1

UNIVERZITET U BEOGRADU FAKULTET POLITIKIH NAUKA

SOCIJALNE REFORME SADRAJ I REZULTATI

Priredili: DRENKA VUKOVI MIHAIL ARANDARENKO

Beograd, 2011.
2

UNIVERSITY OF BELGRADE FACULTY OF POLITICAL SCIENCES

SOCIAL REFORMS CONTENTS AND RESULTS

Edited by: DRENKA VUKOVIC MIHAIL ARANDARENKO

Belgrade, 2011
3

SOCIJALNE REFORME SADRAJ I REZULTATI

Izdava Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka Za izdavaa Prof. dr Ilija Vujai Urednici Prof. dr Drenka Vukovi Prof. dr Mihail Arandarenko Recenzenti Prof. dr Vesna Kneevi-Predi Prof. dr edomir upi Prevod tekstova mr Natalija Perii mr Jelena Vidojevi Dragana Stankovi Marina Panteli Priprema i tampa

Tira 300 ISBN 978-86-84031-47-3

Sva prava su zadrana. Nijedan deo knjige ne moe biti tampan, umnoavan ili prenoen u bilo kom obliku, elektronski, fotokopiranjem ili na drugi nain, bez date pismene saglasnosti autora ili izdavaa. 4

SADRAJ

Predgovor...........................................................................................................................9 I DEO STRATEKI OKVIR I CILJEVI.................................................................15 Drenka Vukovi SIROMATVO I SOCIJALNA ISKLJUENOST U ZEMLJAMA EVROPSKE UNIJE.........................................................................................................17 Mathias Maucher SOCIJALNA UKLJUENOST I PROMOCIJA SOCIJALNE EVROPE: KONCEPTI I OKVIRI NA NIVOU EVROPSKE UNIJE..............................................36 Dragana Stankovi IMIGRACIONA I INTEGRACIONA POLITIKA EVROPSKE UNIJE IZMEU DRAVE I SUPRANACIONALNE ZAJEDNICE........................................ 60 Marina Panteli EVROPSKI SOCIJALNI FOND I PODRKA SOCIJALNIM REFORMAMA............74 Mirjana Vukovi SOCIJALNA DIMENZIJA STRATEGIJE EVROPA 2020.........................................89 Mira Lakievi SOCIJALNE REFORME I SOCIJALNI RAZVOJ SRBIJE........................................107 Eref Kenan Raidagi RAZVOJ NEVLADINIH ORGANIZACIJA I NJIHOVA ULOGA U TRANZICIJSKIM REFORMAMA U BOSNI I HERCEGOVINI...........................128 II DEO IZAZOVI I REZULTATI...........................................................................145 ulijano Bonoli POLITIKA EKONOMIJA AKTIVNIH MERA NA TRITU RADA. ....................147 Predrag Bejakovi MJERE AKTIVNE POLITIKE ZAPOLJAVANJA U SVIJETU I HRVATSKOJ..........................................................................................170

Gorana Krsti, Mihail Arandarenko UTICAJ EKONOMSKE KRIZE NA POLOAJ RANJIVIH GRUPA NA TRITU RADA SRBIJE.....................................................183 Ljubinka Kovaevi ZAPOLJAVANJE LICA SA INVALIDITETOM........................................................195 Pol Marginson TRANSNACIONALNA DIMENZIJA KOLEKTIVNOG PREGOVARANJA U EVROPSKOM KONTEKSTU..................................................214 Igor Guardiancich PENZIJE I SOCIJALNA UKLJUENOST U TRI ZEMLJE BIVE JUGOSLAVIJE: SLOVENIJI, HRVATSKOJ I SRBIJI....................................228 Ana ekerevac REFORMA OBRAZOVNOG SISTEMA..................................................................... 262 Natalija Perii REFORME ZDRAVSTVA U SRBIJI ...........................................................................275 Jelena Vidojevi RAZVOJ I PRAVCI REFORMI BRITANSKE NACIONALNE ZDRAVSTVENE SLUBE...................................................................... 292 Marina Petrovi REFORMA NOVANE SOCIJALNE POMOI I INTEGRISANJE USLUGA........................................................................................307 III DEO POSTKRIZNI MODEL EKONOMSKOG RASTA I RAZVOJA SRBIJE 2011-2020 Izvod........................................................319

TABLE OF CONTENTS

Foreword..........................................................................................................................11 I PART STRATEGIC FRAMEWORK AND OBJECTIVES. ...............................15 Drenka Vukovic POVERTY AND SOCIAL EXCLUSION IN THE EU MEMBER STATES.................17 Mathias Maucher SOCIAL INCLUSION AND THE PROMOTION OF A SOCIAL EUROPE: CONCEPTS AND FRAMEWORKS AT THE EU LEVEL............................................ 36 Dragana Stankovic THE EU IMMIGRATION AND INTEGRATION POLICY BETWEEN THE STATE AND SUPRANATIONAL COMMUNITY. .............................................. 60 Marina Pantelic THE EUROPEAN SOCIAL FUND AND SUPPORT TO SOCIAL REFORMS...........74 Mirjana Vukovic SOCIAL DIMENSION OF THE EUROPE 2020 STRATEGY..................................89 Mira Lakicevic SOCIAL REFORMS AND SOCIAL DEVELOPMENT IN SERBIA..........................107 7. Esref Kenan Rasidagic DEVELOPMENT OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS AND THEIR ROLE IN TRANSITION REFORMS IN BOSNIA & HERZEGOVINA........128 II PART CHALLENGES AND RESULTS.............................................................145 Giuliano Bonoli THE POLITICAL ECONOMY OF ACTIVE LABOR MARKET POLICY................147 Predrag Bejakovic MEASURES OF THE ACTIVE LABOUR MARKET POLICY IN THE WORLD AND IN CROATIA..........................................................................170

Gorana Krstic, Mihail Arandarenko IMPACT OF THE ECONOMIC CRISIS ON THE POSITION OF VULNERABLE GROUPS ON THE SERBIAN LABOR MARKET....................183 Ljubinka Kovacevic EMPLOYING PEOPLE WITH DISABILITIES..........................................................195 Pol Marginson THE TRANSNATIONAL DIMENSION TO COLLECTIVE BARGAINING IN A EUROPEAN CONTEXT. ...........................................................214 Igor Guardiancich PENSIONS AND SOCIAL INCLUSION IN THREE EX-YUGOSLAV COUNTRIES: SLOVENIA, CROATIA AND SERBIA..................228 Ana Cekerevac EDUCATION SYSTEMS REFORMS.......................................................................... 262 Natalija Perisic HEALTH REFORMS IN SERBIA................................................................................275 Jelena Vidojevic DEVELOPMENT AND DIRECTIONS OF THE BRITISH NATIONAL HEALTH SERVICE REFORMS. .................................................................................292 Marina Petrovic REFORMS OF INCOME SUPPORT AND INTEGRATION OF SERVICES.........................................................................307 III PART SERBIAN POST-CRISIS ECONOMIC GROWTH AND DEVELOPMENT MODEL 2011-2020 Excerpt..............................................319

PREDGOVOR

Monografija Socijalne reforme sadraj i rezultati nastala je u poslednjoj (petoj) godini rada istraivakog tima i ireg kruga saradnika angaovanih na realiza ciji projekta Reforma socijalne politike u okviru ukupnih drutvenih i ekonomskih reformi u Srbiji i procesa pridruivanja i pristupanja Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji koji finansira Ministarstvo za nauku i tehnoloki razvoj Republike Srbije. Sa draj knjige struktuiran je u okviru dve tematske celine i dodatka koji ini izvod iz studije Postkrizni model ekonomskog rasta i razvoja Srbije 20112020. U prvom delu monografije obraen je irok spektar pitanja socijalnih reformi sa stanovita stratekih opredeljenja i postavljenih ciljeva, na evropskom i nacio nalnim nivoima. Polazne postavke autora priloga sadrane su u kritikoj analizi socijalne Evrope, u kontekstu ostvarenih rezultata, novih rizika i globalnih izazova. Posebna panja istraivaa bila je usmerena na sagledavanje problema siromatva i socijalne iskljuenosti u zemljama Evropske unije, migracione politi ke, delatnosti institucija i organa Unije na suzbijanju negativnih posledica krize i stratekih osnova Evrope 2020. Prezentovani rezultati upuuju na kompleksnost problema, ogranienja u ostvarivanju Lisabonskih ciljeva i raznolikost prustupa u koordinaciji nacionalnih sistema. Razvojni pravci daljih promena definisani su strategijom Evropa 2020 iji je cilj inteligentni, odrivi i integrativni rast. Saglasno viziji evropske socijalne trine ekonomije 21. veka prioriteti su: razvoj ekonomije zasnovane na znanju i inovacijama, efikasno korienje resursa i visoka stopa zaposlenosti. Socijalna dimenzija strategije obrauje se u sklopu inicijativa i integrisanih smernica na polju zapoljavanja, obrazovanja i borbe protiv siromatva i socijalne iskljueno sti. Prve ocene nove strategije istiu jasno formulisanje konkretnih i realistinih ciljeva, intenzivnije ukljuivanje evropskih institucija i mogue negativne efekte globalne ekonomske krize. Programi novih lanica Unije i politika aktivne ukljuenosti izuavaju se u okviru mera podrke dohotku, izgradnje inkluzivnog trita i obezbeenja boljeg pristupa slubama od opteg interesa. Sadraj ovog dela monografije obo gaen je istraivanjem nacionalnih politika u tranzicionom periodu i rezultatima u protekloj deceniji. Aktuelnost tema potkrepljuje obilje relevantnih podataka o stanju u pojedinim oblastima i oekivanim tendencijama u narednom periodu. Istraivanje javnog sektora dopunjeno je analizom uloge civilnog drutva u tran zicijskim reformama. 

Izazovi i sadraj reformi obraeni su u drugom delu monografije. lanovi istraivakog tima i znaajan broj mladih saradnika iz zemlje i inostranstva, obrau ju probleme na tritu rada, u oblasti penzijskog sistema, obrazovanja, zdravstva i socijalne zatite. Pritom je teite analize usmereno na aktuelne trendove i programe u cilju reavanja pitanja nezaposlenosti, krize sistema osiguranja i kreiranje novih mera u oblasti socijalne politike. Izuzetnu vrednost radova ine napori istraivaa da u okviru komparativnih izuavanja ukau na pozitivne primere u pojedinim ze mljama i mogua reenja u konkretnim sluajevima. Aktivne mere na tritu rada razmatraju se sa stanovita teorijskog koncepta, ciljeva i primene, dok se poloaj ranjivih grupa posmatra u kontekstu negativnih efekata globalne krize. Tu su i pitanja zakonske regulative zapoljavanja invalida i istraivanje transnacionalne dimenzije pregovaranja u evropskom kontekstu. Rezultati socijalnih reformi penzijskog sistema u zemljama u tranziciji ukazuju na specifinosti nacionalnih sistema, usvojene pravce promena i efekte u proteklim decenijama. Mere u cilju stvaranja finansijski odrivih sistema reflek tuju se na nivo ivotnog standarda i socijalni poloaj korisnika prava. Socijalno raslojavanje, siromatvo i drutvena iskljuenost, prate proces tranzicijskih pro mena i predstavljaju realni izazov u ostvarivanju ciljeva socijalnih reformi. Slini trendovi, prema oceni istraivaa, zapaaju se i u sferi obrazovnog i zdravstvenog sistema na evropskom i nacionalnom nivou. Komparativni pregled stanja ukazuje na probleme i potrebu radikalnih zahvata u narednom periodu, to potvruje pri mena koncepta integrisanih usluga u sistemu socijalne zatite. Postkrizni model ekonomskog rasta i razvoja Srbije 20112020 (izvod u prilogu), sadri analizu stanja, projekcije makroekonomskih kretanja i reforme javnog sektora u narednoj deceniji. Vreme koje je pred nama pokazae koliko su projektovani ciljevi realno ostvarljivi u datim okolnostima. Verujemo da e navedeni tematski sadraj monografije Socijalne reforme sadraj i rezultati naii na dobar prijem kod naunih radnika, istraivaa i ire italake publike. Za strunjake iz prakse, mlade naune radnike i sve one koji se bave navedenim problemima, knjiga nudi obilje grae za dalja izuavanja. U radu na pripremi i tampanju monografije, znaajnu pomo i podrku pruio nam je ve irok krug prijatelja i kolega. Posebnu zahvalnost dugujemo recenzentima, Dekanu Fakulteta i saradnicima u igoja tampi koji su svojim angaovanjem doprineli objavljivanju monografije. Izuzetno znaajan deo posla u pripremi tekstova obavili su urednici i pre vodioci, bez ijeg angaovanja ne bi bilo knjige koja je pred vama. Sredstva za pokrivanje tamparskih trokova obezbedilo je Ministarstvo za nauku i tehnoloki razvoj Srbije. Beograd, januar 2011. godine 10 Rukovodilac projekta prof. dr Drenka Vukovi

FOREWORD

The book Social Reforms Contents and Results is the result of the last (fifth) year of work of the research team and their collaborators engaged in the realization of the project Social Policy Reform within the Frame of the Overall Social and Economic Reforms in Serbia and the Process of Association and Accession of Serbia and Montenegro to the European Union financed by the Ministry of Science and Technological Development of the Republic of Serbia. The book consists of two thematic parts and an annex comprising of an excerpt from the study Serbian Post-Crisis Economic Growth and Development Model 20112020. In the first part of the book, a wide scope of social reform issues is elabo rated from the point of view of strategic orientations and objectives set at the European and national levels. Starting premises of the authors are presented within the critical analyses of a social Europe within the context of achieved results, new risks and global challenges. A special attention of researchers is di rected toward the problems of poverty and social exclusion in the EU member states, migration policy, activities of the institutions and bodies of the Union regarding the reduction of negative effects of the crisis and the strategic basis of Europe 2020. Presented results point to the comprehensiveness of problems, limitations in the realization of the Lisbon aims and differences in approaches of coordinating national systems. Developmental directions of further changes are defined by the Europe 2020 Strategy, the objective of which is a smart, sustainable and integrated growth. Pursuant to the vision of the European social market economy of the XXI century, the priorities are such as follows: development of knowledge and innovation based economy, effective usage of resources and high employment rates. Social dimension of the Strategy is presented within the initiatives and integrated guidelines in the areas of employment, education and reduction of poverty and social exclusion. First estimates of the new Strategy have highlighted clear for mulations of specific and realistic aims, more intensive inclusion of the European institutions and possible negative effects of the global economic crisis. Programs of the new EU member states and the policy of active inclusion are studied within the framework of measures of income support, construction of an inclusive market and provision of a better approach to services of general interest. This part of the book is enriched by researches of national policies in the transition period and results from the previous decade. Importance of this topic is supported by abundant relevant data about the situation in certain areas and expec 11

ted tendencies in the following period. Researches of the public sector are followed by the analysis of the role of civil society in the transition reforms. Challenges and contents of the reforms are presented in the second part of the book. Members of the research team and an important number of young scien tists from the country and abroad elaborate the problems regarding labor market, pension system, education, health and social welfare. The focus of the analysis is on current trends and programs aimed at solving unemployment problem and insurance system crisis, as well as creating new measures in social policy. An ex traordinary value of the papers is an effort of the researchers to point to positive examples in certain countries and potential solutions in separate cases, through a comparative perspective. Active labor market measures are studied from the theo retical context, aims and implementation, while the position of vulnerable groups is presented from the perspective of negative effects of the global crisis. Also the issues of legal background of employing disabled and transnational dimension of negotiation within the European context are tackled. Results of reforms of pension systems in transition countries point to some specificities of national systems, accepted directions of changes and their effects in the previous decades. Measures aimed at creating financially sustainable systems have been reflected to the living standard level and social position of beneficiaries. Social differentiation, poverty and social exclusion have followed the process of transition changes, presenting thus an actual challenge to the realization of social reform objectives. Similar trends, based on evaluations of researchers, can be observed also in the areas of education and health systems both on the European and national levels. Comparative overview of the situation points to certain pro blems and the need to make radical cuts in the years to come, which is confirmed by the implementation of the concept of integrated services in the Serbian social welfare system. Post-crisis economic growth and development model in Serbia 20112020 (in the enclosed exceprt) contains an analysis of the situation, projections of macro-economic trends and public sector reforms in the following decade. Time ahead will show the possibility of the realization of the projected aims in current conditions. We are of the opinion that the book Social Reforms Contents and Results will be well received by scientists, researchers and other interested parties. For practitioners, young scientists and all those dealing with the mentioned topics, the book offers a basis for further researches. An important help and support in the preparation and publishing of this book we had from our numerious friends and collaborators. We would like to express our special gratitude to our reviewers, Dean of the Faculty of Political Sciences and employees from Cigoja stampa who significantly contributed to the publis hing of this book. 12

Very important part of the work regarding the preparation of the texts was done by the editors and translators. Without their engagement, this book would not be now in front of you. Publishing costs were paid by the Ministry of Science and Technological Development of Serbia. In Belgrade, January 2011 Team Leader Prof. Dr. Drenka Vukovic

13

14

I DEO STRATEKI OKVIR I CILJEVI

15

16

Drenka Vukovi SIROMATVO I SOCIJALNA ISKLJUENOST U ZEMLJAMA EVROPSKE UNIJE

Problem siromatva u zemljama lanicama Unije postao je aktuelan u posled njoj deceniji prolog veka, kada je postalo jasno da plodove ekonomskog napretka ne uivaju svi i da je neophodan razvoj socijalne dimenzije zajednikog trita. Borba protiv siromatva i kreiranje politike socijalne ukljuenosti ine sastavni deo socijalne agende i veoma bitnu komponentu socijalne politike Evropske unije. Obezbeenje minimalnih prihoda i dostizanje adekvatnog nivoa ivotnog standarda za pojedince i porodice u stanju rizika, predstavlja osnovni cilj dravnih programa pomoi siromanima. Kreiranje programa u nadlenosti je drava lani ca, koje se meusobno razlikuju u pogledu obuhvata, pokrivenosti i efektivnosti mera finansijske podrke. Evropski parlament i Savet poev od 1983. godine utvruju evropsku godi nu kako bi privukli panju vlasti i javnosti u dravama lanicama na specifian problem. U periodu od 2005. godine u centru panje bili su socijalni problemi, tako da je 2006. bila godina mobilnosti radnika, 2007. godine je teite aktivnosti bilo usmereno na stvaranje jednakih ansi za sve a naredna (2008) godina intelektu alnog dijaloga. Nadovezujui se na godinu kreativnosti i inovacija (2009), 2010. je proglaena godinom borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti. Nakon Lisabona, novi strategijski okvir definisan je u uslovima ekonomskih transformacija pod uticajem globalnih promena i negativnih efekata krize. Evropa 2020 ima za cilj razvoj inteligentne, odrive i inkluzivne ekonomije zasnovane na visokom nivou zaposlenosti, produktivnosti i socijalnoj koheziji. Inkluzivni rast ukljuuje borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti i razvoj sistema socijal ne zatite, kako bi se obezbedilo upravljanje promenama i izgradnja kohezivnog drutva. Bitnu komponentu strategije Evropa 2020 ine instrumenti za stvaranje mogunosti da plodove ekonomskog rasta uiva to vei broj graana Unije.

ABl. L 298 vom 7.11.2008, S. 20.

17

Konceptualne osnove i ciljevi

Upotreba termina drutvena iskljuenost poela je u Francuskoj 1970-tih godina prolog veka kako bi se oznaio poloaj pojedinaca i grupa koji su propali kroz socijalnu mreu i nisu obuhvaeni sistemom socijalne zatite. U poetnom periodu to se odnosilo na osobe sa invaliditetom, samohrane roditelje i nezapo slene bez osiguranja, a kasnije je pojam proiren na mlade i pojedince izolovane iz drutva. U Evropskoj uniji koncept socijalne iskljuenosti usvojen je krajem osamdesetih i poetkom devedesetih godina prolog veka, i njime je oznaen multidimenzionalni sadraj siromatva. Pritom se socijalna iskljuenost dovodi u neposrednu vezu sa faktorima rizika kao to su nezaposlenost, niski prihodi, loi uslovi stanovanja, loe zdravstveno stanje i problemi u porodici. U strunoj literaturi i praksi postoji raznolikost u terminolokom i pojmov nom odreenju osnovnih termina. Ne postoji opta i univerzalna definicija siroma tva. Na Svetskom samitu posveenom socijalnom razvoju u Kopenhagenu 1995. godine, apsolutno ili ekstremno siromatvo je bilo definisano kao ...stanje koje karakterie ozbiljna deprivacija i nemogunost zadovoljavanja bazinih ljudskih potreba (nedostatak hrane, pijae vode, zdravstvene zatite, neadekvatan stambeni prostor, nedostupnost obrazovanja i pristup informacijama). U Zajednikom izvetaju o socijalnoj ukljuenosti Evropske komisije iz 2004. godine, siromatvo se odreuje kao nedostatak adekvatnog dohotka i resursa koji obezbeuju ivotni standard koji je prihvatljiv u drutvu u kome stanovnitvo ivi. Zbog svog siromatva stanovnitvo moe biti u viestruko nepovoljnom poloaju, u smislu nezaposlenosti, niskog dohotka, loih stambenih uslova, neadekvatne zdravstvene zatite i prepreka za permanentno obrazovanje, kulturu, sport i rekre aciju. Ovo stanovnitvo je esto marginalizovano i iskljueno iz uestvovanja u izvesnim ekonomskim, socijalnim i kulturnim aktivnostima, koje su uobiajene za ostale ljude, kao i to njihovo ostvarivanje osnovnih ljudskih prava moe biti ogranieno. Socijalna iskljuenost se definie kao proces, tokom kojeg se izvesne indivi due potiskuju na marginu drutva i spreava se njihovo uestvovanje u potpunosti u drutvu, zbog njihovog siromatva ili odsustva osnovne strunosti i mogunosti permanentnog uenja, ili kao rezultat diskriminacije. Socijalna ukljuenost je pro ces koji obezbeuje, da oni koji su pod rizikom od siromatva i socijalne iskljue nosti dobiju mogunosti i resurse koji su im potrebni da uestvuju u potpunosti u ekonomskom, socijalnom i kulturnom ivotu i da uivaju u ivotnom standardu i blagostanju koji se smatraju normalnim u drutvu u kojem ive (EC, Joint Report on Social Inclusion, 2004: 8).

European Commission, Joint Report on Social Inclusion 2004, COM (2003) 773 final.

18

Koncept socijalne iskljuenosti je iri od tradicionalnog shvatanja siroma tva, jer se njime polje nepovoljnog poloaja proiruje preprekama kao to su nezaposlenost, marginalizacija, uskraivanje ili neostvarivanje ljudskih prava. Naglasak je na procesima interakcije izmeu pojedinca i njegovog drutvenog, ekonomskog i politikog okruenja i identifikaciji konkretnih problema za uee i ukljuivanje. To se odnosi na: institucionalne prepreke (diskriminacija, nedostatak infrastrukture, ne postojanje/ogranienost usluga, pristup zgradama za osobe sa invaliditetom). Na primer, postupci diskriminacije na tritu rada mogu rezultirati nedostatkom od govarajuih prihoda ili odgovarajuih sredstava to moe dovesti do finansijske zavisnosti od podrke drave i gubitka sposobnosti finansijskog izdravanja sebe ili svoje porodice; prepreke na nivou zajednice (marginalizacija). Na primer, marginalizacija moe dovesti do toga da pojedinac izgubi drutvo ili se povue iz drutva i smanji drutvene kontakte; i line prepreke (nedostatak obrazovanja, obuke i vetina). Na primer, poto su nivo i kvalitet obrazovanja snano povezani sa ivotnim prilika ma, ljudi sa slabijim steenim obrazovanjem mogu iskusiti stalnu iskljuenost sa trita rada (UNDP, 2010: 13). Politika socijalne ukljuenosti razvijala se u okviru socijalne dimenzije evropskog integracionog procesa. Na Lisabonskom zasedanju (2000) odlueno je da se Otvoreni metod koordinacije (OMC) primeni i u borbi protiv socijalne iskljuenosti, kako bi se izvrio odluan uticaj na iskorenjivanje siromatva. Samit je pozvao Savet da se do kraja godine usaglase adekvatni ciljevi, koji su konkretizovani na zasedanju Evropskog saveta u Nici. Na njemu su utvreni ciljevi u borbi protiv siromatva i socijalne iskljuenosti: olakati svima zapoljavanje, kao i pristup resursima, pravima, robama i uslugama, spreiti rizik od iskljuenosti; pomoi najosetljivijim i pokrenuti relevantna tela. Zemlje lanice su pozvane da utvrde svoje prioritete vezane za ove ciljeve, donesu nacionalne planove i definiu pokazatelje i mehanizme praenja kojima e se meriti ostvareni napredak. Zadatak Komisije je da napravi izvetaj koji e utvrditi dobru praksu i inovativne pristupe od zajednikog interesa za sve zemlje lanice. U Nici je potvren Evropski socijalni program (2001-2005), a utvreni su i prioriteti na podrujima socijalne politike, od kojih se jedan odnosi na borbu protiv siromatva i svih oblika iskljuenosti i diskriminacije u cilju unapreivanja socijalne integracije. Komitet za socijalnu zatitu (l. 144 dopunjenog sporazuma) je radio na izradi zajedniki prihvatljivih pokazatelja socijalne iskljuenosti, sledei mandat Lisabonskog Evropskog saveta. Na osnovu nacionalnih planova socijalne ukljuenosti Komisija je 2004. godine napravila obiman zajedniki izvetaj koji se odnosi na Evropsku uniju kao celinu, nacionalne planove pojedinano i koriene pokazatelje i primere dobre prakse iz nacionalnih planova. U Izvetaju su takoe navedene slabosti nacionalnih planova socijalne ukljuenosti, kako bi se izvukle 19

pouke iz pristupa koje su zemlje lanice usvojile, a bez namere da se ocenjuje politika zemalja lanica i njihova efikasnost. Bez obzira na izvesne razliitosti u Nacionalnim akcionim planovima protiv siromatva i socijalne iskljuenosti (tzv. NAP/Ukljuenost), koje proizilaze iz inici jalnog stanja i socijalnih sistema, sve drave su pozvane da prihvate sprovoenje narednih est prioriteta: 1. promovisanje ulaganja u aktivne mere na tritu rada i kreiranje specifi nih aktivnih mera na tritu rada, u svrhu zadovoljavanja potreba onih koji imaju najvee potekoe prilikom pristupa zapoljavanju, 2. obezbeivanje adekvatnosti i pristupanosti sistema socijalne sigurnosti za sveukupno stanovnitvo, kao i efikasne inicijative za zapoljavanje za one koji mogu da rade, 3. poboljavanje pristupa najvulnerabilnijih i onih koji su pod najveim rizikom od socijalne iskljuenosti dostojnom smetaju, dobrom zdravlju i prilikama za doivotno uenje, 4. implementiranje koncentrisanog napora za spreavanje ranog naputanja kole i promovisanje nesmetanog prelaska iz kole na posao, 5. razvijanje fokusa za eliminisanje siromatva i socijalne iskljuenosti meu decom 6. davanje podstreka redukovanju siromatva i socijalne iskljuenosti kod imigranata i etnikih manjina (Vukovi, 2005: 319).

Borba protiv siromatva i socijalna ukljuenost

Novi proces socijalnog ukljuivanja Evropske unije predstavlja znaajan korak u zajednikoj borbi protiv siromatva i socijalne iskljuenosti. I pored pro blema koji prate itav proces i neizvesnosti u pogledu krajnjih rezultata, evidentna je odlunost drava lanica i nadlenih institucija Unije da se obezbedi poboljanje ivotnog standarda graanima koji su izloeni rizicima ili su pogoeni siroma tvom. Modernizacija sistema socijalne sigurnosti, a u okviru toga i programa zatite siromanih, podrazumeva nadlenost drava za nacionalne politike borbe protiv socijalne iskljuenosti. U 2008. godini Evropska komisija je usvojila predloge za revitalizaciju so cijalne agende i ojaavanje Metoda otvorene koordinacije u oblasti socijalne zatite i socijalne ukljuenosti. Politika socijalne ukljuenosti trebalo bi da svoje aktivnosti usredsredi na: 1. siromatvo kod dece, 2. aktivno ukljuivanje, 3. ade kvatne uslove stanovanja za sve, 4. ukljuenost vulnerabilnih drutvenih grupa, 5. finansijsku iskljuenost i prezaduenost. Primena Metoda otvorene koordinacije obezbeuje da socijalna politika ostane u nadlenosti drava lanica koje su odgovorne za sprovoenje zajednikih 20

ciljeva i njihovu konkretizaciju u okviru nacionalnih akcionih planova u oblasti: socijalne iskljuenosti, penzija, zdravstvene zatite i dugotrajne nege. Nacional ni planovi pokrivaju trogodinji period i podnose se Evropskoj komisiji u formi nacionalnih izvetaja o strategijama socijalne zatite i socijalne ukljuenosti. Po slednji izvetaji 27 drava lanica Evropske unije pokrivaju period od 2008-2010. godine. Borba protiv siromatva na nacionalnom i na nivou Unije dovodi se u ne posrednu vezu sa ostvarivanjem Milenijumskih ciljeva UN (2000): 1. iskoreniti ekstremno siromatvo i glad, 2. postii univerzalnost osnovnog obrazovanja, 3. promovisati rodnu ravnopravnost i dati vea prava enama, 4. smanjiti smrtnost dece, 5. poboljati zdravlje majki, 6. osigurati odrivost prirodne sredine, 7. razvi ti globalno partnerstvo za razvoj i 8. izboriti se sa HIV-om/AIDS-om, malarijom i ostalim bolestima. Politika socijalne ukljuenosti podrazumeva primenu razliitih instrumenata u postizanju postavljenih ciljeva. Drave lanice Unije izdvajaju znaajna sred stva za socijalnu zatitu (25% GDP u 2007.) od kojih se jedan deo usmerava na programe borbe protiv siromatva. Primena principa redistribucije i solidarnosti obezbeuje odreeni nivo sigurnosti od razliitih socijalnih rizika. Glavni finansijski instrumenti pomoi dravama lanicama su strukturalni i kohezioni fondovi, od kojih je svakako najznaajniji Evropski socijalni fond. ESF obezbeuje sredstva za finansiranje programa poveanja adaptabilnosti radnika i privrednika i stvaranje pretpostavki za pristup novim radnim mestima i uestvova nje na tritu rada. Vea socijalna ukljuenost postie se i finansiranjem programa reformi trita rada i mera koje obezbeuju veu zaposlenost vulnerabilnih grupa i promovisanje partnerskih odnosa. U periodu izmeu 2007. i 2013. godine 75 milijardi evra e biti dostupno dravama lanicama preko ESF. Za aktivnosti Unije na polju socijalne ukljuenosti od posebnog je znaa ja program za zapoljavanje i drutvenu solidarnost (PROGRESS, 2007-2013). Budet programa u iznosu od 743 miliona evra usmeren je na pet oblasti: zapo ljavanje, socijalna zatita i ukljuenost, uslovi rada, razliitost i borba protiv diskriminacije i rodna ravnopravnost. Evropska komisija podrava itav niz razliitih programa i ema koje su fokusirane na socijalnu zatitu i socijalnu ukljuenost. Na nacionalnom planu pomo se prua u izradi akcionih planova kako bi se penzioni sistem uinio razumnijim i pruile informacije za planira nje odlaska u penziju i olakao pristup korienju usluga zdravstvene zatite i dugotrajne nege. Na nivou Unije jedan od glavnih instrumenata su evropske godine koje su koncipirane oko odreeniih odabranih tema i koje slue kako bi se pripremile razliite evropske i nacionalne kampanje. Kada se govori o socijalnoj ukljue nosti, EU nastoji da ostvari snaan uticaj u smanjivanju siromatva i socijalne iskljuenosti tako to e: 21

1. uiniti svim graanima dostupne resurse, prava i usluge koje su neop hodne za punu participaciju u drutvu; 2. aktivna socijalna ukljuenost svih, ukljuivanjem na trite rada i bor bom protiv siromatva i socijalne iskljuenosti; 3. mere socijalnog ukljuivanja su dobro koordinisane i njihova realizacija pretpostavlja ukljuenost svih nivoa vlasti ali i onih koji su neposredno pogoeni siromatvom (Eurostat, 2010: 8). Uspenost borbe protiv siromatva i prevencija socijalne iskljuenosti u dra vama lanicama (EU-27) pokazuje razliite rezultate, i to pre svega zbog nejednako sti u nivou ekonomskog i socijalnog razvoja, tradicije sistema i sadraja programa usmerenih na spreavanje siromatva. Otuda je teko ocenjivati valjanost nacionalnih strategija, ali se pokazalo da je u zemljama koje najvie investiraju, imaju najvee izdatke u GDP, i pored toga imaju uspenu ekonomsku i politiku zapoljavanja, naj nia stopa siromatva i socijalne iskljuenosti. Investiranje u kvalitetne slube koje su pristupane svima, poveava ukljuenost ljudi u drutvo uopte i u trite rada. Za veinu ljudi pristojan posao je najbolja zatita od siromatva i najbolji izlaz iz njega. Meutim, postoje brojni faktori koji utiu na to da se ovi ciljevi ostvare, kao to su kvalitetno obrazovanje i obuka, dobro zdravlje, podrka u vidu brige o deci, itd. Kako za neke (stariji i bolesni), posao nije realistino reenje, od izuzetnog znaaja su garancije odgovarajueg nivoa primanja i obezbeenje pristupa javnim slubama. Prevencija siromatva podrazumeva i ranu intervenci ju kako deca ne bi odrasla u siromatvu i kako to ne bi uticalo na njihov razvoj. Stoga je jaka podrka deci i njihovim porodicama jedan od najboljih naina da se sprei nasleivanje siromatva sa generacije na generaciju, to e se dugorono pozitivno odraziti i na ekonomiju (Vukovi, 2005: 318). Evropska godina borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti (2010) posveena je ostvarivanju iroko postavljenih ciljeva i vodeih principa koji podrazumevaju: 1) Priznavanje svim graanima, a posebno onima koji ive u siromatvu i socijalnoj iskljuenosti, prava da ive dostojanstveno i uzmu uee u drutvu iji su deo; 2) Promovisanje zajednike odgovornosti i participacije, stavljajui na glasak kako na individualnu, tako i na kolektivnu odgovornost u borbi protiv siromatva i socijalne iskljuenosti; 3) Promovisanje kohezivnosti i solidarnosti, ukazujuu na beneficije koje e itavo drutvo imati od smanjivanja siromatva i vieg stepena soci jalne ukljuenosti i 4) Konkretizovanje akcija za borbu protiv siromatva i socijalne iskljue nosti na svim nivoima vlasti.


Decision No. 1098/2008/EC.

22

Strukturne karakteristike siromatva

Merenje siromatva vri se primenom razliitih indikatora, pa otuda postoje znaajne razlike izmeu pokazatelja drava lanica Unije. Na teritoriji EU, rizik siromatva se odreuje na osnovu indikatora koji pokazuju koji deo stanovnitva ima manje od 60% medijane ekvivalentnog raspoloivog dohotka nakon socijalnih transfera. Izmeu drava lanica postoje znaajne razlike u visini zvanine linije siromatva, ak i ako se ona ispolji i putem kupovne moi stanovnitva. U 2007. godini, prema podacima Eurostat-a linija siromatva je bila najvia u Luksembur gu, dok je najnia bila u Rumuniji i Bugarskoj. Istraivanja pokazuju da je u poreenju sa stanjem u periodu pre 1995. go dine, kada je 17% populacije EU bilo pod rizikom od siromatva, broj lica koja se ubrajaju u grupaciju relativno siromanih i dalje visok. Prema pokazateljima stanja u 2001. godini 55 miliona ili 15% stanovnitva Unije imalo je niska prima nja, to ih izlae rizika siromatva i socijalne iskljuenosti, a vie od polovine ima konstantno nisku zaradu. Meutim, postoje znaajne razlike i kontrasti izmeu zemalja lanica i pojedinih regiona, pri emu se izdvajaju drave sa niskim stopa ma rizika (vedska 9% i Danska 10%) i one koje imaju najvie stope (Irska 21%, Portugalija 20%). U februaru 2007. godine, sprovedeno je istraivanje koje je ispitivalo stavove graana EU prema siromatvu i socijalnoj iskljuenosti. Siromatvo je vieno kao problem veoma rairen u Evropi, gde su ispitanici smatrali da 1 od 10 (10%) stanovnika u njihovom okruenju ivi u ekstremnom siromatvu, a 1 od 3 stanovnika u relativnom siromatvu (29%), dok se vie od 1 od 3 stanovnika (31%) nalazi u riziku od siromatva. Percepcija rairenosti siromatva meu lokalnim stanovnitvom je dva puta vea meu graanima drava lanica koje su pristupile Uniji 2004. godine u odnosu na rezultate istraivanja u EU 15 -63% prema 32% (Eurostat, 2010: 12). Stanje na polju siromatva u 2008. godini nije se mnogo promenilo u pore enju sa 2007. godinom (EU- SILC). Stopa rizika od siromatva opte populacije u EU27 bila je 17%, i pokazuje izvesnu meru stabilnosti poev od 2005. godine, kada varira od 16% do 17%. Strukturne karakteristike prema uzrastu pokazuju da je rizik od siromatva najvei kod dece 20% i starih iznad 65 godina. Najvie siromane dece ivi u Litvaniji, Latviji, Rumuniji, Bugarskoj i Italiji. Stopa rizika od siromatva starih je vea od 30% u Latviji, Kipru, Estoniji i Bugarskoj. Nakon socijalnih transfera stopa siromatva se smanjuje za 32% na nivou Unije, sa veli kim razlikama izmeu drava lanica. Zaposlenost ne garantuje dovoljno prihoda, tako da se 8% populacije EU27 u 2008. godini nalazilo u riziku od siromatva. Materijalna deprivacija pogaa 17% stanovnitva u dravama lanicama, i poseb
 

Eurobarometer, 279 EU-SILC Statistics on Income and Living Conditions.

23

no je prisutna u zemljama koje su 2004. godine pristupile Uniji u Bugarskoj, Rumuniji, Maarskoj, Latviji i Poljskoj. Oko 85 miliona ljudi u Evropskoj uniji ivelo je ispod granice siromatva u 2008. godini i bilo je iskljueno iz aktivne participacije u drutvu. Najvee stope siromatva zabeleene su u Latviji (26%), Rumuniji (23%), Bugarskoj (21%), Li tvaniji, Grkoj i paniji (oko 20%). Na drugoj strani su zemlje u kojima je stopa rizika od siromatva daleko ispod prosene za EU27 (17%). Ona je u ekoj 2008. godine bila 9%, u Holandiji i Slovakoj 11%.
Rizik siromatva prema starosnim grupama (%, 2008)
Ukupna populacija 17% 15 21 9 12 15 19 16 20 20 13 19 16 26 20 13 12 15 11 12 17 18 23 12 11 14 12 19 Deca (0-17) 20% 17 26 13 9 15 17 18 23 24 17 25 14 25 23 20 20 20 13 15 22 23 33 12 17 12 13 23 Lica starosti 18-64 15% 12 17 8 11 15 15 14 19 16 13 16 11 20 17 13 12 12 10 11 16 16 20 12 10 12 11 15 Stari (65 i vie) 19% 21 34 7 18 15 39 21 22 28 11 21 49 51 29 5 4 22 10 15 12 22 26 23 10 23 16 30

EU 27 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK*

* procena Izvor: Eurostat (ilc_ov1a1)

24

Prema podacima Eurostata opta stopa rizika od siromatva u EU u 2008. godini je veoma malo promenjena u poreenju sa 2007. godinom. Porast je zabe leen u Latviji (5%), dok je u Rumuniji i Irskoj zabeleen pad (2%). Linija (prag) siromatva se drastino razlikuje izmeu drava lanica Unije. Mereno prema stan dardu kupovne moi (purchasing power standards), prag siromatva u 2008. godini za jednolana domainstva (PPS) kretao se od 1900 u Rumuniji, 2800 u Bugarskoj i oko 4000 u Poljskoj, Maarskoj i Slovakoj do PPS 16500 u Luksemburgu. Deca i stari su najsiromaniji i nakon socijalnih transfera. U 2008. godini stopa siromatva kod dece (0-17 godina) je bila 20%, a kod starijih (65 i vie godi na) 19%, to je iznad opte stope od 17%. Od 27 drava lanica samo u Danskoj, Finskoj, Kipru, Sloveniji, Nemakoj i Estoniji stopa siromatva dece bila je nia od nacionalnog proseka. Deca koja su ivela u siromatvu 2001. godine najee su dolazila iz dva tipa domainstva: samohrani roditelji sa maloletnom decom i domainstva sa oba roditelja i troje ili vie maloletne dece. Stopa siromatva kod dece kree se od 9% u Danskoj do 26% u Bugarskoj i 33% u Rumuniji. Poloaj roditelja na tritu rada odnosno zaposlenost ili nezaposlenost, u najveoj meri opredeljuju rizik siromatva kod dece. Smanjenju rizika doprinose i programi dravne pomoi ako su dobro targetirani. Za porodice sa decom veliki znaaj ima i razvijenost servisa, odnosno slubi za pruanje pomoi oko zbrinjavanja i podizanja dece. Prema podacima Eurostata iz 2010. godine, stopa rizika od siromatva kod dece samohranih roditelja je u 2008. godini bila skoro duplo vea u odnosu na sva domainstva sa maloletnom decom (35% u odnosu na 18%). Rizik od siromatva kod dece koja potiu iz velikih porodica (porodice sa troje ili vie dece) je takoe znatno vei u odnosu na prosek za sva domainstva sa decom (25% u odnosu na 18%). Izmeu 40% i 71% dece iz velikih porodica u Bugarskoj, Rumuniji, Latviji, Portugaliji i Italiji je 2007. godine ivelo u siromatvu. Prema Anketi o prihodima i uslovima ivota (EU-SILC, 2005) u 90% slua jeva, samohrani roditelj je majka, a udeo dece u porodicama samohranih roditelja najvii je u Irskoj, Letoniji, Danskoj, Estoniji, vedskoj, Nemakoj i Velikoj Bri taniji (u rasponu od 15%-25%). Meutim, deca se u tim zemljama suoavaju sa veoma razliitim stopama rizika siromatva (u rasponu od oko 20% u Danskoj i vedskoj, do 38% i vie u Estoniji i Irskoj). Nasuprot tome, udeo dece koja ivi u ovoj vrsti porodice, najnii je u zemljama na jugu (Grkoj, paniji, Italiji, Kipru, Malti i Portugaliji) i u dve zemlje centralne Evrope (Poljskoj i Slovakoj) i iznosi 4% 7%. U ovim zemljama najvei rizik od siromatva imaju deca samohranih roditelja u Slovakoj (37%) i Malti (50%). Rizik siromatva meu mladima od 16 do 24 godina u Evropskoj uniji kretao se oko 20% (2007), to znai da je i ovaj deo populacije bio natproseno siromaan.


Newsrelease, 18 January 2010.

25

Stopa siromatva mladih bila je najvia u Danskoj (28%), to se moe tumaiti kao posledica samostalnog ivota, sa ili bez roditeljske podrke i pomoi.
Rizik siromatva prema statusu na tritu rada (%, 2008)
Ukupno EU 27 BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT RO SI SK FI SE UK*
* procena Izvor: Eurostat (ilc_ov1a1)

Zaposleni Stalni ugovor 5% 3 6 2 4 5 6 3 5 5 4 6 5 10 7 9 4 4 4 5 5 7 5 4 5 3 5 -

8% 5 7 4 5 7 7 6 14 11 7 9 6 11 9 9 5 5 5 6 12 12 17 5 6 5 7 9

Privremeni ugovor 13% 11 16 6 14 5 12 16 14 12 16 18 18 14 15 12 5 4 8 13 11 22 10 11 13 18 -

Nezaposleni 44% 35 55 48 34 56 61 28 37 38 39 42 31 53 51 52 48 31 36 41 39 35 43 38 43 43 38 55

Neaktivni 27% 26 24 12 31 23 32 27 26 31 27 29 20 33 32 16 24 20 19 22 25 28 32 22 16 29 31 36

Stari su takoe siromaniji od opteg dela populacije (19% i 17%) u najveem broju zemalja lanica Unije. Stopa rizika u 2008. godini za lica sa vie od 65 godina kretala se od 4% u Maarskoj i 5% u Luksemburgu, do 30% i vie u Velikoj Brita niji, Bugarskoj, Estoniji, Kipru (49%) i Latviji (51%) (Wolff, 2010: 2). Razlike u poloaju starih u zemljama lanicama rezultat su velikog broja faktora, ukljuujui 26

i adekvatnost penzionog sistema, polnu strukturu starije populacije, imajui u vidu injenicu da su ene vie izloene riziku od siromatva i due ive same. Iskljuenost sa trita rada u sluajevima dugotrajne nezaposlenosti (due od 12 meseci) dovodi do siromatva i socijalne iskljuenosti. Pozitivni tokovi na polju zaposlenosti u zemljama EU (do globalne finansijske i ekonomske krize) rezultirali su smanjenjem stope nezaposlenosti sa 9,0% u 2004. godini na 7,0% u 2009. godini. Stopa zaposlenosti u EU27 je u 2008. godini iznosila 65,9% to je nie od cilja koji je postavljen u Lisabonu, a to je 70% do 2010. godine. Stopa zaposlenosti je bila iznad ovog nivoa samo u 8 drava lanica, ali je bila ispod 60% u Poljskoj, Rumuniji, Italiji, Rumuniji, Maarskoj i Malti. Siromatvo u radu oznaava zaposlene koji imaju niske zarade zbog ni skog nivoa kvalifikacija, rada na slabo plaenim poslovima ili sa nepunim radnim vremenom. Ove kategorije nisu u mogunosti da svojim radom obezbede prihode domainstva iznad linije siromatva. U 2008. godini, 8% zaposlene populacije u EU27 imalo je dohodak ispod nacionalne linije siromatva, u poreenju sa 44% nezaposlenih. Najvea stopa siromatva meu zaposlenima u 2008. godini je bila u Rumuniji (17%), zatim Grkoj (14%), Poljskoj i Portugaliji (oko 12%). Najmanje zaposlenih siromanih je u ekoj Republici (4%), Belgiji, Danskoj, Maarskoj, Malti, Holandiji, Sloveniji i Finskoj.

Zatita siromanih
Briga o siromanima predstavlja sastavni deo sistema socijalne sigurnosti, odnosno socijalne zatite u zemljama Evropske unije. Ureenje sistema u nadle nosti je drava lanica i u praksi se sreu razlike u regulisanju prava i finansiranju. Socijalna zatita uglavnom pokriva rizike i potrebe koje mogu nastati kao posledica bolesti, invaliditeta, starosti, nezaposlenosti, loih stambenih uslova ili problema iskljuenosti, koji nisu obuhvaeni nekim drugim sistemom. Programi socijalne zatite se koriste i kako bi se redukovalo siromatvo i socijalna iskljuenost. Ovo se postie distribucijom beneficija, obezbeivanjem razliitih vidova kredita ili poreskih olakica. Jedan od naina utvrivanja efika snosti mera socijalne zatite jeste i poreenje indikatora rizika od siromatva pre i nakon socijalnih transfera. Beneficije garantovane unutar sistema mogu biti u novcu ili uslugama, a sredstva za finansiranje prava obezbeuju se iz doprinosa poslodavaca i osiguranih lica, budeta i drugih izvora.
Odnos broja lica izmeu 15 i 64 godina koji su zaposlni u odnosu na ukupan broj lica iste starosne grupe unutar itave populacije.  U okviru Evropskog sistema integrisane statistike o socijalnoj zatiti (ESSPROS), socijalna zatita obuhvata sve intervencije preduzete od strane privatnih ili javnih tela koje bi trebalo da zatite pojedince i domainstva od unapred predvienih rizika.


27

Proseni izdaci za socijalnu zatitu u EU27 u 2007. godini inili su 25,2% GDP (bez administrativnih trokova), pri emu su najmanja izdvajanja bila u La tviji (10%), Estoniji (12,3) i Rumuniji (12,6%). Najvee uee (% GDP u 2007) imaju vedska i Francuska (29%), zatim Danska i Belgija (28, 5), Austrija (27%) i Nemaka (26%) (EC, 2010: 188). U strukturi ukupnih trokova socijalne zatite najvei deo ine izdvajanja za penzije u svim zemljama lanicama Unije. Penzije obuhvataju invalidske penzije, rano penzionisanje kao posledica smanjenih radnih kapaciteta, starosne i delimine penzije i beneficije kod penzionisanja koje nastaje kao posledica promena na tritu rada. U 2007. godini izdaci za penzije i ostale oblike pomoi starima inili su 11,7% GDP. Zdravstveno osiguranje pokriva odravanje prihoda u sluajevima psihike ili fizike bolesti, izuzimajui invaliditet, kao i trokove zdravstvene zatite koji ma se odrava i unapreuje zdravstveno stanje osiguranih lica. Na nivou EU27 trokovi zdravstva inili su 7,4% GDP. Politika trita rada obuhvata mere podrke i pomoi pojedincima koji se sreu sa problemima u zapoljavanju. Usluge koje se finansiraju iz javnih fondo va namenjene su osobama koje trae posao, i u 2007. godini na njih utroeno je 11% od ukupnih LMP (Labour Market Policy) trokova. Za programe podrke i pomoi licima koja su ostala bez posla na nivou Unije 2007. godine utroeno je 61% ukupnih izdataka za intervencije na tritu rada. Mere podrke grupama koje se nalaze u nepovoljnom poloaju na tritu rada i koje imaju za cilj njihovo bre zapoljavanje ili ouvanje posla, inile su 28% od ukupnih LMP trokova u 2007. godini. Uticaj socijalnih mera, koji se odreuje brojem lica koji su nakon socijalnih transfera prestali da budu u riziku od siromatva je bio najnii u Bugarskoj i jed nom broju mediteranskih drava lanica (Grka, panija, Italija i Kipar). Nasuprot tome, vie od polovine osoba koje su se nalazile u riziku od siromatva u Maar skoj, vedskoj, Finskoj, Irskoj i Danskoj su to prestali da budu nakon realizacije socijalnih transfera. Istraivanja pokazuju da su socijalni transferi znaajano uticali na smanji vanje broja dece koja su se nalazila u riziku od siromatva (mlaa od 18 godina). U 2007. godini ak 39,4% dece je prestalo da bude u riziku od siromatva, to je posebno vidljivo na Kipru, Nemakoj i Estoniji (za oko 10%). Stopa siromatva mladih posle socijalnih transfera opala je sa 33% na 20% u 2007. godini. Nasuprot tome, uticaj socijalnih transfera na siromatvo kod starih sa 65 i vie godina, bilo je malo (4%), pa je otuda 20% ovih lica bilo siromano. Najmanje siromanih sta rih bilo je u Luksemburgu (10%) i Maarskoj (11%), dok je u Irskoj, Francuskoj, Austriji, Poljskoj i vedskoj stopa siromatva pre i posle socijalnih transfera malo promenjena.
Stopa rizika od siromatva izraunava se (ESSPROS) kao deo stanovnitva iji prihodi su nii od 60% prosenih prihoda, pre socijalnih transfera.


28

Rizik siromatva pre i posle socijalnih transfera (2007, % relevantne populacije)

Pre socijalnih transfera Manje od 18 Vie od 65 33 24 27 31 34 28 31 12 24 34 30 18 28 36 39 42 27 28 29 31 36 18 32 25 20 55 30 37 29 34 33 10 44 11 29 23 25 17 36 17 35 12 27 29 43 35 25 30 27 19 31 31 33 23 40 38 Posle socijalnih transfera Manje od 18 Vie od 65 20 20 17 23 30 23 16 5 10 18 14 17 18 33 19 29 23 23 24 28 16 13 25 22 12 51 21 33 22 30 20 7 19 6 19 21 14 10 15 14 24 8 21 26 33 31 11 19 17 8 11 22 12 11 23 30

EU 27 Belgija Bugarska eka Republika Danska Nemaka Estonija Irska Grka panija Francuska Italija Kipar Latvija Litvanija Luksemburg Maarska Malta Holandija Austrija Poljska Portugalija Rumunija Slovenija Slovaka Finska vedska Velika Britanija

Izvor: Eurostat (ilc_ov251 and ilc_ov1a1)

Materijalna deprivacija10 pokazuje karakteristike siromatva prema prihodi ma pojedinca ili porodice. Na prostoru Unije je 2007. godine blizu 1 od 6 graana bilo materijalno ugroeno, pri emu je stanje bilo loije u zemljama lanicama od 2004. godine. Gotovo 39% siromanih su bili istovremeno u stanju materi
Kao indikator u obaruunu koriste se (Eurostat) pokazatelji o nemogunosti da se obezbede najmanje tri od sledeih 9 stavki: neoekivani i neplanirani trokovi; odlazak od kue na odmor jednom godinje u trajanju od nedelju dana; izmirivanje zaduenja (hipoteka, kirija, otplaivanje kredita); obrok koji sadri meso ili ribu svaki drugi dan; adekvatno zagrevanje stambenog prostora; ve maina; televizor u boji; telefon; auto.
10

29

jalne ugroenosti. Ova proporcija je porasla ak na 2/3 na Kipru, u Slovakoj i Poljskoj, u Maarskoj (71%), Latviji (76%), Rumuniji (85%) i Bugarskoj (94%) (EC, 2010: 57).

Programi pomoi siromanima

Ostvarivanje prava na socijalnu pomo u zemljama Evropske unije uslovljeno je nivoom minimalnog dohotka koji drava zakonski garantuje svakom pojedincu (dravljaninu, stanovniku) koji iz objektivnog razloga ne moe to da obezbedi za sebe i svoju porodicu. Iznos novanih davanja predstavlja razliku izmeu visine minimalnog dohotka i linog dohotka pojedinca, odnosno njegove porodice. Uvo enje minimalnog dohotka u dravama EU poelo je 1960-tih godina kada se verovalo da je siromatvo prolazni problem koji e se smanjivati sa ekonomskim napretkom drutva. U godinama prosperiteta i gotovo pune zaposlenosti razvijen sistem socijalnog osiguranja pokrivao je osnovne rizike i obezbeivao socijalnu sigurnost za najvei deo stanovnitva. Kriza i rast dugotrajne nezaposlenosti u narednim decenijama uslovili su preispitivanje usvojenih koncepata socijalne dr ave, a dolo je i do porasta broja novo siromanih kojima je trebalo obezbediti minimum sredstava za ivot. Zakonski garantovan minimalni dohodak11 postoji u gotovo svim zemljama EU sa ciljem zadovoljenja osnovnih ivotnih potreba, pri emu se visina socijalne pomoi ograniava iz objektivnih razloga koji se tiu: potrebe postojanja stimula tivnog odnosa (za rad) izmeu minimalnog dohotka i minimalne plate; saglasnosti o visini minimalnog dohotka, budetskih ogranienja i ukupnih sredstava za te namene. Uporedni pregled ostvarivanja prava na socijalnu pomo u EU objektivno je uslovljen raznolikou nacionalnih sistema i nepostojanja jedinstvenih kriterija u pojedinim dravama. I pored toga, postoje zajedniki elementi koji se tiu: kruga korisnika, visine minimalnog dohotka, trajanja prava i uivanje drugih beneficija po osnovu socijalne pomoi. U strunoj literaturi najee se sree klasifikacija sistema drava lanica Unije u etiri grupe. U prvoj grupi su one zemlje koje imaju relativno proste i sveobuhvatne sheme (AT, BE, CY, CZ, DE, DK, FI, NL, PT, RO, SI, SE) koje su otvorene za sve one koji nemaju dovoljno sredstava da sami sebe izdravaju. U drugoj grupi su one zemlje (EE, HU, LT, LV, PL, SK) koje, iako imaju sasvim jednostavne sheme koje ne podleu kategorijama, imaju restriktivne kriterijume podobnosti i pokrivenosti za ljude kojima je potrebna finansijska pomo, esto zbog postavljenog niskog nivoa provere sredstava. Potom, u treoj grupi su ze
11 Minimalni dohodak se pojavljuje pod sledeim imenima: Sozialhilfe (N, A), Income Support (V. B), Minimum de Moyens d Existence Minimex (Bel), Social Bistand (D), Revenue minimum dinsertion (F), itd.

30

mlje (ES, FR, IE, MT, UK) koje imaju razvijene sloene mree razliitih, esto kategorijalnih shema koje se nekada preklapaju, to se javilo tokom vremena, ali u sutini pokrivaju veinu onih koji su u stanju hitne potrebe. etvrtu grupu ine zemlje (BG, EL, IT) koje imaju veoma ograniene, parcijalne aranmane koji su zapravo jako usmereni na uske kategorije ljudi i ne obuhvataju mnogo onih kojima je neophodna hitna podrka (Frazer, Marlier, 2009: 9). Kriterijumi za ostvarivanje prava na finansijsku pomo se razlikuju, i u ve ini sluajeva odnose se na godine ivota, stalno prebivalite, nivo materijalnih prihoda, a poslednjih godina i spremnosti za rad. Pored novanih davanja koja ine osnovu dravnih programa pomoi, korisnici programa socijalne pomoi mogu da ostvare beneficije za trokove stanovanja, goriva, kolovanja, kao i dodatnu finan sijsku pomo za one koji imaju posebne potrebe iz zdravstvenih razloga. Prema izvetajima strunjaka12 postoji znaajna grupa stanovnitva koja nije pokrivena programima minimalnih prihoda, i nju ine beskunici, migranti bez dokumenata, izbeglice i traioci azila. Reformisanje sistema socijalne sigurnosti u uslovima globalnih promena, negativnih efekata tranzicije i ekonomske krize, usmereno je na smanjenje soci jalnih izdataka i pootravanje uslova za ostvarivanje prava na socijalnu pomo. Posebna panja posveena je programima aktivizacije korisnika socijalne pomoi merama veeg ukljuivanja na trite rada. U jednom broju zemalja lanica Unije isplata naknada se vezuje za rad i esto regulie posebnim ugovorom. U isto vreme prisutna je tendencija pootravanja kriterija u pristupu socijalnim beneficijama i uslugama, pa se otuda insistira na ispunjenju kriterija koji se tiu spremnosti kori snika da se ukljui na trite rada. Visina naknade za siromane zavisi najee od broja lanova domainstva koji ispunjavaju predviene uslove i kriterija koji se odnose na dravljanstvo, prethodno zaposlenje, starost i druge potrebe korisnika. Sistemi socijalne zatite u zemljama lanicama (EU27) i programi obezbeenja minimalnih prihoda konci pirani su za vremenski ogranieni rok i pretpostavljaju osposobljavanje korisnika za samostalan ivot bez pomoi drave u relativno kratkom periodu. Promene na tritu rada i tekoe u zapoljavanju u uslovima krize uticale su na kreiranje do datnih mera pomoi siromanima koji su sposobni i spremni da rade. Veina nacionalnih programa se primenjuje u itavoj zemlji, ali postoje i dr ave sa jakim elementima decentralizacije i prenoenja odgovornosti na lokalne organe vlasti. Tako se utvrivanje podobnosti za socijalnu pomo regulie na niem nivou, sa ciljem poveanja efikasnosti i bolje koordinacije u korienju sredstava usmerenih na smanjenje siromatva i socijalne iskljuenosti. Istraivanja pokazu ju (EC, 2010) da je globalna finansijska i ekonomska kriza uticala na poveanje broja korisnika socijalne pomoi i da postoje problemi u poveanju budetskih
12

EU Network of National Experts on Social Inclusion.

31

sredstava usmerenih na pruanje finansijske pomoi siromanima. Ranija praksa isplate minimalnih naknada ne funkcionie u uslovima porasta nezaposlenosti i gubitka radnih mesta zbog propadanja jednog broja firmi. Pokrivenost programima minimalnih prihoda u zemljama lanicama Unije karakteriu ogranienja koja se tiu nepodnoenja zahteva za ostvarivanje prava. I pored razlika u nacionalnim sistemima i kulturnim obrascima ivota, kao osnovne prepreke identifikovani su faktori koji se tiu: 1. sloenosti sistema i nedovoljnog poznavanja kriterija i naina podnoenja zahteva; 2. subjektivno oseanje da nema potrebe za tom vrstom pomoi, jer e tekoe biti kratkotrajne a trokovi pripreme potrebne dokumentacije e biti vei od eventualne dobiti; 3. diskreciono odluiva nje mogunost da ostvarivanje prava zavisi od procene strunjaka u socijalnim slubama, a ne objektivnih kriterija; 4. strah od stigmatizacije i izbegavanje stresnih situacija u susretu sa komplikovanom i nesimpatinom birokratijom; 5. loe upravljanje programima i propusti u informisanju, dostupnosti formulara i nedoslednost u odluivanju; 6. nedostatak dovoljnog broja socijalnih radnika koji bi podrali proces prijave (Frazer, Marlier, 2009). Neadekvatan nivo pomoi prema miljenju eksperata predstavlja ozbiljan nedostatak programa usmerenih na obezbeenje minimalnih nivoa prihoda. U Sa optenju Komisije iz 2008. godine istaknuto je da u veini drava lanica i tipova porodica, socijalna podrka sama po sebi nije dovoljna da se korisnik izvue iz siromatva13. I pored toga socijalni transferi u svim zemljama lanicama imaju znaajnu ulogu u smanjenju stope siromatva. Poslednjih godina intenzivirane su rasprave o destimulativnom uticaju socijalne pomoi na korisnike, i njihovoj neak tivnosti i zavisnosti od pomoi drave u relativno dugom vremenskom periodu. U ekoj efikasnost programa socijalne pomoi u eliminaciji rizika od siro matva ini se da je odlina u sluaju radno aktivnog stanovnitva. Sa druge strane, manje je zadovoljavajue za neke specifine grupe: rizici od siromatva su veoma zastupljeni kod nezaposlenih, nepotpunih porodica ili porodica sa puno dece. U paniji socijalna davanja znaajno smanjuju ozbiljno siromatvo (87%) ali umereno znatno manje (47%). Razni faktori oteavaju efikasnost takvih beneficija: njihova raznolikost, bolja zatita neaktivnog stanovnitva i penzionera, kao i njihova nespo sobnost da odre korak sa tempom rasta indikatora kao to su prosena primanja po glavi stanovnika ili jednokratna davanja (Frazer, Marlier, 2009: 36). Opte ocene efekata programa minimalnih prihoda tiu se stava da ne podiu ljude iznad linije rizika od siromatva a mnogi su daleko od toga. To proizilazi iz injenice da je socijalna pomo (ak i zajedno sa stambenim beneficijama) esto ispod nivoa praga rizika od siromatva. U jednom broju drava (CY, CZ, DK, EE, ES, FI, FR, MT, PL, PT, RO) prema proceni eksperata, ovi programi imaju veoma vanu ulogu u smanjenju intenziteta siromatva.
13

(COM(2008) 639).

32

Literatura
DECISION No 1098/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 22 October 2008, on the European Year for Combating Poverty and Social Exclusion (2010) Europische Kommission (2008), Europisches Jahr zur Bekmpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung (2010)- Strategisches Rahmenpapier Prioritten und Leitlinien fr Manahmen im Rahmen des Europischen Jahres 2010, Amtsblatt der Europischen Union L 298 vom 7.11.2008. S. 20. Brssel, D (2008) European Commission, Joint Report on Social Inclusion, Manuscript completed in May 2004, COM (2003) 773 final European Commission, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010 Eurostat, Combating poverty and social exclusion A statistical portrait of the European Union 2010, Publications Office of the European Union, Luxem bourg Eurostat, The European Union Statistics on Income and Living Conditions (EUSILC) http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/living_conditions_and_social_protection/data/database Frazer, H. Marlier, E. (2009), Minimum Income Schemes Across EU Member States, European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities Living conditions in 2008, EurostatNewsrelease, 18. January 2010 Pascal Wolff (2010), Population and social conditions, Eurostat Statistics in focus, 9/2010 Vukovi, D. (2005), Socijalna sigurnost i socijalna prava, Beograd: Fakultet po litikih nauka

33

Drenka Vukovi SIROMATVO I SOCIJALNA ISKLJUENOST U ZEMLJAMA EVROPSKE UNIJE Rezime Reavanje problema siromatva i socijalne iskljuenosti predstavlja sastavni deo socijalne agende Evropske unije i veoma bitnu komponentu socijalne politike drava lanica. Politika socijalne ukljuenosti usmerena je na obezbeenje vieg nivoa ivotnog standarda i stvaranje mogunosti da to vei broj lanova drutva uiva plodove drutve nog razvoja. Evropski parlament i Savet proglasili su 2010. za evropsku godinu borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti. Polazei od konceptualnih osnova i institucionalnih pretpostavki, u radu su obra ena pitanja obima i karakteristika siromatva, sadraja i ciljeva programa obezbeenja minimalnih prihoda u zemljama lanicama Evropske unije (EU27). U 2008. godini stopa rizika od siromatva opte populacije bila je 17%, dok su deca (20%) i stari (19%) bili naj vie pogoeni siromatvom. Odsustvo sa trita rada, nizak nivo obrazovanja, zdravstveni problemi i loi uslovi stanovanja predstavljaju znaajne elemente socijalne iskljuenosti. Briga o siromanima predstavlja sastavni deo sistema socijalne sigurnosti, odnosno socijalne zatite u zemljama Evropske unije. Ureenje sistema u nadlenosti je drava lani ca i u praksi se sreu razlike u regulisanju prava i finansiranju programa socijalne pomoi. Metod otvorene koordinacije obezbeuje postizanje konsenzusa oko kljunih prioriteta u borbi protiv siromatva i socijalne iskljuenosti. Garantovanje minimalnih prihoda ima za cilj obezbeenje adekvatnog nivoa ivotnog standarda i pokrivanje rizika od siromatva. Kljune rei: siromatvo, socijalna iskljuenost, Evropska unija, materijalni prihodi, socijalna pomo.

Drenka Vukovic POVERTY AND SOCIAL EXCLUSION IN THE EU MEMBER STATES Summary Solving the problem of poverty and social exclusion is a part of the social agenda of the European Union and represents a very important component of the social policies of its member states. The social inclusion policy is aimed at securing a higher living stan dard and at creating opportunities, for as many members of the society as possible, to get to enjoy the fruits of growth. The European Parliament and Council have pronounced the year 2010 to be the European Year for Combating Poverty and Social Exclusion.

34

The text starts with the basic conceptions and institutional preconditions, then mo ves on to certain questions of size and characteristics of poverty, contents and goals of the programs for securing minimal income in the EU member states (EU27). In 2008 the risk of poverty among the population in general was 17%, while mostly exposed were children (20%) and the elderly (19%). Influential elements of social exclusion are: long absence from the labor market, low education, health problems and bad living conditions. Care for the poor is a part of the social security or social welfare system in the EU countries. The system structure is under the jurisdiction of the member states and there are differences to be found in the regulation of rights and financing social welfare. The Open Method of Coordination (OMC) enables reaching a consensus on key priorities in the fight against poverty and social exclusion. The guarantee of minimal income strives to provide an adequate living standard and cover the risk of poverty. Key words: poverty, social exclusion, European Union, material income, social welfare.

35

Mathias Maucher SOCIJALNA UKLJUENOST I PROMOCIJA SOCIJALNE EVROPE: KONCEPTI I OKVIRI NA NIVOU EVROPSKE UNIJE

Uvod Struktura doprinosa

Prezentovani podaci i informacije u ovom radu se u najveoj meri odnose na situaciju u oktobru 2009. godine. Novi razvojni procesi povezani sa finansij skom i ekonomskom krizom i njenim posledinim efektima na evropska drutva sistematski e se analizirati. Isto vai i za politike okvire koji su se u meuvremenu razvili na nivou Unije i koji utiu na politike Evropske unije kreirane radi borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti u predstojeim godinama. Sa tim u vezi poseban osvrt je dat na Strategiju Evropa 2020 (agenda za sledeu deceniju koja predstavlja nastavak istekle Lisabonske strategije usvojene u Saoptenju Evropske komisije u novembru 2009. godine), koja se odnosi na razliite inicijative ukljuujui i Evropsku platformu protiv siromatva (koja je proglaena Saoptenjem iz marta 2010. godine), kao i predlog Komisije o ekonomskim i smernicama za zapoljavanje (april 2010. godine) u saglasnosti sa Strategijom Evropa 2020.
 Fokus teksta koji sledi je na odabranim pitanjima prezentacije Opcije socijalne politike za Evropsku uniju koja je izloena tokom sesije o Socijalnoj ukljuenosti i promociji socijalne Evrope na regionalnom seminaru sa temom Socijalna ukljuenost: nacionalni i regionalni prioriteti politike za socijalnu Evropu u organizaciji Friedrich Ebert Fondacije, odranom 19. oktobra 2009. godine u Sofiji. Rad je objavljen u publikaciji Social Inclusion in South-East Europe: National and Regional Policy Priorities for a Social Europe u izdanju iz 2010. godine Fondacije Fridrih Ebert iz Sofije, u Bugarskoj.  Za vie informacija videti na http://ec.europa.eu/eu2020/index_en.htm, Saoptenje Komisije od 03. 03. 2010. godine, COM(2010)2020 Evropa 2020: Strategija za mali, odriv i inkluzivni razvoj, kao i: http://ec.europa.eu/ eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%200 07%20%20Europe%202020%20%20EN%20version.pdf i proitati SOLIDAR-ov doprinos konsultaciji Evropa 2020 objavljenim u novembru 2009. godine, http://www.solidar.org/Page_Generale. asp?DocID=13958&thebloc=23120  Videti: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=13958&thebloc=23933  Vie informacija na: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=13958&thebloc= 24375

36

Osvrt je takoe uinjen na 2010. godinu kao Evropsku godinu borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti koja se moe smatrati pre kretnicom inicijativa i aktivnosti na nivou Evropske unije usmerenih ka izazovima sa kojima se suoavaju sva evropska drutva usled sve vee uestalosti pojave siromatva i socijalne iskljuenosti u veini zemalja poslednjih godina i dodatno podstaknuta trenutnom krizom; Ovde takoe moramo pomenuti i Lisabonski ugovor, ratifikovan u de cembru 2009. godine, kao novi pravni okvir evropskog zakonodavstva i politike, koji je doneo vane promene i novine. On ukljuuje produenu listu ciljeva Evropske unije u oblasti zapoljavanja, zdravlja i socijalne ukljuenosti. Lisabonski ugovor e biti instrument ouvanja individual nih i kolektivnih prava sadranih u Povelji o osnovnim pravima. Prvi put uopte, on sadri horizontalne socijalne klauzule. Lisabonski ugovor takoe daje visok profil ulozi slubi od opteg interesa (SGI) i meu njima socijalnim slubama, i poziva drave lanice i Evropsku uniju da postave finansijske, ekonomske i politike uslove za njihovo efikasno funkcionisanje; to se tie upravljanja, obim legalnih i nelegalnih inicijativa koje spa daju u pravila koodluivanja je proiren. Otvoreni metod koordinacije za vie informacija videti poglavlje Glavni inioci politike socijalne ukljuenosti na EU nivou i njene kljune karakteristike konano je kodifikovan u tekstu ugovora. I poslednje, ali ne najmanje vano, institu cionalizovan civilni dijalog, ukljuujui i pravo peticije kao graanske inicijative, je postao vana karakteristika i glavno sredstvo participativne demokratije. Na kraju, vie indirektno, iako pre odluujui uticaj na ulogu i izgled politi ka socijalne ukljuenosti, potie iz intenzivirane Evropske integracije implemen tacijom osnovnih sloboda unutranjeg trita, zajedno uz primenu konkurencije zajednice (ukljuujui dravnu pomo) i ekonomsko pravo (ukljuujui javnu nabavku i unutranje trite). Ovo moe biti posebno korisno za zapoljavanje, zdravlje i line socijalne usluge.

 Videti: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=637and http://www.endpoverty. eu/-HOME-.html  Za dalje itanje: Reformski ugovor prvi pogled na njegov socijalnu i dimenziju dravljanstva, SOLIDAR (12/2008), http://cms.horus.be/fi les/99931/MediaArchive/social_policy/contribution-Reform-Treaty-tiempo-de-paz-E.pdf. Engleska verzija lanka je objavljena u: Movimiento por la Paz, el Desarme y la Libertad (MPDL) (2009): Revista TIEMPO DE PAZ, N 87. Madrid

37

Socijalna ukljuenost evropske perspektive i studije zemalja FES-a

Veoma pouan izvetaj o Bugarskoj Socijalna ukljuenost politiki prioriteti za Bugarsku, sainjen u okviru FES-ovog projekta Socijalna ukljue nost na Zapadnom Balkanu, odnosi se na dva kljuna koncepta koja evropske institucije koriste u osmiljavanju politika i alata za borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti, citirajui Zajedniki izvetaj o socijalnoj ukljuenosti iz 2004. godine: Socijalna iskljuenost je proces u kojem su odreeni pojedinci gurnu ti na marginu drutva i nisu u mogunosti da u potpunosti uestvuju u drutvu usled njihovog siromatva, nedostatka osnovnih kompetencija i mogunosti doivotnog uenja ili kao rezultat diskriminacije. Ovo ih spreava da sebi obezbede posao, prihode i obrazovanje, kao i da budu deo mrea i aktivnosti zajednice i drutva. Imaju ogranien pristup moi i telima koja donose odluke zbog ega se esto oseaju bespomono i nisu u stanju da preduzmu kontrolu nad odlukama koje utiu na njihove svakodnevne ivote (Country Report, Bulgaria, str. 7). Socijalna ukljuenost je proces koji osigurava da stanovnitvo koje je pod rizikom od siromatva i drutvene iskljuenosti dobije mogunosti i resurse neophodne za potpuno uee u ekonomskom, drutvenom i kulturnom ivotu i da dostigne ivotni standard i blagostanje koje se smatra uobiajenim u drutvu u kojem ive. To obezbeuje vee uee u procesu donoenja odluka koje utiu na njihove ivote i pristup osnov nim pravim (Country Report Bulgaria, str. 7). Ove dve definicije pokazuju da iskljuenost iz, i ukljuenost u, naim dru tvima su koncipirani kao viestruki fenomeni i kao procesi razliitih dinamika. One takoe ilustruju iroko razumevanje izazova koji se odnose na integraciju na tritu rada i u drutvu obuhvativi etiri sfere ekonomskog, kulturnog, poli tikog i socijalnog ivota. Koncept socijalne ukljuenosti prati pristup zasnovan na pravima, povezivajui prostojne nivoe ivotnih i radnih uslova sa osnovnim pravima koja moraju biti zagarantovana. Ovaj koncept poveava znaaj politika koje pruaju mogunost svima da imaju koristi od jednakih mogunosti, resursa koji bi spreili socijalnu iskljuenost i pruili zatitu od diskriminacije. Ukljuiv i standard ivota i blagostanja koji se smatra uobiajenim u drutvu u kojem ljudi ive, definicija socijalne ukljuenosti implicitno aludira na koncept kva liteta ivota koji jasno dosee do ambicije zadovoljavanja samo najosnovnijih potreba ili bazinog nivoa uea. Izlino je rei da su svi ovi termini podloni interpretaciji i mora im se dati znaenje u skladu sa vremenom i prostorom. Meu tim, oni su uvek i neophodne referentne take pri kreiranju i primeni strategija i programa na nivou EU, ak sada i vie usled ratifikacije Lisabonskog ugovora. 38

Studije zemalja koje je naruio FES razrauju 4 stuba koja su sutinski za odr ivu socijalnu ukljuenost svakog i svih u datoj zajednici: obrazovanje, zdravstvena nega, zaposlenost i socijalne slube (ukljuujui i socijalnu pomo). Ove zemlje primenjuju koncept socijalne ukljuenosti koji se malo razlikuje od gore skicira nog EU koncepta; i to sa pravom rade zato to sve analiziraju ishode, postignua i nedostatke shema i odredbi nacionalnih sistema blagostanja prolazei sve istovre meno kroz procese transformacije i modernizacije. One se bave institucionalnim aranmanima koje u osnovi spadaju iskljuivo u nadlenost pojedinanih drava lanica EU. Politike Evropske unije u oblasti borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti, ipak se fokusiraju na: 1) zajednike principe, 2) pribliavanje politi ka, 3) razmene dobre prakse i iskustva i 4) uspostavljanje participatornih modela upravljanja irom EU ostavljajui kreiranje konkretnih shema i mera diskrecionom pravu vlada i javnih vlasti na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Studija Rumunije navodi jedan broj kljunih izazova identifikovanih irom Evrope koji se odnose na socijalnu ukljuenost, i uprkos razliitim stepenima u razliitim zemljama, imaju vanu ulogu na nivou Evropske unije: 1) pristup obra zovanju, zdravstvenoj nezi, zaposlenju, socijalnim slubama; 2) prepreke pristupu i/ili nejednake mogunosti za ranjive grupe ili ene, mukarce i decu koji se nalaze u nepovoljnom poloaju; 3) kvalitet institucija i usluga; 4) urbano-ruralna podela; 5) posebne potrebe i uslovi za etnike manjine, kao to je romska populacija. Ovo su dobri primeri naglaenih elemenata u studijama Bugarske, Makedonije i Rumu nije koji su u skladu sa prioritetnim temama na nivou Evropske unije: 1) pristup kvalitetnim slubama (zahtevi: dostupnost, pristupanost, ne-diskriminatornost, tehnika dostupnost, npr. za osobe sa invaliditetom, ukljuivanje korisnika); 2) implementacija principa jednakih mogunosti i jednakog tretmana baziranih na evropskom anti-diskriminacionom zakonodavstvu; 3) aktivna inkluzija; 4) rano naputanje kole; 5) evropski minimalni standardi za sheme minimalnih prihoda (vie o ovome u odeljku Uloga Evrope u promociji vrednosti i principa evropskog socijalnog modela i politika kreiranih radi implementacije ciljeva Lisabonskog

Na primer, autori izvetaja za Rumuniju tvrde da su radi svrhe njihove analize socijalno iskljueni oni koji nemaju prihode koji bi njima i lanovima njihovih porodica obezbedili ivotni standard u skladu sa nacionalnim standardom. Navodei njihovu svesnost injenice da postoje druge, ne-materijalne dimenzije socijalne iskljuenosti, ovi autori socijalno ukljuenim smatraju one koji uivaju u osnovnim elementima realnog prihoda ak iako mogu biti siromani u poreenju sa uporednim realnim dohotkom. Razlog za ovakvo shvatanje je dobar jer autori tvrde da se politika agenda mora fokusirati na odreeni broj pitanja i pokuaj da se uhvati u kotac sa svim aspektima drutvene iskljuenosti sveobuhvatnom strategijom koja moe lako preusmeriti energiju i resurse u ostvarive prioritetne ciljeve.  I to u pozadini iroko rasprostranjenog otpora protiv ponovnog garantovanja prava drave, kao to je spomenuti u izvetaju o Rumuniji, iji autori sa pravom zakljuuju postojanje potrebe za ponovnim osnaivanjem dravnih vlasti kao agenata od javnog interesa.


39

ugovora); 6) politike zasnovane na osnovnim i/ili socijalnim pravima i odredbe koje se odnose na individualna prava na naknade. Zanimljivo je da predlog za definisanje prioriteta politike i postavljanje cilje va merenja napretka kao to je sugerisano, npr. u studijama Bugarske, Makedonije i Rumunije, takoe potpuno konzistentan sa metodolokim pristupom otvorenog metoda koordinacije (OMC) u oblasti socijalne zatite i socijalne ukljuenosti (deo Glavne komponente politika socijalne ukljuenosti na nivou EU i njihove kljune karakteristike). Pod OMC, gde su ujedno definisani i ciljevi strategije, postavlje ni su instrumenti i resursi za jaanje politike posveenosti i poveanje pritiska na vlade i javne vlasti da odgovorno delaju. Stoga kreatori nacionalnih politika u jugoistonoj Evropi mogu porediti predloene politike prioritete u FES-ovim studijama zemalja sa onim definisanim na nivou Evropske unije i da uvide na koji nain se trenutne EU strategije i politike mogu najbolje upotrebiti u cilju podrke i jaanja nacionalnih napora.

Glavne komponente politika socijalne ukljuenosti na nivou Evropske unije i njihove kljune karakteristike
Vano je imati u vidu da se trenutna generacija politika borbe protiv siroma tva i socijalne iskljuenosti na nivou Evropske unije razvijala od 2001. godine kao nastavak prethodnih evropskih programa anti-siromatva iniciranih sedamdesetih godina. Akcioni program Zajednice, koji su usvojili Evropski parlament i Savet u decembru 2001. godine, pokrenut je u januaru 2002. godine i primenjivao se za period od 5 godina. Trebalo je da podrava saradnju, koja omoguava Zajednici i dravama lanicama da poboljaju efektivnost i efikasnost politika borbe protiv socijalne iskljuenosti kroz: Poboljanje razumevanja socijalne iskljuenosti i siromatva uz posebnu pomo indikatora koji dozvoljavaju pravljenje poreenja; Organizovanje razmene iskustava u odnosu na implementirane politike i da na taj nain promovie uzajamno uenje u kontekstu nacionalnih akcionih planova; Razvijanje kapaciteta aktera za efikasnu borbu protiv socijalne iskljue nosti i siromatva i promovisanje inovativnih pristupa. Ovo je podrazu mevalo specifine mere jaanja participacije razliitih aktera i podrku umreavanju na evropskom nivou.

 Odlukom br. 50/2002/EC od 7. decembra 2001. godine usvojen je Program Zajednice za podsticanje saradnje izmeu zemalja lanica u borbi protiv socijalne iskljuenosti, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002d0050:EN:NOT.

40

Akcioni program Zajednice je u okviru OMC u oblasti socijalne ukljue nosti . Ovaj novi instrument je i okvir politika na nivou EU ali definie i nain inovativnog upravljanja. Implementacija je otpoela sa Lisabonskom strategijom 2000-2010 u oblastima politike gde Evropskoj uniji nedostaje primarna kompeten cija, kao to su smanjenje siromatva, mladi, migracije, obrazovanje i socijalna zatita; Posebni OMC za socijalnu ukljuenost je uspostavljen unutar stuba socijalne kohezije Lisabonske strategije 2001. godine i od tada je dalje razvijan i proiren i na druga polja politike; Godine 2006, kao rezultat procesa racionalizacije, penzije i zdravstve na/dugotrajna nega su spojeni u OMC u socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti; Od 2001. godine Odbor za socijalnu zatitu, koji je okupio predstavnike nadlenih nacionalnih ministarstava i zvaninika Generalnog direktorata za zapoljavanje, socijalna pitanja i jednake mogunosti, slui kao telo na operacionalnom nivou za nadgledanje politika na nivou Evropske nije. Ovaj odbor funkcionie pod mandatom Saveta za zapoljavanje, socijalnu politiku, zdravlje i pitanja potroaa (EPSCO) ponovo ujedi njujui nadlena nacionalna ministrastva u gore navedenim oblastima; sve odluke sa politikim dimenzijama Odbora za socijalnu zatitu treba da usvoji EPSCO savet. OMC se zasniva na razliitim instrumentima: 1) zajedniki ciljevi, 2) ci ljevi i indikatori na nivou Evropske unije (podranim sekundarnim i tercijarnim indikatorima na nacionalnom nivou), 3) odreenje nacionalnih ciljeva, 4) izrada nacionalnih akcionih planova (2001-2005: NAPincl) ili Nacionalnih reformskih programa (NRP) nacionalnih vlada koje treba poslati Evropskoj komisiji pri emu su od 2006. godine politike socijalne zatite i socijalne ukljuenosti postale deo NRP; 5) razrada Evropske komisije Zajednikih izvetaja11 (sa preporukama).
10
10 Na Evropskom savetu odranom u Lisabonu u martu 2000. godine postignuta je saglasnost da postoji potreba da se preduzmu koraci koji bi imali odluujui uticaj na iskorenjavanje siromatva do 2010. godine. Politike drava lanica protiv socijalne iskljuenosti bi trebalo da budu zasnovane na kombinaciji OMC i zajednikih ciljeva, Nacionalnih akcionih planova i Programa koji je predstavila Komisija kako bi podstakla saradnju na ovom polju. 11 Savet za zapoljavanje, socijalnu politiku, zdravlje i pitanja potroaa (EPSCO), Savet i Komisija su usvojili peti Zajedniki izvetaj o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti 09.03.2009. godine koji pokriva sve relevantne aspekte politika socijalne ukljuenosti (http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/joint_reports_en.htm#2009). On se oslanja na obnovljene nacionalne izvetaje o Strategijama o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti koje su drave lanice predstavile u jesen 2008. godine, i takoe uzima u obzir ekonomsku krizu koja se javila nakon to su strategije pripremljene. Cilj je da kljune poruke izvetaja iniciraju politike napore u oblasti socijalne zatite i socijalne ukljuenosti u narednih nekoliko godina u EU 27.

41

Sveobuhvatni ciljevi12 OMC u socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti promoviu: Socijalnu koheziju, jednakost izmeu ena i mukaraca i jednake mogu nosti za sve kroz adekvatne, dostupne, finansijski odrive, prilagodljive i efikasne sisteme socijalne zatite i politike socijalne ukljuenosti; Efikasnu i uzajamnu interakciju izmeu lisabonskih ciljeva koji se odno se na vei ekonomski rast, vei broj i bolja radna mesta i veu socijalnu koheziju, kao i strategije Evropske unije o odrivom razvoju; Dobro upravljanje, transparentnost i ukljuivanje zainteresovanih strana u kreiranju, implementaciji i monitoringu politike. Definisanje zajednikih ciljeva socijalne zatite i socijalne ukljuenosti podrazumeva i definisanje zajednikih indikatora13 za poreenje najboljih praksi i za merenje napretka ka zajednikim ciljevima. Oni su dopunjeni indikatorima specifinim za svaku zemlju pojedinano. Glavni elementi socijalnog OMC su: 1) razmena informacija, iskustava i do bre prakse; 2) ciljne politike zasnovane na koordinaciji; 3) konvergenciju politika (ali ne harmonizacija politika!); i 4) preporuke. Kada je u pitanju drugi element, odnosno ciljne politike zasnovane na koordinaciji, vano je spomenuti da su tzv. godine tematskog fokusa bile organizovane pod okriljem socijalne ukljuenosti socijalnog OMC-a, i podrazumevale su period ciljanih analiza, intenzivirane razmene i specifinog izvetavanja kako na nacionalnom tako i na nivou Unije. Siromatvo dece je bilo tema poetkom 2007. godine, potom je usledi la prezaduenost/finansijska iskljuenost, koja je bila u centru panje u 2008. godini i beskunitvo u 2009. godini. Ima smisla u tome to 2010. godina nije bila tematska poto je proglaena Evropskom godinom borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti14, dajui ovoj borbi visoko pozicioniranje na politikoj agendi tokom cele godine barem na nivou drava lanica Evropske unije. Pravi je moment za: 1) optu procenu postignua, nedostataka i neuspeha politika socijalne ukljuenosti EvropZa detaljnije informacije pogledati i: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/common_objectives_en.htm. 13 Za dalje itanje: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/common_indicators_en.htm. Metodoloki okvir socijalnog OMC sastoji se iz liste primarnih i sekundarnih indikatora za sveobuhvatni portfolio (sa ukupno 14 indikatora) i tri oblasi (socijalna ukljuenost, penzije i zdravstvena i dugotrajna nega). Oni su zasnovani na usklaenim podacima Evropske unije i ispunjavaju sledee uslove: politiku odgovornost, jasnu normativnu interpretaciju i fokusiranje na rezultate. Indikatori se koriste za sve nacionalne izvetaje o Strategiji o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti (NRS SPSI) za vie detalja videti: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/strategy_reports_en.htm i posebne nacionalne izvetaje o jednoj od tri razliite oblasti, npr. o socijalnoj ukljuenosti, penzijama i zdravstvenoj i dugotrajnoj nezi, kao i zajedniki izvetaj koji su predstavile Komisija i Savet. 14 Videti fusnotu 4.
12

42

ske unije u poslednjoj deceniji, 2) isticanje prevazienih i univerzalnih tema i povezanosti sa temom uea na tritu rada i pristupa slubama (kao to je uraeno u okviru politika aktivne inkluzije15), i 3) razvijanje perspektiva, ciljeva i puteva borbe protiv siromatva i socijalne isklju enosti u godinama koje dolaze; Politiki procesi u okviru OMC mogu posluiti kao instrument za pripre mu zakonodavstva Zajednice kao drugi korak. Na primer, ovo moe biti sluaj u pogledu okvira Direktive o minimumu prihoda, jednog od kljunih zahteva socijalnih NGO-ova16 i drugih zainteresovanih strana. Vane dodatne karakteristike socijalnog OMC na nivou Unije su: 1) peer review proces; 2) umreavanje nezavisnih nacionalnih eksperata17; 3) studije; i 4) finansijski okvir PROGRESS18. ini se da je peer review od posebnog interesa za ljude iz prakse i krea tore politika zbog strunjaka koje uestvuju u ovom procesu radei na lokalnom nivou i fokusirajui se na prenosivost funkcionisanja institu cija, efikasnim programima i inovativnim nainima upravljanja. Pristup je u skladu sa jednim od ciljeva socijalnog OMC koji se odnosi na raz vijanje procesa uzajamnog uenja ukljuujui ispitivanje specifinih politika, programa ili institucionalnih aranmana koji su prikazani kao dobra praksa u razliitim nacionalnim akcionim planovima o socijalnoj ukljuenosti (koji su u meuvremenu integrisani u NRP). Peer review seminari, koji su otpoeli poetkom 2004. godine, procenjivanjem efikasnosti kljunih politika ili institucija i poreenjima sa iskustvima drave domaina u odreenoj oblasti ohrabrili su irenje dobrih praksi irom drava lanica, to je bilo praeno komentarima i kritikim ana
Za vie informacija o aktivnoj inkluziji, konceptu koji je razraen u 2007. godini, i koji je vremenom dobio na znaaju u svim strategijama Evropske unije o socijalnoj ukljuenosti i politikama trita rada, pogledajte kraj ovog poglavlja. 16 Videti: http://endpoverty.eu/IMG/pdf/4-page_doc_-_shared_messages_final_en.pdf za NGO Savez EY2010 i http://www.endpoverty.eu/IMG/pdf/solidar-messages.pdf za SOLIDAR-ove zahteve i preporuke. 17 Oni pomau Evropskoj komisiji u praenju i proceni implementacije Nacionalnog akcionog plana o socijalnoj ukljuenosti u dravama lanicama (koji je uz usmeravanje OMC postao deo Nacionalnih izvetaja o strategiji o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti). Svake godine strunjaci daju dva izvetaja o svojim zemljama, jedan sa detaljnim analizama na teme koje su izdvojene kao prioritetni problemi u okviru Strategije o socijalnoj ukljuenosti, i drugi koji redovno prati razvoj politike i kljune trendove koji se smatraju relevantnim za proces koordinacije politika Evropske unije o socijalnoj ukljuenosti. Oni takoe ocenjuju oblast socijalne ukljuenosti nacionalnih izvetaja o strategiji o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti. Za vie informacija videti: http://www.peerreviewsocial-inclusion.eu/network-of-independent-experts. 18 Videti: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/transnational_exchange_en.htm u odnosu na transnacionalnu razmenu projekata i http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/programme_decisions_en.htm u vezi PROGRESS-a.
15

43

lizama peer zemalja. Preporuke koje su rezultirale iz ovakvih pregleda trebalo je da pomognu vladama u dobijanju podrke u svojim zemljama u kreiranju politika. Tako, na primer, zemlja koja je elela da smanji siromatvo dece, barijere za pristup osoba sa invaliditetom tritu rada ili da pobolja kvalitet institucija i slubi dugotrajne nege moe nauiti znaajne lekcije od peer zemalja o tome ta moe, odnosno ne moe biti efikasno. Na ovaj nain se tedi vreme i skupo eksperimentisanje u izrada ma efikasnih nacionalnih politika. Ukoliko se pogleda lista obraivanih tema od 2004. godine, oigledno je da je obim onoga ta se podrazumeva pod socijalnom ukljuenou proiren tokom vremena19. Participacija irokog spektra zainteresovanih strana, ukljuujui i lokalne vlasti, poslodavce, sindikate, i organizacije civilnog drutva je preduslov efikasnog funkcionisanja OMC-a. Novi koncept, nazvan aktivna inkluzija, se pojavio na evropskoj sceni 2007. godine. Inicijalno je zapoet kao ui u poreenju sa irim i sveobuhvatnim konceptom socijalne ukljuenosti, fokusirajui se na ljude koji bi mogli biti integrisani na tritu rada. U meuvremenu, njegove granice su postale prilino zamagljene, sa aktivnom inkluzijom uglavnom upotrebljavanom kao sredstvo za napredovanje na nivou Evropske unije politikih dosijea povezanih sa minimumom prihoda, inkluzijom na tritu rada i pristupom (socijalnim) slubama. U oktobru 2007. godine, Evropska komisija je predstavila saoptenje o aktivnoj inkluziji koja se zasniva na tri stuba: dovoljna podrka do hotku, inkluzivno trite rada i bolji pristup kvalitetnim slubama od opteg interesa. Ono se zasniva na strategijama i merama za mobi lizaciju i podrku ljudima koji su sposobni za rad kako bi se olakala inkluzija na trite rada obezbeujui dostojan ivotni standard ljudima koji ne mogu da rade; Treeg oktobra 2008. godine, Evropska komisija je izdala Preporuku o aktivnoj inkluziji20, koja se takoe zasnivala na tri kljuna elementa koncepta aktivne inkluzije: dovoljnu podrku dohotku, inkluzivno trite rada i bolji pristup kvalitetnim slubama. Za sve tri oblasti Preporuka je definisala zajednike principe i smernice (osim za trei stub koji se odnosi na pristup slubama) koje bi trebalo da prue podr ku dravama lanicama u kreiranju ili revidiranju politika usmerenim ka ljudima koji su iskljueni sa trita rada i borbi protiv siromatva i drutvene iskljuenosti. Preporuka Komisije poziva na sveobuhvatne i
Za vie informacija pogledati: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/peer_review_ en.htm sa potpunom listom peer review-a uraenih od 2004. godine i planiranih za 2010. godinu: http://www.peer-review-social-inclusion.eu/peer-reviews#2010. 20 Za vie informacija pogledati: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=13958& thebloc=19154.
19

44

koordinisane politike i zahteva od drava lanica da osiguraju sveobu hvatno uee u razvoju, implementaciji i evaluaciji postojeih strategija svih socijalnih partnera, nevladinih organizacija, pruaoca usluga kao i onih koji su pogoeni siromatvom i socijalnom iskljuenou. Ovi zajedniki principi koje je Komisija postavila predstavljaju dobrovoljni okvir implementacije za drave lanice. Od njih je zahtevano da prue re levantne informacije o onome ta je i kako uraeno u njihovim NRP; U aprilu 2009. godine, Evropski parlament je usvojio Izvetaj o aktivnoj inkluziji21 i time dao dodatnu politiku teinu preporuci Komisije. Ve u septembru 2008. godine, Evropski parlament je ve izglasao Izvetaj o aktivnoj inkluziji22.

Neke dodatne reference o izabranim temama u okviru Strategije Evropske unije o socijalnoj ukljuenosti u zemljama jugoistone Evrope
Sa pridruivanjem Evropskoj uniji 2007. godine, Bugarska i Rumunija su takoe bile u obavezi da uspostave socijalni OMC koji je neodvojiv deo acquis communautaire. Da bi se pripremilo uee u ovoj upravljakoj strukturi, Zajedni ki Memorandum o ukljuenosti je potpisan 2005. godine, to su ranije uinile i 10 zemalja lanica koje su se prikljuile Uniji 2004. godine. Zajedniki memorandum je identifikovao i skicirao glavne izazove koji su pred Bugarskom i Rumunijom u suoavanju sa siromatvom i socijalnom iskljuenosti, procenjene su snage i slabosti postojeih politika i identifikovani budui izazovi i politiki prioriteti. On predstavlja preduzete najznaajnije politike mere u prevoenju zajednikih ciljeva Evropske unije u nacionalne politike i navoenju glavnih tema za monito ring i dalje razmatranje. Memorandum na kraju sumira kako siromatvo i socijalna iskljuenost utiu na druge relevantne oblasti politike. Evropska komisija nije uradila ove studije samo za zemlje EU 2723 ve i za zemlje jugoistone Evrope.

Proitati vie na: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=21208&thebloc=21208. Za detaljnije informacije pogledati: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=18812&thebloc=17571 i http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=18812&thebloc=18812. 23 Za sveobuhvatniji pregled pogledati: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/studies_ en.htm. za zemlje EU 27 ove studije se fokusiraju na oblasti u kojima su NSR otkrile da postoji vea potreba za evropskom razmenom i debatom i koje trae usklaenost sa temama izabranim posebno na osnovu peer review procesa.
21 22

45

Cilj serije studija o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti24 predsta vljenih poetkom 2009. godine, bio je informisanje o perspektivi pro cesa prikljuivanja Albanije, Bosne i Hercegovine, Crne Gore, Srbije i Kosova u ovim oblastima. Studije pruaju analize sistema socijalne zatite, obim i obrasce siromatva i socijalne iskljuenosti i predviene planove reformi penzijskih i sistema zdravstvene zatite svake pojedi nane zemlje; U 2007. godini studija Socijalna zatita i socijalna ukljuenost Bive Jugoslovenske Republike Makedonije, trebalo je da pomogne informi sanje o predstojeim pregovorima o prikljuivanju ali i da doprinese Zajednikom Memorandumu za Makedoniju konkretno. Fokusiranjem na problem socijalne iskljuenosti, ova studija obrauje glavne instituci onalne i zakonodavne strukture sistema socijalne zatite, kao i trenutne reforme i izazove. Ona takoe pokriva i unakrsna pitanja kao to su rod, etnike zajednice i ranjive zajednice. Studije zemalja koje su sprovedene u okviru FES-ovog projekta znatno proiruju fond znanja studija koje je sprovela Evropska komisija. Njihov dopri nos je i u dragocenim informacijama a posebno u preporukama o izvodljivim i efikasnim politikim prioritetima za suoavanje sa kljunim izazovima socijalne inkluzije, politika baziranih na osnovnim i socijalnim pravima za sve ljude, i mera za promociju jednakih mogunosti, ne-diskriminacije i pravednije preraspodele prihoda i bogatstva. Pored toga, koordinacija politika u jugoistonoj Evropi je promovisana i poboljana u oblastima socijalne zatite i zapoljavanja. U oblasti politike zapo ljavanja, socijalnim pitanjima i socijalnom dijalogu, nastavljeno je sa pregledima politike zapoljavanja svake zemlje pojedinano i zapoet je rad na profesionalnom zdravlju i bezbednosti kao i na umreavanju javnih slubi zapoljavanja unutar Bukurekog procesa. Regionalni sastanci i konferencije su odrani na temu zaposlenosti, socijalnog dijaloga i socijalne zatite. U oktobru 2007. godine, mi nistri za zapoljavanje, rad i socijalna pitanja zapadnog Balkana su se dogovorili oko zajednikih politikih prioriteta (Zakljuci iz Budve). Ministri za socijalna pitanja su takoe potpisali Deklaraciju o koordinaciji socijalne sigurnosti (De klaracija iz Tirane). Pomo zajednice je obezbeena na programu koordinacije sistema socijalne sigurnosti25.

Ova studija Socijalna zatita i socijalna ukljuenost na Zapadnom Balkanu je dostupna na: http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/studies_en.htm#western_balkans. 25 Ekonomski razvoj i evropska perspektiva za Jugoistonu Evropu, briefing napomena za Zajedniki parlamentarni sastanak o Zapadnom Balkanu u koorganizaciji Evropskog parlamenta i Skuptine Slovenije, Brisel, 26-27. Maj 2008. godine, str. 4.
24

46

Od oktobra 2009. godine, Bugarska i Rumunija26 jo uvek nisu bile ciljne zemlje peer review procesa iako su nacionalni eksperti uestvovali u procesima iji su domaini bile drugih 25 zemalja lanica. Drugim reima: potencijal ovog instrumenta strategije EU o socijalnoj ukljuenosti ove dve zemlje i njihovi vo dei eksperti, socijalne nevladine organizacije i posebno sindikati jo uvek nisu dovoljno iskoristile. Evaluacioni sistem procene na nivou Evropske unije koji se zasniva na regu larnoj osnovi sadraja NRP ukljuujui procese upravljanja u definisanju, imple mentaciji i monitoringu NRP kao i Strategije o nacionalnoj reformi socijalne zatite i socijalne ukljuenosti (NRS SPSI) sadri izvestan broj nejasnoa i nedostataka u odnosu na mnoge drave lanice EU. Nacionalni akteri i grupe za zastupanje bi mogle da iskoriste specifine elemente iz kutije alata koji su obezbedile evropske institucije da bi: 1) bile ukljuenije u procese odluivanja, implementacije, monitoringa i evaluacije politike, i to ne samo u oblasti socijalne ukljuenosti, 2) da bi efikasnije usmerile sopstvene grupe zastupanja i aktivnosti lobiranja. Ovi sistemi evaluacije i izvetavanja bi takoe mogli biti posmatrani kao vani koraci ka poveanju politike posveenosti i odgovornosti nacionalnih vlada i jaanju ukljuenosti nacionalnih aktera, a ne samo nacionalnih parlamenata, u prevazilaenju vie birokratskih procesa iz vetavanja u uglavnom bilateralnim odnosima izmeu zemalja lanica i Evropske komisije. Da bi ilustrovali moguu upotrebu i korisnost ovih vebi izvetavanja, pa sus koji sledi naglaava odabrane teme koje su identifikovane u dokumentima procene koji su sainili bugarske vlasti. Izvetaj pripremljen u okviru peer review programa (poglavlje Glavne komponente politika socijalne ukljuenosti na nivou Evropske unije i njihove kljune karakteristike) 2008. godine analizirao je NRP sluba Bugarske koja se bavi socijalonom ukljuenou27. U njemu je zakljueno da ima malo dokaza da uopte postoji bilo kakva koordinacija izmeu auriranih NRP i NRS SPSI, koji su se nedavno pojavili. Ovo moe biti usled finansijske i ekonomske krize koja izazi va strepnju vlada i stavlja politiku socijalne ukljuenosti ak nie na listi prioriteta zemlje nego ranije...Procena napretka sadri samo saeti
U junu 2010. godine Rumunija e biti domain prvog peer review-a u Jugositonoj Evropi, http://www.peer-review-social-inclusion.eu/peer-reviews#2010, ija e tema biti Postizanje izuzetnosti u pruanju socijalnih usluga i koji e se baviti vrednovanjem sistema akreditacije za pruaoce usluga koji je uveden 2004. godine. 27 Bugarska: Procena nacionalnih reformi programa za rast i radna mesta za period 2008-2010 iz perspektive socijalne ukljuenosti: Stepen sinergije izmeu rasta i politika radnih mesta i socijalne ukljuenosti. Studija nacionalnih politika koju su izradili Georg Bogdanov i Boyan Zahariev objavljena je oktobra 2008. godine, dostupna na: www.peer-review-social-inclusion.eu.
26

47

spisak niza mera koje su implementirane i faze implementacije drugih mera (str. 4); Autori istiu da nema govora ni komentara (ili neslaganja) o meuna rodnim istraivanjima socijalne situacije i napretka Lisabonske agende koja pokazuju da je Bugarska zemlja sa najsiromanijim performansom u EU (str. 4); Ovi autori u daljem tekstu naglaavaju da ak i u sluaju politika zapo ljavanja, koje je Bugarska ve niz godina dobro vodila, izvetaj izgleda da ne prepoznaje neke nove izazove koje mogu stvoriti finansijska i ekonomska kriza (str. 4). Izvetaj je takoe kritiki kada je u pitanju stvarno korienje sredstava EU za borbu protiv problema koji se odnose na socijalnu iskljuenost, per formanse trita rada ili profesionalne kvalifikacije radne snage, izjavom da Evropska socijalna istraivanja (http://www.europeansocialsurvey. org)... pokazuju da Bugarska belei najgore performanse u odnosu na niz socijalnih indikatora, ukljuujui subjektivnu percepciju blagosta nja koja se meri kao udeo ljudi koji teko sastavljaju kraj sa krajem sa prihodima koje imaju (str. 5)... Novac iz Evropskog socijalnog fonda je praktino jedini izvor koji Bugraska koristi ali je stopa iskorienosti bila mala... glavni problem je nedovoljan kapacitet administracije koji je poveren programom menadmenta (str. 6). Autori skreu panju na obavetenja bugarskih NSR tvrdei da vlada moe poveati prihode iznad nivoa rasta produktivnosti rada jedino u odnosu na potrebu za naknadama grupama ljudi sa niskim prihodima s obzirom na znaajan porast cena energenata (str. 7) i napominju da poslednjih godina vlada nije uzimala u obzir ovaj princip i sistematski je promovisala mere koje ostavljaju vie bogatstva u rukama grupa sa visokim prihodima, npr. efektnim smanjivanjem poreza. Mi smatramo da e sheme podrke prihodima za niskodohodovne grupe biti mnogo efikasnije sredstvo jaanja domae potranje (str. 7); U vezi sa zahtevom za poboljanjem upravljanja procesima socijalne ukljuenosti iniciranih i uokvirenih na nivou EU, oni zakljuuju da je skoro pravilo da su privredni ciklusi i sektor civilnog drutva nejasno upoznati sa ovim programom; tavie oni nisu uestvovali u njegovom kreiranju (str. 9). Autori osuuju da postoji previe strategijskih dokumenata u zemlji, koji teko prate zajedniku logiku i viziju ne samo u oblasti socijalne politike ve i u oblastima obrazovanja, ekonomije i zdravstvene nege (str. 9). Jedno od odluujuih pitanja bliske budunosti je: ta sindikati i organizacije civilnog drutva ele i oekuju od Evropske unije kao podku njihovom radu 48

u politikama borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti?. U ovom izvetaju postoji nekoliko opcija koje se meusobno ne iskljuuju: Dodatna ekspertiza o tome kako se suoiti sa izazovima koja je zasno vana na institucionalizovanim procesima razmene iskustava i dobrih praksi. Osim toga, Bugarska i Rumunija bi mogle da bolje iskoriste i peer review proces; Dalja organizaciona ili administrativna podrka i savetovanje o izgradnji struktura, shema, institucija i usluga. Ovo moe biti uraeno za socijal ne partnere, posebno za sindikate i organizacije civilnog drutva kao i organizacije socijalne ekonomije/treeg sektora. Ovo se takoe proi ruje na privatne odredbe socijalnih usluga i obrazovanja koje moe obezbediti bilo komercijalni ili neprofitni subjekti i biti organizovano u razliitim pravnim formama. U ovom kontekstu, vano je podsetiti se da organizacije koje pripadaju socijalnoj ekonomiji ne slede logiku maksimizacije profita, ve cilj koji kombinuje ekonomsku aktivnost sa tenjom specifinog cilja socijalne, zdravstvene, politike zapoljavanja, stanovanja i obrazovanja u korist javnih interesa; Finansijska podrka, npr. zasnovana na Evropskim strukturnim fondovi ma, kao to su Evropski socijalni fond (ESF) i Evropski fond regionalnog razvoja (ERDF).

Empirijski dokaz na osnovu analize siromatva i socijalne iskljuenosti u Evropskoj uniji u pozadini trenutne krize
Da bismo ilustrovali potrebu ponovnog fokusiranja na politike prioritete irom Evrope koji se odnose na borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti ukoliko elimo da krenemo ka Evropi sa inkluzivnim drutvima i pravinom raspo delom prihoda i bogatstva, ovaj deo prikazuje izbor podataka novijeg datuma koji se odnose na siromatvo i socijalnu iskljuenost. Svi podaci se odnose na 2009. godinu, ali ujedno ukazuju i na najvee socijalne probleme dananjice i izazove u vezi sa njima: Od 2000. godine, ne vidi se ukupno poboljanje u terminima smanjenja siromatva. Smanjenje siromatva je zabeleeno samo u Irskoj, Holandiji, Portuga lu i Poljskoj, pre krize na finansijskim tritima, u realnoj ekonomiji i na tritima rada od kraja 2008. godine; Oko 80 miliona stanovnika Evropske unije je pod rizikom od siromatva (16%), odnosno jedan na sedam stanovnika. Drugim reima, veliki broj ena, mukaraca i dece, iji ukupan broj je jednak broju stanovnika Nemake, ne mogu iveti dostojanstveno, nemaju pristojan nivo prihoda niti pristup zdravstvenim i socijalnim slubama; 49

Jedno od petoro dece ivi u domainstvima ispod praga siromatva, koji je definisan kao 60% prosenog prihoda; Najvei rizik je za decu i stare osobe (19%); vielane porodice su naj vie pogoene (24%), kao i neudate ene (25%) i samohrani roditelji (35%); Velike razlike u kupovnoj moi i dalje se odravaju irom EU-27 za one sa prihodima koji odgovaraju pragu siromatva, od 250 EUR (Litvanija, Letonija) do 850 EUR (u Austriji, Luksemburgu, Velikoj Britaniji); Siromani koji rade: u EU-15 7% ( 6% zaposlenih, 17% samozaposle nih); u 10 novih zemalja lanica 9%; irom cele EU u 2006. godini udeo je bio od 14% (Grka) do 3% (eka); Dvadeset zemalja lanica ima zakonski fiksne minimalne zarade u iz nosu od 1 400 EUR (Luksemburg) ili 1200 EUR (Belgija, Holandija, Velika Britanija) do 300 EUR (Estonija, Litvanija, Letonija) ili 200 EUR (Bugarska, Rumunija). U sedam zemalja lanica (Austrija, Kipar, Nemaka, Danska, Finska, Italija, vedska) ovako fiksirane minimalne zarade nisu definisane; ali, u ovim zemljama minimalne zarade posto je na osnovu kolektivnih aranmana koje nadlena ministarstva mogu proglasiti generalno primenjivim; ipak postoje velike razlike izmeu zemalja i sektora, kao i u odnosu na pokrivenost kolektivnim ugovorima i reimima minimalnih zarada; Vie ljudi ivi u siromatvu u drutvima gde postoje vee nejednakosti u raspodeli prihoda (od zaposlenosti do samozaposlenosti) i bogatstva. Drugi set podataka koji daju informacije o efikasnosti shema socijalne zatite i vanim problemima su sledei: Socijalni transferi u proseku smanjuju rizik od siromatva za 38% ali po stoje velike razlike u efikasnosti izmeu razliitih shema, od smanjenja za oko 18% (Belgija, panija, Grka, Italija, Letonija) do smanjenja za oko 50% u nordijskim zemljama (Danska, Finska, vedska) i centralnoj Evropi (eka, Nemaka, Holandija, Slovenija); Najnie stope siromatva postoje gde je najvea svota novca potroena na socijalne naknade ako se poreenje izvri izmeu zemalja irom Evropske unije; ovo znai da naporima da se smanji nejednakost u pri hodima i bogatstvu doprinose naknade u odnosu na jednakost i jednake mogunosti; Rashodi za socijalnu zatitu su bili stabilni u periodu od 2002 do 2005. godine, uprkos rastuim zahtevima; u proseku, irom EU 27 vie od ukupnih rashoda odlazi na penzije i zdravstvenu zatitu (46% i 24%) i samo 4% na stanovanje i naknade za sluaj socijalne iskljuenosti; Mree minimalne sigurnosti retko tite ljude od siromatva. Tako, na primer, 1) u veini zemalja lanica porodice koje su primaoci socijalne 50

pomoi ive ispod linije siromatva, osim u Nemakoj, Irskoj, Letoniji i Velikoj Britaniji; 2) svedoci smo i niskih stopa obuhvata koje variraju od 40 80% (OECD, 2004); Problemi: 1) nepostojanje shema minimalnih prihoda u Grkoj, Nema koj, Italiji; 2) nivoi nisu direktno postavljeni u odnosu na posebne po trebe, npr. pristup dostupnim uslugama (zdravstvena nega, deja nega, stanovanje); 3) nedovoljno transparentne procedure i metode zasnovane na proverama za odreivanje i auriranje/indeksiranje nivoa naknada; 4) politike aktivizacije za nezaposlene su zasnovane na uslovljavanjima, npr. postoji pretnja od ukidanja ili smanjenje naknada za one na rubu trita rada, ak iako je posao koji odgovara kvalifikacijama nedostupan, posebno u uslovima rastue stope nezaposlenosti i smanjene potranje za radom. Evropa je suoena sa finansijskom i ekonomskom krizom koja predstavlja znaajne rizike za ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju irom Evrope i stvara izazove inkluzivnim i participatornim drutvima za sve graane. Ovo se posebno odnosi na ranjive i ugroene pojedince i grupe koje su diskriminisane ili iskljuene. U izvetaju sainjenom poetkom februara 2009. godine, Komisija je upozorila na jaki ekonomski pad koji moe trajati decenijama, proizvodei isto tako uasne drutvene posledice. Vlast irom Evrope brine primena kratkotrajnih i dugotrajnih mera za stabilizaciju i jaanje masovne potronje i za odravanje radnih mesta (ili bar za minimiziranje gubitka radnih mesta). Socijalni NGO-ovi i sindikati pozdravljaju ove korake ali vide opasnost od implementacije restriktivnih strategija za izlazak iz krize, a cilj politike stvaranje pristojnih poslova i povea nje kvaliteta radnih i uslova zapoljavanja bie izgubljen iz vida. Istovremeno je odrivost naih sistema socijalne zatite pod rizikom. Kako finansirati smanjenje poreza, to se esto predlae kao sveopte reenje ovih dana, dok se socijalni rashodi istovremeno moraju poveati zbog suoavanja sa negativnim posledicama krize? Vano je setiti se da neo-liberalna, dugo popularna i dominantna, nijedan propis je bolja regulacija mantra, koja se sastoji u strogom odbacivanju bilo kakvih ili adekvatno miiavih propisa nacionalnih drava ili meunarodnih institucija, je jedna od osnovnih razloga za trenutni nemir i ozbiljne strukturne probleme koji su se ispoljili na finansijskim tritima. Razliite zemlje lanice su u razliitoj meri pogoene krizom: dok su Belgija, panija, Irska, Velika Britanija prve pogoene, uticaj je potom postao veoma jak u novim dravama lanicama, posebno u bal tikim zemljama (Litvanija, Letonija) i Maarskoj, a kasnije u vedskoj, Grkoj i Portugalu. Posmatrajui debate i inicijative na evropskom nivou za bavljenjem posledicama krize na finansijskim tritima, u naim ekonomijama i na tritima rada tokom 2009. godine, moemo zakljuiti da je uinjeno izvesno vrednovanje shema socijalne zatite kao automatskih stabilizatora. iri koncenzus je postignut oko korisnih posledica novanih naknada ljudima sa niskim prihodima, s obzirom 51

da spreavaju tekoe. Zahvaljujui niskim stopama uteda ovih ljudi, one se takoe koriste za neodlonu kupovinu kljune robe i usluga ime se poveava potronju. Ipak, postoji jo uvek nedovoljno prepoznavanje nekonzistentnih razloga i ciljeva Lisabonske strategije i kontradiktornih pritisaka Pakta za stabilnost, kamena temelj ca evropske ekonomske i monetarne unije za smanjenje javnih deficita; deficit je zauzvrat prouzrokovan povlaenjem banaka u nekoliko zemalja lanica. Pored toga, povlaenja novih zemalja lanica koja su dogovorena sa Meunarodnim mo netarnim fondom postavljaju skup uslovljenosti koje takoe zahtevaju smanjenja naknada socijalne zatite i nivoa zarada (Maarska, Letonija i Rumunija)28. Ukoliko upitamo Komisiju i Odbor za socijalnu zatitu ta se deavalo sa socijalnom zatitom, oboje e tvrditi da drave lanice jednim delom odravaju poveanje nivoa socijalne zatite (npr. produetak prava na kratkotrajan rad u Nemakoj, Luksemburgu i sl. to je takoe delimino kombinovano sa daljom obukom). Moe se rei da su glavni uticaji u oblasti socijalne zatite, socijalne ukljuenosti i zaposlenost kao posledice krize (ponovo zasnovano na analizama EAPN) sledei: Najoigledniji je gubitak mnogih radnih mesta i sve one ene i mukar ci koji se nalaze u najnesigurnijim radnim uslovima (odreeno vreme; privremeni rad u agencijama; migranti, takoe i nedokumentovani mi granti) su prvi pogoeni; Porast situacije prezaduenosti za mnoga domainstva; Direktno smanjenje zdravstvenih i socijalnih usluga, posebno onih koje nude nevladine organizacije (panija, Irska); Strategije regresivnog aktiviranja koje nose rizik kanjavanja nezapo slenih smanjenjem naknada kada nema poslova koji su im na raspola ganju; Jaki rizici za odrivost finansiranja sistema socijalne zatite, sa upotre bom mera kao to su smanjenje (ukidanje) doprinosa poslodavaca (npr. Finska). Plan ekonomskog oporavka koje je predloila Evropska komisija 26. novem bra 2008. godine ne predstavlja glavnu promenu od preovlaujue paradigme kao to su svi glavni predlozi formulisani u skladu sa Lisabonskom strategijom, sa eksplicitnim pokuajem da se ukljue pod trenutno postojei politiki okvir. Na primer, mere koje se odnose na zaposlenost, su u okviru referentne fleksigurnosti i agendi aktivne inkluzije, istiui potrebu stavljanja posebnog naglaska na mere
28 U mnogim ovim zemljama pristup pre krize je karakterisao najpre ekonomski rast a potom briga o ulaganju u drutvenu infrastrukturu. Drutvene posledice ovog pristupa su bile zamagljene u svetlu rasta koji se merio kroz BDP i veeg bogatstva srednje klase koja je nestajala. Ali sada je kriza dovela do drastinog smanjenja ve jadnih javnih i drutvenih trokova. kole i bolnice su zatvorene. Plate nastavnika i sestara su smanjene za ak 20% i 30%, kao to je u 2009. godini bio sluaj u Letoniji.

