Aleksandra NA]EVA-RU@IN

FISKALNATA DECENTRALIZACIJA VO REPUBLIKA MAKEDONIJA

I. Voved

ecentralizacijata se smeta za su{tinska od strana na vladite vo pove}eto zemji na Balkanot. Procesot na pribli`uvaweto kon EU od ovie zemji bara {irok spektar na politi~ki i ekonomski reformi, a fiskalnite odnosi me|u razli~nite nivoa na vlast se zna~ajna komponenta od tie reformi. Pritoa ostanuva aktuelen predizvikot fiskalnata decentralizacija da se sprovede na soodveten na~in so cel da se obezbedat pridobivkite od istata so minimalni mo`ni tro{oci. Po petnaesetgodi{no iskustvo kako nezavisna dr`ava, decentralizacijata na vlasta od centralno nivo kon edinicite na lokalna samouprava vo Republika Makedonija oficijalno zapo~na so implementirawe od 1 juli 2005. Toa be{e ovozmo`eno so noviot Zakon za lokalna samouprava (2002)1 i vo soglasnost so pro-

Avtorot e magister po primeneta politika i menaxment, pomo{nik izvr{en direktor vo EUROLINK Osiguruvawe AD Skopje

86

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

menite vo Ustavot i spored Evropskata povelba za lokalna samouprava na Sovetot na Evropa. Vo soglasnost so Ustavot, Zakonot za lokalna samouprava, Zakonot za Gradot Skopje i so drugi posebni zakoni, na op{tinite im se dodeluvaat pove}e nadle`nosti vo ramkite na slednive oblasti: urbano i ruralno planirawe, za{tita na `ivotnata sredina, ekonomski razvoj na lokalnata zaednica, komunalni aktivnosti, kultura, obrazovanie, sport i rekreacija, socijalna za{tita, zdravstvena za{tita, protivpo`arna za{tita i finansisko upravuvawe i naplata na danoci. Implementiraweto na noviot koncept na decentralizacija na lokalnata samouprava i finansiskata avtonomija, kako i celokupnoto finansirawe na op{tinite e uredeno so Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava (2004)2, koj isto taka go utvrduva i fazniot priod kon obezbeduvawe na finansiski resursi na op{tinite, a soglasno so dinamikata na decentralizacija na nadle`nosti. II. KONTEKST NA DECENTRALIZACIJATA 2.1. KONTEKST Makedonija ima bogato iskustvo vo oblasta na lokalnite finansii, koe poteknuva u{te od vremeto na porane{nata zaedni~ka dr`ava - SFR Jugoslavija. Za razlika od svetskite tendencii na centralizacija, osobeno izrazeni vo tekot na 1970-te, SFR Jugoslavija be{e poso~uvana kako zemja koja se odlikuva so isklu~itelno visok stepen na decentralizacija, so edinstven model na vkrsten fiskalen federalizam. Po osamostojuvaweto na Republika Makedonija, celokupnite napori bea naso~eni kon reformirawe na sistemot3. Sepak, politi~kite nastani na Balkanot, vklu~uvaj}i gi silno izrazenite nacionalisti~ki tendencii, slabite institucii i kapaciteti, pridonesoa ekonomskiot sistem na zemjata da premine vo druga krajnost. Stepenot na ekstremna decentralizacija be{e zamenet so apsolutna centralizacija na vlasta. Poziciite na centralnata vlast zajaknaa, dodeka lokalnite vlasti gi
1 2 3

.5/2002 .61/2004 96/2004 : 1) 1000% , 2) , 3) .

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

87

izgubija nadle`nostite i finansiskite resursi. Vrz osnova na Odluka na Vladata, vladinite institucii (ministerstvata i ostanatite institucii) prezemaa od lokalnite vlasti ogromen broj nadle`nosti, personal, oprema, inventar i drugi funkcii. 2.2. OSVRT NA REFORMATA So Ustavot na Republika Makedonija od 19914, lokalnata samouprava pretstavuva del od temelnite vrednosti na ustavniot poredok na Makedonija (~len 8, stav 1, alineja 9 i Glava V - ~lenovi 114-117). lenot 114 od Ustavot go garantira pravoto na gra|anite na lokalna samouprava i gi definira op{tinite kako edinici na lokalnata samouprava, kade mo`at da se osnovaat oblici na samoupravuvawe. Osnovite na sistemot na lokalnata samouprava, kako obvrska utvrdena so Ustavot, ne bea vospostaveni s do 1995, koga be{e donesen Zakonot za lokalnata samouprava. Sepak, iskustvata i analizite vo odnos na implementiraweto na Zakonot poka`aa deka sistemot na lokalnata samouprava e neefikasen i nefunkcionalen. Ograni~enite nadle`nosti i necelosnata finansiska avtonomija na op{tinite ne korespondiraa so Evropskata povelba za lokalna samouprava. Zakonot za teritorijalna podelba, koj ja definira teritorijata na edinicite na lokalnata samouprava, be{e donesen vo 1996. Soglasno Zakonot, namesto porane{nite 34 op{tini, teritorijata na zemjata administrativno be{e podelena na 123 op{tini i gradot Skopje, kako posebna edinica na lokalna samouprava. Na krajot na 1990-te, Sovetot na Evropa5 ja oceni Republika Makedonija kako zemja so visok stepen na centralizacija, uka`uvaj}i pritoa na slednite oblasti vo koi e potrebno podobruvawe: 1. Postoi golemo preklopuvawe vo funkciite na vladinite institucii i op{tinite. Op{tinskite nadle`nosti i ponatamu ostanuvaat op{irni, no raspredeleni se na na~in koj gi doveduva op{tinite vo zavisna polo`ba od centralnata vlast.
4 5

.52/91 , : Ministers Deputies Documents/Monitor (2001) 3 revised 2, 20 April 2001, , .

88

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

2. Op{tinite se finansiski zavisni. Obemot na op{tinskite rashodi se opredeluva od strana na centralnata vlast, soglasno ocenkata na centralnata vlast za op{tinskite potrebi. Centralnata vlast raspolaga so celokupniot buxetski suficit. Imaj}i gi predvid ovie poso~eni sferi za natamo{no deluvawe, makedonskata vlada vo noemvri 1999 donese Strategija za reforma na sistemot na lokalnata samouprava, vo koja se sublimirani celite na reformata. Be{e formirano Ministerstvo za lokalna samouprava, vo uloga na organ nadle`en za koordinacija na aktivnostite za implementirawe na Strategijata. Reformata ne podrazbira{e deka }e bide ednostavna, nitu brza za sproveduvawe i treba{e da korespondira so ostanatite reformi {to istovremeno se vo implementacija vo zemjata. Osnovnata cel na Strategijata e decentralizacija na vlasta vo Makedonija, so istovremeno jaknewe na lokalnata vlast, kako su{tinski atribut na moderna i demokratska dr`ava. Strategijata e vo nasoka na operacionalizirawe na ustavnata pozicija na lokalnata vlast i realizacija na predvidenite promeni, kako i preocenuvawe na parametrite za postoewe na 123 op{tini. Nasproti predvidenoto prirodno i postepeno tempo za implementirawe na Strategijata, procesot be{e zabrzan, pred se, kako rezultat na voenata kriza vo zemjata vo 2001 i na potpi{uvaweto na Ramkovniot dogovor, so koj se ozna~i krajot na konfliktot. Decentralizacijata e vtemelena vo osnovata na Ramkovniot dogovor, {to dovede do promeni i na Ustavot. Po ovie nastani, na 29 januari 2002, be{e donesen noviot Zakon za lokalna samouprava, so koj se predviduva zgolemuvawe na nadle`nostite na edinicite na lokalna samouprava. Donesuvaweto na Zakonot be{e prosledeno so trigodi{en Akcionen plan, so koj se utvrdeni osnovnite ~ekori i se dava kratok pregled na procesot na idnite reformi vo lokalnata samouprava. Intenziviraweto na procesot na decentralizacija ja nametna potrebata od vospostavuvawe na stabilna pravna ramka. Ova so cel da se izgradi sistem na lokalna samourava koj }e bide kompatibilen so evropskite standardi i }e korespondira so potrebite na zemjata. Kako rezultat na toa, vo fevruari 2003, novoizbranata vlada donese Operativna programa za decentralizacija na vlasta koja treba{e da se sprovede vo periodot od 20032004, vo koja bea definirani slednite pra{awa:

