AGENTES PÚBLICOS

A expressão “agente público” é bastante ampla, buscando determinar os sujeitos

que exercem funções públicas. Assim, qualquer pessoa que age em nome do Estado é
agente público, independentemente do vínculo jurídico e mesmo que atue sem
remuneração e de forma transitória.
Os agentes públicos podem ser classificados em:

a) Agentes Políticos
b) Servidores estatais: b.1) servidores públicos, b.2) empregados públicos e b.3)
servidores temporários
c) Particulares em colaboração com o Estado.

Agentes políticos: são os titulares dos cargos estruturais à organização política do

país, possuindo vínculo político com a Administração Pública.

Os deveres e direitos destes agentes decorrem de leis específicas ou estão

previstos na própria Constituição.

É cristalino que os detentores de mandato eletivo (vereadores, prefeitos,

governadores, deputados, Presidente etc) e os secretários e ministros de Estado são
agentes políticos. Celso Antônio Bandeira de Mello entende que somente estes são
agentes políticos.

Porém, a doutrina majoritária acrescente na categoria de agentes políticos os

membros da Magistratura e do Ministério Público, pois exercem funções essenciais ao
Estado e praticam atos inerentes à soberania. O STF já considerou ambos como agentes
políticos. Eis o julgado:

“Os magistrados enquadram-se na espécie de agente político, investidos para o

exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade
funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e
legislação específica” (RE 228977/SP).

Outros doutrinadores inserem, ainda, na condição de agentes políticos os

membros dos Tribunais de Contas. Contudo, o STF já afastou tal entendimento,
afirmando que eles se enquadram na categoria de agentes administrativos (Rcl 6702
MC-AgRg). Contudo, a matéria é ainda controversa.

a) Servidores estatais: possuem relação de trabalho profissional e não eventual

com o Estado e com a Administração Indireta. São subdivididos em:

b.1) servidores públicos.

 Os servidores públicos podem ser efetivos (aprovados mediante concurso) ou
comissionados (de livre nomeação e exoneração pela autoridade competente), sendo
admitidos em cargos públicos. No âmbito federal, são regidos pela Lei 8.112/90 (regime
jurídico dos servidores públicos federais).

Os servidores públicos efetivos possuem vínculo permanente com a

Administração, de natureza profissional, com prazo indeterminado, para execução de
atividades permanentes de interesse do Estado.

Não há celebração de um contrato de emprego, sendo que o vínculo jurídico

decorre diretamente da lei, após aprovação do sujeito em concurso público para
provimento de cargos e posterior nomeação e posse. A partir daí, submete-se às normas
aplicáveis da sua carreira.

Em razão de inexistir contrato de trabalho dispondo de todos os direitos e

obrigações, o servidor estatutário não tem direito adquirido a manter as prerrogativas
definidas em lei. Em suma, não há direito adquirido do servidor público a regime
jurídico (AI 537862 AgR/DF. STF. Min. Ellen Gracie e outros precedentes).

b.2) empregados públicos.

São contratados, após aprovação em concurso, para ocuparem empregos

públicos sob o regime da CLT.

Salvo situações excepcionais ocorridas no passado, a contratação de empregados

públicos para prestação de serviços públicos fica limitada aos entes de direito privado,
quais sejam, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de
direito privado (fundações governamentais).

Possuem vínculo com o Estado, com prazo indeterminado, sob a relação de

emprego da CLT.

Semelhanças e diferenças entre servidores públicos e empregados públicos:

Semelhanças entre ambos:

1) Estão proibidos de acumularem seus empregos e cargos com outros

empregos e cargos, salvo as exceções previstas no art. 37, XVI, da CF/88.
2) São, ambos, considerados agentes públicos para fins de responsabilização
pela Lei de Improbidade Administrativa e para fins penais.
3) Seus atos se submetem a correção e controle judicial, por meio das ações
constitucionais (mandado de segurança, ação popular, habeas data etc).
4) Submetem-se a concurso público.
5) Seus salários e remunerações estão submetidos ao teto constitucional
aplicado aos servidores públicos pelo art. 37, XI, da CF/88, salvo se a
entidade não receber dinheiro público para custeio ou pagamento de pessoal.

