Politikoloske Teme

Da li je socijalizam bio gre{ka?
Fridrih A. Hajek
POLITIKOLO[KE TEME
Direktor projekta: Prof. dr Mijat Damjanovi}, PALGO centar, Beograd Priredili: Prof. dr Boìdar Rai~evi} Prof. dr Gordana Ili}-Popov Prevodioci: Branka i ârls Robertson Jasna Mati} Lektor i korektor: Irena Popovi} Dizajn korica: Du{an Damjanovi} Tehni~ki sekretar projekta: Jasna Mati}
Priprema i {tampa:
Tira`: 1.500 ISBN 86-83775-07-0 Izdava~: MAGNA AGENDA, Beograd
Prof. dr Mijat Damjanovi}
UREDNIK
POLITIKOLO[KE TEME
Beograd, 2002
Mijat Damjanovi}
Uvodne napomene
SADR@AJ
Predgovor ................................................................................................. 7 Uvodne napomene ..................................................................................11
ODABRANI ESEJI
Fridrih A. Hajek DA LI JE SOCIJALIZAM BIO GREKA? ...........................................41 Dejvid Held DEMOKRATIJA, DR@AVA-NACIJA I GLOBALNI SISTEM .............71 Robert Dal DRUGA DEMOKRATSKA TRANSFORMACIJA: OD GRADADR@AVE DO DR@AVE-NACIJE ........................................................ 105 Mijat Damjanovi} DR@AVA, POREDAK, VLAST ........................................................... 119 Norberto Bobio BUDU]NOST DEMOKRATIJE ......................................................... 133 Ivan Vejvoda POLITIKA I DUH SLOBODE ............................................................. 151 Milan Podunavac PRINCIP GRA\ANSTVA I PRIRODA POLITI^KOG RE@IMA U POSTKOMUNIZMU: SLUÂJ SRBIJA ............................................ 157 Pjer Manon MONTESKJE I PODELA VLASTI ..................................................... 171
Fridrih A. Hajek
\ovani Sartori NI PREDSEDNI^KI SISTEM, NI PARLAMENTARIZAM ............... 183 Robert J. Benet DECENTRALIZACIJA, LOKALNA VLADA I TR@ITE ................. 199
Mijat Damjanovi} DILEME STRATEGIJSKOG UPRAVLJANJA ............................................. 219 Gregori Strejb PRIMENA STRATEGIJSKOG ODLUÎVANJA U LOKALNOJ UPRAVI 227 Selektivna bibliografija ................................................................................... 241 Pojmovnik ........................................................................................................ 243 WEB adrese ..................................................................................................... 253
PREDGOVOR
Postoje brojni razlozi zbog kojih je u porastu interesovanje za ja~anje poloàja i uloge lokalne zajednice, njenih instituta i institucija, kao i za proirivanje i oboga}ivanje njihovih funkcija, delatnosti i poslova. To drutvo u malom, s obzirom na sve bogatstvo njegovih sadràja, kojima se zadovoljava najve}i broj ~ovekovih potreba i interesa, ostaje najpogodnija sfera za socijalne eksperimente i trajne reinovacije. Nesumnjivo je da funkcionalne i teritorijalne determinante mikrozajednice predstavljaju optimalan okvir za realnu demokratizaciju, ne samo tog segmenta ve}, putem njega, i celine sistema. I povratno, demokratsko ustrojstvo dràve, kvalitetna vladavina prava, kompetitivna ekonomija i otvoreno, civilno drutvo predodre|uju i uslovljavaju osobenu institucionalnu i organizacijsku matricu i njoj primerene odnose i procese u celini sistema, ali i u njegovim komplementarnim delovima. to je drutvo razvijenije, to su bogatiji sadràji ìvota i rada u lokalnoj zajednici, ali i izme|u nje i globalne zajednice. To nije samo susret prve vrste vlasti i gra|ana, kojima se na pouzdan na~in meri zrelost dràvne politike, njena strategija, sadràji, forme i odgovornosti. To je i zona neposredne afirmacije svih najva`nijih javnih politika komunalne, obrazovne, zdravstvene, kulturne, stambene i drugih, kojima se ispoljavaju i agregiraju interesne aspiracije pojedinaca, uìh i irih grupa, nacija. Kona~no, to je i stoèrno mesto brojnih poslovnih politika i poslovnih aran`mana malog, srednjeg i delova velikog biznisa, javnog i privatnog sektora, preduzetni~kih inicijativa. Nepotrebno je posebno naglaavati prednosti i nedostatke privredne reprezentativnosti svake lokalne zajednice, s jedne strane, i me|uzavisnosti potencijala i efekata delanja administracije i menid`menta, s druge strane. Bez obzira na to to bi osnovna jedinica projekta bila optina, ne bi bilo uputno ispustiti iz vidnog polja i druge, ire oblike teritorijalnih zajednica, zbog ve} pomenute me|uzavisnosti. Tek u sagledavanju njihovih me|usobnih interakcija, originernih, izvornih i prenetih, delegiranih nadle`nosti, moè se rekonstruisati i postepeno unapre|ivati kvantitativni i kvalitativni sadràj institucionalne i organizacijske mreè svake konkretne lokalne zajednice. Uspeh tog poduhvata je sudbonosno uslovljen postupnom i konzistentnom promenom
Mijat Damjanovi}
politi~kog, pravnog, ekonomskog i drutvenog ambijenta, vrednosnog sistema i eti~kog kodeksa u drutvu. Podizanje kapaciteta institucija lokalne zajednice, to je radni naslov projekta koji realizuje PALGO centar uz podrku G17 plus i CRNPS, uz finansijsku podrku Ministarstva za inostrane poslove SR Nema~ke, po svim bitnim elementima organizovanja i upravljanja predstavlja izuzetno kompleksan i izazovan poduhvat koji zahteva solidan interdisciplinarni, strategijski, sistemski i dugoro~an pristup. Iz tih razloga smo se i opredelili za formiranje tematskih zbornika tekstova (Politikoloke teme, Pravne teme, Ekonomske teme, Javna i kulturna politika, Civilno drutvo i nevladin sektor), koji bi bili nu`no i dovoljno indikativni da ukaù na stanje i perspektivu spomenutih disciplinarnih podru~ja. Ova edicija, podràna sa jo nekoliko komplementarnih naslova (Lokalna demokratija, Ja~anje lokalne vlasti, Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju, Uporedna iskustva lokalnih samouprava i dr.) posluì}e za uspostavljanje plodotvornije komunikacije izme|u eksperata/stru~njaka (oko 80), medijatora/saradnika (oko 200) i ~elnih administratora i menadèra u institucijama i organizacijama lokalne zajednice (preko 2000), u ~etrdeset gradova i optina Srbije. Tematsko usmerenje ovog projekta sadràno je u slede}ih pet disciplinarnih oblasti: Prvo, politikoloki kompleks, koji obuhvata elemente, strukturu, odnose i procese u politi~kom, upravnom i upravlja~kom sistemu, sa tuma~enjem njegovih klju~nih instituta, institucija i organizacija. U sklopu ovog kompleksa bi}e razmatrana i pitanja odnosa dràve i partije, partijskog miljea, odnosa vladaju}ih i opozicionih partija, uloge sindikata u politi~kom i ekonomskom ìvotu, najprepoznatljiviji konflikti uloga u lokalnoj zajednici i putevi njihovog prevazilaènja i dr. Drugo, analiza pravne regulative koja odre|uje i ograni~ava status, nadle`nosti, prava i obaveze institucija, kolegijalnih i inokosnih rukovode}ih tela, efekti aktuelne modernizacije pravnog sistema, lokalna mreà pravosudnih organa, snimanje njihovih institucionalnih kapaciteta, kvalitet pravne pomo}i gra|anima pred organima vlasti i javnim preduze}ima. Tre}e, ekonomske pretpostavke, makroekonomske teme struktura privrede, karakter svojine, finansijski menad`ment, prerogative budèta i drugih oblika prihodovanja (analiza izvornih, ustupljenih i dopunskih prihoda lokalne samouprave, intencije politika distribucije i redistribucije finansijskih sredstava, modaliteti privatizacije ali i mikroekonomski sadràji koji u najve}oj meri tangiraju interese i potrebe klju~nih privrednih subjekata, programi razvoja, nova investiciona politika, javno-privatna partnerstva, vrednovanje doprinosa malih i srednjih preduze}a.
Politikolo{ke teme
êtvrto, kulturoloke determinante kao vaàn uslov neodlo`nih promena i modernizacije rada i ìvota u lokalnoj zajednici, naro~ito onih u kojima je prisutan multikulturalizam, institucije kulture, rekonceptualizacija kulturne politike u lokalnim zajednicama, politi~ka kultura, administrativna kultura i korporativna kultura. Peto, reorijentacija nevladinog sektora u izmenjenim okolnostima pod kojim }e se unapre|ivati ~itav kompleks civilnog sektora, civilnog drutva. Posebna pa`nja bila bi posve}ena kvalitetu javnog ìvota, poloàju i ulozi masovnih medija i stvaraocima javnog mnjenja. U svim spomenutim disciplinarnim podru~jima bi}e preispitan viestruki zna~aj udela novih informacionih tehnologija i masovnih medija, koji na presudan na~in uti~u na stvaranje opte socijetalne klime, domene rada institucija i organizacija, transparentnost njihovih odnosa i procesa, kao i ponaanje ljudi u njima. Svoje istaknuto mesto u ovom poduhvatu svakako ima i me|unarodna zajednica, supranacionalne i nacionalne institucije, organizacije, asocijacije, fondacije i agencije bez ~ije podrke efikasan i efektivan oporavak lokalnih zajednica nije izvodljiv. Identifikacija i sinhronizacija pozicija i anga`mana ovih sve brojnijih institucija kao i konglomerata vladinih i nevladinih organizacija Srbije/Jugoslavije ostaje vaàn uslov bez koga se ne mogu zamisliti racionalno delanje i kontrola raspoloìvih materijalnih i ljudskih resursa. Da bi se obezbedilo ostvarivanje osnovnih ciljeva viestrukog podizanja kapaciteta institucija lokalne zajednice i prevashodno unapre|ivanje standarda i mehanizama dobre vladavine i dobrog upravljanja, bi}e kori{}ene razli~ite komplementarne forme. Pored prethodnih istraìva~kih zahvata i formiranja releventnih baza podataka neophodnih za sagledavanje realnog stanja klju~nih razvojnih parametara u svakoj sredini, obezbedio bi se selektivni sistem edukacije kojim bi bile obuhva}ene vode}e populacije u klju~nim institucijama lokalne zajednice. Ova forma rada bi bila propra}ena adekvatnim trening aktivnostima, instruktaòm i supervizijom. Posebna pa`nja bi bila usmerena na popularizaciju ove va`ne misije, njene dalekose`ne strategijske efekte i utilitarnost promenjenih i primenjenih politika. Spomenute forme intervencije bile bi sinhronizovano projektovane a asinhrono i disperzivno aplicirane, prema proceni potreba svake konkretne sredine. Februar 2002. godine Mijat Damjanovi}
10
Mijat Damjanovi}
Uvodne napomene
11
Mijat Damjanovi}
UVODNE NAPOMENE
Posle viegodinjeg i studioznog upoznavanja sa glavnim tokovima savremene pre svega politikoloke misli, procenili smo da mnogi klju~ni fenomeni, kategorije i instituti politikologije i njoj bliske nau~ne discipline, oblasti, podru~ja (politi~ka filosofija, ekonomija, sociologija, pravo i dr.) zahtevaju preispitivanja i reevaluaciju. Osnovne pobude teku}eg velikog inventarisanja nalaze se u izrazito dinami~nim promenama kroz koje prolazi savremeni svet, savremeno drutvo, dràva i nacija. Desile su se velike i zna~ajne promene u globalnoj panorami sveta, i~ezao je bipolarni svetski poredak i otvorena je nova era u traganju za konceptualizacijom funkcionalnije me|unarodne zajednice. Nisu u pitanju samo velike metamorfoze njihovih izvornih epifenomena suvereniteta, legitimiteta, legaliteta nego i mutacije klju~nih poluga njihove organizacije i upravljanja nastalih usled stalnih promena odnosa dràve, privrede i drutva.. Svedoci smo velikog obrta koji se dogodio upravo krajem drugog milenijuma, u kome je drutvena i humanisti~ka nauka ustuknula pred sna`nim razmahom prirodnih i tehni~ko-tehnolokih nauka, koje su izmenile sutinu i upotrebnu mo} nauke i znanja. Tehnoloka eksplozija, zabrinutost za ìvotnu sredinu, nuklearno oru`je, mehanizovani totalni rat i sve moralne i politi~ke sloènosti privrednog razvoja stavili su nauku u ìù javnog interesovanja. Nauka odgovara pred novom porotom, pred porotom ose}anja javnosti; presude te porote su teè, briga i zebnja te porote politi~ki mo}nije od briga i zebnji filozofa (B.H. Appleyard). Varijacije socijalnih, institucionalnih i vaninstitucionalnih promena, po~ele su da izmi~u sveobuhvatnoj analizi i sintezi, uti~u}i sve vie i sve ~e}e na pojave aposteriornih tuma~enja ve} manifestovanih doga|aja, odnosa i procesa. O~igledno je da su se mogu}nosti predvi|anja i racionalnog usmeravanja razvoja i toka drutvenih promena, usled njihove viezna~ne kompleksnosti, izrazito umanjile. Univerzalne tendencije poprimile su, nesumnjivo, sopstvena razvojna obele`ja, ne predstavljaju vie mehani~ki zbir i simetri~ni udeo zemalja
12
Mijat Damjanovi}
civilizacijskih predvodnica, pre svega politi~kih i ekonomskih. Ideje novog ekonomskog, politi~kog i svetskog poretka postaju, iz decenije u deceniju, sve prisutnije i presudnije. Pojavio se veliki broj nadnacionalnih, supranacionalnih tvorevina. Proces globalizacije koji traje u zna~ajnoj meri je onemogu}io stvaranje i odràvanje izolovanih i samodovoljnih sistema, otpornih na informacijsku i tehnologijsku plimu. U ovom procesu, kako na nacionalnom tako i na me|unarodnom planu, sasvim prepoznatljivu disfunkcionalnost ispoljile su sve poznate centralizovane, krute i stati~ne institucionalne forme. Svuda su prevagu odnele dugoro~ne strategijske i vizionarske orijentacije, fleksibilne i varijabilne forme, usmerene i spremne da se suo~e sa novim izazovima i novim mogu}nostima u stvaranju izglednije budu}nosti. Sasvim je izvesno da nisu jednostavni putevi razumevanja relacija makro i mikroplana, uprave i upravljanja, vlasti i biznisa, nacionalnog i lokalnog nivoa, javne i privatne sfere. Svakako da je u administrativno sloènijim tvorevinama, na primer u federacijama, taj odnos komplikovaniji i teì za ustrojavanje, ne samo zbog kvantitativnih obele`ja, ve} i zbog kvalitativnih pretpostavki. Me|usobne upu}enosti i isprepletenosti makro i mikronivoa, dràve, privrede i drutva reperkutuju se u mnotvu va`nih dihotomija, od ~ijeg teorijskog, normativnog i empirijskog ishoda umnogome zavise fizionomija i autenti~nost svakog drutvenog i dràvnog sistema. Spomenu}emo samo neke od tih dihotomija, opservirane pojedina~no i u sledu, koje zauzimaju centralnu poziciju u politikolokim razmatranjima: prvo, viesmerni odnos izme|u dràve i drutva, dràve i zajednice, zajednice i drutva; drugo, odnos izme|u naroda i nacije, nacije i nacionalne manjine; tre}e, odnos izme|u centra i periferije, centralne i lokalne vlasti, uprave i samouprave; ~etvrto, sadràji i forme integrisanosti i dezintegrisanosti, konfliktnosti i konsenzualnosti vlasti i biznisa, administracije i menad`menta; peto, odnos javnog i privatnog sektora, njihovih institucija, organizacija, aktera (lidera i menadèra); esto, odnosi na relacijama dràva-drutvo-zajednica i pojedinac-grupa-klasa. Zavrnicu XX veka, sude}i po zgunjavanju velikih doga|aja i dramati~nih promena, karakterisale su brojne i ve} spomenute ambivalentnosti, velike i neizvesne turbulencije, stanja, odnosi i procesi bez presedana. Obratili bismo zato pa`nju upravo na impresivne doga|aje koji su po svojim epohalnim, karakteristikama va`ni za razumevanje politi~kih tendencija, odnosa i procesa: debakl staljinizma, nacizma i faizma, u prvoj polovini, i krah komunizma, raspad bloka socijalisti~kih dràva, krajem osamdesetih i po~etkom devedesetih godina, eksplozija nacionalizma, ubrzavanje procesa dekolonizacije, usporavanje ekonomskog rasta i sporadi~nih recesionih pojava kapitalizma, po~etak ujedinjenja Evrope, kraj ameri~kog veka, uspon pacifi~kog regiona i dr. Ali, i dalje deluju
Uvodne napomene
13
sloèni politi~ki i etni~ki konflikti, nelegitimne promene vlasti, dràvni prevrati, prete}a nezaposlenost, reke ekonomskih migranata i politi~kih i ratnih izbeglica. U porastu su ekonomske neujedna~enosti, nastavljeno je produbljivanje jaza izme|u bogatih i siromanih, nije zaustavljen nekontrolisani enormni demografski rast, prvenstveno u manje razvijenijim zemljama sveta, kao i rastu}a prenaseljenost sve brojnijih velikih gradova, konurbacija, metropolitenskih oblasti, urbanih areala. Smenjuju se ohrabrivanja i dekuraìranja u vezi sa kapacitetom tehnolokog uspona i prate}ih i prete}ih ekolokih degradacija ne samo urbanih nego sve vie i ruralnih podru~ja, sada ve} u planetarnim razmerama. Dalekose`ne promene odigravaju se u me|unarodnim odnosima, nacionalnim i internacionalnim politi~kim okvirima, ekonomskim asocijacijama, u svetu biznisa. I pored naglaene politi~ke konsenzualnosti, vode}e kapitalisti~ke dràve nalaze se u procesu bespotedne ekonomske i tehnoloke konkurencije, koja povremeno ugroàva i oteàva ostvarivanje zajedni~ke vizije sveta budu}nosti. Te kontradiktornosti se manifestuju i u drugim oblastima kao to su nauka, obrazovanje, kultura i umetnost. Dinamika svih tih doga|aja je izuzetna, tako da su gotovo svi analiti~ari savremenih pojava i zbivanja ostali zate~eni i zbunjeni. Nepripremljenost je dola do izraàja naro~ito u slu~aju brzih i temeljnih uruavanja ~itavih dràvnih sistema ili njihovih delova, kao i velikih ratnih razaranja u sve ~e}im lokalnim ratovima, koji se vode iz etni~kih, verskih, i u krajnjoj liniji, ekspanzionisti~kih razloga. Nita manje nisu ozbiljna i sudbonosna ni neprijatna ekoloka iznena|enja. Svet, priroda i drutvo su po ko zna koji put pokazali svoju viestruku ranjivost. Iz tekih poreme}aja koji su se dogodili i koji se doga|aju nije jednostavno prona}i put, nije jasan njegov smer, nisu jasni njegovi ciljevi. Otuda proizilaze i velike nedoumice i neverice koje prate zapo~ete procese tranzicija u savremenim drutvima. Da li trihotomija demografije, globalne ekonomije i ekologije postaje okvir u kome }emo pokuavati da sagledamo probleme XXI veka? Ostaje otvoreno pitanje da li }e u tom procesu nestati imperije nastale polovinom prolog stole}a, poput najstarih imperija (britanske, francuske, holandske)? Da li }e ujedinjena Evropa u ovom veku, kako to nagovetavaju neka predvi|anja, postati glavni motor civilizacijskog razvoja planete zbog malog deficita vode}ih evropskih dràva, izuzetno razvijene infrastrukture, sofisticirane tehnologije i solidnog nivoa obrazovanja svog stanovnitva? Da li demokratija moè prona}i nova nadahnu}a u svetu kapitalizma? Da li je kolaps sveta realsocijalizma definitivno unitio komunisti~ko-socijalisti~ku idejno-teorijsku koncepciju? U kojoj }e meri visoka tehnologija izmeniti profile zanimanja, uzrokovati promene u sistemu obrazovanja, odre|ivati i ograni~avati stopu zaposlenosti? Da li }e do}i do preraspodele ekolokog sumraka, pri ~emu }e manje razvijeni platiti cenu svoje ekonomske i privredne inferiornosti uvozom dima,
14
Mijat Damjanovi}
~a|i i pepela prevazi|enih i prljavih tehnologija. Naravno, to su samo neke od dilema kojima je preokupirana savremena drutvena misao, koja gr~evito traga za racionalnijim i efektivnijim modelom civilizacijskog razvoja, prosve}enijom i efikasnijom dràvnom upravom i promiljenijim i ekonomi~nijim drutvenim i privrednim upravljanjem. U savremenoj eri, realna i viedimenzionalna povezanost sveta, internacionalizacija proizvodnje i finansijskih transakcija, globalizacija i njena integriraju}a i homogenizuju}a snaga zbliàvanja velikih i mo}nih sistema, razvijenih ali i nerazvijenih, mirotvornih ali i ratno-destruktivnih sredina, otvara brojne dileme u komponovanju i ostvarivanju novog svetskog, ekonomskog i politi~kog poretka, sa realnim iskuenjima za me|unarodne odnose, me|unarodno pravo, me|unarodnu politi~ku teoriju i praksu. Velike promene su se ve} odigrale u sferi svetske privrede, njenom prestrukturisanju, stvaranju velikih regionalnih ekonomskih aglomeracija, novih odnosa izme|u njih, novih smerova trgovine i pravaca investiranja, i tome svakako nije kraj. Prema miljenju brojnih eksperata, dolazi vreme konstituisanja svetske trìne ekonomije koja }e mnogostruko ograni~avati nacionalne ekonomije. Me|utim, da bi se ta tendencija odràla i u~vrstila, potrebna je bri`ljiva, usaglaena i promiljena internacionalna kooperacija. Novi sadràji i forme ekonomskih integracija (bilateralnih, trilateralnih i mundijalnih) ostvaruju se prete`no u nadnacionalnim savezima i postavljaju nove uslove pred savremene korporacije, kompanije i preduze}a. Promena kursa odnosi se na sferu velikog biznisa i velikih privrednih sistema, prvenstveno internacionalnih, multinacionalnih i transnacionalnih, koji se mogu, po vrednosti proizvoda i snazi kapitala, uklju~ivati u me|unarodnu podelu rada i teku i iscrpljuju}u ekonomsku utakmicu. Srednji i mali biznis se ne mogu neposredno na}i u toj ulozi, ve} samo posredno, prethodno integrisani, i to isklju~ivo putem ekonomskih kriterijuma, u ve}e i sloènije privredne asocijacije. To je model koji daje dobre ekonomske rezultate. Ta promena je podstaknuta i svestranijom i intenzivnijom saradnjom privrede sa razli~itim neprivrednim sferama, me|u kojima po svome zna~aju dominiraju nauka i tehnologija. Formiraju se posebne podràvaju}e slu`be za istraìvanje i razvoj, koje kr~e nove puteve i otkrivaju nove izvore privrednog razvoja i rasta. U novom drutvenom, ekonomskom i politi~kom poretku, u toku velikih globalnih promena, sti~e se utisak da su prestale da postoje osnove bipolarnih, rigidnih divergencija i ~istih modela. Nastupilo je vreme pluraliteta, multiplikovanih kriterijuma, fleksibilnih konvergencionih opcija i meovitih sistema i procesa. Spomenimo danas ve} pomu}ene distinkcije i javljanje hibridnih formi u organizaciji vlasti, po koncepciji jedinstvene ili podeljene vlasti, u formi skuptinskih, parlamentarnih i predsedni~kih sistema, drutvenih ure|enja
Uvodne napomene
15
(unitarnog, federativnog, konfederativnog i njihovih me|unijansiranih reenja), partijskih sistema (bipartizma, multipartizma i koalicionih modaliteta), izbornih sistema, proporcionalnog i paritetnog tipa itd. Prevazi|enom se, velikim delom, ~ini i crno-bela podela na komandnu, dràvnu, plansku, dirigovanu ekonomiju i slobodnu trìnu ekonomiju, formalna udaljenost javnog i privatnog sektora, me|usobna isklju~ivost svojinskih oblika, jednostrana podvojenost procesa nacionalizacije i privatizacije, prvenstveno u odnosu na ideoloke pretpostavke njihovih inspiratora i protagonista. Suprotno, na delu je spoj razli~itih aspiracija trìne ekonomije sa makroregulativnom ulogom dràve, saradnja javnog i privatnog kapitala i fleksibilnih svojinskih formi. Nadalje, teko je na}i solidnu argumentaciju koja bi opravdala autohtone vrednosne sisteme i monokulturalizme. îni se da se ukrtaju i meaju razli~iti eti~ki i moralni kodeksi, kao i realni multikulturalizmi, koji uverljivo podsti~u i oboga}uju drutvo u celini, njegove delove (grupe), ali i pojedince. Zna~ajan udeo u ovim pribliàvanjima, proìmanjima i pretapanjima nesumnjivo pripada i doprinosima informacijske ere, razbuktaloj informacijskoj tehnologiji. Imaju}i u vidu upravo izloène opte tendencije, ukazali bismo na neke od klju~nih fenomena politi~kih nauka, koji po svojim istrajavanjima okupiraju pa`nju savremene politi~ke misli. Fenomen nacionalizma, za koji mnogi smatraju da je sudbonosnije od bilo kog drugog fenomena obeleìo XX vek, predstavljao je i uzrok i posledicu velikih socijetalnih potresa. U njema su zapaène velike krajnosti od bu|enja nacionalnog duha i utemeljivanja nacionalnog identiteta, negovanja vrednosti i nacionalnih tradicija do furioznog i reakcionarnog ovinizma, koji ugroàva druge narode i nacije, ugroàvaju}i na duì rok i sopstveno bi}e i opte humanisti~ke vrednosti. Dràvni socijalizam, odnosno komunizam, nastao i nestao u istom veku, dugo je bio osporavan i optuìvan da je usporio i ugrozio opti razvoj civilizacije. Danas ozbiljni analiti~ari ne likuju zbog sloma socijalizma ne samo zbog doprinosa koji je socijalizam objektivno dao, nego i zbog toga to je nestala va`na protivteà kapitalizmu, vaàn reper upore|ivanja sa sopstvenim dometima. Nije nesuvisla teza da je od pojave i uspona socijalizma u XX veku veliki i mo`da najve}i dobitnik bio upravo kapitalizam. Taj izazov ga je prinudio na brojne i raznovrsne reforme, naro~ito posle 1945. godine, koje su mu obezbedile najve}u stabilnost i rast u njegovoj istoriji.To ne zna~i da se kapitalizam nije suo~io i da se ne suo~ava sa sopstvenim politi~kim i ekonomskim poteko}ama. Posle sloma socijalisti~ko-komunisti~kog modela zasigurno }e se potraìti solucije podsticajnih kompeticija unutar sopstvenih modaliteta, ne odbacuju}i pritom bez ostatka ni neke od doprinosa iz zaostavtine socijalizma. Ipak, treba naglasiti da je kapitalizam u odnosu na socijalizam realno ispoljio, a ne deklarativno, ve}u fleksibilnost i adaptibilnost, manji raskorak izme|u
16
Mijat Damjanovi}
projekcija i realnosti vlasti i biznisa. Fenomeni demokratizacije i demokratije, ~ovekovih sloboda i prava bili su i ostali i u modernom dobu izuzetno va`ni ciljevi. Snaga i veli~ina demokratije su, verovatno, i u tome to raspolaè reverzibilnim svojstvima. I posle najve}ih padova, najteìh poraza, najè}ih udara, najbrutalnijih stega, demokratija se ponovo ra|ala, plenila, bogatila. Nesumnjivo je da vladaju}a opta teorijska i idejna konfuzija o stanju i perspektivi demokratije uslovljava u pogledu budu}nosti, bar one bliske, istovremeno i ravnopravno prisustvo njenih optimisti~ko-pesimisti~kih vizija. Izuzetno va`nu ulogu u tim procesima ima savremena dràva koja, ne samo da bi opstala nego i da bi se razvijala, mora menjati svoju prirodu, domene svojih funkcija, sfere svojih delatnosti. Njena uloga ne moè biti samo administrativna i fiskalna, nego sve vie mora postajati menadèrijalna, preduzetni~ka i uslu`na. To nikako ne zna~i da su njene velike teme kao {to su vlast, konstitucionalizam, suverenost, legitimitet i legalitet, potroene, ve} da zapravo traè druga~iji pristup, evaluacije i odgovore. Time se i menjaju, proiruju i oboga}uju relacije centralne i lokalne vlasti, javnog i privatnog sektora, na~in njihovog povezivanja, administrativnog i menadèrijalnog organizovanja i upravljanja. Probu|eni fenomen nacionalizma u XX veku svakako zahteva neto ire i dublje obrazloènje. Razlog tome je to je taj fenomen prisutan i u demokratskim i u nedemokratskim drutvima, i me|u razvijenim i nerazvijenim dràvama, federacijama ali i unitarnim dràvama, sa duòm i kra}om tradicijom, i kod starih i velikih, i kod mladih i malih nacija, na svim kontinentima, u svim konfesijama, kod svih rasa, me|u bogatima i siromanima, gra|anima i seljacima, visokoobrazovanim i nepismenima, kod onih na po~etku i onih na kraju ìvota. Koreni njegove razorne snage, neukrotive strasti, zapaljivosti i zaraznosti poti~u od razli~itih, ali naj~e}e povezanih i komplementarnih pretpostavki. U vremenu u kome su ideoloke i klasne razlike po~ele da gube zna~aj koji su ranije imale, nacionalne kontroverze i sukobi dobili su ve}i i zna~ajniji prostor, postali su glavno polje sukobljavanja u mnogim multietni~kim zajednicama. Dugotrajni centralizmi, otu|ene vlasti, velike kvalitativne razlike izme|u centra i periferije, dugotrajne latentne suprotstavljenosti izme|u ve}inske nacije i manjinskih nacionalnih grupacija, potiskivanje nacionalnog bi}a ili njegove duè i prinudne marginalizacije, proìvljene nacionalne frustracije, guenja tradicije i poreme}eni vrednosni sistemi, nesumnjivo su uticali na nacionalisti~ke opijenosti, zanose i zaslepljenosti. One su nepobitno dokazale da su na scenu ponovo stupila plemena, a njihov povratak je najdramati~niji tamo gde je represija bila najteà. Sada je o~igledno da je narodna energija, pokrenuta u borbi protiv totalitarne vlasti, isto kao i zadrtost i nedore~enost tih reìma koje su ih iznutra unitavale, u velikoj meri bila pothranjivana plemenskim pripadnostima i strastima (M. Walzer). Nacionalizam je ispoljio najve}i destrukcionizam u nedemokratskim, autoritarnim,
Uvodne napomene
17
totalitaristi~kim i populisti~kim reìmima. Naj~e}e su ga pothranjivale vladaju}e strukture, kao najpouzdanije pokri}e za sopstvene neuspehe vladanja. U njima se simulira identifikacija misije harizmatskog vo|e i naroda kao celine i pristrasnom retorikom obmanjuje i manipuli{e obi~an svet, koji vo|a titi od zlih i svemo}nih snaga drutva, dràve i spoljnih demona. Vetom manipulacijom vlasti simplifikovani svet crno-belih, ili-ili opcija, podsti~e iluzije obi~nih ljudi u pogledu njihove kompetentnosti i presudnosti uticaja na reavanje va`nih, ~esto sudbonosnih, drutvenih i dràvnih pitanja. Tako se dostojanstveni gra|ani istovremeno igraju i zabavljaju nacionalnom strategijom, visokom spoljnom i unutranjom politikom, ali i masovnim sportom i jeftinom zabavom. Opijeni su kolektivizmom i uprose~enjem, ìve od efemerne prolosti, a trpeljivost ispoljavaju samo prema istomiljenicima. Fitilj nacionalisti~ke eksplozije upalila je zloupotreba osnovnog gesla i sutine demokratije o vladavini naroda podsticanjem ose}anja opravdanosti simplifikovanog nacionalnog i konfesionalnog homogeniziranja. Da bi obezbedili legitimitet svojoj vladavini, da bi u~vrstili svoju vladavinu i stekli podrku za svoju viziju razvoja dràve i nacije, moderni vlastodrci, a prvenstveno oni autoritarni, posegnuli su za narodom, njegovom voljom, htenjem, interesima, patriotskim temama, izlivima entuzijazma iroke publike, demokratijom na ulici. Nacionalisti~ka vlast je manipulacijom mitova i simbola, uverenja i ose}anja, (zlo)upotrebila nauku, istoriju, religiju, kulturu, tradiciju, jer je potpuno o~igledno da dràve mogu postojati bez nacionalizma, ali ne i nacionalizam bez dràve. tavie, dok dràve realno postoje i za to njihovo postojanje ima pravnog objanjenja, dotle nacije nisu nita drugo do varke emocija(A.Vincent). Ipak, taj politi~ki voluntarizam moè se jednostavno prepoznati, jer ga karakteriu upravo suprotna svojstva u odnosu na moderno demokratsko, poliarhijsko drutvo. To je velika vera u prinudu i smisao pristrasnosti, svo|enje dràve na aparat vidljive i skrivene represije, negovanje fiktivnog pluralizma u organizaciji drutva (na primer, svojina, partija), kao i opredeljenost da se konflikti koji ne ugroàvaju vlast ne prevazilaze, ne razreavaju. Zatim, postojano ograni~avanje drutvenih i li~nih sloboda i prava, svesno zanemarivanje opte i specifi~ne politi~ke kulture gra|ana, striktno kontrolisanje i suàvanje medijskog prostora i usa|ivanje i odràvanje stalne skepse u odnosu na (ino)strani uticaj i interese (inter)nacionalnog okruènja. Me|utim, sra~unato opredeljenje prema kome se prisustvo ili odsustvo legitimnosti vladavine odmerava prisustvom ili odsustvom formalne demokratije, naj~e}e referendumski proveravane, nosi sobom velike rizike. Ovi rizici se ispoljavaju bilo demagokom obmanom naroda, u pogledu njegove osve}enosti, mo}i i uticaja, bilo u odnosu na vo|stvo (leadership) koje manipulativni uspesi mogu udaljiti od realnosti i osuditi na postepenu, ali sasvim izvesnu dekadenciju.
18
Mijat Damjanovi}
Treba napomenuti da se i u drutvima razvijene demokratije tako|e koketira sa glasom naroda i manipulie javnomnjenjskim sindromom plebiscitarnog modela, koji se oìvljava i (zlo)upotrebljava prema zahtevima i prilikama politi~ke pragme. Osetljivost oslukivanja raspoloènja i reakcija javnosti naro~ito se izotravaju u intervalima predizbornih i izbornih vremena i doga|aja, kada se vlast sti~e i gubi. Povratno, da bi se izvrio planirani uticaj i eventualno preusmeravanje mnjenja javnosti, pribegava se pojednostavljenom politi~kom diskursu koji javnost moè lako i lagodno da deifruje, umesto da se u sutini svode na podrobnost, pomno ispitivanje i pregovore, politi~ka pitanja postaju preterano pojednostavljena i stilizovana tako da zadovolje kognitivne potrebe u velikoj meri ravnodune nacionalne publike (S. Kernell). Temelji fatalne umiljenosti socijalizma i krupnih zabluda i opravdanosti postavljanja pitanja da li je socijalizam bio greka nalaze se u vie ravni. Osnovni hendikep odsustva realno evolutivnog razvoja socijalizma, prvenstveno u zemljama realsocijalizma, ostao je njegovo trajno ograni~enje, a ponor izme|u njegove neprivla~ne realnosti i daleke vizije po mnogo ~emu utopijskog komunisti~kog drutva pokazao se nesavladivim. Veliku iluziju, prema kojoj socijalizam prirodno i zakonito nadrasta kapitalizam i ne zna za regres i stagnaciju, podarila je i u~vrstila ideologizirana koncepcija o navodnoj nau~noj zasnovanosti socijalizma, kao nezaustavljivog svetskog procesa. Potroeno je mnogo energije da se konstituie i odbrani ideja o egzistenciji i budu}nosti nau~nog socijalizma, njegovom konstruktivisti~kom racionalizmu i njegovoj viedimenzionalnoj idealizaciji, prenaglaenom oslanjanju na veliki broj formalnih pretpostavki u pogledu organizacije (koja je hipertrofirana i detaljizirano ustrojena), kao i upravljanja (koje je vulgarizovano nekriti~kom i banalnom laicizacijom, prema kojoj se svako moè na}i u funkciji upravlja~a). Sistemski je bio ugra|ivan prenaglaeni udeo ideologije i oficijelne doktrine u pogledu apriornih superiornosti socijalizma u odnosu na posustali kapitalizam, samodovoljnost i pregrejanost aksiolokih kategorija, kao na primer, proleterskog internacionalizma, demokratskog centralizma, klasnog jedinstva, bratstva i jedinstva. ^vrsta simbioza dràve i partije, njihovih kompaktnih i nepromenljivih birokratskih nomenklatura i brojnih eelona aparat~ika osujetila je ustanovljavanje demokratske vlasti i neretko je vodila ka oligarhijskim i autoritarnim diktaturama i stvaranju kulta li~nosti vo|e. U tom sistemu nije bilo uslova za punu i realnu demokratiju niti se verovalo u potrebu politi~ke pluralizacije, politi~ke kompeticije i realne opozicije. Realna demokratizacija se odvijala veoma usporeno, a njeni pomaci su ~esto bili iznu|eni ili od probu|ene kriti~ke javnosti ili nastupaju}e opozicije, dok je fiktivnu i formalnu demokratizaciju vlast optimalno popularisala. Pravo je u svim segmentima zakonodavne, izvrne, upravne i sudske vlasti, kao i
Uvodne napomene
19
izvedenoj sveukupnoj pravnoj regulativi, stavljeno u funkciju pragmati~ne i voluntaristi~ke politike. Proizvod takve orijentacije su brojne devijacije u pogledu naruavanja i guenja ustavnih i zakonskih prava i sloboda, politi~ki procesi, pravna nesigurnost, neefektivnost normi i neefikasnost administracije i sudstva, sva ona obele`ja koja su ina~e karakteristi~na za odsustvo pravne dràve. Sa uruavanjem realsocijalisti~kog sistema zna~ajno je promenjen i ambijent tradicionalno monopartijskog organizovanja. Sa nestankom jednostrana~kog modela u tim tranzicionim sistemima se dogodila, negde fakti~ka a negde formalna, provala partijske pluralizacije, kojom su zaposednute prakti~no sve pozicije na irokom spektru politi~ke scene. Posle sprovo|enja slobodnih viestrana~kih izbora, u spomenutim zemljama je nastupila veoma zna~ajna diversifikacija i partija na vlasti i partija opozicije, koje }e sigurno zadugo lebdeti u potrazi za svojim politi~kim i socijalnim ukorenjivanjem, pre nego to se definitivno ne promeni konfiguracija politi~kih snaga i spektar politi~kih odnosa. Tako su, na primer, negde ostale na vlasti neznatno modifikovane komunisti~ke partije, negde su u picu koalicije takvih partija sa partijama nove demokratije, negde su vlast osvojile partije socijaldemokratske orijentacije, a ima i primera konstituisanja vode}eg partijskog establimenta gra|anske provenijencije. Ipak je svima zajedni~ka, manje ili vie uspena, partijska pluralizacija, postepena i mukotrpna demokratizacija javne vlasti, zatim naputanje nekadanjih velikih ciljeva socijalizma u pogledu internacionalizacije levice, razbijanje dugogodinje sprege dràve i partije, bekstva partije iz privrede, koja se dodue pokuava kompenzirati manje ili vie uspenim intenziviranjem razli~itih mehanizama reetatizacije i kontrolisanjem trenda (re)privatizacije. Preterana vera u dràvu i partiju, birokratiju i hijerarhiju, u administriranje i preskripciju svega i sva~ega, odvukla je na dno i privredu, tu mo}nu razvojnu polugu. Kona~no, svi sporadi~ni pokuaji reformisanja privrede u realsocijalizmu su, bez izuzetka, doìveli neuspeh, a socijalisti~ke dràve nisu postale poverioci kapitalisti~kih dràva ve} su ostale njihovi du`nici. Postoji ve}i broj razloga za takav ishod. Me|u njima svakako treba ista}i diskriminatoran stav prema svim svojinskim oblicima, izuzimaju}i dràvnu, odnosno drutvenu u slu~aju jugoslovenskog modela, a naro~ito prema privatnoj svojini i njenim razli~itim modalitetima. Vladaju}a svojinska koncepcija sudbonosno je predodredila ne samo odnose i procese u sferi ekonomskog, nego i drutvenog i politi~kog ìvota, grubo podvajaju}i i stimuliu}i dràvni sektor naspram privatnog, kao i kolektivizam naspram individualizma. Sledstveno, koncepcija dràvne svojine bila je i ostala temelj planske (komandne, dirigovane) ekonomije, koja je zanemarila i nedovoljno iskoristila nesumnjive prednosti slobodne trìne ekonomije. Vladavina neekonomskih kriterijuma, odnosno nesumnjiva dominacija politike nad ekonomijom,
20
Mijat Damjanovi}
uzrokovala je mnotvo devijacija u odnosu makro i mikroekonomije i procesima prestrukturisanja privrede, proizvodnji i raspodeli, dinamici modernizacije privrede, odnosu privrede i vanprivrede, produktivnosti i motivaciji zaposlenih. U tom smislu otre`njavaju}e deluje odre|enje: Ja bih li~no vie voleo da budem bez imovine u zemlji u kojoj mnogi drugi neto poseduju, nego da moram da ìvim u zemlji gde je ~itava imovina u 'kolektivnom vlasnitvu' i koju vlasti dodeljuju za odre|ena kori}enja (F.A. Hayek). Kriti~ari socijalizma su imali jedno od najsolidnijih uporita u ~injenici da je socijalizam, uprkos deklarativne glorifikacije ~oveka, potcenio zna~aj pojedinca, individue. Gue}i individualizam i utemeljuju}i nevericu u lojalnost inteligencije, socijalizam se liio jedne od najpodsticajnijih snaga razvoja. Sistem koji je imao najmanje prosve}enu i osve}enu radni~ku klasu, upravo je nju proglasio klju~nim agensom, najsudbonosnijom snagom usmeravanja i razvoja drutva, koju je (pred)vodila elita dràvno-partijske birokratije. Uporno stimuliu}i umiljene prednosti kolektivizma (forme svojine i socijalne organizovanosti), socijalizam je proizveo mnotvo nepoèljnih i neperspektivnih stanja: statiku i imobilnost umesto dinamike i pokretljivosti, lokalizam umesto kosmopolitizma, rutinizaciju umesto kreativnosti, laicizam umesto profesionalizma. Na duì rok, takva orijentacija pokazala se pogubnom, prakti~no u svim sektorima stvaralatva. U tom smislu zapaène su samo minorne razlike me|u ranijim socijalisti~kim dràvama i drutvima. Me|utim, jedan od najve}ih i najsudbonosnijih grehova socijalizma odnosi se na njegovu preokupiranost avangardnim projekcijama, jalovim htenjima, precenjivanjem budu}nosti i potcenjivanjem sadanjosti (uz pokuaj lakomislenog brisanja tragova nesocijalisti~ke prolosti) i mirenjima sa ~esto pravim provalijama izme|u teorije, norme i prakse. Osnovna zabluda u pogledu poreme}enih tuma~enja odnosa prolosti, sadanjosti i budu}nosti leì u tome to vreme nije samo po sebi podeljeno na prolost, sadanjost i budu}nost, nego se ta podela odnosi na ono to se nalazi u vremenu (I.C. Lieb). Zbog toga je mo`da najva`niji nedostatak socijalisti~ke vizije to to nije shvatila granice podrutvljenja organizacije. Ne moè se pobe}i iz prostora mogu}eg, izvodljivog, koji odre|uju prirodna i ljudska ograni~enja. Ako se ta ograni~enja ignoriu u dobronamernim ali pogrenim naporima da se ostvari vie od onoga to se drutveno moè ostvariti, dolazi do nepovratne tete po sve ljude koji ìve u me|unarodnoj drutvenoj povezanosti (J. Buchanan). Sva ta ograni~enja pritiskaju i optere}uju savremene preobraàje i dinamiku tranzicije, ovog puta bolnije i sudbonosnije na strani bivih, naro~ito manje razvijenih, socijalisti~kih dràva. Sloèna transformacija traì i duè vreme i nove ideje. Ve} je ispoljeno opte priznanje o gotovo potpunoj neizvesnosti u pogledu pravca kojim }e po}i svetski intelektualci u postma-
Uvodne napomene
21
rksisti~koj, postsocijalisti~koj eri koja je tako naglo nastupila. Suo~eni sa diskreditovanim socijalisti~kim alternativama, gde }e se okrenuti intelektualni kriti~ari slobodnog trìta? (J. Buchanan). Kapitalizam je, i pored sumornih progoza u pogledu njegove budu}nosti i uverljivih primera njegovih ekonomski depresivnih i politi~ki dekadentnih stanja, prvenstveno u tre}oj i ~etvrtoj deceniji prolog veka, o~igledno pronaao nove izlaze sopstvene revitalizacije. Uprkos ~injenici da je i sam ispoljio brojne protivre~nosti i nemo}i, na primer u obezbe|ivanju egzistencijalne jednakosti, pravednosti, sigurnosti i humanosti u radu i ìvotu svojih gra|ana, kao i druge ozbiljne probleme, stalno prete}e recesije kao i krize predstavni~ke, reprezentativne demokratije, ipak je opstao i pronaao razvojnu perspektivu, zahvaljuju}i ve}oj elasti~nosti i uspenijem prilago|avanju u odnosu na izazove modernog doba. Izme|u ostalog, kapitalizam svoju vitalnost duguje i pravovremeno preobraènoj ulozi dràve koja se nije svela na isklju~ivo administrativnu i birokratsku tvorevinu, stati~nu i nefunkcionalnu, koja nije ustuknula pred teko}ama i iskuenjima sopstvene politi~ke demokratizacije i ekonomske liberalizacije, nego je stekla mo} da regulie zalihe i tokove ogromne koli~ine materijalnih dobara, unutar svojih granica i preko njih. Po~ela je da regulie akumulaciju, transfer i kretanje kapitala, robe, ljudi i ideja, i to dovoljno efikasno da je bila u stanju da slobodno intervenie u oblastima zapoljavanja, ulaganja kapitala, tehnolokih inovacija i nov~ane mase u opticaju (Ch. Tilly). Jasniji, ~istiji strategijski ciljevi, manje ideoloke naslage i ve}a osetljivost u odnosu na podvajanja i udaljavanja socijalne realnosti u odnosu na razvojne projekcije, uspenije koncipiranje proìmanja spontanih i svesnih, naj~e}e dirigovanih delanja i ponaanja, utedeli su kapitalizmu ve}a iracionalna i iluzorna lutanja. Tome su svakako doprinela neuporedivo manja kolebanja u pogledu svojinskih i produkcionih odnosa, vrednosti i mo}i trìta i novca. Stav prema radu i nagra|ivanju rada, ve}i manevarski prostor individue u sferi ekonomije i politike, kao posledica ~istije interesne i pluralne artikulacije, smanjili su anse manipulativnog uticaja centara ekonomske i politi~ke mo}i, na svim nivoima drutvene i organizacijske piramide. Ve}a ekonomska nezavisnost i politi~ka sloboda pojedinaca i njihovih organizacija i institucija, i izvan tih sektora, delovala je stimulativno na osloba|anje njihovih kreativnih snaga. S obzirom na to da su zemlje kapitalizma uvla~ile svet u velike, kontinentalne ratove i iz njih ih izvla~ile, da su pobednici u ratu, sticajem interesnih me|uupu}enosti, pruàli izdanu pomo} poraènima, da su visoke domete nauke i tehnologije iz ratne industrije uspeno konvertovale u mirnodopske industrije, ostvaruju}i time sudbonosno razvojno preimu}stvo, postale su civilizacijska avangarda. Svakako, to nije jedini osnov po kome su te zemlje dole u poziciju da
22
Mijat Damjanovi}
postavljaju civilizacijske standarde i da superiorno nazna~avaju i trasiraju budu}e civilizacijske puteve. Snagom i strategijom sopstvenog razvoja, velikim radom i racionalnim ponaanjem, svesno podsticanom politi~kom i ekonomskom kompeticijom i izdanim podràvanjem kreativnih ljudi, ti sistemi su otvorili i o~uvali svoju perspektivu. Me|utim, s obzirom na brojne drutvene crne rupe zemalja tzv. zapadne civilizacije, koje tako|e iza sebe nisu ostavile poznate tamne karakteristike razli~itih ~ovekovih nesavrenosti i zlih osobenosti destruktivnost, grabe`ljivost, ne~asnost, nesavesnost, egoisti~nost ostaju otvorena pitanja: da li i ko, kako i kuda treba da usmerava po mnogo ~emu protivure~ni razvoj globalnog drutva? Da li je to mogu}e i da li je to uopte potrebno? Koje su to socijalne snage koje su najpozvanije, ~iji je legitimitet najnesporniji u projektovanju kontrolisanog drutvenog razvoja? Koji je to najefektivniji i najefikasniji model politi~ke organizacije i upravljanja? Ostaje li demokratija cilj ili postaje sredstvo opravdanja vladavine ve}ine? Najistaknutiji teoreti~ari dananjice su konstatovali da i pored ohrabruju}ih znakova nastaju}e globalne demokratizacije, prestankom viedecenijskog hladnog rata izme|u doktrinarno konfrontiranih sistema Istoka i Zapada, simboli~kog pada Berlinskog zida, kome nije ostavljena ni turisti~ka atraktivnost poput onog u Aziji, raspada vojnih blokova, koji su kao mora pritiskali svest i savest mnogih generacija, i podràvaju}ih procesa ekonomske unionizacije zna~ajnih delova Evrope, Amerike i Azije, dalja razvojna perspektiva ipak nije ~ista, vidljiva i izvesna. Ti procesi }e, u bliskoj budu}nosti, biti naro~ito zanimljivi u Evropi, gde }e se sudariti dve suprotne tendencije, nestaju}e tradicionalne, sna`ne dràvne tradicije, sa brojnim primerima razgra|ivanja i raspada sloènih dràva, sa jedne strane, i nastaju}e nove aglomeracije i regionalizacije, po drugim osnovama, sa novim dràvnim subjektima, sa druge strane. Iz tih i mnogih drugih razloga objektivno su pomeani optimisti~ko-pesimisti~ki utisci i o~ekivanja o sudbini i perspektivi tih procesa i njihovih efekata na sadràje i forme demokratizacije, odnosno nivoe i domete demokratije. Nedoumice i nesaglasnosti su posledica ~injenice da je veliki deo sveta i dalje optere}en velikim interesnim podelama, raznovrsnim neskladima, migracijama, ratovima, izbeglitvom, kriminalom, terorom, siromatvom, bedom, drogom i drugim brojnim problemima savremenog drutva. Pod balastom takvih problema i neprimerenostima ugroèn je sistem tradicionalnih drutvenih i li~nih vrednosti. Njihova neutralizacija i relativizacija stvaraju nepovoljnu klimu za obnovu konstruktivne i zdrave energije, otkrivanje novih ideala i druga~ijih autoriteta. To svakako nisu valjane pretpostavke na kojima bi se mogla zasnivati teku}a i budu}a demokratizacija. Dugo istorijsko iskustvo je nedvosmisleno pokazalo da ti procesi imaju ve}u ansu sa ekonomskim prosperitetom, ve}om socijalnom konsolidovano}u i razvijenijom politi~kom kulturom.
Uvodne napomene
23
Mada je, kako izgleda, izbegnut sudar Istoka i Zapada koji je dugo pretio (mo`da i zbog toga to je Istok udario u zid), nije izbegnuta kolizija izme|u Severa i Juga. [tavie, zaotravanja na toj osi su sve ~e}a i sve ozbiljnija. Uo~ene su, me|utim, i manje ili vie vidljive interesne suprotstavljenosti unutar Zapada, na kome su ipak preovladale predominantno centripetalne sile, ali i Istoka, gde su prevagu odnele centrifugalne sile. Ostaje otvoreno pitanje da li }e inherentne kolizije postati zamajci novih suprotstavljanja i budu}ih antagonizacija Istoka i Zapada, a time i za~etaka formiranja novih konfiguracija centara ekonomske i politi~ke mo}i. Proces sveobuhvatne demokratizacije ima ansu samo ukoliko proìma celinu drutvenog bi}a, sve njegove nivoe, sve njegove institucije i organizacije i ukoliko je s punom pa`njom negovan i zati}en kao klju~na vrednost, nesporna orijentacija, preventivno u zemljama predvodnicama civilizacijskog razvoja. Tada bi snaga tog kursa verovatno bila dovoljna da obuzda provale nedemokratskih i antidemokratskih snaga, u sredinama koje imaju malo ili su bez demokratske tradicije. Taj intervencionizam razvijenijih ne bi, me|utim, smeo biti zloupotrebljen za transplantaciju sopstvenih demokratskih instituta i uspostavljanje, podarivanje demokratije po sopstvenim standardima. Takvi pokuaji i me|u sistemima koji su po mnotvu svojih parametara bili izuzetno bliski zavrili su, kako je poznato, neslavno. Sigurno je da novo vreme, usled velikih drutvenih, ekonomskih i politi~kih promena, zahteva naputanje nepotvr|enih klasi~nih demokratskih sadràja i formi, kao i pronalaènje novih reenja, primerenijih o~ekivanjima i potrebama modernog doba. Iz ~injenice da su danas najrazvijenije zemlje sveta upravo one u kojima demokratija ima najdublje korene ne bi se smeo izvu}i jednosmeran i isklju~ivi zaklju~ak da ekonomskog prosperiteta nema bez demokratije, kao i da je prisustvo demokratije nezaobilazan uslov ekonomskog i privrednog uspeha. Indikativno je zato upozorenje da u interesu drutvene jednakosti, demokratije teè da prenose bogatstvo od bogatih ka siromanima, da tite ili subvencioniu propale privredne grane, da troe vie na socijalnu zatitu nego na investicije i sli~no (F. Fukuyama). Sve to moè osujetiti i ograni~iti privrednu efektivnost i efikasnost demokratskih drutava. Ima i primera koji pokazuju da velike ekonomske, privredne uspehe beleè i autoritarni sistemi, pod uslovom da su trìno opredeljeni. Dodue, takvi primeri su malobrojni, predstavljaju izuzetke i verovatno na duì rok nemaju realnu perspektivu. Tako se ispostavilo da su ti sistemi ponekad uspeniji u aktiviranju komplementarnih resursa neophodnih za ekonomski razvoj u pore|enju sa demokratskim sistemima. Me|utim, treba spomenuti i ~injenicu da je naj~e}e u osnovi ekonomskog uspona ve}ine tih zemalja bilo ili posedovanje natprose~nih zaliha energetskih resursa, koji su zbog besprimernog tehnolokog buma postali
24
Mijat Damjanovi}
alfa i omega sveukupnog privrednog i drutvenog razvoja (zemlje Bliskog i Srednjeg istoka), ili prisustvo visoke tehnologije i ispodprose~nih zarada zaposlenih (mali tigrovi Pacifika). Tako|e, u tim sistemima je zapaèna solidnija i ~vr}a sprega izme|u svetovne i duhovne vlasti, koje su jedna drugu podràvale, obezbe|uju}i vaàn nacionalni i socijetalni konsenzus. Prema tome, ne postoji strogi determinizam koji bi zakonito povezivao ekonomski i opti razvoj i demokratiju. Autenti~nost demokratije i problem efikasnosti u njenoj operacionalizaciji jeste centralno pitanje mnogih savremenih koncepcija o sutini i vrednostima demokratske opcije u sadanjem vremenu. Me|u takve svakako spada i koncepcija tzv. proirenog poretka (extended order), koja se zasnivala na ideji irenja politi~kog prostora, a koja se prvenstveno zasnivala na uvaàvanju evolutivnog razvoja takvog poretka, potovanju tradicije i viedimenzionalnog pluraliteta demokratskih instituta u razli~itim sektorima javnog ali i privatnog ìvota. Opti ambijent u kome se odigrava ili treba da se odigra proirivanje i oboga}ivanje poretka, kao i sledstvena zatita sloboda i prava gra|ana, ~ine poznati postulati liberalnog i demokratskog drutva: ustavna dràva, privatna svojina, trìna privreda i patrijarhalna porodica. Dvostruka tranzicija politike (demokratije) i ekonomije (slobodne trìne privrede) prema dosadanjem iskustvu zemalja koje su krenule tim putem (zemlje centralne i isto~ne Evrope), zaista je mukotrpna i neizvesna. Zbog toga su realno zvu~ale re~i ministra privrede êke Republike da je narod glasao za vladu koja je obe}ala teko}e, niì ìvotni standard i izvesnu meru nezaposlenosti. Jedno je biti za trìnu privredu, a sasvim je neto drugo osetiti na sopstvenoj koì onu ne tako lepu stranu trìne privrede. Niko ne moè sa sigurno}u odrediti granicu tolerancije javnosti, niti utvrditi gde }e ta tolerancija prestati (K. Dyba). Od oblika politi~kog sistema, politi~ke kulture, formi organizacije vlasti, strana~kog sistema, na~ina konstituisanja vrhovnih organa vlasti, vrste izbornosti, karaktera manadata zavise i irina i dubina demokratije, priroda njene legitimnosti. U krajnjoj liniji, od autenti~nosti legitimiteta vlasti, stepena racionalne integrisanosti prethodno spomenutih svojstava demokratije zavise sveukupnost i sadràjnost legitimiteta demokratije. Danas je jasna opravdanost podela na sisteme, u kojima kriza vlade ne izaziva i krizu reìma (demokratski sistemi), odnosno sisteme u kojima kriza sistema ne izaziva i krizu vlade (autokratski sistemi), drugim re~ima stabilnu demokratiju ne podrivaju nestabilne vlade, ve} nemo}ne ili loe vlade, a to je sasvim druga stvar (G. Sartori). Po~etak svake realne demokratizacije nacionalnih dràva neraskidivo je povezan sa irenjem spektra individualnih sloboda i prava, irenjem izbornih mogu}nosti, proirivanjem prava glasa (aktivnog i pasivnog), prihvatanjem i afirmacijom izbornog sistema koji omogu}uje realniju zastupljenost socijalne strukture bira~kog tela, kao i omogu}avanjem,
Uvodne napomene
25
garantovanjem sprovo|enja slobodnih i potenih izbora, naro~ito za centralno predstavni~ko telo, vrhovno zakonodavno telo. Moderna predstavni~ka demokratija nastala prvenstveno usled razli~itih kvantitativnih narastanja, pojavom drutava velikih razmera, irenjem politi~kog prostora i umnoàvanjem politi~kih institucija, uspostavila je nove standarde kako poloàja i uloge vlasti, tako i poloàja i uloge gra|ana. Proireni poredak, odnosno politi~ki sistem koji se naziva i poliarhijom (R. Dahl), karakterie posebno: te`nja ka stalnoj liberalizaciji politi~kih institucija nacionalnih dràva; jasna distinkcija u odnosu na postoje}e nedemokratske sisteme i minule demokratske sisteme; demokratskim putem osvojena vlast koja podleè kontroli gra|ana; dovoljno irok dijapazon politi~kih institucija koje garantuju predominaciju sveobuhvatnih demokratskih procesa, i na makro i na mikroplanu. Organizacijski i drutveni pluralizam svoj sutinski smisao zasniva na naglaenom ekstenzivnom irenju i intenzivnom produbljivanju individualnih, grupnih i drutvenih prava i sloboda. Spomenimo samo slobodu govora i udruìvanja, pravo na alternativno informisanje, nezavisno, nepristrasno sudstvo, pravi~nu raspodelu bogatstva i prihoda. irenje pojma gra|anstva ukinulo je brojne podele i diskriminacije koje su postojale u odnosu na boju koè, veru, nacionalnu pripadnost, pol, dob, prebivalite i imovinski cenzus gra|ana. Prava gra|ana na suprotstavljanje nosiocima vlasti kulminirala su sa formiranjem vanparlamentarne i parlamentarne opozicije. Nije suvina napomena da je za autenti~ni demokratski predstavni~ki sistem va`no fakti~ko, a ne formalno (svakako ne fiktivno) prisustvo spomenutih institucija, procesa, sloboda i prava. Me|utim, tu je i mnotvo drugih va`nih pretpostavki koje prethode stvaranju demokratskog drutva: pismenost, obrazovanje, obavetenost, motivisanost, angaòvanost i uticajnost gra|anstva. Zbog toga ima smisla konstatacija da demokratski orijentisani ljudi koji ìve u zemljama sa autoritarnim reìmima po pravilu gaje ogromnu nadu da }e njihove zemlje jednog dana zakora~iti u poliarhiju. Tako|e je i ~injenica da demokratski orijentisani ljudi koji ìve u poliarhijskim zemljama po pravilu veruju da poliarhija nije dovoljno demokratska i da bi trebalo i dalje da se demokratizuje. Uprkos tome, iako demokratski orijentisani mislioci iznose brojne razli~ite ideje o tome ta bi trebalo da bude slede}a faza demokratizacije, za sada jo nijedna zemlja nije uzdigla poliarhiju na vii nivo demokratije (R. Dahl). U pravu je taj autor kada podse}a da istorija demokratije jeste istorija neuspeha, kao i istorija uspeha, i da je sutina ostvarivanja demokratije u prevazilaènju o~iglednog raskoraka izme|u ideala i stvarnosti, izbegavanja iluzornih projekcija i otkrivanja i podsticanja realnih izazova. Tempo demokratizacije tokom istorije bio je nesumnjivo spor, odvijao se tokom vekova, uz velika lutanja, stagnacije i nazadovanja, jer nije bilo jednostavno u~vrstiti demokratski sistem vrednosti i razviti demokratsku kulturu.
26
Mijat Damjanovi}
Tu ~injenicu ne bi smeli da zaborave stvarni graditelji novih demokratskih drutava. Zato su razumljiva upozorenja brojnih autora da analiza uslova koji podsti~u ili spre~avaju demokratski ìvot u svakom politi~kom sistemu veoma zavisi od konceptualizacije mnogih kapitalnih odnosa, kao na primer: dràve i drutva, zajednice i drutva, dràve i nacije, ali i dràve i privrede, dràve i partije, dràve i crkve, njihove realne utemeljenosti, osnova legitimnosti, potovanja legalnosti, ustavnosti, zakonitosti, respektovanja javnosti i ostvarivanja odgovornosti. U pitanju su kategorije sutinski zna~ajne za razumevanje prave prirode politi~kih teorija i politi~ke empirije. Va`nu dimenziju svake autenti~ne demokratije predstavljaju ne samo deklarativna, nego i oìvotvorena prava i slobode gra|ana. Danas je ve} sasvim prihva}eno miljenje da je osnovna prednost realne demokratske orijentacije upravo u tome to proiruje i unapre|uje modalitete individualnih i kolektivnih sloboda, moralnu autonomnost i samoopredeljenje, kao i celovit razvoj ~ovekove li~nosti koja na svestran i ispravan na~in moè da sudi i o sopstvenim i o drutvenim potrebama. Kao to je va`no da je ~ovek svestan svojih èljenih i ostvarenih individualnih potreba, interesa i ciljeva, tako|e je neophodno za suìvot sa drugima da je mentalno spreman, odnosno osposobljen za uvaàvanje pune jednakosti, pravde i pravi~nosti, potreba, interesa i aspiracija drugih ljudi, kolektiviteta i naroda. Duboku istinu i ozbiljno upozorenje sadrì stav da ba kao to su hri}ani jednaki na nebu, ali nejednaki na zemlji, tako su i pripadnici naroda jednaki na nebu svog politi~kog sveta, ali nejednaki u zemaljskoj egzistenciji drutva (K. Marx). Od irine spektra univerzalnih drutvenih, ekonomskih, politi~kih, gra|anskih i reproduktivnih prava zavisi i mnotvo sutinskih sloboda govora, misli, akcija, izbora, glasanja, obrazovanja, sticanja dohotka, slobode reprodukcije ìvota kao i irina i dubina mehanizama koji sankcioniu i tite spomenuta prava i slobode. O slobodama i pravima se naj~e}e govori i sudi iz ugla i sa aspekta politike, demokratije, ustavnosti, legitimiteta i legaliteta. Javnost se posebno ustalasa i podseti na ve} osvojena, izborena prava i slobode kada se ugroàvaju pojedini demokratski instituti ili se osuje}uje misija pojedinih javnih institucija. Me|utim, od tih velikih proklamacija i velike bri`nosti, koje drutvo i ~oveka tretiraju i doìvljavaju sa uvaàvanjem, dug je i nepredvidljiv put ostvarivanja, solidnijeg utemeljenja i garantovanja sloboda i prava. O ispravnosti takve ocene govore brojni primeri naruavanja i negiranja sloboda i prava, naro~ito u drutvima koja nemaju tradiciju razumne vladavine ve}ine i koja se kolebaju u pogledu sadrìne, formi i dinamike kultivisanja i ostvarenja demokratskih na~ela i principa. O slobodama i pravima se jednostavno mora suditi na osnovu njihovog prisustva i implikacija u svim sektorima javnog i privatnog ìvota. Tek tada njihovo
Uvodne napomene
27
vrednovanje postiè pravi smisao i omogu}uje izotravanje predstave o snazi njihove (ko)egzistencije.
Iskuenja i preobraàji moderne dràve

Dràva je jedna od najkontroverznijih ~ovekovih institucija, o kojoj su ~esto izricane sasvim suprotne ocene, od visokog respekta i divljenja do blasfemije i ogavnosti. Analogna uverenja i impresije izazivala je i njena sutinska emanacija vlast. I mada je dràva jedna od najstarijih, najva`nih i najkompleksnijih ~ovekovih institucija, na osnovu ~ijeg se poloàja i uloge mogu izvu}i pouzdane istine o drutvu u kome egzistira i koja na sudbonosan na~in oblikuje mnoge druge zna~ajne drutvene, ekonomske i politi~ke institucije i organizacije, ipak ostaju brojne nedoumice i mnoga pitanja bez odgovora u pogledu njene sutine, manifestacija i budu}nosti. Njena teorijska, normativna i empirijska identifikacija, sude}i prema dosadanjim rezultatima, nije jednostavna, bez obzira na ~injenicu da je neprestano prisutna u ìì javnog ìvota. Izvesnost i saglasnost u pogledu njene sutine nije uve}ana ni pod sasvim osnovanom tvrdnjom da dràva, zapravo, u savremenom smislu re~i postoji tek pet stotina godina, jer se ni gr~ki polis (grad -dràva) ni srednjovekovna dràva ne mogu smatrati autenti~nim dràvama u savremenom smislu. Ta rezerva ostaje bez obzira na odre|ene sli~nosti prisustva njenih poznatih konstitutivnih elemenata: konkretno stanovnitvo, utvr|ena teritorija, vladavina zakona, prisustvo ideje gra|anstva. Zbog toga upe~atljivo i opominju}e deluju re~i o dràvi, izgovorene izme|u dva svetska rata, da se onog trenutka kada izgovorimo re~ dràva pojavi mnotvo intelektualnih aveti koje nam zamagljuju viziju (J. Dewey). Zamagljivanje nije samo posledica velikih varijacija i modifikacija kroz koje je prola dràvna organizacija, nego je velikim delom i posledica njenog proìmanja sa bliskim institutima, kategorijama, fenomenima i simbolima, kao to su drutvo, zajednica, nacija, administracija, vlada, jednakost, pravda, kruna, skiptar i dr. Ali tu su i kategorije koje su izraz afirmacije dràvnosti, bez kojih se dràva naprosto ne moè objasniti, kao to su politika, vlast, autoritet, mo}, suverenitet, legitimitet, legalitet itd. U svakoj dràvi sadràji i forme odnosa izme|u centralnog i lokalnog nivoa vlasti, njihove autonomnosti, odre|ivanja i ograni~avanja, kao i me|usobno proìmanje i me|uuticajnosti, u zna~ajnoj meri odre|uju dominantne karakteristike upravljanja i odlu~ivanja. Ipak, ti odnosi i procesi su sloèniji i neizvesniji u federativnim, ve}im i razvijenijim dràvama, na ve}im prostorima, sa brojnijim stanovnitvom, sa bogatijim sadràjima privrede i drutva, sa razvijenijim potrebama njenih ~lanova. Razumevanje kompleksnosti tih odnosa moè se najpouzdanije obezbediti u nekoliko me|usobno povezanih varijabli, kao to su
28
Mijat Damjanovi}
organizacijska, funkcionalna, politi~ka i ideoloka. Prva svodi odnose izme|u centralne i lokalne vlasti na relacije izme|u institucija i organizacija prisutnih na oba nivoa. Druga usredsre|uje svoju pa`nju na raspodelu funkcionalnih ovla}enja tih vlasti, po razli~itim osnovama podele i jedinstva. Tre}a, sutinu suodnosa centralne i lokalne vlasti vidi u razli~itim vidovima posredovanja razli~itih interesnih uporita, konkurentnih politi~kih grupacija. I kona~no, ~etvrta, ideoloka varijabla centralnu i lokalnu vlast posmatra kroz ideoloku prizmu, koja treba da pomiri, usaglasi ili neutralizuje razli~ite ambivalentnosti koje poti~u ili proizilaze iz upotrebe vlasti. Pravila igre ipak, svuda i uvek, odre|uje i ograni~ava centralna vlast, ali i krupni kapital. Naj~e}e zdruèna centralna politi~ka i ekonomska vlast limitira manevarski prostor lokalne vlasti, jasno razgrani~enim kompetencijama, subordinacijom, decentralizacijom i dekoncentracijom, kao i kontrolom i nadzorom. Tim prerogativima se presudno uti~e na irinu ovla}enja, prava i du`nosti, na~ine upravljanja i njegove konstitutivne elemente: planiranje, odlu~ivanje, organizovanje, koordiniranje i kontrolisanje, kao i na priliv i distribuciju sredstava. Odnosi javne i privatne vlasti, javnog i privatnog sektora, javnih i privatnih interesa, javnog i privatnog dobra, javnog i privatnog izbora izuzetno zna~ajno izraàvaju, determiniu i ograni~avaju shvatanja, politiku i praksu o strategiji drutvenog razvoja. Te korelacije su znatno komplikovanije i ìvotnije od naj~e}e ideoloki pojednostavljenih podvajanja, koja idejno, normativno i materijalno favorizuju jednu od spomenutih sfera. Me|utim, ti sektori se sve re|e doìvljavaju kao nesaglasni, interesno suprotstavljeni i antagonizirani, a sve ~e}e kao komplementarni i kooperativni, koji jedan od drugog preuzimaju prednosti i preimu}stva, a opiru se i suzbijaju nepoèljne efekte i neèljene nusproizvode. S druge strane, u okviru svakog sektora javlja se tako|e kompeticija, s obzirom na to da se oni sastoje od razli~itih interesnih afiniteta, koji se u manjoj ili ve}oj meri razlikuju, pa samim tim olakavaju, stimuliu ili oteàvaju, destimuliu konsenzualnost i/ili konfliktnost. Ipak, u najrazvijenijim zemljama sveta sve je teè uo~iti jasne i potpuno distinktivne granice izme|u javnog i privatnog sektora, dràvne i nedràvne zone, oblasti vlasti i biznisa. Ne samo da centralna i lokalna javna administracija nije vie usamljena u pruànju usluga u javnom sektoru, jer su tu prisutne i kvazivladine i nevladine agencije (koje mogu da formiraju i vlada i konzorcijum privatnog kapitala), nego ni privatni sektor nije lien funkcionalnog uplitanja administracije, sa razli~itih nivoa provincijske, regionalne i centralne vlasti. Padaju i predrasude u pogledu jednodimenzionalnosti i jednosmernosti njihovih polit-ekonomskih interesa i motiva, o kojima se vie ne sudi stereotipno i apriorno. Spomenimo neke od tih, sada ve} prevazi|enih zabluda, prema kojima, na primer, nacionalizovana industrija radi u javnom interesu, da je dràva svuda i uvek neefikasna, da je u oblasti kontrole i planiranja dràvna intervencija suvina,
Uvodne napomene
29
da privatna reenja nisu nita gora od dràvnih, da nema nikakve potrebe za dràvom (J. Stiglitz). Te obmane imaju zajedni~ki imenitelj u pogrenoj pretpostavci o svemo}i nevidljive ruke trìta i potcenjivanja, ali i prenagljivanja u pogledu istroenosti i nesvrsishodnosti dràvnih ingerencija u privredi. Suprotno, dràva raspolaè odre|enim mehanizmima i preimu}stvima kojima moè da koriguje nesavrenosti i slabosti trìnih spontaniteta, nepoèljne efekte slobodne trìne ekonomije. Time se zapravo demistifikuje postojanje i dejstvo apsolutno slobodne trìne privrede, u kojoj (samo)sinhronizacije ponude i tra`nje u potpunosti marginalizuju dràvu. U tom smislu, isti autor spominje ~etiri va`ne poluge kojima neizostavno raspolaè moderna dràva: mo} oporezivanja (proizvodnje i potronje); mo} propisivanja (uslova poslovanja trokova, cena); mo} ka`njavanja (razvijen sistem kazni); mo} intervenisanja (stvaranje preimu}stava i olakica u pogledu trokova poslovanja visina, na~in pla}anja). Istrajavaju, me|utim, i neke osvedo~ene slabosti savremene dràve, delom kao posledica njene prirode, a delom kao posledica uslova u kojima dràva funkcionie. Prvo se odnosi na nekontrolisani rast dràvnog aparata, njegovo organizacijsko narastanje, ali i njegovu zabrinjavaju}u nekompetentnost, ograni~enja njegovih upravlja~kih kapaciteta. Savremene dràve se o~igledno teko nose sa novim drutvenim, ekonomskim, politi~kim, tehnolokim i ekolokim izazovima. Drugo se odnosi na ve} spomenute loe strane globalnih tendencija i kontinuiranu nestabilnost konstelacije me|unarodnih odnosa, koji objektivno veoma oteàvaju efektivnost i efikasnost funkcionisanja savremenih dràva.Velika neizvesnost proizilazi i iz reperkusija teku}e globalizacije, prvenstveno posredstvom me|unarodnih i transnacionalnih organizacija i korporacija, koje ograni~avaju mogu}nosti savremenih dràva da suvereno odre|uju svoju politi~ku i privrednu budu}nost. Ono to je novo u savremenom globalnom sistemu jeste hroni~na intenzifikacija osnova, sadràja i formi povezanosti, u kojima u~estvuju moderna komunikaciona industrija i nova informaciona tehnologija, kao i stvaranje novih okvira i puteva tehnolokih, organizacijskih, administrativnih i pravnih povezanosti, od kojih svaka ima svoju sopstvenu logiku i svoju sopstvenu dinamiku promene (D. Held). O~igledno se sledstveno promenilo i shvatanje suvereniteta i njegove sutine, kao i njegovog zna~enja, vrednosti, nosilaca, manifestacija i domaaja. Prakti~no su naputena gledita o suverenitetu kao neograni~enom i nedeljivom obliku javne vlasti, bez obzira na to ko se smatra njegovim isklju~ivim ili dominantnim nosiocem. Zbog toga su blià istini opredeljenja prema kojima je suverenitet neumitno podeljen izme|u nacionalnih, regionalnih i me|unarodnih institucija, na ta upu}uje i drugi strukturalni problem, koji govori o rastu napetosti izme|u globalne ekonomije i nacionalnih ustrojstava, koja obostrano imaju veliku privla~nu mo}, a te se mo}i ~esto me|usobno isklju~uju (D. Bell).
30
Mijat Damjanovi}
Realna kriza demokratije velikim delom je uslovljena i krizom upravlja~kih sposobnosti savremenih dràva. Takva kvalifikacija dobija svoj puni smisao kada se dovede u vezu sa stavom da dràva nije nikada tako slaba kao to izgleda niti toliko jaka kao to izgleda. Poja~ana intervencija dràve u privredu i socijalnu politiku, inspirisana potrebom obezbe|ivanja pouzdanije i trajnije akumulacije kapitala i kontrolisanja i prevazilaènja konflikta u klasnom drutvu, bila je uslovljena razli~itim faktorima, a naj~e}e njihovim sadejstvima: udelom interesnih grupa, pluralisti~kim sistemom interesnog predstavljanja; korporatizmom, koji nacionalne ciljeve stavlja iznad parcijalnih; birokratizmom, koji umilja da svojom ekspertno}u moè da obezbedi nepristrasno i neutralno upravljanje javnim dobrima, javnim poslovima i reprezentativnom politi~kom zajednicom, komponovanom od svih interesnih struktura, koja premo}uje linije podvajanja centralne od lokalne vlasti. U tom smislu korporatizam se od pluralizma razlikuje po koli~ini vlasti u domenu odlu~ivanja koju jedna grupa dobija od dràve ali i po ulozi interesnih grupa, koje ovde deluju kao suodgovorni partneri u upravljanju. Korporatizam, dakle, ne obuhvata samo poga|anje izme|u dràve i funkcionalnih grupa, nego i primenu javne politike posredstvom samih tih grupa (R. King). Savremena dràva je postala skupa jer su znatno pove}ani dràvni izdaci. Dràva je institucionalno narasla i zahvata naj~e}e preko polovine sredstava bruto nacionalnog proizvoda, a razvila je, poja~anom privrednom regulacijom, i druge izvedene forme zahvatanja profita. Razlog velikim delom leì i u tome to dràva nije samo skup institucija i organizacija, nego i rezultanta njihovog funkcionisanja. Tako|e, treba podsetiti i na njene otu|ene i opskurne manifestacije, jer je dràva hladno ~udovite, najhladnije od svih ~udovita. Zaista mnogi zlo~ini su po~injeni u ime dràve, mnoge li~ne slobode dràva je svojim silama uguila (J. Lukacs). Tome su doprinele i krupne mutacije savremenih dràva, pad autoriteta, naro~ito vienacionalnih dràva, koje su pod dejstvom eruptivnog nacionalizma pole pravcem stvaranja novih konstitucionalnih modela dràva-nacija, razaranjem postoje}ih sloènih dràva (federacija). S druge strane, treba ista}i i ~injenicu da su sasvim retke dràve koje su postale i ostale realno homogene nacionalne dràve. Neuporedivo je vie onih koje su manje ili vie heterogene po svom nacionalnom sastavu. Nije suvino i podse}anje na to da se dràva i nacija shvataju kao identi~ne kategorije tek u poslednjih sto godina. Pre toga su po pravilu te dve istaknute, prvenstveno politikoloke kategorije, bile tretirane podvojeno. Kao to je meka dràvnost velikih i sloènih dràvnih sistema omogu}ila njihovo razgra|ivanje, tako je sasvim pouzdano tvrda dràvnost novonastalih dràvanacija, usmerena ka reetatizaciji na suènom prostoru, otvorila stare i nove probleme odnosa dràve, drutva i privrede. Naro~ito su obnovljena velika podozrenja u
Uvodne napomene
31
pogledu uplitanja dràve i politike (vlasti) u ekonomiju i privredu (biznis), jer se ekonomisti uglavnom slaù da privreda bolje radi kada joj se dràva skloni s puta i kada se dopusti slobodnoj razmeni na trìtu da deluje u okviru zakonskih okvira koji tite imovinska prava i obezbe|uju sprovo|enje ugovora. A bolje raditi zna~i proizvoditi vredniji paket roba i usluga (J. Buchanan). Podozrenja su utoliko opravdanija jer se pokazalo da prisustvo demokratije ne obezbe|uje sledstveno i uspeh ekonomije, ali i suprotno da ekonomsko posustajanje, stagnacija pa i nazadovanje ne mora nu`no odvesti demokratiju stranputicom. Me|utim, va`no je i opravdano upozorenje da moramo praviti jasnu distinkciju izme|u ekonomskih neuspeha ve} konsolidovanih demokratskih sistema i mnogo opasnijeg problema ekonomskih neuspeha reìma koji su u tranziciji (J. Fishkin). Ovde se misli najpre na sisteme ranijih realsocijalisti~kih zemalja, ~iji je raspad, izme|u ostalog, otkrio katastrofalno ekonomsko stanje tih sistema, nepovoljnu strukturu privrede, odsustvo strategije ekonomskog razvoja, skromna sredstva i iskustva kompanijskih slu`bi za istraìvanje i razvoj, brojne investicione promaaje, prevazi|enu tehnologiju, nerazvijenu kulturu rada i sl.
Proìmanje administrativnih i menadèrijalnih funkcija savremene dràve i privrede

Zna~ajna promena ponaanja savremene dràve ogleda se upravo u tome to je prestala biti isklju~ivo administratorska, politi~ko-pravna, birokratska tvorevina koja isklju~ivo brine o odbrani, bezbednosti i nadgradnji drutva i koja iznad i izvan ekonomije usmerava privredne tokove. Savremena dràva je posredstvom svojih osnovnih ekonomskih aktivnosti (stabilizacija privrede, raspodela i preraspodela) postala jedan od najzna~ajnih privrednih agensa, koji nastoji da stekne i stvarna preduzetni~ka obele`ja, formira svoja javna preduze}a, sti~e privre|ivanjem prihode na trìtu, a ne samo fiskalnim putem. Istovremeno, u oblastima u kojima nije neposredno angaòvana (srednja i mala privreda) posebnim normativnim i razli~itim finansijskim mehanizmima subvencijama, kreditima, zajmovima nastoji da neposredno uti~e na njihovu ekonomsku snagu i fizionomiju. Na taj na~in, u zavisnosti od politi~kog i ekonomskog opredeljenja, moè da uti~e na vrste i oblike svojina, na primer, da ubrzava ili usporava, osvaja ili naputa zone privatne, akcionarske svojine, podsti~e ili sputava tendencije (re)privatizacije, stimulie ili destimulie udruìvanje ili razdruìvanje vlasnika kapitala i sli~no. Savremena dràva, koja nastoji da, osim tradicionalnih, ugradi i u~vrsti i preduzetni~ka obele`ja, zbog veli~ine kapitala i irine prinude, ima izuzetno velike prednosti u odnosu na sve druge privredne subjekte. Iz tih razloga dràva treba da bude dovoljno suzdràna i oprezna kada se koristi svojim monopolskim pravima.
32
Mijat Damjanovi}
Ta (samo)ograni~enja su potrebna da bi se podràla stvarna konkurencija na trìtu javnog i privatnog sektora, ali tako|e i da bi se obezbedila realna dekoncentracija i decentralizacija politi~kih funkcija posredstvom ekonomskih funkcija. Iskustvo je pokazalo da se u slu~ajevima jednostranog administrativnog prestrukturisanja, koje nije propra}eno prikladnom ekonomskom redistribucijom, stvara pogodno tle za birokratizaciju postoje}e i novostvorene organizacijske strukture, koja je po pravilu disfunkcionalna i zbog toga preskupa. Institucionalne i organizacijske veze izme|u javnog i privatnog sektora, dràve, privrede i drutva, kao i modaliteti njihovog administriranja i upravljanja predugo su ostali nevidljivi, te se stvarao privid odsustva njihove me|usobne funkcionalne povezanosti i proètosti. To je, s jedne strane, bila posledica njihovih realno razli~itih interesa (specifi~nih ciljeva, raspoloìvih resursa, organizacijske mreè, vidova rukovo|enja, oblika kontrole), karaktera potreba, diversifikovanih populacija korisnika potroa~a, klijenata, ~lanova, pristaa, sledbenika. S druge strane, iz pragmati~nih politi~kih i poslovnih razloga te (ko)relacije su ostale skrivene. Tokovi kretanja strategijski va`nih informacija, zdravog finansijskog kapitala, uticajnih ljudi, za javnost su oduvek bili zagonetni, opskurni i protivure~ni, a mo`da }e takvi i zauvek ostati. Suvino je dokazivati da se politika i ekonomija, vlast i biznis, uprkos zna~ajnim sli~nostima, podràvanjima i proìmanjima, prema svojoj sutini i misiji, fundamentalno razlikuju i ~esto interesno konfrontiraju. Vlast ima monopolski karakter, pod pritiskom je interesnih grupa, deluje sporije, izloèna je ve}oj javnoj kontroli, opsednuta je brigom o reelekciji, nastoji da uveri da zadovoljava opte dobro i opte interese, da pod istim uslovima i na isti na~in opsluùje sve gra|ane, a da sredstva prevashodno obezbe|uje razvijenom politikom oporezivanja. Smisao biznisa jeste u kompeticiji na otvorenom trìtu, hitrom reagovanju, odlu~ivanju iza zatvorenih vrata, nastojanju da redukuje uvid javnosti u poslovanje, stvaranje profita, u zadovoljavanju svojih partnera, potroa~a, korisnika s obzirom na to da samo putem svojih proizvoda i usluga ostvaruje profit. Politika, vlast i uprava (dràvna i javna), naro~ito u razvijenijim zemljama, prolaze kroz veoma zna~ajne promene, delom èljene i planirane, a delom iznu|ene i spontane. Naveli bismo osnovne pravce i sadràje tih promena, s obzirom na to da na presudan na~in uslovljavaju poloàj i ulogu, organizaciju i upravljanje privredom, odnosno svetom biznisa. Prvo, dràva se ne nalazi u procesu odumiranja, topljenja, povla~enja sa javne scene, ve} je, naprotiv, u procesu vidljive konsolidacije, pa i ja~anja u nekim zonama, ali gde sve manje administrira, komanduje, a sve vie koordinira i kooperira, unapre|uju}i istovremeno svoje administrativne i menadèrijalne
Uvodne napomene
33
funkcije. Javni sektor je, tako|e, nedvosmisleno suo~en sa sve ubrzanijim (re)akcijama u odnosu na interne ali i eksterne, tradicionalne ali i nove, socijetalne procese. Sve je sadràjnija i plodotvornija kooperacija izme|u javnog, privatnog, ali i nezavisnog (tre}eg) sektora. Drugo, uo~ljivi su procesi dekoncentracije i decentralizacije savezne, federalne i centralne vlasti, i u federalnim i u unitarnim dràvama, u odnosu na uè administrativne prostore, sve do lokalnog nivoa. Prenoenje delokruga nadle`nosti je propra}eno i promenom smera prikupljanja i distribucije potrebnih finansijskih sredstava. Ja~anje lokalne (samo)uprave, sa u~estalijom, irom i dubljom participacijom gra|ana, neposredno proizilazi iz ~injenica da najve}i broj svojih potreba gra|ani zadovoljavaju upravo na lokalnom nivou. Sve je ve}i broj primera koji potvr|uju pretpostavke o tenjoj i uspenijoj saradnji dràvnih, nedràvnih i privatnih institucija i organizacija. Tre}e, postepeno se javljaju primeri sve plodotvornije konkurencije ali i kooperacije izme|u javnih i privatnih korporacija. Kao to su javne korporacije svojevremeno preuzimale delatnosti dràvnih organizacija, danas privatne korporacije, zbog svojih funkcionalnih prednosti, preuzimaju poslove javnih korporacija. Tom kompeticijom i novom kooperacijom razbijaju se stari monopoli, uve}ava efektivnost i efikasnost i podsti~e organizacijska i tehnoloka inovativnost. êtvrto, vidljivi su napori savremenih dràva da ostvare deregulaciju svojih upravnih sistema i komplementarnih podsistema. Upravljanje putem normi zakona, uredbi, naredbi, uputstava, preporuka, pravilnika itd. transformie se i dopunjava upravljanjem putem nove strategijske misije, novih principa poslovne politike, novih na~ela upravljanja, novih moralnih principa, kodeksa ponaanja i standarda koji su zasnovani na ve}oj fleksibilnosti, efektivnosti i efikasnosti. Peto, institucije i organizacije vlasti, poput organizacija biznisa, rukovode se misijama u kojima ve}u pa`nju obra}aju realnim u~incima i postignutim rezultatima (output), a sve manju ulaznim pretpostavkama svoga rada (input), koje su u birokratskoj organizaciji bile predominantne. Takva preorijentacija zna~ajno uti~e na promenu ponaanja, vrednosti i uverenja, kako dràvnih ~inovnika, onih koji usluge pruàju, tako i gra|ana, koji usluge o~ekuju i kojima su one potrebne. esto, uo~ljiva je promena odnosa uprave i gra|ana. Birokratska odbojnost i arogancija organa vlasti, ~esto ispoljena sporost, arbitrarnost i besmisleni formalizam uzrokovali su masovno i opravdano nezadovoljstvo gra|ana. Naj~e}e nemo}ni, gra|ani su radije izbegavali za njih frustriraju}e situacije, nego to su se uputali da menjaju neprikladne odnose i podani~ki tretman. Savremena, modernizovana dràvna uprava, sa obrazovanim i vaspitanim osobljem, ali suo~ena i sa potencijalnom ili ve} realnom konkurencijom javnih korporacija, postepeno
34
Mijat Damjanovi}
menja svoju orijentaciju u odnosu na gra|ane. Uprava postaje bliska gra|anima, koje tretira kao poèljne korisnike svojih usluga, i nastoji da podigne kvalitet svojih delatnosti. Represivne, strogo kontrolisane funkcije nastoji da minimizira i manifestuje svoju fakti~ku depolitizovanost tako to nastoji da uve}a efikasnost i ekonomi~nost svojih slu`bi. Sedmo, uprava i vladine organizacije se sve vie i sve ~e}e ponaaju kao ekonomski subjekti koje sve vie interesuje ostvarivanje dobiti, a ne samo ubiranje poreza. Formiranje (neporeskog) budèta pla}anjem nadoknada za kori}enje usluga javnih slu`bi svakako nosi i odre|ene rizike, koji redovno prate svaku preduzetni~ku orijentaciju. Komplementarna investiciona ulaganja (pod geslom troenja novca radi njegove tednje) zasnovana su na tipi~noj profitabilnoj, preduzetni~koj logici. Me|utim, kao to je bio dug put transformacije birokrate u javnog menadèra, takav }e biti i preobraàj menadèra javnog sektora u javnog preduzetnika. Tendencija postupnog razvijanja profitne motivacije postaje naro~ito karakteristi~na za lokalne organe vlasti. Osmo, moderna uprava ispoljava sve ~e}e anticipativna, preventivna delanja, ne samo u reavanju problema, nego i u njihovom predvi|anju. Anticipacija budu}ih izazova je izuzetno teàk, ali istovremeno i nezaobilazan zadatak za svaku odgovornu vlast, koja nastoji da prepoznaje uzroke a ne samo da se bavi posledicama, koja kona~no potiskuje kratkoro~nost a podsti~e dugoro~nost delanja. Aposteriorna (post festum) reagovanja pokazala su i dokazala svoju ograni~enu upotrebnu vrednost. Deveto, informacijski bum, podstaknut pravom plimom tehnologijskih invencija i inovacija, ubrzanog i poboljanog stvaranja i prenoenja informacija i vitalnih odluka, oslonjen na brojne promene u filozofiji, strategiji i taktici dràvnih institucija i organizacija, funkcija i delatnosti, uticao je na naputanje masivnih, stati~nih, centralizovanih i hijerarhizovanih struktura vlasti. Decentralizuju se ovla}enja, delegira se autoritet i prenosi i raspodeljuje odgovornost. Menja se predstava o sadràjima i formama tradicionalnog liderstva i menadèrstva, o liderima i menadèrima. Participativno upravljanje, zasnovano na profesionalnim, a ne ideolokim standardima, otvorilo je novu eru odnosa vlasti, kapitala i rada, vo|a i vo|enih, upravlja~a i upravljanih. Koordinisanje funkcionalne, teritorijalne i meovite kooperacije, ukrtanje administrativnih i menadèrijalnih funkcija, postalo je uslov bez koga se ne moè zamisliti svrsishodno participativno organizovanje i upravljanje u dràvi i privredi. Deseto, krupne i dinami~ne promene u sferi ekonomskih odnosa i procesa, u pogledu internacionalizacije ekonomije, ja~anja njenih kooperativnih i kompetitivnih svojstava, istakle su potrebu preispitivanja prioriteta i reciprociteta, ne samo izme|u nacionalnih ekonomija nego i izme|u privrednih oblasti i grupacija,
Uvodne napomene
35
u okviru svake realno slobodne trìne ekonomije. Trìta vie nisu podvojena i udaljena, nego priblièna i ujedinjena, ukrtena i funkcionalno proèta. Zajedni~ka ulaganja, me|unarodne investicije, transferi, istraìva~ki i marketinki konzorcijumi i modularna partnerstva podstakli su svestranije integracione i konvergencione procese, oja~ali su transnacionalnu ekonomiju, rue}i ostatke protekcionizma i otvaraju}i nov pristup svetskom ekonomskom poretku. To je, nadalje, (re)aktiviralo krupne svojinske transformacije u pravcu naglaene privatizacije, kao i procese (re)strukturisanja privrednih oblasti.
Novo lice biznisa, preduzetnitva i menad`menta

Savremeni biznis, i pored uo~ljivih napora viedimenzionalnog readaptiranja svog mo}nog finansijskog potencijala, tako|e je u velikim iskuenjima. Veliki deficiti nacionalnih ekonomija, i zemalja u razvoju i pojedinih razvijenih zemalja, recesioni pritisci, slampflacija, stagflacija i primeri inflatornih erupcija, prezaduènost i nezaposlenost, siromatvo i beda, tako|e su realni ambijent ovog sveta. Tu sumornu predstavu velikim delom su uslovile i neke opte nepovoljne tendencije koje ve} duè vreme potresaju svet: svetsko stanovnitvo se uve}ava ekstremnom brzinom (demografske projekcije upozoravaju da }e se udvostru~iti u toku XXI veka); alarmantna je neplanska potronja neobnovljivih prirodnih resursa; usled demografskog buma i neumerene i neodmerene potronje, zapretila je viestruka degradacija ~ovekove prirodne sredine (sa ve} poznatim i opasnim efektima); destrukcija ekosistema ugrozila je bioloke vrste i genetske resurse; nije zaustavljen ubrzani proces polucije atmosfere, vode i tla sa ozbiljnim posledicama na klimu planete itd. U zaustavljanju i obuzdavanju negativnih i ozdravljenju i podsticanju pozitivnih trendova, kako smo istakli, veliku odgovornost ima krupan, transnacionalni biznis i me|unarodni finansijski kapital, banke i fondovi. Velike strategijske promene u svetu biznisa prouzrokovale su i bile povratno uzrokovane promenama u filozofiji menad`menta, preobraàjima u svojinskoj strukturi, organizacijskom strukturisanju i na~inu upravljanja savremenim korporacijama i kompanijama. Osnovne odluke u vezi sa funkcionisanjem, poslovno}u i legitimitetom menad`menta, bez obzira na to da li }e ih doneti biznis, trìte, advokati, sudovi ili zakonodavci, a svi u tome u~estvuju, jo su velike nepoznanice. Te odluke i njihovo poznavanje potrebni su ne zato to korporativni kapitalizam nije, nego zato to jeste uspeo. Me|utim, upravo to ih ~ini jo kontroverznijim (P. Drucker). Ovaj stav nesumnjivo upu}uje na zaklju~ak da su se dogodile sutinske promene u filosofiji upravljanja. Veliko bujanje institucija i organizacija u savremenom svetu, koje se zakonito javilo kao posledica narastanja ~ovekovih potreba i njihove diversifikacije,
36
Mijat Damjanovi}
doprinelo je promenama i u njihovim kvalitativnim osobenostima. Savremene organizacije postale su kompleksnije, fleksibilnije i adaptibilnije. Preobraàj je vidljiv u svim elementima organizacije njenim ciljevima, resursima, strukturi, ljudskom potencijalu, informacionom sistemu itd. Spomenuta transformacija uzrokovala je i krupne promene u svim elementima upravljanja: u planiranju, odlu~ivanju, organizovanju, koordinisanju (rukovo|enju), kontrolisanju. Promenjena filosofija savremenog menad`menta izraz je kapitalnih promena u globalnim trendovima savremenog drutva, ekonomskim i politi~kim odnosima, tehnologiji, etici i humanisti~kim vrednostima. Kao posledica promena, pojavile su se neke dodatne pretpostavke osavremenjivanja upravljanja biznisom, koje predstavljaju pokuaj odgovora na upu}ene izazove modernoj upravi i upravljanju. Ljudi, radnici i stru~njaci, pravi profesionalci sve vie i sve ~e}e }e se okretati organizacijama koje }e biti u stanju da im ponude svestranu li~nu promociju. Menadèri i lideri }e biti na velikim iskuenjima u pogledu zadovoljavanja potrebe proirivanja i oboga}ivanja svojih razli~itih funkcija i uloga, unutar organizacije kojom rukovode ali i izvan nje. Zaposleni }e nastojati da iza|u iz najamni~kog odnosa i postanu suvlasnici svojih korporacija i kompanija, a one }e im to i omogu}avati veoma razli~itim podsticajima, svakako u obostranom interesu. Istovremeno, korporacije }e se sve ~e}e opredeljivati za privremeno i povremeno angaòvanje visokih stru~njaka specifi~nih profesionalnih profila, izbegavaju}i neprestano uve}avanje broja stalno uposlenih kadrova. Nedemokratsko, autoritarno upravljanje ustuknu}e pred ne toliko demokratskim, koliko tehnoloki objektiviziranim koordinisanjem komplementarnih radnih funkcija. Ja~a}e preduzetni~ki duh savremenih korporacija sa ciljem irenja palete njihovih proizvoda i usluga i irenja podru~ja njihovog plasmana, potencijalnih trìta. Te`nja ka visokom kvalitetu, ka perfekciji, bi}e stalna preokupacija ~elnih ljudi organizacije, jer }e to postati uslov opstanka i perspektive korporacije. Ne}e se tedeti sredstva i energija da bi se podsticale kreativnost, inovativnost i inventivnost, uslovi bez kojih se ne moè zamisliti pomeranje granica u razli~itim sektorima ~ovekovog rada i ìvota. Vrednost saradnje krupnog, velikog, srednjeg i malog biznisa meri}e se po efektima preuzimanja i usavravanja prednosti, ali i pravovremene eliminacije uo~enih slabosti unutar sopstvenih i spoljnih okvira. Kona~no, velika su o~ekivanja, prema snazi i uticajnosti konsekvenci, od revolucionisanja informacione tehnologije, koja }e nesumnjivo promeniti kvalitet modernih organizacija i modernog upravljanja. Sve to upu}uje na gotovo neiscrpne mogu}nosti nauke i tehnologije, u njihovim inventivnim i aplikativnim dometima. Naravno, to se odnosi na najrazvijenije zemlje sveta, civilizacijske predvodnice, koje se ve} poodavno suo~avaju sa dilemom koliko, kada i ta od toga preneti u optecivilizacijsku batinu, a ta rezervisati za eksplicitnu i implicitnu dominaciju,
Uvodne napomene
37
razvojnu prednost, koja ima izuzetno veliki zna~aj za o~uvanje i irenje interesnih sfera, budu}u konfiguraciju ekonomske i politi~ke mo}i. Izvori mo}i su se u modernom dobu menjali, od veli~ine stanovnitva i obima poljoprivredne proizvodnje, preko dinamike i domena industrijalizacije, bogatstva energetskim resursima, do otkrivanja zna~aja informacija i novih znanja, kao klju~nih razvojnih poluga, osnova budu}ih preraspodela mo}i i dominacija.
38
Mijat Damjanovi}
Uvodne napomene
39
ODABRANI ESEJI
40
Fridrih A. Hajek
41
Fridrih A. Hajek
DA LI JE SOCIJALIZAM BIO GREKA?