52

promocije zapoljavanja, doivotnog uenja i brze integracije na tritu rada. Soci jalne nevladine organizacije takoe ve due vremena trae politike koje aktivno promoviu socijalnu inkluziju i revidiraju Lisabonske strategije zasnovane na odrivom socijalnom i rastu ivotne sredine i stvaranju radnih mesta. Finalna ver zija Plana ekonomskog oporavka stavlja jai naglasak na najranjivije kao to i paket Komisije predlae mere za ublaavanje uticaja krize na najranjivije grupe. Ovo je pozitivno i u skladu sa predlogom Socijalne platforme sainjene sredinom novembra 2009. godine koja je istakla potrebu veeg fokusa na socijalne posledi ce krize. Osim toga, druge evropske mree socijalnih nevladinih organizacija pod okriljem SOLIDAR-a ipak osuuju nedostatak bilo kakvog eksplicitnog pomena ili potrebe za preusmeravanjem na ulaganja u drutvenoj infrastrukturi (u socijalne i zdravstvene slube, i posebno u razliite oblasti socijalne ekonomije) i borbom protiv finansijske iskljuenosti ili ulogom civilnog dijaloga u negovanju socijalne ukljuenosti i procesa aktivne inkluzije. Interesantno je da je uloga socijalnih slubi u Planu ekonomskog oporavka istaknuta pre svega kao oblast rasta u smislu stvaranja radnih mesta, koja bi treba lo da bude podsticana u oblastima poput line zdravstvene nege i socijalnih slubi, koje su bogat izvor stvaranja radnih mesta i takoe slue kao instrument pristupa i mogunosti. SOLIDAR pozdravlja prepoznavanje zaposlenosti (stvaranja radnih mesta) potencijalom za trei sektor. Ipak, svedoci smo rastuih potekoa sa koji ma se javne vlasti suoavaju u finansiranju svojih kratkotrajnih budeta i jasnog rizika smanjenja i rasporeda zarada kao i rastueg broja nesigurnih poslova u ovom sektoru. Kako se oekuje da e trenutna kriza dovesti do jo veeg porasta neza poslenosti i socijalne iskljuenosti, prema miljenju SOLIDAR-a, irok spektar javnih politika i sveobuhvatna mrea socijalnih slubi, koje finansiraju prihodi od zaposlenosti (socijalni doprinosi) i javno finansiranje (zasnovano na porezima) bi trebalo da budu stimulisani. Kriza e ipak stvoriti pritisak na oba izvora finansira nja i moemo strahovati da e finansijske osnove obeju drutvenih infrastruktura i kvalifikovan kadar potonuti. Ovo je scenario koji e najverovatnije stvoriti nove pretnje razvoju dostupnih, pristupanih i kvalitetnih socijalnih slubi. SOLIDAR podrava predloge za izlazak iz krize29 koje su navele socijalne nevladine organizacije. SOLIDAR posebno podrava sledee pozive: 1) ne opo vrgavanje socijalnih, zdravstvenih i obrazovnih investicija; 2) ulaganje u osnovni paket usluga da bi se kreirao odriv i pristojan posao; 3) implementacija preporuka Komisije o aktivnoj inkluziji i anti-diskriminaciono zakonodavstvo; 4) koncentra cija novca iz Evropskog socijalnog fonda na ciljeve politika socijalne ukljueno sti. Takoe, svima treba biti garantovan pristup osnovnim bankarskim uslugama da bi se efikasno borili protiv finansijske iskljuenosti. Pored toga, postoji jasna
Videti: http://www.socialplatform.org/PolicyStatement.asp?DocID=19906 za Socijalnu platform od 19. novembra 2008. godine.
29

53

potreba za pootravanjem finansijske regulacije usled reformisanja izgleda finan sijskog trita.

Evropski socijalni model

Evropski savet je u Barseloni marta 2002. godine definisao evropski soci jalni model (ESM) koji se zasniva na dobroj ekonomskoj performansi, visokom nivou socijalne zatite i obrazovanja i socijalnom dijalogu. Razvijen je na osnovi postignua u poslednjim decenijama kao to su univerzalno dostupni obrazovni i zdravstveni sistemi, institucionalizovana solidarnost unutar sveobuhvatnih struktura socijalne zatite, razlike u prihodima koje se odravaju na veoma niskom nivou kroz preraspodelu, doprinos socijalne zatite ekonomskoj produktivnosti i visok stepen socijalnog mira koji je rezultat dobro artikulisanog socijalnog part nerstva. Vrednosti oliene u ovim dostignuima ukljuuju ljudsko dostojanstvo, jednakost, pravdu, solidarnost i subsidijarnost i odgovaraju osnovnim vrednosti ma, principima i pravima navedenim u Povelji o osnovnim pravima u Evropskoj uniji30. U velikoj koaliciji lanica organizacija Socijalne platforme, SOLIDAR se zalae da takav evropski socijalni model postane kljuni referentni okvir i dalji razvoj Strategije Evropa 2020. Evropski socijalni model u svojim razliitim nacionalnim tumaenjima i konfiguracijama mora biti vien, posebno u uslovima krize, kao referentna taka za ulaganja u mehanizme kolektivne solidarnosti i u inkluzivnim i demokratskim drutvima. Socijalna politika definisana u irem smislu (obuhvatajui polja zaposle nosti, zdravstva, socijalne zatite i stanovanja) takoe se mora posma trati kao ulaganje a ne samo kao izdatak (troak). Odriv ekonomski i socijalni razvoj mogu jedino biti sauvani ako postoje dovoljna ulaganja u drutvenu infrastrukturu. Zauzvrat, oni su potrebni za promociju so cijalne ukljuenosti i za jaanje socijalne i teritorijalne kohezije. Infra strukturu ovde treba ire razumeti u smislu obuhvata institucija i slubi (npr. socijalno osiguranje, obuka, stanovanje), kvalifikovanog osoblja, i volontera kao i dovoljnog finansiranja od strane kolektivno finansiranih izvora. Jedino sa ovakvom infrastrukturom, pristup pojedinaca i grupa zasnovan na pravima, ulaganje u ljude radi usavravanja, sticanja kva lifikacija i osnaivanja, kao i podravajue mere preraspodele pihoda i bogatstva mogu, prema miljenju SOLIDARA, spreiti poveanje nejed
30 Vie o OMC proitati u: 1) Lothar Witte: Europisches Sozialmodell und Sozialer Zusam menhalt: Welche Rolle spielt die EU? Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) (ed.): Internationale Politika nalyse. Europische Politik, Dezember 2004.

54

nakosti u prihodima, rastue siromatvo, iskljuenost (kako iz drutva tako i zapoljavanja) i diskriminativno ponaanje. SOLIDAR takoe podsea na korisne efekte testiranih alternativnih modela ekonomske aktivnosti, uglavnom razliitih formi socijalnog preduzetnitva zasnovanog na vrednostima (entreprendre autrement). Organizacije socijalne ekonomije uspeno povezuju ekonomsku efika snost sa tenjom za zajednikim interesom i realizacijom ciljeva socijal ne politike, posebno inkluzije na tritu rada i uea u drutvo, takoe ukljuujui ranjive i osobe sa invaliditetom. Dalji razvoj ESM strogo zavisi od toga kako e kreatori politike koristiti Li sabonsku strategiju i kako e biti interpretirana u Evropskom sudu pravde (ECJ). Pitanja koja se ponavljaju su: Da li nam je potrebno vie zakonodavstva ili pre pojaan OMC31, uglav nom u oblastima socijalne zatite/socijalne ukljuenosti, migracija, mladih i obrazovanja? ta bi bila dopunska uloga za intenziviranu razmenu iskustava i dobre/lo e prakse? Koji minimalni evropski standardi su nam potrebni i zato? Na primer, sporazum o zajednikoj evropskoj definiciji adekvatnosti i zajednikih metoda za uspostavljanje adekvatnosti, kao i redovno auriranje u skla du sa trokovima ivota unutar okvira Direktive o minimalnim prihodi ma? Da li trebamo vie da koristimo zajednike principe i smernice kao ve analizirane i primenjene instrumente koji se odnose na fleksigurnost i aktivnu inkluziju, i trenutno razvijene s obzirom na kvalitet SSGI?

Uloga Evrope u promociji vrednosti i principa evropskog socijalnog modela i politika primene ciljeva Lisabonske strategije
Veliko smanjenje zaposlenosti koje je rezultat trenutne krize ne proizvodi sa mo nesigurnu situaciju od siromatva za mnoge zabrinute mukarce i ene ve ima i uticaj na razvoj susedstava, gradova ili celih regiona. U srednjoronom smislu, porast opasnosti i siromatva, ali i rastui broj ranjivih ljudi kao to su migranti ili mladi bez posla ili bez dobrih izgleda za njegovo dobijanje u blioj budunosti predstavlja pretnju demokratiji kao to uee svih pripadnika jednog drutva i predstavljanje njihovih briga u procesima odluivanja nisu vie zagarantovani i sve
Za predloge u vezi sa tim pogledati: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DocID=17574&thebloc=20557.
31

55

vei broj ivi ili odrasta bez izgleda za jednake mogunosti i socijalne promocije. Sa rastuim siromatvom i iskljuenou dolazi i do dezintegracije drutava. Stoga politiki prioriteti u narednim mesecima ne treba samo da budu foku sirani na ponovno uspostavljanje funkcionisanja bankarskog sistema i stabilnost zajednike evropske monete, ve posebno na podrku onim ljudima i drutvenim grupama koje su neposredno pogoene krizom. Sa (novim) socijalnim rizicima se treba suoiti unutar Evrope, s obzirom na injenicu da: Skoro 1 od 6 dravljana Evrope trenutno ivi blizu ili ispod praga siro matva; Broj nezaposlenih i mladih koji nemaju strune kvalifikacije je u pora stu; Postoji sve vei broj siromanih koji rade i ljudi sa nesigurnim poslovi ma, koji rade sa netipinim ugovorima ili bez pristojnih radnih uslova uprkos stvaranju 15 miliona novih radnih mesta irom Evrope u posled njoj deceniji; Postoje nereeni izazovi koji se odnose na radnu migraciju iz zemalja van Evropske unije i unutar EU koji takoe pozivaju na sagledavanje znaaja odgovarajuih sistema za prepoznavanje strunih kvalifikacija steenih van zemlje trenutnog boravka ili radnog mesta; Postoji visok i verovatno rastui broj nedokumentovanih migranata, i to uglavnom ena; Postoji odravajua diskriminacija na osnovu pola, starosti, invaliditeta, etnikog porekla i/ili rase, seksualne orjentacije, religijskog opredeljenja ili ivotne filozofije, kako na tritu rada tako i uopte u svim sferama drutva, a ne samo u pogledu pristupa slubama od zajednikog intere sa. EU ima aktivnu, ak i pro-aktivnu ulogu u obezbeivanju efikasne primene osnovnih (socijalnih) prava koja su predviena u Povelji o osnovnim pravima. U oblastima kao to su (rodna) ravnopravnost, ne-diskriminacija, zatita radnika, socijalne slibe ili integracija migranata, potencijal Lisabonske strategije se mora iskoristiti. Evropa mora da postavi standarde (npr. u zapoljavanju i profesional noj obuci), regulaciju, (npr. za obavljeni rad i privremeni agencijski rad) i zahteve (npr. za pravni okvir i kvalitet SGI i SSGI) da bi spreila gubitak (nestajanje) dravljana EU, posebno onih meu njima koji su ranjiviji, u nepovoljnom poloaju i manje mobilnih, kao rezultat poveane integracije unutranjih trita i izloeno sti uticajima trgovine i politika finansijskih trita koje proizilaze iz evropskog ili ak globalnog obima rada. Ako Evropa tei da doprinese efikasnijem smanjenju siromatva i odluuju em uticaju na borbu protiv razliitih aspekata siromatva, socijalne iskljuenosti i diskriminacije, ona mora da unapredi i osnai ukljuenost sindikata i organizacija civilnog drutva kako na nacionalnom tako i na evropskom nivou. Ovo bi povea 56

lo verovatnou vrenja stvarnog uticaja na glavnu orjentaciju, ciljeve, indikatore i procese monitoringa koji se odnose na: Lisabonsku strategiju (do 2009/2010): Nacionalni program reforme (NRP); Nacionalna strategija reforme socijalne zatite i socijalne uklju enosti (NRS SPSI); Strategije Evropa 2020 (od 2010): Nacionalni program reforme (NRP); vodei modeli inicijativa, ukljuujui Evropsku platformu protiv siro matva; ciljeve nacionalnih politika i indikatore; Evropsku strategiju zapoljavanja 2010-2020 koju je definisao novi set integrisanih ekonomskih i smernica zapoljavanja; Ojaani OMC za socijalnu zatitu i socijalnu ukljuenost koji treba da podstakne koordinaciju politika i gde je odgovarajue da utie na konvergenciju poltiike: definisanje nacionalnih ciljeva; unos u izveta jima (podaci, npr); procene NSR i preporuka Evropske komisije; peer review proces i sl. Evropska godina 2010 borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti: Nacionalna tela implementacije (NIB); aktivnosti i finansiranje; Implementacija preporuka Komisije o aktivnoj ukljuenosti. Studija koju je nedavno objavila Evropska fondacija za unapreenje ivotnih i radnih uslova (Eurofound) naglaava ulogu koju bi socijalni partneri mogli da imaju u suoavanju ne samo sa nesigurnim poslom ve i socijalnoj iskljuenosti32. Sindikati na evropskoj sceni imaju vanu ulogu u okviru evropskog socijalnog dijaloga posebno u pogledu nacrta zakonodavstva kao to je raeno prethodnih godina, npr. u sluaju odsustva roditelja; porodiljskog odsustva; radnog vremena; angaovanja radnika; privremenog agencijskog rada; sezonskog rada organiza cije civilnog drutva moraju da ponovo potvrde svoju ulogu u okviru socijalnog dijaloga. One se mogu vratiti na nove instrumente Lisabonskog ugovora, koji su podrka participatornom upravljanju kao to je socijalni OMC. Organizacije civil nog drutva bi trebalo da aktivno promoviu dogaaje koji se fokusiraju na borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti, kao to su godinji okrugli stolovi, godi nji sastanci ljudi koji su siromani i socijalno iskljueni33 i peer review proces. Prevod sa engleskog: Dragana Stankovi
32 Eurofound (ed.) (2010): Foundation Findings: Opening the door The role of social partners in fostering social inclusion, http://www.eurofound.europa.eu/publications/htmlfi les/ef0944.htm. 33 Svrha ovih godinjih sastanaka je u prilici da se sasluaju siromani ljudi i da se uspostavi dijalog sa kreatorima politika i donosiocima odluka u oblasti borbe protiv siromatva i drutvene iskljuenosti na evropskom i nacionalnom nivou. Na ovaj nain se takoe stimuliu aktivnosti i inicijative koje ukljuuju marginalne grupe u proces traenja reenja i izrade strategija i politika koje bi poboljale njihove ivote. Vie infromacija o sastanku u 2008. godini na: http://ec.europa. eu/employment_social/spsi/events_en.htm#7_meeting and on the 2009 meeting:http://www.eapn. eu/images/stories/docs/eapn-report-2009-en-web2-light-version.pdf.

57

Literatura Social Policy: Resources and Publications: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?DoclD=1475&langue=EN Project Together for Social Europe: http://www.solidar.org/Page_Generale. asp?DoclD=14407&la=1&langue=EN Project Decent Work: A Key for Effective Industrial Relations: http://www. solidar.org/Page_Generale.asp?DoclD=14404&la=1&langue=EN Western Balkans Newsletter: http://www.solidar.org/Page_Generale.asp?D oclD=20485&langue=EN SOLIDAR Briefing Nr. 19: A New Directive for Europe in the Western Balkans. 5 Civil Society Recommendations for the Enlargement Commissioner (March 2010) http://cms.horus.be/files/99931/MediaArchive/14_SOLIDARBriefing-Enlargement.pdf
Mathias Maucher SOCIJALNA UKLJUENOST I PROMOCIJA SOCIJALNE EVROPE: KONCEPTI I OKVIRI NA NIVOU EVROPSKE UNIJE Rezime lanak najpre razrauje glavne koncepte koji se odnose na socijalnu ukljuenost i nalaze se u drugom delu. U treem delu, lanak se bavi instrumentima politike u oblasti socijalne ukljuenosti konceptualizovane i implementirane na nivou Evropske unije. e tvrti deo sadri dodatne reference o izdvojenim problemima Strategije Evropske unije o socijalnoj ukljuenosti u zemljama Jugoistone Evrope. U petom delu predstavljeni su odabrani podaci koji ilustruju razliite aspekte siromatva i socijalne iskljuenosti irom Evrope, naroito u kontekstu trenutne krize. Posebna panja je posveena strategijama na nivou Evropske unije za suoavanje sa ekonomskim i socijalnim izazovima krize. U estom delu, lanak predstavlja koncept evropskog socijalnog modela pre izlaganja perspektiva u sedmom delu a potom prua pregled dokumenata i projekata SOLIDAR-a koji se odnose na socijalnu ukljuenost i/ili Jugoistonu Evropu u osmom delu. Kljune rei: siromatvo, socijalna ukljuenost, socijalna iskljuenost, strategije EU.

58

Mathias Maucher SOCIAL INCLUSION AND THE PROMOTION OF A SOCIAL EUROPE: CONCEPTS AND FRAMEWORKS AT THE EU LEVEL Summary To start with, the article elaborates on the main concepts used in relation to social inclusion in its section 2. In section 3, the article deals with the policy instruments in the field of social inclusion as conceptualized and implemented at the EU level. Section 4 contains additional references to selected issues around the EU social inclusion strategy in the countries in South Eastern Europe. In the fifth section, it presents selected data to illustrate different facets of poverty and social exclusion across Europe, in particular on the background of the current crisis. Particular attention is devoted to EU-level strategies meant to face the economic and social challenges of the crisis. In its sixth section, the article introduces the concept of a European Social Model, before presenting an outlook in section 7, and then goes on to provide links to the SOLIDAR documents and projects related to social inclusion and/or South Eastern Europe under section 8. Key words: poverty, social exclusion, social inclusion, EU strategies.

59

Dragana Stankovi IMIGRACIONA I INTEGRACIONA POLITIKA EVROPSKE UNIJE IZMEU DRAVE I SUPRANACIONALNE ZAJEDNICE

Obrasci evropskih migracija

Pitanja migracije i integracije su sastavni deo evropske istorije, vaan deo debate ali istovremeno i izvor velikih kontroverzi. Dok se neke od lanica ve dui niz godina suoavaju sa migracionim tokovima, druge, prvenstveno nove lanice, postale su tek od nedavno odredita emigranata pa se stoga jo uvek nalaze u fazi kreiranja migracionih i integracionih politika. Imigracija je bez sumnje sveprisutni inilac EU kao celine i nadnacionalne tvorevine. Evropa je bila imigracioni kontinent kroz istoriju. Migratorno ponaanje dr ava lanica odlikuje heterogenost. Severne zemlje (vedska, Finska, Irska, Velika Britanija) pokazuju veu dinamiku dok su zemlje centralne Evrope (Francuska, Nemaka, Danska, Luksemburg i Austrija) glavne i najprivlanije destinacije unu tar prostora evropskih migracija. Mediteranske zemlje (Italija, panija, Portugal) su doivele veliku promenu i od zemalja porekla postale su sada zemlje imigracije za veliki broj emigranata iz Severne Afrike. Obrasci migracija izmeu (dravljana) zemalja lanica Evropske unije se u mnogome promenio poslednjih decenija. Ukoliko analiziramo prilive migranata kroz istorijsku prizmu, ekonomski razvoj osamdesetih godina, dezintegracija So vjetskog bloka i pad Berlinskog zida 1991. godine rezultirao je intenziviranjem migracija ka Zapadnoj Evropi, posebno poetkom devedesetih godina. Najvei broj imigranata je bio u kategoriji izbeglica i/ili traioca azila i lanova porodice. Nasuprot ovakvoj tendenciji, drave June Evrope su bile meta uglavnom eko nomskih migranata. Prve migracione tokove sedamdesetih godina karakterisali su prilivi mi granata radi zaposlenja i taj trend se odrao i u narednim decenijama. Sredinom devedesetih moe se primetiti blagi porast legalne imigracije iako mnoge zemlje kao glavni problem navode sve vei broj ilegalnih migranata., ali i diverzifikacija zemalja porekla migranata. Najvei broj imigranata dolazi u Evropu po osnovu spajanja porodica ili zbog zaposlenja.

60

Pravni okvir imigracione politike Evropske unije

Privlanost zemalja Evropske unije za veliki broj migranata je inicirala potrebu za zajednikom i koherentnom migracionom politikom koja bi spoljne granice uinila bezbednim. Evropsku migracionu politiku je sve do sedamdesetih godina prolog veka odlikovala velika restriktivnost i vera u mogunost kontrolisanja imigracije to se kasnije pokazalo neodrivim i nerealnim iz vie razloga. Najpre, pretpostavka o privremenom karakteru evropskih migracija je bila pogrena poto se broj emi granata poveavao ak i onda kada su uvedeni strogi kriterijumi prijema, zahva ljujui pre svega pravnom institutu izbeglikog prava na ujedinjenje porodice. Potom, broj emigranata i vrsta emigracije su bili u direktnoj funkciji sa trenutnom politikom date zemlje (Brochmann, 1999). Uprkos restriktivnim imigracionim politikama koje su bile na snazi u veini drava lanica do sedamdesetih godina, veliki broj legalnih i ilegalnih migranata je nastavio da pristie u Uniju zajedno sa traiocima azila. Do 1973. godine imigracija je posmatrana kao problem na koji bi svaka drava trebalo da ponudi reenje. Od 1985. godine Evropska komisija poinje da razmatra potrebu za kreiranjem imigracione politike Zajednice ali ona nije bila formulisana i konkretizovana na agendi Evropske unije sve do poetka devedese tih godina prolog veka. Osnova za bavljenje pitanjima imigracije i azila stvorena je u periodu izmeu 1986. i 1992. godine. Cilj stvaranja ujedinjenog trita u Zajednici favorizovan je razmatranjem imigracije kao pitanja kojim se treba baviti na nivou Evropske unije. To je postignuto Jedinstvenim evropskim aktom, potpisanim 1986. godine, koji je sadrao i program za harmonizaciju imigracione politike i, izmeu ostalog, stavio naglasak na saradnji izmeu drava lanica. Imigraciona i politika azila su bile uvrtene i u agendu procesa integracije Ugovorom iz Mastrihta kao integrativna pitanja treeg stuba gde se odluke usvajaju u skladu sa mehanizmima meuvladine saradnje. Ugovor iz Amsterdama (1997) je malo ubrzao prelaz ovih pitanja u pitanja od zajednikog interesa Zajednice bli sko ih povezujui sa postignuem evropskog prostora slobode, pravde i sigurnosti. Moe se rei da je on predstavljao prekretnicu u EU jer su drave lanice preuzele obavezu zajednikog delovanja u oblasti pravosua i unutranjih poslova, posebno u odnosu na imigraciju i azil ime su postala mogua mnoga zajednika pravna reenja kojima se reguliu ove oblasti. Ugovorom iz Amsterdama drave lanice su se sloile o zajednikoj migra cionoj politici. Posebno veliki napredak je nainjen na polju zajednike politike azila i kontrole spoljnih granica Unije slaganjem u svakom pojedinanom sluaju o restriktivnim elementima zajednike politike. Meutim, vlade nisu uspele da se sloe u odnosu na upravljanje imigracijom a posebno radnom imigracijom. Ovo 61

je polje gde se strahuje od gubitka nacionalnih kapaciteta za delanje jer se smatra zadiranjem u jezgro dravnog suvereniteta i upravljanja. Moe se rei da zaeci zajednike imigracione politike datiraju iz 1999. godi ne, odnosno iz Tamperea. Tada dogovoren pristup, a potvren usvajanjem Hakog programa 2004. godine, postavlja kao ciljeve jaanje slobode, sigurnosti i pravde u Evropskoj uniji u periodu 2005-2010. godine. U Finskoj je postignuta saglasnost o sledeim neophodnim elementima imi gracione politike Evropske unije: Zasnovanost na sveobuhvatnom pristupu upravljanja migracionim toko vima kako bi se uspostavila ravnotea izmeu humanitarnog i ekonom skog prijema; Pravian tretman dravljana treih zemalja sa krajnjim ciljem dobijanja prava i obaveze koja bi bila uporediva sa dravljanima zemalja lanica u kojima ive; Kljuni element u strategijama upravljanja mora biti razvoj saradnje sa zemljama porekla, ukljuujui i politike ko-saradnje. Kao prvi korak ka stvaranju zajednike imigracione politike Evropske unije, Evropska komisija je izdala Saoptenje Savetu i Evropskom parlamentu da bi pokre nula debatu sa drugim evropskim institucijama i civilnim drutvom i istovremeno predloen pristup koji bi trebalo da uzme u obzir i: Ekonomski i demografski razvoj Unije; Kapacitet prijema svake drave lanice zajedno sa istorijskim i kultur nim vezama sa zemljom porekla; Situaciju u zemlji porekla i uticaj migracione politike na njih (odliv mozgova); Potreba za razvijanjem specifinih integracionih politika (baziranih na pravinom tretmanu dravljana treih zemalja koji legalno borave u Uni ji, prevencija socijalne iskljuenosti, rasizma, ksenofobije i potovanje diverziteta) (EC, 2009). Ovaj pristup je pratio i predlog iz 2001. godine za usvajanje Otvorenog metoda koordinacije u imigracionoj politici Zajednice kako bi se podsta kla razmena informacija o implementaciji zajednike politike izmeu drava lanica. Glavna postignua u toku perioda implementacije Tampere programa su bila u oblasti spajanja porodica (Direktiva Saveta 2003/86/EC), statusa stanovnika EU sa dugotrajnim boravkom (Direktiva Saveta 2003/109/EC), koja se odnosi na dra vljane treih zemalja sa legalnim boravkom duim od 5 godina, studente (Direktiva o uslovima prijema dravljana treih zemalja radi studiranja, razmene uenika, besplatne obuke) i istraivaa (Direktiva za olakavanje prijema istraivaa). U pogledu migracione politike, sporazum iz Nice (potpisan 2001, na snazi od 2003. godine) nije doneo znaajne promene. Najvanije promene koje je done 62

la Nica bilo je proirivanje broja sluajeva u kojima e se primenjivati veinsko glasanje u Savetu EU. Poetkom 21. veka primetno je vraanje drava pojedinanim inicijativama kojima je zajedniko oslanjanje na trinu ekonomiju i otvoreno priznavanje nu nosti imigracije. Tako je, na primer, Nemaka usvojila 2002. godine zakon koji predvia sistem selekcije putem poena koji daje prednost dravljanima zemalja koje su kandidati za pristupanje Evropskoj uniji. Francuska, koja periodino vri regulisanje ilegalnih migracija, takoe se trudi da olaka dolazak strane kvalifiko vane radne snage i studenata na trite rada. Regulisanju su pribegle i nove zemlje imigracije iz June Evrope koje su donele zakone koji pospeuju selektivnost mi gracija i koje usmeravaju migrante ka regionima gde je velika potranja za radnom snagom. I u Velikoj Britaniji je uveden sistem selekcije na osnovu poena koji je ve bio na snazi za imigrante iz Hongkonga (Favell i Hansen, 2002). Drave lanice nee moi jo dugo da priute sebi oklevanje i opiranje za jednikoj politici jer pritisak za suoavanje sa ovim problemom neprestano raste. Moe se oekivati da e zajednika migraciona politika ostati in balansiranja: dok sa jedne strane nacionalne snage moraju biti sauvane i zatiene, na drugoj, zbog jedinstvenog evropskog trita drave lanice se moraju sloiti o izgradnji pravnog okvira i zajednikih instrumenata i koncepata jer se jedino tada moe po stii koherentna, efikasna i legitimna migraciona i politika azila.

Od restriktivnosti ka selektivnosti
Kontekst migracione politike u Evropi je nesumnjivo promenjen u poree nju sa politikom prethodnog perioda. Cilj nekadanje politike nulte imigracije postaje nerealan za evropske vlade u onoj meri koliko je bio bitan i oigledan cilj politika sve do poetka 2000-tih u veini zemalja Unije (Bertossi, 2009). Stoga je poziv na novu, sveobuhvatnu reformu evropske migracione politike iskristalisan u novom Evropskom paktu o imigraciji i azilu koji je Savet usvojio u oktobru 2008. godine. Ovaj pakt nije bio samo pokuaj definisanja novog pristupa u imi gracionoj politici ve i jasno priznavanje neuspeha prethodnog okvira. Smernice za reorganizaciju migracione politike koje su sadrane u Evrop skom paktu o imigraciji i azilu odnose se na aksiome koji bi trebalo da predstavljaju okvir koherentnije politike u evropskom kontekstu, a koje se tiu sledeih inje nica: izraene potrebe za migrantima ali samo odreenih kategorija, neuspeha u privlaenju korisnih migranata (u poreenju sa drugim regionima, Unija privlai mnogo vie nisko-kvalifikovanih migranata i lanova njihovih porodica), poziv na
Council of the European Union, European Pact on Immigration and Asylum, 13440/08, Council of the EU, Brussels, 24 September 2008, p. 2.


63

globalni pristup, zajedniku regulativu na nivou Unije i na selektivna imigracija kao sine qua non uspenih integracionih politika (Bertossi, 2009). Izbor migranata na osnovu njihovog profila i uspenosti integracije se moe smatrati direktnim modifikovanim ostatkom stare paradigme o nultoj imigraciji. Ova ideja o selekciji imigranata je ugraena u politikama nedavnih kriza nacio nalnih modela integracije koje se smatraju posledicama neuspeha bivih politika kontrole a izbor profila i porekla migranata se percipira kao reenje za postojei problem integracije etnikih i verskih manjinskih grupa. Iako se o brojkama i podacima moe polemisati, izgleda da postoji konsenzus oko zahteva za ponovnim otvaranjem granica Evrope talasima radnih migranata naroito jer e Unija izgubiti oko 20 miliona radnika u ovoj deceniji. Od dvehilja dite godine nove selektivne imigracione politike su razvijene u dravama Evrop ske unije, sa ciljem privlaenja potrebnog broja i profila migranata svakoj zemlji pojedinano. Ova ponovo otkrivena korisnost imigracije nije samo na internoj agendi drava ve je jedan od preduslova ostvarivanja cilja Evropske unije da po stane prva u svetu ekonomija zasnovana na znanju i ujedno politika zajednica koja moe uticati i na sam proces globalizacije (Bertossi, 2009: 14). U te svrhe je Savet Evropske unije 2009. godine usvojio Direktivu koja ima za cilj da olaka uslove ulaska i boravka u Evropskoj uniji za dravljane treih zemalja radi zapoljavanja visoko-kvalifikovanog kadra uvoenjem tzv. plave karte. Ovom direktivom je usklaen postupak prijema zasnovan na zajednikim kriterijumima drava lanica EU. Uslovi se tiu posedovanja ugovora o zapolja vanju, odgovarajuu strunu spremu i odreeni minimalni prihod. Ova karta vai za period od jedne do etiri godine, sa mogunou eventualnog produetka pod odreenim uslovima ili migriranja u drugu zemlju lanicu. Ona je istovremeno garancija jednakog tretmana i povoljnosti pri ujedinjenju porodice. Drave lani ce su obavezne da u periodu od dve godine sprovedu odredbe direktive u svoje nacionalno zakonodavstvo pre nego to budu potpuno primenjene u praksi. Meu tim, ova direktiva nije sa oduevljenjem prihvaena meu lanovima Evropskog parlamenta i organizacija civilnog drutva poto ne postoje efikasne mere zatite i vrste izjave da plava karta nee dovesti do odliva mozgova iz zemalja u razvoju jer je ona zapravo sredstvo za privlaenje eksperata. I dok optom migracionom politikom sve vie dominiraju pitanja bezbednosti i kontrole migracija, u kvalifikovanoj migraciji Evropska unija ima za cilj da povea svoj udeo u globalnom visoko-kvalifikovanom humanom kapitalu investiranjem u ljude i trite rada, kao i u inovaciju i znanje (Hartmann, Langthaler, 2009). To najbolje potvruje i budet od 50 milijardi evra Sedmog Okvirnog programa za istraivanje i tehnoloki razvoj za period od 2007-2013. godine koji predstavlja glavni instrument privlaenja i zadravanja istraivaa. Meutim, na drugom polu je politika Evropske unije o razvoju saradnje koja posmatra odliv mozgova iz zemalja u razvoju kao pretnju ostvarivanju Milenijum 64

skih ciljeva razvoja. Bezbednosno-orjentisana migraciona politika Evropske unije je u suprotnosti sa retorikom korienja migracija kao potencijalni izvor razvoja u siromanim zemljama (Verhaenge, 2009: 8). Kako bi se ovo spreilo Evropska komisija je 2007. godine uvela koncept cirkularne migracije i mobilnosti partnerstva pri emu e zemlje porekla kao i zemlje prijema imati korist od vi sokokvalifikovanih migracija. Meutim, ove pretpostavljene meusobne koristi su diskutabilne i pod velikim znakom pitanja prvenstveno zbog neravnopravnog odnosa moi u kome Unija postavlja pravila kojima se tree zemlje moraju povi novati (Hartmann, Langthaler, 2009).

Imigraciona i integraciona politika od nacionalne drave do supranacionalne Evropske unije

Evropa se suoava sa velikim izazovima migracione politike. U mnogim regionima pritisak emigracije raste jer sve vei broj ljudi iz najrazliitijih razloga naputa svoju zemlju porekla i trai bolju perspektivu u nekoj od zemalja Evrop ske unije. Istovremeno, demografske promene koje su u najveoj meri izraene u starenju stanovnitva i polakom nestajanju evropske populacije namee pojaanu potrebu za imigracijom. Meutim, ne moe se rei da postoji politiki ili drutveni konsenzus oko najbolje migracione politike i kulturnog i etnikog diverziteta (Angenendt, 2008). Nesigurnost preovlauje u odnosu na broj poeljnih i potrebnih imigranata to je instrument koji se koristi u upravljanju migracijama i nainima na koje bi migranti trebalo da budu integrisani. Sve nacionalne posebnosti se samo umnoavaju na evropskom nivou uz dodatno veliko razlikovanje drava uprkos sve veoj slinosti, u pogledu istorije imigracije, obima i strukture imigracije i zemlje porekla imigranata. Stoga je odu vek problem Evropske unije bio postizanje dogovora o zajednikoj imigracionoj i integracionoj politici. Prvi put su efovi drava i vlada pozvali na energiniju integracionu poli tiku na nivou EU na Samitu u Tampereu. Od tada je Komisija pokrenula seriju incijativa da bi zadovoljila ovaj zahtev od kojih se posebno istie Zajednika agenda za integraciju: okvir za integraciju dravljana treih zemalja u Evropskoj uniji iz septembra 2005. godine to je bilo iznenaujue imajui u vidu vrstu odlunost nacionalnih vlada da zadre svoju ekskluzivnu kompetenciju u osetljivoj oblasti integracione politike. Najranija napomena o potrebi integracije imigranata datira iz 1974. godine i istaknuta je u Akcionom planu u korist radnih migranata i njihovih porodica. Ovaj
European Commission, Action Programme in favour of migrant workers and their families COM (74) 2250, 11/12/1974.


65

akcioni plan je bio posledica sve vee imigrantske populacije, uoenog nedostatka stambenog prostora i neadekvatne drutvene i obrazovne infrastrukture te je stoga ponudio praktine predloge za reavanje ovih problema. On je ujedno i poetak odrivih napora za poboljanje ivotnih i radnih uslova imigranata. Nakon to je Savet usvojio ovaj program 1976. godine, interes je opao usled ekonomske krize sedamdesetih i osamdesetih godina, koja je nametnula druga gorua pitanja kao prioritete. Osim toga, ono to je vlade sve vie zabrinjavalo bio je stalan rast broja imigranata (to je bio rezultat reprodukcije i spajanja porodica) a ne njihova inte gracija. Ovo je bilo vreme promene od popustljivog ka restriktivnom pristupu u oblasti imigracione politike (Fielding, 1995), a integracioni procesi nisu smatrani kao velika neophodnost poto se mislilo da e imigranti ostati samo privremeno u zemlji, prvenstveno kao gostujui radnici. Integracija zaokuplja ponovo panju tek sredinom osamdesetih godina pot pisivanjem engenskog sporazuma i identifikacijom kontrole granica kao jednim od znaajnih barijera zavretku stvaranja jedinstvenog trita. Ovo je bilo okida za iru debatu o migracijama kako su drave lanice insistirale da bi preteni gubi tak kontrole unutranjih granica bio kompenziran pojaanjem kontrole spoljanih granica koja bi garantovala dovoljan stepen kontrole ko moe legalno ui u novi prostor slobodnog kretanja (Huysmans, 2000). Koliko god da je Komsija elela da iskoristi ovaj obnovljeni interes za pi tanja migracija da bi istakla nesiguran poloaj migranata u Zajednici, Ugovor iz Rima joj nije dao nadlenost u pravnom smislu u ovoj oblasti. Saoptenje Smer nice za migracionu politiku Zajednice iz 1985. godine je samo jo jedan pokuaj Komisije da uestvuje u pokrenutoj debati o slobodnom kretanju uzevi u obzir socijalno-politika prava migranata radnika, obrazovne potrebe, harmonizaciju migracionog prava i borbu protiv rasizma. Nekoliko meseci kasnije Savet je usvo jio predloene smernice u rezoluciju to je samo pojaalo brigu drava lanica od preteranog uplitanja Saveta. Kada je Komisija iskoristila svoju nadlenost da bi uspostavila proceduru konsultacija o migracionoj politici u odnosu na dravljane treih zemalja, nekoliko zemalja lanica su ceo predmet dovele do Evropskog suda pravde sa argumentima da je Komisija izala iz svoje nadlenosti i time naruila njihovu suverenu mo. Evropski sud pravde je presudio da je Komisija zapravo prela svoju nadlenost a na pitanje da li migracione politike prema tre im zemljama spadaju u drutvena pitanja unutar lana 137. Sud je bio na strani Komisije iznevi argumente da na zapoljavanje, ili ak generalno poboljanje ivotnih i radnih uslova u Zajednici utiu nacionalne politike prema dravljanima
European Commission, Guidelines for a Community Policy on Migration, COM (85) 48 final, Brussels,7/3/1985.  European Commission, Commission Decision setting up a prior communication and con sultation procedure on migration policies in relation to non-member countries, 85/381, OJ 1985, L217/25, Brussels, July 1985.


66

treih zemalja. Ipak, Evropski sud je presudio da je Komisija ukljuujui mere za kulturnu integraciju dravljana treih zemalja prela svoju nadlenost. Nakon ove situacije, Evropska unije se dugo uzdravala od direktne inter vencije u politiki osetljivim oblastima kao to je integraciona politika. Sve do nedavno, drave lanice su vrsto insistirale na ekskluzivnoj nadlenosti u ovoj oblasti. Kako je pitanje integracije imigranata usko povezano sa nacionalnim identitetom i lanstvom, vlade su bile dugo odlune da zadre kontrolu nad prije mom imigranata u smislu ko i pod kojim uslovima moe ui u zemlju. Impuls za eventualnu integracionu politiku na nivou Evropske unije dao je, ve pomenuti, ugovor iz Amsterdama kojim je udaren temelj zajednikog okvira imigracione i integracione politike. lanom 63 su predviene konkretne mere imigracije i azila koje je trebalo da budu preduzete na nivou EU. Institucije Unije su sada po prvi put imale priliku da oblikuju politike odluke u ovim oblastima to je posebno koristilo Komisiji zbog prava zakonodavne inicijative. Iz ovih razloga je osnovan Generalni Direktorat za socijalna pitanja i zapoljavanje ime je Komisija konano dobila ansu da ima vei uticaj s obzirom da je dugo bila primorana da ima samo savetodavnu ulogu. Meutim, teorija i praksa se retko podudaraju. Jedan od razloga prebacivanja nadlenosti na nivo Evropske unije u oblasti migracija je direktno povezan sa uspostavljanjem prostora slobode, bezbednosti i pravde u kome je osigurano slobodno kretanje ljudi u vezi sa odgovarajuim me rama u odnosu na kontrolu spoljnih granica, azil, imigraciju i prevenciju i borbu protiv kriminala. Imigranti sa prostora izvan Evropske unije su esto posmatrani kao pretnja bezbednosti. Osim toga, odluka da se Uniji (tanije Komisiji) da uloga u razvoju zajednike migracione politike je vrsto branjena ekonomskim razlozima zbog suoavanja evropskih drava sa ubrzanim starenjem stanovnitva i rastuim nedostatkom kako kvalifikovane, tako i nekvalifikovane radne snage usled ega su stare nacionalne migracione politike sedamdesetih godina morale biti zamenje ne. Ukidanje unutranjih granica je znailo da imigraciona politika jedne zemlje ima direktne implikacije na druge zemlje Unije ime imigracija postaje pitanje od zajednikog interesa. Drave lanice su se sloile sa Komisijom da zajedni ka imigraciona politika jedino moe biti uspena ukoliko je podrana evropskim okvirom za integraciju migranata. Potreba za energinijom integracionom politikom koja je iskazana u Tam pereu je rezultat rastuih tenzija izmeu domicilnog i migrantskog stanovnitva. Naime, vlade su shvatile da bi cena ekonomske dobiti od radnih migracija, du gorono posmatrano, mogao biti drutveni konflikt ukoliko bi izostala efikasna integraciona politika i stoga su jasno signalizirale odlunost da u nju investiraju na nacionalnom i evropskom nivou. Meutim, ovaj pristup je bio usmeren samo na novopridole migrante ali ne i na ve uspostavljene migrantske zajednice.


Ugovor iz Amsterdama, lan J.7.

67

Osim toga, vlade nisu mogle vie da negiraju nedovoljnu i/ili nezadovoljavajuu integrisanost ovih zajednica. Dvehiljadite godine Komisija je ponovo inicirala debatu izloivi nove ide je u Saoptenju o integraciji u Zajednici naglaavajui demografski deficit kao glavni razlog za usvajanje liberalnijih imigracionih politika. Ovim je i uveden kon cept graanskog dravljanstva iji je cilj garantovanje osnovnih prava i obaveza imigranata koje e postepeno sticati tokom vremena tako da budu tretirani na isti nain kao i dravljani njihove zemlje domaina, ak iako nisu naturalizovani. Komisija je smatrala da bi garantovanje migrantima ovakvog oblika dravljanstva bila dovoljna garancija njihovog uspenog funkcionisanja u drutvu. Osim toga, naglaeno je da ovakav pravni okvir za borbu protiv diskriminacije i ksenofobi je koji je predloila Komisija mora pratiti specifini integracioni programi na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Uloga koordinacije je dodeljena evropskim institucijama. Ovakav pristup podsea na Lisabonsku agendu koja je zapravo sadala strateki plan radikalne transformacije evropske ekonomije ali i predstavljala efikasan put poboljane socijalne kohezije kroz bolju socijalnu zatitu i modernizovan evropski socijalni model. Stoga je Lisabonska agenda po krenula proces drutvene ukljuenosti pozivajui drave lanice da koordiniu svoje politike borbe protiv siromatva i socijalne iskljuenosti na osnovu razmena i uzajamnog uenja poznatijem kao Otvoreni metod koordinacije koji je Komisija kasnije uvela i u oblast migracione politike. Poslednju deceniju razvoja imigracione i integracione politike Unije obe leilo je radikalno preureenje prioriteta to je usledilo nakon napada na svetski trgovinski centar 11. septembra 2001. godine. Strah od terorizma je imigraciju i unutranju bezbednost stavio na vrhu evropske agende (umesto ekonomske kon kurentnosti i integracije). I dok se sama Komisija oseala nesigurno u vezi svojih aktivnosti na promo ciji integracije zbog ovih dogaaja, neke drave lanice su ak pokazale spremnost da iskoriste svoje predsedavanje Savetom u ovu svrhu. Belgija je meu prvima preduzela korake da povrati debatu o zajednikom okviru integracije ali bezu speno zbog jo uvek sveih seanja na dogaaje iz septembra. Tek sa panskim predsedavanjem integraciona politika je ponovo bila na agendi na savetu u Sevilji u junu 2002. godine. Dansko predsedavanje nakon toga je ponovo uspostavilo integraciju migrana ta za apsolutni prioritet (sa naglaskom na integraciji na tritu rada). Rezultat ovih pojaanih napora je bio poziv Komisiji da uspostavi mreu nacionalnih kontaktnih taaka o integraciji kako bi se kreirao forum za razmenu najbolje prakse izmeu
 European Commission, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament on a Community Integration Policy, COM(2000) 757 final, Brussels, 22/11/2001.  Isto, p. 9.

68

drava lanica na nivou Unije i pronala uspena reenja za integraciju imigranata u svim dravama lanicama. Usledio je period kada se Komisija suzdravala od svake inicijative usled vladajue negativne klime prema migrantima. U meuvremenu, nacionalni predstav nici su preduzimali izvesne korake kako bi ojaali saradnju u oblasti integracije, i to najpre na Samitu u Solunu 2003. godine, ija je zamisao bila da se mapiraju podaci o migracijama irom Evropske unije, imigracionim i integracionim politi kama i praksama sa namerom da se olaka efikasnije upravljanje migracijama i integracijom ali i da se Savet informie o potencijalnom napretku. Hakim programom integracija dravljana treih zemalja je svrstana u prvih deset prioriteta u oblasti slobode, bezbednosti i pravde. To je bio podsticaj da se za vreme holandskog predsedavanja izradi nacrt jedanaest zajednikih osnovnih principa, inspirisanih holandskom verzijom multikulturalnog modela, koji su ubr zo potom i usvojeni i objavljeni kao zajedniki osnovni principi za integracionu politiku migranata u EU. Ovi principi su uzeti kao kamen temeljac za razvoj Za jednike agende za integraciju koja je usvojena u decembru 2005. godine. Najvei deo ove agende predstavljaju predlozi praktinih mera koje su zasnovane na ovim principima pritom pravei jasnu razliku izmeu predloenih akcija na domaem (nacionalnom) i evropskom nivou i naglaavajui da je ova lista samo indikativna a svaka od izabranih akcija mora imati u vidu nacionalni kontekst i tradiciju. Snaga ovog dokumenta u odnosu na ostala je u pristupu integraciji kao pitanju kojim bi trebalo da se pozabavi vie razliitih politika koje sve zajedno ine konzistentan okvir i to ne samo incijativa koje se preduzimaju u dravama lanicama, ve i bu duih incijativa na nacionalnom i evropskom nivou. Izvetaj Komisije o implementaciji Hakog programa koji je objavljen 2008. godine nije dao tako optimistinu sliku jer je ukazao na generalno nedovoljan nivo postignua jer su izmeu ostalog sve incijative, osim novog izvetaja o integraciji i imigraciji, odloene10. Tokom prvih est meseci te godine nije bilo znaajnijih dogaaja koji bi presudno uticali na razvoj zajednike politike. Zapravo, jedini vredan pomena je osnivaki sastanak Evropskog integracionog foruma koji je predloen u Zajednikoj agendi 2008. godine. Situacija se znatno menja sa fran cuskim predsedavanjem od jula iste godine kada je francuski predsednik Sarkozi uspeo da privoli svih 27 ministara da potpiu nacrt pakta o slaganju sa zajednikim pravilima postupanja sa migrantima i traiocima azila.11 Meutim, ubrzo nakon to je prva originalna draft verzija Imigracionog pakta objavljena, Francuska je
European Council, Presidency Conclusions, SN1163/03, Thessaloniki, 11/10/2003, 10. European Commission, Common Agenda on Integration, COM(2005) 389, 15. 10 European Commission, Report on Implementation of the Hague Programme for 2007, COM(2008)373 final, Brussels, 2/7/2008. 11 EU backs French immigration pact, dostupno na: http://news.bbc.co.uk/hi/world/euro pe/7493902.stm July 7th 2008.
 

69

povukla predlog o sklapanju imigracionih ugovora poto se susrela sa opiranjem nekih zemalja, u prvom redu panije. Razvoj politike je karakterisao promena naglaska od meu-vladinog pristupa razvoju zajednikih politika Evropske unije u odreenim oblastima ka obnovlje nom naglasku na nacionalnu kontrolu i meuvladinu saradnju. Fokus je takoe pomeren od bezbednosnih briga (kao to je bio sluaj sa Hakim programom) ka transparentnijem i uravnoteenijim pristupom voenim boljim razumevanjem svih relevantnih aspekata migracija (Evropska komisija, 2009). Ekonomska kriza i niz politikih i institucionalnih nestabilnosti uinili su 2009. godinu manje pogodnom za kreiranje novog programa integracije i imigracije u Uniji. Meutim, i pored toga, program iz Stokholma istie migracije kao prioritetnu oblast razmatrajui pitanja migracije i razvoja, radne migracije, prava dravljana treih ze malja, integracije, ilegalne migracije, kao i niz pitanja koja se tiu azila. Poetak recesije je izazvao i rasplamsao nagaanja o kratkoronim i dugoro nim efektima krize na broj migranata i migracione tokove unutar Evropske unije. Inicijalni uticaj se najvie ispoljio na tritu rada i (nesrazmerno nepovoljnom) poloaju ne-dravljana. Globalni pristup i zajedniki principi se odnose na: politike dobrog upravlja nja (legalnim) migracijama, jaanje mera protiv ilegalne imigracije, fokus i vea sredstva za jaanje pozitivne sinergije izmeu migracija i razvoja, poboljano upravljanje spoljnim granicama Evropske unije, integracija imigranata i zavre tak zajednikog evropskog sistema azila sa krajnjim ciljem da ljudi migriraju iz izbora a ne nunosti (Evropska komisija, 2009). Postavlja se pitanje da li Evropska unija uopte ima zajedniku integracionu politiku? Zenou na primer, ak postavlja pitanje opravdanosti njenog postojanja u smislu poeljnosti da zemlje kao to su Francuska i Velika Britanija sa pede setogodinjim iskustvom imigracije imaju istu politiku kao vedska, Poljska, Italija gde je imigracija relativno nov fenomen (Zenou, 2008). I pored postojanja zajednikog okvira odnosno direktive (kojima su migranti formalno zatieni od izloenosti diskriminaciji) i zajednikih principa integracije, ne moe se rei da postoji zajednika integraciona politika u Evropi nasuprot velikoj volji za sprovo enje zajednike migracione politike. Unapreenje saradnje izmeu drava lanica u pogledu integracione politike se namee loginim zbog slobode kretanja unutar Unije. S obzirom da ne postoji jedinstven evropski identitet, teko je postii saglasnost o zajednikoj integracionoj politici iz razloga to etniki identitet odraava istoriju svake zemlje. Meutim, neke mere ipak mogu zajednike a pritom i efikasne za sam proces integracije, posebno one koje inkorporiraju odnos izmeu sredine, etnikog identiteta i trita rada (Zenou, 2008). Trenutni migracioni trendovi, migracioni potencijali susednih zemalja kao i svi pratei izazovi i mogunosti ukazuju na oblasti kojima se evrop ska vlada mora najhitnije baviti. 70

Literatura
Angenendt, S. (2008), The Future of European Migration Policy Motivations, Obstacles, and Opportunities, Policy Paper of the Heinrich Bll Stiftung, dostupno na: http://www.migration-boell.de/web/migration/46_1803.asp Bertossi, C. (2009), How Can Europeans Agree on a Common Migration Policy?, report of the IFRI/Barrow Cadbury Trust, Brussels Brochmann, G. (1999), The Mechanism of Control, U: Mechanisms of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies, (edited by: Brochmann, G, Hammar, T.), Oxford, New York Council of the European Union, European Pact on Immigration and Asylum, 13440/08, Council of the EU, Brussels, 24 September 2008, p. 2. EC, (2009), Moving Europe: EU research on migration and policy needs, Direc torate-General for Research Socio-economic Sciences and Humanities, dostupno na: http://ec.europa.eu/research/social-sciences/pdf/policy-reviewmigration-publication_en.pdf EU backs French immigration pact dostupno na: http://news.bbc.co.uk/hi/world/europe/7493902.stm July 7th 2008 European Commission, Action Programme in favour of migrant workers and their families COM (74) 2250, 11/12/1974. European Commission, Commission Decisionnsetting up a prior communication and consultation procedure on migration policies in relation to non-member countries, 85/381, OJ 1985, L217/25, Brussels, July 1985. European Commission, Common Agenda on Integration, COM(2005) 389, 15 European Commission, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament on a Community Integration Policy, COM(2000) 757 final, Brussels, 22/11/2001. European Commission, Guidelines for a Community Policy on Migration, COM (85) 48 final, Brussels,7/3/1985. European Commission, Report on Implementation of the Hague Programme for 2007, COM(2008)373 final, Brussels, 2/7/2008. European Council, Presidency Conclusions, SN1163/03, Thessaloniki, 11/10/2003, 10. Favell, A, Hansen, R. (2002), Markets against Polics: Migration, EU Enlargement and the Idea of Europe, Journal of Ethnic and Migration Studies, vol. 28, no.4, p. 581-601 Fielding, A. (1995), Immigration, Institution and Politics: the Evolution of Euro pean immigration policies, u: King, R. (ed.) (1995), Mass Migration in Europe, Chichester, Wiley 71

Hartmann, S, Langthaler, M. (2009), The Race for the Best: A European Perspective on the Brain Drain, European Social Watch Report, dostupno na: http://www. socialwatch.eu/wcm/brain_drain.html Huysmans, J. (2000), The European Union and the securitization of migrant U: Journal of Common Market Studies, XXXVIII, 5, decembar, 2000, 759 Verhaenge, P. (2009), Coherence between Migration and Development Policies,do stupno na: http://www.socialwatch.eu/wcm/coherence.html Zenou, Y. (2008), How common is integration policy in Europe?, U: S. Gustavsson, L. Oxelheim, and Lars Pehrson (Eds.), How Unified in the European Union, Berlin: Springer Verlag, pp. 139-155
Dragana Stankovi IMIGRACIONA I INTEGRACIONA POLITIKA EVROPSKE UNIJE IZMEU DRAVE I SUPRANACIONALNE ZAJEDNICE Rezime Evropska unija kao imigracioni kontinent se suoava sa problemom kreiranja efika sne migracione politike koja bi odgovorila na sve potrebe evropskog drutva. U odnosu na dva kljuna pitanja migracione politike Unije kontrola imigracionih tokova i integracija migranata, i pored postojanja zakonodavnog i institucionalnog okvira zajednike politi ke, postoje znatne razlike izmeu drava lanica koje su posledica njihovih nacionalnih osobenosti. Nemogunost samostalne kontrole ovih procesa, elja da se zadri nadlenost u ovoj oblasti i potrebe trita rada su umnogome odreivali imigracionu i integracionu politiku. Naznaeni pravac kreiranja migracione politike Unije u narednom periodu bie determinisan imperativom balansa izmeu dve dimenzije: selektivnost/restriktivnost (uz apsolutni prioritet borbe protiv ilegalne migracije i pokuaju ogranienja migracija po osno vu spajanja porodice i azila) i evropska solidarnost/nacionalni suverenitet (odnosno model relativnog ali odrivog, otpornog suvereniteta kroz koji bi nacionalne drave zadrale nad lenost nad migracionim politikama koristei supranacionalne instrumente i metode). Kljune rei: imigraciona politika, integraciona politika, selektivnost, restriktivnost, visoko-kvalifikovani migranti

72

Dragana Stankovic THE EU IMMIGRATION AND INTEGRATION POLICY BETWEEN THE STATE AND SUPRANATIONAL COMMUNITY Summary As an immigration area, the European Union has been facing the problems of cre ating an efficient migration policy, in order to be responsive to all needs of the European society. Regarding two key issues of the Unions migration policy i.e. control of immi gration trends and integration of migrants apart from the existence of a legislative and institutional framework of joint policies, there are significant differences among the mem ber states, resulting from their national specificities. Inability of independent controls over those processes, aspirations to keep competencies in this area and needs of labor markets have significantly determined immigration and integration policy. In the following period, directions in the process of creating the Unions migration policy will be determined by an imperative of balancing between two dimensions: selecti vity / restrictiveness (while combating illegal migrations and trying to reduce migrations based on family reunion and asylum will have top priority) and the European / national solidarity (i.e. a model of relative, but sustainable, resistant sovereignty based on which national states would keep their competencies over migration policies using supranational instruments and methods). Key words: immigration policy, integration policy, selectivity, restrictiveness, highlyqualified migrants.

73

Marina Panteli EVROPSKI SOCIJALNI FOND I PODRKA SOCIJALNIM REFORMAMA

Uvodno razmatranje
Vie od pola veka, Evropska unija je posveena ideji stvaranja novih radnih mesta i jednakih mogunosti za sve. Zajedno sa dravama lanicama, Evropska komisija ulae velike napore kako bi pomogla ljudima irom Evrope da unaprede svoje izglede za zaposlenje. Suoena sa izazovima globalizacije, novim tehnologi jama, starenjem stanovnitva, a sve u cilju stvaranja novih i boljih radnih mesta za sve, Unija mora da izvri modernizaciju i reformu trita rada, a klju tih reformi lei u kvalifikovanoj, obuenoj i prilagodljivoj radnoj snazi i kvalitetnom zapolja vanju. Samo ulaganjem u svoj najdragoceniji resurs, u svoje graane, Unija moe da ostvari punu zaposlenost i rast produktivnosti. Evropski socijalni fond (u daljem tekstu ESF) predstavlja instrument name njen da graanima Evrope obezbedi sigurnost i prosperitet u svetlu novih i nado lazeih ekonomskih, socijalnih i demografskih promena. Osnovan Ugovorom iz Rima 1957. godine, kao glavni finansijski instrument Evropske unije za ostvariva nje stratekih ciljeva politike zapoljavanja, ESF nastoji da unapredi mogunost zapoljavanja, da doprinese poveanju ivotnog standarda i da povea mobilnost radne snage, kako meu profesijama, tako i izmeu regiona (Jovanovi, 2004). U isto vreme, on je i glavno sredstvo Evropske unije za ulaganje u ljude. On podsti e zapoljavanje i socijalnu ukljuenost ostvarujui doprinos u svim politikim oblastima. Takoe, pomae ljudima da unaprede svoje obrazovanje i vetine, to pozitivno utie na njihove izglede za zaposlenje. Investiranjem u ljude, ESF omoguava pojedincima da realizuju svoje socijalne i profesionalne potencijale to doprinosi izgradnji jake socijalne Evrope koja po konkurentnosti moe da parira bilo kojoj privredi sveta, dok u isto vreme garantuje visok ivotni standard svojim graanima. Danas, pedesetak godina kasnije, zapoljavanje je i dalje glavni prioritet ESF-a, s tim da su evropski napori sada usmereni ka suoavanju sa izazovima koje sa sobom nosi globalizacija, nove tehnologije i sve bre starenje stanovnitva. U aktuelnom sedmogodinjem, finansijskom i programskom periodu, ESF nastavlja da promovie ekonomsku i socijalnu koheziju i solidarnost izmeu drava lanica. 74

Takoe, radi i na ostvarivanju ciljeva EU u pogledu postizanja pune zaposlenosti i drutvenog napretka, ravnopravnosti izmeu ena i mukaraca, generacijske soli darnosti, a istovremeno borei se protiv socijalne iskljuenosti i diskriminacije. Meutim, postoje oprena miljenja u pogledu stvarnog doprinosa koji ESF ostvaruje. Kritike rada ESF-a polaze od pitanja da li je finansijska posveenost ESF-a u navedenim oblastima opravdana njihovim rezultatima (Braninger, 2008:95). Stim u vezi, Fondu se zamera da je, naroito posle reforme iz 1988. godine, vrsto ukljuen u regionalnu kohezionu politiku, i time prvenstveno usme ren na finansijsko unapreenje strukturno slabih regiona, a tek na drugom mestu na podravanje grupa strukturno zapostavljenih na tritu rada, kao to su dugorono nezaposleni ili mladi (Treib, 2006:34). Upravo je pomo ekonomski manje razvijenim regionima ono to ESF-a kao instituciju stavlja pod znakom pitanja. Naime, Fond se ne ograniava samo na pruanje pomoi nerazvijenim zemljama u oblasti obuke njihove radne snage. Naprotiv, Fond se bavi naroito sumnjivom pomoi strukturno nerazvijenim regionima, ak i u razvijenim zemljama, koje bi sasvim bile u stanju same da podnesu teret regionalnog razvoja u onoj meri u kojoj je to politiki poeljno (Braninger, 2008:95).

Evropski socijalni fond ira slika

Evropski socijalni fond je najstariji strukturni fond i glavni finansijski instru ment EU za ostvarivanje stratekih ciljeva politike zapoljavanja. Alternativan naziv bi mogao da bude Evropski fond za zapoljavanje, ali naziv Evropski socijalni fond istie injenicu da je prvenstveno re o ljudima, odnosno o ulaganju u ljude. Evrop ski socijalni fond je osnovan 1957. godine, kada i Evropska ekonomska zajednica, sa specifinim ciljem da ljude zadri na poslu i da doprinosi borbi protiv nezaposle nosti. Period pedesetih i esdesetih godina XX veka je bio period rekonstrukcije i zlatnog doba ekonomskog rasta u Evropi, te je aktivnost ESF-a bila usmerena ne na borbu protiv nezaposlenosti, ve na prekvalifikaciju i preseljenje miliona migranata koji su doli, pre svega iz june Italije, da bi radili u proizvodnji uglja, kao i na prekvalifikaciju radnika koji su doiveli neku povredu na radnom mestu. Sticanje novih vetina i pomo pri ponovnom zapoljavanju u to vreme postae vodei princip ESF-a sve do danas. Vremenom, Evropski socijalni fond je ulagao u nove sektore i dopreo do razliitih segmenata drutva. Meutim, vie od pola veka, njegov primarni cilj je unapreivanje mogunosti ljudi za zaposlenje. Tokom godina ESF je pokazao izuzetnu sposobnost prilagoavanja na stalne promene, kako u ekonomiji, tako i na tritu rada. Kako su se menjali zahtevi na tritu rada, tako je i ESF bio tu da obezbedi neophodnu obuku i pomogne ljudi ma da se prilagode promenama i sauvaju posao. Kada je nezaposlenost porasla 75

sedamdesetih godina XX veka, kao posledica ekonomske recesije praene naftnom krizom 1973. godine, ESF je svoju pomo usmerio ka onim oblastima i ljudima kojima je pomo bila najpotrebnija sektor poljoprivrede, kao i tekstilna industri ja bili su prvi korisnici te pomoi. Grupe u drutvu koje su nailazile na posebne tekoe prilikom traenja posla, kao to su: mladi, ene, stariji radnici i osobe sa invaliditetom, su takoe, primale pomo od ESF-a. U tom periodu, dok je ESF prvenstveno bio usmeren na to da ljudima prui pomo da steknu neophodne veti ne, Evropski fond za regionalni razvoj osnovan je 1975. godine, kao jo jedan od strukturnih fondova EU, sa ciljem uspostavljanja ravnotee u razvoju evropskih regiona i pruanju finansijske pomoi manje razvijenim regionima EU. Kada je osamdesetih godina XX veka evropska ekonomija poela da se od proizvodnje okree ka sektoru usluga i informacija, ESF je pomogao obuku visoko kvalifikovanih radnika, za kojima je postojala velika potreba, a prioritet je postala i obuka za korienje novih tehnologija. Takoe, ESF je apostrofirao i postojanje dugorone nezaposlenosti. U meuvremenu, Evropska zajednica je na stavila sa prijemom novih drava lanica to je doprinelo da fokus i dalje bude na manje razvijenim podrujima. Sa pojavom jedinstvenog trita dolo je i do blie saradnje i planiranja izmeu Komisije i drava lanica. Evropski socijalni fond je postao sastavni deo politike trita rada drava lanica i poeo je neposrednije da reaguje na potrebe regiona. Devedesete godine XX veka obeleilo je suoavanje sa globalizacijom i starenjem evropskog stanovnitva. Opala je potranja za nisko kvalifikovanim radnicima, dok je u isto vreme tehnoloki sektor doiveo procvat. Pad stope na taliteta ukazivao je na neophodnost ukljuivanja vie ljudi u proces rada. ESF je odigrao kljunu ulogu omoguavajui ljudima da dou do tek otvorenih radnih mesta. Ulagao je napore kako bi pomogao mladima da pronau odgovarajui posao, starijim radnicima da due ostanu na poslu i enama da uspeno usklade profesionalni i porodini ivot. Na poetku novog milenijuma, ESF uestvuje u modernizaciji trita rada u novim dravama lanicama i upravljanju migracionim tokovima. Globalizacija je i dalje veliki izazov i zahteva neprekidno struno usavr avanje ljudi kako bi ostali u procesu rada. Intencija Evropskog socijalnog fonda je da podstie ljude da zauzmu fleksibilan i preduzetniki stav u svom poslu, kao i da nastavi da prua pomo onima koji se suoavaju sa velikim tekoama prili kom traenja posla, borei se protiv dugorone nezaposlenosti i diskriminacije na radnom mestu. Na osnovu svega pomenutog, moe se zakljuiti da je sa razvojem i prome nama koje su se dogaale u samoj EU, rastao i znaaj ESF-a. Danas, Fond pred stavlja znaajnu alatku EU namenjenu da njenim graanima obezbedi sigurnost i blagostanje u procesu aktuelnih ekonomskih i socijalnih reformi. Naime, on je glavni finansijski instrument Evropske strategije zapoljavanja, a ima i odluuju u ulogu u ostvarivanju kljunih ciljeva Lisabonske strategije. Finansijska pomo 76

ESF-a dostupna je preko drava lanica i regiona EU. Na osnovu toga, drave lanice i Evropska komisija zajedno rade na izradi sedmogodinjih Operativnih programa. Operativni programi, kojima se odreuju ciljevi i prioriteti u radu ESFa u aktuelnoj finansijskoj perspektivi, se implementiraju u individualne projekte koji se sprovode od strane brojnih organizacija, kako u javnom, tako i u privatnom sektoru, bilo na nacionalnom ili regionalnom nivou. U aktuelnom finansijskom periodu od 2007-2013. godine, ESF raspolae sa 75 milijardi evra za stvaranje novih radnih mesta, podsticanje socijalne inkluzije, borbu protiv diskriminacije i jaanje institucionalnih kapaciteta (Joint report on social protection and social inclusion 2010, 2010). Usmerenost ESF-a na pojedince i njihove radne ivote je najbolji nain da se ostvare dugoroni strateki ciljevi.

Kljune oblasti delovanja ESF-a

Kako bi se postigla ekonomska i socijalna kohezija, ESF sarauje sa Evrop skim fondom za regionalni razvoj na ostvarivanju dva cilja: cilja konvergencije i cilja regionalne konkurentnosti i zapoljavanja. Od relativnog bogatstva jedne zemlje ili regiona, izraenog BDP-om po glavi stanovnika, zavisi da li e zemlja ili region biti obuhvaeni ciljem konvergencije ili regionalne konkurentnosti i zapo ljavanja. Cilj konvergencije podrava rast i otvaranje novih radnih mesta u manje razvijenim regionima, gde su prihodi po glavi stanovnika ispod 75% proseka Unije. Cilj regionalne konkurentnosti i zapoljavanja odnosi se na sve one regione koji nisu obuhvaeni ciljem konvergencije, a usmeren je na pruanje pomoi bogatijim delovima EU da se suoe sa ekonomskim i socijalnim promenama, globalizacijom i prelaskom na drutvo znanja. Da bi ostvario ove ciljeve, ESF finansira projekte i programe u est kljunih oblasti: (1) ulaganje u ljudske resurse kroz unapreenje sistema obrazovanja i obu ke; (2) poveanje prilagodljivosti radnika i preduzea; (3) unapreenje zaposleno sti i participacije na tritu rada; (4) podsticanje socijalne ukljuenosti posebno ugroenih drutvenih grupa; (5) partnerstvom do reformi u oblasti zapoljavanja i inkluzije; (6) jaanje institucionalnih kapaciteta i efikasnosti javne administracije na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou (ESF, 2010). Konkurentnost evropske ekonomije lei u visoko kvalifikovanoj i fleksibilnoj radnoj snazi koja je u stanju da se brzo prilagodi promenljivim zahtevima ekono mije zasnovane na znanju. Stoga ESF podrava reformu sistema obrazovanja i obuke kako bi se poveale mogunosti ljudi za zaposlenje, prilagoava profesio
Fond je od samog poetka snabdevan samo relativno oskudnim sredstvima. Sredstva su, istina, tokom 70-ih i 80-ih godina znaajno poveana, i 2000. godine su iznosila itavih 9% ukupnih izadataka EU. Ipak, ukupni obim budeta EU ne ini ni polovinu budeta na primer Savezne Repu blike Nemake, a najvei deo novca i dalje odlazi na agrarnu politiku (Treib, 2006).


77

nalnu obuku potrebama radnika i poslodavaca i doprinosi obuci predavaa za rad u razliitim strunim oblastima. Ove reforme posebno istiu mogunost korienja razliitih programa doivotnog uenja za radnike. ESF, takoe, promovie umre avanje visokokolskih ustanova, istraivakih i tehnolokih centara i preduzea. Sve ove institucije su ukljuene u proces profesionalne obuke radnika, tako da je odgovarajua saradnja izmeu njih uslov uspenosti samog procesa obuke, a i od velikog je znaaja za proces izrade i sprovoenja razliitih programa doivotnog uenja. U manje razvijenim regionima, ESF, takoe, podrava reforme sistema obrazovanja i obuke u cilju podizanja svesti ljudi o znaaju obrazovanja za razvoj drutva, spreavanja ranog naputanja kole i jaanja ljudskih potencijala u istra ivakoj oblasti (podrka postdiplomskih studija) (EC, 2010). Kako proces globalizacije dovodi do promena naina ivota, radnici irom EU moraju biti u stanju da prihvate i da se prilagode tim promenama, kako bi po veali svoje mogunosti za zapoljavanje. Isti zahtev se postavlja i preduzeima, koja moraju biti fleksibilnija, kako bi se bolje prilagodila novim okolnostima. Ka ko bi doprineo ovom procesu prilagoavanja, ESF podstie obuku radnika u cilju spreavanja nezaposlenosti, zatim podrava karijeru i podstie pojedince da uzmu aktivno uee u izgradnji sopstvenih karijera, podstie profesionalnu i geografsku mobilnost radnika. Takoe, promovie programe obuke za nekvalifikovane i starije radnike i pomae u predvianju zahteva za odreenim vetinama i zanimanjima. U itavom ovom procesu prilagoavanja, vano je uspostaviti ravnoteu izmeu potreba posla za fleksibilnou i potreba radnika za sigurnou i daljim moguno stima za zapoljavanje, te je uloga ESF-a u tom smislu nezamenjiva. Evropski socijalni fond se zalae za odrivu integraciju posebno ugroenih drutvenih grupa na tritu rada. U tom smislu, on podrava savetovanje i obuku koja je prilagoena potrebama ovih osetljivih drutvenih grupa, pronalazi naine za njihovo ukljuivanje u proces rada i podstie preduzetnitvo. Znaajna je i njegova uloga u borbi protiv diskriminacije prilikom traenja posla i na radnom mestu, koja se ogleda u promovisanju razliitosti na radnom mestu, podsticanju zapoljavanja starije radne snage i ukljuivanju migranata u proces rada i podsticanje njihove socijalne ukljuenosti. ESF znaajno doprinosi i poboljanju poloaja ena na tri tu rada, to je u krajnjoj liniji i jedan od ciljeva Lisabonske strategije. Naime, on doprinosi pribliavanju ena tritu rada i smanjivanju razlika u zaradama, ime se obezbeuje finansijska sigurnost ena. Napori ESF-a usmereni su i na: razvoj preduzetnitva kod ena i poveanje njihovog uea u nauci, istraivanju i proce su odluivanja, borbu protiv stereotipa vezanih za izbor zanimanja i usklaivanje profesionalnog i porodinog ivota. Evropski socijalni fond prua finansijsku podrku jaanju javnog sektora i usluga na podruju trita rada, kao i jaanju njihovih kapaciteta za donoenje kvalitetnih socijalnih i ekonomskih strategija. Ta podrka usmerena je na: mo dernizaciju i jaanje trita rada, tj. slubi za zapoljavanje, unapreenje sistema 78

obrazovanja i obuke, obezbeivanje dobre uprave, na primer, kroz ukljuivanje sindikata, poslodavaca i nevladinih organizacija u izradu i sprovoenje programa. Praksa pokazuje da su problemi nezaposlenosti, socijalne iskljuenosti i obrazo vanja isuvie sloeni, da bi se njima bavile pojedinane institucije. Zbog toga nji hovo reavanje zahteva multidisciplinarni pristup zasnovan na partnerstvu. ESF doprinosi umreavanju zainteresovanih strana, ukljuujui socijalne partnere i nevladine organizacije na lokalnom, nacionalnom i regionalnom nivou EU, a ohra bruje i ukljuivanje socijalnih partnera i nevladinih organizacija u projekte ESF-a, naroito kada je re o socijalnoj ukljuenosti, ravnopravnosti polova i jednakim mogunostima. Transnacionalna razmena ljudi i iskustva, kao i saradnja izmeu organizacija i dravnih institucija na lokalnom, nacionalnom i regionalnom nivou moe da ubrza i podri promene kako bi se unapredio kvalitet i efikasnost politike zapoljavanja, socijalne ukljuenosti i obuke.

ESF i nova finansijska perspektiva 2007-2013

U aktuelnom programskom periodu, strukturni fondovi su usmereni na ostva rivanje tri cilja: (1) cilj konvergencije koji se obraa najmanje razvijenim regioni ma EU, kako bi podstakao rast i otvaranje novih radnih mesta; (2) cilj regionalne konkurentnosti i zapoljavanja se odnosi na ostale delove EU i tei jaanju konku rentnosti, zapoljavanja i atraktivnosti svih regiona; (3) i cilj evropske teritorijalne saradnje koji tei jaanju prekogranine, transnacionalne i meuregionalne saradnje kroz zajednike lokalne i regionalne inicijative (Council Regulation, 2006). Evropski socijalni fond podrava aktivnosti u okviru prva dva cilja, cilja konvergencije i cilja regionalne konkurentnosti i zapoljavanja. Tokom finansij skog perioda od 2007-2013. godine, predvieno je da ESF podrava aktivnosti na celoj teritoriji EU, a one se mogu podeliti u etiri prioritetne grupe: (1) pri lagodljivost radnika i preduzea; (2) bolji pristup zapoljavanju i odrivo uklju ivanje na trite rada lica koja trae zaposlenje i nezaposlenih; (3) socijalna inkluzija posebno ugroenih grupa u cilju njihove odrive integracije na tritu rada i borba protiv svih oblika diskriminacije na radnom mestu; (4) unapree nje ulaganja u ljudske resurse, kroz podsticanje reformi u sistemu obrazovanja i obuke, kao i umreavanje visokokolskih ustanova, istraivakih centara i preduzea (ESF, 2010). Prva grupa aktivnosti odnosi se na stimulisanje radnika, preduzea i pred uzetnika da budu prilagodljivi na stalne promene ekonomskih uslova. U tom smislu, Fond podrava doivotno uenje, kolovanje, prihvatanje informacionih i komunikacionih tehnologija, ouvanje ivotne sredine i preduzetnitvo. On, takoe, nastoji da pobolja kvalitet rada kroz poveanje produktivnosti, pobolja nje zdravstvene zatite i bezbednosti na radu, predvianje potreba za odreenim 79

vetinama i profilima radne snage i pruanje pomoi ljudima koji su bez posla da pronau novo zaposlenje. Druga grupa aktivnosti tie se unapreenja pristupa zapoljavanju za sve. To podrazumeva jaanje institucija trita rada, tj. slubi za zapoljavanje i aktivnu politiku na tritu rada, to se odnosi na identifikovanje neophodnih vetina, izradu individualnih planova, podrku pokretanju posla i ohrabrivanje starijih radnika da ostanu u procesu rada. Posebnu pomo dobijaju ene i migranti. Trea obuhvata ukljuivanje ugroenih grupa, kroz podsticanje njihove zapo slenosti (na primer, novanim sredstvima, obrazovanjem, strunim obrazovanjem i obukom ili preko slubi socijalne zatite) i promociju lokalnih inicijativa za zapo ljavanje. Na kraju, ulaganje u ljudske resurse podrazumeva struno obrazovanje i obuku koji odgovaraju potrebama trita rada, umreavanje univerziteta, istrai vakih centara i preduzea, pokretanje sporazuma o zapoljavanju koji ukljuuju socijalne partnere u reavanje pitanja zapoljavanja. U siromanim, regionima konvergencije, uglavnom u novim dravama la nicama, ESF ima jo dva zadatka. Prvi je unapreenje ulaganja u ljudske resurse, naroito kroz programe doivotnog uenja, kao i razvoj ljudskih potencijala u oblasti istraivanja i inovacija, uz nastojanje da se sprei rano naputanje kole i podre postdiplomske istraivake studije. Drugi zadatak se odnosi na jaanje kapaciteta i efikasnosti javne administracije na nacionalnom, regionalnom i lo kalnom nivou. ESF doprinosi izgradnji efikasnosti i kapaciteta organa koji rade u sistemu zapoljavanja i obuke; pomae da se unapredi kreiranje, sprovoenje, monitoring i evaluacija politika i programa, kao i sprovoenje zakona. Naje e, to ukljuuje i obuku zaposlenih, podrku nadlenim organima i drugim akterima, kao to su socijalni partneri, profesionalne organizacije i nevladine organizacije. Evropski socijalni fond primenjuje princip dobrog upravljanja, kako bi svo je aktivnosti uinio kvalitetnim i efikasnim, i kako bi sproveo reforme u oblasti zapoljavanja i inkluzije na tritu rada. Stoga, promovie partnerstvo, sporazume i inicijative kroz umreavanje relevantnih aktera, kao to su socijalni partneri i nevladine organizacije. Pored toga, on promovie uenje za reforme kroz prenos dobre prakse izmeu drava lanica i regiona, i kroz razvoj, testiranje i primenu inovativnih pristupa. U ovom finansijskom i programskom periodu ESF sufinansira 117 Operativ nih programa u svih 27 drava lanica, ukljuujui i Bugarsku i Rumuniju, koje nisu uestvovale u prethodnom programskom periodu. Polovina Operativnih pro grama, tanije njih 59, tie se regionalne konkurentnosti i zapoljavanja, dok se 42 odnose na cilj konvergencije. Ostalih 16 Programa obuhvataju inicijative koje se odnose na oba cilja. Ukupan budet sufinansiranja koji je na raspolaganju ESF-u za intervencije u periodu od 2007-2013. godine iznosi 117 milijardi evra, od ega ESF uestvuje sa 76 milijardi evra, a nacionalna, privatna i javna sredstva sa jo 80

41 milijardom evra (EC, 2010). Tabela 1 daje kratak uvid u visinu sredstava koja je ESF izdvojio za svaku dravu lanicu pojedinano. Iz tabele se jasno vidi da ESF najvie sredstava izdvaja za Poljsku i Ne maku. Poljska je zemlja sa najviom stopom nezaposlenosti i BDP-om po glavi stanovnika manjim od 85% EU 25, tako da je u potpunosti obuhvaena ciljem konvergencije, kao i ciljem regionalne konkurentnosti i zapoljavanja. Nemaka nije zemlja sa visokom stopom nezaposlenosti, ali u okviru nje postoje regioni koji su u potpunosti obuhvaeni ciljem konvergencije, iji je BDP po glavi stanovnika manji od 75% EU 25.
Tabela 1 Operativni programi 20072013: Ukupan budet (u milionima evra) po dravama lanicama
Drava lanica Austrija Belgija Bugarska Kipar eka Danska Estonija Finska Francuska Nemaka Grka Maarska Irska Italija Budet 1,184 2,320 1,395 150 4,436 510 462 1,420 10,275 15,666 5,726 4,270 1,360 15,321 Drava lanica Letonija Litvanija Luksemburg Malta Poljska Portugal Rumunija Slovaka Slovenija panija vedska Holandija Velika Britanija Budet 657 1,210 50 132 11,420 9,210 4,335 1,764 889 11,426 1,383 1,705 8,598

Izvor: ESF (http://ec.europa.eu/employment_social/esf/index_en.htm, decembar 2010).

Programske procedure, kao i procedure implementacije i finansiranja za period od 20072013. godine su pojednostavljene za sve strukturne fondove. to se ESF-a tie, prioriteti za ovaj programski period su povezani sa ciljevima Lisa bonske strategije rasta i radnih mesta: ESF pomae dravama lanicama da svoje politike usklade sa smernicama i preporukama usvojenim u Evropskoj strategiji zapoljavanja. Nain na koji ESF sprovodi svoje aktivnosti u aktuelnom program skom periodu je modifikovan. Naravno, neki kljuni principi su ostali isti. Fond e nastaviti da svoje aktivnosti sprovodi kroz programe u trajanju od sedam godina. Trokovi e i dalje biti podeljeni izmeu EU i nacionalnih vlada. Kvalitet je i dalje kljuni kriterijum u radu ESF-a. Veliki broj partnera e odluivati o tome koliko novca e biti potroeno, kako e sredstva biti rasporeena i kako e se vriti eva luacija rezultata. A, izbor partnera je proiren i na nevladine organizacije aktivne u civilnom sektoru, oblasti ivotne sredine i rodne ravnopravnosti. 81

U isto vreme, uvedeno je par novina koje bi trebalo da doprinesu da Fond efikasnije funkcionie. Pre svega, ESF je sada vie strateki organizovan. Drave lanice pripremaju pojedinane nacionalne strateke okvire, koji se zasnivaju na smernicama Komisije, a koje su zajednika osnova za sve njihove Operativne programe. Napredak se prati kroz godinje izvetaje o realizaciji, koje drave la nice alju na evaluaciju Komisiji. Zatim, odluke su decentralizovane. O pravilima odluuju drave lanice, kako bi se uverile da e ESF intervenisati tamo gde je to i najpotrebnije. Uveden je princip proporcionalnosti, to znai da e se finansij ske provere i revizije sad vie vriti od strane drava lanica, a to podrazumeva i manje intervencija Komisije. I na kraju, procedure su pojednostavljene i razgrani ene su nadlenosti izmeu Komisije i drava lanica. U principu, svaki program se finansira od strane samo jednog fonda, uz postojanje fleksibilne odredbe da svaki fond moe podravati aktivnosti koje su u nadlenosti drugih fondova, pod uslovom da to ne prelazi 10% njegove potronje. U 2007. i 2008. godini preko 6 miliona ljudi bilo je ukljueno u aktivnosti koje je finansirao ESF. Od tog broja, neto vie je ena (52%) u odnosu na mukar ce (48%). Takoe, 22% uesnika je nezaposleno, a 8% je dugorono nezaposleno; 14% je neaktivnih, a 18% je u procesu edukacije i obuke. Preostala grupa od 36% je zaposleno i 2% je samozaposlenih. Od ove grupe uesnika u aktivnostima ESFa, 22% je mlaih od 25 godina, dok 5% njih ima 50 godina i vie. Takoe, u ovom programskom periodu finansijska sredstva ESF-a su usmerena na ljude u drutvu koji su naroito izloeni riziku nezaposlenosti i socijalne iskljuenosti, 13% uesnika pripada ovim osetljivim grupama (manjine, migranti i invalidi) (ESF, 2010).

ESF i inicijative Zajednice

Saradnja i razmena iskustava izvan nacionalnih, regionalnih ili institucio nalnih granica jeste nain da se doe do novih ideja, inovativnih pristupa i novih vetina. To je koristan nain da uesnici sagledaju ta je dobro, a ta ne valja u njihovom radu. To je, uostalom, stvar dobrog upravljanja i efikasnog korienja novca poreskih obveznika. ESF je samo sredstvo preko kog drave lanice i regio ni EU podravaju nacionalne i regionalne Operativne programe. Meutim, uprkos unutranjem fokusu, transnacionalna i meuregionalna saradnja su ve dugo vana karakteristika aktivnosti ESF-a. Od kada je mali deo ESF-a izdvojen za organizovano uenje kroz inovativ nu i transnacionalnu saradnju, ovaj deo ESF-a postao je svojevrsna laboratorija i poligon gde novi pristupi mogu biti isprobani. Takoe, mogue je pokazati pred nosti aktuelne prakse i razvijenih mehanizama, zatim to preneti na odgovarajuu politiku i praksu, a naroito na Fond u celini. To omoguava da se uspeni pristupi prenose iz jedne u drugu zemlju. 82

Evropski socijalni fond je iznedrio seriju inicijativa Zajednice. U pitanju su nacionalni programi namenjeni promovisnju inovativne i transnacionalne saradnje, u okviru zajednikog tematskog okvira, a koji se sprovode na osnovu zajednikih pravila i procedura. Iako drave lanice nastavljaju da i dalje budu odgovorne za selekciju, finansijsku proveru, reviziju i monitoring inovativnih i transnacionalnih projekata, one, takoe, imaju koristi i od koordinacije koju vri Komisija. To omo guava uesnicima da pronau partnere u drugim zemljama, podstie tematski rad i iri dobru praksu. Drave lanice i regioni, kroz odgovarajue odredbe u programima ESF-a, preuzimaju glavnu odgovornost za uenje jednih od drugih kroz podrku razme ni informacija, razmenu dobre prakse i timski rad na zajednikim reenjima. Procenjuje se da e drave lanice i regioni potroiti vie od 3 milijarde evra za podrku transnacionalnoj razmeni i saradnji izmeu projekata, tematskih mre a, izmeu socijalnih partnera i nevladinih organizacija, a posebno ukljuujui lokalne, nacionalne i regionalne organe vlasti. Veliki broj uesnika, ne samo iz javnog sektora, ve i iz nevladinog i industrijskog sektora, ima koristi od akcija van nacionalnih granica. Najea podruja transnacionalne saradnje su: pod sticanje socijalne ukljuenosti posebno ugroenih grupa, olakavanje pristupa enama tritu rada, doivotno uenje za zaposlene, podsticanje partnerstva, ulaganje u ljudske resurse. Neke od najvanijih inicijativa Zajednice koje su nastale pod okriljem ESF-a su: Euroform, Horizon, NOW (New Opportunities for Women Nove mogunosti za ene), Integra, Youthstart, ADAPT, EQUAL (Social Agenda, 2007). Radi ko herentnijeg ostvarenja i pojednostavljivanja naina realizacije ovih komunitarnih programa, koji se sprovode radi ostvarivanja Socijalne agende, Evropska komisi ja je predloila da se svi postojei programi i akcije pregrupiu u jedan okvirni program Progress. Progress je program Evropske unije za zapoljavanje i socijalnu solidarnost za period od 2007-2013. godine koji takoe funkcionie pod okriljem Evropskog socijalnog fonda. Tabela 2 daje kratak prikaz inicijativa i programa koji su bili aktuelni tokom 1990-ih godina.

83

Tabela 2 Programi ESF-a tokom 1990-ih godina

Naziv programa 1. EUROFORM 2. HORIZON Programski period Opis programa 19911994 Inicijativa koja je imala za cilj da promovie razvoj novih profesija i kvalifikacija. 19911999 Inicijativa koja je bila usmerena na pruanje pomoi naroito ugroenim grupama u drutvu da uu na trite rada, ukljuujui ljude sa fizikim, mentalnim, senzornim i psiholokim oteenjima. Program koji je promovisao jednake mogunosti za zapoljavanje ena i mukaraca, pre svega kroz strunu obuku ena i pristup poslovima uz mogunost zasnivanja i razvoja karijere. Inicijativa koja je pruala pomo u integraciji ugroenih grupa sa posebnim problemima, kao to su migranti, izbeglice, narkomani, bivi osuenici, etnike manjine, beskunici. Program koji je bio usmeren na mlade, nekvalifikovane i nezaposlene ljude mlae od 20 godina. Inicijativa koja je pruala pomo radnicima da se prilagode industrijskim promenama. Podravala je inovativne projekte prekvalifikacije radnika koji su izloeni riziku da ostanu bez posla ili ija je obuka bila loe prilagoena potrebama trita rada. Pruala je pomo preduzetnicima, samozaposlenim radnicima i partnerima da prevaziu industrijske promene.

3. NOW

19911999

4. INTEGRA

19911999

5. YOUTHSTART 6. ADAPTA

19941999 19941999

EQUAL je inicijativa Zajednice, u finansijskoj perspektivi 2000-2006. go dine, pokrenuta radi razvijanja pristupa tritu radne snage i novih ideja unutar Evropske strategije zapoljavanja i procesa jaanja socijalne ukljuenosti. Cilj joj je bio borba protiv diskriminacije i iskljuenosti na osnovu polne, rasne, naci onalne, religijske pripadnosti, starosne dobi ili seksualne orijentacije. Inicijativa EQUAL se sprovodila izmeu drava lanica EU i finansirala od strane ESF-a. Sredstva koja je ESF izdvojio za ovu Inicijativu iznosila su 3,274 milijarde evra i ona su bila udruena sa sredstvima koja je izdvajala svaka drava lanica pojedi nano (ESF, 2010). Osnovni principi na kojima se zasnivala inicijativa EQUAL bili su: partnerstvo, tj. okupljanje kljunih aktera, problemski pristup, inovacije, osnaivanje, transnacionalnost i aktuelnost. U finansijskoj perspektivi 2007-2013. godine, iskustva iz EQUAL-a uklopljena su u aktuelne programe koje ESF finan sira u dravama lanicama (ESF, 2010). PROGRESS je program EU za zapoljavanje i socijalnu solidarnost. Osnovan je kako bi finansijski podrao realizaciju ciljeva EU u oblasti zapoljavanja, socijal ne politike i jednakih mogunosti, kako je navedeno u Socijalnoj agendi. Radei pod okriljem ESF-a, Program je zapoeo 1. januara 2007. godine i trajae do 31. decembra 2013. godine. Progress je zamenio prethodna etiri programa koja su 84

se zavrila 2006. godine, a koja su obuhvatala aktivnosti u oblasti diskriminacije, jednakih mogunosti za ene i mukarce, zapoljavanja i socijalne iskljuenosti. EU se opredelila za jedan program kako bi racionalizovala i usmerila finansijska sredstva i koncentrisala aktivnosti na unapreivanje postavljenih ciljeva. Osnovni cilj Programa je da omogui Uniji da obavi zadatke i izvri ovlaenja dodeljena joj osnivakim ugovorima, a u domenu zapoljavanja i socijalnih pitanja. Pored zemalja lanica EU, u Programu mogu da uestvuju i zemlje EFTA/EEA, zemlje kandidati pridrueni EU, kao i zemlje zapadnog Balkana ukljuene u proces stabi lizacije i pridruivanja. Usmeren je na zemlje lanice, lokalne i regionalne vlasti, javne slube za zapoljavanje i nacionalne statistike agencije. Takoe, mogu uestvovati specijalizovana tela, obrazovne i naune ustanove, socijalni partneri i nevladine organizacije. Ukupan budet Programa iznosi 743,25 miliona evra, a sam Program je podeljen na pet delova u skladu sa odreenim politikama: (1) za poljavanje podrka realizaciji Evropske strategije zapoljavanja; (2) socijalna zatita i ukljuenost podrka realizaciji Otvorenog metoda koordinacije (OMK); (3) radni uslovi podrka unapreenju radnog okruenja i uslova rada, ukljuujui bezbednost i zdravlje na radu i usklaivanje profesionalnog i porodinog ivota; (4) borba protiv diskriminacije promovisanje naela nediskriminacije i njegovo ugraivanje u sve politike EU; (5) rodna ravnopravnost podrka ostvarivanju naela rodne ravnopravnosti i njegovo ugraivanje u sve politike EU (EC, 2010). Iz Programa e biti finansirane analitike aktivnosti, meusobno uenje, edukacija (podizanje svesti), razmena informacija, kao i podrka kljunim akterima. Komisi ja odabira projekte koji e biti finansirani, bilo kroz poziv na tender ili kroz poziv na podnoenje predloga projekata. Podrka zaposlenosti i borba protiv nezaposlenosti jesu osnovni ciljevi svih programa i projekata koje podrava ESF. Tokom trenutnog programskog perioda ESF-a, milionima graana Evropske unije je pruena pomo u pronalasku posla i unapreenju vetina kojim raspolau kroz uee u projektima koje finansira ESF. Za mnoge, posebno ugroene drutvene grupe, to je jedini nain da se ukljue u proces rada. Za mnoge druge, projekti koje finansira ESF omoguuju im da una prede postojee i steknu nove vetine kako bi napredovali na poslu i unapredili svoju zaposlenost. Sve u svemu, cilj aktivnosti ESF-a je podsticanje promena i prilagoavanje njima. Evropi je potrebno da svi njeni graani imaju aktivnu ulogu u drutvu. Raz liitost njenih naroda, religija i konano zemalja lanica EU doprinosi mnogo njenom bogatstvu. Ako eli da odri evropski socijalni model demokratije i individualnih prava, slobodnog kolektivnog pregovaranja, trine ekonomije, jed nakih mogunosti za sve, drave blagostanja i solidarnosti, Evropa se danas mora suoiti sa velikim izazovima. Starenje stanovnitva znai smanjivanje radne snage, to stvara vei pritisak na sisteme socijalne zatite. Drugi izazovi koji utiu na sigurnost rada i preoblikovanje trita rada su globalizacija, tehnoloke promene 85

i javljanje sve veeg broja fleksibilnih naina rada. U zapoljavanju se trai od vlada da zajedno u partnerstvu sa poslodavcima i sindikatima, kao i sa civilnim drutvom, naprave realne opcije za celokupno stanovnitvo, poveaju kvalitet i produktivnost rada, bolje predvide promene na tritu rada i naine upravljanja. Zemlje lanice imaju najveu odgovornost za zapoljavanje i socijalnu politiku, a uloga Evropskog socijalnog fonda je da bude anticipator i katalizator nastupajuih promena i procesa modernizacije.

Literatura
Braninger, D. (2008) Politika na tritu rada EU kompleksan balans izmeu supsidijarnosti i centralizacije. U: D. Vukovi, M. Arandarenko (ur), Trite rada i politika zaposlenosti (7698). Beograd: Fakultet politikih nauka. Council Regulation (EC) No 1083/2006, General regulation for the Structural Funds and the cohesion fund, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/em ployment_social/esf/discover/regulations_en.htm, decembar 2010. ESF, Fields of activity, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/ esf/fields/workforce_en.htm, decembar 2010. ESF, Statistics factsheet, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_so cial/esf/library/library_en.htm#opt1, decembar 2010. ESF, The European Social Fund Investing in people 2007-2013, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/esf/docs/facts_figures_en.pdf, decembar 2010. ESF, Equal 2000-2006, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/ esf/docs/guidelines/equal/equal-faf-en.pdf, decembar 2010. European Commission, Education and training in European social fund, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/esf/docs/tp_education_en.pd, decembar 2010. European Commission, The European Social Fund and Labour mobility, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/esf/docs/091015_esf_bac kground_labourmobility_en.pdf, decembar 2010. European Commission, Social Agenda: 50 years investing in people, preuzeto sa sajta: http://ec.europa.eu/employment_social/esf/library/library_en.htm, decembar 2010. European Commission, Decision No 1672/2006/EC of the European Parliament and of the Councile of 24. october 2006 establishing a Community Program me For Employment and Social Solidarity Progress, preuzeto sa sajta: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ::2006:315:000 1:0008:EN:PDF, decembar 2010. 86

Joint report on social protection and social inclusion 2010 (2010) http://ec.europa. eu/social/keyDocuments.jsp?langId=en, decembar 2010. Jovanovi, M. N. (2004) Evropske ekonomske integracije. Beograd: Ekonomski fakultet. Treib, O. (2006) Ustavni ugovor EU i budunost drave blagostanja u Evropi. U: D. Vukovi, A. ekerevac (ur), Socijalna politika u procesu evropskih inte gracija (30-51). Beograd: Fakultet politikih nauka.
Marina Panteli EVROPSKI SOCIJALNI FOND I PODRKA SOCIJALNIM REFORMAMA Rezime Evropa se danas suoava sa velikim strukturnim izazovima poput globalizacije, starenja evropskog stanovnitva i klimatskih promena. Kako bi evropsku ekonomiju ui nila to spremnijom da se sa tim izazovima suoi, Evropska unija, na elu sa Evropskom komisijom, preduzima znaajne napore kako bi stimulisala rast, spreila nezaposlenost, otvorila nova i bolja radna mesta i pospeila ulaganje u manje razvijene regione. U ostva rivanju ovih ciljeva znaajnu ulogu ima Evropski socijali fond (ESF). Evropski socijalni fond (ESF) je najstariji strukturni fond EU osnovan kako bi se smanjile razlike u stepenu razvoja i ivotnom standardu regiona, ali i drava lanica EU. Posveen je promociji zapoljavanja i borbi protiv nezaposlenosti. Glavni zadatak Fonda je obezbeivanje sredstava za usavravanje radne snage i unapreivanje vetina neophod nih za zaposlenje. Aktivnosti ESF-a usmerene su ka dugoronom pruanju podrke pro gramima irom EU, a posebno u regionima koji se sporije razvijaju. Fond svojim radom pospeuje priliv domaih i stranih ulaganja u manje razvijene regione, omoguavajui im da poboljaju svoju konkurentnost i ekonomski razvoj. Evropski socijalni fond je dostupan svim dravama lanicama EU, jer borba protiv nezaposlenosti i socijalne iskljuenosti, kao i potreba za kvalifikovanom radnom snagom nisu problemi koji okupiraju samo siromane zemlje i regione. Kroz aktivnosti ESF-a, Evropa pokazuje svoju solidarnost prema graanima kojima je potrebna pomo i podrka, bez obzira na to gde ive. Kljune rei: Evropski socijalni fond, strategija zapoljavanja, nezaposlenost, trite rada, socijalna iskljuenost.

87

Marina Pantelic THE EUROPEAN SOCIAL FUND AND SUPPORT TO SOCIAL REFORMS Summary Europe has been facing huge structural challenges, such as globalization, ageing of the population and climate changes. In order to prepare the European economy for facing those challenges, led by the European Commission the European Union has been putting significant efforts with a view to stimulating growth, preventing unemployment, creating new and better jobs and improving investments into underdeveloped regions. In terms of that, the role of the European Social Fund (ESF) has been significant. The European Social Fund is the oldest structural fund of the EU founded for the purpose of reducing differences in the level of development and living standard among the regions and also the EU member states. It has been devoted to the promotion of em ployment and reducing unemployment. The main task of the Fund is providing funds for improving labor force and skills necessary for employment. Activities of the ESF have been directed toward long-term support to programms all around the Union, and especially underdeveloped regions. Through its activities, the Fund has been improving inflow of domestic and foreign investments into underdeveloped regions, enabling them to increase their competitiveness and economic development. The European Social Fund is available to all member states of the EU, because the problems of unemployment and social exclusion, as well as the need to have qualified labor force, are not characteristic only of poor countries and regions. Through the activities of the ESF, Europe shows its solidarity toward citizens in need of help and support, despite the place of their living. Key words: European Social Fund, employment strategy, unemployment, labor market, social exclusion.

88

Mirjana Vukovi SOCIJALNA DIMENZIJA STRATEGIJE EVROPA 2020

Uvod
Krajem 2010. godine istie desetogodinji program Evropske unije definisan u okviru Lisabonske strategije. Institucije Evropske unije aktivno rade na izradi nove strategije za rast i zapoljavanje pod nazivom Evropa 2020. Kao njen cilj je formulisan inteligentni, odrivi i integrativni rast. Iako se radi o pre svega ekonomskom programu kojim se tei intenzivnijoj koordinaciji nacionalnih eko nomija, veliki prostor dat je dimenziji ekologije i socijalnoj koheziji. Strategija se razvija u trenutku kada je prevazilaenje finansijske krize jo uvek gorue pitanje Unije i njenih drava lanica (EU27).

1. ta je prethodilo: Lisabonska strategija (20002010)

Na zasedanju Evropskog saveta 2000. godine u Lisabonu usvojena je Lisabonska strategija sa ciljem da se odredi pravac ekonomske i politike zapoljavanja EU u narednoj deceniji. Na prelazu u 21. vek usled ekonomskog uzleta postojala je velika politika volja za jedinstvenu evropsku agendu koja koordinie ekonom sku i socijalnu politiku. Strategija je proklamovala nameru da se EU u roku od 10 godina pretvori u najkonkurentniji i najdinaminiji ekonomski prostor zasnovan na znanju i da se pritom ostvari stalni ekonomski rast sa vie i bolje radnih me sta i sa veom socijalnom kohezijom. Na polovini predvienog perioda, 2005. godine je izvrena ocena pret hodno postignutog. Tempo sprovoenja reformi se pokazao kao razoaravajue spor: usled preoptereene agende, neadekvatne koordinacije, konflikata meu prioritetima i manjka politike volje, ali i zbog nepovoljnog razvoja globalne ekonomije u prvih pet godina 21. veka. Zbog toga je Lisabonska strategija pre raena i fokus joj je suen na ekonomski rast i zapoljavanje. Savet je usvojio Smernice o optim odlikama ekonomske i politike zapoljavanja i preradio ih


KOM (2005) 141.

89

2008. Smernice (24) su pokrile tri oblasti i predstavljale osnov za nacionalne programe reformi: makroekonomiju, mikroekonomiju i politiku trita rada, tj. reforme trita rada EU. U smernicama za ciklus 20082010. poput lajtmotiva se ponavljaju preporuke za izgradnju fleksibilnosti trita rada. U politici zapoljavanja strategija je prvo teila poveanju stope zaposlenosti, izgradnji kvalitetnih radnih mesta, socijalnoj koheziji i transformaciji u drutvo zasnovano na znanju. Nakon 2005. godine ovi ciljevi su najveim delom sueni na fleksibilizaciju trita rada i poveanje ponu de radne snage. Ove smernice su u skladu sa osnovnom ekonomsko-politikom orijentacijom Komisije, koja se zalae za deregulaciju i dinamizaciju ekonomije kroz uklanjanje regulativnih intervencija na tritu. Evropska politika zapoljavanja se objanjava odnosno zasniva na ekonomskom pritisku na EU u procesu globalizacije. Problemi na tritu rada su prema tome posledica nefleksibilnosti i manjka kvalifikacije. Kao reenje predlau se smanjenje poreza i oblikovanje socijalnih sistema koji ,podsti u zaposlenost, to znai da se moraju reformisati trite rada i sistemi socijalne sigurnosti. Prvobitna ideja progresivne koordinacije trita rada (...) je izgubljena i podreena kvantitativnom cilju rasta i poveanja konkurentnosti. Ciljevima soci jalne kohezije i izgradnji ekonomije zasnovane na znanju je pridat mnogo manji znaaj od reformi za postizanje kvantitativnog porasta zaposlenosti. U oblasti politike jedinstvenog trita, Komisija se u Lisabonskoj strategiji fokusira na uklanjanje preostalih prepreka, odnosno uvoenju mobilnosti radnika i usluga i slino. Prioritet potpune ekonomske integracije ostavlja brigu o odranju socijalnih standarda u drugom planu. Naroito je potrebno voditi rauna o velikoj heterogenosti sistema socijalne sigurnosti u EU. Kod politike trita rada forsira se koncept fleksigurnosti i zadat je cilj stope zaposlenosti od 70% stanovnitva EU. U periodu do 2010. godine postignuta stopa na nivou Unije je 65%. Poveanje stope zaposlenosti je pre svega postignuto poveanjem stope kod ena (59,1% u EU(27) 2008) i starijih (55-64 godina 45,6%, 2008). Meutim, dolo je do veli kog porasta atipinih oblika zaposlenosti, tj. rada sa deliminim radnim vremenom, na odreeni period i slino. Regularna zaposlenost koja podrazumeva uplaivanje socijalnih doprinosa je potisnuta na raun nesigurnog zaposlenja, u kome su mo gunosti ulaganja u starost i daljeg usavravanja ograniene. Naroito pogoene su odreene brane, zatim ene, mlai ili niskokvalifikovani radnici.

KOM(2007) 803. Ficher, S. Gran, S, EU 2020; Pusch, Toralf; Steinberg, P Title EU 2020 Impulse fr die Post-Lissabonstrategie., Friedrich Ebert Stiftung (FES), Berlin, 2010. str. 4.
 

90

1.1. (Ne)ostvarenje socijalnih ciljeva strategije Aspekt socijalne sigurnosti se u Lisabonskoj strategiji obrauje pre svega pod perspektivom stvaranja radnih mesta. Polazna pretpostavka je ubeenje da zaposlenost predstavlja najbolju zatitu od siromatva i iskljuenosti. Meutim, dananji trendovi pokazuju da rad vie principijelno ne titi od siromatva. Ve jedna treina svih odraslih u radno sposobnim godinama izloena je riziku od siro matva. Oko 85 miliona ljudi u Evropskoj uniji ivelo je ispod granice siromatva 2008. godini i bilo je iskljueno iz aktivne participacije u drutvu. U EU, u proseku, stopa rizika od siromatva nakon socijalnih transfera u 2008. godini bila je 17% sa velikim razlikama izmeu drava lanica. Najvee sto pe siromatva zabeleene su u Latviji (26%), Rumuniji (23%), Bugarskoj (21%), Litvaniji, Grkoj i paniji (oko 20%). Na drugoj strani su zemlje u kojima je sto pa rizika od siromatva daleko ispod prosene za EU27 (17%). Ona je u ekoj 2008. godine bila 9%, u Holandiji i Slovakoj 11%. Deca i stari su najsiromaniji i nakon socijalnih transfera. U 2008. godini stopa siromatva kod dece (0-17 godi na) je bila 20%, a kod starijih (65 i vie godina) 19%, to je iznad opte stope od 17%. Od 27 drava lanica samo u Danskoj, Finskoj, Kipru, Sloveniji, Nemakoj i Estoniji stopa siromatva dece bila je nia od nacionalnog proseka. Socijalna nejednakost se brzo zaotrava. Znaajan faktor za poveanu nesigurnost primanja jeste segmentacija trita rada. Udeo tzv. working poor (siromanih radnika) se poveao pre svega zbog proirenja rada sa nepotpunim radnim vremenom i stagnirajuih i padajuih realnih zarada. Izdaci vlada za socijalnu zatitu se poslednjih godina kontinuirano smanjuju. U visokorazvijenim industrijskim zemljama oni iznose 26-31%. Sa druge strane zemlje poput Litvanije, Estonije, Rumunije ili Slovake izdaju 12-16% BNP za socijalnu zatitu. Socijalna zatita zemalja EU se vrlo razlikuje po strukturi i nainu finansiranja u razliitim lanicama. Meutim, poslednjih godina dolo je do pribliavanja modela. Pre svega u oblasti penzija je pod pritiskom Lisabonske strategije dolo do meanja dosadanjih modela, tako da je u mnogim zemljama uveden sistem 3 stuba, koji se sastoji iz dravne, preduzetne i privatne tednje. Zbog skraivanja perioda uplata usled faza nezaposlenosti ve se ocrtava problem porasta siromatva u starosti, koji takoe treba uzeti u obzir pri diskusiji o odri vosti penzionog sistema.
Eurostat, Population and social conditions, Statistics in focus, 9/2010, str. 2. Nemake socijaldemokrate pored ekonomske i monetarne Unije zahtevaju i socijalnu Uni ju. Oni kritikuju da se razvilo takmienje meu zemljama lanicama u tome koja ima najslabiji socijalni sistem. Pokazalo se da otvorenost ekonomije ima potencijalno negativan uticaj na socijalne transfere i javna izdavanja. Posledice konkurentnosti po socijalnu sigurnost ine neophodnim posto janje regulative (FES, EU 2020, str. 11-12).  European Commission, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010, Lu xembourg: Publications Office of the European Union, 2010, str. 188.
 