Diferenças:
 a) Enquanto o servidor público, após aprovação em estágio probatório,
adquire a estabilidade, o empregado público não a possui. Contudo, isso
não significa que o empregado público pode ser demitido de forma
imotivada. O STF entendeu que o empregado, embora não tenha
estabilidade, somente pode ser demitido se houver ato motivado,
respeitando-se, ainda, os princípios do contraditório e da ampla defesa
(RE 589998/PI).
b) O empregado público é regido pela CLT (Contrato de trabalho). Já o
servidor é regido por um estatuto (Lei 8.112/90, no caso dos servidores
federais).

b.3) servidores temporários

Consideram-se servidores temporários todos aqueles contratados com base no

art. 37, IX, da CF/88, para atendimento, em caráter excepcional, de necessidades não
permanentes dos órgãos públicos.

Dispõe o art. 37, IX, da CF/88:

“IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público”;

São 3 os requisitos para contratar alguém de forma temporária:

b.3.1) Serviço temporário: definido por lei específica, que deve especificar seus
contornos e características, limites máximos de duração desses contratos etc.

b.3.2) Interesse público, devidamente justificado pela autoridade responsável

pela contratação, dentro das hipóteses permitidas em lei.

b.3.3) Excepcionalidade da contratação. A contratação de servidores

temporários não pode ser a regra de contratação de um órgão ou entidade públicas,
sendo situação incomum e extraordinária. É inconstitucional a contratação de
temporários sem situação em que deveria haver nomeação e servidores efetivos.

Os servidores temporários não ocupam cargo ou emprego público, exercendo

apenas uma função administrativa temporária. O vínculo estabelecido com o Poder
Público é relativo ao regime jurídico-administrativo, de modo que não pode ser a eles
aplicados o regime celetista (Rcl 5381-4/AM).
A competência para julgar demandas propostas por servidores temporários é da
Justiça Comum (estadual ou federal), conforme decidido no AI 784188 Agr, Rel. Min.
Joaquim Barbosa, julgado em 10.05.2011.
O STF decidiu que são inconstitucionais, por violarem o art. 37, IX, da CF/88, a
autorização legislativa genérica para contratação temporária e a permissão de
prorrogação indefinida do prazo de contratações temporárias (ADI 3662/MT).
Trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, dependente de lei para
produzir todos os seus efeitos. Para ser válida, a contratação deve ser: a) feita por tempo
determinado (lei prevendo prazos máximos); b) com o objetivo de atender a uma
necessidade temporária; c) que se caracteriza como sendo de excepcional interesse
público.
É possível a contratação temporária de servidores para o exercício de atividades
de caráter regular e permanente, desde que indispensáveis ao atendimento de
necessidade temporária de excepcional interesse público (ADI 3068).
A natureza da atividade a ser desempenhada (se permanente ou eventual) não será
o fator determinante para se definir se é possível ou não a contratação de servidor com
base no art. 37, IX, da CF/88.

c) Particulares em colaboração com o Estado: São considerados particulares em

colaboração com o Estado aqueles que, sem perderem a qualidade de particulares,
atuam, em situações excepcionais, em nome do Estado, mesmo em caráter temporária
ou ocasional, independentemente do vínculo jurídico estabelecido, exercendo função
pública. Eles não integram a estrutura da Administração, mas apenas executam
atividades públicas em situações específicas.

Os particulares em colaboração com o Estado podem ser:

c.1) Designados: são aqueles que atuam em virtude de convocação do Poder

Público. Exercem múnus público e têm a obrigação de participar quando requisitados,
sob pena de sanção. São chamados também de “agentes honoríficos”. Ex: mesários
eleitorais, jurados do Tribunal de Júri etc.

c.2) Voluntários: aqueles que atuam voluntariamente em repartições, escolas,

hospitais públicos etc, sempre que o ente estatal realiza programa de voluntariado.
Também é possível a participação de voluntários em situações de emergência e
calamidade.

c.3) Delegados: prestam serviços públicos mediante delegações do Estado. Ex:

titulares de cartórios, os agentes de concessionárias e permissionárias de serviços
públicos.

c.4) Credenciados: atuam em nome do Estado em razão de convênios

celebrados com o Poder Público, como ocorre com médicos privados que atuam em
convênio com o SUS, para atendimento de pacientes, mediante pagamento do Poder
Público.

