Narodowy

GP-WP-AD-072-2111/ fN /2011
KANCELARIA PREZESA RADY MINISTRW
Departament Rady Ministrw
RM-10-30-11 2011-12-27
RADY MINISTRW
Przedstawiam do projektu ustawy na rok 2012
przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego
- do
(-)Sekretarz Rady Ministrw
r.,
/bu.>v(
B a n k
PREZES
Marek Belka
p o s k
Warszawa, grudnia 2011 r.
Pan
Donald Tusk
Prezes Rady Ministrw
Zgodnie z art. 23 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 29 s1erpma 1997 r.
o Narodowym Banku Polskim w imieniu Rady Polityki
do projektu ustawy na rok 2012", przez na
posiedzeniu w dniu 20 grudnia 2011 r.
governor@nbp .p l
N
N ar o d o wy B a n k p o
s k
Rada Polityki
20 grudnia 2011 r.
Opinia Rady Polityki
do projektu Ustawy na rok 2012
Polityka w Polsce, podobnie jak w krajw Unii Europejskiej, stoi przed
wyzwaniem przeprowadzenia fiskalnych do zachowania
na rynkach finansowych w warunkach i
tempa wzrostu gospodarczego. W odpowiedzi na to wyzwanie, projekt Ustawy
na rok 2012 oparty jest na konserwatywnych
ksztahowania sytuacji makroekonomicznej oraz przewiduje
deficyt finansw publicznych. szacunkw NBP, zmiany
systemowe powinny deficyt sektora instytucji i w 2012 r.
o ok. l, 7 pkt. proc. PKB.
w projekcie Ustawy limit deficytu na rok 2012 35,0 mld
jest od zapisanej w Ustawie na rok 201 l, natomiast od
przewidywanego wykonania deficytu w br. (30,2 mld przy tym ograniczenie
deficytu sektora finansw publicznych z przewidywanego wykonania na poziomie 4,2% PKB
w 2011 r. do 2,9% PKB w 2012 r. przedstawiciele
ograniczenie deficytu sektora instytucji i w ESA95 z 5,6%
PKB
1
w 2011 r. do ok. 3,0% PKB w 2012 r., zgodnie ze na
przez UE w ramach procedury nadmiemego deficytu.
szacunkw NBP, planowanego ograniczenia deficytu sektora instytucji
i w 2012 r. z zmian systemowych
nieco mniejsza efekt tych zmian w 2011 r. (ok. 2,0 pkt. proc. PKB). Przy
dodatkowo mniej makroekonomicznych w 2012 r.,
przez skali redukcji deficytu jest obarczone ryzykiem i silnie od
dyskrecjonalnych. Planowane jest w oparte na ograniczeniu
wydatkw poza co negatywnie na polityki fiskalnej.
Redukcja deficytu sektora instytucji i ma w znacznym stopniu
z ograniczenia deficytu Krajowego Funduszu Drogowego, ktrego plany finansowe i
sprawozdania nie do projektu Ustawy i Sprawozdania z wykonania
oraz zmniejszenia deficytw jednostek terytorialnego. Jednak jednostki
te a ich plany finansowe nie
projektu Ustawy. Za nieprzejrzysty sposb
1
Przewidywane wykonanie deficytu w ESA95 zapisane w Programie Konwergencji. Aktualizacja 2011,
potwierdzone w jesiennej notyfikacji fiskalnej do Eurostatu 2011 ).
00-919 Warszawa, ulica I 1/21, telefon (22) 826 99 55. fax (22) 826 37 51,
telex 81 46 81 nbp.pl
w projekcie Ustawy, od roku, tymczasowej wydatkowej.
Projekt Ustawy nie zawiera informacji o planowanym poziomie wydatkw
szacunkw NBP, planowane na 2012 r. fiskalne ma w stopniu
na dochodw sektora finansw publicznych, na ograniczeniu
wydatkw
2
. Tymczasem jak wyniki empirycznych, z punktu widzenia
przeprowadzanych fiskalnych bardziej dostosowania
skoncentrowane po stronie wydatkowej.
W kolejnych latach wprowadzenie w dalszych
w finansach publicznych oprcz w ramach Ustawy
na rok 2011 oraz projektu Ustawy na rok 2012. Po pierwsze bowiem, poziom
deficytu strukturalnego finansw publicznych w 2012 r. nadal od
poziomu celu jakim jest deficyt l% PKB. Po drugie, niektre
z do tej pory deficyt sektora finansw publicznych
charakter i z tych - V A T oraz
do OFE- w latach 2013-2014 do pogorszenia
wyniku sektora finansw publicznych o ok. 0,6 pkt. proc. PKB. w
sferze ma charakter
wysokie planowane z dywidend w 2012 r. czynnikiem jednorazowym.
Po przeprowadzeniu utrzymaniu dyscypliny w finansach
publicznych odpowiednie dostosowanie otoczenia instytucjonalnego polityki
fiskalnej, tj. i procedur fiskalnych. W czasie poprzedniego gospodarczego
i procedury nie procyklicznemu polityki fiskalnej, co
jednym ze problemw w finansach publicznych w ostatnich latach. Pomimo zmian
wprowadzonych w nowej Ustawie o finansach publicznych, od 2010 r., nadal
brakuje w Polsce instytucjonalnych w
cyklu gospodarczego. takim docelowa wydatkowa,
ktrej wprowadzenie w styczniu 20 l O r., lecz nie przedstawiono
tego Nawet gdyby ta za
kilka lat, po procesu ograniczania deficytu sektora finansw publicznych, o czym
