sta obra constituye un estudio clentifico, informado y objetivo de Jas instituciones fundamentales reguladas ena LeyNacional de Procedimlentos Administrattvos y su Reglamentacién. Los Prineiplos Generales del Procedi- | mlento Administrative y los regfmenes de ln comapetencia de | Jos drganos administrattvos, del acto admintstrativo, del re- |} curve derevisién y dela impugnacién Judicial de actos adml- nistrativos son temas abordados, desde aquella perspective, |] cen este primer tomo cuyo contenido coincide con el articuls- do dela ley. En el libro se anslizan cada uno de os articulos delas normas cenuncladas, con una visién que, ala vez.de reconocer una.ela- || ) Poracién clentifca rlgurosa, pretende brindar un panorama actualizado y préctico dela doctrina y de la jurisprudencia (ju- ‘ictal y administrativa), acerca de los temas examinsdos, En. este titimo sentido el lector podré hallar,respecto de la urls prudencia Judicial, las referencias més significativas emergen- if tea de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nacléay J) de la Cémara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Ad- [| milnistrativo Federal y, asimlsmo, igual contenido en relacién, |) con os dictimenes de la Procuraclén del Tesoro dela Nacién. Por sus caracterfsticas, es un Ibro til para el maglstrado ol profesional, para el investigador y, también, para el estu- |f Giante, porque expone los temas tratados con profundidad clentifica, claridad exposltiva, y, al mismo tiempo, con un ‘sentido pedagsgico, + JULIO RODOLFO CoMADIRA PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS i PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Ley NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, ANOTADA Y COMENTADA JULIO RODOLFO COMADIRA LAURA MONTI (COLABORADORA) Tomo I Det PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL, ACTO ADMINISTRATIVO Y RECURSO DE REVISION im Nee!PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Ley NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, ANOTADA Y COMENTADAPROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Ley NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, AANOTADA Y COMENTADA Tomo I DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN GENERAL, ACTO ADMINISTRATIVO Y RECURSO DE REVISION Arts. 1 4 34 Jutio Ropotro ComabiRA Laura Mont! (COLAsORADORA)Copyright © 2002 by a Ley a, “Tucumin 1471 (CLOSOAAC) Banos Alees Queda hecho ef depésito que previene la ley 11.723 Impreso en la Argentina Printed in Argentina “Todos tos derechos reservados ‘Ningana parte de esta cba pede ser reprodiacica 0 ansmitda en cuslquer forma 9 por culeuies medio lectrénico 0 mecénico,inlayende fotocopiade, grabacisn ‘9 cualquier oto sister de archivo yrecupmrace e nformacin. sin el previo permise por Sart del Editor All eights neterved 1No pat ofthis work may be reproduced or tasted {n any form or by any means, tectonic or mechanical, including photocopying and recording ‘r by any information storage or rettieval ayer without permission in vting rom the publisher ISBN. 950-527-827-6 AlDoctor Héctor Jorge Escola, coautor de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, por su aporte al Derecho Administrative Argentino y su generosidad intelectual; En memoria del querido maestro, Profesor Bartolomé. Fiorini, hombre noble, jurista talentoso; Aambos mi agradecimienioProwoco be PROLOGO Lasancién dela Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y de su Reglamentacién significa un hito en Ia historia de nuestro Derecho Adminis- trativo, porque més alld del acierto o error que se puedan eventualmente atribuir a algunas de las disposiciones de esas normas, éstas implicaron, alobalmente consideradas, la positivizacién legal de principios, instituciones ¥ criterios a pattir de los cuales se profundiz6, con una notable fuerza ‘expansiva, el desarrollo de la doctrina argentina del Derecho Administrativo. La Ley no s6lo import6, pues, la regulacién legal formal en el Ambito ‘nacional del procedimiento administrativo, del acto administrativo e, incluso dada la carencia injustificable, atin hoy, deun eddigo contencioso adminis. trativo federal— de aspectos bésicos referidos a la Impugnacisn judicial de tos actos administrativos: ella gravité también, decididamente, para que se ‘multiplicaran los estudios dedicados al Derecho Administrativo. ¥ no podia ser de otro modo porque, hasta cierto punto y como expresara Adolf Merkl, todalaAdministracién Publicaes, en elfondo, procedimiento administrative (Torta General del Derecho Adrninistrativo , México, Editora Nacional, 1980, p.279), Por eso, la obra —al menos este primer tomo— debi6 ver la luz hace ya bastante tiempo. Mi esposa—cuando todavfa se desempentaba como aboge- da en la Administracién Publica— siempre atenta a mis inquietudes para estimularlas y alentarias, y por supuesto a las suyas propias como asesora legal del Estado en aquel entonces, me sugirié Ia idea de escribirla, Otras prioridades familiares, personales, cientificas y docentes me llevaron —nos Hevaron—, sin embargo, a postergar el proyecto global del trabajo, sin perjui- clo de la realizacién de diversos estudios particulares que, ahora, se integran de modo sistemético al libro y sirven para darle forma. El transcurso del tiempo no ha sido infructuoso: gracias a él he podido madurarmds den tema y, ademés, la demora nie permite asociat la publica. ién, amodo de humilde homenaje, al cumplimiento, este afo, delos treinta dela sancién de la Ley 19.549 y de su Reglamento, Pero, por sobre todo, por- {que pude transitar, antes de esta publicacidn, la