Fa PEDRO ABERASTURY (h) Prosar adjuno odin Administra a Uneven de Be ens Abe wa MARIA ROSA CILURZO. Profesora de Derecho Administrativo, de In Universidad de I de Buenes Aires vo PEDRO ABERASTURY (h) MARIA RUSA CILURZO CURSO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVC Prélogo de JORGE E. CERMESONI ITAA ‘00095735* vA 7 ABELEDO-PERROT BUENOS AIRES‘Todos los derechos reservados © by ABELEDO.PERROT S. A... Lavalle 1280 -- 1048 - Buenos Aires ~ Argentina ‘Queds hecho el depésite que marce fa ley 11.723 1S.B.N: 95020-11228 El derecho de propiedad de esta obra comprende para sv ater la fo. cullad de disponer de ella, publicarl, traduciela, adaptaia 0 autorizar su \sadueei6n y reproduciria en cualquier forma, total 0 parcial, por medios electrbnicos o mecénicos, incluyendo fotocopia, grabacién magnetofinica y cualquier sistema de almacenasniento de infarmecién; por consiguiente na die tiene la Facultad de efercitar los derechos prectados sin permiso del au tery del editor, por eserto, con eeferencia a una obra gue se heya anotado & ‘copiado durante su leccura, ejecucién o exposicién pdblicas o privadas, ex- ‘eplo el usa con fines didéeticos de comentarios, erticas 0 notas, de hasta rn palabras dela obra ajena, y en tcdos los casos s5lo las partes del texto nhspensables sexe fect, os infrxtores seria reprimides con las pons del atfeuto 172 y ‘oncordantes del Codigo Penal (aes, 2°, 9, 10, 71 72, ey 11.723), IMPRESO EN 1.4 REPUBLICA ARGENTINA “Se tennind de imprimir da 6d jlo de 198, en ARTES GRAFICAS CANDIL, Nicaragua 4462, Buenos Aires ABREVIATURAS USUALMENTE CITADAS B.0.. Boletin Oficial C. Civ. y Com. Fed.: Camara en lo Civil y Comercial Federal C. Cont. Adm. Fed. mara en to Contencioso Administrativo Federal CP.C.CN: Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacién CSN. Corte Suprema de Justicia de ta Nacién E.D.. Revista de Jurisprudencia El Derecho Fallos; Repertorio de Jurisprudencia publicado por la Corte Suprema de Justicia de ta Nacién JLA.; Revista de Jurisprudencia Argentina LL: Revista de Jurisprudencia La Ley LINP.As Ley 19.549, de Procedimientos Administrativos RINP.A: Decreto 1759/72 (0. 1991), reghamentario de la Ley de Procedimientos AdministrativosPREI ‘ACIO El procedimiento administrative fa tenido un desarrollo en el cual, atra- vés de su sustanciacién, e! particular puede encontrarse ante la hipOtesis de la pérdida de sus derechos, incorporadosa su patrimonio, porel desconocimiento de los principios que lo igen 0 a rafz.de los exiguos plazos establecidos en la via recursiva. Elreglamentarismo que lo gobiera, si bien ha sido establecidocomouna suerte de garantia para el particular, muchas veces ha ocasionada mavores per- juicios que los que se pretendfa evitar. Por ello, la importancia de su conaci- miento en cuanto posibilidad de vaterse del mismo para evitarlos. No debemos olvidar que la normativa que regula el procedimicnto anti rativo tuvo su fuente en una norma extranjera, sancionada para un med! stitucional diferente al de nuestro pais, por su distinta comtextura sucill 5+ litica. Ello nos ba Hlevado a trastocar el papel de ta Administracién y det parti cular y a considerar a este tiltimo, la mayorfa de las veces, como un encrsigo, en lugarde situarlo en el papel de colaborador para llegar a la verdad materi El rescatar el justo medio ha sido principalmente nuestra tarea como asi también el advertir que la utilizacién de tal o cual doctrinaextranjera sibien po- defa aplicarse trae inconsecuencias jurfdicas por no adaptarsea nuestro orclena~ miento constitucional. Medi techo administrative que, enconteéndose refer poderes del Estado, y a su relacisn con los individuos hace continns aplicacién del derecho constitucional. Por ello, no debe olvidarse que los limites de la adaplacién de insttutos extranjerizantes se encuentra esencialmente en In terpretacién del capitulo de los derechos y garantias de la Con: nal Hemos tratado,en lo posible, de ser easuistas a efectos de demostr fa vie vencia de cada instituto que lo conforma y cuat ha sido su desarro'lo como, asi- ‘smo, ef rumbo que la docttina y la jurisprudencia le ha fi" Si bien se ha hecho incapié cn ta Ley Nacional de Procedimicntos Adin istrativos ello no obsta la aplicacién de la teorfa general ka normativa provin- cial para lo cual se han elaborado dos cuadros de doble entrada, en rolneisn a10 PEDRO ABERASTURY (bh) MARIA ROSA CILURZO los recursos de reconsideracién (también llamado de revocatoria) y jerdrquico, onde se pueden comparar los mismos y se indican las normas aplicables. La idea de escribir un libro en conjunto surgié a partir de la experiencia en Ju a tscidn profesional, En razbn de tener que jugar en el plano de las ideas las apruximuaciones a cada uno de los temas aqui tratados, no necesariamente se trasmite en el Curso la posicién definitiva de cada uno de los autores, pero sila opircidn acerca de la cual hemos llegado a un consenso, a través del examen cri fico de exata uno de los capitulos que aboreldramos. ‘Al principio pensamos al Curso como wna obra dirigida al estudiante de Derecl.o pero creemos que hemos excedido la meta originariamente propuesta ¥y que ser de utilidad para aquellas personas que ejercen su profesisn en rela- Gin con la Administracin Pablica. Finalmente, los autores especialmente le agradecemos a la doctora Evelyn Patcizis, Gotischau su intervenci6n en la basqueda de antecedlentes para los te~ ‘mas tratados, en las correcciones y en el apoyo y fas criticas que nos brindaca. Los AUTORES PROLOGO. El libro de Pedro Aberastury (h) y Maria Rosa Cilurzo, que tengoel gusto de prologar, muestra cémo problemas que han sido tratados de manera reitera- da por la doctrina, pueden ser abordados con ideas nuevas y enriquecedoras, Los autores, profesores de Derecho Administrativo en la Facultad de De- teécho y Ciencias Sociales de fa Universidad de Buenos Aires, han escrito un fi- bo dedicado especialmente a los estudiantes. No obstante ello tiene un vuelo tedrico y una profundidad de andlisis que lo convierte en una obra importante en la materi Debo sefialar que los temnas que componen la obra son estudiados con cla- ridad y sencillez, tan necesarios para la comprensién del estudiante, profesio~ nal 0 estudioso que recurten en consulta Sin duda esa claridad y sencillez derivan y son demostrativos de la versi~ cidn y seriedad de Aberastury y Cilurzo para abordar los vericuetos del ritual \dministrativo, libro no sé limita al anslisis dogmético del procedimiento administra- tivo. La importancia del mismo no reside sdlo en las descripciones efectuadas yen las explicaciones verticas sino, en especial en su proyecciGn practica y en Sus preocupaciones valorativas. Lavisién de los autores sobre el procedimiento administeativo no es lade tun mero proceso adjetivo. Por ei contrario, et libro desentrafia los principios sustanciales que.el procedimiento administrativo debe respetar para garantizar la sujecién de la Administracién a sus limites constitucionales. Laconcepcién del procedimiento administrativo es construida a la luz de aquellos principios constitucionales que tienden a restringir y controlar los po- deres de la Administracién y a asegurar los derechos de los cidadanos. Los Capitutos Ty Il tratan estas cuestiones defendienda una postura ga- rantista centrada en la relevancia que el procedinicnty administrative tiene en la vigencia efectiva del Estado de Derecho. Debe destacarse el andlisis efectuado en relacién a la necesidad de ade- ceuarlas normas del procedimiento ka reforma constitucional de 1994, con re- ferencia a fos nuevos derechos de incidencia colectiva y a ta ampliacién de ta2 PEDRO ABERASTURY (h)~MARIA ROSA CILURZO legitimacién activa para su defensa judicial, reconocidos en nuestra Ley Fun- damental En la tradici6n de nuestro derecho administrativo los tinicos legitimados para accionar judicialmente