
niejawnym również referendarz sądowy.
Zgodnie z art. 170 PrPostSAdm orzeczenie prawomocne wiąże nie tyl-
ko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy pań-
stwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skutecz-
ności, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków praw-
nych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. W tym kontekście pra-
womocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać wyłącznie
na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa rów-
nież na związanie organów i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia
postępowania2.
Zgodnie z art. 171 PrPostSAdm wyrok prawomocny ma powagę rzeczy
osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot
rozstrzygnięcia.
1
Zob. post. NSA z 14.1.2013 r., II FSK 2647/12, Legalis; post. NSA z 5.12.2007 r., II GZ
96/06, Legalis.
2
Por. wyr. NSA z 29.1.2016 r., II OSK 1336/14, Legalis; wyr. NSA z 24.3.2015 r., II GSK
2134/13, Legalis; wyr. NSA z 9.11.2007 r., I OSK 106/07, Legalis.
Nb. 644
66498795312510
66
Rozdział IV. Środki odwoławcze
§ 21. Skarga kasacyjna

I. Podstawy i legitymacja skargowa
645 Postępowanie przed sądami administracyjnymi jest dwuinstancyjne. Zasa-
dę dwuinstancyjności postępowania sądowego statuują przepisy rangi konsty-
tucyjnej (por. art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Od orzeczeń wyda-
nych przez sądy I instancji (wyroków i postanowień) przysługują przewidziane
przez komentowaną ustawę środki odwoławcze: skarga kasacyjna i zażale-
nie. W polskim postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęto model postę-
powania kasacyjnego, co nie jest rozwiązaniem typowym dla innych państw
europejskich.
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym od wyda-
nego przez sąd I instancji wyroku oraz niektórych postanowień kończą-
cych postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 PrPostSAdm). Skarga kasacyj-
na przysługuje do NSA i odnosi się do orzeczeń nieprawomocnych wydanych
przez sąd I instancji.
Skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku sądu I instancji wyda-
nego w odniesieniu do wszystkich poddanych kognicji sądów administracyj-
nych na podstawie art. 3 PrPostSAdm przejawów aktywności określonych pod-
miotów z zakresu administracji publicznej. Skardze kasacyjnej podlegają więc
zarówno wyroki uwzględniające skargę, jak i ją oddalające. Skarga kasacyjna
przysługuje również od wyroku sądu I instancji, w którym:
1) oddalono skargę o wznowienie postępowania lub
2) uwzględniono skargę o wznowienie postępowania i zmieniono zaskarżone
orzeczenie albo też je uchylono i skarga została odrzucona, albo postępowa-
nie zostało umorzone.
Skarga kasacyjna przysługuje od postanowień kończących postępowanie
w sprawie z wyłączeniami wskazywanymi w art. 173 § 1 PrPostSAdm. Przez
pojęcie postanowienie kończące postępowanie (w rozumieniu komentowane-
go przepisu) należy rozumieć postanowienie, które kończy całe postępowanie
Nb. 645
66498795312510
66
Rozdział IV. Środki odwoławcze 503
lub też zamyka drogę do wydania wyroku w sprawie. Ich przeciwieństwem są

postanowienia kończące postępowanie w sprawie, które mogą być uchylane lub
zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone,
a nawet prawomocne (por. art. 165 PrPostSAdm). Do postanowień kończących
postępowanie w sprawie, które dają podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej
na mocy art. 173 § 1 PrPostSAdm, należy zaliczyć: postanowienie o umorze-
niu postępowania przed sądem I instancji (art. 161 PrPostSAdm), postanowie-
nie odrzucające skargę o wznowienie postępowania (art. 280 § 1 PrPostSAdm).
Nie podlega zaskarżeniu przy wykorzystaniu instytucji skargi kasacyjnej
uzasadnienie orzeczenia sądu lub jego część1.
Prawo do wniesienia skargi kasacyjnej według art. 173 § 2 PrPostSAdm 646
przysługuje stronie, prokuratorowi, RPO oraz RPD. Podmiotom tym przy-
sługuje legitymacja skargowa. Obejmuje ona nie tylko prawo do wniesienia
skargi kasacyjnej, ale również określenia zakresu zaskarżenia orzeczenia oraz
skutecznego wycofania skargi kasacyjnej. O tym, czy wnoszący skargę kasa-
cyjną ma przymiot strony umożliwiający mu skuteczne wniesienie skargi kasa-
cyjnej, decydują przesłanki wskazane w art. 32 albo art. 33 w zw. z art. 50
PrPostSAdm. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyj-
ną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173
§ 2 PrPostSAdm)2. Sąd kasacyjny nie może odrzucić skargi kasacyjnej z tego
powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot
ten został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu przed sądem I instancji
i brał w nim udział jako strona. W tym przypadku NSA powinien oddalić skar-
gę kasacyjną, wskazując na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten
środek odwoławczy.
Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej następuje jedynie w przepisanym 647
prawem terminie po doręczeniu stronom odpisu orzeczenia wraz z uzasad-
nieniem (por. art. 141 PrPostSAdm).
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformali-
zowania – stąd wynika ustanowiony przez art. 175 § 1 PrPostSAdm tzw. przy-
mus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu. Zgodnie z art. 175 § 3
PrPostSAdm, skarga kasacyjna może być sporządzona przez:
1) doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych
oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2) rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej.
1
Por. m.in. post. NSA z 30.8.2005 r., OSK 1866/04, Legalis.
2
Por. uchw. NSA z 11.4.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62.
Nb. 646–647
66498795312510
66
Ustawowe określenie dopuszczalności sporządzenia skargi kasacyjnej

wyłącznie przez profesjonalnych pełnomocników prawnych jest więc związa-
ne z wysokimi wymogami formalnymi skargi kasacyjnej1. Istotą przymu-
su adwokacko-radcowskiego jest konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej
przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego – adwokata lub radcę prawne-
go (art. 175 § 1 PrPostSAdm). Brak zachowania przymusu adwokacko-radcow-
skiego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej jest brakiem, który nie podlega
uzupełnieniu2.
Odrzuceniu podlega skarga kasacyjna sporządzona przez osobę podającą, że
jest magistrem prawa, bez wskazania, iż jest adwokatem lub radcą prawnym3.
II. Podstawy skargi kasacyjnej

648 Zakres weryfikacji orzeczeń sądowych oparty na instytucji skargi kasacyj-
nej jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Wynika to z faktu, że nie każda
wada orzeczenia sądowego może stanowić przyczynę jej wniesienia.
Artykuł 174 PrPostSAdm statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skar-
gi kasacyjnej. Stanowią je:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub nie-
właściwe zastosowanie oraz
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębno-
ści obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji
pomijającej rozdzielność tych podstaw4.
Pierwszą z przesłanek wniesienia skargi kasacyjnej jest naruszenie pra-
wa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Przez pojęcie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego rozumieć nale-
ży „nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie tre-
ści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego”.
Z kolei przez pojęcie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie
się „błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie
konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu
określonemu w hipotezie określonej normy prawnej”5.
1
Por. wyr. NSA z 5.10.2004 r., FSK 195/04, Legalis; wyr. NSA z 2.7.2015 r., I FSK
756/14, Legalis.
2
Por. post. NSA z 5.4.2006 r., II OZ 349/06, Legalis.
3
Por. post. NSA z 21.5.2004 r., OSK 169/04, Legalis.
4
Por. wyr. NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, Legalis.
5
Por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225–226.
Nb. 648
66498795312510
66
Najpoważniejsze wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie wywoływała

druga z podstaw kasacyjnych, wskazana w treści art. 174 pkt 2 PrPostSAdm, czy-
li zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem poważnego sporu nadal jawi się
odpowiedź na pytanie o to, czy w treści skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174
pkt 2 PrPostSAdm, jako zarzut umożliwiający skuteczne wniesienie tego środka
zaskarżenia można traktować naruszenie przepisów proceduralnych przed orga-
nem administracji publicznej w trakcie podejmowania kwestionowanych następ-
nie przed sądem I instancji rozstrzygnięć. Sposób interpretacji tej przesłanki był
już przedmiotem wielu orzeczeń NSA podejmowanych od chwili wejścia w życie
komentowanej ustawy. Sam art. 174 PrPostSAdm poddany został następnie kon-
troli konstytucyjności w powoływanym już wyroku TK z 20.9.2006 r.1 Wydaje
się jednak, że obecnie wątpliwości w tym zakresie rozstrzyga uchwała pełnego
składu NSA z 26.10.2009 r.2 Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą
uchwałę: „Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie prze-
pisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez
wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2
oraz art. 183 § 1 PrPostSAdm, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzu-
tów przytoczonych w podstawach kasacyjnych”. Powyższe stwierdzenie zawar-
te w uchwale zostało następnie doprecyzowane w treści jej uzasadnienia. W opi-
nii NSA podjętej w uchwale z 26.10.2009 r. wskazano, że: „(...) sprawowanie
wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej
powoduje, że wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować prze-
pisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Po dru-
gie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w spra-
wie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej.
Tymi drugimi są związane w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oce-
ny prawnej (art. 153 PrPostSAdm), czy proces podjęcia decyzji stosowania pra-
wa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga
odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpo-
wiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. W szczególno-
ści należy tu wymienić takie pytania, jak: Jaki jest stan faktyczny sprawy? Czy
zastosowany przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji stosowania prawa?
Jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu? Jaki przepis powinien mieć zasto-
sowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy? Jeżeli zatem w orzeczeniu
sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego sta-
nowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny
1
SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108.
2
OPS 10/09, Legalis.
Nb. 648
66498795312510
66
Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Dotyczy

to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej
kwestii”. Jak się wydaje, przedstawiona w uchwale NSA z 26.10.2009 r. szeroka
interpretacja podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 PrPostSAdm nie może zaprze-
czać takiemu konstruowaniu treści skargi kasacyjnej, w którym podstawowym
przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie przedmiotowego środka zaskar-
żenia jest zawsze konkretna norma proceduralna zawarta w PrPostSAdm.
III. Cechy formalne skargi i jej odrzucenie

649 Zgodnie z art. 176 § 1 PrPostSAdm, skarga kasacyjna powinna zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżo-
ne w całości, czy w części;
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądane-
go uchylenia lub zmiany.
Poza tymi wymaganiami skarga kasacyjna powinna czynić zadość wyma-
ganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpo-
znanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2
PrPostSAdm). Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych
w art. 176 PrPostSAdm, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich
uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie
7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 177a PrPostSAdm).
Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym
zarówno skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przy-
czyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie
uzupełniła w wyznaczonym terminie (art. 178 PrPostSAdm). Skargę kasacyjną
może również odrzucić NSA (art. 180 PrPostSAdm).
IV. Orzeczenia sądu

650 Zgodnie z art. 183 § 1 PrPostSAdm NSA rozpoznaje sprawę w granicach
skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd jest związany podstawami i wnioska-
mi skargi. De facto, związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyj-
nej oznacza, że to strona skarżąca wyrok wyznacza zakres kontroli instancyj-
nej1. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie
przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy
1
Nb. 649–650
66498795312510
66
też procesowego określa zakres kontroli NSA1. Sąd nie jest uprawniony do
samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upo-
ważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przed-
stawionych we wniesionej skardze kasacyjnej2. W konsekwencji sąd kasacyjny,
rozstrzygając w granicach środka odwoławczego, nie jest uprawniony do uzu-
pełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, a tym bardziej samodziel-
nego formułowania jej zarzutów3.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 PrPostSAdm, NSA przy rozpoznaniu
sprawy bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność
postępowania zachodzi (art. 183 § 2 PrPostSAdm), jeżeli:
1) droga sądowa była niedopuszczalna;
2) strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do
jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomoc-
nik strony nie był należycie umocowany;
3) w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed są-
dem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie
osądzona;
4) skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli
w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5) strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6) wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy
Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 185 § 1 PrPostSAdm NSA w razie uwzględnienia skargi 651
kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazu-
je sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdy-
by sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi. W razie
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym
składzie (art. 185 § 2 PrPostSAdm). W art. 190 PrPostSAdm wskazano, że sąd,
któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokona-
ną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzecze-
nia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych
z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten kreuje zwią-
zanie sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoad-
ministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Istotą związania oceną praw-
ną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej
jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orze-
1
Por. wyr. NSA z 12.3.2013 r., I FSK 718/12, Legalis.
2
3
Nb. 651
66498795312510
66
czenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest

też założenie, że sąd odwoławczy ma możność dokonania trafniejszej oceny
i wykładni przepisów prawnych niż sąd I instancji1.
Stosownie do brzmienia art. 188 PrPostSAdm, NSA w razie uwzględnie-
nia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skar-
gę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Przepis ten
umożliwia więc wydanie przez NSA orzeczenia o charakterze reformatoryj-
nym (rozstrzygającym co do istoty sprawy). Sąd kasacyjny, stosując art. 188
PrPostSAdm, powinien przyjąć jako podstawę orzeczenia taki sam stan fak-
tyczny, jaki przyjęto w zaskarżonym wyroku i orzec w sprawie na tych samych
zasadach co sąd I instancji.
Zgodnie z art. 184 PrPostSAdm NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie
ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błęd-
nego uzasadnienia odpowiada prawu. Oddalenie skargi kasacyjnej jest związa-
ne z brakiem uwzględnienia przez sąd żądań zawartych w jej treści. Po jej
rozpatrzeniu skarga kasacyjna uznawana jest za bezzasadną (oddalenie skar-
gi następuje po jej merytorycznym rozpoznaniu). Należy wyraźnie odróżniać
oddalenie skargi kasacyjnej od jej odrzucenia. To ostatnie związane jest nato-
miast z wystąpieniem przesłanek uniemożliwiających rozpatrywanie skargi
(sąd nie wypowiada się więc w ogóle co do jej zasadności).
§ 22. Zażalenie
652 Zażalenie jest zwykłym środkiem odwoławczym, który przysługuje od
wskazanych w ustawie nieprawomocnych postanowień wydawanych przez
sądy administracyjne I instancji. Postanowienia są zaskarżalne w drodze
zażalenia wówczas, gdy PrPostSAdm tak przewiduje. Są też zaskarżalne posta-
nowienia, o których stanowi art. 194 § 1 pkt 1–10 PrPostSAdm.
Zażalenie powinno spełniać warunki przewidziane dla pisma strony (art. 46
PrPostSAdm). Zażalenie niespełniające wymogów formalnych może ulec kon-
walidacji na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 197 § 2 PrPostSAdm.
Zgodnie z art. 194 § 2 PrPostSAdm zażalenie wnosi się w terminie 7 dni
od doręczenia postanowienia. Zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom
przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie
zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak rów-
nież zwięzłe uzasadnienie zażalenia (art. 194 § 3 PrPostSAdm). Zażalenie, któ-
1
Nb. 652
66498795312510
66
rego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, powinno być sporządzone

przez adwokata lub radcę prawnego (art. 194 § 4 PrPostSAdm).
Zażalenie jest środkiem prawnym o charakterze dewolutywnym, co ozna-
cza, że w praktyce powinien je rozpatrywać inny organ sądowy niż ten, który
wydał zaskarżone orzeczenie. Co do zasady, zażalenie jest rozpoznawane przez
NSA – po przekazaniu akt sprawy przez sąd I instancji – na posiedzeniu niejaw-
nym w składzie jednego sędziego.
Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżo-
nego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie
może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 196 PrPostSAdm). Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 197
PrPostSAdm). Rozstrzygnięcie w postępowaniu zażaleniowym następuje
w formie postanowienia. Sąd kasacyjny nie jest związany wnioskiem skarżą-
cego co do sposobu rozstrzygnięcia zażalenia.
§ 23. Wpływ regulacji specjalnych z 2020 r. na bieg

terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym
(postępowaniu przed NSA)
Zgodnie z treścią art. 15zzs ust. 1 COVIDU, dodanego ustawą z 31.3.2020 r. 653
o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych1, w okresie stanu zagrożenia epide-
micznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg termi-
nów, m.in. w postępowaniach sądowoadministracyjnych (pkt 1) nie rozpoczy-
nał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wejście w życie ustawy
z 31.3.2020 r. nie wstrzymało jednak możliwości inicjowania przez podmio-
ty uprawnione zgłaszania zamiaru dokonania określonych działań, których
realizacja jest możliwa wskutek milczącego ukształtowania uprawnienia. Tak
jak w innych postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 COVIDU,
w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, wstrzymaniu ule-
gły terminy procesowe, jak również w okresie tym nie wyznaczano (ewentu-
alnie) rozpraw w organach administracji publicznej. Wstrzymanie rozpoczęcia
i zawieszenie biegu terminów dotyczyło więc wszystkich rodzajów spraw sądo-
woadministracyjnych.
1
Dz.U. z 2020 r. poz. 568.
Nb. 653
66498795312510
66
Dnia 16.5.2020 r. weszła w życie ustawa z 14.5.2020 r. o zmianie niektó-

rych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem
się wirusa SARS-CoV-2. Jedną z kluczowych zmian było uchylenie art. 15zzs
COVIDU, który obowiązywał od 31.3.2020 r.
Ustawodawca w art. 68 tarczy antykryzysowej 3.0. wprowadził jednak
regulację intertemporalną wskazującą szczegółowo początek biegu terminu po
uchyleniu art. 15zzs COVIDU. Zgodnie bowiem z treścią art. 68 ust. 6 tarczy
antykryzysowej 3.0., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs
COVIDU, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy,
rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tejże ustawy (tj. tar-
czy antykryzysowej 3.0.). Zgodnie z treścią art. 68 ust. 7 tarczy antykryzyso-
wej 3.0. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs COVIDU,
których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej
po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. De facto, wstrzymane ter-
miny procesowe rozpoczęły bieg lub kontynuowały swój bieg począwszy od
24.5.2020 r.
Nb. 653
66498795312510
66
Rozdział V. Koszty postępowania
§ 24. Koszty w postępowaniu przed sądami

administracyjnymi
Do kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi1 zalicza się: 654
1) koszty sądowe;
2) koszty działania pełnomocnika;
3) koszty działania strony (uczestnika postępowania).
Przyjmuje się, że są to koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw
przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego (art. 205
PrPostSAdm). Przedmiotem rozbieżności jest natomiast charakter – zamknięty
bądź otwarty – katalogu tych kosztów. To drugie stanowisko wydaje się bar-
dziej przekonujące, gdyż sąd, rozstrzygając o kosztach postępowania, powinien
zasądzić na rzecz strony (uczestnika) zwrot wszystkich (a nie tylko wymienio-
nych w art. 205 PrPostSAdm) poniesionych przez stronę (uczestnika) kosztów,
jeżeli rzeczywiście były one niezbędne do celowego dochodzenia praw. Ocena
w tym zakresie należy do sądu i jest uzależniona od konkretnych okoliczności
danej sprawy oraz jej charakteru.
Do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się nato- 655
miast koszty ponoszone przez strony (uczestników) w postępowaniach przed
organami administracji.
Koszty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi spełniają funk- 656
cję fiskalną (zapewniającą dochody budżetowe i pokrycie kosztów działa-
nia sądów administracyjnych), procesową (poprzez kształtowanie pożądanej
aktywności procesowej stron i uczestników), społeczną (dającą każdemu, bez
względu na sytuację materialną, możliwość realizacji prawa do sądu, w tym
1
Na temat charakteru prawnego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zob.
szerzej M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 984–988.
Por. też uchw. SN: z 10.2.1995 r., III CZP 8/95, OSNC 1995, Nr 6, poz. 88 z glosą A. Zie-
lińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2; z 31.1.1996 r., III CZP 1/96, OSNC 1996, Nr 4, poz. 57;
z 20.5.2011 r., III CZP 16/11, OSNC 2012, Nr 1 poz. 3.
Nb. 654–656
66498795312510
66
przypadku administracyjnego) oraz społeczno-wychowawczą (służącą prze-

ciwdziałaniu nadużyciom procesowym).
I. Koszty sądowe
657 Koszty sądowe obejmują (art. 211–212 PrPostSAdm):
1) opłaty sądowe, którymi są wpis (stały lub stosunkowy) oraz opłata kan-
celaryjna;
2) zwrot wydatków.
658 Opłata sądowa jest należnością zwrotną (niekoniecznie jednak ekwiwa-
lentną), której zasady ponoszenia i wysokość określają przepisy prawa, uisz-
czaną przy wniesieniu pisma do sądu administracyjnego; niejako w zamian za
tę opłatę następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyj-
nej (zasada odpłatności wymiaru sprawiedliwości).
659 Wydatki są kosztami czynności procesowych, które w przypadkach prze-
widzianych w przepisach są pokrywane przez sąd administracyjny (w znaczeniu
instytucjonalnym) ze środków budżetu państwa albo z zaliczek wpłaconych przez
strony (uczestników). Zwrot wydatków oznacza natomiast konieczność zrekom-
pensowania kosztów wykładanych przez sąd administracyjny na poczet różnych
należności (zasada tymczasowego ponoszenia wydatków przez Skarb Pań-
stwa), zarówno przed ich wyłożeniem (w formie zaliczek wpłacanych przez stronę
lub uczestnika), jak i po wyłożeniu tych należności (obciążenie obowiązkiem zwro-
tu wydatków; zasada finansowania wydatków przez strony i uczestników).
660 Koszty sądowe są ponoszone przez strony (uczestników) na rzecz sądu,
chyba że strona korzysta z ustawowego zwolnienia od tych kosztów bądź zosta-
ło jej przyznane, w odpowiednich granicach, prawo pomocy. Opłaty sądowe są
z reguły uiszczane pierwotnie i bezpośrednio przez strony (uczestników), nato-
miast wydatki obciążają wyjściowo sąd, strona (uczestnik) zaś jest zobowią-
zana do ich zwrotu na rzecz sądu, z zastrzeżeniem obowiązku składania przez
strony (uczestników) zaliczki na pokrycie wydatków.
661 Do kategorii kosztów (opłat) sądowych należy również – niebędąca wpi-
sem ani opłatą kancelaryjną – opłata stała od skargi na naruszenie prawa stro-
ny do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 17 ust. 1 SkargaU).
Nie są natomiast kosztami sądowymi grzywny orzekane w toku postępowa-
nia ani kaucje na zabezpieczenie roszczeń stron (uczestników) przewidziane
w art. 35a PrBud oraz art. 58 ust. 3 i 4 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwo-
ju usług i sieci telekomunikacyjnych1.
1
Nb. 657–661
66498795312510
66
Rozdział V. Koszty postępowania 513
Wysokość kosztów sądowych oraz zasady i zakres zwolnień od obowiąz- 662

ku ich ponoszenia powinny być ustalane w taki sposób, aby z jednej strony,
nie ograniczały nadmiernie prawa do sądu i nie godziły tym samym w reali-
zację gwarancji konstytucyjnych, a z drugiej strony, stanowiły zabezpieczenie
przed nadużywaniem tego prawa i w ten sposób zapewniały niezbędny poziom
sprawności (szybkości) oraz efektywności postępowania przed sądami admini-
stracyjnymi.
Koszty sądowe są dochodami budżetu państwa (art. 212 § 2 i art. 228 663
PrPostSAdm), a więc stanowią dochody publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2
pkt 1 FinPublU. Pobór kosztów sądowych – w zakresie niewynikającym z prze-
pisów PrPostSAdm – jest zatem objęty regulacją ustawy z 27.8.2009 r. o finan-
sach publicznych1 oraz ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za narusze-
nie dyscypliny finansów publicznych2.
1. Wpis
Wpis pobiera się od pism wszczynających postępowanie przed sądem admi- 664
nistracyjnym w danej instancji. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach,
w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W pozostałych
sprawach pobiera się wpis stały (art. 230–233 PrPostSAdm). Wysokość wpisu
zależy zawsze od rodzaju sprawy, natomiast w sprawach, w których przedmio-
tem zaskarżenia jest należność pieniężna, również od wartości tego przedmiotu
(wysokości należności pieniężnej).
Pojęcia wpisu stałego oraz wpisu stosunkowego mają charakter jurydycz-
ny, a więc o tym, czy mamy do czynienia z wpisem stałym czy stosunkowym,
decyduje wyłącznie treść przepisów prawa. Wpis jest stały, jeżeli jego wyso-
kość wynika kwotowo wprost z przepisu prawa. O wpisie stosunkowym moż-
na natomiast mówić, gdy stanowi on procentową (ułamkową) część przedmiotu
zaskarżenia (należności pieniężnej), którą należy każdorazowo w danej spra-
wie wyliczyć według obowiązujących w tym zakresie reguł prawnych. Regu-
ły te wynikają z wydanego na podstawie art. 233 PrPostSAdm rozporządzenia
Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych
zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjny-
mi3, które określa wysokość wpisów stosunkowego oraz stałego, a także kata-
log spraw, w których pobierany jest wpis stały.
1
2
3
Nb. 662–664
66498795312510
66
665 Przez objęte obowiązkiem uiszczenia wpisu stosunkowego sprawy, w któ-

rych przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, należy rozumieć spra-
wy ze skarg na wymienione w art. 3 § 2 i 3 PrPostSAdm akty (czynności) przy-
znające lub odbierające (ograniczające) uprawnienia bądź nakładające lub
zdejmujące (ograniczające) obowiązki, których przedmiotem jest skonkretyzo-
wana w tym akcie (czynności) należność pieniężna o charakterze publiczno-
prawnym, pozostająca w bezpośrednim związku z zaskarżonym aktem (czyn-
nością).
Obowiązek uiszczenia wpisu stosunkowego dotyczy wszystkich spraw,
w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Będą to zatem
sprawy, w których dana należność pieniężna jest dochodzona przez organ od
jednostki, jak też sprawy, w których dana należność jest dochodzona przez
jednostkę od organu (np. dotyczące nadpłaty podatku).
666 Przedmiotem wpisu (stałego lub stosunkowego) są pisma wszczynające
postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji, tj.:
1) skarga, skarga kasacyjna oraz skarga o wznowienie postępowania, które
zależnie od przedmiotu zaskarżenia w danej sprawie podlegają wpisowi sta-
łemu lub stosunkowemu;
2) sprzeciw od decyzji, który podlega wpisowi stałemu;
3) wniosek, który podlega wpisowi stałemu (chodzi tutaj o wnioski wszczy-
nające postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące rozstrzygnię-
cia sporu o właściwość, wymierzenia organowi grzywny lub wszczęcia
postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt;
nie pobiera się natomiast wpisu od wniosków składanych wraz ze skar-
gą lub sprzeciwem albo w toku postępowania, np. o wyłączenie sędziego,
o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o przywróce-
nie terminu do dokonania czynności, o sprostowanie, uzupełnienie lub wy-
kładnię orzeczenia);
4) zażalenie, które podlega wpisowi stałemu;
5) skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia, która podlega opłacie stałej (art. 285a § 4 PrPostSAdm; opłata ta jest
zwykle uznawana za wpis stały, choć taka jej kwalifikacja bywa kwestiono-
wana);
6) skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuza-
sadnionej zwłoki, która podlega opłacie stałej (art. 17 ust. 1 SkargaU; opła-
ty tej nie uznaje się za wpis stały, traktując ją jako opłatę sądową w rozu-
mieniu art. 211 i nast. PrPostSAdm).
667 Wpisu (stałego ani stosunkowego) nie pobiera się natomiast od wniosków
Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyj-
Nb. 665–667
66498795312510
66
nego (art. 172 PrPostSAdm) oraz o podjęcie uchwały abstrakcyjnej (art. 264
§ 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 PrPostSAdm), od wniosku Prezesa Urzę-
du Ochrony Danych Osobowych do sądu administracyjnego o wystąpienie
z pytaniem prawnym na podstawie art. 267 TFUE w sprawie ważności decyzji
Komisji Europejskiej (art. 71 ust. 10 OchrDanOsU), a także – w sytuacji prze-
widzianej w art. 55 § 2 PrPostSAdm – od odpisu skargi (sprzeciwu od decy-
zji) nadesłanego przez skarżącego bezpośrednio do sądu.
2. Opłata kancelaryjna
Opłacie kancelaryjnej podlegają pisma, których treść – niezależenie od 668
przedmiotu sprawy – obejmuje (art. 234–235 PrPostSAdm):
1) wniosek o stwierdzenie prawomocności orzeczenia (art. 169 PrPost-
SAdm);
2) wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie
– w przypadku zgłoszenia tego wniosku w terminie 7-dniowym od dnia
ogłoszenia orzeczenia (nie pobiera się natomiast opłaty kancelaryjnej za
odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegający doręczeniu z urzędu, a za-
tem w przypadkach wskazanych w art. 141 § 1 w zw. z art. 64d § 1, art. 120,
art. 142 § 1, art. 163 § 1 i 2 oraz art. 167 w zw. z art. 163 § 2 PrPostSAdm);
3) wniosek o wydanie na podstawie akt sprawy (przy czym chodzi tutaj o ak-
ta sądowe, a nie akta administracyjne) odpisów lub zaświadczeń bądź wy-
ciągów lub innych dokumentów;
4) wniosek o wydanie na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych
w sądzie poza aktami sprawy odpisów, wyciągów, kopii, wydruków, za-
świadczeń lub innych dokumentów.
Opłatę kancelaryjną pobiera się również za wydruki pism i załączników
wniesionych w formie dokumentu elektronicznego, sporządzane w celu ich
doręczenia stronom (uczestnikom), które nie posługują się środkami komuni-
kacji elektronicznej do odbioru pism (art. 235a PrPostSAdm).
Wysokość opłaty kancelaryjnej określa wydane na podstawie art. 236 669
PrPostSAdm rozporządzenie Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wyso-
kości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministra-
cyjnych1.
1
Dz.U. z 2019 r. poz. 1090.
Nb. 668–669
66498795312510
66
3. Wydatki
670 Pojęcie wydatków zostało w postępowaniu sądowoadministracyjnym zde-
finiowane przez przykładowe ich wyliczenie w art. 213 PrPostSAdm. Do
wydatków zalicza się w związku z tym:
1) należności tłumaczy (związane z koniecznością przetłumaczenia doku-
mentów bądź wynikające z konieczności przetłumaczenia wystąpień stron
lub uczestników);
2) należności kuratorów (ustanawianych w przypadkach przewidzianych
w art. 31 § 1, art. 128 § 2, art. 30 oraz 78–81 PrPostSAdm);
3) koszty ogłoszeń (ustalane w wysokości wynikającej z cenników obowiązu-
jących w publikatorze, w którym jest dokonywane ogłoszenie);
4) diety oraz koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym
z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądu (art. 94
PrPostSAdm);
5) wynagrodzenie i zwrot wydatków mediatora (art. 116d PrPostSAdm);
6) inne wydatki, takie jak np. koszty związane z doręczaniem korespondencji
bądź uzyskaniem przez sąd z urzędu określonych dokumentów (art. 106 § 3
PrPostSAdm).
4. Zwolnienie od kosztów sądowych