riquisima experiencia resul- tante de dirigir desde su creacién —hace més de diez afios— la Maestria en Derecho Administrativo de la Universidad Austral y de desempeharme en «lla como Profesor. Esta vivencia—un antes y un después en mi vida cienttfi- a, docente, académica y profesional— compartida con colegas y alumnos, sumada 2 mis afios de docencia apasionadamente ejercida (en total més de veinticinco) en las Facultades de Derecho delas Universidades Nacionales dex a Juuo Rowatro Comapina La Plata y de Buenos Aires y en la Catolica Argentina, han dejado un sello en ‘miactividad: la busqueda permanente dela ecuanimidad en las construccio: nes jurfdico admintstrativas ‘He tenido, ciertamente, ao largo delos alos, experiencias profesionales diversas e intensas, tanto en el Ambito puiblico como en el privado, en las cuales busque siempre lograr el diffeil equilibrio entre la prerrogativa y Ja garantfa. Pero fue en el ejercicio de la docencia donde encontré, preferente- mente, el estimulo constante, elimperativo inexcusable pata pensary valorar ‘con objetividad el conocimiento ylos valores. transmitit. La mirada idealista, y esperanzada del joven en el grado y la confianza depositada por el elenco profesional de intereses y visiones heterogéneas en el posgrado, determinan, compelen moralmente a la biisqueda permanente del equilibrio. Han seftalado los autores espaftoles Jestis Gonzalez Pérez y Francisco Gonzalez Navarro (Régimen Juridico de las Administraciones Piiblicasy Proce- dimiento Administrative Comin, Madtid, Civitas, 1998, p. 17) que la tensién que subyace en todo el ordenamiento juridico administrativo entre prerroge- tiva y garantia, eficacia y seguridad, interés publico y particular, adquiere su mayor relevancia en la regulacién del procedimiento administrativo. Si esto es asi, no resulta dudoso, entonces, que es en ol estudio del procedimiento administrativo donde el administrativista deberé evidenciar con especial 1e- lieve su aptitud para dar adecuada respuesta a esa tensi6n, Pues bien, side algo puede estar seguro ellector es de quecadaunadelas opiniones que se vierten responden a ese imperativo de ecuanimidad. No presumo de poseer la verdad; en todo caso si aseguro el intento sineero deun criterio justo que resulta de una visidn servicial y no opresiva de la prerroga- iva y de una concepcidn solidaria del derecho individual, Griterio que reconoce en el interés pulblico el standard basico de interpre- tacién dela relacién jurfdico administrativa, tal como en sumomentoensend el maestro espanol Fernando Garrido Falla (Las transformaciones del régimien administrativo, Madrid, Estudios deAdministracisn, 1962, p.86). Interés Pa- blico que, en mi pensamiento, corresponde al Bien Comiin de la filosofia clasica y no se identifica, por ende, ni con el interés de la Administracién como “aparato” —que supondria una vision estatista ajena a mi concepcién filoséfica—ni con la suma de una mayorfa de intereses individueles coinci- dentes, idea propia de un relativismo que tampoco comparto. ‘Aquella pauta hermenéutica, que ha ido tradicionalen los grandesmaes- tos del Derecho Administrativo Argentino (por todos: Bartolomé A. Fiorini, Teoria Juridica del Acto Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, P. 73; Miguel S. Marienbotf, Tratado de Derecho Adminiztrativa, t , Buesivs Altes, Abeledo-Perrot, 4° ed. actualizada, p.272), yque, ahora, ha consagrado expresamente en el nivel legal formal laley de Etiea Publica 25.188 como un deber de comportamiento ético exigible a los sujetos en ella comprendidos —en tanto en su articulo 2, inciso c), los obliga a velar en todos sus actos por Jos intereses del Estado, orientados a la satisfaccién del bienestar general, rivilegiando, de esa manera, el interés piblico sobre el particular—no deja, ‘sinembargo, de incorporat, como valor esencial, el ineludible reconocimien: Prowoco xi toy protecci6n de os derechos e intereses de los particulares, ni de conside- raraéstos como auténticos colaboradores de la Administracidn Publica en la gestion que a ésta le compete, Nose me escapa que, con todo el avance que implicé la sancién dela ley y de su reglamentacién en el sometimiento al derecho de la Administracién Pablica, aun hoy la vigencia efectiva de algunas de sus disposiciones no deja deser una aspiracién inconclusa. No es fécilla tarea de'"juridizar” elaccionar administrativo; es, sin duda, un proceso cultural que exige, ademés, para ser fiel al sentido del Derecho Administrativo, el esfuerzo de soslayar los riesgos estatistas o individualistas. Por eso, abrigo la esperanza de que la obra result, en ese sentido, itil para quien acuda a ella: jueces, funcionarios judiciales, asesores del Estado, abogados privados y, por qué no, estudiantes; anhelo que ella sirva en todlos los casos como referencia de enfoques informados y, prineipalmente, desi teresados y, por tanto, objetivos. El ibro esté, pues, pensado con un fin formativo ¢ informativo. En este iiltimo aspecto, me ha parecido de vital importancia la exposici6n de los cri- terios sentados, en el Ambito judicial, porla Corte Suprema de Justicia de la Naciény porlaCémara Nacional de Apelaciones enlo Contencioso Adminis- trative Federal, yen laesfera administrativa, por la Procuracién del Tesoro de a Naci6n. No ha sido poca Ia influencia que la doctrina de este wltimo orgs nismo ha tenido en Ja elaboracidn del procedimiento administrative naci nal. Por eso, he considerado justo y conveniente valorar sus dictémenes. No puedo dejar de agradecer las eyudas que, en las correceiones de esta primera