MODERNIZACIJA HRVATSKE UPRAVE 315

Strategija reforme dr`avne uprave za

razdoblje 2008.–2011.*

I. Dr`avna uprava kakvu `elimo (vizija i ciljevi

moderne uprave s indikatorima za pra}enje
provedbe i vrednovanja rezultata reforme
dr`avne uprave)
1. Pove}anje efikasnosti i ekonomi~nosti u sustavu dr`avne
uprave

U sustavu dr`avne uprave mora se zna~ajno popraviti odnos izme|u ulaz-

nih vrijednosti i izlaznih rezultata, a usluge se moraju pru`ati puno br`e,
u interesu gra|ana, poduzetnika i drugih zainteresiranih subjekata (efikas-
nost). Odre|ena razina upravnih usluga mora se posti}i s ni`im tro{kovi-
ma te se ukupni tro{kovi funkcioniranja dr`avne uprave moraju smanjiti
(ekonomi~nost). Ukupna masa izdataka za pla}e iz dr`avnog prora~una
ne smije prije}i 10% bruto doma}eg proizvoda (BDP) ukoliko se u tu
veli~inu sukladno metodologiji EU uklju~i i siva ekonomija. Ti se ciljevi
mogu posti}i ponajprije promjenom kvalifikacijske strukture dr`avnih slu`-
benika. Nu`no je pove}ati udio slu`benika s visokom stru~nom spremom
te u dr`avnu slu`bu u zna~ajno ve}oj mjeri primati slu`benike prikladne
struke, ponajprije prvostupnike javne uprave i magistre javne uprave. Pro-
vedba funkcionalne analize tijela dr`avne uprave, uklju~uju}i analizu rad-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

nih mjesta, omogu}it }e utvr|ivanje mogu}nosti za racionalizaciju sustava

dr`avne uprave i smanjenje broja dr`avnih slu`benika.

*
Strategiju reforme dr`avne uprave Vlada Republike Hrvatske usvojila je 19. o`ujka
2008. U tekstu koji objavljujemo izostavljeni su poglavlje II. Glavni dosada{nji rezultati u
reformi politi~kog sustava i dr`avne uprave, potpoglavlja IV.2. Nositelji, na~ini ostvarenja i
vremenski plan i IV.3. Sredstva, kao i tablice s planiranim aktivnostima u poglavlju III. Te-
meljna podru~ja i usmjerenja reforme dr`avne uprave. Cjelovit tekst Strategije dostupan je
na hrvatskom jeziku i u prijevodu na engleski jezik na web stranici www.uprava.hr
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
316

U razdoblju obuhva}enom Strategijom reforme dr`avne uprave za razdob-

lje 2008.–2011. (u daljnjem tekstu: Strategija) potrebno je osobito:
– ubrzati rje{avanje upravnih predmeta tako da se predmeti rje{ava-
ju u zakonskim rokovima;
– pove}ati udio prvostupnika javne uprave i slu`benika s visokom
stru~nom spremom uklju~uju}i magistre javne uprave i srodnih,
za javnu upravu prikladnijih struka i smanjiti udio slu`benika sa
srednjom stru~nom spremom;
– u skladu s rezultatima i pokazateljima dobivenim funkcionalnom
analizom tijela dr`avne uprave, postupno prilagoditi broj i struk-
turu dr`avnih slu`benika;
– poticati kori{tenje pomo}no-tehni~kih usluga na tr`i{tu.

2. Podizanje razine kvalitete upravnih usluga

U djelovanju dr`avne uprave mora se zna~ajno podi}i kvaliteta upravnih

usluga. Time }e se podi}i i razina zadovoljstva gra|ana, poduzetnika i dru-
gih zainteresiranih subjekata upravnih usluga i efektivnost dr`avne upra-
ve, olak{ati djelovanje gospodarstva i pokretanje poduzetni~kih aktivnosti.
Dr`avna }e uprava postati pouzdan partner koji mo`e poslu`iti kao oslo-
nac privatnom sektoru i zajednici gra|ana kao cjelini.
Potrebno je naro~ito:
– podi}i razinu zakonitosti, stru~nosti i kvalitete u rje{avanju uprav-
nih predmeta, u cilju bitnog smanjenja upravnih sporova;
– uvesti i provoditi metodolo{ki pravilno oblikovane godi{nje anke-
te o zadovoljstvu gra|ana upravnim uslugama te provoditi analizu
njihovih rezultata na kolegijima pojedinih tijela dr`avne uprave te
najmanje jedanput godi{nje i na sjednici Vlade Republike Hrvat-
ske;
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

– pove}ati broj pregleda upravne inspekcije tako da svako tijelo dr-

`avne uprave bude pregledano barem jedanput godi{nje, za {to
je potrebno zna~ajno pove}ati administrativni kapacitet upravne
inspekcije pri Sredi{njem dr`avnom uredu za upravu;
– utvrditi obvezu podno{enje izvje{taja o radu svih sredi{njih tijela
dr`avne uprave jednom godi{nje Vladi Republike Hrvatske i utvr-
|ivanje mjera za daljnje podizanje razine kvalitete i pouzdanosti
upravnih usluga.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
317

3. Ostvarenje otvorenosti i pristupa~nosti tijela

dr`avne uprave

Gra|ani moraju imati otvoreni pristup informacijama i uslugama dr`avne

uprave te raspolagati efikasnim mehanizmima izra`avanja pritu`bi i izla-
ganja prijedloga. Informacije moraju biti lako dostupne gra|anima, i to u
formi koja ih ~ini jasnima i lako razumljivima. Otvorenost i pristupa~nost
dr`avne uprave interesima gra|ana predstavlja jedan od temeljnih uvjeta
zadovoljstva gra|ana upravom, ali i pretpostavku legitimnosti dr`avne up-
rave u suvremenim demokratskim zemljama. Premda je niz rezultata u
tom pravcu ve} postignut, potrebno je poduzimati brojne mjere koje omo-
gu}uju bolje odnose gra|ana i drugih subjekata i tijela dr`avne uprave.
Radi toga potrebno je naro~ito:
– osigurati rje{avanje svih prijedloga, pritu`bi i upita gra|ana u za-
konskim rokovima, bez obzira na to jesu li podneseni pisano, us-
meno na zapisnik, elektroni~kim ili kakvih drugim putem;
– izdavanje kratkih bro{ura za gra|ane o na~inu kori{tenja uprav-
nih usluga;
– upoznavanjem gra|ana s tipi~nim oblicima korupcije i provedba
medijske promid`be za prijavljivanje korupcije;
– objavljivanje izvje{taja o radu svih tijela dr`avne uprave na web
stranicama;
– daljnja provedba edukacije dr`avnih slu`benika o pravu na pris-
tup informacijama javnog sektora;
– medijska promid`ba o pravu na pristup informacijama javnog sek-
tora.

4. Ja~anje standarda vladavine prava

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Vladavina prava jedno je od temeljnih na~ela ustavno-pravnog sustava Re-

publike Hrvatske, kao i europskog upravnog prostora u koji se Republika
Hrvatska uklju~uje. Nu`no je oja~ati standarde vladavine prava osobito u
slu~ajevima kada dr`avna uprava odlu~uje o pravima, obvezama i pravnim
interesima gra|ana, kao i u odnosu na propise koji sa~injavaju pravni sus-
tav u Republici Hrvatskoj.
Pravna sigurnost i predvidivost djelovanja dr`avne uprave, dobri i javno
raspravljeni zakoni, po{tovanje ustavnog okvira i prihva}enih me|unarod-
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
318

nih ugovora, na~elo zakonitosti u svim aspektima, nepristranost i nediskri-

minacija, od presudne su va`nosti za ostvarenje vladavine prava.
Da bi se oja~ali standardi vladavine prava u razdoblju provedbe ove strate-
gije, potrebno je naro~ito:
– smanjiti broj upravnih predmeta kod kojih se prvostupanjsko od-
lu~ivanje poka`e nezakonito ili nepravilno tijekom odlu~ivanja po
`albi;
– daljnje preispitivanje smanjenja broja podzakonskih propisa;
– uvesti radno mjesto glavnog pravnog savjetnika u sva sredi{nja
tijela dr`avne uprave.

