Kovaevi I.

: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

Originalni nauni rad

UDK 330.836
DOI 10.7215/SVR1204169K

RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA
Mr Irina Kovaevi1
Fakultet politikih nauka, Univerzitet Banja Luka
Saetak: Marks je uzroke mnogih drutvenih protivrjenosti, sukoba i
antagonizama u drutvu pronaao u nainu proizvodnje, klasnim sukobima, dravi i
politikom ureenju drutva da bi upravo na taj nain i doao do odreenja pojma
birokratije. Birokratija ne predstavlja nita drugo do dravni formalizam graanskog
drutva ona je dravna svijest, dravna volja i dravna mo koja titi
imaginarnu optost posebnog drutvenog interesa.
Birokratija i proces birokratizacije predstavljaju za Vebera pravi primjer
racionalizacije. Veber je isticao da se ljudi okreu od tradicionalnih vrijednosti koje su
zasnovane na iracionalnosti, sentimentalnosti, tradiciji, praznovjerju, obiajima, religiji
i krutim navikama i da se sve vie okreu prema racionalnim, kalkulantskim,
proraunatim, efikasnim i interesnim orijentacijama linog i drutvenog djelovanja.
Tako je tradicionalno predindustrijsko drutvo ustupilo mjesto modernom
industrijskom drutvu u kojem nema prostora za osjeanja, ve za razvoj nauke,
tehnologije i birokratske organizacije i upravljanja drutvom. U osnovi razvoja novog
drutva nalazi se racionalizacija, odnosno organizacija drutvenog ivota (ekonomskog,
politikog, kulturnog) prema principima efikasnosti. Razvoj industrijskog kapitalizma
samo je potvrivao ulogu racionalizacije u organizaciji ukupnog drutvenog ivota. A,
da bi taj razvoj mogao biti ostvaren, neophodna je visoko organizovana racionalna
organizacija koju Veber pronalazi upravo u birokratiji.
Kljune rijei: birokratija, efikasnost, racionalizacija.

UVOD
Ono to bitno karakterie moderne kapitalistike sisteme i njihova
drutva jeste racionalizacija ivota, odnosno organizovanje drutva u
skladu sa naelima efikasnosti. To je pojava koja zahvata sva podruja
drutva, jer ima veliku ulogu i veliko znaenje za poveanje proizvodnosti
i organizacione efikasnosti rada, materijalne i drutvene proizvodnje. U
tom smislu treba posmatrati i birokratiju kao posljedicu, ali, istovremeno, i
kao uzrok procesa racionalizacije.
Birokratija je postojala i u tradicionalnim civilizacijama (na
primjer, u imperijalnoj Kini), antikom i srednjovjekovnom periodu, ali ne
u ovakvom obliku, opsegu, snazi i moi kao u savremenim drutvima i
modernim civilizacijama. Iako je kao drutvena pojava postojala i u
drevnim civilizacijama, ipak se tada nije ni znalo za rije birokratija.
1

Postdiplomski studij Savremena sociologija

169

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

BIROKRATIJA KROZ ISTORIJU

Prvi oblici dravne biroratije i dravne oganizacije rada i
proizvodnje poznati su iz kineske, vavilonske i egipatske civilizacije.
Veliki sistemi navodnjavanja, veliki objekti i izgradnje piramida zahtijevali
su struan i organizovan upravljaki rad koji je razvio potrebu za
stvaranjem posebnog dravnog sloja koji e takvim grandioznim
poduhvatima upravljati i rukovoditi. Egipat je raspolagao monom
birokratskom dravnom mainerijom koja je izraivala planove dravne
uprave i formirala kole za izuavanje metoda poslovanja.2 Tako su nastali
rudimentarni oblici birokratije i dravne uprave.
U antikoj grkoj demokratiji je postojao birokratski prepoznatljiv
sloj jednogodinje izabranih plaenih dravnih slubenika. U razvoju
evropske birokratije posebnu ulogu je odigrala hrianska crkva, a naroito
katolika hijerarhija, a srednjovjekovni kler rimokatolike crkve
predstavlja prvi oblik razvijene birokratije. Birokratija je prodirala
uklanjanjem svih samostalnih lokalnih posrednih vlasti i njihovim
pretvaranjem u iste funkcionere pape. Pri tome je katolika crkva
stvarala korisno i kontrolisano lokalno svjetovno inovnitvo koje se
staralo o odravanju njenih velikih posjeda i prikupljanju crkvenih poreza.
U rimskom periodu birokratija postaje osamostaljeni upravljaki dravni
sloj. Veliki geografski prostor na kojem se rasprostirao Imperium
Romanum nuno je zahtijevao potrebu njegove kontrole putem stvaranja ne
samo provincijskih, nego i centralnih birokratskih organa uprave. U ranom
srednjem vijeku se birokratija veoma sporo i slabo razvijala. Od svjetovnih
uzroka razvoja savremene kontinentalne birokratije, najvaniji su vojni
uzroci. U ranom feudalizmu centralna kraljevska vlast nije se oslanjala na
postojane inovnike, ve na vazale koje je vezivala jedino zakletva
vjernosti, ali poslije uspjenih osvajanja kraljevsko pravosue nije moglo
trajno da opstane na veem podruju, ve je prelazilo u ruke feudalaca.
Broj pismenih slubenika u uredima je snano porastao poetkom
XIV vijeka u Francuskoj. A stoljee kasnije je otkrie vatrenog oruja
poelo potkopavati rani feudalizam: srednjovjekovnu ritersku vojsku
zamjenjuje stajaa vojska za ije je odravanje bio neophodan novac.
Uvode se redovni porezi i budeti o kojima se starala finansijska
birokratija. Ratni poduhvati i snadbijevanje vojske postaju obimniji i
sloeniji poslovi i nastaju preduzea sa razgranatom birokratskom
strukturom. Sada i kraljevog glasnika zamjenjuje slubenik vezan za radno
mjesto, a finansijski, pravni i vojni zadaci podstiu stvaranje posebne
mree kraljevskog inovnitva. Birokratija se iri i diferencira, mada ovi
procesi sasvim razumljivo nisu ravnomjerno napredovali u Evropi i najbre
su se odvijali u Francuskoj. U Engleskoj je broj kraljevskog inovnitva
bio jo manji, jer birokratizaciju nije mogla ubrzati velika kopnena vojska,
koje nije bilo kao u dravama sa velikim kopnenim granicama. Tek e u
devetnestom vijeku u kapitalizmu monarhije strogom birokratizacijom
kraljevskih finansija dovesti do porasta mo i ugleda inovnitva.
2
M. Berger (1957): Bureacracy and society in Modern Egit (A Study
ofInterpersonal Reations in two Goverment Agencies), Chicago.