parte, me rindazon, enlosinicios del trabajo, la Doctora Maria Suse naVillaruel, Magister en Derecho Administrativo de a Universidad Austral y colaboradora de mi Cétedra en esa Casa, y, més recientemente, el Doctor Alejandro Rahona, ayudante en mi Cétedra de la UBAY, siDios quiere, pr6x- ‘mo egresado de la Maestria, Un agradecimiento especial 2 la Doctora Miriam Ramftez, Magister en Derecho Administrativo dela Universidad Austral colaboradora ens Céte- dras dela UBAA. y dela Universidad Austral, quien, con paciencia con el libro —yconelautor—asumnisia correccién integral de los originales laelabora- cign y supervision de los indices. Ypor iltimo —pero no por eso lo menos importante— deseo expresar mi agradecimiento alaDociora Laura Monti, Magister en Derecho Administrati vo dela Universidad Austral, actual Profesora Titular delamateria Responsa- Dilidad del Estado en la Maestrfa; Profesora Adjunta a cargo de una Cétedra de Derecho Administrativo en la Universidad Cat6lica Argentina; Profesora ‘Adjunta en mi Cétedra en esa Casa de Estudios yex Profesora Adjunta, duran- temuchos anos, de la materia Acto Administrativo, a mi cargo, en la referida Maestria. Mimencisn de la Dactora Monti no puede quedar limitada al mero agra- decimiento por su invalorable ayuda pera la conclusién de este tomo. Su colaboracién ha excedido el marco de la por cierto muy importante contribxt Jutio Rovere Cowapina i6n informativa, propia de su erudicién jurisprudencial. Con ella he podido experimentar, ademas, el placer intelectual del Profesor que reconoce en el discipulo talentoso a alguien que, asu vez, lo ayuda a crecer, Muchas gracias Laura. Jouto Ropotro Comapina Lea. RLNBA. ce. cE ceccn, cn. Cea cordoba (CFed Mardel Plata CFed Mendoza Now cNGcE CNCAE CNEspcivyCom, CsIN. ED. TA cL BEN, REDA, ‘ADP REDA RAP. RADA DA SCBA. SC]Mendoza ABREVIATURAS MAS UTILIZADAS Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Roglamento de la Ley Nacional de Proceimientos Adminis: teatvos Céaigo ct Codigo Penal (Cdigo Procesal Civily Comercial dela Nacién CConsttucion Nacional émara Federal de Cérdoba (Cémara Federal de Mar de! Plata ‘CémaraFederal de Mendoza CémaraNaciona de Apetaciones eno Chi (Camara Nacional de Apelaciones enloClily Comercial Federal CCémaraNNacional de Apelacionesenlo ontenciose Adminis- tratvo Federal ‘Cémara Nacional de Apelaciones Especial ily Comercial ConteSuprema defusticiadelaNacion EDerecho Jrsprudencia Argentina laley Procuraciin del Tesoro dela Nacion Revistade Derecho Administrative Revista Actulldaden el Derecho Pablico Revista EspaicladeDereeho Adminstrativo RevistadeAdministracién Pébliea Revista Argentina de Derecho Administrativo Revista DocumentacinAdininistrativa Suprema Corte de usticia dela Provincia de Buenos Aces Suprema Conte deJustciadelaProvineiade MendozaProcepinat {10s ADMINISTRATIVOS xv INDICE SISTEMATICO Pig, PROLIGD wrsenssinincnina 1x Lev 19.549, 1 InTRODUCCION ... 1 1. FONGION ADMINISTRATIWA¥ PROGEDIMIENTO ADMINISTRATIVO il 1.2. Procedimiento Administrative y Procedimiento judicial (Civil) — 5 2 CaRIcTER DE LALEY 19.549, 8 3. ConreNibo DELALEY. 3 5.1. Las diversas materias reguladas en la Ley Nacional de Procedi- mientos Administrativos y su reglamentaci6n 9 ‘Tuto —Procepisiento AminisrnArvo: AMBITODE APLICACION, 11 Articulo 1° : . u 1. AMBITO DEAPLICACION a 1.1. Administracién Publica Nacional centralizada B isl. Organismos militares y de defensa y seguri 13 LLL. La especialidad del orden juridico militar y las dis: tintas relaciones comprendidas en su émbito 16 ‘A) La especialidad del orden jucidico militar. Derecho especial y derecho de excepcién. Anslogia y subsi- diariedad como técnicas de integracién normativa... 16 B) Distintas relaciones juridicas existentes en et Ambito ceastrense vn 19 B.L,) Internas: caceain ant) a) Administrativas 7 19 2.1) Operativas nnn meme 2) Disciplinarias ...... 13 4.3) No operatorias ni dlseiplinariagiecnwwene 19 by Perales nena 19 2.) Externas 19 18) Administrativas wenn pocsemaceees (20) ) Penales 20 1.1.1.2, Aplicacién analdgica y subsidiaria de las normas “procedimentales" en el émbito casttense wwnuenenen 20 A) Tiempo de paz 21 AL. Relaciones internas administrativas (operativas, disciplinarias y no disciplinarias ni operativas)... 21Xv 1.2. Administracién descenttalizada 1.3. Poder Judicial y Poder Legislativo . Juuwo Rovoiro Comapina ‘A2, Relaciones externas 2) Administrativas cn za a1) Afectantes del status de un agente militar 8.1.1) Operativas. 4.1.2) Disciplinaias. 8.1.3) No operativas ni disciplinarias.. 2, Afectantes del status de un tercero o administrado 82.1)) Operativas. 4.2.2.) Disciplinarias 42.3.) No operativas ni disciplinarias. B) Tiempo de guerra. 1.1.1.3. Conclusion 1.1.14. Aplicacton de la ley a Tos exganismos militares, de defensa y seguridad segin la jurispridencia y los Di tmenes de la BTN, : 1.1.1.4.1, Aplicacion de normas contencioso administra 11.142. Aplicaeisn de normnas de procedimiento adii- nistratlvo : ts 121. Entidades Autérquicas... 12.2. Empresas y Sociedades del Estado 1.4, Otros Supuestos 2, Phivcie10s DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 2.1. Juridicidad # 2.2. Verdad juridica abjetiva 1.4.1, Relaciones entre Nacidn y Provincias 1 1.42, Personas pablicas pertenecientes a dstintas jurisdicciones 1.4. Bstablecimientos de Utilidad Nacional en las Provinclas 144. Entidades Binacionales... = eae 1.45. Personas Publicas no Estatales 1.46. Actos Institucionales y Actos Politicos 3. Los PLA208 EN. PROCEDINTEATO ADMNISTRATI. 