contra el Estado, u organismos descentralizados, eran aquellos que podian esgrimir un derecho subjetivo o, eventualmente, un interés legitimo afectado. Los ltamadas intereses difusos tavieron una acogida acotada por parte de los tribunales de justia. : Con et reconocimiento dela legitimacién activa del Defensor del Pueblo, prevista en el segundo pairrafo cel articulo 3 y en el articulo 86 de la Consti tucién, se ha producido una gran innovacién. Cuando se trata de derechos de incidencia colectiva, oel derecho a la no discriminacién, al medio ambiente, a ta competencia, y de los consumidores y usuarios, la legitimacién activa del Defensor del Pueblo incorpora una herra- mienta fundamental para la defensa de los derechos humanos y legales contra actos u omisiones de ta Administracién Publica. Es acertado el tratarniento que se hace respecto del instituto del silencio dela Administracién, que entiendo constituye una patologfaque ha encontrado alg remedio, pero deninguita manera se condice con la necesidad de decisio- ‘nes fundadas como requiere el principio del debido proceso, Elestudiode la accién de amparo por morade la Administracién comple- tael andlisis de tos remedios frente a la desidia e inactividad de ciertos funcio- narios para obtener a través de la Justicia un pronunciamiento en sede adminis- trativa, Resultainteresantcel anitisis que fos uiores hacen sobre lacaducidad del procedinsiento administrativo y la reforma de la ley 24,447. Al respecto debe-~ ‘mos recordar el mal precedente que signifieé la inclusién, en una ley de presu- puesto, de un plazo general de cadhucidad cle todos los reclamos administrativos porel reconoeimiento de deudas, demosirativo de un manifiesto desprecio dé Ja seguridad jufidica de los ciudadanos, Disiento con la postura sostenida en relacidin ala intervencién del Defen sor del Pueblo en trémites administeativos. Entiendo que esa intervencién im plicarfa someterse a la jurisdiccién de quien es controlado por esa institucién; Etcontrol de la administracién que efectiia el Defensor del Pueblo se relaciona —principalmente— con tas quejas y cuestionamientos que realizan los habi (antes. 1 Aunque el Defensor puede actuar de oficio, Ia mayoria de sus actuaciones se originan en quejas presentadas por personas que se consideran afectadas por! la Administraci6n. Esta estrecha relacién entce el Defensor y la gente le otorga, ‘un punto de vista muy especial en relaci6n a la Administracién: el punto de vis- del ciudadano ufectado por irregularidades o disfuncionalidades administra-| tivas. i La ley det Defensor del Pueblo autoriza al Defensor a iniciar las investi-, Baciones que considere pertinentes, y establece Ia obligacién de colaboracién. PROLOGO B de todos los organismos sujetos a su control. Las investigaciones del Defensor del Pueblo se concretan en recomendaciones, informes especiales a la Comi- si6n Bicameral del Defensor del Pueblo, y derivaciones cuando Ia cuestion planteada es ajena a su ambito de actuacién, Se ha desarrollado con lucidez el andlisis de los recursos y reclamos ad- ministrativos. Al respecto el libro oftece una guia clara y exhaustiva para los profesionales que deben lidiar en las distintas reparticiones de uestra A-Imi- nistracién Comparto que la necesidad de dietado de un eédigo de lo contenciose ad= Iministrativo facilitaré el ejercicio pleno de los derechos de los ciudadanos, en especial a partir de la amplia proteccién y tratamiento que la nueva Constitu- cién les ha otorgado, : Quiero finalizar esta presentacién expresando mi conviccién de que laen. sefianza del Derecho no debe limitarse a brindar al estudiante herramient conceptuales, sino que ademés, debe promover una reflexién més general que incluya la relevancia valorativade las inslituciones que se abordan. Eneste sen- {ido el fibro aporta una visi6n completa de un tema que suele abordarse sin preocupacién por todas sus implicancias. Digo esto porque los autores son en= Faticos en seftalar la trascendencia del procedimiento administrativo para la plena vigencia del Estado de Derecho y la proteccidn efectiva de los derechos de los ciudadanos. JORGE B, CERMESONT ICapiruLo ! EVOLUCION HISTORICA. CONCEPTO. CONSTITUCIONALIDAD |1. BVOLUCION HISTORIC A principios de siglo no existia una regulacién especifica del procedi- |miento administrativo que se sustanciara en la Administracién Piblica nacio- nal | Ladoctrina administrativa fue la que més evidencié su preocupacién para legar a a codificacién de fas normas que regulasen el procedimiento en dicho ambito '. Los recursos administrativos existfan, en un principio, sin regulacién po- ‘sitiva 2y, en una primera época, s6lo existfa el reclarno administrativo previo 3. Preocupmte cl Poer Pjeeutive por los frecuentes reclame oripinadas en los establecimicntos de segunda cnsetianza, se redcta un proyecto de decreto que serfa aplicable en toda la Administracién Publica nacional, con excepci6n de Jas Fuerzas Armadas, el cual regul6 el recurso jerdrquico 4 EI mismo es suscripto en Acuerdo General de Ministros con fecha 7 de abril de 1933, conteniendo simples lineamientos de la institucién. Posterior- ' Anu breve sncila pero potundo tabojo sobre el proceinienty administrative docice Juan Francisco Linares, a propésto de ia sancién de laley 19.549, express: “Nohay duds deque esta fey incoduce un cannbivsustaneil en a Aamialseacion Publics y que (endrconsesuencas por. fanusioas en el conto judicial de Ia setividad administativa, Baste sear, como ejemplo, su it foeacia posible en el contol juivial de los actos discrecianales. ¥ desde que los procedimientos en sede administativa tienen ahora acen vada semana con los judiciales para l trite de los recur. 0s, no parece aventurado airmar que eso puede llevar a que fa Cote Suprema de Jstca de la No ‘in revea su actual erteria restetivo pate abit el recursn extracrdinacio conta los actos del Poder Bjecutivo” (Lvanss, Juan F, Sistema de Recursas'y Reclamos en el Procedimienta Administrative, ‘Asiea, Buenos Aires, 1974, pigs 11-12). 2 Con ameriridad a sanciGn de ley 19549, de Procemientos AUministrativos nacional et smacsto Marienbolfexpresaba: "Apart de los recursos adminisratvos que lat normas petinentes insituyan yregulen en forma expesa, existe recursos adminisratvos no feplades(MaRIEMHOFR, Miguel, Tretado de Derecho Adminsiativo, T1, Abeledo-Perca, Buenos Aires, 1965, pg. 649) 3 Ley 3952. 4 BueLsa, Rael, ET Recurso Jerdrguico, 3" ed, Depal, Buenos Aires, 1953, pig 37.16 PEDRO ABERASTURY (h) - MARIA ROSA CILURZO inente result6 modificado por el decretodel 7 de noviembre de 1934, dandoscle Finalmente forma por decreto 7520 del 28 de marzo de 1944 5 ‘yina ver concluida la tramitacién de lt impugnaci6n, nos encontrabarnos ante la decisiGn final, suscripta por el presidente ce la Repablica, ya que cl re- curso proceda para que éste Con la impugnacién en sede administrativa, a esta decis como cosa juzgada administrative ‘En la medida en que no existia una via procesal reglada para imp acto, er impugnado judicialmente através de la interposicion det recurso eX taoedinario'. En efecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nacién aceptaba ee medio tmpugnatorio ? ante la falta de normativa sobre el punto, sin dejar Se reconocer Ia existencia de procedimientos administrativos que tenfan su re- gulacién espect Reciénen To resolviera. Ante la imposibilidad de continuar sn se la calificaba rel ica 1972 se dicta la ley de facto 19.549 (Ley Nacion! de Procedi- inientos Administeativos, en adelante L.N.P.A.) y su deereto reglamentario 17591729, por la cual se codificael procedimiento administrativo en el dmmbito nacional. Con las modificaciones que se le realizaron, las cuales perfecciona- rae nnaren de actuacidn 1, no s6lo se reglament6 en forma detallada el pro~ Tetinmiento sino que se suplié fa falta de dictado de un eddige pars ef conten istrative, remediando parcialmente el asunto ya que se legislo sobre fos términos de Ia accién judicial impugnatoria. ‘Parslelamente,en las provincias se comenz6 a legislar sobre el tema ¥.D0- demos afitmar gue en la mayorfa de elas se encuentran normas que regula el procedimiento administrative ! ' i 5 piesa caraceri6 a dicho recurso coma “un ecaracin promovide conte um cto oe séén dou agente sdnistivo, ane e superior erdrquic, para que éte modi 9 reveqys ot se deaneeconsdrarquelesionaun dereehoo iter leghimodeleceurente, implica 181 Se ge normas feqaes qo per en ena admiisatva” (rasa Ble £166 eof Novena fo consis tin como un recurso formal (ratado PAB 656). principio enquese funds el teas lamado de inconsttuclnaida es amalioy oer yeringumnfeenon que esten pa conta gsansconsivcinaes, Basa cualyesoc 1 Feat in adnnsatvac jodcal cara de cualquier jrscién neon o provincia Oa se ee pela dectsién no puedevevcrc en snguna Ovajurisdiecgn"(BIELSA, P< pigs, 130-130. + Falls, 210:22; 207.251, ene muchos otros. 