671 Zwolnienie od kosztów sądowych, ze swej natury wyjątkowe, może mieć
w postępowaniu sądowoadministracyjnym charakter ustawowy – obligatoryj-
ny (art. 239 § 1 pkt 1–3 i § 2 PrPostSAdm) lub fakultatywny (art. 240 PrPost-
SAdm) – bądź wynikać z postanowienia sądu (art. 239 § 1 pkt 4 PrPostSAdm).
Zwolnienie ustawowe obligatoryjne może być zwolnieniem przedmioto-
wym (art. 239 § 1 pkt 1 PrPostSAdm) lub podmiotowym (art. 239 § 1 pkt 2–3
i § 2 PrPostSAdm), natomiast zwolnienie ustawowe fakultatywne może mieć
wyłącznie charakter podmiotowy (art. 240 PrPostSAdm). Można ponadto
mówić o zwolnieniu ustawowym zupełnym (art. 239 § 1 pkt 1–3 PrPostSAdm)
albo ograniczonym (art. 239 § 2 i art. 240 PrPostSAdm). Podobnie, zwolnienie
od kosztów sądowych wynikające z postanowienia sądu może być przyzna-
ne w zakresie całkowitym lub częściowym (art. 245 PrPostSAdm), przy czym
art. 241 PrPostSAdm wprowadza regułę interpretacyjną, zgodnie z którą zwol-
nienie od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w przepisie prawa lub
w postanowieniu sądu administracyjnego bez określenia zakresu tego zwol-
nienia, oznacza całkowite zwolnienie z obowiązku wnoszenia zarówno opłat
sądowych, jak i ponoszenia wydatków (te są wówczas wykładane z kasy sądu
administracyjnego – art. 242 PrPostSAdm).
Nb. 670–671
66498795312510
66
W postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy odróżniać zwol-

nienie od kosztów sądowych wynikające z ustawy oraz z postanowienia sądu
o przyznaniu prawa pomocy. Stąd też przepisy o przyznaniu prawa pomocy
dotyczące ustanowienia zawodowego pełnomocnika mają odpowiednie zasto-
sowanie do stron (uczestników) korzystających z ustawowego zwolnienia od
obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 262 PrPostSAdm).
Ponadto trzeba pamiętać, że omawiane zwolnienie dotyczy wyłącznie kosz- 672
tów sądowych, a nie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym.
Dlatego też zwolnienie od kosztów sądowych (ustawowe lub w ramach pra-
wa pomocy) nie zwalnia strony (uczestnika) od obowiązku zwrotu kosztów
postępowania, jeżeli obowiązek taki wynika z art. 199–208 PrPostSAdm (zob.
też art. 248 PrPostSAdm). Zwolnienie od kosztów sądowych dotyczy bowiem
tych kosztów, które strona (uczestnik) powinna ponieść, gdyby nie korzysta-
ła ze zwolnienia. Zwolnienie to odnosi się przy tym do takich kosztów, któ-
re powstają na skutek czynności podejmowanych przez stronę lub uczestnika
(wniesienie pisma podlegającego opłacie lub powodującego wydatki), nato-
miast nie odnosi się do kosztów, których strona (uczestnik) nie ma obowiąz-
ku uiścić lub które ma obowiązek pokryć inny podmiot. W efekcie, zwolnienie
od kosztów sądowych nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów innej
stronie (uczestnikowi), względnie Skarbowi Państwa (sądowi). Trzeba wobec
tego odróżniać kwestię ponoszenia kosztów sądowych w toku postępowa-
nia i ewentualnego zwolnienia strony (uczestnika) od tych kosztów oraz kwe-
stię odpowiedzialności strony (uczestnika) za koszty postępowania. W zakre-
sie bowiem odpowiedzialności za koszty postępowania obowiązują zasady
wyrażone w art. 199–208 PrPostSAdm, których nie uchyla zwolnienie strony
(uczestnika) od kosztów sądowych.
Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych o charakterze przedmioto- 673
wym jest zwolnieniem obligatoryjnym i zupełnym, obejmującym – nieza-
leżnie od przedmiotu zaskarżenia oraz rodzaju wniesionego środka prawnego
– sprawy sądowoadministracyjne, których charakter przesądza o tym, że skar-
żący (bowiem tylko jego dotyczy omawiane zwolnienie) nie ma dostatecznych
środków pozwalających na zaspokojenie własnych koniecznych potrzeb życio-
wych, a w efekcie również na prowadzenie postępowania sądowego. Sprawy
te – wskazane w art. 239 § 1 pkt 1 PrPostSAdm – dotyczą pomocy i opieki
społecznej, statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień
przysługujących osobie bezrobotnej, chorób zawodowych, świadczeń leczni-
czych oraz świadczeń rehabilitacyjnych, stosunków pracy i stosunków służbo-
wych, ubezpieczeń społecznych, powszechnego obowiązku obrony, udzielania
cudzoziemcom ochrony oraz dodatków mieszkaniowych.
Nb. 672–673
66498795312510
66
674 Ustawowe zwolnienie podmiotowe – obligatoryjne – od kosztów sądo-

wych, zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2–3 PrPostSAdm, dotyczy prokuratora,
Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, a także
kuratora wyznaczonego do danej sprawy przez sąd orzekający (art. 30 i 78–81
PrPostSAdm) lub przez sąd opiekuńczy (art. 31 PrPostSAdm). Według prze-
ważającego poglądu, zwolnienie to powinno znaleźć odpowiednie zastosowa-
nie także wobec kuratora spadku wyznaczonego w odrębnym postępowa-
niu przez sąd powszechny (zob. też art. 128 § 2 PrPostSAdm), choć kwestia ta
może być dyskusyjna. Omawiane zwolnienie ma charakter zupełny, a zatem
wskazane podmioty w ogóle nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądo-
wych. Zrezygnowano natomiast z ustawowego zwolnienia od kosztów sądo-
wych Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a w zasadzie
– z uwagi na charakter postępowania przed sądami administracyjnymi – orga-
nów administracji państwowej lub samorządowej występujących w tym postę-
powaniu.
Ustawowe zwolnienie podmiotowe – obligatoryjne – od kosztów sądowych
może mieć ponadto charakter ograniczony, obejmujący wyłącznie opłaty
sądowe, których obowiązku uiszczania nie mają organizacje pożytku publicz-
nego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących pro-
wadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje
pozarządowe oraz niektóre inne podmioty, w sprawach własnych dotyczących
realizacji zleconego zadania publicznego (art. 239 § 2 PrPostSAdm).
675 Ustawowe zwolnienie podmiotowe – fakultatywne – od kosztów sądo-
wych ma charakter ograniczony i dotyczy zwolnienia organizacji społecz-
nych od obowiązku uiszczania wpisu w ich własnych sprawach prowadzonych
w związku z działalnością oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz dotyczą-
cych pomocy i opieki społecznej (art. 240 PrPostSAdm). Zwolnienie to nie
może zatem dotyczyć sytuacji, w których organizacja społeczna występuje
w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej innej osoby (por. art. 9,
art. 25 § 4, art. 33 § 2, art. 50 § 1 i art. 173 § 2 PrPostSAdm). Omawiane zwol-
nienie może wynikać wyłącznie z rozporządzenia Rady Ministrów, które do
chwili obecnej nie zostało wydane.
676 Oprócz zwolnienia od kosztów sądowych o charakterze ustawowym może-
my mieć również do czynienia z sytuacją, w której zwolnienie takie wynika
z postanowienia sądu przyznającego stronie lub uczestnikowi prawo pomo-
cy (w zakresie całkowitym lub częściowym; art. 239 § 1 pkt 4 PrPostSAdm).
Szczegółowe zasady i tryb przyznawania prawa pomocy określają art. 243
i nast. PrPostSAdm, o czym będzie mowa poniżej. Już teraz trzeba natomiast
Nb. 674–676
66498795312510
66
dostrzec, że przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym może obej-

mować tylko ustanowienie zawodowego pełnomocnika (art. 245 § 3 PrPost-
SAdm), co oznacza, że w takiej sytuacji strona (uczestnik) – pomimo przyzna-
nia jej prawa pomocy – nie korzysta ze zwolnienia od kosztów sądowych.
Ponadto, zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu przed sąda- 677
mi administracyjnymi, zupełne lub ograniczone, może wynikać z przepisów
odrębnych lub szczególnych (ma więc ono wówczas charakter ustawowy).
Do takich przepisów należą np. art. 220 § 4 i art. 227 § 2 PrPostSAdm (prze-
widujące przedmiotowe zwolnienie ograniczone do opłat sądowych lub jedy-
nie wpisu), art. 100 SamGmU, zgodnie z którym postępowanie przed sądami
administracyjnymi w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością gminną
jest wolne od opłat sądowych (analogiczne zwolnienie zawierają art. 86 Sam-
PowU oraz art. 87 SamWojU), a także art. 114 ust. 4 SystUbezpSpołU, na pod-
stawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zwolniony od opłat sądo-
wych (zwolnienie podmiotowe ograniczone).
5. Prawo pomocy
Stronie (uczestnikowi) może być przyznane prawo do pomocy w postępo- 678
waniu przed sądem administracyjnym (prawo pomocy), którego zakres okre-
śla prawomocne postanowienie referendarza (sądu) o przyznaniu tego prawa
(art. 239 § 1 pkt 4 PrPostSAdm).
Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym (art. 244 § 1 679
i art. 245 § 2 PrPostSAdm; por. też art. 241 PrPostSAdm) i obejmuje wówczas:
1) zwolnienie od kosztów sądowych oraz
2) ustanowienie pełnomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym, do-
radcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.
Ponadto, przyznanie prawa pomocy może również nastąpić jedynie
w zakresie częściowym (art. 245 § 3 i 4 PrPostSAdm), co obejmuje następują-
ce sytuacje:
1) zwolnienie od opłat sądowych w całości;
2) zwolnienie od opłat sądowych w części;
3) zwolnienie od wydatków w całości;
4) zwolnienie od opłat sądowych i wydatków (w całości);
5) ustanowienie zawodowego pełnomocnika – wyłącznie lub w połączeniu
z jednym ze zwolnień wskazanych w pkt 1–4 powyżej. W postępowaniu
przed sądem administracyjnym ustanowienie pełnomocnika w ramach pra-
wa pomocy nie jest zatem w żaden sposób powiązane ze zwolnieniem
strony (uczestnika) od kosztów sądowych (zwolnienie to oraz ustanowie-
nie w ramach prawa pomocy zawodowego pełnomocnika są uprawnieniami
Nb. 677–679
66498795312510
66
rozłącznymi, wobec czego ustanowienie takiego pełnomocnika nie zależy

od uzyskania przez stronę zwolnienia od kosztów sądowych). Ustanowie-
nie zawodowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy jest równoznacz-
ne z udzieleniem pełnomocnictwa, natomiast konkretnego adwokata, rad-
cę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego dla strony
(uczestnika) wyznacza właściwy organ samorządu zawodowego (art. 244,
250 i 253 PrPostSAdm).
Częściowe zwolnienie od opłat sądowych może polegać na zwolnieniu
od poniesienia ułamkowej ich części albo określonej ich kwoty pieniężnej.
W ramach zwolnienia częściowego od opłat sądowych nie jest również wyklu-
czone zwolnienie tylko od konkretnej opłaty, czyli od wpisu albo od opłaty
kancelaryjnej.
Przyznanie stronie (uczestnikowi) prawa pomocy w zakresie częściowym
w kształcie nieodpowiadającym jednemu z przedstawionych wyżej wariantów
(np. poprzez zwolnienie strony od wydatków w części) jest niedopuszczalne.
680 Przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym (art. 246 PrPostSAdm):
1) w przypadku osób fizycznych następuje, gdy osoba ta wykaże, że nie jest
w stanie (biorąc pod uwagę jej dochody i majątek) ponieść jakichkolwiek
kosztów postępowania;
2) w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych może na-
stąpić (a więc pozostawiono tę kwestię do uznania referendarza lub sądu),
jeżeli zostanie wykazane, że osoba (jednostka) taka nie ma żadnych środ-
ków (finansowych lub trwałych) na poniesienie jakichkolwiek kosztów po-
stępowania.
Przyznanie natomiast prawa pomocy w zakresie częściowym (art. 246
PrPostSAdm):
1) w przypadku osób fizycznych następuje, gdy osoba ta wykaże, że nie jest
w stanie (biorąc pod uwagę jej dochody i majątek) ponieść pełnych kosz-
tów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i ro-
dziny;
2) w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych może na-
stąpić (a więc pozostawiono tę kwestię do uznania referendarza lub sądu),
jeżeli zostanie wykazane, że osoba (jednostka) taka nie ma dostatecznych
środków (finansowych lub trwałych) na poniesienie pełnych kosztów po-
stępowania.
Dokonując oceny powyższych przesłanek należy brać pod uwagę, z jednej
strony, aktualną sytuację materialną podmiotu wnioskującego o przyznanie
prawa pomocy, uwzględniającą jego realne możliwości zarobkowe, a z dru-
giej strony, wysokość kosztów postępowania, jakie ten podmiot zobowiązany
Nb. 680
66498795312510
66
jest ponieść. Ocena taka powinna być prowadzona według stanu rzeczy z daty
orzekania w przedmiocie przyznania prawa pomocy.
Prawo pomocy nie przysługuje stronie (uczestnikowi) w przypadku bra- 681
ku spełnienia wyżej wymienionych przesłanek dotyczących sytuacji mate-
rialnej strony (uczestnika), a ponadto – nawet gdyby te przesłanki zachodziły
– w razie oczywistej bezzasadności skargi lub sprzeciwu od decyzji (art. 247
PrPostSAdm).
Oczywista bezzasadność skargi (sprzeciwu od decyzji) – stanowiąca samo-
dzielną (odrębną) negatywną przesłankę przyznania prawa pomocy – zacho-
dzi, gdy bez potrzeby głębszej analizy (niejako „na pierwszy rzut oka”) nie ule-
ga najmniejszej wątpliwości, że skarga (sprzeciw od decyzji) nie może zostać
uwzględniona ze względu na jej niedopuszczalność (wystąpienie okoliczności
uzasadniających odrzucenie skargi lub sprzeciwu) bądź oczywistą bezzasad-
ność merytoryczną (prowadzącą do konieczności oddalenia skargi lub sprze-
ciwu). Ocena w tym przedmiocie jest dokonywana w oderwaniu od sytuacji
materialnej strony.
Podstawą odmowy ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego osobie fizycznej nie może być nato-
miast skorzystanie przez taką osobę z nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieod-
płatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z 5.8.2015 r.
o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim
oraz edukacji prawnej1 (art. 246 § 1a PrPostSAdm).
Prawo pomocy może być przyznane wyłącznie na wniosek złożony przed 682
wszczęciem postępowania lub w jego toku (art. 243 i 252–257 PrPostSAdm).
Uprawnione do złożenia wniosku są strony postępowania (a więc skarżący
oraz organ, przy czym w praktyce – ze względu na treść przesłanek zawar-
tych w art. 246 PrPostSAdm – organ może ubiegać się o przyznanie prawa
pomocy co najwyżej w zakresie częściowym), a także jego uczestnicy. Udział
w pomocniczym postępowaniu dotyczącym przyznania prawa pomocy bierze
przy tym tylko ta strona (uczestnik), która wystąpiła z wnioskiem o przy-
znanie tego prawa (zob. też art. 252 § 3 PrPostSAdm). Może ona również cof-
nąć swój wniosek, co skutkuje umorzeniem postępowania pomocniczego
w sprawie przyznania prawa pomocy (art. 249a PrPostSAdm).
Wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się (osobiście lub przez peł- 683
nomocnika) na urzędowym formularzu, którego wzór – oddzielnie dla osób
fizycznych oraz dla osób prawnych (innych jednostek organizacyjnych) – okre-
ślają Załączniki Nr 1 i 2 do wydanego na podstawie art. 256 PrPostSAdm roz-
1
Nb. 681–683
66498795312510
66
porządzenia Rady Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie określenia wzoru

i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie
prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz spo-
sobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzin-
nego wnioskodawcy1. Rozporządzenie to reguluje również sposób udostęp-
niania formularzy, na których należy składać wniosek o przyznanie prawa
pomocy. Formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy powinien być złożo-
ny do każdej sprawy oddzielnie.
Zawarte w urzędowym formularzu oświadczenia o stanie rodzinnym
i majątkowym oraz dotyczące korzystania z zawodowego pełnomocnika skła-
da się pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie fałszywego oświad-
czenia. Samo przy tym oświadczenie strony (uczestnika) dotyczące jej cięż-
kiej sytuacji materialnej (rodzinnej) nie jest wystarczające do przyznania prawa
pomocy. Na stronie (uczestniku) spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakre-
sie wykazania i wyczerpującego uzasadnienia przesłanek warunkujących zwol-
nienie od kosztów sądowych lub ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa
pomocy. Referendarz (sąd) nie jest zobowiązany do prowadzenia w tym zakre-
sie (w szczególności z urzędu) dochodzenia mającego na celu ustalenie rzeczy-
wistego stanu majątkowego strony (uczestnika). Może natomiast (co leży jed-
nak w sferze jego uznania) zarządzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające
(art. 255 PrPostSAdm), w ramach którego wzywa wnioskodawcę do przekaza-
nia dalszych informacji lub dokumentów dotyczących samego wnioskodawcy
lub innych osób (w szczególności członków jego rodziny).
684 Wniosek o przyznanie prawa pomocy jest skuteczny od momentu jego
wniesienia i nie obejmuje zwolnienia od kosztów, do których uiszczenia stro-
na była zobowiązana przed jego złożeniem (zwolnienie od kosztów sądowych
nie ma mocy wstecznej). Skutki uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa
pomocy działają zatem na przyszłość i obejmują całe postępowanie (w tym
kasacyjne), do momentu jego prawomocnego zakończenia (a ponadto rów-
nież wznowienie postępowania w tej samej sprawie, z wyłączeniem natomiast
postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia wydanego w danej sprawie).
685 Wcześniejsza utrata (wygaśnięcie) prawa pomocy (w całości lub częścio-
wo) może nastąpić w razie:
1) cofnięcia prawa pomocy w całości lub w odpowiedniej części (z urzę-
du lub na wniosek strony bądź uczestnika), jeżeli okaże się, że okoliczno-
ści, na podstawie których je przyznano, nie istniały lub przestały istnieć
1
Dz.U. z 2015 r. poz. 1257 ze zm.
Nb. 684–685
66498795312510
66
(art. 249 PrPostSAdm; cofnięcie prawa pomocy ma charakter konstytu-

tywny, a więc wywołuje skutek prawny ex nunc, w związku z czym strona
lub uczestnik nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz wyna-
grodzenia pełnomocnika powstałych przed datą cofnięcia prawa pomocy;
zob. jednak art. 223 § 1 PrPostSAdm);
2) śmierci strony albo ustania (likwidacji) osoby prawnej lub jednostki or-
ganizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (czyli utraty przez stronę
lub uczestnika zdolności sądowej), której udzielono prawa pomocy (art. 251
PrPostSAdm);
3) zmiany postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w odpowiednim za-
kresie (co odbywa się w trybie art. 165 PrPostSAdm, gdy doszło do zmiany
okoliczności sprawy, w tym przypadku dotyczących przyznania prawa po-
mocy).
W przedmiocie prawa pomocy oraz kosztów nieopłaconej pomocy praw- 686
nej (udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomo-
cy) orzeka WSA właściwy do rozpoznania sprawy, w której prawo pomocy
ma zostać lub zostało przyznane (art. 254 PrPostSAdm). Czynności w zakresie
przyznania prawa pomocy należą przy tym do referendarza sądowego, a jedy-
nie wyjątkowo – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – do sądu (art. 258
PrPostSAdm). Czynności te, których katalog jest otwarty, dzielą się na czyn-
ności o charakterze techniczno-procesowym oraz czynności orzecznicze.
Do czynności o charakterze techniczno-procesowym (art. 258 § 2 pkt 1–5 687
PrPostSAdm) należą przede wszystkim:
1) przyjmowanie wniosków o przyznanie prawa pomocy (art. 243 PrPost-
SAdm);
2) przesyłanie wniosków o przyznanie prawa pomocy do właściwego sądu
(art. 254 § 2 PrPostSAdm; czynność ta jest podejmowana w formie zarzą-
dzenia);
3) badanie złożonych wniosków o przyznanie prawa pomocy co do wymo-
gów formalnych, a także co do ich treści (art. 252 PrPostSAdm);
4) przekazywanie wniosków do rozpoznania sądowi w przypadku, o któ-
rym mowa w art. 247 PrPostSAdm (czynność ta, podejmowana w formie
zarządzenia, jest zastrzeżona wyłącznie do kompetencji referendarza są-
dowego, a zatem nie może być dokonana przez sąd w trybie art. 258 § 4
PrPostSAdm);
5) wzywanie stron (uczestników) do uzupełnienia braków formalnych wnio-
sków, a także do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów (art. 49
i 255 PrPostSAdm; formą tej czynności jest zarządzenie).
Nb. 686–687
66498795312510
66
Zarządzenia referendarza (przewodniczącego) dotyczące czynności tech-

niczno-procesowych (art. 258 § 2 pkt 2, 4 i 5 PrPostSAdm) powinny – z uwa-
gi na treść art. 227 w zw. z art. 167a § 1 PrPostSAdm – podlegać zaskarżeniu
wolnym od opłat sądowych zażaleniem (do którego stosuje się art. 194–198
PrPostSAdm).
688 Do czynności orzeczniczych dotyczących prawa pomocy (art. 258 § 2
pkt 6–8 PrPostSAdm) należy natomiast przede wszystkim:
1) wydawanie zarządzeń o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania
(art. 257 PrPostSAdm);
2) wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu, cofnię-
ciu, odmowie przyznania prawa pomocy albo umorzeniu postępowania
w sprawie przyznania prawa pomocy (art. 245, 249 i 249a PrPostSAdm);
3) wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wyna-
grodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecz-
nikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa
pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków
(art. 250 i 254 PrPostSAdm).
Czynności o charakterze orzeczniczym (art. 258 § 2 pkt 6–8 PrPostSAdm),
jeżeli są podejmowane przez referendarza sądowego, podlegają zaskarżeniu
do WSA w drodze sprzeciwu, przy czym, jeśli nie wniesiono sprzeciwu albo
wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, wyżej wymienione zarzą-
dzenia i postanowienia referendarza mają skutki prawomocnego orzeczenia
sądu (art. 259 § 3 PrPostSAdm). Skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje
natomiast, że wykonalność orzeczenia referendarza sądowego ulega wstrzy-
maniu, zaś sprzeciw podlega rozpoznaniu przez WSA – działający jako sąd
II instancji w trybie odpowiednio stosowanych przepisów o zażaleniu (a więc
art. 194–198 PrPostSAdm). Z kolei podjęcie (w szczególnie uzasadnionych
przypadkach – art. 258 § 4 PrPostSAdm) czynności o charakterze orzeczni-
czym przez sąd (przewodniczącego) powoduje, że właściwym środkiem jej
zaskarżenia jest zażalenie (do którego stosuje się art. 194–198 PrPostSAdm).
689 Sprzeciw uregulowany w art. 259–261 PrPostSAdm, które stanowią leges
speciales względem art. 167a PrPostSAdm, jest zwyczajnym środkiem
zaskarżenia, niebędącym jednak środkiem odwoławczym, co wynika z fak-
tu, że przysługuje on od orzeczeń nieprawomocnych oraz nie ma charakteru
dewolutywnego.
Sprzeciw wnosi się w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia lub
postanowienia wydanego przez referendarza sądowego, bezpośrednio do WSA,
w którym ten referendarz orzeka. Sprzeciw jest wolny od opłat sądowych
(art. 261 PrPostSAdm), a więc przy jego wnoszeniu nie uiszcza się wpisu.
Nb. 688–689
66498795312510
66
Sprzeciw, poza koniecznymi elementami pisma strony (wymienionymi

w art. 45–46 PrPostSAdm), powinien zawierać żądanie zmiany zaskarżonego
postanowienia lub zarządzenia referendarza sądowego oraz uzasadnienie, przy
czym jest ono konieczne wyłącznie wówczas, jeżeli sprzeciw wnosi adwokat,
radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy działający zarówno
we własnym imieniu (art. 258 § 2 pkt 8 PrPostSAdm), jak i na rzecz strony
(art. 258 § 2 pkt 6 i 7 PrPostSAdm). Nie wymaga natomiast uzasadnienia sprze-
ciw wniesiony przez stronę (uczestnika) samodzielnie (osobiście) oraz sprze-
ciw złożony przez pełnomocnika strony (uczestnika), który nie jest adwokatem,
radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.
Sprzeciw podlega odrzuceniu, jeżeli został wniesiony z uchybieniem
7-dniowego terminu do jego złożenia lub braki formalne sprzeciwu nie zosta-
ły uzupełnione w terminie 7 dni wynikającym z art. 49 § 1 PrPostSAdm. Na
postanowienie WSA o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie do NSA.
Wojewódzki sąd administracyjny – działający wyjątkowo jako sąd II instan-
cji na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów o zażaleniu (art. 194–198
PrPostSAdm) – rozpoznaje sprzeciw w składzie jednego sędziego na posie-
dzeniu niejawnym, wydając postanowienie, w którym zmienia albo utrzymu-
je w mocy zaskarżone sprzeciwem postanowienie lub zarządzenie referendarza
sądowego. Nie ma natomiast podstaw do wydania przez WSA postanowienia
uchylającego zaskarżone sprzeciwem postanowienie lub zarządzenie referenda-
rza sądowego bądź uchylającego takie orzeczenie i przekazującego do ponow-
nego rozpoznania (referendarzowi sądowemu) kwestię z zakresu prawa pomo-
cy będącą przedmiotem sprzeciwu. Na postanowienie WSA wydane w wyniku
rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego nie przysługuje
zażalenie, ani tym bardziej skarga kasacyjna do NSA.
II. Koszty działania pełnomocnika

W zakresie kosztów działania pełnomocnika należy rozróżniać (art. 205 690
PrPostSAdm):
1) koszty zastępstwa strony (uczestnika) przez adwokata, radcę prawnego,
doradcę podatkowego, rzecznika patentowego lub Prokuratorię General-
ną RP oraz
2) koszty reprezentacji strony (uczestnika) przez inne osoby (wskazane
w art. 35 PrPostSAdm).
Do niezbędnych kosztów postępowania strony (uczestnika) reprezentowa- 691
nej przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego, rzecznika patento-
Nb. 690–691
66498795312510
66
wego lub PGRP zalicza się wynagrodzenie oraz wydatki jednego zawodowe-
go pełnomocnika (art. 205 § 2 i 4 PrPostSAdm). Wysokość stawek:
1) wynagrodzenia adwokata oraz sposób ich ustalania (co należy także od-
nieść do stawek wynagrodzenia PGRP) określa rozporządzenie Ministra
Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokac-
kie1 oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w spra-
wie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy praw-
nej udzielonej przez adwokata z urzędu2;
2) wynagrodzenia radcy prawnego oraz sposób ich ustalania określa roz-
porządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za
czynności radców prawnych3 oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwo-
ści z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nie-
opłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu4;
3) wynagrodzenia doradcy podatkowego oraz sposób ich ustalania określa
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.8.2018 r. w sprawie wyna-
grodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi5 oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości
z 16.8.2018 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopła-
conej pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego ustanowio-
nego z urzędu6;
4) wynagrodzenia rzecznika patentowego oraz sposób ich ustalania określa
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28.4.2017 r. w sprawie opłat za
czynności rzeczników patentowych7.
Wskazane rozporządzenia określają w stosunku do adwokatów (odpowied-
nio PGRP), radców prawnych, doradców podatkowych i rzeczników patento-
wych minimalne stawki kosztów zastępstwa prawnego, dając sądowi moż-
liwość ustalania wysokości tych kosztów na poziomie nieprzekraczającym
sześciokrotności stawki minimalnej w zależności od nakładu pracy pełnomoc-
nika oraz charakteru sprawy i wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się
do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.
692 W przypadku, gdy strona (uczestnik) jest w postępowaniu reprezentowa-
na przez kilku (dwóch lub więcej) pełnomocników, do niezbędnych kosztów
postępowania zalicza się wynagrodzenie i wydatki tylko jednego pełnomoc-
1
Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.
2
3
4
5
Dz.U. z 2018 r. poz. 1687.
6
Dz.U. z 2018 r. poz. 1688.
7
Nb. 692
66498795312510
66
nika. Stronie przysługuje uprawnienie do wskazania, którego pełnomocnika

wydatki i wynagrodzenie mają być przez sąd zaliczone do niezbędnych kosz-
tów postępowania. Z kolei dwóm (lub więcej) skarżącym reprezentowanym
przez jednego pełnomocnika, należy się zwrot kosztów postępowania obejmu-
jących wynagrodzenie tego pełnomocnika ustalone odrębnie w stosunku do
każdego ze skarżących. Sąd powinien jednak obniżyć to wynagrodzenie, jeże-
li przemawia za tym nakład pracy pełnomocnika, podjęte przez niego czynno-
ści oraz charakter sprawy.
Jeżeli zawodowy pełnomocnik reprezentuje stronę w obu instancjach, staw- 693
ki jego wynagrodzenia odnoszą się do każdej instancji oddzielnie. Podobnie,
jeżeli orzeczenie sądu administracyjnego I instancji zostanie uchylone, a spra-
wa przekazana do ponownego rozpoznania, za ponowny udział w postępowa-
niu przed sądem I instancji przysługuje odrębne wynagrodzenie. Natomiast za
udział w postępowaniu dotyczącym sprostowania, wykładni lub uzupełnienia
wyroku (postanowienia), a także stwierdzenia prawomocności orzeczenia, nie
należy się pełnomocnikowi osobne wynagrodzenie.
Do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się ponadto wydatki jed- 694
nego zawodowego pełnomocnika. Należy przez to rozumieć wydatki tego peł-
nomocnika, które nie są jego wynagrodzeniem, ani nie stanowią elementu
kosztów sądowych. Do takich wydatków należą np. udokumentowane kosz-
ty korespondencji procesowej z sądem i pozostałymi stronami (uczestnika-
mi) postępowania (choć czasem bywa to niesłusznie kwestionowane) oraz
rzeczywiście poniesione (wykazane) koszty przejazdu zawodowego pełno-
mocnika do sądu (innego miejsca czynności sądowej), jeżeli w okolicznościach
danej sprawy koszty te były niezbędne do celowego dochodzenia praw stro-
ny (uczestnika). Przyjmuje się zarazem, że zawodowemu pełnomocnikowi nie
przysługuje zwrot kosztów kserowania dokumentów związanych ze sprawą,
w której wykonuje zastępstwo prawne (co może uchodzić za dyskusyjne), ani
zwrot opłaty (prowizji) bankowej za przelewy obejmujące kwoty uiszczane
tytułem zapłaty kosztów sądowych.
Do niezbędnych kosztów postępowania strony (uczestnika) zastępowanej 695
przez zawodowego pełnomocnika podlega zaliczeniu także wydatek poniesio-
ny przez nią tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (zarówno główne-
go, jak i substytucyjnego). Koszty te obejmują ponadto podatek od towarów
i usług, jednak dotyczy to wyłącznie pełnomocnika ustanowionego w ramach
prawa pomocy, a nie pełnomocnika pochodzącego z wyboru.
Jeśli chodzi natomiast o niezbędne koszty postępowania sądowoadministra- 696
cyjnego prowadzonego przez pełnomocnika niebędącego adwokatem, radcą
prawnym, doradcą podatkowym, rzecznikiem patentowym lub PGRP (art. 205
Nb. 693–696
66498795312510
66
§ 2 PrPostSAdm), to zalicza się do nich koszty przejazdów do sądu (lub innego

miejsca czynności sądowej) takiego pełnomocnika oraz równowartość zarob-
ku lub dochodu utraconego przez niego wskutek stawiennictwa w sądzie
(w innym miejscu czynności sądowej). Obowiązują zatem w tym zakresie te
same reguły, które dotyczą osobistego prowadzenia postępowania przez stronę
(uczestnika), o czym jest mowa poniżej.
III. Koszty działania strony (uczestnika postępowania)

