Kako potaknuti razvoj na lokalnoj razini

Prirunik s primjerima najbolje prakse iz Jugoistone Europe

Friedrich Ebert Stiftung

Ured u Zagrebu

Zagreb 2005.

Nakladnik: Friedrich Ebert Stiftung Ured u Zagrebu Pra{ka 8 Zagreb Tisak: Smjerokaz 2000. Zagreb, studeni 2005.

CIP Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i sveu~ili{na knji`nica - Zagreb UDK 330.34 (4-12) (082)

KAKO potaknuti razvoj na lokalnoj razini : priru~nik s primjerima najbolje prakse iz Jugoisto~ne Europe. - Zagreb : Friedrich Ebert Stiftung, ured u Zagrebu, 2005.
ISBN 953-7043-18-5 I. Gospodarski razvoj -- Europa, jugoisto~na -- Zbornik II. Regionalni razvoj -- Europa, jugoisto~na -- Zbornik III. Lokalna uprava -- Europa, jugoisto~na IV. Lokalna uprava - Gospodarske intervencije

451111020

Stabilittspakt fr Sdosteuropa Gefrdert durch Deutschland Stability Pact for South Eastern Europe Sponsored by Germany

Sadraj

Rdiger Pintar Predgovor...........................................................................................5 Jaka Puljiz Gospodarski razvoj.................................................................... 9 Istvn Temesi i Nra Teller Upravljanje gradom Bicskeom - lepeza rjeenja............................24 Jszef Hegeds Financiranje javnih usluga u lokalnim jedinicama.........................45 Rosana anar Razvoj zajednice ..............................................................................68 Zlata Plotajner i Ivona Mende Graanska participacija..................................................................90 Snjeana Vasiljevi Etniki odnosi i primjeri pozitive prakse u Jugoistonoj Europi ......................................................................105 Mariana Cernicova Partnerstva, suradnja, umreavanje kada drava ne intervenira............................................................122 Lidija Pavi-Rogoi i Silvija Kipson Zatita okolia u Jugoistonoj Europi..........................................135 Autori..............................................................................................165

Predgovor

U proljee 2001. godine Zaklada Friedrich Ebert pokrenula je, u kontekstu Pakta o stabilnosti u Jugoistonoj Europi i u suradnji s nizom nacionalnih institucija u pojedinim zemljama, regionalni projekt pod nazivom Lokalna samouprava i decentralizacija u Jugoistonoj Europi. Projekt se bavi stanjem i reformama lokalne samouprave i decentralizacijom u zemljama regije. U projekt su ukljuene sljedee drave: Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Maarska, Makedonija, Rumunjska, Slovenija te Srbija i Crna Gora. U svim su tim zemljama ve zapoele, a dijelom su i provedene, reforme lokalne uprave, dok se istodobno raspravlja o daljnjim poeljnim reformskim koracima. Budui da su zemlje regije zapoele proces tranzicije u slinim uvjetima, reforme su dovele do slinih problema i interesa na podruju lokalne uprave. Stoga su razmjena iskustava i dijalog o razliitim pristupima problemima lokalne uprave korisni za sve aktere u regiji, to moe pomoi da se odaberu uspjene reformske strategiije i izbjegnu nepotrebni neuspjesi.

Polazei od tih pretpostavki projekt ima za cilj da podupre javnu debatu o tim temama s politiarima koji donose odluke, istraivaima i strunjacima na nacionalnoj i lokalnoj razini. Krajnji su adresati ovog projekta, meutim, politiki praktiari na lokalnoj razini, koji pokreu i provode reformske programe u lokalnim jedinicama. Kako bi se postigao taj cilj, projekt se ostvarivao na dva paralelna kolosjeka: s jedne strane, kroz regionalne seminare sa strunjacma iz zemalja regije i kroz objavljivanje rezultata tih seminara radi njihove uporabe u nacionalnim radionicama na lokalnoj razini, a s druge strane kroz nastojanje da se napravi prirunik s primjerima najbolje prakse. Od poetka projekta 2001. godine odrano je deset seminara s regionalnom skupinom strunjaka, koji su se bavili odabranim temama vanim za lokalnu samoupravu. Rezultati seminara dokumentirani su u

odgovarajuim publikacijama na engleskom jeziku i distribuirani zainteresiranim potencijalnim itateljima u dravama Jugoistone Europe: lokaknim i regionalnim upravama i njihovim udruenjima i savezima, istraivakim i akademskim institucijama te pojedincima zaduenim za poslove lokalnih zajednica. U biljeci na kraju predgovora navedene su publikacije ovoga projekta na engleskom jeziku. No da bi rezultati seminara postali dostupni praktiarima u lokalnim upravama, bilo je nuno prevesti neke od publikacija na jezike drava u regiji. Te su knjige potom koritene kao struni materijal u radionicama za lanove lokalnih uprava i druge zainteresirane aktere na lokalnoj razini. Knjige izdane na hrvatskom jeziku navodimo u biljeci na kraju. Kako bi se omoguilo da upravo najuspjenije inicijative i praktina iskustva na lokalnoj razini budu dostupni svim zainteresiranima, sudionici projekta predloili su da se napravi prirunik koji bi sadravao zbirku primjera najbolje prakse, oslanjajui se pritom prije svega na znanje strunjaka i dostupna iskustva iz zemalja regije, budui da bi oni mogli biti razumljiviji ovdanjim potencijalnim itateljima od iskustava i modela iz zapadnih zemalja. Prirunik je zamiljen kao izvor ideja i inspiracije za praktiare, lanove gradskih i opinskih uprava, gradonaelnike i opinske naelnike i druge pojedince koji se bave pitanjima lokalnog razvoja i lokalne samouprave. Prirunik daje opi pregled tema vanih za lokalni razvoj, prikazujui stanje na nizu odabranih podruja lokalne samouprave u regiji i nudei nekoliko studija sluaja koje mogu posluiti kao model. Prirunik stoga nije pisan samo za usku strunu publiku, nego je jezikom i stilom namijenjen irem krugu itatelja. Obraeno je sljedeih osam tema koje su vane za lokalni razvoj: ekonomski razvoj, upravljanje lokalnom jedinicom (opinom ili gradom), financiranje javnih usluga, razvoj zajednice, graanska participacija, lokalni programi za etnike manjine, oblici suradnje lokalnih jedinica te zatita okolia. Tih je osam poglavlja usredotoeno na jednu glavnu temu: lokalni razvoj u kontekstu nadlenosti kojima rapolau lokalna samouprava i decentralizirane strukture. Poglavlja su pisana kao uvod u dane probleme na razliitim podrujima lokalnog razvoja i kao prikaz studija sluaja koje nude mogua rjeenja problema. Priloge u ovom priruniku napisala je skupina autora iz regije, a temelje se na iskustvima i primjerima iz nekih zemalja regije. Neke od primjera prikupili su i drugi suradnici koji se bave lokalnim razvojem. U ime Zaklade Friedrich Ebert htio bih zahvaliti svim suradnicima i autorima,

osobito Urbanom institutu u Zagrebu za njihovu pomo u prikupljanju studija sluaja te profesoru Nenadu Zakoeku i Ani Briki za njihovo ureivanje knjige. Rdiger Pintar Friedrich Ebert Stiftung

Publikacije projekta koje je izdao zagrebaki ured Zaklade Friedrich Ebert Stiftung: 1. Local Self Government and Decentralization in South-East Europe. Proceedings of th the Workshop Held in Zagreb, 6 April 2001, 2001. 2. Financing Local Self-Government. Case Studies from Germany, Slovenia and Croatia, 2001. 3. The Interreg Model. Practical Experience in Cross Border Co-Operation, 2001. 4. Citizens Participation in Local Self-Government. Experiences of South-East European Countries, 2001. 5. Decentralizing Government. Problems and Reform Prospects in South-East Europe, 2002. 6. National Minorities in South-East-Europe. Legal and Social Status at Local Level, 2002. 7. Executive and Legislature at Local Level. Structure and Interrelation in Countries of South-East Europe, 2002. 8. Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Europe, 2003. 9. Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Europe, 2003. 10. Reforming Local Public Administration. Efforts and Perspectives in South-East European Countries, 2004. Sve navedene publikacije dostupne su u pdf-u i na naoj Internet stranici na adresi http://www.fes.hr. Neke od publikacija prevedene su i objavljene na jezicima zemalja obuhvaenih projektom. Na hrvatskom su objavljene sljedee dvije knjige: Decentralizacija i sudjelovanje graana na lokalnoj razini i Financiranje lokalne samouprave: Studije sluaja Njemake, Slovenije i Hrvatske.

Jaka Puljiz

Gospodarski razvoj
Gospodarski razvoj i lokalni akteri
Uvjeti za lokalni gospodarski razvoj u Srednjoj i Istonoj Europi znaajno su se promijenili u posljednjih petnaest godina. Od poetka tranzicije sredinje su dravne vlasti znatno smanjile svoju odgovornost za razvoj lokalnih jedinica, pa tako i svoj utjecaj na nj. Lokalne su se jedinice nale u delikatnome poloaju. Dugotrajna tradicija oslanjanja na sredinje vlasti, zaposlenost koja se temeljila na razvoju velikih industrijskih centara, nedostatak institucija civilnog drutva, nepovjerenje u planiranje i razvojne planove, samo su neke od okolnosti u kojima su se lokalne jedinice nale krajem osamdesetih i poetkom devedesetih godina. Nastupilo je novo razdoblje u kojem su regionalni i lokalni akteri dobili vie prostora za utjecaj na razvoj svojih zajednica. Neke su jedinice relativno brzo iskoristile nove mogunosti i postigle znaajne uspjehe. S druge strane, u nekim su jedinicama naslijeeni problemi iz prolosti dugo koili uspjean razvoj, to je imalo za posljedicu porast regionalnih i lokalnih razlika. Razliita iskustva upuuju na zakljuak da su bolje prole one jedinice koje su prije shvatile nunost traenja i poticanja novih razvojnih prilika i modela. Prije nego to preemo na mogunosti lokalnih aktera da potaknu lokalni razvoj, potrebno je odgovoriti na sljedee pitanje: koliko doista lokalni akteri mogu utjecati na lokalne razvojne procese? Ili, drugim rijeima, koliko su lokalni razvojni procesi determinirani vanjskim imbenicima na koje lokalni akteri ne mogu znatno utjecati? Odgovor nije jednoznaan i moe ovisiti o razliitim okolnostima specifinim za svaku pojedinu jedinicu. Postoje primjeri gdje su lokalni akteri bili kljuan imbenik, neposredno odgovoran za uspjean razvoj lokalne jedinice. S druge strane, ponekad je lokalni razvoj snano pod utjecajem imbenika koje ne kontroliraju lokalni akteri, primjerice: zemljopisnog poloaja jedinice, zatvaranja velike tvornice koja je bila nositelj zaposlenosti itd. Ipak, to ne znai da su lokalni akteri bez mogunosti da odgovore na takve vanjske izazove. tovie, svaka lokalna jedinica suoena je s nizom mogunosti poticanja i jaanja pozitivnih uinaka vanjskih imbenika ili umanjivanja onih negativnih. Razlika meu pojedinim jedinicama lei u rasponu spomenutih mogunosti, njihovom moguem razvojnom uinku i uspjenosti u iskoritavanju pruenih mogunosti. Da zakljuimo, lokalni su akteri doista vani za lokalni razvoj i, kao takvi, mogu znaajno pridonijeti uspjenom razvoju lokalne zajednice. U 9

nastavku e se ponuditi neki konkretni savjeti i primjeri kako se lokalni akteri mogu aktivno ukljuiti u poticanje lokalnog gospodarskog razvoja, pri emu je poseban naglasak stavljen na ulogu lokalnih vlasti kao kljunog lokalnog aktera.

Tko jest ili moe biti lokalni akter

Lokalne vlasti: opinska ili gradska administracija Lokalne vlasti kljuni su promicatelji lokalnoga gospodarskog razvoja. Na razne naine mogu se aktivno ukljuiti u pruanje potpore lokalnom gospodarstvu, od osiguravanja fizike i druge infrastrukture do poticaja za otvaranje novih gospodarskih subjekata, pomoi u osiguravanju povoljnih financijskih sredstava, poreznih poticaja, potpore na podruju obrazovanja i osposobljavanja radne snage itd. Lokalne vlasti takoer kontroliraju niz regulativnih mehanizama, primjerice izdavanje raznih dozvola poslovnim subjektima ili pomo pri njihovom osiguravanju kod nadlenih tijela vie razine itd. Nadalje, lokalne su vlasti kljuan akter organiziranja razliitih lokalnih oblika partnerstava, razvojnih koalicija i sl. Lokalne organizacije civilnog drutva Lokalne organizacije civilnog drutva esto su se pokazale kao vani imbenici razvoja lokalne demokracije. Sudjelovanje graana i graanskih organizacija u debatama o javnoj politici, u pruanju javnih usluga, kao i njihov doprinos boljem upravljanju javnim dobrom, predstavlja vaan doprinos usklaivanju razvojne politike sa stvarnim potrebama graana. Ovakve organizacije ukljuuju sindikate, nevladina udruenja, strukovne udruge, politike stranke, organizacije mladei, neformalne mree itd. Lokalni poduzetnici i njihova udruenja Poduzetnici predstavljaju osovinu lokalnog gospodarskog razvoja. Stoga je njihove stavove potrebno pravilno prepoznati i uzeti u obzir. Neovisno o tome jesu li organizirani na formalan ili neformalan nain, poduzetnici mogu predstavljati dragocjene partnere u pripremi i provedbi lokalne strategije razvoja.

Potpora razvoju poduzetnitva klju je razvojne strategije

Potpora razvoju poduzetnitva predstavlja kljunu komponentu poticanja lokalnog razvoja. Porast poslovnih aktivnosti ima potencijalno vrlo pozitivne uinke na ivotni standard stanovnitva, uglavnom kroz porast zaposlenosti i osobnih dohodaka. Takoer, moe se oekivati porast poreznih prihoda lokalnih prorauna koji se onda moe iskoristiti za nove investicije u infrastrukturu i druge razvojne projekte.

10

to mogu uiniti lokalne vlasti da podupru razvoj poduzetnitva? Potpora razvoju poduzetnitva moe poprimiti razliite oblike, od savjeta do osiguranja razliitih resursa potrebnih za rast poslovnih aktivnosti. Ovdje se navode neke od moguih aktivnosti: Odravanje redovitih kontakata s lokalnim poduzetnicima Kroz redovite susrete s lokalnim poduzetnicima lokalne vlasti mogu dobiti bolji uvid u njihove probleme i potrebe. Nadalje, mogu bolje ocijeniti postignute rezultate poduzetnika, identificirati lokalne lidere meu poduzetnicima itd. To sve moe biti vrlo korisno pri formuliranju lokalne razvojne strategije. Takoer, redoviti kontakti prilika su da se poduzetnike obavijesti o razliitim vanim inicijativama, primjerice: novom lokalnom planu prostornog ureenja, novim pravilima na podruju zatite okolia, mogunosti suradnje s lokalnim i drugim organizacijama kroz programe Europske unije itd. Pronalaenje i ureenje lokacija i objekata za poduzetnike Budui da su lokalne vlasti esto vlasnici zemljita, a ponekad i poslovnih prostora, mogu ih upotrijebiti za poticanje poduzetnitva nudei ih poduzetnicima na prodaju ili u najam. Ponekad su investicije u fiziku infrastrukturu dobar nain poveanja vrijednosti i atraktivnosti lokacije (vidi primjer Dugopolja). Kako financiranje ovakvih ulaganja moe biti vrlo teak teret za lokalne vlasti, korisno je razmotriti mogunosti alternativnih izvora financiranja, primjerice: partnerstva s privatnim sektorom ili koritenja sredstava razvojnih fondova (nacionalnih ili EU). Ponekad to mogu biti nekoriteni poslovni prostori koji zahtijevaju prenamjenu, primjerice: stara industrijska postrojenja, skladita i sl. Program za preureenje takvih prostora poveao bi vrijednost i upotrebljivost lokacije i tako privukao nove poduzetnike. Povoljne cijene ili najamnine zemljita i poslovnih prostora takoer su dobar nain za privlaenje novih poduzetnika ili poticanje rasta postojeih. Pomo poduzetnicima u pribavljanju razliitih dozvola i odobrenja Koliina dozvola i odobrenja koja poduzea trebaju pribaviti te vrijeme potrebno za njihovo pribavljanje moe predstavljati znaajan teret za poslovanje poduzetnika. Lokalne bi vlasti trebale traiti rjeenja za minimiziranje vremena i troka poduzetnika u vezi s tim, jer bi tako dodatno pridonijele privlanosti investiranja u svojoj jedinici. To mogu napraviti tako da skrate potrebne procedure za dobivanje dozvola i odobrenja pod svojom kontrolom, zatim da same uu u postupak pribavljanja dozvola (kao u primjeru Dugopolja) ili da sufinanciraju, odnosno smanje, trokove pribavljanja dozvola i odobrenja.

11

Investicije u fiziku infrastrukturu Investicije u fiziku infrastrukturu uglavnom se odnose na ulaganja u izgradnju i odravanje infrastrukturnih objekata. Takve investicije pridonose atraktivnosti lokalne jedinice sa stajalita osnivanja novih ili privlaenja postojeih poduzea. Takoer pridonose poveanju vrijednosti zemljita i poboljanju sveukupne kvalitete ivota. Te investicije ukljuuju: izgradnju, poboljanje i proirenje poslovnih zona izgradnju i/ili poboljanje prometne infrastrukture poboljanje lokalnog kanalizacijskog sustava poboljanje lokalnih informacijskih i komunikacijskih sustava poboljanje lokalnog sustava opskrbe elektrinom energijom poboljanje lokalnog vodoopskrbnog sustava poboljanje zatite okolia.

Spomenute investicije iziskuju znaajne trokove pa obino ukljuuju nacionalne i/ili regionalne aktere. Lokalni bi akteri trebali napraviti listu prioriteta sukladno lokalnim potrebama i potom traiti naine kako ostvariti investiciju u lokalnu jedinicu na najefikasniji nain. Aktivan pristup moe ukljuiti razliite pripremne aktivnosti, poput izrade potrebne planske dokumentacije, pribavljanja potrebnih dozvola i odobrenja ili poetnih graevinskih radova koje moe financirati lokalna jedinica. Savjet i potpora oko financiranja poduzea Olakavanje pristupa kapitalu smatra se iznimno vanom podrkom poduzetnicima. Osnivanje trajne financijske podrke u obliku fonda ili banke dobar je put, ali i vrlo sloen, jer zahtijeva znaajne kapacitete, prije svega, financijske, ali i organizacijske. Drugi oblik podrke ukljuuje formiranje malih kreditnih ili bespovratnih programa potpore. Ovakvi programi mogu biti vrlo uspjeni ako su kriteriji odabira projekata odgovarajui i sukladni lokalnim ciljevima razvoja. Sline vrste programa ponekad ve postoje na regionalnoj i nacionalnoj razini, pa bi u tom sluaju lokalna administracija trebala pruiti potrebnu informacijsku i logistiku podrku lokalnim poduzetnicima.

12

 Tehnika podrka poduzetnicima Lokalni poduzetniki centar ili agencija obino pokriva ovaj dio aktivnosti kroz pruanje specijalizirane poduke na podruju izrade poslovnih planova ili na podruju marketinga. Ako takve institucije nema na lokalnom podruju, lokalna administracija moe se pojaviti kao posrednik za uspostavljanje potrebnih kontakata s takvim vanjskim institucijama i lokalnim poduzetnicima. Izrada i primjena mjera za privlaenje investicija Investicije u fiziku i meku infrastrukturu obino predstavljaju dobar nain podizanja razine privlanosti lokacije za potencijalne investitore. Takoer mogu imati uinka razliite mjere poput lokalnih poreznih olakica. Izrada programa za privlaenje investicija (moda u suradnji s razvojnom agencijom ili nekom drugom organizacijom s iskustvom) moe pruiti iri okvir za akcije lokalnih aktera, poveavajui lokalno razumijevanje potreba investitora i samih mogunosti koje im nudi lokalna jedinica. Investicije u meku infrastrukturu Cilj je investicija u meku infrastrukturu promicanje poslovnog okruenja. Mogue vrste investicija ukljuuju: Programe za promicanje kvalitete radne snage S ciljem smanjivanja razlika izmeu potreba poslodavaca za radnicima odreenih kvalifikacija i trenutne ponude na tritu, mogu se provesti razliiti oblici naobrazbe. Opina bi, primjerice, mogla sudjelovati u sufinanciranju takvih programa. Ako je mogue, provedbu slinih programa trebalo bi povezati s programima obrazovnih institucija (kola). Poticanje obrazovanja orijentiranog prema poduzetnitvu Primjerice, uvoenjem razliitih programa u lokalni obrazovni sustav iji je cilj podizanje poduzetnike kulture. Pruanje savjetnikih usluga o poslovanju Lokalne vlasti mogu potaknuti osnivanje specijalizirane organizacije za pruanje savjetnikih usluga ili sklopiti ugovor o partnerstvu s nekom ve postojeom organizacijom koja bi, primjerice, sufinancirala koritenje savjetnikih usluga za lokalne poduzetnike. Olakavanje pristupa financijskim sredstvima Ova mjera ne mora nuno ukljuivati samo financiranje, ve se

13

takoer moe odnositi na pruanje informacija o trenutno dostupnim mogunostima financiranja poduzetnika. Potpora razvoju poduzetnikog organiziranja Poduzetnike organizacije danas su rairen oblik institucionalne potpore poduzetnicima. One potiu njihovu meusobnu suradnju i suradnju poduzetnika i drugih aktera, ukljuujui i lokalne vlasti. Poticanje razvoja formalnih i neformalnih poslovnih mrea Poslovne mree mogu poboljati odnose meu postojeim poduzeima, a mogu biti i vaan generator ideja za osnivanje novih poduzea. Lokalne vlasti mogu podrati osnivanje novih poslovnih mrea, primjerice, kroz osiguranje prostorija potrebnih za rad ili mogu potaknuti poduzea da se pridrue ve postojeim mreama. Podizanje razine poduzetnike kulture Lokalne vlasti mogu znaajno pridonijeti promociji poduzetnike kulture poduzimajui neke praktine i financijski ne jako zahtjevne korake. Primjerice, dodjeljivanjem nagrada za uspjeno poduzetnitvo. Nagrade se mogu dodjeljivati za specifine kategorije poput najuspjenijeg mladog poduzetnika ili najuspjeniju poduzetnicu ili za najuspjenije izvozno orijentirano poduzee. Takoer, natjecanja u poslovnim idejama mogu biti jako zanimljiva mlaoj populaciji i tako potaknuti irenje poduzetnikog duha. Publiciranje i medijsko promoviranje uspjenih lokalnih primjera poduzetnitva jo je jedan dobar nain razvoja svijesti o poduzetnitvu. Isto vrijedi i za promicanje sponzorstva meu poduzetnicima i lokalnim obrazovnim ili kulturnim institucijama i organizacijama. Iniciranje lokalnih medijskih kampanja kao oblik potpore lokalnim poduzeima Aktivnosti koje promoviraju kupovanje lokalnih proizvoda dobar su nain pruanja potpore lokalnim poduzetnicima. Porast znanja i svijesti o lokalnim proizvodima vodi poveanju njihove prodaje (naravno, ako njihova cjenovna konkurentnost ne odstupa znaajnije od konkurentnosti slinih uvoznih proizvoda) i stoga pozitivno utjee na lokalnu zaposlenost.

Gospodarski razvoj u irem lokalnom razvojnom kontekstu

Usvajanje lokalne strategije razvoja Dobra praksa pokazuje da bi proces lokalnoga gospodarskog razvoja trebalo staviti u neto iri i, donekle, formalizirani okvir. Zato? Kao prvo, kako bi se dobilo bolji uvid u sam proces i kontrolu nad njim. Drugo, da bi 14

se pruilo priliku veoj skupini aktera da sudjeluju u planiranju razvoja i procesu donoenja odluka. Takoer, treba imati na umu da, premda je gospodarski razvoj kljuan za kvalitetu ivljenja u lokalnoj zajednici, on je ipak samo jedna od komponenti ukupnoga lokalnog razvoja. Druge komponente ukljuuju socijalna pitanja (primjerice, pomo razliitim ugroenim drutvenim skupinama), podruje zatite okolia, obrazovanje itd. Povezivanje procesa lokalnoga gospodarskog razvoja s programskim dokumentom obino je dobar nain da se sva vana pitanja stave u jedan okvir unutar kojeg se promiljaju najbolji naini postizanja najveeg blagostanja lokalnog stanovnitva. Ipak, izrada i, posebno, provedba lokalnih strategija razvoja nije jednostavan zadatak. Veina lokalnih jedinica u Srednjoj i Istonoj Europi tek se nedavno susrela s izradom strategija razvoja i njihovom provedbom u skladu sa suvremenim participativnim pristupom. Ovaj pristup stavlja naglasak na zajednike aktivnosti javnog (vladinog), privatnog i nevladinog sektora. Premda je izrada svake strategije sluaj za sebe, kojemu tako treba i pristupati, mogue je izdvojiti nekoliko opih obiljeja i polazei od njih ponuditi savjete za uspjenu provedbu strategije: Za dugoroan razvojni uspjeh potreban je integralan pristup problemima koji ukljuuje promiljanje kako gospodarskih, tako i socijalnih pitanja, pitanja zatite okolia i drugih. U proces izrade strategije treba ukljuiti sve relevantne aktere na lokalnoj razini kako bi oni tu strategiju doivjeli kao vlastitu. Ukljuenje najvanijih aktera moe se osigurati njihovim sudjelovanjem u kljunim tijelima za organizaciju i praenje izrade i provedbe strategije (primjerice, u lokalnom vijeu za razvoj) i/ili njihovim ukljuivanjem u razliite radne skupine. Potrebno je prepoznati i ukljuiti lokalne voe koji uivaju povjerenje lokalnog stanovnitva i koji e poveati kredibilitet cijelog procesa te koji imaju sposobnost okupljanja i ukljuivanja drugih vanih aktera. Lokalne vlasti moraju demonstrirati snanu politiku podrku procesu izrade i provedbe strategije. Kod provedbe strategije poeljno je da se osim dugoronih projekata pokrene i nekoliko kratkoronih projekata iji uspjeh (tzv. brze pobjede) moe ojaati povjerenje i predanost sudionika procesa i pomoi jaanju partnerskih odnosa. Za svaki projekt potrebno je izraditi koncept kojim e se definirati potrebni koraci, vremenski slijed, provedbena tijela, oekivani trokovi i drugi vani elementi, kako bi se dobila to jasnija slika o ostvarivosti samog projekta.

15

 Proces provedbe projekata treba istodobno postati i proces jaanja kapaciteta, to znai da je potrebno voditi rauna o postojanju inovativnih elemenata, kako u provedbi, tako i u samoj prirodi projekata. Politika, financijska i tehnika podrka drugih (viih) razina vlasti moe znaajno pridonijeti uspjehu cjelokupnog procesa. Participativni pristup ima za posljedicu rast oekivanja sudionika kao i cjelokupne javnosti o brzini unapreenja ivotnog standarda lokalnog stanovnitva. Meutim, razvojni proces relativno je spor pa se prevelika oekivanja mogu brzo pretvoriti u frustracije, ak i onda kad su programi izraeni na temelju irokog konsenzusa. Stoga je poeljna provedba informativne kampanje kojom bi se ire stanovnitvo to bolje upoznalo s oekivanim uincima strategije. Osiguranje financijskih sredstava za provedbu strategije Financiranje razvojnih projekata esto je vrlo izazovan zadatak. Uobiajeni problemi ukljuuju situaciju u kojoj lokalni prorauni nisu usklaeni s prioritetima postavljenim u strategiji, ili su lokalne mogunosti financiranja precijenjene, ili je primjerice precijenjena uloga vanjskog financiranja. Povezivanje prioriteta strategije s lokalnim proraunom kljuni je preduvjet odrivosti razvojnog procesa. Jednom kada se strategija izradi i usvoji, njena provedba treba zapoeti to prije, a to podrazumijeva da se financijska sredstva moraju osigurati u lokalnom proraunu, jer je upravo lokalni proraun, u pravilu, najvaniji izvor financiranja. Za srednjorone i dugorone projekte financijski se okvir mora podijeliti po godinama, kako bi se godinje aktivnosti mogle ukljuiti u godinji lokalni proraun.

Partnerstvo s vanjskim akterima

Treba razviti suradnju s drugim dravnim institucijama na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i meunarodnoj razini Suradnja s vanjskim akterima moe biti vrlo korisna za lokalni gospodarski razvoj, ali moe, takoer, uzeti jako puno vremena i energije, a bez oekivanog uinka za lokalnu zajednicu. Katkad vanjska potpora moe biti kljuni imbenik koji e potaknuti procese lokalnog razvoja, posebno u manjim jedinicama. Primjerice, investicije u fiziku infrastrukturu (ceste, luke ili eljeznice), a koje idu daleko iznad financijskih mogunosti lokalne jedinice i stoga ih realiziraju akteri na nacionalnoj razini, mogu biti kljuni pokreta lokalnoga gospodarstva. S druge strane, ima dosta iskustava, posebno s meunarodnim organizacijama, kad su rezultati suradnje bili privremenog karaktera, bez znaajnijeg uinka na razvojni poloaj lokalne zajednice i kad su rezultati s obzirom na uloena sredstva bili razoaravajui. To se uglavnom dogaalo u jedinicama u kojima su meunarodne organizacije pristupale lokalnim akte-

16

rima vrlo slabih kapaciteta, ne uzimajui dovoljno u obzir lokalne specifinosti. Najopenitiji savjet glasi: Pokuajte imati jasnu viziju o moguoj ulozi vanjskih aktera u pruanju potpore lokalnom gospodarskom razvoju. Koja su to podruja gdje bi takva pomo mogla najvie koristiti lokalnoj zajednici? Naravno, odgovor se mora zasnivati na analizi lokalnih snaga, slabosti, prilika i prijetnji (SWOT analiza). Treba izraditi strategiju koja e definirati ulogu vanjskih aktera u procesu lokalnoga gospodarskog razvoja. Pritom od velike koristi mogu biti iskustva drugih lokalnih jedinica u suradnji s vanjskim akterima. Savjeti za suradnju s drugim lokalnim jedinicama Pokuajte uiti jedni od drugih. Identificirajte uspjenije lokalne uprave i pokuajte istraiti razloge njihove uspjenosti. Odredite zajednike projekte koji mogu proizvesti sinergijske efekte s koristima za svaku ukljuenu jedinicu. Primjerice, problem zbrinjavanja otpada ponekad se moe efikasnije rijeiti u suradnji s nekoliko susjednih opina. Razvijte formalne i/ili neformalne naine suradnje, bilo redovitim sastancima, bilo zajednikim sudjelovanjem u ve postojeim organizacijama (primjerice, Savezu udruga gradova i opina). Savjeti za suradnju s regionalnim i nacionalnim vlastima Suradnja s regionalnim i nacionalnim vlastima moe biti vrlo vana za uspjenost izrade i provedbe strategije lokalnog razvoja. Stoga je potrebno poduzeti niz koraka: Traite naine da se predstavnici regionalne i nacionalne razine vlasti efikasno ukljue u proces lokalnoga gospodarskog razvoja. To se moe postii, primjerice, ukljuivanjem predstavnika regionalne i nacionalne razine u izradu i provedbu lokalne razvojne strategije. Redovito pratite i ukljuite se u vladine inicijtive iji je cilj pruanje podrke lokalnom gospodarskom razvoju, primjerice, prijavljivanjem za razliite oblike potpore. Savjeti za suradnju s nacionalnim ili meunarodnim nevladinim organizacijama Nacionalne ili meunarodne nevladine organizacije mogu igrati vanu ulogu u podupiranju lokalnog razvoja. Premda uglavnom ne raspolau financijskim sredstvima kojima mogu znaajnije utjecati na kljune probleme lokalnih jedinica poput slabe zaposlenosti, one ipak mogu biti vrlo korisne u nizu podruja kao to su prenoenje iskustava drugih jedinica u poticanju poduzetnitva, podrka osnivanju i razvoju institucija i or17

ganizacija za poticanje poduzetnitva odnosno potpora ve postojeim lokalnim organizacijama koje potiu poduzetnitvo, organizacija obrazovnih programa itd. Nevladine organizacije takoer mogu biti od velike pomoi u razvoju lokalnoga civilnog drutva, pruanjem financijske potpore ili osiguranjem tehnike podrke (odnosno kombinacijom oba oblika). Posebno je vana potpora razvoju lokalnih organizacija jer se na taj nain dugorono jaaju lokalni kapaciteti za poticanje razvoja. Stoga bi lokalne vlasti trebale poticati suradnju s nacionalnim i/ili meunarodnim organizacijama koje mogu pridonijeti razvoju lokalnog poduzetnitva.

Primjeri najbolje prakse

Od gubitnika do pobjednika: Dugopolje Opina Dugopolje (oko 3100 stanovnika) smjetena je 12 km sjeverno od Splita (oko 190.000 stanovnika), regionalnog centra june Hrvatske. Osnovana je tek 1997. nakon nekoliko neuspjelih pokuaja odvajanja od susjedne opine Klis. Godine 1997. predstavljalo je tipinu opinu dalmatinskog zalea obiljeenu vrlo slabim lokalnim gospodarstvom, vrlo visokom nezaposlenou i odljevom mlaeg stanovnitva prema Splitu i drugim urbanim podrujima. Ukratko, radilo se o podruju koje je zaostajalo u razvoju i koje dotad nije uspjelo realizirati svoju osnovnu komparativnu prednost, povoljnu zemljopisnu poziciju. Naime, nalazi se uz glavnu dravnu cestu koja povezuje Zagreb i Split. U Dugopolju je 1997. radilo tek nekoliko manjih obrta. Nakon samo sedam godina slika tog mjesta potpuno je drugaija. Dugopolje je postalo sinonim za uspjenu opinu, medijski poznat i prepoznat uzor ne samo u blioj nego i u iroj okolici. Sredinom 2004. tamo radi oko 90 poduzea, zaposlenost je znaajno narasla, a opinski proraun viestruko je povean. to se dogodilo u Dugopolju? Novoizabrana lokalna uprava na elu s naelnikom opine uvidjela je da se glavne prednosti Dugopolja - blizina Splita, poloaj uz glavnu dravnu prometnicu te velika koliina opinskog zemljita - najbolje mogu iskoristiti tako da se poduzeima ponude parcele za gradnju po vrlo povoljnim uvjetima. U to je vrijeme Splitu nedostajala poduzetnika zona, a cijene zemljita bile su puno vee nego u Dugopolju. Ve je prvi sastanak opinskih vlasti s lokalnim poduzetnicima, na kojem su poduzetnici vrlo pozitivno reagirali na ideju o poduzetnikoj zoni, potvrdio dobru utemeljenost ideje i potaknuo opinsko vodstvo da nastavi s daljnjim koracima. 18

Glavni je zadatak bio pribavljanje svih potrebnih dozvola nunih za izgradnju fizike infrastrukture. Opinske vlasti odluile su koncentrirati sredstva na financiranje izrade planskih dokumenata koji su bili preduvjet za dobivanje dozvola. Planovi nisu bili izraeni iskljuivo za poduzetniku zonu, ve za cijelu opinu, ime je omoguena i planska gradnja stambene kao i sportsko-rekreacijske zone. Prva faza rada, koja se uglavnom odnosila na izradu planova, trajala je dulje od godine dana, ali se pokazalo da je utroeno vrijeme bilo vie nego korisno kasnije kad je krenula realizacija prvih konkretnih investicija. Nakon to je zavrena prva faza, sljedei je korak bio ukljuivanje poduzetnika u sufinanciranje izgradnje fizike infrastrukture u zoni, a to im je bilo vraeno kroz vrlo nisku cijenu zemljita i lokalne porezne poticaje. Reakcija poduzea bila je vrlo pozitivna i prodana su sva ponuena zemljita. Zavrtila se spirala lokalnog gospodarskog razvoja. Iz godine u godinu rastao je broj prodanih parcela i broj poduzea u zoni. Takoer su se poveavale investicije u infrastrukturu to je dodatno pridonijelo privlanosti zone za poduzea. Jo je jedan vrlo vaan imbenik u cijeloj prii: autocesta Zagreb-Split, otvorena u lipnju 2004., prolazi odmah uz zonu. Zbog poveanja broja novih radnih mjesta, broj nezaposlenih osoba u Dugopolju znaajno se smanjio. Istodobno je lokalni proraun narastao do te mjere da se Dugopolje danas, s oko 5100 kuna vlastitih proraunskih prihoda po glavi stanovnika, nalazi meu prvih dvadeset gradova i opina u Hrvatskoj. Rast proraunskih sredstava omoguio je investicije u pripremu stambene zone, opremanje kole i vrtia, zatim potpore lokalnim kulturnim i sportskim organizacijama itd. Danas opina Dugopolje ima jedan od najbolje opremljenih vrtia i jednu od najbolje opremljenih osnovnih kola. Pri zavretku je i izgradnja sportske dvorane. Nadalje, opina dodjeljuje stipendije za najbolje uenike i studente, financira dodatne teajeve stranih jezika, nagrauje najbolje uenike putovanjima, a provodi i mnoge druge akcije iji je cilj poveanje kvalitete obrazovanja i, openito, kvalitete ivljenja u Dugopolju. Zato se u Dugopolju dogodio razvojni preokret? Odgovor na ovo pitanje zanimljiviji je ako uzmemo u obzir da je susjedna opina, Dicmo, osnovala svoju poduzetniku zonu nekoliko godina prije Dugopolja, ali je izostao uspjeh poput onog u Dugopolju. ini se da su se poduzetnici okrenuli dugopoljskoj poduzetnikoj zoni kada su shvatili da njihova investicija tamo moe biti prije zavrena i stavljena u uporabu, nego u Dicmu gdje je lokalna administracija bila 19

prespora u izradi planske dokumentacije i pribavljanja potrebnih dozvola. Osnovna su prednost dugopoljske poduzetnike zone lokacijske i graevinske dozvole za izgradnju poduzetnikih objekata koje su ekale svakog potencijalnog investitora. U drugim poduzetnikim zonama zemljita su prodavana investitorima koji su potom sami zapoinjali proces pribavljanja potrebnih dozvola za izgradnju objekata. Ovaj proces moe biti jako frustrirajui za poduzetnike zbog sporosti odgovornih tijela za izdavanje dozvola. On uzima vrijeme i, dakako, novac. Povoljna cijena zemljita bio je dodatan razlog koji je trebao privui panju poduzetnika. Ipak, ovo nije bila posebnost Dugopolja jer su i druge opine nudile sline uvjete. Kljuni su imbenik bili oni prvi poduzetnici koji su doli investirati u Dugopolje i njihova vrlo pozitivna iskustva. Partnerski nastup lokalne administracije prema poduzetnicima nije ba uobiajena slika u Hrvatskoj. Razvoj partnerskih odnosa s investitorima bio je od posebnog znaenja za opinske vlasti ne samo prije zavretka investicije ve i nakon, primjerice, kroz razliite sponzorske odnose poduzea i raznih lokalnih organizacija. Vrlo su se brzo proirile vijesti o izuzetno efikasnoj dugopoljskoj administraciji i poduzetnikoj zoni i sve je vie poduzea pokazivalo interes za investiranje. Naravno, ne smije se zaboraviti utjecaj drugih imbenika: odlian geografski poloaj Dugopolja, jako dobra prometna povezanost sa Splitom te injenica da trasa autoputa Zagreb-Split prolazi upravo kraj Dugopolja. Oni predstavljaju znaajne razvojne mogunosti koje je lokalna uprava snano iskoristila na jedan vrlo promiljen nain. Koja je uloga lokalne uprave u cijeloj prii? Jasno da je lokalna uprava odigrala kljunu ulogu. Najodgovorniji je svakako naelnik opine, Zlatko evrnja, koji je organizirao lokalnu administraciju 1997. i koji je otad iza svakog kljunog poteza lokalnih vlasti. Zlatko evrnja pripada rijetkoj grupi opinskih naelnika s visokom naobrazbom i prethodnim iskustvom na podruju lokalnog razvoja (prethodno je radio u upravi oblinjeg grada Solina). Itekako je bio svjestan koliko se vremena gubi u pribavljanju razliitih dozvola i koliko je brzina pribavljanja, zapravo, kljuan dio privlaenja investitora. Njegova je ideja bila ponuditi poduzetnicima na prodaju zemljita sa svim potrebnim dozvolama kako bi se minimiziralo vrijeme potrebno da investicija u poduzetniku zonu postane operativna. Od samog poetka svog rada evrnja je uivao politiku podrku za svoju raz20

vojnu politike, a podrka je jaala kako su rezultati rada lokalne uprave postajali sve opipljiviji. Dobio je slobodu odabira suradnika i on se oslonio na mlade i obrazovane kadrove. Na samom poetku u opinskoj je upravi bilo svega troje zaposlenih, a sedam godina kasnije broj je narastao na est, to je jo uvijek prilino umjereno, imajui u vidu kako je lokalni proraun u meuvremenu povean ak deset puta. Ukupni trokovi za zaposlene danas su oko 4% lokalnog prorauna, to je daleko manje nego u veini ostalih jedinica lokalne samouprave. Na kraju treba spomenuti i injenicu da je Zlatko evrnja 2001. i 2005. ponovno izabran za naelnika opine. Mrahalom u Maarskoj Mrahalom, mjesto s 5800 stanovnika u jugoistonoj Maarskoj, 20 km od Szegeda, glavnog grada upanije Csongrd, dobilo je 1989. status opine. U to vrijeme Mrahalomu su nedostajali mnogi vani objekti: nije bilo kole, policije, zdravstvene ustanove, a telekomunikacijska infrastruktura nije postojala. Danas opina ima osnovnu kolu (sagraenu 1996. s ugraenom najmodernijom informatikom opremom) i glazbenu kolu, graanima je na raspolaganju irok raspon zdravstvenih usluga, osnovan je kulturni centar, opina je potpuno opremljena komunalnom infrastrukturom, a asfaltirano je 70% lokalnih cesta. Mrahalom je postao centar mikroregije Homokhat, vitalnog poljoprivrednog podruja. Godinu prije no to se pitanje lokalnog razvoja pojavilo kao tema u maarskom parlamentu, opina Mrahalom osnovala je 1993. odjel za lokalni gospodarski razvoj s namjerom da osigura bolju koordinaciju aktivnosti usmjerenih na informiranje i materijalnu potporu lokalnom stanovnitvu, veinom poljoprivrednom. Povezanost lokalnih poljoprivrednika znaajno je oslabila nakon to je privatizirana lokalna poljoprivredna zadruga. U isto vrijeme vea poduzea, koja su uglavnom imala sjedite u Szegedu i u kojima je radio dio lokalnog stanovnitva, uglavnom su zavrila u steaju, tako da su nastavila raditi samo mala lokalna poduzea. Lokalne su vlasti uvidjele da je potrebno otvoriti nove perspektive za zapoljavanje lokalnog stanovnitva. Jedna se prilika otvorila godinu dana kasnije kada je maarski parlament donio zakon o lokalnim porezima, ukljuujui, izmeu ostalog, lokalni porez na poduzea, odredivi maksimalan iznos od 0,8% ukupnog prihoda poduzea. U to vrijeme Mrahalom nije mogao znaajnije iskoristiti ovu mogunost jer u opini nije bilo veih poduzea. Zbog toga je opina 21

odluila poduprijeti ona poduzea koja su imala perspektivu i koja su mogla znaajnije pridonijeti ukupnom gospodarskom oporavku. Opina se poela prijavljivati za razliite oblike financijske potpore, a istovremeno je sama poela davati potporu lokalnim organizacijama civilnog drutva. Skupljena sredstva nisu bila jako velika, ali su omoguila otvaranje dvaju centara za invalide i umirovljenikog kluba. Obnovljena je lokalna infrastruktura, sagraene su nove ceste i biciklistike staze, obnovljena je javna rasvjeta, a lokalno smetlite dovedeno je u red. Uskoro je opina osnovala poduzee kako bi efikasnije provodila svoje zadatke, a uspostavila je i suradnju s okolnim opinama. Sredinom 90-ih opina je kupila zemljita od bive vojarne te vlastitim poduzeem izgradila potrebnu infrastrukturu za dovod plina do njega. Danas se na tom podruju nalaze stanovi, poduzetniki centar i umirovljeniki klub. Poduzee u vlasnitvu opine nastavilo je investirati u ovo podruje, stalno poveavajui broj zaposlenih i kapital poduzea. Tako je broj zaposlenih narastao na 60-70 zaposlenih s poetnih 8, a temeljni kapital povean je s jednog milijuna na 45 milijuna forinti. Jedna od najveih investicija u spomenutom podruju bila je osnivanje agroindustrijskog parka 1997. godine. Ukupni trokovi iznosili su 146 milijuna forinti, od kojih je 50% pokrivao dravni fond, a 30 milijuna forinti osigurala je upanija. Park je u potpunosti opremljen komunalnom infrastrukturom, a, izmeu ostalog, sadri tzv. inkubator gdje se poduzeima nude poslovni prostori po niskim cijenama. Najpoznatije poduzee u Mrahalomu, Mrakert, ima sjedite u parku, u iznajmljenim uredima unutar inkubatora. Nadalje, Mrakert je sagradio vlastitu tvornicu za otkup i pakiranje voa i povra na zemljitu parka. Ovo je poduzee nastalo kao udruga lokalnih poduzetnika preko koje su poeli zajedniki nabavljati sirovine i druge materijale nune za proizvodnju. Meutim, godinu dana nakon osnivanja zakljuili su kako je takva udruga nedostatna, pa su osnovali zadrugu, Mrakert. Zadaci zadruge su otkup, vaganje i pakiranje proizvoda, skladitenje i, konano, distribucija. Svi lanovi zadruge morali su platiti ulaznu naknadu i daljnje naknade za investiranje. Opina je bila jedan od 52 osnivaka lana zadruge, a 2004. broj lanova iznosi 258. Tijekom zime zadruga organizira razliite treninge za svoje lanove: od informacija vezanih uz sadnju voa i povra do financiranja. Poduzea u agroindustrijskom parku imaju porezne olakice, a sva administrativna pitanja rjeava opina koja tome posveuje veliku panju. Od 12 poduzea 22

koja su trenutno u parku, tri su usko povezana s Mrakertom: Herena, koja proizvodi materijal za pakiranje i Mraprizma, koja takoer radi proizvode za Mrakert. Sva poduzea u parku zapoljavaju ukupno 200 ljudi. Drugi stup lokalnog gospodarskog razvoja termalni su izvori, odnosno, toplice koje privlae stanovnitvo iz okolnih mjesta i upanijskog sjedita. Za razvoj toplica opina je dobila potporu programa PHARE. Tako je 2004. zavrena izgradnja hotela, a opina je bila investitor. Openito, opina je jedan od najvanijih aktera lokalnog gospodarskog razvoja. Naelnik opine, koji je nedavno trei put izabran, i to sa 80 postotnom podrkom biraa, jedan je od najvanijih i najzaslunijih pokretaa u opini. S obzirom da veina zaposlenih u upravi Mrahaloma ima visoku naobrazbu, uglavnom s podruja ekonomije, ljudski resursi lokalnih vlasti izuzetno su kvalitetni. Promatrajui rezultate procesa lokalnog gospodarskog razvoja u Mrahalomu, moe se primijetiti porast poreznih prihoda od jednog milijuna forinti u 1994. na 30 milijuna u 2004. Ipak, treba voditi rauna o tome da su za daljnji razvoj potrebne investicije u srednjokolsko obrazovanje, daljnji razvoj zdravstvenih usluga te u sportske sadraje. Nakon nedavne promjene sredinjih vlasti Mrahalom se susree s veim preprekama u pribavljanju potpora iz dravnog prorauna, ali to ipak nee promijeniti sadanju situaciju u kojoj je Mrahalom postao primjerom uspjenog gospodarskog razvoja u regiji.

23

Istvn Temesi i Nra Teller

Upravljanje gradom Bicskeom - lepeza rjeenja

Uvod
Uspjeh decentralizirane drave ovisi o tome mogu li relevantni akteri koji dobivaju financijska sredstva da bi zadovoljili potrebe lokalnog stanovnitva kompetentno osigurati usluge to su im povjerene kao zadaa. Jedan su od kljunih aktera lokalne uprave. Stoga je primjereno upravljanje opinom odnosno gradom jedan od instrumenata kojim se moe osigurati da procesi zadovoljavanja potreba besprijekorno funkcioniraju. Tranzicijske zemlje, meu njima i Maarska, prihvatile su razliite modele opinskih sustava od kojih neke doputaju vie slobode u prilagoavanju lokalnim potrebama, a druge imaju stroe propise. Maarska je prihvatila jedan od najdecentraliziranijih opinskih sustava, to je rezultiralo irokom lepezom razliitih modela lokjalnog upravljanja. Cilj je ovog poglavlja istraiti naine upravljanja te prikazati njihove prednosti i mogue nedostatke za ivot zajednice, s posebnim osvrtom na pruanje komunalnih usluga na lokalnoj razini, ukljuujui usluge poput obrazovanja, zdravstva, komunalnih usluga i upravljanja stanovanjem. Na je glavni primjer grad Bicske, iako e se, za ilustraciju, prikazati jo nekoliko primjera upravljanja opinom1. Odabrali smo Bicske jer je njegov smjetaj natjerao opinu na to da prihvati progresivne promjene u pruanju usluga. S druge strane, opina ima dobro organiziran ustroj s jasnom strukturom te moe biti solidna osnova za usporedbu. U tom naselju moemo nai i neke dobre primjere rezultata tranzicijskog procesa, od ega mogu imati koristi drugi gradovi koji moraju proi iste reformske korake.

Obvezatne i fakultativne zadae na lokalnoj razini

Da bi se bolje razumjelo upravljanje opinom, nuna su dva razliita pristupa: teorija i praksa. Nae se teorijsko stajalite temelji na pravnim

Ove primjere osigurala je Nacionalna udruga opinskih financijskih dunosnika.

24

propisima koji se tiu problematike lokalne uprave, ukljuujui zakone2 koji se znatno razlikuju od zemlje do zemlje. Praksa se pak moe upoznati ako istraimo odluke lokalnih vlasti ili samu upravu. Pitanje je od primarne vanosti glede upravljanja lokalnim komunalnim uslugama kako je definiran okvir zadaa lokalne uprave. Nemogue je napraviti popis tih funkcija ne poznajui posebne okolnosti, tradicije, ekonomske i socijalne uvjete ili mogunosti odreene drave, niti je mogue vrednovati upravljanje opinom bez uvaavanja konteksta aktualne zakonske regulative, odnosno postojeih zakonskih propisa. Evo ukratko popisa zadaa koje mogu biti u nadlenosti lokalne uprave: 1. opa uprava 2. obrazovanje 3. socijalna skrb 4. zdravstvena skrb 5. kultura, razonoda, sport 6. javne komunalne slube 7. prijevoz, promet 8. okoli, javna sanitarna sluba 9. urbanistiki razvoj, gospodarski razvoj. U Maarskoj lokalne vlasti mogu autonomno djelovati u javnim pitanjima od lokalnog interesa ako ona ulaze u djelokrug njihovih funkcija i ovlasti (lokalni javni poslovi3). Ovaj se pristup temelji na argumentu da upravo lokalna razina moe najbolje zadovoljiti potrebe stanovnitva i najspo-

Legislativa koja se odnosi na lokalnu upravu i koja slui kao osnova za ovu studiju ukljuuje prije svega sljedee propise: Zakon br. XX. iz 1949. o Ustavu Republike Maarske Zakon br. LXV iz 1990. o lokalnoj samoupravi Zakon br. XX. iz 1991. o zadaama i nadlenostima lokalnih uprava i njihovih organa, dravnih povjerenika i nekih organa pod centralnom upravom Sektorske zakonske akte koji odreuju daljnje odgovornosti opina. Svaka grana javne uprave regulirana je tzv. sektorskim aktima koji, izmeu ostalog, odreuju odgovornosti raznih organizacija. Zbog njihova golema broja, njihova detaljna specifikacija nalazi se izvan dosega ove studije. Lokalne pravne akte, tj. uredbe, koje donosi opina Bicske. Lokalne vlasti mogu ureivati pravnu materiju na temelju delegiranja ili autonomno ako nedostaju zakoni na dravnoj razini. 3 Lokalni javni poslovi objanjeni su samim zakonom: lokalni javni poslovi odnose se na pruanje javnih komunalnih usluga stanovnitvu, na uspostavu preduvjeta za funkcioniranje lokalne samouprave i na lokalno odravanje organizacijskih, ljudskih i financijskih uvjeta za sve to. Lokalni javni posao samo se zakonom i u iznimnim sluajevima moe dodijeliti u nadlenost neke druge organizacije.

