Doc. dr. sc.

Zlata Đurđević

Mehanizmi utjecaja prava Europske zajednice na

kaznenopravne sustave država članica

Podjelom nadležnosti između nacionalnih pravnih poredaka i pravnog poretka

Europske zajednice kaznenopravno područje ostalo je nacionalni legislativni rezervat.
Stoga je dugo vremena vladalo shvaćanje da pravo Zajednice i kazneno pravo nemaju
dodirnih točaka, odnosno da europsko nadnacionalno pravo nema učinaka na tu granu
prava. Međutim, slika o neokrnjenom nacionalnom kaznenopravnom suvernitetu bila je
fikcija. Pravo Europske zajednice razvilo je niz mehanizama utjecaja na kaznenopravne
sustave država članica. Njima se nacionalni zakonodavac ograničava u donošenju
kaznenopravnih propisa te nacionalni sudovi i državni odvjetnici obvezuju da otklanjanju
primjenu i eurokonformno tumače neusklađene nacionalne kaznenopravne propise. U radu
se sistematiziraju i ekspliciraju mehanizmi kroz koje pravo Europske zajednice utječe i
ograničava normiranje i primjenu kaznenog materijalnog i procesnog prava država
članica.

Ključne riječi: kazneno pravo, pravo Europske zajednice, kaznenopravna zaštita dobara
Zajednice, sukladnost kaznenog prava i prava Zajednice, blanketne norme

1. Uvod

Europska zajednica nema kaznenopravne nadležnosti i ne može propisivati kaznena

djela i kaznene sankcije jer joj države članice nisu osnivačkim ugovorima 1 prenijele ovlasti iz

područja kaznenog prava. To je opće prihvaćeno mišljenje koje je opetovano potvrđeno od

strane Europskog suda.2 Područje kaznenog prava smješteno je u treći stup Unije čije pravne


Docentica Pravnog fakulteta u Zagrebu, e-mail: durdevic@pravo.hr
1
Osnivačke ugovore čine: Ugovor o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik iz 1951. koji je istekao
23. srpnja 2002; Ugovor o osnivanju Europske ekonomske zajednice iz 1957; Ugovor o osnivanju Europske
zajednice za atomsku energiju (Euratom) iz 1957; Ugovor o Europskoj uniji potpisan je 1992. u Maastrichtu te je
izmijenjen i dopunjen Ugovorom iz Amsterdama iz 1997. godine i Ugovorom iz Nice iz 2001. godine.
2
V. primjerice predmete 203/80 Criminal proceedings against Guerrino Casati, toč. 27, (1981) ECR 2595 i
186/87 William Cowan v. Trésor public, toč. 19, (1989) ECR 195.

1
akte donose tijela Unije, ali oni imaju međunarodnopravni karakter jer ne proizvode neposredne

učinke u nacionalnim kaznenopravnim porecima već ih države članice moraju ratificirati

odnosno donijeti odgovarajuće nacionalne provedbene propise. Zbog nedostatka kaznenopravne

nadležnosti Europske zajednice sve do početka 90-tih godina prošlog stoljeća smatralo se da

njen nadnacionalni pravni poredak ne može određivati sadržaj ili utjecati na kaznenopravne

poretke država članica.3 Na takvoj ekskluzivno etatističkoj perspektivi kaznenopravnih ovlasti

insistirali su prije svega predstavnici političke vlasti u pojedinim državama članicama, no

shvaćanje o irelevantnosti prava Zajednice za kazneno pravo preuzeli su i teoretičari kaznenog

prava potpuno isključujući ili dajući jedno minorno značenje pravu Europske zajednice unutar

svog istraživačkog i edukativnog rada i interesa, kao i predavači europskog prava koji ne bi

uključivali kaznenopravne aspekte europske integracije u curriculum. Situacija nije bila

drugačija niti među pravnim praktičarima – sucima, tužiteljima, odvjetnicima – koji su također

zanemarivali pravne izvore Zajednice ali su se počeli u kaznenim postupcima sve češće susretati

sa potrebom poznavanja i primjene propisa Zajednice u svrhu pravilnog i zakonitog rješenja

pojedinog kaznenog slučaja.4, 5

Percepciji izdvojenosti kaznenog prava iz procesa europske integracije doprinijelo je i

uspostavljanje Europske zajednice kao primarno ekonomske zajednice i njezina dominantna

orijentacija i djelovanje u trgovačkom i gospodarskom području. Sporedni efekti koji su se

3
Tako je službeno stajalište Britanije o ovom pitanju izrazila 1967. godine britanska vlada rekavši “Ništa u
pravu Zajednice… neće bitno utjecati na opća načela našeg kaznenog prava.” BRIDGE, J. W. (1976) The European
Communities and the Criminal Law, Crim. L. R., 88-97, 88.
4
Nedostatak znanja o sadržaju i važenju prava Zajednice imao je za posljedicu donošenje pogrešnih
kaznenih presuda kao što je primjerice presuda njemačkog prvostupanjskog suda (Landgericht) u Bonu iz 1991.
godine u kojoj je pisalo da “Vijeće ne vjeruje optuženiku da je u svom poreznom stručnom znanju pošao od toga da
će njemačko porezno zakonodavstvo biti stavljeno izvan snage smjernicama Europske zajednice” (BGH (1991) Neue
Juristische Wochenschrift, 1622, 1624). Njemački Savezni sud ukinuo je tu prvostupanjsku presudu rekavši da je
“pravno shvaćanje kaznenog Vijeća prema kojem unutarnje pravo ima prednost pred pravom Europske zajednice
netočno.” Prema THOMAS, SVEN (1991) Die Anwendung europäischen materiellen Rechts im Strafverfahren, Neue
Juristische Wochenschrift, Heft 36, 2233-2238, 2233.
5
O zanemarivanju europskog prava u kaznenopravnoj struci v. BRIDGE, 1976, 88; THOMAS, 1991, 2233;
TIEDEMANN, KLAUS (1993) Europäisches Gemeinschaftsrecht und Strafrecht, Neue Juristische Wochenschrift, Heft 1,
23-31, 23; SIEBER, URLICH (1991) Europäische Einigung und Europäisches Strafrecht, Zeitschrift für die gesamte
Strafrechtswissenschaft (ZStW) 103 Heft 4, 957-979, 957-958; BAKER, ESTELLA (1998) Taking European Criminal
Law Seriously, Criminal Law Review, 361-380, 361; SEVENSTER, G. (1992) Criminal law and EC law, Common
Market Law Review 29, 29-70, 29; WEIGEND, THOMAS (1993) Strafrecht durch internationale Vereinbarungen –
Verlust an nationaler Strafrechtskultur?, Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft (ZStW) 105 Heft 4, 774-
802, 778; SATZGER, HELMUT (2001) Die Europäisierung des Strafrechts, Köln: Carl Heymanns Verlag KG, 5-6.

2
događali na drugim područjima, među kojima je i kaznenopravno, imali su samo regulatorno i

stoga marginalno značenje.6 Pri tome je zanemarena okolnost da se zakonito i uspješno

funkcioniranje nacionalnog gospodarstva dijelom osigurava kaznenim pravom odnosno da i ova

grana prava ima ulogu u regulaciji ekonomskih i financijskih aktivnosti. 7 Stoga se potreba za

kaznenopravnim instrumentima i kaznenopravnim garancijama javila i u europskom

gospodarskom sustavu osobito u vezi s uspostavljanjem i funkcioniranjem zajedničkog tržišta

od 1. siječnja 1993., a potom i u drugim područjima zajedničkih politika Unije.

Potpuno odvajanje kaznenog prava, kao i bilo kojeg drugog pravnog područja, od

pravnog sustava Zajednice protivno je načelu ciljne orjentiranosti ovlasti Zajednice (“implied

powers” teorija) kao i načelu učinkovitosti (“effet utile” načelo).8 Prema tim načelima, svaka

ovlast koja služi ostvarenju ciljeva Zajednice, dodijeljena joj je Ugovorima. Isključiva ovlast

država članica da izdaju kaznenopravne propise još ne predstavlja egzistencijalnu prijetnju

Zajednici jer se nacionalnim propisima može pružiti učinkovita zaštita interesima Zajednice.

Međutim, onemogućavanje Zajednici da utječe na nacionalne kaznenopravne propise odnosno

da prisili države članice da njezinim dobrima pruži odgovarajuću kaznenopravnu zaštitu

rezultiralo bi sistemskom proturječnošću (njem. Systemwidrigkeit)9 i urušavanjem učinkovitosti

prava Zajednice.10

Rasprava o tome jesu li nacionalni kaznenopravni sustavi pod utjecajem europskog

prava odnosno treba li kazneno pravo zadržati u nacionalnim okvirima koja se zahuhtala

početkom 90-tih godina danas se smatra zastarjelom. 11 Pojedini, u prvom redu kaznenopravni

teoretičari uspjeli su uvjeriti stručnu javnost da se državotvorna perspektiva kaznenog prava

6
V. BAKER, 1998, 363.
7
V. BRIDGE, 1976, 88.
8
V. OPPERMANN, THOMAS (1999) Europarecht, 2. izd., München: C.H. Beck Verlag, 201-203; HARTLEY,
TREVOR C. (1999) Temelji prava Europske zajednice: uvod u ustavno i upravno pravo Europske zajednice, Rijeka:
Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Open Society Institute, 110.
9
SATZGER, 2001, 154.
10
Primjer pravnog područja koje predstavlja nacionalni rezervat su vlasničkopravna uređenja država
članica. Prema čl. 295. UEZ tim se Ugovorom ne diraju vlasničkopravni poreci država članica. Međutim, oni su bitno
određeni i oblikovani ciljevima EU te djelotvornim funkcionirenjem zajedničkog tržišta koje zahtjeva načelo
neograničen promet nekretnina između državljana država članica. V. JOSIPOVIĆ, TATJANA (2003) Pravni promet
nekretnina u Europskoj Uniji, Zagreb: Narodne novine, 7-58.

3
država članica mora zamijeniti europskom perspektivom. Europsko pravo uspostavilo je niz

mehanizama kojima utječe na nacionalne kaznenopravne sustave i to u svim njegovim

aspektima. Njegov utjecaj je veći u području nacionalnog materijalnog kaznenog prava zbog

brojnih zahtjeva za uvođenjem novih kaznenih djela zaprijećenih odgovarajućim sankcijama za

zaštitu pravnih dobara Zajednice. No, on se odražava i na kazneni progon i kazneni postupak u

odnosu na njegovu učinkovitost, konstrukciju, pretpostavke za kazneni progon te zaštitu

temeljnih ljudskih prava i prava obrane okrivljenika. Naime, europsko pravo ne samo da

proširuje nacionalno kazneno pravo obvezujući na donošenje pojedinih nacionalnih

kaznenopravih propisa (pozitivni utjecaj), već ima pravnu snagu da nadopunjava, mijenja,

tumači pa i učini neprimjenjivim pojedine kaznenopravne odredbe država članica u slučaju

neusklađenosti nacionalnog prava s pravom Zajednice (negativni utjecaj).12

Mehanizme utjecaja europskog prava na kazneno pravo država članica autori različito

klasificiraju.13 U ovom članku će se europejizacija nacionalnog kaznenog prava prikazati kroz

slijedećih pet kategorija mehanizama kojima europsko pravo utječe na nacionalno kazneno

pravo:

1. Opća obveza država članica da pružaju kaznenopravnu zaštitu dobrima Zajednice (načelo

asimilacije)

2. Ovlast Europske zajednice da donosi smjernice s kaznenopravnim naputcima

3. Prednost primjene prava Zajednice pred nacionalnim kaznenim pravom

4. Tumačenje nacionalnog kaznenog prava sukladno pravu Zajednice

5. Blanketno upućivanje kaznenopravnih propisa na uredbe Zajednice

11
ZIESCHANG, FRANK (2001) Chancen und Risiken der Europäisierung des Strafrechts, ZStW, Heft 2, 255-
270, 256; BAKER, 1998, 363.
12
V. SEVENSTER, 1992, 39; PRADEL, JEAN / CORSTENS, GEERT (2002) Droit pénal européen, Paris: Dalloz;
483-491.
13
V. DANNECKER, GERHARD (1998) Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Strafrecht,
Wirtschaftskriminalität und Wirtschaftsstrafrecht, Leipzig: Leipziger Universitätsverlag, 162-185; SIEBER, 1991, 964;
JESCHECK, HANS-HEINRICH / WEIGEND, THOMAS (1996) Lehrbuch des Strafrechts, Allgemeiner Teil, Berlin: Duncker
& Humbolt GmbH,185.

4
2. Opća obveza država članica da pružaju kaznenopravnu zaštitu dobrima Zajednice

(načelo asimilacije)

Europska unija nema mogućnosti propisivanja niti primjene kaznenopravne zaštite

svojih dobara a u odnosu na upravnopravnu ili stegovnu zaštitu ne raspolaže sa tijelima progona

i prisile koji bi mogli samostalno na teritoriju država članica učinkovito provesti postupak i

primijeniti upravne ili stegovne mjere prema prekršiteljima prava Zajednice. Kako bi se

omogućilo ostvarivanje zajedničkih politika i funkcioniranje Europske unije te da njezini propisi

ne bi ostali lex imperfecta, Ugovor o Europskoj zajednici (dalje: UEZ) u članku 10. proklamira

tzv. načelo lojalnosti ili odanosti država članica Zajednici (njem. Gemeinschaftstreue). Prema

toj odredbi Ugovora “države članice će poduzeti sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, da bi

osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz tog Ugovora ili su posljedica aktivnosti koju

poduzimaju ustanove Zajednice”. Ovaj propis ustanovljuje dužnost država članica da osiguraju

provođenje propisa prava Zajednice ali ne govori u kojoj mjeri i na koji način će one to provesti.

Za odgovor na ta pitanja kao i uključuje li načelo lojalnosti obvezu država članica da pruže

dobrima Zajednice odgovarajuću kaznenopravnu zaštitu bilo je potrebno dobiti autoritativno

tumačenje članka 10. UEZ. Europski sud ga je dao u presudi od 21. rujna 1989. u predmetu

Komisija v. Grčka14 poznatom pod nazivom slučaj Grčkog kukuruza ili Kukuruzni skandal.

U slučaju Grčkog kukuruza radilo se o državnom toleriranju EZ prijevare počinjene

utajom carina na uvoz poljoprivrednih proizvoda u Europsku zajednicu. U svibnju 1986. godine

poduzeće ITCO je iz Grčke preko luka Soluna i Kevale s dva broda uvezla u Belgiju kukuruz

koji je od strane grčkih vlasti bio službeno deklariran kao kukuruz grčkog podrijetla. Zapravo se

radilo o kukuruzu koji je Grčka uvezla iz tadašnje Jugoslavije i na koji zbog lažnog podatka o

podrijetlu nije Zajednici bila plaćena carina. Nakon što je dobila informacije o mogućoj

prijevari, Komisija je pokrenula temeljitu istragu koja je potvrdila da je počinjena prijevara na

štetu EZ proračuna u kojoj su sudjelovali grčki službenici a naknadno je nekoliko viših grčkih

14
Predmet 68/88 Commission of the European Communities v. Hellenic Republic (1989) ECR I-2965.

5
službenika pokušalo zatajiti počinjenje prijevare krivotvorenjem isprava i davanjem lažnih

izjava. Nakon otkrića djela, Komisija je 21. siječnja 1987. pred grčku vladu postavila slijedeće

zahtjeve: da plati Zajednici carinu na uvoz poljoprivrednih proizvoda s odgovarajućim

kamatama, da nezakonito prisvojene iznose naplati od počinitelja, da pokrene stegovni i kazneni

postupak protiv počinitelja prijevare i njihovih prikrivača, te da istraži postupke uvoza, izvoza i

provoza žitarica od 1985. godine (toč. 3). Grčka vlada kojoj je Komisija dala dva mjeseca da je

izvijesti o poduzetim mjerama odgovorila je da je pokrenula upravnu istragu i da slučaj istražuje

nadležan istražni sudac, te da se prije poduzimanja mjera koje od nje zahtijeva Komisija, mora

pričekati sudska odluka. Niti nakon ponovne razmjene korespondencije i dostavljanja grčkoj

vladi 9. listopada 1987. obrazloženog mišljenja Komisije, grčko stajalište se nije promijenilo pa

je 7. ožujka 1988. Komisija temeljem članka 226. UEZ pokrenula protiv Grčke pred Europskim

sudom postupak zbog povrede ugovora. Tim se člankom ovlašćuje Komisija da pred Europskim

sudom pokrene postupak protiv države članice za koju smatra da je propustila ispuniti obvezu

sukladno Ugovoru te koja u danom roku, nije postupila prema obrazloženom mišljenju koje joj

je dostavila Komisija.