Ideja socijalizma je istovremeno grandiozna i jednostavna. . . Moèmo, u stvari, re}i da je
to jedna od najambicioznijih kreacija ljudskog duha, . . . tako veli~anstvena, tako smela, da je s pravom izazvala najve}e divljenje. Ako èlimo da spasemo svet od varvarstva, moramo da odbacimo socijalizam, ali ne moèmo da ga tek tako zanemarimo.
Ludvig fon Mizes Ova knjiga kaè da naa civilizacija duguje ne samo svoj postanak, nego i svoje o~uvanje onome to bi se precizno nazvalo jedino proirenim poretkom ljudske saradnje, poretkom koji se obi~no, iako pomalo pogreno, naziva kapitalizmom. Da bismo shvatili nau civilizaciju, moramo znati da taj proireni (produbljeni i produèni) poredak nije nastupio kao rezultat ljudskog plana ili namere, nego spontano; on je izrastao iz nenamernog priklanjanja nekim tradicionalnim, uglavnom moralnim uzusima, od kojih mnoge ljudi ne vole, ~iji zna~aj obi~no ne shvataju, ~iju vrednost ne mogu da dokaù, ali koji su se, ipak, prili~no brzo rairili putem evolucione selekcije srazmernog pove}anja stanovnitva i bogatstva onih grupa koje su te uzuse potovale. Nevoljno, ~ak i bolno prihvatanje tih uzusa dràlo je grupe zajedno, poboljavalo njihov pristup vrednim informacijama svih vrsta, omogu}avalo im da se ra|aju i mnoè, da napune zemlju i da vladaju njom (1. knjiga Mojsijeva, Knjiga postanja, 1:28). Taj proces je mo`da najmanje priznata strana ljudske evolucije. Socijalisti su te stvari posmatrali druk~ije. Nisu samo njihovi zaklju~ci druk~iji, oni i ~injenice vide druk~ije. Za moj argument je od klju~ne va`nosti da su socijalisti pogreno shvatali ~injenice. Spreman sam da priznam da bismo, da su socijalisti~ke analize delovanja postoje}eg ekonomskog poretka i mogu}ih alternativa bile ~injeni~no ispravne, bili prinu|eni da obezbedimo da se raspodela dohotka drì nekih moralnih principa i da bi takva raspodela bila mogu}a jedino ako bi se nekoj centralnoj vlasti dala mo} da usmerava kori}enje raspoloìvim
42
Fridrih A. Hajek
resursima, to bi moglo pretpostaviti ukidanje privatne svojine nad sredstvima za proizvodnju. Na primer, da je ta~no da bi centralno upravljanje sredstvima za proizvodnju moglo da omogu}i stvaranje kolektivnog proizvoda, koji je veliki bar koliko i onaj koji danas proizvodimo, predstavljalo bi stvarno teàk moralni problem kako se to moè pravi~no u~initi. Me|utim, situacija u kojoj se nalazimo nije takva. Nema drugog poznatog na~ina, osim raspodelom proizvoda na konkurentnim trìtima, da se pojedinci obaveste u kom pravcu njihovi pojedina~ni napori treba da se usmere da bi doprineli to je mogu}e vie ukupnom proizvodu. Prema tome, moj glavni argument jeste da sukob izme|u zastupnika spontanog proirenog ljudskog poretka zasnovanog na konkurentnom trìtu i onih koji zahtevaju smiljeno ure|ivanje ljudskih interakcija putem neke centralne vlasti, zasnovane na kolektivnom vlasnitvu nad raspoloìvim resursima, predstavlja plod ~injeni~ne greke ovih drugih u pogledu stvaranja i kori}enja znanjem o tim resursima. Sukob se moè reiti nau~nom studijom. Takva studija pokazuje da potovanjem spontano stvorenih moralnih tradicija koje su u osnovi konkurentnog trìnog poretka (tradicija koje ne zadovoljavaju kanone i norme racionalnosti koje prihvata ve}ina socijalista) stvaramo, nagomilavamo vie znanja i bogatstva nego to bi se ikada moglo stvoriti ili koristiti u ekonomiji kojom se centralno upravlja, a ~iji privrènici tvrde da deluju strogo u skladu sa racionalno}u. Tako je stvarno nemogu}e posti}i ili sprovesti socijalisti~ke programe; oni su istovremeno i logi~ki nemogu}i. Nasuprot onome to se ~esto tvrdi, nije re~ o razli~itim interesima ili razli~itim procenama vrednosti. Pitanje o tome kako su ljudi usvojili izvesne vrednosti ili norme i kakvog su uticaja te vrednosti i norme imale na razvoj njihove civilizacije pre svega je ~injeni~no i predstavlja sr` ove knjige, a na njega sam dao kratak odgovor u prve tri glave. Zahtevi socijalizma nisu moralni zaklju~ci izvedeni iz tradicija koje su stvorile proireni poredak koji je omogu}io civilizaciju. Umesto toga, oni pokuavaju da srue te tradicije racionalno stvorenim moralnim sistemom, ~ija privla~nost zavisi od instinktivne privla~nosti obe}anih rezultata. Pretpostavljaju da ljudi koji su bili sposobni da stvore sistem pravila koja usmeravaju njihove napore moraju da budu sposobni da zamisle jedan jo bolji, jo korisniji sistem. Me|utim, ako ~ove~anstvo duguje svoje potovanje jednom obliku ponaanja rukovo|enom pravilima, ~ija je efikasnost dokazana, ono ne moè da izabere neki drugi sistem samo zato to je taj sistem naizgled privla~niji po svojim neposredno vidljivim efektima. Polemika izme|u trìnog poretka i socijalizma predstavlja pitanje opstanka. Usvajanje socijalisti~kog morala bi unitilo veliki deo sadanjeg ~ove~anstva i osiromailo veliki deo ostatka. Svemu tome sledi veoma va`no pitanje koje èlim jasno da postavim od samog po~etka. Iako napadam socijalisti~ku pretpostavku racionalnosti, moji
43
argumenti nisu niukom slu~aju protiv ispravnog kori}enja racionalnosti. Pod ispravnim kori}enjem racionalnosti podrazumevam racionalnost koja priznaje svoja ograni~enja i koja se, i sama pou~ena racionalno}u, suo~ava sa implikacijama zagonetnog realiteta, koji su otkrilli ekonomisti i biologija, da poredak stvoren bez ikakvog plana moè da bude daleko bolji od planova koje ljudi svesno zamiljaju. Kako bih, uostalom, mogao da napadam razum u knjizi u kojoj dokazujem da je socijalizam fakti~ki, pa ~ak i logi~ki neodrìv? Isto tako, ne osporavam da bi razum mogao, iako oprezno i skromno, deo po deo, da se usmeri na razmatranje, kritiku i odbacivanje tradicionalnih institucija i moralnih principa. Ova je knjiga, kao i neke moje ranije studije, usmerena protiv tradicionalnih normi razuma kojima se rukovodi socijalizam: koje, verujem, otelotvoruju jednostranu i nekriti~ku teoriju racionalnosti, zastarelu i nenau~nu metodologiju koju sam na nekim mestima nazvao konstruktivisti~kim racionalizmom (1973). Zato ne èlim da odri~em razumu mo} da popravlja norme i institucije, niti ~ak da insistiram na tome da je razum nesposoban da preoblikuje ~itav na moralni sistem u ono to se sada obi~no zamilja kao socijalna pravda. Me|utim, mi to moèmo da u~inimo samo proveravanjem svih delova moralnog sistema. Ako takav moral tvrdi da moè da u~ini neto to verovatno ne moè da u~ini, tj. da ispuni funkciju stvaranja znanja i organizacije, koja je nemogu}a prema njegovim sopstvenim pravilima i normama, onda je sama ta nemogu}nost odlu~uju}a racionalna kritika moralnog sistema. Va`no je konfrontirati posledice, jer je ideja da je, u krajnjoj liniji, ~itava debata samo pitanje procene vrednosti, a ne pitanje ~injenica, spre~ila mnoge nau~nike koji su se profesionalno bavili trìnim poretkom da dovoljno sna`no istaknu da socijalizam ne moè da ostvari obe}anja. Osim toga, ne èlim da kaèm da ne uvaàvam neke vrednosti kojih se drè socijalisti; ali ne verujem da iroko rasprostranjena ideja socijalne pravde ozna~ava neko mogu}e stanje, niti da uopte neto zna~i. Ne verujem, kao to neki zastupnici hedonisti~ke etike preporu~uju, ni da moèmo da donosimo moralne odluke jedino razmiljaju}i o najuzvienijem o~ekivanom zadovoljenju. Polazna ta~ka mog rada mogla bi biti misao Dejvida Hjuma da moralna pravila. . . nisu kulminacija naeg razuma (Eseji, 1739/1886:II:235). Ona }e igrati glavnu ulogu u ovoj knjizi, budu}i da obuhvata osnovna pitanja na koja pokuavam da dm odgovor kako se pojavljuje na moral i koje implikacije ima na~in njegovog pojavljivanja u naem ekonomskom i politi~kom ìvotu? Tvrdnja da smo prinu|eni da o~uvamo kapitalizam zbog njegove superiorne sposobnosti da se koristi rasutim znanjem traì odgovor na pitanje kako smo doli do tog nezamenljivog ekonomskog poretka, naro~ito imaju}i u vidu moju tvrdnju da se mo}ni instinktivni i racionalni impulsi bune protiv morala i institucija koji su nu`ni u kapitalizmu.
44
Fridrih A. Hajek
Odgovor na to pitanje, dat u prve tri glave, zasniva se na starom otkri}u, dobro poznatom ekonomistima, da nae vrednosti ne odre|uju samo razlozi koji im prethode, nego da ih delimi~no odre|uje i proces nesvesne samoorganizacije strukture. To vaì i za ekonomiju i za iru oblast, i to je danas dobro poznato u biolokim naukama. To otkri}e je bilo samo prvo u sve ve}oj porodici teorija koje objanjavaju stvaranje sloènih struktura pomo}u procesa koji prevazilaze nau sposobnost posmatranja svih okolnosti koje deluju u odre|ivanju svojih posebnih manifestacija. Kada sam po~eo svoj rad, ose}ao sam da sam gotovo jedini ~ovek koji radi na evolucionom stvaranju tako visoko sloènih samoodràvaju}ih poredaka. U me|uvremenu su istraìvanja u oblasti ovih problema pod raznim imenima: autopoieza, kibernetika, homeostaza, spontani poredak, samoorganizacija, sinergetika, teorija sistema itd. postala veoma brojna, pa sam mogao bliè da prou~im samo nekoliko. Tako je ova knjiga postala pritoka velike reke koja, izgleda, vodi postupnom razvoju evolucione (ali svakako ne jednostavne neodarvinovske) etike, koja je paralelna, koja dopunjava, ali je svakako razli~ita od ve} dobro razvijene evolucione epistemiologije. Iako knjiga postavlja neka teka nau~na i filozofska pitanja, njen glavni zadatak je da dokaè da je jedan od najuticajnijih politi~kih pokreta naega doba socijalizam, zasnovan na pretpostavkama za koje se moè dokazati da su pogrene i da, uprkos tome to je nadahnut dobrim namerama i to su ga vodili neki od najinteligentnijih predstavnika naega vremena, dovodi u opasnost ìvotni standard pa i sam ìvot velikog dela postoje}eg stanovnitva. Zato }e jedan od zadataka ove knjige biti da razmatra i obara socijalisti~ki izazov prikaza razvoja i odràvanja nae civilizacije, koji je predstavljen u prve tri glave. U posebnom delu prelazim na na jezik da bih pokazao koliko je bio unièn pod socijalisti~kim uticajem i koliko pa`ljivo moramo da se ~uvamo da nas ne zavedu socijalisti~ki na~ini razmiljanja. Razmatra}u i jedan prigovor koji bi mogli postaviti ne samo socijalisti, nego i drugi: da eksplozija stanovnitva obara moje argumente. Kona~no, ukratko }u izneti nekoliko primedaba o ulozi religije u razvoju naih moralnih tradicija. Budu}i da teorija evolucije igra veoma va`nu ulogu, treba da pomenem da je jedan od doga|aja poslednjih godina koji mnogo obe}ava, koji moè da omogu}i bolje razumevanje rasta i funkcije znanja (Popper 1934, 1950) i sloènih i spontanih poredaka (Hayek, 1964, 1973, 1976, 1979) raznih vrsta, bio razvoj evolucione epistemiologije (Campbell 1977, 1987; Radnitzky & Bartley, 1987), teorije znanja koja shvata razum i njegove plodove kao evolucioni razvoj. U ovoj knjizi bavim se nizom srodnih problema koji su veoma zna~ajni, ali i dalje u velikoj meri zapostavljeni. Tvrdim da nam nije potrebna samo evoluciona epistemiologija, nego i evolucioni prikaz moralnih tradicija, i to onakav kakav }e se razlikovati od
45
dosadanjih. Naravno, tradicionalna pravila me|uljudskog optenja, posle jezika, prava, trìta i novca, bile su oblasti u kojima se rodilo evoluciono razmiljanje. Etika je poslednja tvr|ava pred kojom ljudski ponos sada mora da se prikloni, priznaju}i njeno poreklo. Takva evoluciona teorija morala se stvarno pojaviti, a njeno sutinsko otkri}e je da na moral nije ni instinktivan ni plod razuma, nego posebna tradicija izme|u instinkta i razuma, kao to kaè naslov prve glave, veoma zna~ajna tradicija koja nam omogu}uje da se prilagodimo problemima i okolnostima koji daleko premauju nae racionalne mogu}nosti. Nae moralne tradicije, kao i mnogi drugi vidovi nae kulture, razvijali su se uporedo sa naim razumom, a ne kao njegov proizvod. Izgleda iznena|uju}e i paradoksalno, ali je ta~no da moralne tradicije daleko premauju kapacitete razuma.
IZME\U INSTINKTA I RAZUMA Neprikladnost prirodnog ~oveka proirenom poretku

ôvek ne moè da o~ekuje da ljudi vole proireni poredak koji se protivi nekim njihovim najja~im instinktima ili da shvate da im on donosi materijalnu udobnost koju tako|e èle. Poredak je ~ak neprirodan u uobi~ajenom smislu, jer nije u skladu sa biolokim osobinama ~oveka. Zato veliki deo dobrog koje ~ovek ~ini u proirenom poretku nije posledica njegove prirodne dobrote; ipak je nerazumno osu|ivati civilizaciju kao neprirodnu zbog toga. Civilizacija je veta~ka samo u tom smislu to je ve}ina naih vrednosti jezik, umetnost, pa i sam razum, veta~ka: one nisu genetski unete u nau bioloku strukturu. Me|utim, u drugom smislu, proireni poredak je savreno prirodan zato to se, kao i sli~ne bioloke pojave, prirodno razvijao u pravcu prirodne selekcije. Ta~no je da veliki deo naeg svakodnevnog ìvota, ve}ina naih zanimanja, ne zadovoljava nae duboko usa|ene altruisti~ke èlje da ~inimo vidljivo dobro. Prihva}eni uzusi nas pre primoravaju da ne u~inimo ono na ta nas nai instinkti nagone. Nije re~, kako se ~esto tvrdi, o sukobima emocija i razuma, nego uro|enih nagona i nau~enih pravila. Ipak, kao to }emo kasnije videti, potovanje tih nau~enih pravila obi~no donosi ve}u korist zajednici od ve}ine direktnih altruisti~kih akcija koje bi pojedinac mogao da preduzme. Jedan vidljiv znak koji pokazuje kako se loe shvata princip poretka na trìtu je uobi~ajeno miljenje da je saradnja bolja od konkurencije. Saradnja, kao i solidarnost, pretpostavlja visok stepen saglasnosti o ciljevima i metodama koje se koriste u te`nji za ostvarenjem ciljeva. To ima svog smisla u malim grupama ~iji ~lanovi imaju iste navike, jednako znanje o mogu}nostima i jednako veruju u
46
Fridrih A. Hajek
te mogu}nosti. To ne bi imalo nikakvog smisla ako je problem u prilago|avanju nepoznatim situacijama; pa ipak, saradnja u proirenom poretku zasniva se ba na tom prilago|avanju nepoznatom. Konkurencija je postupak otkrivanja, koji postoji u svim evolucijama i ljude je naveo da nesvesno reaguju na nove situacije; pove}avamo svoju efikasnost putem istrajnije konkurencije, a ne putem saradnje. Da bi korisno delovala, konkurencija zahteva da oni koji u njoj u~estvuju potuju pravila, a ne da pribegavaju fizi~koj sili. Samo pravila mogu da konsoliduju proireni poredak. (Zajedni~ki ciljevi mogu to da postignu samo u kratkotrajnim trenucima kada se svi suo~e sa zajedni~kom opasno}u. Moralni ekvivalent rata, koji se nudi da bi se izazvala solidarnost, samo je vra}anje na nerafinirane principe koordinacije.) Ni ciljevi kojima se teì ni kori}ene metode ne moraju biti nikom poznati da bi se uzeli u obzir u spontanom poretku. Takav se poredak sam stvara. Ako su se pravila sve bolje prilago|avala da bi stvorila poredak, to je bilo ne zato to su ljudi bolje shvatili njihovu funkciju, nego zato to su prosperirale one grupe koje su ih menjale na na~in koji ih je ~inio prilagodljivijim. Evolucija nije bila linearna, ona je predstavljala rezultat vie pokuaja i greaka, stalnog eksperimentisanja u okvirima raznih poredaka. Naravno, nije bilo namere da se eksperimentie ali su promene pravila do kojih je dolo zbog istorijskih doga|aja, analogno genetskim mutacijama, imale jednak efekat. Evolucija se nije odvijala bez prepreka i smetnji, budu}i da su se snage koje su sprovodile pravila vie protivile nego to su pomagale promenama koje su bile suprotne tradicionalnim pogledima o dobrom i pravi~nom. S druge strane, sprovo|enje novonau~enih pravila koja su prokr~ila put za njihovo prihvatanje ponekad je zaustavljalo naredni korak evolucije ili ograni~avalo dalje proirenje koordinacije pojedina~nih napora. Vlast prinude je retko preduzimala takva proirenja koordinacije, iako je ponekad irila moral koji je ve} prihvatila vladaju}a grupa. Sve to potvr|uje da su miljenja koja se protive ograni~enjima koje name}e civilizacija anahrona i da su prilago|ena veli~ini i uslovima grupa u davnoj prolosti. tavie, ako je civilizacija nastala kao posledica neèljenih postupnih promena u moralu, iako to nerado prihvatamo, onda ne}emo nikad prona}i univerzalno vaè}i eti~ki sistem. Bilo bi pogreno zaklju~iti, samo na osnovu evolucionih pretpostavki, da su sva pravila koja su evoluirala uvek ili nu`no uzrokovala opstanak ili pove}anje broja stanovnika koji su ta pravila potovali. Pokaza}emo, uz pomo} ekonomske analize, kako pravila koja se spontano javljaju imaju tendenciju da pomaù opstanku ~oveka. Saznanje da se pravila obi~no odabiraju putem konkurencije, na osnovu njihove vrednosti za opstanak ~oveka, svakako ih ne osloba|a kriti~ke analize. To je tako ako ni zbog ~ega drugog, ono zbog toga to se ~esto deavalo prinudno meanje u proces kulturne evolucije.
47
Shvatanje kulturne evolucije }e svakako nastojati da promeni vrednost neizvesnosti u ustanovljenim pravilima, a teret dokazivanja }e preneti na one koji èle da ih izmene. Iako ne moè da dokaè superiornost trìnih institucija, istorijski i evolucioni pregled ra|anja kapitalizma (kakav sam ve} pokazao) pomaè da shvatimo kako su se te proizvodne, iako nepopularne i nenamerne tradicije pojavile i koliko je dubok njihov zna~aj za ljude koji ìve u proirenom poretku. Prvo bih èleo da sa ve} opisanog puta uklonim veliki kamen spoticanja, a to je iroko rasprostranjeno pogreno shvatanje prirode i naih sposobnosti da usvojimo vredne obi~aje.
Razum nije vodi~, nego plod kulturne evolucije i zasniva se vie na podraàvanju, a manje na dalekovidosti i mudrosti
Sposobnost u~enja putem podraàvanja je jedno od najve}ih preimu}stava koje smo stekli tokom naeg dugog instinktivnog razvoja. Mo`da je stvarno najva`nija sposobnost kojom je pojedinac geneti~ki obdaren, osim uro|enih reakcija, njegova sposobnost da sti~e vetine u~enjem putem podraàvanja. Imaju}i to u vidu, va`no je izbe}i, ve} na samom po~etku, ideju koja proizilazi iz onoga to sam nazvao fatalnom umiljenosti: da naa sposobnost sticanja vetina proisti~e iz razuma. U stvari, doga|a se sasvim suprotno: na razum je plod procesa evolucione selekcije koliko i na moral. Me|utim, razum proisti~e iz neto druga~ijeg razvoja, tako da nikad ne treba pretpostaviti da je na razum na viem kriti~kom poloàju i da vaè samo ona moralna pravila koja razum prihvata. Ta }u pitanja prou~iti u slede}im glavama, ali i ovde mogu neto re}i o zaklju~cima: naslov glave Izme|u instinkta i razuma treba doslovno shvatiti. @elim da skrenem pa`nju na ono to se stvarno nalazi izme|u instinkta i razuma i to se veoma ~esto previ|a, ba zato to se pretpostavlja da izme|u te dve oblasti nema ni~ega. To zna~i da }u se uglavnom baviti kulturnom i moralnom evolucijom proirenog poretka, koja je, s jedne strane (kao to smo prethodno zaklju~ili), izvan instinkta i ~esto suprotna instinktu, a koja se, s druge strane (kao to }emo kasnije utvrditi), ne moè stvoriti niti prona}i razumom. Moji pogledi, od kojih sam neke opisao ranije (1952/79, 1973, 1976, 1979), mogu se ukratko i jednostavno objasniti. U~enje ponaanja je pre uzrok nego posledica saznanja, razuma i razumevanja. ôvek se ne ra|a razuman, racionalan i dobar, nego ga treba nau~iti da bude takav. Na intelekt je stvorio na moral; ljudske interakcije kojima upravlja na moral omogu}uju razvoj razuma i onih sposobnosti koje idu uz to. ôvek je postao inteligentan zato to je postojala tradicija ono to se nalazi izme|u instinkta i razuma iz koje je u~io. Tradicija ne proisti~e iz sposobnosti da se racionalno tuma~e opaène ~injenice, nego iz
48
Fridrih A. Hajek
navike na reagovanje. Ona je, pre svega, nau~ila ~oveka ta treba da ~ini a ta da ne ~ini pod izvesnim uslovima, a ne ta mora o~ekivati da ispuni. Priznajem da sam se uvek smeio kada su se knjige o evoluciji, ~ak i one koje su pisali veliki nau~nici, zavravale opomenama koje, iako priznaju da se sve do sada razvijalo u procesu spontanog poretka, pozivaju ljudski razum sada kada su stvari postale toliko sloène da preuzme upravljanje i da kontrolie budu}i razvoj. Takve lepe èlje ohrabruje ono to sam na drugom mestu nazvao konstruktivisti~kim racionalizmom (1973), koji uti~e na veliki deo nau~ne misli i koji se eksplicitno iskazao u naslovu veoma uspene knjige dobro poznatog socijalisti~kog antropologa ôvek stvara sebe (V. Gordon Childe, 1936), koji su mnogi socijalisti prihvatili kao lozinku (Heilbroner, 1970:106). Te pretpostavke sadrè u sebi nenau~ni, ~ak animisti~ki pojam o tome da su u nekoj fazi racionalni ljudski razum ili dua uli u ljudsko telo, koje je evoluiralo, i postali nov, aktivni vodi~ daljeg kulturnog razvoja (a stvarno se dogodilo da je telo postepeno steklo sposobnost da prima veoma sloène principe koji su mu omogu}ili da se uspenije kre}e u sopstvenoj sredini). Miljenje da je kulturna evolucija u celini nastala posle bioloke ili genetske evolucije previ|a najva`niji deo evolucionog procesa, onaj u kojem se obrazovao razum. Ideja da razum, i sam stvoren tokom evolucije, treba da odre|uje svoju budu}u evoluciju (da i ne pominjemo mnoge druge stvari za koje tako|e nije sposoban) inherentno je protivre~na i moè se lako oboriti. Manje je ta~na pretpostavka da ~ovek koji misli stvara svoju kulturnu evoluciju i njome upravlja, da su kultura i evolucija stvorile njegov razum. U svakom slu~aju, ideja da su u nekom trenutku svesne namere, projekti, stupili na scenu i zamenili evoluciju umesto nau~nog objanjenja nudi prakti~no natprirodni postulat. to se ti~e nau~nog objanjenja, ono to poznajemo kao razum nije razvilo civilizaciju, a kamoli usmeravalo njenu evoluciju, nego su to u~inili razum i civilizacija koji su se razvijali ili evoluirali zajedno. Ljudi se ne ra|aju s onim to nazivamo razumom kao to se ra|aju s mozgom, niti je on proizvod mozga. Genetska oprema (tj. mozak odre|ene veli~ine i strukture) pomogla je ~oveku da stekne razum tokom svoga rasta, od svoje porodice i svojih odraslih bli`njih, tako to je primao rezultate tradicije koji se ne prenose genetski. Razum se, dakle, ne sastoji samo od znanja o svetu koje se moè proveriti niti od tuma~enja ~ovekove okoline, nego jo vie od sposobnosti da obuzda instinkte, nagone, koja se ne moè proveravati individualnim razumom, budu}i da se njeni efekti odraàvaju na grupi. Oblikovan sredinom u kojoj pojedinac raste, sam razum dalje uslovljava opstanak, razvoj, bogatstvo i mnoge tradicije kojima se koriste pojedinci. Zahvaljuju}i ~injenici da se prenosi uglavnom posredstvom porodice, razum odràva mnotvo raznih tokova iz kojih svaki novodoli u zajednicu moè da crpi. âk se moèmo zapitati da li se za ~oveka koji nije imao priliku da crpe iz takve kulturne tradicije uopte moè re}i da ima razuma.
49
Instinkt je stariji od obi~aja i tradicija, kao to su obi~aji i tradicija stariji od razuma: oni se nalaze izme|u instinkta i razuma logi~ki, psiholoki, vremenski, i nisu rezultat onoga to se ponekad naziva nesvesnim, ni intuicije, ni racionalnog razumevanja. Iako se u izvesnom smislu oslanjaju na ljudsko iskustvo, jer su stvoreni tokom kulturne evolucije, njih nisu stvorili zaklju~ci koji su proistekli iz razuma na osnovu ~injenica ili svesti da se bi}a ponaaju na odre|en na~in. U svom ponaanju se rukovodimo nau~enim, ali ~esto ne znamo zato neto ~inimo. Nau~ena moralna pravila, obi~aji, postepeno istiskuju uro|ene reakcije, ne zato to su ljudi razumom priznali da su bolji, nego zato to su omogu}ili razvoj proirenog poretka koji prevazilazi vizije bilo kog pojedinca, u kojem je efikasnija saradnja omogu}ila njenim ~lanovima da, mada nesvesno, podràvaju vie ljudi i istiskuju druge grupe.
Mehanizam kulturne evolucije nije darvinovski

Diskusija nas navodi da bliè prou~imo odnos izme|u teorije evolucije i razvoja kulture. To je problem koji postavlja mnoga interesantna pitanja; do njih ekonomija obezbe|uje pristup kao malo koja druga nau~na disciplina. Me|utim, oko tih pitanja su stvorene velike zabune, od kojih neke treba pomenuti, makar samo zato da ~itaoca upozorimo da nemamo nameru da ih ovde ponavljamo. Drutveni darvinizam je polazio naro~ito od pretpostavke da bilo koji istraìva~ evolucije ljudske kulture mora da sledi Darvinovu kolu. To je pogreno. Ose}am najve}e divljenje prema ârlsu Darvinu kao prvom ~oveku koji je uspeo da razradi konzistentnu (iako jo nepotpunu) teoriju evolucije, prihvatljivu u bilo kojoj oblasti. Napori kojima je pokuavao da prikaè kako proces evolucije deluje u ìvim organizmima ipak su ubedili nau~nu zajednicu u neto to je ve} odavno bilo poznato u humanisti~kim naukama, bar od kako je ser Vilijam Dòns zapazio 1787. godine zapanjuju}u sli~nost izme|u gr~kog i latinskog i sanskrta (klasi~ni jezik hinduizma), na osnovu ~ega je zaklju~io da svi indoevropski jezici vode poreklo od sanskrta. Primer nas podse}a na to da Darvinova ili bioloka teorija evolucije nije bila ni prva ni jedina takva teorija, ali da je ona posebna i da se unekoliko razlikuje od drugih istorija evolucije. Ideja o biolokoj evoluciji proisti~e iz pro~avanja procesa kulturnog razvoja koji su bili odranije poznati: to su procesi koji su doveli do formulacija institucija kao to su jezik (kao u radovima Dònsa), pravo, moral, trìte i novac. Verovatno je najve}a greka savremene sociobiologije to to pretpostavlja da se jezik, moral, pravo i sl. prenose genetskim procesima koje sada rasvetljava molekularna biologija, a ne predstavljaju proizvod selektivne evolucije koja se prenosi imitativnim u~enjem. Ta ideja je pogrena iako na drugom kraju spektra
50
Fridrih A. Hajek
ideja da je ~ovek svesno zamislio institucije kao to su moral, pravo, jezik ili novac, i da zato moè da ih usavrava prema svojoj volji, to predstavlja ostatak sujeverja protiv kojeg je morala da se bori teorija evolucije u biologiji: da gdegod ima reda, mora postojati i neko ko je taj red ustanovio. Primer potvr|uje da se ono to je ta~no nalazi izme|u instinkta i razuma. Ideja evolucije je starija u humanisti~kim i drutvenim nego u prirodnim naukama, pa sam spreman da tvrdim da je i Darvin preuzeo svoje osnovne ideje o evoluciji iz ekonomije. Iz Darvinovih beleàka saznajemo da je ~itao Adama Smita ba 1838, kada je formulisao svoju teoriju.* U svakom slu~aju, Darvinovom delu su vie decenija, zapravo ~itav vek prethodila istraìvanja o razvoju visoko sloènog spontanog poretka u procesu evolucije. âk ni re~i genetski i genetika, koje su danas tehni~ki termini u biologiji, niukom slu~aju nisu izmislili biolozi. Prvi ~ovek za koga znam da je govorio o genetskom razvoju bio je nema~ki filozof i kulturni istori~ar Herder. Na tu ideju nailazimo i kod Vilanda, a zatim i kod Humbolta. Tako je moderna biologija pozajmila koncepciju evolucije od ranijih studija kulture. I mada je to u osnovi dobro poznato, gotovo uvek se zaboravlja. Naravno, teorija kulturne evolucije (koju ponekad nazivaju psihosocijalnom, superorganskom ili egzosomatskom, vansomatskom) i teorija bioloke evolucije, iako analogne u izvesnim va`nim pogledima, nisu identi~ne. One ~esto polaze od potpuno razli~itih pretpostavki. Kulturna evolucija je, kako je ta~no rekao Dùlian Haksli, proces koji se radikalno razlikuje od bioloke evolucije, koja ima svoje sopstvene zakone, mehanizme i modalitete i koja se ne moè objasniti na ~isto biolokim osnovama (Haksli, 1947). Da pomenemo samo nekoliko va`nih razlika: iako bioloka teorija sada isklju~uje nasle|e ste~enih karakteristika, sav kulturni razvoj se zasniva na takvom nasle|u, na karakteristikama u obliku pravila koja odre|uju me|usobne odnose ljudi, koji nisu uro|eni nego nau~eni. U odnosu na termine koji se sada koriste u biolokoj diskusiji, kulturna evolucija simulira lamarkizam (Popper, 1972). tavie, kulturnu revoluciju prenose navike i informacije koje dolaze ne samo od fizi~kih roditelja, nego i od neodre|enog broja predaka. Procesi koji pospeuju prenoenje i irenje kulturnih osobina i u~enjem, ~ine kulturnu evoluciju neuporedivo bròm od bioloke. I na kraju, kulturna evolucija deluje uglavnom putem grupne selekcije; a da li grupna selekcija deluje i u biolokoj evoluciji, nije utvr|eno. Moje tvrdnje ne zavise od odgovora na to pitanje (Edelman, 1987; Ghiselin, 1969:579, 1323; Hardy, 1965:135ff, 206; Mayr, 1970: 114; Medawar, 1983:1345; Ruse, 1982:1905, 2036, 2356). Boner (1980:10) grei kada tvrdi da je kultura bioloka kao i svaka druga funkcija organizma, kao disanje ili kretanje. Smatrati biolokim stvaranje tradicije jezika, morala, prava, novca, ~ak i razuma, predstavlja zloupotrebu jezika i pravljenje zabune u teoriji. Nae genetsko nasle|e moè da odredi ta smo sposobni
51
da nau~imo, ali svakako ne i koje tradicije postoje za u~enje. Ono to je pred nama za u~enje nije ~ak ni proizvod ljudskog mozga. Ono to se ne prenosi genima nije bioloki fenomen. Uprkos tim razlikama, sve evolucije, kulturne kao i bioloke, proces su adaptacije na nepredvidljive doga|aje, na teke situacije koje se tako|e nisu mogle predvideti. To je jo jedan razlog zbog kojeg teorija evolucije nikad ne moè da nam omogu}i da racionalno predvi|amo i kontroliemo budu}u evoluciju. Ona moè samo da nam pokaè kako sloène strukture omogu}avaju korekcije koje dovode do daljih evolucionih razvoja koji su, me|utim, u skladu sa samom svojom prirodom, neizbe`no nepredvidljivi. Poto sam pomenuo nekoliko razlika izme|u kulturne i bioloke evolucije, treba da istaknem da su u jednom va`nom pogledu jednake: ni bioloka ni kulturna evolucija ne znaju za neto to bi se moglo nazvati zakonom evolucije ili neizbe`nim zakonom istorijskog razvoja, u smislu zakona koji bi nu`no upravljao fazama ili etapama kroz koje proizvodi evolucije moraju da pro|u i koji bi omogu}io predvi|anje budu}eg razvoja. Kulturna evolucija nije odre|ena ni genetski ni na bilo koji drugi na~in, a njeni rezultati predstavljaju raznovrsnost a ne jednoobraznost. Nisu u pravu filozofi kao Marks ili Ogist Kont, koji su tvrdili da nae studije mogu da dovedu do zakona evolucije koji }e omogu}iti predvi|anje neizbe`nog razvoja u budu}nosti. Evolucioni pristupi etici su se diskreditovali u prolosti uglavnom zato to je evolucija bila pogreno povezana sa navodnim zakonima evolucije, dok sama teorija evolucije mora odlu~no da odbaci sve takve zakone kao nemogu}e. Kao to sam tvrdio na drugom mestu (1952), sloène pojave su ograni~ene na ono to nazivam predvi|anjem strukture ili predvi|anjima principa. Jedan od glavnih izvora tog nesporazuma proisti~e iz meanja dva potpuno razli~ita procesa koje biolozi nazivaju ontogenetskim i filogenetskim. Ontogeneza se odnosi na predodre|eni razvoj pojedinaca, koji stvarno odre|uju inherentni mehanizmi ugra|eni u gen semene }elije. Nasuprot tome, filogenija kojom se bavi evolucija prou~ava istoriju evolucije vrsta ili tipova. Dok je biologe njihovo obrazovanje uglavnom titilo od meanja te dve stvari, studenti koji se bave oblastima koje nisu povezane sa biologijom ~esto postaju `rtve svog neznanja i prihvataju istoricisti~ke ideje koje impliciraju da filogeneza deluje isto kao ontogeneza. Te istorijske pojmove je stvarno odbacio Karl Poper (1945, 1957). Bioloka i kulturna evolucija imaju i druge zajedni~ke karakteristike. Na primer, obe se oslanjaju na iste principe selekcije: opstanak ili reproduktivne prednosti. Varijacije, adaptacija i konkurencija predstavjaju u sutini istu vrstu procesa, bez obzira na to to su njihovi mehanizmi druk~iji, naro~ito oni koji uti~u na ekspanziju. Ne samo da se celokupna evolucija zasniva na konkurenciji, nego je stalna konkurencija nu`na ~ak i zato da bi o~uvala ve} postoje}a dostignu}a.
52
Fridrih A. Hajek
Iako mi je èlja da se teorija evolucije sagleda u svom irokom istorijskom kontekstu, da se shvate razlike izme|u bioloke i kulturne evolucije i da se prizna doprinos drutvenih nauka naem poznavanju evolucije, ne sporim da je razrada Darvinove teorije bioloke evolucije, sa svim svojim ograncima, jedno od najve}ih intelektualnih dostignu}a modernog vremena koje daje potpuno nove poglede na na svet. Univerzalnost te teorije kao objanjenja odraàva se i u novim radovima nekih eminentnih fizi~ara, koji pokazuju da ideja evolucije niukom slu~aju nije ograni~ena na ìve organizme, nego da u izvesnom smislu po~inje ve} od atoma, koji su se razvili iz elementarnijih ~estica, i da tako moèmo da objasnimo molekule, najprimitivnije sloène organizme, pa ~ak i sloèni moderni svet, raznim procesima evolucije. Me|utim, svi oni koji su prihvatili evolucioni pristup u prou~avanju kulture moraju da osete nesklonost koja se ~esto pokazuje prema takvom pristupu. Ona ~esto proisti~e iz reakcija na drutvene nau~nike kojima je u devetnaestom veku bio potreban Darvin da bi shvatili ono to je trebalo da nau~e od svojih prethodnika i koji su naneli trajnu tetu napredovanju teorije kulturne evolucije, koju su u stvari diskreditovali. Drutveni darvinizam je pogrean u mnogim aspektima, ali intenzivna averzija koja se danas ispoljava prema njemu delimi~no je uzrokovana njegovim sukobom sa fatalnom umiljeno}u da ~ovek moè da oblikuje svet oko sebe prema sopstvenoj èlji. Iako to nema nikakve veze sa ispravno shva}enom teorijom evolucije, konstruktivisti~ki nastorojeni studenti me|uljudskih odnosa ~esto koriste nepodobnost (i druge o~igledne greke) socijalnog darvinizma kao izgovor za odbacivanje svih evolucionih pristupa. Bertrand Rasel daje dobar primer u svojoj tvrdnji: da je evoluciona etika zdrava, trebalo bi da nam je potpuno svejedno kojim }e tokom po}i evolucija, budu}i da je za sve ono to sadrì evolucija dokazano da je najbolje (1910, 1966:240). Ta primedba, koju A.G.N. Flu (1967:48) smatra odlu~uju}om, zasnovana je na jednostavnom nesporazumu. Nemam nameru da po~inim ono to se ~esto naziva genetskom ili naturalisti~kom obmanom. Ne tvrdim da su rezultati grupne selekcije tradicija nu`no dobri kao to ne tvrdim ni da druge stvari koje su se dugo odràle u evoluciji, na primer bubavabe, imaju neku moralnu vrednost. Me|utim, tvrdim da, svidelo nam se to ili ne, bez posebnih tradicija, koje sam pomenuo, proireni poredak civilizacije ne bi mogao i dalje da postoji (dok ekoloka katastrofa koja bi nastala u slu~aju nestanka bubavaba, verovatno ne bi opustoila ~ove~anstvo); i ako bismo odbacili te tradicije zbog pogreno shva}enih pojmova (to bi uzrokovalo naturalisti~ku obmanu) o tome ta je razumno, osudili bismo veliki deo ~ove~anstva na siromatvo i smrt. Samo kada se u potpunosti suo~imo sa tim ~injenicama moèmo se smatrati pozvanim da razmiljamo o tome ta je dobro u~initi, a ta ne.
53
Dok same ~injenice ne mogu nikada da odrede ta je dobro, loe shva}eni pojmovi onoga to je dobro, pravi~no i razumno mogu da promene ~injenice i uslove u kojima ìvimo; oni mogu da unite, mo`da zauvek, ne samo razvijene pojedince, gra|evine, umetnost i gradove (za koje ve} odavno znamo da su osetljivi na destruktivnu mo} raznih morala i ideologija), nego i tradicije, institucije i me|uljudske odnose, bez kojih ta dostignu}a nikad ne bi zaìvela i bez kojih nikad ne}e ponovo zaìveti.
POREKLO SLOBODE, SVOJINE I PRAVDE

Niko nema pravo da napada privatnu svojinu i da kaè da potuje civilizaciju. Istorija te dve stvari je neodvojiva.
Henri Samner Mejn

Svojina . . . je, prema tome, neodvojiva od ljudske ekonomije u njenom drutvenom obliku.
Karl Menger
Ljudi su podobni za gra|anske slobode koliko su voljni da stave moralne lance na svoje apetite: u onoj meri u kojoj je njihova ljubav prema pravdi iznad njihove gramzivosti.
Edmund Berk
Sloboda i proireni poredak

Ako su moral i tradicija, a ne inteligencija i kompetentni razum, uzdigli ~oveka iznad nivoa divljaka, temelji moderne civilizacije su postavljeni u anti~ko doba u oblasti koja okruùje Sredozemno more. Tamo su mogu}nosti trgovine na velikim razdaljinama pruìle prednost zajednicama ~iji su ~lanovi mogli slobodno da se koriste svojim pojedina~nim znanjem u odnosu na one ~ije je zajedni~ko lokalno znanje ili znanje vladaoca odre|ivalo delatnost svih. Koliko nam je poznato, sredozemna oblast je bila prva u kojoj je ~oveku priznato pravo da raspolaè priznatim privatnim podru~jem, pa je na taj na~in pojedincima omogu}eno da razviju gustu mreù trgovinskih odnosa me|u raznim zajednicama. Ona je delovala nezavisno od pogleda i èlja lokalnih ~elnika, jer se kretanjem pomorskih trgovaca teko moglo upravljati iz jednog centra u to vreme. Ako prihvatimo ono to kaè jedan visoko uvaèni autoritet (i to ~ovek koji svakako nije pristrasan u korist trìnog poretka), gr~ko-rimski svet je bio u sutini i pre svega svet privatnog vlasnitva od po nekoliko jutara ili vlasnitva rimskih senatora
54
Fridrih A. Hajek
i imperatora nad ogromnim imanjima, svet privatne trgovine i proizvodnje (Finli, 1973:29). Poredak koji je sluìo mnogim privatnim ciljevima mogao se stvoriti samo na osnovama onoga to volim da nazivam sekvestarskom svojinom, a to je precizniji termin koji koristi H. S. Mejn da bi opisao ono to se obi~no naziva privatnom svojinom. Ako svojina pojedinaca predstavlja sr` morala svake napredne civilizacije, izgleda da su stari Grci bili prvi koji su uvideli da je ona tako|e neodvojiva od individualne slobode. Ustavotvorci starog Krita su, kako smo o njima saznali, shvatili kao neto to se samo po sebi razume da je sloboda najve}e dobro jedne dràve i da samo zbog toga imovina treba da pripada onome ko je stekne, dok u uslovima ropstva sve pripada vlastodrcima (Strabo, 10, 4, 16). Jedan vaàn vid te slobode pojedinaca ili podgrupa da teè svojim, posebnim ciljevima, rukovode}i se svojim znanjem i ume}em, bio je mogu} zahvaljuju}i privatnoj kontroli nad raznim sredstvima proizvodnje, ali i drugoj praksi, prakti~no neodvojivoj od prve: priznavanju prihva}enih metoda prenoenja kontrole. Mogu}nost pojedinca da sam odlu~uje o tome kako }e koristiti razne stvari, rukovode}i se svojim znanjem i o~ekivanjima, kao i znanjem i o~ekivanjima drugih u grupi kojoj se pridruìo, zavisi od opteg priznavanja potovanja privatnog podru~ja kojim pojedinac slobodno raspolaè, kao i od opteprihva}enog na~ina na koji se pravo na odre|ene stvari moè prenositi sa jednog lica na drugo. Preduslov postojanja takve svojine, slobode i poretka ostao je isti od gr~ke ere do danas: zakon u smislu apstraktnih pravila koji omogu}uje svakom pojedincu da u svako doba odredi ko ima pravo da ne~im raspolaè. U pogledu nekih posebnih predmeta, pojam individualne li~ne svojine se svakako pojavio veoma rano, a prvi rukom na~injeni alati su mo`da takvi primeri. Me|utim, vezanost jedinstvenog ili veoma korisnog oru|a ili oru`ja za njegovog vlasnika mogla je da bude toliko jaka da je prenos bio toliko psiholoki teàk da je to oru|e moralo da prati vlasnika ~ak i u grob kao u tolosima, grobovima u obliku konice iz mikenske ere. O~igledno se pojavljuje izjedna~enje izumitelja i pravnog vlasnika, a s njim i razne razrade te osnovne ideje ponekad pra}ene i legendama, kao u kasnijoj pri~i o kralju Arturu i njegovom ma~u Ekskaliburu u kojoj se vlasnitvo nad ma~em ne prenosi po ljudskim zakonima, nego ga prenosi vii zakon magije ili sile. Proirenje i usavrenje koncepta imovine predstavljalo je, kako takvi primeri pokazuju, nu`no postepen proces koji ni do danas nije zavren. Me|utim, takva koncepcija nije mnogo zna~ila za lutaju}e bande lovaca i skuplja~a u kojima je onaj koji bi pronaao izvor hrane ili mesto sklonita bio prinu|en da takvo otkri}e podeli sa svojim drugovima. Prvi pojedina~no napravljeni trajni alati mo`da su ostajali vezani za svoje tvorce, jer su oni bili jedini koji su njima umeli da se
55
sluè i u ovom slu~aju je dobro pomenuti pri~u o Arturu i Ekskaliburu, jer iako Artur nije iskovao Ekskalibur, bio je jedini koji je umeo da se njime sluì. S druge strane, privatno vlasnitvo nad potroenom robom se mo`da pojavilo tek kasnije, kada je solidarnost grupa oslabila i kada su pojedinci postali odgovorni za manje grupe, na primer za porodice. Mo`da je potreba da se obradivo imanje odràva netaknutim postepeno stvorila pojedina~no od grupnog vlasnitva nad zemljom. Me|utim, nema koristi od rasprave o raznim redosledima tih doga|aja, jer su se oni, po svoj prilici, znatno razlikovali izme|u naroda koji su napredovali nomadskim sto~arstvom i onih koji su razvijali poljoprivredu. Klju~no je da je prethodni razvoj sekvestarske svojine nuàn za razvoj trgovine, pa, prema tome, i za stvaranje ve}ih koherentnih i kooperativnih struktura i pojavu oznaka koje nazivamo cenama. Da li su pojedinci, ili proirene porodice, ili dobrovoljne grupe pojedinaca priznavane kao vlasnici odre|enih predmeta manje je va`no od ~injenice da su oni imali pravo da odaberu koji }e ljudi da odlu~uju o tome kako njihova imovina treba da bude kori}ena. Razvijali su se tako|e, naro~ito kada je re~ o zemlji, razni aran`mani o vertikalnoj podeli imovinskih prava izme|u viih i niìh vlasnika ili krajnjih vlasnika i zakupaca, ba kao i u razvoju modernih imetaka, koji danas mogu da budu bolje iskori}eni nego to je to doputala neka primitivnija koncepcija imovine. Isto tako, ne treba smatrati plemena izvoritem kulturne evolucije; ona pre predstavljaju prvi proizvod kulturne evolucije. Najranije koherentne, trajne grupe bile su istog porekla i imale su zajedni~ke obi~aje kao i druge grupe i pojedinci, koje mo`da nisu ni poznavali. Prema tome, teko moèmo re}i kada su se plemena prvi put pojavila kao ~uvari zajedni~kih tradicija i kada je po~ela kulturna evolucija. Ipak, ma koliko sporo, uz neo~ekivana nazadovanja, nekako se proirivala saradnja, pa su zajedni~ki konkretni ciljevi zamenjeni optim, ciljno nezavisnim pravilima ponaanja.
Klasi~no nasle|e evropske civilizacije

Izgleda, tako|e, da su Grci, a naro~ito filozofi stoici sa svojim kosmopolitskim pogledima, prvi put formulisali moralnu tradiciju, koju su Rimljani kasnije irili u svojoj imperiji. Znamo da je ta tradicija naila na velike otpore, a svedoci smo tih otpora i do danas. U Gr~koj su prvenstveno Spartanci, narod koji se najja~e odupro materijalisti~kom, posesivnom, bili ti koji nisu priznavali li~nu svojinu nego su dozvoljavali, pa ~ak i podsticali kra|u. U nae vreme oni su ostali prototip varvara koji su odbacivali civilizaciju (za predstavnike pogleda XVIII veka, uporediti Semjuela Dònsona u Bosvelovom ìvotu ili esej Fridriha ilera O
56
Fridrih A. Hajek
zakonodavstvu Likurga i Solona). Ipak, ve} u delima Platona i Aristotela uo~avamo nostalgi~nu ~e`nju za povratkom na spartansku tradiciju, a ta se ùdnja zadràla do dananjeg dana. To je opsesija za ustrojenim mikroporetkom kojim bi upravljala neka sveznaju}a vlast. Ta~no je da su jedno vreme velike trgovinske zajednice, razvijene u Sredozemlju, bile pod dosta nepouzdanom i neugodnom zatitom jo ratobornijih Rimljana koji su ih titili od plja~kaa. Kako kaè Ciceron, oni su mogli da zavladaju tom obla}u pot~injavanjem naprednijih trgovinskih centara, Korinta i Kartagine, koji su `rtvovali svoju vojnu vetinu mercanti et navigandi cupiditas pohlepi trgovaca i moreplovaca (De Re Publica, 2 710). Me|utim, tokom poslednjih godina Republike i prvih vekova Carstva, pod upravom Senata ~iji su ~lanovi bili veoma zainteresovani za trgova~ke interese, Rimljani su dali svetu prototip privatnog prava koje je bilo zasnovano na najapsolutnijoj koncepciji sekvestarske svojine. Opadanje i propast tog prvog proirenog poretka nastupilo je tek poto je centralna administracija u Rimu po~ela sve vie da zamenjuje slobodne inicijative. Takav se redosled vie puta ponovio: civilizacije su mogle da se ire, ali nisu mogle znatno da napreduju pod vla}u koja je preuzimala upravljanje svakodnevnim poslovima od svojih gra|ana. Izgleda da se jo nije razvila nijedna civilizacija bez vlade koja je svojim glavnim ciljem smatrala zatitu privatne svojine, ali se taj razvoj nastavljao daljom evolucijom i rastom koji je na kraju zaustavljala jaka vlada. Vlade koje su dovoljno jake da zatite pojedince od nasilja njihovih bli`njih omogu}uju evoluciju sve sloènijeg poretka spontane i dobrovoljne saradnje. Me|utim, ranije ili kasnije, te }e vlade pokazati tendenciju da svoju snagu zloupotrebe i da ukinu slobode koje su ranije titile da bi sprovele svoje, kako ih zamiljaju, mudrije ideje i da ne bi dozvolile drutvenim institucijama da se razvijaju haoti~no (da se posluìmo karakteristi~nim izrazom koji smo nali pod naslovom drutveno inènjerstvo u Fontana/Harper Dictionary of Modern Thought, 1977). Ako pad Rima nije zauvek okon~ao procese evolucije ~ak ni u Evropi, sli~ne po~etke u Aziji (a kasnije, nezavisno, u Srednjoj Americi) zaustavile su mo}ne vlade koje su tako|e (sli~no, ali jo ve}om silom nego to su to ~inili srednjovekovni feudalni sistemi u Evropi) efikasno uguile privatnu inicijativu. U najizrazitijem od svih slu~ajeva, u carskoj Kini, do velikih napredaka u pravcu civilizacije i usavrene industrijske tehnologije dolazilo je tokom vie puta ponovljenih nemirnih vremena, kada bi dràvna kontrola privremeno oslabila. Me|utim, pobune i skretanja bi ubrzo potisnula mo}na dràva koja je bdela nad o~uvanjem tradicionalnog poretka (J. Needham, 1954). Dobar je primer Egipat iz kojeg imamo veoma pouzdane informacije o ulozi koju je privatna svojina igrala u po~etnom usponu te velike civilizacije. U svojoj
57
studiji o egipatskim institucijama i privatnom pravu, @ak Piren opisuje u sutini individualisti~ki karakter prava pri kraju Tre}e dinastije, kada je svojina bila pojedina~na, privatna i nepovrediva i zavisila isklju~ivo od volje vlasnika (Pirenne, 1934:II, 3389), ali istovremeno opisuje po~etak njenog propadanja ve} tokom Pete dinastije. To je uzrokovalo dràvni socijalizam Osamnaeste dinastije, koji je opisan u drugom francuskom delu iz istog perioda (Dairaines, 1934), koji je preovladavao tokom slede}e dve hiljade godina i kojim se uglavnom objanjava stagnantni, stati~ni karakter egipatske civilizacije u tom periodu. Kada je re~ o oìvljavanju evropske civilizacije krajem srednjeg veka, moè se zaklju~iti da ekspanzija kapitalizma i evropska civilizacija duguju svoje korene i svoj raison d'etre politi~koj anarhiji (Baechler, 1975:77). Moderni industrijalizam se nije razvijao pod mo}nom vla}u, nego u gradovima italijanske renesanse, ju`ne Nema~ke i Nizozemske i pod umerenom vla}u u Engleskoj, tj. vie pod vla}u buròazije, a manje ratnika. Zatita sekvestarske svojine, a ne upravljanje dràve njenim kori}enjem, postavila je osnove za razvoj guste mreè razmene usluga, koja je oblikovala proireni poredak. Malo su ta~ne konvencionalne formule istori~ara koji predstavljaju ostvarenje jake dràve kao kulminaciju kulturne evolucije: takva ostvarenja su ~esto obeleàvala kraj kulturne evolucije. U tom smislu, studente rane istorije su isuvie impresionirali i vodili u pogrenom pravcu spomenici i dokumenti politi~kih vlastodràca, dok su pravi graditelji proirenog poretka, koji su veoma ~esto stvarali bogatstvo koje je omogu}ilo podizanje tih istih spomenika, ostavili manje opipljive i upadljive tragove svojih dostignu}a.
Gde nema svojine, nema ni pravde

Mudri posmatra~i ra|anja proirenog poretka nisu sumnjali u to da je on imao svoje korene u bezbednosti koju su garantovale dràve, koje su ograni~avale prinudu na sprovo|enje pozitivnih pravila koja su odre|ivala ta kome pripada. Posesivni individualizam Dòna Loka, na primer, nije bio samo politi~ka teorija nego i proizvod analize uslova koji su omogu}ili prosperitet Engleskoj i Holandiji. Analiza se zasnivala na uvi|anju da pravda koju politi~ka vlast mora da obezbedi da bi osigurala mirnu saradnju me|u pojedincima, a koja je osnova prosperiteta, ne moè da postoji bez privatne svojine: gde nema imovine nema ni pravde, to je zakon koji je ta~an kao bilo koji Euklidov dokaz: budu}i da je ideja imovine, svojine, u stvari ideja prava na neto, a ideja kojoj je dato ime nepravda je posezanje za tim pravom ili otimanje tog prava. Kad su te ideje tako ustanovljene, kada su im data takva imena, mogu sa sigurno}u da smatram da je to ta~no kao to je ta~no da trougao ima tri ugla ~iji je zbir jednak zbiru dva prava ugla (Dòn
58
Fridrih A. Hajek
Lok, 1690, 1924:IV, iii, 18). Ubrzo posle toga, Monteskje je objavio svoju poruku da je trgovina rairila civilizaciju i uljudno ponaanje me|u varvarima severne Evrope. Za Dejvida Hjuma i druge kotske moraliste i teoreti~are XVIII veka bilo je jasno da je usvajanje privatne svojine obeleìlo po~etak civilizacije; pravila koja su odre|ivala imovinu bila su toliko zna~ajna u svakom moralu da im je Hjum posvetio najve}i deo svojih rasprava o moralu. Kasnije je, u svojoj Istoriji Engleske (V tom) pripisao veli~inu te zemlje ograni~enjima koja su postavljena dràvnoj vlasti da se mea u pitanja vlasnitva; u svojim Raspravama (iii, ii) jasno je objasnio da bi, kada bi ~ove~anstvo trebalo da sprovodi zakon koji bi, umesto da ustanovljava opta pravila koja odre|uju vlasnitvo i promenu vlasnitva nad imovinom, dodelio najve}u imovinu najve}oj vrlini, taj pojam vrline bio toliko nesiguran, kako zbog prirodnog neznanja, tako i zbog uobraènosti svakog pojedinca, da se iz njega nikad ne bi moglo razviti neko pravilo ponaanja, pa bi neposredna posledica toga bila raspad ~itavog drutva. Kasnije, u Istraìvanjima, on prime}uje: Fanatici mogu da pretpostave da se dominacija zasniva na milosti i da }e samo sveti ljudi naslediti zemlju; me|utim, gra|anski upravlja~i su veoma umesno stavili te uzviene teoreti~are na isti nivo sa obi~nim razbojnicima i u~e ih strogom disciplinom da se pravilo, koje u razmiljanjima moè da izgleda veoma korisno za drutvo, u praksi ipak moè pokazati potpuno tetnim i destruktivnim (1777, 1886:IV, 187). Hjum je jasno primetio vezu izme|u tih doktrina i slobode i da maksimalna sloboda svih zahteva jednaka ograni~enja za sve, putem onog to je nazvao osnovnim zakonima prirode: stabilnost imovine, stabilnost prenoenja imovine putem saglasnosti i potovanje ugovora, (1739, 1886:II, 288, 293). Iako je o~igledno da ti pogledi proizilaze delimi~no iz pogleda teoreti~ara obi~ajnog prava, kao to je ser Metju Hejl (160976), Hjum je bio mo`da prvi koji je jasno shvatio da opta sloboda postaje mogu}a kada se prirodni moralni instinkti kontroliu i ograni~avaju naknadnim rasu|ivanjem na osnovu pravde ili potovanja imovine drugih, vernosti ili potovanja ugovornih obaveza, to je postalo obavezno i obezbedilo sebi autoritet u ~ove~anstvu (1741, 1742, 1886:III, 455). Hjum nije po~inio kasnije ~estu greku da pomea dva smisla slobode: neobi~an smisao u kojem se pretpostavlja da izolovani, usamljeni pojedinac moè da bude slobodan i drugi, u kojem se pretpostavlja da mnoge osobe koje me|usobno sara|uju mogu da budu slobodne. Posmatrano u kontekstu takve saradnje, samo opta pravila svojine, tj. zakonska pravila, garantuju slobodu. Kada je Adam Ferguson dao zaklju~ak tih ideja definisanjem varvara kao ~oveka koji nije jo uvek znao za imovinu (1767,73:136) i kada je Adam Smit primetio da niko jo nije video ìvotinju koja pokretima ili prirodnim kricima
59
kaè drugoj, ovo je moje, ovo je tvoje (1776, 1976:26), oni su zapravo izrazili ono to je, uprkos ponovljenim pobunama gramzivih i izgladnelih bandi, prakti~no tokom dva milenijuma bio stav obrazovanih ljudi. Kako je rekao Ferguson, izgleda da je sasvim o~igledno da je svojina stvar napretka (ibid.). Ta pitanja su, kao to smo ve} primetili, istraìvana i u oblasti jezika i prava; njih je dobro shvatio klasi~ni liberalizam devetnaestog veka; verovatno je pod uticajem Edmunda Berka, ali verovatno jo vie zahvaljuju}i uticaju nema~kih lingvista i pravnika, kao to je F. C. fon Savinji, ta pitanja opet oìveo H. S. Mejn. Savinjijeva izjava (u protestu protiv kodifikacije obi~ajnog prava) zasluùje da bude reprodukovana u potpunosti: Ako u takvim kontaktima slobodni subjekti treba da postoje jedni pored drugih, da se me|usobno podràvaju i da ne tete jedni drugima u njihovom razvoju, to se moè posti}i jedino priznavanjem nevidljive granice u okviru koje je obezbe|en slobodan prostor za egzistenciju i rad svakog pojedinca. Pravila koja odre|uju te granice, a putem njih i slobodan prostor svakog ~oveka, predstavljaju zakon (Savinji, 1840:I, 3312).
Razni oblici i predmeti svojine i poboljanja koja donose

Institucije svojine, kakve danas postoje, nisu savrene; mi ~ak ne moèmo da kaèmo ni u ~emu bi se sastojalo takvo savrenstvo. Kulturna i moralna revolucija treba jo da napreduju da bi institucija privatne svojine bila onoliko korisna koliko moè da bude. Na primer, potrebna nam je opta konkurencija koja bi spre~ila zloupotrebu imovine. To zahteva dalje ograni~enje uro|enih ose}anja mikroporetka, male grupe o kojoj smo ranije govorili (Schoeck, 1966, 1969), jer tim ose}anjima ne preti samo privatna svojina nego ponekad jo vie konkurencija, a to dovodi do toga da ljudi sve vie prièljkuju nekonkurentnu solidarnost. Ako je svojina u po~etku nastala kao proizvod obi~aja, a pravo i zakonodavstvo se samo kasnije razvili tokom milenijuma, nema razloga da pretpostavimo da su njihovi oblici, koji su usvojeni u savremenom svetu, kona~ni. Tradicionalne koncepcije prava svojine se u poslednje vreme shvataju kao promenljiv i veoma sloèn segment ~ije najefikasnije kombinacije jo nisu otkrivene u svim oblastima. Nova istraìvanja u toj oblasti, koja uglavnom proisti~u iz stimulativnog ali, naàlost, nezavrenog dela pokojnog ser Arnolda Planta, preuzeo je u svojim kratkim, veoma uticajnim esejima njegov bivi student Ronald Kos (1937, 1960). Ona su podstakla razvoj velike kole o imovinskim pravima (Alchian, Becker, Cheung, Demsetz, Pejovi}). Rezultati tih istraìvanja, koja ne moèmo ni da pokuamo da predstavimo ovom prilikom, otvorili su nove mogu}nosti za budu}a poboljanja pravnih okvira trìnog poretka.
60
Fridrih A. Hajek
Da bih ilustrovao koliko je nae nepoznavanje optimalnih oblika ograni~enja raznih prava i dan-danas , uprkos uverenju u neophodnost opte institucije privatne svojine, mogu da dam nekoliko primedaba o jednom posebnom obliku svojine. Spora selekcija sistema pravila koja ograni~avaju pojedina~ne opsege kontrole nad raznim resursima putem pokuaja i greaka, stvorila je dosta neobi~nu situaciju. Intelektualci, koji su ina~e skloni da osporavaju oblike materijalne svojine koji su neophodni za efikasnu organizaciju materijalnih sredstava proizvodnje, postali su najoduevljeniji pobornici nematerijalnih oblika svojine koji su izmiljeni relativno nedavno, na primer pravila koja se odnose na knjièvno stvaralatvo i tehnoloke izume (tj. autorska prava i patenti). Razlika izme|u tih i drugih vrsta imovinskih prava je slede}a: dok vlasnitvo nad materijalnim dobrima usmerava kori}enje nedovoljne koli~ine sredstava u najva`nije svrhe, nematerijalna dobra, kao to su knjièvna produkcija i tehnoloki izumi, za koje je sposobnost da se proizvedu tako|e ograni~ena, kada se jednom stvore, mogu neograni~eno da se reprodukuju, umnoàvaju. Moè ih u~initi sporadi~nim jedino zakon da bi stvorio podsticaje za stvaranje takvih ideja. Ipak, nije sigurno da je prinudna cikli~nost najbolji na~in da se stimulie ljudska kreativnost. Verujem da ne postoji nijedno veliko knjièvno delo koje ne bismo imali da autor nije mogao da dobije isklju~ivo autorsko pravo; ~ini mi se da argumenti u korist autorskih prava moraju gotovo isklju~ivo da po~ivaju na okolnosti da se izuzetno korisna dela, kao to su enciklopedije, re~nici, ud`benici i druge referentne knjige, ne bi mogla proizvoditi ako bi, kada se jednom naprave, svako mogao da ih slobodno umnoàva. Ponovljena preispitivanja tog problema tako|e nisu dokazala da mogu}nost dobijanja patenata na izume stvarno podsti~e tokove novog tehni~kog znanja ili da dovodi do rasipni~ke koncentracije istraìvanja na probleme ~ije se reenje moè predvideti za blisku budu}nost, pa zato, zahvaljuju}i zakonu, onaj ko naleti na reenje za trenutak pre nekog drugog dobija pravo na isklju~ivo kori}enje tog reenja tokom dugog perioda (Machlup, 1962).
Organizacije kao elementi spontanih poredaka

Poto sam pisao o umiljenosti razuma i o opasnostima od racionalnog meanja u spontani poredak, moram da dodam jo jedno upozorenje. Moj glavni cilj je zahtevao da istaknem spontanu evoluciju pravila ponaanja koja pomaù stvaranju samoorganizovanih struktura. Isticanje spontane prirode proirenog ili makroporetka moè biti varljivo ako se stekne utisak da svesna, intencionalna organizacija nije nikad va`na u makroporetku. Elementi spontanog makroporetka su privatni ekonomski aran`mani pojedinaca, kao i planiranih organizacija. Evolucija individualisti~kih zakona se
61
u velikoj meri sastoji od toga da se omogu}i postojanje dobrovoljnih organizacija bez prinudne mo}i. Ali, kako se iri spontani poredak, tako rastu i jedinice od kojih se on sastoji. Ti elementi su sve manje ekonomije pojedinaca, a sve vie ekonomije organizacija kao to su firme ili udruènja ili administrativna tela. Me|u pravilima ponaanja koja omogu}uju stvaranje spontanih poredaka, neka }e tako|e olakati postojanje svesno koncipiranih organizacija koje su pogodne za rad u okviru ve}ih sistema. Me|utim, razni tipovi oblikovanja sveobuhvatnijih organizacija imaju svoje mesto samo u okviru jo sveobuhvatnijeg spontanog poretka i ne bi odgovarali ukupnom poretku koji bi bio smiljeno organizovan. Jo jedna srodna oblast bi mogla da navede na pogrean put. Ranije smo pomenuli sve ve}u diferencijaciju raznih vrsta svojinskih prava u vertikalnoj ili hijerarhijskoj dimenziji. Ako u ovoj knjizi budemo povremeno govorili o pravilima privatne svojine, sekvestarske svojine, kao da je ona jednoobrazna i stalna, onda to treba shvatiti kao upro}avanje koje moè navesti na pogrean put ukoliko se usvoji bez ve} utvr|enih kvalifikacija. To je, u stvari, oblast u kojoj se mogu o~ekivati najve}a poboljanja spontanog poretka u dràvnim okvirima, ali koju ovom prilikom ne moèmo pobliè da razmatramo.
EVOLUCIJA TR@ITA: TRGOVINA I CIVILIZACIJA

Bilo ta vredi onoliko novca koliko moè doneti.
Semjuel Batler
Gde ima trgovine ima i dobrih obi~aja.
Monteskije
irenje poretka u nepoznato

Poto sam prikazao neke okolnosti pod kojima se javio proireni poredak i kako taj poredak istovremeno stvara i zahteva meovitu svojinu, slobodu i pravdu, moèmo da na|emo i neke druge veze ako pobliè pogledamo druga pitanja koja sam ve} pomenuo a posebno pitanje razvoja trgovine i specijalizacije, koja su sa tim razvojem povezana. Razvoj, koji je tako|e mnogo doprineo rastu proirenog poretka, nije dobro shva}en u to vreme, pa ga ~ak ni posle nekoliko vekova nisu shvatili ni najve}i nau~nici i filozofi; njega svakako niko nikad nije smisleno odredio. Vreme, okolnosti i procesi o kojima govorimo pokriveni su maglom vremena, pa se detalji ne mogu ta~no ni pouzdano razaznati. Neke specijalizacije ili razmene mogle su se ve} razviti u malim zajednicama koje su se rukovodile
62
Fridrih A. Hajek
isklju~ivo pristankom svojih ~lanova. Nominalna trgovina se mogla odvijati i kad su primitivni ljudi, prate}i seobe ìvotinja, nailazili na druge ljude i grupe ljudi. Iako su arheoloki dokazi o postojanju trgovine u najranije doba ubedljivi, njih ima veoma malo, a mogu biti i pogreni. Najva`nija roba koju je obezbe|ivala trgovina uglavnom se troila bez ostavljanja tragova dok je retka roba, koja je navodila svoje vlasnike na razmenu, obi~no ~uvana kao retkost, pa je zato bila trajnija. Ukrasi, oru`je i alati predstavljaju glavne pozitivne dokaze, a to to nekih neophodnih prirodnih resursa nema na nekim mestima gde su takvi resursi sluìli za proizvodnju moè nas navesti na zaklju~ak da su oni morali da budu nabavljeni trgovinom. Arheologija svakako ne}e na}i so koju su ljudi nabavljali iz velikih udaljenosti; ali je ponekad ostala naknada koju su proizvo|a~i soli dobijali kad su je prodavali. Me|utim, trgovinu, neophodnu instituciju kojoj su stare zajednice dugovale svoj opstanak, nije stvorila èlja za luksuzom nego potreba. Bilo kako bilo, trgovina je svakako nastala veoma rano, a trgovina na velikim rastojanjima i trgovina artiklima ~iji su izvori verovatno bili nepoznati trgovcima koji su njima trgovali daleko su stariji od svih drugih kontakata koji se sada mogu utvrditi. Moderna arheologija je dokazala da je trgovina starija od poljoprivrede ili bilo koje druge vrste redovne proizvodnje (Leakey, 1981:212). U Evropi postoje dokazi o trgovini na veoma velikim rastojanjima, ~ak i u paleolitu, pre najmanje 30.000 godina (Herskovits, 1948,1960). Pre 8.000 godina, Dàtal Hujuk u Anadoliji i Jerihon u Palestini postali su centri trgovine izme|u Crnog i Crvenog mora, pre nego to je po~ela trgovina grn~arijom i metalima. Ta dva grada tako|e pokazuju slu~ajeve dramati~nog pove}anja broja stanovnika, koji se ~esto nazivaju kulturnim revolucijama. Mreà pomorskih i kopnenih puteva koja je postojala pri kraju sedmog milenijuma pre Hrista, sluìla je za prenoenje opsidijana (tamno prirodno staklo nastalo hla|enjem otopljene lave) sa ostrva Melosa na kopno Male Azije i Gr~ke, (v. uvod S. Grina za Childe, 1936, 1981; i Renfrew, 1973:29, v. tako|e Renfrew, 1972:297307). Postoje dokazi o irokim trgovinskim mreàma koje su povezivale Beludìstan (u zapadnom Pakistanu) sa oblastima zapadne Azije jo pre 3.200. godine pre Hrista (Childe, 1936, 1981:190). Tako|e znamo da je privreda preddinasti~kog Egipta bila ~vrsto oslonjena na trgovinu (Pirenne, 1934). Zna~aj redovne trgovine u Homerovo vreme pokazuje pri~a u Odiseji (I, 180184) u kojoj se Atina Palada pojavljuje pred Telemahom preruena u vlasnika broda koji prevozi tovar gvo`|a da bi ga razmenio za bakar. Velika ekspanzija trgovine, koja je omogu}ila kasniji brzi rast klasi~ne civilizacije, to moèmo da zaklju~imo na osnovu arheolokih dokaza, javila se u vreme za koje nema gotovo nikakve istorijske dokumentacije, koje je trajalo oko dve stotine godina, izme|u 750. i 550. godine pre Hrista. Izgleda da je ekspanzija trgovine dovela, u pribli`no
63
isto vreme, do velikog porasta stanovnitva u gr~kim i feni~anskim trgovinskim centrima. Oni su bili veliki rivali u osnivanju kolonija, pa je po~etkom klasi~ne ere ìvot u velikim centrima kulture potpuno zavisio od redovnih trìnih procesa. Neosporno je postojanje trgovine u to vreme, kao i njena uloga u irenju poretka. Ipak, uspostavljanje trìnog procesa nije moglo da bude lako, i verovatno je njegova posledica bilo i znatno unitavanje ranih plemena. âk i tamo gde se ve} priznavala privatna svojina trebalo je uvesti neke nove, ranije nepoznate obi~aje, pre nego to bi zajednice pristale da dozvole svojim ~lanovima da odnose strancima (i to radi ciljeva koje su i sami trgovci jedva shvatali, a da i ne govorimo o mesnom stanovnitvu) poèljnu robu, koja je postojala u zajednici i koja bi ina~e bila na raspolaganju za lokalno, zajedni~ko kori}enje. Na primer, moreplovci iz gr~kih gradova u nastajanju, koji su nosili grn~arske sudove pune vina ili zejtina ka Crnom moru, Egiptu ili Siciliji da bi ih menjali za ìtarice, odnosili su u svojoj trgovini robu koju su njihovi susedi veoma mnogo èleli, a o kojoj oni nisu znali nita. Doputaju}i takve stvari, ~lanovi malih grupa su izgubili svoje predispozicije i po~eli su da prihvataju novo shvatanje sveta, u kojem je zna~aj malih grupa bio znatno umanjen. Pigot to objanjava u svom delu Anti~ka Evropa: Istraìva~i ruda i rudari, trgovci i posrednici, organizacija transporta i karavana, koncesije i ugovori, koncepcija stranaca i obi~aja u dalekim zemljama sve je to u~estvovalo u drutvenom razumevanju koje je zahtevao tehnoloki korak napred koji je uveo svet u bronzano doba (Piggott, 1965:72). Kako isti autor pie o srednjem bronzanom dobu drugog milenijuma, mreà pomorskih, re~nih i kopnenih puteva dala je me|unarodni karakter mnogim bronzanim rukotvorinama toga doba, pa vidimo tehnike i stilove koji su iroko rasprostranjeni od jednog do drugog kraja Evrope (Ibid., 118). ta je olakalo te nove poduhvate i uvelo ne samo novo shvatanje sveta, nego ~ak i neku vrstu internacionalizacije (ta re~ je o~igledno anahronizam) stila, tehnike i stavova? To su svakako bili, izme|u ostalog, gostoprimstvo, zatita i bezbedan prolaz. Nejasno definisane teritorije primitivnih plemena su verovatno bile, ~ak i u najranije doba, povezane trgovinskim vezama pojedinaca zasnovanim na tim obi~ajima. Takve li~ne veze su obezbe|ivale dalje beo~uge u lancu kojim su se male ali neophodne koli~ine elemenata u tragovima, jer su takvi bili, prenosile na velika rastojanja. To je podstaklo stati~na zanimanja, zanimanja na jednom mestu, pa prema tome i specijalizaciju u mnogim novim mestima, to je kasnije pove}avalo i gustinu stanovnitva. Po~ela je lan~ana reakcija: ve}a gustina stanovnitva je dovodila do otkrivanja mogu}nosti socijalizacije ili podele rada, to je dalje pove}avalo gustinu stanovnitva i dohotka po glavi, koji je omogu}io dalje pove}anje broja stanovnika. I tako dalje.
64
Fridrih A. Hajek
POBUNA INSTINKTA I RAZUMA

Treba se ~uvati miljenja da se kori}enjem nau~nih metoda proiruju mogu}nosti ljudskog uma. Iskustvo nita nije vie opovrglo od verovanja da }e ~ovek koji se istakne u jednoj, ili ~ak i u vie nau~nih grana, verovatno razumnije razmiljati o obi~nim stvarima od drugih.
Vilfred Troter
Izazov svojini
Aristotel uopte nije shvatao zna~aj trgovine, niti je imao razumevanja za evoluciju; aristotelovska misao je, kad se uklju~ila u sistem Tome Akvinskog, podràvala antitrgovinske stavove srednjovekovne i rane moderne crkve, ali je ipak tek kasnije, i to uglavnom me|u francuskim misliocima XVII i XVIII veka, sa pojavom nekoliko va`nih doga|aja uzetih zajedno, po~ela da osporava najva`nije vrednosti i institucije proirenog poretka. Prvi od tih doga|aja je bio taj to je razvoj moderne nauke, posebnog oblika racionalizma koji ja nazivam konstruktivizmom ili scijentizmom (prema francuskom), a koji je tokom slede}ih vekova doslovno zarobio ozbiljna razmiljanja o razumu i njegovoj ulozi u ljudskim aktivnostima, dobijao sve ve}i zna~aj. Taj poseban oblik racionalizma je bio polazna ta~ka istraìvanja koja sam vodio tokom poslednjih ezdeset godina, u kojima sam pokuavao da dokaèm da je on posebno loe zamiljen, da u sebi sadrì la`nu teoriju nauke i racionalnosti u kojoj se razum zloupotrebljava i koji, to je najva`nije, obavezno dovodi do pogrenog tuma~enja prirode i postanka ~ovekovih institucija. To tuma~enje je ono kojim, u ime razuma i najviih vrednosti civilizacije, moralisti laskaju relativno neuspenima i podsti~u ljude da zadovolje svoje necivilizovane porive. Po~inju}i u modernom periodu od Renea Dekarta, taj oblik racionalizma odbacuje tradiciju i tvrdi da ~isti razum moè da sluì neposredno naim èljama, bez takvog posrednika, i da moè da izgradi novi svet, novi moral, novo pravo, ~ak i novi, pre~i}eni jezik, sam po sebi. Iako je ta teorija o~igledno la`na (v. tako|e Popper, 1934/1959, i 1945/66), ona jo uvek dominira u na~inu miljenja ve}ine nau~nika, pa i ve}ine literata, umetnika i intelektualaca. Mo`da bi trebalo da odmah kvalifikujem ono to sam sada napisao dodaju}i da postoje i drugi pravci koji bi se mogli nazvati racionalizmom, a koji te stvari sagledavaju druk~ije, kao na primer pravac koji smatra da su i pravila moralnog ponaanja deo razuma. Tako je Dòn Lok objasnio: Pod razumom ne podrazumevam sposobnost shvatanja koja stvara tokove misli i izvodi dokaze, nego odre|ene principe akcija iz kojih proizilaze sve vrline i sve ono to je potrebno za oblikovanje morala (1954:11). Ipak, pogledi kao to je Lokov ostaju u manjini me|u onima koji sebe nazivaju racionalistima.
65
Drugi, srodan doga|aj koji je osporio proireni poredak nastao je iz radova i uticaja @ana @aka Rusoa. Taj neobi~an mislilac iako ga ~esto nazivaju iracionalistom i romanti~arem bio je ~vrsto povezan i zavisan od kartezijanske misli. Rusoove tvrdoglave ideje su uskoro zagospodarile naprednim mislima i navele ljude da zaborave da slobodu nisu zamislila ljudska bi}a koja su teìla za slobodom kao oslobo|enjem od ograni~enja, nego je stvorila njihova èlja da steknu zatitu za svoj individualni domen. Ruso je naveo ljude da zaborave da pravila ponaanja nu`no moraju da ograni~avaju i da je poredak proizvod tih pravila; i da ta pravila, ba time to ograni~avaju opseg sredstava kojima pojedinac moè da se koristi za svoje ciljeve, u velikoj meri proiruju opseg ciljeva kojima svako moè uspeno teìti. Ruso je izjavio u uvodu Drutvenog ugovora da je ~ovek bio ro|en slobodan, a da je svuda u lancima, èle}i da oslobodi ljude od veta~kih ograni~enja stvorio je onog kojeg nazivamo varvarinom implicitnog heroja naprednih intelektualaca, nagovorivi ljude da odbace ograni~enja kojima su dugovali svoju produktivnost i brojnost. Koncepcija slobode koju je tako stvorio postala je najve}a prepreka postizanju slobode. Poto je izjavio da je ìvotinjski instinkt bolji vodi~ prema dobroj saradnji me|u ljudima od tradicije ili razuma, Ruso je izmislio volju naroda ili optu volju u kojoj narod postaje jedno jedino bi}e, jedna individua (Drutveni ugovor, I, vii; v. tako|e, Popper 1945, 1966:II, 54). To je mo`da glavni izvor fatalne umiljenosti modernog intelektualnog racionalizma, koji nam obe}ava da }e nas vratiti u raj u kojem }e nam nai prirodni instinkti, a ne nau~ena ograni~enja, omogu}iti da ovladamo svetom, kako nam to kaè Knjiga postanja. Optepriznata velika privla~nost tog gledita ne duguje svoju mo} (bez obzira na ono to tvrdi) razumu ili dokazima. Kao to smo ve} zaklju~ili, varvarin nije bio slobodan, niti je mogao da ovlada svetom. On je mogao da u~ini veoma malo bez pristanka grupe kojoj je pripadao. Individualno odlu~ivanje pretpostavlja individualne sfere kontrole, pa je, prema tome, postalo mogu}e samo zahvaljuju}i evoluciji privatne svojine, ~iji je razvoj postavio temelje razvoja proirenog poretka koji prevazilazi koncepciju poglavice ili vo|e ili kolektiviteta. Uprkos tim protivre~nostima, nema sumnje da je Rusoova parola imala uticaja i da je tokom prola dva veka uzdrmala nau civilizaciju. Iako je bila iracionalna, ona je napredne ljude privukla svojom kartezijanskom insinuacijom da moèmo da se koristimo razumom da bismo neposredno razumeli i zadovoljili svoje prirodne instinkte. Poto je Ruso dao intelektualnu dozvolu za odbacivanje kulturnih ograni~enja, legitimitet pokuajima da se osvoji sloboda od onih ograni~enja koja su slobodu omogu}ila, a napade na osnove slobode je nazvao oslobo|enjem, svojina je postajala sve sumnjivija i nije vie iroko priznavana kao klju~ni faktor koji je uzrokovao stvaranje proirenog poretka. Umesto toga,
66
Fridrih A. Hajek
ljudi su sve vie pretpostavljali da se pravila koja reguliu odre|ivanje i prenoenje privatne svojine moraju zameniti centralnim odlukama o kori}enju svojine. U XIX veku je, kako izgleda, ozbiljna intelektualna diskusija o ulozi svojine, imovine u razvoju civilizacije, bila na neki na~in zabranjena u mnogim krugovima. U to doba, svojina je postepeno postajala sumnjiva za mnoge za koje se moglo o~ekivati da je istraùju, a bila je i tema koju su napredni vernici u racionalnom preoblikovanju strukture ljudske saradnje morali da izbegavaju. (Zabrana se zadràla i u XX veku, o ~emu svedo~e, na primer, izjave Brajana Barija (1961:80) o kori}enju i analiti~nosti u kojima je pravda sada analiti~ki vezana za zasluge i potrebe, tako da se moè mirno re}i da je jedan deo onoga to je Hjum nazivao pravilima pravi~nosti nepravi~an, kao i kasnija podsmeljiva primedba Gunara Mirdala o tabuima svojine i ugovora (1969:17). Osniva~i antropologije su, na primer, sve vie zapostavljali kulturnu ulogu svojine, tako da se u dva toma Primitivne kulture E. B. Tajlora (1871) ni svojina ni imovina ne pojavljuju u sadràju, dok E. Vestermark koji je imovini posvetio drugu glavu ve} posmatra imovinu, pod uticajem Sen-Simona i Marksa, kao sumnjivi izvor nezara|enog dohotka i na osnovu toga zaklju~uje da }e zakon svojine ranije ili kasnije morati da pretrpi radikalne izmene (1908:II, 71). Socijalisti~ka predrasuda konstruktivizma tako|e je uticala na savremenu arheologiju, ali je najgrublje pokazala svoju nesposobnost da shvati ekonomske pojave u sociologiji (a jo gore u takozvanoj sociologiji znanja). Sociologija bi se skoro mogla nazvati socijalisti~kom naukom, budu}i da je otvoreno predstavljena kao nauka sposobna da stvori nov poredak socijalizma (Ferri,1985) ili, neto kasnije, da predvidi budu}i razvoj i da oblikuje budu}nost, ili da stvori budu}nost ~ove~anstva (Segerstedt, 1969:441). Kao i naturologija, koja je nekada pretendovala da zameni sva specijalizovana istraìvanja prirode, sociologija nastupa sa suverenim zapostavljanjem znanja koje su donele ustanovljene nau~ne discipline koje su dugo prou~avale razvijene strukture kao to su pravo, jezik i trìte. Ve} sam rekao da je prou~avanje tradicionalnih institucija kao to je svojina palo pod zabranu. U tome zaista ne preterujem, jer je veoma neobi~no da je interesantan i vaàn proces kao to je evoluciona selekcija moralnih tradicija tako malo prou~avan i da su pravci kojima su te tradicije usmeravale razvoj civilizacije toliko zanemarivani. Naravno, to tako ne izgleda nekom konstruktivisti. Ako neko pati od iluzije drutvenog inènjerstva, ideje da ljudi mogu svesno da izaberu put kojim }e i}i, njemu nije va`no da sazna kako je dospeo u sadanju situaciju. Moèmo uzgred napomenuti da nisu samo sledbenici Rusoa osporavali svojinu i tradicionalne vrednosti: ta osporavanja vode poreklo, iako mo`da u manjoj meri, i iz religije. Revolucionarni pokreti toga perioda (racionalisti~ki
67
socijalizam, a zatim komunizam) pomogli su oìvljavanju stare jereti~ke tradicije pobune protiv osnovnih institucija svojine i porodice, pobune koje su u ranijim vekovima vodili jeretici kao to su gnostici, manihejci, bogumili i katari. U XIX veku jeretika vie nije bilo, ali su se pojavile hiljade novih religioznih revolucionara koji su usmerili svoj revolucionarni àr protiv svojine i porodice, tako|e pozivanjem na prirodne instinkte protiv tih ograni~enja. Jednom re~ju, pobuna protiv privatne svojine i porodice nije bila ograni~ena samo na socijaliste. Prizivana su misti~na i natprirodna verovanja ne samo da bi se opravdala uobi~ajena ograni~enja instinkta, kao na primer u dominantnim strujama rimokatoli~ke crkve i protestantizma, ve} i u nekim perifernim pokretima, da bi se podràlo osloba|anje instinkta. Ograni~eni prostor, a i nedovoljna stru~nost ne dozvoljavaju mi da u ovoj knjizi govorim o drugom tradicionalnom predmetu atavisti~ke reakcije koji sam u prethodnom tekstu pomenuo: o porodici. Me|utim, trebalo bi bar da pomenem da verujem da je novo poznavanje ~injenica u izvesnoj meri liilo osnova tradicionalna pravila seksualnog morala i da }e, kako izgleda, u toj oblasti do}i do sutinskih promena. Poto sam pomenuo Rusoa i njegov veliki uticaj, kao i druge istorijske doga|aje, makar samo da bih podsetio ~itaoca da pobuna protiv svojine i tradicionalnog morala kod ozbiljnih mislilaca nije neto novo, govori}u sada o intelektualnim naslednicima Rusoa i Dekarta u XX veku. Pre svega bih èleo da istaknem da u velikoj meri zapostavljam pobunu, kao i razli~ite oblike te pobune u raznim zemljama. Davno pre nego to je Ogist Kont uveo termin pozitivizam, za poglede koji su predstavljali dokazanu etiku (tj. dokazanu razumom) kao jedinu mogu}u alternativu natprirodno otkrivenoj etici (1854:I, 356), Dèremi Bentam je razradio naj~vr}e temelje onoga to danas nazivamo pravnim i moralnim pozitivizmom: dao je konstruktivisti~ko tuma~enje sistema zakona i morala prema kojem njihova vrednost i zna~aj zavise samo od volje i namere njegovih tvoraca. Sam Bentam se sa tom idejom pojavio neto kasnije. Konstruktivizam ne obuhvata samo bentamovsku tradiciju, koju su predstavljali i nastavili Dòn Stjuart Mil i kasnije engleska Liberalna stranka, nego prakti~no i sve savremenike Amerikance koji sebe nazivaju liberalima (za razliku od nekih sasvim razli~itih mislilaca, na koje ~esto nailazimo u Evropi, koji se tako|e nazivaju liberalima, koje je bolje nazvati starim vigovcima i ~iji su najistaknutiji mislioci bili Aleksis de Tokvil i Lord Akton). Konstruktivisti~ki na~in miljenja postaje prakti~no neizbeàn ako, kao to to predlaè jedan vajcarski analiti~ar, prihvatimo liberalnu (~itaj socijalisti~ku) filozofiju koja pretpostavlja da ~ovek, ukoliko razlika izme|u dobra i zla uopte neto zna~i za njega, moè i mora sam da povu~e granicu izme|u ta dva pojma (Kirsch,1981:17).
68
Fridrih A. Hajek
Nai intelektualci i njihova tradicija razumnog socijalizma