4 Seseahot to resinga al casoen que se ditaranresouelones denaturalezajoicily ser gecaqu ean ert oles revit jal Tee, 85,77) Fan Cemisiga Redatora seencontrata constividn por tsdaetores AuuTbet Cd Cine ‘Yona Hector forge Ecol, lees sigur cnfrranddable os Winesmintos yf dasa te Ia obra dl doctor Miguet Marienho. y TO. paley 21 686 reales pequeiosajistes ala ey 19.549 y el decretoceglamentri ueseTony don 199T gorel deers 3700/17 profiel deer 18830 la notma qe e eid de Geshe seve a namo, y recog las obsevaciones de fa doctina, Ti anunnerost, Ped DARIELIAN, Miguel, Prcectiientos Acknistreivos, LaLey, Buenos EVOLUCION HISTORICA. CONSTITUCIONALIDAD, ” Sin embargo, no to veal nbaryo, no tad ha quedo superado por la sencién de aLLN.PA. J. que, en los casos de procesimientos adminsrativos especiales, surge Gudade cus ee remedio judicial a leance del particular en fm “aude gne jo aclare expresamente pucs coexisten remedios judiciales © a se taom no each exes ps coexist ees ices 01 2. PROCESO Y PROCEDIMIENTO. Debemos scfialar qu Heat ieee estas palabras, proceso y procedimienta, de pr i c Sistema que aqut se analiza" tevelan naliza ". Laconfusién, tan- ee roti como conceptual ol uso indiseriminado dcambns vocabog para designates actos brocedimentales que se evan a cabo dentro del Ad vocedo, en alin m el de: tana tutelar de a defensa en deed eee eee erees eee rdinariamente, el vocab el vocablo proceso se utiliza coe para designar tod = lesdecaicter roca ave ene por fialidadel tad de tra sentensi po juez, mientras que procedimiento, en el derecho procesal adwiistra- adnstistra- FH tenon api tai nen or ovens tle ema ae seed nes naa leona ada Tr “cdot deitoenion dca rama cnantrsnene yates aoe fim loses Fal stesuynoso. Seen i: wa, heme nnn dos al dni fen cen ea Y procedimiento constituye cada Side iactiges d yreetni ntsc npn perce ete nm ei pn cone veercjorte relishes cee ee IT. A, trad. dela S*ed. 421; PALAC Jno re cra Ch hase py 3, Pce ai er apne ag ica el sigtieado de conjunta dense “seeurarencticnye.dtspet, ‘nist a pee eae sy nay ae rapes esa aif gear e frachatn Jerar el procedimicnto juridico como el modo baal ‘uh proceso jurfdico, Vale decir, las. rormas esta lee emsaceaie exces Hi reser conto ta, mavarne cae pores normatea prcondren om dis eaih i rocesocsum cucgert anes implia endo ena once eo oe ae ee a ms, Proce en ent nti es af unas oes ene emp deston oo ae ue Forman parte de wn texte (vid: HARTMAN, Nictl ri Ohtani TN Mest Ta Ste 37 Ln at sania, Stvemas eh page Wis ns lgunos autores usan tas términos | y ¢ oo oe gi es tvs rcedmtto core sinrimon Ea cohsoeiie gins ie arae mse esena pone ite alienate gure nace ssunconceno ex loge, mies qicelpecodintn x uncon im18 PEDRO ABERASTURY (h) MARIA ROSA CILURZO tivo, serefiere atodos los actos que tienen por finalidad wiltimael dictado de un acto administrative '5, ‘Sibien, desde un criterio material, ambos participan del mismo cardcter ‘6 tanto es asi que el art. 106 del decreto 1759/72, to. decreto 1883/91 (en ade- lante R.N.P.A.)establece que, subsidiariamente, se aplicard el Cédigo de Pro- cedimientos Nacional en lu civil y Comercial al procedimiento administrati- vo no debemos olvidar que en el proceso judicial el particular, aun si su contrapartees la Administcacién Pablica, se encuentra ante un director del pro~ ceso que es imparcial ¢ ink endiente: ef juez. Tra impareialidad de! juz se eneuentra asegurada por el instituto de ta recusaeidn, estructura similar a fa que encontramos en el procedimiento admi- jstrativo; la independencia sto se encuentra asegurada en la Constitucién Nacional x teavés de la inarnovilidud en cl cargo y fa intangibilidad de su remu~ neracién, "Asi, la imparcialidac| en el proceso administrative dependerd de la actua~ cién del funcionario y en forma concordante del respeto a los derechos de tos particulares; por lo expuesto no podemos otorgarle. este procedimientolas ga- rantias que ostenta el proceso judicial En consecuencia, podemos afirmar que la distineisn se refiere a que en uno se ejerce la funcién judicial y en e} otro fa fancién administrativa pero si ‘conceptualizéramos la primera con el doble criterio —material u objetivo y Subjetivo u orginico— y a la segunda conforme el eriterio mixto y/o residual, 1m terinos generates podemos desi que proceso administrative eset medio instaurado pata dar Ssfacegn jurlen, con ntervension den Grgano judicial y por xplicalon en alguna me- Gila de nomeas priacipis de derecho adminisiaivo 0 Sranciero, a lspretensiones de los panic nes afectados enous deretiossubjetivosonteresesleghimos por la actvisd aminisrativa del Es- ido," (DIRZ, Mare) Maris, "Central jadicial de la Adminisiracgn en el proeeso aéminisrativo MevitaArponinuade Derecho d sninrativn abe 1, 0, Universi det Maxeo Soci Argentino, Buenos Altes, 1971, TS pyede sefslars una equivaleeia de lot términos ulizados en cuanto proceso y proced mito, Indian el eauce formal de una Foncion del Esa, es deci, a serie de actos yreeaudos for tales que chen camplimeatare en el ober de los 6rganos estates, Sin embargo, desde el punto de TJatajatuigo(y por tante,convencionsl y tecnico) Is distincion se proyecta con perfilesnetasysvem= jen seealea por partes dela docrina ams dels veces, en forma inconscietie”(CASSAGNE, Juan Garis, Derecho Adminsiraivo, T., Abeledo-Perot, Buenos Aies, 982, pig, 377) 1 agg questo pais el contol de a actividad adainistativacomprende el control deconstitucic ralidady cl de leglidad Cusles san Tas condiciones que se han envnciado como extSneamentelimi- (ivas Gelconiroleonstiucional, Noprovienen douna ey sino que provienen dea inegpretcson que veep eibunsies han dado hala, estsade Tos ats. (Oy 101, Laimespeticin desta pax Ihbta parece eon aide, pero con aide tambien a rvs de los que se ha consderado a ordar ‘neat eliecursoextaordinaiarespecto del requisvo de que la cuesign sea justicable. Y aesteres pee Gloceaheme qn han als dos endeieins, sare to on ls cores de ls Btados Unis, eee ovens pondutar ca hs llth actives y lo quchon sostenido lnautorestnceisnde fas faclsaes del ibunal respecto de los actos de los otos poderes" (ABERASTURY, Pero, “Contra! Sasieclona el acto smin sativo™ en Aci j Procedinento Administrative, Piss Ula, Busnes ‘Anes, 1975. pi. 179). EVOLUCION HISTORICA. CONSTITUCIONALIDAD- 19 to importante de destacat esque, deste el punto de vista materia, nos encion- amos con caracterfsticas que permiten diferenciarla del proceso judicial ¥ Biloas pues et procedimientoadministrativo tiene una finalidad distin a saber: olorgarle a la Adminjstracién la posibilidad de rever sus decisiones tnediantelacolaboracisn del particular. Se ata deevitarde esta maneralacon- ontacign con el administrado en sede judicial, dems del eumplimiento de se nes exeniaes através ds iicaein de un procedimiento ainsi coneluya con el dictado de un acto que tiene por