Rješavajući ovaj slučaj Sud je donio odluku koja je imala dalekosežne posljedice ne

samo za odnos država članica prema dobrima Zajednice već i za njihov kaznenopravni

suverenitet. Europski sud je osudio Grčku prema svim točkama tužbe Komisije te je utvrdio da

je Grčka prekršila niz uredbi prava Zajednice u odnosu na financijske obveze i kontrolu, kao i

da je povrijedila članak 10. UEZ zbog nepružanja kaznenopravne zaštite. Sud je rekao da je

Grčka propuštajući da pokrene kaznenopravni i stegovni postupak protiv počinitelja i prikrivača

utaje poljoprivrednih carina propustila ispuniti obvezu nametnutu člankom 10. UEZ (toč. 4).

Prema mišljenju Suda načelo lojalnosti kao i načelo učinkovitosti (njem. Effektivitätsprinzip)15

uključuje dužnost država članica da progone i sankcioniraju kršenja propisa Zajednica na isti

15
DANNECKER, GERHARD (1998) Die Entwicklung des Strafrechts unter dem Einfluß des
Gemienschaftsrechts, Jura, Heft 2, 79-87, 81.

6
način kao i kršenja odredaba svog unutarnjeg prava. O načelima, ciljevima i načinu postupanja

država članica u izvršenju te obveze Sud je rekao (toč. 24-25):

“dok izbor kazne ostaje u njihovoj diskreciji, one moraju osigurati … da se kršenja

prava Zajednice kažnjavaju pod uvjetima, procesnim i materijalnim, koji su jednaki

onima koji se primjenjuju na kršenje nacionalnog prava slične prirode i važnosti i koji,

u svakom slučaju, čine kaznu učinkovitom, razmjernom i odvraćajućom (dissuasive).

Štoviše, nacionalne vlasti moraju postupati u odnosu na kršenje prava Zajednice sa

istom marljivošću sa kojom postupaju u primjeni odgovarajućih nacionalnih zakona.”

Ovom odlukom Europski sud je temeljem odredaba primarnog prava Zajednice obvezao

države članice da nacionalnim kaznenopravnim sustavom sankcioniraju kršenja prava Zajednice

kroz iste materijalnopravne i procesnopravne odredbe kao i istovrsna kršenja nacionalnog prava.

Ako države članice inkriminiraju određeno ponašanje kojim se ugrožava ili povređuje neko

pravno dobro unutarnjeg poretka, onda se istovrsno ponašanje protiv sličnog dobra Zajednice

također mora smatrati kaznenim djelom i mora biti zaprijećeno istom kaznom, a protiv

počinitelja se mora pokrenuti i voditi kazneni postupak s istom učinkovitošću kao i kada je u

pitanju nacionalno pravno dobro. Država članica može samostalno odlučiti koju će vrstu

sankcija primijeniti na počinitelja, ali ona mora biti učinkovita, razmjerna te odvraćajuća.

Presuda u slučaju Grčkog kukuruza smatra se temeljem načela asimilacije koji

predstavlja jedan od instrumenata ujednačavanja nacionalnih kaznenopravnih sustava u

području kaznenopravne zaštite dobara Zajednice. Asimilacija je proces harmonizacije

nadnacionalnih i nacionalnih interesa u nacionalnim kaznenopravnim sustavima u cilju

unutardržavnog kaznenopravnog priznanja pravnih dobara Zajednice i izjednačavanje njihove

zaštite sa nacionalnim dobrima. 16 Države su dužne u okviru svojih kaznenopravnih poredaka

pružiti učinkovitu zaštitu dobrima Zajednice asimilirajući ih u svoj sustav kaznenog prava.

16
V. TIEDEMANN, 1993, 23, 25; BAKER, 1998, 365.

7
3. Ovlast Europske zajednice da donosi smjernice s kaznenopravnim naputcima

Zajednica ima ovlasti nametnuti državama članicama obvezu kaznenopravne zaštite

svojih pravnih dobara i izdavanjem naputaka za donošenje nacionalnih kaznenopravnih odredbi

(njem. Anweisungskompetenz, Anordnungskompetenz). Ova ovlast Zajednice nije izričito

propisana UEZ već se temelji na dodatnoj ovlasti Zajednice (Annex-Kompetenz) sadržanoj u

posebnim propisima UEZ koji ovlašćuju Vijeće na ujednačavanje, koordiniranje i

harmoniziranje prava država članica odnosno na odredbama članaka 94, 95, 96, 280. i 308. UEZ

koji daju Vijeću ovlasti da donosi smjernice za ujednačavanje zakona, upravnih i drugih propisa

država članica koje izravno utječu na uspostavu i funkcioniranje zajedničkog tržišta. 17

Propis sekundarnog prava Zajednice koji najčešće sadrže naputke državama članicama

da inkriminiraju i sankcioniraju kršenja pojedinih propisa prava Zajednice su smjernice. 18

Ovlastima Zajednice da smjernicama daje državama članicama naputke za donošenje

kaznenopravnih propisa literatura se iscrpno posvetila, a tu problematiku razmatrao je u više

presuda i Europski sud. Zaokupljenost teorije i prakse smjernicama s kaznenopravnim

sadržajima je razumljiva s obzirom na sve veću važnost tog nadnacionalnog zakonodavnog

instrumenta.19 Europsko pravo putem smjernica s kaznenopravnim naputcima ostvaruje sve

značajniji utjecaj na odredbe o kažnjavanju u slijedećim pravnim granama i područjima:

trgovačko (pravo tržišnog natjecanja, pravo društava, stečajno, zaštita kreditnih, burzovnih,

financijskih transakcija), porezno, radno, zaštita potrošača, računovodstveno, prehrambeno,

građevinsko, zdravstveno, poljoprivredno, pravo okoliša i dr. 20

17
Tako DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts..., 81; TIEDEMANN, 1993, 24; WEIGEND, 1993,
798, bilj. 101; SATZGER, 2001, 407-408, 418-439.
18
Osim smjernica, Zajednica daje kaznenopravne naputke u uredbama. Primjere smjernica i uredbi s
kaznenopravnim naputcima v. SATZGER, 2001, 396.
19
Države članice informiraju Europsku zajednicu o aktivnostima koje su poduzele za primjenu smjernica
primjerice u časopisu Europäischen Zeitschrift für Wirtschartsrecht (EuZW) u redovnoj rubrici “Umsetzung von EG-
Richtlinien in den Mitgliedsstaaten”. O velikom značenju smjernica za dosadašnji i budući razvoj europske
integracije v. ĆAPETA, 2002, 44.
20
O utjecaju smjernica na njemačko kazneno pravo v. SCHRÖDER, CHRISTIAN (2002) Europäische
Richtlinien und deutsches Strafrecht, Berlin: Walter de Gruyter; TIEDEMANN, KLAUS (2002) Wirtschaftsstrafrecht in
der Europäischen Union, Köln: Carl Heymanns Verlag KG

8
3.1. Sadržaj kaznenopravnog naputka u smjernici

Smjernice su vrsta pravnih akata Zajednice koji su po svojoj formi i pravnim učincima

prikladni za davanje naputaka u području kaznenog prava jer se njima postavlja određeni cilj

koji su države članice dužne donošenjem odgovarajućih propisa ostvariti (čl. 249. st. 3. UEZ).

One prepuštaju državama članicama da same izaberu kojom će se pravnom metodom i u kojoj

formi postavljeni cilj postići. To omogućava da se njima postavi državi zahtjev da propiše

sankciju za kršenje propisa Zajednice, bez detaljnijeg određivanja načina na koji će ona to

postići. Kaznenopravni naputak ne sadrži vrstu ili mjeru sankcije kojom je država dužna

zaprijetiti povredu prava Zajednice već se najčešće u tu svrhu koristi formulacija “primjerena

mjera” (eng. appropriate measure) koja implicira da je državi prepuštena odluka koja će vrsta i

mjera sankcije u njezinom pravnom poretku biti primjerena za povredu dobra čiju zaštitu

Zajednica zahtijeva.

O tome koliki diskrecioni prostor imaju države članice pri implementiranju smjernice sa

zahtjevom za kažnjavanjem povreda propisa Zajednice odnosno koliko određeni može biti

naputak Zajednice za kažnjavanjem u literaturi ne postoji jedinstveno shvaćanje. Ono se kreće

od stajališta da takav zahtjev Zajednice uključuje ovlast države da procjeni da li će u

konkretnom slučaju primjerena mjera biti kaznenopravna, upravnopravna ili “mješovita

sankcija”.21 Na drugom polu nalazi se tumačenje prema kojem je Zajednica ovlaštena od države

zahtijevati donošenje točno određene sankcije. 22 Za sada je pravna praksa Zajednice sklonija

priznavanju većih diskrecionih ovlasti države što se pokazalo u postupku donošenja Smjernica

Vijeća EEZ za koordinaciju propisa o insider poslovima od 13. studenog 1989. 23 te Smjernica

Vijeća EEZ br. 91/308 o sprečavanju upotrebe financijskog sustava u svrhu pranja novca od 10.

21
V. DANNECKER, 1995, 60.
22
Tako Grasso, Comunità Europee e Diritto Penale, 1989, 192 i drugi. Prema DANNECKER, 1998, Die
Entwicklung des Strafrechts..., 82.
23
OJEC L 334, p. 30. O Insider smjernici i njezinoj implementaciji u hrvatsko zakonodavstvo v.
ČULINOVIĆ-HERC, EDITA (2000) Insider Trading – Europska direktiva i njezina implementacija u njemačko i
hrvatsko zakonodavstva, Zbornik PFZ 50 (3) 309-334; 10,83; O implementaciji ove smjernice u njemačkom pravnom
poretku v. DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts..., 83.

9
lipnja 1991.24 Naime, nacrti tih smjernica sadržavali su obvezu država članica da u slučaju

njihovog kršenja propišu kaznene sankcije, međutim zbog protivljenja Vijeća tako određeni

naputci brisani su prije nego što su smjernice stupile na snagu. 25

Kao razlog otpora prema preciznijim naputcima za propisivanje sankcija navodi se da bi

to vodilo do potpunog reduciranja diskrecije država članica odnosno u konačnici bi primjenu

naputaka u pravnim porecima država članica učinilo posve formalnim, administrativnim i stoga

izlišnim postupkom.26 Najznačajniji protuargument ovlastima Zajednice da daje preciznije i

detaljnije naputke je nedostatak demokratske legitimacije Vijeća za donošenje kaznenopravnih

propisa. S obzirom da se demokratska legitimacija kaznenopravnih propisa nastalih kao

posljedica naputaka Zajednice temelji isključivo na nacionalnim zakonodavcima, njima treba

prepustiti odlučivanje o načinu zaštite interesa Zajednice. 27

Međutim, iako nije prihvaćen veći normativni utjecaj Zajednice na izbor vrste i mjere

nacionalne sankcije kojom će se provesti naputak iz smjernice, slobodu u izvršavanju te obveze

država ograničavaju kriteriji koje je Europski sud postavio presudom od 21. rujna 1989. u

opisanom predmetu Grčka v. Komisija. Da se oni primjenjuju i na smjernice s kaznenopravnim

naputcima Europski sud je potvrdio u presudi od 10. srpnja 1990. u predmetu Hansen28 u kojem

se radilo o odnosu uredbe Zajednice s kaznenopravnim naputkom i danskog kaznenog prava.

Sud je ponovio da kada zakonodavstvo Zajednice ne propisuje kaznu za njegovo kršenje, kao

i kada u tu svrhu upućuje na nacionalne zakone, upravne i druge nacionalne propise, članak 5.

UEZ zahtijeva od država članica da poduzmu sve potrebne mjere da bi osigurale primjenu i

učinkovitost prava Zajednice pri čemu uvjeti kažnjavanja kršenja prava Zajednice moraju biti

analogni kažnjavanju sličnog kršenja nacionalnog prava a kazne moraju biti učinkovite,

24
OJEC L 166, p. 77. O ovoj smjernici i njezinoj implementaciji u njemačkom pravnom poretku v.
DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts..., 83.
25
V. SIEBER, 1991, 965; DINE, JANET (1993) European Community Criminal Law?, Crim. L. R., 246-254,
247.
26
Usp. DINE, 1993, 247; DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts..., 82.
27
SIEBER, 1991, 972; SATZGER, 2001, 451-454.
28
Predmet C-326/88 Anklagemyndigheden v. Hansen & Soen I/S (1990) ECR I-2911.

10
razmjerne i odvraćajuće. 29 Ovi kriteriji bitno sužuju diskreciju država u izboru načina i stupnja

sankcioniranja kršenja prava Zajednice.30

3.2. Neposredan učinak smjernica u nacionalnom kaznenopravnom poretku

Jedna od najvažnijih značajki prava Europske zajednice koja se nalazi u biti njegove

supranacionalnosti je načelo neposrednog učinka. Ono određuje da se propisi prava Zajednice u

pravnim porecima država članica pod određenim uvjetima neposredno ili izravno primjenjuju

odnosno imaju neposredan odnosno izravan učinak (eng. direct effect, njem. unmittelbare

Geltung, fran. effet direct). Razlikujemo opće i posebne kriterije koje mora ispuniti odredba

prava Zajednice da bi imala neposredan učinak. Opći kriteriji koji vrijede za sve odredbe prava

Zajednice su jasnoća i bezuvjetnost norme. 31 S obzirom da su smjernice vrsta pravnih akata koji

za stvaranje pravnih učinaka u unutarnjem pravu trebaju donošenje nacionalnih provedbenih

propisa, odnosno u pravilu nemaju neposredan učinak, Europski sud je ustanovio još dva

posebna kriterija pod kojima će i one postati neposredno primjenjive. 32 Prvi se odnosi na

pravodobnost, pravilnost odnosno potpunost implementacije smjernice u unutarnjem poretku

države članice te određuje da ako prilagodba nacionalnog prava nije provedena u danom roku

odnosno ukoliko je smjernica nepravilno ili u nedovoljnoj mjeri implementirana, ona će po

proteku roka zadobiti neposredan učinak. 33 Drugi kriterij odnosi se na vrstu odnosa koji

smjernica uređuje.34 Smjernice su pravni akti upućeni državama članicama ali one posredstvom

nacionalnih provedbenih propisa mogu nametnuti obveze ne samo državi već i pojedincima.

29
Toč. 23. i 24. Predmet 68/88 Commission of the European Communities v. Hellenic Republic (1989) ECR
I-2965; toč. 17. presude u predmetu C-326/88 Anklagemyndigheden v. Hansen & Soen I/S (1990) ECR I-2911.
30
Usp. SIEBER, 1991, 973; WEIGEND, 1993, 782.
31
V. OPPERMANN, 1999, 234; ĆAPETA, TAMARA (2002) Sudovi Europske unije: Nacionalni sudovi kao
europski sudovi, Zagreb: Institut za međunarodne odnose, 31-32.
32
O uvjetima za neposrednu primjenu smjernica u nacionalnom pravu v. OPPERMANN, 1999, 212.;
HARTLEY, 1999, 210-216; SCHRÖDER, ChrisTian (2002) Europäische Richtlinien und deutsches Strafrecht, Berlin:
Walter de Gruyter, 9-10; ĆAPETA, TAMARA (2000) Sudska zaštita subjektivnih prava utemeljenih na pravnom poretku
Europske zajednice (kao dijelu pravnog poretka Europske unije), Doktorska disertacija, Zagreb, 79, 102.
33
V. toč. 25. presude od 19. siječnja 1982. u predmetu 8/81 Ursula Becker v. Finanzamt Münster-
Innenstadt (1982) ECR, 53.
34
V. predmete: 9/70 Grad (1970) ECR 825; 33/70 SACE (1970) ECR, 1213; 41/74 Van Duyn v. Home
Office, (1974) ECR, 1337; 148/78 Publico ministero v. Tulio Ratti (1979) ECR, 1629; 8/81 Becker (1982) ECR, 53.

11
Ipak, Europski sud je neposredni učinak smjernica ograničio samo na vertikalne pravne odnose,

dakle one u kojima je država nositelj obveze a pojedinac nositelj prava. To znači da smjernice

mogu imati samo tzv. vertikalni neposredni učinak 35 odnosno samo državi mogu neposredno

nametnuti obveze a pojedincima mogu neposredno samo dodijeliti prava.

