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European Integration 1st Edition Amandine Crespy
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The EU in a Trans-European Space: External Relations

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 THE EUROPEAN
COMMISSION AND
EUROPE’S
DEMOCRATIC
PROCESS
Why the EU’s Executive
Faces an Uncertain
Future

Stuart A. Brown
The European Commission and Europe’s
Democratic Process
 Stuart A. Brown

The European
Commission and
Europe’s Democratic
Process
Why the EU’s Executive Faces an Uncertain Future
Stuart A. Brown
London School of Economics
London, UK

ISBN 978-1-137-50559-0 ISBN 978-1-137-50560-6 (eBook)

DOI 10.1057/978-1-137-50560-6

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in this book are believed to be true and accurate at the date of publication. Neither the
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the material contained herein or for any errors or omissions that may have been made.

Printed on acid-free paper

This Palgrave Macmillan imprint is published by Springer Nature

The registered company is Macmillan Publishers Ltd. London
 CONTENTS

1 Introduction: The Commission Under Pressure 1

2 Assessing the Commission 5

3 Critiques of the Commission: From the Rise

of Euroscepticism to the Democratic Deficit 17

4 Institutional Pressures: The Commission After Lisbon 43

5 The Commission and the Crisis: Chief Loser or

Unexpected Winner? 69

6 Resource Pressures and Commission Externalisation 79

7 Conclusion: Juncker’s Reforms and the Future of

the European Commission 91

References 97

Index 109
 CHAPTER 1

Introduction: The Commission

Under Pressure

Abstract This chapter introduces the European Commission’s place in

the integration process and establishes the three key pressures which are
currently shaping its role as an institution and that form the focus of this
book: a growing climate of Euroscepticism which frames the Commission
as a ‘problem’; the proliferation of institutional rivals as a consequence of
the Lisbon Treaty and the Eurozone crisis; and issues arising from con-
straints on the Commission’s resources. It argues that these pressures have
placed the Commission at a crossroads in terms of its future trajectory
within the EU’s institutional architecture and that a strong Commission
will require not only material backing from national governments at the
EU level but also political backing at the national level.

When Jean-Claude Juncker was nominated as President of the European

Commission in the summer of 2014, it made headline news in the British
press. David Cameron had long made clear his opposition to Juncker’s
appointment, based chiefly on his objection to the Spitzenkandidaten sys-
tem which had led to the former Luxembourg Prime Minister’s candidacy.
The final agreement in the European Council, which saw Cameron and
his Hungarian counterpart Viktor Orbán outvoted by a 26-2 margin, was
widely cited as an apt illustration of the UK’s marginalisation from the
EU’s corridors of power.
Yet for all the late-night interviews and impassioned editorials dedicated
to this subject, few commentators stopped to question why Juncker’s

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s) 2016 1

S.A. Brown, The European Commission and Europe’s
Democratic Process, DOI 10.1057/978-1-137-50560-6_1
2 S.A. BROWN

appointment really mattered for Europe as a whole. The implications of

the decision for the Commission itself—not to mention the lives of the
roughly 500 million EU citizens who have a stake in the Commission’s
work—largely played second fiddle to how the affair would impact on
Cameron’s poll ratings or discussions over the UK’s EU membership. But
Juncker’s appointment was important for a far more profound reason: it
was the latest development in the six decades of gradual evolution under
which the Commission has emerged as one of the truly unique institutions
in global politics. It also served as a demonstration of the interinstitutional
and intergovernmental rivalries which continue to shape the Commission’s
roles and responsibilities within the EU’s organisational architecture.
This evolution of the Commission as an institution has, like most
processes of organisational change, been far from linear. While the once
humble High Authority of the European Coal and Steel Community has
slowly transformed into a body worthy of mainstream media attention,
the Commission has also faced a series of pressures which threaten to sub-
stantively alter its future trajectory. The sequence of events through which
Juncker became the institution’s latest President represents only one of
these strands. At the broadest level, there are at least three key recent
developments which merit attention.
The first is that since the end of the 1980s, the Commission has been
forced to operate in an increasingly politicised and Eurosceptic climate. The
last two decades have witnessed the end of the so-called permissive consensus
around European integration, with the Danish and French referendums on
the Maastricht Treaty in 1992 heralding a new era in which the integration
process has become far more politically contentious (Hooghe and Marks
2009). The Commission has held a central place in the debates which have
occurred at both the national and the European levels since, sitting at the
epicentre of concerns over the EU’s democratic legitimacy, with its status as
an unelected institution becoming increasingly harder to justify in the face of
scepticism in several states from national electorates (Szczerbiak and Taggart
2008). Alongside challenges to its legitimacy, the Commission has also
faced pressure over its accountability, highlighted most notably by the acute
institutional crisis which led to the resignation of the Santer Commission in
1999. This has led authors such as Hooghe and Kassim (2012) to argue that
since at least the first Barroso presidency began in 2004, the changing politi-
cal climate has put the Commission under growing pressure to either justify
its actions more forcefully or defer to the will of elected politicians, both
within national governments and the European Parliament.
 INTRODUCTION: THE COMMISSION UNDER PRESSURE 3

Second, in the context of this increasingly politicised environment,

the Commission has witnessed the proliferation of new institutional rivals
brought on, in particular, by two key events over the last decade: the
Lisbon Treaty’s rebalancing of the EU’s institutional framework and the
fallout from the Eurozone crisis which began in 2009. Both events have
impacted on the Commission, albeit in different ways. In the former case,
the Lisbon Treaty’s creation of a permanent President of the European
Council, adjustment of the relationship between the Commission and the
Parliament, and creation of the European External Action Service (EEAS)
have all carried the potential to alter the Commission’s role. In the lat-
ter case, opinion has been split between authors such as Bickerton et al.
(2015), who argue the crisis has generated a new form of intergovernmen-
talism at the European level, and others such as Bauer and Becker (2014),
who contend that the Commission has emerged as a far stronger institu-
tion in the area of economic governance.
Finally, the Commission has also come under a more practical set of
pressures related to the size of its human and financial resources. On the one
hand, this has emerged from a broadening of the Commission’s responsi-
bilities, of which the completion of the single market and the impact of the
successive enlargements which have taken place since 1995 are the foremost
examples. On the other hand, the Commission’s resources have become
an active political issue in their own right. Anxiety has always existed over
the potential for ‘bureaucratic waste’ to emerge at the European level, but
since the early 1990s, the issue of how to enable the Commission to meet
its obligations, without drastically increasing the size of its staff or associated
expenditure, has become a key dynamic underpinning its development.
This book argues that the combined effects of these pressures—the burden
of an increasingly Eurosceptic climate which frames the Commission as a
‘problem’ on both legitimacy and accountability grounds, the extent to
which this narrative has combined with treaty reform and the Eurozone
crisis to alter the Commission’s place within the EU’s political system, and
the limits imposed on the Commission’s resources which have resulted
from the accompanying political anxiety at the national level—have weak-
ened the Commission and now put the institution at a crossroads in its
development.
It also argues that, against the backdrop of the Eurozone crisis, the
growth of populist forces in European politics and the military conflicts
that threaten stability on Europe’s eastern and southern borders, the need
for coherent and effective EU decision-making has never been greater.
4 S.A. BROWN

A strong Commission, capable of implementing EU policy, while also acting

as the umpire between competing interests, is a vital component in this
process, and if the Commission is to meet these obligations, it will require
not only the functional backing of EU policymakers in terms of resources
but also sufficient political backing at the national level.

REFERENCES
Bauer, M., & Becker, S. (2014). The unexpected winner of the crisis: The
European Commission’s strengthened role in economic governance. Journal of
European Integration, 36(3), 213–229.
Bickerton, C. J., Hodson, D., & Puetter, U. (2015). The new intergovernmentalism:
European integration in the post‐Maastricht era. Journal of Common Market
Studies, 53(4), 703–722.
Hooghe, L., & Kassim, H. (2012). The Commission’s services. In The institutions
of the European Union (The new European Union series, pp. 173–198).
Oxford: Oxford University Press.
Hooghe, L., & Marks, G. (2009). A postfunctionalist theory of European inte-
gration: From permissive consensus to constraining dissensus. British Journal of
Political Science, 39(1), 1–23.
Szczerbiak, A., & Taggart, P. (2008). Opposing Europe?: The comparative party
politics of Euroscepticism (Comparative and theoretical perspectives, Vol. 2).
Oxford: Oxford University Press.
 CHAPTER 2

Assessing the Commission

Abstract This chapter assesses how the Commission’s role in the integra-
tion process has been understood in existing studies and outlines the main
approach adopted in the book. It considers the traditional functions of the
Commission and why the institution remains vital to the success of EU gov-
ernance. Finally, it examines how the status of the Commission can mean-
ingfully be analysed in terms of both available metrics for determining its
influence and effectiveness and reference points for tracing its development.

Before turning to the three pressures identified in Chap. 1, it is worth

considering both how previous studies have sought to capture the
Commission’s development and how the Commission’s status can mean-
ingfully be assessed. With a few exceptions—notably the work of Coombes
(1970) and Michelmann (1978)—large-scale academic research on the
Commission remained relatively limited until the 1980s. Nevertheless, the
extent to which the Commission functions either as an independent actor
or as merely an agent of national governments has traditionally formed
one of the key questions in European integration studies (Cram 1993;
Moravcsik 2008). In the early years of the discipline, approaches to this
question were largely dominated by the two ‘grand theories’ of European
integration: neofunctionalism and intergovernmentalism (Schmitter
2005). Whereas neofunctionalist authors envisaged the Commission as
an actor empowered by processes of functional ‘spillover’ and capable of