final de la funcién administrativa ¥, i See Aan N9. eb vidoes qu e conunto de partculres es et qe sown tministracién a través de los impuestos y contribuciones a “ontribuciones por lo que, en el aso que los Foncionaris de la Acministcién consideren a particular como stoponente, ello significa percer el norte de la ini ng : ede la inalidad no yadlel procedinties te aliniisraivo siode a faci qe dts curplirel Bead or ello preferimos aludic a i rimos aludie a procedimiento cuando nos encontramos en ejercicio de la funci6a administrativa y dejarel vocablo proceso cuando nos re- ferimos al ejercicio de la funcidn judicial > 3. CONSTITUCIONALIDAD DEL, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Resulta esencial analizar fa constitucionalidad cll procedimiento adm nistrativo ya que, en principio, no se encuentra previs en principio, no se encuentra previsto como sistema de con {rol en la Constitucién Nacional oe Nuestros constituyentes, en 1853, esta nstituyentes, ,establecieron un sistema politico porel chal, através del sistema de ln divisién de poderes, conforme el modelo nertea- cimlndssetiniads nicola ma, elo Sera teide Bucnos Aires, “Villar yenz0, Leticia C. reneyriice stat 19 “Sin embargo, siempre ha sido mds lena y dif a lucha por cons bic Serr enleparaque ss abandons comp lament Ja oricatacige aig tome lap sente” (GoRDu gustin, Pravaddo de Derewho Acdministrativa, IN. Buena A ial), Et concepto de proceso resutta mas adecuado-referitlo al Fovmal deta funcion jure {CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho... cit., TH. pig. 282), * i ‘etvidid avo y Du ules parsDRO ABERASFURY (i) = MARIA ROSA CILURZO 20 neticano, se preservaba al pais de los abusos de un modelo por el cual en una persona se centralizara tod el poder i Peeper prac Pode adel l jeri del cont respect dase tenes funciones del Estado, estes, la fancies y fe fen te va. Este sistema no varié con lareformaconstitucional de I lida de as reformnasanietiores de nuestra onsite acarde Elentonces atu (0, ahora 16, determin que la Naciinpedia sede i al mp srandada ate os tebunales de justiciay seestablec6lacompetenciade la Cor te Son aoe Justicia dela Navin parvelconocimiento y decisién de las ea ‘ 8 2 fas cuales e} Estado intervenga y sea parte ; ser vocab cau signiticé, para el Tenguaje dela Core Suprema de Justicia de la Nacidn, laexistencia de un litigio que debia serresuelto p ann ee pacune Tomander Asa” Falls 297 639, mesvorsato nal preciso icon oI vocablo jrisdiceional reconcciendo ritual proeiss ta conceptualizacién del vocablo jt recov deh coneri compute Toei deans rein irisdicciones especiales —de indole administrativa— destinados 5 te compleidad de las funciones asignadns ala Administracién” (Fatlos, ‘153-408, 240:235; 244:548; 245:53I, entre otros) (conf. consid. 9, de la na yer 6 doctrina convalidante de procedi 006 refiriendo el fallo, la doctrina con bei Sidieadreigetilel tendia a adecuar “el principio de indivi a fentina contemporéinea’’ (con eres a las necesidades vitales de la Argentina cont ont. erring ta eer {culo 95, hoy 109, de la Constitucién Nacional, que impidi6, segiin lad imientos y jurisdic seplivedetas ée mayo de 8 0 apenc en suartlo sina qe spe dat ras peo exctiyendo expresses do prhibieta ee: Rien ea secon cc lTevat tena eda gluon ela TuntnComearvadra dl 22 u se Ae Coe te concrete sansa vel Secoe ge Sone sya et = Facultad de decidiren asuntos (ose, 1 radicals» Teteanles Adminisiaivos pore 2g ee ‘alos que ha de consitlerarse jerdrquicamen(e subordinados. See ait bseisiair ia it. Const, Nac., las cémaras tle apelaciones y Tos jueces: — ep Ne eee at ie Seo Lt, 1980-240. BVOLUCION IISTORICA. CONSTTTUCIONALILAD, 21 expresada en el citado fallo, asignarle el cardcter de definitiva a la resolucién dictada en el procedimiento administrative, conforme ia jurisdiccidn especial asignada a los llamados tribunales administrativos. La minorfa% puso en claro que el entonces articulo 95 no reconocfa pre- cedente en la Constitucién de los Estados Unidos de América y refirid que el atticulo 7° del Reglamento del 10 de octubre de 1811 contenfa una norma se- Mejante al proyecto de Alberdi en su articulo 98, que fuera tomado det articulo 108 de 1a Constitucién chilena de 1833 >, En consecuencia, lacompatibitizacién entreel procedimicnto administra- {tivo admitido por nuestro maximo tribunal y el resguardo de la parantia del de- recho a la defensa en juicio encontré su justo medion la elaboracién de Ia dnc. trina realizada en base al entonces articulo 95 de la Constitucidn Nacional en cuanto estableci6, ya en Fallos, 12:134, que: “La Coste Suprema es el tribun: entiftimo resorte para todos 10s asuntos contenciosos en que ses ha dado ju risdicei6n... Sus decisiones son finales. Ningiin wibunat las puede revocar..” (Ciado en el consid. 5° de la minoria en Fallos, 237:636). La atmonizacién deseada se logré no sélo ratificando que cualquicetribw nal de justicia podia ejercer el control de constisucionalidad de las decisiones administrativas sino también reconociéndole aéstos la facultad de anulaclas,en base al control de legitimidad que ejerciten ’, Por otra parte, se sostuvo que el controf, que asegura el respeto ala garan- ‘fade la defensa en juicio del particular, s6lo podia ser ejercido por un tribunal ue reuniera las caracterfsticas de imparciale independiente. El acceso del pat- ictlar al mismo s6lo se encuentra cumplido en la medida en que el planteo de la controversia sea realizado en forma total y acabada, es decir, no condiciona- do por la prescntacién efectuada en sede administrativa, incluyendo el derecho ‘ofrecer y producir prueba, y que st pronunciamiento tome los printinsles ar- gumentos conducentes para la decisién del caso como asimismo las pruehas rendidas relevantes para la decisicn %. 2 Conf, consid. 3° el vo dela minora 2% Elart 108 de i Consttucion de Chile de 1833 expresa: “La facltad de jugar Is causa vilesy criminals pertenece exclusivameate a los wibuntles esablecids pot la ley Niel presidente oe laepublica, niet Congreso, pueden, en caso alguna, cjeresfuncionesfulciales,svocarse caseos pendentes 0 hacer renacerprocesosfenecidos” 2 "Si bien conforme doczina de Ia Corte Suprema de Justicia de la Neci6nscatada a partir de Aecoding case ‘Feméndex Anas, Elena c/ Pogzio, Jos6 ee’ del who 1960, CL, 100-63), cs consti Podemos afirmarque el procedimiento incluye tanto laetapa formativa de Ja voluntad de la Administeacion, originada en una aciuacién unitateral de la misma o por peticién expresa de un particular, como su declaracién expresada enel dictado de un acto administeativo por la via de recursos, reclamos y/o de- nuncius y éste se encuentra vigentc, no iniportandy el érgano del cual proviene, pues lo que se debe considerur es que existe en ef caso el ejercicio de una fun- cién administrativa ' *B1 procedimionto administrative consisicen Ia sori ene] conjuato de formalidads y wines que iene que observ Sus deesies, dispasisiones a resbhuciones”(UTCHINSON, Temés, Ly Nacional de Procedimicnt Acduinisiraivos, 2, Asres, Buenas: Ass, 88, pig, 2) 2 ~egciera ser evident hoy Ufa que ciesos princpios oneraes del Detosho y clenss toss consiicionses casustaneialas eon el Estado de Derecho yelsstmn republicano de gobierno, aes: Ui destinadae ase plicada nicamenteenel proceso judicial también a Adminstacion est desde luego semetida 2 e505 prncipios,y sus procedimientas no estan menos ligados a ellos por elhecha| {de quueno les cubcamescon|acaificaciSn de proceso" (GORDILLO. Agustin, Trotade de Derecho Ad- ‘ministrasivo, T 2, Cap. XVIL, 4 ed, Macchi Spez, Buenos Aires, 1975).28 PEDRO ABERASTURY (h) - MARIA ROSA CILURZO_ Enlaetapa de control oen la impugnatoria podemos encontrarnos con que el acto administrativo serd dictado dentro de un procedimiento que ha comen- zado, en sclacidn al administrado, mediante ta interposicién de una desiuncia, enelcasode