5. Ja~anje socijalne osjetljivosti u dr`avnoj upravi

i u odnosu prema gra|anima

Po{tuju}i temeljno ustavno opredjeljenje o Republici Hrvatskoj kao socijal-

noj dr`avi i socijalnoj pravdi kao jednoj od najvi{ih vrednota, dr`avna upra-
va mora biti socijalno osjetljiva, posebno u odnosu s gra|anima. No, ona
mora i na druge na~ine, ponajprije otvorenim pristupom prijmu u dr`avnu
slu`bu za osobe s invaliditetom i druge osobe s posebnim potrebama, osi-
gurati realizaciju navedenih ustavnih opredjeljenja.
U razdoblju provedbe ove strategije osigurat }e se naro~ito:
– osloba|anje ili smanjenje pla}anja upravnih pristojbi za odre|ene
kategorije gra|ana s posebnim potrebama i manjim prihodima;
– besplatna pravna pomo} u rje{avanju upravnih stvari za odre|ene
kategorije gra|ana s posebnim potrebama i manjim prihodima;
– zapo{ljavanje osoba s invaliditetom i drugih kategorija gra|ana
s posebnim potrebama uz djelomi~no omogu}avanje obavljanja
dr`avne slu`be radom kod ku}e.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

6. Podizanje eti~ke razine u dr`avnoj slu`bi i

smanjenje korupcije

Problem korupcije jedan je od najte`ih problema javnog sektora u suvre-

menim zemljama, naro~ito zemljama u tranziciji. Problem visoke percep-
cije korupcije u javnom sektoru nagla{ava se kako unutar Hrvatske, tako i
od strane me|unarodnih organizacija, a posebno ga isti~e i Europska uni-
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
319

ja. Korupcija razara temelj demokratske i pravne dr`ave, ote`ava slobod-

no poduzetni~ko djelovanje, ru{i gospodarski sustav, predstavlja temelj za
brojne druge nedopu{tene aktivnosti, vodi u kriminal, pokazuje da je javni
sektor ozbiljno naru{en od nositelja nelegalne mo}i i bogatstva, itd. Nu`-
no je poduzeti energi~ne, sustavne i jasne mjere u svim dijelovima javnog
sektora, uklju~uju}i i dr`avnu upravu, da bi se prisutnost korupcije, kao
i percepcija njezine prisutnosti svele na najmanju mogu}u mjeru. Ja~anje
eti~kih standarda i edukacija dr`avnih slu`benika pokazuju se primjere-
nim, ali samo jednim od putova borbe protiv korupcije.
Ja~anje eti~kih standarda i smanjenje korupcije vidjet }e se tijekom proved-
be ove strategije naro~ito kroz:
– obvezno udaljenje iz dr`avne slu`be i postro`enje stegovnih kazni
za korupciju i druge najte`e povrede slu`bene du`nosti;
– sna`enje slu`beni~kih sudova profesionalizacijom njihovih ~lano-
va;
– provedbu edukacijskih te~ajeva za ja~anje eti~kih standarda dr`av-
nih slu`benika;
– ozakonjenje za{tite dr`avnih slu`benika koji upozoravaju na i pri-
javljuju slu~ajeve korupcije i neeti~kog pona{anja unutar tijela dr-
`avne uprave (»zvi`da~i«);
– ja~anje kapaciteta Odjela za etiku u Sredi{njem dr`avnom uredu
za upravu i uvo|enje povjerenika za etiku u sva tijela dr`avne up-
rave;
– imenovanje Eti~kog povjerenstva sastavljenog od predstavnika dr-
`avnih slu`benika, eksperata, sindikata i Hrvatskog sabora koji bi
pratio stanje eti~kih standarda u dr`avnoj slu`bi i predlagao mjere
za njegovo unapre|enje.

7. Primjena moderne informati~ko-komunikacijske

tehnologije
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Primjena moderne informati~ko-komunikacijske tehnologije olak{ava i

ubrzava djelovanje dr`avne uprave, pobolj{ava koordinaciju unutar susta-
va dr`avne uprave, omogu}uje lak{e kontakte s gra|anima, su`ava prostor
za korupciju, olak{ava djelovanje poduzetnika i drugih subjekata privat-
nog sektora, smanjuje dru{tvene tro{kove i dovodi do brojnih drugih pozi-
tivnih u~inaka. Usprkos zna~ajnim ve} ostvarenim rezultatima, potrebno
je nastaviti s opremanjem dr`avne uprave informati~ko-komunikacijskom
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
320

opremom, razvojem i nabavkom prikladnih kompjutorskih programa, um-

re`enjem, informati~kim obrazovanjem i usavr{avanjem dr`avnih slu`be-
nika.
Primjena moderne informati~ko-komunikacijske tehnologije osigurat }e
se tijekom provedbe Strategije reforme dr`avne uprave naro~ito kroz:
– objavu elektroni~ke adrese za komunikaciju s gra|anima na web
stranicama svih tijela dr`avne uprave i odre|ivanje bar jednog dr-
`avnog slu`benika u svakom od tih tijela zadu`enog za odgovara-
nje na elektroni~ke poruke gra|ana;
– osiguravanje potpune komunikacije s gra|anima elektroni~kim
putem uklju~uju}i podno{enje prijava, zahtjeva i drugih obrazaca
u svim tijelima dr`avne uprave, osim u postupcima koji se odnose
na statusna pitanja gra|ana;
– te~ajeve po~etne i napredne informati~ke obuke za dr`avne slu`-
benike.

8. Uklju~ivanje hrvatske dr`avne uprave u

europski upravni prostor

Europski upravni prostor po~iva na ~etiri temeljna na~ela, na~elu vlada-

vine prava, pouzdanosti i predvidljivosti, na~elu otvorenosti i transparen-
tnosti, na~elu odgovornosti te na~elu efikasnosti i efektivnosti (European
Principles for Public Administration, OECD-Sigma Paper no. 27). Europ-
ska unija nastoji osigurati efikasnu primjenu zajedni~ke pravne ste~evine,
kao i podjednaku razinu i kvalitetu javnih usluga svojim gra|anima u svim
zemljama ~lanicama. Zato je uspostavila kriterij upravnih kapaciteta te
putem europskih stru~njaka provodi njegovu redovitu ocjenu u svim zem-
ljama kandidatkinjama za pridru`ivanje Uniji. Ocjenjivanje u pojedinom
podru~ju vr{i se u pravilu sve dotle dok se ne ostvare potrebni europski
upravni standardi. Nakon toga se takvo podru~je izostavlja od daljnjih
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

ocjena.
U samoj se Uniji ustaljuje i kodificira sve vi{e upravnih standarda, u razli-
~itim upravnim podru~jima i pitanjima, od sadr`aja slu`beni~kog zakono-
davstva i upravnih postupaka do financijskog menad`menta te oblikovanja
programa i koordinacije u sredi{tu Vlade. Tijekom procesa pridru`ivanja
Europskoj uniji Hrvatska treba ostvariti {to vi{e europskih upravnih stan-
darda. Na taj }e na~in osigurati cjelovito uklju~ivanje hrvatske dr`avne
uprave u europski upravni prostor. Ujedno }e osigurati i ve}i broj sve kva-
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
321

litetnijih usluga svojim gra|anima, poduzetnicima i drugim subjektima,

kao i gra|anima zemalja ~lanica Europske unije.

III. Temeljna podru~ja i usmjerenja reforme

dr`avne uprave
1. Strukturne prilagodbe sustava dr`avne uprave: od
struktura prema dobrom upravljanju

1.1. Preustroj dr`avne uprave radi pove}anja u~inkovitosti i u{teda

a) U usporedbi s ostalim zemljama srednje i isto~ne Europe, broj
javnih slu`benika u odnosu na broj stanovnika nije prevelik, no za
razliku od toga, veli~ina mase sredstava za pla}e javnog sektora u
odnosu na BDP, u usporedbi s drugim dr`avama srednje i isto~ne
Europe je prema Izvje{}u Svjetske banke (Izvje{}e br. 25434-HR
Country Economic Memorandum) iz srpnja 2003. vrlo visoka.
Prema ocjeni Svjetske banke me|u mogu}im uzrocima su preve-
lik broj zaposlenih u javnom sektoru te visoke pla}e. U tijelima
dr`avne uprave zaposleno je ukupno 47.840 dr`avnih slu`benika
i 5.936 namje{tenika.1
Potrebno je smanjiti udio tro{kova dr`avne uprave. Poduzete su
prve mjere u racionalizaciji dr`avne uprave, smanjenjem broja mi-
nistarstava s 19 na 15 i smanjenjem broja du`nosni~kih mjesta. U
Ministarstvu obrane slu`ba je prestala za 1.289 slu`benika i nam-
je{tenika, u Ministarstvu unutarnjih poslova za 809 slu`benika i
namje{tenika, a u tijeku su i daljnje racionalizacije.
b) Radi ja~anja sposobnosti za provedbu politika koje zahtijeva pro-
ces europskih integracija potrebna su daljnja pobolj{anja u dr`av-
noj upravi. U tom cilju potrebno je dovr{iti dubinsku funkcionalnu
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

analizu i preispitati organizacijske strukture, upravljanje i funkcije

u tijelima dr`avne uprave i s njima povezanim tijelima i pravnim
osobama s javnim ovlastima (agencijama, fondovima) radi jasne
podjele ovlasti i rje{avanja problema paralelizma funkcija.
Potrebno je preispitati koje se funkcije i aktivnosti trebaju obavlja-
ti u dr`avnoj upravi, a koje se mogu racionalnije i jeftinije obavlja-