170

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

U apsolutnoj monarhiji vazali su postali dravni inovnici ija je

dunost provoenje dravnih zakona, a inovnici finansijske i poreske
uprave pored oficira postaju najmonija drutvena grupa. U apsolutnoj
evropskoj monarhiji birokratija postaje oslonac, pa i relativno samostalni
subjekt vlasti. inovnitvo raste, uslonjava se i stie veu mo tako da
birokratija postaje poseban drutveni stale. Najvaniji podsticaj razvoju
birokratije je pruio kapitalizam. Hronoloki gledano, od XV vijeka,
prevladavanjem feudalnih rascjepkanosti i autarhinosti, dolazi do
snanijeg razvoja administrativnih organizacija tako da se ve od XVIII
vijeka formira relativno samostalni administrativni dravni aparat
upravljanja i rukovoenja. Istovremeno, to je i period stvaranja drave kao
nonog uvara, odnosno posebne dravne mainerije sastavljene od
institucija, kao to su: vojska, policija, sudstvo, zatvori, poreznici,
inspektori, dravni slubenici. U modernom pogledu je birokratija nastala
u periodu industrijskog kapitalizma, a zbog njegove proizvodne potrebe za
vremenom, brzinom, tanou, urednou, preciznou i utedama. U
privredi je kapitalistiko preduzee zahtijevalo predvidljivo i postojano
pravo, sudstvo i upravu. Kapitalizmu je bio neophodan inovniki aparat
koji se rukovodi bezlinou, nasuprot feudalnim porezima koji se temelje
na linom postojanju i milosti gospodara. Trite je trailo birokratiju koja
je insistirala na potovanju zakona.3 Od tada e, pa do danas, birokratski
model uprave poeti preovlaivati u ne samo dravnoj upravi, nego i u
obrazovnim institucijama, poslovnim organizacijama, crkvenim
institucijama, organizacijama rada, proizvodnje, nauke, kulture, sporta...

BIROKRATIJA I BIROKRATIZAM
Iako je kao drutvena pojava postojala i u drevnim civilizacijama,
ipak se tada nije znalo za naziv ili rije birokratija. Teorijsko odreenje
pojma birokratije razlikuje se od odreenja birokratije u
svakodnevnom ivotu. Ono to sociologiju posebno interesuje jeste sutina
postojanja birokratije kao drutvenog sloja i birokratski nain upravljanja.
U tom smislu se pod pojmom birokratije podrazumijeva formalna
organizacija koja obavlja odreene administrativne poslove i u okviru koje
osobe raspolau odreenim monopolom i imaju odgovarajuu mo.
Smatra se da je termin birokratija prvi upotrijebio francuski
ekonomista Degurne 1745. godine.4 Od tada, pa do danas, termin
birokratija razliito i vieznano je objanjavan vrijednosno posmatrano,
i pozitivno, ali i negativno. Jedni smatraju da bez birokratije nema uspjeha
u modernom organizovanju ne samo uprave, nego i svih podruja
drutvenog ivota, dok drugi istiu da je birokratija prijetnja demokratski
otvorenoj i odgovornoj vladavini i predlau prevladavanje birokratske
moi, tako to bi: politiko vostvo osiguralo politiku kontrolu
birokratije, bio otvoren pristup vladinim dokumentima kako bi javnost vie
3
Enciklopedija politike kulture, (1993): Beograd, Savremena administracija,
s. 112-113.
4
Neki kau Gurne, a poznat je po tome to je izrekao uvenu ekonomsku
maksimu liberalizma laisser faire, laisser passer (neka ide kako ide). Socioloki
leksikon, (1982): Beograd, Savremena administracija, s. 27.

171

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

sudjelovala u vladavini, a na lokalnom nivou narod vie kontrolisao

administraciju.5
Rije birokratija (fr. boureau kancelarija, ured; bourrete
gruba tkanina, oha kojom se prekrivaju kancelarijski stolovi; gr. krateovladam; kratein vladati) u etimolokom, ali nedovoljno preciznom
smislu, podrazumijeva vladavinu ljudi iz kancelarije, vladavinu
inovnitva, odnosno vladavinu inovnikog, prije svega, dravnog
aparata.6 Birokratija je forma organizacije utemeljena na hijerarhiji i
centralizaciji, te pravilima i propisima organizacije.
Rije birokratija u naem prevodu znai vladu biroa ili vladu
kancelarije. Ovo etimoloko odreenje nije dovoljno za razumijevanje
pojma birokratije. Kao ni ono koje se upotrebljava u svakodnevnom
ivotu kao oznaka za: inovnitvo koje je zaposleno u dravnoj ustanovi;
ponaanje inovnika prema strankama (ponaanje koje je kruto,
formalizovano, nadmeno, arogantno); odreen nain upravljanja od strane
inovnika dravne uprave ili administracije (ureda, biroa). Od samog
poetka rije birokratija je koritena u negativnoj konotaciji, kao
vladavina inovnika, pa i, kako Balzak kae, dinovska mo koju imaju
pigmeji. No, bez obzira na to, birokratiju je pogreno identifikovati sa
dravnim organom ili aparatom, jer se njen pojam iskljuivo dovodi u vezu
sa odreenim oblikom upravljanja ili koritenja drutvene moi i dravne
vlasti. Znai, birokratija je vladavina inovnika koji se prvobitno odnosio
na dravne slube, a postepeno se proirio na ostale drutvene organizacije.
U tom smislu se koriti i izraz birokratizam, kao oznaka i naziv za
sistem i organizaciju dravne uprave i upravljanja koju, prije svega,
karakteriu formalizam i dogmatsko prihvatanje pravnih normi, bezlinost
i bezdunost rjeavanja ljudskih problema. Postojanje birokratske
organizacije moe da ima svoje negativno znaenje ili negativna obiljeja
izraena u formama: impersonalne i bezline komunikacije, formalizmu i
otuenosti. U ovom negativnom smislu se za birokratiju kae da razvija
bolest koja se zove biromanija (Degurne), i da razvija dinovsku mo
kojom raspolau pigmeji (Balzak). Birokratija je racionalni duh drave
(Hegel), dravni formalizam (Marks), vladajui drutveni sloj (Mikels),
najsavreniji oblik dravne organizacije (Veber), nastajua klasa (Trocki),
nova klasa (ilas), itd.
Ali, s druge strane posmatrano, birokratija moe da ima i pozitivno
znaenje ili pozitivna obiljeja, izraena o oblicima tanosti i urednosti
posla, te njihove kontrole.
Rije birokratija upotrebljava se u teorijskim znaenjima:
5