91

Pojedini glasovi kritike govore o neuspehu strategije: Ona nije uspela da ostvari svoje ambiciozne ciljeve u oblastima rasta i zaposlenosti, a naroito u po gledu socijalnog i ekolokog napretka. Kad se uporedi sa itavom decenijom, eko nomski rast EU je prosean; poveanje stope zaposlenosti nije uspelo u dovoljnoj meri i onde gde jeste samo kroz poveanje nesigurnog zaposlenja; produktivnost i kvota zarada su stagnirale ili pale; stopa siromanih je ostala na visokom nivou, a za zaposlene se rizik od siromatva ak poveao. Politika zatite ivotne sredine i energije na nivou EU nije bila prioritet Lisabonske strategije iz 2000. godine. Tek su smernice za period od 2008-2010. godine formalno ukljuile koncepte odrivosti u strategiju, meutim one su sporo implementirane. Uspesi u ekologizaciji ekonomija su pre svega postignuti zahva ljujui ambicioznom zakonodavstvu EU u oblasti ekoloke politike i fokusiranim naporima pojedinih zemalja lanica. Za postizanje Low-Carbon-Economy neophodna je strateka koordinacija politika ekonomije, trita rada, istraivanja, energije i ekologije. 1.2. Preporuke za novu strategiju U Integrisanim smernicama za Evropu 2020. navodi se da prethodne smerni ce nisu dovoljno precizno definisale prioritete i da se nisu meusobno proimale, te da zato nisu u eljenoj meri imale uticaja na nacionalne politike. Grupe bliske sindikatima zahtevaju stvaranje ne samo vie radnih mesta, ve i kvalitetnih radnih mesta sa dobrim uslovima rada i tvrde da se uspena politika zapoljavanja moe ostvariti preko iroke strategije koja pokriva odriv i kvalitetan razvoj. Aktivna politika trita rada pored podsticaja za dalje usavravanje treba da sadri i podsticaje za postizanje ravnotee izmeu privatnog i profesionalnog ivota. Fleksigurnost kao kombinacija fleksibilnosti i socijalne sigurnosti mora da se redefinie i ojaa njena socijalna komponenta. Fleksibilizacija trita rada treba da se odvija na osnovu primerene sigurnosti zaposlenja i primanja, kako bi se spreio fenomen siromatva uprkos radu. Treba izgraditi dinamino i integra tivno trite rada, na primer putem socijalnog dijaloga. Jedan od ciljeva treba da budu jednake anse pri zapoljavanju bez obzira na pol i godine, u okviru koga treba obezbediti lake usaglaavanje posla i privatnog ivota obezbeivanjem do voljnog broja vremenski fleksibilnih i finansijski priutivih institucija za brigu o deci i drugim licima sa posebnim potrebama. Deo kritike Lisabonske strategije se odnosi na njenu jednostranu fokusiranost na ekonomski rast, ponudu i trini liberalizam. Zahteva se da socijalni i ekoloki napredak mora biti od iste vanosti kao i ekonomski. Preporuka za novu strategiju jeste da se dosadanji cilj ekonomskog rasta dopuni ciljevima odrivosti, zapo
 

FES, 2010. Weichenstellung fr eine nachhaltige europische Wohlstandsstrategie, str. 2. KOM (2010) 193.

92

slenosti i socijalne kohezije. Tek kombinacija ekonomskog rasta sa ekologijom i socijalnom kohezijom moe dovesti do eljene odrivosti. Kako bi se to ostvarilo nije dovoljno samo raditi na unapreenju jedinstvenog trita, slobodne trgovine ili konkurencije, ve je neophodna legislativa koja titi socijalne i ekoloke inte rese. Takoe se moraju uzeti u obzir novi izazovi: ekonomska i finansijska kriza, demografski razvoj, zaduenost javnih budeta, klimatske promene i zagaenje okoline. U pogledu sprovoenja neophodno je ponovo razmotriti instrumente i koordinaciju. Kriza je ukazala na neophodnost novog odnosa izmeu trita i drave. Lisabonska strategija se previe oslonila na samoregulaciju trita, bila je previe jednostrana u usmerenosti na ekonomiju i politiku zapoljavanja, njen instrument za koordinaciju politika zemalja lanica previe je slab. Potrebna je ravnotea iz meu ekonomskih, socijalnih i ekolokih prioriteta i ciljeva.

2. Vremenski plan izrade, usvajanja i implementacije Evrope 2020

U novembru 2009. godine, Evropska komisija objavila je prvi nacrt strategije i pozvala javnost na diskusiju, a konanu verziju 3. 3. 2010. godine.10 Evropski Sa vet je na prolenom zasedanju sredinom marta 2010. godine raspravljao o konceptu strategije i izboru glavnih ciljeva za EU. Naloio je Komisiji da u obliku inicijativa predstavi koji su postupci neophodni kako bi se strategija implementirala. Usle dile su diskusije u Evropskom parlamentu i Savetu ministara. panija je Evropu 2020 proglasila za jedan od prioriteta u periodu predsedavanja i predvidela njeno konano usvajanje do kraja 2010. godine. Komisija je 27. 4. 2010. godine Savetu podnela Preporuku o osnovnim obelejima ekonomske politike zemalja lanice Evropske unije ili Prvi deo integrisanih smernica za Evropu 2020, a 17. 6. 2010. Evropski savet usvojio je strategiju Evropa 2020.11 U oktobru 2010. Evropski savet je raspravljao o istraivanju i razvoju, pre svega o aspektu kako da unapredi inovacijski potencijal s obzirom na skoranja dogaanja. Poetkom 2011. diskutovae se o energetici, sa teitem na prelazak na low-carbon ekonomiju i veu sigurnost u snabdevanju sirovinama.12 U prvoj
 Ficher, S. Gran,S , EU 2020 Impulse fr die Post-Lissabonstrategie, Friedrich Ebert Stif tung (FES), Berlin, 2010. str. 19. 10 KOM(2010) 2020. 11 EUCO 13/10 u dokumentu se istie da se strategija reorijentie od menadmenta krize u pravcu srednjoronih i dugoronih reformi koje promoviu rast i zaposlenost i obezbeuju odrivost javnih finansija, izmeu ostalog putem reformi penzionog sistema str. 2. 12 EUCO 7/10, EN, str. 4.

93

godini strategije zemlje lanice e u jesen 2010. predstaviti Nacionalne programe reformi u kojima detaljno izlau akcije koje e preduzeti kako bi implementirale strategiju.13

3. Osnovne komponente nove strategije

Finansijska kriza 20082010. godine ponitila je uspehe u ekonomskom rastu i zaposlenosti postignute 90-ih godina prolog veka. U 2009. godini BNP je pao za 4%, industrijska proizvodnja se vratila na nivo 90-ih i 10% radno sposobnog stanovnitva EU ili 23 miliona ljudi je nezaposleno. Ve 2013. i 2014. doi e do smanjenja radno sposobnog stanovnitva, kada baby-boom generacija bude poe la sa penzionisanjem. Broj ljudi starih preko 60 godina se trenutno uveava za 2 miliona godinje. Jasno je da e doi do optereenja socijalnih sistema. U strategiji se utvruje da je kriza ukazala na strukturne slabosti EU: manji ekonomski rast od trgovinskih partnera, nisku stopu zaposlenosti i starenje stanov nitva. Globalni izazovi sa kojima se EU suoava jesu ekonomsko jaanje zemalja u usponu, reorganizacija globalnih finansija, klimatske promene i ogranienost resursa. Komisija kao pet glavnih ciljeva za EU predlae oblasti: zaposlenost, is traivanje i razvoj, klima i energija, obrazovanje i borba protiv siromatva.14 Prema viziji evropske socijalne trine ekonomije 21. veka ekonomija EU treba da bude inteligentna, odriva i integrativna. Kao prioriteti utvreni su: inteligentni rast (ekonomija zasnovana na znanju i inovacijama), odrivi rast (ekonomija koja efikasno troi resurse, koja je ekoloki usme rena i kompetitivna) i integrativni rast (ekonomija koja ima visoku stopu zaposlenosti i socijalnu i teritorijanu integrisanost). U tom smislu postavljeno je pet merljivih glavnih ciljeva koje treba ostvariti do 2020. godine. U okviru 3 prioriteta bie pokrenuto 7 inicijativa: 1. Unija ino vacije, 2. Mladost u pokretu, 3. Digitalna agenda za Evropu, 4. Evropa resursne efikasnosti, 5. Industrijska politika u doba globalizacije, 6. Nove kvalifikacije i mogunosti zapoljavanja, 7. Evropska platforma za borbu protiv siromatva (v. Tabelu 1).

13 14

EUCO 7/10 ANNEX, EN, str. 10. KOM(2010) 2020, DE, str. 3

94

Tabela 1 Evropa 2020: Pregled

GLAVNI CILJEVI Poveati stopu zaposlenosti 20-64-godinjaka sa sadanjih 69% na najmanje 75%. Investirati 3% BNP u istraivanje i razvoj, pre svega poboljati uslove za investiranje privatnog sektora u IiR, takoe razviti novi indikator za procenu inovacija. Smanjiti emisiju gasova koji izazivaju efekat staklene bate za najmanje 20% u poreenju sa 1990, odnosno 30% ako to uslovi dozvoljavaju. Poveati udeo obnovljive energije u naoj potro nji na 20%, kao i poveati energetsku efikasnost za 20%. Smanjiti stopu aka koji naputaju kolu sa sadanjih 15% na 10%, poveati udeo 30-34-godi njaka sa zavrenom visokom kolom sa 31% na najmanje 40%. Smanjiti broj Evropljana koji ive ispod nacionalne granice siromatva za 25%, ime bi 20 miliona ljudi bilo osloboeno siromatva* INTELIGENTNI RAST ODRIVI RAST INTEGRATIVNI RAST INOVACIJE KLIMA, ENERGIJA ZAPOSLENOST I I MOBILNOST KVALIFIKACIJE EU inicijativa Unija inovacije koja unapreuje okvirne EU inicijativa Evropa resurs EU inicijativa Nove kvalifiuslove i raspoloivost finansij ne efikasnosti treba da dopri kacije i mogunosti zapoljaskih sredstava za istraivanja nese odvajanju ekonomskog vanja treba da modernizuje i razvoj, sa ciljem da ojaa rasta od korienja resursa, trita rada, time to e se lanac inovacije i poveaju in time to e se dekarbonizo olakati mobilnost zaposlenih vesticije Unije. vati ekonomija, intenzivirati i sticanje kvalifikacija tokom upotreba obnovljivih energija, itavog ivota, sa ciljem da se modernizovati saobraaj i una povea stopa zaposlenosti i boprediti energetska efikasnost. lje meusobno usklade ponuda i potranja na tritu rada. OBRAZOVANJE EU inicijativa Mladost u pokretu koja usavrava nae obrazovne sisteme i ini evrop ske univerzitete atraktivnijim za studente iz itavog sveta. DIGITALNO DRUTVO EU inicijativa Digitalna agenda za Evropu koja ubrzava irenje brzog interneta i omoguava domainstvima i preduzeima prednosti digitalnog jedinstvenog trita. KONKURENTNOST EU inicijativa Industrijska politika u doba globalizacije treba da unapredi poslovno okruenje, naroito za mala i srednja preduzea, izgradi jaku i odrivu industrijsku strukturu koja je konkurentna na internacionalnom tritu. BORBA PROTIV SIROMATVA EU inicijativa Evropska platforma za borbu protiv siromatva koja obezbeuje socijalnu i teritorijalnu koheziju, kako bi svi imali koristi od rasta i zaposlenosti, a ljudi koji ive u siromatvu i socijalnoj iskljuenosti mogli da se aktivno ukljue u drutveni ivot.

* Nacionalna granica siromatva se definie kao 60% medijane raspoloivih nacionalnih prihoda u svakoj zemlji lanici. Izvor: KOM (2010) 2020, DE, str. 37.

95

Kao neposredne prioritete Komisija utvruje verodostojnu izlaznu strategiju, nastavak finansijske reforme, konsolidaciju budeta i intenzivniju koordinaciju unutar ekonomske i monetarne unije. Prioriteti i glavni ciljevi se formuliu na nivou EU u obliku tzv. integrisanih smernica, u oblasti ekonomske politike i za poljavanja. U novoj strategiji one zamenjuju do sada vaee 24 smernice.
Tabela 2 Arhitektura Evrope 2020.
Struktura institucija
Tabela 2 za Arhitektura Evrope 2020. Integrisane smernice odreivanje politikih prioriteta EU sa glavnim ciljevima za EU do 2020, koje treba pretoiti u nacionalne ciljeve Struktura Integrisane smernice za odreivanje politikih prioriteta EU sa glavnim ciljevima za EU do 2020, koje treba pretoiti u nacionalne ciljeve Tematski pristup: institucijaIzvetaji zemalja: Cilj: Podrka zemljama lanicama Cilj : Ostvariti glavne glavne ciljeve Cilj: Podrka zemljama laniCilj : Ostvariti pri odreivanju i sprovoenju ciljeve o kojima je cama pri odreivanju i sproo kojima je odlueno na nivou njihovih strategija u kojima odlueno na nivou EU obnavljaju stabilnost svojih u kroz odlu ivanje o voenju njihovih strategija EU kroz odluivanje o sproekonomija, pri sprovoenju odreenih kojima nacionalnih obnavljaju stabilnost voenju odreenih mera na otkrivanju potencijalnih tekoa i mera na nacionalnom i svojih nacionalnih ekonomija, nacionalnom i EU nivou. pri vraanju ekonomije odrivom EU nivou. razvoju i odrivim javnim Metoda : Strateka pri otkrivanju potencijalnih Metoda : Strateka uloga Savefinansijama. uloga Saveta iz oblasti tekoaMetoda i pri :vraanju ekonota iz kontrole oblasti Rezultat Jae uzimanje u obzir u smislu i u smislu kontrole najvanijihrazvoju ekonomskih izazova nadzora napretkanapretka koji mije odrivom i odrii nadzora koji je poza zemlje lanice uz kalkulisanje je postignut u pogledu vim javnim finansijama. stignut u pogledu dogovorenih posledica po druge zemlje lanice dogovorenih ciljeva. Metoda Jae uzimanje u obzir ciljeva. : Izvetaji i: politi ke oblasti. Instrumenti Instrumenti : Izvetaji zemalja zemalja lanica uz : Izvetaji zemalja najvanijih ekonomskih izazoInstrumenti lanica uz pomo njihovih pomo konciznih va za zemlje lanice uz kalkulilanica uz pomo konciznih programa za stabilnost i nacionalnih programa konvergentnost, zatim odvojene, reformi sa sanje posledica po druge zemlje nacionalnih programa reformi usaglaene preporuke za informacijama o lanice ali i politike oblasti. sa informacijama o tekoama finansijsku politiku u tekoama za rast i Instrumenti : Izvetaji za rast napretku i ostvarenom napretku pozicioniranju prema zemalja programu ostvarenom u i konvergentnosti, pogledu ciljeva, zatim lanicastabilnosti uz pomo njihovih u pogledu ciljeva, zatim poliprema nacionalno-ekonomskim politiko savetovanje programa za stabilnost i konsavetovanje na nivou EU disbalansima i tekoama za rast u natiko nivou EU u obliku skladu sazatim Smernicama opte preporuka u skladu sa vergentnost, odvojene, u obliku preporuka u skladu sa ekonomske politike (l. 121.2). Smernicama opte ali usaglaene preporuke za Smernicama opte ekonomske ekonomske politike finansijsku politiku u pozi politike (l.121.2) i (l.121.2) i SmernicaSmernicama o cioniranju prema programu ma o zapoljavanju (l. 148). zapoljavanju (l. 148). stabilnosti i konvergentnosti, Izvor: KOM(2010) 2020, DE, str. 38. prema nacionalno-ekonomto se tie podele zaduenja Evropu 2020. meu institucijama EU, glavnu odgovornost za skim disbalansima i za tekoama upravljanje celokupnim procesom snosi Evropski savet. Odgovarajui odbori u Savetu ministara za rast u skladu sa Smernicama opte ekonomske politike (l. zadatih ciljeva u svojoj oblasti. Komisija prati narade na implementaciji strategije i ostvarivanju 121.2). predak pri ostvarivanju ciljeva na osnovu odreenih indikatora, podstie razmenu meu razliipodnosi godinji izvetaj o rezultatima Evrope 2020, ocenjuje uspenost sprovoenja glavnih ciIzvetaji zemalja: Tematski pristup:

Rezultat

tim politi kimDE, nivoima radi na preporukama za dalje postupanje i sprovoenje inicijativa. Ona Izvor: KOM(2010) 2020, str.i 38.

Zemlje lanice e preko nacionalnih izvetaja raditi na implementaciji stra 9 tegije za povratak odrivom rastu i javnim finansijama. Izvetaji se podnose Ko misiji u poslednjem kvartalu tekue godine, koja ocenjuje programe i izvetava o ostvarenom napretku. lanice Unije (27) podnose paralelno i izvetaje u okviru Pakta za stabilnost i rast, meutim ova dva instrumenta ostaju nezavisna jedan od drugog. Nakon toga drave dobijaju individualne preporuke za delovanje, koje se zasnivaju na njihovim izvetajima i tematskim teitima strategije, odnosno integrisanim smernicama. Preporuke e biti precizno formulisane i po pravilu e 96

se odnositi na odreeni vremenski okvir (na primer dve godine), a na zemljama lanicama je utvrivanje mera za njihovo sprovoenje. Ukoliko u okviru predvi enog vremena ne bude primerne reakcije na preporuku ili ako se ini suprotno od preporuenog, Komisija izrie upozorenje (l. 121.4). to se tie podele zaduenja za Evropu 2020. meu institucijama EU, glavnu odgovornost za upravljanje celokupnim procesom snosi Evropski savet. Odgova rajui odbori u Savetu ministara rade na implementaciji strategije i ostvarivanju zadatih ciljeva u svojoj oblasti. Komisija prati napredak pri ostvarivanju ciljeva na osnovu odreenih indikatora, podstie razmenu meu razliitim politikim nivoima i radi na preporukama za dalje postupanje i sprovoenje inicijativa. Ona podnosi godinji izvetaj o rezultatima Evrope 2020, ocenjuje uspenost sprovo enja glavnih ciljeva, nacionalne izvetaje, stabilnost i konvergenciju. Na osnovu toga izrie politike preporuke ili upozorenja i podnosi predloge za dalje delovanje kako bi se ostvarila strategija. Uloga Evropskog parlamenta je da mobilie graane i nacionalne parlamente i uestvuje u procesu donoenja zakona. Na uee se ta koe pozivaju odbori EU, nacionalni parlamenti, regionalne i lokalne samouprave, socijalni partneri i civilno drutvo.

4. Socijalna dimenzija strategije: integrativni rast

Trei prioritet strategije Evropa 2020 i ostvarivanja vizije evropske soci jalne trine ekonomije 21. veka obuhvata integrativni rast koji poiva na visokoj stopi zaposlenosti, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji. To podrazumeva osnaivanje ljudi kroz visok nivo zaposlenosti, ulaganje u vetine (sposobnosti), borbu protiv siromatva i modernizaciju trita rada, obuke i sistema socijalne zatite kako bi se ljudima pomoglo da predvide i upravljaju promenama, i izgrade kohezivno drutvo. Takoe, bitno je da se koristi od ekonomskog rasta proire na sve delove Unije, ukljuujui i njene najudaljenije regione, tako da se jaa teritorijalna kohe zija. Re je o obezbeivanju pristupa i mogunosti za sve tokom itavog njihovog ivota. Evropa treba da u potpunosti iskoristi potencijale svoje radne snage kako bi odgovorila na izazove kao to su starenje populacije i rastua globalna konkuren cija. Politike kojima se promovie jednakost polova bie neophodne za poveanje uea radne snage, ime se doprinosi rastu i socijalnoj koheziji.15 Polazne postavke socijalne dimenzije strategije zasnovane su na izazovima sa kojima se Unija susree u oblasti zaposlenosti, kvalifikacija i borbe protiv si romatva. Zaposlenost:zbog demografskog razvoja uskoro e doi do smanjenja radno sposobnog stanovnitva. Samo dve treine radno sposobnih u Evropi ima
15

KOM (2010) 2010 DE, str. 21.

97

radno mesto, u SAD i Japanu ih je 70%. Naroita niska je stopa zaposlenosti ena i mladih. Mladi su naroito teko pogoeni krizom i vie od 21% je nezaposleno. Postoji veliki rizik da se ljudi koji su dugo odsutni sa trita rada potpuno udalje iz sveta rada. Kvalifikacije: oko 80 miliona ljudi ima samo osnovne kvalifikacije, a od ponuda za uenje itavog ivota profitirali su prvenstveno bolje obrazovani. Do 2010. broj radnih mesta za visokokvalifikovane e se poveati za 16 miliona, a za niskokvalifikovane smanjiti za 12 miliona. Produenje radnog veka podrazumeva pruanje mogunosti sticanja novih kvalifikacija tokom itavog ivota. Borba protiv siromatva: pre finansijske krize 80 miliona ljudi bilo je izloeno riziku od siromatva, od toga 19 miliona dece. 8% zaposlenih zarauje tako malo da ive ispod granice siromatva. Naroito ugroeni su nezaposleni.16 Shodno tome, neophodna je modernizacija politike zapoljavanja, obrazova nja i sistema socijalne sigurnosti. Pod integrativnim rastom u Evropi 2020. podrazumeva se postizanje visoke stope zaposlenosti, investiranje u kvalifikacije, borba protiv siromatva, kao i mo dernizacija trita rada, obrazovanja i sistema socijalne zatite. Prema lanu 5.3 Lisabonskog ugovora, EU moe da predlae inicijative za koordinaciju socijalnih politika zemalja lanica. U skladu sa definisanim ciljevima, potrebno je obezbediti stanovnicima Uni je u svim regionima jednake anse da tokom itavog ivota i ravnomerno koriste prednosti ekonomskog rasta. Borba protiv siromatva i socijalne iskljuenosti podrazumeva mere za uklanjanje prepreka za zapoljavanje ena, starijih, mladih, invalida i legalnih migranata. Smatra se da se u sri reformi koje zemlje lanice moraju sprovesti nalazi neometano funkcionisanje trita rada. U tom smislu vano je stvoriti uslove za uspene prelaske u karijeri, sticanje primerenih kvalifikacija, poboljanje kvaliteta radnog mesta, propustljivost segmenata trita rada, borbu protiv strukturne nezaposlenosti, aktivnu integraciju, kao i socijalnu zatitu koja je primerena i odriva.17 4.1. Inicijativa Agenda za nove kvalifikacije i mogunosti zapoljavanja Definisane inicijative (2) u okviru integrativnog rasta sadre konkretne zadatke Komisije i drava lanica u oblasti zapoljavanja i borbe protiv siroma tva.18 Agenda ima za cilj modernizaciju trita rada, poveanje stope zaposlenosti i obezbeenje odrivosti socijalnih modela. U skladu sa strategijom Komisija na nivou Unije preuzima sledee zadatke:
KOM (20 10) 2010 DE. SEK(2010) 488, DE, str. 7. 18 KOM (2010) 2020 DE.
16 17

98

 definisanje i implementacija druge faze agende fleksigurnosti (u saradnji sa socijalnim partnerima) u borbi protiv nezaposlenosti i radi poveanja zaposlenosti; prilagoavanje legislative inteligentnim principima regulacije i emama rada koje se nalaze u procesu promene, olakavanje mobilnosti radne snage unutar EU uz pomo strukturnih fondova i razvoj sveobuhvatne migracione politike, jaanje kapaciteta socijalnih partnera u korienju socijalnih dijaloga na svim nivoima (EU, nacionalni, regionalni, sektoralni, na nivou preduzea), izrada stratekog okvira saradnje svih aktera u oblasti opteg obrazovanja i obuke, kako bi se obezbedila implementacija uenja tokom itavog ivota i fleksibilnost prelaska izmeu rada i obrazovanja, razvoj mera daljeg usavravanja i vetina neophodnih za trite rada, stvaranje zajednike jezike baze delovanja i evropskog okvira kvalifikacija. Zadaci drava lanica u sprovoenju Agende odnose se na: sprovoenje nacionalnih koncepata fleksigurnosti u dogovoru sa Evropskim savetom, kako bi se obezbedila segmentiranost trita rada i ravnotea izmeu privatnog i profesionalnog ivota, redovno praenje efikasnosti sistema doprinosa i beneficija, razvoj novih oblika usklaivanja profesionalnih i linih obaveza, jaanje jednakosti meu polovima, sprovoenje i kontrola implementacije rezultata socijalnog dijaloga, implementacija evropskog okvira kvalifikacija i uvoenje nacionalnih standarda, usavravanje i razvoj kompetencija na svim nivoima obrazovanja, ukljuujui i neformalne oblike uenja, razvijanje partnerstva izmeu opteg obrazovanja i sveta rada, ukljuivanjem socijalnih partnera. 4.2. Inicijativa Evropska platforma za borbu protiv siromatva Cilj ove inicijative jeste obezbeivanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije. Nadovezujui se na Evropsku godinu za borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti (2010), eli se ojaati svest o osnovnim pravima siromanih radi stvaranja mogunosti za ivot u dostojanstvu i aktivno uee u drutvu.

99

Komisija ima zadatke: da putem otvorene koordinacije u oblasti socijalne integracije i socijalne zatite pripremi platformu za saradnju, meusobnu kontrolu i razmenu dobre prakse naina postupanja koji su doneli dobre rezultate, koncipiranje i sprovoenje programa za unapreenje socijalnih inovacija kod socijalno najslabijih, da proveri primerenost i odrivost sistema socijalne sigurnosti i penzijskih sistema i istrai bolje mogunosti pristupa sistemu zdravstvene zatite. Zemlje lanice se obavezuju da: promoviu kolektivnu i individualnu odgovornost svih u borbi protiv siromatva i socijalne iskljuenosti, koncipiraju i sprovedu mere koje su primerene specifinoj situaciji odreenih ugroenih grupa (kao to su porodice sa jednim roditeljem, starije ene, manjine, Romi, invalidi, beskunici), izgrade svoje sisteme socijalne sigurnosti i penzija na taj nain da se obezbedi primerena finansijska podrka, kao i pristup zdravstvenoj nezi.19 4.3. Sistem socijalne sigurnosti u okviru neposrednih prioriteta strategije U okviru neposrednog prioriteta inteligentne konsolidacije javnih budeta sa ciljem dugoronog rasta, pored rasta re je i o odrivosti socijalnih modela. Ukazuje se na neophodnost koordinacije na nivou EU kao i na vanost sastava i prirode javnih izdataka. Pri javnim izdacima zemlje lanice treba da daju prednost oblasti obrazovanja, istraivanju i razvoju, inovacijama, infrastrukturi, brzom internetu, itd. Budetska konsolidacija i dugorona stabilizacija javnih finansija (budetski deficit manji od 3% BNP do 2013) moraju da se odvijaju paralelno sa sveobuhvatnim strukturnim reformama u oblastima penzija, zdravstva, socijalne zatite i obrazovanja. Zemlje lanice se pozivaju da ovo vide kao ansu za pobolj anje efikasnosti i kvaliteta usluga.

5. Integrisane smernice za Evropu 2020

Evropski savet je 26. 3. 2010. na predlog Komisije odobrio nastavak rada na strategiji za rast i zapoljavanje. Savet se sloio oko glavnih ciljeva koje ze mlje lanice treba da prevedu u nacionalne ciljeve. Na nivou EU, Komisija e se

19

KOM(2010) 2010, DE, str. 23.

100

pri implementaciji strategije pre svega oslanjati na integrisane inicijative koje su najavljene u saoptenju o Evropi 2020. od 3. 3. 2010.20 U skladu sa Ugovorom, ekonomska i politika zapoljavanja su od zajednikog interesa i njihova koordinacija se vri preko Evropskog saveta. Prvi deo integrisanih smernica21 predstavlja predlog Komisije za smernice za opte odlike ekonomske politike zemalja lanica i Unije, a drugi deo ine odluke Saveta o merama za za poljavanje. Zajedno, ova dva legislativna instrumenta ine integrisane smernice Evrope 2020 i one ine okvir strategije i reformi na nivou zemalja lanica. Na tim osnovama drave e sastaviti nacionale programe reformi u kojima detaljno predstavljaju koje mere nameravaju da sprovedu kako bi implementirale strategiju. Komisija ima kontrolnu funkciju dok e Savet jednom godinje predstaviti ocenu napretka kako na nivou zemalja lanica tako i na nivou EU.22
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Integrisane smernice za Evropu 2020. Obezbediti kvalitet i dugoronu odrivost javnih finansija. Ukloniti makroekonomske disbalanse. Ukloniti neravnoteu u Evrozoni. Optimirati istraivanja i razvoj i ulaganje u inovacije, ojaati trougao znanja i osloboditi potencijale digitalne ekonomije. Efikasnije koristiti resurse i smanjiti emisiju gasova koji izazivaju efekat staklene bate. Unaprediti okvirne uslove za preduzea i potroae i modernizovati industrijsku bazu. Poveati stopu zaposlenosti i ukloniti strukturnu nezaposlenost. Obrazovati radnu snagu ije kvalifikacije odgovaraju zahtevima trita rada, unaprediti kvalitet radnog mesta i uenje itavog ivota. Poveati efikasnost opteg obrazovanja i obuke na svim nivoima i olakati pristup visokokolskim ustanovama. Borba protiv drutvene ekskluzije i siromatva.

7. Poveati stopu zaposlenosti i ukloniti strukturnu nezaposlenost. Drave se pre svega pozivaju da primene principe fleksigurnosti u borbi protiv segmentacije trita rada i strukturne nezaposlenosti. Za to im stoje na raspolaganju sredstva Evropskog socijalnog fonda. Kao ciljevi se proklamuju: fleksibilna i sigurna zapo slenost, aktivna politika trita rada, uenje itavog ivota, mobilnost, adekvatni sistemi socijalne sigurnosti, kao i jasna prava i odgovornost nezaposlenih da aktivno trae zaposlenje. Treba izgraditi servise za zapoljavanje i razviti personalizova ne usluge za lica najudaljenija od trita rada. Drave treba da sprovedu procenu svojih sistema poreza i beneficija, kao i javnih servisa da li su u mogunosti da
Smernice e ostati nepromenjene do 2014, kako bi se koncentrisalo na njihovo sporovoe nje. SEK(2010) 488, str. 8. 21 Izvor: SEK(2010) 488, DE, str. 4. 22 SEK(2010) 488, DE, str. 23.
20

101

prue odgovarajuu podrku. Uvode se mere za promovisanje aktivnog starenja, polne ravnopravnosti i jednakih zarada, integracije mladih, hendikepiranih, le galnih migranata i drugih ranjivih grupa. Kako bi podrali mlade, starije i ene, naroito se zadrale visokokvalifikovane ene u naunim i tehnikim poljima, razvija se politika work-life balance, priutiva nega i inovacije u organizaciji rada. Podrava se stvaranje poslova u oblasti zelenih tehnologija, samozapoljavanje i podrka onima koji prvi put stupaju na trite rada. Jedan od glavnih ciljeva EU, koji e zemlje lanice pretoiti u nacionalne ciljeve, jeste podii stopu zaposleno sti mukaraca i ena starosti 20-64 godine na 75% do 2020. godine, i to putem vee participacije mladih, starijih i niskokvalifikovanih radnika i bolje integracije legalnih migranata. 8. Obrazovati radnu snagu ije kvalifikacije odgovaraju zahtevima trita rada, unaprediti kvalitet radnog mesta i uenje itavog ivota. Pruanje odgova rajuih znanja i vetina vodi produktivnosti i zaposlenosti. Kvalitetno prvo i atrak tivno dodatno obrazovanje treba da dopune podsticaji za uenje itavog ivota, mogunost svake odrasle osobe da se dalje kvalifikuje i odgovarajua migraciona i integraciona politika. Podrka je potrebna niskokvalifikovanima i starijim radni cima, dok se istovremeno ulae u obrazovanje i iskustvo visokokvalifikovanih, naroito istraivaa. Vlade i poslodavci, socijalni partneri i biznis akteri treba da zajedniki ulau u razvoj ljudskih resursa. Kako bi unapredili zaposlenost mladih, drave zajedno sa socijalnim partnerima treba da razviju eme koje licima koja su zavrila kolovanje omoguavaju brzo nalaenje radnog mesta. Za ostvarenje ovih ciljeva takoe stoje na raspolaganju sredstva EU. 9. Poveati efikasnost opteg obrazovanja i obuke na svim nivoima i olakati pristup visokokolskim ustanovama. Neophodno je prilagoavanje sistema obra zovanja brzim promenama na savremenim tritima rada. Reforme pokrivaju sve oblasti od edukacije u ranom detinjstvu do edukacije odraslih, u formalnom ali i neformalnom kontekstu i obezbeuju sticanje kljunih kompetencija koje su potrebne svakom pojedincu u drutvu zasnovanom na znanju (zaposlenje, dalje usavravanje, informacione tehnologije). Drave unapreuju otvorenost i relevant nost sistema obrazovanja time to e omoguiti fleksibilne putanje obrazovanja u okviru svojih nacionalnih sistema, kao i time to e razviti partnerstva izmeu sveta obrazovanja i rada. Treba poveati atraktivnost uiteljskog posla, smanjiti broj lica koja naputaju kolovanje i poveati udeo lica koja zavravaju tercijarno kolovanje. Odgovarajui glavni cilj EU jeste smanjenje broja lica koja prekidaju kolovanje na 10%, kao i poveanje udela stanovnitva starosti 3034 godine sa zavrenim tercijarnim obrazovanjem na najmanje 40% do 2020. godine. 10. Borba protiv drutvene ekskluzije i siromatva. Napori se usmeravaju na obezbeivanje jednakih ansi, ukljuujui pristup uslugama koje su priutive, kvalitetne i odrive, pre svega zdravstvenom sistemu. Borba protiv ekskluzije pod razumeva unapreenje participacije na tritu rada, uenje itavog ivota i mere 102

aktivne inkluzije. Sisteme socijalne sigurnosti i penzija treba modernizovati na taj nain da efikasno obezbede sigurnost primanja i pristup zdravstvenoj nezi i da istovremeno budu finansijski odrivi. Sistemi beneficija treba da se fokusiraju na obezbeivanje sigurnosti primanja u periodima tranzicije, kao i na redukovanje siromatva pre svega grupa koje su naroito izloene riziku socijalne ekskluzije: porodice sa jednim roditeljem, manjine, hendikepirani, deca i mladi, stariji mukar ci i ene, legalni migranti.23 Glavni cilj EU u ovoj oblasti, koji e zemlje lanice pretvoriti u nacionalne ciljeve, jeste smanjenje broja Evropljana koji ive ispod nacionalne granice siromatva za 25%, to ini 20 miliona ljudi.

6. Prve ocene
Kao pozitivno kod strategije se ocenjuje jasno formulisanje konkretnih i realistinih ciljeva. Zbog toga javnost moe biti naklonjenija ovoj strategiji od Lisabonske.24 Takoe intenzivnije ukljuenje Evropskog parlamenta nailazi na odobravanje.25 Meu glasovima kritike se pominje injenica da je strategija previe dugoro no orijentisana ili da ne prua dovoljno reenja za prevazilaenje globalne finansij ske krize.26 Takoe se kritikuje da se ciljevi Evrope 2020. ne razlikuju mnogo od ciljeva Lisabonske strategije, ije je ostvarivanje velikim delom pretrpelo neuspeh. Zbog toga je jedna od glavnih tema rasprave na koji nain se moe obezbediti da se zemlje lanice pridravaju ciljeva. Poetkom 2010. panija je zahtevala uvo enje mera sankcija, meutim to je je nailo na veliki otpor, pre svega od strane Nemake. U februaru 2010. predsednik Evropskog saveta Herman van Rompuy je predloio da se umesto sankcija za prestupnice uvedu finansijske nagrade za uspe ne drave.27 Sa druge strane predlae se iroka javna diskusija koja bi ukazala na ovaj strukturni problem. Potencijalno reenje bi bilo jaanje uloge Komisije. Za to je potrebna saglasnost zemalja lanica, koje su trenutno zbog pretrpljene krize spremne na intenzivniju saradnju.28 Socijaldemokrate smatraju da se Evropa 2020. sutinski ne razlikuje od Lisabonske strategije i da ponavlja iste greke: Iako je Evropska komisija u svom konsultantskom dokumentu za novu strategiju EU 2020. odgovorila na neke od ovih taaka (npr. aspekt odrivosti i
SEK(2010) 488 final. Europa 2020: Die neue Reformstrategie der EU vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise. 23.06.2010. 25 FES: Weichenstellung, str. 4. 26 EurActiv, 04.03.2010: Kritik an Europa 2020: Ziele zu langfristig. 27 EurActiv, 11.02.2010: Europa 2020: Keine Strafmanahmen vorgesehen. 28 Europa 2020: Die neue Reformstrategie der EU vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise. 23.06.2010.
23 24

103

ekologizacija ekonomije), ona se sa ovom novom strategijom ipak eksplicitno nadovezuje na staru Lisabonsku strategiju, umesto da je kritiki preradi. Jo uvek je re o cilju da se Evropa uini vodeim, konkurentnim, uspenim i umreenim ekonomskim prostorom. Tako postoji opasnost da nova ekoloka orijentacija Komisije predstavlja samo sredstvo da se Green Technologies promoviu kao evropski bestseler meu drugim velikanima. Do istinske smene paradigmi od strategije naticanja i preticanja ka strategiji kvalitetnog blagostanja nije dolo u Komisijinim planovima.29 Na nivou Unije i u saradnji sa dravama lanicama, intenziviran je rad na novoj strategiji i konkretizaciji njenih ciljeva. Evropska Komisija je u julu 2010. godine odobrila 6,4 milijardi evra za investiranje u istraivanja i inovacije.30 Taj do sada najvei investicioni paket bie podeljen izmeu znaajnog broja naunih disciplina, politike i privrede. Novac bi trebalo da doprinese prevazilaenju ogra nienja u konkurentnosti Evrope i drutvenom razvoju, u okviru toga i klimatskim promenama, snabdevanju energijom i sigurnosti minimalnih prihoda, zdravlja i starosti. To je ujedno dugorona investicija u inteligentan, odriv i socijalni razvoj Evropske unije i znaajan deo strategije Evropa 2020 i to pre svega u konkreti zaciji inicijative Unija inovacija.

Literatura
Conclusions of the Council and of the Representatives of the Governments of the Member States, meeting within the Council, on the role of the development of skills and competences in taking forward the Lisbon goals, 24.11.2005, Official Journal of the European Union C 292/3. Dullien, Sebastian (2010): Towards a Sustainable Growth Model for Europe: Insti tutional Framework. In: Internationale Politik und Gesell-schaft, pp. 3644. http://library.fes.de/pdf-files/ipg/ipg-2010-1/04_dullien_us.pdf. EurActiv, 12.02.2010: Europa 2020: Keine Strafmanahmen vorgesehen http:// www.euractiv.de. Europa 2020: Die neue Reformstrategie der EU vor dem Hintergrund der Finanzund Wirtschaftskrise, http://www.kas.de/wf/de/33.19991. Europische Kommission, EUROPA 2020 Eine Strategie fr intelligentes, nac hhaltiges und integratives Wachstum, Brssel, den 3.3.2010. European Commission, Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2010, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010. European Council, EUCO 7/10 Brussels, 26 March 2010.
29 30

FES: Weichenstellung, str. 3. IP/10/966.

104

EUROSTAT- Statistical books (2010), Combating poverty and social exclusion- A statistical portrait of the European Union 2010, Luxembourg: Publications Office of the European Union. Fischer, Severin; Gran, Stefan; Hacker, Bjrn; Jakobi, Anja P.; Petzold, Sebastian; Pusch, Toralf; Steinberg, Philipp (2010): EU 2020 Impulse fr die Post-Lissabonstrategie. Progressive Politikvorschlge zur wirt-schaftlichen, sozialen und kologischen Erneuerung Europas, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin. Friedrich-Ebert-Stiftung: Weichenstellung fr eine nachhaltige europische Wohlstandsstrategie Februar 2010. http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/06991. pdf IP/10/966, 6,4 Mrd. EUR fr intelligentes Wachstum und Beschftigung Europa investiert so viel wie nie in Forschung und Innovation, Brssel, den 19. Juli 2010. Kellermann, Christian; Ecke, Matthias; Petzold, Sebastian (2009): Eine neue Wac hstumsstrategie fr Europa nach 2010, Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin. Mitteilung der Kommission an den Europaischen Rat: Strategiebericht zur erne uerten Lissabon Strategie fr Wachstum und Beschftigung: Eintritt in den neuen Programmzyklus (2008-2010), KOM(2007) 803, Brssel, den 11.12.2007. Recommendation for a COUNCIL RECOMMENDATION of 27.4.2010 on broad guidelines for the economic policies of the Member States and of the Union Part I of the Europe 2020 Integrated Guidelines SEC(2010) 488.
Mirjana Vukovi SOCIJALNA DIMENZIJA STRATEGIJE EVROPA 2020 Rezime U junu 2010. godine Evropski savet je usvojio predlog Komisije o strategiji za rast i zaposlenost Evropa 2020. Odgovarajui na kritiku da prethodna Lisabonska strategija nije uspela izmeu ostalog zbog jednostrane fokusiranosti na ekonomski rast i zaposlenost, Ko misija istie tri meusobno povezana prioriteta: inteligentni, odrivi i integrativni rast. Formalno ispunjavajui uslove za jaom socijalnom komponentom, nova strategija za period od 20102020. godine proklamuje integrativni rast koji poiva na visokoj stopi zaposlenosti, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji. Time meutim ne odgovora na sutinski problem demografskih promena, sve veu nesigurnost u starosti usled liberalizacije pen zijskih sistema i probleme u sferi rada i obrazovanja. Proklamuje se zalaganje za jaanje svesti o pravima siromanih i socijalno iskljuenih, ali se time ne reavaju pitanja neefika snosti programa obezbeenja minimalnog nivoa ivotnog standarda.

105

Konkretizacija socijalne dimenzije strategije Evropa 2020 sadrana je u inicijativa ma i integrisanim smernicama usmerenim na ostvarenja vizije evropske socijalne trine ekonomije 21. veka. Integrativni rast ima za cilj postizanje visoke stope zaposlenosti, modernizaciju trita rada, investiranje u obrazovanje i obuku, borbu protiv siromatva i socijalne iskljuenosti i poveanje efektivnosti sistema socijalne sigurnosti. Kljune rei: Lisabonska strategija (2000); Evropa 2020; inteligentni, odrivi i inte grativni rast; socijalna sigurnost.

Mirjana Vukovic SOCIAL DIMENSION OF THE EUROPE 2020 STRATEGY Summary In June 2010 the European Council adopted the Commissions proposal on the Stra tegy for employment and growth Europe 2020. Responding to criticism that the previous Lisbon strategy did not succeed, among other reasons, because of its one-sided focus on economic growth and employment, the Commission lays out three bound priorities: smart, sustainable and inclusive growth. The new strategy for the period 20102020 proclaims inclusive growth which is based on high employment, social and territorial cohesion, and thus formally fulfills the de mands for a stronger social component. However, it does not tackle the essential problems of demographic changes, the growing insecurity in old age caused by the liberalisation of pension systems and the difficulties in the areas of employment and education. While it is proclaimed that the awareness about the rights of the poor and excluded will be raised, this does not solve the matter of the inefficiency of programms which should provide a minimum life standard. The social dimension of the Europe 2020 Strategy is visible in the initiatives and integrated guidelines which aim at making the vision of a European social market eco nomy of the 21st century come true. Inclusive growth means high employment, labour market modernisation, investments in education and research, fight against poverty and social exclusion and raising the efficiency of social security systems. Key words: Lisbon Strategy (2000), Europe 2020, smart, sustainable and inclusive growth, social security.

106

Mira Lakievi SOCIJALNE REFORME I SOCIJALNI RAZVOJ SRBIJE

Uvodne napomene
Reformski procesi, zapoeti radikalnim zahvatima od 2000. godine, u Srbiji bili su condicio sine qua non drutveno-ekonomskog i socijalnog razvoja. Za raz liku od veine zemalja u okruenju, koje su pripadale istom, ex-socijalistikom bloku i koje su se nalazile u drugoj, odnosno treoj fazi tranzicije, Srbija je tek zapoinjala sa procesom reformi u gotovo svim drutveno-ekonomskim, politi kim i socijalnim sferama. Reforme u oblasti socijalne politike, po svojoj sutini, morale su biti radikal ne, dugorone, sveobuhvatne i bolne. One su imale za cilj, pre svega: izgradnju i jaanje partnerstva izmeu drave i civilnog drutva; smanjenje nezaposlenosti, siromatva i socijalne iskljuenosti; poveanje kvaliteta usluga u svim segmentima socijalne politike: zapolja vanju, obrazovanju, zdravstvenoj zatiti, socijalnoj zatiti; racionalnije korienje sredstava za javnu potronju; doslednije ostvarivanje ljudskih i socijalnih prava graana; decentralizaciju socijalne politike i deinstitucionalizaciju sistema socijalne zatite, kao i jaanje lokalne samouprave. Socijalne reforme podrazumevale su i revitalizaciju privrede, oivljavanje proizvodnje, razvoj malih i srednjih preduzea, koje su pokazale vitalnost i flek sibilnost opstanka na tritu razvijenih zemalja sveta, kao i niz drugih aktivnosti. Drava se nalazila u tom periodu, kao to je poznato, u nezavidnoj, veoma tekoj i paradoksalnoj situaciji u kojoj je bilo neophodno, s jedne strane, izgraivati no ve, demokratske institucije, do tada ili nedovoljno razvijene ili nepoznate naem drutvu i naoj praksi, a sa druge strane, urgentno reavati akutne, teke i brojne socijalne probleme poput siromatva, nezaposlenosti, socijalnih nejednakosti, ko rupcije i sl. Po miljenju nekih ekonomista, Srbija je tokom 1990-tih godina upala u pravu razvojnu rupu (Srbija, pokazatelji humanog razvoja: 19) koja je proistekla iz oruanih sukoba, sankcija meunarodne zajednice, ekonomske izolacije i poraz ne politike autoritarnog reima. U tom periodu bruto drutveni proizvod (BDP) Srbije je prepolovljen, industrija je skoro prestala da radi, dolo je do ogromnog 107

porasta broja nezaposlenih i dramatinog pada zarada i drugih linih primanja. Siva ekonomija je dominirala, a ekonomska izolacija doprinela je enormnom bo gaenju pojedinaca i podsticala korupciju i privredni kriminal na svim nivoima. Za veinu stanovnitva to je bio period pukog preivljavanja. Demografski profil Srbije promenio se u kratkom roku dolaskom 700 000 izbeglica, kao i odlaskom preko 200 000 mladih kolovanih ljudi u razvijene za padne zemlje. Ukupne tete od gubitka biveg jugoslovenskog trita, sankcija i bombardovanja nikada nisu do kraja izraunate. Dovoljno je ilustrativan podatak da je Srbija tokom 1990-tih godina, mereno BDP-om po glavi stanovnika, pogor ala svoj poloaj za vie od 2 puta, produbila tehnoloku zaostalost do nivoa bez presedana i izgubila veliki deo najdragocenijeg humanog kapitala. Re je o situaciji koju u novijoj istoriji u tako kratkom roku nije doivela nijedna evropska zemlja. Sve ove okolnosti treba imati u vidu prilikom analize socijalnih reformi i ostvare nih indikatora socio-ekonomskog razvoja posle 2000. godine.

1. Osnovni makro-ekonomski indikatori

Period prve dekade 21. veka u Srbiji, mogli bismo elaborirati kroz dve faze razvoja drutva: prva obuhvata period od 2000. do 2005. godine, a druga od 2005. do 2010. godine. U prvoj fazi obnove unitenog privrednog, ekonomskog i socijalnog kapitala prioritet je dat konstituisanju moderne, pravne i demokratske drave, revitalizaci ji trita i makroekonomije, kao i borbi protiv siromatva i poboljanju socijalne zatite najugroenijih grupa. Srbija je u tih pet godina uloila veliki trud da ubrza razvojne i reformske procese, da uskladi zahteve moderne trine privrede i ciljeve humanog razvoja i da stvori institucije koje e je pribliavati evropskim integraci onim procesima. Uinjen je znaajan napredak u ostvarivanju tih ciljeva, iako je veina socio-ekonomskih indikatora jo uvek bila, a i sada je, daleko od evropskih standarda i oekivanja stanovnitva. 1.1. Kretanje bruto drutvenog proizvoda Iz podataka Narodne banke Srbije, vidi se (tabela broj 1) kretanje bruto drutvenog proizvoda od 2005. godine, na osnovu ega se moe zakljuiti da je, nakon snanog i viegodinjeg rasta BDP-a od preko 5% godinje, pozitivni trend zaustavljen od 2009. godine, od kada se registruju negativne tendencije i kod osta
Unutranja dugovanja preduzea iznosila su 28 milijardi DM, prosena plata iznosila je 83,5 nemakih maraka, to je bilo 7,7 puta manje nego 1990. godine, a prosena penzija 69 nemakih maraka, odn. samo 18% od penzije iz 1990. godine. Nezaposleno je bilo vie od jedan i po milion graana (DOS: Program za demokratsku Srbiju, decembar 2000).


108

lih ekonomskih pokazatelja zbog, pre svega, negativnog efekta svetske finansijske i ekonomske krize. Posebno je pogoena industrija, ija je proizvodnja smanjena za jednu petinu. Po nivou BDP ostvarenog 2006. godine Srbija se nalazi pri dnu lestvice u odnosu na zemlje u okruenju, iznad nje su Hrvatska, Slovenija, Maar ska, Rumunija i Bugarska (Izvetaj o humanom razvoju u Srbiji, 2008: 225).
Tabela broj 1 Stopa rasta bruto drutvenog proizvoda u Srbiji
Godina 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. (prvih est meseci) Stopa rasta u odnosu na prethodnu godinu 5,6 5,2 6,9 5,5 -3,1 1,2

Izvor: NBS, Izvetaj o inflaciji, 2008; za 2009 i 2010. saoptenja RZS

Srbija se po nivou BDP-a izraenog u kupovnoj moi stanovnitva nalazila na petom mestu (2005. godine) u grupi sa osam susednih zemalja, a po tempu rasta u periodu od 2002. do 2006. godine na treem mestu, iza Rumunije i Bugarske. Taj rast nije praen rastom zaposlenosti, naprotiv belei se pad ukupne zaposlenosti. Bruto drutveni proizvod po kupovnoj moi po glavi stanovnika, kao to se vidi u tabeli broj 2, tri puta je nii u Srbiji u odnosu na prosek 27 zemalja EU, dok je raspon daleko vei u odnosu na pojedine zemlje sa najveim vrednostima ovog indikatora. Tako, npr. ako se Srbija uporedi sa Luksemburgom, njen BDP po kupovnoj moi skoro 9 puta je manji, a u poreenju sa Norvekom manji je za est puta, itd. Godine 2007. bruto drutveni proizvod u Srbiji dostigao je 5 458 amerikih dolara ili 3 934 evra po stanovniku, to je znatno manje od veine zemalja EU.

109

Tabela broj 2 Komparativna analiza BDP po kupovnoj moi u 2006, EU 27=100

Zemlje BDP po kupovnoj moi po glavi stanov. hiljade PPS 100 43,9 33,7 31,3 31,0 6,4 8,7 8,8 20,4 65,3 20,8 12,4 18,6 14,7 15,3 18,0 21,9 15,7 13,1 13,6 6,9 7,7 Index BDP po kup. moi po glavi stan. (PPS index) EU 27 = 100 100 187 144 134 132 27 37 38 87 279 89 53 80 63 65 77 93 67 56 58 29 33

EU=27 Norveka Irska Island Holandija Makedonija Bugarska Rumunija Slovenija Luksemburg Grka Poljska eka Slovaka Maarska Malta Kipar Estonija Letonija Litvanija Turska Srbija
Izvor: Eurostat.

1.2. Zaduenost Srbije Podaci o zaduenosti nae drave, preko 60% BDP-a, kao to se vidi u tabeli broj 3, ukazuju na visoko uee zaduenosti i na potencijalnu opasnost od duni kog ropstva, iako se od 2005. godine, prema kriterijumima Svetske banke, Srbija svrstava ne vie u visoko zaduene, nego u srednje zaduene zemlje. Podaci iz 2009. i 2010. godine ukazuju na tendenciju rasta zaduenosti, ta ko da u poreenju sa krajem 2000. godine dravni dug se uveao za 3,2 puta (bio je 10,83 milijardi dolara, krajem aprila 2010. godine iznosio je 33,26 milijardi dolara, to je 8,3% vie nego u odnosu na april 2008. godine). Istina, i druge ze 110

mlje iz naeg okruenja, takoe imaju visoku zaduenost, ali i povoljnije druge ekonomske parametre.
Tabela broj 3 Zaduenost izraena u procentu od BDP-a
Godina 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007.
Izvor: NBS, Izvetaj o inflaciji, maj 2008.

% BDP-a 94,2 70,9 66,7 57,5 59,1 64,5 64,5

1.3. Inflacija Ni posle 10 godina tranzicije Srbija nije uspela da postigne odrivu i poelj nu jednocifrenu stopu inflacije. Tome su u ranijim periodima najvie doprinosile predizborne kampanje, dok je najveu branu inflaciji predstavljao aranman sa MMF-om, gde se neprestano insistiralo na veoj restriktivnosti fiskalne i monetar ne politike. Ubrzanje privrednog rasta, ka emu se tei, ne moe se ostvariti bez niske stope inflacije. Otuda Narodna banka Srbije ulae znaajne napore da prati kretanje novane mase na tritu kapitala, da vodi adekvatnu monetarnu politiku i da blagovremeno intervenie u cilju smirivanja inflacije. Godine 2000. inflacija je poveana 112% u odnosu na prethodnu godinu; 2001. godine, inflacija je iznosila preko 41%; 2002. godine je smanjena za 15% u odnosu na prethodnu godinu; 2003. za 8%; 2004. za 14%; 2005. za 18%, a od 2006. smanjuje se u odnosu na prethodnu godinu u rasponu oko 6 7% godinje (iznosi 10%), osim 2010. godine kada se belei rast za 7,7% u odnosu na prethod nu godinu (procenjuje se da e do kraja navedene godine inflacija iznositi oko 10%, to je iznad oekivane ili ciljane). U EU, komparacije radi, inflacija je 2006. godine iznosila 2,2%. Problem inflacije u Srbiji vei je nego u drugim zemljama u okruenju. U posmatranom periodu, u poreenju sa 8 zemalja u okruenju u nas je stopa inflaci je bila znatno vea nego to je npr. bila u Albaniji, Makedoniji, BiH, Crnoj Gori, Hrvatskoj, Rumuniji, Bugarskoj i Maarskoj (godine 2006. njihova stopa je bila u proseku etiri puta manja nego kod nas). Smatra se da porast trokova javne potronje, pored ostalog, doprinosi rastu inflacije. Javni rashodi samo za socijalne transfere porasli su od 13% godine 2001. do 15% 2005. i 2006. godine.

111

1.4. ivotni standard Iako je daleko povoljniji nego 2000. godine, ivotni standard u Srbiji i dalje je meu najniim u Evropi. Prosena neto zarada se sa 40 EUR u 2000. godini poveala na preko 260 EUR krajem 2006. godine. Proseno neto zarade rasle su u procentima na sledei nain:
Tabela broj 4 Rast prosene neto zarade
Godina 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006.
Izvor: Srbija pokazatelji humanog razvoja str. 22.

Neto zarade u % 16,4 46,9 13,6 10,1 6,6 9,4

Kao to se u tabeli broj 4 vidi, prosene neto zarade imale su tendenciju rasta u periodu od 2001. do 2006. godine, s tim to su do 2004. godine zarade rasle u znatno veem procentu u odnosu na period posle 2004. godine, od kada se uoava realan pad zarada (u 2009. godini za 0,1%).

2. Ostvareni rezultati reformskih promena u najznaajnijim segmentima socijalnog razvoja

Socijalne reforme, kao sto smo napred naveli, obuhvatile su sve relevantne segmente socijalnog razvoja i socijalne politike, a njihove efekte analiziraemo u delu koji sledi. 2.1. Zapoljavanje i nezaposlenost Karakteristike trita radne snage u Srbiji u periodu pre nastanka krize su bile nepovoljne niska stopa ekonomske aktivnosti i zaposlenosti (neznatno iznad 50%) i tendencija rasta stope nezaposlenosti uz oscilacije po godinama. Ukupna zaposlenost se, prema anketi o radnoj snazi (ARS), poslednjih godina kretala izmeu 2,6 i 2,8 miliona. U periodu od 1997. do 2007. godine, stopa zaposleno sti varira bez jasne tendencije rasta. Godine 2007. stopa zaposlenosti iznosila je 51,5%, dok je u istom periodu u svih 27 zemalja EU bila 64,5%. U 2007. i 2008. godini je dolo do prekida viegodinje tendencije smanjenja zaposlenosti, odnosno ak do njenog laganog rasta. U aprilu 2008. godine zaposlenost je dostigla 2,84 112

miliona, odnosno stopa zaposlenosti bila je 53,7. Meu zaposlenima, 658 hiljada je bilo angaovano u neformalnom sektoru ekonomije (Matkovi i dr, 2010: 4). Broj zaposlenih u 2009. godini manji je u odnosu na prethodnu godinu za 5,1% (broj zaposlenih mukaraca smanjio se za 4,8%, a broj zaposlenih ena za 5,6%). Mada su podaci o stopi nezaposlenosti razliiti: Republiki zavod za statistiku izraunao je u oktobru 2009. godine da stopa iznosi 16,6% (na osnovu ankete o radnoj snazi), a aprila 2010. godini stopa je porasla na 19,2%. Pored niskog nivoa, nepovoljna karakteristika zaposlenosti u Srbiji je i stalno smanjenje zaposlenosti u modernom sektoru ekonomije, u tzv. velikoj privredi, a poveanje zaposlenosti na manje kvalitetnim, povremenim i sezonskim poslovi ma. U privatnom sektoru 2001. godine bilo je zaposleno 45%, dok je 2006. godine taj procenat porastao na 60%. Smanjena je zaposlenost u sektoru dravne svojine, dok je produktivnost godinje rasla za 5,5% u prvih pet godina posle 2000. godine, mada je u poreenju sa evropskim zemljama produktivnost u nas 50% nia. Iako se nezaposlenost u Srbiji smanjila u periodu pre nastanka krize, ona je i dalje na relativno visokom nivou, meu najveim u Evropi. Mada su podaci o stopi nezaposlenosti razliiti: Republiki zavod za statistiku izraunao je u oktobru 2009. godine da stopa iznosi 16,6% (na osnovu ankete o radnoj snazi), a aprila 2010. godini stopa je porasla na 19,2%.
Tabela broj 5 Nezaposlenost u Srbiji
Godina 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. Procenat 14,63 18,50 20,80 20,90 18,10 13,60 16,60 19,20

Izvor: Anketa o radnoj snazi, Saoptenje 29 RZS iz 2008. godine, za 2009. i prvu polovinu 2010. godine izvor studija G. Matkovi i dr, 2010: 6.

Kao to pokazuje tabela broj 5, u odnosu na 2005. i 2006. godinu, uoava se tendencija smanjenja stope nezaposlenosti. Meutim, smanjenje broja nezaposlenih nije rezultat zapoljavanja tih lica, nego delom zbog metodolokih razloga, a delom zbog prelaska ove kategorije lica u kategoriju neaktivnih lica. Jo jedna nepovoljna
Podaci o nezaposlenosti nisu u svim izvorima informacija isti. Prema Anketi o radnoj snazi koju sprovodi Republiki zavod za statistiku Srbije stopa nezaposlenosti znatno je manja od stope ukupne nezaposlenosti koja se prati u slubama za zapoljavanje i statistikim slubama nacionalnim i meunarodnim. Prema ovim drugim stopa nezaposlenosti kretala se od 29,1% godine 2001. do 33,3% godine 2006. Realno je stopa vea i od navedenih.


113

karakteristika nezaposlenosti u Srbiji je visok udeo, preko 70%, dugotrajno neza poslenih (71% nezaposlenih u tom statusu su due od jedne godine, 54% due od dve godine, a ak 10,6% nezaposleno je preko 10 godina). Takoe, nepovoljna je okolnost to je u strukturi nezaposlene populacije visoko uee mladih (aprila 2008. godine udeo mladih od 15 do 29 godina iznosio je ak 38,6%), naroito onih koji prvi put trae zaposlenje. Odnos aktivnog i izdravanog stanovnitva veoma je nepovoljan, budui da je veliki broj penzionera, izbeglog i raseljenog stanovni tva iz bivih republika i sa Kosova. U razvijenim zemljama trine privrede prosena stopa nezaposlenosti u sve tu se kree oko 6%. Krajem 2007. godine, 22 zemlje EU zabeleile su pad stope nezaposlenosti. Najvee smanjenje bilo je u Poljskoj (sa 18% na 14%), dok je rast zabeleen u Maarskoj (sa 7,2% na 7,5%). Sa stopom nezaposlenosti od 33,3% godine 2006, Srbija je daleko iznad proseka veine zemalja EU (u 2006. godini u 27 zemalja EU stopa nezaposlenosti bila je 7,9%), dok je u Srbiji bila 20,9% (prema naim nacionalnim statistikim podacima nezaposlenost je daleko vea, iznosila je te iste godine 33,3%). U naem okruenju, jedino Bosna i Hercegovina i Makedonija imaju veu stopu nezaposlenosti od nas. Visoka nezaposlenost, koja nije ni frikciona, ni ciklina, ve tranziciona i strukturalna, negativno se odraava na radno aktivnu strukturu stanovnitva, bu dui da je visoko uee tzv. izdravane populacije, odnosno procenat aktivnih u ukupnom stanovnitvu iznosi samo 46, dok je u Sloveniji, na primer, vie od 49, u ekoj vie od 50%, itd. Odnos aktivnog i izdravanog stanovnitva nepovoljniji je nego u drugim evropskim zemljama, ne samo zbog visoke stope nezaposlenosti, nego i zbog visokog uea penzionera, odnosno stare populacije (preko 20%), kao i zbog znatnog broja (preko 120 000) izbeglog i raseljenog stanovnitva iz bivih jugoslovenskih republika i sa Kosova. Sa ciljem da se smanji konstantno visoka stopa nezaposlenosti, izvrena je reforma u oblasti zapoljavanja i sainjena posebna strategija za zapoljavanje. Jedan od stratekih ciljeva Srbije je da postane zemlja visokokvalifikovane radne snage, drutvo sa preovlaujuom srednjom klasom, koja je promotor razvoja, poveanim ivotnim standardom i zapoljavanjem. Problem vika radne snage i nezaposlenosti u prvom petogoditu od demokratskim promena trebalo je da se rei kroz programe prekvalifikacije zapo slenih, pronalaenjem novih radnih mesta za radnike u propalim preduzeima, putem velikih investicija koje e otvoriti nova radna mesta. U tom cilju osnovan je poseban tranzicioni fond za reavanje problema zapoljavanja i prekvalifikacije vika radne snage, kao i reorganizaciju trita rada. U vezi sa fenomenom zapoljavanja i nezaposlenosti treba pomenuti i negati van odnos prema radu, nisku produktivnost koja moe da u znaajnoj meri osujeti drutvene reforme i ambiciozne projekcije ekonomskog i socijalnog razvoja Srbije koji se zasnivaju na rastu produktivnosti, proizvodnje i bruto drutvenog proizvo 114

da (oko 5% na godinjem nivou). Produktivnost je najnia u Evropi (za 50% nia nego u evropskim zemljama). U poremeenom sistemu vrednosti snalaenje i bo gaenje mimo rada dobija visok rejting i postaje uzorni model ponaanja mladih ljudi. Odsustvo poslovnog morala, radnih navika, zdrave i fer trine utakmice, racionalnog i domainskog poslovanja i upravljanja nacionalnim resursima nepo voljno e uticati na eljene tokove drutveno-ekonomskog i socijalnog razvoja. Treba pomenuti, takoe, i bezobziran, beskrupulozan i eksploatatorski odnos veine privatnih poslodavaca prema radnicima, koji rade najee ilegalno, na crno, i me je i drava uskraena za znaajan deo budetskih prihoda neophodnih za njeno funkcionisanje, a i sami zaposleni ne mogu ostvarivati prava iz radnog odnosa, odnosno obezbediti odreeni nivo socijalne sigurnosti za sebe i svoju porodicu. Najvei gubitnici tranzicije su, prema mnogim istraivanjima, NKV radnici u svim sektorima ekonomije, KV radnici u tekoj industriji, dok posebno ranjive grupe ine svi oni koji nemaju pristup tritu rada poput penzionera i drugih koji ive od fiksiranog prihoda i ne mogu da nau alternativu u trinoj ekonomiji. Posledice visokog nivoa nezaposlenosti, nelikvidnosti privrede, visokih cena i inflacije su realan pad zarada, odnosno ivotnog standarda, te rast trokova ivota i njihovo visoko uee u strukturi potronje porodinog domainstva. Porodice u Srbiji za ishranu troe vie od polovine svog budeta, to je etri puta vie nego u razvijenim zemljama, gde se na ishranu troi do 10% porodinih prihoda. U 2009. godini nominalno zarade su rasle, tako da su u odnosu na 2008. go dinu vee za 8,5%. Realno, zarade su imale pad od 0,1% (Statistiko saoptenje RZS broj 355 od 30.12. 2009. godine). Za veinu domainstava u Srbiji najvanija strategija preivljavanja od 2008. godine pa nadalje, je smanjenje trokova ili nji hovo odlaganje. Domainstva mahom odlau potronju svih artikala osim hrane. Rezultati empirijskih istraivanja, odnosno kvalitativnih studija, pokazuju da, u zabrinjavajue velikom broju sluajeva, graani Srbije odustaju od kupovine odee, nametaja, trajnih potronih dobara, odlau se i zdravstveni trokovi, investicije u porodini biznis i slino (videti: G. Matkovi i dr. Uticaj krize na trite radne snage i ivotni standard u Srbiji; 2010: 9). Otuda ne iznenauju stavovi ispitanika koji u veini sluajeva tvrde da su bolje iveli u socijalizmu. U tabeli broj 6 vidi se da od 2003. godine nominalne i realne neto zarade imaju tendenciju blagog rasta, naroito u 2007. godini, u poreenju sa 2001. godinom. Problem nezaposlenosti, koji ima svoje ekonomske, socijalne i politike reperkusije, kao nezaobilazni pratilac ekonomskih kriza i njihov najnepovoljniji izraz, jo dugo e predstavljati jedan od najveih i najkompleksnijih problema sa kojim e se nae drutvo suoavati i u narednim decenijama.

115

Tabela broj 6 Lanani indeks nominalnih i realnih prosenih neto zarada, 2003-2008. Prethodna godina = 100
Godina 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008.
Izvor podataka: Statistiko saoptenje RZS broj 355 od 30.12.2009.

Index 125 123 124 124 128 118

Sa statusom na tritu rada i nivoom obrazovanja visoku korelaciju ima siromatvo. Podaci govore da su najvie stope siromatva evidentirane u porodi cama u kojima je nosilac domainstva nezaposlen (16,5% 2008. godine), zatim nieg obrazovnog nivoa, a u odnosu na uzrast u najveem riziku su deca do 14 godina i stariji od 60 godina ivota. Razliita istraivanja sprovedena u periodu od 2002. do 2008. godine ukazuju da se znaajno smanjilo apsolutno siromatvo (od 8,8% u 2006. godini na 6,1% u 2008. godini). Meutim, od prve polovine 2009. godine ivotni standard stanovnitva se pogorava i raste broj siromanih. Stopa siromatva je dostigla nivo od 7,4% (priblino 550 hiljada stanovnika) u prvoj polovini 2009. godine, kao posledica ekonomsko finansijske svetske krize i problema u revitalizaciji privrede, odnosno makroekonomije, te niske stope zaposlenosti, padom zarada, i sl. Distribucija stope siromatva razliita je po regionima Srbije, najmanje siromanih ima u razvijenijim regionima, kao to je Vojvodina i Beograd, dok je centralna i juna Srbija najvie pogoena siromatvom. Siromatvo u Srbiji relativno je novija pojava, koja, pored slinosti sa zemlja ma u tranziciji i zemljama u razvoju, ima i odreene specifinosti. Prvo, iroka rasprostranjenost pojave (uslovljena dramatinim padom drutvenog proizvoda i standarda graana tokom 1990-tih godina kao posledica dobro nam poznatih nacionalnih i meunarodnih okolnosti). Drugo, siromatvo je koncentrisano u tradicionalno nerazvijenim podrujima na jugu i jugoistoku zemlje, ali pojava se javila i u sasvim novim podrujima. Tree, stvaraju se novi depovi siromatva kao posledica procesa modernizacije privrede, restruktuiranja i privatizacije, kao i racionalizacije neprivrednih delatnosti (tehnoloki viak zaposlenih). etvrto, dok je u prethodnom periodu siromatvo najvie zahvatilo urbano stanovnitvo, a znatno manje ruralno, poslednjih godina situacija je obrnuta: siromatvo je naj izraenije u seoskoj populaciji. Mogli bismo rei, generalno uzev, da je osiromaenje stanovnitva postala strukturna karakteristika naeg drutva poslednjih godina. Prema istraivanjima 116

iz 2000. godine u relativnom siromatvu u Srbiji je ivelo preko 30% graana, a u apsolutnom siromatvu, odnosno bedi 18% stanovnitva (zvanini podaci ukazuju na znatno nie procente). Populacija siromanih sa prihodom ispod 20 dolara meseno brojna je i po strukturi heterogena. Ona obuhvata vei deo nezaposlenih lica (rizik siromatva je u ovoj populaciji najvei, ak 60% je vei rizik od proseka populacije), zatim starih lica, preko 65 godina ivota (rizik od siromatva je za 40% vei od proseka populacije, odnosno skoro etvrtinu siromane populacije ine stare osobe), lica sa invaliditetom, izbeglike populacije ukljuujui i raseljena lica sa Kosova (oko 700 000), jedan deo deje populacije (deca na uzrastu od 7 do 14 godina imaju za 20% vei rizik siromatva u odnosu na ostalu populaciju), deo poljoprivrednog stanovnitva, vei deo romske populacije, a u odnosu na obrazovnu strukturu najza stupljeniji meu siromanima su lica bez kole ili sa nepotpunom osmogodinjom kolom. Preko dve treine siromanih inile su porodice bez dece, a potom velike porodice sa pet i vie lanova. U odnosu na obrazovnu strukturu siromanih, podaci su pokazali da je visoko obrazovana populacija imala najmanji rizik siromatva (samo 2% lica sa fakultetom je bilo siromano), to navodi na zakljuak da je ostvarivanje prava na obrazova nje najbolja prevencija od siromatva i pretpostavka socijalne ukljuenosti. Mada se navedeni podaci odnose na stanje 2002. godine, situacija se nije ni do danas bitnije promenila s obzirom na evidentnu visoku nezaposlenost koja je, kao to smo napomenuli, u tesnoj korelaciji sa pojavom siromatva. Prema novijim podacima svaki peti graanin Srbije ivi u siromatvu, dok se u razvijenim zemljama smatra, kako smo napred naveli, da stopa siromatva ne sme da pree 10%, sve iznad toga ugroava procese drutveno-ekonomskog i socijalnog razvoja. U mnogim evropskim zemljama stopa siromatva je ispod tog nivoa (npr. u Finskoj 5,4% populacije ivi ispod linije siromatva; u vedskoj 6,5%; u Norvekoj 6,4%; u Holandiji 7,3%; Nemakoj 8,3%, itd.). Populacija siromanih u Srbiji, po pravilu, se nalazi u tzv. zaaranom krugu siromatva koji je uslovljen nezaposlenou, niskim obrazovnim nivoom, nedostat kom prihoda, loim stambenim uslovima, loijim zdravstvenim stanjem lanova porodice, i slino. Sve ove okolnosti se nalaze u meusobnom uzrono-posledinom odnosu. O tome svedoe i statistike ankete siromane populacije koje pokazuju da svaki trei siromani graanin u Srbiji ivi u stambenim uslovima manjim od 10 metara kvadratnih po osobi, dok samo 7% graana koji ne pripadaju krugu siromanih ivi u stambenom prostoru iste kvadrature. I ostali pokazatelji uslova ivota siromane populacije (grejanje na vrsto, teno gorivo, posedovanje telefo na, televizora, ve-maine), ukazuju na izraene socijalne nejednakosti. Oktobra 2003. godine u Srbiji je usvojena Strategija za smanjenje siromatva (SSS) pod pokroviteljstvom meunarodne zajednice (pre svega Svetske banke i MMF-a), koja predstavlja prvi sveobuhvatni, celoviti nacionalni dokument o jasno 117

definisanim pravcima razvoja, merama i aktivnostima u cilju smanjivanja pojave siromatva, odnosno njenog redukovanja za 50% do 2010. godine. 2.2. Reforme u oblasti obrazovanja Obrazovanje predstavlja bitan segment socijalne politike i socijalnog razvoja. Bez ulaganja u obrazovanje, pogotovu za nove tehnologije, nije mogue ostvariti projekcije drutveno-ekonomskog i socijalnog razvoja. Tokom poslednjih nekoliko godina u Srbiji se odvija proces reforme obrazov nog sistema u cilju poveanja kvaliteta i efikasnosti obrazovnih programa. Do kraja 2010. godine primenjivae se Bolonjska deklaracija koja treba da obrazovni sistem uini efikasnijim i racionalnijim, da se smanji duina studiranja na visokokolskim ustanovama, to je u interesu ne samo drutva nego i populacije mladih. U periodu 20012006. godine, Srbija je za potrebe obrazovanja izdvajala izmeu 3,2 i 3,8% bruto domaeg proizvoda, to je nedovoljno za razvoj ovog podruja socijalne politike i daleko nie od prosenih izdvajanja u razvijenim evropskim zemljama (Slovenija i Maarska su u tom periodu izdvajale 6% BDP; Poljska 5,8%; Kipar jo vie 7,4%; Hrvatska 4,5%; Bugarska 4,2%; itd.). U na em okruenju jedino su manje sredstava od nas izdvajale Makedonija, Rumunija i Albanija. Srbija je na vrhu lestvice po procentu nepismenih u Evropi (3,5% potpuno nepismenih, dok 22% ima samo osnovno obrazovanje). Mladih (na uzrastu izmeu 18 i 24 godine), koji su zavrili osmogodinju kolu ima samo 17%. Najvei broj nepismenih je meu starijim osobama (preko 80% starijih od 60 godina), kao i meu pripadnicima romske nacionalnosti (20%), kao i u poljoprivrednim domain stvima (oko 15%). Dugogodinji odliv mozgova onemoguio je korienje ovog potencijala u razvoju zemlje i primeni novih tehnologija. Bitan segment obrazovanja je i obrazovanje odraslih, s obzirom na inje nicu da je obrazovna struktura u Srbiji nepovoljna. Ovom vidu obrazovanja ne posveuje se dovoljno panje. Ono se ne tretira kao strateki vana komponenta ekonomskog i drutvenog razvoja, ve kao lini interes. Formalni sistem obrazo vanja praktino je zatvoren za obrazovanje odraslih. Iako ima 19 kola u Srbiji za osnovno obrazovanje odraslih, za ovu populaciju ne postoje adekvatni udbenici prilagoeni njihovom uzrastu, odnosno ivotnoj dobi, kao ni osposobljeni prosvet ni radnici za rad sa njima. Srbija ima najnie uee uenika i studenata u ukupnom stanovnitvu u poreenju sa zemljama EU i dravama u okruenju. Slina su kretanja i kada se posmatra uee studenata u ukupnom stanovnitvu. Takoe su i nepovoljni po daci o obrazovanju dece sa invaliditetom. Prema podacima Ministarstva prosvete Srbije oko 39% ove populacije ne zavri osnovnu kolu.

118

Potpunija i realnija slika dostignutog obrazovnog nivoa jedne zemlje dobija se savremenim tumaenjem pojma pismenosti koji se proiruje na tzv. funkcional nu pismenost, pored osnovne. Funkcionalna pismenost podrazumeva korienje raunara, interneta, znanje stranog jezika, primenu znanja, korienje strune literature, usavravanje, kao i broj proitanih knjiga po stanovniku na godinjem nivou. Posledice funkcionalne nepismenosti jesu nemogunost zapoljavanja ili dugotrajna nezaposlenost. Meunarodna poreenja po svim ovim kategorijama Srbiju svrstavaju na dno lestvice. Tako, na primer sa 188 korisnika Interneta na 1 000 stanovnika mi smo 2,5 puta ispod nivoa evropskih zemalja. U vedskoj Internet koristi na 1 000 stanovnika 756, u Danskoj 696, u Finskoj 629 korisnika. Od zemalja u okruenju najmanje korisnika ima BIH samo 58 Internet korisnika godine 2004. 2.3. Reforme u oblasti zdravstvene zatite i zdravstvenog osiguranja Zdravlje kao univerzalna vrednost i ljudsko, civilizacijsko pravo predsta vlja temelj kvalitetnog ivotnog standarda i pretpostavku socijalnog i drutvenog razvoja. Na zdravstveno stanje stanovnitva uticali su, pored znaajnog starenja populacije, i nepovoljna socio-ekonomska kretanja poslednjih godina. Opta kon statacija je da stanovnitvo Srbije sve due ivi, vie stari i sve ga manje ima, to govori o nepovoljnim demografskim tendencijama. Nacionalni ciljevi u politici zdravstvene zatite usvojeni su jo 2002. godine, uz sledee osnovne principe: ouvanje i unapreenje zdravstvenog stanja stanov nitva i jaanje zdravstvenog potencijala; pravedan i jednak pristup zdravstvenoj zatite za sve graane Srbije i poboljanje zatite ranjivih grupa; decentralizacija resursa i finansiranja; vea efikasnost i kvalitet sistema i razvoj specijalnih nacio nalnih programa; definisana uloga privatnog sektora u obezbeivanju zdravstve nih usluga i unapreeni humani resursi. Na osnovu ovih prioriteta formulisana je zdravstvena strategija Bolje zdravlje za sve u 3. milenijumu, sa itavim nizom reformskih projekata. Tekue reforme usmerene su na menadment u zdravstvu, finansiranje, ljudske resurse, kvalitet i organizaciju zdravstvenih institucija, kao i novo zakonodavstvo. Zapoet je proces transformisanja sistema obaveznog (dravnog) zdrav stvenog osiguranja uz postepeni razvoj privatnog sektora u zdravstvu. U sistemu zdravstvene zatite poboljani su uslovi u pogledu revitalizacije objekata, moder nizacije opreme, poboljanja kvaliteta pruenih zdravstvenih usluga graanima, itd. Cilj ovih promena jeste stvaranje institucionalno odrivog sistema zdravstvene zatite na dui rok. Glavne karakteristike zdravstvenog sistema Srbije do 2000. godine bile su zaputeni kapitalni infrastrukturni objekti i dotrajala oprema. Preko 72% opreme bilo je starije od 10 godina, to se smatra gornjom granicom amortizacije. Broj 119

objekata i osoblja bio je isti kao 1990. godine, ali sa znaajno manjim finansijskim resursima, dok su godinji trokovi za zdravstvo iznosili od 62 amerikih dolara po glavi stanovnika za 2000. godinu i 82 amerikih dolara za 2001. godinu (prema izvetaju Svetske banke iz 2003. godine). Zdravstveni sistem bio je nelikvidan, sa ogromnim dugovima u Republikom zavodu za zdravstveno osiguranje (krajem 2001. godine dug je iznosio 1% BDP). Zbog zdravstvenih potreba stanovnitva nuno je bilo izdvajati i vea nov ana sredstva iz drutvenog proizvoda za ove svrhe (znatno vie nego to su to inile zemlje u okruenju). Iz BDP za potrebe zdravstva izdvajano je od 5,2% do 6,3%. Poreenja radi Bosna i Hercegovina izdvojila je za zdravstvo iz BDP 2003. godine 4,8%; Rumunija 3,8%; Albanija 2,7%; Poljska 4,5%; Bugarska 4,1%; itd. Drugaije reeno, ukupni rashodi za zdravstvenu zatitu u Srbiji su meu najni im u Evropi. Tako, na primer ukupni rashodi za zdravstvenu zatitu po kupovnoj moi, izraeno u amerikim dolarima, po stanovniku iznosili su 2005. godine 395 amerikih dolara, dok su u Norvekoj iznosili 4 335, Belgiji 3 071, Grkoj 2 948, Sloveniji 1 959, Maarskoj 1 329, Hrvatskoj 1 001 dolar, itd. (baza podataka Zdravlje za sve, SZO). Meutim, i pored toga, evidentan je manjak sredstava za potrebe zdravstva, odnosno raskorak izmeu potreba stanovnitva i mogunosti drave da ovim potrebama izae u susret. Poseban problem je nedovoljna materi jalna nadoknada zaposlenima u zdravstvu to je doprinelo da se korupcija i mito u ovoj sferi povea, a zadovoljstvo graana uslugama zdravstvene zatite smanji. Socijalne nejednakosti posebno dolaze do izraaja u ostvarivanju prava na zdrav stvenu zatitu budui da oni graani koji imaju mogunosti da plate zdravstvene usluge u privatnoj praksi, dobijaju zadovoljavajui nivo zatite, dok oni koji to sebi i lanovima svoje porodice ne mogu da priute esto su uskraeni za blago vremenu i adekvatnu uslugu, terapiju i leenje.
Tabela broj 7 Broj lekara na 100.000 stanovnika
Bugarska Srbija Hrvatska Slovenija Rumunija EU=15 2001. 344 257 238 219 189 313 2002. 352 267 238 224 191 317 2003. 360 266 244 226 196 318 2004. 352 271 250 231 198 321 2005. 365 265 250 248 195 318

Izvor: WHO Europe, Jun 2007.

U periodu od 2000. do 2005. godine u nas je broj lekara porastao za 3,1%; dok je u razvijenim zemljama broj lekara porastao za 35%, odnosno u zemljama u okruenju, kao to se u tabeli vidi, broj lekara je povean u periodu od 2001. do 2005. godine u nas za 8, dok u Sloveniji, na primer, poveaj je broj za 29, u 120

Bugarskoj za 21, Hrvatskoj za 12 lekara, itd. Na 100 000 stanovnika Srbija ima 265 lekara (podatak je iz 2005. godine), dok u 15 zemalja EU taj broj je vei za 53, iznosi 318 lekara na 100 000 stanaovnika. U Srbiji, naime, nije problem broj lekara koliko je evidentan problem nerav nomerne distribucije lekara po okruzima. Disbalans se kree od 55% ispod repu blikog proseka (Sremski okrug) do l61% iznad proseka (Niki okrug). Izrazita razlika u stepenu razvijenosti regiona u Srbiji meri se odnosom ak 7 prema l. Sledei znaajan indikator nivoa razvijenosti zdravstvene zatite stanovni tva jeste stopa smrtnosti odojadi. Smrtnost odojadi je u Srbiji u 2005. godini dostigla najniu vrednost od 8 promila (2001. godine bila je 10 promila, 2003. godine 9 promila), koja je razliito, odnosno neravnomerno distribuirana po okruzima. U poreenju sa zemljama u okruenju i lanicama EU (vedska dri rekord sa 2,4 promila), ona je znatno ispod proseka. U 15 zemalja EU smrtnost odojadi na 1 000 ivoroenih iznosi svega 4, dakle dvostruko manje nego to je kod nas. Samo Bugarska i Rumunija imaju loiju poziciju od nas (smrtnost je neto iznad 10 promila). Analiza UNICEF-a, takoe pokazuje da je Srbija u celini iza zemalja EU po oekivanoj duini ivota u doba roenja, po smrtnosti beba i po smrtnosti dece mlae od pet godina (Izvetaj o humanom razvoju u Srbiji, 2008:128). Oekivano trajanje ivota, kao to je poznato, znaajan je pokazatelja ni voa razvijenosti zdravstvene zatite i ekonomsko-socijalnog razvoja drutva. U odnosu na 2000. godinu u Srbiji se belei blaga tendencija porasta oekivanog trajanja ivota; sa 71,4 godine na 72,7 godina (2005. godine), odn. godine 2007. oekivano trajanje ivota za mukarce iznosilo je 70,7 dok za ene 76,2 to je is pod dostignutog nivoa razvijenih zemalja koji se kree oko 80 godina (rekord je postigao Japan sa preko 82 godine), u odnosu na ovaj indikator Srbija zauzima 71. mesto u svetu. Uzroci smrti u Srbiji nalaze se u uzrono-posledinom odnosu sa nainom i uslovima ivota stanovnitva. Podaci ukazuju na demografsku i epidemioloku tranziciju, koju su razvijene zemlje ve prole, to znai da su trendovi obolevanja i umiranja od nekih bolesti u zemljama EU u povlaenju, dok su u Srbiji u porastu (drastian primer je uestalost obolevanja i smrtnost od raka na grliu materice; u Finskoj, na primer, stopa obolevanja, zbog razvijenih preventivnih programa, je sedam puta manja nego u nas). Zdravstvena slika odreenih populacionih grupa znatno je nepovoljnija u poreenju sa optom populacijom, na primer kod izbeglica, raseljenih lica, Roma, osoba sa invaliditetom i siromanih graana. Zapoet je proces transformisanja sistema obaveznog (dravnog) zdrav stvenog osiguranja uz postepeni razvoj privatnog sektora u zdravstvu. U sistemu zdravstvene zatite poboljani su uslovi u pogledu revitalizacije objekata, moder nizacije opreme, poboljanja kvaliteta pruenih zdravstvenih usluga graanima, 121

itd. Cilj ovih promena jeste stvaranje institucionalno odrivog sistema zdravstvene zatite na dui rok. 2.4. Penzijsko-invalidsko osiguranje Od 2000. godine i oblast penzijskog i invalidskog osiguranja se nalazi u proce su reformi, budui da su fondo vi za ove potrebe nedovoljni da isprate ostvarivanje prava osiguranika regulisana pozitivnim propisima. Reforme penzijsko-invalidskog sistema su deo sporazuma sa MMF i Svetskom bankom. Nedostatak sredstava u fondu PIO hronini je problem naeg drutva i otuda neophodnost radikalnijih reformi itavog sistema osiguranja. Model osiguranja se proiruje na tri stuba, postepeno se pootravaju uslovi za ostvarivanje osnovnih prava iz ove oblasti i preduzimaju se druge mere u cilju revitalizacije, konsolidacije penzionih fondova, njihove kapitalizacije i oplodnje kako tekuih prihoda, tako i imovine. Zbog nepovoljnog odnosa broja penzionera i osiguranika (1,2 radnika rade za jednog penzionera), rada na crno, neuplaivanja doprinosa za osiguranje radnika od strane privatnih poslodavaca, drava mora da pokriva nedostajua sredstva iz budeta, to opet stvara probleme u ostvarivanju njene socijalne funkcije u oblasti ostalih, isto tako znaajnih, socijalnih transfera. Prosene penzije konstantno se realno smanjuju. Udeo prosene penzije u prosenoj plati smanjen je od 73% u 2002. godini na samo 53% u 2007. godini, to se negativno odraava na ivotni standard populacije penzionera, iako je tzv. prva penzija na zadovoljavajuem nivou (iznosi priblizno 76% plate), slino kao i u drugim evropskim zemljama (Institucionalne reforme u 2009: 103). U Srbiji ima milion i est stotina hiljada penzionera koji su najvei gubitnici procesa tranzicije, nezadovoljni visinom svoje penzije i sistemom usklaivanja sa trokovima ivota i aktuelnim zaradama. ak 60% penzionera (podatak se odnosi na 2007. godinu) ostvaruje penziju u visini proseka Republike (14 840 dinara, odn. oko 180 eura, dok je prosena zarada 260 eura), a najveu penziju prima oko 0,7% ove popula cije (iznosi 70 400 dinara ili neto vie od 700 eura). Vie od 75 000 penzionera ivi na ivici egzistencije snajniom penzijom od 90 eura (7 587 dinara). I, pored toga, neto izdaci za penzije su porasli u 2009. godini za preko 50 milijardi dinara (dostizu 387 milijardi dinara). Uee neto izdataka za penzije poraslo je u BDP-u sa 11,9% u 2008. na ak 13,1% u 2009. godini. 2.5. Drutvena briga o deci Srbija je 2004. godine usvojila Nacionalni plan akcije za decu koji je zasno van na dokumentu Svet po meri deteta i koji definie ciljeve do 2010. godine. U Nacionalnom planu akcije za decu istaknuta su etiri osnovna principa prava deteta: pravo na ivot, nediskriminaciju (ravnopravnost), participaciju i integrisanost. U 122

ovoj oblasti mnoga pitanja su sistemski dobro reena, ali je izostala implementacija u praksi. Tako, na primer predkolskim vaspitanjem u Srbiji je obuhvaeno samo 37% dece. U gradovima taj procenat je neto vei i iznosi 47%, dok je u seoskim sredinama samo 15%. Blago je zaustavljena viegodinja tendencija opadanja broja korisnika dejeg dodatka. U populaciji dece, najugroenija su deca romske nacionalnosti, koja u oko 70% sluajeva zavre osmogodinju kolu od upisanih u prvi razred. Oni su, tako e, i u najveem riziku od siromatva. Naime, preko 80% ove dece je siromano, a takoe i drugi znaajni socio-ekonomski indikatori ukazuju na neprihvatljivu deprivaciju i diskriminaciju kojoj su izloeni. Romska deca koja u nedostatku pomoi drave, esto ive u nehigijenskim stanovima i imaju ogranien pristup svim uslugama. Postoje i druga deca koja ive u socijalnoj iskljuenosti. To su de ca bez roditeljskog staranja koja ive u institucijama, deca sa invaliditetom, deca izbeglica i raseljenih lica i deca rtve zlostavljanja, zanemarivanja, eksploatacije i nasilja. Potovanje dejih prava i omoguavanje deci da dobijaju ansu da razviju svoje pune potencijale predstavlja obavezu, pre svega drave. 2.6. Stanovanje Stanovanje je osnovna ovekova potreba koja se ve dui niz godina u razvije nim zemljama ne podmiruje iskljuivo prema trinim zakonima ponude i potranje. Stan je najvea i statusna vrednost svake porodice. Podmirivanje stambenih potreba sloen je proces koji zavisi od ekonomskih, socijalnih, politikih i drutvenih pri lika u svakoj zemlji. Sa aspekta socijalnog razvoja i socijalne politike znaajan je socijalni aspekt stanovanja, intervencije drave u stambenoj politici, odn. primena principa solidarnosti u zadovoljavanju ove osnovne ljudske potrebe. Nepovoljna situacija u Srbiji u oblasti stanovanja nakon oktobarskih pro mena postepeno se prevazilazi, ali je stanje i dalje bremenito problemima zbog deficita stambenog fonda, kao i nedovoljnih materijalnih mogunosti graana da taj problem samostalno reavaju. U poslednje vreme uinjeni su izvesni pomaci u dugoronom kreditiranju mladih branih parova kako bi doli do odgovarajueg stana, ali je i dalje potranja daleko vea od ponude, odnosno evidentan raskorak izmeu potreba graana za stambenim prostorom (posebno u veim gradovima, urbanim, obrazovnim, privrednim, kulturnim i zdravstvenim centrima) i moguno sti da se one u dogledno vreme zadovolje. Primera radi navodimo da u Beogradu stalno nedostaje oko 50 000 do 70 000 stanova. Drava primenjuje odreene mere socijalne politike u oblasti stanovanja (tzv. socijalno stanovanje) kako bi se smanjile socijalne nejednakosti u ovoj oblasti razliitim merama i programima, budui da se stan ne moe nadomestiti nekom drugom potrebom. Prvi aspekt socijalnog stanovanja je obezbeenje stanova za odreene ciljane grupe, koje bez pomoi drave nisu u mogunosti iz socijalnih, 123

ekonomskih i drugih razloga, da ree svoje stambeno pitanje po trinim uslovima. U tom cilju krajem avgusta 2009. godine usvojen je poseban zakon o socijalnom stanovanju. Pristupa se planskoj gradnji socijalnih stanova koji su, po pravilu jef tiniji stanovi, sagraeni po skromnijim standardima nego to su stanovi za trite. Ovakvi stanovi se planiraju, finansiraju i dodeljuju korisnicima na nivou lokalnih vlasti. Drugi aspekt socijalnog stanovanja jesu subvencije trokova stanovanja odreenim kategorijama graana. I ovaj vid solidarnosti se ostvaruje na nivou lokalnih organa. Trei aspekt socijalnog stanovanja odnosi se na propise kojima drava ureuje trite stanova i stambenu politika uopte. U razvijenim evropskim zemljama zakonima se ureuju subvencionisanje kamata na stambene kredite ili davanje premija za stambenu tednju, kao i po reske povlastice prilikom oporezivanja prihoda graanima koji su kupili kuu ili stan. U odnosu na evropske standarde stanovanja (snabdevenost vodovodom i kanalizacijom 100%), broj soba po osobi (etiri, pet i vie u proseku), odn. kva drature stanova (prosek se kree od 80, 90 i preko 100 metara kvadratnih), podaci za Srbiju ne mogu se uporeivati sa evropskim zemljama, to je logina posledice sveukupnog nivoa ekonomske razvijenosti naeg drutva. 2.7. Socijalna zatita Ukljuivanje Srbije u evropske integracione procese u cilju breg ekonom skog i drutvenog razvoja podrazumeva, pored ostalog, i kvalitet ivota njenih graana. Procese demokratizacije drutva, tranzicija privredne i vanprivredne sfere obuhvata i reforme socijalne politike i svih njenih segmenata ukljuujui i sistem socijalne zatite. Reforme od 20002006. godine u oblasti socijalne zatite su radikalne, sistematske i sveobuhvatne, sa ciljem da doprinose jaanju drutvene kohezije i da podravaju nezavisnost i sposobnost graana da pomognu sami sebi, da pre uzmu aktivnu ulogu u kreiranju svoje budunosti i svog materijalnog statusa. U tom smislu izvrie se decentralizacija institucija i osnaivanje lokalne zajednice u programiranju, planiranju i ostvarivanju socijalnih programa i zadovoljavanju socijalnih potreba graana u saradnji sa nevladinim sektorom, dobrovoljnim akti vistima i drugim zainteresovanim pojedincima i organizacijama. Graanin treba da bude u centru inoviranog sistema socijalne zatite. U evropskim zemljama, posebno skandinavskim, zahvaljujui socijalnoj zatiti i socijalnim transferima graanima se znaajno smanjuje rizik od siromatva. Efikasan, funkcionalan i transparentan sistem socijalne zatite treba da bla govremeno identifikuje potrebe graana i pomogne im u novim drutvenim okol nostima, posebno ranjivim i marginalizovanim pojedincima i grupama, da svoje potrebe zadovolje na adekvatan i dostojanstven nain. 124

Dosadanji sistem socijalne zatite karakteriu tri meusobno povezana problema: nizak nivo korienja usluga i davanja socijalne zatite; promenljivi i esto niski standardi usluga socijalne zatite; nedovoljna informisanost graana i povezanost sa civilnim sektorom; birokratski komplikovana procedura i obimna administracija u postupku za ostvarivanje prava. Promene u sistemu socijalne zatite poinju od same koncepcije modela, njegovog definisanja, organizacije, proirivanja oblika zatite, inoviranja metodo logije rada, proirivanja kruga korisnika usluga, utvrivanja novih kriterijuma za ostvarivanje prava iz socijalne zatite, povezivanje sa korisnicima prava po osno vu drutvene solidarnosti u drugim podsistemima socijalne politike, monitoringa, evaluacije, itd. Da bi se navedeni ciljevi ostvarili planira se i izdvajanje veih sredstava iz BDP, nego to je to do sada bilo. Potronja za socijalnu pomo i deju zatitu u Srbiji je znatno nia nego u drugim zemljama u regionu. U 2005. godini Srbija je potroila 1,4% BDP-a na novana davanja i usluge socijalne pomoi i deje zatite i dodatnih 0,6% BDP-a na borake naknade. Potronja za materijalno obezbee nje porodice (socijalnu pomo) u 2005. godini iznosila je samo 0,14% BDP-a, to predstavlja izrazito nisku potronju. Poreenja radi, navodimo da se u Hrvatskoj za ove potrebe troi 0,26% BDP-a (u planu je poveanje), Slovenija troi 0,6% BDP-a, a Bugarska 0,26% BDP-a. Materijalno osnaivanje socijalne zatite trebalo bi da doprinese ostvarivanju stratekih ciljeva, formulisanih u Strategiji reforme socijalne zatite, kao to su: garantovanje adekvatnog nivoa socijalne zatite; podsticanja zapoljavanja i poto vanja prava radnika; obezbeenje zatite najranjivijih drutvenih grupa; promocije jednakih mogunosti graana, zabrane socijalnog iskljuivanja i diskriminacije; i evropske saradnje u procesima migracije stanovnitva. Navedeni ciljevi definisani su od strane Saveta Evrope, a budui da je Srbija lan Saveta, oni predstavljaju nau nacionalnu obavezu. Imajui sve to u vidu, sa injeni su znaajni dokumenti poput Strategije za smanjenje siromatva u Srbiji, Strategije razvoja sistema socijalne zatite i niz drugih. *** Iako socijalne reforme daju odreene rezultate koje smo ovde analizirali, u zakljuku moemo konstatovati da Srbija, jo uvek nema konzistentnu i jedinstvenu nacionalnu strategiju socijalnog razvoja, koja bi objedinila i sinhronizovala parci jalne strategije sainjene za odreena, najznaajnija podruja socijalne politike i socijalnog razvoja. Iskustva tranzitornih zemalja su pokazala da takav pristup daje bolje rezultate u smislu racionalnijeg korienja, ionako limitiranih i nedovoljnih, drutvenih sredstava za ove potrebe, kao i ljudskih resursa. Da bi se pribliila evropskim zemljama, kao svom prioritetnom nacionalnom stratekom cilju, Srbija mora da smanji jaz izmeu nje i Evrope u svim vitalnim 125

ekonomsko-socijalnim indikatorima koje smo ovde elaborirali, to je mogue ostvariti jedino putem ekonomskog, socijalnog i drutvenog napretka i razvoja u saradnji i koordinaciji sa zemljama u okruenju, odn. regionu.

Literatura
Vukomanovi, D. (2002). Institucionalno-ekonomske i socijalne reforme u Srbiji (20002002), Politika revija, broj 1. Centar za liberalno demokratske studije (2010). Institucionalne reforme u 2009. godini. Beograd: Centar za liberalno demokratske studije. UNDP (2008). Izvetaj o humanom razvoju u Srbiji 2008. Beograd: UNDP. Lakievi, M. Gavrilovi, A. (2008). Socijalni razvoj i planiranje. Beograd: FPN i igoja tampa. Matkovi, G. Mijatovi, B. Petrovi, M (2010). Uticaj krize na trite radne sna ge i ivotni standard u Srbiji. Beograd: Centar za liberalno demokratske studije. UNDP (2006). Srbija Pokazatelji humanog razvoja. Beograd: UNDP. Institut za javno zdravlja Srbije (2008). Zdravlje stanovnika Srbije, analitika studija 19972007. Beograd: Institut za javno zdravlja Srbije Dr Milan Jovanovic Batut.
Mira Lakievi SOCIJALNE REFORME I SOCIJALNI RAZVOJ SRBIJE Rezime Predmet ovog rada su socijalne reforme u Srbiji u kontekstu ostvarivanja stratekih socijalnih ciljeva formulisanih u nekoliko znaajnih dugoronih programa razvoja u peri odu prve dekade 21. veka. Analizirae se socijalne reforme u svim segmentima socijalne politike i socijalnog razvoja (zapoljavanju, obrazovanju, zdravstvenoj zatiti, penzijskom i invalidskom osiguranju, socijalnoj zatiti i dr.), kao i relevantni indikatori makroekonom skog razvoja (kretanje bruto drutvenog proizvoda, inflacije, trokova ivota i ivotnog standarda) u istom vremenskom periodu. U zakljuku rada ukazuje se na dalje pravce reformskih procesa koji treba da trasi raju put socijalnog razvoja i preveniraju negativne posledice ekonomske krize i tranzicije, kao i pribliavanja evropskim integracijama. Kljune rei: socijalne reforme, socijalni razvoj, socijalni problemi, nezaposlenost, siromatvo, humani razvoj.

126

Mira Lakicevic SOCIAL REFORMS AND SOCIAL DEVELOPMENT IN SERBIA Summary The subject of this article are social reforms in Serbia in the context of realizing stra tegic social objectives as defined in certain important long-term programs of development in the first decade of the XXI century. The article analyzes social reforms in all segments of social policy and social development (employment, education, health care, old-age and disability insurance, social welfare), as well as relevant indicators of macro-economic de velopment (GDP, inflation, living costs and living standard) in the same period. The conclusion of the article give recommendations about further reforms that are to pave the way for social development and prevent negative consequences of the economic crisis and transition, as well as approach to the European integrations. Key words: social reforms, social development, social problems, unemployment, poverty, human development.

127

Eref Kenan Raidagi RAZVOJ NEVLADINIH ORGANIZACIJA I NJIHOVA ULOGA U TRANZICIJSKIM REFORMAMA U BOSNI I HERCEGOVINI

Zato razmatrati ulogu NVO u reformskim procesima?

Uloga nevladinih organizacija u procesima socijalnih i drugih reformi u tranzicijskim drutvima postala je neto poput sinonima za same reforme. Sam termin NVO u drutvu poprimio je znaaj buzzword-a, izraza kojim se u engle skom jeziku oznaavaju trendovski i pomodni pojmovi koji dominiraju diskursom u odreenim poljima. Termin organski uzgoj na primjer, predstavlja buzzword u poljoprivredi posljednjih godina. Uzgoj hrane, marketing, brendiranje, sve ove aktivnosti podreuju se trenutnom buzzwordu, to im pretpostavlja se osigura va uspjeh na tritu. Slino tome, tokom devedesetih godina NVO su postali buzzword openito za intervenciju u post-konfliktnim drutvima, kao i u zemljama tranzicije. Politiki analitiari u to vrijeme vide izazove samoj suverenosti drave: govore o povla enju drave (Susan Strange), pomjeranju (teita) moi dalje od drava koje dijele vlast ... sa biznisom, meunarodnim organizacijama, kao i velikim brojem grupa graana (Jessica Mathews), prelasku sa unitarne na razloenu dra vu (Anna-Marie Slaughter), kao i sve veoj nemogunosti (drava) da reguliu ekonomske i kulturne razmjene (Michael Hardt i Antonio Negri) (sve citirano u Wedel, 2009: 3940). Kada se detaljnije razmatra ova problematika, moe se zakljuiti da se pitanje uloge NVO u post-hladnoratovskom drutvu dijeli na dvije velike oblasti: ulogu meunarodnih NVO (INGO) u intervenciji u konfliktnim i post-konfliktnim situ acijama, kao i ulogu NVO openito (meunarodni NVO, njihovi lokalni ogranci, kao i istinski lokalni NVO) u procesima reforme tranzicijskim drutvima. Budui da postoji obilje literature o intervencijama INGO u svijetu, pa i u naem regionu, namjera ovog teksta jeste da pokua generalno razmotriti ulogu i poloaj NVO u
U tekstu e se termini nevladine organizacije, civilno drutvo, NVO i CSO koristiti iz mjenljivo i kao sinonimi, oznaavajui skupni pojam, izuzev kada je to drugaije navedeno. Problem razliitih definicija ovih pojmova je naravno poznat autoru i djelomino se razmatra u narednim paragrafima.


128

procesima tranzicijskih reformi, sa posebnim osvrtom na iskustva akumulirana u proteklom periodu u Bosni i Hercegovini. Kritiari uloge NVO, kojih ne nedostaje na ovim prostorima, veoma su vo kalni u izraavanju stavova koji su veoma negativni u pogledu cjelokupnog NVO fenomena i njegove uloge i poloaja u drutvu. Njihova kritika moe se sumirati u sljedee tvrdnje: uloga i postignua nevladinog sektora u reformskim procesima su openi to preuveliani; mogunosti NVO su ograniene samim karakterom ovih organizacija (NEvladine), samim tim i njihovi potencijali su limitirani i esto ne zasluuju da ih se posebno razmatra i pridaje takav znaaj; moda najsnanija i najtetnija (gledano iz aspekta NVO) kritika nevladinog sektora jeste da je on u cjelosti ovisan o agendi donatora (donor-driven), odnosno da njegovi programi i rad ne odraavaju potrebe i prioritete drutva u kojem NVO djeluje, nego donatora. Slijedom argumenta, kritika INGO takoer dovodi u pita nje njihov NEvladin karakter, budui da je veina ovih organizacija u potpunosti ovisna o finansijskoj potpori drave u kojoj su osnovani. Navedena stajalita su naravno samo ozbiljniji dio korpusa kritike (neki bi rekli cijele lavine kritika) koje se upuuju na adresu nevladinih organizacija. Aneg dotalna kritika koja puni stupce tampe i dominira diskusijom na odgovarajuim okruglim stolovima, uglavnom se svodi na populistike argumente sa natruhama senzacionalizma, poput kvazi-socioloke kritike mentaliteta stranaca, materijalnog statusa NVO i njihovih aktivista, pa do ovinistikih i ksenofobinih sumnji u stvar ne ciljeve civilnog drutva. Moda najrealnija kritika iz ovog domena odnosi se na transparentnost (odnosno nedostatak iste) u finansiranju i procesu donoenja odlu ka u nevladinim organizacijama. Meutim, detaljno razmatranje ovih kritika, ma koliko relevantno, nije mogue zadovoljavajue obaviti u tekstu ovog formata. Bez obzira na kritike, odnosno nipodatavanje nevladinog sektora, sama potreba kritiara da se toliko esto bave nevladinim sektorom svjedoi da je on postigao odreene znaajne rezultate i vrsto se pozicionirao u tranzicijskim drutvima. Nevladin sektor je tu da ostane. Potreba prouavanja njegove uloge u cilju ispravnog pozicioniranja u drutvenim procesima ne prolazi sa smanjenim interesom donatora za region, odnosno sa relativno smanjenom ulogom NVO u drutvu nakon zlatnih devedesetih. Razumijevajui znaaj civilnog drutva u funkcioniranju modernog demokratski ustrojenog drutva, postaje jo znaajnije
 Studije u literaturi dovode u pitanje odrednicu nevladin za organizacije koje u pojedinim sluajevima svoje budete pune i do 80% donacijama jedne vlade, odnosno drave u kojoj su registri rani. Kritiari INGO slijedom argumenta smatraju dakle da ove organizacije zapravo predstavljaju slabo zakamufliranu produenu ruku vanjskopolitikog djelovanja svojih vlada. Ovaj argument je od ogromne vanosti u kontekstu aktuelne kritike djelovanja INGO u pojedinim autokratskim rei mima, gdje se njihove, inae legitimne, aktivnosti promatraju kroz prizmu pretpostavljene agende drugih drava.

129

osigurati preduvjete za njegovu participaciju, to ukljuuje pravne i finansijske pretpostavke, pa ak i socioloki okvir djelovanja.

Zato sada?
Uvjetno govorei, dvije decenije razvoja nevladinog sektora u tranzicijskim drutvima regiona akumuliralo je dovoljno iskustava da bi se mogli izvui zakljuci o prirodi angamana NVO u procesima reformi koje su karakterizirale ovaj period. Dvadeset godina predstavlja vrijeme u kojem je cijela jedna generacija ljudi ula na trite rada gdje su NVO predstavljali poetak karijere koji je najvie obeavao. Takoer, ta generacija imala je dovoljno vremena da tu karijeru razvija do momen ta kada e moi zauzeti stav da li je priroda djelovanja nevladinih organizacija takva da je zavrijedila da joj se posveti neiji puni radni i intelektualni angaman. Takoer, imajui u vidu da je ve spomenuto zlatno doba uloge nevladinog sektora zavrilo sa prelazom u novo stoljee, imamo mogunost studiranja svih aspekata djelovanja NVO sa historijske distance koja nam omoguuje potrebnu dozu objektivnosti.

Kontekst rasprave o ulozi NVO

Uloga nevladinog sektora u procesima tranzicijskih reformi dosta esto se prouava u relevantnoj literaturi. Meutim, gotovo iskljuivo, ta se literatura ba vi zemljama istone Europe, ne zalazei na podruje Balkana. Razlozi za ovakav fokus su mnogostruki, ali se uglavnom baziraju na pristupanosti zemalja koje su najranije krenule putem europskih integracija. Situacija u tim zemljama omogu ava transparentan uvid u procese reformi, sa jasnim ulogama pojedinih aktera. Ironino je da je uloga nevladinog sektora, kao uostalom i cijeli proces reformi u zemljama Balkana mnogo interesantniji sa aspekta razvojnih, pa ak i sociolo kih i antropolokih studija. Meutim, iz vizure zapadnih istraivaa, prepreku za temeljito istraivanje predstavlja upravo skup faktora koji ovo podruje ine inte resantnim: turbulentna historija, zamrena mrea aktera i njihovih interakcija, kao i nejasne uloge i poloaji pojedinih inioca. Ovome treba pridodati i nepostojanje relevantnih i pouzdanih statistika, koje prouavanje reformskih procesa u osnovi ine ponekad gotovo nemoguim. Naposljetku, sama odrednica tranzicijske inila se donedavno veoma disku tabilna kada se njome referiralo na bive jugoslovenske republike (sa izuzetkom Slovenije i djelomino Hrvatske). Sam pojam pretpostavlja prelaz iz jednog dru


Odnosno onoga to se danas u EU govoru naziva Zapadnim Balkanom.

130

tvenog stanja u drugi, podrazumijevajui linearnu usmjerenu dinamiku promjena. Za razliku od istonoeuropskih drava gdje je takva dinamika bila implicitna u drutvenim kretanjima nakon raspada socijalizma, u dravama nastalim na prostoru bive Jugoslavije postojala je neka vrsta haotine dinamike, bez odreenog smje ra. Ovakvu vrstu dinamike veoma je teko prouavati, budui da od istraivaa zahtijeva odlino poznavanje prilika i aktera, veliko strpljenje, pa ak i odreene umjetnike sklonosti, koje postaju vanije od tehnikih u odsustvu sistematiziranih podataka koje moete pronai na internetu i obraditi. Bosna i Hercegovina na neki nain predstavlja(la) je testni poligon za meu narodnu intervenciju u konfliktnom i post-konfliktnom periodu. Ova intervencija takoer je tijesno povezana sa jaanjem uloge nevladinog sektora u procesu reformi koje su uslijedile, to prouavanje aktivnosti civilnog drutva u BiH ini veoma vanim iz vizure irih rasprava na globalnom nivou o post-konfliktnoj izgradnji drutava, dinamici odnosa nevladin-vladin sektor, kao i o ulozi velikih INGO u izgradnji odnosa razvijeni Sjever siromani Jug. Naposljetku, aktuelni diskurs o ulozi civilnog drutva u razvijenim dravama Zapada, takoer moe imati koristi od prouavanja uloge NVO u relativno razvijenim ex-jugoslovenskim dravama, ukljuujui posebno BiH u kojoj je uloga NVO dosegla najire razmjere.

ta su NVO?
Problem definicije nevladinog sektora/civilnog drutva/NVO/CSO ostaje otvoren i nakon dva desetljea pokuaja da se ovaj drutveni fenomen objasni i kategorizira na zadovoljavajui nain. Europska komisija pokuala je termin NVO definirati navodei da on oznaava cijeli niz organizacija koje dijele slje dee karakteristike (Europska komisija 2000): NVO se ne osnivaju radi stvaranja osobnog profita. Mada mogu imati plaene uposlenike i obavljati aktivnosti koje stvaraju prihod, oni ne raspodjeljuju profit ili vikove lanovima uprave; NVO su dobrovoljni. Ovo znai da su formirani dobrovoljno i da obino postoji element dobrovoljnog uea u toj organizaciji; NVO se razlikuju od neformalnih ili ad hoc grupa time to imaju neki stepen formalnog ili institucionalnog oblika postojanja. NVO obino imaju formalne statute ili druge osnovne dokumente koji odreuju nji hovu misiju, ciljeve i podruje djelovanja. NVO su odgovorni svojim lanovima i donatorima; NVO su neovisni, posebno od dravnih i drugih javnih organa vlasti i od politikih partija i komercijalnih organizacija. Kao i ova, veina drugih definicija je toliko iroka da ukljuuje gotovo sve vrste organizacija van dravnog (governmental) i javnog (public) sektora. Prema 131

tim definicijama nevladine organizacije mogu biti izvorne (grassroots) organizacije, kao i masovnije, popularne, organizacije, stalnog karaktera i privremene (pokre ti, usmjereni na postizanje odreenog cilja). Takoer, prema ovim definicijama, nije mogue napraviti razliku izmeu organizacija izrazito lokalnog karaktera i izvora finansiranja od velikih meunarodnih NVO-a (INGO), sa esto iskljuivo dravnim finansiranjem, kao to je gore spomenuto. Najvei problem u ovako iro kom definiranju uloge NVO predstavlja stavljanje u naizgled istu kategoriju npr. lokalnih grassroots organizacija i velikih meunarodnih organizacija, to esto stvara probleme prilikom odreivanja odgovarajue uloge NVO u drutvu. Male organizacije, okupljene oko jednog cilja, ovisne o finansiranju od strane drugih organizacija, nikada da mogu igrati istu ulogu u procesu reformi kao velike meu narodne NVO ili njihovi lokalni ogranci.