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

89

- izmeni i dopolnuvawa na zakonite i propisite {to pretstavuvaat pre~ka za op{tinite vo sproveduvawe na funkciite koi se vo nivna nadle`nost, vo soglasnost so ~lenot 22 od Zakonot za lokalna samouprava; - oblastite vo koi, vo tekot na prvata faza od procesot na decentralizacija, transferot na nadle`nosti mo`e da se sprovede na najednostaven i najbrz na~in, bez zna~itelni pre~ki i vrz osnova na principite utvrdeni vo Zakonot za lokalnata samouprava; - usvojuvawe na zakonite za teritorijalna podelba, finansirawe na lokalnata samouprava, lokalni izbori i organizacija na Gradot Skopje; - potrebata od nova podelba na imotot vo ramkite na procesot na decentralizacija i voveduvawe na odredbi za nepre~eno ostvaruvawe na nadle`nostite od strana na op{tinite. 2.3. PRAVEN SISTEM I PROCEDURI Vrz osnova na noviot Zakon za lokalna samouprava (2002) i vo soglasnost so izmenetiot Ustav, i so Evropskata povelba za lokalna samouprava na Sovetot na Evropa6, se ovozmo`i decentralizacija na vlasta na edinicite na lokalnata samouprava vo Republika Makedonija. Zakonot za lokalna samouprava pretstavuva osnova vo definiraweto na generalnata ramka na fiskalnata decentralizacija. Op{tite nadle`nosti na op{tinite, predvideni vo ~lenot 22 od Zakonot, kako {to se urbanisti~koto planirawe, lokalniot ekonomski razvoj, za{tita na `ivotnata sredina, sportot i kultura, gi dobli`uva op{tinskite nadle`nosi vo Makedonija do nadle`nostite na op{tinite vo ostanatite zemji od Evropa. Ohridskiot ramkoven dogovor od avgust 2001, me|u drugite aktivnosti, predvide revizija na op{tinskite granici vo rok od edna godina po zavr{uvaweto na noviot popis na naselenieto na krajot na 2002. Noviot Zakon za teritorijalna organizacija (2004)7, koj ja utvrduva teritorijata na novite edinici na lokalnata samoup6

1985, 1996, 1997. .55/2004

90

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

rava, se o~ekuva{e deka }e go zeme predvid faktot deka zna~itelen del od administrativniot sistem vo domenot na dano~na administracija i upravuvawe so rashodite na lokalno nivo korespondira so strukturata na 34 op{tini koi postoeja pred 1997. Koga stanuva zbor za rashodite, golem del od op{tinite s u{te se potpiraat na edna od 34-te podra~ni edinici na Ministerstvoto za finansii za registrirawe na op{tinskite rashodi i na 34-te podra~ni edinici na Upravata za javni prihodi, za utvrduvawe i naplata na dano~nite prihodi. Sledstveno na ova, se o~ekuva{e administrativnite kapaciteti na lokalno nivo da pretstavuvaat eden od najzna~ajnite kriteriumi pri utvrduvawe na brojot na novite op{tini i nadle`nostite i odgovornostite koi }e mo`at da gi sproveduvaat efektivno. I pokraj ova o~ekuvawe, noviot Zakon za teritorijalna podelba koj stapi na sila vo avgust 2004, administrativno ja podeli Republika Makedonija na 84 op{tini, so gradot Skopje kako posebna edinica. Na toj na~in, principot na efikasnost be{e istrguvan za principot na demokratija. Ova go nametna klu~noto pra{awe: dali i na koj na~in novite 84 op{tini }e mo`at da bidat odr`livi ekonomski entiteti, vo situacija koga pove}eto od niv vo momentov se soo~uvaat so nedostatok na kapaciteti za zna~itelna naplata na sopstvenite prihodi. Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava (2004) ovozmo`uva prakti~no implementirawe na noviot decentraliziran koncept na lokalnata samouprava, reguliraj}i ja finasiskata avtonomija i celokupnoto finansirawe na op{tinite. Istiot predviduva fazen pristap kon delegirawe na finansiskite resursi za op{tinite, a soglasno dinamikata na delegirawe na nadle`nosti. Nadle`nostite pretstavuvaat glavni pokazateli za ulogata i zna~eweto na edinicite na lokalnata samouprava. Nadle`nostite na Gradot Skopje proizleguvaat od Ustavot, Zakonot za lokalna samouprava, Zakonot za Gradot Skopje (2004)8, Statutot na op{tinata i od drugi posebni zakoni. Imaj}i go predvid faktot deka lokalnata vlast e vklu~ena vo izvr{uvawe na mnogubrojni aktivnosti, odredbi koi se odnesuvaat na lokalnoto samoupravuvawe isto taka se sodr`ani vo zakonite so koi se ureduvaat ovie aktivnosti, kako na primer:
8

.55/04

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

91

Zakonot za grade`no zemji{te, Zakonot za javni pretprijatija, Zakonot za komunalni dejnosti, Zakonot za komunalni taksi, Zakon za otpad, Zakonot za odr`uvawe na javnata ~istota, sobirawe i transportirawe na komunalniot cvrst i tehnolo{ki otpad, Zakonot za vodite, Zakonot za javni pati{ta, Zakonot za dr`avni slu`benici i dr. III. FAZNIOT PRIOD ZA DECENTRALIZACIJA NA NADLE@NOSTITE I NEGOVITE SLABOSTI 3.1. DEFINIRAWE NA FAZITE So cel da se nadminat potencijalni rizici od fiskalnata decentralizacija vo odnos na fiskalnata i makroekonomskata stabilnost na nacionalnata ekonomija, za delegirawe na nadle`nostite i pridru`nite fiskalni sredstva od centralno na lokalno nivo, predviden e fazen pristap. Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalna samouprava gi utvrduva fazite na decentralizacijata pri {to za sekoja faza poodelno se utvrdeni nadle`nostite koi se decentraliziraat na lokalno nivo so dodeluvawe na soodvetni finansiski resursi. Nultata faza9, soglasno preporakite na me|unarodnite finansiski institucii koi so sovetodavna funkcija bea involvirani vo podgotovkata na fiskalnata decentralizacija vo zemjata, treba{e da bide predvidena kako faza za rekonstrukcija i konsolidacija na lokalno nivo, vo koja bi se obezbedil minimum neophoden kapacitet za finansisko upravuvawe od strana na op{tinite. Od aspekt na finansiraweto na lokalno nivo, vo ovaa faza treba{e da se zajakne motivacijata i kapacitetot za pribirawe na fiskalnite prihodi od strana na op{tinite. Se predviduva{e ovie preduslovi da se sozdadat so eliminirawe na ograni~uvaweto na izvornite prihodi i {emata za izedna~uvawe, i preku ovozmo`uvawe op{tinite samostojno da gi utvrduvaat i naplatuvaat sopstvenite prihodi.