25

sobnija je pruiti odgovarajue javne usluge4. No ove usluge razlikuju se prema potranji i financijskim potrebama i mogunostima. Stoga se zadae dijele u dvije skupine: obvezatne i dobrovoljne ili fakultativne zadae, kako su definirane zakonom (Zakon br. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990.). Mala naselja imaju manje obvezatnih zadaa, to podrazumijeva da na lokalnoj razini u rascjepkanom opinskom sustavu, poput onoga u Maarskoj, postoje razni resursi i potrebe. Obvezatne su zadae za sva naselja: 1. snabdijevanje zdravom pitkom vodom 2. predkolski odgoj 3. opi kolski odgoj i obrazovanje 4. osnovna zdravstvena i socijalna skrb 5. javna rasvjeta 6. odravanje javnih cesta i javnih groblja 7. osiguravanje prava etnikih i nacionalnih manjina. Obvezatne zadae za vea naselja takoer se ureuju zakonskim propisima. Zakoni osiguravaju i nuna financijska sredstva i propisuju visinu i nain doprinosa koji se mora osigurati iz dravnog prorauna5. Primjerice, cijeli niz obvezatnih zadaa odreuje se Zakonom br. XX. iz 1991., tzv. Zakonom o nadlenostima6 . Da bi se zadovoljilo lokalne uvjete, zahtjeve i sposobnosti, lokalne uprave mogu preuzeti dodatne zadae. Lokalne uprave preko lokalno izabranog predstavnikog tijela ili lokalnim referendumima mogu dobrovoljno preuzeti bilo koji lokalni javni posao koji nije zakonom dodijeljen
4

U Maarskoj se izraz lokalne javne usluge povezuje s vie vrsta javnih usluga. U te usluge ubrajaju se usluge socijalne skrbi, usluge kolstva i zdravstva, zatita okolia i lokalni razvoj, prijevoz i javne komunalne usluge. Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., Public Services in Hungary, u: Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Europe, Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 2005., str. 45. 5 Naselje u Maarskoj moe biti grad ili opina (dvije razliite kategorije). Obje kategorije uglavnom su nazivi, ali imaju implikacija na status naselja. To znai da lokalne samouprave naselja ukljuuju lokalne samouprave opine, grada, glavnog grada i njegovih okruga. esto se zadae samouprava naselja odreuju na temelju broja stanovnika u njima (podrunim pravnim aktima), a ne na temelju njihova statusa. Predsjednik Republike daje status naselju. Relevantni uvjeti odreuju se Zakonom o organizaciji zemlje (1999.), no sama odluka temelji se na prosudbi prema njegovu nahoenju. Najvaniji su uvjeti stanje mree infrastrukture, gospodarski razvoj, broj stanovnika, javne institucije i regionalna uloga dotine opine. Detaljan pregled tih uvjeta i procesa moete biti predmet druge studije. U Maarskoj ima gotovo 3200 opina i 274 grada. 6 Prema lanku 43. maarskoga Ustava, Zakon o lokalnim samoupravama nije jedini propis koji moe odreivati dunosti koje se moraju obavljati na lokalnoj razini. Tu su podruni zakoni i tzv. Zakon o nadlenostima koji odreuju daljnje obveze, primjerice: funkcioniranje javnih knjinica ili, ovisno o veliini naselja i broju stanovnika, razliite razine obvezatne usluge socijalne skrbi, zdravstvenih i obrazovnih usluga te odlaganja otpada. Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., nav. dj., str. 45.

26

nekom drugom tijelu. Te se zadae navode u uredbama lokalnih vlasti (obino u statutu) i specifine su za svaku lokalnu jedinicu.
Dodatne obvezatne funkcije u Bisckeu Bicske je gradi smjeten u sredinjoj Maarskoj, zapadno od glavnoga grada, u okrugu Fejr. Ima priblino 11.000 stanovnika. Kao naselje s prilinim brojem stanovnika i kao prilino vano naselje u okolici, Bicske ima neke dodatne obvezatne zadae u usporedbi s drugim manjim naseljima: 1. odvoz i odlaganje smea 2. kanalizacija 3. odravanje lokalnog vatrogasnog odreda 4. lokalna civilna obrana 5. odreene veterinarske zadae 6. neke zadae na podruju zatite djece kao to su: lokalni vrti privremeno utoite 7. gradska knjinica 8. neke zadae na podruju usluga socijalne skrbi kao to su: usluge pomoi u kui puka kuhinja dnevne socijalne usluge odravanje centra za skrb invalidnih i starijih osoba 9. osiguravanje lokalnog zajednikog prostora za rekreacijske aktivnosti 10. potpora lokalnim sportskim aktivnostima 11. osiguravanje specijalistikih medicinskih usluga Fakultativne zadae u Bicskeu 1. 2. 3. 4. 5. 6. organiziranje turizma odreene zadae na podruju javnih komunalija izgradnja i obnova gradske infrastrukture potpora lokalnim policijskim snagama potpora javnim i privatnim institucijama koje ne pripadaju samoupravi naselja. potpora sportskim aktivnostima u gradu

27

Moe li lokalna uprava izvravati dodatne zadae uglavnom ovisi o financijskim sredstvima. Stoga nije rijetkost da se skupe fakultativne zadae izvode u suradnji s drugim gradovima.

Funkcioniranje lokalnih uprava

Lokalne uprave odluuju o cijelom nizu zadaa i morale bi imati strukturu koja najbolje odgovara tom pruanju usluge. Ipak valja istaknuti neka osnovna pravila o ustroju lokalnih uprava da bi se razumjela struktura opinske uprave. Prije svega, nuno je jasno odijeliti izabrana tijela samouprave, budui da su politiki odgovorna, od upravnih tijela koja su ta izabrana tijela postavila. Mandat izabranih tijela vremenski je ogranien, a tijela profesionalne upravne birokracije postavljaju se bez vremenskog ogranienja. Predstavniko tijelo i njegovi organi Predstavniko tijelo ostvaruje osnovna prava i nadlenosti lokalne uprave. Predstavniko tijelo prenosi neke svoje ovlasti na naelnika ili svoje odbore. Odluke ovog tijela donose se u dva oblika: u obliku uredbe ili rezolucije. Predstavniko tijelo u Bicskeu U gradu Bicske predstavniko tijelo sastoji se od 19 izabranih predstavnika s mandatom od 4 godine, ukljuujui naelnika. Posljednji izbori odrani su ujesen 2002. Odbor je izabrani organ predstavnikog tijela. U okviru svojih nadlenosti odbor priprema odluke predstavnikog tijela te organizira i nadzire provedbu tih odluka. On kontrolira rad ureda predstavnikog tijela koji se odnosi na pripremu i provedbu odluka predstavnikog tijela. Predstavniko tijelo moe ovlastiti odbor da donosi odluke i moe mijenjati odluke koje donese odbor. Po zakonu, lokalne samouprave obvezne su osnovati odbor za proraun. Prenoenje zadaa na odbore vrlo je povoljna opcija, jer se lanovi tih odbora mogu posvetiti odreenim pitanjima i imaju bolji uvid u zadae koje valja izvriti. esto se pozivaju i strunjaci koji svojim savjetom pomau lanovima odbora u radu, a to rad lokalne samouprave moe uiniti djelotvornijim.
7

7 Odjeljak 9. (2) Zakona br. LXV. iz 1990. o lokalnoj samoupravi kae da e funkcije samouprave obavljati predstavniko tijelo i njegovi organi, naelnik, odbori, odjeli lokalne uprave i ured.

28

Odbori gradskog vijea u Bicskeu U gradu Bicskeu predstavniko je tijelo osnovalo 6 stalnih odbora: 1. Odbor za financije Zadaa je ovoga odbora kontrolirati i vrednovati zakonitost i uspjenost koritenja javnih financijskih izvora i javnog vlasnitva u svezi s promjenama u vlasnitvu i financijskoj imovini lokalne uprave, ukljuujui upravljanje institucijama lokalnih uprava. On ima pravo odluivanja o dva aspekta: on odobrava plan za financijsko-gospodarsku kontrolu nad proraunskim institucijama lokalnih uprava i odobrava izvjee o tome. Nakon traenja miljenja nadlenih odbora, on donosi odluke o dodjeli i uporabi sredstava te uzimanju hipoteke na stavke ogranieno prenosive pokretne imovine koje omoguuju funkcioniranje predstavnikog tijela ili njegovih organa. 2. Odbor za pravna pitanja i proceduru Njegove su zadae podupirati zakonsko i uspjeno funkcioniranje lokalne samouprave Bicskea. On priprema odluke koje donosi predstavniko tijelo koje se tiu organizacije i postupaka lokalne samouprave, nadzire provedbu odluka, zauzima stav o proceduralnim i etikim pitanjima te zauzima miljenje prije donoenja uredbi i rezolucija. 3. Odbor za obrazovanje, kulturu i manjinska pitanja On priprema odluke predstavnikog tijela koje se odnose na obrazovanje, kulturu i pitanja koja se tiu manjina te osigurava izvrenje tih rezolucija. I sam moe donositi odluke u skladu s ovlastima koja su na nj prenesena. Primjerice: odobrava statute i strune planove obrazovnih i kulturnih institucija u vlasnitvu lokalne samouprave. 4. Odbor za urbani razvoj U okviru svojih nadlenosti odluuje o pitanjima poetka gradnje, nabave javne imovine do odreenog iznosa, prodaje i zaduivanja odreenih imovinskih stavki te najma zemljita, polja, stanova ili drugih prostora u posjedu lokalne samouprave. Takoer daje miljenje o odlukama predstavnikog tijela koje treba donijeti o pitanjima odreenim Statutom predstavnikog tijela.

29

5. Odbor za socijalna i zdravstvena pitanja U okviru svojih ovlasti donosi odluke o dodjeli nekoliko vrsta socijalnih potpora za graane i o zahtjevima za smjetaj u lokalnim ustanovama socijalne skrbi. 6. Odbor za sport i turizam Njegova je zadaa pripremiti i dati miljenje o odlukama vezanim uz sport i turizam koje treba donijeti predstavniko tijelo, organizirati i nadzirati izvrenje relevantnih rezolucija i odluivati u okviru na nj prenesenih ovlasti. Odbor moe odluivati o dodjeljivanju financijske pomoi i pratiti njezinu uporabu. Donosi odluke o uporabi sportskih objekata u posjedu grada. Svaki se odbor sastoji od 5 lanova. Tri lana uvijek su lokalni predstavnici, a preostala dva lana ne pripadaju predstavnikom tijelu. Predstavniko tijelo u svom statutu podrobno ureuje zadae i odgovornosti odbora. Gradonaelnik ili opinski naelnik jedan je od najvanijih organa predstavnikog tijela. Gradonaelnitvo, odnosno naelnitvo opine, politiki je poloaj. Gradonaelnici odnosno opinski naelnici politiki su i upravni elnici lokalne uprave odgovorni za provedbu lokalne politike. Upravna je funkcija gradonaelnika, odnosno naelnika, dvojaka: on obavlja lokalne i dravne upravne zadae. Gradonaelnik, odnosno naelnik, predstavlja predstavniko tijelo. Obavlja svoje lokalne i upravne zadae te u okviru svojih ovlasti obnaa vlast u suradnji s uredom predstavnikog tijela i u skladu s rezolucijama predstavnikog tijela. Oni ureuju zadae ureda u organiziranju posla lokalne uprave, u pripremi odluka i u njihovoj provedbi. Odluuju o upravnim pitanjima u okviru svoje nadlenosti i mogu delegirati izvravanje nekih svojih ovlasti. Na prijedlog izvrnog direktora gradonaelnik, odnosno naelnik opine, predlae predstavnikom tijelu nacrt unutarnje organizacijske strukture, plana aktivnosti i rasporeda za komunikaciju s klijentima. Gradonaelnici, odnosno naelnici opina, imaju ulogu poslodavaca: pomonici gradonaelnika, odnosno naelnika, izvrni direktor i predstojnici institucija lokalne uprave njihovi su zaposlenici. Nia razina dravne uprave: izvrni direktor Gradonaelnik, odnosno naelnik opine, bavi se politikom lokalne uprave, a za izvrnog direktora moe se rei da se bavi strukom. Izvrni direktor, takoer znan i kao biljenik, strunjak je za javnu upravu u lokalnoj upravi. On utjelovljuje profesionalan i stalan karakter javne uprave, a gradonaelnik, odnosno naelnik opine, predstavlja njezin

30

politiki aspekt. Zato se izvrnog direktora imenuje, a ne bira ga predstavniko tijelo. Imenovanje se vri na neodreeno vrijeme, a kandidati se odabiru preko natjeaja. Konano, osoba imenovana na mjesto izvrnog direktora mora imati nune kvalifikacije odreene zakonom. Izvrni direktor vodi ured predstavnikog tijela. Gradonaelnik vodi ured izvana, a izvrni direktor radi iz ureda i odgovoran je za njegovu svakodnevnu aktivnost, nadgleda izvravanje zadaa vezanih uz aktivnosti lokalne uprave i priprema upravne odluke koje donosi gradonaelnik, odnosno naelnik, te donosi odluke u skladu s nadlenostima koje mu daje gradonaelnik, odnosno naelnik. Izvrni je direktor odgovoran za zakonitost djelovanja lokalne uprave. Mora sudjelovati u sjednicama predstavnikog tijela i njegovih odbora te mora upozoriti ako njihove odluke neke zakone. Ako gradonaelnik, odnosno naelnik, svojom odlukom kri zakon, on mu ukazuje na to. Izvrni direktor moe imenovati svog zamjenika. Organizacijska struktura Organizacija lokalnih uprava ureuje se uredbom o Pravilniku o organizaciji i procedurama. To znai da predstavniko tijelo osniva ured, ukljuujui njegovu podjelu na organizacijske jedinice nazvane odjeli ili uredi, te utvruje nadlenosti svake od njih. Ured predstavnikog tijela funkcionira kao pomoni organ predstavnikog tijela, njegovih odbora i dunosnika u pripremi i izvravanju njihovih odluka, organizira njihovo izvravanje i nadzor. Ima i neke upravne zadae odreene zakonom. Aktivnosti Ureda predstavnikog tijela organizira izvrni direktor. Ured predstavnikog tijela informira graane i ispituje njihovo miljenje, surauje s organizacijama koje pruaju javne usluge, s civilnim udrugama, nevladinim organizacijama i vjerskim zajednicama. U vezi je s ostalim lokalnim samoupravama, upravnim organima i tijelima vlasti. Budui da predstavniko tijelo i izvrni direktor uvijek zajedno ureuju ustroj ureda, u organizaciji ureda u Maarskoj postoje neke varijacije. Opine nastoje angairati svoje osoblje na najuinkovitiji nain i racionalizirati posao da bi upravne trokove zadrali na to je mogue nioj razini. No tijekom jednog mandata (4 godine) mogu se potaknuti neke promjene. U Tatabnyiu (gradu u zapadnoj Maarskoj), primjerice, predstavniko tijelo eljelo je ubrzati gospodarski razvoj i osmislilo je nov model razvoja grada - strateko planiranje; u skladu s tim osnovan je novi odjel, tzv. Odjel za strateki razvoj. Osim razraivanja razvojnih ciljeva i instrumenata, ovaj odjel koordinira i aktivnosti ostalih odjela vezane uz razvoj, odgovoran je za komunikaciju sa stanovnicima i za osiguravanje zakonitosti te strategije. Da bi se pokrile sve mogue dunosti i izvrile ne samo obvezatne nego i dodatne zadae, mali broj dravnih slubenika mora izvravati cijeli

31

spektar dunosti. Grupiranje ovih dunosti razlikuje se od sluaja do sluaja, a to je vie odjela u uredu, tee je postii nasmetan protok informacija nunih za dobro upravljanje. Budui da je uobiajeno da je proelnik odreenog odjela odgovoran za komuniciranje s drugim odjelima, stroga hijerarhijska organizacija takoer ometa uinkovit rad. Unutarnja struktura Ureda u Bicskeu U Bicskeu statut ureuje unutarnju strukturu ureda. U uredu predstavnikog tijela rade 74 zaposlenika te gradonaelnik i njegov zamjenik, ali oni nemaju status dravnih slubenika. Predstojnik ureda izvrni je direktor kojega podupire njegov zamjenik. Ured je podijeljen na est organizacijskih profesionalnih jedinica. 1. Odjel za financije i proraun Njegova je funkcija osigurati financije i proraun lokalne samouprave te javno financijsko poslovanje. Meu njegova zaduenja ubrajaju se poslovi vezani uz oporezivanje, to je zadaa zasebne Porezne jedinice. est od etrnaest dravnih slubenika u Odjelu radi za Poreznu jedinicu, koja djeluje kao porezna uprava na podruju lokalnih poreza. 2. Odjel za urbanistiki razvoj i upravljanje Funkcije ovog odjela ukljuuju obnaanje vlasti u pitanjima vezanim uz graditeljstvo, okoli, zatitu okolia, uporabu javnog prostora, osiguravanje javne rasvjete i energije, odravanje javnih cesta i organizaciju javnog prijevoza. Isto tako odgovoran je za pitanja vezana uz ienje cesta, gospodarenje vodama, zatitu od poplava i odvodnju, opskrbu vodom, sakupljanje i odlaganje otpada, kanalizaciju, rudarstvo, komunalno upravljanje, kipove i spomenike. Osim razvoja i upravljanja (koji imaju svoje vlastite jedinice u sklopu Odjela), on takoer obuhvaa zasebne jedinice za poslove vezane uz graditeljstvo s vlastitim osobljem od pet od etrnaest zaposlenih. 3. Odjel za organizaciju Slui kao potpora direktivama lokalne uprave. Organizira i priprema odluke predstavnikog tijela samouprave romske manjine i njihovih zaposlenika. Takoer je odgovoran za upravljanje ljudskim resursima, informatiku i organizaciju daljnjeg osposobljavanja. Njegova je najvanija funkcija sudjelovanje u odluivanju, uglavnom, u pripremanju odluka dunosnika. Odjel, primjerice, priprema odluke gradonaelnika ili odluke izvrnog direktora koje se tiu obrane,

32

civilne obrane i prirodnih katastrofa. Osim toga, glavna su profesionalna podruja njegova djelovanja organizacija upravljanja, nadzor i provjera aktivnosti vezanih uz javno kolstvo, kulturu, javna okupljanja, sportove i razonodu. On odrava veze s javnim neprofitnim organizacijama i fondovima, tiskom i medijima. Isto tako organizira vatrogasnu zatitu i sigurnost na radu te odrava sustav komunikacije unutar ureda. Konano, njegova je odgovornost koordinacija pripremnih zadaa koje proizlaze iz lanstva u Europskoj uniji. Ovaj odjel ima jedanaest zaposlenih, ukljuujui proelnika. 4. Odjel za upravu i socijalnu skrb Bavi se pitanjima socijalne skrbi, ukljuujui izvjea o financijskoj pomoi, njezinom dodjeljivanju i upisivanju. Takoer je odgovoran za zadae koje se tiu zatite djece i koje su u nadlenosti izvrnog direktora. Mnoge druge funkcije dravne uprave, prenesene na izvrnog direktora, takoer obavlja ovaj odjel, primjerice: pitanja izbjeglica i statusa narodnosti, matine knjige roenih, vjenanih i umrlih, zatitu vlasnitva u upravnom postupku te izdavanje slubenih potvrda koje se odnose na nekretnine preminulih. Jo je jedna vana zadaa ovog odjela, odobravanje aktivnosti vezanih uz usluge zdravstvene i socijalne skrbi i izdavanje dozvola za rad takvim institucijama. Njegove zaposlenike ini devet dravnih slubenika, ukljuujui proelnika. 5. Ured za dokumentaciju U ovom se uredu izdaju dokumenti, svjedodbe, potvrde i dozvole te se vodi evidencija. Ured je odgovoran za upis prebivalita i osobne isprave te izdaje slubene isprave, primjerice: vozake dozvole, prometne dozvole i dozvole za rad. Tu zapravo graani mogu sve obaviti na jednom mjestu. Ovaj ured izvrava zadae dravne uprave pod strunim nadzorom Ministarstva unutarnjih poslova, zahvaljujui elektronikoj izravnoj vezi sa sredinjom bazom podataka. Deset dravnih slubenika zaposleno je u Uredu za dokumentaciju, ukljuujui njegova proelnika. 6. Ured javnog pravobraniteljstva Njegove funkcije pokrivaju zadae koje se odnose na javno pravobraniteljstvo i zakonski su regulirane. Ovaj odjel obavlja zadae pod jurisdikcijom drave. Prema tome ,podreen je Okrunom tijelu za pravobraniteljstvo. Organizacijski pripada

33

Uredu lokalne samouprave Bicske, a odgovorni dunosnik ovlaten za pitanja pravobraniteljstva izvrni je direktor Bicskea. Ovaj odjel ima pet zaposlenika, ukljuujui proelnika ureda.

Oblici pruanja usluga

Pruanje javnih usluga u nekom naselju moe imati vie razliitih oblika. Propis nalae da lokalne vlasti izvravaju svoje zadae u skladu s potrebama stanovnitva i zakonskim odredbama na sljedee naine: kroz vlastita proraunska tijela pomou ostalih poslovnih organizacija i kupovanjem usluga na neki drugi nain. Lokalne uprave mogu same odabrati oblike pruanja usluga. Proraunske institucije Prvu skupinu funkcija opinskih usluga ine one pod kontrolom lokalne uprave. U veini zadaa najei je oblik pruanja usluga taj da lokalna uprava izvri to sama. To se moe uiniti na dva naina. Prvo, lokalna uprava izvrava zadau organiziranu u sklopu svog ureda. Drugo, lokalna uprava ima svoje vlastite proraunske institucije ili poslovne udruge. U oba sluaja usluga se financira iz vlastitog prorauna. Lokalna uprava dri svoje vlastite proraunske institucije ili poduzea pod strogom kontrolom. Razlika je u utjecaju na pruatelja javnih usluga: samouprava moe upravljati svojim vlastitim uredom, a na poduzea u vlasnitvu grada moe utjecati samo neizravno, na nain odreen Zakonom o poduzeima i poslovnim udrugama. Nadzor vlastite proraunske institucije takoer se vri posredno. Kad se usluga osigurava izvan vlastite organizacijske jedinice lokalne uprave, rjeenje je da predstavniko tijelo moe osnovati institucije, poduzea i druge organizacije lokalne uprave te imenovati njihove elnike. Za poslovne pothvate predstavniko tijelo lokalne uprave moe osnivati institucije samo kao poslovna udruenja ili zadruge. Vrlo esto lokalne vlasti pruaju temeljne obrazovne, socijalne i zdravstvene usluge pod svojom strogom kontrolom. No bilo bi teko pronai poslovne organizacije koje bi pruale te usluge ili pronai pothvate kojima bi se upravljalo relevantnim ustanovama p cijenama koje su graanima prihvatljive. Moramo isto tako imati na umu da su s time povezana financijska sredstva, koja osigurava sredinji proraun, prilino esto nedostatna i stoga lokalne samouprave moraju dodati svoj vlastiti novac da bi izvrile zadae na primjerenoj razini.

34

Proraunske institucije Bicskea Bicske ima nekoliko proraunskih institucija koje pruaju javne usluge: 1. Osnovna kola 2. Javne jaslice 3. Vrti br. 1 4. Vrti Kakas 5. Vrti Szivrvny 6. Socijalna sluba za pomo obiteljima i djeci 7. Centar za socijalnu skrb 8. Kulturni centar Petfi 9. Gradska knjinica Nagy Kroly 10. Profesionalni opinski vatrogasni odred Kao to je istaknuto za pruanje fakultativnih usluga, postoji poseban oblik pruanja usluga kroz lokalne proraunske institucije, tonije, udrugu organizacija vie naselja. Lokalne uprave mogu se dobrovoljno udruiti radi pruanja neke javne usluge, ili mogu ak osnivati udruene institucije. Ovo rjeenje jo uvijek nije esto, iako bi uinkovito pruanje usluga svakako zahtijevalo racionalnu i ekonominu organizaciju skupljih usluga (primjerice, medicinskih). Asocijacije za pruanje usluga u Bicskeu Kao regionalni centar, Bicske je lan triju asocijacija lokalnih samouprava na temelju sporazuma sklopljenih s nekoliko oblinjih sela: 1. Asocijacija za medicinsku skrb osnovana je 1998. lanovi asocijacije su lokalne samouprave Bicskea, Csabdija, Mnyja, Szra, jbaroka, Szrligeta. Asocijacija za podrunu medicinsku slubu i podrunu djeju medicinsku slubu osnovana je 1998. lanovi su lokalne samouprave Bicskea i Csabdija. Asocijacija za pruanje osnovnih zdravstvenih usluga osnovana je 2000. lanovi su lokalne samouprave Bicskea i baroka.

2.

3.

35

Lokalne samouprave mogu takoer biti vlasnici ili dioniari u cijelom nizu razliitih tvrtki. Budui da je lokalnim upravama takoer doputeno ulagati, mogu stei i dionice poslovnih tvrtki za prilike poslovnog ulaganja. Osnivanje tvrtki u 100%-tnom vlasnitvu lokalne uprave esto je rjeenje, primjerice: za zadae vezane uz upravljanje stambenim prostorom i nekretninama. Upravljanje nekretninama jedna je od bitnih zadaa izravno vezana uz imovinu opina; upravo zato u ovom podruju u novije vrijeme postaju sve popularnije moderne metode upravljanja imovinom: upravljanje portfeljom, pretvorbom nekih stanova u drutvenom vlasnitvu te izgradnjom stanova za trite. Tom sektoru jo nedostaje transparentnosti zbog oblika kombiniranog financiranja, no osobito se lokalne samouprave s imovinom visoke vrijednosti bore za ekonomino i struno poslovanje. Osnivanje drutava s ogranienom odgovornou ili drugih oblika tvrtki u Maarskoj je esto posljedica poreznih propisa: propisi o poslovnim porezima motiviraju osnivanje tvrtki javne namjene. Korporativno vlasnitvo Bicskea Grad Bicske je i sam vlasnik. Ima dionice u nekoliko tvrtki. No neke od njih su javne slube u iskljuivom vlasnitvu Bicskea. Ostale slue uglavnom za ulaganje, primjerice: 1. MMG Automatika Mvek, d.o.o. 2. Alba Regia graevinsko poduzetniko holding drutvo 3. Pogrebno poduzee, d.o.o., okruga Fejr 4. Nacionalne tedionice i 5. Zsmbkgz, d.o.o. Veina tvrtki ili vlasnikih dionica slui kao opinsko vlasnitvo lokalne uprave. U mnogim sluajevima grad je postao vlasnikom dravnom kompenzacijom kad su se tvrtke privatizirale. Propisi o privatizaciji odredili su da se mora platiti kompenzacija za vrijednost zemljita tih tvrtki. Tvrtka Zsmbkgz, d.o.o., je iznimka. Osnovalo ju je 15 samouprava naselja kako bi omoguile izgradnju regionalne plinske mree. Godine 2002. tvrtka je prodala svoje dionice vlasniku: lokalnim samoupravama. U ovom trenutku opskrbu plinom osigurava Nacionalna tvrtka za naftu i plin; uloga tvrtke u vlasnitvu grada bila je izgradnja infrastrukture i njezino odravanje.

36

Ostale tvrtke osiguravaju javne usluge za cijeli okrug ili regiju i u vlasnitvu su samouprava nekoliko naselja. Za njih se sklapa ugovor izmeu lokalne samouprave Bicskea i tvrtke, ak i ako je u iskljuivom vlasnitvu grada. Tvrtke koje pruaju ugovorene javne usluge u gradu Bicskeu ili za njega jesu sljedee: 6. Fejrvz, d.o.o. U vlasnitvu je samouprava naselja okruga Fejr. Prua usluge vodoopskrbe i kanalizacijske odvodnje u cijelom okrugu. 7. Bicske promet, d.o.o. Vlasnik ove tvrtke, s udjelom od 51%, grad je Bicske. Tvrtka je zaduena za lokalni javni, odnosno autobusni prijevoz. Graani stariji od 60 godina mogu se besplatno sluiti uslugom autobusnog prijevoza. 8. Turistiki kamp Bicske, d.o.o. Nalazi se u iskljuivom vlasnitvu grada Bicskea. Njegova je zadaa upravljati turistikim kampom u Znki i tamo organizirati odmor djece iz grada. Takoer je aktivan na poslovnom tritu te osigurava smjetaj gostima koji plaaju. 9. Gradsko odravanje Bicske, d.o.o. Poduzee je osnovano 2000. kako bi prualo komunalne usluge, upravljalo opinskim nekretninama, odravalo javne parkove i mjesta te organiziralo odvoz smea. U iskljuivom je vlasnitvu grada Bicskea. 10. Centar za zdravstvenu skrb, d.o.o. Osnovan je tek 2004. i u iskljuivom je vlasnitvu grada Bicskea. Nakon preuzimanja poslovanja, odravanja, razvoja i nadzora, prema dogovoru s okrunom samoupravom i nakon privatizacije specijalistikih medicinskih pregleda, organizirat e primarno i specijalistiko lijeenje graana.
Tablica 1: Institucije grada Bicskea
Vrsta institucije Vlastite proraunske institucije Zajednike proraunske institucije Tvrtke Ukupno Broj institucija 10 3 10 23 Postotak institucija 43,5 13 43,5 100

37

Tablica 2: Tvrtke u vlasnitvu lokalne samouprave Bicske

Dionika drutva (5) U 100%-tnom vlasnitvu Bicskea Bicske kao dioniar Pruaju javne usluge u gradu Slui kao ulaganje Drutva s ogranienom Udruga s javnom odgovornou (4) namjenom (1)

5 5 -

2 2 3 1

1 1 -

Pruanje usluga kroz druge poslovne organizacije i kupovanje usluga Jo je jedan vaan oblik lokalnog pruanja usluga kad je izravno sudjelovanje uprave naselja manje izraeno: usluga se osigurava sklapanjem ugovora s kooperantima. Ugovorni odnos znai da tree osobe, a ne opinski organi, osiguravaju uslugu. U ovoj vrsti pruanja usluga najei je oblik ugovor koji se sklapa s privatnim tvrtkama ili poduzetnicima. U odreenim sluajevima druga strana u ugovornim odnosima moe biti dravna tvrtka, tvrtka koja nije u vlasnitvu opine. Poseban oblik ugovornog odnosa je koncesija. To znai da lokalne uprave mogu iskoristiti svoju imovinu, ukljuujui nekretnine i vlasnika prava. Koncesija je mogua za sljedee usluge: lokalne ceste i odgovarajue objekte, uporabu lokalnih javnih komunalnih slubi (primjerice: vodoopskrbe, kanalizacije, elektrine struje, plina, centralnog grijanja, telekomunikacija). Problem koncesije koji se tie lokalnih javnih komunalnih slubi sastoji se u tome da su ti sustavi dio veeg, regionalnog ili nacionalnog sustava, i kao takvi, predmet dravne koncesije. Ba zato je u praksi koncesija koju daju lokalne uprave mogua jedino na podruju vodoopskrbe, kanalizacije, lokalnih elektronikih medija. Manja naselja, poput Bicskea, ne mogu iskoristiti tu mogunost. S prijenosom imovine, maarske opine nale su se odgovornima za poslovanje cijelog niza poduzea. Neka su od njih privatizirana, tj. javna komunalna poduzea pretvorena su u privatne tvrtke, to je omoguilo ulaganje privatnog kapitala. Nije jasno je li ova vrsta prijenosa zadaa na vanjske subjekte isplativija, tim vie to je nekoliko takvih procesa privatizacije morao biti zaustavljen, a komunalno poduzee opet predano opini. U nekoliko neslavnih sluajeva opina je ak u cijelosti izgubila kontrolu nad tvrtkom za komunalne usluge, to je onda za posljedicu imalo visoke gubitke koje je morala sama pokriti, kao vlasnik te neovisne tvrtke.

38

Primjeri pruanja usluga u Bicskeu na temelju ugovornog odnosa 1. Da bi se izgradile i odravale lokalne javne ceste i zgrade koje pripadaju gradu Bicskeu, lokalna samouprava sklopila je ugovore s nekoliko lokalnih privatnih tvrtki. Upravljanje mostovima i cestama takoer se rjeava sklapanjem ugovora s kooperantima. 2. Kanalizacijska odvodnja takoer se rjeava ugovorima s lokalnim poduzetnicima. 3. Javnu rasvjetu osigurava regionalna elektrina kompanija (DSZ) na temelju ugovornog odnosa. 4. Odravanje javnog groblja i pogreba osigurava lokalno pogrebno poduzee. 5. Veterinarske usluge djelomino prua lokalni poduzetnik, tonije, sklopljen je ugovor s vlasnikom ivodernice. 6. Veterinarska usluga odgovornost je drave. Odgovornost je lokalne uprave odravati zemljite za pokop ivotinja. 7. Opskrba hranom u nekim institucijama koje pripadaju Bicskeu, poput vrtia, kola i jaslica, takoer se osigurava na temelju ugovornog odnosa s nekim lokalnim poduzetnicima.

Stoga je od najvee vanosti temeljito ispitati sve okolnosti i korake u svim oblicima privatizacije i njihove mogue uinke. Osim privatizacije, pojavili su se i drugi oblici javnih usluga. Najee lokalne vlasti od privatnog sektora naruuju pruanje javnih usluga. Poseban oblik sklapanja ugovora s vanjskim izvriteljima, osobito na podruju usluga pruenih za ljudske resurse, privlai druge vrste organizacija u pruanje javnih usluga. Primjerice, u Maarskoj je 1990-ih u kolstvo uveden pluralizam, zatim je postalo mogue birati izmeu privatne i javne zdravstvene usluge itd. Jo je jedna vrlo vana pojava: ukljuivanje zaklada, crkava, civilnih udruga i ostalih neprofitnih organizacija u pruanje javnih usluga na lokalnoj razini te njihovo irenje unutar javnog sektora. Te neprofitne organizacije obavljaju svoje djelatnosti na tom podruju za lokalnu upravu. To znai da one, s jedne strane, obavljaju javne usluge, a s druge strane, mogu dobiti lokalna financijska sredstva. Konaan je ishod preobrazba odnosa izmeu lokalnih uprava i neprofitnih organizacija, jer e uloga lokalnih uprava biti u financijskom potpomaganju pruanja usluga i kontroli zakonitosti, a ne kvalitete pruanja usluge.

39

Usluge nevladinih udruga U malom naselju ll pokraj Budimpete jedna nevladina udruga vodi centar za zapoljavanje invalida. Opina pomae rad te nevladine udruge tako da im osigurava prostor za rad. Ta je nevladina udruga pokrenula informacijski centar s pristupom internetu u istoj zgradi i uspjenim natjeajem uspjela dobiti dovoljno sredstava da zaposli oko 200 ljudi. U Szolnoku, sjeditu okruga u istonoj Maarskoj, zadae koje mogu obavljati nevladine udruge oglaavaju se svake godine u obliku natjeaja, kojima se potie nevladine udruge da konkuriraju jedna drugoj. Na taj nain usluga skrbi za djecu mogla bi se rjeavati ugovorom s vanjskim izvriteljem, a broj dravnih slubenika znatno bi se smanjio, to bi upravljanje gradom uinilo ekonominijim. U Szentesu, gradu u jugoistonoj Maarskoj, Katolika crkva izgradila je u suradnji s opinom sklonite za 20 obitelji beskunika.

Kod odreenih vrsta usluga, privatizacija ili ugovaranje pruanja usluge s vanjskim izvriteljem prilino je osjetljivo pitanje, budui da vie zakona odreuje kriterije pruanja usluge i nadzora. Za ilustraciju, pogledajmo privatizaciju zdravstvene usluge: prikazane su sve faze, od oblikovanja ideje o privatizaciji, njezinoj pozadini, akterima, sloenim ugovornim odnosima kao posljedici zakonskog ustroja u Maarskoj i, konano, oekivanja od procesa privatizacije. Privatiziranje zdravstvenih usluga u Bicskeu Organizacija medicinskih specijalistikih usluga u Bicskeu nekada se nalazila u rukama bolnice koju je financirala samouprava okruga. U skladu s tim, ambulantni odjel u Bicskeu praktono je funkcionirao kao organizacijska jedinica okrune bolnice. Voenje i upravljanje ambulantnim odjelom dovelo je do situacije u kojoj ni lokalni graani ni opinski dunosnici nisu bili zadovoljni pruanjem usluga. Najgore je bilo stanje zgrade i opreme ambulantnog odjela, jer desetljeima nije bilo nikakvog osuvremenjivanja ni ulaganja. Tada je reorganizirana lokalna uprava i uloga Bicskea postala je vanija u osiguravanju mnogih javnih usluga poput organizacije primarne zdravstvene skrbi i specijalistikih zdravstvene usluge.

40

Prva faza u procesu bila je priprema sporazuma izmeu samouprava grada Bicskea i okruga Fejr oko preuzimanja odgovornosti za voenje ambulantnog odjela u Bicskeu. Nakon nekih pregovora postalo je jasno da okruna samouprava zaista ima namjeru prenijeti odgovornost za pruanje usluge. Prije pripreme ugovora nunog za taj prijenos i preuzimanja pruanja usluga i institucije, moralo se poduzeti mnogo koraka, ukljuujui informiranje svih dionika i njihovo ukljuivanje u proces. Meu njima bila su i susjedna naselja koja su, kao samouprave, bila odgovorna za pruanje primarnih zdravstvenih usluga, ali ne i specijalistikih lijenikih usluga. No njihovi stanovnici ive na podruju koje pokriva ambulantni odjel u Bicskeu. Prva zamisao bila je osnivanje udruge uz sudjelovanje svih osam zainteresiranih susjednih naselja, ukljuujui i Bicske. Iako su se sva naselja sloila s planom, ovo je rjeenje odbaeno. Jedan od razloga bio je taj da na podruju koje svojim uslugama pokriva ambulantni odjel Bicskea ivi 38.000 stanovnika, a u gradu ivi jo 11.000. Drugi razlog bio je regionalna uloga grada kao sredinjeg naselja. Drugo rjeenje bilo je uiniti jedino grad Bicske odgovornim za odravanje i upravljanje ambulantne jedinice Bicskea i za regionalno pruanje usluga svim zainteresiranim naseljima. Ovo je rjeenje bilo bolje i u skladu s interesom Bicskea, jer e oni koji pripadaju udruzi imati zajedniko vlasnitvo uz iskljuivu odgovornost grada Bicskea. Ni operativna struktura udruge lokalnih uprava nije bila prihvatljiva gradu jer bi svaki lan imao isti broj glasova pri odluivanju, iako vie od etvrtine stanovnitva regije ivi u Bicskeu. I, konano, zainteresirana susjedna naselja i opina Bicske te okruna samouprava sloili su se da e Bicske prenijeti odgovornost za pruanje ove javne usluge te e upravljati i voditi ambulantni odjel. Sljedei korak bio je obavijestiti graane o planovima samouprave. Prihvaanje projekta ilo je prilino glatko, budui da je stanje ambulantne jedinice bilo opepoznato. Lokalna samouprava Bicskea morala je obavijestiti lijenike i ostale zaposlene koji su radili u ambulantnom odjelu. Bilo je vano da okruni lijenici i specijalisti imaju svoju sobu za konzultacije u istoj zgradi, na ambulantnom odjelu. Razlika je bila u tome to su podruni lijenici bili u ugovor-

41

nom odnosu sa samoupravom naselja, a specijalisti, via razina zdravstvene usluge, s okrunom bolnicom. Sve ih je trebalo obavijestiti o projektu i promjenama koje predstoje. Podruni lijenici sada moraju sklopiti novi sporazum s opinskom samoupravom jer e se promijeniti okolina. Osnova je za njihov ugovorni odnos to da e raditi kao privatni poduzetnici. Specijalisti moraju potpisati novi ugovor, jer e se mijenjati jedna od odredbi ugovornog odnosa, preciznije: okruna bolnica vie nee biti ugovorna strana. Neki specijalisti rade u privatnim ordinacijama, a drugi su, i to iznimno, javni zaposlenici. Lijeniki pomonici takoer su zaposlenici; lijenici s privatnom praksom zapoljavaju neke, druge pak zapoljava okruna bolnica. Zakonski status lijenika i pomonika moda djeluje prilino kaotino, ali zapravo nije. U budunosti e biti odreen organizacijskim oblikom ambulantnog odjela. Budui da je privatizacija zdravstvenih usluga omoguena zakonom, odluka opinske samouprave bila je da ustanovi drutvo s ogranienom odgovornou umjesto proraunske institucije. Tvrtku je osnovalo predstavniko tijelo, a iskljuivo je vlasnitvo grada Bicske. Mnoge mogunosti pojavile su se glede dijeljenja imovine. I privatni lijenici i susjedna naselja namjeravali su sudjelovati u projektu kao dioniari. Konano je donesena odluka da e tvrtka biti iskljuivo vlasnitvo opine. Razlog je bio taj da zdravlje, kao javna usluga, jo nije visoko unosno. Nakon jedne ili dvije godine iskustva ponovno e se razmotriti ukljuivanje drugih strana. Zadaa je ove tvrtke upravljanje i voenje ambulantnog odjela, a gradska je samouprava jo uvijek odgovorna za ovu javnu uslugu. Tvrtka se zove Centar za zdravstvenu skrb Bicske, d.o.o. Ona e brinuti i za funkcioniranje ambulantnog odjela. Daljnji pregovori morali su se odrati s okrunom bolnicom o voenju ambulantnog odjela. Moralo se sklopiti ugovore o prijenosu opreme i druge imovine, o ureenju odnosa bolnikog i ambulantnog osoblja i o raunalnom sustavu ambulantnog odjela povezanom s bolnikim sustavom. Sve te ugovore moe se potpisati nakon ugovora izmeu grada i okruga. U ovom trenutku grad Bicske je u zavrnom dijelu pripremne faze projekta.

42

Saetak i zakljuci
Kad elimo objasniti opa pravila ili naela upravljanja opinom, postoje povoljni i nepovoljni imbenici. Jedna je od glavnih potekoa ureenje pitanja lokalne samouprave, to ini dio Zakona o upravi. Zakon o upravi u najveoj je mjeri specifian unutar europskog pravnog sustava, jer na javnu upravu i lokalnu samoupravu uvelike djeluju nacionalne, povijesne i kulturne tradicije. To je podruje prava na kojem su meusobni utjecaji nacionalih zakonskih sustava ili zajednike europske tendencije najslabiji u usporedbi s drugim podrujima. Nije lako odrediti sveobuhvatan popis opinskih funkcija za sve zemlje. Dakle, ne moe biti nikakvog popisa tih funkcija bez poznavanja razlikovnih okolnosti, tradicija, gospodarskih i socijalnih uvjeta ili mogunosti odreene zemlje, jer se razlikuju od zemlje do zemlje. No, na temelju naela supsidijarnosti, moemo sastaviti kratak skup moguih odgovornosti lokalnih uprava: opa uprava kolstvo socijalna skrb zdravstvene usluge kultura, razonoda, sport javne komunalije prijevoz, promet okoli, javno zdravstvo urbanistiki razvoj, gospodarski razvoj. Neke od tih lokalnih javnih usluga pruaju lokalne samouprave, druge pak osiguravaju lokalni organi podreeni dravnoj upravi. Trendovi u lokalnom pruanju usluga mijenjali su se tijekom proteklog desetljea. Tradicionalne funkcije opina poput drutvenih javnih usluga (kolstvo, zdravstvo, socijalna skrb) proiruju se. Nove ili razliite funkcije zahtijevaju drukiji tip upravljanja zadaama. Tradicionalnim se komunalnim zadaama moe upravljati upravnim instrumentima, ali upravljanje novim funkcijama poput komunalnih usluga, zahtijeva drukije metode, ukljuujui one koje se odnose na to da vlasnitvo opina bude vie u skladu s trinim naelima. Nove su se metode pojavile i u organizacijskoj strukturi pruanja usluga. Ukljuivanje neovisnih organizacija u pruanje usluga zahtijeva drukije metode upravljanja. Iako se preko vlastitih opinskih institucija moe izvriti odreen izravan utjecaj,

43

upravljanje uslugama, kad su ukljueni neovisni faktori, doputa tek neto neizravnog utjecaja. Za kontrolu postoji cijeli niz instrumenata; stoga se navedeno rjeenje nairoko primjenjuje u Maarskoj. Organizacijska naela mogu se rabiti tijekom uspostavljanja unutarnje organizacijske strukture upravnih organa. Razne organizacijske jedinice mogu preuzeti te zadae lokalne vlasti razliite od onih u nadlenosti drave. Jedno je od moguih naela da se u jednoj jedinici koncentriraju sve odluke i upravne zadae koje se odnose na neku temu. Najbolje prakse mogu se preporuiti na podruju pruanja usluga kad se bira organizacijski oblik pruanja usluga. Nuno je razmotriti prednosti i nedostatke svakog oblika pruanja usluga. Jedan aspekt od primarne vanosti mora biti kvaliteta pruanja usluge, javni interes i uinkovitost te aktivnosti, ukljuujui trokove koje pokriva proraun samouprave. I konano, mora se spomenuti da lokalno upravljanje treba biti u interesu graana, koji ga i financiraju kao porezni obveznici. Stoga se moraju osigurati razni oblici kontrole koju e vriti javnost, transparentnost, a u nekim sluajevima i sudjelovanje graana u pruanju usluga i u odluivanju.

44

Jzsef Hegeds

Financiranje javnih usluga u lokalnim jedinicama

Resorne politike, decentralizacija i javne usluge
lanak se bavi financijskim i organizacijskim ustrojem javnih usluga na lokalnoj razini s naglaskom na tranzicijskim zemljama. Javne usluge mogue je definirati kao usluge koje se organiziraju za dobrobit cjelokupnoga drutva, odnosno, kao dobra ija uporaba stvara zajedniku korist. Javne usluge ne znae nuno usluge koje prua javni sektor, ve su to funkcije koje se naelno smatraju odgovornou drave. Tako je i osnovno obrazovanje, iako se openito smatra odgovornou drave, usluga koju mogu pruati i nedravne ustanove, primjerice, privatne kole. Broj podruja na kojima javne ustanove ustupaju mjesto privatnim organizacijama openito raste, pri emu zadae nadzora ostaju na sredinjim ili lokalnim vlastima (primjeri toga su i djeji vrtii te ustanove socijalne skrbi, primjerice, staraki domovi itd.). To je osobito vano za tranzicijske zemlje optereene naslijeem dominantne uloge drave u drutvu, u kojima nije bilo mjesta za privatne institucije u javnim uslugama. Uloga javnog sektora na nekom podruju odreena je cjelinom gospodarskih i resornih politika vlade (poput obrazovne politike, stambene politike, zdravstvenog sustava itd.). Zemlje koje su prolazile kroz tranzicijsko razdoblje nakon 1990. morale su transformirati svoja centralnoplanska gospodarstva u trina gospodarstva. Prijedlozi reforme javnog sektora morali su ponuditi neke nove definicije javnih uslugea koje drava eli osigurati drutvu, kao i regulativnih i financijskih sredstava kojima bi to uinila. Osnovno pitanje s kojim su se tranzicijske zemlje morale suoiti bio je opseg vladinih odgovornosti, odnosno, na koji nain drava moe smanjiti svoju izravnu ulogu u gospodarstvu, osobito na podruju javnih usluga. Ta je zadaa zahtijevala resorne politike sa sveobuhvatnim programima restrukturiranja u kojima su mogli biti i elementi privatizacije, nove financijske strukture te drugaija raspodjela odgovornosti. U mnogim je dravama provedba takve reforme javnog sektora naila na politike potekoe (Kornai, 2000.). Decentralizacija je zahtijevala da nie razine vlasti, u skladu s nacionalnom makropolitikom, osiguraju irok raspon javnih usluga vanih za lokalnu zajednicu (stanovanje, javni prijevoz, socijalnu skrb, obrazovanje itd.). Raspon javnih usluga ustupljenih niim razinama vlasti razliit je od drave do drave. Procesom decentralizacije mijenjaju se meusobni financijski odnosi razliitih razina vlasti. Drugaija je raspo-

45

djela prihodnih i rashodnih zadaa, u pravilu, dovela do poveanja kako odgovornosti, tako i autonomije lokalnih vlasti. Stvarna je decentralizacija kljuna za uklanjanje mekog proraunskog ogranienja koje predstavnike lokalnih jedinica navodi na pokuaj maksimalnog poveanja dotacija sredinje drave (tzv. rentijerska ili rent-seeking strategija), uz istodobno umanjivanje vanosti dobre organizacije javnih usluga. Alternativni sustavi osiguranja usluga Nakon devedesetih godina 20. stoljea na promjene organizacijskih struktura u Maarskoj nisu utjecale samo dobro poznate zakonske propozicije ve i nove odgovornosti lokalnih vlasti koje su im prenesene u skladu s odredbama novih resornih zakona (primjerice: protupoarna zatita). U nekoliko su sluajeva poticaji ugraeni u poreznu i dotacijsku politiku potaknule lokalne vlasti na restrukturiranje vlastite organizacije javnih funkcija. Institucionalne su promjene imale i potporu lokalnih interesnih (lobistikih) skupina. Opine pruaju javne usluge kroz razliite organizacijske oblike: (a) Ured (grado)naelnika; (b) proraunske institucije (primjerice: kole); (c) poduzea u stopostotnom vlasnitvu opine ili zaklade iji je jedini osniva opina; (d) zajednika ulaganja (s udjelom opine koji nije manji od 25%); (e) tvrtke u preteno privatnom vlasnitvu ili tvrtke u kojima opina nema vlasnikoga udjela. Izvor: Hegeds, 2004.

Lokalne javne usluge mogu se analizirati s dva aspekta: a) s obzirom na upravne i upravljake osobitosti (oporezivanje, raunovodstvo, vlasnika prava, nadzor, pravni status u smislu radnog prava) i b) s obzirom na modele financiranja (trokove, alternativne izvore prihoda te mehanizam za postizanje njihove ravnotee). Financijski i organizacijski ustroj lokalnih javnih usluga razlikuje se od sektora do sektora. Reforme javnog sektora u tranzicijskim zemljama stvorile su nove zakonske i financijske okvire za pruanje usluga na lokalnoj razini. To ukljuuje stupanj autonomije lokalnih vlasti da utjeu na organizacijski ustroj, korisnike naknade, konkurenciju itd. Drutvene usluge (obrazovanje, socijalna skrb, zdravstvo) i komunalne usluge (javni prijevoz, stanovanje, vodoopskrba itd.) po svojoj se prirodi meusobno bitno razlikuju.