2.3. Impulsién e instruccién de oficio (oficialidad’) 24, Informalismo. El administrade como colaborador 258, Debido procedimiento previo 26.Celeridad, economfa, sencillez y eficacia en los trémites 3.1, Obligatoriedad, Dfas y horas habiles administrativos 29. Nenuneia de egitimidad 8.21. La situacién antes de la sancién de la LNA. 3.2.2. Régimen de la denuncia de ilegitimidad 3.2.2.1, Naturaleza Juridica, mi 3222. Fundament 3.2.2.2.1, Legitimidad y oportunidad... 3.223. Procedencia: 3.2.2.3. Requisites positives: 8) Necesatia exisiencia de un acto administrative . Pag 22 22 22 2 2 22 22 23 23 24 26 ProceoimienTos Abs xv Pag ») Plazo de impugnacién vencido. La extemporanei- dad como tinico supuesto de admision 78 ©) Legitimacidn: Invocacion de un derecho subjetive ode un interés legitimo m 3.2.2.3.2. Requisitos negativos m a) Inexistencia de razones de seguridad juridiea que justifiquen su inadmision: StH al) La segurided juridica 74 32) La seguridad juridica feente a las nulidades ab solutes y relatives. Seguridad jurfdica y jurdicidad 75, ) Plazo de impugnacién vencido, que no configure tun exceso de razonables paucas temporales indi- cativas de un abandono voluntario del derecho... 75 Dl) Nulidad absoluta y abandono voluntatio del de echo 8 ©) El alegato fundado de la nulidad absoluta como supuesto habilitante de la actuacién oficiosa de la Administracién, cuando le cenuncia de ilegitimi- dad es desestimada con sustento en el abandono voluntario del derecho por el particular. Las partes fen el procedimiento 9 @) Bl caso de la denuncia referente al acto anulable, de nulidad relativa y su desestimacién con funda- ‘mento en el abandono del derecho por el adminis. trado 9 3.2.24, Carécter obligatorio de su valoracién, El amparo por mora 80 3.2.2.5. Tedmite 80 3.2.2.5.1 Suspensidn del acto denunciado, Medida caw telar autsnoma en sede judicial 2 a 3.2.2.52. BI desistimiento de la denunela... al 3.2.26, Efectos de la decisién. Distintos supuestos 82 32.2.6.. Fl acto de desestimacion formal de la denun: cia 82 32.262. El acto que resuelve el fondo de la cuestion planteada en la denuncia, La extinetén del derecho impuesta por la LIN-PA... : a3 3.2.26.2.1. La jurisprudencia administrativa y judi- cial sobre la revisibilidad del acto que resuelve la ‘denuncia, 86 3.2.2.62.1.1. El caso de la denuneia ealificada y re suelta como recurso. 80 3.22.63. El caso del acto que resueve la denuncia de ile- gitimidad, ilegitimo en si mismo: Su revisabilidad ... $0 322.7. Denuneia de ilegitimidad y derechos subjetivos ‘emergentes del acto recurrido recess BL 3.2.2:71, Bacto irregular 31 3.2.2.72. Bacto regular 94xvull Junio Rovoiro Comaninn Peg. 3.3. Interrupcién y suspension de plazos en el procedimiento admi istrative 95 433.1. Diferencia entre “suspensiGn’ ¢ “interrupcién= 95 3.3.2, Suspensién c interrupcion de plazos por actuaciones ad- mministrativas sons 96 3.3.3. Interrupcién de plazas por incerposicién de recursos «.... 99 4, Capvetan... 100 41, Conclusién del procedimiento administrative . 100 42. La caducidad del procedimiento ... 101 43. La caducidad y el principio de instnuceién e impulsion de oficio 102 44, Forma de operarse Ia caducidad viene 103 45. Consecuencias de la declaracién. 103 465, Aplicacisn a la Administracién 104 4.7. Caducidad y archivo 104 PROceDIMIENTOSESPSCIALES EXCLUIDOS... 104 Anricuto 2° : 104 1. Vicewcis DePaoceoIMtENTOs ESCA #S 105 LiL Hl decreto 722/96, modificado por el dee. 1155/97, 105 Decreto 1155/97 (Modificacién del dec. 722/96). a "107 1.2. Aplicacién supletoria de la ley y su reglamemtacion 12 2, ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS 113 2.1. El habeas data. 5 ‘Tiruvo Il —Costerencta pe. Onaano, 116 ‘Anricuto 3° us 1. Comperenci 116 LL. Nocién 16 1.2 Puentes.. 7 16 1.2.1, La Constitucién nv? 122. Los eratados, 120 1.28 Laley 121 1.24. Los reglamentos - 123 1.24.1. Clasificacién de los reglamentos segdn su vincula cién con las normas constitucionales. ss 12s 1.2.4..1. Los reglamentos de ejecucicn o ejecutiver 124 1.2.4.12, Los denominedos reglamentos auténomes, in- dependientes 0 constitucionales .. 126 1.2.4.1.3. Los reglamentos delegados 128 1.24.18. Los Reglamentos Nelegados antes de la re- forma constitucional de 1994. Tres signos distinti- vos de la praxis jurisprudencial.. 126 1.24.12. La reforma constitucional de 1994. 132 124.14 as regamentos de necesded yurgncia ew 198 1.28 La costumbre y los precedentes coo 18 1.266 Circulares e instrucciones. 153 PROCEDIMIENTOS AOMINISTRATIVOS XIX Pag 1.3, Clasificaciones de la competencia 186 14, Criterios para delimitar la competencia de un érgano estatal 156 15. Caracteres jUrfdic08 wenn 157 1.5.1, Obligatoriedad 187 1.5.2. Improrrogabilidad soon 158 1.52.1, Sustitucisn 1s8 1.5.2.2. Delegacisn am 188, 1522.1. Las delegaciones en particular 159 1.5.2.3, AVOCACIBR en 162 1.5.2.1 Avocacion del Poder Ejecutivo Nacional respec to de facultades de! jefe de Gabinete (Revocacion de la delegacién) 165 ‘Cusstiones pe conpeTencia of 166 Artieulo 4° incicanaoemnn, 106! CConTIENDASNEGATIAS POSITS - 186 Articulo 5°. 166 1. RAZONDE SER DELAS NORNAS. . 166 2 CussrionssDe comPETENCA 167 2.1. Conflictos interorganicos... aia O87 2.2. Conflicios interadministrativos 168 3. EXCLUSION DELAINTERVENCION DEL PODER JUDICIAL se ssssonsenn 169 3.1. Conflictos de competencia... 168 8.2. Conflictos de naturaleza peeuniaria 170 REcUSACION v EXCUSACION D= FUNCIONARIOS YEMPLEADOS. wwe 174 AELEUIO 6° 174 1, EXCUSACIONY RECUSACION 174 2. ReCUSACIER vn os 174 2.1. Causales y oportunidad "175 2.2. Interpretacién de las causales cnn. renee 176 23. Suspensién del procedimiento principal 176 2.4. Organo competente para resolver 176 3. Excusacion sss see 17 4. Ormsconsinrmaciones 178 ‘Trruxo HII —Requisos Esenciatss pet Acro Apmuwisteanivo, 179 Articulo 79 179 Fon. si nies, 180 Articulo 8° 2 z nee 180 1. Intmopuccion. mo 180 2. LaRBOULAGION DEL ACTOEN LALN-PA . 