Depolitizacija javne uprave u BiH

Depolitizacija javne uprave u BiH

Depoliticisation of Public Government in BiH
ejla Hani
Fakultet za upravu u Sarajevu
pridruena lanica Univerziteta u Sarajevu
Igmanska 40 A,71 000 SARAJEVO
sejlahanic@hotmail.com
Saetak
U Bosni i Hercegovini postoji 20.000 funkcija unutar javne uprave na rukovodeim i
upravljakim mjestima. Osobe na ovim pozicijama nisu politiari i njihovi prioriteti trebaju
biti odgovornost prema slubi, javni interes i opte dobro graana. Osobe na svim pozicijama
trebaju biti nezavisni od stranakog uticaja, te birati se putem javnih konkursa.
Kljune rijei: Javna uprava, Depolitizacija, Politika, Javna dobra
Abstract
In Bosnia-Herzegovina there are 20000 people observing managerial roles within public
administration. People observing these roles are not politicians and so their priorities should
aim for service responsibility and thus protect public interest and work for the commonweal
of all citizens. They should be appointed to work by public tenders and free of political
influence.
Keywords: Public Government, Depoliticisation, Politics, Public goods

Uvod
Na sastanku u Madridu, 1998. godine, Vijee za implementaciju mira, zakljuilo je da je
stvaranje profesionalne i apolitine javne uprave vitalna komponenta bilo koje efektivne i
funkcionalne drave.1 Jedan od naina za ostvarivanje ovog cilja je usvajanje zakona o
dravnoj slubi, koji ima za cilj da regulira odvajanje politikog utjecaja od javne uprave, to
1 Deklaracija Vijea za implementaciju mira od 16.12.1998. godine, taka 12.2, dostupno
na:http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=6873 (pristupljeno 08.12.2011. godine)

Depolitizacija javne uprave u BiH

u konanici predstavlja i jedan od uvjeta za euroatlantske integracije koje su predstavljene u
Mapi puta za Bosnu i Hercegovinu.
Pored usvajanja zakona, politizacija javne uprave i dalje je aktuelan problem u Bosni i
Hercegovini, te predstavlja prepreku za uspostavu profesionalne javne uprave. Prema
izvjetaju o napretku Bosne i Hercegovine u 2011. godini, 2 nije postignut napredak u pravcu
razvoja strune i depolitizirane dravne slube, dok je, prema Izvjetaju SIGMA-e, 3
politizacija posebno izraena na entitetskom nivou. Depolitizacijom javne uprave ostvaruje se
jedan od brojnih principa, a to je zabrana djelovanja dravnih slubenika u politikim
strankama.
1. Depolitizacija u institucijama vlasti
Posljednja istraivanja, provedena od strane nekoliko nevladinih organizacija u Bosni i
Hercegovini, pokazuju da ima skoro 5.840 formalnih politikih funkcija na svim nivoima
politike vlasti, te oko 19.940 upravljakih i rukovodeih funkcija unutar javne uprave i
javnog sektora. Svjedoci smo da se veina vanijih funkcija smatra stranakim, odnosno
izbornim plijenom, to se politike stranke vie i ne trude da skriju.4 Posljedica ovakvog
funkcioniranja javne uprave i javnog sektora jeste to su integritet, profesionalnost i
efikasnost svedeni na minimum.
Imenovanje rukovodilaca i slubenika veoma znaajnih dravnih agencija, ali i institucija
obavlja se jo uvijek pod utjecajem politikih stranaka to, u konanici, generira veoma nisku
efikasnost, izostanak vertikalne odgovornosti, nerad, politizaciju slube, te zloupotrebe
ovlasti. Ovakvim nainom imenovanja naruava se unutarnja stabilnost institucija, te se
doprinosi poremeajima u hijerarhiji odgovornosti, zbog toga to ovakav nain imenovanja
ima za posljedicu da generira odgovornost prema stranci, a ne prema instituciji. Pored
poremeaja u hijerarhiji odgovornosti, ovakav pristup dovodi i do slabljenja kapaciteta, jer se
angairaju podobni, a ne najbolji kandidati.
2 Izvjetaj dostupan na: http://www.dei.gov.ba/bih_i_eu/najvazniji_dokumenti/dokumenti_eu/ ?id=8606
(pristupljeno 08.12.2011. godine).