46

Promatrai tih procesa pretpostavili su da postoji jednosmjerni napredak kojim se opine - kako bi dole do sve uinkovitijih rjeenja transformiraju iz strukture u kojoj drava ima dominantnu ulogu u strukturu u kojoj izravno javno pruanje usluga ustupa mjesto uinkovitijim nedravnim rjeenjima. (Taj se pristup pokazao jednostranim iz nekoliko razloga. Tako, primjerice, ne uzima u obzir injenicu da je bez primjerenoga regulativnog okruenja upitna uinkovitost novih institucionalnih oblika.) U Maarskoj razvoj regulativnog okvira nije prethodio dodjeljivanju ugovora za javne usluge tvrtkama izvan javnog sektora, privatizaciji javnih slubi, prijenosu javnih usluga na zaklade i drutva s ogranienom odgovornou sa samo jednim lanom. Ponekad je jedini razlog za novo, izvanproraunsko, organizacijsko rjeenje bio upravo bijeg od ogranienja koja namee proraunski nadzor. Prednost je neprofitnih organizacija u odnosu na javne ustanove njihova neovisnost i prilagodljivost u upravljanju financijama (financiranju plaa, oporezivanju). Na podruju tipinih komunalnih usluga opinske su tvrtke morale ustupiti mjesto privatnim tvrtkama (koje su djelomino ili potpuno u vlasnitvu lokalnih vlasti) kako bi osigurale vie prostora za djelovanje radi poboljanja usluga (pristup tritu kapitala). Ukljuivanje nevladinih organizacija na podruje javnih usluga postavlja pitanje financijske odrivosti. Nevladine su organizacije na podruju drutvenih usluga gotovo potpuno ovisne o dravi, to znai da je njihova financijska stabilnost upitna. Meutim, regulativni temelj ne ine samo zakoni, primjerice o utvrivanju cijena, o nabavi itd., nego i usvajanje standarda ponaanja te osiguranje provedbe zakona. Vanost je organizacijskog ustroja u tome da kroz strukturu poticaja i standarde ponaanja utjee na uinkovitu uporabu financijskih resursa. Institucionalni okvir i oblik tih financijskih sredstava odreuju poticaje i prostor za manevriranje u pruanju javnih usluga, kako kod lokalnih i sredinjih vlasti, tako i kod davatelja usluga. Odnos izmeu drave i davatelja usluga moe se opisati i kao problem odnosa principala i agenta (Le Grand, 2002.). Kljuno je organizacijsko pitanje odnos izmeu drave (principala) i davatelja usluga. Odnos se moe odrediti unutar dravnog sektora, to se dogaa kad proraunske ustanove pruaju usluge. Primjerice, u Maarskoj se odnos izmeu kolske uprave i lokalnih vlasti odreuje obrazovnim programom i pro1 raunom. Za izvanproraunske institucije odnosi se odreuju ugovo rom kojim se, osim cijene i kvalitete usluga, moe uglaviti i neka vrsta postupka za podjelu rizika. Financiranje javnih usluga zahtijeva da davatelj usluge dobije naknadu za pruenu uslugu neovisno o tome je li rije o proraunskoj ustanovi,
1

Financijski parametri (promet, prihodi i rashodi) davatelja usluga izvan lokalne uprave tretiraju se kao izvanproraunske kategorije. To znai da njihov proraun nije dijelom prorauna lokalnih jedinica, ak i ako su u njihovu vlasnitvu.

47

poduzeu u vlasnitvu opine ili privatnoj tvrtki. Javne se usluge mogu financirati korisnikim naknadama i/ili dotacijama. Davatelj usluga moe biti povezan sa sredinjom dravom i/ili lokalnim vlastima. Sljedea slika odnosi se na sektor kuanstava, a prikazuje glavne izvore financiranja.
Slika 1: Izvori financiranja lokalnih javnih usluga

Porezi
transferi (zajedniki porezi i dotacije)

Sredinja drava
dotacije novane potpore i doplatci za stanovanje

lokalni porezi

Lokalne vlasti
dotacije

Davatelji usluga

korisnike naknade

Sektor kuanstva
Davatelj usluga ostvaruje prihode naplatom korisnikih naknada i iz do tacija koje mu dodjeljuju lokalne vlasti ili sredinja drava (izvor dotacija su porezi koje plaaju korisnici). Kuanstva (korisnici) plaaju poreze i primaju dohodovnu potporu od lokalnih i dravnih vlasti. Lokalne jedinice financiraju svoje dotacije (i dohodovne potpore) iz lokalnih poreza i dotacija sredinje drave. Kljuno je pitanje kakav poticaj davatelju usluga nude financijska i organizacijska rjeenja. Naglasak poglavlja bit e na osnovnoj strukturi financiranja usluga u od3 nosu na institucionalno okruenje pruanja usluga . U prvom dijelu bavimo se pitanjem korisnikih naknada. Nakon to razjasnimo gospodarski okvir i razliite vrste korisnikih naknada, razmotrit
Korisnikim se naknadama smatraju naknade za proizvode ili usluge koje je korisnik obvezan platiti. Izmeu plaanja i pruene usluge postoji veza, ali se one mogu znatno razlikovati po stupnju pokrivenosti trokova (Bailey, 1998., str. 126.). Porez je drugi nain financiranja kod kojeg je rije o transferu bez plaanja, dakle ne postoji veza izmeu plaenog iznosa i pruene usluge. 3 Nae je zanimanje ogranieno na operativni dio, osobito na korisnike naknade i dotacije, te njegov odnos s organizacijskim ustrojem sustava pruanja usluga, tako da se u ovom poglavlju ne bavimo pitanjima ulaganja kapitala.
2

48

emo razliite metode iji je cilj poveati platenu sposobnost kuanstava. To je osobito vano za tranzicijske zemlje jer je u njima platena sposobnost kuanstava ograniena. Na kraju prvog dijela osvrnut emo se na razliite mjere usmjerene na korisnike naknade, ukljuujui i neslubeno utvrivanje cijena. Drugi dio poglavlja usredotoen je na dotacije. Nakon kratkog pregleda glavnih ekonomskih opravdanja uporabe dotacija kao izvora financiranja javnih usluga, pozabavit emo se dotacijama koje se izravno dodjeljuju davateljima usluga te dotacijama koje se najprije dodjeljuju lokalnim jedinicama kako bi ih one zatim proslijedile davateljima usluga. Glavna je poruka ovog dijela da lokalni institucionalni ustroj utjee na uinkovitost stukture dotacija.

Korisnike naknade
1. Ekonomija i politika korisnikih naknada U posljednjim desetljeima korisnike naknade imaju sve veu ulogu u financiranju lokalnih jedinica u zemljama OECD-a, iako je rije o relativno novoj financijskoj tehnici4. Vrste korisnikih naknada Razlikujemo najmanje tri vrste korisnikih naknada: (1) naknade za usluge, (2) cijene javnih usluga te (3) naknade za posebne namjene. Naknade za usluge ukljuuju takve stavke kao to su dozvole (za sklapanje braka, posao, psa, vozilo) te raznovrsne sitne naknade koje lokalne vlasti propisuju pojedincima (ili poduzeima) za posebne usluge: upis nekog podatka ili ishoenje preslika drugog. Takve naknade zapravo predstavljaju povrat trokova koje privatni sektor nadoknauje javnom sektoru. Nasuprot tome, cijene javnih usluga odnose se na prihode lokalnih vlasti od prodaje privatnih dobara i usluga (izuzimajui povrat trokova za usluge koje smo upravo opisali). Svaka prodaja usluga koje se lokalno pruaju odreenim privatnim osobama - od naknada za komunalne usluge do ulaznine za rekreacijske sadraje - svrstava se pod ovaj opi naslov. Takve bi
4 Ipak, postoji znaajna neujednaenost u prikupljanju korisnikih naknada i pristojbi i upravljanju njima. Cjelovita informacijea o prihodima ne moe se dobiti samo analizom rauna niih razina vlasti jer se znatan dio korisnikih naknada prikuplja kroz izvanproraunske institucije. Tonije, prihodi od korisnikih naknada, u skladu s organizacijom pruanja usluga, mogu biti evidentirani na raunima privatnih poduzea koja su u ugovornom odnosu s javnim sektorom ili na raunima poduzea u stopostotnom ili djelominom vlasnitvu lokalnih vlasti ili u pojedinim odjelima lokalne uprave. Zbog toga je vrlo teko dobiti precizne komparativne podatke o primjeni korisnikih naknada u podruju lokalne uprave.

49

cijene naelno valjalo utvrivati na konkurentskoj, privatnoj razini, bez ukljuivanja poreznog ili subvencijskog elementa, osim kada to predstavlja najdjelotvorniji nain za ostvarivanje ciljeva od javnog interesa, iako je i tada poreznosubvencijski element najbolje prikazati odvojeno. Treu kategoriju prihoda mogli bismo nazvati naknadama za posebne namjene. Takvi se prihodi razlikuju od naknada za usluge i cijena javnih usluga u tome to ne proizlaze iz ponude ili prodaje nekih dobara ili usluga nekom privatnom subjektu. Nasuprot cijenama koje se plaaju dobrovoljno, iako slino naknadama za usluge koje mogu biti propisane zakonom, porezi predstavljaju obvezan doprinos lokalnim prihodima. Ipak, porezi za posebne namjene (barem u teoriji) na neki su nain povezani s koristima koje ostvaruje korisnik, za razliku od poreza ope namjene kao to su troarine na gorivo, koje plaaju korisnici cesta kao zasebna skupina, ili pak lokalni opi porezi na poslovanje ili nekretnine, a koji se smatraju cijenom za lokalna kolektivna dobra (vidi u nastavku). Takvih je poreza u lokalnim financijama napretek: posebni pauali, porezi na prirast vrijednosti zemljita, porezi na poboljanje uvjeta ivota, doprinos za trokove odravanja javnih povrina, dodatni porezi na nekretnine povezani s uslugama uporabe kanalizacije ili uline rasvjete, naknade i pristojbe za uporabu zemljita, naknade za razgranienja itd. Veina takvih davanja razrezuje se ili prema procijenjenoj vrijednosti nekretnine ili prema nekom njenom pojedinanom svojstvu: povrini, duini uline fasade ili poloaju. Izvor: Bird, 2001.

Prema ekonomskoj teoriji primjerena bi politika nedvojbeno bila: naplatiti odgovarajuu cijenu ugrubo izraunatu na temelju kriterija dugoronih marginalnih trokova (Bailey, 1995.). Jedino e se tako primjerene koliine i vrste usluga pruati pravim ljudima, a to su oni koji su spremni za njih platiti. Razlozi uinkovitosti tako zahtijevaju da se korisnike naknade uvedu gdje god je to provedivo. esto se tvrdi, meutim, da razlozi pravinosti govore protiv korisnikih naknada. Iako uvoenje korisnikih naknada nije, naposljetku, nimalo vanije od odreivanja cijene sira, istraivanja provedena u razliitim zemljama pokazala su kako bi naplata lokalnih javnih usluga mogla imati ak i progresivan distributivni uinak. U svakom sluaju, pokuaj ispravljanja temeljnih problema raspodjele neuinkovitim odreivanjem cijena os-

50

kudnih lokalnih resursa gotovo je uvijek loa zamisao s posljedicom da se za malo ili nimalo pravinosti plaa velikom neuinkovitou. (Bird, 2001., str. 6.) Postoje nedoumice oko preciznog razlikovanja korisnikih naknada i lokalnih poreza. Naravno, postoje izvori prihoda koji oigledno pripadaju kategoriji poreza (primjerice: porezi na promet, dohodak i nekretnine). Ostali prihodi, poput ulaznine za posjet parkovima, naknade za uporabu kanalizacijske infrastrukture, cestarine, dakle, iznosi plaeni za koritene dravne usluge, nedvojbeno pripadaju kategoriji korisnikih naknada. Meutim, postoje i brojni izvori prihoda koje nije tako jednostavno svrstati, jer njihov financijski model vie odgovara kategoriji poreza. Primjerice, naknada za prikupljanje otpada obveza je koja se razrezuje na nekretninu (porez na smee), pa je time blia kategoriji poreza, nego korisnikih naknada. S druge strane, pojedini porezi koji se razrezuju na zone za izgradnju blii su namjenskim cijenama koritenja nego uobiajenim porezima. (To se naziva naknadom po uinku, a razrezuje se, primjerice, u zoni izgradnje kako bi se raspodijelili trokovi ulaganja u infrastrukturu.) Razliite vrste usluga imaju razliit potencijal za naplatu. Ekonomska priroda usluga postavlja granice uporabi korisnikih naknada. Jedan je nain opravdavanja razlika u cijenama javnih usluga kategorizacija usluga u socijalne, zatitne, meliorativne ili korisnike usluge (Bailey, 1999., str. 133.). Usluge koje se odnose na socijalne potrebe, primjerice socijalne usluge (novane potpore osobama s niskim primanjima, doplatak za stanovanje itd.), u cijelosti se financiraju iz dravnih i lokalnih izvora, a na drugom kraju spektra, korisnike, odnosno usluge koritenja opreme (poput fotokopiranja) u cijelosti se financiraju iz korisnikih naknada. Zatitni su programi usluge koje su blie naelu socijalnih potreba, primjerice: prihvatilita za beskunike, kolska uina za uenike itd., a meliorativni se programi odnosno programi za poboljanje kvalitete ivota (primjerice posebni razredi) financiraju kombinacijom dotacija i korisnikih naknada. Drugo je opravdanje za uvoenje korisnikih naknada vanjska korist koja se ostvaruje programima. Ako svu korist od neke usluge uiva iskljuivo njezin korisnik, opravdan je pun povrat trokova; ako vei dio koristi proizale iz te usluge uiva zajednica, opravdana je subvencija. Meutim, izmeu politike naplate i ekonomskih naela ne postoji izravna veza. Resornim se strategijama utvruje okvir za mogui smjer politike cijena javnih usluga. Primjerice, mogua uloga studentskih kolarina u financiranju obrazovanja pitanje je za sredinju dravnu vlast, a ne za lokalnu jedinicu i njezine institucije. Unato tome i unutar granica zadanih resornim politikama i zakonskim okvirom, lokalne institucije mogu odigrati vanu ulogu.

51

Primjenjivost korisnikih naknada u znatnoj mjeri ovisi o drugim imbenicima, poput implementacije, naina naplate, mjerljivosti itd. (Vidi sljedei okvir za mogue opcije u prikupljanju otpada). Mogunosti prihoda u gospodarenju otpadom Korisnike naknade uobiajeno slue pokriu dijela trokova gospodarenja krutim otpadom na teret onih koji stvaraju otpad. Korisnike naknade mogu generirati znatne prihode i dati poticaj za maksimalno reduciranje otpada, osobito ako su strukturirane na takav nain da najvie plaaju oni koji najvie zagauju (naelo zagaiva plaa). Iako je korisnike naknade mogue uvesti u razliitim etapama procesa gospodarenja krutim otpadom (ukljuujui njegovo prikupljanje i odvoz), u mnogim gradovima one ne pokrivaju u cijelosti trokove zbrinjavanja krutog otpada. Iako su graani i poduzea, u pravilu, spremni platiti za uslugu prikupljanja krutog otpada, nerijetko nisu spremni platiti punu cijenu njegova zbrinjavanja na sanitarno ispravan nain. Iskustva mnogih zemalja pokazuju da naplata pune cijene zbrinjavanja otpada moe potaknuti neodgovorno zagaivanje okolia smeem ili ak otvoreno ilegalno odlaganje otpada, osobito ako je slaba implementacija propisanih standarda (tj. ako se djelotvorno ne spreava ilegalno odlaganje otpada), pa fizike ili pravne osobe mogu izbjei plaanje korisnikih naknada tako to se samostalno rjeavaju otpada. Analiza financijske dokumentacije gradova u mnogim zemljama u razvoju pokazuje kako je dananja praksa pokria trokova zbrinjavanja krutog otpada vrlo slaba (nisu neuobiajene stope pokria nie od 10%) te kako prostora za poboljanja ima, uistinu, vrlo mnogo. Mogunosti za pokrie trokova povezanih s gospodarenjem krutim otpadom kreu se u rasponu od uvoenja ili poveanja poreza na smee, primjene naknade za prikupljanje i odvoz otpada do oslanjanja na druge, ope prihode (ukljuujui porez na nekretnine i dozvole za poslovanje). Izbor neke od tih mogunosti ovisi o relativnoj vanosti razliitih kriterija: o tome jesu li prihodi adekvatni i je li ih lako prikupiti, plaa li zagaiva uinjenu tetu, je li opcija politiki prihvatljiva te moe li se nametnuti obveza plaanja. Opcije za primjenu korisnike naknade: "Porez na smee": Porez na smee u naelu je porez po jedinstvenoj stopi koji se prikuplja zajedno s drugim porezima kao to je mjesni

52

porez. Takoer, moe se dopuniti porezom na objekte i proizvode koji stvaraju otpad, primjerice: porezom na plastinu ambalau, restorane i sline usluge. Tu je rije o porezu zato to plaanje nije razmjerno koliini rabljene usluge. Takvim se porezom mogu osigurati dovoljni prihodi ako se stope oporezivanja utvruju prema trokovima te ako se, po potrebi, mogu usklaivati. esto se prikuplja zajedno s porezom na nekretnine budui da bi njegovo izravno prikupljanje bilo skupo (otprilike 10- 13% ukupnih trokova). Naelo zagaiva plaa primjenjivo je samo u onoj mjeri u kojoj porezna stopa ovisi o kriteriju koji se uzima umjesto proizvodnje otpada, primjerice: o veliini zemljita i vrijednosti nekretnine. Za utvrivanje ili izmjenu poreznih stopa potrebna je politika volja. Ako se porez ne plaa, davatelj teko moe uskratiti uslugu. Naknade po zapremnini ili teini: Naknada po zapremnini znai da iznos naknade ovisi o koliini otpada koji valja zbrinuti izraenoj njegovom zapremninom ili teinom. Tom se naknadom ostvaruju odgovarajui prihodi sve dok se iznosi naknade utvruju prema trokovima te ako se, po potrebi, mogu aurirati. Meutim, takvu je naknadu teko prikupljati, jer to zahtijeva vrlo sloen sustav prikupljanja otpada. Naknada je sukladna naelu zagaiva plaa, ali, u politikom smislu, stvara potekoe. Dovodi do nelegalnog bacanja otpada ako ne postoji lokalna inspekcija i sposobnost provedbe zakonskih propisa. Naknada za odvoz (za istovar otpada na deponij, pretovarnu postaju ili u postrojenje za reciklau): prihodi su visoki ako se iznos naknade utvruje na temelju punog troka investicija i rada pogona. Ako se pri odvozu otpada rabe teretne vage, naknada se prikuplja bez tekoa. Naelo da zagaiva plaa potuje se ako prijevoznik otpada prosljeuje naknadu na onoga tko proizvodi otpad. Opine esto nevoljko snose svoj dio trokova. Naknada je provediva, ali uz nadzor koji e osigurati da kamioni uistinu stignu do odlagalita. Mogue je razmotriti i druge opcije prihoda, primjerice: razliite oblike poreza na nekretnine, naknade za izdavanje dozvola za poslovanje, dodatne komunalne pristojbe ili pak subvencije iz fonda za ope namjene (ukljuujui transfere). Izvor: Svjetska banka
5

h ttp://wbln0018.worldbank.org/External/Urban/UrbanDev.nsf/Urban+Waste+Manage ment/B5478BCC312272128525688D0051A0E8?OpenDocument

53

Dodatna pristojba za komunalne usluge predstavlja zanimljiv sluaj u kojem se opi porezi plaaju naknadama za javne usluge. Jedan od razloga za takav oblik naplate je taj to su graani spremniji plaati naknade za javne usluge nego porez. 2. Jaanje kapaciteta kuanstava za plaanje usluga Vaan je nain financiranja javnih usluga subvencioniranje korisnika kroz razliite programe. Takvi programi zahtijevaju posredne subvencije, a potpore prenesene na davatelje usluga moemo smatrati programima za subvencioniranje ponude. U bivim socijalistikim dravama Istone Europe subvencije za stanovanje bile su kljuni element financija javnog sektora. Rije je, ustvari, o subvencijama potranje, uglavnom u obliku popusta na raune koje stanaru alju slube javnog sektora (vodovod, toplana, stambeni fond itd.). U pravilu su se odobravale obiteljima s niim prihodima na temelju rezultata provjere imovinskog stanja kako bi im se pomoglo platiti spomenute trokove; openito su strukturirane tako da veu potporu primaju siromanija kuanstva. Primjena subvencija za trokove komunalnih usluga bila je rasprostranjena irom regije (Vidi Lux, 2003., Katsura i Romanik, 2002., Lykova i ostali 2004.). Programi subvencioniranja potranje mogu se financirati 1. iz dravnog prorauna, 2. iz prorauna lokalnih jedinica ili 3. iz prorauna davatelja usluge. Jednoobrazni se programi subvencioniranja trokova stanovanja, u pravilu, financiraju sredstvima dravnog prorauna, iako ima i drugaijih primjera. U Maarskoj su se (do 2004.) stambene subvencije financirale iz opih prihoda lokalnih jedinica. Davatelji usluga mogu uplaivati doprinos fondovima koji se osnivaju radi pruanja pomoi kuanstvima s niskim primanjima. Plan subvencioniranja trokova komunalnih usluga u Budimpeti Opinske vlasti Budimpete osnovale su zakladu (popularno prozvanu Fondom za obeteenje). Njezin su upravni odbor inili predstavnici komunalnih poduzea, predstavnici gradske skuptine te lanovi nekoliko graanskih udruga. U skladu sa svojim statutima komunalna su poduzea (vodoopskrba, kanalizacija, zbrinjavanje krutog otpada te toplane) uplaivala u Fond 1-2% svoje dobiti od prodaje (taj je doprinos bio jednak gotovo 10% njihovih nenaplaenih potraivanja). Zauzvrat, poduzea su bila osloboena plaanja poreza na doprinose uplaene u Fond za komunalne trokove. Temeljni je poslovni interes javnih komunalnih poduzea da odre nenaplaena potraivanja na razini koja nee ugroziti njihovo dnevno

54

ili pak dugorono poslovanje. Te tvrtke smatraju svoj doprinos Fondu poslovnom tehnikom iji je cilj smanjiti njihove gubitke te istodobno zajamiti neometan nastavak njihova poslovanja (kao to e se vidjeti, ti su doprinosi izravno povezani s naporima poduzea da sauvaju spremnost svojih korisnika na plaanje svojih usluga). Program predvia odobravanje subvencija za trokove grijanja kuanstvima u najnioj desetini dohodovne ljestvice (najvie 25.000 kuanstava), te trokova za vodu, kanalizaciju i zbrinjavanje otpada za 50% kuanstava u najnioj desetini dohodovne ljestvice (40.000 kuanstava). Tako je subvencijama pokriveno otprilike 15-20% trokova komunalnih usluga svakog kuanstva. Izvor: Gyri, 2003.

Subvencije potranje najvanija su tehnika upravljanja problemom kuanstava s niskim primanjima u tranzicijskim zemljama. Osim tog rjeenja (koje moemo nazvati rjeenjem za ciljanu skupinu), postoje i druge metode kontrole potranje modifikacijom korisnikih naknada (tarifno rjeenje). Specifikacijom korisnike naknade (odobravanjem olakica pojedinim skupinama korisnika) potranja za javnim uslugama moe se poveati ili zadrati na istoj razini (u vrijeme gospodarske recesije). To su neizravne subvencije ije trokove, u pravilu, pokrivaju dobri platie. Iskustvo tranzicijskih zemalja pokazalo je kako se problem kuanstava s niskim primanjima ne moe rijeiti bez poveavanja djelotvornosti (Hegeds, 2003.). Presudna je toka efikasnost komunalnih tvrtki, odnosno, usluga za konanog korisnika. Ako tvrtke nisu pod pritiskom da poboljaju svoju uinkovitost, ni uinkovito utvrivanje cijena dopunjeno sustavom subvencioniranja trokova stanovanja nee osigurati najbolje iskoritavanje javnih resursa. Prema literaturi s podruja javnih financija, programe koji ukljuuju preraspodjelu dohodaka (primjerice, subvencioniranje trokova stanovanja) trebalo bi financirati sredstvima dravnog prorauna. Najee lokalne vlasti upravljaju programima subvencioniranja dohotka sustavom razmjernih dotacija. To znai da se dio trokova (5-20%) plaa iz prorauna lokalnih zajednica, to stvara poticaj za pozorniji odabir korisnika programa. 3. Korisnike naknade i poticaji Krajnji su izvori financiranja javnih usluga na lokalnoj razini korisnike naknade i dotacije/ transferi. To znai da svaki davatelj usluga mora pokriti svoje trokove prihodima od naknada koje plaaju korisnici te od neke vrste transfera, bilo iz javnog sektora (lokalne ili dravne vlasti), bilo iz privatnih donacija. Nepostojanje stvarne decentralizacije (auto-

55

nomije prihoda i potronje) dovelo je do nemogunosti povrata trokova, to je neizbjeno prouzroilo pad razine usluga velikih razmjera (Hegeds, 2003.). Institucionalni okvir sektora usluga (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, komunalne slube itd.) utjee na mehanizam utvrivanja korisnikih naknada. Prvo je pitanje: koja je razina vlasti odgovorna za utvrivanje cijena? Utvrivanje cijena, u pravilu, podrazumijeva procedure ili proces odobravanja kojim se davatelju usluge naposljetku odreuje cijena usluga. Katkad su procedure vrlo jednostavne, primjerice kada se propisuju zakonom ili odlukom vlade. Naknade za, primjerice, trokove socijalnih slubi (javne kuhinje, socijalni stanovi itd.) najee se utvruju odlukama vlade. U nekim drugim sluajevima drava ima iskljuivo nadzornu ulogu, to ponekad znai da utjee na proces utvrivanja cijene, iako nema uvijek kapacitet za stvarnu kontrolu, tako da razliite razine vlasti mogu podijeliti odgovornost za politiku cijena. Slubena je uloga davatelja usluga u odreivanju cijena ograniena. Meutim, u stvarnosti, davatelji usluga podnose prijedloge za izmjenu cijena pa na taj nain ipak imaju odreeni utjecaj. Kada je rije o socijalnim uslugama, u kojima je jedno od sredinjih pitanja pitanje jednakosti, davatelji usluga mogu imati vrlo ogranien utjecaj na odluke o iznosu korisnikih naknada. Meutim, postoje i neslubeni naini da se povea stvarni doprinos korisnika financiranju usluga (primjerice, donacijama i dobrovoljnim prilozima). Vidi dodatna tumaenja ovog problema u sljedeem okviru. Neslubeno utvrivanje cijena Donacije i dobrovoljni doprinosi u javne svrhe ine jo jednu vrstu prihoda. Kod takvog doprinosa, u pravilu, nema povrata. Sektori socijalne skrbi i obrazovanja vrlo su esto korisnici donacija. Osjeajui porezni pritisak, davatelji usluga ele poveati svoje prihode, ali kao izvanproraunske prihode. Donatorima se donacije, u pravilu, priznaju kao odbitak od porezne osnovice, to institucijama daje poticaj da prikupljaju novac kroz zaklade, ak i ako one zamijene standardne korisnike naknade. U Maarskoj mnoge kole financiraju posebne usluge preko zaklada. Roditelji uplauju kolarinu za svoju djecu na raune kolskih zaklada. Izvannastavni programi uenja stranih jezika i kola tenisa, primjerice, financiraju se takvim modelom. Drugi je takav primjer Zaklada Razborita ljubav, odnosno centar za dnevnu skrb o djeci u Berettyjfalu, registriran 1995. Ciljevi Zaklade bili su: 1. promicanje integracije

56

predkolskog obrazovanja u kolsko; 2. razvijanje vjetina kod djece posebnim aktivnostima koje nisu dio redovnog nastavnog programa (zanatske radionice, dramske druine, tjelesna kultura itd.); 3. kupovanje dodatne opreme (primjerice: sportske opreme, malih tkalakih stanova, knjiga, glazbenih instrumenata); 4. plaanje uitelja za rad u izvankolskim aktivnostima. Upravni odbor Zaklade odluuje o uporabi financijske potpore i dobiti s obzirom na ciljeve proklamirane osnivakim aktima. Plaanje je dobrovoljno, ali gotovo svaki roditelj svakog mjeseca uplauje manji ili vei iznos. Izvor: Hegeds, 2004.

U sektoru komunalnih slubi veina zemalja u regiji prenijela je funkciju utvrivanja cijena na lokalne vlasti, ali stvarni utjecaj ovisi o nekoliko drugih imbenika. Primjerice, postupak odreivanja cijena vrlo je vaan ve sam po sebi. U nekim zemljama regije lokalne jedinice imaju pravo utvrivati tarife, ali uz suglasnost sredinje vlasti ili nadlenih dravnih tijela. Katkada sredinja drava subvencionira davatelja usluge iznosom razmjernim tarifi. Razumljivo je pravo sredinjih vlasti da daju ili uskrate suglasnost, odnosno, da podijele odgovornost za politiku cijena. Komunalnim je poduzeima potrebna sigurnost osobito ako ulaze u dugorona ulaganja, jer ako se podcijene njihove usluge, ona mogu pretrpjeti gubitke. Zakon propisuje procedure ili raunovodstvena pravila koja, ovisno o tome koliko se efikasno provode zakoni, mogu ograniiti prostor za djelovanje svakoj organizaciji koja ima ovlasti za utvrivanje cijena. Utvrivanje tarife javnog prijevoza u Budimpeti U Maarskoj je javni prijevoz u nadlenosti lokalnih vlasti. U Budimpeti gradske vlasti imaju pravo odreivati tarifu. Meutim, sredinja drava subvencionira javni prijevoz plaanjem olakica za umirovljenike i studente. Veliina transfera ovisi o tarifi: to je tarifa via, to je vea subvencija. Postupak je takav da gradska skuptina najprije odluuje o prijedlogu koji podnosi poduzee za javni prijevoz u vlasnitvu grada, ali, zbog dravne subvencije, za svaku izmjenu tarife potrebno je najprije dobiti suglasnost sredinje dravne vlasti. Odmah nakon tranzicije nova se gradska skuptina usprotivila poveanju tarife iz politikih razloga, rtvujui pritom dravnu subvenciju. (Tarifa je u to vrijeme pokrivala 40% cijene javnog prijevo-

57

za.) Godine 2003., kada je grad odluio bitno poveati tarifu, vlada je odbacila prijedlog poskupljenja tarife. Izvor: BKV (Budimpetansko poduzee za javni prijevoz) Vlade se sueljavaju s porastom trokova usluga, a korisnike naknade predstavljaju mogui poticajni mehanizam nadzora nad cijenama. Jedno novije istraivanje (Borge i Rattso, 2004.) pokazalo je kako se 3040% svakog poveanja trokova prebaci na potroae u obliku viih korisnikih naknada. tovie, financiranje korisnike naknade ima znatan negativan uinak na jedinini troak. Porast financiranja korisnikim naknadama za 10 postotnih poena oekivano smanjuje jedinine trokove za 6-9%.

Dotacije
1. Ekonomski uinci dotacija U zemljama irom svijeta trokovi javnih usluga esto se dijele izmeu onih koji se njima slue (primjerice: kuanstva, komercijalni i industrijski objekti) i vlade. Vladini mehanizmi raspodjele trokova ukljuuju dotacije6 viih razina vlasti koje se nadopunjuju iz lokalnih izvora. U Maarskoj se razmjerne dotacije rabe, primjerice, u socijalnim programima lokalnih vlasti, u kojima 80% trokova plaa sredinja drava, a 20% lokalne vlasti. Primjer subvencija iz opeg fonda (u financiranju obrazovanja) jesu dotacije koje se temelje na standardnim trokovima usluge po studentu, a, u pravilu, pokrivaju 70-80% trokova. Svrha je razmjernih dotacija potaknuti lokalne vlasti da osiguraju drutveno i ekoloki poeljnu razinu javnih usluga. Bez tih dotacija razina tih usluga bila bi nia od drutvenog optimuma. Subvencije iz opih fondova priznaju aspekte ope koristi i jednakosti. Drugim rijeima, sustavom dotacija svaka opina moe osigurati minimalnu razinu funkcioniranja svojih javnih funkcija. Primjereni povrat trokova (dotacijama) predstavlja klju, kako za odrivost, tako i za sudjelovanje privatnog sektora u pruanju usluga. Temeljno je pitanje javne politike, kada je rije o strukturi dotacija, kako e na dotacije reagirati nie razine vlasti i davatelji usluga. Ako uspijemo odgovoriti na ovo pitanje, mogue je utvrditi kriterije uspjenog sustava dotacija. Teorija dotacija istrauje mogui uinak razliitih vrsta dotacija na proraunsko ponaanje niih razina vlasti. Gramlich je (1977.) odredio tri vrste dotacija koje, u skladu s teorijom dotacija, imaju razliite posljedice te je prouavao empirijske dokaze u prilog teoriji: a) otvorena razmjerna dotacija je dotacija zamiljena tako da iskoristi prelijevanje
6

Razmjerne se dotacije ostvaruju uz uvjet da se iznos dobiven iz dravnog prorauna mora nadopuniti odreenim iznosom iz lokalnih fondova.

58

subvencija, jer subvencionira ponudu javnih usluga koje nadilaze granice lokalne ili podrune jedinice; b) zatvorena dotacija u paualnom iznosu nadoknauje razliku u razinama prihoda, a time i javnih usluga; c) zatvorena kategorika dotacija trebala bi osigurati minimalnu uslugu ili razinu potronje za razliita dobra i usluge u nadlenosti drave. Empirijska su istraivanja u odreenoj mjeri potvrdila teoriju dotacija. Meutim, istraivanja su takoer naglasila kriterije za loe dotacije (Bahl, 2000.). Razlozi za loe dotacije mogu se svrstati u etiri kategorije. Prvi je razlog ako dotacije onemoguuju lokalnu autonomiju. Drugim rijeima, sredinja dravna vlast nije spremna prepustiti kontrolu nad upravljanjem do ega bi dolo kada bi na lokalnu jedinicu prenijela svoje ovlasti za prikupljanje prihoda. Umjesto toga prijenosi sredstava meu razinama vlasti smatraju se izvorima prihoda lokalnih jedinica. Drugi bi razlog mogao biti pokuaj ouvanja ili postizanja jednoobraznosti. Cilj sredinje vlasti mogao bi biti pruanje otpora raznolikosti lokalnih vlasti na podruju strukture rashoda ili prihoda. Trei bi razlog moe biti, uvjerenje kako su lokalne vlasti korumpiranije pa bi tako prijenos odgovornosti na nie razine vlasti doveo do uzaludnog troenja prihoda. Moda doista postoji zrnce istine u tvrdnji kako su dunosnici lokalnih vlasti podloniji pritiscima lanova lokalne zajednice zbog svoje blizine birakom tijelu. etvrto, uvoenje sustava transfera moglo bi biti dio strategije prebacivanja proraunskog manjka na lokalne vlasti. Primjerice: isprva se prihvati sustav dotacija, a kasnije, kada se povea deficit prorauna, pojavi se ozbiljan nedostatak sredstava. 2. Dotacije na razini davatelja usluga Dotacije davateljima usluga mogu se temeljiti na standardnoj (normativnoj) proceduri ili mogu biti predmet pregovora. Primjer su prvoga rjeenja dotacije iji se iznos odreuje na temelju standardnog troka proizvodnje, odnosno pruanja usluge. Drugim rijeima, prijenos sredstava pokriva iskljuivo standardni troak usluge. Ako rashodi lokalne zajednice probiju okvir, iznos dotacije se smanjuje ili se dotacija, tovie, ukida. Takvo rjeenje, gdje je iznos dotacije odreen na temelju standardnog troka proizvodnje, nerijetko nema veze sa stvarnom cijenom usluga koja je, gotovo uvijek, via. Ovdje je dotacija temeljena na standardnom troku, zapravo, razmjerna dotacija, ali s tim da stopa razmjera ovisi o stvarnim trokovima. O dotacijama iji se iznos odreuje na temelju stvarnog troka proizvodnje, u pravilu se pregovara, i ne postoji nikakva gornja granica za standardne trokove. Dotacijom se, dakle, financiraju stvarni trokovi usluge umanjeni za iznos korisnike naknade.

59

Subvencioniranje vodoprivrednog sektora u Maarskoj Maarska je vlada postupno poela ukidati najvei dio proraunskih subvencija u vodoprivredi otkako je njezino gospodarstvo zakorailo na put preobrazbe u trino gospodarstvo 1989. Ukidanje subvencija u vodoprivredi od velikog je znaenja. Glavni koraci koje je maarska vlada poduzela kako bi smanjila vrlo visoke dravne subvencije za vodu bili su decentralizacija nadlenosti sredinje drave za osiguranje javne vodoopskrbe i poskupljenje vodnih naknada. Sredinja je vlada na lokalne vlasti pravno prenijela vlasnitvo nad vodoopskrbnim poduzeima i vlasnitvo nad postojeim vodnim resursima. Vodne su tarife podignute primjenom formule u koju su bili ukljueni trokovi faktora proizvodnje, amortizacije, odravanja te neto dobit. Kao posljedica decentralizacije, 33 vodoprivredna poduzea ralanila su se u 250 tvrtki, a usporedno s tim procesom pojavile su se i velike razlike u cijeni usluge. Kako bi nadoknadila visoke trokove proizvodnje u pojedinim podrujima drave, vlada je osnovala fond koji se financira iz dravnog prorauna (3 milijarde forinta u 2003.) kako bi obetetila davatelje usluge s visokim trokovima proizvodnje. U skladu s formulom za utvrivanje iznosa dotacije, razlika izmeu trokova proizvodnje i maksimalne cijene koju odreuje vlada ustupa se tvrtkama. Izvor: Papp, 1999.

Vanost tih dviju metoda oituje se u njihovim uincima na organizacijske poticaje. U prvom sluaju, ekonomska racionalnost tjera organizacije da reu trokove i restrukturiraju svoje poslovanje, usmjeravajui se prema bolje plaenim poslovima. Drugo rjeenje takoer moe dovesti do situacije koja nije optimalna. U procesu pregovora davatelj usluge moe uskratiti podatke (uslijed tzv. asimetrine informi7 ranosti ), to nadzor nad stvarnom potronjom ini nemoguim. Ope pravilo stoga nalae da je rjeenje bazirano na standardnim trokovima proizvodnje uinkovitije, pod uvjetom da je rizik oportunizma ogranien ili kada je stroga kontrola troenja proraunskih sredstava preskupa. (Taj bi se problem mogao rijeiti zakljuivanjem ugovora.) Horizontalne subvencije takoer mogu imati vanu ulogu u financiranju nekih usluga. Tipian su primjer usluge stanovanja kada prihodi od stanarine ne pokrivaju trokove odravanja, a javna poduzea za uprav7

Davatelj usluga uvijek raspolae s vie informacija nego nadzorno tijelo.

60

ljanje imovinom iskoriste ostale svoje prihode (prihode od poslovnog najma) kako bi pokrila gubitke na stambenim jedinicama. Pritom je vano istaknuti kako takvo horizontalno subvencioniranje nije odluka davatelja usluge, ve lokalne vlasti (principala). Vee institucije, koje imaju vie od jedne nadlenosti, esto pribjegavaju tehnikama horizontalnih subvencija. 3. Dotacije na lokalnoj razini U decentraliziranom sustavu davatelji usluga korisnici su transfera koje im dodjeljuju lokalne vlasti. Meutim, to ne znai nuno da lokalne vlasti imaju stvarnu mo odluivanja kada je rije o nainu na koji e darovana sredstva biti upotrijebljena. Prenesena dotacija znai da lokalne vlasti prenose sredstva izravno na davatelje usluga. Dotacije tada ine dio lokalnog prorauna, ali lokalne vasti nemaju pravo namijeniti ta sredstva prema vlastitom izboru. Tipian su primjer prenesenih dotacija u Maarskoj Nacionalni zdravstveni fond i dotacije vatrogasnoj slubi. Tipologija dotacija Nekoliko je naina klasifikacije transfera. Transferi predstavljaju financijske tokove iz sredinjega, dravnog prorauna prema niim razinama vlasti. Javljaju se u dva osnovna oblika: kao dijeljenje prihoda i kao dotacije. Dijeljenje prihoda niim razinama vlasti predstavlja alokaciju prihoda iz poreza i stopa to ima iru, nacionalnu osnovicu, iako uvijek u okviru fiksnog dijela poreznih prihoda (bilo kao porez po poreznoj osnovici, bilo kao zajedniki fond razliitih izvora poreznih prihoda), na temelju: 1.) zadravanja prihoda u okviru pojedinanih podruja nadlenosti (takoer se naziva naelom derivacije) ili 2.) drugih kriterija kao to su broj stanovnika, potrebe rashoda i/ili porezni kapacitet. (Shah, 1994.) Dotacije su financijska sredstva koja teku od jedne vlasti (davatelja dotacije) prema drugoj (primatelju dotacije). U stvarnosti su vrlo male razlike u odnosu na dijeljenje prihoda ako se alokacija ne temelji na podrijetlu i dotacijama. Drugi je tip klasifikacije dotacija povezan sa stupnjem autonomije niih razina vlasti kada je rije o uporabi ustupljenih financijskih sredstava. Kod neuvjetovanih transfera raspolaganje novcem nije niim uvjetovano. Uvjetovana (ili kategorika) dotacija odobrava se uz vrlo precizan uvjet o nainu uporabe novca, a rije je, u pravilu, o financijskoj pomoi za unaprijed odreene usluge. Izmeu tih dviju krajnosti su dotacije u bloku kojima se moe slobodno raspolagati unutar unaprijed zadanoga funkcionalnog

61

podruja. Dotacije u bloku mogu se iskoristiti na irokom podruju usluga u nadlenosti lokalnih jedinica, primjerice: u prostornom planiranju, gdje primatelji takvih dotacija imaju razmjerno veliku autonomiju u odluivanju o krajnjoj namjeni tih sredstava. Razmjerne dotacije zahtijevaju da, sukladno stopi razmjera, za financiranje pojedinih javnih usluga korisnik dotacije iz vlastitih izvora osigura dio financijskih sredstava. Razmjerne kategorike dotacije razmjerno sudjeluju u izdacima za uslugu koja je predmet dotacije. Razmjerne dotacije mogu biti otvorene ili zatvorene, ovisno o tome jesu li sredstva zajednikog fonda fiksna ili nisu. Dotacije s obzirom na fiskalnu sposobnost u pravilu su neuvjetovani transferi koji ovise o sposobnostima lokalne zajednice za prikupljanje prihoda. Te se sposobnosti uglavnom mjere poreznim kapacitetom: to je vei prihod od lokalnih poreza, to je vei iznos dotacije koji e primiti lokalna jedinica. Nadalje, dotacije se mogu dodjeljivati na temelju prava ili mogu biti natjeajne. Lokalnim se vlastima moe dodijeliti pravo na odreen iznos sredstava pod uvjetom da sredinjim vlastima podnesu zahtjev koji zadovoljava kriterije financiranja. Za natjeajne dotacije, meutim, lokalne se vlasti meusobno natjeu podnosei zahtjeve kojima pokuavaju optimalno zadovoljiti kriterije sredinje vlasti. Izvori: LGI/WBI, 2003. Kada je rije o prenesenim dotacijama, poticajni je mehanizam ugraen u ugovor izmeu vlade i korisnika dotacije. Takav se ugovor moe temeljiti, primjerice: na naelu standardnih trokova ili pak na dogovorenom proraunu. (U Maarskoj se bolnice financiraju metodom standardnog troka, a vatrogasna se sluba financira na temelju dogovorenog prorauna.) Lokalne vlasti primaju dotacije ope namjene koje mogu upotrijebiti za svaku zakonitu namjenu, upravo onako kao to bi postupile i s vlastitim poreznim prihodima. Meutim, dotacije iji se iznos utvruje primjenom alokacijske formule, odnosno objektivnog kriterija (primjerice: neke mjere poreznog kapaciteta i/ili potreba potronje), vrlo su esto dotacije ope namjene, pod uvjetom, naravno, da njihova uporaba nije unaprijed zadana. Iznos dotacija ope namjene moe se utvrditi primjenom alokacijske formule ili na temelju ad hoc odluke. Formula uglavnom ukljuuje varijable koje odraavaju promjene u potrebama i trokovima irom podruja nadlenosti; formulom se ponekad nadoknauje nizak fiskalni

62

kapacitet ili nagrauje dobar uinak u prikupljanju poreza. Formula koja se temelji na visokom ponderu broja korisnika nekih usluga znai da je dotacija uvjetovana. Razlog je u tome to dotacije, u pravilu, ne pokrivaju ukupne trokove usluga pa, de facto, prisiljavaju lokalne vlasti na sufinanciranje usluga. Formula za izraun iznosa dotacije u ovom sluaju ukljuuje i faktor po korisniku. Iz toga slijedi, ako je iznos dotacije po korisniku nii od stvarnih trokova usluge po korisniku, namjena dotacije unaprijed je zadana bez obzira na to to dijeljenje trokova, prema zakonu, nije obvezno. Normativi u Maarskoj Kako bi mogle ispunjavati svoje zakonom propisane odgovornosti, lokalne vlasti, po naelu automatizma, imaju pravo na normativne doprinose iz dravnog prorauna. To, meutim, nije oblik financiranja zadaa jer troenje sredstava iz takvih subvencija ne podlijee ogranienjima. Lokalne vlasti prema vlastitoj procjeni odluuju koliko e i na koje zadae potroiti. U poetku (devedesetih godina) dominirali su globalni doprinosi (razmjerni ukupnom broju stanovnika, kasnije broju osoba u razliitim dobnim skupinama). Poslije je, meutim, udio doprinosa koji se utvruju na temelju pokazatelja za konkretnije zadae (broja djece u jaslicama, vrtiima, osnovnim i srednjim kolama, broja korisnika studentskih domova, socijalnih institucija itd.) sve vie rastao u ukupnim financijama. Cilj te mjere bio je poboljati alokaciju takvih financijskih sredstava iz prorauna sredinje dravne prema lokalnim vlastima. Samo je jedna stavka izravno povezana s prihodima koje je uspjela prikupiti lokalna jedinica. Svaku forintu koju lokalne vlasti prikupe od stvarno naplaenih boravinih pristojbi u turizmu drava subvencionira s dvije forinte, to ini manje od jedan posto ukupnih subvencija iz dravnog prorauna. Izvor: OECD, 2001.

Trea su mogunost za dodjelu dotacija za javne usluge uz posredovanje lokalnih vlasti specifine (uvjetovane) dotacije. Lokalna je jedinica ta koja ima ugovornu obvezu prema sredinjoj dravnoj vlasti. Ona mora zajamiti kvalitetu i kvantitetu usluga koje nude njezine slube ili davatelji usluge (u pravilu, proraunske institucije). (Namjenske su dotacije vrlo sline prenesenim dotacijama.)

63

Struktura dotacija i iskrivljenja U dananjem maarskom sustavu transfera meu razliitim razinama vlasti dotacije se dodjeljuju godinje. Struktura dotacija, ovisno o vrsti dotacije, na ovaj ili onaj nain utjee na gospodarske prakse lokalnih vlasti. Kako lokalne vlasti pokuavaju maksimalno poveati iznos dotacija koje primaju od sredinje dravne vlasti, proces alokacije moe iskriviti njihove financijske odluke, rezultirajui situacijom u kojoj prioritetne potrebe lokalnog korisnika imaju malo ili nimalo utjecaja na organizaciju usluga. Odgovor lokalnih jedinica na sustav dodjele dotacija mogue je opisati kao optimalan kada ukinu ili svedu na najmanju mjeru pruanje onih usluga kod kojih je nizak omjer sredstava iz dotacije i trokova usluge te onih niskog prioriteta za lokalnu zajednicu. Takav omjer dotacija i trokova nije rezultat nedovoljnih dotacija, ve, u pravilu, visokih trokova prouzroenih vikom kapaciteta ili loim upravljanjem. Primjer takvog ponaanja bilo je zatvaranje djejih vrtia poetkom devedesettih godina 20. stoljea djelomice uslijed nedovoljnih dotacija, a dijelom i zbog manjeg broja djece koja su zadovoljavala kriterije za upis. Tek kada opine obustave pruanje usluga koje su zajednici prijeko potrebne, a koje ne primaju odgovarajuu financijsku potporu, njihovo se ekonomsko ponaanje moe smatrati pogrenim. Slian obrazac ponaanja opine slijede i kada smanjuju opseg ili kvalitetu vanih lokalnih usluga, uglavnom zanemarivanjem potreba primjerenog odravanja ili obnavljanja, ili pak smanjivanjem intenziteta usluga. Drugi oblik reakcije opine na nizak omjer dotacija i trokova za pojedine javne usluge u lokalnoj zajednici bio je prijenos odgovornosti za takve usluge na razinu upanije. Izvori: Hegeds, 2003.

Kao to smo vidjeli, uvjetovane dotacije i dotacije ope namjene imaju razliit utjecaj na ponaanje lokalnih vlasti. Meutim, podjela je na te dvije vrste dotacija umjetna zbog toga to novac zamjenjuje novac. Dostupnost dotacija oslobaa druge prihode lokalnih zajednica koji bi u suprotnom bili utroeni na financiranje javnih usluga koje pomae zajednica. Tako, zapravo, postoje dvije opcije: 1. lokalne vlasti doputaju porezno rastereenje i omoguuju kuanstvima poveanje individualne potronje ili 2. lokalne vlasti poveavaju potronju na drugim podrujima koja su bez potpore. Drugim rijeima, sredstva se na-

64

posljetku mogu potroiti u bilo koju svrhu, iako im je namjena izvorno bila drugaija. Lokalne vlasti koje provode nadzor nad davateljima usluga mogu usvojiti dvije strategije. Prva je, tradicionalan model financijskog planiranja i financijskog upravljanja na temelju nabavne vrijednosti: proraun neke institucije predstavlja projekciju temeljenu na podacima za prethodnu poslovnu godinu (plan), a stavke prorauna za institucije rezultat su pojedinanih pregovora koji se moe mijenjati tijekom fiskalne godine u 8 skladu s promjenama vanjskih i unutarnjih uvjeta . Druga strategija, davateljima usluga pokuava dati jasna financijska pravila te temeljiti 9 njihove prijenose sredstava na formulama za izraun dotacija . Za razliite elemente trokova rabe se razliite metode za procjenu visine financijskih sredstava, ovisno o funkcijama svakoga pojedinog davatelja usluga.