92

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

Ovaa faza treba{e da vklu~i i sproveduvawe na mnogubrojni institucionalni merki, kako na primer: usovr{uvawe na procedurite za buxetsko planirawe i izvr{uvawe, poefikasno upravuvawe so lokalniot buxet, zajaknati mehanizmi za kontrola na rashodite i razvivawe na sistemot na izvestuvawe do centralnata vlast za izvr{uvaweto na buxetot. So prvata faza se predviduva prezemawe na imotot i obvrskata za isplata na tro{ocite za odr`uvawe na decentraliziranite nadle`nosti, soglasno so ~len 22 od Zakonot za lokalna samouprava. Implementacijata na prvata faza se predviduva{e da bide finasirano pred se preku zgolemenite prihodi od sopstvenite izvori na op{tinite, naplateni vo tekot na nulta fazata. Predvidena e i dopolnitelna {ema za raspredelba na del od prihodite po osnov personalen danok na dohod i danok na dodadena vrednost, koi sredstva se raspredeluvaat do op{tinite po utvrdena formula. Tro{ocite za odr`uvawe na decentraliziranite institucii e predvideno da bidat finansirani preku oddelni namenski dotacii. Ovaa faza treba{e da prodol`i so institucionalna izgradba na op{tinite, preku zajaknuvawe na menaxerskite kapaciteti, zgolemuvawe na brojot na finansiski slu`benici, nazna~uvawe na op{tinski vnatre{ni revizori, i podgotovka i usvojuvawe na formalni proceduri za realizirawe na izve{taite od strana na Dr`avniot zavod za revizija. Vo ramki na vtorata faza op{tinite treba da prezemat nadle`nost za donesuvawe odluki (kako {to se, vrabotuvawe i otpu{tawe na nastavnici) i za kontrolata vrz finasiraweto na platite na vrabotenite, vo ramki na decentraliziranite nadle`nosti, a {to bi se finansiralo preku blok dotacii. Predvideno e ovaa faza ponatamu da se fokusira vrz razvoj na ~ove~kite kapaciteti i vrz podobruvaweto na sistemot na buxetirawe. Fazniot priod za delegirawe na nadle`nostite spored ~len 22 od Zakonot za lokalna samouprava e prika`an vo Tabela 1.

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija Tabela 1. Fazen priod vo decentralizacijata na nadle`nostite od centralnata vlast na op{tinite

93

2.2. TRANZICIJA OD FAZI I PREDUSLOVI I pokraj preporakite na MMF i na ostanatite me|unarodni finansiski institucii za razgrani~uvawe na fazite na fiskalnata decentralizacija, Vladata odlu~i da ja spoi fazata nula i prvata faza vo edna faza, so {to ne im ovozmo`i na op{tinite da rabotat na nivnoto restruktuirawe i konsolidirawe10. Op{tinite se zdobija so pravoto da naplatat i da zadr`at 100% od sopstvenite prihodi na 1 Juli 2005, {to koincidira{e so otpo~nuvaweto na prvata faza od fiskalnata decentralizacija, odnosno so prezemaweto na decentraliziranite nadle`nosti. Kako rezultat na toa, posakuvanoto zajaknuvawe na op{tinskiot dano~en potencijal i kapaciteti ne be{e ovozmo`eno da se slu~i pred prifa}aweto na decentraliziranite nadle`nosti
10

4 .

94

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

vo prvata faza. Kako rezultat na ovaa slabost, pove}eto, ako ne i site op{tini, ne uspeaja da go ispolnat minimumot potreben kapacitet za finansisko upravuvawe, buxetsko planirawe i izvr{uvawe, finasisko izvestuvawe, nitu pak da postavat soodveten sistem i razvijat kapacitet za utvrduvawe i naplata na izvornite prihodi. Ponatamu, tranzicijata od edna faza vo slednata, logi~no, ne treba{e da bide strogo ograni~ena so vremenska ramka, odnosno treba{e da se odviva samo dokolku se ispolneti odredeni preduslovi kako garancija deka decentralizacijata }e gi postigne o~ekuvanite celi na centralno i lokalno nivo. lenot 45 od Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava gi utvrduva aktivnostite koi treba da bidat realizirani od strana na centralnata vlast i op{tinite, za da se ovozmo`i transfer na namenskite dotacii vo prvata faza. Poprecizno se uredeni kriteriumite za ispolnuvawe od strana na op{tinite za da se obezbedi transfer na blok dotaciite vo vtorata faza, pri{to e predvideno blok dotaciite da ne se transferiraat avtomatski po ispolnuvawe na gorenavedenite preduslovi, tuku po prethodno podneseno barawe od strana na op{tinite. Sepak, Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava ne gi tretira aktivnostite od prvata faza kako preduslovi za otpo~nuvawe so fiskalna decentralizacija vo poodelnite op{tini, {to rezultira{e so prenos na nadle`nostite od strana na centralnata vlast kon site 85 op{tini vo Republikata na 01 juli 2005 godina11. Nepostoeweto na kokretni ocenki za kapacitetot na sekoja od op{tinite poodelno za prezemawe na delegiranite nadle`nosti, mo`e da rezultira so potencijalen finansiski hazard kaj del od istite, od pri~ini {to del nemaat po~eten kapacitet za planirawe i izvr{uvawe na buxetot, nitu za finansiski menxment i izvestuvawe. Zakonot ne ureduva konkretno {to }e se slu~i so decentraliziranite institucii, dokolku nekoi od op{tinite nikoga{ ne uspeat da gi ispolnat preduslovite za vtorata faza, odnosno dali ovie institucii }e ostanat vo sopstvenost na lokalnata vlast so obvrska op{tinite da gi finasiraat samo tro{ocite
11

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

95

za nivno odr`uvawe, ili pak }e bidat vrateni vo sopstvenost i na upravuvawe na centralnata vlast, vo koj slu~aj bi se sozdale paralelni sistemi na upravuvawe so instituciite vo ramki na decentraliziranite nadle`nosti. IV. ODNOSITE ME\U DVETE NIVOA NA VLAST DO I PO FISKALNATA DECENTRALIZACIJA Fiskalnite odnosi me|u dvete nivoa na vlast vo periodot do, i po implementacijata na noviot Zakon za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava bele`ea zna~itelni promeni, koi adekvatno se analizirani preku prezentirawe na izmenite vo zakonskata regulativa i institucionalnite aran`mani na prethodniot i na reformiraniot sistem. 4.1. FINANSIRAWE NA OP{TINITE DO FISKALNATA
DECENTRALIZACIJA

Po steknuvaweto na nezavisnosta vo 1991 Makedonija zapo~na da go sozdava svojot fiskalen sistem vo soglasnost so Zakonot za finansirawe na op{tite socijalni i zaedni~ki potrebi12 koj podocna vo 1993 be{e zamenet so Zakonot za buxeti13, Zakonot za samoupravuvawe od 1995 i Zakonot za ograni~uvawe na izvornite prihodi. Ovoj period se odlikuva{e so specifiki koi go spre~uvaa soodvetnoto funkcionirawe na lokalnata samouprava: lokalnite danoci i taksi bea administrirani i sobirani od strana na centralnata vlast, dano~nite stapki isto taka bea odreduvani na centralno nivo, politikata na buxetski rashodi na op{tinite be{e ograni~ena, bidej}i tie ne raspolagaa so fleksibilno diskreciono pravo, a pogolemiot del od sredstvata dodeleni od strana na centralnata vlast bea namenski. Isto taka, pogolemiot del od transferite od dr`avnite agencii i fondovi bea sproveduvani bez adekvatna konsultacija so lokalnite vlasti i ne se baziraa na utvrdeni transparentni kriteriumi ili formula za presmetuvawe.
12