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s) 2016 5

S.A. Brown, The European Commission and Europe’s
Democratic Process, DOI 10.1057/978-1-137-50560-6_2
6 S.A. BROWN

independently shaping the integration project under its own initiative,

intergovernmentalist perspectives tended to downplay its influence,
conceiving of the Commission more as a functionary of national govern-
ments than an independent actor in its own right.
Like many debates of this nature, the broad stand-off between each of
these camps has gradually given way to more nuanced approaches which
stop short of privileging one set of actors over another. Analytical frame-
works such as principal-agent theory have offered a route to sidestepping
debates over the Commission’s overall influence by instead subjecting the
ongoing relationship between national governments and the Commission
to formal study (Pollack 1997). As Kassim and Menon (2003: 125–126)
note, the principal-agent approach is not merely concerned with abstract
assessments of whether one actor is more influential than another in prin-
ciple but instead offers a framework for examining how factors such as the
asymmetrical distribution of information and the structure of relations
between the Commission and the member states shape the nature of the
Commission’s actions. This basic approach has since been built upon to
produce other models of the integration process, notably ‘multi-principal’
models of the relationship among the EU’s institutions which place the
interinstitutional rivalry between the member states, European Parliament,
and Commission at the centre of analyses (Dehousse 2008; Kelemen 2002).
Alongside this focus on mapping the relationship between the EU’s insti-
tutions, a burgeoning literature has also developed which aims to unlock the
Commission’s internal structure. In part, this is a natural reflection of the
somewhat ‘hybrid’ nature of the Commission’s responsibilities. As Nugent
(2001) states, despite the tendency to refer to the Commission as a single
actor in popular discourse, it has always embodied two distinct ‘arms’ which
each perform highly different functions. On the one hand, there is the politi-
cal arm, led by the 28-member college of Commissioners which are familiar
to most casual observers of EU politics. On the other hand, there is the
Commission’s administrative arm, commonly termed its ‘services’. Whereas
the college deals with the core political elements of the Commission’s man-
date such as issuing decisions and proposing legislation, the Commission’s
services act as a quasi-supranational bureaucracy. With this stated, the services
are no ordinary bureaucracy, and in practice, they often play an important
role in Commission proposals and decisions to a far greater degree than most
national bureaucracies would be capable of (Hooghe and Kassim 2012: 174).
This basic distinction between the Commission’s college and ser-
vices is, however, only the tip of the iceberg in terms of analyses of the
 ASSESSING THE COMMISSION 7

Commission’s internal structure. As Cram (1994) has illustrated, each of

these arms can be further disaggregated, to the extent that the Commission
could better be labelled a ‘multi-level organisation’. Some of the more
innovative studies to have emerged in recent years have made this point
clear, notably Dehousse and Thompson’s (2012) pioneering analysis of
the views of individual Commission staff members. Their findings high-
light that while it has been customary to think of the Commission as a
distinct entity which can be assigned particular viewpoints, such as a ‘pro-
integration bias’, the reality is substantially different on the ground. They
find that staff members within the Commission exhibit a wide range of
opinions on the future of the integration process, with several even pro-
fessing outwardly intergovernmental perspectives.
Other studies have sought to assess the extent to which this internal
conflict within the Commission influences the outcomes of the EU leg-
islative process (notably Hartlapp et al. 2014). Such approaches under-
line the point that to speak of the Commission as a single entity risks
understating the complexity of the institution. Trends in recent studies of
the Commission have therefore been both outward looking, in the case
of approaches which focus on the relationship between institutions, and
inward looking, in the case of research that focuses on the Commission’s
internal structure. Yet, the Commission’s overall trajectory remains a sub-
ject worthy of study, albeit one that must be coloured by the complexities
unlocked in the recent literature.
Ultimately, the Commission matters for at least three reasons. First,
it would be impossible for the EU to function without an institution
that can act as an effective arbiter in the integration process. As a collec-
tion of 28 states, the EU regularly confronts a collective action problem
common to most international organisations: namely that states may be
unwilling to uphold their part of a bargain in the absence of guaran-
tees that their actions will be reciprocated by other member states. The
Commission plays a vital role in this context as the institution invested
with the authority to oversee the implementation of legislation and, if
necessary, refer the conduct of states to the European Court of Justice for
judicial review. One of the keys to performing this task effectively is that
the Commission maintains a healthy distance from each of the member
states: ideally remaining equidistant from all states, without privileging
one country or set of country over others. As will be seen, there is little
agreement from observers on how successful the Commission has been
in this respect.
8 S.A. BROWN

Second, the Commission is not only the arbiter of the integration pro-
cess but must also play an active role in setting the agenda at the European
level. Traditionally regarded as the ‘motor’ of the integration process, it is
the Commission’s responsibility to drive forward initiatives as the institu-
tion given sole authority to initiate proposals in most policy areas. With
this stated, agenda setting in the EU is far from an exclusive domain for
the Commission. Even within the legislative process, it has long been rec-
ognised by scholars that the impetus for proposals may ultimately lie out-
side of the Commission: either from the member states and the Parliament
(Peters 2001; Princen 2007) or more broadly from external actors, such as
interest groups (Greenwood 2003).
Beyond formal legislative proposals, the European Council also has
an important role in setting the direction of integration. Article 9 of the
Lisbon Treaty makes this clear in stating that the European Council shall
‘provide the Union with the necessary impetus for its development and
shall define the general political directions and priorities thereof’. Similarly,
as the work of Tallberg (2003) illustrates, the country holding the presi-
dency of the Council of the European Union fulfils a parallel function in
principle, coordinating the work of the Council and driving the agenda—
albeit there remains significant scepticism in the existing literature as to
how effective the presidency is in this regard (see, for instance, Hayes-
Renshaw and Wallace 1997: 146).
While these qualifiers to the Commission’s role as the ‘motor’ of inte-
gration are important, it would be a step too far to claim that the pro-
cess could function effectively without a strong Commission. Certainly,
the large-scale projects and initiatives that have characterised the EU’s
recent history would have been impossible to realise without an institu-
tion like the Commission providing the impetus for agreements, and the
Commission had a pivotal function in the establishment of both the single
market and the single currency (Jabko 1999). As such, while it would be
feasible for the EU to exist without the Commission pushing the process
forward, it would be a very different kind of Union. Moreover, a Union
in which proposals all initiated from the interests of national governments
could quickly be undermined if it became dominated by larger, more pow-
erful states.
Finally, a strong Commission is vital for ensuring the effective manage-
ment of the EU’s finances and expenditure. The resignation of the Santer
Commission illustrated the dangers of a weak Commission that lacks the
resources to deal with the increasingly diverse array of administrative
 ASSESSING THE COMMISSION 9

tasks which have been assigned to it. The chief defects uncovered by the
Committee of Independent Experts, which was set up to examine the
allegations of fraud and mismanagement made against the Commission,
related primarily to the Commission’s loss of control over subcontrac-
tors and the willingness to take on new responsibilities without having
adequate resources to manage them effectively. As the Committee stated,
the principal failing was ultimately ‘undertaking a commitment in a new
policy area without the Commission possessing all the resources to carry
out its task’ (Committee of Independent Experts 1999: para 9.2.9).
Although other examples could well be added to this list, these three
elements in particular—the Commission’s status as an arbiter between
states, its role as the motor of the integration project, and its administra-
tive responsibilities, chiefly in managing the EU’s finances and expendi-
ture—are sufficient to illustrate the importance of a strong Commission
to the EU’s system of governance. Without this, it is difficult to imagine
the EU functioning effectively in its current form, far less responding suf-
ficiently to the multiple challenges it now faces: from the Eurozone crisis
to foreign conflicts on its borders such as those in Ukraine and Syria, the
refugee crisis that emerged in 2015, or the wider problem of navigating
the growth of Asian economies and the need to ensure competitiveness in
global markets.

METRICS AND REFERENCE POINTS

The question of how the Commission should be judged within this context
is far from straightforward, but there are at least two key components that
form the foundation of any analysis. First, an assessment of the Commission
must have a clear sense of metrics. There is no hard and fast set of statistics
by which the performance of the Commission can be compared over time,
but in loose terms, we can conceive of the Commission’s strength as
relating to two factors in particular: the extent to which it is influential and
the extent to which it is effective in performing its assigned tasks.
For the Commission to be influential, it is necessary that it has a coher-
ent impact on the direction of the integration process and that it remains
central to discussions over the key issues facing the Union. In principle, the
resources afforded to the Commission in this respect are sizeable. In addi-
tion to the right to propose legislation, the EU’s treaty framework allows
significant scope for the Commission to pursue independent action (Kassim
et al. 2013), while the so-called Community method of decision-making,
10 S.A. BROWN

combined with its capacity to initiate proceedings against states that fail to
uphold their commitments, allows the Commission to exert considerable
influence over both EU legislation and the wider system of EU governance
(Dehousse 2011). The Commission, as a collection of staff working
exclusively on European issues, also possesses a key advantage in terms of
technical expertise over other actors, notably national governments, who
have broader mandates focused on both the European and domestic levels.
The Commission’s influence depends to a large extent on its ability to
mobilise these factors to exert authority over EU decision-making.
For the Commission to be effective, it must efficiently use its existing
resources, particularly its staff, to perform the tasks assigned to it under its
mandate. Here, the culture of audits and oversight from other institutions,
particularly the European Court of Auditors and European Parliament, pro-
vides a solid grounding for assessing the effectiveness of the Commission
over time. Indeed, the level of scrutiny the Commission operates under is
arguably far greater than that of any national administration. In the area
of financial management, the Court of Auditors audits EU revenue and
expenditure, performs checks on individuals and organisations handling EU
funds (including spot checks on the Commission itself), reports suspected
instances of fraud to the European Anti-Fraud Office (OLAF), and pro-
duces an annual report on the Commission’s handling of the EU budget, in
addition to other special investigations, largely related to the Commission’s
management of particular projects.1 The Commission is also subject to
the European Parliament’s budgetary control committee, which draws on
some of the information compiled by the Court of Auditors. As such,
there is a rich body of evidence available upon which the effectiveness of the
Commission in performing its tasks can be assessed.
Second, in addition to metrics, a clear reference point is required if
we are to assess the question of the Commission’s trajectory as an insti-
tution. If the Commission is an organisation in decline, then when did
this decline began and under which circumstances did the Commission
previously functioned more effectively? A common answer to this ques-
tion in previous studies has been to cite the Commission under the presi-
dency of Jacques Delors, who served as President for ten years over three
terms, beginning in 1985. Perhaps more precisely, this ‘golden age’ of
the Commission could be limited to the period between 1987 and 1992,
ending at the signing of the Maastricht Treaty. Although there is often a
tendency in such discussions to overlook the real problems faced by the
Commission during this period, the Commission under Delors has never-
 ASSESSING THE COMMISSION 11