697 Do niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego prowa-
dzonego przez stronę (uczestnika) osobiście zalicza się koszty jej przejazdów
do sądu (lub innego miejsca czynności sądowej) oraz równowartość zarob-
ku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (w innym
miejscu czynności sądowej). W przypadku strony (uczestnika) zastępowanej
przez zawodowego pełnomocnika także są to koszty niezbędne, tyle że jedy-
nie w sytuacjach nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa – wyłącznie
– strony lub uczestnika (art. 205 § 1 i 2 w zw. z art. 91 § 3 PrPostSAdm).
698 Przysługujące stronie (uczestnikowi) należności z tytułu kosztów przejazdów
oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca, jeżeli zostały należy-
cie wykazane, według zasad określonych w art. 85–93 KSCU. Oznacza to, że:
1) stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jej
zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie
sądu – w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych
kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środ-
kiem transportu (przy czym górną granicę powyższych należności określają
szczegółowo przepisy odrębne). Według tych samych zasad stronie (uczest-
nikowi) przysługuje zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania w miejscu
wykonywania czynności sądowej;
2) stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot zarobku lub dochodu utracone-
go z powodu stawiennictwa na wezwanie sądu. Wynagrodzenie za utra-
cony zarobek lub dochód za każdy dzień udziału w czynnościach sądowych
przyznaje się stronie (uczestnikowi) w wysokości jej przeciętnego dzien-
nego zarobku lub dochodu (przy czym górną granicę tych należności
określają szczegółowo przepisy odrębne).
Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu przysłu-
guje stronie (uczestnikowi), jeżeli stawiła się w miejscu dokonywania czynno-
ści sądowej, choćby czynność ta nie doszła do skutku (np. rozprawa została
odwołana). W wypadku, gdy strona (uczestnik) zostanie wezwana w kilku spra-
wach na ten sam dzień, przyznaje się jej omawiane należności tylko jeden raz.
Nb. 697–698
66498795312510
66
Wszystkie powyższe zasady stosuje się odpowiednio do osoby towarzy- 699

szącej stronie (uczestnikowi), jeżeli strona (uczestnik) nie mogła stawić się na
wezwanie sądu bez opieki takiej osoby.
Przedstawionych reguł nie stosuje się natomiast do osoby zatrudnionej 700
w organie władzy publicznej, jeżeli została wezwana do sądu (lub innego
miejsca czynności sądowej) w związku z tym zatrudnieniem (w tym przypad-
ku osobie takiej służy prawo do zwrotu omawianych należności na zasadach
określonych szczegółowo w przepisach odrębnych).
Do omawianej kategorii kosztów postępowania przed sądem administra- 701
cyjnym nie należą m.in. koszty dojazdu do sądu w celu uzyskania uzasad-
nienia wyroku, koszty porad prawnych zasięganych przez stronę (uczestnika)
w związku ze sprawą, koszty dojazdu do kancelarii prawnej celem uzyskania
takich porad, ani opłaty (prowizje) bankowe za przelewy obejmujące kwoty
uiszczane tytułem zapłaty kosztów sądowych.
§ 25. Ponoszenie kosztów postępowania przed sądami

administracyjnymi
I. Uiszczanie kosztów sądowych
Do uiszczenia kosztów sądowych zobowiązany jest ten, kto wnosi do sądu 702
pismo podlegające opłacie (a więc wpisowi stałemu bądź stosunkowemu albo
opłacie kancelaryjnej) lub powodujące wydatki (np. strona wnosi o ustano-
wienie kuratora, podjęcie czynności wymagającej udziału tłumacza przysię-
głego lub przeprowadzenie czynności poza budynkiem sądu). Jeśli pismo takie
wnosi kilka osób, podlega ono jednej opłacie wówczas, gdy zachodzi wspól-
ność uprawnień lub obowiązków tych osób. W przeciwnym razie każda z tych
osób uiszcza oddzielną opłatę stosownie do swojego uprawnienia lub obowiąz-
ku (art. 214 PrPostSAdm). Dopuszcza się również skuteczne uiszczenie przez
osobę trzecią kosztów sądowych należnych od strony (uczestnika) postępowa-
nia sądowoadministracyjnego.
Opłatę (czyli wpis stosunkowy lub stały albo opłatę kancelaryjną) należy 703
uiścić przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego tej opłacie – gotówką do
kasy sądu lub na rachunek bankowy sądu (przelewem bankowym bądź prze-
kazem pocztowym). Sądem właściwym do uiszczenia opłaty jest sąd, w któ-
rym składane jest pismo podlegające opłacie (w przypadku środków zaskar-
żenia będzie to więc sąd I instancji, za pośrednictwem którego kieruje się te
środki do NSA). Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych. Nie
Nb. 699–703
66498795312510
66
ma natomiast możliwości uiszczenia opłaty za pomocą znaków opłaty sądowej

Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje w momencie wniesienia pisma
do sądu, co może nastąpić zarówno poprzez złożenie pisma bezpośrednio
w sądzie, jak też w trybach pośrednich, czyli np. poprzez oddanie pisma w pol-
skiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (Poczty Polskiej S.A.) albo
placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne
w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcar-
skiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Han-
dlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 83
§ 3 i 4 PrPostSAdm).
Jeżeli wniesienie pisma podlegającego opłacie jest obwarowane terminem
ustawowym (zob. np. art. 53 § 1, art. 64c § 1, art. 177 § 1, art. 195 § 2, art. 277,
art. 285f § 1 PrPostSAdm), jest to zarazem termin do uiszczenia opłaty od tego
pisma.
704 W piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji (cho-
dzi tu jednak w rzeczywistości wyłącznie o skargę, skargę kasacyjną i skar-
gę o wznowienie postępowania) należy podać wartość przedmiotu zaskar-
żenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty (art. 215 PrPostSAdm).
Dotyczy to wyłącznie sytuacji, w których przedmiotem zaskarżenia jest należ-
ność pieniężna, od wysokości której pobiera się wpis stosunkowy. Wówczas
jako wartość przedmiotu zaskarżenia należy wskazać wyrażoną w walucie pol-
skiej i zaokrągloną wzwyż do pełnych złotych kwotę pieniężną równą cało-
ści lub części należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem lub czynnością
(wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi bowiem tylko ta część należności pie-
niężnej, która została zakwestionowana w skardze). Do wartości przedmiotu
zaskarżenia nie wlicza się odsetek i kosztów związanych z należnością głów-
ną, np. kosztów postępowania przed organem administracji (art. 217 PrPost-
SAdm). Jeśli jednak przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność dotycząca
wyłącznie odsetek, kosztów lub innych należności ubocznych (akcesoryjnych),
te właśnie kwoty są wówczas należnością pieniężną, która stanowi wartość
przedmiotu zaskarżenia.
Podana przez stronę (uczestnika) wartość przedmiotu zaskarżenia może
podlegać sprawdzeniu przez przewodniczącego, który w tym celu może zarzą-
dzić dochodzenie (art. 218 PrPostSAdm). Poza tą sytuacją wartość przedmiotu
zaskarżenia wskazana przez stronę (uczestnika) jest, co do zasady, wiążąca dla
określenia wysokości należnej opłaty.
705 Należną opłatą jest opłata uiszczona w wysokości wynikającej z rozpo-
rządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szcze-
Nb. 704–705
66498795312510
66
gółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami admini-

stracyjnymi1 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie
wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadmini-
stracyjnych2.
Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została 706
uiszczona należna opłata.
Brak uiszczenia należnej opłaty od pisma skutkuje koniecznością wezwa-
nia strony (uczestnika) do uiszczenia tej opłaty w terminie 7 dni (lub w termi-
nie nie krótszym niż 2 miesiące, jeżeli wnoszący mieszka lub ma siedzibę za
granicą i nie ma w Polsce przedstawiciela) pod rygorem pozostawienia pisma
bez rozpoznania lub jego odrzucenia. Zarządzenie przewodniczącego w przed-
miocie wezwania strony (uczestnika) do uiszczenia należnej opłaty od pisma
jest zaskarżalne wolnym od wpisu zażaleniem (art. 227 PrPostSAdm). Jeżeli
strona (uczestnik) nie uiściła opłaty od pisma w terminie wynikającym z zarzą-
dzenia przewodniczącego, a także nie zaskarżyła tego zarządzenia zażale-
niem, przewodniczący – również w drodze zarządzenia – pozostawia pismo
bez rozpoznania (art. 220 § 1 in fine PrPostSAdm), chyba że jest nim objęta
skarga, sprzeciw od decyzji, wniosek, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga
o wznowienie postępowania lub skarga o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia, bowiem wówczas następuje ich odrzuce-
nie przez sąd w drodze postanowienia (art. 220 § 3 i 3a oraz art. 285f § 3
PrPostSAdm, także w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64b § 1 PrPostSAdm). Zaża-
lenie wniesione na zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu pisma bez
rozpoznania lub na postanowienie sądu o odrzuceniu wyżej wymienionych
środków zaskarżenia jest wolne od wpisu (art. 220 § 4 i art. 227 PrPostSAdm).
Powyższe reguły nie dotyczą opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia 707
z uzasadnieniem, doręczony na skutek żądania zgłoszonego w terminie 7-dnio-
wym od ogłoszenia orzeczenia. Odpis ten należy doręczyć stronie (uczestniko-
wi) także w razie braku uiszczenia (wraz z wnioskiem) opłaty kancelaryjnej,
jednak w takiej sytuacji przewodniczący (referendarz sądowy), po uprzednim
wezwaniu strony (uczestnika) do uiszczenia tej opłaty, zarządza jej ściągnię-
cie od strony (uczestnika), która złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia
orzeczenia i jego doręczenie (art. 234 § 2 i 4 PrPostSAdm). Od zarządzenia
referendarza przysługuje w takim wypadku sprzeciw (art. 167a § 2 PrPost-
SAdm), natomiast zarządzenie przewodniczącego może być kwestionowane
wolnym od wpisu zażaleniem (art. 227 PrPostSAdm).
1
2
Dz.U. z 2019 r. poz. 1090.
Nb. 706–707
66498795312510
66
708 Nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z samej jego treści wynika, że pod-
lega ono odrzuceniu (art. 222 PrPostSAdm). Dotyczy to przede wszystkim
przypadków, gdy nieopłacone pismo jest obarczone wadą uzasadniającą jego
odrzucenie a limine.
709 Zaliczkę na wydatki, inaczej niż opłatę sądową, uiszcza się nie przy wnie-
sieniu pisma powodującego wydatki, ale dopiero na podstawie postanowienia
sądu oznaczającego wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia. Wynika to z fak-
tu, że sąd dopiero na podstawie treści wniosku strony (uczestnika) dotyczącego
podjęcia czynności połączonej z wydatkami oceni, jaka powinna być wysokość
zaliczki wystarczająca na pokrycie tych wydatków. Jeżeli uiszczona przez stro-
nę (uczestnika) zaliczka okaże się niewystarczająca na pokrycie wydatków
związanych z wnioskowaną czynnością, sąd – również w drodze postanowie-
nia – nakaże stronie (uczestnikowi) uzupełnienie tej zaliczki w wyznaczonym
terminie (art. 237 § 1 i 3 PrPostSAdm). Postanowienia sądu dotyczące ustale-
nia zaliczki lub jej uzupełnienia są zaskarżalne wolnym od wpisu zażaleniem
W przypadku gdy wniosek o dokonanie czynności połączonej z wydatka-
mi został złożony przez więcej niż jedną stronę (uczestnika) bądź też gdy
sąd zarządził przeprowadzenie takiej czynności z urzędu, strony (uczestnicy)
powinny wpłacić zaliczkę w częściach równych lub w innym stosunku według
uznania sądu. Bierze się tutaj pod uwagę to, w interesie której ze stron (uczest-
ników) jest dokonywana czynność połączona z wydatkami i jaki jest stopień
tego interesu (art. 237 § 2 PrPostSAdm).
710 Nieuiszczenie przez stronę (uczestnika) zaliczki na pokrycie wydatków nie
powoduje pominięcia przez sąd czynności połączonej z wydatkami i generalnie
nie wpływa na bieg postępowania (art. 238 § 1–3 PrPostSAdm), z wyjątkiem
sytuacji, gdy brak uiszczenia przez stronę (uczestnika) zaliczki na dokonanie
wydatków skutkuje zawieszeniem postępowania (art. 238 § 4 PrPostSAdm), co
dotyczy przypadków, w których niepodjęcie czynności połączonej z wydatka-
mi, na których pokrycie nie uiszczono zaliczki, stanowi przesłankę zawieszenia
postępowania wynikającą z art. 124–125 PrPostSAdm.
Z zastrzeżeniem powyższego wyjątku, kwotę potrzebną na pokrycie wydat-
ków, na które strona (uczestnik) nie uiściła zaliczki, wykłada się tymczaso-
wo z kasy sądu administracyjnego. Wyłożona kwota jest należnością budżetu
państwa, którą zwraca strona (uczestnik) zobowiązana do wpłacenia zaliczki.
W tym celu przewodniczący wezwie stronę (uczestnika) do uiszczenia w ter-
minie 14 dni kwoty wyłożonej przez sąd, a jeżeli strona (uczestnik) mieszka
za granicą, w terminie nie krótszym niż 2 miesiące. W razie bezskuteczne-
go upływu tych terminów sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie jedne-
Nb. 708–710
66498795312510
66
go sędziego, w drodze postanowienia nakazuje ściągnięcie od strony (uczestni-

ka) kwoty wyłożonej tymczasowo z budżetu sądu administracyjnego. Wydając
takie postanowienie, sąd nie dokonuje oceny zasadności ani celowości nałoże-
nia na stronę (uczestnika) obowiązku wpłaty zaliczki, a jedynie bada, czy kwo-
ta zaliczki została tymczasowo wyłożona z kasy sądu, czy nastąpiło prawidło-
we wezwanie strony (uczestnika) do zwrotu tej kwoty oraz czy bezskutecznie
upłynął termin jej uiszczenia przez stronę (uczestnika). Powyższe postanowie-
nie sądu jest zaskarżalne wolnym od wpisu zażaleniem (art. 227 PrPostSAdm).
Pozostałe reguły odnoszące się do uiszczania kosztów sądowych są nastę- 711
pujące:
1) jeżeli obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia opłaty powstanie (w toku
postępowania) na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarże-
nia, cofnięcia przyznanego prawa pomocy, albo uchylenia kurateli przed
wyznaczeniem terminu rozprawy, to wówczas sąd nie podejmie żadnej
czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata,
przy czym nie żąda się uiszczenia lub uzupełnienia opłaty od pisma, z któ-
rego wynika, że podlega ono odrzuceniu (art. 223 § 1 PrPostSAdm);
2) jeżeli nie została uiszczona należna opłata, sąd w orzeczeniu kończącym
postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony (uczest-
nika), która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony (uczestnika), gdy
z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania
przez tę stronę (uczestnika; art. 223 § 2 PrPostSAdm);
3) jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosz-
tów sądowych lub też orzeczeniem nie objął całej kwoty należnej z tego
tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu niejawnym
WSA (art. 224 PrPostSAdm);
4) opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem są-
du oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także
pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie
(uczestnikowi) z urzędu na jej koszt (art. 225 PrPostSAdm);
5) sąd z urzędu zwraca stronie (uczestnikowi) cały uiszczony wpis od pisma
odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy oraz od zażale-
nia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną, jeżeli zażalenie zo-
stało uwzględnione (art. 232 PrPostSAdm);
6) z upływem 3 lat – licząc od dnia, w którym koszty należało uiścić
– przedawnia się prawo (sądu) do żądania kosztów sądowych, natomiast
w przypadku prawa strony (uczestnika) do żądania zwrotu opłaty sądowej
lub zaliczki na pokrycie wydatków, ten 3-letni termin przedawnienia należy
liczyć od dnia, w którym to prawo powstało (art. 226 PrPostSAdm);
Nb. 711
66498795312510
66
7) koszty sądowe oraz grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem ad-

ministracyjnym są dochodami (należnościami) budżetu państwa, które
podlegają egzekucji sądowej (art. 776 i nast. KPC) bez nadawania orzecze-
niu klauzuli wykonalności (art. 228 PrPostSAdm);
8) należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien
(z wyjątkiem grzywien przewidzianych w art. 55 § 1, art. 149 § 2 i art. 154
§ 1 PrPostSAdm), mogą być umorzone lub zapłata tych należności może
być odroczona albo rozłożona na raty, zgodnie z regułami określonymi
w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegó-
łowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz
cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności są-
dowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym1;
9) na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie WSA w przedmio-
cie kosztów sądowych przysługuje wolne od opłat sądowych zażalenie,
jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (art. 227
PrPostSAdm).
II. Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu

712 Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu następuje
na wniosek strony (uczestnika) złożony na piśmie (które powinno wówczas
spełniać wymagania określone w art. 45–48 PrPostSAdm) lub ustnie do pro-
tokołu posiedzenia (rozprawy) w terminie 3 dni od dnia zakończenia czynno-
ści sądowych (w szczególności rozprawy) z udziałem osoby uprawnionej do
tych należności. Strona (uczestnik) powinna być pouczona o prawie i sposo-
bie zgłoszenia wyżej wymienionego wniosku oraz o skutkach niezachowania
3-dniowego terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Roszczenie o zwrot
wyżej wymienionej należności przedawnia się z upływem 3 lat (art. 205 § 3
PrPostSAdm w zw. z art. 91–92 KSCU).
Przyznaną należność obejmującą zwrot kosztów podróży bądź utracone-
go zarobku lub dochodu należy wypłacić stronie (uczestnikowi) niezwłocz-
nie. W przypadku niemożności niezwłocznej wypłaty należność przekazuje
się przekazem pocztowym lub przelewem bankowym bez obciążania strony
(uczestnika) opłatą pocztową lub kosztami przelewu (art. 205 § 2 PrPostSAdm
w zw. z art. 93 ust. 2 KSCU).
1
Dz.U. Nr 221, poz. 2194.
Nb. 712
66498795312510
66
III. Odpowiedzialność za koszty postępowania (zasady i orzekanie)

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązują następujące 713
zasady dotyczące odpowiedzialności za koszty tego postępowania1:
1) zasada samodzielnego ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów
postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 PrPostSAdm);
2) zasada rezultatu, czyli odpowiedzialności finansowej za wynik postępowa-
nia (art. 200, art. 201 § 1, art. 203 i 204 PrPostSAdm);
3) zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów postępowa-
nia (art. 206, art. 201 § 2 i art. 207 § 1 i 2 PrPostSAdm);
4) zasada słuszności (art. 206 i art. 207 § 2 PrPostSAdm);
5) zasada zawinienia (art. 208 PrPostSAdm).
Ponadto, jeżeli po stronie skarżącej występuje (w jednej sprawie, a więc 714
nie w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania) kilku uprawnionych
w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udzia-
łu w sprawie (zasada rozdzielności zwrotu kosztów postępowania), chyba że
ich uprawnienia lub obowiązki są wspólne – wówczas zwrot kosztów następu-
je na rzecz skarżących solidarnie (zasada solidarnego zwrotu kosztów postę-
powania). Nie jest przy tym możliwe orzekanie o zwrocie kosztów między
współskarżącymi, którzy występują po tej samej stronie procesowej (art. 202
PrPostSAdm).
1. Zasada samodzielnego ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów

postępowania
Zasada samodzielnego ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów 715
postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 PrPostSAdm) sta-
nowi regułę, od której wszystkie pozostałe zasady odpowiedzialności za kosz-
ty postępowania stanowią wyjątki, podlegające wykładni ścisłej (a niekiedy
wręcz zawężającej).
Strony ponoszą zatem koszty postępowania związane ze swym udzia-
łem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (tylko wówczas
dopuszczalny jest zwrot kosztów postępowania między stronami lub uczestni-
1
Zasady te nie dotyczą jednak prokuratora (i odpowiednio RPO, RPD oraz RMŚP),
który działając na prawach strony w oparciu o art. 8 PrPostSAdm zainicjował postępowa-
nie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – zob. uchw. NSA
z 3.7.2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr 6, poz. 95. W takiej sytuacji prokurator
(RPO, RPD, RMŚP) nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Szerzej na ten temat zob. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser,
Warszawa 2021, s. 911 i nast.
Nb. 713–715
66498795312510
66
kami). Strona (uczestnik) ponosi więc we własnym zakresie wszystkie – zarów-

no celowe, jak i niecelowe – koszty związane ze swym udziałem w postępowa-
niu, natomiast w przypadkach wskazanych w ustawie przysługuje jej wyłącznie
zwrot kosztów celowych.
2. Zasada rezultatu
716 Zasada rezultatu, czyli odpowiedzialności finansowej za wynik postępo-
wania, znajduje zastosowanie w obu instancjach przed sądami administracyj-
nymi.
717 Po pierwsze, skarżącemu (a więc wyłącznie jemu – art. 50 PrPostSAdm,
nie zaś uczestnikom postępowania) przysługuje – w razie uwzględnienia skar-
gi (art. 145–150 PrPostSAdm; dotyczy to odpowiednio sprzeciwu od decyzji
– art. 151a PrPostSAdm) przez sąd I instancji (którym jest WSA, a wyjątko-
wo także NSA, gdy rozpoznaje skargę w trybie art. 188 PrPostSAdm) – zwrot
od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw
(w rozumieniu art. 205 PrPostSAdm). Reguła ta działa wyłącznie w jedną stro-
nę, co oznacza, że sąd nie ma możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postę-
powania od skarżącego na rzecz organu (art. 200 PrPostSAdm). Zwrot kosz-
tów może nastąpić również na rzecz podmiotu występującego z wnioskiem
(art. 64 § 2 PrPostSAdm), jednak nie może być to wniosek (organu) o rozstrzy-
gnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Do zastosowania powyższej
reguły konieczne ponadto jest, aby uwzględnienie skargi nastąpiło w całości
(w przeciwnym razie o kosztach postępowania sąd powinien orzec na podsta-
wie art. 206 PrPostSAdm). Rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów od organu na
rzecz skarżącego powinny być również objęte koszty postępowań incydental-
nych, w szczególności wywołanych zażaleniami wniesionymi i rozpoznanymi
w toku sprawy (chociażby w tych postępowaniach wpadkowych skarżący uległ
organowi).
718 Po drugie, skarżącemu przysługuje zwrot od organu kosztów postępo-
wania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (w rozumieniu art. 205
PrPostSAdm) także wtedy, gdy:
1) organ uwzględnia w całości skargę do dnia rozpoczęcia rozprawy (nie do-
tyczy to natomiast sprzeciwu od decyzji), wskutek czego następuje umo-
rzenie przez sąd postępowania w sprawie (art. 54 § 3 w zw. z art. 161 § 1
pkt 3 PrPostSAdm);
2) nie zostanie wniesiona skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte przez
organ na podstawie ustaleń poczynionych w postępowaniu mediacyjnym al-
bo skarga taka zostanie oddalona, zaś sąd umorzy (w całości lub w części,
Nb. 716–718
66498795312510
66
zależnie od zakresu ustaleń między skarżącym a organem) postępowanie

w sprawie, w której przeprowadzono mediację (art. 118 § 2 PrPostSAdm).
Poza wyżej wymienionymi przypadkami, które przewiduje art. 201 PrPost-
SAdm, nie ma podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania od orga-
nu na rzecz skarżącego, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało
umorzone z innych niż podane przyczyn.
Po trzecie, zasada finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania 719
(zasada rezultatu) znajduje pełne zastosowanie w postępowaniu kasacyj-
nym (art. 203–204 PrPostSAdm), zarówno w razie uwzględnienia (art. 185 § 1,
art. 186, 188 oraz 189 PrPostSAdm), jak i oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184
PrPostSAdm). W zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbęd-
nych do celowego dochodzenia praw (w rozumieniu art. 205 PrPostSAdm)
można zatem wskazać następujące sytuacje, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną
wyrok WSA:
1) oddalający skargę, a NSA uwzględnił skargę kasacyjną, zwrot kosztów po-
stępowania kasacyjnego od organu przysługuje skarżącemu lub uczestni-
kowi postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną,
bądź też im obu (w tym ostatnim przypadku na zasadzie art. 202 § 1 lub 2
w zw. z art. 207 § 1 PrPostSAdm);
2) oddalający skargę i NSA oddalił skargę kasacyjną, zwrot kosztów postę-
powania kasacyjnego przysługuje organowi od skarżącego lub uczestnika
postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną, bądź
też od nich obu (w tym ostatnim przypadku na zasadzie art. 202 § 1 lub 2
w zw. z art. 207 § 1 PrPostSAdm);
3) uwzględniający skargę, a NSA uwzględnił skargę kasacyjną, zwrot kosz-
tów postępowania kasacyjnego od skarżącego przysługuje organowi lub
uczestnikowi postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę
kasacyjną, bądź też im obu (w tym ostatnim przypadku na zasadzie art. 202
§ 1 lub 2 w zw. z art. 207 § 1 PrPostSAdm);
4) uwzględniający skargę, a NSA oddalił skargę kasacyjną, zwrot kosztów
postępowania kasacyjnego przysługuje skarżącemu od organu lub uczest-
nika postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną,
bądź też od nich obu (w tym ostatnim przypadku na zasadzie art. 202 § 1
lub 2 w zw. z art. 207 § 1 PrPostSAdm).
Powyższe reguły, wyrażone w art. 203 i 204 PrPostSAdm, nie mają zasto-
sowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instan-
cji o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania (kończące postępowanie
w sprawie), ani w postępowaniu przed NSA toczącym się na skutek wniesie-
nia przez stronę (uczestnika) zażalenia. Nie istnieje również podstawa prawna
Nb. 719
66498795312510
66
pozwalająca zasądzić zwrot kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej

w przypadku umorzenia postępowania kasacyjnego. Ponadto kosztów takich
nie zasądza się także w sprawach z wniosku (organu) o rozstrzygnięcie sporu
kompetencyjnego (o właściwość).
3. Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów postępowania

720 Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów postępowa-
nia polega na tym, że w (szczególnie) uzasadnionych przypadkach sąd może
(a więc pozostaje to w sferze uznania sądu) odstąpić od zasądzenia zwrotu
kosztów postępowania w części (art. 206–207 PrPostSAdm). Omawianą zasa-
dę sąd stosuje z urzędu według własnej, swobodnej oceny okoliczności rozpa-
trywanej sprawy, niezależnie od wniosku strony (uczestnika) w tym zakresie.
721 Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów postępowania
znajduje zastosowanie przed sądem I instancji (art. 206 PrPostSAdm), a także
w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 PrPostSAdm). Różnica polega jednak
na tym, że WSA może miarkować wyłącznie wysokość kosztów postępowa-
nia należnych skarżącemu od organu (por. art. 200–201 PrPostSAdm), nato-
miast NSA – za sprawą regulacji zawartej w art. 203 i 204 PrPostSAdm – ma
możliwość miarkowania kosztów postępowania przypadających zarówno stro-
nie (uczestnikowi), która wniosła skargę kasacyjną, jak i stronie przeciwnej,
w zależności od tego, czy skarga kasacyjna została uwzględniona, czy odda-
lona, przy czym bez znaczenia jest w tej sytuacji, czy skargę kasacyjną wniósł
organ, skarżący czy uczestnik postępowania.
722 Do (szczególnie) uzasadnionych przypadków, których katalog jest otwar-
ty, należy np. uwzględnienie skargi (sprzeciwu od decyzji) w części niewspół-
miernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania
wpisu (co ustala się przez porównanie zakresu naruszenia prawa lub interesu
prawnego skarżącego ze stanowiskiem sądu wynikającym z wyroku). Sytuacja
taka zachodzi zarówno wtedy, gdy sąd uchylił część zaskarżonej decyzji, jak
i wówczas, gdy sąd wprawdzie uchylił decyzję w całości, jednak z treści uza-
sadnienia wyroku wynika, że tylko część zarzutów skarżącego została uwzględ-
niona. Do innych (szczególnie) uzasadnionych przypadków można zaliczyć
także oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku odpowiadającego prawu mimo
błędnego uzasadnienia lub nadużycie prawa skargi do sądu administracyjnego.
723 Wysokość zasądzonych od strony (na rzecz strony) – co odpowiednio doty-
czy uczestnika – kosztów postępowania, w przypadku ich stosunkowego roz-
dzielenia (miarkowania), powinna odpowiadać procentowi wygrania bądź
przegrania sprawy przez tę stronę (uczestnika).
Nb. 720–723
66498795312510
66
4. Zasada słuszności
Zasada słuszności umożliwia sądowi (a więc leży to w sferze uznania sądu) 724
odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w całości lub w czę-
ści na rzecz strony wygrywającej, jeżeli zachodzą (szczególnie) uzasadnione
przypadki (art. 206–207 PrPostSAdm). Niedopuszczalne jest zatem obciążenie
w tym trybie strony wygrywającej (uczestnika) zwrotem kosztów postępowania
na rzecz strony przegrywającej (uczestnika). Co najwyżej sąd może odstąpić od
zasądzenia od strony przegrywającej (uczestnika) zwrotu kosztów postępowa-
nia w całości i w ten sposób spowodować w efekcie powrót do ogólnej zasa-
dy, zgodnie z którą każda ze stron (uczestników) ponosi we własnym zakre-
sie koszty swojego udziału w sprawie (art. 199 PrPostSAdm). W omawianym
przypadku sąd działa z urzędu, według własnej, swobodnej oceny okoliczno-
ści rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku strony (uczestnika) w tym
zakresie.
Za (szczególne) przypadki, uzasadniające stosowanie zasady słuszności, 725
których katalog jest zresztą otwarty, uznaje się np. śmierć skarżącego, pre-
cedensowy charakter rozpoznawanej sprawy, połączenie spraw do wspólnego
rozpoznania i rozstrzygnięcia lub uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie
na skutek wzięcia przez NSA pod rozwagę z urzędu (niezależnie od podstaw
kasacyjnych) jednej z przyczyn nieważności postępowania.
5. Zasada zawinienia
Zasada zawinienia polega na tym, że niezależnie od wyniku sprawy sąd 726
może włożyć na stronę (uczestnika), również tę wygrywającą sprawę, obowią-
zek zwrotu kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesumiennym
lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem (art. 208 PrPostSAdm).
Uprawnienie to pozostawione zostało do uznania sądu, który analizując
działanie strony (uczestnika) w toku postępowania w konkretnej sprawie musi
ocenić, czy kwalifikuje się ono jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe.
Nawet jednak pozytywna ocena w tym zakresie nie obliguje sądu do włożenia
na stronę (uczestnika) obowiązku zwrotu kosztów postępowania niezależnie od
wyniku sprawy. Omawianą zasadę sąd stosuje z urzędu według własnej, swo-
bodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku stro-
ny (uczestnika) w tym zakresie.
Niesumiennym działaniem strony (uczestnika) są wszelkie jej zachowa- 727
nia, umyślne lub nieumyślne, które bez uzasadnionych przyczyn wywiera-
ją negatywny wpływ na przebieg postępowania i jego sprawność. Oczywi-
ście niewłaściwym działaniem strony (uczestnika) są wszelkie jej zachowania
Nb. 724–727
66498795312510
66
o charakterze umyślnym, zmierzające w sposób ewidentny do przeszkodzenia

prawidłowemu tokowi postępowania, w tym w szczególności wszelka obstruk-
cja procesowa powodująca przedłużenie postępowania.
728 Zasada zawinienia znajduje zastosowanie w postępowaniu przed
sądem I instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym (art. 208 PrPostSAdm).
Jednocześnie stosowanie tej zasady jest ograniczone wyłącznie do postępowa-
nia sądowoadministracyjnego, a zatem dotyczy nagannego zachowania stro-
ny (uczestnika) w tym konkretnie postępowaniu sądowym, nie zaś przed wsz-
częciem tego postępowania (czyli na etapie załatwiania sprawy przez organ,
np. w postępowaniu administracyjnym) lub poza nim.
6. Orzekanie o kosztach postępowania