Blackwellova Enciklopedija politike misli, svezak prvi, Zagreb, Demetra,

2003, s. 46.
6
O tome vidjeti u: Enciklopedija politike kulture (1975): str. 111; Politika
enciklopedija, Beograd, Savremena administracija, s. 82; Rjenik sociologije i
socijalne psihologije (red. M. Bosanac, O. Mandi, S. Petkovi), Zagreb, Informator,
1977, s. 56; Socioloki leksikon, Beograd, Savremena administracija, 1982, s. 27;
Socioloki renik (prir. A. Mimca, M. Bogdanovi), Beograd, Zavod za udbenike,
2007, s. 47; Lj. Tadi (1996): Politikoloki leksikon, Beograd, Zavod za udbenike i
nastavna sredstva, s. 18.

172

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

sociolokom vladavina uz pomo inovnitva, dravnih

slubi i slubenika koji su imenovani u okviru hijerarhijski organizovane i
utemeljene organizacije; kao sistem dravnih, drutvenih i politikih
odnosa u kojima dominiraju profesionalni upravljai; drutveni inovniki
sloj hijerarhijski organizovanih profesionalnih upravljaa; nain djelovanja
birokratije (birokratizam), i u pogrdnom smislu kao oznaka za
karakteristine razne mane administracije i sinonim za neodgovornu,
aljkavu i otuenu inovniku slubu koja zloupotrebljava svoj poloaj,
sporost, formalizam, nemar, rigidnost, bezlian, hijerarhijski neodgovoran i
krut nain ponaanja prema ljudima, i slino;

pravnom - racionalizovana zakonom propisana mrea

dravnih (dravna uprava) i drutvenih organizacija koja se temelji na
skupu pravila i funkcionalnoj specijalizaciji i odgovornosti inovnitva
kao nosilaca slubi i upravljakih funkcija; sistem administracije koji
trajno djeluje na temelju postojanja profesionalno donesenih pravila i
propisa; sistem vladavine u kojem vodee poloaje u egzekutivi imaju
profesionalni upravljai, a ne izabrani predstavnici; skup profesionalnih
upravljaa koji predstavljaju posebnu drutvenu grupu.
Sociolozi vie govore o birokratiji, a pravnici o upravi. U tom
smislu treba rei da su tri bitna elementa pojma birokratije: inovniki sloj,
hijerarhija obavljanja upravne djelatnosti i pravne norme kao osnova
obavljanja aktivnosti.
Polazei od prethodnih naznaka o birokratiji, naveemo i neke
definicije prema kojima je birokratija:

drutveni sloj profesionalnih upravljaa koji obavlja

odreene funkcije u dravnim i drutvenim institucijama, a koje su
odvojene od demokratske kontrole;

posebna tehnika upravljanja gdje preovlauju elementi

administracije, anonimnosti, rutinerstva, papirologije, odugovlaenja;

sistem savremene civilizacije koju karakterie razvoj

nauke i tehnologije, hijerarhijska i specijalizacijska podjela rada u velikim
i monim ekonomskim, politikim i drutvenim korporacijama.
U modernim drava se sve vie razvijaju etatistike tendencije, pa,
prema tome, i birokratija kao drutvena pojava koja e zadobiti i bitnu
teorijsku panju, a teoretiari koji su se bavili i fenomenom birokratije i
biroratske uprave su Karl Marks i Maks Veber.

MARKS I VEBER O BIROKRATIJI

Marks je uzroke mnogih drutvenih protivrjenosti, sukoba i
antagonizama u drutvu pronaao u nainu proizvodnje, klasnim sukobima,
dravi i politikom ureenju drutva da bi upravo na taj nain i doao do
odreenja pojma birokratije.
Prema njegovom miljenju, drava je osnovni oblik politikog
otuenja upravo zato to je surogat zajednice. Ona se osamostaljuje od
pojedinaca i drutva. Nju organizuje klasa da bi putem vlasti i pravnopolitikih institucija potinila drugu klasu. Pomou birokratije kao sloja,
drava pretvara svoju volju u causa prima. Birokratija ne predstavlja nita
drugo do dravni formalizam graanskog drutva - ona je dravna
173