Zakljuak: ugovori o pruanju usluga i njihova provedba

Valja uzeti u obzir i druge imbenike. I sami ugovori imaju uinak na poticaje, a to takoer moe utjecati na dizajn dotacije. Zadae institucija (primjerice: drutvenih institucija) takoer mogu u tumaenju ponaanja organizacija biti vaan imbenik koji pridonosi krajnjem rezultatu (Besley i Ghatak, 2003.). Financiranje javnih usluga u lokalnoj zajednici moe se svesti na instrumente korisnike naknade i dotacije. Institucionalni okvir i dizajn tih financijskih sredstava odreuju poticaje i prostor za djelovanje u pruanju javnih usluga, kako za lokalne ili sredinje vlasti, tako i za davatelje usluga. Odnos izmeu drave i davatelja usluge moe se opisati kao odnos principala i agenta (Le Grand, 2002.). Kljuni je problem u odnosu principala i agenta u tome to se agent (davatelj usluge) moe ponaati oportunistiki. (Principal je politiki dio dravne uprave koji donosi odluke; davatelj usluge moe biti dio dravne uprave, primjerice: jedna od brojnih uprava ili proraunskih
8 Zbog toga svakodnevne prakse, u pravilu, nisu standardizirane, ve specifine za svaki pojedini sluaj, to znai i materijalno slabljenje financijske discipline institucija. Institucije su sklone pretjeranoj potronji, a proraun je ionako, u pravilu, podcijenjen, pa nemogunost prikupljanja planiranih poreznih prihoda, u pravilu, ne izaziva zabrinutost jer je poznato da su prihodi bili precijenjeni. Dodatna je posljedica te prakse u institucijama njihovo neplaanje rauna, primjerice: trokova komunalnih usluga i dugovanja prema poduzeima u vlasnitvu lokalne jedinice. Oigledno je rije o organiziranoj neodgovornosti pri emu se mo profesionalne, odnosno financijske uprave u nekoj instituciji dokazuje stupnjem proboja granice planirane potronje. Takvo rjeenje ili neizbjena praksa imaju i dodatnu negativnu posljedicu, a to je, u pravilu, nepotpuna informiranost lokalnoga predstavnikog tijela, jer slube i institucije ne uspijevaju otkriti interne pojedinosti financijskog upravljanja koje esto kre duh, a ponekad i slovo zakona. 9

U skladu s ovom teorijom, sredstvima iz transfera lokalne bi vlasti trebale pokriti razliku izmeu potreba rashoda i kapaciteta prihoda. Ta je metoda bliska ovoj zamisli.

65

ustanova, neovisnih ili kvazineovisnih jedinica.) To znai da e, u skladu s teorijom, a takoer i zbog asimetrine informiranosti, davatelj usluge (pokuavajui ostvariti svoj interes) uiniti otklon od ponaanja koje propisuju nadzorna tijela (principal) uvijek kad od toga ima koristi. Nain ureenja sustava korisnikih naknada i ustroj dotacija utjeu na vjerojatnost pojave rizika od oportunistikog ponaanja. Izuzimajui institucionalni okvir (temeljni zakoni itd.) i financijske elemente, ugovor o pruanju usluga i njegova provedba ine odluujui faktor za efikasnost usluge. Zakljuivanje ugovora valjalo bi tumaiti u irem smislu jer ukljuuje neke od suvremenih proraunskih metoda (programsko financijsko planiranje), praenje i mjerenje uspjenosti.

Literatura
Bahl, Ray, 2000.: Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice, World Bank, Municipal Finance, Background Series, April Bailey, Stephen, 1995.: Public Sector Economics: Theory, Politics, and Practice, Basingstoke: Macmillan Press Ltd Bailey, Stephen, 1999.: Local Government Economics: Principles and Practice, Macmillan Press Ltd Besley, Thimothy, Ghatak, Maitreesh, 2003.: Incentives, Choice and Accountability in the Provision of Public Services, London School of Economics, London Bird, Richard M., 1994.: Financing Local services: Patterns, Problems, and Possibilities, Paper prepared for Global Report on Human Settlements, April Bird, Richard M., 2001.: Subnational Revenues: Realities and Prospects, X.Fiscal Decentralisation Workshop in Nepal Dostupno na: /isp-aysps.gsu.edu/training/nepal2004/bird 2001.pdf Borge, Lars-Erik, Ratts, Jrn, 2004.: The Relationships between Costs and User Charges: the Case of a Norwegian Utility Service, FinanzArchiv, 2005, 61, 98-119 Dillinger W., 1993.: Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Urban Management Programme Discussion Paper Series No. 16. UNDP/UNCHS/ World Bank Urban Management Programme, Washington, DC Downing, Paul B., DiLorenzo, Thomas J., 1987.: User Charges and Special Districts, u: Management Policies in Local Government Finance, ICMATraining Institute, 260-286 Gramlich, Edward M.: Intergovernmental Grants, 1977.: A Review of the Empirical Research, u W. Oates (ur.), Political Economy of Fiscal Federalism, Lexington, MA, Lexington Books, 219-239 Gyri, Pter, 2003.: The Budapest Model. A Liberal Urban Policy Experiment, Open Society Institute - Budapest i Local Government and Public Service Reform Initiative (OSI/LGI), Budapest Hegeds, Jzsef, 2003.: Decentralisation and Structural Adjustment in Hungary, u: Decentralisation and Power Shift, ur. A. Brillantes, S. Ilago, E. Santiago, B. Esden), 461495 Hegeds, Jzsef, 2004.: Off-budget Revenues and Expenditures Challenge to Subnational Finances, u: Hungary - Subnational Modernization Challenges, ur. M. Kopnyi, S. E. Daher, D. Wetzel, WBI

66

Hegeds, Jzsef, 2003.: Financing Public Services on Local Level: Charging Development Cost, User Charges, Supporting Low Income Groups, u: Reforms of Public Services, Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 45-52 Katsura, H. M., Romanik. C. T., 2002.: Ensuring Access to Essential Services: DemandSide Housing Subsidies, Social Protection Discussion Paper Series, The World Bank 2002. Kennedy, David, 2002.: Contracting in Transition Economy Municipal Projects, Abstract, London EC2A 2JN, UK., Working paper No. 75, September Kornai, Janos, 2000.: Ten Years after 'The Road to a Free Economy': the Author's Selfevaluation, Paper for the World Bank 'Annual Bank Conference on Development Economics ABCDE', April, 18-20 LGI/WBI, 2003.: Intergovernmental Grants Distance Learning Module, Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management, Central European University Summer Program u suradnji s World Bank Institute i Local Government and Public Service Reform Initiative of the Open Society Institute Lux, M., 2003.: State and Local Governmnet: How to Improve the Partnership, u: M. Lux (ur.): Housing Policy: An End or a New Beginning?, Budapest, LGI Books, Open Society Institute Lykova, Tatiana, Petrova, Ekaterina, Sivaev, Sergei, Struyk, Raymond, 2004.: Participation in a Decentralized Housing Allowance Program in a Transition Economy, Manuscript Malcomson, Jim, 2002.: Public Purchasing of Health Services, u: Public Service Productivity, Papers presented at a seminar held in HM Treasury on 13 June McMaster, J., 1991.: Urban Financial Management: A Training Manual, WBI Technical Materials. World Bank Institute of the World Bank, Washington, DC OECD, 2001.: Fiscal Design Accross Levels of Government, Year 2000 Surveys Country Report: Hungary, May Papp, Mria, 1999 .: The Survey of the Condition System of the Hungarian Public Water Utility Services, Hungarian Water Association, Internal Report Pteri, Gbor, 1997.: Alternative Service Delivery, u: Juraj Nemec, Glen Wright (ur.), Public Finanace: Theory and Practice in Central European Transition, NISPAcee, 389415 Shah, Anwa, 1994.: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing & Emerging Countries, Policy and Research Series #23, World Bank

67

Rosana anar

Razvoj zajednice
Na poetku mora postojati barem elja za promjenom na bolje
Osoba zaduena za poticanje razvoja planinskih sela bila je nova u selu i irem podruju mjesta iz kojega dolazi mukarac iz prie u donjem okviru. On je iz male doline s netaknutom prirodom, brojnim kanjonima te istom i hladnom vodom, s puno stabala, podruja gdje su uvjeti za obradu zemlje teki. Najvei razvojni problemi te regije bili su dobna i obrazovna struktura stanovnitva i, naravno, nepostojea i skupa infrastruktura (ceste, elektrina struja, telefoni). Bila je sretna to je ovjek pokazao bar malo zanimanja i elje da mijenja stvari na bolje. Da bi se ostvarili potencijali koje je u dolinu donijela nova cesta, tu je energiju trebalo upotrijebiti to je mogue bre i organiziranije.
Definiranje problema Gospoo! Ja sam iz onog malog sela koje je gotovo prazno jer su svi otili. Prole godine su nam izgradili cestu do sela i asfaltirali je. Sad e sve biti lake. Moi emo se dovesti do kue. Moi emo graditi. Moi emo se svaki dan voziti na posao. Drugi ljudi e nas moi posjetiti kad budu htjeli. Cesta je otvorila vezu sa svijetom i omoguuje i tom svijetu da doe do nas. No ja ne bih elio otii. elio bih se vraati ovamo i elio bih raditi i ivjeti kod kue. Oduvijek sam elio imati mali seoski restoran. Ljudi koji su prolazili uz nau kuu uvijek bi se tamo zaustavljali. Imam i harmoniku. Drava nas je uvijek zanemarivala. ak i cesta koja je napravljena, napravljena je jako kasno. Gotovo prekasno. Veina kua je prazna. No neki bi se ljudi vratili. Samo kad bi im drava pomogla. Kad bi nam samo drava i opina dale novac koji bi nam omoguio da obnovimo kue ili izgradimo nove. I ja bih zaista volio imati taj restoran. Opina nam je trebala pomoi...

68

Institucija za razvoj: povjerenici za razvoj kao koordinatori razvojnih aktivnosti

Optimalno je da, pored lokalnog voe ili lokalne akcijske skupine, postoji povjerenik za razvoj odgovoran za razvoj tono odreene lokalne zajednice. Mudro je da njega zapoljava agencija za razvoj. No budui da je njihovo financiranje trajan problem, idealno rjeenje bilo bi da ih djelomino financira opina, a da se djelomino financiraju kroz vlastite projekte. Povjerenik za razvoj uvijek radi na razliitim razinama: od pojedinane do opinske, od regije do ministarstava i meunarodnih programa. Zahtjevan je to posao budui da povjerenik za razvoj: mora biti svjestan normativnog okvira, strategija nacionalnog razvoja, mjera koje namee sustav u cjelini mora biti u stanju raspravljati o temama s razliitih podruja mora biti u stanju argumentirati svoj stav mora s lakoom upravljati projektima mora imati sposobnost da razgovara sa svima: obinim ljudima, strunjacima, umjetnicima, politiarima i birokratima.

Zbog gore navedenih razloga, zadovoljstvo koje proizlazi iz uspjenog dovretka projekta i zahvalnosti ljudi uistinu je veliko. Koordinator razvojnih aktivnosti mora biti aktivan u svim fazama razvojne akcije: od poetne analize i osiguravanja razvojnih smjernica, do sustavnog ostvarivanja provedbenih zadaa i projekata. Njihova je zadaa takoer: koordinacija provedbenih prioriteta prilagoavanje provedbenih aktivnosti promjenjivim uvjetima koordinacija lokalnih interesa s nacionalnim i globalnim.

Povjerenik za razvoj mora znati kako promicati partnerstvo meu ljudima na tom podruju (osobito na podruju poslovnih prilika), kako privui poslovna ulaganja u to podruje i kako jamiti suradnju izmeu strunih, javnih i razvojnih institucija, nevladinih udruga i zainteresiranih pojedinaca. Na taj nain povjerenik za razvoj jami: sustavno i struno obavljanje poslova razvoja povezanost i koordinaciju raznih interesa, potreba i zahtjeva aktualnost razvojnih mjera i provedbenih projekata

69

maksimalnu uporabu opinskih i dravnih poticaja za razvojne ideje pojedinaca i zajednica primjenjivost razvojnih planova.

Rad povjerenika za razvoj ne zavrava prihvaanjem razvojnog plana (dokumenta); nastavlja se organizacijom sredine tako da ona prihvati predloene planove i jo ih dalje razvija svojom vlastitom snagom i interesima. Povjerenik za razvoj prenosi teite svog rada na vrednovanje postignutih rezultata, na koordinaciju raznih aktivnosti, savjetovanje i pomaganje oko pojedinih i zajednikih projekata koji su sve vie i vie orijentirani prema tritu (nova radna mjesta). Ako razvojne mjere ne donose oekivane rezultate ili dovode do nekih neeljenih popratnih pojava, povjerenik za razvoj mora ih uoiti i prepoznati meu prvima. Njegova je zadaa pokretanje procesa traenja razloga za neuspjh. On mora osigurati suradnju strunjaka i lokalnog stanovnitva tako da se postojea situacija i kretanja procjenjuju na interdisciplinaran nain. Ako je nuno, razvojni se ciljevi moraju redefinirati, a isto tako i mjere za postizanje tih ciljeva. Stalno praenje i vrednovanje razvojnih promjena zahtijeva od povjerenika za razvoj da u svako doba komunicira s raznim drutvenim skupinama i pojedincima na razliitim razinama. Oni moraju biti upueni u procese globalnog restrukturiranja u svijetu, a u isto vrijeme shvaati i slijediti razvojne procese na regionalnoj i lokalnoj razini, gdje svi procesi neizbjeno imaju neku vrstu uinka na pojedince. Od temeljne su vanosti za uspjeh razvojnih programa stalne veze s ljudima i upoznatost s prirodnom, drutvenom i ekonomskom sredinom u kojoj je aktivan povjerenik za razvoj. Teko mu je uvijek procijeniti situaciju na razliitim razinama jer nema pravog protoka informacija izmeu znanstvenoistraivake zajednice, javnopolitike zajednice, gospodarskog sektora i njega samoga. Komunikacija s raznim predstavnicima drutvenog sustava preputena je samoinicijativi svakog pojedinog povjerenika za razvoj. Vrijeme utroeno na to obino se ne rauna kao plaeni posao jer ne daje izravno vidljive rezultate; stoga se esto smatra aktivnou u slobodno vrijeme. To demotivira povjerenike za razvoj i troi njihovu energiju koju bi se moglo upotrijebiti za struno osposobljavanje, to zatim smanjuje kvalitetu njihova rada. U svijetu koji prolazi kroz brze i globalne (strukturne i sadrajne) promjene, gdje osnovne razvojne vrijednosti sve vie ukljuuju ljude, kvaliteta ivota i ouvanje prirodnog prebivalita, odnosno, ljudski razvoj trai permanentno osposobljavanje i suradnju povjerenika za razvoj. Odriv ljudski razvoj mora se oslanjati prvenstveno na bogatstva pojedinanih podruja, na selektivno povezivanje s vanjskim svijetom i na potivanje ljudskog integriteta.

70

Lokalni voa, lokalna akcijska skupina

Formuliranje prijedloga Znate, gospoo, pregledao sam prijedloge koje ste mi poslali posljednji put. Budui da nisam elio odluivati sam, pozvao sam ostale, okupili smo se i paljivo promislili o stvarima. Evo naeg prijedloga: ja elim restoran i elim se baviti turizmom. Uz nau kuu nalazi se zanimljiv kanjon i ako proete njime, doete do vodopada. To je prirodna znamenitost. Kao i susjedova stara koliba sa krovom od slame i starim alatom. Kuhinju treba preurediti i otvoriti za posjetitelje. Ljeti je naa rijeka tako divna, tako ista, a temperatura vode ba je kako treba. Na susjed odluio je poveati svoje stado ovaca. Ja u kupovati od njega tako da mogu posluivati janjetinu u svom buduem restoranu. On planira prodati neto i drugim restoranima, a s ostatkom stada moe pokrenuti posao sa sirom. ivotinjsko meso s ostalih farmi ve se prerauje u salame i druge mesne proizvode. On bi isto tako volio imati tor za muflone i jelene, ali za sada je to za njega preveliko ulaganje. Drugi pak susjed ve rauna ima li dovoljno zemlje da proiri svoje stado kako bi poveao proizvodnju mlijeka tako da poljoprivredna zadruga moe zaposliti dodatnog radnika. On e pokositi travu na svim otvorenim povrinama u dolini tako da ponovno poumljavanje i uzgoj grmlja nee biti problem. Takoer je izrazio elju da dri neto svinja, no teta za okoli bila bi prevelika da bi to bilo ekonomski zdravo. Ni ostali seljani nisu bili ba oduevljeni idejom svinjogojske farme u svojoj sredini. Smrad i kanalizacija te stvari nekako se ne uklapaju u nau dolinu. A najbolja vijest tek dolazi. Mlada obitelj koja je dosad tek povremeno posjeivala seosko imanje svojih roditelja, odluila je izgraditi ribogojilite. Ve su obavili prvu analizu vode i rezultati su izvrsni. Pregovaramo s jednom zakladom za zatitu okolia da dou ovamo, provjere lokaciju i daju nam svoje miljenje. Znate, ovdje bi nam dobro dola vaa pomo. Ja mogu razgovarati s lokalnim stanovnitvom i organizirati nas, ali samo vi moete izai na kraj s onim opinskim predstavnicima i strunjacima. I svakako im recite da je ovo odriv projekt i da emo u odreenom trenutku spojiti sve nae opcije u jednu. Radi se o koritenju onoga to imamo. Mi izgraujemo sebe, svoje znanje i nudimo to imamo i inimo stvari koje su drugima zanimljive. Tako da moemo opstati ovdje kod kue.

71

Lokalni voa, u svakodnevnom kontaktu s ljudima na terenu, vrlo je vaan element za uspjeh lokalnog razvoja. On je pokretaka snaga i organizator razliitih aktivnosti. Najbolja kombinacija je kad lokalni voe upravljaju i uspjenim poslovnim projektima, jer su oni najbolji primjeri za motiviranje ljudi. Za lokalnu zajednicu, opinu ili razvojnu agenciju, lokalni su voe trajna referentna toka, najbolji posrednik za lokalno stanovnitvo, oni pomau oko organizacije aktivnosti i prepoznaju nove ideje u lokalnoj sredini, koordiniraju ih i prosljeuju odgovarajuim institucijama. U maloj ruralnoj zajednici od 400 ljudi, smjetenoj u srcu nerazvijenog podruja, vlasnik restorana preuzeo je vodeu ulogu i organizirao lokalno stanovnitvo. Zajednica se odluila za razvoj turizma i, zahvaljujui predanosti lokalnog voe i pomoi povjerenika za razvoj, postali su poznato i popularno turistiko odredite. Vlasnik restorana uloio je u kamp, razvija se seoski turizam, lokalni seljaci prodaju svoje proizvode lokalnim restoranima i izravno turistima, cesta je ponovno asfaltirana da bi mogla podnijeti pojaan promet, lokalna kola koja se vie ne upotrebljava pretvorena je u nacionalni centar za smjetaj i poduku kolske djece u izvankolskim aktivnostima i u cijelosti je rezervirana tijekom cijele godine. Bez predanog lokalnog voe, koji je istovremeno i uspjean poslovan ovjek s osjeajem drutvene odgovornosti, sve bi to bilo puno tee. U podrujima bez lokalnog voe ili male lokalne akcijske skupine koja predstavlja interese lokalne zajednice i jami njezinu aktivnost, razvojni je proces sporiji i puno vie energije treba usmjeriti na motiviranje ljudi. Tada je nuno da opina ili razvojna agencija daju povjerenika za razvoj odgovornog za rad na terenu i neprestanu suradnju sa stanovnitvom. Uspjean razvojni program zahtijeva da netko bude zaduen za koordinaciju i voenje razvojnih aktivnosti na lokalnoj razini i da bude odgovoran za stalnu suradnju s institucijama javne uprave te strunim i razvojnim institucijama. Od podjele, preko promjena, do jasno artikuliranih interesa Strunjaci koji se bave promicanjem razvoja nalaze se u razliitim situacijama kad pripremaju, koordiniraju i provode mjere i programe za razvoj. Katkad je lokalno stanovnitvo ravnoduno prema zbivanjima koja se odigravaju u njihovoj zajednici do te mjere, da nemaju nikakvih osobnih elja. Tada je nuno potrebno puno vremena i poticaja (sastanci, predavanja, razliita zbivanja, posjeti uspjenih pojedinaca iz drugih podruja, financijski poticaji za odreene aktivnosti itd.) da bi se ljude pridobilo za sudjelovanje u raspravama o njihovoj vlastitoj budunosti i budunosti njihove zajednice. Vrlo se esto nailazi na situaciju u kojoj najglasniji pojedinci usmjeravaju svu svoju energiju na neprestano kritiziranje svega i svakoga. Ljuti su na svoje susjede, poslodavce, lokalnu zajednicu, strune institucije, a oso72

bito opinu i dravu. Uvijek je netko drugi kriv za njihove probleme. A drugi uvijek trebaju i rjeavati njihove probleme. Mijenjanje njihova stava prema razvoju njihove zajednice i njihove percepcije te iste zajednice upravo je ona stvar od koje valja poeti. Najuvjerljiviji je argument posjet pojedinaca koji su uspjeno proveli ili provode svoje projekte da uinkovito pokau kako je mogue promijeniti puno stvari, ak i u tekim uvjetima, samo ako ima volje i interesa. U takvim situacijama vano je voditi pojedinane razgovore i rasprave s najglasnijim kritiarima i analizirati s njima prednosti i nedostatke ivota i drutva. Tamo gdje najotvoreniji lanovi zajednice obino izraze negativan i kritian odnos prema svojoj sredini i njezinu razvoju, povjerenik za razvoj mora biti osobito uporan i strpljiv u komunikaciji s ljudima. Isto tako opinska uprava mora pokazati neko zanimanje za promjene i podravanje aktivnosti povjerenika za razvoj u njihovoj lokalnoj zajednici.. U radu na razvoju vano je poi od injenice da je odreena zajednica sastavljena od ljudi koji tamo ive. I upravo s njima, onakvima kakvi jesu, vi morate raditi. Vano je probuditi u njima zanimanje za suradnju na zajednikom planiranju budunosti i za sudjelovanje u provedbi zadaa. Oni moraju uvidjeti da je razvoj njihove zajednice u irem zajednikom interesu kao i u njihovom vlastitom, privatnom interesu, jer e on istovremeno poboljati i njihove uvjete ivota. Ljudi kao zajednica i kao pojedinci; njihov aktivan interes i sudjelovanje temelji su promjene i uspjeha razvojnih mjera u lokalnim sredinama. Ljudi moraju vjerovati da se probleme moe rijeiti (vjera u mogunost promjene na bolje). U isto vrijeme moraju znati da to, uglavnom, ovisi o njima, o njihovoj predanosti i trudu, o tome koliko e se brzo i uspjeno mijenjati (samoinicijativa, uporaba vanjskih razvojnih sredstava u lokalnoj sredini).

Od jasno definiranog interesa do oblikovanja razvojnih smjernica

Organiziranje rasprave Od nae prve rasprave o opcijama za pomaganje ljudima u naoj dolini da ostvare i ispune svoje elje i potrebe, lokalni stanovnici esto su se sastajali. Raspravljali smo o naim interesima i mogunostima, veinom o stvarima koje bismo trebali uiniti (u naim domovima i u dolini) kako bismo razvili razne gospodarske aktivnosti koje bi jamile na dugoroni opstanak. Uz pomo predstavnika iz regionalne razvojne agencije, kojega zovemo na povjerenik za razvoj, analizirali smo nae elje, potrebe, znanje, prostorne mogunosti raznih pojedinaca i pojedinih obitelji, prepozna-

73

vali i razvijali poslovne ideje. Analizirali smo te latentne ideje s aspekta znanja koje bi bilo potrebno osobi koja poduzima neku aktivnost, njezinih financijskih mogunosti, uvjeta za registraciju takve aktivnosti (primjeren prostor, oprema itd.), ali i iz perspektive prihvatljivosti takve aktivnost za okoli. Na povjerenik za razvoj odigrao je kljunu ulogu u tom trenutku jer je, osim svog savjeta pojedincima, osigurao i analizu naih prijedloga iz perspektive zatite okolia i iz perspektive razvoja nae zajednice openito. Razni strunjaci proveli su analizu naeg podruja. Radionica o nedostacima i mogunostima naeg podruja, u kojoj smo i mi sudjelovali, bila je vrlo zanimljiva. Nazvali su je SWOT analizom. Kau da je vano da predstavimo svoje interese i razvojne ciljeve te razmjenjujemo razne misli i koordiniramo smjernice za daljnji razvoj nae doline na sastanku s predstavnicima raznih strunih institucija, opine i ire zajednice. Na povjerenik za razvoj uvjerio nas je da suraujemo sa strunim institucijama upoznatim sa zakonskim uvjetima na odreenim podrujima i svjesnim posebnih odredbi koje moramo zadovoljiti u poslovnim aktivnostima. A sada, kada nam treba bolji marketing naeg sela tako da nas posjeuje vie turista, na povjerenik za razvoj pomogao nam je uspostaviti suradnju s drugim zajednicama, tako da moemo udruiti sredstva u zajednikom marketingu.

Podrijetlo odrivog pristupa poticanju razvoja - kako povjerenici za razvoj obavljaju svoje zadae
Razliiti procesi u svijetu (globalizacija koja utjee na lokalne proizvoae, klimatske promjene, kriteriji zatite okolia, komunikacije itd.) dokazuju da su lokalna i globalna razina povezane. Autonomija pojedinca i interesnih skupina i koliina informacija dostupna pojedincu poveava se (proces individualizacije). Istovremeno se njihova meuovisnost takoer poveava, zajedno s utjecajima vanjskoga svijeta (globalizacija). Nova informatika tehnologija i irenje nejednakosti meu teritorijalnim jedinicama (kao negativan uinak gospodarskog rasta iji je jedini cilj profit) natjerali su nas da uoimo kako planiranje razvoja mora nadrasti djelomine i uske interese manjih skupina jer to izaziva ovisnost. U planiranju razvoja moraju se uzeti u obzir i globalni (svjetski, nacionalni) razvojni trendovi i lokalni razvojni potencijali. Postupno se hijerarhija vrijednosti mijenja: s naglaska na gospodarskom rastu i potroakoj ideologiji prema svijesti o naoj ovisnosti o prirodi, o drugim ljudima i kulturama i o dugoronom djelovanju pogoranja stanja

74

okolia. Na bismo planet (prirodni okoli i drutveni sustav) trebali ostaviti u stanju koje e omoguiti naim potomcima da ive na njemu. Paradigma neprestanog industrijskog rasta zamijenjena je paradigmom odrivog razvoja. Ravnotea izmeu gospodarskog, drutvenog i prostornog razvoja postaje sve nunija i sve poeljnija. Aktivno partnerstvo u organizaciji ivota pojedinca i ivota zajednice (lokalne, regionalne, nacionalne i meunarodne) temeljna je paradigma na kojoj se zasniva dananja lokalna demokracija i programiranje razvoja. Aktivno partnerstvo znai povezivanje, koordinaciju, integraciju, suradnju i povjerenje meu pojedincima i zajednicama te meu raznim institucijama javne uprave, razvoja i strunim institucijama te gospodarskim imbenicima. Razvoj je proces: dugorona i postupna promjena na bolje, uspjena kad joj pristupamo kao cjelini, tj. kad ukljuimo, koordiniramo i povezujemo razne injenice, interese i mogunosti u prirodnoj, gospodarskoj i drutvenoj sredini na temelju jednakosti, a to znai ukljuivanje i priznavanje pojave ovih imbenika na razliitim razinama, od lokalne do nacionalne i globalne. U razvojnom procesu moramo djelovati svjesno, aktivno i organizirano. Naa pria, koja je poela pred vie godina i jo uvijek traje, ista je kao i svi aktualni sluajevi promicanja razvoja, lokalne demokracije i regionalnih agencija: Analizu i prognozu situacije utemeljenu na jednostavnim statistikim pokazateljima (ekonomskim, demografskim, socijalnim, ekolokim) i na ekstrapolaciji razvojnih trendova poboljavamo metodom kvalitativnog strunog znanja, praktinog iskustva i nae vlastite prosudbe. Takva analiza temelji se na integralnim i kvalitativnim pokazateljima te na sposobnosti da se shvati mnotvo lokalnih, regionalnih i globalnih razvojnih trendova. Pretpostavke su takva istraivanja usporedivost, odrivost, sistematinost i kauzalnost, iako je esto teko dobiti potrebne statistike ili kvalitativne pokazatelje pa moramo provesti vlastito istraivanje kako bismo ih dobili. Stavljamo velik naglasak na motiviranje ljudi s namjerom da ih ukljuimo u rasprave o budunosti tako da mogu ostvariti i aktivirati svoje razvojne potencijale u vlastitoj sredini, ukljuiti se u razvojno planiranje i poeti razmiljati o poslovnim mogunostima za svoju obitelj; ukratko, na je cilj njihova samoinicijativa. Promiemo sudjelovanje (suradnju) pojedinaca i raznih interesnih skupina u planiranju i provedbi razvojnih zadaa. Formuliramo razvojne programe: - koji su odrivi (odnose se na sve aspekte ivota i rada) 75

- koji su utemeljeni na koritenju unutarnjih razvojnih potencijala podruja - koji uzimaju u obzir globalna i nacionalna razvojna kretanja - koji su primjenjivi, to znai da je razvojna strategija s dugoronim i kratkoronim ciljevima ostvariva u provedbenom dijelu programa koji se sastoji od operativnih razvojnih mjera i provedbenih projekata za postizanje pojedinih ciljeva. Jamimo partnerstvo i koordinaciju meu raznim pojedincima i institucijama te protagonista pojedinih projekata u svim fazama planiranja i provedbe razvojnih programa. Pratimo, savjetujemo i pomaemo oko uporabe raznih stimulativnih mjera i oblika pomoi dostupnih na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i meunarodnoj razini za provedbu pojedinanih projekata.

Procjena situacije i vrednovanje razvojnih potencijala (SWOT analiza)

U pristupu planiranju odrivog razvoja povjerenik za razvoj mora odgovoriti na pitanje kako kombinirati razne aspekte (gospodarski, socijalni, demografski, prostorni, ekoloki, kulturni, povijesni itd.), analizirati cijeli spektar dogaaja i radnji u odreenom drutvenom prostoru, i to na temelju zadanih metodolokih naela. Povjerenik za razvoj mora uzeti u obzir razne pokazatelje socijalnog standarda i prirodne sredine, procijeniti posljedice postojeih procesa i usporediti ih sa situacijom i procesima na irem podruju. SWOT analiza vaan je metodoloki instrument koji, kroz rasprave u kojima sudjeluju predstavnici razliitih podruja, zajedno s predstavnicima raznih interesa i znanosti, prepoznaje, rangira i procjenjuje jake i slabe razvojne strane lokalne sredine. Istovremeno SWOT ukljuuje analize razvojnih prilika i prijetnji koje se pojavljuju u okruenju i koje treba uzeti u obzir. Kljuna je zadaa povjerenika za razvoj ukljuiti u procjenu situacija sve strune i druge institucije aktivne na dotinom podruju ili zainteresirane za to podruje. Tim institucijama mora se pripremiti i dati objanjenje razloga zato je potrebna njihova pomo. Inae njihovo sudjelovanje nije u pitanju, barem u pripremnoj fazi analize, jer je analiza povezana s njihovim uskim strunim temama. No vrlo je teko osigurati njihovo sudjelovanje u cjelovitom vrednovanju odreenog prostora i u dijalogu o razvojnim mjerama. Na toj razini nuno je uzeti u obzir razliite interese i mogunosti lokalne sredine, a istovremeno uzeti u obzir mogunosti provoenja pojedinih zamisli i projekata. To zahtijeva stvaranje kompromisa, naporan proces koordinacije razvojnih ciljeva i provedbenih zadaa, osobito u podrujima vrlo vrijednim sa stanovita ekoloke zatite, slabo opremljenim infrastrukturom i koja se nalaze tamo gdje

76

potencijalne gospodarske aktivnosti zahtijevaju intervencije u prostor i djeluju na okoli.

Poticanje i motivacija
Ljudi postupno postaju zainteresirani za razvoj svog podruja samo ako poveu te promjene s boljim prilikama za njih same i njihove obitelji te ui drutveni krug. Predani povjerenik za razvoj poinje suraivati s lokalnim stanovnitvom kad lokalna zajednica osjeti problem i eli ga rijeiti, ili kad predstavnik odreenog podruja jasno izrazi elju za potporom javnosti i razvojnih institucija oko provedbe njihovih zamisli. Kad lokalno stanovnitvo nema interesa, vano je motivirati ih ili privui ulaganje u zajednicu (obnoviti zanimljiv objekt, upravljati turistikom infrastrukturom, sufinancirati poslovni projekt, podravati aktivnosti neprofitnih organizacija, ponuditi ljudima osposobljavanje u turizmu itd.). Povjerenik za razvoj mora se pobrinuti za to da se ljude pravovremeno obavijesti o svim vanim odlukama i da oni imaju priliku aktivno sudjelovati u svim fazama pripreme i provedbe programa: od analize i procjene razvojnih potencijala (njihovih vlastitih i potencijala zajednice), oblikovanja razvojnih ciljeva, strategije i operativnih razvojnih mjera, do sporazuma o aktivnostima za provedbu dogovorenih ciljeva. Voe provedbenih projekata trebali bi prvenstveno biti iz lokalne zajednice; tek ako nije mogue dobiti nikoga, trebamo traiti drugdje. U podrujima sa slabim potencijalima za razvoj isprva su potrebne vanjske inicijative i pomo. Isto tako, vanjski nositelji aktivnosti omoguuju dotok svjee energije i inicijative. Mi motiviramo ljude organizirajui savjetovanja i radionice, provjeravajui uvjete za razvoj novih gospodarskih djelatnosti, osiguravajui uvjete za primjereno koritenje relativnih prednosti ovog podruja, savjetujui u pripremi tehnike dokumentacije za zgrade i za dobivanje financijskih sredstava, pomaui oko organizacije i funkcioniranja lokalnih akcijskih skupina i nevladinih udruga iji su prioritetni ciljevi razvoj, zatita gospodarski neisplativih javnih usluga (seoskih kola, domova zdravlja, skrbi za starije osobe) i drugim mjerama koje ovise o potrebama pojedinih podruja. Sveukupno osposobljavanje, savjetovanje, organizacijska, financijska i poslovna pomo moraju rezultirati konkretnom potporom pojedincima i skupinama u provedbi njihovih zamisli i projekata. Najvei motivacijski uinak na lokalno stanovnitvo kojem nedostaje hrabrosti imaju uspjeno provedeni projekti. U podrujima gdje ljudi nisu bili motivirani i ukljueni u razvojne aktivnosti (sudjelovanje ljudi) i gdje prema tome nisu postali njihovi nositelji (samoinicijative, organizirane aktivnosti lokalnih akcijskih skupina), razvojni poticaji nisu imali dugorone rezultate, primjerice: mali industrijski grad gdje je dravna pomo omoguila pokretanje razvojnog projekta, razradu razvojnog plana i prioritetnih razvojnih projekata. Strani i nacionalni strunjaci unajmljeni su da pripreme plan i razvojne 77

projekte. Iako su neki lokalni stanovnici sudjelovali na radionicama i javnim sastancima, nisu zapravo poeli doivljavati projekt kao svoj. Kad su strunjaci otili i trebala je poeti provedba, nije bilo dovoljno volje ni sposobnosti da se projekte privede kraju.

Ljudi - kljuni element razvoja

Dunost je razvojnih institucija tititi dugorone interese i integritet ljudi na podruju na kojem su aktivne. Intervencije u drutveni prostor ne smiju degradirati uvjete ivota i rada lokalnog stanovnitva. Ljudi kao pojedinci i ljudi kao zajednica koja ivi na nekom podruju, kljuni su imbenik posla vezanog uz razvoj. Ukljuivanje ljudi u procese planiranja i provedbe razvojnih programa omogueno je razumijevanjem raznih posebnosti u stvarnim sredinama, to jami izvedivost razvojnih mjera i njihovu uspjenu provedbu. Stoga je imperativ da njihovi interesi i mogunosti dobiju prioritet kod postavljanja dugoronih i kratkoronih ciljeva razvoja. Kad su interesi lokalnog stanovnitva kratkoroni i ne uzimaju u obzir negativne popratne uinke na prirodu i drutvenu sredinu, dunost je povjerenika za razvoj objasniti ljudima, struno i na primjeren nain, neprihvatljivost njihovih sugestija za dugoroan odriv razvoj njihova podruja. Pomo i stimulativne mjere trebale bi odgovarati obiljejima okoline kao i sposobnostima ljudi da ih upotrijebe. Povjerenici za razvoj odgovorni za promicanje razvoja na lokalnoj razini moraju neprestano pratiti promjene do kojih dolazi na regionalnoj i nacionalnoj razini, a u isto vrijeme moraju biti aktivni u raspravama, odluivanju i provedbi konkretnih razvojnih projekata na lokalnoj razini. Njihova je prednost to to osim teoretskog znanja takoer imaju puno praktinog iskustva i mogu vjeto zagovarati prijedloge za mijenjanje normativnih propisa i dravnih poticaja. Legislativa se formira na temelju pokazatelja koji pokazuju prosjene vrijednosti neke pojave. No ivot, ba poput svake stvarne sredine, pun je razliitosti. U specifinim sredinama normativna openitost izaziva nepovezanost i negativne popratne pojave. Zakone sastavljaju i dravne poticaje dodjeljuju ljudi koji sjede u birokratskim dravnim institucijama i ne mogu predvidjeti uinke pojedinanih mjera u raznim sredinama i gospodarskim djelatnostima. Mjere gospodarske racionalnosti u urbanim podrujima automatski se primjenjuju na ruralna i slabo naseljena podruja, to je potpuno neprimjereno, jer su neka dobra i usluge u ruralnim podrujima tee dostupna nego u urbanim sredinama. Interdisciplinaran pristup oblikovanju sustava razvojnih mjera, povezivanje raznih ministarstava i ukljuivanje povjerenika za razvoj koji rade na terenu i bave se oblikovanjem sustavnih rjeenja, napreduje vrlo sporo iako je od temeljne vanosti za nove paradigme razumijevanja razvoja koji, za razliku od naela industrijskog rasta, naglaava autonomiju pojedinca, humanost interakcija, potivanje zakonitosti, titi rav78

noteu u prirodnom okoliu i titi razlike i specifinosti kao vaan temelj za inovativnost u procesu jamenja pozitivnog odrivog razvoja.

Sporazum o provedbi prihvaenih mjera i razvojnih projekata

Programiranje razvoja cjelovit je, dinamian i multidisciplinaran proces. Sastavljanje nacrta programa odrivog razvoja ne smije zavriti analizom, oblikovanjem strategije i odreivanjem razvojnih mjera. Kljuni je dio dokumenta za razvojni proces plan provedbe predloenih mjera. Provedbene aktivnosti i projekti moraju biti operativni, a predloena rjeenja korisna, tako da lokalno stanovnitvo bude voljno prihvatiti ih i sposobno provesti ih.
Usvajanje razvojnog plana Sluajte, gospoo! Zadnji puta imali smo muke uvjeriti ekologe da proirenje stada nee izazvati veliku eroziju poljoprivrednog zemljita na obalama rijeke, iako su malo strme. Pa ionako ne moemo imati previe ivotinja. Kako bismo ih hranili? A to je s onim cvijeem? Raste ovdje ve stotine godina i zato bi sad odjednom trebalo biti ugroeno, samo zato to e ljeti biti malo vie turista. Oni nee hodati po strmom terenu gdje ono raste. I neka riba Nisam ak ni znao da je tako rijetka. Pa ova naa voda mora onda biti zbilja dobra, ha? Znate, injenica da smo uvjerili naeg susjeda da svinjogojska farma nije dobra zamisao za nae podruje, velik je uspjeh, po mom miljenju. Nije mu previe zasmetalo, ne mislite li tako? Strunjaci su mu savjetovali da je bolje ako se pone baviti ovcama i kozama. A mogao bi praviti i sir. Ako bude dobar, moi e ga puno prodati u mom restoranu. Pitate me hou li doi na sjednicu opinske skuptine kad se bude prihvaao na razvojni plan? Naravno, bit u tamo. Rei u im zato ga trebamo i koliko smo truda uloili u pripreme. Koliko sati nam je trebalo da se sloimo oko toga to elimo i kako moemo to postii. I sva ta koordinacija s razliitim strunjacima! 'Ne biste to smjeli uiniti, to nije dobro, trebate zeleno svjetlo od treeg strunjaka' mislio sam da tome nema kraja. Dobro da je na povjerenik za razvoj predsjedavao veinom sastanaka. Nadam se da e opini sad biti lake pomoi nam. Barem da se pobrinemo da se svi papiri srede to prije i novac stigne malo bre...

79

Vano je da se ve u fazi oblikovanja programa potrae ljudi koji bi bili odgovorni za odreene zadae te da se ispitaju mogunosti za nuna financijska sredstva za provedbu. Kljuni su ljudi u raspravi o pripremi plana za provedbu razvojnog programa oni koji su prvi izali s nekim prijedlozima, razvojna agencija i opina. U poetnoj fazi provedbe mnoge aktivnosti povezane su s organizacijom infrastrukture i drugim ulaganjima i vrlo je vano da opina svojim proraunom podrava te projekte. Provedbeni planovi razvojnih programa moraju se prikazati u godinjim proraunima opina i regije te moraju biti vidljivi i u godinjim programima razvojnih, a katkad i strunih institucija. Ako opini nedostaju sredstva, trebala bi poeti s malim projektima koji daju izravnije rezultate, a u meuvremenu intenzivno traiti naine dobivanja sredstava za sufinanciranje iz regionalnih, nacionalnih i meunarodnih izvora i privatnog kapitala. Da bi se dobilo podrku lanova vijea za neki razvojni projekt, vano je uvijek im iznova objanjavati dobre strane projekta tako da s vremenom razviju ispravan stav prema razvojnim aktivnostima. Povjerenik za razvoj takoer mora biti aktivan u tome i ako si opina ne moe priutiti da osnuje vlastitu razvojnu instituciju, trebalo bi je osnovati na regionalnoj razini.

Praenje i vrednovanje provedbe programa (pokazatelji)

Cjelovit pristup promicanju razvoja ukljuuje prisutnost povjerenika za razvoj na licu mjesta, ak i nakon to se program prihvati. U fazi provedbe povjerenik za razvoj savjetuje i pomae odgovornima za razvojne projekte (pojedincima i skupinama) i prati rezultate provedenih zadaa. Oni moraju organizirati uinkovit sustav praenja provedbenih aktivnosti i vrednovanja njihovih uinaka. Vrednovanje uinaka i uvaavanje promjena koje se dogaaju u iroj, globalnoj sredini, temelj su za ispravak razvojnih ciljeva i za pripremu provedbenih projekata u sljedeoj fazi programa. Radi se o dinaminom procesu koji zahtijeva neprestanu suradnju sa svim partnerima ukljuenim u razvojni program. Razvojni pokazatelji poseban su problem u sveobuhvatnoj analizi odreenog prostora, a isto tako predstavljaju problem i kasnije u procesu procjenjivanja posljedica razvojnih mjera. Ne bi smjelo biti previe pokazatelja. Morali bismo paljivo odabrati posebno relevantne za neko podruje i za ciljeve postavljene za to podruje. U svakom sluaju, oni moraju dati prosudbu situacije u raznim segmentima drutvene i prirodne sredine. Obino se koriste najosnovniji, opeprihvaeni gospodarski, drutveni, prostorni i ekoloki pokazatelji. Za razumijevanje specifinosti pojedinanih podruja trebalo bi upotrijebiti sloene pokazatelje (vei broj osnovnih pokazatelja i njihovu meusobnu ovisnost) te rezultate ispitivanja javnog miljenja (ankete, intervjue). Na taj se nain dobije relevantnija evaluacija kvalitete zadovoljavanja materi80

jalnih, drutvenih i duhovnih potreba ljudi i stanja prirodnog okolia, a i planiranje buduih mjera. Kod koritenja pokazatelja vano je znati da odreeni pokazatelji u raznim sredinama predstavljaju potpuno razliitu kvalitetu mjerenih pojava. Odabir pokazatelja prikladnih za analizu odreenog prostora i njihovo tumaenje mora se obaviti u uskoj suradnji strunjaka iz raznih institucija, povjerenika za razvoj i lokalnih strunjaka upoznatih sa situacijom na tom podruju.

Partnerstvo, odgovornost i stalan uvid povjerenika za razvoj u stanje projekta

Povjerenici za razvoj, osobito oni aktivni na lokalnoj razini, zalau se za odriv, multidisciplinaran i aktivan pristup razvoju. Mi nastojimo pratiti globalne promjene na raznim razinama drutvenog razvoja (odnos prema okoliu, prirodno i kulturno nasljee, znaenje duhovnih dimenzija ljudskog ivota, turistiku potranju, ekologiju kao vaan element gospodarskih ulaganja) i nastojimo ih na razuman nain uzeti u obzir kada planiramo i provodimo razvojne mjere. U stvarnom ivotu obino nastojimo pomoi onim podrujima kojima najvie treba naa pomo. U tom procesu suraujemo s pojedincima ili drutvenim skupinama koje djeluju kao protagonisti naprednog razvoja. Mi zasnivamo razvoj na unutarnjim resursima tono odreene sredine i na ljudima koji ive na tom prostoru. Vanjski poticaji i mehanizmi za potporu dostupni na razini regije, drave ili na meunarodnoj razini uvijek se razumno koriste kad mogu pospjeiti provedbu razvojnih mjera. Od povjerenika za razvoj na lokalnoj se razini oekuje da imaju trajan, aktivan, svjestan, struan odnos s pojedincima i dotinim podrujem. Oni su odgovorni za svoj rad (predloena rjeenja, savjetovanje, koncepciju projekata, vrednovanje situacije i posljedica raznih mjera).
Provedba odluka Gospoo, to ako se sve raspadne? Ako se ne uspijemo probiti s naim ulaganjem, ako ljudi ne budu mogli raditi kao to sada planiramo? to ako se netko predomisli? Tko e biti odgovoran? Zadnji puta vrlo obrazovan gospodin rekao nam je u svom predavanju da je svatko odgovoran za vlastite odluke. Pa u redu za odluke. No sve ostalo ne ovisi samo o meni ili o nama kao drutvu. Nastavit ete nam pomagati, zar ne? Moete li vjerovati da me sad vie strah toga kako e nai projekti zavriti, nego kad smo ih planirali. Ovo je sad stvarno. Mi smo svi uloili prilino novca u razne analize, dokumentaciju, poslovne planove. Pa upravo to i govorim. Odvaili smo se staviti nae elje na papir, napravili smo plan kako ostvariti te ciljeve korak

81

po korak, pa emo to i uiniti. No vi ete morati malo pripomoi. Mi emo trebati svog povjerenika za razvoj jo dugo vremena. Znate, mi elimo neke stvari raditi na starinski nain. A onda e doi inspekcije i kazne i kriteriji EU i sve ostalo... Moete li se, molim Vas, pobrinuti da nam on moe i ubudue poklanjati sat ili dva svog vremena?

Svi drugi partneri takoer nose teret odgovornosti, ali su povjerenici za razvoj oni koji koordiniraju, povezuju i izvravaju stvari. to je partnerstvo bolje usklaeno, vie ljudi preuzima odgovornost za prihvaene razvojne odluke. Lake je provesti ispravke i izmijenjene odluke. Prema naem iskustvu, najuspjeniji su oni razvojni programi u kojima je povjerenik za razvoj stalno prisutan. U tim situacijama zajednica kao cjelina bre napreduje jer je planiranje razvoja trajan proces, a provedbene aktivnosti (zajedniki projekti i projekti malog poduzetnitva) optimalno koriste raspoloiva sredstva. Tamo gdje nema povjerenika za razvoj koji bi koordinirao razvojne aktivnosti, lokalni voe i lokalne akcijske skupine polako gube zalet. Energija potrebna da bi se organizirale razvojne aktivnosti, polako se smanjuje. Da bi se to izbjeglo, regija i opina moraju preuzeti svoj dio odgovornosti i osigurati nastavak strune pomoi za razvojne procese u lokalnim podrujima. U nastavku se navodi jedan primjer iskustva u rjeavanju problema razvoja lokalne zajednice. To je izvjee o rezultatima "Projekta reforme lokalne uprave" Urbanistikog zavoda koji se provodio u gradu Puli, hrvatskom gradu srednje veliine na Jadranskoj obali. Ovo je primjer uspjenog projekta razvoja lokalne zajednice i jo uvijek se provodi. Ovdje je ulogu povjerenika za razvoj preuzeo vanjski (strani) akter, Urbanistiki zavod. Kao drugo zanimljivo iskustvo opisuje se sluaj rumunjske regije Timis.