1
Podaci Sredi{njeg dr`avnog ureda za upravu na dan 15. studenoga 2007.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
322

ti u samostalnim agencijama, lokalnim i regionalnim jedinicama

ili drugim subjektima, po mogu}nosti utemeljenim na tr`i{nom
na~elu, i obaviti njihovu preraspodjelu i preraspodjelu slu`benika
i namje{tenika. Tako|er je potrebno preispitati koje su funkcije i
aktivnosti nepotrebne te ih ukinuti. Sve funkcije i aktivnosti koje
su potrebne, a nemaju obilje`je poslova dr`avne uprave potreb-
no je postupno prenijeti na nedr`avne subjekte putem razli~itih
ugovornih i sli~nih mehanizama (koncesije, outsourcing, javno-pri-
vatno partnerstvo, privatizacija, i dr.). Time bi se mogle ostvariti
zna~ajne u{tede u tro{kovima rada.
Uz to je potrebno utvrditi jasna i jedinstvena pravila za osniva-
nje javnih agencija, njihove funkcije, odgovornosti, nadzor nad
njihovim radom, zapo{ljavanje, klasifikaciju poslova, status zapos-
lenika i na~in financiranja utemeljen u cijelosti ili djelomi~no na
tr`i{nom na~elu.
c) Potrebno je tako|er racionalizirati organizacijske strukture u tije-
lima dr`avne uprave i uskladiti ih sa zadacima i odgovornostima
koje tijela dr`avne uprave trebaju preuzeti.
d) Do sada su poduzete prve aktivnosti u {irem procesu racionali-
zacije koji }e uklju~ivati dubinsku funkcionalnu analizu unutar-
nje strukture i funkcija u tijelima dr`avne uprave, racionalizaciju
strukture te organizaciju agencija i drugih pravnih osoba poveza-
nih s tijelima dr`avne uprave. Izra|en je metodolo{ki okvir fun-
kcionalne analize, a pokusna funkcionalna analiza provedena je u
dva ministarstva te u dva ureda dr`avne uprave u `upanijama (Mi-
nistarstvu poljoprivrede, {umarstva i vodnog gospodarstva, Minis-
tarstvu zdravstva i socijalne skrbi, Uredu dr`avne uprave u Me|i-
murskoj `upaniji i Uredu dr`avne uprave u Istarskoj `upaniji), a
u tijeku je provo|enje funkcionalne analize u 10 sredi{njih tijela
dr`avne uprave i u 5 ureda dr`avne uprave u `upanijama, ~ije je
provo|enje temeljem javnog natje~aja, provedenog po pravilima
Svjetske banke, povjereno Institutu za me|unarodne odnose.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Na temelju rezultata funkcionalne analize u tijelima dr`avne up-

rave pripremit }e se i provesti programi racionalizacije (uklju~uju-
}i privatizaciju pojedinih funkcija, zbrinjavanje ili preraspodjelu
osoblja, promjenu akata o unutarnjem ustrojstvu, i druge mjere).
e) Op}a je zna~ajka ve}ine sredi{njih i prvostupanjskih tijela dr`av-
ne uprave velik broj rukovode}ih radnih mjesta za postoje}i opseg
aktivnosti zbog ~ega se pojavljuju organizacijske jedinice s 2-3
izvr{itelja. S druge strane, njihovi nositelji vrlo se malo bave pos-
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
323

lovima rukovo|enja, a gotovo u cijelosti obavljaju druge stru~ne

i izvr{ne poslove. Nu`no je smanjiti broj unutarnjih ustrojstvenih
jedinica, a time i broj rukovode}ih radnih mjesta.
f) Vlada Republike Hrvatske centar je izvr{ne vlasti koji mora efikas-
no funkcionirati da bi imao mogu}nost brze reakcije na izazove
okolnosti koje se u~estalo i brzo mijenjaju. Potrebno je preispitati
djelokrug i polo`aj agencija i ostalih regulatornih tijela odgovor-
nih izravno Vladi.

1.2. Pobolj{anje koordinacije i uskla|enosti u radu tijela

dr`avne uprave
a) Du`nost me|usobne suradnje sredi{njih tijela dr`avne uprave pru-
`anjem stru~ne pomo}i, dostavljanjem obavijesti o podacima iz
slu`benih evidencija, uskla|ivanjem upravnih programa i planova
rada, prire|ivanjem zajedni~kih stru~nih savjetovanja te osniva-
njem zajedni~kih stru~nih komisija i radnih skupina za pitanja od
zajedni~kog interesa odnosno suradnje sredi{njih tijela dr`avne
uprave i prvostupanjskih tijela dr`avne uprave davanjem stru~nih
mi{ljenja i odr`avanjem savjetovanja o na~inu provedbe zakona,
na~elno je utvr|ena Zakonom o sustavu dr`avne uprave (~l. 63. i
64.; NN 75/93, 48/99, 15/00, 127/00, 59/01 i 199/03). Me|usob-
na suradnja prvostupanjskih tijela dr`avne uprave formalno nije
ure|ena. Osmislit }e se i novim Zakonom o sustavu dr`avne upra-
ve regulirati novi na~ini koordinacije, oja~ati obveze koordinacije
te utvrditi odgovornost za nedostatnu koordinaciju izme|u tijela
dr`avne uprave na svim razinama.
b) U praksi se za izradu prijedloga zakona radne grupe sastavljene
od predstavnika razli~itih tijela dr`avne uprave rijetko osnivaju.
Kvalitetna priprema prijedloga zakona koji se pa`ljivo razmatraju
i izra|uju u okviru radne skupine sastavljene od predstavnika raz-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

li~itih tijela dr`avne uprave omogu}ila bi da se sva pitanja prijedlo-

ga zakona razmotre s vi{e aspekata i usklade na ni`oj razini u sus-
tavu, prije upu}ivanja radnim tijelima Vlade Republike Hrvatske.
Tako bi se mogle uzeti u obzir sve posljedice i u~inci provedbe za-
kona. To bi omogu}ilo znatnu u{tedu vremena u kasnijim fazama
rasprave i osiguralo izradu kvalitetnijih prijedloga zakona. To ne
isklju~uje mogu}nost da odre|eno tijelo dr`avne uprave pripremi
po~etnu verziju nacrta propisa.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
324

c) U procesu izrade prijedloga zakona i drugih propisa formalno ne-

ma obveze uklju~ivanja prvostupanjskih tijela dr`avne uprave (ure-
da dr`avne uprave u `upanijama). Upu}ivanje prijedloga zakona i
drugih propisa na mi{ljenje prvostupanjskim tijelima dr`avne up-
rave ovisi o razli~itoj procjeni sredi{njeg tijela dr`avne uprave koje
priprema prijedlog zakona ili drugog propisa. Kako uredi dr`avne
uprave neposredno primjenjuju zakone i druge propise u prvom
stupnju u mnogim upravnim podru~jima, imaju neposredne kon-
takte s gra|anima i drugim strankama u njihovoj primjeni te se
naj~e{}e prvi suo~avaju s problemima njihova provo|enja u prak-
si, imaju i potreban uvid i mogu}nost procjene u~inaka provedbe
propisa koji se pripremaju i predla`u. Potrebno je formalizirati
oblike suradnje ureda dr`avne uprave u `upanijama u procesu
izrade prijedloga zakona i drugih propisa.
d) U pogledu provedbe propisa tako|er je potrebno pobolj{ati su-
radnju i koordinaciju izme|u sredi{njih i prvostupanjskih tijela
dr`avne uprave te formalizirati oblike suradnje izme|u samih pr-
vostupanjskih tijela dr`avne uprave u razli~itim `upanijama, radi
standardizacije postupanja u istovrsnim predmetima na cijelom
dr`avnom teritoriju.
e) Potrebno je formalizirati redovito sastanke predstojnika i pomo}-
nika predstojnika ureda dr`avne uprave u `upanijama, uz nazo~-
nost predstavnika sredi{njih tijela dr`avne uprave i drugih stru~-
njaka po potrebi, kako bi se pojedina pitanja i problemi mogli
svestrano razmotriti te utvrditi na~ine njihova rje{avanja. Time
}e se osigurati standardizirano i jednako postupanje u istovrsnim
predmetima na cijelom dr`avnom teritoriju.
f) Edukaciju o na~inu provo|enja zakona i drugih propisa, kao ne-
zaobilazni element podizanja kvalitete u pru`anju usluga gra|ani-
ma i drugim strankama, potrebno je oja~ati i utvrditi obvezu redo-
vitog organiziranja i provo|enja edukacije u primjeni svih novih
zakona i drugih propisa.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

[ire razmatranje posljedica primjene zakona i drugih propisa u

praksi omogu}ava pripremu kvalitetnijih propisa, a odgovaraju}a
edukacija slu`benika u primjeni zakona i ujedna~avanje prakse u
njihovu provo|enju u kona~nici pridonosi kvalitetnijoj usluzi gra-
|anima i drugim strankama, njihovu zadovoljstvu i ja~anju povje-
renja u dr`avnu upravu.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
325

1.3. Otvorenost uprave prema gra|anima i participacija gra|ana i

civilnog dru{tva
a) Otvorenost uprave prema gra|anima postupno se pobolj{ava
~emu je znatno pridonijelo i dono{enje Zakon o pravu na pris-
tup informacijama (NN 172/03), uspostava upisnika o pravu na
pristup informacijama (Pravilnik o ustroju, sadr`aju i na~inu vo-
|enja slu`benog upisnika o ostvarivanju prava na pristup infor-
macijama, NN 137/04) i imenovanje slu`benika za informiranje.
U sredi{njim tijelima dr`avne uprave poslovi u svezi s odnosima
sa sredstvima javnog priop}avanja utvr|eni su u kabinetu ~elnika
sredi{njeg tijela dr`avne uprave, u nekim tijelima ustrojene su i
posebne ustrojstvene jedinice za odnose s javno{}u, a u ve}ini
tijela dr`avne uprave uvedena je i funkcija glasnogovornika. Tije-
la dr`avne uprave obavje{tavaju javnost o obavljanju poslova dr-
`avne uprave i putem informacija na svojim internetskim (web)
stranicama. Uspostavljen je dr`avni portal »Moja uprava« koji
gra|anima pru`a informacije o radu cjelokupne dr`avne uprave.
b) Otvorenost uprave prema gra|anima potrebno je dalje poticati,
kako u pogledu pobolj{anja i standardiziranja u pristupu infor-
miranja javnosti o obavljanju poslova dr`avne uprave, tako i u
uspostavi partnerskog odnosa s javno{}u pri utvr|ivanju prijedlo-
ga programa, novih zakona i drugih propisa te povratnom infor-
miranju uprave od strane javnosti. Javnost i otvorenost dr`avne
uprave mora biti obostrana, jer kriti~nost gra|ana omogu}ava
napredak i popravljanje nedostataka. Participacija gra|ana pred-
stavlja jedan od na~ina u~vr{}enja legitimiteta programa i propi-
sa, a predstavlja i jedno od temeljnih na~ela europskog na~ina
upravljanja javnim poslovima.