jest mowa w Uzasadnieniu do projektu Ustawy, jej uchwalenie
do utrzymania dyscypliny w finansach
publicznych i stopniowego ograniczania relacji publicznego do PKB.
w ocenie Rady Polityki dwa zasadnicze ryzyka dla
realizacji projektu Ustawy. Pierwsze jest z
ksztahowaniem sytuacji makroekonomicznej w Europie i na ktra obecnie jest
szczeglnie niepewna. Drugie ryzyko wynika z na 2012 r. redukcji deficytu sektora
finansw publicznych. Skala tej redukcji jest ale w znacznej mierze ma ona charakter
dyskrecjonalnego ograniczenia wydatkw w jednostkach, ktrych nie obejmuje projekt Ustawy.
2
Zgodnie z na str. 207 Uzasadnienia do projektu Ustawy, dochody sektora finansw publicznych
z 40,3% PKB w 2011 r. do 42,0% PKB w 2012 r., wydatki sektora z 44,5%
PKB do 44,9% PKB.
2
I. makroekonomiczne
l. Scenariusz rozwoju sytuacji gospodarczej Polski w roku 2012 przedstawiony
w projekcie Ustawy, bazuje na silnego spowolnienia wzrostu gospodarczego
w krajach partnerw handlowych Polski, przy jednoczesnym przez
polski szeregu konsolidacyjnych deficyt sektora finansw
publicznych w 2012 r. Scenariusz ten jest kierunkowo spjny z NBP rozwoju
sytuacji gospodarczej w perspektywie roku.
2. Istotne fiskalne, na ktre zarwno
podatkowe, jak i redukcja wydatkw, czynnikiem
negatywnie na w Polsce w krtkim i okresie. Jak
wynika z projektu Ustawy, w 2012 r. oczekiwana jest stabilizacja zbiorowego
oraz spadek inwestycji publicznych.
3. Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, w 2012 r. wzrost gospodarczy
podtrzymywany przez wzrost popytu konsumpcyjnego gospodarstw domowych oraz
nadal nieco wolniej w roku - popyt inwestycyjny ze strony
NBP ocenia jednak, w z pogorszeniem koniunktury
u partnerw handlowych Polski, a oczekiwanym
fiskalnym oraz zahamowaniem tempa wzrostu wykorzystania z UE, wzrost
popytu ze strony gospodarstw domowych i wolniejszy w
roku. W opinii NBP czynnikiem spadek dynamiki PKB
natomiast poprawa cenowej krajowej produkcji,
z jakie miejsce od br. Skala tej poprawy i
z niej dodatni eksportu netto do wzrostu gospodarczego
w projekcie Ustawy.
4. Jako realistyczny przedstawiony w projekcie Ustawy, scenariusz
rozwoju sytuacji na krajowym rynku pracy, dynamiki
zatrudnienia oraz spadek tempa wzrostu funduszu w gospodarce w 2012 r., do
czego spowolnienie wzrostu PKB w Polsce i na
5. wzrost gospodarczy oraz ograniczona presja kosztowa ze strony rynku pracy
inflacji w roku. W przeciwnym kierunku
natomiast ceny importu, ktrych wzrost wynika z
W konsekwencji w 2012 r. inflacja w stosunku do poziomu z roku
ale - tak jak w projekcie Ustawy -
celu inflacyjnego NBP (2,5%).
II. Dochody i sektora finansw publicznych
6. Zgodnie z przedstawionym projektem Ustawy dochody w 2012 r.
293,8 mld i od przewidywanego wykonania za 201 I r. o ok.
5,2%, ich relacja do PKB utrzyma na poziomie ok. 18,5%.
3
7. Dochody podatkowe w 2012 r. natomiast
w porwnaniu do przewidywanego wykonania za 2011 r. o ok. 7,3%, ich relacja do
PKB ma z 16,3% do 16,7%. Przewidywany wzrost relacji dochodw
podatkowych do PKB przede wszystkim efektem planowanych zmian
systemowych, m.in. stawki akcyzy na olej i wyroby tytoniowe
oraz wprowadzenia nowego podatku od wydobycia miedzi i srebra. Zarwno
przedstawione w projekcie Ustawy przewidywane wykonanie dochodw podatkowych
w br., jak i dochodw podatkowych na rok za
realistyczne.
8. Zgodnie z projektem Ustawy, dochody z dywidend w 2012 r. 8,2 mld i
o 2,2 mld (tj. o 37,0%) ich przewidywana realizacja w 2011 r. Wysokie
z tego z dobrymi wynikami gospodarczej
w 2011 r. oraz nadzwyczajnymi dochodami,
przez z nich z przeprowadzonej w br.
w firmie Polkomtel. dochodw z dywidend ma zatem
charakter jednorazowy.
9. Dochody sektora finansw publicznych w kasowym z 40,3%
PKB w 2011 r. do 42,0% PKB, do czego, oprcz wzrostu dochodw podatkowych,
przyczyni wzrost dochodw z z UE i innych
zwrotowi oraz na ubezpieczenie z przeniesieniem
emerytalnej z otwartych funduszy emerytalnych do Funduszu
oraz rentowej o 2 punkty procentowe wynagrodzenia).
HI. Wydatki i sektora finansw publicznych
10. W projekcie Ustawy na rok 2012 wydatki
zaplanowane na poziomie ok. 328,8 mld tj. one nominalnie o 4,9%
w porwnaniu z limitami dla 2011 r., w relacji do PKB
na niezmienionym poziomie 20,7% PKB. od projektu