3 Assessment Bosnia and Herzegovina Democracy and the Rule of Law 2010, Support for Improvement
in Governance and Management (SIGMA), 2010.

4 Rezultati istraivanja CCI-a, dostupno na: http://www.drzava.ba/novosti/nakon-izboraprednost-sposobnim-a-ne-podobnim/25.

2

Depolitizacija javne uprave u BiH

Uprkos tome to su propisani akti, te utvreni principi o zabrani angamana dravnih
slubenika u politikim strankama, ostao je ponovno prostor za manipulaciju i politizaciju
institucija vlasti, kako je prethodno navedeno. U skladu s time, a neposredno pred Ope
izbore koji su odrani u oktobru 2014. godine, Centri civilnih inicijativa (CCI), kao nevladina
organizacija, ponudila je aktuelnim politikim strankama potpisivanje Politike izjave, kojom
bi se stranke obavezale, ukoliko budu participirale u izvrnoj i/ili zakonodavnoj vlasti, da e
provesti jedan od dva predloena modela depolitizacije javnog sektora.
Izjava je koncipirana tako da potpisnicima omoguava izbor jedne od dvije ponuene opcije, i
to da izaberu da li su za praktinu, stvarnu i brzu depolitizaciju, ili su za pomjeranja linije
javne uprave.
Vei dio vodeih politikih stranaka je potpisao Politiku izjavu, kojom su se obavezali na
depolitizaciju, profesionalizaciju i jaanje efikasnosti javne uprave, u periodu od 2014. do
2018. godine. Potpisana Izjava, u konanici, nije garancija da e potpisnici iskreno pristupiti
depolitizaciji javne uprave, ali se otvara prostor da e pristup onih koji su potpisali Izjavu
zaista pokrenuti stvari nabolje i da e potaknuti one koji je nisu potpisali, da to urade.
2. Zabrana angamana dravnih slubenika u politikim strankama
Jasno utvrene dunosti i prava dravnih slubenika omoguavaju uspostavu sistema, koji
dravne slubenike odvaja od utjecaja politikih stranaka.
Jasno definirane dunosti i prava dravnih slubenika omoguavaju uspostavu sistema,
koji dravne slubenike odvaja od utjecaja politikih stranaka. Znaajno je naglasiti da
sva etiri zakona5 navode na zabranu javnog ispoljavanja politikih uvjerenja od strane
dravnih slubenika, te zabranjuju njihovo lanstvo u upravnim i drugim tijelima politikih
stranaka. Povredom ovih odredbi povlai se disciplinska odgovornost, iako nije sasvim jasno
da li se prekrajne odredbe Zakona o dravnoj slubi u Federaciji BiH odnose na povredu od
strane dravnih slubenika.
Dravni zakon predvia samo novanu kaznu, a Zakon o dravnoj slubi u Federaciji BiH
predvia kazne koje se kreu od javne disciplinske opomene, do prestanka radnog odnosa u
dravnoj slubi, dok zakon u Republici Srpskoj ne predvia nikakve kazne. Dravni i Zakon
5 Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH, Slubeni list BiH, broj: 19/02; 08/03; 35/03; 04/04; 17/04;
26/04; 37/04; 48/05; 02/06; 32/07; 43/09 i 08/10; Zakon o dravnoj slubi u FBiH, Slubene novine FBiH,
broj: 29/03; 23/04; 39/04; 54/04; 67/05; 08/06 i 04/12; Zakon o dravnim slubenicima Republike Srpske,
Slubeni glasnik RS, broj 118/08; i Zakon o dravnoj slubi u organima uprave Brko distrikta BiH, Slubeni
glasnik BD BiH, broj 28/06; 29/06; 19/07.