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

svijest, dravna volja i dravna mo koja titi imaginarnu optost

posebnog drutvenog interesa. Ono to karakterie birokratiju prema
Marksovom miljenju je ta imaginarnost drave, to znai da pored realne
ili stvarne drave u njoj birokratija stvara svoju dravu; ona je sam duh
drave zato to posjeduje dravu za koju smatra da je njena privatna
svojina; birokrate pretvaraju dravne ciljeve u svoje privatne ciljeve, te
tako duh dravnosti pretvaraju u svoj sopstveni i realni materijalizam, u
svoju karijeristiku borbu za novac, inove i status. Birokratija nije duh
drave, napominje Marks, ona je odsustvo njenog duha; ne
predstavljajui jo vladu, birokratija je vezana za vlast i predstavlja njenu
transmisiju. I dalje: Birokratija posjeduje sutinu drave, spiritualnu
sutinu drutva. Ona je njena privatna svojina.
Opti duh birokratije je tajna, misterija koja se odrava u njoj
samoj putem hijerahije, a prema spolja, kao zatvorena korporacija. Otvoren
duh drave, a isto tako i javno miljenje, izgledaju stoga brokratiji kao
izdaja njene misterije. Autoritet je stoga princip znanja, a obogotvorenje
autoriteta, njeno ubjeenje. Ali u njoj se spiritualizam pretvara u grubi
materijalizam, u materijalizam pasivne pokornosti, vjere u autoritet u
mehanizam krutog formalnog djelovanja gotovih principa, shvatanja,
tradicija. to se tie pojedinog birokrate, dravni cilj se pretvara u njegov
privatni cilj, u potjeru za viim inovima, u teenje karijere. On najprije
posmatra zbiljski ivot kao materijalni, poto duh ovog ivota ima svoju,
za sebe odvojenu, egzistenciju u birokratiji. Stoga birokratija mora teiti da
ivot uini u najveoj moguoj mjeri materijalnim.7
Prema Marksovom miljenju, za birokatiju su karakteristina
sljedea svojstva:

naelo hijerarhije - postojanje pokornosti i poslunosti

niih prema viim organima u hijerarhijskoj organizaciji utemeljenoj na
mehanizmu krutog i formalnog djelovanja, pravilima i propisima;

normativizam i formalizam - pretjerano pozivanje na

zakone i propise;

tajnovita djelatnost, misterij;

pretvaranje optih interesa u parcijalne i privatne - i

prikazivanje privatnih i parcijalnih interesa optim interesima upravo zato
to birokratija tei inovima i bezuslovnom napredovanju, te zbog svog
interesa prisvaja dravu, a dravne i drutvene interese tretira kao svoje
interese prikazujui sebe kao nosioca opteg drutvenog interesa, a svoj
parcijalni interes optim dravnim i drutvenim interesom.
Birokratija i proces birokratizacije predstavljaju za Vebera pravi
primjer racionalizacije.
Veber je isticao da se ljudi okreu od tradicionalnih vrijednosti
koje su zasnovane na iracionalnosti, sentimentalnosti, tradiciji,
praznovjerju, obiajima, religiji i krutim navikama i da se sve vie okreu
prema racionalnim, kalkulantskim, proraunatim, efikasnim i interesnim
orijentacijama linog i drutvenog djelovanja. Tako je tradicionalno
7
K. Marks (1960): Kritika Hegelove filozofije dravnog prava, Sarajevo,
Veselin Maslea, s. 63, i dalje.

174

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

predindustrijsko drutvo ustupilo mjesto modernom industrijskom drutvu

u kojem nema prostora za osjeanja, ve za razvoj nauke, tehnologije i
birokratske organizacije i upravljanja drutvom.
U osnovi razvoja novog drutva nalazi se racionalizacija, odnosno
organizacija drutvenog ivota (ekonomskog, politikog, kulturnog) prema
principima efikasnosti. Razvoj industrijskog kapitalizma samo je
potvrivao ulogu racionalizacije u organizaciji ukupnog drutvenog ivota.
A, da bi taj razvoj mogao biti ostvaren, neophodna je visoko organizovana
racionalna organizacija koju Veber pronalazi upravo u birokratiji.
Racionalizacija ima za posljedicu efikasnu organizaciju drutvene
proizvodnje to je za Vebera pozitivna strana razvoja. Ona negativna se
odnosi na to da moderna racionalizovana i birokratizovana organizacija
drutva moe da regulie sva podruja ovjekovog ivota i da tako
kontrolie i uniti ljudski duh, kao i demokratiju koja se sada nakon
vievjekovnog osvajanja, moe nepovratno izgubiti. Upravo onako kako su
na to ukazivali teoretiari negativne utopije Orvel, Zamjatin i Haksli.
Pomou birokratskog modela organizacije i uprave moemo lake
razumjeti fabriku, preduzee, vojnu kasarnu, dravnu upravu, velike
prodavnice, supermarkete i megamarkete, univerzitet (vea prolaznost),
sport (vie pobjeda), itd. Birokratija obuhvata biznis, vladu, religiju,
univerzitete i sve druge drutvene oblasti, institucije i ustanove.
Veberov pojam birokratije je idealnotipski, zato to istie
temeljne osobine birokratske organizacije, bez obzira da li se ona kao takva
stvarno pojavljuje u nekoj drutvenoj zajednici. Birokratija ne postoji u
istom obliku nigdje u stvarnosti, i idealni tip ne odraava stvarnost, ve
samo pomae boljem razumijevanju njene sloenosti. Takoe, i njegov
pojam birokratije je idealnotipski zato to istie temeljne osobine
birokratske organizacije, bez obzira da li se ona kao takva stvarno
pojavljuje u nekoj drutvenoj zajednici.
Birokratska uprava predstavlja isti tip legalne vlasti i, kao takva,
ona je najpravniji i najefikasniji oblik organizacije: odgovara jednom obliku
upravljanja proizvodnjom, koji zahvata sve oblike moderne organizacije,
integrie dimenziju racionalizacije poslova kakva je tada poela da se
sprovodi. Birokratija se u principu moe podjednako primijeniti u
preduzeima iji je cilj sticanje dobiti, ili u karitativnim organizacijama, ili u
drugim privatnim organizacijama iji su ciljevi idejni ili materijalni.8
Da bi se razumio Veberov pojam birokratije, neophodno se
ukratko osvrnuti na njegova razumijevanja pojmova moi, vlasti i
drutvenog odnosa iz kojeg proizlaze ovi pojmovi, i dobijaju bitno
znaenje u njegovom miljenju.
Mo se javlja u drutvenom odnosu kojeg Veber odreuje na
sljedei nain: Drutveni odnos treba da znai ponaanje veeg broja
osoba koje je po svom smisaonom sadraju uzajamno podeeno i time
orijentisano. Drutveni odnos sastoji se, dakle, potpuno i iskljuivo u