przepisy ustawy o finansach publicznych przy jego

konstrukcji tzw. tymczasowe/ wydatkowej. Stanowi ona, wzrost wydatkw,
innych wydatki prawnie zdeterminowane, nie w
nominalnym prognozowanego tempa wzrostu cen towarw i
konsumpcyjnych o l pkt. proc. szacunkw NBP, tymczasowa
wydatkowa dotyczy zaledwie ok. '14 wydatkw
3
Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy na 2011 r. 2010 r.), on przygotowany
w oparciu o pomimo braku zapisw ustawowych do jej
stosowania. Tymczasowa wydatkowa wprowadzona z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie
ustawy o .finansach publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. !726).
4
Tymczasowa wydatkowa do momentu procedury nadmiemego deficytu wobec
Polski.
4
11. Sposb omwienia w projekcie Ustawy tymczasowej wydatkowej jest
nieprzejrzysty. Dokument nie zawiera informacji o planowanym poziomie
wydatkw i oraz ich dynamice, samodzielne dokonanie
tego rodzaju analizy jest ze na odpowiednich
danych w projekcie Ustawy.
5
W projekcie Ustawy brak jest nawet
informacji o udziale wydatkw sztywnych w takiej jaka
przedstawiona w Uzasadnieniu do projektu Ustawy na rok 2011, ktre
omwienie struktury wydatkw sztywnych, bez ich
poziomu i dynamiki.
12. Zgodnie z Uzasadnieniem do projektu Ustawy, w 2012 r. oczekiwane jest relatywnie
niskie tempo wzrostu wydatkw innych wydatki socjalne oraz koszty