theless been characterised as an institution that was both highly influential

and highly effective (Grant 1994).
The Commission’s influence under Delors was ensured chiefly by its role
in driving forward the project to complete the EU’s single market, follow-
ing the Single European Act signed by national governments in 1986. It
was also influential, however, as a result of Delors’ ability to both mobilise
the support of some of the key political figures active at the national level
and on the basis of his capacity to exploit prevailing circumstances outside
of the Commission’s control, such as the end of Communism and the sub-
sequent expansion of the EU’s influence in eastern Europe. As Peterson
(1999: 47) notes, the circumstances during the early to mid-1980s
presented a unique policy window, enabling the Commission to drive for-
ward ‘Community-led market liberalisation, flanked by increased structural
funds, expanded social and environmental measures, and new research
programmes’. The combination of these elements placed the Commission
at the heart of a substantial acceleration in European integration through-
out the 1980s.
The Commission’s effectiveness under Delors was also closely linked to
the balance it struck between competing actors. At its best, the Commission
fulfilled its role as an umpire during the interactions between states and
between the institutions of the Council and the Parliament, remaining
largely equidistant between the two institutions, neither privileging the
views of national governments or the Parliament but maintaining a bal-
ance between the two. The Commission under Delors owed much of its
effectiveness to the calibre of the individuals surrounding the President.
The members of Delors’ cabinet—and in particular his chef de cabinet,
Pascal Lamy—were at the heart of a highly centralised Commission, which
often operated on a pragmatic basis, bypassing formal procedures if there
were gains to be made in terms of enhanced efficiency or effectiveness
(Drake 2000).
The problem with such a system, however, was that a Commission which
thrived under this model would not necessarily have this success replicated
under the guidance of a different set of individuals, who lacked the capa-
bilities of those in Delors’ cabinet. Similarly, a Commission which operated
within different contextual circumstances could not hope to achieve the
same level of influence enjoyed by Delors (Ross 1995). Indeed, judged
on both its influence and its effectiveness, the Commission’s record in the
period immediately after Delors stands up poorly by comparison. The
Commissions led by Delors’ two successors—Jacques Santer from 1995 to
12 S.A. BROWN

1999, and Romano Prodi from 1999 until 2004—were both beset by prob-
lems, most notably the resignation of the Santer Commission. The crisis
itself has been analysed in several studies (e.g., Cram 2001; Ringe 2005),
as has the extensive reform effort pursued in the aftermath under the guid-
ance of Neil Kinnock (Kassim 2008); however, even before the crisis, the
Commission’s status had already begun to diminish.
As Kassim and Menon (2010) illustrate, the growth of the Commission’s
influence under Delors was initially interpreted by some scholars as a
‘turning point’ from which the Commission, and supranational actors
in general, might slowly acquire unprecedented levels of autonomy from
member state governments. Moreover, as authors such as Sandholtz and
Stone Sweet (1998) argued, once this path to greater supranationalism
had begun, it was assumed to be difficult, if not impossible, for national
governments to roll back the power of supranational actors and reassert
their authority over the integration process. The concept of ‘institutionali-
sation’ developed by Sandholtz and Stone Sweet (1998: 19), for instance,
posited that as shifts to new supranational forms of decision-making
occurred, they would be ‘institutionalised’ in the EU’s body of rules
defined by the Treaty framework—with the European Court of Justice,
as an additional supranational actor operating alongside the Commission,
empowered to interpret and enforce these new modes of governance.
In practice, however, these predictions have proved unrealised. Far
from leading a gradual shift towards supranationalism, the institution
inherited by Jean-Claude Juncker in 2014 lay at the epicentre of several
existential crises. This trend is borne out in the views of Commission staff
members themselves. Kassim et al.’s (2013) detailed study of Commission
staff members found that no less than 61.7 % of respondents thought the
EU has lost ground to national capitals, 58.7 % believed power had been
usurped by the European Parliament, and a majority viewed the Delors
years as a ‘golden era’ in which the Commission set Europe’s agenda
(Kassim et al. 2013: 133). The perception of an institution whose best
days are behind it is clearly evident in these figures.
However, while the Delors Commission acts as a useful reference point,
it is important to note that a strong and influential Commission is not
necessarily an effective one. Both Delors and Walter Hallstein, in particu-
lar, who served as Commission President between 1958 and 1967, are
frequently held up as examples of successful ‘strong’ presidents; yet, there
is an important distinction between Commissions that had distinctively
‘presidential’ approaches, where the President exercised high levels of
 ASSESSING THE COMMISSION 13

authority personally, and Commissions which had more ‘collegial’ modes

of operating, in which the President’s staff played a more dominant role.
Delors’ strength relied in part on his ability to draw on a powerful cabi-
net, while other presidents, such as José Manuel Barroso, have been char-
acterised as pursuing more actively ‘presidential’ models of organisation
(Kassim et al. 2013: 174). Although the Delors period may continue to be
viewed as a golden era for the Commission, it is nevertheless worth recog-
nising that there are different ways for a Commission to be influential and
effective and that alternative models may be more appropriate for specific
situations and contexts. These are themes which will be touched upon in
the analysis presented in the subsequent chapters of this book.

NOTES
1. See the Court of Auditors’ collection of ‘Special Reports’ available at the
following link: http://www.eca.europa.eu/en/Pages/AuditReports
Opinions.aspx

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 CHAPTER 3

Critiques of the Commission: From the Rise

of Euroscepticism to the Democratic Deficit

Abstract This chapter assesses the first set of pressures confronting

the Commission: the rise of Eurosceptic political discourses and the
Commission’s place in diagnoses of the EU’s democratic deficit. It criti-
cally assesses six distinct variants of arguments concerning the demo-
cratic deficit and examines the extent to which each case constructs the
Commission as a ‘problem’. It argues that these narratives constitute a
key conceptual pressure that impacts on both the Commission’s influ-
ence and capacity to effectively pursue its assigned responsibilities, as
evidenced by recent attempts to reform the Commission and negotiate
the size of the EU budget.

In the May 2014 European elections, the United Kingdom Independence

Party (UKIP) secured the largest share of the vote in the UK, winning
24 of the country’s 73 seats in the European Parliament. UKIP’s suc-
cess was matched in France by Marine Le Pen’s Front National, which
topped the national poll and won 23 seats. Elsewhere, in countries like
Denmark, where the Danish People’s Party won 4 of the country’s 13
seats, or Hungary, where the far-right Jobbik party finished in second
place, Eurosceptic and anti-establishment parties made substantial gains.
This rise in Euroscepticism, while far from universal across Europe, ulti-
mately led to a record number of Members of the European Parliament
(MEPs) from Eurosceptic parties entering the Parliament, with as many

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s) 2016 17

S.A. Brown, The European Commission and Europe’s
Democratic Process, DOI 10.1057/978-1-137-50560-6_3
18 S.A. BROWN

as 140 representatives (over 18 % of the total) expressing at least some

degree of overt scepticism concerning the integration process.
Although most evident in European elections, the pattern of rising
Euroscepticism is also apparent at the national level. UKIP followed up its
success in 2014 by winning two national by-elections and 12.7 % of the
vote in the May 2015 UK general election, albeit with the return of only
one parliamentary seat. The Front National’s success has been even more
visible, with the party posing a concerted challenge to the two mainstream
parties on the French centre-right and centre-left. The Front National
topped the polls in the first round of voting in the French regional elec-
tions in December 2015, cementing its status as a party with the clear
potential to compete for power in future parliamentary and presidential
elections. Eurosceptic parties have also recently entered government in
several European countries, including Finland (the Finns Party), Greece
(the Independent Greeks), and Poland (Law and Justice).
While Euroscepticism remains more closely linked to parties on the right
of the political spectrum, there has been a parallel growth in Eurosceptic
narratives among some parties of the left. This was particularly evident
during the negotiations over the Greek debt crisis in 2015, which centred
on the Coalition of the Radical Left (Syriza) government’s opposition
to austerity and support for a substantive form of debt relief for Greece.
As De Vries (2015) notes, left-wing parties now find in the EU a dilemma
over whether to simply oppose policies they disagree with or whether to
reject what the EU stands for overall. For very different reasons, therefore,
the EU has come under greater scrutiny from both the left and the right
of European party systems.
Admittedly, there is little consensus on whether such shifts in attitudes
and electoral support are indicative of a wider European trend or whether
they simply reflect the dynamics of domestic political competition in indi-
vidual states. Some scholars, such as Mudde (2013), have questioned
whether support for far-right populism and Euroscepticism has genuinely
risen across the board since the financial crisis. Similarly, the European
issue often exists as a supplementary factor in the narratives of such parties
rather than as a core feature. UKIP offers an example of a party dedicated
in the first instance to leaving the EU, but the narratives expressed by par-
ties like the Front National frequently focus more heavily on immigration
and Islam than they do on the EU (Shields 2013).
Yet, the mere presence of such debates in the political mainstream
constitutes a marked shift from the ‘permissive consensus’ which existed
 CRITIQUES OF THE COMMISSION: FROM THE RISE OF EUROSCEPTICISM … 19

in the 1980s. The growth in Euroscepticism underlined by the 2014

European elections is now one of the key contextual factors within which
the Commission operates. With greater politicisation of the integration
process—including, as Wonka and Döring (2014) demonstrate, unprec-
edented politicisation of the Commission itself—it is no longer possible, if
it ever was, to explain EU developments with recourse solely to the actions
of actors in EU level negotiations. Given that the EU now cuts across
some of the most salient issues in domestic politics, including immigra-
tion, foreign policy, and the fallout from the Eurozone crisis, it is perhaps
unsurprising that opposition at both the European and national levels has,
therefore, become more visible.