Primjeri najbolje prakse

Pula, Hrvatska: grad koji mijenja identitet Danas je Pula grad koji mijenja identitet, grad koji tei tome da promie demokratsko drutvo i da donosi najvanije odluke koje se tiu Pule na lokalnoj razini, ime se jaa autonomija Pule i graanske slobode za sve njezine stanovnike. Pula danas ima razloga za optimizam zbog vidljivih rezultata pojaane gospodarske aktivnosti: kroz neke programe davanja zajmova pokuava prenijeti ukupno voenje poslova na poduzetnike i podrava ulaganje u proizvodnju i nove poslove. Jedna treina tvrtki na teritoriju Istarske upanije registrirana je u Puli. Pula stoji iza znaajnog dijela 82

istarske vanjske trgovine kao grad preteno usmjeren prema izvozu, uglavnom zahvaljujui brodogradnji. Pula je danas dinamian grad u pogledu razvoja, to se odraava i u njezinu proraunu. Opinska uprava Pule svojim razvojem i pristupom drutvenom upravljanju pokuava uravnoteiti elje i zahtjeve graana i stvarne mogunosti, poevi od primjene sustava modernih metoda za poboljanje opinskog upravljanja i za stvaranje vrste i pouzdane lokalne uprave metodama i iskustvima Projekta reforme lokalne uprave. Vijea gradskih etvrti - partneri u izgradnji civilnog drutva U mandatu 2001.-2005. grad Pula osigurava prostorije za vijea gradskih etvrti: prostorne, tehnike, strune i druge uvjete za upravne aktivnosti gradskih etvrti na opinskom teritoriju, a time se graanima omoguuje pristup internetom opinskoj upravi iz svakog vijea gradske etvrti. Grad Pula u ovom e mandatu izborima za preostala vijea gradskih etvrti u svim dijelovima Pule, kao partnere u razvoju lokalne uprave i izgradnji civilnog drutva, ukljuiti sve graane u proces odluivanja koji se tie razvoja svakog dijela grada, nastavljajui s promjenama upravljanja i poboljanjima kroz koja treba ostvariti uinkovitije pruanje usluga gradske uprave. Grad Pula u suradnji s vijeima gradskih etvrti nastavit e neke gradske projekte: rekonstrukcije proelja, neke komunalne programe i pribavljanje dokumentacije o podjeli na zone, organizaciju postojeih i novih rezidencijalnih i poslovnih zona te sekundarnih sredita grada, podizanje razine urbane kulture i aktivnosti. Najvei projekti i najvei izazovi: sustav kanalizacije i odlagalite otpada Grad Pula pokrenuo je dva velika komunalna projekta: izgradnju kanalizacijskog sustava i rekonstrukciju odlagalita otpada Katijun. Iako ove godine proraun nee biti optereen s dodatnih 2% za izgradnju kanalizacijskog sustava, sredstva prikupljena dosad, u kombinaciji s drugim sredstvima, bit e upotrijebljena za izgradnju kanalizacijskog sustava na Stoji, u to e se uloiti 4 milijuna kuna ove i oko 14 milijuna sljedee godine. Prema nalazima dravne revizije, samovoljna uporaba sredstava za odlagalite Katijun bila je odgovornost prethodne uprave koja je u raz83

doblju 1997.-1999. potroila 12,9 milijuna kuna na druge objekte umjesto na rekonstrukciju Katijuna. Sredstva za rekonstrukciju odlagalita Katijun osigurat e se, prvenstveno, kroz povrat sredstava prikupljenih dosad, to takoer znai provesti istragu nad odgovornima za troenje 12,9 milijuna kuna od 1997. do 1999. U sreditu grada u tijeku su izazovne zadae zakanjelog i ve odavno potrebnog ienja i rekon-strukcije sustava za odvodnju oborinskih voda, zanemarivanog ve 50 godina. Opinska uprava pokuava rijeiti probleme temeljne infrastrukture i prometa izgradnjom garaa za parkiranje, poboljanjem javnog prijevoza i parkiranja, obnovom sustava javnog prijevoza kupnjom est novih autobusa i poboljanjem prometne signalizacije. Autobusni kolodvor preseljen je iz sredita grada u ijanu, postavljene su nove autobusne postaje urbanog stila, a na ulazu u grad izgraena je zaobilaznica. Grad Pula poklanja osobitu panju poboljanju usluga koje pruaju komunalna poduzea, no suoava se s nepredvidivim trokovima za infrastrukturu zbog dueg razdoblja bez ikakvih ulaganja: gdje god se zapoinje neki posao, ispadne da treba potpuna rekonstrukcija postojee infrastrukture, to usporava planiranu dinamiku posla. Da se greke ne bi ponovile: Antikorupcijski savjet Gradsko je poglavarstvo Pule, uei na pogrekama iz prethodnih razdoblja i svjesno injenice da su za uspjeno suzbijanje korupcije od najvee vanosti politika volja i odlunost kao i politika predanost i odgovornost glasaima i graanima, osnovalo svoj Antikorupcijski savjet budui da je borba protiv korupcije temeljna sastavnica procesa demokratizacije, modernizacije uprave, uspostavljanja pravednih uvjeta na tritu te zatite graanskih prava i sloboda. Pula je prvi hrvatski grad koji je pokrenuo program borbe protiv korupcije na lokalnoj razini, a glavne su zadae Antikorupcijskog savjeta otkrivanje potencijalnih izvora korupcije, poduzimanje preventivnih mjera u poduzeima i educiranje zaposlenika i javnosti. Zatita opinskog zemljita, urbanistikog planiranja i prostora Pula je zauzela vrst stav o zatiti opinskog zemljita na koje su od procesa privatizacije bacile oko odreene privatne tvrtke. Lokalna 84

uprava, uprava najblia graanima, ima pravo braniti naslijee graana, jer oni nemaju nikakvo drugo naslijee. U procesu gospodarske pretvorbe tvrtke nisu procijenile vrijednost svog zemljita, niti su zavele tu vrijednost u svoju imovinu, pa se sada trai da to zemljite odgovarajuim promjenama zakona postane vlasnitvo grada. Usporedo s dovretkom urbanistike dokumentacije, grad Pula sakupio je i analizirao arhivske materijale da bi vrednovao i oznaio vane lokalitete. Radei to, gradske vlasti dobivaju pomo kroz meunarodnu suradnju sa sestrinskim gradovima, ali i vlastitim inicijativama, primjerice: osnivanjem Savjeta za zatitu fortifikacijske arhitekture koji je popisao ezdesetak utvrda i topovskih gnijezda, kako bi ih zatitio i stavio u neku civilnu uporabu. U suradnji s Ministarstvom obrane grad pokuava prepoznati sve lokacije koje bi mogle dalje unaprijediti razvoj grada, a nisu vie vane za obranu, kako bi ih prenamijenio u turistike svrhe, nove stambene komplekse ili za tercijarni sektor. Opinska uprava dovrila je pripreme za stvaranje baze podataka o poslovnim prostorima u vlasnitvu grada i imovine u vlasnitvu drave te auriranim evidencijama o vlasnitvu komunalnih poduzea. Poboljanjem regulacije i kriterija za rpovrat sredstava uloenih u opinske prostore Pula je pokuala nai sretnije rjeenje odnosa izmeu najmodavaca prostora i najmoprimaca. Predkolski odgoj, kolstvo, sport, zdravlje, socijalna skrb i kultura Gotovo jedna etvrtina prorauna izdvaja se za predkolski odgoj, kolstvo, sport, zdravlje i socijalnu skrb. Poboljanja u kvaliteti kolstva u Puli postignuta su raznim programima pod zajednikim nazivom "kvalitetna kola": individualiziranim pristupom, radom s nadarenom djecom, uenjem stranog jezika od najranije dobi, dodatnim osposobljavanjem strunog osoblja u obrazovnim ustanovama, prevencijom ovisnosti o drogama kroz nastavni program i izvannastavne aktivnosti. Tijekom 2002. poboljano je upravljanje opremom osnovnih kola ulaganjem u kapitalne objekte i odravanjem. Program stipendija koje neprofitne organizacije dodjeljuju graanima ostvaren je dodjelom 115 studentskih stipendija i subvencija neprofitnim organizacijama. Iznos od 9,24 milijuna kuna iz prorauna dodijeljen je sportu, ukljuujui sportski rekreacijski program "Sport za sve". Da bi se uinkovitije

85

upravljalo raspoloivim sportskim objektima, u Puli je osnovana javna ustanova za sport. Bazen je na Pragrandama u izgradnji (emu je prethodio natjeaj za projekt cijeloga kompleksa), a u tijeku je i rekonstrukcija "Doma mladosti" i sportske dvorane u osnovnoj koli u Stoji, objekata u kojima se odigrava iznimno vaan meunarodni sportski dogaaj: Europsko prvenstvo u boksu za seniore 2004. To je velika odgovornost, no i izvrsna prilika za sportsku, kulturnu i gospodarsku promociju grada Pule, Istre i Hrvatske. Pula ima jak program socijalne skrbi koji prua pomo u zadovoljavanju osnovnih potreba osiromaenih, invalida i ostalih potrebitih osoba: 16 invalidskih udruga, korisnika Pulinog programa socijalne skrbi, brine za 4260 siromanih osoba. Znaajna sredstva prelila su se u Filozofski fakultet i izgradnju Fakulteta za ekonomiju i turizam. Ove godine bit e dovren jo jedan veliki obrazovni i kulturni objekt: Gradska knjinica. Razliita kulturna zbivanja, poput prenamjene bive vojarne "Karlo Rojc" u multikulturalni studentski centar s obiljem aktivnosti, postavili su Pulu na kulturnu kartu, to se pozitivno odrazilo na razvoj Pule. Ubrzo e u sklopu budueg centra biti aktivno osamdesetak gradskih udruga; u narednoj fazi, otvorit e se studentska menza i izgraditi hostel. Promicanje i zatita ljudskih prava i prava manjina te izgradnja civilnog drutva dio su stratekog pristupa razvoju Pule u kojemu su prihvaena i primijenjena najnovija meunarodna zakonska, ustavna i legislativna rjeenja na podruju zatite jednakosti i identiteta svih manjina koje ive u Puli. Graani stvaraju urbani identitet -permanentno obrazovanje uprave Ukljuivanjem graana Pule u zajedniko ostvarivanje projekata oni stvaraju grad i njegov urbani identitet, oblikuju sadanjost i budunost zajedno s upravom na temelju dijaloga, tolerancije i suradnje. Smatra se da je permanentno obrazovanje gradskih zaposlenika sada nuno zbog brzih promjena tehnologija, ukljuujui menaderskih. Stoga se od zaposlenika gradske uprave trai sljedee: prvo, da utvrde ljudske resurse u upravi da bi ih mogli poboljavati. Vie od 50% Pu86

linih slubenika u upravi osposobljeno je da se na poslu slui informatikim tehnologijama. Osim toga gradski statut trai da koritenjem informatikih tehnologija aktivnosti uprave budu transparentne. Gradska uprava Pule puno ulae u obrazovanje dravnih slubenika uvjerena da razvoj Pule ovisi o kreativnom, uinkovitom i neprestanom usvajanju, irenju i koritenju znanja, te brzo prihvaa ponude konzultantskih usluga svjesna injenice da konzultanti angairani izvan kue u upravu unose dinamiku i obogauju je novim znanjem, vjetinama i rjeenjima, osobito u hitnim situacijama. Stoga za upravu grada Pule ostaju sljedei prioriteti: obrazovanje svoje vlastite uprave i uprave u poduzetnitvu ulaganje u gradnju i razvoj infrastrukture razvoj interaktivnog odnosa s graanima - potroaima i kupcima strateko pozicioniranje razvoja, pomo razvojnim projektima da prerastu slabe tehnologije otvorenost ulaganjima u nerazvijena podruja bre usvajanje drugih rjeenja i potpora visokoj produktivnosti i inovacijama (i unutar gradske uprave). Povjerenici za lokalni razvoj: sluaj okruga Timis, Rumunjska Lokalne uprave zainteresirane su za poveanje svog kapaciteta djelovanja i ispunjavanje oekivanja zajednice u kojoj djeluju. U malim opinama, kapacitet djelovanja i uspjenosti oteava nedostatak dovoljno partnera, osoblja i financijskih sredstava za razvijanje projekata. Jedan je od uspjenih modela razvijenih u zemljama Europske unije povjerenik za lokalni razvoj (ili facilitator - vidi www.caledonia. org.uk/communit.htm). Rumunjska je nedavno usvojila taj model s nadom da e pomoi ruralnim zajednicama i malim gradovima da privuku nacionalne i meunarodne projekte relevantne za njihov razvoj. Od goleme pomoi bila je ekspertiza to ju je osigurala Agencija za gospodarski razvoj njemake pokrajine Sjeverne Rajne Vestfalije da bi se razvio Rumunjskoj prilagoen koncept povjerenika za lokalni razvoj sa sljedeim zadacima: strateki razvoj 87

 upravljanje projektima razvoj zajednice prikupljanje sredstava za projekte relevantne za zajednicu marketing i promocija opine osiguravanje meuinstitucionalne lokalne i meunarodne suradnje druge zadae proizale iz novoprepoznatih potreba zajednice. Dosad su lokalne uprave u malim gradovima i ruralnim sredinama u okrugu Timis zaposlile samo 24 povjerenika za lokalni razvoj, no slini projekti razvili su se i u drugim okruzima, primjerice Cluju i Bistriti Nasaudu. (Vano je rei da su neki od rumunjskih povjerenika za lokalni razvoj ve razmjenjivali iskustva sa povjerenicima iz okruga Bekes u Maarskoj i iz regije Saratov u Rusiji). Velikom pomoi pokazao se i program PHARE budui da je Europska unija preko PHARE RO 0104.03/2.2 financirala projekt Povjerenik za lokalni razvoj - akter za poticanje lokalnog razvoja u odjeljku Razvoj nevladinih organi-zacija. Nakon etiri godine rada povjerenici za lokalni razvoj u okru-gu Timis uspjeli su osigurati financiranje 35 projekata: za projekte infrastrukture - 2.872.603 eura za socijalne usluge - 512.586 eura za okoli - 432 eura za kulturne projekte - 1.150 eura za modernizaciju javne uprave - 84.141 eura. Ostale aktivnosti: sudjelovanje na nacionalnim, odnosno, regionalnim natjeajima za projekte, stvaranje 4 udruge zajednica, razvoj strategija za 15 opina. (Vidi takoer: www.adetim.ro Naalost, verzija na engleskom jeziku ne sadri opise projekata). Samo u jednom malom gradu, primjerice, Jimboliji, najzapadnijem gradu Rumunjske smjetenom u blizini rumunjsko-maarske granice, povjerenik za lokalni razvoj koji radi od sijenja 2000. uspio je provesti sljedee projekte: ROMA Access - korak naprijed za unapreenje drutvenog statusa Roma u Jimboliji, koji financira projekt PHARE s 16.500 eura (a sastoji se od 88

programa osposobljavanja ponuenog ljudima romske narodnosti kako bi mogli pristupiti tritu rada) Stvaranje Mikroregionalne udruge Banat Ripensia za razvoj opina Savjetovalita za graane - projekt financiran s 19.550 eura Razvojne strategije Jimbolije - instrument za dijalog u lokalnim partnerstvima itd. (vidi www.jimbolia.ro. Projekti nisu dostupni na engleskom jeziku, no naelnik je na raspolaganju za daljnje upite). Slina europska iskustva mogu se prouiti na sljedeim mjestima: www.observaonline.net/html/inglese/ingl.htm - Italija www.lefs-leonardo.org/project/lefsen.htm - panjolska, ali uz partnere u Velikoj Britaniji, Grkoj, Poljskoj, Italiji i panjolskoj za stvaranje mree povjerenika za lokalni razvoj. www.cal.ngo.pl - Poljska www.uwex.edu/ces/cty/monroe/cnred/documents - SAD, za Agente za razvoj resursa zajednice casnws.scw.vu.nl/publicaties/venema-councillor.html - Senegal, za ruralne savjetnike koji bi djelovali na slian nain kao povjerenici za lokalni razvoj.

89

Zlata Plotajner i Ivona Mende

Graanska participacija
U tranzicijskim zemljama demokratsko je iskustvo relativno kratkog vijeka, neujednaeno i vrlo esto frustrirajue. Za daljnji razvoj demokracije u tim zemljama potrebna je dvostuka demokratizacija, demokratizacija drave i civilnog drutva, jer oni jedno drugo odravaju, omoguuju, ali i ograniavaju. Suoene s potpuno novim izazovima u globaliziranom svijetu, vlasti na svim razinama sve vie shvaaju da nee moi provoditi i djelotvorno primjenjivati svoje javne politike, bez obzira na to koliko su dobre, ako ih njihovi graani ne razumiju i ne podravaju. Stoga se okreu novim ili poboljanim modelima i pristupima za bolje informiranje i ukljuivanje graana u proces kreiranja politika. Mjesto na kojem ti procesi zapoinju lokalna je zajednica. Lokalne vlasti u tranzicijskim zemljama suoene su s problemima kao to su decentralizacija, fragmentacija, nerazvijeni mehanizmi sudjelovanja javnosti, nedostatak visokoobrazovanih profesionalaca te mnogi drugi problemi. Meutim, u dananjem izuzetno sloenom svijetu, samo na ovoj najnioj razini demokracije i autonomije moe se odrati izravan dijalog meu graanima, njihovim interesnim skupinama i politiki izabranimh odluiteljima. Djelotvorna lokalna demokracija stoga je ivotno vana za vie razine demokracije. Svaki graanin treba imati priliku da u lokalnoj jedinici bude aktivan graanin i stjee potrebno iskustvo za participaciju na viim razinama te razvija demokratsku politiku kulturu. U tom bismo procesu, meutim, trebali biti svjesni da je ponekad nemogue postii kompromis ili konsenzus zbog toga to se spremnost onih koji sudjeluju, njihova otvorenost stajalitima drugih, jako razlikuju. No javni je dijalog, takoer, kola demokracije gdje graani kroz praktian rad ue igrati svoje uloge kao graani.

Vanost motivacije i poticanja na participaciju

Tranzicijski period u zemljama Srednje i Istone Europe donio je ozbiljne probleme mnogim zajednicama i njihovim graanima. Mnoge su lokalne tvrtke otile u steaj, pa nema dovoljno poslova, komunalnoj infrastrukturi potrebna su poboljanja, pruanje javnih usluga sve je manje kvalitetno, ekoloki problemi sve su prisutniji, ljudi su nezadovoljni kvalitetom svog ivota, potrebni su im poslovi, bolji izgledi za njihovu djecu itd. Nakon promjene politikog i gospodarskog sustava, njihova su oekivanja bila visoka, ali nisu se ostvarila. Postupno su izgubili

90

entuzi-jazam i interes za poslove zajednice te se sad, uglavnom, orijentiraju na vlastito blagostanje i bore za dostojanstven ivot. Politiari koji naveliko obeavaju prije izbora, razoaravaju ih. Govore o demokraciji, pravima i blagostanju graana, no kad graanin doe u gradsko poglavarstvo sa svojim problemom, ponekad ne dobije nikakvu pomo. Sa gledita graanina, politiari esto jo vie kompliciraju situaciju. Tamo gdje po-litiari ili poduzetnici imaju pristup financijskim, politikim, pravnim, institucionalnim ili medijskim sredstvima, graani nemaju. to onda mo-gu uiniti? Mnogi, koji su poeli osjeati apatiju, ovisnost, beznae ili bespomonost, rekli bi: Nita, udaljili se od politiara i slubenika vlasti, ne vjerujui da je politiarima doista stalo do njih i njihovih potre-ba. Zbog obiljeja prethodnog politikog reima, graanima nedostaje i iskustvo aktivnog graanstva u demokraciji.
Praktina osnova za participaciju graana u regionalnoj samoupravi u Istarskoj upaniji upanijsko poglavarstvo Istarske upanije usvojilo je 1997. zakljuak o Oblicima participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice, preporuivi taj dokument svim opinama i gradovima u upaniji. U uvodnom tekstu Oblici participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice pie da je participacija graana poeljna vrijednost te da je nuno uspostaviti razliite oblike participacije graana u aktivnostima lokalne zajednice, ukljuujui: graanske inicijative, osobito peticije (za koje vjeruju da postoji pravna praznina u Istarskoj upaniji) referendume, informiranje o aktivnostima u lokalnim medijima, centre za graanske upite (u obliku agencije unutar predstavnikih tijela lokalnih vlasti, koje bi nudile pravne savjete i informirale graane o odlukama tijela), nadgledanje i sudjelovanje u radu predstavnikih tijela i tome slino.

Kako bi se graane motiviralo za participaciju, moraju imati osjeaj da se njihov glas broji, da mogu utjecati na situaciju i na tijek dogaaja. Mora im se pruiti prilika da slobodno govore o svemu to ih titi. Njihovim se miljenjima mora dati pozornost kakvu zasluuju. Postoje razliiti oblici participacije graana, ukljuujui glasovanje, referendume, opinska vijea ili vijea mjesne zajednice, javne prezentacije, javne izlobe i javne rasprave. Ove bi se oblike participacije moglo nazvati tradicionalnim metodama. Meutim, zbog izmijenjenih okolnosti, ti oblici participacije esto nisu dovoljni. Zato to nude ograniene mogunosti za izraavanje interesa i miljenja graana, mora ih se nadopuniti novim oblicima, koji su evoluirali kroz posljednje desetljee. 91

Nekoliko novih oblika participacije graana ukljuuju: 1. Samoorganiziranje graana (ene koje su preivjele rak dojke, ekoloki svjesni graani i tome slino) kako bi lobirali i utjecali na javne politke. Taj nain participacije graana u lokalnoj vlasti ima vlastitu legitimnost i za posljedicu moe imati otpoinjanje promjena u lokalnim aktivnostima. Primjerice, javne demonstracije mogu biti organizirane na inicijativu graana, na poziv jedne ili vie politikih stranaka, sindikata te drugih aktera iz javne politike sfere. Takoer, neformalna komunikacija i interakcija s predstavnicima lokalnih vlasti, na ijoj osnovi vlasti mijenjaju svoje odluke, dogaa se svakodnevno na razliitim mjestima (na ulicama, trnicama, u kafiima, restoranima, susjedstvima).
Demonstracije Javne demonstracije prilino su este u Istarskoj upaniji, naroito one manjeg opsega, a na tim se demonstracijama izraavaju razliiti javni zahtjevi koji, iako nisu pravno obvezujui, mogu potaknuti neke promjene u radu lokalne uprave.

2. Stvaranje razliitih saveza graana koji iniciraju, predlau ili komentiraju neki lokalni zakonodavni akt. To je vano zato to ono to mnoga lokalna vijea i poglavarstva smatraju prioritetima, mogu biti samo od marginalne vanosti graanima, a javnost je zainteresirana za razliita pitanja koje uprava jednostavno nije uzela u obzir.
irenje opsega participacije u Rumunjskoj Zakon o javnoj upravi, koji se poeo u potpunosti primjenjivati nakon lokalnih izbora u Rumunjskoj 2004., proirio je opseg djelovanja lokalnih vlasti te naveo razliite mogunosti graana za sudjelovanje u lokalnoj upravi i upravljanju. Do donoenja tog zakona jedini poznati tip graanske participacije bio je referendum, za kojeg je dokazano da ima ogranien uinak zbog troka, pomanjkanja dijaloga i potekoa vezanih uz njegovo organiziranje. Mogunost da budu prisutni na sastancima lokalnih vijea dalo je graanima samo ulogu gledatelja, s druge strane. Novi je zakon omoguio graanima da organiziraju savjetodavna tijela i tako postanu partneri lokalnim vlastima. To je dalo priliku nevladinim organizacijama da izvre pritisak na upravu te na neoekivan nain povealo mo graana.

92

3. Internet je postao orue za komunikaciju izmeu graana i razliitih razina vlasti ili slui kao mjesto na kojem se graani susreu da bi raspravljali o razliitim pitanjima. Odnos izmeu vlasti i graana postaje sve sloeniji i raznovrsniji. Razvoj informatike tehnologije mijenja kontekst upravljanja. Nove komunikacijske tehnologije omoguuju graanima da nadiu prepreke fizike udaljenosti i da se bre i djelotvornije organiziraju. Taj sve vei pristup informacijama ima demokratizirajui uinak: politizira graane i esto ih mobilizira na djelovanje. 4. Kako bi sudjelovali u razvoju svojih zajednica, graani i druge zainteresirane strane stvaraju javne prostore kako bi raspravljali o zajednikim projektima (od inicijativa do primjene). Ovaj posljednji oblik participacije graana bit e u aritu ovog teksta zato to izraava vlastitu motivaciju graana i omoguuje dijalog s brojnim stranama u zajednici.

Lokalni politiari i slubenici moraju podupirati graansku participaciju

Kad se lokalne vlasti bore da poboljaju situaciju, osiguraju gospodarski razvoj, poboljaju lokalnu komunalnu infrastrukturu i pruanje javnih usluga, esto je nuno zaposliti strunjake koji e pomoi lokalnim vlastima u pripremi programa. No kada takvi strunjaci predloe provoenje istraivanja o potrebama i miljenjima lokalnog stanovnitva te organiziranje radionica u selima i gradovima kako bi se raspravilo o problemima i o tome to treba raditi s lokalnim stanovnitvom, lokalna uprava esto sumnja u korisnost takvih prijedloga. To oduzima previe vremena, podrazumijeva dodatne trokove, a veina ljudi nema nita vrijedno za rei jer im nedostaje kompetentnost.
Strunjaci pomau participaciju u Kranjskoj Gori Nakon uspostave opine Kranjska Gora u Sloveniji (1990-ih), njena je vlast odluila posebno se potruditi kako bi potaknula razvoj onih lokalnih zajednica koje su zaostajale i koje nisu pokazivale nikakvu inicijativu. Opina je odabrala tim strunjaka kako bi pomogla lokalnim zajednicama u pripremi vlastitih razvojnih planova i projekata. Tim je priao svom radu s premisom kako graani imaju pravo i odgovornost da budu obavijeteni o razvojnim problemima koji se tiu njihove zajednice i da ih imaju pravo komentirati.

93

Predstojnik odjela za razvoj u jednom gradu gdje su predloene takve aktivnosti otvoreno je rekao: To je bacanje vremena i resursa. Ljudi samo kompliciraju stvari, ne razumiju, sebini su, svaaju se jedni s drugima, samo kritiziraju ono to radimo ... bolje je da to napravimo sami, to je uinkovitije. Lokalna uprava u tom gradu bila je vie naklonjena formiranju radnih skupina u koje su imenovani lokalni politiari, upravljai, predstavnici razliitih interesa i neki lokalni strunjaci. Unutar tih radnih skupina rasparavljalo se o razliitim temama kako bi struna skupina dobila bolje informacije o lokalnoj situaciji, a elaboracija programa bila je njihov posao. Struni je tim bio zaduen za pripremu plana zato to je imao reputaciju strunosti na tom podruu. Kad je tim pripremio plan, javno su ga predstavili i to je bilo to. No kako bi se potaknula stvarna participacija, lokalne vlasti i uprava moraju i razumjeti njenu vanost, pa je korisno organizirati radionice za njih o lokalnom razvoju i graanskoj participaciji. Takve radionice mogu predstaviti neke primjere dobre prakse, pokazujui kako je aktivno sudjelovanje graana nuan preduvjet za stvaranje visokokvalitetnog plana i njegovu uspjenu provedbu. Iako je mogue pripremiti vrlo lijep plan bez kontaktiranja stanovnitva, takav e plan imati ogromne probleme s primjenom. Graani e o njemu biti slabo obavijeteni; morat e ih se siliti da potuju odluke koje prilino esto opstruiraju, to sve ini primjenu i provedbu tekima, ako ne i nemoguima. Mogao bi se pripremiti vrlo obuhvatan program, ali e biti malo ljudi koji ga mogu provesti. Gradsko poglavarstvo to ne moe uiniti samo. to se moe napraviti? Treba ukljuiti ljude, initi stvari za njih s njima, a ne bez njih.
Shvaati graane ozbiljno U Kranjskoj Gori gradonaelnik i vrh uprave sloili su se da se projekt moe provesti u skladu s metodom tima te da e i oni u njemu aktivno sudjelovati.

Otvaranje lokalne uprave graanima Bez obzira na funkciju ili pripadnost organizacijskoj jedinici, svi zaposlenici Istarske upanije obvezni su:

uvijek i u svakoj prilici sasluati graane biti ljubazni i uinkoviti u primanju ili izvjetavanju o inicijativama, prijedlozima, pritubama, prigovorima, upitima, porukama ili drugim podnescima graana

94

 zabiljeiti svaki prijedlog graana povezan s radom tijela Istarske

upanije

biti naroito paljivi u komunikaciji s osobama s posebnim potrebama. Uspjeh komunikacije s graanima evaluira se ispitivanjem javnog mnijenja, analizom tiska i pritubi koje su podnijeli graani. U drugim izvjetajima o njihovom radu (to su obino godinji programi i izvjetaji te tzv. programi i izvjetaji o etverogodinjem mandatu), razni odjeli Istarske upanije dokazuju svoju odgovornost prema vlastitom radu te odgovornost prema graanima u upaniji. U kreiranju praktinih okvira za participaciju graana u lokalnoj vlasti, Istra je uinila velike korake naprijed. No to je samo dio misije koju je upanija, koja e usvojiti sustav upravljanja u skladu sa zahtjevima vrijedeih meunarodnih normi ISO 9002: 2000 i ISO 14001: 1996, opisala kao nastojanje da se nadiu zahtjevi uspostavljeni pravilima i razviju vlastiti standardi dobre prakse.

Stoga e se radionice koje e strunjaci organizirati za lokalno stanovnitvo fokusirati na njihove stvarne ivotne probleme i traiti mogua rjeenja, identificirajui mogunosti za djelovanje graana. One e sluiti i za motiviranje jer e ljudi postati svjesni da mogu mnogo toga sami napraviti ako se udrue i djeluju zajedno. Isto tako, ako lokalna uprava, uredi za razvoj na nacionalnoj razini ili tome slina tijela ele poticati sudjelovanje i ukljuiti graane u projekte koji se tiu njihova blagostanja, dobar nain da ih se motivira jest pokucati na njihova vrata i osobno razgovarati s njima. Nuno je u tim razgovorima objasniti kakvi e biti rezultati predloenih projekata, zato je njihova ukljuenost vana te kako svojim angamanom mogu utjecati na ishod. Ljude privlae aktivnosti od javnog interesa koji proizvode opipljive rezultate u razumnom vremenskom razdoblju, te sudjeluju kad njihova participacija ima uinka. Strunjaci trebaju poticati graansku participaciju Vrlo esto se javljaju problemi vezani i uz strunjake koji sudjeluju u procesu odluivanja kao eksperti, jer ponekad oni ne ele ili ne mogu argumentirano raspravljati s laicima. To nije samo problem jezika i kompliciranih argumenata; to je, takoer, nespremnost da se drugi oblici znanja prihvate kao legitimni. Strunjaci ponekad nisu svjesni svoje ire

95

drutvene odgovornosti i ne razumiju da procesi odluivanja takoer moraju odraavati i interese drugih ljudi na koje utjeu vrijednosni izbori koji se ne mogu zasnivati samo na znanstvenim dokazima. Iako se i u teoriji i u praksi priznaje da javnost mora biti vie ukljuena u javne odluke, mnogi su profesionalci i strunjaci koji se bave javnim pitanjima, u najboljem sluaju, podvojeni kad je rije o ukljuenosti javnosti ili, u najgorem sluaju, misle da je ona problematina zbog toga to se sloeni moderni problemi ne mogu rijeiti zdravim razumom i domiljatou. Kao rezultat toga, mnogi ne trae aktivno ukljuivanje javnosti. Oni vjeruju da bi jedina osnova za donoenje odluka trebali biti znanstveni pokazatelji. Iako je to do odreene mjere istina za neka pitanja, mnoga od njih ne mogu se rijeiti znanstvenim uvidima, nego sve vie zahtijevaju upravo netehnike, etike i politike odluke. Graanima vjerojatno nedostaje tehniko znanje, ali oni posjeduju odreeno znanje o svojoj zajednici i lokalnom prostoru, koje moe biti vrlo vrijedno, te kao graani imaju pravo sudjelovati u etikim i politikim odlukama. No iako su graani zainteresirani za pitanja s kojima se suoavaju njihove zajednice, esto su potisnuti iz javnog procesa, jer lokalni politiki i upravni sustavi, za koje se pretpostavlja da su zasnovani na strunosti i profesionalizmu, ostavljaju malo prostora za participativan proces. Stvarno sudjelovanje graana u procesu odluivanja zahtijeva iri pojam znanja. Ono ne ukljuuje samo znanstvenu ekspertizu, nego se vrednuje i intuitivno, skriveno znanje graana. To je praktina vrsta znanja koja proizlazi iz uenja kroz rad, uenja kroz eksperimentiranje, kroz potporu stalnoj inovaciji i prilagodbi. I struno i laiko znanje imaju legitimno mjesto unutar procesa odluivanja. Iznimno je vano za graansku participaciju otvorenost strunjaka prema graanima i njihovo prihvaanje kao partnera na podrujima od javnog interesa. tovie, strunjaci mogu potaknuti javnu participaciju zato to mogu uvjeriti lokalne vlasti kako je ona vrijedna truda i istovremeno im pokazati pozitivne praktine rezultate projekata koje provode.

Graani sudjeluju kad osjeaju da njihova participacija ima uinka

Sudjelovanje kroz istraivanje javnog mnijenja U Kranjskoj je Gori skupina je strunjaka uvjerila lokalne vlastodrce kako je visoka razina ukljuivanja graana kljuna i vrijedna svog troka u novcu i vremenu. Skupina je pripremila upitnik i poslala ga svakom kuanstvu. U kuanstva koja su inile dvije ili tri generacije

96

poslali su dodatne upitnike te su lana svake generacije zamolili da posebno odgovori na pitanja. U pismu poslanom kako bi pruilo informacije o projektu takoer su obavijeteni da e lanovi strune skupine skupljati upitnike odreenog dana (u nedjelju) kad e veina stanara biti kod kue. strunjaci su se odluili na osobno skupljanje upitnika kako bi uspostavili bliskije kontakte as lanovima zajednice i iskoristili priliku za raspravu o projektu te odgovorili na sva pitanja ili brige koje e ispitanici vjerojatno imati. Taj je pristup bio nuan zato to su na samom poetku strunjaci prepoznali visok stupanj apatije meu graanima te su ih eljeli animirati i nagovoriti da se ukljue. Na osnovi prijedloga iz zajednice, izraenih interesa lanova zajednice i prijedloga skupine srunjaka osnovane su radne skupine za razliita interesna podruja. Strunjaci su se pobrinuli za strukturirani, facilitirani i inkluzivan postupak odluivanja koji je potaknuo sudionike da uzmu u obzir stajalita drugih bez sukobljavanja te da postignu kompromis ili konsenzus o pitanjima o kojima se odluivalo. Na taj su nain lanovi nauili i odreena pravila te razvili vjetine sudjelovanja u javnom postupku odluivanja. Nauili su prihvatiti razlike u miljenjima i interesima kao legitimne te kao osnovu za daljnju raspravu koja ih moe pribliiti jedne drugima. lanovi skupine strunjaka skupili su dodatne podatke od graana i drugih zainteresiranih strana (tvrtki, nevladinih organizacija, klubova itd.) kako bi odredili glavna pitanja i oblikovali prijedloge o tome kako se djelotvorno njima pozabaviti. Srunjaci su intervjuirali dunosnike u zajednici te druge zainteresirane strane kako bi im dali priliku da izraze svoje stavove. Posebni su sastanci organizirani za razliite skupine (poslovne, nevladine i druge asocijacije) kako bi ih aktivno ukljuili. Svi su sastanci bili otvoreni za javnost, pa je svaki graanin mogao sudjelovati iako nije bio pozvan. Redovite su se informacije objavljivale i dostavljale svakom kuanstvu, tako da su graani mogli nadzirati napredak. Predstavnici opine i nekih dravnih ureda pozvani su da nazoe odreenim sastancima kako bi se u projektu mogla uzeti u obzir

97

opinska i dravna miljenja i gledita. Takoer, na taj su se nain pojavili novi komunikacijski kanali koji mogu biti od koristi u provedbi lokalnog programa te su istovremeno dunosnicima dali priliku za raspravu s graanima i ostalim zainteresiranim stranama o praktinim posljedicama svojih politika i o regulativnim aktivnostima.

Strukture i procesi odluivanja moraju biti otvoreni za participaciju

Lokalne vlasti moraju nai naina da ukljue svoje graane u rasprave o javnim pitanjima. Participacija u javnim raspravama i drugim javnim akcijama trebala bi biti pozitivno iskustvo za graane, otvarajui mogunosti za aktivno graanstvo te za zajedniko uenje kroz raspravu, pridonosei time ostvarenju demokratskih naela i u praksi. Participacija graana ne bi trebala biti prepreka za djelovanje lokalne vlasti; ona mora biti integralni dio tog djelovanja zato to je njezin osnovni zadatak jaanje demokratskih institucija u drutvu. Istovremeno, ona poveava drutveni kapital u lokalnoj zajednici te spremnost njenih lanova da djeluju zajedno za ope dobro.
Javne rasprave u Crikvenici Omoguavanje graanima da daju prijedloge o odlukama koje imaju posebno znaenje za njihov svakodnevni ivot osnovni je razlog zato su vlasti grada Crikvenice na hrvatskoj obali odluile ukljuiti svoje graane u postupak usvajanja lokalnog gradskog prorauna. Vjerovali su da su najuinkovitije metode ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog gradskog prorauna organiziranje javnih rasprava, provedba istraivanja, organizacija tematskih rasprava te organiziranje rasprava po odborima. Meutim, uzimajui u obzir veliinu i druga obiljeja, odluili su se za javne rasprave kao najuinkovitiju metodu ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog gradskog prorauna. Korisne strane javne rasprave, kao metode ukljuivanja graana u postupak usvajanja lokalnog prorauna, viestruke su jer ona poboljava proces odluivanja, omoguuje prikupljanje informacija o razliitim pitanjima i problemima te potie spremnost graana na prihvaanje odreene odluke, poboljava razumijevanje izmeu predstavnika lokalne vlasti i graana, stvara nov imid lokalne vlasti kao otvorene i pristupane, pomae predstavnicima lokalne vlasti

98

da uspostave proraunske prioritete. Konano, cilj je javne rasprave dobivanje javne potpore za strateke proraunske ciljeve i na taj nain lake usvajanje prorauna. Grad Crikvenica organizirao je te rasprave o lokalnom proraunu dva puta: prvi put u prosincu 2001. kad je predstavljen Prijedlog prorauna grada Crikvenice za 2002., i drugi put u prosincu 2002. kad je predstavljen Nacrt prijedloga prorauna grada Crikvenice za 2003. Ukljuivanje graana u proraunski proces opravdalo je oekivanja gradskih tijela Crikvenice i dobilo potporu graana. Ciljevi postavljeni pri organiziranju javnih rasprava skoro su u potpunosti ostvareni te je odgovor graana iz gotovo svih dobnih i interesnih skupina bio zadovoljavajui, uzimajui u obzir injenicu da ova metoda predstavlja inovaciju u komunikaciji izmeu predstavnika lokalnih vlasti i javnosti. Savjetodavna vijea u Rumunjskoj Kako bi se zadovoljili interesi javnosti i ispunili europski kriteriji vezani uz odgovornost, Rumunjska je proirila mogunosti ukljuivanja graana u proces odluivanja na samome njegovu poetku. Gradsko ili opinsko vijee moe, prema zakonu, odluiti o udruivanju s rumunjskim ili stranim pravnim osobama, nevladinim organizacijama ili drugim socijalnim partnerima kako bi financiralo ili organiziralo aktivnosti, usluge ili projekte od lokalnog javnog interesa. Prijelomni trenutak dogodio se u gradskom vijeu Temisvara kad je odluilo za partnere uzeti Neposredna savjetodavna vijea koja ine graani iz temisvarskih gradskih etvrti. Od trinaest predloenih savjetodavnih vijea osnovano je osam. Najmanje sedam graana iz iste etvrti, starijih od 18 godina, moraju obavijestiti gradsko poglavarstvo o svojoj namjeri da osnuju Savjetodavno vijee i moraju ga registrirati pri gradskom vijeu. Njihov je rad volonterski (neplaen), a sastanci su vijea javni. Njihove prijedloge analiziraju, razvijaju i dalje predlau specijalizirani odbori gradskog vijea.

Postoje razliiti oblici participacije javnosti: od razmjene informacija, preko savjetovanja, do aktivnijih oblika sudjelovanja, kao to su partnerstva, koja ukljuuju jai utjecaj graana na javne politike i usluge, to bi trebao biti glavni cilj. Tamo gdje se participacija koristi samo kao 99

legitimiranje ve usvojenih odluka i nije namijenjena aktivnoj suradnji u odluivanju, suradnja se dogaa na nadziran, voen i, u mnogim prilikama, manipulativan nain. To se, u veini sluajeva, postie donoenjem vanih odluka iza zatvorenih vrata ili savjetovanjem s odabranim strunjacima, a da se pritom konani prijedlog podastire javnosti samo kao informacija, o kojoj se moe razgovarati, ali ne i promijeniti ju. Ako nema otvorenosti i spremnosti politiara i slubenika da potuju doprinos svih sudionika u raspravi, javna rasprava slui samo kao paravan i orue legitimiranja ve prihvaenih ciljeva pa graani ne smatraju da je njihovo sudjelovanje toga vrijedno. Djelotvorno ukljuivanje graana kljuno je za dobre javne politike i dobro upravljanje. Izabrani dunosnici, slubenici i graani, svi igraju vane uloge u upravljanju lokalnom zajednicom. Stoga je kljuno da lokalna vlast kontinuirano promie odgovarajuu ukljuenost graana. Za provedbu te obveze moglo bi pomoi prihvaanje nekih naela kojima bi se vodili izabrani dunosnici i javni slubenici: Vrednovanje aktivnog ukljuivanja graana kao kljunog za budunost lokalne zajednice. Oblikovanje procesa kreiranja politike kako bi se stvorio prostor za razliite oblike participacije graana, pojedinaca i raznih organizacija graana. Pruanje prikladne financijske i kadrovske potpore participaciji graana. Organiziranje aktivnosti za ukljuenje kako bi se najbolje iskoristilo vrijeme i trud graana. Pruanje prilike graanima da se ukljue u proces razvoja politike, planiranja i razvoja projekta od samog poetka. Pruanje razumljivih, pravodobnih i iroko dostupnih informacija. Potivanje i uzimanje u obzir uloga svih graana i pravovremeno odgovaranje na njihova gledita i uvide. Provoenje postupaka donoenja odluka u skladu s demokratskim naelima kako bi graani sudjelovali kao jednaki te bili spremni sasluati argumente i uzeti ih u obzir pri oblikovanju i donoenju odluka. Poticanje prilika koje odraavaju i javno izraavaju bogatu razliitost lokalne zajednice. Podupiranje i odravanje stalnog stvaranja mrea graana, lokalnih vlasti, dunosnika i osoblja lokalnih vlasti.

100

 Pruanje obuke dunosnicima i strunom osoblju lokalnih vlasti na podruju participacije graana kako bi se razvila participativna organizacijska kultura i pojedinaan stav koji podupire sudjelovanje graana. Koordiniranje aktivnosti koje povezuju vie resora i razliite jurisdikcije tako da pruaju potporu participaciji graana i ine je djelotvornijom i smislenijom. Redovito ocjenjivanje djelotvornosti ukljuivanja graana u potrazi za moguim poboljanjima. Osiguranje publiciteta za uspjenu graansku participaciju jer e to motivirati druge da slijede njihov primjer. Stalno traenje i poticanje novih oblika participacije graana.

Participacija daje vidljive rezultate

Radne skupine graana Radne skupine bile su jako aktivne u Kranjskoj Gori. Uz struni tim, redovito su se sastajale i paljivo elaborirale svoje prijedloge za djelovanje. Na osnovi rezultata radnih skupina tim je pripremio nacrt razvojnog plana. Sastanci su organizirani kako bi se s graanima i ostalim zainteresiranim stranama raspravljalo o njemu te osiguralo da prijedlozi tima korektno odraavaju gledita i prioritete graana i ostalih zainteresiranih. Ustvari, u ovoj fazi procesa, graani i ostali zainteresirani bili su na sastanku zajedno s profesionalcima i ekspertima. To je omoguilo da se otkriju i razjasne podruja na kojima postoji neslaganje i ona oko kojih se svi slau. Nadalje, to je omoguilo da tim uvjeri odluioce da njihovi prijedlozi uivaju iroku potporu zajednice te da e akcije, koje e proizai iz tih prijeloga, provesti ili poduprijeti lanovi zajednice.

Kad se ljudi angairaju u djelatnostima zajednice, trebale bi se osnovati skupine na temelju izraenih osobnih interesa, u kojima bi trebali biti pojedinci koji doista vole biti u drutvu jedni s drugima. Nitko dobrovoljno ne provodi puno vremena s ljudima koje ne voli. Istovremeno, ne treba od ljudi oekivati previe, jer to predstavlja dodatan posao. Jedna osoba ne bi trebala biti ukljuena u previe aktivnosti. Uz ozbiljan rad treba postojati i vrijeme za uivanje. Ljude privlae zabavne, kreativne ili

101

obrazovne grupne aktivnosti. Skupine koje se usredotouju samo na rad, odvraaju ljude od sebe. Na poetku je jako vano pruiti strunu pomo za provedbu ideja u projektu. Ljudi esto nemaju dovoljno iskustva s organizacijama i upravljanjem pa im je potrebna potpora, ali nakon odreenog vremena stjeu vjetine i mogu sami napraviti mnoge stvari. Obuka i savjetovanje na razliitim strunim podrujima pomoi e im u provedbi vlastitih ideja i projekata. Uspjeno provedeni projekti potaknut e druge na angaman u aktivnostima zajednice.

Sudjelovanje javnosti treba biti stalna praksa

Neke zajednice proizvode aktivne graane sposobne za samoorganiziranje, koji zahtijevaju participaciju, a drugima nedostaju lokalni graanski voe. U takvim zajednicama prvi impulsi esto dolaze izvana i, na osnovi artikuliranih akcija svojih zagovornika, sudjelovanje polako uzima maha. Meutim, trebalo bi teiti tome da sudjelovanje postane stalno, da postane dio ivota u lokalnoj zajednici.
Participacija kao stalna djelatnost Iskustvo s dvije javne rasprave provedene u gradu Crikvenici o proraunskim prijedlozima grada ukazalo je na potrebu da se takve aktivnosti nastave, a provedene rasprave pokazuju da su graani bili spremni prepoznati opi interes i dati kvalitetne prijedloge bez nametanja uskih individualnih interesa. Kako bi se uporaba te metode uinila obveznom, bez obzira na promjene miljenja lokalnih vlasti, uvedena je odredba u statut Gradskog poglavarstva grada Crikvenice s obvezom provedbe javnih sasluanja prije definiranja konanog prijedloga gradskog prorauna.

U zajednikom djelovanju graani i svi ostali sudionici trebali bi prihvatiti odreene osobne norme kao to su: ! ! ! ! ! svatko ima pravo sudjelovati i govoriti potivanje miljenja drugih i zabrana osobnih napada spremnost da se djeluje kao predstavnik posebnog interesa, ali uz istodobno potivanje interesa ire zajednice i zakona predanost interesu ire zajednice povjerenje kao obveza na djelovanje u skladu s prihvaenim odlukama

102

! !

konsenzus u obliku opeg dogovora umjesto jednoglasnosti za zajednike odluke otvorenost i transparentnost vlastitog rada.

Sudjelovanje u zajednikom postupku odluivanja i pregovaranja ire horizonte pojedinaca, otvarajui ih novim stavovima i miljenjima. Ono podupire suradnju i razvija drutveni kapital koji poveava kapacitete za kolektivnu akciju u zajednici. Graani kroz praktian angaman i u posebnim obrazovnim aktivnostima razvijaju ove norme, a i svoju spremnost da preuzmu odgovornost za vlastitu budunost i budunost svoje zajednice. Ponekad se ini nemoguim obrazovati mnoge, ali esto je dovoljno nai jednu ili dvije lokalne osobe koje mogu preuzeti vodstvo. One mogu mnogo promijeniti tako to e biti katalizatori i okupiti druge koji to inae ne bi uinili. Ti voe trebali bi osjeati blisku vezu i visoku predanost lokalnoj zajednici. Upravo je ta lokalna zajednica i osjeaj povezanosti ono to spaja sudionike na poseban nain i poveava njihovu odgovornost za rezultate i uspjeno rjeavanje lokalnih problema. Nemogue je popisati ili odrediti sve naine i oblike (naroito vanjske) participacije graana u lokalnoj vlasti. Tako se neki naini i oblici participacije graana dogaaju izvan postojeeg pravnog ili operativnog okvira, ali ne i u suprotnosti s njim. Zato to postoje pravne ili operativne praznine, graani koji ele sudjelovati u lokalnoj vlasti na nove naine imaju manje pravne ili institucionalne sigurnosti, ali vie spontanosti.

Primjer najbolje prakse: Suradnja grada Osijeka, USAID-a i Urbanog instituta u projektu reforme lokalne vlasti
Projekt: Komunikacija internetom izmeu graana i gradske uprave WCA Internet Portal U gradu Osijeku, Urbani je institut 2001. proveo Web Connected Application - WCA model upravljanja podacima koji je omoguio sustav razmjene podataka u gradskoj upravi meu upravnim odjelima te izmeu graana i gradskog poglavarstva. Novi WCA model otvorio je nove mogunosti za grad Osijek: za interni rad i komunikaciju na daljinu za gradske vijenike, gradsko poglavarstvo i gradsku upravu (pristup bazama podataka, izravna i neizravna univerzalna komunikacija) pruanje usluga graanima na daljinu (izravna i neizravna komunikacija, dokumenti, korisniki programi itd.)

103

 sudjelovanje graana u radu, razvoju i odreivanju prioriteta gradske uprave (definiranom Stalnom gradskom konferencijom, stalnim anketama, izravnom komunikacijom itd.). Ovim se modelom eli postii vea uinkovitost u radu same gradske uprave te demokratizacija kroz graansku participaciju u radu i komunikaciju s gradskom upravom. Lokalna vlast, gradske etvrti, mjesni odbori i tvrtke u vlasnitvu grada integrirani su u interaktivan sustav informacija. Ta je integracija podigla unutranju uinkovitost lokalne samouprave na viu razinu. Na taj nain, uz sve veu uinkovitost rada, smanjeni su trokovi za izradu materijala. Poslovna komunikacija novih mogunosti koje podravaju izravnu, neizravnu i univerzalnu komunikaciju otvorila je put optimiziranju radnog procesa i raspodjeli dostupnih resursa. Mogunost pruanja usluga graanima i ulagaima na daljinu te rad bez potrebe za specijaliziranom obukom zapoeli su proces otvaranja kanala za rad i komunikaciju od viih instancija prema niim, operativnim razinama. Broj klijenata koji osobno dolaze u odjele sada je puno manji. Mnogi objavljeni dokumenti i njihove teme poveali su kvalitetu podrke svim vanjskim korisnicima, ulagaima itd. Transparentan pravni okvir, uvjeti poslovanja, baze podataka, jasne mogunosti na tritu, pravovremeno promicanje programa i projekata lokalne vlasti izravno utjeu na funkcioniranje gospodarskog razvoja lokalne zajednice. Stalno predstavljanje funkcija, odgovornosti, pravnog okvira, prorauna, projekata, pravilnika i uredbi lokalne vlasti te transparentan utjecaj graanskih potreba, ideja, projekata, uputa i razvojnih orijentacija izravno su poveali participaciju graana u funkcioniranju lokalne vlasti. Graani izraavaju svoje ideje o ocjenjivanju izvedbe i uinkovitosti lokalne vlasti te stvaraju vrelo ideja koje onda utjeu na poveanje uinkovitosti lokalne vlasti. Stalno strukturirane konfernecije i otvoreni kanali za rad vijenika lokalne vlasti pomau da se razvija demokracija.

104

Snjeana Vasiljevi

Etniki odnosi i primjeri pozitive prakse u Jugoistonoj Europi

Uvod
Cilj je ove studije pokazati kako su neke istonoeuropske drave uspjele pokrenuti inicijative na lokalnoj razini kako bi napravile vaan korak u stvaranju multietnikog drutva. To je vano ne samo zbog postizanja ciljeva koje je postavila meunarodna zajednica ve i zbog pozitivnih primjera koji mogu posluiti drugima u procesu usvajanja programa, inicijativa i zakona za promicanje multietnikih odnosa na lokalnim razinama. Vrlo je teko prepoznati pozitivne uinke primjera pozitivne prakse etnikih odnosa. Ponekad je teko razlikovati primjere pozitivne od negativne prakse, osobito kada promatramo drutva sklona konfliktnim situacijama kao to je podruje Zapadnog Balkana. Ipak, moglo bi se rei da se bilo kakva praksa iji je cilj zatita i poboljanje etnikih odnosa moe nazvati pozitivnom praksom. Na podruju Zapadnog Balkana, unato turbulentnom razdoblju tijekom i nakon rata, moemo nai dosta primjera, kako negativne, tako i pozitivne prakse, koji se odnose na poboljanje etnikih odnosa na regionalnoj i lokalnoj razini. U razdoblju proirenja Europe i brojnih inicijativa to promiu zatitu prava nacionalnih manjina u regiji Zapadnog Balkana, druge drave koje granie s ovom regijom, poput Maarske i Rumunjske, takoer su pokazale pozitivne primjere u oblikovanju multikulturalnog drutva u ovom dijelu Europe. U ovoj se studiji prikazuju razliiti primjeri pozitivne prakse u dravama izabranim za ovo istraivanje, o kojima je autorica uspjela prikupiti informacije. Upoznavanje s prikazanim pozitivnim iskustvima moe koristiti drugim lokalnim zajednicama u regiji i tako pridonijeti ouvanju mira i stabilnosti i stvaranju ureenih multietnikih drutava u Jugoistonoj Europi.. Drave koje su obuhvaene ovim istraivanjem jesu Maarska, Rumunjska, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Srbija i Crna Gora te Makedonija.