Definiranje uloge NVO

Kakvu ulogu igraju nevladine organizacije u razliitim drutvenim procesi ma? Pokuaji da se na ovo pitanje odgovori neizbjeno zavravaju sve-ukljuuju im formulama, poput gore navedenih definicija samog pojma NVO. U razliitim drutvima i vremenima, razliite vrste organizacija mogu igrati uloge za koje izvorno nisu bile formirane. U nekim stabilnijim kontekstima, poput studija ak tivnosti NVO u sklopu diskursa Sjever-Jug, mogue je govoriti o ulozi NVO kao relativno stabilnoj kategoriji. Uloga velikih meunarodnih NVO uvelike uvjetuje ulogu lokalnih NVO, a cijeli taj proces studirao se tokom decenija, omoguavajui definiranje odreenih zakonitosti i formuliranje procesa. Problem definiranja uloge NVO u tranzicijskim drutvima, pogotovu na podruju Balkana, odnosno Bosne i Hercegovine, je mnogo sloeniji. Na ovom su se prostoru, u srazmjerno kratkom vremenu, izmjenjale sve mogue vrste mul tilateralnih i bilateralnih donatora, kao i meunarodnih organizacija, ukljuujui meunarodne vladine i nevladine organizacije. Posebno se s druge strane mijenjao broj, karakter i uloga njihovih lokalnih partnera (meu kojima znaajno mjesto zauzimaju NVO), kao i priroda njihovih meusobnih odnosa. Jedna od ranih diskusija uloge nevladinog sektora u drutvenim procesima problematizira velika oekivanja koja se postavljaju pred NVO. Od NVO se tako ranih devedesetih oekivalo da: Demokratiziraju razvoj; Rekonstruiraju ili kon struiraju civilno drutvo; Djeluju kao drutveni mobilizatori; Pruaju usluge efikasnije od drave; Budu fleksibilniji i pokazuju vei kapacitet za inovacije i blie se identificiraju sa ciljanim podrujima pomoi, Doprinesu jaanju razvoja modela kojeg prua privatni sektor (Pierce, 1993: 223). Poetkom devedesetih, oekivana uloga NVO poprimila je gotovo revoluci onarne razmjere. Zapravo se u tim prelomnim godinama zavretka Hladnog rata i 132

rezultirajue promjene drutvenih paradigmi u cijelom svijetu steklo vie pogodnih okolnosti za jaanje uloge NVO na meunarodnoj sceni. Kako argumentira Pierce (1993: 223-224), na politikom planu dolo je do kolapsa reformskog i revoluci onarno-ljeviarskog projekta, koji je naglaavao snagu drave. Na ekonomskom planu dolo je do jaanja neo-liberalne ekonomije, sa naglaskom na povlaenju drave i razvojem kojeg predvodi privatni sektor. Problem sa ovakvim univerzal nim prihvatanjem NVO jeste to su oni, kako navodi Pierce, postali neto to svako moe voliti, ali to znai razliite stvari za svakoga. Zapravo je stavljanje teita na NVO u kontekstu razvojne pomoi i konfliktne i post-konfliktne pomoi postalo neka vrsta sveobuhvatnog okvira, u koji svaki potencijalni donator moe uokviriti svoju agendu na nain na koji mu najvie odgovara. Nevladin sektor na ovaj nain (i ne uvijek svjesno) nekad postaje provodni kom neoliberalnih ekonomskih politika, ali i izraz stvarnih demokratskih tenji ljudi koji ih koriste u najboljoj tradiciji civilnog drutva. Problem, posebno u kontekstu post-konfliktnih drutava sa snanim meunarodnim uplivom, posta je razlikovanje NVO i definiranje njihove stvarne uloge u procesima reformi u drutvu. Izvorna, lokalna, nevladina organizacija, okupljena oko odreenog cilja od velikog interesa za lokalnu zajednicu (npr. odreeni ekoloki problem), moe postati primaocem znaajnog granta meunarodne organizacije i dijelom njene partnerske mree. Sa primanjem donatorskih sredstava, naravno, dolazi i do identifikacije sa agendom donatora, koja postepeno lokalnu NVO moe od vesti daleko od njenih izvornih ciljeva. Sa druge strane, velika lokalna (kerka-) NVO, aktivna na nivou politika i osnovana iskljuivo u cilju partnerskog rada sa meunarodnim donatorom, moe kroz svoje djelovanje znaajno uticati na ostvarivanje interesa drutva, to ak ne mora biti u skladu sa programom njene meunarodne NVO-majke. Materijalni i ljudski kapacitet nevladinih organizacija takoer znaajno uti e na njihovu ulogu u reformskim procesima. Ne moe se od lokalne grassroots organizacije koja okuplja npr. roditelje djece sa posebnim potrebama i njihove prijatelje, oekivati da se ukljui u nacionalnu debatu o reformi zdravstvenog ili socijalnog sistema na nain kako to mogu neke druge, jae, NVO. Ove potonje mogu ukljuivati cijeli niz profesionalaca u svom lanstvu, imati razraene na ine voenja javne i medijske kampanje, kontakte u odgovornim ministarstvima i medijskim kuama, itd. Naravno, esto se deava da ovakve nevladine organi zacije nisu toliko bliske izvornim interesima djece sa posebnim potrebama jer se bave cijelim nizom aktivnosti u isto vrijeme, tako da se uticaj na reforme ne odvija na najbolji mogui nain. Kako Kilalo i Johnson (1999: 457) sumiraju u svojoj studiji interakcije meunarodnih organizacija i njihovih lokalnih partnera u Istonoj Africi: mnoge manje NVO (kako lokalne tako i meunarodne) koje djeluju na nivou zajednice jo uvijek se osjeaju prestraeno i nadjaano kada pokuavaju da surauju sa vladama ili bilateralnim ili multilateralnim agenci 133

jama, iz razloga to njihovi vlastiti resursi (ljudski, finansijski, itd.) izgledaju toliko ogranieni.

Historijske transformacije poloaja i uloge NVO u BiH

Historija nevladinog sektora u Bosni i Hercegovini, kao i u drugim tranzicij skim dravama, jeste relativno kratka. Od drugih drava regiona, a posebno tran zicijskih drava Istone Europe, razlikuje se u dva vana aspekta: nepostojanjem kontinuiteta razvoja od momenta raspada socijalistikog ustroja drave (usljed ratnih deavanja); odnosno po naglaenoj ulozi meunarodnog faktora u razvoju NVO sektora. Ono to je predmet razmatranja ovog teksta zapravo su nevladine organizacije koje su nastale uglavnom u post-Daytonskom periodu, zahvaljujui ponajvie inicijativama i finansiranju od strane meunarodne zajednice. Nevladine organizacije koje su se poele razvijati u predratnom periodu, kao izraz izvornih (grassroots) interesa nisu igrale znaajniju ulogu meu nevladinim organizacija ma, makar ne u svom izvornom obliku. Nevladine organizacije, odnosno organizacije civilnog drutva (ili tercijarni ili trei sektor, kako se na njih ponekad referira u vokabularu vladinih organizacija), zapravo imaju mnogo dublje korijene u BiH nego to se to moe pretpostaviti na osnovu dostupne relevantne literature, koja uglavnom obrauje ratno i postratno vrijeme, bez referenci na period prije devedesetih. Republike koje su nekada bile u sastavu Jugoslavije, ukljuujui i Bosnu i Hercegovinu, imale su iskustvo u raz voju civilnog drutva, iji korijeni seu do kraja 18. i poetka 19. vijeka. Veina graanskih inicijativa i modernim jezikom govorei nevladinih organizacija u doba Habsburke monarhije i Kraljevine Jugoslavije nastale su u formi vjerskih, odnosno etniki definiranih, lokalnih dobrotvornih i prosvjetnih organizacija, u skladu sa trendovima buenja nacionalnih identiteta koji su preovladavali u ta danjoj Europi. Primjeri ovakvih organizacija koje su veinom zadravale neku vrstu asocijacije sa vjerskim zajednicama, bilo formalne ili neformalne prirode, ukljuuju muslimanska drutva Merhamet, Gajret i Narodna uzdanica, srpska Dobrotvor i Prosvjeta, hrvatski Napredak, jevrejsku La Benevolenciu, itd. Veina ovih drutava kombinirala je humanitarne (dobrotvorne) sa prosvjetnim aktivnostima u svojim zajednicama, mada je jedan broj njih u osnovi imao za cilj politiko djelovanje. Bez obzira na vjerske i nacionalne konotacije koje u osno vi predstavljaju limitirajui faktor u razvoju civilnog drutva, te su organizacije

Ova sekcija teksta dijelom je zasnovana na autorovom tekstu Nevladin sektor na prekret nici: Bosna i Hercegovina 10 godina kasnije (Raidagi, 2006: 511).


134

predstavljale izraz izvornih (grassroots) demokratski izraenih interesa modernog drutva. Meutim, bez obzira na tradiciju i postignua u ranijoj historji, injenica je da je razvoj nevladinog sektora u potpunosti prekinut u vrijeme socijalizma, praktino zapoevi iznova nakon 1995, ne referirajui se na historiju mimo odre enih simbolikih poveznica. Moglo bi se argumentirati da je vjerojatno jedan od najveih nedostaka socijalizma openito, pa i onog u bivoj Jugoslaviji, upravo injenica da je u potpunosti unitio organizacije graanskog drutva koje su po stojale prije Drugog svjetskog rata, odnosno sprijeio razvoj bilo kakvih oblika civilnog drutva do samog kraja njegove vladavine. Komunizam, zbog same prirode njegove ideologije, nije imao povjerenja u bilo kakve NEvladine aktivnosti, odnosno aktivnosti koje po definiciji nisu bile pod kontrolom vladajue politike opcije. To se dijelom moe objasniti injenicom da same komunistike stranke imaju korijen u izvornim (grassroots) pokretima, te su kao takve bile veoma svjesne potencijalne snage koju takvi pokreti imaju. Odmah nakon preuzimanja vlasti u Jugoslaviji nakon Drugog svjetskog rata, komunisti su zabranili praktiki sva nevladina udruenja koja su tada postojala, ukljuujui ak i dobrotvorne organizacije, koje su u nekim drugim komunistikim reimima u regionu bile poteene zbog prirode svog posla. Neki autori ukazuju na postojanje odreenih para-nevladinih organizacija za vrijeme socijalizma kao dokaz da su organizacije graanskog drutva ustvari prei vjele tokom ovog perioda. Meutim, ove zvanine nevladine organizacije nisu bile nita vie do kvazi-dravne strukture, koje su najee sluile kao korisna rezervna varijanta za potroene kadrove vladajue partije. Primjeri takvih nevladinih orga nizacija kreu se od antifaistikih udruenja ena do razliitih fondacija koje su se bavile benignim pitanjima, kao to su djeca i akcije poumljavanja. Praktiki niti jedna od ovih organizacija nije se stvarno angairala u slobodnom diskursu i aktiv nostima koje nisu zvanino odobrene od strane vladajue garniture. Nepovjerenje u inicijative graanskog drutva bilo je tako veliko da se na njihovoj zabrani ustrajalo ak i nakon to je vladajua partija bila prisiljena da do pusti odreeni stepen politikog pluralizma pred kraj socijalistikog perioda. Sa demokratskim promjenama nakon 1991. godine, obnovljen je i rad nacionalnih (kako su sada nazivani) dobrotvornih i kulturnih drutava: Merhamet, Caritas, Dobrotvor i La Benevolencia (Sali-Terzi, 2001: 175176). Bez obzira to se iz politikih i tradicionalnih razloga insistiralo na obnavljanju njihovog rada, ova su drutva zapravo nanovo osnovana, budui da nije postojao nikakav element kontinuiteta izmeu njih i njihovih pretea koje su prestale sa radom gotovo pola stoljea ranije. Zbog kratkog vremenskog perioda do izbijanja rata u Bosni i Her cegovini, u njoj nije zabiljeen znaajniji razvoj izvornih (grassroots) organizacija civilnog drutva sve do dolaska na scenu razliitih meunarodnih vladinih i nevla dinih organizacija tokom rata i neposredno nakon njega. 135

Poloaj i jaanje uloge NVO u post-konfliktnom periodu u BiH

Tokom rata, a posebno neporedno nakon njegovog zavretka, dolo je do prave eksplozije razvoja nevladinog sektora u Bosni i Hercegovini i osnivanja hiljada NVO u svim podrujima drutvenog djelovanja. Postoji vie faktora ko ji su doprinijeli takvom razvoju. Djelomino se osnivanje ovako velikog broja NVO moe objasniti prirodnom fazom sazrijevanja civilnog drutva nakon dugog perioda u kojem je razvoj svega to je bilo graansko i nevladino bio onemogu en. Meutim, odluujui faktor je vie prozaian i tie se dolaska velikog broja meunarodnih nevladinih/humanitarnih organizacija, odnosno spremnosti takvih organizacija da dio svog posla prebacuju na lokalne NVO, koje su bile jeftinije te su imale neophodni elan za rad. Takoer, dostupnost znaajnih donatorskih sredstava tokom dueg vremenskog perioda predstavljala je jedinstvenu priliku za razvoj ovih lokalnih organizacija. U prvoj su fazi, odnosno u periodu krajem rata i nekoliko godina poslije, nevladine organizacije kako meunarodne tako i lokalne u najveoj mjeri bile angairane na pruanju hitne (emergency) humanitarne pomoi ugroenim katego rijama stanovnitva, kao to su izbjeglice i raseljena lica, preivjeli sa psiholokim traumama i siroad. Veina takvih aktivnosti svodila se na distribuciju hrane i lijeko va te stambeno zbrinjavanje, kao i druge srodne humanitarne aktivnosti. Meutim, rad na osnovu donatorskih sredstava i partnerstvo sa meunarodnim organizacijama facilitirali su transfer ekspertize i jaanje kapaciteta lokalnih NVO. Ove lokalne nevladine organizacije ubrzo su u svoje redove poele privlaiti profesionalce iz relevantnih oblasti, to je dovelo do svojevrsnog brain draina iz javnih institucija. Ovo je naravno dijelom bilo uzrokovano finansijskim motivima, ali je tu bilo i drugih, vanijih razloga, kao to je prilika za rad u dinaminom rad nom okruenju, gdje su mnogi od novih (uglavnom mladih i prilino ambicioznih) pridolica vidjeli priliku za napredovanje u profesionalnom segmentu koja nije postojala u neproduktivnom okruenju njihovih prijanjih radnih sredina. Osim toga, pokazalo se da su NVO veoma privlana alternativa za poetak karijere mla dih ljudi koji su se ranijih godina kolovali u inostranstvu, te unutar nevladinih organizacija pronali njima poznato radno i profesionalno okruenje. Postojala je naravno i druga strana medalje, u kojoj se znanje stranog (uglavnom engleskog) i
 Podaci o broju NVO u ovom periodu nikada nisu sistematski prikupljeni, tako da razliiti izvori navode brojeve koji su toliko razliiti da se ne mogu smatrati pouzdanim. Sali-Terzi (2001: 176) navodi podatak o 1 500 organizacija civilnog drutva u periodu nakon 1995. Maglajli (2006: 297) navodi precizan broj od 9 095 NVO, to su podaci iz evidencije tri dravne statistike agencije. Od ovog broja, telefonskom anketom utvreno je da je te godine bilo 4 629 aktivnih NVO u BiH. Poseban problem predstavlja injenica da je veliki broj NVO egzistirao samo na papiru, ali je taan postotak bilo nemogue utvrditi.

136

poznavanje naina razmiljanja i rada u stranim organizacijama vrednovalo vie od sutinskog profesionalnog znanja i iskustva. Ovakve su tendencije, pogotovo u ranoj fazi razvoja NVO, dovele do dominacije armije prevodilaca (Maglajli i Raidagi, 2007) u NVO diskursu, sa neizbjenim negativnim posljedicama po profesionalizam i ulogu NVO u procesima reformi.

Sazrijevanje s vremenom: opstanak najjaih i preuzimanje novih uloga

Strane donacije i podrka meunarodnih organizacija uveliko su usmjeravali razvoj nevladinog sektora i reformske procese u razliitim drutvenim oblastima u BiH. Dugogodinja podrka lokalnom NVO sektoru stvorila je gotovo potpunu ovi snost o donatoru, jer je iluzija da e donatorska sredstva priticati vjeno sprijeila NVO da razviju alternativne strategije i izvore finansiranja (Maglajli i Raidagi, 2007). Mnoge od nebrojenih nevladinih organizacija nisu na vrijeme prepoznale potrebu da se preorijentiraju sa pruanja hitne humanitarne pomoi na aktivnosti koje su vie orijentirane ka razvoju odnosno ukljuivanju u aktuelne reformske procese, kojima su sa svojim iskustvom i ekspertizom svakako mogli doprinjeti. Kako se opa situacija u BiH stabilizirala, tako su presuivala sredstva za pruanje hitne humanitarne pomoi, to je rezultiralo nestankom velikog broja nevladinih organizacija koje nisu uspjele da se adaptiraju na promijenjene okolnosti. Naravno, izostala je i podrka drave, koja bi u ovoj fazi predstavljala dragocjenu infuziju koja bi omoguila preivljavanje velikog broja vrijednih projekata i inicijativa. Ovakav razvoj situacije doveo je do nestanka mnogih lokalnih (grassroots) organizacija, koje su moda funkcionisale uz podrku samo jednog donatora, ali su i zastupale stvarne interese stanovnitva u lokalnim zajednicama. Takvim orga nizacijama esto je nedostajalo kapaciteta za pripremu profesionalnih prijedloga projekata i razvoj strunih mehanizama monitoringa, to su postale neophodne sposobnosti u uslovima apliciranja za projekte na otvorenim tenderima preostalih donatora. Naalost, sa postepenim nestankom sa scene ove vrste organizacija, ci vilno drutvo izgubilo je u mnogim segmentima mogunost agregacije stvarnih interesa vulnerabilnih grupa na nivou zajednice. Ovu ulogu preuzele su gotovo u potpunosti posrednike NVO, koje su se postavile kao spona izmeu lokalne zajednice i dravnih organa, artikulirajui pritom interese grupa iji su glas bile lokalne NVO. Ovakva posrednika uloga NVO nije naravno sluajnost, jer se civilno drutvo u politikoj teoriji smatra nekom vrstom idealnog kolektivnog posrednika izmeu pojedinca i drave (Whaites, 1996: 241). Rast posrednikih NVO rezultat je njihovog prepoznavanja tendencija na tritu donatorske pomoi. Uglavnom zahvaljujui intelektu pojedinaca koji su rukovodili ovim NVO, one su uspjele na vrijeme usvojiti nove, profesionalnije po 137

slovne prakse i nametnuti se kao partneri u razvojnim projektima, finansiranim od strane drava (bilateralno) ili velikih meunarodnih organizacija, kao to je Svjetska banka. Ovi projekti su se potpuno razlikovali od hitnih humanitarnih intervencija u BiH neposredno nakon zavretka rata. To su uglavnom bili projekti sektorskih reformi, u kojima su donatori nastojali implementirati odreene strateke ciljeve preobrazbe. Meu najznaajnije primjere angamana ove vrste NVO treba spome nuti projekte reforme socijalnog sektora u BiH koje su finansirali finska vlada i britanski DFID, a implementirao Nezavisni biro za humanitarna pitanja (IBHI), kao i Projekat implementacije porodine medicine koji je realizirala Fondacija FAMI, a finansirala vicarska razvojna agencija SDC. Sve vea specijalizacija i profesionalizacija nevladinih organizacija u od reenim poljima, koja je prirodan rezultat ovih procesa dovela je do postepene transformacije ukljuenih NVO u kvazi-kompanije koje su sve vie nalikovale konsultantskim kuama, sa stalno zaposlenim profesionalcima i pojaanom vi dljivosti u javnoj sferi. Razlog zbog kojeg mnoge od tih profesionaliziranih ne vladinih organizacija nisu (bar u prvo vrijeme) postale prave konsultantske kue moemo nai u neadekvatnom pravnom okruenju u BiH, sklonosti donatora da finansiraju neprofitne organizacije, te, na kraju, elji nevladinih organizacija da i dalje uivaju u znatno povoljnijem fiskalnom statusu nego to je to sluaj sa pro fitnim organizacijama. Ukljuivanje posrednikih NVO u reformske procese podrane od strane me unarodne zajednice imalo je i jedan znaajan sporedni efekat. Ukljuivanje NVO u procese sektorskih reformi predstavljalo je vrijedan proces uenja, tokom kojeg su NVO i profesionalci zaposleni u njima akumulirali ogromno znanje. Motivirani mogunou profesionalnog napredovanja i dobijanja novih projekata, pojedinci i njihove organizacije su kroz projekte sticali znanja koje njihovi implementacijski partneri na strani drave nisu posjedovali. U situacijama kada je drava poela praviti prve reformske korake u svojoj historiji, poput pripreme Srednjorone raz vojne strategije 20042007 (izvorno PRSP), bila je primorana obratiti se pojedinim NVO, odnosno strunjacima koji su se profesionalno etabilirali kroz NVO sektor, koji su jedini imali potrebnu ekspertizu za pripremu i implementaciju ovakvih do kumenata (Wedel, 2009: 2326).

Za detalje ovih projekata i ulogu navedenih NVO vidi: www.ibhi.ba, www.fondacijafami. org. Za eksternu evaluaciju projekata finske vlade u BiH vidi SIPU International (2004).


138

Problemi u reformskim aktivnostima NVO sektora

Bez obzira na suradnju koja se na razliite naine ostvarivala izmeu vladi nog i nevladinog sektora u BiH tokom gotovo dvije decenije njenog postojanja, ove dvije hemisfere drutva nikada nisu uspjele ostvariti funkcionalnu integraciju njihovih aktivnosti. Postojala je, i jo uvijek postoji, znaajna doza meusobnog nepovjerenja i podozrivosti. Vladin sektor NVO-ima spoitava svojevrsni eliti zam i nametljivost. Takoer, bez obzira na znaajne rezultate ukljuivanja NVO ekspertize u pojedine procese reformi, jo uvijek postoji doza nepovjerenja u pro fesionalizam i kvalitet rada NVO od strane relevantnih organa vlasti. Nevladine organizacije i aktivisti civilnog drutva openito dravnoj strani najee prebacuju okotalost i nespremnost na promjene, nedostatak inicijative svojstven budetskim korisnicima iji status ne ovisi od uspjeha na tritu, kao i nedostatak sluha za potrebe nevladinog sektora. Ovaj meusektorski jaz, koji postoji i nakon skoro dvije decenije saradnje i kakvih-takvih partnerskih odnosa, zasluuje dublju analizu, ali je sloene uzroke njegovog postojanja nemogue razmatrati u granicama ovog teksta. Iz dosadanjeg iskustva u djelovanju nevladinog sektora u Bosni i Hercegovini, moe se meutim zakljuiti da na praktinoj razini najvei problem lei u uspostavljanju funkcional nog partnerstva izmeu dvije drutvene hemisfere: vladine i nevladine. Ovakav zakljuak podudara se sa stavovima iznesenim u relevantnoj literaturi koja se bavi problematikom inkorporiranja NVO u drutvo i evaluacijom njihovih rezultata. Problem definiranja, a posebno uspostavljanja, funkcionalnog partnerstva izmeu vladinog i nevladinog sektora postoji od kada se NVO pojavljuju u svojoj aktuelnoj inkarnaciji razvojnih organizacija. Nevladine organizacije u posljednje dvije decenije preuzimaju ili nadopunjavaju veliki broj znaajnih funkcija koje su ranije bile iskljuivi prerogativ drave. Samim tim, priroda i opseg njihovog uea u odnosu na ulogu drave u pruanju servisa mora biti precizno odreena da bi sistem mogao funkcionirati. Budui da je fenomen NVO, historijski gledano, relativno novijeg datuma, kao i da se drutveni konteksti umnogome razlikuju, politika i razvojna teorija jo uvijek nisu uspjeli ponuditi sveobuhvatnu formulu za formiranje trajnog partnerstva izmeu drave i NVO. Kakva je dakle situacija na teorijskom polju? Niti jedna sveobuhvatna teorija jo uvijek nije uspjela dobiti plebiscitarnu podrku strune javnosti i ukljuenih aktera. ak je i sam koncept partnerstva sporan za neke od studenata NVO scene, budui da lingvistiki odraava ideju zajednitva izmeu jednakih uesnika u zajed nikom poduhvatu, to, kako je ve gore spomenuto, nije mogue pretpostaviti u situacijama dubokog jaza koji postoji izmeu dvije strane. Kako naglaava Wedel, koliko god da se odreena drava povlai, dijeli vlast, ili ne regulie pojedine oblasti, poenta je da drava koliko god da je ukljuena ostaje kljuni partner 139

u novim institucionalnim formacijama koje sjedinjuju zvaninu i privatnu mo (Wedel, 2009: 40). Zapravo, imajui u vidu potekoe vezane za razliite drutvene kontekste, kao i razlike u prirodi i ulogama samih aktera, veina autora odluuje se za definiranje teorija koje se fokusiraju na objanjavanje jednog od aspekata ovog partnerstva. Jedan broj autora polazi od pretpostavke jednakosti partnera, kao neophodne karakteristike istinskog partnerstva. Partnerstva su dugoroni odnosi uzajamne meuzavisnosti (koje ukljuuju) razumnu uravnoteenost koristi (i rizika) za obje strane (Ferreira, prema Stacey: 1997, citirano u Kilalo i Johnson (1999: 458)). Prema ovakvoj definiciji partnerstva, jednakost partnera podrazumijeva njihovu sporazumnu raspodjelu zadataka i odgovornosti, odnosno, kao preduvjet svega, zrelost i drave i nevladinog sektora za donoenje ovakvih odluka i snoenje svih posljedica koje iz njih proizau. Detaljnija analiza ovako postavljenih odnosa pokazuje da se podrazumijeva i, za nevladine organizacije jedna poprilino neugodna injenica: jednak status znai i jednaka prava i obaveze; a jednake obaveze ukljuuju potrebu unoenja jedna kih ljudskih, materijalnih i finansijskih resursa u ovakvo partnerstvo. Nedovoljno sazrela drava, kao i apsolutna neodrivost koncepta u kojem NVO uestvuju sa resursima usporedivim sa dravom, ine ovakav pristup formiranju partnerstva neprimjenljivim, ne samo u regionu, nego i u veini drutava u razvoju. Nasuprot pokuajima sistemskog definiranja dravno-nevladinog partnerstva, drugi analitiari na osnovu studije praktinih iskustava pokuavaju definirati jed nostavniju formu partnerstva, ugovornu, zasnovanu na individualnim ugovorima za pruanje odreenih usluga (servisa) javnosti. U ovakvoj formi partnerstva, drava zadrava ukupnu odgovornost za operacije i odravanje sistema za prua nje usluga, izuzev odreenih i ogranienih usluga ije pruanje je ugovoreno ili izdvojeno i dato drugom akteru (outsourced) (Stacey, 1997: 17), citirano u Kilalo i Johnson (1999: 458). Ovakav, u osnovi ad hoc, nain uspostavljanja partnerstva vladinog i nevla dinog sektora u najveoj mjeri dominira u zemljama regiona, a posebno Bosni i Hercegovini. Iza ovakvog tretmana NVO ne krije se zapravo nastojanje drave da minimizira status i ulogu civilnog drutva. Razlozi su zapravo vrlo prozaine nara vi: nepostojanje unutranjeg politikog koncenzusa u drutvu svodi na minimum apsorpcijski kapacitet sistema, to onda limitira mogunost akomodacije ekstrasistemskih aktera. Ovome (naravno i naalost) treba dodati i jo prozainiji razlog tipian, izmeu ostalog, i za zemlje regiona: nekompetentnost, kako birokratije, tako i izabranih donosioca odluka.
Kako argumentira Naomi Klein, primjena ovakvog koncepta nosi i znaajnu opasnost zlo upotrebe od strane privatnog sektora kao tree strane u ovakvim javno-privatnim partnerstvima, kroz formiranje kvazi-NVO koji formuliraju kvazi-interese kvazi-populacijskih grupa (Klein, 2000: 433434).


140

Koliko su zapravo NVO postigle u BiH?

Lokalne/grassroots organizacije, omiljena su tema analitiara NVO sektora, koji ih smatraju najdemokratskijim izrazom interesa vulnerabilnih grupa. Grassroots organizacije, takoer, predstavljaju idealan materijal za dokumentiranje rada civilnog drutva. Studije NVO u zemljama treeg svijeta ponekad podsjeaju na stare dobre antropoloke studije koje su obilovale proizvoljnim konstrukcijama zasnovanim na predrasudama pozitivnim ili negativnim istraivaa, koji je re alnost na terenu nastojao po svaku cijenu upakovati u svoj mentalni konstrukt. Na taj nain, umjesto ozbiljnih studija razvoja i uloge NVO, dobijamo arene razglednice anegdotalnih pokazatelja, vrlo vidljivo obojene svetonazorom proma traa-autora. Bosna i Hercegovina nije izuzetak od ovog trenda, mada je, kao to je ve navedeno, openito zapostavljena u relevantnoj literaturi. Kratak pregled napisa koji zadovoljavaju popularni interes prema civilnom drutvu otkrivaju niz nekritikih sliica koje prate rad lokalnih NVO na nekom od trenutno popularnih polja. Primjetno je takoer, da ovakvi napisi umnogome odra avaju trenutnu klimu u drutvu vis-a-vis NVO sektora, tako da npr. poslijeratni period obiluje ushienjem prema elanu i rezultatima NVO. Promjena drutvene klime prema strancima openito nakon 2000. uticala je umnogome i na raspoloe nje javnosti prema NVO sektoru, sa medijskom panjom sada, jednako nekritino i stihijski, usmjerenom na ekscese NVO osoblja, nedostatak transparentnosti, pro maaje u radu, nezadovoljne korisnike, itd. Kada se sumiraju rezultati rada nevladinih organizacija lokalnog karaktera u BiH, proieni od medijskog smoga koji uvelike zamagljuje objektivnu situaciju, moe se zakljuiti da su ove NVO postigle znaajne rezultate u intervenciji u svo jim zajednicama. Bez obzira na probleme kao to su nedovoljna kompetentnost, nepostojanje fokusa usljed ovisnosti o donatorskim agendama, pa sve do sluajeva zloupotrebe fondova, itd, injenica je da je vie hiljada ovih organizacija skoro dvi je decenije bilo prisutno i djelovalo u jednoj veoma maloj zemlji. Rezultati, koje jo niko nije sistematski istraio i dokumentirao, sigurno nisu izostali na lokalnom nivou. Najvei problem ovih organizacija ostaje nepostojanje mehanizama za i renje i replikaciju intervencije i nauenih lekcija (scaling up), kojim bi njihov rad mogao uticati na iru zajednicu i naposljetku biti valoriziran na odgovarajui nain u literaturi. Ovaj problem usko je povezan i sa problemom karaktera partnerstva NVO i vladinog sektora, odnosno nemogunou ili naprosto izbjegavanjem u BiH ovog potonjeg da uspostavi mehanizme kojima bi bilo osigurano kontinui rano finansiranje NVO i definiran njihov poloaj i uloga u drutvu. Za razliku od mnotva lokalnih organizacija civilnog drutva, znaaj i re zultati posrednikih NVO disproporcionalno nadilaze njihov relativno mali broj. U svojim drugim publikacijama (Maglajli i Raidagi, 2007, 2008; Raidagi, 2006) detaljnije sam dokumentirao rezultate posrednikih NVO, to zapravo i pred 141

stavlja najznaajnije rezultate aktivnosti NVO u post-konfliktnom periodu u BiH. Ovakav znaaj one duguju upravo svojoj posrednikoj ulozi izmeu nivoa lokalne zajednice i centralnog nivoa, odnosno (u sluaju BiH) velikih donatora kao pokre taa reformi u odsustvu drave koja se usljed nedostatka politikog koncenzusa uglavnom bavi sama sobom, a ne drutvom u cjelini. Ove organizacije su imale ogromnu korist od svog izvornog statusa ogranaka velikih meunarodnih INGO. Takav status omoguio im je izdano finansiranje tokom dueg vremenskog peri oda, kao i akumulaciju profesionalne ekspertize koja im je omoguila da iskustva u radu na lokalnom nivou (bilo svoja, bilo partnerskih lokalnih NVO) pretoe u dokumente politika i sa njima nastoje uticati na vie nivoe vlasti. Meutim, stvarni rezultati rada velikih NVO su ogranieni (opet) disfunkcio nalnim karakterom vladinog-nevladinog partnerstva, koji je uvjetovao da dokumen ti politika najee ostanu mrtvo slovo na papiru. Naposljetku, paljivi analitiar NVO sektora u BiH koji je na osnovu svog praktinog iskustva u radu sa NVO u mogunosti da pravilno formira indikatore uspjeha, dolazi do zakljuka da je jedan od objektivno najvanijih rezultata civilnog drutva upravo spominjani posredni efekat. Inkorporacija pojedinaca poteklih iz NVO, odnosno lekcija nauenih u im plementaciji sektorskih reformskih projekata, omoguila je kakav-takav transfer znanja i ekspertize na dravu kao partnera. Na osnovu svega iznesenog u ovom tekstu moe se zakljuiti da su problemi koji najvie ograniavaju i optereuju saradnju NVO i vladinog sektora u BiH i ire, oni koji spreavaju formiranje funkcionalnog partnerstva i nalaenje sistemat skog rjeenja uloge NVO u drutvu. Da bi se ovakvi problemi rijeili, potrebno je da drava adresira pitanje koordinacije donatorskih i NVO aktivnosti (vezano za pitanje definiranja primarnih podruja djelovanja); kao i pitanje osiguravanja preduvjeta za stvaranje funkcionalnog partnerstva vladinog i nevladinog sektora (vezano za pitanje sistematskog definiranje okvira za saradnju, kao i osiguravanje finansiranja NVO sektora).

Literatura
Europska komisija (2000) The Commission and Non-Governmental Organisations: Building a Stronger Partnership COM: http://ec.europa.eu/civil_society/ngo/ en/communication.pdf , pristupljeno 20.12.2010. Kilalo, C., Johnson, D. (1999) Mission Impossible? Creating Partnerships among NGOs, Governments, and Donors, u: Development in Practice, Vol. 9, No. 4 (Aug., 1999), pp. 456461. Klein, N. (2000) No Logo.

142

Maglajli, R. (2006) Politika participacija, u: Fond za otvoreno drutvo BiH, Procjena razvoja demokratije. Maglajli i Raidagi (2007): Bosnia and Herzegovina, in: Deacon, B., Stubbs, P. (ed.) Social Policy and International Interventions in South Easts Europe. Maglajli i Raidagi (2008): The role of NGOs in societies facing war: experien ces from Bosnia and Herzegovina, in: Ramon, S. (ed.) Social Work in the Context of Political Conflict. Pearce, J. (1993) NGOs and Social Change: Agents or Facilitators? u: Development in Practice, Vol. 3, No. 3 (Oct., 1993), pp. 222227 Raidagi, E.K. (2006) Problemi djece i omladine u kontekstu ljudskih prava u Bosni i Hercegovini. Sali-Terzi, S. (2001) Graansko drutvo, u: Papi, . (ur.) Politike meunarodne podrke zamljama jugoistone Europe Lekcije (ne)nauene u BiH. SIPU International (2004) Evaluation of Finlands Development Cooperation with Bosnia and Herzegovina. http://formin.finland.fi/Public/Print.aspx?conten tid=50643&nodeid=15454&culture=en-US&contentlan=2 , pristupljeno 20.12.2010. Wedel, J. (2009) SHADOW ELITE: How the Worlds New Power Brokers Under mine Democracy, Government, and the Free Market. Whaites, A. (1996) Lets Get Civil Society Straight: NGOs and Political Theory, u: Development in Practice, Vol. 6, No. 3 (Aug., 1996), pp. 240244. www.ibhi.ba www.fondacijafami.org
E ref Kenan Raidagi RAZVOJ NEVLADINIH ORGANIZACIJA I NJIHOVA ULOGA U TRANZICIJSKIM REFORMAMA U BOSNI I HERCEGOVINI Rezime Ovaj rad analizira aspekte razvoja i djelovanja NVO u tranzicijskim dru tvima , sa posebnim naglaskom na Bosnu i Hercegovinu . Analiziraju se svi relevantni aspekti civilnog drutva i nastoji se definirati priroda, poloaj i uloga NVO u regionu i reformskim procesi ma tipinim za regionalni kontekst. Historijske faze razvoja NVO u Bosni i Hercegovini razmatraju posebno period konfliktne i post-konfliktne intervencije meunarodne zajednice, koja se smatra i pokretaem kompletne NVO scene u ovoj dravi. Rezultirajua interak cija izmeu donatorske zajednice, drave i nevladinog sektora u razliitim inkarnacijama razmatra se u narednoj sekciji. Problemi saradnje izmeu razliitih sektora, ukljuujui i

143

preduvjete i karakter partnerstva znaajno utiu na rezultate rada NVO u BiH. Naposljetku, razmatraju se stvarna postignua NVO sektora u BiH, imajui u vidu karakter nevladinih organizacija i njihov poloaj u drutvu. Kljune rijei: NVO, INGO, donatori, tranzicija, reforme, partnerstvo.

Esref Kenan Rasidagic DEVELOPMENT OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS AND THEIR ROLE IN TRANSITION REFORMS IN BOSNIA AND HERZEGOVINA Summary The text attempts to analyze aspects of development and activities of NGOs in transi tion societies, with a special emphasis on Bosnia and Herzegovina. All relevant aspects of the civil society are analyzed, while striving to define the nature, place, and role of NGOs in the region and reform processes typical of the regional context. Historical phases of development of NGOs in Bosnia and Herzegovina take especially into consideration the period of conflict and post-conflict intervention of the international community, which is considered here as a prime mover of the entire NGO scene in the country. Resulting interaction between the donor community, state, and nongovernmental sector in its diffe rent incarnations is discussed in subsequent sections. Issues in cooperation between the different sectors, including the preconditions and character of partnership, significantly impact the results of NGO work in B&H. Finally, the text discusses genuine results of NGO sector in B&H, bearing in mind the character of nongovernmental organizations and their place in the society. Key words: NGO, INGO, donors, transition, reforms, partnership.

144

II DEO IZAZOVI I REZULTATI

145

146

ulijano Bonoli POLITIKA EKONOMIJA AKTIVNIH MERA NA TRITU RADA

Uvod
Aktivne mere na tritu rada (AMTR) predstavljaju vano podruje socijal ne politike. Tokom poslednje dve decenije, aktivan pristup politici trita rada je bio promovisan od strane vie meunarodnih organizacija i usvojen u nekoliko drava OECD. U pojedinim trenucima, ovaj okret ka aktivnim merama je gene risao impresivan nivo politike kontroverze, kao to je to u posleratnom periodu predstavljalo pitanje dravljanstva, kao osnova za ostvarivanje prava na socijalne beneficije. Ovakav razvoj situacije je uticao na visinu sredstava koja su izdvajana za finansiranje aktivnih mera. Meu OECD dravama, u periodu od 1980-2003. godine, procenat BNP koji je izdvajan za finansiranje ovih mera je skoro udvo struen, sa 0,4 do 0,7% BNP. Iako poveano finansiranje AMTR predstavlja opti trend, razlike izmeu drava su znaajne. U 2003. godini, npr. izdvajanje za AMTR se kretalo od 0,2% (SAD) pa sve do 1,6% (Danska). Takoe, razlike postoje i u nainu na koji su mere koncipirane, a zatim i implementirane. Vano je napomenuti da varijacije koje postoje izmeu drava prilikom implementacije aktivnih mera ne predstavljaju jedinu nepoznanicu. Jedno od cen tralnih pitanja koje ostaje bez odgovora se odnosi na politike determinante koje su uslovile preusmeravanje politike trita rada ka konceptu aktiviranja. vedska je bila pionir u uvoenju AMTR sa kojim je otpoela jo tokom 1950-ih godina to se pripisuje moi i uticaju koju su u tom periodu uivale stranke levice, soci jaldemokratske stranke i sindikati (Esping-Andersen, 1990, Huber and Stephens, 2001, Huo et al, 2008). Drugi, pozivajui se takoe na primer vedske, ukazuju na ulogu koju su imali poslodavci (Swenson, 2002). Na kraju, bilo je i onih koji su ukazivali da se leviarske politike partije najee protive investiranju u AMTR, zato to, ukljuujui vei broj ljudi na trite rada, mogu negativno uticati na za poljavanje i poveavanje visine prihoda za radnike koji su ve u radnom odnosu, a koji predstavljaju njihovo birako telo (Rueda, 2007).
Rad je objavljen na engleskom jeziku u okviru Reconciling Work and Welfare in Europe A Network of Excellence of the European Commissions Sixth Framework Programme 2010. godine.


147

Cilj ovog rada je razreavanje dilema vezanih za politike determinante AMTR analizom konkretnih politika koje su poslednjih decenija implementirane u OECD dravama. Nedostatak konsenzusa meu dravama OECD kada su u pi tanju AMTR javlja se kao posledica tri problema. Prvo, kao to obimna literatura ukazuje, pojam aktivnih mera obuhvata itav niz razliitih intervencija i potpuno je neosnovano oekivati da sve one budu povezane sa gotovo identinom konfigu racijom politikih determinanti. Uloga koju su AMTR igrale u ekonomiji jedne drave se menjala tokom godina. ema koja je primenjena u vedskoj 1950-ih godina je imala potpuno drugaije ciljeve od ciljeva koji se danas nastoje ostvariti u Nemakoj, Velikoj Britaniji, pa ak i u vedskoj. Tree, politike determinante su u interakciji sa drugim vanim faktorima, ideoloke i institucionalne prirode i oni ne smeju biti zanemareni prilikom analize. Na ovim osnovama, rad nudi znatno kompleksniji i precizniji odgovor na pitanja koja su vezana za politike determinante aktivnih mera na tritu rada.

Determinante aktivnih mera na tritu rada

Politiki okvir U komparativnoj javnoj politici, znaajan je broj otvorenih tema. Ipak ni jed no od tih pitanja nije uspelo da generie toliko kontroverze kao to je to sluaj sa politikim determinantama aktivnih mera na tritu rada. U Esping-Andersenovoj tipologiji reima blagostanja, akcenat na AMTR se istie kao jedna od centralnih odlika socijal-demokratskih drava. Izvori moi levice omoguili su radnikom po kretu da nametne skup i efektivan sistem mera na tritu rada, sposoban da obezbedi punu zaposlenost u kontekstu ekonomske strukture koja se menjala neverovatnom brzinom (Esping-Andersen, 1990: 167168; Huber and Stephens, 2001: 184). Ovo stanovite je potvreno kvantitativnom analizom, kojom je utvrena pozitivna korelacija izmeu Levice i poveanih izdvajanja za realizaciju AMTR (Huo et al, 2008, Iversen and Stephens, 2008). Oni smatraju da su socijal-demokratske parti je znaajno uticale na promovisanje prijateljskih mera zapoljavanja. Ovde je razlika izmeu njih i hrianskih demokratskih partija najoiglednija, poto su oni u sferi zapoljavanja intervenisali kako bi sauvali radna mesta i merama ranog pezionisanja (Huo et al, 2008: 1718). S druge strane, bilo je i onih istraivanja koja su dovela u sumnju tvrdnju da je uticaj Levice povezan sa porastom izdvajanja za AMTR. U njima, David Rueda, nastoji da razvije i objasni svu kompleksnost odnosa izmeu socijal-demokrata i AMTR. Prvo, socijal-demokrate u postindustrijskim drutvima su u odreenom smislu podeljene. Nedavne socioekonomske promene su podelile potencijalne birae socijal-demokrata na insajdere i autsajdere. Insajdere ini tradicionalni 148

glasai socijal-demokrata: fiziki radnici, radnici sa niskim prihodima, zaposleni u javnom sektoru, itd. Autsajderi su oni koji su izloeni nekim potekoama: ne zaposleni, atipini radnici, iskljueni. Teorijski, socijal-demokrate mogu zastupati interese obe grupe, ali u praksi je to esto neizvodljivo zato to se njihovi interesi meusobno iskljuuju. Pod ovakvim okolnostima, socijal-demokrate e nastojati da interesi insajdera budu realizovani, zato to se pretpostavlja da je izvesnije da e oni pruiti bolje organizovanu i masovniju podrku na izborima nego autsajderi (Rueda, 2007). Ovo je sluaj sa aktivnim merama na tritu rada. Rueda istie da je njihova implementacija u interesu autsajdera zato to one pretpostavljaju njihovo ponov no ukljuivanje na trite rada, ali su one iz dva razloga od izuzetne vanosti i za insajdere. Prvi razlog proistie iz injenice da su insajderi zatieni na poslovima koje obavljaju od rizika nezaposlenosti i smatraju besmislenim izdvajanje dodat nih sredstava, koja oni kao poreski obveznici treba da obezbede, za finansiranje novih mera. Drugi razlog je to to AMTR utiu na poveanje ponude radne snage i samim tim poveavaju konkurenciju na postojea radna mesta, a mogu i umanjiti uticaj koji zaposleni imaju na visinu zarada. Kao rezultat toga, socijal-demokrate e najverovatnije uskratiti podrku takvim merama. On dalje navodi da: AMTR su koncipirane tako da podstaknu ponovno ukljuivanje autsajdera na trite rada koji e na taj nain, izmeu ostalog, oboriti visinu zarada. Poto insajderi ine jezgro biraa koji glasaju za socijal-demokrate, moj argument im plicira odsustvo bilo kakvog uticaja koji e ova politka partija imati na AMTR (Rueda, 2007: 74) Ovaj stav je potvren u Ruedinoj statistikoj analizi, gde je uticaj Levice na poveanje izdvajanja za AMTR ili zanemarljiv ili negativan. Stanovite da su u nordijskim zemljama, posebno u vedskoj, AMTR bile nametnute od strane snanog radnikog pokreta je takoe bilo preispitivano u kvalitativnim istraivanjima. Tvrdnja je da je nordijska, naroito vedska verzija aktivnih mera na tritu rada, bila deo znatno ireg meuklasnog kompromisa koji je omoguio socijal-demokratama stremljenje ka njihovim politikim ciljevima ne ugroavajui profitabilnost kapitala (Katzenstein, 1985). Uverenje da su AMTR nastale kao rezultat meuklasnog kompromisa moe biti od koristi u generisanju hipoteze koja nadilazi nordijske zemlje. Ukoliko pri hvatimo stanovite da su AMTR pozitivna forma intervencije na tritu rada i za poslodavce i za radnike, onda je zagonetka zbog ega jedno win-win reenje za probleme (ne)zaposlenosti nije bilo u znatno rim razmerama prihvaeno na teri toriji cele zapadne Evrope. Zbog ega su se Francuska, Nemaka i Italija tokom 1970-ih godina ipak odluile za zatitu zaposlenosti i mere za smanjenje ponude radne snage umesto za AMTR?

149

Institucionalni okvir U mnogim sluajevima, razvoj AMTR je bio fokusiran na utvrivanje u kojoj meri postojee mere na tritu rada mogu biti kombinovane sa aktivnim pristupom. Bizmarkovski model socijalnog osiguranja se smatra posebno tekim za preu smeravanje ka aktivnim merama na tritu rada. U Nemakoj, na primer, princip socijalnog osiguranja, koji podrazumeva ostvarivanje prava putem uplaivanja doprinosa, ne moe se lako pomiriti sa principima uslovljavanja i obaveznosti, koji su uobiajeni u veini sistema koji poivaju na aktivnim merama na tritu rada (Clasen, 2000). U odreenom smislu, ustavom zagarantovano pravo na minimalni nivo prihoda, moe predstavljati prepreku nekim zahtevnijim formama AMTR, ili koncepta aktivacije (Eichorst et al, 2008a). I aktivne i pasivne mere se finan siraju iz istog budeta, i dok se stopa nezaposlenosti poveava u vreme recesije, poveavanje automatskog izdvajanja za pasivne mere smanjuje izdvajanja za AMTR (Manow and Seils, 2000). U Francuskoj je ukljuenost socijalnih partnera u realizaciju i upravljanje osiguranjem za nezaposlene takoe predstavljalo prepre ku razvoju AMTR, poto su radniki sindikati strahovali od pojaanog dravnog intervencionizma (Clegg, 2005). Vano je napomenuti da se institucionalni okvir moe vremenom promeniti. Ovo stanovite je u neto irem smislu razmatrano prilikom analize razvoja no vih mera socijalne politike, kao to su deija zatita, ali i aktivne mere na tritu rada. Ono to je vano jeste relativna vremenska odrednica u kojoj je dolo do eksplozije ovih novih mera i proces starenja stanovnitva. Drave u kojima se pritisak za usvajanje novih mera pojavio relativno rano (1970-ih) e imati znatno manje potekoa u uspostavljanju koherentnog sistema aktivnih mera na tritu rada, zato to se izdvajanja za ove nove mere ne suoava (jo uvek) sa snanom konkurencijom izdvajanja za penzije (Bonoli, 2007, Fargion, 2000). Drave gde su se ovi pritisci javili neto kasnije, u 1990-im godinama ili tokom 2000. godine, suoavaju se sa znaajnim potekoama, zato to za veliki broj glasaa budetski prioritet nije ekspanzija novih usluga ve ouvanje postojeeg sistema penzijskog osiguranja. Ove hipoteze nam pomau u razumevanju divergencije koje postoji izmeu nordijskih drava sa jedne strane i kontinentalne i june Evrope, s druge strane. Postoje kvantitativne analize koje potvruju hipotezu o povezanosti izbora trenutka za poveanje izdvajanja za AMTR i drugih novih mera socijalne politike (Bonoli, 2007, Bonoli and Reber, u tampi). Difuzija ideja Tokom poslednje dve decenije, aktivne mere na tritu rada su poele da se primenjuju u zemljama OECD, ukazujuu na prisustvo i aktuelnost odreenih difuzionih procesa. Od svih razliitih difuzionih procesa sa kojima se moemo 150

upoznati preko razliite literature, proces uenja je nesumnjivo od najvee vanosti za dugoroni uspeh AMTR (Braun and Gilardi, 2006; Hall, 1993). Drave koje su suoene sa problemom masovne nezaposlenosti mogu iz iskustava drugih zemalja pronai dragoceni izvor inspiracije. Kvalitativne studije potkrepljuju hipotezu o difuziji ideja. Istraivanja su pokazala da su drave koje su bile suoene sa problemom nezaposlenosti, esto analizirale iskustva drugih drava. Preusmeravanje koje je politika zapoljavanja doivela u Nemakoj u 2002. godini je nastalo nakon opsenih istraivanja i priku pljanja relevantnih podataka u Danskoj, Holandiji i Velikoj Britaniji. Neki elementi novih mera svakako podseaju na koncept aktivacije koji je razvijen u Velikoj Britaniji (Seeleib-Kaiser and Fleckenstein, 2007). Istovremeno, esto se navodi da je Velika Britanija, prilikom koncipiranja svog sistema, inspiraciju nala u Klin tonovim socijalnim reformama. Jedan deo studija naglaava uticaj meunarodnih organizacija, posebno OECD i EU, koje od sredine 1990-ih godina promoviu preusmeravanje politike nezaposlenosti u pravcu aktivacije (Armingeon, 2007; Armingeon and Beyeler, 2004). Ovi napori su posebno doli do izraaja u Evropskoj strategiji zapoljavanja (Goetschy, 2001; Zeitlin and Pochet, 2005; de la Porte and Nanz, 2003). U razgo vorima sa kreatorima politika, moe se zapaziti da drave ue jedna od druge a proces se dodatno ubrzava strategijom (Lopez-Santana, 2006).

Tipovi aktivnih mera na tritu rada

Aktivne mere na tritu rada su razliitog porekla i forme. U vedskoj su aktvne mere poele da se razvijaju jo 1950-ih godina sa ciljem da poboljaju odnos izmeu ponude i potranje radne snage u privredi koja se menjala neverovatnom brzinom, finansirajui sveobuhvatne programe profesionalne prekvalifikacije i do kvalifikacije (Swenson, 2002). Na suprotnom kraju kontinuuma, pojam aktivne se moe upotrebljavati kako bi se opisao pristup koji je razvijen u zemljama engle skog govornog podruja u kojima su se kombinovale podsticajne mere prilikom traenja posla, vremensko ogranienje socijalnih beneficija, revizija i redukcija visine socijalnih davanja i primena sankcija u sluaju nepotovanja propisanih pravila (King, 1995, Peck, 2001). Kao to mnogi istraivai istiu, aktivne mere na tritu rada predstavljaju posebno ambivalentno podruje socijalne politike (Barbier, 2001; Barbier, 2004; Clasen, 2000; Clegg, 2005). Jedan broj autora je pokuao da razrei ovu ambivalentnost razlikujui dve vrste aktivnih mera na tritu rada ili aktivacije: mere koje bi trebalo da unaprede ljudski kapital i mere koje bi trebalo da korisnike socijalne pomoi ukljue u trite rada. Primeri ovakve klasifikacije se mogu pronai kod Torfinga, koji pravi razli ku izmeu defanzivnih i ofanzivnih mera (Torfing, 1999). Ofanzivne mere, 151

koje se primenjuju u Danskoj, su koncipirane tako da osnae i poboljaju vetine sa kojima ljudi raspolau, dok s druge strane sankcije i redukcija beneficija ine sutinu defanzivnih mera koje se primenjuju u SAD. Tejlor-Gobi na isti nain kla sifikuje aktivne mere na tritu rada, samo umesto defanzivne i ofanzivne, on koristi pojmove pozitivne i negativne mere (Taylor-Gooby, 2004). Slina je i tipologija koju je postavio Barbije, pravei razliku izmeu mera liberalne aktiva cije, koje odlikuje snana motivacija za rad, uslovljavanje nadoknada i primena sankcija, i mere univerzalistike aktivacije, koje se primenjuju u nordijskim dravama i dravama koje se oslanjaju na ekstenzivno ulaganje u ljudski kapital putem obuka za posao, mada on dalje ne iskljuuje mogunost postojanja i treeg modela koji se primenjuju u kontinentalnoj Evropi (Barbier, 2004, Barbier and Ludwig-Mayerhofer, 2004). Dihotomija izmeu ova dva tipa aktivacije, moe biti dobro polazite za raz umevanje ovog krajnje nejasnog i dvosmislenog koncepta. Ipak, one predstavljaju preterano pojednostavljivanje realnosti i samim tim su u riziku od unoenja predra suda u itavu analizu. Kod Klega, nailazimo na drugaiju klasifikaciju mera koje se mogu podvesti pod aktivacijom, a to su: integracija i cirkulacija. Ideja koja se nalazi u pozadini koncepta cirkulacije jeste da je vano poboljati komparativnu prednost nezaposlenih lica na tritu rada (Clegg, 2005: 56). Smatram da se aktivne mere na tritu rada mogu podeliti na etiri idealna tipa, koji, kao i u svim drugim sluajevima kada se radi o idealnim tipovima, u praksi ne postoje u istom obliku, a to su: podsticajne mere, pomo prilikom zapo ljavanja, upoljavanje i ulaganje u ljudski kapital. Glavni ciljevi kao i instrumenti za njihovu ostvarivanje su predstavljeni u tabeli br. 1. Prvi tip aktivnih mera na tritu rada, podsticajne mere, odnosi se na imple mentaciju mera koje bi trebalo da ojaaju motivisanost korisnika socijalnih nadok nada da se ukljue na trite rada. Brojni su naini za ostvarivanje ovog cilja, npr. redukcija pasivnih nadoknada, njihove visina, ali i vremenskog perioda tokom kog lice moe ostvarivati pravo na njih. Ostvarivanje prava na beneficije takoe moe biti uslovljeno uestvovanjem u nekim programima obuke ili zapoljavanja. Konano, podsticaj za zapoljavanje moe se postii i uvoenjem sankcija. Podsti cajne mere se mogu pronai u svim dravama, ali su posebno prisutne u zemljama engleskog govornog podruja. Drugi tip, koji se zove pomo prilikom zapoljavanju, sainjen je od mera koje imaju za cilj otklanjanje prepreka za participaciju na tritu rada, a da nuno ne moraju uticati na motivaciju za zapoljavanje. One podrazumevaju sprovoenje programa traenja posla kao i programa koji e nezaposlena lica pribliiti poten cijalnim poslodavcima. Usluge savetovanja kao i subvencionisanje novih radnih mesta posebno mogu biti znaajne za korisnike socijalne pomoi koji su ve dugo izvan trita rada ili za one koji nikada nisu bili u radnom odnosu.

152

Tabela 1 etiri idealna tipa aktivnih mera na tritu rada

Tip Cilj Ojaavanje pozitivnih i negativnih podsticaja za zapoljavanje korisnika socijalnih davanja. Instrument - poreske olakice - vremensko ogranienje socijalnih davanja - sankcije - uslovljavanje beneficija - savetovanje Pomo prilikom zapoljavanja Otkloniti prepreke za zapoljavanje i pomoi ponovo ukljuivanje na trite rada Odravati ljude bez posla uposlenim Unaprediti vetine nezaposlenih ljudi kako bi se poveala njihova komparativna prednost na tritu rada - subvencionisanje novih radnih mesta - programi traenja posla -zapoljavanje u javnom sektoru - programi obuke - osnovno obrazovanje - programi profesionalne obuke

Podsticajne mere

Upoljavanje

Ulaganje u ljudski kapital

Trei tip aktivnih mera na tritu rada se moe odrediti kao mere upoljava nja. Njihov primarni cilj nije promovisanje ponovnog ukljuivanja lica na trite rada, ve upoljavanje nezaposlenih ljudi, kako bi se zaustavio negativan uticaj koji nezaposlenost moe imati na vetine i znanja kojim oni ve raspolau. Ovaj tip AKTR je sastavljen od programa kreiranja novih radnih mesta pa do sticanja radnog iskustva angamanom u javnom ili neprofitnom sektoru, ali i programima obuke putem pohaanja nekih kratkih kurseva, koji ne menjaju fundamentalno tip poslova koje lice moe obavljati. Meu glavnim korisnicima ovih mera tokom 1980-ih i 1990-ih godina su bile drave kontinentalne Evrope. Na kraju, AMTR mogu obezbeivati profesionalnu obuku nezaposlenim licima ili ak pruati osnovno obrazovanje. Ideja je da se prui jo jedna ansa graanima koji nisu uspeli da profitiraju od obrazovanja koje imaju ili ije su vetine potpuno zastarele. Ove mere su najrazvijenije u nordijskim zemljama. Bilo bi izuzetno korisno kada bi se ova etiri idealna tipa operacionalizovala definisanjem indikatora za njihovo praenje i onda utvrdile prostorne i vremenske varijacije. Naalost, dostupni podaci omoguavaju samo grube procene. Bilo je pokuaja da se sumiraju kljune institucionalne odlike aktivacije u razliitim dr avama (Hasselpflug, 2005; OECD, 2007). Meutim, rezultati do kojih se dolo, nisu previe uverljivi i ne odgovaraju oekivanjima formiranim na osnovu kvali tativnih studija drava koje su bile podvrgnute analizi. Razlog ovome su brojni 153

problemi, meu kojima i taj da je baza podataka sainjena na osnovu zvaninih podataka, koji se bitno razlikuju od realnih prilika. Alternativni nain mapiranja, bar deliminog, varijacija u primeni AMTR na osnovu gore navedenih idealnih tipova, je putem trokova finansiranja njihovih pod-programa. OECD prua ove informacije od 1985. godine za veinu svojih lanica. Kategorije koje su dostupne su: programi javnog zapoljavanja i administriranja, subvencije za zapoljavanje, eme zamene poslova, podsticajne mere za otvaranje novih radnih mesta, programi obuke i kreiranje novih radnih mesta. Ovi podaci nam omoguavaju da operacionalizujemo tri od etiri navedena idealna tipa: pomo prilikom zapoljavanja koja ukljuuje kategorije OECD koje prate potronju, odnosno programi javnog zapoljavanja i administriranja, subven cije za zapoljavanje, eme zamene poslova i podsticajne mere za otvaranje novih radnih mesta; upoljavanje, koje obuhvata kategoriju otvaranja novih radnih mesta i ulaganje u ljudski kapital koje obuhvata kategoriju obuke za posao. Na ovaj nain, omogueno nam je praenje evolucije koju je tokom proteklih 20 godina nainjena u pojedinim segmentima AMTR. Analiza izdvajanja za AMTR omoguava izvoenje nekih vrlo zanimljivih zakljuaka. Prvo, neosporno je prisustvo ciklinog efekta koji se ogleda u opadanju ukupnih izdvajanja u periodu od 1995. do 2005. godine, koje se moe objasniti opa danjem stope nezaposlenosti (posebno u vedskoj, Danskoj i Francuskoj). Nasuprot tome, poveavanje izdvajanja u Velikoj Britaniji, zahteva politiko objanjenje, poto se dogodilo u periodu kada se broj ljudi bez posla smanjivao. Drugo, ukoliko uporedimo trendove tokom poslednjih 20 godina, oigledno je smanjenje direktnih investicija u otvaranje novih radnih mesta, to je bilo relativno bitno u Francuskoj, Nemakoj i vedskoj sve do 1990-ih godina, ali onda i u svim dravama, belei pad. Tree, u toku istog vremenskog perioda, u svim navedenim dravama, osim u vedskoj, pomo prilikom zapoljavanja dobija na znaaju, gde je finansiranje ovih usluga stabilno i nepromenjivo. Izdvajanja za obuke, konano, ne ukazuje na jasan trend tokom dueg vremenskog perioda (osim u Danskoj, gde dostiu vrhunac 2000. godine). Najvee varijacije, kada posmatramo izdvajanja za obuku za posao, nisu dostignute tokom vremena, ve ukoliko poredimo razliite drave, pa tako su nordijske zemlje najvei potroai, u Velikoj Britaniji su izdvajanja najmanja, dok se drave kontinentalne Evrope nalaze negde izmeu. OECD podatke bi trebalo analizirati dosta oprezno, zato to kategorizacija usvojena od strane OECD nije u potpunosti kompatibilna sa nacionalnim siste mima i klasifikacijama, a ponekad neke od relevantnih informacija nedostaju ili nisu potpune.

154

Aktivne mere na tritu rada u vremenskoj perspektivi

Analiza razvoja AMTR tokom poslednjih dvadeset godina ukazuje da je ovo podruje socijalne politike bilo izloeno znaajnim promenama, na ta ukazuju podaci OECD koji se mogu pratiti jo od 1985. godine. Ovaj deo rada prati razvoj mera na tritu rada jo od 1950-ih godina, kada je vedska poela sa primenom aktivnih mera. Moemo razlikovati tri faze u razvoju AMTR u zemljama OECD. Prvi period obuhvata 1950-e i 1960-e godine, kada su u kontekstu nedostataka trita rada, drave poele da razvijaju aktivne mere kako bi obezbedile radnu snagu sa potrebnim kvalifikacijama, koje e odgovoriti potrebama industrijskih ekonomija u povoju. Glavni cilj implementiranih mera u ovom periodu je bio ula ganje u ljudski kapital. Druga fazi prati naftni ok iz 1970-ih godina. AMTR su suoena sa znatno oteanim okolnostima, ija je centralna karakteristika dugotrajno visoka stopa nezaposlenosti. U ovom periodu, glavni cilj AMTR jeste upoljava nje. Konano, od sredine 1990-ih godina, glavni cilj AMTR jeste da obezbede ponovno ukljuivanje na trite rada nezaposlenih lica. Da bi se realizovao ovaj cilj, usvojen je itav niz podsticajnih mera i mera koje bi trebalo da prue pomo licima prilikom zapoljavanja. ta se tano dogodilo tokom ova tri perioda? Analiza je koncipirana na nain da prati razvoj u 6 odabranih drava zapadne Evrope tako da budu zastupljeni svi aktuelni reimi drava blagostanja, i to su: vedska, Danska, Nemaka, Francu ska, Italija i Velika Britanija. Analize svakog perioda koriste drugaiji redosled u predstavljanju razvoja, poinjui sa primerima drava koje su imale pionirsku ulogu u razvijanju nekih od AMTR, nakon toga predstavljajui i iskustva drugih drava. Ovu strategiju bi trebalo posmatrati u kontekstu gore navedene hipoteze difuzije mera. Posleratni period: AMTR u kontekstu nedostataka trita rada Veina eksperata se slae da su AMTR zaete u vedskoj, sa uvoenjem RenMajdnerovog modela. Predloen od strane dvojice sindikalnih ekonomista Goste Rena i Rudolfa Majdnera, ova strategija je imala nekoliko ciljeva: ravnopravna distribucija zarada, odriva puna zaposlenost i modernizacija vedske industrije. Ravnopravnost i puna zaposlenost je trebalo da budu postignuti putem solidarne redistribucije zarada, to je u sutini znailo identino poveanje zarada u svim sektorima industrije. Egalitarna politika zarada je imala i neke planirane, ali i od reene neplanirane efekte. Meu planiranim efektima je bio snaan podsticaj za vedske proizvoae da ulau u razvoj tehnologije. Ukoliko bi produktivnost opa la, predvieni rast zarada bi uticao na istiskivanje sa trita manje konkurentnih kompanija. Ovo je predstavljalo snaan podstrek za razvoj vedske industrije. 155

Naravno, nee sve kompanije biti u mogunosti da isprate dogovoreno po veanje zarade koje je dogovoreno na dravnom nivou. Ren-Majdnerov koncept AMTR je trebalo da rei problem nezaposlenosti koji se javio kada je jedan deo kompanija izguran sa trita zbog neproduktivnosti. Radnike koji su ostali bez posla je trebalo programima prekvalifikacije uiniti dostupnim za industriju u razvoju (videti takoe Swenson, 2002: 275; Bennar and Vad, 2000: 401; Mabbet, 1995: 141ff; Anxo and Niklasson, 2006). Prema Svensonu, AMTR su takoe predstavljale odgovor na probleme sa ko jima su se vedski poslodavci u to vreme suoavali, a odnosili su se na nedostatak radne snage. Brzom prekvalifikacijom radnika koji su ostali bez posla, AMTR su obezbedile stabilnu ponudu kvalifikovane radne snage. Ukoliko je ideja o imple mentaciji aktivnih mera na tritu rada bila inicirana od strane radnikih sindikata, bila je oigledno prihvaena, ak i poeljna za poslodavce. Kao to je napred nave deno, prema Svensonu verovatno su ih oni prvi i predloili (2002: 75). Ren-Majdnerov model predstavlja jedinstvenu karakteristiku u vedskoj eko nomskoj istoriji, koja se nije ponovila u drugim dravama. Ipak, ideja o aktivnim merama na tritu rada u modernim ekonomijama koje se menjaju neverovatnom brzinom u kojima se trita rada suoavaju sa odreenim nedostacima, je bila izuzetno privlana i za druge drave. Korieni su razliiti instrumenti, zato to je i polazna osnova bila razliita. Ovo je bio sluaj u Italiji, gde je nezaposlenost nastala kao posledica suficita radne snage na jugu zemlje, a ne kao posledice otpu tanja radnika zbog nekonkurentnosti odreenih kompanija. Tokom 1950-ih i 1960-ih godina, koje su predstavljale dve decenije neprekid nog ekonomskog rasta i Italijani ih se esto seaju kao perioda ekonomskog uda, Italija je ipak bila suoena sa problemom nedostataka na tritu rada. Industriji sa Severa koja se ubrzano razvijala bili su potrebni kvalifikovani radnici. Jug je i dalje predstavljao glavni izvor radne snage, ali ona je preteno bila nekvalifikovana. U cilju prilagoavanja ponude i potranje za kvalifikovanim radnicima, usvojen je Zakon o uenju zanata 1955. godine. Ovim zakonom su obezbeene neke povlasti ce za poslodavce koji primaju radnike na obuku kao i neto nie zarade za radnike na obuci. Ipak, ovaj sistem nije zaiveo. Poslodavci nisu bili u mogunosti da sa mi odaberu radnike za obuku ve je selekciju vrila kancelarija za zapoljavanje, dok su se radniki sindikati alili da je zakon zloupotrebljavan kako bi se mladim radnicima i poetnicima davale nie zarade (Gualmini, 1998: 108). Francuska je tokom 1990-ih godina takoe napravila pomak u ovom prav cu. Godine 1963, De Golova vlada otpoela je sa primenom sistema beneficija za nezaposlene kojim bi se omoguio pristup programima obuke i prekvalifikacije. Ovaj predlog je naiao na snanu opoziciju od strane radnikih sindikata, koji su strahovali da e se na ovaj nain poveati uticaj drave na upravljanje osiguranjem za nezaposlene (UNEDIC). U Francuskoj, osiguranjem za sluaj nezaposlenosti, kao i ostalim segmentima sistema socijalne sigurnosti, upravljaju zajedniki soci 156

jalni partneri koji se tradicionalno suprotstavljaju dravnoj intervenciju u ono to smatraju privatnom institucijom (Bonoli i Palier, 1997; Palier, 2002). Rezultat je bio znatno ublaena verzija prvobitnog predloga. Na ovaj nain samo je bila pojaana tenzija izmeu osiguranja za nezaposlene kojim upravljaju socijalni part neri i cilja javne politike da se unaprede vetine nezaposlenih ljudi u kontekstu nedostataka trita rada. Ogranieno tumaenje uloge koju beneficije za nezapo slene imaju od strane socijalnih partnera, posebno radnikih sindikata, ozbiljno je ograniilo uticaj koji su nove aktivne mere trebalo da imaju na politiku nezapo slenosti (Clegg, 2005: 176179). Samo nekoliko godina kasnije, Nemaka e krenuti istim putem, usvajanjem Akta o promovisanju zaposlenosti, 1969. godine. Zakon je usvojila prva koalicio na vlada u nemakoj posleratnoj istoriji. CDU-SDP koalicija, koju su predvodile hrianske demokrate, i koja je ostala na vlasti samo tri godine (1966-1969), ali je igrala vanu ulogu u oblikovanju politike na tritu rada nakon drugog svetskog rata. Koaliciona vlada je vlast preuzela u trenutku kada se zemlja suoavala sa po sledicama recesije iz 1966-1967. godine, nakon sukoba oko izglasavanja budeta do kojeg je dolo izmeu tadanjih koalicionih partnera na vlasti, CDU i FDP. Osnovu zakona je inio predlog zakona iz 1966. godine, koji je nainila SDP, tada jo u opoziciji. Predlog je naglaavao preventivnu ulogu mera na tritu rada koje bi trebalo da poveaju adaptibilnost radne snage, odnosno njihovih znanja i vetina, aktuelnim tehnolokim promenama. Novi Zakon je uspostavio Federalni institut za rad, u ijoj e se nadlenosti nalaziti realizacija kompenzacija za ne zaposlene, ali i nastavak obrazovanja, prekvalifikacija, usluge zapoljavanja za osobe sa invaliditetom i programi otvaranja novih radnih mesta i obuke za posao (Frerich and Frey, 1996). Suprotno uvreenom miljenju meu teoretiarima drave blagostanja, posleratni period nije bio period iskljuivo pasivnih oblika pomoi. U nekoliko evropskih drava bile su preuzimane inicijative kojima je trebalo ojaati aktivnu dimenziju sistema zatite i pomoi nezaposlenim licima, preteno kroz programe obuke i profesionalnog osposobljavanja. Ovo je svakako imalo smisla. U kontekstu ubrzanog ekonomskog rasta i poveane potranje na tritu rada, prekvalifikacija nezaposlenih lica tako da se oni mogu integrisati u privredu, bila je nuan i logian korak. Gore naveden razvoj kroz koji su prole evropske drave blagostanja ne ukazuje na uticaj koji je politiki faktor imao. Ideja da se programi obuke dovedu u vezu sa politikom zapoljavanja dolazio je od politikih partija koje su zauzimale razliitu poziciju na politikom kontinuumu: vedske socijaldemokrate, francuski golisti, italijanske hrianske demokrate i koaliciona vlada u Nemakoj. Ove poli tike partije imaju malo toga zajednikog, osim centristike pozicije kada se radi o vanim ekonomskim i socijalnim pitanjima.

157

Suoavanje sa visokom stopom nezaposlenosti: AMTR u kontekstu masovne nezaposlenosti Ekonomske okolnosti za mere na tritu rada su se dramatino izmenile na kon naftnog oka iz 19731975. godine i ekonomske krize koja je zatim usledila. Trite rada je bilo suoeno sa novim problemom: masovnom nezaposlenou. Ideja o aktivnim merama na tritu rada je bila prisutna u svim dravama, ali ne povoljni ekonomski kontekst je znaio da mere na tritu rada, ma koliko aktivne bile, mogu postii jako malo. Ovakve okolnosti su doprinele razvoju neto dru gaijih AMTR, koje sam prethodno oznaio kao upoljavanje, koje nisu imala za svoj primarni cilj povratak nezaposlenih lica na trite rada, ve samo njihovo upoljavanje kako bi se spreila degradacija ljudskog kapitala esto povezana sa dugotrajnom nezaposlenou. Ova nova funkcija AMTR se polako razvijala u ve likom broju drava, ali na razliite naine. U odgovoru na krizu zaposlenosti iz 1970-ih godina, vedska je radikalno transformisala svoj sistem aktivnih mera na tritu rada. Vano je napomenuti da kriza nije prouzrokovala otvorenu nezaposlenost u vedskoj. Ovo je delimino bio rezultat ekspanzije zapoljavanja u javnom sektoru, koji se odigrao gotovo paralelno sa krizom, ali i kao posledica liberalne primene AMTR. U sutini, upo ljavanjem lica koja nisu bila u radnom odnosu, AMTR su obezbedile vedskoj da odri stopu nezaposlenosti koja je bila zabeleena pre nego to je kriza nastupila (Mjoset, 1987: 430). Ovo je svakako bila nova funkcija AMTR koja je usvojena gotovo po automatizmu u kontekstu stagnirajue ekonomije sa zanemarljivim otvaranjem novih radnih mesta izvan dravnog sektora. Koju ulogu su AMTR imale tokom tih godina? Da bi to saznali, moramo se okrenuti literaturi koja prati evoluciju ovih mera. U vedskom sluaju, poevi od 1970-ih godina, AMTR su predstavljale alternativu trinom zapoljavanju. U ponudi su se nalazili programi obuke kao i privremeno angaovanje na poslovima u javnom sektoru. Tipino, ovi poslovi su sluili da bi se obnovilo pravo na benefi cije za nezaposlena lica (koja su teorijski bila limitirana na 14 meseci). Tokom ovih godina, dolo je do relativnog pomeranja mera koje su prethodno bile usmerene na ponudu sada se usmeravaju na potranju (Anxo and Niklasson, 2006: 360). Evaluacije na mikro nivou ukazuju da su ove mere u velikoj meri bile neefikasne kada je u pitanju podsticanje ponovnog ukljuivanja na trite rada (Calforms et al, 2001). Originalni cilj AMTR, da unapredi vetine i sposobnosti radnika kako bi se oni bolje pozicionirali na tritu rada i stekli komparativnu prednost, je u procesu ostao potpuno zanemaren. vedska se oigledno usredsredila na model upolja vanja, koji je gore opisan. Tokom istog vremenskog perioda (1974), vedska je usvojila relativno strog Zakon o zapoljavanju (Emmenegger, 2009). Shodno tome, 1970. godinu je odlikovalo postepeno udaljavanje od posleratnog vedskog modela, kako su se sve vie usvajale mere koje su bile razvijene u centralnoj Evropi. 158

Sa porastom stope nezaposlenosti, Nemaka se u drugoj polovini 1970-ih godina, okrenula aktivnim merama na tritu rada. Usvojene mere su bile bazi rane na Zakonu o promovisanju zaposlenosti iz 1969. godine. Glavni cilj ovog zakona se pomerio od usavravanja radne snage, ka instrumentu koji bi trebalo da smanji otvorenu nezaposlenost, iako su programi obuke nastavili da igraju vanu ulogu. Godine koje su usledile nakon okonanja ekonomske krize je karakterisao stani-i-kreni (stop-and-go) pristup prema AMTR, delimino zbog naina na koji su ove mere bile finansirane. Aktivne i pasivne mere su bile finansirane iz istog izvora. Kada je stopa nezaposlenosti visoka, trokovi za pasivne mere pomoi se automatski poveavaju, ne ostavljajui dovoljno sredstava za finansiranje aktivnih mera (Manow and Seils, 2000). Aktivne mere na tritu rada su poele ponovo da se primenjuju sa ponovnim dolaskom na vlast hrianskih demokrata. Kolova vlada, koja je izabrana 1982. godine, je proirila AMTR u kontekstu ofanzivnog fokusa na kvalifikacije koji se zasnivao na razliitim merama na tritu kao i programima obuke. U periodu izmeu 1982. i 1987. godine, ukupan broj uesnika u tim programima je porastao sa 555.000 na 1.4 milion (Frerich and Frey, 1996; Seeleib-Kaiser et al, 2008: 43). Najvei deo se odnosio na uestvovanje u programima obuke ili pruanja pomoi prilikom zapoljavanja, ali se poveao broj ljudi (oko 10%) koji su bili na programi ma u nekomercijalnom sektoru. Tokom druge polovine 1980-ih godina, Nemaka na godinjem nivou za aktivne mere na tritu rada izdvaja oko 1% BNP, to je iznad proseka OECD zemalja. Situacija e se promeniti nakon ujedinjenja 1991. godine. Bive dravne kompanije su podrvrgnute restruktuiranju, radnicima koji su bili viak je ponue na mogunost ranog penzionisanja ali i korienje razliitih programa na tritu rada, koji su imali za cilj ograniavanje otvorene nezaposlenosti. Izdvajanja za AMTR su dostigla vrhunac u 1992. godini kada su iznosila 1.8% BNP. U to vre me, meutim, lavovski deo ovih sredstava je odlazio na programe koji su trebali da obezbede otvaranje novih radnih mesta (Manow and Seils, 2000: 293; Clasen, 2005: 6162). Ova promena je bila efikasna u smanjivanju otvorene nezaposleno sti. Ipak, nije bila u mogunosti da sprei dramatian skok stope nezaposlenosti koji je pratio ekonomsku krizu iz 1990-ih godina. Drugim zemljama, koje nisu imale razvijen sistem AMTR pre nastupanja krize, bilo je potrebno neto vie vremena prilikom uvoenja aktivnih elementa u njihovu politiku nezaposlenosti. U Francuskoj je tenzija izmeu vlade i radnikih sindikata znatno odloila uvoenje ovih mera (Clegg, 2005). Ipak, poevi od 1980-ih, francuska aktivna politika na tritu rada predstavlja rapidno spajanje razliitih instrumenata koji su bili usmereni ka razliitim drutvenim grupama. Uopteno posmatrano, njihov cilj je upoljavanje pre nego ponovno ukljuivanje na trite rada lica koji su bez posla. Najee se isticilo socijalno ukljuivanje, u smislu mogunosti participacije u drutvu ak i ukoliko je lice bez plaenog za 159

poslenja (Dufour et al, 2003; Barbier and Fargion, 2004). U praktinom smislu, ove mere su najee bile realizovane subvencionisanjem otvaranja privremenih radnih mesta u javnom ili neprofitnom sektoru. Razvoj AMTR u Francuskoj je otpoeo 1984. godine, usvajanjem TUC (pu blic utility works) za omladinu koja je bila bez posla od strane socijalistike vlade. Ove mere su ubrzo bile dopunjene, 1986. godine kada su usvojeni PIL (Programmes dinsertion locale) koji su bili namenjeni dugotrajno nezaposlenim licima, a usvo jeni od strane Golove vlade. Do 1989. godine, ove mere su bile zamenjene CES (Contrats emploi-solidarite). U 1988. godini usvojen je opti program socijalne po moi, means-tested, RMI (Revenu minimum dinsertion) koji je teorijski ukljuivao i koncept aktiviranja u vidu ugovora koji je potpisivan izmeu korisnika pomoi i vlade. Sveobuhvatna evaluacija ovog programa je pokazala da je njegov uspeh u ukljuivanju korisnika socijanih davanj na trite rada bio dosta ogranien (Palier, 2002: 302303). Francuski pristup konceptu aktivacije karakterie snaan naglasak na upoljavanju, praen snanom retorikom socijalne ukljuenosti. Ovaj pravac je bio potvren i od strane socijalistike vlade krajem 1990-ih godina (19972002). Pored dobro poznatog zakona kojima je broj radnih asova nedeljno smanjen na 35, vlada je usvojila nove programe koji su bili orijentisani na otvaranje novih radnih mesta, namenjenih mladima, subvencionisana radna mesta u neprofitnom sektoru u trajanju od najvie pet godina (Clegg, 2005: 222). Tokom postkriznog perioda, kao i tokom 1980-ih i 1990-ih godina, upolja vanje je bila vana funkcija AMTR. Programi obuke nastavljaju da igraju veoma bitnu ulogu. Meutim, u tako nepovoljnim okolnostima u kojima trite rada funkcionie, programi obuke mogu de facto postati blii upoljavanju, nego to je re o efektivnom ulaganju u ljudski kapital. Literatura koja se bavi evaluacijom implementiranih mera ukazuje da je ovo bio sluaj tokom celih 1980-ih, kao i po etka 1990-ih godina. Ovo je rezultat do kojeg se dolo nakon sprovoenja prve meta-analize evolucionih studija AMTR, gde su dvojica ekonomista OECD zaklju ili da su mnogi programi na tritu rada neefikasni ili ak i kontraproduktivni u smislu uticaja koji imaju na povratak na trite rada nezaposlenih lica (Martin and Grubb, 2001). Ovo je moda nastalo kao posledica naina na koji su AMTR u tom periodu bile koncipirane, odnosno njihove dominantne usredsreenosti na upoljavanje (1980-e i poetak 1990-ih godina). AMTR od sredine 1990-tih: zaokret ka aktivaciji Sredinom 1990-ih godina, u zemljama OECD polako je poeo da se nazire preokret u pogledu AMTR. Ekonomski kontekst je bio izmenjen. Prvo, nakon sre dine 1990-ih godina, uslovi na tritu rada su poeli da se poboljavaju. Drugo, nezaposlenost je u sutini nastala kao posledica poveane ponude nisko kvalifiko vanih radnika koji imaju potekoa da zarauju vie od visine beneficija na koje 160

ostvaruju pravo. Ovakve okolnosti su rezultirale razvijanjem nove uloge AMTR, sa snanim naglaskom na mere koje e podsticati zapoljavanje i pomo prilikom zapoljavanja. Ova promena je bila praena i promenama u preovlaujuoj termi nologiji, sa sve uestalijom upotrebom pojma aktivacija. Nesporno je da su se lanice OECD kretale u ovom pravcu, ali prema sasvim iznenaujuem redosledu. Pioniri u ovoj fazi razvoja nisu bile drave koje su inicirale uvoenje AMTR u prethodnim periodima. Prema jednom broju autora, prisustvo ranijih oblika AMTR je ak usporilo razvoj koncepta aktivacije. Drava koja je meu prvima prihvatila novu paradigmu u politici zapoljava nje je Danska, koja do tada nije imala razvijen sistem AMTR. Socijaldemokratska vlada koja je izabrana 1993. godine usvojila je itav niz reformskih mera koje su u potpunosti transformisale danski sistem naknada za sluaj nezaposlenosti. Re forme iz 1994. godine su omoguile ponovno ostvarivanje prava na osiguranje za sluaj nezaposlenosti uestvovanjem u razliitim programima na tritu rada. Takoe, reformama je pravo na beneficije za nezaposlene, vremenski ogranieno na sedam godina. Ovaj vremenski period je bio podeljen na dve podfaze: pasivni period u trajanju od etiri godine i aktivni period u trajanju od tri godine. Pojaane su mere koje bi trebalo da osiguraju dostupnost nezaposlenog lica za angaovanje na novim poslovima i uvedeni su individualni akcioni planovi (Kvist et al, 2008: 243; Madsen, 2000). Reformama je izvrena decentralizacija usluga namenjenih nezaposlenim licima, i na taj nain je omogueno kancelarijama na regionalnom nivou da razviju programe na tritu rada koji odgovaraju prilikama i potrebama na njihovoj teritoriji. Reforma je bila zasnovana na predlogu koji je nainilo tripartitno telo, pozna to kao Zeuthen komitet, koji je bio sainjen od predstavnika radnikih sindikata i udruenja poslodavaca. Socijalni partneri su zadrali neke znaajne koncesije, kao to je npr. znaajna uloga prilikom implementacije mera na tritu rada. Isto vremeno su se sloili da je neophodno preusmeriti politiku zapoljavanja u pravcu aktivacije (Kvist et al 2008: 245). Promene koje su kasnije preduzimane, samo su dodatno ojaavale podsticajne mere i programe pomoi prilikom zapoljavanja. Vremenski period u kojem je lice ostvarivalo pravo na beneficije se i dalje smanjivao, prvo na pet godina (1996) a onda i na etiri (1998). Period pasivne pomoi je skraen na dve godine i est me seci za nezaposlena lica mlaa od 25 godina. Nakon isteka ovog perioda, korisnici imaju pravo, ali i obavezu participacije u nekom od programa na tritu rada. Promene koje su realizovane u 1998. godini signalizirale su ubrzavanje po meranja fokusa ka konceptu aktivacije. Prvo su bile korigovane mere usmerene ka nezaposlenoj omladini, kako bi se ojaao podsticaj za zapoljavanje i ulaganje u ljudski kapital. Usvojene mere su podrazumevale ograniavanje standardnih beneficija za nezaposlene koji su mlai od 25 godina na 6 meseci i obavezu da uestvuju u programima obuke u trajanju od 18 meseci tokom kojeg e visina 161

njihovih beneficija biti 50% iznosa standardne beneficije. Drugo, sa usvajanjem Zakona o aktivnoj socijalnoj politici, princip aktivacije je proiren i na korisnike socijalne pomoi (Kvist et al, 2008: 241-243). Kao i u proloj reformi, zajedno sa merama koje je trebalo da pojaaju podsticajne mere, usvojeni su i neto inklu zivniji instrumenti. Ovo je sluaj sa programom, poznatim kao fleksposlovi, koji subvencionie do 2/3 trokova rada u sluaju osoba sa invaliditetom, bez vremen skog ogranienja (Hogelund, 2003). Druge drave su pratile primer Danske u preusmeravanju sistema beneficija za nezaposlene ka aktivaciji. Za vreme vladavine konzervativaca, Velika Britanija je usvojila pristup koji se oigledno zasnivao na podsticajnim merama uz redukciju beneficija za nezaposlene (Atkinson and Micklewright, 1989; King, 1995). Zna ajniji iskorak ka konceptu aktivacije nainila je nova laburistika vlada izabrana 1996. godine, koja je zauzela centristiku poziciju u voenju ekonomske i socijalne politike, koja e postati poznata kao Trei put. Od sredine 1990-ih godina je usvojen veliki broj vrlo konkretnih programa usmerenih ka razliitim grupama nezaposlenih lica. Oni su preteno bili koncipirani oko pomoi prilikom zapoljavanja. One su opet esto bile praene podsticajnim merama, npr. uvoenjem programa poreskih olakica 1998. godine (Clasen, 2005; Clegg, 2005). Ovaj trend je nastavljen i to kom narednih godina i moe se lako pratiti preko izdvajanja za AMTR, koja su neuporedivo najvea za programe pomoi prilikom zapoljavanja. vedskoj je trebalo neto vie vremena da bi preusmerila AMTR ka konceptu aktivacije, ali od kraja 1990-ih godina mere na tritu rada su se mnogo vie zasni vale na podsticajnim merama i merama pomoi prilikom zapoljavanja. Pootreni su zahtevi koji su se odnosili na pronalaenje zaposlenja, tako da u sluaju da neza posleno lice ne uspe da pronae posao posle 100 dana, nakon toga mora prihvatiti posao bilo gde u zemlji, ak i u sluaju da visina zarade bude nia za najvie 10% od visine beneficije za nezaposlene (Clasen et al, 2001: 211). Reforme osiguranja za sluaj nezaposlenosti koje su izvrene 2001. godine samo su dodatno ojaale posveenost aktivnim merama na tritu rada. Ovo je uinjeno usvajanjem velikog broja novih mera. Prvo, ponitena je mera koja je dozvoljavala obnovu prava na osiguranje za sluaj nezaposlenosti uestvovanjem u programima na tritu rada. Drugo, reforma je ustanovila garanciju aktivnosti za dugotrajno nezaposlena lica ili lica koja su pod rizikom da to postanu. Ovo zahteva mnogo aktivnosti na individualnom nivou u cilju ponovnog zapoljavanja (Swedish Government, 2002; Timonen, 2004). Nemaka je takoe dosta kasno otpoela sa primenom koncepta aktivacije (Clasen, 2005). Jedan od najvanijih koraka koji je nainjen u ovom pravcu bilo je usvajanje tzv. Zakona o aktivnom zaposlenju u 2001. godini. Reformama su uvede ne i neke od mera koje se smatraju standardnim instrumentima za implementaciju koncepta aktivacije: stroija kontrola procesa tranje posla, profilisanje nezaposle nih lica, subvencionisanje zarada, ugovori o reintegraciji (Clasen, 2005: 72). 162

Ove izmene su meutim smatrane nedovoljnim od strane rederove vlade. Samo nekoliko meseci nakon usvajanja Zakona o aktivnom zaposlenju, formirana je nova komisija sa ciljem da naini predlog na koji nain bi se mogla modernizo vati politika trita rada. Radom komisije je rukovodio Peter Harc, nekadanji me nader u Folksvagenu. Njihov predlog je predviao nekoliko mera koje je trebalo usvojiti, koje su se kretale od pruanja podrke nezaposlenim licima u pokretanju samostalnog biznisa pa do uspostavljanja agencije koja je trebalo da prua pomo nezaposlenima i podrku prilikom traenja zaposlenja. Meutim, najkontroverzniji predlog odnosio se na spajanje beneficija za dugotrajno nezaposlene i socijalne pomoi (tzv. Harcova IV reforma), to je uticalo da mnogi korisnici izgube pravo na beneficije (Fleckenstein, 2008). Koncept aktivacije je, kombinujui podsticajne mere i mere pomoi prilikom zapoljavanja, postao vrlo uticajan poslednjih godina. U kombinaciji sa ekonomi jom koja se ubrzano razvijala sve do 2008. godine, ove mere su dale znatno bolje rezultate nego tokom prethodnih godina, tako da su skoranje meta-evaluacije efekata na mikro-nivou koji su imale AMTR, oslikavale optimistinu sliku poten cijala sa kojim ove mere raspolau (Eichorst et al, 2008b; OECD, 2006). Njihov uticaj na mikro nivou je neto neizvesniji, mada to moe biti i posledica injenice da akcenat na aktivaciji redukuje negativni uticaj pravila o zatiti zaposlenja na dugotrajno nezaposlene (Pontusson, 2005). Ali, aktivacija nije stigla u sve delove Evrope. Oigledno je da Italija dosta zaostaje po ovom pitanju (Samek Lodovici and Semenza), dok je Francuska nainila neke korake u 2000. godini, spajanjem usluga zapoljavanja i agencija za pruanje pomoi, kao i transformacijom RMI u RSA, koja je stupila na snagu 1. juna 2009. godine.

Diskusija i zakljuak
Na osnovu injenica koje su prezentovane u radu, sasvim je jasno da pojam aktivne politike na tritu rada obuhvata irok dijapazon razliitih mera, instrume nata za realizaciju postavljenih ciljeva, kao i poseban odnos sa pasivnim merama sistema osiguranja za sluaj nezaposlenosti. Ovo rezultira potpunom ambivalen cijom, koja delimino moe biti zasluna za uspeh ove ideje tokom poslednjih 20 godina (Palier, 2005). Meutim, nedostatak preciznosti onemoguava upotrebu pojma AMTR kao instrumenta za analizu. Ova opservacija ipak zahteva precizni ju distinkciju izmeu razliitih tipova aktivnih mera na tritu rada, u zavisnosti od postavljenih ciljeva i instrumenata da se oni realizuju. Drugo, narativ koji je u radu opisan pokazuje da je jako malo regularnosti i kontinuiteta, ukoliko posma tramo prostornu i vremensku dimenziju, meu politikim snagama koje stoje iza iniciranja i kasnije implementacije AMTR. U dosta sluajeva, centralnu ulogu su imale hrianske demokrate, u Nemakoj sa Zakonom o promovisanju zapolja 163

vanja iz 1969. godine, ali i tokom 1980-ih i ranih 1990-ih. U Italiji je zakon o uenju zanata usvojen za vreme vladavine hrianskih demokrata. Ukoliko iskori stimo tipologiju o etiri idealna tipa AMTR, moemo uoiti da socijal-demokrate i hrianske demokrate preferiraju dva tipa AMTR: ulaganje u ljudski kapital i upoljavanje. Konzervativne i liberalne partije umesto toga, pruaju podrku pod sticajnim merama. Pomo prilikom zapoljavanja, kao jedna od AMTR je, ini se, povezana sa strankama levice. etiri drave koje su otpoele sa primenom ovih mera od sredine 1990-ih godina (Danska, Velika Britanija, vedska i Nemaka) su to uinile kada su na vlasti bile stranke levice ili centra. To moe biti povezano sa injenicom da su budetski problemi i ogranienja koja je nametnula ekonomska globalizacija ozbiljno smanjila manevarski prostor za uvoenje tradicionalno leviarskih mera na tritu rada. Naglasak na pomoi prilikom zapoljavanja 1990-ih i poetkom 2000. godine je omoguio partijama levice da predloe alternativu, koja je istovremeno bila veoma razliita od onoga to su stranke desnice predlagale, ali i kompatibilna sa budetskim problemima i ogranienjima. Institucionalni faktor je igrao vanu ulogu tokom proteklog perioda u obliko vanju AMTR. Sprovedene analize su pokazale da su zemlje koje su u posleratnom periodu razvile instrumente AMTR, posebno vedska i Nemaka, bile prve koje su ih koristile, kao nain da se ljudi bez posla uposle tokom ekonomske krize iz 1970-ih i 1980-ih. Francuska je krenula istim putem, ali neto kasnije. Razvijen sistem AMTR koji je baziran na upoljavanju je uticao da se mere aktivacije uvedu neto kasnije. Pioniri u ovoj treoj fazi su bile zemlje, Danska i Velika Britanija, koje nisu imale razvijen sistem ovih mera u prethodnom periodu. Konano, sasvim je nesporno da se koncept AMTR rairio na veliki broj drava, posebno tokom poslednjih godina. U svakoj od razvojnih faza, nove me re su prvo bile usvojene u dravama pionirima, a nakon toga su se proirile i na druge drave, gde su esto nailazile na otpor, ali su postepeno zadobile neophodnu podrku. Prevod sa engleskog: Jelena Vidojevi

Literatura
Armingeon, K. (2007) Active labour market policy, international organizations and domestic politics. Journal of European Public Policy, 14, 905932. Armingeon, K. & Beyeler, M. (Eds.) (2004) The OECD and European Welfare States, Cheltenham, Edward Elgar.

164

Atkinson, A. B. & Micklewright, J. (1989) Turning the Screw: Benefits for the Unemployed 197988. In Dilnot, A. & Walker, I. (Eds.) The economics of social security. Oxford, Oxford University Press. Barbier, J.-C. (2001) Welfare to Work Policies in Europe. The Current Challenges of Activation Policies. Paris, Centre detudes de lemploi. Barbier, J.-C. (2004) Systems of social protection in Europe: Two contrasted paths to activation, and maybe a third. IN Lind, J., Knudsen, H. & Jorgensen, H. (Eds.) Eabour and Employment Regulation in Europe. Brussels, Peter Lang. Barbier, J.-C. & Ludwig-Mayerhofer, W. (2004) Introduction: The many worlds of activation. European Societies 6, 424436. Barbier, J. C. & Fargion, V. (2004) Continental inconsistencies on the path to acti vation Consequences for social citizenship in Italy and France. European Societies, 6, 437460. Bonoli, G. (2007) Time matters. Postindustrialisation, new social risks and welfare state adaptation in advanced industrial democracies. Comparative Political Studies, 40, 495520. Bonoli, G. & Palier, B. (1997) Reclaiming Welfare: The Politics of French Social Protection Reform. IN Rhodes, M. (Ed.) Southern European Welfare States. Between Crisis andKeform. London, Portland, Frank Cass. Bonoli, G. & Reber, F. (forthcoming) The political economy of childcare in OECD countries: explaining cross-national variation in spending and coverage rates European Journal of Political Research, forthcoming. Braun, D. & Gilardi, F. (2006) Taking Galtons problem seriously Towards a theory of policy diffusion. Journal of Theoretical Politics, 18, 298322. Calmfors, L., Forslund, A. & HemstrPm, M. (2001) Does active labour market policy work? Lessons from the Swedish experiences. Swedish Economic Policy #eview, 85, 61124. Clasen, J. (2000) Motives, Means and Opportunities: reforming Unemployment Compensation in the 1990s. WestEuorpean Politics, 23, 89112. Clasen, J. (2005) Reforming European Welfare States. Germany and the United Kingdom compared, Oxford, Oxford University Press. Clegg, D. (2005) Activating the multi-tiered welfare state: social governance, wel fare politics and unemployment policies in France and the United Kingdom, Florence, European University Institute, PhD Thesis. de la Porte, C. & Nanz, P. (2003) OMC A deliberative-democratic mode of gover nance? The cases of employment and pensions. ESPAnet conference Chan ging European Societies The Role for SocialPolicy. Copenhagen.

165

Dufour, P., Boismenu, G. & Noel, A. (2003) Laide au conditionnel. La contre parties dans les mesures envers les personnes sans emploi en Europe et en Amerique du Nord, Montreal, Presses de lUniversite de Montreal. Eichhorst, W., Grienberger-Zingerle, M. & Konle-Seidl, R. (2008a) Activation Po licies in Germany: From Status Protection to Basic Income Support. IN Eic hhorst, W., Kaufmann, O. & Konle-Seidl, R. (Eds.) Bringing the jobless into work? Experiences with activation in Europe and the US. Berlin, Springer. Eichhorst, W., Kaufmann, O. & Konle-Seidl, R. (Eds.) (2008b) Bringing the jobless into work? Experiences with activation in Europe and the US, Berlin, Springer. Emmenegger, P. (2009) Regulatory Social Policy : The Politics of Job Security Regulations, Bern, Haupt Verlag. Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press. Fargion, V. (2000) Timing and the development of social care services in Europe. West European Politics, 23, 5988. Fleckenstein, T. (2008) Restructuring Welfare for the Unemployed. The Case of Hartz Legislation in Germany. Journal of European Social Policy, 18, 17788. Frerich, J. & Frey, M. (1996) Handbuch der Geschichte der So/ialpolitik in De utschland. So/ialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland bis /ur Herstel lung der Deutschen Einheit Munich, Oldenburg Verlag. Goetschy, J. (2001) The European employment strategy from Amsterdam to Stoc kholm: Has it reached its cruising speed? Industrial Relations Journal, 32, 401418. Hall, P. (1993) Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Eco nomic Policymaking in Britain. Comparative Politics, 25, 275296. Hasselpflug, S. (2005) Availability criteria in 25 countries, Copenhagen, Ministry of Finance, working paper No 12. Hogelund, J. (2003) In search of the effective disability policy, Amsterdam, Am sterdam University Press. Huber, E. & Stephens, J. D. (2001) Development and Crisis of the Welfare State. Parties and Policies in the Global Markets, Chicago, The University of Chicago Press. Huo, J. J., Nelson, M. & Stephens, J. D. (2008) Decommodification and activation in social democratic policy: resolving the paradox. Journal of European so cial Policy, 18, 520. Iversen, T. & Stephens, J. (2008) Partisan politics, the welfare state, and three worlds of human capital formation. Comparative Political Studies, 41, 600637. 166

Katzenstein, P. (1985) Small Nations in Open Internationl Economy: The Conver ging Balance of State and Society in Switzerland and Austria. IN Evans, P. B., Rueschemeyer, D. & Skocpol, T. (Eds.) Bringing the State Back In. Cambridge, Cambridge University Press. King, D. (1995) Actively seeking work? The politics of unemployment and wel fare policy in the United States and Great Britain, Chicago, University of Chicago Press. Lopez-Santana, M. (2006) The domestic implications of European soft law: fra ming and transmitting change in employment policy. Journal of European Public Policy, 13, 481499. Manow, P. & Seils, E. (2000) Germany: Adjusting badly. IN Scharpf, F. W. & Schmid, V. A. (Eds.) Welfare and work in the open economy. . Oxford, Ox ford University Press. Martin, J. & Grubb, D. (2001) What works and for whom: A review of OECD co untriesexperiences with active labour market policies. Swedish Economic Policy #eview, 8, 956. Mjoset, L. (1987) Nordic economic policies in the 1970s and 1980s. International Organisation, 41, 403456. OECD (2006) General Policies to Improve Employment Opportunities for All. Employment Outlook, 2006, 47126. OECD (2007) Activating the unemployed: what countries do. OECD employment outlook, 207241. Palier, B. (2002) Gouverner la securite sociale. Les reformes du systeme fran^ais de protection sociale depuis 1945, Paris, Presses Universitaires de France. Palier, B. (2005) Ambiguous agreement, cumulative change: French social policy in the 1990s. IN Streeck, W. & Thelen, K. (Eds.) Beyond continuity. Institu tional change in advanced political economies. Oxford, Oxford University Press. Peck, J. (2001) Workfare states, New York, Guildford Press. Pontusson, J. (2005) Inequality and prosperity. Social Europe vs. liberal America, Ithaca, Cornell University Press. Rueda, D. (2007) Social democracy inside out. Partisanship and labor market policy in industralised democracies, Oxford, Oxford University Press. Samek Lodovici, M. & Semenza, R. (2008) The italian case: from employment regu lation to welfare reforms? Social Policy and Administration, 42, 160176. Seeleib-Kaiser, M. & Fleckenstein, T. (2007) Discourse, learning and welfare state change: The case of German labour market reforms. Social Policy MAdministration, 41, 427448.

167

Seeleib-Kaiser, M., Van Dyk, S. & Roggenkamp, M. (2008) Party politics and social welfare. Comparing Christian and Social Democracy in Austria, Ger many and the Netherlands, Chelthenam, Edward Elgar. SwedishGovernment (2002) Swedens action plan for employment, Stockholm. Swenson, P. A. (2002) Capitalists against Markets: The Making of Labor Markets and Welfare States in the United States and Sweden, Oxford, Oxford University Press. Taylor-Gooby, P. (2004) New risks and social change. IN Taylor-Gooby, P. (Ed.) New risks, New Welfare? Oxford, Oxford University Press. Thelen, K. (2004) How institutions evolve:The political economy of skills in Germany, Britain, the United States and Japan, Cambridge, Cambridge University Press. Timonen, V. (2004) New Risks Are they still new for the Nordic welfare states? IN Taylor-Gooby, P. (Ed.) New risks, new welfare. Oxford, Oxford Univer sity Press. Torfing, J. (1999) Workfare with welfare: Recent reforms of the Danish welfare state. Journal of European social Policy, 9, 528. Zeitlin, J. & Pochet, P. (2005) The Open Method of Co-ordination in Action, Ber ne, Peter Lang.
ulijano Bonoli POLITIKA EKONOMIJA AKTIVNIH MERA NA TRITU RADA Rezime Aktivne mere na tritu rada (AMTR) su doivele izuzetan napredak tokom poslednje dve decenije u zemljama OECD, pri emu se opseg mera, kao i njihova generalna orijen tacija bitno razlikuje od drave do drave. Osnovni cilj rada je da prezentuje i podvrgne analizi varijacije u ovoj oblasti. Na samom poetku, analiziraju se postojee studije koje su za svoj predmet imale institucionalnu, politiku i ideoloku determinantu AMTR. U radu se dalje navodi da AMTR predstavljaju suvie neodreenu kategoriju da bi se kao takva upotrebljavala u analitike svrhe i stoga je vano razloiti je na pojedinane kategorije od kojih je sainjena a to su: podsticajne mere, pomo prilikom zapoljavanja, upoljavanje i ulaganje u ljudski kapital. Ove mere su analizirane putem procene trokova AMTR u odabranim dravama. U radu se ova tiplogija upotrebljava kako bi se analizirala evoluci ja aktivnih mera na tritu rada u est zapadnoevropskih drava i da bi se pokazalo kako se uloga ovog socijalno-politikog instrumenta menjala tokom vremena. U zakljuku se navodi da je malo pravilnosti kada se posmatra politika determinanta AMTR. Suprotno

168

tome, on nailazi na vane institucionalne i ideoloke uticaje, posebno u zavrnoj fazi for mulisanja aktivnih mera. Kljune rei: aktivne mere na tritu rada, politika zapoljavanja.

Giuliano Bonoli THE POLITICAL ECONOMY OF ACTIVE LABOR MARKET POLICY Summary Active labor market policies have developed significantly over the last two decades across OECD countries, with substantial cross-national differences in terms of both extent and overall orientation. The objective of this paper is to account for cross-national varia tion in this policy field. It starts by reviewing existing scholarships concerning political, institutional and ideological determinants of ALMPs. It then argues that ALMPs is too broad category to be used analytically and develops a typology of four different types of ALMPs: incentive reinforcement, employment assistance, occupation and human capital investment. These are discussed and examined through ALMP expenditure profiles in se lected countries. The paper uses this typology to analyze labor market policy trajectories in six Western European countries and shows that the role of this instrument changes dra matically over time. It concludes that there is little regularity in the political determinants of ALMPs. In contrast, it finds important institutional and ideological effects, the latter in the most recent phase in particular. Key words: active labor market policy, unemployment policy.

169

Predrag Bejakovi MJERE AKTIVNE POLITIKE ZAPOLJAVANJA U SVIJETU I HRVATSKOJ

Uvod
Gotovo da nije potrebno podsjeati da u veini sluajeva trite rada nije sa vreno, te istodobno postoje nezaposlenost i nepopunjena potranja za radnicima. To znai da, pogotovo u zemljama poput RH s visokom nezaposlenou, postoji prostor za poboljanje djelovanja trita rada, pribliavajui nezaposlenost minimu mu potranje i ponude za radom, te tako smanjujuu otvorenu nezaposlenost i broj nepopunjenih radnih mjesta. Aktivna politika trita rada (APTR) moe pomoi s ublaavanju (smanjivanju) strukturnog (frikcijskog) nesklada izmeu ponuda i po tranja u prvom redu smanjivanjem profesionalnog i prostornog nesklada izmeu ponuda i potranja, te poveanjem transparenti trita rada. Najvaniji instrumenti APTR za poboljanje usklaenosti su osposobljavanje i usavravanje, informiranje i savjetovanje s obzirom na potranju posla i odabira kod zapoljavanja s jedne stra ne, te posredovanja kod zapoljavanja s druge. Nakon kratkih uvodnih napomena izlae se teoretski okvir, prednosti i nedostaci mjera. Trei dio teksta posveen je uincima i utjecaju mjera aktivne politike. Iskustva pojedinih zemalja izlau se u treem dijelu rada, dok se Hrvatska i mjere aktivne politike trita rada razmatraju u etvrtom. Zavrni dio su zakljuci.

Teoretski okvir, prednosti i nedostaci mjera

APTR mogu preraspodijeliti mogunosti zapoljavanja tako da manje ljudi postane dugotrajno nezaposleni i/ili korisnici-primatelji oblika pomoi u sustavu socijalne skrbi. Kada su zadane ukupna zaposlenost i ukupna ponuda rada, to bi znailo rasporediti teret nezaposlenost na vie ljudi (pretpostavljajui da kao re zultat politike intervencije nezaposlenou nisu pogoeni isti ljudi u razliitim vremenskim intervalima). Naravno, kao uinak APTR bio bi mnogo povoljniji poveanje ukupne zaposlenosti od preraspodjele nezaposlenosti na vei broj ljudi. Ekonomska teorija navodi da APTR gotovo nema neposrednog utjecaja na ukupnu zaposlenost (de Koning i drugi, 2001), ali ako ona uspije u radnom ukljuivanju 170

dugotrajno nezaposlenih (DN) ili korisnika-primatelja pomoi u sustavu socijalne skrbi, poveava se djelotvornost ponude rada. Stoga je ukljuivanje dugotrajno ne zaposlenih ili sprjeavanje dugotrajne nezaposlenosti sigurno vrijedno pozornosti. Pored plaene zaposlenosti ujedno postoje druge korisne aktivnosti koje mogu biti nain socijalnog ukljuivanja (integracije) te osobnog ispunjavanja i potvrivanja. Bez daljnjeg bi sprjeavanje dugotrajne i ponovljene nezaposlenosti bilo najvani ji doprinos sprjeavanja siromatva i socijalne iskljuenosti pogotovo korisnika pomoi u sustavu socijalne skrbi. Uspjena borba protiv dugotrajne nezaposlenost i socijalne iskljuenosti zahtjeva stvaranje institucija koje pruaju pojedine segmente: organizacije rada koja omoguava ljudima spajanje trita rada s radnim angairanjem; strukturu dohotka koja spaja plae s izvorima dohotka poput transfera ili tednje; socijalna prava koja omoguavaju izbor izmeu razliitih oblika zaposlenosti ovisno o sklo nostima ili postojeim uvjetima; i politike odredbe koje omoguavaju viestruku upotrebu prava i fondova socijalnog osiguranja, posebice programa ouvanja dohotka (poput osiguranja za vrijeme nezaposlenost) za financiranje mjera koje pospjeuju zapoljivost. Dok uvoenje takvih mjera moe poveati vjerojatnost suavanja zaposle nosti ili poveanog ostajanja bez posla u konkurentskim tvrtkama (displacement effect) ili zamjene postojeih zaposlenima sudionicima programa (substitution effect), to je prihvatljiv rizik ako je ukupan uinak smanjivanje prosjenog tra janja nezaposlenost. Moda je najvaniji znaenje APTR u tome to navedeni uinci otputanja i zamjene postaju prihvatljiviji ako se poveavaju mogunosti zapoljavanja za dugotrajno nezaposlene i korisnike u sustavu socijalne skrbi (u RH najvaniji oblik je pomo za uzdravanje) pa se time smanjuje socijalna iskljuenost. Naravno, na umu treba imati i negativnu stranu APTR jer pozitivni uinak poveane zapoljivosti sudionika programa moe biti na utrb nesudionika bez stvarnog utjecaja na ukupnu razinu zaposlenosti. S druge strane, mogue je imati nemjerljive (ili zanemarive) utjecaje na sudionike programa, ali pozitivne uinke na makro-razini (de Koning, 2001). Dok na primjer, nezaposlene osobe s dobrim izgledom na tritu rada sudjeluju u programima obrazovanja i osposobljavanja za zanimanja u kojima postoji nepopunjena potranja (kadrovski deficit), moda se nee poveati njihove anse za zapoljavanje, ali e drugi nezaposleni imati koristi od njihovog prijelaza na druge segmente trita rada. Calmfors i Holmlund (2000) analizirajui nezaposlenost i gospodarski rast navode pozitivne uinke APTR na zaposlenost i naglaavaju tekoe kod odreivanja rezultata programa stvaranja zapoljavanja, obrazovanja osposobljavanja. Postoje brojni mehanizmi koji djeluju u suprotnom pravcu. Moe se smanjiti pritisak za poveanjem plaa ako programi poveavaju konkurentnost dugotrajnih nezaposlenih na tritu rada. To e se dogoditi ako programi obrazovanja i osposobljavanja omoguavaju laki 171

prijelaz radnika sa sektora trita rada gdje je slaba potranja za radom u sektore s jakom potranjom. Vjerojatno postoje i negativni uinci na postojeu redovitu zaposlenost, poput uinka istiskivanja (crowding-out effect) programa stvaranja poveane za poslenosti jer poslodavci imaju poticaj za zamjenu redovito zaposlenih s osobama koje se subvencionira. Uinkovitim smanjivanjem trokova nezaposlenosti takvi programi takoer mogu poveati pritisak za poveanje plaa. To e biti pogotovo vano ako se programi koriste kao mjera za omoguavanje dugotrajno nezaposle nim da ponovno ostvare pravo na novane naknade.