729 W zakresie orzekania o kosztach obowiązuje zasada koncentracji kosztów
postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno w jego I, jak i II instancji
(art. 209 PrPostSAdm). Sąd rozstrzyga bowiem obligatoryjnie o zwrocie kosz-
tów postępowania w następujących orzeczeniach (jest to katalog zamknięty)
kończących w danej instancji sprawę, w której dopuszczalny jest zwrot kosz-
tów między stronami (uczestnikami):
1) w wyroku uwzględniającym skargę lub sprzeciw od decyzji;
2) w postanowieniu o umorzeniu postępowania wydawanym na skutek
uwzględnienia przez organ skargi w całości (co nie dotyczy już jednak
uwzględnienia przez organ sprzeciwu od decyzji) bądź podjęcia przez organ
aktu lub czynności na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu me-
diacyjnym;
3) w wyroku (postanowieniu) uwzględniającym bądź oddalającym skargę
kasacyjną.
Brak jest natomiast podstaw prawnych do rozstrzygania o zwrocie kosztów
postępowania między stronami (uczestnikami) w innych niż wyżej wymienione
orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji (czyli np. w postano-
wieniu o odrzuceniu skargi lub skargi kasacyjnej albo umorzeniu postępowania
kasacyjnego). Tym bardziej zaś takie rozstrzyganie musi być niedopuszczal-
ne w orzeczeniach, które w ogóle nie kończą postępowania w danej instancji
(a więc np. w postanowieniach wydawanych w incydentalnych postępowaniach
zażaleniowych).
730 O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach
prawa pomocy orzeka zawsze WSA (art. 254 PrPostSAdm) w odrębnym postę-
powaniu uregulowanym w art. 258–261 PrPostSAdm, o którym była mowa
wyżej przy okazji omawiania prawa pomocy.
Nb. 728–730
66498795312510
66
Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania powinno następować bezpośred- 731

nio na rzecz strony, a nie na rzecz jej pełnomocnika (reguła ta, w zakresie
dotyczącym kosztów zastępstwa prawnego, nie dotyczy jednak stron zastępo-
wanych przez PGRP – art. 32 ust. 3 i 4 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokura-
torii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej1). Sąd orzeka w tym przedmiocie
postanowieniem, które (technicznie) przyjmuje postać odrębnego punktu sen-
tencji wyroku (postanowienia wskazanego w art. 209 PrPostSAdm). W razie
nieuwzględnienia wniosku strony (uczestnika) o przyznanie zwrotu kosz-
tów postępowania w całości, zbędne jest orzekanie o oddaleniu tego wniosku
w pozostałej części. Jeżeli postanowienie dotyczące zwrotu kosztów postępo-
wania zostało wydane przez WSA, podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, jeżeli
strona nie składa skargi kasacyjnej (art. 194 § 1 pkt 9 i art. 227 PrPostSAdm),
lub ewentualnie samą skargą kasacyjną, jeśli jest ona wnoszona przez stronę.
Brak rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania w wyżej wymienio- 732
nych orzeczeniach (wskazanych w art. 209 PrPostSAdm) uprawnia stronę do
zgłoszenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia w tym zakresie (art. 157 w zw.
z art. 166 PrPostSAdm).
Jakkolwiek sąd obligatoryjnie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania 733
w wyżej wymienionych orzeczeniach (wskazanych w art. 209 PrPostSAdm),
może to uczynić jedynie wówczas, gdy strona (uczestnik) zgłosi – najpóźniej
przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzecze-
nia – wniosek o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 PrPostSAdm).
Reguła ta nie ma zastosowania w przypadku orzekania przez sąd na posiedze-
niu niejawnym, gdy strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwoka-
ta, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim
przypadku o kosztach należnych stronie (uczestnikowi) sąd orzeka z urzędu
(art. 210 § 2 PrPostSAdm). Bez wniosku strony (uczestnika) sąd może również
orzec o kosztach postępowania, gdy opiera to rozstrzygnięcie na zasadzie zawi-
nienia (art. 208 PrPostSAdm).
Jeżeli strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, rad- 734
cę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, czyli działa
w postępowaniu osobiście, bądź jest zastępowana przez pełnomocnika nie-
zawodowego lub PGRP, jej sytuacja w zakresie zwrotu kosztów postępowa-
nia jest różna w zależności od tego, czy rozstrzygnięcie o kosztach następuje
1
Tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2180 ze zm. Z przepisów tych wynika, że koszty za-
stępstwa prawnego zasądzone lub przyznane organowi administracji rządowej (co w praktyce
może dotyczyć przede wszystkim postępowania kasacyjnego), państwowej jednostce organi-
zacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lub Skarbowi Państwa w sprawie, w której za-
stępstwo wykonuje PGRP, przysługują (bezpośrednio) Skarbowi Państwa – PGRP.
Nb. 731–734
66498795312510
66
na posiedzeniu jawnym czy niejawnym. W pierwszym przypadku sąd orze-

ka o zwrocie kosztów wyłącznie wówczas, gdy strona (uczestnik) zgłosiła sto-
sowny wniosek w tym zakresie, przy czym sąd (przewodniczący) powinien
pouczyć stronę (uczestnika) o skutkach niezgłoszenia takiego wniosku w ter-
minie (art. 210 § 1 PrPostSAdm). W razie natomiast, gdy sąd wydaje rozstrzy-
gnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na posiedzeniu niejaw-
nym, wniosek strony (uczestnika) pozbawionej reprezentacji adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego nie jest wyma-
gany, bowiem w takiej sytuacji sąd orzeka o zwrocie kosztów postępowania
z urzędu (art. 210 § 2 PrPostSAdm).
735 Jeżeli strona (uczestnik) ustanowiła adwokata, radcę prawnego, doradcę
podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy już jednak PGRP),
zwrot kosztów postępowania na jej rzecz może nastąpić wyłącznie wówczas,
gdy złożony został w tym zakresie stosowny wniosek, i to niezależnie od tego,
czy sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.
736 Wniosek strony (uczestnika) o zwrot kosztów postępowania może zostać
zgłoszony w formie spisu kosztów bądź w formie żądania zasądzenia zwrotu
kosztów postępowania według norm przepisanych. Zakres zgłoszonego przez
stronę (uczestnika) wniosku wiąże sąd, co oznacza, że jeśli strona (uczestnik)
domaga się zasądzenia wyłącznie kosztów sądowych bądź też wyłącznie kosz-
tów zastępstwa prawnego, rozstrzygnięcie sądu powinno ograniczać się jedynie
do tych elementów.
Nb. 735–736
66498795312510
66
Rozdział VI. Uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego
§ 26. Uchwały abstrakcyjne i uchwały konkretne

– uwagi ogólne
W myśl postanowień art. 15 § 1 PrPostSAdm jednym z podstawowych zadań 737
realizowanych przez NSA jest zapewnienie jednolitości orzeczeń w sprawach
sądowoadministracyjnych, co nakierowane jest na realizację zasady równości
wobec prawa1. Podstawowym instrumentem wykorzystywanym do realizacji
powyższego zadania jest podejmowanie przez NSA tzw. uchwał abstrakcyjnych,
a więc uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych z zakresu pra-
wa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z taką sytuacją będziemy mieli do
czynienia zarówno, gdy sądy administracyjne, orzekając w konkretnych spra-
wach charakteryzujących się koniecznością zastosowania tych samych norm do
tożsamego stanu faktycznego, będą wydawały różne rozstrzygnięcia; jak rów-
nież w sytuacji, gdy sądy administracyjne będą wydawały w przedmiotowych
sprawach identyczne rozstrzygnięcia, ale oparte na odmiennej wykładni kon-
kretnych przepisów prawa. Uchwały takie podejmowane są wyłącznie na wnio-
sek enumeratywnie wymienionych podmiotów, takich jak: Prezes NSA, Proku-
rator Generalny, Prokuratoria Generalna RP, RPO, RPD, RMŚP.
Naczelny Sąd Administracyjny jest również uprawniony do podejmowa-
nia uchwał konkretnych, czyli takich które zawierają rozstrzygnięcie zagadnień
prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadmi-
nistracyjnej. Takie uchwały podejmowane są przez NSA na wniosek konkret-
nego składu orzekającego, który na gruncie danej sprawy wyraził wątpliwości
odnośnie do wykładni określonych norm prawa, i jako takie związane są z kon-
kretną, precyzyjnie oznaczoną sprawą sądowoadministracyjną2.
1
Por. np. wyr. NSA z 12.3.2019 r., I OSK 1313/17, Legalis.
2
Por. szerzej: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w no-
wych regulacjach procesowych, PiP 2004, Nr 2, s. 22–26.
Nb. 737
66498795312510
66
§ 27. Uchwały abstrakcyjne

738 Uchwały abstrakcyjne znajdują zastosowanie w przypadku występo-
wania rozbieżności w stosowaniu przepisów prawa w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Podstawą do wystąpienia z wnioskiem do NSA o pod-
jęcie uchwały abstrakcyjnej mogą być rozbieżności występujące zarówno
w orzecznictwie WSA oraz w orzecznictwie NSA, jak i rozbieżności między
orzecznictwem WSA i orzecznictwem NSA. Nie mogą być zaś taką podstawą
rozbieżności w stosowaniu norm prawnych przez organy administracji publicz-
nej i sądy administracyjne, rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyj-
nych i sądów powszechnych, wreszcie, rozbieżności w orzecznictwie sądów
administracyjnych i Sądu Najwyższego.
Podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 PrPostSAdm
jest możliwe wówczas, gdy została spełniona przesłanka materialnoprawna
określona w tym przepisie, czyli uchwała ma na celu wyjaśnienie przepisów
prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Przedmiotem uchwały ma być wyjaśnienie nie jakichkol-
wiek przepisów prawnych, które dotyczą danej materii, danego zagadnienia,
ale tych przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznic-
twie sądów administracyjnych. Tym samym przedmiotem uchwały abstrak-
cyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzeka-
nia, albo te przepisy, które, stanowiąc taką podstawę prawną, nie wywołały
rozbieżności w orzecznictwie. Formułując wniosek o podjęcie uchwały abs-
trakcyjnej, wnioskodawca powinien zatem w pierwszej kolejności prawidło-
wo wskazać zakres tego wniosku, czyli przepisy spełniające powyższe prze-
słanki. Drugą powinnością spoczywającą na wnioskodawcy jest prawidłowe
uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie wniosku powinno
przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowa-
nego we wniosku. To z uzasadnienia wniosku powinno wynikać, że powoła-
ne w nim przepisy prawne spełniają przesłankę określoną w art. 15 § 1 pkt 2
PrPostSAdm. Wniosek dotyczący podjęcia przez NSA uchwały abstrakcyjnej
musi zostać oparty na doświadczeniach płynących z praktyki sądowej. Tym
samym wnioskodawca powinien precyzyjnie wskazać na rozbieżności w zakre-
sie wykładni konkretnych przepisów prawa zaistniałe w orzeczeniach wydanych
przez sądy administracyjne na gruncie konkretnych spraw sądowoadministra-
cyjnych, które to sprawy wymagały dokonania wykładni norm prawa. Rozbież-
ność musi dotyczyć orzecznictwa sądów administracyjnych, nie może zatem
być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej
kategorii spraw. Uwaga ta odnosi się w szczególności do sytuacji, gdy zarzu-
Nb. 738
66498795312510
66
Rozdział VI. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 545
cana rozbieżność dotyczy orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne I in-

stancji1.
Przez pojęcie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych
w ujęciu art. 15 § 1 pkt 2 PrPostSAdm należy więc rozumieć nie tylko różnicę
poglądów prawnych wyrażanych w orzeczeniach sądów administracyjnych, ale
również – a nawet przede wszystkim – pewną tendencję do niejako „umacnia-
nia się” składów orzekających w zajmowanych przez nie stanowiskach praw-
nych. W przeciwnym razie każdy przypadek stwierdzenia różnych orzeczeń
sądów administracyjnych (szczególnie na poziomie sądu I instancji) stanowiłby
zawsze podstawę do skutecznego wystąpienia uprawnionego podmiotu o pod-
jęcie tzw. abstrakcyjnej uchwały przez powiększony skład NSA. Ponadto, roz-
bieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako podstawa do wyda-
nia przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości
prawnych, musi być realna, tzn. że nie można tej rozbieżności wyprowadzać
ze stanowisk sądu zawartych w orzeczeniach, które zostały następnie uchylone
bądź zmienione.
Do wystąpienia ze wskazanym wnioskiem uprawnione są wyłącznie pod- 739
mioty enumeratywnie wymienione w treści art. 264 § 2 PrPostSAdm (tj. Prezes
NSA, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna RP, RPO, RMŚP, RPD).
Wniosek złożony przez inny podmiot (nielegitymowany) jest całkowicie bez-
podstawny2.
W myśl postanowień art. 264 § 1 PrPostSAdm NSA podejmuje uchwały
abstrakcyjne w składzie 7 sędziów, całej Izby lub też w pełnym składzie. Prze-
pisy komentowanej ustawy nie wskazują, w jakim konkretnie składzie będzie
rozpatrywany wniosek o podjęcie uchwały, należy więc przyjąć, że decyzję
w tej materii będzie podejmował Prezes NSA.
Wyjaśnienie wątpliwości w stosowaniu norm prawnych zawarte w uchwale
abstrakcyjnej NSA nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w jakiejkolwiek spra-
wie sądowoadministracyjnej, co wynika z faktu, że stanowisko wyrażone przez
NSA nie pozostaje w bezpośrednim związku z jakąkolwiek zawisłą sprawą
sądowoadministracyjną.
Uchwały takie wyróżniają się natomiast pośrednią mocą wiążącą w stosun-
ku do sądów administracyjnych, jak również – z uwagi na niewyposażenie tych
podmiotów w środki prawne, za pomocą których mogłyby one inicjować pro-
cedurę przewidzianą w art. 269 PrPostSAdm – organów administracji publicz-
nej, stron i innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Jest
1
Post. NSA z 9.10.2017 r., I OPS 2/17, Legalis.
2
Por. wyr. NSA z 1.6.2021 r., III FSK 3549/21, Legalis; wyr. NSA z 27.9.2012 r., II OSK
891/11, Legalis.
Nb. 739
66498795312510
66
to rezultatem normy z art. 269 PrPostSAdm, która statuuje tryb postępowania,

jaki powinien zostać uruchomiony przez rozpoznający daną sprawę sądowoad-
ministracyjną konkretny skład orzekający sądu administracyjnego, w sytuacji
gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej
NSA. Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumia-
na jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez NSA w treści uchwały wią-
że wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której
nie nastąpi zmiana tego stanowiska. Uchwała ta wiąże sądy administracyjne
we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany w treści
uchwały przepis.
§ 28. Uchwały konkretne

740 Z wnioskiem o podjęcie konkretnej uchwały może wystąpić wyłącznie
skład orzekający NSA, rozpoznający konkretną skargę kasacyjną lub zażalenie
(uprawnienia takiego nie mają natomiast – poza przypadkiem, o którym mowa
w art. 269 § 1 PrPostSAdm – składy orzekające WSA, Prezes NSA, Prokurator
Generalny, RPO i RPD, RMŚP).
W treści wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego
poważne wątpliwości skład orzekający NSA wskazuje na konkretne wątpli-
wości prawne dotyczące konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej wraz ze
szczegółowym powiązaniem ich z konkretnymi okolicznościami faktycznymi
i prawnymi tej sprawy. Będą to więc wątpliwości, które wyłonią się przy roz-
poznawaniu konkretnej skargi kasacyjnej (zażalenia) i tym samym wątpliwości
podlegające kontroli i ocenie w odpowiednim postępowaniu kasacyjnym. Skład
orzekający NSA powinien wskazać, w świetle jakich okoliczności faktycznych
rozpatrywanej sprawy, określone przepisy prawne stanowią źródło wątpliwo-
ści, i wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne.
Wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne
wątpliwości będzie, co do zasady, rozstrzygany przez skład 7 sędziów NSA.
Możliwe jest jednak odstępstwo od tej zasady, zgodnie bowiem z art. 264 § 4
PrPostSAdm skład 7 sędziów NSA może – w formie postanowienia – przeka-
zać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby, a Izba peł-
nemu składowi NSA.
Uchwała konkretna NSA (7) może swoim zakresem objąć wyłącznie te
kwestie, które zostały przekazane NSA do rozstrzygnięcia postanowieniem
składu rozstrzygającego skargę kasacyjną lub zażalenie, przy czym kwestie te
są rozpatrywane tylko w granicach wyznaczonych wnioskiem o wszczęcie całej
procedury.
Nb. 740
66498795312510
66
Uchwały konkretne NSA (7) są w danej sprawie sądowoadministracyjnej,

w ramach której zostały podjęte, wiążące. Oznacza to związanie poglądem
prawnym wyrażonym w takiej uchwale w całym postępowaniu w sprawie, aż
do prawomocnego jej zakończenia. Uchwała konkretna nie wiąże natomiast
bezpośrednio pozostałych składów w innych sprawach, wiąże natomiast doko-
nana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego, w tym
sensie, że składowi sądu administracyjnego, rozpoznającemu taką sprawę,
nie wolno samodzielnie (bez wykorzystania trybu określonego w art. 269 § 1
PrPostSAdm) przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została
przyjęta przez skład poszerzony NSA1.
§ 29. Forma prawna wystąpienia o podjęcie uchwały

W myśl postanowień art. 264 § 2 PrPostSAdm legitymowany podmiot 741
występuje do NSA o podjęcie uchwały abstrakcyjnej w formie wniosku, nato-
miast na podstawie art. 160 PrPostSAdm skład orzekający NSA występuje
o wydanie uchwały konkretnej w formie postanowienia. W obu przypadkach
konieczne jest zawarcie odpowiedniego uzasadnienia. Zagadnienie praw-
ne, które wymaga wyjaśnienia w uchwale NSA, powinno być przedstawione
w kompleksowy i wyczerpujący sposób wraz z argumentacją uzasadniającą ist-
nienie przesłanek niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie stosow-
nej uchwały i wskazaniem charakteru oraz przyczyn powstania wątpliwości
prawnych.
§ 30. Udział prokuratora

Prawodawca w treści art. 265 PrPostSAdm wprowadził obowiązek udzia- 742
łu Prokuratora Generalnego lub też jego zastępcy w posiedzeniu całego składu
NSA lub też w posiedzeniu danej Izby NSA, którego przedmiotem jest podjęcie
uchwały abstrakcyjnej lub też uchwały konkretnej.
Natomiast w posiedzeniu składu 7 sędziów NSA, którego przedmiotem
jest podjęcie uchwały abstrakcyjnej lub też uchwały konkretnej, udział będzie
musiał brać prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki
organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania czynności w Proku-
raturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastęp-
1
Por. np. wyr. WSA w Krakowie z 11.12.2019 r., I SA/Kr 166/18, Legalis; wyr. WSA
w Krakowie z 20.11.2019 r., I SA/Kr 910/18, Legalis.
Nb. 741–742
66498795312510
66
cę do udziału w posiedzeniach NSA. Nieobecność na tym posiedzeniu Proku-

ratora Generalnego lub jego zastępcy będzie stanowić przeszkodę w odbyciu
samego posiedzenia, a tym samym podstawę do jego odroczenia.
§ 31. Kworum
743 Przy podejmowaniu uchwał przez pełny skład NSA lub też przez pełny
skład Izby NSA wymagana jest obecność na danym posiedzeniu co najmniej
2/3 liczby sędziów każdej z Izb NSA. W przypadku zaś uchwał podejmo-
wanych przez skład 7 sędziów NSA niezbędna jest obecność na posiedzeniu
wszystkich sędziów powołanych do składu.
§ 32. Odmowa podjęcia uchwały

744 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest – po otrzymaniu wniosku/
postanowienia – do zweryfikowania tego, czy wystąpienie uprawnionego pod-
miotu lub postanowienie NSA spełniają wszystkie wymagania określone pra-
wem. W tym przede wszystkim, czy wystąpiły wszelkie przesłanki niezbędne
w świetle regulacji PrPostSAdm do uruchomienia procedury uchwałodawczej.
Następnie – po pozytywnej weryfikacji powyższego – NSA jest uprawniony do
wydania postanowienia, na mocy którego odmówi podjęcia uchwały, co będzie
zachodziło wtedy, gdy NSA uzna, że nie istnieje potrzeba wyjaśnienia wątpli-
wości. Powody odmowy podjęcia uchwały przez NSA mogą być wyłącznie
natury jurydycznej (np. gdy przedstawione zagadnienie prawne dotyczy normy,
która nie znajduje zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej)1.
W przypadku uchwał abstrakcyjnych odmowa podjęcia uchwały będzie
więc uzasadniona, gdy wskazane przez uprawniony podmiot we wniosku prze-
pisy prawne nie wywoływały rozbieżności w orzecznictwie sądów administra-
cyjnych.
Natomiast w przypadku uchwał konkretnych odmowa podjęcia uchwały
będzie uzasadniona wówczas, gdy przedstawione NSA zagadnienie nie będzie
miało charakteru zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości
w konkretnej sprawie administracyjnej.
1
Post. NSA z 1.10.2018 r., I FPS 2/18, Legalis.
Nb. 743–744
66498795312510
66
§ 33. Uzasadnienie uchwały

Zgodnie z art. 268 PrPostSAdm uchwały NSA wymagają uzasadnienia. 745
Uzasadnienie uchwały NSA powinno zawierać przede wszystkim szczegóło-
we wyjaśnienie zagadnienia prawnego będącego jej przedmiotem, jak rów-
nież argumentację przemawiającą za przyjęciem takiego wyjaśnienia. Przepisy
PrPostSAdm nie precyzują terminu, w jakim ma zostać sporządzone uzasadnie-
nie. Można więc per analogiam domniemywać, że termin ten będzie ustalany
według zasad z art. 163 § 3 i art. 193 PrPostSAdm1.
§ 34. Ponowna uchwała

W myśl postanowień art. 269 PrPostSAdm, jeśli jakikolwiek skład sądu 746
administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego
w uchwale NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia
odpowiedniemu składowi NSA.
W tym miejscu warto wskazać, że zainicjowanie przez skład orzekający
WSA procedury z art. 269 PrPostSAdm jest jedynym przypadkiem, gdy z ini-
cjatywą podjęcia uchwały abstrakcyjnej może wystąpić podmiot niewymie-
niony w treści art. 264 PrPostSAdm. Legitymacja do zainicjowania procedury
z art. 269 PrPostSAdm nie przysługuje natomiast takim podmiotom, jak: Prezes
NSA, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna RP, RPO, RPD i RMŚP.
Uprawnienie takie nie przysługuje również stronom i uczestnikom postępowa-
nia pośrednio związanym z wykładnią przepisów prawa przyjętą w uchwałach.
Skład sądu administracyjnego, przedstawiając dane zagadnienie prawne do
rozstrzygnięcia NSA, decyduje, jaki skład poszerzony NSA uznaje za odpo-
wiedni do rozpoznania powstałego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że skład
ten może przekazać zagadnienie zarówno składowi 7 sędziów NSA, składowi
całej Izby NSA, jak i pełnemu składowi NSA. Nie ma więc jakichkolwiek prze-
szkód, aby zagadnienie prawne, które było przedmiotem uchwały abstrakcyj-
nej składu 7 sędziów NSA, zostało niejako powtórnie rozpoznane przez skład
7 sędziów NSA.
Wystąpienie składu sądu administracyjnego wymaga uzasadnienia (art. 268
PrPostSAdm), które w szczególności powinno wskazywać na potrzebę ponow-
1
Tak np.: T. Woś, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] T. Woś (red.), Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 1265–1280; od-
miennie: J.P. Tarno, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 631.
Nb. 745–746
66498795312510
66
nego rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, a także argumen-

tację popierającą tę potrzebę.
W sytuacji, gdy sąd administracyjny przedstawia dane zagadnienie praw-
ne do ponownego rozstrzygnięcia, równocześnie odroczy rozpoznanie sprawy
(art. 187 § 1 i 2 PrPostSAdm).
Skład NSA, któremu przedstawiono, na mocy art. 269 § 1 PrPostSAdm,
daną wątpliwość, jest zobligowany do podjęcia stosownej uchwały lub przed-
stawienia otrzymanego zagadnienia prawnego innemu składowi poszerzone-
mu. Skład ten nie jest natomiast – z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sytu-
acji nie znajduje zastosowania norma z art. 267 PrPostSAdm – legitymowany
do wydania postanowienia o odmowie podjęcia uchwały, jak również do prze-
jęcia sprawy sądowoadministracyjnej do rozpoznania, ponieważ w tym zakre-
sie nie znajduje zastosowania norma z art. 187 § 3 PrPostSAdm. Oznacza to,
że postępowanie wdrożone w trybie art. 269 PrPostSAdm musi zawsze zakoń-
czyć się podjęciem uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie praw-
ne. Uchwała podjęta w trybie art. 269 PrPostSAdm ma charakter uchwały kon-
kretnej.
Nb. 746
66498795312510
66
Rozdział VII. Wznowienie postępowania
sądowoadministracyjnego
§ 35. Uwagi ogólne

Tryb wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowi – obok 747
trybu stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz try-
bu unieważnienia prawomocnego orzeczenia – jeden z tzw. trybów nadzwy-
czajnych – służących obalaniu prawomocnych orzeczeń sądów administra-
cyjnych. Ekstraordynaryjność tych trybów wyraża się w tym, że mogą one
być uruchamiane jedynie w enumeratywnie wyliczonych przypadkach, doty-
czących najpoważniejszych wad i najbardziej rażących uchybień tkwiących
zarówno w samym orzeczeniu sądowym, jak i w procedurze jego wydawania
– bowiem stanowią swoisty wyjątek od zasady powagi rzeczy osądzonej, sta-
bilności orzeczenia sądowego oraz jego prawomocności. Prawomocność orze-
czeń sądowych, jak już była o tym mowa, przesądza o ich mocy wiążącej, która
przejawia się m.in. w tym, że nikt nie może kwestionować treści prawomocne-
go orzeczenia (art. 170 PrPostSAdm), jak również o ich nieodwołalności i nie-
dopuszczalności prowadzenia w tożsamej sprawie ponownego postępowania
przed sądem administracyjnym (art. 171 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 PrPostSAdm).
Stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych nie ma jednak charak-
teru absolutnego czy bezwzględnego. Zdarzyć się bowiem może, że orzecze-
nie sądowe lub postępowanie, które doprowadziło do jego wydania, obarczone
było istotną wadą, która wyjdzie na jaw dopiero po jego uprawomocnieniu się.
W takim przypadku względy sprawiedliwości nakazują, aby w drodze wyjątku
dopuścić możliwość obalenia i wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia,
dotkniętego takimi kwalifikowanymi nieprawidłowościami, które przesądzają
o tym, że orzeczenie to – choć korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej
i waloru prawomocności – to jednak w obrocie prawnym ostać się nie może.
Przeciwdziałaniu utrwalaniu stanu poważnych wadliwości prawomoc-
nych orzeczeń sądowych, godzącemu także w autorytet wymiaru sprawie-
dliwości, służą właśnie nadzwyczajne środki zaskarżenia takich orzeczeń,
do których zalicza się w pierwszej kolejności skargę o wznowienie postępowa-
Nb. 747
66498795312510
66
nia sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Jej

wniesienie daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
sądowoadministracyjnej w razie zaistnienia jednej z enumeratywnie wymienio-
nych w art. 271–273 PrPostSAdm podstaw wznowienia.
748 W świetle postanowień tych przepisów można żądać wznowienia postępo-
wania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem:
1) z powodu nieważności (art. 271 PrPostSAdm), tj. jeżeli:
a) w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał
sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się
orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia; sędzia, którego udziału
lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłą-
czony jest od orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postę-
powania (art. 283 PrPostSAdm),
b) strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należy-
cie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była
pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia,
jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania
ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo stro-
na potwierdziła dokonane czynności procesowe;
2) w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu
normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą, na
podstawie którego zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 PrPostSAdm);
3) w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia (art. 272
§ 2a PrPostSAdm);
4) w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzyna-
rodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowa-
nej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 272 § 3 PrPostSAdm);
5) z powodu zaistnienia tzw. przyczyn restytucyjnych, tj.:
a) gdy orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub prze-
robionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym
(art. 273 § 1 pkt 1 PrPostSAdm),
b) gdy orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa, przy czym
z powodu przestępstwa można żądać wznowienia jedynie wówczas, gdy
czyn został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że
postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z in-
nych przyczyn niż brak dowodów (art. 273 § 1 pkt 2 w zw. z art. 274
PrPostSAdm),
Nb. 748
66498795312510
66
Rozdział VII. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego 553
c) w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub

środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy,
a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu
(art. 273 § 2 PrPostSAdm),
d) w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego
tej samej sprawy (art. 273 § 3 PrPostSAdm).
Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego powin-
na odpowiadać wymogom formalnym, stawianym każdemu pismu strony,
a określonym w art. 46 PrPostSAdm, a ponadto zawierać elementy wskazane
w art. 279 PrPostSAdm, mianowicie oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, pod-
stawę wznowienia i jej uzasadnienie (art. 271–273 PrPostSAdm), okoliczności
stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi, żądanie uchylenia lub
zmiany zaskarżonego orzeczenia.
Tryb wznowienia postępowania opiera się wyłącznie na zasadzie skargo- 749
wości (argumentum ex art. 270 PrPostSAdm). Podmiotami legitymowanymi
czynnie do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są strony, uczestni-
cy występujący na prawach strony oraz uczestnicy dopuszczeni przez sąd do
udziału w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem sądu (argu-
mentum ex art. 50 § 1 w zw. z art. 12, art. 33 § 1 i 2 w zw. z art. 276 PrPost-
SAdm), a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw
Dziecka.
Do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd,
którego prawomocne rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane, a w przypad-
ku gdy zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny
Sąd Administracyjny. Do wznowienia postępowania na każdej innej podstawie
(przyczyny restytucyjne czy podstawy przewidziane w art. 272 § 1 i 3 PrPost-
SAdm) właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie (art. 275 PrPost-
SAdm).
Zgodnie z art. 276 PrPostSAdm do skargi o wznowienie postępowania odpo-
wiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed sądem I instan-
cji, o ile przepisy działu VII PrPostSAdm (tj. właśnie dotyczącego wznowienia
postępowania) nie uregulowały jakiejś materii odmiennie. Podkreślić jednak
należy, że jeżeli do wznowienia postępowania właściwy jest NSA, sporządze-
nie skargi o wznowienie postępowania, w związku z odpowiednim stosowa-
niem art. 175 PrPostSAdm, obwarowane jest przymusem adwokacko-radcow-
skim.
Nb. 749
66498795312510
66
§ 36. Przebieg postępowania sądu w zakresie

wznowienia postępowania
750 Postępowanie w przedmiocie wznowienia ma charakter dwuetapowy.
W pierwszym etapie sąd bada dopuszczalność wznowienia postępowa-
nia od strony formalnoprawnej (art. 280 i 281 PrPostSAdm). Czyni to najpierw
na posiedzeniu niejawnym. W tym stadium sąd sprawdza jedynie:
1) czy skarga wniesiona została od prawomocnego już orzeczenia; podkre-
ślić należy, że przez pojęcie orzeczenia należy rozumieć zarówno prawo-
mocne wyroki, jak i prawomocne postanowienia (art. 160 PrPostSAdm);
2) czy skarga jest wniesiona w terminie – w myśl art. 277 PrPostSAdm,
skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie 3-miesięcznym,
liczonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wzno-
wienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak nale-
żytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona,
jej organ lub przedstawiciel ustawowy; zgodnie zaś z art. 272 § 2 PrPost-
SAdm, gdy podstawą wznowienia jest orzeczenie TK o niezgodności aktu
normatywnego, na podstawie którego wydano orzeczenie z aktem wyższej
rangi, to termin 3 miesięcy liczony jest od dnia wejścia w życie orzecze-
nia Trybunału Konstytucyjnego lub od dnia doręczenia postanowienia
o odrzuceniu środka odwoławczego – gdy orzeczenie sądowe w momencie
wydania orzeczenia przez TK nie było jeszcze prawomocne ze względu na
wniesienie takiego środka odwoławczego;
3) czy skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, tj. czy skar-
żący wskazał podstawę wznowienia i czy podstawa ta odpowiada jednej
z podanych w ustawie w art. 271–273 PrPostSAdm i wyliczonych powyżej
przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia oraz
4) czy w sprawie nie zachodzą ujemne przesłanki uniemożliwiające jej pro-
wadzenie (np. przedawnienie możliwości żądania wznowienia postępowa-
nia zgodnie z art. 278 PrPostSAdm po upływie 5 lat od uprawomocnienia
się orzeczenia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona moż-
ności działania lub nie była należycie reprezentowana lub zgodnie z art. 285
PrPostSAdm niedopuszczalność kolejnego wznowienia postępowania za-
kończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi
o wznowienie postępowania z art. 58 § 1, art. 285 PrPostSAdm).
751 Na etapie tym nie bada się, czy wskazane przez stronę w skardze przy-
czyny wznowienia są trafne i rzeczywiście istnieją1.
1
Post. NSA z 4.9.2013 r., I FSK 1424/13, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 5.9.2012 r.,
II SA/Wr 886/11, Legalis.
Nb. 750–751
66498795312510
66
Samo powołanie się przez stronę na wymienioną w ustawie podstawę