Depolitizacija javne uprave u BiH

Federacije BiH reguliraju i situaciju u kojoj je dravni slubenik kandidiran na neku od javnih
funkcija na koju se bira direktno ili indirektno. Od trenutka kada je imenovan na poloaj, u
bilo kojem zakonodavnom ili izvrnom organu, na bilo kojem nivou vlasti u BiH, rukovodei
dravni slubenik je duan dati ostavku, dok se ostali dravni slubenici vraaju na isto radno
mjesto nakon neuspjeha na izborima, zavretka mandata ili prestanka funkcije u
zakonodavnom ili izvrnom organu.6
3. Naini angamana novih dravnih slubenika na upranjena radna mjesta u
organima javne uprave
Ograniavanje uloge politike pri zapoljavanju dravnih slubenika kljuno je za
depolitizaciju rada dravnih slubenika. U ime organa javne uprave, kao poslodavca, nastupa
rukovodilac institucije koje, u najveem broju sluajeva, imenuje odreeni zakonodavni ili
izvrni organ. Utjecaji, koji ove osobe mogu imati prilikom popunjavanja upranjenih radnih
mjesta, direktno mogu imati odjeka na politizaciju, odnosno na depolitizaciju rada dravnih
slubenika.
Prijem u radni odnos dravnih slubenika reguliran je zakonima o dravnoj slubi i nizom
podzakonskih akata koji reguliraju postupak prijema. Postupak se zasniva na principu javnog
oglaavanja upranjenih mjesta dravnih slubenika, te ga provode komisije koje su nadlene
za izbor. Neophodno je istaknuti da je prijem dravnih slubenika razliito reguliran na
dravnom nivou, u odnosu na entitetski nivo. Na dravnom nivou se naglaava uloga Agencije
za dravnu slubu BiH, te se umanjuje uloga rukovodioca institucije, a entitetski zakoni daju
prednost rukovodiocu institucije u postupku prijema dravnih slubenika.
Tri su osnovna elementa koja mogu utjecati na (de)politizaciju rada dravnih slubenika, i to:
-

Sastav komisije za izbor dravnih slubenika;

Kriteriji za donoenje odluke o odabiru kandidata sa liste uspjenih kandidata;
Mandat rukovodeih dravnih slubenika.

U skladu s odredbama Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH, uloga Agencije za

dravnu slubu BiH je posebno naglaena u prijemu dravnih slubenika,7 dok rukovodee

6 Vie u mr. Bali, Lejla: Princip parlamentarne nepodudarnosti Osvrt na status poslanika i
delegata Parlamentarne skuptine BiH, Godinjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, LIV 2011.,
str. 4761.
7 lan 7. stav b) Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH: 1) ef unutarnje
organizacijske jedinice; 2) struni savjetnik; 3) vii struni saradnik; i 4) struni saradnik.
4