Ono to sam rekao o moralu i tradiciji, o ekonomiji i trìtu i o evoluciji o~igledno je suprotno mnogim uticajnim idejama, ne samo starom socijalnom darvinizmu, koji vie nije iroko prihva}en, nego i mnogim drugim prolim i sadanjim gleditima: pogledima Platona i Aristotela, Rusoa i osniva~a socijalizma, Sen-Simona, Karla Marksa i mnogih drugih. Osnovna ta~ka mojih argumenata, moje miljenje da moral, uklju~uju}i tu posebno nae institucije svojine, slobode i pravde, nije stvorio ljudski um, nego odre|enu drugu blagodet koju mu je donela kulturna evolucija suprotno je glavnim intelektualnim pogledima XX veka. Uticaj racionalizma je bio veoma dubok i proìmaju}i. Ukoliko je neki obrazovan ~ovek inteligentniji utoliko }e u dananje vreme biti ne samo racionalista, nego }e imati i socijalisti~ke poglede (bez obzira na to da li je dovoljno doktrinaran da svojim pogledima prika~i neku etiketu, uklju~uju}i i etiketu socijalisti~kih pogleda). to se vie penjemo lestvicama inteligencije, vie razgovaramo sa intelektualcima, verovatnije je da }emo nai}i na socijalisti~ka uverenja. Racionalisti imaju tendenciju da budu inteligentni i intelektualci, a inteligentni intelektualci imaju tendenciju da budu socijalisti. Uneo bih dve li~ne primedbe. Mislim da mogu da govorim sa izvesnim iskustvom o tim pogledima, budu}i da su racionalisti~ki pogledi, koje sam sistematski prou~avao i kritikovao ve} mnogo godina, ba oni na kojima sam, zajedno sa ve}inom evropskih nereligioznih moralnih mislilaca moje generacije, formirao svoje poglede po~etkom ovog veka. U to vreme oni su izgledali o~igledni i potovanje tih pogleda mi se ~inilo jedinim na~inom da se izbegnu tetne praznoverice svih vrsta. Poto sam i sam proveo izvesno vreme u borbi za osloba|anje od tih pojmova, u tom procesu sam otkrio da su ba ti pojmovi praznoverice, pa ne mogu sa bilo kakvom li~nom namerom da izreknem neke dosta otre primedbe na ra~un pojedinih autora na stranicama koje slede. Osim toga, verovatno na ovom mestu treba podsetiti ~itaoca na moj esej Zato nisam konzervativac (1960, Pogovor), da ne bi doao do pogrenih zaklju~aka. Iako su moji argumenti usmereni protiv socijalizma, ja sam isto onoliko malo torijevac-konzervativac koliko je bio Edmund Berk. Moj konzervativizam je potpuno ograni~en na moral u okviru izvesnih ograni~enja. Svakako sam pristalica eksperimentisanja. Zastupam ideju mnogo ve}e slobode nego to doputaju konzervativne vlade. Me|utim, ono to zameram intelektualcima racionalistima o kojima }u dalje govoriti nije njihovo eksperimentisanje; oni veoma malo eksperimentiu, a ono to zamiljaju eksperimentima obi~no je neto sasvim banalno. Kona~no, ideja vra}anja na instinkte je neto sasvim svakidanje i do sada je toliko puta isprobavana da vie nije jasno u kom se smislu moè i dalje
69
nazivati eksperimentalnom. Zameram im to izjavljuju da su njihovi eksperimenti plod razuma, to ih obla~e u neku pseudonau~nu metodologiju, pa tako mame intelektualne pristalice i izlaù neprocenjive tradicionalne obi~aje (rezultate vekova evolucionih eksperimenata putem pokuaja i greaka) neosnovanim napadima i na taj na~in tite sopstvene eksperimente od kriti~kog prou~avanja. Po~etno iznena|enje zbog tendencije inteligentnih ljudi da budu socijalisti smanjuje se kada ~ovek shvati da inteligentni ljudi, prirodno, imaju tendenciju da precenjuju inteligenciju i da pretpostavljaju da sve mogu}nosti i prednosti koje nudi naa civilizacija dugujemo smiljenom planiranju, smiljenim idejama, a ne potovanju tradicionalnih pravila, kao i da pretpostavljaju da moèmo, kori}enjem umnih sposobnosti, da eliminiemo sve preostale nepoèljnosti jo inteligentnijim razmiljanjem, jo boljim planovima i projektima i racionalnom koordinacijom naih poduhvata. To uzrokuje blagonaklon stav ~oveka prema centralnom privrednom planiranju i kontroli, koji predstavljaju sr` socijalizma. Naravno, intelektualci }e traìti objanjenja za sve to se od njih o~ekuje da u~ine i ne}e prihvatiti obi~aje samo zato to vladaju u zajednicama u kojima su se oni rodili; to ih dovodi u sukob sa onima koji }utke prihvataju vladaju}a pravila ponaanja ili bar stvara loe miljenje o njima. Osim toga oni, to je sasvim razumljivo, èle da se rukovode naukom i razumom i izvanrednim napretkom koji su ostvarile fizi~ke nauke tokom poslednjih nekoliko vekova, a budu}i da su ih u~ili da su konstruktivizam i scijentizam kori}enje nauke i razuma, otkrili su da im je teko da poveruju da moè da postoji neko korisno znanje koje ne poti~e iz smiljenog eksperimentisanja ili da prihvate zna~aj bilo koje tradicije osim sopstvene tradicije razuma. Jedan poznati istori~ar je napisao: Tradicija je gotovo po definciji neto to je za pokudu, neto ~emu se treba podsmevati, to treba saàljevati (SetonWatson, 1983:1270). Bari (1961, ve} pomenut) èleo je da na~ini moral i pravi~nost nemoralnim i nepravednim analiti~kom definicijom: ovde Siton-Vatson pokuava da u~ini isti manevar pomo}u tradicije, koju po definiciji proglaava loom. Vrati}emo se kasnije na te re~i, na novogovor. U me|uvremenu, pogledajmo pobliè ~injenice. Takve su reakcije sasvim razumljive, ali izazivaju posledice. One su naro~ito opasne i po razum i po moral kada naklonost, ne toliko ka stvarnim plodovima razuma koliko prema konvencionalnoj tradiciji razuma, navodi intelektualce da zapostavljaju teorijske granice razuma i ~itav svet istorijskih i nau~nih informacija, da ostanu u potpunom neznanju u oblasti biolokih nauka i humanisti~kih nauka kao to je ekonomija i da pogreno predstavljaju poreklo i funkcije naih tradicionalnih moralnih pravila.
70
Fridrih A. Hajek
Kao i druge tradicije, tradicija razuma je nau~ena, a ne uro|ena. I ona se nalazi u oblasti izme|u instinkta i razuma; mora se tako|e pa`ljivo prou~iti i pitanje stvarne razumnosti i istine u tradiciji proklamovanog razuma i istine.
Napomena:
Prevod: Nikola âjkanovi}
* Videti: Howard E. Gruber, Darwin on Man: A Psychological Study of Scientific Creativity, kao i Darwin's Early and Unpublished Notebooks, prera|eno i dopunjeno od Paul H. Barrett (New York: E.P. Dutton & Co., Inc., 1974, str. 13, 57, 302, 305, 321, 360, 380). Darwin je 1838. analizirao Smitov rad Essays on Philosophical Subjects, kome je prethodio rad Dugald Stewart, An Account of the Life and Writings of the Author (London: Cadell and Davies, 1795, str: xxvixxvii). Darvin je kasnije zabeleìo da je ~itao taj rad i da je bio vredan pa`nje u smislu sumiranja Smitovih pogleda. Darvin je 1839. pro~itao Smitov rad The Theory of Moral Sentiments ili An Essay Towards an Analysis of the Principles by which Men Naturally judge concerning the Conduct and Character, first of their Neighbours and afterwards of themselfs to which is added, A Dissertation on the Origin of Languages, deseto izdanje, drugi tom (London: Cadell & Davies, 1804). Nema pouzdanijih dokaza da je Darvin pro~itao Smitov rad The Wealth of Nations primedba izdava~a, W.W. Bartley III.
Demokratija, dràva-nacija i globalni sistem
71
Dejvid Held
DEMOKRATIJA DR@AVA-NACIJA I GLOBALNI SISTEM*

Demokratija je samo povremeno uìvala popularnost koju uìva danas; iroka popularnost i privla~nost demokratije su tek malo stariji od jednog veka. Revolucije koje su zahvatile centralnu i isto~nu Evropu 1989. i po~etkom 1990. samo su podstakle slavljeni~ku atmosferu. Liberalna demokratija je pozdravljena kao sredstvo koje zna~i kraj istorije: ideoloke sukobe je, kako je re~eno, istisnuo univerzalni demokratski razum.1 Ljudi se sve vie bore za politi~ke ciljeve u ime demokratije, sve ve}i broj dràva se preoblikuje u demokratskim kalupima. Me|utim, ispod povrine trijumfa demokratije nailazimo na paradoks: dok se ideja vladavine naroda ponovo zastupa i uzdiè, efikasnost demokratije kao nacionalnog oblika politi~ke organizacije postaje podlo`na sumnji. Dràve objavljuju demokratiju u istom trenutku kada promene u me|unarodnom poretku dovode u opasnost opstanak nezavisnih demokratskih dràva-nacija. U trenutku kada se velike oblasti ljudskih delatnosti organizuju na globalnom nivou, sudbina demokratije je puna neizvesnosti. U daljem tekstu }u prou~avati tu neizvesnost tako to }u se usredsrediti na odnos izme|u demokratije i globalnog sistema. Po~e}u sa razmatranjem nekih osnovnih pretpostavki demokratske teorije u vezi sa odnosom izme|u gra|ana i predstavnika i istraìvanjem njihovih veza sve do protivure~nog suvereniteta. Zatim }u govoriti o promenljivim strukturama globalnih veza za donoenje odluka na nivou dràva. Ista}i }u i neke posebne puteve i na~ine kojima ukrtanje nacionalnih i me|unarodnih snaga uti~e na nacionalnu politiku. U takvom kontekstu }u dati ocenu promenljivih oblika i granica demokratije. Iako je glavni cilj ovog eseja da prikaè nekoliko nereenih problema u demokratskoj misli, u zaklju~ku }u izneti neke konstruktivne primedbe o promenljivom zna~enju demokratije u globalnom sistemu i o tome kako se teorija demokratije mora menjati da bi obuhvatila me|unarodnu mreù dràva i gra|anskih drutava.
David Held, Political Theory Today, Stanford University Press, Stanford, 1991. Democracy, the Nation-State and Global System, pp. 197235.
1 Fransis *
Fukuyama, The End of History?, National Interest, leto 1989.
72
Dejvid Held
UOBIÂJENE PRETPOSTAVKE DEMOKRATSKE TEORIJE

Tokom XIX i XX veka u samoj srì teorije liberalne demokratije nalazila se pretpostavka o simetri~nim i saglasnim odnosima izme|u onih koji donose politi~ke odluke i onih koji te odluke primaju. Simetrija i saglasnost se pretpostavljaju na dve klju~ne ta~ke: prvo, izme|u gra|ana i onih koji donose odluke od kojih gra|ani, u principu, imaju pravo da traè polaganje ra~una; i drugo, izme|u proizvoda (odluke, politika itd.) donosilaca odluka i njihovih bira~a u krajnjoj analizi naroda na ograni~enoj teritoriji. Ti odnosi se mogu predstaviti onako kako je prikazano na ilustraciji 1.* U dvadesetom veku se demokratska teorija posebno usredsredila na organizacijski i kulturoloki kontekst demokratskih procedura i na uticaj tog konteksta na vladavinu ve}ine. Od razvoja teorije konkuretnog elitizma u delima Maksa Vebera i Jozefa [umpetera do razrade klasi~nog pluralizma u pisanju Roberta Dala, ili do kritike tih ideja u napisima savremenih marksista, teìte savremene demokratske teorije je bilo na uslovima ~ije ispunjenje podsti~e ili spre~ava demokratski ìvot nacije.2 Osim toga, teoreti~ari i kriti~ari moderne demokratije su pretpostavljali da je sudbina nacionalne zajednice uglavnom u rukama te zajednice i da se zadovoljavaju}a teorija demokratije moè postaviti prou~avanjem me|usobnog dejstva izme|u subjekata i struktura u dràvi-naciji.3 Ukratko, osnovne pretpostavke u demokratskoj teoriji, kako liberalnoj tako i radikalnoj, bile su: da se demokratije mogu smatrati zasebnim celinama; da su demokratije jasno razgrani~ene jedna od druge; da se promene u demokratijama mogu shvatiti uglavnom prou~avanjem internih struktura i dinamike nacionalnog demokratskog oblika vladavine; da je demokratska politika, u krajnjoj liniji, izraz me|usobnih odnosa snaga koje deluju u okviru dràve-nacije. Tokom poslednje dve decenije i desnica i levica su, to je optepoznato, neprekidno napadale liberalno-demokratski model. Prema miljenju Nove desnice, liberalna demokratija je veoma mnogo namnoìla javnu birokratiju i time oduzela prostor privatnoj inicijativi i li~noj odgovornosti. Taj argument se pojavljuje u izmenjenom obliku u literaturi koja se bavi problemom preoptere}ene vlade i potrebom da se dràva povu~e na Zapadu i, naravno, na Istoku.4 Ideja koja podràva
* Napomena: Ilustracije se nalaze na kraju knjige.
2 Za kriti~ki pregled ovih teorija videti David Held, Models of Democracy, Cambridge, Polity, 1987, 2. deo. 3 Naravno, bilo je izuzetaka. V. na primer: Goran Therborn, The rule of capital and the rise of democracy, New Left Review, 103, maj/juni 1966; Michael Howard, War and the Liberal Conscience, Oxford, Oxford University Press, 1981 i F. H. Hinsley, Power and the Pursuit of Peace, Cambridge, Cambridge University Press, 1963.
Videti, na primer: S. Brittan, Can democracy manage an economy?, u R. Skidelsky (ed.), The End of the Keynesian Era, Oxford, Martin Robertson, 1977. i W. D. Nordhaus, The political business cycle, Review of Economic Studies, 42, 1975. Za pregled i diskusiju o pomenutim pitanjima, David Held, Political Theory and the Modern State, Cambridge, Polity, 1989, glave 4 i 6.
73
sve argumente Nove desnice jeste da su odnose izme|u donosilaca i primalaca odluka poremetile grupe za pritiske, razni lobiji i glomazne birokratske ustanove. Te snage su zajedni~ki otetile potencijalne mogu}nosti saglasnosti izme|u donosilaca i primalaca odluka, koje postoje kada donosioci odluka ograni~e svoju delatnost na poslove minimalne dràve. Drugim re~ima, saglasnost bi se mogla poboljati ako bi se trìtu dalo vie prostora, ako bi gra|ani glasa~i imali vie prostora za upravljanje sopstvenim delatnostima i ako bi minimalna dràva obezbedila stabilne okvire zakona i propisa, da bi pojedinci mogli da se bave svojim poslovima bez preteranog politi~kog meanja. Treba primetiti da neki mislioci Nove desnice insistiraju na tuma~enju te teze na me|unarodnom nivou. Posebno Fridrih Hajek napada miljenja koja su ~esto izraàvali konzervativni i neki liberalni mislioci, prema kojima trìta treba ograni~iti na nacionalne prostore i nacionalne dràve, i tvrdi da trìta ne znaju za nacionalne granice.5 On zastupa ideju svetskog trìnog poretka koji bi se zasnivao na principima slobodne trgovine i minimalne regulative. Za Hajeka je saglasnost u krajnjoj liniji osobina me|unarodnog trìnog poretka i skupa ultraliberalnih dràva. Ve}ina kritika upu}nih liberalnoj demokratiji iz perspektive leve politi~ke misli tako|e izraàva brigu za stvaranje ve}e politi~ke saglasnosti izme|u politi~kih predstavnika i obi~nih gra|ana; u ovom slu~aju, to bi se postiglo proirenjem mehanizama demokratske odgovornosti. Tvrdnja da je dràva nezavisna vlast ili ograni~ena nepristrasna vlast odgovorna svojim gra|anima, pojam koji je u samoj sutini samopredstave ili ideologije moderne dràve6, u osnovi je pogrena, smatraju ti kriti~ari. Prema miljenju mislilaca kao to su C. B. Mekferston i Kerol Pejtman, dràva je neizbe`no svedena na odràvanje i reprodukciju nejednakosti u svakodnevnom ìvotu, iskrivljuju}i ishode odluka u korist posebnih interesa.7 Prema tome, pod sumnjom je osnova tvrdnje o legitimnosti dràve i lojalnosti gra|ana dràvi. Budu}i da dràva, koja obavlja rutinske poslove, nije ni odvojena ni nepristrasna u odnosu na drutvo, pitanja o tome kakvog oblika treba da bude demokratija i koliki treba da bude opseg demokratskog donoenja odluka, postaju goru}a. U raznim oblicima participativne demokratije, u republikanskim idejama o pravima gra|ana i u traènju ve}e demokratizacije dràve i gra|anskog drutva, naglaava se da politi~ki proces mora da zadovoljava
5 Friedrich Hayek, The Constitution of Liberty, London, Routledge & Kegan Paul, 1960, str. 4056. 6 Quentin Skinner, The Foundations of Modern Political Thought, Cambridge, Cambridge University Press, 1978, br. 2, str. 349 i dalje. 7 C. B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford, Oxford University Press, 1977. i Carole Pateman, The Problem of Political Obligation: A Critique of Liberal Theory, dr. izd., Cambridge, Polity, 1985, str. 171 i dalje.
74
Dejvid Held
pojedince i grupe, da bude jasniji i shvatljiviji, otvoreniji prema raznim èljama i potrebama naroda.8 Sve u svemu, i levica i desnica osporavaju pretpostavke simetrije i saglasnosti u srì liberalnog modela demokratije na osnovu ~injenice da odnosi na kojima se temelji liberalna demokratija u svom postoje}em obliku nisu dovoljno simetri~ni ni dovoljno saglasni. Vie trìta i minimalna dràva za desnicu, neposredno u~e}e gra|ana u regulisanju klju~nih insitucija (uklju~uju}i tu i radno mesto i lokalnu zajednicu) za levicu su osnove preporuka za prevazilaènje neodgovaraju}e organizacije i neodgovaraju}ih institucija.
SUVERENITET, NACIONALNA POLITIKA I GLOBALNA POVEZANOST

U sreditu debate o liberalnoj demokratiji nalazi se koncepcija suvereniteta koja je prihva}ena kao nepobitna ~injenica. Suverenitet dràve-nacije se uglavnom ne osporava.9 Pretpostavlja se da dràva moè da upravlja svojom sudbinom i da je u tome ograni~ena samo kompromisima koje mora da pravi i granicama koje joj name}u subjekti, institucije i snage koje deluju u okviru njenih teritorijalnih granica. O~igledno je da su demokratske teorije XIX i XX veka, kao i ve}ina drugih politi~kih i drutvenih teorija, smatrale svet izvan dràve-nacije unapred datim uz klauzulu ceteris paribus.10 Vode}e perspektive drutvenih i politi~kih promena pretpostavile su da korene drutvenih preobraàja treba traìti u unutranjim procesima drutva.11 Pretpostavljalo se da do promena treba da do|e uz pomo} mehanizama ugra|enih u samu strukturu drutva koja upravlja njegovim razvojem. Za svet koji je, po pretpostavci, izvan dràve-nacije, dinamika svetske privrede, brzi razvoj transnacionalnih veza i va`ne promene u prirodi me|unarodnog prava, na primer, posmatraju se samo teorijski, a uopte se ne razmilja o njihovim implikacijama na demokratiju. Ograni~enja teorije politike, koja se oslanja isklju~ivo na dràvu-naciju, uo~avaju se ve} kada se razmilja o opsegu i efikasnosti principa vladavine ve}ine.
8 Na primer, Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, sv. 5; Carola Pateman, Participation and Democratic Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 1970; Held, Models of Democracy, gl. 8 i 9 i John Keane, Democracy and Civil Society, London, Verso, 1988.
Me|u ~asnim izuzecima su Harold Laski, Studies in Law and Politics, London, Allen & Unwin, 1932, str. 237 i dalje, i John N. Figgis, Churches in the Modern State, London, Longman, Green, 1913, str. 5493. Vidi tako|e njihova odabrana dela sa G. D. H. Cole u Paul Hirst (izd.), The Pluralist Theory of the State, London, Routledge, 1989.
10 11
V. Held, Political Theory and the Modern State, ch. 8.
John Dunn, Responsibility without power, u: Interpreting political Responsibility, Cambridge, Polity, 1990. i Anthony Giddens, The Nation-State and Violence, Cambridge, Polity, 1985.
75
Primena tog principa je u samoj srì zapadne demokratije: ona je u osnovi tvrdnje da politi~ke odluke treba smatrati punova`nim i legitimnim.12 Me|utim, problemi se pojavljuju ne samo zato to odluke koje donose dràve-nacije ili kvaziregionalne ili kvazisupranacionalne organizacije, kao to su Evropska zajednica (EZ), Severnoatlantski pakt (NATO) ili Svetska banka, smanjuju opseg odluka koje moè da donosi data ve}ina, nego i zato to odluke ve}ina uti~u (ili potencijalno mogu da uti~u) i na druge, a ne samo na sopstvene gra|ane. Na primer, odluka o tome da se me|unarodni aerodrom ne moè graditi blizu glavnog grada, doneta iz straha da se ne izgube lokalni glasovi, moè da ima nepovoljne posledice za avionske putnike u celom svetu, koji nemaju mogu}nosti da budu neposredno predstavljeni.13 Sli~no tome, odluka da se izgradi nuklearna centrala blizu granice sa susednom zemljom donosi se bez traènja miljenja od gra|ana susedne zemlje (ili susednih zemalja). Odluka da se izgradi fabrika hemijskih proizvoda ili pogon koji proizvodi toksi~ne i druge tetne supstance (mo`da kao nusproizvod) moè dovesti do ekoloke tete u vidu zaga|enja, opasnosti po ozonski sloj ili efekta staklene bate a to su pitanja koja ne priznaju nacionalne granice, formalno razgrani~enje vlasti i odgovornosti donosilaca politi~kih odluka. Odluka neke vlade da utedi sredstva time to }e ukinuti pomo} u hrani nekoj zemlji moè da podstakne brz rast cena hrane u toj zemlji i da neposredno doprinese gladi u kojoj }e se na}i seoska i gradska sirotinja.14 Ili, odluka neke vlade, bilo na Istoku ili na Zapadu, da ukine ili poja~a vojnu pomo} politi~koj stranci u nekoj udaljenoj zemlji moè da ima odlu~uju}i uticaj na ishod sukoba u toj zemlji ili da je gurne u jo ve}i vrtlog nasilja.15 Moderna teorija suverene demokratske dràve polazi od ideje nacionalne sudbinske zajednice, zajednice koja dobro upravlja sobom i koja odre|uje sopstvenu budu}nost. Tu ideju u samoj osnovi osporavaju priroda globalnih me|usobnih veza i problemi sa kojima mora da se suo~i moderna dràva. Nacionalne zajednice niukom slu~aju ne mogu same da programiraju akcije, odluke i politiku svojih vlada, a vlade niukom slu~aju ne mogu same da odlu~uju o tome ta je ispravno i dobro za njihove gra|ane.16 Bilo kakva pojednostavljena pretpostavka da su politi~ki odnosi sada ili da bi mogli biti simetri~ni i saglasni potpuno je nepotvr|ena u demokratskoj teoriji.
12 13
V. E. Spitz, Majority Rule, Chatham, NJ, Chatham House, 1984.
Claus Offe, Disorganized Capitalism, Cambridge, Polity, 1985, str. 2834, i njegov esej (sa Ulrich Preuss) u ovoj knjizi (gl. 6). D. F. McHenry and K. Bird, Food Bungle in Bangladesh, Foreign Policy 27, leto 1977. i R. Sobhan, Politics of food nad famine in Bangladesh, Economic and Political Weekly, 1. December 1979.
15 16 14
Adrian Leftrwich, Redefining Politics, London, Methuen, 1983. C. Offe, Disorganized Capitalism, str. 286 i dalje.
76
Dejvid Held
Primeri globalne povezanosti politi~kih odluka i njihovih ishoda uzrokuju pitanja koja zadiru u samu sr` kategorija klasi~ne demokratske teorije i njenih savremenih varijanti. Ideja da pristanak daje legitimitet vlasti i dràvnom sistemu uopte, bila je centralna ideja liberala XVII i XVIII veka i liberalnih demokrata XIX i XX veka. Dok su prvi smatrali da je drutveni ugovor prvobitni mehanizam individualnog pristanka, za druge je glasa~ka kutija bila mehanizam kojim gra|anin periodi~no daje ovla}enje nosiocima vlasti da donose zakone i reguliu privredni i drutveni ìvot. U radikalnijim opisima demokratije (izme|u ostalih, u republikanskom i participativnom modelu), pristanak se zamilja kao uslovljen procesom u kome, idealno, u~estvuju gra|ani u neposrednom stvaranju zakona koji reguliu njihove ìvote, jer, prema tim argumentima, gra|ane obavezuje samo sistem pravila, zakona i odluka koje su oni sami za sebe propisali.17 Mnogi liberali su bili daleko od toga da proklamuju da, ako gra|ani u svojim zajednicama treba da budu slobodni i jednaki, onda treba, prvenstveno i oni sami da budu suvereni. Oni su se uglavnom bavili otkrivanjem uslova pod kojima pojedinci mogu da odrede i reguliu strukturu svog udruìvanja i isticali zna~aj takvog otkrivanja. Uslovi za mogu}nost pristanka bili su sasvim razli~ito tuma~eni u tradicijama liberalne i demokratske misli, ali je te tradicije ipak ujedinjavalo prihvatanje ideje da se vlada odràva dobrovoljnim pristankom slobodnih i jednakih gra|ana. Od samog po~etka, pristanak je za demokrate bio nesporni princip legitimne vladavine.18 Me|utim, sama ideja pristanka i misao da se relevantna tela koja treba da daju dobrovoljni pristanak zajednice nalaze na jednoj ograni~enoj teritoriji ili dràvi postaju veoma problemati~ne kada se razmatraju pitanja nacionalne, regionalne i globalne povezanosti i kada se osporava priroda takozvane relevantne zajednice. Kakav pristanak je potreban, ~ija se saglasnost traì, ~ije u~e}e je opravdano u donoenju odluka koje se ti~u, recimo, izgradnje aerodroma ili nuklearne centrale? Koje je to relevantno bira~ko telo? Lokalno? Nacionalno? Regionalno? Me|unarodno? Pred kim donosioci odluka pravdaju svoje odluke, pred kim bi trebalo da ih pravdaju? Kome su donosioci odluka odgovorni, a kome treba da budu odgovorni? [ta je sa idejom legitimne vladavine kada se odluke, ~esto sa posledicama koje zna~e ìvot ili smrt, donose u dràvnim zajednicama u kojima veliki broj subjekata na koje te odluke uti~u nema demokratsko pravo izraàvanja? [ta je sa legitimno}u kada proces vladanja, kako redovnog tako i vanrednog, uti~e na pojedince i gra|ane u dràvi-naciji i izvan nje i kada se
17
D. Held, Models of Democracy, str. 738, 25462, 26789.
Russell L. Hanson, Democracy u: Terence Ball, James Farr and Russell L. Hanson (izd.), Political Innovation and Conceptual Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, str. 689.
18
77
pristanak samo nekih me|u tim gra|anima smatra relevantnim za potvrdu vladavine i politike? Teritorijalne granice su osnova na kojoj se pojedinci uklju~uju ili isklju~uju iz u~e}a u donoenju odluka koje se ti~u njihovog ìvota (bez obzira na to koliko je malo onih kojih se to ti~e), mada se ishodi tih odluka ~esto proteù izvan nacionalnih granica. Regionalna i globalna povezanost osporava tradicionalna nacionalna reenja sutinskih dilema demokratske teorije i prakse. Izgleda da sm proces vladanja beì iz kategorija dràve-nacije.19 To nosi duboke implikacije, ne samo za kategorije pristanka i legitimnosti nego i za sve klju~ne ideje demokratske misli: prirodu bira~kog tela, zna~enje odgovornosti, ispravan oblik, obim i uticaj politi~ke participacije i zna~aj dràve-nacije, suo~ene bez presedana sa nacionalnim i internacionalnim odnosima i procesima, kao garanta prava i du`nosti svojih gra|ana.
DR@AVE, GRANICE I GLOBALNA POLITIKA

Moglo bi se re}i da globalna povezanost nije nita novo, da je njen zna~aj za demokratsku teoriju bio jasan odavno. Primedba bi se mogla i dalje podupreti isticanjem ~injenice da je gusta struktura me|usobnih globalnih veza po~ela da se pojavljuje jo u po~etku ekspanzije svetske privrede i pojave modernih dràva.20 Pre ~etiri veka, kako je jedan komentator saèto rekao, trgovina i rat su ve} oblikovali sve mogu}e vidove doma}e politike i me|unarodnog sistema.21 U savremenoj eri, unutranja i spoljna politika su duboko isprepletane: unutranja politika se uvek mora shvatiti u kontekstu me|unarodne politike, doma}a je ~esto izvor inostrane politike. Bilo da razmiljamo o monarhijskoj politici XVI veka (na primer, da li je trebalo da francuski kralj bude katolik ili protestant), ili pokuavamo da shvatimo zato su se menjali trgovinski putevi od Istoka prema Zapadu u XV i XVI veku (i kako su promene uticale na strukturu gradova, na urbanu sredinu i na drutvenu ravnoteù), ne moèmo izbe}i razmatranje strukture lokalne i me|unarodne me|uzavisnosti i me|usobnog proìmanja.22 Ova razmiljanja saèto su data u jednoj klasi~noj studiji o evropskoj diplomatiji Kako pregovarati sa vladaocima (On the Manner of Negotiating with Princes), koju je objavio Kajer (Callieres) 1716. On pie:
19 H. 20
Laski, Studies in Law and Politics, str. 26275.
V. Immanuel Wallerstein, The Modern World-System, New York, Academic Press, 1974. i Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London, New Left Books, 1974. Peter Gourevitch, The second image reversed: the international sources of domestic politics, International Organization, 32, 1978, 4, str. 908.
22 21
Ibid., str. 90811.
78
Dejvid Held
Da bismo shvatili stalno kori}enje diplomatijom i stalno pregovaranje, moramo da razmiljamo o evropskim dràvama kao o dràvama povezanim svim oblicima nu`ne trgovine, i to tako da se sve mogu smatrati ~lanicama jedne republike; ni u jednoj od njih ne moè do}i do neke zna~ajne promene koja ne bi uticala na uslove ili remetila mir u svim drugim dràvama. Greka najmanjeg suverena moè baciti jabuku razdora me|u najve}e sile, jer nema tako velike zemlje koja ne bi smatrala korisnim veze sa manjim zemljama i koja ne bi traìla prijatelje me|u raznim partijama, od kojih se sastoje ~ak i najmanje zemlje.23 Sloèno sadejstvo izme|u dràvnih i nedràvnih snaga i subjekata nije nita novo: bilo bi pogreno smatrati da se politi~ka misao danas suo~ava sa potpuno novim skupom politi~kih okolnosti.24 Rani teoreti~ari me|unarodnog drutva kao Grocius (Grotius) ili Kant, pokuavali su da shvate dràvu ba u kontekstu drutva dràva.25 Oni su istraìvali uslove i zahteve koegzistencije i saradnje me|u dràvama, usredsredivi se posebno na prirodu i domet odnosa koje su odre|ivali zakoni. Ti su mislioci dali klju~ni podsticaj razvoju me|unarodnog prava i me|unarodne politi~ke teorije. Naàlost, iako su elementi njihovih radova opstali u me|unarodnom pravu i teoriji me|unarodnih odnosa, oni su ~esto izgubljeni u oblasti demokratske vladavine koja se razvijala tokom devetnaestog i dvadesetog veka. Jedno je tvrditi da postoje elementi kontinuiteta u stvaranju i strukturi modernih dràva i drutava, a sasvim drugo da nema ni~eg novog u raznim vidovima njihovih oblika i dinamike. Postoji fundamentalna razlika izme|u: razvoja trgovinskog puta koji uti~e na odre|ene gradove ili seoske centre, s jedne strane, i me|unarodnog poretka koji dovodi do pojave globalnog privrednog sistema koji prerasta kontrolu bilo koje pojedina~ne dràve (~ak i kontrolu dominantnih dràva), s druge strane; ekspanzije iroke mreè transnacionalnih odnosa i komunikacija u kojima pojedine dràve imaju veoma malo uticaja; ogromnog razvoja me|unarodnih organizacija i reìma i intenzifikacije multilateralne diplomatije i me|uvladinih interakcija, koje mogu da kontroliu i ograni~e domet ~ak i najmo}nijih dràva; razvoja globalnog vojnog poretka i izgradnje sredstava za totalni rat kao postojane karakteristike savremenog sveta koja moè da ograni~i opseg politika koje su na raspolaganju vladama i njihovim gra|anima. Dok trgovinski putevi mogu da povezuju udaljene populacije u drugim uzro~no-posledi~nim ciklusima, moderan razvoj me|unarodnog poretka povezuje i integrie narode viestrukim mreàma transakcija i koordinacije i menja ~ak i sam pojam udaljenosti.
Fransois de Callieres, On the Manner of Negotiating with Princes, prevod A. F. Whyte, Notre Dame, Univesity of Notre Dame Press, 1963, str. 11.
24 23
Hedley Bull, The Anarchical Society, London, Macmillan, 1977, str. 27880.
79
O takvom me|unarodnom razvoju ~esto se govori kao o delu procesa globalizacije ili, ta~nije re~eno, zapadne globalizacije. Globalizacija u ovom kontekstu implicira najmanje dve razli~ite pojave. Prvo, kaè nam da se politi~ke, privredne i drutvene delatnosti sada proteù na ceo svet i, drugo, da se poja~ala i me|usobna povezanost zemalja i drutava koji ~ine me|unarodno drutvo.26 Ono to je novo u savremenom globalnom sistemu jeste hroni~na intenzifikacija struktura me|usobne povezanosti, u kojoj u~estvuju moderna industrija komunikacija i nova informativna tehnologija i irenje globalizacije u novim dimenzijama i preko novih dimenzija me|usobne povezanosti: tehnolokih, organizacijskih, administrativnih i pravnih, izme|u ostalih, od kojih svaka ima svoju sopstvenu logiku i svoju sopstvenu dinamiku promene. Politika se danas razvija, sa svom svojom uobi~ajenom nesigurno}u i neodre|eno}u, u kontekstu sveta proètog tokovima robe i kapitala, prometom putnika, komunikacijama u vazdunom prostoru, satelita u svemiru.27 Zna~enje takvog razvoja za nacionalnu i me|unarodnu politiku moè se dalje istraìvati posmatranjem jednog argumenta na koji nailazimo u literaturi o globalizaciji o kome se ~esto govori kao o transformacionalisti~kom ili modernisti~kom stavu koji nam pokazuje kako sve ve}a globalna me|upovezanost moè da uzrokuje opadanje ili krizu dràvne autonomije i potrebu dràva-nacija da me|usobno intenzivno sara|uju.28 Pominju}i taj argument, ne èlim da ga jednostavno podrìm, nego da istaknem pitanja i probleme kojima, u najmanju ruku, teorija demokratije mora da se bavi. Da}u taj argument u kra}em ematizovanom obliku. 1. Sa pove}anjem globalne povezanosti, broj politi~kih instrumenata kojim raspolaù vlade i efikasnost pojedinih instrumenata pokazuje o~iglednu tendenciju opadanja.29 Do toga dolazi prvenstveno zbog nestanka irokog dijapazona
25 Ibid. gl. 1 i Hinsley, Power and the Pursuit of Peace, deo 1. Me|u najva`nijim ranim misliocima je E. Kant, Idea for a universal history with a cosmopolitan purpose, 1784. i Perpetual Peace, 1795, obe u E. Kant, Political Writings, izd. Hans Reiss, Cambridge, Cambridge University Press, 1970.
Tony McGrew, Conceptualizing global politics, u Global Politics 1(1) (D312), Milton Keynes, Open University, 1988, str. 1920.
27 Charles W. Kegley i Eugene R. Wittkopf, 28
26
World Politics, London, Macmillan, 1989, str. 511.
V. Edward Morse, Modernization and the Transformation of International Relations, New York, Free Press, 1976; Richard Mansbach i dr., The Web of Politics, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976; Robert O. Keohane and Joseph S. Nye (izd.), Transnational Relations and World Politics, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1972; James N. Rosenau, The Study of Global Interdependence, London, Pinter, 1980 i Marvin S. Soroos, Beyond Sovereignty, Columbia, University of South Carolina Press, 1986.
29 V.: Keohane and Nye (izd.), Transnational Relations and World Politics, str. 3925 i Richard N. Cooper, Economic Policy in an Independent World, Cambridge, Mass., MIT Press, 1986, str. 122.
80
Dejvid Held
pograni~nih kontrola koje su ranije sluìle za ograni~avanje prometa robe i usluga, proizvodnih faktora i tehnologije, ideja i kulturne razmene.30 To je uzrokovalo smanjenje broja politi~kih instrumenata kojim dràva moè da kontrolie delatnost u okviru svojih granica i izvan njih. 2. U dràvama }e se verovatno jo vie smanjiti broj mogu}ih opcija zbog ekspanzije transnacionalnih snaga i interakcija koje umanjuju i ograni~avaju uticaj pojedinih vlada na delatnost svojih gra|ana. Na primer, protok privatnog kapitala preko granica moè da ugrozi antiinflacione mere, devizne kurseve i druge oblasti vladine politike. 3. U kontekstu visoko povezanog globalnog poretka, mnoge tradicionalne oblasti delatnosti i odgovornosti dràve, kao to su narodna odbrana, upravljanje privredom, komunikacije, upravni i pravni sistemi, ne mogu vie da ostanu bez pribegavanja me|unarodnim oblicima saradnje. Budu}i da se od dràva sve vie zahteva u posleratnom periodu, one su suo~ene sa mnogim problemima u politici, koji se ne mogu uspeno reiti bez saradnje sa drugim dràvnim i nedràvnim ~iniocima.31 4. Dràve su morale da podignu nivo politi~kog povezivanja sa drugim dràvama (na primer u EZ, SEV-u ili u Organizaciji ameri~kih dràva) i da pove}aju broj me|unarodnih pregovora, aran`mana i institucija da bi mogle da kontroliu destabilizuju}e uticaje koji prate me|upovezanost (na primer, putem Me|unarodnog monetarnog fonda MMF i Opteg sporazuma o trgovini i carinama GATT, koji su, sa drugim me|unarodnim institucijama, stvorili organizacijsku osnovu za upravljanje privredom i za me|udràvne konsultacije u prvim posleratnim godinama). 5. To je uzrokovalo veliki rast institucija, organizacija i reìma koji su postavili osnovu za globalno upravljanje. (Naravno, to niukom slu~aju ne zna~i da ne razlikujemo takav razvoj doga|aja od pojave integrisane svetske vladavine. Postoji klju~na razlika izme|u me|unarodnog drutva, koje ima mogu}nosti za politi~ku saradnju i poredak, i supranacionalne dràve, koja ima monopol na prinudu i zakonodavnu vlast.) Nova globalna politika, koja, izme|u ostaloga, zahteva multibirokratsko donoenje odluka u okviru i dràvnih i me|unarodnih birokratija i me|u njima, i politika koju odre|uju transnacionalne snage i ustanove i novi oblici multinacionalne integracije me|u dràvama32 dovele su do okvira u kojima i pomo}u kojih su redefinisane obaveze, ovla}enja i mogu}nosti dràva.
30 V.: 31
Morse, Modernization and the transformation of International relations, gl. 23.
V.: Robert O. Keohane, After Hegemony, Princeton, Princeton University Press, 1984. i Tony McGrew, Toward global politics?, u Global Politics, 7(30) (D312), str. 1220.
32 Karl Kaiser, Transnational relations as a threat to the democratic process, u Keohane and Nye (izd.), Transnational Relations and World Politics, str. 35860.
81
Mogu}nosti dràva su i suène i proirene, to im omogu}uje da nastave sa obavljanjem mnogih funkcija koje ina~e ne bi mogle opstati u izolaciji, odvojene od regionalnih odnosa i procesa. Ovaj argument je prikazan korak po korak u ilustraciji 2. Argumenti nas upu}uju na to da zna~enje nacionalnog demokratskog donoenja odluka danas treba prou~avati u kontekstu sloènog, multinacionalnog, viestruko ograni~enog me|unarodnog drutva i velikog skupa regionalnih i globalnih institucija koje prevazilaze nacionalne granice i posreduju preko nacionalnih granica institucija koje ve} postoje ili su u fazi osnivanja. Priroda tih organizacija i entiteta, njihova politi~ka dinamika i odgovornost (ako je uopte ima), opseda i pritiska. Ili, da se druga~ije izrazim, ako smatramo da je dràva-nacija neto to je dato, to je ~injenica koja se odraàva na demokratske procese u okviru granica jedne dràve, onda demokratske teorije XIX i XX veka mogu veoma malo da doprinesu razumevanju nekih osnovnih pitanja sa kojima je suo~ena moderna demokratija i njena sudbina u modernom svetu.
GLOBALNA POVEZANOST U VIDU SISTEMA DR@AVA

Iz perspektive globalizacije, moderna liberalna demokratska dràva se sve ~e}e prikazuje zarobljenom u paukovoj mreì globalne povezanosti, proète kvazisupranacionalnim, me|uvladinim i transnacionalnim snagama, nesposobna da odredi sopstvenu sudbinu. Globalizacija se ~esto prikazuje kao homogenizuju}a sila, koja uklanja razlike i eliminie mogu}nost dràva-nacija da deluju nezavisno u odre|ivanju i postizanju ciljeva unutranje i me|unarodne politike; izgleda da se demokratska teritorijalna dràva suo~ava sa opadanjem i krizom.33 Iako se deava brza ekspanzija me|udràvnih i transnacionalnih veza, izme|u ostaloga, vek dràve-nacije jo uvek nije proao. Teritorijalna dràva nacija je pretrpela opadanje, ali je to neujedna~en proces, koji je posebno ograni~en na mo} i domete dominantnih zapadnih i isto~nih dràva-nacija. Evropsko globalno drutvo je dostiglo svoj najve}i uticaj na kraju XIX i na po~etku XX veka, a ameri~ka hegemonija je bila karakteristika u decenijama neposredno posle rata. Ne treba shvatiti da opadanje tog uticaja i te hegemonije ukazuje na opadanje sistema dràva uopte. Pored toga, nedavni preobraàji politi~kih reìma u isto~noj Evropi ponovo su stvorili grupu dràva koje isti~u svoju nezavisnost i autonomiju. Dok su klasi~ne imperije britanska, francuska, holandska uglavnom nestale, nove
Videti naro~ito: Morse, Modernization of the Transformation of International Relations i S. Brown, New Forces, Old Forces and the Future of World Politics, Boston, Scott/Foreman, 1988.
33
82
Dejvid Held
imperije, stvorene odmah posle Drugog svetskog rata, sada se suo~avaju sa veoma velikim teko}ama. Nacionalizacija globalne politike je sasvim nova pojava i verovatno je da je to proces koji nije zavren.34 Izgleda da se nije smanjio ni zna~aj dràve-nacije i nacionalizma, teritorijalne nezavisnosti i èlje da se uspostavi ili ponovo stekne ili odrì suverenitet. Neke regionalne krize, koje se verovatno teko mogu reiti, nisu izbegle privla~nost suvereniteta. Na primer, problem Zapadne obale se teko moè shvatiti bez uzimanja u obzir ideje o suverenoj autonomiji.35 Osim toga, nuklearna ravnoteà ili pat pozicija u kojoj su se nale supersile stvorila je paradoksalnu situaciju o kojoj se govorilo kao o nedostupnosti sile, tj. novi prostor koji otvara mogu}nosti nenuklearnim silama i narodima da se uvere u to da je nuklearna opcija velikih sila teko ostvarljiva, a da su trokovi za konvencionalne vojne intervencije veliko politi~ko, vojno i ekonomsko kockanje.36 O~igledni primeri su Vijetnam i Avganistan. Takav razvoj doga|aja predstavlja snaàn pritisak u pravcu multipolarnog sveta i usitnjenog me|unarodnog poretka. Osim toga, globalizacija u oblasti komunikacija i informacija nije dovela do ose}anja zajedni~kih ljudskih ciljeva, interesa i vrednosti; umesto toga, ona je posluìla ja~anju zna~aja ose}anja identiteta i razlike i dalje podstakla nacionalizaciju politike. Jedan komentator je veoma dobro primetio: Svest o drugim drutvima, ~ak i ako je savrena, ne pomaè samo da se eliminiu sukobi interesa i ideologija tamo gde ne postoje; ta svest ukazuje na sukobe interesa i ideologija koji stvarno postoje.37 Jedna posledica takvog stanja je da se u mnogim me|unarodnim forumima javljaju nezapadni pogledi o pravima, vlasti i legitimnosti. Zna~enje nekih klju~nih koncepcija me|unarodnog sistema podlo`no je velikim razlikama u tuma~enju.38 Pokuaji da se stvori novo kosmopolitsko pravo za me|unarodnu saradnju i ponaanje, podstaknuti Poveljom UN, uglavnom nisu uspeli.39 Iako je pravo uneto u mnotvo me|unarodnih i regionalnih ugovora, pokuaji da se ljudska prava uvedu
George Modelski, Principles of World Politics, New York, Free Press, 1972; John H. Herz, The Nation-State and the Crisis of World Politics, New York, McKay, 1976, str. 226252 i Rober Gilpin, War and Changes in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981.
35 Stephen D. Krasner, Sovereignty: an institutional approach, Comparative Political Studes, 21, 1988, 1, str. 40. 36 37 38 34
Herz, The Nation-State and the Crisis of World Politics, str. 234 i dalje. Bull, The Anarchical Society, str. 280.
Adda B. Bozeman, The international order in a multicultural world, u: Hedley Bull and Adam Watson (izd.), The Expansion of International Society, Oxford, Oxford University Press, 1984. war and the rule of law in the international community, gl. 10 u ovoj knjizi, i R. J. Vincent, Human Rights and International Relations, Cambridge, Cambridge University Press, 1986. Kasnije }u jo govoriti o tim pitanjima.
39 Antonio Cassese, Violence,
83
i ostvaruju putem globalnog sistema do sada su, u najboljem slu~aju, postigli veoma skromne uspehe. Diskurs o ljudskim pravima danas moè da pokaè te`nju da se neke slobode i prava uvedu na celoj planeti, ali on ne pokazuje da postoji saglasnost o pitanjima prava. Ukoliko je globalni sistem danas obeleèn zna~ajnim promenama, to se moè shvatiti ne kao kraj ere dràve-nacije nego kao izazov eri hegemonijskih dràva izazov koji je, naravno, jo uvek daleko od pune uobi~ajenosti. Jo jedan jasan dokaz trajnosti sistema dràva je protivljenje dràva u celom svetu da svoje sporove sa drugim dràvama podnesu na arbitraù vioj vlasti, bilo da su to Ujedinjene nacije, me|unarodni sud ili drugo me|unarodno telo. Glavni razlog za to veliko odbijanje jeste zatita prava dràva da povedu rat.40 Moderna dràva je jo uvek sposobna da odre|uje fundamentalan vid ìvotnih ansi ljudi pitanje ìvota i smrti. Oni koji najavljuju kraj dràve-nacije isuvie ~esto pretpostavljaju da se mo} dràve gubi pod pritiskom globalizacije, a ne priznaju ìlavost dràvnog aparata kada je re~ o odre|ivanju pravca unutranje i spoljanje politike. Stepen u kome moderna dràva uìva autonomiju pod raznim uslovima jo uvek je neistraèn, pa je, prema tome, klju~ni element za sistematsko i rigorozno prou~avanje oblika i granica modernih demokratija prebrzo zapostavljen. Jasno je da }e se uticaj globalnih procesa menjati u razli~itim internacionalnim i nacionalnim uslovima prema mestu dràve-nacije u me|unarodnoj podeli rada, u raznim blokovima sila, prema njenom poloàju u odnosu na me|unarodni pravni sistem, prema njenim odnosima sa najve}im me|unarodnim organizacijama. Na primer, nisu sve zemlje podjednako uklju~ene u svetsku privredu. Tako je u nekim zemljama nacionalna politika pod velikim uticajem globalnih procesa, a u drugim regionalne i nacionalne snage ostaju dominantne.
SILE I RAZME\A
Ako dràve-nacije pokazuju da i dalje imaju ìvotnu snagu, to ne zna~i da na strukturu pojedinih suverenih dràva ne deluju ukrtanja nacionalnih i me|unarodnih snaga i odnosa: ìvotna snaga pre pokazuje da se menja struktura mo}i i njena granica. Ta~an domet i priroda suverene vlasti pojedinih dràvanacija moè se odrediti ako posmatramo primere ve}eg unutranjeg i spoljanjeg razgrani~enja izme|u formalnih domena politi~ke vlasti koje dràve zahtevaju za sebe, s jedne strane, i stvarne prakse i strukture dràve i privrednog sistema na nacionalnom, regionalnom i globalnom nivou, s druge strane.41
40
22935.
41
F. H. Hinsley, Sovereignty, 2nd edn., Cambridge, Cambridge University Press, 1986, str.
Neki materijali za ovaj deo eseja adaptirani su iz D. Held, Political Theory and the Modern State, gl. 8.
84
Dejvid Held
Mo} politi~kih partija, birokratskih organizacija, korporacija i mreè korporativnih uticaja su neke od snaga koje ostvaruju pritisak na domet i opseg odluka koje se mogu donositi u dràvi-naciji. Na me|unarodnom nivou, postoji pre povezanost izme|u pojma dràve, koja, u principu, moè da odre|uje sopstvenu budu}nost, i pojmova svetske privrede, me|unarodnih organizacija, regionalnih i globalnih institucija, me|unarodnog prava i vojnih saveza, koji oblikuju i ograni~avaju mogu}nosti pojedina~nih dràva-nacija. U daljem tekstu }emo se usredsrediti na spoljanje nepovezanosti i pitanje unutranjih nepovezanosti koje otvara mnoge probleme koji se ne mogu prou~avati u okviru ovog eseja.42 âk i samo nabrajanje spoljanjih razgrani~enosti samo je ilustrativno; nije ni potpuno ni sistematsko. Jednostavno èlimo da pokaèmo u kojoj meri globalizacija u vie klju~nih oblasti moè da postane ograni~enje za politi~ka tela; i u kojoj meri su mogu}nosti demokratske vladavine izmenjene i prilago|ene. Kada ocenjujemo uticaj tih razme|a, nepovezanosti, va`no je imati u vidu da se suverenitet gubi samo ako ga zamene neki oblici vie i/ili nezavisne vlasti, koji umanjuju pravovaljane osnove donoenja odluka u nacionalnim okvirima. Prema mom miljenju, pojam suvereniteta ozna~ava politi~ku vlast u zajednici koja ima neprikosnoveno pravo da odre|uje okvire, pravila propisa i politika na datoj teritoriji i da prema njima vlada.43 Suverenitet treba razlikovati od dràvne autonomije, odnosno mogu}nosti dràve da deluje nezavisno u odre|ivanju i postizanju ciljeva unutranje i spoljne politike.44 Pojam autonomije se odnosi na mogu}nost dràve-nacije da deluje slobodno, bez me|unarodnih i transnacionalnih ograni~enja, i da postiè postavljene ciljeve (jer u me|usobno povezanom svetu svi instrumenti nacionalne politike mogu biti manje efikasni). Imaju}i u vidu tu razliku, moè se pokazati da spoljne nepovezanosti stvaraju mnoge procese koji menjaju prirodu i opseg odluka koje su dostupne donosiocima politi~kih odluka u okvirima date teritorije. Najva`nije pitanje koje treba postaviti jeste da li je suverenitet ostao netaknut dok se autonomija dràva smanjila ili se moderna dràva nala pred gubitkom suvereniteta. Da bih odgovorio na pitanje, koristi}u se najve}im brojem primera iz procesa i odnosa koji najvie poga|aju evropske dràve. Sudbina evropskih dràva bi}e najindikativnija.45
42 O ovim pitanjima se raspravlja u D. Held, Foundations of Democracy (pred objavljivanjem). 43 44
D. Held, Political Theory and the Modern State, str. 215.
David Held and Tony McGrew, Globalization and the advanced industrial state, neobjavljen istraìva~ki ~lanak, Milton Keynes, Open University, 1989, str. 13.
45 Mnogo se moè nau~iti iz upore|enja evropskih zemalja sa Sjedinjenim Dràvama, na primer, ili sa novoindustrijalizovanim zemljama. Me|utim, takvo upore|enje je izvan opsega ovog eseja.
85
Razme|e prvo: svetska privreda

Postoji podela izme|u formalne vlasti dràve i stvarnog sistema proizvodnje, distribucije i razmene, koja u velikoj meri ograni~ava mo} i domet nacionalnih politi~kih vlasti.46 1. Dva su centralna aspekta me|unarodnih ekonomskih procesa: internacionalizacija proizvodnje i internacionalizacija finansijskih transakcija, koje delimi~no organizuju multinacionalne kompanije u ubrzanom razvoju. Multinacionalne korporacije (MNC) planiraju i ostvaranju proizvodnju, obavljaju marketing i distribuciju, imaju}i uvek na umu svetsku privredu. âk i kada su MNC zasnovane na ~istoj nacionalnoj osnovi, njihov interes je prvenstveno globalna profitabilnost, pri ~emu mati~na zemlja moè da uti~e u skromnoj meri u ukupnoj strategiji korporacije. Finansijske organizacije, na primer banke, tako|e se sve vie globalizuju po opsegu i orijentaciji; one mogu da prate sve doga|aje i da na njih reaguju gotovo istog trenutka, bilo da se neto doga|a u Londonu, Tokiju ili Njujorku. Nova informaciona tehnologija radikalno je uve}ala mobilnost ekonomskih jedinica valuta, obveznica, deonica, terminskih deonica itd. u svim vrstama finansijskih i trgovinskih organizacija. 2. Mnogi dokazi podràvaju tvrdnju da tehnoloki napredak u oblasti komunikacija i transporta uklanja granice izme|u nekada odvojenih trìta a granice su bile nuàn uslov nezavisnosti nacionalne ekonomske politike.47 Trìta i drutva su vie osetljivi jedni prema drugima, ~ak i ako su o~uvali sopstveni identitet: o~igledan primer je oktobarski krah na berzi 1987. godine. Prema tome, sama mogu}nost vo|enja nacionalne ekonomske politike je umanjena. Kretanja na me|unarodnom finansijskom trìtu ~esto odre|uju monetarnu i fiskalnu politiku nacionalnih vlada. Sli~no tome, nivo zaposlenosti, investicija i dohotka u jednoj zemlji ~esto je podre|en odlukama MNC, koje odre|uju gde }e smestiti svoju proizvodnju i svoje upravne centre.48 3. Globalizacija ekonomskih odnosa izmenila je mogu}nosti sprovo|enja mnotva raznih ekonomskih politika. Na primer, iako postoje mnogi razlozi zbog kojih kejnzijanizam ne moè vie da vaì, jedan od glavnih razloga je taj to je sada pojedina~nim vladama mnogo teè da interveniu i upravljaju svojim
46 Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence, Boston, Little, Brown, 1977; Gourevitch, The second image reversed i Peter J. Katzenstein (izd.), Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, Madison, University of Wisconsin Press, 1978. 47 48
Keohane and Nye (izd.), Transnational Relations and World Politics, str. 3925.
Videti na primer, R. Smith, Political economy and Britain's external position, u Britain in the World, ESRC Compilation, London, 1987.
86
Dejvid Held
privredama u situaciji globalne podele rada i globalnog monetarnog sistema.49 Kejnzijanizam je dobro funkcionisao u kontekstu sistema usa|enog liberalizma koji je postojao u posleratnim godinama; on je bio operativni okvir internacionalnih i nacionalnih ekonomskih sporazuma u celokupnom Zapadnom svetu.50 Ali posle raspada posleratnog liberalnog konsenzusa, po~etkom naftne krize 1973, izme|u ostalog, znatno su oteàne mogu}nosti upravljanja privredom i snaènje me|unarodnih ekonomskih tendencija. Snage i ograni~enja me|unarodne privrede uklju~uju}i, na primer, mehanizme koji prenose inflaciju i recesiju, menjaju}i uslove trgovine, i postojanje ekspanzija industrijskog kapitalizma na takozvanoj periferiji me|unarodne privrede (u Ju`noj Koreji, na Tajvanu i u drugim novoindustrijalizovanim zemljama) postaju sve vidljiviji. Zato su sve ve}u povezanost svetskih privreda spremno prihvatile naro~ito one vlade za koje je trìte bilo jedno od najva`nijih, ako ne i najva`nije merilo za racionalno donoenje odluka. 4. Gubitak kontrole nad nacionalnim ekonomskim programima nije, naravno, jednozna~an u raznim sektorima privrede ili drutva: neka trìta i neke zemlje mogu da se izoluju od transnacionalnih ekonomskih mreà merama kojima pokuavaju da ponovo uspostave granice ili odvojenost trìta, i/ili proirenjem nacionalnih zakona na mobilne me|unarodne faktore i/ili prihvatanjem politike saradnje sa drugim zemljama radi koordiniranja politike. 51 Osim toga, regionalizacija delova svetske privrede, sa stvaranjem vie polova privredne delatnosti (me|u njima evropsko trìte, Sjedinjene Dràve i pacifi~ki basen, Japan), pruà mogu}nosti za izvesnu regulaciju trìnih tendencija. Napetosti izme|u politi~kih i privrednih struktura su razli~ite u raznim sferama, pa i me|u sferama: Zapad-Zapad, Sever-Jug, Istok-Zapad. Prema tome, ne moè se re}i da je sama ideja nacionalne privrede prevazi|ena, ali internacionalizacija proizvodnje, finansija i drugih privrednih resursa nesumnjivo umanjuje sposobnost dràva da odre|uju svoju privrednu budu}nost. Izgleda da se gubi deo dràvne autonomije i da postoji nepovezanost izme|u ideje suverene dràve, koja sama odre|uje svoju budu}nost, i uslova moderne privrede, koja pretpostavlja povezanost nacionalnih i me|unarodnih ekonomskih snaga.
49 Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1987, str. 354 i dalje; Robert W. Cox, Production, Power and World Order, New York, Columbia University Press, 1987, gl. 8 i 9; John G. Ruggie, International regimes, transactions and change: embedded liberalism in the post-war economic order, International Organization, 36, 1982; J. G. Ruggie (izd.), The Antinomies of Interdependence, New York, Columbia University Press, 1983. i J. Kolko, Restructuring the World Economy, New York, Pantheon, 1988.
V. Robert O. Keohane, The world political economy and the crisis of embedded liberalism, u: J. H. Goldthorpe (izd.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism, Oxford, Oxford University Press, 1984. Cooper, Economic Policy in an Interdependent World, str. 122 i Gilpin, The Political Economy of International Relations, str. 397 i dalje.
51
50
87
Razme|e drugo: me|unarodne organizacije

Druga velika oblast podvojenosti izme|u teorije o suverenoj dràvi i savremenog globalnog sistema jeste veliki skup me|unarodnih reìma i me|unarodnih organizacija, koje su ustanovljene da bi upravljale ~itavim oblastima transnacionalnih aktivnosti (trgovina, okeani, svemir) i da bi reavale kolektivne probleme politike. Porast broja novih oblika politi~kog udruìvanja pokazuje brzu ekspanziju transnacionalnih veza.52 1. Razvoj me|unarodnih i transnacionalnih organizacija uzrokovao je znatne promene u strukturi odlu~ivanja u svetskoj politici. Ustanovljeni su novi oblici multinacionalne politike, a sa njima i novi oblici kolektivnog odlu~ivanja, u kome u~estvuju dràve, me|uvladine organizacije i mnotvo raznih transnacionalnih grupa za pritiske. 2. U velikom broju me|unarodnih agencija i organizacija nalaze se i organizacije koje se prvenstveno bave tehni~kim pitanjima: Svetski potanski savez, Me|unarodna unija za telekomunikacije, Svetska meteoroloka organizacija i mnoge druge. Te agencije su radile efikasno i bez sporova, i u ve}ini slu~ajeva su proirivale usluge koje su pruàle dràve-nacije pojedina~no.53 U meri u kojoj su njihovi zadaci bili strogo odre|eni, one su bile politi~ki neisklju~ive. Na suprotnom polu nalaze se organizacije kao to su Svetska banka, MMF, UNESKO i UN. Preokupirana vie sutinskim pitanjima upravljanja i raspodele pravila i resursa, ta tela su vie sklona raspravama i u ve}oj meri su politizovana. Za razliku od malih tehni~kih agencija, te organizacije su u sreditu stalnog sukoba oko odre|ivanja politike.54 Iako se na~in rada tih organizacija sve vie razlikuje, sve one su se tokom godina uan~ile u vlasti koja im je dala izvesna odlu~uju}a ovla}enja za intervencije. 3. Poslovanje MMF je veoma interesantan slu~aj. Slede}i odre|enu liniju ekonomske politike, MMF moè da zahteva, kao uslov za davanje zajma nekoj vladi, da ona smanji javne rashode, da devalvira svoju valutu i skree subvencionisane socijalne programe. U nekoj zemlji Tre}eg sveta, na primer, to moè da prouzrokuje nerede me|u stanovnitvom koje traì hleba, pad vlade, a moè direktno da prouzrokuje i uvo|enje vanrednog stanja.55 Mora se imati na
52 Evan Luard, International Agencies: The Emerging Framework of Interdependence, London, Macmillan, 1977; Stephen Krasner, International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983. Postojalo je 37 me|uvladinih organizacija i 176 me|unarodnih nevladinih organizacija 1909. godine, dok je 1984. bilo 280 vladinih i 4.615 nevladinih organizacija. 53 John Burnheim, Democracy, nation-states and the world system, u: David Held and Christopher Pollitt (izd.), New Forms of Democracy, London, Sage, 1986, str. 222. 54 Ibid., str. 220 i dalje. 55 Laurence Harris, Governing the world economy: Bretton Woods and the IMF, u: The State and Society, 6(26) (D209), Milton Keynes, Open University, 1984. i N. Girvan, Swallowing the IMF medicine in the seventies, Development Dialogue, 2/1980.
88
Dejvid Held
umu da do intervencija MMF dolazi na zahtev dràvnih vlasti ili neke politi~ke partije u datoj zemlji, ~esto i zato to je zaklju~eno da je prostor za sprovo|enje neke nezavisne nacionalne politike minimalan, pa se te intervencije ne mogu smatrati pretnjama nacionalnom suverenitetu. Ipak, pojavio se veoma veliki nesklad izme|u pojma suverene dràve koja vodi nacionalnu politiku i nacionalne institucije i prirode odlu~ivanja na me|unarodnom nivou. S tim u vezi name}u se ozbiljna pitanja o uslovima pod kojima jedna zajednica moè da odre|uje svoju politiku, svoja opredeljenja, imaju}i u vidu ograni~enja koja name}e me|unarodni ekonomski poredak i pravila poslovanja institucija kao to je MMF. 4. Evropska zajednica (EZ) nam daje jo jednu zna~ajnu ilustraciju problema koje izazivaju me|unarodne organizacije. Zna~aj EZ, me|utim, daleko je ve}i od bilo koje druge me|unarodne organizacije, zato to ona ima pravo da usvaja zakone koji se mogu nametnuti zemljama ~lanicama; vie nego bilo koja druga me|unarodna agencija, EZ zasluùje atribut kvazisupranacionalne. U okviru njenih institucija, Savet ministara ima jedinstven poloàj, jer raspolaè mo}nim zakonskim instrumentima (prvenstveno propisima, direktivama i odlukama), koji mu omogu}uju da kreira i sprovodi sopstvenu politiku. Od svih instrumenata najva`niji su propisi, jer oni dobijaju status zakona nezavisno od bilo kakvih daljih pregovora ili akcija koje bi preduzele zemlje ~lanice. Prema tome, dràve ~lanice EZ nisu vie samostalni centri vlasti u okviru sopstvenih granica.56 S druge strane, va`no je imati na umu i ~injenicu da je EZ dobila svoja ovla}enja dobrovoljnim odricanjem zemalja ~lanica od raznih vidova suvereniteta a to je, to se moè dokazati, pomoglo evropskim dràvama-nacijama da opstanu u situaciji u kojoj su se suo~ile sa dominacijom SAD u prve tri decenije posle Drugog svetskog rata i u situaciji sve ve}eg ekonomskog pritiska Japana. Ukratko, kao i mnoge druge me|unarodne organizacije, EZ istovremeno pruà mogu}nosti, ali name}e i ograni~enja. Njene ~lanice zadràvaju kona~nu i najoptiju vlast u mnogim oblastima svojih unutranjih i spoljnih poslova a izgleda da je i sama EZ podstakla i poja~ala njihove mogu}nosti u nekim domenima. Me|utim, suverenitet je sada o~igledno podeljen u okviru Evropske zajednice: koncepcija suvereniteta koja pretpostavlja da je suverenitet nedeljiv, neograni~en, isklju~iv i ve~an oblik javne vlasti koji je otelotvoren u jednoj dràvi sada vie ne postoji.
Razme|e tre}e: me|unarodno pravo

Razvoj me|unarodnog prava podveo je pojedince, vlade i nevladine organizacije pod sisteme pravnih regulativa. Me|unarodno pravo priznaje ovla}enja
56 Ann Wickham, States and political blocs: the EEC, u: The State and Society, 6(28) (D209), Milton Keynes, Open University, 1984. i Stanley Hoffman, Reflections on the nation-state in Western Europe today, Journal of Common Market Studies, 21, 1982, 1 i 2.
89
i ograni~enja, prava i du`nosti koja prevazilaze zahteve dràva-nacija i koja, bez obzira na to to nemaju iza sebe mo} prinude, imaju dalekose`ne posledice. 1. Dva pravna pravila podràvaju nacionalni suverenitet jo od samog po~etka postojanja me|unarodne zajednice: imunitet od jurisdikcije i imunitet dràvnih ustanova. Prvo pravilo propisuje da se nijednoj dràvi ne moè suditi u sudovima druge dràve za dela koja je u~inila u okviru svog suvereniteta; drugo pravilo kaè da se, ako neko lice povredi zakon druge dràve deluju}i kao predstavnik svoje mati~ne dràve i bude izveden pred sud te druge dràve, ne moè proglasiti krivim, jer nije delovao kao privatno lice nego kao predstavnik dràve.57 Svrha tih pravila jeste da zatiti autonomiju vlade u svim pitanjima spoljne politike i da spre~i doma}e sudove da donose odluke o ponaanju druge dràve (s tim to se podrazumeva da }e svi sudovi svuda biti spre~eni da to ~ine). Tradicionalan ishod je bio da je vladama ostavljeno na volju da tite svoje interese i da je jedino ograni~enje bilo ono koje je nametala ars politica. Me|utim, treba primetiti da su sudovi na Zapadu postepeno po~eli da osporavaju me|unarodno priznate pravne potpore suvereniteta. Iako je nacionalni suverenitet naj~e}e pobe|ivao u takvim probama, napetost izme|u nacionalnog suvereniteta i me|unarodnog prava je sada veoma izraèna i nije jasno kako }e se taj problem reiti. U okviru zakona EZ, napetost se razvila do stepena krize; posle usvajanja jedinstvenog evropskog zakona, kojim se zamenjuje jednoglasnost kvalifikovanom ve}inom u Savetu ministara za pitanja iz zna~ajnog broja klju~nih oblasti, mesto nacionalnog suvereniteta nije vie obezbe|eno.58 2. Od svih me|unarodnih deklaracija o pravima, koje su donete u posleratnim godinama, treba naro~ito pomenuti Evropsku konvenciju o zatiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (1950).59 Ona se znatno razlikuje od Opte deklaracije o ljudskim pravima Ujedinjenih Nacija (1947) i od kasnijih povelja UN o pravima. Evropska konvencija èli, kako se kaè u njenoj preambuli, da preduzme prve korake za kolektivno sprovo|enje (D. H.) nekih prava iz Deklaracije UN. Evropska inicijativa je pola u pravcu najzna~ajnije i najradikalnije pravne inovacije koja u principu pruà mogu}nost gra|anima da povedu sporove protiv svojih vlada. Evropske zemlje su sada prihvatile (neobaveznu) klauzulu Konvencije koja omogu}uje gra|anima da se àle neposredno Evropskoj komisiji za ljudska prava, koja moè da iznese sporove pred Komitet ministara Evropskog
57
1501.
58
Antonio Cassese, Violence and Law in the Modern Age, Cambridge, Polity, 1988, str.
V.: Emile Noel, The Single European Act, Government and Opposition, 24, 1989, 1, naro~ito str. 1011. Ars politica vetina vladanja, ume}e politike. V.: J. Negro, International Institutions, u: Democratic Government and Politics, 4(13) (D308), Milton Keynes, Open University, 1986.
59
90
Dejvid Held
saveta, a zatim (dvotre}inskom ve}inom ~lanova Saveta) pred Evropski sud za ljudska prava. Iako taj sistem nije nimalo jednostavan, a problemati~an je u mnogim aspektima, ipak se tvrdi da, uz pravne izmene koje je uvela Evropska zajednica, dràve vie ne mogu da postupaju sa svojim gra|anima po svom naho|enju.60 3. Jaz izme|u ideje o pripadnosti nacionalnoj zajednici, tj. gra|anstvu, koje tradicionalno daje gra|anima i prava i du`nosti, i stvaranja me|unarodnog zakona sa novim oblicima sloboda i obaveza u me|unarodnom pravu, vidi se i na primeru odluka Me|unarodnog suda u Nirnbergu. Me|unarodni sud je, prvi put u istoriji, postavio tezu da u slu~aju kada su me|unarodna pravila koja tite osnovne humanitarne vrednosti u suprotnosti sa dràvnim zakonima, svaki pojedinac mora da prekri dràvne zakone (osim kada nema mogu}nosti za moralni izbor).61 Pravni okviri Nirnberkog suda bili su zna~ajna promena u pravnom upravljanju modernom dràvom, jer su nova pravila osporila princip vojni~ke discipline i ukinula nacionalni suverenitet u jednoj od najosetljivijih ta~aka: u hijerarhijskim odnosima u vojsci. 4. Me|unarodno pravo je irokim i promenljivim korpusom pravila i kvazipravila uspostavilo osnovu za koegzistenciju i kooperaciju u me|unarodnom poretku. Tradicionalno me|unarodno pravo je shvatalo i podràvalo ideju drutva suverenih dràva kao vrhovni normativni princip politi~ke organizacije ~ove~anstva.62 Tokom poslednjih decenija osporeni su predmet, opseg i izvori me|unarodnog prava; moderna misao vie ne priznaje doktrinu da me|unarodno pravo treba da bude i jeste samo i isklju~ivo zakon me|u dràvama.63 U samoj srì nepriznavanja nalazi se sukob izme|u zahteva koji se postavljaju u ime sistema dràva i zahteva koji se postavljaju u ime alternativnog organizacijskog principa svetskog poretka: u krajnjoj liniji, to je organizacija kosmopolitske zajednice. Me|utim, spor nije reen, a nedavna pojava pokreta kao to je Islam i novi, poja~ani intenzitet nacionalisti~kih borbi pokazuju da su zahtevi za kosmopolitskom zajednicom, u najmanju ruku, preuranjeni.
91
Razme|e ~etvrto: hegemonske sile i blokovi sila

Postoji jo jedna podvojenost izme|u pojma dràve, kao autonomnog strategijskog vojnog subjekta, i razvoja globalnog sistema dràva, koji karakterie postojanje velikih sila i blokova sila, koji ponekad u svom delovanju umanjuju vlast i integritet dràve. 1. Dominacija SAD i SSSR kao svetskih sila i delovanje saveza kao to su Severnoatlantski pakt (NATO) i Varavski ugovor ograni~ili su mo} odlu~ivanja mnogih dràva u posleratnim godinama. Poloàj koji neka zemlja zauzima u me|unarodnom sistemu odnosa sila moè da ograni~i njenu sposobnost da vodi posebnu spoljnu politiku, da teì izvesnim strategijskim ciljevima i da bira izme|u alternativne vojne tehnologije i sistema kontrole naoruànja koji se nalaze na njenoj teritoriji.64 2. Na primer, u NATO-u je jasno da se ono to bi se moglo nazvati internacionalizacijom bezbednosti vidi u njegovoj zajedni~koj i integrisanoj strukturi komandovanja. Jo od kako je osnovan, krajem ~etrdesetih godina, njegova briga za kolektivnu bezbednost je pogazila finu granicu koja postoji izme|u odràvanja organizacije suverenih dràva (to, u principu, omogu}uje nekoj zemlji ~lanici da ne deluje ako smatra da tako treba da postupi), s jedne strane, i razvoja me|unarodne organizacije koja de fakto, ako ne de jure, deluje po svojoj sopstvenoj logici i po svojim procedurama odlu~ivanja, s druge strane. Postojanje integrisane supranacionalne komandne strukture sa savezni~kim glavnokomanduju}im za Evropu na ~elu koji je uvek bio ameri~ki general koga je postavljao predsednik SAD obezbe|uje da u slu~aju rata nacionalne armije NATO-a operiu u okviru strategije i odluka NATO-a.65 Suverenitet nacionalne dràve je veoma mnogo umanjen kada su njene oruàne snage obavezne da u~estvuju u sukobima NATO-a.
60 F. Capotorti, Human rights: The hard road towards universality u: R. St. J. Macdonald and D. M. Johnson (izd.), The Structure and Process of International Law, The Hague, Martinus Nijhoff, 1983. Samo u Britaniji, na primer, zakoni o prislukivanju telefona su izmenjeni posle intervencije Evropske komisije, a nalazi Evropskog suda pravde su doveli do izmena u britanskim zakonima o tako dalekose`nim pitanjima kao to su diskriminacija polova i jednakost plata. 61
Cassese, Violence and Law in the Modern Age, str. 132. The Anarchical Society, str. 140 i dalje. V. L. Oppenheim, International Law, vol. 1, London, Longman, 1905, gl. 1.
62 Bull, 63 64
Herz, The Nation-State and the Crisis of World Politics, str. 2303; tako|e, Mary Kaldor and Richard A. Falk (izd.), Dealignment, Oxford, Blackwell, 1987.
65 Dan Smith, States and military blocs: Nato, 6(27) (D209), Milton Keynes, Open University, 1984, str. 131.
92
Dejvid Held
3. âk i bez obaveze u~e}a u oruànim sukobima NATO-a, dràvna autonomija i suverenitet se mogu ograni~iti i proveravati, jer rutinsko vo|enje poslova NATO-a podrazumeva integraciju nacionalnih birokratskih aparata narodne odbrane u internacionalne organizacije za odbranu; te organizacije stvaraju transdràvne sisteme odlu~ivanja koji mogu da izbegnu kontrolu bilo koje zemlje ~lanice. Osim toga, takvi sistemi mogu da dovedu do neformalnih, ali ipak mo}nih transdràvnih mreà ili saveza osoblja, koalicija koje je teko kontrolisati putem nacionalnih mehanizama odgovornosti i kontrole.66 4. ^lanstvo u NATO-u ne ponitava suverenitet; umesto toga ono uslovljava, kvalifikuje, suverenitet svake dràve na razli~ite na~ine. Nijedan izvetaj o toj organizaciji (ma koliko kratak bio) ne bi bio potpun ako ne bi istakao da su ~lanice istovremeno i rivali i da se bore za retke resurse, za ugovore o nabavci oru`ja, me|unarodni presti` i druga sredstva za unapre|enje svoje zemlje. U NATO-u se stalno pregovara o raznim vidovima suvereniteta. (U vreme kada ovo piem, vrlo je verovatno da }e se Varavski ugovor, ako uopte preìvi, postepeno oblikovati po ugledu na NATO.)
DEMOKRATIJA I GLOBALNI SISTEM

Me|unarodni poredak se menja, a sa njim i uloga dràve-nacije. Iako je sloèna slika globalnih veza bila o~igledna ve} odavno, nema sumnje da je nedavno dolo do dalje internacionalizacije unutranjih aktivnosti i do intenzifikacije odlu~ivanja u me|unarodnim okvirima.67 Postoje jaki dokazi da su me|unarodni i transnacionalni odnosi umanjili ovla}enja moderne suverene dràve. Globalni procesi su u~inili da politika vie nije aktivnost koja se prvenstveno bavi poslovima dràva i odnosima me|u dràvama. Razme|e, nepovezanosti, koje smo ve} pomenuli, pokazuju da postoji skup snaga koje zajedni~ki ograni~avaju slobodu akcije dràva i vlada zamagljivanjem granica unutranje politike, menjanjem uslova politi~kog odlu~ivanja, institucionalnog i organizacijskog konteksta nacionalne vlasti, pravnih okvira i administrativne prakse vlada i zamagljivanjem granica odgovornosti nacionalnih dràva. Sami procesi potvr|uju misao da delovanje dràva u sve sloènijem me|unarodnom sistemu ograni~ava njihovu autonomiju i sve vie rui njihov suverenitet. Sve koncepcije suvereniteta, koje ga tuma~e kao neograni~en i nedeljiv oblik javne vlasti, sada su uzdrmane. Danas ve} treba smatrati suverenitet ne~im to je podeljeno izme|u raznih institucija nacionalnih, regionalnih i me|unarodnih i ograni~eno prirodom tog pluraliteta.
Transnational relations as a threat to the democratic process i J. Richelson and D. Ball, The Ties that Bind, London, Allen & Unwin, 1986.
67 Kaiser, 66 Kaiser,
Transnational relations as a threat to the democratic process, str. 370.
93
Prema tome, zna~enje i mesto demokratije treba preispitati u odnosu na mnotvo me|usobno izmeanih lokalnih, regionalnih i globalnih struktura i procesa. Postoje najmanje tri klju~ne posledice globalizacije, koje se moraju shvatiti: prvo, na~in na koji procesi ekonomskog, politi~kog, pravnog i vojnog povezivanja menjaju prirodu suverene dràve odozgo; drugo, na~in na koji lokalni i regionalni nacionalizmi nagrizaju dràvu-naciju odozdo; tre}e, na~in na koji globalna povezanost stvara povezane nizove politi~kih odluka i ishoda odluka me|u dràvama i njihovim gra|anima koji menjaju prirodu i dinamiku nacionalnih politi~kih sistema. Demokratija mora da se sloì sa tim posledicama i sa njihovim implikacijama na nacionalne i me|unarodne centre mo}i. Iako se demokratska teorija ne moè vie razra|ivati samo kao teorija teritorijalno ograni~ene vlasti, dràva-nacija nije izgubila svoje centralno mesto u analizi vlasti. Ne treba preterivati u opisu globalnih procesa da se ne bi stekao utisak da su oni potpuno isklju~ili sistem dràva ili da se pojavilo neko svetsko integrisano drutvo.68 Dràve su se mo`da odrekle nekih prava i sloboda, ali su u tom procesu i dobile i proirile druga prava i slobode. Osim toga, jasno je da se svaki opti prikaz uticaja globalizacije mora kvalifikovati u odnosu na razne vidove lokalnog i regionalnog razvoja. Ukratko, ne treba nam teorija dràve ili teorija me|unarodnog poretka, nego teorija o promeni poloàja demokratske dràve u me|unarodnom poretku. Kako se demokratija moè shvatiti u svetu nezavisnih i me|uzavisnih politi~kih vlasti? Ne stvara li sistem povezanih struktura vlasti razne potencijalno konfliktne zahteve, ne preti li samoj osnovi moderne dràve kao bezli~nom i privilegovanom pravnom ili ustavnom poretku ograni~enom strukturom vlasti koja ima vrhovnu jurisdikciju nad teritorijom odgovornom odre|enom gra|anskom telu?69 Moè li opstati sama ideja o demokratskoj politici ili dràvnoj vladavini, naro~ito kada postoji sve vie oblasti me|usobne povezanosti vlada, recimo Velike Britanije i EZ, me|unarodnih vladinih organizacija i me|unarodnih pravnih struktura? Ako ekstrapoliramo sadanje trendove i ako ih uobli~imo u neki idealan tip, onda nije teko zamisliti, kako je primetio Hedli Bul (Hedley Bull), razvoj me|unarodnog sistema koji bi bio moderni i svetovni pandan politi~koj organizaciji koja je postojala u hri}anskoj Evropi u srednjem veku, a ~ija je osnovna karakteristika bila da je to bio sistem vlasti koja se preklapa i sistem viestruke lojalnosti.70 Kako objanjava Bul:
4.
68 J. G. Ruggie, Human rights and the future international community, Daedalus, 112, 1983, 69 Skinner, 70
The Foundations of Modern Political Thought, vol. 2, str. 3538.
Bull, The Anarchical Society, str. 254.
94
Dejvid Held
U zapadnom hri}anstvu srednjeg veka nijedan vladalac nije bio suveren u smislu vrhovne vlasti nad odre|enom teritorijom i datim segmentom hri}anskog stanovnitva; svi su oni morali da dele vlast sa vazalima ispod sebe i sa papom i (u Nema~koj i Italiji) sa svetim rimskim carem iznad sebe. Ako moderne dràve budu delile vlast nad svojim gra|anima i pravo na njihovu vernost i sa regionalnim i svetskim vlastima i, s druge strane, sa poddràvnim i podnacionalnim vlastima do te mere da koncepcija suvereniteta prestane da bude primenljiva, mo}i }e da se kaè da je nastupilo vreme neosrednjovekovnog univerzalnog politi~kog poretka.71 Ne èlim da kaèm da je nacionalni suverenitet danas potpuno uniten, ~ak ni u oblastima u kojima su strukture vlasti podeljene i preklapaju se. Me|utim, o~igledno je da postoje oblasti sa unakrsnom lojalno}u, sa konfliktnim tuma~enjima prava i du`nosti i da postoje me|usobno povezane strukture vlasti koje ukidaju pojam suvereniteta kao neograni~enog, nedeljivog i islju~ivog oblika javne vlasti. U mnogim dràvama se formiraju i reformiraju velike koncentracije vlasti (naro~ito u upravnom aparatu i aparatu dràvne prinude); one su ~esto ustanovljene i ispoljene u razbijenim domenima politi~ke vlasti. Osim toga, takav sistem, naro~ito ako je zamrznut u obliku univerzalne politi~ke organizacije u neosrednjovekovnom me|unarodnom poretku, moè da zahteva mnoga preimu}stva: stvaranje institucionalnih mehanizama koji bi miroljubivo povezali razne populacije zajedno i pritom izbegli tipi~ne opasnosti i stalnu ljubomoru (Hobbes) me|u dràvnim sistemima, s jedne strane, i rizik od velike koncentracije vlasti koja bi mogla pratiti sistem svetske vlade, s druge strane. Me|utim, niko ne moè garantovati da }e takav sistem imati vie reda, biti bezbedniji, odgovorniji i legitimniji od ranijih oblika politi~kih organizacija. Mo`da }e u svakom od pomenutih aspekata biti ispod nivoa starih politi~kih organizacija. U takvom sistemu bi moglo da bude manje reda i bezbednosti jer, va`no je napomenuti, sporazum o tolerisanju ideolokih i verskih razlika bio je osnovni princip sistema modernih dràva. Sistem modernih dràva se razvio ba u kontekstu izmi i otrih sukoba koji su dominirali Evropom jo od po~etka reformacije.72 Sistem struktura vlasti koje su se preklapale, sistem konfliktnih vernosti, bio je osnovni i najva`niji uslov za razvoj moderne dràve: ona se pojavila, izme|u ostalog, kao konceptualno i institucionalno reenje za borbe i nemire koje su stvorile konfliktne strukture vlasti i konfliktna lojalnost. Na osnovu ~ega bi se moglo zaklju~iti da bi novo svetovno srednjovekovlje moglo da postavi i brani princip tolerancije? Kako bi konceptualno i institucionalno sistem podeljenog
71 72
Ibid., str. 245. Ibid., str. 248; vidi tako|e moj rad Models of Democracy, str. 3641.
95
suvereniteta mogao da odràva poredak i da obezbedi okvire pravila i procedura koji bi garantovali toleranciju? Ako je moderna svetovna dràva bila konceptualno i institucionalno reenje za konfliktne zahteve i interese vladalaca i podanika, ta bi mogao da bude i da li uopte postoji pandan tom reenju u politi~kom sistemu u kome bi teritorijalna dràva morala da deli svoju isklju~ivu vlast sa drugim organizacijama i institucijama? Ima li ikakvog razloga za zaklju~ak da bi sistem struktura vlasti koje se preklapaju, ~ak i tamo gde ve} danas postoji, imao u sebi vie odgovornosti nego to je imaju tradicionalni modeli demokratije i postoje}i mehanizmi odgovornosti, tj. institucije i praksa predstavni~ke demokratije? Ljudi su zastupali ideju predstavni~ke demokratije kao klju~nu institucionalnu inovaciju koja treba da podràva i vlast i slobodu: prema miljenju liberalnih demokrata, dilema u vezi sa tim kako obezbediti suverenu vlast dràve, a istovremeno odrediti stroge granice te vlasti, moè se reiti priznavanjem politi~ke jednakosti zrelih gra|ana i davanjem prava glasa tim gra|anima.73 Ali, koji bi bio ekvivalentni mehanizam i da li bi on uopte postojao u sistemu podeljenog suvereniteta? Ako je efikasnost sistema predstavni~ke demokratije umanjena i stenjena u situaciji globalne povezanosti, koji su to mehanizmi koji bi obezbedili odgovornost u novom me|unarodnom poretku? Izazov koji ideji i koherentnosti demokratije postavlja nacionalna i me|unarodna povezanost politi~kog odlu~ivanja i ishoda politi~kih odluka, s jedne strane, i granice nametnute dràvi u odre|ivanju sopstvene sudbine i odgovornosti njenih institucija, koje name}e paukova mreà novih regionalnih i globalnih organizacija i sistema, s druge strane, postavljaju goru}e pitanje o prirodi tih organizacija i snaga koje postavljaju izazov, odnosno pitanje odgovornosti tako razli~itih organizacija i institucija kao to su MNC, MMF i NATO. Iako, u principu postoje mehanizmi koji obezbe|uju, do izvesne mere, odgovornost tih organizacija, odgovornost prema deoni~arima u slu~aju MNC, predstavnicima suverenih zemalja ~lanica u slu~aju MMF i NATO-a priroda njihove odgovornosti, ako je uopte ima, prema obi~nim gra|anima zemalja u kojima te organizacije deluju ili prema raznim grupama koje deluju izvan dràve-nacije, ostaje otvoreno i va`no pitanje. Ako demokratski temelji organizacija i snaga me|unarodnog poretka podleù sumnji, onda je to slu~aj i sa samom njihovom legitimno}u. Princip pristanka, izraèn u principu vladavine ve}ine, bio je osnovni princip legitimiteta demokratija na Zapadu. U ovom eseju iznosimo argument da nemaju samo redovne i vanredne odluke koje donose predstavnici nacija i dràva-nacija dubokog uticaja na gra|ane drugih dràva-nacija koji, po svoj prilici, nisu imali mogu}nosti da izraze svoj pristanak ili svoje neslaganje sa takvim odlukama, nego da se i
73 Za raspravu o toj dilemi: Central perspectives on the modern state, gl. 1, u D. Held, Political Theory and the Modern State, str. 1151.
96
Dejvid Held
celokupan me|unarodni poredak sastoji od institucija i snaga na koje gra|ani imaju veoma malo ili nimalo uticaja i u odnosu na koje imaju veoma malo mogu}nosti da izraze svoje slaganje ili neslaganje. Tradicionalno, u demokratijama na Zapadu legitimitet je usko povezan sa demokratskim principima i procedurama; nedavne revolucije u isto~noj Evropi su istakle, ako je uopte trebalo isticati, zna~aj i ~vrstinu te veze, filozofski i politi~ki. Me|utim, ba danas, kada sve vie gra|ana zahteva za sebe principe demokratskog legitimiteta isti~u}i da treba sami da upravljaju svojom sudbinom i da vlada, ako èli legitimitet, mora da deluje u njihovo ime, celokupan opseg i relevantnost tog principa osporava proces globalne restrukturacije. Jedna od tvrdnji ovog eseja jeste da me|unarodni poredak danas karakteriu dalje postojanje sistema suverenih dràva i razvoj struktura pluralisti~ke vlasti. Primedbe protiv takvog hibridnog sistema su veoma ozbiljne. Pitanje je da li takav sistem nudi reenja za bilo koji fundamentalni problem moderne politi~ke misli; me|u njima su najistaknutiji problemi osnove poretka i tolerancije, demokratije i odgovornosti i problemi legitimnog vladanja. Prema mom miljenju, koje }u ukratko izneti u ostatku eseja, te se primedbe mogu zadovoljiti i moè se na koherentan na~in pristupiti opasnostima na koje ukazuju, u okvirima ustavne i demokratske misli. Opasnosti se, u principu, mogu prevazi}i ako viestruki sistem vlasti obavezuju fundamentalni principi i pravila poretka. Potencijalno usitnjena i nedemokratska priroda takvog sistema moè se prevazi}i ako sistem bude deo zajedni~kog poretka koji }e biti posve}en bliskoj saradnji, jednakim principima i ustavnim na~elima. Opasnostima koje donosi pretnja novog srednjovekovlja moè se pristupiti ako njegovi elementi uvedu zajedni~ku strukturu pravila za akciju za koju je dat pristanak. Me|unarodne institucije, organizacije i dràve mogu odlu~iti da pristupe takvoj strukturi ako odaberu demokratsku politi~ku budu}nost. To nazivam federalnim modelom demokratske autonomije.74 U nadi da }u zavriti esej konstruktivnim primedbama, u daljem tekstu opisujem taj model, iako sasvim povrno. Prikaz modela je povran jer je model prikazan putem vie raznih teza. Te teze, to treba ista}i, imaju dva osnovna cilja: prvo, da ponude teoriju demokratije i uslove za legitimnu vlast; drugo, da razmotre primenu te teorije na isprepletani svet nacionalnog i me|unarodnog ìvota. Teze ukazuju na pravce daljih analiza; razume se da teze nisu potpune.
SUVERENITET, SAMOOPREDELJENJE I DEMOKRATSKA AUTONOMIJA

1. Istorijski posmatrano, ideja suvereniteta je ponudila nov na~in razmiljanja o starom problemu: o prirodi vlasti i vladanja. Ona je dala novu vezu izme|u
74 Ideja o demokratskoj autonomiji opisana je u radu D. Held, Models of Democracy, gl. 9, i Political Theory and the Modern State, gl. 6. Federalni model demokratske autonomije je centralna tema Heldove knjige Foundations of Democracy, koja }e uskoro iza}i.
97
politi~ke vlasti i vladavine i ponudila nov, alternativan na~in shvatanja legitimnosti zahteva za vla}u, tj. ponudila je alternativu za teorijske koncepcije vlasti koje su dominirale srednjovekovnom Evropom. Teorija suvereniteta postala je teorija punopravnog drànja vlasti, a ona je imala dve glavne brige: pitanje kome stvarno pripada suverena vlast i pitanje ispravnog oblika i granica legitimnog dometa dràvnih akcija.75 Tako je, u svom razvoju od @ana Bodena (Jean Bodin) nadalje, ta teorija postala teorija mogu}nosti i uslova za punopravno drànje politi~ke vlasti. Prema tome, postala je teorija legitimne mo}i ili vlasti. 2. U debati o suverenitetu, odmah se jasno kristaliu dva pola: suverenitet dràve i suverenitet naroda. Dok zastupnici suvereniteta dràve teè da dràvi daju krajnju vlast za definisanje javnih prava, zastupnici suvereniteta naroda smatraju dràvu samo komisijom koja ozakonjuje volju naroda, pa je, prema tome, podlo`na direktnim ograni~enjima javnosti.76 Me|utim, oba ova stava podleù istoj primedbi: predlaù koncepcije vlasti sa tiranijskim implikacijama. Teza dràvnog suvereniteta stavlja dràvu u svemo}an poloàj u odnosu na zajednicu; teza o narodnom suverenitetu postavlja zajednicu (ili ve}inu u zajednici) u potpuno dominantan poloàj. U odnosu na gra|ane zajednica je svemo}na, prema tome, suverenitet naroda moè lako da uniti slobodu pojedinaca.77 Treba biti krajnje oprezan sa koncepcijama suvereniteta koje ne odre|uju granice legitimnog dometa politi~kih akcija. 3. Alternativa za teze suvereniteta dràve i suvereniteta naroda je implicitna u lokovskoj (Lock) koncepciji nezavisne politi~ke zajednice i predstavlja sutinu tradicije politi~ke analize koja niti poverava suverenitet isklju~ivo dràvi ili drutvu, niti svodi suverenitet samo na dràvu i drutvo.78 Ta tradicija, naro~ito tradicija ustavne misli, traìla je puteve i na~ine posredovanja, uravnoteènja i kontrole odnosa izme|u dràve i drutva, kako bi se zatitila i javna i privatna prava. U krajnjoj liniji, samo onaj princip suvereniteta koji je prvenstveno skepti~an i u odnosu na suverenitet dràve i u odnosu na suverenitet naroda, moè biti prihvatljiv. Takav princip mora da zahteva, nasuprot suverenitetu dràve, da narod odre|uje uslove pod kojima se vlada njegovom sudbinom i da zahteva, nasuprot suverenitetu naroda, da se odrede granice vlasti javnosti, odnosno regulatornu strukturu koja daje istovremeno i ovla}enja i ograni~enja. Takvo stanje ozna~ava princip autonomije.
75 76
Hinsley, Sovereignty, str. 2223. Za detaljniji prikaz: D. Held, Political Theory and the Modern State, str. 21425. Berlin, Four Essays on Liberty, Oxford, Oxford University Press, 1969, str. 164 i
dalje.
77 Isaiah
78 Za Lokovu koncepciju politi~ke zajednice John Dunn, Locke, Oxford, Oxford University Press, 1984, naro~ito str. 4457.
98
Dejvid Held
Princip autonomije se moè iskazati na slede}i na~in:

Gra|ani treba da uìvaju jednaka prava (pa, prema tome, i jednake obaveze) u okviru kojih se stvaraju i ograni~avaju mogu}nosti koje im se pruàju; to zna~i da gra|ani treba da budu slobodni i jednaki u odre|ivanju uslova svog ìvljenja, sve dok proirenje tog okvira ne odri~e prava drugih.79 Neki pojmovi zahtevaju objanjenja: (a) Princip autonomije pokuava da postavi osnove za mogu}nost pristanka; to je princip legitimne vlasti. (b) Misao da gra|ani treba da uìvaju jednaka prava i obaveze u okvirima koji odre|uju njihove ìvote i mogu}nosti zna~i da gra|ani treba da uìvaju zajedni~ku strukturu akcije da bi mogli da ostvare svoje ciljeve i pojedina~no i kolektivno kao slobodni i jednaki subjekti.80 (c) Koncepcija prava pretpostavlja prvenstveno ovla}enost: ovla}enost za akciju i delatnost bez rizika samovoljnog ili nepravi~nog meanja. Prava definiu legitimne oblasti nezavisne akcije (ili odsustva akcije). Koristi od prava se definiu za pojedince (ili grupe institucija), ali predstavljaju javnu ili drutvenu pojavu zato to ograni~avaju odnose izme|u pojedinca, dràoca prava, i drugih, ili odnose izme|u zajednice i njenih predstavnika.81 Prava su ovla}enja u okviru ograni~enja zajednice, koje daju mogu}nosti, tj. obezbe|uju prostor za akciju, i ograni~avaju, tj. odre|uju granice nezavisnih akcija kako te akcije ne bi zadirale u slobodu drugih. Prema tome, prava imaju strukturnu dimenziju jer odre|uju i mogu}nosti i du`nosti. Ako treba da odrede mogu}nosti gra|ana da uìvaju niz sloboda ne samo u principu nego i u praksi, prava treba da budu formalna i konkretna. To zahteva specifikaciju velikog opsega raznih prava, sa otricom u oblasti dràve i gra|anskog drutva (ilustracija 3). (d) Ideja da gra|ani treba da budu slobodni i jednaki u odre|ivanju uslova svog ìvljenja zna~i da treba da imaju mogu}nost da u~estvuju u raspravama, otvorenim i slobodnim za sve, o pitanjima zna~ajnim za drutvo. Legitimna odluka, u takvim okvirima, nije odluka koja proisti~e iz volje svih, nego iz rasprave svih.82 Prema tome, proces raspravljanja je u skladu sa procedurama i mehanizmima vladavine ve}ine.
79 Izmenio sam svoju raniju koncepciju tog principa, koja se moè na}i u D. Held, Models of Democracy, str. 2701.
John Rawls, Justice as fairness: political not metaphysical, Philosophy and Public Affairs, 14, 1985, 3, str. 245 i dalje, za raspravu o pojmu osnovne strukture drutva kao okvira koji ograni~ava akciju.
81 Richard Dagger, Rights, u: Ball, Farr and Hanson (izd.), Political Innovation and Conceptual Change, str. 3045, koja dobro koristi vie razlika koje je napravio Wesley Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions, New Haven, Yale University Press, 1964. 82 Bernard Manin, On legitimacy and political deliberation, Political Theory, 15, 1987, 3, str. 35162, u kojoj se nalazi interesantna rasprava o procesu razmatranja; citat je uzet sa strane 352.
80
99
(e) Kvalifikacija koja je izraèna u principu da se pojedina~na prava moraju zatititi jeste dobro poznat zahtev za ustavnom vladavinom. Princip autonomije kaè da gra|ani moraju biti slobodni i jednaki i da ve}ina ne treba da ima mogu}nost da nametne svoju volju drugima. Uvek treba da postoje institucionalni aran`mani koji }e zatititi stavove pojedinaca ili manjina, tj. ustavna pravila i ustavna obezbe|enja. 5. Osnova principa autonomije, njeni temelji su, da se posluìmo re~ima Dòna Roulza (John Rawls), politi~ki, a ne metafizi~ki.83 To je princip koji se nalazi u samom sreditu modernog liberalnog demokratskog projekta koji traì mogu}nost da gra|ani odre|uju i opravdavaju svoje akcije, da mogu da prihvataju obaveze koje sami èle da prihvate, uz uslov koji se podrazumeva da budu slobodni i jednaki. Sadanji zahtevi za jednakim ~lanstvom u politi~kim zajednicama izmenili su oblik moderne politike Zapada. Izmenili su ga zato to je borba za prava izmenila ranija shvatanja o legitimnim oblastima nezavisne akcije. Ako su prvi pokuaji da se postignu izvesna prava teìli ka tome da se postigne autonomija i nezavisnost od mesta gde je ~ovek ro|en, da on nezavisno bira zanimanje, kasnije borbe su se odnosile na slobodu govora i izraàvanja, verovanja i udruìvanja i na slobodu èna u braku i izvan njega.84 Autonomija gra|ana se moè predstaviti skupom prava koje pojedinci mogu uìvati zahvaljuju}i svom statusu slobodnih i jednakih ~lanova drutva. 6. Princip autonomije ima normativnu i empirijsku osnovu. Empirijska osnova proizilazi iz raznih uslova koji se nalaze u sreditu borbe za ~lanstvo i mesto u politi~koj zajednici i potencijalno puno u~e}e u toj zajednici; normativna osnova proisti~e iz razmiljanja o uslovima pod kojima je autonomija mogu}a. Normativna osnova principa autonomije je odre|ena pokuajem da se razradi i zamisli koncepcija autonomije zasnovana na eksperimentu misli koji bi pokazao kako bi gra|ani tuma~ili svoje mogu}nosti i potrebe i koja bi pravila, institucije i zakone smatrali opravdanim, ako bi i kada bi u potpunosti poznavali svoj poloàj u politi~kom sistemu i uslove participacije.85 Taj misaoni eksperiment se rukovodio interesovanjem za prou~avanje puteva i na~ina na koji bi se praksa, institucije i strukture drutvenog ìvota mogle transformisati da bi gra|ani mogli bolje da shvate, oblikuju i organizuju svoj ìvot. Eksperiment prvenstveno èli da oceni uslove i pravila koja treba da uìvaju gra|ani, ako treba da budu slobodni i jednaki. Prema mom miljenju, on pokazuje da postoji pet klju~nih kategorija prava koje omogu}uju gra|anima da pod jednakim i slobodnim uslovima u~estvuju u svom
83
J. Rawls, Justice as fairness: political not metaphysical.
84 D. Held, Citizenship and Autonomy u: Political Theory and the Modern State, str. 189213.
Jrgen Habermas, Theory and Practice, Cambridge, Polity, 1988, str. 4182 i Legitimation Crisis, London, Heinemann, 1976, str. 111117.
85
100
Dejvid Held
udruìvanju: to su gra|anska, ekonomska, politi~ka, drutvena i reproduktivna prava.86 Uzet zajedno, takav skup prava je prostor u kome se moè teìti principima autonomije i u kome se ti principi mogu ozakoniti. 7. Na osnovama principa autonomije mogu se objasniti priroda i zna~enje legitimne vlasti. Me|utim, takvo objanjenje bi bilo nepotpuno bez istraìvanja organizacijske i institucionalne osnove principa. Apstraktno razmiljanje o principu mora se dopuniti detaljnom analizom uslova pod kojima se takvi principi mogu ostvariti; bez takve analize teko se moè govoriti o zna~enju principa.87 Na drugom mestu sam govorio o uslovima za ozakonjenje principa autonomije koji, u krajnjoj liniji, zahtevaju reformu dràvne vlasti, s jedne strane, i restrukturisanje gra|anskog drutva, s druge strane.88 To zahteva priznavanje neophodnosti procesa dvostruke demokratizacije: me|uzavisne transformacije dràve i gra|anskog drutva. Priroda te transformacije je razra|ena u modelu koji nazivam demokratskom autonomijom, sa akcentom na: unoenju principa autonomije u ustav i zakon o gra|anskim pravima; reformi dràvne vlasti, kako bi se obezbedio maksimum odgovornosti (u okviru ustavnih odredaba) izabranim predstavnicima i, u krajnjoj liniji, gra|anima; na eksperimentisanju sa raznim demokratskim mehanizmima i procedurama u gra|anskom drutvu. 8. Me|utim, u me|usobno povezanom svetu, o principima autonomije se mora razmiljati u kontekstu me|unarodne mreè dràva i organizacija i me|unarodne mreè gra|anskog drutva. Me|unarodni oblik i struktura politike i gra|anskog drutva moraju se ugraditi u temelje demokratske teorije. Problem demokratije naeg doba jeste da odredi kako se principi autonomije mogu uvesti i obezbediti u mnotvu me|usobno povezanih centara vlasti i mo}i. Ako se danas opredeljujemo za demokratiju, to ne ~inimo samo zato da bismo uveli radikalni sistem prava, nego i da bismo taj sistem uveli u sloènu me|uvladinu i transnacionalnu strukturu vlasti. Demokratska autonomija se moè odràti samo putem institucija i organizacija koje predstavljaju element ìvota dràve-nacije, a istovremeno prevazilaze njene teritorijalne granice. Demokratska autonomija moè
86 Ne bi bilo umesno da u okvirima ovog eseja pokuavam da dam opravdanje ili objanjenje tih kategorija. Me|utim, èlim da naglasim da one predstavljaju osnovne uslove koji omogu}uju politi~ku participaciju, pa, prema tome, i legitimno vladanje. Ukoliko gra|ani ne uìvaju slobodu u tih pet oblasti, oni ne mogu u punoj meri da u~estvuju u vladanju dràvom i gra|anskim poslovima. Pet kategorija prava ne predstavlja svakako beskona~nu listu, one samo pokazuju nu`ne uslove za slobodnu i jednaku participaciju. Ustav i zakon o ljudskim pravima, koji bi ozakonili slobode u tih pet oblasti, pove}ali bi sposobnost gra|ana, uz njihove stvarne potencijale (zdravlje, znanje, resursi), da iskoriste mogu}nosti koje im formalno stoje na raspolaganju. To bi pomoglo da se ustanovi pravni poredak koji daje ovla}enja i obuhvata odre|ene okvire akcija (videti Ilustrativnu tabelu). 87 Onora ONeill, Justice, gender and international boundaries, u: Martha Nussbaum and Amartya K. Sen (izd.), The Quality of Life, Oxford, Clarendon, pred objavljivanjem i gl. 11 u istoj knjizi. 88
D. Held, Models of Democracy, gl. 9.
101
biti samo rezultat jezgra ili federacije demokratskih dràva i institucija. Principi i zahtevi demokratske autonomije moraju se uvesti i ozakoniti u nacionalnim i me|unarodnim centrima mo}i da bi se omogu}ilo postojanje demokratske autonomije, makar samo u ograni~enoj oblasti. Demokatija u dràvi-naciji zahteva demokratiju u mreì presecanja me|unarodnih snaga i odnosa. To je zna~enje demokratizacije danas. 9. Struktura isprepletanih politi~kih odluka i ishoda, u kojoj iroka lepeza resursa i snaga ostaje izvan kontrole dràva-nacija i koja stavlja dràvu-naciju u poloàj u kome moè da uti~e i name}e svoju volju drugim dràvama, zahteva da se pojam relevantnog bira~kog tela i prostora proiri, da bi obuhvatio oblasti i grupe ljudi koji su pogo|eni takvom povezano}u. Demokratska autonomija zahteva, u principu, proirene okvire ili federaciju demokratskih dràva i institucija, da bi se obuhvatile sve posledice odluka i da bi se odluke donosile odgovorno. Pojavljuju se dva razli~ita pitanja. Prvo se odnosi na izmenu teritorijalnih granica sistema odgovornosti kako bi se ona pitanja koja nisu pod kontrolom dràvenacije na primer, razni vidovi monetarnog upravljanja, pitanja ìvotne sredine, zdravlje, novi oblici komunikacije mogla bolje kontrolisati (ta bi izmena implicirala, na primer, prenoenje nekih odluka sa dràve-nacije na neke ire regionalne ili globalne okvire). Drugo pitanje ti~e se potrebe da se odrede teritorijalno ograni~ene zajednice sa klju~nim institucijama, asocijacijama i organizacijama me|unarodnog sistema tako da taj sistem bude uklju~en u demokratski proces s tim to bi te organizacije prihvatile sopstveni modus operandi, strukturu pravila i principa koji su u skladu sa demokratskom autonomijom. U situaciji globalnog sistema, za demokratiju je nu`no da se reformiu i priroda i opseg teritorijalno ograni~enih zajednica, i oblik i struktura klju~nih snaga i institucija me|unarodnog gra|anskog, civilnog drutva. Sve u svemu, re~ je o demokratizaciji sistema dràva i povezanih okvira me|unarodnog gra|anskog poretka. 10. Institucionalna osnova federalnog modela demokratske autonomije pretpostavlja, prvenstveno, ja~anje uloge regionalnih parlamenata (na primer, Evropskog parlamenta), kako bi se odluke takvih tela u principu priznavale kao legitimno nezavisni izvori me|unarodnog prava.89 Istovremeno, model predvi|a mogu}nost optih referenduma grupa koje presecaju granice nacija i dràva-nacija, s tim to bi se bira~ka tela definisala u skladu sa prirodom i opsegom spornih transnacionalnih pitanja. Osim toga, otvaranje me|unarodnih vladinih organizacija
Ostavljam otvorenim mnotvo pitanja sprovo|enja me|unarodnog prava. Bull, The Anarchical Society, gl. 6, Richard A. Falk, The Status of Law in International Society, Princeton, Princeton University Press, 1970. i Antonio Cassese, International Law in a Divide World, Oxford, Clarendon, 1986, str. 2.
89
102
Dejvid Held
kontroli javnosti i demokratizacija me|unarodnih funkcionalnih tela (mo`da formiranjem izabranih nadzornih odbora koji bi bili pravi predstavnici svojih izbornih tela) bilo bi veoma zna~ajno.90 Zajedno sa tim promenama, model predvi|a ustaljivanje principa autonomije (i srodnih grupa prava) da bi se odredili oblici i granice demokratskog odlu~ivanja. To zahteva uvo|enje tih principa u konstitutivne akte parlamenata i skuptina (na nacionalnom i me|unarodnom nivou) i proirenje uticaja me|unarodnih sudova da bi grupe i pojedinci imali stvarne mogu}nosti da se spore sa politi~kim vlastima radi ozakonjenja i sprovo|enja klju~nih prava u okviru politi~kih udruènja i izvan njih.91 U krajnjoj analizi, cilj bi bio obrazovanje autoritativne skuptine svih demokratskih dràva (reformisane Generalne skuptine Ujedinjenih nacija ili dopune toj skuptini). Takva skuptina, ako bi se uopte u praksi mogla posti}i saglasnost o njenoj nadle`nosti, mogla bi da bude me|unarodni centar za razmatranje najzna~ajnijih svetskih pitanja, kao to su obezbe|enje i distribucija hrane, dugovi Tre}eg sveta, unitenje ozonskog sloja i umanjenje rizika od nuklearnog rata.92 11. Implikacije po gra|ansko drutvo su delimi~no jasne. Demokratska federacija dràva i gra|anskih drutava je nespojiva sa postojanjem mo}nih skupova drutvenih odnosa i organizacija koje mogu samim osnovama svog poslovanja da sistematski izvr}u demokratske procese, pa, prema tome, i njihove ishode. To se odnosi na pitanja kao to su ograni~enje mo}i multinacionalnih korporacija da ograni~avaju i uti~u na politiku (putem raznih sredstava kao to je kori}enje zlatnih deonica regrutovanih izvan organizacije direktora javnih izbornih fondova) ili ograni~enje mo}i sna`nih transnacionalnih interesnih grupa da se nekontrolisano rukovode svojim interesima putem, na primer, regulacije procedura pregovaranja da bi se umanjilo kori}enje taktike ~vrste ruke u javnim i privatnim asocijacijama i izme|u njih i ozakonjenje propisa koji spre~avaju sponzorstva politi~kih predstavnika koji zastupaju uè interese, bez obzira na to da li takvi interesi proizilaze iz posebnih industrija ili sindikata. Ako pojedinci i narodi treba da budu slobodni i jednaki u utvr|ivanju uslova sopstvene egzistencije, onda mora postojati skup drutvenih sfera, na primer privatna i zadru`na preduze}a, nezavisna sredstva komunikacijskih medija i zdravstveni centri koji }e omogu}iti svojim ~lanovima kontrolu nad sredstvima koja su im na raspolaganju
90 O reprezentativnom predstavnitvu John Burnheim, Is Democracy Possible?, Cambridge, Polity, 1985. 91 U Evropi bi to, na primer, zna~ilo zatitu i ja~anje Evropskog programa o ljudskim pravima i dalji razvoj sistema evropskih sudova.
Ako bi takva skuptina ostala nedosti`ni san (a ima mnogo razloga da verujemo u to), ograni~enija demokratska mreà regionalnih dràva i drutava ipak bi pruìla mogu}nosti efikasnije regulacije i odgovornosti od postoje}eg sistema dràva.
92
Druga demokratska transformacija
103
bez direktnog meanja politi~kih ustanova ili drugih tre}ih lica.93 U pitanju je gra|ansko drutvo koje nije ni jednostavno planirano niti je jedino trìno orijentisano, nego je otvoreno za stvaranje organizacija, udruènja i institucija koje rade na svojim projektima, uz ograni~enja akcija koje proizilaze iz zajedni~ke strukture i demokratskih procesa. 12. Teorija legitimne vlasti je neizbe`no teorija demokratije u povezanim procesima i strukturama globalnog sistema. To je teorija demokratske dràve u okviru globalnog poretka i teorija uticaja globalnog poretka na demokratsku dràvu. Takva teorija ne mora da pretpostavlja postojanje skladnog kosmopolitskog me|unarodnog poretka (to bi bilo apsurdno) ali mora da pretpostavi da se demokratski procesi i praksa moraju skladno uvesti u sloènu scenu nacionalne i me|unarodne politike. Sudbina demokratije na kraju XX veka neraskidivo je vezana za ishod tog procesa. Postoje dobri razlozi da budemo optimisti u pogledu rezultata ali i dobri razlozi da budemo pesimisti. Prevod: Nikola âjkanovi}
Napomena: * @eleo bih da zahvalim na savetima i primedbama koje sam dobio na jedan raniji nacrt ovog eseja od Tonija MakGrua (Tony McGrew), Miele Stenvort (Michelle Stanworth), Dòna Tomsona (John Thompson) i Entonija Gidensa (Anthony Giddens). Toni MakGru me je stalno vodio kroz obimnu literaturu o me|unarodnim odnosima; njegova konstruktivna kritika mi je posebno pomogla. Teme i argumenti izneti u ovom eseju bi}e kasnije dopunjeni u radu koji pripremam, The Foundation of Democracy, Cambridge, Polity.
93 Modeli organizacije tih sfera bi mogli mnogo da nau~e od koncepcija neposredne demokratije. Me|utim, takve organizacijske strukture bi morale da se posmatraju sa eksperimentalne ta~ke gledita. Stanje demokratske teorije i nae poznavanje radikalnih demokratskih eksperimenata nam ne omogu}uju da sa sigurno}u predvi|amo ishode najpovoljnijih strategija organizacijskih promena. U tom posebnom smislu, muzika budu}nosti (Marks) moè se komponovati samo u praksi, inovacijama i istraìvanjima; Held and Pollit (izd.), New Forms of Democracy. Oxford University Press, 1984, naro~ito str. 4457.
104
Robert Dal
105
Robert Dal
DRUGA DEMOKRATSKA TRANSFORMACIJA: OD GRADA-DR@AVE DO DR@AVE-NACIJE

Savremena demokratska teorija i praksa jesu proizvod dve bitne promene u politi~koj istoriji ~ove~anstva. Prva je zapljusnula anti~ku Gr~ku i Rim u V veku p.n.e. a nestala je pre pojave hri}anstva u mediteranskim zemljama. Hiljadu godina kasnije, vladavinu naroda su prihvatili i neki gradovi-dràve srednjovekovne Italije, ali je ona nestala u vreme renesanse. U oba slu~aja, demokratske i republikanske ideje ponikle su u gradu-dràvi u kome su i ostvarene. U oba slu~aja, vladavina naroda je bila prinu|ena da ustukne pred carskom ili oligarhijskom vla}u. Druga sutinska promena, ~iji smo mi batinici, zapo~ela je sa postepenim prevazilaènjem demokratske ideje grada-dràve irim domenom: nacije, zemlje, ili nacionalne dràve.1 Kao politi~ki pokret, a ponekad i kao ostvarenje a ne samo ideja druga zna~ajna promena je u XIX veku dobila izuzetan zamah u Evropi i u zemljama engleskog govornog podru~ja. Tokom XX veka demokratija je prestala da bude ono to je do tada bila, kao i parohijalna doktrina koju prihvata samo neznatan deo zapadnog sveta, sprovo|ena u delo u najboljem slu~aju u samo nekoliko vekova, u zanemarljivo malim podru~jima planete. Mada jo ni izdaleka nije prihva}ena u celom svetu, savremena demokratija se u poslednjih pet decenija shvata kao univerzalna snaga, politi~ka ideja, te`nja i ideologija.
Nacija se upotrebljava u zna~enju teritorijalnog dela koji sadrì skup ljudi, jedne ili vie nacionalnosti i ~esto je odre|en relativno velikim obimom i nezavisnim statusom. Standardna definicija nacionalne dràve kao forme politi~kog organizovanja u kojoj relativno homogeno stanovnitvo naseljava suverenu dràvu; posebno: dràva sadrì jednu naciju suprotstavljenu drugim nacionalnostima za moje ciljeve je previe restriktivno, i ja vie volim termin nacionalna dràva. Zemlja, naravno, upu}uje na politi~ku dràvu ili na naciju ili na njenu teritoriju. (Definicije su iz Websterovog Seventh New Collegiate Dictionary, 1965) Uprkos razlika u zna~enju, one se sutinski ti~u istog pojma, pa zato upotrebljavam tri me|usobno povezana termina.
1
106
Robert Dal
PROMENA
Drugi veliki zamah demokratske ideje i prakse iz temelja je promenio na~in na koji se zamisao o demokratskom procesu ostvaruje ili se moè ostvariti. Najzna~ajniji, mada ne i jedini razlog te promene jeste pomeranje izvorita demokratije od grada-dràve ka nacionalnoj dràvi. tavie, ukazuje se i mogu}nost stvaranja jo irih i otvorenijih nadnacionalnih politi~kih zajednica, koje prevazilaze okvire nacionalne dràve. Iako o budu}nosti jo uvek moèmo da naga|amo, irenje takvog politi~kog poretka ve} je stvorilo savremenu demokratsku dràvu, koja se u osnovi razlikuje od demokratije grada-dràve. Duè od dva milenijuma, od anti~ke Gr~ke do XVIII veka, u zapadnoj politi~koj misli preovla|ivalo je uverenje da teritorija i broj stanovnika u demokratskim i republikanskim dràvama moraju biti mali, ~ak minijaturni prema savremenim standardima. Pretpostavljalo se da je demokratski i republikanski oblik vladavine pogodan samo za male dràve.2 Tako su se ideje i ideali polisa, malog unitarnog grada-dràve srodnika i prijatelja, odràli i posle i~ezavanja gradova-dràva kao istorijskih fenomena. Uprkos velikim pobedama Grka nad Persijancima, mali grad-dràva nije mogao dugo da parira susednim imperijama, to su Makedonija i Rim jasno pokazali. Mnogo kasnije nastale su nacionalne dràve, to je ~esto pra}eno proirenom idejom o nacionalnoj pripadnosti, koje su zamenile gradove-dràve i druge male kneèvine. Samo nekoliko izuzetaka, kao to su San Marino i Lihtentajn, opstalo je do danas kao nasle|e prolosti.
2 Pod uticajem Dèmsa Medisona (James Madison) u Federalistu br. 10 i 14 i Dòna Adamsa (John Adams) u Odbrani ustavne vlasti u SAD (A Defense of the Constitutions of Government of the United States of America), ponekad su Amerikanci potvr|ivali da se pojam demokratija istorijski odnosi na direktan sistem u kome je, kao u Atini, skuptina gra|ana bila suverena, kao to se i pojam republika odnosi na reprezentativne sisteme. Me|utim, malo je potvrda takvog uverenja. Na primer, italijanski gradovi-dràve u srednjem veku i u ranoj renesansi smatrali su se republikama i kao Venecija se ~ak tako i izjanjavali, iako nisu posedovali predstavni~ku vlast u kasnijem zna~enju. Slede}i tu tradiciju, i Monteskje i Ruso su definisali republike kao dràve u kojima je skuptina gra|ana suveren; i oni razlikuju demokratske republike od aristrokratskih republika i monarhija preko relativnog odnosa vladara prema podanicima. Tako je demokratija bila posebna vrsta republike. Videti: Monteskje (1748, 1961, vol. 1, knj. 2., deo 1 i 2, 1112; i Ruso, 1762, 1978, knj. 3, deo 3, i 4, 8387). Vili Pol Adams (Willy Paul Adams) je na osnovu istraìvanja novina i drugih izvora sledstveno pokazao da su se tokom ere ameri~ke revolucije termini koristili bez jasnih razgrani~enja (1980, 99117). Robert umejker (Robert W. Shoemaker) shodno svojim istraìvanjima, slaè se da su termini upotrebljavani na razne na~ine. êsto su se, na primer, koristili kao sinonimi. tavie, zaklju~uje on, predstavnitvo se mnogo ~e}e povezivalo sa republikanizmom nego sa demokratijom, i tako je sluìlo kao legitimni kriterijum da ih razdvoji (1966, 83, 80). Uz navedenu ~injenicu da su termini ~esto kori}eni kao sinonimi, on nije ubedljivo pokazao relativnu u~estalost, pa mi njegov zaklju~ak izgleda nepotvr|en.
107
Usled nastanka nacionalnih dràva, od XVII veka nadalje, ideja demokratije ne bi imala izvesniju budu}nost da njeno utemeljenje nije pomereno od gradadràve ka nacionalnoj dràvi. Ruso se u Drutvenom ugovoru (1762) jo uvek oslanjao na stariju ideju o narodu koji potpuno kontrolie vlast u dràvi ~ija bi teritorija i broj stanovnika bili dovoljno mali da svi gra|ani mogu da se okupe u jednoj narodnoj skuptini u kojoj ispoljavaju svoj suverenitet. Za manje od jednog veka prihva}eno je kao nesporna ~injenica uverenje da je nacija ili zemlja prirodna jedinica suverene vlasti. Dòn Stjuart Mil u svojim Razmatranjima o predstavni~koj vlasti, u jednoj jedinoj re~enici iznosi ono to je za njega i njegove ~itaoce samo po sebi neoboriva istina, odbacivi konvencionalnu, dve hiljade godina staru mudrost, odnosno pretpostavku da samouprava neophodno zahteva zajednicu dovoljno malu da bi svi gra|ani mogli da se na|u na okupu (Mill, 1861; 1958,55). âk ni Mil nije potpuno uspeo da sagleda do koje mere }e uve}anje veli~ina uticati na radikalan preobraàj demokratskih institucija i praksu. Ta epohalna promena stanita demokratije izazvala je najmanje osam zna~ajnih posledica. Sve zajedno, one demokratsku dràvu jasno suprotstavljaju starijem idealu i praksi demokratskog i republikanskog ustrojstva. Taj savremeni izdanak demokratskih ideja ne podudara se potpuno sa opstalim se}anjima, to neprestano izaziva àljenje zbog toga to se dananja praksa suvie udaljila od starih ideala (mada se i tadanja praksa retko podudarala sa tadanjim idealima).
OSAM POSLEDICA
Sumirao bih koncizno najzna~ajnije posledice izuzetnog uve}anja pomenutih veli~ina. U odeljcima koji slede, razotri}u opirnije samo nekoliko.
Predstavljanje
Najo~iglednija promena sastoji se, naravno, u tome to su skuptinu gra|ana, kakva je postojala u anti~kim demokratijama, zamenili uglavnom narodni predstavnici. (U radu o predstavni~koj vlasti, Mil jednom re~enicom odbacuje takvu koncepciju neposredne demokratije.) Ve} sam objasnio kako je predstavljanje, mada u biti nedemokratska institucija, usvojeno kao osnovni ~inilac savremene demokratije. Podrobnije objanjenje bi trebalo da pomogne da predstavljanje sagledamo u iroj perspektivi. U zna~enju pomo}nog sredstva za demokratizaciju vlasti u nacionalnim dràvama, predstavljanje se moè shvatiti i kao istorijski fenomen i kao primena ideje o jednakosti u irokom spektru politi~kog sistema. Prvi uspeni pokuaji demokratizacije nacionalnih dràva po pravilu su nastajali u zemljama u kojima su ve} postojala zakonodavna tela, ~iji je zadatak
108
Robert Dal
bio da zastupaju interese odre|enih, jasnih distinktivnih drutvenih interesa: aristokratije, obi~nih ljudi, zemljoposednika, trgovaca itd. Zahvaljuju}i tome to se demokratizacija sve vie razvijala, struktura predstavni~kog zakonodavnog tela nije morala da bude satkana od tananih niti apstraktnih demokratskih ideala; konkretna zakonodavna tela i predstavnici, mada nedemokratski po svojoj prirodi, ve} su postojali. Posledica toga je bila da su zagovornici reformi, koji su u po~etnim fazama retko ispoljavali nameru da stvore optu demokratiju, prvenstveno nastojali da proirenjem prava glasa, prihvatanjem izbornog sistema koji omogu}uje bolju zastupljenost bira~kog tela i omogu}avanjem sprovo|enja slobodnih i potenih izbora, u~ine postoje}a zakonodavna tela vie predstavni~kim. Osim toga, postarali su se za to da najvii predstavnik izvrne vlasti (bez obzira na to da li je re~ o predsedniku, premijeru, ministrima ili guverneru) bude izabran ve}inom glasova u zakononodavnom telu (narodnoj skuptini) ili ve}inom glasova bira~kog tela. Mada ovaj kratak prikaz na~ina na koji su se prve nacionalne dràve demokratizovale ne moè u dovoljnoj meri da opravda mnoge zna~ajne varijante demokratije u prvim nacionalnim dràvama, moè se re}i da su sve te zemlje sledile sli~an put. Kao primer }emo navesti ameri~ke kolonije pre revolucije u 150 godina dugom periodu, koji je prethodio uspostavljanju demokratije ~iji se zna~aj ~esto previ|a i kasnije, posle sticanja nezavisnosti, u prvih trinaest ameri~kih dràva. Prilikom sastavljanja Ugovora o Konfederaciji, posle sticanja nezavisnosti, ameri~ki lideri su prakti~no morali da skrpe nacionalni kongres; ali je ubrzo potom ustrojen Kongres Sjedinjenih Dràva, na Ustavotvornoj skuptini odrànoj 1787. godine, i to u obliku koji }e potrajati. Me|utim, prilikom izrade Ustava, delegati te skuptine uvek su polazili od posebnih karakteristika britanskog ustavnog ure|enja, naro~ito kralja, dvodomnog parlamenta, premijera i vlade, uprkos tome to su britanski model izmenili u skladu sa uslovima zemlje stvorene od trinaest suverenih dràva u kojoj nije postojao monarh kao ef dràve, niti je bilo plemstva, Doma lordova. Budu}i da se njihovo reenje problema izbora glavnog predstavnika izvrne vlasti Kolegijuma izbornika pokazalo neprimereno demokratskim te`njama toga vremena, u praksi je izbor predsednika ubrzo po~eo da se sprovodi putem optih izbora. U Velikoj Britaniji, u kojoj je ve} krajem XVIII veka predsednik vlade zavisio od poverenja parlamentarne ve}ine, glavni cilj demokratskih pokreta nastalih posle 1832. godine bio je irenje bira~kog prava za ~lanove parlamenta i obezbe|enje slobodnih i potenih parlamentarnih izbora.3 U skandinavskim zemljama, u kojima
3 Alan Ver (Alan Ware) je skrenuo moju pa`nju na ~injenicu da je, iako je cilj demokratskih elemenata u Britaniji 183132. bio da proire izborno pravo, pravi ishod bio smanjenje izbornog tela.
109
su, kao i u Engleskoj, zakonodavna tela postojala od srednjeg veka, cilj demokratizacije bilo je pot~injavanje predsednika vlade parlamentu (umesto kralju) i proirenje bira~kog prava prilikom parlamentarnih izbora. Isto se moè re}i i za Holandiju i Belgiju. Mada je Francuska, od revolucije 1789. do Tre}e republike uspostavljene 1871. godine, sledila donekle razli~it put (irenje prava glasa obi~no je bilo pra}eno despotizmom nosilaca izvrne vlasti), ono za ta su se zalagali tamonji demokratski pokreti u sutini se nije razlikovalo od te`nji u drugim zemljama. Politi~ke institucije u Kanadi, Australiji i Novom Zelandu bile su oblikovane na osnovu sopstvenog kolonijalnog iskustva, koje je obuhvatalo zna~ajne elemente parlamentarne vlasti, kao i na osnovu britanskog i ameri~kog ustavnog sistema. Svrha ovog kratkog istorijskog prikaza jeste isticanje ~injenice da pokreti usmereni ka demokratizaciji vlasti nacionalnih dràva u Evropi i Americi nisu po~eli od nule. U zemljama koje su predstavljale glavne centre uspene demokratizacije, od kraja XVIII veka do, otprilike, 1920. godine, zakonodavna tela, predstavni~ki sistem, pa ~ak i izbori, bili su uveliko poznate institucije. Usled toga, neke najzna~ajnije institucije savremene demokratije, uklju~uju}i i samu predstavni~ku vlast, nisu bile puko ishodite apstraktnog razmiljanja o potrebama procesa demokratizacije. One su nastale kao rezultat specifi~nih, uspenih prilago|avanja ve} postoje}ih politi~kih institucija. Da su ih stvarale samo pristalice demokratije, i to isklju~ivo na osnovu apstraktnih shema demokratskog procesa, ishod bi po svoj prilici bio umnogome razli~it. Bilo bi pogreno, me|utim, tuma~iti demokratizaciju postoje}ih zakonodavnih tela isklju~ivo kao ad hoc prilago|avanje postoje}ih institucija. Kada je nacionalna dràva postala pravo mesto demokratije, logika politi~ke jednakosti, sada primenjena na entitete neuporedivo ve}e od gradova-dràva, jasno je ukazivala na to da }e zakonodavne funkcije u ve}ini slu~ajeva morati da obavljaju ne okupljeni gra|ani, nego njihovi izabrani predstavnici.4 Tada kao i danas, bilo je jasno da }e onda kada broj gra|ana pre|e izvesnu neodre|enu granicu, procenat onih koji }e mo}i da se okupe na istom mestu (ili, ukoliko im to uspe, mo}i da u~estvuju u bilo ~emu izuzev u glasanju), neophodno morati da bude sve manji. @eleo bih ire da obrazloìm problem participacije. Predstavni~ka vlast nije nakalemljena na demokratsku ideju samo zbog inercije i poznavanja postoje}ih institucija. Oni koji su na sebe preuzeli modifikovanje tih institucija bili su potpuno svesni da, ukoliko ideju politi~ke jednakosti èle da primene na nacionalnu dràvu ve}eg obima, neposrednu demokratiju koja se ispoljava posredstvom skuptine
4 Videti: diskusiju levelera u delu 2, supra, strana 29. Leveleri su ~lanovi engleske partije proistekle od radikalnih parlamentaraca koji su zagovarali ujedna~avanje svih socijalnih slojeva i uspostavljanje daleko demokrati~nije vlasti (prim. prev.).
110
Robert Dal
gra|ana moraju da zamene (ili bar dopune) predstavni~kom vla}u. Ova opaska je toliko ~esto ponavljana, da se ve} u Milovo vreme u potpunosti prihvatala kao neto to se samo po sebi podrazumeva. âk su i vajcarci, sa dugom tradicijom skuptinske vladavine u starim kantonima, shvatili da narodni referendumi ne mogu adekvatno da obavljaju funkciju narodne skuptine. Uprkos tome, predstavljanje je, kao to je Ruso nagovestio u Drutvenom ugovoru, moralo da promeni prirodu gra|anstva i demokratskog procesa. Demokratija koja se sprovodi u irim razmerama gubi neke potencijale demokratije na uèm prostoru. êsto se previ|a da se ista tvrdnja moè izre}i i u obratnom slu~aju.
Neograni~eno proirenje
Jednom kada je predstavni~ka demokratija prihva}ena kao reenje, ukidaju se i granice u pogledu veli~ine demokratske jedinice, koje su nametala ograni~enja skuptine grada-dràve. U principu, za predstavni~ku vlast nijedna zemlja nije suvie velika ni stanovnitvo suvie brojno. Godine 1787, u Sjedinjenim Dràvama je ìvelo oko ~etiri miliona ljudi, to je bio ogroman broj u odnosu na standarde idealnog gr~kog polisa. Neki delegati na Ustavotvornoj skuptini smelo su predvideli da }e u njihovoj zemlji u budu}nosti ìveti stotinu ili vie miliona stanovnika, a taj broj je 1915. godine kona~no i nadmaen. Kada je u Indiji uspostavljen republikanski, parlamentarni sistem 1950. godine, broj stanovnika bio je blizu 350 miliona, a i dalje se pove}ava. Gornja granica se za sada ~ak ni teorijski ne moè odrediti.
Ograni~enja participativne demokratije

Kao neposredna posledica ve}eg obima, forme politi~ke participacije u poliarhiji su prirodno vie ograni~ene nego to su bile u gradovima-dràvama. Time ne èlim da kaèm da je participacija u demokratskim ili republikanskim gradovima-dràvama zaista ostvarila krajnji domet mogu}nosti koje poseduje. Me|utim, teorijske mogu}nosti koje su postojale u mnogim anti~kim i srednjovekovnim gradovima-dràvama ne postoje u demokratskoj dràvi, ~ak ni u relativno maloj demokratskoj dràvi zbog prirode zna~aja njenog gra|anstva i (to je manje va`no) njene teritorije. Teorijska ograni~enja efektivne politi~ke participacije, i pored savremenih elektronskih sredstava komunikacije, ubrzo se smenjuju pod pritiskom veli~ine. Zbog toga prose~an gra|anin Sjedinjenih Dràva, ili ~ak Danske, ne moè da u~estvuje u politi~kom ìvotu u onoj meri u kojoj je to mogao prose~an broj mnogo manjeg demosa u mnogo manjoj dràvi. To pitanje }u razmatrati u narednoj glavi.
Druga demokratska transformacija Razli~itost
111
Odnos izme|u veli~ine i razli~itosti nije linearan to je politi~ka jedinica ve}a i otvorenija, njeno stanovnitvo teì da ispolji ve}e razlike koje su relevantne za praksu politi~kog ìvota i lokalne i regionalne lojalnosti, etni~ki identitet, religijska i politi~ka uverenja i ideologije, zanimanja, na~in, stil ìvota itd. Relativna homogenost gra|ana koje sjedinjuje zajedni~ka privrènost gradu, jeziku, rasi, istoriji, mitu, bogovima i religiji, to je bilo zna~ajna karakteristika vizije demokratije anti~kog grada-dràve, danas iz mnogih prakti~nih razloga postaje nemogu}a. Ono to je mogu}e, kao to sada vidimo, jeste politi~ki sistem koji prevazilazi ideju nekadanjih zagovornika vladavine naroda: predstavni~ka vlast zasnovana na optem pravu glasa i irokom spektru individualnih prava i sloboda, kakva postoji u velikim zemljama koje karakterie izuzetna razli~itost.
Sukob interesa
Kao posledica uve}avanja razli~itosti, umnoàvaju se politi~ka suprotstavljanja, pa politi~ki konflikt postaje neizbe`ni aspekt politi~kog ìvota. Politi~ka misao i praksa teè da ga prihvate kao normalnu, a ne devijantnu karakteristiku politike. Izrazit predstavnik novog stava bio je Dèjms Medison, koji se na Ustavotvornoj skuptini odrànoj 1787. godine i kasnije, kada je ideje iznete na toj konvenciji branio u Federalisti~kim spisima, direktno sukobio sa starim shvatanjima antifederalista. Oni su smatrali besmislenim i pogrenim pokuaj stvaranja demokratske republike grotesknog obima, kakva bi bila federalna unija trinaest dràva. Medison je u svojoj briljantnoj polemici zaklju~io, s obzirom na to da je konflikt interesa u prirodi ~oveka i drutva, a izrazi interesa i sukoba se ne bi mogli suzbiti bez slobode, da je najbolji lek za zatitu sloboda u njihovom proirivanju. Iz toga proisti~e zaklju~ak, to i jeste bila Medisonova namera, da pozitivna prednost republikanskog dràvnog ustrojstva na ve}oj teritoriji nacionalne dràve, nasuprot tradicionalnom miljenju, jeste to to }e politi~ki sukobi verovatno smanjiti mogu}nost direktnog sukobljavanja gra|ana do koga bi moglo da do|e u uìm okvirima grada-dràve. Nasuprot klasi~noj ideji, na osnovu koje bi homogeniji skup gra|ana trebalo da ima pribli`no sli~na uverenja o zajedni~kom interesu i da u skladu s njima deluje, ideja o zajedni~kom interesu mora da se suzi, ukoliko njom treba da budu obuhva}ene razli~ite sklonosti, veze i uverenja raznolikog skupa gra|ana u kome postoje brojne podele i sukobi. Ona se, u stvari, toliko suàva, da se ~esto postavlja pitanje da li je ideja o zajedni~kom interesu danas neto vie od bolnog podse}anja na viziju ìvota, toliko nepovratno promenjenu da vie nita ne zna~i.
112
Robert Dal
POLIARHIJA
irenje politi~kog prostora, i sve to je iz te promene proisteklo, predstavni~ka vlast, ve}e razlike, uve}avanje podela i sukoba, omogu}ilo je razvoj mnotva politi~kih institucija koje, sve zajedno, odvajaju modernu predstavni~ku demokratiju od svih ostalih politi~kih sistema, bilo da je re~ o nedemokratskim reìmima ili demokratskim sistemima starog kova. Takav politi~ki sistem naziva se poliarhija. To je izraz kojim se ~esto koristim.5 Poliarhija se moè shvatiti na nekoliko na~ina: kao istorijska posledica napora uloènih u demokratizaciju i liberalizaciju politi~kih institucija nacionalnih dràva; kao karakteristi~an tip politi~kog poretka ili reìma koji se zna~ajno razlikuje od nedemokratskih sistema svih vrsta, kao i od nekadanjih demokratskih sistema malog obima; kao (prema miljenju umpetera) sistem politi~ke kontrole u kome najvii predstavnici dràvne vlasti moraju da prilago|avaju svoje ponaanje ukoliko èle da na izborima pobede svoje politi~ke rivale, druge kandidate, partije i grupe; kao sistem politi~kih prava; ili mnotvo institucija neophodnih za odvijanje demokratskih procesa u irim razmerama. Zna~ajno je i zanimljivo to to razli~ita tuma~enja poliarhije me|usobno nisu protivre~na. tavie, ona se uzajamno dopunjuju. Ona samo naglaavaju razli~ite aspekte ili posledice institucija na osnovu kojih se poliarhija razlikuje od nepoliarhijskog politi~kog sistema. Ukratko }u razmotriti tuma~enje poliarhije kao mnotva politi~kih institucija neophodnih za funkcionisanje demokratskog sistema u irim okvirima. Vide}emo da razvoj poliarhije zavisi od odre|enih, veoma va`nih uslova; kako u odsustvu jednog ili vie takvih uslova poliarhija moè da doìvi krah; kako u drutvu koje razdiru sukobi i koje se nalazi pod autoritarnom vla}u poliarhija nekad moè biti obnovljena. Tako|e }emo razmotriti i obim u kome je poliarhija danas zastupljena u svetu i njene izglede za budu}nost.
Drutveni i organizacioni pluralizam

Osim opisanih posledica razli~itosti, sukoba interesa i poliarhije, ire okvire ovog politi~kog sistema prati jo jedna pojava postojanje velikog broja autonomnih grupa i organizacija nezavisnih i me|usobno i u odnosu na vladu. To se naziva pluralizmom ili, odre|enije, drutvenim i organizacionim pluralizmom.
5 Zajedno sa terminima kao to su moderna demokratija, moderna predstavni~ka demokratija, demokratske zemlje i tako dalje. Pojam poliarhija teì da ukaè na razli~itost njenih institucija. Poreklo termina je kratko dato kod Dala (Dahl, 1984, 22728, 289, nn46).
113
irenje individualnih prava6

Mada je manje neposredno povezana sa promenama u veli~ini, jedna od indikativnih razlika izme|u poliarhije i svih ranijih demokratskih i politi~kih sistema ogleda se u naglaenom irenju individualnih prava, koje se pojavilo u zemljama sa poliarhijskom vladavinom. U klasi~noj Gr~koj sloboda je zavisila od toga da li neko pripada odre|enom gradu ~iji su gra|ani slobodni zahvaljuju}i vladavini zakona i pravu da u~estvuju u donoenju odluka. U maloj i relativno homogenoj grupi gra|ana koje povezuje srodstvo, prijateljstvo, susedstvo, trìte i gra|anski identitet, u~estvovanje sa ostalim sugra|anima u donoenju svih odluka koje se ti~u zajedni~kog ìvota i njihovo sprovo|enje u delo fundamentalna je i sveobuhvatna sloboda zbog koje sva ostala prava i slobode u velikoj meri gube zna~aj. Da bi se takva idealizacija svela na pravu meru, ipak je potrebno re}i da su male zajednice uopte manje poznate po svojim slobodama nego po svojoj opresivnosti, posebno prema nekonformistima. Ni sama Atina nije bila spremna da tolerie Sokrata. Neobi~na presuda izre~ena Sokratu bila je da nema ustavno pravo da drì predavanja koja nisu u skladu sa opteprihva}enim gleditima. Nasuprot tome, u zemljama sa poliarhijskom dràvnom upravom vremenom se iri broj i vrsta zakonom utvr|enih individualnih prava koja se efikasno sprovode. Osim toga, gra|anska prava i obaveze u poliarhiji obuhvataju gotovo sve odrasle gra|ane, tako da osnovna prava uìvaju bukvalno svi; robovi, melezi i ène, kojima nisu bila priznata gra|anska prava u gr~kim demokratijama, postali su punopravni gra|ani u savremenim demokratskim dràvama. Kona~no, mnoga individualna prava, kao to je pravo na pravi~no su|enje, nisu ograni~ena samo na dràvljane jedne zemlje, ve} su proirena na ostale, u nekim slu~ajevima i na celokupno stanovnitvo. Bilo bi besmisleno kada bi se ogromno irenje individualnih prava do koga je dolo u poliarhijama pripisalo isklju~ivo uticaju ireg politi~kog prostora. Uprkos tome to je ira drutvena zajednica samo jedan, i to ne najzna~ajniji uzrok, ona je nesumnjivo doprinela irenju individualnih prava. Pre svega, demokratija ireg dosega7 zahteva poliarhijske institucije. Te institucije, kao to smo videli, neophodno uklju~uju osnovna politi~ka prava koja daleko nadmauju ona koja su gra|ani uìvali u ranijim demokratskim ili republikanskim sistemima. tavie, iri politi~ki prostor, po svoj prilici, podsti~e brigu za prava kao alternativu
6 7
O pojmu pluralizma videti Dahl (1984, str. 231232, 239240).
Large scale democracy je pojam sli~an pojmu koji upotrebljava Hayek extended order (poredak u ekspanziji) i odnosi se na sistem institucija i odnosa koji obezbe|uju demokratske odnose i predstavljanje svim zajednicama, bez obzira na veli~inu, heterogenost i sloènost (primedba urednika).
114
Robert Dal
za participaciju u kolektivnom odlu~ivanju. Kako se drutvena zajednica pove}ava, sve manji procenat stanovnitva se uzajamno poznaje, odnosno, svaki gra|anin je nepoznat sve ve}em broju drugih gra|ana. Drutvene veze ili li~na poznanstva me|u gra|anima uzmi~u pred drutvenim razlikama i anonimno}u. U takvim okolnostima, li~na prava koja pripadaju gra|anima ili jednostavno ljudima mogu da obezbede sferu individualne slobode kakvu participacija u kolektivnom odlu~ivanju ne moè. Zatim, kako se razli~itost i politi~ke podele pove}avaju, a sukob politi~kih protivnika postaje prirodan i prihva}en aspekt politi~kog ìvota, individualna prava se mogu smatrati zamenom za politi~ki konsenzus. Ukoliko bi drutvo u kome ne postoji sukob interesa bilo mogu}e, niko ne bi ose}ao veliku potrebu za individualnim pravima: ono to bi odgovaralo jednom gra|aninu, odgovaralo bi i svima ostalima. S obzirom na to da nijedno drutvo nikada ne postiè tako visok stepen homogenizacije ili konsenzualnosti, ~ak i onda kada je konsenzus nepotpun iako prili~no veliki, najve}i broj ljudi bi, ba zato to su veoma ~esto u ve}ini, mogao da ra~una na to da }e njihovi osnovni interesi uvek biti o~uvani prilikom donoenja kolektivnih odluka. Me|utim, kada je sukob interesa o~ekivan, a ishod odlu~ivanja u velikoj meri neizvestan, li~na prava svakom obezbe|uju slobodan prostor koji prozai~ne politi~ke odluke ne mogu lako da narue.
POLIARHIJA
Poliarhija je politi~ki poredak koji se u najoptijem smislu odlikuje dvema zna~ajnim osobenostima: gra|anstvo je proireno na relativno visok procenat odraslih ljudi, dok gra|anska prava obuhvataju i mogu}nost suprotstavljanja najviim predstavnicima vlasti, kao i glasanja protiv njih. Prva pomenuta odlika razlikuje poliarhiju od isklju~ivijih sistema vladavine u kojima je neslaganje dozvoljeno, ali su vlast i njena legalna opozicija ograni~eni na malu grupu, kao to je to bio slu~aj pre uvo|enja opteg prava glasa u Velikoj Britaniji, Belgiji, Italiji i drugim zemljama. Druga odlika na osnovu koje se poliarhija razlikuje od reìma u kojima ve}ina odraslih ipak uìva gra|anska prava jeste to to u ta prava nije uklju~eno i pravo na opoziciono delovanje i glasanje protiv vlasti, to je slu~aj u savremenim autoritarnim reìmima.
Institucije poliarhije
Odre|enije govore}i i daju}i dublji sadràj i dvema optim karakteristikama, postojanje predstavlja politi~ko ustrojstvo za koje je karakteristi~no prisustvo sedam institucija, ~ija sveukupnost ~ini jedan sistem vladavine poliarhijskim.
115
1. Izabrani predstavnici vlasti. Kontrola politi~kih odluka koje vlast donosi ustavno je poverena izabranim predstavnicima. 2. Slobodni i poteni izbori. Izabrani predstavnici se biraju na ~estim i poteno sprovedenim izborima na kojima je prinuda srazmerno retka. 3. Opte pravo glasa. Prakti~no sve odrasle osobe imaju pravo glasa na izborima za predstavnike vlasti. 4. Pravo kandidovanja. Prakti~no sve odrasle osobe imaju pravo da se kandiduju za izborne funkcije u vlasti, mada je starosna granica ~esto via kada je re~ o pravu na kandidovanje u odnosu na pravo glasa. 5. Sloboda govora. Gra|ani imaju pravo da, ne strepe}i od posledica, iskazuju svoje politi~ke stavove u najirem smislu te re~i, uklju~uju}i i kritiku predstavnika vlasti, vlade, reìma, drutveno-ekonomskog poretka i vladaju}e ideologije. 6. Alternativno informisanje. Gra|ani imaju pravo da traè alternativne izvore informacija. tavie, alternativni izvori informacija postoje i zakonom su zati}eni. 7. Sloboda udruìvanja. Da bi ostvarili razli~ita prava, uklju~uju}i i navedena, gra|ani imaju pravo i da osnivaju relativno autonomna udruènja ili organizacije, uklju~uju}i nezavisne politi~ke stranke i interesne grupe. Va`no je shvatiti da su ove tvrdnje stvarna, a ne samo nominalna prava, institucije i procesi. U stvari, sve zemlje na svetu mogu pribli`no da se rangiraju u zavisnosti od stepena stvarnog prisustva svake od tih institucija. Prema tome, one mogu da sluè i kao kriterijumi za odre|ivanje u kojim zemljama poliarhija postoji ili je nekada postojala. Takvim rangiranjem i klasifikacijom potom se moè koristiti, kao to }emo to kasnije videti, za ispitivanje uslova koji idu ili ne idu u prilog mogu}nosti uspostavljanja poliarhije.
Poliarhija i demokratija
Za poliarhiju nismo zainteresovani isklju~ivo zato to je ta vrsta politi~kog poretka osobenost savremenog sveta. Ona nas prvenstveno interesuje zbog svoje veze s demokratijom. Dakle, kakva je veza izme|u poliarhije i demokratije? Poliarhijske institucije neophodne su za demokratiju u iroj drutvenoj zajednici, posebno u savremenim nacionalnim dràvama. Druga~ije re~eno, sve te institucije su neophodne da bi dràvno ustrojstvo jedne zemlje u najve}oj mogu}oj meri bilo demokratsko. To to je pomenutih sedam institucija neophodno, ne zna~i da je i dovoljno. U narednim glavama }u razmotriti mogu}nosti za dalju demokratizaciju zemalja u kojima se vlada po poliarhijskim principima. Veze izme|u poliarhije i zahteva za demokratskim procesima prikazane su u ilustraciji 1.
116
Robert Dal
VREDNOVANJE POLIARHIJE
Demokratski orijentisani ljudi koji ìve u zemljama sa autoritarnim reìmima po pravilu gaje ogromnu nadu da }e njihove zemlje jednog dana zakora~iti u poliarhiju. Demokratski orijentisani ljudi koji ìve u poliarhijskim zemljama, po pravilu veruju da poliarhija nije dovoljno demokratska i da bi trebalo i dalje da se demokratizuje. Iako demokrate iznose brojne razli~ite ideje o tome ta bi trebalo da bude slede}a faza demokratizacije, za sada jo nijedna zemlja nije uzdigla poliarhiju na vii nivo demokratije. Mada intelektualci u demokratskim zemljama u kojima poliarhija postoji ve} nekoliko generacija sve ~e}e postaju zasi}eni njenim institucijama, ~ije nedostatke preziru, nije teko shvatiti zato ljudi demokratskih ube|enja lieni takvih institucija smatraju da su one, bez obzira na sve nedostatke, izuzetno poèljne. Razlog tome je to poliarhija obezbe|uje irok spektar ljudskih prava i sloboda kakve nijedan postoje}i alternativni sistem ne moè da ponudi. Velike slobode i mogu}nost kontrole sastavni su deo poliarhije koju bi ve}e ili trajno naruavanje tih sloboda unitilo. S obzirom na to da ljudi u demokratskim zemljama, kao to smo videli, teè da ostvaruju dodatna prava, slobode i ovla}enja, taj sutinski vaàn deo poliarhije se i dalje proiruje. Poliarhijske institucije ne garantuju jednostavnu i dinami~nu participaciju gra|ana koja bi, u na~elu, mogla da postoji u malom gradu-dràvi, ne obezbe|uju da gra|ani strogo kontroliu vlast, odnosno odlu~ivanje u svim oblastima javnog ìvota koje odgovara èljama gra|ana, ali ipak u velikoj meri onemogu}avaju da vlast duè sprovodi politiku sa kojom se ve}ina gra|ana na slaè. tavie, te institucije onemogu}avaju vlastima da name}u politi~ka reenja na koja zna~ajan broj gra|ana ima primedbe i teì da ih promeni, aktivno se koriste}i dostupnim pravima i mogu}nostima. Iako je kontrola gra|ana prilikom kolektivnog odlu~ivanja prili~no slaba u pore|enju sa stroòm kontrolom kakvu bi mogli da ispolje da je san o participativnoj demokratiji ikada igde ostvaren, mo} gra|ana da smene predstavnike vlasti i odbace njihovu politiku prilikom narednih izbora predstavlja sna`no i privremeno kori}eno sredstvo pomo}u kojeg se nosioci vlasti ~esto onemogu}avaju da name}u politi~ka reenja na koja mnogi gra|ani imaju primedbe. U pore|enju s nekadanjim i sadanjim alternativnim sistemima, poliarhija je jedna od najzna~ajnijih tekovina ~ove~anstva. Uprkos tome, ona neosporno ne uspeva da u potpunosti ostvari demokratski proces. S demokratske ta~ke gledita, mogu da se postave brojna pitanja u vezi s institucijama kakve postoje u dananjim demokratskim nacionalnim dràvama. Najzna~ajnija pitanja, kojima je i posve}en preostali deo ove knjige, po meni su slede}a: 1. U uslovima kakvi vladaju u modernom i postmodernom svetu, da li i kako moèmo da realizujemo mogu}nosti politi~kog u~e}a kakvo je teorijski
Dràva, poredak, vlast
117
2. 3. 4. 5.
postojalo, mada se u praksi nepotpuno ostvarivalo, u manjim drutvenim zajednicama sa demokratskim i republikanskim ure|enjem? Da li poliarhija pretpostavlja uslove koji u mnogim zemljama nedostaju i nedostaja}e nadalje? Da li zato ve}ina zemalja nespremna za poliarhiju trpi pad demokratije i autoritarnu vlast? Da li je demokratija u irem politi~kom prostoru uopte mogu}a ili joj sklonost ka birokratizaciji i oligarhiji neophodno oduzima sutinski zna~aj i opravdanje? Da li pluralizam inherentan demokratiji ireg dosega zadaje smrtni udarac izgledima za ostvarivanje opteg dobra? U stvari, da li opte dobro zaista i postoji u zna~ajnijoj meri? Da li bi bilo mogu}e prevazi}i istorijski prag poliarhije i uzdi}i demokratski proces na vii nivo? Ukratko, da li bi tre}a promena realno mogla da se o~ekuje, kada se imaju u vidu ograni~enja i mogu}nosti sveta u kome ìvimo? Prevod: Mira Gavrilovi}
118
Robert Dal
119
Mijat Damjanovi}
DR@AVA, POREDAK, VLAST

Ostavljaju}i u ovoj prilici po strani suptilnije pojmove i kategorijalne diversifikacije instituta dràve, poretka i vlasti, razmotrili bismo njihovo aktuelno konceptuoloko stanje, najmarkantnije relacije i dominantne procese. Osnovni smisao ovog politikolokog osvrta jeste u potrebi razumevanja ansi za postepenu demokratizaciju jugoslovenskog postsocijalisti~kog sistema i sukcesivnog priklju~ivanja prepoznatljivim obele`jima trìne ekonomije, kao i realnim pretnjama utemeljivanju i operacionalizaciji moderne socijalne politike. Institucionalizovano politi~ko okruènje, sa pretpostavljenim korelacionim ekonomskim, pravnim i socijetalnim sferama, na presudan na~in predestinira mogu}nosti (obim) i ostvarivanje (kvalitet) konglomerata socijalne politike, njenih preventivnih naznaka i kurativnih potencija. Od godina po~etka vidljivog (domino) uruavanja socijalisti~kog sistema (19891990), to je nesumnjivo najimpresivniji politi~ki doga|aj XX veka, a mo`da, sude}i tako|e po nekim miljenjima, i modernog doba, sa najfurioznijim i po posledicama najtragi~nijim raspadom upravo u Jugoslaviji, otvorena su brojna i kapitalna pitanja smerova viedimenzionalne rekonsolidacije i pronalaènja sadràja novog identiteta jugoslovenske zajednice. Spora i mukotrpna rekonstrukcija svedene dràvno-pravne tvorevine, optere}ene nasle|em i inercijom tzv. druge Jugoslavije, ima svoje korene i u ve}em broju indikacija vieslojne, sinergijske krize sopstvenog identiteta: 1) Sistem je zalutao u traganju za originalnim reenjima, ~ija je nathipotetizovana konceptualizacija i efemerna realizacija (na primer, samoupravljanje i drutvena svojina) nepovratno potroila vreme, supstancu i energiju ljudi. Praksa predimenzioniranog institucionalizovanja i organizovanja u dràvi, privredi i drutvu uzrokovala je neefektivan, neefikasan i neekonomi~an sistem. Glomazna dràvno-partijska birokratija, zadojena meritokratskom sve}u, simulirala je svoju privrènost kompetenciji i kompeticiji. Fiktivna visoka stopa
120
Mijat Damjanovi}
zaposlenosti u privredi stvarala je iluziju produktivnog rada, stabilnog rasta, uravnoteènog budèta. 2) Ovakav eksperiment je objektivno liio sistem realne i funkcionalne integracije u me|unarodni, svetski suprasistem, usled svoje prevashodne osposobljenosti za stvaranje i pra}enje jednosmernih tokova (robe, usluga i kapitala), postaju}i time sve vie zavisnim i du`ni~ki optere}enim. Finasijski kapital je po~eo usporeno da priti~e, sa slabljenjem pokreta nesvrstanosti i okon~anjem hladnog rata izme|u supersila i njihovih sledbenika. Politi~ka ekspanzija sistema nije bila propra}ena stabilnim i dugotrajnim projektima privredne kooperacije i zajedni~kih ulaganja. Priliv privrednog kapitala, sporadi~no ohrabrivan liberalizacijom njegovog prisustva na doma}oj ekonomskoj sceni, zapravo nikada nije pristigao u najavljivanom i o~ekivanom obimu. Usled toga, ali i drugih prate}ih razloga odsustva kreditiranja projekata male i srednje privrede, neprona|enog svrsishodnog modela u stambenoj politici, zaputenosti i besperspektivnosti ruralnih prostora, kao i nezainteresovanosti drutva za najobdarenije pojedince u budu}im generacijama, ekonomska emigracija stanovnitva se prakti~no nije zaustavljala. Dodatni impuls bekstvu mlade generacije, pre svega muke populacije, predstavljala je pretnja mobilizacije u nesumnjivom gra|anskom ratu sumnjivih ciljeva. 3) Sistem je dodatno postao i ostao ranjiv rastu}om zavisno}u od uvoznih tehnologija, uz to bez ciljne strategijske orijentisanosti. Nepovoljne manifestacije nepromiljene tehnologizacije bile su ve} sasvim vidljive i pre raspada SFRJ. Me|utim, potpuna stagnacija usledila je u periodu me|unarodne izolacije SRJ. Usled neuklju~enosti u projekte tehnolokih inovacija i ozbiljnih tehnolokih transfera (novih, visokih, sofisticiranih tehnologija), kao i me|unarodnih, pre svega evropskih standardizacija, sistem je ostao marginalizovan u najdelikatnijoj razvojnoj sferi, sa teko doku~ivim posledicama. 4) Sistem nije izdrào pritisak mena globalnih geopoliti~kih strategija, u dugotrajnoj, permanentnoj konfrontaciji oko preraspodele mo}i u novim (regionalnim) konfiguracijama, niti je spoznao opasnosti sve naglaenije bifurkacije globalnog poretka. Pri tome, sve ~lanice naprsle jugoslovenske federacije, demotivisane da grade zajedni~ku dràvu, upirale su pogled i traìle podrku u potpuno opre~nim i antagoniziranim centrima mo}i Zapada i Istoka, kako bi je to pre razgradile, sa nadom i jedinom brigom da u procesu njenog demontiranja ne izvuku tanji kraj. 5) Latentni, a potom manifestni sukob razli~itih ideolokih orijentacija, uz prisustvo zajedni~kog imenitelja, sudbonosnog sleda jednakosti marksizam=lenjinizam=staljinizam, nije podstakao konstruktivne ve} destruktivne sile drutva. To je stvorilo privid da je kriza socijalizma kriza staljinizma, a ne
121
supstancijalna kriza relacije socijalizma, i demokratije, koja zahteva nove sadràje, poglede, vizije. Taj nesporazum je obeleìo sva kasnija tumaranja bivih socijalisti~kih drutava, pa i jugoslovenskog, koja su nastavljena u etapi aktuelne tranzicije politi~kog, ekonomskog i drutvenog preobraàja. 6) Sistem sa veoma ograni~enim demokratskim iskustvom, uz podse}anje da demokratija predstavlja auru legitimiteta, ispoljio je kako u formama neposredne, tako i u formama reprezentativne demokratije, naro~ito na osetljivim raskr}ima i kriznim ta~kama, nespremnost u zaustavljanju klizanja ka demagokom, populisti~kom, totalitaristi~kom i represivnom sistemu suènih sloboda i prava. Olako i benevolentno su igrnorisana sopstvena teìna, konstitucionalna i aksioloka uporita. 7) U potrazi za nacionalnim identitetom dve najizgrazitije i najve}e etni~ke grupacije u prethodnoj jugoslovenskoj dràvi, sa neskrivenim hegemonijskim ambicijama, prekora~ile su osetljivi prag etni~ke i eti~ke distance, unose}i ratnim vihorom viedecenijski me|usobni razdor i zaziranje, uvla~e}i neodoljivo u crnu rupu nacionalizma i druge susedne narode, za koje je bilo mnogo teè prona}i razlike nego sli~nosti. 8) Formiranje civilnog drutva, u kome dominira pravo na samoizbor, samoregulaciju i samointeres, kao va`ne varijable svakog savremenog i civilizovanog drutva, mukotrpno se odvija, jer je na delu bilo usporeno odvajanje dràve od drutva, to je neizbe`ni preduslov svakog demokratskog politi~kog poretka. Istoj kategoriji pretpostavki pripada i emancipovanje socijalnih grupa i pojedinaca u odnosu na etni~ke predrasude, politi~ke deobe i religijske stereotipe. Naravno da je tu va`no i prepoznavanje prisustva ili odsustva ~itavog niza drugih va`nih pretpostavki, kao, na primer, slobodno trìte, ekonomski situirani, slobodni ljudi, kao i druga brojna poznata prava, slobode i jednakosti, oko kojih se lome koplja izme|u nosilaca progresivnih i regresivnih ideja i doktrina. 9) Podru~je kulture je od izuzetnog zna~aja za uspostavljanje politi~kog, drutvenog i nacionalnog identiteta, s obzirom da njeni sadràji, koncepcije i kategorije uslovljavaju gotovo sve vidove angaòvanja ljudi u njihovoj uòj i iroj zajednici. Njeni standardi, tipovi i norme odre|uju i ograni~avaju domete u mnogim drugim va`nim sektorima ìvota, ali istovremeno i presudno uti~u na vrednovanje i rangiranje prioriteta u njima. Izme|u ostalog, kulturni nivo koji je predodre|en kapacitetima, interesima, potrebama i motivima ljudi vaàn je i za razumevanje, oblikovanje i procenu politi~kih procesa i akcija, od kojih povratno zavise i mnoge druge njihove va`ne institucije i organizacije. 10) Podela i proìmanje etike i neetike kroz vreme, njihovu prolost, sadanjost i budu}nost, uzrokovano je ve}im ili manjim prisustvom ili odsustvom dominantnih principa, na~ela, uverenja, stavova. U temelju pomenute transceden-
122
Mijat Damjanovi}
talnosti je pojedinac, individua, li~nost sa svojim karakterom, prirodom, akcijom i reakcijom. Svojom akcijom i reakcijom pojedinac dolazi u kontakt sa drugim pojedincima, grupama, uti~u}i na taj na~in na drutveni ambijent, drutvenu klimu, njenu transparentnost i/ili opskurnost. Ugroàvanje i napad na eti~ke i moralne principe stoga se u tradicionalnim drutvima smatra izuzetno opasnim jer relativizuje i/ili negira istinu, pravdu, potenje, ~ove~nost, potiskuje u drugi plan opti interes, opte dobro, javno dobro, bez kojih zakonito drutvo zavrava u destrukciji, konfuziji, haosu i poroku. Ipak je najteà situacija sa drutvima koja se, pored preìvelih i potroenih moralnih postulata, osloba|aju i civilizacijskih moralnih na~ela, bez ume}a i snage da strpljivo i postepeno izgrade nove kodekse, kojih }e se pridràvati, u ìvotu i radu, velika ve}ina ~lanova drutva. U profilisanju i obezbe|ivanju spomenutog vieslojnog identiteta, svake pa i jugoslovenske zajednice, istaknut poloàj i ulogu ima dràva sa svojim telima, organima, institucijama i organizacijama. Dràva po svojoj osnovnoj funkciji obezbe|uje konstitucionalni poredak, upravljanje i kontrolu, vrhovnu jurisdikciju, suverenost i vlast, na datoj teritoriji. Bez obzira na to da li se dràva odre|uje, karakterie prema drutvenoekonomskoj formaciji (na primer kapitalisti~ka, socijalisti~ka dràva) ili prema svom poloàju i ulozi u kapitalisti~kom ili socijalisti~kom drutvu, postoji nekoliko bitnih diskriminatornih razlika izme|u ta dva osnovna moderna tipa, kapitalisti~ke, odnosno socijalisti~ke dràve. To su, pre svega: karakter dominantne svojine, odnosi koji se nad njom uspostavljaju i stav dràve prema razli~itim vrstama i formama svojine, kako privatne, tako i dràvne. Usvojeni tip svojine odre|uje i ograni~ava sledstveno i razli~ite modalitete, strukturu akumulacije dràvnog kapitala, njegovu distribuciju i redistribuciju, kroz razli~ite sisteme oporezivanja imovine i zarada. Budu}i da kapitalisti~ka dràva ra~una sa neizvesno}u stvaranja kapitala (varijabilnog u~inka privatnog preduzetnitva), razumljiva su njena nastojanja da olaka njegovo stvaranje, cirkulaciju i uve}avanje. Dràva u kapitalisti~kom sistemu brine o snazi biznisa (rastu kapitala profitu) i iz razloga sopstvene sigurnosti i snaènja. Dirigovana, planska, komandna ekonomija je marginalizovala privatnu svojinu, privatno preduzetnitvo, postepeno mu preputaju}i samo tzv. malu privredu. U liberalnoj demokratiji, kompetitivnoj strategiji biznisa odgovarala je i realna kompeticija u svetu politike, gde se kroz podrku na optim izborima, kroz slobodan pristup centrima politi~ke mo}i, traìla legitimacija za optu upravu i upravljanje. U socijalizmu, kome i u kome su osporavane demokratska konstitucija i praksa, izbori su bili obavezni ritual potvr|ivanja lojalnosti vladaju}oj nomenklaturi. U njima nije bilo dilema u pogledu razvojne strategije, niti partijskog vo|stva, niti li~nosti kandidata. Za~etna politi~ka i strana~ka pluralizacija, sude}i po dosadanjem iskustvu, davala je naj~e}e
123
tragikomi~ne rezultate. Gotovo da nijedan institut tradicionalne demokratije nije ostao pote|en kompromitovanja i degeneracije. Moderna dràva sa grandioznom mreòm svojih institucija, mo}nim administrativnim aparatom, ~inovnitvom nije, kako se to naj~e}e tuma~ilo, jednosmerni proizvod kapitalizma, ve} je kao specifi~na institucionalna aglomeracija, koja je postepeno utemeljivana, upravo omogu}ila i podstakla razvoj kapitalizma, koji je pred nju povratno postavljao nove izazove i zahteve. Sledstveno, u njemu je dolo do naglog rasta javne ali i privatne (korporacijske) administracije, koja se i pored sporadi~nih pokuaja obuzdavanja, nezaustavljivo irila, umnoàvala, degenerisala, birokratizovala. Stvaraju}i gvozdeni kavez, birokratija nije u njega smestila samo ve}inu stanovnitva koja }e u njemu provesti prete`nije (aktivne) godine, ve} je i vrata za sobom zatvorila. Ostaje otvoreno pitanje, da li je to morala biti cena uplovljavanja u demokratske vode, ekonomski i tehnoloki razvijeni svet, kao i da li opcija, diletanizam birokratizam, isuvie ne pojednostavljuje poloàj i ulogu administratora i menadèra, javnog i privatnog nametenika. Jer, vie je od utiska da se sa proirivanjem i oboga}ivanjem ~ovekovih interesa i potreba, sa sve bogatijim ekonomskim i sadràjnijim politi~kim ìvotom, birokratija sve teè snalazi, postaje manje kompetentna, efektivna, efikasna i ekonomi~na. Ova konstatacija, me|utim, nikako ne zna~i da ona u biti gubi realnu mo}. Problemi i opasnosti su zapravo u tome to staromodna, stati~na i otu|ena birokratija nastoji da oja~a svoju poziciju i dominaciju, ali ne samo u svome carstvu dràvi, ve} i u privredi i drutvu. Savremena birokratija, po svojim osnovnim obele`jima potpuno suprotstavljena vrednostima veberijanske administracije, demonstrira svoju nezamenljivost upravo u kriznim drutvenim stanjima, periodima stagniranja i pada, kada bri`ljivije ~uva sopstveni od javnog, opteg interesa. Sporost i nesklonost birokratije da prihvata i stimulie promene i podrì protagoniste neizbe`nog sveukupnog (socijetalnog) reformisanja, ukazuje na svu va`nost razvijanja demokratskog parlamenatarnog sistema i realno kompetitivnog partijskog pluralizma. Iz ovog za~aranog kruga (nu`nosti promena i demokratizacije) za postsocijalisti~ke zemlje, nije, me|utim, jednostavno prona}i pravi izrlaz. Otuda i poti~u evazivne politi~ke i pravne solucije i simulacioni procesi efektinog vladanja i upravljanja, koji se sasvim jasno mogu prepoznati u SRJ. U crnoj kutiji ovog drutva prona|eni su signali pretovarene dràve, rashodovane privrede i opustoenog drutva. Ovi signali, zna~ajnim delom kao posledica odsustva institucionalizovane saradnje vlasti i biznisa, vlasti i gra|ana, biznisa i radnitva, neodoljivo podse}aju na krizu tripartitnih odnosa vlasti, kapitala i rada, u zaostavtini pristalica korporatizma. Posle svih brojnih i velikih iskuenja, o~igledno je da je izuzetno teko uspostaviti, odràti i unapre|ivati demokratski poredak, shva}en u najirem smislu
124
Mijat Damjanovi}
kao sistem institucija i organizacija vlasti. U to su se znatno ranije uverili kreatori tzv. zapadne demokratije, a znatno kasnije, na ruevinama realsocijalisti~ke gra|evine i pristalice tzv. socijalisti~ke demokratije. Da je socijalizam prethodio kapitalizmu, to bi verovatno bio i prirodniji evolutivni civilizacijski tok, imaju}i u vidu, pored ostalog, i rodna mesta dràva-nacija socijalizma, zasigurno bi i aktuelna razmiljanja o prirodi demokratskog (politi~kog, ekonomskog, pravnog, drutvenog i dr.) poretka imala druge horizonte i druge uporine ta~ke na njima. Realnost nas, me|utim, vra}a na retuiranu konvencionalnu matricu. Traganja za sutinom, pravom prirodom poretka, upu}uju na nekoliko va`nih dimenzija: 1) Vieslojni institucionalizam, koji se moè najsvrsishodnije razloìti na politi~ki, ekonomski i socioloki. Politi~ki institucionalizam se odnosi na analizu institucija u kontekstu relacija dràve i drutva, odnosno onih institucionalnih faktora koji presudno uti~u na obim i kvalitet mo}i onih aktera koji donose krucijalne odluke i procenjuju njihovu efektivnost. Ova analiza tako|e obuhvata i procenu institucionalne pozicije uticaja aktera (u institucijama vlasti i organizacijama politi~kog sistema) u odnosu na njihove interese, odgovornosti i me|usobne odnose. Ekonomski institucionalizam se oslanja na strukturalne varijable trìta, privrede i preduzetnitva i modalitete svojine, rada i kapitala. Ovaj institucionalizam, poput politi~kog, zasniva se, u operativnom smislu, na davanju prednosti izboru onih solucija koje su bliè javnoj opciji, optem interesu. Uvaàvanje racionalnosti i poznavanje motivacija u delanju i ponaanju klju~nih politi~kih i ekonomskih agensa, predstavlja pravi klju~ za deifrovanje formalne i neformalne politi~ke i ekonomske agende. Savremeno shvatanje sociolokog institucionalizma ide u svojim ambicijama dalje od jednostrane analize formalnih struktura institucija i usmereno je na istraìvanje njihovih minulih ali i aktuelnih funkcija, i to vie realnih nego o~ekivanih. Kroz empirijsku orijentisanost ovog pristupa o~igledno se izotrava njegova analiti~ka optika, koja nesumnjivo povratno uti~e na preispitivanje institucionalne mreè, kao i promenu i usavravanje institucionalne i podinstitucionalne konfigurcije. 2) O karakteru i vrednosti poretka moè se suditi i kroz razli~ite aspekte legimiteta sistema i kredibiliteta vo|stva (leadership). O legitimitetu sistema se moè suditi po vie kompleksnih osnova: u odnosu na konstitutivne akte sistema, forme i sadràje konstituisanja organa vlasti, po na~inima njihovog funkcionisanja, stepenu odstupanja stvarnih procesa i vladaju}ih odnosa prema projektovanima, potovanju ili nepotovanju ~ovekovih sloboda i prava, na~inu postizanja konsensusa o va`nim drutvenim pitanjima i vidovima prevazilaènja ozbiljnih socijalnih konflikata, obezbe|ivanju javnosti, kontrolisanosti, odgovornosti itd. Autenti~nost svakog (politi~kog) poretka moè se procenjivati i preko na~ina regrutovanja lideripa (vladaju}e elite), dinamike njenog obnavljanja, kruènja, promocije,
125
meritokratskih formi. Ipak, najpouzdaniji vid verifikacije njenog poloàja i uloge ogleda se u njenoj osposobljenosti da kontrolie napetosti izme|u mo}i i prava, vlasti i zakona, ali i pravde i nepravde, jednakosti i nejednakosti, objektivnosti i pristrasnosti, trpeljivosti i vehementnosti i tome sli~no. Vrhovno demokratsko vo|stvo, sa ograni~enim funkcionalnim mandatom, svoj kredibilitet ipak najuspenije proverava, testira kroz viezna~nu kompetitivnost kroz selekciju, nominaciju, izbore, anga`man, podnoenje ra~una o svome radu. Kada kompeticija ustukne pred monopolizmom vladaoca, poretku preti destrukcija, jer arbitrarni monizam oduzima energiju realnog socijetalnog pluralizma, kroz presecanje i/ili zaptivanje kanala komuniciranja, kroz izbegavanje primene optih politi~kih na~ela i zadovoljavanja optih interesa, kao i odgovornosti za svoje u~inke i postupke. Po pravilu legitimitet poretka naj~e}e i najozbiljnije ugroèn u nestabilnim politi~kim sistemima, koji ispoljavaju neotpornost u odnosu na razli~ite dekadentne manifestacije i neefikasnost u suzbijanju razli~itih kriznih pritisaka. Na najve}im iskuenjima su onaj poredak i ona vlast ~ija je legitimnost problemati~na i osporavana. To su sve one poznate situacije visokih rizika, velikih potresa, nemira (trajkova, bojkota, demonstracija), razornih konflikata na regionalnom, dràvnom, nacionalnom, etni~kom, konfesionalnom i eti~kom planu. Tako|e, kriza legitimiteta je naj~e}e identifikovana u novim dràvama, novim zajednicama, koje pokuavaju da preuzmu formalna institucionalna reenja iz drugih, razvijenih sredina, ali su neosposobljene da prikladno proniknu u njihov duh, zna~enje i zna~aj pravila igre u njima. 3) Razmatranje sutine ~itavog spektra va`nih interdisciplinarnih varijabli poretka vezano je i za veliki kompleks vladaju}ih ideolokih i vrednosnih, aksiolokih kategorija. Tako se govori o demokratskom poretku civilnog drutva, poretku podeljene vlasti, individualizma, multikulturalizma, tehnokratizma itd., ali susre}emo i ocene o postojanju, prisustvu nedemokratskih poredaka, totalitarizma, autoritarizma, populizma, politi~kog monizma, poretka zatvorenog drutva, jedinstva vlasti, kolektivizma, monokulturalizma, birokratizma itd. 4) U razvijenijim drutvima, sa razvijenijim potrebama ljudi, zapaà se i bujanje i sve izrazitija diversifikacija institucija i organizacija, ustanovljenih da zadovolje njihove razli~ite interese i potrebe, ali i da razviju nove. Tako se proliferacija organizacija ne zapaà samo u mreì dràvnih institucija i organizacija, kao i asocijacija biznisa, korporacija i kompanija, ve} i u zoni tzv. tre}eg sektora, javnog sektora, nevladinih i neprofitnih organizacija, javnih preduze}a, koji postaje sve respektabilniji. Njegov zna~aj ne proizilazi samo iz njegovih delatnih funkcija, natprose~nih materijalnih i ljudskih resursa, ve} i ~injenice da uspeno koristi dobre strane organizacija vlasti, organizacija biznisa i istovremeno uspeno otklanja njihove, manje-vie prepoznatljive mane i disfunkcionalnosti.
126
Mijat Damjanovi}
U javnom sektoru, javnom poretku, javnom domenu otkriva se, prema o~ekivanju, prisustvo sve razgranatijeg stabla javnih politika, sa sli~nim pretenzijama koje su bile u vidu kada se formirala konceptualna ideja privatnog sektora. Sistem javnih politika naglo je proiren ne samo usled preuzimanja odre|enih podru~ja iz domena klasi~nih dràvnih, politi~kih disciplina i enormnog privatnog sektora, koji je postao pretesan za sve sloènije i ambiciozne zadatke, ve} i zbog za~etog samoreprodukovanja, sve intenzivnijeg razu|ivanja tradicionalnog bloka javnih politika. Tako danas u klju~ne oblasti javne politike spadaju: zdravstvo, obrazovanje, socijalna politika, transport, stanovanje, urbano planiranje, okolinski poredak. Ovaj sektor je za sada ostao nerazvijen u zemljama socijalizma, odnosno postsocijalizma, odnosno dràvama u tranziciji, zbog toga {to ne postoje svi oni uslovi i pretpostavke koji su se stekli u razvijenim i demokratskim drutvima i zajednicama. Javni sektor se razlikuje od privatnog izme|u ostalog i po tome to se u njemu vodi briga o javnom dobru, ne~emu to je dostupno svima ili velikoj ve}ini, dok javni izbor predstavlja odluku o javnom dobru ili izbor izme|u javnog i privatnog dobra. Ostale zna~ajne osnove razlikovanja javnog sektora (koji prevashodno treba da dela u javnom interesu), u odnosu na privatni, jesu: sloèniji i ambiciozniji zadaci javnog sektora, ve}e teko}e u ostvarivanju odluka koje se u njima donose, brojni personal sa irim motivacionim potencijalom, ve}a bri`nost za efektivnije delovanje, bolja iskori}enost kapaciteta i ve}a osetljivost za kompenziranje propusta na trìtu, izrazitija spremnost da prihvati standarde savremenog poslovanja, legaliteta i etike u radu. Pored nezamenljive uloge pouzdanih informacija ne samo o tzv. velikim teorijama dràve, poretka i vlasti, ve} i utilitarnoj praksi diversifikovanih drutvenih i socijalnih politika, sve va`niju ulogu ima znanje, kako za kreiranje globalne politike vladanja, tako i za politike upravljanja javnim i drugim sektorima. U modernom dobu znanje, teorijsko i empirijsko, opte i specijalizovano po razli~itim kriterijumima i osnovama, postaje presudno za intervenciju i/ili apstinenciju dràvnih agensa. Pri tome, podrazumeva se spoznaja znanja o onome to jeste ali i o onome to treba da bude, to je inspiracija i to je anticipacija. Sve ovo ti~e se sudbine i perspektive moderne socijalne politike. Razli~ite inicijative u domenu savremene socijalne politike ne zadovoljavaju se samo pukim deskriptivnim informacijama. Izrazitije nego ikada ranije potrebna su analiti~ka znanja za formiranje alternativnih razvojnih pravaca korpusa javnih politika pa i socijalnih politika. Ta potrebna znanja seù u gotovo sve vitalne sektore dràve, privrede i drutva, a tek sinergijski uspostavljena dobijaju upotrebnu vrednost i mogu posluìti kao pouzdana poluga u procesu reorijentacije i preusmeravanja socijalnih politika. Time se stvaraju uslovi za formiranje novih
127
institucija, organizacija, asocijacija i eelona korisnika, razli~itih socijetalnih statusnih struktura. Ostavljaju}i po strani teorijske i juristi~ke razlike izme|u koncepcija jedinstva vlasti i njene podele (zakonodavne, izvrne, upravne i sudske), ukazali bismo na verifikovane empirijske efekte organizacije i funkcionisanja vlasti u socijalisti~kom i postsocijalisti~kom ambijentu. Osnovni razlozi za saoptavanje ovakvih konstatacija proizilaze iz pouzdane ~injenice da tragovi prolosti ostaju u drutvenoj i individualnoj svesti po pravilu znatno duè nego to to novi pravotvorci, reformatori i modernizatori smatraju. Mada je nastanak pojedinih socijalisti~kih dràva vezan za raspon od nekoliko decenija prve polovine XX veka, uo~ljiva je, izme|u ostalog, zna~ajna pravilnost u njihovom proklamativnom tretiranju, projektovanju, ostvarivanju i doìvljaju fenomena vlasti. Ruenjem feudalno-buròaskih i buròaskih poredaka i uvo|enjem socijalisti~kog sa naglaenom afirmacijom novog poloàja i uloge radni~ke klase (mada malobrojne i nerazvijene), odnosno zavo|enjem diktature proletarijata, èleo se demonstrirati jasan diskontinuitet u shvatanju prirode novog poretka, nove vlasti u odnosu na koncepciju i manifestacije gra|anske vlasti. Deklarativno, dràva sa republikanskim odli~jima postala je narodna, vlast je predo~ena kao narodna (radnika i seljaka), u ime naroda pristupilo se nacionalizacijama, konfiskacijama, eksproprijacijama podràvljivanju svojine. Mada je iz gra|anske, demokratske, ustavne i federalisti~ke teorije preuzet veliki moto vlast naroda, od naroda, za narod, revolucionarni put konstituisanja socijalisti~kih dràva, na svim kontinentima, bio je obeleèn vehementnim obra~unom, eliminacijama i diskvalifikacijama, upravo gra|anskih instituta, institucija, organizacija, na~ela i vrednosti. Usledio je èstok obra~un sa reakcionarnim socijalnim slojevima, grupama i pojedincima. Da bi se ustanovila nova era obe}avaju}eg socijalizma i komunizma, sa ambicijama stvaranja novog svetskog poretka, sa avangardom ujedinjenog proletarijata, fundirana je ~eli~na armatura visoke piramidalne (nacionalne i internacionalne) organizacije. Organizacija administracije, bez obzira na to da li je u pitanju bila federalna ili unitarna dràva, kao i organizacija privrede i drutva, bili su ustrojeni po ~vrstim hijerarhijskim i centralisti~kim principima, od dna do vrha. Stvoren je nerazloìvi amalgam dràvne i partijske birokratije, koja se na ritualnim i plebiscitarnim (skuptinskim) izborima i pompeznim i ceremenijalnim kongresima partije (ali i njenih produènih ruku: frontovskih organizacija, sindikata, organizacija ratnih veterana, èna i omladine) uporno samorenominovala. Stvoreni su brojni eeloni aparat~ika, dràvnih ~inovnika i partijskih (politi~kih) funkcionera. to se mreà organizacije vlasti vie irila i to se broj ~inovnika vie uve}avao, to je takva organizacija postajala sve skuplja, sve neefektivnija i sve neefikasnija. Iz ove
128
Mijat Damjanovi}
tendencije jasno se mogla uo~iti pravilnost da su najve}u finansijsku podrku radu i privilegijama, kao najvrednija zdanja, upravo prigrabile institucije narodne vlasti. Prvo nepriznat, a potom suprotstavljen kapitalisti~kom svetu, iza gvozdene zavese, u zatvorenom drutvu, stvaran je rival sa mreòm svojih sve brojnijih satelita za istorijski obra~un sa dekadentnim buròaskim sistemom. Svetu su saoptavani fascinantni podaci o eksplozivnom rastu proizvodnje u svim privrednim sektorima, potstrekavane su misterije o razornoj i superiornoj snazi komunisti~kog vojnog potencijala. Oficijelna statistika je saoptavala podatke o nepostojanju nepismenih i nezbrinutih ljudi, iskorenjenosti pandemijskih bolesti. Stvaran je kult reda i rada noen kolektivizacijom i nomenklaturom novih meriokratskih formi. Od petoljetke do petoljetke, u izvetajima i referatima saoptavani su rekordi u kilovatima, tonama, kilometrima, predstavljani su novi heroji heroji rada. Nije se znalo za sue i poplave, saobra}ajne udese, primere socijalnih patologija. Me|utim, u najmo}nijom komunisti~koj dràvi, koja je izvrila snaàn uticaj na mnoge druge dràve koje su se nale u njenoj interesnoj sferi, a koje su krenule putem socijalisti~ke izgradnje i stvaranja novog svetskog poretka odigravala se velika drama koja }e, kako }e se to kasnije pokazati, biti fatalna za budu}nost socijalizma. Staljinizam, po svojim razotkrivenim pogubnim posledicama, postao je crvena marama, kojom se mahalo svim onim snagama u svetu koje su perspektivu traìle u levim orijentacijama, pravednijem i humanijem drutvu. Ta velika dekadencija, poput one druge (faizam) u kapitalisti~kom svetu, razbila je iluziju da se u sveopti prosperitet moè u}i kroz autokratski, totalitarni sistem. Bri`ljivo, propagandom gra|ena, sveopta, plebiscitarna podrka takvom sistemu, pokazala se la`nom i neiskrenom. Le|a su mu, u odsudnom trenutku, okrenuli upravo oni kojima je najvie obe}avano, a koji su od njega najmanje dobili iroki socijalni slojevi. Za pravo i puno otre`njenje od socijalizma bilo je potrebno nekoliko decenija, kao to je onovremeno za osve}ivanje i duhovno izbavljenje iz ropstva kapitalizma, bilo potrebno decenijsko agit-prop ube|ivanje. Na sre}u, savladane su obe velike i opasne dekadencije, staljinizam i faizam, prvi postepenom eliminacijom u godinama mira, u prvoj deceniji druge polovine XX veka, a drugi okon~anjem velikog (II) svetskog rata. Suvino je dokazivati da sa zatrpavanjem njihovih glavnih vrela nisu presahli svi izvori ovih nastranih ideologija. Da ironija bude ve}a, u mnogim zemljama sledbenicama prvih zemalja staljinizma i faizma, ove dekadentne ideologije su branjene sa najve}om uporno}u i pasionirano}u. Oìvljavanju razli~itih modifikacija neostaljinizma i neofaizma, dogmatizma i populizma, nesumnjivo je doprineo i hladni rat koji je dugo trajao, distinkcija, podozrenje i neprijateljstvo izme|u svojevremenih ratnih saveznika.
129
Okon~anjem hladnog rata, uklanjanjem zidova i zavesa izme|u dva bipolarna sveta, otvoreni su novi horizonti kompeticije i kooperacije. Poslednja decenija XX veka je prepuna dokaza da u liberalizovanoj i otvorenoj konkurenciji ova dva sveta, socijalizam nije imao realnu ansu. Njegova autokratska organizacija vlasti, politi~ki volunarizam koji je preplavio sve sektore ìvota, kultni vlastodrci bolesno osetljivi na pojave politi~kog opozicionarstva i ekonomske konkurencije alternativnih misija i strategija drutvenog razvoja, koji su isklju~ivu prednost u kadrovskim promocijama davali politi~ki bespogovorno lojalnim ljudima, naj~e}e bez dovoljnih i nu`nih znanja i integriteta, sama je sebi namakla i zategla om~u. Vreme }e pokazati da li je i iz kojih razloga sama sebi izmakla stolicu. Pokazalo se da prenapregnuta vlast u socijalizmu, sa svojim predimenzioniranim birokratskim i represivnim eelonima i bri`ljivo razra|enim fasadnim manifestacijama mo}i, predstavlja zapravo krhku tvorevinu. Brzina uruavanja i temeljitost razgra|ivanja socijalisti~kog poretka i socijalisti~ke vlasti, nesumnjivo su dokazali svu iluzornost plebiscitarne podrke irokih socijalnih slojeva sistemu koji nije imao snage da ispuni svoja velika obe}anja o drutvu blagostanja. Da apsurd bude ve}i, najbrutalniji vid raspada, kroz surovi serijalni rat, doìvela je zemlja koja se opredelila za meku, liberalniju i humaniju varijantu socijalizma. Organizacija vlasti u suènom dràvnom okviru (SRJ), bez jasne strategije politi~kog, ekonomskog i drutvenog razvoja, ispoljila je ozbiljne insuficijentnosti na svim funkcionalnim i teritorijalnim planovima. Nedemokratska, policijska i izrazito centralizovana dràva, sa degenerisanom koncepcijom vlasti u kojoj dominira neprofesionalna i primitivna izvrno-upravna administracija, marginalizovala je zakonodavne i pravosudne institute i institucije. Voluntarizam, arbitrarnost i neodgovornost vlasti uslovili su kvarenje svih njenih formi, sadràja i procesa, njenog konstituisanja (nefer i nepotenih izbora) i funkcionisanja (nalet partitokratije, klikatva, neformalnosti, kriminalizacije i sl.). U krnjoj saveznoj dràvi, njenim administrativnim, teritorijalnim entitetima, zapravo je sve ostalo na nivou kulisa. Ostao je nejasan poloàj savezne vlasti, njenih realnih ingerencija, organizacije njenih federalnih jedinica (njihovog me|usobnog odnosa i odnosa prema centralnoj vlasti). Izuzetno je kompleksan i politi~ki osetljiv (usled viedecenijskog zanemarivanja i marginalizovanja) poloàj administrativnih autonomija (Kosova i Vojvodine), svake na svoj na~in. Tako|e je nereena konceptualizacija gradske vlasti (glavnog grada i nekoliko velikih gradova u SRJ), njenih politi~ko-pravnih kompetencija i prerogativa, poloàja i uloge optina u njima i svih drugih optina podru~ja lokalne uprave i samouprave. Imaju}i u vidu izloène refleksije o fenomenima dràve, poretka, vlasti i njihovim me|usobnim korelacijama, kao nezaobilaznom ambijentalnom preduslovu svake ozbiljne analize, nazna~ili bismo njihove va`nije implikacije za poloàj i ulogu javnih i socijalnih politika u jugoslovenskom drutvu.
130
Mijat Damjanovi}
Jugoslovenskom drutvu tek predstoji da pod pretpostavkom rekonsolidacije tipova svojina, pre svega dràvne i privatne, odnosno redefinisanja javnog i privatnog sektora, javnog i privatnog dobra, javnog i privatnog izbora, preciznije pozicionira spektar javnih politika. Sutina javne politike predodre|ena je specifi~nim podru~jem aktivnosti, izrazom opte svrhe ili èljenog stanja, specifi~nih nastojanja i odluka nevladinih organizacija, njihovih projekcija, programa, ishoda, izlaza, modela, procesa. Najprepoznatljivija podru~ja javne politike (fundirane u procesima formulisanja, primenjivanja i procenjivanja) usmerene na zadovoljavanje javnog opteg interesa, odre|enje i zatitu javnog dobra, odnosi se, na primer, na oblasti zdravstva, obrazovanja, zapoljavanja, transporta, stambene politike i urbanog planiranja, ekologije, socijalne politike, socijalnog staranja itd. U pitanju su podru~ja u kojima je najvidljivije ukrtanje dràvnog i privatnog sektora, dràvnog i privatnog kapitala, vlasti i biznisa. Velika lutanja, nedoumice, stagnacije i involucije u tuma~enju poloàja i uloga zona javnih politika u jugoslovenskom drutvu, uzrokovale su, pored prepoznatljivih nedostatnosti, skromnih podsticajnih kapaciteta i realnih prepreka, formiranje skromnog manevarskog prostora za razvoj (proirivanje i oboga}ivanje) podru~ja socijalne politike. Ostaje aktuelna dilema o tome moè li, ili jo preciznije, do koje mere moè razvijena socijalna politika biti korektivni ~inilac u odnosu na efekte drugih politika. Jer, kao to je socijalna politika uslovljena razli~itim socijalnim podelama, stanjem socijalne stratifikovanosti, klasterima stratusnih pozicije velikih socijalnih grupacija, isto tako, ali povratno, rezultati socijalne politike uti~u na socijalnu konfiguraciju mo}i i nemo}i, jednakosti i nejednakosti, pravde i nepravde. Potencije i funkcije dràve, ovaplo}ene kroz koncepciju dràve blagostanja, bez obzira na prisutne stavove da se ovom koncepcijom lakoverno precenjuje domet socijalne politike dràve, nisu zanemarljive, pre svega zbog njenih dosadanjih iskustvenih efekata u razvijenim prosperitetnim zemljama sveta. Pauperizovana jugoslovenska dràva, koja uz to izdvaja nesrazmerno velika sredstva za vojsku, policiju i preglomaznu i disfunkcionalnu sopstvenu administraciju, na planu socijalne politike ostaje nemo}na i jedva primetna. Zato takva dràva i ne moè da dela preventivno na podru~jima socijalne politike, ve} samo aposteriorno, sporadi~no i fragmentarno.
Literatura: 1. 2. 3. 4. Walzer, Michael (ed.), Toward Global Civil Society, Bergham Books, Oxford, 1998. Levin, Peter, Making Social Policy, Open University Press, Buckingham, 1997. Cahill, Michael, The New Social Policy, Blackwell, Oxford, 1994. Esping-Anderson, Gosta (ed.), Welfare States in Transition, Sage Publications Ltd., London, 1997.
Budu}nost demokratije
131
5. Myles, Gareth, Public Economics, Cambridge University Press, Cambridge, 1995. 6. Hill, Michael, Social Policy A Comparative Analysis, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, London, 1996. 7. Naschold, Frieder, New Frontiers in Public Sector Management, Walter de Gruyter, Berlin, 1996. 8. Dilulio, John, Jr. (ed.), Deregulating the Public Sector, The Brookings Institution, Washington D. C., 1994.
132
Mijat Damjanovi}
133
Norberto Bobio
BUDU]NOST DEMOKRATIJE
Nezahtevana premisa
Pozvan da odrìm predavanje o budu}nosti demokratije, temi zamrenoj kao tolike druge, ho}u da se branim sa dva citata. U svojim predavanjima o filozofiji istorije na Univerzitetu u Berlinu, Hegel je, na pitanje koje mu je postavio jedan student o tome da li se Sjedinjene Dràve mogu smatrati zemljom budu}nosti, odgovorio vidno razlju}en: Kao zemlja budu}nosti Amerika me ne interesuje. Filosof se ne bavi proro~anstvima (...). Filosofija se bavi onim to je ve~no, odnosno umom, i to je ve} dovoljno velik posao.1 U svom ~uvenom predavanju, odrànom studentima Univerziteta u Minhenu krajem rata, o nauci kao pozivu, Maks Veber (Max Weber) je odgovorio na stalno ponavljano pitanje o tome ta misli o budu}nosti Nema~ke: Ova katedra nije ni za demagoge ni za proroke.2 âk i onaj ko nije spreman da prihvati razloge koje su naveli Hegel i Veber, smatraju}i ih za izgovore, ne moè a da ne prizna da je posao proroka opasan. Teko}a da se sazna budu}nost zavisi tako|e od ~injenice da svako od nas projektuje u budu}nost vlastite te`nje i nemire, dok istorija sledi svoj tok nezavisno od naih preokupacija, tok izgra|en od miliona i miliona malih, si}unih ljudskih ~inova koje nijedan duh, ma koliko mo}an bio, nikad nije bio u stanju da objedini jednim celovitim pogledom, koji ne bi bio isuvie shematski da bude verodostojan. Zbog toga su se predvi|anja velikih svetskih tvoraca misli o toku sveta pokazala pogrenim, po~ev od predvi|anja onoga kojeg je deo ~ove~anstva smatrao i jo uvek smatra utemeljiva~em nove i nepogreive nauke o drutvu Karla Marksa (Karl Marx).
1 G.F. Hegel, Vorlesungen ber die Philosophie der Geschichte, I: Die Vernuft in der Geschichte, Meiner, Leipzig, 1917, str. 200. 2
M. Weber, La scienza come professione, Einaudi, Torino, 1948, str. 64.
134
Norberto Bobio
Da bih vam ukratko izloìo svoj stav, ukoliko me pitate da li demokratija ima budu}nost i kakva je ona pod pretpostavkom da ima budu}nost, odgovori}u vam spokojno da ne znam. Jednostavno, namera mi je da ovim predavanjem izloìm neka zapaànja o sadanjem stanju demokratskih reìma i u tom smislu je, pozivaju}i se na Hegelovo geslo, to ve} dovoljno veliki posao. Ukoliko je mogu}e iz tih zapaànja izvesti neku tendenciju u razvoju (ili involuciji) tih reìma, ukoliko, dakle, moè da se iznese neka oprezna prognoza o budu}nosti tih reìma, utoliko bolje.
Minimalna definicija demokratije