Provimento

O provimento é o ato administrativo por meio do qual há preenchimento de um

cargo público. Em suma, significa atribuir um cargo a uma determinada pessoa.

O provimento pode ser originário (nomeação) ou derivado (promoção,

readaptação, reintegração, recondução etc).
 Provimento originário significa que a pessoa que irá ocupar o cargo não possui
qualquer vínculo anterior com a Administração Pública, ou seja, o agente está entrando
pela primeira vez em determinada carreira. O pressuposto para essa forma de
provimento, via de regra, é o concurso público.

No provimento derivado, o cargo público será atribuído a um servidor que já tem

uma relação anterior com a Administração, a um servidor que já compõe determinada
carreira. Assim, há mudança de cargo dentro de uma mesma carreira.

Estágio probatório

Considera-se estágio probatório um período de prova para o servidor, segundo

Marinela. Cuida-se de um “teste”, em que o servidor vai ser avaliado quanto às suas
aptidões para o exercício do cargo. Busca verificar a eficiência, disciplina e assiduidade
do servidor. Caso não preencha os requisitos, será exonerado por inabilitação em estágio
probatório.

A duração do estágio probatório é de 3 anos de efetivo exercício (MS 12.523/DF.

STJ e STA 269 AgR/DF – STF). O prazo de estágio probatório (3 anos) coincide com o
prazo para adquirir a estabilidade, que também é de 3 anos.

Durante o estágio probatório, a dispensa do servidor está condicionada ao devido

processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.

A jurisprudência também salvaguarda o servidor em estágio probatório que

participa de greve. A participação em movimento grevista, direito constitucionalmente
assegurado, não é suficiente para ensejar a exoneração do servidor, bem como a
aplicação de qualquer penalidade. A inassiduidade em decorrência da greve não pode
prejudicar o servidor, vez que a sua ausência não teria como motivação a vontade
consciente de não comparecer ao trabalho, mas como motivação a busca de melhores
condições de trabalho. Logo, a participação em greve não pode prejudica-lo.

Estabilidade e Vitaliciedade

Estabilidade consiste numa garantia quanto à permanência do servidor na

Administração Pública.

Antes de discorrer sobre a estabilidade, convém tecer algumas breves

considerações sobre “efetividade”.
 Efetividade é um atributo do cargo, e não do servidor público. Trata-se de sua
forma de provimento, que depende de concurso público. A efetividade é uma das
condições para que o servidor adquira a estabilidade, sendo um pressuposto
indispensável para sua aquisição.

A estabilidade consiste, portanto, na garantia constitucional de permanência no

serviço público. Obtida a estabilidade, o servidor só pode ser retirado dos quadros
públicos mediante: a) processo administrativo disciplinar, assegurado o contraditório e a
ampla defesa; b) processo judicial transitado em julgado; c) mediante processo de
avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurados o
contraditório e ampla defesa; d) por excesso de despesas com pessoal, conforme limites
da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000).

Já a vitaliciedade, que não pode ser confundida com a estabilidade, é uma

garantia de permanência no serviço público assegurada a apenas alguns agentes
públicos, exigindo, para sua expulsão do serviço público, processo judicial transitado
em julgado, o que significa ser um plus em relação à estabilidade. Vitalícios são os: a)
magistrados; b) membros do Ministério Público; c) Conselheiros e Ministros dos
Tribunais de Contas.

A vitaliciedade para os membros do MP e da magistratura depende do transcurso

do estágio probatório de 2 (dois) anos de exercício.

Remuneração e subsídio

A modalidade de pagamento de servidor público mais comum é a

denominada “remuneração” ou “vencimentos”. A remuneração corresponde a uma
parcela fixa devida a determinada carreira, somada a uma parcela que varia de um
servidor para outro, em função das condições especiais da prestação do serviço. Essa
parcela variável pode decorrer de várias causas, entre as quais: tempo de serviço, hora
extra, trabalho no período noturno etc.

A outra modalidade de pagamento é chamada de “subsídio”, tendo sido

atribuída a certos cargos da estrutura estatal. Essa retribuição pecuniária é constituída de
uma parcela única, sendo vedados aditamentos ou acréscimos de qualquer espécie (art.
39, §4º, da CF/88).