13

1991. 1992 1993 1993, 1994,1996,2000,2001,2002 2003

96

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

Vrz osnova na ~len 5 od Zakonot za buxetite14 porane{nata sinteti~ka klasifikacija na prihodite gi dele{e op{tinskite prihodi na: izvorni prihodi (danocite na imot i komunalnite taksi), nedano~ni prihodi, kapitalni prihodi, transferi i donacii. Vo kontekst na elaboriraweto i analizata na konceptot i rezultatite od reformiraweto na fiskalnite odnosi pome|u dvete nivoa na vlast, ovoj del se fokusira na sopstvenite op{tinski izvori na prihodi, transferite od centralnata vlast, kako i na konceptot za zadol`uvawe. Ostanatite izvori na prihodi, kako {to se nedano~nite prihodi i kapitalnite prihodi se samo nakuso razraboteni so cel celosno da se prika`at izvorite na prihodi soglasno reformiraniot sistem. 4.1.1. IZVORNI PRIHODI Vo soglasnost so ~lenot 5 od Zakonot za buxeti, izvornite prihodi na buxetot na grad Skopje se delea na prihodi od danoci i prihodi od komunalni taksi. Pred zapo~nuvaweto na procesot na decentralizacija, danocite i taksite bea utvrduvani, naplatuvani i raspredeluvani na centraliziran na~in, preku Upravata za javni prihodi pri Ministerstvoto za finansii. Kako rezultat na ekonomskata kriza vo 90-te, kako merka za vospostavuvawe na kontrola vrz javnite rashodi, be{e voveden sistem za finansiski ograni~uvawa na buxetot i fondovite. Spored Zakonot, izvornite lokalni prihodi 100 procentno ostanuvaa vo lokalnata samouprava, no ova se odnesuva{e za lokalniot sektor vo celina, a ne i za op{tinite poedine~no. Soglasno Zakonot za buxetite, izvornite prihodi na sekoja op{tina poodelno se ograni~uvaa na odreden procent od naplatenite prihodi. Dopolnitelna ograni~uva~ka merka be{e vovedena so Zakonot za ograni~uvawe na sopstvenite prihodi za finansirawe na javnite potrebi, koj opredeluva{e nevoobi~aen sistem na preraspredelba na vi{okot na prihodi me|u op{tinite, vo koj sistem del od lokalnite danoci i taksi bea odzemani od finansiski pomo}nite op{tini i se preraspredeluvaa na ponemo}nite op{tini. Sredstvata za poramnuvawe bea dobivani so ograni~uvawe na visinata na buxetot na sekoja
14

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

97

op{tina poodelno, pri {to prihodot ostvaren nad predvideniot limit (vi{okot prihod) be{e privremeno 100% konfiskuvan15. Ovoj mehanizam mora da se smeta za arbitraren, bidej}i za utvrduvawe na visinata na buxetot nedostiga jasna metodologija i relevantni kriteriumi. Pokraj toa, utvrduvaweto na buxetskiot limit za sekoja op{tina poodelno, direktno go predodreduva vi{okot prihod na sekoja op{tina poedine~no, a spored toa i vkupnata koli~ina dostapna za preraspredelba pome|u op{tinite. Mehanizmot za raspredelba na pari~nite sredstva be{e isto tolku nejasen kako i procesot za nivno pribirawe. Ministerstvoto za finansii tvrdi deka bile koristeni kriteriumi, kako {to se buxetski deficit i buxetskoto izvr{uvawe, kako osnov za dobivawe na dotacija (transfer za popolnuvawe na dupkite vo buxetot), no istite se samo parcijalno primenuvani. Drug kriterium isto taka, mo`e da bide diskutiran, vklu~uvaj}i ja i politi~kata konsideracija. Ovie prihodi, do 1 juli 2005 bea administrirani preku podra~nite edinici na Upravata za javni prihodi (UJP) koi ne bea zainteresirani za naplata na danocite i taksite, koi pretstavuvaat lokalni prihodi. Ne postoe{e interes nitu vo op{tinskite administracii, bidej}i prihodite, kako {to e pojasneto prethodno, bea podlo`eni na ograni~uvawe soglasno so sistemot za me|uop{tinska preraspredelba. Od ovie pri~ini, naplatata na danocite i taksite be{e sproveduvana re~isi arbitrarno. Iako UJP pretstavuva organ na centralnata vlast, koj treba da primenuva podednakvi standardi pri naplata na prihodite vo sekoja od podra~nite edinici, ovoj princip ne se primenuva{e pri naplatata na lokalnite prihodi. Prose~noto otstapuvawe od srednata stapka na naplata na danocite na imot za site regioni iznesuva 20%, 17% i 14%, za 2000, 2001 i 2002, a komunalnite taksi 21%, 27% i 17% za 2000, 2001 i 2002 soodvetno.16 Ova pretstavuva dopolnitelen problem koga stanuva zbor za postoe~kite regionalni dispariteti.
15

16

, 2002 . . , -, Univerzitetot , , 2005.

98

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

4.1.2. Transferi Transferite se vtoriot va`en izvor na lokalni prihodi17. Site transferi spored prethodniot sistem glavno mo`e da se klasificiraat kako op{ti transferi i transferi za specifi~ni (posebni) celi. Op{ti transferi se transferite od centralnata na lokalnata vlast za ekvilizacija, t.n. op{ta fiskalna poddr{ka. Samo op{tinite koi ne se sposobni da go finansiraat buxetot so sopstveni izvori na prihodi, treba da go imaat pravoto za koristewe na ovie transferi. Sepak, ova ne be{e sekoga{ praksa. Imeno, ovaa fiskalna poddr{ka, be{e raspredeluvana kon poodelni op{tini spored diskrecioni vladini odluki. Site ostanati transferi bea specifi~ni. Tie se alocirani vo op{tinite direktno od centralniot buxet ili od nebuxetskite fondovi za celite na konkretni programi, i toa najpove}e preku Agencijata za investicii vo nerazvienite podra~ja, Fondot za pati{ta, Programa za vodosnabduvawe, kako i vrz osnova na ostanati programi. 2.2 FINANSIRAWE NA OP{TINITE VO REFORMIRANIOT SISTEM Fiskalnata decentralizacija vo Makedonija e predvidena i se primenuva so Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava. Nekolku klu~ni modifikacii na porane{niot sistem na finansirawe na op{tinite se fokalnite faktori za ovoj proces. Po~etnata to~ka za fiskalnata decentralizacija vo zemjata pretstavuva ukinuvaweto na ograni~uvaweto na sopstvenite prihodi na op{tinite18, so ogled na toa {to edna od celite na decentralizacijata e da se zgolemi nivoto na naplata na lokalnite sopstveni prihodi. Ova stapi na sila so ukinuvawe na poedini ~lenovi od Zakonot za Buxet, zapo~nuvaj}i od 1 juli 2005. Osven toa, centralno administriranata {ema na izedna~uvawe, koja vo celost go odzema{e vi{okot na op{tinski prihodi naplateni nad politi~ki utvrdenite limiti na op{tinskite buxeti spored Zakonot za ograni~uvawe na sopstvenite pri17

18

. , 5.