Polazim od toga da je jedini na~in da se razumemo kada govorimo o demokratiji, i to demokratiji kao suprotnosti svim oblicima autokratskih reìma, to da smatramo da se ona odlikuje skupom (primarnih ili fundamentalnih) pravila koja utvr|uju ko je ovla}en da donosi kolektivne odluke i na osnovu kojih procedura. Svaka drutvena grupa ima potrebu da donosi odluke obavezuju}e za sve ~lanove grupe u cilju obezbe|ivanja vlastitog opstanka, bilo unutar bilo izvan grupe.3 Me|utim, pojedinci donose odluke ~ak i u ime grupe (grupa kao takva ne odlu~uje). Dakle, da bi neka odluka koju donese pojedinac (jedan, nekoliko, mnogi, svi) mogla da bude prihva}ena kao kolektivna odluka, potrebno je da bude doneta na temelju pravila (nije va`no da li su pravila napisana ili obi~ajna) koja utvr|uju koji su pojedinci ovla}eni da donose odluke obavezuju}e za sve ~lanove grupe i na osnovu koje procedure. to se ti~e subjekata pozvanih da donose (ili sara|uju u donoenju) kolektivnih odluka, demokratski reìm se odlikuje time to ta mo} (koja, ukoliko je utvr|ena osnovnim zakonom, postaje pravo) pripada veoma velikom broju ~lanova grupe. Svestan sam da je izraz veoma veliki broj prili~no neodre|en. Me|utim, ostavljaju}i po strani ~injenicu da se politi~ki govori vrte u svetu izraza kao to su gotovo svi ili najve}im delom, izraz svi ne moè da se koristi jer ~ak i u najsavrenijim demokratskim reìmima ne glasaju oni pojedinci koji nisu napunili odre|eni broj godina. Omnikratija, kao vladavina svih, predstavlja grani~ni ideal. Koji je to pak broj onih koji imaju pravo da glasaju, a na osnovu kojeg se moè govoriti o demokratskom reìmu, nije neto to se moè na~elno ustanoviti, naime, prenebregavaju}i istorijske okolnosti i komparativni sud, moè se jedino kazati da je drutvo u kojem pravo glasa imaju punoletni gra|ani mukog roda vie demokratsko od onog u kome glasaju samo posednici, a manje demokratsko od onog u kome pravo glasa imaju i ène. Kada se kaè da
3 O ovom pitanju videti moj esej Decisioni individuali e colletive, u Ricerche politiche due (Identit, interessi e scelte colletive), Il Saggiatore, Milano, 1983, str. 9-30.
135
se u prolom veku u nekim zemljama odvijao kontinuirani proces demokratizacije, to zna~i da se broj onih koji imaju pravo glasa postepeno pove}avao. to se ti~e na~ina donoenja odluka, osnovno pravilo demokratije je pravilo ve}ine, naime pravilo na osnovu kojeg se donose kolektivne odluke dakle, odluke obavezuju}e za celu grupu, odluke koje odobrava barem ve}ina onih koji su ovla}eni da donose odluke. Ukoliko je neka odluka koju donese ve}ina vaè}a, jo ve}e vaènje ima odluka doneta jednoglasno.4 Me|utim, jednoglasnost je mogu}a samo u uòj ili homogenizovanoj grupi i moè biti zahtevana u dva krajnja i suprotstavljena slu~aja, ili u slu~aju donoenja neke veoma teke odluke na koju svako od u~esnika ima pravo veta, ili u slu~aju odluke manje va`nosti, pri ~emu daje pristanak onaj ko se izri~ito ne protivi (to je slu~aj sa pre}utnim konsenzusom). Naravno, jednoglasnost je potrebna kad postoje samo dva pojedinca koja odlu~uju. To jasno razlikuje usaglaenu odluku od odluke donete zakonom (koja je obi~no doneta ve}inski). Me|utim, ~ak i za minimalnu definiciju demokratije, kao to je ova koju sada izlaèm, nije samo dovoljno da pravo na u~e}e u donoenju kolektivnih odluka, posredno ili neposredno, uìva to ve}i broj gra|ana ili da postoje proceduralna pravila kao to je pravilo ve}ine (ili, u krajnjem slu~aju, pravilo jednoglasnosti); potreban je tre}i uslov: potrebno je da oni koji su pozvani da odlu~uju ili biraju imaju realnu alternativu i da su u mogu}nosti da se opredele za jednu od alternativa. Da bi se ostvario ovaj uslov, potrebno je da onima koji su pozvani da odlu~uju budu zagarantovana tzv. prava na slobodu, na miljenje, na izraàvanje vlastitog miljenja, na zbor, na udruìvanje itd., prava na osnovu kojih je nastala liberalna dràva i izgra|eno u~enje o pravnoj dràvi u pravom smislu re~i, to jest dràvi koja ne izvrava vlast samo sub lege ve} to ~ini u granicama utvr|enim ustavnim priznavanjem tzv. neprikosnovenih prava pojedinca. Bez obzira na to kakav je filosofski temelj ovih prava, ona su neophodan uslov za pravilno funkcionisanje samih, mahom proceduralnih mehanizama, kojima se odlikuje demokratski reìm. Ustavne norme koje utvr|uju ova prava ne predstavljaju u pravom smislu re~i pravila igre: to su preliminarna pravila koja omogu}avaju odvijanje igre. Iz toga sledi da je liberalna dràva ne samo istorijska pretpostavka nego i pravna pretpostavka demokratske dràve. Liberalna dràva i demokratska dràva su dvojako me|uzavisne: u pravcu koji ide od liberalizma ka demokratiji me|uzavisne su u tom smislu da su potrebne izvesne slobode za pravilno vrenje demokratske vlasti i u suprotnom pravcu, koji ide od demokratije ka liberalizmu,
4 Ovom temom sam se podrobno bavio u ~lanku I a regola della maggioranza limite e aporie, u Zborniku Democrazia, maggioranza e minoranza, Il Mulino, Bologna, 1981, str. 3372. i u ~lanku La regola di maggioranza e i suoi limiti, u Zborniku Soggeti e potere. Un dibattito su societ civile e crisi della politica, Bibliopolis, Napoli, 1983, str. 11-23.
136
Norberto Bobio
u tom smislu da je neophodna demokratska vlast da bi obezbedila postojanje i trajanje osnovnih sloboda. Drugim re~ima, malo je verovatno da neka neliberalna dràva moè da garantuje pravilno funkcionisanje demokratije i, s druge strane, male su verovatno}e da nedemokratska dràva moè da garantuje osnovne slobode. Istorijski dokaz te me|uzavisnosti jeste ~injenica da liberalna dràva i demokratska dràva, ukoliko padaju, padaju zajedno.
Ideali i sirova materija

Ovo pozivanje na na~ela omogu}ava mi da pristupim temi i da iznesem, kao to sam kazao, neka zapaànja o sadanjem stanju demokratije. Re~ je o temi o kojoj obi~no raspravljamo pod nazivom preobraàj demokratije. Kada bismo morali da sakupimo sve to to je napisano o preobraàju demokratije ili o demokratiji u preobraàju, ispunili bismo celu jednu biblioteku. Me|utim, izraz preobraàj je toliko neodre|en da doputa najrazli~itije ocene: po miljenju desnice (mislim npr. na knjigu Pareta Transformazione della democrazia 1920, istinskog za~etnika jednog dugog i neprekidnog niza àlopojki o krizi civilizacije), demokratija se pretvorila u poluanarhi~ni reìm koji za posledicu ima drobljenje dràve; po levici (mislim npr. na knjigu Johanesa Agnolija, Die Transformationen der Demokratie 1976, tipi~an izraz vanparlamentarne kritike), parlamentarna demokratija se sve vie pretvara u autokratski reìm.5 îni mi se da je za na cilj korisnije da se usredsredimo ne na preobraàj nego na nesklad izme|u demokratskih ideala i realne demokratije (izraz koji koristim u istom smislu u kome se govori o realnom socijalizmu). Pre nekoliko dana jedan moj slualac me je podsetio na zavrne re~i koje Pasternak stavlja u usta Gordonu, prijatelju dr @ivaga: To se desilo vie puta u istoriji. Ono to je bilo zamiljeno kao plemenito i uzvieno, postalo je sirova materija. Tako je Gr~ka postala Rim, tako je rusko prosvetiteljstvo postalo ruska revolucija.6 Tako se, dodajem ja, liberalna i demokratska misao jednog Loka (Lock), Rusoa (Rousseau), Tokvila (Tocqueville) i Mila (J. S. Mill) pretvorila u delanje... (stavite ono ime koje èlite, ne}ete imati nikakvih teko}a da na|ete vie od jednog). Upravo o ovoj sirovoj materiji treba ovde da govorimo, a ne o onome to je bilo zamiljeno kao plemenito i uzvieno ili, ako ho}ete, ovde }e biti re~i o neskladu izme|u onoga to je bilo obe}ano i onoga to se zaista ostvarilo. Ukaza}u na est od tih nikad ispunjenih obe}anja.
V. Pareto, Trasformazione della democrazia, Corbaccio, Milano, 1920. Zbirka ~lanaka objavljenih u Rivista di Milano izme|u maja i jula 1920. Anjolijeva (Agnoli) knjiga objavljena je 1967, prevedena na italijanski, u izdanju Feltrinelli, Milano, 1969.
6 Boris 5
Pasternak, Il dottor Zivago, Feltrinelli, Milano, 1957, str. 673.
137
Nastanak pluralisti~kog drutva

Demokratija je nastala iz individualisti~kog poimanja drutva, za razliku od organisti~ke koncepcije, preovla|uju}e u anti~kom i srednjovekovnom dobu, po kojoj je celina iznad delova. Prema individualisti~kom poimanju drutva, svaki oblik drutva, posebno politi~ko drutvo, predstavlja veta~ki proizvod volje pojedinaca. Na stvaranje individualisti~kog poimanja drutva i dràve i na raspad organisti~kog uticala su tri doga|aja koja obeleàvaju socijalnu filosofiju modernog doba: a) teorija drutvenog ugovora XVII i XVIII veka, koja polazi od hipoteze da pre gra|anskog drutva postoji prirodno stanje u kome su suvereni, slobodni i jednaki pojedinci, koji se me|usobno dogovaraju kako bi ostvarili zajedni~ku vlast ~ija je uloga da obezbedi njihov ìvot i njihovu slobodu (kao i njihovo vlasnitvo); b) nastanak politi~ke ekonomije, to jest analize drutva i drutvenih odnosa ~iji je subjekt opet pojedinac, homo oeconomicus, a ne politikn zon po tradicionalnom poimanju, koji nije uzet u obzir sam po sebi, ve} samo kao ~lan zajednice, pojedinac koji, po Adamu Smitu (Smith), rukovode}i se vlastitim interesom, ~esto ostvaruje interes drutva efikasnije nego to u stvari namerava da ga ostvari (uostalom poznato je nedavno tuma~enje Makfersona, po kojem je prirodno stanje Hobsa (Hobbes) i Loka po~etni oblik merkantilnog drutva)7; c) utilitaristi~ka filosofija od Bentama (Bentham) do Mila, po kojoj je jedini kriterijum stvaranja objektivisti~ke etike, dakle razlikovanja dobra od zla, ne pribegavaju}i neodre|enim pojmovima kao to je priroda i sl., promiljanje uglavnom pojedina~nih stanja, kao to su zadovoljstvo i bol i reavanje tradicionalnih problema zajedni~kog dobra kroz zbir pojedina~nih dobara ili, prema Bentamovoj formuli, uz sre}u najve}eg mogu}eg broja pojedinaca. Polaze}i od hipoteze suverenog pojedinca, koji u dogovoru sa drugim u istoj meri suverenim pojedincima stvara politi~ko drutvo, demokratsko u~enje je zamiljalo dràvu bez posredni~kih tela, svojstvenih korporativnim drutvima u srednjovekovnim gradovima i dràvama staleà ili redova koje su prethodile u~vr}enju apsolutnih monarhija; to je politi~ko drutvo u kojem izme|u suverenog naroda sastavljenog od pojedinca (jedna glava, jedan glas) i njihovih predstavnika ne bi postojala pojedina~na drutva koja odbacuju Rusoa i ponitava Le apelijeov (Le Chapelier) zakon (zakon je stavljen van snage u Francuskoj tek 1887). Ono to se dogodilo u demokratskim dràvama potpuno je suprotno: zna~ajni politi~ki subjekti postaju sve vie grupe, velike organizacije, udruènja najrazli~itijeg karaktera, sindikati najrazli~itijih struka, partije sa najrazli~itijim ideologijama,
7 Pozivam se ovde na poznatu knjigu C. B. Macphersona, The Political Theory of Possessive Individualism, Clarendon Press, Oxford 1962. (Na prevod, Politi~ka teorija posjedni~kog individualizma, CCD, Zagreb, 1981, prim. ured.)
138
Norberto Bobio
a sve manje pojedinci. Grupe, a ne pojedinci, protagonisti su politi~kog ìvota u demokratskom drutvu u kojem vie ne postoji neki suveren, narod ili nacija, sastavljen od pojedinaca koji su stekli pravo da neposredno ili posredno u~estvuju u vlasti; to nije narod kao idealno (ili misti~no) jedinstvo, ve} narod stvarno podeljen na suprotstavljene i me|usobno konkurentne grupe koje imaju relativnu autonomiju u odnosu na centralnu vlast (autonomiju koju su pojedina~ne individue izgubile ili je nikada nisu imale, osim u okviru idealnog modela demokratske vlasti kojeg je praksa uvek opovrgavala). Idealni model demokratskog drutva bio je model centripetalnog drutva. Stvarnost koju imamo pred o~ima jeste stvarnost centrifugalnog drutva, koje nema samo jedan centar mo}i (Rusoovu optu volju), ve} ih ima vie i stoga takvo drutvo nazivamo a u tome se slaù oni koji izu~avaju politiku policentri~no ili poliarhi~no drutvo (ili, koriste}i ja~i, mada ne sasvim nepravilan izraz, polikratsko drutvo). Model suvereniteta, koji je zamiljen po modelu i sli~nosti sa suverenitetom vladaoca, bio je model monisti~kog drutva. Realno drutvo, koje se nalazi pod demokratskom vladom, jeste pluralisti~ko drutvo.
Ponovna pobeda interesa

Iz ovog prvog preobraàja (prvog, u smislu da se odnosi na raspodelu mo}i) proizlazi drugi, koji se ti~e predstavnitva. Modernu demokratiju, nastalu kao predstavni~ka demokratija, u suprotnosti sa demokratijom anti~kog doba, trebalo je da odlikuje politi~ko predstavnitvo, to jest oblik predstavnitva u kome predstavnik, budu}i pozvan da teì ostvarenju interesa nacije, ne moè biti podvrgnut imperativnom mandatu. Princip na kome se zasniva politi~ko predstavnitvo prava je antiteza onome na ~emu se temelji predstavljanje interesa, u okviru kojeg je predstavnik, s obzirom na to da je duàn da zastupa pojedina~ne interese onoga koga predstavlja, podvrgnut imperativnom mandatu (to je svojstveno privatnom ugovornom pravu koje predvi|a opoziv u slu~aju zloupotrebe mandata). Jedna od naj~uvenijih i istorijski najzna~ajnijih rasprava, vo|ena u francuskoj Ustavotvornoj skuptini iz koje je ro|en Ustav iz 1791, bila je rasprava u kojoj su pobedili oni koji su smatrali da poslanik, kad je izabran, postaje predstavnik nacije, i stoga nije vie predstavnik bira~a: kao takav, on nije vie bio ograni~en nikakvim mandatom. Slobodni mandat predstavljao je prerogativ kralja koji je, sazivaju}i Skuptinu triju staleà, zahtevao da delegati staleà ne u|u u sastav skuptine sa pouvoirs restrictif.8 Optepoznat kao izraz suverenosti, slobodni mandat je bio prenet sa suvernosti kralja na suverenost skuptine koju je izabrao
I: Francia 17881789, Mozzone, Palermo, 1981.
8 U cilju upoznavanja ire dokumentacije videti: P. Violante, Lo spazio della rappresentanza,
139
narod. Otad je zabrana imperativnog mandata postala stalno pravilo svih ustava predstavni~ke demokratije a ~vrsta odbrana politi~kog predstavnitva uvek je nalazila ube|ene sledbenike me|u pobornicima predstavni~ke demokratije naspram pokuaja da se ono zameni ili poveè sa predstavljanjem interesa. Nikada jedna ustavna norma nije bila toliko naruavana kao to je to bio slu~aj sa zabranom imperativnog mandata. Nikada jedno na~elo nije bilo zapostaljeno kao to je to bio slu~aj sa politi~kim predstavnitvom. Me|utim, u drutvu sastavljenom od relativno autonomnih grupa koje se bore za vlastitu premo}, u cilju promovisanja sopstvenih interesa naspram drugih grupa, da li su takva norma, takvo na~elo mogli ikada da budu ostvareni? Ostavljaju}i na stranu ~injenicu da svaka grupa teì da poistoveti nacionalni interes sa interesima sopstvene grupe, postoji li neki opti kriterijum koji bi omogu}io da se opti interes razlikuje od pojedina~nog interesa ove ili one grupe, ili od sklopa pojedina~nih interesa grupa koje se me|usobno usaglaavaju nautrb drugih? Onaj ko predstavlja pojedina~ne interese uvek ima imperativni mandat. Zar uopte negde moèmo na}i predstavnika koji ne zastupa pojedina~ne interese? Sigurno ne u sindikatima, od kojih ina~e zavisi usaglaavanje dogovora, kao to su nacionalni dogovori o organizaciji i trokovima rada, koji imaju ogroman politi~ki zna~aj. Da li to moèmo na}i u parlamentu? ta zna~i partijska disciplina ako ne otvoreno krenje zabrane imperativnog mandata? Zar oni koji ponekad izmaknu partijskoj kontroli koriste}i tajno glasanje nisu etiketirani kao slobodni strelci, to jest kao prokletnici u koje se upire prstom da bi ih se javno osudilo? Osim toga, zabrana imperativnog mandata jeste pravilo bez sankcija. tavie, jedina sankcija koja izaziva bojazan kod poslanika ~iji ponovni izbor zavisi od podrke partije jeste bojazan da ne prekri suprotno pravilo koje mu name}e imperativni mandat dobijen od sopstvene partije. Jo jedan dokaz ponovne pobede usu|ujem se re}i: kona~ne pobede predstavljanja interesa nad politi~kim predstavljanjem jeste tip odnosa vremenom uspostavljen u najve}em delu evropskih demokratskih dràva izme|u velikih grupa sa suprotstavljenim interesima (predstavnici industrijalaca i radnika) i parlamenta, odnos koji je doveo do ustanovljavanja novog tipa drutvenog sistema nazvanog, s pravom ili ne, neokorporativnim.9 Takav sistem se odlikuje trouglastim odnosom u kojem vlada, idealno zamiljena kao predstavnik nacionalnih interesa, intervenie jedino kao posrednik izme|u drutvenih grupa a najvie kao garant (uglavnom nemo}an) pridràvanja dogovora. Oni koji su pre otprilike deset godina razradili ovaj model, koji se danas nalazi u sreditu rasprave o preobraàjima demokratije,
9 Posebno mislim na raspravu koja se intenzivno vodi i u Italiji povodom teze Ph. C. Schmittera o kojoj videti antologiju La societ neo-corporativa, uredio M. Maraffi, Il Mulino, Bologna, 1981. i nedavnu knjigu L. Bordogna i G. Provasija, Politica, economia e rappresentanza degli interessi, Il Mulino, Bologna, 1984.
140
Norberto Bobio
definisali su neokorporativno drutvo kao oblik reavanja drutvenih sukoba koji se koristi odre|enom procedurom, naime dogovorom izme|u velikih organizacija koji nema ni~eg zajedni~kog sa politi~kim predstavljanjem, nego je tipi~an izraz predstavljanja interesa.
Ustrajnost oligarhije
Smatram da je tre}e neispunjeno obe}anje poraz oligarhijske vlasti. Nema potrebe da insistiram na ovom pitanju jer je o njemu dosta re~eno i ono nije toliko sporno, barem otkada je krajem prolog veka Gaetano Moska (Mosca) izloìo teoriju o politi~koj klasi, nazvanoj, pod uticajem Pareta, teorija o elitama. Na~elo koje je nadahnulo demokratsku misao uvek je bilo sloboda shva}ena kao autonomija, naime kao sposobnost da sami sebi dajemo zakone, prema ~uvenoj Rusoovoj definiciji, to bi trebalo da podrazumeva savreno poistove}enje izme|u onoga ko postavlja i onoga ko usvaja pravila ponaanja i, prema tome, ukidanje tradicionalne razlike na kojoj se temeljila celokupna politi~ka misao, razlike izme|u onih koji vladaju i onih nad kojima se vlada. Predstavni~ka demokratija, kao jedini oblik postoje}e i delaju}e demokratije, ve} sama po sebi zna~i odricanje od na~ela slobode kao autonomije. Hipoteza da }e budu}a kompjuter-kratija, kako je nazvana, omogu}iti neposrednu demokratiju, to jest da }e svakom gra|aninu omogu}iti da svoj glas prenese nekom elektronskom mozgu, detinjasta je. Sude}i po zakonima koji se danas donose u Italiji, dobar gra|anin bi trebalo da bude pozvan da d svoj glas barem jedanput dnevno. Preterana participacija, koja stvara fenomen koji je Darendorf (Dahrendorf) s potcenjivanjem nazvao totalni gra|anin, moè imati kao posledicu zasi}enost politikom i porast izborne apatije.10 Cena koja se mora platiti zbog angaòvanja malog broja osoba ~esto zna~i ravnodunost velikog broja ljudi. Nita toliko ne preti da ubije demokratiju kao preterivanja s demokratijom. Naravno, prisustvo elita na vlasti ne ukida razliku izme|u demokratskih reìma i onih autokratskih. To je znao i Moska pa, iako je bio konzervativac koji se izjanjavao kao liberal mada ne i kao demokrata, i on je izloìo sloènu tipologiju oblika vladavine u cilju da pokaè da se, iako je oligarhija i dalje na vlasti, razni oblici vladavine razlikuju u zavisnosti od njihovog ustrojstva i organizacije. Poto sam poao od definicije demokratije uglavnom proceduralnog karaktera, ne moè se zaboraviti da je jedan od pobornika ovog tuma~enja Jozef umpeter (Joseph Schumpeter) pogodio u metu rekavi da obele`je demokratske vlade nije odsustvo elita, ve} postojanje vie elita u me|usobnom nadmetanju za osvajanje glasova
Ovde mislim na: R. Dahrendorfa, Il cittadino totale, Centro di ricerca e di documentazione Luigi Einaudi, Torino, 1977, str. 3559.
10
141
naroda. U nedavnoj Makfersonovoj knjizi The Life and Times of Liberal Democracy11 izdvojene su ~etiri velike faze u razvoju demokratije od prolog veka do danas: sadanja faza, definisana kao demokratija ravnoteè, odgovara umpeterovoj definiciji. Jedan italijanski teoreti~ar elita, tuma~ Moske i Pareta, napravio je sinteti~ku i, po mom miljenju, upe~atljivu razliku izme|u elita koje se name}u i onih koje sebe predlaù.12
Ograni~eni prostor
Ako demokratija nije uspela da sasvim porazi oligarhijsku vlast, jo manje je uspela da zauzme sve prostore u kojima se vri vlast koja donosi obavezuju}e odluke za celinu neke drutvene grupe. U tom smislu razlika nije vie izme|u mo}i malobrojnih ili mnogobrojnih, ve} izme|u uzlazne mo}i i silazne mo}i. Uostalom, u tom smislu bi pre trebalo govoriti o nedoslednosti nego o neostvarenju, jer je moderna demokratija nastala kao metod davanja legitimnosti i kontrole politi~kih odluka u najuèm smislu ili kontrole vlade, bilo nacionalne ili lokalne, pri ~emu je pojedinac uzet u obzir u svojoj optoj ulazi gra|anina, a ne u mnogostrukosti svojih specifi~nih uloga vernika u crkvi, radnika, studenta, vojnika, potroa~a, bolesnika itd. Nakon osvajanja opteg prava glasa, ukoliko se o irenju procesa demokratizacije jo moè govoriti, ono bi se moralo otkrivati ne toliko u prelazu sa predstavni~ke na neposrednu demokratiju, kao to se obi~no ~ini, koliko u prelaz sa politi~ke na drutvenu demokratiju, ne toliko u odgovoru na pitanje Ko glasa?, ve} u odgovoru na jedno drugo pitanje, Gde se glasa?. Drugim re~ima, ukoliko se èli saznati da li je dolo do razvoja demokratije u odre|enoj zemlji, potrebno je sagledati ne broj onih koji imaju pravo da u~estvuju u donoenju odluka koje ih se ti~u, ve} prostore u kojima mogu to pravo ostvariti. Sve dok dva velika bloka mo}i odozgo, koji postoje u razvijenom drutvu preduze}e i administrativni aparat ne budu uklju~eni u proces demokratizacije (ostavljaju}i po strani da li je to ne samo mogu}e ve} i poèljno) proces demokratizacije ne moè biti smatran dovrenim. îni mi se, me|utim, zanimljivim da primetim da je u ponekom od ovih nepoliti~kih prostora (u tradicionalnom smislu re~i), na primer u fabrici, ponekad dolo do proklamovanja nekih prava na slobodu u okviru specifi~nog sistema mo}i, sli~no onome to se deavalo sa proklamovanjem prava gra|anina u odnosu na sistem politi~ke vlasti: ovde mislim, na primer, na Radni~ki statut koji je bio
C.B. Macpherson, The Life and Times of Liberal Democracy, Oxford University Press, Oxford, 1977 (ital. prevod Il Saggiatore, Milano, 1980). Pozivam se ovde na knjigu F. Burzio, Essenza e attualit del liberalismo, Utet, Torino 1945, str. 19.
12 11
142
Norberto Bobio
izglasan u Italiji 1970. i na sadanje inicijative za proklamovanje povelje o pravima bolesnih. âk i u pogledu prerogativa gra|anina u odnosu da dràvu, ustupanje prava na slobodu prethodilo je ustupanju politi~kih prava. Kao to sam rekao govore}i o odnosu izme|u liberalne i demokratske dràve, ustupanje politi~kih prava bio je prirodan rezultat osvajanja prava na slobodu, jer jedina garancija potovanja prava na slobodu jeste pravo na kontrolu vlasti koja tu garanciju obezbe|uje.
Nevidljiva mo}
Peto neispunjeno obe}anje realne demokratije u odnosu na onu idealnu jeste uklanjanje nevidljive mo}i. 13 Za razliku od odnosa izme|u demokratije i oligarhijske vlasti, o ~emu postoji veoma bogata literatura, pitanje nevidljive mo}i do sada je malo istraèno (zato to, izme|u ostalog, izmi~e istraìva~kim tehikama koje obi~no koriste sociolozi, kao to su intervjui, ispitivanje javnog mnjenja itd.). Priznajem da sam mo`da pod uticajem onoga to se deava u Italiji, gde je veoma vidljivo prisustvo nevidljive mo}i (mafija, kamora, neregularne masonske loè, nekontrolisane tajne slu`be koje tite subverzivne grupe, a trebalo bi da ih kontroliu). Najire razmatranje ove teme do sada na{ao sam u knjizi severnoameri~kog nau~nika Alana Volfa (Wolf) The Limits of Legitimacy14, koji celo jedno veoma dokumentovano poglavlje posve}uje onome to naziva dvostrukom dràvom, dvostrukom u smislu da pored jedne vidljive dràve postoji druga, nevidljiva. Dobro je poznato da je demokratija nastala s ciljem da iz ljudskog drutva zauvek odagna nevidljivu mo} i ustanovi vladavinu ~ije bi delanje bilo javno au grand jour, da upotrebim izraz Morisa @olija (Maurice Joly).15 Kao uzor za modernu demokratiju posluìla je demokratija anti~kog doba, posebno demokratija malog grada Atine, iz sre}nih vremena kada se narod okupljao u skuptinama na otvorenom i donosio, na svetlosti dana, sopstvene odluke poto bi sasluao govornike koji su iznosili razli~ita gledita. Da bi oklevetao takvu demokratiju, Platon (koji je, uostalom, bio antidemokrata) je nazvao teatrokratijom a ovaj izraz nalazimo, nimalo slu~ajno, kod Ni~ea (Nietzsche). Jedan od razloga nadmo}i demokratije nad apsolutisti~kim dràvama koje su oìvele tajne mo}i i koje su ~esto istorijskim i politi~kim argumentima branile potrebu da
Ovom temom sam se bavio pre nekoliko godina, u ~lanku pod naslovom La democrazia e il potere invisibile, u Rivista italiana di scienza politica, X, (1980), str. 181-203, kao i u ovoj zbirci.
14 A. Wolfe, The Limis of Legitimacy, Political Contradictions of Contemporary Capitalism, The Free Press, New York, 1977 (ital. prevod De Donato, Bari, 1981). 13
au XIX scicle par un contemporain, Chez tous les libraires, Bruxelles, 1868.
15 M. Joly, Dialogue aux enfers entre Machiavel et Montesquieu ou la politique de Machiavel
143
velike politi~ke odluke budu donete u tajnim kabinetima, daleko od nepoèljnih pogleda javnosti, temelji se na uverenju da demokratska vladavina moè kona~no da u~ini vidljivom mo}, naime da ustanovi mo} bez maski. U Dodatku spisu Ve~ni mir Kant je nagovestio i prikazao osnovno na~elo po kojem svi postupci koji se doti~u prava drugih ljudi nepravi~ni su ako se njihova maksima ne slaè sa publicitetom16, naime da delanje koje moram da drìm u tajnosti predstavlja delanje ne samo nepravedno nego i tako da bi, kada bi postalo javno, izazvalo reakciju koja bi onemogu}ila njegovo izvrenje; na primer, na osnovu ovoga to je rekao sm Kant: koja dràva bi, u trenutku kad zaklju~uje neki me|unarodni ugovor, mogla javno da objavi da ga se ne}e pridràvati; koji javni funkcioner moè javno da izjavi da }e koristiti dràvni novac u privatne svrhe? Iz ovakve postavke problema proizlazi da obavezni uvid javnosti u delanje vlade nije samo vaàn, kako se obi~no kaè, zato da omogu}i gra|anima da upoznaju delanje onog ko drì vlast i da ga tako kontroliu, ve} zato to je javnost sama po sebi oblik kontrole, instrument koji omogu}ava da se razlikuje ono to je dozvoljeno od onog to nije dozvoljeno. Nimalo nije slu~ajno to politika tajnih mo}i (arcana imperii) ide ukorak sa teorijama dràvnog razloga, naime sa teorijom po kojoj je dràvi doputeno ono to nije doputeno gra|anima i, prema tome, dràva je primorana da deluje tajno kako ne bi izazvala skandal. (Da bi prikazao izuzetnu mo} tirana, Platon kaè da je samo tiraninu doputeno da javno ~ini skandalozne stvari koje obi~ni smrtnici mogu samo da zamisle u snu.)17 Suvino je kazati da je javna kontrola vlasti utoliko potrebnija u vremenu kao to je nae, u kojem su tehni~ke mogu}nosti kojima raspolaè onaj ko drì vlast, kako bi do tan~ina saznao sve ono to ~ine gra|ani, ogromno porasle i prakti~no su neograni~ene. Ukoliko sam izrazio neku sumnju u to da kompjuterkratija moè koristiti demokratiji kojom se upravlja, nemam nikakve sumnje u usluge koje kompjuter-kratija moè pruìti demokratiji koja upravlja. Ideal onoga ko drì vlast uvek je bio da ima uvid u svaki pokret i da ~uje svaku re~ svojih podanika (po mogu}nosti, da pri tom ne bude ni vi|en ni sluan). Ovaj ideal danas je mogu}e dosegnuti. Nijedan despot iz anti~kog doba, nijedan apsolutisti~ki monarh modernog doba, ma koliko bio okruèn hiljadama pijuna, nikad nije uspeo da pribavi o svojim podanicima sve one informacije koje i najdemokratskija vlada moè pribaviti putem elektronskih mozgova. Staro pitanje koje se provla~i kroz celokupnu istoriju politi~ke misli: Ko ~uva ~uvare? danas moè biti formulisano kao Ko kontrolie kontrolore?. Ukoliko se ne pruì odgovaraju}i
I. Kant, Zum ewigen Frieden, Zusatz II, u Kleinere Schriften zur Geschichtsphilosophie, Ethik und Politik, Meinrer, Leipzig 1913, str. 163 (vidi na prevod: Imanuel Kant, Ve~ni mir u Um i sloboda, Ideje, Beograd, 1974, str. 165).
17 16
Platon, Dràva, 571 cd.
144
Norberto Bobio
odgovor na ovo pitanje, demokratija, kao izraz vidljive mo}i, izgubljena je. Vie nego o ispunjenom obe}anju, u ovom slu~aju se u stvari radi o te`nji koja je u suprotnosti sa pretpostavkama: te`nji koja vie nije usmerena ka najve}oj mogu}oj kontroli vlasti od strane gra|ana, ve} ka najve}oj kontroli podanika od strane vlasti.
Nevaspitani gra|anin
esto i neispunjeno obe}anje odnosi se na vaspitavanje gra|anstva. U apologetskim govorima o demokratiji, tokom protekla dva veka, uvek je prisutan argument prema kome jedini na~in da se od podanika na~ini gra|anin jeste da mu se daju ona prava koja su autori javnog prava iz prolog veka nazvali activae civitatis, a vaspitanje za demokratiju se odvija tokom same demokratske prakse. Vaspitanje za demokratiju ne dolazi pre prakse demokratije, ne pre jer, prema jakobinskom modelu, prvo dolazi revolucionarna diktatura a zatim, u drugoj fazi, carstvo vrline. Ne dolazi pre, jer za dobrog demokratu, carstvo vrline (koje, po Monteskjeu, predstavlja na~elo demokratije suprotstavljeno strahu kao na~elu despotizma) isto je to i demokratija, koja bez vrline shva}ene kao ljubav za javnu stvar ne moè da opstane, a istovremeno vrlina podsti~e, hrani i osnaùje demokratiju. Jedan od najvaljanijih tekstova u tom pogledu jeste onaj koji se nalazi u poglavlju o najboljem obliku vladavine Razmatranja o predstavni~koj demokratiji Dòna Stjuarta Mila, delu u kome autor pravi razliku izme|u aktivnih i pasivnih gra|ana i smatra da vladari uglavnom vie vole ove druge jer je lake imati u aci poslune i ravnodune podanike; me|utim, demokratiji su potrebni ono prvi. Mil zaklju~uje da, kada bi nadvladali pasivni gra|ani, vladaoci bi od svojih podanika rado na~inili krdo ovaca koje zajedno pasu travu (pod uslovom da se ne àle, ovo ja dodajem, ni kad je trave nedovoljno).18 To ga je navelo da predloì proirivanje opteg prava glasa na narodne klase na temelju argumenta da je jedan od lekova za tiraniju ve}ine upravo u tome da se u izbore, pored dobrostoje}ih klasa koje uvek sa~injavaju manjinu stanovnitva i, naravno, teè da obezbede sopstvene isklju~ive interese, uklju~e i narodne klase. Govorio je: u~e}e u glasanju ima veliku vaspitnu vrednost; upravo putem politi~ke diskusije radnik, ~iji se rad stalno ponavlja u sku~enom krugu fabrike, uspeva da shvati odnos izme|u dalekih doga|aja i svog vlastitog interesa i da uspostavlja odnose sa gra|anima razli~itim od onih sa kojima ima svakodnevne odnose i da postane svesni ~lan zajednice.19 Vaspitavanje gra|anstva bila je jedna od omiljenih tema
18 J. S. Mill, Considerations on Representative Government, in: Collected Papers of John Stuart Mill, University of Toronto Press, Routledge and Kegan Paul, vol. XIX, London, 1977, str. 406. 19
Isto, str. 470.
145
ameri~ke politi~ke nauke pedesetih godina, nazvana politi~ka kultura, a na to je utroeno mnogo mastila koje je brzo izbledelo: me|u tolikim distinkcijama se}am se one izme|u kulture podanika, naime one usmerene ka outputu sistema, tj. ka povlasticama kojima se bira~ nada da moè da ih izvu~e iz politi~kog sistema, i participativne kulture, usmerene na input, svojstvene bira~ima koji sebe smatraju potencijalno angaòvanim u artikulisanju zahteva i pripremanju odluka. Da vidimo ta se deava u naoj okolini. U najstabilnijim demokratijama nemo}ni smo svedoci pojava politi~ke apatije, kojima je obuhva}ena skoro polovina onih koji imaju pravo glasa. Sa stanovita politi~ke kulture, to su osobe koje nisu okrenute ni na output ni na input. Jednostavno, ne zanima ih ono to se deava, a za to u Italiji postoji prigodan izraz da se te osobe nalaze u palati. Dobro znam da se politi~ka apatija moè tuma~iti blagonaklono}u. Ali, ~ak ni najblagonaklonija tuma~enja ne mogu mi smetnuti s uma da bi veliki demokratski autori imali muke da u odustajanju od vlastitog prava glasa vide valjan plod vaspitavanja gra|anina. U demokratskim reìmima kao to je italijanski, u kome je procenat bira~a jo uvek visok (ali opada sa svakim novim izborom), postoje dobri razlozi da se veruje da opada glasanje kao izraz politi~kog miljenja a da raste glasanje kao razmena, naime, da upotrebim asepti~an izraz political scientists (ameri~kih) politi~kih nau~nika (prim. red.), bira~ki glas usmeren ka outputu ili, da upotrebim siroviji, ali mo`da manje mistifikatorski izraz utemeljen, mada ~esto iluzorno, na do ut des (politi~ka podrka koja se daje u zamenu za li~ne usluge). âk se i o bira~kom glasu kao razmeni moè dati blagonaklono tuma~enje. Ali, ne mogu da se ne prisetim Tokvila koji se u politi~kom govoru pred predstavni~kim domom (27. januara 1848), àle}i se na izopa~enje javnog morala po kojem se miljenja, ose}anja, opte ideje sve vie zamenjuju pojedina~nim interesima, upitao okrenuvi se kolegama, nije li porastao broj onih koji glasaju rukovode}i se li~nim interesima i nije li smanjen broj onih koji glasaju na osnovu politi~kog miljenja, vrednuju}i takvu tendenciju kao izraz podlog i niskog morala pa, sledstveno tome, da onaj ko uìva politi~ka prava smatra da treba da ih li~no koristi u vlastitom interesu.20
Vlada tehni~ara
Neispunjena obe}anja. Da li su ta obe}anja uopte mogla biti ispunjena? Rekao bih: ne. âk i ako ostavimo po strani prirodnu razliku (o ~emu sam govorio u po~etku) izme|u onoga to je zamiljeno kao uzvieni cilj i neugla|ene materije, demokratski politi~ki projekt je bio zamiljen za mnogo manje sloèno
20 A. de Tocqueville, Discorso sulla rivoluzione sociale, u: Scritti, priredio N. Matteucci, vol. I, Utet, Torino, 1969, str. 271.
146
Norberto Bobio
drutvo od ovog dananjeg. Obe}anja nisu bila ispunjena zbog prepreka koje nisu bile predvi|ene ili koje su iskrsle nakon preobraàja (u ovom slu~aju verujem da je izraz preobraàj prikladan) gra|anskog drutva. Ukaza}u na tri prepreke. Prvo, u meri u kojoj su drutva prelazila sa porodi~ne ekonomije na trìtu, sa trìne na zati}enu, regulisanu, planiranu ekonomiju, rasli su politi~ki problemi koji zahtevaju tehni~ke sposobnosti. Tehni~ki problemi zahtevaju stru~njake, naime sve iri krug specijalizovanog osoblja. To je primetio jo pre vie od jednog veka Sen-Simon (Saint-Simon), koji se zalagao za zamenu vlade nau~nika vladom pravnika. Sa napretkom ra~unskih instrumenata koje Sen-Simon ni izdaleka nije mogao da zamisli, a koje jedino stru~njaci umeju da koriste, potreba za tzv. vladom tehni~ara neizmerno je porasla. Tehnokratija i demokratija su me|usobno suprotstavljene: ukoliko je protagonista industrijskog drutva stru~njak, on nije bilo koji gra|anin. Demokratija se temelji na pretpostavci da svi mogu o svemu da odlu~uju. Nasuprot tome, tehnokratija podrazumeva da samo malobrojni, koji se u to razumeju, mogu da odlu~uju. U vreme apsolutisti~kih dràva, kao to sam kazao, obi~an svet je morao da bude dràn daleko od tajnih mo}i jer je smatran suvie neukim. Naravno, obi~an svet je danas manje neuk. Ali, zar problemi koje treba reiti, kao to su bitka protiv inflacije, problemi pune zaposlenosti, pravednija raspodela dohotka, nisu postali sve sloèniji? Zar ti problemi nisu takvi da zahtevaju nau~na i tehni~ka znanja nita manje tajanstvena za dananjeg prose~nog (mada obrazovanijeg) ~oveka?
Pove}anje birokratskog aparata

Druga nepredvidljiva prepreka bilo je stalno uve}avanje birokratskog aparata, tj. hijerarhijski ustrojenog aparata vlasti od vrha nadole, dakle dijametralno suprotstavljenog sistemu demokratske vlasti. Politi~ki sistem je sagra|en kao piramida pod pretpostavkom da u jednom drutvu postoje razli~iti stupnjevi mo}i, tako da u demokratskom drutvu vlast ide od baze ka vrhu a u birokratskom drutvu suprotno, od vrha do baze. Demokratska dràva i birokratska dràva istorijski su mnogo vie me|usobno vezane nego to se moè pomisliti s obzirom na njihovu suprotstavljenost. Sve dràve koje su postale demokratskije u isto vreme su postale i birokratskije, jer je proces birokratizacije velikim delom bio posledica procesa demokratizacije. To potvr|uje i ~injenica da sadanja razgradnja dràve usluga koja je zahtevala birokratski aparat do sada nepoznatih razmera, skriva nameru, ne kaèm da se razgradi, ali da se demokratska vlast svede na jasno oivi~en prostor. Poznato je, kao to je uostalom primetio Maks Veber, da demokratizacija i birokratizacija
147
nikad nisu ile istim korakom. Kada su vlasnici bili jedini koji su imali pravo glasa, bilo je logi~no da zahtevaju da javna vlast ispunjava jednu jedinu osnovnu funkciju: da titi svojinu. Odatle je ro|eno u~enje o ograni~enoj dràvi, policijskoj dràvi, ili, kako se danas kaè, minimalnoj dràvi, naime stvaranje dràve kao saveza vlasnika za odbranu onog vrhovnog prirodnog prava koje je Lok nazvao pravom na svojinu. Od trenutka kada je pravo glasa bilo proireno na nepismene, oni su neizbe`no traìli od dràve da otvori besplatne kole, dakle da sebi natovari teret nepoznat dràvama tradicionalne oligarhije i prvih buròaskih oligarhija. Kada je pravo glasa bilo proireno na ne-vlasnike, to jest na bezemljae, na one koji nisu imali druge svojine do vlastite radne snage, posledica toga je bila da su oni traìli od dràve zatitu od nezaposlenosti i postepeno socijalno osiguranje u slu~aju bolesti, starosti, nadoknadu za materinstvo, jeftinije stambene zgrade itd. Tako se desilo da je dràva usluga, dràva blagostanja, socijalna dràva, predstavljala dopadalo se to nekom ili ne odgovor na zahtev odozdo, na zahtev koji je, u punom smislu re~i, demokratski zahtev.
Oskudan u~inak
Tre}a prepreka je usko vezana za u~inak demokratskih sistema u celini: pitanje koje je ovih poslednjih godina otvorilo raspravu o takozvanoj nemogu}nosti upravljanja (neupravljivosti, prim. red.) demokratijom. O ~emu je re~? Ukratko, prvo liberalna dràva, a zatim njeno irenje u demokratsku dràvu, doprineli su da se gra|ansko drutvo emancipuje od politi~kog sistema. Takav proces emancipacije je u~inio da gra|ansko drutvo postane neiscrpan izvor zahteva upu}enih vladi: a da bi vlada dobro vrila svoju ulogu, ona mora da pruì adekvatan odgovor na te zahteve. Me|utim, kako vlada moè da udovolji ukoliko zahtevi koje postavlja slobodno i emancipovano drutvo postaju sve brojniji, sve brè se mnoè i sve su skuplji? Rekao sam da je neophodan preduslov svake demokratske vlade zatita gra|anskih sloboda, naime sloboda tampe, zbora, udruìvanja, to predstavlja na~ine na koji se gra|anin moè obratiti svoji vladaocima traè}i usluge, povlastice, olakice, pravedniju raspodelu sredstava. Koli~ina i brzina pristizanja ovih zahteva su takvi da nijedan politi~ki sistem, ma koliko bio efikasan, nije u stanju da im se prilagodi. Odatle poti~e tzv. preoptere}enost i potreba da politi~ki sistem izvri drasti~an izbor. Me|utim, jedan izbor isklju~uje drugi, a to stvara nezadovoljstvo. Ina~e, brzina kojom pojedinci, gra|ani postavljaju zahteve vladi u suprotnosti je sa sporo}u kojom sloèna procedura demokratskog politi~kog sistema dozvoljava politi~koj klasi da donosi odgovaraju}e odluke. Tako nastaje pravi
148
Norberto Bobio
nesklad izme|u mehanizma prijema i mehanizma odailjanja prvi je sve ubrzanijeg ritma, drugi sve sporijeg. Upravo suprotno onome to se deava u autokratskom sistemu koji kontrolie zahteve budu}i da je uguio autonomiju gra|anskog drutva, a taj sistem je zaista mnogo brì u pruànju odgovora na zahteve jer ne mora da potuje sloène procedure donoenja odluka kao u slu~aju parlamentarnog sistema. Saèto, u demokratiji jednostavno je postaviti zahtev, a teko pruìti odgovor; nasuprot tome, autokratija je u stanju da u~ini postavljanje zahteva teìm, a poseduje ve}u lako}u u pruànju odgovora.
Uprkos svemu
Posle svega to sam do sada kazao neko bi mogao da zaklju~i da je vizija budu}nosti demokratije katastrofalna. Nita od toga. U pore|enju sa periodom izme|u Prvog i Drugog svetskog rata, nazvanim u ~uvenoj knjizi Eli Alevija (Elie Halvya) Lre des tyrannies21 (Doba tiranija), u ovih poslednjih ~etrdeset godina broj demokratskih reìma znatno je porastao: knjiga Huana Linca (Juan Linz) La caduta dei regimi democratici22 (Pad demokratskih poredaka) odnosi se uglavnom na godine posle Prvog svetskog rata: nasuprot tome, knjiga Hulijana Santamarije (Julian Santamaria) Transizione alla democrazia nellEuropa del Sud e nellAmerica Latina23 (Prelaz na demokratiju u ju`noj Evropi i Latinskoj Americi) govori o zbivanjima posle Drugog svetskog rata. Nakon zavretka Prvog svetskog rata, za samo par godina u Italiji a za deset godina u Nema~koj sruene su parlamentarne dràve; nakon Drugog svetskog rata tamo gde je demokratija obnovljena nije vie bila sruena, dok su u drugi zemljama sruene autoritarne vlade. âk i u zemljama gde se demokratijom dobro ne upravlja ili se uopte ne upravlja, kao u Italiji, demokratija nije u opasnosti, mada ovo izgovaram uz izvesnu strepnju. Naravno, govorimo unutranjim opasnostima koje mogu do}i od desnog ili levog ekstremizma. U isto~noj Evropi, gde su demokratski reìmi ugueni pri nastanku ili nisu uspeli ni da se rode, uzrok je bio i ostao spoljni. U ovoj analizi bavim se unutranjim teko}ama demokratije, a ne spoljnim koje zavise od poloàja raznih zemalja u me|unarodnom sistemu. Naime, doao sam do zaklju~ka da neispunjena obe}anja i nepredvidljive prepreke o kojima sam govorio nisu takve
21 E. Halvy, Lre des tyrannies, tudes sur le socialisme et la guerre, uvod C. Bougl, Nrf. Paris, 1938. 22 Re~ je o zborniku raznih eseja koji je sa~inio Huan Linc (Juan Linz); zbornik je prvo bio objavljen na engleskom, The Breakdown of Democracy, The John Hopkins University Press, London, 1978, a na italijanskom ga je izdala ku}a Il Mulino, Bologna, 1981; glavne tri teme su: dolazak faizma u Italiju, u Nema~ku i u paniju. 23
Objavljeno u Centro de investigaciones sociologicas, Madrid, 1981.
149
da teè da demokratski reìm preobraze u autokratski reìm. Sutinska razlika izme|u ta dva poretka ostaje. Minimalan sadràj demokratske dràve nije izneveren: garancija osnovnih prava na slobodu, postojanje vie partija u me|usobnoj konkurenciji, izbori sa optim pravom glasa u redovnim razmacima, kolektivne ili usaglaene odluke (u pridruènim [consociative] demokratijama ili neokorporativnom sistemu) ili donete putem ve}inskog principa, u svakom slu~aju posle slobodne rasprave me|u delovima ili saveznicima neke vladine koalicije. Postoje manje ili vie jake demokratije, manje ili vie ranjive; postoje razli~iti stepeni pribliàvanja idealnom modelu, ali ~ak i demokratiju koja je udaljenija od idealnog modela ne moèmo nikako brkati sa autokratskom dràvom, a jo manje sa totalitarnom. Nisam govorio o spoljnim opasnostima, jer se zadata tema ti~e budu}nosti demokratije, a ne budu}nosti ~ove~anstva. O tome, da budem iskren, nisam spreman da se opredeljujem. Prave}i parodiju od naslova naeg skupa Budu}nost je ve} po~ela, neko ko ima smisla za crni humor mogao bi se upitati: A ta ako je budu}nost ve} zavrena?. îni mi se da mogu izneti jednu zavrnu konstataciju, premda, priznajem, pomalo rizi~nu: nijedan rat do sada nije izbio me|u dràvama sa demokratskim reìmom. To ne zna~i da demokratske dràve nisu vodile ratove, ali ih do sada nikada nisu vodile me|u sobom.24 Kazao sam, zapaànje je smelo, me|utim prihvatam da budem demantovan. Da li je bio u pravu Kant plediraju}i da prvi definitivni ~lan mogu}eg ugovora o trajnom miru bude taj da gra|ansko ure|enje u svakoj dràvi treba da bude republikansko.25 Naravno, Kantov pojam republike ne podudara se sa dananjim pojmom demokratije, ali ideja da je prepreka za rat me|u dràvama unutranje ure|enje dràva jeste sna`na, plodotvorna ideja koja nadahnjuje mnoge pacifisti~ke projekte kakvih je bilo dosta do danas u ova dva veka, bez obzira na to to su ostali u praksi mrtvo slovo na papiru. Primedbe koje su u po~etku upu}ivane Kantu poticale su od nerazumevanja tog univerzalnog principa koji je vaè}i jedino ako sve dràve, a ne samo malobrojne, usvoje oblik vladavine neophodan za postizanje trajnog mira.
Pozivanje na vrednosti
Na kraju, potrebno je dati odgovor na osnovno pitanje, koje sam ~uo da ~esto ponavljaju, posebno mladi, veoma skloni kako iluzijama tako i razo~aranjima. Ukoliko je demokratija prvenstveno skup proceduralnih pravila, kako uopte moè
24 Ovu tezu je branio nedavno M. W. Doyle, Kant, Liberal Legacies and Foreign Affairs, u Philosophy and Public Affairs, XII, 1983, str. 205-235. 25
Kant, Zum ewigen Frieden, naved. delo, str. 126 (vidi na prevod, naved. delo str. 142).
150
Norberto Bobio
ra~unati na aktivne gra|ane? Zar nisu potrebni ideali da bi mogli da postoje aktivni gra|ani? Naravno da su potrebni ideali. Me|utim, zar se ne shvata koliko je velikih borbi za ideale stvorilo ta pravila? Da pokuamo da ih nabrojimo. Prvi koji nam pada na pamet a dolazi nam iz vekova surovih verskih ratova jeste ideal tolerancije. Ako u dananjem svetu postoji pretnja miru, ona jo jednom poti~e od fanatizma, odnosno od slepog verovanja u sopstvenu istinu i u mo} sposobnu da je nametne. Suvino je navoditi primere: imamo ih danas svakodnevno pred o~ima. Zatim dolazi ideal nenasilja; nikad nisam zaboravio pouku Karla Popera (Popper) koji kaè da ono to sutinski razlikuje demokratsku vladu od nedemokratske jeste to {to se jedino u slu~aju prve gra|ani mogu osloboditi svojih vladara bez prolivanja krvi.26 Formalna pravila demokratije, tako ~esto izvrgnuta ruglu, ustanovila su, prvi put u istoriji, tehnike zajedni~kog ìvota, usmerene ka reavanju drutvenih sukoba bez upotrebe nasilja. Samo tamo gde su potovana ova pravila protivnik vie nije neprijatelj (koga treba unititi) ve} opozicionar koji ve} sutra moè do}i na nae mesto. Tre}e, ideal postepenog obnavljanja drutva putem slobodne rasprave ideja i promene na~ina miljenja i ìvota: jedino demokratija omogu}ava oblikovanje i irenje tihih revolucija, kao to se i ovih poslednjih decenija dogodilo sa promenom odnosa me|u polovima, koja je mo`da najve}a revolucija naeg doba. Kona~no, ideal bratstva (fraternit iz Francuske revolucije). Veliki deo ljudske istorije predstavlja istoriju bratoubila~kih borbi. U svojoj Filosofiji istorije (tako }u zavriti sa autorom sa kojim sam po~eo) Hegel je istoriju definisao kao ogromnu klanicu.27 Moèmo li re}i da nije u pravu? Ni u jednoj zemlji sveta demokratski metod ne moè da opstane ako ne postane navika. A moè li postati navika bez uvaàvanja bratstva koje ujedinjuje ljude u zajedni~koj sudbini? Takvo uvaàvanje je utoliko potrebnije danas, jer svakim danom postajemo svesniji te zajedni~ke sudbine i, zbog ono malo svetlosti razuma koja osvetljava na put, trebalo bi shodno toj svesti da postupamo.
26 27
K. Popper, La societ aperta e i suoi nemici, Armando, Roma 1973, str. 179. Hegel, Vorlesungen, naved. delo, t. I, str. 58.
Politika i duh slobode
151
Ivan Vejvoda
POLITIKA I DUH SLOBODE

Na narod nije politi~ki izobraèn, ~emu se, uostalom, nije ni ~uditi; jer se drutveno i politi~ko izobraènje dobija dugovremenom upotrebom drutvenih i politi~kih prava i sloboda, a potpomaè i uskorava kolom i knjigom. Me|utim, grozno je i pomisliti za koliko je vremena bedni srpski narod bio lien ne samo politi~kih nego i ~ove~jih prava i sloboda, na koliko je smetnji nailazio i nailazi na politi~kom zemljitu u onim krajevima gde je vie ili manje povratio davno izgubljenu slobodu i koliko je malo imao i ima valjanih kola, iskrenih u~itelja i dobrih knjiga! A, dokle god drutveno i politi~ko izobraènje ne prodre u masu naroda, dotle narod ne moè da bude potpuno slobodan i samostalan, i njegova }e unutarnja sloboda biti neprestano izloèna da postane `rtva pojedinih samoljublja i dràvni~kih vetina i lukavstava, jer on dotle ne}e imati duha slobode, bez koga je drutvena i politi~ka sloboda podobna la|i bez krme. Ovih nekoliko misli Nastasa Petrovi}a, objavljenih u Beogradu 1872. godine u kratkom predgovoru Tokvilovom glavnom delu O demokratiji u Americi1 saèto prikazuje problem ovovremene slobode i moderne politike ne samo na ovim prostorima. Uprkos pojedina~nim naporima (kakav je i ovaj pomenuti N. Petrovi}a) i kolektivnim htenjima za slobodom, mirom i stabilno}u, istorijske mene, ratovi, okupacije, odsustvo mogu}nosti za racionalan i efikasan privredni razvoj, za stvaranje stabilne dràve sa konsolidovanim demokratskim ustanovama, pravilima i procedurama uslovili su u ovome drutvu stanje u kome su politi~ka prava i slobode, slobodna i otvorena sfera javnosti u kojoj se nadme}u drutvene, politi~ke ideje, programi i projekti veoma udaljeni od svakidanje realnosti. Me|utim, svest o tome da bez politi~kih sloboda nema opteg duha slobode koji omogu}uje potpuni razvoj demokratske politi~ke kulture i samim tim dutveni i svaki drugi razvoj, prisutna je na ovim prostorima
1
A. Tokvilj, O demokratiji u Americi, Dràvna tamparija, Beograd, 1872: IIIII.
152
Ivan Vejvoda
ve} veoma dugo, ali ~ini se da smo udaljeni od tih ciljeva koliko je i vreme Nastasa Petrovi}a bilo od njih udaljeno. Istorijsko iskustvo XX veka je iskustvo dva pokuaja povratka na nediferenciranu zajednicu, na kolektivnost. I pored me|usobnih, ve}ih ili manjih razlika nacizam i komunizam jesu reìmi u kojima je izbrisana razlika izme|u dràve i gra|anskog drutva ili je pak osuje}en pokuaj nastanka te za modernu politiku i drutvo klju~ne podele. Ova antimoderna ili konzervativno-moderna te`nja proizvela je u slu~aju komunizma poredak koji se zasnivao na ideji da postoji istinita teorija istorije, da se svetovnim stvarima moè racionalno vladati i da se rukovo|enje drutvenim razvojem mora poveriti stru~njacima te teorije, tehni~arima te racionalnosti, odnosno partiji, a u partiji korifejima marksisti~kolenjinisti~ke nauke (Staljin). Takvo vi|enje sveta dovelo je do krajnjeg, sveobuhvatnog unaza|enja drutva. Sada na pre~ac nastale demokratske ustanove, pravila i procedure nisu u stanju da preko no}i izmene ono to je u~injeno na preobraàju politi~kog, drutvenog i civilizacijskog ponaanja ljudi tokom sedamdeset ili pedeset godina komunisti~ke vladavine u kojoj je stolovala totalitarna logika (Lefort). U nedavno vo|enoj polemici izme|u Josifa Brodskog i Vaclava Havela pod re~itim naslovom Postkomunisti~ka mora u sreditu pa`nje bilo je pitanje nasle|a i u~e}a irih slojeva stanovnitva u potpori prethodnom reìmu. Dok je Havel naglasak stavljao na ~injenicu da je komunizam nametnut, uvezen i stran ovim drutvima, Brodski je to komentarisao na slede}i na~in: Istina, naa posebna vrsta komunizma nije pojmljena ni na obalama Volge ni na obalama Vltave, a ~injenica je cvetala upravo na tim obalama posebnim àrom ne govori zapravo o nekoj izrazitoj plodnosti naeg tla, jer je taj cvet cvetao podjednakim intenzitetom i na drugim geografskim irinama i u veoma razli~itim kulturnim sredinama. Ova ~injenica, dakle, ne govori toliko o nametanju ne~eg, koliko o ne~em organskom, da ne kaèmo univerzalnom u poreklu naih izama. I zalaù}i se za razumevanje korena pristajanja na komunizam u ovim drutvima Brodski nastavlja: âk iako je malo verovatno da }e do}i do procesa samotuma~enja (razloga za prihvatanje komunizma) uostalom zato bi se ono to je izbegnuto u uslovima velikih nevolja sprovelo u vreme odsustva prinude, onda bar mit o nametanju mora da se odagna (...). Zato jednostavno ne po|emo od priznanja ~injenice da je bez obzira na to ko je ili ta je izazvalo procese prihvatanja komunizma, u naem veku u nas dolo do ogromnog antropolokog sunovrata? Da su u tom procesu iz sopstvenog interesa u~estvovale mase ljudi, i da su na taj na~in svele svoj zajedni~ki imenitelj na moralni minimum? A da je sopstveni interes masa to jest stabilnost ìvotnih uslova i standarda, svedenih na sli~an na~in ostvaren po cenu drugih masa ljudi, istina manje brojnih? Otud toliki broj `rtava.2
2 V. Havel, The Post-Communist Nightmare, New York Review of Books, 27.5.1993, i J. Brodsky V. Havel, The Post-Communist Nightmare An Exchange, New York Review of Books, 17.2.1994: 29.
153
Razmiljati o mogu}nostima demokratije u postkomunisti~kim drutvima pre svega zna~i suo~iti se sa problemom razumevanja zato i kako je dugove~nost takvog poretka bila mogu}a. Bez izu~avanja makro i mikrofizike (M. Foucault) komunisti~ke mo}i, nemilosrdne instrumentalizacije i manipulacije politike, na~ina ostvarenja legitimacijske osnove, ose}anja socijalne sigurnosti koje je poredak davao anesteziranjem potrebe za onim to se od starog veka naziva vita activa, odnosno za u~e}em u javnim poslovima za opte dobro i za opti interes nema celovitog razumevanja teko}a sa kojima se izumevanje demokratije suo~ava. Re~ je o procesu koji uporedo sa stvaranjem ustanova treba da omogu}i reanimaciju drutva ~ije je drutveno tkivo, ~ije su drutvene sveze do kriti~ke ta~ke raskidane i onesposobljene. U ravnodunosti stanovnitva kakva je iskazana u poslednjim godinama postojanja ovih poredaka nastavljeno je svesno i nesvesno samoisklju~enje iz javnih poslova uz zabranu koju je poredak stavljao na bavljenje stvarnom politikom, odnosno u~e}u u odlu~ivanju o klju~nim pitanjima prirode i vrste poretka u kome ljudi èle da ìve. S druge strane, postoje}e politi~ke energije usmeravane su u matrice novog jednoumlja sa novim, nacionalnim predznakom, ~ime su odvla~ene od pitanja slobode pojedinca i drutva, od politi~ke slobode i demokratije. U ve}oj ili manjoj meri drutva koja izlaze iz komunizma, na ovaj ili onaj na~in, jesu bitno osaka}ena drutva. Sposobnosti pojedinaca, grupa, udruènja, drutva u celini naspram dràve, svih vidova vlasti, politike u novom ruhu jo su uvek slabe. Valjalo bi ovu uoptenu ocenu relativizovati s obzirom na to da iskustva jedne Gruzije, Azerbejdàna ili Albanije nisu ista kao i iskustva Poljske, êke ili Ma|arske. Me|utim, nije nam sada namera da zalazimo u ovu neophodnu analizu razlika koje se javljaju pet godina nakon prekretnice 1989. godine. Svedoci smo u ovim naim krajevima ponovnog pokuaja ostvarenja homogene, nediferencirane zajednice na etni~koj osnovi. Ponovo se pomalja potreba za transcendentnim odre|enjem mo}i, iznova se javlja te`nja za novim izvesnostima, ne vie boànskim, ne vie komunisti~ko-teleolokim, nego je to sada ethnos kao mirna luka daleko od vetrometina, velikog mora i neizvesnosti koje sobom donosi demokratija kao otvoreno, neome|eno polje za delovanje pojedinaca i za iskazivanje njihovih te`nji i dobroshva}enog interesa (Tocqueville). Ponavlja se u naem slu~aju situacija u kojoj pod vidom brige za nacionalni interes vlastodrci (ovog puta legitimno izabrani na kakvim-takvim slobodnim izborima (posebna tema koja tako|e nije predmet ovog priloga) uzimaju u svoje sopstvene ruke sve politi~ke nadle`nosti i odlu~uju o sudbini celokupnog drutva ostavljaju}i po strani parlament, javnost i ostale relevantne posredni~ke ustanove.
154
Milan Podunavac
Drutvo nema snage da se odupre, nema sposobnosti da artikulie ono to je o~igledan ali neiskazan zahtev za povratak na neto to se sasvim uslovno i jednostavno moè nazvati normalan ìvot. Stepen neizvesnosti koji vlada u svakodnevnom ìvotu, strah koji postoji od svemogu}ih gorih okolnosti ali i od ustanova vlasti (strah nasle|en iz prethodnog poretka), nesigurnost koja iz ovoga proisti~e na individualnom i kolektivnom nivou onemogu}avaju da se zameci postepenog formiranja i izumevanja novog, neinstrumentalnog obrasca politike pojave. Doga|a se sada neobi~an spoj onoga to je ostavio proces modernizacije na nivou pojedinca sa r|avim politi~kim nasle|em prethodnog poretka. U pre|anjem komunisti~kom poretku, naime, dostignut je zavidan stepen modernizacije drutva i privrede. Kada je o nekadanjoj Jugoslaviji re~, postignuto je uklju~enje u me|unarodne privredne, kulturne tokove, me|utim, bez sutine modernosti, odnosno bez demokratije, demokratskih ustanova, pravila i procedura i sa zaboravljenim, ionako oskudnim tekovinama demokratije. Ono to je ostalo jeste svest o slobodi modernih (B. Constant). Re~ je o tome da jedinka moè da upra`njava i sledi sopstveni interes i da pri tom nema prinude da se bavi javnim poslovima. Dolo je do odvajanja onog to je u starijim demokratskim drutvima Zapada nastalo kao uporedni proces: ja~anje demokratske politi~ke kulture i demokratskih ustanova sa postepenim razvijanjem obrazaca predstavni~ke demokratije, to je osloba|alo pojedince neophodnosti da stalno brinu o optim javnim poslovima i omogu}avalo njihovo usredsre|ivanje na druge nepoliti~ke sfere aktivnosti (postignuta je diferencijacija i relativno osamostaljenje drutvenih sfera delanja). U komunisti~kim porecima nije bilo takvog uporednog razvoja, naprotiv, politika je ostala izvan dohvata stanovnitva, kome je, me|utim, u razli~itom stepenu omogu}avano da sledi sopstveni privatni interes. Ovakvo stanje stvari i takvo iskustvo politike u kome je pojedinac bio prinudno politizovan putem partije, transmisionih organizacija i upregnut u stvaranje nove zajednice, nove homogenizovane kolektivnosti na osnovu stvaranja novog ~oveka bitno je odredio odnos pojedinaca prema politici. Snaàn uticaj nasle|a ovih procesa i tog iskustva vidimo posebno danas kada je preko potrebna situacija u kojoj vita activa i vivere civile postaju neophodni za otvaranje drutva i njegovu rehabilitaciju, za procese u kojima }e se prostor javne, politi~ke slobode osvajati za dobrobit ve}ine. Svedoci smo stanja u kome preovla|uju anomija, apatija i gledanje svog posla ne bi li se time sa~uvala glava i dua u vremenu sveopteg rastakanja. Upra`njava se sloboda modernih u odsustvu modernosti, u odsustvu pravne sigurnosti za tu slobodu, odnosno u okviru autoritarnosti koja ima odre|ene prostore slobode, ali koja ne priznaje potrebu za irenjem prostora politi~ke
155
slobode, ve} naprotiv ide ka daljem suàvanju osvojenog i dostignutog stepena slobode. Mnogi sebe tite time to se usredsre|uju (povla~e?) u svoje struke i zanimanja ne bi li time okolino doprineli stvaranju autonomnih od manipulativne i r|ave politike oslobo|enih prostora iz kojih bi povratno mo`da mogla, na neki jo nepoznat na~in, da pote~e energija za uveliko potrebne nove obrasce politike. Ose}a se zebnja i strah za uplitanjem u politiku, jer se smatra da}e ne samo do}i do prljanja ruku ve} da }e se time mo`da osujetiti ona racionalna politika koja tek treba da pomoli glavu zaplitanjem u onu postoje}u. Time se o~igledno odga|a ono to je ve} ju~e trebalo da zapo~ne, kao dug i mukotrpan proces svestranog, raznolikog, pluralnog otvaranja zatvorenog drutva ka modernosti globalnog sveta uz sve njegove probleme, nedostatnosti i nesavrenosti. Benjamin Constant je 1819. godine napisao: Sloboda pojedinca, ponavljam, eto prave moderne slobode. Politi~ka sloboda je jemstvo slobode pojedinca; politi~ka sloboda je stoga neophodna, ali malo dalje upozorava: Opasnost sa modernom slobodom (pojedinca) jeste u tome da obuzeti s uìvanjem u naoj privatnoj nezavisnosti, uìvanjem u upra`njavanju naih sopstvenih interesa ne odustanemo olako od naeg prava na u~e}e u politi~koj mo}i. Nosioci vlasti ~esto nas na to pozivaju. Oni su toliko spremni da nas potede svakojake muke osim one da budemo posluni i da pla}amo preze! Oni nam kaù: Koji je u sutini cilj svih vaih napora, razlog vaeg rada, predmet vaih nadanja? Zar to nije sre}a? Pa ako je tako, pustite nas da radimo i mi }emo vam tu sre}u doneti. Ne, gospodo, nemojmo nita da pustimo. Ma kako dirljiva ova ponuda bila, moramo da zamolimo vlast da ostane u svojim zadatim okvirima. Neka se ograni~i na to da bude pravedna, a mi }emo se pobrinuti da budemo sre}ni. Da li bismo mogli da budemo sre}ni putem zadovoljstva, ukoliko bi ta zadovoljstva bila odvojena od jemstva? Gde bismo ta jemstva nali, ako bismo odustali od politi~ke slobode? Odustati od politi~ke slobode predstavljalo bi ludost sli~nu ludosti ~oveka koji pod izgovorom da ìvi na prvom spratu na pesku zida gra|evinu bez partera.3 Zanemaruju}i razlike koje postoje izme|u okvira iz kojeg Constant pie i postkomunisti~kog iskustva koje nas ovde zanima, jasno je da nema slobode pojedinca, trajnije slobode bavljenjem sopstvenim ìvotom i poslom bez istinske, zajem~ene politi~ke slobode koja podrazumeva slobodnu javnost. Iluzorno je dakle misliti da se isklju~ivo upra`njavanjem slobode modernih u odsustvu smislene politike moè posti}i sutastveniji boljitak na pojedina~nom, a kamoli na optem nivou. Sli~na upozorenja u Constanovo vreme upu}ivao je Tocqueville u svojim razmatranjima o udelu individualizma u modernom drutvu.
B. Constant, De la liberte des anciens comparee a celle des modernes, u: B. Constant, De la liberte de modernes, Librairie generale francaise, Paris, 1980, str. 509, 513
3
156
Ivan Vejvoda
Jasno je svakom ko ne gleda pojednostavljeno i ematski na drutvene procese u okviru postkomunizma da obnova politike, oplemenjivanje politike4 , vra}anje dostojanstva politici iziskuje ogromne napore i vreme. Komunizam5 je jo kapilarno prisutan u mnogim drutvenim domenima, me|utim promene koje je 1989. godina donela, novi prostor slobode uza sve teko}e i izazove koje je stvorio omogu}uje postkomunisti~kim drutvima, uopteno re~eno, da zapo~nu proces iznalaènja i izumevanja sopstvenih reenja za novostvoreno stanje kori}enjem pre|anjih istorijskih iskustava. Nakon plianih revolucija i plianih razvoda (êhoslova~ka) sada smo svedoci plianih restauracija6 koje zapravo svedo~e o krupnoj promeni do koje je dolo. Kako Mihnjik isti~e u svom ~lanku, u mnogim zemljama postkomunizma danas su na vlasti partije (bilo samostalno bilo u okviru koalicija) koje su pre 1989. bile komunisti~ke. Danas one vladaju, ali nisu vratile na snagu komunisti~ki poredak ve} su se prilagodile novom pluralisti~kom poretku u okviru kojeg su se na slobodnom takmi~enju izborile za vlast. On, me|utim, upozorava da iako restauracije ne vra}aju na snagu stari poredak, mogu ipak u demokratiji da izazovu gangrenu7 . Gangrena je, naravno, mogu}a iako se dopusti da pojedina samoljublja i dràvni~ke vetine i lukavstva (Nastas Petrovi})8 preuzmu celokupan prostor politi~kog delanja i da monopolizuju klju~ne segmente prostora javne re~i i slike (medije). Drutvo i pojedinci koji ga ~ine ìve i u najmra~nijim okolnostima svojim samostalnim ìvotom vie ili manje uspeno, ali ukoliko nema svesti pa i minimalne energije da se organizuju i javno iznose zahtevi koji vode ka uvaàvanju opteg dobra i pojedina~nih interesa, dakle, promenama onda se rasplet koji donosi novu mogu}nost samo dalje odlaè. Hana Arent je u svojoj knjizi o ljudima u mra~nim vremenima napisala slede}e: Istorija poznaje mnoga mra~na razdoblja u kojima je javnost bivala zatamnjena a svet postajao toliko sumnjiv da su ljudi prestajali i da pitaju za politiku kako to ne bi ugrozilo njihov ìvot i li~nu slobodu. Sli~no je po mnogo ~emu stanje i danas. Duh slobode koji je okvir za stabilan mir i za mogu}nost boljitka pojedinca i drutva mogu} je ukoliko se bude stvarala osnova politi~ke slobode i demokratske politi~ke kulture bez koje nema ni trajnije slobode (modernog) pojedinca. Rat i nasilje, dràvno i drutveno, jesu u svakom pogledu osuje}uju}i ~inioci za svaku normalizaciju politi~kih procesa i obnove politike.
4 5
T. Pangle, The Enobling of Politics, Yale University Press, Princeton, 1990.
U poslednje vreme znatan napor drutvene nauke usredsre|en je upravo na izu~avanje ovog pitanja. Vidi npr. J. R. Millar, S. L. Wolchik (ur.), The Social Legacy of Communism, Cambridge University Press, Cambridge, 1994.
6 A. Michnik, The Velvet Restoration, u The East & Central Europe Program Bulletin, New School for Social Research, New York, t. 5/1, br. 16, oktobar 1994: 14 . 7 8
Isto, 7. Vidi napomenu br. 1.
Princip gra|anstva
157
Milan Podunavac
PRINCIP GRA\ANSTVA I PRIRODA POLITI^KOG RE@IMA U POSTKOMUNIZMU: SLUÂJ SRBIJA
Uvod
Gra|anin je sredi{nja figura civilnog drutva. Ono {to je podanik u dràvi, to je gra|anin u civilnom drutvu (H. Heler, 1971: 69). U svom osnovnom jezgru, civilno drutvo se sastoji od sistema pravno regulisanih odnosa pojedinaca (gra|ana) koji mreòm civilnih i politi~kih prava, kao formom o~uvanja predrutvenog individualizma, oblikuju jednu nezavisnu i autonomnu sferu koja im sluì podjednako kao slit u odnosu na arbitrarnost politi~ke vlasti, ali isto tako i u odnosu na nametljive nasrtaje horizontalnog i egalitarnog oblikovanja opte volje. Odnos civilnog drutva prema politi~koj dràvi uvek je funkcionalan, a ne organski (Gramsci, 1980: 225). Ovaj uticaj na oblike reprodukcije politi~ke mo}i i kvalitet politi~kog poretka je dvostruk: defanzivnom funkcijom civilno dru{tvo uspostavlja se kao polje konstitucionalnih limita a odnosu na politi~ku vlast; svojom, pak ofanzivnom funkcijom ono se uspostavlja kao prostor unutar koga se oblikuje formacija politi~kog konsenzusa i generiraju aktivni pristanci gra|ana u odnosu na politi~ku vlast (legitimacijska funkcija). Otuda, politi~ki poredak koji po~iva na ograni~avanju i razaranju civilnog drutva je po pravilu arbitritaran i autokratski. Najizrazitija ekspresija prvoga svojstva vlasti (arbitrarnost) izraàva se u naruavanju pravne sigurnosti i slobode gra|ana; drugo, pak svojstvo (autoritarnost) otkriva strah i represiju kao naj~vr{}e jezgro reprodukcije politi~ke mo}i. Ova dva svojstva politi~kih poredaka treba metodi~ki razdvajati. U istoriji evropskih drutava, mnogo ve}i strah ulivala je arbitrarna nego autokratska vlast (Tocqueville, 1955: 15). Totalitarni politi~ki reìmi po~ivaju
158
Milan Podunavac
na razaranju civilnog drutva, individualnih i kolektivnih autonomija. Totalitarizam uvek po~iva na neindividualisti~kim idealima. Oni su ili utopijski ili organski (C. Lefort). Otuda je bitno svojstvo ovih politi~kih poredaka da se u njima harmonizuju elementi arbitrarne i autoritarne vlasti. Ovome redu politi~kih poredaka pripada i politi~ki reìm u Srbiji. U njemu se obnavljaju neototalitarna svojstva, to se moè ozna~iti kao osobina ve}ine postkomunisti~kih reìma. Ono, pak, to ovim politi~kim reìmima daje specifi~na svojstva i boju u odnosu na stari poredak odnosi se na mehanizme legitimiziranja politi~ke vlasti i instrumente mobiliziranja politi~ke podrke. Opti nalaz o dominaciji personalizovanih i prezidencijalnih formi vladavine u postkomunisti~kim drutvima prilikom analize prirode politi~kog reìma u Srbiji traì dodatno razjanjenje. Na~in na koji je reavano pitanje (harizmatskog) nasle|a u ex-Jugoslaviji; populisti~ka mobilizacija masa kao politi~ka tehnologija kojom se ruila mrtva ravnoteà politi~kih oligarhija staroga reìma (priroda legitimacijskih borbi); rat kao mehanizam nadokna|ivanja deficita legitimnosti bitne su odrednice koje politi~koj formaciji u Srbiji daju naznake cezaristi~ke politi~ke formacije. U ovome radu politi~ki reìm u Srbiji ozna~en je kao kvazidemokratski reìm plebiscitne vlasti (cezarizam). Osnovno mu je svojstvo naglaena personalizovana vlast. To je reìm koji se poznaje po imenu vladara (Treitschke, 1916:213). Ambicija je ovoga rada da pokaè zato ovaj tip politi~kog poretka, kao i sva nedemokratski strukturisana drutva, kako su u~ili podjednako Monteskje i Hegel, ho}e gra|anina kao bogalja, ali ne i kao mo}nu politi~ku figuru. Da li je deo istine u sjajnoj Monteskjeovoj napomeni, posve}enoj analizi perzijske despotije, koja u~i da bez minimalne politi~ke subjektivizacije i otpora prema politi~koj vlasti i sama ideja politi~kog/dru{tva/ gubi svoje onti~ko jezgro. ta je sa zajednicom, pita se Monteskje, u kojoj se podaniku koga vladar osudi ne sme pomo}i, pa ~ak ni ime pomenuti? Hobs je u De Cive odgovorio to vie nije ni civilno ni politi~ko drutvo. Da li smo suo~eni sa novim oblicima totalitiziranja drutva u kome se obnavljaju procesi kvarenja i korumpiranja slobode, meaju pojmovi mo}i i slobode naroda, sa stanjem u kome se umesto obe}ane slobode i proklamovane demokratije nudi neto sasvim drugo razli~ite verzije cezarizma u kojima se prostor slobode oblikuje izvan prostora demokratije (Heller Feher, 1994: 715 ).
Pojam gra|anina
Re~ gra|anin, kako pokazuje etimoloka analiza, u gotovo svim evropskim politi~kim kulturama izvodi se iz re}i grad. Gra|anin je inicijalno stanovnik grada, a kako je gradski vazduh slobodan to gra|anski status implicira i takav (slobodan) na~in ìvota. Politi~ki ìvot (vivere politico), kako u~i Makijaveli,
Princip gra|anstva
159
uvek je civilni i gra|anski ìvot (vivere civile). Nema republikanske slobode bez gra|ana i grada. Seljaci, dodaje Makijaveli, nisu najpogodniji ~uvari ovoga tipa slobode. Na ovo opte zna~enje upu}uje i uporedna analiza re~i u evropskim jezicima. Nema~ki Buerger etimoloki se izvodi iz re~i Burg, burgari, pa i starijih re~i burgware i burgere. Sva ova zna~enja upu}uju na stanovnika grada. U anglosaksonskoj tradiciji re~ citizen ima dva zna~enja: ona ozna~ava stanovnika grada, ali jo ~e}e pripadnika srednje klase. Upravo ova klasa, da podsetimo na sjajnu analizu K. Polania (K. Polany, 1994), unela je u engleski socijalni i politi~ki prostor osnovne demokratske politi~ke principe, ustanove i prava. Prose~nom liberalu, od Makolija do Mizesa, demokratija je izgledala kao ozbiljna opasnost za liberalnu konstituciju drutva. Univerzalnost gra|anskog statusa natkrilila je podjednako ne samo ograni~enost srednjevekovnog korporativizma, ve} i domaaje liberalne emancipacije. Tek osvajanje statusa gra|anina otvara pitanje o prirodi i kvalitetu politi~kog poretka (Neuman, 1957). Ovu slojevitost osobito otkriva zna~enje francuskih re~i citoyen, citadin i bourgeois. Bodenova analiza ~ini nam se veoma uputna. Pojam citoyen Boden upotrebljava da bi njime ozna~io pripadnika politi~ki emancipovanog tre}eg staleà; ukupnost, pak, emancipovanih gra|ana, nastavlja Boden, sa~injava narod. Pojam bourgeois naprotiv, implicira privatno-pravni status individue i zaloga je principa autonomije. Da status gra|anina uvek u sebi saìma elemente privatnopravnog statusa i javnih ovlasti (mo}i) upu}uje i Kant. Kant utvr|uje da su gra|ani oni koji imaju pravo glasa, oni koji poseduju odre|ena prirodna svojstva (da nisu deca ili ène) i oni koji poseduju odre|enu svojinu (Kant se ovde poziva na Didroa da politi~ka sposobnost uvek po~iva na raspolaganju svojinom). Kantov pojam gra|anina se pritom pribliàva pojmu dràvljanina. Tako Kant utvr|uje da podanik koji je istovremeno pripadnik dràve jeste gra|anin. I Hjum }e utvrditi da je civilno drutvo u biti ukupnost imovinskog i svojinskog poretka regulisana me|usobnim pravima pojedinaca; sa druge strane, politi~ka sloboda je mera usavravanja toga poretka. I Hegelova je ambicija da pomiri ova dva antinomi~na pola u statusu gra|anina. Hegel prvo utvr|uje da su ishodita ovih antinomi~nih zna~enja (citoyen versus bourgeois) utkana u nedra dve velike i mo}ne politi}ke kulture, koje su svaka na svoj na~in oblikovale generativne principe moderne evropske dràve: ideja o gra|aninu kao politi~ki subjektiviziranom pojedincu i narodu kao skupu politi~ki subjektiviziranih pojedinaca ima ishodite u principu gra|anstva anti~kog polisa; bourgeois, pojam koji u sebi implicira privatnopravna svojstva ima svoje ishodite u republikanskoj tradiciji Rima. U Grka, da podsetimo, dràva je zajednica gra|ana (Aristotel) u kojoj slobodni ljudi jednakog statusa (politai) svojim u~e}em i participacijom sa drugim sugra|anima oblikuju na~in ìvota politi~ke zajednice i opte dobro oko koga se ta zajednica ujedinjava. Princip gra|anstva
160
Milan Podunavac
drugo je ime za anti~ki ideal slobode i skupni izraz onih statusa (pravo na raspravu, pravo na javni govor, pravo na jednako vrednovanje svih koji u~estvuju u javnom ìvotu) u kojima se izraàva politi~ka volja i mo} gra|anina. Republikanska tradicija Rima, da se zapaziti, ozna~ava gra|anski status (status civilis) tek kao jedan od tri glavna statusa (status libertatis, status civitatis, status familias); druga je va`na karakteristika da ovaj status poseduje uvek samo onaj koji je titular svojine i svojinskih ovla{}enja. Hegel miri ova dva principa i dva osnovna svojstva gra|anskog statusa, utvr|uju}i da je gra|anin (Staatbuerger) istovremeno privatnik, }ifta, lice sa privatnopravnim ovla}enjima (Spiessbuerger), ali i dràvljanin (Reichburger).
Princip gra|anstva
Princip gra|anstva (citizenship) skupni je izraz onih statusa, prava i ovlasti u kojima se izraàva politi~ka volja i mo} gra|anina. Ovaj princip, kako navodi A. Gidens, podjednako otkriva zna~ajke osnovnog strukturnog odnosa u politici (pojedinac politi~ka vlast), ali isto tako i sloène procese politi~kog subjektiviziranja i demokratiziranja politike (Giddens, 1985: 198221). Na ovo je o~ito mislio i Tokvil, kada je utvr|uju}i da je proces republikaniziranja politike (uz procese racionaliziranja i centralizacije) jedan od glavnih rezultata francuske revolucije, ovu tendenciju ozna~io konstitucionalno kao vladavinu ve}ine, a politi~ki kao skup osvojenih prava koja osiguravaju uticaj gra|anina na politi~ku vlast. Nema velikih ljudi bez vrline; i nema velikih nacija mogli bismo dodati, ne bi bilo ni drutva - bez potovanja prava" (Tocqueville, 1969: 224245). Univerzalnost principa gra|anstva ono je njegovo svojstvo koje nam omogu}ava da preko njega merimo mo} i snagu u~e}a ljudi u politici. Princip gra|anstva izraàva uvek jedan opti status koji se ispoljava u mogu}nosti punopravnog ~lanstva u politi~koj zajednici. Priroda je ovoga statusa takva da svi koji ga uìvaju imaju ista prava i iste obligacije. Ovaj princip dalje sugerie da, bez obzira na to kojoj kulturi i formi individualnog iskustva individua pripada kao rezultat njezine pripadnosti razli~itim religijskim, regionalnim, klasnim i etni~kim grupama, uvek na to postoji jedno zajedni~ko jezgro javne politi~ke kulture koje je utkano u princip gra|anstva (Rawls, 1993). Princip gra|anstva, dakle, nosi uvek u sebi princip jednakosti i op{tosti kojim se nadilaze parcijalna iskustva i razlike. On je àrino jezgro javne politi~ke kulture jedne zajednice. Drugo je njegovo svojstvo da ovaj status uvek sadrì osobiti recipro~ni odnos pojedinca i vlasti. U ovome recipro~nom odnosu na teretu gra|anina su politi~ke obligacije prema dràvi, ali i teret prava koja se konstituiu pored dràve, a kada je to nu`no i protiv dràve (pravo na otpor i gra|ansku neposlu{nost). Princip gra|anstva
Princip gra|anstva
161
u biti i nije nita do skup osvojenih prava, kako je pisao Tokvil, a ~itava moderna politi~ka istorija i nije nita drugo do jedna stalna i permanentna borba za proirivanje ovih prava. Otuda, ovaj proces otkriva podjednako ne samo proces politi~kog subjektiviziranja individue, ve} i jedan sloèni proces konstitucije moderne demokratske dràve. Ovaj skup osvojenih prava sadrì tri relativno odvojena seta. Prvu i istorijski najstariju grupu ~ine civilna prava (civilno gra|anstvo), drugu skup politi~kih prava (politi~ko gra|anstvo), a tre}u socijalno-ekonomska prava. Ova metodi~ka podela otkriva postepenost i evolutivnost u konstituciji moderne dràve, pa se otuda valja sloìti sa N. Bobijem da je u istoriji moderne evropske dràve pravna dràva dola pre slobode, a sloboda pre demokratije (Bobio, 1989: 1013). S druge strane, ona otkriva da je odnos gra|anina prema vlasti slojevit i antinomi~an, to podjednako otkriva i snagu njegove politi~ke volje, ali i podatnost gra|anina korumpiranju i kvarenju od strane politi~ke vlasti. I jedno i drugo svojstvo utkana su u prirodu gra|anskog statusa, pa otuda i nisu bila retka stanja kada se gra|aninu njegova mo} privi|ala kao njegova sloboda, to je po pravilu zavravalo vladavinom politi~kih demagoga, cezara i tirana. Osnovni strukturni odnos gra|anina prema vlasti otkriva tri razli~ite uloge: prva otkriva gra|anina kao kreatora suvereniteta i klju~nu figuru koja oblikuje optu volju zajednice; u drugoj, gra|anin je pre svega podanik, koji podjednako nosi politi~ke obligacije prema dràvi (lojalnost, porezi, takse, vojna slu`ba itd.), ali i protektivna prava koja se konstituiu u paralelnom poretku civilnog drutva i otkrivaju granice vlasti prema pojedincu (Mil). U tre}em sloju otkriva se klijentelisti~ka uloga gra|anina kao potroa~a i konzumenta odre|enih uloga, dobara i servisa, koje mu garantuje moderna (socijalna) dràva (Offe, 1987: 501537.) Sintetizuju}i ovu analizu moè se zaklju~iti: gra|anin kao nosilac civilnih prava i civilnih privilegija (Blackstone) oblikuje pravno i politi~ki onu formaciju koja se ozna~ava kao pravna i konstitucionalna dràva; u temelju je ovoga tipa formacije aplikacija nepristrasnih i neutralnih optih pravila koja garantuju autonomiju individua, sigurnost ugovora i preduzetnitva; no, istovremeno, ovaj tip pravno-politi~ke formacije (pravna dràva) ostavlja otvorenim pitanje kvaliteta poretka. Drugi set unutar principa gra|anstva ~ine politi~ke slobode; tek ovo polje stvara pretpostavke za razvijanje demokratskog naboja unutar jednog politi~kog poretka. Izme|u politi~ke volje gra|anina i obima politi~kih prava postoji zakonita kongruencija. Ono to je zna~ajno, kako navodi F. Nojman, jeste da priroda i obim politi~kih prava u biti zavise od prirode reìma. Odnosom prema politi~kim pravima politi~ki sistem u osnovi otkriva svoju pravu pretenziju; ako, dakle, ho}e da se identifikuje kao demokratski, odre|ena prava moraju biti implementirana. Re~ je o onim pravima (opte i jednako pravo glasa, pravo na politi~ko organizovanje itd.) koja su uslov utemeljenja proceduralne
162
Milan Podunavac
legitimnosti poretka. Ako se jednostavno kaè da gra|anin ima onoliko politi~kih prava koliko su oni koji vre politi~ku vlast spremni da daju, onda je to besmisleno. Stvarno zna~enje je da su priroda i obim politi~kih prava odre|eni prirodom politi~kog sistema, odnosno onim to taj politi~ki sistem pretenduje da bude. Dakle, ako politi~ki sistem pretenduje da bude demokratski, moraju se ostvariti specifi~na prava. Uglavnom postoji saglasnost o minimumu osnovnih prava: jednako bira~ko pravo i ravnopravna dostupnost svih javnih poloàja, kao i ravnopravan tretman razli~itih zanimanja, profesija i poziva (Neuman, 1957: 176).
Pojedinac i dràva u postkomunizmu