invocarse un interés simpleo de un reclamo y/o un recurso, én caso de invocarse un y/o fa vulneracién de un derecho subjetivo. Dentro de este contexta es que la Administracién debers ordenar el me- canismo procedimental para generar la decisidn. No queremos con esto afirmar que ta Administracién se encuentra exenta de todo tipo de procedimiento regla- doen lactapa de formacién de losactos sino que, porel contrario, debe resguar- darlo a través de lt aplivacidn de los prineipios esencinles y sustanciales * UF adininistrado, en fa medida que ef acto administrative pueda llegar a afectarlo, debe participar no sélo siendo ofdo previamente sino también en el ‘cuestionamiento posterior del mismo, ya que debe ser considerado un colabo- rador de la Administracién y no su oponente 4 El procedimiento, en efecto, reconoce la existencia de principios que pre- vén que tanto el particular como la Administraci6n tengan un conocimiento to- tal y acabado de la cuestisn planteada El mismo se diferencia de las reglas procedimentales del proceso judicial civil en cuanto no se le aplicaran los principios de adquisicién y preclusién. En . Porello, la Administracién debe tomara su cargo la impulsién de las ac- twaciones de tal forma que pueda cumplir con la celeridad del promunciamiento y tomar las medidas adecuadas para el ordenamiento del trémite Sin embargo, la contrapartida de este principio, ola contradiccién al mis- mo, la encontramos en el caso de! particular que no cumple con el equivalente de lacarga. En la medida que éste sea el directo interesado se podré declarar la caducidad o perencién del procedimiento pero, a diferencia de fo que ocurteen ¢\ proceso judicial, para que ello suceda es necesario que haya cxistide, por pat- ‘ede la Administracién, una puesta en mora del particular, en fosiia expresa y anoticiando que ia falta de cumplimiento tracrd esta consecuencia. Ademas, se deberd otorgar un plazo razonable para que subsane su conducta omisiva. De to contrario, y a diferencia de lo que ocurre en un proceso judicial, po- dria darse el caso de que se declarara la caducidad del tramnite sin que el parti cular estuviere anoticiado de lo que realmente acontecié en el mismo, Laley expresamente excepiia determinados trémites de Ia caducilad, ta- les como fas rel:tivos a la previsivn social o cuando se encucntra comprome- tido el interés piblico a juicio de la mista 2. En cuanto a los efectos establece gue ello no impide el replanteo de pretensiones y valider. de pruebas das. Sinembargo, en algunoscasos la caducidad podtia ocasionat la pérth del > "existe coinedenca en Ia doctrina en punto 2 que el procedimiento administrative cumple tum funcin de garantfa al proteger tanto al interés public eomo al particular frente a lik sitimidad © inconveniencin del obrar de la Administraién Publica, mientras que —se agregar—en el proceso Chil el objeto de Ia garatia consste en asegucar Is igualdad enue las partes confor alas regs de! principio de defense." (GasreR, Belén, “Recursos administraivas, infermialisno y demncia de Hegitmidad”, Revita de DerechoA dministrativo, ao 2,n09.5,seliembre-diciembre 1990, pag. 585). 35 “En efecto, si bien el procedimiento puede ser inciada de ofcio oa peticidn de pate, aime busion de éste corresponde prclicamente en todos los casos ala A! vinistracn. Ello ast fo” {nla actiacidn de tos érganos administrativos ao debe satisfserte simplemente vn interés ind vial sino también un interés coleciva, el propio interés adiinisteativo"(GORDILLD, Agustin, Tra‘eda, cit, T.2, Cap, XVU, pag. 16), “En virud del principio inquishivo ode oficitiga, ineumbea a autorad administrative die Figicel procedimientoy ordenar que se practique toda dilgeneia ue sea convenienteparact exclare cimiento de la verdad ylajusia resolucion de Ia cvestgn planteada" (HUTCHINSON, Tomé, Cey Nac ional. ct, pag, 29), 3 Che, An ne) 9p. 9, LINP.A. EEE ea separ ent ea34 PEDRO ABERASTURY (h) ~ MARIA ROSA CILURZO derecho paral particularcuando fa presentacién originaria tuviese un plazo fa- tal, salvo que esta tramitacién se le oto: gue efectos interruptivos, solucién que compartimos. Deberiamos —como ya se expusicra—replantear el instituto de la cadu- cidad en relacidn directa con la obligacién de instruccién de la Administracién y de Is biisqueda de la verdad material y preguntarnos si en los procedimientos idunisastrativos, por mas que medie sélo el interés de los particulares 28, no existe sienipre un compromiso de la Administracién de su actuacidn en el ejer cicio de la funcida correspondiente. La posibilidad de replantear la cuestidn y considerar que se ha producido Ja interrupeisn de los plazos de caducidad y/o de prescripcidn, mientras se de- sarrolls el procedimiento declarado caduco, permiten compatibilizarel princi- pio considerado con el instituto de la caducidad previsto en la norma». 3. EL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO ADJETIVO El acto administrativo, sein fa terminologfa de la L.N-P.A.,, debe encon- trarse fundado y para que ello ocurra debe hacer mérito de las principales cues- tiones propuestas y conducentes para la toma de decisi6n, es decir, que cl objeto del acto debe resolver las peticiones realizadas y debe extrovertir las argumen- taeiones couducentes a la decisién, Para que pueda dictarse un acto de tal naturaleza, en el procedimiento debe habérsele dado oportunidad al particular que haya expuesto su peticién y siccido y producida la prucba relevante yaque, teniendoen cuenta que un acto puede otorgr, modificar, sustituir o extinguir él derecho subjetivo de un par- licular, es necesario que previamente a que ello ocurra, se le respete la garantia dc la defensa en juicio, ttelada en el articuto 18 de la Constitucién Nacional Igual situacién deberd considerarse cuando se tutela un interés legitimo. Para asegurar que el dictado de este pronunciamiento se encventre rodea- do de las mayores garantias, éste debe ser hecho en el momento procedimental oportuno, porel funcionario con competencia necesatia para efectuarla decla- zacién de voluntad de la Administracién y que en el acto se encuentren los res {antes elementos y, por supuesto, que no se enicuentren viciados. Prescribe el artfeulo ,inci--c) de la LN.P.A. que el objeto del acto ad- ministrativo debe ser cierto, determinado o susceptible de determinacién,fisi- cay juridicamente posible. Un acto administrativo, dictado en contravenciénal procedimiento esencial y sustancial previsto en el ordenamiento juridico, es Chat FRNA ® Hatem, David-CaTTant, Horocio .,"Procediieni administrative”, RégimendelaAd- ‘ministrocin Publica, no. 6, pig 17. Estosauteres consideran queenel procedimieataadminstaivo ro debe distinguirse enue pazos suspensivos e interupivos, Clr. CASSAGNE, Juea Carlos, Derecho Addniisiraiv, T. I, Absiedo-Petot, Buenos Aires, 1994, pg. 321 LOS PRINCIPIOS DRL PROCEDIMIFNTO ADMINISTRATIVO 35 ilegitimo por lo que, siempre, un vicio en el objeto afecta el procedimiento esencial, tal cual ¢5 el respeto al debido proceso adjetivo Por otra parte, no pudiendo ser la discrecionalidad sinénimo de arbitrarie~ dad, su limite se encuentra explicitado en elarticulo 7%, inciso f) de la L.N.P.A. {que prescribe que en todo procedimiento administrativo debe asegurarse el de- bido proceso adjetivo, comprendiendo dentro de dicho concepto a una decisid fundada y entendiendo por tal aquella que haga expresa consideracisn de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tint fueren condu- centes a la solucisn del caso, No puede entenderse, por cierto, un acto dictado ‘con wna finalidad contra tegen. Para contribuir a la demostracién que no se ha incurrido en los vicios ex- puestos, debe encontrarse el acto administrative motivado, es decir, que en sus consideraciones se haga constar en forma expresa y conereta las razones que han inducido a emitirel acto o sea que se