2. Ja~anje kvalitete programa, zakona i drugih propisa:

HRVATSKA JAVNA UPRAVA

bolji pravni sustav

2.1. Strate{ko planiranje

U dr`avnoj upravi nedovoljno je zastupljena funkcija strate{kog planira-
nja. Godi{nje planiranje zakonodavne aktivnosti i rada u tijelima dr`avne
uprave obi~no se razra|uje u procesu »odozdo prema gore«. Prikupljaju
se planovi rada i zakonodavnih aktivnosti od ~elnika ni`ih ustrojstvenih
jedinica da bi se objedinili u jedinstven plan tijela dr`avne uprave. Sveu-
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
326

kupni sustav planiranja politi~kih i zakonodavnih aktivnosti i njihovo po-

vezivanje s prioritetima Vlade je nepotpun. Ne postoji postupak stalnog
nadzora napretka tijela dr`avne uprave i njihovih ustrojstvenih jedinica u
ispunjavanju obveza unutar plana rada tijela dr`avne uprave.
Potrebno je:
– ja~ati strate{ko planiranje u tijelima dr`avne uprave;
– odrediti strate{ke i srednjoro~ne ciljeve te prioritete tijela dr`avne
uprave i usmjeriti rad ustrojstvenih jedinica u tijelima dr`avne up-
rave prema ostvarenju tih ciljeva i prioriteta te ja~ati povezanost
izme|u rada tijela dr`avne uprave i strate{kih ciljeva Vlade;
– osnovati ustrojstvene jedinice za strate{ko planiranje u tijelima dr-
`avne uprave, kao samostalne ustrojstvene jedinice, ili pak funkci-
ju planiranja pridru`iti kabinetu ministra odnosno drugog ~elnika
tijela;
– oja~ati koordinaciju strate{kog planiranja radi ja~e povezanosti
planova pojedinih tijela dr`avne uprave sa strate{kim ciljevima
Vlade (Sredi{nji dr`avni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju
fondova Europske unije).

2.2. Oblikovanje programa (idejnih rje{enja, strategija,

politi~kih preporuka)
Pri izradi nacrta prijedloga zakona uglavnom izostaje faza prethodne prip-
reme sektorskih ili drugih programa koje treba odobriti Vlada. »Kada se
razvija bitno nova ili revidirana politika, za izradu prijedloga politike pot-
rebna je zna~ajna analiza (uklju~uju}i cjelokupnu procjenu utjecaja) i kon-
zultacije sa zainteresiranim stranama, a posebnu pozornost treba obratiti
i financiranju i konkretnim zahtjevima za provedbu (uklju~uju}i osoblje i
institucije). U idealnom slu~aju Vlada bi trebala razmotriti opcije politike
i dogovoriti se o na~elima politike prije nego {to ministarstva izrade zako-
ne. U praksi se ta faza ponekad ’preska~e’, a ministarstva po~inju izra|iva-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

ti prijedloge bez dovoljne prethodne analize«.2

Pripremu prijedloga programa (idejnih rje{enja kojima se utvr|uju cilje-
vi, mogu}e opcije, procjena u~inka i mogu}nost provedbe) potrebno je
postupno uvesti kao odvojeni proces ili kao dio procesa izrade prijedloga

2
Michal Ben-Gera: Metodologija horizontalne revizije razvoja politike i zakonodav-
stva u ministarstvima (pripremljena za projekt funkcionalne revizije u Hrvatskoj), velja~a
2005.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
327

zakona te ih razmotriti sa svim zainteresiranim stranama. To }e omogu}iti

lak{e prihva}anje i kvalitetniju implementaciju zakona na {irokoj osnovi.
Uvo|enjem obveze prethodnog oblikovanja i utvr|ivanja programa u pro-
cesu dono{enja zakona bit }e potrebno utvrditi i obvezu procjene u~ina-
ka programa (za sada je Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske obvezna
procjena u~inaka utvr|ena za zakone i druge propise).

2.3. Procjena u~inka

Obveza procjene u~inaka (financijskih, socijalnih, ekolo{kih te na gospo-
darstvo) svih predlo`enih zakona i drugih propisa uvedena je Poslovnikom
o izmjenama i dopunama Poslovnika Vlade Republike Hrvatske (NN 22
od 10. velja~e 2005. i 68 od 2. velja~e 2007.). Procjene u~inaka predstavlja-
ju mehanizam koji }e osigurati kvalitetu predlo`enih zakona i programa u
smislu procjene njihovih posljedica. (Odluku o obrascu standardne meto-
dologije za procjenu financijskog u~inka Vlada Republike Hrvatske je do-
nijela u lipnju 2005. (NN 70 od 8. lipnja 2005.). Od dono{enja te odluke
po~ela je primjena procjene financijskog u~inka zakona i drugih propisa.)
Vlada je tako|er u prvoj polovici 2007. donijela i odluke o obrascima stan-
dardne metodologije za procjenu socijalnog odnosno ekolo{kog u~inka, a
u srpnju 2007. osnovala je Ured za koordinaciju sustava procjene u~inka
propisa.
Radi pobolj{anja kvalitete predlo`enih zakona i drugih propisa potrebno
je sustavno provoditi procjenu u~inka, u skladu s Poslovnikom Vlade Re-
publike Hrvatske.

2.4. Provedba zakona

Republika Hrvatska raspola`e stru~nim potencijalom za kreiranje zakona
i drugih propisa u dr`avnoj upravi, znanstvenoj i stru~noj zajednici, no
nesporno je da postoji problem kvalitetne provedbe donesenih zakona te
problem ka{njenja u dono{enju podzakonskih propisa. Stoga pra}enju pro-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

vedbe zakona i drugih propisa i edukaciji slu`benika u njihovoj primjeni

te upoznavanju javnosti (korisnika) o o~ekivanim u~incima zakona treba
pridati posebnu pozornost.
Tijela dr`avne uprave koja izra|uju prijedlog zakona trebaju izraditi preg-
led podzakonskih propisa koji se donose na temelju tih zakona s rokovima
i nositeljima njihove izrade i dostaviti ga Tajni{tvu Vlade, koje bi trebalo
imati sredi{nju koordinativnu ulogu u pra}enju njihova dono{enja i redovi-
to o tome izvje{tavati Vladu, radi poduzimanja potrebnih mjera.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
328

Tijela nadle`na za provedbu zakona du`na su pratiti provo|enje zakona,

analizirati u~inke zakona u odnosu prema o~ekivanim rezultatima (u su-
radnji s tijelima koja neposredno provode zakone ili druge propise) i redo-
vito podnositi izvje{}e Vladi o provedbi zakona ili drugog propisa (te sre-
di{njem tijelu dr`avne uprave nadle`nom za izradu prijedloga zakona, ako
nositelj izrade prijedloga zakona nije ujedno nadle`an za njegovu proved-
bu – npr. u slu~ajevima u kojima su za provo|enje zakona nadle`ne agen-
cije, a koje prema pozitivnim propisima nisu nositelji izrade prijedloga
zakona). U provedbi zakona mora se po{tovati najvi{e pravne standarde,
po{tovati na~elo zakonitosti, osigurati ostvarenje ustavnih prava gra|ana
te uspostaviti djelotvorne mehanizme za{tite prava gra|ana, poduzetnika
i drugih subjekata. Vladavina prava mora integrirati cjelokupno djelovanje
sustava dr`avne uprave.

3. Sustav dr`avnih slu`benika: moderna dr`avna slu`ba

3.1. Depolitizacija i profesionalizacija dr`avne slu`be
a) Dosada{nja razgrani~enja politi~ke i slu`beni~ke sfere u upravi
ne osiguravaju dovoljno politi~ku neovisnost, profesionalizam i
kontinuitet u obavljanju najvi{ih izvr{nih funkcija, koje su sada
rezervirane za politi~ka imenovanja i podlo`na su smjenama s
promjenom politi~ke vlasti. Svrha reforme dr`avne uprave u tom
podru~ju je depolitizacija i profesionalizacija najvi{ih izvr{nih fun-
kcija u upravi (vi{eg upravlja~kog osoblja) i utvr|ivanje zakonskih
okvira koji bi eksplicitno povezivali zapo{ljavanje sa sposobnosti-
ma na najvi{im izvr{nim funkcijama (vi{e upravlja~ko osoblje).
b) Znatni pomaci u procesu depolitizacije i profesionalizacije utvr|e-
ni su novim Zakonom o dr`avnim slu`benicima u odnosu prema
polo`ajima tajnika ministarstva, ravnatelja (direktora) u ministar-
stvu, zamjenika tajnika Vlade, predstojnika ureda Vlade, zamje-
nika dr`avnog tajnika sredi{njeg dr`avnog ureda te zamjenika i
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

pomo}nika ravnatelja dr`avne upravne organizacije. Ti polo`aji

na dan stupanja na du`nost Vlade nakon narednih parlamentar-
nih izbora postaju radna mjesta dr`avnih slu`benika, a polo`aji
pomo}nika ministra se ukidaju i zamjenjuju polo`ajem ravnatelja
(direktora) u skladu s europskim uzorima (~l. 151. Zakona o dr-
`avnim slu`benicima, NN 92 od 27. srpnja 2005.).
Radi dosljednog provo|enja depolitizacije navedenih polo`aja i
uskla|ivanja sa zakonom o dr`avnim slu`benicima, krajem 2006.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
329

donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o obvezama

i pravima dr`avnih du`nosnika i Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o sprje~avanju sukoba interesa u obna{anju javnih du`nos-
ti, a u sije~nju 2007. donesen je Zakon o izmjenama i dopunama
Zakona o postupku primopredaje vlasti. Radi uspostave cjelovi-
tog zakonskog okvira za provedbu depolitizacije i profesionalizaci-
je u srpnju 2007. izmijenjen je i Zakon o sustavu dr`avne uprave,
kojim je utvr|en na~in imenovanja na radna mjesta najvi{ih dr`av-
nih slu`benika, odnosno na radna mjesta koja su izmjenama nave-
denih zakona promijenila dotada{nji status du`nosni~kog mjesta
i postala radna mjesta slu`benika.