M. Veber, Privreda i drutvo, tom I, s. 173.

175

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

izgledima da se drutveno djela na neki (smisaono) mogu nain, bez

obzira na emu se zasnivaju ti izgledi.9
U drutvenom odnosu posebnu ulogu i znaenje imaju vlast i mo.
Mo predstavlja izglede da se u okviru jednog drutvenog odnosa
sprovede sopstvena volja uprkos otporu, bez obzira na to na emu se
zasnivaju ti izgledi. I, dalje, mo je mogunost da se sopstvena volja
nametne ponaanju drugih. Vlast je poseban sluaj moi, i to onaj koji
oznaava izglede da e se odreene osobe pokoriti naredbi odreenog
sadraja. Za Vebera je vlast sa upravnim aparatom ili organizacijom ui
pojam vlasti i identian je pojmu autoritarne moi zapovijedanja.10
Tako dolazimo i do njegovog pojma uprave, odnosno
birokratske uprave koja ima dvije funkcije. Prvu, koja se odnosi na
vrenje i odravanje vlasti, i drugu, koja se odnosi na vrenje javne slube
uopte. Upravne funkcije postoje na svim podrujima drutvenog ivota, u
javnoj i privatnoj sferi, na podruju dravne uprave, ali i uprave u
kapitalistikim preduzeima.
Pojava i razvoj moderne uprave u Veberovo doba proizlazili su iz
razvoja trinih robno-novanih odnosa, razvoja industrijske organizacije
proizvodnje, koncentracije upravljanja u vlasnikim okvirima, i zato i
potrebe za upravom koja bi bila efikasna u organizaciji ekonomskog,
politikog i drutvenog ivota. Zato je teorijskom objanjenju fenomena
birokratije, birokratske organizacije i birokratske uprave, Veber i posvetio
znaajnu teorijsku panju i na prvom mjestu je stavio formalne odnose u
organizacijama. Kao moderni oblik organizacije birokratija je postala
najvaniji strukturalni element i institucija savremenog racionalizovanog
industrijskog drutva.
Veber istie posebnu funkcionalnu karakteristiku koja se odnosi
na jedinstvo upravne funkcije na svim podrujima, javnom i privatnom, na
podruju dravne uprave i kapitalistikog preduzea. Taj poredak tj.
birokratski primjenljiv je u naelu jednako u privrednim, karitativnim ili
drugim organizacijama koje idu za bilo kojim privatnim idealnim ili
materijalnim ciljevima, kao i u politikim i hijerokratskim organizacijama
zajednica, to se moe i istorijski dokazati (s manjim ili veim
odstupanjima od istog tipa).11
Dok je za Marksa birokratija predstavljala otueni oblik uprave, za
Vebera je ona racionalni oblik organizacije. On istie sljedee bitne
osobine, svojstva i karakteristike birokratske organizacije:

naelo nadlenosti u funkcionisanju moderne

birokratije postoji princip nadlenosti organa koji obavljaju slubene
poslove, to znai da svaki organ ili pojedinac imaju strogo odreene
kompetencije, obaveze i prava, koji su jasno razgranieni i utvreni optim
pravilima, upravnim aktima i zakonskim propisima; nadlenost svakog
9

Ibid, s. 18.
M. Veber, Privreda i drutvo, t. I, str. 37, 31; t. II, s. 46, 50.
11
Cf. prema E. Pusi, Problemi upravljanja, Zagreb, Naprijed 1946-1971, s.
33-34.
10

176

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

slubenika jedne birokratske organizacije dio je dunosti u hijerarhiji

autoriteta koji poiva na strunosti; ovo naelo podrazumijeva nekoliko
bitnih komponenti raspodjelu redovnih djelatnosti kao slubenih
djelatnosti, podjelu ili raspodjelu vlasti i zapovijedanja, njeno
ograniavanje pravilima, postavljanje osoba sa propisanim kolskim
kvalifikacijama za obavljanje odreenih utvrenih djelatnosti; princip
nadlenosti podrazumijeva da je dravna administracija funkcionalno i
administrativno podijeljena na ministarstva (obrazovanja, nauke i kulture,
poljoprivrede, privrede, saobraaja, itd., a u okvirima ministarstava poslovi
su dalje podijeljeni tako da svaki slubenik ima precizno odreenu
nadlenost, prava, obaveze i odgovornosti u konkretnoj sredini);

naelo hijerarhije u birokratskoj organizaciji je uveden

red tako da postoji strogo odreena hijerarhija ovlatenja, kompetencija i
odgovornosti, to znai da su nii slubenici pod strogom kontrolom viih,
te da se na vrhu ove hijerarhijske piramide nalaze osobe sa najviim
komandnim ovlatenjima; to znai postojanje strogo utvrene hijerarhije
ovlatenja i hijerarhijski utvrenog sistema poloaja, podreenih i
nadreenih organa, uloga i slubenika s pravom nadzora i kontrole viih u
odnosu na nie organe; to je hijerarhija ovlatenja, inicijativa i odluka
koje se donose u naredbodavnom centru koji kontrolie organizaciju
rada, gdje se organi i lanstvo organizacije nalaze u pasivnom poloaju
prihvataju, provode i izraavaju te odluke bez prava odluivanja;