extrovierta la expresién de la causa, teniendo en cuenta que también debe hacerst cargo de las cuestiones conducen- tes a su decisin La Corte Suprema de Justicia de la Nacidn, en el leading case “Los La- .g0s”, hizo mérito de las nulidades que puede ostentar un acto administrativo y se tefirié a Jos elementos del acto designéndolos como “forma y competen- cia” ®, LUL.N.P.A, no menciona especificamente a los elementos del acto admi nistrativo pero si efecttia una enumeracién de los vicios que excluyen a losele- mentos, conforme lo dispuesto en su articulo 14 y la argumentacién a contrario realizada a partrde la redacci6n del articulo 15, nos permite afirmar que tanto los hechos y antecedentes del ucio dictado y el derecho aplicable, como asimisno Ja competencia, el vt 40, la motivaciéa y la finalidad se encuentran imbuidos como formando parte del procedimiento «~ncial y sustancial y que cada uno de éstos, por si solos, constituyen elementos que deben enconirarse presentes en toda acto administrative, pues la exclusion de cualesquiera uno de ellos tor- nan al acto dictado nulo de nulidad absoluta ¢ insanable, conforme la termine- logia del articulo 14 de la L.N.P.A. Es de hacer notar que el acto administiativo debe resguardar el debido proceso adjetivo y teniendo en cuenta que, en su naturaleza, es similaral de una sentencia judicial, el vicio de la arbitrariedad que puede contener esta tiltima, ees plenamente aplicable. En efecto, los autores nacionales que se han ocupado del tema “acto ad- rinistrativo”, también han considerada que le es aplicable la doctrina de la Corte Suprema dle Justicia de la Naci6n respecto de las sentencias arbitracias. Ello asi, ya que les ruismos principios que deben atenderse para el dictado de luna sentencia judicial valida, dcben aplicaise al dictado de los actos adminis- trativos. 39 Fates: 190: 142.36 PEDRO ABERASTURY (h) - MARIA ROSA CILURZO Linares, siguiendo el criterio unénimemente mayoritario, establece que de las causales quc hacen arbitraria una sentencia, segtin los precedentes de Ja Corte Suprema de Justicin de la Nacién y que enumerd Carrié, deben reco- nocerse aplicables al acto administrativo, sin que la lista sea exhaustiva, las si- guientes: xo decidir euestiones sustanctales planteadas; "b) prescindir del texto legal sin dar razdn plausible alguna; "c) sustentar el acto en afirmaciones dogmiiticas 0 dar fundamentos s6lo aparentes. Aqui también debe incluirse la grave desviacién de poder frente afi- ries no mentados por fa ley..." Bielsa, en su tradicional obra Derecho Administrative, expresa que un acto es motivado en derecho cuando la parte dispositiva o resolutiva es prece- dida de una exposiciSn de razones 0 de fundamentos que justifican la decision respecto 4 los efectos juridicos ¥ o, lo que es lo mismo, que previamente se haya cumplimentado con el principio del debido proceso adjetivo. Marienhoff, respecto del tema analizado, ha dicho “aparte de que motivo y motivacin constituyen cosas distintas va de suyo que tampoco es posible ai- Inilar motivacién a contenido, porque motivacin s6lo trasunta exteriorizacién de los motivos (catisa juridica) en tanto que contenido equivale al objeto de! acto. La motivacién no es otra cosa que el aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo, No es, pues, un elemento auténomo de dicho acto. Tiende a poner de manifiesto la juridicidad del acto emnitido acreditando gue, en el caso, concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justi- fican su emisién, Aléjase, ast todo atisbo de arbitrariedad: en suma se trata de tuna expresién de la forma que hace a Ia circunstancia del acto" ®. Por ello, se revela como de partictlar importancin el respeto del debido proceso adjetivo pues su desconocimiento origina severas consecuencias para Ja Administracién en el caso de que dicte un acto invilido, Como resultade lo expuesto, el debido proceso adjetivo resulta ser sustan- cial y, por lo tanto, de cumplimiento ineludible. Este se plasma a través de dis- ‘ntas garantfas efectivamente resguardadas por nuestra Constituci6n y por la ley, El centto y la hase del principio y garanifa del debido proceso adjetive to nstituye el derecho de defensa y para que exista un procedimiento que lo res- guarde de manera efectiva debe existir,en principio, la posibilidad de que e! ad- ininistrado acceda a su conocimienta como, asimisma, al de lis aetuaciones 31 Lavanes, Juan F, Fundamemts de Derecho Administrtivo, Astrea, BUENOS Altes pigs. 322. 323, 32 Bisa, Rafael, Derecho. cit, Th pig. 33. % Mantentore, Miguel. Tratado de Derecho Adninistraiv, T. Ml, Abeledo-Petrot, Buenos Altes, 1996, pi. 96. LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ” que le dieron origen y que en ellas pueda ser ofdo, pueda ofrecer y producir prueba y obtenga una decisién fundada, De lo contrario, las menciones genéricas a las garantias del debido proce- so resultarén ser meras enunciaciones carentes de contenido, Jil. Derecho a ser oido Enelarticulo |*inciso f) apartado 1° dela L.N.P.A. seentiende al derech aser ofdo como el derecho de “...exponer las razones de sus pretenisiones y de- fensas antes de la emisién de actos que se refieran a sus derechos subjetivos 0 intereses legitimos... Este derecho comprende el acceso al expediente, el sistema de vistas y traslados y la consiguiente via recursiva posterior que se examinara por sepa- rado. A titulo ilustrativo nos parece en un todo ajustado seguir el razonamtion del doctor Juan Octavio Gauna cuando expuso que: ...dista de ser ocioso resal- taren autos que resulta ineludible, atento lo dispuesto por la Constituciéin Na- ional en lo atinente al derecho de defensa (art. 18) asi como al principio que en el derecho administrativo argentino tige como consecuencia de aquelta ga- ant{a constitucional —el respeto del derecho a ser ofdo antes de la emisién "1 acto que se refiere a derechos subjetivos o intereses legitimos de los adminis- trados—. El ihcumplimiento por parte de In Administracién de esa garantfa fundamental no puede ser saneada a posteriori y en otra instancia, pues al ser equisito esencial para Ia validez det acto al concretar los procedimientos per- tinentes —en el caso el debido proceso adjetivo—el acto ha quedado ya fulmi- nado por un vicio esencial. El principio de legalidad que la Administracién debe asegurar en forma preponderante impide que puedan disimularse es, instancia judicial tales apartamientos del ordenamiento juridico que de'-en san- cionarse sin hesitaci6n a fin de prevenir la correcta actuacién administrativa, evitando asf la repeticién de transgresiones a las normas juridicas que ineludi- blemente debe cumplir pues devienen directamente de la Constitucién Nacio- nal y ningdn organismo, por peculiares que sean sus caracteristicas, pide ig- nora..." M, ‘Queremos dejar aclarado que ésta no ha sido la postura de 11 Corte Suys.c- ma de Justicia de la Nacién quien, en forma reiterada, considera al principin salvado por actuacién posterior judicial valida, lo que a nuestro entender io empece la trascendencia del misino en instancia administrativa y su necesario y obligatorio reconocimiento. Dictomen del procorador general de Ia Nacin in re“Almgr0 de Somozay oto esto "Nacional de Servicios Sociales para Juilados y Pensionades ¥ ampara”, del 7-1-1984 (Régimen de la Adminstrocién Pablice, ao, m0. 