180 3. LAACTIVIDAD No URIDICA DELA ADMINISTRACION aes 181 4. LAACTMDAD JURIDICA DELA ADMINISTRACION.. 181 4.1. La distincién entre hechos y actos, esencialmente relevante en relacién con la actividad productora de efectos juridicos, es elXx, Juuio Rovote Couanina Pag, Punto de partida de una adecuada comprensin de Ia ulterior no- cién de acto administrative nisi 1B] 5. ELCONCEPTO DEACTO ween 182 5.1. El acto como declaracign eee 183 5.2. Organo estatal(administrativo, o no) y ente no estatal en cjerel- Glo de funci6n administrative evicweonnn veces 185: 53. La funcién administrativa como regimen exorbitanie... 186 5.4, Los efectos jurficos del 20 svanrar 187 5.4.1. El caso de los dictémenes notificados : 188 5.4.2. Bl supuesto de las notas decisorias y notificatories. 189 5.4.3, Las preadjudicaciones condicionads ..... 189 55. La extensidn del concepto de acto, especto de sti unilateralidd, Dilaterelidad, alcance individual y general . 190 55.1. La opinién de la doctrina... 190 5.52. La posicién adoptada por ia LN PA. 5.53, Actos de alcance general normative y no normative. 193 56. Los terceros destinatarios del actO ss 7 195 6.Los exewenros DEL AcTO 195 6.1. Esenciales 185 6.1.1. Competen men re 195 6.1.1.1. Capacidad del agente estatal y del administiads.... 196 6.1.2. Causa. eet a : 196 6.1.3. Objet0. nies 188) 6.1.3.1. Debe ser cierto y fisica y juridicamente posible... 198 6.1.3.2, Debe decidir todas las cuestiones propuestas....... 199 6.13.3, Puede involucrar cuestiones no propuestas, previ audiencia del interesado, siempre que no afecte dere. chos adquiridos. me ite 108 6.1.4, Procedimientos . 193 6.1.5, Motivacidn .. 201 6.1.6. Finalidad, Razonabilidad - 204 6.1.7. Forma pelt 210 6.1.7.1. Forma y silencio. 22. 6.17.2. Forma y publicidad 212 6.1.73. Los actos técitos. 212 62. Accidentales 214 62.1. Término 0 plazo 214 62.2. Condicién. ais 62.3. Modo maine 215 6.24. Otros elementos accidentales, Admisivilidad 215 Vias oe cio 216 Articulo 9° 216 1, Vlas De HcHo abwismatyas. ~ 216 1. Bspecies de vias de hecho ty 2i7 1.2. Bl elemento subjetivo en las vias de hecho 217 1.3, Las vias de hecho y el art. 12 de la ley... me 2M 1.4, Las vias de hecho y el plazo de caducidad..... 218 PROCEDIMtENTOS ADMINISTHATIVOS SILENCIO AMsiCOEDAD DELA ADMaNSTRAGION Articulo 10. : 1. INtroDuecion 7 eee eee 1.1. HI silencio y los plazos de eaducidad y de prescripelon [Bricacia et. acro: Novincacia ¥ PUBLIcACION ania Articulo 11 - 1, PUBLICIDAD DE Los ACTOS ADMANISTAATIVGS| 7 1.1. La notificacion del acto administrative: gRequisico de eficacie 6 de validez? nn ane 1.2. Bl art. in fine de la ley PRESUNCION DE LEGITIMIDAD Y FUERZA ENECUTORUA, Artieulo 12. 1. CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO 1.1, Presuncidn de legitimidad. Sane 111. Nocign y consecuencias... — 1.12. Limites... 1.2. Bjecutoriedad ° 1.2.1 Nocién y ifmites ». : 1.22, Bjecueidn del acto y recursos administrativos, 1.2.2.1. La suspensién en sede administrativa..... 1.2.22. La suspensién en sede judicial. Medidas cautelares fen procesos en los que es parte la Administracién Pu biica. ni : a 1.2.22.1. Modos de obtener la suspension de los efectos del acto administrative en sede judicial 8) Medida cautelar auténoma durante el trémite de lun recurso o reclamo administrative : b) Medidas cautelares soticitadas como pedida de suspensidn del acto administrative después del agotamiento de la via administrativa y como tré zite previo a la iniciaciin,o en el trémite del pro. eso judicial ya iniciado, dirigido a obtener el dic tado de Ja sontencia declarativa de la nulidad del ‘acto administrative impugnado ©) Proceso de amparo .. {iv (Gon7ALeZ Pek, sy GoNZALEZNuauao, Paneasco, Regimen furldiodelas adminis ‘elomes Publica yProcedumento Administrative Comin, Ley 30/1882, de26de noviembre, ‘Madrid, Citas, 1988, p. 17). (1) Maser, Mey Tinto cle Dercho Admintsratv,&llop. cl, p-308y sigs. Acet- ‘cadela doble funcién de garantia des formas en el derecho publica, puede verse, Montoro Peto, Miguel, Torta dela orma de lsactos jurdicosen derecho pace, Losactos de iad ‘ministaciin yd los Tibunales, Alco, Pltorial Mei, 1976, p.34y sigtesen elmismo se tide, Beaniez Ror, Mascari, Valdes y cuca de lasacts admnistativos, Madd Marcil ons, 1994, p.95, especialmente nota. (Us) Sehasefialado,enefecto, como une deles notastipiasdelafunciénadministativa, laedsienca deune elaciondeinmediatezentreeliay elinterés pubic. As por ejemplo, Diez, ‘Manuel, Derecho Administratio, Buenos Aes, Plus Ulta, 1974, 2*ed.atualzeda 1p. 106 Esto Hecron Bente pdblen crn fucdamentn det Dewcho Admdnispatvn, Buenos Ales, Depalina, 1969 p.