Analiza izloèna u ovom radu ima dvostruku funkciju: ona otkriva da su se razli~iti oblici gra|anstva oblikovali u periodima moderne politi~ke istorije; s druge strane, ona otkriva da odnos gra|anina prema dràvi nije jednozna~an, da su uloge koje on prakticira oblikuju}i politi~ku volju ne samo razli~ite, nego i inkompatibilne. To i jeste deo objanjenja zato se tako lako meaju mo} i sloboda ljudi; zato se gra|aninu privid mo}i koji mu pruàju neindividualisti~ki, organski i antiliberalni pokreti i ideologije predstavljaju kao njegova sloboda; zato ga novonastale autoritarne politi~ke formacije tako napadno liavaju odgovornosti, nude}i paternalisti~ku formulu o jednom centru (dràvi) kao svemo}nom depozitaru svih dobara, svih sloboda i svih nagih ìvota. Sve to uzrokuje, kako navodi A. Heler, da mobilizirane mase u postkomunisti~kim drutvima, na na~in sli~an revoluciji posle 1948. godine, uìvaju slobodu izvan demokratije. Ostaje nu`da da se odgovori na pitanje: zato je gra|anin jo uvek u postkomunisti~kim drutvima vie roblje nego aktivni branilac svoje autonomije i slobode; zato je tako lako postao zarobljenik malih tirana i demagoga, da obnovimo pitanje iz Aristotelovog Ustava atinskog u delu koji je posve}en politi~kom ostrakizmu. Analiziraju}i uzroke koji su doveli do stanja kvarenja i korumpiranja slobode ljudi i podsti~u ga, valja se vratiti opomenama to su ih ostavila dvojica liberalnih politi~kih pisaca I.Kant i D`.S.Mil. Kant je izri~it politi~ka volja i autonomija ljudi po~ivaju na svojini; gra|anski status mogu prakticirati samo oni koji poseduju odre|enu imovinu. I Hegel i Hjum pokazali su neto sli~no. Hegelov Spiessbuerger jedan je pol u poziciji gra|anina. Ove nalaze ne bi trebalo tuma~iti kao prosto pitanje imovinskog cenzusa, ve} kao opomenu da je neautonomno, siromano i pauperizovano drutvo objektivna brana politi~koj subjektivizaciji ljudi. Veza izme|u demokratskog tipa politi~ke modernizacije i stepena ekonomske modernizacije uglavnom je jedno opte mesto. Postkomunisti~ka drutva, a jugoslovensko drutvo je upravo paradigma, pokazala
Princip gra|anstva
163
su da je sa optom pauperizacijom i razaranjem srednje klase ne samo smanjen potencijal ekonomske i politi~ke modernizacije, ve} i da je otpor autoritarnoj vlasti i belicisti~kim politi~kim projektima bivao sve slabiji. Druga je poruka Milova. Mil je, naime, drào da prakticiranje politi~kog gra|anstva traì odre|eni stepen prosve}enosti i politi~kih znanja, i da oni gra|ani koji imaju ve}i stepen gra|anskih znanja i kulture treba da imaju i ve}i stepen javnih ovlasti. Ako Milov elitizam i moè biti dvojben za jednoga liberalnog politi~kog pisca, poruka jednog drugog politi~kog filozofa Kondorsea dopunjava ovu vrstu argumentacije. Kondorse ostavlja slede}u poruku narodi koji su imali razvijeno civilno obrazovanje nisu znali za tiraniju. Ova Kondorseova napomena ~ini se jednako va`na za razumevanje prirode politi~ke formacije koja je okovala postkomunisti~ka drutva i koja se javlja kao osobiti surogat demokratskog drutva i postkonstitucionalne vladavine. Uìvanje slobode izvan demokratije dovrava se u cezaristi~koj politi~koj formaciji, koja se naprosto ne moè odvojiti od drutva koje zasluùje cezarizam (E. Voegelin). Cezarizam po~iva na ponitavanju principa gra|anstva, on je u bitnom odnosu sa korumpiranim narodom, sa niskom razinom politi~kog ìvota, sa padom dru{tva. Cezarizam je osvetnik nedela jednog korumpiranog naroda. On pripada degradiranom drutvu i cvate na njegovoj degradaciji (...) Cezarizam je zasluàn onoliko koliko je pravedna zasluèna kazna (L. Strauss, 1963: 191). Na ovu interakciju vo|e (Cezara) i mase upu}uje i S. Moskovisi (The Age of Crowd), utvr|uju}i kako je psihologija masa makar jedan od klju~eva za mo} koju lideri uìvaju u nae doba. Uspon lidera i uspon masa idu ruku pod ruku. I jo jedna va`na napomena: onaj ko vodi mase uvek je uzurpator; otuda je svaki cezaristi~ki vo|a ipso facto nelegitiman. Otuda je deficit legitimnosti njegovo bitno svojstvo. Ovaj tip politi~kog poretka po pravilu prati drutva sa obele`jima organske i autoritarne politi~ke kulture. U Srbiji je oblikovanje ove politi~ke formacije pra}eno sa tri vrste politi~kih procesa: a) uzurpacijom politi~ke vlasti od postoje}e politi~ke oligarhije (formula o tome da vlast treba menjati sa pravilima i bez pravila, institucionalno i neinstitucionalno); b) autoritarno-populisti~kom mobilizacijom masa koja je mo} naroda predstavljala kao njegovu slobodu (Monteskje); c) belicizmom i osvajanjem kao faktorom nadometanja deficita legitimiteta.
Priroda legitimacijskih borbi

Osnovno jezgro politi~kog poretka u ex-Jugoslaviji ~inio je sistem harizmatske vlasti i harizmatskog legitimiteta. Ovakav tip poretka, kako je pokazao Maks Veber u svojoj sistematskoj sociologiji vladavine, nosi u sebi ve}e mogu}nosti samorazaranja nego politi~ki reìmi zasnovani na tradicionalnom ili
164
Milan Podunavac
racionalnom legitimitetu. Najosetljiviji problem sa kojim se ovaj tip poretka suo~ava jeste pitanje harizmatskog nasle|a i rutinizacije harizmatskog autoriteta. Od na~ina na koji se reavaju ova dva problema u osnovi zavisi priroda politi~kog poretka. Veberova analiza, koju metodi~ki sledimo, otkriva da su mogu}e dve solucije ovoga problema. Prva je da se uspostavljanje novog harizmatskog lidera zasniva na pravilima i kriterijima koje je ustanovio sam harizmatski lider, u saradnji sa pripadnicima harizmatske zajednice. Ovo je slu~aj, dakle, kada harizmatski lider ustanovljava procedure politi~kog nasle|ivanja. Druga je osnovna solucija da sam harizmatski lider odredi svog naslednika. Priznavanje designiranog naslednika vri se po pravilu aklamacijom onih koji su najmo}niji i najpovla}eniji sledbenici lidera (harizmatska zajednica; Weber, 1964: 5677). Ovaj drugi tip demonstriran je u gotovo idealnom obliku u Severnoj Koreji (reavanje politi~kog nasle|a Kim-Il-Sunga). Bitno je svojstvo politi~kog poretka a bivoj Jugoslaviji da posle smrti Josipa Broza pitanje harizmatskog nasle|a nije reeno. Niti je u toku Titovog ìvota odre|en politi~ki naslednik, niti su utvr|ene procedure i pravila na osnovu kojih bi se ovo va`no pitanje poretka reilo. Bez reenja ovog problema pokazalo se da nije bilo mogu}e stabilizovati vlast i svesti harizmu na svakodnevne odnose. Naprotiv, jugoslovensko drutvo bilo je suo~eno sa tendencijom srozavanja autoriteta, koja se i dalje obavlja uz legitimacijsku formulu divinizacije biveg vladara (politi~ka formula i posle Tita Tito). Ovo srozavanje autoriteta, kao posledica nedovrenog procesa rutinizacije harizmatske vlasti uzelo je oblik sniàvanja nekoga sa njegovog suverenog poloàja na poloàj primus inter pares (Veber). Istorija poznaje ovakve slu~ajeve kolektivnog vladara (arhon, konzul, du`d). I jugoslovenski slu~aj pripada ovoj vrsti. Na ~elu dràve nalazilo se kolektivno politi~ko telo (Predsedni{tvo SFRJ), a ovim telom je rukovodio jedan od ~lanova koji je primus inter pares. Uporedo se odvijaju dva politi~ka procesa: sniàvanje autoriteta kolektivnog efa dràve pra}eno je stanjem u kojem pojedine grupe u okviru nasle|ene harizmatske zajednice (republi~ke i pokrajinske oligarhije) i ne priznaju onoga koji je na ~elu ove grupe. U tipu politi~kog reìma u kome je harizmatski vo|a (Tito) bio osnovni faktor stabilnosti i figura oko ~ije su se harizme oblikovale normativne saglasnosti pripadnika politi~ke zajednice, ~ime se u osnovi nadokna|uje odsustvo bazi~nog konsenzusa, srozavanje autoriteta centralne vlasti zakonito se dovrilo u procesu otvaranja legitimacijskih borbi. Ovaj je proces zapo~eo i mrtvu ravnoteù me|u nasle|enim politi~kim oligarhijama posttitovskog reìma prvi naruio srpski politi~ki lider Slobodan Miloevi}. On postaje klju~na politi~ka figura za razumevanje politi~kih procesa i prirodu poretka u Srbiji. Priroda ovih legitimacijskih borbi, dakle borbi koje otkrivaju kako se ovaj politi~ki lider ustoli~io na vlasti, otkriva nekoliko
Princip gra|anstva
165
optih obele`ja. Politi~ka tehnologija S. Miloevi}a oslonjena je, pre svega, na raskid sa starim legitimitetom. Legitimacijsku formulu na kojoj je po~ivala stara politi~ka zajednica (biva Jugoslavija), a koja je sintetizovana u anacionalnoj formuli bratstva jedinstva (jugoslovenstvo), Miloevi} razara idejom nacionalisti~kog patriotizma. U njoj su harmonizovane dve ideje: jedna, da drugi delovi Jugoslavije nisu pogodan okvir za ìvot Srba (jedan od njegovih tadanjih epigona, pesnik M. Be}kovi}, govori o Srbima izvan Srbije kao ostatku zaklanog naroda); i druga, izraèna u stanovitu kojim se razara stara formula o Srbima kao pijemontu jugoslovenstva. Drugo obele`je ove politi~ke tehnologije ~ini uzurpacija kao na~in dolaènja na vlast. U toku èstokih politi~kih borbi u Srbiji otvoreno se radi formula politi~ke uzurpacije (odnose u Srbiji treba menjati uz po{tovanje pravila, ali i bez pravila, u ustanovama, ali i van ustanova). Politi~ka formula uzurpacije nala je svoje legitimacijsko pokri}e u plebiscitarno-populisti~koj mobilizaciji podrke naroda (doga|anje naroda). Uporedo sa razaranjem nasle|enih politi~kih ustanova i procedura, u politi~ku borbu se uvode forme direktne politi~ke akcije. Ili }e se rukovodstvo staviti na ~elo naroda, ili }e ga oduvati vreme" (Miloevi}, 1989: 38). U Miloevi}evskoj retorici otkriva se totalitarni àrgon i demagoko govornitvo. Naj~e{}e re~i koje upotrebljava su mobilizacija, homogenizacija, diferencijacija; populus je u njegovim govorima mobilisan i homogenizovan narod (Popov, 1993: 21). Uporedo sa ovim gradi se kult li~nosti novoga lidera, koji se ozna~ava kao otac nacije, paradigma svega to je srpsko, lider koji je narodu povratio duu i oslobodio ga kompleksa krivice. Ovome je naro~ito doprinela orkestrirana uloga dirigovane javnosti, koja u odsustvu nezavisnog civilnog drutva i nezavisne javnosti svodi ulogu medija na gmizavu tampu (J. Brice). Pokazalo se da u odsustvu nezavisnog civilnog drutva dirigovano i brutalizovano polje politi~ke javnosti daje naopake reuzultate. To je, dakako, vaìlo i za druge politi~ke ustanove (Madàr Lj., 1995). Proces legitimacijskih borbi dovrava se polovinom 1990. godine, kada se kao klju~no pitanje postavilo da li u Srbiji provesti prvo slobodne izbore, na ~emu je insistirala tek formirana opozicija, ili prvo doneti ustav, za ta se zalagala novoustanovljena politi~ka oligarhija. Na referendumu Miloevi} izlazi kao pobednik, a ustav koji je donet i institucionalno u~vr{}uje praksu plebiscitarnog cezarizma. Predsednik republike postaje pravi suveren dobijanjem ovla{}enja da odlu~uje o vremenski neograni~enom uvo|enju i ukidanju vanrednog stanja i merama koje se u takvom stanju preduzimaju (Ustav Srbije, ~1. 83, ta~. 7. i 8; Zakon o merama za slu~aj vanrednog stanja, 1991). Ova su ovla}enja po svojoj prirodi /obim, neograni~enost/ u osnovi diktatorska. Dok se Rim protiv vlastoljubivih samodràca branio vremenskim ograni~avanjem diktature, u Srbiji
166
Milan Podunavac
je ova manjkavost rimske diktature olako otklonjena (âvo{ki, 1991: 105111). Srbija dobija reìm koji se poznaje po imenu vladara (cezarizam). Klju~ni, pak, faktor, koji definitivno utemeljuje ovu politi~ku formaciju u Srbiji jeste sistemski kontekst rata. Involviranost u rat otkriva se kao osnovno polje kojim reìm nadoknadjuje permanentni deficit legitimiteta. Rat definitivno razara inicijalne enklave autonomnog civilnog drutva i nezavisne polit~ke javnosti, koji su mogli biti polja mogu}e liberalizacije i demokratizacije drutva. Potvrdjuje se teza A. Tokvila da svi oni koji teè da unte slobodu u novoj demokratskoj naciji treba da znaju da je rat najsigurnije sredstvo da u tome uspeju ( Tocqueville, A. 1966: 592).
Rat i poredak
I istorijski i strukturno civilno stanje (status civilis) ozna~ava se kao suprotnost militarnom drutvu (status militaris) i militarnom duhu (Pavlovi}, V. 1995). Moderne nacije oslonjene su na formativne principe civilnog drutva (autonomija, preduzetnitvo, trgovina, mir itd.). Tamo gde dominira civilizovana kalkulacija nastaje divlja~ki impuls ka ratu, pou~avao je francuski politi~ki pisac B. Konstan u opse`noj raspravi o uzurpaciji i osvajanju (The Spirit of Conquest and Usurpation). Tendencija ka miru, univerzalno je svojstvo modernih nacija. Moderne nacije su dovoljno civilizovane da rat smatraju teretom. Opta tendencija je tendencija ka miru. Beskorisni rat je najve}e ogreenje koje vlast danas moè da po~ini. On razara svako socijalno jemstvo bez nadoknada. On ugroàva svaki oblik slobode. On nanosi tetu svakom interesu. On remeti svaku sigurnost. On optere}uje svaku sudbinu. On kombinuje i legitimizira sve vrste unutranje i spoljne tiranije (Constant, B. 1988: 5181). Konstanova projekcija pokazala se preoptimisti~na; no, njezina metodi~ka uputstva za analizu politi~kih poredaka koji zakonito, prirodom formativnih principa na kojima po~ivaju, traè oslonac na rat je od velike vrednosti. Ona }e u ovome radu biti kori{}ena. Priroda politi~kog poretka u Srbiji teko se moè razumeti ukoliko se ovaj vaàn sistemski moment posebno ne analizira. Na neke od osnovnih formativnih principa ukaza}emo u ovoj studiji. Jedan od najuo~ljivijih je, svakako, veliki naglasak na uniformnosti i ujedna~avanju. Uniformnost je za ovaj tip politi~kog poretka ono {to su uniforme za vojni~ke trupe u ratu. Rat, pokazalo se, uvek oja~ava jedinstvo i uniformnost; u njemu sve postepeno gubi svoj posebni karakter i politi~ku boju. Pravo na razliku (koje je Jelinek svojevremeno ozna~io kao uslov i ishodi{te civilnih prava) zatomljuje se naglaskom na kolektivnim vrednostima, a individualna autonomija gubi se u dominaciji kolektivnih identiteta. Sve to se protivi ovim vrednostima ozna~ava se kao neporedak i anarhija. Individualna
Princip gra|anstva
167
sloboda ustupa pred dràvnim razlogom, a nacionalni patriotizam postaje okosnica kroz koju se oblikuje politi~ko-kulturni identitet nacije. Princip gra|anstva narod kao skupina politi~ki subjektiviziranih pojedinaca, gra|ana supstituira se idejom naroda en masse. Ona se budi samo onda kada je neophodno da se mobilizira politi~ka podrka ustanovljenom poretku i neprikosnovenom vo|i. Ova politi~ka tehnologija podupire se politi~kom formulom o zaveri (reìm je ovu formulu rabio naro~ito uspeno nakon uvo|enja blokade od strane me|unarodne zajednice) i permanentnom proizvodnjom neprijatelja kao osnovnom formom organiziranja izvansistemske podrke. Ovo se uzima kao bitno svojstvo cezaristi~ke politi~ke formacije (Brunner, Conze, Cosellick, 1972: 726772). Formula negativnog legitimiteta, pra}ena totalitarnim obrascem prijatelj-neprijatelj (u ovome obrascu totalitarne politike menja se samo predznak umesto klasnog neprijatelja, sada su to pripadnici drugih etni~kih i nacionalnih skupina) otkriva da je novi poredak jo uvek pup~anom vrpcom vezan za tehnologiju vladanja starog reìma. No, tehnologija oblikovanja organizovanog konsenzusa dopunjava se tehnikama korumpiranja dela populacije /aktivnih i borbenih sledbenika re`ma/ kombinovana sa drànjem drugog, ve}eg dela populacije u stanju pasivne poslunosti. Analize pokazuju da su glavni saveznici politi~kog poretka u Srbiji nova klasa, koja se mahom regrutuje iz neproizvodnih i neproduktivnih slojeva (ratni profiteri, podzemlje, kriminal itd.), zatim pripadnici starog reìma" (vojska, policija, administracija), lumpenproleterijat i politi~ka provincija (Lazi}, 1994: 163187). Na ovim pretpostavkama formira se tip paternalisti~ke obligacije, koja omnipotentnu dràvu uspostavlja kao osnovnog depozitara prava, slobode i imovine ljudi. Ovaj tip poretka, kako je jo Tokvil pokazivao, po~iva na potpunoj destrukciji civilnog drutva, individualnih i grupnih autonomija; me|u ljudima se razaraju sve spone osim onih koje su usmerene na elementarno preìvljavanje. Period hiperinflacije i organizovane plja~ke naroda u periodu 1992-93. uspostavio je ovaj tip odnosa. Paternalisti~ka obligacija je izvorite pasivnog podanitva, a to je uvek zaloga svake despotije (Monteskje). Imperium paternale najr|aviji je od svih poredaka (Kant). Cezaristi~ki tip vladavine uvek zna~i raskid sa starim tipom legitimiteta; on je prirodom svoga utemeljenja osobita forma uzurpacije; otuda, njegove poteko}e sa uspostavljanjem legitimne i stabilne vladavine njegov su stalni pratilac; to je problem koji se u okviru ovog tipa vladavine i ne moè reiti. Politi~ki poredak u Srbiji pokazuje sva ova svojstva. On se moè ozna~iti kao osobita forma kvazilegitimne vladavine, stalna te`nja da se uzurpaciji daju legitimacijska svojstva. To otkriva veliku mo} i uzvienost legitimacijkih principa. Kvazilegitimna vladavina je ona vladavina, da upotrebimo formulu italijanskog politi~kog pisca G. Ferera, koja principe sile, straha, nesigurnosti ljudi i
168
Pjer Manon
nestabilnosti ustanova prikriva prividom slobode, prividom ustanova i prividom legitimnosti (Ferrero, 1942: 125). To je stanje koje je svojevremeno opisao Kvintilijan (Quintus) a pismu Ciceronu, zapaàju}i: Ti vidi da nema republike, da nema senata, da nema digniteta ni u kome od nas. Politi~ke prilike u Srbiji otkrivaju jedno ovakvo stanje. Ustanove bez ugleda i autoriteta, neugledni pojedinci, stalna deinstitucionalizacija poretka prava i politike bitna su obele`ja ovog reìma. Politi~ke ustanove ruile su se uvo|enjem starog ohlokratskog principa, deinstitucionalizacija poretka prava i politike ustanovila je stanje anarhije u ime poretka, a hiperinflacija pravnih normi ila je uporedo sa stanjem ugroènih sloboda i neosiguranih prava. Deinstitucionalizacija poretka pra}ena je permanentnom politi~kom i pravnom mobilizacijom; projekti i propisi donoeni su danas samo zato da bi sutra bili zaboravljeni i urueni. To je, pokazalo se, bio jedan od mehanizama kojim se odràvala visoka tenzija politi~ke publike, na ~ijoj podrci u krajnjoj liniji politi~ka vlast popularnog tiranina uvek po~iva. Poput Napoleona, koji je i sam govorio da je prevelika o~ekivanja publike mogu}e zadovoljiti samo tako to je Francuzima morao dati neto novo svaka tri meseca, S. Miloevi} pokazuje da je o~ito dobro izu~io i ponovio ovu staru politi~ku tehniku. Dosadanja njegova vladavina svojevrsna je istorija prevara, verolomstva, obmana i nasilnosti. Jedan je politi~ki projekat stizao drugi, jedna politi~ka formula zamenjena drugom. U toj kratkoj istoriji posebno mesto zauzimaju projekti zajma za preporod Srbije, brze pruge, plja~ka devizne tednje gra|ana, afere Jugoskandik i Dafiment, obe}anje svesrpskog ujedinjenja itd. Ozbiljnih socijalmh i politi~kih korektiva ovom politi~kom projektu nije bilo. No, pokazalo se da cezaristi~ki tip poretka ima sopstvene granice i da rezervoar plebiscitarno-populisti~ke podrke nije neiscrpan. Involviranost reìma u rat nastaje onda kada se umanjuje snaga plebiscitarnog apela i kada se sniàvaju o~ekivanja neizdiferencirane politi~ke publike. Rat se pokazuje kao najva`nije legitimacijsko izvorite ovog reìma. U njemu i izbori zadobijaju bitna plebiscitarna svojstva (Veber). Oslonjenost na rat je tajna ovoga reìma. Prvi poraz a ratu /vojni ill diplomatski/, kako je pisao nema~ki politi~ki pisac V. Ro{er (Roscher) vra}a cezara ku}i. Mir je najve}i protivnik ovoga tipa poretka. Opasnost je u tome, to, po pravilu, ono to sa haosom dolazi sa haosom i odlazi, kako pie F. Nojman u studiji o cezarizmu. Istorija cezaristi~kih vladavina pokazuje da ovaj tip poretka silazi sa politi~ke scena na jedan od slede}a tri na~ina; prvi je da izazove revolt (pobunu) naroda i da bude oboren; drugi je da ga u slu~aju spoljne agresije ne podrì narod; i tre}i je da vlast vo|e opada, dodue u jednom duèm periodu, ali na jedan sraman i neizvestan na~in. Politi~kom poretku u Srbiji najbliì je tre}i na~in.
Princip gra|anstva
169
Mogu}nosti civilnog drutva i ustavnog patriotizma

U postkomunisti~koj formaciji koja se oblikovala u Srbiji civilno drutvo ima pre svega naznake jednoga normativnog koncepta. Njegova socijalna potka jo uvek je slaba, nerazvijena, pritisnuta i potisnuta represivnim praksama jednoga autoritarnog reìma. U ovome polju (anti)politike otkrivaju se dve va`ne tendencije: jedna se izraàva u siromanoj i lomljivoj nasle|enoj politi~koj infrastrukturi staroga reìma u kome je, da se posluìmo Gram{ijevom forumulom, dràva bila sve, a civilno drutvo nerazvijeno i rudimentarno; druga va`na tendencija odnosi se na na~in na koji su se pre-moderne autonomije transfortmisale u postkomunisti~kim drutvima. Ovi pre-moderni tipovi autonomija su ili kolonizirani od omnipotentne dràve, ili im je osnaèna organsko-parohijalna supstanca, to ih potencijalno ~ini osloncima novih tipova autoritarnosti. Tokvilova napomena da tamo gde se stari tipovi autonomije nisu preoblikovali u nove tipove civilnodrutvenih autonomija imamo zakonitu tendenciju obnove novih despotija potvrdila se u analizi unutranje anatomije postkomunisti~kih reìma. Cezaristi~ka politi~ka formacija u Srbiji (demokratska despotija) utemeljena je na oba ova na~ina: omnipotentnoj kolonizaciji i represiji nad poretkom civilnog drutva i obnovi organsko-parohijalnih autonomija. Tome je svakako doprinela i krhka potka liberalnih i individualisti~kih tradicija srpskoga drutva (M. \or|evi}, 1973). Organsko-kolektivisti~ki identiteti osnovna su legitimacijska potka antiliberalnih i belicisti~kih pokreta na tlu bive Jugoslavije. No, kratka istorija ovih reìma, od kojih smo ovde analizirali reìm u Srbiji, pokazuje da formula nacionalisti~kog patriotizma (srpstvo, hrvatsvo, bonjatvo itd.) ne obezbe|uje ni stabilnost ni demokratsko ustrojstvo ovih dràva. Nacionalisti~ki patriotizam slabana je potka za uspostavu bazi~nog (supstancijalnog) konsenzusa ovih dràva. Ovaj konsenzus nije mogu}e graditi na pretpostavkama nacionalnog patriotizma i nacionalnih identiteta, niti u uslovima vladavine antiliberalnih i antidemokratskih politi~kih elita. Njima bismo mogli poru~iti ono sto je Konstan poru~ivao politi~arima njegovog doba: Nau~i se civilizovati ako ho}e da vlada u civilizovano doba. Nau~i se miru ako ho}e da upravlja miroljubivim narodima. Mir je glavni saveznik civilnodrutvenih inicijativa. On budi nadu da osnova za jednu demokratsku rekonstituciju ovih zajednica i oblikovanje normalnog tipa identiteta moè da bude formula gra|anskog i ustavnog patriotizma. Ustavni patriotizam jeste politi~ko-kulturna ekspresija principa gra|anstva kao one velike maksime na kojoj po~iva civilno i politi~ko drutvo u Evropi (Tokvil).
170
Milan Podunavac
Literatura:
1. Bobbio, N. (1989), Upturned Utopia, NLR, 3. 2. Brunner, O, Conze, W, Cosellick, R (Hrsg), (1972), Geschichtliche Grundbegriffe, Stuttgart. 3. Constant, B. (1989), Political Writings (trans. and ed. by B. Fontana), Cambridge: Camb. Univ. Press. 4. âvoki, K. (1991), Slobodan protiv slobode, Dosije, Beograd. 5. \or|evi}, M. (1973), Razvoj politi~kih i dràvno-pravnih, institucija a Srbiji u XIX i na po~etku XX veka, Gradina, Ni{. 6. Giddens, A. (1985), The Nation - State and Violence, Politic Press, Cambridge. 7. Gramsci, A. (1980), Selection from the Prison Notebooks, International Publisher, New Yor. 8. Ferrero, G. (I942),The Principles of Power, The Great Crisis of History, G. P. Putmans, New Yor. 9. Heller, H. (1971), Der Machtsstatsgedanke bei Hegel, Gesammelte Schriften, Bandl, Leiden. 10. Lazi}, M. (1944). Sistem i slom, F. Vinji}, Beograd. 11. Madàr, Lj. (1994), Electoral Caputre and Nationalist Totalitarism (radni prilog za skup Potisnuto civilno drutvo). 12. Miloevi}, S. (1989). Godine raspleta, BIGZ, Beograd. 13. Offe, C. (1987), Democracy against Welfare State, Political Theory, vol. 15, No 4. 14. Pavlovi}, V. (1995), Izlaganje na okruglom stolu Srbi i Hrvati, Erazmus, br. 5, Zagreb. 15. Polanyi, K. (1944) The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time, Beacon Press, Boston. 16. Popov, N. (1993), Srpski populizam, Vreme, br. 135, Beograd. 17. Rawls, J. (1993), Political Liberalism, Col. Univ. Press, New York. 18. Strauss, L. (1963), On Tyranny, Cornell Univ. Press, New York. 19. Tocqueville, A. (1955), The Old Regime and French Revolution, Doubleday and Co. INC, New York. 20. Tocqueville, A. (1969), Democracy in America, Doubleday and Co. INC, New York. 21. Treitschke, H. (1916), Politics, Constable, London. 22. Weber, M. (1964) , The Theory of Social and Economic Organisation, The Free Press, New York.
Monteskje i podela vlasti
171
Pjer Manon
MONTESKJE I PODELA VLASTI

Prelaze}i, sa Hobsa i Loka, na Monteskjea, mi, takore}i, menjamo svet. Politi~ke namere ostaju u sutini iste, ali se otro razlikuju sredstva za njihovo ostvarenje i jezik kojim se ta sredstva opisuju. Politi~ka namera ostaje ista to zna~i da politi~ka institucija ima za cilj da osigura bezbednost lica i dobara. to je bolje ta bezbednost osigurana, to je institucija bolja. Ali potreba pojedinaca za bezbedno}u, za o~uvanjem, nije vie, istinu govore}i, osnova apsolutnog i neospornog politi~kog legitimiteta. Dok su Hobs i Lok govorili u terminima apsolutnih prava apsolutno ili neograni~eno pravo pojedinaca u prirodnom stanju, apsolutno, ili neograni~eno, ili vrhovno pravo politi~ke vlasti Moneskje naputa takav jezik i ponovo uspostavlja, ali na novim temeljima, fleksibilnost politike starog doba i uporedni jezik, tj. jezik u odnosima vie-manje. Na primer, dok je Lok smatrao da apsolutna monarhija ne samo to je bila lo politi~ki reìm, ne samo to je bila reìm bez legitimiteta ve} uopte nije ni bila politi~ki reìm, jer je ostavljala ljude u prirodnom stanju, gorem od prvobitnog prirodnog stanja, Monteskje ravnoduno posmatrao mane i zasluge francuske monarhije: princip legitimiteta francuske monarhije je radikalno neliberalan, ali njeno delotvorno funkcionisanje obezbe|uje izvesne slobode. Ukratko, Monteskjeov liberalizam nije agresivan ili zajedljiv kao to je Lokov, Monteskje nije samo liberalan u principima, nego i po raspoloènju i tonu. On je mogao da napusti Lokov apsolutisti~ki jezik, jer je uspeo da utemelji slobodu na drugim osnovama od onih koje su vaìle za koncept prirodnog stanja i od njega neodvojivog suvereniteta. Doktrina suvereniteta bila je spas i muka prve moderne politi~ke misli. Bila je spas poto je dozvolila da se zamisli neutralna vlast, u principu superiorna nad svim politi~kim i religioznim interesima i strastima koje su podelile ljude i vodile ih u rat. Ona je bila vrhovi instrument koji ima zadatak da konstituie ljudski svet koji religiozna vlast ne moè da povredi. Ali i to je muka da li se, istovremeno
172
Pjer Manon
sa stvaranjem vlasti koja moè da nametne mir, stvorila i vlast sposobna da vodi strani rat protiv svojih podanika? Naravno, Lok je pokuao da napravi apsolutnu vlast koja ne moè da se okrene protiv gra|ana, poto je smetena u zakonodavnu skuptinu koja predstavlja njihovu èlju za o~uvanjem. Ali ta ako ta skuptina izneveri svoj mandat i postane represivna? Onda, kaè Lok, nema druge mogu}nosti nego da se pozovemo na nebeske sile, tj. da se pobunimo. Ta mogu}nost je uvek otvorena, poto je narod poslednji izvor sveukupne legitimnosti.1 Monteskje }e pokazati da liberalnom projektu nisu potrebna ta opasna sredstva kao to je apsolutna vlast, ni taj opasan lek pobuna, da bi izbegao bezvla}e. Zato Lok, koji, nasuprot Hobsu, razlikuje zakonodavnu i izvrnu vlast, nije doao do doktrine o podeli vlasti, sli~noj Monteskjeovoj, nego je, naprotiv, insistirao na sutinskoj podre|enosti izvrne vlasti zakonodavnoj? To je zato to skoro jednaka raspodela vlasti izme|u zakonodavne i izvrne nije mogla da se zamisli dokle god se smatralo da je kralj inkarnacija vlasti, kao to je bio slu~aj u vreme kada je Lok pisao (ali to vie ne}e biti slu~aj kad bude objavio svoja dela). Ako vlada kralj, on obavezno ima obe vlasti ili, poseduju}i izvrnu vlast, ima i direktan uticaj na zakonodavnu vlast. Liberalan projekat bi, dakle, zahtevao da se odbaci ideja kraljevske vlasti. Me|utim, jednoj apsolutnoj vlasti moè se suprotstaviti samo druga apsolutna vlast, kraljevskoj vlasti vlast naroda. Vlast naroda, ako je apsolutna, nije u principu nita vie naklonjena podeli vlasti nego to je to kraljevska vlast, ali poto suvereni narod ne moè direktno da vlada, i poto skuptina narodnih predstavnika tako|e nije u stanju da vlada2, reìmu zasnovanom na narodnom suverenitetu prakti~no je potrebna jo jedna vlast. Tako su Englezi, u Lokovo doba, gledali na stvar Lokova afirmacija suvereniteta naroda prakti~no je sprovodila, za vreme Glorious Revolution iz 168889. godine, kompromis izme|u Predstavni~kog doma i reformisane monarhije. Od vremena kada je taj kompromis uspostavljen, kada je po~eo da funkcionie, na englesku politiku moè da se gleda kao na igru izme|u dve skoro jednake sile; apsolutna vlast, narodna ili predstavni~ka, koja je tu igru omogu}ila (jer je ostavila po strani pitanje legitimiteta), sada je ostala u drugom planu. Makijavelijevo u~enje nije utemeljeno na analizi prvobitnog stanja ~oveka ili na osnovama politi~kog legimiteta, ve} zavisi od tuma~enja jednog politi~kog iskustva, engleskog iskustva, koje se sticajem okolnosti ve} zbilo, pa tako Monteskje moè da posmatra rezultate. Iako doktrina o podeli vlasti nalazi kod Monteskjea svoj klasi~ni izraz samo usled zaboravljanja principa legitimiteta koji ju je u~inio mogu}om (Monteskjeov zaborav ponavlja zaborav tvoraca i
1 2
Videti poslednje poglavlje druge Rasprave.
U prethodnom poglavlju sam u kratkim crtama prikazao sutinski razlog zbog kojeg je jedna predstavni~ka skuptina nedovoljno pogodna za vladavinu.
173
pristalica kompromisa u Engleskoj), to nam pokazuje da }e u budu}nosti princip legitimiteta vlast naroda koji je omogu}io podelu vlasti mo}i da se okrene protiv nje, jer dve doktrine nemaju unutranje sli~nosti: demokratski legitimitet, uslov za liberalne institucije u okviru engleske monarhije, mo}i }e u druga~ijim okolnostima da postane njihov neprijatelj. Monteskjeova misao tako predstavlja naro~it momenat liberalizma koji se ne}e vie ponoviti kada je pitanje legitimiteta moglo da se zaboravi, naro~it momenat slobode u periodu izme|u aktivne vlasti kraljeva, koja }e se okon~ati Engleskom revolucijom, i aktivne vlasti naroda, koja po~inje sa Francuskom revolucijom. Posmatraju}i suprotnost izme|u vlasti i slobode kao centar politi~kog problema, Monteskje utvr|uje ono to moè da se nazove kona~nim jezikom liberalizma. On to ~ini tako to okre}e Lokovu ta~ku gledita, kako bi bolje izvrio svoju nameru. Umesto da polazi od prava koje utemeljuje slobodu, on polazi od vlasti koja slobodu ugroàva; umesto da se pita o poreklu vlasti, on se pita o njenim posledicama. On je, bez sumnje, prvi autor koji o vlasti govori kao o jednoj stvari koju je mogu}e odvojiti, fakti~ki i po pravu, od ~oveka koji je poseduje ili je traì. Tako Monteskje okon~ava proces koji je omogu}io modernom duhu da prikupi sve mo}i kojima ~ovek uti~e na ponaanje drugih ljudi u jedan jedinstveni koncept, u jednu jedinu re~ vlast. To upro}avanje ljudskog sveta za~udi}e nas ako se setimo da su Rimljani, na primer, razlikovali najmanje tri oblika politi~ke vlasti: auctoritas, potestas, imperium. Mo`da je odlu~uju}i potez u tom procesu upro}avanja ve} u~inio Hobs, kada je sveo sve strasti i sve ljudske porive na èlju za vla}u: Strasti koje, vie nego bilo koje druge, prouzrokuju duhovne razlike su pre svega (ve}a ili manja) èlja za vla}u, za bogatstvom, za znanjem i za ~a}u. Ali sve ove èlje mogu se svesti pod prvu a to je èlja za vla}u. Jer bogatstvo, znanje i ~ast samo su razli~ite vrste vlasti3; i dalje: Tako ja stavljam na prvo mesto, zato to celo ~ove~anstvo teì k tome, neprekidnu èlju da se do|e do vlasti, èlju koja samo sa smr}u prekida.4 Monteskje unosi izmenu u Hobsovo u~enje, i ona je sadràna u slede}im re~enicama: @elja koju Hobs, pre svega, pripisuje ljudima, èlja da se me|usobno pokoravaju, nije razumna. Ideja imperije i dominacije je tako postavljena da i zavisi od velikog broja drugih ideja, da ne mopè biti ona koja je postojala u po~etku5; i zatim: ... to je jedno ve~no iskustvo, da je svaki ~ovek koji ima vlast naveden da je zloupotrebi.6 Drugim re~ima, manje slikovitim, èlja za vla}u nije sutinski deo ljudske prirode, ona se ra|a u svom preteranom i opasnom
3 4 5 6
Levijatan, pogl. VIII. Ibid, pogl. XI. Duh zakona, 1,2. Ibid, XI, ja sam podvukao.
174
Pjer Manon
obliku samo kada se pojedinac nalazi u politi~kom i drutvenom poloàju koji mu ve} daje izvesnu vlast, ra|a se samo ako postoji institucija. Od tog trenutka, mudar institucionalni sporazum omogu}i}e da se izbegne zloupotreba vlasti. Kako? Monteskjeov odgovor je ~uven: Kako se vlast ne bi mogla zloupotrebiti, treba da, po prirodi stvari, vlast ograni~i vlast.7 Ljudska priroda je dovoljno fleksibilna, dovoljno savitljiva, tako da je ponaanje ~oveka u velikoj meri odre|eno institucijom u kojoj ìvi. Nema, dakle, nikakve potrebe za apsolutnom vla}u koja, prete}i smr}u, savladava ljudsku volju, volju sutinski smelu i buntovni~ku, kako je to verovao Hobs. Ta neutralizuju}a vlast moè biti sama neutralizovana mudrom podelom, koja }e jednu vlast suprotstaviti drugoj vlasti. Hobs, uprkos svojim èljama, nije jo bio liberal, jer je smatrao da u ~oveku postoji neto to se sutinski buni protiv udruìvanja i saradnje. Ruso, uprkos svojoj mr`nji prema apsolutizmu, ne}e biti vie liberal, jer }e videti sutinsku neuskla|enost izme|u ljudske prirode i drutvenog ìvota, ~ak i u liberalnom reìmu. U mnogim crtama Monteskje podse}a na Hobsa, a najavljuje Rusoa. On je ube|en, na osnovu primera koji pruà Engleska, da je mogu}e uskladiti èlje ~oveka sa potrebama politi~kog tela, mudrim usaglaavanjem vlasti i slobode raspodelom vlasti. Celokupna doktrina o separaciji i raspodeli vlasti nalazi se u knjizi XI, u poglavlju VI, pod naslovom O ustavu Engleske. Ukratko }u je prikazati. Ono to pre svega treba zapaziti jeste ~injenica da tu Monteskje zapravo razmatra samo dve vlasti, zakonodavnu i izvrnu. Naravno, on pravi generalnu podelu na tri vlasti: uz dve navedene, postoji i tre}a sudska vlast. Ali, sudska vlast nema stvarnog politi~kog zna~aja, osim u reìmima u kojima su prve dve vlasti utemeljene zajedno: U ve}ini evropskih kraljevina, vladavina je umerena, jer vladar, koji ima dve prve vlasti, preputa tre}u podanicima. Kod Turaka, gde su sve tri vlasti ujedinjene u vlasti sultana, vlada zastrauju}i despotizam. U engleskom reìmu kakvog tuma~i Monteskje sudska vlast ne postoji sama po sebi: mo} su|enja tu zaista sprovode lica uzeta iz tela naroda8 On daje komentar: Na taj na~in, mo} su|enja, tako strana me|u ljudima, niti pripada jednom staleù, niti jednoj profesiji; ona postaje, tako re}i, nevidljiva i nepostoje}a. Uopte nam sudije nisu pred o~ima; plaimo se upave, a ne onih koji upravljaju. Monteskje pripisuje veliki zna~j ovom stavu, pa ponavlja (on koji nikad ne ponavlja ono to je rekao) posle dve stranice: Od tri mo}i o kojima smo govorili, mo} su|enja je, na izestan na~in, nitavna. Ostaju nam samo dve. Kako Monteskje zamilja te dve vlasti i kako vidi njihov odnos? Na samom po~etku, on preuzima Lokovu doktrinu o podre|enosti izvrne vlasti zakonodavnoj:
7 8
Ibid., ja sam podvukao. Aluzija na porotnike.
175
zakonodavna vlast sadrì optu volju dràve, izvrna izvrenje te opte volje. to se ti~e zna~enja zakonodavne vlasti, on tako|e preuzima stav od engleskog filozofa: Poto u slobodnoj dràvi svaki ~ovek, jer se smatra da ~ovek ima slobodnu duu, mora da upravlja samim sobom, trebalo bi da narod, kao telo, dobije zakonodavnu mo}. Ali, poto je to u velikim dràvama nemogu}e, a u malim prouzrokuje mnogobrojne teko}e, narod treba da, preko svojih predstavnika, u~ini sve to ne moè da u~ini sam. Uprkos ovim sli~nostima na prvi pogled, formalnim sli~nostima, Monteskje }e naglasiti sasvim razli~ita mesta od onih koja je naglaavao Lok. Lok je insistirao na kontinuitetu izme|u mase naroda i tela koje ~ine predstavnici, na neophodnoj vernosti tih predstavnika poverenju trust koje im je ukazano. Monteskje ovo ne osporava, ali }e insistirati na onome to razlikuje predstavni~ko telo od narodne mase. Vernost predstavnika svojim bira~ima dragocena je samo onda kada ume da bude i neverna. Sti~e se utisak da je prevashodna zasluga predstavnitva da onemogu}i narod u preuzimanju aktivnih odluka, jer je narod za to u potpunosti nesposoban. U Monteskjeovim o~ima, narod je sposoban da izabere svoje predstavnike, ali je nesposoban da odlu~uje. Brigu oko toga narod mora da prepusti predstavnicima. Vidimo kako se, od Loka do Monteskjea, interesovanje, sa izvora vlasti, premeta ka njenom sprovo|enju u delo ili funkcionisanju. to se izvrne vlasti ti~e, ona mora da bude u rukama monarha, jer taj deo vladavine tehni~ki moè bolje da obavlja jedan ~ovek nego vie ljudi; princip legitimiteta monarha, izvor njegove vlasti, sklonjeni su u drugi plan. Interesovanje je odlu~no na drugoj strani. O~igledno je najva`niji odnos izme|u dve vlasti. I tu Monteskje, suprotno Loku, naglaava da opasnost po slobodu dolazi od zakonodavnog tela: Ako izvrna mo} nema prava da prekine rad zakonodavnog tela, zakonodavno telo }e postati despotsko, jer }e mo}i sebi da dodeli onoliko vlasti koliko moè zamisliti, i time }e ukinuti sve ostale mo}i. Ali, s druge strane, zakonodavna mo} ne treba da bude ni sredstvo za zaustavljanje izvrne mo}i. Poto izvrna mo} ima svoje prirodne granice, nije potrebno ograni~avati je; osim toga, izvrna vlast se sprovodi samo u trenutnim stvarima. Poto zakonodavna vlast mora da bude sposobna da ispita kako se zakoni sprovode, ona ne sudi nikome, i prema tome, ne sudi ni o ponaanju onoga koji sprovodi zakone: ona mora da bude sveta. Kona~no, u pitanjima zakonodavstva, monarh mora da bude sposoban, ne toliko da odlu~uje, ve} da na svaki na~in spre~ava. Monteskje jasno vidi da je u jednom reìmu koji se temelji na predstavnitvu, zakonodavno telo, kao nosilac predstavni~kog legitimiteta, najpre u iskuenju i u mogu}nosti da uve}a i zloupotrebi svoju vlast, pa zato treba preduzeti mere opreza kako bi se izvrnoj vlasti osiguralo dovoljno ~vrstine. Jednom re~ju, sveukupna
176
Pjer Manon
konstitucionalna sredstva kojima se raspolaè imaju za cilj da ove dve vlasti u~ine pribli`no jednako jakim i sposobnim, mada, zbog principa legitimiteta takvog reìma, principa na koji Monteskje podse}a na po~etku poglavlja, izvrna vlast mora biti striktno podre|ena zakonodavnoj. Sada je pitanje slede}e: da li }e se ove dve vlasti (~ak i ako uzmemo u obzir prijateljsko posredovanje senata, koji je deo zakonodavne vlasti) me|usobno paralisati? Hobs nije propustio priliku da primeti da su na ovaj na~in su~eljene dve jednake vlasti siguran put za stvaranje stalnog rata me|u njima, sve dok se jedna ne pokori drugoj ili dok njihov sukob ne dovede do propasti politi~kog tela. Monteskje o tome sudi druga~ije: Te tri mo}i (ra~unaju}i tu i senat) trebalo bi da dovedu do smirenja i neaktivnosti. Ali, izgleda da }e ih neumitno kretanje stvari prinuditi da se usklade. Na klasi~nu primedbu apsolutista da treba da postoji neko ko odlu~uje i daje poslednju re~, i koji mora da ima apsolutnu vlast Monteskje odgovara da odluke zaista treba da se donose, ali da to uopte ne zna~i da treba da ih donosi jedna vlast. Jednu odluku mogu doneti dve vlasti koje su u dogovoru; i one }e se sloìti volens nolens upravo zato to jedna odluka treba da se donese. Pravi vladar takvog reìma nije ni zakonodavna ni izvrna vlast, ve} neophodnost. Ve}inu donetih odluka ne}e èleti nijedna od dve vlasti. Monteskje u svojim spisima govori o ~arobnoj povelji koja je proglaena nasuprot volji zajednice, velikaa i kralja. Ako priznamo da odluke moraju da se donesu, i da su zato dve vlasti prinu|ene na sporazum, zar ne postoji mogu}nost da se sporazum napravi na tetu gra|ana? Zar ne mogu da se sloè samo da bi gra|ane potla~ili i podelili plen? Monteskje pokazuje da }e se kompromis izme|u dve vlasti napraviti, makar u naoptijim crtama, u svakom slu~aju u korist slobode gra|ana. Objanjenje ovog sre}nog zaklju~ka nalazi se u jednom poglavlju Duha zakona koje je podjednako va`no kao i poglavlje o kome smo upravo govorili, ali je ~esto zanemarivano od komentatora. Poglavlje VI, knjiga XI, opisivalo je anatomiju ili statiku podele vlasti, a poglavlje XXVII, knjiga XIX, pokaza}e nam njenu fiziologiju i dinamiku. Monteskje uvodi klju~an pojam za razumevanje stvarnog funkcionisanja slobodnih reìma to je pojam stranke. Poto u tim dràvama postoje dve vidljive vlasti, zakonodavna i izvrna, i poto svaki gra|anin preko njih izraàva svoju sopstvenu volju, i po sopstvenom naho|enju izraàva svoju nezavisnost, ve}ina ljudi ima vie sklonosti prema jednoj ili drugoj vlasti, veliki broj ljudi obi~no nema ni dovoljno pravednosti ni smisla da ih podjednako voli. I kako izvrna mo}, koja se bavi svim poslovima, moè da pruì velike nade, ali nikada strahove, oni koji je iskoriste pre}i }e na njenu stranu, a napa}e je oni
177
koji od nje ne o~ekuju nita. Sve su strasti tu slobodne i javljaju se u svoj svojoj veli~ini: mr`nja, zavist, ljubomora, velika èlja za boga}enjem i odlikovanjem. Da je to druga~ije, dràva bi bila kao ~ovek koga je bolest oborila, i koji nema nikakvih strasti, jer nema vie snage. Mr`nja koja je izme|u dve stranke traje, jer je uvek bez snage. Te stranke ~ine slobodni ljudi, i ako jedan uzme suvie, posledica slobode je da }e on biti oboren, dok }e gra|ani, kao ruke koje pomaù telu, podi}i drugoga. Poto svaki nezavisan pojedinac u velikoj meri sledi svoja matanja i hirove, on ~esto menja stranke; naputa jednu stranku i tu ostavlja sve prijatelje, da bi se privoleo drugoj, u kojoj se nalaze svi neprijatelji, i ~esto je, u toj naciji, mogu}e zaboraviti zakone prijateljstva i mr`nje.9 Trebalo bi da analiziram ukratko ovaj izuzetno vaàn tekst, u kome neobi~no sugestivan opis Engleske iz doba Volpol i Bolingbrouk, anticipira jedan savreno ta~an rezime na~ina na koji je tokom dva veka predstavni~ki sistem funkcionisao. Svakoj od ove dve vlasti (poto se su~eljavaju vlasti pribli`no jednake snage) potrebne su pristalice. I zato to je vlast vlast, ona obavezno privla~i pristalice. Kao to je vlast podeljena na dve vlasti, tako }e se i drutvo podeliti izme|u pristalica jedne i pristalica druge vlasti. Gra|ani }e èleti i ose}ati da treba da ih predstavlja jedna ili druga: tako }e i izvrna vlast postati, na izvestan na~in, predstavni~ka. Gra|ani }e traìti da ostvare svoje ciljeve posredstvom vlasti koju podràvaju i od koje o~ekuju usluge. Ali njihova volja ne}e imati trenutni i direktni u~inak, jer se moè ostvariti samo posrednitvom vlasti koju kontrolie druga vlast. Poto drutvo predstavlja podeljena vlast, gra|ani ne}e imati snage da u~ine zlo jedni drugima. Ipak, neko }e pitati: zar se ne moè desiti da jednu vlast do te mere podrì ogromna ve}ina da ona srui drugu vlast i manjinu gra|ana koji je podràvaju? Ne, odgovara Monteskje, jer postoji ono to zovemo posledica slobode. Ako se u~ini da je jedna od dve vlasti suvie oja~ala, gra|ani }e potraìti pomo} druge vlasti. Zato je Monteskje toliko siguran da }e ovaj mehanizam prodelovati? Zato veruje da podeli na dve vlasti odgovara otprilike jednaka podela gra|ana na dve stranke? Sasvim je izvesno da su gra|ani pristalice jedne ili druge vlasti kojoj daju prednost i od koje o~ekuju korist, ali oni ostaju uvek pre svega ~lanovi drutva u meri u kojoj se drutvo razlikuje od dve vlasti, podjednako od one koju vole kao i od one koju ne vole. Od tog momenta, ako jedna od vlasti dobije preveliku prednost, izvestan broj njenih pristalica, pre svih oni najmanje vatreni, oseti}e da su ugroèni, ne kao pristalice te vlasti, naravno, ve} kao ~lanovi drutva. Gra|ani zaista imaju dvostruki interes: s jedne strane, vlast treba da sluì njihovim
9
Ja sam podvukao.
178
Pjer Manon
interesima i da ne optere}uje previe drutvo, a sa druge strane, postoji dvostruko ose}anje: da vlast koja ih favorizuje, i koju oni podràvaju, njih predstavlja, da je to njihova vlast i, tako|e, da se ta vlast razlikuje od njih, da je daleka, da ih ne razume i da }e ih izdati. I to je neizbe`na igra dva interesa i dva ose}anja, oni su neodvojivi, i ta igra garantuje da }e se gra|ani spontano obratiti za pomo} vlasti koja previe oslabi. Dvostruka igra izme|u gra|ana i vlasti je u logici predstavljanja: od trenutka kada po~inje da se smatra da vlast predstavlja gra|anina, ose}anje otu|enja kod gra|ana raste paralelno sa èljom za identifikacijom. Takav reìm proizvodi dvostruku slabost: podela vlasti ~ini da su gra|ani uglavnom nesposobni da deluju jedni na druge, i u obrnutom smislu, gra|ani koji rado menjaju stranke10 lako u~ine vlast nemo}nom. Nemo} gra|ana i nemo} vlasti me|usobno se uslovljavaju. I samo to, na kraju, Monteskje naziva slobodom. Tako podeljena vlast ne moè u zna~ajnoj meri biti ni protiv gra|anina odakle poti~e ose}anje bezbednosti gra|anina, ose}anje koje je najvrednije dobro jednog slobodnog reìma ni za njega izuzetak ~ini nekoliko mesta koje podeli izvrna vlast, a koja su uvek bez stvarne mo}i. Zbog toga gra|anin treba samo da po sopstvenom naho|enju izraàva svoju nezavisnost, tj. da okrene svoje èlje i aktivnosti prema oblastima koje nemaju veze sa politikom i vla}u, prema oblastima gde se ne izvrava vlast nad drugim ljudima. Gra|aninu ne treba nita drugo osim da zara|uje novac ili pie knjige. To su dve zaista velike oblasti koje stvaraju dvostruku nemo}, nemo} vlasti nad gra|aninom i nemo} gra|anina nad vla}u, to su ekonomija i kultura. Sloboda se javlja kada se politika neutralizuje. Ipak, ne bi trebalo re}i da ta je takva sloboda apoliti~na. To je sloboda i te kako zavisna od politi~ke organizacije, jer upravo politi~ka organizacija neutralie vlast vlasti. Tako je u jednom slobodnom reìmu gra|ani izraàvaju po sopstvenom naho|enju svoju nezavisnost. îni se da su sloboda i nezavisnost ista stvar. Ipak, u poglavlju III, knjige XI, pod nazivom ta je to sloboda, Monteskje nam saoptava: ... politi~ka sloboda nikako se ne sastoji u tome da svako radi ta ho}e... treba shvatiti duh nezavisnosti i slobode, ta je nezavisnost i ta je sloboda. Sloboda je pravo da svako radi ono to zakoni dozvoljavaju... Kako bi, na ovom najva`nijem mestu, razumeli Monteskjeovu misao, moramo da izmirimo dve tvrdnje naeg autora, tvrdnje koje izgledaju do kraja protivre~ne. S jedne strane, u slobodnom reìmu gra|ani su nezavisni; s druge strane, politi~ka sloboda ne zna~i nezavisnost, ve} mo} da svako ~ini ono to zakoni dozvoljavaju. Ali, ta se deava ako zakon zabranjuje sve ili skoro sve? Izlaz iz protivre~nosti nalazimo u Monteskjeovoj koncepciji zakona. On kaè da su, u slobodnom reìmu, tj. u reìmu koji je utemeljen na podeli vlasti, zakoni obavezno usmereni da dozvole gra|aninu
10
Ili, barem, postoji uvek dovoljan broj gra|ana koji mogu da menjaju onog kome su verni.
179
veliki broj stvari (nesumnjivo sve ve}i i ve}i) i da proire polje njegove nezavisnosti. Na taj na~in, nezavisnost i pokoravanje zakonima bi}e izmireni. Pogledajmo sada ta ovo zna~i. Svaki gra|anin èli da vlast koju podràva njemu zakonom omogu}i najve}e mogu}e povlastice, makar i po cenu ugnjetavanja drugih gra|ana. Ali ta vlast mora da vodi ra~una o drugoj vlasti koja, sa svoje strane, nosi zahteve druge strane, uglavnom, druge polovine stanovnitva. ta }e, u tom slu~aju, biti zakon? Zakon }e biti kompromis, eksplicitni ili implicitni, izme|u dve vlasti i dve strane. Zakon }e pruàti najve}i broj povlastica i jednima i drugima, pri ~emu se podrazumeva da }e svako dobiti manje od onoga koliko èli. Me|utim, upravo pod platom slobode (u smislu nezavisnosti) pove}anje broja povlastica i jednih i drugih je najlake. Uzmimo jedan primer koji nije Monteskjeov. Recimo da postoji drutvo u kome jedna mo}na grupa èli da se nastava obavlja pod crkvenom upravom, dok druga grupa, pribli`no jednaka po snazi, èli da se nastava potpuno oslobodi uticaja crkve. Ako tim drutvom vlada predstavni~ki reìm podeljene vlasti, nijedna od dve grupe ne}e mo}i da nametne zakon koji }e odgovarati njenim èljama. Jedini mogu}i kompromis bi}e da svaka stranka ima slobodu da dobije tip nastave koji èli: jedan deo nastavnih ustanova zavisi}e od crkve, a drugi }e biti sasvim nezavisan od nje. U takvom sistemu, zakon nastoji da zabrani svakom pojedincu da nametne svoju volju drugome, zakon ograni~ava njegovu nezavisnost. Ali, garantuju}i mu da moè da radi ta ho}e u slu~aju kada to ne podrazumeva i vlast nad drugim, zakon titi njegovu nezavisnost. Zakon je mo}an jedino kada treba da spre~i vlast jednog gra|anina nad drugim. Na taj na~in, ova dva stava: po sopstvenom naho|enju izraàvati svoju nezavisnost i imati pravo da se radi sve to zakoni dozvoljavaju, u okviru slobodnog reìma koji je zamislio Monteskje, postepeno postaju sinonimi. Gra|ani koji vie ne vre vlast jedni nad drugima teè da se udalje jedni od drugih, da ìve odvojeno. U istom poglavlju Monteskje pie: ... ljudi koji pripadaju ovakvoj naciji vie su saveznici nego sugra|ani. Ovaj stav je za~u|uju}i, jer on pribliàva odnose izme|u gra|ana jednog slobodnog reìma, odnosima koji povezuju politi~ka tela i saveznike. Time se najbolje daje do znanja da gra|ani ìve u jednoj vrsti prirodnog stanja, ali u takvom prirodnom stanju gde se nijedan gra|anin ne plai drugog gra|anina, u prirodnom stanju u kome nema vie straha. Slobodno drutvo, utemeljeno na podeli vlasti, u stvari je jedno usavreno prirodno stanje, jer gra|ani, s jedne strane, u njemu uìvaju povlastice prirodnog stanja oni po sopstvenom naho|enju izraàvaju svoju nezavisnost a, s druge, ne trpe usled njegovih nedostataka gra|ani vie nisu u obavezi da ratuju, ~ak su oslobo|eni i od straha.
180
\ovani Sartori
U doktrini o podeli vlasti nije toliko zna~ajna stati~ka definicija kompetencija koje svaka vlast poseduje, koliko dinami~ki opis odnosa izme|u gra|anskog drutva i dve vlasti, koje su iste ali razli~ito predstavljaju dve strane, i uvek u me|usobnom neprijateljstvu, ali sada prisiljene na kompromis. Ta igra izme|u drutva i podeljene vlasti mo}i }e da se odvija, prema shemi koju je postavio Monteskje, sve dok podela izme|u izvrne i zakonodavne vlasti ne bude bila samo uspomena, dok konfuzija izme|u njih ne bude prevladana u formi vladavine kabineta, gde je prvi ~ovek u vladi dakle, prvi ~ovek izvrne vlasti istovremeno i vo|a parlamentarne ve}ine prvi ~ovek zakonodavne vlasti. Na taj na~in, dve vlasti ne}e vie biti izvrna i zakonodavna vlast, ve} ve}ina i opozicija. Nije re~ o tome da opozicija ustavno deli vlast sa ve}inom (i na tom mestu, naravno, postoji zna~ajna razlika izme|u slobodnog reìma koji je opisao Monteskje i naih reìma), ve} samo njeno prisustvo, pretnja koja postoji za promenu vlade ili ~ak ve}inske stranke na slede}im izborima, ve}insku stranku uglavnom prisiljava da vlada umereno. Ako u nekoliko re~i èlimo iskazati snagu Monteskjeovog liberalnog sistema, re}i }emo da se ona pokazuje u odvajanju predmeta volje od volje same, u spre~avanju svakog pojedinca da radi ono to po svaku cenu èli. Narod koji ne moè da ostvari ono to ho}e, moè samo da izabere predstavnike, u nadi da }e oni raditi ono to on ho}e. Predstavnici ne mogu da ostvare ono to ho}e, ali moraju veoma voditi ra~una o time ta ho}e izvrna vlast. A izvrna vlast ne moè da ostvari ono to ho}e, ali mora voditi ra~ua o tome ta ho}e zakonodavna vlast. Vlast Hobsovog Levijatana, tj. apsolutna vlast koja, na kraju krajeva, odlu~uje o svemu, kao i, kona~no, vlast Lokovog zakonodavnog tela, pretvara se u mehanizam donoenja odluka, mehanizam koji vlast ~ini nekorisnom. Va`no je precizirati da, ako se taj mehanizam donoenja odluka menja u apsolutnu vlast, on u tom slu~aju postaje neto sasvim razli~ito od ve}anja ili suvereniteta ve}anju, od vlasti kakvu smo nalazili u gr~kim republikama i o kojoj nam govori Aristotel, u knjizi IV svoje Politike. Sigurno je da su oni koji su ve}ali u gradu morali da vode ra~una (upravo zato to je ve}anje razumska delatnost) o saglasnosti ili neophodnosti kompromisa, o umerenosti, u odlukama koje donose. Ali, u tom slu~aju, stepen kompromisa utvr|ivan je samim ve}anjem, a imaju}i u vidu ciljeve tog ve}anja, kao i uslove koji su mu bili nametnuti. Podleù}i neophodnosti ili saglasnosti kompromisa, ve}anje je neprekidno bilo suvereno. Situacija je sasvim druga~ija u Monteskjeovom liberalnom sistemu: kompromis, daleko od toga da ga je izabrao suverenitet ve}anja, sam ima vlast nad odlukom, jer ono to je odlu~eno jeste rezultat sastavljen od onoga to ho}e jedna, a ta druga vlast.
181
Videli smo kako je ipak mogu}e, ~ak i ako se ono to ho}e jedan razlikuje mnogo od onoga to ho}e drugi, do}i do rezultata. Lako je izraditi ga pozitivno, mnogo lake nego u~initi ga negativnim. Ako u na~elu ne moè da se uskladi ono to ja ho}u sa onim to ho}e ti, zato ne pokuati uskladiti ono to ja ne}u sa onim to ne}e ni ti? Dve mo}i govore jedna drugoj: ja ne}u da ti vlada, ti ne}e da ja vladam, e pa dobro, u~inimo gra|ane nezavisnima od nae dve vlasti, oslobodimo ih od nas, i dragoceni rezultat bi}e postignut!11 Kada podeljena vlast predstavlja drutvo, onda se nad gra|anima sve manje vlada, tj. oni su sve vie slobodni, u smislu koji Monteskje daje pojmu slobode: biti slobodan to ne zna~i da radim ono to ho}u, ve} da vlast ne radi ono to ti ho}e da ja radim; ili jo: to zna~i da radim ono to ho}u, samo u onoj meri u kojoj ta delatnost ne podrazumeva prisilu nad tobom. U potpunosti oformljen liberalizam, a doktrinarno je bio oformljen tek sa Monteskjeom, temelji se na dve ideje: ideji predstavnitva i ideji podele vlasti. Ideja predstavnitva podrazumeva da je jedina legitimna vlast predstavni~ka, tj. zasnovana na saglasnosti onog koji je podre|en vlasti. U takvom reìmu, mo}i koje su unutar gra|anskog drutva, koje ra|aju spontanu igru ekonomskog i drutvenog ìvota, tradicije, ~ak i sposobnosti, implicitno su nelegitimne (one nikog ne predstavljaju), i zato polako ali sigurno nestaju. îtava zakonodavna vlast koncentrisana je u vrhu, u politi~koj instituciji, u dràvi koja jedina zaista predstavlja ~lanove drutva. Moderna ideja predstavnitva prirodno vodi u neprekidno pove}avanje vlasti dràve nad drutvom, jer ona neprekidno nagriza mo}i unutar drutva, mo}i koje osiguravaju nezavisnost i postojanost tog drutva. To je paradoks predstavnitva: predstavni~ka vlast uvek teì da, sama i bez suparnika, dominira gra|anskim drutvom koje samo naizgled predstavlja. U tom smislu, imaju pravo oni koji slave progres individualne slobode i sve ve}u samostalnost pojedinca. Postoji sutinska dvojakost unutranjeg kretanja naeg drutva. Zato neki autori drutvo vide kao maskirani totalitarizam, a drugi ga opisuju kao drutvo koje zadovoljava ~oveka vie od svih drutava koja su u istoriji postojala, drutvo u kome svako slobodno i suvereno koristi talente i zadovoljava sklonosti koje je dobio od prirode. Sada, bez svake sumnje, treba ujedno dati za pravo i osporiti ono to i jedni i drugi govore, sada treba re}i da dràva postepeno ostaje jedina koja nad nama vlada, a da ona, pritom, nad nama vlada sve manje. Ukoliko neko nad nama sve manje vlada, ukoliko imamo sve vie prava da radimo ta god ho}emo, mi sve vie ìvimo u nekoj vrsti prirodnog stanja. Zahvaljuju}i vlasti koja opstaje, jedinoj koja nad nama jo uvek pomalo vlada, to
11 U jednoj evropskoj zemlji koja nam je poznata nedavno se mogao ~uti jedan dijalog, sa iskrenim zamorom, o na~inu komunikacije.
182
Pjer Manon
prirodno stanje nije ratno stanje, ve} nam pruà vie nego dovoljnu bezbednost i napredak, i zato mi nemamo razloga da iza|emo iz tog stanja. Ispunili smo, dakle, prvobitnu zamisao liberalizma, izmenivi redosled najva`nijih ~inilaca: predstavni~ki reìm je bio artifice koji je omogu}io da se iza|e iz sutinske12 i u svakom slu~aju neizbe`ne13 nepodnoljivosti prirodnog stanja. Taj reìm je sada postao artifice koji omogu}ava da se ìvi u sutinski zadovoljavaju}em prirodnom stanju. Ovu ~injenicu ne mogu da ospore ni oni koji optuùju mek totalitarizam liberalnih drutava. Ono to takvi autori u naem drutvu preziru upravo je stanje zadovoljstva: sva|e i pobune, smelosti i prevrati, sve je to, na opte zadovoljstvo, ponovo obuhva}eno i uklju~eno u sistem. Postoji, ipak, izvesna sumnja koja remeti to zadovoljstvo. To je zato to je prirodno stanje, veta~ko ili u okviru institucije, koje je u isto vreme politi~ko stanje, protivre~nost u pojmovima. I sam Monteskje je diskretno sugerisao problem kada je rekao da su Englezi, kao to smo videli, vie saveznici nego sugra|ani. Alternativa moè biti i bi}e formulisana na razli~ite na~ine: da li je svako od nas nezavisan ~lan gra|anskog drutva ili podanik dràve, malogra|anin ili gra|anin, homo oeconomicus ili homo politicus? Da li pripada nadnacionalnom, tj. svetskom prostoru trìta ili pre jednoj nacionalnoj teritoriji? Moè se re}i da pripadamo oboma. Ali to onda zna~i da, uprkos izmirenju prirodnog i gra|anskog stanja zahvaljuju}i slobodnom reìmu, mi ostajemo i dalje otro podeljeni. Linija koja deli prirodnog ~oveka i gra|anina, deli i svakog od nas. Opisati tu podelu, optuìti nesre}u i pokvarenost koju ona unosi, na}i na~in da se ta podela prevazi|e to je bio zadatak najdubljeg kriti~ara Monteskjea i najdubljeg kriti~ara liberalizma, @an-@aka Rusoa.
12 13
Hobs Lok
Ni predsedni~ki sistem, ni parlamentarizam
183
\ovani Sartori
NI PREDSEDNI^KI SISTEM, NI PARLAMENTARIZAM*