Prije analize učinka smjernica s kaznenopravnim naputcima treba razmotriti pitanje

mogu li smjernice uopće imati neposredan učinak u području kaznenog prava. Naime,

postojanje ovlasti Zajednice da donosi smjernice s kaznenopravnim naputcima znači da

Zajednica ima mogućnost utjecati na kaznenopravne sustave država članica, ali samo posredno

kroz nacionalne provedbene propise koji će se sastojati u noveliranju unutarnjeg kaznenog

prava. To automatski ne uključuje ovlast neposrednog noveliranja kaznenog prava država

članica propisima Zajednice odnosno neposredan učinak smjernica u pravnom području koje se

ne nalazi u nadležnosti Zajednice. O pitanju neposrednog učinka smjernica u kaznenopravnom

području Europski sud je odlučivao u predmetu Ratti36 iz 1979. godine koji predstavlja jedan od

najvažnijih predmeta za oblikovanje pravnog učinka smjernica uopće.

Predmet Ratti iniciran je prethodnim pitanjem koje je talijanski javni tužitelj postavio

Europskom sudu u vezi s primjenom europske smjernice u kaznenom postupku protiv Rattia.

Okrivljenik je bio šef poduzeća koje je proizvodilo otapala i lakove te mu se stavljalo na teret

kršenje talijanskih propisa iz 1963. godine o označavanju sadržaja i pakiranju benzola i drugih

tvari. Međutim, 1973. godine donesena je Smjernica Vijeća (EEZ) br. 73/173 o klasifikaciji,

pakiranju i označavanju opasnih preparata koja je zahtijevala izmjenu nacionalnih propisa i to

najkasnije do 8. prosinca 1974., što Italija nije učinila. Inkorporiranje izmjena u talijansko

zakonodavstvo rezultiralo bi ukidanjem odredaba temeljem kojih je okrivljenik bio optužen, što

bi izmijenilo pretpostavke za izricanje kaznenih sankcija propisanih za to djelo (toč. 4). Zbog

toga je javni tužitelj bio u dvojbi koja pravila imaju prednost primjene odnosno jesu li odredbe

smjernice koja mijenja nacionalne kaznenopravne propise “neposredno primjenjivi propisi koji

35
O vertikalnom i horizontalnom neposrednom učinku v. RODIN, 1997, 109-112; HARTLEY, 1999, 216-222;
ĆAPETA, 2002, 43-51.
36
Presuda od 5. svibnja 1979. u predmet 148/78 Publico ministero v. Tullio Ratti (1979) ECR 1629.

12
dodjeljuju pojedincima osobna prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi” (toč. 17). Nakon

što je ponovio argumente za neposredni učinak smjernica iz predmeta Van Duyn iz 1974.

godine37 rekavši da se država članica koja nije usvojila provedbene mjere zahtijevane

smjernicom u propisanom razdoblju ne može, protiv pojedinaca, pozivati na vlastiti propust

izvršenja obveze, Europski sud je dodao slijedeće (toč. 24. presude):

“… istekom razdoblja određenog za provedbu smjernice država članica ne može

primijeniti svoje unutarnje pravo – čak i kada predviđa kaznene sankcije – koje nije

usklađeno s smjernicom, prema osobi koja se ponašala sukladno zahtjevima smjernice”

Time je Sud izričito rekao da kada država nije uskladila svoje kaznenopravne propise sa

smjernicom u popisanom roku, smjernica će imati prednost primjene pred nacionalnim

propisima i kada se radi o kaznenopravnom području. U slučaju proturječnosti prava Zajednice i

neusklađenih kaznenopravnih propisa država članica nacionalni sudovi će morati primijeniti

odredbe prava Zajednice. U predmetu Ratti sporna smjernica je regulirala vertikalne pravne

odnose odnosno obvezala je državu da ukine odredbe koje ustanovljavaju okrivljenikovu

kaznenu odgovornost, te je dodjelila okrivljenom pojedincu pravo da se ponaša na način koji su

te neusklađene nacionalne kaznenopravne odredbe inkriminirale. Sud je ustavnovio da takva

smjernica ima neposredan učinak te nacionalni sud mora zaštititi pravo pojedinca koje mu

dodjeljuje smjernica i osloboditi ga kaznene odgovornosti prema nacionalnom kaznenom pravu.

3.3. Isključenje neposrednog učinka smjernica s kaznenopravnim naputcima

Nadalje se postavlja pitanje postaju li i smjernice s kaznenopravnim naputcima, ako ih

država članica nije u danom roku implementirala, neposredno primjenjive prema njihovim

prekršiteljima. Tim se pitanjem Europski sud bavio u slijedeća tri slučaja u kojima su se

nacionalna tijela našla u dvojbi u odnosu na neposredan učinak smjernica s kaznenopravnim

naputcima te su u vezi s tim postavila prethodno pitanje Europskom sudu.

37
Predmet 41/74 Van Duyn v. Home Office, (1974) ECR, 1337.

13
a. Predmet Pretore di Salò

U predmetu Pretore di Salò38 iz 1987. godine nadležni talijanski istražni sudac postavio

je Europskom sudu prethodno pitanje o tumačenju Smjernice Vijeća br. 78/659 o zaštiti kvalitete

svježe vode i njezinog poboljšanja u svrhu zaštite života riba od 18. srpnja 1978. s kojom

talijansko pravo nije bilo usklađeno. Istražni sudac koji ujedinjuje funkcije tužitelja i istražnog

suca (Pretore di Salò) vodio je postupak protiv osoba optuženih za kaznena djela u vezi s

zaštitom voda te je bio u dilemi oko utemeljenja njihove kaznenopravne odgovornosti na

odredbama te Smjernice. Smatrao je da su propisi Zajednice relevantni za kazneni progon

jer sadrže odlučujuće “kriterije koje treba primijeniti u istrazi za utvrđivanje pretpostavki

propisanih važećim kaznenim pravom i neosporne mogućnosti proširivanja područja

kaznenopravne zaštite” (toč. 17). Ključno pitanje bilo je može li neprimijenjena ili nepravilno

primijenjena smjernica građaninu nametnuti obveze ponašanja čije kršenje se može kazniti

prema unutarnjem kaznenom pravu.39 Odgovor Suda u presudi od 11. lipnja 1987. bio je

negativan. Pozivajući se na presudu u predmetu Marshall iz 1986. godine40 Sud je rekao (toč.

19. i 20):

“Smjernica koja nije bila transponirana u unutarnji pravni poredak države

članice ne može stvoriti obveze za pojedince niti u odnosu na druge pojedince, niti a

fortiori u odnosu na državu.

Smjernica (…) ne može samostalno i neovisno od unutarnjeg prava države

članice za njezinu implementaciju, uspostaviti ili pooštriti kaznenopravnu odgovornost

osoba koje krše odredbe te smjernice.”

b. Predmet Kolpinghuis Nijmegen

38
Presuda od 11. lipnja 1987. u predmetu 14/86 Pretore di Salò v. Persons unknown (1987) ECR 2545.
39
Tako pravobranitelj Mancini u konačnom prijedlogu. Prema SCHRÖDER, 2002, 16.
40
Predmet 152/84 Marshall v. Southampton and south-west Hampshire area health authority (1986) ECR
723.

14
 Predmet 80/86 Kolpinghuis Nijmegen41 rezultat je prethodnih pitanja koje je postavio

nizozemski sud u vezi učinka Smjernice Vijeća (EEZ) br. 80/777 o ujednačavanju prava država

članica o korištenju i prodaji prirodne mineralne vode s čijom implementacijom je Nizozemska

kasnila godinu dana. Smjernica je propisivala da samo izvorna voda i voda priznata od strane

nadležnog tijela države članice može biti prodavana kao prirodna mineralna voda te je u članku

15. obvezala države članice da u roku od četiri godine od njezinog objavljivanja, zabrane

promet proizvodima koji ne ispunjavaju njome propisane uvjete. Kazneni postupak u kojem se

pojavilo prethodno pitanje vodio se protiv poduzeća Kolpinghuis koje je pod etiketom

“mineralna voda” prodavalo običnu vodu i ugljični dioksid a na teret mu se stavljalo kazneno

djelo prodaje i dostave robe neispravnog sastava namijenjene trgovini i ljudskoj potrošnji.

Otkriće ove prakse koja je kršila navedenu Smjernicu dogodilo se nakon proteka roka za njezinu

provedbu, a prije stupanja na snagu nizozemskog implementacijskog zakonodavstva. Stoga je

državni odvjetnik optužni akt utemeljio i na Smjernici Vijeća. Nizozemski sud kako bi riješio

dvojbu smije li na temelju takvog optužnog akta voditi kazneni postupak obratio se Europskom

sudu s pitanjem može li se tijelo države članice pozvati protiv svog državljana na odredbu

smjernice u slučaju koji nije pokriven zakonodavstvom države niti provedbenim propisima (toč.

4). Sud je ponovio kriterije ustanovljene u dosadašnjoj praksi prema kojima smjernica može

imati neposredan učinak posebno ističući da obvezujuća priroda smjernice postoji samo u

odnosu prema državi na koju se odnosi 42 iz čega slijedi da se nacionalno tijelo ne može pozvati

protiv pojedinca na odredbu smjernice čija se nužna implementacija još nije dogodila u

nacionalnom pravu (toč. 10).

c. Predmet Arcaro

41
Presuda od 8. listopada 1987. u predmetu 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV
(1987) ECR 3969, smatra se jednom od najznačajnijih presuda za kazneno pravo država članica u kojoj je Europski
sud detaljno i argumentirano analizirao odnos prava Zajednice propisanog smjernicama i nacionalnog kaznenog
prava. V. infra poglavlje 5. Tumačenje nacionalnog kaznenog prava sukladno pravu Zajednice

42
Točka 48. presude od 26. veljače 1986. u predmetu 152/84 Marshall v. Southampton and south-west
Hampshire area health authority (1986) ECR 723.

15
 U predmetu Arcaro43 iz 1996. godine Europski sud je odlučivao o neposrednom učinku

smjernica s kaznenopravnim naputcima koje su bile implementirane u pravnim porecima država

članica ali na nepravilan način. U cilju implementacije nekoliko smjernica Zajednice o

odlaganju opasnih tvari u Italiji je 27. siječnja 1992. donesena Uredba koja je obvezivala

tvornice da od nadležnih nacionalnih tijela traže odgovarajuće dopuštenje za odlaganje opasnih

tvari. Uredba je razlikovala postupak i obvezu traženja dopuštenja za stara industrijska

postrojenja (nastala prije 6. ožujka 1992.) i za nova, na način da je tu obvezu za stara

postrojenja učinila ovisnom od jedne daljnje uredbe koja u vrijeme počinjenja djela još nije bila

donesena. Na taj način je Italija formalno implementirala smjernice, ali na nepotpun odnosno

neispravan način. Prethodno pitanje pojavilo se u kaznenom postupku protiv Luciana Arcara,

pravnog zastupnika poduzeća koje je radilo s plemenitim metalima, kojeg se teretilo zbog

odlaganja kadmija u rijeku Bacchiglione bez potrebnog dopuštenja čime je prekršio određene

odredbe navedene Uredbe. U svojoj obrani Arcaro je naveo da odredbe Uredbe izuzimaju

većinu tvornica nastalih prije 6. ožujka 1992. iz sustava dopuštenja, među koje je pripadala i

njegova. Tužitelj se složio s tom tvrdnjom obrane ali je izrazio svoju sumnju u pogledu

sukladnosti tih odredaba Uredbe s Smjernicama Vijeća. Zbog toga je postavio Europskom sudu

prethodno pitanje jesu li njegovi zaključci o neispravnoj implementaciji Smjernice Vijeća točne

te ukoliko je odgovor pozitivan, je li moguće odredbama Zajednice dati neposredan učinak i ne

primijeniti nacionalne propise koji nisu usklađeni (toč. 19).

Sud je rekao da Smjernica ustanovljuje obvezu traženja dopuštenja za svako odlaganje

kadmija bez obzira na datum koji je određen u Uredbi, što implicira da ako nacionalni propisi

dopuštaju odlaganje kadmija bez dopuštenja pravo Smjernica nije pravilno implementirano. U

odnosu na neposredan učinak nepravilno implementiranih odredaba Smjernice Sud je najprije

istaknuo da sustav davanja dopuštenja za odlaganje opasnih tvari koji propisuje Smjernica

dodjeljuje nadležnim nacionalnim tijelima stvarnu ovlast procjene, što znači da odredbe

Smjernice nisu bezuvjetne (toč. 34). Međutim, u ovom slučaju nije niti nužno ispitivati jesu li

43
Presuda od 26. rujna 1996 u predmetu C-168/95 Criminal proceedings against Luciano Arcaro (1996)
ECR 4705.

16
odredbe smjernice bezuvjetne i dovoljno precizne jer neposredni učinak smjernice koja nije

implementirana postoji samo u obliku dodjele prava pojedincima prema državi (toč. 35. i 36), a

ovdje se radilo o smjernici obvezujućoj za pojedince Osim toga, Italija je sporne smjernice

nepravilno implementirana u nacionalnom zakonodavstvu, a (toč. 38):

“U slučaju izostanka potpune provedbe smjernice od strane države članice u

danom roku (…) javno tijelo vlasti te države ne može se (na nju) pozvati protiv

pojedinca.”

Slučajem nepravilno implementirane smjernice Sud je kompletirao svoju praksu u

pogledu teoretskih mogućnosti razloga zbog kojih bi tijela država članica mogla u kaznenom

postupku neposredno primijeniti odredbe smjernice s kaznenopravnim naputcima, a ne vlastite

propise kojima se implementira ta smjernica. Jasni odgovor Suda u svim slučajevima je bio

negativan.

4. Prednost primjene prava Zajednice pred nacionalnim kaznenim pravom

Najučinkovitiji instrument kojim pravo Zajednice utječe na nacionalne pravne sustave

je načelo prednosti primjene prava Zajednice pred pravom država članica. Jača pravna snaga

odredbi prava Zajednice nije izričito normirana osnivačkim ugovorima, već ju je izveo Europski

sud kao načelo koje nužno proizlazi iz postojanja i funkcioniranja Europske zajednice. 44 Prema

načelu supremacije, nadmoći,45 prednosti ili nadređenosti, pravo Zajednice ima prednost

primjene pred odredbama nacionalnog prava. Načelo vrijedi bez obzira na rang nacionalnog

propisa pa ne samo primarno pravo Zajednice koje čine osnivački ugovori već i sekundarno

pravo koje čine drugi propisi Zajednice imaju jaču pravnu snagu od cjelokupnog pravnog

poretka država članica uključujući najviši pravni akt – Ustav. 46 Pravni učinak načela prednosti

44
V. predmet 6/64 Costa v. ENEL; predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, predmet 106/77
Simmenthal i predmet 237/78 Schaffleisch.
45
Usp. RODIN, SINIŠA (1997) Europska integracija i ustavno pravo, Zagreb: Institut za međunarodne
odnose, 105.
46
V. toč. 3. i 4. presude od 17. prosinca 1970. u predmetu 11/70 Internationale Handelsgesellschaft (1970)
ECR 1125.

17
prava Zajednice je neprimjenjivost neusklađene odredbe prava država članica i primjena prava

Zajednice. U predmetu Simmenthal iz 1978. godine Europski sud je rekao da sukladno načelu

prednosti prava Zajednice neposredno primjenjive odredbe prava Zajednice “čine automatski

neprimjenjivom svaku suprotnu odredbu pozitivnog nacionalnog prava.” 47 Neprimjenjivost

sporne nacionalne odredbe vrijedi samo u konkretnom predmetu čije se reguliranje nalazi u

nadležnosti Zajednice (neutralizirajući učinak, njem. Neutralisierungswirkung).48

Prednost primjene prava Zajednice vrijedi i u području kaznenomaterijalnog i

kaznenoprocesnog prava država članica. Kao što je rečeno u prethodnom poglavlju ako propis

Zajednice ima neposredan učinak i ide u korist pojedincu, nacionalni kazneni sud će ga biti

dužan primijeniti i ostaviti neprimijenjenu neusklađenu nacionalnu kaznenopravnu odredbu.