3.2. Pobolj{anje sustava razvoja i upravljanja kadrovima u

dr`avnoj slu`bi
a) U podru~ju upravljanja kadrovima potrebno je osigurati ve}i stu-
panj decentralizacije odlu~ivanja i ve}u individualnu odgovornost
dr`avnih slu`benika za ostvarivanje postavljenih ciljeva prema
dogovorno utvr|enim planovima rada, uz preciznije utvr|ivanje
radnih zadataka i obveza slu`benika. Potrebno je osigurati objek-
tivne i mjerljive kriterije ocjenjivanja rezultata i kvalitete rada u
odnosu na postavljene i o~ekivane rezultate, uz uvo|enje sustava
nagra|ivanja natprosje~nih rezultata rada i sankcioniranja nerada
i nediscipline.
b) Uz to je nu`no osigurati sredi{nju koordinaciju i nadzor u pod-
ru~ju upravljanja, razvoja i zapo{ljavanja kadrova, pove}ati mobil-
nost unutar dr`avne slu`be, utvrditi pravedan i fleksibilan platni
i klasifikacijski sustav te osigurati razvoj stru~nih vje{tina i spo-
sobnosti dr`avnih slu`benika putem razli~itih oblika obrazovanja,
stru~nog osposobljavanja i usavr{avanja.
c) Zakonski okvir za pobolj{anje sustava razvoja i upravljanja kadro-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

vima uspostavljen je dono{enjem novog Zakona o dr`avnim slu`-

benicima. Zakon uspostavlja osnove za razvoj moderne dr`avne
slu`be utemeljene na sustavnom planiranju, razvoju i upravljanju
ljudskim potencijalima, a potpuna rje{enja u tom podru~ju razra-
dit }e se provedbenim propisima.
Do sada je od 13 provedbenih propisa potrebnih za provedbu Za-
kona o dr`avnim slu`benicima doneseno 12. Potrebno je donijeti
Uredbu o klasifikaciji radnih mjesta i pla}ama namje{tenika.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
330

3.3. Borba protiv korupcije i ja~anje eti~ke razine u dr`avnoj slu`bi

Korupciju kao i percepciju njezine prisutnosti u dr`avnoj slu`bi potrebno
je svesti na najmanju mogu}u mjeru. Osim mjera koje su u borbi protiv
korupcije predvi|ene Nacionalnim programom suzbijanja korupcije (NN
39/2006), potrebno je ja~ati administrativne kapacitete u tijelima dr`avne
uprave na svim razinama, ja~ati slu`beni~ke sudove, poo{triti kazne za
slu`benike kojima se doka`e korupcija, kao i ozakoniti za{titu za dr`avne
slu`benike koji upozoravaju na korupciju, kako bi se potaklo prijavljiva-
nje korumptivnih djela radi mogu}nosti uspje{nog suzbijanja. Tako|er,
radi pra}enja eti~kih standarda u dr`avnoj slu`bi i predlaganja mjera za
njegovo unapre|enje, potrebno je osnovati Eti~ko povjerenstvo. Dio tih
mjera proveden je kroz izmjene Zakona o dr`avnim slu`benicima, koje
je Hrvatski sabor donio na sjednici odr`anoj 22. velja~e 2008. godine, a
odnose se na suzbijanje korupcije, uklju~uju}i propisivanje kazne obvez-
nog prestanka radnog odnosa za slu`benika kojem se doka`e korupcija i
za{titu slu`benika koji ukazuju ili prijavljuju slu~ajeve korupcije u dr`avnoj
slu`bi (za{tita »zvi`da~a«).
Temeljem Zakona o dr`avnim slu`benicima, a radi uspostave eti~kih stan-
darda u dr`avnoj slu`bi, donesen je Eti~ki kodeks. Tako|er je, u Sredi{njem
dr`avnom uredu za upravu, ustrojen Odjel za etiku, za obavljanje stru~nih
poslova koji se odnose na primjenu eti~kih principa u javnoj upravi, u odno-
su na osobno pona{anje slu`benika i namje{tenika, mogu}i sukob interesa,
primanje darova i mogu}e korumptivno i drugo neeti~ko postupanje, kroz
poticanje eti~kih programa edukacije, davanja savjeta i mi{ljenja, zaprima-
nja prijava i pritu`bi putem otvorenog telefona o kr{enju na~ela eti~kog po-
na{anja u javnoj upravi, pra}enje njihovog rje{avanja i suradnju s nadle`nim
tijelima u sprje~avanju i suzbijanju svih oblika neeti~kog pona{anja.

3.4. Uspostava sustava nagra|ivanja na temelju rezultata rada

a) Politika pla}a u hrvatskoj dr`avnoj upravi nije jedinstvena, ne pos-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

toji stimulativni sustav pla}a na temelju rezultata rada. Godine

radnog sta`a i stupanj stru~ne spreme javljaju se kao glavni ~im-
benik odre|ivanja visine pla}e {to destimulativno djeluje na privla-
~enje i zadr`avanje mladih i osposobljenih stru~njaka. Osim toga,
za istu vrstu posla utvr|eni su i razli~iti koeficijenti slo`enosti pos-
lova u raznim tijelima dr`avne uprave.
b) Nedosljedna politika pla}a utje~e i na unutarnju organizacijsku
strukturu tijela dr`avne uprave, koja postaje previ{e usitnjena i
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
331

nesvrhovita. Pove}ava se broj unutarnjih ustrojstvenih jedinica s

malim brojem izvr{itelja (2–3), radi stvaranja ve}eg broja ~elnih
pozicija (na~elnika i voditelja) i ostvarivanja ve}ih pla}a, a radi
mogu}nosti zadr`avanja kvalitetnih i stru~nih slu`benika. Time se
dodatno poja~ava nejedinstvenost u sustavu nagra|ivanja u razli~i-
tim tijelima dr`avne uprave.
c) Sve to utje~e na slabljenje motivacije za rad, kvaliteta rada pada,
a time i kvaliteta pru`anja javnih usluga gra|anima. Sustav pla}a
potrebno je reformirati, osigurati dosljednost u nagra|ivanju u ci-
jeloj dr`avnoj upravi, uvesti elemente nagra|ivanja koji se temelje
na priznavanju pojedina~nih rezultata rada i osigurati konkuren-
tnost pla}a i naknada radi dugoro~nog privla~enja i zadr`avanja
kvalitetnog upravnog osoblja. Time }e se kontinuirano podizati
kvaliteta usluga koju dr`avna uprava pru`a na svim razinama i
pove}ati stupanj profesionalnosti dr`avnih slu`benika.
U svrhu razvoja novog sustava pla}a koji }e osigurati ve}u dos-
ljednost u nagra|ivanju, uvo|enje transparentnosti u sustav pla}a
i nagra|ivanja i uvo|enje elemenata zasnovanih na zasluzi i rad-
nom u~inku, u okviru PAL programa Svjetske banke provedena
je analiza sustava pla}a i naknada u dr`avnoj slu`bi. Rezultati pro-
jekta bit }e polazna osnova za izradu Zakona o pla}ama.
Sustav pla}a treba biti stimulativan i objektivan. Posebnu pozor-
nost valja posvetiti nagra|ivanju specijalista u dr`avnoj slu`bi.