Subsídio é a forma de pagamento para os seguintes cargos públicos:

a) Chefes do Poder Executivo de todos os entes políticos, além dos vices;

b) Auxiliares diretos do Executivo, que são os Ministros de Estado, Secretários
de Estado e Secretários Municipais;
 c) Membros do Poder Legislativo: senadores, deputados federais, deputados
estaduais, distritais e vereadores.
d) Magistrados;
e) Membros do Ministério Público;
f) Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas;
g) Membros da AGU;
h) Membros das Procuradorias Estaduais;
i) Defensores Públicos;
j) Servidores policiais, excluídos os guardas municipais;
k) Demais servidores organizados em carreira, desde que a lei que disciplina sua
remuneração opte pelo subsídio.

O subsídio afasta o acréscimo de qualquer gratificação, adicionais, abono,

prêmio, verba de representação etc, exceto:

a) As verbas de natureza indenizatória;

b) As verbas decorrentes de garantias constitucionais: 13º salário, um terço
de férias etc.

A respeito da questão remuneratória, é importante destacar que não compete ao

Poder Judiciário aumentar vencimento de servidor com base na isonomia. Diz a
Súmula Vinculante n. 37: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função
legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de
isonomia”.

Ademais, a Constituição Federal de 1988 proíbe a vinculação e equiparação

de quaisquer espécies remuneratórias. Equiparação, por exemplo, é a comparação de
cargos de atribuições diferentes, considerando-os iguais para fins de remuneração. É a
igualação remuneratória de cargos desiguais em responsabilidades e atribuições. Isso é
proibido.

Esta regra busca evitar os denominados efeitos ou aumentos em cascata, isto é,

evitar que uma classe de servidores seja beneficiada com um reajuste salarial concedido
a outra classe.

Já decidiu o STF acerca da “impossibilidade de vinculação de vencimentos de

cargos distintos. Dessa forma, ao vincular a remuneração de servidores de cargo
efetivo com subsídios de agentes políticos, isto é, com o maior cargo em comissão na
estrutura do Poder, na espécie, de Secretário de Estado, a norma em comento é
materialmente inconstitucional” (RE 759.518. STF).

Processo disciplinar contra servidor público

 A prática de ilicitudes por parte de servidores públicos poderão ensejar sua
responsabilização na esfera penal, civil e administrativa. Assim, é possível que a prática
de um único ato ilegal acarrete sanções diversas, sendo admitida a cumulação destas
sanções, sem que isso seja considerado “bis in idem”.

As instâncias penal, civil e administrativa são, via de regra, independentes, não

configurando contradição o servidor ser punido numa esfera e absolvido noutra. A
exceção à independência entre as instâncias ocorre quando o servidor é absolvido na
esfera penal por inexistência do fato ou negativa de autoria. Nestas hipóteses,
necessariamente ele deverá ser absolvido na esfera civil e administrativa. Ressalte-se
que não é toda absolvição penal que tem o poder de interferir nas outras esferas, mas
apenas aquela que decorrer de demonstração de que o fato não ocorreu ou de que o
agente não foi o seu autor.

As penalidades administrativas que podem ser aplicadas ao servidor, em ordem

crescente de gravidade (penalidades menos graves para mais graves) é:

a) Advertência.
b) Suspensão até 90 dias.
c) Demissão, Destituição de cargo comissionado e cassação de
aposentadoria.

O processo disciplinar é composto por um conjunto de atos que servem de

instrumento para apurar ilícitos administrativos, com a consequente aplicação de
penalidades funcionais.

São tipos de procedimento disciplinar:

a) Sindicância

a.1 Sindicância investigativa

a.2 Sindicância acusatória (utilizada para aplicação de penalidade de

advertência ou suspensão de até 30 dias).

b) Processo Administrativo Disciplinar (PAD): aplicável para penalidades

de suspensão acima de 30 dias e até 90 dias, demissão, destituição de
cargo em comissão e cassação de aposentadoria.

c) Processo sumário.

a.1 ) A Sindicância investigativa ou preparatória é um procedimento inquisitorial, que

pode servir de meio preparatório para a sindicância apuratória ou PAD. Assim, o seu
relatório de conclusão pode recomendar a instauração de PAD, de sindicância acusatória
ou, então, recomendar o arquivamento da investigação sobre o ilícito administrativo.
Por se tratar de uma investigação, não há aqui, tal como ocorre no inquérito policial,
uma dever de obediência ao contraditório e à ampla defesa.