Pravo Zajednice dužna su primjenjivati sva nadležna državna tijela država članica, 49 pa obvezu

otklanjanja primjene pravu Zajednice suprotnih nacionalnih kaznenopravnih odredbi imaju ne

samo kazneni sudovi već i državni odvjetnici. 50 Iako, kao što mu i naziv kaže, načelo prednosti

primjene prava Zajednice, neposredno djeluje u području sudske prakse odnosno obvezuje tijela

koja primjenjuju pravne propise, ono svoj puni značaj i snagu instrumenta utjecaja na

nacionalne kaznenopravne sustave dobiva djelujući na nacionalne zakonodavce. Naime, iako

pravo Zajednice nema snagu ukidati niti neposredno mijenjati nacionalno pravo, sam učinak

neprimjenjivosti prava sili države članice na njegovu prilagodbu pravu Zajednice. Osim toga,

Europski sud je i aktivno obvezao države članice na usklađivanje nacionalnog zakonodavstva

pravu Zajednice rekavši da ono stupanjem na snagu “isključuje mogućnost valjanog donošenja

novih nacionalnih zakonodavnih mjera u mjeri u kojoj bi one bile u nesuglasnosti sa propisima

47
Toč. 17. presude od 9. ožujka 1978. u predmetu 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v.
Simmenthal SpA (1978) ECR 629. O predmetu Simmenthal v. HARTLEY, 1999, 234-235.
48
SATZGER, 2001, 478; JUNG, HEIKE (1993) Criminal Justice: A European Perspective, Crim. L. R., 237-
245, 241.
49
Toč. 26. presude od 10. travnja 1984. u predmetu 14/83 Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v.
Land Nordrhein-Westfalen (1984) ECR 1891.
50
Državni odvjetnik će u okvirima svoje nadležnosti nepokrenuti odnosno odustati od kaznenog progona
osobe čiju bi kaznenu odgovornost utemeljenu na nacionalnom kaznenopravnom propisu otklanjala neposredno
primjenjiva odredba prava Zajednice. Obveza primjene prava Zajednice od strane državnog odvjetnika
podrazumijeva njegovu dužnost da samostalno odustane od kaznenog progona, a ne da prepusti da se na europsku
normu u postupku pred sudom pozove obrana. Usp. SEVENSTER, 1992, 43.

18
Zajednice” (njem. Sperrwirkung).51 Kao i u drugim područjima pravnog sustava država članica,

i u kaznenopravnom području vrijedi pravilo da zakonodavac pri normiranju kaznenog

materijalnog i procesnog prava ne smije kršiti propise, pravila i načela prava Zajednice.

Ograničenja nacionalnom zakonodavcu i pravosudnim tijelima u kaznenopravnom

području primarno su postavile četiri temeljne slobode (kretanja i boravka osoba, prometa robe,

usluga i kapitala) na kojima se osniva pravni poredak Zajednice. Ona su u kaznenopravnom

području zabranila diskriminaciju građana drugih država članica na način da ih se

inkriminacijama i kaznenim sankcijama ograničava u uživanju temeljnih sloboda. Međutim, do

sukoba s temeljnim slobodama može doći i kada se radi o nediskriminirajućim kaznenopravnim

propisima.52 Ograničavanje temeljnih sloboda dopušteno je samo u slučajevima izričito

predviđenim pravom EZ (čl. 30, 39/3, 46/1, 55, 58 UEZ) te kada se radi o “nužnim razlozima

opće dobrobiti”, a samo ukoliko je ograničenje sukladno načelu razmjernosti i zabrani

diskriminacije.53

Zahvaljujući praksi Europskog suda, vremenom su u pravni sustav Europske Zajednice

kao opća pravna načela uvedena ustavna načela država članica i načela zajamčena Europskom

konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje: Europska konvencija) koja

imaju poseban značaj u kaznenopravnom području. 54 Time je njihovo reguliranje prešlo na

europsku razinu i nacionalni zakonodavci i praksa dužni su ih poštivati sukladno tumačenju

Europskog suda. Načela kojima se posebice bavio Europski sud su: načelo određenosti kaznenih

51
Toč. 17. presude od 9. ožujka 1978. u predmetu 106/77 Amministrazione delle Finanze dello Stato v.
Simmenthal SpA (1978) ECR 629. O predmetu Simmenthal v. HARTLEY, 1999, 234-235; OPPERMANN, 1999, 211.
52
V. Predmet C-19/92 Dieter Kraus v. Land Baden-Württemberg (1993) ECR I-1663; predmet C-53/95
Inasti v. Hans Kemmler (1996) ECR I-703.
53
V. SATZGER, 2001, 298- 299, 305.
54
Ibid. 177-178, 298, 305 i sl.

19
djela i kazne,55 načelo razmjernosti,56 zabrana diskriminacije,57 zabrana retroaktivne primjene

kaznenog prava58 te načelo ne bis in idem.59

Slobode i načela zagarantirana pravom Zajednice postavljaju ograničenja nacionalnim

zakonodavcima u inkriminiranju i sankcioniranju određenih ponašanja, odnosno otklanjaju

inkriminirajući i sankcionirajući učinak kaznenopravnih odredbi koje su im suprotne. To se u

prvom redu odnosi na uvjete kažnjivosti, pa ako se pojedinac ponašao u skladu s propisom

prava Zajednice onda će se sukladno načelu prednosti prava Zajednice ono smatrati dopuštenim

i u kaznenopravnim porecima država članica bez obzira što je zabranjeno odredbama

nacionalnog kaznenog materijalnog prava.60 Kaznena sankcija s obzirom na svoju vrstu kao i

visinu, kao i propisi kaznenog procesnog prava mogu također povrijediti slobode i načela prava

Zajednice. U nastavku se navode pojedini slučajevi u kojima je Europski sud ustanovio kršenje

prava Zajednice odredbama Kaznenog zakona i Zakona o kaznenom postupku pojedinih država

članica.

4.1. Zabrana inkriminiranja ponašanja sukladnih slobodi prometa robe u Europskoj uniji

(predmet Henn i Darby, predmet Conegate)

U predmetu Henn i Darby iz 1979. godine Europski sud je trebao odlučiti je li kazneno

djelo zabrane uvoza pornografskih predmeta u Ujedinjenom Kraljevstvu protivno načelu

slobodne trgovine unutar Europske Zajednice. Kazneni postupak u kojem su Henn i Darby bili

osuđeni zbog uvoza pornografskih filmova i časopisa u Ujedinjeno Kraljevstvo došlo je

55
Predmet 317/81 Könecke (1984) ECR 3291 (toč. 11); predmeti 80/86 Kolpinghuis Nijmegen i C-74/95 i
C-129/95 Criminal proceedings against X v. infra poglavlje: 5.2. Načelo zakonse određenosti kaznenog djela i kazne
kao ograničenje tumačenja nacionalnog prava.
56
Predmet 157/79 Regina v. Stanislaus Pieck (1980) ECR 2171 (toč. 19); predmet C-83/94 Criminal
proceedings against Peter Leifer, Reinhold Otto Krauskopf and Otto Holzer (1995) ECR I-3231 (toč. 35)
57
Predmet 186/87 Ian William Cowan v. Trésor public (1989) ECR 195.
58
Predmet 63/83 Regina v. Kent Kirk (1984) ECR 2689 (toč. 21. i 22).
59
Predmet 18 i 35/65 Max Gutmann v. Commission of the EAEC (1966) ECR 103; predmet 78/83 Usinor v.
Commission of the European Communities (1984) ECR 2183 (toč. 12).

60
V. toč. 4. presude od 5. svibnja 1979. u predmetu 148/78 Ratti

20
povodom žalbe pred Dom Lordova koji je uputio prethodno pitanje Europskom sudu o

suglasnosti nacionalnih kaznenopravnih propisa kojima se inkriminiralo kršenje zabrane uvoza

nepristojnih i opscenih predmeta s člancima 28. i 30. UEZ. Odredba članka 28. UEZ zabranjuje

količinska ograničenja na uvoz između država članica, dok su odredbama članka 30. UEZ

predviđene iznimke u kojima je dopušteno zabraniti uvoz, među kojima je i zaštita javnog

morala. Europski sud je odlučujući u ovom predmetu rekao da zabrana uvoza pornografskog

materijala predstavlja količinsku zabranu u smislu članka 28. UEZ, ali da sukladno članku 30.

UEZ svaka država članica može uvesti zabranu uvoza zbog zaštite javnog morala. 61 Međutim,

da bi se spriječila zloupotreba dopuštenih svrha zbog kojih se može ograničiti slobodna

trgovina, zabrana uvoza pornografskog materijala ne smije biti uvedena radi diskriminacije roba

drugih država članica ili posredne zaštite određenih nacionalnih proizvoda što će biti slučaj “ako

unutar te države članice ne postoji zakonita trgovina istim proizvodima” (toč. 22). Ako država

članica tolerira proizvodnju i trgovinu pornografskim predmetima na vlastitom teritoriju, ne

može se smatrati da istovrsni proizvodi iz drugih država članica krše njezin javni moral. Takvo

tumačenje članka 30. UEZ Europski sud je potvrdio u presudi od 11. ožujka 1986. u predmetu

Conegate u kojoj je donio odluku o nesuglasnosti propisa Ujedinjenog Kraljevstva na kojima se

temelji zabrana uvoza njemačkih lutki za napuhavanje seksualne prirode i drugih erotskih

predmeta s odredbama UEZ. U tom predmetu Sud je istaknuo da se činjenica da je proizvodnja

odnosno trgovina takvim predmetima propisana kao kazneno djelo ne može smatrati dovoljno

ozbiljnom da bi opravdala ograničenja slobode kretanja robe ako država članica nije zaprijetila

proizvodnju ili trgovinu istovrsne robe na vlastitom teritoriju, kaznenim mjerama ili drugim

ozbiljnim i učinkovitim mjerama (toč. 15). 62 Ograničenje koje je ovim odlukama Europski sud

postavio nacionalnim zakonodavcima u području kaznenog prava je da se osobe ne mogu

61
Načelno, svaka država članica će o tome odlučiti sukladno svojoj vlastitoj ljestvici vrijednosti i u obliku
koji zahtijeva javni moral na njezinom teritoriju i ona može zakonito nametnuti zabranu uvoza predmeta nepristojnog
i opscenog karaktera prema domaćem pravu iz bilo koje države članice. Toč. 14. i 15. presude od 14. prosinca 1979. u
predmetu 34/79 Regina v. Maurice Donald Henn and John Frederick Ernest Darby (1979) ECR 3795.

62
Postojeća ograničenja u Ujedinjenom Kraljevstvu kao što su apsolutna zabrana slanja poštom, zabrana
javnog pokazivanja i u određenim regijama sustav davanja licenci za prodaju kupcima koji imaju 18 godina i više, ne
mogu se smatrati ekvivalentima zabrane proizvodnje i trgovine takvom robom (toč. 18. i 19). Presuda od 11. ožujka
1986. u predmetu C-121/85 Conegate Limited v. HM Customs & Excise (1986) ECR 1007.

21
kazneno progoniti niti kažnjavati zbog uvoza proizvoda iz drugih država članica ako se takvi isti

proizvodi slobodno proizvode ili nalaze na unutarnjem tržištu te države članice.

4.2. Zabrana inkriminiranja i kaznenog sankcioniranja upravnih prekršaja Zajednice

(predmet Skanavi – sloboda kretanja i načelo razmjernosti)

Odluka Europskog suda u predmetu Skanavi iz 1996. godine63 također pokazuje kako

propisi Zajednice mogu biti razlog isključenja primjene nacionalnih kazneno materijalnopravnih

odredbi na ponašanja koja su dekriminalizirana pravom Zajednice. U cilju uklanjanja zapreke

slobodi kretanja koju je postavljala obveza posjedovanja vozačke dozvole izdane u državi

članici u kojoj se nalaze donesena je Smjernica 80/1263 64 o međusobnom priznanju vozačkih

dozvola svih država članica na cijelom teritoriju Zajednice. Ipak, države članice su zadržale

ovlast da zatraže zamjenu strane vozačke dozvole za domaću u roku od godine dana od kada se

osoba preselila u tu državu članicu. Zbog propusta zamjene strane vozačke dozvole za domaću

po isteku godine dana, u Njemačkoj su protiv gospođe Skanavi i njezinog supruga

Chryssanthakopoulosa pokrenuti kazneni postupci zbog kaznenog djela vožnje bez vozačke

dozvole, kažnjivog novčanom kaznom ili kaznom zatvora do šest mjeseci. Osim pitanja o

suglasnosti njemačkih propisa na kojima se temeljila odgovornost optuženika s odredbama

UEZ, njemački kazneni sud pitao je Europski sud može li propust zamjene vozačke dozvole biti

inkriminiran nacionalnim pravom kao kazneno djelo. Europski sud je prvo istaknuo vezu

između temeljnih prava koje dodjeljuje Zajednica i posjedovanja vozačke dozvole. Ponovio je

da nacionalna pravila o izdavanju i međusobnom priznanju vozačke dozvole država članica

imaju utjecaj na prava zagarantirana Ugovorom kao što su sloboda kretanja radnika, sloboda

osnivanja poduzeća i sloboda pružanja usluga. Zbog važnosti individualnih sredstava prijevoza,

posjedovanje važeće vozačke dozvole može utjecati na obavljanje niza djelatnosti zaposlenih i

samozaposlenih osoba kao i općenito na slobodu osoba. S obzirom da je pravo Zajednice

63
Presuda od 29. veljače 1996. u predmetu C-193/94 Criminal proceedings against Sofia Skanavi and
Konstantin Chryssanthakopoulos (1996) ECR I-929.
64
Council Directive 80/1263/EEZ of 4 December 1980 on the introduction of a Community driving licence
(OJ 1980 L 375, p. 1)

22
propisivalo obvezu međusobnog priznanja vozačkih dozvola među državama članicama, Sud je

zaključio da zamjena dozvole koja je izdana u jednoj državi članici ne konstituira pravo vožnje

motornog vozila na teritoriju druge države članice (toč. 34). Obveza zamjene vozačke dozvole

koju država članica može nametnuti na temelju Smjernice predstavlja ispunjavanje upravnih

pretpostavaka, što znači da ono ne može predstavljati kazneno djelo vožnje bez dozvole

zaprijećeno kaznenim sankcijama, čak i ako su samo novčane prirode (toč. 35. i 37). Razlog

zabrani inkriminiranja i kaznenog sankcioniranja ovakvog ponašanja bio je nerazmjernost

zaprijećenih kaznenih sankcija koje bi predstavljale zapreku slobodnom kretanju osoba (toč.

36), kao i nesrazmjernost negativnih društvenih i pravnih posljedica kaznenih osuda (toč. 38).

4.3. Ograničenje izricanja kaznene sankcije protjerivanja državljanina države članice

(Smjernica EEZ 64/221, predmet Bouchereau, predmet Calfa – sloboda kretanja i

primanja usluga)

Kaznena sankcija u obliku sigurnosne mjere protjerivanja poznata je u većini

kaznenopravnih sustava država članica sastoji se u protjerivanju počinitelja kaznenog djela sa

vlastitog teritorija uz zabranu ulaska za određeno vrijeme ili zauvijek. Primjena ove sankcije od

strane jedne države članice prema državljaninu druge znači ukidanje njegovog prava na slobodu

kretanja teritorijem EU. S obzirom da se radi o sankciji kojom se negira pravo koje je

dodijeljeno i zagarantirano osnivačkim Ugovorom, pravo Zajednice i Europski sud su postavili

pretpostavke za njezino izricanje prema državljanima država članica. Vijeće je još 1964. godine

donijelo Smjernicu 64/22165 o izricanju svih mjera od strane država članica koje su se odnosile

na ulazak na njihov teritorij, izdavanje ili produljenje dozvole prebivališta te protjerivanje s

njihovog teritorija na temelju javne politike, javne sigurnosti ili javnog zdravlja (čl. 2. st. 1).

Smjernica je ograničila ovlasti država članica određujući materijalnopravne kao i

procesnopravne pretpostavke za izricanje sankcije protjerivanja državljana EZ. Mjere poduzete

na temelju javne politike i sigurnosti mogu biti utemeljene samo na osobnom ponašanju

65
Council Directive 64/221 of 25 February 1964 on the co-ordination of special measures concerning the
movement and residence of foreign nationals which are justified on grounds of public policy, public security or public
health (OJ P 56, 04/04/1964, p. 850-857)

23
pojedinca (čl. 3. st. 1), a ranija kaznena osuda ne može sama po sebi predstavljati temelj za

njihovo izricanje (čl. 3. st. 2). Od postupovnih jamstava smjernica je garantirala pravo na

odluku nadležnog suda o oduzimanju prava slobodnog kretanja, zatim pravo na obranu i pravo

na pravnu pomoć (čl. 9. st. 1).

U predmetu Regina v. Bouchereau iz 1977. godine Europski sud je odlučivao o

suglasnosti kaznene sankcije protjerivanja propisane kaznenim pravom Ujedinjenog Kraljevstva

s pravom Zajednice te je postavio daljnja ograničenja u izricanju te mjere državljanima država

članica. Pitanje se pojavilo u postupku prema francuskom državljaninu Pierre Bouchereau,

zaposlenom u Ujedinjenom Kraljevstvu od svibnja 1975. i osuđenom u lipnju 1976. zbog

nezakonitog posjedovanja droga. Povodom prethodnog pitanja Magistratskog suda, Europski

sud je istaknuo da protjerivanje predstavlja mjeru ograničenja slobode kretanja u smislu

Smjernice, te da stoga mora biti sukladna ograničenjima koja su njome postavljena. 66 Sud

država članica ima ovlasti izreći takvu mjeru državljaninu države članice samo ako on

predstavlja prijetnju za javnu sigurnost u vrijeme izvršenja te mjere. Tu činjenicu sud je dužan

utvrditi na temelju posebne procjene o potrebi zaštite javnosti, a koja nije nužno jednaka ocjeni

za izricanje kaznene osude (toč. 27). Postojanje prijetnje može se utvrditi i na temelju kaznene

osude ali samo ako se iz nje može zaključiti da osuđenikovo osobno ponašanje predstavlja

aktualnu prijetnju javnoj politici, odnosno da ima sklonost ponavljanju djela u budućnosti (toč.