Uinci i utjecaj
Layard i drugi (1991) analiziraju mogue agregatne uinke APTR te ih dijele u neposredne i posredne. Neposredni uinci su: poveanje ukupne zaposlenosti te smanjivanje ukupne nezaposlenost i nepopunjenih radnih mjesta uslijed uin kovitijeg postupka posredovanja; preraspodjela mogunosti zapoljavanja meu pojedinim skupinama na tritu rada; poveanje djelotvornosti ponude rada jer se poboljala zapoljivost nezaposlenih osoba te poveanje zaposlenosti i smanjenje nezaposlenost zahvaljujui stvaranju subvencioniranih poslova. Neposredni uinci obuhvaaju poveanje uinkovitosti ponude rada koja e olakati odabir i zapoljavanje te e stoga imati pozitivno djelovanje na zaposleno sti. Kada je vie ljudi raspoloivo na tritu rada doi e i do promjena u nadnicama jer se smanjuju izdati za materijalno osiguranje nezaposlenih pa rad postaje jeftiniji. Naravno, nisu pozitivni svi mogui uinci. Zbog uinaka smanjivanja zaposlenosti i zamjene (displacement i substitution effects), stvaranje novih radnih mjesta ne mora imati pozitivno djelovanje na ukupnu zaposlenosti. Na primjer, sudjelovanje u mjerama APTR moe poveati rezervnu nadnicu (novani iznos za koji je radnik spreman raditi), usporavajui ili odgaajui time prijelaz na redovnu zaposlenost umjesto ubrzanja postupka. APTR e vjerojatno imati uinak na javne rashode jer obino se razlikuju izdvajanja za APTR i mogue utede na trokovima novanih naknada za vrijeme nezaposlenosti. Trite rada moe se podijeliti u vei broj pod-trita na koja se openito odnosi nekoliko minimalnih uvjeta, a upravo je cilj APTR olakati pokretljivost radnika izmeu tih pod-trita. Nije lagana zadaa utvrditi uinkovitost primjene APTR, ali se prema De Koningu (2001), to moe ostvariti u dvostupnom pristu pu. U prvom se stupnju, mogu povezati rezultati APTR s rezultatima trita rada; dok se u drugom moe povezati primjena na APTR uinak. Vano je razdvojeno istraiti uinke APTR na prijelaz iz nezaposlenosti u zaposlenost za kratkorono i dugorono nezaposlene. Nezaposlenost openito postaje socijalni problem kada ljudi u njoj ostaju dugo vremena. Kako dugorona nezaposlenost esto vodi u soci 172

jalnu iskljuenost, ukljuivanje dugotrajno nezaposlenih takoer moe doprinositi socijalnoj reintegraciji.

Iskustva pojedinih zemalja

Prema ocjenama vie autora (Calmfors i Holmlund 2000, Anxo, Carcillo and Erhel 2001, Davia et all. 2001) programi trita rada u umjerenom obujmu mogu imati pozitivan uinak na izlaz iz nezaposlenosti u zaposlenost. To je vje rojatno posebno tono za obrazovanje i osposobljavanje. Boeri i Burda (1996) za eku Republiku su ustanovili da mjere aktivne politike povezane sa skrai vanjem trajanja novanih naknada za vrijeme nezaposlenosti imale utjecaja na vjerojatnost nalaenja posla i da su trokovno bile relativno uinkovite. Vrlo sveobuhvatni programi koji su ustvari koriteni za produavanje trajanja nakna da za vrijeme nezaposlenosti vjerojatno imaju negativne uinke na zaposlenost. Ograniena uinkovitost s obzirom na tokove izlaska i ulaska na tritu rada treba biti praena rezultatima za razliita pod-trita (skupine nezaposlenih, po sebice dugotrajnih nezaposlenih i korisnika u sustavu socijalne skrbi). S druge strane, Munich i drugi (1999), koristei podatke za vei broj godina i razliite metode nisu ustanovili pozitivni uinak rashoda aktivne politike trita rada na izlazak iz nezaposlenosti. U drugim zemljama, aktivna se politika pokazala neuinkovitom ili loe usmjerenom (Micklewright i Nagy, 1996), esto i stoga to ju se povezuje s po litikom cirkuliranja ili cirkuliranjem za ostvarivanje prava u kojem se sudjelo vanje u aktivnim programima koristi kao nain za ponovno ostvarivanje prava na naknadu za vrijeme nezaposlenosti (Kluve, Lehmann i Schmidt, 1999). Za reformu sustava socijalne skrbi, potrebno je naglasiti vjerojatnu uinkovitost za samo odre ene skupine u ukupnoj populaciji. Na primjer, Terrell i Sorm (1999) su utvrdili da rashodi za aktivno trite rada u ekoj Republici je uinkovito usmjereno samo za teko zapoljivu populaciju i da su samo ti pojedinci iskusili pozitivni uinak rashoda u svom izlasku iz nezaposlenosti. Za Poljsku je Puhani (1999) zakljuio da su programi obrazovanja i osposobljavanja uinkoviti u onim podrujima gdje se treba ponajvie restrukturirati gospodarstvo vezano uz zastarjele industrije i tehnoloki zaostalu poljoprivredu. Znaajan dio APTR ostvaruje se kroz zapoljavanje u javnom sektoru. Stu dija Europske unije (Commission of European Communities, 1992) procjenjuje dvije vrste aktivnosti: javni radovi i radovi za zajedniku dobit. S dugoronog stanovita nije utvreno da su obje aktivnosti jako uinkovite. Prva skupina je vrlo skupa po pojedinom stvorenom radnom mjestu, ima znaajan mrtvi teret trokova (deadweight) i visoku stopu zamjene (otputanja). Druga je skupina mjera takoer vrlo skupa i ima upitne rezultate s obzirom na korisnost za budue aktivnosti u 173

privatnom sektoru. Nadalje, ini se da projekti zapoljavanja u javnom sektoru ne utjeu puno bolje na ciljane ugroene skupine nego ostali projekti. Nadalje, privremeni poslovi u javnom sektoru trebaju biti mjera koja moe smanjiti dugotrajnu nezaposlenost. Oni bi trebali zaustaviti daljnje poveanje du gotrajne nezaposlenosti i pretpostavlja se da su najuinkovitiji za osobe koje su jako dugotrajno nezaposlene (vie od dvije godine). Schmid, Speckesser i Hilbert (2001) istiu kako se osposobljavanje i obrazovanje smatraju najuinkovitijima za krae dugotrajno nezaposlene (koji ekaju na zaposlenje do dvije godine), dok su subvencije plaa izgleda djelotvornije za osobe koje zaposlenje ekaju vie od dvije godine. Kada se gospodarstvo u uzletu, izgleda da je posebice uinkovito u sprjeavanju strukturalizacije (meu nezaposlenima biti e za zapoljavanje oda brani najjai, dok e najslabiji ostati nezaposleni) kao i u ubrzanom smanjivanju dugotrajne zaposlenosti. Takoer, osposobljavanje i obrazovanje e biti uinkoviti ako se ostvaruju u kraem vremenu, dok e privremeno zapoljavanje u javnom sek toru i subvencije plae imati vei utjecaj u duljem trajanju i u pozorno odabranim sluajevima. Openito, programi zapoljavanja i osposobljavanja najjai utjecaj i najvei socijalni povrat za one koji imaju najmanje prijanje iskustva na tritu tada i koji su najugroeniji (Bjrklund, Haveman, Hollister i Holmlund, 1991). Za izbjegavanje razoaravajuih rezultata, aktivna politika trita rada treba se prilagoavati promijenjenim ekonomskim uvjetima i usmjeriti na dugotrajnu ponudu poboljavajui imbenike poput stope aktivnosti radne snage i razinu obra zovanja, kao i na fleksibilnost i adaptabilnost. to se tie konzistentnosti, posebice je vana usklaenost politika trita rada i socijalne skrbi kako bi se one uzajamno jaale. Politika ouvanja dohotka i naknada za vrijeme nezaposlenosti, te zakonska zatita zaposlenja trebaju stvoriti poticaje za integraciju i uinkovitost trita rada. Koordinacija je naravno poeljna, ali ju je esto teko ostvariti. Mjere na tritu rada su esto usmjerene na kratkorono djelovanje, dok je socijalna politika esto dugotrajnijeg djelovanja te vie kulturoloki i socijalno usmjerena. Stoga e vje rojatno gotovo uvijek postojati odreene tenzije izmeu razliitih vrsta politike i okruenja na koje se one odnose. Sloenost i meuzavisnost politike trita rada i socijalne politike razlog su to su tako jaki postali zahtjevi za koheziju, integraciju i koordinaciju (Sohlman i Turnham, 1994).

Hrvatska i mjere aktivne politike trita rada

Iako su u Hrvatskoj poveana izdvajanja za APTR i moe se ocijeniti da su dobro usmjerena, problemi su vezani uz njihovo kratko trajanje i relativno nisku konzistentnost. Razliiti programi su zapoeli i omoguili rezultate koji su bili bo lji od oekivanih, ali je prekinuta provedba programa (ponajvie zbog nedovoljno financijskih mogunosti ili ogranienja). Smanjivanje zateenog stanja (zaliha) 174

dugotrajno nezaposlenih vrlo je zahtjevno, a napori na smanjivanju trajanja pona vljanja dugotrajne nezaposlenosti trebaju biti kljuni element u strategiji smanji vanja ukupne nezaposlenosti. Pozorno ostvareni programi ini se da poveavaju zapoljavanje, malo utjeu na istiskivanje ve zaposlenih, omoguavaju stvaranje stvarne nove vrijednosti i mogu uinkovito poveati primanja slabije obrazovanih radnika. U Hrvatskoj je bilo nekoliko evaluacija programa aktivne politike zapolja vanja. Dorenbos, Winden, Walsh, Svaljek i Milas (2001) su istraivali znaenje i uinke sudjelovanja u javnim radovima, te su zakljuili kako je sudjelovanje bitno u rjeavanju ekonomskih tekoa sudionika, ali ne poveava njihovu zapoljivost. Nadalje, Babi (2003) je ukazao na postojanje znaajnog mrtvog tereta kod pro voenja APTR u Hrvatskoj. Kako je navedeno u Zajednikom memorandumu o socijalnoj ukljuenosti (MZSS, 2007) ukupno je u razdoblju od 20022005. godine zahvaljujui provoenju aktivne politike trita rada zaposlena 80.371 nezaposle na osoba, od ega su 47,2% bile ene. Moe se ocijeniti da je u cjelini APTR u razdoblju 20022005. godine s obzirom na broj zaposlenih bila uinkovita, ali nedovoljno usmjerena na tee zapoljive skupine, jer su gotovo sve osobe eviden tirane pri HZZ-u mogle iskoristiti neku od poticajnih mjera. Ujedno je nepovoljno to mjere subvencioniranja nadnica ine preteit dio ukupnih izdataka za mjere APTR-a, a nisu dovoljno naglaena pitanja poveanja razine strunosti, znanja, sposobnosti zapoljivosti i prilagodljivosti i nezaposlenih i zaposlenih osoba. Na dalje, programi aktivne politike u 2002-2005. godine sadre znatan dio mrtvog tereta i druge neeljene uinke, istiskivanje i razmjetanje. Stoga je kao prioritet Memoranduma u podruju APTR-a odreena potreba razvijanja kulture evalua cije, odnosno ispitivanja uinaka mjera APTR i izbjegavanja stihijskog pristupa (angairanje znaajnih sredstava i potom gaenja programa). Aktivnosti sustavne evaluacije mjera APTR-a zapoele su razmjerno nedav no. Tako je ostvaren projekt Evaluacija mjera aktivne politike trita rada u Hr vatskoj. Rije je o bilateralnom programu koji je zapoeo 2006. godine, a bazira se na suradnji austrijskog Ministarstva gospodarstva i rada s Ministarstvom gospo darstva, rada i poduzetnitva (Uprava za rad i trite rada) Republike Hrvatske i HZZ. Tijekom 2007. izraena je studija Evaluacija mjera aktivne politike trita rada u Hrvatskoj te je u lipnju 2007. odran seminar pod nazivom Praenje i evaluacija mjera aktivne politike trita rada u Hrvatskoj. U studenom 2007. godi ne u Beu je odran seminar o temi Standardi kvalitete u slubi za zapoljavanje metode i iskustva. Nadalje, HZZ je proveo PHARE 2005. Projekt Aktivne mjere zapoljavanja za skupine kojima prijeti socijalna iskljuenost, a ostvario ga je konzorcij sasta vljen od konzultantske kue GVG (vodei partner), Njemake Federalne agencije za zapoljavanje i Zavoda za zapoljavanje Slovenija. Projektni partner i korisnik je HZZ. Sveobuhvatni cilj projekta bio je ojaati ekonomsku i socijalnu koheziju 175

najosjetljivijih skupina u hrvatskome drutvu na nain da se povea razina njihove zapoljivosti. Takoer, kroz projekt se jaala sposobnost razliitih aktera na hrvat skom tritu rada u provoenju mjera aktivne politike zapoljavanja namijenjene skupinama kojima prijeti socijalna iskljuenost. Projekt je uspostavljen u okviru politika koje se odnose na razvoj ljudskih potencijala i socijalne kohezije u Hrvat skoj. Ciljevi projekta u skladu su s Europskom strategijom zapoljavanja (EES), Nacionalnim akcijskim planom zapoljavanja 2005-2008. godine, kao i Godinjim planovima za poticanje zapoljavanja. Projekt je zapoeo u travnju 2007. godine, a zavrio je u prosincu 2008. godine. Ciljevi projekta bili su evaluacija uinkovitosti sadanjih mjera aktivne poli tike trita rada u Hrvatskoj i sustava za njihovu primjenu i upravljanje. Oekivani rezultati su pregled i sveobuhvatna procjena relevantnosti, uinkovitosti i rezultata mjera aktivne politike trita rada koje provodi HZZ; te opis i procjena sustava upra vljanja i kapaciteta HZZ-a u oblikovanju, primjeni, praenju i ocjenjivanju mjera aktivne politike trita rada. Za evaluacijsko istraivanje koriteni su kvalitativni podaci (tzv. meki podaci) i injenice (tzv. vrsti podaci). Provedeno je terensko istraivanje u 4 odabrane upanije. Organizirane su fokus grupe s dionicima na sredinjoj razini. Razvijeno je 9 personaliziranih instrumenata istraivanja s kojima su pokriveni svi korisnici mjera. Odrani su sastanci fokus skupina s dionicima na regionalnim i nacionalnoj razini. Napravljen je pregled i sveobuhvatna procjena relevantnosti, uinkovitosti i rezultata mjera aktivne politike trita rada. Izrada preporuka o poboljanju postojeih mjera aktivne politike trita rada i prijedlog novih mjera u suradnji s relevantnim dionicima. Pripremljen je nacrt preporuka za poboljanja mjera aktivne politike trita rada koje provodi HZZ te izraen na crt preporuka novih mjera aktive politike trita rada koji ukljuuje preporuke za izmjene na institucionalnoj razini u provoenju mjera APTR-a. Nadalje, u skladu sa Zajednikim memorandumom o socijalnom ukljuivanju RH i Nacionalnim provedbenim planom za socijalno ukljuivanje, provodile su se mnogobrojne mjere za poveanje razine zapoljivosti skupina koje su najvie pogoene dugotrajnom nezaposlenou, i to putem: potpora za zapoljavanje na otvorenom tritu koje obuhvaaju sufinanciranje zapoljavanja mladih bez radnog iskustva do 29 godina starosti, dugotrajno nezaposlenih osoba, enskih osoba iznad 45 godina i mukih osoba iznad 50 godina starosti i posebnih skupina nezaposlenih; potpora za usavravanje i sufinanciranje obrazovanja za poznatog i nepoznatog poslodavca, obrazovanja i zapoljavanja s ciljem poveanja zapolji vosti nezaposlenih osoba i javni radovi; mjera iz Nacionalnog programa za Ro me/Akcijski plan Desetljea za ukljuivanje Roma 20052015. Opi ciljevi svih mjera bili su poveanje zapoljivost posebnih skupina s naglaskom na socijalnu ukljuenost. Od poetka primjene mjera iz nadlenosti HZZ prema Godinjem pla nu poticanja zapoljavanja za 2008. godinu i 2009. u razdoblju od 1. sijenja 2008. do 31. oujka 2009. ostvareni su sljedei rezultati: sufinancirano zapoljavanje 176

nezaposlenih: 1 003 mlade osobe (od toga 460 ena) bez radnog iskustva, 1 290 dugotrajno nezaposlenih (807 ena), 706 starijih osoba (432 ene), te 351 osoba iz posebnih skupina (70 ena); sufinancirano obrazovanje 1 105 osoba (426 ena) za poznatog poslodavca, te financirano obrazovanje 2 361 osoba (1 259 ena) za nepoznatog poslodavca; u javne radove ukljueno je 715 osoba (187 ena) iz posebnih skupina. Ukupan je broj obuhvaenih osoba 11,3% manji nego prethod ne godine. U mjere za Rome ukljueno je 247 osoba (56 ena), to je 14,4% vie nego 2007. Od toga je u sufinancirano zapoljavanje bilo ukljueno 20 osoba (3 ene), u osposobljavanje za nepoznatog poslodavca 24 osobe (6 ena), te u javne radove 203 osobe (47 ena). U razdoblju od 25. oujka do 30. studenoga 2008. zaprimljena su 4 874 za htjeva, od ega su 3.892 pozitivno rijeena. Potpisano je 3 869 ugovora o dodjeli potpore za zapoljavanje i obrazovanje, financiranje obrazovanja nezaposlenih oso ba te sufinanciranje zapoljavanja u programima javnih radova. Najvie zahtjeva, i to 1 607, zaprimljeno je prema Mjeri 2. Sufinanciranje zapoljavanja dugotrajno nezaposlenih osoba, od ega su potpisana 1 233 ugovora za zapoljavanje 1 290 osoba. Slijedi Mjera 1. Sufinanciranje zapoljavanja mladih osoba bez radnog is kustva sa zaprimljenih 1.274 zahtjeva, od ega je potpisano 978 ugovora za zapo ljavanje 1 003 osobe. Prema Mjeri 3. Sufinanciranje zapoljavanja ena iznad 45 i mukaraca iznad 50 godina zaprimljena su 894 zahtjeva, a potpisan je 681 ugovor za zapoljavanje 706 osoba. Iako je prema Mjeri 5. Sufinanciranje obrazovanja za poznatog poslodavca zaprimljeno 139 zahtjeva, obuhvaeno je 1 105 osoba, jer se radi o organiziranom usavravanju veeg broja radnika kod istog poslodavca. Mjerama je obuhvaena 7 531 osoba iz evidencije nezaposlenih, od ega je 3 350 osoba zaposleno pomou potpore za zapoljavanje, 1 105 osoba je ukljueno u obrazovanje za poznatog poslodavca (potpore za usavravanje), a 2 361 osoba u obrazovanje za nepoznatog poslodavca, 699 osoba je zaposleno preko programa (Mjera 7.) i 16 osoba preko programa (Mjera 8.). Od ukupno 7 531 osobe obuhva ene mjerama u 2008. godini, bila je 3 641 ena (ili 48,3%). Od poetka provedbe mjera do 31. prosinca 2008. isplaeno je 132 797 862 kuna. Usprkos gospodarskoj krizi i u posljednjem izvjetajnom razdoblju za 2009. godinu ostvareni su zavidni rezultati. Mjere aktivne politike zapoljavanja koje je u 2009. godini provodio HZZ temeljile su se na Nacionalnom planu za poticanje zapoljavanja 20092010, a najvie su bile usmjerene na poticanje zapoljavanja, sufinanciranje i financiranje obrazovanja te sufinanciranje i financiranje zapolja vanja u programima javnih radova. Kroz mjere poticanja zapoljavanja ranjivih skupina na tritu rada, sufinancirano je zapoljavanje za 692 osobe i to kako slijedi: 213 mladih osoba, 298 dugotrajno nezaposlenih osoba, 116 osoba u dobi iznad 50 godina ivota, te 65 osoba iz posebnih skupina nezaposlenih osoba. U suradnji s lokalnom zajednicom organizirani su programi javnih radova kojima je bio cilj aktivirati i radno angairati najtee zapoljive skupine na tritu 177

rada. U programe javnih radova ukljuuju se dugotrajno nezaposlene osobe koje su na evidenciji due od jedne godine za ije zapoljavanje lokalna uprava sufinancira trokove zapoljavanja, te dugotrajno nezaposlene osobe koje su u evidenciji due od tri godine ije se zapoljavanje u potpunosti financira sredstvima Nacionalnog plana za poticanje zapoljavanja. Tijekom 2009. godine zaposleno je u programi ma javnih radova 1 935 osoba i to 779 osoba koje su se nalazile u evidenciji ne zaposlenih od 1 do 3 godine i 1 156 osoba koje su bile u evidenciji nezaposlenih due od 3 godine. Broj sudionika javnih radova poveao se sa 715 u 2008. na 1 935 u 2009. godini. tovie, planira se i daljnje poveanje broja sudionika na 2 367 osoba u 2010. godini. Omjer broja sudionika javnih radova tijekom godine i broja dugotrajno nezaposlenih poetkom godine poveao se s 0,5% u 2008. na 1,5% u 2009. godini, to je jo uvijek relativno mali udio u ukupnoj dugotrajnoj nezaposlenosti. Relativni broj sudionika osobito je mali ako se ima u vidu da je sudjelovanje u javnim radovima ne samo izvor dohotka za dugotrajno nezaposlene osobe, ve i oblik njihovog socijalnog ukljuivanja. Iako su u Hrvatskoj poveana izdvajanja za APTR i moe se ocijeniti da su dobro usmjerena, problemi su vezani uz njihovo kratko trajanje i relativno nisku konzistentnost. Razliiti programi su zapoeli i omoguili rezultate koji su bili bo lji od oekivanih, ali je prekinuta provedba programa (ponajvie zbog nedovoljno financijskih mogunosti ili ogranienja). Smanjivanje zateenog stanja (zaliha) dugotrajno nezaposlenih vrlo je zahtjevno, a napori na smanjivanju trajanja pona vljanja dugotrajne nezaposlenosti trebaju biti kljuni element u strategiji smanji vanja ukupne nezaposlenosti. Pozorno ostvareni programi ini se da poveavaju zapoljavanje, malo utjeu na istiskivanje ve zaposlenih, omoguavaju stvaranje stvarne nove vrijednosti i mogu uinkovito poveati primanja slabije obrazovanih radnika.

Zakljuak
Uz optimalno usmjeravanje, koristi za socijalnu skrb vjerojatno bi trebale biti vee od neto fiskalnog tereta, to jest rashodi za plae i trokove organiziranja APTR trebali bi biti manji od rashoda za naknade u sustavima zapoljavanja i socijalne skrbi koje se sada isplauju. Nadalje, stvaranje radnih mjesta kroz razno vrsne programe omoguava neposrednu borbu protiv dugotrajne nezaposlenosti. Presudno je za nezaposlene osobe ne izgubiti radno iskustvo (odnosno steena znanja i sposobnosti) i vezu s tritem rada. Pritom, uspjena evaluacija APTR-a moe u velikoj mjeri pomoi da se raspoloiva sredstva usmjere na one sudionike i programe gdje je najvea korist i najbolji povrat od uloenog. Uz optimalno usmjeravanje, koristi za socijalnu skrb vjerojatno bi trebale biti vee od neto fiskalnog tereta, to jest rashodi za plae i trokove organiziranja 178

APTR trebali bi biti manji od rashoda za naknade u sustavima zapoljavanja i soci jalne skrbi koje se sada isplauju. Nadalje, stvaranje radnih mjesta kroz raznovrsne programe omoguava neposrednu borbu protiv dugotrajne nezaposlenosti.

Literatura
Anxo Dominique, Stphane Carcillo and Christine Erhel 2001. Aggregate impact analysis of active labour market policy in France and Sweden: a regional approach, in Koning de, Jaap and Hugh Mosley (eds.). (2001). Boeri, T. and Burda, M. 1996. Active Labour Market Policies, Job Matching and the Czech Miracle, European Economic Review, 40, 805817. Boeri, Tito and Katherine Terrell, 2002. Institutional Determinants of Labor Real location in Transition, Journal of Economic Perspectives, 16(1): 5176. On line available on http://eres.bus.umich.edu/docs/workpap-dav/wp384.pdf. Boeri, T., R. Layard and S. Nickell, 2000. Welfare-To-Work And The Fight Against Long-Term Unemployment, Report to Prime Ministers Blair and DAlema, On line available on http://www.frdb.org/lavoro/blair_dalema_report.pdf Bjrklund, A., R. Haveman, R. Hollister, and B. Holmlund 1991. Labour Market Policy and Unemployment Insurance, FIEF, Oxford: Clarendon Press. Calmforts, Lars, 1994. Active Labour Market Policy and Unemployment A Fra mework for the Analysis of Crucial Design Features, OECD Economic Stu dies, No. 22, Spring 1994. Reprinted in P. N. Junankar, ed., The Economics of Unemployment, vol. IV, Edward Elgar, 2000. Calmfors Lars and Bertil Holmlund, 2000. Unemployment and economic growth: a partial survey, Swedish Economic Policy Review 7 (2000) 107153, On line available on http://www.ekradet.konj.se/sepr/Holmlund.pdf Choff, Thomas 2001. Social exclusion: definition, public debate and empirical evidence in France, in Mayes, G. David, Jos Berghman and Robert Salais (eds.) 2001. Commission of the European Communities, 1992. Employment in Europe, Brus sels. Davia, A. Mara, Carlos Garca-Serrano, Virginia Hernanz, Miguel A. Malo and Luis Toharia Corts, 2001. Do active labour market policies matter in Spain?, in in Koning de, Jaap and Hugh Mosley (eds.) 2001. Davies, Sara and Martin Hallet, 2001. Policy responses to regional unemployment: Lessons from Germany, Spain and Italy, Economic Papers: No. 161. Euro pean Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs, On line available on http://europa.eu.int/comm/economy_finance. 179

Dirven, Henk-Jan and Didier Fouarge , 1998. Impoverishment and Social exclusion; a dynamic perspective on income poverty and relative deprivation in Belgi um and the Netherlands, in Andre, J. (ed), Empirical Poverty Research in Comparative Perspective. Aldershot: Ashgate, pp. 25781. Dorenbos, Ruud; Winden, Pieter van; Walsh, Ken; Svaljek, Sandra and Milas, Goran, 2001. Evaluation of program of public works in Croatia, Roterdam: NEI labour and Education. Gustafsson Bjrn and Anders Klevmarken, 1993. Taxes and transfers in Sweden: Incentive Effects on Labour Supply, in Atkinson A. B. and Gunnar Viby Mogensen (ed.), 1993. Welfare and Work Incentives: a North European Per spective, Oxford: Clarendon. Institute of Economics 2002. Croatian Economic Outlook Quarterly, No.9. Za greb: The Institute of Economics, Department for Macroeconomic Analysis and Policy. Klugman, Jeni, John Micklewright and Gerry Redmond, 2002. Poverty in the Transition: Social Expenditures and the Working-Age Poor. Innocenti Wor king Paper No. 91. Florence: UNICEF Innocenti Research Centre., On line available on http://www.unicef-icdc.org/publications/pdf/iwp91.pdf Kluve, Jochen, Hartmut Lehmann and Christoph M. Schmidt, 1999. Active Labor Market Policies in Poland: Human Capital Enhancement, Stigmatization or Benefit Churning?, Journal of Comparative Economics, 27, 6189. Koning de Jaap 2001. Models for aggregate impact analysis of active labour mar ket policy, in Koning de, Jaap and Hugh Mosley (eds.) 2001. Koning de, Jaap and Hugh Mosley (eds.) 2001. Labour Market Policy and Unem ployment: Impact and Process Evaluations in Selected European Countries, Cheltenham; Northampton: Edward Elgar. Layard, R., Nickell, S. and Jackman, R. 1991., Unemployment: Macroeconomic Performance and the Labour Market, Oxford: Oxford University Press. Nickell, S. and R. Layard (1999), Labor Market Institutions and Economic Perfor mance, in: O. Ashenfelter and D. Card (eds.), Handbook of Labor Economics, vol. 3, Amsterdam: North Holland. Mayes, G. David, Jos Berghman and Robert Salais (eds.) 2001. Social exclusion and European policy, Cheltenham, Northampton: Edward Elgar. Micklewright, John and Gyula Nagy, 1996. Labour Market Policy and the Unem ployed in Hungary, European Economic Review, 40: 819828. Muffels Ruud and Didier Fouarge, 2001. Social Exclusion and Poverty: Defini tion, Public Debate and Empirical Evidence in the Netherlands, in Mayes, Berghman and Salais (eds.) 2001. Munich, D., Svejnar, J. and Terrell, K. 1999. Worker-Firm Matching and Unem ployment in the Transition to a Market Economy: (Why) Are the Czechs 180

more Successful than Others?, CERGE-EI working papers, n.141., On line available on http://www.cerge-ei.cz/publications/older_working_papers/. Pelkmans, Jacques; Daniel Gros and Jorge Nez Ferrer 2000. Long-Run Eco nomic Aspects Of The European Unions Eastern Enlargement, Working Documents W 109 September 2000, The Hague: WRR Scientific Council for Government Policy. Saint-Paul, G. (1993), On the Political Economy of Labour Market Flexibility, NBER Macroeconomics Annual Cambridge: MIT Press. Schmid, Gnther; Speckesser Stefan and Christoph Hilbert 2001. Does active la bour market policy matter? An aggregate impact analysis for Germany, in Koning de, Jaap and Hugh Mosley (eds.) 2001. Terrell, K. and V. Sorm (1999) Labor Market Policies and Unemployment in the Czech Republic, Journal of Comparative Economics, 27(1):3360. Sohlman, Asa and David Turnham 1994. What can developing countries Learn from OECD Labour Market Programmes and Policies?, The Research Pro gramme on the Human Factor, Development Technical paper N 93, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, On line available on http://www1.oecd.org/dev/PUBLICATION/tp/tp93.pdf
Predrag Bejakovi MJERE AKTIVNE POLITIKE ZAPOLJAVANJA U SVIJETU I HRVATSKOJ R e z i m e Aktivna politika trita rada (APTR) moe pomoi s ublaavanju (smanjivanju) strukturnog (frikcijskog) nesklada izmeu ponuda i potranja u prvom redu smanjivanjem profesionalnog i prostornog nesklada izmeu ponuda i potranja, te poveanjem transparenti trita rada. Najvaniji instrumenti APTR za poboljanje usklaenosti su osposobljavanje i usavravanje, informiranje i savjetovanje s obzirom na potranju posla i odabira kod zapoljavanja s jedne strane, te posredovanja kod zapoljavanja s druge. Nakon kratkih uvodnih napomena izlae se teoretski okvir, prednosti i nedostaci mjera. Trei dio teksta posveen je uincima i utjecaju mjera aktivne politike. Iskustva pojedinih zemalja izlau se u etvrtom dijelu rada, dok se Hrvatska i mjere aktivne politike trita rada razmatraju u petom dijelu, a zavrni dio su zakljuci. Uz optimalno usmjeravanje, koristi bi vjerojatno trebale biti vee od neto fiskalnog tereta. Nadalje, stvaranje radnih mjesta kroz raznovrsne programe omoguava neposrednu borbu protiv dugotrajne nezaposlenosti. Presudno je za nezaposlene osobe ne izgubiti radno iskustvo (odnosno steena znanja i sposobnosti) i vezu s tritem rada. Pritom, uspjena evaluacija APTR-a moe u velikoj mjeri pomoi

181

da se raspoloiva sredstva usmjere na one sudionike i programe gdje je najvea korist i najbolji povrat od uloenog. Kljune rijei: aktivna politika trita rada, ublaavanje nezaposlenosti, Hrvatska,

Predrag Bejakovic MEASURES OF THE ACTIVE LABOUR MARKET POLICY IN THE WORLD AND IN CROATIA Summary Active Labour Market Policy (ALMP) can be successful in lessening (lowering) struc tural (frictional) disbalance between the labour demand and supply, primarily by reducing professional and special disbalance between demand and supply as well as by improving labour market transparency. The most important ALMP instruments for enhancing adjust ments are education, qualification, skilling, information and counselling regarding the job search and selection by the side of employers, and by mediating on the other side. After the short introduction, theoretical framework, advantages and disadvantages are presented. The third section of the text is oriented towards the effects and impacts of ALMP. Experi ence of certain countries is described in the fourth part, while the measures in Croatia are explained in the fifth section. The final section is dedicated to conclusions. With optimal targeting, benefits should be bigger than costs and fiscal burden. Furthermore, creation of new jobs through various programmes enables reduction of long-term unemployment. The crucial challenges are to enable long-term unemployed not to lose their connections with the labour market and to keep their employability attained knowledge, skills and educa tion. Furthermore, a successful evaluation of ALMP can be an important contribution for the purpose of targeting available resources towards participants and programmes where the benefit and returns of investment are highest. Key words: Active Labour Market Policy, lessening the unemployment, Croatia.

182

Gorana Krsti Mihail Arandarenko UTICAJ EKONOMSKE KRIZE NA POLOAJ RANJIVIH GRUPA NA TRITU RADA SRBIJE

Identifikacija ranjivih grupa

Identifikacija ranjivih grupa u ovom radu oslanja se na rezultate dosadanjih istraivanja o ivotnom standardu ukupnog stanovnitva Srbije i posebno osetlji vih grupa i njihovoj socijalnoj iskljuenosti, ali ih dodatno kontekstualizuje u okvire trita rada. Rezultati studije o ivotnom standardu stanovnitva Srbije pokazuju da je, uprkos znaajnom smanjenju siromatva, profil siromatva u periodu 20022007. ostao takorei nepromenjen. Najugroeniji su bili stanovnitvo ruralnog podru ja Jugoistone Srbije, osobe niskog obrazovanja i nezaposleni, stara lica (preko 65 godina starosti), kao i domainstva sa dvoje i vie male dece (06 godina). S druge strane, autori studije o socijalnoj zatiti i socijalnoj ukljuenosti u Srbiji za kljuuju da su posebno osetljive grupe u Srbiji sa stanovita siromatva i socijalne iskljuenosti: stariji u ruralnim sredinama, zatim deca, Romi, izbeglice i interno raseljena lica (IRL), kao i osobe sa invaliditetom. Stoga smo u posebno osetljive/ranjive grupe na tritu rada u Srbiji ukljuili sledee grupe stanovnitva radnog uzrasta: Rome, izbeglice i interno raseljena lica, osobe sa invaliditetom, ruralno stanovnitvo, ruralno stanovnitvo u Jugoistonoj Srbiji, ruralno stanovnitvo koje ne poseduje zemlju, neobrazovane osobe, kao i ene, mlade (1524 godine starosti) i starija lica (5064 godine). Poboljanje ivotnog standarda ovih posebno osetljivih grupa mogue je pre svega poboljanjem njihove zapoljivosti, odnosno poboljanjem njihovog
 Ovaj tekst je prireen na osnovu studije FREN-a Poloaj ranjivih grupa na tritu rada Sr bije, koja je raena krajem 2009. i poetkom 2010. godine uz finansijsku podrku UNDP.  Videti: Krsti, G.: Poverty profile in Serbia in the period from 20022007 in: Living Standard Measurement Survey: Serbia 20022007 (LSMS), Statistical Office of the Republic of Serbia, Belgrade, 2008.  Videti: Bajec, J. i ostali: Social protection and social inclusion in the Republic of Serbia: European Commission, May 2008.  Isto.  Isto.

183

statusa na tritu rada. Ovo zato to je status na tritu rada visoko korelisan sa siromatvom, budui da dohodak od rada siromanih domainstava i onih koja se nalaze blizu granice siromatva predstavlja osnovnu determinantu njihovog ivot nog standarda. Istraivanja siromatva u Srbiji pokazala su da su nezaposlenost i neaktivnost osnovni uzroci siromatva i socijalne iskljuenosti. Nezaposleni su bili suoeni sa najveim rizikom od siromatva, ali i sa najdubljim i najotrijim siromatvom, u poreenju sa drugim uesnicima na tritu rada. Domainstva iji je nosilac nezaposleno lice imala su potronju u proseku niu za 24% u urba nim, a za 22% u ruralnim podrujima u odnosu na domainstva sa zaposlenim nosiocem.

Metodologija i korieni podaci

Ranjivost na tritu rada svake od navedenih posebno osetljivih grupa oce njujemo na osnovu njenog statusa na tritu rada. Najnepovoljniji status imaju nezaposleni i/ili neaktivna lica sa jedne strane, dok su s druge u okviru kategorije zaposlenih to pomaui lanovi domainstva i samozaposleni, koji definiu kate goriju ranjive zaposlenosti. Zato su osnovni indikatori koji e biti korieni za odreivanje ranjivosti na tritu rada: stopa nezaposlenosti i/ili stopa neaktivnosti, stopa zaposlenosti, kao i udeo ranjive zaposlenosti u ukupnoj zaposlenosti. Ranjivost na tritu rada predstavlja relativni koncept, i ranjivim smatramo grupe stanovnitva radnog uzrasta iji su kljuni pokazatelji poloaja na tritu rada (stopa uea, stopa zaposlenosti, stopa nezaposlenosti, udeo ranjive zaposlenosti) bitno nepovoljniji od odgovarajuih prosenih veliina za ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. Ranjiva zaposlenost, prema definiciji Meunarodne organizacije rada (MOR/ ILO International Labour Organization, 2009), obuhvata samozaposlene i poma ue lanove domainstva, pri emu samozaposleni obuhvataju vlasnike preduzea, radnji, samozaposlene i poljoprivrednike. Drugim reima, u ranjivu zaposlenost spadaju svi zaposleni izuzev zaposlenih za platu. Ranjiva zaposlenost ee pod razumeva zaposlenost na nesigurnim poslovima, sa niskim zaradama i niskom produktivnou, sa niskim nivoom zatite na radu i u loim radnim uslovima, a veoma esto su u pitanju i neformalni poslovi, bez plaenog osnovnog zdravstve nog i socijalnog osiguranja. Osnovna ogranienja ovog indikatora su: (1) zaposleni za platu takoe mogu da budu izloeni velikoj nesigurnosti i ekonomskom riziku; i (2) neke kategorije koje po definiciji ulaze u ranjivu zaposlenost, kao vlasnici malih biznisa, visoko-kvalifikovani profesionalci, advokati, lekari sa privatnom 184

praksom itd. mogu zapravo imati odlinu poziciju na tritu rada. Ipak, uee ovih kategorija u ranjivoj zaposlenosti je relativno malo, osim u razvijenim ze mljama. Uprkos ovim ogranienjima, ranjiva zaposlenost moe da poslui kao aproksi macija za lou i neformalnu zaposlenost, posebno u manje razvijenim zemljama i regionima. U svetu, neto vie od polovine ukupne zaposlenosti otpada na ranjivu zaposlenost (50,6% 2007. godine). Poto je ocena ranjivosti osetljivih grupa zasnovana na vie indikatora, spe cifinost svake od posebno osetljivih grupa opredeljuje izbor vodeeg/vodeih pokazatelja ranjivosti na tritu rada. Dok je za kategorije zaposlenih u okviru svake posebno osetljive grupe, ranjiva zaposlenost vaan indikator ocene njiho vog poloaja na tritu rada, u okviru kategorije onih koji ne rade, postoje izvesne razlike koje zavise od specifinosti same grupe. Tako, na primer, kod pojedinih osetljivih grupa vodei indikatori su nezaposlenost i stopa nezaposlenosti (npr. neobrazovani, Romi), mada se i za njih vane dodatne informacije o ranjivosti do bijaju i preko specifinih stopa neaktivnosti. Kod nekih grupa najvaniji indikator ranjivosti predstavlja njihova stopa neaktivnosti, kao to je to sluaj sa osobama sa invaliditetom. Kod ove kategorije broj nezaposlenih ne odraava pravo stanje na tritu rada, budui da je neaktivnost osoba sa invaliditetom izuzetno velika, to se moe objasniti injenicom da je veina obeshrabrena ili ak formalno one moguena u traenju posla, pa ga i ne trai. Pokazatelji ranjivosti na tritu rada za kategoriju mladih svakako su neaktivnost koja nije posledica kolovanja i ne zaposlenost, dok su za starije osobe radnog uzrasta (5064 godine) to na prvom mestu nezaposlenost, a zatim neaktivnost usled obeshrabrenosti. Kod starijih oso ba radnog uzrasta potrebno je imati diferenciran pristup ranjivosti u zavisnosti od pola, zbog razliitih uslova za penzionisanje ena i mukaraca. Osim samog nalaza o ranjivosti odreene grupe, interesuje nas i relativna dubina te ranjivosti, odnosno koliko je veliko i konzistentno odstupanje od odgo varajuih prosenih veliina. Imajui u vidu da za utvrivanje ranjivosti koristimo etiri razliita indikatora, oni ne moraju obavezno da pokazuju relativno uniformno odstupanje od odgovarajuih proseka. Za veliki broj ranjivih grupa, upravo ovaj varijabilitet pokazatelja ranjivosti prua nam dodatne informacije o karakteristika ma i izvorima njihove ranjivosti, te posredno ukazuje i na preporuke za politike i mere kojima bi se delovalo upravo na kljune izvore ranjivosti. U oceni dubine ranjivosti nismo se mehaniki drali kvantitativnih, odnosno statistikih kriterijuma, ali su nam oni posluili kao dobar i najee veoma pouz dan prvi vodi. Trebalo bi imati u vidu da je naa vieindikatorska metodologija razvijena posebno za ovaj izvetaj, te da po naem saznanju nema direktnu pret hodnicu u ranijim slinim studijama.


Videti: Global Employment Trends, January 2009, ILO.

185

Pitanje da li se poloaj odreene ranjive grupe pod uticajem ekonomske krize poboljao ili pogorao odreujemo poreenjem promene (izraene apsolut no) kljunih indikatora trita rada 2009. u odnosu na 2008. godinu (izraenom u procentnim poenima) u odnosu na promene (izraene apsolutno) tih indikatora za ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. Ukoliko rast (pad) kljunih indikatora trita rada za odreenu ranjivu grupu prati srazmeran rast (pad) odnosnih indika tora ukupnog stanovnitva, relativni poloaj te ranjive grupe u odnosu na ukupno stanovnitvo nije se promenio. Ukoliko je, pak, rast (pad) pokazatelja trita rada ranjive grupe vei od rasta (pada) tog pokazatelja za ukupno stanovnitvo, re je o poboljanju ili pogoranju poloaja ranjive grupe na tritu rada u zavisnosti od ekonomske interpretacije uticaja promene korienog indikatora. Na primer, rast stope nezaposlenosti ranjive grupe koji je vei od rasta stope nezaposlenosti ukupnog stanovnitva ukazuje na pogoranje relativnog poloaja ranjive grupe u odnosu na ukupno stanovnitvo, dok u sluaju stope zaposlenosti ovakvo kretanje ukazuje na relativno poboljanje poloaja ranjive grupe. Ostaje jo da izvrimo klasifikaciju posebno osetljivih/ranjivih grupa na osnovu odreenih specifinosti samih grupa. Sve posebno osetljive grupe svrstali smo u dve kategorije. U prvu kategoriju, tj. u grupe najvee ranjivosti, spadaju Romi, kao posebno ugroena etnika manjina; zatim osobe sa invaliditetom; kao i interno raseljena lica i izbeglice, odnosno grupe koje su postale ugroene usled eksternih faktora (ratovi i sl.). Za ovu kategoriju karakteristino je to da je ine relativno malobrojne grupe, iji je veoma nepovoljan poloaj na tritu rada tesno povezan sa dugotrajnim ili permanentnim stanjem socijalne iskljuenosti. U drugu kategoriju spadaju ugroene/osetljive grupe stanovnitva odreene demografskim, socio-ekonomskim i geografskim karakteristikama, a to su: ene, zatim mladi (1524 godine starosti) i starija lica (5064 godine), neobrazovani, kao i stanovnici ruralnih podruja, posebno u Jugoistonoj Srbiji, i oni koji ne poseduju zemlju. Analiza poloaja posebno osetljivih grupa na tritu rada izvrena je na osno vu podataka Ankete o radnoj snazi (ARS) i Ankete o ivotnom standardu (AS). Osetljive grupe koje ne obuhvata ARS (izbeglice, IRL, osobe sa invaliditetom, stanovnitvo ruralnih podruja bez zemlje) analizirane su na osnovu podataka AS iz 2007. godine, kao i na osnovu drugih anketnih istraivanja domaih i me unarodnih institucija. Podaci ARS za analizu uticaja krize na trite rada bili su nam raspoloivi u tri vremenske take april 2008, oktobar 2008. i april 2009. godine. Podaci iz oktobra 2008, sa snimkom stanja na tritu rada koji neposredno prethodi izbi janju krize, daju najprecizniju polaznu taku za praenje onoga to se deavalo sa tritem rada i ranjivim grupama po izbijanju krize. S druge strane, poto je vano izolovati sezonski uticaj, poreenje stanja na tritu rada iz aprila 2008. sa onim iz aprila 2009. na osnovu ARS namee se kao metodoloki najisprav nije reenje. 186

Potrebno je naglasiti da razlika u glavnim indikatorima trita rada pre i posle krize ne odraava samo uticaj krize, ve takoe i uticaj autonomnih eko nomskih faktora meu kojima je najznaajniji proces tranzicije i privatizacije koji se odvija u svojoj ve poodmakloj fazi. Informacije sadrane u ARS za 2008. i 2009. dopunjene su podacima o regi strovanim nezaposlenima (podaci Nacionalne slube za zapoljavanje) i zaposle nima u formalnom nepoljoprivrednom sektoru (podaci iz ankete preduzea RAD, koju sprovodi Republiki zavod za statistiku). Budui da AS interno raseljena lica i izbeglice ne obuhvata u potpunosti, ve samo one grupe koje su integrisane u osnovnu populaciju, za analizu celo kupne populacije IRL i izbeglica korieni su podaci AS IRL, koju je UNHCR sproveo 2007. godine (u istom periodu kao i AS), kao i podaci anketnog istrai vanja izbeglica koje je 2006. sprovela nevladina organizacija Grupa 484. Ovo nam omoguava poreenje, bar u najgrubljim crtama, poloaja IRL i izbeglica integrisanih u osnovnu populaciju (prema podacima AS) i ukupne populacije IRL i izbeglica.

Uticaj ekonomske krize na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta i na ranjive grupe na tritu rada
Ukupno stanovnitvo radnog uzrasta Raspoloivi podaci iz anketa o radnoj snazi (ARS) i anketa poslovnih jedini ca (RAD) Republikog zavoda za statistiku, kao i podaci iz registara Nacionalne slube za zapoljavanje, sugeriu da je uticaj krize na ishode na tritu rada bio izuzetno veliki. Sva tri izvora informacija ukazuju na pad zaposlenosti i porast nezaposlenosti i neaktivnosti. Ukupno trite rada snano se prilagodilo uslovima ekonomske krize zaposlenost je od poetka krize pala vie nego BDP, to znai da je Srbija u proteklom periodu imala veoma visok elasticitet zaposlenosti (preko 1). Na osnovu prethodnih uporednih iskustava, uglavnom se smatra da se pun uticaj krize na trite rada ostvaruje uz odreeno odlaganje, te da pad zaposlenosti moe da traje dosta due od pada BDP-a. Imajui ovo u vidu, prilagoavanje glavnih indikatora trita rada u Srbiji bilo je neobino brzo i snano. Poredei agregatne podatke o zaposlenosti iz dve vremenski najblie pre i posle krize, pad zaposlenosti od poetka krize bio je izuzetno veliki. Ocenje ni broj zaposlenih radnika radnog uzrasta pao je za skoro 160.000, ili oko 6% izmeu oktobra 2008. i aprila 2009. Ovo je dovelo do pada u odgovarajuoj stopi zaposlenosti (za osobe izmeu 15. i 64. godine) sa 53,3% na 50,8%. U istom pe riodu, broj nezaposlenih osoba porastao je za nekih 30.000, to je povealo stopu nezaposlenosti sa 14,7% na 16,4%. 187

Ako detaljnije pogledamo strukturu zaposlenosti, nije iznenaujue da je kriza najvie uticala na osobe u ranjivim oblicima zaposlenosti, kao to su sa mozaposleni, zaposleni za platu sa fleksibilnim radnim ugovorima (ugovori na odreeno vreme i ugovori o delu), i neformalno zaposleni. Izgleda da je poetno prilagoavanje u privatnom sektoru obavljeno uglavnom rezovima meu perifer nim (non-core) zaposlenima, kao to su oni sa vremenski ogranienim ugovorima i ugovorima o delu. Takoe, zabeleen je natprosean pad samozaposlenosti.
Tabela 1. Srbija zaposlenost i nezaposlenost po Anketi o radnoj snazi,1 20082009
Ukupan Broj zaposlenih Stopa Ukupan broj broj poljoprivrednika zaposlenosti nezaposlenih zaposlenih i pomauih 1564 godine 1564 godine 1564 lanova u poljogodine2) privredi 1564 godine3) 2.652.429 .. 54 432.730 2.646.215 443.243 53,3 457.204 2.486.734 437.957 50,8 486.858 2.450.643 411.304 50 516.990 Stopa nezaposlenosti 1564 godine 14 14,7 16,4 17,4

2008. 2009.

april oktobar april oktobar

Izvor: Anketa o radnoj snazi (ARS), RZS. Napomene: 1) Anketa o radnoj snazi se od 2008. sprovodi dva puta godinje u oktobru i u aprilu. 2) Lica izmeu 15 i 64 godina smatraju se licima radnog uzrasta. 3) Do oktobra 2008. godine u ARS nije postojala klasifikacija 1564 za broj zaposlenih u poljoprivredi i pomauih lanova domainstva, ve samo 15+.

Bitno manji rast nezaposlenosti u poreenju sa velikim padom zaposleno sti sugerie da je veliki broj osoba koje su prestale da rade preao u neaktivnost, a ne u nezaposlenost. Najvei pad zaposlenosti od skoro 50.000 zabeleen je u najmlaoj starosnoj grupi (1524), ali u isto vreme, nezaposlenost u toj grupi je takoe pala, sugeriui da se mladi ljudi u vreme krize esto odluuju za nastavak obrazovanja kao alternativu traganju za poslom. Druga natproseno pogoena grupa su osobe izmeu 4554 godine, iji je ukupan pad zaposlenosti za est me seci iznosio oko 7%. Za razliku od mladih, u ovoj dobnoj grupi pad zaposlenosti praen je i relativno visokim rastom nezaposlenosti. Uzroci pada zaposlenosti za ove dve starosne grupe su razliiti. Mogue je postaviti hipotezu da je uticaj krize najjai u starosnoj grupi 1524 godine, i da se on na mlade prenosi kako raskidom, odnosno neproduavanjem ugovora na odreeno vreme i ugovora o delu, tako i padom u broju novootvorenih radnih mesta. S druge strane, starosna grupa 4554 godine je moda vie nego krizom pogoena dovravanjem procesa privatizacije i pretprivatizacionim i postprivatizacionim restruktuisanjem preduzea, sa rastuim brojem bankrotstava i likvidacija. 188

Ranjive grupe
U ovom odeljku analiziramo koje se grupe stanovnitva smatraju ranjivim, i koliko je izraena njihova ranjivost, na osnovu podataka o njihovom poloaju na tritu rada pre poetka ekonomske krize. Takoe, analiziramo rezultate o uticaju ekonomske krize na promenu relativnog poloaja ranjivih grupa na tritu rada Srbije u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. Da li se poloaj odreene ranjive grupe pod uticajem ekonomske krize pobolj ao ili pogorao odreujemo poreenjem promene (izraene apsolutno) kljunih indikatora trita rada 2009. u odnosu na 2008. godinu (izraeno u procentnim poenima) u odnosu na promene (izraene apsolutno) tih indikatora za ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. Potrebno je naglasiti da je za promenu poloaja od reene ranjive grupe na tritu rada potrebno, pored vodeeg/vodeih indikatora za tu ranjivu grupu, pratiti promene i ostalih indikatora trita rada. Poloaj svih identifikovanih ranjivih grupa radnog uzrasta na tritu rada 2008. godine sumarno je prikazan u Tabeli 2, u kojoj su date vrednosti kljunih indikatora trita rada i njihova odstupanja u odnosu na odgovarajue indikatore ukupnog stanovnitva radnog uzrasta. Kao to se iz Tabele 2 moe videti, relativno velike grupe kao to su ene, starije osobe i ruralno stanovnitvo imaju relativno plitku ranjivost. Ovaj nalaz nije iznenaenje, imajui u vidu veliku heterogenost ovih grupa, upravo zbog nji hove veliine, koja u sluaju ena dostie polovinu stanovnitva radnog uzrasta. Ovo, meutim, ne ponitava nalaz o generalno veoj osetljivosti pripadnika ovih grupa, i o znaajno poveanom riziku od produbljene i ekstremne ranjivosti u sluaju postojanja dodatnih ili viestrukih elemenata ranjivosti. Tako, na primer, ene koje su jo i neobrazovane (dodatni faktor), imaju vee rastojanje i veu rela tivnu ranjivost u odnosu na neobrazovane mukarce, nego sve ene u odnosu na sve mukarce. Plitka ranjivost ruralnog stanovnitva moe se objasniti relativno nepreciznom definicijom ove grupe, koja obuhvata oko dve petine stanovnitva radnog uzrasta. Ipak, postoji jedan izuzetak kada je re o relativno velikim demografskim gru pama, a to su mladi (1524 godine). Poloaj mladih na tritu rada najnepovoljniji je u odnosu na ostale ranjive grupe, budui da su odstupanja stope nezaposlenosti mladih i stope neaktivnosti mladih najvee u odnosu na odnosne indikatore ukup nog stanovnitva radnog uzrasta. Ova grupa je stoga okarakterisana kao izrazito duboko ranjiva.

189

Tabela 2. Koje grupe stanovnitva su ranjive 2008. godine i kolika je njihova ranjivost?
Stopa nezaposlenosti (SN), % Procenat ranjive zaposlenosti (PRZ) SN prema SN ukupnog stan. (pp) SA prema SA ukupnog PRZ prema PRZ ukupnog stan. (pp) -1,5 16,4 23,6 -5,9 Stopa zaposlenosti (SZ), % Dubina ranjivosti i kljuni indikatori (izvori) ranjivosti Plitka / PRZ Srednja / PRZ Srednja /SN, SZ SZ prema SZ ukupnog stan. (pp) Stopa aktivnosti (SA), % 62,8 -8 -33 -6,4 54,8 -8

ARS,2008. Ukupno (1564 godine) ene Mladi (1524 godine) Stariji (5064 godine) Osobe sa niim obrazovanjem Ruralno stanovnitvo Ruralno st. u Jugoistonoj Srbiji Ruralno st. bez zemlje AS, 2007. Ukupno (1564 g) Romi Izbeglice IRL Osobe sa invaliditetom

14 16,1 32,6 8,2 13,1 12 14,7 19,3 13,9 31,6 18,1 17,2 13,6 17,7 4,2 3,3 -0,3 2,1 18,6 -5,8 -0,9 -2 0,7 5,4

54 46 21 47,6

31,2 29,7 26,7 44,1 61,2 47,6 54,8 19,1 25 30 28,6 21,7 31,2 Izrazito duboka/ 5 kombinacija SN i SA, ali i PRZ Plitka / Kombina3,6 cija indikatora Plitka / Kombina-3,3 cija indikatora Izrazito duboka/ 6,2 SA i SZ Plitka / kombinacija indikatora Izrazito duboka / -4,5 kombinacija SN i SA Plitka / kombina12,9 cija SZ, SA i PRZ Srednja do duboka 30 / PRZ i kombinacija SZ, SA

31,2 -31,6 51,9 -10,9 45,4 -17,4 66,4 66 62,3 64,2 3,6 3,2 -1,9

39,4 -14,6 58,4 56,3 50,3 55,3 33,3 53,6 47 -22 -1,7 -8,3 4,4 2,3 -5

48,7 -15,5 65,5 56,7 1,3 -7,5

26,9 -28,4

31,1 -33,1

Napomena: 1) Podaci za Rome, izbeglice, raseljena lica i osobe sa invaliditetom su iz 2007. godine (Izvor: AS). 2) Oznaka pp. oznaava procentne poene. 3) Crvena boja u Tabeli oznaava sva ekonomski negativna odstupanja od proseka (tj. vee stope nezaposlenosti i ranjive zaposlenosti, a nie stope zaposlenosti i aktivnosti), a zelena sva pozitivna odstupanja.

Osobe sa niim obrazovanjem imale su veoma nisku stopu zaposlenosti i stopu aktivnosti, izrazito niu u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta (za 14,6 i 17,4 procentnih poena respektivno), dok je procenat ranjive zaposleno 190

sti bio izrazito vei u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta (za itavih 30 procentnih poena). Stoga je ranjivost osoba sa niim obrazovanjem okarakteri sana kao srednja do duboka. Za razliku od osoba sa niim nivoom obrazovanja, srednja ranjivost stanovnitva iz ruralnih podruja Jugoistone Srbije duguje se prevashodno izrazito visokom procentu ranjive zaposlenosti u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta (za 23,6 procentnih poena). Srednja ranjivost stanov nitva iz ruralnih podruja koje ne poseduje poljoprivredno zemljite rezultat je pak visoke stope nezaposlenosti i niske stope zaposlenosti u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. U okviru kategorije posebno ranjivih grupa, Romi i osobe sa invaliditetom imaju izrazito duboku ranjivost, dok izbeglice i interno raseljena lica imaju plitku ranjivost. Izrazito duboka ranjivost Roma duguje se prevashodno njihovoj veoma viso koj stopi nezaposlenosti od 31,6%, koja je za itavih 17,7 procentnih poena vea od stope nezaposlenosti radno sposobnog stanovnitva i niskoj stopi aktivnosti od 48,7% (nia za 15,5 procentnih poena od proseka). Takoe, procenat ranjive zaposlenosti vei je od proseka za 5,5 procentnih poena. Izuzetno duboka ranjivost osoba sa invaliditetom posledica je njihove izrazito niske stope aktivnosti od samo 31,1%, to je za 33,1 procentni poen nie u odno su na stopu aktivnosti ukupnog stanovnitva radnog uzrasta. Na izvestan nain, osobe sa invaliditetom nalaze se ispod standardnog radara nezaposlenosti zbog svoje neukljuenosti, te je stoga njihova izuzetno niska stopa neaktivnosti vodei pokazatelj velike ranjivosti. Promena relativnog poloaja ranjivih grupa u Srbiji pod uticajem ekonomske krize sumarno je prikazana u Tabeli 3. U okviru grupacije ranjivih grupa prema de mografskim i drugim obelejima, jedino je poloaj mladih i ruralnog stanovnitva iz Jugoistone Srbije znaajno pogoran u 2009. u odnosu na 2008. godinu, budu i da je dolo do pogoranja kljunih indikatora ranjivosti tih grupa, koje je bilo vee nego pogoranje odnosnih indikatora ukupnog stanovnitva radnog uzrasta. Tako je, na primer, stopa nezaposlenosti mladih porasla za 8,1 procentni poen (sa 32,6% u 2008. na 40,7% u 2009), dok je stopa zaposlenosti ukupnog stanovnitva porasla za 2,4 procentna poena. Ostale ranjive grupe u okviru ove prve demografske kategorije, belee ili neznatno poboljanje poloaja na tritu rada (ene) ili neznatno pogoranje (sta rije osobe radnog uzrasta 5064 godine, osobe sa niim obrazovanjem, ruralno stanovnitvo). Meutim, budui da odstupanja promena kljunih indikatora tih ranjivih grupa u odnosu na odnosne indikatore ukupnog stanovnitva nisu stati stiki znaajna, smatramo da se njihov poloaj pod uticajem ekonomske krize nije znaajnije promenio.

191

Tabela 3. Promena relativnog poloaja ranjivih grupa u Srbiji pod uticajem ekonomske krize (2009. u odnosu na 2008. godinu)
Stopa nezaposlenosti 2009/2008 2009 Stopa zaposlenosti 2009/2008 Stopa aktivnosti 2009/2008 Procenat ranjive zaposlenosti 2009/2008 2009 Zakljuak

ARS, Ukupno (1564 g) ene

% 16,4 18,1

pp 2,4 2

2009

% 50,8 43,3

pp -3,2 -2,7

2009 % 60,8 52,8

pp -2 -2

% 28,6 25,7

pp1) -2,6 -4 Nepromenjen poloaj Znaajno pogoranje Nepromenjen poloaj Nepromenjen poloaj

8,1 16,8 -4,2 28,3 -2,9 21,9 Mladi (1524 40,7 -4,8 godine) 2,5 44,5 -2,1 39,8 Stariji (5064 10,7 -3,1 49,8 -4,3 godine) 2,5 35,8 -3,6 42,4 -3 59,1 -2,1 Osobe sa 15,6 niim obrazovanjem -4,2 62,6 -3,8 46,2 -1,4 Nepromenjen Ruralno 13,4 1,4 54,2 stanovnitvo poloaj -9,7 47,1 Ruralno st. u 20,5 5,8 44,8 -11,5 56,3 Znaajno -7,7 Jugoistonoj pogoranje Srbiji Ruralno bez Nema vrstih pokazatelja, ali verovatno pogoranje. zemlje Romi Nema vrstih pokazatelja, ali na osnovu indirektnih izvora verovatno znaajno pogoranje (mladi, nie obrazovani, ruralni). Izbeglice Nema vrstih pokazatelja, ali verovatno malo pogoranje. IRL Nema vrstih pokazatelja, ali verovatno malo pogoranje. Osobe sa Nema vrstih pokazatelja, ali verovatno bez promena ili malo poboljanje (zbog invaliditetom institucionalnog napretka).
[1] Vei pad ranjive zaposlenosti od proseka pozitivan je samo ako je praen rastom stope zaposlenosti ili padom stope zaposlenosti manjim od proseka, to je u Tabeli 3. sluaj samo sa enama i starijim licima radnog uzrasta.

U okviru kategorije posebno ranjivih grupa, nema vrstih pokazatelja o prome ni njihovog poloaja u posmatranom periodu, budui da ne raspolaemo uporedivim podacima koji se odnose na period ekonomske krize sa kojim bi mogli uporediti podatke iz 2007. godine. Moemo, meutim, pretpostaviti da je relativan poloaj Roma na tritu rada pogoran, imajui u vidu da oni predstavljaju izrazito mladu populaciju ija je zaposlenost po pravilu neformalna, a ve smo pokazali da je poloaj mladih i neformalno zaposlenih znaajno pogoran tokom krize. Takoe, moemo pretpostaviti i da je poloaj osoba sa invaliditetom ostao nepromenjen ili 192

malo poboljan, budui da se efekti primene Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji mogu oekivati tek tokom ove godine.

Literatura
Bajec, J. i ostali: Social protection and social inclusion in the Republic of Serbia: European Commission, May 2008. International Labour Office, Global Employment Trends, January, ILO, 2009. Krsti, G.: Poverty profile in Serbia in the period from 20022007 in: Living Standard Measurement Survey: Serbia 20022007 (LSMS), Statistical Office of the Republic of Serbia, Belgrade, 2008.
Gorana Krsti, Mihail Arandarenko UTICAJ EKONOMSKE KRIZE NA POLOAJ RANJIVIH GRUPA NA TRITU RADA SRBIJE Rezime U ovom radu prikazani su glavni rezultati istraivanja koje je tokom 2009. i poetkom 2010. godine sproveo Fond za razvoj ekonomske nauke (FREN) uz finansijsku podrku Programa za razvoj Ujedinjenih Nacija (UNDP). Istraivanje je imalo dva glavna cilja: (1) da analizira koje se grupe stanovnitva smatraju ranjivim, i koliko je izraena njihova ranjivost, na osnovu podataka o njihovom poloaju na tritu rada pre poetka ekonomske krize i (2) da analizira rezultate o uticaju ekonomske krize na promenu relativnog poloaja ranjivih grupa na tritu rada Srbije u odnosu na ukupno stanovnitvo radnog uzrasta. Re zultati pokazuju da je poloaj mladih i ruralnog stanovnitva iz Jugoistone Srbije znaajno pogoran u 2009. u odnosu na 2008. godinu, dok ostale demografske kategorije, belee ili neznatno poboljanje poloaja na tritu rada (ene) ili neznatno pogoranje (starije osobe radnog uzrasta 5064 godine, osobe sa niim obrazovanjem, ruralno stanovnitvo). U okviru kategorije posebno ranjivih grupa, nema vrstih pokazatelja o promeni njihovog poloaja u posmatranom periodu, budui da ne raspolaemo uporedivim podacima koji se odnose na period ekonomske krize sa kojim bi mogli uporediti podatke iz 2007. godine. Meutim, moemo pretpostaviti da je relativan poloaj Roma na tritu rada pogoran, a da je osoba sa invaliditetom ostao nepromenjen ili malo poboljan. Kljune rei: trite rada, ranjive grupe, nezaposlenost, zaposlenost, ekonomska kriza.

193

Gorana Krstic, Mihail Arandarenko IMPACT OF THE ECONOMIC CRISIS ON THE POSITION OF VULNERABLE GROUPS ON THE SERBIAN LABOR MARKET Summary This article presents main results of a research conducted in 2009 and early 2010 by the Foundation for the Advancement of Economics (FREN) with the financial support of the United Nations Development Programe (UNDP). The research had two main aims: (1) to analyze which population groups are considered vulnerable and to what extent their vulnerability is expressed, based on data on their labor market position prior to the econo mic crisis and (2) to analyze results of the impact of the economic crisis on the changes in the relative position of vulnerable groups on the Serbian labor market in relation to the total working age population. The results show significant aggravation of the position of young people and rural population from the South Eastern Serbia in 2009 compared to 2008. Labor market position of other demographic categories is associated with negligible improvement (women) or negligible aggravation (older worker aged 50-64, low educated, rural population). In the category of especially vulnerable groups, there are no strong indi cators about the change in their positions during the analyzed period, since we do not have comparable data relating to the period of the economic crisis in order to compare the data from 2007. However, it can be supposed that the relative labor market position of Roma has aggravated and that of disabled has remained unchanged or improved a bit. Key words: labor market, vulnerable groups, unemployment, employment, econo mic crisis.

194

Ljubinka Kovaevi ZAPOLJAVANJE LICA SA INVALIDITETOM

Uvod
Potvrda naela jednakosti nije dovoljna da se otklone svi sluajevi nejedna kosti u oblasti zapoljavanja i radnih odnosa. Drava, stoga, mora da intervenie u cilju stvaranja uslova za uspostavljanje stvarne jednakosti u ovoj oblasti. Ta intervencija, naroito, podrazumeva preduzimanje mera kojima se olakava za poljavanje lica koja se tradicionalno suoavaju sa nepovoljnim poloajem na tritu rada. Ove mere podrazumevaju posebnu zatitu, pomo ili neki drugi vid povlaenog postupanja, koji treba da doprinese uspostavljanju potpune i stvarne jednakosti lica koja su, zbog odreenog svojstva, stavljena u nepovoljniji poloaj ili na bilo koji drugi nain snose posledice prole ili aktuelne diskriminacije. Budui da podrazumevaju obavezu drave da preduzima odreene aktivnosti (za razliku od obaveze uzdravanja od nekih aktivnosti), ove mere se oznaavaju terminom pozitivna diskriminacija, iako se u literaturi, pored ovog termina, kao njegovi sinonimi, koriste i termin pozitivna akcija (positive action), koji je prihvaen u komunitarnom pravu, kao i termin afirmativna akcija (armative action), koji je prihvaen u amerikom i kanadskom pravu. Re je, dakle, o merama, koje predstavljaju odstupanje od formalne jednakosti (obaveza jednakog postupanja prema svim pojedincima) i favorizovanje grupnih prava u odnosu na individualna, budui da pojedinac stie privilegovan poloaj time to je lan grupe koja je bila ili je i dalje diskriminisana u odnosu na optu populaciju. Meu licima koja naila
 Ove termine ne treba olako koristiti kao sinonime, budui da oznaavaju razliite koncep cije (pozitivne diskriminacije, pozitivne akcije i afirmativne akcije), koje, i pored znaajnih slino sti, odraavaju specifinosti pravnog i drutvenog konteksta u kojima su razvijene. Marc De Vos, Beyond formal equality: Positive action under Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC, European Commission, Luxembourg, 2007, str. 12.  Ivana Krsti, Pozitivna diskriminacija ena mera ostvarenja ravnopravne participacije u drutvu u Miodrag A. Jovanovi (prir), Kolektivna prava i pozitivna diskriminacija u ustavnoprav nom sistemu Republike Srbije, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2009, str. 141142. Neki autori kritikuju priznavanje prava diskriminisane grupe da dobije kompenzaciju za prethodnu diskriminaciju, i to u svetlu dileme da li je ovo pravo onemogueno indi vidualnim pravom da se ne bude diskriminisan. Za pravne i moralne argumente za i protiv pozitivne diskriminacije vid. Ronald Dvorkin, Sutina individualnih prava, Slubeni list SRJ/CID, BeogradPodgorica, 2001, str. 277296; za kritiku analizu ideje o pozitivnoj diskriminaciji i sudske prakse

195

ze na znaajne prepreke prilikom ostvarivanja i uivanja prava svakog oveka da zarauje za ivot na osnovu slobodno izabranog zanimanja i zaposlenja (pravo na rad) ubrajaju se i lica sa invaliditetom. Ona se, neretko, suoavaju sa rizikom da e poslodavci, prilikom zapoljavanja, prema njima postupati na osnovu stereoti pa i predrasuda koji se vezuju za rad lica sa invaliditetom, poput miljenja da su ova lica manje produktivna, da ee odsustvuju sa rada ili da je prilagoavanje radnog mesta njihovim potrebama skopano sa znaajnim trokovima. Niska stopa zaposlenosti lica sa invaliditetom objanjava se i njihovim nedovoljnim obrazova njem i obukom, odnosno smanjenom potranjom za nekvalifikovanim radnicima na tritu, ali i odbijanjem lica sa invaliditetom da budu evidentirana kao takva, kao i strahom od gubitka socijalnih prestacija zbog zasnivanja radnog odnosa. Stoga je velika veina drava suoena sa visokom stopom nezaposlenosti lica sa invaliditetom, a isti problem deli i Republika Srbija, budui da je u njoj zaposleno svega 13% od ukupnog broja lica sa invaliditetom. U domaem pozitivnom pravu, okvir za ureivanje zapoljavanja lica sa invaliditetom uspostavljen je Zakonom o radu, kojim je zabranjena neposredna i posredna diskriminacija lica koja trae zaposlenje i zaposlenih s obzirom na in validnost, zajemena posebna zatita lica sa invaliditetom i utvreno pravilo da ova lica zasnivaju radni odnos pod uslovima i na nain utvren ovim zakonom,
Evropskog suda pravde i amerikih sudova u ovoj oblasti vid. Sandra Fredman, Affirmative action and the European Court of Justice: A critical analysis in Jo Shaw (ed.), Social law and policy in an evolving European Union, Hart Publishing, Oxford-Portland, 2000, str. 171195.  Arthur OReilly, The right to decent work of persons with disabilities, International Labour Office, Geneva, 2007, str. 66.  Prema podacima Ujedinjenih nacija, danas u svetu ivi oko 650 miliona lica sa invali ditetom, to ini 10% ukupne svetske populacije. Meunarodna organizacija rada procenjuje da je, u okviru ove populacije, 470 miliona lica uzrasta koji podrazumeva sposobnost za rad (15-65 godina). Iako su podaci o njihovoj zaposlenosti nepotpuni, jasno je da je velikoj veini drava svojstvena visoka nezaposlenost lica sa invaliditetom. Primera radi, dve treine lica sa invalidite tom u Velikoj Britanji ne radi, dok je samo jedna treina zaposlenih koji su stekli invalidnost po zasnivanju radnog odnosa uspela da zadri svoje zaposlenje. Slini podaci belee se i u Sjedinjenim Amerikim Dravama, gde, uprkos napretku u primeni Zakona o Amerikancima sa invaliditetom (Americans with Disabilities Act), na svakih 10 lica sa invaliditetom samo tri lica rade u okviru radnog odnosa. Nav. prema: United Nations, From Exclusion to Equality: Realizing the rights of persons with disabilities, Geneva, 2007, str. 2; A. OReilly, op. cit., str. vii; Kay Schriner, A disability studies perspective on employment issues and policies for disabled people: An interna tional view u Gary L. Albrecht, Katherine Seelman, Michael Bury (eds.), Handbook of disability studies, SAGE Publications, 2001, http://www.sage-ereference.com/hdbk_disability/Article_n29. html, 5.4.2010.  Nijedna institucija u Republici Srbiji ne vodi evidenciju o broju lica sa invaliditetom, ali se procenjuje da u naoj dravi ivi izmeu 700.000 i 800.000 ovih lica (Vlada Republike Srbije, Strategija unapreenja poloaja osoba sa invaliditetom u Republici Srbiji, Slubeni glasnik RS, br. 1/07). Istovremeno se procenjuje da je oko 300.000 ovih lica starije od 15 i mlae od 65 godina ivota (radni uzrast), a da skoro 50% njih ima samo osnovno obrazovanje.

196

ako posebnim zakonom nije drukije odreeno. Narodna skuptina Republike Srbije je 13. maja 2009. godine usvojila poseban zakon koji ureuje zapoljavanje lica sa invaliditetom pod optim i posebnim uslovima. Re je o Zakonu o profesi onalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom, kojim je afirmisan novi, bitno drugaiji pristup u ureivanju zapoljavanja lica sa invaliditetom. Taj novi pristup podrazumeva zapoljavanje lica sa invaliditetom na otvorenom tritu (odnosno u redovnoj radnoj sredini), pod optim uslovima ili uz prilagoavanje poslova i radnog mesta njihovim potrebama, dok je zatieno zapoljavanje, po pravilu, rezervisano za lica koja, zbog teine invaliditeta, na ovaj nain ne mogu da zadovolje svoju potrebu za ekonomskom sigurnou. U tom smislu, kvalifika cija ovog zakona kao novog zakona o zapoljavanju lica sa invaliditetom ima ne samo temporalno i hronoloko, ve i sadrinsko znaenje. U radu e biti analizirana osnovna reenja novog zakona, sa posebnim osvrtom na obavezu poslodavaca da prilagoavaju radna mesta potrebama zaposlenih sa invaliditetom i da zapoljava ju odreeni broj lica sa invaliditetom, uz ukazivanje na kljune prednosti i mane ovih mera i njihovu (ne)delotvornost u uporednom pravu.

Ratio legis i predmet regulisanja novog zakona o zapoljavanju lica sa invaliditetom

Usvajanje Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom oznailo je raskid sa tradicionalnom koncepcijom zapoljavanja lica sa invaliditetom, na kojoj je poivao Zakon o radnom osposobljavanju i zapolja vanju invalida od 1996. godine. Ovo stoga to je potonji zakon kao prevashodni predmet regulisanja imao pitanje osnivanja i rada preduzea za zapoljavanje lica sa invaliditetom, to je u praksi imalo za posledicu svojevrsnu profesionalnu izola ciju ovih lica. Novi zakon, suprotno, afirmie zapoljavanje lica sa invaliditetom na otvorenom tritu, odnosno u redovnoj radnoj sredini, a zatieno zapoljavanje

Zakon o radu (Slubeni glasnik RS, br. 24/05, 61/05 i 54/2009), l. 12, 18, 28 i 101-102. Neposredna i posredna diskriminacija po osnovu psihikog i fizikog invaliditeta zabranjena je Ustavom Republike Srbije (lan 21, stav 3), dok je odgovarajua zabrana u oblasti zapoljavanja i radnih odnosa potvrena odredbama lana 16 Zakona o zabrani diskriminacije (Slubeni glasnik RS, br. 22/09) i l. 21-26 Zakona o spreavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom (Slubeni glasnik RS, br. 33/06).  Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom (Slubeni gla snik RS, br. 36/2009).  Zakon o radnom osposobljavanju i zapoljavanju invalida (Slubeni glasnik RS, br. 25/96 i 101/05). Vie o uporednim modelima zatienog zapoljavanja lica sa invaliditetom vid. u Lau rent Visier, Sheltered employment for persons with disabilities, International Labour Review, br. 3/1998, str. 347365.


197

zadrava samo za lica koja na prvi nain ne mogu da zadovolje svoju potrebu za ekonomskom sigurnou. Zakon predvia brojna reenja koja treba da doprinesu veoj zaposlenosti lica sa invaliditetom i njihovom ravnopravnom ueu u tritu rada zajedno sa ostalim licima koja trae posao i zaposlenima. U tom smislu, kao najznaajnije zakonske mere treba navesti: a) utvrivanje profesionalnih mogunosti lica sa in validitetom; b) aktivne mere zapoljavanja (refundacija primerenih trokova prila goavanja radnog mesta potrebama zaposlenih, subvencije zarada zaposlenih bez radnog iskustva); c) profesionalnu rehabilitaciju lica sa invaliditetom; d) obavezu zapoljavanja lica sa invaliditetom kod poslodavaca sa 20 i vie zaposlenih; e) osnivanje i rad preduzea koja, pored ostvarivanja profita, imaju za cilj stvaranje poslova za lica sa invaliditetom (preduzea za profesionalnu rehabilitaciju i zapo ljavanje lica sa invaliditetom i socijalna preduzea). Zakonopisac je, u znaajnoj meri, bio inspirisan meunarodnim standardi ma i uporednim iskustvima u oblasti zapoljavanja lica sa invaliditetom. To, pre svega, vredi za standarde Organizacije ujedinjenih nacija (UN), koja poklanja posebnu panju pitanju zatite lica sa invaliditetom. Iako su aktivnosti ove orga nizacije, isprva, poivale na medicinskom ili individualnom modelu invaliditeta, koji je bio usmeren prevashodno na leenje, rehabilitaciju i socijalnu zatitu lica sa invaliditetom, poetkom 1970-ih godina izabran je novi pristup u normiranju poloaja lica sa invaliditetom. Taj novi pristup poiva na socijalnom modelu invalidnosti i podrazumeva najiru moguu integraciju lica sa invaliditetom i uivanje svih ljudskih prava i osnovnih sloboda, to je potvreno u nizu pravno neobavezujuih akata UN-a, ukljuujui Deklaraciju o pravima invalidnih lica (1975) i Standardna pravila o izjednaavanju mogunosti za lica sa invaliditetom (1993). Poslednji korak i znaajnu prekretnicu u naporima da se svim licima sa invaliditetom obezbedi puno uivanje svih ljudskih prava i osnovnih sloboda bez diskriminacije predstavljalo je usvajanje Konvencije o pravima lica sa invaliditetom, koju je Republika Srbija ratifikovala 2009. godine. Ova konvencija je prvi pravnoobavezujui meunarodni instrument koji obavezuje drave ugovornice da obezbede i zatite prava najbrojnije manjine na svetu. U njoj je oblast zapolja vanja identifikovana kao jedna od oblasti u kojima postoji potreba da se uslovi za ostvarivanje prava (u razumnoj meri) prilagoavaju specifinim potrebama lica sa invaliditetom, a zatim, i kao oblast u kojoj ova lica redovno nailaze na prepre
Ratifikacioni akt je objavljen u Slubenom glasniku RS, br. 42/2009. Vie o (dis)kontinuitetu u normiranju pravnog poloaja lica sa invaliditetom na meunarodnom nivou vid. u: Zoran Radivo jevi, Neboja Raievi, Zatita osoba sa invaliditetom u meunarodnom pravu, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 2/2007, str. 98115; A. OReilly, op. cit., str. 1557. O pravnim aspektima zatite lica sa invaliditetom vid. u: Leandro Despouy, Human Rights and Disabled Persons, United Nations Publications, New York, 1993; Jovica Trkulja (ur) Zbornik radova Prava osoba sa invali ditetom, Centar za unapreivanje pravnih studija, Beograd, 2003; Damjan Tati, Zatita ljudskih prava osoba sa invaliditetom, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008.


198

ke i gde je neophodna njihova posebna zatita. Drave ugovornice, u tom smislu, priznaju licima sa invaliditetom pravo na mogunost sticanja sredstava za ivot radom koji je slobodno izabran ili prihvaen na tritu rada i radnoj sredini koja je otvorena, ukljuiva i pristupana za lica sa invaliditetom.10 Univerzalni standardi o zapoljavanju lica sa invaliditetom sadrani su i u iz vorima prava Meunarodne organizacije rada, od kojih je najznaajnija Konvencija broj 159 o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju lica sa invaliditetom. Ova konvencija utvruje obavezu drava ugovornica, meu koje se ubraja i Republika Srbija, da formuliu, primenjuju i periodino preispituju svoje nacionalne politike o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju lica sa invaliditetom, rukovodei se dvojakim ciljevima.11 Prvi cilj podrazumeva zahtev da se odgovarajue mere profesionalne rehabilitacije uine dostupnim svim kategorijama lica sa invalidite tom, dok se drugi cilj sastoji u unapreivanju mogunosti lica sa invaliditetom da se zapoljavaju na otvorenom tritu, uz potovanje naela jednakih mogunosti radnika sa invaliditetom i radnika uopte.12 Domai zakonopisac se ugledao i na standarde Saveta Evrope, na ta ga, naroito, obavezuje ratifikacija Revidirane evropske socijalne povelje, kojom je potvreno pravo lica sa invaliditetom na nezavisnost, socijalnu integraciju i uee u ivotu zajednice. Drave ugovornice Povelje su se, tako, obavezale da unaprede pristup ovih lica zapoljavanju, to podrazumeva preduzimanje svih mera kojima se poslodavci podstiu da zaposle i da zadre u radnom odnosu osobe sa invaliditetom u redovnoj radnoj sredini i da prilagode radne uslove potrebama osoba sa invaliditetom ili, kada tako neto nije mogue zbog teine invaliditeta, organizovanjem i stvaranjem posebne vrste zapoljavanja prilagoene teini invalidnosti.13

Konvencija o pravima lica sa invaliditetom, lan 21, stav 1. Konvencija MOR-a br. 159 o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju lica sa invalidi tetom, lan 2. 12 Ibid., l. 3-4. 13 Revidirana evropska socijalna povelja (Slubeni glasnik RS, br. 42/09), lan 15, taka 2. Zakonski tekst je snano inspirisan i nizom pravnoneobavezujuih akata Saveta Evrope (soft law), ukljuujui Preporuku Komiteta ministara o strategiji za lica sa invaliditetom od 9. aprila 1992. godine (Recommendation No. R/92/6 on a coherent policy for people with disabilities), Rezoluciju Komiteta ministara o Povelji o profesionalnoj proceni lica sa invaliditetom od 12. oktobra 1995. godine ( Resolution AP /95/3 on a Charter on the vocational assessment of people with disabilities) i Akcioni plan Saveta Evrope za lica sa invaliditetom za period od 2006. do 2015. godine (Recom mendation Rec /2006/5 on the Council of Europe Action Plan to promote the rights and full partici pation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006-2015).
10 11

199

Krug zatienih lica: zakonska definicija osobe sa invaliditetom

Prava utvrena Zakonom o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom pripadaju dvema kategorijama lica: 1) licima kojima se, u skladu sa ovim zakonom, proceni radna sposobnost prema kojoj imaju mogunost zaposle nja ili odranja zaposlenja; 2) licima koja su kvalifikovana kao invalidi u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju i zatiti vojnih invalida i drugim vaeim propisima.14 U smislu ovog zakona, osobom sa invaliditetom smatra se lice sa trajnim posledicama telesnog, senzornog, mentalnog ili duevnog oteenja ili bolesti koje se ne mogu otkloniti leenjem ili medicinskom rehabilitacijom, koje se suoava sa socijalnim i drugim ogranienjima od uticaja na radnu sposobnost i mogunost zaposlenja ili odranja zaposlenja i koje nema mogunost ili ima sma njene mogunosti da se, pod ravnopravnim uslovima, ukljui na trite rada i da konkurie za zapoljavanje sa drugim licima.15 Navedena zakonska definicija ini se prihvatljivom, budui da su za delokrug Zakona relevantni samo oni aspekti in validiteta koji su od znaaja za zapoljavanje, zbog ega se invaliditet razume kao ogranienje u obimu ili vrsti poslova koji se mogu obavljati. Posebno je znaajno to se predmetna definicija ne zasniva samo na medicinskim kriterijumima, ve zakonodavac uvaava i socijalna i druga relevantna ogranienja koja nepovoljno utiu na izglede da se obezbedi i zadri zaposlenje (i da se u njemu napreduje). Kada je re o proceni radne sposobnosti lica sa invaliditetom, vano je uoiti da se ona ne vri u cilju utvrivanja stepena invalidnosti, ve u cilju utvrivanja mogunosti ovih lica da se zaposle ili da zadre posao. Ovu procenu vri komisija organa vetaenja Republikog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, dok Nacionalna sluba za zapoljavanje, na osnovu nalaza, miljenja i ocene komisije, donosi reenje o radnoj sposobnosti i mogunosti zaposlenja ili odranja zaposle nja. Postupak i kriterijumi za procenu radne sposobnosti utvreni su zajednikim podzakonskim aktom ministara nadlenih za poslove zapoljavanja, zdravlja i rada, ije je donoenje predstavljalo izuzetno delikatan zadatak, posebno kada je re o ustanovljavanju medicinskih (posledice neizleivog oteenja ili bolesti), socijalnih (obrazovanje, brano i porodino stanje, prihodi, stanovanje, odnos sa okruenjem, samostalnost i dr) i drugih kriterijuma za procenu radne sposobnosti.16
14 Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom (Slubeni gla snik RS, br. 36/2009), lan 4. 15 Ibid., lan 3, stav 1. 16 Na osnovu sagledavanja sveukupnog stanja pojedinca i stanja na tritu rada, organ vetae nja vri ocenu bolesti i oteenja koja utiu na radnu sposobnost i mogunost zaposlenja. Odgovara jua skala obuhvata etiri stepena, pri emu se 0. stepen utvruje ako ne postoje tekoe i prepreke u radu ili su one zanemarljive i ne utiu na radnu sposobnost, dok se 1. stepen utvruje u sluaju da su tekoe i prepreke male i omoguavaju zapoljavanje pod optim uslovima. Umerene, odnosno znatne tekoe i prepreke koje omoguavaju zapoljavanje pod posebnim uslovima kvalifikuju se

200

Otuda je znaajno to su odgovarajui kriterijumi utvreni u skladu sa naelima definisanim Meunarodnom klasifikacijom funkcionisanja, invaliditeta i zdravlja Svetske zdravstvene organizacije, kao i to to svako zainteresovano lice moe da zahteva procenu radne sposobnosti u sluaju svake promene koja bi mogla uticati na njegovu radnu sposobnost, ak, nezavisno od toga da li je ta sposobnost bila ranije procenjena ili ne. U tom smislu se kao posebno znaajno pojavljuje pitanje da li e lica ije se sposobnosti procenjuju imati pravo da aktivno uestvuju u po stupku utvrivanja svojih profesionalnih mogunosti, kao to predvia Povelja Saveta Evrope o profesionalnoj proceni lica sa invaliditetom?17 Sa druge strane, snanu podrku treba uputiti protezanju podruja primene Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom na lica kojima je utvrena delimina invalidnost u skladu sa propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Na ovaj nain otvorena je mogunost za profesionalnu rehabilitaciju i zapoljavanje lica kojima je utvrena II ili III kategorija invalidnosti, odnosno preostala radna sposobnost, budui da Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju ne predvia ostvarivanje prava po osnovu smanjene (preostale) radne sposobnosti, osim kada je re o zateenim korisnicama prava po osnovu delimine invalidnosti.18 Takvo reenje doprinosi ouvanju radne sposobnosti i produenju radne aktivnosti lica sa deliminom invalidnou, premda i dalje ostaje nereeno pitanje njihovog prava na naknadu zarade zbog smanjene sposobnosti da zarauju za ivot, a u odreenim sluajevima, i prava na deliminu invalidsku penziju.19

kao 2. stepen, dok se 3. stepen utvruje ako su tekoe i prepreke potpune ili viestruke tako da se lice ne moe zaposliti ni pod optim ni pod posebnim uslovima, odnosno ako je radni uinak manji od jedne treine radnog uinka zaposlenog na uobiajenom radnom mestu, bez obzira na zanimanje ili poslove. Pravilnik o bliem nainu, trokovima i kriterijumima za procenu radne sposobnosti i mogunosti zaposlenja ili odranja zaposlenja osoba sa invaliditetom (Slubeni glasnik RS, br. 36/10), lan 16. 17 Resolution AP (95)3 on a Charter on the vocational assessment of people with disabilities, taka 2.1.2. Na to upozorava i Evropski komitet za socijalna prava kada tvrdi da profesionalna reha bilitacija lica sa invaliditetom mora obuhvatiti redovnu procenu profesionalnih sposobnosti lica sa invaliditetom, koju treba obavljati u bliskoj saradnji sa zainteresovanim licem (Zakljuci XIV-2, str. 73.). Nav. prema Lenia Samuel, Droits sociaux fondamentaux: Jurisprudence de la Charte sociale europenne, 2e dition, Editions du Conseil de lEurope, Strasbourg, 2002, str. 363. 18 Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju (Slubeni glasnik RS, br. 34/03, 64/04, 84/2004, 85/05, 101/05, 63/06, 5/09 i 107/09). Interesantno je uoiti da je jednom novelom Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (Slubeni glasnik RS, br. 85/05) bilo predvieno donoenje posebnog zakona koji bi uredio uslove i nain sticanja prava po osnovu delimine invalidnosti, a tako, po nekim tumaenjima, treba kvalifikovati, upravo, Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom. Tako Velizar Golubovi, Ostvarivanje i korienje prava iz invalidskog osiguranja u Borivoje underi, Branko Lubarda, Predrag Jovanovi (ur), Ostvariva nje i zatita socijalnih prava. Zbornik radova sa Savetovanja pravnika, Zlatibor, 6-9. oktobar 2010, Udruenje za radno pravo i socijalno osiguranje Srbije, Beograd, 2010, str. 377378. 19 V. Golubovi, op. cit., str. 379.

201

Obaveza prilagoavanja poslova i radnog mesta potrebama zaposlenih sa invaliditetom

U skladu sa novim zakonom o zapoljavanju lica sa invaliditetom, ova lica mogu da se zaposle na dva naina: pod optim uslovima i pod posebnim uslovima, zavisno od toga da li zapoljavanje prati prilagoavanje poslova i radnog mesta njihovim mogunostima i potrebama ili ne.20 U tom smislu, zapoljavanje lica sa invaliditetom uz prilagoavanje poslova (radnog procesa i radnih zadataka) i radnog mesta (tehniko i tehnoloko opremanje radnog mesta, sredstava za rad, prostora i opreme) treba smatrati zapoljavanjem pod posebnim uslovima.21 Re je, dakle, o zahtevu da se poslovi, radni proces, radni zadaci, raspored radnog vre mena, mesto rada, maine i druga sredstva za rad, prilagoavaju mogunostima i potrebama lic sa invaliditetom (npr. prilagoavanje radnog stola i stolice potre bama zaposlenog sa boleu kimenog stuba, obezbeivanje tastature sa itaem Brajevog pisma za slubeni raunar zaposlenog koji je slabovid ili dodeljivanje asistenta zaposlenom sa mentalnim invaliditetom).22 U tom smislu, Preporuka Me unarodne organizacije rada broj 168 podsea drave da vanu meru za unaprei vanje zapoljavanja lica sa invaliditetom predstavljaju i razumna prilagoavanja mesta rada, sadraja poslova, alata, maina i organizacije rada, koja olakavaju obuku i zapoljavanje ovih lica.23 Odbijanje poslodavca da izvri razumno prilagoavanje poslova i radnog mesta mogunostima i potrebama lica sa invaliditetom ne predstavlja samo lou praksu poslodavca, ve ga treba kvalifikovati kao poseban oblik diskriminacije, budui da je, u poreenju sa drugim kandidatama za zaposlenje ili zaposlenima, licima sa invaliditetom tee da se zaposle ili da rade pod redovnim (normalnim) uslovima. Ovaj oblik diskriminacije izriito zabranjuje Meunarodna konvencija o pravima lica sa invaliditetom, potvrujui njihovo pravo da zahtevaju neophod ne i prikladne izmene i prilagoavanja, koja ne stvaraju nesrazmeran ili neprime reni teret, a potrebna su da bi se licima sa invaliditetom osiguralo da u svakom pojedinanom sluaju vre sva ljudska prava i osnovne slobode ravnopravno sa
Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom (Slubeni glasnik RS, br. 36/2009), l. 22-23. Ovo reenje je u skladu sa odredbom lana 28 Zakona o radu (Slubeni glasnik RS, br. 24/05, 61/05 i 54/09), kojom je predvieno da invalidna lica zasnivaju radni odnos pod uslovima i na nain utvren ovim zakonom, ako posebnim zakonom nije drukije odreeno. 21 Prilagoavanje poslova i radnog mesta podrazumeva i pruanje strune pomoi licima sa invaliditetom prilikom uvoenja u posao (npr. savetovanje, asistencija, podrka), praenje pri radu, kao i razvoj linih metoda rada i ocenjivanja efikasnosti. 22 Primeri nav. prema International Labour Organization (ILO), Achieving equal employment opportunities for people with disabilities through legislation: Guidelines, Revised edition, Interna tional Labour Office. Geneva, 2007, str. 30. 23 ILO Recommendation concerning Vocational Rehabilitation and Employment (Disabled Persons), stav 11, taka a.
20

202

drugima.24 Na zabranu ovog oblika diskriminacije nailazimo i u Direktivi Save ta 2000/78/EZ, koja obavezuje poslodavce da u sluajevima gde je to potrebno, preduzimaju odgovarajue mere kako bi se licu sa invaliditetom omoguilo da pristupi, uestvuje ili napreduje u poslu, ili da obezbede obuku za to lice, sem ako takve mere ne bi opteretile poslodavca nesrazmernim teretom.25 Po uzoru na navedene meunarodne standarde, domai zakonodavac kvalifikuje kao diskrimi naciju zbog invalidnosti odbijanje da se izvri tehnika adaptacija radnog mesta koja omoguuje efikasan rad osobe sa invaliditetom, ako trokovi adaptacije ne padaju na teret poslodavca ili nisu nesrazmerni u odnosu na dobit koju poslodavac ostvaruje zapoljavanjem osobe sa invaliditetom.26 Zahtev za prilagoavanjem poslova i radnog mesta, na prvi pogled, podse a na sluaj zabrane posredne diskriminacije, budui da se moe smatrati da su redovni uslovi rada samo naizgled neutralni ako dovode lica sa invaliditetom u nepovoljniji poloaj u odnosu na druge kandidate, odnosno zaposlene. Ipak, zahtev za prilagoavanjem prevazilazi zabranu posredne diskriminacije, jer stvara obavezu poslodavca da preduzima neophodne mere kako bi se zadovoljile posebne potrebe lica sa invaliditetom.27 Time se ovaj zahtev pribliava pozitivnoj diskriminaciji, iako ga ne treba kvalifikovati ni kao poseban vid pozitivne diskriminacije. Poto nja kvalifikacija bila bi pogrena budui da razumno prilagoavanje nema za cilj stvaranje mogunosti tamo gde ona inae ne bi postojala, ve slui da se uklone prepreke i otvori novi put ka mogunostima koje su do sada bile nepristupane.28 Prilagoavanje, stoga, ne predstavlja doputeni izuzetak od zabrane diskriminacije (kao to je to sluaj sa pozitivnom diskriminacijom), ve, upravo, primer primene naela jednakosti (i zahteva da se prema razliitim stvarima mora postupati razli ito).29 Od pozitivne diskriminacije razumno prilagoavanje, najzad, razlikuje i to to podrazumeva ne samo zatitu jedne, posebno osetljive kategorije lica, ve i uvaavanje specifinih potreba i mogunosti odreenog lica iz te grupe. Ta usme renost ka pojedincu znai da se prilagoavanju pribegava u onim pojedinanim sluajevima u kojima je prilagoavanje neophodno, na osnovu individualne procene potreba i mogunosti odreenog lica i specifinosti odreenog posla, zbog ega zakonodavci ne utvruju iscrpnu listu odgovarajuih i potrebnih prilagoavanja.
Konvencija o pravima lica sa invaliditetom, lan 2 stav 5. Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation (Official Journal L 303, 2.12.2000, str. 16-22), lan 5. 26 Zakon o spreavanju diskriminacije osoba sa invaliditetom (Slubeni glasnik RS, br. 33/06), lan 22, taka 4. 27 Simon Deakin, Gillian S Morris, Labour Law, fourth Edition, Hart Publishing, Oxford 2005, str. 717. 28 Jeff Kenner, EU employment law: From Rome to Amsterdam and beyond, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2003, str. 412. 29 M. De Vos, op. cit., str. 33.
24 25

203

Sa druge strane, valja imati u vidu da zahtev za prilagoavanjem ne moe biti neogranien, ve poslodavac moe da odbije zahteve koji se odnose na ne razumno prilagoavanje. Pitanje ta se smatra (ne)razumnim prilagoavanjem spada meu pitanja na koja nije lako odgovoriti, iako veliki broj autora smatra da obaveza razumnog prilagoavanja podrazumeva poslodavevu obavezu da predu zme radnje koje mu nee stvoriti preterane trokove, tekoe ili probleme.30 Ipak, to nije i jedino tumaenje sadraja ove obaveze, budui da u zakonodavstvu nekih evropskih drava ona podrazumeva i zahtev da prilagoavanje bude delotvorno, tj. da stvarno omoguava licu sa invaliditetom da obavlja poslove za poslodavca.31 Ovaj kriterijum, naime, prethodi zahtevu da prilagoavanje ne stvara prekomerne tekoe, i dopunjava ga, a primenjen je u holandskom, irskom i francuskom zako nodavstvu, gde ini jasnijim ionako sloeni postupak utvrivanja (ne)postojanja obaveze prilagoavanja u svakom konkretnom sluaju.32 Najznaajniju prednost ovog kriterijuma ini to to se zahtev za prilagoavanjem vezuje za stvarnu mogu nost zapoljavanja i rada lica sa invaliditetom kod odreenog poslodavca. Tek ako je takvo prilagoavanje mogue, onda je opravdano postaviti pitanje ta odreene promene poslova ili radnog mesta znae za poslodavca. U odgovoru na to pitanje, posebno, treba uzeti u obzir odreene injenice, poput vrste delatnosti, finansijske situacije i veliine poslodavca, mogunosti refundacije trokova prilagoavanja, uticaja prilagoavanja na ukupan proizvodni proces, vremena na koje je lice sa invaliditetom zasnovalo radni odnos, te ukupnog broja lica sa invaliditetom koja rade za poslodavca. Ako se, nakon odgovarajuih procena, pokae da proizvodi nesrazmeran teret, prilagoavanje se ne moe smatrati razumnim, zbog ega ni
Lisa Waddington, Anna Lawson, Disability and non-discrimination law in the European Union. An analysis of disability discrimination law within and beyond the employment field, Publi cations Office of the European Union, Luxembourg, 2009, str. 26. 31 Ibid. 32 Holandski zakonodavac, tako, predvia da zabrana pravljenja razlike (holandsko zakono davstvo, umesto termina diskriminacija, koristi termin razlika / onderscheid/), izmeu ostalog, ukljuuje i dunost lica kojima je zabrana upuena da preduzimaju delotvorna prilagoavanja za kojima postoji potreba, sem ako bi im to stvorilo nesrazmeran teret (Zakon o jednakom postupanju na osnovu invalidnosti ili hroninih bolesti /Gelijke behandeling op grond van handicap of chronisvhe ziekte/, lan 2). Postojanje obaveze delotvornih prilagoavanja se proverava u svakom konkretnom sluaju putem testa, kojim se, najpre, ispituju dva pitanja: a) da li je prilagoavanje podesno, tj. da li omoguava licu sa invaliditetom da obavlja posao; b) da li je prilagoavanje neophodno, tj. da li je nuno za obavljanje posla. Ako se na oba pitanja moe odgovoriti pozitivno, prelazi se na procenu (ne)srazmernosti tereta koji poslodavac trpi zbog prilagoavanja (druga faza testa). Slina reenja postoje i u irskom (Employment Equality Act, deo 16) i francuskom zakonodavstvu (Code du tra vail, lan L.323-9-1), i to u vidu obaveze delotvornog prilagoavanja (efective accommodations), odnosno obaveze preduzimanja prikladnih mera (mesures appropries), koje su u funkciji konkretnih potreba odreenog lica, ali, samo ako nisu skopane sa nesrazmernim trokovima. Nav. prema Lisa Waddington, When it is reasonable for Europeans to be confused: Understanding when a disability accomodations is reasonable from a comparative perspective, Comparative Labour Law & Policy Journal, br. 29, 20072008, str. 330334.
30

204

poslodavevo odbijanje da ga izvri ne moe da se kvalifikuje kao diskriminacija. Takve kvalifikacije nema ni ako je zahtevano prilagoavanje irelevantno za obavlja nje poslova, ak i ako pretpostavlja neznatno angaovanje poslodavca i minimalne trokove. I suprotno, moe se smatrati da je zahtev za prilagoavanjem razuman, ako je nuan za obavljanje poslova i ako stvarno omoguava licu sa invaliditetom da obavlja posao, a poslodavca ne suoava sa preteranim tekoama.33

Pozitivna diskriminacija: obaveza zapoljavanja lica sa invaliditetom

Budui da odreenim licima daju prednost u zapoljavanju, mere pozitivne diskriminacije mogu izgledati kao diskriminatorske. Taj prvi utisak, meutim, otklanja injenica da se preduzimaju u cilju eliminisanja ili ublaavanja stvarnih sluajeva nejednakosti koji se pojavljuju u praksi, kao i injenica da se uvode kao privremene mere. Ako je uporedimo sa pojedinim oblicima diskriminacije, pozi tivna diskriminacija umnogome podsea na posrednu diskriminaciju, budui da je u oba sluaja razliito postupanje prema jednom licu vezano za faktiki uticaj koji odreeno zakonodavstvo ili praksa proizvode u odnosu na grupu kojoj lice u pitanju pripada.34 To, dalje, znai da je, poput zabrane posredne diskriminaci je, i pozitivna diskriminacija usmerena na obezbeivanje faktike jednakosti, uz koncentrisanje na zatitu odreene grupe lica. Ova koncepcijska slinost ne zna i, meutim, da zabrana posredne diskriminacije automatski povlai pozitivnu diskriminaciju odreene kategorije lica.35 Takvog automatizma nema budui da u izuzetnim sluajevima razliito postupanje prema kandidatima za zaposlenje ili zaposlenim na osnovu linih svojstava koja, inae, predstavljaju nedoputeni osnov diskriminacije moe biti opravdano.36 Ako, meutim, ne postoje profesi
33 To, konano, znai da bi kandidat, odnosno zaposleni sa invaliditetom, koji zahteva prila goavanje trebalo da pokae: da je (inae) kvalifikovan za obavljanje odreenog posla; da e, uz prilagoavanje, moi (bezbedno) da obavlja osnovne funkcije tog posla; da je poslodavac svestan njegove potrebe za prilagoavanjem. Obaveza prilagoavanja bi, sa druge strane, mogla da bude de rogirana samo ako poslodavac nije bio svestan potrebe za prilagoavanjem, odnosno ako delotvorno prilagoavanje nije bilo dostupno ili je bilo skopano sa nesrazmernim trokovima. ILO, Achieving equal employment opportunities, op. cit., str. 3132. 34 M. De Vos, op. cit., str. 14. 35 Ibid. 36 Najoptije posmatrano, ti izuzeci se odnose na situacije u kojima bi zabrana razliitog postu panja mogla da kompromituje ili dovede u pitanje obavljanje odreenih poslova. Tako zdravstveno stanje moe biti utvreno kao poseban uslov za zasnivanje radnog odnosa za poslove sa poveanim rizikom, budui da je, u ovom sluaju, posedovanje posebne zdravstvene sposobnosti neophodan (stvaran i odluujui) uslov za uspeno obavljanje poslova (npr. posao rudara, ronioca, pilota). Sa druge strane, valja imati u vidu da zdravstveno stanje kandidata za zaposlenje ini sastavni deo nje gove privatnosti, to je opredelilo domaeg zakonodavca da odstupi od pravila, koje je decenijama

205

onalni ili drugi razlozi koji opravdavaju razliito postupanje, moe se smatrati da zabrana posredne diskriminacije implicite uvodi ogranienu obavezu preduzima nja mera pozitivne akcije. Tipian primer mere pozitivne diskriminacije predstavlja utvrivanje kvota za zapoljavanje odreenih kategorija lica, to podrazumeva zakonsku obavezu poslodavca da zasnuje radni odnos sa odreenim brojem lica iz te kategorije. Na taj nain, zakonodavac ograniava iroka ovlaenja kojima poslodavac raspolae u postupku zapoljavanja, u skladu sa garancijom slobode preduzetnitva, upravlja kim ovlaenjima koja proishode iz svojine nad sredstvima za rad, i injenicom da se ugovor o radu zakljuuje s obzirom na odreeno svojstvo (svojstva) budueg radnika (intuitu personae). Istorijski posmatrano, prve kvote za zapoljavanje bile su ustanovljene neposredno nakon Prvog svetskog rata, kada je u skladu sa idejom o dunosti drave da obeteti lica koja podnose naroitu rtvu koje su drugi lanovi drutva poteeni37 u Austriji, Italiji, Nemakoj, Poljskoj i Francuskoj, utvrena zakonska obaveza poslodavaca da zapoljavaju odreeni procenat ratnih vojnih in valida. Kvotni sistem je kasnije proiren i na druge kategorije lica sa invaliditetom, to potvruje i nae zakonodavstvo, budui da je Zakonom o invalidima od 1929. godine, bila predviena obaveza preduzea koja zapoljavaju vie od 50 radnika i poljoprivrednih poseda povrine preko 100 hektara da zaposle neuposlene inva lide VIIX grupe, srazmerno privrednoj snazi preduzea ili poseda, ali ne preko 5% od ukupnog broja stalno zaposlenih radnika.38 Osamdeset godina kasnije, u Republici Srbiji je usvojen Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom, koji nastoji da utie na ponaanje poslodavaca na tritu rada, utvrujui obavezu svih poslodavaca koji imaju najmanje 20 zaposlenih da, pod pretnjom plaanja penala, zasnuju radni odnos sa odreenim brojem lica sa invaliditetom.39 Svaki poslodavac koji zapoljava izmeu 20 i 49 zaposlenih ima obavezu da zaposli najmanje jedno lice sa invaliditetom, poslodavac sa vie od 50 zaposlenih mora zaposliti najmanje jo jedno lice sa invaliditetom, i tako na svakih sledeih 50 zaposlenih. Poslodavac se moe osloboditi ove obaveze ako uestvuje u finansiranju zarada lica sa invaliditetom u socijalnom preduzeu ili preduzeu za profesionalnu rehabilitaciju i zapoljavanje lica sa invaliditetom, kao i izvravanjem finansijske obaveze iz ugovora o poslovno-tehnikoj saradnji
unazad bilo prisutno u domaem radnom zakonodavstvu, da se, pored minimalnih godina ivota, kao opti uslov za zasnivanje radnog odnosa utvruje i opta zdravstvena sposobnost. Umesto to ga, pozitivno pravo predvia da zdravstveno stanje moe biti utvreno samo kao poseban uslov za zasnivanje radnog odnosa. 37 Vid. ore Tasi, Odgovornost drave: po principu jednakosti tereta, Pravni fakultet Uni verziteta u Beogradu, Beograd, 1996. 38 Zakon o invalidima od 4. jula 1929. godine (Slubene novine Kraljevine SHS, 161/LXVI), 26. Nav. prema Stojan Baji, Osnovi radnog prava: Opti deo, Izdavako i knjiarsko preduzee Geca Kon, Beograd, 1937, str. 106. 39 Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom, l. 24 i 29 .

206

ili ugovora o kupovini proizvoda ili vrenju usluga potonjeg preduzea .40 Poslo davac koji iz bilo kog razloga ne za po sli potreban broj lica sa in va li di te tom ima obavezu da uplati pe na le u vi si ni tro stru kog iz no sa mi ni mal ne za ra de za sva ko lice sa in va li di te tom ko je ni je za po slio. Penali se uplauju u budetski fond za profesionalnu rehabilitaciju i podsticanje zapoljavanja lica sa invaliditetom, uz obavezu da se odgovarajua sredstva koriste iskljuivo za podsticanje zapoljava nja lica sa invaliditetom. Uporedno pravo poznaje razliita reenja o kvotama za zapoljavanje lica sa invaliditetom od upotrebe kvota do potpunog nepoznavanja ovog instituta. Kada je re o evropskim dravama, u mnogima od njih kvote i dalje ine jednu od najvanijih mera politike zapoljavanja lica sa invaliditetom,41 iako postoje drave u kojima ovaj sistem nikada nije zaiveo (Danska, Finska, vedska, Por tugal) ili je naputen, budui da je u mnogim dravama propisivanje kvota dalo izuzetno skromne rezultate. Tamo gde postoji, kvotni sistem moe zadobiti jedan od tri sledea oblika: a) oblik zakonske obaveze zapoljavanja, koja je zapreena sankcijom; b) oblik zakonske preporuke zapoljavanja; c) oblik zakonske obaveze zapoljavanja, koja nije nije praena delotvornom sankcijom.42 Prvi oblik kvotnog sistema (quotalevy system), podrazumeva obavezu poslo davaca koji zapoljavaju odreeni broj zaposlenih, koji se kree od 20 zaposlenih u Maarskoj i Nemakoj do 50 zaposlenih u paniji,43 da zaposle jedan minimalni broj lica sa invaliditetom.44 U veini drava, povreda ove obaveze sankcionisana
Ibid, l. 2627. Interesantno je primetiti da je 1970-ih godina, u pojedinim dravama, sadrina obaveze zapoljavanja lica sa invaliditetom bila precizirana zavisno od poslodaveve delatnosti. Tako je bel gijsko zakonodavstvo ovlaivalo organe izvrne vlasti da, za svaku granu, utvrde minimalni broj lica sa invaliditetom koje su, u okviru nje, duni da zaposle poslodavci sa najmanje 20 zaposlenih. U Nemakoj je, sa druge strane, postojala obaveza poslodavaca da zaposle najmanje 6% lica sa in validitetom, ali je ona mogla da bude derogirana odlukom nadlenih organa dravne uprave u korist preduzea koja zapoljavaju manje od 30 zaposlenih ili preduzea koja obavljaju delatnost, koja ukljuuje poslove ija je priroda takva da ne doputa zapoljavanje lica sa invaliditetom. Jacques Piron, Introduction au droit du travail dans les pays de la Communaut Economique europenne: Essai de droit compar, Maison F. Larcier, S.A., Bruxelles, 1973, str. 62 63. 42 Lisa Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities in Europe: From quotas to anti-discrimination laws, Comparative Labor Law & Policy Journal, br. 18, 1996, str. 62101. 43 Taj broj, po pravilu, iznosi 1% za poslodavce sa najvie 35 zaposlenih, 2% za poslodavce koji zapoljavaju od 36 do 50 zaposlenih i 7% za poslodavce sa vie od 50 zaposlenih. Interesantno je uoiti da se u nekim dravama pravila o ovoj meri pozitivne diskriminacije razlikuju zavisno od vrste poslodavca, i to tako da su zahtevi koji vae za posebni reim radnih odnosa redovno stroiji od zahteva koji se odnose na poslodavce-privatna lica. Postoje, tavie, i drave u kojima se kvote za zapoljavanje lica sa invaliditetom primenjuju samo na zapoljavanje u organima dravne upra ve (Irska). Heinz-Dietrich Steinmeyer, Legislation to counter discrimination against persons with disabilities, 2nd edition, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2003, str. 89 90. 44 European Economic and Social Committee, The employment situation of people with a disability. Hearing of 12 June 2008, Labour Market Observatory, Bruxelles 2008, str. 13.
40 41

207

je novanom kaznom, dok se tako prikupljena sredstva mogu koristiti iskljuivo za poboljanje poloaja lica sa invaliditetom. Pored ovog oblika, kvotni sistem moe zadobiti i oblik zakonske preporuke za zapoljavanje lica sa invaliditetom, kao to je to sluaj u Holandiji, ali i oblik zakonske obaveze zapoljavanja koju ne prati delotvorna sankcija (lex imperfecta), koji je bio primenjen u Velikoj Britaniji od 1944. do 1995. godine.45 U literaturi se kao osnovne prednosti kvotnog sistema istiu njihov (neposre dan i posredan) doprinos zapoljavanju lica sa invaliditetom, od samog zasnivanja radnog odnosa sa ovim licima, preko pruanja pomoi radu socijalnih preduzea i uea u finansiranju zarada lica sa invaliditetom, do podizanja svesti (posloda vaca, zaposlenih i itave javnosti) o problemima sa kojima se ova lica susreu na tritu rada.46 Protivnici kvotnog sistema, meutim, upozoravaju da njihova oba vezna priroda ne doprinosi neometanoj integraciji lica sa invaliditetom u redovne radne sredine, ve pogoduje ukorenjivanju stereotipa da su lica sa invaliditetom manje produktivna i da mogu da se integriu na trite rada, samo ako poslodavci budu imali obavezu da ih zaposle. Istovremeno, uvoenje kvotnog sistema prati dilema o njegovom stvarnom uticaju na zapoljavanje lica sa invaliditetom, budu i da se, redovno, kao alternativa obavezi zapoljavanja ili kao sankcija za njeno neizvravanje, predvia uplata odreenog novanog iznosa.47 Osim toga, mogue je primetiti da poslodavci nastoje da na svaki nain izbegnu ovu obavezu, kao i samo plaanje novanih kazni (penala).48 Sa druge strane, uporedna iskustva pokazuju da jaanju delotvornosti kvota za zapoljavanje moe doprineti i predvianje drugih obaveza poslodavaca (pored obaveze zapoljavanja, odnosno obaveze uplate penala), poput obezbeivanja obu ke za lica sa invaliditetom, zapoljavanja pripravnika koji su lica sa invaliditetom, uvoenje plana za zapoljavanje i obuavanje ovih lica i odgovarajue tehniko prilagoavanje mesta rada.49 I, najzad, mogue je primetiti da delotvornost kvota za zapoljavanje lica sa invaliditetom zavisi i od kruga lica na koje se one odnose,
Engleskim Zakonom o licima sa invaliditetom (Disabled Persons / Employment / Act) od 1944. godine nije bila predviena sankcija za poslodavca koji nije zaposlio potreban broj registro vanih lica sa invaliditetom, ve su poslodavci mogli da budu kanjeni u sluaju zapoljavanja nere gistrovanih lica, i to, ako nemaju u radnom odnosu dovoljan broj lica sa invaliditetom ili ako usled zaposlenja neregistrovanog lica bude naruen propisani odnos broja zaposlenih sa invaliditetom i ukupnog broja zaposlenih A. OReilly, op. cit., str. 91. Za uporednopravni pregled kvotnih sistema vid. L. Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities, op. cit., str. 62101; H.-D. Steinmeyer, op. cit., str. 8990. 46 Council of Europe Committee on the Rehabilitation and Integration of People with Disa bilities, Employment strategies to promote equal opportunities for persons with disabilities on the labour market, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2000, str. 16. 47 M. De Vos, op. cit., str. 47. 48 Za kritiku kvotnog sistema vid. u L. Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities, op. cit., str. 62101. 49 ILO, Achieving equal employment opportunities, op. cit., str. 38.
45

208

budui da uporedno pravo poznaje i primere rezervisanja kvote samo za lica sa ozbiljnim invaliditetom.50 Potonje reenje ini se opravdanim, budui da utvriva nje opte obaveze zapoljavanja lica sa bilo kojom vrstom invaliditeta, redovno, prati rizik da e poslodavci zapoljavati samo lica sa neznatnim ogranienjima, iako ona, ni u odsustvu kvota za zapoljavanje, ne bi imala znaajnije tekoe da pronau i odre zaposlenje.51 Sva je prilika da e mnoge dileme i problemi koji u uporednom pravu prate primenu zakonodavstva o zapoljavanju lica sa invaliditetom pratiti i primenu naeg Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom. Uspena primena Zakona nee, meutim, zavisiti samo od po naanja poslodavaca, ve i od ponaanja sindikata i drave. Ipak, ini se da e najvei izazov u primeni Zakona biti vezan, upravo, za odredbe koje utvruju obavezu zapoljavanja lica sa invaliditetom. Ove odredbe stupile su na snagu u maju 2010. godine, od kada Poreska uprava vri k ontrolu ispunjavanja obaveze zapoljavanja i naplatu penala, u skladu sa propisima o poreskom postupku i poreskoj administraciji.52 S tim u vezi, postoji bojazan da e domai poslodavci gledati da na svaki nain zaobiu obavezu zapoljavanja lica sa invaliditetom, pa i vriti pritisak na zaposlene da se prijavljuju kao lica sa invaliditetom.53 Istovremeno, postoji opasnost da e se poslodavci koji ne udovolje obaveznim kvotama za zapoljavanje lica sa invaliditetom oglutiti o obavezu uplate penala, na ta nas upozoravaju hronini problemi naplate standardnih poreza i doprinosa od poslodavaca, tim pre to su oni sada suoeni sa posledicama krize. Uporite za nepovoljne prognoze nalazimo i u iskustvima drava sa slinom pravnom tradicijom u primeni odgovarajuih kaznenih odredbi, jer ni ona nisu ohrabru jua (Hrvatska, Bosna i Hercegovina).54 U tom smislu, mogue je zakljuiti da ekonomske tekoe, u kombinaciji sa relativno niskom novanom kaznom za povredu obaveze zapoljavanja, ine da se poslodavci pre odluuju za plaanje penala nego za zapoljavanje lica sa invaliditetom.55 S tim u vezi, kao posebno znaajno postavlja se i pitanje visine penala, budui da njeno poveanje nuno
Ibid., str. 41. To, konano, znai da je ograniavanje obaveze zapoljavanja samo na lica sa ozbiljnim invaliditetom opravdano u sluajevima kada kvotni sistem za osnovni cilj ima lake zapoljavanje lica koja se suoavaju sa najveim problemima na tritu rada. I suprotno, potreba da se smanji broj korisnika socijalnih prestacija za sluaj delimine invalidnosti govori u prilog utvrivanju opte obaveze zapoljavanja lica sa bilo kojim oblikom invaliditeta. 52 Vid. Pravilnik o nainu praenja izvrenja obaveze zapoljavanja osoba sa invaliditetom i nainu dokazivanja izvravanja (Slubeni glasnik RS, br. 33/2010). 53 Mihail Arandarenko, Novi zakoni o zapoljavanju, Fokus, jul 2009, Centar za liberalnodemokratske studije, Beograd 2009, str. 19. 54 Ibid., str. 19. 55 L. Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities, op. cit., str. 69.
50 51

209

ne prati porast zapoljavanja lica sa invaliditetom.56 Stoga se moe pretpostaviti da bi samo poveanje penala na iznos pri kome bi poslodavcima bilo jeftinije da zapoljavaju lica sa invaliditetom nego da plaaju kazne moglo da dovede do masovnijeg zapoljavanja lica sa invaliditetom.57 Iako nije realno oekivati da takva mera bude primenjena u savremenim sistemima zapoljavanja, mora se postaviti pitanje da li su no vane kazne koje predvia na zakonodavac dovoljne da podstaknu poslodavce da zasnuju radni odnos sa licem sa invaliditetom? Uzete zajedno, navedene konstatacije upuuju na zakljuak da e primena Zakona o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom biti skopana sa velikim izazovima, posebno kada je re o obavezi zapoljavanja lica sa invaliditetom i naplati penala. Ipak, treba se nadati da solidan zakonski tekst nee ostati samo mrtvo slovo na hartiji, budui da ima kapaciteta da doprinese ekonomskoj sigurnosti i samostalnosti lica sa invaliditetom.