Predsedni~ki i parlamentarni sistem obi~no se definiu tako to se uzajamno isklju~uju. Ipak, jedna nejasno}a ne moè objasniti drugu. Sasvim je izvesno da je predsedni~ki sistem neparlamentaran i da je parlamentarni sistem nepredsedni~ki. Me|utim, podela izme|u tih dvaju sistema u stvarnom svetu ukazuje na nepodudarnosti, kao i na neobi~na poklapanja me|u njima. Predsedni~ki sistem se obi~no definie pomo}u jednog ili vie od ukupno tri kriterijuma. Prvo, efa dràve je izabrao narod (na neposrednim ili posrednim izborima) i to za utvr|eni period; drugo, parlament ne moè ni da imenuje, ni da smeni vladu; tre}e, ef dràve je istovremeno i predsednik vlade. Ima mnogo osnova za tvrdnju da je prvi kriterijum neposredni ili kvazineposredni izbori nepouzdan u praksi. Na temelju tog kriterijuma, u istu ravan se stavljaju, na primer, Austrija, Island i Irska sa Portugalijom, Francuskom i Sjedinjenim Dràvama.1 Uprkos tome to se odluka o predsedniku Austrije, Islanda ili Irske donosi na optim izborima, mo} predsednika je mala, ako uopte i postoji. Isto tako, ni jedan od pomenutih slu~ajeva (sa izuzetkom SAD) ne ispunjava zahteve drugih dvaju kriterijuma. Drugi kriterijum je u praksi znatno pouzdaniji od prvog; ipak, on se moè primeniti i na predsedni~ke i na polupredsedni~ke sisteme, i zato ga treba potkrepiti i tre}im kriterijumom.
U izradi ovog rada veoma su mi koristili tekstovi koje su mi, kao odgovor na prvi nacrt moga eseja, uputili Majkl Kopid`, Arend Lijphart, Huan Linc, Skot Mejnvoring i Arturo Valensuela (Michael Coppedge, Arend Lijphart, Juan Linz, Scott Mainwaring, Arturo Valenzuela). Veoma sam im zahvalan na iznetim komentarima i sugestijama.
1 Kada je re~ o Evropi, treba konsultovati pregled Sistema partitico e elezione diretta del capo dello stato in Europa Stefana Bartolinija (Stefano Bartolini) objavljen u Rivista italiana di scienza politica 2 (1984), 223-242. Portugalija je 1976. usvojila sistem francuskog tipa, ali su revizijom ustava iz 1982. znatno smanjena ovla}enja predsednika. *
184
\ovani Sartori
Tako se ispostavlja da naa tri kriterijuma jesu, zapravo, jedan zdruèni kriterijum. To zna~i da je sistem predsedni~ki onda i samo onda kada ef dràve (predsednik): (1) dobija taj poloàj na izborima, (2) u toku mandata parlament ne moè da ga smeni i (3) nalazi se na ~elu vlade ili vlada koje sam imenuje. Kada su svi uslovi ispunjeni, onda je bez sumnje re~ o ~istom predsedni~kom sistemu. Imaju}i u vidu da se na osnovu ovih kriterijuma utvr|uje ta predsedni~ki sistem uklju~uje, a ta isklju~uje, moramo ih do kraja razjasniti. Prvi kriterijum dozvoljava dve mogu}nosti: neposredne ili kvazineposredne izbore za predsednika. Koliko su te mogu}nosti zaista otvorene? Kvazineposredni izbori odvijaju se u SAD i u zemljama kao to je Argentina i kakav je bio île do Aljendea (Allende), u kojima predsednika bira parlament onda kada nijedan kandidat ne dobije apsolutnu ve}inu na izborima. Budu}i da je uvreèna praksa da se u takvim slu~ajevima bira kandidat koji je osvojio relativnu ve}inu glasova, u praksi se takva vrsta posrednih izbora zapravo svodi na neposredne. Umesto toga, u Boliviji je odre|eno da parlament bira predsednika me|u trojicom kandidata koji osvoje najve}i broj glasova (i 1985. i 1989. izabran je drugi kandidat po broju glasova), tako da je tu re~ o sumnjivom kvazineposrednom izbornom sistemu. S druge strane, izbori u Finskoj sasvim sigurno nisu kvazineposredni: izabrani kolegijum za izbor predsednika je telo koje ga stvarno bira i ima apsolutno neograni~enu slobodu izbora. Klju~no je, dakle, da li posredni~ki organi (izborni kolegijumi ili parlamenti) imaju mogu}nost slobodnog izbora. Ako se delovanje posredni~kog organa svodi na puku formalnost, onda je razlika izme|u neposrednih i posrednih izbora potpuno nebitna; ako taj organ zaista bira, onda je kriterijum prekren. Sli~ni razlozi vaè i za tre}i kriterijum, koji glasi da je ef dràve istovremeno i predsednik vlade ili da se on nalazi na ~elu vlade koju sam imenuje. I ovde je dozvoljeno mnotvo varijanti, sve do ta~ke u kojoj se javlja dvovla}e izme|u predsednika dràve i predsednika vlade. Na osnovu ovih kriterijuma, ispostavlja se da danas postoji tridesetak predsedni~kih zemalja, uglavnom koncentrisanih u Latinskoj Americi. Sa izuzetkom SAD, nijedan drugi predsedni~ki sistem nije bio kontinuiran. Zasad se najbolje drì Kostarika, u kojoj predsedni~ki sistem traje neprekidno od 1949. godine. Druga zemlja prema duìni trajanja predsedni~kog sistema je Venecuela, u kojoj je on na snazi od 1958. godine, ali su nedavno organizovana dva pokuaja dràvnog udara, kojima je sistem ugroèn. Peru se 1979. vratio civilnoj vladi, ali u njemu, u trenutku pisanja ovog rada, ponovo postoji neustavna vlast. U ve}ini drugih latinskoameri~kih zemalja (najizrazitiji primeri su Argentina, Urugvaj, Brazil i île) predsedni~ke demokratije su uspostavljene tek tokom osamdesetih.2
2 U Urugvaju su se javile netipi~ne ustavne oscilacije izme|u kvazipredsedni~kog sistema (1830, 1934, 1942, 1966) i nepredsedni~kog sistema (1918, 1952), ali definitivno smatram da je sadanji urugvajski sistem (posle pu~a iz 1973. i sa prekidom od 1973. do 1983) predsedni~ki. To
185
I dok je 1979. pao i poslednji bastion diktature u Ju`noj Americi u Paragvaju, jo uvek postoji prili~no veliki broj zemalja koje se kvalifikuju kao nestabilne, tj. kao one u kojima postoji veliki rizik od dràvnog udara.3 To su, na primer, Ekvador, Bolivija, Honduras, Gvatemala i Dominikanska Republika.4 Kada je re~ o drugim podru~jima, na Filipinima od 1986.godine ponovo vlada predsedni~ki sistem, ~iji su dosadanji rezultati prili~no slabi.5 Dakle, rezultati koje su dosad postigle zemlje sa predsedni~kim sistemom ako Sjedinjene Dràve ostavimo po strani toliko su slabi, da se s pravom moèmo upitati ne leì li politi~ki problem tih dràva upravo u samom predsedni~kom sistemu. Zna~i li to da je, ako predsedni~ki sistem treba odbaciti, dobra alternativa parlamentarizam? To se ne bi moglo zaklju~iti. Dosad smo utvrdili samo da je ~ist predsedni~ki sistem lo; iz toga nikako ne sledi da smo utvrdili kako je i meovita varijanta tog sistema polupredsedni~ka podjednako loa. Drugo, zasad znamo ta je to to odbacujemo, ali ne znamo ta je to to usvajamo. [ta je parlamentarizam? Izvesno je da se iza te oznake ne krije jednostavan, uniforman entitet. Jedini zajedni~ki imenitelj sistema koje nazivamo parlamentarnim jeste to to se u njima zahteva da parlament glasa o imenovanju vlade, o podrci vladi i o njenom eventualnom smenjivanju. Me|utim, kada kaèmo da parlamenti podràvaju vlade, time, zapravo, nismo mnogo rekli. Time ~ak ni ne po~injemo da objanjavamo zbog ~ega u takvim ustrojstvima postoje jake ili slabe vlade, stabilnost ili nestabilnost, zato su neki od njih efikasni, a drugi potpuno neefikasni, odnosno zato neki od njih, ukupno posmatrano, ostvaruju dobre, neki prose~ne,
to parlament moè izglasati nepoverenje ministrima i to predsednik, s druge strane, moè da raspusti parlament skretanje je u odnosu na ameri~ki model, ali ono nije u suprotnosti sa mojim kriterijumima za definisanje predsedni~kog sistema i ne zadire u sutinu.
3 L. Dajamond, H. Linc, S.M. Lipset (L. Diamond, J. Linz, S.M. Lipset), prire|iva~i zbornika Demokratija u zemljama u razvoju u 4 toma, predgovor, str. XVIII (izd. Boulder: Lynne Rienner, 1989).
Honduras i Gvatemala funkcioniu veoma loe i prakti~no su pod vojnom kontrolom; Dominikanska Republika, u kojoj je ranije vladala dictablanda, sada se vratila na vojnu diktaturu. Sigurno }e biti uo~eno da na mom spisku nema Ju`ne Koreje; razlog je u tome to je predsedni~ki sistem u toj zemlji postojao samo u interregnumu 1988-90. Nisam obuhvatio ni Meksiko, ~iji nesumnjivo uspeni rezultati tridesetih godina pripadaju modelu autoritarnog predsedni~kog sistema (mada je takav sistem ograni~en striktno potovanim na~elom nemogu}nosti reizbora), a sam model se odrào zahvaljuju}i onome to sam nazvao hegemonisti~kim strana~kim aran`manom. Me|utim, izborna reforma koja je u Meksiku sprovedena 1989. omogu}uje (u na~elu) smenjivanje na vlasti, to kao demokratsku mogu}nost nudi predsedni~ku formulu (preokrenutu ameri~ku) zasnovanu na nepodeljenoj koncentraciji vlasti. Kona~no, na spisku nije ni [ri Lanka, ne samo zbog njene problemati~ne ustavne prakse, ve} i zato to sam sklon da njen ustav iz 1978. smatram polupredsedni~kim.
5
4 Ekvador je blizu trajne krize; u Boliviji je od 1952. do 1982. bilo oko 17 vojnih intervencija;
186
\ovani Sartori
a neki izrazito loe rezultate. Ako se detaljnije pozabavimo tim pitanjem, vide}emo da postoje najmanje tri osnovne vrste parlamentarizma: na jednom polu je engleski tip premijerskog sistema, odnosno sistema vlade kao kabineta, u kome izvrni rukovodilac (premijer) ima veliku vlast nad parlamentom; na drugom polu je francuski sistem skuptinske vlade (iz vremena Tre}e i êtvrte republike), koji dovodi do toga da upravljanje bude prakti~no nemogu}e; u sredini izme|u tih dvaju polova je formula strana~ki kontrolisanog parlamentarizma. Na kakav nas zaklju~ak to navodi? Parlamentarizam moè doìveti neuspeh lako kao i predsedni~ki sistem. Ako èlimo da parlamentarni sistem bude alternativa predsedni~kom, onda tek treba da odlu~imo koji je to parlamentarizam i moramo da osiguramo da ne krenemo linijom manjeg otpora, da nas put iz ~istog predsedni~kog sistema ne bi odveo u ~isti parlamentalizam, odnosno u skuptinsku vladu ili nevladu (misgovernment). Ako smo prvenstveno zainteresovani za sutinu, a pretpostavljam da jesmo, onda }emo bez okolianja upitati ta je dobro, a ta r|avo politi~ko ustrojstvo, gledano sa stanovita rezultata. Huan Linc i Arturo Valensuela (Juan Linz, Arturo Valenzuela) pretpostavljaju parlamentarizam predsedni~kom sistemu, pozivaju}i se prvenstveno na to da su predsedni~ki sistemi rigidni, dok su parlamentarni fleksibilni, a fleksibilnost je svakako bolja od rigidnosti. Njihovo osnovno polazite jeste minimiziranje rizika; teza glasi da je fleksibilan sistem, zahvaljuju}i korektivnim mehanizmima koje poseduje, daleko manje izloèn rizicima nego rigidni. Valensuela to veoma saèto formulie: Krize u parlamentarnim sistemima su krize vlade, a ne krize reìma.6 Poenta je dobra, i ja se svakako slaèm sa njom. Me|utim, argument koji iznose ljudi koji se zalaù za predsedni~ki sistem (a taj argument se danas ~esto isti~e u Italiji) glasi da efikasnost treba pretpostaviti paralisanosti, a da su upravo parlamentarni sistemi (kakve Italijani poznaju) tromi i neefikasni. I to se moè predstaviti kao argument za minimiziranje rizika, odnosno moè se re}i kako jedna neefikasna i razdorima potresana vlada sama ukida svoju legitimnost i, dugoro~no gledano, doprinosi krizi reìma. Da li ovo to smo upravo pomenuli ~ini rezultat nereenim? Ne sasvim, jer se spor time ne iscrpljuje. Ne moè se pretpostaviti da je fleksibilnost sama po sebi dobra pa ~ak ni da je zna~ajan ~inilac u igri. S druge strane, da li je zaista apsolutno ta~no da sm predsedni~ki sistem obezbe|uje jaku i efikasnu vladu?
Arturo Valensuela, 6. poglavlje. Linc u svojoj analizi (vidi 1. poglavlje) isti~e da postoji jo jedna mana predsedni~kih sistema - to to oni podrazumevaju nulti-zbir. Kao protivargument, ovde bismo mogli navesti da (1) kada ameri~ki predsedni~ki sistem postiè odre|ene rezultate, tj. kada funkcionie, on to mnogo vie ~ini na parnerski na~in, nego na na~in koji podrazumeva nulti-zbir i da (2) nulti-zbir karakterie sve pluralisti~ke sisteme u kojima pobednik uzima sve. U ovom drugom smislu, politi~ka igra u kojoj je zbir uvek jednak nuli smatra se (i to je pozitivno) jednim od faktora koji obezbe|uju mogu}nost upravljanja. Prema tome, teza o nultom-zbiru je, na taj na~in, viestruko zna~ajna.
6
187
îsti predsedni~ki sistem, ili ameri~ki tip predsedni~kog sistema, po~iva na podeli i razdvajanju vlasti izme|u predsednika i kongresa.7 A ~injenica da je ameri~ki sistem dugo izlazio na kraj sa svojim problemima ne moè skrenuti pa`nju sa ~injenice da podeljena struktura vlasti stvara paralizu i }orsokake bolje nego bilo koja druga.8 Zapravo, da li ameri~ki sistem jo funkcionie u praksi? Ako se osvrnemo unazad, vide}emo da je podela vlasti, u stvarnosti, bila rasplinuta nepodeljenim (saglasnim) ve}inama podudaranjem predsedni~ke ve}ine sa parlamentarnom i, to je bilo uobi~ajeno, praksom saradnje, a naro~ito potpunom strana~kom saglasno}u u pitanjima spoljne politike. Nepodeljene ve}ine i neome|eni dvopartizam nisu vie preovla|uju}i model.9 U tom smislu je Klintonova administracija, koja je stupila na du`nost 1993, izuzetak. Ve}ina pre|anjih administracija (od 1957. godine) svedo~i da je sistem potpuno antagonisti~ki podeljen, tako da svaki od dva njegova sastavna ~inioca smatra da mu je glavni izborni interes potpuni izborni neuspeh onog drugog. Za Kongres u kome ve}inu imaju demokrati 10 glasanje zajedno sa predsednikom republikancem nije nita drugo do omogu}avanje republikanskom predsedniku
je mnogo polemike oko odnosa podela-razdvajanje. R.E. Nojtat (R.E. Neustadt) je tvrdio da oci osniva~i (SAD) nisu stvorili vladu razdvojenih vlasti, nego, umesto toga, vladu razdvojenih institucija koje dele vlast, Presidential Power (Predsedni~ka vlast), New York, Wiley, 1960, str. 33). ârls O. Dòns ga ispravlja: Sada imamo vladu razdvojenih institucija koje se takmi~e da bi delile vlast (Charles O. Jones, The Separated Presidency (Razdvojeno predsednitvo), u zborniku The New American Political System, prire|iva~ A. King, Washington, D.C.: AEI, 1990, str. 3), a potom govori o krnjem sistemu(str. 5); obratite pa`nju i na njegov naslov. Vra}amo se, dakle, razdvajanju. Da pojednostavimo stvari: razdvajanje se sastoji u odvajanju izvrne vlasti od parlamentarne podrke, dok podela vlasti podrazumeva da izvrni rukovodilac opstaje na poloàju zahvaljuju}i podrci parlamenta, odnosno pada sa poloàja onda kada podrku izgubi.
8 Neka bude naglaeno da i bez podele vlasti moèmo imati mehanizme uzajamne kontrole. Zaista, svi ustavni sistemi su, zapravo, sistemi uzajamne kontrole. Ameri~ka formula je jedinstvena po tome to podelom vlasti obezbe|uje mehanizme za njenu kontrolu. 7 Bilo
Kako je istakao D`. L. Sandkvist, izbor Dòrdà Bua (George Bush) je esti put (1956, 1968, 1972, 1980, 1984) u poslednjih devet izbornih ciklusa da je bira~ko telo odlu~ilo da podeli vlast me|u strankama. . . To je neto novo u ameri~koj politici. Kada je Dvajt Ajzenhauer (Dwight D. Eisenhower) drugi put poloìo zakletvu za predsednika 1957. godine, on je bio prvi najvii izvrni rukovodilac u periodu od 72 godine. . . koji se... suo~io sa Kongresom ~iji je jedan dom bio pod kontrolom opozicione stranke. . . U periodu od 58 godina, od 1897. do 1954, zemlja je imala podeljenu vlast samo tokom osam godina, i to svaki put u drugoj polovini predsedni~kog mandata; procentualno, to je bilo 14 posto vremena. Me|utim, tokom 36 godina, od 1954. do 1990. vlast je bila podeljena za vreme dve tre}ine perioda (J. L. Sundquist, Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition Government in the United States - Political Science Quarterly 4, 1988, str. 613-614).
10 Na poslednjim izborima za Kongres SAD 1994. godine demokrati su izgubili ve}inu u oba doma Kongresa (prim. ured.).
188
\ovani Sartori
da pomogne da i naredni predsednik bude republikanac. S druge strane, manjinski predsednik (onaj koji nema Kongresnu ve}inu) mora, ako èli da uspostavi nepodeljenu vlast, sve vreme da se bori protiv Kongresa, to se prakti~no svodi na igru me|usobnog optuìvanja. Dakle, ako imamo na umu najpoznatije otelotvorenje predsedni~kog sistema u praksi, odgovor na pitanje da li taj sistem obezbe|uje efikasno upravljanje je negativan. Prava je ironija da uverenje u to da su predsedni~ki sistemi jaki sistemi po~iva na najgorem mogu}em strukturalnom aran`manu (podeljena vlast je bespomo}na protiv podeljene vlade) i pristalice tog uverenja ne uspevaju da shvate kako ameri~ki sistem funkcionie uprkos svome Ustavu, a ne zahvaljuju}i svome Ustavu. U onoj meri u kojoj je jo uvek sposoban da funkcionie, taj sistem zahteva postojanje triju faktora da bi se deblokirao: ideoloka, ili bolje, pragmati~na fleksibilnost, slabe i nedisciplinovane politi~ke stranke i politika usredsre|ena na lokalna pitanja. Kada postoje ta tri faktora, predsednik moè dobiti onoliko glasova u Kongresu koliko mu bude potrebno, a u zamenu }e pruìti izvesne usluge bira~kim okruzima ~iji ga predstavnici podrè. Tako na kraju dolazimo do institucionalizacije politike dràvnih dotacija, koja obi~no sluì usko lokalnim interesima to i ne zasluùje divljenje.11 A to to zapravo imamo, strukturalno je slaba dràva. Zaklju~ak svega to smo dosad naveli mogao bi da glasi da, ako predsedni~ki sistem ima odre|ene vrline, njih treba traìti u polupredsedni~kom ili kvazipredsedni~kom sistemu koji se temelji na segmentiranoj vlasti (kao to je slu~aj u francuskoj Petoj republici), a ne u podeli vlasti.12 Problem sa parcelisanjem vlasti sastoji se u tome to toj formuli nedostaje jednostavnost kojom se odlikuje podela vlasti. Ipak, nije naodmet precizirati ta je parcelisana vlast. Struktura vlasti u kojoj premijer deluje kao premijer, moè biti: 1. prvi iznad nejednakih, 2. prvi me|u nejednakima, 3. prvi me|u jednakima. To su formule parcelisanja vlasti kojima se isklju~uje mogu}nost koncentrisanja vlasti u rukama jednog ~oveka, koji bi se mogao ozna~iti kao primus solus, kao to je to slu~aj sa ameri~kim predsednikom, ~ija vlada nije nita drugo do njegov privatni kabinet. Te formule su, me|utim, bitno razli~ite me|u sobom.
11 Istine radi, treba re}i da iskustvo Latinske Amerike tako|e protivre~i uverenju da su predsedni~ki sistemi jaki. Kako je to rezimirao Skot Mejnvoring, ve}ina latinskoameri~kih predsednika imala je problema da ostvari svoj radni program. Imali su najve}i deo vlasti neophodan za iniciranje politike, ali im je bilo teko da dobiju podrku za primenu politike. . . Opta tendencija da se latinskoameri~ki predsednici karakteriu kao svemo}ni navodi, zapravo, na pogrean put (Scott Mainwaring, Presidentialism in Latin America, Latin American Research Review 25, No 1, 1990, str. 162, 171).
189
Britanski premijer je primus iznad nejednakih; to zna~i da on ima odreene ruke da bira, imenuje i smenjuje ministre koji su mu zaista podre|eni. Miteran (Francois Mitterand) je, istovremeno, primus iznad nejednakih i primus me|u nejednakima. Nema~ki kancelar je vie primus me|u nejednakima nego me|u jednakima. U obi~nom parlamentarnom sistemu, predsednik vlade je primus inter pares, prvi me|u jednakima, to zna~i da nije naro~ito primus. Moèmo se, razume se, sporiti oko primera. Ipak, kriterijum na kome po~ivaju ove tri formule dovoljno je jasan i precizan. Prvi iznad nejednakih je najvii rukovodilac koji je istovremeno i strana~ki vo|a, koga nije nimalo lako smeniti glasanjem u parlamentu i koji imenuje i smenjuje ministre kako to njemu odgovara. On je prvi koji vlada iznad ministara i zaista ih nadvladava. Prvi me|u nejednakima ne mora biti partijski lider, a ipak parlament ne moè da ga smeni obi~nim izglasavanjem nepoverenja, ve} se o~ekuje da on ostane na poloàju ~ak i poto se izvre smene u njegovoj vladi. To je prvi koji moè da smeni ministre, a koga oni ne mogu da smene. Kona~no, prvi me|u jednakima je predsednik vlade koji pada zajedno sa vladom, koji u vladu obi~no uzima nametnute ministre i koji ima veoma malo kontrole nad vladom kao timom (bilo bi, zapravo, prikladnije ako bismo vladu opisali kao netim ~iji svaki ~lan igra neku svoju, posebnu igru). Va`no je napomenuti da formule o kojima je re~ obuhvataju spektar aran`mana parcelisane vlasti koji preseca dihotomiju predsedni~ki-parlamentarni sistem i podriva je u isti mah. Naime, data lestvica pokazuje da engleski premijer moè upravljati mnogo efikasnije nego ameri~ki predsednik. To zna~i da se predsedni~koj formuli primus solus ne moè pripisati nikakva samo njoj svojstvena vrlina na planu upravljanja. Osim toga, lestvica ukazuje na to da poboljanje ne mora nu`no slediti ako se formula primus solus zameni formulom primus inter pares. Zaista, od predsednika vlade, koji ne moè da kontrolie svoje ministre (zato to ne moè da ih otpusti) i koji ~ak nema odreene ruke prilikom izbora ministara, ne moè se o~ekivati da stvarno upravlja. Prema tome, postoje samo dve formule parcelisanja vlasti koje upravljanje ~ine izglednim. To su: (1) prvi iznad nejednakih i (2) prvi me|u nejednakima. To je isto kao da sugeriemo da su interesantni slu~ajevi: polupredsedni~ki sistemi (~iji dijapazon ide od Francuske do Finske), s jedne strane, i premijerski sistemi (od Engleske do Nema~ke), s druge strane.
12 Treba dobro shvatiti da polu uopte ne podrazumeva da je re~ o tipu reìma koji se nalazi na sredokra}i du` nekog kontinuuma, kako su to pretpostavili Metju Soberg [ugart i Dòn M. Keri (Matthew Soberg Shugart, John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, New York, Cambridge UP, 1992, 23). Semi je latinski prefiks, koji je vie od 2.000 godina stariji od nae predstave o kontinuumu! Za àljenje je, po mom miljenju, to to na temelju pogrenog poimanja [ugart i Keri predlaù zbunjuju}u kategoriju premijerskog predsednitva.
190
\ovani Sartori
Moje je stanovite, dakle, da polupredsedni~ki sistem moè popraviti predsedni~ki i da su, sli~no tome, poluparlamentarni sistemi (ako mogu tako da nazovem kancelarsku ili premijersku formulu) bolji od ~istih parlamentarnih. Da li se u navedenom spektru meovitih ustrojstava, za neko posebno zalaèm? Ne. Najbolji je onaj politi~ki oblik koji se najbolje primenjuje u praksi. To je potpuno isto kao da kaèm da, u ovoj fazi spora, kontekst postaje sutinski zna~ajan. Kada kaèm kontekst, mislim, u najmanju ruku, na (1) izborni sistem, (2) strana~ki sistem i (3) politi~ku kulturu ili stepen polarizacije. Ilustracije radi,13 nave}emo da engleski premijerski sistem podrazumeva jednostrana~ku vladu (koaliciona vlada bi mu donela propast), to dalje podrazumeva da svaki izborni okrug alje po jednog predstavnika, a to ugroàva dvopartijski sistem. Treba obratiti pa`nju i na ~injenicu da jednostrana~ka vlada tako|e zahteva ve}u strana~ku disciplinu koja se ispoljava u Vestminsteru (za Donji dom britanskog parlamenta prisustvo discipline je isto onoliko neophodno koliko je njeno odsustvo neophodno za funkcionisanje podeljenog predsedni~kog sistema).14 Sistem prema kome pobednik na izborima uzima sve nije pogodan kada u dràvi postoji polarizacija, niti kada u drutvu vlada heterogena politi~ka kultura. Da nije bilo proporcionalnog predstavnitva (i koalicionih vlada), integracija eksterno formiranih partija od pre jednog veka uglavnom socijalisti~kih i katoli~kih u liberalne demokratske dràve bila bi bi izuzetno opasna. Zato su proporcionalno predstavnitvo i koalicije, u sutini, mehanizmi koji osiguravaju bezbednost u tekim drutvima. Ne bismo smeli da dopustimo da se sve svede isklju~ivo na dihotomiju pluralizam proporcionalno predstavnitvo, kao ni na dihotomiju predsedni~ki parlamentarni sistem. Proporcionalno predstavnitvo moè se korigovati pomo}u cenzusa (na nema~kom je to Sperrklausel) ili ve}inske premije. Nema~ki kancelarski sistem se odràva ne samo zahvaljuju}i tome to ustav nalaè konstruktivno izglasavanje nepoverenja (to je prepreka koja stoji na putu negativne ve}ine), nego i zahvaljuju}i cenzusu od pet procenata, koji je prepreka za predstavnitvo. Drugi korektiv jeste sistem dvojnog glasanja, u kome bira~ glasa i za stranku i za kandidata, nezavisno jedne od drugih, to je, zapravo, ublaèna ve}inska izborna formula. Te mehanizme moramo stalno imati na umu, zato to
U tekstu koji sledi, umnogome sam koristio svoju knjigu (Parties and Party Systems, New York, Cambridge UP, 1976, passim). Kada je re~ prvenstveno o uticaju izbornih sistema, treba videti moje poglavlje pod naslovom Faulty Laws or Faulty Method?, in Electoral Laws and Their Political Consequences, ~iji su prire|iva~i B. Grofman, A. Lijphart, New York, Agathon, 1986. To vaì samo za engleski tip premijerskog sistema. Ne vaì za Nema~ku, koja je slab slu~aj u ~itavoj kategoriji i u kojoj ne postoje ni sistem: jedan okrug - jedan poslanik, ni dvostrana~ki sistem, ni jednostrana~ka vlada.
14 13
191
je efikasna vlada gotovo nemogu}a ukoliko postoje koalicije koje odraàvaju visoko polarizovani partijski sistem, pa zato postoji i izraèna koaliciona heterogenost. Sutina je u tome da valjano upravljanje dràvom omogu}uje svaki izborni sistem koji ka`njava najudaljenije, tj. najekstremnije partije politi~kog spektra (najizraènije levi~arske i desni~arske). Uzevi taj kontekst u razmatranje lake }emo shvatiti da ~ist parlamentarni sistem, u kome je skuptina u centru, moè biti riskantan i disfunkcionalan kao i ~ist predsedni~ki sistem. Parlamentarni sistemi koji se naj~e}e smatraju uspenim jesu skandinavski ([vedska i Norveka), japanski i, od 1982, panski. Me|utim, sve te zemlje uspeno funkcioniu prvenstveno zahvaljuju}i predominantnom partijskom modelu (jedna stranka dobija apsolutnu ve}inu mesta u parlamentu), to donosi dugogodinji period upravljanja jednostrana~ke vlade (u Japanu, taj period traje 39 godina). Partnerska teorija i praksa demokratije mogu nam dozvoliti da na spisak demokratija koje funkcioniu dodamo jo nekoliko zemalja i [vajcarsku (to je slu~aj koji pokazuje izrazitu anomaliju). I pored toga, spisak zemalja u kojima efikasno deluje parlamentarni sistem relativno je kratak. Da li bismo ga mogli produìti na temelju argumenta da je izvestan broj tzv. nestabilnih demokratija (parlamentarnih, razume se) nestabilan samo prividno? Mislim da ne bismo. Da razjasnimo, prvo, na koga se ta stabilnost odnosi. Da li je stabilan reìm, ili vlada? Izuzetno visoko cenim ono prvo, tj. stabilnu demokratiju. Bilo bi, me|utim, nesmotreno ako bismo pomislili da se zna~enje pojma stabilna demokratija do te mere proiruje da obuhvata i stabilnu vladu. Uprkos mnogim nekoherentnim pri~ama u kojima se tvrdi suprotno, stabilnu demokratiju ne podrivaju nestabilne vlade, nego nemo}ne ili loe vlade, a to je sasvim druga stvar. Stabilnost vlade nije nita drugo do puko trajanje, a vlade mogu biti dugove~ne i istovremeno nemo}ne: njihova stabilnost niukom slu~aju nije pokazatelj njihove efikasnosti niti delotvornosti. Zaista, u ve}ini parlamentarnih sistema koji zahtevaju koalicionu vladu, vlade produàvaju svoj opstanak time to ne ~ine prakti~no nita. U takvom sistemu, i ono malo to koaliciona vlada moè da u~ini desi se u prvih est meseci to je po~etni period u kome vlada ne moè biti oborena a da to ne izazove skandal. Posle toga, vladama ostaje samo da pokuavaju da dobiju u vremenu tako to }e biti potpuno neaktivne. Problem, dakle, nije u dugove~nosti, odnosno u duìni trajanja vlada, nego u tome mogu li vlade da vladaju, mogu li delovati kao stvarni subjekti odlu~ivanja, ili po svaku cenu nastoje da izbegnu donoenje bilo kakve odluke. Jo jednom treba ponoviti da stabilna vlada nije dovoljan preduslov za efikasnu vladu: stabilnost ne mora nu`no da donese efikasnost.
192
\ovani Sartori
U ~emu se onda sastoji valjanost tvrdnje da je nestabilnost (kratkoro~nost) vlada nebitna dokle god su politi~ari koji se rotiraju na poloàjima stabilni, tj. isti? Teza glasi da se ta prividna nestabilnost ublaàva i ispravlja sutinskim kontinuitetom. Ako je, me|utim, briga za vladinu stabilnost pogreno usmerena, personalna stabilnost ne moè biti nikakav lek. Oti}i }u i korak dalje pa }u re}i da je taj argument potpuno pogrean, to zna~i da }emo, ako ga podràvamo, samo pogorati stvari. Otkri}emo, tako, da je uvaèni gdin @uti} (Yellow) ve} tridesetak godina na raznim poloàjima u vladi prvo je bio ministar turizma, onda finansija, pa spoljnih poslova, zatite ~ovekove sredine, obrazovanja i, na kraju, dràvnih dobara. To je za njega izvrsno njegova li~na stabilnost na poloàjima je nesporna. Ali, na koji na~in je ona korisna za sistem, kako ta stabilnost donosi korist celokupnom drutvu? Uzaludno tragam za odgovorom osim ukoliko se on ne krije u Piterovom principu (Peter Principle): Ljudi se uspinju u karijeri proporcionalno svojoj nestru~nosti. Zaista, time to neprestano odbacuje svaku stru~nost koju je mogao ste}i na takvim poloàjima, uvaèni gdin @uti} svuda unaokolo iri diskontinuitet (a ne kontinuitet) svoje beskrajne nestru~nosti. Razlog zbog koga je uvaèni gdin @uti} ve~iti ministar za sve i svata leì u tome to on dobro zna da njegova sposobnost ostajanja na poloàju nema nikakve veze sa rezultatima koje on na tom poloàju postiè (niti sa njegovom prirodnom inteligencijom), ali zato ima svaku mogu}u vezu sa njegovim vetim manevrisanjem me|u strana~kim frakcijama. A ako je to ono to zapravo predstavlja sutinska stabilnost, onda }e nam biti bolje bez nje. Pokua}u sada da poveèm sve navedeno: parlamentarni sistemi dobili su ime na osnovu polazne premise da je parlament suveren. On na~elno dozvoljava skuptinsku vladu, ~ak i doprinosi postojanju takve vlade, ~ime istovremeno doprinosi i slabom, nekonstantnom i loem upravljanju. Ako je to ~isti parlamentarizam, onda se on pokazao kao nedelotvorno reenje. S druge strane, tzv. skuptinska vlada radi (i to bolje) kada je njeno ime donekle neadekvatno, tj. kada je re~ o ne~istom reenju koje onemogu}uje apsolutni suverenitet parlamenta. Na jednoj strani se javlja engleski ili nema~ki tip kancelarske demokratije, a na drugoj predominantni partijski sistemi i strana~ka disciplina (nametnuta poslanicima). Zajedni~ko im je to da se i jedna i druga trude da parlament ne bude taj koji }e upravljati (vladati). âk i ako je sve tako, moramo u taj argument uklju~iti i jedan preduslov da parlamentarna demokratija ne moè funkcionisati (ni u jednoj od svojih varijanti) ukoliko joj ne sluè stranke koje su parlamentarno sposobne; to zna~i da su socijalizovane (neuspesima, duìnom rada, odgovaraju}im inicijativama) do te mere da su relativno povezane ili disciplinovane, pa se u opoziciji ponaaju kao odgovorna opozicija, sposobna da, barem u izvesnoj meri, igra poteno, prema utvr|enim pravilima igre.
193
Sve su to razne skrivene konvencije koje izmi~u preciznom objanjenju. Pretpostavimo, polemike radi, da su latinskoameri~ke zemlje odlu~ile da pre|u sa predsedni~kog na parlamentarni sistem. Da li }e rezultati njihovog parlamentarizma biti ita bolji od rezultata skuptinskih vlada u najve}em delu evropskog kontinenta sve negde do dvadesetih i tridesetih godina? Duboko sumnjam u to. Ve}ina latinskoameri~kih zemalja nema, niti }e uskoro imati, parlamentarno sposobne partije. Brazil je najre~itiji primer, budu}i da je sada, kako se ~ini, voljan da prihvati ideju da }e sve neda}e sa kojima je suo~en mo}i da razrei tako to }e se transformisati u parlamentarni sistem. Zadrào bih se na brazilskom slu~aju. Verovatno nijedna zemlja sveta danas nije toliko antipartijska, i na teorijskom i na prakti~nom planu, koliko Brazil. Politi~ari govore o svojoj partiji kao o partido de aluguel, unajmljenoj partiji. Oni slobodno i ~esto menjaju partije, glasaju protiv partijskog kursa i odbijaju bilo kakav vid partijske discipline, tvrde}i da niko ne moè remetiti njihovu slobodu da predstavljaju svoje bira~e.15 Tako su partije nemo}ne i nepostojane, a predsedniku Brazila ostaje samo da lebdi u vakuumu, iznad nedisciplinovanog i krajnje rascepkanog parlamenta. Za to teko stanje traì se lek u usvajanju parlamentarnog sistema koji bi od partija zahtevao da se ukorene, kako bi, prema o~ekivanju, podràle formiranje vlade iz parlamenta. Me|utim, ozbiljno strahujem da se to ne}e i ne moè dogoditi. Nema nikakvih uporednih, ni istorijskih dokaza koji bi potkrepili brazilska o~ekivanja. U pore|enju sa brazilskim partijama, nema~ke su, u doba Vajmarske republike, bile prave uzor-partije; ipak, njihova rascepkanost nikada nije bila prevazi|ena, a njihovo ponaanje u parlamentu izme|u 1919. i 1933. niti je poboljalo, niti je omogu}ilo upravljanje dràvom. Nita se nije promenilo u ponaanju i prirodi partija ni u vreme Tre}e i êtvrte francuske republike. Prose~no trajanje vlada u ~etrdesetogodinjem periodu postojanja Tre}e republike (1875 1914) iznosilo je devet meseci. Isto to vaì i za pretfaisti~ku Italiju. Poenta je u tome da do ~vr}eg strukturisanja i discipline partija (prilikom glasanja u parlamentu) nikada nije dolazilo zbog snage vlasti parlamenta. Ako je sistem utemeljen na skuptini, koja je atomizirana, nedisciplinovana, anemi~na, onda }e njegova inercija ostati kakva jeste. Ne pada mi na um nijedan partijski sistem koji se na osnovu u~enja iznutra, u samom parlamentu, razvio u pravi sistem, sa~injen od sna`nih, organizaciono utemeljenih masovnih partija. Metamorfoza iz nestrukturisanog u strukturisani partijski sistem uvek je bila izazvana nekim egzogenim faktorom, bilo da je re~ o napadu na partiju ili o delovanju zaraznog
Izvrstan pregled situacije u Brazilu dao je Skot Mejnvoring u radu Politicians, Parties and Electoral Systems: Brazil in Comparative Perspective, Comparative Politics, Oct.1991, str. 2143.
15
194
Robert J. Benet
primera. Nekadanje partije koje su imale reputaciju i uverenje ili su nestale ili su izmenile metode svog delovanja, odgovaraju}i na izazove eksterno formiranih (i uglavnom antisistemskih) religijskih ili socijalisti~kih masovnih partije, ~ije su glavne odlike sna`ne ideoloke veze i velika ostra}enost. U Brazilu, o~igledno, nema nijednog od navedenih elemenata. [tavie, Brazil ispoljava izrazito antipartijska uverenja i sluì se takvom retorikom (da i ne govorimo o tipi~no antipartijskim izbornim zakonima) da je apsolutno nezamisliva pojava kompetentne parlamentarne partije. Obrnuto, celokupna brazilska politi~ka kultura i tradicija neguju neprikladne parlamentarne partije. Mislim da nema nikakvih izgleda da u takvim okolnostima parlamentarno iskustvo bude ono to }e Brazil izvesti iz haosa i doneti mu efikasnu parlamentarnu vladu. S druge strane, u Latinskoj Americi postoje tri zemlje koje bi sa stanovita strana~kog sistema koji u njima postoji mogle dozvoliti prelazak na parlamentarizam; to su île i dvostrana~ke dràve Argentina i Venecuela (od 1973). île ima najevropskiji viestrana~ki sistem na celokupnom kontinentu. Me|utim, île ima i iskustvo polarizovanog pluralizma, odnosno sna`ne polarizacije propra}ene velikom strana~kom fragmentarno}u. Da li bi, s obzirom na to iskustvo, bilo mudro da île prihvati parlamentarni sistem? Sumnjam. Ako bi îleanci zaista reili da odbace svoj sadanji predsedni~ki sistem, uveren sam da bi bilo bolje kada bi reenje potraìli u polupredsedni~kom sistemu, a ne u parlamentarizmu. Argentina se trenutno, umesto dvostrana~kog predsedni~kog sistema, pribliìla poèljnim nepodeljenim ve}inama.16 Moèmo postaviti hipoteti~ko pitanje da li bi Argentina imala koristi od prelaska na parlamentarni sistem? Sumnjam i u ovom slu~aju. Argentinske stranke nisu ~vrste. Ono to ih povezuje i dovodi do njihovog stapanja jeste predsedni~ki sistem, odnosno preovla|uju}a va`nost osvajanja nedeljive nagrade: predsednitva.17 Zato o~ekujem druga~ije
16 Predsednik Alfonsin je 1983-87. imao neznatnu ve}inu u Predstavni~kom domu, ali ne i u Senatu; predsednik Menem, od 1989. ima ve}inu u Senatu, ali ne i u Donjem domu. Nije, dakle, re~ o sasvim jasnom slu~aju nepodeljene ve}ine. Istorijski gledano, ako se izuzmu periodi vladavine Perona, samo je predsednik Frondisi (Frondizi) (1958-1962) imao ve}inu u oba doma Kongresa.
Giljermo Molineli (Guillermo Molinelli) mi je u jednom privatnom razgovoru skrenuo pa`nju na to da su radikalne i peronisti~ke stranke po tradiciji bile stranke sa internim centralizmom. . . i sklone centralisti~koj javnoj politici i stavovima, na ideolokoj osnovi. On je, sasvim izvesno, u pravu kada ukazuje na to da dobijanje predsedni~kog poloàja, samo po sebi, nije dovoljan uslov za dvostrana~je (o ~emu svedo~i ve}ina latinskoameri~kih predsedni~kih sistema). Ja, me|utim, smatram da, uporedo sa smanjenjem ideolokih razlika, raste zna~aj predsedni~kog faktora. Preciznije re~eno, predsedni~kom sistemu koji se temelji na dvema strankama pogoduju: (1) centralnost predsedni~kog poloàja; (2) postojanje stranaka koje su glavni takmaci za predsedni~ki poloàj; (3) zahtev da pobednik osvoji apsolutnu ve}inu (dvojni sistem glasanja, svaki bira~ istovremeno glasa na dva listi}a); (4) vremensko podudaranje predsedni~kih i parlamentarnih izbora (kako bi se postigao efekat zdruènosti).
17
195
reenje, koje bi moglo doneti strana~ku rascepkanost, a to Argentini nije potrebno. S obzirom na sve navedeno, izgleda da je Venecuela jedina ju`noameri~ka zemlja koja moè, na temelju dveju jakih i progresivnih stranaka, da prihvati rizik parlamentarnog eksperimenta. Zato sam sklon da zaklju~im da }e, ako Latinska Amerika krene putem parlamentarizma, razli~itosti koje }e se pojaviti irom kontinenta biti spoj najgorih konglomeracija.18 Nemojte me pogreno shvatiti: moji argumenti protiv ~istog parlamentarizma uopte ne umanjuju moj otpor prema ~istom predsedni~kom sistemu. Kao to smo videli, prvi problem sa ameri~kim tipom predsedni~kog sistema ogleda se u tome to podela vlasti zahteva nepodeljene ve}ine. Ve} smo utvrdili da je to zna~ajan uslov i da je njegovo ispunjenje teko. Postoji, me|utim, jo jedan razlog zbog koga nisam sklon predsedni~kom sistemu; on je unekoliko okrenut budu}nosti. Re~ je o novoj politici, koju ja nazivam video-politikom.19 Zahvaljuju}i video-politici, jedan autsajder lako moè postati neko ko odlu~uje o svemu, kao to je to bio slu~aj sa Fuhimorijem (Fujimori) u Peruu i Kolorom (Collor) u Brazilu. Sve ~e}e }e se doga|ati da na ~elo zemlje dolazi neko ko je pobednik videome~a, gde o ishodu odlu~uju izgled i zvu~ne àoke, pogodne za stalno emitovanje na televiziji, ne duè od deset sekundi (tolika je bila prose~na duìna trajanja u ameri~koj predsedni~koj kampanji 1988). Ako je tako, onda se predsedni~ki sistem pretvara u kockarski doga|aj. Video-izbori bi trebalo da donesu prozra~nost, istinski vidljivu politiku. Ipak, nije tako. Ono to zapravo dobijamo pod platom vidljivosti naj~e}e nije nita drugo do bezvredan privid koji prikriva sutinu i ostavlja pitanja nerazjanjenim. Ukratko re~eno, uveren sam da opti, neposredni izbori za predsednika ne daju nikakve garancije ni mehanizme zatite od katastrofalnog izbora (pogrenog izbora) onoga ko }e biti primus solus i to }e se sve ~e}e doga|ati. Vie nego ikad ranije, video-politika obe}ava da }e na poloàj dovoditi diletante ili robote koji sve rade onako kako im nalaù rezultati izbornih anketa (~ije pravo lice nikada ne}e biti otkriveno) i ~vrsto se drè populisti~kih predizbornih obe}anja. Istine radi, treba naglasiti da populisti~ke i demagoke harizme nisu nita novo. Me|utim, video-politika uve}ava njihov uticaj i lako postaje idealni instrument loe politike. Na isti na~in, video-politika viestruko uve}ava rizik. Rizik postoji i u polupredsedni~kom sistemu, ali je on znatno manji. U tom sistemu se na optim izborima bira predsednik koji ulazi u dvojnu strukturu vlasti,
Amerike videti u zborniku, naro~ito u 1. poglavlju Building Democratic Institutions: Parties and Party Systems in Latin America, Stanford, Stanford UP, ~iji su prire|iva~i S. Mejnvoring i T. Skali. Zbornik treba uskoro da izi|e iz tampe.
19 18 Procenu raznih nivoa institucionalizacije (ili njenog pomanjkanja) u strankama Latinske
3953.
Podrobnije u mom tekstu Video-Power, Government and Opposition, Winter, 1989, str.
196
\ovani Sartori
a premijeru mora biti izglasano poverenje u parlamentu. Predsedni~ki kandidat vodi kampanju na temelju predizborne platforme, ali nema pravo (makar da ponekad prigrabe za sebe to pravo) da daje konkretna politi~ka obe}anja, zato to je stvarna politika u delokrugu premijera i njegove parlamentarne ve}ine. Nau~nici su oprezni prema francuskom tipu predsedni~kog sistema zbog mogu}nosti razbijanja ve}ine, ~iji }e jedan deo birati predsednika, dok }e drugi podràti premijera i njegovu vladu. Da li }e se time ponoviti ameri~ka paraliza podeljene vlade o kojoj smo ve} govorili? Verovatno je da ho}e koliko i da ne}e, zato to se predsedni~ki sistem francuskog tipa, za razliku od ameri~kog, ne zasniva na podeli vlasti, pa tu prestaje svaka analogija. Zaista, osnovna vrednost polupredsedni~ke formule jeste upravo u tome to taj sistem moè da izi|e na kraj sa razorenim ve}inama. One slabe predsednika i primoravaju ga na suìvot sa premijerom koji je pripadnik druge stranke; ali tako postaje sna`niji premijer, koji moè da na|e, i na}i }e, koalicionu ve}inu za svoju vladu.20 Na taj na~in polupredsedni~ki sistem moè razreiti probleme koje ne moè da razrei ~isti predsedni~ki sistem.21 Treba tako|e naglasiti da su u francuskoj formuli va`nu i pozitivnu ulogu odigrali neposredni izbori predsednika i da su upredsedni~ili strana~ki sistem, smetaju}i ga u bipolarni kalup.22 To nije slu~ajni ishod. Budu}i da je predsedni~ki poloàj nedeljiv, predsedni~ki sistem se ovde suo~ava sa proporcionalnom politikom. Englezi izri~u hvale proporcionalnom predstavnitvu; Italijani se dive sistemu jedan okrug jedan poslanik u parlamentu. Stanovnicima Latinske Amerike savetuje se da prihvate parlamentarizam, koji su Francuzi spremno i znala~ki odbacili. U celini, u pravu smo kada kritikujemo ustrojstvo u kome sami ìvimo, ali ~esto greimo u proceni alternativa i koristi za koje se nadamo da bi nam one
20 Pomeranja teìta nikako se ne svode na smenjivanje izme|u predsedni~kog sistema (kada se podudaraju predsedni~ka i parlamentarna ve}ina) i parlamentarizma (kada nema te podudarnosti), kako to sugerie M. Diverè. Njegova sugestija potpuno razbija meovitu prirodu sistema. Videti A New Political System Model: Semi; Presidential Government, European Journal of Political Research 8, br. 2, 1980, str. 186. To nije ta~no. Francuski predsednik nikada nije ono to je ameri~ki predsednik, niti ikada postaje, ~ak ni kada njegova mo} padne na najniù ta~ku, i kada je bespomo}an kao to je bespomo}an parlamentarni predsednik. I u jednom i u drugom smislu, Diverèovo shvatanje navodi na pogrean put. 21 Tezu ilustruje kohabitacija izme|u predsednika Miterana i degolisti~kog premijera [iraka tokom osamdesetih godina; na prvi pogled, potvr|uje je i kohabitacija izme|u Miterana i premijera Baladira koju su nametnuli rezultati izbora odràni 1993. 22 Ispravnije je re}i bipolarni, nego bipolarizovani, jer se ovaj drugi termin moè shvatiti i kao da ozna~ava poja~anu polarizaciju, dok apsolutna ve}ina neophodna za osvajanje predsedni~kog poloàja, u sutini, isti~e u prvi plan kandidate centra, dovodi do centripetalne utakmice i tako znatno smanjuje polarizaciju.
Decentralizacija, lokalna vlada i trì{te
197
mogle doneti. Verujem da postoje sna`ni argumenti protiv dvaju ekstrema ~istog predsedni~kog i ~istog parlamentarnog sistema. Spreman sam, me|utim, da priznam kako argumenti za polupredsedni~ki sistem nisu naro~ito jaki. Moja pozitivna ocena francuskog tipa polupredsedni~kog sistema je o~igledno oprezna, sva izneta u maniru mo`da.23 Kada je re~ o drugoj meovitoj alternativi poluparlamentarnom sistemu problem je u tome to i engleski i nema~ki premijerski sistem funkcioniu onako kako treba da funkcioniu samo kada je ispunjeno vie povoljnih uslova. Ako bi engleski sistem prestao da bude dvostrana~ki (tre}e stranke dosad nisu uspele da ga razbiju) ili ako bi nema~ko ustrojstvo postalo usitnjenije i u ve}oj meri rascepkano i polarizovano nego ranije (taj proces je, kako izgleda, upravo u toku), bilo bi razloga za strah od povratka na lo parlamentarizam.24 Najva`nije u mojoj tezi jeste da nam najve}u nadu pruàju meovita reenja, ali se sutina, ako ostavimo po strani nade, svodi na to da moramo u~initi sve to je u naoj nevelikoj mo}i da osiguramo da ne idemo iz jednog u drugo, ve}e zlo. Prevod: Ljiljana Miliki}-Nedeljkovi}
Videti: G. Sartori, Le riforme istituzionali - Tra buone e cattive, Rivista italiana di scienza politica 3, 1991 i, dalje, u Seconda Repubblica? Si, ma bene, Milano, Rizzoli, 1992. To }e posebno biti objanjeno u mom narednom radu: Comparative Constitutional Engineering, New York, New York UP, 1994. najva`nija jedini~na varijabla. Videti: \. Sani, \. Sartori, Polarization, Fragmentation and Competition, u zborniku Western European Party Systems, prire|iva~i Hans Dalder i Piter Meir (Hans Daalder, Peter Mair), Beverly Hills, Sage, 1983, str. 307340.
24 Sutina je u tome da poluparlamentarizam zahteva nizak nivo polarizacije, to je, zauzvrat,
23 U nekim drugim radovima detaljnije sam razradio drugu vrstu polupredsedni~kog sistema.
198
\ovani Sartori
199
Robert Benet
DECENTRALIZACIJA, LOKALNA VLADA I TR@ITE

Postoji li raspored zadataka za period posle uspostavljanja dràve blagostanja u planskim i trìnim privredama?
Danas je decentralizacija zajedni~ka tema politi~kih debata u gotovo svim zapadnim trìnim privredama; ona se, me|utim, pojavljuje i kao tema o kojoj se vode polemike u socijalisti~kim planskim privredama. Uprkos tome to se termin decentralizacija u~estalo koristi, pojmovi i koncepcije koji stimuliu debatu o decentralizaciji znatno se razlikuju me|u sobom. U ovom radu }emo se pozabaviti dvama klju~nim aspektima decentralizacije. Na prvom mestu je decentralizacija izme|u vlada, tj. decentralizacija upravljanja izme|u razli~itih nivoa vlada, federalno-centralnih i dràvno-lokalnih. Na drugom mestu je decentralizacija od vlade ka trìtu i nevladinim organizacijama. Ta dva aspekta definiu dvojnu kategorizaciju tendencija decentralizacije. U svakom od tih zna~enja, termin decentralizacija opisuje promenu sa pre|anje na novu situaciju, tj. sa centralizovane na decentralizovaniju. Budu}i da se razvoj obrazaca vladinog delovanja znatno razlikuje od zemlje do zemlje, moè se o~ekivati da }e za promene u odnosu na pre|anje situacije biti potrebna veoma razli~ita tuma~enja i same potrebe za promenom ciljeva, odnosno orijentacije reformi kojima se teì. Otuda i poti~e mnotvo najraznovrsnijih tuma~enja decentralizacije u razli~itim kontekstima. Me|utim, uprkos neminovnoj razli~itosti, mogu}no je uo~iti zajedni~ke teme i prioritete. Procesi promena i sredstva pomo}u kojih se oni sprovode mogu se bitno razlikovati od zemlje do zemlje, ali oni ~esto imaju zajedni~ke ciljeve i teè sli~nom ishodu. Ose}anje zajedni~ke osnove jeste baza za tuma~enje raznih paketa reformi koji }e u jednom kontekstu biti ozna~eni kao centralizatorski, budu}i da decentralizaciju pokuavaju
200
Robert J. Benet
da sprovedu u kontekstu u kome su primenjeni. To je mo`da najjasnije na primeru Britanije, u kojoj je vlada Margaret Ta~er tuma~ila centralizaciju na nivou lokalnih vlasti kao decentralizaciju potroa~kih interesa u odnosu na trìte, tj. eksplicitno obezbe|ivanje jedinstvenog politi~kog okvira unutar koga potroa~i ne}e biti ni~im optere}eni u svome otkri}u da im vie odgovaraju kolektivne usluge i kolektivna dobra. Nasuprot tome, u Sjedinjenim Ameri~kim Dràvama Regan je teìo razvoju novog federalizma, nastoje}i da oslobodi federalnu vladu uslu`nog sektora kako bi omogu}io da dràvna i lokalna vlast ispolje ve}u odgovornost. Te dve zemlje ilustruju dva suprotna pola u pozicijama, ali uprkos tome imaju jednu zajedni~ku temu, to }u nastojati da dokaèm u ovom radu. Za druge zemlje su karakteristi~na tuma~enja decentralizacije koja se nalaze u rasponu izme|u ta dva suprotna pola. Osnovu pruà kontekst u kome su zemlje ranije bile pozicionirane u odnosu na slede}a dva pitanja: 1) centralizacija-decentralizacija vladanja i 2) analogni naglasak na administrativnim ili trìnim snagama.
ME\UVLADINI ODNOSI I NASLE\E VELFERIZMA

Ponovno promiljanje me|uvladinih odnosa i njihovo sagledavanje na novi na~in nije mogu}no razdvojiti od opteg revidiranja uloge vlade koje je sada aktuelno i u privredama zemalja-~lanica OECD-a (Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj) i u privredi Sovjetskog Saveza i drugih isto~noevropskih zemalja~lanica SEV-a (Savet za uzajamnu ekonomsku pomo}). Mnotvo globalnih i me|uzavisnih ekonomskih promena postepeno je u sve ve}oj meri ograni~ilo vladinu akciju i omogu}ilo da se sna`ni me|unarodni ekonomski pritisci neposredno odraze i uti~u na regione i uà lokalna podru~ja. Zato su nacionalne vlade morale postepeno da uskla|uju politiku me|u sobom, a dràvno-lokalne vlasti su morale da u mnogo ve}oj meri kriti~ki sagledaju sve posledice koje njihove akcije imaju na opti ekonomski razvoj i posebni (specifi~ni) izbor, i to ne samo na lokalnom, nego i na nacionalnom i internacionalnom nivou. Tokom osamdesetih godina, ta promena se u zemljama OECD-a odlikovala mnotvom krupnih poreskih reformi, revidiranjem socijalnog sektora i restrukturisanjem me|uvladinih zajmova i finansijskih transfera. U zemljama SEV-a, reforme teè prebacivanju ve}ih ekonomskih ovla}enja na preduze}a i na teritorijalne jedinice na nièm nivou. Zato je za trìte i za lokalne subjekte decentralizacija bila klju~no pitanje u svim reformama, gotovo nezavisno od ideolokih okvira. U skladu sa osnovnom tezom ovog teksta, decentralizacija se moè shvatiti samo ako se uzme u obzir na koji je na~in pre|anja pozicija bila pojmovno uobli~ena. Bi}e veoma korisno da dominantnu pre|anju poziciju ozna~imo kao poziciju u kojoj je dominantnu ulogu imala velferisti~ka paradigma. Sama upotreba
201
termina velferizam ne moè nas u potpunosti zadovoljiti. Me|utim, moèmo ga upotrebiti konciznosti radi, jer on doista obuhvata svu nebuloznu prirodu te dominantne paradigme i njene politi~ke posledice. U zemljama OECD-a, od ~etrdesetih godina naovamo zbilo se mnogo zna~ajnih doga|aja na zakonodavnom planu: uveden je sistem potpunog dràvnog obrazovanja, sistem zdravstvene zatite i sistem planiranog kori}enja zemljita; velika pa`nja je posve}ena sistemu dràvne izgradnje stambenih objekata; prihva}ena je politika pune zaposlenosti; uspostavljena je struktura socijalnog blagostanja. U mnogima od tih doga|aja prednja~ila je posleratna Evropa, ali su sli~na kretanja ispoljena i u Americi i drugde. U zemljama OECD-a, dominantni aspekt velferizma u ve}ini slu~ajeva bila je institucionalizacija odgovornosti vlade da obezbedi visoku i stabilnu stopu zapoljavanja, da pruì finansijsku potporu siromanima, da obezbedi zdravstvenu zatitu, obrazovanje i stanovanje i da sve to ~ini na efektivan na~in. Vladino planiranje i racionalnost su postali modeli za iroki spektar procesa. Osnova tih tendencija je bila u kontroli privrede. Kejnzijanski mehanizmi su bili osnova ekonomskog rasta i stabilnosti. Zahvaljuju}i tome, bilo je mogu}no da zapoljavanje dobije status gotovo dràvne usluge stanovnitvu; primer za to je Bela knjiga o zapoljavanju, sa~injena u Velikoj Britaniji 1944. godine. I u drugim prilikama izlaz za probleme je pronalaèn u uslugama dràve. Zato je bilo potpuno prirodno to je politika ekonomskog razvoja bila povezana sa socijalnim potrebama i postala im primerena. Vladi je bilo veoma teko da se odupre politi~kim i drugim pritiscima ~ija je svrha bila aktiviranje mehanizama planiranja koji pokre}u ekonomije u pravcu ostvarenja socijalnih ciljeva. Usled svega toga, zakonodavni i birokratski aparat odrazio je ire promene na planu optih o~ekivanja. Posle ~etrdesetih je ono to je vlada dotad pruàla kao uslugu dobilo status ne~ega na ta stanovnitvo polaè pravo. Teoreti~ari trìta su tvrdili da rezultat procesa razmene ne moè biti moralno valorizovan zbog toga to postoje neèljene posledice mnotva akcija za koje ne snose odgovornost ni pojedinac ni grupa (videti, na primer, kod Roulsa, Rawls, 1972). Prema miljenju tih teoreti~ara, velferisti~ke usluge su utemeljene na na~elu dobrovoljnosti ili altruizma. Ovaj trìni pogled zamenjen je normalnim prihvatanjem dràve blagostanja, tj. shvatanjem prema kome stanovnici i lokalne zajednice (pa samim tim i lokalne vlasti) polaù pravo na blagostanje, odnosno potraùju blagostanje od drutva. Blagostanje se pritom tretira kao pravo, tj. neto to ljudima po pravdi pripada, a ne kao puki plod altruizma. Ta zbivanja su donela i mnotvo novih, korelativnih pojmova. Jedan od tih pojmova je relativno siromatvo. âk i da su siromani ljudi i podru~ja niskog dohotka imali mogu}nosti da zadovolje visoki nivo potreba,
202
Robert J. Benet
oni nisu imali pristupa izvesnim dobrima. Zaista, to je razvijenija privreda, to je vii nivo opteg bogatstva, to je i smislenije tvrditi da ljudi, mesta ili lokalne vlasti kojima odre|ene stvari nedostaju ìve u relativnom siromatvu. Kao to su dobro uo~ili Galbrajt (Galbraith, 1958) i drugi, potrebe se lako meaju sa èljama i te`njama, pa se rasta~e i nestaje moralni sud kojim se utvr|uje distinkcija izme|u èlja i potreba. Zbog toga je ekspanzija BNP omogu}ila manje-vie kontinuirano irenje definicije potreba, a isto tako je i definicija relativnog siromatva morala da se proiruje; zato sada imamo teorijsku osnovu za vladine usluge i odgovornosti, utemeljenu na rastu}im o~ekivanjima. Taunsen (Townsend, 1984), na primer, indikatorima siromatva smatra i to to neko nema topli doru~ak, ro|endanske sedeljke i letovanja, kao i navike da se obeduje u restoranima. Upotreba takvih indikatora jasno pokazuje koliko se koncept blagostanja razvio u odnosu na svoje jednostavno polazite. Rastu}a o~ekivanja su, opet, stvorila zaklju~ak da neposedovanje odre|enih materijalnih dobara nije samo nesre}a, nego i drutvena nepravda. Ako postoji drutvena nepravda, onda pojedinci u ostatku drutva imaju obavezu prema dràvi da joj omogu}e da onima koji su tom nepravdom pogo|eni pomogne poreskim olakicama i na drugi na~in. Takva struktura koncepcija (u kojima se na nepravdu odgovara obavezom prema dràvi) transformisana je u legalno i moralno pravo, odnosno na~elo polaganja prava za ljude ili mesta koji su relativno siromani. U zemljama SEV-a, velferizam je imao svojevrsno tuma~enje u vidu socijalisti~ke demokratije ili svenarodne dràve. To se temeljilo na sistemu dràvnog ekonomskog planiranja, u kojem se ekonomija smatrala neposrednom dràvnom aktivnosti. Mada je Lenjin smatrao da je dràva samo prolazna (uspostavljanjem pravog komunisti~kog drutva dràva treba da odumre, jer vie ne}e biti potrebna za ostvarivanje prinude, niti za obezbe|ivanje potovanja drutvenih pravila, mada }e i dalje biti potrebna za upravljanje privredom, blagostanjem i planiranjem), Staljin je ipak osigurao da partija i dràva uìvaju monopol politi~ke vlasti. Od 1936. godine, u Sovjetskom Savezu je stvorena teritorijalna struktura za obezbe|ivanje blagostanja i usluga koje su sa njim u neposrednoj vezi (Jacobs, 1983). To je osnovni oblik koji je docnije primenjen u ostalim zemljama u isto~noj Evropi. To je, me|utim, stvorilo napetost koja jo uvek postoji izme|u politi~ke i ekonomske administracije, kao i izme|u ekonomske efikasnosti i drutvenih ciljeva. Mada bitno druga~ije prema obliku i strukturi, te napetosti u zemljama SEV-a nisu bez izvesne sli~nosti sa napetostima koje postoje u dràvama blagostanja ~lanicama OECD-a. Plima velferisti~kih stavova irom zemalja OECD-a stvorila je opte uverenje u to da vlade, i to na svim nivoima upravljanja, treba da preuzmu sve iru odgovornost za pruànje usluga stanovnitvu. Bilo je teko odupreti se
203
moralisti~kim zahtevima i interesnim grupama koje su doprinosile razvoju tog procesa. U mnogim slu~ajevima, na raspolaganju je bila sna`na tradicija lokalne vlasti, kao i drugih lokalnih organizacija, to je zna~ilo da postoji spreman administrativni aparat za pruànje, planiranje i regulisanje javnih usluga. Zbog toga su odgovornosti lokalnih vlasti, koje su se brzo irile, pokazivale tendenciju uklapanja u ve} utvr|ene administrativne okvire. Lokalna vlada i druge lokalne agencije tako|e imaju i tu prednost da su blizu osnovi, tj. korenu problema, zato su znatno sposobnije da identifikuju, pa ~ak i da definiu i lobiraju zahteve za uslugama. Otud se javila prirodna tendencija da se, u onoj meri u kojoj je povien nivo vladine aktivnosti, administrativna odgovornost za pruànje usluga sve vie prebacuje na niè nivoe upravljanja, ~ak i ako formalna pravna odgovornost i dalje ostaje na viim nivoima vlasti, to je ~esto bio slu~aj. Zato se u ve}ini zemalja OECD-a u periodu od ~etrdesetih do sredine sedamdesetih dogodilo veliko pove}anje broja zaposlenih u lokalnoj upravi, kao i pove}anje trokova i proirenja administrativnih ovla}enja tih vlasti. U najve}em broju slu~ajeva, rezultat poja~ane administrativne aktivnosti u zemljama OECD-a bilo je prenoenje funkcija dràve blagostanja na lokalni nivo. Istovremeno, u ve}ini zemalja OECD-a, proirile su se opte odgovornosti za sprovo|enje odre|ene politike i pove}ali su se trokovi i na nivou federalne, odnosno centralne vlasti. To su omogu}ile reforme u razvoju poreskog sistema koje su centralnoj vlasti obezbe|ivale najve}i deo bogatog poreskog prihoda od sve vie razli~itih izvora oporezivanja (to posebno vaì za porez na li~ni prihod, porez na dohodak korporacije, porez za socijalno osiguranje i, docnije, porez na dodatnu vrednost). Na pove}anje prihoda federalne, odnosno centralne vlasti uticale su iste snage koje su uticale i na proirenje regulativne uloge centralne vlasti: to su pritisci za ujedna~eni tretman, zajedni~ke standarde i socijalnu jednakost svih gra|ana (to ~esto obuhvata i pitanje jednakosti, odnosno ravnopravnosti izme|u regiona i izme|u lokalnih vlasti). Svi ti doga|aji su zavisili od stalno rastu}eg dela BNP, koji je odlazio u javni sektor, i oslanjali su se na taj rast. Zato smo u periodu od ~etrdesetih do sedamdesetih bili svedoci stalne promene u pravcu pove}avanja procenta resursa ~iju potronju, docnije, usmeravaju vladine agencije na svim nivoima, uz istovremeno i proporcionalno smanjenje procenta resursa ~iju potronju regulie samo trìte. Postoji i sve ve}a divergentnost razvoja na federalnom, centralnom odnosno dràvnim i lokalnim nivoima. Na dràvnom, a posebno na lokalnom nivou pove}ane su odgovornosti za trokove uprkos tome to sve to po~iva na stati~noj finansijskoj osnovi, koja se ~esto ~ak i suàva. Federalni, odnosno centralni nivo ima veliku mogu}nost da pove}a poreski prihod i naj~e}e je spremno podlegao pritiscima da to i u~ini. Rezultat je bila neminovna neravnoteà resursa i zahteva
204
Robert J. Benet
izme|u raznih nivoa vlasti, koju je trebalo ispraviti pomo}u me|uvladinih finansijskih transfera. Naj~e}i oblik transfera su zajmovi, zbog ~ega su glavni pokreta~i sistema ubiranja prihoda na lokalnom nivou postepeno postajali ekonomija i politika zajmovne privrede, uz aktivnosti na planu lobiranja. Rezultat je stalno erodiranje veze koja bi trebalo da postoji izme|u lokalnih odluka i posledica tih odluka na pitanja kao to su procena i zadovoljavanje potreba i upravljanje potrebama. Istovremeno je proireno u~e}e centra u utvr|ivanju standarda i normi nivoa usluga, i to je ~esto ~injeno tako da lokalnim upravama koje su te usluge pruàle nisu stavljeni na raspolaganje svi resursi. To je neminovno stvorilo jaz izme|u resursa i potreba, odnosno, kako je to formulisano u re~niku nekih autora, lokalne fiskalne krize. Neumitna posledica poja~anog u~e}a centra u finansiranju lokalnih usluga bilo je proirenje politi~ke, administrativne i ekonomske brige centra za lokalnu upravu, odnosno upravljanje na lokalnom nivou. Ta orijentacija je ispoljena u irokom spektru pitanja. Glavna pitanja jesu ekonomi~nost i efikasnost isporuke, standardi, problem pristupa i jednakih mogu}nosti, ekoloka i bezbednosna problematika i socijalna jednakost. Usled toga je naglo rastao udeo centralne vlade u trokovima, posebno u domenu obrazovanja, zdravstva i socijalne zatite. Mnoge od tih usluga de facto su preba~ene na federalni, odnosno centralni nivo, ili je barem glavni deo odgovornosti preuzet upravo na tom nivou. To je uticalo na razvoj vladinog sistema zdravstvene zatite i socijalnog staranja u Evropi i SAD, razvojem programa kao to su Medikejd (Medicaid) i AFDC i federalnih programa dodele zajmova kao to su Rat protiv siromatva, Podela prihoda, CDBG, CETA itd. Razvoj sistema pruànja dràvnih usluga i administrativnog aparata u zemljama SEV-a bio je bitno druk~iji. Ipak, uprkos tome pojavljuju se sli~ne napetosti. Najuo~ljivije su napetosti izme|u opteg pruànja usluga i individualnih sklonosti, kao i izme|u nivoa èlja i sposobnosti dràve da ih ispuni. Heler (Heller, 1988) tvrdi da je napetost na individualnom nivou rezultat dràvnog i partijskog pritiska koji ima cilj da pojedince svede na obi~ne rafove u mehanizmu proizvodnje prekomernom centralizacijom u obrazovanju, kulturi i gotovo svim drugim aktivnostima; Selenji (Szelenyi, 1988) smatra da sekundarno trìte u Ma|arskoj nije nita drugo do sredstvo za drutveni i kulturni opstanak duha preduzetnitva i otpora birokratskom poretku. Napetost izme|u stvarno pruènih usluga i èljenog nivoa njihovog opsega i kvaliteta jasno se vidi i iz ~esto siromanog i stalno opadaju}eg nivoa usluga: na primer, stopa smrtnosti novoro|en~adi u Sovjetskom Savezu zvani~no iznosi 25,4 na 1.000, dok je u zemljama OECD-a ona ispod 10 promila; u preko 30 posto okru`nih bolnica nema tople vode, a preko 27 posto nema kanalizacioni sistem;
205
lekova ima za 30 posto manje nego to su izraène potrebe (izjava Jevgenija âzova, sovjetskog ministra zdravlja, citirana u nedeljniku The Economist, 21. novembra 1987); 50 posto kola u SSSR nema centralno grejanje, teku}u vodu i kanalizaciju; 25 posto kola je prenatrpano |acima, pa se nastava odvija u dve ili tri smene; vie od jednog miliona dece ne poha|a zabavite zbog malog broja mesta u predkolskim ustanovama (izjava Genadija Jagodina, predsednika Komiteta za obrazovanje SSSR, citirana u Times Education Supplement, 2. septembra 1988). Osim tih odlika, ali u neposrednoj vezi sa njima, postoji i napetost izme|u individualnih sklonosti i dominantnog administrativno-privrednog sistema, koja dovodi u pitanje optu sposobnost tog sistema da pruì odre|ene usluge. Prema svojim razmerama, to premauje napetosti koje postoje u zemljama OECD-a i ugroàva bazu partijske, odnosno dràvne strukture; to je, u isti mah, i temelj perestrojke koju je, upravo zato to je toliko sutinska, toliko teko sprovesti i upravo na tom planu leè najve}e teko}e u njenoj realizaciji. Tako su, na primer, u Ma|arskoj 1977. godine planirane potrebe u obrazovanju koje ~etiri puta premauju planirane mogu}ne nivoe investicija; zato se mora utvrditi redosled prioriteta potreba. To opet stvara me|uzavisnost sa ekonomijom deficitarnosti (nestaica) (Kornai, 1980). Socijalisti~ke demokratije, dakle, sadrè sli~ne, ali ~esto ekstremnije napetosti u pruànju usluga, raspinju}i se izme|u nivoa èlja i potreba.
RAZNOVRSNOST ODGOVORA NA PROMENU

Postoje, razume se, va`ne razlike izme|u zemalja kada je re~ o obliku i razmerama delegiranja ovla}enja, formalnog preuzimanja pravnih odgovornosti i raspoloìvih politi~kih i finansijskih mogu}nosti za pruànje usluga. Klju~ni aspekti tih razlika mogu se obuhvatiti jednostavnim sistemom klasifikacije prikazanim na ilustraciji 4.* Ako zajedno grupiemo finansijska, ekonomska i politi~ka ovla}enja vlada na jednoj osi, moèmo prili~no pojednostavljeno klasifikovati razne zemlje s obzirom na njihov nivo centralizovane ili lokalizovane vlasti (horizontalna osa na ilustraciji 4). To bi se, na primer, moglo meriti procentualnim udelom trokova na raznim nivoima vlasti. Na toj osi su unitarne zemlje kao to su Francuska, [panija i Britanija bliè levoj strani nego to su to federalne zemlje, kao Nema~ka ili SAD, koje su bliè desnoj strani. Na vertikalnoj osi na ilustraciji 1. data je jednostavna klasifikacija razmera u kojima je izdvajanje sredstava za odre|ene namene diktirano trìnim snagama ili ga odre|uje vlada. To bi se, na primer, moglo meriti udelom vladinih trokova u odnosu na ukupni BNP.
206
Robert J. Benet
Dve ose na ilustraciji 4. predstavljaju sredstvo kojim se jednostavno, mada verovatno i prili~no neadekvatno, mogu izraziti razmere centralizacije ili decentralizacije sa stanovita dva pitanja koja u ovom radu imaju dominantno mesto: me|uvladinih procesa i ravnoteè u javnom sektoru u pore|enju sa trìnim izdvajanjem, odnosno usmeravanjem resursa. Razmere decentralizacije u svakoj pojedina~noj zemlji mogu se uporediti sa razmerama u drugim zemljama jednostavnim situiranjem te zemlje na ovoj ilustraciji. Razume se, svaka takva klasifikacija je nu`no pojednostavljena; isto tako, kada je o razli~itim pitanjima re~, zemlje obi~no zauzimaju razli~ite pozicije na ilustraciji (na primer, odgovornost za trokove u pore|enju sa finansijskim resursima; ili pore|enje jedne usluge sa drugom). Ipak, uprkos svim tim ograni~enjima, ova ilustracija pruà neke korisne mogu}nosti za uoptavanje. Du` donje ose na ilustraciji 4. postavljene su planske privrede zemalja SEVa. Du` gornje ose nalaze se ~isto trìne privrede. U uglovima su ekstremni modeli. Centralizovani javni sektor moè se mo`da identifikovati tokom ranih sedamdesetih godina u [paniji, Portugaliji i, manje, u Francuskoj. Taj model je blizak obliku koji danas postoji u mnogim zemljama u razvoju (Bird, 1984). Lokalizovanom modelu javnog sektora najvie su se pribliìle skandinavske zemlje. Za trìne modele ne postoje krupne aproksimacije, ali je lokalizovani trìni model verovatno ono za ta se zalaù Tibo (Tiebout, 1956) i teoreti~ari javnog izbora kao to su, na primer, Bjukanan i Tjulok (Buchanan, Tullock, 1962). Ve}ina zemalja OECD-a smetena je bliè centru ilustracije, dok su zemlje SEV-a pore|ane du` donje ose uz mogu}ni razvoj navie, ka centru ilustracije. Aproksimativni relativni poloàji i promene poloàja pruàju va`ne mogu}nosti za generalizaciju. Na prvi pogled, razli~ita iskustva raznih zemalja deluju veoma raznorodno, pa ~ak i protivre~no. Ako, me|utim, uspostavimo vezu izme|u promene u odnosu na njihove pre|anje pozicije i veli~ine njihovih lokalnih vlasti i nivoa njihovog ekonomskog razvoja, ispolji}e se neke va`ne opte tendencije; ilustracija 4. upravo je pokuaj da se obuhvate te tendencije. Rani istorijat kolektivnog pruànja usluga, ako je uopte postojalo, svedo~i o tome da je ono bilo uglavnom altruisti~ko i dobrovoljno i da je po~ivalo na dobrotvornim organizacijama. Voluntaristi~ki model i dalje je karakteristika jednog manjeg broja aktivnosti u nekim zemljama. Sigurno je da se razmere voluntarizma mogu u znatnoj meri proiriti. Me|utim, kada je re~ o masovnom pruànju usluga, svedoci smo zaokreta ka jednom u ve}oj meri hibridnom modelu koji karakterie sloèna meavina centralnih, odnosno federalnih i dràvnih, odnosno lokalnih ovla}enja, ali znatno izraènije nego to je to bio slu~aj u prolosti na procesima trìne alokacije resursa. Karakter tog modela, koji smo na ilustraciji 5. ozna~ili kao postvelferisti~ki oblik, jo nije u potpunosti ispoljen; taj proces je u toku.
207
Postvelferisti~ki model pojavljuje se na temelju veoma razli~itih prethodnih uslova. Sjedinjene Ameri~ke Dràve prednja~e u eksperimentisanju sa inovacijama i, budu}i da je za njih karakteristi~an snaàn razvoj trìnih pristupa pruànju usluga, distanca koju one treba da pre|u je najmanja. Britanija bi se mogla sagledati kao zemlja koja se brzo kre}e u nastojanju da ih dostigne, dok ih Skandinavija i izvestan broj zemalja OECD-a u severnoj Evropi prili~no sporo prate. Te zemlje, me|utim, imaju zajedni~ko poreklo u orijentaciji na dràvu blagostanja, to sam ve} ranije identifikovao u ovom radu. Nasuprot njima, zemlje kao to su [panija i Portugalija, a u manjoj meri i neke zemlje u razvoju, tek treba da razviju puni sistem blagostanja. One prvo moraju razviti decentralizaciju izme|u razli~itih nivoa vlasti, kako bi obezbedile mnotvo agencija koje bi podstakle budu}i razvoj. One bi mogle krenuti istorijskim putem koji su prele zemlje severne Evrope, ali bi mogle i}i brè, uz zaobilaènje izvesnih velferisti~kih postavki. Isto je tako verovatno da }e one izbe}i i zaobi}i mnoge istorijske presedane tako to }e se direktno kretati ka paradràvi i trìnim pristupima pruànju usluga. Razmere decentralizacije lokalne vlasti ograni~ene su i veoma malim razmerama mnogih vladinih jedinica, ali se to prevazilazi naglaavanjem me|univoa kao to su regioni ili velike lokalne (optinske) jedinice. U zemljama SEV-a ulaù se veliki napori kako bi se istovremeno ostvarilo i kretanje navie, i kretanje udesno na ilustraciji 5. Pomeranje od velferisti~kog modela podrazumeva odustajanje od nekih njegovih klju~nih postavki. Razmere u kojima se ta revizija razvija kod OECD-a predstavljaju novu paradigmu. Tipi~an komentar u polemici koja se u vezi sa tim vodi u Britaniji jeste deo izvetaja Komisije za glavnu finansijsku kontrolu u kome se tvrdi da vie ne postoji jasan konsenzus u vezi sa misijom lokalne vlade. Lokalne vlasti vie se ne smatraju nu`no jedinim ili najboljim slu`bama za pruànje tradicionalnih usluga. Implicitna vera u sposobnost velikog birokratskog aparata da rei socijalne probleme zamenjena je skepticizmom, sumnjom i spremno}u za eksperimentisanje sa novim metodima sa prilagodljivijim i prijem~ivijim strukturama i ve}om lokalnom fleksibilno}u. U zemljama OECD-a novu paradigmu motivie est klju~nih razloga za zabrinutost: 1) pojavilo se isuvie mnogo programa u vreme kada parazitski politi~ki sloj ùri da kupi glasove posebnih interesnih grupa; 2) sve ~e}e podleè reviziji ocena efikasnosti administratora i politi~ara kao najsposobnijih ljudi za pruànje mnogih usluga; 3) izgleda da je isuvie visok nivo vladine intervencije podstakao i odrào zavisnost, umesto da ohrabri oslanjanje na sopstvene snage; 4) zavisnost od centralnog, odnosno federalnog nivoa posebno se ispoljila u tendenciji guenja lokalne uprave, komunalne inicijative, dobrovoljne delatnosti i samopomo}i; 5) izgleda da stalno rastu trokovi vladinih usluga, obi~no zbog
208
Robert J. Benet
toga to zahtevi nisu ograni~eni, zbog velike finansijske elasti~nosti zahteva i teko}a sa kojima se politi~ari suo~avaju kada treba da uspostave efikasnu kontrolu; 6) ~ini se da se ispoljava sve izraènija nespremnost za pruànje podrke nivou javnih trokova koji je potreban za odràvanje dràve blagostanja, to delom proisti~e i iz straha da }e javna akcija nadja~ati ostale aktivnosti u bankarskom kreditiranju itd. Promene u zemljama SEV-a tako|e se odlikuju paradigmati~no}u. Te promene se odvijaju u dva glavna toka, od kojih je jedan ekonomski, a drugi politi~ki (Aganbegjan, 1988; Gorba~ov, 1987; rezimei objavljeni u nedeljniku The Economist, 1988; Hewett, 1988). Ekonomska reforma: ubrzani ekonomski, kao i socijalni razvoj i razvoj stavova (uskorenie). To obuhvata: 1) stvaranje ve}e motivisanosti ljudi samodisciplinom i entuzijazmom (~elove~eskij faktor); 2) ekonomska i tehni~ka poboljanja, sa posebnim naglaskom na mainogradnji, industriji metala i hemijskoj industriji, zahvaljuju}i pozajmicama iz inostranstva, doma}im utedama, (uglavnom) doma}em restrukturisanju pomo}u preuzimanja resursa drugih sektora i ubrzanoj stopi rashodovanja opreme; 3) ve}i naglasak na uslu`nom sektoru (procentualni udeo uslu`nog sektora u BNP iznosio je samo 20 posto u SSSR, u pore|enju sa 38 posto u Ma|arskoj i 55 posto u zemljama OECD-a); 4) decentralizacija ovla}enja u pogledu donoenja odluka, tako da su ona poverena preduze}ima i lokalnim sovjetima (uklju~uju}i i utvr|ivanje nivoa proizvodnje, inputa i autputa, odre|ivanje kupaca, snabdeva~a, plata, premija i ulaganja), a s tim ovla}enjima su u tesnoj vezi i nagrade, rizici i kazne (hozra~ot poslovanje po principu rentabilnosti, tj. privrednom ra~unu i samofinansirovanie; preduze}a moraju zaraditi sredstva za pokrivanje teku}ih trokova i raspolaù vikom sredstava koji se moè ulagati; to omogu}uje da se utvrdi da li postoji neefikasnost i insolventnost); 5) ve}e oslanjanje na ekonomske instrumente (kao to su takse, subvencije, kamatne stope itd.) i manja upotreba administrativnih naredbi i kontrole; 6) ve}a aktivnost na pojedina~nom i kooperativnom nivou, uklju~uju}i i mogu}nost da preduze}e bankrotira, da radnici izgube posao, a osim toga, pravno su sankcionisana i privatna preduze}a (tako je, na primer, tokom prvih est meseci 1988. u SSSR registrovano 14.000 novih kooperativa sa 150.000 novih ~lanova, posebno u uslu`nom sektoru, u oblasti ugostiteljstva, frizerske delatnosti itd.); 7) fleksibilnije i adekvatnije cene, pove}ana uloga novca, cene prema ugovoru; 8) zaokret od obavezuju}ih planova proizvodnje ka normama i indirektnim instrumentima (kori}enje dràvnih narud`bi u industrijskoj proizvodnji, umesto ranijih zadatih planova proizvodnje); 9) poboljana koordinacija me|u socijalisti~kim zemljama u celini, ostvarena u SEV-u. Ekonomske reforme slede na~ela koja je formulisao Aganbegjan (1988) i u tesnoj su vezi sa koncepcijom sistema kombinata u NDR. Kombinati su velika
209
dràvna preduze}a sa po 20.000 radnika u proseku, koja imaju individualne horizontalne veze sa drugim preduze}ima i odre|eni nivo nezavisnosti u odnosu na Partiju i na sektorska ministarstva. Najteè podru~je jeste ono koje se ti~e razmere reforme cena. Me|utim, dok se o tom pitanju otvoreno diskutuje u Ma|arskoj, u kojoj su se razvili opse`no sekundarno trìte i preduzetnitvo (videti, na primer, u: Szelenyi, 1988) i u neto manjoj meri u Jugoslaviji i Poljskoj (Kuklinski, 1987), dotle se slobodno formiranje cena u SSSR tretira kao predmet dugoro~ne reforme. Aganbegjan (1988), na primer, isti~e da se sada u SSSR 24 miliona cena odre|uje zvani~no i da taj broj treba smanjiti na oko 1.000. Me|utim, potpuno je jasno da se ta promena o~ekuje tek duboko u poslednjoj deceniji veka, znatno posle 1990. koju on ina~e odre|uje kao ciljnu godinu. I istraìvanja Kornaja (Kornai, 1980) i Vinjeckog (Winiecki, 1988) pokazuju koliko dalekose`ne moraju da budu ekonomske reforme. Politi~ka i administrativna reforma: to je jedno od onih podru~ja u kojima je najteè posti}i napredak. Reforme koje je proglasio Gorba~ov na partijskom kongresu u julu 1988. pokazuju razmere projektovanih promena; 1) ograni~enje mandata za izborne partijske funkcionere (maksimum deset godina); 2) istinski kompetitivno glasanje, uz u~e}e kandidata vanpartijaca koji ne spadaju u nomenklaturu; 3) zamenjivanje jednog dela Centralnog komiteta u periodu izme|u dva kongresa; 4) povienje standarda koji treba zadovoljiti da bi se ulo u Partiju; 5) uspostavljanje vlasti sovjeta, posebno na gradskom i regionalnom nivou; 6) razdvajanje uloge Partije i dràve, s tim to se partijskim komitetima zabranjuje da izdaju naredbe fabrikama ili ministarstvima; 7) uspostavljanje vladavine zakona, ja~anje prava gra|ana. Politi~ka reforma je samo srce perestrojke; ona je neophodna da bi se stvorilo novo jedinstvo socijalizma i demokratije (Gorba~ov, 1987) i da bi se postigao povratak na ~istiju lenjinisti~ku koncepciju, to dalje od Staljinove prekomerne centralizacije. Na planu decentralizacije, reforma je usmerena ka proirenju ovla}enja lokalnih sovjeta ili narodnih saveta na najosnovnijem nivou, kao i na srednjem okru`nom i sreskom nivou. Zbog tesne me|usobne povezanosti lokalne administrativne strukture i ekonomskog planiranja, takav razvoj istovremeno zna~i i decentralizaciju do nivoa preduze}a i kombinata. Kuklinski (1987) tvrdi da je klju~ reforme u prelasku na lokalnu samoupravu, umesto na radni~ku samoupravu; tj. treba dati prednost teritoriji u odnosu na ekonomsku strukturu. Danas ve}ina lokalnih vlasti ima relativno malu autonomiju, u vidu administrativnih ili finansijskih diskrecionih prava, uprkos tome to je nivo njihovih trokova i usluga koje pruàju veoma zna~ajan. To je rezultat centralizovanog planiranja u kome su lokalni budèti deo jedinstvenog i unifikovanog dràvnog budèta ~itave zemlje.
210
Robert J. Benet
Osim toga, u trokovima dominiraju veliki gradovi, tako da ostaje malo prostora za manja naselja ili druge teritorijalne nivoe. Na primer, u SSSR su tokom 1975. godine gradovi odnosili 47 posto lokalnih trokova, oblasti 20 posto, a rejoni 24 posto, dok su radni~ka naselja odnosila samo 23 posto, a sela 6,6 posto (Lewis, 1983). Na~ini na koje je mogu}no pove}ati decentralizaciju znatno se razlikuju, i po obliku i po tempu, me|u raznim socijalisti~kim demokratijama; najve}i napredak postignut je u Ma|arskoj i Jugoslaviji, umereni napredak u Poljskoj, u SSSR i Bugarskoj o decentralizaciji se vodi aktivna debata, dok u êhoslova~koj i Rumuniji beleìmo relativnu stagnaciju. U NDR ekonomske reforme su postigle napredak u nekim podru~jima (na primer, u slu~aju kombinata), ali se politi~ka reforma i ira ekonomska reforma sistema cena nalaze u fazi stagnacije.
PARADIGMA PROMENE
Paradigma promene koja se razvija obuhvata izvestan broj tema koje su zajedni~ke i za zemlje SEV-a i za zemlje OECD-a. Dijapazon tih tema je veoma veliki, ali postoji est glavnih elemenata aktuelnog programa rada koji se ovde razvijaju; dalju razradu ove teme ~italac }e na}i u jednom mom ranijem radu (Bennett , 1989a).
Odgovornost vlade pred korisnicima usluga

Jedno od klju~nih pitanja odnosi se na napor preduzet radi iznalaènja boljeg odnosa prema potroa~ima, odnosno korisnicima usluga koje pruà vlada. To ne mora nu`no obuhvatati promenu granice delovanja vlade u odnosu na trìte i neto je to u podjednakoj meri mogu preduzeti i socijalisti~ke i konzervativne vlade. Me|utim, ve}ina promena ima za cilj povla~enje vlade iz mnogih oblasti usluga; tako|e se teì redefinisanju pojma usluga, tako da one vie ne ozna~avaju ono to dràva po pravu pruà svima onima kojima je to potrebno. Umesto toga, pojam usluga u novom tuma~enju ozna~ava potra`nju izraènu u sklonostima, koje se ispoljavaju u razlo`nom prosu|ivanju; na takvo prosu|ivanje stimulativno uti~e spoznaja trokova koje odre|ena usluga podrazumeva, a do takve spoznaje najlake se dolazi primenom metoda direktnog potraìvanja, izdavanja vau~era i dodele kredita. I u slu~aju socijalisti~kih i u slu~aju konzervativnih politi~kih prioriteta, zajedni~ko tle koje se pojavljuje usmereno je ka realnim trìtima ili regulisanim kvazitrìtima. Prilagodljivost usluga tra`nji korisnika zahtevala je razvoj irokog spektra novatorskih metoda za pruànje i finansiranje usluga. Prvo, desio se zaokret sa usluga koje je vlada direktno pruàla ka obezbe|ivanju odgovaraju}eg regulativnog okruènja koje treba da stimulie individualnu akciju i da obezbedi sistem kontrole
211
odgovora trìta na zahteve i aktivnosti neprofitabilnih organizacija. To tako|e omogu}uje znatno smanjenje potrebe za strategijskom koordinacijom i planiranjem. Na primer, u sistemima u kojima je dotad sve bilo podre|eno prestonici, na taj na~in se omogu}uje ve}i naglasak na vladinim jedinicama manjih razmera. Drugi zaokret jeste u tome to je sada naglaena nova trìna disciplina, u kojoj je dominantan ujedinjuju}i uticaj centra (centralizacija) u pravcu trìnog okruènja, ali uz ve}i naglasak na razli~itosti u decentralizaciji do nivoa lokalne vlasti kompanija ~iji je posao snabdevanje i agencija koje odgovaraju na zahteve korisnika. Taj obrazac promene predstavljen je na ilustraciji 2.
Novine u organizovanju pruànja usluga

Da bi se ostvarila ve}a prilago|enost razli~itim zahtevima potroa~a, neophodne su razne varijacije u pruànju usluga. Zahtevi se, me|utim, razlikuju od kategorije do kategorije: postoji, na primer, razlika izme|u zahteva koje postavljaju razni ljudi, predstavnici poslovnih krugova, grupe potroa~a ili stanovnici razli~itih oblasti. Ve}a prilago|enost tra`nji, samim tim, zahteva sloènu kombinaciju novina u pruànju usluga: ponekad je potrebno odgovoriti na zahteve iznete na nivou pojedinca, ponekad na poslovne zahteve koji su i sami kombinacija irokog spektra razli~itih potreba, ponekad na zahteve grupa, a ponekad na zahteve odre|enih lokaliteta. Samo kada je re~ o zahtevima koji su specifi~ni za odre|ene lokalitete potpuno je jasno da je decentralizacija vlasti klju~ni aspekt, zato to tu postoji konkretan geografski fokus. Kada je o drugim oblastima re~, mogu}ni su i nevladini i neki drugi pristupi ili se moè dogoditi da federalna i dràvna ili centralna vlada sve neposrednije stupaju u kontakt sa pojedincem ili poslovnim krugovima, odnosno da na pruànju usluga ne bude angaòvana lokalna vlada (upravo je to ve} danas slu~aj u mnogim oblastima). Moè se, me|utim, dogoditi i da upravo lokalne vlade budu agencije koje }e pruìti adekvatan odgovor na zahteve, ~ak i onda kada ne postoji jasno odre|eni geografski fokus. Klasi~ne ekonomske teorije u ovoj oblasti sugeriu da je vladino pruànje usluga opravdano ve} samim postojanjem eksternih zahteva ili onih zahteva koji su, u odnosu na standard, iskrivljeni; u takvim slu~ajevima je kolektivni isporu~ilac usluga efikasniji od trìnog odgovora, tj. postoji neuspeh trìta koji stvara potrebu za javnim dobrima (Samuelson, 1954; i Musgrave, 1986). Isti je slu~aj i sa vladinom akcijom na dràvnom ili lokalnom nivou, ali tu postoji jedno dodatno ograni~enje: zbog razlika koje postoje u lokalnim potrebama ili sklonostima, na tom nivou se efikasnije nego na centralnom postavljaju kolektivni zahtevi. Trìni neuspeh je rezultat ~injenice da korisnici usluga nisu voljni da svoje sklonosti izraze u kupovini, zato to mogu, nita ne pla}aju}i, isto to da koriste kada kupovinu obavi neko drugi. Klasi~no shvatanje javnih dobara sada se, me|utim, sve vie
212
Robert J. Benet
dovodi u pitanje kao jedini orijentir za akciju. Vlada nije jedino sredstvo za organizovanje kolektivnog pruànja usluga. êsto se ispostavlja da je kolektivna akcija koju organizuju grupe ljudi ili grupisani poslovni krugovi podjednako dobro sredstvo za prevazilaènje neuspeha trìta, kao i da su mnogo adekvatnije akcije bazirane na dobrovoljnosti, delatnosti neprofitabilnih organizacija ili angaòvanju privatnog sektora na pruànju odre|enih usluga. Zato se na vladu vie ne moè gledati kao na isklju~ivog isporu~ioca, koji nu`no i po pravu pruà usluge svakome ko ih zatraì. Sli~no tome, finansiranje usluga ne mora se nu`no obezbe|ivati iz optih poreskih prihoda. Rezultat ove revizije stavova jeste otvaranje novog dnevnog reda, odnosno spiska pitanja za razmatranje i akciju, kako bi se nala nova i efikasnija sredstva za pruànje usluga. Ta sredstva bi trebalo da deluju kao alternativa ili dopuna vladine aktivnosti na pruànju usluga. Nemamo dovoljno prostora da u ovom radu detaljno iznesemo sve mogu}nosti koje se javljaju, ali je OECD (1987) naveo mnotvo mogu}ih metoda: 1) sklapanje ugovora sa isporu~iocima iz privatnog sektora, tako to }e im se poveriti odre|eni posao, uz istovremeno regulisanje takve aktivnosti uvo|enjem i kontrolom standarda i poveravanjem posla onome ko ponudi najbolje uslove na kompetitivnom konkursu; 2) kooperative, udruènja, trustovi, neprofitabilne organizacije; 3) dobrovoljni rad i dobrotvorne organizacije; 4) uspostavljanje partnerskih odnosa izme|u javnog i privatnog sektora; 6) paradràvni sektori. U budu}nosti se mogu o~ekivati jo mnoge novine u toj oblasti.
Reforma upravljanja (unutranja odgovornost)

Dok se sve brè uvode novine na planu decentralizacije u nevladinom sektoru, u samoj vladi se javlja jedan novi dnevni red koji se odnosi na poboljanje vladine efikasnosti i prilagodljivosti zahtevima korisnika njenih usluga reformom opte strukture upravljanja u njoj. Ovde se kao klju~ni postavljaju slede}i zahtevi: potrebno je da se traga za sredstvima koja }e omogu}iti da se odgovori na stvarnu tra`nju, a ne da se sve svede na birokratske odluke o tome ta se smatra da bi ljudi trebalo da imaju; vladini slu`benici bi trebalo da pruè efikasne i rentabilne usluge, a ne da pruàju usluge koje }e biti uskla|ene samo sa sindikatima i oslanjati se na pre|anju radnu praksu; vlada treba da bude tretirana kao neko ko odgovara na zahteve, a ne kao sredstvo za obezbe|ivanje zapoljavanja, bez obzira na tra`nju; fleksibilnost sredstava za pruànje usluga treba da omogu}i poboljanje efikasnosti pomo}u kori}enja dobrovoljnih, neprofitabilnih ili kooperativnih organizacija i privatnih isporu~ilaca, umesto da i dalje postoji jedan jedini, uniformni i monolitni odgovor vlade. Ukratko re~eno, cilj je da se uspostave mehanizmi koji }e omogu}iti da birokratska procedura odlu~ivanja u vladama bude zamenjena takvim okvirima rukovo|enja koji }e omogu}iti jasan odgovor ponude na tra`nju, kakav postoji i na trìtu.
213
Foster (1988) predlaè zadovoljavanje slede}ih zahteva za efikasan sistem odgovornosti: 1. Sve aktivnosti odgovorne jedinice moraju, bez ikakvih ograni~enja, biti podlo`ne kontroli kako bi se utvrdilo da li se njima dobro upravlja i da li je njihovo poslovanje finansijski ispravno; to zahteva velike reforme u vladinoj organizaciji kontrole finansijskog poslovanja i u na~inu na koji se objavljuju podaci do kojih se kontrolom do|e. Tako|e treba reformisati na~in na koji se takvi podaci koriste u vladinom odlu~ivanju. 2. Veze na planu upravljanja i finansijske veze izme|u pojedinih jedinica treba svesti na najmanju mogu}u meru kako bi se precizno utvrdilo ko je za ta odgovoran; to zahteva veliku promenu u korporativnoj odgovornosti vlade. 3. Na ~elu svake jedinice treba da bude jedan ~ovek, pojedinac koji }e odgovarati za ~itavu liniju proizvo|a~a i niìh rukovodilaca u tom odeljenju. Za to je potrebno uvesti sistem odgovornosti i koncepciju upravljanja proizvodnom linijom. 4. Transferi me|u jedinicama treba da budu u najtenjoj mogu}oj vezi sa realnim trokovima; to zahteva uvo|enje trìne discipline u vladinu organizaciju. Sve te karakteristike su tek odnedavno razvijene na planu vladinog upravljanja i postoje argumentovani dokazi da njihova primena jo ne te~e sasvim glatko; na to prvenstveno uti~u ograni~enja socijalne politike i sinergizam me|u jedinicama, kao i neki drugi faktori.
Reinterpretacije predstavnitva (eksterna odgovornost)

U isto vreme kada se u vladinu organizaciju, na internom planu, uvode odre|ene novine, neophodne su i krupne promene u domenu vladinog odnosa prema predstavnitvu. Predstavnitvo je veza koja u demokratijama postoji izme|u vlade i njenih administratora, s jedne strane, i pojedinaca i poslovnih krugova, s druge strane. Pitanje predstavnitva iskrsava samo u okviru vladinog sistema pruànja i finansiranja usluga. Ono je nepotrebno tamo gde se mehanizmi proizvodnje i finansiranja svode na razmenu izme|u ljudi i poslovnih krugova koja se obavlja u trìnim transakcijama. Zato je potpuno prirodno da neefikasna participacija ili razo~aranost stvaraju, i u zemljama OECD-a i u zemljama SEVa, privatizaciju usluga, sklapanje ugovora kojima se posao poverava spoljnim isporu~iocima usluga ili neki drugi vid modifikovanja vladine prakse, kako bi se politi~ki ili birokratski izbor zamenio izborom koji obavljaju sami potroa~i. U liberalnim demokratijama, predstavnitvo se obi~no ostvaruje glasanjem na izborima, u kojima se teì da se ponudi sporazum o irokim politi~kim programima kako bi se postiglo ozakonjenje strategija za teku}u administrativnu delatnost. Ideal artikulacije interesa u ve}ini vladinih sistema sasvim je daleko
214
Robert J. Benet
od stvarnosti. âk i ako sistem funkcionie, nije sasvim jasno da li je to najefikasniji na~in za donoenje odluka o detaljnim pitanjima koja se odnose na na~in pruànja usluga. Izbori kao signal trìnih sklonosti veoma su nesavrena kopija realnih trìta. Foster (1988) sugerie da se to deava usled neminovne zbrke koja se javlja kada treba utvrditi ta je to to je predstavljeno i ko kome odgovara. Ovaj autor identifikuje ~etiri oblasti mogu}e odgovornosti: 1) odgovornost pred poreskim obveznicima, 2) odgovornost pred lokalnim poslovnim krugovima, 3) odgovornost pred viim nivoima vlasti i 4) odgovornost pred bira~kim telom. Uobi~ajene su opse`ne diskusije o odnosu vlade i bira~kog tela; to je normalno tuma~enje koncepcije predstavnitva. Sve se ~e}e, me|utim, postavlja pitanje da li je takav oblik predstavnitva najva`niji za obezbe|ivanje vladine efikasnosti i prilagodljivosti zahtevima korisnika usluga. Umesto toga, sada se pojavljuje novi dnevni red da bi se pronala mogu}nost da se pomo}u niìh cena i manjih honorara postignu ~e}e transakcije, kao i takvi trìni izbori koji }e omogu}iti da se postigne bliè i bolje predstavljanje interesa potroa~a.
Finansije i povra}aj trokova

U studiji OECD-a iz 1983.godine tvrdi se da bi finansiranje infrastrukture i poboljanja na planu pruànja usluga pomo}u sredstava koja ne poti~u iz optih budètskih (naro~ito poreskih) prihoda moglo biti efikasnije za odràvanje uravnoteène finansijske pozicije bilo kada je re~ o federalnoj, odnosno centralnoj, bilo kada je re~ o dràvnoj, odnosno lokalnoj vladi. To je stimulisalo klju~ne inovacije ~iji je cilj povra}aj trokova, umesto oporezivanja; na primer, pomo}u naplate od korisnika, utvr|ivanja honorara za pruènu uslugu, odre|ivanja cene stanarine i nekih drugih, specijalisti~kih usluga. U isto vreme, velikim novinama u poreskom sistemu, i na centralnom i na lokalnom nivou, i sistemu transfera sredstava izme|u pojedinih nivoa vlade tako|e se preusmerava pa`nja ka odnosu koji }e po~ivati na rentabilnosti (cost-benefit), tj. na oporezivanju ostvarene koristi. Inoviranje poreskog sistema obuhvatilo je i traganje za druga~ijom ravnoteòm, koju treba uspostaviti izme|u dva opta na~ela oporezivanja prema sposobnosti pla}anja i prema ostvarenoj koristi. Prvo na~elo teì redistribuciji; drugo teì kvazinaplati. Kako je odmicala diskusija o ovoj temi, tako se promenila paradigma; sada je drugo na~elo dominantnije od prvog. Osnovni argument koji se navodi u prilog tom na~elu glasi da je, sa stanovita efikasnosti, mogu}no posti}i bolju raspore|enost kod izdvajanja resursa ako se uspostavi tenja veza izme|u oporezivanja i ostvarene koristi. Na tu promenu je uticao novopostavljeni cilj decentralizacije trìta; upravo je taj cilj stimulisao diskusiju o oporezivanju koristi, o porezima koji su povezani sa potronjom i trokovima (kao to su porez
215
na dodatnu vrednost i akcija, porez na potronju i razne alternative porezima u povra}aju trokova). Na me|uvladinom nivou, sve se vie shvata da klasi~no dozna~avanje poreskih sredstava ostvarenih iz klju~nih vidova oporezivanja institucijama na federalnom, odnosno centralnom nivou, uz istovremeno rastere}ivanje najve}e odgovornosti na dràvnom, odnosno lokalnom nivou, stvara veliku dilemu, odnosno potencijalni fiskalni jaz (McLure, 1983; Wiseman, 1987). Zato me|uvladina decentralizacija zahteva bolju kombinaciju konsultacija koje su naj~e}e razdvojene, a vode se oko veze koju treba uspostaviti izme|u me|uvladinog dozna~avanja poreskih sredstava i poveravanja me|uvladinih odgovornosti. Vajsmen (1987) ide i korak dalje, tvrde}i da je, poto je me|uvladina decentralizacija ~esto podstaknuta politi~kim i ustavnim potrebama koliko i ekonomskim razlozima, potrebna dobra politi~ko-ekonomska perspektiva (Rouds, 1981; Benet, 1980; Benet i Krebs, 1988). Povra}aj trokova je stimulisao poja~ano interesovanje za inovacije koje bi omogu}ile neposrednu vezu sa snabdeva~ima. Nedavna debata je nagovestila da porezi nisu najbolji mehanizam ako je klju~ni cilj da se cenom postigne bolji odnos izme|u tra`nje i ponude; bolje veze je mogu}no posti}i sistemima povra}aja trokova. Osim toga, taj pristup pojednostavljuje i ve}inu me|uvladinih problema (Brennan i Buchanan, 1985, Brennan, 1988). Britanska alternativa reforme, porez po glavi (poll tax), jeste neugodan hibrid izme|u poreza i takse. Pristup na koji je ovde ukazano moè da: 1) pobolja sistem usmeravanja resursa u privredi u celini, 2) onemogu}i zaguenje tako to }e uspostaviti uniformnu osnovu za normalnu konkurenciju, to }e omogu}iti opstanak i razvoj alternativnih snabdeva~a u oblasti koja nije me|uvladina, 3) stimulie adekvatniji odgovor proizvo|a~a usluga i upravlja~a i 4) pobolja socijalnu jednakost i stanje u domenu politike zatite ~ovekove sredine, uklju~ivanjem socijalnih trokova koji su za ta eksterna podru~ja vezani. O~igledno je da postoji izvestan broj ograni~enja kada je re~ o naplati od korisnika i drugim vidovima povra}aja trokova. Ta ograni~enja proisti~u iz razloga koji se ti~u pravednosti, fluktuacije tra`nje, kao i odnosa izme|u usluga finansiranih naplatom od korisnika i usluga finansiranih iz optih javnih prihoda. Me|utim, sve je jasnije da i unutar tih ograni~enja postoji veliki prostor za inoviranje. Vladino i politi~ko miljenje je bezrezervno bilo da su opti prihodi, posebno poreski, normalni finansijski izvor. Zaista, tu jeste leào lak izlaz u tekim odlukama. U postvelferisti~koj paradigmi, me|utim, smatralo se da su opti izvori ne samo sredstvo koje je ~esto u manjoj meri efikasno, nego i sredstvo koje onemogu}uje ostvarenje cilja uspostavljanja dobrih odnosa izme|u ponude i tra`nje. To je onda nu`no uzrokovalo ire kori}enje mehanizama razmene utemeljenih na realnom utvr|ivanju cena i drugim metodima za povra}aj trokova.
216
Robert J. Benet Pomeranje granice vlasti
Poboljanje prilago|enosti usluga korisnicima, poboljanje organizacije pruànja usluga, reforma upravljanja, reinterpretacija predstavnitva, inovacije u povra}aju trokova sve to moè biti ostvareno gotovo u svakom ideolokom okviru. Zaista, i diskusije koje se u doba Gorba~ova vode oko sovjetske perestrojke pokretane su pokuajima da se, u kontekstu jednopartijskog sistema dràvnog socijalizma, uvedu sli~ne inovacije. Me|utim, u osnovi mnogih reformi jeste krupan cilj ostvarivanje ireg politi~kog programa kako bi se unazad pomerila granica dràve, jer se smatra da je manje vlasti ve} po sebi bolje. Kao posledica tog htenja razvijena su tri klju~na na~ela (videti, na primer, u Economic Policy, 1988). Prvo na~elo glasi da je dobit blagostanja proistekla iz nastojanja da se ostvare ciljevi pravi~nosti manja od gubitka efikasnosti izazvanog vladinom intervencijom. To je na~elo cene pravi~nosti. Drugo na~elo je na~elo fleksibilnosti vlade; vlada }e uvek u~initi vie tete nego koristi kada nastoji da ispravi neuspehe i propuste trìta. Osnovni argument jeste da je vladina administracija inherentno manje efikasna od trìta, a da inicijativa za dobro upravljanje i postizanje to boljih rezultata neminovno postiè ve}u efikasnost. Tre}e na~elo glasi da vladina intervencija uvek osigurava proizvodnju i odràvanje zavisnosti. Smatra se da vladino pruànje usluga zahteva da proizvo|a~i i interesne grupe izreknu moralni sud o tome kome treba a kome ne treba pruìti usluge. Takav proces neminovno uzrokuje eroziju brige za prilago|avanje usluga sredstvima kojima drutvo raspolaè. Istovremeno, zbog spremnog pristajanja politi~ara na ambiciozne programe pruànja usluga, nu`no se podriva oslanjanje na sopstvene snage i okretanje trìnim alternativama. Na tim osnovama ja~a verovanje da }e vlada razreiti sve probleme, to opet, samo po sebi, poja~ava zavisnost. Veljanovski (1987) je to ozna~io kao proizvo|a~ku dràvu; ostali autori o takvoj dràvi govore kao o dràvi-dadilji (na primer, Pirie, 1988).
ZAKLJUÂK
Osnovna teza ovog rada jeste da postoje dva odvojena, ali me|uzavisna aspekta decentralizacije: decentralizacija ka trìtu i decentralizacija ka lokalnoj vlasti. Pritisci za promenu proisti~u iz traganja za novom paradigmom kako bi se sa velferizma prelo na postvelferizam. Velferizam karakterie paradigma koja je institucionalizovala odgovornost vlade kao isporu~ioca i racionalnog planera. Tome je dodato i na~elo polaganja prava i drutvene pravde. Sve je to povezano sa nemogu}no}u nametanja ograni~enja materijalnim zahtevima, to je, u
217
kontinuiranom procesu rastu}ih o~ekivanja uzrokovalo formiranje proizvo|a~kog lobija i podrivanje alternativa vladinom sektoru koji ne podleè kontroli. Postvelferizam nastoji da pomeri unazad granicu vlasti, a kao sredstvo koje pruà mogu}nost boljeg prilago|avanja zahtevima korisnika, privla~an je i za socijalisti~ke i za konzervativne vlade. Novine u postvelferisti~kom programu ukazuju na veliko pomeranje granice izme|u javnog i privatnog sektora. Program rada je, me|utim, znatno iri. Klju~ni argument jeste u tome da je velferisti~ko nasle|e do te mere dominantno da se ne moèmo osloniti ~ak ni na to da }e privatni sektor delovati sasvim efikasno. To je svakako problem u sovjetskoj i isto~noevropskim privredama, a tvrdi se da to vaì i u Britaniji. Moè se zaista o~ekivati da promena paradigme zahteva i promenu na svim stranama. Izazov upu}en privatnom sektoru sastoji se u tome da on treba da bude sposoban da pruì privatizovane kolektivne usluge, da odràva prihvatljive standarde i da ne podlegne iskuenju prihvatanja uloge slobodnog strelca, to je naizgled najlaki izlaz. Izazov se tako|e sastoji u tome to treba pokrenuti raznovrsna sredstva kolektivne akcije kako bi se zamenilo ili dopunilo vladino pruànje usluga. I zajednitvo i eksterne pojave i dalje postoje, a novi program rada zahteva da poslovni krugovi odgovore ispoljavanjem nove odgovornosti, nove vizije i nivoa altruizma koji jo nije ispoljen u irokim razmerama. Najindikativnije inovacije jesu formiranje saveta privatne industrije (PIC) u SAD i saveta za obuku i preduzetnitvo (TEC) u Britaniji. To su pokuaji da se poslovni krugovi i lokalne zajednice angaùju u iroj ravni odgovornosti, kao to drugi programi imaju cilj da ljude osposobe da se u ve}oj meri oslanjaju na sopstvene snage. Ti izazovi jesu veliki, ali su znatne i potencijalne anse za ostvarivanje socijalnih ciljeva i preimu}stva efikasnosti. Prevod: Ljiljana Miliki}-Nedeljkovi}
Reference: 1. Aganbegjan, A., The Challenge: Economics of Perestroika, London, Century Hutchinson, 1988. 2. Audit Commission, The Competitive Council, Management Paper No.1, London, HMSO, 1998. 3. Bennett, R.J., The Geography of Public Finance, London, Methuen, 1980. 4. Bennett, R.J. ed., Decentralisation, Local Governments and Markets: Towards a PostWelfare Agenda, London, Oxford University Press, 1989. 5. Bennett, R.J. ed., Territory and Administration in Europe, London, Francis Pinter, 1989. 6. Bennett, R.J. and G. Krebs, Local Business Tax in Britain and Germany, Baden-Baden, Nomos, 1988.
218
Robert J. Benet
7. Bird, R.M., Intergovernmental Finance in Colombia: Final Report of the Mission on Intergovernmental Finance, Cambridge, MA, Intergovernmental Tax Program, Harvard Law School. 8. Brennan, G.H., The Public Choice Approach to Tax Reform, Environment and Planning C, Government and Policy 6:41-52, 1988. 9. Brennan G.H and J.M. Buchanan, The Reason of Rules: Constitutional Political Economy, Cambridge, Cambridge University Press, 1985. 10. Buchanan, J.M. and G. Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Liberty, Ann Arbor, MI, University of Michigan Press, 1962. 11. Economic Policy, The Conservative Revolution, Cambridge, Cambridge University Press, 1988. 12. The Economist, Survey of the Soviet Economy, 9. april 1988, str. 20. 13. Foster, C.D., (ed. R.J. Bennett), Accountability in the Development of Policy for Local Taxation of People and Business, Local Fiscal Crisis: The Policy Imperative, Regional Studies, 22:1318, 1988. 14. Galbraith, J.K., The Affluent Society, London, Hamish Hamilton, 1958. 15. Gorbachev, M., Perestroika and the New Thinking, London, Collins, 1987. 16. Heller, M., Cogs in the Soviet Wheel, London, Collins Harvill, 1988. 17. Hewett, E.A., Reforming the Soviet Economy: Equality vs. Efficiency, Washington DC. Brookings Institution, 1988. 18. Jacobs, E.A. ed., Soviet Local Policy and Government, London, Allen and Unwin, 1983. 19. Kornai, J., The Economy of Shortage, Budapest, Magneto, 1980. 20. Kuklinski, A., u: D. Dutkiewicz, G. Crowzelak, Local Studies in Poland, Warsaw, Institut for Space Economy, University of Warsaw, 1987. 21. Lewis, C.W., u: E.A. Jacobs, ed., Soviet Local Politics and Government, London, Allen and Unwin, 1983. 22. McLure, C.E., Tax Assignement in Federal Countries, Canberra, Center for Research on Federal Financial Relations, ANU, 1983.
Dileme strategijskog upravljanja
219
Mijat Damjanovi}
DILEME STRATEGIJSKOG UPRAVLJANJA