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

99

hodi za finansirawe na javnite potrebi19, e isto taka ukinata od 1 juli 2005. Faktot {to site prihodi naplateni vo iznos nad utvrdeniot limit pove}e nema da bidat nameneti za redistribucija, se predviduva da go zgolemi interesot na op{tinite za zajaknuvawe na nivniot dano~en potencijal. Dopolnitelnite sredstva od raspredelbata na personalniot danok na dohod i DDV-to, kako i namenskite dotacii od centralniot buxet, se predvideni da gi potpomagaat op{tinite pri finansirawe na aktivnostite od decentraliziranite nadle`nosti. Spored Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava, op{tinite se finansiraat od sopstveni izvori na prihodi (lokalni danoci, lokalni taksi i nadomestoci, prihodi od sopstvenost, prihodi od donacii, prihodi od kazni utvrdeni so zakon i prihodi od samopridonesi), dotacii od Buxetot na Republika Makedonija i od buxetot na fondovite (transferi od DDV, namenski dotacii, blok dotacii, kapitalni dotacii i dotacii za delegirani nadle`nosti), prihodi od personalniot danok na dohod i od zadol`uvawe. Zakonot za grad Skopje ponatamu detalno ja ureduva raspredelbata na naplatenite danoci i taksi pome|u gradot Skopje i negovite op{tini. 4.2.1. Izvorni prihodi So fiskalnata decentralizacija vo zemjata i reformiranite fiskalni odnosi pome|u dvete nivoa na vlast, danocite na imot i komunalnite taksi se dodeleni vo nadle`nost na lokalnite vlasti, koi ja imaat nadle`nosta da ja opredeluvaat dano~nata osnovica, da gi napla}aat istite i da gi opredeluvaat stapkite vo ramki koi se opredeleni so zakon. So delegiraweto na nadle`nosta za celosno administrirawe na lokalnite danoci i taksi od centralno na lokalno nivo, nivoto na sopstveni prihodi na op{tinite se o~ekuva da zabele`i zna~itelen porast. Sepak, ova nema da mo`e da
19

. 2004 2005 1 2005, 2005 .

100

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

se realizira bez obezbeduvawe na potrebniot ~ove~ki kapacitet za utvrduvawe i naplata na danocite i komunalnite taksi. Soglasno so Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalna samouprava, vrabotenite od podra~nite edinici na UJP treba da se prezemat od strana na lokalnata administracija20. Sepak, krajno ograni~eniot broj na prezemeni dano~ni administratori, kako i faktot deka istite nemaat prethodno iskustvo vo prisilna naplata na danocite, gi stava op{tinite vo pozicija koja im go dava pravoto da pribiraat danoci, bez da raspolagaat so soodvetni instrumenti potrebni za toa. Vrz osnova na ova, so ogled na postoe~kite nedostatoci vo dano~noto administrirawe, op{tinite }e treba da investiraat mnogu vreme, energija i resursi za da izgradat efektivna i efikasna lokalna dano~na administracija. Isto taka, vo soglasnost so novata regulativa, stapkite na danocite na imot i komunalnite taksi se opredeluvaat od strana na sovetite na op{tinite vo kvantitativni ramki, opredeleni so zakonot. Sepak, koga se voveduva vakov koncept od osobeno zna~ewe e da se opredeli maksimalniot zakonski limit na dovolno visoko nivo, so {to }e se ostavi dovolno prostor za da op{tinite gi postavat dano~nite stapki vo soglasnost so celite na lokalnata fiskalna politika. Bez ovaa mo`nost, kako {to e so slu~ajot so Makedonija, ne mo`e vo celost da se ka`e deka lokalnata samouprava u`ivafiskalna avtonomija. 1.1.1.1. Dano~ni prihodi Lokalni danoci uredeni so Zakonot za danocite na imot21 se: danokot na imot, danokot na nasledstvo i podarok i danokot na promet na nedvi`nosti. Danokot na imot bi trebalo da pretstavuva stolb za mobilizacija na sopstveni prihodi vo lokalna samouprava, no za `al, ova ne e slu~aj: danokot na promet na nedvi`nosti pretstavuva najizda{en lokalen danok, od pri~ini {to istiot mo`e da bide
20

21

, , 11 , . 11 , 10 ( ). , . 61/04.

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

101

relativno lesno primenet so mali administrativni tro{oci. Vo pozadina na seto ova stojat nekolku pri~ini, od koi del bea malformacii inkorporirani vo prethodniot dano~en sistem, objasnet prethodno. U{te pozna~aen e faktot {to nekoi od ovie pre~ki za adekvatno i soodvetno nivo na utvrduvawe i naplata na danokot na imot, se vgradeni i vo reformiraniot sistem. Danok na imot Vo osnova e dobro sistemot na sopstveni lokalni danoci da se bazira na danokot na imot22. Me|utoa, noviot Zakon za danok na imot ima propusti so toa {to utvrduva isklu~itelno tesna dano~na osnova. Osobeno, poradi toa {to pokraj standardnite izzemawa i osloboduvawa (imot vo dr`avna sopstvenost, javno zemji{te, imoti vo sopstvenost na crkvite, dobrotvorni organizacii, imot na kulturni i obrazovni institucii, diplomatski pretstavni{tva), toj, isto taka, dozvoluva izzemawa koi se ~ini deka se premnogu velikodu{ni (delovni zgradi vo zemjodelstvoto i delovni prostorii koi slu`at za vr{ewe na dejnosta na obvrznikot, osven administrativnite zgradi). So decentraliziraniot sistem, op{tinite go dobija pravoto samostojno da gi utvrduvaat dano~nite stapki na danokot na imot vo ramki na zakonski utvrdeniot raspon (0.1% - 0.2%), {to se o~ekuva da vlijae vrz zajaknuvawe na odgovornosta na lokalnite vlasti za sproveduvawe na sopstvena fiskalna politika. Mo`ni zakani za lokalniot dano~en potencijal: - Izzemaweto na delovnite prostorii od dano~nata osnovica za utvrduvawe i naplata na danokot na imot (osobeno zna~ajno za gradot Skopje, kade bi mo`elo da pretstavuva zna~aen izvor na prihod zasnovan na ekonomski aktivnosti);

22

, , , , , . : 1,8 , , , , , , . .

102

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

- katastarot {to go registrira siot nedvi`en imot e s u{te nekompleten i nea`uriran (~esto ne uspeva da gi evidentira fizi~kite karakteristiki na zgradite i drugite gradbi - kako {to se brojot na katovi, ekonomskata upotreba na zemji{teto i sopstvenosta). Evidencijata e dopolnitelno iskomplikuvana so nere{eni pra{awa vo odnos na sopstvenosta23. Vo momentov, registarot prete`no funkcionira vrz osnova na dobrovolno evidentirawe; - Zakonot za danocite na imot predviduva formirawe na lokalni komisii (operativni tela) za procenuvawe na pazarnata vrednost na imotite spored novata Metodologija za procenuvawe na pazarnata vrednost na nedvi`niot imot24. Sepak, ova pretstavuva kompletno nova nadle`nost za op{tinskata administracija, koja treba da gradi kapacitet za izvr{uvawe na funkcijata, dodeka, istovremeno istata ja izvr{uva. Danok na promet na nedvi`nosti Danokot se primenuva na prihodot od proda`ba na nedvi`niot imot i prava, kako i na razmenata na nedvi`en imot i na razli~nite na~ini na steknuvawe na nedvi`en imot bez finansiska kompenzacija25. Postojat odreden broj izzemawa koi se standardni (promet me|u vladi, kupuvawe imot od diplomatski i konzularni pretstavni{tva i sl.), no drugite mo`e da dovedat do neposakuvani privilegii i dopolnitelno mo`e da predizvikaat stimulacija za izbegnuvawe na ovoj vid danok (nedvi`en imot investiran vo kapitalot na delovnite entiteti). Lokalnite komisii za danocite na imot se nadle`ni za procenuvawe na dogovornata vrednost na transakcijata, vrz osnova na gorespomenatata metodologija. Op{tinite imaat pravo da gi utvrdat dano~ni stapki vo ramki na zakonski utvrdeniot raspon (2% - 4%).
23

24 25

25% . . . , 50/05 .