<2: Pun B, Derecho Adminratio, op. it, 1p. 30; Lagu oxo, Agu asconsderacionessobreelconcepto deAdminisracisn Piblica LL, 181-1068; Misvewior, ML, Trad dederecho administra, BuenosAkes, 1890 4¥ed. act. op cit Ip. 9; Vass Bas ‘unso, Baoan, Derecho Administ, Buenos Aires, TEA, 158, 1p. 43; Prato, Derecho ‘Adrinusrativo, Montevideo, cal 1971p. 108; CarcaTasauo Fos ost, atadode Derecho ‘Adminisoativo, Madi, Ed, Revista de Derecho Frivado, 1974, 3 ed. actualizade,¢1,p.S1; Za ‘ost, Gui, Gursode Derecho Adminisrativo, Suenos ire, Aayu, 19541 p22. (G6) Courve, Baoaxoo a indicado, adem, le exstenca de un “iterés socal compro: etido en esegurar Ia efectvidad del derecho, mediantela obra incesante de juris6 Juuo Rovoure Comapinn La diferencia de fines en las actividades se refleja en los distintos valores, que inspiran la estructura de los érganos que las cumplen y de Jos instru- mentos procesales que las eneauzan, En relaci6n con la funcién administrativa se justifica, asf, la relacién de subordinacién jerdrquica que informa la vinculacién entre los érganos afec~ tados al cumplimiento de aquella funcién estate, y, respecto de la funci6n judicial se comprende por qué asume una significacién axtoldgica funda- ‘mental la independencia del 6rgano que la itulariza, Asuver, desde el punto de vista procesal, procedimiento administrative ‘yprocedimiento judicial, no son sino cauces procesales externos de funcio- nes diversas: el primero, dirigido a garantizar la satisfaccién con inmediatez del interés publica; el segundo, encaminado a lograr la resolucién de con- flictos entre partes con intereses contrapuestos. Por eso, Fiorini pudo sefialar que el traslado de las pautas del procedi- miento administrative al judicial podria concluir en un juicio polttico, sien- do valido agregar que, a la inversa, el traslado de las pautas del segundo al primero significaria la exclusién de la idoneidad del funcionario que asf lo hicieta, porque ello importarfa una falta de ubicuidad en e) ambito de las valoraciones propias que deben inspirar el accionar de la Administraci6n. Paiblica (17). Eneste orden de ideas es posible sefialar que pese ala acentuada gravi- tacién de le concepeién publicistica del proceso en la esfera judicial (como ‘ocurre, por ejemplo, en los eédigos procesales civiles y comerciales de la Nacién y la provincia de Buenos Aires), los efectos juridicos de dicha con- cepcién no pueden identificarse con los vigentes en el Ambito administrati- vvo, dado que se oponen a tal equiparacién los fines propios de las funciones judicial y administrativa (18) Esas{ como, si bien en Ja Exposicién de Motives (punto Il, Lineamientos Generales de! Proyecto) que precedié a la ley 17.454 (Cédigo Procesal Civil y Comercial de la Nacidn} se express como uno de los prop6sitos del orde- amiento proyectado el de dotar alos jueces de mayores atribuciones para ladireccién y ordenacién de las causas, se lo hace dejando aclarado que el proceso seguird respondiendo a las exigencias fundamentales del principio dispositive, [Asimismo, y pese a que los autores del proyecto antes mencionado ma- nifestaron su adhesién al sistema de la impulsion procesal de oficio, no dejaron depuntualizar que ello no significabe liberar alas partes de la cat ga que también les incumbe en ese aspecto, ala que asignan un papel primor- ‘16n"(Fundlarentos del Derecho Procesal Civ, Buenos Aire, Depalm, 1976, 34ed. (pst sma), p. 145 sigtes) (Boma, Bavtexoue,Procedimiento Adminitrativay Reourso Jerdruico, Buenos Al- res, Abeldo-Perto, 1970, 2d ampliada yacualicada p. 90. (ia) sco.n, Hicton,Pratado General de Procedimiento Administrativo, op.clt p..1y sigtes; Pon 8, Procelitenta Adninistativ yReeusoJeraruic, opt, p. IBY sigs. Iymmopuccion ial, ejemplificando con el insttuto de la caducidad de instancia, que res- ponde al principio dispositive, yfue mantenido en el Cédigo. Por otra parte, no obstante las facultades amplias que en materia de ordenacién se confieren alos ueces ellas suponen la concurrente actividad elas partes (19), de modo que, como sefalé Fasi las facultades de uezen orden al logro de la més répida y mejor justia significaron una atempera- cidn del principio dispositive y no su supresién cuyos prineipios estructura- Jes siguieron vigentes (20) Consideraciones similares pueden formularse respecto delas facultades instructorias pues ellas deben interpretarse teniendo bien entendido que la “potestad reconocida a los jueces tinicamente es complementaria de la ac- tlvidad que deben desarrollar las partes en esta etapa del proceso, Es que la iniciativa probatoria del juez no puede prevalecer sobre la carga impuesta a las partes sino que solamente ha de encaminarse a integrar la insuficiencia de la instrucci6n. La reforma importa, en este Ultimo andlisis, acordaral juez facultades instructorieslimitadas" (21). Més alla de la controversia acerca del cardcter facultativo u abligatorio. de las atribuciones otorgadas a los jueces por el articulo 36 del Cédigo Pro. cesal es oportuno acolar que, aun aceptando el critetio que las disciemne como deberes (22), tal conclusidn no enervael natural poder de disposicion que las partes conservan respecto del proceso, al cual pueden extinguirlo de comin acuerdo con anterioridad a la sentencia (primer parrafo del artfcu- 0 304); pore! desistimiento unilateral antes de Ia notificacién de la deman- a; bien, con laconformidad del demandado, después de la notificacién de ‘sta (segundo parrafo del articulo citado) (9) Meas Piss Lan- Sos Binz, Chas Process en oily Camera deta provinetade Buenot Aires ydela Nacionanotadosy Comentades LaPlat,hueno® Ales, {non 1p. (2s Sco, igo rae ty comercial dela Nactny des normas proce lesvigentescomentade,anatndayeoncardada, tends Ate, Aten, PT {2i) Monto. Pas ana Sos BszDNc, op. cl. p38 Enema senido xpress Cant qe'la meditate pede spiel ror. omison na int sidae dea pantes no mportando\a reason ceplaroprocesies: (Cog Proce Cit Comercial deta Nation Aneta Comentado Buenos ates 2. 