Strategijsko upravljanje zasnovano je krajem 50 godina, sa pojavom sistemskog pristupa. U traènju odgovora ne samo na tadanje izazove ve} i pokuaje predvi|anja, javili su se pokuaji strategijskog formulisanja i strategijskog planiranja. Novi impuls ovaj pristup je dobio 70-tih godina kada je prevladalo shvatanje o prednostima fleksibilne organizacijske konfiguracije, kojom se uve}ava sposobnost organizacije ne samo za kontinualne ve} i diskontinualne promene. Kona~no, u nastojanju da se ovlada ubrzanim i radikalnim promenama, u viedimenzionalnom okruènju, koje naro~ito karakteriu poslednju deceniju XX veka, razvile su se posebne strategijske tehnike. O fenomenu strategijskog upravljanja moè se razmiljati u irokom dijapazonu od mikroorganizacije (korporacije, kompanije, firme) do makrozajednice, globalnog drutva, razli~itih nivoa njegove institucionalizacije. S obzirom na realnost mnogostrukih vidova proìmanja mikro i makroravni, njihovu me|uuslovljenost i me|uzavisnost, razumljivi su pokuaji uoptavanja, generalizacije, univerzalizacije fenomena strategijskog upravljanja, utvr|ivanja njegovih optih, zajedni~kih parametara. U najirem smislu, pod strategijskim upravljanjem se podrazumeva svesno usmeravanje razvoja svakog entiteta u skladu sa njegovim relevantnim, u pravilu viedimenzionalnim, okruènjem. Ovaj vid upravljanja pretpostavlja aktivnosti planiranja, odlu~ivanja, organizovanja, koordinacije, kontrolisanja, njihovih modifikacija promena, kako na strani samog entiteta (na primer kompanije) tako i na strani njegovog viesfernog okruènja. Osnovni smisao ovakvog upravljanja ogleda se u obezbe|ivanju uspenog funkcionisanja i obezbe|ivanja takvog entiteta od razli~itih nepredvi|enosti i iznena|enja, odnosno njihovih implikacija. Zadatak je utoliko sloèniji to su promene, indikativnog karaktera, sve u~estalije, sve dinami~nije ali i sve disperzivnije, jer se odigravaju u sve irim i sve bogatijim sektorima ~ovekovog ìvota i rada.
220
Mijat Damjanovi}
Evolucija modaliteta upravljanja je pokazala da se sa izazovima uve}ane nepredvidljivosti, novina i sloènosti sve ubrzanijih multivarijantnih promena, javila neodlo`na potreba za prikladnijim sadràjima i formama upravljanja. Ovakva evolucija se mogla identifikovati kroz nekoliko sledstvenih stupnjeva. Prvo, upravljanje putem kontrole izvrenja, vrednovanja u~inaka kada su promene postupnije, sporije. Drugo, upravljanje posredstvom ekstrapolacije, edukovanja, uoptavanja iskustvenih (minulih) solucija kada su promene o~iglednije i naglaenije. Tre}e, upravljanje putem anticipacije kada su promene izrazito dinami~ne ali jo uvek predvidljive. êtvrto, upravljanje kroz fleksibilne (sa vie opcija) i urgentne (re)akcije kada su promene isuvie brze da bi dozvolile svrsishodnu anticipaciju, predupre|enje, predvi|anje. Kada su na delu izrazito zna~ajne, opse`ne, temeljne i dalekose`ne promene, ~esto izvan spoznajnog kontinuiteta, to je izrazita karakteristika kraja XX veka, shvatljiva su nastojanja ka uspostavljanju dugoro~nih, strategijskih modela upravljanja. Istine radi, takva filozofija upravljanja za sada je uglavnom prisutna u najrazvijenijim, savremenim drutvima.Takva orijentacija je daleko od mnogih drugih drutava (drugog, tre}eg i ~etvrtog sveta), zna~ajnim delom i zbog ~injenica da je strategija upravljanja u ovim sistemima pod sna`nim uticajem i zavisno{}u strategijskog nadmetanja najmo}nijih ekonomskih i politi~kih sila dananjice i svakako bliske budu}nosti. Jedan od klju~nih kriterijuma strategijskog upravljanja u svetu biznisa (razvijenih poslovnih sistema) temelji se na stvaranju kompetitivne strategije, oslanjanjem na vredne, potvr|ene domete prolosti ali i na uspostavljanju takve strategije u aktuelnom situacionom miljeu. Nataloèno iskustvo, postojanje tradicije, na strani svake institucije, svake organizacije predstavlja nesumnjivu prednost takve institucije i prikladniji osnov za prevazilaènje nedoumica i nepoznanica sa kojima se institucija, organizacija suo~ava i sa kojima }e se suo~avati. Analiza tih i takvih prednosti (iskustvene prirode) i nedostataka (odsustva tradicije), predstavlja va`no polazite u procesu konstituisanja strategijskog upravljanja. Mo`da je i suvino napomenuti da u pojedinim slu~ajevima tradicija moè i optere}ivati, predstavljati ograni~avaju}i faktor. Ovo ograni~avanje moè se ispoljavati u nekoliko pravaca: kada pritisak prolosti uzrokuje nedoumice u okolnostima aktuelnosti; kada neposredna aplikativnost minulih solucija unosi konfuziju i neizvesnost, usled izmenjenih, novih okolnosti; kada tradiciju prete`nije karakterie diskontinuitet u odnosu na kontinuitet, usled ~ega varira kvalitet odnosa izme|u tradicije i savremenosti. U krajnjoj liniji, nije samo u pitanju spremnost na otvorenost prema prolosti, ve} i opredeljenost za teku}e promene i osposobljenost za njihovo to pouzdanije predvi|anje. Ako strategiju definiemo kao skup odre|uju}ih pravila u procesu odlu~ivanja (donoenja odluka) o organizacijskom ponaanju, shva}enom u najirem smislu,
221
moèmo uo~iti vie distinktivnih karakteristika. U pravilu proces utvr|ivanja strategije se odnosi na naznake optih pravaca preko kojih i kroz koje se organizacija moè razvijati. Iz tih razloga jedna od klju~nih uloga strategije se otkriva u traganju za podsticajnim faktorima i osuje}ivanju onih koji su nesaglasni sa uspostavljenom strategijom. Tako|e, strategijom se moraju ukalkulisati razli~ite opcije, solucije, alternative koje se mogu pojaviti pod dejstvom nedovoljno poznatih i/ili nepoznatih (u vremenu kreiranja strategije) ~injenica, informacija koje mogu biti relevantne za strategijsko preusmeravanje, za tzv. strategijski feedback. U tom cilju strategija predstavlja sredstvo za ostvarivanje organizacijskih, institucionalnih, socijetalnih ciljeva. Ona, me|utim, gubi svoj egzistencijalni smisao ukoliko nije u stanju da predvidi promenu ciljeva odre|enih entiteta (na mikro ili makroplanu), ukoliko ostane zasnovana na prevazi|enim parametrima, apriorno uspostavljenim kriterijumima. Strategija koja radi pod setom odre|enih pretpostavki moè izgubiti svoju validnost ukoliko nastupe promene ciljeva na strani posmatranih institucija, odnosno organizacija. Strategija i ciljevi su nesumnjivo me|uzavisni faktori, koji jedni druge uslovljavaju, odre|uju i ograni~avaju, mada se u pogledu vremena i ustrojene hijerarhije organizacijskih nivoa ne moraju i naj~e}e se ne poklapaju. Iz svih pomenutih razloga fenomen strategije nesumnjivo poseduje evazivna a ponekad i apstraktna svojstva. Zbog ~injenice da se njegova efektivnost, neposredna i brza primena, ne moè u svim etapama organizacijskog razvoja otkriti, prepoznati vrednovanje strategijskog pristupa je ~esto ambivalentno. Ono to postaje jo u ve}oj meri ukoliko se imaju u vidu potrebni visoki materijalni trokovi i anga`man najkreativnijih kadrova, ~ije je znanje i energija u ovim procesima nezamenljiva i nesvodljiva. U krajnjoj liniji uvek se mora imati u vidu svrsishodnost strategijskog upravljanja za svaku konkretnu organizacijsku, institucionalnu formu, odnosno da li uloènim sredstvima (u najirem smislu) odgovara postignuti efekat, odnosno dobijeni rezultat. Strategija je nesumnjivo mo}no sredstvo u iniciranju, usmeravanju, kontrolisanju promena, koje se odigravaju kako u okviru same organizacije tako i u odnosu na njeno funkcionalno i teritorijalno okruènje. Ali to sredstvo kao i svako drugo mo}no sredstvo nije jednostavno stvoriti, kako zbog materijalnih tako i zbog personalnih uslova, kadrovskih mogu}nosti. Va`no je napomenuti da poloàj i uloga strategijskog upravljanja, njegova operativna vrednost, veoma zavisi od vladaju}ih, dominantnih drutvenih, ekonomskih, politi~kih, kulturolokih, tehnolokih i drugih karakteristika, koje su veoma razli~ite od drutva do drutva i od vremena do vremena.Tako je, na primer, prvu polovinu naeg (XX) veka karakterisalo trìte na kome su: dominirale organizacije (firme, kompanije, korporacije) sa orijentacijom na dugoro~ni rast,
222
Mijat Damjanovi}
sa stabilnim tehnologijama, njenim veoma postupnim unapre|ivanjima i sporim transferima kroz ire organizacijsko okruènje, pri ~emu je tehnologija upravljanja prevashodno bila uslov razvoja na duè staze, odnosno preduslov dugoro~nijeg, kontinuiranog rasta. Od sredine (XX) veka zapaàju se tendencije druga~ije prirode. @ivotni ciklusi organizacija su kra}i, izraènije su spoljanje turbulencije, profitabilnost nije uvek prate}a pojava organizacijskog rasta, a kratkoro~ni rast nije nezaobilazan uslov dugoro~nog prosperiteta. Upravljanje je usredsre|eno na uspostavljanje investicione ravnoteè izme|u kratkoro~nih efekata i dugoro~ne perspektive. Ukoliko se uspeva odràti ova ravnoteà utoliko je prepoznatljivija strategijska efektivnost. Kvalitet ove efektivnosti je, kako je iskustvo pokazalo, sasvim neposredno uslovljen postojanjem organizacijskog, upravlja~kog, menadèrijalnog fleksibiliteta i sinergizma. U cilju pretvaranja strategijskog modela u operativne aktivnosti, odnosno preduzimanja konkretnih koraka u primenjivanju, implementaciji programa i planova, kori{}eni su u prolosti razli~iti pristupi. Po~ev od onih koji su disperzirali, fragmentirali planske funkcije i usredsre|ivali se samo na njihove pojedine elemente, preko onih koji su se neposredno koristili istraìvanjem novih razvojnih mogu}nosti, do najnovijih reenja, po kojima se stimulie sadejstvo procesa programiranja, planiranja i implementacije u politici upravljanja, u zavisnosti od ~itavog niza pretpostavljenih vrednosti, kao {to su: kadrovski potencijali, raspoloìvi informacioni sistemi, razvijeni osnovi predvi|anja budu}eg razvoja i sl. O ulozi ekonomskog i politi~kog sistema i procesa na oblikovanje strategije razvoja, bez obzira na to da li je u pitanju mikro ili makroorganizacija, napisani su brojni i ozbiljni radovi. Neto manja pa`nja je bila posve}ena ulozi tehnologije (sistema) i tehnologizacije (procesa) na strategiju optu i poslovnu (business strategy), o kojoj }e u ovom tekstu prevashodno biti re~i. U poslednje dve-tri decenije izuzetna je pa`nja bila posve}ena usmeravanju razli~itih modaliteta upravljanja, od tradicionalnih do savremenih, visoko kreativnih, kroz poznate i priznate konstitutivne elemente upravljanja, a na osnovu verifikacija rezultata sve prisutnijih i razvijenijih slu`bi za istraìvanje i razvoj (R&D). U najnovijim pristupima sve je izraènije prisustvo i uticaj tehnolokog aspekta, bez koga nije mogu}e razviti zna~ajniju kompetitivnu strategiju, u sadràjima i formama savremenog, modernog upravljanja. Kod pojedinih privrednih grana, industrija, kao na primer, elektronske, hemijske, farmaceutske, svemirske itd. tehnoloki dometi predstavljaju klju~ni preduslov za dimenzioniranje strategije takvih organizacija i izbor najfunkcionalnijih modela upravljanja. Neuvaàvanje ovih ~injenica, odnosno njihovo neblagovremeno aktiviranje u takvim organizacijama moè usloviti stagnaciju pa i nestajanje sa
223
trìta, iz privrednog ìvota. U suprotnim primerima, tehnoloki prosperitet otkriva neslu}ene mogu}nosti unapre|ivanja ne samo u okviru organizacija inicijalnog tehnolokog buma, ve} postaje zna~ajan faktor rekonceptualizacije i u svim dodirnim, komplementarnim organizacijama, oblastima i granama. Razli~it karakter tehnolokog razvoja pokazao se indikativnim za strategiju (poslovnog) upravljanja. U vreme tzv. stabilne ili dugo-traju}e tehnologije, koja karakterie vremenski raspon od kraja XIX veka do sredine XX veka, kada su se odigravali sporadi~ni inventivni ali retko i inventivni poduhvati, nisu zabeleène zna~ajnije promene na strani organizacije i menad`menta. Mada su bila prepoznatljiva odre|ena kvantitativna pomeranja, sa pojavom sve ve}eg broja organizacija, sve ve}ih i mo}nijih, sa sve izraènijom diversifikacijom, sa sve uo~ljivijom kompleksnos}u upravljanja. Potom nastaje vreme tzv. kreativnih, imaginativnih, inventivnih tehnologija, u kojima je jo uvek prisutna osnovna koncepcija spomenutih dugo-traju}ih konceptuolokih re|enja, ali ve} sa primesama zna~ajnijih promena. Ove promene su neposredan izraz permanentnog pritiska za invencijama to je nesumnjivo podsticala sve razvijenija slobodna trzina ekonomija. Kona~no vreme brzog tehnolokog rasta, kao posledica, izme|u ostalog i promenjenog shvatanja o poloàju i ulozi tehnologije u savremenim drutvima, otkrilo je pojavu tzv. tehnolokih supstitucija, koje su dalje zakonito sa svoje strane ubrzavale tehnoloke inovacije i invencije. Svakako za brojne organizacije ovakav tehnoloki uzlet nije prihvatljiv i savladiv, ne samo zbog finansijskih ograni~enja (nedostatak kapitala) ve} i drugih ekonomskih, politi~kih, kulturolokih, eti~kih, kao i organizacijskih i upravlja~kih (gavernmentalnih, administrativnih, menadèrijalnih) predrasuda i stereotipa. S druge strane, sve prisutnija i naglaenija kompetitivnost, u ~ijoj su funkciji sve razvijene slu`be za istraìvanje i razvoj, postaje po sebi ozbiljna prepreka prelasku jednog broja takvih organizacija na nove tehnologije. U organizacijama sa tehnoloki intenziviranim programima zapaà se pribliàvanje profesionalnog profiliranja opteg upravlja~kog personala i tehnoloko-tehni~kih upravlja~a, koji su ina~e bili dugo i po vie osnova udaljeni, pa ponekad i suprotstavljeni, naj~e{}e ne razumevaju}i jedni druge. Dogodilo se i to da je usled naglog, gotovo eksplozivnog tehnolokog razvoja, koji je postao mera, kriterijum uspeha savremenih organizacija, oja~ala uloga preduzetnikatehnologa u odnosu na ulogu tradicionalnog, univerzalnog menadèra, opteg profila. îtav niz razvojnih preokupacija, koje su u pravilu kompleksne, sa mnogo hipoteti~kih predznakova, zahtevao je tenju saradnju donedavno odeljenih i nekooperativnih resornih ljudi. Udruìla ih je potreba traènja odgovora na izazove opstanka i prosperiteta trìnog i kompetitivnog drutva. Iz tih razloga
224
Gregori Strejb
izme|u ~elnih organizacijskih ljudi po~ele su da padaju barijere, da nestaju podozrenja, po~ev od semanti~kih nesporazuma, ciljno-vrednosnih orijentacija, informaciono-komunikacionih pretpostavki. U savremenim organizacijama, naro~ito poslovnim sistemima, postalo je sasvim jasno da samo u sadejstvu razli~itih komplementarnih aspekata menadèrstva mogu biti premo{}eni rasponi i divergencije u semanti~kim, vrednosnim i informacionim sistemima. U cilju premo}ivanja pomenutih raspona iskristalisali su se uglavnom slede}i osnovi: formiranje svesti o neprimerenostima opstajanja spomenutih distanci; postojanje ose}anja odgovornosti za uspostavljanje celovite strategije upravljanja; obrazovanje menadèra za poslove istraìvanja i razvoja u funkciji strategijskog upravljanja organizacijom, sistemom; razvijanje karakteristika ekspertnosti menadèra za prosu|ivanje administrativnih, poslovnih i tehnolokih situacija i inicijativa; razvijanje sklonosti kod pomenutih menadèra i za druge va`ne aspekte (ruko)vo|enja, (poslo)vo|enja, upravljanja, kao na primer, za ekonomska i razvojna podru~ja; razvijanje i podizanje udela slu`bi za istraìvanje i razvoj u svim bitnim segmentima i fazama poslovanja, interne i eksterne prirode; razvijanje neposrednih komunikacionih kanala koji povezuju sve bitne organizacijske nivoe, odnosno subjekte na njima; razvijanje razli~itih me|usobnih kontrolnih mehanizama u cilju efektivnijeg, efikasnijeg i ekonomi~nijeg upravljanja; razvijanje razli~itih modaliteta sistema upravljanja koji bi bili podsticajniji za kreativna, inovativna i inventivna ponaanja i delanja; uvo|enje tehnolokih varijabli u strategiju poslovanja, biznisa; unapre|ivanje konkretne, eksplicitne tehnoloke strategije, kroz slu`be za istraìvanje i razvoj, za sopstvenu organizacijsku formu firmu, kompaniju, korporaciju. Utvr|ivanje uticaja tehnologije na poslovnu strategiju, to je ina~e bio predmet ve}eg broja empirijskih istraìvanja, moè se posmatrati i kroz intenzitet prisustva ili odsustva slede}ih tzv. tehnolokih faktora: ulaganja u slu`bu istraìvanja i razvoja, uspostavljanje relevantnih kompetitivnih okvira, usmeravanje kompetitivne dinamike, utvr|ivanje produkcijske dinamike, kontrolisanje tehnoloke dinamike i usmeravanje kompetitivne dinamike. Svaki od pomenutih faktora, posmatran i procenjivan ~esto kroz ambivalentne ocene: nizak-visok, imitacija-inovacija, stabilno-nestabilno, neva`no-va`no, ima svoj udeo u formiranju kompetitivne strategije poslovnog sistema. Odnosno, dokazuje postojanje pozitivne korelacije uticaja tehnologije na strategiju biznisa i obratno. Drugi vaàn aspekt ove problematike ti~e se osposobljenosti organizacije odnosno upravljanja da podsti~e udeo i uticaj tehnolokih faktora na poslovnu strategiju, njen razvoj i primenu. Ova osposobljenost neposredno zavisi od ve}eg broja faktora, kako na strani same organizacije i sistema upravljanja njome, tako i od ambijenta u kome ona posluje. Ve}u osposobljenost za unapre|ivanje, odnosno
225
prihvatanje tehnologije pokazuju organizacije koje su fleksibilnije, koje su osetljivije na promene u svom funkcionalnom i teritorijalnom okruènju, koje su u stanju da unapre|uju sve bitne funkcije upravljanja, kroz celinu organizacijske piramide, koje su u stanju da nazna~uju, predvi|aju budu}e doga|aje koji mogu biti indikativni za razvoj, perspektivu organizacije. Tako|e, izrazitija osposobljenost organizacije za tehnoloku reinterakciju je uslovljena njenim sluhom za izbegavanje tehnologijske arbitrarnosti odnosno previ|anja, zanemarivanja zna~ajnosti tehnolo{kog prosperiteta. Samo organizacije sa razvijenim slu`bama za istraìvanje i razvoj mogu biti uspene u otkrivanju relevantnih tehnolokih faktora i podfaktora i njihovih brojnih interakcija, koje uslovljavaju dalekose`ne implikacije za organizacijsku perspektivu. Strategijom organizacijskog razvoja mogu se uspeno baviti samo timovi menadèra, dovoljno razli~itih i nu`no komplementarnih profila. Samo su oni u stanju da uspeno grade strategiju razvoja u ~esto nepovoljnim uslovima organizacijskog okruènja, nestabilnog i neizvesnog, po mnogo osnova. Ovakav poloàj i uloga komplementarnih timova menadèra posebno je podstaknut suo~eno}u poslovnih sistema sa neizvesnostima u dva osnovna pravca. Prvo, to je pokuaj suprotstavljanja proliferaciji razli~itih zapreka i neprimerenosti u internom poslovnom ponaanju odgovornosti i etike u ostvarivanju organizacijskih ciljeva i, drugo, pokuaj otkrivanja i prevazilaènja razli~itih nedostatnosti u eksternom poslovnom ponaanju opte socijalne klime, uslova privre|ivanja i sl. Kao mnoge druge socijalne institucije i poslovni sistemi imaju svoju evoluciju i involuciju, svoje uspone i padove, nastajanje i nestajanje. Predvi|anja ovog evolutivnog toka nikada nisu do kraja pouzdana, ali su neto pouzdanija, izvesnija ukoliko su stabilnije klju~ne drutvene vrednosti i parametri ekonomskog ìvota, poput dominantnog svojinskog oblika i odnosa, sloboda i prava pojedinaca, klju~nih ciljeva drutvenog, ekonomskog i politi~kog progresa. Kao to ovakvi sistemi veoma neposredno zavise od optije socijetalne klime, prosperitetnih ili recesionih tendencija (monopolisti~kih ili kompetitivnih svojstava), tako i sami u skladu sa svojom realnom ekonomskom mo}i uti~u na pomenuta kretanja na makro planu, na globalnom nivou. Suvino je mo`da i spominjati da je pomenuta evolucija ispoljila razli~ite varijacije izme|u sistema koji su usvojili doktrinu nevidljive ruke trìta, potpuno slobodnog i samostalnog preduze}a, odnosno sistema sa centralizovanom planskom privredom i gotovo potpunom kontrolom ekonomskih aktivnosti mikro i makrosistema. Ostaje tako|e nesporna ~injenica da su oba spomenuta modela u svojim ekstremnim vidovima ispoljila ~itav niz negativnih karakteristika. Istorijsko iskustvo je ipak nazna~ilo pravce traganja za poèljnim izlazima, kroz ravnoteù
226
Mijat Damjanovi}
izme|u individualne slobode i javne kontrole, kroz tzv. meovitu ekonomiju. Ovakav tip ekonomije je, me|utim, kompleksniji i teì za ostvarivanje u pore|enju sa pomenutim ~istim modelima. Pomenuta me|uzavisnost i me|uuticajnost mikro i makroplana uslovljena je i nekim drugim va`nim parametrima. Spomenuli bismo samo neke va`nije. Tako, na primer, sveobuhvatnost i intenzitet, dinamika regulative, normativnog intervencionizma, zna~ajno odre|uje i ograni~ava spomenute nivoe, u pogledu njihove efektivnosti i efikasnosti. Otuda i konstantna preokupiranost otkrivanjem optimalnosti stepena regulacije odnosno deregulacije, normativnog stezanja i oputanja. Problem nastaje usled toga to intervencionizam, bez obzira na pravac dejstva, retko ima preventivni karakter, ~e}e je aposteriorne prirode. Dalji vaàn parametar odnosi se na korelaciju ekonomske efikasnosti i sasvim odre|enih drutvenih interesa i potreba, socijalnih imperativa, suodnosa javne i privatne sfere, optih i posebnih, zajedni~kih i pojedina~nih interesa. Propusti u otkrivanju i nedostaci u prevazilaènju, su~eljavanju i agregaciji, spomenutih polova, javlja se tako|e kao va`no ograni~enje funkcionalnijeg povezivanja lokalnog i globalnog plana.
Literatura: 1. Ansoff I.,McDonnell E., Implanting Strategic Management, Prentice Hall,New York, 1990. 2. Abell D., Defining the Business:The Starting Point of Strategic Planning, Englewood Cliffs, N.J. Prentice Hall, 1980. 3. Argyris Ch., Management and Organizational Development: The Path from XA to YB, McGraw-Hill, New York, l981. 4. Ackoff R., Creating the Corporate Future: A System Approach to Societal Problems, Wiley, New York, 1981. 5. Ansoff I., Strategic Issue Management, Strategic Management Journal,Vol. I(2), 1980. 6. Beer S., The Brain of the Firm, Wiley, New York, 1981. 7. Peters T., Waterman R., In Search of Excellence, Harper & Row, New York, 1982. 8. Channon D., Jalland R., Multinational Strategic Planning, Macmillan, New York, l978. 9. Dutton J., Ottensmeyer E., Strategic Issue Management Systems: forms, functions and contexts, Academy of Management Review,Vol. l2(2), 1987.
Primena strategijskog odlu~ivanja
227
Gregori Strejb
PRIMENA STRATEGIJSKOG ODLUÎVANJA U LOKALNOJ UPRAVI

Tradicionalni napori na planu upravljanja mogu nadja~ati strategijsko odlu~ivanje. Strategijsko odlu~ivanje je prvi put uvedeno u upravu u vidu strategijskog planiranja, koje je prethodno ve} postiglo zna~ajne prakti~ne rezultate u privatnom sektoru. Mnogi autori su visoko vrednovali tu tehniku, predstavljaju}i je kao na~in na koji se vlade mogu hvatati u kotac sa sve nestabilnijim okruènjem. (Mekonki, 1981; Dod` i Idi, 1982; Idi, 1983; Bozmen, 1983; Stivens, 1984; Sorkin, Feris i Hudak, 1984; Denhart, 1985; Brajson, 1987; Maksvel, 1990 McConkey, Dodge, Eadie, Bozeman, Stevens, Sorkin, Ferris, Hudak, Denhardt, Bryson, Maxwell). Mada na temu strategijskog odlu~ivanja postoje brojne varijacije (Brajson i RuringRoering, 1987; Brajson, 1988), ve}ina pristupa sadrì slede}e komponente: saoptenje o misiji kojim se utvr|uju ciljevi i svrha; pregled stanja u okruènju da bi se odredili klju~ni faktori i tendencije, koji su va`ni za budu}nost; organizacijski pregled kako bi se utvrdilo ta su jake strane, a ta slabosti organizacije; identifikacija strategijskih ciljeva i njihova implementacija; razmatranje i aùriranje podataka da bi se kontrolisala implementacija i procenila efikasnost. Tokom poslednjih godina, mada procesi strategijskog odlu~ivanja uopte nisu usporavani, iskrsla su pitanja u vezi sa normativnim implikacijama primene sredstava profitno orijentisanog privatnog sektora u odnosu na procesno orijentisani svet vlasti (Svonstrom Swanstrom, 1985, 1987), kao i u vezi sa prakti~nom vredno}u strategijskog procesa (Gargan, 1984, 1990; Strejb i Pojster
228
Gregori Strejb
Poister, 1990; Strejb, 1991). âk su i nekadanje pristalice takvih orijentacija izrazile zabrinutost. Brajson i Ruring (1981, str. 995) konstatovali su, na primer, nedavno da kakve god da su, apstraktno gledano, prednosti strategijskog planiranja, normalno je da se o~ekuje da ve}ina napora za donoenje klju~nih odluka i akcija vlade putem strategijskog planiranja ne}e uroditi plodom. Oni koji su ustajali u odbranu strategijskog planiranja tvrdili su da se korisnost strategijskog procesa moè znatno pove}ati time to }e se napori za uspostavljanje sadràjnih strategijskih ciljeva povezati sa tradicionalnim funkcijama kontrole menad`menta (Ansof, DeKlerk i Hejz, 1976; endel i Hofer, 1979; Ansoh, 1984; Stejs,1985; Montanari, Daneke i Breker, 1990 Ansoff, DeClerck, Hayes, Schendel, Hofer, Steiss, Bracker). Hibrid koji je iz toga rezultirao, poznat kao strategijski menad`ment, dinami~an je proces koji moè olakati integrisanje organizacijskih i individualnih ciljeva (Korten, 1984; Breker i Pierson, 1980 Pearson). Ostali su tvrdili da }e okolnosti ~esto zahtevati usredsre|ivanje strategijskih napora ili na ograni~eni broj pitanja (Ansof, 1980; Idi i Steinbaher, 1985; Idi, 1985, 1986 Steinbacher) ili neku vrstu procesa njihovog umnoàvanja (Kvin, 1980; Hejz, 1985; Meti i Peri, 1990 Quinn, Methe, Perry). U ovom tekstu tvrdim, mada su mnogi autori s pravom dovodili u pitanje svrsishodnost primene tehnika strategijskog odlu~ivanja u vladinom planiranju, da jo niko nije potpuno razjasnio teko}e povezane sa efikasnom primenom te svojevrsne zahtevne tehnike. Ako se ne shvate sve prepreke na putu efikasnog donoenja strategijskih odluka, moè se dogoditi da budu ohrabreni nesuvisli napori. Vladini funkcioneri moraju potpuno proniknuti u sutinu tih tehnika, pre nego to zaklju~e da li je re~ o tehnikama koje odgovaraju njihovim potrebama. Drugi cilj ovog teksta jeste da ukaè na neke na~ine za efikasnije angaòvanje resursa menad`menta.
IZAZOV INTEGRACIJE
Mada mnogi na strategijsko odlu~ivanje gledaju kao na inovaciju, ono je i dalje sveobuhvatni, integrativni pristup, ~iji su koreni u istoj perspektivi sistema u kojoj su bili i koreni optepoznatih neuspeha u menad`mentu kao to su PPBS i ZBB (Gargan, 1984, 1990; Montanari i drugi, 1990; Klej, 1990 Klay). âk i pored toga to mnogi autori smatraju da usredsre|ivanje na strategiju nije nita drugo do izbegavanje slabih strana sinopti~ke analize (Lindblom, 1979; Ansof, 1984; Stejs, 1985; Brajson, 1988; Klej, 1990 Klay), onako kako se te slabosti ispoljavaju u konvencionalnom prikazivanju analize, proces ipak mora okupiti i povezati mnoge funkcije menad`menta, ukoliko se èli posti}i zna~ajna korist. Ne moète imati nepotpuni proces strategijskog odlu~ivanja; ili imate celovit,
229
jedinstveni proces, ili nemate nita. Brajson i Rering (1980) su isticali da je efikasno strategijsko planiranje kao tkanica. Ne moète posti}i lepu aru ukoliko vam ma koji deo nedostaje (str. 1002). Teko je definisati sve sastavne delove uspenog strategijskog napora (Idi, 1986, 1990; epek i Ri~ardson, 1990 Shepek, Richardson), ali je potpuno jasno da slede}e ~etiri funkcije menad`menta imaju kriti~ni zna~aj: Rukovo|enje: sposobnost klju~nih aktera da iniciraju, organizuju i usmeravaju strategijski napor. Ljudski resursi: raspoloìvost pojedinaca sposobnih da pruè podrku i da pomognu u donoenju va`nih odluka i sprovode neophodne programe i politiku. Menadèrska vetina: sposobnost uspostavljanja efikasne kontrole nad procesima menad`menta i obezbe|ivanja analiti~ke podrke strategijskim naporima. Spoljna podrka: sposobnost zadovoljavanja spoljnih (eksternih) zahteva u pogledu organizacije, uz ograni~eno naruavanje unutranjih procesa, spremnost spoljnih aktera da pruè odlu~nu podrku odlukama donetim u strategijskom procesu i finansijska sredstva za pokrivanje trokova razvoja strategijskog nastojanja. Veto obavljanje te ~etiri funkcije menad`menta ne osposobljava automatsku organizaciju za efikasno kori}enje strategijskim odlu~ivanjem. Tek posle integrisanja svih tih funkcija organizacija ima potencijal da razvije delotvoran strategijski rezultat. Bez integracije, organizacija ne}e biti sposobna da usredsredi svoje napore na konkretne strategijske ciljeve. Na ilustraciji 6.* prikazan je odnos izme|u funkcija menad`menta i sposobnosti da se efikasno koristi strategijsko odlu~ivanje. U prezentiranom stanju razdruènosti postoje jasni putevi za integraciju, ali je stalni napredak ka integraciji neophodan u svim podru~jima, i to manje-vie simultano, ako se èli ostvariti strategijski potencijal. Dok se on ne realizuje, nema mnogo ansi da }e organizacija mo}i uspeno da razvije sposobnost strategijskog odlu~ivanja. Na ilustraciji 7. prikazan je prelazak na totalni strategijski potencijal. Na levoj strani slike je predstavljena situacija u kojoj su sve funkcije menad`menta po~ele da preuzimaju osnovne elemente strategijskog miljenja. U toj fazi, organizacija je ve} odavno postigla visok stupanj kompetentnosti u svim funkcijama upravljanja i ispoljava minimalni napredak ka integrisanju tih funkcija. Me|utim, uprkos tom uspenom ostvarenju, organizacija jo nije u stanju da ostvari svoj totalni strategijski potencijal. Upravo u toj fazi, sve funkcije upravljanja su totalno integrisane i efektno strategijsko odlu~ivanje je mogu}e. Organizacije u toj fazi mogu inkorporirati u svoje aktivnosti mnoge koncepte strategijskog odlu~ivanja, ali nema potrebe da ikada razviju sposobnost strategijskog odlu~ivanja velikih razmera.
230
Gregori Strejb
Ove ilustracije pomaù da se naglase teko}e sa kojima je povezano strategijsko odlu~ivanje. Verovatno je da postoje mnoge lokalne vlade koje ne mogu veto da obavljaju bar jednu od neophodnih funkcija menad`menta i mnogo vie njih koje nisu sposobne da nastave put ka integraciji. Naàlost, to su upravo lokalne vlade koje se mogu latiti strategijskog odlu~ivanja u nastojanju da poja~aju efikasnost svoje organizacije. One bi mogle posti}i bolje rezultate ako bi svoju energiju usredsredile na probleme menad`menta ili integracije, umesto da se bave ve`bama iz strategijskog odlu~ivanja. Ova analiza sugerie ono to bi se moglo smatrati vrstom univerzalnog zakona po kome se upravlja izgledno}u strategijskog odlu~ivanja: to je ve}a potreba za takvim odlu~ivanjem, manja je verovatno}a da }e ono biti mogu}no. Treba naglasiti da ova procena nita ne kazuje o optim vrednostima strategijskih procesa. Ona samo sugerie da tehnike kao to su strategijsko planiranje i strategijski menad`ment mogu biti znatno kompleksnije nego to to shvataju mnogi funkcioneri lokalnih vlasti, me|utim objektivno ne nudi mudra saznanja u pogledu opte vrednosti pomenutih tehnika. Postoje}e istraìvanje ukazuje na to da lokalne vlasti imaju pozitivno miljenje o strategijskom odlu~ivanju (Gargan, 1984; Strejb i Pojster, 1989; Strejb, 1991), ali sve dosadanje studije postavljaju i pitanja u vezi sa sposobno}u lokalnih vlasti da se tim tehnikama efikasno koriste. Nije re~ o poèljnosti takvog odlu~ivanja. U ovom trenutku mnoge lokalne vlasti razmiljaju o preduzimanju strategijskog poduhvata, tako da je potrebno da funkcioneri zaista shvate o kakvom je tipu angaòvanja re~ i ta }e to od njih zahtevati. Izazov razvoja strategijskog potencijala ispita}emo tako to }emo podrobnije analizirati sve ~etiri funkcije menad`menta koje smo ve} pomenuli.
ZADOVOLJAVANJE POTREBA RUKOVO\ENJA

Mali je broj autora koji su razmatrali primenu strategijskog odlu~ivanja u javnom sektoru, a da pritom nisu naglaavali potrebu za odlu~nim, odva`nim i kompetentnim rukovo|enjem. Olsen i Idi (1982) su, na primer, tvrdili da je najvii izvrni funkcioner istovremeno i najve}i strateg u organizaciji, pri ~emu bi i njegova neutralnost bila dovoljna da osujeti aktivnost strategijskog odlu~ivanja. Hozmer (Hosmer, 1982, str. 47) je na slede}i na~in rezimirao zna~aj rukovo|enja: Rukovo|enje je va`no; nije re~ ni o kakvoj zastareloj koncepciji, zaostaloj iz doba koje je bilo u manjoj meri nau~no, a u ve}oj meri romati~arsko, i zaista postoji potreba za rukovodiocima, jasno definisanima, koji }e unutar same organizacije u~initi sve da se strategijsko planiranje ne svede na puko petljanje ili promene arbitrarne prirode.
231
Drugi pogled na rukovo|enje u procesu strategijskog odlu~ivanja naglaava potrebu da svaki pojedinac prihvati primarnu odgovornost za uspeh napora strategijskog menad`menta. Prou~ivi osam razli~itih tipova vladinih jedinica, Brajson i Ruring (1988, str.1.000) su zaklju~ili da je za uspeno iniciranje strategijskog planiranja neophodno postojanje jakog ~oveka koji }e stajati na ~elu procesa i predvoditi ga. Druge korisne karakteristike rukovo|enja podrazumevaju sposobnost da se efikasno radi sa izabranim funkcionerima i viim rukovodiocima (Idi, 1986, 1990), sposobnost rada na formulisanju strategijskih ciljeva i njihove primene (Hozmer Hosmer, 1982) i neku vrstu ujedinjuju}e, sveobuhvatne vizije (Brajson, 1988). Benis i Nenus (Bennis, Nanus, 1985) su utvrdili da sposobnost definisanja privla~ne organizacijske budu}nosti i nastojanja da se ona dosegne jesu klju~na komponenta efikasnog rukovo|enja. Tu tezu su podràli i Kouzis i Pozner (Kouzes, Posner, 1987), utvrdivi da je sposobnost artikulisanja poèljne budu}nosti vaàn aspekat u podsticanju organizacija da postignu neto neuobi~ajeno i izuzetno. Mada nema razloga da se poveruje kako je za efikasno strategijsko odlu~ivanje neophodan rukovodilac koji }e posedovati sve osobine pobrojane u radovima raznih autora, sve ono to je dosad napisano u vezi sa ovom temom sugerie da je za postizanje neuobi~ajenih i izuzetnih stvari potreban i isto tako neuobi~ajen i izuzetan rukovodilac. Kako je istakao Klej (1990, str. 435), strategijski menad`ment stavlja ogroman teret na ple}a rukovodilaca. S obzirom na prirodu izazova, ima osnova da se postavi pitanje u kojoj meri javni sektor (ili privatni, kada je re~ o tome) poseduje nivo vo|stva koji je neophodno obezbediti u lokalnim vlastima. Postoje mnogi oblici lokalne vlasti, ali prakti~no u svima njima postoji odre|eno trvenje izme|u izabranih i naimenovanih administratora. Prema nekima, to bi moglo ukazivati na potrebu za integrativnim mehanizmom kao to je strategijsko odlu~ivanje. Me|utim, kao to smo ve} videli u ovom tekstu, ono zahteva, a ne proizvodi integraciju. Strategijsko odlu~ivanje na lokalnom nivou bi}e mogu}no samo ako izabrani i naimenovani funkcioneri budu mogli da uspostave prvenstveno konstruktivne radne odnose. Idi (1986, str. 2) tvrdi da u lokalnim vladama koje funkcioniu prema principu gradskog ve}a sa rukovodiocem na ~elu, rukovodilac treba da preuzme ulogu najvieg izvrnog funkcionera i da prihvati odgovornost za kreiranje i podràvanje sna`ne funkcije gradskog ve}a u formulisanju politike, da bi strategijsko odlu~ivanje bilo uopte mogu}no. Postoje}a literatura ne pruà pravi razlog da posumnjamo u sposobnost gradskih rukovodilaca da obavljaju rukovode}u ulogu u politi~kim pitanjima (Edrijan, 1958; Stoun, Prajs i Stoun, 1940; Njuel i Emons, 1987; Svara, 1989 Adrian, Stone, Price, Newell, Ammons, Svara) i mogu}no je da gradona~elnici u
232
Gregori Strejb
lokalnim vladama deluju tako da podràvaju ja~anje odnosa izme|u rukovodioca i ve}a (Svara, 1987). Izgleda, me|utim, da je nerealno o~ekivati da izabrani i naimenovani funkcioneri zadrè zajedni~ku viziju uloge svakog od njih i ciljeva zajednice tokom dugog perioda. O istinitosti te tvrdnje svedo~i ve} i jednostavna ~injenica da izbori i kadrovske promene mogu lako da poremete ~ak i najbolje radne odnose. Jo je manje verovatno da }e drugi oblici lokalne uprave ponuditi sveobuhvatno vo|stvo neophodno za strategijsko odlu~ivanje. U lokalnim upravama (sa merom ili ve}em), na primer, postoji pouzdan dokaz da mer vie pa`nje posve}uje politici a manje menad`mentu i strategiji nego to bi to ~inio gradski menadèr (city manager) (Njuel, Emons, 1987). Mada u mnogima od tih uprava postoji generalni direktor (rukovodilac) koji obavlja izvrnu funkciju, ni ti pojedinci ne uspevaju da preuzmu odgovornost sadrànu u poloàju gradskog menadèra (Anderson, 1989, str. 25). Perspektive strategijskog odlu~ivanja su jo slabije kada je re~ o okru`nim upravama, u kojima predominantna savetska, odborska uprava (Snajder, 1952; Dankomb, 1966; Blejk, Selant i Borook, 1989 Snider, Duncombe, Blake, Salant, Boroshok) slabi naimenovane menadère (Kejp Cape, 1967), a fragmentiranje vlasti me|u novim funkcionerima moè oteàti integraciju (Savetodavna komisija za me|uvladine odnose, 1981; De Santis, 1989; Strejb i Vo, ovaj rad tek treba da izi|e iz tampe DeSantis, Waugh). Apton (Upton, 1981) jasno je uo~io izazov sa kojim je suo~ena uprava okruga usled pomanjkanja izvrne vlasti, kada je istakao da je to isto to i i}i u lov na medvede, sa obi~nim tapom. S obzirom na prirodu izazova, verovatno je da samo manji broj lokalnih uprava ima, i moè da odrì, nivo rukovo|enja neophodan za strategijsko odlu~ivanje. Ako je to tako, onda }e strategijsko odlu~ivanje, po svoj prilici, biti manje efikasno nego to bi se to moglo o~ekivati. Odnosno, to je verovatnije, prednosti }e u tom slu~aju biti kratkoro~ne i presta}e onog trenutka kada se ukloni podrka vo|stvu. Treba imati na umu da su, ~ak i onda kada postoji efikasno rukovo|enje, preostale tri komponente i dalje zna~ajne. Na primer, podràvaju}a osnova ljudskog resursa bila bi sutinska za poduhvate uspenog strategijskog odlu~ivanja.
SUOÂVANJE SA POTREBOM ZA LJUDSKIM RESURSIMA

Strategijsko odlu~ivanje postavlja velike zahteve u pogledu ljudskih resursa organizacije. U kontekstu lokalne uprave, to obuhvata pripadnike izabranog politi~kog organa i osoblje koje tom organu pruà podrku. Osim vetina, za uspeh je neophodno i postojanje stavova i kognitivnih faktora koji podràvaju ljudske odnose i ohrabruju prihvatanje novih zadataka koji }e propratiti strategijski napor. Ti faktori se svode na ono to je Idi (1990) nazvao onim to }e organizacija u~initi.
233
Mnogi autori smatraju da su potrebe strategijskog odlu~ivanja izraène na planu ljudskih resursa neto to je umnogome nedodirljivo. Tako, na primer, Meti i Peri (Methe, Perry, 1990, str. 44) isti~u da su procesi strategijskog menad`menta u velikoj meri spoznajni. Oni su pokretani li~nim znanjem, percepcijama i ograni~enjima organizacijskih aktera, a ne ~isto racionalnim i objektivnim procesima, pa ~ak ni prvenstveno tim procesima. Mnogi autori tvrde da organizacije moraju posedovati kulturu uspenosti, koja pokre}e njihove ~lanove da neprestano teè odràvanju i proirenju organizacijskih rezultata. U organizaciji koja moè odràti visok nivo strategijskog potencijala, verovatno }e se pojaviti odnosi uzajamnog podràvanja izme|u vo|e i baze ljudskog resursa. Teko je zamisliti visok nivo strategijskog potencijala u jednoj, a ne i u drugoj oblasti. Pitanje o tome koji }e od tih dvaju faktora prethoditi onom drugom zavisi}e od toga o kom obliku uprave je re~, mada }e vo|a koji bude èleo da ostvari strategijski potencijal morati da se uhvati u kotac sa mnotvom snaga koje ugroàvaju produktivnost i motivaciju (Grejner i drugi, 1981; Emons, 1985). Razume se, u slu~aju gradskog menadèra, izabrano gradsko ve}e }e ~initi glavninu baze ljudskog resursa, a sutinske promene bi verovatno bile nemogu}e. Neuspeh u odràvanju visokog nivoa integrisanosti izme|u rukovodstva i ljudskih resursa verovatno }e uzrokovati stanje koje su apek i Ri~ardson (Shapek, Richardson, 1990) opisali kao jaz odgovornosti. To proisti~e iz prirodne sklonosti izabranih funkcionera, ~iju osnovnu odgovornost predstavlja sprovo|enje politike, da ignoriu dugoro~ne poslove za ra~un kratkoro~nih solucija. Tesna saradnja izme|u izabranih funkcionera i administratora mogla bi pomo}i da se izbegne ta teko}a. Tako|e, odsustvo saradnje bi moglo stvoriti visok nivo konfuzije koja }e, na kraju, dovesti do haosa (Alkian Alchian, 1950). Kao to su istakli Meti i Peri (1990), to je vii nivo neslaganja, to se vie resursa troi u poga|anju. U jednoj ta~ki, to }e dovesti do toga da }e proces strategijskog odlu~ivanja zahtevati utroak isuvie velikog vremena da bi uopte bio svrsishodan.
SUOÂVANJE SA POTREBOM ZA KAPACITETOM MENAD@MENTA

Literatura ukazuje na to da je za efikasnu primenu strategijskog odlu~ivanja neophodan visok nivo vetine u domenu menad`menta. Ta perspektiva se veoma razlikuje od tradicionalnog pristupa niskom kapacitetu lokalne uprave, gde kao rukovode}e na~elo vaì da je ~ovek u svom poslu dobar samo onoliko koliko se to od njega o~ekuje (Gargan, 1981). Dok upotreba strategijskog odlu~ivanja ne podrazumeva opredeljenje da se poslovi obavljaju na nivou viem od onoga koji je neophodan, duh te tehnike }e odraàvati shvatanje po kome organizacije moraju
234
Gregori Strejb
teìti najviem mogu}nom nivou efikasnosti i efektivnosti, da bi preìvele u protivre~nom okruènju. Postoji implicitna pretpostavka da strategijsko odlu~ivanje ne}e biti neophodno u okruènju koje nije prete}e (Sorkin, Feris, Hudak, 1984). Literatura sugerie da organizacije koje nastoje da usavre strategijsko odlu~ivanje treba da imaju vetine u slede}im oblastima: Osnovna tehnologija menad`menta, koja se sastoji od iskustva u menad`mentu i stru~nosti u procesima menad`menta neophodnih za ostvarivanje organizacijskih ciljeva (Lenc Lenz, 1980, 1981). To bi moglo obuhvatiti i aktivnosti kao to su finansijski menad`ment (vo|enje ra~una o platnom spisku, ra~unovodstvu, inventaru, nabavkama i sl.), kadrovski menad`ment i ugovorni menad`ment (Idi, 1990). Kapacitet razvoja i analize materijala koji mogu biti deo konvencionalnog dugoro~nog planiranja (Idi, 1986, 1990). Tehnike za kontrolu menad`menta koje bi se mogle koristiti za usmeravanje organizacije ka ostvarivanju dugoro~nih ciljeva (Karlson, 1978; Idi, 1990). Kao deo tog procesa, organizacijama je nu`na osposobljenost da nadziru aktuelne i predloène strategijske akcije protiv klju~nih spoljnih faktora i unutranje sredine u samoj organizaciji (apek, Ri~ardson, 1990). Mnogi smatraju da je efikasno kori}enje menad`menta prema ciljevima sutinski deo napora strategijskog menad`menta (Stejs, 1985; Klej, 1990). Organizacijska struktura koja ne ometa protok strategijskih informacija. Takve barijere bi mogle usporiti ili poja~ati organizacijsku strategiju implementacije na isti na~in na koji organizacijska kultura poga|a sam proces (apek, Ri~ardson, 1990, str. 224). Mada se postoje}a istraìvanja ne bave adekvatno svim oblicima lokalne uprave, postoje jasni dokazi da funkcioneri lokalne vlasti imaju visok nivo vetina menad`menta (Pojster, Strejb, 1989) i, u celini, imaju poverenja u sopstvenu sposobnost da efikasno upravljaju (Vo, Strejb, 1990). Ako je uprava postigla traèni nivo vo|stva i baze ljudskog resursa, malo je verovatno da bi vetina menad`menta mogla biti zna~ajna barijera za efikasno strategijsko odlu~ivanje. Zaklju~na komponenta strategijskog potencijala, me|utim, ima veze sa jednim podru~jem koje bi moglo predstavljati zna~ajne teko}e.
SUOÂVANJE SA POTREBOM ZA SPOLJNOM POLITI^KOM PODRKOM

Literatura o strategijskom odlu~ivanju naglaava zna~aj odnosa izme|u organizacije i njenih akcionara (Lenc, 1980; Nat i Bekof Nutt, Backoff, 1987).
235
Akcionari su definisani kao svi pojedinci, grupe ili organizacije koje mogu polagati pravo na organizacijski respekt, njene resurse, rezultate ili biti izloèni uticaju tih rezultata (Brajson, 1988, str. 52). Kada je re~ o lokalnoj upravi, podrka od akcionara bi se mogla prevesti u iroku bazu podrke programima i ciljevima. Pregovori sa akcionarima mogu predstavljati sutinski zna~ajan deo odre|ivanja organizacionih ciljeva i namera (Lindblkom, 1959; Mincberg Mintzberg, 1979). Ovaj tip visoko politi~ke aktivnosti neizbe`ni je deo strategijskog procesa (Volters, 1985; Petigru, 1977 Walters, Pettigrew). Politi~ka priroda procesa strategijskog odlu~ivanja je problem za lokalnu upravu i njene funkcionere zbog toga to su mnogi faktori koji uti~u na stavove akcionara potpuno izvan domaaja njihove kontrole. Ne dovodi se u pitanje da li su opti ekonomski, politi~ki i socijalni uslovi i tempo njihovih promena podlo`ni uticaju organizacije (Meti i Peri, 1990, str. 42). U sloènom okruènju bilo bi veoma teko posti}i nivo saglasnosti o politi~kim pitanjima, pa ~ak i o osnovnim vrednostima koje bi bile neophodne za podràvanje procesa strategijskog odlu~ivanja. Kako je to istaknuto u delu ovog teksta koji se odnosio na ljudske resurse, poreme}aji u okruènju mogu u znatnoj meri ograni~iti sposobnost organizacije da odrì strategijske procese. Dokazi na temelju nedavne studije o radu lokalnih uprava koje funkcioniu prema principu gradskih ve}a sa menadèrom (Strejb, 1991) nude izvesnu potporu tom argumentu. U ovoj studiji, ~ak i lokalne zajednice koje su se ekstenzivno koristile strategijskim odlu~ivanjem, ukazuju na to da su ozbiljna pretnja njihovim naporima bili razli~iti spoljni politi~ki pritisci. Od sve ~etiri funkcije menad`menta, spoljnu politi~ku podrku je verovatno, najteè odràti. To posebno vaì u nae doba, jer gra|ani nemaju odnos visokog potovanja prema vlastima, i nastavljaju da od lokalnih uprava, ~iji su izvori ograni~eni, zahtevaju sve vie usluga. tavie, mora se naglasiti da nema izgleda da angaòvanje u strategijskom odlu~ivanju podstakne podrku gra|ana. Potrebno je da lokalna vlast uìva sna`nu spoljnu podrku pre nego to bude razvila potencijal za efikasan u~inak odlu~ivanja.
ZAKLJUÂK
Mada je ovaj ~lanak ukazao na brojne teko}e povezane sa primenom tehnika strategijskog odlu~ivanja, njegova namera nije bila napad na strategijsko miljenje. Veoma je zna~ajna ideja prema kojoj funkcioneri lokalne vlasti treba da rade tako da predvide ulogu svoje organizacije u dinami~nom okruènju. Nevolja iskrsava onda kada ova jednostavna teza preraste u smiljeni pokuaj odlu~ivanja, ~iji je pokreta~ premisa da lokalna vlast moè biti oblikovana i ukalupljena ta~no kako je potrebno da bi se ostvarili ciljevi uske grupe pojedinaca.
236
Gregori Strejb
Centralna tema ovog teksta jeste da je strategijsko odlu~ivanje, onako kako je naj~e}e opisivano, isuvie jednostavno postavljeno da bi se mnoge lokalne uprave mogle njime efikasno koristiti. Taj pristup ima mnogo toga zajedni~kog sa sinopti~kim modelom odlu~ivanja koji su odlu~no kritikovali autori kao to su Lindblom (1959, 1979) i drugi. tavie, te`nja ka strategijskom odlu~ivanju, ako se ne ostvari totalni strategijski potencijal, verovatno }e stvoriti nezadovoljavaju}e rezultate. Gabris (1989, str. 161), na primer, isti~e kako su takvi napori ~esto propra}eni optimisti~kim o~ekivanjima, a da nedovoljno znanje dovodi do razo~aravaju}ih, marginalnih i nezadovoljavaju}ih ishoda. Naglaavaju}i potencijal za nezadovoljavaju}e rezultate, ovaj tekst moè pomo}i funkcionerima lokalnih vlasti da izvre izbor utemeljen na valjanim informacijama i tako odlu~e treba li da preduzmu poduhvat strategijskog odlu~ivanja. S obzirom na teko}e procesa strategijskog odlu~ivanja, moè se javiti tendencija da se prona|u druge alternative koje ograni~avaju potrebu za integracijom (sjedinjavanjem) ili uticaj tog poduhvata (ciljeva strategijskog menad`menta). Sistemski pristup ograni~ava potrebe za integracijom tako to omogu}uje da se strategije pojave na temelju mnotva strategijski formulisanih podsistema (Kvin, 1980, str. 16). Svaki podsistem obuhvata razli~ite grupe pojedinaca i usredsre|uje se na konkretna pitanja i konkretnu delatnost. Mada takva ideja potpuno odgovara frakcionalizovanom odlu~ivanju u upravi, nevolja je u tome to takav pristup zahteva odva`nog i sna`nog vo|u, sposobnog da odrì integraciju. Ipak, taj pristup moè biti koristan za lokalne uprave koje imaju barem jednog vetog pojedinca koji istrajno èli da razvije platformu strategijskog odlu~ivanja i da njime upravlja. Ne bi trebalo prenebregnuti ni oprez: taj pojedinac treba da o~ekuje da veliki deo vremena utroi na poga|anje sa raznim podsistemima i izme|u njih i spoljnih politi~kih snaga, budu}i da se proces ne razvija u integrisanom okruènju. Idi (1990, str. 169) se zalaè za upotrebu ciljnog strategijskog menad`menta koji, prema njegovim re~ima, moè pomo}i organizaciji da razvije dinami~an program strategijskih promena koji bi odràvao organizaciju u ravnoteì sa njenim okruènjem koje se neprestano menja. Klju~ tog pristupa jeste u tome to se program promena ne bavi celokupnim opsegom aktivnosti organizacije. Taj pristup bi bio idealan za organizaciju suo~enu samo sa malim brojem problema koji se lako mogu identifikovati, mada bi me|u pojedincima koji rade na reavanju tih problema i dalje bila potrebna ~vrsta saradnja. Isto tako, pristup ne bi mogao da se usredsredi na napore ~itave organizacije na na~in na koji bi to mogao jedan sveobuhvatniji pristup (Ansoff, 1980). S obzirom na njegove nedostatke, ne bi bilo opravdano da ga tretiramo kao zamenu za druge tehnike strategijskog odlu~ivanja.
237
Osnovno na~elo nastojanja da se upotrebi strategijski koncept, a da se ne zapadne u zamku sinopti~kog pristupa, podrazumeva da nikada ne treba o~ekivati da strategijsko odlu~ivanje izgradi organizacijski kapacitet, kao i da nikada ne treba da teì potpunosti (kompletnosti) (Lindblom, 1979, str. 519). Za primenu u lokalnim upravama, verovatno }e najefikasniji pristupi biti oni koji ne}e nastojati da urade prakti~no nita vie do da utvrde opte ciljeve, od kojih se za ve}inu moè o~ekivati da u nekom trenutku u budu}nosti budu modifikovani. Ovaj vid gledita mogao bi biti konzistentan sa onim to je Gabris (1990) opisao kao utvr|ivanje strategijskog cilja. U krajnjoj instanci, najve}i doprinos koji je strategijsko odlu~ivanje dosad pruìlo jeste upravo u popularizaciji ideje strategijskog miljenja. S obzirom na to da ta koncepcija ima dugu istoriju, ona ve} igra veliku ulogu u odlu~ivanju uprave. Tokom vremena }e se razviti odre|eni nivo konsenzusa o tome kako na najbolji na~in primeniti strategijsko miljenje na okruènje lokalne vlasti. U me|uvremenu, bilo bi mudro da menadèri uprave razmotre sve prepreke koje stoje na putu efektivnom strategijskom odlu~ivanju u njegovom sadanjem obliku. Prevod: Ljiljana Miliki}-Nedeljkovi}
Literatura: 1. Adrian, C., Leadership and Decision Making in Manager Cities, Public Administration Review, 1958, 18, str. 208213. 2. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, State and Local Roles in the Federal System, Washington, D.C., 1981. 3. Alchian, A., Uncertainty, Evolution, and Economic Organization, American Economic Review, 1950, 58, str. 211221. 4. Ammons, D. M., Common Barriers to Productivity Improvement in Local Government, Public Productivity Review, 1985, 9, str. 293310. 5. Anderson, E., Two Major Forms of Government: Two Types of Professional Management, u: The Municipal Yearbook, International City Management Association, Washington, D.C., 1989. 6. Ansoff, H. I., Strategic Issue Management, Strategic Management Journal, 1980, 1, str. 131148. 7. Ansoff, H. I., Implementing Strategic Management, Englewood Cliffs, Prentice Hall, N.J., 1984. 8. Ansoff H. I., Declerck, R. P., i Hayes, R. I. (ed.), From Strategic Planning to Strategic Management, Wiley, New York, 1976. 9. Bennis, W. i Nanus, B., Leaders: The Strategies for Taking Charge, HarperCollins, New York, 1985. 10. Blake, R. J., Salant, T. J., i Boroshok, A. L., County Government Structure, National Association of Counties, Washington, D.C., 1989.
238
Gregori Strejb
11. Bozeman, B., Strategic Public Management and Productivity: A 'Firehouse' Theory, State Government, Wiley, New York, 1976. 12. Bracker, J. S. i Pearson, J. N., Planning and Financial Performance of Small, Mature Firms, Strategic Management Journal, 1980, 7, str. 219224. 13. Bryson, J. M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, Jossey Bass, San Francisco, 1988. 14. Bryson, J. M. i Roering, W. D., Applying Private-Sector Strategic Planning in the Public Sector, Journal of the American Planning Association, 1987, 53, str. 922. 15. Bryson, J. M. i Roering, W. D., Initiation of Strategic Planning by Governments, Public Administration Review, 1988, 48, str. 9951004. 16. Cape, W. H., The Emerging Patterns of County Executives, University of Kansas Governmental Research Center, Lawrence, 1967. 17. Carlson, T. S., Long Range Strategic Planning: Is It for Everyone?, Long Range Planning, 1978, 11, str. 5461. 18. Denhardt, R. B., Strategic Planning in State and Local Government, State and Local Government Review, 1985, 17, str. 174179. 19. DeSantis, V. S., County Government: A Century of Change, The Municipal Yearbook, International City Management Association, Washington, D.C., 1989. 20. Dodge, W. R. Jr., i Eadie, D., Strategic Planning: An Approach to Launching New Initiatives in an Era of Retrenchment, MIS Report, 1982, 14(9), str. 113. 21. Duncombe, H. S., Modern County Government, National Association of Counties, Washington, D.C., 1966. 22. Eadie, D. C., Putting a Powerful Tool to Practical Use: The Application of Strategic Planning in the Public Sector, Public Administration Review, 1983, 43, str. 447452. 23. Eadie, D. C., Strategic Agenda Management: A Marriage of Organizational Development and Strategic Planning, National Civic Review, 1985, 74, str. 1520. 24. Eadie, D. C., Strategic Issue Management: Improving the Council-Manager Relationship, MIS Report, 1986, 18 (ceo izvetaj). 25. Eadie D. C., Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action, u: J. Rabin, G. J. Miller i W. B. Hildreth (ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990. 26. Eadie, D. C. i Steinbacher, R., Strategic Agenda Management: A Marriage of Organizational Development and Strategic Planning, Public Administration Review, 1985, 45, str. 424430. 27. Gabris, G. T., Educating Elected Officals in Strategic Goal Setting, Public Productivity and Management Review, 1989, 13(2), str. 161175. 28. Gargan, J., Consideration of Local Government Capacity, Public Administration Review, 1981, 41, str. 649658. 29. Gargan, J., An Assessment of the State of the Art in Strategic Planning by City Governments, neobjavljeni izvetaj, Urban University Program, Kent State University, 1984. 30. Gargan, J., Strategic Management in City Government: Continuing the Interplay of Rationality and Politics, u: J. Rabin, G. J. Miller, i W. B. Hildreth (ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990.
239
31. Greiner, J. M., Hatry, H. P., Koss, M. P., Millar, A. P., i Woodward, J. P., Productivity and Motivation: A Review of State and Local Government Initiatives, Urban Institute Press, Washington, D.C., 1981. 32. Hayes, R. H., Strategic Planning: Forward in Reverse, Harvard Business Review, 1985, 63, str. 111119. 33. Hosmer, L. T., The Importance of Strategic Leadership, Journal of Business Strategy, 1982, 3(2), str. 421. 34. Klay, W. E., The Future of Strategic Management, u: J. Rabin, G. J. Miller i W. B. Hildreth (ur.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990. 35. Korten, D. C., Strategic Organization for People-Centered Management, Public Administration Review, 1984, 44, 341343. 36. Kouzes, J. M. i Posner, B., The Leadership Challenge: How to Get Extraordinary Things Done in Organizations, Jossey-Bass, San Francisco, 1987. 37. Lenz, R., Environment, Strategy, Organization Structure and Performance, Strategic Management Journal, 1980, 1, str. 209226. 38. Lenz, R., Determinants of Organizational Performance: An Interdisciplinary Review, Strategic Management Journal, 1981, 2, str. 131154. 39. Lindblom, C. E., The Science of 'Muddling Through', Public Administration Review, 1959, 19, str. 7988. 40. Lindblom, C. E., Still Muddling, Not Yet Through, Public Administration Review, 1979, 39, str. 517526. 41. McConkey, D. D., Strategic Planning in Nonprofit Organizations, Business Quarterly, 1981, 3, str. 2433. 42. Maxwell, J., Strategic Management: A Framework for the Management of Change, Boardroom Files, 1990, 9, str. 2224. 43. Methe, D. T. i Perry, J. L., Incremental Approaches to Strategic Management, u: J. Rabin, G. J. Miller i W. B. Hildreth (ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990. 44. Mintzberg, H., The Structuring of Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1979. 45. Montanari, J. R., Daneke, G. A. i Bracker, J. S., Strategic Management for the Public Sector: Lessons from the Evolution of Private-Sector Planning, u: J. Rabin, G. J. Miller i W. B. Hildreth (ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990. 46. Newel, C. i Ammons, D. N., Role Emphasis of City Managers and Other Municipal Executives, Public Administration Review, 1987, 47, str. 246253. 47. Nutt, P. C. i Backoff, R. W., A Strategic Management Process for Public and ThirdSector Organizations, Journal of the American Planning Association, 1987, 53, str. 4457. 48. Olsen, J. B. i Eadie, D. C., The Game Plan: Governance with Foresight, Council on State Planning Agencies, Washington, D.C., 1982. 49. Pettigrew, A. M., Strategy Formulation as a Political Process, International Studies on Management and Organization, 1977, 7, str. 7887. 50. Poister, T. H. i Streib, G., Management Tools in Municipal Government: Trends over the Past Decade, Public Administration Review, 1989, 49, str. 240248.
240
Gregori Strejb
51. Quinn, J. B., Strategies for Change, Homewood, Irwin, Ill, 1980. 52. Schendel, D. E. i Hofer, C. W., Introduction to Strategic Management, Little Brown, Boston, 1979. 53. Shapek, R. i Richardson, W. D., Strategic Capability, u: J. Rabin, G. J. Miller i W. B. Hildreth (ed.), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 1990. 54. Snider, C. F., American County Government: A Mid-Century Review, American Political Science Review, 1952, 46, str. 6680. 55. Sorkin, D. L., Ferris, N. B. i Hudak, J., Strategies for Cities and Counties: A Strategic Planning Guide, Public Technology, Inc., Washington, D.C., 1984. 56. Steiss, A. W., Strategic Management and Organizational Decision Making, Lexington books, Lexington, Mass., 1985. 57. Stevens, J. M., Strategic Public Management and Productivity Improvement: A Symposium, Public Productivity Review, 1984, 8, str. 195373. 58. Stone, H. A., Price, D. K. i Stone, K. H., City Manager Government in the United States, Public Administration Clearinghouse, Chicago, 1940. 59. Streib, G., Strategic Decision Making in Council-Manager Governments: A Status Report, u: The Municipal Yearbook, International City Management Association, Washington, D.C., 1991. 60. Streib, G. i Poister, T. H., Established and Emerging Management Tools: A 12-Year Perspective, u: The Municipal Yearbook, International City Management Association, Washington, D.C., 1989. 61. Streib, G. i Waugh, W. L., Probbing the Limits of County Reform in an Era of Scarcity, Public Administration Quarterly, treba da bude objavljeno. 62. Svara, J. H., Policy and Administration: City Managers as Comprehensive Professional Leaders, u: H. G. Frederickson (ed.), Ideal and Practice in Council-Manager Government, International City Management Association, Washington, D.C., 1989.
Politikolo{ke teme
241
SELEKTIVNA BIBLIOGRAFIJA:
1. Bobio Norberto, Budu}nost demokratije odbrana pravila igre, Filip Vinji}, Beograd, 1990. 2. Damjanovi} Mijat, \or|evi} Sneàna, Izazovi modernoj upravi i upravljanju, Timit, Beograd, 1995. 3. Manon Pjer, Intelektualna istorija liberalizma, Stubovi kulture, Beograd, 2001. 4. Milosavljevi} Milosav (ed.), Socijalna politika u tranziciji, CPA/CPS, Beograd, 1998. 5. Pavlovi} Vukain (ed.), Potisnuto civilno drutvo, Ekocentar, Beograd, 1995. 6. Pusi} Eugen, Dràva i dràvna uprava, Sveu~ilite u Yagrebu, Pravni fakultet, Zagreb, 1999. 7. Pusi} Eugen, Hrvatska sredinja dràvna uprava i uporedni upravni sustavi, kolska knjiga, Zagreb, 1997.
242
Gregori Strejb
Pojmovnik
243
POJMOVNIK
ADAPTACIJA strukturalna ili funkcionalna promena organizma (organizacije) koja vodi poboljanju uslova opstanka, odnosno razvoja, da bi se postigao prikladniji odnos sa sredinom uz najmanji utroak energije, sredstava. AFILIJACIJA usvojenje, prisajedinjenje, potreba pojedinca, na primer, da se pridruì drugima i da sara|uje u razli~itim modalitetima, formama. AMANDMAN procesni instrument koji se koristi u toku parlamentarne debate da bi se izmenio osnovni predlog, o kome se odlu~uje u parlamentu. Tako|e se koristi i za naknadno revidiranje, izmene i dopune usvojenih parlamentarnih odluka. AMBIVALENCIJA protivure~na ose}anja i motivaciona stanja u okviru jedne li~nosti, u odnosima sa drugim li~nostima ili sadràjima, to vodi njihovom istovremenom prihvatanju i odbacivanju. ANKSIOZNOST nejasna strepnja, strah bez o~iglednog spoljnog povoda ili uznemirenja, koja dolazi iz dubine same li~nosti; strah od sopstvenih unutranjih pritisaka, a ne od spoljnih pretnji. ANTROPOMETRIJA termin u oblasti prou~avanja organizacije rada, odnosi se na izu~avanje dimenzija ~ove~ijeg tela. ASPIRACIJA te`nja ka ne~emu, ~e`nja za nekim sadràjima (psiholoko zna~enje). ATAVIZAM ponovno posedovanje osobina predaka, pojava osobina koje se u nekoliko prethodnih generacija nisu javljale, a koje su ranije postojale, ponovno javljanje primitivnih oblika ponaanja. AUTOHTON koji ni~e iz odre|ene sredine, koji izrasta iz specifi~nih uslova, nezavisno od spoljnih okolnosti. AUTPUT (output) naglaeniji izraz sa optim zna~enjem ne~ega to je proizalo iz odre|enih procesa i to je odre|eno i ograni~eno po kvalitetu i kvantitetu. BIROKRATIJA izraz koji je skovao nema~ki sociolog Maks Veber da bi opisao oblik organizacije koji ima jasno odre|enu strukturu, visok nivo specijalizovanosti, veoma odre|ene uloge pojedinaca, odgovornosti i zadataka, iroko oslanjanje na pravila i postupke i koji funkcionie na osnovi autoritativne
244
Politikolo{ke teme
kontrole odozgo nadole. Ovakvi organizacioni oblici su privla~ni za oblast kontrole i upravljanja velikim organizacijama, kao sto su dràvna uprava i velike kompanije. DECENTRALIZACIJA sistem organizacije u kome je pravo donoenja odluka povereno sredinama izvan centra vlasti, u teritorijalnom, organizacijskom i funkcionalnom smislu. DEKAPITALIZACIJA oticanje neto kapitala iz jedne zemlje kao rezultat multinacionalnog investiranja u njoj. Smatra se da do ovakvog odlivanja dolazi ako prihodi od ranih investicija, koji su odneti u inostranstvo, premauju priticanje novih (inostranih) investicija u odre|enom vremenskom periodu. DELFT TEHNIKA tehnika predvi|anja zasnovana na konsultovanju miljenja grupe stru~njaka iz oblasti u kojoj se ispitivanje vri. ^lanovima grupe alju se formulisani stavovi o budu}im ishodima u vezi sa nekim projektom, sa pozivom da ih isprave ili dopune u skladu sa svojim stru~nim miljenjem i iskustvom (stru~njaci se pritom nikad formalno ne sastaju). Ovako prilago|eni stavovi se potom po drugi put upu}uju ~lanovima grupe radi dobijanja daljih komentara i unoenja eventualnih izmena i dopuna. Proces se moè ponavljati dokle god je to potrebno da bi se dolo do nekog konsensusa o budu}em ishodu projekta. DEPRIVACIJA izuzimanje, isklju~enje poèljnih vrednosti, za razliku od frustracije koja ometa, onemogu}uje dostizanje vrednosti. DEREGULACIJA ukidanje upravnih, institucionalnih ili profesionalnih mera kontrole nad ponaanjem ljudi i (privrednih) organizacija u drutveno-ekonomskim poslovima. DETERMINIZAM shvatanje da je sve povezano uzro~no-posledi~nim odnosima, bilo materijalne, bilo duhovne prirode. Suprotno shvatanju, da doga|aji nisu u uzro~no-posledi~nom odnosu, naziva se indeterminizam. DOKTRINA teorijski sistem ~iju sutinu ~ine pretpostavke koje se prete`nije zasnivaju na verovanjima nego na proverljivim i proverenim dokazima. Po optoj vrednosnoj orijentaciji, doktrina je bliska dogmatskom supstratu. EGZALTACIJA ushi}enje, nadahnu}e, zanos, emotivni duhovni polet. ENKLAVSKA PRIVREDA izraz kojim se opisuje privredna i drutvena struktura mnogih zemalja u razvoju, a kojima je jedan sektor (enklava) privrede potpuno uklopljen u savremenu svetsku privredu, dok je ostatak privrede i drutva relativno nedirnut, ostaju}i tako nerazvijen. ENTROPIJA pretvaranje energije, pri ~emu se jedan deo nepovratno gubi, na primer, u optoj drutvenoj interakciji. Sli~no temperaturnoj smrti, odre|eno drutvo ulazi u fazu zamrzavanja, koja se ispoljava u nemo}i drutva da se menja i razvija.
Pojmovnik
245
ENVIRONMENTALIZAM stanovite da u razvoju pojedinca bitan uticaj ima okolina, sredina, koja moè pozitivno ili negativno uticati na njegov razvoj. Poslednjih godina se u okviru aktuelnih ekolokih problema usmerava prema uticaju ~ovekove sredine, civilizacije, na njegovu higijenu ìvljenja. EPIFENOMEN pojava koja prati neki proces, uzgredni sticaj okolnosti. ERGONOMIJA (inènjerstvo humanih faktora) nauka koja se bavi me|usobnim odnosima ~oveka i maine u proizvodnji i drugim oblastima, kako bi oni bili olakani, a proizvodnja se u~inila efikasnijom. EUFEMIZAM stilska figura ublaàvanja, omekavanja sutinskog zna~enja upotrebom posrednih izraza. EVROKRATA kolokvijalni naziv za nekoga ko radi za evropske institucije i organizacije. EZOTERI^NO skriveno, tajno, unutarnje, to je dostupno samo povla}enima, sasvim ograni~enom broju ljudi. FAKTORSKA ANALIZA statisti~ka tehnika koja se koristi za prepoznavanje i odvajanje zna~ajnih kombinacija faktora sa visokim stepenom korelacije u okviru velike celine podataka. FENOMEN pojava koja se u svesti javlja kao opaàj ili doga|aj, fizi~ki ili psihi~ki. FIDBEK (FEEDBACK) tehni~ko zna~enje izraza je komunikacija dostavljanje rezultata nekog sistema natrag onome ko vri upore|enje, tako da je mogu}e otkriti odstupanje ili greku, a potom primeniti postupak ispravke. Relativno nov pojam u terminologiji upravljanja, koji je preuzet iz kibernetike, njenih kompjutacionih modela. Sada se odnosi na bilo koji povratak toka informacija, na primer, rukovodiocu, bilo da je re~ o trìtu, zaposlenima ili sli~no. FUNKCIONALNA ORGANIZACIJA organizaciona struktura zasnovana na raspodeli zadataka koje treba uraditi, po posebno odvojenim funkcionalnim oblastima, na primer, istraìvanje i razvoj, marketing, proizvodnja, kontrola kvaliteta itd., s tim to te oblasti dobijaju samostalnost u radu i posebnog operativnog rukovodioca. GRUPNA DINAMIKA izraz u oblasti ponaanja u organizaciji, koji se odnosi na obrasce ponaanja uklju~uju}i stvaranje navika, sposobnost rukovo|enja, uspostavljanje normi ponaanja, sukobe itd. kako grupa, tako i pojedinaca u okviru grupa. HEURISTIKA (od gr~ke re~i otkri}e) jednostavna pravila do kojih se dolo iskustvom i koja ~ine korisno sredstvo za reavanje problema. Prepoznavanje i beleènje ovakvih pravila (heuristike) je zna~ajna aktivnost u razvijanju sistema koji se odnose na veta~ku inteligenciju. Kompjuter omogu}uje simulaciju problema i brzo prikazivanje alternativa, kako bi se pronala najbolja.
246
Politikolo{ke teme
HOMEOSTAZA povratak u prethodno stanje, u sli~ne uslove u kojima se organizam nalazio pre nego to je dolo do nekih promena u njegovom sastavu ili funkcionisanju. INFRASTRUKTURA mreà opreme i usluga koja ~ini podlogu neke industrijske grane ili industrijskog drutva uopte kao to su putevi, komunikacije i javne slu`be (vodovod, gas, elektri~na struja itd.). INHIBICIJA ko~enje, zadràvanje nekog procesa. U optem zna~enju ukazuje na prisustvo psiholoke usporenosti i redukovani aktivizam. INOVACIJA obi~no se odnosi na tehni~ku inovaciju, koja se moè definisati kao organizacioni i trgova~ki napor ka uvo|enju poboljanih proizvoda na trìte i usavrenih proizvodnih postupaka u fabriku, odnosno unapre|ivanje tehnologije u proizvodnji ili u vrenju usluga. INPUT unos, odre|eni priliv energije u neki sistem. INTERPELACIJA pitanje koje ministru ili vladi upu}uje grupa poslanika. Interpelacija je instrument parlamentarne kontrole vlade koja moè dovesti do izglasavanja nepoverenja vladi. INVENCIJA otkrivanje, pronalaènje potuno novog, originalnog (matovitog) postupka ili proizvoda. INVOLUCIJA hod suprotan od evolucije. JEDINSTVO VLASTI oblik organizacije vlasti u kome odnose izme|u organa dràvne vlasti (zakonodavne, izvrne i sudske) na horizontalnom nivou odlikuje koncentracija prvenstveno zakonodavne i izvrne vlasti u predstavni~kom telu. Na na~elu jedinstva vlasti zasnovani su sistemi skuptinske i konventske vlasti. KABINETSKA VLADA naziv za vladu unutar koje deluje jedno uè telo (kabinet) u ~iji sastav ulaze samo neki od ministara iz sastava vlade. KANCELARSKA VLADA naziv za vladu koju odlikuje izbor predsednika vlade u parlamentu i pravo predsednika vlade da imenuje i razreava ostale ~lanove vlade. KATARZA Aristotelov izraz, ozna~ava pro~i}enje due identifikacijom sa ulogama, licima u tragediji, a ire zna~enje se odnosi na oplemenjivanje duha kroz uzviene aktivnosti, na primer, umetnost. KIBERNETIKA nauka o na~elima i praksi upravljanja. Re~ poti~e od gr~kog izraza za kormilara. KLAN ekskluzivna socijalna grupa sa osobenim uskim i isklju~ivim interesima. Klan, tako|e, pokazuje odbojnost i prema institucionalnom sistemu, nastoje}i da ga, bez otvorenog suprotstavljanja, zaobi|e i izigra. KLIKA hermeti~ki zatvorena,uà, manja grupa sklona da upotrebi sva sredstva radi postizanja i o~uvanja svojih interesa, suprotstavljenih ostalima.
Pojmovnik
247
KOALICIONA VLADA vlada koju ~ine ministri iz dve ili vie razli~itih politi~kih stranaka, u uslovima kada nijedna od politi~kih stranaka nema ve}inu parlamentarnih mesta. KOMPRADOR ~est izraz u neomarksisti~koj literaturi zemalja u razvoju. Odnosi se na onu klasu lokalnih preduzetnika i doma}e birokratije za ~ije se aktivnosti i drutvenu poziciju misli da sluè interesima stranog kapitala. KONCENTRACIONA VLADA vlada koja se obrazuje u parlamentarnom sistemu u kome nijedna od politi~kih grupacija (pojedina~no ili u koaliciji) nema parlamentarnu ve}inu niti postoji spremnost poslanika da podrè u parlamentu formiranje manjinske vlade. KONFEDERACIJA asocijacija dràva koje nastoje da ostvare svoje nacionalne ciljeve kroz zajedni~ke politi~ke i ekonomske institucije. KONFORMIZAM saobraàvanje modalitetima uloga, standardima, stavovima i misaonim obrascima zajedni~ke grupe ili ire socijalne sredine, posebno grupacije koja je na vlasti. Ima negativan prizvuk preteranog prilago|avanja po cenu gubljenja autonomije li~nosti. KONGLOMERAT teoretski gotovo svaka velika poslovna organizacija, pa ova re~ jednostavno zna~i kompaniju sa velikim brojem aktivnosti, koje nisu me|u sobom povezane ili, u neto uèm smislu, korporacija koja je organizovana kao holding kompanija (koja kupovinom akcija obezbe|uje kontrolu nad drugim kompanijama) koja ima vie filijala u raznim granama poslovanja. KONTINGENCIJA pripadnost ne~emu, zavisnost od ne~ega; obi~no zavisnost vrednosti jednih od veli~ina drugih varijabli. KONVENTSKI SISTEM organizacija vlasti koja po~iva na na~elu jedinstva vlasti, u kome se u optem predstavni~kom telu (skuptini) koje su izabrali gra|ani objedinjuje zakonodavna i izvrna vlast. KORELACIJA u statistici stepen povezanosti izme|u dve ili vie promenljivih vrednosti (varijabli). Izraèna kao koeficijent korelacije, brojka koja se pribliàva vrednosti 1,0 zna~i da postoji velika povezanost, dok negativni koeficijent koji se pribliàva -1,0 pokazuje da izme|u vrednosti koje se upore|uju postoji negativan odnos. LINIJSKI AUTORITET odnos u kome nadre|eni usmerava aktivnost podre|enog. MANIHEJSTVO ispoljavalo se u okviru pojedinih jereti~kih pokreta i sekti. Kod nas je bio prisutan u bogumilstvu, sa izrazitim buntom protiv vladaju}e institucionalizacije, otu|enosti, privilegija i raskoi dràve, partije i crkve. Ve}ina savremenih radikalnih ideologija je u znatnoj meri manihejska, sa apsolutizacijom dobra i zla, nepopustljivim i nemilosrdnim odnosom prema neistomiljenitvu.
248
Politikolo{ke teme
MARKETING niz aktivnosti u oblasti identifikovanja zahteva za robom i uslugama, kao i otkrivanje mogu}nosti i kanala za efikasan plasman robe i usluga. MENTALITET sistem apstraktnih svojstava, duhovnog ustrojstva li~nosti, njenih verovanja, ose}anja, htenja. MODERNIZACIJA promene u drutvu kao posledica nau~nog i tehnolokog napretka i industrijskog razvoja. NEOIMPERIJALIZAM ekonomska eksploatacija siromanih zemalja od bogatih, bez neposredne vojne intervencije ili formalne dràvne kontrole. lzraz neoimperijalizam su ~esto koristili autori marksisti~ke orijentacije da bi opisali situaciju u kojoj je sirovinski sektor zemalja u razvoju ostao pod kontrolom velikih multinacionalnih kompanija iz industrijski razvijenih zemalja i posle sticanja politi~ke nezavisnosti. Za opisivanje ovog istog fenomena koristi se i izraz neformalni imperijalizam. NEPOTIZAM sistem u kome se regrutovanje lica za istaknute javne funkcije vri po familijarnim, odnosno porodi~nima osnovama. OMBUDSMAN naziv za funkcionera koga bira paralament, skuptina, a ~ija je osnovna uloga da titi slobode i prava gra|ana i u tom cilju nadzire rad uprave i javnih slu`bi. OPORTUNIZAM ponaanje zavisno od konkretnih i privremenih okolnosti, kalkulantske prirode, to moè ugroziti integritet li~nosti i dovesti do konformizma. OPSTRUKCIJA razli~iti vidovi ometanja rada parlamenta, vlade ili drugih organa vlasti (na primer, dugi govori poslanika, neprisustvovanje sednicama, pravljenje nereda, galame, lupanje akama po klupama i sl.). OPTIMALIZACIJA tehnika izra~unavanja najboljeg kori}enja i usmeravanja sredstava za ispunjenje odre|ene grupe ciljeva, uz vo|enje ra~una o postoje}im ograni~enjima. OREOL-EFEKAT fenomen koji zna~i da usa|ena predstava o jednoj stvari uti~e na predstavu o drugoj, koja je sa njom povezana. PARADIGMA sistem, celovit obrazac koji ~ini jedinstvenu celinu uprkos unutranjim razlikama izmedu pojedinih pristupa; zbir vrednosti i normi koje stvaraju stabilnu situaciju za individue (subjekte) i institute (objekte). Tako se za zna~ajnu promenu (na primer, u tehnologiji) kaè da izaziva paradigmatski preokret, jer zahteva preispitivanje vrednosti i normi. Ovaj fenomen se ponekad naziva i sindrom rizika preokreta, to postaje osnov otpora promenama usled straha od nepoznatog. PARAMETAR termin kojim se u (ekonomskoj) nauci ozna~ava koli~ina koja u datom kontekstu ostaje stalna. Obi~no se koristi kao sinonim za termine varijabla ili faktor.
Pojmovnik
249
PARKINSONOV ZAKON obelodanjuje tendenciju kancelarijskih imperija da se umnoàvaju nezavisno od realnih potreba. Parkinson je postao standardan pojam za fenomen jalovog delovanja i visokih trokova rada u svakoj organizaciji. PARLAMENTARIZAM sistem predstavni~ke vladavine u kome je izbor zakonodavnog tela (parlamenta) poveren gra|anima koji na optim, neposrednim i slobodnim izborima, tajnim glasanjem biraju svoje predstavnike (poslanike). Ovakav na~in konstituisanja predstavnitva gra|ana izraz je suverenosti gra|ana, saglasno na~elu da vlast po~iva na volji gra|ana. PAROKSIZAM zaotravanje, razvoj sve izrazitijih karakteristika, javljanje simptoma u poja~anom obliku. PETICIJA naziv za predstavku koju vie gra|ana podnosi organima vlasti, u prvom redu parlamentu kao najviem organu vlasti koji predstavlja gra|ane. PLEBISCIT naziv za optenarodno glasanje o donoenju zakona ili neke druge odluke. PODELA VLASTI oblik organizacije vlasti koji odlikuje podela na zakonodavnu, koja je poverena parlamentu (zakonodavno telo), izvrnu, koju obavljaju organi izvrne vlasti (vlada), i sudsku, koju vre sudovi. U obavljanju funkcija vlasti koja im je poverena svaki od organa vlasti je organizaciono i funkcionalno samostalan u odnosu na ostale organe vlasti. POPULIZAM stil vo|enja politike (pre nego specifi~an program) koju karakterie li~na privla~nost lidera u odnosu na narod kao celinu; shvatanje drutva na emocionalni i moralisti~ki na~in pre nego na intelektualisti~ki, prema kome je ono podeljeno na dobar ali nemo}an obi~ni narod i zle i svemo}ne snage koje dominiraju dràvom; zatim, verovanje da postoji zavera protiv obi~nog ~oveka na ulici, kao i retorika usmerena na brzu (i obi~no veoma uspenu) mobilizaciju svih manje privilegovanih grupa, bez obzira na njihov klasni ili drutveni status. POSTIMPERIJALIZAM koncepcija koju je formulisala kola marksisti~ke misli i koja se odnosi na aktuelnu fazu razvoja svetskog kapitalizma. U ovoj fazi, prema toj teoriji, odnosi dominacije i me|uzavisnosti (to je jedna od crta u definiciji imperijalizma) potisnuti su u drugi plan. Umesto toga, odnosi kapitalisti~ke dominacije i eksploatacije teoretski su smeteni u globalne klasne odnose koji prevazilaze nacionalne klasne strukture. PROKLAMACIJA javno saoptenje koje poti~e od organa dràvne vlasti, a kojim se, po pravilu na sve~an na~in, iznose stavovi o odre|enim va`nim dràvnim pitanjima. PROTEKTORAT forma politi~kog entiteta kome nedostaju atributi suverenosti da bi bio priznat kao subjekt me|unarodnog prava.
250
Politikolo{ke teme
PULSACIJA naizmeni~na promena nekog stanja, dinami~no smenjivanje opadanja i prirataja neke dimenzije. REDUNDANCA u teoriji informacija viak signala, obilje, ono to preti~e, ponavljanje informacija koje nemaju stvarnu informacionu vrednost, jer su prethodno ve} bile poznate. REFERENDUM oblik neposrednog sudelovanja gra|ana u postupku odlu~ivanja koji omogu}uje njihov neposredan uticaj na donoenje odluke i njen sadràj. REFERENTNA GRUPA grupa ~ije vrednosne orijentacije, ciljevi, norme i standardi ponaanja sluè kao oslonac u proceni dostignu}a drugih grupa ili pojedinaca. RESENTIMAN povre|enost u ose}anjima, negativan emocionalni odnos prema nanosiocu tete, odn. prema ne~emu za ta se smatra da je nanelo neku povredu subjektu, odnosno njegovoj li~nosti. Resentiman se doìvljava personalizovano i teì personalizaciji krivnje. RETROGRADNO unazadno, {to se kre}e unazad, suprotno od nekog zadatog pravca. U metafori~nom smislu neto nazadno, zaostalo, degenerativno. SEKTA izdvojena grupa koja izuzetno dosledno sledi svoja na~ela; podrazumeva se da je samu sebe izdvojila iz neke ve}e grupe i da je sama sebi nametnula stroga na~ela. SEMIOLOGIJA nauka o znacima i njihovom funkcionisanju u ljudskom optenju. Obuhvata na~elno sve znake (govor, gestove, mimiku), mada ima miljenja da semiologija ne treba da se bavi jezikom, jer je on obuhva}en lingvistikom. SET postavka, neto to je sastavljeno iz vie delova, postavljenih u neku strukturu i u neki poloàj. SIMBIOZA saìvljenje, zajedni~ki ìvot. Uglavnom se koristi u metafori~nom zna~enju kao (ko)egzistencijalna zavisnost ili funkcionalna me|uzavisnost. SIMULACIJA tehnika ponavljanja u pogodnom obliku nekog sistema aktivnosti ili funkcija sa ciljem eksperimentisanja, obu~avanja itd. u oblastima dizajna, razvoja proizvodnje i drugih delatnosti. SINDROM sistem simptoma, fenomena koji ~ine vidljivim prethodno skriveni proces koji je u datom sklopu, okolnostima, znak odre|enog poreme}aja ili bolesti. SINEKTIKA neposredni oblik tehnike trusta mozgova. I ovde je osnova u dolaènju do ideja okupljanjem grupe ljudi i primeni slobode izlaganja. Sve ideje, pa i one koje na prvi pogled nisu potpuno relevantne, ravnopravno se tretiraju, a u~esnici iznalaze veze izme|u njih, koriste}i analogiju i metafore kako
WEB adrese
251
bi doli do zaista novih ideja. Razlika od tehnike trusta mozgova je u tome to se pred sinekti~kom grupom, koja je u pravilu interdisciplinarno komponovana, nalazi sasvim odre|en cilj. On zahteva bri`ljiviji odbir izglednijih ideja, koje zasluùju dalju razradu. SINKRETIZAM sjedinjavanje protivure~nih stvari, pokuaj stvaranja skladne celine iz delova koji ne pripadaju jedan drugom i koji ne mogu dati sistem odnosa. SITUACIONALIZAM shvatanje da uslovi i situacije zna~ajno uti~u na ponaanje i da odre|uju njegov sadràj i oblike. Ne podudara se potpuno sa shvatanjima environmentalizma, mada je u delimi~nom skladu sa pretpostavkama da uslovi sredine presudno uti~u na obrazovanje celokupne li~nosti. SLAMPFLACIJA (slumpflation) hibridni izraz sastavljen od re~i depresija i inflacija na engleskom. STAGFLACIJA ekonomska situacija stagniranja proizvodnje uprkos rastu cena koje, ina~e, stimuliu proizvo|a~e da pove}aju snabdevanje (svojom robom). STIGMATIZACIJA izricanje osude, ìgosanje naro~ito za neka ne~asna dela, ~esto u sferi politike (u politi~kim obra~unima), u okviru ili izvan institucionalnog sistema. SUPERIMPERIJALIZAM pre svega se koristi da izrazi stanje u kome je predominantan broj najve}ih savremenih multinacionalnih kompanija ameri~kog porekla. Nasuprot modelu me|uimperijalisti~ke konkurencije, pristalice pomenutog shvatanja sumnjaju u sposobnost odupiranja velikih evropskih i japanskih kompanija efektivnoj konkurenciji ameri~kih rivala na duì rok, bilo iz ekonomskih razloga (nedostatak tehnoloke prefinjenosti, slabija snaga kapitala ili manje menadèrske vetine), bilo iz politi~kih (strah da bi svaka efektivna konkurencija umanjila uticaj vojnog i politi~kog centra svetskog imperijalizma, sa kobnim posledicama po njih same). TEROTEHNOLOGIJA poti~e od gr~ke re~i terein, {to zna~i tehnologija bri`ljivosti. Bri`ljivost se u ovom smislu odnosi na procenu upotrebe vrednosti proizvodnih kapaciteta, odnosno nivoa tehnoloke opremljenosti, iskori}enosti, isplativosti. ULTRAIMPERIJALIZAM model svetskih politi~ko-ekonomskih odnosa koji je formulisao Karl Kaucki 1914. godine, da bi kasnije bio objavljen u radovima o savremenom imperijalizmu. Za razliku od Lenjinove teorije imperijalizma, koja je bila zasnovana na rivalstvu izme|u imperijalisti~kih dràva, Kaucki je predvi|ao postepeno slabljenje imperijalisti~kog suparnitva kao posledicu sve ve}e centralizacije i koncentracije kapitala, posredstvom multinacionalnih kompanija, odnosno prerastanjem nacionalnih dràva. Tako bi organizacija svetske kapitalisti~ke privrede postala funkcija svetske dràve, odnosno svojevrsna koalicija nacija.
252
Politikolo{ke teme
WEB adrese
253
WEB adrese
http://www.palgo.org.yu http://www.fpri.org http://www.wfd.org http://www.mce.be http://www.mit.edu http://www.aspenberlin.org http://www.eipa.nl http://www.nispa.sk http://www.oecd.org http://www1.worldbank.org http://www-sciences-po.upmf-grenoble.fr http://www.lgib.gov.uk http://www.eurolink.org.yu/yupsa http://www.unchs.org http://www.law.nyu.edu/eecr http://www.szs.sv.gov.yu http://www.eudelyug.org http://www.politics.com http://www.ceps.be http://www.politics1.com http://www.democracynet.org http://www.publicaffairsweb.com http://www.aspanet.org http://www.ippr.org.uk http://www.politicalindex.com http://www.library.ubc.ca http://PRO.harvard.edu http://www.ipsa-aisp.org http://www2.essex.ac.uk http://www.cspp.strath.ac.uk
254
Politikolo{ke teme
http://www.gksoft.com http://europa.eu.int/comm/press_room http://coe.int http://www.osce.org http://www.un.org http://mitsloan.mit.edu/execed
ILUSTRACIJE
Ilustracija 1.
Politikolo{ke teme
255
Ilustracija 2.
256
Politikolo{ke teme
Ilustracija 3. Ilustrativna tabela tipova prava i oblasti akcija
Ilustracija 4. Kategorizacija me|uvladinih odnosa prema karakteru njihovog dominantnog metoda za usmeravanje resursa (vlasti ili trì{ta) i nivoa na kome se obavljaju dominantne akcije vlade
Politikolo{ke teme
257
Ilustracija 5. Modeli promene u odnosima vlada i trì{noj orijentaciji na nekim primerima zemalja OECD-a i SEV-a
258
Politikolo{ke teme
Ilustracija 6. Funkcije menad`menta u stanju razdruènosti
Ilustracija 7. Funkcija upravljanja u napredovanju ka totalnom strategijskom potencijalu
WEB adrese
259
CIP - Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd 342.25(082) 352.07(082) 321.7(082) 330.341.46(082) POLITIKOLO[KE teme / urednik Mijat Damjanovi} ; [priredili Boìdar Rai~evi}, Gordana Ili}-Popov]. - Beograd : îgoja {tampa, 2002 (Beograd : îgoja {tampa). 251 str. ; 20 cm Tira` 500. - Str. 7-9: Predgovor / Mijat Damjanovi}. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija: str. 237-240. - Selektivna bibliografija: str. 241. - Registar. ISBN 86-83775-07-0 a) Lokalna samouprava - Zbornici b) Lokalne zajednice - Zbornici c) Demokratija - Zbornici d) Regionalizam Zbornici COBISS-ID 98097932

Politikoloske Teme

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Politikoloske Teme

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Tira`: 1.500 ISBN 86-83775-07-0 Izdava~: MAGNA AGENDA, Beograd

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Prof. dr Mijat Damjanovi}

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Iskuenja i preobra`aji moderne dr`ave

Proìmanje administrativnih i menadèrijalnih funkcija savremene dràve i privrede

Novo lice biznisa, preduzetnitva i menad`menta

Da li je socijalizam bio gre{ka?

DA LI JE SOCIJALIZAM BIO GREKA?

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Da li je socijalizam bio gre{ka?

IZME\U INSTINKTA I RAZUMA Neprikladnost prirodnog ~oveka proirenom poretku

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Mehanizam kulturne evolucije nije darvinovski

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Da li je socijalizam bio gre{ka?

POREKLO SLOBODE, SVOJINE I PRAVDE

Henri Samner Mejn

Sloboda i proireni poredak

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Klasi~no nasle|e evropske civilizacije

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Gde nema svojine, nema ni pravde

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Razni oblici i predmeti svojine i poboljanja koja donose

Organizacije kao elementi spontanih poredaka

Da li je socijalizam bio gre{ka?

EVOLUCIJA TR@ITA: TRGOVINA I CIVILIZACIJA

irenje poretka u nepoznato

Da li je socijalizam bio gre{ka?

POBUNA INSTINKTA I RAZUMA

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Nai intelektualci i njihova tradicija razumnog socijalizma

Da li je socijalizam bio gre{ka?

Prevod: Nikola ^ajkanovi}

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

DEMOKRATIJA DR@AVA-NACIJA I GLOBALNI SISTEM*

Fukuyama, The End of History?, National Interest, leto 1989.

UOBI^AJENE PRETPOSTAVKE DEMOKRATSKE TEORIJE

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

SUVERENITET, NACIONALNA POLITIKA I GLOBALNA POVEZANOST

V. Held, Political Theory and the Modern State, ch. 8.

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

V. E. Spitz, Majority Rule, Chatham, NJ, Chatham House, 1984.

D. Held, Models of Democracy, str. 738, 25462, 26789.

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

DR@AVE, GRANICE I GLOBALNA POLITIKA

Laski, Studies in Law and Politics, str. 26275.

Ibid., str. 90811.

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

World Politics, London, Macmillan, 1989, str. 511.

Morse, Modernization and the transformation of International relations, gl. 23.

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

GLOBALNA POVEZANOST U VIDU SISTEMA DR@AVA

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

42 O ovim pitanjima se raspravlja u D. Held, Foundations of Democracy (pred objavljivanjem). 43 44

D. Held, Political Theory and the Modern State, str. 215.

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

Razme|e prvo: svetska privreda

Demokratija, dr`ava-nacija i globalni sistem

Razme|e drugo: me|unarodne organizacije