81, pag. 124),38 PEDRO ABERASTURY (h)~ MARIA ROSA CILURZO J.2, Derecho a ofrecer y producir prucbas Este derecho también se encuentra contemplado expresamente en la nor- tna y su desarrollo también se efectuard en oportunidad del anilisis de la pro- Jueci6n de las pruebas, al cual se efectta la rerisién, Sin perjuicio de ello debe Vestwearse que sin el ejercicio adecuado de ese derecho y la aceptacién de la ‘Administracién de las pruebas, sexzin el criterio de razonabilidad y justicia, iodo el procedimiento administrativo resultard viciado de nulidades insana- bles. El derecho a ofrecer y produit la prueba no se agota con el ofrecimiento ‘que realice el particular. BS necesario que la Administracign tome a su cargo en forma eiectiva su realizacién, a travis del cumplimiento del principio de la ins- tvuecidn de oficio, y que el particular interesado colabore con ella. Por otra parte, no podré existit una decisiGn fundada si no se hizo lugar a dicho ejercicio y el acto dictado de esta manera ostentard ademds el vieio de la anbitraviedtd 3.3, Derecho a una decisién fundada Ya se expuso Ja necesidad de fundamentar los actos administrativos, de- biendo aclarar que 1s Key efectia la asimilacién con la sentencia judicial al en- nder que la Administracién posee facultades para considerar los principales aargumentos y cwestiones propuestas y efectnar un andlisis Ia eleccién de fos mismos, en cuanto a entenderlss conducentes, para fundamentar ta decisiGn, La decisidn fundada no puede ser considerada como una facultad admi nistrativa que no se enctie "1 sujetaa revisién judicial 8. Laeleceidn de los ar- gumentos conducentes debe ser realizada conforme el principio de la razona- ‘idad y ésta legitima al acto en cuanto su cumplimiento conforma al derecho apticable ya que, como se ha expuesto, la calificacién y la aplicacién correcta del derecho es un deber para la Administracién. Por lo tanto, la nulidad de un actuar contrario a derecho, parcial, injusto, infundado, arbitrario no quedari salvada cn cuanto a los efectos que posea en relacién al sujeto con et proceso judicial posterior *. Lo contrario tornaria ilusorio el sistema de nulidades administrativas y constituirfa a todo el procedimiento administrativo en una etapa meramente di- latoria del reconocimiento de los derechos de los particulares, haciendo caer al sistemaen tanto éste considera que el particular colabora con el adecuado cum- plimiento de los deberes de la Administracién, 3 La fundameniaciin de los actos es dele esensin de un régimen repubicano, ene} quel fun: cionario gee su Tuncidn por delegaeidn dela sobecan(s que reside originaiamente ene! pcblo, que iene derecho a coniolar sus actos (HUTCHINSON, Tonuts, Ley Nacianal. et, ig. 32). LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 39. Compartimos af respecto lo expuesto por el doctor Bidart Campos 9 al afirmar que resulta de dudosa ortodoxia constitucional la doctrina elaborada porila Corte Suprema de Justicia de la Nacién segcin la cual, en base al control Judicial posterior suficiente de los actos administrativos, sostiene que las om siones observables en el procedimiento administrativo pueden ser salvadas en Jaifstancia ulterior judicial, no mediando, por lo tanto, restricci6n a la defensa, 4, BL PRINCIPIODEGRATUIDAD A diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial civil, el procedimiento administrativo debe ser gratuito en tanto se busca quel particularcolabore con Ja Administeaci6n en e control del ejercicio de la funcién administrativa. El dispendio oneroso de la Administraci6n dentro de la via recursiva no configura una justificacién razonable para gravar, de alguna manera por ejemplo através de la imposicién de una (asa, la posibilidad de que el administrado reeuen un acto 0 reclame ante un hecho que considera juridicamente disvalioso. De otra manera se cercena un aspecto del control que el superior jerdrqui- co se encuentra obligado a realizar, como autoridad delegante de competen- cia, Toda regla reconoce excepciones y nos parece razonable, en principio, la posibilidad de imponer cauciones para impugnar decisiones que se han tomado en una licitaciéa paiblica, o también cuando se busca por parte del Estado que a certificante, o cuando organiza un registro. De todas maneras, lu gratuicad clebe ser el principio y su excepeisn razo~ able, entendida no sélo en el monto sino sobre el objeto que recae. ‘Sin embargo, ello no implica que el particular no deba asumir los costos {que su propia condueta le genera a él mismo, en cuanto requiera el auxilio de profesionales o la realizaci6n de diligencias probatorias que demanden un erogacidn, en el ejercicio de la via recursiva. Lo que el principio protege es que el normal actuar del particular, con re- it ala Adininistracién, no implique un eercenamicnto a su facultad de impugnar las decisiones que de ela emanan a través de un arancel que, en ma- yor o menor medida, constituya un obsticulo al control que debe ser realizado. El establecimiento de un arancel para poder acceder a una actividad im- pugnatoria constituiré una carga impositiva que afectar al principio de la igualdad en las cargas piblicas, en tanto y en cuanto todos los ciudadanos con- tribuyen al sostenimiento de la Administracidn centcal del pais y s6lo aalgunos 2 Bipattr Camros, Germén J,, Manual de Derecho Consuitucional Argentina, E ‘rs Ip, 42 Cassncint nann va 0 Busnos &< Nevo Adina, TM, Abele: Pov WH, Mac Nites40 PEDRO ABERASTURY (h)— MARIA ROSA CILURZO se los gravard con un plus que, esencialmente, importa una carga mayor en ce- laci6n a aquellos que no desarrolfen tarea alguna con Ia Administracién, 5. BL PRINCIPIO DE CONCENTRACION Este principio tiende a reunir, en una actuacién, la mayor cantidad de ac- tos para evitarel dispendio de la actividad administrativa y del particular, atra- vés de la implementacién de la economfa, sencillez y eficacia en los trdmites Loencontramos expuesto encl articula |*, inciso b) de la L.N.P.A. y tiene sucorrelato en los articulos 12.a 18 del decreto 1883/91, en la medida que la re~ forma ha creado un sistema que pretende evitar la demora en los trémites por la falta de responsabilidad del funcionario actuante, al prescribir que el jefe de Ja unidad secretaria general de cada ministerio es el responsable directo del cumpliinienta de los plazos y se considera que existe negligencia del funciona- ‘io stincuere en demora, Por otra parte, el articulo I? inciso e) apartado 4° de la LINP.A.establecia un plazo general de diez dias para la realizacién de trémites y notificaciones mientras que el aticulo 14 del deereto 1883/91 ha establecido tun plazo de cinco dias para la confeccién de informes, notas y el di miento de fa documentacién, cuando no estuviere expresamente establecido otto término, Asimismo, es dable sefialar que se ha prohibido la formacién de “corres- pondes”, con lo cual se evita fa tramitaci6n de asuntos similares por distintas vias otorgando organicidad a la resolucién del expediente administrativo >. Lo expuesto no significa que la Administracién no pueda realizar las dis- tintas actividades previstas en el Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Na- cién, en cuanto a unificacién de audiencias y diligencias a los efectos de agili- zat la tramitacién, tareas todas ellas que se aplican a la normal tramitacién del procedimiento administrativo. 