28. i 29). Dakle, nacionalni sud može donijeti odluku o protjerivanju državljana drugih država

članica samo u svjetlu posebnog pravnog položaja osoba koje štiti pravo Zajednice i

fundamentalne prirode načela slobodnog kretanja osoba (toč. 30). U predmetu 157/79 Regina v.

Pieck iz 1980. godine Europski sud je kao daljnju pretpostavku odredio da mjera protjerivanja

mora biti razmjerna počinjenom djelu.

U predmetu Calfa iz 1999. godine Europski sud je odlučivao o suglasnosti grčkih

kaznenopravnih odredaba o protjerivanju s pravom Zajednice povodom prethodnog pitanja

grčkog suda u postupku za protjerivanje talijanske državljanke Donatelle Calfa osuđene na tri
66
Toč. 17, 18. i 24. presude od 27. listopada 1977. u predmetu 30/77 Regina v. Pierre Bouchereau (1977)
ECR 1999.

24
mjeseca zatvora zbog posjedovanja droge. Grčki Zakon o drogama predviđao je obvezno

izricanje mjere doživotnog protjerivanja stranim državljanima koji su osuđeni zbog počinjenja

kaznenog djela, osim ako postoje posebni razlozi, primjerice obiteljski, koji opravdavaju

nastavak boravka u zemlji (toč. 7. i 9). 67 S obzirom da je gospođa Calfa bila turistkinja u Grčkoj,

Europski sud je u ovom predmetu razmatrao mjeru protjerivanja iz aspekta slobode državljana

Zajednice da kao turisti primaju usluge u drugim državama članicama (toč. 15-17). 68 Sud je

rekao da su grčki kaznenopravni propisi koji zahtijevaju da strani državljanin koji je osuđen

zbog kaznenog djela u vezi droga bude automatski doživotno protjeran, ne uzimajući u obzir

osobno ponašanje počinitelja ili opasnosti koje on predstavlja za javnu politiku, protivni

odredbama Ugovora o slobodi kretanja radnika (čl. 39, ex 48. UEZ) i slobodi pružanja usluga

(čl. 49, ex 59. UEZ) kao i odredbama Smjernice 64/221 (toč. 27. i 29).

4.4. Ograničenje kaznenog procesnog prava načelom zabrane diskriminacije (predmet

Cowan)

U predmetu Cowan69 radilo se o sukobu francuskog kaznenog procesnog prava s jednim

od temeljnih pravnih načela propisanog primarnim pravom Zajednice – zabrani diskriminacije.

William Cowan, britanski državljanin, doživio je nasilan napad na izlazu iz podzemne

željeznice za vrijeme svog kratkog turističkog boravka u Parizu. Kako napadači nisu bili

otkriveni, sukladno članku 706-3. francuskog Zakona o kaznenom postupku zatražio je od

francuske Komisije za odštete, naknadu za zadobivene tjelesne ozljede. Međutim, pretpostavka

da strani državljanin kao žrtva kaznenog djela dobije odštetu bila je da je njegova država

zaključila recipročan sporazum s Francuskom o tom pitanju ili da ima boravište na teritoriju

Francuske. Cowan je u postupku za dobivanje odštete istaknuo da su navedene pretpostavke

propisane francuskim kaznenim procesnim pravom kršile zabranu diskriminacije zbog državne

67
Presuda od 19. siječnja 1999. u predmetu C-348/96 Criminal proceedings against Donatella Calfa
(1999) ECR I-11.
68
Ta sloboda je utemeljena u odredbama Ugovora u predmetu Cowan. V. sljedeće poglavlje a. Načelo
jadnakosti – zabrana diskriminacije (predmet Cowan).
69
Presuda od 2. veljače 1989. u predmetu 186/87 Ian William Cowan v. Trésor public (1989) ECR 195.

25
pripadnosti zagarantirane člankom 12. UEZ, te je Komisija za odštete postavila prethodno

pitanje Europskom sudu. Francuska vlada je u postupku pred Europskim sudom branila

francuske propise argumentima da se francusko pravo temelji na načelu nacionalne solidarnosti

koja pretpostavlja bližu vezu pojedinca s državom nego što je to korištenje njezinih usluga, kao

i da je odšteta pitanje kaznenog procesnog prava koje nije uključeno u područje koje regulira

Ugovor. Europski sud nije prihvatio niti jedan od navedenih argumenata. Prvo je objasnio da je

sadržaj zabrane diskriminacije u tome da svaka osoba koja se nalazi u situaciji reguliranoj

pravom Zajednice mora imati potpuno isti položaj kao i državljani države članice. Zbog toga

države članice ne mogu uvjetovati takvoj osobi neko pravo boravkom na njezinom teritoriju jer

to nije uvjet niti za državljane te države (toč. 10). Pitanje koje je preostalo za riješiti je da li je

na ovaj slučaj primjenjiva zabrana diskriminacije odnosno radi li se o situaciji u nadležnosti

prava Zajednice. Još u presudi od 31. siječnja 1984. u predmetu Luisi and Carbone v. Ministero

del Tesoro Sud je rekao da sloboda davanja usluga uključuje slobodu primatelja usluga da odu u

drugu državu članicu kako bi tamo koristili uslugu, te da su i turisti primatelji usluga. 70 Kada

pravo Zajednice garantira fizičkoj osobi slobodu da ide u drugu državu, njezina zaštita od

povreda mora biti jednaka zaštiti njezinih državljana i osoba koje u njoj borave (toč. 17). U

odnosu na isključenje kaznenopravnog područja iz primjene načela zabrane diskriminacije Sud

je ponovio sljedeće (toč. 19):

“Iako načelno kazneno zakonodavstvo i pravila kaznenog postupka (…) potpadaju

pod odgovornost država članica, Sud je konstantno držao da pravo Zajednice

postavlja granice njihovim ovlastima. Takve zakonodavne odredbe ne mogu

diskriminirati osobe kojima pravo Zajednice daje pravo na jednaki tretman ili

ograničiti temeljna prava zajamčena pravom Zajednice.”

Na temelju svega navedenog Sud je u izreci presude u predmetu Cowan naveo da se

zabrana diskriminacije odnosi na osobe čija je sloboda putovanja u države članice, osobito kao

70
Toč. 16. presude od 31. siječnja 1984. u spojenim predmetima 286/82 i 26/83 Graziana Luisi and
Guiseppe Carbone v. Ministero del Tesoro (1984) ECR 377.

26
primatelji usluga, zajamčena pravom Zajednice. Država članica ne može uvjetovati dodjelu

državne odštete za žrtve napada s tjelesnim ozljedama boravišnom dozvolom ili državljanstvom

države koja ima recipročni sporazum s tom državom članicom. Iz ove odluke slijedi da države

članice ne mogu kaznenopravnim propisima, materijalnim ili procesnim, osobama iz drugih

država članica oduzeti ili ograničiti neko pravo koje imaju njihovi državljani, ako je njezin

položaj uređen propisima ili načelima prava Zajednice, odnosno ako se može primijeniti načelo

zabrane diskriminacije zbog nacionalne pripadnosti.

5. Tumačenje nacionalnog kaznenog prava sukladno pravu Zajednice

Pravo Zajednice utječe na nacionalne pravne poretke i sudskim tumačenjem

nacionalnog prava sukladno pravu Zajednice. Europski sud je u predmetima Von Colson71 i

Hartz72 iz 1984. godine ustanovio obvezu nacionalnih sudova da pod određenim pretpostavkama

tumače propise nacionalnog prava sukladno normama prava Zajednice. Eurokonformno

tumačenje nacionalnog prava postulirano je kao doktrina ili načelo posrednog odnosno

neizravnog učinka73 koje obvezuje sud da utvrdi smisao i sadržaj nacionalne norme koju

primjenjuje na određeni slučaj sukladno propisima Zajednice koji reguliraju taj slučaj. Potreba

tumačenja sukladnog pravu Zajednice najčešće se javlja kada država članica nije uskladila svoje

nacionalno pravo s pravom Zajednice, bilo da uopće nije donijela provedbene propise, ili da su

provedbeni propisi nedovoljni ili neodređeni. Ako je država članica ispravno ispunila svoju

implementacijsku obvezu, bez obzira radi li se o provedbi smjernice ili o ispunjenju obveza

preuzetih osnivačkim ugovorom, sudac primjenjujući svoje usklađeno nacionalno pravo u

pravilu neće imati potrebu posegnuti za ovom vrstom tumačenja.

71
Predmet 14/83 Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen (1984) ECR
1891.
72
Predmet 79/83 Dorit Harz v Deutsche Tradax GmbH (1984) ECR 1921.
73
Smatra se da je Europski sud najpotpunije formulirao načelo posrednog učinka prava Zajednice 1990.
godine u predmetu C-106/89 Marleasing SY v La comercial Internacional de Alimentacion SA (1990) ECR I-4135..
V. detaljnije o načelu posrednog odnosno neizravnog učinka ĆAPETA, 2002, 59-68; RODIN, 1999, 112-114; HARTLEY,
1999, 222-225.

27
 Nadležnost za tumačenje nacionalnih propisa pri rješavanju konkretnih predmeta imaju

samo nacionalni sudovi. Europski sud je višestruko isticao u svojim presudama 74 da on nije

nadležan tumačiti nacionalne propise pa slijedom toga ne može u prethodnom postupku prema

članku 234. UEZ odlučivati je li propis nacionalnog prava važeći iz aspekta prava Zajednice.

Međutim, Europski sud jest nadležan dati nacionalnom sudu kriterije za tumačenje prava

Zajednice kako bi odlučio o sukladnosti nacionalnih propisa u svrhu donošenja odluke u

konkretnom predmetu.75 Stoga su nacionalni sudovi obvezni, u slučajevima kada se pojavi

pitanje tumačenja nacionalnog prava sukladno pravu Zajednice o kojem ne mogu sami odlučiti,

obratiti se Europskom sudu radi definiranja interpretativnih pravila. Interpretativna pravila za

nacionalne sudove predstavljaju svi pravni izvori Zajednice, pa čak i preporuke koje nemaju

pravnoobvezujuću snagu76 kao i neposredno neprimjenjivo pravo Zajednice. Nacionalni sudovi

tumačiti će nacionalno pravo sukladno smjernicama koje nisu dovoljno određene da bi se mogle

neposredno primijeniti, kao i smjernicama kojima nije istekao rok za donošenje provedbenih

propisa.77

U literaturi te nacionalnoj i europskoj sudskoj praksi postoji suglasnost da obveza

eurokonformnog tumačenja nacionalnog prava vrijedi i u području kaznenog materijalnog i

procesnog prava.78 Kazneni sudovi država članica dužni su tumačiti nacionalne kaznenopravne

propise donesene radi provedbe prava Zajednice, kao i nacionalne kaznenopravne propise

donesene neovisno o pravu Zajednice, sukladno pravu Zajednice. 79 To je primjerice potvrdio

njemački Savezni ustavni sud rekavši u jednom predmetu da je “kazneni sud u svim stadijima
74
Primjerice toč. 21. presude od 12. prosinca 1996. u spojenim predmetima C-74/95 i C-129/95 Criminal
proceedings against X (1996) ECR I-6609.

75
Toč. 21. presude od 12. prosinca 1996. u spojenim predmetima Criminal proceedings against X
76
V. toč. 18. i 19. presude od 13. prosinca 1989. u predmetu C-322/88 Salvatore Grimaldi v. Fonds des
maladies professionnelles (1989) ECR 4407. V. ĆAPETA, 2002, 59-60.
77
V. SEVENSTER, 1992, 44; DINE, 1993, 252.
78
V. THOMAS, 1991, 2237; TIEDEMANN, 1993, 25; SEVENSTER, 1992, 44; DINE, 1993, 252-253; WEIGEND,
1993, 781; DANNECKER, 1995, 64 i sl.; DANNECKER, GERHARD (1996) Strafrecht in der Europäischen Gemeinschaft,
Juristen Zeitung, 18, 869-880, 873; DANNECKER, 1998, Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts..., 180; ZULEEG,
MANFRED (1992) Der Beitrag des Strafrechts zur europäischen Integration, Juristen Zeitung 15/16, 761-769, 765;
KÜHL, KRISTIAN (1997) Europäisierung der Strafrechtswissenschaft, Zeitschrift für die gesamte
Strafrechtswissenschaft, 777-807, 783; VOGEL, JOACHIM (1997) Geldwäsche – ein europaweit harmonisierter
Straftatbestand?, Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft, 335-356, 348; SCHRÖDER, 2002, 322, 341 i sl.;
SATZGER, 2003, 13.

28
kaznenog postupka obvezan sa posebnom pažnjom ispitati postoji li nedoumica u pogledu

tumačenja jednog odlučujućeg pitanja iz nadležnosti prava Zajednice i je li potrebno obratiti se

Europskom sudu prema članku 177. (novi čl. 234. UEZ) UEEZ.” 80 Zadatak kaznenih sudova da

tumače propise sukladno pravu Zajednice često se pojavljuje u odnosu na odredbe

gospodarskog kaznenog prava jer one sadrže ponašanja koja su normirana u izvanpravnom

području i nalaze se pod utjecajem smjernica prava Zajednice. 81 Tu se može raditi o blanketnoj

kaznenopravnoj normi ali predmet tumačenja može biti i obilježje kaznenog djela. 82 U

Njemačkoj postoji značajan utjecaj tumačenja sukladno smjernicama u području

računovodstvenog kaznenog prava, kaznenog prava okoliša, pranja novca i autorskog kaznenog

prava.83

Obvezivanjem sudova na tumačenje nacionalnog prava sukladno pravu Zajednice u

nacionalnu sudsku praksu uvedena je nova metoda tumačenja u odnosu na koju je trebalo

postaviti granicu između dopuštenog tumačenja i nedopuštene analogije. Potreba postavljanja

granica sudskom tumačenju javlja se kada postoji jasna suprotnost između odredbe nacionalnog

zakona ili ustava i odredbe smjernice ili nekog drugog propisa Zajednice odnosno između

tumačenja sukladno nacionalnom ustavu i tumačenja sukladno pravu Zajednice. 84 U tim

slučajevima treba postaviti granice s obzirom na pravne učinke koje pravo Zajednice može

izazvati u nacionalnom pravu putem sukladnog tumačenja. Dva temeljna ograničenja tumačenja

kaznenopravnih propisa sukladno pravu Zajednice su zabrana tumačenja na štetu okrivljenika te

načelo zakonske određenosti kaznenih djela i kaznenih sankcija. Zabranu otežavanja pravnog

položaja okrivljenika u kaznenom postupku tumačenjem nacionalnih propisa sukladno pravu

79
Obveza sukladnog tumačenja ustanovljena je u odnosu na cjelokupno nacionalno pravo i to primarno u
pogledu nacionalnih propisa donesenih radi provedbe prava zajednice, ali i nacionalnih propisa nastalih neovisno o
europskom pravu. V. Toč. 26. presude od 10. travnja 1984. u predmetu Von Colson; toč. 14. presude od 8. listopada
1987. u predmetu 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen; SCHRÖDER, 2002, 339; ĆAPETA, 2002,
60.
80
BVerfG, NJW 1989, 2464. O tome v. THOMAS, 1991, 2235; DANNECKER, 1995, 66; SCHRÖDER, 2002,
341.
81
SCHRÖDER, 2002, 341.
82
V. odluku njemačkog Saveznog suda u vezi tumačenja kaznenopravnog pojma otpad iz § 326 StGB
sukladno europskoj smjernici. BGHSt 37, 333.
83
V DANNECKER, 1995, 65-72, isti autor, 1996, 873 i 1998, 84, i SCHRÖDER, 2002, 322-326, 429-444.
84
V. DANNECKER, 1995, 64-65.

29
Zajednice postavilo je pravo Zajednice, dok je načelo određenosti granica tumačenja priznato u

oba, nacionalnim porecima i europskom poretku.