Primjeri pozitivne prakse

Maarska U Istonoj Europi Maarska predstavlja jedan od najboljih primjera pozitivne prakse u etnikim odnosima. Primjer je pozitivne prakse, poznat iz maarskog iskustva, uvoenje institucije pravobranitelja za nacionalne manjine koji pridonosi poboljanju poloaja manjina i

105

promicanju njihovih prava.1 Institucija pravobranitelja karakteristina je samo za Maarsku, ne i za ostale drave Jugoistone Europe koje su predmet ove studije. Premda u njima sline dunosti obavlja pravobranitelj za ljudska prava, pokazalo se da postoji potreba za dodatnim mehanizmima zatite manjinskih prava. Iskustvo Maarske moe posluiti kao uzor ostalim dravama u regiji, budui da javna vlast snosi odgovornost za brigu o ouvanju vrijednosti i dobrih meuetnikih odnosa u dravi. S druge strane, lokalne su vlasti takoer odgovorne za promicanje tolerancije i dobrih odnosa meu razliitim etnikim grupama. Primjerice, lokalna vlast romske manjinske zajednice u regiji Nagykanizse ima poseban utjecaj. Ona organizira razliite treninge za svoje lanove i za predstavnike lokalnih manjinskih vlasti u toj teritorijalnoj jedinici.2 Jedan je od primjera pozitivne prakse na lokalnoj razini eksperiment alternativnih kola u dva romska naselja u Alfldu, koji predstavlja znaajnu inovaciju u obrazovnom sustavu u Maarskoj. Sudionici ukljueni u oba eksperimenta lokalna su vlast i javne institucije. U prvom naselju, romski predstavnik u tijelima vlasti pokrenuo je program iji je cilj podii razinu obrazovanja u kolama i razviti odnose izmeu nastavnika u kolama i roditelja. to se tie podizanja razine obrazovanja, elja predstavnika prvog naselja bila je okonati tendenciju da djeca iz dobrostojeih neromskih obitelji pohaaju kolu u susjednom gradu. Drugi cilj ovog programa bio je stvoriti bliskiju vezu izmeu stanovnika pripadnika romske zajednice i onih koji to nisu. Drugom je programu bio cilj pokuati integrirati Rome u zajednicu kako bi ih se motiviralo na ouvanje vlastitih vrijednosti i tradicije. Usprkos dobrim obrazovnim programima i aktivnostima na lokalnoj razini, diskriminacija na podruju obrazovanja jo uvijek postoji. Ipak, lokalna manjinska samouprava uspostavljena je kako bi se suoila s problemom diskriminacije na podruju obrazovanja na lokalnoj razini. To se moe vidjeti u sljedeem primjeru promicanja talenata i usavravanja romskih srednjokolaca Kolegija Martineum u Manfi u junoj Maarskoj. Nadarenim romskim uenicima pruena je mogunost stu1 Jedan je od najvanijih ciljeva pravobranitelja jaanje povjerenja graana u dravne institucije. Svatko se moe obratiti parlamentarnom povjereniku ukoliko je dolo do povrede njegovih ili njezinih prava, kao pripadnika nacionalne manjine, djelovanjem neke od ustanova ili je rezultat odluke ustanove, postupka ili nepanje ili takva opasnost prijeti. Vidjeti vie o tome na slubenoj stranici parlamentarnog povjerenika za prava nacionalnih i etnikih manjina na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm. 2 Pozitivan su primjer i inovativni obrazovni programi u Nagykanizsi. Rezultati ovakve prakse nalaze se u obrazovnom programu za sve uenike pripadnike romske nacionalne manjine, suradnji sa osnovnim kolama u Nagykanizsi, predavanjima o romskoj kulturi i povijesti, poboljanju odnosa meu uenicima pripadnicima etnikih zajednica i maarskih uenika, porastu broja uenika romske nacionalnosti na 30 srednjih kola u Nagykanizsi. Ti rezultati imaju uinak na lokalnu praksu iako se lokalne vlasti odupiru primjeni takvih rjeenja u drugim podrujima. Borbly Nagy, va, Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/ results.asp?idx=no&id=37.

106

diranja i smjetaja u uenikom domu, gdje su imali prilike stei iskustva koja e im pomoi da preuzmu istaknute uloge u drutvu. Sudionici ukljueni u ovu inicijativu lokalne su nevladine organizacije, manjinske organizacije, manjinska samouprava i lokalni predstavnici. Talentiranim romskim srednjokolcima u susjednom Peuhu omogueno je visokokvalitetno obrazovanje i smjetaj u uenikom domu. Tamo imaju priliku pohaati, uz podrku demokratske uprave doma, specijaliziranu nastavu i sastanke s romskim i neromskim intelektualcima i politiarima kako bi postali utjecajniji, drutveno pokretljiviji pojedinci i kljuni igrai u izgradnji demokracije unutar romske zajednice. Kako veina ovih uenika dolazi iz izrazito segregiranih naselja, obino iz malih, izrazito ekonomski i kulturno siromanih, boravak u uenikom domu poboljava njihove mogunosti za pristup tritu rada i politici. Pozitivna praksa rezultat je inicijativa na lokalnim razinama u koje su ukljueni meunarodni nevladini partneri.3 Rumunjska Druga drava izabrana za ovu studiju jest Rumunjska. Imajui u vidu tragina iskustva tijekom dvadesetog stoljea na podruju Transilvanije, etnike i vjerske zajednice tee odvojenom ivotu kako bi se sprijeili mogui sukobi. To pak stvara potekoe u uenju jezika i izgradnji suivota. Nadalje, postoji nedostatak okupljanja i prilika u kojima bi se ljudi informirali o kulturi razliitih etnikih grupa u Rumunjskoj. Multikulturalna akademija4 dio je dogaaja i programa koje organizira Interkulturalni centar unutar Pro Europa Liga, organizacije koja promie komunikaciju i dijalog meu razliitim kulturama, etnikim grupama, vjerskim zajednicama te se brine za ouvanje razliitosti i spreavanje sukoba. Program podravaju nacionalne nevladine organizacije, meunarodne vladine organizacije i meunarodne nevladine organizacije. Akademiju financijski podupire Zaklada Heinrich Boll iz Njemake. Akademija djeluje tijekom cijele kolske godine kao tzv. putujue sveuilite, koje ima etiri semestra to se odravaju na razliitim mjestima, ovisno o tome na koju se kulturu konkretno odnosi pojedini semestar. Drugi primjer poboljanja meuetnikih odnosa u Rumunjskoj manjinska je televizija. Svrha je ovog programa reprezentacija manjina u

Podruje: pozitivna praksa u Manfi, mjestu u blizini Peuha, juna Maarska. Ciljana manjinska skupina: nadareni srednjokolci romske nacionalnosti iz malih, obino izoliranih sela na podruju jugozapadne Maarske. Aszalos, Zoltan, Talent fostering and democratic training of Roma secondary school students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa in Southern Hungary. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id =215. 4 Haller, Istvan; Ardelean, Laura. Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148.

107

javnosti i poboljanje meusobnih odnosa u zajednici.5 Glavni su ciljevi manjinskog programa: proirivanje broja i spektra gledatelja prezentirajui kulturu etnikih manjina koje ive u regiji Dobrogea (Turci, Tartari, Grci, Armenci, Albanci, Romi, Maari) i njihovo informiranje o zemlji iz koje potjeu. Podruja na kojima se prikazuje program razliita su: program se emitira iz Dobrogea, a prikazuje se i irom Turske, Grke, Rusije i Maarske. S ciljem poticanja supostojanja romske zajednice s ostalim manjinskim skupinama, programi se odvijaju na romskom jeziku i vode ga romski novinari tako da veina populacije moe nauiti i razumjeti manjinske kulture koje ih okruuju. Programi se odvijaju u obliku otvrenih diskusija (talk show) te intervjua u kojima se predstavljaju tradicija, obiaji, vjera i socijalni problemi odreene etnike skupine. Imajui u vidu obrazovanje manjina, dobar je primjer pozitivne prakse u Rumunjskoj integracija romske djece u kolama u Valea Receu. Obrazovanje romske djece u Valea Receu6 primjer je kombinacije razliitih izvora i nastojanja u obrazovanju manjina. Program obrazovanja romske djece inicirali su neki maarski nastavnici iz Tirgu Muresa koji su dobili financijsku i intelektualnu pomo od amerike udruge US Peace Corp. U taj program ukljuen je i franjevaki red, pruajui uglavnom duhovno obrazovanje i uenje romskog jezika te dvije medicinke sestre za pruanje medicinske pomoi. Pravnu pomo omoguava Zaklada OASIS, lokalna nevladina organizacija za zatitu okolia. Oni su se prijavili i za financijsku pomo meunarodnih humanitarnih organizacija. Regionalna uprava za obrazovanje angairala je nekoliko nastavnika i platila njihov rad, a istovremeno su se u rad ukljuila i tri volontera iz kotske. Osim toga dvije Romkinje zaduene su za medicinsku pomo.7 Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina proglasila je neovisnost u travnju 1992. To je dovelo do krvavog rata u periodu od 1992 do 1995. Potpisivanjem daytonskog sporazuma u studenom 1995. proglaen je kraj rata i nastupilo je razdoblje mira. Posljedice rata koji je trajao tri i pol godine bile su sljedee: oko dvije stotine tisua mrtvih, velik broj nestalih, oko dva milijuna prognanih i izbjeglih osoba, tisue ratnih invalida, unitena
5 Postaja MTC (Maritime Training Centre) jedna je od tri lokalne televizije u Constanti (ostale dvije su TV Neptun i Kanal 56) i ima izmeu 500.000 i 1.500.000 gledatelja u vrijeme najvee gledanosti. Jednom tjedno, srijedom, MTC emitira program za manjine: Convietiuiri la Marea Neagra (Suivot na Crnom moru). Musat, Dan and Beizadea, Haralambie, Minority TV. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155. 6 U najzaostalijem predgrau mjesta pod nazivom Tirgu Mures nalazi se Valea Rece, gdje ivi 250 romskih obitelji s troje do petero djece u vrlo tekim uvjetima: veina odraslih nezaposleni su i preivljavaju skupljajui predmete koje poslije prodaju, 85% stanovnitva nepismeno je, djeca imaju potekoa u pohaanju nastave i obino naputaju kole nakon jedne ili dvije godine. Gorog, Ilona. Education to integrate Roma children in school in Valea Rece. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156. 7 Postoje vrlo dobri rezultati Centra za obrazovanje. Broj uenika koji se upisuju u dravne kole poveava se iz godine u godinu. Openito, 90% djece ukljuene u rad ovog centra popravila su kolske rezultate. Svake kolske godine djeca dobivaju kolski pribor i nastavnici u centru nadziru ih i potiu u njihovom napretku.

108

ekonomija i industrija. Rat je uzrokovao velike promjene demografske strukture tako da trenutno nemamo preciznu informaciju o aktualnom broju i strukturi stanovnika.8 Trenutno stanje ljudskih prava i temeljnih sloboda graana Bosne i Hercegovine na vrlo je niskoj razini. Velik broj graana lien je osnovnih prava na ivot u vlastitim domovima i na vlasnitvo, obrazovni sustav pod jakim je utjecajem etniki dominantnih politikih i dravnih vlasti na odreenim teritorijima, a takoer je evidentna diskriminacija i na podruju rada. Poloaj i status etnikih manjina sukladan je trenutnom politikom i ekonomskom okruju u Bosni i Hercegovini. Poloaj etnikih manjina, posebno Roma, gotovo je isti u oba entiteta - vrlo lo. Romi pripadaju najveoj manjinskoj skupini.9 Stvaranje multietnikog drutva u Bosni i Hercegovini znaajan je korak naprijed za poboljanje etnikih odnosa u regiji Zapadnog Balkana. Zbog toga e nekoliko primjera pozitivne prakse biti detaljnije prikazano u ovom poglavlju. Prvi primjer predstavlja inicijativu utemeljenu na osiguranju pravne pomoi i informiranju prognanika i izbjeglica. Centar za informiranje i pravnu pomo (CIPP)10 osigurava pravnu pomo i informacije izbjeglicama i prognanicima koji se ele vratiti u svoje prijeratne domove, posebno u podruje oko Zvornika, ili iz tog podruja u ostale dijelove Bosne i Hercegovine (od 1998. do 2000. i nakon toga). Centar takoer djeluje u svrhu davanja poduke lokalnim vlastima i prog-

Prema popisu stanovnitva iz 1991., Bosna i Hercegovina imala je 4,38 milijuna stanovnika, a nacionalna struktura bila je sljedea: Muslimani, 1,9 milijuna (43.7%) Srbi, 1,4 milijuna (31.4 %) Hrvati, 756.000 (17.3 %) Jugoslaveni, 240.000 (5.5%) Romi i ostali, 100.000 (2.1%)

Helsinki odbor za ljudska prava Bosne i Hercegovine, 1999. Izvjetaj o implementaciji Okvirne konvencije Vijea Europe o zatiti manjina u Bosni i Hercegovini. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm.
9

Prije rata je oko 25 jako malobrojnih skupina, osim Roma, ivjelo u Bosni i Hercegovini. Samo na podruju grada Prnjavora (zapadna Bosna), prije rata, nalazile su se 23 nacionalne manjine. Nakon rata, od svih ranijih manjinskih skupina u Bosni i Hercegovini ostali su samo Romi i idovi. Poseban naglasak treba staviti na tzv. nove manjine nastale kao izravna posljedica rata, odnosno, etnikog ienja i progona, a koje su karakteristine samo za Bosnu i Hercegovinu. Njih ine pripadnici svih triju skupina stanovnitva u Bosni i Hercegovini (Bonjaci, Srbi i Hrvati) koji ive u entitetima u kojima, prema ustavu, ne predstavljaju konstitutivan narod. Centar za informiranje i pravnu pomo osnovan je u proljee 1998. otkad i traju programi pruanja pravne pomoi.

10

109

nanicima o pravu na povratak. CIPP11 se fokusira na rjeavanje imovinskih sporova, esto nudei mogunost nagodbe, kako bi se prognanicima omoguio povratak u njihove domove. Takoer surauje s istraivakim organizacijama koje provjeravaju kvalitetu sudskih postupaka u srpskom dijelu Bosne. Prije rata broj stanovnika u opini Zvornik12 iznosio je 81.000, od ega je bilo priblino 60% Muslimana, a ostatak su inili Srbi. Nakon nekoliko mjeseci rata itava populacija muslimanskog stanovnitva bila je prognana, a imovinu koja je bila u vlasnitvu Muslimana preuzela je novostvorena vlada sa srpskom veinom. Srbi prognani iz muslimanskohrvatske Federacije, primjerice iz Tuzle i Sarajeva, nastanili su domove iz kojih je prognano muslimansko stanovnitvo. Tako su sada u poslijeratnom razdoblju Srbi prognani s podruja Zvornika i Muslimani prognani iz Tuzle i drugih dijelova Federacije suoeni s problemom kako povratiti prijeratnu imovinu. Osim toga u susjednim zemljama i ire velik je broj izbjeglica, Muslimana i Srba, koji bi se eljeli vratiti u svoje domove. Sljedei primjer odnosi se na inicijative zapoete u Srebrenici. Bosanski grad Srebrenica najrazrueniji je grad u Europi nakon II. svjetskog rata. Vie od 8000 Muslimana masakrirano je nakon to je srpska vojska 1995. zauzela taj grad. Nakon mnogo godina zapoet je povratak izbjeglica i u regiju je poela pristizati pomo. Godine 2001. osam udruga graana zajednikim naporima osnovalo je mreu, Forum nevladinih organizacija Srebrenice, kako bi se uo njihov glas i, to je najvanije, kako bi zajedniki lobirali za ekonomsku i drutvenu obnovu Srebrenice te povratak izbjeglica. Forum je osnovan uz podrku i financijsku potporu Danskog savjeta za izbjeglice (DRC), koji je radio u Srebrenici od 2000. do 2002. Da je pomirba mogua, kako u gradu Srebrenici, tako i u regiji, pokazuje injenica da su lanovi te organizacije Muslimani i Srbi. Zahvaljujui razliitim oblicima potpore, Forum je napravio Internet stranicu za lokalne nevladine organizacije kako bi pomogao protok informacija o promociji projekata i informiranju donatora i onih koji kreiraju politiku o uvjetima u gradu. Jedna je od vanijih aktivnosti Foruma organizacija posjeta prognanika u Srebrenicu prije samog
11 Postojanje Centra za informiranje i pravnu pomo rezultat je lokalnih inicijativa, potpomognutih donacijama meunarodnih vladinih i nevladinih organizacija. Nema konkretne predstojee pomoi bosanske lokalne ili nacionalne vlade. U to vrijeme postojao je izriit otpor lokalnih vlasti u Zvorniku prema programima CIPP-a zbog bitno razliitih ciljeva. Danas ipak postoji minimum suradnje. Lippmann, Peter, Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx= no&id=167. 12 Zvornik, smjeten na rijeci Drini, jedan je od najveih gradova na istonoj bosanskoj granici sa Srbijom. Tijekom rata ovo je bilo jedno od prvih podruja koje su zauzele srpske separatistike snage, u travnju 1992. Danas je Zvornik duboko u srcu istonog dijela dananje Republike Srpske, jednog od dvaju bosanskih poslijeratnih entiteta.

110

povrataka. Te posjete planiraju i koordiniraju lanovi Foruma. Primjerice, Forum je organizirao posjete prognanih Srba iz Srebrenice u Glamo, Donji Vakuf i u Sarajevo te organizirao posjete i naseljavanje prognanih Muslimana iz okolice Tuzle i Sarajeva u sela u okolici Srebrenice. Forum, takoer, podupire sportske i kulturne programe kako bi se zbliili mladi ljudi iz oba entiteta radi trajne pomirbe i zajednikog suivota: organizirao je turnir u malom nogometu za tri opine u Federaciji i tri opine u Republici Srpskoj. Civilno drutvo igra vanu ulogu u izgradnji mira i sigurnosti. Vitalna uloga nevladinih organizacija u Srebrenici njihov je utjecaj na mobiliziranje resursa i elja da izlijee duboke rane te provedu socijalnu integraciju. Druga organizacija (Centar za pravnu pomo) osigurava pravno savjetovanje za izbjeglice povratnike. Razvijanje vjetina i obrazovne aktivnosti takoer provode lanovi Foruma. Nije dovoljno samo vratiti se kui ve i pronai posao ili moi zapoeti vlastiti privatni posao. S istim ciljem osnovana je sredinom 1999. organizacija Srebrenica 9913. U ljeto 2000., unato povremenim nasilnim suprotstavljanjima, organizacija je omoguila povratak prve skupine povratnika u nekoliko sela u okolici Srebrenice. Pored Srebrenice 99, ostali uesnici u projektu bili su lokalne nevladine organizacije, ministarstva, meunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije i predstavnici lokalne vlasti. Svrha osnivanja Srebrenice 99 bila je pomoi prognanim Muslimanima smjetenim u skupnim centrima i naputenim domovima u kantonima Tuzla i Sarajevo da se vrate u opinu Srebrenica. Osnivanje i rad Srebrenice 99 temelji se iskljuivo na graanskoj inicijativi na lokalnoj razini. Organizacija je dobila znaajnu pomo vlade kantona Tuzla. No Srebrenica 99 nije primila nikakvu pomo lokalnih vlasti u Srebrenici. Druga je organizacija osnovana s ciljem podrke povratku prognanika u njihove domove Demokratska inicijativa sarajevskih Srba (DISS)14. Svrha je osnivanja ove inicijative informirati Srbe prognane iz Sarajeva i okolice tijekom ili kratko nakon rata (1992.-1995.) o njihovu pravu na povratak. Organizacija, odgovorna za promicanje zatite ljudskih prava i jednakog pravnog poloaja za sve graane u sva tri entiteta u Bosni, omoguila je obostrani povratak, kako Muslimana i Hrvata u Republiku Srpsku, tako i Srba u Sarajevo. Pored DISS-a, vanu ulogu u ovom
Lippmann, Peter. Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173. 14 DISS je nevladina inicijativa nastala kao rezultat lokalnih potreba. Ona se u poetku suoila sa suprotstavljanjem lokalne vlasti, no odnedavno, kao rezultat pritiska meunarodne zajednice, ovo se suprotstavljanje smanjilo, a na nekim je razinama preraslo i u blagu potporu. Demokratska inicijativa sarajevskih Srba osnovana je u sarajevskom predgrau Ilidi u veljai 1996. DISS je osnovalo mali broj Srba koji su ostali u Sarajevu nakon ujedinjenja, s ciljem zagovaranja obostranog povratka i potivanja ljudskih prava. Ciljana skupina programa DISS-a raseljeni su Srbi koji ive u istonom dijelu Republike Srpske.
13

111

procesu odigrale su i lokalne nevladine organizacije, lokalne vladine organizacije, meunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije te predstavnici lokalne vlasti. Iznosei nekoliko primjera pozitivne prakse u Bosni i Hercegovini, moemo zakljuiti da je opisana praksa, openito govorei, pomogla smanjiti meuetnike tenzije i vratiti mir i demokraciju u Bosnu i Hercegovinu. Lokalna vlast, mediji i meunarodne organizacije predstavljaju glavne sudionike u procesu poboljanja meuetnikih odnosa i mirnog rjeavanja sukoba. Vano je naglasiti kako su takvim mirovnim aktivnostima navedeni akteri pomogli da se unaprijede neovisni mediji i tako demokratizira javni prostor. Hrvatska U prosincu 1991. Hrvatski je sabor usvojio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama te pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj.15 Donoenje ovog zakona bio je preduvjet za meunarodno priznanje Hrvatske kao neovisne drave u sijenju 1992. U to vrijeme u Hrvatskoj, kao i drugim dravama stvorenim nakon raspada bive Jugoslavije, postojao je relativno visok stupanj zatite kolektivnih prava manjina. 16 Trenutna situacija vezana uz zatitu manjinskih prava mnogo je bolja nego prethodnih godina, zahvaljujui nedavnom usvajanju Ustavnog zakona o zatiti prava nacionalnih manjina i jakom pritisku Europske unije u vezi s hrvatskom eljom da postane lanicom Europske unije. Usvajanje novog Ustavnog zakona o zatiti prava nacionalnih manjina definitivno je primjer pozitivne prakse na ovom podruju. Proces stabilizacije i pridruivanja potrajat e neko vrijeme dok Hrvatska ne ispuni sve preuzete obveze za poboljanje poloaja nacionalnih manjina i stanja etnikih odnosa te bude pokreta regionalne suradnje u razvoju meuetnikih odnosa na podruju Zapadnog Balkana. Ipak, glavni je prigovor meunarodne zajednice Hrvatskoj da, to se tie povratka Srba i zatite njihovih prava kada je rije o onima koji se ele vratititi u svoje prijeratne domove, hrvatske vlasti pokazuju nedostatak politike volje za to. Stoga je na razini izvrne vlasti vrlo teko pronai primjer pozitivne prakse kojom se tei promicanju pozitivnih odnosa meu etnikim skupinama. Ustav17 odreuje Hrvatsku kao dravu koja se ustanovljuje kao nacionalna drava hrvatskog naroda i drava pripadnika autohtonih nacionalnih manjina koji su njezini dravljani... kojima se jami ravnopravnost s
15 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. 16 Pravo na obrazovanje na vlastitom pismu i jeziku na svim razinama kolovanja, pravo na slubenu uporabu jezika, razliite mogunosti za ouvanje etnikog, jezinog i vjerskog identiteta te instituciju politike zastupljenosti manjinskih interesa. 17 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01.

112

graanima hrvatske narodnosti i ostavrivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama UN i zemalja slobodnog svijeta. Ustav jami, pored hrvatskog jezika i latininog pisma, slubenu uporabu i drugih jezika te irilinog ili drugog pisma pod uvjetima propisanim zakonom. Problem manjinskih prava i poloaj nekih manjinskih skupina razliito tretiraju sredinje vlasti u Zagrebu i lokalne vlasti. Od stvaranja hrvatske drave do danas sredinje vlasti tretiraju problem ovisno o pritisku meunarodne zajednice. Ujednaena, dugorona i sustavna politika zatite manjina prema europskim standardima i stavovima do sada nije bila prioritet. Jedinice lokalne samouprave prema ovom su se problemu razliito odnosile. U nekima od njih uope nema manjinskih skupina ili je njihov broj zanemariv. U drugima postoji znaajan broj nacionalnih manjina, ali je podrka ostvarivanju njihovih kolektivnih prava bila samo retorika. Primjer pozitivne prakse u Rijeci vaan je za Hrvatsku i sve zajednice nacionalnih manjina. Postoje razliite vrste mjera kojima se podupiru etnike manjine te im se omoguuje da uvaju svoj identitet, kulturu, jezik i vjeru. Lokalna vlast u Rijeci provodi europske standarde i uvaava sve graene potujui njihove razliitosti. Zajedniki interesi nacionalnih manjina i lokalne vlasti rezultiraju skladom u drutvu i pridonose temeljnom naelu jednakosti i razumijevanja bez diskriminacije.18 Potpisivanje mirovnih sporazuma u Erdutu i Daytonu 1995. oznaio je kraj rata na podruju Balkana, ali to je bio samo poetak ostalih problema vezanih uz uspostavu mirnog okruenja i suivota razliitih manjinskih skupina. Brojne nevladine organizacije nastale su na tom podruju kako bi ispunile prazninu nastalu nedostatkom politike volje za ponovnu izgradnju i stabilizaciju multietnike Hrvatske. Jedan od primjera su projekti Centra za mir, nenasilje i ljudska prava iz Osijeka (dalje u tekstu Centar za mir) koji predstavljaju pozitivnu praksu stvaranja odrivih multietnikih zajednica.19 Centar je smjeten u traumatiziranom podru18 Na podruju Primorsko-goranske upanije nalazi se 14 gradova, 21 opina i 604 mjesta na sjeverozapadnoj strani obale Jadrana. Najstariji izvori govore da su u lokalnim vlastima u Rijeci bili prisutni brojni hrvatski predstavnici. Strani trgovci, obrtnici, seljaci tamo su migrirali i postali stanovnici Rijeke. Tijekom nekoliko generacija neki su od njih postali plemii i zauzeli poloaje u gradskom vijeu. Mogunost ekonomskog napretka i otvorenost domaeg stanovnitva potakle su mnoge da dou u regiju i tamo zaponu poslovne aktivnosti. Povijesno su etniku strukturu su inili Talijani, Slovenci, Romi, Srbi, Muslimani i Crnogorci. Nacionalne manjine ine vie od 25% stanovnitva Primorsko-goranske upanije. Stankovic, Zoran. Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results. asp?idx=no&id=77. 19 Ovi projekti posebno su zanimljivi iz najmanje dva razloga: prvi, oni su u skladu s voljom meunarodne zajednice koja tei napretku i uspjehu implementacije erdutskog i day tonskog sporazuma. Drugo, u svrhu ovog prijedloga, to je jo vanije, navedeni projekti implementirani su na najnioj razini i bave se odreenim poslijeratnim problemima ljudi u svakodnevnom ivotu. Ti se problemi nee rijeiti preko noi ni, nuno, u bliskoj budunosti, jer postoje mnoge prepreke koje je potrebno savladati, ukljuujui financijske, logistike i psihosocijalne.

113

ju istone Slavonije, a ukljuen je u brojne projekte irom regije koji se odvijaju u okviru triju glavnih projekata to ih vodi Centar: projekt promocije i zatite ljudskih prava; mirovni studiji, u okviru kojih se organiziraju radionice za psihosocijalnu pomo; i projekt uspostave mira iji je cilj izgradnja povjerenja izmeu Hrvata i Srba. Cilj je tih programa razviti pozitivnu praksu koju oblikuju hrvatske nevladine organizacije u svom pokuaju provoenja odredbi sporazuma zakljuenih u Erdutu i Daytonu u vezi s naseljavanjem i povratkom hrvatskih graana srpske nacionalnosti u domovinu i njihove prijeratne domove. Info-Klub Vukovar (NVO) primjer je izgradnje zajednikog i otvorenog javnog foruma zajednice Srba i Hrvata u Vukovaru. Klub osigurava mjesto na kojem se ljudi mogu sastajati i rjeavati ne samo zajednike probleme ve, bez obzira na nacionalnu ili etniku pripadnost, zajedniki raditi na rjeavanju tih problema ili postati bolje informirani o lokalnim pitanjima i uslugama.20 Takvo mjesto susreta ima dva oblika: prvi je fiziki, primjerice: Info-Klub je mjesto u koje ljudi mogu navratiti u bilo koje doba dana i itati novine i asopise, koristiti se internetom ili raunalnim aplikacijama. Za tinejdere postoji mogunost igranja kompjuterskih igrica. Drugo, Info-Klub redovito organizira tematska okupljanja ili graanske forume na koje su svi pozvani, kako bi raspravljali o lokalnim javnim pitanjima i problemima. U ovom je primjeru rije o projektu to ga je zapoela i vodi ga vukovarska lokalna nevladina organizacija Projekt Graanske demokratske inicijative (PGDI). Projekt InfoKluba omoguava graanima informiranje o lokalnim pitanjima, a Srbima i Hrvatima prua priliku za uspostavljanje veza i meusobnu razmjenu informacija u gradu gotovo unitenom ratom.21 Srbija i Crna Gora Savezna Republika Jugoslavija nastala je 1992. kao federacija dviju konstitutivnih republika Srbije i Crne Gore, a 4. veljae 2003. transformirala se u Dravnu zajednicu Srbija i Crna Gora, koja predstavlja jednu vrstu konfederalne zajednice dvaju drava. Ustavna povelja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, kao i ustavi Srbije i Crne Gore te ustavni okvir Kosova jame jednakost pred zakonom i jednaku zakonsku zatitu svih pojedinaca, ukljuujui osobe koje pripadaju nacio20

Trenutna praksa rezultat je lokalnih i regionalnih inicijativa budui da je PGDI ugovorio suradnju s Udrugom za mir i ljudska prava u Baranji. Info-Klub, kao projekt PGDI-a, sada se sastoji od 11 ogranaka od kojih trenutno djeluje 7 (4 su trenutno zatvorena, a 2, ukoliko se ponovno otvore, djelovat e na nekom drugom mjestu). Gosselin, Tania. Info-Klub Vukovar (NGO): building a communal and open local public forum for the Serbian and Croatian communities in Vukovar, Croatia 1999-. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163. 21 Prvi Info-Klub otvoren je 1998. u Bilju kao mjesto u koje ljudi mogu doi itati novine i asopise, druiti se i pomagati jedni drugima u rjeavanju problema. Nakon godine dana Info-Klub je potpisao ugovor o suradnji s drugom nevladinom organizacijom, Udrugom za mir i ljudska prava Baranja, a organizatori su odluili proiriti svoje aktivnosti otvaranjem ogranaka Info-Kluba u drugim gradovima i upanijama. Info-Klub Vukovar otvoren je u oujku 1999. U travnju 2000. postao je pravno samostalan, ali je ostao u sastavu Info-Kluba.

114

nalnim manjinama i etnikim skupinama.23 Parlamenti Srbije i Crne Gore imaju posebna tijela koja rjeavaju pitanja vezana uz primjenu prava nacionalnih manjina: Odbor o meuetnikim odnosima u Srbiji i Odbor za ljudska prava i slobode u Crnoj Gori. Predstavnici nacionalnih manjina lanovi su ovih odbora. Pored zajednikog ministarstva za nacionalne i etnike zajednice, crnogorska vlada ima poseban ured za nacionalne etnike skupine u rangu ministarstva na ijem je elu predstavnik nacionalne manjine. U Srbiji ne postoji posebno ministarstvo koje se bavi pitanjima zatite prava nacionalnih manjina. Uprava pokrajine Vojvodine takoer je osnovala upravu za zakonodavstvo, upravu i nacionalne manjine na ijem je elu predstavnik maarske etnike zajednice, najbrojnije manjinske zajednice u Vojvodini. Skuptina Kosova ima u posebnom Odboru za prava i interese zajednica po dva lana svake zajednice izabrane u Skuptinu. Jedna je od dunosti zakonom dodijeljena dravnim i lokalnim vlastima promicanje posebnih mjera za zatitu prava nacionalnih manjina. Posebne mjere za promicanje jednakosti meu osobama pripadnicima nacionalnih manjina i onih koji pripadaju veini poduzimale su se za rjeavanje posljedica, a ne rjeavanje uzroka. Takve mjere najee se primjenjuju na podrujima u kojima nacionalne manjine ine veinsko stanovnitvo, a provode ih lokalne. Nakon oruanih sukoba 2000. i 2002. na podruju june Srbije u opinama Preevo, Bujanovac i Mevjea, Srbija je donijela plan kako bi rijeila sukob. Plan, koji ukljuuje mjere za promicanje jednakost svih zajednica na navedenom podruju, poduprla je albanska zajednica, ali je njegovo usvajanje ostalo samo na razini elje. Prva znaajna mjera bila je rasputanje lokalne skuptine i sazivanje prijevremenih izbora. Kao rezultat izbora, u skuptinama Preeva, Bujanovca i Mevjee sada, prvi put, odraava se etnika slika stanovnitva. Neki predloeni amandmani na zakone nisu uvijek uzimali u obzir prave potrebe osoba koje pripadaju nacionalnim manjinama na podrujima gdje oni ine veinsko stanovnitvo. Planirano ukidanje suda u Bakom Petrovcu (Vojvodina), primjerice, pokazuje zanemarivanje potreba slovake zajednice.24 Prije donoenja Zakona o zatiti prava manjina zajednica Roma imala je status etnike skupine i bila je u poloaju formalne nejednakosti u odnosu na veinsko i manjinsko stanovnitvo. Zakon je dodijelio Romima status nacionalne manjine i vlasti su imale obvezu usvajanja zakona i mjera za poboljanje poloaja pripadnika romske nacionalne manji23

Zatita ljudskih i manjinskih prava potpada pod jurisdikciju nove dravne zajednice Srbije i Crne Gore. Djelatnosti nekadanjeg Saveznog ministarstva za nacionalne i etnike zajednice preuzelo je novo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava: Zakoni Savezne Republike Jugoslavije primjenjivat e se u poslovima Srbije i kao zakoni zajednice Srbije i Crne Gore. Ustavna povelja dravne zajednice Srbije i Crne Gore. Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf. 24 Neslubeni izvjetaj o implementaciji Okvirne konvencije o zatiti nacionalnih manjina u Srbiji, Crnoj Gori i na Kosovu. Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm.

115

ne. Jugoslavija je tako postala osma europska drava koja je Romima zakonom dodijelila status nacionalne manjine radi poticanja njihove drutvene integracije. Meuministarska grupa za prava Roma osnovana je kako bi izradila program pozitivnih mjera za pripadnike romske manjiske zajednice. ine je slubenici iz razliitih federalnih, republikih i pokrajinskih ministarstava, a njenu djelatnost koordinira Federalno ministrastvo za nacionalne i etnike zajednice. Sredinom rujna 2002. Ministarstvo je potpisalo sporazum s meunarodnim organizacijama o osnivanju skupine strunjaka koji e izraditi strategiju za integraciju romske zajednice. Oekuje se da e ta strategija koja ukljuuje pitanja smjetaja, obrazovanja i zapoljavanja zapoeti s radom do kraja ove godine. Primjer Subotice25 pokazuje nam da u multietnikoj dravi pitanje jednake zastupljenosti razliitih zajednica na razliitim podrujima drutvenog ivota, vlasti i gospodarstva predstavlja osjetljiv problem. tovie, ako razliite etnike zajednice imaju vrst osjeaj nacionalnog identiteta i ako su, nadalje, politiki organizirane, ta pitanja zasluuju posebnu panju. U Subotici26 je jedan od najvanijih problema to da lokalna vlast financira kulturne djelatnosti i odluuje o imenovanjima i zapoljavanju. Pri financiranju kulturnih djelatnosti lokalna vlast primjenjuje razliite programe i mjere. Jedna je od njih, primjerice: predstavljanje postojeih i osnivanje novih kulturnih institucija koje osnivaju i financiraju opine (primjerice: gradska knjinica, nacionalno kazalita, radio Subotica, gradski muzeja itd.). Drugi se primjer odnosi na najvaniji dugoroni cilj: obnovu i jaanje glavnih nacionalnih kulturnih centara u gradu. Pored toga postoje neke druge aktivnosti pokrajinske vlade kao to je financiranje drugih kulturnih udruenja i dogaanja u Subotici i Vojvodini. Vezano uz politiku imenovanja i zapoljavanja pojedinaca, vano je naglasti da je jedan od glavnih ciljeva lokalne vlasti u Subotici od 1992. ouvanje etnike zastupljenosti u gradskoj upravi i javnim poduzeima. Najvanije su od tih institucija sljedee: dunosnici lokalne vlasti, opinska uprava, javna poduzea i institucije koje je osnovao grad. Politika lokalne vlasti u Subotici, koja se odnosi na financiranje i imenovanja, nikada nije bila nacionalistika i oduvijek je potovala multietniki karaktera grada. No vlast u Srbiji koristila je kulturoloke i lingvistike razlike
25 Korhecz, Tams. Subotica - Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68. 26 Grad Subotica smjeten je nekoliko kilometara od granice s Maarskom. To je drugi po veliini grad u Autonomnoj pokrajini Vojvodini (Republika Srbija) s vie od 100.000 stanovnika. Tri jake nacionalne skupine dominiraju u Subotici: Maari, bunjevaki Hrvati i Srbi. Najvea etnika skupina u Subotici su Maari. Standardi zatite prava nacionalnih manjina znatno su smanjeni nakon to je Miloevi preuzeo vlast. Te su promjene rezultirale opom centralizacijom drutvenog ivota. Obrazovanje, kolovanje na materinskom jeziku nacionalnih manjina, slubena uporaba jezika, elektroniki mediji, unutarnji poslovi itd., preli su u iskljuivu nadlenost saveznih vlasti. Autonomne pokrajine i opinska lokalna vlast izgubila je veinu svog utjecaja koji su ranije imali u pokrajini. Korhecz, Tams. Example of Subotica. LGI Case Studies database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF.

116

kao povod za sukobe, diskriminaciju i dominaciju, ak i kada su one teoretski bile prepoznate kao vrijednosti. Politiari u Subotici dokazali su da politike podjele na osnovi etnike pripadnosti ne rezultiraju nuno politikom dominacije i ekskluzije, ve mogu stvoriti i uzajamno obrazovanje. Makedonija Meu istonoeuropskim dravama Makedonija je prola razdoblje upeatljive i uspjene tranzicije od autoritarne vlasti do demokracije. Tijekom perioda demokratizacije, meuetniki odnosi i pitanja zatite prava manjina na listi su vodeih domaih politikih pitanja. Na sreu, djelatnosti koje je vlada poduzela za rjeavanje problema zatite prava nacionalnih manjina potaknule su proces demokratizacije i stabilizacije u Makedoniji.27 Kreiranjem politike sredinje vlasti lokalne vlasti u Makedoniji u mogunosti su zatititi i promicati dobrobit etnikih zajednica. Ovakav pristup smanjuje prisutnost sredinje vlasti na svim podrujima drutvenog ivota i omoguava praktino rjeavanje problema i zadovoljenje potreba i interesa graana na institucionalnoj razini, u konkretnom okruenju u mjestu u kojem ive i rade. Imajui to u vidu, opine su klju za uspjean demokratski razvitak u multietnikoj dravi.28 Napredak Makedonije kontinuirano su ometali meuetniko nepovjerenje i zastraivanje. Strah, gubitak komunikacije i razliita miljenja o budunosti drave, spreavaju graane Makedonije da ostvare multietniko drutvo. Makedonci i Albanci, zajedno s malim postotkom Turaka, Srba, Vlaha i Roma, ive u mrei kulturnih, jezinih i vjerskih razlika. Iako je Makedonija jedna od etniki najmjeanijih drava bive Jugoslavije, njezino drutvo duboko je podijeljeno. Etnika je podijeljenost na svim podrujima drutvenog ivota vrlo duboka. Televizijskim i radio postajama upravljaju i nadziru ih Albanci ili Makedonci pa je tako i emitiranje iskljuivo na njihovom jeziku. Privatni klubovi, kazalita i restorani rijetko imaju posjetitelje koji ne pripadaju matinoj etnikoj zajednici. Sustav dravnih kola takoer je izrazito podijeljen. Djeca iz jedne etnike skupine odrastaju zajedno i u razredu se slue istim jezikom. Prijateljstva se stvaraju unutar vlastite etnike skupine i rijetko se susreu s drugim kulturama i vjerama. Opi nedostatak komunikacije zbog etnikih i jezinih granica spreava razumijevanje i potie jaanje etnikih stereotipa. Stoga obrazovanje igra kljunu i osnovnu ulogu u razvoju i oblikovanju ljudi i drutva. Projekt Mozaik implementira se uglavnom u zapadnom dijelu Makedonije i pokriva sljedee gradove: Skopje, Kumanovo, Gostivar, Strugu i
Idas Daskalovski, 2000. Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF. 28 Najcevska, Mirjana, 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict, Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25.
27

117

Debar. Ti su gradovi izabrani za ovaj projekt jer su etniki mijeani. U gradovima Gostivar, Struga, Debar i Kumanovo postotak stanovnitva albanske nacionalnosti vrlo je visok i postoji potreba za suradnjom meu razliitim etnikim skupinama. S obzirom na tu injenicu, ciljana grupa u ovom projektu bila su albanska i makedonska djeca u dobi od 4 do 6 godina.29 Ovaj projekt ima dva glavna cilja: uvoenje dvojezinog programa obrazovanja u djeje vrtie i odgoj usmjeren na razvijanje vjetina rjeavanja sukoba. Glavni su sudionici u ovom projektu makedonska Vlada (Ministarstvo rada i socijalne skrbi Makedonije), mediji, meunarodne nevladine organizacije (koje djeluju za dobrobit Makedonije), obrazovne institucije, vicarska agencija za meunarodni razvoj te Projekt rjeavanja sukoba (ECRP) pri odjelu za psihologiju Sveuilita u Skopju. Dugorono bi projekt Mozaik trebao biti integriran u sustav javnog kolstva (u budunosti i u privatne kole), a trokove upoznavanja javnih kola s projektom snosit e Ministarstvo rada i socijalne skrbi. Projekt Babilon slian je prethodno opisanom projektu Mozaik. Provodi se u osam makedonskih gradova, a Tetovo je jedan od njih.30 Rije je o centru u koji djeca razliite nacionalnosti mogu doi i druiti se, a istovremeno uiti o novim stvarima na podrujima koja nudi Centar.Iako je Tetovo jedan od najveih gradova u Makedoniji, u njemu ne postoji mjesto na kojem se mogu druiti djeca razliitih nacionalnosti i istovremeno stjecati dodatno obrazovanje. Centar Babilon jedino je mjesto takve vrste u gradu. Oblikovan je kako bi se na istom mjestu okupila djeca razliitih nacionalnosti i istovremeno stvorila nova prijateljstva koja bi prevladala dugogodinje antagonizme. U projektu sudjeluju lokalna vlast, lokalne nevladine organizacije, mediji, kao i meunarodne vladine i nevladine organizacije.31
29

Projekt Mozaik projekt je djelovanja meuetnikih vrtia u Republici Makedoniji i izravno je u skladu s idejom meuetnike suradnje. Cilj je projekta: poveati samopouzdanje djece kroz sudjelovanje u donoenju odluka; ponuditi djeci novi nekompetitivni model za rjeavanje meusobnih sukoba; razviti kod djece potovanje prema razliitim kulturama i jezicima kroz ravnopravnu uporabu oba jezika te komunikacija izmeu dviju razliitih kultura; pokazati na primjeru makedonskog obrazovnog sustava da dvojezino i dvokulturalno obrazovanje moe biti uspjeno te da moderne interaktivne metode i metode usmjerene na razvoj djeteta mogu biti uspjeno primijenjene u sustavu. Mirjana Najcevska Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDF. 30 Projekt Babilon centar u kojem se okupljaju djeca razliitih nacionalnosti u Tetovu, Republika Makedonija, lipanj 1999. kraj 2003. Mjesto: Tetovo, trei najvei grad u Makedoniji i ima priblino 50.000 stanovnika. Cjelokupno podruje Tetova ima priblino 200.000 stanovnika. Etnikih Albanaca je 70%, 25% ine Makedonaca, a ostali su Turci, Romi i Srbi. Otkako je projekt otvoren za cijelo podruje, djeca iz okolnih mjesta takoer dolaze u Centar. Stanje u Tetovu vrlo je komplicirano zbog toga to se pripadnici razliitih nacionalnosti vrlo rijetko mijeaju. Postoje posebna mjesta na koja idu iskljuivo Albanci, a posebna mjesta na koja odlaze Makedonci itd. Slina je situacija i u kolama gdje su djeca podijeljena prema nacionalnosti. Predrasude koje ljudi imaju jedni prema drugima, dodatna je prepreka za postizanje boljeg ivota i uzajamnog razumijevanja. 31 Koceski, Sreten. 'Project Babylon' - an activity centre for children from different ethnic nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999 - end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169.

118

Zakljuak
Antidiskriminacijska politika predstavlja jedno od sredstava u borbi protiv etnike netolerancije i zatite prava manjina. Europska unija stavila je ovo pitanje na dnevni red za sve drave koje ele postati punopravne lanice Europske unije. Uzimajui u obzir injenicu da su zemlje Istone Europe oduvijek bile percipirane kao multikulturalna drutva, povijest nam je pokazala brojna pozitivna i negativna iskustva u meuetnikim odnosima. Zato je podruje Istone Europe oduvijek bilo zanimljivo za prouavanje problema manjinskih skupina. To je posebno vano u ovom trenutku kada Europa tei da bude jedinstvena i jaa nego ikad dosad. Istonoeuropske drave prolaze kroz razdoblje tranzicije i stabilizacije i gotovo svaka drava moe posluiti kao primjer pozitivne i negativne prakse u etnikim odnosima. Ovaj je lanak pokuaj da se pokae kako u svakoj dravi postoje brojni primjeri pozitivne prakse koji se mogu upotrijebiti u provedbi slinih zakona, programa i mjera u drugim dravama Jugoistone Europe. Moglo bi se rei da su svi ti primjeri pridonijeli stabilnosti i poboljanju etnikih odnosa u ovoj regiji. Neke od drava - Maarska, Rumunjska i Hrvatska - napravile su znaajan pomak u zatiti prava nacionalnih manjina kako na nacionalnoj, tako i na lokalnoj razini. Srbija i Crna Gora, Makedonija, Bosna i Hercegovina na putu su da uine to isto. Ipak, jo je dosta toga potrebno uiniti kako bi se dostigli visoki standardi zatite ljudskih prava. Pitanje regionalne suradnje, koju je Europska unija predloila za sve drave koje ele postati njenim punopravnim lanicama, izuzetno je vano za ubrzanje tog procesa. Poboljanje meuetnikih odnosa, implementacija normi pozitivnog prava i mjere za zatitu prava nacionalnih manjina, ukljuujui i promicanje multietnikog drutva, neki su od koraka koje je neophodno poduzeti kako bi se postigao napredak na ovom podruju. Primjeri pozitivne prakse mogu biti od velike pomoi odgovornima za implementaciju zakona i mjera predloenih u tu svrhu. Dakle, napredak ovisi o glavnim sudionicima u ovom procesu, a to su dravne i lokalne vlasti.

Bibliografija
Aszalos, Zoltan: Talent Fostering and Democratic Training of Roma Secondary School Students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa, Southern Hungary Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=215 Borbly Nagy, va: Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=37 Burka, Viktria: Alternative School Experiments in Two Roma Villages in the Alfld Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=55 Constitutional Charter of the State-Union of Serbia and Montenegro Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf

119

Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama te pravima nacionalnih i etnikih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01. Ustavni zakon o zatiti prava nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine, 154/02. Daskalovski, I., 2000.: Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF Gorog, Ilona: Education to Integrate Roma Children in School in Valea Rece. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156 Gosselin, Tania: Info-Klub Vukovar (NGO): Building a Communal and Open Local Public Forum for the Serbian and Croatian Communities in Vukovar, Croatia 1999Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163 Haller, Istvan, Ardelean, Laura: Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148 Helsinki Committee for Human Rights in Bosnia and Herzegovina, 1999.: Report on the Implementation of the Framework Convention of the Council of Europe on the Protection of Minorities in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm. Koceski, Sreten: Project 'Mozaic' for Kindergarten Level Education, Macedonia Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=177 Koceski, Sreten: 'Project Babylon' - an Activity Centre for Children from Different Ethnic Nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999 - end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169 Korhecz, Tams: Subotica - Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68 Korhecz, Tams: Example of Subotica. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF Law on the Protection of Rights and Freedoms of National Minorities Dostupno na: http://www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Mountcastle, Amy: Return and Trust Rebuilding - Pakrac and The Bench We Share Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=74 Musat, Dan, Beizadea, Haralambie: Minority TV Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155 Najcevska, M., 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict, Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25 Najcevska, M. 2000.: Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDFhttp://lgi.osi.hu/publications /2000/26/08.PDF) Lippmann, Peter: Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region

120

around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=167 Lippmann, Peter: Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173 Lippmann, Peter: The Democratic Initiative of Sarajevo Serbs, an organization working to educate displaced Serbs about their right to return to Sarajevo (1996-indefinite future) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=168 Parliamentary Commissioner for National and Ethnic Minority Rights, Hungary Dostupno na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm Shadow Report on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities in Serbia, Montenegro and Kosovo Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Stankovic, Zoran: Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=77

121

Mariana Cernicova

Partnerstva, suradnja, umreavanje - kada drava ne intervenira

Sve je zapoelo 1989. kada je rumunjski diktator Nicolae Ceausescu nakanio unititi na stotine sela, prije svega u Transilvaniji. ak 206 vicarskih opina sudjelovalo je u javnim prosvjedima, prihvaajui skrbnitvo nad ugroenim rumunjskim selima. Slom komunistikog reima 22. prosinca 1989. doveo je do masovnog pokreta solidarnosti vicarskih opina koje su se proglasile pokroviteljima rumunjskih lokalnih zajednica. Tako je Operacija rumunjska sela (Operation Village Roumaines, OVR) postala vie od pukog prosvjeda. Brojni su humanitarni konvoji krenuli na put prema Rumunjskoj. Nekoliko francuskih i belgijskih opina pridruilo se akciji iskazujui svoju solidarnost. U roku od dvije godine u OVR se ukljuilo 4.500 opina, ime je decentralizirana suradnja postala deset puta intenzivnija od one na meudravnoj razini, istaknuo je francuski veleposlanik u Bukuretu 1992., a potvrdilo istraivanje novinara Paris Matcha godinu dana kasnije. OVR i dalje postoji, njezini koordinacijski odbori prisutni su u zemljama lanicama Europske unije i Rumunjske, a njezini su konkretni rezultati umreavanje vie od 50 opina u Rumunjskoj, Francuskoj i Belgiji te dobro organizirana turistika mrea kao potpora razvoju seoskog turizma u gotovo treini rumunjskih regija (upanija). Ta demonstracija solidarnosti, suradnje i povezivanja potaknula je razvoj demokracije na lokalnoj razini u Rumunjskoj, navela lokalne vlasti u ruralnim podrujima Rumunjske da zatrae da im vie razine dravne uprave prepuste vie odgovornosti te ukazala na vrlo vrijedan pouak o tome kako je snaga uvijek u zajednitvu. S vremenom su naglaeni politiki aspekti te suradnje izblijedjeli, ustupajui mjesto kulturnoj i gospodarskoj razmjeni. Je li Rumunjska usamljen sluaj? Nikako. Iako u drugaijim okolnostima, i lokalne vlasti u bivoj Jugoslaviji takoer su imale koristi od vjetina umreavanja takvih tijela povezanih s Kongresom lokalnih i regionalnih vlasti Europe programom Ambasade lokalne demokracije osnovanom u Strasbourgu 1993. s ciljem pruanja potpore opinama koje se bore s posljedicama ratnih sukoba. Pet godina kasnije odrana je konferencija na kojoj je rezimirano politiko i financijsko sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti te aktivnosti delegata upuenih na rad u Ambasade lokalne demokracije u Subotici (Srbija), Osijeku, Brtonigli i Sisku (Hrvatska), Tuzli, Sarajevu i Zavidoviima (Bosna i Hercegovina) te u Ohridu (Makedonija), a pomalo zbunjujua rije ambasada zamijenjena je rjeju agencija (Agencija lokalne demokracije - ALD). Na konferenciji je suradnja ocijenjena vrlo vrijednom za ostvarivanje ciljeva 122

programa, a to su: pridonijeti poboljanju ivotnih uvjeta, poticati razmjenu i suradnju meu opinama, jaati demokratske procese i osmisliti mjere za izgradnju povjerenja (u skladu s nacrtom Vijea Europe) provedbom meukulturnih aktivnosti i edukacije o ljudskim pravima i miru, zatim, poticati mikrogospodarske projekte, pomo u razvoju i obnovi. Agenciju lokalne demokracije inili su tada, a i danas, sljedei partneri: opina, grad ili regija kao domain koji je prihvatio opa naela programa i u kojem su iznova oivljeni demokratski procesi, zatim najmanje tri opine, grada ili skupine opina ili regija iz razliitih drava lanica Vijea Europe koje su odluile udruiti snage kako bi upravljale Agencijom i financijski podrati njezin rad u skladu sa svojim mogunostima te partnerske institucije (primjerice: Vijee Europe, Europska unija, Europska banka za obnovu i razvoj itd.), nevladine organizacije i druge udruge ili organizacije. Rad Agencija financira se iz prorauna lokalnih jedinica ili regija, nacionalnih drava, partnerskih institucija ili meunarodnim donacijama. Od preporuenih aktivnosti slubeni dokumenti navode razmjene meu lokalnim ili regionalnim predstavnicima, razmjene uenika, meuobiteljske veze (ukljuujui prihvat ili povratak izbjeglica), kulturne razmjene, mikrogospodarske kontakte. Konkretni rezultati programa nakon 10 godina djelovanja (kako je predstavljeno na godinjem skupu Agencija u Subotici 2003.) ukljuuju brojne sastanke, aktivnosti i usvajanje dobrih obiaja, ali i dobro osmiljene projekte: Promicanje graanskog drutva i prekogranine suradnje (Ohrid), Prekogranina suradnja u Euroregiji Dunav-Sava-Drava (Osijek), Centar za prava ena (Sisak), Glumci za Europu sutranjice (Brtonigla), Napredni teaj za mlade politike elnike (Subotica), Okoli, zdravlje, razvoj: projekt nekoliko lokalnih zajednica u podruju Zavidovia (Zavidovii), Teaj novinarstva za slobodno, neovisno, multietniko informiranje (Prijedor). Ovi primjeri daju uvid u plodove solidarnosti izmeu Zapadne i Istone Europe te u razvoj mrea, uz labave veze meu ukljuenim tijelima. Potrebnu vrstu financijsku potporu daju povjerenstva koja je organizirala sama mrea (OVR) ili se sredstva osiguravaju udruivanjem razliitih izvora (Agencije lokalne demokracije, uglavnom kroz Pakt o stabilnosti). Na mnogo nioj razini projekti bratimljenja koje ohrabruje Vijee Europe okupili su u velikom rasponu moguih oblika brojna ruralna i urbana podruja u zemljama Europske unije i izvan nje, pri emu njihovi ishodi ovise o ljudskim i financijskim resursima uloenim u projekte i o sadraju protokola.