THE COMMISSION AND EUROSCEPTIC

POLITICAL NARRATIVES
What impact has this growth in Euroscepticism had on the Commission?
In some respects, the Commission sits at the epicentre of many of these
narratives. It is variously held up by Eurosceptic parties as the epitome of
the EU’s democratic deficit: an unelected body with the power to dictate
laws to powerless national governments and force an integrationist ideol-
ogy onto unwilling electorates from above. Alternatively, as the adminis-
trative core of the EU, the Commission is also put forward as a symbol of
bureaucratic waste, most notably during the heated debates over budget
reform (Benedetto 2015). The reality of the Commission’s position in this
sense is somewhat less important than the way it is perceived by Eurosceptic
parties. Clearly, the Commission has never had the power to ‘dictate’ laws
in the manner described by some Eurosceptic politicians, and the size of
its staffing and financial resources is undoubtedly disproportionate to the
level of rhetoric articulated by politicians on the subject. Yet, it would be
wrong to conclude that these arguments do not have a tangible effect on
the Commission and the environment within which it operates.
One impact of these narratives has been that efforts aimed at reform-
ing the Commission have been undermined by the growth of opposition.
Recent attempts to reduce the size of the Commission offer an obvious
example. In the lead up to the 2004 enlargement, a great deal of attention
was invested in the question of reducing the number of Commissioners
contained within the College. Indeed, this debate substantially predates
the 2004 enlargement, going as far back as the Spierenburg Report in
1979, which was produced for the then President of the Commission,
20 S.A. BROWN

Roy Jenkins (Spirenburg 1979). The basic concern has always been that
expanding the number of Commissioners carries the potential of weak-
ening the overall cohesiveness of the Commission as an institution, in
addition to causing a number of organisational problems with regard to
coordinating the work of the Commission’s services. Keeping the number
of Commissioners to a strict minimum was, therefore, traditionally viewed
as an important element in allowing the Commission to speak with a strong
voice in the EU’s political system and to perform its role as efficiently as
possible. The Spierenburg Report stipulated that, in practice, there should
be no more than ten Commissioner portfolios assigned.
Despite these recommendations, it took until the Treaty of Nice in
2001 to generate consensus among the member states on how to solve the
problem. The Treaty of Nice stipulated two key reforms: first, that there
should never be more than one Commissioner drawn from any one state
(at the time, there were two Commissioners from each of the five largest
states) and second, that when the EU reached 27 members, the number of
Commissioners should be less than the number of member states (though
the treaty left the question of precisely how many Commissioners there
should be open to a future European Council decision). This principle was
then built on in the Convention on the Future of Europe, which produced
the Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe in 2003, stipulat-
ing that the number of Commissioners should correspond to two-thirds
of the number of member states and be drawn from states on an equal
rotation basis. This provision remained in the subsequent Lisbon Treaty,
following the rejection of the Constitutional Treaty’s ratification in the
French and Dutch referendums of 2005.
The fact that it took the best part of three decades to produce a coher-
ent solution to this problem provides some indication of the opposition
within certain national governments to reducing the Commission’s size.
As Laffan (2002) notes in the case of Ireland, the ‘one Commissioner per
state’ rule was largely seen as non-negotiable among Irish politicians up
until the Treaty of Nice on the basis that the Commission was perceived
by senior political figures within the country as being the defender of small
states within the EU system. Yet in the end it was not the Irish government
which ultimately put pay to attempts to reform the size of the Commission,
but the Irish electorate’s decision to vote against the ratification of the
Lisbon Treaty in the referendum held in 2008.
The Irish referendum has come to hold a special place in Eurosceptic
arguments. For the EU’s opponents, the rejection of the treaty and
 CRITIQUES OF THE COMMISSION: FROM THE RISE OF EUROSCEPTICISM … 21

subsequent renegotiation is symptomatic of an elite-driven political project

which refuses to take no for an answer once it has its sights set on a par-
ticular goal. Several authors have been sceptical over the level of debate
which took place during the campaign, with Dinan (2009: 116) arguing,
for instance, that ‘the amount of misinformation and disinformation in
Ireland about the Lisbon Treaty was staggering’ and that ‘there was little
evidence that anyone opposed the treaty on its merits’. Yet, one of the
clearest arguments expressed by the No side was concern that a reduction
in the size of the Commission would damage Ireland’s influence by peri-
odically depriving the country of ‘its own’ Commissioner.1
It was this objection that framed the main response from the mem-
ber states. In a European Council meeting in December 2008, national
governments responded by stating that ‘provided the Treaty of Lisbon
enters into force, a decision will be taken, in accordance with the neces-
sary legal procedures, to the effect that the Commission shall continue to
include one national of each Member State’ (European Council 2008).
However, legitimate Irish concern may have been on this point—particu-
larly given the formally neutral status of Commissioners—this, neverthe-
less, represented a marked change in policy from the previous agreements
prior to the Irish referendum. As Dinan (2009) also states, figures who
had previously appeared adamant in their belief that the Commission
must be reduced in size, such as French President Nicolas Sarkozy and
Commission President José Manuel Barroso, also promptly announced an
about turn, with only the Benelux governments appearing to be strongly
against making a concession.
This experience offers just one example of the way in which domes-
tic political narratives, the existing policies of national governments, and
popular opposition can combine to have an impact on the Commission
and EU decision-making. As an institution, the Commission now negoti-
ates not only the opinions of member states at the EU level but also the
pressures of national electorates in a manner that is far more constrictive
than was once the case. And these narratives, perhaps more importantly,
feed into the policies articulated by national governments with a view to
bolstering domestic political support.
British policy on the EU budget since 2010 offers another illustrative
example. One of the core elements of the EU policy articulated by the
Conservative–Liberal Democrat coalition government, which came to
power in May 2010, was that there should be a freeze in the overall size
of the budget. In one of the first European Council meetings after the
22 S.A. BROWN

election, the UK backed a freeze in the 2011 budget, but ultimately

fell short of a blocking minority, despite claiming to have the support
of Austria, the Czech Republic, Denmark, Finland, the Netherlands, and
Sweden. The member states later backed a 2.9 % increase in the 2011 bud-
get, contrasting with the 6 % increase proposed by the Commission—an
increase described by David Cameron in the House of Commons on 1
November 2010 as a ‘frankly outrageous proposal’. In December 2010,
this was followed up by a joint letter to President Barroso, signed by the
British, Finnish, French, German, and Dutch governments, stating that
the EU budget must not be exempt from the cuts to public spending
being pursued by states at the national level in the aftermath of the
financial crisis.
The debates over the 2011 budget simply served as a precursor to the
far more contentious negotiations over the next multi-annual financial
framework covering the 2014–20 period. Although the coalition govern-
ment had consistently backed a freeze, it came under concerted pressure
from MPs to take a tougher stance, culminating in the government losing
a vote in the House of Commons on 31 October 2012 on a non-binding
amendment that the 2014–20 budget deal should entail a ‘reduction in
real terms’. Negotiations continued until a deal was eventually reached in
February 2013 where, in what was presented as the key European suc-
cess story for the coalition government, a real terms cut of over 3 % in
comparison to the previous period was secured. As David Cameron put it
in a statement to Parliament on 11 February 2013, ‘I wanted to set the
limit at a level that would deliver at worst a freeze and at best a cut in the
actual spending over the next seven years. And this is indeed what this deal
delivers—a real terms cut.’
The reasons why this sequence of events represented a success for
Cameron’s government were, of course, entirely domestic. The changes in
the budget remained minimal in terms of their impact on national spend-
ing. Begg (2012), writing during the discussions, characterised the nego-
tiations by stating that ‘much acrimony and effort will go into deciding
whether the eventual figure should be higher or lower by something of the
order of 0.03 per cent of EU GDP, an amount that would cost or refund
the average tax-payer in Britain the equivalent of the duty on about half a
gallon of petrol per year’. The real concern was to appease critics from the
backbenches of the Conservative Party, who were instrumental in bringing
about the government defeat in October 2012.
 CRITIQUES OF THE COMMISSION: FROM THE RISE OF EUROSCEPTICISM … 23

The impact on the Commission of a sustained tightening of the EU

budget is nevertheless more significant. In many respects, the budget
represents a perfect storm for the Commission. On the one hand, as an
issue, the budget is of relatively low practical importance for governments
prone to adopting Eurosceptic positions: of which the UK has been joined
most frequently by the governments of the Netherlands, Denmark, and
Sweden (Benedetto 2013). On the other hand, while the budget negotia-
tions may arguably classify as little more than a political charade for national
governments, the Commission stands to lose out substantively if freezes or
reductions in the EU budget become more commonplace in future years.
As the UK case illustrates, taking a hard line on the budget, therefore, rep-
resents something of an easy option for a government that wishes to signal
its Eurosceptic credentials. Where issues of higher levels of salience are at
stake, such as the European Council agreement in December 2011 that
produced the so-called Fiscal Compact against the opposition of the UK,
this type of opposition can have more lasting practical consequences for a
state that ends up on the losing side of an agreement.

THE COMMISSION AND THE DEMOCRATIC DEFICIT

The response to the Irish ‘No’ vote on the Lisbon Treaty and UK oppo-
sition to increases in the EU budget are two examples of the way in
which domestic opposition to European integration can impact on the
Commission in negative ways. But how can we categorise specific critiques
of the Commission in the narratives articulated by actors?
Here, it is worth distinguishing between the portrayal of the
Commission by Eurosceptic politicians and academic critiques which
focus on its conceptual or practical limitations as an institution. While it
would be entirely inaccurate to call the latter body of work ‘Eurosceptic’
in orientation, the criticisms established in the academic discourse can be
expected to feed into the political debate to a greater or lesser extent. Of
course, parties and politicians are prone to selectively quoting academic
research or merely embellishing or exaggerating a perspective to suit a
particular platform, but the academic debate at least lays the ground-
work, if nothing else, for the political debates that take place either
among national governments or in public campaigning. Both elements
are important and can be expected to play a role in shaping the context in
which the Commission operates.
24 S.A. BROWN