5.1. Zabrana sukladnog tumačenja kaznenopravnih propisa na štetu okrivljenika

Uvođenjem obveze sukladnog tumačenja pravo Zajednice učinilo je daljnji proboj u

nacionalne pravne poretke jer je omogućilo i da norma prava Zajednice koja nema neposredan

učinak u ulozi interpretativnog pravila izazove pravne učinke u nacionalnom pravu. Dakle, za

razliku od neposrednog učinka smjernica koji isključuje bilo kakvo nametanje obveze

pojedincu, kada se radi o obvezi sukladnog tumačenja Europski sud je u nizu svojih presuda

uputio nacionalni sud da tumačeći nacionalnu normu sukladno smjernici nametne jednom

pojedincu obvezu u korist drugog. 85 Radi se o slučajevima u kojima je nacionalni sud

protumačio odredbu nacionalnog prava na način da je njome stvorena ista obveza za pojedinca

kakva bi postojala temeljem neposredne primjene smjernice. 86 Međutim, dok je Europski sud

nametanje obveze pojedincu tumačenjem neposredno neprimjenjive smjernice prihvatio u

horizontalnim pravnim odnosima koji postoje među pojedincima, takvu je mogućnost isključio

u obrnutim vertikalnim odnosima koji postoje između države i pojedinca u kaznenom postupku.

U ranije opisanom predmetu Kolpinghuis iz 1987. godine prethodno se pitanje odnosilo

i na tumačenje nizozemskih kaznenopravnih propisa sukladno smjernici koja nije bila

implementirana u nacionalnom poretku u cilju uspostavljanja kaznene odgovornosti

okrivljenika. Europski sud je u ovoj presudi postavio nacionalnim sudovima granice tumačenja

nacionalnih kaznenopravnih propisa sukladno propisima Zajednice čime je po prvi puta uopće

postavljena granica obvezi sukladnog tumačenja u pravu Zajednice rekavši (toč. 14):

“Primjenjujući nacionalne zakone sud države članice dužan ih je tumačiti u

svjetlu izričaja i svrhe smjernice radi postizanja rezultata na koji se odnosi stavak 3.

85
V. predmet C-334/92 Teodoro Wagner Miret v. Fondo de garantia salarial (1993) ECR I-6911; predmet
C-2/97 Società Italiana Petroli SpA (IP) and Borsana Srl (1998) ECR I-8597. O ovim predmetima i o reguliranju
horizontalnih pravnih odnosa tumačenjem nacionalnog prava sukladno pravu Zajednice v. ĆAPETA, 2002, 61-62.
86
Ibid.

30
 članka 189. (novi čl. 249. st. 3) Ugovora, ali smjernica ne može samostalno i neovisno

od njezinih provedbenih propisa imati učinak uspostavljanja ili pooštravanja kaznene

odgovornosti osoba koje svojim ponašanjem krše odredbe te smjernice.”

Zabranu sukladnog tumačenja kaznenopravnih propisa na štetu okrivljenika Europski

sud je još preciznije iskazao u također već spomenutom predmetu Arcaro iz 1996. godine u

kojem se radilo o tumačenju kaznenopravnih odredbi sukladno nepravilno implementiranoj

smjernici. U njemu je talijanski tužitelj postavio pitanje postoji li način da se ispravnim

tumačenjem prava Zajednice otkloni neusklađena nacionalna odredba u cilju ustanovljavanja

kaznene odgovornosti pojedinca.87 U presudi je Sud označio granice tumačenja u

kaznenopravnom području rekavši (toč. 42):

“Obveza nacionalnog suda da se pozove na sadržaj smjernice kada tumači

relevantna pravila vlastitog nacionalnog prava dostiže granicu kada takvo tumačenje

vodi do nametanja pojedincu obveze predviđene smjernicom koja nije bila prenesena,

a osobito ako ona, temeljem smjernice a u nedostatku njezinog provedbenog prava,

ima učinak uspostavljanja ili pooštravanja odgovornosti u kaznenom pravu osoba koje

svojim ponašanjem krše odredbe smjernice.”

Može se zaključiti da je u području kaznenog prava Europski sud postavio ovlastima

nacionalnih sudova da tumače nacionalne propise sukladno pravu Zajednice iste granice kao i u

pogledu njihove ovlasti da neposredno primjenjuju propise Zajednice koje imaju neposredan

učinak ali nisu implementirane u nacionalnom zakonodavstvu. U oba slučaja odredba prava

Zajednice može imati pravni učinak u nacionalnom kaznenopravnom poretku ukoliko uređuje

vertikalne pravne odnose odnosno ako državi nameće neku obvezu a pojedincu dodjeljuje

pravo. Ako se radi o obrnutom vertikalnom pravnom učinku, kao što je to slučaj sa odnosima

koji su uređeni kaznenim postupkom, sud ne može primijeniti takvu odredbu prava Zajednice,

87
Toč. 19(3) presude od 26. rujna 1996. u predmetu C-168/95 Criminal proceedings against Luciano
Arcaro (1996) ECR 4705.

31
niti može protumačiti nacionalni propis na način koji bi nametnuo pojedincu obveze predviđene

odredbom prava Zajednice, a državi dodijelio prava. Sud je dakle isključio mogućnost da

državna tijela koriste instrument sukladnog tumačenja nacionalnih propisa da bi nametnula

pojedincu obveze predviđene smjernicom koju je njihova država nepravilno implementirala ili

je nije implementirala.

5.2. Načelo zakonske određenosti kaznenog djela i kazne kao ograničenje sukladnog

tumačenja nacionalnog prava

Načelo zakonske određenosti kaznenog djela i kazne (nullum crimen nulla poena sine

lege stricta, nullum crimen sine lege certa) pripada temeljnim postulatima pravnih poredaka

država članica, te je poznato i kao materijalnopravni aspekt načela zakonitosti. Jedan od oblika

kršenja načela zakonske određenosti kaznenog djela i kazne je analogija pod kojom se

podrazumijeva tumačenje odredaba kaznenog zakona na način koji prelazi tekst zakona odnosno

rezultira stvaranjem novih, zakonski nepropisanih, kaznenih djela odnosno kazni. Da je načelo

određenosti sankcija dio pravnog poretka Zajednice Europski sud je utvrdio još u presudi u

predmetu Könecke iz 1984. godine u kojoj je naveo:

“da se sankcija, pa i kada nema kaznenopravni karakter, može samo onda

izreći, kada je utemeljena na jasnom i nedvojbenom pravnom temelju (…) u tu svrhu se

propis treba tumačiti u svjetlu njegovog izričaja, konteksta i svrhe.” 88

Time je Sud s jedne strane obvezao zakonodavce da propisi koji predstavljaju pravni

temelj za izricanje sankcija moraju biti jasni i određeni, a s druge strane je obvezao suce da se

pri njihovom tumačenju drže sadržaja i svrhe teksta zakona. Iz navedene odluke Suda

eksplicitno proizlazi da ako je pravo Zajednice postavilo načelo određenosti propisa i

pridržavanja logičkog, gramatičkog i teleološkog tumačenja kao preduvjete za izricanje sankcija

88
Toč. 11. presude od 25. rujna 1984. u predmetu 117/83 Karl Könecke GmbH & Co. KG,
Fleischwarenfabrik, v Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (1984) ECR 3291.

32
upravnog ili civilnog karaktera, a fortiori, to vrijedi za kaznenopravne sankcije koje teže i jače

ograničavaju temeljna ljudska prava.

Zbog važnosti poštivanja načela zakonitosti u kaznenom pravu, literatura kao i

nacionalna i europska sudska praksa postavila je pitanje ne samo granica već i dopustivosti

odnosno obvezujućeg karaktera eurokonformnog tumačenja nacionalnih propisa u

kaznenopravnom području. Posebno je sporno važenje ekstenzivnog shvaćanja obveze

tumačenja za koje se Europski sud zauzeo u presudi u predmetu Marleasing iz 1990. godine

rekavši da obveza tumačenja sukladno pravu Zajednice postoji “u mjeri u kojoj je to moguće”. 89

Iako načelno obveza sukladnog tumačenja vrijedi i za kaznene sudove, vidjet ćemo da je ona za

njih bitno modificirana i utemeljena na drugim pravnim načelima u odnosu na nacionalne

sudove iz drugih pravnih područja. Uz odluke visokih sudova država članica, glavne sudske

odluke supranacionalnih europskih sudova koje su odredile sadržaj i opseg obveze sukladnog

tumačenja kaznenopravnih propisa su presude Europskog suda u predmetima Kolpinghuis iz

1987. godine i Criminal proceedings against X iz 1996. godine, kao i odluka Europskog suda za

ljudska prava u predmetu Cantoni iz 1996. godine.

a. Predmet Kolpinghuis Nijmegen

U cilju ustanovljavanja kaznene odgovornosti nizozemski državni odvjetnik protumačio

je pojam “neispravni” (eng. unsuitability, njem. fehlerhaft) sastav robe, koji je bio obilježje

kaznenog djela propisano nizozemskim kaznenopravnim odredbama, sukladno propisima

europske Smjernice odnosno supsumirao je običnu vodu koja se prodavala kao mineralna pod

pojam robe “neispravnog” sastava što je odgovaralo odredbama Smjernice. 90 Rezultat tumačenja

obilježja nizozemskog kaznenog djela sukladno odredbama Smjernice bilo bi utemeljenje

kaznene odgovornosti poduzeća Kolpinghuis u pravu Zajednice dakle eurokonformno

tumačenje nacionalnih kaznenopravnih propisa na štetu okrivljenika. Kao vrata za ostvarivanje

89
Toč. 8. u presudi od 13. studenog 1990. u predmetu C-106/89 Marleasing.
90
V. SCHRÖDER, 2002, 363-364; SEVENSTER, 1992, 44.

33
takvog tumačenja iskorištena je ekstenzivna interpretacija pravnog pojma “neispravan” sastav

robe. Zbog dvojbe o mogućnosti ovakvog tumačenja nizozemski je sud postavio prethodno

pitanje do koje mjere nacionalni sud može ili mora uzeti u obzir neimplementiranu smjernicu

kao pomoć u tumačenju pravila nacionalnog prava (toč. 11). 91 Europski sud prepoznavši

opasnost kršenja načela zakonske određenosti kaznenih djela tumačenjem kaznenopravnih

propisa sukladno pravu Zajednice u presudi je odgovorio da je (toč. 13):

“obveza nacionalnog suda da se pozove na sadržaj smjernice kada tumači

relevantna pravila svog nacionalnog prava ograničena općim pravnim načelima koja

čine dio prava Zajednice, a osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti.”

Time je Europski sud ograničio tumačenje nacionalnog prava sukladno pravu Zajednice

obvezom poštivanja općih pravnih načela prava Zajednice. Ta obveza ima prioritet pred

obvezom tumačenja što znači da u slučaju kada bi sukladno tumačenje kršilo pojedino opće

pravno načelo Zajednice nacionalni sud ne bi smio primijeniti ovu metodu tumačenja

nacionalne norme. Europski sud je posebno istaknuo zabranu kršenja načela pravne sigurnosti i

načela zabrane retroaktivnosti (nullum crimen sine lege previa) jer su ta dva načela kolerati

načela zakonitosti te će i ona biti povrijeđena u slučaju prekoračenja granica dopuštenog

tumačenja zakonskih opisa kaznenih djela.

b. Predmet Criminal proceedings against X (Telecom Italia)

U predmetu Criminal proceedings agains X92 iz 1996. godine radilo se o kaznenom

postupku protiv odgovornih osoba u poduzeću Telecom Italia zbog kršenja talijanskih

provedbenih propisa Smjernice Vijeća o minimalnim sigurnosnim i zdravstvenim standardima

za rad pred elektronskim ekranima. Iako je Italija donijela zakonodavstvo za provedbu

Smjernice, dio koji se odnosio na sankcioniranje kršenja njezinih odredaba bio je nepotpuno

91
Presude od 8. listopada 1987. u predmetu 80/86 Kolpinghuis Nijmegen
92
Presuda od 12. prosinca u spojenim predmetim C-74/95 i C-129/95 Criminal proceedings against X
(1996) ECR I-6609. U njemačkoj literaturi ovaj predmet naziva se „Telecom Italia“

34
proveden. Zbog toga je talijanski kazneni sud razmatrao mogućnost utvrđivanja kaznene

odgovornosti tumačenjem provedbenog propisa sukladno Smjernici (toč. 22). U presudi se

Europski sud nije zaustavio na ranije ustanovljenoj granici zabrane tumačenja na štetu

okrivljenika iako je to bilo dovoljno za otklanjanje obveze sukladnog tumačenja u ovom

predmetu, već je iskoristio priliku za daljnje preciziranje ove obveze nacionalnih kaznenih

sudova rekavši (toč. 25. i 26):

“Posebno u slučaju, kakav ovdje postoji u glavnom postupku, koji se tiče

utvrđivanja opsega kaznenopravne odgovornosti temeljem zakonodavstva posebno

donesenog radi provedbe smjernice, načelo da se odredba kaznenog prava ne može

ekstenzivno primijeniti na štetu okrivljenika, koje proizlazi iz načela zakonske

određenosti kaznenog djela i kazne i općenito iz načela pravne sigurnosti, zabranjuje

kazneni progon ponašanja čija skrivljenost nije jasno definirana zakonom.

Stoga nacionalni sud mora osigurati poštivanje tog načela kada u svjetlu

izričaja i svrhe smjernice tumači nacionalno pravo doneseno radi njezine provedbe”

U predmetu Criminal proceedings agains X Europski sud je jasno i izričito obvezao

nacionalne sudove da poštuju načelo zakonske određenosti kaznenih djela i kazni kada tumače

kaznenopravne propise sukladno pravu Zajednice. Ekstenzivno tumačenje nacionalnih

provedbenih kaznenopravnih propisa na štetu okrivljenika protivno je načelu zakonske

određenosti kaznenog djela i kazne odnosno višem načelu pravne sigurnosti. Stoga nacionalna

tijela kaznenog progona ne mogu pokretati kazneni progon niti kazneni sudovi mogu voditi

kaznene postupke protiv osoba koje su prekršile odredbe prava Zajednice ako takvo ponašanje

nije kao zabranjeno jasno i određeno definirano i sankcionirano u kaznenom zakonu države

članice. Obrazlažući važnost poštivanja načela zakonske određenosti kaznenog djela i kazne,

Sud se pozvao ne samo na njegovu utemeljenost u nacionalnim ustavima već i na članak 7.

Europske konvencije te na relevantne presude Europskog suda za ljudska prava (toč. 25. i 26).

35
 Daljnja važnost presude u ovom predmetu je u tome što je pokazala da načelo zakonske

određenosti kaznenog djela i kazne ne veže samo nacionalne sudove kod provođenja sukladnog

tumačenja, već i Europski sud kada u prethodnom postupku postavlja nacionalnom sudu

kriterije za tumačenje prava Zajednice. Europski sud je u ovom predmetu utvrdio da Smjernica

ne precizira što se podrazumijeva pod pojmom “uobičajena upotreba opreme s ekranom kao

značajan dio redovnog posla” iz članka 2. (toč. 29), te je na sljedeći način povezao neodređenost

odredbe smjernice s mogućnošću njezinog korištenja kao interpretativnog pravila (toč. 31. i 32):

“S obzirom na nejasnoću odnosnog izraza, državi članici se mora dodijeliti

široka diskrecija u donošenju provedbenih mjera, što u svakom slučaju, temeljem

načela zakonske određenosti kaznenog djela i kazne (…) zabranjuje bilo kakvo

pozivanje nadležnog nacionalnog tijela na relevantnu odredbu Smjernice pri

odlučivanju o pokretanju kaznenog progona u području obuhvaćeno Smjernicom.

Stoga (…) nije potrebno odgovoriti na ovo pitanje.”

Ovom izrekom Europski sud je izričito postavio drugu granicu sukladnog tumačenja

kaznenopravnih propisa iz aspekta prava Zajednice. Nacionalni sud ne može tumačiti

nacionalne kaznenopravne propise sukladno neodređenoj odredbi prava Zajednice odnosno

neodređena odredba prava Zajednice nikada ne može tumačenjem ispuniti kaznenopravni pojam

propisan nacionalnim pravom. Pokretanje i vođenje kaznenog postupka može se temeljiti samo

na određenoj zakonskoj normi što je isključeno u slučaju kada se ona tumači sukladno

neodređenom interpretativnom pravilu. Dakle, za upotrebu odredaba smjernice u kaznenom

pravu potrebno je da one budu određene.93 S obzirom da neodređenost propisa Zajednice

isključuje mogućnost njezine upotrebe kao interpretativnog pravila Europski sud je smatrao da

ne može dati nacionalnom sudu kriterije za tumačenje nacionalne norme odnosno da nije

potrebno odgovoriti na pitanje o sukladnom tumačenju jer je ono u ovom predmetu isključeno.