4. Obrazovanje i usavr{avanje dr`avnih slu`benika:

znanje, vje{tine i kompetencije
4.1. Uspostava u~inkovitog sustava trajnog stru~nog
osposobljavanja i usavr{avanja dr`avnih slu`benika
Trajno stru~no osposobljavanje i usavr{avanje dr`avnih slu`benika u stje-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

canju novih znanja i vje{tina nu`nih za osobni profesionalni razvoj i napre-

dovanje u karijeri klju~ni je ~imbenik razvoja ljudskih potencijala, a time i
pove}anja u~inkovitosti i kvalitete rada u dr`avnoj upravi u cjelini.
a) Organizacijski okvir za stru~no osposobljavanje i usavr{avanje dr-
`avnih slu`benika uspostavljen je ustrojavanjem Centra za stru~no
osposobljavanje i usavr{avanje slu`benika u Sredi{njem dr`avnom
uredu za upravu, kao sredi{nje jedinice za usavr{avanje dr`avnih
slu`benika. Osnovni ciljevi i na~ela stru~nog osposobljavanja i
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
332

usavr{avanja dr`avnih slu`benika izra`eni su u Strategiji stru~nog

osposobljavanja i usavr{avanja koju je Vlada Republike Hrvatske
prihvatila u listopadu 2004. Tim programskim dokumentom dr-
`avna se uprava obvezuje na razvoj i stalno usavr{avanje slu`beni-
ka koji u njoj rade.
b) Stru~no osposobljavanje i usavr{avanje dr`avnih slu`benika pot-
rebno je provoditi sustavno na svim razinama i u svim tijelima dr-
`avne uprave putem op}ih i specijalisti~kih programa izobrazbe,
a treba biti usmjereno na:
– stjecanje novih znanja potrebnih za u~inkovito obavljanje pos-
lova u dr`avnoj upravi i pripremu za uspje{no provo|enje politi-
ka i prava Europske unije, uklju~uju}i ubrzano u~enje stranog
jezika dr`avnih slu`benika koji sudjeluju u prilagodbi zakono-
davstva Europskoj uniji,
– stjecanje novih vje{tina i sposobnosti koje zahtijeva razvoj mo-
derne dr`avne uprave, uklju~uju}i vje{tine upravljanja, javnog
menad`menta, organizacijskog razvoja, kreativnog razmi{ljanja,
komunikacijske sposobnosti, timski i projektni rad, i druge,
– prihva}anje novih stajali{ta i sustava vrijednosti (aktivno pro-
micanje na~ina rada i razmi{ljanja dr`avnih slu`benika usmje-
reno na gra|anina-korisnika usluga i dr`avne slu`be u funkciji
servisa gra|anima i drugim strankama, promicanje visokih mo-
ralnih vrijednosti i na~ela u djelovanju dr`avnih slu`benika sav-
jesnim, odgovornim i nekoristoljubivim obna{anjem du`nosti,
u me|usobnom odnosu i odnosu prema gra|anima i drugim
strankama – korisnicima usluga).
c) Sustavno provo|enje stru~nog osposobljavanja i usavr{avanja dr-
`avnih slu`benika treba se temeljiti na procjeni potreba za izob-
razbom, utvr|ivanju godi{njih planova izobrazbe s prijedlogom
potrebnih financijskih sredstava te ocjeni programa i postignutih
u~inaka stru~nog osposobljavanja i usavr{avanja.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

d) Posebnu pozornost treba posvetiti osposobljavanju i usavr{avanju

rukovode}ih slu`benika radi potrebnog prevladavanja tradicional-
nih sposobnosti i isticanja va`nosti novih sposobnosti kao {to su:
razvijanje i predstavljanje osobne vizije, strate{ko razmi{ljanje i
djelovanje, uspje{no razvijanje organizacijskih jedinica i upravnih
organizacija, usmjerenost na rezultate, razvijanje proaktivnog sta-
va slu`benika prema radu i menad`erske organizacijske kulture,
svijest o vanjskom okru`ju, razvijanje novih metoda rada, i dr.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
333

e) Pozornost tako|er treba posvetiti stalnoj edukaciji i podizanju ra-

zine stru~nosti slu`benika srednje stru~ne spreme na razinu prvos-
tupnika i stru~nih prvostupnika.
f) Pozornost tako|er treba posvetiti motivaciji dr`avnih slu`benika za
osobni razvoj, {to u kona~nici pridonosi i kvaliteti dr`avne uprave.
To se mo`e posti}i utvr|ivanjem obveze uspje{nog zavr{etka odre-
|enog broja programa, te~ajeva, vje`bi ili drugih oblika stru~nog os-
posobljavanja i usavr{avanja, za mogu}nost napredovanja u slu`bi.
g) U tijeku je provo|enje projekta predpristupne pomo}i Kraljevine
Danske (projekt traje od prolje}a 2005. do prosinca 2007.) u ok-
viru kojeg se podupire stvaranje sveobuhvatnog sustava razvoja
ljudskih potencijala, ja~anje sposobnosti Centra za stru~no ospo-
sobljavanje i usavr{avanje – u svrhu razvijanja prilagodljivog i pot-
ra`njom rukovo|enog pristupa edukaciji i razvoju sposobnosti,
kao sastavnom dijelu reforme dr`avne uprave.
Radi stvaranja uvjeta za punu operativnost Centra za stru~no usav-
r{avanje i osposobljavanje dr`avnih slu`benika, Centar je tijekom
2006. i 2007. u potpunosti popunjen osobljem. Tijekom 2006. u
razli~ite oblike stru~nog usavr{avanja i osposobljavanja koji su od-
r`ani u Centru, u suradnji s drugim tijelima dr`avne uprave, bilo
je uklju~eno 4.565 slu`benika, a 2007. oko 6.300 slu`benika. U
sije~nju 2007. Vlada RH donijela je Uredbu o oblicima, na~inu i
uvjetima izobrazbe dr`avnih slu`benika te Plan op}ih programa
izobrazbe dr`avnih slu`benika u 2007. Za realizaciju Programa u
Dr`avnom prora~unu za 2007. osigurana su po~etna sredstva u
iznosu od 2 milijuna kuna.

4.2. Uspostava adekvatnog sustava upravnog obrazovanja

prilago|enog potrebama dr`avne uprave
Stru~no usavr{avanje i osposobljavanje nu`no je za slu`benike koji ve}
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

obavljaju dr`avnu slu`bu. No, dr`avna slu`ba, kako pokazuju kompara-

tivna iskustva razvijenih europskih zemalja, zahtijeva specifi~no visoko
sveu~ili{no obrazovanje. Reforma dr`avne uprave i njezina modernizacija
odr`iva je na du`i rok samo ako se pristupi oblikovanju kvalitetnog susta-
va obrazovanja specifi~no namijenjenog za dr`avnu slu`bu. Hrvatska je
me|u rijetkim europskim zemljama u kojoj nema cjelovitog, vertikalno
prohodnog sustava obrazovanja budu}ih dr`avnih slu`benika za dr`avnu
slu`bu.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
334

Upravno obrazovanje treba biti oblikovano u skladu sa tzv. Bolonjskim

standardima po sustavu 3+2+1, tako da obrazuje prvostupnike javne up-
rave (trogodi{nji studij za ni`a radna mjesta u tijelima dr`avne uprave,
BA degree), magistre javne uprave (dvogodi{nji studij po stjecanju stupnja
prvostupnika za vi{a radna mjesta u tijelima dr`avne uprave; MA degree)
te specijaliste javne uprave (specijalisti~ki jednogodi{nji poslijediplomski
studij nakon stjecanja magisterija ili po zavr{etku starih dodiplomskih stu-
dija, za rukovode}a radna mjesta u tijelima dr`avne uprave).
Postoje}a struktura upravnog osoblja obilje`ena je visokim udjelom slu`-
benika sa srednjom stru~nom spremom te izrazita raznolikost i ne uvijek
adekvatna stru~nost za obavljanje poslova u dr`avnoj upravi. U razdoblju
na koji se odnosi ova strategija potrebno je postupno zamjenjivati slu`be-
nike sa srednjom spremom stru~nim prvostupnicima javne uprave u potpu-
nosti osposobljenim za stru~ne i upravne poslove uglavnom ni`ih radnih
mjesta. Stru~ni prvostupnici ve} se obrazuju na veleu~ili{tima i visokim
{kolama. Potrebno je utemeljiti magistarski studij javne uprave pri sveu~i-
li{nim institucijama, radi obrazovanja osoblja za visoka radna mjesta.
Upravni problemi i rad u dr`avnoj upravi postaju sve slo`eniji i tra`e sve
bolju obrazovnu pripremu koja je, uz to, specifi~no namijenjena zapo{lja-
vanju u dr`avnoj i javnoj upravi. To obrazovanje treba osigurati stjecanje
znanja, vje{tina i kompetencija koje se odnose na menad`ment u javnom
sektoru, druga upravno-tehni~ka znanja i vje{tine, poznavanje politolo{kih
i ekonomskih problema, pravna i financijska znanja i druga znanja, vje{ti-
ne i kompetencije nu`ne za efikasno obavljanje upravnih poslova na svim
razinama sustava dr`avne uprave. Osim toga, takvo obrazovanje mora biti
usmjereno na europske standarde te na standarde eti~kog postupanja i
rada slu`benika u najboljem javnom interesu. Po zavr{etku najvi{ih stup-
njeva specijalisti bi trebali raspolagati svim znanjima i vje{tinama suvreme-
nog europskog upravnog slu`benika.
Cjelovit i vertikalno prohodan, specifi~no za dr`avnu i javnu upravu nami-
jenjen sustav upravnog obrazovanja treba razviti pri sveu~ili{nim instituci-
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

jama. Kao nositelj zadatka u ime dr`avne uprave nastupat }e Sredi{nji dr-
`avni ured za upravu, uz suradnju s Ministarstvom znanosti, obrazovanja
i {porta. U svrhu razvoja sustava upravnog obrazovanja Vlada Republike
Hrvatske ve} je potpisala ugovor o stipendiranju studenata specijalisti~-
kog studija Javna uprava pri Sveu~ili{tu u Zagrebu. Prva generacija stude-
nata upisana je tijekom akademske godine 2005./06., a druga se upisuje
tijekom akademske godine 2006./07. Taj studij namijenjen je obrazovanju
za rukovode}a radna mjesta u tijelima dr`avne uprave. U prvim godinama
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
335

provedbe ove strategije potrebno je utemeljiti kvalitetan, europski orijenti-

ran magistarski sveu~ili{ni studij javne uprave (MA degree).