The majority of normative critiques of the Commission have their roots

in debates over the EU’s democratic deficit. The term ‘democratic defi-
cit’ has no single meaning and is frequently used as shorthand for a range
of diverse criticisms of European integration. Efforts aimed at formulating
a standard version have typically provoked more disquiet than consensus
(e.g., Weiler et al. 1995), and even the question of whether a democratic
deficit exists at all has generated little in the way of agreement (see Majone
2000; Moravcsik 2002; Follesdal and Hix 2006). There are, however, at
least six distinct variants which can be identified in existing studies. The fol-
lowing discussion critically assesses each of these arguments and examines
the extent to which they construct the Commission as a problem.
Diagnosis 1: The EU is too distant from its citizens and voters have only indirect
influence on decision-making
Perhaps the most enduring expression of the democratic deficit is the
notion that the EU’s decision-making processes are simply too distant
from European citizens for there to be proper democratic input and
accountability. This perspective is far from unique to the EU context and
constitutes a key concern in the literature on multi-lateral institutions and
global governance (Dahl 1999). In the USA, for instance, it is regularly
cited in arguments against participation in international bodies on the
grounds that such processes risk violating the model of democracy laid
down by the US constitution (Rabkin 1998).
The EU can be viewed as distant from its citizens in two distinct ways.
First, the input of members of the public into decision-making is only
direct insofar as the involvement of the European Parliament is concerned,
where MEPs have been assigned their mandates by voters in European elec-
tions. National representatives negotiating in the Council of the European
Union act on behalf of elected governments, but the line of consent from
voters to their actions is complicated by the fact that national elections
are fought primarily over domestic issues. In the case of the Commission,
the input of citizens is even less clear given the Commission is essentially
appointed indirectly by the other two institutions. Although this chain of
responsibility can ultimately be stretched back from decision-makers at
the European level to national electorates, the delegation of power from
one step to another—from voters to parliamentary representatives, from
representatives to a government, from the government to supranational
actors—creates an additional gap across which the input of electorates
must travel to influence decisions. As Curtin (2006: 90–91) argues, ‘even
Another random document with
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ont à subir quelque opération. En ce moment, des gauchos sont
occupés à dompter des chevaux sauvages ou, pour mieux dire, des
chevaux indomptés, car, malgré tout le respect dû aux récits des
voyageurs, mes confrères, il n’y a plus de chevaux sauvages dans la
pampa. Chaque troupeau appartient à un propriétaire, qui fait
marquer tous les poulains d’un an sur la cuisse gauche, et si l’animal
vient à être vendu, la marque du vendeur appliquée une seconde
fois, jointe à celle de l’acheteur, constitue un contrat tout aussi formel
que si deux notaires en lunettes y avaient apposé leurs illisibles
signatures.
L’habileté des gauchos dans le terrible exercice que nous avions
sous les yeux est absolument surprenante. C’est une lutte adroite et
brutale en même temps, qui, naturellement, se termine toujours à
l’avantage de l’homme. L’animal a été préparé par un séjour de
quelques nuits à l’entrave, il est déjà un peu fatigué ; on le chasse
alors dans le corral. Le gaucho fait tournoyer son lasso à distance et
le jette dans les jambes de la bête ; le nœud coulant se resserre ; le
cheval, écumant de colère, arrêté court dans ses bonds, fait deux ou
trois culbutes sur lui-même, entraînant parfois le dompteur, qui se
laisse choir comme une masse inerte, pour ne pas culbuter lui-
même et offrir plus de résistance. Le même animal subit plusieurs
fois le lasso, et il est bien rare qu’après une demi-douzaine
d’expériences, qui ne durent jamais plus de vingt minutes, il ne soit
possible alors de lui sangler une selle et de lui passer un licol. Le
plus fort est fait. Le dompteur peut alors le monter. Cette première
course est furibonde ; mais la pauvre bête est devenue incapable de
prolonger longtemps des mouvements aussi désordonnés, que le
gaucho supporte d’ailleurs sans jamais vider les arçons. Il ne faut
plus qu’une course d’une quinzaine de lieues dans la pampa pour
que le cheval soit tout à fait docile.
En résumé, cet exercice est une affaire d’habitude, à laquelle il
faut joindre des qualités d’adresse et de sang-froid que l’homme de
la pampa possède au plus haut degré.
J’ai examiné ce type du gaucho comme un des plus étranges
parmi ceux que présente la famille humaine. Il est entier, complet,
original, et tout ce qu’on m’en a dit me l’a rendu plus intéressant
encore.
Fils d’Espagnol et d’Indien, il est aussi rusé que celui-ci et joue
volontiers de la navaja comme celui-là ; comme tous deux, il aime
par-dessus tout son indépendance ; il se complaît dans son
existence solitaire, saine et rude. C’est lui qui a fait de la pampa
autre chose qu’une plaine inutile. Il en est le véritable souverain, il
l’aime comme le targui aime le désert. Elle n’est rien que par lui.
C’est non seulement sa patrie, mais sa seule patrie possible.
Les défauts du gaucho sont d’être joueur et vaniteux. Cet homme
à demi sauvage, qui passe la plus grande partie de sa vie à lutter
contre les chevaux et les taureaux, aime l’élégance. Les jours de
fête, et surtout les jours de courses, son costume, et le
harnachement de son cheval, surchargé d’ornements en argent,
témoignent de ses goûts de luxe. Cependant, l’idée d’acquérir,
d’économiser ne lui vient pas. La monnaie n’a pour lui que la valeur
d’un désir immédiatement satisfait, l’avenir ne signifie rien. L’horizon
de sa pensée est aussi étroit qu’immense est celui qui s’offre chaque
jour à sa vue. Son cheval, son lasso, voilà ses seuls instruments de
travail, mais d’un travail au grand air, au grand soleil, qui l’enchante
et l’enivre. Il a une femme, des enfants ; quoique bien rarement le
mariage ait pu être enregistré, il reste fidèle à sa femme, qu’il voit
peu et dont il ne s’occupe point. Les garçons commencent à monter
à cheval à quatre ans ; vers dix ans, ils galopent sans crainte et sans
danger sur les chevaux les plus difficiles ; leur éducation est
terminée.
Parfois le gaucho laisse une partie de sa raison dans une
pulperia, sorte de bouge qui est à la fois une auberge, une boutique
et un cabaret ; mais à l’habitude il ne boit que de l’eau et se nourrit
exclusivement de viande sans pain.
Nous avons vu à notre passage à Azul plusieurs types de
femmes, qu’il semble difficile de rattacher, comme celui du gaucho, à
un type unique. Le préjugé de la couleur n’existant nullement ici, on
y trouve le croisement le plus varié entre le sang blanc, le sang
indien et même le sang nègre. En résumé, les hommes nous ont
paru se ressembler beaucoup plus entre eux que les femmes, dont
quelques-unes ont des traits parfaitement réguliers et sont vraiment
belles.
Je reviens à notre aimable Hollandais, qui est décidément un des
notables de la province ; il nous a fait connaître le nombre des têtes
dont il est propriétaire ; je le transcris ici textuellement : 35,000
moutons, 5,000 bœufs et 600 chevaux. Si l’on veut se faire une idée
de ce que représente une telle fortune, il n’y a qu’à compter les
moutons pour 10 francs, les bœufs pour 50 francs et les chevaux
pour 100 francs. C’est le prix que valent ces animaux à Azul. M.
Freers, très au courant de tout ce qui touche à l’industrie pastorale
du pays, nous donne le chiffre total du bétail de la république
Argentine ; il n’est pas moindre de 78 millions de têtes, se
décomposant comme suit : 4 millions de chevaux, 13 millions et
demi de bœufs et de taureaux, 57 millions de moutons, 3 millions de
chèvres, 250,000 mulets et 250,000 porcs. Ces animaux sont
répartis sur un espace de 136,000 lieues carrées de plaines, où le
manque de bois est presque complet. Des trèfles, des herbes
élevées et des chardons constituent la seule végétation que l’on
rencontre avant d’arriver au pied de la formidable barrière des
montagnes. Puisque j’ai cité le total des têtes de bétail de la
république Argentine, je rappellerai en même temps le chiffre relatif
à l’Uruguay qui comprend environ 19 millions de têtes, dont 12
millions de moutons, 6 millions de bœufs et 1 million de chevaux.
Beaucoup de personnes pensent que, de temps immémorial, ces
vastes territoires, jadis occupés par de sauvages tribus d’Indiens,
étaient aussi riches, sinon plus riches, en pâturages, en bestiaux, en
chevaux qu’ils le sont aujourd’hui. Il est assez dans nos coutumes
de langage de représenter l’homme civilisé comme étant venu
exploiter et même piller avidement les terres nouvellement
découvertes. En ce qui concerne la pampa, c’est là plus qu’une
grave erreur, c’est le contraire de la vérité.
Il n’y avait, avant la conquête, c’est-à-dire avant le milieu du XVIe
siècle, ni un cheval, ni un mouton, ni une bête à cornes là où
paissent aujourd’hui tant d’innombrables troupeaux ; bien plus, il n’y
avait même pas de pâturages ; on n’y trouvait qu’une herbe
sauvage, haute et dure, appelée « paja brava » ou « pampa »,
connue des naturalistes sous le nom de gynerium argenteum, et qui
sert en Europe, où elle est assez répandue, à l’ornementation des
jardins. Cette herbe est complètement impropre à la nourriture des
animaux ; aussi a-t-il fallu, dès le début de la colonisation, recourir
aux fourrages venus d’Europe.
Peu à peu, grâce à cette importation, le sol s’est transformé et
les races se sont multipliées. C’est donc un véritable triomphe de
l’homme sur la nature, triomphe apparent, sans doute, favorisé par
la nature elle-même, mais qui a coûté d’immenses efforts, qui a
nécessité de la part des premiers éleveurs une patience et une
persévérance extraordinaires ; triomphe si complet qu’il est peut-être
le plus surprenant et le plus considérable qui ait jamais été remporté.
Tout en écoutant les intéressants détails que nous donne notre
hôte sur cette contrée bizarre, si peu connue en France, nous
sommes rentrés à Azul, enchantés de notre chasse, et le soir, réunis
dans la grande salle de l’hôtel avec les notables du pays, nous
avons savouré le fameux maté, sorte de boisson nationale fort en
usage dans l’Amérique du Sud, infusion faite avec un thé spécial
connu sous le nom de yerba du Paraguay. On l’aspire avec un petit
tube en métal plongé dans une courge sauvage servant de récipient.