Temeljni okvir suradnje

to je zajedniko svim tim projektima suradnje? Prije svega, potrebna je barem minimalna dokumentacija, prvenstveno protokol. Tim se dokumentom utvruje tko su sudionici suradnje, njihova spremnost na su123

radnju, planirani vremenski okvir suradnje (na odreeno ili neodreeno vrijeme) te podruja suradnje, ak i kada je rije iskljuivo o prihvaanju darovnice ili gostovanju strunjaka. Ovisno o opsegu suradnje, sudionici mogu dogovoriti i sredstva koja e staviti na raspolaganje za potrebe realizacije zajednikih projekata (financijska sredstva, ljude, infrastrukturu). I naposljetku, kada je rije o intenzivnoj suradnji, sudionici mogu osnovati institucije, primjerice: povjerenstva za OVR, ALD, forume, skuptine i slino te dogovoriti postupke za provedbu praktinih aspekata suradnje. Protokol moe biti sastavljen u obliku neslubenog dokumenta, ako je projekt jednokratan, ili moe imati pravni uinak ugovora ili pravnog dokumenta, kada su ukljueni i financijski resursi, a osobito kada se osnivaju instrumenti suradnje (institucije). (Gotovo svi modeli dokumenata kojima se ureuje neki projekt suradnje, od protokola za projekte bratimljenja do prekograninih ugovora za regije, dostupni su na slubenim web stranicama Vijea Europe. Ipak, nacionalna se praksa bitno razlikuje kada je rije o osnivakim aktima ili ugovorima i uistinu ovisi o sudionicima kako e se rijeiti to pitanje.) Projekti koje smo spomenuli na poetku ovog dokumenta zaeti su na meunarodnoj, europskoj razini. Pa ipak, nisu svi projekti suradnje meu lokalnim upravama meunarodnog karaktera. Sline se veze sve ee stvaraju unutar nacionalnih granica budui da lokalne uprave u bivim komunistikim zemljama prilino brzo spoznaju vanost horizontalne suradnje s elnitvom susjednih lokalnih zajednica, kada je rije o specifinim potrebama poput organizacije komunalnih slubi (upravljanje vodnim resursima, gospodarenje otpadom te izgradnja infrastrukture), ili sa slinim regionalnim ili nacionalnim tijelima, kada je rije o lobiranju kod viih (a svakako politiki i financijski monijih) vlasti. Drave su pak nauile da im je lake nositi se s lobijima nego s labavo povezanim upravama, pri emu svatko pokuava promicati lokalne interese, te da se na meunarodnoj pozornici lokalne jedinice mogu pokazati vanim saveznicima. Europska politika u poticanju lokalnih inicijativa i lobiranju takvih tijela kao to su: Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Europe (Vijee Europe), Povjerenstvo za regije (Europska unija), Skuptina europskih regija i drugih u postkomunistikim zemljama, promie bolje razumijevanje vrijednosti i vanosti suradnje meu lokalnim ili regionalnim tijelima, kako na nacionalnoj, tako i na meunarodnoj razini. emu suradnja? Na poetku ovog dokumenta na primjerima smo pokazali koliko su bili nepozvani (iako potrebni!) prijedlozi za suradnju zemljama Srednje i Istone Europe (tonije, zemljama koje sudjeluju u programima Pakta o stabilnosti). Pa ipak, suradnja je nuno potrebna, korisna, pa i zabavna, ak i izvan takvih ambicioznih mrea. Ona proizlazi iz svakodnevnih zadaa lokalnih/regionalnih upravnih tijela/vlasti, odgovornih graanima u njihovim teritorijalnim jedinicama ili regijama.

124

Suradnja je potrebna jer: ! ! lokalne uprave raspolau ogranienim ljudskim i financijskim resursima kompetencije ustupljene lokalnoj upravi postupno se poveavaju zahvaljujui provedbi novih naela u javnoj upravi kao to su decentralizacija i supsidijarnost graani postaju sve zahtjevniji zahvaljujui veoj odgovornosti izabranih tijela u demokratskim drutvima jaa pritisak drugih lokalnih imbenika, osobito privatnog kapitala javlja se utjecaj novih imbenika poput globalizacije, modernih tehnologija itd. privlai partnere i sredstva koji lokalnim vlastima u suprotnom ne bi bili dostupni pomae rijeiti probleme koji su prevelik zalogaj za lokalnu ili regionalnu jedinicu, a istodobno su nedovoljno veliki da bi se njima pozabavila drava jaa sposobnost lokalne uprave za rjeavanje zahtjeva graana olakava napredak i stvara uvjete za uvoenje reforme smanjuje pritisak suvremenih izazova kao to je globalizacija. omoguuje eksperimentiranje u upravnim poslovima omoguuje da snovi postanu stvarnost golema koliina inovacija pronalazi put do udaljenih, izoliranih podruja lokalne uprave mogu pokazati svoju snalaljivost, vjetinu pregovaranja ili rjeavanja problema te viziju budueg razvoja vlastitih opina, gradova, skupina upravnih jedinica i regija.

! ! !

Suradnja je korisna jer ! !

! ! ! ! ! ! !

Suradnja je zabavna jer:

Preostalo je pitanje naina suradnje. Relevantna literatura na to pitanje nudi prilino sustavan odgovor, i to u etiri osnovna dijela ili tipa: 1) Labava ili preliminarna suradnja. Ona ukljuuje razmjenu informacija, aktivnosti usmjerene na stvaranje ozraja povjerenja i utvrivanje zajednikog nazivnika, zatim postizanje konsenzusa za djelovanje te procedure. U toj su fazi korisni sljedei alati: konferencije, radne skupine, seminari, informativna ili studijska putovanja. Zapravo sve vlasti, lokalne ili regionalne, sudjelovale su u takvim dogaajima i lako mogu podijeliti vlastita iskustva s drugima. 125

2) Suradnja na temelju ugovora. Prva je faza strateki usmjerena, a ova faza predvia konkretne odgovornosti svakog sudionika. Lokalne ili regionalne uprave mogu zajedniki rjeavati neki problem (upravljanje vodnim resursima, gospodarenje otpadom, pruanje usluga obrazovanja stanovnitvu, izgradnju infrastrukture) organiziranjem nekog dogaaja ili razvijanjem zajednikih projekata. 3) Partnerstva koja imaju za posljedicu osnivanje tijela ili institucija ovlatenih za djelovanje u ime sudionika. (ALD samo je jedan od brojnih takvih primjera. U Maarskoj i Rumunjskoj, primjerice, odgovorna upravna tijela regionalni razvoj ne ostvaruju uporabom vlastitih ljudi i institucija, ve razvojnim agencijama). 4) Posebna partnerstva koja ukljuuju lokalnu (ili regionalnu) inicijativu, ali se financiraju iz drugih izvora, primjerice, privatnim kapitalom. Svaki tip suradnje moe ukljuivati, osim tijela javne uprave, i nevladine organizacije, odnosno, privatni sektor. Iako je rije o novom konceptu ak i za zemlje Europske unije, javno - privatno partnerstvo kontinuirano raste, odgovarajui na potrebe s kojima se suoavaju lokalni akteri kako bi zadrali korak s konkurencijom i trinim pravilima. Takoer valja istaknuti kako se ti oblici suradnje odnose i na suradnju unutar nacionalnih granica i na meunarodnu suradnju gdje su razlike, u konanici, posljedica specifinih obiljeja sudionika, a ne opsega i raspona suradnje. Dosad smo isticali iskljuivo povoljne aspekte suradnje. No kao i u svakoj ozbiljnoj analizi, postoji ravnotea izmeu koristi i rizika. Osim toga kada neki partner pristupi projektu suradnje, potrebno je imati na umu i nalije prie. Iako nema potrebe za prevelikim oprezom, valja poduzeti odreene mjere kako mogui rizici ne bi ugrozili projekte pripremljene ili predloene u okviru zadane aktivnosti suradnje.
Koristi Ostvarivanje ambicioznijih ciljeva nego to bi to omoguili raspoloivi resursi (ljudski i financijski) Poticanje lokalnog ili regionalnog razvoja Rizici Zapostavljanje stvarnih prioriteta graana ili uprave zbog razliitih interesa ukljuenih partnera Mogue povlaenje jednoga (ili vie) partnera u razliitim razvojnim fazama projekta, to moe dovesti do usporavanja ili ak prekida projekta Zamjena stratekih planova kratkoronim projektima usmjerenim na brze i konkretne rezultate koji, meutim, ne znae uvijek trajno rjeenje problema aaaa Gubitak socijalne, odnosno, ljudske dimenzije u lokalnoj politici zbog prilagoavanja tritu i konkurenciji

Naglaavanje prednosti nekih lokalnih jedinica ili regije: zemljopisnog poloaja, resursa, povoljnog zakonodavstva (primjerice: za udaljena podruja, za nerazvijena podruja i sl.) Privlaenje novih igraa (drugih lokalnih ili regionalnih jedinica, poduzea, nevladinih organizacija itd.)

126

Naravno, ova tablica ne uzima u obzir utjecaj vie sile poput dramatinih socijalnih sukoba, naruavanja mirnog ozraja ili (meu)nacionalnih kriza kada u prvi plan izbijaju neki drugi prioriteti. Uspjeh suradnje ovisi stoga o nekoliko subjektivnih i objektivnih initelja koje bi valjalo procijeniti prije pristupanja projektu suradnje. Nacionalno zakonodavstvo moe ohrabrivati suradnju ili biti potpuno ravnoduno prema njoj. Primjerice, francuski Zakon o upravi ima zasebno poglavlje pod naslovom Lokalna suradnja, ija uvodna odredba kae kako se teritorijalne jedinice mogu udruivati radi primjene svojih kompetencija i osnivanja javnih institucija za suradnju u skladu s vaeim zakonima. U istom se Zakonu zatim u vie od 200 lanaka razrauju tipologija i aktivnosti suradnje! Nasuprot Francuskoj, u Rumunjskoj su 1993. i 1994. regionalne (upanijske) vlasti upozorene kako ne bi smjele razvijati suradnju unutar nacionalnog okvira, za to je zakon, tovie, predviao i sankcije; takve su mogunosti bile predviene iskljuivo za lokalne imbenike. Bilo je potrebno nekoliko godina lobiranja kako bi se ta zabrana ukinula (1997.). Zakonodavstvo je tek u posljednje vrijeme poelo graditi okvire za nacionalnu suradnju (uz osnivanje unutarnjih razvojnih regija, koje nisu regije kao takve, ve oblik suradnje meu upanijama). I nadlena su nia tijela uprave dobila diskrecijsko pravo na eksperimentiranje i uporabu lokalnih resursa. Usporedno su postavljeni neki teoretski temelji za suradnju meu opinama (i Zakonom o decentralizaciji br. 339./2004., ali uz obeanje o donoenju posebnog zakona). Takoer se ne smije zanemariti ni meunarodni lobi. U uvodnim primjerima u ovome tekstu pokazali smo kako su zapravo europske mree projekte uinile prihvatljivima nacionalnim, viim razinama vlasti, openito prilino ljubomornim ili sumnjiavim da e izgubiti kontrolu nad lokalnim ili regionalnim vlastima. Pritom su najvaniji sljedei subjektivni i objektivni initelji (popis je, naravno, mogue proirivati):
Subjektivni initelji Iskustvo lokalnih aktera suradnje, umreavanja, sudjelovanja u razvojnim projektima Postojanje pojedinih komunikacijskih vjetina i sposobnosti postavljanja jasnih pravila ve u samom poetku (kako bi se izbjeglo pojavljanje odnosno kumuliranje sukoba tijekom suradnje) Pravilno uoavanje i procjena mikro i makroinitelja vanih za suradnju Objektivni initelji Ekonomska snaga lokalne zajednice ili regije Potencijali lokalnih sudionika za izgradnju partnerstva

Interesi, ciljevi i aktivnosti javnih i privatnih aktera suradnje

Zahvaljujui izuzetnoj sloenosti slike, jako je vano pokrenuti sve napore u okviru suradnje ve u prvoj fazi, u kojoj se jo uvijek ne

127

poduzimaju opsene, odnosno, skupe aktivnosti i u kojoj se moe raditi na izgradnji ozraja povjerenja (ili suprotno: u kojoj mogu raskid ugovora ne dovodi do pravnih, financijskih ili socijalnih tekoa), a u kojoj sudionici imaju dovoljno vremena utvrditi zajednike temelje buduih aktivnosti. Nije neuobiajeno (a svakako stvara povoljan dojam) zapoeti suradnju razmjenom zamisli, izradom relativno openitih nacrta ugovora, pripremom dokumentacije i institucionaliziranjem suradnje nakon temeljite ocjene prednosti i mana partnerstva. Previe teorije? Moda, ali to je nuno kako bi se ozbiljno razmotrio koncept suradnje, koja je vie od pukog pojma iz rjenika. Takoer, ak i unutar iste zemlje ljudi mogu imati na umu razliite stvari kada govore o novim konceptima, zbog ega su objanjenja i rasprave bitan preduvjet uspjeha. U nastavku se prikazuju neki primjeri suradnje u njezinim sloenim oblicima, ali s konkretnim rezultatima koji e posluiti kao poticaj za daljnje aktivnosti. Prijedlozi za razmiljanje: uspjena nova partnerstva Temivar je najvei grad u zapadnoj Rumunjskoj (trei po veliini) koji se ubrzano gospodarski razvija, a nalazi se blizu rumunjsko-srpske te rumunjsko-maarske granice, emu zahvaljuje dugogodinje iskustvo u bilateralnim i multilateralnim partnerstvima usmjerenim na jaanje oiglednih prednosti grada (niska stopa nezaposlenosti, obrazovana radna snaga, dobra infrastruktura, multietniki sastav stanovnitva, nekoliko sveuilita i istraivakih centara, otvorenost za inovacije i eksperimente na podruju aktivnosti). Meu brojnim su partnerstvima koja djeluju ovog trenutka kroz brojna provedbena ili upravljaka tijela (ili institucije), a koja svatko moe prouiti na samome terenu, i projekti poput Industrijskog parka Timi (partneri su u ovom projektu: Lokalno vijee Temivara, upanijsko vijee Timia te dvije privatne tvrtke: SOLECTRON SA i ICCO SRL), Tehnoloki park Temivar (partneri su u ovom projektu: Lokalno vijee Temivara, upanijsko vijee Timia, Gospodarska razvojna agencija ADETIM, Trgovinska komora Temivara, Udruenje za multidisciplinarna istraivanja Zapad, Regionalna razvojna agencija V Zapad, Politehniko sveuilite te Sveuilite zapadnog Temivara), Konferencijski centar Temivar (partneri su u ovom projektu: Lokalno vijee Temivara, upanijsko vijee Timia te Trgovinska komora Temivara). Takoer vrijedi istaknuti kako je Strateki plan razvoja Temivara rezultat partnerstva lokalne uprave i vie od stotinu institucija (lokalne uprave susjednih sela, upanijskih vijea, istraivakih instituta, nevladinih organizacija, poduzea itd.) osnovan 1999. i djeluje jo uvijek. U odgovoru na pitanje emu suradnja? veina bi lokalnih, odnosno, regionalnih uprava, u pravilu, najprije istaknula ekonomsku korist, a tek potom druge posljedice poput kulturnog obogaivanja ili (politikog)

128

prilagoavanja europskim, odnosno, meunarodnim trendovima. Pogledajmo stoga pozornije jedan projekt, neupitno vaan za gospodarski razvoj, a to je Tehnoloki park, kako je opisan u dokumentu Javno-privatno partnerstvo Timi: Koncept, iji su pokrovitelji 2001. bili upanijsko vijee Timia i Gospodarska razvojna agencija ADETIM. Takoer smo pratili i provedbu projekta. Partnerska struktura za provedbu Provedbeno tijelo sastavljeno je od predstavnika svih partnera. Struktura je otvorena za nove partnere (iz javnog, privatnog ili bankarskog sektora) zainteresirane za ulaganje u dionice budueg Drutva za upravljanje Tehnolokim parkom. Zakonski (pravni) status U skladu s rumunjskim Zakonom o parkovima za razvoj informacijskih tehnologija (br. 134./2000.), Drutvo za upravljanje Tehnolokim parkom bit e gospodarski subjekt ija e jedina djelatnost biti upravljanje parkom. Nunost projekta Temivar je snaan gospodarski i industrijski centar Rumunjske, ali veze meu njegovim istraivakim institutima, sveuilitima i industrijom oslabljene su nedostatkom usklaenosti pri iskuavanju i uvoenju novih, konkurentnih tehnologija. Industrija je doivjela goleme promjene i suoava se s posebnim izazovom primjene informacijskih tehnologija. Nunost primjene tehnolokih inovacija u regiji istaknule su studije o mogunostima ubrzavanja razvoja grada Temivara, upanije Timi te Razvojne regije V Zapad (koju ine etiri upanije u zapadnoj Rumunjskoj). Mogunosti Projekt ne mora biti samo potreban ve mora biti i dijelom plana djelovanja lokalnih, odnosno, regionalnih imbenika. Stoga je studija mogunosti vana za prikupljanje financijskih sredstava. Projekt je proglaen izuzetno velikim potencijalom zahvaljujui tome to Temivar ima 6 sveuilita, 29 istraivakih centara, vane inozemne ulagae u obliku nadnacionalnih korporacija (ALCATEL, SOLECTRON, KATREIN, SIEMENS itd.), domaa poduzea zainteresirana za modernizaciju te solidnu mreu slubi sposobnih osigurati strunost, financije i aktivnosti za potrebe projekta. Ciljevi Kratkoroni ciljevi odnose se na pripremu dokumenata potrebnih za osnivanje parka i privlaenje potrebnih sredstava (ukljuujui i studiju izvedivosti). Partneri su prepoznali sljedee zadae: utvrivanje koncepta tehnolokog parka, razvoj fizike infrastukture i slubi koje e pruati potporu poduzeima u parku te samoj izgradnji parka.

129

Dugoroni su ciljevi skraivanje tranzicijskog razdoblja restrukturiranja gospodarstva i privlaenje stranih ulaganja u regiju. Dugoroni ciljevi partnera, kada je rije o njihovom sudjelovanju u suradnji, ukljuuju: poticanje gospodarskog razvoja, industrije i trgovine u regiji; pruanje pomoi za brzu preobrazbu strukture radne snage u regiji; poticanje prekogranine suradnje i meuregionalne razmjene; povezivanje industrija sa sveuilitima i istraivakim centrima; irenje trita rada. Rezultati Dosad je ostvareno sljedee: definiran je koncept Tehnolokog parka zaivjelo je javno-privatno partnerstvo za provedbu projekta odreeni su izvori financiranja ili sufinanciranja (za ove je potrebe, izmeu ostalog, osiguran i pristup projektu PHARE 2001. s vie od 2,2 milijuna eura) pripremljena je studija izvedivost osnovano je Drutvo za upravljanje Tehnolokim parkom ciljana skupina za ovaj projekt svjesna je mogunosti koje otvara park. Faze ili aktivnosti u provedbi projekta stvaranje javno-privatnog partnerstva za potrebe projekta priprema dokumentacije (studija izvedivosti i tehnoloki projekt) za samu izgradnju osnivanje Drutva za upravljanje Tehnolokim parkom selekcija ljudskih potencijala i pokretanje aktivnosti otvaranje parka izrada strategije marketinga i promidbe. (Samo posljednje dvije aktivnosti nisu zapoele, no ostatak projekta ubrzano se realizira.) Uinak Projekt predstavlja bitnu sastavnicu regionalne strategije za inoviranje u Gospodarskoj razvojnoj regiji V Zapad, a ostvaruje se u okviru programa RIS/RITTS (Regionalne strategije inoviranja i Regionalne strategije i infrastrukture za inoviranje i prijenos tehnologija) Europske unije. Glavni su prioriteti te strategije: maksimalna uporaba lokalnog, regionalnog i euroregionalnog potencijala. Tehnoloki park zamiljen je kao epicentar gospodarskog rasta, osobito zahvaljujui svojoj blizini rumunjsko-srpsko-maarskoj granici. Tehnoloki park smatra se jezgrom djelotvorne

130

mree za prijenos tehnologija, koja je sposobna osigurati, organizirati i kanalizirati prijenos praktinog znanja (know-how) te primijeniti istraivanja koja provode specijalizirane institucije iz Temivara, ali i susjedni istraivaki centri u Maarskoj i Srbiji. Povoljan initelj za takva oekivanja nedavno je otvaranje graninog prijelaza izmeu Timike upanije i maarske upanije Cenad-Kiszombor, projekt razvijen u okviru Euroregionalne suradnje Dunav-Kri-Mura-Tisa (DKMT). Ima i drugih primjera, a jedan je od njih i projekt gospodarenja vodnim resursima u opini Lugoj (takoer u Rumunjskoj), gdje su vlasti osam drugih opina koje pripadaju istome vodnom slivu suraivale s komercijalnim poduzeima i istraivakim institutom kako bi se osigurala primjerena opskrba vodom za kuanstva i industriju te regije. Ovi primjeri ilustriraju problem suradnje unutar nacionalnih granica s regionalnim i euroregionalnim uinkom te s mogunou privlaenja stranog kapitala i privatnih partnera. Zahvaljujui, prije svega, inovativnom modelu u zemljama Srednje i Istone Europe, suradnja na razini euroregija ili prekogranina suradnja nerijetko se smatra vanim alatom za provedbu mjera izgradnje povjerenja, poticanja gospodarskog rasta u regijama udaljenim od nacionalnog sredita (koje zbog te udaljenosti, u pravilu, imaju dodatne tekoe u obliku nedostatka zanimanja za dravna ulaganja), ublaavanje moguih napetosti u pograninim podrujima. Na opisanom podruju djelatno je ve nekoliko euroregija: Euroregionalna suradnja Dunav-Sava-Drava Euroregija Dunav-Kri-Mura-Tisa Euroregija Dunav 21 Junojadranska inicijativa za prekograninu suradnju (pogranina podruja Hrvatske, BiH i Crne Gore). Ovi projekti suradnje zasad moda nisu urodili nekim plodom, no njihovi bi sudionici mogli (i to je uistinu tako) s povjerenjem gledati prema starijim oblicima prekogranine suradnje, primjerice, prema regiji Arba na granici Maarske i Austrije. Prema maarskom strunjaku za prekograninu suradnju (CBC) Gyorgyju Csalotzkyju, nakon politikih promjena 1989./1990. mogue je razlikovati tri faze suradnje na podruju uz austrijsko-maarsku granicu: a) Prepoznavanje zajednikih interesa i razlozi za prekograninu suradnju (CBC). Podruja suradnje u ovoj fazi ukljuuju: gospodarske odnose, izgradnju infrastrukturnih objekata u transportu i vezama, zatitu okolia, pomo u kriznim situacijama, turizam, znanost, kulturu, obrazovanje, zdravstvo, sport i graanske odnose. b) Utvrivanje projekata, zamisli i prioriteta (primjerice: razvoja zajednikih programa, razvoja i uporabe zajednikih informacijskih sus-

131

tava, razvijanja suradnje izmeu trgovinskih komora, poticanja zajednikih ulaganja, pruanja potpore sklapanju komercijalnih ugovora meu poduzeima, razvijanja zajednikih gospodarskih i financijskih aktivnosti na treim tritima itd.). c) Pronalaenje odgovarajue financijske potpore za planirane aktivnosti. Vano je istaknuti injenicu kako je unato razlici meu europskim progamima za financiranje CBC-a (to se esto kritiziralo i predstavljalo kao prepreku suradnji), Austrija pribjegla programu INTERREG II, a Maarska je upotrijebila mehanizme programa PHARE. Proraun za razdoblje od 1995. do 1997. iznosio je 42 milijuna eura, to je bilo dovoljno za 66 velikih projekata te vei broj tzv. malih projekata. Meu vidljivim je rezultatima ovog partnerstva, zahvaljujui euroregionalnom planiranju i koordinaciji, i provedba vanih projekata. Evo njihova popisa: Luka Gongu-Gyr na Dunavu Zrana luka u selu Per (Maarska) Meunarodni trgovaki centar u Gyru Industrijska zona u Sopronu Biciklistike staze uz Dunav i jezero Ferto Zajednika industrijska zona Szentgotthard (Maarska) i Heiligenkreutz (Austrija) Inkubator Innonet. Analitiari, strunjaci, praktiari i predstavnici dravnih tijela prepoznaju vrijednost takve suradnje i povezivanja te pozivaju na izgradnju jednog opeg modela bez pojedinosti koje bi mogle skrenuti pozornost s biti stvari: suradnja je vrijedna i ima vrlo praktine rezultate koji dovode do gospodarskog razvoja.

Zakljuak
Mnogo je uspjenih primjera na tom podruju. Ono to veina sudionika preuuje jesu neuspjesi. Planirane rezultate nerijetko nije mogue ostvariti zbog niza subjektivnih i objektivnih razloga. Suradnja zahtijeva vrijeme. Usto ona nije isplativa ako lokalni, odnosno, regionalni predstavnik dravne uprave razmilja o njoj iskljuivo u kontekstu izbornog ciklusa, budui da projekti najee zahtijevaju dugo razdoblje sazrijevanja. To ne znai, meutim, da ukljueni partneri smiju izgubiti iz vida sam projekt dok ekaju financijska sredstva ili odobrenje. Lokalne, odnosno, regionalne vlasti ne moraju traiti partnere iskljuivo meu

132

slinim tijelima u vlastitoj zemlji ili drugim dravama, ve i meu takvim institucijama, poduzeima i nevladinim organizacijama koje mogu poboljati njihove organizacijske i financijske kapacitete za planirani projekt. Da bi neka zamisao prela granicu izmeu koncepta i stvarnosti, kljuno je da svi oni koji se uputaju u utrku imaju dovoljno izdrljivosti, upornosti i motivacije kako bi stigli do cilja. Evo kratkog podsjetnika na sve preduvjete za uspjean projekt suradnje: ideju dijeli ili je prihvaa velik broj ljudi (u javnoj upravi, nevladinim udrugama, poduzeima itd.) projekt rjeava problem koji se smatra vanim za lokalnu, odnosno, regionalnu zajednicu dokumentacija je uredna (dokumentacija je potpuna, odreene su i pravilno su rasporeene odgovornosti, nema mjesta krivom tumaenju) zakonski je okvir povoljan (u suprotnom, zakon u svakom trenutku moe dovesti do prekida projekta) partneri surauju prema naelu konsenzusa i uspjeli su razviti kontinuiranu suradnju projekt ima potrebnu financijsku potporu te odgovarajue ljude odgovorne za njegovo praenje i provedbu institucije stvorene radi provedbe i upravljanja ovim projektom i njegovim rezultatima imaju kompetencije i spremnost za izvravanje svojih zadaa u okviru projekta jednom kada je zavren, projekt je koristan i slui planiranoj svrsi; lokalna, odnosno, regionalna uprava ne promatra projekt odvojeno od cjelovitog okruenja koje ine vei programi suradnje, umreavanja, stratekog planiranja. Jedino ime moemo zakljuiti ovaj tekst glasi: Budite odvani, budite inovativni, budite uporni - budite uspjeni!

Bibliografija
A Europe of Regions and Cities, Strategies and Prospects for EU Enlargement, Odbor za regije, Bruxelles, 2000. Le Charte Europeene de l'espace rurale - un cadre politique pour le developement rural, Vijee Europe, Strasbourg, 1995. Les pouvoirs regionaux et locaux en Europe, Odbor za regije, Bruxelles, 2002. Practical Guide to Cross-Border Cooperation, Europska komisija, tree izdanje, 2000. The Interreg Model. Practical Experience in Cross-Border Co-operation, Zaklada Friedrich Ebert, Ured u Zagrebu, 2001.

133

Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Europe, Zaklada Friedrich Ebert, Ured u Zagrebu, 2003. Dezvoltarea regionala. Programe de cooperare din Europa Centrala si de Est, Zaklada Friedrich Ebert, Ured u Rumunjskoj, 2004. Parteneriatul public-privat Timis - concept, Temivar, 2001. Bodo, Barna, 2003.: Politica regionala si dezvoltarea teritoriului, SEDAP, Temivar Cernicova, Mariana, 2003.: Regiunea de dezvoltare V Vest: politica si administratie, Intergraf, Resita Popescu, Corneliu-Liviu, 1999.: Autonomia locala si integrarea europeana, All Beck Rivero, Jean, Waline, Jean, 1998.: Droit administratif, 17. izdanje, Dalloz Izvori na Internetu: adetim.online.ro/adetim www.coe.int s poveznicom prema CLRAE (Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Europe) www.cciat.ro www.europa.eu.int www.ldaonline.org www.ovr.ch www.innovating-regions.org www.primariatm.ro www.ris-ritts.epri.org

134

Lidija Pavi-Rogoi and Silvija Kipson

Zatita okolia u jugoistonoj Europi

Potrebno je razumjeti spone izmeu okolia i razvoja kako bi se donijele razvojne odluke koje e biti ekonomski uinkovite, drutveno pravedne i odgovorne te prijateljske prema okoliu Izvor: Keating 1993. Dobro ouvane prirodne resurse jugoistone Europe treba sagledavati kao jednu od njenih najveih komparativnih prednosti. Zato je potrebno stalno naglaavati da zemlje u regiji imaju realnu priliku uspostaviti moderno i napredno drutvo te istovremeno ouvati dobru kvalitetu okolia o kojem uvelike ovisi ljudska sigurnost, razvoj i blagostanje. Ekonomski rast, socijalna povezanost i zatita okolia mogu ii ruku pod ruku, ba kao to to promovira koncept odrivog razvoja. Odrivo iskoritavanje prirodnih resursa, spreavanje oneienja i zatita prirode osiguravaju boljitak zajednice, a to bi trebao biti primaran cilj svake lokalne samouprave. U tom pogledu, mnogo toga moe biti uinjeno na lokalnoj razini. Cilj je ovog poglavlja utvrditi napredak i neka od nedavnih postignua na lokalnoj razini (esto prvom koraku prema globalnom rjeenju) na podruju zatite okolia u regiji. U tu su svrhu odabrane plodonosne inicijative i poduzetnike aktivnosti razliitih sudionika, koje su djelovale unutar razliitih okvira, te su predstavljene u obliku sedam studija sluaja. Naglasak je stavljen na razliite pristupe, teme i ciljeve. Trojanski program aktivnosti zatite okolia (Bugarska), zapoet 1992., odabran je za studiju sluaja u ovoj publikaciji kao jedan od prvih programa lokalne aktivnosti zatite okolia u Srednjoj i Istonoj Europi. Nakon njega takvi se programi (LEAP - Local Environmental Action Programmes) u odreenom opsegu provode u veini zemalja Srednje i Istone Europe. Program aktivnosti zatite okolia u Troji pokazao je kako zajednica, uz aktivno sudjelovanje graana i djelotvorne naine planiranja, moe probleme zatite okolia pretvoriti u prioritete, osmisliti ekonomine strategije koje e rjeavati te probleme i stvoriti nova partnerstva radi provedbe eljenih aktivnosti. Izrada smjernica za odriv razvoj opine Jelsa (Hrvatska) odabran je kao studija sluaja radi naglaavanja vanosti procesa planiranja uz sudjelovanje javnosti u kojem lokalna zajednica ima proaktivnu ulogu, to jo uvijek nije uobiajena praksa u regiji. Tako esto nastaju neprovedivi projekti i planovi jer ih ljudi ne vide kao svoje planove, zato to

135

nisu bili ukljueni u planiranje i proces odluivanja, a njihova razliita miljenja, pristupi, vrijednosti i ideje nisu uzimani u obzir. U okviru procesa planiranja na Jelsi definirana je vizija te su s njom upoznate lokalne vlasti, tako da je napravljen prvi korak (koji je obino i najtei) prema planiranju odrivog razvoja. to je LEAP? Lokalni akcijski program zatite okolia (LEAP) metoda je koja slui i pomae lokalnim zajednicama da odlue o najboljem nainu zatite svog okolia. Taj standardizirani proces, u kojem je vano sudjelovanje lokalne zajednice, vodi konkretnim ulaganjima u zatitu okolia. LEAP-om se odreuju prioriteti zatite okolia te odabiru najprikladnije aktivnosti za rjeavanje tih prioritetnih problema u zajednici. Tijekom procesa osigurava se forum za okupljanje razliitih dionika, odnosno zainteresiranih strana - razliitih interesa, vrijednosti i pogleda. Ti pojedinci zajedno rade tijekom razdoblja od pola do godinu dana u partnerstvu s lokalnim vlastima radi dogovora oko zajednikih prioriteta i aktivnosti za rjeavanje problema zatite okolia u zajednici. Ti se prioriteti i aktivnosti objedinjuju u Planu aktivnosti zatite okolia koji slui kao nacrt za budua ulaganja u zatitu okolia u zajednici. Preporuke iz tog plana postaju dio odluka i planova lokalne samouprave i dravnih tijela. Zato LEAP? Zajednica ima korist od LEAP-a zato to taj program: promovira pristup dogovaranja meu razliitim sektorima usmjerava ograniene resurse na najozbiljnije probleme (ne zanemarujui potencijalne rizike) i najbolje prilike rezultira aktivnostima za zatitu okolia uz iroku potporu javnosti Uklanja mitove koji postoje u zajednici (primjerice one, koji se tiu stvarnih zugaivaa) pomae provedbu nacionalne politike na lokalnoj razini podupire uvaavanje i provedbu zahtjeva Europske unije. Izvor: ISC i REC 2000.

136

Primjer cjelovitog gospodarenja otpadom u gradu Ramnicu Valcea (Rumunjska) prikazuje uspjena praktina rijeenja za gospodarenje komunalnim otpadom, jednim od naveih problema u zatiti okolia u regiji i ire. Ovaj je primjer ve prepoznat i priznat na skupu u Johanesburgu kao jedna od est uspjenih praksi iz Srednje i Istone Europe na podruju urbane tehnologije zatite okolia. Druga studija sluaja, iz Rumunjske, iz grada Campeni, istie tehnike i ekonomske prednosti uporabe drvnog otpada kao goriva za centralno grijanje i time predstavlja znaajan korak naprijed prema smanjivanju ovisnosti o neobnovljivim izvorima energije. Projekt posjeduje i velik potencijal za primjenu u brojnim urbanim sredinama s drvnom industrijom i sustavom centralnog grijanja. Aktivnosti u porjeju rijeke Drine usmjerene prema rjeavanju problema krutog otpada predstavljene su kao studija sluaja iz Srbije i Crne Gore i Bosne i Hercegovine. Uzimajui u obzir nedavnu povijest sukoba na tom podruju, osobito je vrijedno spomenuti da postoji volja za zajednikom akcijom u rjeavanju problema zatite okolia na razini pograninih podruja, koju su potaknule lokalne zajednice. Zatita bjeloglavog supa (Hrvatska) odabrana je kao studija sluaja koji pokazuje ouvanje ugroene vrste. Svoj uspjeh zahvaljuje holistikom pristupu koji ukljuuje rad s lokalnom zajednicom radi zatite ne samo ugroene vrste ve i njenog prirodnog stanita. Pored toga Eko-centar osnovan u sklopu zatite supa slui kao vrijedna turistika atrakcija, provodi obrazovanje o okoliu te promie volonterski rad. Na kraju, kazalino dogaanje Glumci u Zagvozdu i pratei projekt Prijatelji okolia (Hrvatska) izvrstan je (i rijedak) primjer uspjenog pokretanja i organiziranja zajednice te oivljavanja drutvenog ivota u ruralnom podruju. Ovaj primjer ujedno je uspostavio sinergiju izmeu kulture i zatite okolia s ciljem promoviranja prirodne i kulturne batine. Iako svi aspekti zatite okolia nisu pokriveni ovim odabirom, svaki od odabranih prikaza ilustrira rezultate provedenih aktivnosti, ukljuenosti zainteresiranih strana, produktivnih partnerstava te koritenja zajednikih resursa i znanja. Takoer, potrebno je naglasiti kako financijska potpora internacionalnih i donatorskih organizacija esto igra vanu ulogu, omoguavajui lokalnoj vlasti da nadie nedostatno financiranje iz dravnog prorauna i ostvari eljene ciljeve. Zakljuno, svaki pojedini primjer ukljuen u ovaj pregled ve je pridonio ouvaniju okolia te predstavlja korak naprijed prema odrivom razvoju lokalnih zajednica u regiji, poboljavajui kvalitetu ivota i ekonomske aktivnosti. Nadamo se da e predstavljeni uspjeni primjeri inspirirati i potaknuti budue inicijative.

137

1. Projekt aktivnosti za zatitu okolia u Trojanu (Trojanski EAP)

Ovu je studiju sluaja pripremio Institut za odrive zajednice iz Vermonta (SAD). Lokacija Trojan (Bugarska), grad je od 46.000 ljudi, smjeten na sjevernim obroncima Balkanskog gorja na rubu rezervata biosfere i parka prirode. Nalazi se otprilike 145 km istono od Sofije, a njegova prirodna ljepota i povijesni samostan ine ga popularnim rekreacijskim podrujem. Tko je sudjelovao? Projekt je vodio Institut za odrive zajednice (ISC) iz SAD, koji promie zatitu okolia sudjelovanjem zajednice u postupcima odluivanja na lokalnoj razini u Srednjoj i Istonoj Europi i Euroaziji osiguravanjem tehnike pomoi i provoenjem pilot projekata. U odborima za EAP okupili su se volonteri iz razliitih skupina gradskog stanovnitva, poljoprivrednici, uitelji, studenti, gradski dunosnici i predstavnici regionalnih vladinih agencija, nevladinih organizacija i privatnog sektora. Volonter amerike udruge US Peace Corps osigurao je logistiku potporu za rad odbora graana. Zaposleno je dvoje ljudi na puno radno vrijeme za dugorono provoenje programa ouvanja voda u okviru gradskog Ureda za otkrivanje gubljenja vode u mrei, a jedna je osoba zaposlena na puno radno vrijeme u gradskom Odjelu za edukaciju o zatiti okolia na Programu edukacije o zatiti okolia. Opis Problemi zatite okolia doveli su u pitanje ljepotu i ekonomski napredak Trojana. Lo nain zbrinjavanja krutog otpada i neodgovarajui tretman otpadnih voda zagaivali su lokalne izvore vode i uzrokovali zdravstvene probleme; izgaranje ugljena s visokim postotkom sumpora i loivo ulje za zagrijavanje domova i industrijske procese zagaivali su zrak. Grad je elio poboljati stanje okolia, no nije imao puno iskustva u upravljanju okoliem. Pilot projekt, u trajanju od dvadeset i jednog mjeseca, trebao je poboljati kapacitete lokalne samouprave i udruga za upravljanje okoliem na razini zajednice. Projekt je posebno trebao prenijeti znanja i vjetine u upravljanju okoliem i razviti model za planiranje i upravljanje okoliem procesom komparativne procjene rizika i metodom odluivanja uz sudjelovanje graana. ISC je proveo 6 treninga u zajednicama Trojana. Specifine zadae trojanskog programa bile su: ocjena rizika za javno zdravlje, ekologiju i kvalitetu ivota (socijalni i ekonomski faktori), povezani s problemima zatite okolia u zajednici, zatim rangiranje problema na temelju njihovih relativnih rizika te razvoj i provedba akcijskih pla-

138

nova za rjeavanje najteih problema. Sudionicima projekta pomagalo se u prikupljanju pouzdanih i relevantnih podataka, poboljanju kvalitete analize okolia i prihvaanju ekonominih rjeenja. Ciljevi Razviti struno lokalno upravljanje okoliem uvoenjem modela planiranja koji objedinjuje procjenu rizika okolia i metode odluivanja uz sudjelovanje javnosti (te su metode koritene za odreivanje prioriteta problema, usporedbu rizika i oblikovanje ekonominih rjeenja). Sluiti kao model drugim zajednicama koje ele primijeniti djelotvorne strategije upravljanja okoliem. Provedba Projekt se sastojao od sljedeih faza: organizacija projekta i poetni trening; identifikacija problema i usporedba rizika okolia; izrada plana aktivnosti u okoliu i odabir strategija; provoenje strategije i nadgledanje; evaluacija. 1. Faza: Organizacija projekta i poetni trening Tijekom poetne faze projekta osnovana su dva odbora graana radi preuzimanja posla oko projekta: 1) Odbor za politiku - odgovoran je za obrazovanje i mobilizaciju javnosti te njeno aktivno ukljuivanje. Takoer je pomogao u identifikaciji problema okolia za potrebe studije, obradi podataka i analizi koju je pripremio Tehniki odbor te u pripremi plana aktivnosti u okoliu. lanovi predstavljaju sve skupine u zajednici - lokalnu vlast, poslovni sektor, udruge, poljoprivrednike, obine graane, uitelje, medije itd. 2) Tehniki odbor - odgovoran je za prikupljanje i analizu podataka o rizicima povezanim s razliitim problemima okolia i njihovim potencijalnim rjeenjima. Sastoji se od ljudi sa specijaliziranim znanjima, strunou i iskustvom na podrujima zatite okolia i/ili javnog zdravstva, prirodnih znanosti, ekonomije i kontrole zagaenja. lanove odbora, koji su radili kao volonteri, odredio je gradonaelnik Trojana. Mandat i opis poslova odbora odredio je izravno ISC. Uspostavljen je projektni ured, zaposlen lokalni koordinator, a volonter amerike organizacije US Peace Corps odreen je za logistiku potporu odborima graana. ISC je osigurao lanovima odbora i projektnom osoblju potrebnu izobrazbu i resurse potrebne za ispunjenje zadaa. lanovi odbora odgovorni su za procjenu rizika povezanog s problemima okolia u zajednici, rangiranjem tih problema na temelju relativnih rizika te pripremu i provedbu akcijskog plana za rjeavanje najteih problema.

139

2. Faza: Identifikacija problema i usporedba rizika u okoliu Tijekom sljedee faze Odbor za politiku proveo je anketu meu stanovnicima radi odreivanja problema okolia koji oni smatraju najveima. Pomou tih podataka Tehniki odbor izlistao je popis problema. etiri tisue graana identificiralo je neodgovarajuu opskrbu pitkom vodom, zagaenje zraka, unitenje uma te zagaenje povrinskih voda kao najtee probleme. Odbor za politiku proveo je brojne aktivnosti obrazovanja javnosti koje su obuhvaale informativne sastanke, objavljivanje lanaka u lokalnom tisku i pripremu informacijskih panoa. Tehniki odbor prikupljao je daljnje podatke i procjenjivao opseg problema u okoliu. Tijekom poetne faze projekta, Tehniki je odbor odabrao kategorije rizika za evaluaciju problema okolia. Specifine kategorije rizika koje su se koristile u evaluaciji problema u Trojanu obuhvaale su javno zdravstvo, ekologiju i kvalitetu ivota (socijalne i ekonomske faktore). Konaan popis problema podvrgnut je komparativnoj analizi rizika. Rabile su se dostupne znanstvene informacije za procjenu relativnih rizika problema u okoliu za ljudsko zdravlje, ekologiju i kvalitetu ivota. Problemi u okoliu rangirani su na temelju znanstvenih informacija dobivenih analizom rizika te miljenja javnosti. Da bi se pomoglo Tehnikom odboru u dogovoru oko prioriteta, odran je dvodnevni radni sastanak. Tijekom tog sastanka informacije povezane s analizom rizika revidirane su i rangirane. Konano rangiranje problema provedeno je temeljem pregleda raspoloivih podataka i miljenja dobivenih na javnim sastancima. Dva su odbora zajedno identificirala dva problema kao prioritetna za poduzimanje aktivnosti: lou kvalitetu i nisku koliinu pitke vode te sve vee zagaenje zraka. 3. Faza: Odabir strategija i izrada akcijskog plana za okoli Usmjeravanjem na pitku vodu i zagaenje zraka, odbori su postavili dugorone ciljeve i prikupili informacije o alternativnim aktivnostima u SAD, Zapadnoj Europi te Srednjoj i Istonoj Europi. Zatim su, pored drugih kriterija, vrednovali mogue aktivnosti na temelju njihove relativne ekonominosti, djelotvornosti u rjeavanju problema i koliini vremena potrebnoj za provedbu. Te su informacije ukratko iznijeli u LEAP-u. Objavljen je nacrt LEAP-a kako bi se prikupila miljenja graana. Nakon prikupljanja primjedaba i njihovog ukljuivanja u nacrt, Gradsko vijee Trojana odobrilo je konaan Akcijski plan za okoli. ISC je gradu osigurao financijsku potporu i pomo u provoenju dogovorenih aktivnosti. 4. Faza: Provedba Kao okvir za provoenje aktivnosti, odbori su izradili detaljan plan provedbe kojim se odreuju specifini koraci, specifine odgovorne sku-

140

pine i agencije, predloen je i vremenski okvir te izraen proraun za svaku aktivnost. Odbori su se odluili usmjeriti na tri specifine provedbene aktivnosti: otkrivanje mjesta istjecanja vode iz podzemnih cijevi, industrijsku potronju vode i obrazovanje o okoliu. U suradnji s gradom i lokalnim vodovodom izradili su sveobuhvatan program otkrivanja i popravljanja mjesta istjecanja vode u podzemnim glavnim i distribucijskim cjevovodima. Otkrili su da gotovo 50% pitke vode u Trojanu nekontrolirano istjee iz cijevi. Grad je kupio opremu za otkrivanje istjecanja, a inozemni je strunjak pomogao osoblju lokalnog vodovoda u osmiljavanju i primjeni programa. Odbori su odluili dotaknuti i industrijsko iskoritavanje vode budui da industrija troi vie od 60% trojanske opskrbe vodom. Strunjak je proveo reviziju rjeavanja otpadnih voda u pet najveih industrija u Trojanu. Ta je revizija otkrila ogromne mogunosti utede vode i smanjenja tokova otpadnih voda. Kao rezultat, grad je proveo kontrolu troenja industrijskih voda i osmislio program za smanjenje industrijske potronje vode. Na kraju, odbori graana podrali su uspostavljanje Centra za okoli i obrazovanje u Trojanu. Uklopljen u kolski sustav, Centar sada promie obrazovanje o okoliu u kolama i javnosti. 5. Faza: Praenje i vrednovanje Odbori graana i grad uspostavili su zajedniki upravljaki tim za nadgledanje provoenja projekta. Nadalje, gradski je vodovod osnovao posebnu jedinicu za otkrivanje i popravljanje istjecanja vode te digitaliziranje karte podzemne mree cjevovoda. Rezultati Grad Trojan popravio je 70 oteenja na podzemnoj mrei cjevovoda i zamijenio gotovo jedan kilometar cijevi, to je rezultiralo utedom vode od otprilike 10%. Digitalizirana je karta podzemne mree cjevovoda. Prihvaena je nova odredba o zatiti okolia koja od industrije zahtijeva plaanje doprinosa na temelju potronje vode te slanje podataka o potronji vode gradskom poglavarstvu. Odredba zahtijeva od najveih industrijskih korisnika vode da razviju vlastitu opskrbu vodom gdje god je to mogue. Provedena je revizija cjelokupnog vodoopskrbnog sustava i detaljni pregledi vodoopskrbe velikih industrija. Industrije su dobile informacije o tome koliko vode troe, koliki su njihovi trokovi zbog toga i posebne mjere koje trebaju poduzeti kako bi se smanjila potronja vode. Odnos izmeu grada i industrije, glede problema u okoliu, poboljao se, to je rezultat projekta. Glavne industrije sastale su se s

141

gradskim vlastima traei sredstva za provedbu prevencije zagaenja koja ne iziskuje velike trokove. Osnovan je novi Centar za obrazovanje o okoliu koji promie obrazovanje o okoliu u kolama i javnosti. Odbori LEAP-a izradili su nekoliko publikacija i podijelili ih svim bugarskim gradovima: proveli su nacionalnu radionicu na kojoj su predstavili iskustvo Trojana potaknuvi i druge gradove na osmiljavanje slinih projekata. Nacionalni program pomoi ouvanju okolia poeo se izraivati uz jaku podrku Ministarstva za zatitu okolia. Tri su ministarstva potpisala Memorandum o razumijevanju kojim se obvezuju pomoi gradovima u rjeavanju problema okolia, a nakon toga uspostavljena je i radna grupa za okoli koju ine predstavnici nekoliko ministarstava. to se iz toga moe nauiti? U zajednikoj analizi rizika bilo je mnogo problema u odreivanju koje su informacije dostupne i iz kojih izvora, u dobivanju i pristupu informacijama te u utvrivanju tonosti, odnosno valjanosti podataka. ISC preporua zajednicama da prije poduzimanja slinih projekata provedu preliminarno istraivanje o izvorima informiranja. Izuzetno je vano identificirati i zatraiti suradnju od kljunih nacionalnih i regionalnih vladinih agencija koje bi mogle gradovima ponuditi pomo u rjeavanju pitanja okolia. Gradovi e imati koristi od pomoi pri upravljanju sredstvima, jasnijim odgovornostima na podruju okolia, revizijama i nadgledanju, osmiljavanju i provedbi projekata, uporabi alata upravljanja, jaanju zatite okolia, financiranju projekata, izradi plana aktivnosti, sudjelovanju javnosti i tehnikim pitanjima. Za predstavnike nacionalnih vladinih agencija, udruge i privatni sektor trebalo bi osigurati izobrazbu o: ulozi i funkciji pojedinih sektora i razinama upravljanja; strategijskom planiranju; planu aktivnosti; izradi prorauna; upravljanju sredstvima; ukljuivanju javnosti u postupke odluivanja te praenju i vrednovanju provedbe projekata. Financiranje Ameriki je EAP u suradnji s Amerikom agencijom za meunarodni razvoj (USAID) osigurao sredstva ISC-u za provedbu LEAP-a u Trojanu (335.000 USD) i provedbu akcijskog plana (60.000 USD). ISC je gradu Trojanu osigurao potporu u iznosu do 35.000 USD za provedbu dogovorenih planova aktivnosti i pokrivanje trokova objavljivanja projektne dokumentacije.