93
V. SCHRÖDER, 2002, 387.

36
 Pravilo koje je Europski sud ustanovio prema kojem smjernica da bi mogla biti

interpretativno pravilo u kaznenopravnom području mora biti određena predstavlja iznimku od

općih pravila o sukladnom tumačenju nacionalnih propisa. Kao što je uvodno rečeno u drugim

pravnim područjima načelo određenosti europskog prava nije pretpostavka za izvršenje obveze

sukladnog tumačenja.94 Iznimku predstavlja kaznenopravno područje u kojem načelo

određenosti kaznenopravnih propisa ima prednost pred obvezom država članica da ispune

obveze preuzete pravom Zajednice.

c. Predmet Cantoni v. France

S obzirom da je načelo zakonske određenosti kaznenog djela i kazne zagarantirano

člankom 7. Europske konvencije pitanje kršenja ovog načela kaznenim progonom temeljem

nacionalnih provedbenih kaznenopravnih propisa prava Zajednice našlo se i pred Europskim

sudom za ljudska prava. To se prvi puta dogodilo u predmetu Cantoni v. France iz 1996. godine

koji je pokrenuo gospodin Cantoni zbog vođenja kaznenog postupka protiv njega temeljem

kaznenopravnog propisa za kojeg je smatrao da je protivan članku 7. Europske konvencije.

Cantonia se teretilo za kazneno djelo nezakonite prodaje farmaceutskih proizvoda jer su se u

supermarketu čiji je on bio poslovođa prodavali određeni medicinski proizvodi bez potrebnog

posebnog ovlaštenja. Cantoni je tvrdio da je zakonski pojam “medicinski proizvod” sadržan u

članku L 511. Zakona o javnom zdravlju nedovoljno jasan, te da on nije mogao s sigurnošću

utvrditi koje ponašanje je njime propisano kao kazneno djelo. Francuska Vlada je u postupku

između ostalog isticala da je sporni propis Zakona o javnom zdravlju temeljen skoro od riječi do

riječi na odredbi Smjernice Zajednice 65/65.

Europski sud za ljudska prava je prvo ponovio svoje stajalište da načelo nullum crimen,

nulla poena sine lege, zajamčeno člankom 7. Europske konvencije, uključuje zabranu

94
V. CRAIG, PAUL / DE BÚRCA, GRÁINNE (1998) EU Law: Text, Cases, and Materials, Oxford: University
press, 199; SCHRÖDER, 2002, 388.

37
ekstenzivnog propisivanja kaznenog prava na štetu optuženika, primjerice korištenjem

analogije, iz čega slijedi da kazneno djelo mora biti jasno definirano zakonom (toč. 29). Nadalje

je rekao da generalna primjena zakona ima za logičku posljedicu da zakonski tekst nije uvijek

precizan, osobito kada se koristi tehnika generalne kategorizacije, kao što je bio slučaj s

pojmom “medicinski proizvod”, kao i da se od osoba koje obavljaju profesionalnu aktivnost

može očekivati da potraže pravni savjet o tome koja su ponašanja zabranjena (toč. 35). Inter

alia je i na temelju toga zaključio da u predmetnom slučaju nije došlo do kršenja članka 7.

Europske konvencije. Vjerojatno potaknut argumentima francuske Vlade u presudi se Sud

očitovao i o odnosu dužnosti poštivanja načela zakonske određenosti kaznenog djela i kazne i

dužnosti država članica da ispunjavaju obveze preuzete smjernicama Zajednice, na sljedeći

način:

“Činjenica da se članak L. 511 Zakona o javnom zdravlju temelji od riječi do

riječi na Smjernici Vijeća 65/65 ne isključuje je iz polja primjene članka 7.

Konvencije.”

Dakle, načelo određenosti ne trpi nikakve sadržajne modifikacije zbog toga što se

nacionalni propis temelji na europskoj smjernici.95 Pravo Zajednice odnosno obveze koje države

članice imaju sukladno propisima Zajednice ne utječu na obvezu zakonodavnih tijela da

propisuju kaznenopravne propise, te sudskih tijela da primjenjuju kaznenopravne odredbe,

sukladno načelu zakonske određenosti kaznenih djela i kazne.

5.3. Sukladno tumačenje kaznenog prava – obveza ili mogućnost

Sadržajno se obveza nacionalnih kaznenih sudova da tumače propise sukladno pravu

Zajednice sastoji u tome da unutar diskrecijskog prostora koje im daje nacionalni poredak u

pronalaženju konkretnog pravnog učinka neke nacionalne kaznenopravne norme uzmu u obzir

sadržaj relevantnog propisa prava Zajednice. 96 Ili kako je to rekao njemački Savezni ustavni
95
SCHRÖDER, 2002, 388.
96
Ibid.

38
sud, njemački sudovi imaju obvezu izabrati ono tumačenje nacionalnog prava koje

odgovara sadržaju smjernice prema tumačenju Europskog suda. 97 Dakle, ako prema

nacionalnom pravu postoji više tumačenja relevantnih kaznenopravnih propisa a rezultat jednog

od njih odgovara zahtjevima prava Zajednice onda će nacionalni sud izabrati tumačenje

sukladno pravu Zajednice. Pri tome nacionalni sud ne smije prekoračiti prag tumačenja

postavljen nacionalnim pravom. Kazneni sud će tumačiti nacionalni propis sukladno pravu

Zajednice samo ako se radi o prema nacionalnom pravu zamislivom tumačenju. 98

Restriktivnijim granicama sukladnog tumačenja kaznenopravnih propisa ta je obveza za

kaznene sudove općenito relativizirana. Postavljene granice jasno pokazuju da u

kaznenopravnom području ne vrijedi obveza tumačenja sukladno pravu Zajednice “u mjeri u

kojoj je to moguće”. Kazneni sud ne samo da je dužan poštivati sve postavljene granice već

prevladava shvaćanje da metoda sukladnog tumačenja pravu Zajednice u kaznenopravnom

području nema prednost pred drugim metodama tumačenja s argumentom da bi to značilo

relativizaciju ustavnopravnih načela. 99 To znači da obveza sukladnog tumačenja predstavlja za

kaznene sudove samo mogućnost a ne i obvezu. 100 Nacionalni kazneni sud je slobodan u

konkretnom slučaju presuditi i sukladno nekom drugom pravnom tumačenju i njegova presuda

se neće moći niti na koji način pobijati zbog nesuglasnosti s pravom Zajednice. Može se

zaključiti da je u kaznenopravnom području učinak obveze tumačenja sukladno pravu Zajednice

ograničen na poboljšanje pravnog položaja okrivljenika u kaznenom postupku ako je to moguće

sukladno odredbama nacionalnog prava.

97
BVerfGE 75, 222, (237)
98
V. SCHRÖDER, 2002, 382.
99
V. DANNECKER, 1995, 64-65; SCHRÖDER, 2002, 350.
100
Usp. SCHRÖDER, 2002, 382, 465.

39
6. Blanketno upućivanje kaznenopravnih propisa na uredbe Zajednice

Korpus propisa suvremenog materijalnog kaznenog prava koji određena ponašanja

inkriminira kao kaznena djela sadržan je u posebnom dijelu kaznenog zakona te u tzv.

posebnom ili sporednom kaznenom zakonodavstvu101 koje se nalazi u zakonima koji reguliraju

neko posebno pravno područje. Zbog stalnih promjena i raznovrsnosti pravila ponašanja u

različitim društvenim sektorima čije kršenje zahtijeva inkriminiranje i sankcioniranje kaznenim

pravom nije moguće sva kaznena djela propisati u kaznenom zakonu već zakoni koji su sedes

materiae za određeno područje sadrže i kaznenopravne odredbe. Iz istih praktičnih razloga

došlo je do daljnje normativne disperzije kaznenomaterijalnih odredbi upotrebom blanketnih

dispozicija koje u sebe integriraju nekaznene propise. Naime, pojedina kaznena djela u

kaznenim zakonima a osobito često u posebnom kaznenom zakonodavstvu normirana su

blanketnim dispozicijama102 koje upućuju odnosno ispunjavaju odredbe iz gospodarskog,

zdravstvenog, prometnog i drugih područja. Nekazneni propisi koji ispunjavaju pojedine opise

kaznenih djela predstavljaju posredne izvore kaznenog prava 103 jer njihovom izmjenom dolazi i

do izmjene zakonskih obilježja blanketnog kaznenog djela.

Države članice su zakonodavne nadležnosti u brojnim područjima prenijele na

Zajednicu, a da istovremeno nisu prenijele i zakonodavne ovlasti u području kaznenog prava.

Time je Zajednica postala ovlaštena propisivati pravila ponašanja u određenom društvenom

sektoru ali ne i kaznena djela za slučajeve kršenja tih pravila. Posljedica takve podjele

nadležnosti bilo je inter alia uvođenje od strane država članica blanketnog upućivanja

nacionalnih kaznenopravnih propisa na norme prava Zajednice. Ono podrazumijeva da države

članice svojim kaznenopravnim normama propišu koja kršenja propisa prava Zajednice

101
V. BAČIĆ, FRANJO (1986) Krivično pravo: opći dio, Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu, 91. NOVOSELEC
u: HORVATIĆ, ŽELJKO / NOVOSELEC, PETAR (1999) Kazneno pravo: opći dio, Zagreb: Ministarstvo unutarnjih
poslova, 101.
102
JESCHECK / WEIGEND, 1996, 111; WEIGEND, 1993, 780; DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des
Strafrechts…, 86.
103
V. BAČIĆ, FRANJO (1998) Kazneno pravo: opći dio, Zagreb: Informator, 76.

40
predstavljaju kaznena djela i kojom su kaznenom sankcijom zaprijećena, a da Zajednica propiše

opis ponašanja koje se tim kaznenim djelima čini.

Da bi propisi Zajednice mogli neposredno ispunjavati blanketne opise kaznenih djela

propisane nacionalnim zakonodavstvom neophodno je da imaju neposredan učinak. Uredbe su

jedini pravni akti prava Zajednice koji se prema članku 249. stavka 2. UEZ neposredno

primjenjuju u pravnim porecima država članica pa samo ta vrsta propisa Zajednice može

ispunjavati blanketna kaznena djela koja na njih upućuju. 104 Nije dopušteno pozivanje

blanketnih nacionalnih kaznenopravnih propisa na smjernice jer odredbe smjernice koje bi

ispunjavale opise kaznenih djela rezultirale bi uspostavljanjem kaznene odgovornosti pojedinca.

Blanketno upućivanje na uredbe Zajednice javlja se na području kaznenog i prekršajnog

prava država članica i danas predstavlja zakonodavnu tehniku koja je obuhvatila čitava pravna

područja i više se ne smatra egzotičnom. 105 Svrha blanketnog upućivanja na odredbe uredaba

Zajednice je “da bi buduća kršenja neposredno važećeg prava Zajednice koja do sada nisu bila

zaštićena kaznenopravnim i prekršajnim propisima (…) ubuduće bez donošenja daljnjih zakona,

bila propisno zaprijećena kaznama i globama.”106

Blanketne zakonodavne tehnike koje je moguće koristiti u pogledu upućivanja na

posredne kaznenopravne izvore prava Zajednice možemo podijeliti na izričite ili otvorene i

skrivene ili implicitne. U prvu grupu svrstavamo izričito upućivanje blanketnom dispozicijom

na točno određene odredbe prava Zajednice ili izričito upućivanje na poseban nacionalni propis

koji određuje kojim se uredbama Zajednice pruža kaznenopravna zaštita. Za razliku od ovakvih

izričitih blanketnih dispozicija, za prepoznavanje skrivenih ili implicitnih blanketnih propisa

potrebno je imati stručno pravno znanje u određenom području. O tzv. skrivenom ili

104
Usp. DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts…, 85; SIEBER, 1991, 965.
105
SCHRÖDER, 2002, 163; Usp. THOMAS, 1991, 2234; DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des
Strafrechts…, 85. U njemačkom pravnom poretku takve odredbe postoje primjerice u slijedećim zakonima: odredbe
Kaznenog zakona o subvencijskoj prijevari na štetu proračuna EZ (§ 264 st. 6 StGB), odredbe o carinskoj utaji
Uredbe o davanjima (§ 369 i sl. Abgabenordnung), Zakon o prehrambenim proizvodima i potrošačkim predmetima
(Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz), Zakon o oznakama (Markengesetz), Zakon o vinu (Weingesetz),
Zakon o putničkom osoblju (Fahrpersonalgesetz), Zakon o zaštiti prirode (Bundesnaturschutzgesetz), i dr.
106
Iz obrazloženja nacrta izmjena i dopuna Zakona o prehrambenim proizvodima i potrošačkim
predmetima. Prema DANNECKER, 1998, Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts …, 177.

41
implicitnom upućivanju radi se u slučajevima kada blanketna kaznena djela sadrže zakonska

obilježja čiji sadržaj konkretizira pravo Zajednice, a da zakonska odredba izričito ne upućuje na

normu prava Zajednice.107 Primjer implicitnog blanketnog upućivanja je § 30a stavak 2.

njemačkog Zakona o zaštiti prirode (BNatSchG) koji propisuje kaznu za onog tko počini

namjernu radnju opisanu u stavku 1. toga § prema vrsti kojoj prijeti istrebljivanje. Što je to

“vrsta kojoj prijeti istrebljivanje” normirano je u prilogu Uredbe Vijeća (EEZ) 3626/82 o

primjeni unutar Zajednice Sporazuma o međunarodnoj trgovini ugroženim vrstama životinja

koje žive na slobodi i biljkama. 108 Iako blanketni propis izričito ne upućuje na tumačenje tog

pojma sukladno Uredbi Zajednica, na nju se poziva u drugim odredbama Zakona o zaštiti

prirode.109

U njemačkom zakonodavstvu postoje i kaznenopravni blanketni propisi koji niti izričito

niti implicitno ne upućuju neposredno na propise Zajednice već je njihovo upućivanje

posredovano nacionalnim propisima. Naime, oni upućuju na nacionalne pravne uredbe

(Rechtsverordnungen) kojima ministar utvrđuje koja kršenja pravila Zajednice treba

inkriminirati i sankcionirati.110 Prema članku 80. njemačkog Ustava (Grundgesetz) savezni

ministar ovlašten je donositi pravne uredbe pri čemu sadržaj, svrha i mjera njegovih ovlasti

mora biti određen zakonom. Radi se o uobičajenoj tehnici normiranja blanketnih kaznenih djela

u njemačkom zakonodavstvu111 koja se koristi i za pozivanje na uredbe Zajednice. Način

blanketnog upućivanja uz posredovanje nacionalnih propisa u njemačkom kaznenom

zakonodavstvu vidljiv je iz odredbe § 144. stavka 2. Zakona o oznakama koji pruža

kaznenopravnu zaštitu prihodima proračuna Europske unije inkriminirajući nezakonitu upotrebu

107
V. WEIGEND, 1993, 780-781.
108
Council Regulation (EEC) No 3626/82 of 3 December 1982 on the implementation in the Community of
the Convention on international trade in endangered species of wild fauna and flora (OJ L 384, 1)
109
V. DANNECKER, 1998, Die Entwicklung des Strafrechts…, 86.
110
V. To su tzv. pravi blanketni propisi (njem. echte Blankettvorschriften) jer njima zakonodavac određuje
zaprijećenu kaznu dok normiranje opisa kaznenog djela koji ih ispunjava prepušta drugim tijelima. Osim pravih
razlikujemo i tzv. neprave blanketne propise (njem. unechte Blankettvorschriften ili Blankettverweisung) koje
upućuju na ispunjavajuće norme donesene od iste zakonodavne instance te sadržane u istom ili drugom zakonu.
SCHRÖDER, 2002, 163; BVerfGE 75, 329 (342).
111
V. SIEBER, 1991, 964-965; ZULEEG, MANFRED (1992) Der Beitrag des Strafrechts zur europäischen
Integration, Juristen Zeitung 15/16, 761-769, 765-766; DANNECKER, 1998, Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts …,
177- 178; SCHRÖDER, 2002, 163-179.