Le lendemain de ce jour si bien employé, un temps de galop

nous a conduits à seize kilomètres en avant d’Azul, pour visiter une
colonie russe-allemande, qui est en pleine prospérité. Il y a là 350
personnes environ, hommes, femmes et enfants ; tous font partie de
la secte des catholiques mennonites, dont la loi la plus importante
interdit absolument de verser le sang humain. Pour échapper à
l’obligation du service militaire, toutes ces familles s’étaient d’abord
réfugiées en Russie, sur les bords du Volga, dans la province de
Saratov. Après une installation difficile et un assez long séjour, le
gouvernement russe s’avisa de les enrôler. Toujours fidèles à leurs
principes, les pauvres exilés prirent le parti de quitter la belliqueuse
Europe et s’en furent coloniser la pampa, où le gouvernement
argentin consent à ne pas les envoyer guerroyer contre les Indiens.
Toutes ces familles nous font bon accueil. Elles parlent
allemand ; mais nous remarquons avec surprise que, si elles n’ont
pas oublié la langue de leur patrie, elles n’en ont pas moins pris les
costumes et les habitudes du pays de leur premier exil. Hommes et
femmes sont vêtus à la russe, et les jeunes filles nous offrent
gracieusement le thé préparé dans d’authentiques samovars, qui
plus jamais ne repasseront les mers. Une extrême propreté règne
dans ces habitations, qui sont simplement construites en pisé et ne
se distinguent des ranchos ordinaires que par un peu plus
d’élévation.
Le gouvernement argentin a fait preuve de bonté et d’intelligence
en cette occasion. Il a concédé aux nouveaux venus les terres, sous
la seule condition d’être remboursé en dix ans de leur valeur, sans
intérêts. De plus, il leur a donné des bestiaux, des instruments
aratoires et des semences.
Ce groupe d’émigrants s’est ainsi constitué en petit État tributaire
et a nommé un chef qu’il qualifie de Père. Ce magistrat est armé du
droit de haute et basse justice, qu’il exerce le plus souvent en
arrangeant les différends à l’amiable, et, lorsqu’il ne peut y parvenir,
en distribuant avec libéralité des coups de trique à ceux qui lui
paraissent les plus fautifs.
Je sais bien que les Allemands n’ont pas besoin d’appartenir à
une secte plus ou moins philanthropique pour fuir leur ennuyeux
pays et chercher au delà des mers l’aisance que sa stérilité leur
refuse ; mais il me semble que le spectacle de cette petite colonie
est véritablement touchant. Ce fut pour elle un sacrifice, tout au
moins une bien grave détermination, après avoir quitté le sol natal,
que de quitter la patrie adoptive. Ceux qui veulent tout expliquer par
l’intérêt personnel, et qui n’aiment pas à dépenser le très peu de
bienveillance dont la nature les a doués, découvriront que ces gens
sont partis probablement parce qu’ils ne se trouvaient pas bien où ils
étaient, et que leur horreur pour verser le sang des autres vient sans
doute de la crainte qu’ils ont qu’on ne verse le leur. Les voilà
installés, propriétaires et exempts du service : ils ne sont donc pas
intéressants.
Ma raison s’incline devant une si profonde connaissance de la
nature humaine ; mais comme ils ont accompli un voyage pénible,
dont les dangers leur étaient connus, comme il pouvait fort bien leur
arriver d’être repoussés au lieu d’être accueillis, d’être exploités au
lieu de recevoir des cadeaux, de mourir de faim au lieu de vivre
presque confortablement, et que ces tristes alternatives étaient tout
aussi prévues que d’autres, il est fort à croire que c’est bien à leur
principe qu’ils ont obéi, et je trouve que c’est là un fait intéressant à
faire connaître.

En mer, 29 septembre.

J’ai arrêté tout net le récit de mon excursion dans la province de

Buenos-Ayres, pour ne pas manquer le bateau de Montevideo et par
suite la Junon, qui n’aime pas à attendre. Je profite du beau temps
que nous avons, journées de grâce sans doute (car on sait que
Magellan est un nid à tempêtes), pour compléter ces notes.
Quand nous fûmes de retour de notre promenade à la colonie
russe, très courbaturés par les excès d’équitation que nous avions
faits pendant deux jours, il nous restait juste assez de force pour
admirer un splendide coucher de soleil, que je ne vous décrirai pas,
étant aussi hors d’état de le peindre avec la plume qu’avec le
pinceau.
Les valises rebouclées, le train nous ramena à Buenos-Ayres. Le
trajet nous parut moins long, d’abord parce que nous avions nos
impressions toutes fraîches à échanger, en second lieu parce que
les informations qui nous furent données par les personnes
voyageant avec nous étaient des plus intéressantes. Je dois
cependant ajouter que, pour quelques-uns de mes camarades,
exténués de fatigue, ces dix heures en wagon passèrent aussi
rapidement qu’un songe, exactement.
On ne manqua pas de nous raconter l’histoire de la république ;
je vais en dire quelques mots, et je regrette que le cadre de cet
ouvrage ne me permette pas de m’étendre plus longuement sur ce
sujet, parce que là trouverait place un exposé des événements qui
ont amené la situation respective actuelle du Brésil, du Paraguay, de
l’Uruguay et de la république Argentine.
L’indifférence avec laquelle l’Europe accueille les récits des
bouleversements intérieurs dont ces contrées éloignées sont trop
souvent le théâtre s’explique aisément. On dit, non sans quelque
raison, qu’il nous importe peu que tel parti ait renversé tel autre, qui
bientôt reprendra le pouvoir pour le reperdre sans doute ; mais les
rapports de ces États entre eux ont une tout autre importance ; la
question de savoir si le rêve de Jean VI, de Portugal, c’est-à-dire
l’annexion au Brésil de tous les territoires pampéens et la
possession de la Plata, sera ou ne sera pas réalisé, n’est pas d’un
mince intérêt. Qui peut dire cependant qu’il faut rayer cette
supposition des possibilités de l’avenir ? Depuis plus de deux ans, le
Brésil paraît avoir renoncé à sa politique d’immixtion constante et
peu endurante dans les affaires du Sud ; mais que faut-il pour qu’un
conflit surgisse, qu’une guerre éclate ? La question du Paraguay,
l’éternel prétexte, n’est-elle pas toujours là, malgré les arrangements
récents qui, en définitive, n’ont rien arrangé ?
Les circonstances qui ont produit la situation relative des divers
États du continent sud-américain sont donc fort importantes au point
de vue politique. D’autre part, les détails étranges, les brutalités
odieuses, les héroïsmes extraordinaires, sortis du choc de tant de
passions violentes, d’intérêts nés d’hier, mais ardemment défendus,
donnent à l’étude de cette partie de l’histoire contemporaine un
attrait tout à fait exceptionnel.
Avant de faire un résumé rapide des commencements de la
république Argentine, notons d’abord ce fait qu’aucune comparaison
ne peut s’établir entre celle-ci et l’Uruguay, quant à la puissance
militaire ou économique des deux États. Montevideo est la plus
petite des républiques de l’Amérique du Sud et n’a guère plus de
180,000 kilomètres carrés, à peu près le tiers de la France, tandis
que la république Argentine a une superficie de 2 millions de
kilomètres carrés. (Les documents officiels lui en attribuent
libéralement plus de 4 millions, mais en comptant les territoires de la
Patagonie, du Grand Chaco et quelques autres, dont la possession
est fort discutée et l’étendue tout à fait indécise.) L’Uruguay ne
possède pas 500,000 habitants ; la république Argentine en a plus
de 2 millions, sans compter les Indiens, qui sont, d’ailleurs, pour elle
un embarras et non une force, et dont le nombre décroît de jour en
jour.
Inutile d’insister davantage sur cette disproportion entre les deux
républiques.
Le territoire argentin n’était habité avant l’indépendance que par
un peuple de bergers. La région encore connue sous le nom de
« territoire de la Plata », c’est-à-dire les républiques Argentine, du
Paraguay et de l’Uruguay, formait alors la vice-royauté espagnole de
Buenos-Ayres. On sait que le régime espagnol consistait à isoler
leurs colonies du monde entier pour les exploiter plus librement.
Sous l’influence de ce protectionnisme à outrance, le pays restait
absolument stationnaire ; dans la pampa, le bétail multipliait
cependant, une population locale se formait. Cette sorte d’incubation
dura près de trois siècles.
En 1810, le gouvernement espagnol fut chassé ; mais bientôt les
guerres civiles naquirent et se succédèrent presque sans
interruption. L’anarchie devint effroyable, les mœurs brutales et
corrompues. Quelques humanitaires ayant essayé sans succès
d’appliquer des institutions ultra-libérales, le pays fut bientôt épuisé.
Alors commença, en 1832, le règne du dictateur Rosas.
Jamais tyrannie ne fut plus complète, plus insolente. Rosas
s’impose à tous et à toutes ; il fait placer son buste sur le grand autel
de la cathédrale. Le désordre des mœurs est indescriptible. Rosas
étant l’homme des gauchos, son parti porte le nom de fédéralistes. A
la tête des opposants se trouve le général Urquiza, dont les
partisans ont pris le nom d’unitaires. Pendant tout le règne du
dictateur, les serenos, ou veilleurs de nuit, crient à chaque heure et à
chaque demi-heure : « Vive la confédération Argentine ! Mort aux
sauvages unitaires ! Vive le restaurateur des lois, don Juan Manuel
Rosas ! Mort au dégoûtant sauvage unitaire Urquiza !… Il est (telle
heure), le temps est beau. »
Enfin, Rosas disparaît dans une émeute et se sauve en
Angleterre, où la pudeur britannique trouve moyen de lui faire un
excellent accueil.
Buenos-Ayres, d’abord folle de joie, se fatigue du libérateur
Urquiza et le met à la porte. La sécession commence. Les provinces
se déclarent en lutte ouverte avec la capitale. Ce n’est qu’en 1860
que la confédération est enfin reconstituée sous la présidence du
général Mitre, plus célèbre comme diplomate que comme militaire.
Nous arrivons à l’époque actuelle, qui débute par la guerre du
Paraguay en 1865. De ce malheureux conflit sont nées les
inextricables difficultés dans lesquelles se débat la politique
argentine depuis huit ans ; c’est lui qui a amené le Brésil victorieux à
se faire le dangereux protecteur d’un pays épuisé, anéanti, dont
l’autonomie et l’indépendance étaient une nécessité pour la
tranquillité des autres républiques du Sud.
J’ai vu à Buenos-Ayres, et même à Montevideo, des personnes
qui excusaient les États de la Plata de s’être unis au Brésil contre le
Paraguay ; j’ai lu le savant et remarquable livre de notre compatriote,
M. E. Daireaux, sur la confédération Argentine, ouvrage bien pensé
et bien écrit, dans lequel cette thèse est éloquemment soutenue.
Cependant, je ne saurais partager son opinion, parce qu’il ne me
semble pas douteux qu’en s’armant avec le Brésil contre le
Paraguay, les Argentins ont méconnu les lois du bon sens politique.
En vain dira-t-on que le Paraguay, de fait, n’était pas une
république et que le dictateur Lopez était un homme cent fois moins
libéral que l’empereur du Brésil, que Lopez avait violé le territoire
argentin, qu’on ne pouvait pas prévoir une guerre aussi longue et la
destruction presque totale de l’ennemi. Tout cela est vrai, mais ce ne
sont que des excuses. On a méconnu les leçons de l’histoire et ce
qu’on pourrait appeler les évidences géographiques. Le rôle des
républiques était de tenir en respect l’immense empire dont la seule
présence est une menace ou tout au moins un danger pour elles, de
ne point répudier la vieille politique qui respectait la séparation des
races portugaise et espagnole, de prévoir des difficultés dont la
probabilité était grande et de ne pas oublier que les puissants
voisins sont de ces gens desquels on a dit :

« Laissez-leur prendre un pied chez vous,

Ils en auront bientôt pris quatre. »