wznowienia postępowania nie spełnia warunków formalnych skargi. Wska-
zanie podstawy wznowienia nie oznacza bowiem tylko zacytowania odpo-
wiedniego przepisu z PrPostSAdm, lecz poparte powinno zostać dowodami
na jej rzeczywiste zaistnienie1. Z tego względu, zgodnie z art. 280 § 2 PrPost-
SAdm, na żądanie sądu wnoszący skargę o wznowienie postępowania obowią-
zany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu
oraz dopuszczalność wznowienia. Wskazanie okoliczności stwierdzających
zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz podstawy wznowienia wraz z jej
uzasadnieniem jest elementem obligatoryjnym skargi (art. 279 PrPostSAdm),
którego brak powoduje, że podstawa wznowieniowa, co do której nie podano
okoliczności ją uzasadniających lub stwierdzających zachowanie terminu, nie
może być przez sąd rozpoznana merytorycznie2.
W braku spełnienia któregokolwiek z tych wymagań sąd odrzuca skargę
o wznowienie. Odrzucenie skargi przyjmuje formę prawną postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie. Na postanowienie WSA o odrzuceniu
skargi o wznowienie postępowania stronie przysługuje zażalenie lub skarga
kasacyjna, w zależności od tego, jaka była konkretna przesłanka odrzucenia
skargi (por. odpowiednio art. 194 § 1 pkt 1a w zw. z art. 58 § 1 pkt 2–4 PrPost-
SAdm do zażalenia lub art. 173 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1, 5–6 PrPostSAdm
do skargi kasacyjnej).
Jeżeli jednak skarga odpowiada wszystkim, opisanym powyżej wymogom
sąd wyznacza rozprawę. Zatem, jeżeli w wyniku wstępnego badania skargi sąd
stwierdzi, że skarga została wniesiona w terminie oraz opiera się na ustawowej
podstawie wznowienia, nie wydaje odrębnego postanowienia o wznowieniu,
a jedynie zarządzenie o skierowaniu na rozprawę3.
Dalszy ciąg pierwszego etapu procedowania skargi o wznowienie postę- 752
powania i sukcesywna kontrola dopuszczalności wznowienia postępowania
sądowoadministracyjnego odbywa się na rozprawie. Kontrola ta może w dal-
szym ciągu skutkować odrzuceniem skargi, gdy na rozprawie sąd stwierdzi, że
brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie
został zachowany. Jednak, zgodnie z normą z art. 281 PrPostSAdm, na rozpra-
wie sąd może po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności
wznowienia z rozpoznaniem sprawy, a zatem przejść niejako automatycznie
do drugiego etapu procedowania. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmu-
je się, że połączenie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpozna-
1
Zob. post. NSA z 8.7.2008 r., II OSK 983/08, Legalis.
2
3
Post. NSA z 19.7.2010 r., I FSK 731/10, Legalis.
Nb. 752
66498795312510
66
niem sprawy i równoległy przebieg obu tych etapów procedowania, uwarun-

kowane „rozważeniem stanu sprawy” będą uzasadnione wówczas, gdy skarga
o wznowienie opiera się na przyczynach restytucyjnych1. Przyczyny te skutkują
bowiem uchyleniem prawomocnego orzeczenia, gdy jest ono niesłuszne, a więc
wówczas, jeżeli jest ono niezgodne ze stanem faktycznym. Potrzeba taka nie
zachodzi zaś w przypadku, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się
na podstawie nieważności postępowania. Stwierdzenie wystąpienia przyczy-
ny nieważności postępowania w chwili wydawania prawomocnego orzeczenia
wywołuje skutki procesowe niezależnie od tego, czy nieważność postępowania
miała wpływ na wynik sprawy2.
Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest środ-
kiem zaskarżenia o charakterze względnie suspensywnym. W myśl bowiem
art. 284 PrPostSAdm, wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamu-
je wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że
zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać
wykonanie orzeczenia. Wstrzymanie wykonania orzeczenia następuje w formie
postanowienia, na które przysługuje zażalenie i może być ono orzeczone na
posiedzeniu niejawnym.
753 Po stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego następuje drugi etap postępowania, polegający na meryto-
rycznym rozpoznaniu skargi. Obejmuje on rozpatrzenie i rozstrzygnięcie na
nowo sprawy sądowoadministracyjnej w granicach, jakie zakreśla podsta-
wa wznowienia (art. 282 § 1 PrPostSAdm). Oznacza to, że określona w skar-
dze o wznowienie postępowania podstawa jest wiążąca dla sądu. Sąd nie może
zatem z urzędu uwzględnić innych przesłanek niż te, które zostały przedstawio-
ne przez stronę skarżącą w skardze, chociażby nawet wynikały z analizy akt
sprawy.
Drugi etap procedowania, obejmujący rozpoznanie skargi, prowadzi do
dokonania przez sąd powtórnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Ocena ta może doprowadzić sąd do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć, których
podstawę stanowi norma z art. 282 § 2 PrPostSAdm oraz odpowiednie przepi-
sy, do których odsyła – tj. art. 145–150 PrPostSAdm odnośnie do rozstrzygnięć
WSA i art. 184–189 PrPostSAdm odnośnie do rozstrzygnięć NSA.
Treść normy z art. 282 § 3 PrPostSAdm wskazuje, że sąd rozpoznający
skargę o wznowienie postępowania może:
1) oddalić skargę o wznowienie lub
1
Por. A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, Lex/el. 2016.
2
Nb. 753
66498795312510
66
2) uwzględniając skargę o wznowienie:

a) zmienić zaskarżone orzeczenie,
b) uchylić zaskarżone orzeczenie i odrzucić skargę – jeśli uzna na tym eta-
pie, że jest ona niedopuszczalna,
c) uchylić zaskarżone orzeczenie i umorzyć postępowanie – w razie zaist-
nienia podstawy do umorzenia postępowania, np. z uwagi na cofnięcie
skargi.
Sąd oddala skargę o wznowienie postępowania, jeżeli uzna, że:
1) zgłoszona podstawa wznowienia jest bezzasadna;
2) stwierdzi istnienie przyczyny restytucyjnej, która nie miała wpływu na
treść uprzednio wydanego orzeczenia1.
W każdym innym przypadku skarga o wznowienie postępowania 754
powinna być uwzględniona2.
Sąd zmieni zaskarżone orzeczenie w razie uznania, że rozstrzygnięcie spra-
wy zawarte w poprzednio wydanym orzeczeniu jest merytorycznie niesłuszne.
Jeżeli w toku postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem
albo w toku postępowania ze skargi o wznowienie, zaistniały przyczyny,
określone w art. 58 § 1 PrPostSAdm albo w art. 161 § 1 PrPostSAdm, sąd
po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia odpowiednio odrzuca skargę albo
umarza postępowanie. Należy przy tym zauważyć, że uchylenie poprzedniego
orzeczenia następuje w formie wyroku, zaś rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi
bądź umorzeniu postępowania zapadają w formie następującego po tym wyro-
ku postanowienia.
Ponadto, zgodnie z art. 282 § 3 PrPostSAdm, w sytuacji gdy podstawę
wznowienia stanowi późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczą-
cego tej samej sprawy, sąd podejmuje jedno z trzech dopuszczalnych rozstrzy-
gnięć:
1) uchyla jedno z orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, utrzymując w mocy
inne prawomocne orzeczenie albo
2) uchyla wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy
i orzeka co do istoty sprawy, albo
3) przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjne-
mu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie.
1
Wyr. NSA z 31.5.2011 r., II FSK 668/10, Legalis; post. NSA z 18.2.2014 r., I FSK
1543/12, Legalis.
2
Nb. 754
66498795312510
66
Rozdział VIII. Skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia

755 Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
jest specyficznym środkiem prawnym mieszczącym się – obok skargi o wzno-
wienie postępowania oraz wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia
sądu administracyjnego – w kategorii nadzwyczajnych środków prawnych
przysługujących od prawomocnych orzeczeń sądowych. Instytucja ta wpro-
wadzona została do PrPostSAdm nowelą z 12.2.2010 r.1, poprzez dodanie dzia-
łu VIIa, który wszedł w życie 10.4.2010 r. W założeniu projektodawców przed-
miotowa skarga ma stanowić instrument realizacji konstytucyjnego prawa
do uzyskania odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy
sądowniczej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Uwzględnienie skargi o stwierdze-
nie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi bowiem podsta-
wę do dalszego dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu szko-
dy wyrządzonej niezgodnym z prawem orzeczeniem sądu administracyjnego na
podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 4171 § 2 KC). Dlatego też zauważyć
należy, że przepisy dotyczące skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-
womocnego orzeczenia wzorowane są w znacznej części na rozwiązaniach przy-
jętych w postępowaniu cywilnym (zob. art. 4241 i nast. KPC).
§ 38. Dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności

z prawem prawomocnego orzeczenia
756 Co do zasady, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocne-
go orzeczenia przysługuje jedynie od prawomocnych orzeczeń (wyroków
lub postanowień) wojewódzkich sądów administracyjnych. Od orzeczeń
1
Dz.U. Nr 36, poz. 196.
Nb. 755–756
66498795312510
66
Rozdział VIII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego... 559
NSA skarga zasadniczo nie przysługuje. Postępowanie ze skargi o stwierdze-

nie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku jest postępowaniem jed-
noinstancyjnym, prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
a orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenie wydane w postępowaniu wywoła-
nym wniesieniem skargi. Jednak w drodze wyjątku – gdy niezgodność z pra-
wem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej można
złożyć przedmiotową skargę także na prawomocne orzeczenie NSA (art. 285a
§ 3 PrPostSAdm).
Prawodawca w art. 285a § 1 PrPostSAdm sformułował trzy ogólne prze-
słanki dopuszczalności przedmiotowej skargi. Są nimi:
1) prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego w dacie wniesienia
skargi;
2) wyrządzenie stronie postępowania sądowoadministracyjnego szkody na
skutek wydania zaskarżonego orzeczenia;
3) niemożność uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia w drodze in-
nych środków prawnych przysługujących stronie.
W wyjątkowych przypadkach skarga będzie przysługiwała także, jeżeli
strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgod-
ność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku praw-
nego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba
że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługu-
jących stronie środków prawnych (art. 285a § 2 PrPostSAdm). Zatem o tym,
czy w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek, o którym mowa w art. 285a § 2
PrPostSAdm, decyduje nie tylko waga naruszonych norm prawnych (podsta-
wowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo prawa czło-
wieka i obywatela), lecz także przyczyny nieskorzystania przez stronę z moż-
liwości wniesienia innych środków prawnych zaskarżenia kwestionowanego
orzeczenia sądu. Biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów w tym zakresie uspra-
wiedliwione przyczyny niezaskarżenia podważanego orzeczenia mogą stano-
wić przykładowo: ciężka choroba, katastrofa, klęska żywiołowa lub błędna
informacja udzielona przez pracownika sądu1.
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia 757
powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony (art. 46
PrPostSAdm), a ponadto powinna zawierać:
1) oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest
ono zaskarżone w całości lub w części;
1
Post. SN z 2.2.2006 r., I CNP 4/06, OSNC 2006, Nr 6, poz. 113.
Nb. 757
66498795312510
66
2) przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie; skargę o stwierdzenie nie-

zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podsta-
wie naruszenia:
a) prawa materialnego lub
b) przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia
z prawem
– gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda; podstawą
skargi nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowo-
dów (art. 285d PrPostSAdm);
3) wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
4) uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie
orzeczenia, którego skarga dotyczy;
5) wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środ-
ków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesio-
no stosując art. 285a § 2 PrPostSAdm – że występuje wyjątkowy przypadek
uzasadniający wniesienie skargi;
6) wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem (art. 285e
PrPostSAdm).
§ 39. Postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności

z prawem prawomocnego orzeczenia
758 Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, w terminie 2 lat od
dnia jego uprawomocnienia się (art. 285f § 1 PrPostSAdm). Sąd ten dokonuje
względem skargi jedynie czynności kontrolnych w zakresie:
1) spełniania wymogów formalnych przewidzianych dla pisma strony (art. 46
PrPostSAdm);
2) dołączenia odpowiedniej liczby odpisów skargi (art. 285e § 2 PrPostSAdm)
oraz
3) uiszczenia opłaty stałej od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia (na podstawie § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady
Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad
pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi1; wpis
stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi
w tym przypadku 200 zł).
1
Nb. 758
66498795312510
66
Rozdział VIII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego... 561
W razie stwierdzenia niezachowania powyższych wymogów względem

skargi, przewodniczący wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi pod
rygorem odrzucenia skargi. Skargę nieopłaconą, skargę wniesioną z narusze-
niem przymusu adwokacko-radcowskiego (art. 175 § 1 PrPostSAdm) oraz
skargę, której braków strona nie uzupełniła w terminie, sąd odrzuca na posie-
dzeniu niejawnym (zob. art. 220 § 1 i 3 oraz art. 285f § 3 PrPostSAdm).
Jeżeli skarga nie podlega odrzuceniu, to wojewódzki sąd administracyjny,
po doręczeniu odpisu skargi stronie przeciwnej (a gdy skargę wniósł Prokurator
Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich – obydwu stronom), niezwłocz-
nie powinien przedstawić akta sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
(art. 285g PrPostSAdm).
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje zbadania
skargi od strony formalnej (art. 285h PrPostSAdm). Naczelny Sąd Admini-
stracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli:
1) ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji;
2) skargę wniesiono po upływie terminu;
3) skarga nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 PrPostSAdm, jak
również skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna;
4) zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była
lub jest możliwa;
5) nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 PrPostSAdm.
Jeżeli skarga nie podlega odrzuceniu z powyższych przyczyn, NSA prze-
chodzi do rozpoznania merytorycznego sprawy. Skarga podlega rozpoznaniu
w składzie 3 sędziów, na posiedzeniu niejawnym, chyba że ważne względy
przemawiają za wyznaczeniem rozprawy. Sędzia, który brał udział w wydaniu
orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu co do
tej skargi (art. 285i PrPostSAdm).
Rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocne-
go orzeczenia następuje w granicach zaskarżenia oraz w granicach jej podstaw
(art. 285j PrPostSAdm).
Po rozpoznaniu skargi NSA może wydać dwojakiego rodzaju rozstrzygnię- 759
cia. Mianowicie, NSA wyrokiem oddala skargę w razie braku podstawy do
stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem albo uwzględ-
nia skargę i stwierdza, iż orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgod-
ne z prawem (art. 285k PrPostSAdm).
Należy podkreślić, że niezgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem nie
jest przesłanką dopuszczalności skargi, lecz przesłanką jej zasadności. Dlate-
Nb. 759
66498795312510
66
go też stwierdzenie przez NSA, że wskazane w skardze zarzuty niezgodności

z prawem są bezzasadne, powoduje oddalenie, a nie odrzucenie skargi.
Co więcej, na uwagę zasługuje fakt, że uwzględnienie przedmiotowej skar-
gi nie prowadzi do wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżonego orze-
czenia. Sąd, uwzględniając skargę, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że
zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem, nie uchyla go ani nie zmienia,
zatem orzeczenie to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Należy bowiem
przypomnieć, że istotą postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wyłącznie uzyskanie pre-
judykatu potrzebnego do dochodzenia odszkodowania w postępowaniu cywil-
nym przed sądem powszechnym. Jedynie wyjątkowo, jeżeli sprawa ze względu
na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzeka-
nia, Naczelny Sąd Administracyjny – stwierdzając niezgodność orzeczenia
z prawem – unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji
i odrzuca skargę (art. 285k § 3 PrPostSAdm).
W kwestiach nieuregulowanych przepisami działu VIIa PrPostSAdm, odno-
szącymi się do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia, do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, w kwestiach nieuregulo-
wanych, stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 285l
PrPostSAdm).
Nb. 759
66498795312510
66
Rozdział IX. Wykonywanie orzeczeń sądowych
Artykuł 286 PrPostSAdm kształtuje obecnie w sposób wyczerpujący treść 760

merytoryczną działu VIII PrPostSAdm zatytułowanego „Wykonywanie orze-
czeń sądowych” (art. 287 PrPostSAdm został bowiem uchylony ustawą
z 8.6.2017 r.1, która weszła w życie 14.7.2017 r.). Istotą i celem norm praw-
nych z niego wynikających jest potrzeba zapewnienia efektywności, skutecz-
ności orzeczeniom sądów administracyjnych na etapie finalnym – tj. już po
ich uprawomocnieniu się. Należy bowiem przypomnieć, że sądy administra-
cyjne orzekają w oparciu o model kasacyjny (weryfikacyjny). Oznacza to,
że podejmowana przez sądy administracyjne kontrola sądowa działań admini-
stracji ogranicza się do badania legalności – zgodności z prawem zaskarżonych
działań i ewentualnego uchylania zaskarżonych aktów i czynności, podlegają-
cych ich kognicji w świetle art. 3 § 2 PrPostSAdm. Sądy administracyjne, co
do zasady, nie orzekają merytorycznie w sprawie administracyjnej, która
była przedmiotem postępowania ogólnoadministracyjnego i została następnie
poddana ich kontroli. Sądy administracyjne nie przejmują bowiem kompeten-
cji konkretnych organów administracji publicznej do załatwiania poszczegól-
nych spraw administracyjnych. Nie mogą one zastępować organów administra-
cji publicznej w wykonywaniu przez nie funkcji administrowania, nie taka jest
bowiem funkcja sądownictwa administracyjnego.
Przyjęcie modelu orzekania kasacyjnego skutkuje tym, że wyrok sądu admi-
nistracyjnego jedynie kasuje z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję administra-
cyjną (poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności), a sprawa „wra-
ca” do organu administracji publicznej, który ją wydał. Stanowi o tym wyraźnie
norma z art. 286 § 1 PrPostSAdm, w myśl której po uprawomocnieniu się orze-
czenia sądu I instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne spra-
wy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia
ze stwierdzeniem jego prawomocności. Organ ten jest zobligowany ponownie
rozpoznać sprawę, celem wydania tym razem prawidłowej i zgodnej z prawem
decyzji co do jej istoty. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 PrPostSAdm, organ
administracji publicznej, do którego sprawa „wraca”, jest związany oceną
1
Dz.U. z 2017 r. poz. 1370.
Nb. 760
66498795312510
66
prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orze-

czeniu sądu.
W wyroku z 26.7.2018 r.1, NSA podkreślił bezwzględnie obowiązujący cha-
rakter normy z art. 153 PrPostSAdm wyznaczającej obowiązek podporządko-
wania się wytycznym sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu
tego wyroku stwierdził, że podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej
przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej
decyzji czy interpretacji. W pojęciu oceny prawnej mieści się wykładnia prze-
pisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępo-
wania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu
działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błę-
dów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powin-
no zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np.
uchybień procesowych. Niezastosowanie się do prawomocnego orzeczenia
sądu, zawartych w nim wytycznych i oceny prawnej stanowi naruszenie przez
organ art. 153 PrPostSAdm oraz zasady zaufania z art. 8 KPA (art. 121 § 1
OrdPod).
761 Zwrot akt administracyjnych sprawy stwarza organowi administracji
publicznej faktyczne warunki do przystąpienia do wykonania prawomocnego
orzeczenia sądu. Jednocześnie to właśnie od doręczenia organowi akt sprawy
wraz z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności prawo-
dawca uzależnił początek biegu terminu – określonego w przepisach prawa
lub wyznaczonego przez sąd – do załatwienia sprawy i wykonania orzecze-
nia przez organ (art. 286 § 2 PrPostSAdm). Zwrot akt administracyjnych spra-
wy organowi następuje w formie zarządzania o zwrocie akt, które to – od
15.8.2015 r. w związku z nowelizacją2 PrPostSAdm – może wydać również
referendarz sądowy (art. 286 § 1 in fine PrPostSAdm).
W związku z informatyzacją działalności podmiotów realizujących zada-
nia publiczne niezbędne stało się unormowanie w PrPostSAdm kwestii zwrotu
akt administracyjnych w postaci elektronicznej. Kwestię tę reguluje § 1a doda-
ny do art. 286 PrPostSAdm, który wszedł w życie 31.5.2019 r. Zgodnie z tym
przepisem, w przypadku elektronicznych akt administracyjnych, po prawomoc-
nym zakończeniu postępowania sądowego, nie zachodzi potrzeba zwrotu akt
i organ administracji publicznej otrzyma jedynie odpis orzeczenia ze stwier-
dzeniem jego prawomocności. W takiej sytuacji termin do załatwienia sprawy
przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez
sąd liczony będzie od dnia doręczenia organowi rzeczonego odpisu orzeczenia.
1
II FSK 1959/16, Legalis.
2
Ustawa z 9.4.2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 658, która weszła w życie 15.8.2015 r.
Nb. 761
66498795312510
66
Rozdział IX. Wykonywanie orzeczeń sądowych 565
Przypomnieć należy, że na podstawie art. 145a § 1 PrPostSAdm,

sąd I instancji uwzględniwszy skargę w sposób przewidziany w art. 145 § 1
pkt 1 lit. a lub pkt 2 PrPostSAdm, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami
sprawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub
postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie,
chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Wykonanie w terminie, zakreślonym organowi przez sąd lub wynikającym
z przepisów prawa (np. art. 35 KPA), prawomocnego wyroku sądowego sta-
nowić będzie zatem gwarancję skuteczności kontroli sądowej administracji
publicznej w ogólności oraz rzeczywistej realizacji konstytucyjnego prawa do
sądu.
Dodatkowemu zabezpieczeniu efektywnego wykonywania prawomocnych 762
orzeczeń sądów administracyjnych przez organy administracji publicznej słu-
żyć mają również instytucje i środki prawne wprowadzone w innych przepisach
PrPostSAdm, w tym w szczególności w art. 145a § 2 i 3 oraz w art. 154 PrPost-
SAdm. Instrumenty te zostały już wcześniej omówione szczegółowo na kartach
niniejszego podręcznika, w tym miejscu wypada jedynie zasygnalizować, że do
katalogu środków prawnych, mających zdyscyplinować i zmobilizować organ
administracji publicznej do wykonania orzeczenia sądu, należą m.in.:
1) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wraz
z żądaniem wymierzenia grzywny (art. 154 § 1 PrPostSAdm) – przysługu-
jąca stronie w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bez-
czynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po uprzednim pisem-
nym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia
sprawy; wysokość grzywny oblicza się mając na uwadze treść art. 154 § 6
PrPostSAdm;
2) możliwość wydania przez sąd administracyjny w drodze wyjątku orze-
czenia merytorycznego, rozstrzygającego o istnieniu lub nieistnieniu
uprawnienia lub obowiązku, w razie niewykonania wyroku uwzględniające-
go skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli
pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwo-
ści okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2 PrPost-
SAdm);
3) roszczenie o odszkodowanie (art. 154 § 4 i 5 PrPostSAdm) – przysługu-
jące osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu;
roszczenie to przyznawane jest na zasadach określonych w Kodeksie cywil-
nym; odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia
sądu na podstawie przedłożonego mu wniosku o odszkodowanie; jeżeli or-
gan w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie
Nb. 762
66498795312510
66
wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do

sądu powszechnego;
4) możliwość przyznania, w razie uwzględnienia przez sąd skargi na niewy-
konanie orzeczenia, określonej sumy pieniężnej (art. 154 § 7 PrPostSAdm)
od organu na rzecz skarżącego, stanowiącej maksymalnie połowę wysoko-
ści grzywny, obliczanej na podstawie art. 154 § 6 PrPostSAdm;
5) postanowienie sądu o wymierzeniu organowi grzywny, w przypadku nie-
zawiadomienia sądu przez organ o wykonaniu orzeczenia i wydaniu nowej
decyzji lub postanowienia w terminie 7 dni od dnia ich wydania (art. 145a
§ 2 PrPostSAdm);
6) skarga z żądaniem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie al-
bo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku (art. 145a § 3 PrPostSAdm)
– przysługująca stronie, w przypadku niewykonania orzeczenia sądu i nie-
wydania przez organ zobowiązany w określonym przez sąd terminie decyzji
lub postanowienia, na podstawie art. 145a § 1 PrPostSAdm; skarga ta sta-
nowi podstawę dla sądu do wydania w drodze drugiego wyjątku od zasady
orzekania kasatoryjnego (obok art. 154 § 2 PrPostSAdm) orzeczenia mery-
torycznego, jeżeli pozwalają na to okoliczności sprawy; w wyniku rozpo-
znania tej skargi sąd stwierdza czy niewydanie decyzji lub postanowienia
miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu al-
bo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości okreś-
lonej w art. 154 § 6 PrPostSAdm lub przyznać od organu na rzecz skar-
żącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154
§ 6 PrPostSAdm.
Nb. 762
66498795312510
66
Rozdział X. Postępowanie w razie zaginięcia
lub zniszczenia akt

Uregulowane w dziale IX PrPostSAdm (art. 288–298) postępowanie w razie 763
zaginięcia lub zniszczenia akt sprawy sądowoadministracyjnej stanowi rodzaj
postępowania szczególnego, tzw. postępowania pomocniczego, rekonstruk-
cyjnego. Polega ono na odtworzeniu części lub całości akt sprawy sądowo-
administracyjnej, nie zaś na merytorycznym rozpoznaniu sprawy sądowo-
administracyjnej. Odtworzenie akt ma na celu umożliwienie dokończenia
postępowania sądowoadministracyjnego i doprowadzenie do wydania orzecze-
nia, stwierdzenia jego prawomocności, wykonania orzeczenia czy umożliwie-
nia przeprowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych, przykładowo
ze skargi o wznowienie postępowania. Przy czym w tych ostatnich przypad-
kach, tj. w sprawie prawomocnie już zakończonej, odtworzeniu podlega jedy-
nie orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest
niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania (art. 288
PrPostSAdm).
Należy w tym miejscu również podkreślić, że odtworzeniu na podsta-
wie przepisów działu IX PrPostSAdm nie podlegają akta administracyjne,
a jedynie sądowoadministracyjne1. Wniosek o odtworzenie akt sprawy admi-
nistracyjnej podlegać będzie odrzuceniu2.
§ 41. Właściwość sądu

Prawodawca uzależnia właściwość sądu do prowadzenia postępowania 764
w przedmiocie odtworzenia akt sprawy od etapu, na którym doszło do zaginię-
cia lub zniszczenia akt. Mianowicie postępowanie w razie zaginięcia lub znisz-
1
Zob. np. wyr. NSA z 24.9.2013 r., II OSK 999/12, Legalis.
2
Zob. post. NSA z 12.2.2014 r., I OZ 82/14, Legalis.
Nb. 763–764
66498795312510
66
czenia akt w sprawie już prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w któ-

rym sprawa toczyła się w I instancji (art. 290 § 3 PrPostSAdm). Natomiast do
odtworzenia akt sprawy będącej w toku właściwy jest sąd, w którym sprawa
ostatnio się toczyła. Jednak, jeżeli na tej podstawie właściwy byłby Naczelny
Sąd Administracyjny, to NSA powinien, co do zasady, przekazać sprawę sądo-
wi I instancji, chyba że chodzi o odtworzenie tylko jego akt (art. 290 § 1 i 2
PrPostSAdm).
§ 42. Wszczęcie postępowania

765 Postępowanie w zakresie odtworzenia akt sąd administracyjny wszczyna
z urzędu lub na wniosek strony. Jednak, jeżeli zaginięcie lub zniszczenie akt
nastąpiło wskutek siły wyższej (np. pożaru, powodzi), postępowanie może być
wszczęte jedynie na wniosek strony.
Wniosek o odtworzenie akt powinien odpowiadać wymogom formalnym,
stawianym wobec wszystkich pism strony, składanych w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym (art. 46 PrPostSAdm), a ponadto uwzględniać wymaga-
nia, określone w art. 291 PrPostSAdm. Chodzi tu mianowicie o konieczność
dokładnego określenia przez wnioskodawcę sprawy, dołączenia wszelkich
urzędowo poświadczonych odpisów, znajdujących się w jego posiadaniu oraz
wskazania znanych mu miejsc, w których brakujące dokumenty lub ich odpisy
się znajdują.
Sąd wszczyna przedmiotowe postępowanie postanowieniem, na które
nie przysługuje zażalenie. W postanowieniu sąd powinien precyzyjnie okre-
ślić zakres odtworzenia akt (tj. przykładowo, czy akta podlegają odtworzeniu
w części czy w całości, czy też odtworzenie dotyczy konkretnych dokumentów,
orzeczeń).
§ 43. Przebieg postępowania

766 Po przeprowadzeniu formalnego wszczęcia postępowania sąd dokonuje
wyboru trybu dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia
akt sprawy sądowoadministracyjnej.
Przepisy działu IX PrPostSAdm wprowadzają bowiem dwa różne rodza-
je postępowań, które mogą być wszczynane w celu odtworzenia akt. Pierw-
szy tryb, tzw. uproszczony, został uregulowany w art. 289–294 PrPostSAdm
i polega na złożeniu poświadczonych odpisów zaginionych lub zniszczonych
dokumentów przez podmioty wezwane do tego przez sąd. Drugi tryb – zwy-
Nb. 765–766
66498795312510
66
Rozdział X. Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt 569
kły, opisany został w art. 295–298 PrPostSAdm i stosowany jest w przypad-

kach, gdy odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie uproszczonym.
Wybór trybu, w którym sąd dokona odtworzenia akt, należy każdorazowo do
sądu właściwego i uzależniony jest w głównej mierze od posiadanych przezeń
informacji dotyczących możliwości odtworzenia akt i dostępnych źródeł, które
doprowadzą do szybkiego, skutecznego i pełnego ich pozyskania.
W przypadku prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym, w pierw-
szej kolejności przewodniczący wzywa osoby, organy administracji publicznej
lub instytucje wskazane we wniosku oraz znane sądowi urzędowo do złoże-
nia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów
będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie posiadają. Jeżeli
osoba wezwana nie posiada dokumentu lub odpisu, a przed wezwaniem była
w jego posiadaniu, powinna wyjaśnić, gdzie dokument lub odpis się znajduje
(art. 292 PrPostSAdm). Za niewykonanie przez zobowiązane podmioty powyż-
szego wezwania w zakresie niezłożenia odpisów wymaganych dokumentów
w terminie lub niezłożenia oświadczenia o tym, że nie posiadają wymaganych
odpisów, może zostać nałożona przez sąd grzywna w wysokości obliczo-
nej zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 § 6 PrPostSAdm. Orzeczenie
grzywny następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Tryb uproszczony postępowania o odtworzenie akt sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej ulega zakończeniu, jeżeli w wyniku wystosowanych przez sąd
wezwań zostaną mu przedłożone poświadczone urzędowo odpisy wystarcza-
jące do odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt w pożądanym zakresie.
W takiej sytuacji przewodniczący wydaje zarządzenie o dołączeniu poświad-
czonych urzędowo odpisów dokumentów do akt, którego odpis również
doręcza się stronom.
Natomiast, jeżeli odtworzenie akt w trybie uproszczonym nie doprowadzi-
ło do odtworzenia wszystkich zniszczonych lub zaginionych dokumentów albo
sąd tak zdecyduje od razu po wszczęciu postępowania, kierując się wiedzą bądź
przeświadczeniem odnośnie do niemożliwości pozyskania dokumentów w try-
bie uproszczonym – odtworzenie akt dokonywane będzie w trybie zwykłym.
W takim przypadku przewodniczący dokonuje wezwania strony do złoże-
nia dokładnych oświadczeń pisemnych, które będą zawierały co najmniej dwie
informacje. Po pierwsze – co do treści zaginionych lub zniszczonych pism, po
drugie – co do dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Tryb zwykły postępo-
wania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt umożliwia zatem posługiwanie
się celem ich odtworzenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi,
nie wyłączając dowodów prywatnych, przykładowo prywatnych odpisów oraz
innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt.
Nb. 766
66498795312510
66
Ponadto, w ramach postępowania w trybie zwykłym, sąd jest zobligowany