Depolitizacija javne uprave u BiH

dravne slubenike8 imenuje rukovodilac institucije. Agencija, na zahtjev institucije u kojoj
postoji potreba za popunjavanjem upranjenog radnog mjesta, oglaava upranjeno mjesto,
imenuje komisiju za izbor, te, u skladu sa rezultatom koji je kandidat postigao na javnom
konkursu, postavlja dravnog slubenika. Komisiju za izbor ini pet lanova, od kojih su dva
slubenika iz dravnih institucija na koju se javni konkurs odnosi, a preostala tri su neovisni
eksperti, koji nisu zaposlenici te institucije.
Komisija za izbor utvruje listu s imenima uspjenih kandidata i, u sluaju dravnih
slubenika, Agencija imenuje kandidata koji je ostvario najvei broj bodova na javnom
konkursu. U sluaju rukovodeih dravnih slubenika, rukovodilac institucije ima potpunu
slobodu da sa liste uspjenih kandidata imenuje izvrioca. Ovo diskreciono pravo omoguuje
da se zanemari redoslijed na listi, i da se izabere bilo koji kandidat. Ipak, takva odluka je
ograniena listom uspjenih kandidata, a koju, na osnovu javnog konkursa, sainjava komisija
za izbor. Ukoliko u roku od 30 dana ne imenuje osobu sa liste, Agencija imenuje prvu osobu
sa liste uspjenih kandidata. Zakon ne predvia mandat za bilo kojeg rukovodeeg dravnog
slubenika.
Entitetski zakoni predviaju veu ulogu rukovodioca institucije u prijemu dravnih
slubenika. Nadpolovinu veinu lanova komisija koje provode konkursnu proceduru ine
zaposlenici institucije koja prima dravne slubenike.
U Republici Srpskoj, Agencija za dravnu slubu sainjava listu s imenima uspjenih
kandidata i sainjava prijedlog za postavljanje najuspjenijeg. Prijedlog za postavljanje
dostavlja se rukovodiocu institucije, dok se prijedlog za postavljanje rukovodeih dravnih
slubenika dostavlja Vladi RS.
Vidljivo je da su sa tri razliita zakona uspostavljena tri razliita sistema popunjavanja radnih
mjesta dravnih slubenika. Iako su sva tri zasnovana na provedbi javnog konkursa, uoavaju
se znaajne razlike, koje mogu imati utjecaja na (de)politizaciju rada dravnih slubenika.
Zakonom o dravnoj slubi u Federaciji BiH, rukovodilac ima znaajnu ulogu prilikom
odabira dravnih slubenika i moe imati utjecaja na rad komisije za izbor. Uprkos tome to
se dravni slubenici ne biraju na mandatni period, Zakon omoguava rukovodiocu institucije
da zanemari ostvarene bodove, to znai da najbolji kandidat nema garancije da e biti
primljen. Uloga Agencije za dravnu slubu FBiH ogleda se u imenovanju lanova komisije i
davanju miljenja na provedeni postupak. Ova injenica dovodi u pitanje moguu politizaciju
procesa zapoljavanja, jer je uloga rukovodioca presudna.
8 lan 7. stav a) Zakona o dravnoj slubi u institucijama BiH: 1) sekretar i sekretar sa
posebnim zadatkom i 2) pomonik ministra, pomonik direktora i glavni inspektor.
5

Depolitizacija javne uprave u BiH

Rukovodee dravne slubenike u RS, postavlja Vlada RS na mandatni period od pet (5)
godina, te zbog toga i Vlada ima direktnog utjecaja na rad tih rukovodeih dravnih
slubenika. Ovim je naglaena uloga Vlade RS na (re)izbor, to predstavlja realnu mogunost
politizacije rada rukovodeih dravnih slubenika u RS.
3. Nacionalna zastupljenost dravnih slubenika
Svi zakoni o dravnoj slubi sadre odredbe koje se odnose na nacionalnu strukturu dravnih
slubenika. Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH i Zakon o dravnim slubenicima RS
koriste formulaciju da struktura dravnih slubenika u dravnoj slubi okvirno odraava
nacionalnu strukturu, a prema posljednjem popisu stanovnitva. Zakon o dravnoj slubi u
FBiH koristi formulaciju, Bonjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi, zajedno e s
ostalim graanima BiH biti proporcionalno zastupljeni, a koja je imperativne naravi.
Venecijanska komisija je, u svom Miljenju na Nacrt Zakona o dravnoj slubi u institucijama
BiH, smatrala da je ovakva formulacija u skladu sa standardima Vijea Evrope, dok je
brisanje rijei okvirno smatrala suprotnim principom nediskriminacije. Analognom
primjenom ovog Miljenja, koritenje pomonog glagola bit e, koji ima imperativni
karakter, ostavlja prostor za diskriminaciju.
Ukoliko uzmemo u obzir da rukovodilac ima diskreciono pravo da sa liste uspjenih kandidata
odabire bilo kojeg kandidata, onda se moe zakljuiti da se, na ovaj nain, moe osigurati
nacionalna struktura zaposlenih. Sa druge strane, na nivou BiH i RS, neimperativni karakter
odredbe o strukturi zaposlenih, zajedno sa principom zapoljavanja samo najboljeg kandidata,
ne osigurava mehanizam za osiguranje dravnih slubenika, a u skladu sa zadnjim popisom.
Ipak, podaci ADS-a, od 1. septembra 2011. godine, ukazuju na injenicu da struktura dravnih
slubenika odraava nacionalnu strukturu.9 Zbog toga se postavlja pitanje doputenosti
davanja prednosti kandidatima zbog njihove nacionalne pripadnosti iz ugla nediskriminacije,
jer, kako je ve reeno, u FBiH, rukovodilac moe dati prednost kandidatu koji pripada
nedovoljno zastupljenoj nacionalnosti, dok zakoni na nivou BiH i RS ne reguliraju ovo
pitanje.
Evropski sud pravde je dozvolio davanje prednosti da se, ukoliko su dva kandidata jednakih
kvalifikacija, prednost moe dati kandidatu manje zastupljenog spola. Analognom primjenom
9 Dostupno na: http://www.ads.gov.ba/v2/index.php?
option=com_content&view=article&id=1938&Itemid=167&lang=bs