naelo uniformnosti - obavljanje poslova poiva na

optim pravilima, aktima ili pisanim dokumentima koja su relativno trajni i
primjenljivi na pojedinane sluajeve; ta pisana pravila strogo odreuju
ponaanje slubenika na svim organizacionim nivoima; optim pravilima
je precizno i strogo utvrena nadlenost pojedinih organa; postoji i
voenje poslova koje poiva na tim pravilima, aktima, pisanim
dokumentima; rigidna disciplina i u strukturi i mehanizmu rada se
organizuje sa jasnom podjelom autoriteta i izrazitom podvojenou
izvrilaca rada od strukture autoriteta; o birokratskoj organizaciji rada
postoji i vjerovanje u ispravnost pravila ije poznavanje od strane
slubenika predstavlja posebnu vjetinu; pravila potpuno odreuju vrsto
etablirane procedure za obavljanje pojedinih zadataka, ne doputajui
nikakvu mogunost autonomne line inicijative i linog odluivanja; i kako
se sami inovnici boje promjena pravila, jasno je da je i konzervativizam
takoe bitna komponenta ove birokratske organizacije;

naelo imenovanja slubenika - obavljanje slubenih

dunosti odvija se na osnovu obrazovnog i strunog kolovanja, spreme i
iskustva za obavljanje slubene djelatnosti; slubeni poslovi postaju
njihova zanimanja i osnovni izvori prihoda, i na osnovu strunih znanja,
steenih iskustava, slubenici se unapreuju; birokratska organizacija
znai kontrolu na osnovu znanja i nema mjesta izboru, ve imenovanju;

angaovanje ukupne radne sposobnosti kao

pretpostavke za uspjeno obavljanje slubene dunosti; strune dunosti
zahtijevaju posjedovanje strunog obrazovanja; ovaj oblik organizacije
ne dozvoljava slobodni izbor profesije za najvei broj pripadnika, to
negativno utie na poboljanje kadrovske strukture i koi specijalizaciju;

177

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

slubenici nisu vlasnici sredstava u vrenju slubene

djelatnosti slubenici koriste sredstva, ali nisu njihovi vlasnici; sluba im
organizuje cjelokupnu radnu sposobnost; ona je strogo odvojena od
njihovog privatnog ivota, ne moe se nasljeivati; slubenici rade puno
radno vrijeme i imaju platu; postoji razdvojenost izmeu dunosti
slubenika na poslu, to jest u organizaciji, i njihovog ivota van posla;
pripadnici organizacije nisu vlasnici materijalnih sredstava sa kojima rade;

formalizacija birokratska organizacija zahtijeva niz

formalnih pravila, kako bi se obezbijedilo ponaanje i koordinacija
aktivnosti; formalizacija treba da obezbijedi kontinuitet, stabilnost i red;

impersonalnost, bezlinost u obavljanju slubenih

dunosti evidentna je formalistika impersonalnost koja podrazumijeva
iskljuenje linog odnosa i emocija prema klijentu i stranci; idealni
slubenik obavlja svoju slubu bez obzira na osobu i u formalnom
pogedu jednako za sve; u okviru nadlenosti, poslovi se obavljaju u
skladu sa precizno utvrenim pravilima, liene samovolje i pristrasnosti; o
svakoj aktivnosti se vodi pisana evidencija i izvjetaj; impersonalni su
slubeni odnosi, jer se u birokratskom poretku moraju izbjegavati
emocionalna vezanost kako bi se mogle donositi racionalne odluke; ovi
impersonalni, bezlini (slubeni) odnosi podrazumevaju lienost postojanja
emocionalnosti, kako bi se i mogle donositi takve racionalne odluke;
formalistika impersonalnost je karakteristika idealnog slubenika koji
poslove obavlja u skladu sa pravilima, propisima i normama, a ne prema
razlozima line prirode; njegovo djelovanje je racionalno, a ne afektivno i
emocionalno, jer se posao obavlja u skladu sa izraunljivim pravilima i
bez obzira prema osobama.12
Iz navedenih karakteristika i obiljeja birokratske organizacije
proizlaze i bitne karakteristike slubenika u birokratskoj organizaciji:

strunost slubenci se, dakle, biraju po zasluzi, struno

su edukovani i specijalizovani za posao koji obavljaju i kontroliu pristup
znanju; postoji podjela rada utemeljena na znanju i kompetentnosti, ime
se postie da svaki lan organizacije obavlja posao za koji je kvalifikovan;
specijalizacijom se ostvaruje mogunost obavljanja posla prema
kvalifikaciji, strunosti i kompetentnosti;

profesionalnost to znai da je za zanimanje i profesiju

slubenika potrebno posebno specijalizacijsko znanje, kvalifikacija,
struna sprema i kolovanje;

trajnost sluba je plaena, sa punim radnim vremenom,

sigurnou radnog mjesta i izgledima za napredovanje i karijeru;

lina sloboda slubenik je lino slobodan, ali odvojen

od materijalnih sredstava upravljanja koja su pod kontrolom odreenih
politikih gospodara;

disciplina slubena disciplina;

plata - u novcu; inovnik redovno prima novanu

nadoknadu u obliku utvrene plate i starosno obezbjeenje u obliku
12

178

M. Veber op. cit., s. 58 i dalje.

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

penzije; plata se ne dobiva po uinku kao nadnica ve u skladu sa

slubenim poloajem ili funkcijom koju obavlja.
U ovoj analizi birokratije na prvom mjestu su formalni odnosi u
samim organizacijama. U birokratijama su i neformalni odnosi oko
zavravanja poslova vani, jer esto predstavljaju fleksibilan, elastian i
racionalan nain rjeavanja problema kada to nije mogue ili je sporo i
neefikasno mogue uiniti na uobiajen birokratski nain.
Veber smatra da bitna svojstva i djelovanja birokratije
omoguavaju joj da bude efikasna. Iskustva su pokazala da birokratska
utemeljenost i stroga hijerarhija onemoguava optimalan protok
informacija odozdo prema gore. Takoe, strogo kruto oslanjanje na pravila
dovodi do nefleksibilnosti, a povlaten poloaj moe da pree u konzervativnost.