Literatura
Mihail Arandarenko, Novi zakoni o zapoljavanju, Fokus, jul 2009, Centar za liberalno-demokratske studije, Beograd, 2009, str. 14 19. Stojan Baji, Osnovi radnog prava: Opti deo, Izdavako i knjiarsko preduzee Geca Kon, Beograd, 1937. Council of Europe Committee on the Rehabilitation and Integration of People with Disabilities, Employment strategies to promote equal opportunities for per sons with disabilities on the labour market, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2000. Simon Deakin, Gillian S Morris, Labour law, fourth Edition, Hart Publishing, Oxford 2005. International Labour Organization, Achieving equal employment opportunities for people with disabilities through legislation: Guidelines, Revised edition, International Labour Office. Geneva, 2007. Miodrag A. Jovanovi (prir.), Kolektivna prava i pozitivna diskriminacija u ustavno pravnom sistemu Republike Srbije, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, JP Slubeni glasnik, Beograd, 2009. Jeff Kenner, EU employment law: From Rome to Amsterdam and beyond, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2003.

Primera radi, propisivanje duplo veeg iznosa novanih kazni 1980-ih godina u Nemakoj imalo je za posledicu da je tek 25% od ukupnog broja poslodavaca zasnovalo radni odnos sa licima sa invaliditetom! 57 L. Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities, op. cit., . 69.
56

210

Arthur OReilly, The right to decent work of persons with disabilities, International Labour Office, Geneva, 2007. Jacques Piron, Introduction au droit du travail dans les pays de la Communaut Economique europenne: Essai de droit compar, Maison F. Larcier, S.A., Bruxelles, 1973. Lenia Samuel, Droits sociaux fondamentaux: Jurisprudence de la Charte sociale europenne, 2e dition, Editions du Conseil de lEurope, Strasbourg, 2002. Kay Schriner, A disability studies perspective on employment issues and policies for disabled people: An international view u Gary L. Albrecht, Katherine Seelman, Michael Bury (eds.), Handbook of disability studies, SAGE Publi cations, 2001, http://www.sage-ereference.com/hdbk_disability/Article_n29. html. Heinz-Dietrich Steinmeyer, Legislation to counter discrimination against per sons with disabilities, 2nd edition, Council of Europe Publishing, Strasbourg 2003. Borivoje underi, Branko Lubarda, Predrag Jovanovi (ur), Ostvarivanje i za tita socijalnih prava. Zbornik radova sa Savetovanja pravnika, Zlatibor, 6-9. oktobar 2010, Udruenje za radno pravo i socijalno osiguranje Srbije, Beograd, 2010, str. 368379. United Nations, From exclusion to equality: Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, Geneva, 2007. Laurent Visier, Sheltered employment for persons with disabilities, International Labour Review, br. 3/1998, str. 347365. Marc De Vos, Beyond formal equality: Positive action under Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC, European Commission, Luxembourg, 2007. Lisa Waddington, Reassessing the employment of people with disabilities in Europe: From quotas to anti-discrimination laws, Comparative Labor Law & Policy Journal, br. 18, 1996, str. 62101. Lisa Waddington, When it is reasonable for Europeans to be confused: Understan ding when a disability accomodations is reasonable from a comparative perspective, Comparative Labour Law & Policy Journal, br. 29, 20072008, str. 317340. Lisa Waddington, Anna Lawson, Disability and non-discrimination law in the European Union. An analysis of disability discrimination law within and beyond the employment field, Publications Office of the European Union, Luxembourg 2009.

211

Ljubinka Kovaevi ZAPOLJAVANJE LICA SA INVALIDITETOM Rezime Zakonom o profesionalnoj rehabilitaciji i zapoljavanju osoba sa invaliditetom od 2009. godine afirmisan je novi pristup u ureivanju zapoljavanja lica sa invaliditetom. Taj novi pristup podrazumeva podsticanje zapoljavanja lica sa invaliditetom na otvorenom tritu (odnosno u redovnoj radnoj sredini), pod optim uslovima ili uz prilagoavanje poslova i radnog mesta potrebama ovih lica. Sa druge strane, zatieno zapoljavanje, po pravilu, ostaje rezervisano za lica koja, zbog teine invaliditeta, na ovaj nain ne mogu da zadovolje svoju potrebu za ekonomskom sigurnou. Zakon predvia vie mera koje treba da doprinesu veoj zaposlenosti lica sa invaliditetom, od kojih su posebno znaajne obaveza razumnog prilagoavanja radnog mesta potrebama lica sa invaliditetom i obaveza zapolja vanja lica sa invaliditetom (tzv. kvota za zapoljavanje). U radu su detaljno analizirane ove dve mere, uz ukazivanje na njihove kljune prednosti i mane i njihovu (ne)delotvornost u uporednom pravu. Autorka zakljuuje da obaveza razumnog prilagoavanja podrazumeva preduzimanje radnji koje poslodavcu nee stvoriti preterane trokove i tekoe, uz zahtev da je prilagoavanje nuno za obavljanje poslova i da zaposlenom stvarno omoguava iz vravanje prestacije rada. Razmatrajui pravnu prirodu obaveze prilagoavanja, autorka ispituje njene slinosti sa pozitivnom diskriminacijom i zabranom posredne diskriminacije, i zakljuuje da odbijanje razumnog prilagoavanja treba kvalifikovati kao poseban oblik diskriminacije. Sa druge strane, autorka izraava bojazan da e primena zakonskih odreda ba o obavezi zapoljavanja lica sa invaliditetom biti skopana sa velikim izazovima, kao to je to bio sluaj u mnogim evropskim dravama. Kao kljuni faktori uspene primene ove mere pozitivne diskriminacije identifikovani su sadraj alternativnih poslodavevih obaveza, visina penala i krug zatienih lica sa invaliditetom. Kljune rei: lica sa invaliditetom; zapoljavanje na otvorenom tritu; razumno prilagoavanje radnog mesta; kvote za zapoljavanje; pozitivna diskriminacija.

Ljubinka Kovacevic EMPLOYING PEOPLE WITH DISABILITIES Summary The Law on Professional Rehabilitation and Employment of People with Disabiliti es of 2009 presents a new approach to the area of regulating employment of people with disabilities. The new approach means encouraging employment of people with disabilities on an open market (i.e. regular working environment) under general conditions or with adaptitions of jobs and working place to the needs of these people. On the other hand,

212

sheltered employment principally has remained reserved for persons who due to severity of their disabilities cannot effectuate in this way their right to economic security. The Law prescribes many measures that are to contribute to higher employment rates of people with disabilities. Among especially important are obligations of a reasonable adaptation of a working place to the needs of a person with disability and employing people with disabili ties (the so-called quota system). The paper analyzes in details these two measures, while pointing to their key pros and cons and their (in)efficiency in comparative law. The author concludes that the obligation of a reasonable adaptation means taking those measures by employers that would not cause significant costs and difficulties, having in mind that the adaptation is necessary for performing job and really enables an employed to perform job. Taking into consideration the legal nature of the adaptation obligation, the author examines its similarities with the positive discrimination and prohibiton of indirect discrimination, leading to the conclusion that a refusal of a reasonable adaptation should be qualified as a special form of discrimination. On the other hand, the author expresses concerns that the implementation of legal provisions regarding this obligation will be connected with huge challenges, as in many European countries. Key factors of a successful application of this measure of positive discrimination are the contents of employers obligations, amount of monetary sanctions and circle of protected people with disabilities. Key words: people with disabilities, employment on open market, reasonable adap tation of working place, employment quotas, positive discrimination.

213

Pol Marginson TRANSNACIONALNA DIMENZIJA KOLEKTIVNOG PREGOVARANJA U EVROPSKOM KONTEKSTU

Uvod
Internacionalizacija ekonomske aktivnosti sve vie zahvata nacionalne ekono mije, poto se brz proces industrijalizacija iri i na privredu istone i june Azije, istone Evrope i Latinske Amerike. Ovaj proces je podstaknut pojavom globalnih lanaca snabdevanja u sve veem broju sektora, zahvatajui kako sektor usluga tako i sektor proizvodnje, u kojima se podela rada izmeu operacija u razliitim delovima meunarodne ekonomije neprestano razmatra u skladu sa zahtevima trokova, fleksibilnosti i produktivnosti. Organizovana od strane multinacionalnih kompanija, konkurencija izmeu reima trita rada i reima industrijskih odnosa, u ovim lancima snabdevanja, ima kako svoju lokalnu tako i nacionalnu dimenziju. Pored razmatranja trokova, fleksibilnosti, vetina, produktivnosti i standarda rada koje odreuju nacionalne institucije i propisi, uinak pojedinanih mesta i lokacija na kojima se ona nalaze je pod stalnim praenjem. U drutvenim i industrijskim odnosima, kao posledice internacionalizacije ekonomske snage, se sve vie javlja zahtev za prekograninim, koordinisanim odgovorima i inicijativama od strane sin dikata i drugih institucija koje predstavljaju zaposlene, kako na transnacionalnom tako i na nivou kompanija. Ovo podrazumeva i pojavu oblika taransnacionalnog kolektivnog pregovaranja. U Evropi, dodatni podsticaj ovoj ekonomskoj dinamici dala je sve blia integracija trista proizvoda, usluga i kapitala, a sa proirenjem Evropske unije 2004. i 2007. godine, i trita rada. Ovaj proces integracije kree od inicijativa EU: prvo, da se stvori jedinstveno evropsko trite poetkom 1990-tih godina, to se prvenstveno odnosilo na sektor proizvodnje, a sa usvajanjem sporne mere 2004. godine, proces je proiren i na sektor usluga. Drugo, stvaranje Ekonomske i monetarne unije 1999. godine, uspostavljanjem jedinstvene valute i jedinstvene
Rad, iji je naslov u originalu The transnational dimension to collective bargaining in a European context, International Journal of Labour Research, vol.1- issue 2, pp. 6274, objavljen je uz saglasnost Meunarodne organizacije rada. Autorska prava pripadaju Meunarodnoj organizaciji rada, 2009. Prevod na srpski jezik. 2011, Univerzitet u Beogradu. MOR nije odgovoran za kvalitet, niti za tanost prevoda.


214

monetarne politike izmeu lanica EU. Ekonomska i trina integracija imala je i svoju socijalnu dimenziju, nastojei da, izmeu ostalog, radnicima obezbedi pravo na zastupanje i pravo glasa na transnacionalnom nivou i da ih zatiti od iroko ras prostranjenog procesa racionalizacije i restruktuiranja sektora i preduzea, koji je ovim procesom integracije otpoeo. Pojavu transnacionalne dimenzije kolektivnog pregovaranja ubrzala je kako formalna institucionalna izgradnja u okviru socijalne dimenzije, tako i samostalne akcije od strane poslodavaca i sindikata. Pojava transnacionalne dimenzije kolektivnog pregovaranja na sektorskom i nivou preduzea je dvostruka (Marginson i Sison, 1998). Sa jedne strane, ona ima oblik prekogranine razmene informacija, tj. relevantnih podatka pregovaranja, bilo od strane poslodavaca ili sindikata, sa ciljem stvaranja konteksta za nacional ne i lokalne pregovore koji e se odvijati u sektorima i preduzeima. Na kraju, takva aktivnost moe da dovede do koordinacije pregovaranja agendi i rezultata u razliitim lokalnim i nacionalnim pregovorim. Sa druge strane, ona ima oblik transnacionalnog pregovaranja, koje dovodi do usvajanja zajednikih tekstova i okvirnih sporazuma razliitog stepena regulacije vrstoe ili mekoe. to se tie uspostavljanja prekograninog konteksta i koordinacije, postoji upeatljiva asimetrija u pogledu stepena aktivnosti koju vre poslodavci i one koju vre sindikati. Iako su organizacije poslodavaca ukljuene u prekograninu razmenu informacija i uenje na sektorskom nivou, aktivnost poslodavaca je pri marno usmerena na nivo multinacionalnih kompanija, preko mehanizama kojima se sistematski prate trokovi radne snage i uinak u lokalnom poslovanju, zatim se dobijeni rezultati porede van granica, i na kraju primenjuju u lokalnim i naci onalnim pregovorima. Aktivnost sindikata je fokusirana na sektorskom nivou, preko inicijativa usmerenih na razmenu informacija pregovaranja preko granica i, konano, na koordinaciju pregovarakih agendi i rezultata. U nekim sluajevima, sindikati odgovaraju na pojavu lokalnih pregovora multinacionalnih kompanija, ali takvi odgovori nisu raireni. Na nivou preduzea, Evropski radniki saveti, konstituisani kao zvanina struktura za informisanje i konsultacije zaposlenih (tj. socijalni dijalog) u okviru multinacionalnih kompanija, su takoe mobilisani na naine koji nisu bili predvieni direktivom ERS iz 1994. godine. To podrazumeva aktivnosti na uspostavljanju konteksta za loklane pregovore rukovodstva i sindi kata, kao i pojavu transnacionalne pregovarake aktivnosti u malom ali rastuem broju Evropskih radnikih saveta. Naredna dva odeljka razmatraju sindikalnu prekograninu pregovaraku saradnju i koordinaciju, odnosno aktivnosti multinacionalnih kompanija na koordi naciji agende i rezultata lokalnih pregovora u razliitim zemljma. Nakon njih sledi odeljak koji razmatra znaaj Evropskih radnikih saveta kako za uspostavljanje konteksta za lokalne pregovore, tako i kao foruma za transnacionalne pregovore. U zavrnom odeljku su izneti zakljuci.

215

Sindikalna prekogranina pregovaraka saradnja

Evropski sindikati su pokrenuli inicijative sa ciljem usaglaavanja agendi i rezultata nacionalnih pregovora na sektorskom nivou, to je bilo prouzrokovano strahovanjem da bi intenziviranje konkurencije reima u okviru ekonomske i trine integracije u EU dovelo do pada u pogledu plata i uslova. Cilj je da se oni poveu (nacionalni pregovaraki sistemi) kako bi se ograniila nacionalana konkurenci ja u pogledu kretanja plata i cene rada (ulten, 2003: 113). Inicijative u sutini podrazumevaju uspostavljanje konteksta za nacionalne i lokalne pregovore, kroz stvaranje baze podataka za prekogranino kolektivno pregovaranje kao sredstva za razmenu informacija i koordinaciju ciljeva pregovaranja. Pregovaraka baza poda taka takoe omoguava praenje rezultata, a detaljni pregled podrava ovaj proces. Ove inicijative su jednostrane: organizacije poslodavaca su generalno protiv bilo kakve koordinacije pregovora na evropskom nivou, to odraava njihovu sklonost ka decentralizaciji procesa kolektivnog pregovaranja na nivo preduzea. Dve vrste sindikalnih inicijativa su oigledne: inicijative na evropskom nivou, pod okriljem Evropske industrijske federacije sindikata (EIF) i meuregionalne, koje ukljuuju sindikate iz dve ili vie susednih zemalja. Uoene su razlike izmeu sektora u pogledu postojanja, obima i prirode aktivnosti. Na meuregionalnom nivou, Inicijativa Durn, koja okuplja konfederacije sindikata i glavne sektorske sindikate iz zemalja Beneluksa i Nemake (i od nedavno iz Francuske), imala je znaajan uticaj na kasnija deavanja. Deklaracija iz 1998. godine obavezala je sin dikate pravilom o koordinaciji pregovaranja prema kom bi cilj pregovaraa trebalo da budu sporazumi koji su u skladu sa poveanjem trokova ivota i poveanjem produktivnosti rada. Aktuelna razmena informacija stvara ulaz u bazu podataka, koja omoguava praenje sporazuma uprkos pravilu o koordinaciji pregovaranja i proceni napretka u kvalitativnim, nematerijalnim pitanjima. Ove karakteristike su takoe evidentne u nekim sektorskim meuregionalnim inicijativama, kao to je povezivanje svakog nemakog IG-Metals pregovarakog okruga i sindikata za obradu metala u odgovarajuim susednim zemljama. Takav meuregionalni raz voj koncentrisan je na graevinski sektor i sektor za obradu metala, i uglavnom je fokusiran na dva regiona u okviru EU Nemaku i njene susede, naroito zemlje Beneluksa i nordijsku oblast (Marginson, 2005). Od inicijativa na evropskom nivou, Inicijativa EMF-a je najstarija i najra zvijenija. Njene osnovne karakteristike ukljuuju pravilo o koordinisanom prego varanju plata (po kom plate treba da budu u skladu sa rastom trokova ivota i ueem u produktivnosti), ugovor o radnom vremenu, elektronska baza podataka za registrovanje i praenje sporazuma i detaljan pregled rezultata. Nekoliko drugih Evropskih industrijskih federacija sindikata u proizvodnji imaju razraena pravi la koordinacije koji podseaju na formulu EMF-a. Ostale Evropske industrijske federacije sindikata, ukljuujui EFBWW, UNI-Evropske finansije i EFJ nisu 216

usvojile odreenu formulu, dok je EPSU formulisao zajedniki cilj za poboljanje poloaja manje plaenih radnika. EFBWW sledi odozdo na gore pristup, u cilju zatite nacionalnih kolektivnih ugovora od efekata prekograninog kretanja radne snage karakteristinih za graevinski sektor (npr. kroz bilateralne, prekogranine sindikalne sporazume za organizovanje i pomo radnicima). Postoji znaajan ras korak u aktivnostima u privatnom sektoru usluga, gde su trita proizvoda manje podvrgnuta meunarodnom uticaju, a sindikalne organizacije su obino slabije. Povezujui evropske sektorske inicijative, Evropska konfederacija sindikata (EKS) je donela svoje evropske smernice koje takoe istiu da bi isplaivanje zarada trebalo da bude ekvivalentno rastu trokova ivota uz procenat poveanja produktivnosti, to je dovoljno da nadoknadi opadanje udela zarada u BDP-u. Nakon toga, EKS je utvrdila sutinske ciljeve za smanjenje razlike u zaradama izmeu polova i smanjenje broja nisko plaenih radnika. Godinja benmarking praenja napretka navode meovitu sliku: ...veina evropskih zemalja saglasila se sa smernicama EKS, do te mere da, u proseku, tokom etiri godine, rast plata kompenzuje inflaciju... Meutim, realni rast zarada je i dalje daleko ispod rasta produktivnosti u veini zemalja (Kjun, 2006). Niz problema je nastao u izradi i sprovoenju ovih razliitih inicijativa za koordinaciju pregovaranja (ulten, 2003; Marginson, 2005). Oni su i kontekstual ne i strukturalne prirode. Kontekst ovih incijativa je takav da odsustvo adekvatnih socijalnih odredbi koje prate stvaranje jedinstvenog evropskog trita rezultira sukobom interesa izmeu sindikata iz razliitih zemalja u obezbeivanju meuna rodne pokretljivosti investicija, a samim tim i radnih mesta. Strukturni problemi odnose se na potekoe koje proizilaze iz razlika u preduzetim inicijativama od strane sindikata iz razliitih zemalja. Predstavljajui koncentraciju meuregional nih mrea, sindikati iz nordijske i nemake oblasti (Austrija, Namaka i zemlje Beneluksa) imaju za cilj sprovoenje evropskih sektorskih inicijativa, koje utiu na usvojene oblike koordinacije. Sindikati iz Mediteranske Evrope (ukljuujui i Francusku), koji su manje angaovani, zagovaraju drugaiju ideju koordinacije zasnovanu na ostvarivanju zajednikih kvalitativnih ciljeva. Sindikati iz Irske i Britanije, kao i iz centralne i istone Evrope, ostaju relativno nezavisni. Dodatni problemi nastaju zbog razliitih sistema pregovaranja koji postoje irom Evrope. Pitanje vertikalne koordinacije u okviru sistema pregovaranja koji ima dva nivoa postaje sve znaajnije kako se prostor za pregovore na nivou preduzea postepeno otvara. Jo je vanije pitanje kako to bolje povezati sisteme u kojima je pregova ranje zasnovano na jednom poslodavcu, kao to je to sluaj u Velikoj Britaniji i jo nekoliko drava lanica EU iz centralne i istone Evrope, sa sektorskom koor dinacijom zasnovanoj na sporazumu vie poslodavaca.
Prim.prev. benmarking (eng. benchmarking) praenje poslovnih performansi sa srod nim institucijama u okruenju.


217

Najznaajniji problem sa kojim se suoavaju inicijative za koordinaciju pregovaranja je njihova (ne)primenjivost. One su u sutini dobrovoljne: utvrena pravila koordinacije i zajedniki standardi imaju samo moralnu snagu. Dok ben marking i detaljni pregled procesa mogu ukazati na to u kojoj meri je u zemljama ostvarena implementacija ovih inicijativa, one ne mogu zahtevati saglasnost. ak i u okviru inicijative EMF, koja se smatra najnaprednijom, injenice pokazuju da nacionalni parametri ostaju istaknuti u pregovarakim strategijama i odlukama njihovih nacionalnih udruenja, iako se nacionalni pregovori vode u evropskom kontekstu (Ern, 2008). U svetlu ovih i drugih problema, injenice pokazuju da su prevelika oekivanja od sindiklanih inicijativa za koordinaciju pregovaranja sma njena, a naglasak sada stavljen na prekograninu razmenu konteksta pregovaranja i na rezultate pregovaranja (Leonard, 2007).

Koordinacija prekograninog pregovaranja i uspostavljanje konteksta u multinacionalnim kompanijama

Na nivou kompanije, rukovodstvo, tj. menadment multinacionalnih kompani ja ima znaajnu ulogu u sprovoenju aktivnosti na uspostavljanju prekograninog konteksta za lokalne pregovore, kao i na njihovoj koordinaciji. U Evropi interna cionalizacija, praena intenziviranjem konkurencije koja proizlazi iz ekonomske i trine integracije, je sve sloenija zbog poveanja obima i internacionalizacije samih preduzea. Iako je povean globalni domet firmi, to je rezultat njihove nedavne internacionalizacije, postoji znaajna regionalna dinamika razvoja (na roito u Evropi, Severnoj Americi i Aziji). Mnoge multinacionalne kompanije su ili regionalno usmerene ili regionalno organizovane, i sve vie organizuju svoju proizvodnju i usluge na panevropskom nivou u okviru integrisanih evropskih upra vljakih struktura (Edvards, 2004). U isto vreme, preko sektorskih sporazuma vie poslodavaca koji su i dalje dominantni irom zapadne Evrope, poslodavci su obez bedili poveanje prostora za pregovaranje uslova rada i prakse na nivou kompanije, ukljuujui i lokalno poslovanje multinacionalnih kompanija. U ovom razvojnom kontekstu, multinacionalne kompanije su nastojale da meunarodna poreenja tro kova i produktivnosti uvedu u lokalne, na nivou preduzea zasnovane pregovore, sa ciljem da se obezbede isti rezultati pregovaranja i/ili ustupci u pogledu poloaja radne snage u razliitim zemljama. Dok smanjenje pritiska na uslove koji mogu nastati zabrinjava sindikate, sposobnost sindikata da odgovori na takva poreenja rukovodstva je do sada bila ograniena. Proces poreenja moe da se proiri na globalno poslovanje multinacionalnih kompanija i da neke sektore angauje vie od drugih. Ipak, to se tie regionalnog usmerenja ili organizacije ovih preduzea, specifina evropska dinamika je oigledna (Arousmit i Marginson, 2006). 218

Aktivnost menadmenta, tj. rukovodstva u izradi meunarodnih poreenja potie od opteg interesa za prekogranini benmarking prakse, uinka i troko va, kako bi se stalno poboljavala konkurentost poslovanja. Benmarking koji sprovodi rukovodstvo ima dva aspekta: irenje takve radne prakse koja se smatra primerom najbolje prakse; i primena prinudnih poreenja uinka u lokalnim pregovorima o radnoj praksi i uslovima. Multinacionalne kompanije sve vie svoj sistem upravljanja stavljaju u svrhu irenja najboljih primera prakse zapoljavanja u razliitim zemljama Evrope (Edvards, 2004). irenje najbolje prakse je pojaano drugim aspektom, koji proistie iz sistema za kontrolu uinka koji se sada koristi. To daje sposobnost meunarodnom rukovodstvu da poredi uinak radne snage irom Evrope, i van nje, preko irokog spektra pokazatelja koji se odnose na pro duktivnost, trokove i druge indikatore rada. Meunarodno rukovodstvo rasporeuje rezultate ovih prisilnih poreenja kako bi postavili kontekst za lokalne pregovore. Pritisak je na lokalnom rukovod stvu da obezbedi trokove i fleksibilne ustupke od radnika putem radne prakse i uslova. U mestima sa slabijim uinkom, kontekst koji takva poreenja uspostavljaju za lokalne pregovore moe da dovede do opasnosti od gubitka proizvodnih man data, dezinvestiranja i na kraju do zatvaranja preduzea. Nasuprot tome, mesta sa boljim uinkom mogu biti nagraena novim investicijama i sveim proizvodnim mandatima. Efekti se razliiti: u nekim situacijama primena prinudnih poreenja moe da dovede do podudaranja niza ustupaka van granica, u kojima je ishod pregovaranja na razliitim mestima slian. Hanke, na primer, podrobno opisuje prekograninu rundu pregovora o ustupcima u Deneral Motors Evropaoko sporazuma o radnom vremenu, ukljuujui poloaje u etiri zemlje. U drugim situacijama, lokalni pregovarai su svesni konteksta koji stvaraju prekogranina poreenja, ali mogu je itav niz znaajnih rezultata sve dok su oni u skladu sa ouvanjem ili unapreenjem konkurentne pozicije unutar proizvodne mree mul tinacionalne kompanije (Arousmit i Marginson, 2006). Razlike su evidentne izmeu i unutar sektora, poput toga da li lokalne inve sticije multinacionalne kompanije pre svega zahtevaju trite ili efikasnost, to utie na njihovu potencijalnu mobilnost. U studiji o kolektivnom pregovaranju u deset multinacionalnih kompanija, u etiri razliite evropske zemlje, u automobil skom i bankarskom sektoru, Arousmit i Marginson su otkrili da je prekogranina koordinacija lokalnih pregovora mnogo vie razvijena u automobilskom nego u bankarskom sektoru, ali takoe su otkrivene i razlike izmeu kompanija u ova dva sektora. Razlike izmeu sektora su pripisane izloenosti meunarodnoj konkuren ciji i meri u kojoj je proizvodnja (ili pruanje usluga) integrisana preko granice. U okviru sektora razlike se odnose na vie uticaja, ukljuujui: stepen i prirodu internacionalizacije poslovanja; stepen raznovrsnosti proizvoda i proizvodnih sistema po operacijama; i vlasnitvo, gde obim i simbolika kunog poslovanja usporava prekogranina poreenja. 219

Proirenjem EU proirene su granice za vrenje prinudnih poreenja od strane rukovodstva, s obzirom da su multinacionalne kompanije proirile svoje poslova nje na nove drave lanice kako u iekivanju tako i nakon njihovog pristupanja. Mogunosti sektora i preduzea ponovo su znaajne. U sektorima koje karakterie meunarodna integracija proizvodnje, kao na primer u automobilskom sektoru, efikasno traganje za stranim direktnim investicijama u novim dravama lanicama iz centralne i istone Evrope je dovelo do obnavljanja panevropske proizvodne mree. Razlika u ceni rada izmeu mesta u novim dravama lanicama i onima iz zapadne Evrope, u kontekstu u kojem je nivo produktivnosti esto slian, postala je prilikom vrenja prinudnih poreenja izvor pritiska za promenu radne prakse na utvrenim mestima u zapadnoj Evropi, pod pretnjom preseljenja. Napori sindikata u prekograninom povezivanju i benmarkingu u okviru multinacionalnih kompanija su obino manje razvijeni od napora rukovodstva, i proirenje EU je samo povealo izazove sa kojima se sindikati suoavaju. Arousmit i Marginson su nali da je to posledica ogranienih resursa, nedostatka centralne vlasti, podela nainjenih od strane vie sindikalnih pokreta i meusobne konku rencije. ak i tako, razlike u sektorima i preduzeima su bile oigledne: lokalni sindikalni pregovarai su sastavljali i razvijali prekogranina poreenja u nekoliko automobilskih multinacionalnih kompanija, ali ni u jednoj od banaka. I meu auto mobilskim multinacionalnim kompanijama takva aktivnost je oslabila jer matine zemlje poslovanja imaju dominantan poloaj u evropskom biznisu.

Mobilisanje Evropskog radnikog saveta ka transnacionalnom kolektivnom pregovaranju

Premda su Evropski radniki saveti (ERS) formalno konstituisani Direkti vom iz 1994. godine, kao strukture za informisanje i konsultacije zaposlenih na transnacionalnom nivou, manjina Evropskih radnikih saveta, u okviru vie od 800 multinacionalnih kompanija koje su ih uspostavile, je bila mobilisana ili od strane rukovodstva ili zaposlenih i predstavnika sindikata, ili i jednih i drugih bi lo u svrhu uspostavljanja konteksta za lokalne pregovore u razliitim evropskim zemljama, ili u svrhu preduzimanja napora da transnacionalni pregovori rezultiraju zakljuenjem zajednikih tekstova i okvirnih sporazuma. Informacije o stepenu u kom Evropski radniki saveti predstavljaju centralnu taku za uspostavljanje konteksta lokalnih pregovora su ograniene, a ni postojea saznanja ne daju pravu sliku. Sprovodei istraivanje o vodeim proizvoaima automobila, Hanke tvrdi da su Evropski radniki saveti u velikoj meri neefikasni kao mehanizmi za olakavanje koordinacije sindikalnog pregovaranja u svim zemlja ma. ak i tamo gde su sindikati dobro organizovani, i imaju prekogranine veze kao u automobilskoj industriji, konkurencija izmeu preduzea, koja strukturie 220

proizvodne i investicione odluke, izgleda da promovie lokalne egoizme izmeu predstavnika sindikata u Evropskom radnikom sindikatu. Nasuprot tome, Arousmitova i Marginsonova studija je identifikovala tri sluaja gde su Evropski radniki saveti, svi u automobilskom sektoru, bili mo bilisani od jedne ili druge strane ka uspostavljanju konteksta za lokalne prego vore. U jednom sluaju rukovodstvo je koristilo Evropski radniki savet kako bi pojaalo svoju poruku o komparativnim trokovima i uinku na lokacijama irom Evrope, a sa ciljem jaanja konteksta za lokalne pregovore u mestima sa veim i viim trokovima koja se nalaze u dve zemlje. U drugom sluaju, aktiv nostima na uspostavljanju konteksta prvenstveno su se bavili zaposleni (uz po mo nacionalnih sindikata), koji su sprovodili redovna istraivanja o aspektima uslova rada kako bi komparativni podaci bili dostupni za pregovarae lokalnog sindikata i radnog saveta. U treem sluaju, obe strane su sprovodile aktivnosti na uspostavljanju konteksta. Predstavnici zaposlenih su bili upoznati sa aktuel nom praksom, poreenjem trokova, uinka i fleksibilnosti koju je rukovodstvo vrilo kroz svoje evropsko poslovanje a ta Evropa je uvek prisutan faktor u lokalnim pregovorima. U isto vreme, predstavnici zaposlenih koji su imali podrku glavnih nacionalnih sindikata su redovno sprovodili sopstvena istra ivanja o uslovima rada, sa ime je rukovodstvo bilo upoznato. Dve okolnosti su izuzetno bitne kada je re o ovim sluajevima: postojanje meunarodno integrisane proizvodne aktivnosti u okviru jedinstvene evropske upravljake strukture, kao i dobro organizovana mesta, povezana delovanjem meunarodne sindikalne mree. Zakljuivanje transnacionalnih zajednikih tekstova i okvirnih sporazuma (u daljem tekstu: sporazuma) izmeu multinacionalnih kompanija i predstavnika zaposlenih obuhvata mali, ali rastui broj kompanija. Ovaj fenomen ima i svoju evropsku i globalnu dimenziju: Evropski radniki saveti su relativno istaknuti u sporazumima koji se primenjuju irom Evrope, dok su Globalne federacije sindikata (GFS) dola do izraaja prilikom sklapanja meunarodnih okvirnih sporazuma koji se primenjuju irom sveta. Fokus e biti na sporazumima na evropskom nivou, im bude dat pregled ireg stanja. Do kraja 2007. godine, procene pokazuju da su Evropski radniki saveti bili jedna od strana u vie od 70 sporazuma zakljuenih sa 40 multinacionalnih kompa nija, u odnosu na 17 sporazuma u samo devet multinacionalnih kompanija koliko ih je bilo 2001. godine. Transnacionalni pregovori izgleda da su ukorenjeni meu osnovnim grupama: deset kompanija predstavlja preko 30 poznatih sporazuma. Neki, ali ne svi, sporazumi su potpisani od strane Evropske industrijske federacije sindikata (EIF) i/ili nacionalnih sindikata: neki istaknuti primeri ukljuuju Schnei der Elektik (EMF) i Suez (EPSU i relevantni francuski sindikati). Sporazumi na evropskom nivou zakljueni samo izmeu EIF i multinacionalnih kompanija, kao to su oni izmeu EMF i Areva i Schneider Elektika, predstavljaju izuzetak. 221

Evropski radniki savet i sporazumi na evropskom nivou su zastupljeni u velikom broju sektora, mada sa malom koncentracijom u sektoru za obradu metala. Meunarodni okvirni sporazumi, kojima se uspostavljaju osnovni standar di rada unutar multinacionalnih kompanija i tiu se njihovih lanaca snabdevanja, su zakljueni od strane GUF-a u nekih 65 kompanija do sredine 2007. godine, a veina njih je potpisana nakon 2000. godine. Iako su globalnog dejstva, velika veina (58 od 65) je zakljuena sa evropskim kompanijama. Oni su uglavnom za stupljeni meu multinacionalnim kompanijama koje su ukljuene u proizvodne lance snabdevanja, a malo njih je zakljueno od strane multinacionalnih kompanija koje kontroliu potroake lance snabdevanja. Prema tome, meunarodni okvirni sporazumi su koncentrisani u odrenim sektorima, kao na primer u: graevinar stvu, energetici, proizvodnji hrane i obradi metala. Pored toga, svetski radniki saveti, koji su osnovani u nekoliko multinacionalnih kompanija, su zakljuili neke sporazume. Primeri za to su oni u Dajmler, SKF I VW. Kljuna stvar sa stanovita sindikata je da se predstavnik zaposlenih u pre govorima razlikuje u ova dva osnovna tipa transnacionalnih sporazuma. U spora zumima koje zakljuuje Evropski radniki savet, kao i nekolicine zakljuenih od strane svetskih radnikih saveta, predstavnik zaposlenih je izabrani organ svih zaposlenih, a ne sindikalna organizacija. Sa druge strane, meunarodni okvirni sporazumi su skoro svi bili sklopljeni od strane meunarodne unije sindikata, najee GUF-a (izuzetak predstavljaju etiri sporazuma koja su zakljuena sa Evropskim radnikim savetima kao jedinim potpisnikom). Ipak se, zbog potpisnika koji predstavljaju stranu zaposlenih, ovi evropski i globalni sporazumi preklapa ju. U petnaest meunarodnih okvirnih sporazuma Evropski radniki saveti su bili ko-potpisnici, a u nekoliko drugih odreena je uloga Evropskih radnikih saveta u sprovoenju i praenju odredbi sporazuma. Kao to je napred navedeno, Evrop ska industrijska federacija sindikata i nacionalni sindikati su imali ulogu kako u pregovorima tako i u potpisivanju sporazuma Evropskog radnikog saveta, to predstavlja trend koji je u porastu. Sporazumi koji su samo zakljueni sa Evrop skim radnikim savetima su mnogo ei u multinacionalnim kompanijama koje su u amerikom vlasnitvu. Sporazumi Evropskog radnikog saveta bave se itavim nizom tema, ali e tiri meu njima su naroito vane. Prva, koja istie preklapanje sa meunarodnim okvirnim sporazumima, odnosi se na zajedniku drutvenu odgovornost, obezbei vanje osnovnih radnih prava i osnovnih radnih standarda. Druga obrauje kljune principe koji su osnov zapoljavanja i kadrovske politike. Trea se odnosi na proces restruktuiranja i njegove efekte, identifikovana su dva podtipa: opti sporazumi o tome kako proces restruktuiranja treba sprovesti; i okvirni sporazumi koji se bave sprovoenjem specifinih odluka u vezi sa procesom restruktuiranja, obezbeu jui na taj nain okvir za naredne lokalne pregovore. etvrta tema se odnosi na specifine aspekte politike preduzea, od kojih su najei zdravlje, bezbednost 222

i zatita podataka, privatnost i elektronske komunikacije. Neki od sporazuma po krivaju vie od jedne od ovih tema. Konkretno, nekoliko sporazuma koji se bave obezbeivanjem osnovnih radnih standarda, takoe, obrauju i kljune principe koji su osnov zapoljavanja i kadrovske politike. Saznanja do kojih se dolo na osnovu intervjua, koji je voen sa rukovod stvom i predstavnicima sindikata koji su bili ukljueni u neke od pregovora, bacila su svetlo na motive stranaka da se ukljue u zakljuivanje sporazuma Evropskog radnikog saveta. Mogu se identifikovati tri glavna motiva. Prvi motiv potie od napora rukovodstva da obezbedi legitimitet za panevropske politike ljudskih re sursa koje kompanije vode. U onim multinacionalnim kompanijama koje stvaraju i sprovode zajedniku, prekograninu politiku preko svog evropskog poslovanja, rukovodstvo moe da uoi prednosti koje proistiu iz legitimiteta koji nastaje putem obezbeivanja saglasnosti predstavnika zaposlenih ili odobrenja putem formalnog sporazuma. Drugi motiv, koji se, takoe, odnosi na rukovodstvo, pro istie iz zahteva za smanjenje transakcionih trokova u seriji paralelnih lokalnih pregovora. Odluka o uspostavljanju zajednikog evropskog okvira za pregovore sa predstavnicima zaposlenih u Evropskom radnikom savetu moe znaajno umanjiti vreme i resurse koje rukovodstvo ulae u niz lokalnih pregovora, kojima se traga za reenjem zajednikog problema. Razmatranja o transakcijskim trokovima su u prvom planu u prekograninim restruktuiranjima, gde se obezbeivanjem spora zuma o setu principa za usmeravanje procesa restruktuiranja na evropskom nivou moe ubrzati, kao i usmeriti, itav niz lokalnih pregovora koji e ipak morati da se sprovedu. Trei motiv predstavljaju sluajevi u kojima je oigledna sposobnost zaposlenih da koordiniraju lokalne pregovore, a ako je potrebno, i prekogranine aktivnosti, naterala rukovodstvo da se ukljui u pregovore na evropskom nivou. Takva sposobnost poiva na jakim prekograninim mreama predstavnika zapo slenih. Ovo tree razmatranje je najistaknutije u navoenju evropskih pregovora u automobilskoj industriji na restrukturiranje, ukljuujui sporazume u Ford Evropa i GM Evropa. U praksi, dva ili ak sva tri motiva mogu biti u igri kada se donosi odluka o pregovaranju bili kog sporazuma. Iako su pravno neobavezujue, mere u kojoj bi sporazumi Evropskog radni kog saveta trebalo da budu obavezujui u svojoj primeni za strane potpisnice, kao i za rukovodstvo i predstavnike zaposlenih u okviru razliitih aktivnosti kompani je irom Evrope, znaajno varira. Meutim, nomenklatura nekog sporazuma nije najbolji pokazatelj njegove regulatorne prirode: neki, takozvani, sporazumi su malo drugaijeg karaktera od drugih tekstova pod nazivom zajednike deklaraci je ili povelje. Ispitaivanje odredbi sporazuma ukazuje da se oni mogu razliko vati prema etiri glavne kategorije u smislu mekoe ili tvrdoe propisa koje uvode. Na regulatornom spektru najmekaniji su oni sporazumi koji razrauju opte principe kadrovske politike preduzea, ali koji ne predviaju ili zahtevaju bilo kakvu specifinu akciju. Primeri za to su povelje koje su usvojene u Suez i 223

Vivendi, koje podravaju osnovne radne standarde. Tei po svojoj regulator noj prirodi su sporazumi koji strane potpisnice sporazuma obavezuju na odreene radnje, kao to je osnivanje zdravstvene i sigurnosne opservatorije u ENI, ali ne zahtevaju ativnost lokalnog rukovodstva i predstavnika zaposlenih. Tei po svojoj prirodi su , takoe, sporazumi kojima se uspostavlja skup optih principa u vezi sa konkretnim pitanjem, i podstie ali ne zahteva pratea aktivnost od strane rukovodstva i predstavnika zaposlenih na niim nivoima multinacionalne kompanije. Primer za to je Danone sporazum o obuci. Jo tei po svojoj regu latornoj prirodi, a koji se pribliavaju statusu odredbi utvrenim u nacionalnim i sporazumima lokalnih kompanija, su obavezni okviri koji zahtevaju aktivnosti od stranaka na niim nivoima unutar kompanije, ali njihova primena na nacional nom i lokalnom nivou moe da varira. Glavni primer predstavljaju sporazumi o konkretnim odlukama restrukturiranja, o kojima je napred bilo rei. Meu sporazumima koji se odnose na bilo koju od etiri teme, koje su na pred pomenute, postoje razlike u njihovoj regulatornoj prirodi. Na primer, odredbe jednih sporazuma o osnovnim standardima rada su savetodavnog, a drugih obave znog karaktera. Nakon ove razlike je predvieno postojanje, priroda i stepen pra enja implementacije. Sporazumi koji utvruju osnovne principe za sprovoenje procesa restrukturiranja se, takoe, razlikuju u zavisnosti da li su savetodavnog ili obaveznog karaktera, dok oni sporazumi kojima se reavaju konkretni procesi restrukturiranja imaju tendenciju da budu obavezni.

Zakljuak
Kontinuirani napredak evropske trine i ekonomske integracije, praen re konfiguracijom proizvodnje i usluga na tritu, je promenio kontekst za kolektivno pregovaranje od onog koji je tradicionalno bio nacionalno ogranienog do ovog sada koji pokazuje znaajne prekogranine meuzavisnosti. Ponovno odreivanje referentnih taaka nacionalnih i lokalnih pregovora dovelo je do prekograninih aktivnosti i incijativa od strane organizacija zaposlenih i individualnih poslodavca, naroito multinacionalnih kompanija, sindikata i drugih predstavnika radne snage, sa ciljem razvoja transnacionalne dimenzije kolektivnog pregovaranja. Preduzete aktivnosti i incijative su i unilateralne i bilateralne, i trenutno su eksperimental nog karaktera, poto akteri trae odgovarajue odgovore za rastuu prekograninu meuzavisnost. U velikom delu, one predstavljaju neeljenu posledicu aktuelnog procesa evropske trine i ekonomske integracije. Drugaije reeno, deavanja o kojima je bilo rei napred u tekstu nisu nastala u formalnoj izgradnji institucija od kojih bi EU zahtevala da trinu i ekonomsku integraciju dopune sa socijalnom dimenzijom. ak i Evropski radniki saveti, ije poreklo lei u socijalnoj dimenziji programa izgradnje institucija, su osnovani samo kao strukture za informisanje i 224

konsultacije zaposlenih. Njihova naknadna mobilizacija, kao centralnih mesta za prekogranino uspostavljanje konteksta za lokalne i transnacionalne pregovore, nije bila predviena od strane evropskog zakonodavca. Implikacije za ostale regione sveta su te da drugi projekti regionalne integracije trita mogu imati nepredvidive posledice u obliku pojave transnacionalne dimenzije kolektivnog pregovaranja. Jednostrane inicijative poslodavaca i zaposlenih, kojima se otvara prostor za transnacionalnu dimenziju kolektivnog pregovaranja i pokuava da se koordinira agenda i rezultati, poprimaju oblik prekogranine aktivnosti na uspostavljanju konteksta za lokalne i nacionalne kolektivne pregovore. Meu poslodavcima u prvom planu su lokalni pregovori u okviru multinacionalnih kompanija, dok je meu sindikatima fokus na pregovorima na sektorskom nivou, koji nastavljaju da budu kamen temeljac sporazuma u velikom delu zapadne Evrope. Namera ovih jednostranih incijativa je da se, pre svega, ojaa pozicija jedne strane u odnosu na drugu. Na primer, suoeni sa velikim poslovnim odlukama multinacionalnih kom panija, koje imaju sve vei prekogranini prostor i uticaj i koje se esto oslanjaju na prekogranina poreenja trokova i uinka, sve vei broj sluajeva prekogra ninog mobilisanja i aktivnosti sindikata i Evropskih radnikih saveta ukazuje na odlunost da se pokae prekogranina snaga jedne strane u odnosu na drugu. O bilateralnoj aktivnosti najbolje svedoi zakljuivanje zajednikih tekstova i okvirnih sporazuma Evropskog radnikog saveta, kao i zakljuivanje velikog broja meunarodnih okvirnih sporazuma (uglavnom od strane evropskih multinacional nih kompanija). Momenat koji je nastao zahtevao je od Evropske komisije, 2005. godine, da uzme u obzir donoenje predloga mera kojim e se dati pravna potpora transnacionalnim sporazumima. Takva mera bi regulisala razvoj, kao i pitanja prime ne zakona (dakle i primenu i sprovoenje) i to koje predstavnike strukture mogu da deluju kao pregovaraki predstavnik zaposlenih. Trenutno, ipak, postoji nekoliko znakova da Komisija ima nameru da i dalje napreduje. Pored toga, razlozi koji su do veli do stvaranja transnacionalnog sporazuma e verovatno potrajati. Kljuna pitanja koja se tiu budue putanje razvoja obuhvataju, na globalnom nivou, adekvatnost odredbi meunarodnih okvirnih sporazuma kao bi se obezbedila njihova efikasna implementacija kroz poslovanje multinacionalnih kompanija i njihovih dobavljaa. Na evropskom nivou, ona su usredsreena na sposobnost sindikata da, u kontekstu nastavka prekograninog restrukturiranja poslovanja preduzea, obezbedi vei broj evropskih ili sporazuma Evropskog radnikog saveta koji reguliu odluke, kao i njihove posledice, koje nisu obavezujue. Takoe, postoje razlozi za oekivanje zakljuivanja novih sporazuma Evropskog radnikog saveta, koji e se baviti kon kretnim aspektima i uslovima. Transnacionalno kolektivno pregovaranje u Evropi sve vie podsea na svoje nacionalne i loklane partnere, kako u smislu materijalnog sadraja tako i u smislu konvencija kojima se regulie sprovoenje. Prevod sa engleskog: Marina Panteli 225

Literatura
Ahlers, E.; Oez, F.; Ziegler, A. 2007. Company relocation: The consequences for employees, WSI Discussion Paper, No. 151 (Dusseldorf, WSI in der HBS). Arrowsmith, J.; Marginson, P. 2006. The European cross-border dimension to collective bargaining in multinational companies, in European Journal of Industrial Relations, 12:3, pp. 245266. Bthoux, E. 2008. Transnational collective bargaining in Europe, Working docu ment prepared for Europe et Socit Symposium: Transnational collective bargaining in Europe, Paris, 56 February. Carley, M. 2001. Bargaining at European Level? Joint Texts Negotiated by Euro pean Works Councils (Luxembourg, Office for Official Publications of the European Communities/European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions). Edwards, T. 2004. Th e transfer of employment practices across borders in mul tinational companies, in A-W. Harzing and J. Van Ruysseveldt (eds): Inter national Human Resource Management (second ed.) (London, Sage). EIRR. 2007. International: Suez signs three transnational agreements, in Euro pean Employment Relations Review, No. 404, 12 Sep. Erne, R. 2008. Euro pean Unions (Ithaca, New York, ILR Press). Hammer, N. 2005. International Framework Agreements, in Transfer, 11:4, pp. 511 530. Hanck, B. 2000. European Works Councils and Industrial Restructuring in the European Motor Industry, in European Journal of Industrial Relations, 6:1, pp. 3559. Keune, M. 2006. Th e Coordination of Collective Bargaining in Europe: Annual Report, 2005 (Brussels, ETUI). Lonard, E.; Erne R.; Marginson, P.; Smijsmans, S. 2007. New Structures, Forms and Processes of Governance in European Industrial Relations (Luxembourg, Office for the Official Publications of the European Communities/European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions). Marginson, P. 2005. Industrial relations at European sector-level: The weak link?, in Economic and Industrial Democracy, 26:4, pp. 511540. Marginson, P.; Sisson, K. 1998. European collective bargaining: a virtual pro spect?, in Journal of Common Market Studies, 36:4, pp. 505528. Meardi, G.; Marginson, P.; Fichter, M.; Frybes, M.; Stanojevi, M.; Toth, A. 2008. The complexity of relocation and the diversity of union responses, in Euro pean Journal of Industrial Relations, 14. 226

Schoemann, I.; Sobczak, A.; Voss, E.; Wilke, P. 2008. Codes of Conduct and In ternational Framework Agreements (Luxembourg, Office for the Official Publications of the European Communities/European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions). Schulten, T. 2003. Europeanization of collective bargaining, in B. Keller and HW. Platzer (eds): Industrial Relations and European Integration (Aldershot, Ashgate, pp. 112136).

227

Igor Guardiancich PENZIJE I SOCIJALNA UKLJUENOST U TRI ZEMLJE BIVE JUGOSLAVIJE: SLOVENIJI, HRVATSKOJ I SRBIJI*

Uvod
U ovoj studiji porede se sistemi penzijskog osiguranja u Sloveniji, Hrvatskoj i Srbiji, nadovezivanjem na istraivanje koje su sproveli Meyer i saradnici (2007), u kom se koriste istorijati zaposlenja, u svrhu sutinske procene nedostataka i pred nosti pet zapadnih i jednog istonog penzijskog sistema. Stoga, njihovo istraivanje ima dvostruku namenu. Prvo, ono prua precizniju sliku od komparativnih studija zasnovanih na par stilizovanih karijera (Holzmann-Guven, 2008; SPC, 2006; Whi tehouse, 2007). Drugo, ono je poetak ire studije, koja obuhvata sve republike bive Jugoslavije. One predstavljaju najrazliitiji penzijski mikrokosmos na svetu, a jedini koji potie iz zajednike zakonodavne osnove. Budui da nijedna od navedenih zemalja nije veteran u oblasti privatnih pen zija, odabir studija sluaja suprotstavlja se logici na kojoj se temelji istraivanje Meyera i saradnika. Slovenaki, hrvatski i srpski sistem su dijametralno razliiti: Slovenija je zadrala dareljive javne penzije sa definisanim naknadama, dopunjene dodatnim privatnim penzijama nepotpunog obuhvata; Hrvatska je uvela obavezne kapitalizovane penzije u kombinaciji sa javnim bodovnim sistemom; Srbija se odluila za kombinovano reenje, relativno striktan sistem bodova i dobrovoljne penzije. Stoga, ove tri zemlje predstavljaju svedoanstvo o nainima evolucije in stitucionalnih mehanizama i o mogunosti povremene pojave novih vrsta.

* Originalni lanak objavljen je na engleskom jeziku u Acta Oeconomica, izdanje 2010/2. DOI: 10.1556/AOecon.60.2010.2.3.  Ovo istraivanje sprovedeno je uz podrku Programa socijalnih istraivanja ERSTE Fondacije Dijalog generacija i njegovih organizatora prof. Rainera Mnza i Franza Karl Prllera. Dodatno, dugujem zahvalnost strunjacima koji su mi pomogli do doprem do sri penzijskih sistema u bivoj Jugoslaviji, a naroito Sabini Vranec iz ZPIZ-a, Ljiljani Marui iz HZMO-a, kao i Nadi urin, Radomiru Gojkoviu, Mariji Komadini i Zoranu Josipoviu iz PIO. Na kraju, zahvaljujem se prof. Tinu Stanovniku na njegovim vanim komentarima.  Oni pokuavaju da procene naine na koje se zemlje, koje su prihvatile privatne aranmane u razliitim vremenskim periodima, bore sa rizikom od socijalne iskljuenosti.

228

Povrh fokusa na razlike izmeu penzijskih sistema, ovo istraivanje simulira prava koja se ostvaruju na osnovu kompleksnih, a ne pojednostavljenih istorijata zaposlenja, poto su oni bliskiji ivotima ljudi, kao i to je verovatnije da e ukazati na slabosti javnih i privatnih penzijskih reima, po pitanju socijalne ukljuenosti (Meyer-Bridgen, 2007: 1718). Tabela 1 prezentuje istorijate zaposlenja. U simu lacijama se porede penzijske naknade na koje se pravo ostvaruje sa 65 godina.
Tabela 1 Istorijati zaposlenja
Kvalifikacije Godine Stalno Zarada Vrsta staa zaposlenje tokom poslodavca radnog veka 1 Majka i nekvalifikovani radnik sa povremenim zaposlenjem u sektoru maloprodaje 1a prevremeno penzionisanje niske 39 6 39% 2 velika preduzea 1b dobijanje stalnog zaposlenja u niske 42 31 47% 2 velika 40. godini ivota preduzea 2 Majka i kvalifikovani radnik sa povremenim zaposlenjem u socijalnom sektoru 2a prevremeno penzionisanje srednje 37 6 42% 1 veliko preduzee 2b dobijanje stalnog zaposlenja u srednje 41 29 54% 1 veliko 42. godini ivota preduzee 2c menjanje vrste poslodavca i srednje 37 6 42% 1 veliko, prevremeno penzionisanje 1 malo preduzee 3 Negovateljica u braku i radnik u sivoj ekonomiji 3a niske 40 40 22% 1 malo preduzee, 1 porodini biznis zavisnost od partnera zbog 3b niske 38 27 37% 2 mala obaveze negovanja druge preduzea, osobe 1 porodini biznis, 1 veliko preduzee 3aR/3bR Isto kao gore, ali ena ne uplauje doprinose, kada je njen dohodak ispod minimuma za uplatu doprinosa 4 Nekvalifikovani radnik u automobilskoj industriji 4a sa kratkim periodima niske 46 46 79% 2 velika nezaposlenosti preduzea 4b menjanje poslodavaca, niske 37 37 65% 2 velika prevremeno penzionisanje preduzea, nakon due nezaposlenosti 1 mali biznis 5 Radnik povremeno zaposlen u automobilskoj industriji Br Vrsta ispitivanog zaposlenja i rizika

229

5a

prekidi zaposlenja, menjanje poslodavaca, dalja obuka

srednje

41

41

89%

5c

prekidi zaposlenja, samostalni poslodavac, nastupanje invalidnosti u 55. godini ivota Mali privrednik

srednje

31

31

62%

srednje

46

46

84%

7 8 9

Razvedeni snabdeva u hemijskoj industriji Menader srednjeg ranga u finansijskom sektoru (prevremeno penzionisanje) Radnik migrant u elektro industriji

srednje srednje nisko

45 41 29

45 41 29

113% 131% 49%

1 srednje, 1 malo preduzee, samostalni poslodavac 1 srednje, 1 malo preduzee, samostalni poslodavac 1 mali biznis, postaje vlasnik 2 velika preduzea 2 velika preduzea 2 velika preduzea

Izvor: Preraeno iz Meyer i saradnici (2007).

U ovom pristupu, detaljno se istrauju razliitosti, koje proizilaze iz uzimanja u obzir perioda koji ne pripadaju standardnom zaposlenju: porodiljsko odsustvo, nezaposlenost, briga o starima, studije, itd. Osim toga, obraunava se dodatna tednja, koju treba da realizuju oni koji se nalaze pod rizikom siromatva, da bi ostvarili socijalnu ukljuenost. Konano, prouavaju se efekti braka i razvoda na penzionisanje. Rezultati su impresivni. Prvo, postoje velike razlike izmeu uinaka ovih sistema: dok su slovenake penzije izdane, ak do finansijske neodrivosti, hr vatske i srpske su minimalizovane. U Hrvatskoj, javne naknade se nedovoljno kompenzuju obaveznim kapitalizovanim emama, a srpske penzije ne omogu uju socijalnu ukljuenost starih, iz budetskih razloga. Drugo, striktnost ovih mehanizama povezana je sa njihovom jednostavnou. Potencijalno objanjenje ove pozitivne veze je mo koju su Bretton Woods institucije demonstrirale tokom reformi u fiskalno slabim zemljama. Rad je strukturisan na naredni nain. Nakon naglaavanja ire relevantnosti lanka i optih pretpostavki, glavni deo teksta analizira tri studije sluaja. Svaka evaluacija prati identian ablon: postojei penzijski sistem razlae se na sastav ne delove. Predstavljaju se simulacije naknada pojedinaca, propraene opisom naina na koje ema deluje u sluaju postojanja perioda nezaposlenosti. Konano, obraunavaju se iznosi dodatne tednje potrebne za ostvarivanje socijalne ukljue
Usled individualizacije penzijskih sistema u prouavanim zemljama, ova stavka ima samo marginalni znaaj.


230

nosti. Komparativni zakljuci procenjuju uinak ova tri sistema i daju preporuke za poboljanje svake eme.

ira relevantnost
Slovenija, Hrvatska i Srbija relevantne su za iru penzijsku panoramu u cen tralnoj, istonoj i junoj Evropi, usled razliitosti njihovih pristupa reformama prvog stuba. Tabela 2 pokazuje da se najvei deo regiona odluio za obavezno kapitalizovani drugi stub i za prvi stub zasnovan na formuli sistema bodova, to naglaava znaaj obuhvatanja Hrvatske i Srbije. Slovenija je pre vanredan primer: ona slui kao parametar za poreenje drugih drava, poto se samo jo eka opre delila za prilino inkrementalni pristup reformi penzijskog sistema. Da bi se olakalo tumaenje podataka i simulacija u tekstu, Tabela 3 ilustruje osnovne karakteristike ove tri zemlje, koje pokazuju velike razlike u veliini, kao i u socijalnom i ekonomskom razvoju.
Tabela 2 Prvi stub u centralnoj, istonoj i jugo-istonoj Evropi (bez baltikih zemalja)
Bugarska Prvi sloj Godine za penzionisanje PAYGDB 60 ene 63 mukarci Paradigmatske penzijske reforme Maarska Kosovo Makedonija PAYG-PS PAYGPAYG PAYGDB jednake DB naknade 60 ene 62 ene Stanov62 ene nitvo 65 mu62 mu64 mupreko 65 karci karci karci Hrvatska Osnovna penzija min. potroaka korpa Povoljna penzija 15 godina Poljska PAYGNDC 60 ene 65 mukarci do 2014. Rumunija PAYG-PS 60 ene do 2015. 65 mukarci 15 godina Slovaka PAYG-PS 62 ene do 2016. 62 mukarci 15 godina

Minima- 15 godina 15 godina 15 godina lan period uplate doprinosa Ukupna stopa doprinosa 14.95% poslodavac 8.05% zaposleni Januar 2002. 20% zaposleni 24.0% poslodavac 9.5% zaposleni Januar 1998.

15 godina 20 godina ene 25 godina mukarci** 9.76% poslodavac 9.76% zaposleni Januar 1999.

21.2% poslodavac

19.5% poslodavac 9.5% zaposleni Jun 2008.

14% poslodavac 4% zaposleni Januar 2005.

Drugi sloj

Januar 2002.

Januar 2002.

Januar 2006.

231

Uslovi

Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno Obavezno za mlae za mlae za novo za mlae za novo za mlae za mlae za novo od 42 od 40 zaposlene od 45 zaposlene od 30 od 35 zaposlene godine godina Dobrogodina Dobrogodina godina Dobrovoljno za Dobrovoljno za DobroDobrovoljno od Dobroostale voljno za ostale* voljno za voljno za januara voljno za ostale lica od lica od 2008. lica od 30 do 50 35 do 45 40 do 50 godina godina godina Stopa 5% zapo- 5% zapo- 8% zapo5-15% 7.12% 7.3% 2% 9% poslodoprinosa sleni sleni sleni zaposleni posloda- zaposleni zaposleni davac prema vac sa uve5-15% stubovima anjem poslodana 6% za vac zaposlene do 2016. Prihodi 20-25% 25% 32% 8% 26% 34% 9% 20% kao % BDP u 2020. Deo radne 70% 80% 45% 30% 25% 70% 65% 75% snage Parametarske penzijske reforme Albanija FBiH Prvi sloj Godine penzionisanja PAYG-DB 60 ene do 2024. PAYG-DB 65 ene BiH RS eka Crna Gora Srbija Slovenija

PAYG-DB PAYG-DB PAYG-PS PAYG-PS PAYG-DB 60 ene 65 ene do 60 ene do 60 ene do 61 ene do 2030. 2013. 2011. 2023. 65 mukarci 65 mu65 mukarci karci 65 mukar- 65 mukar- 65 mukarci 63 mukarci do 2024. ci do 2030. ci do 2013. do 2011. Minimalan Ne postoji 20 godina 20 godina 35 godina 15 godina 15 godina 15 godina period upla(redovno te doprinosa penzionisanje) 20 godina (5 godina pre vremena) Ukupna 29.0% po- 24% bruto 24% neto 21.5% po- 9.6% poslo- 11% poslo- 8.85% postopa doprislodavac zarade zarade slodavac davac davac slodavac nosa 9.5% zapo6.5% 12% zapo- 11% zapo15.5% sleni zaposleni sleni sleni zaposleni Napomene: PAYG-DB sistem tekueg finansiranja sa definisanim naknadama. PAYG-PS sistem tekueg finansiranja sa bodovima. PAYG-NDC sistem tekueg finansiranja sa obraunski definisanim doprinosima * Sa visokim kaznama za starije radnike, poto se samo 5 godina obraunskih prava u PAYG sistemu uzima u obzir. ** Uslovi za minimalnu penziju. Izvor: Guardiancich (2008), Holzmann-Guven (2008).

232

Opte pretpostavke
Diskutuje se o tri seta pretpostavki: prilagoavanju istorijata zaposlenja jav nim emama, funkcionisanju privatnih mehanizama i ulozi oporezivanja. Javne pay-as-you-go (PAYG) eme i dalje obezbeuju veliki broj naknada; stoga je devet grupa zaposlenih prilagoeno tako da odgovara nacionalnim pravili ma obrauna i nacionalnim uslovima za ostvarivanje prava. Sve zemlje primenjuju minimum za doprinose, to je u neskladu sa zaposlenjem negovateljice i radnika u sivoj ekonomiji (3a i 3b), usled niskih, neregistrovanih dohodaka. Stoga su prouavana realistina zaposlenja (3aR i 3bR). Ovde navedene ene ne uplauju doprinose kada je njihov dohodak ispod nacionalnog praga.
Tabela 3 Ekonomija i penzije u Sloveniji, Hrvatskoj i Srbiji
Slovenija 1991. 2007. 2.0 2.0 817.0 419.0 7.3 41.1 45.6 879.0 543.0 4.7 42.1 23.4 Hrvatska 1991. 2007. 4.5 4.4 1,839.0 656.0 13.2 38.9** na 1,579.0 1,100.0 9.7 48.3 37.8 11,552.5 2008. HRK 7,544 HRK 5,178 39.3% Srbija 1991. 2007. 9.8 7.5 2,296.0 1,062.6 22.2 na na 1,546.5* 1,239.6* 29.9 44.0 37.0 5,461.9 Mart 2008. RSD 42,873 RSD 30,809 57.7% (samo zaposleni)

Stanovnitvo (u milionima) Osiguranici (u hiljadama) Korisnici (u hiljadama) Stopa nezaposlenosti Javna potronja, kao % BDP Javni dug kao, % BDP BDP per capita u 2007. (u USD) Prosena bruto zarada Prosena neto zarada Neto stopa zamene (sve penzije)

23,551.0 2008. EUR 1,391.4 EUR 899.8 61.6%

Napomene: *Podaci se odnose na 2005. godinu. **Podaci se odnose na 1992. godinu. na nije dostupno. 1 EUR = 7.32 HRK = 94.57 RSD = 1.49 USD, devizni kurs na dan 20. novembra 2009. godine Izvor: Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj (EBRD), Zavod za invalidsko i penzijsko osiguranje (ZPIZ), Hrvatski zavod za penzijsko osiguranje (HZMO), Republiki fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO).

 Povrh toga, koristim zapadnoevropsku klasifikaciju penzija, a ne klasifikaciju Svetske banke. Prvi stub je ovde obavezni i moe se podeliti na javni i na privatni sloj; drugi stub su dobrovoljne profesionalne eme, kojima se privatno upravlja, a trei stub su privatni dodatni penzijski planovi.

233

Dobrovoljne individualne i profesionalne eme uvek su potencijalno prisutne i ne predstavljaju osobenu karakteristiku nijedne reforme (Eatwell et al, 2001: 141). One su, meutim, relevantne za kapacitet penzijskog sistema da zatiti stanovnitvo od socijalne iskljuenosti. Slovenija, Hrvatska i Srbija su tek od nedavno uvele dobrovoljne aranmane i njihov razvoj je usporen visokim doprinosima za obave zno osiguranje. Samo se Slovenija odlikuje segmentiranim tritem rada, na kom radnici sa srednjim i visokim dohocima u velikim preduzeima imaju profesionalno osiguranje. Ako Srbija ne uvede obavezno kapitalizovane eme, pretpostavljam da e nastati slian nepotpun obuhvat profesionalnim osiguranjem u kategorijama 4a, 4b, 6, 7 i 8. Time se iskljuuju sve ene, usled niskih zarada, zaposleni u malim i srednjim preduzeima koji nisu osigurani i radnici migranti koji se opredele za slanje doznaka. Hrvatski scenario je neizvestan, usled dva ograniavajua efekta. S jedne strane, profesionalne eme imaju najvie poreske povlastice u tri posmatrane zemlje. S druge strane, nije jasno, da li e doi do dvostrukog uveanja doprinosa za kapitalizovane eme u budunosti, kao to je prvobitno predviano reformom iz 1998. godine (pogl. Vlada RH, 2006: 44). To bi na kratko zaustavilo ekspanziju dobrovoljnih mehanizama. Stoga, raunam ih samo za lica sa visokim zaradama u kategorijama 7 i 8. Oni koji su dobrovoljno osigurani, poinju sa uplatom do datnih doprinosa sa 25 godina ivota. Konano, porezi na penzijske naknade nisu relevantni za ovu studiju. U Srbi ji, razlog za to je oigledan; i javne i privatne eme (u sluaju anuiteta) su izuzete. U Sloveniji i u Hrvatskoj, situacija je drugaija; penzijske naknade se oporezuju, ali sa znaajnim izuzecima. Slovenija je 2009. godine zapoela sa oporezivanjem penzija ljudi preko 65 godina ivota iji je iznos EUR 1,230.64 meseno, to je od prilike 137% prosene neto zarade. Od jula 2008. godine, hrvatska poreska uprava nametnula je poreze na penzije iji su meseni iznosi preko HRK 3,200, to je 62% prosene neto zarade. To znai da se samo u Hrvatskoj lica sa visokim zaradama uopte oporezuju.

Slovenija: dareljiva i dalje, uprkos reformama

Slovenaki sistem penzijskog osiguranja reformisan je dva puta tokom 1990ih. Stanovnik (2002: 26) opisuje paket iz 1992. godine na naredni nain: premalo i prekasno, poto je sistem i dalje predstavljao tampon za ublaavanje problema
 Radi standardizacije obrauna, moje pretpostavke su sledee: 4% doprinosi na bruto zarade nakon 25. godine ivota, 4% stopa realnog povraaja tokom akumulacije i 2% tokom dekumulacije, obavezni anuiteti indeksirani u cenama, 5% naknada na ulazu za provajdera anuiteta. Upotrebljavam UN tabele konstantnih oekivanih godina ivota za Sloveniju (2005-2006) i Srbiju (2006); a za Hrvatsku nacionalne (1998). Ono po emu se eme razlikuju, jesu naknade koje se naplaaju tokom akumulacije (na ulazu, za upravljanje i druge 0.05% neto vrednosti aktive) i dodatne poreske olakice.

234

na tritu rada. Javna ema poela je da generie visoke deficite nakon 1996. godi ne, kada su smanjeni doprinosi poslodavaca. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju iz 1999. godine iniciran je kao napredan projekat sa Belom knjigom o reformi penzijskog i invalidskog osiguranja u Sloveniji, kojom je predvien sistem bodova i privatno kapitalizovani stub srednje veliine. Nakon otrog proti vljenja socijalnih partnera, oba elementa zamenjena su parametarskim reformama, konzistentnim sa prethodnim razvojem sistema. Ubrzo nakon zakonodavne faze, Fultz Ruck (2001: 40) pohvalili su Zakon iz 1999. godine, povodom redukovanja naknada za oko 25% (uglavnom kroz prila goavanje obraunske stope). Meutim, izdaci su stabilizovani samo srednjorono i bila je potrebna nova runda reformi. Pozitivno je to to su javne penzije ostale relativno dareljive. Specifine kategorije i dalje su izloene socijalnoj iskljueno sti: samohrane ene sa prekidima zaposlenja imaju najloiju perspektivu u pogledu prihoda (Stanovnik Kump, 2008). Bez obzira na to, zatitni mehanizmi postoje, to omoguuje Sloveniji da se kvalifikuje kao socijal-demokratski izuzetak u cen tralnoj, istonoj i jugo-istonoj Evropi. U narednim odeljcima, predstavljeni su detaljnije aspekti slovenakog pen zijskog sistema u 2009. godini i simulirane su naknade za devet kategorija (pogle dajte i http://www.zpiz.si/). Penzijski sistem u Sloveniji Dravne penzije. Dravne penzije predstavljaju univerzalno odstupanje od bizmarkovske prirode slovenakog penzijskog sistema. Uvedene su 1999. godine i jedinstvene su u itavom regionu. Predstavljaju zatitni mehanizam poslednjeg utoita za one koji ne ostvare prava u optem penzijskom sistemu. U svrhu ostva rivanja prava na dravnu penziju, potrebno je ispuniti uslove koji se tiu starosti od 65 godina, prebivalita u Sloveniji i u nekoj od drava lanica tokom 30 go dina u intervalu od 15. do 65. godine ivota. Pravo se ostvaruje nakon provere imovine i prihoda i moe da se realizujr u sluaju zarada niih od 81.6% osnovice minimalne penzije iz prethodne godine. Dravna penzija jednaka je jednoj treini trenutne osnovice minimuma, ime je stopa zamene 18.3% u odnosu na prosenu neto zaradu u 2009. godini. Prvi stub PAYG sa definisanim naknadama. Zavod za penzijsko i invalid sko osiguranje (ZPIZ) je samostalna javna finansijska institucija, odgovorna za upravljanje slovenakim javnim penzijskim sistemom. Poreska uprava (DURS) sakuplja doprinose za socijalnu sigurnost. Sistem javnog penzijskog osiguranja je obavezan za sve zaposlene i samo-za poslene, kao i to se doprinosi u njega mogu uplaivati dobrovoljno. ZPIZ isplauje


Odnos prihoda upotrebljenog za obraun penzijskih naknada.

235

irok spektar naknada (EPC, 2007: 306): starosne, invalidske i porodine penzije; naknade u sluaju invalidnosti (na rehabilitaciju); dodatne i druge naknade, naroito dodatak za rekreaciju. One se finansiraju iz doprinosa za socijalnu sigurnost, koji se naplauju na bruto zarade i iznosi 8.85% za poslodavce i 15.5% za zaposlene, ime je pokriveno neto iznad 70% ukupnih rashoda u 2007. godini (Ministarstvo finansija RS, 2008: 5253). Nemogunost sistematskog reformisanja sistema javnih penzija 1999. godine rezultovala je akumuliranjem zastarelih normi. Pravila i propisi su kompleksni i treba ih pojednostaviti (Stanovnik, 2002: 31). Sta penzijskog osiguranja koristi se za obraun penzijske osnovice. Sainjavaju ga: i) godine radnog staa, tokom kojih je korisnik bio osiguran i uplaivao doprinose, ii) period otkupa, koji nije obuhvaen osiguranjem, ali za koje je poslodavac (do pet godina) ili zaposleni (fakultetsko obrazovanje i vojni rok) uplatio doprinose, iii) poseban sta osigura nja, poput uea u narodno oslobodilakoj borbi. Kombinacija i) i ii) sainjava period osiguranja. Na kraju, pridodati sta osiguranja ne uraunava se u osnovicu i relevantan je samo za ostvarivanje prava. Po okonanju prelaznog perioda, uslovi za ostvarivanje prava na javne pen zije su: starost od 63 godine za ene i 65 godina za mukarce sa 15 godina perioda osiguranja; starost od 61 godine za ene i 63 godina za mukarce sa 20 godina staa penzijskog osiguranja; starost od 58 godina sa 38 godina staa penzijskog osiguranja za ene i 40 godina staa penzijskog osiguranja za mukarce. Osnovica nudi znaajne garancije. Rauna se na osnovu valorizovanih prose nih zarada, tokom 18 uzastopnih godina zaposlenja, najpovoljnijih po osiguranika. Zatitni mehanizmi postoje: osnovica minimalne penzije izjednaena je sa 57.5% prosene neto zarade (u 2008. godini); ne postoji diskriminacija perioda zaposle nosti sa nepunim radnim vremenom, poto se zaraeni dohodak prilagoava i ob raunava za itavu godinu. Postoji redistribucija od onih sa visokim zaradama ka onima sa niskim; doprinosi se ne limitiraju, dok je osnovica maksimalne penzije etiri puta vea od minimalne. Sistemska nejasnoa zahvata i pravila valorizacije i usklaivanja. Stanov nik (2007: 6-7) objanjava da je, u svrhu kontrolisanja rashoda, usklaivanje sa zaradama u periodu od oktobra 1990. do juna 1991. godine bilo zamrznuto. To je potkopalo horizontalnu pravinost izmeu razliitih starosnih grupa. Stoga se, nakon 1992. godine, pojedinane zarade valorizuju u skladu sa usklaivanjem pen zija, a ne rastom zarada. Na taj nain, penzijska osnovica bila je jednaka 75.1% 18-ogodinjeg proseka zarada do 2008. godine. Uprkos smanjenjima, usklaivanje je i dalje najskuplja stavka u slovena kom sistemu javnih penzija. Povezano je sa rastom neto zarada i obavlja se dva puta godinje (u februaru i u novembru), drugi put retroaktivno. Penzije koje se isplauju izjednaavaju se sa novim penzijama, poto se na njih primenjuju druga iji parametri, naroito progresivno nie obraunske stope. Na taj nain, svakog februara primenjuje se koeficijent smanjenja. 236

Sta osiguranja utie na obraun penzijskih naknada: 38% osnovice za ene i 35% osnovice za mukarce za prvih 15 godina i 1.5% za svaku dodatnu. Odra vanjem konstantnosti valorizacije, kompletan period staa osiguranja omoguuje 54.4% penzijske osnovice. Postoje i bonusi i umanjenja. Bonusi su dvojaki: ako je sta osiguranja dui od potrebnog, pre sticanja starosnog uslova za penzionisanje, svaka do datna godina vredi vie u osnovici (do 3.6% od ukupne cifre); ako su godine penzionisanja vie od potrebnih, svakim mesecem uveava se itava penzijska naknada za jedan procenat (do 7.2%). Smanjenja su samo u jednoj formi. Ako se osiguranik penzionie pre ispunjenja starosnog uslova i ako ima manje od punog staa osiguranja, njegove naknade se za stalno umanjuju za varijabilan iznos (do 18%). Drugi i trei stub. Dodatne penzije postoje od poetka 1990-ih, ali niski po reski podsticaji usporavaju njihov razvoj. Zakon iz 1999. i amandmani iz 2001. godine, dali su vei podstrek njihovom razvoju. Postoje dobrovoljne profesionalne i individualne eme, a od 2004. godine, i obavezno penzijsko osiguranje za zaposle ne koji uplauju doprinose u javni penzijski sistem. Bez obzira na to, slovenake dodatne penzije optereene su nizom negativnih faktora: neobuhvatnom institucio nalnom strukturom, to je rezultat netolerantnosti prema grani finansijskih usluga; ekcesivnim garancijama; efektima izgurivanja usled monopola javnog osiguranja i, najvanije, niskim premijama i nepotpunim obuhvatom, to se odraava na sve veu segmentiranost trita rada (Berk Skok, 2005). Razliiti pruaoci usluga mogu da nude privatne penzijske planove: uza jamni penzijski fondovi, penzijske kompanije, osiguravajue kompanije i javni penzijski fond Kapitalska druba. Ova pravna lica podleu razliitim zakonima; superviziju nad njima vre razliite agencije, imaju razliiti pravni status i na razliite naine evaluiraju aktivu. Posledino, njihovi proizvodi, kao i status, ne mogu se meusobno porediti. U svrhe pojednostavljenja, simulacije se odnose na uzajamne penzijske fondove, koji nameu naknadu na ulazu i do 6% doprinosa i taksu za upravljanje do 1.5% neto vrednosti aktive. Kolektivne eme odvojene su od individualnih 2001. godine. One imaju poreske olakice. Kolektivne penzijske eme imaju prioritet, poto se odbici prvo primenjuju na doprinose poslodavaca, a kasnije do maksimuma od 24% ukupnih do prinosa za obavezno penzijsko osiguranje i 5.844% bruto zarada, na zaposlene. Konano, problem predstavljaju i niske premije i neadekvatno pokrie (Majcen Verbi, 2009). Sve zajedno, dvanaest pruaoca usluga naplatilo je 1.05 milijardi evra do decembra 2007. godine, to je priblino 4.5% BDP. Pokrie je nedovoljno, poto je samo 50% aktivne populacije osigurano (uglavnom preko kolektivnih planova). Premije su izuzetno niske, s obzrom da su 2007. godine iznosile manje od 33 evra za zaposlene koji su se osigurali u Kapitalskoj drubi i oko 46 evra meseno za one koji su bili kolektivno osigurani (u penzijskim 237

kompanijama). To je priblino 3.6% prosene bruto zarade. Najalarmantnije je to da su ak i ovi iznosi previsoki za radno intenzivne industrije, iji zaposleni nisu prijavljeni u treem stubu. Invalidske penzije. Slovenako zakonodavstvo prepoznaje tri kategorije inva liditeta, u vezi sa ostvarivanjem penzije (mora postojati gubitak radne sposobnosti od najmanje 30%). U sluaju profesionalne bolesti ili povrede na radu, naknade se isplauju bez obzira na uplatu doprinosa. U drugim sluajevima, pojedinci moraju uplaivati doprinose tokom jedne treine perioda od svoje 20. godine do trenutka nastupanja invalidnosti. Invalidske naknade se obraunavaju kao i starosne penzije, tj. koristi se osno vica obrauna od 18 godina. Invalidski penzioneri imaju pravo na pridodati sta osiguranja: dve treine vremena do invalidnosti do 58. godine ivota i polovina perioda izmeu 58. i 61. godine ivota za ene, tj. 63. za mukarce. Osiguranik ima pravo da odlui, da li e ostvarivati pravo na invalidsku ili na starosnu naknadu, u zavisnosti od toga, koja je vieg iznosa. Dodatno, invalidske penzije ne mogu biti nie od 48% minimalne penzijske osnovice za ene i 45% minimalne penzijske osnovice za mukarce. Specijalne eme. Brojne radne kategorije iskljuene su iz reformisanog penzij skog sistema. Specijalnim zakonima i dalje se reguliu penzije koje se finansiraju iz budeta za uesnike II svetskog rata, policajce, carinike. Ovim kategorijama, koje imaju pravo na beneficirani radni sta (do 18 meseci za godinu dana), zagaran tovano je uee u Fondu za obavezno dodatno osiguranje, maloj kapitalizovanoj emi, kojom upravlja drava. Poslodavci plaaju doprinose i oni moraju da budu bar jednaki gore navedenim bonusima. Zatita pojedinaca i parova Kao to se moe videti sa Slike 1, mogunost socijalne iskljuenosti u Slove niji je mala, ak i za pojedince. Oni sa najloijim istorijatom zaposlenja su nego vateljica koja je u braku i radnik u sivoj ekonomiji (3aR i 3bR), koji imaju pravo na dravnu penziju ili su pak njihovi periodi akumulacije kratki. Ovaj zakljuak upuuje na to da, slino drugim zemljama, u Sloveniji samohrane ene imaju naj loiju dohodovnu perspektivu nakon penzionisanja. Veina ena ima nie naknade od mukaraca. Nekvalifikovani radnici iz maloprodajnog sektora (1a i 1b,c), kao i kvalifikovani radnici u socijalnoj sferi (2a,c i 2b) nee dosegnuti komfornu liniju socijalne ukljuenosti. Razliku meu enama ustanovljava duina staa osiguranja. Negovateljica koja je u braku (3a) imae vie naknade od bolje kvalifikovanih rad nika u socijalnoj sferi (2a,c i 2b) koji imaju 10 do 20 godina krau akumulaciju.

238

Slika 1 Simulacije individualnih istorijata zaposlenja u Sloveniji

Mukarci su iznad komforne linije socijalne ukljuenosti. ak se i radnik migrant (9) nalazi neznatno ispod ove linije, usled kratke akumulacije. Mesto zaposlenja je od sutinskog znaaja; nije verovatno da e mala i srednja predu zea i radna mesta za manje kvalifikovane, biti ukljueni u mehanizme dodatnih kolektivnih penzija. U stvari, nekvalifikovani radnik u automobilskoj industriji (4a) dobija naknade sline onima koje ima povremeno zaposlen radnik (5a,b), samo po osnovu veliine poslodavca. I nezaposleni i radnici sa invaliditetom (4b i 5c) su adekvatno zatieni. Niko od lica sa visokim prihodima nee se suoiti sa rizikom iskljuenosti. Ne postoji poseban reim za parove. Stoga branost odrava relativno vi sok prihod za domainstvo ili ga poboljava u sluaju ena sa kratkim periodima akumulacije. Jedina dva para koja su ispod komforne linije socijalne ukljuenosti su onaj koji sainjavaju negovateljica, koja ima pravo na dravnu penziju samo i nezaposleni ili radnik sa invaliditetom (3aR&4b i 3aR&5c). Uopteno, Slovenija dovoljno titi ljude sa kratkim periodima akumulacije i poseduje dobre zatitne mehanizme protiv rizika na tritu rada. Dravne penzije. Slovenako zakonodavstvo o minimalnim zaradama nije u skladu sa istorijatima zaposlenja negovateljica koje su u braku, kao i radnika u sivoj ekonomiji (3a i 3b), koji plaaju doprinose na minimalne zarade, ak i kada njihov prihod padne ispod minimalne zarade. To naruava ovu simulaciju. Stoga, te godine se jednostavno iskljuuju iz dva revidirana istorijata zaposlenja (3aR i 3bR). Shodno tome, 3aR dobija dravnu penziju usled toga, to ima period staa osiguranja od samo 12 godina, to znai da dobija 18.3% prosene neto zarade. 239

Iako 3bR dobija i dalje starosnu penziju od ZPIZ, neto stopa zamene opada na 40.1%, to je neznatno iznad linije socijalne ukljuenosti. Naknade za nezaposlene. Sluba za zapoljavanje obraunava i isplauje dospele naknade. Trajanje isplate se kree od tri meseca za 1-5 godina staa osi guranja do 24 meseca za lica sa preko 25 godina staa osiguranja, koja nisu mla a od 55 godina. Povrh toga, za one ije su naknade istekle, ali im nedostaju tri godine za odlazak u penziju, Sluba plaa doprinose dok se ne penzioniu kao i kod nekvalifikovanog radnika, koji postane stalno nezaposlen (4b). Naknade za nezaposlenost iznose do 70% prosene zarade u prethodnih 12 meseci tokom prva tri meseca, a nakon toga 60%. Naknada za nezaposlene kree se od 45.56% minimalne bruto zarade do trostruko veeg iznosa. Ako se lice prijavi nadlenoj slubi, ali ne prima naknadu, to predstavlja period staa osiguranja, u smislu pri dodatog perioda staa osiguranja. Briga o starima. Negovateljica koja je u braku (3a) je u obavezi da se brine o lanu porodice sa invaliditetom u toku perioda od 5 godina. U skladu sa slovena kim zakonodavstvom, lice koje se stara o drugoj osobi u svojoj kui, predstavlja radnu kategoriju, i to od 2004. godine. Ovi ljudi se finansiraju iz budeta i dobijaju naknade u iznosu minimalne zarade. Porodiljsko odsustvo. Sve majke u mojim simulacijama rodile su decu, tako da su ostvarile pravo na dve godine roditeljskog odsustva. Ono se deli na i) porodiljsko odsustvo, koje traje 105 dana i koje obino koriste majke; ii) odsu stvo radi nege deteta, koje traje dodatnih 260 dana, i o ijoj raspodeli odluuju roditelji deteta. Konano, postoji i oinsko odsustvo, do 90 dana pre detetove tree godine ivota. Ni jedan mukarac u ovim istorijatima zaposlenja ne dobija odsustva. Doprinosi se plaaju tokom itavog perioda; od strane poslodavca, ako je lice bilo zaposleno; iz budeta, ako nije bilo zaposleno. Roditelj ima pravo na materijalni dodatak, koji se zasniva na dohotku tokom poslednjih 12 meseci. Ako je roditelj radio krae od 12 meseci, onda se ostatak koji nije radio obraunava u iznosu od 55% minimalne naknade. Zamena je potpuna i iznosi izmeu 55% minimalne zarade i 250% prosene zarade u Republici. Struno i tercijarno obrazovanje. Kvalifikovani radnici 7 i 8 kupuju etiri godine obaveznih doprinosa za svoje fakultetske studije. Ove godine ne ulaze u osnovicu od 18 godina, ali predstavljaju dokupljeni period i raunaju se kompletno u sta penzijskog osiguranja. Ostali, kao to je kvalifikovani radnik sa povremenim zaposlenjem u socijalnom sektoru (2a,c i 2b) i radnik sa povremenim zaposlenjem u automobilskoj industriji (5a,b i 5c) ne mogu otkupiti svoje godine strunog obra zovanja. Oni moraju biti dobrovoljno osigurani. Invalidske penzije. Radnik sa povremenim zaposlenjem u automobilskoj in dustriji (5c) doivljava nesreu van posla u 54. godini ivota. Na osnovu toga, on ostvaruje pravo na invalidsku penziju. Prema slovenakom zakonu, on je uplaivao 240

doprinose 31 godinu pre nastupanja invalidnosti i dobija 4.5 godine pridodatog perioda staa osiguranja. Penzijski dodaci. Simulacije obuhvataju dva dodatka: i) godinji dodatak, koji je jednakog iznosa za sve, ali je vii za one ije su penzijske naknade nie od minimalne penzije sa punim godinama za penzionisanje; ii) penzijsku podrku, na koju se ostvaruje pravo po proveri prihoda i imovine i koja predstavlja dodatak na penzijsku naknadu u iznosu do 81.6% minimalne penzijske osnovice. Ovaj isti iznos se zatim upotrebljava kao maksimum za meseni prihod u narednoj godini. Penzijsku podrku dobijaju lica sa zaposlenjem 1a, 2a,c, 3b i 3bR. Inostrani radnik, mukog pola (9) takoe ima ovo pravo. Dodatne penzije. Izuzev samo-zaposlenih, osiguranici imaju profesionalne planove u uzajamnim penzijskim fondovima. Drugi stub omoguuje nekvalifiko vanom radniku koji se prevremeno penzionie (4b) da bude iznad komforne linije socijalne ukljuenosti. To ne menja sliku znaajno; lica sa visokim prihodima i velika preduzea su osigurani, ime se samo pogorava prethodno postojea situ acija segmentiranosti trita rada. Jedina osoba ispod linije socijalne ukljuenosti (3aR) treba da tedi preko 40% svog prijavljenog dohotka, da bi kupila anuitet vredan 40% prosene neto zarade.

Hrvatska: privatne eme nisu u mogunosti da kompenzuju nedostatke javnog sistema

Usled domovinskog rata (19911995), hrvatski penzijski sistem tokom 1990-ih korien je kao mrea socijalne sigurnosti za raseljene, nezaposlene i naroite interesne grupe, poput boraca. U svrhu spreavanja eksplozije izdataka, premijer Nikica Valenti (iz HDZ-a) implementirao je nepromiljeno strog paket 1993. godine. Time su znaajno redukovane prosene stope zamene kod postojeih penzionera i stvoren je dug prema starim penzionerima, koji je izmiren deceniju kasnije. Osim toga, Valenti je planirao paradigmatsku reformu hrvatskog penzij skog sistema, koja je obustavljena. Restrukturisanje sistema ponovo je bilo na dnevnom redu 1995. godine. Pod vostvom Svetske banke, opunomoeni tim (ustanovljen 1998. godine) izvrio je detaljno ispitivanje postojeeg sistema starosnih penzija. Novi prvi stub ima dva sloja. PAYG javni sloj bio je u funkciji jo 1999. godine, dok je duboka recesija prisilila kreatore politike da odloe obavezno kapitalizovani sloj do 2002. godine. Ipak, USAID je izjavio da novi hrvatski penzijski sistem [... predstavlja] ogroman uspeh i jednu od najboljih reformi u Hrvatskoj do sada (Hurd, 2003: 3). Kao to je argumentovano na drugim mestima (Guardiancich, 2007), potrebno je ozbiljnije proceniti reformu iz 1998. godine. 241

Donosioci odluka prenaglasili su fiskalne aspekte reformi (Anui et al, 2003: 66), ugroavajui time fundamentalni cilj zatite najugroenijih kategorija od apsolutnog siromatva. Izvestan broj sumnjivih reenja snizio je projektovane javne PAYG naknade. Osim toga, kapitalizovani sloj je previe mali, a investicije previe konzervativne, da bi se kompenzovao taj nedostatak. Kako su se razlike izmeu naknada starih i novih penzionera uveavale, kasnije vlade uvodile su korektivne mere, koje su delimino bile u neskladu sa logikom koja je inspirisala reformu iz 1998. godine. Reavanje problema ad hoc merama, uveava potkopavanje konzistencije sistema i ne popravlja situaciju po tencijalnih penzionera, koji su iskljueni iz ovih palijativnih poboljanja. Nakon de cenije neadekvatne politike, vreme je da se promisli Vladina strategija reformi. Nakon detaljnog opisa postojeeg hrvatskog penzijskog sistema, slede simu lacije naknada za devet grupa. Hrvatski penzijski sistem Stalna pomo. U Hrvatskoj je sistem socijalne pomoi univerzalan, tj. posto ji tzv. stalna pomo. Pravo na stalnu pomo ostvaruje se nakon provere prihoda i imovine i finansira se iz budeta. Prag prihoda za utvrivanje ispunjenosti uslova je nizak i utvruje se ad hoc. Uslovljen je veliinom domainstva, kao i preostalom sposobnou za rad i samostalan ivot. Prag za pojedince je 2008. godine iznosio HRK 500 meseno; HRK 750 za dvolana domainstva i HRK 1,200 za trolana domainstva (to je 9.7%, 14.5% i 23.2% prosene neto zarade). Priblino 170 000 hrvatskih graana ostvaruje ovo pravo stalno, tj. vie od 15% penzionera. Prvi stub javni sloj. Hrvatskim javnim penzijama upravlja Hrvatski zavod za penzijsko osiguranje (HZMO), koji je osnovan 1999. godine, integrisanjem tri samostalna republika fonda (zaposlenih, samo-zaposlenih umetnika, ugostitelja i prevoznika i samo-zaposlenih poljoprivrednika). Poreska uprava sakuplja dopri nose za socijalnu sigurnost. Zavod isplauje naknade: starosnu, prevremenu, invalidsku, porodinu, mi nimalnu i osnovnu penziju; naknadu za profesionalnu rehabilitaciju, naknadu u sluaju telesnog oteenja i razliite dodatke (dodaci nisu uzimani u obzir u simu laciji). Doprinosi za starosne penzije iznose 20% bruto zarade i od 2003. godine u potpunosti ih plaaju zaposleni, radi podizanja svesnosti (Guardiancich, 2007: 104). Dele se na javni (15%) i privatni (5%) sloj. Doprinosi se ne mogu plaati na osnovicu niu od 35% prosene bruto zarade, a maksimalno 600% od ovog iznosa. Minimalna penzijska osnovica predstavlja jedino garanciju koju prua prvi stub. Oni koji se penzioniu nakon 1999. godine bez uplate u kapitalizovane eme, ipak e imati minimalnu penziju. Ona se obraunava mnoenjem prosene zarade u prethodnoj godini u Hrvatskoj sa 0.825% za svaku godinu osiguranja. Ukoliko 242

je penzijska naknada ispod ovog praga, nadopunjuje se do njega iz dravnog bu deta. Ova garancija je dareljivija od prostog obrauna penzija korienjem mini malne osnovice. Osim toga, novim penzionerima kompenzuju se nie naknade, u zavisnosti od godine penzionisanja maksimalno uveanje od 27% ostvaruje grupa koja se penzionie 2010. godine (Puljiz, 2007). Ovaj zatitni mehanizam ne primenjuje se na uesnike u kapitalizovanim emama. Redistributivni element od bogatih ka siromanima i dalje postoji, ali se ne aktivira, jer su naknade iz prvog sloja uvek ispod maksimalne penzije, tj. 3.8 penzijskih bodova pomnoenih sa periodom osiguranja individua. Uslovi koje je potrebno ispuniti su jednostavniji i restriktivniji, u poreenju sa Slovenijom. Izuzev perioda osiguranja u uobiajenom zaposlenju, period ispu njenosti uslova sastoji se od nekoliko alternativnih izvora osiguranja. U sluaju invalidnosti, pridodati periodi osiguranja su relativno dareljivi. Uopteno, uslovi koje je potrebno ispuniti za ostvarivanje prava na HZMO penziju su: starost od 60 godina (za ene), odnosno 65 godina (za mukarce) i 15 godina staa osiguranja. I dalje postoji mogunost prevremenog penzionisanja. Minimalne godine za odlazak u penziju postepeno su poveavane sa 55 godina za ene, odnosno 60 godina za mukarce, uporedo sa poveanjem staa osiguranja sa 30 godina za ene, odnosno 35 godina za mukarce. Stalna smanjenja za pre vremeno penzionisanje, prepolovljena su 2008. godine, na 0.15% za svaki mesec koji nedostaje do ispunjenja starosnog uslova za penziju, sve do 9% za pet godina. Ne postoje bonusi. Formula za obraun naknada iz javnog sloja, sastoji se iz dva dela. Osnovnu penziju sainjavaju polu-univerzalna komponenta uslovljena staom, kao i deo definisanih naknada, zasnovan na bodovima. Osnovna penzija = 0.25%*W*Y + 0.25*APV*PP*PF. Polu-univerzalni deo: W = prosena bruto zarada u Hrvatskoj u prethodnoj godini, Y = broj godina staa osiguranja. Bodovna formula = APV = aktuelna vrednost penzije, PP = lini bodovi, PF = penzijski faktor. Lini bod upuuje na odnos zarade pojedinca u odnosu na nacionalnu prosenu zaradu, a proseni lini bod uzima u obzir najboljih 40 godina osiguranja. Aktuelna vrednost penzije uspostavljena je 1999. godine, na izuzetno niskom nivou, ime se sutinski umanjuju itavi penzijski rashodi. Povrh ovog mehanizma zamraenja (Guardiancich, 2007: 137), novi penzioneri kanjeni su i drugim elementima u odnosu na stare. Valorizacija i usklaivanje nisu povoljni. Donosioci odluka u Hrvatskoj ili su iza vajcarskog usklaivanja; oni valorizuju aktuelnu vrednost penzije i usklauju naknade po 50% u odnosu na rast cena i zarada. Stoga se stope zamene, kako poetnih, tako i kasnijih penzija, smanjuju tokom vremena. Jedini usklaujui faktor je polu-univerzalna naknada, koja se usklauje prema zaradama. Rezultat je bio kolaps prosene neto stope zamene (41.4% u martu 2009. godine, sa poslednjim izmenama).

243

Prvi stub privatni sloj. Od tri zemlje bive Jugoslavije, samo je u Hrvatskoj uveden kompletno kapitalizovani obavezni sloj, koji regulie Hrvatska agencija za nadzor finansijskih usluga (Hanfa). Centralni registar osiguranika (Regos) upravlja podacima. Ustanovljavanje drugog sloja tee nesmetano od 2002. godi ne. Trite se gotovo konsolidovalo i sastoji se iz dva vea (AZ i Raiffeisen) i dva manja fonda (Erste Plavi i PBZ-CO), koji su tokom 2008. godini osiguravali oko 1.6 miliona korisnika. Ako je namera bila da kapitalizovana komponenta predstavlja kompenzaciju za javne naknade, taj cilj nije realizovan. Drugi stub je mali, a broj fondova ne dovoljan, ime se uveavaju bojazni od oligopola. Donosioci odluka nisu uvaili preporuku Svetske banke o postepenom poveavanju stope doprinosa na 10% uz naknadno popunjavanje deficita. Umesto toga, Zakon o fondovima iz 1999. godine zamrznuo je stopu doprinosa na 5%, to je nedovoljno nisko za kompenzovanje opadajuih stopa zamene. Uopteno, uinak kapitalizovanog sloja je zadovoljavajui, ali njegov po tencijal nije u potpunosti iskorien iz tri razloga: limita u pogledu minimalnog investiranja, visokih administrativnih naknada i u izvesnoj meri, relativno mini malne garancije povraaja. Da ne bi premaili budet, zakonodavci su zahtevali da se minimalno 50% sredstava penzijskog fonda uloi u dravne obveznice i u obveznice Hrvatske narodne banke (HNB). Ovaj minimum predstavljao je efikasan nain za izbegava nje previsokih budetskih deficita, ali je, u isto vreme, doveo do de facto vika u kapitalizovanim emama manje od 2% bruto zarada investira se u ne-dravne obveznice. Novija kretanja delimino su otklonila marginalizaciju kapitalizovanog sloja, a minimalni limiti bie podignuti, po ulasku Hrvatske u Evropsku uniju. Acquis communautaire obavezuje drave lanice da se usklade sa slobodnim kre tanjem kapitala. Zakon o fondovima je inicijalno imao iracionalnu strukturu taksi i barijera za ulazak. Nakon toga, 2003. godine, uslovi za izdavanje dozvola su liberalizo vani, taksa za prebacivanje je smanjena, a taksa za uspenost ukinuta. Meutim, kao kompenzacija za niske stope doprinosa, taksa za upravljanje iznosila je 1.2% neto vrednosti aktive. Snui (2007) je procenio da e dugotrajno smanjenje sred stava iznositi previsokih 2%. Nemogunost automatskog regulisanja industrije i moderiranja trokova, primorali su Hanfu na postepeno smanjivanje maksimalno primenljive takse za upravljanje (uslovljene aktivom) na 0.8% u 2009. godini. Naknada za ulaz ustanovljena je na maksimalno 0.8%. Na kraju, minimalna garancija relativnog povraaja zasnovana je na obra unatom proseku trogodinjeg povraaja iz etiri fonda (neznatno drugaije od standardne stope Mirex) minus 6%. Referentni period produen je 2004. godine. Iako ni jedna garancija jo nije aktivirana (ak ni tokom katastrofalne 2008), dolo je do masovnog povlaenja. 244

Kada je u pitanju trite anuiteta, Raiffeisen je jedina licencirana kompanija koja se bavi penzijskim osiguranjem. Anuiteti su obavezni i usklauju se prema cenama. Tabele oekivanog trajanja ivota su iste za oba pola, ime se vri redi stribucija od mukaraca prema enama. Uopteno, kompanije koje se bave pen zijskim osiguranjem, imaju pravo na 10% naknade na ulazu od prenetih iznosa iz penzijskih fondova. Raiffeisen je odluio da naplauje 5%. Drugi i trei stub. Dodatni stubovi predstavljaju delimino razoarenje. Upr kos znaajnim poreskim olakicama za zaposlene godinje poreske olakice od HRK 12,000 na doprinose i budetski finansirana podrka koja je jednaka sa 25% premije (do HRK 1,250) razliiti nedostaci u penzijskom dizajnu i niska svest stanovnitva, spreili su uspon dobrovoljnih fondova. Do kraja 2007. godine, na hrvatskom tritu funkcionisalo je est dobrovoljnih penzijskih fondova osnova nih na neodreeno vreme i dvanaest na odreeno. Dobrovoljni penzijski fondovi osnovani na neodreeno vreme imali su 104 000 filijala, a fondovi osnovani na odreeno vreme imali su 12 000 lanova. Samo oko 15 velikih preduzea (npr. Hrvatski Telekom) nudi profesionalne eme. S obzirom da budui razvoj u potpu nosti zavisi od sudbine obavezno kapitalizovanih ema, moje simulacije sadre samo dodatne penzijske naknade za lica sa visokim prihodima (7 i 8). Naknada na ulazu je 7%, a naknada za upravljanje je 2% (ovo je pojednostavljivanje posto jeih pravila). Invalidske penzije. Penzijska reforma sprovedena 1999. godine odnosila se i na invalidske penzije, na koje se sada primenjuje formula obrauna koja vai za starosne penzije. Razlika se nalazi u periodu staa osiguranja i u razliitim pen zijskim faktorima. Ukoliko nastane invalidnost, iznosi obraunati u kapitalizova nom sloju koriste se za isplatu naknada ili se vraaju HZMO-u. Ukoliko osoba sa invaliditetom ima preko 50 godina, a uplaivala je doprinose due od 5 godina, kombinovane naknade iz prvog i drugog sloja porede se u odnosu na punu javnu penziju. Ukoliko puna javna penzija obezbeuje vii iznos (za sada, ali ne zadugo, to je prisutno u gotovo svim sluajevima), doprinosi se prebacuju HZMO-u. Penzijski faktori su podignuti 2008. godine: i) 1.00 za opti invaliditet bez preostale sposobnosti za rad, ii) za profesionalni invaliditet 0.5 ako je lice i dalje zaposleno, 0.67 ako je i dalje zaposleno, a invaliditet je posledica profesionalnog oboljenja ili povrede na radu, 0.8 ako lice nije vie zaposleno. Period uplate doprinosa nije relevantan ako je invaliditet posledica profesi onalnog oboljenja ili povrede na radu. U suprotnom, lice mora ispunjavati uslov, koji se tie toga, da je uplaivalo doprinose tokom jedne treine perioda nakon svoje 20. godine (tj. 23. godine nakon profesionalne obuke i/ili 26. godine nakon univerzitetskih studija) i trenutka nastanka invalidnosti, minus vojni rok i periodi nezaposlenosti. Prilikom obrauna naknada, sta osiguranja sastoji se iz perioda osiguranja i pridodatog perioda. On se obraunava kao dve treine godina od na stanka invalidnosti do starosti od 55 godina plus jedna polovina do 60. godine. 245

Specijalne eme. Naknade za 177 000 zaslunih penzionera u 2007. godini, to je skoro 16% ukupnog broja penzionera, finansiraju se iz budeta. Uesnici domovinskog rata su kategorija koja se najbre uveavala i koja favorizuje birae konzervativne HDZ. Uprkos pokuajima kontrolisanja regionalnih odbora odgo vornih za davanje ove privilegije, invalidnost meu uesnicima rata se umnoila, esto kao rezultat post-traumatskog stresnog poremeaja. Stoga je pola miliona relativno mladih mukaraca dobilo pravo na visoke naknade koje se finansiraju iz poreza, to je socijalno nepravedno, izvre pravu sliku stvarnosti, a finansijski je po gubno (Anui, 2007). Njihov prosean period osiguranja je 12 godina, a prosena neto stopa zamene u martu 2008. godine bila je 112% prosene nacionalne zarade. tavie, njihove naknade su nedavno redizajnirane: minimalna penzija iznosi 45% prosene neto zarade, a oni dobijaju dodatak do 30% za periode osiguranja krae od 40 godina (u zavisnosti od duine perioda tokom kog su uestvovali u ratu). Zatita pojedinaca i parova Slika 2 prikazuje dve glavne razlike u poreenju sa dareljivim slovenakim sistemom: i) sve vei znaaj privatnog sloja u kom oekivane naknade, uprkos niskoj stopi doprinosa, predstavljaju izmeu 89% i 214% PAYG naknade; ii) vrlo niska zatienost, kako mukaraca, tako i ena, u odnosu na socijalnu iskljuenost. Samo etiri istorijata zaposlenja: radnici sa povremenim zaposlenjem (5a,b), mali privrednik (6), snabdeva u hemijskoj industriji (7) i menader srednjeg ranga (8), dobijaju naknade iznad komforne linije socijalne ukljuenosti. ene su konstantno diskriminisane: ni jedna ne stie do donje linije socijalne ukljuenosti. Glavni razlog za to su niske zarade. Ne ini se da dui periodi akumu lacije mogu reiti ovaj problem. Nekvalifikovani radnik i radnik sa povremenim zaposlenjem u industriji automobila svedoe da i mukarci trpe posledice kraih perioda osiguranja. I dok su oni koji ostanu bez posla pre penzionisanja (4b) ili koji postanu invalidi (5c) znaajno ispod linije socijalne ukljuenosti, ostali (4a i 5a,b) su neznatno ispod komforne linije socijalne ukljuenosti ili je neznatno prelaze. Kratka akumulacija spreava i adekvatnu zatitu radnika migranta (9). U hrvatskom zakonodavstvu, gotovo da ne postoje nikakve odredbe o paro vima, poput: zajednikih penzijskih bodova tokom braka, kao to je to sluaj u Nemakoj. Stoga je prihod domainstva tek zbir dve individualne penzijske nakna de, ime se neke porodice nalaze iznad linije socijalne iskljuenosti. etiri od 15 parova (predvoeni nezaposlenim i radnikom sa invaliditetom, 4b i 5c) nalaze se ispod linije socijalne ukljuenosti za parove. Osim toga, negovateljica i lice koje privreuje u sivoj ekonomiji (3aR) gubi stalnu pomo usled nieg praga za parove, ime se umanjuje zatita parova (3a&4b, 3aR&5a i 3aR&6).