Pour le moment, on est relativement tranquille. Le pays est

toujours divisé entre les unitaires et les autonomistes (c’est le nom
des anciens fédéralistes). Ces derniers sont au pouvoir ; ce sont eux
qui ont fait nommer Sarmiento en remplacement de Mitre, et ensuite
Avellaneda, le président actuel.
Quelques portraits. Le général Mitre est un homme instruit, doué
d’une mémoire étonnante, éloquent autrefois, aujourd’hui très vieilli.
Mauvais général, il s’est presque toujours fait battre, mais a souvent
réussi à regagner dans les négociations ce qu’il avait perdu dans les
combats. M. Mitre est le chef d’un parti qui possède encore une
grande influence, et qui a rallié à son programme l’immense majorité
des étrangers.
Le président Avellaneda, dont le père eut la tête fichée au bout
d’une lance et promenée dans la ville par les ordres du dictateur
Rosas, est un homme intelligent, mais vaniteux ; orateur pompeux et
doué d’un caractère essentiellement flexible, il s’est appuyé sur les
autonomistes et finira probablement avec les unitaires.
Le général Roca, ministre de la guerre, officier intelligent, actif,
encore jeune, est un des hommes les plus importants de l’État ; il
prépare en ce moment une campagne décisive contre les Indiens.
Le gouverneur de Buenos-Ayres, M. Tejedor, est un jurisconsulte
distingué, qui a joué un rôle considérable dans les négociations
récentes avec le Brésil. On lui reproche de ne pas posséder la
souplesse du diplomate. Il n’en est pas moins fort considéré et
aspire à la présidence.
 J’aurais voulu parler un peu de l’émigration européenne dans la
Plata. Mais ce sujet, quoique intéressant pour nous, m’entraînerait
trop loin. Je dois me borner à des renseignements généraux. A
Buenos-Ayres, le commerce est exclusivement aux mains des
étrangers, qui forment à peu près la moitié de la population de la
ville. On peut les classer ainsi au point de vue du nombre : Italiens,
Espagnols, Français, Allemands et Anglais. Si ce groupe de 180,000
âmes était uni par une pensée commune, il ne tarderait pas à
imposer ses idées au gouvernement sur les matières économiques ;
l’industrie encore naissante se développerait et les finances de la
République se relèveraient. Malheureusement, la devise des
émigrés est : « Chacun pour soi », et leur désunion fait la puissance
du parti autonomiste. Le pays ne travaille pas ; il lui faut donc payer
le travail qu’il achète à l’étranger, et quoique l’industrie pastorale soit
des plus prospères, les budgets se soldent par de considérables
déficits ; les fortunes, petites ou grandes, sont gravement atteintes,
le crédit national est nul, le commerce étranger lui-même est devenu
paralysé.
Cependant le flot croissant des émigrants est un progrès, parce
que cette force grandissante finira par avoir raison des préjugés et
de l’indolence des créoles ; elle consolidera le parti véritablement
patriotique qui se préoccupe du bien-être du pays plus que d’une
vaine formule ou de la conservation de coutumes surannées. On
arrivera ainsi à faire adopter des lois énergiquement protectrices, le
travail producteur s’acclimatera dans le pays, et si les complications
du dehors ne viennent pas arrêter cet heureux mouvement,
l’ancienne vice-royauté espagnole aura peut-être alors assez
« d’étoffe » pour former une seconde édition des États-Unis.

J’ai oublié de vous dire qu’en arrivant à Buenos-Ayres, nous

avions rencontré à l’hôtel, déjeunant d’aussi bon appétit que s’il eût
été attablé au café Anglais, notre voyageur in partibus, M. de R…,
celui-là même qui nous avait laissés partir de Marseille sans lui et
nous avait promis de nous rejoindre en route.
 — Enfin ! vous voilà ! lui dis-je, à la bonne heure, vous êtes de
parole !…
— Je suis bien fâché, vraiment, mais il faut que je reste encore ici
quelque temps ; je ne puis pas partir avec vous.
— Comment ! nous allons passer le détroit de Magellan ! nous
verrons la Patagonie !
— Oh ! la Patagonie… Je la connais. Non, je vous retrouverai au
Pérou… ou à San-Francisco.
Et la Junon a appareillé sans lui ; mais je gagerais que nous
retrouverons M. de R…, et qu’il fera ainsi le tour du monde avec
nous… et sans nous. Voilà un étrange compagnon !
 LE DÉTROIT DE MAGELLAN

Un chargement de cailloux. — Appréhensions. — La Saint-Michel. — Le cap

des Vierges. — Première partie du détroit. — La Junon s’emporte. — Arrivée
à Punta-Arenas. — Excursion nocturne. — Visite à M. le gouverneur. — Les
Patagons. — Seconde partie du détroit. — Le cap Froward et ses environs.
— Les Indiens Pêcherais. — Où peut-on mouiller ? — La baie Swallow. — En
route pour les canaux.

En mer, 2 octobre.

Un des bateaux du fleuve, tout pareil au Saturno, nous a

ramenés à Montevideo le 26 septembre, où nous avons retrouvé la
Junon, ayant essuyé à l’ancre un pampero assez rude,
tranquillement occupée à embarquer un chargement de pierres, ce
qui ne laissa pas que de nous étonner un peu. Il paraît que les
armateurs de la Junon, au lieu de laisser la Société des voyages
diriger les opérations du navire à son gré, ainsi que cela était
formellement convenu, se sont mis en tête de s’en mêler et ont
manœuvré de telle façon que les négociants d’ici, ne sachant plus
qui est maître du navire, se sont décidés à ne rien embarquer.
Le commandant est furieux, malgré le calme apparent qui ne
l’abandonne jamais ; notre consignataire, M. Aubry de La Noï, agent
de la Compagnie des Messageries, est désolé ; mais comme il faut
lester le bateau pour affronter les parages antarctiques, on engouffre
dans la cale à marchandises deux cents tonnes de cailloux, et l’on
va partir avec cette étrange cargaison. Espérons que de pareilles
tracasseries ne se renouvelleront pas, car notre voyage pourrait bien
en souffrir.

Avant de nous mettre en route, nous avons réuni à bord un bon

nombre des amis qui nous avaient si cordialement accueillis à notre
arrivée, et je serais heureux qu’ils eussent conservé de notre
modeste hospitalité un aussi bon souvenir que celui que nous
garderons de leurs aimables prévenances. Je noterai aussi que
nous avons eu le regret de laisser à Montevideo notre médecin, le
jeune docteur Debely, atteint d’une sorte de maladie de langueur. Il
va s’en retourner en France par le premier paquebot, et comme son
état ne semble pas bien grave, nous avons l’espoir de le voir nous
rejoindre à Panama ou à San-Francisco. Au reste, il n’y a personne
de malade à bord, et nous n’avons à craindre aucune épidémie dans
les parages où la Junon va se rendre.
Le 27 au matin, nous appareillons par un temps magnifique. La
terre des pampas, semblable à un mince ruban de couleur indécise,
disparaît à l’horizon. Dès que nous sommes au large, une brise
favorable permet de déployer toutes les voiles, et nous atteignons
bientôt une vitesse de plus de dix nœuds. La traversée s’annonce
fort heureuse ; nous allons cependant entreprendre la partie la plus
rude et la plus difficile de notre longue pérégrination. La distance qui
nous sépare du détroit de Magellan est de 1,370 milles ; les côtes de
l’Amérique du Sud au-dessous de la Plata sont mal connues, et à
toute époque de l’année les coups de vent s’y rencontrent à de
courts intervalles ; nous aurons ensuite le passage du détroit de
Magellan, assez fréquenté depuis quelques années, mais où les
sinistres pourtant sont nombreux. Le commandant, bien qu’ayant fait
deux voyages autour du monde, n’y a jamais passé.
Enfin, on parle comme d’un rêve de la possibilité de continuer
notre route par les canaux latéraux de la Patagonie, dont on dit
merveille, mais qui sont encore fort incomplètement explorés.
Nous avons donc en perspective toute une série de
divertissements et d’émotions maritimes. On étudie les cartes, on
relit les récits des anciens voyageurs, on commence à s’intéresser
aux variations du baromètre, à la couleur du ciel. Je dois avouer que
nous n’avons d’ailleurs aucun fâcheux pressentiment, et les paris
n’ont pas été ouverts sur la probabilité d’un accident.
Le 28 et le 29, même temps, même bonne brise. La température
baisse sensiblement. Les vestons légers, les gilets ouverts, les petits
chapeaux de campagne ont fait place aux houppelandes, aux tricots
de toute sorte, aux bonnets fourrés.
Pour tromper la monotonie des heures, nous essayons notre
adresse sur des albatros et des damiers, qui sans cesse évoluent
autour du navire. Ce tir marin, qui a lieu chaque après-midi, perd
beaucoup de son attrait par l’impuissance où nous sommes de
recueillir les oiseaux touchés. Au reste, qu’en ferions-nous ?
Pas un navire en vue. Quelquefois, bien loin sur notre droite, une
ombre à peine visible, basse, sans contours ; c’est la terre. Les
heures paraissent longues ; le moment des repas est toujours
attendu avec impatience, celui du sommeil revient parfois dans la
journée.
Il faut absolument secouer cette torpeur, évoquer quelque gai
souvenir, trouver quelque bon prétexte à distraction. Que ne
sommes-nous Brésiliens ! C’est en pareille circonstance qu’on est
heureux de compter sur son almanach quarante-deux fêtes
nationales et carillonnées, sans parler des dimanches.
Mais le calendrier français offre aussi des ressources. Le 29
septembre, n’est-ce pas la Saint-Michel ? N’avons-nous pas un
excellent camarade, le doyen des voyageurs français du bord, et qui
porte ce glorieux prénom ?
Un gros chou bien vert, gracieusement entouré d’un rang de
carottes du plus beau rouge, encadrées avec goût par des touffes
d’oignons et de persil mélangées, tel est le bouquet qui, d’un accord
unanime, lui est affectueusement, mais solennellement offert avant
la fin du dîner. Souhaits, compliments, discours en prose et même
en vers sont adressés à notre ami qui, tout d’abord surpris, puis
ému, nous offre un punch commémoratif, auquel sont conviés tous
les officiers du bord. L’élan est donné. La gaieté est revenue sur les
visages.
En deux heures, on a rédigé un programme, et cette soirée
improvisée se passe si joyeusement qu’avant de se séparer on
décide que toutes les fêtes à venir seront soigneusement notées, et
que nul n’échappera désormais aux compliments, au bouquet
traditionnel… et au punch.
Dans l’après-midi du 30, nous sommes enveloppés par une
brume épaisse. La mer est toujours paisible, mais les voiles sont
serrées, en prévision d’une saute de vent.
Le 1er octobre, temps splendide. Nous trouvons dans ces
parages redoutés le calme plat et la mer d’huile que nous avons en
vain cherchés sous l’équateur. Vers dix heures, la vigie annonce :
« Terre à tribord ! » C’est d’abord le cap des Trois-Pointes, puis le
cap Blanc. Malgré la brume de la veille et les courants très variables
qui rendent cet atterrissage assez dangereux, nous sommes
exactement là où nous devons être. Cependant, c’est à une distance
de six à huit milles au moins que nous contournons cette terre, car il
règne tout le long de la côte des bas-fonds dont l’étendue est mal
déterminée, et qui ont causé la perte de plusieurs navires. En cet
endroit, les côtes de la Patagonie sont basses et d’un aspect désolé.
Le brouillard reparaît à la chute du jour. Les voiles qu’on avait
établies de nouveau sont définitivement serrées, toutes les
précautions contre le mauvais temps sont prises. Un incident vers
dix heures du soir : six matelots ont été envoyés pour serrer le petit
hunier, et, la besogne faite, ils n’ont pas reparu ; la nuit est si noire
qu’on ne sait s’ils sont descendus ou non. Les coups de sifflet
retentissent, pas de réponse. Seraient-ils allés se coucher avant
l’heure du changement de quart ? Point. Il n’y a dans le poste de
l’équipage que la bordée qui n’est pas de service. On est inquiet ;
une ronde générale est faite dans le faux-pont et dans la cale :
personne.
L’officier de quart imagine alors d’envoyer le capitaine d’armes
explorer la mâture, où souffle une bise assez froide…, et nos
matelots sont retrouvés bien abrités, roulés, endormis et ronflant
dans les plis du hunier. Résultat : le reste de la nuit aux fers, et le vin
retranché pour deux repas.
Il fait encore aujourd’hui fort beau temps, et nous sommes bien
surpris de n’avoir pas eu le moindre coup du vent à essuyer. Demain
matin, nous devons être à l’entrée du détroit de Magellan. Toutes les
curiosités sont en éveil.