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

103

Danok na nasledstvo i podarok Danokot na nasledstvo i podarok se pla}a na nasledeniot nedvi`en imot, a se odnesuva na pravno ili fizi~ko lice koe e rezident i koe nasleduva imot. Dano~nata osnovica pretstavuva pazarnata vrednost na nasledeniot, odnosno na podarok primeniot imot vo momentot na nastanuvaweto na dano~nata obvrska, namalena za dolgovite i tro{ocite {to go tovarat imotot koj e predmet na odano~uvawe. Stapkite na danokot na nasledstvo i podarok se 3% za vtor nasleden red i 5% za tret nasleden red. Naslednikot ili primatelot na podarok od prv nasleden red se izzemeni od pla}awe danok. 4.2.1.2. Komunalni taksi Komunalnite taksi se naplatuvaat za koristewe na prava, objekti i uslugi od javen karakter. Pla}aweto na komunalnite taksi e regulirano so Zakonot za privremen prestoj26 i Zakonot za komunalni taksi27. Komunalnite taksi se naplatuvaat spored odluka na Sovetot na op{tinata za visinata na komunalni taksi soglasno Zakonot za komunalni taksi. U~estvoto na ovie prihodi vo vkupnite op{tinski prihodi e nezna~itelno, najve}e poradi pri~inite koi se pojasneti prethodno, a koi pred s se odnesuvaat na nesoodvetnite statisti~ki podatoci za obvrznicite na komunalnite taksi i neadekvatnoto administrirawe so ovie taksi od strana na UJP vo ramki na porane{niot sistem. Vo soglasnost so novata legislativa, ovie prihodi se utvrduvaat, naplatuvaat i se raspredeluvaat lokalno. Ova se o~ekuva da go aktivira ogromniot neiskoristen potencijal kaj site vidovi na taksi, osobeno za istaknuvawe na reklami, objavi i oglasi na javni mesta; za koristewe na prostor pred delovni objekti, poseduvawe vitrini za izlo`uvawe dobra nadvor od delovnite prostorii; za koristewe na prostor za parkirawe; za koristewe na plo{tadite i drug prostor vo gradovite, op{tinite i naselenite mesta so cel za izlo`uvawe na predmeti, prireduvawe izlo`bi i drugi zabavni priredbi, itn.

26 27

. 19/96 26/02. . 61/04

104

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

Specifi~na e raspredelbata na komunalnite taksi me|u gradot Skopje i na negovite op{tini se ureduva so Zakonot za Gradot Skopje. Nekoi od niv, kako {to e taksata za koristewe na prostorot pred delovnite objekti se raspredeluvaat me|u Gradot Skopje i negovite op{tini spored odgovornosta za odnosniot prostor, dodeka nekoi se podeleni (70%-30%) me|u gradot Skopje i negovite op{tini (na pr. taksa za koristewe na muzika vo javni lokali), ili (50%-50%) me|u gradot Skopje i zaedni~kiot fond (taksa za istaknuvawe naziv na firma i taksa za koristewe na ulicite so patni~ki, tovarni motorni vozila, avtobusi, specijalni vozila i motocikli). Prihodot od taksata za privremen prestoj e podelen me|u gradot Skopje i Buxetot na Republika Makedonija (20% - 80%). Slabosta na noviot Zakon za komunalni taksi se sostoi vo odredbata koja predviduva primena na unificirani stapki na komunalnite taksi, bez da se zeme predvid razli~noto zonirawe. Kako rezultat na toa, se kreira pogolem dano~en tovar vrz delovnite subjekti koi vr{at biznis aktivnosti vo pomalku privle~nite oblasti, kade {to realiziraat pomal profit. Zakonot se o~ekuva{e da gi stavi lokalnite vlasti vo pozicija lokalno da gi ureduvaat ovie pra{awa, a vo nasoka na realizirawe na nivnite fiskalni politiki i politikite za regionalen razvoj. 4.2.1.3. Nedano~ni prihodi Za op{tinite e isto taka zna~ajno da gi razvijat sopstvenite kapaciteti za naplata na nedano~nite prihodi, bidej}i tie se bitni izvori na lokalno finansirawe. Za adekvatno sproveduvawe na ovaa aktivnost potrebna e detalna i stru~na analiza na cenite na uslugite i standardizirano utvrduvawe ceni za naplata od korisnicite. Noviot Zakon za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava treba{e da napravi jasno razgrani~uvawe me|u taksite (so koi pribli`no se nadomestuvaat tro{ocite za uslugite), korisni~kite nadomestoci (cenovni ekvivalenti za davaweto konkretni op{tinski uslugi ili za koristewe na javnata infrastruktura - potecijalno orientirani kon profit), licenci i koncesii (regulatorna funkcija) i kazni (regulatorni). Najzna~aen izvor na nedano~ni prihodi, koj ednovremeno pretstavuva i najzna~aen izvor na lokalni prihodi voop{to, e

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

105

nadomestokot na ureduvawe na grade`no zemji{te. Prihodite naplateni po ovoj osnov se so konkretno utvrdena namena za izgradba na primarna i sekundarna infrastruktura, odnosno se namenuvaat za realizirawe na dogovorni obvrski kon investitorite - upla}a~i na nadomestokot. Visinata na nadomestokot ja opredeluva Sovetot na op{tinata, spored objektite predvideni za gradba na zemji{teto za koe se pla}a nadomestok za ureduvawe. 4.4.4.4. KAPITALNI PRIHODI Spored primenetata klasifikacija na prihodi, kapitalnite prihodi gi vklu~uvaat prihodite od proda`ba na kapitalni sredstva i zemji{te i kapitalnite transferi od vladini i nevladini izvori (kapitalni dotacii ili donacii)28. So noviot sistem na buxetsko planirawe i izvr{uvawe, ovie prihodi treba da se namenat za finansirawe na kapitalniot buxet na op{tinite, so ogled na nivnata priroda i specifi~nost kako instrument za finansirawe na lokalnite investicii. Formalnata podelba na tekoven i kapitalen buxet ima za cel da go olesni procesot na dolgoro~no buxetsko planirawe i prezemawe obvrski, iako dvata dela od buxetot isto taka treba da se razgleduvaat integralno zaradi ostvaruvawe na makroekonomskite celi i zaradi transparentnost. Vo izminatiot period, ovoj vid na prihod za op{tinite be{e nezna~itelen. Edna od pri~inite za ova e faktot deka makedonskite op{tini ne poseduvaat ili nasleduvaat javna sopstvenost na imot koj mo`e da bide prodaden ili iznajmen (na pr. zemji{te, zgradi, itn.). Ovoj prihod mo`e da bide naplatuvan vo idnina, po zaokru`uvawe na procesot na decentralizacija, koga op{tinite }e ja prezemat sopstvenosta nad u~ili{niot imot, sportskite objekti i imotot na kulturnite institucii. 4.2.2. TRANSFERI (DOTACII OD CENTRALNIOT BUXET I DR`AVNITE FONDOVI) Transferite od centralnata kon lokalnite vlasti, generalno slu`at za obezbeduvawe na fiskalniot sistem od horizon-

28

2004 . .