– niezależnie od powyższych oświadczeń i wniosków – przeprowadzić z urzę-
du dochodzenie, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć znacze-
nie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. W tym zakresie sąd
bierze pod uwagę wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może
również skorzystać z osobowych źródeł dowodowych, mianowicie przesłu-
chać w charakterze świadków: sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełno-
mocników stron i inne osoby, które uczestniczyły w postępowaniu lub które
mogą wypowiedzieć się co do treści akt, jak również może zarządzić przesłu-
chanie stron (art. 295 i 296 PrPostSAdm).
Przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia akt w trybie
zwykłym zostaje sfinalizowane przez sąd orzeczeniem w formie postanowie-
nia, na które przysługuje zażalenie. Przedmiotowe postanowienie powinno
wskazywać na zakres i sposób odtworzenia (tj. na podstawie jakich doku-
mentów i dowodów sąd dokonał odtworzenia części, całości lub poszczegól-
nych dokumentów z akt sprawy) lub przybrać postać postanowienia o nie-
możliwości odtworzenia akt. Jeżeli w rezultacie niemożliwości odtworzenia
akt nie da się ustalić, czy skarga lub środek odwoławczy zostały wniesione
i jakie zawierały zarzuty, wówczas strona może ponownie złożyć skargę lub
środek odwoławczy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się postanowie-
nia w przedmiocie niemożliwości odtworzenia akt. We wszystkich innych przy-
padkach sąd podejmuje postępowanie w takim stanie, w jakim okaże się to
możliwe przy uwzględnieniu akt pozostałych i odtworzonych. Na postanowie-
nie co do podjęcia dalszego postępowania przysługuje zażalenie (art. 297 i 298
PrPostSAdm).
Nb. 766
66498795312510
66
Rozdział XI. Przepisy z zakresu postępowania
w obrocie zagranicznym

Przepisy działu X PrPostSAdm (art. 299–300) regulują w sposób samo- 767
dzielny i odrębny:
1) tryb doręczania pism sądowoadministracyjnych w obrocie zagranicznym,
czyli tzw. podmiotom zagranicznym, tj. mającym miejsce zamieszkania lub
siedzibę poza terytorium RP;
2) obowiązek ustanowienia pełnomocnika do doręczeń.
Celem wprowadzenia tej regulacji jest, z jednej strony, chęć przyspiesze-
nia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez wyeliminowanie obo-
wiązku przesyłania za granicę – do państw trzecich – korespondencji związanej
z prowadzonym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Z drugiej strony,
konieczność uregulowania tych kwestii wynika również z członkostwa Polski
w Unii Europejskiej i służy zrównaniu sytuacji procesowej podmiotów pol-
skich z podmiotami przemieszczającymi się w ramach UE i EOG. Wprowadzo-
ny system doręczeń ma zatem także służyć ułatwieniu odbioru przez podmiot
zagraniczny pism z polskich sądów administracyjnych we własnym miejscu
zamieszkania lub siedzibie.
Różne rozwiązania, przyjęte w art. 299 PrPostSAdm, odnośnie do try-
bów doręczania pism sądowych w obrocie zagranicznym wynikają z zasto-
sowania kryterium miejsca zamieszkania (siedziby) podmiotu zagranicz-
nego. Prawodawca odmiennie reguluje bowiem tryb doręczeń dla podmiotów
tzw. unijnych – tj. takich, które mają miejsce zamieszkania lub siedzibę na
terytorium jednego z państw Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej
lub państwa członkowskiego EFTA – strony umowy o Europejskim Obszarze
Gospodarczym (EOG), a odmiennie wobec podmiotów z wszystkich pozosta-
łych państw trzecich.
Nb. 767
66498795312510
66
§ 45. Doręczanie pism sądowych podmiotom unijnym

768 Jeżeli chodzi o tę pierwszą kategorię podmiotów – tj. gdy stroną postę-
powania sądowoadministracyjnego jest podmiot mający miejsce zamieszka-
nia lub siedzibę w państwie członkowskim UE, Szwajcarii, Norwegii, Islandii
lub Lichtensteinie, sąd administracyjny dokonuje doręczenia im pism sądo-
wych do miejsca zamieszkania (siedziby) pocztową przesyłką poleconą za
potwierdzeniem odbioru lub równoważną przesyłką (art. 299 § 1 PrPost-
SAdm).
Aby doręczenie zastępcze, dokonane przez zagranicznego operatora pocz-
towego na rzecz adresata przesyłki sądowej mającego siedzibę lub miejsce
zamieszkania w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim
Unii Europejskiej, mogło zostać uznane za skuteczne, musi spełniać standar-
dy przewidziane dla tego typu doręczeń dokonywanych na terytorium RP
(art. 73 w zw. z art. 299 § 1 PrPostSAdm1).
Prawidłowa ocena skuteczności doręczenia pisma w obrocie zagranicznym
stanowi bardzo ważny fragment postępowania sądowego, bowiem uchybienia
sądu w postaci wadliwości czynności procesowych związanych z nieprawi-
dłowym doręczeniem pisma w obrocie zagranicznym mogą w niektórych
przypadkach prowadzić do tego, że strona zostanie pozbawiona możności
obrony swych praw, co z kolei wyczerpuje znamiona przesłanki nieważności
postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 PrPostSAdm2.
§ 46. Pełnomocnik do doręczeń

769 Natomiast względem strony postępowania, którą jest podmiot, mający
miejsce zamieszkania lub siedzibę w jakimkolwiek innym państwie, prawo-
dawca wprowadził wymóg ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Pol-
sce (art. 299 § 2 PrPostSAdm). Podmiotom tym może być zatem doręczone
do miejsca zamieszkania lub siedziby w państwie trzecim, pocztową przesył-
ką poleconą za potwierdzeniem odbioru lub równoważną, jedynie wezwanie do
uzupełnienia braku w postaci ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kra-
ju. Pozostałe pisma w sprawie doręczane są już pełnomocnikowi do doręczeń,
a więc na zasadach dotyczących doręczania pism na terenie RP.
1
Post. NSA z 13.9.2017 r., I FZ 150/17, Legalis.
2
Zob. np. post. NSA z 19.6.2013 r., II GSK 1024/13, Legalis.
Nb. 768–769
66498795312510
66
Rozdział XI. Przepisy z zakresu postępowania w obrocie zagranicznym 573
Pełnomocnikiem do doręczeń mogą być w szczególności podmioty wymie-

nione w art. 35 PrPostSAdm. Pełnomocnikiem do doręczeń w kraju może
zostać ustanowiona każda osoba mająca zdolność do czynności prawnych
i mająca miejsce zamieszkania w Polsce1. Strona może również ustanowić
pełnomocnikiem do doręczeń w kraju osobę prawną mająca siedzibę na tere-
nie RP lub organ nieposiadający osobowości prawnej (np. urząd konsularny
państwa, w którym ma miejsce zamieszkania).
Ustanowienie pełnomocnika do doręczeń nie wymaga sporządzania odręb-
nego dokumentu pełnomocnictwa, wystarczające jest wskazanie osoby peł-
nomocnika do doręczeń w treści samej skargi. Jednak wskazanie adresu do
doręczeń bez ustanowienia pełnomocnika w tym zakresie nie stanowi
o wypełnieniu tego obowiązku2.
Należy podkreślić, że zakres umocowania pełnomocnika do doręczeń
ogranicza się wyłącznie do odbioru pism sądowych. Wykluczona jest możli-
wość podejmowania w imieniu podmiotu, który go wskazał czynności w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym czy też składania przez pełnomocnika do
doręczeń jakichkolwiek oświadczeń w jego imieniu3.
Zauważyć należy, że w przypadku, gdy strona, będąca podmiotem zagra-
nicznym ustanowi do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym profesjonalnego pełnomocnika, mającego miejsce zamieszkania lub
siedzibę w Polsce, to dezaktualizuje się wymóg ustanowienia pełnomocnika
do doręczeń w kraju. Wszelkie pisma sądowe powinny bowiem być doręczane
ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi procesowemu strony (art. 67 § 5
PrPostSAdm).
Norma z art. 299 PrPostSAdm reguluje również w sposób szczegółowy skut- 770
ki prawne braku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju. Skutki te
są zróżnicowane w zależności od tego, w jakim charakterze podmiot zagranicz-
ny uczestniczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mianowicie w przy-
padku, gdy pełnomocnika do doręczeń w kraju nie ustanowiła strona postępowa-
nia, sąd wzywa ją do uzupełnienia tego braku w terminie 2 miesięcy od dnia
doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi (art. 299 § 3 PrPost-
SAdm). Zaniechanie wskazania pełnomocnika do doręczeń mimo wezwania,
rodzi zatem takie same skutki prawne, jak nieuzupełnienie braków formalnych
skargi, o których mowa w art. 46 i 57 PrPostSAdm. Skutkuje bowiem odrzuce-
niem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PrPostSAdm4.
1
Zob. post. SN z 19.9.1980 r., I CZ 118/80, Legalis.
2
Por. post. NSA z 16.2.2006 r., I GZ 14/06, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 103.
3
Zob. uzas. post. SN z 19.3.1997 r., II UKN 36/97, OSNP 1998, Nr 2, poz. 65.
4
Post. NSA z 9.10.2014 r., I OSK 2503/14, Legalis.
Nb. 770
66498795312510
66
Natomiast, jeśli ze skargi wynika, że podmiotem mającym miejsce zamiesz-

kania lub siedzibę w państwie trzecim poza granicami skargi jest uczestnik
postępowania sądowoadministracyjnego – sąd doręczając odpis skargi, zawia-
damia uczestnika o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń
w kraju w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Skutkiem nie-
ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju przez uczestnika postępowa-
nia jest pozostawienie pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 299
§ 4 PrPostSAdm). Powyższe ma zastosowanie także do podmiotów zagranicz-
nych, które mogą być uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na
podstawie art. 33 § 2 PrPostSAdm.
Należy wskazać, że zgodnie z normą z art. 299 § 6 PrPostSAdm zarów-
no obowiązek doręczania pism do miejsca zamieszkania lub siedziby podmio-
tom unijnym, jak również wymóg ustanowienia pełnomocnika do doręczeń
przez podmioty z państw trzecich będzie wyłączony, jeżeli umowa między-
narodowa, której Polska jest stroną, będzie przewidywała inne zasady odno-
śnie do przedmiotowych kwestii. Ponadto, stosowanie regulacji z art. 299 § 1–5
PrPostSAdm będzie wyłączone, w sytuacji gdy doręczenie w obrocie zagra-
nicznym będzie następowało za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Ten ostatni przypadek wyłączenia wprowadziła ustawa z 10.1.2014 r. o zmianie
ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicz-
ne oraz niektórych innych ustaw1, która weszła w życie 31.5.2019 r.
W sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania w zakre-
sie obrotu zagranicznego stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów
powszechnych oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące mię-
dzynarodowego postępowania cywilnego.
1
Dz.U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.
Nb. 770
66498795312510
66
Część VIII. Postępowanie administracyjne
w Unii Europejskiej
Liczba państw członkowskich UE, w których funkcjonuje ogólne ustawo- 771

dawstwo o postępowaniu administracyjnym, odpowiednik KPA, stale wzrasta.
Pierwszym krajem, który dokonał takiej kodyfikacji była Hiszpania, gdzie pierw-
sza kodyfikacja miała miejsce jeszcze w XIX w. Austria skodyfikowała postępo-
wanie administracyjne w 1925 r., posłużyło ono za wzorzec dla wielu państw
wchodzących wcześniej w skład Monarchii Austro-Węgierskiej m.in. Polski,
Czechosłowacji, Jugosławii. Znaczącymi wydarzeniami było skodyfikowanie
postępowania w Niemczech (1976 r.), a ostatnio we Francji (2016 r.). Wpływ
na rozwój tego ustawodawstwa w skali światowej miał pochodzący z 1946 r.
amerykański Administrative Procedure Act. Odnotować należy także tendencje
zmierzające do uproszczenia i przyśpieszenia postępowania administracyjnego,
zwłaszcza w krajach skandynawskich – tu w szczególności można wskazać na
obowiązujący od 1.7.2018 r. szwedzki Förvaltningslag1.
Należy jednak zwrócić uwagę Czytelnika na dwa modele postępowania 772
administracyjnego. Model pierwszy, którego Polska może być reprezentantem,
pojęciem postępowania administracyjnego obejmuje tylko regulacje wydawa-
nia decyzji administracyjnych kierowanych do konkretnych osób w indywidu-
alnych sprawach. Poza postępowaniem administracyjnym pozostaje zarówno
wydawanie przepisów powszechnie obowiązujących, jak i umowy zawierane
przez organy administracji. Przeciwieństwem są regulacje, korzeniami sięga-
jące francuskiego prawa administracyjnego, gdzie oprócz wydawania decyzji
w sprawach indywidualnych postępowaniem objęte są tzw. akty regulacyjne
(Acte réglementaire), a więc przepisy wydawane przez organy administracji oraz
pewne umowy zawierane przez organy administracji (Contrat administratif),
1
Förvaltningslag (2017:900) https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-
forfattningssamling/forvaltningslag-2017900_sfs-2017-900.
Nb. 771–772
66498795312510
66
576 Część VIII. Postępowanie administracyjne w Unii Europejskiej
obejmowane zbiorczo pojęciem aktu administracyjnego. Kodeksy poszcze-

gólnych państw mogą się od siebie dość różnić, np. kodeks szwedzki liczy 49
artykułów, chorwacki zaś 171. Występują jednak dość znaczące podobieństwa
w zakresie uznania pewnych praw strony w sprawach indywidualnych z zakre-
su dziedziny administracji państwowej. Można przyjmować, że powszechnie
uznaje się:
1) prawo do bycia wysłuchanym;
2) rozpatrzenie sprawy w sposób uczciwy, bezstronny i w rozsądnym czasie;
3) prawo do otrzymania uzasadnienia decyzji;
4) prawo dostępu do akt;
5) prawo do bycia zawiadomionym o decyzji;
6) prawo do bycia poinformowanym o środkach prawnych przeciwko decyzji;
7) prawo do zaskarżenia decyzji;
8) prawo do kontroli sądowej decyzji.
Różne są rozwiązania przyjmowane w sytuacji tzw. milczenia administra-
cji, czyli braku reakcji na zgłoszony wniosek, można tu wskazać brak sankcji,
domniemanie wydania decyzji pozytywnej, prawo do zaskarżenia, domniema-
nie decyzji negatywnej itd.
W przypadku regulacji wydawania aktów generalnych przewiduje się inne
formy uczestnictwa osób zainteresowanych, zwykle jest to wyłożenie projek-
tu oraz prawo składania uwag i komentarzy. W państwach niemających sko-
dyfikowanego postępowania jest ono regulowane w przepisach dotyczących
poszczególnych dziedzin administracji; często zawarte tam przepisy prawa
materialnego uzupełnione są przepisami proceduralnymi, gwarantującymi pod-
stawowe uprawnienia stronom postępowania.
773 Można by się spodziewać, że rozwój ustawodawstwa dotyczącego postę-
powania administracyjnego w państwach wchodzących w skład UE pociągnie
za sobą kodyfikację tego postępowania w samej Unii, gdzie jej organy coraz
częściej rozstrzygają konkretne sprawy administracyjne albo samodzielnie albo
w postępowaniach z udziałem organów państw członkowskich. Mimo wysił-
ków ze strony Parlamentu Europejskiego nie doszło do uchwalenia unijnego
Kodeksu postępowania administracyjnego – piszemy o tym dalej.
W tej sytuacji postępowanie administracyjne regulują w Unii:
1) przepisy traktatowe;
2) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej;
3) regulacje sektorowe dotyczące poszczególnych dziedzin administracji;
4) przepisy zaliczane do tzw. soft law, a więc nieposiadające formalnie praw-
nej mocy wiążącej – wśród nich najistotniejszy jest Europejski Kodeks Do-
brej Praktyki Administracyjnej.
Nb. 773
66498795312510
66
Rozdział I. Uwagi ogólne 577
Jako źródła postępowania administracyjnego wymieniane są też tzw. gene-

ralne zasady postępowania administracyjnego. Kształtowane są one poprzez
orzecznictwo. Obejmują m.in. takie zasady podstawowe, jak zasada proporcjo-
nalności, pewności prawa, równości wobec prawa, subsydiarności. Nie mają
one cech zamkniętego katalogu, jak większość zespołów zasad wypracowywa-
nych zostało przez orzecznictwo. Zasady te są zapisane w umowach międzyna-
rodowych i innych dokumentach unijnych.
Nb. 773
66498795312510
66
Rozdział II. Przepisy traktatowe
774 Traktaty stanowiące podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej zawierają

rozproszone przepisy, które bywają powoływane przy kwestiach dotyczących
funkcjonowania administracji. Przykładem może być tu art. 298 ust. 1 TFUE,
który brzmi: „Wykonując swoje zadania, instytucje, organy i jednostki organi-
zacyjne Unii korzystają ze wsparcia otwartej, efektywnej i niezależnej admi-
nistracji europejskiej”. Przepis ten określa standard otwartości, efektywności
i niezależności administracji unijnej, jaki powinien cechować każde działanie
administracji unijnej i bywa przywoływany dla uzasadnienia kodyfikacji unij-
nego postępowania administracyjnego, o czym piszemy dalej.
Innym przykładem może być art. 296 TFUE przewidujący obowiązek uza-
sadniania aktów prawnych: „Akty prawne są uzasadniane i odnoszą się do
propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w Trak-
tatach” – zasada ta jest zapisana także w cytowanym dalej art. 41 KPP. Przywo-
łany przepis TFUE przewiduje również: „Jeżeli Traktaty nie przewidują rodza-
ju przyjmowanego aktu, instytucje dokonują wyboru, jakiego rodzaju akt ma
w danym przypadku zostać przyjęty, w poszanowaniu obowiązujących proce-
dur oraz zasady proporcjonalności”.
Artykuł 297 TFUE przewiduje: „(…) decyzje, które wskazują adresata, są
notyfikowane adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją”.
Szereg zasad mających znaczenie dla ewentualnych postępowań admini-
stracyjnych zawiera Traktat o Unii Europejskiej. Generalnie jednak regulacje
traktowe zasadniczo w bardzo niewielkim stopniu zajmują się kwestiami, które
odnosilibyśmy do sfery postępowania administracyjnego.
Nb. 774
66498795312510
66
Rozdział III. Karta Praw Podstawowych
Karta Praw Podstawowych1 w art. 41 „Prawo do dobrej administracji” sta- 775

nowi:
„1. Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej
sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyj-
ne Unii.
2. Prawo to obejmuje:
a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidual-
ne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację;
b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu upraw-
nionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej;
c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji.
3. Każdy ma prawo domagania się od Unii naprawienia, zgodnie z zasada-
mi ogólnymi wspólnymi dla praw Państw Członkowskich, szkody wyrządzonej
przez instytucje lub ich pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
4. Każdy może zwrócić się pisemnie do instytucji Unii w jednym z języków
Traktatów i musi otrzymać odpowiedź w tym samym języku”.
1
Polska na szczycie w Lizbonie 18–19.10.2007 r., kiedy osiągnięto porozumienie
w sprawie nowego traktatu, przyłączyła się do brytyjskiego protokołu, ograniczającego stoso-
wanie Karty do Polski. Protokół przewiduje:
„Artykuł 1.
1. Karta nie rozszerza zdolności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadne-
go sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawo-
we, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjed-
noczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które
są w niej potwierdzone.
2. W szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w ty-
tule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających za-
stosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków gdy Polska lub
Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym.
Artykuł 2.
Jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma
ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim
prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki
Polski lub Zjednoczonego Królestwa”.
Nb. 775
66498795312510
66
Z kolei art. 42 KPP ustanawia prawo dostępu do dokumentów: „Każdy oby-

watel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub
statutową siedzibę w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumen-
tów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich
formy”. Przepis ten powtarza zasadę zawartą w art. 15 ust. 3 TFUE i ma oczy-
wiście znaczenie o wiele szersze niż ewentualne postępowania administracyj-
ne. Podobnie rzecz się ma z ochroną danych osobowych zapisaną w art. 16
TFUE i art. 8 KPP. Zasady dostępu określane są w decyzjach wykonawczych
do art. 15 ust. 3 TFUE1.
1
Tu przykładem decyzja TSUE z 26.11.2019 r. w sprawie dostępu do dokumentów znaj-
dujących się w posiadaniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z jego
działalnością administracyjną, Dz.Urz. UE C Nr 45 z 2020 r., s. 2.
Nb. 775
66498795312510
66
Rozdział IV. Regulacje sektorowe
Regulacje sektorowe dotyczą poszczególnych dziedzin administracji. 776

W ramach UE zostały wydane przepisy dotyczące różnych dziedzin admini-
stracji, np. ochrony konkurencji, nadzoru finansowego, żywności modyfikowa-
nej genetycznie itd. Zawierają one zwykle przepisy prawa materialnego, oprócz
których występują przepisy proceduralne. Przepisy te bywają bardzo zróżnico-
wane i nie tworzą spójnego systemu.
Przykładem regulacji sektorowych są przepisy dotyczące Europejskiego
Systemu Nadzoru Finansowego obejmującego zintegrowaną sieć organów kra-
jowych i tzw. europejskich organów nadzorczych, którymi są:
1) Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA);
2) Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA);
3) Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Eme-
rytalnych (EIOPA).
Stworzenie nadzoru na poziomie europejskim pozostawiło codzienny nad-
zór nad rynkami finansowymi w kompetencji organów krajowych. Większość
spraw rozstrzygają więc organy krajowe – w Polsce Komisja Nadzoru Finan-
sowego, jednak w pewnych sprawach do procesu decyzyjnego włączona jest
Komisja Europejska, Rada lub któryś z europejskich organów nadzorczych.
W efekcie włączenia po więcej niż jednym organie (organ unijny i organ krajo-
wy) do załatwiania wielu spraw, nacisk w tych przepisach został położony na
stosunki i kooperację między europejskimi organami nadzorczymi, a organami
krajowymi lub na wewnętrznych procesach decyzyjnych w ramach programów
unijnych, nie zaś na procedurze chroniącej prawa strony.
Organy unijne wyposażone są w szerokie uprawnienia regulacyjne, często
niewymagające odrębnej delegacji – wydają m.in. tzw. standardy techniczne,
rekomendacje, wytyczne (guidelines).
Na tym tle wyróżnia się ESMA (Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papie-
rów Wartościowych), który ma wyłączne prawo rozstrzygania pewnych spraw
indywidualnych np. w zakresie rejestracji i nadzoru nad agencjami ratingowy-
mi, wyrażania zgody na niepublikowanie przez pewne rynki regulowane czy
MTF-y (Multilateral Trading Facilities – alternatywne platformy obrotu instru-
mentami finansowymi) informacji o pewnych transakcjach.
Nb. 776
66498795312510
66
777 Procedurę podejmowania decyzji przez ESMA określa kilkakrotnie zmie-

niane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1095/2010
z 24.11.2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Euro-
pejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych)1. Postępowania
przed ESMA dotyczy jeden przepis tego rozporządzenia – art. 39, który przewi-
duje następujące kroki:
1) poinformowanie strony o zamiarze wydania decyzji (w jej języku urzędowym);
2) ustalenie okresu, w czasie którego strona może przedstawić swoje stano-
wisko (stanowisko również może być przedstawione w języku urzędowym
strony);
3) wydanie decyzji opatrzonej uzasadnieniem;
4) wydana decyzja powinna być co pewien czas analizowana;
5) decyzja powinna być upubliczniona, od czego przewiduje się szereg wyjąt-
ków2.
Sama ESMA opracowała szereg krótkich aktów dotyczących regulacji dzia-
łania jej organów, określanych jako Rules of Procedure. Faktycznie regulują
one tryb działania organu, zwoływanie posiedzeń, tryb obradowania nad spra-
wami itd. Znajdujemy tam przepisy wymagające zachowania niezależności od
członków, wyłączania członków w przypadku konfliktu interesów, zachowania
tajemnicy, przy jednoczesnym spełnieniu wymagań dotyczących dostępu do
dokumentów.
Dz.Urz. UE L Nr 331 z 15.12.2010 r., s. 84 ze zm.

1
Art. 39. Procedury decyzyjne

2
„1. Podejmując decyzje na podstawie art. 17, 18 i 19, Urząd postępuje zgodnie z ust. 2–6
niniejszego artykułu.
2. Urząd informuje każdego adresata danej decyzji w jego języku urzędowym o zamiarze
podjęcia decyzji, wyznaczając termin, w którym adresat ten może wyrazić swoją opinię na
temat przedmiotu tej decyzji, w pełni uwzględniając pilny charakter, złożoność i potencjalne
skutki sprawy. Adresat może wyrazić opinię w swoim języku urzędowym. Przepis ustanowio-
ny w zdaniu pierwszym stosuje się odpowiednio w odniesieniu do zaleceń, o których mowa
w art. 17 ust. 3.
3. W decyzjach Urzędu przedstawia się powody, dla których zostały one przyjęte.
4. Adresaci decyzji Urzędu są informowani o środkach odwoławczych przysługujących
im na mocy niniejszego rozporządzenia.
5. W przypadku gdy Urząd podjął decyzję na podstawie art. 18 ust. 3 lub art. 18 ust. 4,
w odpowiednich odstępach czasu dokonuje jej przeglądu.
6. Decyzje podejmowane przez Urząd na podstawie art. 17, 18 lub 19 podaje się do wia-
domości publicznej. Podając decyzję do wiadomości publicznej, ujawnia się właściwy organ
lub uczestnika rynku finansowego, których ona dotyczy, oraz główną treść decyzji, chyba że
takie upublicznienie jest sprzeczne z uzasadnionym interesem tych uczestników rynku finan-
sowego lub z ochroną ich tajemnicy handlowej, bądź też mogłoby poważnie zagrozić prawi-
dłowemu funkcjonowaniu oraz integralności rynków finansowych lub stabilności całego sys-
temu finansowego Unii lub jego części”.
Nb. 777
66498795312510
66
Rozdział IV. Regulacje sektorowe 583
Osobno zostało uregulowane postępowanie apelacyjne (odwoławcze),

wspólne dla wszystkich trzech europejskich organów nadzorczych. Mianowi-
cie przeprowadza je Komisja Odwoławcza (Board of Appeal), będąca organem
wspólnym dla wszystkich trzech europejskich organów nadzoru. Ma ona wła-
sne, dość ogólne zasady proceduralne. Przewidują one prawo złożenia odwoła-
nia (Notice of Appeal) w terminie 3 miesięcy od otrzymania lub opublikowania
zaskarżonego aktu. Apelacja powinna być rozstrzygnięta w ciągu 3 miesięcy.
Złożenie apelacji nie ma skutku zawieszającego wobec zaskarżanego aktu, ale
Board może zawiesić wykonywanie zaskarżonej decyzji. Strony występujące
w sprawie mogą składać swoje oświadczenia i mają prawo do ustnych wystą-
pień. Board może potwierdzić zaskarżoną decyzję albo ją zwrócić, czyli skiero-
wać do ponownego rozpatrzenia.
Problemy ochrony konkurencji są czołowymi kwestiami zajmującymi UE.
Tu występują liczne, rozproszone po kilku aktach przepisy proceduralne. Pod-
stawową rolę, oprócz przepisów traktatowych, odgrywa tu rozporządzenie
Rady (WE) Nr 1/2003 z 16.12.2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł
konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu1. Rozporządzenie dotyczy
stosowania art. 81 i 82 oraz działań podejmowanych zarówno przez Komi-
sję, jak i organy państw członkowskich w przypadku naruszenia tych przepi-
sów. I tak rozporządzenie reguluje całe postępowanie obejmujące dochodze-
nie (investigation), przeprowadzanie kontroli, procedurę wysłuchania stron,
ich prawo do obrony, możliwość wysłuchania innych osób, ochronę tajemni-
cy. Jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję na mocy art. 9 i 10 rozporządze-
nia (decyzje zawierające nakazy bądź stwierdzające niestosowanie art. 81 i 82
Traktatu do porozumienia ograniczającego konkurencję itd.), to opublikuje
zwięzłe streszczenie sprawy i zasadniczą treść zobowiązań lub proponowane-
go kierunku działania. Zainteresowane strony trzecie mogą przedłożyć swoje
uwagi w terminie wyznaczonym przez Komisję w publikacji, który jednak nie
może być krótszy niż miesiąc. Publikacja powinna uwzględniać uzasadniony
interes przedsiębiorstw w zakresie ochrony tajemnicy handlowej. Decyzje są
publikowane i podlegają kontroli sądowej.
Odrębne przepisy regulują postępowanie w zakresie innych kompetencji
dotyczących sfery konkurencji czy pomocy publicznej.
W tych sprawach często występuje tzw. composite procedure – chodzi
o sytuacje, gdy decyzja ostateczna jest podejmowana przez instytucje unijne,
ale oparta jest na działaniach organów państwa członkowskiego lub vice versa.
1
Dz.Urz. UE L Nr 1, s. 1.
Nb. 777
66498795312510
66
778 Rozsianie przepisów proceduralnych po rozporządzeniach i innych aktach

organów UE wymaga badania kwestii proceduralnych przy każdym rodzaju
sprawy, szczególnie, że przepisy te potrafią się od siebie istotnie różnić. We
wszystkich przypadkach przepisy proceduralne są stosunkowo ogólne i ubogie,
porównując je z treścią przepisów krajowych w państwach mających skodyfi-
kowane postępowanie administracyjne.
Nb. 778
66498795312510
66
Rozdział V. Europejski Kodeks Dobrej Praktyki
Administracyjnej
Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej1 jest formalnie nie- 779

wiążącym aktem przyjętym przez Parlament Europejski 6.9.2001 r., później
aktualizowanym, mającym charakter zaleceń. Choć formalnie niewiążący,
odgrywa on rolę istotnego dokumentu kodyfikującego postępowanie, miał też
istotny wpływ na rozwiązania przyjęte w innych krajach. Został opublikowa-
ny i skomentowany w języku polskim2. Jego adresatami są pracownicy Unii.
Zgodnie z treścią Decyzji w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyj-
nej ma on na celu „bardziej szczegółowe wyjaśnienie, co powinno oznaczać
w praktyce zawarte w Karcie prawo do dobrej administracji”. Kodeks zawie-
ra ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej, które mają zastosowanie
w odniesieniu do wszelkich kontaktów instytucji UE i ich administracji z jed-
nostką, chyba że kontakty te podlegają przepisom szczególnym. Statuuje on
zasady praworządności, niedyskryminacji (równego traktowania), proporcjo-
nalności, bezstronności i niezależności, obiektywności, uczciwości, uprzej-
mości (w ramach tej zasady pojawia się obowiązek przestrzegania właściwo-
ści i odpowiadania na piśmie, mailowo oraz w rozmowach telefonicznych),
odpowiadania w języku obywatela. Wprowadza zakaz nadużywania upraw-
nień. Chroni oczekiwania uzasadnione prawnie (w ramach ugruntowanej prak-
tyki administracyjnej), zakłada konsekwentne działanie i doradztwo dla stro-
ny, wymaga potwierdzenia odbioru pism i wskazanie właściwego urzędnika.
Zawiera zobowiązanie do przekazania sprawy do właściwej jednostki organi-
zacyjnej instytucji. Przyznaje stronie prawo wysłuchania i do złożenia oświad-
czeń. Ustanawia termin na załatwienie sprawy wynoszący 2 miesiące (terminy
załatwienia sprawy i konsekwencje ich naruszenia są często w różny sposób
regulowane w przepisach sektorowych). Decyzje powinny być uzasadnione,
1
Dz.Urz. UE C Nr 285 z 2011 r., s. 3.
2
J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst i ko-
mentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), War-
szawa 2007. Aktualny tekst Kodeksu w języku polskim jest publikowany przez Europejskie-
go Rzecznika Praw Obywatelskich i dostępny w Internecie, a także dostępny w Dz.Urz. UE.
Nb. 779
66498795312510
66
zawierać pouczenie o prawie odwołania i niezwłocznie doręczane. Zawiera

też przepisy o ochronie danych, dostępie do dokumentów i udzielaniu infor-
macji. Poczta przychodząca i wychodząca powinna być rejestrowana. Strona
ma prawo do złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
zgodnie z art. 228 TFUE. Przewiduje też wewnętrzną kontrolę przestrzegania
Kodeksu po 2 latach stosowania.
Kodeks będący najszerszą regulacją unijną postępowania administracyjne-
go ukierunkowany jest na zachowanie urzędników, jego treść jest więc ograni-
czona w porównaniu z kodeksami w państwach członkowskich UE.
Nb. 779
66498795312510
66
Rozdział VI. Działania mające na celu stworzenie
Kodeksu postępowania administracyjnego
Unii Europejskiej
Rozproszenie przepisów proceduralnych w prawie Unii Europejskiej, ich 780