142

Grad je odgovoran za osiguranje 10% doprinosa za provedbu, bilo u obliku rada ili materijala. Kontakt
Paul Markowitz, direktor projekta Institute for Sustainable Communities 535 Stone Cutters Way Montpelier, Vermont 05602 USA Tel.: (802) 229 2900 Fax: (802) 229 2919 E-adresa: pm@iscvt.org

2. Smjernice za odriv razvoj opine Jelsa

Ovu je studiju sluaja pripremio ODRAZ, Hrvatska. Lokacija Grad Jelsa smjeten je u sredini otoka Hvara (Hrvatska), ima otprilike 2 3800 stanovnika i pokriva podruje od 118 km . Tko je sudjelovao? Istraivanje je pripremila i provela nevladina udruga ODRAZ na temelju vlastitog iskustva na terenu i uz doprinos kolega iz Meunarodnog instituta za industrijsku ekonomiju okolia iz Lunda, Instituta za okoli iz Stockholma i Johhaum Research iz Graza. Istraivanje je provedeno u partnerstvu s lokalnim vlastima, suradnji s lokalnim nevladinim organizacijama (CIMA Jelsa, CIMA Vrboska) i izravnim sudjelovanjem pojedinaca posveenih svojoj zajednici. U proces je bilo ukljueno oko 50 ljudi. Opis Kao i kod mnogih lokalnih zajednica, lokalne vlasti u gradu Jelsi radije improviziraju nego planiraju svoj razvoj. Za to postoje mnogi razlozi, no najznaajniji su loa razmjena informacija (nacionalna razina - regionalna - lokalne vlasti - graani), nedovoljno i loe razvijeno upravljanje (nepostojanje transparentnosti, kvalitetnog upravljanja, sudjelovanja javnosti). Analizu nedostatka sustavnog planiranja na lokalnoj razini proveli su strunjaci i zainteresirani pojedinci. Izvjetaj "Smjernice za odrivi razvoj opine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu. Taj je proces bio predvien kao model koji se moe replicirati u slinim zajednicama. Ciljevi Zapoeti proces planiranja svim raspoloivim lokalnim resursima za stvaranje osjeaja prioriteta i zajednikog interesa koji e stremiti odrivom razvoju.

143

Izraditi nacrt vizije razvoja opine Jelse, ukljuujui akcijski plan prioriteta kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu koji spaja relevantne razvojne teme. Provedba 1. korak Pripremiti i s vlastima revidirati metodologiju procjene i akcijski plan za provedbu. Metodologija se temeljila na varijaciji analize "problemskog stabla". Analiza problema provedena je ovisno o izvoru problema (tamo gdje pripada - podruje, primjerice: lokalne uprave, SME, pitanja okolia) te podjeli na uzrok i posljedicu.

Problem (slabost)

podruje

uzrok

posljedica

2. korak Prikupiti informacije, napraviti pregled situacije u opini i utvrditi sadanju praksu razvoja. Na temelju tih informacija i doprinosa sudionika istraivanja bilo je dovreno mapiranje trenutne situacije. Trenutna je situacija pomogla u izradi triju glavnih razvojnih scenarija (vidi tablicu 1). 3. korak Organiziran je "Skup odrivog razvoja otoka" radi predstavljanja koncepta odrivosti, konkretnih primjera i potencijala za odrivost na razliitim podrujima rada. Neke od tema pokrile su bioloku raznolikost mora i zatienih morskih podruja, Suneve energije, organske poljoprivrede, programe kreditiranja poput poticaja za otoki turizam, prirodno i povijesno naslijee, ekoturizam i nautiki turizam. Svaka je tema pobudila veliko zanimanje i sudionici su postavljali mnogobrojna pitanja nakon predavanja i razmjenjivali informacije. Na taj je nain otprilike 150 otoana izravno i jo vie njih neizravno postalo svjesno svoje odgovornosti za razvoj kao i mogunosti da to djelotvorno uine. 4. korak Procjena mogunosti odrivog razvoja sastojala se od: pojedinanih razgovora s tridesetoricom lokalnih predstavnika pregleda situacije u gradu i trenutne razvojne prakse analize uzroka i posljedica problema analize razvojnih potencijala resursa

144

izrade razvojnih scenarija nacrta vizije razvoja opine Jelsa definiranja razvojnih prioriteta i potencijalnih projekata objavljivanja izvjetaja "Smjernice za odrivi razvoj opine Jelsa" . Na temelju istraivanja i miljenja koja su tijekom razgovora izrazili stanovnici opine Jelsa, izraen je pregled situacije u gradu i trenutne razvojne prakse. Primijenjeni kriteriji za odreivanje prioriteta bili su: 1) vanost, 2) hitnost i 3) mogunost primjene. Na temelju tih kriterija prepoznata su etiri prioritetna podruja - glavna podruja razvoja (vidi tablicu 2). Pregled situacije moe se vidjeti u obliku glavnih razvojnih scenarija. Iznesena tablica predstavlja pojednostavljene scenarije u odnosu na glavna podruja razvoja (MDA). Detaljnija analiza svakog glavnog podruja razvoja provedena je i predstavljena u studiji, no za potrebe ove publikacije ilustrirani su samo opi dobiveni podaci. Svako je podruje u scenariju dobilo oznaku: pozitivno/poeljno neutralno/neodreeno negativno/nepoeljno Strelice oznaavaju trend poboljanja ili pogoranja specifinog podruja, a krivulja smjera definira intenzitet promjene.
Tablica 1. Razvojni scenariji opine Jelsa

Scenariji
Glavna podruja razvoja Postojei Globalistiki Prema odrivosti

a Provedbeni kapacitet otoka b Planiranje lokalnog razvoja c Lokalno gospodarstvo, samozapoljavanje d Socijalni kapital, naslijee, okoli

Ova kumulativna tablica predstavlja tri osnovna scenarija koji pokuavaju dati pregled etiriju glavnih podruja razvoja. Priroda prikazanih

145

trendova jest kvalitativna, utemeljena na rezultatima istraivanja. Meutim, valja napomenuti da se mjerljivi pokazatelji razvoja u budunosti moraju definirati radi osiguranja bolje kvalitete i preciznijeg planiranja. Rezultati Prvi je put analiza lokalnih prilika glede problema i razvojnih resursa provedena u izravnoj suradnji s lokalnom zajednicom da bi se odredili prioriteti i podruja razvoja. Izvjetaj "Smjernice za odrivi razvoj opine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu. Procjena sadanje situacije u opini Jelsa pokazuje brojne pozitivne i negativne aspekte. Glavna podruja razvoja njihov su logian slijed. Tablica 2 prikazuje povezanost glavnih uzroka problema s nositeljima razvoja i glavnim podrujima razvoja. Na temelju tih podruja izradit e se vizija, prioriteti i mogue aktivnosti. Regionalne i profesionalne institucije zaduene za planiranje ukljuile su dobivene podatke u svoje aktivnosti. Rezultati ovog projekta iskoristit e se za obrazovanje lokalnih vlasti u drugim zajednicama.
Glavna podruja razvoja Provedbeni kapacitet otoka Negativni aspekti (glavni uzroci) Urbanizacija otoka najvjerojatnije je dostigla svoj maksimalan kapacitet. Sustav planiranja, suradnje, promiljanja i pregovaranja ne postoji. Improvizacije i nedostatak transparentnosti dominiraju upravom. Turizam, kao dominantna aktivnost, nije povezan s ostalim poslovima. Tranzicijska ekonomija nije osigurala mehanizme za razvoj poduzetnitva ni za plasiranje postojeih domaih proizvoda. Pozitivni aspekti (resursi i vrijednosti nositelji razvoja) Postojei smjetaj turista i cestovna infrastruktura dovoljni su za razvoj turizma nekodljiv za okoli. Prepoznata je potreba za definiranjem uzajamnih interesa lokalnih vlasti na otoku ili regiji i za sudjelovanjem javnosti. Postoje potencijali u obiteljskim obrtima, poljoprivredi, turizmu, razvoju novih proizvoda i usluga.

Planiranje lokalnog razvoja

Lokalno gospodarstvo, samozapoljavanje

146

Socijalni kapital, naslijee, okoli

Broj se lokalnih stanovnika smanjuje. S druge strane, sve je vei pritisak turista ime je ugroena kvaliteta lokalnog ivota.

Ouvano je naslijee (priroda, autohtonost, tradicija i bogata povijest, arhitektura, starine i arheologija). Drutvene su mree sauvane zanimanjem mladih za sudjelovanje u lokalnom razvoju.

to se iz toga moe nauiti? Veina stranih donacija ne uspijeva promijeniti razvojne tokove zato to su njihovi pristupi, koncepti i saznanja nedjelotvorna u jedinstvenom okruenju zajednice. Nauiti kako pokrenuti sustavan pristup planiranju odrivog razvoja u zajednici, dugaak je i predan proces koji se u potpunosti mora osloniti na lokalne resurse. 1. Domai i strani donatori morali bi ulagati u lokalnu razinu praktinog znanja (know how) (troak za jednog europskog ili amerikog strunjaka jednak je troku za 5 do 10 lokalnih). 2. Lokalna zajednica i uprava morale bi prepoznati svoju odgovornost za osiguravanje kvalitete okolia za budue generacije. 3. Regionalna uprava morala bi preuzeti zadae koje od njih oekuju ministarstva i/ili lokalna uprava. 4. Lokalni resursi (javni, privatni, pojedinani) morali bi se ujediniti u zajednikom interesu osobito oko izgradnje ljudskih potencijala (mladi, nezaposleni) za odrive poslove, poboljanja u socijalnom kapitalu i dobrom vodstvu. Financiranje Kvaliteteno planiranje zahtijeva stalna poboljanja. Prvi je krug proveden, a daljnje e aktivnosti ovisiti o predanosti i mudrosti gradskog vodstva. To obuhvaa i razliite raspoloive naine prikupljanja sredstava. Stoga lokalna samouprava mora definirati smjer svog razvoja to je mogue prije, kako bi se mogla ukljuiti u pozitivne trendove u zemlji i inozemstvu te osigurati odrivost. Ovaj su izvjetaj financijski pomogli Europska komisija i Veleposlanstvo SAD-a. Kontakt
Hrvoje Cari, voditelj projekta ODRAZ - Odrivi razvoj zajednice Ljudevita Posavskog 2 10 000 Zagreb, Croatia Tel.: +385 1 46 55 202 Fax: +385 1 46 55 200 E-adresa: hrvoje.caric@zg.htnet.hr

147

3. Cjelovito gospodarenje otpadom u gradu Ramnicu Valcea

Ovu je studiju sluaja pripremilo Gradsko poglavarstvo grada Ramnicu Valcea. Lokacija Ramnicu Valcea glavni je grad pokrajine Valcea u Rumunjskoj i broji 125.000 stanovnika. Smjeten je na obali rijeke Olt na 440 m nadmorske visine. Znaajnije industrije u gradu Ramnicu Valcea ukljuuju kemijsku industriju, proizvodnju toplinske energije i proizvodnju struje. U posljednje vrijeme Ramnicu Valcea pokuava razviti turistiku ponudu, uzimajui u obzir poseban prirodni potencijal podruja. Tko je sudjelovao? Njemaka je agencija za tehniku suradnju (GTZ) na temelju ugovora o tehnikoj suradnji sklopljenog izmeu rumunjske i njemake vlade provodila program nepovratne pomoi na podruju gospodarenja komunalnim otpadom jo od 1997. Konzultanti njemake tvrtke PPI (Project Partners International) i komunalno poduzee iz Goettingena pruili su tehniku pomo. Osim toga njemaki su konzultanti zajedno s 10 studenata ekologije sa Sveuilita u Bukuretu sudjelovali u odreivanju sastava otpada. Gradsko poglavarstvo grada Ramnicu Valcea bilo je odgovorno za sljedee: poboljanje skupljanja otpada i poboljanje prometnog sustava, razvrstavanje otpada, odvajanje biorazgradivog otpada, izgradnju kompostane na probnoj lokaciji, pripremanje investicijskih projekata te provoenje intenzivnih informacijskih kampanja radi bolje informiranosti graana o zatiti okolia. Lokalna je vlast imala vanu ulogu i u usklaivanju aktvnosti lokalnih aktera ukljuenih u gospodarenje komunalnim otpadom (kuanstava, privatnih komunalnih tvrtki, inspekcije za zatitu okolia, zdravstvene inspekcije, malih poduzetnika itd.). Opis Sustav gospodarenja otpadom u Ramnicu Valcea nije bio odgovarajui. Nedovoljno esto prikupljanje otpada imalo je za posljedicu manju produktivnost komunalnog poduzea, nagrivanje izgleda grada te je predstavljalo prijetnju za zdravlje ljudi i okolia. Odlaganje otpada nije bilo kontrolirano i uzrokovalo je oneienje okolia. Istovremeno, osvijetenost graana o problemima otpada bila je na iznimno niskoj razini. Namjera je ovog projekta primjena novog sustava gospodarenja otpadom kako bi se poboljali zdravstveni i estetski uvjeti u gradu, zatitilo zdravlje graana i okoli te, najzad, da bi se lokalno upravljanje uskladilo s europskim standardima. Projekt je zapoeo 1997. i jo se odvija.

148

Ciljevi Glavni je cilj ovog projekta promocija nacionalne strategije gospodarenja komunalnim otpadom te primjene sustava gospodarenja otpadom u Ramnicu Valcea u skladu s europskim standardima. Lokalna je vlast, u suradnji s njemakim konzultantima, odredila sljedee ciljeve: razvoj strategije gospodarenja otpadom poboljanje skupljanja i transporta komunalnog otpada reorganizaciju odlaganja otpada smanjenje koliine otpada koja trenutno zavrava na odlagalitu odvojenim skupljanjem otpada i kompostiranjem pripremanje projekata za financiranje suvremenog odlagalita i kompostane te za zatvaranje postojeeg odlagalita praenje svih informacija vezanih uz gospodarenje otpadom podizanje razine svijesti graana o gospodarenju otpadom po europskim standardima. Provedba Projekt se sastoji od etiri glavna dijela. Prvi dio ukljuuje uvoenje i poboljanje skupljanja komunalnog otpada donacijom njemake vlade koja se sastojala od 5000 kontejnera i tri vozila za sabijanje otpada. Gradsko je poglavarstvo organiziralo sastanke na kojima su informirani o razmjetaju kontejnera i njihovoj vanosti za ureenje mjesta skupljanja diljem grada. Drugi dio projekta, moda i najvaniji, ukljuivao je razvrstavanje otpada kako bi se omoguilo da se ubudue donose odluke na temelju informiranosti o strategiji cjelovitog gospodarenja otpadom u gradu Ramnicu Valcea. Razvrstavanje su proveli njemaki konzultanti i 10 studenata ekologije sa Sveuilita u Bukuretu kroz etiri vremenska perioda (lipanj 2000., listopad i veljaa 2001. te svibanj 2002.). Analiza je pokazala kako je biorazgradiv otpad zastupljen s vie od 55%. Na temelju podataka dobivenih analizom otpada, poetkom studenog 2001., zapoelo je skupljanje odvojenog biorazgradivog otpada. Tu je aktivnost podrala Njemaka vlada: 4.000 kontejnera od 7 litara podijeljeno je kuanstvima na probnom podruju te je osigurana oprema za pilot kompostanu. U studenom 2001., lokalna je vlast postavila 1.260 kontejnera na probnom podruju te osigurala informativni materijal za podizanje razine svijesti graana. Do sada je od skupljenog biorazgradivog otpada proizvedeno vie od 500 tona komposta. Plan je da se projekt kompostiranja proiri na podruje cijelog grada.

149

Trei se dio projekta sastojao od otvaranja nacionalnog informativnog centra za gospodarenje otpadom s ciljem podizanja razine svijesti graana i educiranja zaposlenika komunalnih poduzea i javnih slubi. etvrta komponenta projekta bila je izrada prirunika o cjelovitom gospodarenju otpadom. Tijekom sljedee dvije godine taj e se prirunik koristiti za izobrazbu pripadnika javnog i privatnog sektora zainteresiranih za naela cjelovitog upravljanja otpadom te primjenu takvih programa diljem Rumunjske. Kako bi se nastavilo s usklaivanjem sa zajednikom steevinom u Ramnicu Valcea, s obzirom na odlaganje otpada i smanjivanje koliine otpada razliitim metodama obrade i smanjivanja, lokalne su vlasti zapoele edukativnu kampanju na podruju zatite okolia, usmjerenu na cjelokupnu javnost i kole. U tu su svrhu tiskani i podijeljeni razliiti materijali: mape, leci, plakati, broure. Rezultati i postignua Vrijeme potrebno za pranjenje kontejnera smanjeno je s 15-20 min/m na 3-4 min/m ime je smanjena prijetnja za zdravlje ljudi te oneienje okolia. Otvaranjem prvog informacijskog centra za gospodarenje otpadom u Rumunjskoj poboljana je komunikacija izmeu graana, javne uprave, lokalne vlasti te svih dionika na lokalnoj i nacionalnoj razini. Studija izvedivosti vezana uz cjelovito gospodarenje otpadom u Ramnicu Valcea napravljena je i predana Europskoj uniji; na taj je nain fond ISPA osigurao financiranje. Postojee je odlagalite preureeno i upotrijebljena je nova tehnologija za kontrolu odlaganja otpada. Izgraena je prva pilot kompostana za kompostiranje biorazgradivog otpada. Smanjila se koliina otpada koja zavrava na odlagalitu zbog odvojenog skupljanja biorazgradivog otpada na probnom podruju od 1.260 kuanstava. Izraena je web stranica koja sadri informacije o gospodarenju otpadom, rezultate projekta, smjernice za analizu sastava otpada i relevantne zakone. Provedene su intenzivne informacijske kampanje kako bi se podigla razina svijesti graana o gospodarenju komunalnim otpadom, a u kole je uveden predmet ekologija. Do dananjeg dana odrano je sedam seminara i oko 170 predstavnika lokalne vlasti, javnih institucija i privatnih tvrtki koje se bave otpadom zavrilo je izobrazbu o gospodarenju komunalnim otpadom.

150

Rezultati dobiveni ovim projektom bili su presudni za odluke da se tri godine uzastopce gradu Ramnicu Valcea dodijeli priznanje City towards EU Compliance Award za izuzetan uspjeh na podrujima gospodarenja otpadom, kvalitete vode i zraka te pruanja informacija o okoliu. U 2002. grad Dubai (Ujedinjeni Arapski Emirati) i UN-HABITAT dodijelili su gradu Ramnicu Valcea za ovaj projekt priznanje za najbolju praksu. Na skupu u Johanesburgu isti je projekt (zajedno s drugih pet projekata) proglaen najboljom praksom iz Istone i Srednje Europe na podruju urbane tehnologije zatite okolia. to se iz toga moe nauiti? Za uspjeno provoenje projekta lokalnim je vlastima bilo potrebno iskustvo strunjaka s tog podruja. Konzultanti su pruili ne samo financijsku potporu ve i tehniku pomo i voenje. Takoer su pruili i konkretne primjere iz grada sline veliine i smjetaja (Goettingena). Drugi vaan aspekt uspjeha bio je predstavljanje svakog pojedinog dijela projekta u lokalnim medijima. Organizirane su javne tribine i kratki izvjetaji kako bi se javnost ukljuila u proces donoenja odluka. Zahvaljujui tome, graani su bili otvoreniji prema projektu i spremniji sudjelovati. Takoer, predstavljanjem projekta na web stranici gradskog poglavarstva (www.primariavl.ro) dobiveni su rezultati postali dostupni javnosti ime je omogueno i drugim lokalnim vlastima da imaju koristi od iskustva grada Ramnicu Valcea. Utvrivanje poetnog stanja i ciljeva te odreivanje prioriteta prema tehnikim i ekonomskim kriterijima kljuni su elementi uspjeha ovog projekta. Vrlo je vano stvoriti bazu podataka i utvrditi pokazatelje kako bi se provedba projekta mogla ustanovoti u svakom trenutku. Treba razmotriti mogunost javno-privatnog partnerstva prilikom provedbe projekta. Lokalne vlasti moraju ukljuiti sve dionike (komunalna poduzea, inspekciju zatite okolia, inspekciju javnog zdravstva, nevladine organizacije, kole i vrtie, tvrtke itd.) od samog poetka projekta kako bi se osigurala ispravna primjena donesenih odluka. Financiranje Njemaka Agencija za tehniku suradnju (GTZ) donirala je financijska sredstva za 5000 kontejnera, 3 kamiona za sabijanje, opremu za kompostanu, osnivanje informacijskog centra i osiguravanje izobrazbe za gospodarenje komunalnim otpadom. Sredstva iz fonda ISPA u iznosu od 1,4 milijuna dolara, od ega je 75% nepovratnih sredstava, dobiveno

151

je za sanaciju postojeeg odlagalita i otvaranja novog koje zadovoljava sve propise te za izgradnju kompostane i uvoenje novog sustava skupljanja otpada. Iz lokalnog se prorauna 25% investicije osigurava bankovnim zajmom koji e se otplaivati naknadama za zbrinjavanje otpada. Kontakt
Diana Dumitru, direktorica Odjela europskih integracija Ramnicu Valcea Town Hall, Rumunjska Tel./fax: 0040 250 736 081 E-adresa: dianad@primariavl.ro

4. Uporaba drvnog otpada za centralno grijanje

Ovu je studiju sluaja pripremila Rumunjska agencija za ouvanje energije (ARCE) Lokacija Grad Campeni (Rumunjska) broji 10.000 stanovnika i smjeten je u podnoju planine Apuseni u zapadnoj Rumunjskoj. Tko je sudjelovao? Partneri u provedbi projekta bili su: konzultant: Rumunjski nacionalni institut za drvo voditelj programa PHARE: Rumunjsko ministarstvo industrije i trgovine, Odjel za programe s meunarodnim organizacijama (financijski dio) i Rumunjska agencija za ouvanje energije (tehniki dio) suradnik: Rumunjsko ministarstvo voda, uma i zatite okolia, Odjel za praenje i ekoloku kontrolu dizajner i opskrbljiva bojlera: tvrtka SC Terma Prod SRL iz Rumunjske korisnici projekta: tvrtka GOTERM SA i gradsko poglavarstvo Campeni Opis Poetna situacija: Termoelektrana-toplana broj 1, opremljena s etiri kotla tipa PAL na mazut koja proizvode toplinu od 2.175 Gcal/god (8 sati/dan) i toplu vodu za kuanstva (2 sata/dan) troei oko 324 tona mazuta godinje. Efikasnost bojlera iznosila je najvie 70%. Situacija nakon modernizacije: dva bojlera tipa PAL 15 izraena u Rumunjskoj koriste piljevinu kalorijske vrijednosti od 2.100 Kcal/kg. Efikasnost bojlera izmjerena nakon perioda testiranja iznosi 83%, proizvodei 4.087 Gcal/god, to je za 88% vie od stare termoelektranetoplane. Nadalje, bojleri su opremljeni dodatnim potpuno automatiziranim peima na laka goriva.

152

Ovaj projekt pokazuje tehnike i ekonomske prednosti iskoritavanja drvnog otpada kao goriva za centralno grijanje. Takoer, ovaj projekt ima velik potencijal primjene u brojnim urbanim podrujima koja imaju drvnu industriju i sustav centralnog grijanja: Nehoiu, Busteni, Vatra Dornei, Campulung, Moldovenesc, Abrud, Bicaz, Tg. Neamt, Gura Humorului, Campina itd. Ciljevi Projekt je teio ostvarenju sljedeih ciljeva: koritenje drvnog otpada umjesto fosilnih goriva za proizvodnju topline smanjenje oneienja okolia (neisputanje otpada u rijeke) smanjenje trokova za proizvodnju topline. Provedba Korisnik je ovog projekta grad Campeni, a izabran je zbog: velike koliine drvnih ostataka iz ume Aries - oko 54.000 tona godinje visokih trokova proizvodnje topline spaljivanjem lakih goriva i poveanog iznosa dravnih naknada velikog oneienja rijeke Aries uslijed odlaganja drvnih ostataka i piljevine nastalih pri obradi drva u lokalnim postrojenjima velike zabrinutosti i mogunosti suradnje u provedbi projekta s lokalnim vlastima, primjerice: poglavarstvom grada Campeni i uredom gradonaelnika pokrajine Alba, te tvrtkom za centralno grijanje GOTERM SA. Temeljei se na lokalnim izvorima drvnog otpada, zamjena dvaju postojeih starih kotlova u termoelektrani-toplani dvama modernim kotlovima koji koriste piljevinu, pokazala se kao optimalno rjeenje. Kotlove su dizajnirale i proizvele rumunjske tvrtke. Termoelektrana - toplana opremljena je svim novim sustavima prikladnim za spaljivanje drvnog otpada: platformama za iskrcavanje, skladitem, pokretnim trakama, automatizacijom itd. Novi su kotlovi stavljeni u uporabu zimi 1999. Rezultati Uteda energije i smanjenje trokova goriva:

153

Karakterisitke Kalorijska vrijednost goriva Hi [Kcal/kg] Specifina potronja - ecc/Gcal Proizvodnja topline -Gcal/an Trokovi proizvodnje topline - Euro/Gcal Subvencija - Euro/Gcal -

Poetna situacija Laka goriva 9.600

Nakon modernizacije

Piljevina 2.100 0,172 4.087 15,20 3,1

0,204 2.175 26,45 18,0

Smanjenje oneienja okolia: - uporaba oko 2.345 tona drvnog otpada godinje - smanjenje emisije CO2 koji se oslobaa prilikom spaljivanja lakog goriva za oko 1.000 t/god. - smanjenje emisije SO2 za oko 14.5 t/god. Ostale prednosti: - Poveanje koliine raspoloive topline u termoelektrani za 88% predstavlja poboljanje kvalitete ivota stanovnika. - Lokalnie su vlasti znatno manjim subvencijama sudjelovale u pokrivanju trokova grijanja. - Zamjena fosilnih goriva (ije se poskupljenje oekuje u budunosti) jeftinim lokalnim gorivom siromanijem stanovnitvu ide u korist. - Smanjenje oneienja izazvanog bacanjem drvnog otpada u rijeke poveava potencijal za turizam i potpomae ekonomski razvoj kraja. - Iskoritavanje opreme dizajnirane i proizvedene u Rumunjskoj znaajno e smanjiti trokove investicije. to se iz toga moe nauiti? Mogue je uspjeno zamijeniti postojee postrojenje koje koristi tekue gorivo postrojenjem koje koristi biomasu. Snana suradnja izmeu lokalne vlasti, nacionalnih ili dravnih agencija, proizvoaa opreme i konzultantskih tvrtki izuzetno je vana za uspjeh projekta. Mogue je smanjiti subvencije za toplinsku energiju. Financiranje Ukupni troak projekta iznosio je oko 120.000 eura: 100.000 eura osigurao je fond PHARE, a 20.000 eura osigurano je iz lokalnog prorauna.

154

Financiranje iz fonda PHARE namijenjeno je provedbi prioritetnog projekta u sklopu strategije iskoritavanja obnovljivih izvora energije koju su izradili rumunjski i europski strunjaci te posebno za iskoritavanje biomase za centralno grijanje. Kontakt
Mr. Corneliu Rotaru - ARCE Generalni direktor Tel.: +40 1 650 64 70 Fax: +40 1 312 31 97 E-adresa: agolita@alfa.imi.ro, corneliu_rotaru@yahoo.com

5. Prekogranina suradnja na podruju zatite okolia: porjeje rijeke Drine

Studiju sluaja pripremio je Regionalni centar za zatitu okolia za Srednju i Istonu Europu, ured za Srbiju i Crnu Goru. Lokacija Rijeka Drina, jezero Peruac - teritorij gradova Bajina Bata (Srbija i Crna Gora) i Srebrenica (Bosna i Hercegovina) Bajina Bata, grad u zapadnoj Srbiji na desnoj obali rijeke Drine i pokriva 2 podruje od 673 km . Grad Srebrenica smjeten je na istoku Bosne i Hercegovine. Istoni dio grada lei na obali rijeke Drine. Ukupno podruje grada iznosi 533,4 2 km , a trenutna populacija procjenjuje se na oko 8.000 stanovnika (oekuje se novi popis stanovnitva). Tko je sudjelovao? Regionalni centar za zatitu okolia za Srednju i Istonu Europu (REC), Norveko ministarstvo vanjskih poslova. Gradovi Bajina Bata (Srbija i Crna Gora) i Srebrenica (Bosna i Hercegovina); gradovi Uice (Srbija i Crna Gora), Viegrad (Bosna i Hercegovina), Foa (Srbija i Crna Gora), Zvornik (Bosna i Hercegovina); drugi zainteresirani gradovi u porjeju rijeke Drine. Hidroelektrana Viegrad i Bajina Bata; javne slube (lokalne i nacionalne), Nacionalni park Tara i zainteresirane institucije. Nevladine udruge . Prvi sastanak zainteresiranih strana odran je u listopadu 2003. u Bajinoj Bati, gdje su se prvi put okupile zainteresirane strane dviju zemalja radi izrade jedinstvenog pristupa tehnikom rjeenju ienja jezera Peruac, ali i zauzimanja zajednikih gledita za ienje obala rijeke Drine i rasprave o mogunostima daljnje prekogranine suradnje na razliitim podrujima (razmjena informacija, obrazovne kampanje i kampanje za podizanje javne svijesti, suradnja meu nevladinim udru-

155

gama itd.). Sastanak je organizirao REC. Norveko Ministarstvo vanjskih poslova financijski je podralo projekt. Cijelim podrujem rijeke Drine upravljalo se odvojeno, a ne zajednikim prekograninim pristupom. Opis Cilj je projekta Prekogranina suradnja na podruju zatite okolia: porjeje rijeke Drine identifikacija, osmiljavanje i priprema te traenje vanjskog financiranja za rjeavanje problema krutog otpada to rijekom Drinom dospijeva u jezero Peruac. U okviru projekta prikupljene su informacije o praksi gospodarenja otpadom u gradovima smjetenim u porjeju. Na temelju tih je informacija definiran problem otpada i preporuena su mogua rjeenja. REC je organizirao forum zainteresiranih strana i okupio ih u raspravi oko problema otpada i sadanjih tehnikih mogunosti ienja jezera Peruac. Zakljuci sastanka bili su osnova za sporazum oko daljnjih akcija za rjeavanje problema. Dijalog izmeu zainteresiranih strana potaknut sastankom nastavljen je dvjema radnim grupama osnovanim radi daljnje razrade i dovravanja prijedloga sporazuma. To su bile institucionalna radna grupa (predstavnici prekograninih institucija relevantnih za provedbu projekta) i radna grupa nevladinih organizacija (nevladine organizacije iz Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore). Na temelju poetnog dogovora i rezultata rada u grupama, REC je preuzeo odgovornost za pripremu detaljnog plana rada za provedbu primjenjivog rjeenja problema. Studija izvedivosti i akcijski plan predloeni na drugom sastanku zainteresiranih strana u travnju 2004. omoguili su zajednicama u porjeju rijeke Drine traenje financijskih sredstava za rjeenje problema otpada. Prikupljanje podataka odvijalo se u dvije faze. U prvoj fazi, strunjaci REC-a zajedno s vanjskim konzultantima intervjuirali su lokalne aktere u regiji i gradskim centrima razdijelili upitnike u vezi s informiranjem o upravljanju otpadom, institucionalnoj pozadini, prijanjim aktivnostima itd. U drugoj fazi, REC i dvije radne grupe zajedno su izradili studiju izvedivosti. Na drugom sastanku zainteresiranih strana okupile su se obje radne grupe i raspravljale o tehnikom rjeenju problema (nabava proiivaa vode i sabijaa otpada) za koji e biti zadueni nacionalni park Tara i javna sluba iz Bajine Bate. Raspravljalo se i o prateim aktivnostima koje e provedbom projekta osigurati odrive rezultate (prekograninu aktivnost nevladinih udruga, osnivanje Odbora za rijeku Drinu - zajednikog tijela koje e nadgledati provedbu tehnikog rjeenja i pripremiti akcijski plan za ire ukljuenje zainteresiranih strana).

156

Ciljevi Postizanje dogovora svih zainteresiranih strana u podruju rijeke Drine i jezera Peruac oko predloenih tehnikih rjeenja za spreavanje daljnjeg oneienja krutim otpadom. Organiziranje foruma svih zainteresiranih strana radi razrade predloenih rjeenja i izraavanja miljenja. Izrada prekograninog sporazuma o potpori odabranim rjeenjima meu kljunim zainteresiranim skupinama u Projektu. Izrada studije izvedivosti koja e se predloiti donatorima za budue financiranje. Provedba Cjelokupan akcijski plan provedbe projekta podijeljen je, prema ciljevima projekta, u tri faze: 1. Poetna faza U ovoj je fazi cilj tima za provedbu projekta uspostavljanje prekograninih veza nakon gotovo deset godina sukoba u regiji. Tim strunjaka obavio je rad na terenu i analizirao upitnike. Predstudija izvedivosti nastala je u ovoj fazi. 2. Utvrivanje provedivih rjeenja za ienje jezera Peruac uz popratne aktivnosti. Dokumenti nastali u ovoj fazi jesu Studija izvedivosti za ienje jezera Peruac i zakljuci dviju radnih grupa. Sljedei je korak. prema studiji izvedivosti i uz odobrenje zainteresiranih strana, nabava opreme (proiiva vode i sabija otpada). 3. Popratne aktivnosti, osnivanje Odbora za rijeku Drinu (ova bi faza trebala uslijediti nakon nabave tehnike opreme). Rezultati Ovaj je projekt prvi put nakon gotovo deset godina okupio zainteresirane strane iz porjeja rijeke Drine radi rasprave oko zajednikog pristupa rjeenju problema u okoliu. Uspostavljena je prekogranina suradnja na podruju zatite okolia (institucija i nevladinih udruga). Potpisan je sporazum za rjeavanje razliitih pitanja izmeu gradova Srebrenice i Bajine Bate. Odabrano je najbolje tehniko rjeenje za ienje jezera Peruac; odobrile su ga i s njime se sloile zainteresirane strane obiju zemalja. Zainteresirane strane identificirale su mogue aktivnosti za odrivu suradnju u regiji osnivajui prekogranino tijelo (Odbor za rijeku Drinu). Cilj je pomoi skupinama zainteresiranih strana usmjerenih

157

prema postizanju cilja (organskoj poljoprivredi, ekoturizmu, zajednikom gospodarenju otpadom itd.). to se iz toga moe nauiti? Postoji volja za zajednike aktivnosti u rjeavanju problema u okoliu na razini pograninog podruja na obje strane granice. Institucionalna i druge vrste suradnje u regiji loe su zbog nedostatka regulative i zakonskog okvira, ali i zbog nedovoljnog kapaciteta institucija i organizacija na lokalnoj razini. Problemi okolia u porjeju rijeke Drine ne mogu se rijeiti jednostrano. Djelokrug aktivnosti morao bi obuhvatiti izgradnju kapaciteta i podrku razliitih skupina zainteresiranih strana (primjenu najbolje prakse, razmjenu iskustava). Financiranje Projekt je dobio potporu norvekog Ministarstva vanjskih poslova, a proveo ga je REC. Ukupni proraun iznosio je 58.770 eura. Kontakt
Jovan Pavlovi, voditelj projekta Regionalni centar za zatitu okolia za Srednju i Istonu Europu Regionalni ured za Srbiju i Crnu Goru Primorska 31, 11000 Beograd Tel.:+ 381 11 32 92 899 +381 11 32 92 595 Fax: +381 11 32 93 020 E-adresa: jpavlovic@recyu.org

6. Zatita bjeloglavog supa

Ovu je studiju pripremio Eko centar Caput Insulae - Beli. Lokacija Otoci Cres (posebno ornitoloki rezervati Kruna i Podokladi), Krk, Prvi i Plavnik. Tko je sudjelovao? Eko centar Caput Insulae - Beli u suradnji s Ornitolokim institutom i lokalnom zajednicom otoka Cresa. Opis Kolonije bjeloglavog supa na otocima Cres i Krk imale su svaka oko 25 parova bjeloglavih supova. Lokalno stanovnitvo ne zna mnogo o vrijednosti tih ptica i njihovoj osjetljivosti na ire ekoloke probleme, to je negativno utjecalo na ivot supova. Zbog toga je dolo do masovnog trovanja ptica, osobito na otoku Krku. Lokalni poljoprivrednici imaju stalan problem s medvjedima i divljim psima to su pokuali rijeiti nezako-

158

nitim trovanjem. Neka zakonom dozvoljena kemijska sredstva neoprezno koritena uzrokovala su trovanje izvora vode s kojih se napajaju druge ivotinje. Rezultat je kritina situacija na otoku Krku. Danas kolonije na otoku Krku imaju 3 para, a na otoku Cresu 70 zbog aktivnije zatite. Situacija na Cresu rezultat je dugogodinjeg rada s lokalnom zajednicom, to je podignulo njihovu svijest o okoliu. Uspostavljanje odnosa s lokalnom zajednicom omoguilo je informiranje stanovnitva o supovima u neposrednoj ivotnoj opasnosti (tj., ako bi mlada ptica pala u more, lokalni bi je ljudi spasili i odnijeli u Eko centar ili bi nazvali centar da intervenira). Takoer su sudjelovali donoenjem mrtvih ivotinja (ovaca) za hranu supovima. Zapoelo se s obiljeavanjem mladih ptica, ime e se osigurati objektivna procjena broja supova. Oznaene su se ptice pratile i prikupljali su se podaci o njihovu kretanju irom Europe te o broju ptica koje se gnijezde. Iz tih se brojki moe ustanoviti broj uginulih ptica te izraunati prosjean porast broja ptica u koloniji. Znanstvene podatke obraivao je Ornitoloki institut, ali su ih prikupljali volonteri organizirani Programom volontera Eko centra Caput Insulae - Beli. Ciljevi Projektom se nastojalo ostvariti sljedee ciljeve: potpuno osvijestiti lokalno stanovnitvo i ukljuiti ga u zatitu ugroenih vrsta i njihova okolia postii potpuno samoodrive kolonije supova sa svake godine sve manje ljudskog uplitanja zaustaviti trovanje zatiti morsko podruje ornitolokih rezervata rairiti kolonije na podruja gdje su nekad ivjele. Provedba oznaavanje mladih bjeloglavih supova izgradnja ptijeg rezervata i karantene, hranilita i promatranice redovito praenje i auriranje podataka pristupanje mrei slinih projekata i razmjena informacija zatita morskih podruja kolonija bjeloglavog supa odravanje radionica i osmiljavanje projekata s lokalnom zajednicom na razliite teme (primjerice: uporaba pesticida, promicanje tradicionalne poljoprivrede povezane s ekoturizmom itd.). Rezultati povean broj kolonija bjeloglavog supa s 25 na 70 parova na otoku Cresu

159

izgraena dva hranilita postoji rezervat za ptice i karantena prikljuenje mrei projekata koji se bave zatitom leinara u Europi osvijeteno lokalno stanovnitvo ponosno na vrijednost kolonija euroazijskog bjeloglavog supa na svom otoku. to se iz toga moe nauiti? Uspjeno provoenje sloenog programa zatite ugroenih vrsta nije mogue bez ukljuivanja znanstvenika, volontera i ljudi iz lokalne zajednice. Jedini je mogui nain cjelovit pristup u kojem znanstvenici i nevladine udruge za zatitu okolia rade zajedno s lokalnom zajednicom na zatiti ne samo ugroenih vrsta ve i podruja na kojima te vrste ive zajedno s ljudima u odrivom prirodnom okoliu, od ega svi imaju koristi. Financiranje Glavni sponzori projekta zatite euroazijskog supa bili su: Fima, Varadin, (1998) i Urbanistiki institut Hrvatske, Zagreb (1999.2000.) Primorsko-goranska upanija, Budimpetanski zooloki vrt, Pliva i Agrocor financirali su prvo hranilite. Institut Otvoreno drutvo, Regionalni centar za zatitu okolia (REC) i Hrvatska televizija sponzorirali su izgradnju prvog oporavilita. Ministarstvo zatite okolia i prostornog ureenja RH financiralo je izgradnju drugog oporavilita. Osobne donacije posjetitelja centru u zgradi nevladine udruge Eko centar Caput Insulae - Beli i osobne donacije posebnim programom virtualnog usvajanja bjeloglavog supa osigurale su dodatna sredstva. Kontakt
Goran Sui, dr. sci. Eko-centar Caput Insulae-Beli Ede Jardasa 35 51000 Rijeka, Croatia GSM +385 91 3357 123 E-adresa: orlov-let@ri.htnet.hr www.caput-insulae.com

160

7. Kazalini susreti Glumci U Zagvozdu i manifestacija Prijatelj okolia

Ovu je studiju sluaja pripremila Kulturna udruga Glumci u Zagvozdu Lokacija Opina Zagvozd, Imotska krajina Tko je sudjelovao? Kulturna udruga Glumci u Zagvozdu, Mjesni odbor Zagvozd, lokalna zajednica opine Zagvozd ukljuujui mjetane, akademski slikar i grafiar Vedran Karada Opis U ljeto 2004. po sedmi su put odrani Kazalini susreti u Zagvozdu. Od prve godine odravanja ova je kulturna manifestacija zabiljeila velik uspjeh. Njezino odravanje potvrdilo je potrebu za ovakvim kulturnim sadrajem u ruralnom prostoru: manifestaciju su iznimno prihvatili i mjetani Zagvozda i njihovi gosti kao korisnici projekta, a i najira javnost i kulturni krugovi. Kako se program provodi u ruralnom prostoru, podruju koje je, u pravilu, podruje specifinih prostornoekolokih obiljeja, nametnula se potreba da se osnovni projekt usavri uspostavljanjem sinergije s drugim podrujima (primjerice, zatitom okolia i odrivim razvojem), s ciljem da se lokalnoj zajednici i javnosti, uz kulturni sadraj, prezentiraju i razvojni potencijali zemljopisnog prostora u kojem se provodi kulturni program. Razvojni potencijali ovog kraja upravo su ouvan okoli, osobite prirodne vrijednosti krajobraza koji je jednim svojim dijelom podruje Parka prirode Biokovo, dakle, lokalitet pod zakonskom zatitom. Jednako tako, i podruje koje je izvan zatite, podruje je jedinstvenih regionalnih obiljeja, tradicijske arhitekture, etnografske batine. Naalost, svjedoci smo da je u Hrvatskoj, pa tako i u ovom podruju, niska razina svijesti o vrijednosti tradicionalnog zaviajnog krajobraza, odnosno, batine koju ini i prostor i okoli, i arhitektura i bioloka i kajobrazna raznolikost kao cjelina. Stoga je cilj provedbe ovog projekta povezati kulturnu manifestaciju sa zatitom okolia i odrivim razvojem te iznai nove puteve za edukaciju i informiranje i o jednom i o drugom podruju. Oblikovanjem kulturnog dogaaja tako da se, uz kulturnu ponudu, prezentiraju i lokalne ekoloke i krajobrazne vrijednosti, eli se senzibilizirati najprije lokalna zajednica, a onda i najira javnost na prihvaanje novih vrijednosti. U kontekstu ovog projekta to znai poticanje odgovornog odnosa prema okoliu i zaviajnom krajobrazu.

161

Ciljevi Kratkoroni ciljevi:

! !

podizanje svijesti o potrebi odgovornog odnosa prema okoliu te pravilnog odlaganja otpada razvijanje pozitivnog odnosa lokalnog stanovnitva prema zaviajnim vrijednostima te poticanje skrbi za okoli.

Dugoroni ciljevi: postizanje kulturno odrivog razvoja sela sa zatitom okolia kao jednom od osnovnih postavki poticanje kulturnog razvoja lokalne zajednice prihvaanjem kvalitetnih kulturnih sadraja te prepoznavanja i uvaavanja lokalne tradicijske i prirodne batine. Provedba 1. Osmiljavanje regionalnog kulturnog dogaaja u ruralnom prostoru s ukljuivanjem i prezentiranjem prirodne i kulturne batine cijelog podruja opine. 2. Oblikovanje promidbenog materijala manifestacije kojem e biti cilj, uz promociju kazalinih susreta kao kulturnog sadraja, predstaviti i lokalne resurse bioloke raznolikosti i okolia. 3. Organizacija lokalne akcije ienja divljih odlagalita otpada. Opina Zagvozd osigurala je odvoz otpada, aktivno je sudjelovalo 20 - 30 volontera, a povremeno se ukljuivao i vei broj mjetana. 4. Od otpada skupljenog s divljih odlagalita oblikovana je ekoinstalacija (2004. instalaciju je napravio akademski slikar i grafiar Vedran Karada) koja se izlae na sredinjem trgu u Zagvozdu za vrijeme trajanja kulturne manifestacije. 5. Nakon zavretka, odnosno zatvaranja manifestacija, ekoinstalacija se javno uklanja, odnosno odvozi i odlae na oblinje odlagalite otpada. 6. ienje divljih odlagalita, izrada nove likovne instalacije te odlaganje ekoinstalacije na odlagalite otpada javne su akcije te se pozivaju mediji da ih prate. Rezultati Senzibilizirana je javnosti za pitanja zatite prirode i okolia. Uklonjeno je cca 10.000 kg otpada iz prirode. Poveana je odgovornost lokalnog stanovnitva prema problemima zbrinjavanja glomaznog otpada i divljih deponija.

162

Poveana je odgovornost cjelokupne javnosti prema nastajanju divljih deponija. Poveana je senzibiliziranost najire javnosti na kulturne sadraje. Inicijativa odrivog razvoja promovirana je u javnosti.. to se iz toga moe nauiti? Ostvarena sinergija izmeu dvaju podruja (kulture i zatite okolia) pokazala se dobrim sredstvom u promicanju i kulturnih i prirodnih, odnosno ekolokih vrijednosti. Financiranje Ministarstvo kulture Splitsko-dalmatinska upanija Opina Zagvozd brojne tvrtke i javna poduzea Ministarstvo zatite okolia, prostornog ureenja i graditeljstva osiguralo je 40.000 kuna za akcije zatite okolia Kontakt
Kulturna udruga Glumci u Zagvozdu Zagvozd 21270 Boenko Dedi, predsjednik udruge Vedran Mlikota, dopredsjednik udruge Tel.: 021/847-080, faks: 021/847-080 E-adresa: glumci.u.zagvozdu@st.htnet.hr

Literatura
Cari H., 2003.: Smjernice odrivog razvoja opine Jelsa. Izvjetaj. Zagreb: ODRAZ Institute for Sustainable Communities (ISC) and the Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe (REC) 2000.: Guide to Implementing Local Environmental Action Programs in Central and Eastern Europe Dostupno na: http://www.rec.org/REC/Publications/LEAP_Guide/default.html Keating, M. 1993.: Agenda for change. eneva: Centre for Our Common Future Markowitz, P. 1994.: Bulgarian Community Environmental Action project: Final results and Evaluation, Montpelier: Institute for Sustainable Communities Zahvala: Autorice se najsrdanije zahvaljuju Paulu Markowitzu (ISC), Hrvoju Cariu (ODRAZ), Diani Dumitru (Gradsko poglavarstvo Ramnicu Valcea), Corneliu Radulescu (ARCE), Jovanu Pavloviu (regionalni ured REC-a za Srbiju i Crnu Goru) i Admiri Mahmutovi (Eko-centar Caput Insulae - Beli) na iskazanoj pomoi prilikom pripreme priloga o zatiti okolia u Jugoistonoj Europi.

163

Dodatak PHARE, ISPA i SAPARD tri su predpristupna fonda Europske unije namijenjena za pripremu zemalja kandidata iz Srednje i Istone Europe za pristup Europskoj uniji. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) financira razvoj infrastrukture na podruju zatite okolia i prometa. SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development) podrava strukturne mjere na podruju poljoprivrede. PHARE (Pologne, Hongrie Assistance a la Reconstruction Economique) program financira projekte prilagodbe administrativnog i pravnog sustava drava podnositeljica zahtjeva za lanstvo u Europskoj uniji i razvoja njihove infrastrukture.

164

Autori:
Jaka Puljiz Institut za meunarodne odnose Lj. F. Vukotinovia 2 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4826 522 E-mail: jpuljiz@irmo.hr Istvn Temesi Budapest University of Economic Sciences and Public Administration Menesi ut. 5 Budapest H-1118, Hungary Tel.: 00 36 1 3869 146 E-mail: temesi@mail.tunet.hu Nora Teller Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: teller@mri.hu Jszef Hegeds Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: hegedus@mri.hu Rosana anar Upravna Enota Tolmin Padlih borcev 1/b 5220 Tolmin, Slovenia Tel.: 00 386 41 448 210 E-mail: rosana.scancar@gov.si Zlata Plotajner Lokalni podjetniki center entjur pri Celju Trg celjskih knezov 8 3000 Celje, Slovenia Tel.: 00 386 3 7471 246 E-mail: zlata.plostajner@ra-kozjansko.si

165

Ivona Mende Fakultet politikih znanosti Lepuieva 6 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4642000 E-mail: ivona.mendes@fpzg.hr Snjeana Vasiljevi Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu Trg marala Tita 14 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4895 752 E-mail: snjezana.vasljevic@vip.hr Mariana Cernicova University "Tibiscus" Str. Dalili 1A RO-1900 Timisoara, Romania Tel.: 00 40 723 569 735 E-mail: cernicova@hotmail.com Lidija Pavi-Rogoi Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: lidija.pavic@zg.htnet.hr Silvija Kipson Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: silvija.kipson@zg.htnet.hr

166