a.2) Sindicância acusatória, por sua vez, está prevista nos artigos 143 a 145 da Lei
8112/90, devendo nela ser observado o contraditório e a ampla defesa, já que ela pode
ser utilizada para a aplicação de penalidades, o que não ocorre com a sindicância
investigativa. Cuida-se de um procedimento mais célere, para apurar infrações
funcionais de menor gravidade.
A sindicância acusatória deve ser concluída no prazo de 30 dias, prorrogável
por igual período.
A sindicância acusatório, ao final, pode recomendar a aplicação de penalidade
de advertência ou suspensão de até 30 dias. Vislumbrando a comissão sindicante pela
aplicação de pena superior a estas, deve a sindicância acusatória ser convertida em
PAD.

B) O PAD é o processo disciplinar o qual, após o contraditório e a ampla

defesa, poderá ser utilizado para a aplicação das penalidades administrativas mais
graves, ou seja, suspensão acima de 30 e inferior a 90 dias, demissão, cassação de
aposentadoria etc. Trata-se de um procedimento com prazos mais alargados para a
defesa do servidor acusado, motivo pelo qual o seu prazo de conclusão é maior que a
sindicância acusatória. Podem ser produzidas todas as provas no PAD, seja pela
comissão processante, seja pela defesa, admitindo-se, inclusive, a chamada “prova
emprestada”, desde que autorizada pelo juízo competente.

Assim, possível a prova emprestada decorrente do requerimento formulado

pela Comissão Processante do PAD perante o juízo criminal federal, devidamente
deferida e submetido ao contraditório e ampla defesa em ambas as esferas. Tendo a
interceptação telefônica concretizada pelo juízo criminal, já que o servidor responde
também criminalmente por sua conduta, não há que se falar em ilegalidade no uso desta
prova para instruir o PAD (MS 15.207/DF).

A instauração do PAD, assim como o da Sindicância Acusatória, interrompe o

prazo prescricional para aplicação de penalidade administrativa. O STJ já pacificou o
entendimento de que o prazo fica interrompido pelo período de 140 dias, depois dos
quais se reinicia normalmente a contagem (MS 12.735/DF).

Além do mais, o servidor que estiver respondendo a PAD não pode ser
exonerado a pedido e nem ser aposentado voluntariamente.

Não há mais no Brasil a aplicação da figura da “verdade sabida”. É

indispensável a abertura de processo disciplinar para aplicação de qualquer penalidade.
Antes da Constituição de 88 existia a chamada “verdade sabida”, ou seja, na qual a
penalidade era aplicada sem processo. Ocorria quando a autoridade competente para
punir o servidor infrator tomava conhecimento pessoal da infração.
 C) A Lei 8.112/90 prevê o processo sumário nos casos de abandono de
cargo, inassiduidade habitual e acumulação ilegal de cargos, hipóteses que ensejam a
aplicação da penalidade de demissão. Há discussões doutrinárias acerca da
constitucionalidade ou não deste processo.

A lei criou esse processo sumário em face da suposta facilidade de

comprovação da materialidade das irregularidades.

No caso de acumulação ilegal de cargos, a lei dispõe que, antes da instauração

do processo ou mesmo até o último dia do prazo para defesa no processo administrativo
disciplinar, o servidor será notificado para fazer a opção entre os cargos ocupados. Feita
a escolha, considera-se que estava de boa-fé e será efetivada a exoneração do cargo que
não foi alvo de sua opção.

Prescrição do direito de punir o servidor

O prazo de prescrição para a aplicação da penalidade de advertência é de 180

dias, contados do momento em que a Administração tomou conhecimento do fato
infracional.

O prazo de prescrição para aplicação da sanção de suspensão é de 2 anos.

E o prazo de prescrição para a penalidade de demissão, destituição de cargo

comissionado e cassação de aposentadoria é de 5 anos, contados do momento em que a
Administração tomou conhecimento do fato.

Contudo, se as infrações administrativas também configurarem crimes, o prazo

prescricional é aquele previsto pela legislação penal.