246

Slika 2 Simulacije individualnih istorijata zaposlenja u Hrvatskoj

Socijalna pomo. Kao i u prethodnom sluaju, konstrukcija istorijata zapo slenja 3a,b nije u skladu sa minimalnom osnovicom doprinosa u Hrvatskoj (35% prosene zarade iz prethodne godine). Realistinije, 3aR ne moe da ostvari pravo na javnu penziju, usled postojanja samo sedam godina staa osiguranja. Zbog toga naknade opadaju znaajno ispod 9.7% stope zamene, to je pretpostavljeni prag za socijalnu pomo, na osnovu ega se vri isplata dodatka iz budeta. Iako 3bR ipak ostvaruje pravo na javnu penziju, neto stopa zamene opada na samo 14.8%, to je znaajno ispod linije socijalne ukljuenosti. Naknade za nezaposlene. Jedini sluaj u kom se prijavljena nezaposlenost uzima u obzir, je kada osiguranik ispunjava starosni zahtev za ostvarivanje prava na starosnu penziju, a ne i uslov koji se tie minimalnog staa osiguranja (15 go dina). Tada se naknade za nezaposlene u trajanju do pet godina, smatraju staom osiguranja i uraunavaju u penzijsku osnovicu. Osoba na koju najloije utie ova odredba je nekvalifikovani radnik koji ostane bez posla u 57. godini ivota (4b). On e se nakon toga penzionisati sa najniom starosnom granicom, tj. 60 godina, ime e izgubiti 9% stalne naknade. Briga o starima. U Hrvatskoj, ona ne garantuje dui sta osiguranja, niti druge naknade, tako da 3a ne dobija nita. Izuzetak predstavljaju negovatelji(ce) uesnika u domovinskom ratu, koji(3) dobijaju budetsku platu i koji(e) imaju pravo na penzijsko osiguranje. Materinsko odsustvo. Od januara 2009. godine, hrvatski kreatori politike podelili su odsustvo radi nege deteta na porodiljsko odsustvo i na roditeljsko 247

odsustvo. Porodiljsko odsustvo je dalje podeljeno na obavezni deo, koji izriito koriste majke. Roditelji mogu da se dogovore da podele druge periode. Po pravilu, porodiljsko odsustvo traje do est meseci, a roditeljsko odsustvo narednih est me seci za prvo i za drugo dete, 30 meseci za blizance i troje ili vie dece. Od 2008. godine, materinske naknade su jednake prosenoj zaradi tokom est meseci koji su prethodili roenju deteta, kao i to su limitirane za dodatno roditeljsko odsu stvo (do priblino polovine prosene neto zarde). Nove odredbe nepovoljne su po roditelje: poslodavac mora da bude saglasan sa roditeljskim odsustvom, ime je ovo pravo dovedeno u pitanje. Struno i tercijarno obrazovanje. Otkup godina provedenih van zaposlenja (npr. univerzitetske studije) nije mogu, zbog ega treba imati osiguranje prema emi produenog osiguranja, to zahteva dobrovoljnu uplatu doprinosa. Radi po jednostavljenja, iskljuio sam tu opciju kod svih. Invalidska penzija. Radnik u automobilskoj industriji (5c), kod kog inva lidnost nastane u 54. godini ivota, upuuje na rast relevantnosti privatnog sloja u budunosti. Pretpostavljam da ga je profesionalno oboljenje spreilo da radi i da zaradi penzijski faktor od 0.8. U tom sluaju, ista bodovna formula generie nie naknade (16.9% neto zamena) od nove osnovne penzije plus kapitalizovani anuitet (24.6% neto zamene). Ni jedan izbor, meutim, ne omoguuje socijalnu ukljuenost. Dodatne penzije. Poto profesionalne eme jo uvek nisu razvijene, a njiho va budunost je neizvesna, dodatne naknade obraunate su samo za snabdevaa hemijskih proizvoda i menadera srednjeg ranga (7 i 8). Iako su njihove penzije uveane za jednu etvrtinu, relevantnost za socijalnu ukljuenost ostala je neznatna. Zanimljivo je obraunati koliko dodatna tednja (u obaveznom sloju) obezbeuje socijalnu ukljuenost svakoj osobi koja padne ispod praga. Slika 3 oekivano ukazuje na to, da vie ena treba da tedi u poreenju sa mukarcima, kako bi se izbegla socijalna iskljuenost u starosti. Dva revidirana sluaja (3aR i 3bR) nisu obuhvaena, s obzirom da bi njihove istorijate zaposle nja trebalo dalje dopuniti. Verovatno bi bilo potrebno da njihovi doprinosi budu preko 20% (3aR) i 17% (3bR) njihovog dohotka, da bi se nali blizu praga. Za druge istorijate zaposlenja, situacija je relativno ohrabrujua. Prethodno evaluira na ekspanzija kapitalizovanog sloja na 10% stope doprinosa (pod uslovom konzi stentnih dugoronih povraaja) mogla bi rezultovati time, da polovina istorijata zaposlenja ne bude socijalno iskljuena. To bi samo po sebi predstavljalo veliko dostignue. Imajui u vidu, meutim, hrvatske finansijske probleme, to za sada nije mogua opcija.

248

Slika 3 Stope dodatne tednje u Hrvatskoj

Srbija: privremeni, fiskalno ugroeni sistem

Nakon raspada Jugoslavije, srpski penzijski sistem ostao je nepromenjen itavu jednu deceniju. Usled zakasnele tranzicije, opadajueg uinka i smanjenja stope zaposlenosti, problemi koji su uticali na post-socijalistike eme u Srbiji (la bavi uslovi za ostvarivanje prava, nedovoljan obuhvat), bili su izuzetno ozbiljni. U periodu od 1995. do 2000. godine, penzijske naknade za itavu godinu isplaeni su samo tokom jedne (Lisica Malbai, 2009: 355356). Motivacija za sprovoenje reformi proizala je iz visokog deficita (6.3% BDP u 2002). Pre 2000. godine, primenjivane su dve neodrive strategije. Stope doprinosa na bruto zarade popele su se na neverovatnih 32%, tako da su porezi na, izmeu osta log, gorivo, automobile i sl. uvedeni u svrhu plaanja uveanih trokova. Usledilo je nepravino smanjivanje trokova: u periodu od aprila 1994. do juna 1995. godine, naknade nisu usklaivane, ime je stvoren veliki dug, koji je tek skoro otplaen (Petrakovi, 2007). Tek nakon raspada Miloevievog reima, reforme su poele ozbiljno da se razmatraju. Do sada su ozakonjena tri paketa promena. Tokom 2001. godine, na dnevni red stupile su parametarske restrikcije. Obavezne godine penzionisanja uveane su za tri godine za sve (odjednom), a stope doprinosa smanjene na 19.6%, na osnovu ega su izdaci za penzije u 2002. godini bili pokriveni samo 55% (Arsi, 2005: 62). Kvartalna primena vajcarske formule zamenila je meseno usklaivanje prema zaradama. Minimalne penzije su smanjene. 249

Kreatori politike sproveli su paradigmatsku penzijsku reformu sredinom 2003. godine. Umesto uzimanja u obzir deset godina najpovoljnijih po osigurani ka za obraun penzijske naknade, uveden je sistem bodova, kojim su obuhvaeni doprinosi tokom itavog radnog veka. Osnovica doprinosa je proirena, kako bi se presekli kanali izbegavanja uplate, a uslovi za ostvarivanje prava na invalidsku penziju, kao i na prevremenu penziju, su pootreni. Konano, u treoj rundi, Srbija je dobila zajam od Svetske banke. U refor mi iz 2005. godine, uvedene su dobrovoljne privatne individualne i profesionalne penzijske eme, dodatno su pootreni uslovi za ostvarivanje prava i realizovano je usklaivanje naknada prema cenama. Tri samostalna fonda (zaposlenih, samo stalno zaposlenih i poljoprivrednika) su 2008. godine integrisana u Republiki fond za penzijsko i invalidsko osiguranje (PIO). Njihova finansijska konsolidacija (planirana je za 2011. godinu) postignuta je 2009. godine. Polako se ustanovljava Centralni registar svih podataka koji se odnose na socijalnu sigurnost i poreze. U narednom odeljku, predstavljeni su detaljnije aspekti srpskog penzijskog sistema i simulacije za devet grupa zaposlenja (pogledajte i http://www.pio. rs/sr/lt/). Penzijski sistem Srbije Materijalno obezbeenje porodica. Lica bez dovoljnog perioda osiguranja ostvaruju pravo na materijalno obezbeenje porodice (MOP). Iznosi MOP-a raz likuju se u skladu sa potronjom domainstava, a iz budeta se dopunjava razlika izmeu praga i dohotka porodice. U martu 2008. godine, minimalni prag iznosio je 15.7% neto prosene zarade za jednolano domainstvo, 21.5% za dvolano, 27.4% za trolano, 29.3% za etvorolano i 31.3% za porodice sa vie od etiri lana. Iako se usklauje prema cenama, pretpostavljam da vrednost zamene ove naknade ostaje konstantna i da ak pada na neodrivo niske nivoe. Svetska banka kritikovala je ogranienu pokrivenost MOP-om i izdatke za MOP 2005. godi ne, koristilo ga je samo 3% domainstava i iznosio je 0.14% BDP (World Bank, 2006: 2). Prvi stub sistem bodova. PIO je odgovoran za starosne, invalidske i porodi ne penzije, kao i za isplatu drugih naknada (naknade za profesionalnu rehabilitaciju, naknade za telesno oteenje, itd), koje nisu znaajne za ovu simulaciju. Od sredine 2004. godine, doprinosi za starosne penzije iznose 22% bruto zarade i podeljeni su podjednako izmeu poslodavaca i zaposlenih. Minimalna osnovica jednaka je sa 35% prosene bruto zarade, a maksimum je 500%, ime se omoguuje izvesna redistribucija od bogatih ka siromanima, u kombinaciji sa maksimalnim penzijama. Uslovi za ostvarivanje prava su znaajno pootreni; obavezne godine za penzionisanje su 60 za ene i 65 za mukarce, sa 15 godina staa osiguranja (na 250

snazi od 2011. godine); 53 godine ivota i 35, odnosno 40 godina staa osiguranja i u bilo kojim godinama ivota sa 45 godina staa osiguranja. Poto je ovaj period ogranien na 45 godina, radnik u automobilskoj industriji (4a) i mali privrednik (6) penzionisae se prevremeno. Menader srednjeg ranga (8), koji nije dobrovoljno tedeo tokom studija, penzionisae se tri godine kasnije, kako bi imao 40 godina staa osiguranja. To pozitivno utie na njegove penzijske naknade i u javnoj i u privatnoj emi. Formula za obraun penzije je jednostavna: PC*GP*Y, gde je PC lini koeficijent, GP opti bod, a Y godine staa osiguranja (svaka godina preko 40 godina staa osiguranja rauna se kao pola godine, ime se obeshrabruje dalja zaposlenost). Iz razloga socijalne pravde, sistem nagrauje ene sa 15% njihove standardne naknade u trenutku penzionisanja. Troje dece daje enama pravo na dve godine bonusa. Naknade podleu donjoj i gornjoj granici. Prethodna minimalna penzijska naknada, na osnovu perioda staa osiguranja, konstantno je menjana. U januaru 2006. godine, iznosila je 25% neto prosene zarade iz te godine. Usklaivanje prema cenama erodira vrednost zamene (koja je u 2008. godini ve bila sniena na 21%). Ako opstane usklaivanje prema cenama, simulirana vrednost opae na 8.5% do 2055. godine. Maksimalna penzija je kombinacija dva faktora: lini koeficijent je ogranien na 4, a godine staa osiguranja na 42.5. U martu 2009. godine, apsolutna maksimalna naknada iznosila je 102 767 RSD to je ugrubo trostruko vie od prosene neto zarade. Drugi i trei stub dodatno penzijsko osiguranje. Srbija je drugi i trei stub uvela u oktobru 2005. godine i opredelila se za ex ante striktno regulisanje fon dova. Zakon o dobrovoljnim penzijskim fondovima zahteva inicijalni kapital od milion evra za drutva za upravljanje i preventivno ograniava naknadu na ulazu na 3% doprinosa, a naknadu za upravljanje na prilino visokih 2% neto vrednosti aktive. Nacionalna banka Srbije vri superviziju trita. Profesionalne eme imaju visoke poreske olakice 3 528 RSD u 2009. godini, tj. vie od 10% od prosene neto zarade. U odsustvu obavezno kapitalizovane komponente, pretpostavljam da je razvoj profesionalnih ema slian onome u Sloveniji. Invalidske penzije. U Srbiji, uslovi za ostvarivanje prava na invalidsku penziju vrlo su restriktivni i ona je rezervisana samo za one koji trajno izgube sposobnost za rad (100% invalidnost). Svi drugi moraju da ispune kriterijume koji se tiu godi na starosti. Obraun je identian obraunu za starosne penzije, ali, ako invalidnost nastane kao rezultat povrede na radu ili profesionalne bolesti, onda se obraunava 40 godina staa osiguranja; ako nije, 2/3 godina koje nedostaju do 53. godine ivo ta i polovina godina koje nedostaju do obavezne granice za penzionisanje. Uslovi
U ovom trenutku, limiti se odnose na nivo ispod kog mogu pasti stope zamene. Oni, meu tim, nisu kompatibilni sa simulacijama buduih prava i bie potrebno sainiti auriranje.


251

zavise od perioda osiguranja: za one kod kojih invalidnost nastane pre navrenih 30 godina ivota, dovoljno je postojanje 5 godina staa osiguranja. Specijalne eme. Specijalne (beneficirane) penzije strogo su ograniene u Srbiji, budui da pravo na njih mogu da ostvare samo oni koji imaju posebne umetnike zasluge i uesnici II svetskog rata. Za razliku od Hrvatske, uesnici sko ranjih ratova ne dobijaju nikakve specijalne naknade. Izuzetno, dodatne naknade mogu dobiti oni koji rade u posebnim (tekim ili opasnim po zdravlje) uslovima. Kod ovih profesija, 12 meseci staa osiguranja rauna se kao 18. Shodno tome, smanjena je i starosna granica za penzionisanje, na 53 godine. Zatita pojedinaca i parova Kao to se moe videti na Slici 4, potencijal naknada u Srbiji je najloiji. Jedine osobe kojima penzije omoguuju prelaz preko linije socijalne ukljuenosti su lica koja su realizovala visoke dohotke, ali sa dodatnim penzijskim planom (7 i 8). Mali preduzetnik (6) skoro da pripada toj grupi. Ni ene, ni mukarci, koji su osigurani samo u javnom stubu, ne prilaze ni blizu 40% neto stope zamene. Negovateljice i radnici u sivoj ekonomiji (3a, 3aR i 3bR) nalaze se ispod linije za MOP i dobijaju materijalno obezbeenje porodice. Valorizacija cena obez vreuje naknade u toj meri, da radnik migrant (9) sa 29 godina uplate doprinosa ima neto stopu zamene od samo 18%. Budui da je srpski penzijski sistem oigledno privremen (do poboljanja ekonomskih uslova), ove simulacije moraju se uzeti cum grano salis. Primer upu uje na neverovatnost da se koeficijenti ne prilagoavaju i da je njihova relativna vrednost opstala ak 40 godina. Senzitivna politika bila bi odravanje konstantne vrednosti minimalnih penzija u odnosu na neto prosene zarade (25% kao to je to bio sluaj 2006. godine). To ne bi reilo problem socijalne iskljuenosti ovaj minimum ne pokriva taj rizik ali bi bar poreenje sa Hrvatskom bilo manje dis kreditujue. Srpsko zakonodavstvo ne daje nikakve pogodnosti parovima. Sistem bodo va funkcionie nezavisno za svakog pojedinca, a prihod domainstva je suma obe naknade. Situacija je naroito nepovoljna za one koji ostvaruju pravo na socijalnu pomo, koja je vezana za prihod porodice. Negovateljica i radnik u sivoj ekonomiji (3a, 3aR i 3bR) prestaju da primaju MOP usled zarada svojih suprunika. Veina parova je socijalno iskljuena i samo su dve porodice iznad linije socijalne isklju enosti (1a&7 i 2c&8).

252

Slika 4 Simulacije za zaposlenja pojedinaca u Srbiji

Izuzev ovih katastrofalnih izgleda, nije sve zla kob i tama. Izvesne odlike pruaju nadu da redistribucija i dalje predstavlja stavku dnevnog reda srpskih kreatora politika. Materijalno obezbeenje porodice. Kao i u prethodnim sluajevima, radnik u sivoj ekonomiji i negovateljica (3a i 3b) dobijaju 35% prosene bruto zarade, kada njihov dohodak padne ispod odreenog nivoa. Poto to iskrivljuje rezultate, te godine se eliminiu za 3aR i 3bR. 3aR nema pravo na javnu penziju usled samo sedam godina staa osiguranja. Naknade 3bR-a tonu znaajno ispod praga za so cijalnu pomo, predstavljajui skromnih 17.5% stope zamene. Budet dopunjuje oba dohotka do MOP-a 15.7% prosene neto zarade. Naknade za nezaposlene. Naknade za nezaposlene su povoljnije regulisane u Srbiji, nego u Hrvatskoj. Nacionalna sluba za zapoljavanje pokriva doprinose za socijalno osiguranje tokom perioda ostvarivanja prava na naknadu. Iznosi su nii nego u drugim dravama i iznose 50% prosene zarade u prethodnih est me seci. Naknada je limitirana na 80%-160% minimalne mesene zarade 31.5% i 63% prosene neto zarade u 2008. godini. Duina ostvarivanja prava kree se od tri meseca za one koji su bili osigurani od 1-5 godina, sve do 12 meseci za one koji su bili osigurani preko 25 godina. U sluaju da nezaposlenom nedostaju dve godine do penzije, Sluba za zapoljavanje isplauje naknadu tokom 24 meseca. Takva odredba je povoljna za nekvalifikovanog radnika (4b), koji ostane bez posla u 57. godini ivota. On ima pravo na 18 meseci naknade za nezaposlene, dok ne realizuje 40 godina staa osiguranja. 253

Briga o starima. Kao i u Hrvatskoj, briga o starima ne podrazumeva ostva rivanje dodatnih naknada. Postoje gerontodomaice, koje zapoljavaju lokalni centri za socijalni rad i koje pomau starima kojima je potrebna pomo. Meutim, u pitanju je profesija po sebi. Materinsko odsustvo. ene koje su rodile decu u mojoj simulaciji imaju dve godine odsustva. Materinsko odsustvo traje do tri meseca. Po isteku tog perioda, majka ili otac deteta mogu da ostvare pravo na plaeno odsustvo radi nege deteta do isteka 365 dana. Naknada iznosi 100% plate realizovane u prethodnoj godini, ukoliko je majka osigurana due od est meseci, 60% ukoliko je osigurana od tri do est meseci i 30% ukoliko je osigurana krae. Za tree dete, period odsustva je dve godine. Najnii iznos naknade je jednak minimalnoj zaradi, a najvii je jednak petostrukom iznosu prosene zarade. Struno i tercijarno obrazovanje. Ni u Srbiji otkup godina izvan zaposlenja nije dozvoljen. Niko nije dobrovoljno osiguran tokom univerzitetskih studija ili strune obuke. Invalidska penzija. Pretpostavka je da radnik u automobilskoj industriji (5c) postane invalid i da nije u mogunosti da pronae novo zaposlenje iz razloga koji se ne odnose na rad. Tada on ima pravo na dodatnih pet godina staa osiguranja, tj. 36 ukupno. Budui da se invalidske penzije obraunavaju kao i starosne, inva lidski penzioner je socijalno iskljuen. Dodatne penzije. Glavna pretpostavka je da se srpsko trite dodatnih penzi ja razvija slino slovenakom. Kako naknade iz samog javnog stuba ne garantuju socijalnu ukljuenost, ekspanzija dobrovoljnog osiguranja na oba pola i na sve dohodovne stratume je od sutinskog znaaja.
Slika 5 Stope dodatne tednje u Srbiji

254

Slika 5 upuuje na to, da niske javne naknade predstavljaju problem za sve, osim za radnike u automobilskoj industriji, koji nisu nezaposleni i koji nisu inva lidi (4a i 5a,b) i za samo-zaposlene (6). Nakon 25. godine ivota, dodatna tednja potrebna za ostvarivanje socijalne ukljuenosti, treba da bude izuzetno visoka, i do 20,4% za majke i neformalne negovateljice (3b). Ukljuivanje revidiranog isto rijata zaposlenja 3bR dodatno pogorava sliku, poto su njoj potrebne zapanjujue stope tednje od 38.5%, da bi izbegla socijalnu iskljuenost.

Komparativni zakljuci
Ova studija zavrava se poreenjem tipova sistema u tri drave i njihovog uticaja na rizik socijalne iskljuenosti. U Tabeli 4 jasno se vidi da se ova tri siste ma, koja su nastala 1991. godine iz zajednike zakonodavne osnove, sada radikal no razlikuju. Razmatranja inercije u razvoju sistema i institucionalnog razvoja je izvan opsega ovog rada. Meutim, prouavanje penzijskog mikrokosmosa koji potie iz bive Jugoslavije, moglo bi da rasvetli razliite aspekte institucionalne evolucije. Otkrivaju se tri zanimljive karakteristike. Kao prvo, sve tri drave su i dalje mao drutva, gde se tradicionalna uloga ene odraava i kroz razliite godine za penzionisanje. Stoga je prvi korak ka poboljanju formalne jednakosti i potencijala njihovih naknada podizanje starosne granice za penzionisanje ena. Kao drugo, samo je Hrvatska prenela sve socijalne doprinose na zaposlene, ime se eksplicitno penzijski trokovi pripisuju radnicima. Druge dve drave treba da idu u istom pravcu. Kao tree, postoji ogromna pozitivna veza izmeu jednostav nosti svakog sistema i njegove strogoe, koja je u Sloveniji vrlo niska, a u Srbiji vrlo visoka. Sa stanovita razliitosti stepena finansijskih ogranienja u trenutku sprovoenja reformi, verodostojno je pripisati ove razlike razliitoj izloenosti zemalja Bretton Woods institucijama. Stoga, budetski pritisci u Sloveniji bili su niski, na osnovu ega je uticaj Svetske banke bio ogranien, dok je situacija u Sr biji dramatino drugaija.

255

Tabela 4 Penzijske reforme u bivoj Jugoslaviji Slovenija (19971999) Dravna penzija + PAYG DB + Dobrovoljne eme Hrvatska (19992002) Vie-stubni tip PAYG DB (sistem uslovljen staom i bodovi) + Obavezne eme + Dobrovoljne eme Uslovi 60 ene 65 mukarci 15 godina Doprinosi 20% Srbija (2002-2009) PAYG DB (sistem bodova, 1.15 penzijski faktor za ene) + Dobrovoljne eme

Obavezne godine za penzionisanje Sta osiguranja Zaposleni Poslodavac Min. osnovica

61 ene 63 mukarci 15 godina 15.5% 8.85% Minimalna zarada

60 ene 65 mukarci
15 godina

35% prosene zarade Maks. osnovica Nema maksimuma 600% prosene 500% prosene zarade zarade Naknade Osnovica obrauna 18 godina naj40 godina najpovoljitav radni vek povoljnijih po nijih po osiguranika osiguranika Usklaivanje Prema zaradama Prema zaradamaPrema cenama cenama Min. penzija 35% minimalne Ne postoji, samo 25% prosene zarade penzijske osnovice minimalna penzijska u 2006. (usklaivanje osnovica prema cenama) Maks. penzija Obraunata kao 3.8 prosenih penzij4 prosenih pen400% minimalne skih bodova zijskih bodova i penzijske osnovice 42.5 godine uplate doprinosa

11% 11% 35% prosene zarade

to se tie dareljivosti sistema, Slika 6 prikazuje da Slovenija i dalje ga rantuje pravine stope zamene, kao i da je Hrvatska prati u tome, iako na velikoj udaljenosti, a da je Srbija izuzetno stroga.

256

Slika 6 Poreenje naknada pojedinaca

Slovenaki sistem je dareljiv sa stanovita centralno evropskih standarda, uprkos redukovanju stope zamene. Postojee penzije se kompletno usklauju, peri odi atipinog zaposlenja i neuplaivanja doprinosa se pravino tretiraju. Naknade za nezaposlene relativno su liberalne, roditeljsko odsustvo omoguuju kompletnu naknadu dohotka, a staranje o lanu porodice predstavlja radnu kategoriju. Dozvo ljen je otkup godina provedenih na studijama ili perioda vojnog roka. Ne moe se rei isto za Hrvatsku i za Srbiju. Hrvatski sistem nalazi se iz meu ova dva ekstrema. On je strog, poto usklaivanje nije izdano, aktuelna vrednost penzije postavljena je neopravdano nisko, a koncept minimalnih penzija praktino je naputen. Meutim, niske javne naknade se delimino dopunjuju iz obaveznog kapitalizovanog sloja. Srpske penzije su najmanje liberalne u regionu. Usklaivanje prema cenama i valorizacija e, ceteris paribus, dovesti do toga da vie starih bude siromano. Bez obzira na to, srpski penzijski sistem je neznatno redistributivniji od hrvat skog. Minimalna penzija u Srbiji je niska, ali bar postoji. Periodi tokom kojih nisu uplaivani doprinosi bolje se tretiraju. Srpski zakon garantuje zamenu kompletnog dohotka tokom jedne godine roditeljskog odsustva i ogranieno pokriva periode nezaposlenosti. U Hrvatskoj, periodi nezaposlenosti nisu relevantni, a staranje o lanu porodice priznaje se samo za uesnike domovinskog rata. Ni u Hrvatskoj, ni u Srbiji nije mogue otkupiti periode nezaposlenosti. 257

Situacija u kojoj se nalaze ene, zabrinjavajua je u sve tri zemlje. Uprkos dareljivosti sistema, samohrane ene u Sloveniji uivaju nizak nivo zatite. (Skromna) univerzalna dravna penzija je njihova jedina zatita. U Srbiji ene automatski dobijaju 15% vie naknade, ali to ne poboljava znaajno njihov doho dovni status. U Hrvatskoj sve ene u simulaciji su socijalne iskljuene i ne postoje nikakve korektivne mere za to. Parovi imaju bolju perspektivu u sve tri zemlje; meutim, ni u jednoj zemlji, zakljuenje braka, kao ni razvod, nemaju nikakvog efekta na penzijska prava. Kao rezime, svaki sistem ima svoje prednosti i nedostatke i ni jedan ne mo e izbei dalje reforme. Slovenaki javni stub previe je kompleksan i generisae ogromna finansijska optereenja u budunosti. Javne naknade treba redukovati, a dodatne penzije kompletno podrati: obuhvat je i dalje samo 50%, a doprinosi su niski. Hrvatske PAYG penzije su jednostavnije od slovenakih, ali postoje neo pravdani izuzeci koje treba eliminisati, poput zaslunih penzionera. Kapitalizovani obavezni sloj treba da se proiri na prvobitno planiranu 100% stopu doprinosa. Konano, srpski javni stub je najjednostavniji od tri posmatrana, ali je i najmanje dareljiv. Ohrabrujue je to to se njegova tedljivost percipira kao privremena i nee se okonati automatski stabilizatorima kao to je to sluaj u Federaciji BiH ili u Republici Srpskoj. Dodatne penzije nisu razvijene i treba ih smatrati alternativom obavezno kapitalizovanom stubu, usled postojee i verovatne fiskalne situacije. Prevod sa engleskog: Natalija Perii

Literatura
Anuih, Z. (2007): Pension System and Pension Reform in Croatia. Background Paper. Public Finance Review. Washington, D.C.: The World Bank. Anuih, Z. OKeefe, P. Madzarevih-ujster, S. (2003): Pension Reform in Cro atia, Pension Reform Primer. Social Protection Discussion Paper Series No. 0304. Washington, D.C.: Social Protection Unit, The World Bank. Arsih, V. (2005): Pretpostavke i perspektive reforme penzijskog sistema u Srbiji (Preconditions and Perspectives for the Pension System Reform in Serbia). Finansije, 60(16): 5871. Berk, A. . Skok, M. (2005): Prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje v Sloveniji (Voluntary and Supplementary Pension Insurance in Slovenia). Bancni vestnik, 54(3): 1724. Eatwell, J. Elmann, M. Karlsson, M. Nuti, M. Shapiro, J. (2000): Hard Budgets, Soft States. London: Institute for Public Policy Research.

258

EPC (2007): Pensions Schemes and Projection Models in EU-25 Member States. European Economy Occasional Papers Number 35 November 2007. Brus sels: The Economic Policy Committee and Directorate-General for Economic and Financial Affairs. Fultz, E. Ruck, M. (2001): Pension Reform in Central and Eastern Europe: Emer ging Issues and Patterns. International Labour Review 140(1): 19-43. Government RH (2006): Strateki okvir za razvoj 20062013 (Strategic Frame work for Development 20062013.) Zagreb: Republika Hrvatska Sredinji drzavni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU. Guardiancich, I. (2007): The Political Economy of Pension Reforms in Croatia: 19912006. Financial Theory and Practice, 31(2): 95151. Guardiancich, I. (2008): Southeast European Pension Systems and Three Types of Reform Unsustainability. Sdosteuropa 56 (4): 480502. Holzmann, R. Guven, U. (2008): Adequacy of Retirement Income after Pension Reforms in Central, Eastern, and Southeastern Europe: Nine Country Studi es. Washington, D.C.: The World Bank. Hurd, P. (2003): Pension Reform in Croatia: One Year Later. Capital Market Im plications. Arlington, VA: Carana Corporation. Majcen, B. Verbic, M. (2009): The Slovenian Pension System in the Context of Upcoming Demographic Developments. In: Holzmann, R. MacKellar, L. Repanek, J. (eds): Pension Reform in Southeastern Europe: Linking to Labor and Financial Market Reform. Washington, D.C.: The World Bank, 7387. Meyer, T. Bridgen, P. (2007): Private Pensions versus Social Inclusion? Citizens at Risk and the New Pensions Orthodoxy. In: Meyer, T. Bridgen, P. Ri edmller, B. (eds): Private Pensions versus Social Inclusion? Non-State Provision for Citizens at Risk in Europe. Cheltenham, UK and Northampton, MA: Edward Elgar, 343. Meyer, T. Bridgen, P. Riedmller, B. (eds.) (2007): Private Pensions versus Social Inclusion? Non-State Provision for Citizens at Risk in Europe. Chel tenham, UK and Northampton, MA: Edward Elgar. Ministry of Finance RS (2008): Bilten javnih financ. Letnik X: 9. (Bulletin of Pu blic Finance. Year X, No. 9.) Ljubljana: Republika Slovenija, Ministrstvo za Finance. Petrakovih, D. (2007): Reforma sistema penzijsko-invalidskog osiguranja u Srbiji (Reform of the Pension and Disability System in Serbia). Industrija, 35(2): 2946. Puljiz, V. (2007): Hrvatski mirovinski sustav: korijeni, evolucija i perspective (The Croatian Pension System: Roots, Evolution and Perspectives). Revija za socijalnu politiku 14(2): 163192. 259

SPC (2006): Current and Prospective Theoretical Replacement Rates. Report by the Indicators Sub-Group (ISG) of the Social Protection Committee (SPC), http://ec.europa.eu/employment_social/social_protection/docs/isg_repl_ra tes_en.pdf. Stanovnik, T. (2002): The Political Economy of Pension Reform in Slovenia. In: Fultz, E. (ed.): Pension Reform in Central and Eastern Europe. Volume 2: Restructuring of Public Pension Schemes: Case Studies of the Czech Repu blic and Slovenia. Budapest: ILO Subregional Office for Central and Eastern Europe, 1973. Stanovnik, T. (2007): Uvedba tockovnega sistema v pokojninski sistem Slovenije (The Introduction of the Point System into the Slovenian Pension System). IB Revija 41(34): 413. Stanovnik, T. Kump, N. (2008): Socialno-ekonomski polozaj upokojencev in starejega prebivalstva v Sloveniji (The Socio-Economic Condition of Pensioners and of the Older Population in Slovenia). Ljubljana: Intitut za ekonomska raziskovanja. Whitehouse, E. (2007): Pensions Panorama: Retirement-Income in 53 Countries. Washington, D.C.: The World Bank. World Bank (2006): Serbia Social Assistance and Child Protection Note. Report No. 35954-YU. Washington, D.C.: The World Bank.
Igor Guardiancich PENZIJE I SOCIJALNA UKLJUENOST U TRI ZEMLJE BIVE JUGOSLAVIJE: SLOVENIJI, HRVATSKOJ I SRBIJI Rezime Nadovezujui se na istraivanje koje su sproveli Meyer i saradnici (2007), ova stu dija primenjuje istorijate zaposlenja, u svrhu procene naina na koje se penzijski sistemi u tri zemlje bive Jugoslavije bore protiv socijalne iskljuenosti starih. U ovom lanku nainjena je simulacija penzijskih prava u Sloveniji, Hrvatskoj i Srbiji i data su dva iroka zakljuka. Prvi, ova tri penzijska sistema, koja su potekla iz zajednikog zakonodavnog osnova, iako u zemljama sa znaajnim razlikama, sa stanovita ekonomskog razvoja, sada se razlikuju u gotovo svakom aspektu. Stoga bi dalje istraivanje trebalo da analizira itav penzijski mikrokosmos bive Jugoslavije i zaroni dublje u mehanizme razvoja penzijskog sistema. Drugo, ova studija interpretira za i protiv ova tri sistema i argumentuje zato ni jedan ne moe izbei dalje reforme. Slovenaki sistem javnih penzija je previe dareljiv, zbog ega zahteva fiskalne rezove. Hrvatski kapitalizovani stub je premali da bi kompenzo vao nie javne naknade, a srpski mehanizmi trebalo bi da budu privremena rtva, u svrhu

260

borbe protiv finansijske striktnosti. Ovaj rad prezentuje tradicionalno prikaz tri sistema analiziranjem problema svakog istorijata zaposlenja. U zakljuku se navode brojne prepo ruke za blagostanje starih u ovom regionu u budunosti. Kljune rei: Hrvatska, socijalna ukljuenost, penzijska reforma, istorijat zaposle nja, Srbija, Slovenija.

Igor Guardiancich PENSIONS AND SOCIAL INCLUSION IN THREE EX-YUGOSLAV COUNTRIES: SLOVENIA, CROATIA AND SERBIA Abstract Building upon the research by Meyer et al. (2007), this study employs risk biograp hies to evaluate how three ex-Yugoslav pension systems cope with the social exclusion of the elderly. The article simulates pension entitlements in Slovenia, Croatia and Serbia and comes to two broad conclusions. First, the three pension systems that originated from a common legislative base, albeit in countries with marked differences in economic deve lopment, now diverge in almost every aspect. Hence, further research should analyse the entire retirement microcosm of the former Yugoslavia and delve deeper into the mecha nisms of pension system evolution. Second, the study expounds the pros and cons of the three schemes and argues that none can avoid further reforms. Slovenian public pensions are excessively generous and consequently require fiscal cuts, the Croatian funded tier is too small to complement lower public benefits, and the Serbian arrangements should be a temporary sacrifice to cope with fiscal austerity. The paper complements a traditional overview of the three systems by analysing the problems of each risk biography. It con cludes by giving a number of prescriptive recommendations for the future well-being of the elderly in the region. Key words: Croatia, social inclusion, pension reform, risk biography, Serbia, Slo venia.

261

Ana ekerevac REFORMA OBRAZOVNOG SISTEMA

Uvodne napomene
Podizanje nivoa obrazovanja (u najirem smislu, sticanje znanja i uenje ve tina) postaje jedan od znaajnih zadataka drutva, jer je obrazovanje bitan uslov ekonomskog razvoja i socijalnog poloaja stanovnitva. Razvojem privrede obra zovanje postaje sve bitniji faktor tehnolokog razvoja. Ekonomski rast treba da bude zasnovan na znanju i u skladu sa odrivim razvojem drutva. Pored organizovane, planske i sistematske drutvene delatnosti obrazovanje je za pojedinca spontana aktivnost koja ukljuuje samoobrazovanje. Pored formal nog sve vie se razvija i neformalni sistem obrazovanja u svetu. esto se postavlja pitanje kakvo je obrazovanje potrebno? Traenje odgovora na ovo pitanje stimulie inovacione procese u teoriji i praksi. Kriza tradicionalnog modela obrazovanja prouzrokovana je savremenim uslovima u kojima do zasta revanja informacija dolazi znatno bre nego to se zavrava prirodni ciklus obra zovanja usled ega tradicionalne smernice za prenos neophodnog fonda znanja od nastavnika ka ueniku postaju dosta utopistike. Informatika revolucija i formiranje globalnog trita pomeraju cilj obrazovanja sa znanja na kompetentnost. Pod kompetentnou se podrazumeva integralna sposobnost reavanja konkretnih problema koji nastaju u raznim sferama ivota. Potrebno je raspolagati znanjem, ali i biti sposoban za pronalaenje i odabiranje potrebnih znanja u informacijama.

Karakteristike i tendencije razvoja obrazovanja u Evropi

U razvijenim eropskim zemljama obrazovanju se poklanja posebna panja jer preovlauje miljenje da obrazovanje predstavlja proces analogan investiranju u fiziki kapital. Ono je u osnovi dinamizma privreivanja, socijalne dobrobiti, demokratizacije drutva i napredovanja u kvalitetu ivota pojedinca i drutvenih grupa (Savievi, 1997: 46). Poslednjih pet decenija karakterie ekspanzija obrazovnog sistema, posebno visokog obrazovanja. Postoji tendencija da obrazovanje postane dostupno pripad 262

nicima svih drutvenih slojeva. Ipak, diploma nije dovoljan uslov za drutvenu promociju. Zahtev za jednakim obrazovnim ansama podravan je od svih slojeva drutva. Najsposobniji, bez obzira na poreklo, imaju prohodnost ka najviim obli cima sticanja znanja. Obrazovanje se smatra osnovnim instrumentom za stvaranje jednakih uslova za razvoj ljudi. Ekonomski i tehnoloki preobraaj u razvijenim zemljama zahteva stalno struno usavravanje. Obrazovanje se u dvadesetom veku sve vie etatizuje. Dra va odobrava materijalna sredstva, propisuje zakone i pravila ponaanja u kolama, odreuje programe i standarde obrazovanja, ureuje naine obrazovanja i pripre manja nastavnog kadra, propisuje diplome i potvrde o zavrenom kolovanju. Obavezno obrazovanje traje izmeu 8 i 11 godina i najveim delom se finansira iz javnih sredstava. Javni trokovi za obrazovanje su visoki i ine oko 10% svih javnih sredstava. U razvijenim zemljama trine privrede, pored dravnih, postoje i privatne kole. Razvoju privatnih kola doprinele su verske organizacije i etnike zajednice koje su elele da sauvaju svoju kulturu i tradiciju. Skup sistem pruanja usluga u dravi blagostanja je sredinom 1980-ih godi na zahtevao bitne promene. Tokom 1980-ih godina postojala je tenja radikalnog pomeranja ravnotee u pruanju javnih ili privatnih socijalnih usluga u korist privatnog sektora koji postaje faktor borbe za kvalitet obrazovanja. Privatizacija dovodi do smanjenja aktivnosti drave. Poslednje decenije 20. veka javno obrazovanje je doivelo rigorozne kritike u Velikoj Britaniji, Francuskoj i nekim drugim evropskim zemljama, ali i u SAD i Kanadi. Kritiari su isticali osrednjost u obrazovanju, ne postojanje discipline, poveano nasilje u pojedinim obrazovnim ustanovama, slab radni moral, itd. Sve je vie pristalica privatizacije obrazovnih ustanova, a rasprave o tome da li je bolje privatno ili javno obrazovanje postaju podruje politikih sukoba u Velikoj Brita niji i Francuskoj. Smatra se da e podsticanje raznolikosti omoguiti kvalitetnije obrazovanje. Pluralizam obrazovnog sistema podstie se i u vedskoj, Danskoj i Norvekoj. U nizu visoko razvijenih zemalja, kao to su Francuska, Nemaka, Italija, Britanija i druge, u finansiranju privatnih kola uestvuje i drava. Postoji velika razlika meu zemljama po obuhvatu uenika ili studenata privatnim obrazovanjem, pri emu se od 1980-tih godina procenat uenika koji pohaaju privatne kole stalno poveava (ekerevac, 1999: 216). Poveanje obuhvata uenika i studenata privatnim obrazovanjem navodi neke autore da razmatraju privatizaciju kao podrivanje solidarnosti. Poznati ame riki naunik Noam omski razmatra probleme koji nastaju komercijalizacijom obrazovanja i konstatuje da su podriveni moralni principi, srueno shvatanje so lidarnosti i saradnje, podrivena briga o drugima (htt://www.socpolitika.ru/rus/so cial_policy_researcs/analytics/document10778_print.s 14.8.2009.)

263

U svetu je privatno i javno obrazovanje komplementarno. U nekim zemlja ma (na primer, Velikoj Britaniji, Francuskoj, Holandiji i dr.) postoje neprofitne organizacije iji su osnivai razne politike grupe, sindikati, religijske grupe i pripadnici manjina, koje osnivanjem privatnih obrazovnih ustanova ele da putem obrazovanja pridobiju nove lanove. U razvijenim zemljama velika panja posveuje se i neformalnom obrazo vanju, odnosno obrazovanju odraslih. Ova potreba je naroito izraena u Velikoj Britaniji, Nemakoj, Francuskoj, ali i u drugim razvijenim zemljama kao to su SAD, Kanada i vedska. U Evropi i svetu trae se najpogodniji putevi da se obra zovanje i uenje uine to efikasnijim i produktivnijim. Ne treba zanemariti injenicu da se u celom svetu nain i mesto obavljanja poslova iz osnova menja. Najvaniji faktor ove promene je pojava sposobne i kvalifikovane radne snage, koja moe da uradi skoro sve bez obzira gde se nalazi. Obrazovana linost sutranjice morae da bude spremna na to da ivi u globalnom svetu. Moe se rei da u Evropi, kada je u pitanju obrazovanje, postoje grubo ree no dve velike tradicije: britanska i kontinentalna, dok sama kontinentalna poznaje francusku (napoleonsku) i nemaku (humboltovsku) tradiciju. Svi ostali sistemi su kombinacija ovih elemenata (orevi, 2009: 252). 1.1. Obrazovanje u Velikoj Britaniji Besplatno obavezno kolovanje u Velikoj Britaniji poelo je krajem 19. veka kada je drava, donoenjem Fosterovog zakona o kolovanju 1870. godine, preu zela ingerencije za obrazovanje (Haralambos i Holborn, 2002: 774). Deset godina posle donoenja ovog zakona kolovanje je postalo obavezno za decu do 10 godina, dok je ve 1918. godine donoenjem Fierovog zakona o kolstvu drava preuzela odgovornost za srednjokolsko obrazovanje omladine. Obavezno kolovanje bilo je do 14 godine ivota. Posle Drugog svetskog rata kolovanje je bilo obavezno za decu do 15 godina (1947), a zatim do 16 godina (1972) U drugoj polovini 20. veka dolo je do ekspanzije obrazovanja tako da je 1990. godine u Britaniji redovno kolovano 36% mladih u uzrastu od 16 do 18 godi na (World Bank, 1991). Krajem 20. veka zabeleen je rast vieg obrazovanja. U tom periodu vie od 10% ukupnih dravnih izdataka izdvajano je za obrazovanje. Uvoenjem optih srednjih kola 1970-ih godina, kojima su pruane svoj deci jednake mogunosti, dolo je do smanjenja klasne razlike u obrazovanju. Ipak, 1980-ih godina neki kritiari su tvrdili da nije dolo do iskorenjivanja klasnih razlika i da nije uinjeno nita da bi se smanjile rodne i etnike razlike obrazovnih ansi (Haralambos i Holborn, 2002). Dolaskom na vlast konzervativaca obrazov na politika je bila usmerena prema pitanjima standarda, strunog obrazovanja i mogunosti izbora. Laburisti dolaskom na vlast na izborima 1997. godine nisu 264

menjali ciljeve koje je postavila konzervativna vlada. Pitanja vezana za jednakost obrazovnih mogunosti ponovo su postala aktuelna. Obrazovni sistem Velike Britanije je sloen tako da Severna Irska i kotska imaju sopstvene kolske sisteme razliite od onih u Engleskoj i Velsu. Univerziteti imaju veliku autonomiju iako se oslanjaju na dravna sredstva. Oni postaju sve privlaniji za studente iz inostranstva. Zakon o reformi obrazovanja u Velikoj Britaniji usvojen je 1988. godine kada otpoinje reforma obrazovnog sistema u ovoj zemlji. On je predvideo uvoenje va uera kako bi privatne i javne kole bile ravnopravne. Obrazovne ustanove sve vie se privatizuju, a trokove obrazovanja sve vie snose polaznici. Vaueri dobijeni od drave mogli su se iskoristiti za plaanje kolarine u privatnim i javnim kolama. Ovaj zakon je zaustavio proces ukidanja selektivnog obrazovanja, propisao je Nacionalni nastavni program, kole dobijaju veu samostalnost u raspolaganju novcem. Budet kojim kole raspolau uglavnom zavisi od broja upisanih uenika. Prema Zakonu o kolama iz 1993. godine vie kole su postale nezavisna samoupravna tela dok e njihovo finansiranje zavisiti od broja upisanih studenata. Studentske stipendije se zamenjuju studentskim kreditima (Haralambos i Holborn, 2002). 1.2. Obrazovanje u Francuskoj Znaaj obrazovanja kao jednog od najvanijih naina da zajednica sauva i prenese svoje kulturne vrednosti shvatio je jo Napoleon Bonaparta. ak i u drugoj polovini dvadesetog veka francuski obrazovni sistem jo uvek bio impo zantan istorijski spomenik u prepoznatljivom stilu Prvog carstva. Graevina koju je Napoleon podigao kombinovala je obrazovanje na svim nivoima, od osnovne kole do poslediplomske strune obuke, u jednu centralizovanu korporaciju: carski univerzitet (G. Almond, B. Pauel, R. Dalton i K. Stom, 2009: 243). Centralizovani carski univerzitet opstaje i u savremenim uslovima. Mini starstvo prosvete zapoljava skoro milion ljudi koje kontrolie ministar prosvete. Ministar prosvete i dalje kontrolie nastavne programe, kriterijume za izbor i na predovanje nastavnika i uenika. Viem obrazovanju pristup obezbeuje zavrena gimnazija, to i dalje omoguava srednjoj klasi, za koju je zamiljena, da nastavi obrazovanje. Srednje kole obrazuju 5,5 miliona uenika, a visokokolske usta nove 2,3 miliona studenata. Poetkom 21. veka udeo mladih od 20 do 24 godine koji su obuhvaeni visokim obrazovanjem iznosi oko 40% to je na nivou drugih razvijenih evropskih zemalja (INSEE, 1999-2006). Posle studentskih protesta 1968. godine, a zatim sedamdesetih i osamdesetih godina 20. veka, usledile su reforme univerziteta. Autonomija univerziteta je deli mina jer ministarstvo i dalje kontrolie finansije i pravo da dodeljuje akademska zvanja.

265

Od 2003. godine u Francuskoj se uvodi afirmativna akcija u kolama u siro manim podrujima pre svega u velikim gradovima. To je prvi napor da se integriu potencijalni lideri iz imigrantskih zajednica u francuski sistem. Pored fakulteta, mladi se u Francuskoj obrazuju i na visokim kolama. Visoke kole pripremaju studente za rad u oblasti tehnike, menadmenta i za dravne slubenike. 1.3. Obrazovanje u Nemakoj Vaan efekat obrazovanja u Nemakoj ogleda se u posledicama koje ono ima na socijalnu stratifikaciju drutva. Sistem srednjeg obrazovanja na Zapadu ima tri razliita smera. Jedan smer prua opte obrazovanje koje normalno vodi do strunog osposobljavanja i zanimanja radnike klase. Drugi smer kombinuje struno i akademsko obrazovanje. Veina mladih s ovoga smera zapoljava se na poslovima nie srednje klase. Trei smer koncentrie se na akademsko obrazovanje u gimnaziji (akademska srednja kola), koja predstavlja pripremu za univerzitetsko obrazovanje (Almond, Pauel, Dalton i Strom, 2009: 303). U Nemakoj, uenici se posle etiri do est godina obrazovanja usmeravaju na dalje kolovanje na osnovu rezultata koje su postigli u koli, ocene nastavnika i elja roditelja. Kako je uticaj porodice glavni faktor u razvoju deteta veina uenika na strunim smerovima su iz radnikih porodica. Poto uenici idu u razliite kole (smerovi su jasno pode ljeni) meanje meu uenicima svedeno je na minimum. Ukoliko uenik postigne izuzetno dobar uspeh ima ansu da pree u trei smer odnosno u gimnaziju to mu omoguava upis na fakultet. Posle Drugog svetskog rata vie puta su reformatori obrazovanja u Nemakoj pokuavali da umanje razlike u sadraju obrazovanja koji dovodi do toga da je detetu ve u najranijem uzrastu odreena obrazovna budunost. Zbog toga je univerzitetsko obrazovanje od 1950-ih godina sticalo sve vie stanovnika. Tako je, na primer, 1950-ih godina samo 6% mladih odgovarajueg uzrasta sticalo visoko obrazovanje, a 2009. godine vie od 30%. Ipak, obrazovni sistem SRN i dalje ima elitistiku crtu. NDR je imala drugaiji obrazovni sistem jer se razvijao pod uticajem uenja klasika marksizma i socijalistike ideologije. Socijalna funkcija obrazovanja bila je u slubi izgradnje socijalizma (ekerevac, 1996). Pravo na obrazovanje je bilo jedno od osnovnih prava. Osnovu politike u oblasti obrazovanja opredeljivala je partija. Deklarisano je obezbeenje opteg, obaveznog, besplatnog obrazovanja jedinstvenog za sve socijalne grupe, za mukarce i ene. Isticano je da se jednake anse za dobijanje obrazovanja pruaju integrisanim sistemom predkolskih, kol skih, vankolskih i poslekolskih formi obrazovanja (Vajdig, Demler i dr, 1979). Osnovu obrazovnog sistema inile su desetogodinje politehnike kole. Uenici iz razliitih socijalnih sredina pohaali su iste kole, a ukoliko su zavravali produ eno srednje obrazovanje (dvanaestogodinje obrazovanje) mogli su da se upiu na univerzitete. 266

Ujedinjenje Nemake dovelo je do problema pribliavanja obrazovnih siste ma. Pristup visokom obrazovanju u NDR bio je dostupniji nego u SRN. kole op teg smera u NDR bile su manje elitistike i slinije obrazovnom sistemu Britanije i Francuske. Ujedinjenje je dovelo do proirenja zapadnog obrazovnog sistema na istok, to znai da se vrlo usmereni obrazovni sistem iri. 1.4. Visoko obrazovanje u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Nemakoj Globalizacija i integracija evropskog trita rada dovela je do intenzivnog procesa merenja kvaliteta programa visokog obrazovanja u Evropi. Ovi procesi su nametnuli poreenje kvaliteta obrazovnog sistema sa drugim sistemima razvijenih zemalja, pre svega SAD. Prema miljenju nekih autora prednost amerikih sistema je u daleko veoj primenljivosti znanja koje studenti dobijaju, preciznoj specija lizaciji i velikoj fleksibilnosti ponude obrazovnih institucija prema dinaminim promenama i zahtevima razvoja u raznim oblastima (orevi, 2009: 251). Sistem visokog obrazovanja u Velikoj Britaniji tradicionalno ima unutra nju kontrolu. Posle Drugog svetskog rata sprovoene su reforme u visokom obrazovanju. Ove reforme je sprovodio Savet za vrednovanje i akreditaciju kao nezavisno telo. Krajem 20. veka reforme su donele nove modele upravljanja i merenja rezultata rada. U ovaj posao se ukljuila i nezavisna agencija koja je uradila vrednovanje akteditacije. Posebna panja je posveena vrednovanju obrazovnog sistema od strane poslodavaca kod kojih su se zapoljavali svreni uenici i studenti. Francuski obrazovni sistem, kao i u drugim zemljama, imao je potrebu za promenama. Preispituje se kvalitet rada obrazovnih institucija, analizira nain rada i usluge koje se nude studentima i drutvu kao krajnjem korisniku. Meri se celokupna usluga visokog obrazovanja: predavanja, kvalitet udbenika, procedura izbora profesora u via zvanja, standardi i procedure u nagraivanju, itd. U Francuskoj je procenu celine kvaliteta rada univerziteta i fakulteta spro vela nezavisna vladina agencija, Nacionalni komitet za obrazovanje (Commite National dEvaluation, CNE) sastavljen od najboljih eksperata u ovoj oblasti, koju je direktno postavio Predsednik Republike i koja je direktno njemu odgovorna. Dobra strana ovakvog naina rada je obezbeena objektivna evaluacija, sa jasnim kriterijumima, preciznom metodologijom istraivanja i rada i preciznim standar dima. Osnovni problem i slabost je bilo odsustvo podrke fakulteta i univerziteta, koji mogu ovu aktivnost doiveti kao spolja nametnutu (orevi, 2009: 253). Fakulteti su radili samoprocene koje su isticale neke specifinosti svakog progra ma. Takoe su procenu radili domai i strani eksperti to je dovelo do korigovanja univerzitetskih planova i programa u cilju poboljanja kvaliteta rada na fakultetima to je osnovni cilj ove reforme.

267

Nemaka je specifina po visokom stepenu autonomije univerziteta. Drava i dalje ima ulogu u utvrivanju odreenih standarda, to nemaki obrazovni sistem razlikuje od britanskog. Evropski odgovor na niz problema u visokom obrazovanju kao to su: dugo studiranje, inertnost i sporost prilagoavanja univerziteta sve brim promenama u savremenom svetu, rascepkanost i nekompatibilnost nacionalnih sistema, predsta vlja Bolonjska deklaracija. Izmeu ostalog ona treba da srui jo jednu prepreku na putu ujedinjenja Evrope. Juna 1999. godine ministri obrazovanja 29 evropskih zemalja dogovorili su se u Bolonji da otponu proces reforme svojih univerziteta. Tada je na najstari jem evropskom univerzitetu potpisivanjem deklaracije otpoeo bolonjski proces. Prema ovoj deklaraciji, reforme i implementacija Bolonjske deklaracije treba da bude zavrena do 2010. godine. Rezultati tog procesa trebalo bi da budu konver gentni sistemi visokog obrazovanja u Evropi. Cilj je stvaranje evropskog prostora visokog obrazovanja uz ouvanje nacionalnih, kulturnih i jezikih specifinosti (Evropski univerzitet, 2001). U zajednikom saoptenju evropskih ministara obrazovanja sa sastanka u Bolonji 19. juna 1999. pie da je Evropa znanja iroko prihvaena kao nezamen ljivi faktor drutvenog i ljudskog rasta i neizostavna komponenta konsolidacije i obogaenja evropskog graanskog prava sposobnog da graanima prui neophodne nadlenosti za suoavanje sa izazovima novog milenijuma, uz svest o zajedni koj pripadnosti istom drutvenom i kulturnom prostoru (Bolonjska deklaracija, 1999). Bolonjskoj deklaraciji prethodila je Sorbonska deklaracija od 25. maja 1998. godine koja je stavila naglasak na centralnu ulogu univerziteta u razvoju kulturne dimenzije Evrope. U cilju unapreenja mobilnosti graana i sposobnosti za zapo ljavanje i razvoj itavog kontinenta, Sorbonska deklaracija je istakla stvaranje Evropske zone visokog obrazovanja. Reformom su korigovani planovi i programi u cilju prilagoavanja promena ma savremenog drutva. U Bolonjskoj deklaraciji naglaena je potreba poveanja meunarodne konkurentnosti evropskog sistema visokog obrazovanja. U Bolonji je dogovoreno da se na svake dve godine odravaju ministarske konferencije na kojima e se proceniti postignuti rezultati i potpisivati kominike, koji potpisuju sve zemlje koje su prihvatile Bolonjski proces. Tako je 2001. godine potpisan Praki kominike, 2003. godine Berlinski, 2005. godine Bergenski, 2007. godine Londonski, a 2009. godine Briselski kominike. Tokom reformi koje predvia Bolonjska deklaracija treba da budu ujed naeni akademski stepeni (diploma, magistratura, doktorat). Time e se postii potpuna prevodivost steenog obrazovanja u itavoj Evropi i izbei e se tekoe do kojih je dolazilo kada je neko kolovan u jednoj zemlji hteo da se zaposli u drugoj. Namee se pitanje ta je evropski sistem prenosa bodova. To je sistem koji 268

omoguava laku prepoznatljivost i poreenje razliitih obrazovnih programa na univerzitetima u zemljama Evrope. Obezbeuje transparentnost u odnosu na dru ge obrazovne sisteme i omoguava efikasnu pokretljivost studenata i profesora na nivou Evrope (Marinkovi-Neduin i Lazeti, 2002). Takoe, podstie institucije na reformu sopstvenih obrazovnih programa. Sistem je zasnovan na bodovima koji izraavaju optereenje studenta u savladavanju odreenog programa studija. Bodovi su brojana vrednost /izmeu 1 i 60/ koja se dodeljuje predmetima/kur sevima da bi se opisao koeficijent optereenja studenta prilikom savladavanja predvienog gradiva. Oni oslikavaju koliinu rada koju svaki predmet zahteva u odnosu na ukupnu koliinu rada koja je potrebna da se zavri cela godina studija u odreenoj instituciji: predavanja, praktian rad, seminari, konsultacije, rad na terenu, samostalno uenje u biblioteci ili kod kue i ispiti. Bodovi predstavljaju celokupan rad studenta. Preporuka Bolonjske deklaracije je da osnovne studije traju tri do etiri godine i da studente osposobljavaju za profesionalni rad. Poslediplomske studije trebalo bi da traju jednu ili dve godine. Umesto nastavnih predmeta koji traju dva semestra ili due, svi univerziteti prelaze na semestralne ili trimestralne predmete. Neki predmeti, koji predstavljaju jezgro struke obavezni su za sve studente. Pored obaveznih studenti imaju mogunost da biraju jedan broj izbornih predmeta. Osim mobilnosti studenata, Bolonjska deklaracija insistira i na mobilnosti nastavnika, saradnika i istraivaa. U Bolonjskoj deklaraciji se izriito istie da proces reforme vieg obrazovanja osmiljavaju i sprovode univerziteti sami. Oni su akteri reforme. Ciljevi reforme visokog obrazovanja su: 1. Stvaranje konkurentnih, komplementarnih i uporedivih obrazovnih programa izmeu ostalog i uvoenjem dodatka diploma (Diploma Sup plement), kako bi se unapredila sposobnost za zapoljavanje evropskih graana i meunarodna konkurentnost evropskog sistema visokog obra zovanja; 2. Podizanje kvaliteta studija; 3. Poveanje efikasnosti studiranja; 4. Ukljuivanje studenata kao partnera u obrazovni proces. Naveu neke prednosti koje proizilaze iz uspene primene Evropskog siste ma prenosa bodova: Reforma visokog obrazovanja je u skladu sa trendovima u svetu; Omoguava se uvoenje novih modela nastave; Programi su jasni i uporedivi sa drugima; Podstie se konkurentnost u odnosu na druge institucije u zemlji i Evro pi; Od 1999. godine univerziteti u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Nemakoj, kao i u drugim evropskim zemljama, radili su na prilagoavanju planova i programa 269

pravilima Evropskog sistema prenosa bodova. Ovo podrazumeva stvaranje uslo va za veu interaktivnost tokom nastavnog procesa, praenje pojedinanog rada svakog studenta tokom cele godine, organizovanje eih provera znanja kroz razliite metode (pismeni ili usmeni ispit, testovi, radionice, seminarski radovi, itd.) koje e biti ukljuene u konanu ocenu. Sve provere znanja ulaze u konanu ocenu na kraju semestra u kome se predmet slua. Ovim promenama se optereenje studenta rasporeuje tokom itave kol ske godine. Time se stvaraju uslovi za kvalitetniji rad studenta, kao i poveanje efikasnosti studiranja, jer se od studenta zahteva da sve svoje obaveze ostvari u predvienim rokovima. Poslednjih deset godina u oblasti obrazovanja pristupilo se sledeim prome nama: 1. decentralizaciji i demokratizaciji (deo odgovornosti za obrazovni sistem prelazi na lokalnu samoupravu); 2. osposobljavaju se fakulteti za samoevaluaciju kvaliteta rada; 3. poboljanju kvaliteta nastavnog procesa, modernizaciji nastavnih pro grama na svim nivoima obrazovanja kao i sistema ocenjivanja; 4. poboljanju i modernizaciji opreme obrazovnih institucija; 5. racionalizaciji i reorganizaciji mree obrazovnih institucija na svim ni voima; 6. sprovoenju programa obuke i dokvalifikacije nastavnika; 7. revidiranju kolskih programa; 8. povezivanju kola u jedinstveni informacioni sistem; 9. unapreenju obrazovanja dece sa smetnjama u fizikom i psihikom razvoju; 10. zapoet je proces standardizacije obrazovanja; 11. akredituju se obrazovne ustanove (pre svega vie kole i fakulteti). Promene koje se deavaju u obrazovnom sistemu treba da budu dostupne javnosti, treba obezbediti pristup informacijama. Takoe je neophodno formirati institucije koje bi stvorile preduslove za poboljanje obrazovnog sistema. U narednom periodu neophodno je poboljati materijalni poloaj kola i fakul teta, razviti zakonski i finansijski okvir obrazovne politike, unaprediti obrazovanje na svim nivoima. Uz to treba raditi na smanjenju naputanja uenika srednje kole, kao i na skraenju godina studiranja, poboljanju obrazovne strukture stanovni tva, standardizaciji obrazovanja. Sve promene treba da budu sinhronizovane sa promenama u privredi i kretanjima na tritu rada. Modernizacija materijalno-teh nike osnove vaspitno-obrazovnog rada, primena informacionih i komunikacionih tehnologija u obrazovanju, obezbeenje dostupnosti obrazovanja svim slojevima drutva prioriteti su za akciju.

270

Poetni rezultati ovog procesa nisu ohrabrujui. Prve analize govore da su studenti i dalje optereeni i da nisu u stanju da u predvienom roku ispune sve svoje obaveze. Obrazovne reforme uvek neto menjaju ali je njihov stvarni rezultat dale ko od poetnih zamisli reformatora i od oekivane koristi. Koje su kljune rei Bolonjskog procesa i ta u realnosti one prikrivaju? Ideologija modernizacije slika jedinstveni obrazovni prostor, gde studenti mogu samostalno da biraju fa kultet i predmete zahvaljujui maksimalnoj prozranosti nastavnih programa. U skladu sa zamislima reformatora, reke uenika i studenata raznih uzrasta, kao u starom dobrom srednjem veku, treba da brazdaju prozranu Evropu, selei se iz fakulteta u fakultet, iz zemlje u zemlju (http://www.socpolitika.ru/rus/social policy). Pored jezikih barijera problem su niske stipendije. Primamljive rei re forme su: prozranost i mobilnost. Ali statistika upozorava. Od poetka reforme od 19992007. godine ukupan broj evropskih studenata koji su dobili stipendiju da idu u inostranstvo na nastavak kolovanja porastao je od 111 hiljada na 160 hiljada godinje. U evropskim srazmerama to je skroman broj. Primer Francuske pokazuje da je mobilnost studenata izuzetno mala. Godinje Francusku naputa 0,5% od ukupnog broja studenata, pri emu oni vrlo retko ostaju u inostranstvu vie od jednog semestra. Takoe se moe zapaziti da studentska putovanja vie lie na ivotni eksperiment ili na odmor nego na ozbiljno zanimanje za meunarodno obrazovanje. Spisak zemalja izabranih za nastavak studija esto se podudara sa spiskom najpopularnijih turistikih destinacija. Francuski univerziteti poetkom 21. veka moraju sami da se brinu za finansiranje, da trae sponzore i ive od stu dentskih kolarina. Trokovi drave za univerzitete u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Nemakoj stalno se smanjuju to izaziva proteste studenata. Uz to akreditacija svakog studijskog programa kota univerzitet 15000 evra (http://www.russ.ru/pus hkin/Pushkin-N2-za-2009-god).

Zakljuak
Poznato je da je uloga obrazovanja u stvaranju znanja, razvoju i primeni tehnologije izuzetno znaajna. Sticanje kvalifikacija, prema ocenama u razvije nim zemljama, najznaajniji je faktor ekonomskog blagostanja i samodovoljnosti pojedinca da svojim radom osigura svoju egzistenciju. Globalizacija i internacionalizacija trita rada dovela je u Velikoj Brita niji, Francuskoj i Nemakoj do reforme obrazovanja na svim nivoima. Potreba za boljom primenjivou znanja, posebno steenog na fakultetima, dovela je do reforme visokog obrazovanja. Dugi boravak studenata na fakultetima, kao i slab efekat i nedovoljna primena znanja u praksi uticali su da sve zemlje Evrope pri hvate promene. 271

U Velikoj Britaniji, Francuskoj Nemakoj je relativno veliki broj mladih koji nastavljaju kolovanje na viim (visokim) kolama i fakultetima, meutim, veoma mali broj od upisanih zavravaju studije na vreme. Sistem obrazovanja u ovim zemljama sa mnogo tekoa se menja. Oeki vana efikasnost obrazovanja jo uvek nije postignuta. Prekidanje kolovanja na svim nivoima obrazovanja uoljivo je. U toku je rad na standardima za ouvanje kvaliteta rada kola i fakulteta. Kao rezultat postojanja svesti o neophodnosti podizanja ljudskog kapitala zapoeta je reforma sistema obrazovanja. Doneti su novi zakoni i kolski programi su poeli da se osavremenjuju. Razvoj obrazovanja u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Nemakoj usklauje se sa ciljevima razvoja obrazovanja u Evropi do 2010. godi ne, ija je sutina u poveanju kvaliteta obrazovanja i osposobljavanja u skladu sa zahtevima drutva zasnovanog na znanju, obezbeivanju lake dostupnosti sistema obrazovanja i osposobljavanja svima, otvaranje obrazovanja i osposobljavanja prema korisnicima, kao odgovor na izazove globalizacije. Usklaivanje obrazovanja u svakoj zemlji sa obrazovanjem u Evropi zah teva paljivo promiljanje modernizacije i usavravanja sistema vaspitanja i obrazovanja. Preduslov za ostvarivanje ovih ciljeva je usaglaavanje zakonskih i podzakonskih akata u oblasti obrazovanja, ali i donoenje novih zakona i pod zakonskih akata, posebno u sferi finansiranja obrazovanja i akreditacije strunog osposobljavanja i obrazovanja. Reforma obrazovanja treba da osigura dostupnost kvalitetnog obrazovanja za sve, pobolja zakonsku regulativu, povea izdvajanja iz BDP, povea obuhvat stanovnitva kvalitetnim obrazovanjem i strunim osposobljavanjem, podigne kvalitet i povea efikasnost studiranja, stvaranje konkurentnih, komplementarnih i uporedivih obrazovnih programa, uspostavljanje nauno-istraivakog rada i saradnje sa univerzitetima u zemlji i inostranstvu. Promena sistema finansiranja i izjednaavanje javnog i privatnog sistema obrazovanja, razvijanje javnog i privatnog partnerstva znaajno je za uspeh refor me. Intenzivno se radi na procesu licenciranja, sertifikacije i akreditacije. Sistem obrazovanja u Evropi treba da bude dostupan i marginalizovanim grupama stanovnitva, da bude u skladu sa potrebama trita rada, u skladu sa drutveno-ekonomskim potrebama, ali i potrebama i eljama mladih generacija.

Literatura
Almond, G, Pauel, B, Dalton R, Strom K. (2009). Komparativna politika danas, Svjetski pregled, Univerzitet Crne Gore, Fakultet politikih nauka, CEDEM, Podgorica Bolonjska deklaracija, Evropska zona visokog obrazovanja, (1999). 272

ekerevac, A. (1996): Obrazovanje i tranzicija u trinu privredu, Zbornik radova, Obrazovanje i ljudski faktor danas, SPDJ, Beograd. ekerevac, A. (1999): Uporedna i meunarodna socijalna politika, SDSR, Beo grad. orevi, S. (2009). Analize javnih politika, FPN, igoja tampa, Beograd Evropski univerzitet 2010, (2001): Alternativna akademska obrazovna mree, Beograd. Haralambos M. i M. Holborn, (2002). Sociologija: Teme i perspective, Golden marketing, Zagreb. http://www.russ.ru/pushkin/Pushkin-N2-za-2009-god, 14.8.2009. http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/analytics/document10778_ print.s. INSEE (1999-2006) Paris. Marinkovi-Neduin, R., P. Lazeti, (2002): Evropski sistem prenosa bodiva u visokom kolstvu vodi kroz ECTS, Alternativna akademska mree, Be ograd. Savievi, D. (1997). Privatno i javno obrazovanje u svetu i u SR Jugoslaviji, Zbornik radova, Privatno i javno obrazovanje, Institut za preduzetnitvo Braa Kari, Beograd. Vajdig, R., H. Demmler, (1979) Socialnaja politika SEPG v period stroiteljstva razvitogo socialistieskogo obestva v GDR, Sbornik obzorov: Socialnaja politika kommunistieskih I raboih partij socialistieskom obestve, Mo skava. World Bank, (1991): World Development Report, Washington D.C.
Ana ekerevac REFORMA OBRAZOVNOG SISTEMA Rezime Podizanje kvaliteta ljudskog kapitala pretpostavka je drutveno-ekonomskog razvoja svake zemlje, a njihovo zanemarivanje imae dugorone negativne posledice. Usklaiva nje obrazovanja u Evropi zahteva poznavanje obrazovnih sistema u evropskim zemljama, paljivo promiljanje modernizacije i usavravanja sistema vaspitanja i obrazovanja ne zanemarujui da obrazovni sistem odraava tradiciju, kulturna dostignua i duhovnost naroda. Nekim osnovnim principima obrazovanja kao to kvalitet, dostupnost obrazova nja za sve, posebno osetljive grupe, uenje kroz ceo ivot treba da se prilagode zemlje lanice EU i one koje ele da to postanu. Integracija evropskog trita rada dovela je do

273

intenzivnog procesa merenja kvaliteta obrazovanja i nametnula poreenje i usklaivanje obrazovnih sistema. Rad predstavlja kratak prikaz razvoja, dostignua i reforme obrazovanja u Velikoj Britaniji, Francuskoj i Nemakoj u skladu sa evropskim procesima integracije. Kljune rei: obrazovanje, politika obrazovanja, reforme, kvalitet ljudskog kapitala.

Ana Cekerevac EDUCATION SYSTEM REFORM Summary Improving the quality of the human capital is the assumption of social-economic development of each country while its negligence will have long-term negative consequen ces. Synchronization of education in Europe requires knowledge of education systems in European countries, careful reflection of modernization and perfection of education system without neglecting that education system reflects tradition, cultural achievements and spiri tuality of the nation. European Union member states as well as the countries which aspire to become members should accommodate to some basic principles of education such as quality, access to education for all, especially for most vulnerable groups, and lifelong lear ning. European labour market integration led to an intensive process of measuring quality of education and forced upon comparison and harmonization of education systems. This article presents short review of development, achievements and education re forms in Great Britain, France and Germany in accordance with the european integration processes. Key words: education, education policy, reforms, human capital quality.

274

Natalija Perii REFORME ZDRAVSTVA U SRBIJI

Naznake krize u socijalizmu i tranzicija

Tokom perioda socijalizma, sistem socijalne sigurnosti tadanje Jugoslavije (i u okviru toga i Srbije) zasnovan na Bizmarkovom modelu, predviao je eksten zivna prava po osnovu zaposlenosti i osiguranje osnovnih socijalnih rizika. Oblast zdravstva praktino imala je karakter tzv. nacionalnih modela i sutinski znaajnu ulogu u poboljanju zdravstvenog statusa stanovnitva. U po sleratnom periodu je postignut veliki napredak u poboljanju zdravstvenog stanja stanovnitva, to se odrazilo na produenje ivotnog veka. U periodu od 194889. godine u Jugoslaviji je produeno oekivano trajanje ivota u momentu roenja za 22 godine (od 50 u 1948. godini na 72 u 1989. godini). Oekivano trajanje ivota u 1989. godini bilo je neto nie nego u visoko razvijenim zemljama (Velika Brita nija, Sjedinjene Amerike Drave, Japan), ali vie ili na nivou istonoevropskih zemalja (World Development Report, 1991). Veliki uspeh je postignut u spreava nju infektivnih i parazitskih oboljenja koja su meu neposrednim uzrocima smrti u 1989. godini bila zastupljena sa 1,3%, dok su 1970. godine bila zastupljena sa 4% (ekerevac, 2007: 34). Brojna postignua i pozitivni trendovi de facto prekinuti su tranzicijom. Meutim, evolucija krize u zdravstvu ipak je datirala iz socijalizma. Slabe stra ne [...] bile su prekomerna centralizacija, alternativna pojava manjkova i vikova kapaciteta, niski kvalitet usluga, nedostatak javne kontrole i delimina odgovor nost [...] (Vajs, 1994: 172). Svi ovi trendovi dodatno su pogorani smanjenjem izdataka za zdravstvo, kako u nominalnim, tako i u realnim iznosima, zapoetim osamdesetih i rezultovali time, da se ve na samom poetku 1990-ih, zdravstveni sistem Srbije nalazio u dubokoj krizi. Opta drutvena kriza, do koje je dolo u sprezi sa raspadom zemlje, gra anskim ratom i sankcijama, a koja je kulminirala bombardovanjem, dovela je do bukvalnog kolapsa zdravstvenog sistema u Srbiji. itava mrea zdravstvenih ustanova sutinski je razruena u periodu od 1991. do 2000. godine (European Commission, 2008: 137). Dravne zdravstvene ustanove nisu obezbeivale osnov ne higijenske uslove, kao i to nisu postojale pretpostavke za preglede i bolniko leenje. U jednom trenutku, gotovo da je dolo do kompletne obustave nabavke 275

lekova i medicinskih materijala, a zastarela tehnologija onemoguavla je brojne me dicinske zahvate i intervencije. Stanje se u izvesnoj meri poboljalo zahvaljujui angaovanju humanitarnih organizacija u obezbeenju lekova, sanitetskog materi jala i higijenskih sredstava (Vukovi, 2009: 132), ali to nije dugo potrajalo. Od poetka 1990-ih, zapoeo je i proces stvaranja paralelnog, privatnog zdrav stvenog sektora, koji je postojao u senci dravnog. Angaujui na crno lekare, inae zaposlene (ali sa niskim zaradama) u dravnom sektoru, privatna zdravstvena praksa omoguavala je neuporedivo bolje uslove leenja. Usled neintegrisanosti dravnih i privatnih ustanova, ove usluge u potpunosti su se plaale. Na taj nain, stanovnitvo je bilo dvostruko optereeno: uplaivalo je dopri nose za obavezno zdravstveno osiguranje, na koje nije moglo da ostvari pravo, a bilo je prinueno i da plaa legalno usluge u privatnoj praksi, a nezvanino (na crno) i u dravnim ustanovama. Uveani trokovi zdravstvene zatite i konstan tan nedostatak sredstava u fondovima zdravstvenog osiguranja tokom 1990-ih zahtevali su lino angaovanje osiguranika u snoenju trokova leenja i nabavke medikamenata. Na taj nain, i inae oslabljena kupovna mo stanovnitva, postala je dodatno ugroena (to legalnim, to nelegalnim) trokovima za zdravstvo. Ovim problemima naroito su bili pogoene najranjivije kategorije populacije: deca, stari, invalidi, ene, izbeglice, a zatim od 1999. godine, i interno raseljena lica. Reforme su, meutim, duboko u 1990-im izostale, to je dodatno oteavalo situaciju. Razlog za odustajanje od reformi, izuzev stalne oskudice sredstava (deli mino i usled de facto preiroko definisanih prava), uglavnom je sadran u voenju populistike dravne politike tokom 1990-ih, kupovini socijalnog mira i time to je razliitim uticajnim interesnim grupama odgovarao status quo.

Reformski okvir
Eksplicitno formulisana zdravstvena politika dugo vremena nije postojala. Razvoj zdravstvene zatite tekao je stihijski i uglavnom iznad realnih ekonomskih mogunosti, u okviru predimenzionirane i neefikasne infrastrukture, zanemarene primarne i prenaglaene sekundarne i tercijarne zdravstvene zatite, neracionalnog korienja kapaciteta, kadrovske hiperprodukcije i drugih problema (Vukovi, 2009: 134). Hronoloki posmatrano, 1993. godine sainjen je prvi pokuaj da se utvr de osnovni pravci zdravstvenih reformi (sa uporednim pregledom zdravstvenih sistema). Zatim se radilo na predlogu Ministarstva zdravlja za utvrivanje Strategije za uspostavljanje i sprovoenje novog sistema zdravstvenog osiguranja i zdravstva (1994), realizaciji projekta Reforma sistema finansiranja zdravstvene
Specifian problem finansiranja obaveznog zdravstvenog osiguranja ogledao se i u tome, to brojna preduzea godinama nisu uplaivala zdravstvene doprinose za svoje zaposlene.


276

zatite (1995) i donoenju dokumenta Ciljevi i mere zdravstvene politike u Srbiji do 2010 (1997). Prekretnicu u reformisanju zdravstvenog sistema oznailo je definisanje Zdravstvene politike i Vizije zdravstvene zatite. Zajedno sa radnom verzijom Strategije sa akcionim planom reforme sistema zdravstvene zatite u Republici Srbiji do 2015. godine, ova dva dokumenta objavljena su 2003. godine u publi kaciji Ministarstva zdravlja Bolje zdravlje za sve u treem milenijumu. Tek tada, znaajno kasnije u odnosu na druge delove sistema socijalne sigurnosti, zapoele su reforme zdravstvenog osiguranja i zdravstvene zatite. U Zdravstvenoj politici Srbije, kao ciljevi razvoja zdravstvene zatite, nave deni su i detaljnije razraeni: ouvanje i unapreenje zdravstvenog stanja stanovnitva; pravian i jednak pristup zdravstvenoj zatiti; postavljanje korisnika u centar sistema zdravstvene zatite; postizanje finansijske odrivosti sistema, uz transparentnost i selektivnu decentralizaciju u oblasti upravljanja resursima i irenja izvora i naina finansiranja; poboljanje efikasnosti i kvaliteta rada uz definisanje posebnih nacional nih programa u oblasti kadrova, mree ustanova, tehnologije i medicin skog snabdevanja; definisanje uloge privatnog sektora u pruanju zdravstvenih usluga i unapreenje kadrovske baze zdravstvene zatite (Ministarstvo zdravlja, 2003). Ve i letimian pregled ovako utvrenih ciljeva otkriva fokus na (tada) najizra enijim problemima u zdravstvu. Iz tog razloga je i trebalo da budu determinante i okvir daljih reformi. Njihovo ostvarivanje, meutim, i dalje je aktuelno, odnosno nije dovreno, a sporost reformi otvara i nove probleme. Zdravstvena politika Srbije propraena je Vizijom zdravstvene zatite u Srbiji, kojom je definisana vizija razvoja zdravstva posredstvom devet tzv. vodeih princi pa reformi. Prvim principom predviena je organizacija zdravstvenog sistema u tri funkcionalna nivoa, da bi se obezbedila prihvatljiva i delotvorna zdravstvena zatita stanovnitvu, pri emu e se ona obezbeivati na najniem moguem nivou koji ima dovoljnu strunost i opremljenost (Ministarstvo zdravlja, 2003: 21). Zalaganje za funkcionisanje zdravstva na nivou primarne, sekundarne i tercijarne zatite predstavlja kontinuitet sa dotadanjim nainom organizacije sistema. Diskontinuitet je, meutim, trebalo da bude nainjen u zdravstvenoj praksi, kada je u pitanju obezbeivanje za tite stanovnitva na najprimerenijem nivou. Razlog za to proizilazi iz preobimnog sekundarnog i tercijarnog nivoa nege, uz preskakanje primarnog, to je posledino vodilo i do neracionalnog korienja raspoloivih (deficitnih) sredstava. Postojanje jednake pristupanosti za usluge osnovnog sadraja i obima zdrav stvene zatite (paketa zdravstvenih usluga) za sve osigurane graane i finansijsko 277

pokrie za ove usluge od strane Republikog zavoda za zdravstveno osiguranje. Za ostale graane e se obezbediti finansiranje iz dravnog budeta za ovaj osnov ni skup usluga, bez obzira na njihov socijalno-ekonomski status (Ministarstvo zdravlja, 2003: 22) predstavlja drugi princip. On zahteva odgovarajuu razvijenost mree zdravstvenih ustanova (pre svega dravnih), a s obzirom da se odnosi na osnovne sadraje, i ovim principom naglaava se znaaj primarnog nivoa zatite. Drugi segment, odnosno pruanje zdravstvene zatite onima koji de facto ne upla uju doprinose, u sistemu snane bizmarkovske orijentacije, predstavlja ouvanje principa solidarnosti, kao legata socijalizma. Budui da su 1990-e bile izuzetno turbulentne, sa izraenim negativnim posledicama, ova solidarnost treba da bude naroito znaajna za uveanu grupaciju onih koji ne ostvaruju prihode. Cost-benefit, tj. odnos trokova i efekata predstavljae osnov zdravstvenih usluga, dok e osnovna zdravstvena zatita koju finansira RZZO (Republiki za vod za zdravstveno osiguranje), biti dostupna i pruena na efikasan nain (Mini starstvo zdravlja, 2003: 23) predvia se treim principom. Uvoenje ekonomskog kriterijuma u stroijoj formi svakako je bilo u vezi sa konstantnim deficitima u zdravstvenom sistemu tokom decenije koja je prethodila donoenju dokumenta, kao i to je trebalo da predstavlja osnov racionalne potronje u zdravstvu. Prin cip dostupnosti i efikasnosti zdravstvene zatite, doveden je u vezu sa osnovnim zdravstvenim uslugama, na koje bi se ostvarivalo pravo u okviru zdravstvenog osiguranja. etvrti princip, koji se odnosi na visok prioritet preventivne i primarne zdrav stvene zatite (Ministarstvo zdravlja, 2003) tie se, istovremeno, i paketa osnovnih zdravstvenih usluga, kao i adekvatnosti nivoa pruanja zdravstvene zatite (defini sanog prvim principom). Dominacija sekundarne i tercijarne zatite u odnosu na primarnu, uporedo sa zanemarenou preventivnih zdravstvenih delatnosti, izuzev ekonomske neracionalnosti, rezultovala je i uruavanjem ovog nivoa zatite, koji je trebalo da predstavlja uvara kapije za ulaz u sistem zdravstvene zatite. Po stojei naini upuivanja na vie nivoe zatite moraju biti preispitani i primenjeni u celoj zemlji na taj nain, da se institucije na sekundarnom i tercijarnom nivou mogu koncentrisati na pruanje onih usluga, kojima su namenjene (Ministarstvo zdravlja, 2003: 24). Privatni zdravstveni sektor i poveanje uea privatnog, profitnog i neprofit nog sektora u pruanje zdravstvene zatite finansirano od strane RZZO (Ministar stvo zdravlja, 2003: 25) regulisano je petim principom, u okviru ijeg obrazloenja je navedena i potreba za praenjem kvaliteta rada privatnih zdravstvenih ustanova. Nije verovatno da e dravni sektor izgubiti svoju poziciju dominantnog pruaoca zdravstvenih usluga, izmeu ostalog, i zbog niske kupovne moi stanovnitva. Ali, isto tako, sasvim je izvesno da e doi do proirenja udela privatnog zdravstva u oblasti zadovoljenja zdravstvenih potreba stanovnitva. Vizijom je predvieno ukljuivanje privatnog zdravstvenog sektora u pruanje zdravstvene zatite (pa 278

ak i izvesnih specifinih javnozdravstvenih usluga) putem ugovaranja sa RZZO, to bi de facto trebalo da ima za posledicu (bolju) integrisanost ova dva (za sada) paralelna sistema. Drugi aspekt finansiranja: obezbeivanje sredstava za funkcionisanje zdrav stvenog sistema, ureen je estim principom: glavni izvor finansiranja e i dalje biti obavezno zdravstveno osiguranje [...] ali e izvori finansiranja biti proireni razvojem dopunskog osiguranja, bilo profitnog (privatnog) ili neprofitnog (Mi nistarstvo zdravlja, 2003: 26). Ovim principom modifikovan je do tada postojei sistem zdravstva, i to u svrhu reavanja problema finansiranja (Vukovi, 2009). Meutim, predviena mogunost uvoenja dopunskog zdravstvenog osiguranja nije ograniena samo na privatni sektor, nego je ponuena i RZZO-u, ime su do zvoljeni pluralitet i konkurentnost aktera u zdravstvu. Sedmim principom predvieno je kategorisanje zdravstvenih ustanova, kao osnova, tj. priprema za decentralizaciju procesa planiranja, upravljanja i pruanja zdravstvenih usluga (Ministarstvo zdravlja, 2003: 26). U pitanju je realistino utvrivanje postojeih kapaciteta i nivoa zatite koji ostvaruju, razvijanje plana kojim bi bio odreen raspored ustanova prema regionima i oblastima, kao i stan dardi u svrhu smanjivanja suvinih kapaciteta. Uloge korisnika, posrednika u pruanju zdravstvene zatite i davalaca zdravstvenih usluga bie jasno definisa ne i razdvojene (Ministarstvo zdravlja, 2003: 26) kao osmi princip, takoe je u vezi sa standardizacijom u sektoru zdravstva i utvrivanjem obaveza i prava svih aktera. Ono je u funkciji obezbeivanja pravinosti, efikasnosti i finansijske odrivosti sistema. Deveti princip odnosi se na kvalitet usluga i ustanova koji e biti promovi san, poboljan, praen, kontrolisan, na bazi nacionalnog sistema za obezbeivanje kvaliteta i licenciranje (Ministarstvo zdravlja, 2003: 27). Izuzev prava korisnika na odreeni kvalitet zdravstvenih usluga, ovim principom predviena je i njiho va zatita od greaka koje nastanu u procesu ostvarivanja prava na zdravstvenu zatitu. Kao jedan od aspekata unapreenja kvaliteta, predvieno je i licenciranje zaposlenih u zdravstvu, kao i to, da ne postoje razliita merila za pruaoce usluge u dravnom, u odnosu na privatni sektor.

Sektorske strategije
Nakon usvajanja dokumenta Bolje zdravlje za sve u treem milenijumu, zdravstvene reforme postale su deo brojnih multisektorskih strategija, a donete su i razliite strategije u samom zdravstvenom sektoru. Strategija za smanjenje siromatva (2003), Strategija za stare (2005), Strategija za mlade (2008), Strategija za prevenciju i zatitu dece od zlostavljanja (2008), Strategija odrivog razvoja (2008) i niz drugih, izmeu ostalog, sadre i 279

zdravstvene komponente. Usmeravanju razvoja zdravstvenog sistema doprinose i Nacionalna strategija za borbu protiv HIV/AIDS-a (2005), Strategija razvoja zdravlja mladih u Republici Srbiji (2006), Strategija razvoja zatite mentalnog zdravlja (2007), Strategija kontrole duvana (2007), Strategija za stalno unapre enje kvaliteta zdravstvene zatite i bezbednosti pacijenata (2009), Strategija za borbu protiv droga u Republici Srbiji 2009-2013 (2009) i Strategija javnog zdravlja Republike Srbije. Strategija za stalno unapreenje kvaliteta zdravstvene zatite i bezbednosti pacijenata ima za cilj da smanji neujednaen kvalitet zdravstvenih usluga; ne prihvatljiv nivo variranja u ishodima po zdravlje leenih pacijenata; neefikasno korienje zdravstvenih tehnologija; vreme ekanja na medicinske procedure i intervencije; nezadovoljstvo korisnika pruenim zdravstvenim uslugama; nezado voljstvo zaposlenih u sistemu zdravstvene zatite i trokove koji nastaju zbog loeg kvaliteta. Uvoenjem kulture kvaliteta kao novine u zdravstvenom sistemu, definiu se nove uloge korisnika i pruaoca usluga, i posebna uloga menadmenta. Oslanjajui se na evropske trendove, kao strateki principi kvalitetne zdravstvene zatite, navedeni su: usmerenost na korisnika-pacijenta, bezbednost, delotvornost, pravovremenost, efikasnost i pravinost. Strategija javnog zdravlja definie nosioce politike i aktivnosti javnog zdra vlja, identifikuje dosadanje i potencijalne probleme u njihovom sprovoenju i utvruje principe i preduslove za ostvarivanje ciljeva javnog zdravlja (odgovornost drutva i drave za zdravlje; svi oblici partnerstva za zdravlje; usmeravanje na populaciju i populacione grupe; orijentacija ka lokalnoj samoupravi; intersektor ski i multidisciplinarni rad; i socijalno-ekonomske determinante i faktori rizika). Strategiju prati Akcioni plan za period od 2009. do 2013. godine. Pripremljen je i nacrt Strategije primarne zdravstvene zatite kojim se u radnom dokumentu Bolja primarna zdravstvena zatita za sve nas Smernice zdravstvene politike za jaanje sistema primarne zdravstvene zatite u Srbiji od 2010. do 2015. godine, polazi od pretpostavke da primarna zdravstvena zatita osigurava bolje zdravstvene ishode i praviniju raspodelu zdravstvenih usluga i predvia da domovi zdravlja budu sredinja taka primarne zdravstvene zatite. S tim u skladu, predvieno je jaanje zdravstvenih kapaciteta na lokalnom nivou. Nacrt utvruje i pravce politike primarne zdravstvene zatite, nadovezujui se na strateke ciljeve i vodee principe iz dokumenta Zdravlje za sve, u pokuaju da kreira zaokruen sistem primarne zatite, usklaen sa ve donetim sektorskim strategijama i meunarodnim preporukama. U pitanju je i dosledna primena kon cepta izabranog lekara, izmeu ostalog, u svrhu stvaranja pretpostavki za promenu naina finansiranja primarnog sektora.

280

Promene paketa naknada

Usvajanje najznaajnijih, reformisanih zakona za funkcionisanje sistema, za poeto je 2004. godine, donoenjem Zakona o lekovima i medicinskim sredstvima, a naredne godine usvojeni su i Zakon o zdravstvenoj zatiti, Zakon o zdravstvenom osiguranju i Zakon o komorama zdravstvenih radnika. Prava iz zdravstvene zatite i zdravstvenog osiguranja do 1992. godine, bila su regulisana zakonom koji je vaio za period socijalizma. Zakonom o zdravstvenom osiguranju iz 1992. kao prava iz zdravstvenog osiguranja predviana su: pravo na zdravstvenu zatitu, naknada za vreme privremene spreenosti za rad, naknada putnih trokova u vezi sa korienjem zdravstvene zatite i naknada pogrebnih trokova. Donoenjem novog zakona 2005. godine, ukinuto je pravo na naknadu po grebnih trokova, dok su preostala, prethodno postojea prava zadrana. Meutim, novinu predstavlja uslovljavanje ostvarivanja ovih prava prethodnim staom osigu ranja, to je motivisano sve prisutnijim stavom kreatora politika da sadraj i obim prava usklade sa raspoloivim sredstvima. Meunarodne finansijske institucije, naroito Meunarodni monetarni fond i Svetska banka, ocenili su da je potrebno dalje racionalizovati paket usluga i da je ta oblast reformi bila zanemarena. Kada je u pitanju pravo na zdravstvenu zatitu, njegov sadraj nije znaajnije izmenjen zakonom iz 2005. godine. Pravo na naknadu zarade za vreme privremene spreenosti za rad ve je bilo pootreno zakonom iz 1992. godine, a novinu predstavlja skraenje duine njene isplate od strane poslodavca u odnosu na reenje koje je bilo vaee do 2005. godine. Ostvarivanje prava na naknadu trokova prevoza izmenjeno je, kada je u pitanju kriterijum udaljenosti mesta ostvarivanja zdravstvena zatite (prethodnih 30 km udaljenosti zamenjeno je stroijom formulacijom 50 km).

Efekti i uticaj reformi

Kompleksna evaluacija rezultata primene planiranih i sprovedenih reform skih mera do sada nije izvrena, ali prisutni su parcijalni pristupi, koji omoguuju uvid u pojedine aspekte funkcionisanja zdravstvenog sistema. Prema oceni Svetske banke sistem zdravstva u Srbiji belei znaajan na predak u poslednjih 15 godina (Svetska banka, 2009: 22) i on je u najveoj meri ostvaren u dve znaajne oblasti:
Sainjen je i nacrt Zakona o javnom zdravlju, ije se usvajanje oekuje. Svetska banka bila je jedan od aktera (pored Evropske unije i Ujedinjenih nacija) reformi zdravstva u Srbiji, uslovljavajui pomo sektoru energije, reformisanjem zdravstva (Arandarenko, Golicin, 2006).
 

281

u upravljanju sistemom rekonstrukcija nekoliko domova zdravlja, bol nica i klinika; unapreenje stanja i opremljenosti medicinskom opremom i kapaciteta za domau proizvodnju vakcina; obrazovanje profesionalnih komora; formiranje Nacionalne agencije za kvalitet i akreditaciju; u delatnostima koje je sproveo RZZO u pitanju je, kao najvanije, razreenje velikih dugovanja i kanjenja i preduzimanje koraka ka de liminoj racionalizaciji sistema (smanjenjem broja postelja (slika 1) i osoblja, poveanjem participacije i smanjenjem korisnikog paketa).

Slika 1 Broj stanovnika na jednog lekara i na jednu bolesniku postelju, 19992009

Napomena: _ _ _ lekari; ___ bolnike postelje Izvor: RZS, 2010.

Iz poreenja zdravstvenog sistema Srbije sa dravama lanicama EU, pre ma veini indikatora, situacija u Srbiji u potpunosti je uporediva sa stanjem u tzv. novim dravama lanicama EU i esto bolja. Meutim, najvei deo reformskih ciljeva nije ostvaren (Vukovi, 2009: 137). Istraivanja pokazuju da se u praksi pojavljuje niz tekoa u realizovanju zakonom predvienih prava i da se to direktno odraava na zdravstveno stanje stanovnitva. Razlike su vidljive u indikatorima o obuhvatu, tj. pokrivenosti sta novnitva zdravstvenim uslugama, raspoloivou i dostupnou ustanova i usluga, nivoa njihovog kvaliteta, zadovoljstvu korisnika.
 U Srbiji je 2007. godine bilo ukupno 39 880 bolnikih postelja ili 538,1 na 100 000 stanov nika. Deceniju pre (1997) bilo je vie postelja u stacionarnim zdravstvenim ustanovama (47 833) i ovaj broj je smanjen za 17%. U poreenju sa stanjem u drugim evropskim zemljama, Srbija je imala vei broj postelja od Albanije (296,9) i Crne Gore (414,3), ali je zaostajala u odnosu na eku (838,0), Maarsku (791,7), Rumuniju (654,3), Bugarsku (622,1) i druge drave. Stopa hospitalizacije belei konstantan rast poslednjih decenija, ako se izuzme 1999. godina i stanje u periodu bombardovanja. Demografske promene i sve izraenije starenje stanovnitva pred stavljaju znaajan faktor poveane stope bolnikog leenja starije populacije (IJZ, 2008 b).

282

I Obuhvat stanovnitva zatitom Prema podacima za 2009. godinu, obaveznim osiguranjem obuhvaeno je 6 786 333 osiguranika. Po osnovu zaposlenosti osigurano je 43,6% ukupnog broja osiguranika; slede penzioneri, kojih je 27,14%. Sredstva za zdravstveno osigura nje 1 210 157 lica ili 17,83% (nezaposleni, izbeglice, interno raseljena lica i dr) obezbeuju se iz budeta (RZZO, 2010). Na taj nain, obaveznim osiguranjem obuhvaeno je oko 93% stanovnitva Srbije. Neadekvatan obuhvat stanovnitva zdravstvenom zatitom (ak i primar nom), posebno je vidljiv na primeru rizinih grupa stanovnitva. Veliki broj romske dece nije obuhvaen zdravstvenom zatitom. Nepovoljno stanje je i kod izbeglica i raseljenih lica, koji ne poseduju lina dokumenta. Pozitivan iskorak predstavlja mogunost ostvarivanja prava na hitnu medicinsku pomo, bez obzira na posedo vanje linih dokumenata. Istovremeno, pootreni su mehanizmi kontrole overe zdravstvenih knjiica, tako da zaposleni kojima poslodavci ne uplauju doprinose za zdravstveno osigu ranje, ne mogu da ostvare pravo na zdravstvenu zatitu. Nasuprot tome, postoje izvesne olakice i zakonski preduslov za smanjenje broja neosiguranih lica, kada su u pitanju deca sa invaliditetom i studenti. Deca sa invaliditetom ostvaruju prava po sopstvenom osnovu, a studenti nakon 26. godine ivota mogu, uz izvesne doplate, da ostanu u okviru sistema (Vlada Republike Srbije, 2007: 109). Privatne zdravstvene usluge dostupne su onim segmentima populacije, koji su u mogunosti da izdvoje potrebna finansijska sredstva za njihovo plaanje. II Ravnomernost distribucije i kvalitet usluga Dravne zdravstvene ustanove, kojih je 2008. godine, bilo 301 (IJZ, 2009), organizovane su prema nivoima zatite na: primarne, sekundarne i tercijarne. Ustanove primarne zdravstvene zatite doivele su najveu kvantitativnu iz menu: sa 58 domova zdravlja, koliko ih je bilo 1997. godine, njihov broj uveao se na 116 u 2008. godini (IJZ, 2009). Do ovog uveanja, meutim, dolo je usled procesa decentralizacije zdravstvenog sistema i osamostaljivanja domova zdravlja u odnosu na ustanove vieg reda zatite. Najdrastinije promene izvrene su u stomatolokoj zdravstvenoj slubi, s obzirom na to, da su u dravnom sektoru ostale samo deija i preventivna stoma tologija. Obaveznim osiguranjem nisu pokriveni trokovi stomatolokih usluga odraslog stanovnitva, koje je prinueno da koristi usluge privatne prakse, koja se ubrzano razvija. S tim u skladu, broj zaposlenih u stomatologiji je od reforme iz 2005. godine, uoljivo opao.


Procenjen broj stanovnika u Republici Srbiji u 2008. godini iznosi 7 350 222 (IJZ, 2009).

283

Ustanove sekundarne zdravstvene zatite pruaju usluge bolnike zatite. U 2008. godini, u 128 ustanova sekundarne zdravstvene zatite u Srbiji, postojalo je 40 908 bolesnikih postelja (5,6 postelja na 1 000 stanovnika), ija je stopa pro sene zauzetosti iznosila 74,73. Bolniki dani iznosili su 11 158 840, a prosena duina leenja bila je 9,19 dana (IJZ, 2009). Ustanove tercijarne zatite (kliniki centri, klinike i instituti) pruaju viso ko specijalizovane specijalistiko-konsultativne zdravstvene usluge, stacionarnu i stomatoloku zdravstvenu zatitu, bave se univerzitetskim obrazovanjem i nau no-istraivakim delatnostima. Veina ustanova tercijarne zatite nastala je tran sformisanjem optih ili specijalnih bolnica u klinike i institute. Zdravstvene slube uopteno su prilino ravnomerno distribuirane, ali u skladu sa usvojenim standardima. Rezultti primn mtdlgi Svtske zdrvstvn rgnizci z vluciu primrn zdrvstvn ztit, koja sprvdn u Rpublici Srbii tkom 2009. gdin pokazali su da je, kada je u pitanju udaljenost zdravstvenih slubi, dve treine ispitanika izjavilo, da za ma nje od 20 minuta putovanja moe da stigne kod izabranog lekara ili farmaceuta, ali ne i stomatologa (to je posledica reformi). Nasuprot tome, kada je u pitanju sekundarna zatita, tek 20% ispitanika izjavilo je da u roku od 20 minuta moe da stigne u bolnicu. Nedostaci su uoljiviji, kada je u pitanju jednakost pruenih usluga. One su po pravilu vieg kvaliteta u veim centrima, nasuprot kvalitetu usluga u manje razvijenim delovima. Izvestan napredak u podizanju kvaliteta je postignut, prevashodno ulaganjem ogromnih sredstava u rekonstrukciju zdravstvenih ustanova i nabavku moderne opreme. Obnovljen je znaajan broj bolnica i instituta, i to uglavnom u gradovima u kojima postoje veliki medicinski centri, dok je stanje u ruralnim podrujima i dalje loe. Zastarela oprema zamenjena je novom, bez racionalne nabavke, tako da veoma esto dolazi do dupliranja kapaciteta u razvijenijim sredinama (Perii, Vukovi, 2009). Nerazvijenost preventivne zatite predstavlja ozbiljnu prepreku u podizanju nivoa kvaliteta pruenih usluga. Organizacija dravnih zdravstvenih slubi i njeno funkcionisanje predstavlja nasleen problem sa stanovita nejasne podele nivoa zatite i sistemske neizdife renciranosti, koji i dvadeset godina od poetka tranzicije, nije reen. To u praksi dovodi do stvaranja sloenih organizacionih celina u kojima je dominantan klini ki pristup, dok su promocija zdravlja i preventivne usluge zanemareni. Uoljivo
 U odnosu na 1998. godinu, kada je bilo 48 302 bolesnikih postelja (RZS, 2009), 2008. godine njihov broj bio je smanjen, u sklopu trenda i potrebe za smanjenjem rashoda.  U Srbiji postoje 4 klinika centra, 6 klinika i 16 instituta (IJZ, 2009).  Da to ne mora uvek biti sluaj, pokazalo je istraivanje iz 2009. godine, prema kom je per cepcija kvaliteta pruenih usluga, nasuprot uobiajenim pretpostavkama, bila neznatno pozitivnija kod ruralnog, u odnosu na urbano stanovnitvo (WHO, 2010).

284

je i odsustvo stvarne kontrole kvaliteta usluga u privatnom sektoru koje dovodi povremeno do velikih propusta. III. Finansiranje Problemi u finansiranju zdravstva su viestruki i kompleksni, a njihovo sa dejstvo onemoguuje parcijalne reformske mere i zahteva sutinske izmene. Funkcionisanje RZZO tokom 1990-ih godina bilo je suoeno sa nizom fi nansijskih problema, koji su proizilazili iz izuzetno niskih stopa realne naplate doprinosa i obezvreenosti nacionalne valute. Istovremeno, esto je potronja prikupljenih sredstava bila politiki instrumentalizovana i nenamenska. U periodu od 1997. do 2001. godine, bilo je prisutno znaajno osciliranje u izdvajanjima za zdravstvenu zatitu, naroito kada se imaju u vidu nominalni iznosi iskazani u dolarima. Veliki uticaj na to, imala je monetarna nestabilnost (velike razlike izmeu zvaninih kursnih stopa i pravih, trinih). Nakon 2001. godine, izdvajanja za zdravstvenu zatitu od strane RZZO pokazuju konstantan, stabilan rast. Uee rashoda za zdravstvenu zatitu u BDP pokazuje relativno stabilan nivo, sa manjim oscilacijama. Visoko uee rashoda za zdravstvo kao procenta BDP, meutim, maskira injenicu o niskim realnim iznosima, s obzirom na relativno skroman iznos samog BDP. Podaci o izdacima za zdravstvenu zatitu per capita razlikuju se, u zavisno sti od izvora, iako je nedvosmisleno prisutan trend njihovog rasta. Prema proceni Evropske komisije, oni su uveani sa 91,9 evra, koliko su iznosili 2001. godine na 254,5 evra, koliko je trebalo da iznose 2008. godine (European Commission, 2008). Prema podacima Instituta za javno zdravlje, 2003. iznosili su 200 evra, a 2007. godine 384 evra (slika 2) (IJZ, 2008 a). Konano, Svetska zdravstvena or ganizacija ih je procenila na 395 amerikih dolara prema paritetu kupovne moi u 2005. godini (nasuprot ak 2 282 u EU-15) (WHO, 2010). Nezadovoljstvo koje korisnici zdravstvenih usluga u dravnim ustanovama iskazuju, bilo formalnim ili neformalnim kanalima, pritube na korupciju, liste ekanja i sl, jednim delom, takoe su manifestacija problema neadekvatnog fi nansiranja. Meutim, prihvatanje potrebe za menjanjem modela finansiranja kod populacije na eksplicitnom nivou, ne vodi automatski ka prihvatanju posledica izdvajanjem veih sredstava (bilo po osnovu doprinosa, poreza i sl.). Razlog za to je niska kupovna mo stanovnitva i posledino ograniene mogunosti za opre deljivanje za privatne zdravstvene opcije. Faktor nasleenog dareljivog sistema iz perioda socijalizma, takoe, ne ide u prilog favorizovanju privatnih opcija.

285

Slika 2 Izdaci za zdravstvenu zatitu per capita

Izvor: IJZ, 2008 a.

Podizanje stope nezaposlenosti i smanjenje i inae niske stope zaposlenosti ima dodatno nepovoljan uticaj na priliv sredstava po osnovu zdravstvenog osigu ranja. Nasuprot tome, visoko uee procenta starih u ukupnoj populaciji i nove zdravstvene tehnologije i procedure, vode ka uveanju trokova.

Privatizacija reenje ili problem?

itav proces privatizacije ne znai potpuno povlaenje drave iz zdravstva, ve samo promenu uloge i vee angaovanje na kreiranju politike javnog zdravlja i strateko usmeravanje razvoja privatnog sektora u zdravstvu (Vukovi, 2009: 171). Kao to ima brojne protivnike, (delimina) privatizacija zdravstva u Srbiji ima i svoje brojne zagovornike. Razlozi uvoenja i boljeg regulisanja privatnog zdravstvenog sektora u najuoj vezi su sa problematikom finansiranja zdravstve ne zatite i optereenou dravnog budeta,10 iako je prikupljanje sredstava
Sredstva za finansiranje obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbeuju se uplatom doprinosa poslodavaca i zaposlenih (po stopi od 12,3%), ali i iz budetskih i drugih izvora (npr. participacija). Plaanje participacije trokova zdravstvene zatite je simbolinog iznosa i ne ini se da znaajno optereuje budet domainstava. S druge strane, postoje izuzeci kada je u pitanju plaanje participa cije (stari preko 65 godina ivota, invalidi, trudnice, deca, itd), a njihov krug je izmenama iz 2009. godine proiren (na nezaposlene i na primaoce socijalne pomoi). 10 Obaveznim, javnim sistemom upravlja RZZO. Iz sredstava RZZO, finansiraju se plate zaposlenih u zdravstvu, trokovi odravanja dravnih zdravstvenih ustanova i trokovi zdravstvene zatite. Iz dravnog budeta, izuzev obezbeivanja sredstava za obavezno zdravstveno osiguranje lica koja nemaju sopstvene prihode, finansiraju se i trokovi izgradnje novih, adaptacije i rekonstrukcije zdravstvenih objekata u dravnom vlasnitvu, kao i trokovi njihove opreme. Iz ovog izvora, finansi raju se i programi zdravstvene zatite stanovnitva izloenog posebnom riziku od oboljevanja.


286

poslednjih godina stabilizovano, to je imalo za posledicu smanjivanje dravnih intervencija u smislu doniranja potrebnih nedostajuih sredstava. Poeljnost ove opcije, sa stanovita korisnika, proizilazi iz nedostataka dravnog zdravstvenog sistema, u kom nije mogue ostvariti prava na izvesne zdravstvene usluge ili je to pravo mogue ostvariti sa znaajnim zakanjenjem. Privatizacija bi, meutim, znaila i uveanje trokova domainstava za zdravstvo, kao i to bi ugrozila princip solidarnosti i univerzalnosti. U kontekstu prethodnog perioda socijalistikog samoupravljanja, privatna zdravstvena praksa sve do poznih 1980-ih godina nije postojala. Mogunost otva ranja privatnih stomatolokih ordinacija prvi put data je amandmanima na Zakon o zdravstvenoj zatiti iz 1986. godine, a privatnih lekarskih ordinacija 1989. godine. Tek nakon pada socijalizma, posebnim poglavljem Zakona o zdravstvenoj zatiti iz 1990. godine, predvieno je obavljanje zdravstvene delatnosti linim radom i precizirane su vrste privatnih zdravstvenih ustanova koje mogu da se osnivaju, kao i uslovi, osnivai, prava i obaveze zaposlenih u njima. Kasnijim zakonom iz 1992. godine proiren je obim privatnih zdravstvenih ustanova i utvreno je da one za poetak rada i obavljanje zdravstvene delatnosti moraju da ispune uslove koje propisuje nadleno ministarstvo za poslove zdravlja i da su zdravstvene ustanove i sva druga pravna i fizika lica koja obavljaju zdravstvenu delatnost ravnopravni u sticanju sredstava za rad od organizacija zdravstvenog osiguranja (Vukovi, 2009: 170). Period tranzicije u oblasti zdravstvenog osiguranja, u tom pogledu, predsta vljao je kontinuitet sa periodom socijalizma. Zadran je princip obaveznosti, ali predviena je i mogunost uvoenja dobrovoljnog zdravstvenog osiguranja. Po lazei od problema u funkcionisanju zdravstvenih slubi u dravnom vlasnitvu i njihovog posledinog uticaja na zdravlje pacijenata, osiguravajua drutva u Srbiji ponudila su razliite programe privatnog dopunskog zdravstvenog osiguranja. Uredbom o dobrovoljnom zdravstvenom osiguranju iz 2008. godine ureena je problematika vrsta, uslova, naina i postupka organizovanja i sprovoenja dobro voljnog zdravstvenog osiguranja, a zakonski11 je utvreno da se privatna praksa moe organizovati kao lekarska, odnosno stomatoloka ordinacija, poliklinika, laboratorija, apoteka i ambulanta za zdravstvenu negu i za rehabilitaciju. Privatni sektor razvijao se naroito intenzivno, ali stihijski, u poetnom pe riodu liberalizacije regulative. Tome je razlog bio osetan pad kvaliteta pruenih zdravstvenih usluga po osnovu osiguranja tokom 1990-ih. Usmeravanje populacije ka privatnoj praksi, rezultovalo je dodatnim izdvajanjima za leenje i medikamen te, to je vodilo ka daljem siromaenju i inae siromanog stanovnitva i uveanju stvarnih trokova za zdravstvo. Jednim delom, problem korupcije u zdravstvu pro izilazi i iz potrebe (nunosti) za ostvarivanjem prava na odreene usluge koje se ne
11

U pitanju je Zakon o zdravstvenoj zatiti iz 2005. godine.

287

pruaju ili se pruaju restriktivno. Normalizacija stanja poetkom 2000-ih, nije u potpunosti prekinula ovaj trend. Tako je, na primer, prema podacima iz Ankete o potronji domainstava 2005. godine, plaanje iz depa inilo 85% sopstvenih zdravstvenih trokova (Vlada Republike Srbije, 2007). Broj privatnih zdravstvenih ustanova procenjen je na oko 5 000 (RZZO, 2010). Uprkos tome i uprkos proklamovanim reformskim orijentacijama, ugova ranje zdravstvenih usluga sa privatnim sektorom je izostalo. Kao rezultat toga, u situaciji nemogunosti ostvarivanja prava na odreene usluge u dravnom sek toru, po osnovu osiguranja, korisnicima preostaje opcija plaanja za te usluge u privatnom sektoru. Ne postoje zvanini statistiki podaci o izdacima za privatni sektor zdravstva. Posredno, oni se mogu proceniti preko podataka o potronji domainstava, anket nih istraivanja, procenjenih obrta i prijavljenih prihoda privatnih zdravstvenih slubi i sl. Prema procenama, oni su iznosili od 220 do 260 evra po stanovniku u 2007. godini (European Commission, 2008). Problemi sa kojima se privatni sektor suoava u svom funkcionisanju, pro izilaze jednim delom iz apsolutnog odsustva (funkcionalne i finansijske) integri sanosti dravnih i privatnih ustanova. Oni se manifestuju preko nemogunosti propisivanja lekova na recept, neuvaavanja miljenja lekara iz privatne prakse prilikom odobravanja bolovanja ili procena lekarskih komisija, tekoa prilikom upuivanja na bolniko leenje, itd (Vukovi, 2009: 170). Nepoznat je i broj za poslenih sa punim radnim vremenom u privatnom sektoru, a predstoji i njegovo bolje regulisanje, mada nije prepoznato kao prioritet u razvoju zdravstvenog si stema. Pokuaj da se ovaj sektor ukljui u program stalnog unapreenja kvaliteta nije uspeo, mada je poboljano izvetavanje o korienju zdravstvenih usluga i registrovanom morbidetu. Privatni sektor zdravstvenog sistema podlee redovnom inspekcijskom nadzoru poslednjih nekoliko godina (Mijatovi, 2008: 68). *** Najvei deo proklamovanih reformskih ciljeva nije realizovan u oblasti zdrav stva. Sistem je i dalje nejasno izdiferenciran i glomazan, a kapaciteti iako prilino ravnomerno rasporeeni, ne pruaju usluge ujednaenog kvaliteta. Uporedo sa problemima u realizaciji predvienih prava, to predstavlja jedan od najvanijih faktora zdravstvenog statusa populacije. Dalji razvoj privatne prakse predstavljao bi povoljno reenje za deo problema, ali samo ukoliko bi bio neuporedivo bolje regulisan, nego to je to trenutno sluaj. To, meutim, i dalje ne bi predstavljalo realistino reenje za problem neadekvatnog obuhvata tzv. ranjivih grupa zdrav stvenom zatitom (Romi, izbeglice, interno raseljena lica). Sutinske izmene u nainu finansiranja zdravstva, iako ono predstavlja kri tinu taku reformi (Mijatovi, 2008), za sada nisu nainjene. Meutim, nosioci vanih dravnih funkcija u drutvu aktivno promoviu uvoenje novih modela 288

finansiranja zdravstvene zatite, i to stimulativne kapitacije u primarnoj zdravstve noj zatiti i finansiranja po dijagnostikim grupama u sekundarnoj i tercijarnoj. Dobrovoljno zdravstveno osiguranje, dopunski rad i partnerstvo javnog i privatnog sektora percipirani su kao poeljni pravci razvoja finansiranja zdravstva. Reforme zdravstva karakterie odsustvo jasno definisanih stavova nadlenih organa i nedostatak istinskog dijaloga sa irim krugom strune i naune javnosti: zbog toga su aktivnosti Vlade i Ministarstva prema pojedinim pitanjima u rasko raku sa stanjem u praksi i miljenjem zaposlenih u zdravstvenim institucijama. Preteran uticaj politike, u smislu toga da politika mo nametanja kriterijuma predstavlja glavni argument u sprovoenju reformi i odlaganje nepopularnih me ra, oteavaju dugorono funkcionisanje sistema. Stoga je malo verovatno da e period ekonomske krize biti povoljan trenutak za stvaranje finansijski odrivog zdravstvenog sistema.