Wydatki te w 2012 r. w tempie 4,9%, wobec wzrostu

o 6,2% w 2011 r. Ograniczenie to w mierze dotyczy podsektora
ktrego wydatki w 2012 r. 226,9 mld wobec wydatkw
w 225,1 mld (wzrost o 0,8%) zaplanowanych na 2011 r., zgodnie
z Uzasadnieniem do projektu Ustawy na rok 2011.
IV. Deficyt i sektora finansw publicznych
13. w projekcie Ustawy limit deficytu na rok 2012 35,0
mld jest od zapisanej w Ustawie na rok 2011 (40,2 mld
natomiast od przewidywanego wykonania deficytu w br. (30,2 mld
W relacji do PKB, deficyt w 2012 r. (2,2% PKB) ma
w porwnaniu do planu ustawowego na rok 20 II (2, 7% PKB) oraz
w porwnaniu do przewidywanego wykonania (2,0% PKB).
14. Projekt Ustawy przewiduje ograniczenie deficytu sektora finansw
publicznych w kasowym - z 4,2% PKB w 2011 r. do 2,9% w 2012 r. Zgodnie
z Programem Konwergencji. Aktualizacja 2011, skala dostosowania fiskalnego w
ESA95 ma jeszcze - deficyt ma z 5,6% PKB do 2,9%.
tak znacznej skali redukcji deficytu obarczone jest ryzykiem.
15. Z projektu Ustawy wynika zatem, praktycznie dostosowanie fiskalne ma
w innych jednostkach sektora finansw publicznych.
Saldo funduszy celowych oraz innych jednostek, ktrych plany finansowe
do projektu Ustawy, ma przy tym o 0,4 pkt. proc. PKB
7
.
5
M.in. w zakresie przeznaczonych na wydatki z transportu oraz na
do organizacji
6
Wydatki socjalne o 5,2%, wydatki na publicznego o 13,3%.
7
Saldo funduszy celowych, skorygowane o przychody z prywatyzacji ujmowane w dochodach,
ma ulec poprawie z przewidywanego deficytu na poziomie 6,0 mld w 20 l l r. do 0,4 mld w 2012
r. agencji wykonawczych, osb prawnych oraz instytucji gospodarki ma
z l, l mld w 20 II r. do 0,6 mld w 2012 r.
5
Z informacji zawartych w projekcie oraz w innych dokumentach

do ograniczenia deficytu sektora finansw publicznych w znacznym
stopniu ma redukcja deficytw jednostek
terytorialnego.
16. W Uzasadnieniu do projektu Ustawy jest mowa o spodziewanym ograniczeniu deficytu
jednostek terytorialnego, m.in. efektem wprowadzonej od 2011 r.
zasady ich Jednak zdecydowana
generuje w z tym tej nie
przyczyni do istotnej zmiany w ich polityce

analiz NBP,
odegra limit do 60%
dochodw
10
. Nawet w niewielkiej poprawy salda jednostek
terytorialnego obserwowanej w roku
11
oraz
skala redukcji deficytu podsektora z l ,2% PKB w 20 l O r. do
0,3% PKB w 2012 r. wydaje zbyt
17. Do nierwnowagi sektora finansw publicznych w ESA95 ma
dodatkowo zmniejszenie deficytu Krajowego Funduszu Drogowego, ktre
jest jednym z czynnikw dostosowania
fiskalnego w ESA95 w kasowym.
12
Na podstawie informacji
o planowanych wydatkach KFD, zawartych w Programie Budowy Drg Krajowych na
lata 2011-2015, prognoz publicznego w krajowym oraz ESA95,
przedstawionych w Strategii publicznym na lata 2012-2015
13
,
w 2012 r. zmniejszenie deficytu KFD, w porwnaniu do
br. Jednak plany finansowe KFD nie do projektu Ustawy, jego
sprawozdania do z wykonania nie jest zatem
dokonanie oceny ograniczenia deficytu tej jednostki do
fiskalnego.
18. projekt Ustawy przewiduje na 2012 r. strategii konsolidacji
finansw publicznych w porwnaniu do roku. Realizowane w 2011 r.
s Wieloletni Plan Finansowy 2011-2014 z kwietnia br. oraz Program Konwergencji. Aktualizacja 2011
z kwietnia br.
9
informacji MF, w 20 l O r. deficyt wszystkich jednostek, ktre nie
0,6 mld a zatem wprowadzenie wymogu
dostosowaniem 0,04% PKB, przy czym dostosowanie to musi w 20 l! r.
10
W ostatnich dwch latach szereg jednostek do tego limitu-- na koniec 2008 r. odsetek
jednostek, w ktrych relacja do dochodw przekracza 40% zaledwie 4,8%, podczas gdy na
koniec 20 l O r. to 18,2%. Wzrost dotyczy w jednostek odsetek miast
na prawach powiatu, gdzie omawiana relacja przekracza 40%, z 6,2% w 2008 r. do 36,9% w 20 lO r.
11
finansowa jednostek terytorialnego po trzech br., 3,2 mld
wobec 0,9 mld w analogicznym okresie ub.r.
12
Zgodnie z o finansach publicznych, KFD nie jest zaliczany do sektora finansw publicznych,
natomiast zgodnie z zasadami ESA95, o jednostek do sektorw instytucjonalnych
kryteria ekonomiczne, ktre KFD jest sektora instytucji i
13
Wydatki KFD na finansowanie Programu z 30,0 mld w 2011 r. do 21,6 mld w 2012 r.
publicznym, a w ESA95, z innej
klasyfikacji KFD, ma o 16,0 mld w 2011 r. oraz o 12,6mld w 2012 r.
6
ograniczenie deficytu sektora w ESA95, oparte jest przede wszystkim na
zmianach systemowych, ktrych skala, szacunkw NBP,
ok. 2,0% PKB. W 2012 r. szacowany zmian systemowych jest mniejszy
i wynosi ok. 1,7% PKB
14
, pomimo planowanajest redukcja deficytu sektora
instytucji i uwarunkowania makroekonomiczne
mniej Oznacza to, planowane ograniczenie deficytu w
stopniu na dyskrecjonalnych, w tym ograniczeniu wydatkw KFD
i jednostek terytorialnego.
V. Potrzeby i publiczny
19. Projekt Ustawy na rok 2012 przewiduje w roku wzrost potrzeb
zarwno netto (z 32,6 mld w 2011 r. do 46,2 mld jak i brutto
(ze 141,8 mld do 176,1 mld Wzrost ten przede wszystkim efektem
jednorazowego potrzeb w 2011 r. o ok. 23,0 mld w efekcie
konsolidacji sektora finansw publicznych. W 2012 r.
mechanizm ten przyczyni do nieznacznego potrzeb
(o 0,2 mld W kierunku zmniejszenia potrzeb
natomiast zmniejszenie deficytu europejskich
z 12,4 mld w 2011 r. do 4,5 mld w 2012 r. Oprcz wzrostu potrzeb
netto, do wzrostu potrzeb brutto w 2012 r. w
br. kwoty wykupu
20. Porlobnie jak w latach 2009-2011, planowana w 2012 r. dotacja celowa z
nie luki dochodami FUS i
transferw do OFE a wydatkami funduszu. Niedobr finansowych ma w
dalszym kompensowany transferem z Funduszu Rezerwy Demograficznej.
W rezultacie kwota z FRD wydanych na emerytur
w latach 2010-2012 wyniesie 14,4 mld wobec stanu zgromadzonych
w FRD, ktry na koniec 2012 r. ma ok. 17,7 mld