106

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

talen29 i vertikalen disbalans30. Nekoi od utvrdenite transferi se bezuslovni vo nivnoto koristewe, kako {to se personalniot danok na dohod i danokot na dodadena vrednost, koi se raspredeluvaat na osnova na u~estvoto vo prihodite naplateni na nacionalno nivo, dodeka drugite transferi se vo forma na dotacii so strogo definirana namena. Noviot Zakon za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava predviduva pet instrumenti preku koi op{tinite mo`at da steknuvaat sredstva, pokraj od sopstvenite izvori, i toa: transferi od danokot na dodadena vrednost (DDV); namenski dotacii (ili dotacii za posebna namena); blok dotacii (ili dotacii za konkretni programi); dotacii za delegirana nadle`nost (ili nadomest na tro{ocite) i kapitalni dotacii. a) Danok na dodadena vrednost (DDV): ima nekolku prednosti {to go pravi povolen za raspredeluvawe na lokalno nivo: prihodot od DDV go reflektira makroekonomskiot razvoj na op{tinata, na toj na~in }e gi povrze op{tinskite prihodi so sostojbata na lokalnata ekonomija; i ponatamu; bidej}i ja odano~uva potro{uva~kata, cikli~nite fluktuacii na DDV se relativno poretki, vo sporedba so danocite na prihod, kako rezultat na {to, mo`e da se o~ekuva DDV da pridonese za stabilizirawe na op{tinskite buxeti. Zna~itelnite razliki vo dano~nite osnovici me|u op{tinite mo`e da rezultira so neefikasna i nepravedna fiskalna decentralizacija. Od ovie pri~ini vovedena e {ema za izedna~uvawe, koja bi trebalo da im ovozmo`i na op{tinite finansirawe na razumno nivo na javni uslugi. Bidej}i ne e imperativno uredeno so Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava, ostanuva otvoreno pra{aweto dali transferite od DDV-to vo Makedonija pretstavuvaat instrument za izedna~uvawe vo ramkite na re29

30

, , . . .

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

107

formiraniot sistem. Vo Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava se naveduva deka 3% od nacionalniot DDV e namenet za op{tinskiot sektor vo celina. Ovoj prihod treba da bide raspredelen na lokalnata samouprava spored transparentna formula i objektiven kriterium, i vo soglasnost so Metodologijata za distribucija na prihodite od DDV (2005)31. I pokraj zalo`bata za objektiven pristap, Metodologijata utvrduva apsolutni procenti od ovie prihodi da bidat raspredeleni na poedine~ni op{tini, vrz osnova na nedovolno jasni kriteriumi32. Ova predizvika dotaciite po osnov na na DDV da pretstavuvaat edni od naj kontroverznite inputi vo fiskalnata decentralizacija vo zemjata. b) Namenski dotacii. Nameneti se za finansirawe na konkretni aktivnosti vo prvata faza od decentralizacijata, odnosno za pokrivawe na tro{ocite za odr`uvawe vo decentraliziranite institucii. Na toj na~in, dotacijata e naso~ena kon instituciite, a ne kon funkciite. Visinata na dotaciite treba{e da se odredi po sproveduvaweto na temelna procenka na celosnite tro{oci na programite, a horizontalnata distribucija na ovie sredstva treba{e da bide razrabotena vo sorabotka so soodvetnite nadle`ni resorni ministerstva i lokalnite vlasti, vrz osnova na objektivni kriteriumi za sekoja od decentraliziranite nadle`nosti.33 Ova barawe za stru~na procenka na tro{ocite i tranparentnost na procesot ne se realizira{e soodvetno so otpo~nuvawe na fiskalnata decentralizacija vo zemjata. Osobeno vo delot na obrazovanieto, lokalnite vlasti povikuvaat na revizija na dotaciite. Vo sprotivno, }e se dovede
31 32

33

. 54/2005. , , , 0.12% ( 0.29%). ( 25% ). , , , , , , , .

108

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

vo pra{awe ponatamo{noto prakticirawe na sopstvenosta na lokalnata vlast vrz delegiranite nadle`nosti. v) Blok dotacii: Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava se povikuva na Zakonot za lokalna samouprava (~len 22) koj predviduva ovie grantovi da bidat nameneti za specifi~ni programi vo oblasta na socijalna za{tita, obrazovanieto, kulturata i zdravstvoto vo vtorata faza od fiskalnata decentralizacija. Ovie dotacii se celosno nameneti za potrebite na programite i se povrzani so delegiraweto na nadle`nosite vo oblasta na isplatata na platite na vrabotenite vo decentraliziranite institucii. g) Dotacijata za delegirana nadle`nost pretstavuva nadomest za lokalnite vlasti za prezemawe na funkcija koja bila vo nadle`nost na centralnata vlast. Koga lokalnite vlasti dejstvuvaat kako agenti na centralnata vlast, centralnata vlast treba da gi poddr`uva i deli tro{ocite za ovie programi (principot na povrzanost). Celosno finansirawe se sproveduva vo onie slu~ai koga organite na centralna vlast imaat celosna kontrola vrz programata, {to pretstavuva redok slu~aj. Vo onie slu~ai koga dr`avnata vlast ne mo`e ili ne i e vo interes da vospostavi kontrola, od organite na lokalnata vlast se o~ekuva da u~estvuvaat so pokrivawe na del od tro{ocite so cel da se poddr`i targetiraweto i efektivnoto administrirawe na programata. Sepak, ova implicira deka lokalnite vlasti raspolagaat so dovolno sopstveni prihodi za da go pokrijat svojot del. d) Kapitalni dotacii: predvideni za finansirawe na investicioni proekti spored Vladini programi. |) Personalen danok na dohod (PIT): I pokraj faktot deka zakonskite propisi se nejasni vo odnos na klasifikacijata na personalniot danok na dohod kako transfer, fakt e deka personalniot danok na dohod pretstavuva transfer od centralnata vlast za lokalnata samouprava vrz osnova na u~estvoto vo prihodot od personalniot danok na dohod naplaten na nacionalno nivo. So decentralizacijata, op{tinite }e dobijat 3% od personalen danok na dohod na nacionalno nivo, naplaten na teritorijata na odnosnata op{tina34. Horizontalnata raspredelba
34

: , 20% 80%, .

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

109

na dano~niot prihod se smeta za prednost za ekonomski povitalnite op{tini, bidej}i go reflektira nivoto na lokalnata ekonomska aktivnost. Na dolg rok se o~ekuva transferot po osnov na personalniot danok na dohod da ja zajakne vrskata me|u lokalnite javni uslugi i nivoto na naplata na danokot. Glavnata slabost na zakonskata ramka vo vrska so personalniot danok na dohod, se odnesuva na u~estvoto na op{tinite vo raspredelbata na personalniot danok na dohod vrz osnova na principot na `itelstvo, koj princip se o~ekuva zna~itelno da ja namali osnovicata na personalniot danok vo gradot, bidej}i zna~itelen del od vrabotenite lica vo urbanite centri imaat registrirano `iveali{te vo drugi op{tini. Dopolnitelno na ova, principot na `itelstvo se doveduva vo pra{awe od pri~ini {to dano~niot obvrznik }e bide korisnik na lokalnite javni uslugi ne samo vo mestoto kade ima prijaveno `iveali{te, tuku i onamu kade {to raboti. Nekoi eksperti go osporuvaat na~eloto na `itelstvo od sprotivni pri~ini, istaknuvaj}i deka istiot ne doprinesuva za namaluvawe na horizontalniot disbalans me|u op{tinite. Sepak, treba da se zabele`i deka personalniot danok na dohod nikoga{ ne bil planiran kako instrument za izedna~uvawe vo Makedonija, tuku kako instrument za zajaknuvawe na finansiskiot kapacitet na op{tinite i za onevozmo`uvawe na potencijalniot vertikalen disbalans. 4.2.3. ZADOL`UVAWE Zadol`uvaweto na javnite vlasti e sekoga{ prosledeno so rizici, bidej}i takvite dolgoro~ni prezemawa na obvrski mo`e da go nadminat kapacitetot na vlastite za otplata na dolgot, {to mo`e da dovede do finansiski hazard. Ova osobeno se odnesuva na zadol`uvaweto na op{tinite, vo slu~aj koga lokalnata administracija nema dovolno iskustvo za upravuvawe so javniot dolg. Finansiskite pazari mo`e da ne se vo sostojba da ja procenat kreditosposobnosta na lokalnite vlasti i so toa da go limitiraat zadol`uvaweto na op{tinite, pri {to kreditodavatelite razumno mo`e da o~ekuvaat centralnata vlast da gi pokrie op{tinskite kreditni obvrski. Ottuka, Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalnata samouprava (~len 18-21 i ~len 50) gi utvrduva pravilata za pristap do pazarot na kapital pod strogi uslovi, kako na pri-