5. Pojednostavnjenje i modernizacija upravnog

postupanja: e-uprava
5.1. Pojednostavnjenje upravnih postupaka i lak{e ostvarivanje
prava stranaka
a) Zakon o op}em upravnom postupku op}i je postupovni zakon
koji primjenjuju dr`avna tijela, tijela lokalne i podru~ne (regional-
ne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima kada neposred-
no provode}i propise odlu~uju o pravima, obvezama i pravnim
interesima gra|ana i drugih stranaka. Imaju}i na umu potrebu za
lak{im i br`im ostvarivanjem prava gra|ana u postupcima pred
tijelima dr`avne uprave, tijelima lokalne i podru~ne (regionalne)
samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima te ~injenicu
da se Zakon primjenjuje dugi niz godina, potrebno je donijeti no-
vi postupovni zakon prilago|en standardima i dobrim iskustvima
zemalja Europske unije.
Izradu novog zakona uvjetuje i razvitak ra~unalne tehnologije i
elektroni~ke komunikacije, ~ime se bitno olak{ava komunikacija
stranaka i upravnih tijela te osigurava u~inkovitije ostvarivanje
prava gra|ana. Ujedno se onemogu}uje usporavanje rada uprave
u vo|enju postupaka, {to se u praksi nerijetko doga|a zbog nep-
ravovremenog primanja pismena i nepravovremenog obavljanja
drugih radnji u upravnim postupcima.
b) U tu svrhu poduzete su prve mjere. U okviru projekta CARDS
2003. Potpora programu reforme dr`avne uprave SIGMA je dala ocje-
nu Zakona o op}em upravnom postupku u smislu uskla|ivanja sa
standardima Europske unije, koja je poslu`ila kao polazna osnova
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

za izmjenu Zakona. Vlada Republike Hrvatske usvojila je Polazi{ta

i na~ela za reformu Zakona o op}em upravnom postupku u rujnu
2006. te Smjernice za izradu novog Zakona o op}em upravnom
postupku u sije~nju 2007. Nacrt novog Zakona o op}em upravnom
postupku bit }e upu}en u zakonodavnu proceduru u 2008.
c) Pra}enjem primjene Zakona o op}em upravnom postupku ocije-
njeno je da su u drugostupanjskom postupku i u upravnom sporu
upravni akti ~esto ukidani ili poni{tavani zbog povrede pravila pos-
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
336

tupanja. To govori o neu~inkovitosti, nepotrebnoj dugotrajnosti i

pove}anju tro{kova ostvarivanja prava gra|ana i drugih stranaka.
Rezultat je to ~injenice da Zakon primjenjuju razli~ita tijela ~ije
ovla{tene osobe nisu adekvatno osposobljene i nemaju dovoljno
iskustva u provo|enju upravnih postupaka, a pravna struka je ne-
dovoljno zastupljena u rje{avanju upravnih stvari. Radi {to u~in-
kovitijeg ostvarivanja prava, obveza i pravnih interesa gra|ana i
drugih stranaka potrebno je posebnu pozornost posvetiti edukaci-
ji slu`benika za provo|enje upravnih postupaka, propisati pravnu
struku kao uvjet zapo{ljavanja na radnim mjestima odgovornima
za rje{avanje u upravnim stvarima te uvesti poseban stru~ni ispit
kao uvjet koji moraju ispunjavati slu`benici koji provode upravni
postupak. Ja~anjem edukacije i dodatnom provjerom osposoblje-
nosti za provo|enje upravnih postupaka osigurat }e se kvalitetna
razina znanja potrebna za u~inkovito rje{avanje o pravima strana-
ka u upravnom postupku, smanjiti tro{kovi daljnjeg postupanja i
oja~ati povjerenje gra|ana i drugih stranaka u dr`avnu upravu.
d) Nu`no je osigurati da se drugim zakonima {to manje odstupa
od odredbi op}eg postupovnog zakona. Praksa pokazuje da velik
broj materijalnih zakona sadr`ava i procesne odredbe, {to je nep-
rihvatljivo. Propisano je ne manje od 65 specijalnih upravnih pro-
cedura koje u ve}oj ili manjoj mjeri odstupaju od pravila Zakona
o op}em upravnom postupku. To je rezultiralo ~injenicom da u
vi{e upravnih podru~ja rje{avanje u prvom i drugom stupnju pro-
vodi isto tijelo, {to dovodi u pitanje mogu}nost kvalitetne za{tite
prava povodom `albe, kao i osiguranje u~inkovite kontrole u dru-
gostupanjskom postupku, to vi{e {to je osoba izvorno nadle`na za
rje{avanje upravnih stvari, u objema instancijama, isti ~elnik istog
dr`avnog tijela.
e) Istodobno je potrebno pobolj{ati nadzor nad radom tijela dr`avne
uprave u provedbi Zakona o upravnom postupku i modernizirati
Zakon o upravnoj inspekciji.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

5.2. Ja~anje uloge elektroni~ke uprave u razvoju gospodarstva

a) Jedan od osnovnih elemenata reforme dr`avne uprave je uvo|enje
elektroni~ke uprave ~ija je uloga olak{ati pru`anje kvalitetnih uslu-
ga gra|anima i drugim strankama, {to je jamstvo transparentnosti
i u~inkovitosti. Ja~anjem informatizacije dr`avne uprave i umre-
`avanjem sustava omogu}uje se gra|anima da se putem interne-
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
337

ta koriste uslugama u dr`avnoj upravi, obavljaju komunikaciju s

dr`avnom upravom, tra`e i primaju raznovrsne dokumente, pot-
vrde, rje{enja te informacije o djelovanju vlasti. Dr`avna uprava
postaje sve br`i i u~inkovitiji servis gra|ana. Potrebno je dodatno
pojednostavniti administrativne procedure i prevladati birokrat-
ske zapreke kao smetnju u~inkovitom rje{avanju prava gra|ana i
br`em razvoju poduzetni{tva.
b) Temeljne pretpostavke koje Hrvatska mora ostvariti i koje slu`e
kao podloga za razvitak elektroni~ke uprave utvr|ene su u Strate-
giji informacijske i komunikacijske tehnologije – Hrvatska u 21.
stolje}u (NN 109 od 18. rujna 2002.), a odnose se na: umre`ava-
nje tijela dr`avne uprave; stvaranje jedinstvenog i sigurnog susta-
va elektroni~ke po{te kao mehanizma prijenosa dokumenata unu-
tar tijela dr`avne uprave; stvaranje sustava elektroni~ke razmjene
podataka kao temelja za elektroni~ko poslovanje dr`avne uprave;
izgradnju jedinstvenog sustava dr`avnih registara i evidencija uz
potpunu primjenu na~ela za{tite osobnih podataka i javnosti,
osim sadr`aja kategorije dr`avne ili poslovne tajne; izgradnju sus-
tava baza podataka s otvorenim pristupom kroz ra~unalno-komu-
nikacijsku mre`u za potrebe pojedinih tijela dr`avne uprave, od-
nosno posredno kroz javnu telekomunikacijsku mre`u za gra|ane
i poslovne subjekte; razvijanje kvalitetnog konceptualnog modela
informacijskog sustava dr`ave koji }e prihva}ati do sada postig-
nute kvalitetne rezultate u pojedinim tijelima dr`avne uprave i
ugraditi moderna tehnolo{ka rje{enja; stvaranje i razmjenu digi-
talnih dokumenata uz smanjivanje broja papirnatih dokumenata
na najmanju mogu}u mjeru; razvijanje posebnih informacijskih i
komunikacijskih sustava policije i vojske kao dijelova dr`avne up-
rave sa specifi~nim zahtjevima u pogledu sigurnosti rada i tajnosti
informacija.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

IV. Provedba strate{kih mjera

1. Na~ela i prioriteti

Tijekom provedbe Strategije reforme dr`avne uprave nu`no je pridr`avati

se odre|enih na~ela, koja ujedno ozna~avaju prioritete prilikom tuma~e-
nja i konkretizacije mjera. O ostvarenju tih na~ela ovisi mogu}nost i mjera
uspjeha u reformi hrvatske dr`avne uprave.
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
338

Reformu trebaju voditi tijela i osoblje koje je vrlo odlu~no i posve}eno re-
formi. Reforma nije obi~an upravni posao koji se mo`e rutinski odraditi.
Mnogo energije, profesionalne odlu~nosti i stru~nog znanja potrebno je
za pokretanje procesa, osmi{ljavanje konkretnih na~ina ostvarenja refor-
mskih mjera, njihovu svakodnevnu prilagodbu promjenjivim okolnostima,
motivaciju svih aktera, izbjegavanje rizika i kori{tenje novih mogu}nosti.
Profesionalni, stru~ni i ljudski ugled nu`ni su u provo|enju reformi.

a) Stvaranje ~vrstih temelja za dugoro~ne mjere

Reformske mjere i prilagodbe moraju se osmi{ljavati i provoditi na na~in
da se osigura dugoro~no pobolj{anje polo`aja i djelovanja dr`avne uprave.
Brze promjene i prilagodbe izvr{ene pod pritiskom konkretnih, a promje-
njivih okolnosti imaju male {anse postizanja dugoro~no pozitivnih u~ina-
ka. Obi~no takve nedovoljno promi{ljene i okolnostima iznu|ene prom-
jene nakon kratkog razdoblja zahtijevaju nove intervencije i prilagodbe.
Time se vrijeme potrebno za provedbu reforme produ`uje, tro{e se zna-
~ajni resursi (vrijeme, ljudski rad, materijalna sredstva), upravno osoblje
osje}a pove}anu neizvjesnost, a gra|ani mogu biti uskra}eni za najbolju
mogu}u razinu javnih usluga. Zato se sve reformske mjere i njihova pro-
vedba moraju kvalitetno osmisliti i dobro stru~no utemeljiti. Tako }e dati
povoljnije rezultate u du`oj vremenskoj perspektivi. Premda takav pristup
u po~etku mo`da dovodi do ve}ih ulaganja, dugoro~no je mnogo isplati-
viji. Odnos ulo`enog i dobivenog (nova javna vrijednost) na du`i je rok
puno povoljniji.