Depolitizacija javne uprave u BiH

ovog shvatanja na odredbe o nacionalnoj zastupljenosti u zakonima o dravnoj slubi, mogla
bi se dovesti u pitanje usklaenost ovih odredbi sa principom nediskriminacije. Ovakvo
shvatanje Evropskog suda je primijenjeno u Zakonu u dravnoj slubi u organima Brko
distrikta BiH,10 koji, u lanu 26. stav 2, omoguava davanje prednosti samo u sluaju iste
zbirne ocjene, i ukoliko ne dovodi do zloupotrebe, koja moe dovesti do izbora manje
strunog kandidata.

Zakljuak
Neophodno je jasno razgranienje politikih i slubenikih poloaja. Remeteu situaciju
trenutno stvara velika zastupljenost krenja osnovnih principa Zakona o dravnoj slubi,
posebno kada je rije o principima koji se odnose na politiku neovisnost u radu.
Depolitizacija je jedini izlaz iz trenutne situacije u kojoj se drava nalazi, i sa primjenom
visokog nivoa depolitizacije javne uprave, definitivno bi se dosegao vei nivo
profesionalizacije u radu institucija javnih vlasti, pored toga sigurno bi se izvrila
konsolidacija i reforma javnog sektora, te poveala transparentnost i efikasnost, kada je u
pitanju rad javne uprave u Bosni i Hercegovini.

Literatura
Baun, Marijana: Governance i javna uprava u kontekstu pridruivanja Hrvatske Evropskoj uniji,
2010. godine, Zagreb
Dr. Dejan Milenkovi: Javna uprava i administrativna pravda, 2011. godine, Zagreb
Kregar, Josip: Depolitizacija javne uprave: napredak i otpori, ISBN 978-953-154-835-9
Pusi, Eugen: Nauka o upravi, XII. Izmijenjeno i dopunjeno izdanje. Zagreb: kolska knjiga, 2002.,
ISBN 953-030-406-4
Rman, Milan: Javna uprava i organizacijska kultura, 2009. Trebnje, Slovenija
ivanovi, Miroslav: Reforma javne uprave u BiH, 2007. godine, Sarajevo, BiH
Prof. dr. elmo, Zenaid i doc. dr. Otajagi, Ferid: Kvalitetna javna uprava u BiH Osnovne
pretpostavke, 2009. godine, Neum
Transparency International BiH; Percepcija javne uprave BiH, 2014. godine, Sarajevo
Ured koordinatora za reformu javne uprave, Strategija reforme javne uprave, Sarajevo, BiH
Ured za reviziju institucija; Rezultati reforme javne uprave; Broj: 01-02/03-09-16-1-946/13,
2013.godine, Sarajevo

10 Slubeni glasnik Brko distrikta BiH, broj: 28/06, 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08 i
25/09.
7

Depolitizacija javne uprave u BiH

Zakon o dravnoj slubi u institucijama Bosne i Hercegovine, "Slubeni glasnik BiH", broj: 19/02,
35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10 i 40/12
Zakon o namjetenicima u organima dravne slube u Federaciji Bosne i Hercegovine, ''Slubene
novine Federacije BiH'', broj: 49/05
Zakon o radu, ''Slubene novine Federacije BiH'', broj: 43/99, 32/00 i 29/03
Zakon o sukobu interesa u organima vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine, ''Slubene novine
Federacije BiH'', broj: 70/08
Etiki kodeks za dravne slubenike u Federaciji BiH, ''Slubene novine FBiH'', broj: 7/05; 82/09