110

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

mer: zadol`uvawe samo po prethodna soglasnost od centralnata vlast; site zaostanati obvrski kon dobavuva~ite koi nadminuvaat 90 dena rok na dospevawe, avtomatski se smetaat za dolg na op{tinata; vkupniot iznos na kratkoro~noto zadol`uvawe vo tekot na fiskalnata godina ne mo`e da nadmine 20% od tekovniot buxet; op{tinata mo`e da se zadol`uva vo zemjata i da izdava garancii na javnite pretprijatija, isklu~ivo po prika`uvawe na dobri finansiski rezultati vo period od najmalku 24 meseci i dokolku nema zaostanati nenamireni obvrski kon dobavuva~ite, itn. Zakonot za finansirawe na edinicite na lokalna samouprava na ovoj na~in striktno gi ureduva uslovite za u~estvo na finansiskite pazari, so cel eliminirawe na potencijalniot rizik od destabilizirawe na lokalnoto finansirawe. Sepak, vo obidot da se isklu~i rizikot od finansiski hazard, centralnata vlast vospostavi kompleten moratorium za lokalnoto zadol`uvawe, {to pak e vo kolizija so odredbite od Zakonot za lokalna samouprava, koj vo soglasnost so Povelbata na Sovetot na Evropa, im dava pravo na lokalnite vlasti da se zadol`uvaat na pazarite na kapital. Istovremeno, vakvata ograni~uva~ka regulativa go zanemari faktot deka nitu edna lokalna samouprava vo svetot ne e vo pozicija da gi izvr{uva tekovnite raboti i da investira istovremeno vo kapitalni proekti isklu~ivo vrz osnova na tekovnite prihodi. So cel ovozmo`uvawe na pozna~ajni kapitalni investicii na lokalno nivo vo pretstoe~kiot period, se sugerira relaksirawe na postoe~kite zakonski odredbi vo nasoka na ovozmo`uvawe na dolgoro~no zadol`uvawe isklu~ivo za finansirawe na izgradba ili nabavka na kapitalni sredstva ili finansirawe na investicioni proekti, i toa pod dopolnitelni uslovi koi bi se primenuvale za ograni~uvawe na potencijalnite rizici od destabilizacija na lokalnite finansii. V. ZAKLUOCI I PREPORAKI Uspe{na fiskalna decentralizacija, vo periodot {to sledi, e od su{tinsko zna~ewe za ekonomskiot razvoj na Republika Makedonija. I dvete nivoa na vlast, centralnata vlast i op{tinite, imaat zaedni~ki interes da sozdadat uslovi fiskalnata decentralizacija da funkcionira. Centralnata vlast go prepoznava potencijalot, decentrali-

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

111

zacijata da ja podobri efikasnosta i efektivnosta vo upravuvaweto so javnite rashodi. Me|utoa, od isklu~itelno zna~ewe e istovremeno da obezbedi sproveduvawe na stabilna makroekonomska politika, vku~uvaj}i i realizacija na svkupnite celi za ekonomski razvoj na zemjata, kako i fiskalnata odr`livost. Klu~en predizvik za centralnata vlast }e pretstavuva sproveduvawe na fiskalnata decentralizacija vo konzistentnost so fiskalnata konsolidacija. Lokalnata vlast, od druga pak strana, treba da doka`e deka e podobro pozicionirana od centralnata vlast za da rakovodi so javnite rashodi vo soglasnost so lokalnite potrebi i deka e vo mo`nost uspe{no da se spravi so decentraliziranite nadle`nosti. Vo tekot na implementacijata na fiskalnata decentralizacija vo Makedonija identifikuvani se pove}e slabosti i poropusti. Del od niv se rezultat na malformaciite inkorporirani vo normativnata ramka, kako i vo samiot koncept na reformata, dodeka drugite proizleguvaat od propustite vo podgotovkite i implementacijata na decentralizacijata. Vo sekoj slu~aj, jasno e identifikuvana potrebata od sproveduvawe na kompetentna i seopfatna ocenka na vistinskite efekti od fiskalnata decentralizacija na nacionalno nivo. Potrebna e precizna identifikacija na vlijanieto na reformite na politi~ko, fiskalno-finansisko i administrativno nivo i nivno sporeduvawe so efektite postignati vo nekolkute reprezentativni zemji od regionot i po{iroko, {to bi trebalo da pretstavuva solidna osnova za utvrduvawe na idnite ~ekori na centralnata i lokalnite vlasti kon iznao|awe efikasen i seopfaten na~in za implementacija na fiskalnata decentralizacija vo zemjata. Najgolemiot predizvik vo ocenuvaweto na stepenot na fiskalnata decentralizacija vo sekoja zemja se sostoi vo soodvetna evaluacija na nivoto na mobilizacija na resursite, nivnoto raspredeluvawe, fiskalniot kapacitet i mo`nosta za zadol`uvawe na lokalno nivo, koe od svoja strana vlijae vrz fiskalniot balans i makroekonomskata stabilnost, kako i na efikasnoto i soodvetno davawe na uslugi od strana na dvete nivoa na vlast.

112 Rezime Uspe{nata fiskalna decentralizacija e od su{tinsko zna~ewe za ekonomskiot razvoj na Republika Makedonija. I dvete nivoa na vlast, centralnata vlast i op{tinite, imaat zaedni~ki interes da sozdadat uslovi fiskalnata decentralizacija da funkcionira. Procesot na pribli`uvaweto kon EU {irok spektar na politi~ki i ekonomski reformi, a fiskalnite odnosi me|u razli~nite nivoa na vlast se zna~ajna komponenta od tie reformi. Avtorot na tekstot gi razgleduva razli~nite aspekti i predizvici na sproveduvaweto na fiskalnata decentralizacija na soodveten na~in so cel da se obezbedat pridobivkite od istata so minimalni mo`ni tro{oci.

Aleksandra NA]EVA-RU@IN

Fiskalnata decentralizacija vo Republika Makedonija

113

Bibliografija: Preparing for Fiscal Decentralization, IMF, Fiscal Affairs Department, Benedict Clements, Katharine Christopherson, Holger van Eden, and Paul Bernd Spahn, Sept. 2003; Local Government Financing and the Reform of Intergovernmental Fiscal relations, IMF, Gerd Schwartz, Stephan Danninger, William Dillinger, Catriona Pureld, Paul Bernd Spahn, and Erwin Tiongson, May 2002; Macroeconomic Management and the Devolution of Fiscal Powers, IMF, Paulo Drummond and Ali Mansoor, 2002; Concept of Fiscal Decentralization and Worldwide Overview, WB, Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, 2002; European Charter of Local Self-Government, Council of Europe,1985; Strategija za reforma na sistemot na lokalnata samouprava, Vlada na RM, noemvri 1999; Operativna programa za decentralizacija na vlasta, Vlada na RM, fevruari 2003; Merewe na fiskalniot kapacitet na edinicite na lokalna samouprava vo RM, Centar za ekonomski analizi i Fondacijata Instistut otvoreno op{testvo, fevruari 2005; Buxet za 2006 i Zavr{na smetka za 2005 godina, Grad Skopje; Zakoni i podzakonski akti (vidi fusnoti).