En vue de l’île Tamar, 5 octobre.

Nous venons de franchir le détroit et la Junon va entrer dans les

canaux latéraux. Comment pourrai-je donner une idée des
splendeurs sauvages que nous avons vues ? Comment retracer les
péripéties de cette belle et rapide traversée, pendant laquelle,
malgré le froid et les rafales, l’admiration nous a tous retenus sur le
pont de notre steamer ? Je veux au moins raconter bien exactement
ce qui s’est passé, dans l’espoir qu’en retrouvant mes impressions
encore toutes vivaces, il en résultera un tableau, reproduction
affaiblie, mais fidèle, des étranges panoramas qui viennent de défiler
sous nos yeux.
La nuit du 2 au 3 octobre fut accompagnée d’un brouillard si
intense qu’il fallut, pendant quelques heures, marcher à petite
vitesse et faire entendre le sifflet de la machine à de très courts
intervalles. Cette précaution était d’autant plus nécessaire que nous
savions devoir croiser un des grands vapeurs de la Pacific Steam
Navigation Company dans ces parages, et qu’une collision en pareil
endroit eût été la perte certaine de l’un au moins des deux
bâtiments.
Au petit jour, la brume se dissipe, nous repartons à toute vitesse,
et bientôt le fameux cap des Vierges, entrée du détroit de Magellan,
apparaît droit devant nous.
La marée de jusant, qui pousse la mer de l’ouest à l’est en cet
endroit, et par conséquent arrête la marche des navires venant du
large, était alors dans toute sa force ; faisant une route oblique dans
la direction du sud-est, la Junon passe en dehors des bancs qui
s’étendent jusqu’à cinq ou six milles du cap des Vierges, les
contourne, et pendant ce temps la force du courant diminue, car la
marée de flot qui doit favoriser notre entrée ne tardera pas à
s’établir.
Nous nous intéressons d’autant plus à ces détails de navigation
que, dans une conférence toute récente, le commandant nous a
expliqué, la carte en main, quelles étaient les particularités de notre
voyage dans le détroit. Son intention était d’y entrer avec la marée
favorable et de marcher toute la journée le plus vite possible, afin
d’atteindre avant la nuit le mouillage de Punta-Arenas, que les
Anglais, les plus grands débaptiseurs du monde, s’entêtent à
appeler Sandy-Point ; pourquoi pas English-Point ? ce serait bien
plus flatteur pour leur amour-propre.
A huit heures du matin, nous avons franchi les dangers
extérieurs de l’entrée, le courant est à peu près nul, la vitesse est
réglée à dix nœuds, et nous nous dirigeons hardiment vers le
passage étroit qu’on nomme le premier goulet.
Il fait toujours beau et la température est supportable ; nous
sommes enchantés de faire connaissance avec un des coins les
plus ignorés du monde, mais les beautés de la nature nous laissent
assez froids. A notre gauche, la terre est à peine visible, et son nom
de Terre-de-Feu [5] ne suffit pas à enflammer notre enthousiasme. A
droite, la côte, que nous laissons à quatre milles environ, est d’un
jaune brun, sans trace de végétation, sans accident de terrain
remarquable. Tout l’intérêt se concentre dans la navigation elle-
même. Le passage, qui paraît fort large, est semé de hauts-fonds
dangereux qu’il faut beaucoup d’attention pour éviter, surtout en
approchant du goulet, car on ne le voit bien qu’au moment de s’y
engager. Une des bouées marquées sur la carte n’est plus en place.
Heureusement, les points un peu saillants ont été reconnus, nous
inclinons légèrement notre route sur bâbord, et nous voilà au milieu
du premier goulet.
[5] Les premiers navigateurs qui tentèrent le passage
du cap Horn aperçurent plusieurs volcans, aujourd’hui
 éteints, sur les îles voisines : de là le nom de Terre-de-
Feu.

Il est midi. Un fort courant marche avec nous. Ce n’est plus une
vitesse de dix nœuds qu’a la Junon, mais bien de quatorze nœuds
et plus. Les falaises à pic qui bordent les rives ont bientôt disparu, et
nous entrons dans un second bassin de forme elliptique, semé de
quelques bancs laissant entre eux un large et facile passage. La
physionomie du pays est à peu près la même, cependant moins
aride. Les falaises, toujours assez basses, sont couronnées de
plaines à peine ondulées ; quelquefois nous passons devant de
simples plages sablonneuses, dont la pente presque insensible
semble se continuer sous les eaux. Par tribord, c’est l’extrémité
méridionale des vastes pampas, qui s’étendent ainsi depuis le pays
des palmiers jusqu’à celui des glaces éternelles ! Mais où ai-je vu
quelques-uns de ces aspects ? En traversant les steppes de la
Hongrie, sur les bords du Danube, entre Pesth et Belgrade.
Un promontoire, qu’on nomme le cap Gregory, marque l’entrée
du second goulet, un peu plus large que le premier. Nous le
franchissons en une demi-heure ; la violence du courant est devenue
très grande, et le commandant fait mettre deux hommes de plus à la
barre du gouvernail. A la sortie du second goulet (il est trois heures
et demie), un passage difficile se présente. Le détroit en ce point a
bien dix milles de large, mais il est barré par un groupe d’îles,
entourées de récifs, auprès desquels les courants portent dans des
directions variées. Plusieurs routes existent pour passer entre ces
dangers ; nous choisissons celle qui est connue sous le nom de
chenal de la Reine, et qui longe de très près l’île de Sainte-
Élisabeth. En ce moment, nous nous dirigeons vers le sud, ayant à
notre droite le massif de la grande presqu’île de Brunswick, qui
s’enfonce comme un coin dans la Terre-de-Feu et donne à la forme
générale du détroit de Magellan celle d’un gigantesque V majuscule.
A quatre heures et demie, les îles, les récifs sont derrière nous ; il
ne reste plus que dix milles à faire pour atteindre le mouillage ;
l’ordre est donné de ralentir, le commandant descend de la
passerelle, et nous allons tous dîner avec un appétit qu’excuse
suffisamment notre station de toute la journée sur le pont, et notre
satisfaction d’avoir si heureusement commencé cette traversée
délicate.
Le soleil était déjà caché derrière de hautes collines boisées,
lorsque nous arrivâmes à Punta-Arenas, capitale de la Patagonie
chilienne… ou argentine, puisque le différend n’a pas encore été
tranché, mais plutôt chilienne, puisque le Chili en a pris possession,
qu’une corvette chilienne y tient station, qu’un médecin chilien a bien
voulu déclarer officiellement que nous n’avions aucune maladie
contagieuse, ce qui nous a permis de faire une visite au gouverneur
de la localité, qui aurait pu être Chilien aussi, mais qui préférait être
Anglais, ce qui est un point sur lequel je ne disputerai pas.
La Junon doit appareiller le lendemain à l’aube ; aussi, malgré la
nuit noire et le froid vif, tout le monde se précipite dans les canots
pour fouler la terre patagonienne. On espère vaguement voir
quelques-uns de ces sauvages géants décrits dans les récits des
premiers explorateurs et contestés par notre siècle prosaïque. On a
aussi quelque curiosité à l’égard du dernier établissement civilisé au
sud du monde. L’officier de la santé a promis son canot pour le
retour des retardataires. En route !
Nous abordons dans l’obscurité au pied d’un petit môle, sur
lequel nous grimpons en nous aidant d’un escalier dépourvu de la
plupart de ses marches. Arrivés sur la plate-forme, nous trébuchons
à travers les rails d’un chemin de fer, qui doit conduire, je pense, à
un dépôt de charbon. Décidément, le progrès ne laisse ici rien à
désirer, qu’un peu d’éclairage des voies publiques. Pendant que nos
marins s’en vont par groupes se… réchauffer dans une petite
maison basse où nombre de flacons scintillent sous les feux d’une
lampe à pétrole, nous nous avançons à travers « la capitale. » Nous
arpentons deux rues, peut-être bien les seules, absolument
désertes, bordées çà et là de maisons en bois, composées d’un
simple rez-de-chaussée. Voici une église, toute petite, plus que
modeste et en bois comme les autres constructions ; voici enfin la
maison du gouverneur, auquel nous sommes autorisés à présenter
nos hommages.