2) (2 Las consdaran simples stages Coton opp. 25° cuNso, CsI 9atigo Poca lly Comercial dela Nactn. Comentaayconcordaa Buenos Ales 197, .38:Priaco, io, Manual de Derecho Proce Cl 4 ctvlizads, Abeledo-Derrt, ence ates 1953p. 197, Guumero Lact ico, berlin sotalol pres) iol en Revista Argentina deDetechoProcesal, NI. Fasano cela porsuparie estima ‘quesetietade autos dere, orqueparlsfureslo ees Talat es trier Alder porque odo hace parte del poder jursicclonal Principe proctalesy poderes det Jueson el Cig Proce Gly Comercial de acto, en evista cada, N° 3) ROLDAN xen oar uefa odessa rv on a ines que el agistad puede oo ullarasu antojsinoqueson nsrunentos quel legisiador ba puesto en sus manos para que aqueleaice mejor utara de sdminstrat Juste demodo quel debe ilizar cuando entenda queelloscontrauyenalimjor ee. {lo dena funclnjardecona, Derecho Proce Cy Comer, bina Cleon Et {ores p71, Buenos Ales, Sane, 19988 Jouo Rovowro Comanins sos poderes de disposicién sélo se explican en el marco de un proceso ‘que, maguer su impronta publicistica, deriva su sentido fundamental de le proteccién de los derechos patticulares. Portal razén, el dato del interés piblico como valor esencial inherentea la gestién administrativa es de sumaimportancia, yu operatividad directa e inmediata en el ambito del procedimiento administrativo es une de las no- tas que lo tipifican en relacién con el judicial ‘Asf como en el procedimiento administrativo gravita el interés pitblico —vaiorado como tal por la Administracién o bien predeterminado por et legislador (23)— las normas pertinentes imponen al administrador la obli- {gacién de proveer de oficio al desenvolvimiento de los trémites necesarios, para eldictado della decisién correspondiente, con o sin la concurrente acti vidad de los particulares (sin perjuicio del debido respeto del derecho de defensa), circunstancia por la cual, en esos casos, resulta exclutdala vigencia del principio dispositive, Ello es asf porque mediante el pracedimiento administrativo se atiende no sélo a la proteccién de los derechos e intereses particulares, sino tam- bién, y primordialmente, al cumplimiento del fin propio de a funcién admi- nistrativa, dado, segiinse vio, porlasatisfaccisn directae inmediata del bien comin. Por tal motivo, aun cuando se propieie incorporar como principio del procedimiento administrativo ala contradiccién (v.gr., concursos,licitacio- nes, solicitud de autorizaciones, etc), ésta responde también al interés publi- co representado “...ya que con las observaciones y pruebas de los contrain- teresados Ia Administracién contard con mayores elementos de jucio yesta- réen mas adecuadas condiciones de tomar la decisiOn que mejor responda. allos intereses de la colectividad’ (24). 2, CARACTER DELA LEY 19.549 LaCorte Suprema de Justicia dela Nacion (C.SJ.N.) hacaracterizado ala ley 19.549 como una norma federal (25). Lasleyes federales tienen émbito de (23) Pr ejemplo, teémites de prevsign socal (at, fine” delaley 7647 delaprovincia de Buenos Aes). (24) Gonorso, A. Trad, op cit, Buenos Aires, 1998, "La defensa del usuario y del administado’t 2, Parte General Vll-#1 (5) CSN, 2/10sies, De Led {gra 23/04/91, "9. Puro Saba Hos Fallos: 314:322; 6/02/80, *Colombo ‘Nava’, Falls ‘519.1832, 17/03/98,"Branner Falls: 321.236 Ha entendido, también, quelainterpretacién Dinteligencie delay suscla cuetiinfederl sos ines dol exeron de la procedencia del ‘ectao extraordinaro(10/03/88,"Bagna con rorisiOnalosfundamentos del Procuradot General doctor Andrés}. D’Alessio, Fllos 311-255; 25/07/89, "Podest, allo: 3121188) 22/08/87, "Olvera Fllo:310:1870; 19/12/91, "Astuena’ voto del doctor Rodolfo Barr, F ilos:3141962; 31/10/89, Coifn Fallos 3122050; 13/08/92, "Reyes" Fllos:315:1605, ds. de los dactores, Rodolfo Barra yCarlosS.Payt 5/08/85, “urio’Fallos:3161723; 221996. Asi tam biénlaha caracterizadola GIN CAE, slaV,2/10/95, "Ledesma, Rall” 6.8) ap.9dolaLN.PA.y127"In Inraopuecion > vigencia en todo el territorio del Estado, y resultan de diffeil conceptualiza: cidn genérice, aunque pueden serlo porrazén dela materia, de las personas yexcepcionalmente del lugar (28) Por su parte, la ProcutaciGn del Tesoro de la Naci6n (PT.N.) ha sostenido que laafirmacién de que la Ley nacional de procedimientos administrativos esunaley local no puede ser compartida, ya que aquélla no se limita, como ‘ocurre con las locales, aregir en la Capital y los lugares sujetos ajurisdiccion federal, sino que regula, en principio, todos los procedimientos concernien- tes al Gobierno nacional, no siendo por lo tanto una ley meramente local. Reconocié que el terna precedentemente analizado ha sido ponderado de diversas maneras por los autores, tal como se describird en pérrafo apart. No obstante, considers definitoria en el caso la serialada orientacién del Superior Tribunal (27). Eldebate doctrinal sobre el tema se plantea entre quienessostienen que laley, al menos en los aspectos en que regula materias de derecho procesal ‘administrativo, es local, en e] sentido de que sélo rige para el Estado Nacio. nal y sus entidades (28), y quienes entienden que la referida ley no es mera- mente local ya que no se limita a regir en la Capital Federal y los lugares sujetos a jurisdicci6n federal, sino que establece, en principio, todos los pro. cedimientos concernientes al Gobierno Nacional, resultando por lo tanto una ley federal y local simultaneamente (29). 