niewielki zakres powodują domaganie się stworzenia jednolitej regulacji postę-
powania UE, która miałaby zastosowanie do postępowania przed organami
i instytucjami Unii. W dniu 15.1.2013 r. Parlament Europejski przyjął w drodze
rezolucji wniosek legislacyjny przygotowany przez zespół działający w ramach
Komisji Prawnej pod kierownictwem L. Berlinguera wzywający Komisję
Europejską do wszczęcia prac nad jednolitą europejską kodyfikacją postępowa-
nia administracyjnego przed organami (instytucjami, agencjami) Unii Europej-
skiej. Rezolucja Parlamentu Europejskiego nie spotkała się z pozytywną reak-
cją ze strony Komisji, która dysponuje inicjatywą ustawodawczą. W kolejnej
kadencji, przyjęta została przez Parlament Europejski Rezolucja Nr 2016/2610
(RSP) zawierającą propozycję Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady w sprawie otwartej, efektywnej i niezależnej administracji Unii Europej-
skiej, opierając się na art. 298 TFUE. Na mocy tego przepisu instytucje, organy
i jednostki organizacyjne Unii wykonując swoje zadania korzystają ze wspar-
cia otwartej, efektywnej i niezależnej administracji europejskiej. Rezolucja Par-
lamentu wzywa do uwzględnienia przez Komisję tego aktu w programie prac
legislacyjnych. Komisja znowu odniosła się negatywnie do wniosku Parlamen-
tu. W odpowiedzi Komisja wskazała, że dorobek prawny Unii zawiera ugrun-
towany zbiór zasad horyzontalnych mających zastosowanie do postępowania
administracyjnego. Obejmuje on m.in. zarówno przepisy ogólne Europejskie-
go Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, jak również szereg przepisów
dotyczących regulaminu pracowniczego i rozporządzenia finansowego. Ponad-
to, Komisja podkreśliła potencjał usług administracji elektronicznej w kontek-
ście redukcji obciążeń administracyjnych i zwiększania efektywności orga-
nów administracji publicznej, a także jej portalu na temat przejrzystości w UE,
zapewniającego obywatelom bezpośredni dostęp do informacji.
Nb. 780
66498795312510
66
W Parlamencie Europejskim w Komisji Prawnej prace nad uchwaleniem

rozporządzenia dotyczącego postępowania administracyjnego trwały do koń-
ca kadencji PE. Przeprowadzono też w 2018 r. konsultacje publiczne poka-
zujące dążenie do uregulowania kwestii proceduralnych w UE. W rezolucji
z 20.1.2021 r. w sprawie kontroli stosowania prawa Unii Europejskiej w latach
2017, 2018 i 2019, w pkt 26, Parlament Europejski ponownie wezwał Komisję
„do przedstawienia wniosku ustawodawczego dotyczącego europejskich prze-
pisów w sprawie postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem kroków,
które Parlament dotychczas podjął w tej dziedzinie”1. Na ten moment Komi-
sja nie przedstawiła takiego wniosku. Istotną rolę w pracach nad przygotowa-
niem projektu rozporządzenia dotyczącego postępowania administracyjnego
UE odgrywają środowiska naukowe (w tym Uniwersytetu Warszawskiego),
w szczególności prawnicy skupieni w ReNEUAL (The Research Network on
EU Administrative Law), którzy przygotowali projekt Kodeksu postępowania
administracyjnego Unii Europejskiej, opublikowany w 7 językach, w tym po
polsku2, i aktywnie współpracowali z Komisją Prawną Parlamentu Europej-
skiego w kwestii uchwalenia Kodeksu. Za swoje wysiłki ReNEUAL otrzymał
prestiżową pierwszą nagrodę Spinelli w 2017 r. przyznaną przez Komisję Euro-
pejską.
1
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 20.1.2021 r. w sprawie kontroli stosowania pra-
wa Unii Europejskiej w latach 2017, 2018 i 2019 (2019/2132(INI)), Dz.Urz. UE C Nr 456
z 21.11.2021 r., s. 56.
2
M. Wierzbowski, H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Kodeks Postępowania Admini-
stracyjnego Unii Europejskiej, Warszawa 2015.
Nb. 780
66498795312510
66
Rozdział VII. Działania Rady Europy w obszarze
postępowania administracyjnego
Rada Europy jest organizacją o szerszym członkostwie niż Unia Europejska 781
– w jej skład wchodzi 47 państw i jest uważana za wiodącą organizację na kon-
tynencie europejskim w zakresie praw człowieka. Nie rozstrzyga ona żadnych
spraw administracyjnych. Niemniej, ma istotny wpływ na rozwój postępowa-
nia administracyjnego w Europie. Źródłami tego prawa są traktaty Rady Europy,
gdzie Polska nie sygnowała większości z nich, choć dotyczą takich kwestii jak
np. dostępu za granicą do informacji i ewidencji w sprawach administracyjnych,
zagranicznego obrotu dokumentami dotyczącymi spraw administracyjnych.
Natomiast wytyczne dotyczące różnych zagadnień postępowania admini-
stracyjnego można znaleźć w rezolucjach i rekomendacjach Komitetu Minis-
trów Rady Europy. Są one publikowane w Internecie, na stronie Rady Europy
(CoE – Council of Europe).
Można tu przykładowo wskazać: rekomendację Nr R(80)2 w sprawie wyko-
nywania uprawnień dyskrecjonalnych przez organy administracji; rekomenda-
cję Nr R(87)16 w sprawie postępowań administracyjnych dotyczących dużej
liczby osób; rekomendację Nr R(89)8 w sprawie tymczasowej ochrony sądo-
wej w sprawach administracyjnych; rekomendację Nr R(91)1 w sprawie sank-
cji administracyjnych; rekomendację Nr R(2001)9 w sprawie alternatywnych
środków rozstrzygania sporów między organami administracji, a stronami pry-
watnymi. W doktrynie podkreśla się znaczenie rekomendacji CM/Rec(2007)7
w sprawie dobrej administracji, dotyczącej szeregu zagadnień postępowania
administracyjnego. Załącznikiem do rekomendacji CM/Rec(2007)7 jest Kodeks
dobrej administracji – Code of good administration. Rekomendacja i załączony
Kodeks dotyczy decyzji w sprawach generalnych, określonych jako regulatory
i decyzji w sprawach indywidualnych określonych jako non-regulatory.
Odniesienia do rekomendacji Rady Europy można znaleźć w orzecznictwie
polskich sądów. W doktrynie podkreśla się, że takie działania Rady Europy służą
budowie wspólnego rdzenia (Common Core) prawa administracyjnego w Europie1.
1
Zob. U. Stelkens, A. Andrijauskaite (eds.), Good Administration and the Council of
Europe: Law, Principles and Effectiveness, OUP 2020, s. 2.
Nb. 781
66498795312510
66
66498795312510
66
Część IX. Transformacja administracji
w e-administrację
Dynamiczny rozwój sektora technologicznego wywiera wpływ na nie- 782

mal każdą dziedzinę życia społecznego, nie wyłączając administracji. Szcze-
gólną rolę odgrywają przy tym technologie informacyjne i komunikacyjne
(ang. information and communication technologies, ICT1), które umożliwia-
ją przetwarzanie, gromadzenie i przesyłanie danych w formie elektronicznej.
Definicja ICT obejmuje swoim zakresem m.in. Internet, telefonię komórkową,
radio czy telewizję.
Digitalizacja usług publicznych jest obecnie wielkim wyzwaniem dla pra-
wodawców na całym świecie. Utrzymuje się, że systematyczne wdrażanie
i rozwój ICT w administracji jest jednym z czynników zapewniających spraw-
ne działanie aparatu administracyjnego w nowoczesnym państwie. Wśród
spodziewanych korzyści wymienić można: efektywniejsze wykorzystywanie
informacji i danych gromadzonych przez administrację, poprawę komunika-
cji wewnątrz administracji oraz w kontaktach zewnętrznych, większą przej-
rzystość funkcjonowania aparatu administracyjnego, koordynację i integrację
działań pomiędzy organami, redukcję kosztów, podnoszenie jakości i dostęp-
ności usług publicznych oraz zwiększanie zaufania do organów administracji.
Potencjał wykorzystania ICT w administracji spowodował, że zagadnienie
to zostało włączone w strategię jednolitego rynku cyfrowego w ramach UE.
1
Pojęcie technologii informacyjnych i komunikacyjnych jest często uznawane za tożsa-
me z pojęciem technologii informatycznych (IT), związanych głównie z komputerami i opro-
gramowaniem. Skrót IT jest przy tym rozwijany jako: information technologies (czyli, tłu-
macząc dosłownie – technologie informacyjne). Podobne nieścisłości w tłumaczeniach oraz
konieczność zapewnienia precyzyjnego nazewnictwa pojęć spowodowało, że językiem po-
wszechnie używanym w sektorze technologicznym stał się język angielski. Z tego też wzglę-
du, w niniejszym rozdziale, polskim określeniom opisywanych rozwiązań technologicznych
towarzyszą ich odpowiedniki w języku angielskim.
Nb. 782
66498795312510
66
592 Część IX. Transformacja administracji w e-administrację
Strategia ta zakłada harmonizację prawodawstw państw członkowskich tak,

aby wspierać równomierny rozwój technologiczny na całym terytorium UE.
Wyznaczone państwom członkowskim cele w tym zakresie podlegają corocz-
nej ocenie KE według wskaźnika DESI (ang. Digital Economy and Socie-
ty Index), którego jednym z pięciu kryteriów jest stopień rozwoju cyfrowych
usług publicznych.
Zgodnie z wynikami badań opublikowanymi w 2021 r. Polska, w kategorii cyfrowych
usług publicznych, zajęła 24. miejsce (na 28 państw członkowskich), plasując się znacznie
poniżej średniej unijnej.
Skuteczna cyfryzacja administracji jest związana bezpośrednio z poję-

ciem interoperacyjności, czyli zgodności systemów informatycznych w stop-
niu pozwalającym na swobodną wymianę danych pomiędzy nimi i wzajem-
ny dostęp do funkcjonalności oraz usług świadczonych za ich pośrednictwem.
Zgodność ta, jak wynika z Europejskich Ram Interoperacyjności opracowywa-
nych przez Komisję Europejską, obejmuje nie tylko zgodność techniczną, ale
również operacyjną czy prawną. Ta ostatnia nakłada na państwa członkowskie
obowiązek wprowadzania i monitorowania zmian legislacyjnych tak, aby pro-
wadziły one do szerokiej interoperacyjności działań administracji publicznych
on-line. Nowe przepisy są ponadto inspirowane kontrowersjami i zagrożenia-
mi wynikającymi z korzystania z nowych rozwiązań technologicznych przez
administrację.
Dla określenia ogółu zagadnień (także prawnych) związanych z upowszech-
nianiem się rozwoju technologii informacyjnych i komunikacyjnych oraz, będą-
cą jego skutkiem, transformacją administracji powstało pojęcie e-administracji.
Nb. 782
66498795312510
66
Rozdział II. Pojęcie e-administracji
Elektroniczna administracja lub inaczej e-administracja (ang. e-administra- 783

tion, e-government) oznacza wykorzystanie technologii informacyjnych
i komunikacyjnych w administracji publicznej w celu dokonania usprawnień
organizacyjnych, optymalizacji procesów zachodzących w administracji oraz
poprawienia jakości świadczonych przez administrację usług (nazywanych
e-usługami publicznymi).
Komisja Europejska w swojej ocenie poziomu elektronizacji administracji
w państwach członkowskich korzysta z pięciostopniowej skali zaawansowania
e-usług publicznych:
1. Informacja on-line. Możliwe jest wyszukanie informacji o danym urzę-
dzie oraz jego działalności na stronie internetowej tego urzędu.
2. Interakcja jednokierunkowa. Możliwe jest nie tylko wyszukanie infor-
macji, ale także pobranie oficjalnych formularzy ze strony internetowej urzędu.
3. Interakcja dwukierunkowa. Oprócz wyszukania informacji i pobrania
formularzy, możliwe jest także po wypełnieniu ich odesłanie za pośrednictwem
Internetu.
4. Transakcja. Możliwe jest załatwienie sprawy przez Internet – uzyskanie
informacji, pobranie i odesłanie odpowiednich formularzy wraz z uwierzytel-
nieniem (potwierdzeniem tożsamości), uiszczenie wymaganych opłat, aż do
otrzymania decyzji czy zaświadczenia w wersji elektronicznej.
5. Personalizacja. Oprócz możliwości wykonania wszystkich czynności dla
stopnia czwartego, usługi publiczne świadczone przez urząd są zorganizowane
zgodnie z potrzebami i preferencjami konkretnych użytkowników.
Inny ważny podział e-administracji zależy od podmiotu, z którym organ
administracji komunikuje się za pośrednictwem ICT. Kontakt z podmiotami
niepodporządkowanymi danemu organowi administracji (np. stronami w postę-
powaniu administracyjnym; ang. front office) jest uregulowany w przepisach
prawa obowiązującego, dlatego rozwój e-administracji w tym zakresie jest
dużo mniej dynamiczny niż w stosunkach między organami administracji lub
wewnątrz organu administracji (ang. back office). Dzieje się tak, dlatego że
korzystanie z rozwiązań technologicznych, w szczególności w ramach struktu-
Nb. 783
66498795312510
66
ry organizacyjnej jednego urzędu, będzie znajdowało oparcie głównie w aktach

prawa wewnętrznego (regulaminach, zarządzeniach, instrukcjach).
W zakres pojęcia e-administracji wchodzą także zagadnienia niezwiąza-
ne bezpośrednio z sektorem technologicznym, ale np. kładące nacisk na uła-
twienie komunikacji czy dostępu. Przykładami takich inicjatyw w ramach
e-administracji jest tworzenie platform gromadzących informacje i odnośniki
do różnych stron rządowych oraz wyznaczanie nowych standardów języka, jaki
powinien być stosowany na stronach internetowych urzędów administracji oraz
w komunikacji bezpośredniej, w tym w wydawanych przez organy decyzjach
administracyjnych.
Duża zmiana w tym obszarze będzie wiązać się z wejściem w życie rozporządze-
nia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 2018/1724 z 2.10.2018 r. w sprawie utwo-
rzenia jednolitego portalu cyfrowego w celu zapewnienia dostępu do informacji, procedur
oraz usług wsparcia i rozwiązywania problemów, a także zmieniające rozporządzenie (UE)
Nr 1024/20121. Jego celem jest ułatwienie dostępu on-line do informacji, procedur admini-
stracyjnych oraz usług publicznych w państwach członkowskich UE poprzez utworzenie jed-
nolitego w skali unijnej punktu dostępu. Docelowo punktem tym ma stać się portal „Twoja
Europa”.Krokiem przejściowym do stworzenia w pełni operacyjnego portalu „Twoja Euro-
pa” jest prowadzenie przez państwa członkowskie krajowych punktów dostępu. W Polsce
punktem tym jest ciągle rozwijany tzw. portal gov.pl, który ma docelowo stanowić bramę do
wszystkich informacji i e-usług publicznych. W ramach podziału na cztery części: dla oby-
watela, dla przedsiębiorcy, dla urzędnika oraz dla rolnika, portal zawiera odnośniki do dużej
liczby usług publicznych, z których można skorzystać on-line, a także poradniki, gdzie i w ja-
ki sposób załatwić daną sprawę administracyjną. Szata graficzna portalu jest przejrzysta, a ję-
zyk, w jakim sformułowane są wskazówki, prosty i zrozumiały. Twórcy Portalu odeszli wy-
raźnie od utrwalonej w urzędach praktyki posługiwania się trudnym językiem, zaczerpniętym
wprost z aktów prawnych.
Rozporządzenie Nr 2018/1724 wprowadza również tzw. zasadę jedno-

razowości, która – docelowo, po jej pełnym wdrożeniu – będzie ograniczać
konieczność przekazywania organom administracji wielokrotnie tych samych
informacji o sobie lub dokumentów przez podmioty administrujące. Admini-
stracja będzie następnie zobowiązania przekazywać sobie dane wewnętrznie,
także transgranicznie.
1
Dz.Urz. UE L Nr 295 z 21.11.2018 r., s. 1–38.
Nb. 783
66498795312510
66
Rozdział III. Od społeczeństwa informacyjnego
do społeczeństwa cyfrowego
Początki i rozwój e-administracji w Polsce były ściśle związane z postula- 784

tem budowy społeczeństwa informacyjnego. Pojęcie to pojawiło się na świe-
cie w połowie lat 60. XX w. jako określenie społeczeństwa opartego na infor-
macji, umiejętnie poszukującego i zdobywającego wiedzę, będącego w stanie
przetwarzać zdobyte dane, w tym je komunikować. Jednymi z podstawowych
instrumentów społeczeństw informacyjnych miały być rozwijające się techno-
logie ICT.
Na szczeblu unijnym postulat podjęcia działań w kierunku zbudowania
europejskiego społeczeństwa informacyjnego pojawił się w 1994 r.1 W Polsce
symbolicznym pierwszym krokiem w tym kierunku było podjęcie przez Sejm
uchwały z 14.7.2000 r. w sprawie budowania podstaw społeczeństwa informa-
cyjnego w Polsce2. Było to wezwanie dla rządu do przedstawienia założeń stra-
tegii oraz podjęcia prac legislacyjnych umożliwiających rozwój gospodarki
elektronicznej w kraju.
Transformacja administracji zgodnie z postulatami budowy społeczeństwa
informacyjnego rozpoczęła się w Polsce w 2001 r. wraz z uchwaleniem ustawy
z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 8 DostInfPubU nało-
żył na wybrane organy władzy publicznej obowiązek wydawania Biuletynu
Informacji Publicznej – urzędowego publikatora teleinformatycznego – w celu
powszechnego udostępniania informacji publicznej za pośrednictwem Interne-
tu. W tym samym roku uchwalona została nieobowiązująca już ustawa o podpi-
sie elektronicznym3, która umożliwiła stopniowe wdrożenie komunikacji elek-
tronicznej w sprawach administracyjnych.
1
Pojęcie pojawiło się w Białej Księdze Komisji Europejskiej pt. „Wzrost, konkurencyj-
ność, zatrudnienie: Wyzwania i ścieżki rozwoju w 21. wieku”, KOM (93) 700, rozdział 10.
2
M.P. Nr 22, poz. 448.
3
Tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 262 ze zm.; uchylona 7.10.2016 r. przez ustawę
z 5.9.2016 r. o usługach zaufania i identyfikacji elektronicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1579
ze zm.).
Nb. 784
66498795312510
66
W 1998 r. do KPA została wprowadzona możliwość wnoszenia podań za pomocą poczty
elektronicznej (poprzez odpowiednią nowelizację art. 63 KPA), ale zmiana ta miała w prak-
tyce marginalne znaczenie. Ze względu na brak istniejących wówczas regulacji dotyczą-
cych podpisu elektronicznego, organy musiały wzywać do uzupełnienia braku formalnego
w postaci niezłożenia podpisu. Podanie złożone za pomocą poczty elektronicznej trzeba było
w praktyce wydrukować, podpisać i złożyć jeszcze raz w tradycyjny sposób.
785 Pierwszym aktem prawnym, który wyznaczył w sposób kompleksowy ramy

przemian administracji w e-administrację w Polsce była ustawa z 17.2.2005 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne1.
Choć akt ten był od tamtej pory wielokrotnie nowelizowany, to wciąż tem-
po jego zmian jest zbyt wolne, a wiele zagadnień, związanych bezpośrednio
z zakresem przedmiotowym ustawy będącej podstawą dla rozwoju technolo-
gicznego administracji, pozostaje poza regulacją.
Obecnie uwaga ustawodawcy zdaje się skupiać na informatyzacji poszcze-
gólnych procesów, tak aby dostarczać e-usługi publiczne w coraz liczniejszych
obszarach działalności państwa.
Wśród nich wymienić można usługi elektronicznej weryfikacji dokumentów (np. dowodu
rejestracyjnego), ochronę zdrowia (system Elektronicznej Weryfikacji Uprawnień Świadcze-
niobiorców; Zintegrowany Informator Pacjenta, E-recepta), powiadamianie ratunkowe (ob-
sługa wywołań na numer alarmowy 112 wraz z lokalizacją miejsca zdarzenia), prowadzenie
działalności gospodarczej (rejestracja w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Go-
spodarczej), rozliczanie należności podatkowych (Twój e-PIT), rejestracja i pobór należności
celnych (System Obsługi Deklaracji Celnych CELINA) czy system Elektronicznych Ksiąg
Wieczystych.
Dotychczas dużym problemem był brak koordynacji pomiędzy różnymi

stronami internetowymi czy portalami z e-usługami publicznymi. W efekcie
załatwianie spraw administracyjnych – tam, gdzie to możliwe – za pośrednic-
twem ICT nie było zawsze równoznaczne z ułatwieniami i oszczędnością czasu.
Dostęp do każdego portalu wymagał ponownego wpisywania danych uwierzy-
telniających (loginu i hasła), a portale nie były ze sobą kompatybilne. Problem
ten dostrzeżony został na szczeblu unijnym, gdzie w ramach strategii jednoli-
tego rynku cyfrowego głównym postulatem jest usunięcie barier regulacyjnych
i technologicznych dla połączenia rynków cyfrowych wszystkich państw człon-
kowskich. Jednym ze środków do osiągnięcia tego celu jest zapewnienie intero-
peracyjności systemów identyfikacji elektronicznej – integracji tych systemów
w taki sposób, że za pomocą jednolitych rozwiązań będzie możliwe potwier-
dzanie tożsamości w każdym państwie członkowskim. Głównym aktem praw-
nym wprowadzającym w życie te postulaty było rozporządzenie Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z 23.7.2014 r. w sprawie identyfika-
1
Nb. 785
66498795312510
66
Rozdział III. Od społeczeństwa informacyjnego do społeczeństwa cyfrowego 597
cji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych

na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE1, zwane
powszechnie rozporządzeniem eIDAS.
Uchwalona 5.7.2018 r. nowelizacja ustawy o usługach zaufania oraz iden-
tyfikacji elektronicznej wprowadziła do niej część rozwiązań uregulowanych
przepisami wykonawczymi do rozporządzenia eIDAS, m.in. przepisy o tzw.
węźle krajowym. Węzeł krajowy to system teleinformatyczny pośredniczący
w wymianie danych, do którego przyłączone będą systemy identyfikacji elek-
tronicznej, w ramach których wydawane są środki identyfikacji elektronicznej
(systemy tzw. dostawców tożsamości) oraz systemy teleinformatyczne, w któ-
rych udostępniane są usługi on-line (systemy tzw. dostawców usług). W prak-
tyce oznacza to, że dostęp do e-usług publicznych ma być możliwy już nie za
pomocą wielu zestawów loginów i haseł (jak do tej pory), ale jednego, uniwer-
salnego Profilu Zaufanego. Węzeł krajowy ma też zostać połączony z węzłem
transgranicznym, który umożliwiał będzie uwierzytelnianie podczas korzysta-
nia z e-usług publicznych w innych krajach członkowskich.
Nowelizacja wprowadziła także podstawy prawne dla publicznej aplikacji mobilnych
mObywatel oraz mWeryfikator służących do pobierania, przechowywania, przesyłania i we-
ryfikacji dokumentów elektronicznych.
Kolejna duża zmiana z 2020 r. wprowadziła do ustawy o usługach zaufa-

nia oraz identyfikacji elektronicznej rozdział 4a określający podstawę prawną
do opracowania standardów usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego.
Wybuch epidemii SARS-CoV-2 oraz związane z nim ograniczenia nałożone
przez parlament i rząd stanowiły bezprecedensowe wyzwanie dla administracji
publicznej. Oprócz licznych zmian legislacyjnych, które ułatwiły elektroniczne
świadczenie usług publicznych, na uwagę zasługuje przyspieszenie „przenosze-
nia” w praktyce kolejnych sfer działania organów władzy publicznej do Internetu.
Z uwagi na tempo zmian wywołane naglącymi potrzebami zapewnienia obsłu-
gi administracyjnej obywateli w trudnych warunkach powszechnej, wymuszonej
izolacji społecznej, niektóre aspekty tego procesu nie pozostają bez kontrowersji.
Przy obecnym stopniu rozwoju technologicznego należy ocenić, że w glo-
balnym znaczeniu podstawową formą informacji jest już informacja cyfrowa.
Dlatego stwierdza się niekiedy, że osiągnięty został już postulat utworzenia
społeczeństwa informacyjnego. Obecnie coraz częściej można spotkać określe-
nie „społeczeństwo cyfrowe”, dla podkreślenia, że mamy do czynienia z kolej-
nym, nowym poziomem rozwoju technologicznego.
1
Dz.Urz. UE L Nr 257 z 28.8.2014 r., s. 73–114.
Nb. 785
66498795312510
66
Rozdział IV. Nowe technologie w administracji
publicznej
786 Skutki nowych osiągnięć technologicznych, wychodzących poza zakres tra-

dycyjnie rozumianych ICT, nie powinny zostać obojętne dla procesu moderni-
zacji administracji.
Administracja publiczna, będąca emanacją funkcji władczych Państwa,
przetwarza o wiele większe ilości danych niż większość podmiotów prywat-
nych. Sam jednak dostęp do danych nie oznacza, że administracja efektywnie
z nich korzysta. Aby właściwie zarządzać danymi i wyciągać z nich wnioski,
kluczowe jest odpowiednie ich wyselekcjonowanie, ustrukturyzowanie i wery-
fikacja ich prawdziwości oraz istotności dla danego celu. Dlatego potencjał
wykorzystania w administracji technologii związanych z Big data jest ogrom-
ny. Określenie to stosowane jest do nazwania takich zbiorów danych, które
charakteryzują się jednocześnie dużą objętością, różnorodnością, strumienio-
wym napływem w czasie rzeczywistym, zmiennością, złożonością, jak rów-
nież wymagają zastosowania innowacyjnych technologii, narzędzi i metod
informatycznych w celu uzyskania z nich nowej i użytecznej wiedzy1. Dane
te mogą być generowane przez pracę urzędników, być dostarczane przez stro-
ny prowadzonych postępowań, ale mogą także pochodzić z czujników, które
administracja posiada. W miastach opieranie działań administracji o analizę
danych pochodzących z licznych zautomatyzowanych, podłączonych do Inter-
netu urządzeń elektrycznych (ang. Internet of Things) wyposażonych w sensory
wpisuje się w trend rozwijania inteligentnych miast (ang. smart cities).
Z tej perspektywy poważnym problemem pozostaje m.in. wciąż niedosta-
teczny poziom infrastruktury informatycznej w urzędach. Posiadając nawet
odpowiednie oprogramowanie, szybkie i właściwe przetwarzanie dużych ilo-
ści danych pochodzących z wielu źródeł jest w znacznym stopniu utrudnione.
Rozwiązaniem mogłoby być wykorzystanie na szeroką skalę chmur obliczenio-
wych (ang. cloud computing). Zamiast przeznaczać środki na zakup i utrzyma-
nie własnych sieci komputerowych, chmury są usługą zewnętrznego dostawcy.
1
Definicja za: M. Tabakow, J. Korczakiem i B. Franczykiem (Big data – definicje, wy-
zwania i technologie informatyczne, Informatyka ekonomiczna 2014, Nr 31).
Nb. 786
66498795312510
66
Rozdział IV. Nowe technologie w administracji publicznej 599
Mogłoby to być szczególnie korzystne dla urzędów, których zapotrzebowa-

nie na moc obliczeniową jest niejednolite w czasie – w przypadku chwilowego
wyższego zapotrzebowania, nie jest konieczny zakup dodatkowych serwerów
czy rozbudowa sieci. Korzystanie z danych przechowywanych w chmurze jest
efektywniejsze ze względu na ich dostępność – dzięki wykorzystaniu Interne-
tu można korzystać z danych w dowolnym miejscu i na dowolnym urządzeniu.
Z dużą ilością przetwarzanych przez administrację danych wiążą się dwie
inne technologie, które zaczynają być coraz szerzej wykorzystywane w gospo-
darce. Pierwsza z nich to technologia rozproszonych rejestrów (ang. distributed
ledger), której najbardziej znanym przykładem jest łańcuch bloków (ang. block-
chain). Jest to rozproszona baza danych, która zawiera stale zwiększającą się
liczbę rekordów pogrupowanych w bloki i powiązanych ze sobą w taki sposób,
że każdy następny blok zawiera zaszyfrowane streszczenie poprzedniego blo-
ku, tworząc nierozerwalny łańcuch zblokowanych danych. Informacje umiesz-
czone na łańcuchu bloków są, co do zasady, niezaprzeczalne (niezmienialne),
a ich bezpieczeństwo zapewnione jest przez kryptografię. Coraz częściej wska-
zuje się jednak, że nawet blockchain (nie mówiąc już o tradycyjnych metodach
szyfrowania) nie będzie odporny na ataki po skonstruowaniu i rozpowszechnie-
niu mocy obliczeniowej komputerów kwantowych (ang. quantum computing),
która ma znacznie przewyższać możliwości obecnych komputerów.
Nieco inny charakter ma druga grupa wspomnianych technologii, związanych
ze sztuczną inteligencją (ang. artificial intelligence, AI). Jest to dziedzina badająca
mechanizmy ludzkiej inteligencji i zajmującą się modelowaniem oraz konstruowa-
niem systemów informatycznych, które są w stanie wspomagać lub zastępować
inteligentne działania człowieka. Definicja wskazuje jak szeroki jest potencjal-
ny zakres zastosowania sztucznej inteligencji w administracji – w swoich założe-
niach, wraz z postępującym rozwojem dziedziny, możliwe będzie wspomaganie,
a być może nawet zastępowanie, coraz większej liczby pracowników organów
w wykonywanych przez nich zadaniach organizacyjnych wewnątrz struktury urzę-
dów (np. segregacja korespondencji), aż do podejmowania czynności w postępo-
waniu administracyjnym (np. analiza dowodów czy wydawanie rozstrzygnięć1).
1
Problematyka zautomatyzowanego wydawania decyzji (bez interwencji ludzkiej, czyli
także przy użyciu sztucznej inteligencji) i konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji
wobec adresatów takich decyzji zostały dostrzeżone przez ustawodawcę unijnego. Zgodnie
z art. 22 ust. 1 RODO osoba, której dane dotyczą, ma prawo do tego, by nie podlegać decyzji,
która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu, w tym profilowaniu, i wy-
wołuje wobec tej osoby skutki prawne lub w podobny sposób istotnie na nią wpływa. Wyjątki
od tego ogólnego zakazu (ust. 2) obejmują m.in. wyraźną zgodę osoby, której dane dotyczą
lub dopuszczenie takiej możliwości przez prawo Unii lub prawo państwa członkowskiego,
któremu podlega administrator danych osobowych i które przewiduje właściwe środki ochro-
ny praw, wolności i prawnie uzasadnionych interesów osoby, której dane dotyczą.
Nb. 786
66498795312510
66
Wydaje się, że wyłącznie kwestią czasu jest opracowanie rozwiązania w formie

czatu (ang. chat box) opartego na sztucznej inteligencji, za pośrednictwem któ-
rego organ udzielałby odpowiedzi na bieżące, rutynowe pytania bezpośrednio
z poziomu swojej strony internetowej, bez lub przy małym udziale pracownika
organu.
Inną nowością wobec tradycyjnego modelu komunikacji pomiędzy organa-
mi państwa a obywatelami jest coraz szersze wykorzystywanie do tego celu
mediów społecznościowych (ang. social media). Zjawisko to obserwowane jest
obecnie globalnie. Piastunowie organów administracji komentują za pośrednic-
twem portali typu Twitter, Facebook czy Instagram bieżące wydarzenia w kra-
ju i na świecie, publikują dane dotyczące swojej działalności, a nawet bezpo-
średnio wymieniają się spostrzeżeniami z innymi użytkownikami tych portali
(w tym także z innymi osobami sprawującymi funkcje publiczne). Z jednej stro-
ny, tendencję tę można ocenić bardzo pozytywnie. Administracja publiczna
jest bardziej dostępna, a jej działania transparentne, co wpływa na pogłębianie
zaufania do organów państwa. Niemniej brak jest kompleksowej regulacji zja-
wiska oraz możliwości i standardów prawnych sprawdzania tożsamości oso-
by, która publikuje określoną informację. Przy powszechnym obecnie zjawisku
szerzenia nieprawdziwych wiadomości (ang. fake news) powoduje to, że istnie-
je problem z wiarygodnością komunikatów publikowanych na profilach spo-
łecznościowych organów administracji, które powinny być jednak gwarantem
poprawności udzielanych informacji.
Także w ramach systemów uwierzytelniania dostępne są nowe technolo-
gie, coraz bardziej zaawansowane i bezpieczniejsze od podpisu odręcznego
czy elektronicznego. Dużą szansą dla poprawienia efektywności administracji
(choć niewątpliwie kontrowersyjną) mogłoby być połączenie środków komu-
nikacji za pośrednictwem Internetu z innymi sposobami potwierdzania toż-
samości, takimi jak skan siatkówki, odcisk palca czy rozpoznawanie twarzy
(ang. face recognition). Ta ostatnia technologia zdaje się przeżywać obecnie
prawdziwy rozkwit, a jej powszechne wdrożenia przez organy ścigania w wie-
lu krajach budzą kontrowersje natury etycznej i konstytucyjnej. Na te i inne
wątpliwości oraz zagrożenia odpowiadać ma projektowane rozporządzenie
ustanawiające zharmonizowane przepisy dotyczące sztucznej inteligencji (Akt
w sprawie sztucznej inteligencji), opublikowany przez KE 21.4.2021 r.
Nowe perspektywy dla rewolucji cyfrowej w administracji publicznej
mogą nieść za sobą pozytywny wpływ na jakość świadczonych usług publicz-
nych, a podążanie za nimi wydaje się niekiedy konieczne. Odpowiednie zmia-
ny technologiczne wymagają jednak nie tylko zmian w przepisach praw-
nych, ale przede wszystkim rozwiązania problemu wykluczenia cyfrowego
Nb. 786
66498795312510
66
Rozdział IV. Nowe technologie w administracji publicznej 601
lub zagrożenia wykluczeniem cyfrowym niektórych grup społecznych (osób