zgromadzone w
FRD z z prywatyzacji i zgodnie z pierwotnymi
przeznaczone na fiskalnych skutkw starzenia
w dekadach. Zatem wykorzystanie tych nie
sprzyja finansw publicznych.
21. Pomimo planowanego transferu z FRD oraz rentowej, w 2012 r. FUS
w dalszym wobec i bankw komercyjnych.
Pod koniec 2012 r. FUS wobec ma 16,2
mld a wobec bankw komercyjnych 0,9 mld Utrzymywanie przez cztery lata
14
efekt zmian systemowych w w 2011 i 2012 r. na ograniczenie deficytu sektora
instytucji i na ok. 3, 7% PKB, z czego ok. l, l% PKB stanowi
ograniczenia przekazywanej do otwartych funduszy emerytalnych i do FUS.
15
Zgodnie z sekretarza stanu w Ministerstwie Finansw, Ludwika Koteckiego na
z dn. 28.09.2011.
7
dotacji z na poziomie nie dochodami
Funduszu, a jego wydatkami na i jednoczesne zasilanie FUS
z jest zabiegiem kasowy deficyt
i jego jako miary nierwnowagi
fiskalnej.
22. Projekt Ustawy na rok 2012 przewiduje relacji
publicznego do PKB na koniec 2012 r. do poziomu 52,4%, tj. o 1,3 pkt. proc.
przewidywany poziom tej relacji na koniec 2011 r., do czego
ma m.in. spodziewana aprecjacja kursu

W 2012 r. saldo pierwotne sektora
finansw publicznych pozostanie nieznacznie ujemne, zarwno w kasowym
(-0,04% PKB), jak ESA95 (-0,2% PKB)
17
, co wskazuje, dla zahamowania
narastania publicznego zasadne dalsze ograniczanie deficytu.
16
W Strategii sektora finansw publicznych w latach 2012-2015 poziom
kursu PLN/EUR wyniesie 4,35 na koniec 2011 r. oraz 4,00 na koniec 2012 r.
17
dla deficytu pierwotnego w ESA95: Program Konwergencji. Aktualizacja 2011 z kwietnia br.
8

..