ODNOS PREMA BIROKRATIJI

Kritiari Veberovog koncepta birokratije ukazuju da sistemi koji
lie na njegov idealan tip najee raaju itav niz besmislenih, pa i
neracionalnih procedura koje se esto zaobilaze elastinijim i neslubenim
nainima rjeavanja problema.
Bavei se problemima razvoja i unapreenja modernog
industrijskog drutva, Veber se istovremeno bavio i problemom racionalne
organizacije i uprave drutva. Model organizacije evropskih drutava pod
nazivom idealna birokratija, prenio je i na organizacije i preduzea koji su
se s kraja 19. i poetka 20. vijeka suoili sa problemima racionalnog rada,
reda i discipline. Tako se pokazalo da je birokratiju pogreno identifikovati
sa dravnim organom ili aparatom, ve sa odreenim oblikom organizacije,
uprave i upravljanja (menadmenta).
U vrijednosnom pogledu, odnos prema birokratiji nikako ne moe
biti drugaiji nego ambivalentan. U sistemima prisutne protekcije,
samovolje, nesigurnosti i nepredvidljivosti, drutvo moe patiti i od
premalo birokratije.13 Ali, u administrativnim sistemima u kojima
prevazilazi svoju svrhovitost, birokratija se moe okrivljavati za zla koja
moe prouzrokovati. Ve je u drevnom Rimu birokratija usporavala
ekonomsku i politiku inicijativu, a vidjelo se da se i u dravi
blagostanja birokratija enormno proirila, ime se pokazalo da su
neophodna dodatna sredstva njenog odravanja koje je za drutvo postalo
skupo, a za dravu i javnu upravu neefikasno i neracionalno, jer je
birokratija imala potrebu za novom birokratijom, odnosno za
sopstvenom reprodukcijom i proirenjem.14
Prema birokratiji ljudi imaju odreen odbojan odnos, a u kontaktu
s njom osjeaj straha i nesigurnosti. Jedni smatraju da birokratiju
13

Blackwellova Enciklopedija politike misli, svezak prvi, s. 46.

Dvije su bitne negativne karakteristike birokratske organizacije. Jedna se
odnosi na to da umjesto razmiljanja vlada disciplina, a druga se odnosi na to da
organizacija zbog svoje unutranje dinamike zapravo kreira upravna i druga radna
mjesta. J. K. Galbraith (1997): Dobro drutvo-humani raspored, Beograd, Grme,
s. 89-90.
14

179

Nauno-struni asopis

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

karakterie nedemokratinost, aljkavost, koruptivnost, neodgovornost,

pokornost, nefleksibilnost i kruta hijerarhija u sistemu upravljanja,
koncentracija vlasti i znanja na piramidalnom vrhu, guenje inicijative i
inovativosti, egoizam. Iako slubenici birokratije moraju raditi za opte,
dravno-drutveno dobro, ipak oni rade i za svoje dobro. Slubenici imaju
osjeaj zajednike sudbine za sve one koji zajedno rade. Oni su sudionici u
istim interesima, naroito ako meu njima nema velikog suparnitva, jer
unapreenje ovisi o godinama slube. Tako su sukobi unutar grupe svedeni
na najmanju mjeru i za takav se rezultat smatra da djeluje pozitivno na
birokratiju. Ali osjeaj zajednike povezanosti i drutvena organizacija bez
odreenih oblika, koja se razvila u tim uslovima, esto dovodi slubeniki
aparat do toga da on radije brani svoje utvrene interese nego da pomae
svoju klijentelu i vie inovnike, koji su to postali izborom (Dubin).15
Ogranienja teorije biokratije sastoje se u tome da ovaj model
ukazuje na njegovu nerealnost. Teorija birokratije predstavlja idealnu
konstrukciju i u stvarnom organizacionom ivotu nema organizacije koja
moe u svemu i cjelini da slijedi ovaj model. Organizacioni razvoj je
pokazao da su klasini racionalni pristup strukturi, u koje spada i
birokratski, pomogli menaderima da kreiraju efikasnu organizaciju.
Mnoge poznate svjetske kompanije, kao to su Ford, General Electric,
Xerox, i slino bile su strukturirane prema birokratskom modelu. Danas,
meutim, ove kompanije prednjae u primjeni timske strukture i smatraju
se glavnim razbijaima birokratije.16
Ukazujui na negativne karakteristike birokratije, neki teoretiari
smatraju da je ona prevaziena drutveno organizaciona pojava, pogotovo
u sistemu elektronske ekonomije. Ameriki funkcionalista Robert Merton
identifikovao je nekoliko negativnih birokratskih elemenata koji mogu da
dovedu do tetnih posljedica po njeno uspjeno funkcionisanje, nazvavi ih
disfunkcijama birokratije. U tom smislu, navodi birokratski ritualizam,
pod kojim podrazumijeva bespogovorno i striktno potovanje propisa i
pravila, ak i u sluajevima gdje bi neko drugo rjeenje bilo djelotvornije
za organizaciju u cjelini; ovo slijepo pridravanje birokratskih pravila
moe postati vanije od ostvarenja ciljeva. Berns i Stoker razlikuju:

mehanistike organizacije (to su birokratski sistemi sa

hijerarhijskim lancem komandovanja i komunikacijom koja se odvija
vertikalno kroz jasno definisane kanale, sa slabim intenzitetom
komunikacije izmeu niih i viih u hijerarhijskom rangu), i

organske organizacije (koje karakterie labavija struktura

u kojoj ciljevi organizacije imaju prioritet nad usko definisanim
odgovornostima; uz mnogo bolju meusobnu komunikaciju, svi se
zaposleni ukljuuju u rjeavanje problema; ove organizacije su sposobnije
da odgovore savremenim izazovima i naglim promjenama, dok
mehanistike vie odgovaraju tradicionalnim, stabilnijim oblicima
proizvodnje, koji su podloni nepredvidljivim promjenama na tritu).
15

Rjenik sociologije i socijalne psihologije, s. 56.