29 Ant 17, dee. 18891 CaPirULo IIL LA TRAMITACION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO 1. ALCANCE DE LA ACTUACION COMO INSTRUMENTO PUBLICO * Teniendo en cuenta que las actvaciones que se sustancian en un procedi- miento administrative son pasadas ante un funcionario pablico, es necesario sefialarlas consecvencias derivadas de laasignacién del eurieter de eastruincis to piblico a dichas piezas. Sin embargo, por ser la terminologia de instrumento puiblico de cardcter Civilista, resulta imprescindible —previamente—, esclarecer si puede aplica se sin més esta clasificacidn al derecho piblico; ello a efectos de conocer ‘cualquier instrumento otorgado con las formalidades que la ley establezca y ci presencia de un oficial piblico o de aquel al que la ley confiere la facultad de autorizarlo, podré reunir ese cardcter 0 n0 | Elarticulo 979 del Codigo Civil considera que “...son instrumentos pill cos respecto de los actos jurfdicos: ...2) cualquier otro instrumento que exien- dieren los eseribanos o fuitcionarios pabticos en la forma que las eyes hubieren determinado...”, por lo que, en una interpretacin amplia del preeépto, podrian ser considerados instrumentos piiblicos, por ejemplo, las partie: » ndidas por los registeos civiles, los cerlificados del registra de propiedad, os ie inistrativos sancionatorios, las constancias de notificaciones, wn acia peccién y, en general, todas fas constancias administrativas obrantes en un ex- pediente, En una postura més limitada, s6lo serian instrumentos pliblicos los actos administrativos en los cuales se cumpla un requisite formal, tal como es ta par ticipaci6n de un fancionario que autorice, refrende o certifique una actuac administrativa preexistente (salvo publicaciGn en el Boletin Oficial o asign cién del cardcter de instrumento publico por norma legal o reglamen'aria), constituyendo por tanto s6lo una especie centro del género de documetites i= blicos 2 1 Ci Luawatas, Jorge Fosquin, Trorado de Derecho Civil Parte General T. I, 4" ed, Psat, Buenos Aites, 1970, pg. 438. 2 ‘Bxaes ta postura del doctor Juan Carlos Casagne (fr “Sobre la conden de instrumentonee PEDRO ABERASTURY (h) ~ MARIA ROSA CILURZO Es de nuestro interés ocuparios no de analizar la extensi6n del concepto le mustanmento priblicy y si comprende © uo los actos administrativos sine cl estudiar los efectos que produce el considerar instrumento piiblico al acto en cuestion, Algunes autores han entendide que el earcter de instrumsento paiblico im: plica la verdad y la legitimidad del contenido mismo del acto, concluyendo con la idea de que todo acto administrative emitido bajo forma eserita por el agente publico competente reviste la condicién de instrumento public 3 No compartimos tal postura y al tespecto parece necesario efectuar algunas aclaraciones en cuanto a la extensidn del concepto y sus consecuencias. Como bien ha dicho la doctrina, dentro de la teoria general la funcidn del instrumento puiluico es asignarle al mismo una presuncién de autenticidad material y sus- tancial en los términos de los articulos 993 y concordantes del Cédigo Civil + Pero dichaestructuraes de base civilista y debe, por tanto, adaptarse a los ‘pincipios de derecho piiblico porque, para el derecho administrativo, los actos administrativos gozan de presuncién de legitimidad 5 y se presumen legitimos ¥ dictados acorde a derecho, hasta que no se pruebe lo contrario, en forma in- epenslicnte a su cardcter de instrumentos piiblicos. Este canicter del acto es de naturaleza sustancial y las normas del derecho civil referidas a los efectos de los instrumentos piiblicos no pueden conculc Jos principios del derecho administrative. No debemos olvidar que fa aplica- cién de las normas civiles al derecho administrativo se realiza por via de inter- pbicos das actuacionesadministativas yu valor probslrio". ED. 63, Buenos Aires, pgs. 899 4 sigs), slconsidcra que". elintrumenia publica consiuye uns espace del genero documento biico, sicusl comprende ambi alas meas cacionesadministativascaretes dela vatalidad js ica de quel. meras acuaciones adminisratvas, bien son “documentos piblicos” no eons. ‘uuyen ‘instruments pablicos’ con los aleancesy efectos que les atziuyen los arts. 993, 994 9 995 {del Codigo Civil." Asimismo la jurisprudencia ha entendiga que ".. Toda la actvided administra Lovie sealiea 9 aves de formas que en el derecho privado se presentan como eseacta de la prucba para nexistencin de un ato jridieo, mientras queenel derecho administrative seconviete com for. ‘na para realizar a voluntad juridica de la Administra; esa teria dela dovumentacin adminis: atv "(de voto del doctor Hutchinson) (eft. CNCon. Adm. Fed, SalaV, 1S-V-1986, €.D. 119. 213, * Che. Seors, Alberto G.,"Cardeter de ing sumentospilicos de las aetuaclonessdministat: vas JA SSI, resmcidn lesutentchtad material y sustaneal en cuanto 1") laocurtencia de loshechos ‘complies po local pablo o que han pasa en su presencia hasta ano sen achedos de alos pborsenteaciacivi criminal (ar. 993, Cv. }el hecho de habers jeculada el actode las con ‘vensiones disposielones,pagos,reonocimientos, etc tanto respecto de as pate, como de terceros (ot. 94, Cd, Civ.) que hacen plena fe, sir requrise para su impugnacion la querella de falsedad, 4 39 Iaseldusuls enuncitivas de hechos oactasjuridicos drectamenterelativosal ct jridco que Fouma el objeto principal especto de Ios cuales haces también plena fe (art. 995, C68. Cv.) Ch CCASSAGNE, Jian Carlos, Derecho... eit, pg. 900 5 Tomacemos el concepio general de presuncin de legiimidad los efectos el presente ans- lisisy onus detendreosen as diferencias acinar sobre la litaeion extension deleoncepto, en elocign al vielo que pueda afectar al ato LA TRAMITACION DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO 43 pretacidn analgiea y uo subsidiary prosupenticndo fi existent de wna laguna normativa; en cl caso, la misma no existe pues la L.N.P.A. establece los alean- ‘ces de la presuncién de legitimidad. Esta presuncidn es duris anitan, 0 Seat, sujet a prucha en eonteari y ta norma procedimental establece le: modalidad de destrui tal presuncién, ‘Tenemos entonces que los actos administrativos se relacionardn conelea- ricter de instrumentos péiblicos en cuanto al 4rea instrumental del mismo, pero no en consideracidn a su sustancia, que se rige por los principios de la presun- cidn de legitimidad, ‘Asi, el Codigo Civil en su articulo 993 establece que el insirumento piibli- ‘co hace plena fe hasta que sea argilido de falso la existencia material de los he- cchos que el oficial pablico hubiese anunciado como cumplidos por é1-mismo, ‘© que han pasado en su presencia, Por lo que la plena fe se limita, dentro del de- rech@ comin, 2 10s actos que son pasados o cumplidos ante la presencia del ofi- cial pblico y siempre y cuando se trate de actos juridicos. En modo alguno puede alcanzar a las manifestaciones hechas por terceros a dicho funcionario; ello implica que no se le puede otorgar cariicter de plena fe ala declaracién de la parte, sino que el concepto se restringe a siella ha sido efectuada por ante el funcionario piblico. Encl procedimiento adininistrativo la plena fe se encuentra sustituida por la presuncidn de legitimiciad que poseen dichos actos. Por lo tanto, amalizada la plena fe en el drea formal, podemos considerar que los actos administrativos por su eardcter de instrumentos pablices hacen plena fe en cuanto a laexistencia, fect, lugar, forma y firma del acto en cues- tin 6 Dictado un acto administrativo e incorporado el mismo al expediente, causa, trdmite o registro correspondiente, generard plena fe de su existencia, su fecha, la firma inserta; pero en modo alguno la misma podrd extendersic a los requisitos esenciales del procedimiento administeativo Ello es de toda logica, ya que de lo contrario no resultaria coherente la existencia de un sistema impugnatorio y los adminisirados se encontrarfan s0~ 6 ‘tia dieho fajuspradenciaque"Laexistencia dl procediniontaacministativa que me ae se exhiirse em la actividad juricaprivada mares lalerescin para eanceptua a presencia Ue do- ‘umentosadmnistativos sin necesidad de que sean insrumentos pices ni pivados. San prvebas ‘seria, sepresumen documentos aténicos micnsas no se prt la contuatio. Hacen fede st tor zimmiento, del fecha y de lasdeclaraciones que haga el foncionarioqoe los suserive Pero hace fal- tae tach de falseca para desvirarlos, compen el istrumieno public pueden eer desir con ‘evalquier case de probatori..” (cfr. CRCont. Adm. Fe, Sala WV, 15-1V-1986, ED, 1119, pi. 219) 7 Enidéntco senido: GORDILLO, Agustin A., Traudo de Derecho Adminisirtivo, T-3. Cap. Vi, Macchi, Buenos Aizes, 1979, ply al expresir que: "..Y es clara nuesto entender gust publica de insteumento pdblica se refiere a dzindo del ueto por 8, no sl contenido dl to a3 los hechos 0 cireunsancias que é) vo en even pra dicta.