3. CONTENIDO DELALEY 8.1. LAS DIVERSAS MATERIAS REGULADAS EN LA LY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y SU REGLAMENTACION A partir de la discriminaci6n que realiz6 Fiorini (30), es posible distin- guir en el complejo normativo en anilisis, las siguientes materias 1) Régimen juridico del acto administrativo (vgr, elementos, arts. 7° y8%; caracteres, att, 12; vicios y nulidades, ats. 14, 15 y 16; extincidn arts. 17, 18 y2l, etc), 2) Normas relativas al régimen contenciosoadministrativo (Ti lol) (26) Bowxr Cueos, Gomis, Manual de derecho consttuelonalargensin, Buenos Ales, Ediar, 1972, p. 585 sites. (27) Dictisur: 157-149 (pt. (8) Cassno,|.C. Acer de a casucidad ypescripeiin dels plazos para demandaral Estado Nacional, ED, 5-628, (29) GoncAtiz Anzac, Rac, Los plazos de impugnacin judicial de actos administrations rnavionales, .D, 51-851, Cabe puntuallzarque la LN.PA, no incuyé ensu mbit deapl: Cacidnalaenionces Municipalidad dela Cludad de Buenos Ares. Lavigenclacnest lima de cierta disposiciones de aquola ly fue dispuesa, en su momonto, por la loy 20261, [Actualmente rigeenlaCludad Aut6noma de Buenos Atos el deeroto 1510/97, madileado por leyes 32104 ratificado porresolucign egslativa 4/1908), (0) rots, B, Derecho adminisrativo, op. cit, 1976,tIl ps 411/4140 Juuio Rovowro ComaDins 3) Régimen del procedimiento administrativo, contemplado tanto en la Jey comoen su reglamenteciGn, y respecto del cual cabe, asu ver, diferenciar entte: a) Principios generales bésicos del procedimiento, consignados fun: damentalmente en laley (art, 1°) y,en menor medida, en el reglamento (ugt., arts, 22,4, 5°, 38,46, 48, 70, entre otros) »b) Normas referidas al tramite procesal propiamente dicho, incluidas en Ja reglamentaci6n (Titulos I al VI) 4) Regulacidn integral de los recursos y las reclamaciones administrati vas (arts. 22, 24, 30ysigtes. de la LIN.PA. y Titulo VIII del R.LN.PA) (31) Como puede advertirse, ademas de las temiticas de naturaleza estricta mente procesal, tanto administrativas como contenciosoadministratives, y no obstante que su nominaciGn genera la apariencia de un contenido nor- mativo vinculado, exclusivamente, a materias adjetivas, se encierra en el mbito de la ley una materia que, como Is referida al acto administrativo, reviste, evidentemente, naturaleza sustantiva y en relacién con la cual ha podido decir con razén Fiorini que ella significa para la Administracién lo ‘que el Cédigo Civil para Jos particulares (32). AA dichas disposiciones Fiorini las denomina de "fondo" o “comunes" y esa calidad otorga, igualmente, por susignificacién como normas sustancia- les en las que debe apoyarse el ejercicio de toda la funcién administrativa, a las prescripciones consagratorias de los principios basicos del procedimiento ‘ya las reguladoras de la impugnacion judicial de los actos administrativos. ‘A su juicio, esas tres clases de normas contenidas en le LIN.PA. referidas —alacto administrativo, principios fundamentales del procedimiento eim- ugnacisn judicial de actos-—, conforman el contenido normative comuin, general wordinario de la Administracién, mientras que las relativas al trémi- teadministrativo yal sistema recursivo, contempladas sustancialmente en el RLN.PA. y en el decteto 9101/72 —actualmente derogado por el decre- t0 722/96, con las limitaciones establecidas en su articulo 1° ylas excepcio- nes previstas en su artfcullo 2° (sustituldo por el decreto 1155/97)—configu- ran las disposicionies estrictamente procesales. {31 LaCNCAR, sala Ilha dicho que la ley 19.549 no so rele el procedimiento sdministrativa sino que establece disposiciones con relacién alos actos administrativosy fens Titulo IVinstitayenormas quo rglan aspectos del proceso contenciosoadminisratvo (7103/85,"CeliaACLAL", de voto del doctor Roberta M. Mordeglis, pubicado en Reg men de laadeninisteacion publica, (RAP) News, p.77y sigtes), (62) Flown B, Derecho Administrative op. ch, p17, nr. 19 PhocroinaleNTOs ADMINISTRATIVOS ul ‘Thuot PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: AMBITO DE APLICACION ARTICULO 1°. — Las norms del procediminto que se aplicarén ant a Administracién Paibiea nacional entralzads ydescenrazad, inclusive ents auléruicos. con excepcin de los ‘organisms miitaresydecefensa ysegurded, sauslrén ales proplas dla present yas siguientes requstos: Requisitos generales: impulsidn e instruccion de oficio, 4) Impulsén¢instocctn de fee, sin perucio dla partcpacd de os Interesads en as. aetuaciones Celeridad, economia, sencillez y eficacia en los trimites. ) Celeridea, sconomia, sani yefcaia en los trémites,quedando facultado ef Poco jcutvo para regular el régimen aiscipinaro que asegure el aco ya orden procesal ste ‘égimen comprende la potstad de apicar mull do hast dee mal pesos cuando no estuviare ‘rest un mnt dstint en norma exresa mediante esouccnes que al queda fmes, tend ‘era ejcutva ste manto maximo seréreaustadeanvalmante por al Poder Eectivo Nacional, de acuerdo con la varacién del indica de precias al eansumidor estableido por el Instituto ‘Nacional do Estadiseay Censos del Ministero de Economia de Macin, Informalismo, «) Excuszcn dl inodservancia por ls itresados de exigancls formales no esencaesy ‘ue puedan ser cumpldespesteirmente. Dias y horas habiles. 1) Los actos, actuaciones ydligencas se pacticardn on das y horas habe adminitrativos, ero doco oa paicién departs podcan habiltarseaquelles que no lo ueren por las eutrida. des que deban cctros products. Los plazos. 6) En cuanto aos plazas: 1) Soran obigatoros para os intresados y paral Admnistacién 2) Se contarin por ais ities administatives salvo dispasicin legal en contavoo hab Iaciénresuolta do aici o a peticiéa de parte, 3) Se computarén parti dtc sigulene al de fa notcacidn. Si se tatare de pazes ‘lativas a actos que deban ser publcados repr in cspuesto por el art. 2°del Cédigo Chil 4) Cuando no se huber estabieico un plzo espacial para le reaeacién de trémits, ontieacioes yctacione, cumplinienta ds intimaciones y enplazamientos ycontestacitn oe trastzoos, vistas eintarmes,aqué seré de lez (10) cas