42
podataka o zemljopisnom podrijetlu robe. Ta odredba propisuje da će kaznom do dvije godine

oduzimanja slobode ili novčanom kaznom biti kažnjen “…tko u poslovnom prometu

protupravno koristi zemljopisni podatak ili oznaku podrijetla zaštićenu propisima Europske

zajednice ako opis djela naveden u propisu iz stavka 6. upućuje na ovaj kazneni propis.” U

stavku 6. istog članka navedeno je “Savezno ministarstvo pravosuđa ovlašteno je pravnim

uredbama bez dopuštenja Saveznog vijeća (Bundesrat) označiti opise djela koja će biti

kažnjena kao kaznena djela ako je to potrebno radi zaštite zemljopisnih podataka i oznaka

podrijetla predviđenih propisima Europske zajednice”. 112 Relevantni posredni kaznenopravni

izvor prava Zajednice je Uredba (EEZ) 2081/92 o zaštiti zemljopisnih podataka i oznaka

podrijetla za poljoprivredne i prehrambene proizvode. 113

Njemački Savezni ustavni sud prihvatio je upućivanje kaznenopravnih propisa na pravo

Zajednice kao i na njemačke pravne uredbe koje određuju ispunjavajuće pravne akte Zajednice

kao valjan model normiranja pod pretpostavkama da ne krši načelo zakonske određenosti

kaznenog djela i načelo podjele zakonodavne i izvršne vlasti. 114 Blanketni kaznenopravni propisi

neposredno se ispunjavaju drugim propisima koji određuju zakonska obilježja kaznenog djela.

Stoga i ti posredni izvori kaznenog prava moraju ispunjavati sve normativne kaznenopravne

zahtjeve, a u prvom redu načelo zakonske određenosti kaznenog djela. Osim toga, s obzirom da

pravne uredbe donosi ministar, a uredbe Zajednice Vijeće i Komisija koji nemaju dovoljni

demokratski legitimitet,115 načelo podjele vlasti zahtijeva da pretpostavke kažnjivosti kao i vrsta

i mjera kazne budu određene blanketnom odredbom odnosno drugim odredbama kaznenog ili

drugog zakona.116

Primjena blanketnih kaznenopravnih odredaba koje upućuju na odredbe uredaba

Zajednice u kaznenim postupcima pokazuje da takva vrsta normiranja uzrokuje velike

112
V. DANNECKER, 1998, Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts …, 178.
113
Council Regulation (EEC) No 2081/92 of 14 July 1992 on the protection of geographical indications and
designations of origin for agricultural products and foodstuffs (OJ 1992 L 208, 1, zadnja izmjena Uredba br. 1068/97
od 12. lipnja 1997. OJ 1997, L 156, 10); V. DANNECKER, 2002, Europäisches Lebensmittelstrafrecht, 263-270.
114
BVerfGE 329 (342) – Verwaltungsakzessorietät im Umweltstrafrecht odluka
115
Usp. WEIGEND, 1993, 781.
116
BVerfGE 329 (342)

43
poteškoće u sudskoj praksi.117 Jedan od razloga je nadalje nemogućnost praćenja brzih izmjena

zakonodavstva prava Zajednice.118 Njemački teoretičari upozoravaju da pojedine blanketne

odredbe krše ustavna jamstva jer upućuju na neodređene uredbe Zajednice 119 ili prepuštaju

donositelju pravne uredbe da utvrdi predstavlja li opis djela sadržan u uredbi Zajednice kazneno

djelo ili prekršaj čime prenose zadaću zakonodavca na izvršnu vlast. 120 S druge strane,

upućivanje na normu prava Zajednice bez prethodnog ispitivanja ispunjava li ona nacionalne

kaznenopravne standarde vodi do prikrivenog priznanja zakonodavnih kaznenopravnih ovlasti

Zajednice121

7. Zaključci

I. Iako Europska zajednica nema kaznenopravne zakonodavne nadležnosti njezin je

pravni sustav razvio niz mehanizama kojima utječe na kaznenopravne sustave država članica.

Mehanizmi utjecaja prava Europske zajednice na nacionalne kaznenopravne sustave mogu se

klasificirati u sljedeće kategorije: 1. Opća obveza država članica da pružaju kaznenopravnu

zaštitu dobrima Zajednice, 2. Ovlast Europske zajednice da donosi smjernice s kaznenopravnim

naputcima, 3. Prednost primjene prava Zajednice pred nacionalnim kaznenim pravom, 4.

Tumačenje nacionalnog kaznenog prava sukladno pravu Zajednice, 5. Blanketno upućivanje

kaznenopravnih propisa na uredbe Zajednice.

II. Obveza država članica na sankcioniranje ponašanja koja krše propise prava

Zajednice, koju je Europski sud ustanovio u predmetu Komisija v. Grčka (Grčki kukuruz) iz

1989. godine, je općenita obveza države članice da pruži istovrsnu zaštitu domaćim i europskim

pravnim dobrima kroz asimilaciju pravnih dobara Zajednice u nacionalni pravni sustav. U

117
SCHRÖDER, 2002, 165.
118
Njemački Savezni sud već je donio nekoliko oslobađajućih presuda zbog upućivanja na beznačajne ili
besmislene odredbe uredaba Zajednice. SIEBER, 1991, 965; BGHSt, 27,181; Usp. DANNECKER, 1998, Die
Entwicklung des Strafrechts…, 86.
119
ZULEEG, 1992, 766.
120
Tako § 60 Zakona o prehrambenim proizvodima i potrošačkim predmetima (Lebensmittel- und
Bedarfsgegenständegesetz). V. DANNECKER, 1998, Der Einfluß des Gemeinschaftsrechts …, 177-178.
121
SCHRÖDER, 2002, 172.

44
području kaznenog prava nacionalni zakonodavac obvezan je pružiti kaznenopravnu zaštitu

dobrima Zajednice kroz iste inkriminacije, sankcije i kazneni progon kao istovrsnim

nacionalnim dobrima. Standard prava Zajednice ispod kojeg nacionalna kaznenopravna zaštita

ne može ići je propisivanje učinkovitih, razmjernih i odvraćajućih kazni za kršenja prava

Zajednice.

III. Europska zajednica ima ovlast propisivati smjernice s kaznenopravnim naputcima

kojima se države članice obvezuju da ponašanja koja krše pojedine odredbe prava Zajednice

inkriminiraju i sankcioniraju kao kaznena djela. Kaznenopravni naputak u smjernici određuje

kojem propisu Zajednice države moraju pružiti kaznenopravnu zaštitu, ali ne sadrži vrstu ili

mjeru sankcije kojom je država dužna zaprijetiti povredu prava Zajednice. Države članice imaju

diskreciju u implementiranju naputka koja je ograničena obvezom pružanja istovrsne zaštite kao

i unutarnjim dobrima (načelo asimilacije) te propisivanjem učinkovitih, razmjernih i

odvraćajućih kazni. Smjernici Zajednice dodijeljen je neposredni učinak ako je jasna i

bezuvjetna, ako država nije pravovremeno i pravilno ispunila obveze koje joj je smjernica

nametnula te ako se radi o smjernici koja uređuje vertikalne pravne odnose odnosno državi

nameće obvezu a pojedincu dodjeljuje pravo. Isti kriteriji vrijede za neposredan učinak

smjernica i u kaznenopravnom području. Ako smjernica dodjeljuje pojedincu neko pravo koje

može spriječiti njegov kazneni progon, isključiti ili ublažiti kaznenu odgovornost, odnosno

isključiti kaznu (njem. begünstigende Wirkung), onda ona može ako se radi o neposredno

primjenjivoj smjernici neposredno djelovati i u kaznenopravnom poretku država članica.

Međutim, smjernica s kaznenopravnim naputkom zahtjeva od države donošenje

implementacijskih kaznenih propisa kojima se ustanovljavanja kaznena odgovornost pojedinca

zbog kršenja prava Zajednice te omogućava vođenje učinkovitog kaznenog postupka.

Neposrednom primjenom smjernice s kaznenopravnim naputkom smjernica bi neposredno

omogućila kazneni progon, stvarajući pretpostavke za kaznenu odgovornost i kažnjivost

pojedinaca. S obzirom da smjernica ne može neposredno regulirati jedan obrnuti vertikalni

odnos u kojem je država nositelj ovlasti a pojedinac obveza, ona ne može niti samostalno i

45
neovisno od unutarnjih pravnih propisa utemeljiti ili pooštriti kaznenopravnu odgovornost

pojedinaca koji su prekršili njezine odredbe te dovesti do njegovog kaznenog progona i

kažnjavanja (njem. belastende Wirkung). Stoga smjernica ne može imati kaznenopravne učinke

koji omogućavaju kažnjavanje bez obzira što je država članica nije provela u roku ili ju je

nepravilno provela, već se obveze u području kaznenog prava mogu nametnuti pojedincu samo

kroz nacionalno implementacijsko pravo.

IV. Načelo prednosti primjene prava Zajednice rezultiralo je značajnim utjecajem prava

Zajednice na kazneno materijalno i procesno pravo država članica. Sukladno tom načelu,

kazneni sud primijenit će propis Zajednice umjesto nacionalnog kaznenopravnog propisa ako je

on protivan odredbi prava Zajednice ili ako kolidira sa načelom prava Zajednice. Koristeći ovo

načelo Europski sud je kroz svoju sudsku praksu razvio široke mogućnosti upliva prava

Zajednice na nacionalne pravne sustave koji ima sveobuhvatan karakter. Naime, prednost prava

Zajednice pred nacionalnim kaznenopravnim odredbama može imati učinak u svim aspektima i

razinama područja primjene kaznenog materijalnog i procesnog prava. Prvo, ono obvezuje i sili

nacionalne zakonodavce da usklade pozitivne nacionalne kaznenopravne propise s europskim

pravom, odnosno da ne donose pro futuro propise koji su mu protivni. Nadalje ono obvezuje

tijela koja sudjeluju u kaznenom postupku, dakle nacionalne sudove i državne odvjetnike da

primjenjuju pravo Zajednice a ostave neprimijenjene neusklađene nacionalne

kaznenomaterijalne propise. Osim toga, pozivanje na pravo Zajednice predstavlja uspješnu

obranu od optužbi koju može koristiti okrivljenik u kaznenom postupku ukoliko ga se tereti

temeljem neusklađene nacionalne kaznenopravne norme. Ograničenja nacionalnom

zakonodavcu i pravosudnim tijelima u kaznenopravnom području primarno su postavljena

obvezom poštivanja četiri temeljne slobode (kretanja i boravka osoba, prometa robe, usluga i

kapitala) Europske zajednice i načelom zabrane diskriminacije, a vremenom su u pravni

sustav Europske Zajednice kao opća pravna načela uvedena pojedina kaznenopravna načela

ustavnog ranga kao što su : načelo određenosti kaznenih djela i kazne, načelo razmjernosti u

odnosu na težinu djela te vrstu i visinu kaznene sankcije, zabrana retroaktivne primjene

46
kaznenog prava te načelo ne bis in idem. Značaj judikature Europskog suda vrlo je velik

upravo u kaznenopravnom području jer zbog nedostatka zakonodavne nadležnosti Zajednice

kaznenopravna pitanja ne mogu biti regulirana propisima tijela Zajednice pa većinu

kaznenopravnih načela relevantnih za primjenu prava Zajednice mora izvesti Europski

sud.

V. Obveza tumačenja nacionalnih propisa sukladno pravu Zajednice veže i kaznene

sudove, ali je ona za njih u odnosu na sudove sa drugih pravnih područja bitno užeg opsega, a

njezina pravna snaga je relativizirana. Do sužavanja obveze sukladnog tumačenja za kaznene

sudove došlo je ustanovljavanjem restriktivnijih pravila sukladnog tumačenja za kaznenopravno

područje. Prvo ograničenje sastoji se u zabrani sukladnog tumačenja kaznenopravnih propisa na

štetu okrivljenika. Europski sud je odlučio da nacionalni sud ne može uspostaviti niti pooštriti

kaznenu odgovornost pojedinca tumačeći odredbe kaznenog zakona u svjetlu prava Zajednice.

U kaznenopravnom području utjecaj prava Zajednice kako njegovim neposrednim učinkom tako

i eurokonformnim tumačenjem moguć je samo kada dovodi do dekriminaliziranja određenog

ponašanja ili ublažavanja kaznene odgovornosti, a kada se radi o utvrđivanju kaznene

odgovornosti zbog kršenja prava Zajednice njezin pravni temelj mogu biti samo pozitivne

nacionalne provedbene kaznenopravne odredbe. Drugu restriktivnu granicu postavlja načelo

određenosti kaznenog djela i kazne. Ograničavajući učinak tog načela na postupak sukladnog

tumačenja kaznenopravnih propisa je u tome da isključuje tumačenje koje rezultira postupanjem

contra legem, odnosno izlaženjem izvan postojećih granica primjene nacionalne odredbe.

Utvrđivanje kaznene odgovornosti pojedinaca zbog kršenja propisa Zajednice temeljem

ekstenzivnog tumačenja nacionalnih propisa kao i sukladno neodređenim nadnacionalnim

interpretativnim pravilima protivno je i pravu Zajednice i nacionalnim porecima. Ova

ograničenost obveze eurokonformnog tumačenja rezultirala je njezinom relativizacijom na način

da ta vrsta tumačenja nema prednost pred drugim vrstama tumačenja te da će je kazneni sudovi

primjeniti ako je zamisliva prema nacionalnom pravu. Dakle, u kaznenopravnom području

47
učinak obveze tumačenja sukladno pravu Zajednice ograničen je na poboljšanje pravnog

položaja okrivljenika ako je to moguće sukladno odredbama nacionalnog prava.

VI. Europska zajednica regulira ponašanja i odnose u područjima zajedničkih politika u

kojima su se države članice odrekle nacionalnog suverenitata i prenijele ga na Zajednicu. Zbog

nedostatka kaznenopravne nadležnosti Zajednica ne može inkriminirati i sankcionirati kršenja

pravila ponašanja koja propisuje već to prepušta državama članicama. Zakonodavna tehnika

koja omogućava da nacionalno kazneno pravo inkriminira i sankcionira kršenja pravila

ponašanja koja su regulirana u pravnim aktima Zajednice su blanketne dispozicije. Stoga države

članice danas u brojnim slučajevima propisuju blanketne opise kaznenih djela koji upućuju

odnosno ispunjavaju pravila propisana uredbama Zajednice.

VII. Iluzija o apsolutnom nacionalnom kaznenopravnom suverenitetu država članica

potpuno nestaje nakon spoznaje o raznovrsnim i mnogostrukim, iako za sada parcijalnim,

ograničenjima koje pravo Zajednice postavlja nacionalnim kaznenopravnim porecima.

Nesporno je da je europejizacija kaznenog prava i nacionalnih kaznenopravnih sustava u punom

jeku i da teče neovisno od naklonosti, sluha i volje predstavnika nacionalne kaznenopravne

znanosti. Radi se, kao i u ostalim aspektima procesa europske integracije, o jednom daleko

odmaklom i nepovratnom procesu. To dokazuju sve brojniji nacionalni kaznenopravni propisi

nastali pod utjecajem europskog prava, kaznenomaterijalne i kaznenoprocesne pretpostavke

ustanovljene pravom Zajednice, kazneni postupci u kojima nacionalni kazneni sudovi odlučuju

temeljem propisa prava Zajednice, postupci koji se iz područja kaznenog prava vode pred

Europskim sudom, kao i sve veći broj sveučilišnih udžbenika i stručnih knjiga koje se bave

materijom europskog kaznenog prava.

48
Sažetak

Europska zajednica nema kaznenopravne nadležnosti i ne može propisivati kaznena

djela i kaznene sankcije jer joj države članice nisu osnivačkim ugovorima prenijele ovlasti iz

područja kaznenog prava. S obzirom da je podjelom nadležnosti između nacionalnih pravnih

poredaka i pravnog poretka Europske zajednice kaznenopravno područje ostalo nacionalni

legislativni rezervat, dugo je vremena vladalo shvaćanje da europsko nadnacionalno pravo nema

učinaka na tu granu prava. Međutim, slika o neokrnjenom nacionalnom kaznenopravnom

suvernitetu bila je fikcija. Pravo Europske zajednice razvilo je niz mehanizama utjecaja na

kaznenopravne sustave država članica. Njima se ograničava nacionalni zakonodavac u

donošenju kaznenopravnih propisa te obvezuju nacionalni sudovi i državni odvjetnici da

otklanjanju primjenu i eurokonformno tumače neusklađene nacionalne kaznenopravne propise.

Mehanizmi utjecaja prava Europske zajednice na nacionalne kaznenopravne sustave su: 1. Opća

obveza država članica da pružaju kaznenopravnu zaštitu dobrima Zajednice (načelo asimilacije),

2. Ovlast Europske zajednice da donosi smjernice s kaznenopravnim naputcima, 3. Prednost

primjene prava Zajednice pred nacionalnim kaznenim pravom, 4. Tumačenje nacionalnog

kaznenog prava sukladno pravu Zajednice, 5. Blanketno upućivanje kaznenopravnih propisa na

uredbe Zajednice. Ti mehanizmi i njihov učinak pokazuju da je europejizacija kaznenog prava i

nacionalnih kaznenopravnih sustava u punom jeku i da se radi, kao i u ostalim aspektima

procesa europske integracije, o jednom daleko odmaklom i nepovratnom procesu.

49