M. Castells. (2002): Mo identiteta, Zagreb, Golden marketing; M. Castells,
Uspon umreenog drutva, Zagreb, Golden marketing, 2000; E. Gidens (2005):
Sociologija, Beograd, Ekonomski fakultet.
16

180

Kovaevi I.: RACIONALIZACIJA I BIROKRATIJA

Kao to jedni istiu da je birokratija negativna drutvena pojava,

drugi istiu da je birokratija poeljan obrazac vrste hijerarhije, radno
uspjene, strune, precizne, efikasne administracije, uprave i organizacije
rada i proizvodnje i da je, zato, nezamjenljiva i neprevaziena...

ZAKLJUAK
Birokratija je postojala i u tradicionalnim civilizacijama, ali, za
razliku od njih, savremena birokratija svoje djelovanje temelji na principu
racionalizacije zahvatajui sva podruja linog i drutvenog ivota.
Racionalizacija ima za posljedicu efikasnu organizaciju drutvene
proizvodnje, to je za Vebera pozitivna strana njenog postojanja i razvoja.
Ona negativna se odnosi na to da moderna racionalizovana i birokratizovana
organizacija drutva moe da regulie sva podruja ovjekovog ivota i da
tako kontrolie i uniti ljudski duh, na ta posebno upozoravaju teoretiari
negativne utopije.
Pomou birokratskog modela organizacije i uprave moemo lake
razumjeti fabrike, preduzea, kasarne, zatvore, dravnu upravu, velike
prodavnice, supermarkete i megamarkete, univerzitete (ne samo imanentna
hijerarhija, nego i zahtjevi za veom prolaznou), sport (vie pobjeda), itd.
Birokratija obuhvata sve drutvene oblasti, institucije i ustanove.
RATIONALIZATION AND BUREAUCRACY
Irina Kovaevi, M.A.
Abstract: Marx discovered that the reasons for many social
contradictions, conflicts and antagonisms in society lie in the production way,
class conflicts, state and political governing of society which allowed him to
define the term bureaucracy. Bureaucracy is nothing more than a state
formalism of civil society it is state consciousness, state will, state
power that protects imaginary generality of special social interest.
According to Weber Bureaucracy and the process of bureaucracy
present a real example of rationalization. Weber pointed out that people are
turning away from traditional values which are based on irrationality,
sentimentality, tradition, superstition, customs, religion and rigid habits and
that they more and more turning towards rationalization, calculated,
reckoning, efficient and interest orientations of personal and social activity.
This is how traditional preindustrial society was replaced by a modern society
in which there is no room for feelings, but for the development of science,
technology and bureaucratic organization and government of society.
Rationalization is the foundation of the new society, i.e. organization of social
life (economic, political, cultural) towards efficiency principles. The
development of industrial capitalism only confirmed the role of rationalization
in the organization of social life in total. In order for this development to be
realized, a highly organized rational organization is necessary which Weber
finds in bureaucracy.
Key words: bureaucracy, efficiency, rationalization

LITERATURA
1.

Berger M. (1957): Bureacracy and society in Modern Egit (A Study of

Interpersonal Relations in two Goverment Agencies), Chicago.

181

Nauno-struni asopis
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.

SVAROG br. 4, maj 2012. (169 182)

Birokratija i tehnokratija (1966): tom-I-II, Beograd, Sedma sila.

Blackwellova (2003): Enciklopedija politike misli, sv. I, Zagreb, Demetra.
Blau P.M., (1957): The dynamic of Bureaucracy, Chicago.
Budon R. (2005): Imoralizam, Podgorica, CID.
Castells M. (2002): Mo identiteta, Zagreb, Golden marketing.
Castells M. (2000): Uspon umreenog drutva, Zagreb, Golden marketing.
uri M. (1987): Sociologija Maxa Webera, Zagreb, Naprijed.
Enciklopedija
politike
kulture,
(1993):
Beograd,
Savremena
administracija.
Galbraith J.K. (1997): Dobro drutvo: humani redosled, Beograd, Grme.
Gidens E. (2005): Sociologija, Beograd Ekonomski fakultet.
Marks K. (1965): Birokratija i javnost, Beograd.
Marks K. (1960):, Kritika Hegelove filozofije dravnog prava, Sarajevo,
Veselin Maslea.
Politika enciklopedija, (1975): Beograd, Savremena administracija.
Pusi E. (1989): Drutvena regulacija, Zagreb.
Rjenik sociologije i socijalne psihologije (red. M. Bosanac, O. Mandi, S.
Petkovi), Zagreb, Informator, 1977.
Socioloki leksikon, (1982): Beograd, Savremena administracija.
Socioloki renik (2007): (prir. A. Mimca, M. Bogdanovi), Beograd,
Zavod za udbenike.
Tadi LJ. (1996): Politikoloki leksikon, Beograd, Zavod za udbenike i
nastavna sredstva.
Veber M. (1998): Duhovni rad kao poziv, Sremski Karlovci-Novi Sad,
Izdavaka knjiarnica Zorana Stojanovia.
Veber M. (1976): Privreda i drutvo, t. I-II, Beograd, Prosveta.
Veber M. (1968): Protestantska etika i duh kapitalizma, Sarajevo, Veselin
Maslea.
Weber M. (1986): Metodologija drutvenih nauka, Zagreb.

RESUME
Bureaucracy existed even in traditional civilizations, but, unlike them,
in the modern type of bureaucracy rationalization is the guiding principle behind
it which affects both the public and private sectors of societies. As a result,
rationalization promotes the efficient attainment of organizational goals and
tasks. Weber considered rationality to be necessary for organizations to operate
efficiently, and pointed out that there were many positive attributes associated
with the bureaucracy. A negative effect is that the modern rationalized
bureaucracy controls all areas of life and destroy the human spirit, which is
particularly emphasized by the theorists of negative utopia.
The bureaucratic model of organization and administration helps us
understand better the large-scale industry, corporations, armies, prisons, state
governance, shopping malls, supermarkets and megamarkets, universities (not
only the immanent hierarchy but also demands for better GPA Scale), sport
(more wins) etc. Bureaucracy has seeped its way into every facet of life,
institutions, and establishments. The broad array of actors and entities,
primarily political, need to be involved in monitoring the bureaucracy and its
purpose of contributing to the welfare of the people.

182