starszych, niepełnosprawnych, mieszkańców małych miejscowości), wspar-
cia inwestycji w rozwój innowacyjnej gospodarki cyfrowej oraz podniesie-
nia ogólnego poziomu kompetencji cyfrowych wśród pracowników organów
oraz podmiotów korzystających z e-administracji. Transformację administracji
w e-administrację należy bowiem traktować jako zjawisko nie tylko technolo-
giczne czy prawne, ale przede wszystkim społeczne.
Nb. 786
66498795312510
66
66498795312510
66
Indeks rzeczowy
Liczby przy hasłach oznaczają numery brzegowe umieszczone na marginesie
A D
Administracyjne kary pieniężne 421 Decyzja administracyjna 29, 282, 284
–– definicja 416–417 –– a postanowienie 336
–– kryterium „siły wyższej” 426 –– całkowita 244
–– odstąpienie od nałożenia 427 –– częściowa 244
–– przedawnienie ukarania 428–429 –– data wydania 264–265
–– przesłanki nakładania 422–425 –– domniemanie załatwienia sprawy
–– reguły kolizyjne 418–420 w formie decyzji 245
–– ulgi 431 –– doręczenie
–– zaległe 430 –– – a możliwość jej zmiany 297
Adnotacja 24, 29, 177, 180–181, 183 –– – a wydanie 292
–– zob. Postępowanie administracyjne –– – jako realizacja zasady pisemności 291
Akt administracyjny 1, 4, 159, 238, –– – na piśmie a ogłoszenie ustne 293
268, 323, 349, 365 –– – skutki 294
Akta sprawy 185–191 –– – uzewnętrznienie 296
–– zob. Udostępnianie akt –– – związanie organu decyzją 295–296
Akty normatywne 1 –– istota 237–245
B –– kolegialnych organów administracji
publicznej 243
Biegły 46, 59 –– kompletność 286
–– koszty 458 –– nazwa 239
–– zob. Opinie biegłych –– oznaczenie
–– – organu 263
C –– – stron 266–267
Centralny Rejestr Pełnomocnictw –– podstawa 269–270
Ogólnych 481 –– – rozstrzygnięcia sprawy administra-
COVID-10 24, 29, 31, 108, 157, 216, cyjnej 242
337, 341, 550, 622, 653 –– – zob. Sprawa administracyjna
Czynności –– pojęcie 237–238
–– cywilnoprawne 1 –– rozstrzygnięcie sprawy co do istoty
–– faktyczne 1 240, 242, 271
66498795312510
66
604 Indeks rzeczowy
–– sprostowanie 304 –– potwierdzenie 127
–– uchylenie 378–380 –– wielość stron 131
–– uzasadnienie 272–273, 402 –– właściwe osobie fizycznej 122
–– – decyzji uznaniowej 276–277 –– zasada bezpośredniości doręczeń 120
–– – faktyczne 274 –– zastępcze osobie fizycznej 123–124
–– – odstąpienie od uzasadnienia Doręczenia w postępowaniu sądowo-
280–281 administracyjnym 594
–– – podpis 279 –– adresatowi bezpośrednio w sekretaria-
–– – pouczenie 278 cie sądu 597
–– – prawne 275
–– nieznane miejsce pobytu 608
–– wadliwość 298
–– obowiązek zawiadamiania sądu
–– – sposób rozstrzygnięcia 302–303
o każdej zmianie adresu 600
–– – tryb rektyfikacji 300–301, 305
–– odmowa przyjęcia pisma 604
–– – wady istotne 299
–– – wady nieistotne 299 –– ograniczenie uciążliwości 599
–– współdziałanie organów 246–254 –– pism pomiędzy fachowymi pełnomoc-
–– wydawana przez kolegialne organy nikami 596
285 –– potwierdzenie 595
–– zmiana 378–380 –– przedmiot 593
–– zob. Postępowanie administracyjne, –– właściwe 598, 606
Rygor natychmiastowej wykonalności, –– wykorzystanie środków komunikacji
Stwierdzenie nieważności decyzji, elektronicznej 605–607
Termin, Umorzenie postępowania ad- –– zasada oficjalności 592
ministracyjnego, Warunek, Wygaśnię- –– zastępcze adresatowi 602–603, 607
cie decyzji administracyjnej, Zlecenie –– żołnierze 601
Dokumenty 195–196 –– zob. Postępowanie przed wojewódz-
–– odpisy 200 kim sądem administracyjnym
–– prywatne 199 Dowody
–– urzędowe 197–198 –– cel postępowania dowodowego
–– wyciągi 200 192–194
–– zob. Środki dowodowe –– notoria
Domniemanie kompetencji 35
–– – powszechne 194
Doręczenia 116, 146
–– – urzędowe 194
–– elektroniczne 117–118
–– obowiązki organu administracji
–– hybrydowe 119
210–211
–– koszty 458
–– obowiązek informowania o zmianie –– uchybienia w postępowaniu dowodo-
adresu 121 wym 214
–– odmowa przyjęcia pisma przez –– udział strony w postępowaniu dowo-
adresata 128 dowym 213
–– pism adresatom niebędącym osobami –– uprawnienia organu administracji 210,
fizycznymi 125–126 212
–– pism kierowanych do osób niezna- –– zob. Fakty notoryjne, Postępowanie
nych z miejsca pobytu 129 administracyjne, Środki dowodowe
–– przez obwieszczenie 130 Działania organów administracji 1
66498795312510
66
Indeks rzeczowy 605
E –– ponoszenie
–– – odpowiedzialności za koszty postę-
E-administracja 782
powania 713–736
–– nowe technologie 786
–– – uiszczenie 702–711
–– pojęcie 783
–– – zwrot kosztów podróży 712
–– społeczeństwo
–– prawo pomocy 676, 678–679,
–– – cyfrowe 785 681–682, 686
–– – informacyjne 784 –– sądowe 654, 656–662
Egzekucja administracyjna 4 –– – opłata kancelaryjna 657, 668–669
Europejski Kodeks Dobrej Praktyki –– – opłata sądowa 657–658, 660
Administracji 779 –– – wpis stały 657, 664–667
–– zob. Postępowanie administracyjne –– – wpis stosunkowy 657, 664–667
w Unii Europejskiej –– – zwolnienie od kosztów sądowych
671–677
F –– – zwrot wydatków 657, 670
Fakty notoryjne 194 –– zasady orzekania 713–714
–– – zasada miarkowania 720–723
I –– – zasada rezultatu 716–719
–– – zasada samodzielnego ponoszenia 715
Interes –– – zasada słuszności 724–725
–– faktyczny 58–59 –– – zasada zawinienia 726–728
–– prawny 68–70 –– zob. Postępowanie przed wojewódz-
–– społeczny 77, 231 kim sądem administracyjnym
K L
Karta Praw Podstawowych 775 Legitymacja
–– zob. Postępowanie administracyjne –– formalna 60–66
w Unii Europejskiej –– materialna 60–66, 78
Kodeks postępowania administracyj- –– zob. Organizacja społeczna, Strona
nego
–– zakres obowiązywania 5–11 M
–– zob. Postępowanie administracyjne Mediacja w postępowaniu administra-
Kodeks postępowania administracyj- cyjnym 221
nego Unii Europejskiej 780 –– cel 222, 227
–– zob. Postępowanie administracyjne –– charakter 222
w Unii Europejskiej –– koszty 458
Koszty postępowania administracyjne- –– podmioty uczestniczące 223–224
go 449–451, 458–461, 463–474 –– protokół 226
Koszty postępowania przed sądem –– przeprowadzenie 225–227
administracyjnym 654–656 –– w układzie
–– działania –– – horyzontalnym 223
–– – pełnomocnika 654, 690–696 –– – wertykalnym 223
–– – strony 654, 680–685 –– wynagrodzenie za prowadzenie 228
–– orzekanie o kosztach 729–736 –– zob. Postępowanie administracyjne
66498795312510
66
606 Indeks rzeczowy
Metryka sprawy 177–179 Organy
–– wzór 179 –– administracji 1, 55
–– zob. Postępowanie administracyjne –– – obowiązki 210–211
Milczące załatwienie sprawy 311–312, –– – publicznej 8
318, 320, 391–392, 396, 505 –– – uprawnienia 210, 212
–– a obowiązki informacyjne dotyczące –– egzekucyjne 57, 524–527
przetwarzania danych osobowych 321 –– jednostek samorządu terytorialnego 11
–– forma 314–316 –– naczelne 36
–– podstawa 313 –– podatkowe 478
–– termin 317 –– wyższego stopnia 35
–– weryfikacja sprawy 319 Osoby trzecie 57
–– zob. Postępowanie administracyjne Oświadczenie strony 209
Ministrowie 9, 35 –– zob. Środki dowodowe
N
P
Należności 449, 462–474
Pełnomocnictwo 96–105, 453, 480–481,
Naczelny Sąd Administracyjny 545
–– właściwość 551 565–567
–– zob. Uchwały Naczelnego Sądu –– zob. Strona
Administracyjnego, Ustrój sądów Podanie 168
administracyjnych –– brak właściwości organu 175
Nemo iudex in causa sua 45–46 –– braki formalne 173
–– dopuszczalne środki wnoszenia
O 170–171
–– dotyczące kilku spraw administracyj-
Odwołania 337
nych 176
–– charakter 338–339
–– forma 175
–– czynności organu 342–343
–– odwołania 168
–– postępowanie organu odwoławczego
–– pozostawienie bez rozpoznania 174
344–345
–– warunki wniesienia 340–341 –– skutki nieprawidłowego wniesienia
–– zob. Postępowanie administracyjne 172–173
Oględziny 195, 207 –– wyjaśnienia 168
–– koszty 458 –– zasada ograniczonego formalizmu 169
–– zob. Środki dowodowe –– zażalenia 168
Opinie biegłych 195, 206 –– żądania 168
–– zob. Biegły, Środki dowodowe –– zob. Wszczęcie postępowania
Opłaty 449, 452–457, 463–474 Podmioty postępowania 54–59
–– powszechne 453 –– fakultatywne 54, 56, 77, 83
–– szczególne 453–454 –– obligatoryjne 54–55
Organizacje Policja sesyjna 220
–– ekologiczne 74 –– zob. Rozprawa
–– samorządowe 35, 74 Pomoc prawna 135
–– społeczne 9, 35, 57, 64, 66, 74–79 –– zob. Wezwanie
–– spółdzielcze 35, 74 Ponaglenie 101–115
–– zawodowe 35, 74 Porozumienia administracyjne 1
66498795312510
66
Indeks rzeczowy 607
Postanowienie 77, 322, 497, 499, 557 Postępowanie egzekucyjne 521–522
–– a decyzja 336 –– organ egzekucyjny 524
–– adresat 329 –– podmioty 524–529
–– data 328 –– przebieg 530–533
–– jako akt administracyjny 323 –– przedmiot egzekucji 523
–– klasyfikacja 325 –– środki
–– oznaczenie organu 327 –– – egzekucyjne 531, 534–536
–– podmiot 324 –– – prawne 537–542
–– podpis 334 –– wszczęcie 531
–– podstawa prawna 330 –– zakończenie 533
–– pouczenie 332 –– zasady ogólne 530–533
–– przedmiot 324 Postępowanie mediacyjne w postępo-
–– rozstrzygnięcie 331 waniu przed wojewódzkim sądem
–– składniki 326 administracyjnym 625
–– – dodatkowe 335 –– charakter 626
–– treść 324 –– mediator 627
–– uzasadnienie 333 –– – wynagrodzenie 629
–– zob. Postępowanie administracyjne –– przeprowadzenie mediacji 628
Postępowanie administracyjne –– skarga 630
–– istota 1–4 –– zob. Postępowanie przed wojewódz-
–– ogólne 4 kim sądem administracyjnym
–– rozwój 1–4 Postępowanie podatkowe 4, 475–477,
–– zob. Adnotacja, Decyzja administra- 486
cyjna, Dowody, Kodeks postępowania –– organy podatkowe 478
administracyjnego, Mediacja w postę- –– przeprowadzenie 482–485
powaniu administracyjnym, Metryka –– strony 479–481
sprawy, Milczące załatwienie sprawy, Postępowanie prowadzone przed
Odwołania, Postanowienia, Postępowa- organami regulacyjnymi 517–520
nie uproszczone, Protokół, Rozprawa, Postępowanie prowadzone przed
Stwierdzenie nieważności decyzji, Udo- Prezesem UOKiK 487
stępnianie akt, Ugoda administracyjna, –– antymonopolowe w sprawach 498
Wszczęcie postępowania, Wygaśnięcie –– – koncentracji 503–506
decyzji administracyjnej, Wznowienie –– – praktyk ograniczających konkuren-
postępowania, Zasady ogólne postępo- cję 498–502
wania administracyjnego, Zawieszenie –– nakładanie kar pieniężnych 513–516
postępowania, Zażalenie –– praktyki naruszające zbiorowe intere-
Postępowanie administracyjne w Unii sy konsumentów 507–509
Europejskiej 771–773 –– procedury hybrydowe 487–493
–– działania Rady Europy 781 –– uznanie postanowień wzorca umowy
–– przepisy traktatowe 774 za niedozwolone 510–512
–– regulacje sektorowe 776–778 –– wyjaśniające 495–497
–– zob. Europejski Kodeks Dobrej –– zasada inkwizycyjności 494
Praktyki Administracji, Karta Praw Postępowanie przed sądami admini-
Podstawowych, Kodeks postępowania stracyjnymi 4, 546–548
administracyjnego Unii Europejskiej –– pełnomocnicy 565–567
66498795312510
66
608 Indeks rzeczowy
–– skład sądu 552–553 –– wniosek o wszczęcie 583–584
–– strony 558–563 –– wznowienie 747–749
–– uczestnicy 562–564 –– – przebieg 750–754
–– – właściwość –– zaginięcie lub zniszczenie akt 763
–– – Naczelnego Sądu Administracyjne- –– – przebieg postępowania 766
go 551 –– – właściwość sądu 764
–– – wojewódzkich sądów administracyj- –– – wszczęcie postępowania 765
nych 549–550 –– zawieszenie 632–634
–– wyłączenie sędziego 554 –– zob. Doręczenia w postępowaniu
–– – na żądanie lub na wniosek strony sądowoadministracyjnym, Koszty
556–557 postępowania przed wojewódzkim
–– – z mocy prawa 555 sądem administracyjnym, Postępo-
–– zob. Postępowanie przed wojewódz- wanie mediacyjne w postępowaniu
kim sądem administracyjnym, przed wojewódzkim sądem admi-
Zdolność procesowa, Zdolność nistracyjnym, Postępowanie przed
sądowa sądami administracyjnymi, Skarga
Postępowanie przed wojewódzkim do Wojewódzkiego Sądu Admini-
sądem administracyjnym stracyjnego, Skarga o stwierdzenie
–– obrót z zagranicą 767 niezgodności z prawem prawomocne-
–– – doręczenie podmiotom unijnym 768
go orzeczenia, Sprzeciw od decyzji,
–– – pełnomocnik do doręczeń 769–770
Środki odwoławcze w postępowaniu
–– orzeczenia sądowe 635–641
przed wojewódzkim sądem admini-
–– – wykonywanie 760–762
stracyjnym, Terminy w postępowaniu
–– pisma w postępowaniu sądowym
568–569
Postępowanie uproszczone
–– podjęcie 632–634
–– posiedzenia sądowe 614–624 –– uproszczenia
–– – COVID-19 622 –– – funkcjonalne 390, 397–407
–– – dowody 620 –– – podmiotowe 390, 394–396
–– – jawne 614–615 –– – przedmiotowe 391–393
–– – niejawne 614 –– założenie 385–390
–– – nieobecność stron 619 –– zob. Postępowanie administracyjne
–– – odroczenie rozprawy 620 Pouczenie 427
–– – osoby pełnoletnie 617 Powództwo
–– – osoby wezwane 617 –– ekscydencyjne 541
–– – protokół 623–624 –– opozycyjne 542
–– – przewodniczący 618 Prawo petycji 438–439
–– – przy drzwiach zamkniętych 618 –– zob. Skargi, Wnioski
–– – sprawozdanie 620 Prokurator 57, 411–415
–– – strony 617 Protokolant 57
–– – wokanda 618 Protokół 29, 177, 180, 182, 184
–– – zamknięcie rozprawy 621 –– mediacji 226
–– – zawiadomienie 615–616 –– zob. Postępowanie administracyjne
–– prawomocność 642–644 Przesłuchanie strony 208
–– tryb uproszczony 631 –– zob. Środki dowodowe
66498795312510
66
Indeks rzeczowy 609
R –– odrzucenie 649
–– orzeczenia sądu 650–651
Rozprawa 215–216, 219–220
–– podstawy 645–648
–– czynności przygotowawcze 217–218
–– zob. Środki odwoławcze w postępo-
–– zob. Policja sesyjna, Postępowanie
waniu przed wojewódzkim sądem
administracyjne
administracyjnym
Rygor natychmiastowej wykonalności
Skarga o stwierdzenie niezgodności
287, 405, 484, 501
z prawem prawomocnego orzecze-
–– forma nadania 290
nia 755
–– niezbędność nadania 288
–– dopuszczalność 756–757
–– przesłanki nadania 289
–– postępowanie 758–759
–– zob. Decyzja administracyjna
–– zob. Postępowanie przed wojewódz-
Rzecznik Małych i Średnich Przedsię-
kim sądem administracyjnym
biorców 57
Skargi 440–441, 540
Rzecznik Praw Dziecka 57
–– postępowanie 444–447
Rzecznik Praw Obywatelskich 57
–– zakres przedmiotowy 442–443
S –– zob. Prawo petycji
Sprawa administracyjna 51, 67, 177
Samokontrola 342–343, 485, 490, –– podstawy rozstrzygnięcia 241
578 Sprzeciw od decyzji 585–586
Sąd administracyjny 77 –– postępowanie 589
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsu- –– przedmiot 587
mentów 490, 517 –– tryb wniesienia 589
Skarga do Wojewódzkiego Sądu –– wymogi formalne 588
Administracyjnego 570 –– zakres rozstrzygania 590–591
–– cofniecie 582 –– zob. Postępowanie przed wojewódz-
–– legitymacja skargowa 571 kim sądem administracyjnym
–– odrzucenie 581 Strona 78, 177, 499, 403, 508, 512
–– pośredni tryb wnoszenia 577 –– legitymacja 67–73
–– procedura wnoszenia –– udział w postępowaniu dowodowym
–– – formalizm 574–575 213
–– – termin 573 –– w postępowaniu
–– – wyczerpanie środków zaskarżenia –– – podatkowym 479–481
572 –– – przed sądami administracyjnymi
–– samokontrola (autokontrola) 578 558–561
–– w formie elektronicznej 576 –– zasada uczestnictwa 51–53
–– weryfikacja właściwości 579 –– zob. Legitymacja, Pełnomocnictwo,
–– wstrzymanie wykonania zaskarżonego Podmioty postępowania, Uczestnicy
aktu lub czynności 580 postępowania, Zdolność podmioto-
–– zasada ogólna skargowości 570 wa, Zdolność postulacyjna, Zdolność
–– zob. Postępowanie przed wojewódz- procesowa
kim sądem administracyjnym Stwierdzenie nieważności decyzji
Skarga kasacyjna 364–365, 376–377
–– cechy formalne 649 –– data wszczęcia postępowania 371
–– legitymacja skargowa 645–647 –– etapy postępowania 372–373
66498795312510
66
610 Indeks rzeczowy
–– przesłanki –– – organ właściwy 156
–– – negatywne 367 –– – przesłanki 153–155
–– – pozytywne 366 –– rodzaje 139
–– rodzaje decyzji 375 –– sposób obliczania 149
–– suspensywność 374 –– ustawowe 143
–– wszczęcie trybu –– ustawowe warunki zachowania 150
–– – forma 370 –– zawite 144
–– – inicjatywa 368 –– zwykle 144
–– – organ właściwy 369 Terminy w postępowaniu sądowoad-
–– zob. Decyzja administracyjna, Postę- ministracyjnym
powanie administracyjne –– obliczanie 609
–– uchybienie 612
Ś –– – przywrócenie 613
Środki dowodowe 195 –– zachowanie 610
–– zob. Dokumenty, Dowody, Oględzi- –– zmiana długości 611
ny, Opinie biegłych, Oświadczenie –– zob. Postępowanie przed wojewódz-
strony, Przesłuchanie strony, Zeznania kim sądem administracyjnym
świadków Tłumacz 59
Środki odwoławcze w postępowaniu
przed wojewódzkim sądem admini- U
stracyjnym 645 Ubezpieczenia społeczne 408–410
–– zob. Postępowanie przed wojewódz- Uchwały Naczelnego Sądu Admini-
kim sądem administracyjnym, Skarga stracyjnego
kasacyjna, Zażalenie –– abstrakcyjne 737–739
Świadek 46, 59 –– forma prawa wystąpienia o podpięcie
–– koszty 458 741
–– zob. Zeznania świadków –– konkretne 737, 740
–– kworum 743
T –– odmowa podjęcia 744
Terenowe organy administracji –– ponowna 746
rządowej 35 –– udział prokuratora 742
Terminy 145, 283 –– uzasadnienie 745
–– a COVID-19 157, 653 –– zob. Naczelny Sąd Administracyjny
–– ad quem 143 Uczestnicy postępowania 54–58, 79, 177
–– koniec 147 –– przed sądami administracyjnymi
–– – a dzień ustawowo wolny od pracy 148 562–563
–– kryteria podziału 142 –– zob. Strona
–– materialne 139–140 Udostępnianie akt
–– początek biegu 146 –– a RODO 191
–– post quem 143 –– ograniczenia 190
–– proceduralne 139, 141 –– w formie elektronicznej 189
–– przedawniające 144 –– zakres prawa wglądu strony 187–188
–– przywrócenie 151 –– zasada jawności wewnętrznej 185–186
–– – forma 156 –– zob. Postępowanie administracyjne
66498795312510
66
Indeks rzeczowy 611
Ugoda administracyjna 1, 77, 306 Wojewódzkie sądy administracyjne
–– czynności zmierzające do zawarcia 308 544
–– odmowa zatwierdzenia 309 –– właściwość 549–550
–– uzupełnienie 310 –– zob. Ustrój sądów administracyjnych
–– warunki zawarcia 307 Wszczęcie postępowania 166–167
–– zatwierdzenie 309 –– data 163
–– zob. Postępowanie administracyjne –– – a termin załatwienia sprawy 164
Umorzenie postępowania administra- –– forma 159
cyjnego 254–256 –– konieczność zawiadomienia wszyst-
–– fakultatywne 256, 259–260 kich stron 165
–– forma 261 –– na żądanie strony 158
–– obligatoryjne 257–258 –– z urzędu 158, 163
–– odmowa 261 –– – ze względu na szczególnie ważny
–– skutki 262 interes strony 160–162
–– zob. Decyzja administracyjna –– zob. Podanie
Uprawdopodobnienie 46, 153, 484, Wygaśnięcie decyzji administracyjnej
498, 500, 507, 509–510, 556, 613, –– bezprzedmiotowość decyzji 383
624, 751, 757 –– istota 381
Ustrój sądów administracyjnych 543 –– organ właściwy 384
–– zob. Naczelny Sąd Administracyjny, –– przesłanki 382
Wojewódzkie sądy administracyjne –– zob. Decyzja administracyjna, Postę-
powanie administracyjne
W Wyłączenie organu 44, 49–50
–– administracji publicznej 48
Warunek 283 Wyłączenie pracownika 44, 49–50
Wezwania 132 –– członek organu kolegialnego 47
–– elementy 136 –– iudex inhabilis 45
–– pilne 137 –– iudex suspectus 45
–– terytorialne ograniczenie obowiązku –– organu administracji publicznej 46
stawienia się 134 Wznowienie postępowania 349, 356,
–– zasada nieuciążliwości 133 358, 362
–– zwrot kosztów 138 –– cel 347
–– zob. Pomoc prawna –– data wszczęcia 357
Właściwość organu administracji –– decyzja wznowieniowa 363
publicznej 37 –– forma 355
–– miejscowa 40 –– granice postępowania 348
–– rzeczowa 39 –– inicjatywa wznowienia 352
–– spory kompetencyjne 43 –– istota 347–348
–– spory o właściwość 41 –– ograniczenia w uchyleniu decyzji 359
–– – skutki prawne wstąpienia 42 –– organ właściwy do wznowienia 353
–– ustawowa 38 –– przesłanki
Wnioski 440–441 –– – negatywne 351
–– postępowanie 444, 448 –– – pozytywne 350
–– zakres przedmiotowy 442–443 –– rodzaje decyzji administracyjnych 360
–– zob. Prawo petycji –– suspensywność 361
66498795312510
66
612 Indeks rzeczowy
–– termin 354 –– uwzględniania interesu społecznego
–– zob. Postępowanie administracyjne i słusznego interesu obywateli 12, 15
–– współdziałania 12, 16
Z –– zob. Postępowanie administracyjne
Zakaz reformationis in peius 345 Zaświadczenia 432–437
Załatwianie spraw 106–115 Zawieszenie postępowania 229
Zarzut 538 –– fakultatywne 235–236
Zasady ogólne postępowania admini- –– obligatoryjne 230–234
stracyjnego 12 –– zob. Postępowanie administracyjne
–– bezstronności 18, 20 Zażalenie 77, 167–168, 190, 236, 332,
–– czynnego udziału stron w postępowa- 346, 464, 470, 539
niu 12, 24 –– w postępowaniu przed wojewódzkim
–– dwuinstancyjności 12, 31, 35, 337, 490 sądem administracyjnym 652
–– informowania 12, 23 –– zob. Postępowanie administracyjne,
–– oceny działalności urzędów 12, 30 Środki odwoławcze w postępowaniu
–– pewności prawa 18, 22 przed wojewódzkim sądem admini-
–– pisemności 12, 29, 177 stracyjnym
–– pogłębiania zaufania 12, 18, 22 Zdolność podmiotowa 80–86
–– polubownego rozstrzygania kwestii –– ogólna 81–82
spornych 12, 28 –– szczególna 81, 83
–– prawdy obiektywnej 12, 14, 26, 193,
–– zob. Strona
488
Zdolność postulacyjna 92–95
–– prawomocności decyzji administracyj-
–– zob. Strona
nej 12, 34
Zdolność procesowa 87–91, 558–561
–– praworządności 12–13
–– proporcjonalności 18–19, 416 –– zob. Strona
–– przekonywania 12, 25 Zdolność sądowa 558–559, 561
–– rozstrzygania wątpliwości interpreta- Zeznania świadków 195, 201
cyjnych 12, 17 –– niemożność bycia świadkiem 202
–– równego traktowania 18, 21, 350, 554 –– prawo odmowy odpowiedzi na pyta-
–– sądowej kontroli decyzji administra- nia 204
cyjnej 12, 33 –– prawo odmowy składania zeznań 203
–– szybkości i prostoty postępowania 12, –– sankcje za niestawiennictwo i bezza-
26–27, 388 sadną odmowę 205
–– trwałości decyzji administracyjnej 12, –– zob. Środki dowodowe, Świadek
32, 491 Zlecenie 283
66498795312510
66
ksiegarnia.beck.pl
e-mail: dz.handlowy@beck.pl
tel.: 22 311 22 22
66498795312510
66

Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne Wydanie 3

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne Wydanie 3

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

66498795312510

Marek Wierzbowski (red.), Rafał Stankiewicz (red.)

Aleksander Chłopecki, Marcin Dyl

Zbigniew Radwański, Adam Olejniczak

Zbigniew Radwański, Janina Panowicz-Lipska

Koordynator zespołu autorskiego: Sebastian Juszczak

© Wydawnictwo C.H.Beck 2022

Skład i łamanie: Marta Świerk

ISBN e-book 978-83-8291-254-8

„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne” zostało przygotowane przez

Warszawa, 2022 r. Prof. dr hab. Rafał Stankiewicz

Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego . ............................ 1

Część II. Postępowanie administracyjne ogólne – Kodeks postępowania

Rozdział II. Postępowanie ................................................................................... 128

Rozdział III. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych . ... 297

Rozdział VI. Wydawanie zaświadczeń .............................................................. 317

Część III. Postępowanie podatkowe .................................................................. 343

Część IV. Szczególne postępowania administracyjne ...................................... 357

Rozdział II. Postępowania prowadzone przed organami regulacyjnymi ..... 380

Część V. Postępowanie egzekucyjne .................................................................. 385

Część VII. Postępowanie przed sądami administracyjnymi . ......................... 411

Rozdział II. Strony . ............................................................................................. 424

Rozdział III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym . .. 433

Rozdział IV. Środki odwoławcze ........................................................................ 502

Rozdział V. Koszty postępowania ...................................................................... 511

Rozdział VII. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ............ 551

Rozdział VIII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem

Rozdział IX. Wykonywanie orzeczeń sądowych .............................................. 563

Rozdział XI. Przepisy z zakresu postępowania w obrocie zagranicznym .... 571

Część VIII. Postępowanie administracyjne w Unii Europejskiej .................. 575

Część IX. Transformacja administracji w e-administrację............................. 591

Indeks rzeczowy ................................................................................................... 603

B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego,

Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działa- 1

2) w każdym stosunku administracyjnoprawnym jest organ administracji, któ-

ni prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko

cji i Konsumentów, będący wydziałem XVII Sądu Okręgowego w Warszawie,

Rozdział I. Przepisy ogólne

Zakres obowiązywania rozszerzają dodatkowo art. 2 KPA stanowiąc, że

Dodatkowo w prawie administracyjnym przyjmuje się odesłanie do stoso-

z uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego

podejmuje uchwałę w przedmiocie uprawnień zawodowych), Prezes UTK, ale

dem idem per idem, utrudniającym dokonanie właściwej wykładni1. W literatu-

województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Tu również można

§ 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego

procesu dydaktycznego należy zwracać szczególną uwagę na wskazane powy-

II. Zasada praworządności

to niezwykle istotne uzupełnienie, bowiem oprócz władczego działania orga-

III. Zasada prawdy obiektywnej

dawcę do pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, aby dotrzeć do oma-

IV. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego

tam miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienionych w prze-

VI. Zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych

VII. Zasada pogłębiania zaufania

w ramach uznania administracyjnego, jak i czynności faktycznych podejmo-

Zakłada ona, że uczestnicy postępowania mają zaufanie do organów władzy

VIII. Zasada informowania

w doktrynie niektórzy Autorzy wskazują na samodzielny charakter tej zasady.

IX. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu

madzonych materiałów i dowodów. To od strony bowiem zależy, czy będzie

chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych1, w okresie sta-

zarzut naruszenia art. 107 § 3 KPA należy powiązać z zarzutem naruszenia

XI. Zasada szybkości i prostoty postępowania