b) Profesionalizacija i odr`ivost rezultata reforme

Istodobno s drugim mjerama mora se u~vr{}ivati profesionalnost i stru~-
nost u dr`avnoj upravi. Velike fluktuacije upravnog osoblja, odlazak najbo-
lje obrazovanih i iskusnijih kadrova u privatni sektor, nedovoljan naglasak
na obrazovanju za rad u dr`avnoj upravi te na stru~nom usavr{avanju i
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

cjelo`ivotnom u~enju dr`avnih slu`benika, nedovoljno po{tovanje na~ela

sposobnosti pri zapo{ljavanju, napredovanju i nagra|ivanju slu`benika,
itsl., naru{avaju razinu profesionalnosti i ugro`avaju eventualno postignu-
te pozitivne reformske rezultate. Bez ja~anja profesionalnih standarda, po-
sebno bez zapo{ljavanja adekvatno visoko obrazovanog upravnog osoblja,
rezultati reforme nisu odr`ivi.
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
339

c) [iroka participacija gra|ana, civilnog dru{tva i javnosti u

oblikovanju i provedbi reforme
Jedno od temeljnih na~ela oblikovanja javnih politika u suvremenoj Euro-
pi je na~elo participacije gra|ana i drugih zainteresiranih subjekata u jav-
nim raspravama, dobro informiranje, razmatranje kriti~kih primjedbi koje
dolaze naro~ito od subjekata civilnog dru{tva, ali i iz op}e javnosti. Takve
su primjedbe, prijedlozi, mi{ljenja, i drugi oblici sudjelovanja nerijetko pos-
redovani medijima. Kroz medije, javne tribine, predstavljanja, internetske
i druge forume {ire se informacije, vodi argumentirana rasprava, sa`imaju
njezini rezultati, kriti~ki preispituju ponu|ena rje{enja, itd. Javnost, civil-
no dru{tvo i gra|ani moraju biti pitani ne samo tijekom oblikovanja nego i
tijekom provedbe reforme. Rije~ je o subjektima koji su prirodni saveznik
vodstvu i svim reformskim akterima, ali i akterima koji imaju dovoljno
znanja i motivacije ponuditi kvalitetna nova rje{enja, a nakon njihove rea-
lizacije osigurati stabilizaciju i trajnost novih institucija.

d) Decentralizacija i partnerstvo
Dr`avna uprava nije ni najva`niji ni jedini pru`atelj javnih usluga. Pored
nje, me|u najva`nijim su pru`ateljima takvih usluga lokalne i regionalne
samoupravne jedinice. Reformske mjere trebaju dovesti do daljnje decen-
tralizacije, ali i do uspostave mehanizama partnerstva i suradnje me|u
svim subjektima javnog sektora. Naro~ito se treba gajiti partnerstvo s je-
dinicama lokalne i regionalne samouprave. Umjesto nametanja i nadme-
tanja (win-lose situacije) mora se graditi situacije u kojima se polo`aj svih
uklju~enih subjekata pobolj{ava (win-win situacije). Takva povoljna atmos-
fera osigurat }e bolju kvalitetu javnih usluga gra|anima, poduzetnicima i
drugim subjektima. Uz to, mora se osigurati i partnerstvo sa subjektima
privatnog sektora. Kad god je to mogu}e i s obzirom na upravljanje rizi-
cima povoljnije, mora se razmi{ljati o oblicima uklju~ivanja subjekata pri-
vatnog sektora u osmi{ljavanje i provedbu reforme i pojedinih reformskih
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

mjera.

e) Za{tita prava gra|ana

Reforma ne smije sniziti ve} dostignutu razinu za{tite prava svih gra|ana
Republike Hrvatske, uklju~uju}i nacionalne manjine. Svaka reforma dr`av-
ne uprave nosi sa sobom rizike po prava gra|ana i njihovu efikasnu za{titu.
Bez punog po{tovanja prava gra|ana u cjelokupnom djelovanju dr`avne
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
340

uprave i bez pune primjene mjera za{tite prava gra|ana u odnosu s dr`av-
nom upravom, reforma gubi smisao. Reformirati dr`avnu upravu nau{trb
pravima gra|ana predstavljalo bi retrogradni, a ne modernizacijski proces.
Za{titu prava gra|ana treba osigurati kako unutar sustava dr`avne uprave,
tako i izvan njega, ponajprije u pravosudnom sustavu odnosno u dostup-
nom i s europskim standardima uskla|enom sustavu upravnog sudstva.

V. Vo|enje, nadzor i evaluacija rezultata

strate{kih mjera
Vo|enje reforme dr`avne uprave obveza je Vlade Republike Hrvatske. Vla-
da svojim odlukama temeljem Strategije reforme dr`avne uprave usmjera-
va sve reformske mjere prema postizanju utvr|enih ciljeva. Ona ujedno
snosi krajnju odgovornost za pravodobnost, prikladnost i sadr`aj refor-
mskih mjera, kao i za njihovu realizaciju. Vlada provodi nadzor ostvarenja
Strategije reforme dr`avne uprave a vrednovanje rezultata obavlja barem
jedanput u {est mjeseci.
Za politi~ku i stru~nu podr{ku reformi dr`avne uprave utemeljit }e se Na-
cionalno vije}e za vrednovanje modernizacije dr`avne uprave. To }e se tijelo
sastojati od predstavnika Hrvatskog sabora, civilnog dru{tva, sindikata,
tijela dr`avne uprave i upravnih eksperata. Njegovi su temeljni zadaci pra-
}enje politi~kih i stru~nih aspekata reforme, osiguravanje politi~ke i stru~-
ne podr{ke reformi, op}a politi~ka i stru~na evaluacija rezultata te formu-
liranje preporuka za Vladu Republike Hrvatske, Sredi{nji dr`avni ured za
upravu i druga tijela dr`avne uprave.
Svako tijelo dr`avne uprave zadu`eno je za provedbu mjera iz svoje nad-
le`nosti te o izvr{enju mjera mora izvijestiti Vladu i obavijestiti Sredi{nji
dr`avni ured za upravu.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

Popis kratica
MF – Ministarstvo financija
MGRIP – Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetni{tva
MZOPUG – Ministarstvo za{tite okoli{a, prostornog ure|enja i graditeljstva
MZO[ – Ministarstvo znanosti, obrazovanja i {porta
Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
341

MZSS – Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi

PZD – Povjerenstvo za decentralizaciju
SDUeH – Sredi{nji dr`avni ured za e-Hrvatsku
SDURF – Sredi{nji dr`avni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova Eu-
ropske unije
SDUU – Sredi{nji dr`avni ured za upravu
TDU – tijela dr`avne uprave
VRH –Vlada Republike Hrvatske
NV – Nacionalno Vije}e za vrednovanje modernizacije dr`avne uprave

THE STRATEGY OF STATE ADMINISTRATION REFORM

IN THE PERIOD OF 2008–2011

Summary

Croatian Government adopted the Strategy of State Administration Reform in

the Period of 2008–2011 on 19th March 2008. The Strategy delineates eight
goals of the public administration reform accompanied by 29 indicators of prog-
ress. The goals are:
– Increasing efficiency and economy in state administration system;
– Raising the quality of administrative services;
– Openness and access to state administrative organisations;
– The rule of law;
– Increasing social sensitivity inside state administration and in relations
with citizens;
– Rising ethical level and reducing corruption;
– Modern ICT implementation;
– Joining the European Administrative Space.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA

In addition, the Strategy identifies five main areas with 15 directions of reform
and detailed activities. The areas are:
– Structural adaptations of state administration system: from structure to
good governance (3 directions; 13 activities);
– Increasing the quality of programmes, laws and other regulations: bet-
ter regulation (4 directions; 14 activities);
– System of state servants: modern civil service (4 directions; 10 activities);
 Strategija reforme dr`avne uprave za razdoblje 2008.–2011.
HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 8. (2008.), br. 2., str. 315–342
342

– Education and in-service training of state administration: knowledge,

skills, and competencies (2 directions; 8 activities);
– Simplification and modernisation of administrative procedures: e-ad-
ministration (2 directions; 17 activities).
There are several principles and priorities that should be followed during the
Strategy implementation. They are: quality professional preparation of the
reform activities; professionalism and sustainability of PAR results (could be
achieved on the basis of merit and public administration education); participa-
tion of general public, civil society and citizens in designing and implementing
reform measures; decentralisation and partnership; protection of citizens rights.
In the final part, the Strategy asks for the establishment of the National Coun-
cil for Evaluation of State Administration Modernisation. The members will be
representatives of the Parliament, civil society, trade unions, state administrative
bodies, and expert community. The Government is responsible for the Strategy
implementation and day-to-day leadership is assigned to the Central State Of-
fice for Administration.

Key words: public administration reform strategy – Croatia, reform goals, are-
as, principles and priorities, National Council for Evaluation of State Admini-
stration Modernisation
HRVATSKA JAVNA UPRAVA