Literatura
Arandarenko, M. Golicin, P. (2006). Meunarodni akteri i razvoj socijalne politi ke u Srbiji (od 2000. do 2006. godine). U: D. Vukovi, A. ekerevac (ur), Socijalna politika u procesu evropskih integracija (str. 255275). Beograd: Fakultet politikih nauka. ekerevac, A. (2007). Zdravstvena zatita u Srbiji uslov socijalne sigurnosti. Socijalna misao 14(4): 2948. European Commission (2008). Social Protection and Social Inclusion in the Re public of Serbia. http://ec.europa.eu/employment_social/spsi, 15. februar 2010. godine. IJZ Institut za javno zdravlje (2008 a). Republika Srbija odabrani zdravstveni pokazatelji za 2008. godinu. Beograd: Institut za javno zdravlje Srbije Dr Milan Jovanovi Batut. IJZ Institut za javno zdravlje (2008 b). Zdravlje stanovnika Srbije analitika studija 1997-2007. Beograd: Institut za javno zdravlje Srbije Dr Milan Jovanovi Batut. IJZ Institut za javno zdravlje (2009). Pregled najvanijih rezultata ispitivanja zadovoljstva korisnika dravnim zdravstvenim ustanovama Republike Sr bije 2008. Beograd: Institut za javno zdravlje Srbije Dr Milan Jovanovi Batut. Mijatovi, B. (ur). (2008). Reforme u Srbiji: dostignua i izazovi. Beograd: Centar za liberalno-demokratske studije.

289

Ministarstvo zdravlja (2003). Bolje zdravlje za sve u treem milenijumu. http:// www.mos.gov.rs/upload/dl/OMLADINA/Strategije/zdravlje.pdf, 15. april 2010. godine Perii, N. Vukovi, D. (2009). Republic of Serbia Pensions, Health and Longterm Care Annual National Report 2009. http://socialprotection.eu/fi les/348/asisp_ANR09_Serbia.pdf, 11. jun 2009. godine. RZZO Republiki zavod za zdravstveno osiguranje (2010). Statistiki podaci. http://www.rzzo.rs/index.php/baza-osiguranika-stat-menu, 11. april 2010. godine. RZS Republiki zavod za statistiku (2010). Statistiki godinjak 2010. Beograd: Republiki zavod za statistiku. RZS Republiki zavod za statistiku (2009). Statistiki godinjak 2009. Beograd: Republiki zavod za statistiku. Svetska banka (2009). Srbija: kako sa manje uraditi vie suoavanje sa fiskalnom krizom putem poveanja produktivnosti javnog sektora. http://www.worldbank.rs/, 12. februar 2010. godine Vajs, E. (1994). Tranzicija socijalne politike u zemljama Istone Evrope. U: I. Vi danovi (ur), Socijalni rad i socijalna politika 20. godina univerzitetskog obrazovanja socijalnih radnika zbornik radova i dokumenata (str. 167-186). Beograd: Fakultet politikih nauka, Socijalna misao. Vlada Republike Srbije (2007). Drugi izvetaj o implementaciji Strategije za sma njenje siromatva u Srbiji. Beograd: Vlada Republike Srbije. Vukovi, D. (2009). Socijalna sigurnost. Beograd: Fakultet politikih nauka. WHO (2008). Evaluation of the organization and provision of primary care in Ser bia A survey-based project in the regions of Vojvodina, Central Serbia and Belgrade. http://www.batut.org.rs/download/publikacije/Country%20reports. pdf, 24. decembar 2010. godine
Natalija Perii REFORME ZDRAVSTVA U SRBIJI Rezime Tranzicija sistema zdravstva u Srbiji, zapoeta je 1990-ih godina, ali nije (dosledno) sprovedena. Ishodi i rezultati reformi su neceloviti i protivureni, daleko od proklamovanih. Ilustracije toga su brojne, a vidljive su i posredstvom indikatora o obuhvatu stanovnitva zdravstvenim osiguranjem i zdravstvenom zatitom, kao i o distribuciji zdravstvenih slubi i

290

kvalitetu usluga. Finansiranje zdravstva predstavlja izuzetno znaajnu oblast u kojoj su radi kalni rezovi za sada, izostali, ali nije izvesno kada i kako e u budunosti biti izvedeni. Reforme zdravstva tokom prvih godina tranzicije bile su vie provizione i namet nute optijim i specifinijim, mahom nepovoljnim trendovima. Izazovi u drugoj deceniji tranzicije predstavljali su osnov za koncipiranje obuhvatnije, ali i dalje nepotpune reforme. Modifikacije zakonskog okvira ile su u pravcu logike uteda, ali bez sutinske podrke i jasnog pozicioniranja privatnog sektora u odnosu na dravni. Neregulisanost relacija privat nog i dravnog zdravstva proizvodi niz daljih organizacionih i finansijskih nedostataka. Kljune rei: zdravstvena zatita, zdravstveno osiguranje, zdravstvo, reforme, tran zicija.

Natalija Perisic HEALTH REFORMS IN SERBIA Summary Health care system transition in Serbia has started in the 1990s, but without a (consi stent) finalization. Outcomes and results of the reforms have been partial and ambiguous, far from declared. Illustrations for that are numerous and visible also through indicators of coverage of the population with health insurance and health care, as well as distribution of health services and their quality. Financing is extremely important part of reforms in which radical cuts have been absent so far. However, it is not clear when and how they will be made. During the first transition years, health reforms were rather provisional and forced by general and specific, mainly unfavorable trends. Challenges of the second transition phase have been a basis for the creation of wider, yet incomplete reforms. Legal framework was modified in the direction of the market logic, but without essential support to and clear positioning of the private sector compared to the state one. Lack of consistent regulation of relations between the private and state health care sectors has resulted in the series of further organizational and financial problems. Key words: health care, health insurance, health, reforms, transition.

291

Jelena Vidojevi RAZVOJ I PRAVCI REFORMI BRITANSKE NACIONALNE ZDRAVSTVENE SLUBE

Uvod
Zdravstvena politika je samo jedna od mnogobrojnih javnih politika, njen drutveni znaaj je nesporan i saglasno tome, ona je predmet estih javnih raspra va. Tri su kljuna razloga tome. Prvi razlog je neposredno povezan sa osetljivou samog podruja zdravstvene zatite koje se ogleda u vrlo osetljivom ljudskom pitanju zdravlja i bolesti ali i drutvenih implikacija koje mogu iz ove oblasti po tencijalno proizai. Drugi razlog lei u injenici da finansiranje zdravstvene zatite, bilo da se radi o privatnom ili javnom finansiranju, zahteva ogromna budetska izdvajanja, koja nakon izdvajanja za penzije, apsorbuju najvei deo drutvenog bogatstva. Trei razlog se logino nadovezuje na prethodna dva i odnosi se na sa mu prirodu zdravstvenih sistema u savremenim drutvima, gde su oni uglavnom socijalizovani i ine jedan od fundamentalnih stubova socijalne drave. Javno-dr avna dimenzija zdravstvenog sistema proizlazi iz pitanja kako na najuinkovitiji nain organizovati zdravstvenu zatitu, odnosno kako je finansirati. Nain na koji drava odgovara na ovo pitanje, te nain na koji je zdravstvena zatita dostupna veini ili svim graanima, povezani su sa pitanjem celokupne zatite od drugih socijalnih rizika (Zrinak, 1999: 3). Cilj rada je trostruk. Prvo, rad bi trebalo da prui sistematian pregled razvoja zdravstvene politike u Velikoj Britaniji od poetka dravnog intervencionizma u oblasti zdravstva pa do danas. Drugo, nastoji da rasvetli niz kontroverznih pitanja i dilema sa kojima se sistem tokom svog razvoja suoavao. Konano, trebalo bi da prikae kompleksnost drutvenih izazova kojima je britanski sistem zdravstvene zatite izloen kao i uticaj politikih snaga u rekonceptualizaciji sistema.

Osnovne odlike britanskog sistema zdravstvene zatite

Sistem zdravstvene zatite u Velikoj Britaniji odnosno model nacionalnog zdravstva, koncipiran je na bazi drutvenog konsenzusa tokom Drugog svetskog rata unutar jedinstvene koncepcije socijalne politike izloene u Beveridovom 292

izvetaju. Temelj itavog sistema, od osnivanja pa do danas, ini Nacionalna zdrav stvena sluba (National Health Service), ustanovljena 1948. godine na principima egalitarizma i redistribucije. Britanska NZS predstavlja u Evropi prvi savremeni i celoviti zdravstveni sistem koji je godinama sluio kao uzor na koji su se osla njale druge evropske zemlje (Ruica, 1986: 113). Drava je jo tokom XIX veka nastojala da usvajanjem odreenih zakona intervenie u oblasti zdravstvene zatite stanovnitva, ipak tek e iskustva drugog svetskog rata znaajnije uticati na kva litativnu promenu shvatanja o stepenu dravne odgovornosti kao i potrebi da se ova oblast sistemski regulie. Re je o delu britanske socijalne drave, inspirisane liberalnom kolektivistikom ideologijom prema kojoj zdravstvena zatita ne sme biti preputena ogranienjima trita. Velika Britanija je kroz svoj model zdrav stvene zatite, uspeno spojila, inei ih komplementarnim, vrednosti i ideje koje se meusobno iskljuuju, a to su liberalizam i kolektivizam. Osnovnu strukturu sistema zdravstvene zatite ine tri konstitutivna elementa, odnosno oblika zdravstvene zatite, ija realizacija pretpostavlja podeljenu nad lenost izmeu razliitih nivoa vlasti, a to su lekari opte prakse, javne bolnice i komunalne zdravstvene slube. Primarnu zdravstvenu zatitu obezbeuju lekari opte prakse (General Practitioners), koji imaju privatnu praksu, organizovanu unutar normativnih okvira koje propisuje NZS, dok su istovremeno formalnopravno zaposleni kod NZS ali ne prema principu punog radnog vremena i fiksirane plate ve na bazi specifinog ugovora koji sklapaju sa NZS. Lekari samostalno osnivaju privatne ordinacije, organizuju svoju delatnost i vre izbor pacijenata, dok je visina njihove zarade uslovljena brojem prijavljenih pacijenata. Lekari opte prakse imaju funk ciju porodinog lekara, to dalje podrazumeva da se njima pacijenti prijavljuju po sopstvenom nahoenju, a nakon izvrene trijae, oni ih vode kroz razliite oblike tretmana, odluuju o terapiji ili upuuju u odgovarajue specijalizovane ustanove drugim lekarima specijalistima. Bolnice obezbeuju sekundarnu zdravstvenu zatitu i one se nalaze pod neposrednom nadlenou NZS, koja je istovremeno njihov osniva i one su javnog karaktera. Najmanje razvijen segment zdravstvene zatite predstavljaju komunalne zdravstvene slube. Re je o zdravstvenim usta novama koje su organizovane i deluju prema teritorijalnom principu, pruajuu sveobuhvatnu zdravstvenu zatitu na odreenom lokalitetu. Uprkos ogromnim potencijalima kojima ove ustanove raspolau, snano protivljenje lobija lekara koji su zaposleni u bolnicama, spreilo je njihovo potpuno razvijanje. Sve do 1980ih godina, NZS je obezbeivala potpuno slobodan pristup zdravstvenoj zatiti, pa je iste godine (1980) samo 8% stanovnitva, optiralo za privatno zdravstveno osiguranje (Puljiz i ost., 2005: 221). Ipak, i pored gotovo potpune obuhvatnosti stanovnitva, sistem je bio optereen brojnim problemima koji su se ogledali u izuzetno visokom stepenu centralizacije, geografski disperziv noj administrativnoj strukturi, tripartitnoj organizaciji, korporativistikim stilom 293

odluivanja, nedostatkom jasne menaderske strukture i izuzetno slabim sistemom demokratske kontrole. Pokuaje reformisanja sistema zdravstvene zatite kojima se pristupalo tokom proteklih decenija treba sagledavati u kontekstu promena koje su pogaale itavu dravu blagostanja. Vremenski period od est decenija, koliko NZS postoji, bio je buran, i ekonomske, socijalne i politike promene tokom ovog perioda su znaajno promenile svet i prilike u njemu. Promene koje su se desile u savremenoj porodici, bitno su uzdrmale ustaljene pretpostavke o oekivanjima koja postoje kada je u pitanju uzajamna briga lanova porodice jednih o drugima. Demografske promene i sve znaajniji udeo starijih od 65 godina u ukupnoj po pulaciji, poveao je pritisak i oekivanja od razliitih zdravstvenih ustanova. Potroako drutvo je od pacijenata nainilo zahtevne kupce sa mnogo veim oekivanjima od onih koji su njihovi, ne tako daleki preci imali. Ekonomski rast je otvorio nove mogunosti, ali je istovremeno praen i neeljenim efektima glo balizacije i smanjenim poverenjem u efikasnost i efektivnost intervencija koje ini nacionalna vlada. Reforme koje e biti sprovoene u oblasti zdravstvene zatite, sutinski i konceptualno e se kretati unutar dijametralno razliitih shvatanja o stepenu komercijalizacije odnosno ukljuivanja trinih mehanizama u oblast zdravstvene zatite.

Uspostavljanje i konsolidacija sistema od 1943. do 1974. godine

Specifine istorijske okolnosti, neposredni uticaj fabijanske ideologije, kao i sposobnost da opte reformistike ciljeve vladajue klase pretoi u tehniki iz vodljive predloge, uinili su Lorda Beverida vizionarom svoga vremena. Godine 1941, kada je Velika Britanija, kao i itav demokratski svet, bila suoena sa uasi ma koje je Drugi svetski rat ostavljao za sobom, Lord Beverid biva imenovan za predsedavajueg parlamentarne komisije koja je trebalo da izradi predlog reformi sistema socijalne sigurnosti. Titmus navodi tri naina putem kojih je rat uticao na britansku socijalnu politiku: 1) Pojaana je socijalna solidarnost pred opasnou od zajednikog nepri jatelja; 2) Porodice srednje klase u provinciji preko evakuisane dece iz bombardo vanih gradova upoznali su se sa siromatvom gradskih radnikih slojeva i 3) Vlada je morala dati odgovor na ratnu situaciju budui da je htela imati zdravu, nahranjenu i zadovoljnu naciju (Puljiz, 2005: 111). Funkcija drave je za vreme rata bila proirena, jer je, kako je Titmus isti cao, ishod rata zavisio ne samo od napora jednog oveka ve i od napora koji je 294

trebalo da uloe svi graani. Titmus dalje istie da je ratna strategija demokratskih zemalja u borbi protiv faizma bila neraskidivo povezana sa pitanjem graan skog morala. Uspostavljanje socijalne pravde, ukidanje privilegija i pravednija raspodela bogatstva postali su imperativ za Laburistiku vladu. Beveridov plan je ponudio neto to je u trenutku usvajanja izgledalo kao istorijski kompromis iz meu suprotstavljenih vrednosti kolektivitizma i individualizma, inei drutvenu solidarnost ostvarivom uz minimalni gubitak linih sloboda. Beverid ovaj novi koncept zasniva na etiri osnovna naela. Prvo je naelo univerzalizma, to znai da je sistemom socijalne sigurnosti obuhvaena cela populacija. Drugo je naelo jednostavnosti i jedinstvenosti, to znai da se jednim doprinosom pokrivaju svi socijalni rizici. Tree je naelo uniformnosti. to znai da su socijalna davanja svima jednaka. etvrto se naelo odnosi na centralizaciju celog sistema, ime se nagovetava stvaranje jedinstvene javne slube. Nacionalna zdravstvena sluba (National Healtcare Service), ustanovljena je 1946. godine, Aktom o Nacionalnoj zdravstvenoj slubi i dve godine kasnije, 1948, otpoela je sa radom. Principi, za koje se smatralo da e omoguiti otkla njanje postojeih nejednakosti u oblasti zdravstvene zatite bili su: univerzalnost, sveobuhvatnost, besplatne zdravstvene usluge (dostupnost), ravnopravnost (jedna kost). Njihovo potpuno i doslovno ostvarivanje je izostalo na samom poetku dok se s godinama, kako su se zahtevi prema NZS poveavali, od njih sve znaajnije odstupalo, pre svega zbog razloga finansijske prirode a i potrebe za ideolokom rekonceptualizacijom. Koncept koji se nalazio u pozadini rada na novom sistemu zdravstvene zatite i presudno determinisao njegov karakter kao i principe na kojim bi on trebalo da poiva, insistirao je na neophodnosti uklanjanja trinih principa iz oblasti zdravstvene zatite. Ukazujui na sve nedostatke prethodnog sistema koji je proizvodio drasti ne nejednakosti, a koji je bio zasnovan na principu ostvarivanja prava na osnovu osiguranja, zakonodavac je smatrao da zdravstvene usluge moraju biti besplatne, kako bi svima bile dostupne. Prilikom definisanja naina finansiranja, utvreno je da vei deo sredstava bude obezbeen iz tzv. Konsolidovanog fonda, odnosno poreza, dok bi ostatak, znaajno manji deo, trebalo obezbediti iz Fonda osigura nja. Ministarstvo finansija bi na godinjem nivou odredilo visinu sredstava name njenih NZS, to znai da sistem nije bio finansiran neposredno od strane graana namenskim izdvajanjem. Nakon kratkog perioda konsolidacije sistema, poetkom 1960ih godina, no va Konzervativna vlada, podstaknuta finansijskim problemima sa kojima se sistem suoavo, poinje da najavljuje sveobuhvatnu reformu, koja bi znaila redistribuciju sredstava sa kurativne zdravstvene zatite na preventivnu, kao i znaajnije oslanja nje na zdravstveno osiguranje, kao potencijalno preovlaujui nain finansiranja. Ocene o finansijskim problemima sa kojima se sistem suoio, trebalo je analizirati u kontekstu preanjeg, odnosno zateenog stanja koje je podrazumevalo izvesna 295

ogranienja i nejednakosti. Tokom prve dve godine postojanja NZS, trokovi su premaili predvieni budet za skoro 40%; iako je tokom narednog perioda rast bio kontrolisan i u granicama oekivanog, ipak su bili tri puta vei od onih pred vienih planom iz 1946. godine (Lowe, 2005: 180). Reorganizacija sistema bie izvrena poetkom 1970 tih godina, u periodu kada se itava drava blagostanja suoava sa ozbiljnom finansijskom ali i ideolokom krizom.

Nova desnica i NZS

Konsenzus kojim su razreene protivurenosti na unutranjem ali i meuna rodnom planu u posleratnom periodu, omoguio je formiranje moderne britanske drave blagostanja u uslovima relativne ekonomske ekspanzije, politike stabilnosti i sveopteg optimizma koji je bio prisutan kako meu pripadnicima politike eli te tako i u iroj javnosti. Sve do ekonomske krize koja je nastupila sa drastinim skokom cene nafte 1973. i 1974. godine, to je za jednu od posledica imalo uspo ravanje privrednog razvoja u svim zapadnim demokratijama, nacionalne drave su se razvijale u uslovima ekonomskog rasta, relativno niskih stopa nezaposlenosti i relativno visokih zarada i stabilne porodine strukture. U nastojanjima da adekvatno odgovori na aktuelne izazove, Laburistika vlada se nala u zaaranom krugu ekonomske neizvesnosti. Usporeni ekonomski rast je smanjio prihode od oporezivanja, dok su zahtevi za socijalnim beneficijama bili u porastu. Kako je vreme odmicalo, a kriza dobijala na intenzitetu, javni ras hodi su poeli da premauju prihode (Lowe, 2005: 317). Neuspeh Laburistike vlade u suoavanju sa aktuelnim drutvenoekonomskim izazovima, osiguralo je prijemivost ideja nove desnice, koje su predstavljale kompleksnu simbiozu princi pa i naela neokonzervativne i neoliberalne ideologije, koja je obezbedila pobedu Konzervativnoj partiji na predstojeim izborima, kao i osamnaest godina nepreki nute vladavine. Okosnicu njihove politike inilo je vrsto uverenje da socijalna drava, analizirajui iskustvo Velike Britanije, nuno vodi do formiranja kulture zavisnosti, pri emu se posebno kritikuju socijalne usluge koje su bazirane na prin cipu univerzalizma. Dugorono, zavisnost umanjuje ljudsku sreu i ograniava ljudsku slobodu...dobrobit pojedinaca najbolje se titi i unapreuje kada im se prua podrka da budu nezavisni (Haralambos i Holborn, 2002: 317). Pripadnici nove desnice su dravu blagostanja smatrali odgovornom za ekonomsku ali i moralnu dekadenciju u ijem pravcu je krenulo britansko drutvo. Ekonomski oporavak zemlje je bio uslovljen reformama u socijalnoj politici, odnosno, smanjivanju dr avnog intervencionizma (naputanje kejnzijanizma) i ponovnim oivljavanjem liberalne (nesputane) ekonomije u punom smislu te rei. Uprkos injenici da je Konzervativna partija i Margaret Taer na izborima 1979. godine, odnela ubedljivu pobedu, ispitivanje javnog mnenja je nedvosmi 296

sleno pokazalo da manje od 10% ispitanika podrava redukovanu potronju, i sve do 1983. godine, veina ispitanika je podravala odravanje statusa quo (Lowe, 2005: 337). Voeni linim interesima sigurnosti i izvesnosti, beneficije univerzal nog karaktera (NHS i dravne penzije) su uivale gotovo nepodeljenu podrku graana dok to nije bio sluaj sa naknadama koje su bile namenjene nezahvalnoj manjini (undeserving minority) koje su bile predmet estih kritika i nezadovolj stava. Finansijska kriza, rastue nezadovoljstvo profesionalaca angaovanih u sistemu zdravstvene zatite kao i aktuelna politika situacija, uinili su reviziju sistema neizbenom. Nova Konzervativna vlast je odredila dve osnovne smernice koje e de finisati pravac promena: prvo, razvoj komunalnih zdravstvenih slubi i drugo, stvaranje jedinstvene i integrisane zdravstvene slube u kojoj bi sva tri segmenta zdravstvene zatite funkcionisala jedinstveno i sinhronizovano (Ruica, 1986: 114). Jedna od prvih bitnijih inovacija odnosila se na uspostavljanje kvazi trita unutar zdravstvenog sistema, to je istovremeno znailo odustajanje od sistema centralne kontrole i formalnog plana. Reforme su imale za cilj da izvre reorgani zaciju sistema, tako to e ga decentralizacijom pojednostaviti i uiniti efikasnijim, bez potrebe za dodatnim finansiranjem. Lou upravljaku strukturu je trebalo za meniti potpuno drugaijim tipom menadmenta koji bi podrazumevao vii stepen odgovornosti ali i autonomije prilikom donoenja odluka od strane menadera. Na insistiranje desnog krila konzervativne stranke, 1988. godine formirano je vla dino revizorsko telo. Ponovno uvoenje trinih zakona u oblast zdravstvene zatite je za svoju neposrednu posledicu imalo simuliranje trinih uloga prodavca i kupca zdrav stvenih usluga, koje sada imaju svoju cenu i na njih se u potpunosti primenjuju principi ponude i potranje. Sve vea komercijalizacija zdravstvenih usluga bila je praena i rastuim trendom privatizacije unutar NZS. Godine 1976, privatni sektor je osiguravao 3 500 bolnikih postelja, dok je 1986. godine, taj broj iznosio 10 000 (Lowe, 2005: 223). Niz reformskih mera koje su preduzete tokom 1980ih, zaokruene su pa ketom mera iz 1991. godine, usvajanjem Community Care Acta, kojim se podela odgovornosti izmeu prodavaca i kupaca zdravstvene zatite u potpunosti formalizuje. Kupci zdravstvene zatite bi primarno bile okrune (lokalne) vla sti, koje bi kupovale zdravstvenu zatitu u ime lokalnog stanovnitva, zajedno sa lekarima opte prakse, zaposlenim kod NZS, dok bi prodavci bile bolnice koje
 Usvajanju Community Care Acta prethodio je itav niz dokumenata i izvetaja koji su na stojali da ukau na nedostatke postojeeg sistema, ujedno najavljujui karakter nove politike; 1981. godine usvojen je Working Party on Joining Planning, Progress and Partnership; 1985. godine, House of Commons Social Services Select Committee Report; 1986. godine, Audit Commission, Making Reality of Community Care; 1988. godine, Griffiths Report i 1989. godine, White Paper: Caring for People.

297

se nalaze pod okriljem NZS i koje su se ugovorom obavezale da su i da e biti u mogunosti da obezbeuju odreene zdravstvene usluge. Naizgled jasna koncepci ja odnosno reformski pravac, bio je zakomplikovan injnicom da nisu sve bolnice imale povereniki status kao i to da nisu svi lekari opte prakse bili zaposleni kod NZS. Prognoze uspeha implementiranih mera bile su praene dilemama da li e uvoenje zakona trita osim sniavanja cena usluga uticati i na opadanje njihovog kvaliteta kao i na koji nain e biti mogue uspostaviti odnose ponude i potranje u onim oblastima gde je broj prodavaca odnosno kupaca, ogranien?!

Trei put u zdravstvenoj zatiti

Pod pritiskom neoliberalnog projekta globalizacije i potreba prilagoavanja radi poveavanja ekonomske konkurentnosti, 1980tih godina se pojavila ideja o treem putu koja se vezuje za vladajue evropske partije levog centra. Prema Entoni Gidensu, koji je pruio ideoloku i konceptualnu osnovu novoj politikoj praksi, Trei put se ne nalazi izmeu levice i desnice, ve izvan levice i desnice. Za njega je Trei put obnavljanje socijaldemokratije u izmenjenom, globalizova nom okruenju u kojem su reenja Stare levice postala suvina, dok se ona koje predlae Nova desnice, previe reakcionarna (Surender, 2004: 4). Razumevanje projekta modernizacije sistema zdravstvene zatite, realizo vanog od strane Laburistike vlade, iziskuje njegovo sagledavanje u kontekstu ideologije Treeg puta. Prema Bleru, Trei put za socijalnu politiku ne predsta vlja jednostavno demontiranje drave blagostanja i njeno svoenje na bazinu si gurnosnu mreu za siromane; ili jednostavni status quo; ve podrazumeva njeno reformisanja na bazi nove vrste ugovora izmeu graana i drave, koji e omoguiti zadravanje drave blagostanja od koje e svi graani imati koristi, ali pod jasnim i pravednim uslovima. Vlada e nastojati da podstakne odnose kooperacije sa NZS i njenim zaposlenima, oslanjajui se na tri strateka zadatka u ostvarivanju ovih ciljeva: ogranieno restruktuiranje NZS, kontinuirana primena razliitih upravlja kih (menaderskih) strategija na radnu snagu kako bi poveala njenu efikasnost i osnaivanje odnosa izmeu drave, lokalne zajednice i graana. Uprkos promenama koje su implementirane tokom proteklih decenija, podrka ideji javnog zdravstvenog sistema, predstavljala je jedan od prioriteta nove laburistike vlasti, izabrane 1997. godine, koja je u novembru iste godine, svoje intencije i planove u vezi sa NZS iznela u izvetaju pod nazivom Nova NZS: moderna i pouzdana (The New NHS: Modern, dependable). Centralna ideja iskazana u Izvetaju ticala se moguih modaliteta naputanja koncepta unu tranjeg trita uz poveavanje znaaja primarne zdravstvene zatite (Alcock, Payne, Sullivan, 2004: 201). Status NZS tradicionalno predstavlja pitanje od sutinske vanosti za Laburiste, koji sebe esto odreuju upravo kao Partiju 298

NZS. NZS za XXI vek je prema Laburistima trebalo da bude uspostavljena na principima lokalne odgovornosti, odnosa saradnje i partnerstva, efikasnosti, izuzetnosti, poverljivosti i pouzdanosti koja e biti prepoznata od strane iroke javnosti. Unutranje trite i odnose konkurencije je trebalo zameniti novim vi dom odnosa, zasnovanim na partnerstvu i saradnji. Istovremeno, Laburistika vlada je prigrlila pragmatini pristup u nastojanju da odgovori na zahteve Realpolitik i odri visinu potronje na nivou na kojem je bila u prethodnom periodu, za vreme vlasti konzervativaca, to je implicitno ukazivalo, odnosno najavljivalo, odreeni nivo tolerancije prema deficitu koji e beleiti zdravstvene ustanove kako bi odgovorile na aktuelne zahteve. Najave da e interno trite biti relativ no brzo ukinuto bile su prisutne samo tokom Blerovog prvog mandata, dok ve u toku drugog, on najavljuje mehanizme koji e ojaati unutranje trite kako bi se ojaala NZS, dok se istovremeno najavljuje sve znaajnija uloga privatnog zdravstvenog osiguranja. Fundamentalni principi NZS, 2000. godine, definisani su na sledei nain: NZS e obezbediti univerzalne usluge svima onima kod kojih postoje odgovarajue medicinske indikacije, a nisu u mogunosti da plate; NZS obezbeuje sveobuhvatan sistem usluga; NZS prilagoava oblik usluge i nain njihovog pruanja individualnim potrebama svakog pacijenta i lanovima njihovih porodica; NZS e odgovoriti na razliite potrebe razliitih delova stanovnitva; NZS e uporno raditi na unapreenju kvaliteta svojih usluga uz istovre mena nastojanja da se greke svedu na minimum; NZS e pruati podrku i visoko ceniti i vrednovati svoje osoblje; Javni fondovi za zdravstvenu zatitu e iskljuivo biti namenjeni paci jentima NZS; NZS e saraivati sa drugim, vanim drutvenim sistemima i instituci jama prilikom pruanja zdravstvenih usluga; NZS e nastojati da odrava zdravstveno stanje stanovnitva na viso kom nivou, radei istovremeno na smanjivanju nejednakosti u pristupu zdravstvenoj zatiti; NZS e potovati privatnost i poverljivost informacija svih svojih paci jenata i obezbediti otvoreni pristup informacijama vezanim za usluge koje su na raspolaganju pacijentima, samom tretmanu i uinkovitosti leenja (Department of Health, 2000). Trokovi za zdravstvenu zatitu su tradicionalno komparativno niski u sluaju Velike Britanije. Ipak, trend porasta koji je posebno bio intenziviran od poetka 1990tih godina, uticao je da znaajno mesto u Izvetaju pripadne pred lozima o moguim alternativnim nainima finansiranja sistema. Porast trokova se najee interpretira u kontekstu irih promena koje se deavaju u drutvu, pre svega starenje stanovnitva, rastuih oekivanja korisnika usluga zdravstve 299

ne zatite i sve veih trokova nove, sofisticirane medicinske tehnologije. U Izvetaju su navedena etiri modela, koja mogu biti primenjivana pojedinano ili komplementarno: 1. Privatno zdravstveno osiguranje: Vlada bi trebalo da, uz pomo razli itih podsticaja, utie i ohrabruje graane da se okrenu privatnim osigu ravajuim fondovima, a sve u cilju obezbeivanja dopunskih sredstava za finansiranje zdravstvene zatite ali i smanjivanje pritisaka kojima je NZS izloena; 2. Uvoenje taksi: U cilju racionalizacije korienja zdravstvenih usluga, ali i obezbeivanja dodatnih sredstava za budet NZS, trebalo bi uvesti obavezne takse za odreene vrste zdravstvenih usluga; 3. Socijalno osiguranje: Predlae se reformisanje sistema po ugledu na Ne maku ili Francusku, gde e trokovi zdravstvene zatite preovlaujue biti finansirani putem doprinosa zaposlenih i poslodavaca a u manjoj meri oporezivanjem graana i 4. Redefinisanje prioriteta to bi znailo utvrivanje fiksne liste osnovnih zdravstvenih usluga, koje bi predstavljale okosnicu sistema, dok bi za sve one van liste (dopunske) bile uvedene odreene tarife i participacija graana (Gillies, 2003: 143). Louv smatra da odgovor na dva, naizgled jednostavna pitanja, omoguava procenu realizovanih reformi. Prvo pitanje se odnosi na promenu osnovnih indika tora odnosno standarda u oblasti zdravstvene zatite, a odgovor na drugo pitanje treba da omogui utvrivanje u kojoj meri je dolo do sutinskog diskontinuiteta sa politikom koju je vodila prethodna vlada konzervativaca. Postoje nepobitni dokazi koji ukazuju da su se inputi, outputi i outcome znaajno poboljali nakon 1997. godine, ime se implicitno ukazuje na relativnu uspenost preduzetih mera (Lowe, 2005: 420). 1. Preduzete mere (Inputs) kapaciteti NZS su se nakon 1997. godine uveali, kako bi odgovorili na trenutne zahteve i pritiske. Broj lekara an gaovanih sa punim radnim vremenom se, npr, u periodu izmeu 1997. i 2002. godine poveao sa 83 000 na 95 611, dok taj porast prati i porast drugog medicinskog osoblja, pa je broj medicinskih sestara povean u istom periodu sa 35 000 na 291 285. 2. Rezultati (Outputs) Nakon kraeg vremena, uveanje kapaciteta NZS je poelo da daje i preliminarne rezultate. Vreme koje proe od trenutka kada se pacijent javi lekaru do trenutka kada dobije odreenu uslugu se bitno skratilo. U periodu izmeu 2000. i 2003. godine, procenat graana koji je morao da eka due od jedne godine da bi bio primljen u bolnicu, pao je sa 4,7 na 0. Jednako vaan je i pokazatelj da je u slu aju karcinoma plua 98% pacijenata bilo pregledano od strane lekara specijaliste u roku od 14 dana od dobijanja uputa za pregled od lekara 300

opte prakse, dok se u 96% sluajeva, mesec dana nakon postavljanja dijagnoze otpoelo sa terapijom. 3. Ishodi (Outcomes) Relativno brz progres koji se mogao pratiti u out putima, dao je svoje reperkusije i u unapreenju opteg zdravstvenog stanja graana. U periodu izmeu 1995/1997. godine i 1999/2001. go dine, stopa smrtnosti je znaajno opala i to u sluajevima dva najea uzroka smrti. U sluaju kada se govori o kardiovaskularnim bolestima koje su imale smrtni ishod, stopa je opala sa 142 na 115 umrlih na 100 000 stanovnika, dok u sluaju kada smrtnost nastaje kao posledica karci noma, sa 141 na 129 umrlih. Stopa smrtnosti odojadi, kao verodostojan pokazatelj optih drutvenih, ekonomskih i zdravstvenih prilika u zemlji, opala je sa 5, 7 na 1 000 ivoroene dece, koliko je iznosila 1996/1998. godine na 5,3 u 1999/2001. godini. Novi Laburisti ipak nisu ostali dosledni inicijalnom suprotstavljanju unutra njem tritu, i od 1997. godine, Private Public Finance Partnership (PFI) postaje kljuan za proces modernizacije NZS. Saglasno tome, trini principi nastavljaju da oblikuju unutranju dinamiku celokupnog sistema zdravstvene zatite. PFI je nedvosmisleno bila jedna od najspornijih inicijativa, predloenih a kasnije i reali zovanih od strane konzervativne vlade tokom 1980tih godine kojom se planiralo uvoenje zakona trita u javni sektor. Ideja je bila da se kroz podsticaje privatnom sektoru da ulae u obnavljanje optih dobra (izgradnja puteva, bolnica...) obezbede dodatna sredstva bez dodatnog oporezivanja ili zaduivanja, pri emu se kompa nijama garantovalo refundiranje uloenih sredstava. Ova inicijativa je pokazala relativnu uspenost u veini segmenata javne potronje. Ipak, to nije bio sluaj sa zdravstvenom zatitom. Sindikalne i druge organizacije profesionalaca zaposlenih u zdravstvu, poput British Medical Assosiation, smatrali su da PFI predstavlja neto malo vie od profitiranja na raun bolesti (Lavalette and Pratt, 2001: 205). Realizacija veine kljunih projekata od poetka 1990tih unutar NZS se odvijala kroz PFI, to je omoguavalo postepeno i progresivno poveavanje pri sustva predstavnika privatnog sektora u zdravstvu. Izgradnja bolnica, njihovo dizajniranje, organizacija i upravljanje je bilo povereno privatnim kompanijama, to je rezultiralo formiranjem nove klase birokrata, a time posredno poveanjem trokova za zdravstvenu zatitu koja sada nee biti namenjena poboljanju kvalite ta zdravstvenih usluga ve finansiranju novog sloja koji je inicijalno za jedan od svojih ciljeva imao racionalizaciju visokih trokova.

301

Ravnopravnost i izuzetnost: oslobaanje NZS

Ekonomska kriza iz 2008. godine, uspeno je generisala izazove sa kojima se NZS tradicionalno suoava i pitanje reformi uinila imperativom. Suoavajui se sa problemima finansijske prirode ali i komparativno loijeg uinka itavog sistema u odnosu na druge razvijene zemlje, pitanje reorganizacije sistema je iniciralo koncipiranje predloga reforme koja se smatra najradikalnijom jo od uspostavljanja NZS. U julu 2010. godine, dravni sekretar Ministarstva zdravlja, predstavio je Belu knjigu Ravnopravnost i izuzetnost: oslobaanje NZS (Equity and excellence: Liberating the NHS). Promene koje su predloene u Beloj knjizi, predstavljaju kontinuitet sa prethodno zauzetim pravcem, a koji za svoje prioritete ima pove avanje efikasnosti i finansijske odrivosti sistema. Uvoenje trita, eksplicitno ili implicitno, predstavlja jednu od karaktersitika svih promena, koje su predu zimane poevi od poetka 1980-ih godina. Jedan od ciljeva aktuelnih reformi, pored prethodno navedenih, jeste iskorenjivanje razliitih oblika diskriminacije u oblasti zdravstvene zatite koji ozbiljno ugroavaju fundamentalne principe na kojima je sistem uspostavljen. Ne odstupa se od osnovnih naela na kojima je NZS koncipirana a koji pretpostavljaju da su usluge zdravstvene zatite dostupne svim graanima, besplatne, bazirane na potrebama pacijenata a ne na njegovoj (ne)mogunosti da ih plati. Procene koje su prethodile iniciranju ovih reformi: Komparativna analiza ukazuje na slabije rezultate NZS u odnosu na druge razvijene drave u pojedinim oblastima (stopa smrtnosti od raka, stopa smrtnosti od pojedinih respriratornih bolesti, stopa smrtnosti od modanog udara...) i samim tim ini pitanje javnog zdravlja jedno od prioriteta; Vano je unaprediti kvalitet zdravstvenih usluga (visoke stope akutnih komplikacija dijabetesa i astme, dok od posledica tromboze i emboliije godinje umre oko 25 000 ljudi); Inkompatibilnost sa specifinim potrebama pacijenata. Sistem bi trebalo organizovati oko individualnih potreba pacijenata; esto se oekuje da se pacijent prilagodi sistemu a ne obrnuto. Ostvarivanje dugoronih efekata pretpostavlja implementaciju radikalnih reformi, verovatno najdrastinijih u poslednjih etiri decenije. One e, izmeu ostalog, obuhvatati: stavljanje pacijenata i lekara u sredite sistema ime e se poveati njihova autonomija ali i odgovornost; podizanje nivoa kvaliteta zdravstve nih usluga tako da ishodi leenja budu meu najviim u svetu; eliminisanje svih oblika diskriminacije i iskorenjivanje razliitih oblika neujednaenosti u pristupu i kvalitetu zdravstvenih usluga; poveavanje transparentnosti u radu; smanjiti 302

birokratiju i itav sistem uiniti efikasnijim i dinaminijim; poveavanje prava graana u donoenju odluka koje se tiu upravljanje NZS. Reformama, postepeno ali progresivno, nadlenost za formulisanje stratekih planova u oblasti zdravstve ne zatite e se prenositi sa Ministarstva zdravlja na lokalne vlasti, koje e opet konane odluke donositi u dogovoru sa lekarima koji su neposredno angaovani na pruanju zdravstvene zatite. Centralno mesto u reformama zauzima prenoenje odgovornosti za tok ali i oblike leenja na pacijente i na profesionalnce (prvenstveno general practitioners lekari opte prakse). Aktivna participacija osnaenih i dobro obavetenih pacije nata je neophodan preduslov za postizanje postavljenih ciljeva. Pacijenti e aktiv no uestvovati u donoenju vanih odluka kada je u pitanju njihovo zdravstveno stanje i to u svim fazama leenja (Nothing about me, without me). Ostvarivost ove promene e zahtevati i veu dostupnost medicinske dokumentacije i mogunost pacijenta da u svakom trenutku ima uvid u nju kao i da je, ukoliko to eli, podeli sa treom stranom. Smanjenje birokratizacije sistema predstavlja jedan od ciljeva kojem je vi sok prioritet dala jo i vlada Margaret Taer. Ostvarivanje ovog cilja bi trebalo da omogui pojednostavljivanje postupka ostvarivanja prava koja pacijenti imaju, istovremeno da uini sistem efikasnijim, dinaminijim ali i odrivijim. Promena u nainu upravljanja sistemom e poveati autonomiju koju lekari opte prakse imaju u radu i tako stvoriti prostor za njihovu kreativnost i inovativnost prilikom pruanja usluga. Ukoliko se preduzmu sve predviene mere, u naredne 4 godine, trebalo bi da bude ostvarena uteda od gotovo 20 milijardi funti koje bi mogle da budu uloene u poboljanje kvaliteta zdravstvenih usluga. Uspenost reformi i vraanje nekih od fundamentalnih (vremenom izgublje nih) principa u sredite NZS, pretpostavlja otklanjanje visokog stepena nejedako sti gotovo po svim osnovama. Pripadnici manjinskih grupa su ree zadovoljni kvalitetom usluga koje im pruaju lekari opte prakse, to na njih kasnije deluje destimulativno i utie da ne odlaze na redovne preglede. Takoe, graani preko 65 godina e znatno ree dobiti skrining, kao i itav niz usluga iz primarne i sekun darne zdravsvene zatite nego to je to sluaj sa radno sposobnim stanovnitvom. Uopteno posmatrano, mukarci imaju neto krae oekivano trajanje ivota u odnosu na ene, dok tokom mladosti 50% ree poseuju lekara opte prakse, to oteava rano otkrivanje bolesti i postavljanje dijagnoze. S druge strane, ene su ee nego mukarci izloene odreenim situacijama koje nepovoljno utiu na njihovo zdravstveno stanje, kao to su nasilje u porodici i seksualno nasilje. Ipak, socio-ekonomski status je i dalje kriterijum koji sutinski determinie pristup kao i kvalitet zdravstvenih usluga koje su graanima dostupne.
Pogledati Equity and excellence: Liberating the NHS Initial Equality Impact Assessment (EqIA), July 2010.


303

Bela knjiga predvia da se sa implementacijom usvojenih konkretnih mera i propisa otpone poetkom 2011. godine. Saglasno tome, evaluacija e biti mogua tek sa odreene vremenske distance.

Literatura
Alcock Cliff, Sarah Payne and Michael Sullivan, Introducing social policy, Pear son Education, Essex, England, 2004. Clarke John, Sharon Gewirtz and Eugene McLaughlin (eds), New managerialism New welfare?, SAGE publications, London, UK, 2000. Equity and excellence: Liberating the NHS Initial Equality Impact Assessment (EqIA), July 2010. http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digi talassets/@dh/@en/@ps/documents/digitalasset/dh_117350.pdf) Equity and excellence: Liberating the NHS, Presented to Parliament by the Secre tary of State for Health, by Command of Her Majesty, July 2010. http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/@ ps/documents/digitalasset/dh_117794.pdf Gillies Alan, What makes a good healthcare system?: Comparisons, values, dri vers, Redcliffe Medical Press, Oxon, 2003. Glennerster Howard, British Social Policy since 1945, Blackwell Publishers Ltd, Cambridge, MA, USA, 1995. Greener Ian, Martin Powell, The changing governance of the NHS: Reform in a post-Keynesian health service, Human Relations 2008, 61: 617, The Tavi stock Institute, 2008. Haralambos M. and M. Holborn, Sociologija: Teme i perspektive, Golden marke ting, Zagreb, 2002. http://www.dh.gov.uk/en/index.htm Department of Health, 2000. Kregar Josip, Trei put: novi politiki i ideoloki okviri socijalne politike, Revija za socijalnu politiku, Svezak 7, broj 2, Zagreb, 2000. Lavalette Michael and Pratt Alan (eds), Social policy A conceptual and theoreti cal introduction, SAGE Publications, London, UK, 2001. Lowe Rodney, Welfare State in Britain Since 1945, Palgrave Macmillan; 3 Rev. Ed. edition, New York. Nakarada Radmila, EU i kraj Treeg puta. U: Godinjak 2007, Godina I, Broj 1, Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka, Beograd, 2007. Ruica Miroslav, Socijalna politika kritika teorijskih osnova, VSR, Beograd, 1986.

304

Surender Rebecca, Welfare State Change: Towards a Third Way?,Oxford Univer sity Press, 2004. Zrinak Sinia, Sustavi zdravstvene politike u svijetu: osnovna obiljeja i aktuel ni procesi, Revija za socijalnu politiku, Godina VI, br. 1, str. 319, Zagreb, 1999.
Jelena Vidojevi RAZVOJ I PRAVCI REFORMI BRITANSKE NACIONALNE ZDRAVSTVENE SLUBE Rezime Rad se bavi analizom sistema zdravstvene zatite u Velikoj Britaniji, odnosno NZS, koja predstavlja njegov centralni deo, a istovremeno i najstabilniji deo britanske drave blagostanja. Tokom est decenija svog postojanja, bilo je pokuaja da se sistem uini efika snijim, dok je ton i karakter reformi bio determinisan promenama koje su simultano bile implementirane u ostalim podrujima socijalne politike. Predmet promena je prevashodno bio nain upravljanja NZS i to na dva nivoa. Prvi nivo je odnos centralne i lokalnih vlasti dok je drugi nivo predstavljao odnos politike vlasti i profesionalaca, odnosno lekara. Fun damentalni principi na kojima je sistem uspostavljen nikada nisu bili predmet diskusije. Od uspostavljanja 1948. godine pa sve do kraja 1980-ih godina, upravljanje NZS je bilo bazirano na prinipu komande-i-kontrole. Dolazak Konzervativaca na vlast uticao je da ideologija Nove desnice oboji reforme iz 1980-ih godina i uspostavljajui unutranje tr ite uini sistem neefikasnijim i skupljim. Sredinom 1990-ih godina, Novi Laburisti su, vodei se diskursom Treeg puta, nastojali da pragmatinim pristupom lienim birokratije ali i ideolokih premisa, unaprede funkcionisanje sistema zdravstvene zatite. Reforme koje bi trebalo da uslede nakon usvajanja Bele knjige u oktobru 2010. godine predstavljaju revoluciju u upravljanju NZS i smatraju se najradikalnijim promenama kojima e sistem biti izloen otkako je uspostavljen. Kljune rei: NZS, zdravstvena zaita, Konzervativci, Laburisti, Trei put, reforme.

305

Jelena Vidojevic DEVELOPMENT AND DIRECTIONS OF THE BRITISH NATIONAL HEALTH SERVICE REFORMS Summary The article analyzes health care system in Great Britain, i.e. the National Health Service (NHS) as its central part as well as the most stable part of the British welfare state at the same time. During its six decade long existence, many efforts have been put in or der to make the system more efficient, while the tone and character of reforms have been determined by changes simultaneously implemented into other social policy areas. The way of managing the NHS has been primarily under scrutiny, on two levels. The first one is the relation between the central and local authorities, while the other one is the relation between political authorities and professionals, i.e. medical doctors. Fundamental principles on which the system has been based, have never been contested. Since the foundation of the NHS in 1948 until the end of the 1980s, managing the NHS was based on the principle of command and control. Upon the election victory of the Conservative Party, ideology of the New Right painted the reforms of the 1980s by introducing the internal market, it made the system less efficient and more expensive. At the mid of the 1990s, the New Labour Party, led by the Third Way discourse, was eager to improve the functioning of the health care system with a pragmatic approach free from bureaucracy and ideological presumptions. Reforms expected to follow after the adoption of the White Paper in October 2010 are revolutionary in the NHS management and considered the most radical changes to which the system will be exposed since its establishment. Key words: NHS, health care, Conservatives, Labors, Third Way, reforms.

306

Marina Petrovi REFORMA NOVANE SOCIJALNE POMOI I INTEGRISANJE USLUGA

Uvod
Povezivanje i efikasniji rad javnih slubi su sve ee teme kojima se bave vlade evropskih zemalja. Ovakvi zahtevi proistiu iz saznanja da rad sa korisnikom usluga u okviru zasebnih i nepovezanih slubi najee nije u najboljem interesu samog korisnika. Uzmimo za primer radno sposobnog ali nezaposlenog korisnika socijalne pomoi, tzv. materijalnog obezbeenja, sa nezavrenom osnovnom ili srednjom kolom. U ostvarivanju svojih prava iz sistema socijalne zatite, oblasti rada, zapoljavanja i obrazovanja, on je upuen na pojedinane, izolovane i esto lokacijski udaljene slube. Saradnja izmeu slubi po pitanju reavanja viestrukih problema dijagnostifikovanih u ovom konkretnom sluaju (siromatvo, nezapo slenost, nedovreno kolovanje) je najee ad hoc. Korisnik usluga, ne retko, ostaje samo pasivni primalac socijalne pomoi bez anse za zaposlenje ili sticanje novih znanja i vetina. Gore pomenutih primera je mnogo. Ako iz podataka o strukturi korisnika materijalnog obezbeenja izuzmemo decu (mlai od 15 godina ili izdravana lica ako su starija), meu korisnicima socijalne pomoi dominiraju nezaposlena lica preko 70% (Matkovi, 2009). Istovremeno, veliki broj nezaposlenih primalaca socijalne pomoi je radno sposoban, ali neaktivan. Iz tog razloga, skorije analize materijalnog obezbeenja ukazuju na objektivnu potrebu dizajniranja programa aktivacije za pojedine kategorije korisnika socijalne pomoi (Matkovi i Mijatovi, 2009; Matkovi, Mijatovi i Petrovi, 2010; Petrovi, 2009). Predoene analize i na njima bazirane reforme socijalne pomoi u Srbiji nisu uvek bile u mogunosti da odgovore na sva pitanja vezana za vulnerabilnost i iskljuenost najugroenijih kategorija stanovnitva, niti im je to bio cilj. Svi se slau da su korisnici socijalne pomoi individue i porodice koje pripadaju najranji vijim marginalizovanim grupama u drutvu. Borba protiv siromatva i socijalne iskljuenosti se u mnogome oslanja na socijalnu inkluziju ovih osoba koje su naj udaljenije od sistema obrazovanja, trita rada i drutvenih procesa uopte. U tom
Nesposobni za rad ine neto vie od etvrtine u strukturi korisnika, dok su zaposleni, po ljoprivrednici, penzioneri i drugi zastupljeni sa svega 1% (Matkovi, 2009).


307

smislu bilo bi neophodno razviti specifine programe i mere koje bi ukljuivale obuku i obrazovanje za one kategorije koje se mogu obuiti i obrazovati, kao i programe radnog angaovanja za one koji se mogu radno aktivirati. Ipak, predu slov za ostvarivanje ovih ciljeva jeste snaan meusektorski pristup korisnicima socijalne pomoi i njihovim potrebama. Predlog novog zakona o socijalnoj zatiti po prvi put u Srbiji otvara mogu nost da radno sposobni korisnici socijalne pomoi ponu da dobijaju integrisane usluge iz razliitih sektora, koje e omoguiti njihovu aktivaciju i socijalnu inklu ziju. Sve ovo treba posmatrati u kontekstu reformi novane socijalne pomoi za najsiromanije slojeve stanovnitva.

Dosadanja reforma u oblasti novane socijalne pomoi

U proteklih nekoliko godina, Vlada Republike Srbije sprovela je niz zna ajnih reformi u oblasti socijalne zatite, uklju ujui i reformu socijalne pomoi tj. materijalnog obezbeenja, sa ciljem smanjenja siromatva i jaanja socijalne ukljuenosti. Dosadanja reforma socijalne pomoi i predlozi za budue izmene bazirani su na sveobuhvatnim analizama ovog davanja (CLDS, 2003; World Bank, 2006; OPM, 2007; RZS, 2008; Matkovi and Mijatovi, 2009). Najznaajnija izmena Zakona o socijalnoj zatiti i obezbeivanju socijalne sigurnosti graana dogodila se 2004. godine. Kao odgovor na identifikovane terito rijalne razlike u optinskim platama koje su bile ukljuene u kriterijume za dodelu materijalnog obezbeenja, uveden je jedinstveni nivo minimalne materijalne sigur nosti za teritoriju cele drave. Tada utvreni nominalni iznos, kasnije je indeksiran sa trokovima ivota. Sledea znaajna izmena odnosila se na domainstva u kojima su dominirali radno sposobni lanovi. Kod ovih domainstava, pristup pravu je ogranien na devet meseci u toku jedne kalendarske godine. Direktne posledice ovih zakonskih izmena bile su rast broj korisnika i poveanje iznosa naknada za korisnike u optinama u kojima je prosek zarada bio ispod republikog nivoa. Kasnije analize efekata materijalnog obezbeenja kao osnovnog transfera najsiromanijim graanima Srbije, fokusirale su se uglavnom na diskusiju obuhva ta programa, odnosno kriterijume za sticanje prava, targetiranost, nivoe davanja, javna izdvajanja za realizaciju programa i pojedine aspekte same administracije programa. Istraivanja su utvrdila da je program dobro targetiran, ali da ima i zna ajne mane koje se tiu malog obuhvata stanovnitva, niskih iznosa i neadekvatnih skala ekvivalencije.

Verzija Predloga zakona o socijalnoj zatiti iz jula 2010. godine.

308

Ovi nalazi, kao i rezultati istraivanja o uticaju krize koja su ukazali na po goran poloaj najsiromanijih (Matkovi, Mijatovi i Petrovi, 2010), pozivali su na potrebu promene u dizajnu programa socijalne pomoi, emu se i pristupilo u okviru rada na novom zakonu o socijalnoj zatiti. Predloena zakonska reenja trebalo bi da dovedu do poveanog obuhvata stanovnitva i poveanja postojeih iznosa pomoi. Prema predlogu zakona o socijalnoj zatiti, program garantovanog minimal nog dohotka e se umesto materijalnog obezbeenja ubudue nazivati novana socijalna pomo. Ova vrsta novane naknade namenjena je najsiromanijim porodi cama. Iznos socijalne pomoi e se obraunavati za est lanova porodice. Da bi se ublailo dosadanje favorizovanje manjih porodica i da bi se poveali iznosi, zakon predvia uvoenje novih skala ekvivalencije. Svaki dodatni lan u domainstvu valorizovae se na sledei nain: 0,5 za drugog i svakog narednog odraslog lana i 0,3 za dete. Istovremeno, Vlada e moi da donese odluku da se u domainstvi ma koja imaju preko est lanova valorizuju i dodatni lanovi domainstva, dok se kod domainstava u kojima su svi neposobni za rad predlae poveanje iznosa za 20%. Po novoj definiciji, nesposobnim za rad u smislu ovog zakona smatraju se i mladi na kolovanju na viim i visokoobrazovnim institucijama, lica koja se brinu o lanu sa teim i tekim invaliditetom i trudnica, kao i svi korisnici nova ne socijalne pomoi koji su na odsluenju vojnog roka, na obrazovanju i obuci ili nekoj drugoj vrsti aktivacije. Novi zakon prepoznaje potrebu aktivnijeg pristupa reavanju problema sa kojima se suoavaju korisnici novane socijalne pomoi. Sa jedne strane, to se od nosi na aktivniji odnos samog korisnika, odnosno njegovo lino zalaganje i uee u programima rehabilitacije (npr. odvikavanje od bolesti zavisnosti), obrazovanju, obuci, zaposlenju, ili pak u drutveno korisnom angaovanju. Ove aktivnosti e mo u ostatku teksta smatrati vidovima aktivacije. Sa druge strane, sam sistem e ubudue pruati podsticaje aktivaciji korisnika novane socijalne pomoi. Gore pomenuto proirenje definicije nesposobnih za rad u smislu nastavka primanja novane socijalne pomoi za vreme aktivacije ili automatski povratak na socijalnu pomo po prestanku radnog angaovanja, samo su neke od stimulativnih mera pokrivenih novim zakonom. Opti cilj je uspostavljanje pravilnog balansa izmeu obaveza i prava korisnika novane socijalne pomoi. Takoe, implementa cija predvienih mera zahtevae jedan integrisaniji meusektorski pristup pruanju usluga svim sadanjim i buduim korisnicima socijalne pomoi.

Ovo se konkretno odnosi na korisnike novane socijalne pomoi koji su angaovani na jav nim radovima ili na drugim programima zapoljavanja i iji se steeni prihodi nee uzimati u obzir prilikom ponovnog prijavljivanja na socijalnu pomo, kako bi se izbeglo kanjavanje onih koji su stekli minimalne prihode od kratkotrajnog radnog angaovanja.


309

Definisanje meusektorske saradnje

Osvrnimo se najpre na samu definiciju integracije usluga. Termin integraci ja nema jednoznano i opteprihvaeno znaenje. Integracijom se obuhvata itav niz pristupa i metoda za uspostavljanje vee koordinacije i efektivnosti izmeu razliitih usluga, sa ciljem postizanja najboljih ishoda za krajnjeg korisnika ili korisnike. Ne postoji jedinstvena formula dobre integracije ve konani vidovi zavise od postojeih okolnosti. Kao forme integracije mogu se navesti: koordina cija, kooperacija, kolaboracija, partnerstvo, meusektorski pristup i slino. Iz tog razloga, integracija se koncepcijski moe predstaviti kao kontinuum na kome su rasporeeni razliiti stepeni ili vidovi saradnje. Munday (2007) definie najmanje osam nivoa ili vidova integracije, i to: 1) potpuna separacija i fragmentacija uslu ga; 2) ad hoc, limitirana, reaktivna kooperacija kao odgovor na kriznu situaciju ili pritisak; 3) rad meudisciplinarnog tima profesionalaca; 4) planirana i odriva saradnja i koordinacija u pruanju usluga; 5) postojanje zajednike lokacije za pro cenu i pruanje usluga od strane meusektorskih slubi; 6) efektivna partnerstva; 7) postojanje integrisanog sistema, ali neravnomerno funkcionisanje na teritoriji jedne drave; 8) integracija ministarstava i politika na nivou centralne vlade, uklju ujui i implementaciju na teritoriji cele drave. Vano je napomenuti da ovih osam nivoa na lestvici integracije ne treba neminovno posmatrati hijerarhijski od najgoreg do najboljeg. Oni su ponueni kao pomo za razmiljanje o modelu koji najbolje moe odgovarati datim uslovima. Kod socijalnih usluga, najee govorimo o vertikalnoj i horizontalnoj inte graciji. Vertikalna integracija se odnosi na mere koje se preduzimaju na razliitim nivoima vlasti (nacionalnom, regionalnom, lokalnom) da bi se ostvarila to bolja koordinacija u osmiljavanju i realizaciji politika. Na mikro planu, saradnja se od nosi, na primer, na pruanje usluga u zajednici i u domu korisnika. Horizontalna integracija obuhvata sve ono to se odnosi na pribliavanje ranije razjedinjenih i izolovanih usluga. Klasian primer horizontalne integracije je koordinirano pru anje usluga socijalne i zdravstvene zatite u uslovima institucionalne zatite za stare. Pored ove, oblasti rada u kojima se moe primeniti horizontalna integracija su mnogobrojne. Konkretno, u naem primeru fokusiramo se na mogunosti ho rizontalnog povezivanja naknada i usluga iz socijalne zatite sa oblastima rada, zapoljavanja i obrazovanja. Kada su u pitanju najmarginalizovanije grupe, poput korisnika socijalne pomoi iz naeg primera, Evropske unija i drave lanice pojedinano, ve due vreme rade na promociji njihove socijalne inkluzije i graanskih prava. Borba protiv socijalne iskljuenosti na svim nivoima zahteva integraciju politika i usluga u smislu to efek tivnijeg rada na reavanju problema sa kojima se ove grupe suoavaju. Pokazalo se da tradicionalna odvojenost usluga namenjenih vulnerabilnim kategorijama ne moe uspeno odgovoriti savremenim zahtevima rada (Munday, 2007). 310

Svakako, postoje i oni koji zagovaraju separaciju odreenih usluga. Tipian primer su veina centralno i istono-evropskih zemalja u kojima su novana da vanja i usluge socijalnog rada objedinjeni u radu jedne institucije. Kod nas su to centri za socijalni rad. U ovakvim sluajevima postoje veoma snani argumenti kako za tako i protiv integracije celokupnog rada koji se tiu davanja i usluga. Sa jedne strane, manje privlane usluge mogu postati atraktivnije ukoliko se kombi nuju sa finansijskim davanjem. Iz pozicije korisnika socijalne pomoi i usluga socijalnog rada ovo bi najverovatnije bio najcelishodniji vid pruanja usluga. Sa druge strane, administriranje samog programa novane pomoi za stanje ugroe nosti moe predstavljati ogroman teret onima ije je primarno zanimanje pruanje profesionalne usluge socijalnog rada.

Dosadanja praksa u pruanju usluga primaocima socijalne pomoi

Gore su navedena svakako dva najznaajnija argumenta za i protiv horizon talnog objedinjavanja usluga koji ostaju u domenu nereenih dilema sve dok se ove radne hipoteze detaljno ne istrae. Meutim, iz perspektive korisnika socijal nih usluga koji se suoava sa viestrukim problemima od mnogo veeg znaaja je to kako ga jedan iri sistem prepoznaje i tretira. Na primer, osobi koja se nalazi na ivici egzistencije, a uz to je nezaposlena i bez znanja i vetina, neophodna je zajednika pomo profesionalaca iz razliitih oblasti. U Srbiji je tokom 2009. godine uraeno istraivanje s ciljem sticanja uvida u postojee oblike saradnje izmeu Centara za socijalni rad (CSR) i Nacionalne slube za zapoljavanje (NSZ) u radu sa socijalno iskljuenim grupama mladih (Veljkovi, 2009). Utvreno je da postoji mnotvo prepreka koje ograniavaju bli u saradnju CSR i NSZ i onemoguavaju pruanje integrisanih usluga. Uoen je veliki nedostatak koji se odnosi na nepoznavanje rada saradnike slube. Primetno je i nedovoljno efikasno prepoznavanje potreba razliitih ranjivih grupa nezaposle nih mladih. Istaknuto je da u obe slube dominiraju administrativne procedure, to ostavlja malo prostora za individualni ili grupni rad sa klijentima. Zakljueno je da je meusektorski pristup slubi u reavanju sloenih problema nerazvijen, jer ne postoje tradicija i praksa saradnje i umreavanja, osim u sluaju sporadinih delovanja ili povremenih zajednikih projektnih aktivnosti. Ipak, veliki broj elemenata prisutnih u evropskom modelu integracije prisu tan je i u Srbiji (Taylor, 2009). Bilo da se radi o aktivnim merama zapoljavanja ili merama socijalne zatite, one se fokusiraju na korisnika, sa korisnicima se radi sistematski od same procene svakog individualnog sluaja do pravljenja individu alnog plana zapoljavanja ili araniranja usluga, i konanog izlaska korisnika iz sistema (prestanka korienja usluga). Dok u nacionalnoj slubi za zapoljavanje 311

sa korisnicima usluga rade savetnici za zapoljavanje, u centrima za socijalni rad korisnici su upueni na voditelje sluaja ili druge strune radnike centra. Voenje sluaja predstavlja novinu u organizaciji rada centara za socijalni rad. Interesant no je da po vaeim pravilima, korisnici novane socijalne pomoi koji ne koriste usluge socijalne zatite po nekoj drugoj osnovi uglavnom ostaju uskraeni za vo enje sluaja i integrisan pristup u reavanju problema. Holistika procena, aktivno angaovanje pruaoca i korisnika usluge, kao i izrada plana usluga su centralni elementi voenja sluaja i modela integrisanog pruanja usluge (Munday, 2007). ta vie, voenje sluaja je metod pruanja usluga individualnom korisniku koji podrazumeva integrisanje razliitih usluga u jedinstven pristup. Ovde se najee radi o kompleksnim i dugotrajno nereivim problemima. Po definiciji, voenje sluaja podrazumeva efikasniji i organizovaniji rad sa korisnicima usluga, to bi neminovno moralo da ukljuuje i rad sa korisni cima socijalne pomoi sa osnovnim problemom nedostatka finansijskih sredstava i zaposlenja. Dakle, kao to je navedeno u postojeim istraivanjima, saradnja izmeu CSR, NSZ i drugih slubi je do sada bila preputena individualnoj inicijativi i do broj volji pojedinaca iz relevantnih slubi. Pojedinane slube esto rade izolovano jer meusektorska saradnja i sistem upuivanja korisnika nisu dovoljno razvijeni i jasno definisani. U praksi se najee deava da se, na primer, saradnja izmeu CSR i NSZ svodi na pribavljanje dokumentacije iz NSZ radi dokazivanja statusa nezaposlenog i ostvarivanja prava na materijalno obezbeenje u CSR (Veljkovi, 2009). Samo u sporadinim, kompleksnim i posebno ranjivim sluajevima koji zahtevaju posredovanje voditelja sluaja kod NSZ, ili druge institucije, ostvaruje se meusektorska saradnja. Kako bi najbolje odgovorile na potrebe korisnika, sledei korak u razvoju institucija sistema socijalne zatite i oblasti rada, zapoljavanja i obrazovanja je stvaranje integrisane i intenzivirane saradnje, sa fokusom na voenje sluaja. Upra vo bi voditelj sluaja trebalo da bude strunjak koji blisko sarauje sa korisnikom usluga i ostalim strunim slubama, od poetne procene potreba i sposobnosti, do sastavljanja plana aktivnosti i neophodnih usluga, integrisanog pruanja usluga i praenja realizacije dogovorenih aktivnosti, uz periodinu reviziju plana. Pored intenzivnog individualnog voenja sluaja, podrku voenju sluaja obino prua i multidisciplinarni tim sastavljen od radnika razliitih slubi. Samo na taj nain mogue je obezbediti kontinuiran i sistematski odgovor na probleme sa kojima se korisnici usluga suoavaju.

Odnosi se na novi Pravilnik o organizaciji, normativima i standardima rada centara za so cijalni rad Ministarstva rada i socijalne politike Republike Srbije iz 2008. godine.


312

Novi model meusektorske saradnje u pruanju usluga

Kroz uee u radu meuministarske radne grupe iji je zadatak definisanje mehanizama saradnje izmeu institucija sistema socijalne zatite, obrazovanja, rada i zapoljavanja, relevantna ministarstva Vlade Republike Srbije su se obavezala da dalje razvijaju model saradnje i pruanja najbolje mogue usluge nezaposlenim korisnicima usluga iz navedenih oblasti. Preciznije definisano, rad je usmeren na dizajniranje sistema i procedura vezanih za upuivanja i saradnju na lokalnom ni vou izmeu NSZ-a, CSR-a, kola i kancelarija za mlade. Predloene su i usvojene aktivnosti koje je neophodno preduzeti, postupak, procedure, dinamika i vidovi saradnje izmeu relevantnih institucija. Dokument meuministarske radne grupe je uoblien u Predlog operativnih procedura za novi model saradnje izmeu in stitucija sistema socijalne zatite, obrazovanja, rada i zapoljavanja (ILO, 2010). Novi model podrazumeva intenziviranje postojee saradnje izmeu razliitih insti tucija i uvoenje novina u saradnji u ijem je centru korisnik i zajedniki krajnji cilj. U skladu sa Predlogom zakona o socijalnoj zatiti, saradnja izmeu razliitih sistema koji pruaju usluge bie definisana buduim protokolom o saradnji i partnerskim sporazumima. Novi model saradnje, predloen od strane meuministarske radne grupe, sadri operativne procedure koje su podeljene u etiri kategorije i podrazumevaju a) identifikaciju i upuivanje, b) pruanje podrke i pomoi, c) dugotrajnu podr ku i socijalno ukljuivanje i d) evaluaciju do/nakon izlaska korisnika iz sistema korienja usluga. Svaka operativna procedura sadri zasebne, ali usko povezane aktivnosti. Operativne procedure se primenjuju u svakom konkretnom sluaju. Prilagoavaju se individualnim potrebama korisnika usluga. Kao pruaoci usluga navode se pojedinci i timovi unutar strunih slubi razliitih institucija i oni mogu biti prijemni i ostali struni radnici CSR, savetnik za zapoljavanje i savetnik za pla niranje karijere u NSZ-u, pedagoko-psiholoke slube kole, nastavnici/razredne stareine, koordinatori kancelarija za mlade, optinske slube i drugi. Predloene operativne procedure i aktivnosti u okviru svake od njih se mogu primenjivati na razliite ciljne grupe odnosno korisnike, kao i na razliite vrste problema unutar ciljnih grupa. Smernicama za novi model saradnje su obuhvaeni oni kod kojih je primarni cilj zapoljavanje, ali i oni kod kojih je primarni cilj povratak u obrazovni sistem, ukljuivanje u obuku ili neki vid socijalne aktivacije (ukljuivanje u program
Radna grupa je osnovana u januaru 2010. godine i ine je predstavnici Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, Ministarstva rada i socijalne politike, Ministarstva obrazovanja, Ministarstva omladine i sporta, Nacionalne slube za zapoljavanje i Republikog zavoda za socijalnu zatitu, a pod okriljem projekta Zapoljavanje i migracija mladih podranom od strane etiri UN agencije (ILO, UNICEF, IOM i UNDP).


313

odvikavanja od bolesti zavisnosti, dobrovoljni i drugi vidovi drutveno-korisnog angaovanja u lokalnoj zajednici i slino), kao i lica privremeno spreena za rad koja su u ostvarivanju svojih prava upuena na razliite slube. U naem primeru, kada se radi o radno sposobnom korisniku novane socijalne pomoi to praktino znai da ako je njegov/njen osnovni problem nezaposlenost, prijemni radnik CSR ili druge slube ga informie o osnovnim pravima i upuuje ga u NSZ. Saradnja izmeu strunih radnika dve slube se dalje odvija po potrebi. U sluajevima kada se lice javlja NSZ-u, a radnik strune slube NSZ-a proceni da se radi o nezapo ljivom licu usled privremene spreenosti za rad (bilo zbog trenutnog problema, bolesti i slino), takvom licu se prua informacija o pravima iz socijalne zatite i ono se dalje upuuje u CSR gde se sa korisnikom nastavlja intenzivan rad i proce njuje mogunost aktivacije neke druge vrste. Veza sa kolskim sistemom ostvaruje se u sluajevima kada radnik strune slube proceni da bi povratak na kolovanje bio najcelishodniji za odreeno lice. Informacije koje struni radnik koji vri pro cenu prua potencijalnom korisniku, tiu se mogunosti ukljuivanja u programe obrazovnog sistema kao to je, na primer, postojei program besplatnog vanrednog kolovanja za sticanje diplome srednje kole i slino. Nakon preuzimanja voenja sluaja svaki savetnik/voditelj sluaja obavlja individualni rad u skladu sa propisima svoje slube i po vaeim zakonima i pod zakonskim aktima. Samo u posebnim, graninim sluajevima, kada je donoenje odluke oteano ili kada je potrebna istovremena angaovanost vie strunih slubi, saziva se konferencija sluaja na kojoj uestvuju struni radnici svih relevantnih slubi. Predviena je i mogunost da korisnik usluga jedne slube moe u svakom momentu postati i korisnik usluga druge slube, kada to sam korisnik i njegov savetnik/voditelj sluaja procene da je potrebno i mogue. Naime, jedna od uloga CSR je i uloga araniranja usluga potrebnih korisniku. Voditelj sluaja sainjava plan sa korisnikom i ima mogunost da u rad ukljui i eksterne saradnike. Voditelj moe da uputi korisnika da se sam obrati NSZ, moe zakazati sastanak sa pred stavnikom NSZ (sa ili bez korisnika, ali da on o tome bude obaveten i saglasan sa tim), moe sazvati konferenciju sluaja. Varijante zavise od procene i dogovora voditelja sluaja i korisnika. Utvrivanje i usaglaavanje individualnog plana zapoljavanja (IPZ) je deo redovnih aktivnosti na planu obuke i zapoljavanja nezaposlenih lica koja se nalaze na evidenciji NSZ-a. Dogovaranje individualnog plana aktivacije (IPA) predstavlja novinu u radu sa korisnicima u okviru sistema socijalne zatite. Prema
 Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Slubeni glasnik RS, br.72/09 od 3.9.2009.  Prema vaeem Zakonu o zapoljavanju i osiguranju za sluaj nezaposlenosti, NSZ i neza posleni utvruju IPZ najkasnije u roku od 90 dana nakon uvoenja u evidenciju nezaposlenog, osim ako se NSZ i nezaposleni ne sporazumeju drugaije. Tee zapoljivi nezaposleni ima prvenstvo u izradi IPZ-a. Mere i aktivnosti predviene IPZ-om prilagoavaju se potrebama trita rada i karak teristikama nezaposlenog najmanje jednom u 6 meseci.

314

Predlogu zakona o socijalnoj zatiti, CSR e moi da sklapa sporazume sa korisni cima novane socijalne pomoi koji e sadrati aktivnosti i obaveze korisnika za prevazilaenje njegove nepovoljne situacije. Sadrina, forma i nain usvajanja IPA blie e se urediti podzakonskim aktima. Kod korisnika prava iz socijalne zatite koji su ve ukljueni u voenje sluaja, aktivnosti e se sprovoditi u skladu sa ve dogovorenim planom usluga. Bilo da se radi o potrebi zapoljavanja, povratka u sistem obrazovanja, ukljuivanja u program obuke ili nekoj drugoj vrsti aktivacije, IPA-om e biti odreeni ciljevi, postupci, uesnici, aktivnosti i dinamika realizacije aktivnosti. Samo u sluajevima kada sistem prepoznaje nezaposlenost kao primarni i jedini problem sa kojim se klijent suoava, savetnik NSZ-a preuzima ulogu voe nja sluaja. U svim ostalim sluajevima, predvia se ukljuivanje strunih radnika drugih slubi u svim fazama rada sa klijentom, od procene i planiranja, podrke i socijalnog ukljuivanja, do evaluacije i konanog izlaska iz mere. Iako su mnogi od elemenata integrisanog sistema usluga evidentno prisutni u postojeem sistemu i stvaraju povoljno okruenje za ostvarivanje daljeg napretka, oni se ipak ne primenjuju ravnomerno na teritoriji cele Srbije. Pretpostavka je da e se realizacijom predloenog modela saradnje, celokupni sistem pruanja uslu ga podii na vii nivo ka planiranoj i odrivoj saradnji i koordinaciji u pruanju usluga, sa korisnikom usluga u centru panje.

Zakljuak
Bez diskusije osnovnih ekonomskih indikatora ali uz analizu institucionalnog okvira i reformskih nastojanja u oblasti socijalne zatite, cilj ovog rada je bio da ukae na potrebu obezbeivanja intenzivirane i inovirane meusektorske saradnje u pruanju usluga korisnicima novane socijalne pomoi. Na osnovu uvida u do sadanju praksu pruanja usluga primaocima materijalnog obezbeenja i u vezi sa novim zakonskim reenjima, izneti su predlozi za jaanje programa novane socijalne pomoi. U budunosti, novano davanje e biti dopunjeno aktivnim merama socijalne politike kako bi se siromani to bre i adekvatnije ukljuili u trite rada i drutvo uopte. Pored line inicijative, uspeh njihove socijalne uklju enosti zavisie i od odgovora celokupnog sistema. Specifinije, predloene su i predstavljene operativne procedure za novi model saradnje izmeu institucija siste ma socijalne zatite, obrazovanja, rada i zapoljavanja. Novi model podrazumeva intenziviranje postojee saradnje izmeu razliitih institucija i uvoenje novina u saradnji u ijem je centru korisnik i zajedniki krajnji cilj.

315

Literatura
CLDS, Siromatvo i reforma finansijske podrke siromanima, Beograd 2003. CLDS, Institucionalne reforme u 2009. godini, Beograd 2010. ILO, Predlog operativnih procedura za novi model saradnje izmeu institucija si stema socijalne zatite, obrazovanja, rada i zapoljavanja, Beograd, 2010. Matkovi, G., Uticaj ekonomske krize na porodice sa decom korisnike materijal nog obezbeenja, Izvetaj za UNICEF, Beograd, 2009. Matkovi G., Mijatovi B., Analiza uticaja dravne finansijske podrke siromani ma, Tim potpredsednika Vlade za implementaciju Strategije za smanjenje siromatva, Vlada Republike Srbije, Beograd 2009. Matkovi, G., Mijatovi, B., Petrovi M., Impact of the Financial Crisis on the Labor Market and Living Condition Outcomes in Serbia, Belgrade 2010. Ministarstvo rada i socijalne politike Republike Srbije, Pravilnik o organizaciji, normativima i standardima rada centara za socijalni rad, Beograd, 2008. Ministarstvo rada i socijalne politike Republike Srbije, Predlog zakona o socijal noj zatiti, verzija predloga zakona iz jula 2010. godine. Munday B., Integrated Social Services in Europe, Council of Europe, 2007. OPM, Options for delivering social assistance: A feasibility study, U.K., 2007. Petrovic M., Aktivacija korisnika MOP-a u Srbiji: Prvi peat u radnoj knjiici, Izvetaj za Tim potpredsednika Vlade za implementaciju Strategije za sma njenje siromatva, Vlada Republike Srbije, Beograd 2009. RZS, Studija o ivotnom standardu, Srbija 2002-2007, Beograd 2008. Slubeni glasnik RS, Zakon o zapoljavanju i osiguranju za sluaj nezaposleno sti, br. 36/2009 d 15.5.2009. Slubeni glasnik RS, Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja , br.72/09 od 3.9.2009. Slubeni glasnik RS, Zakon o socijalnoj zatiti i obezbeivanju socijalne si gurnosti graana, br. 36/91,79/91,33/93,53/93,67/93,46/94,52/96,29/01 i 84/2004, 105/05. Taylor A., Good Practices in providing integrated employment and social services in Central and Eastern Europe, Draft Report to ILO, 2009. Veljkovic L., Podrka zapoljavanju socijalno iskljuenih mladih Smernice za razvoj integrisanih usluga trita rada i socijalne zatite, Nacrt izvetaja za MOR, 2009. World Bank, Serbia Social Assistance and Child Protection Note, Washington D.C.,2006.

316

Marina Petrovi REFORMA NOVANE SOCIJALNE POMOI I INTEGRISANJE USLUGA Rezime U ovom radu je predstavljen predlog za jaanje meusektorske saradnje slubi koje pruaju usluge korisnicima socijalne pomoi. Saradnja u pruanju usluga posmatrana je u kontekstu reformi novane socijalne pomoi. Predstavljene su karakteristike dosadanje prakse u pruanju usluga i predloen novi model intenziviranja postojee saradnje izmeu razliitih institucija sistema socijalne zatite, obrazovanja, rada i zapoljavanja. Operativne procedure, usvojene u okviru predloga novog modela, sadre aktivnosti koje je neophodno preduzeti, postupak, procedure, dinamiku i vidove saradnje izmeu relevantnih institucija. One predstavljaju smernice za integrisano delovanje u cilju reavanja problema sa kojima se korisnici socijalne pomoi suoavaju. Kljune rei: socijalne reforme, materijalna pomo, socijalna zatita, integracija usluga.

Marina Petrovic REFORMS OF INCOME SUPPORT AND INTEGRATION OF SERVICES Summary This paper presents a proposal aimed at strengthening inter-sectoral cooperation of services providing assistance to social welfare recipients. The cooperation in providing services is presented within a context of income support reforms. Characteristics of existing practices in providing sevices are analyzed and a new model of an intensified cooperation among various institutions in the social welfare system, education, labor and employment is proposed. Operating procedures, adopted with this proposal, consist of activities to be taken, procedures, dynamics and forms of cooperation with a view to solving problems faced by social welfare recipients. Key words: social reforms, income support, social welfare, integration of services.

317

318

III DEO POSTKRIZNI MODEL EKONOMSKOG RASTA I RAZVOJA SRBIJE 20112020 (Izvod)

319

320

Serbian post-crisis economic growth and development model 2011-2020. Executive Summary

Belgrade August 2010 321

The Economic Institute MAT Stojan Stamenkovi (Projections) Miladin Kovaevi (Projections) Vladimir Vukovi (Reindustrialization) Edvard Jakopin (Regional development) Natalija Bogdanov (Agriculture) Miroslav Zdravkovi (Exports) Sanja Filipovi (Energetics) Svetlana Mitrovi (Traffic and IT) Ivan Nikoli (Projections) The Faculty of Economy FREN Pavle Petrovi (Macroeconomic policies) Jurij Bajec (Coordinator) Boko ivkovi (Financial sector) Mihail Arandarenko (Labor market) Milojko Arsi (Public sector reform)

Electronic version of executive summary available for download at: serbia-montenegro.usaid.gov

322

Contents of the Executive Summary

1. Macroeconomic projection of the development in Serbia 2011-2020 2. Employment projections and trends on the labor market 3. Fiscal and monetary policy in the function of economic growth 4. Financial sector and new growth model 5. Reform of the public sector 6. Reindustrialization 7. Agricultural development potential 8. Electronic communications and information society 9. Export growth 10. Regional aspects of the new development strategy 11. Energy sector 12. Traffic

323

THE RESEARCH SUMMARY

1. MACROECONOMIC PROJECTION OF THE DEVELOPMENT IN SERBIA 2011-2020 INTRODUCTION

Even the first democratic Government of Serbia after the political changes of October 2000, when defining development priorities faced two economic, social and political demands. On the one hand, there were high expectations of citizens, completely impoverished during the 90s, for rapid improvement of living standards which is completely understandable if we know that in 2000 the GDP per capita was about 1,600 euros and average salaries were less than 50 euros. On the other hand, the development gap, that was created during the sanctions, wars, disintegration of the country and the market of the ex-Yugoslavia, should be filled as soon as possible. Due to the dramatic drop of the economic activity, Serbia in this period lost 150 billion of euros of the potential GDP, caught with obsolete technology and worn equipment, especially in industry, and with production which, by all standards, was lagging behind the demands of world market. In the last decade, the economic growth and development were conducted in an attempt to achieve growth in both personal and public consumption and, on the other hand, through market reforms, privatization and inflow of foreign investments to create institutional and material conditions for stable development. However, if the results achieved in the period 2001-2008 are analyzed, it can be concluded that they were in the best case very moderate. The achieved average annual rate of real GDP growth of 5.4% seems solid, but was insufficient to compensate for a large development gap in the 90s. The other, bigger problem was the unfavorable structure of creation and use of the growing GDP, which led to increasing exports imbalance due to growing foreign trade and balance of payments deficit. The major components of the economic growth were services. The main conclusion related to our foreign trade imbalance and future economic growth derives from the ratio of growth and participation of exchangeable and non-exchangeable goods in GDP. In 2001, the exchangeable goods (agriculture and manufacturing) participated in the formation of GDP with 32%, and in 2008 the share dropped to below 24%. As a structural phenomenon, this meant the reduced supply of goods for exports and increased demand for imported 324

goods, even regardless of the fact that the internal demand (and consumption in its framework) grew faster than GDP which required continuous expansion of the deficit in the balance of payment. This model can maintain until there is suffi cient inflow of foreign capital which will, with the appropriate surplus in the balance of financial and capital transactions, cover the current account deficit that is constantly growing wider due to the influence of the trade deficit. In short, the economic growth achieved, with its structure, did not provide the presumptions for future stable development. The growth in domestic demand (7.5% per year) and consumption (7.3%), ending with 2008 when the global crisis erupted, was significantly faster than GDP growth (5.4% per year), thus, in 2007 and 2008 the value of domestic demand exceeded the value of the gross domestic product for over 23%. About 19% of the total domestic demand was covered with the excess of imports over exports, i.e. a deficit of goods and services, which grew by 10.9% per year. Serbia is a leader in terms of share of expenses for pensions and expenses for employees related to overall share of public expenditure in GDP. The absolute amounts are small from the point of customer needs, but it is not due to the restrictive budgetary policy, but because of the low GDP per capita. According to this indicator, Serbia is lagging behind and will remain so if the spending policies remain subordinate to the needs of development. The gross domestic investments were mainly financed from foreign savings. In the past three years, the ratio between the national and foreign savings in fi nancing investment was between 1:2 and 1:3. Perspectives of capital inflows in the future imperatively demand for a change of this ratio by increasing the domestic savings. The main factors of the simultaneous coverage of the growing current account deficit and rising foreign exchange reserves have been foreign direct investment and private sector borrowing. The problems of rapid growth of indebtedness, especially private, arose in 2008 after the outbreak of the world crisis, but they would inevitably appear in the following years due to the exhaustion of resources for privatization by sale, the lack of conditions for the inflow of capital to be replaced by the greenfield investment and high rate of debt servicing. The concept of economic policy should take into account several important changes in the environment. In the years to come: microeconomic and macroeconomic risks will be more pronounced, the regulatory requirements at national and international level will tighten, the current fiscal relaxation of most countries in the world which prevented the collapse of demand will not maintain for long, and the struggle with recession, the decline in exports, increased unemployment in the world, can encourage governments and central banks of some countries to perform (competitive) depreciation of national currency, which can lead to increased protectionism, trade wars and growing instability in international economic relations. 325

The economic policy of Serbia, in addition to these factors in the international context, will be determined by domestic inherited problems and future challenges as well. First, the inflation in Serbia, according to international standards, is likely to be relatively high. This conclusion stems from the fact that a deregulation of electrical power industry is awaiting, the market structure generates the final product prices increase, and the growth of regulated prices is unpredictable. Secondly, prospects of recovery of the real sector are uncertain. The increase in unemployment and decline in earnings may lead to wider social problems, political turmoil and orientation of the government in achieving short-term (populist) goals. Third, without reforming the public sector, the budget deficit and public debt would grow. Recovery of the economy and the introduction of the gray economy into the official framework would improve the picture on the revenue side of the budget, and the main challenges for economic policy makers remain on the expenditure side of budget. Fourth, external debt is growing and the debt servicing capacity represents a big threat to economic stability and growth.

THE BASIC GOALS AND PRESUMPTIONS FOR THE DYNAMIC ECONOMIC GROWTH UNTIL 2020
1.1. The world economic crisis has completely revealed that the previous model of economic growth and development of Serbia is not sustainable and must be thoroughly changed, if we are to avoid the fate of an undeveloped and overindebted country. Namely, a model which involves considerably faster growth of domestic demand than GDP growth due to the growing share of current account deficit in GDP will function no longer. Given the over-drying privatization revenues and limited possibilities for further over-borrowing abroad, Serbia has to turn to a new model of economic growth and development that is pro-investment and export-oriented. In this sense, the basic scenario of future development in the period 20112020 the dominance of growth of consumption is replaced by the dominance of investment growth. The basic scenario for the period until 2020 involves the award of the EU candidate country status, and finally the status of the EU member, as well as the use of economic benefits that this political development would bring.

326

Graph 1: Cumulative growth of GDP, productivity and employment, 2010-2020 (in %)

The average annual real GDP growth would be 5.8%, and the growth of the domestic demand would be 4.7%. The final internal demand due to reduction of the share of the negative net exports, in order to ensure the sustainability of external debt has to grow slower than GDP! The value of GDP in 2020 would reach to 52.7 billion euros, or about 7.5 thousand euros per capita. Within this dynamics, by the end of the mentioned period, the productivity would be cumulatively increased by 50.4%, and employment by 16.9% (which corresponds to increasing the number of employees by about 440 thousand). Dynamically, the GDP growth is accelerating over time and is subject to the dynamics of investment. The projected average annual growth of Industry of 6.9% and construction of 9.7% or 5.5% of services, creates the conditions for changing the economic structure. The share of exchangeable products in GDP would increase from 30.7% in 2009 to 33.1% in 2020, despite the lower average rate and declining share of agriculture from 9.6% in 2009 to 7.6% in 2020. Namely, the share of industry and construction, taken together, increases from 21.1% to 25.5% (in which the industry increases from 17.4% to 18.5% and construction from 3.7% to 6.9%); on the other side, the share of services drops from 55.3% to 52.9%. The target parameters in the basic development scenario are: raising the share of fixed investment to 25% in 2015 and to 28% in 2020 (with an average annual growth rate of 9.7%),

327

reduction of the state expenditure share in the GDP from 20.5% in 2009 to 12.4% in 2020, raising the share of exports of goods and services in GDP, from 27.6% in 2009 to 65% in 2020, significantly narrowing the current account deficit in balance of payments from 7.1% in 2010 to 3.3% of GDP in 2020.

Inflation in the period 2011-2012 is projected at 5%, at 4% in 2013 and 2014 and at 3% in all the years until 2020. The dinar exchange rate would depreciate about 2% per year until 2015, after which it would be neutral (the growth of the euro would be equal to inflation growth in Serbia and the euro zone).
Graph 2: The manufacturing structure of GDP, cumulative growth 2011-2020 (in %)

The targeted share of investment will be achieved if their average annual real growth was a 9.7% (for two-thirds faster than GDP growth). The value of these investments would increase from 4.9 billion euros in 2009 (estimated) to about 9 billion euros in 2015 and to almost 15 billion euros in 2020. In addition, the share of gross domestic savings in gross investment would increase from 14% in 2009 to nearly 55% in 2015 and to 61% in 2020.

 For this purpose, the consumption of the state is a component of GDP usage according to SNA method. From the perspective of consolidated public expenditures it means their decrease from 42.5% GDP in 2010 to 38.5% GDP in 2020.

328

Graph 3: Inter-annual real growth of GDP, investments and consumption 2011-2020 (in %)

As for the balance of payments, the main target parameters are: raising the share of exports of goods and services in GDP, from 27.6% in 2009 to 65% in 2020 and reduction of limitation of coverage of imports of goods and services with foreign exchange reserves (from 11 months in 2009 to about 6 months at the end of the observed period). The construction is that in the period 2011-2020 the net inflow of foreign direct investment will bring 22.7 billion of euros (the cumulative amount of current account deficits during this period is about 17 billion euros; the potential grants that would alleviate the situation were not included in the calculation). On the other hand, the gross inflow of long-term loans for ten years would be 51.1 billion euros.
Graph 4: Exports of goods and services 2011-2020

329

Sustainability of the displayed models of development is based on three sets of assumptions that are mutually determined to a large extent. First, adjustment in the economic system, macroeconomic policy and sector policies, the concept of accelerating economic growth based on replacement of consumer scenario with the pro-investment model of development and shifting the focus of investment towards the exchangeable goods. A special place in this sense is held by a public sector reform. Deviation from these assumptions, especially bearing in mind the upcoming election cycle, is one of the risks for achieving the presented scenario. The second group consists of assumptions that allow the continuity and acceleration of the EU membership process. When it comes to the economic environment of the Serbian economy, this group of assumptions has another side the time of recovery of the world economy, on which the projected growth of our exports and economic growth depend on. Third, and perhaps the most important, is the risk associated with the issue of sustain-ability of external debt and external liquidity. Serbia in the next five years bears the risk of higher repayment burden of private debt, and its investment cycle needs to be based on foreign direct investments, public loans, and significant increase of the share of domestic savings in financing investment. The main risk point in the financing the balance of payment is high debt servicing rate, which for the fi rst five years is more or less already fixed and in 2015 it would still be 38% to 39% of the value of exports of goods and services. Hence there comes the imperative to reduce the share of trade deficit and current account deficit in balance of payments in the GDP. 1.2. Through alternative scenarios of economic growth there is a warning of dangers and risks in case a lower economic growth is projected for the future and, even worse, if the populist model that would introduce Serbia even to a deeper crisis was accepted as a result of social and political pressure. In the first case, only a small reduction of average annual real GDP growth rate (4.9% instead of 5.8%) in the period until 2020 reduces the number of jobs for over 76,000 relative to the basic growth scenario, the productivity is cumulatively increased by 41% instead by over 50%. The possibilities to increase consumption would be confi ned to 2.5% instead of 3.5% per year while the investment are expected to grow about at the same pace as the increase in share of exports in GDP, and reform efforts would be approximately the same. The populist scenario is significantly more dangerous. The projected low average annual growth rate of 3% (with decreasing dynamics over the years), combined with the increase in the consumption of all forms along with subsidized employment in the fi rst two years, would inevitably lead to rising inflation and depreciation of dinar. Such a scenario could not be feasible in the long run since as early as in 2013 there would be dramatic reduction in foreign currency reserves and 330

external debt servicing would take away almost one fifth of the achieved GDP, that is, 60% of the exported goods and services value. This scenario is not sustainable. Its actual result would be a balance of consumption through high inflation and strong real depreciation of dinar, and the spontaneous transition to the stabilization scenario already in the middle of the observed decade, with the annulment of real consumption growth! 1.3. Unlike Serbia, which began its economic recovery only in 2001, the majority of other transitional countries began their transition to a market economy and supporting economic system reforms back in the early 90s, and accelerated that process in the past decade. Thus, it makes sense to compare Serbia to other transitional countries exactly in these time periods. The projected growth rates of gross domestic product and industry given in the scenario of development for Serbia in the period 2011-2020 are comparable with the dynamics of growth of a number of transitional countries in the period 2000-2008 (for example, our neighbors, Romania and Bulgaria). In terms of investment growth target the experience of Bulgaria is valuable, having in mind that it managed to raise share of gross fixed investment in GDP by 22.4 percentage points in just 10 years. The targeted goal is most challenging in the area of increasing the export competitiveness. International experience shows that achieving the targeted growth of the share of commodity exports in GDP would place Serbia at the top of the most successful countries in transition. However, even with such a fast recovery, the share of Serbian commodity exports in GDP in the end of 2020 would be only 47% due to low starting point, which is the average of countries in transition at the moment. This brief comparative analysis of basic macroeconomic indicators with comparable countries confirms that the quantitative targets of the new model of economic growth and development of Serbia until 2020 are ambitious but realistically set. However, one should ask the question whether Serbia today, in 2010, from the perspective of the economic environment, implemented market reforms and European integration processes, has reached the level the successful transition countries reached in the previous decade, and on which they based their economic progress. If, in connection with this, we compare data on Serbias progress according to the EBRD transition indicators, the ranking of Serbia in terms of international competitiveness (Economic Forum in Davos), the successfulness of business conditions (monitored by the World Bank), it should be noted that Serbia is lagging behind. This, among other things, means that Serbia based its economic growth in the period 2001-2008 less on reforms and more on a consumer model that was possible due to large privatization revenues and significant, primarily private, borrowing abroad.

331

Successful transition countries carried out their first generation reforms to a signifi cant extent in the period 1990-2000 privatization, macroeconomic stabilization, price liberalization and foreign economic liberalization. Simultaneously, the second generation reforms was implemented- the incentive environment for domestic and foreign investors, full protection of property and contract, effective judiciary sistem, a modern tax system, reformed public sector, coordinated fiscal and monetary policies, an efficient banking system and the development of financial markets, developed private and public partnerships especially in the infrastructure sectors, regulated labor market and regulated relations between employees and employers, progress in reducing the grey economy and corruption, political stability all of which increases the credibility of the country and reduce the risk of investment. In 2004 and 2007, ten countries crowned their success in the transition and acceptance of European standards and norms with membership in the EU, which provided additional momentum for economic development of those countries. In its reform and transition processes, Serbia reached only half the way. Therefore, the new model of economic growth and development in the next decade requires, in fact, two inter-related u-turns. The fi rst u-turn is related to transition from consumer to pro-investment and export-oriented economic growth. The second turn is needed in the area of accelerating the reform process and European integration and the appropriate macroeconomic and structural policies. It is about creating a lot more attractive economic environment without which the realization of the new model of growth and development would not be possible.

2. EMPLOYMENT PROJECTIONS AND TRENDS ON THE LABOR MARKET

The relatively rapid economic growth in the previous period was not accompanied by growth in employment due to transition and restructuring, unfavorable inherited situation, institutional and structural defects and limitations of economic policy. The world economic crisis annulled the first signs of recovery in the labor market that occurred in 2008, as in 2009 the employment rate dropped more significantly than economic activity, and such trend continues. In April 2010, the employment rate dropped to 47%. At the same time, the unemployment rate exceeded 20%. Employment structure is characterized by a number of unfavorable features the existence of dual labor markets, employment rate in the public sector is excessive; employment for salary in the private corporate sector is very small; informal and vulnerable employment rates are relatively high, agricultural employment rate of adult population in 2009 exceeded employment rate in the industry; the employment rate and activities of vulnerable groups are very low. 332

Education and skills have essential influence on the scope and quality of labor supply. Participation of university educated people in active population, aged 25-54, is less than 20%, and is less than the participation of people with no qualifications. In addition, the skills gap is growing and the problem will become more pronounced over the next decade. Serbia is going to face a difficult and ambitious task in the next decade and it is a convergence with the European Union by cutting in half the current dramatic delay in the rate of employment as the main synthetic indicator of the labor market situation. Namely, the difference in key indicators of labor market between Serbia and the European Union, primarily in the employment rate of working-age population, which is currently 18 percentage points, is one of the most fundamental obstacles to Serbias EU accession. For the convergence towards the goals set by Europe 2020, it will be necessary to achieve a faster average annual economic growth than the EU average, with simultaneous same or higher intensity of growth.
Table 2 The Employment Rate in Serbia and EU in 2010 and 2020

Projections of trends of the main contingents in the labor market by 2020 were based on macroeconomic projections of growth of gross domestic product by economic sectors and the respective sector estimates of employment elasticity in relation to gross domestic product by approximately corresponding elasticity in the successful countries of Central and Eastern Europe, and for Serbia in the average it is 0.34 (industry 0.23; services 0.4). According to projections, total employment will touch the bottom exactly in 2010, but will return to pre-crisis level not before 2013, and will begin to steadily grow at an average pace of over 50,000 persons per year. At the end of the period, total employment will be close to 3 million, which will be about 440,000 employees more than in 2010. Total unemployment, on the other hand, will reach its maximum this year, and will mildly decrease until 2013, which will be accelerated to the end of the projected period, so the number of unemployed in 2020 will be about 340 000. Analysis of the projected changes in the structure of employment shows that they occur in the expected and desired direction, although their intensity is not going to be very strong. Industrial employment will increase by nearly 170,000 persons, that is, for nearly a quarter, and a share of employment in the industry in the total employment will rise from 24.2% in 2010 to 26.4% in 2020. On the other 333

hand, employment in agriculture will mostly stagnate, which will cause decline in its share in total employment from 24.4% in 2010 to 21.6% in 2020. The relative share of employment in services in total employment will also rise slightly, from 51.4% in 2010 to 52.1% in 2020, due to employment growth in services of nearly 250,000 people. Please note that this relatively slow growth of employment in the services share in total employment occurs due of the expected stagnation of employment in the public sector. Detailed projections of trends in the labor market by 2020 show that solid but not spectacular results can be expected, although achieving the basic scenario would contribute to a more significant convergence towards the average indicators of the labor market of the European Union, but lagging behind the European Union would remain signifi cant. Moreover, the unfavorable demographic trends will have a more signifi cant infl uence on reducing the gap in basic indicators than only moderately positive trends in employment growth.
Table 3 Structure of employment according to sectors, in thousands

In addition to defining the medium-term and strategic goals compatible with the convergence towards the society of higher levels of employment and less poverty, it is necessary to identify carriers of activities and key economic and social actors of the expected changes as well. In the domain of general economic policy, 334

the transition to a new model of growth is expected to bring a radical change in incentives for economic actors, especially through the reform of income tax. In the domain of institutions and labor market policies the further rationalization of passive measures, especially in terms of severance pay, will be needed. Also, the reform of the Labor Law is needed, in the direction of optimizing the relationship of security and flexibility in the labor market, adapting a widely accepted concept of safety and decent work to domestic circumstances. It is important to emphasize that the character of the optimization of two-way, i.e. that the review of the employment legislation means that some changes should be made in the direction of increased security, and some others in the direction of greater fl exibility. An important prerequisite for the implementation of these objectives and implementation of recommended changes is to achieve a social pact, which should provide additional conditions to increase the competitiveness of Serbian economy, along with the regulation of minimum wages and national coordination of trends in wages. In the early stages of implementation, its inevitable part will be the control of public sector wages. Also, an important goal of the social pact should be a gradual elimination of duality in the labor market, and equating terms and regulation of relations and business activities in different labor markets. In order to achieve these objectives, it is necessary to increase the share of active measures in the GDP in three years, from 0.1% to 0.4%, and then to stabilize that share at about 0.5% of GDP in the second half of next decade. Demographic decline of the working age population that will accelerate over the next decade will require more efficient education system and increase of the average knowledge and skills of participants in the labor market, especially of the new comers. The more successful implementation of the new model, the higher the risk that the educational system, with its own relatively slow pace of adjustment, would become the bottleneck. This big challenge needs to be viewed through joint adjustment of employment, education and scientific and technological development strategies.

3. FISCAL AND MONETARY POLICY IN THE FUNCTION OF ECONOMIC GROWTH

Macroeconomic policy should ensure a sustainable and credible medium-term economic stability in Serbia and thus create the environment for rapid economic growth. Credibility and sustainability of policies is significantly increased if they are regulated by rules which are legally binding.

335

3.1. Fiscal policy Fiscal adjustment and economic growth in serbia Serbia should immediately begin with credible medium-term fiscal adjustment, i.e. reduction of the fi scal deficit, primarily (relative) reduction of the current public expenditure. This adjustment is one of the key levers that Government has at its disposal to ensure an acceptable level of medium-term growth. The fiscal deficit of almost 5% of GDP in 2010 should be reduced to slightly above 1% in 2015. The main adjustment is to be achieved through the relative decrease (relative to GDP) in current public expenditure, restructuring at the same time the public expenditure. Expenditures for interest will be significantly increased due to growth of public debt. Also, the relative share of public investment must be increased significantly. It means that the current public spending must be cut more than the fi scal defi cit. Since its main components are wages in the public sector (from the budget) and pensions, it makes this adjustment more difficult. Finally, the additional problem will be the relative reduction (as % of GDP) in tax revenues if tax rates remain unchanged. Future economic growth, to be sustainable, requires diverting the economy from imports and consumption towards exports and investment. This will lead to a reduction of the tax base, such as imports and consumption, which will result in the reduced revenues (customs fees and VAT) if the same rates are maintained. If the tax rate does not change, it implies is that the current public expenditure must be cut further in order to achieve this necessary fiscal adjustment. The size of fiscal adjustment Serbia is going to face in the next five years is such that it requires the introduction of solid, legal rules that would ensure the adjustment. The legally introduced rules increase the credibility of the planned reduction of fi scal defi cit and keep the public debt under control. Furthermore, the rules should help maintain the anti-cyclical fiscal policy, i.e. that country in good times creates a reserve (budget surplus), which will then be used in bad times; avoiding the pro-cyclical fiscal policy would be a signifi cant result. Finally, Serbia wants to joint the EU. An important prerequisite for this is that the state should carry out the fi scal consolidation reduce the defi cit, limit the growth of public debt, achieve relatively reduced public spending by its restructuring followed by appropriate reforms, etc. Legally introduced fiscal rules should support this. Serbia, in terms of fiscal policy and adjustments, is going to face the two diff erent periods: first, the fiscal consolidation, i.e. significant reduction of the deficit and control of the public debt growth (until 2015), and then maintenance of the prudent fi scal position and policy. Thus, the two groups of rules are proposed, to match the challenges set: (a) transitional fiscal rules by 2015, and (b) permanent ones, afterwards. 336

The transitional fiscal rules that would apply until 2015 should provide for reduction of the current consolidated fiscal deficit of almost 5% GDP, at approximately 1% in 2015. In order to achieve this, the proposal is to reduce the deficit of 0.75% of GDP every year. The previous rule should not, however, threaten the ambitious plan of public investment and infrastructure construction. It is therefore proposed to allocate part of these investments from public expenditures when the fiscal deficit is determined to which the reduction applies. Taking into account the current size of public debt in Serbia: (about 35% of GDP), as well as the possible impact of the size of debt (debt intolerance) public and external on the potential crisis and economic growth, it seems that the upper limit of 45% of GDP is a good measure for Serbia. We should bear in mind that this amount is added to the still unknown future increase in debt on the basis of restitution. As additional anchors for reduction of the deficit through the introduction of fi scal rules, we propose the control of wages and pensions so that they should grow more slowly than GDP. Control of wages and pensions through 2012 has already been agreed with the IMF. The period after the 2012 remained partly unregulated. As for pensions, the new draft law provides that after 2012 average pensions should be indexed according to inflation plus GDP growth over 4%. The growth of wages in the public sector after 2012 also should be limited to inflation plus half the GDP growth. The control of the public sector wages and pensions should be only a part of the broader public sector reforms and employment in it, as well as of the pension reform. In this sense, the size of targeted share of wages (8%) and pensions (10%) in GDP is often emphasized. We believe that the proposed transitional rules for wages and pensions should also apply after the 2015 i.e. while the shares for these two major components of current expenditure are reached. The permanent fiscal rules that would apply after the expiration of the fi scal adjustment, i.e. after 2015, should limit the average (during the economic cycle) fiscal deficit to about 1% of GDP. This would, at relatively high rates of economic growth, provide stabilization of public debt to GDP, and probably its relative decline. On the other hand, the high share of public investment of about 5% of GDP would mean that the state saves enough, and that the anticipated small deficit, is primarily a result of large state capital investments. There would be a rule defi ned that would provide that in the years when economic activity falls well below the potential level the deficit should increase, and when it is above it should decrease and turn into the surplus. The Fiscal Council, as an independent institution from government, is usually introduced along with the prescribing the fiscal rules, and it should be done in Serbia. It should provide an independent and credible assessment for the general population of the fi scal policy, control the implementation of legally defi ned fi scal rules, encourage public discussion on fiscal policy, thus raising knowledge and awareness of it.

337

IS THERE SPACE AND JUSTIFICATION IN FAVOR OF SHORT-TERM FISCAL INCENTIVE IN SERBIA? The currently highlighted dilemma of economic policy in Serbia is whether now, when the economic activity is significantly below its potential level, it should be stimulated by increase in public spending, or should we immediately start with the medium term reduction of public spending and deficit? When considering the introduction of fiscal incentives to Serbia, the most important point is the volume of the quantitative effect of the increase of public expenditure on production volume, (i.e. what is the fiscal multiplier). The result, relevant for Serbia, is that developing countries relative to developed countries have multipliers that are lower and of shorter lifetime (less stable). Taking into account the overall effect of fi scal expansion at $ 1, the GDP will increase by only $ 0.79 in the developing countries, i.e. less than the increase in public spending. The resulting assessment suggest that a fi scal stimulus leads to squeezing the private sector out, and that part of the increased demand caused by fiscal stimulus would spill over to import and not to domestic production incentives. Second, the effect of fiscal incentives in developing countries can be reduced if these countries have high (external) debt. Namely, the increase in public spending and the resulting deficit leads to an increase in the already significant external debt, which causes anxiety for lenders and therefore increases the financial cost of borrowing. Interest rates in turn affect the slowing-down of economic activity, thus reducing the effect of fi scal expansion to production increase. In developing countries with high external debt, with a relatively open and flexible exchange rate, increase in current public spending has a minimal effect on the growth of production. On the other hand, the increase in public investment can have a signifi cant eff ect. All this together significantly reduces the possibility of massive fiscal stimulus of medium developed countries with emerging markets, which is an important message for Serbia. 3.2. Monetary policy and exchange rate Serbia needs to maintain current monetary regime, where the main goal is control of inflation, and consequently the exchange rate is flexible. The course should follow its trend while the NBS intervenes only to prevent excessive fluctuations. The monetary regime in Serbia during the crisis was often implicitly and explicitly questioned, primarily because of instability of exchange rate, which is a euphemism for depreciation of dinar during the crisis. A flexible exchange rate enabled Serbia, as well as a number of transition countries, to amortize the impact of the crisis by depreciation of the domestic currency and thus prevent the full impact being transferred to a drop in production. 338

The regime of inflation targeting and flexible exchange rate shows its advantages in getting out of crisis. Namely, in the first half of 2010 Serbia recorded a signifi cant acceleration of exports (20% expressed in Euros, compared to the first half of 2009), while imports saw much more modest increase (4%). In total, the revival, albeit modest, of production in this period came from export growth. Depreciation of dinar over the course of the crisis a part of the economy disproportionally highly this is the segment of economy which leaned on the overvalued dinar. That part of the economy is based on import and sale in the domestic market, and borrowing abroad and investing in the domestic nonexchangeable sector. Depreciation of dinar is only an external sign of that this growth model is no longer viable, and that restructuring of the economy from production of non-exchangeable to production of exchangeable goods is necessary. Previous restructuring of the economy requires a medium-term period, and the regime of infl ation targeting and supporting flexible exchange rate is a good framework that allows turning the economy towards investment into exchangeable sector and its resulting growth. Namely, a flexible dinar exchange rate, through its real depreciation, allows the value of the dinar overvalued before the crisis to be reduced to an acceptable level. The fall of the value of RSD leads first to the reduction of real wages and incomes in general, although less than proportionally, and this leads to the reduction of consumption by the population. Although painful (hence the wide reaction to the depreciation), this reduction of consumption is a part of the inevitable (for future economic growth) adjustment of consumption towards savings and investments. Second, and perhaps more important, stabilizing dinar at a lower, reasonable value enables the medium term net exports to become much more important generator of growth in Serbia. Targeting inflation, the NBS should continue with the proclaimed policy of gradually reducing inflation in Serbia to the level of advanced transition countries. Low and stable inflation is a stimulus to investment and economic growth. Also low and stable infl ation is the crucial factor of de-euroisation or dinarisation of the economy, a process that would bring signifi cant benefits to Serbia and should be supported. In short term, the question of coordination of monetary and fiscal policies arises. Namely, a strong decline of domestic and foreign demand during the crisis has kept infl ation in Serbia under control, despite the large depreciation of dinar. This in turn allowed for the NBS to be very lenient with its monetary policy in the period of crisis and thus provide necessary stimulus to economic activity. Now, in mid 2010, the demand is beginning to recover slowly, and the dinar has depreciated considerably during the first half of the year. If the propagated fiscal stimulus in the form of increase in current public spending was to be added to the above, the declining trend of infl ation could easily be stopped or reversed. Then the NBS would have to tighten the monetary policy and raise interest rates in the 339

economy, and thus hamper the recovery of the private sector. It follows that, in the coming period, a much better combination of policies would be as follows: a looser monetary policy with the resulting lower interest rates which would stimulate the private sector, and the start of the fiscal adjustment through deficit reduction, but also increase in public investment.

340

AUTORI

rof. dr Drenka Vukovi p Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka drenka.vukovic@fpn.bg.ac.rs dr Mathias Maucher, Social Policy Coordinator SOLIDAR, Brussels Mathias.Maucher@solidar.org Dragana Stankovi Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka dragana.stank@gmail.com Marina Panteli Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka mina_wix@yahoo.com Mirjana Vukovi Freie Universitt Berlin mimav2003@yahoo.com prof. dr Mira Lakievi Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka mira.lakicevic@fpn.bg.ac.rs dr Eref Kenan Raidagi Univerzitet u Sarajevu Fakultet politikih nauka kenan505@gmail.com Prof. dr Giuliano Bonoli Swiss Graduate School for Public Administration (IDHEAP) Lausanne giuliano.bonoli@idheap.unil.ch dr Predrag Bejakovi Institut za javne finansije Zagreb predrag@ijf.hr 341

dr Gorana Krsti Univerzitet u Beogradu Ekonomski fakultet vgkrstic@eunet.rs prof. dr Mihail Arandarenko Univerzitet u Beogradu Ekonomski fakultet i FREN arandarenko@yahoo.com mr Ljubinka Kovaevi Univerzitet u Beogradu Pravni fakultet ljubinka_kovacevic@yahoo.com Pol Marginson University of Warwick, United Kingdom Paul.Marginson@wbs.ac.uk Dr Igor Guardiancich Max Weber Programme European University Institute, Italy igor.guardiancich@eui.eu prof. dr Ana ekerevac Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka ana.cekerevac@fpn.bg.ac.rs mr Natalija Perii Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka natalija.perisic@fpn.bg.ac.rs mr Jelena Vidojevi Univerzitet u Beogradu Fakultet politikih nauka jelena.vidojevic@fpn.bg.ac.rs mr Marina Petrovi Centar za liberalno-demokratske studije Beograd marina.petrovic@maastrichtuniversity.nl

342

Sredstva za tampanje knjige obezbedilo je Ministarstvo za nauku i tehnoloki razvoj Republike Srbije

343

CIP - , 304(4-672EU)(082) 304(4-664)(082) SOCIJALNE reforme : sadraj i rezultati / priredili Drenka Vukovi, Mihail Arandarenko. - Beograd : Fakultet politikih nauka, 2011 (Beograd : igoja tampa). - 343 str. : graf. prikazi, tabele ; 24 cm Na spor. nasl. str.: Social Reforms. - Tira 500. - Str. 9-10: Predgovor / Drenka Vukovi = Preface / Drenka Vukovic. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. Bibliografija uz svaki rad. ISBN 978-86-84031-47-3 1. . . . . . 2. , [] [ ] a) - b) - - COBISS.SR-ID 182454028

344