Professional Documents
Culture Documents
ადმინისტრაციული
სამართალი სამეცნიერო-პოპულარული ჟურნალი
თამარ გვარამაძე
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
ქეთევან გიორგიშვილი
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
ნინო კილასონია
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
ეკატერინე ქარდავა
საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში და მოხელის
სამართლებრივი სტატუსი
რევაზ ხოფერია
RefoRmatio in peius-ის პრინციპის დასაშვებობის საკითხი გერმანიისა და
საქართველოს საგამოცდო სამართალში
გერდ ვინტერი
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და სამართლებრივი
კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
1/2013
ადმინისტრაციული
სამართალი სამეცნიერო-პოპულარული ჟურნალი
სამეცნიერო რედაქტორი: მაია კოპალეიშვილი,
საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლე,
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის
იურიდიული ფაკულტეტის ადმინისტრაციული სამრთლის მიმართულების
სრული პროფესორი
თამარ გვარამაძე
ქეთევან გიორგიშვილი
ნინო კილასონია
ეკატერინე ქარდავა
რევაზ ხოფერია
გერდ ვინტერი
თბილისი
2013
Law Journal
ADMINISTRATIVE LAW
Editor: Maia Kopaleishvili
Author: Tamar Gvaramadze
Ketevan Giorgishvili
Nino Kilasonia
Eka Kardava
Revaz Khoperia
Gerd Winter
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH (გერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობის
საზოგადოება) გერმანიის ფედერალური მთავრობის დავალებით მუშაობს მსოფლიოს მრავალ ქვეყანაში. იგი მხარს
უჭერს გერმანიის ფედერალურ მთავრობას, განახორციელოს სხვადასხვა პროექტი საერთაშორისო თანამშრომ-
ლობისა და მდგრადი განვითარების უზრუნველყოფის მიზნით.
1993 წლიდან GIZ-ი ხელს უწყობს სამართლისა და იუსტიციის რეფორმების გატარებას სამხრეთ კავკასიის ქვეყ-
ნებში. მისი მიზანია სამართლებრივი სახელმწიფოს საკითხებზე ტრანსნაციონალური დიალოგის წარმართვა და
კონსტიტუციასთან შესაბამისობაში მყოფი სამართლებრივი სისტემის განმტკიცება. სხვა ღონისძიებებთან ერთად,
ადგილობრივი და გერმანელი ექსპერტების მჭიდრო ურთიერთთანამშრომლობით ხორციელდება საკანონმდებლო
კონსულტაციები, კვალიფიკაციის ასამაღლებელი სემინარები და გამოცდილებების გაზიარება. გარდა ამისა, GIZ-ი
ხელს უწყობს იურიდიული ლიტერატურის შექმნას და სამართლის პოპულარიზაციას.
GIZ-ის სამართლის პროგრამის პუბლიკაციების ელექტრონული ვერსიების ჩამოტვირთვა შესაძლებელია ვებგვერ-
დიდან: www.giz.de/law-caucasus
4
წინათქმა
სამეცნიერო რედაქტორისაგან
ძვირფასო მკითხველო,
5
წინათქმა
მაია კოპალეიშვილი,
საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს მოსამართლე,
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის
იურიდიული ფაკულტეტის ადმინისტრაციული სამრთლის მიმართულების სრული პროფესორი
6
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება
და შეუსრულებლობა
თამარ გვარამაძე
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის
სახელმწიფო უნივერსიტეტის იურიდიული ფაკულტეტის
ასისტენტ-პროფესორი
სარჩევი
1. შესავალი
2. საგადასახადო ვალდებულებათა შეუსრულებლობა
2.1. გადასახადების გადაუხდელობის სხვადასხვა საშუალება
2.2. საგადასახადო ვალდებულებათა შეუსრულებლობის მიზეზები და მათი კლასიფიკაცია
3. საგადასახადო ვალდებულებათა შესრულების წინაპირობები და თეორიები
4. დასკვნა
ლინკოლნის მიმართვა შედგებოდა სულ რაღაც 2 რომ არაერთ საერთაშორისო გამოკითხვაში რეს-
727 სიტყვისაგან, აშშ-ის დამოუკიდებლობის დეკ- პონდენტთა უმრავლესობა ნეგატიურ განწყობას
ლარაციაში არის დაახლოებით 1 300 სიტყვა, ბიბ- ამჟღავნებს ზოგადად გადასახადების, მაღალი
ლია კი მოიცავს 773 000 სიტყვას, მაშინ როცა აშშ-
2
K McG. Painter, There’s no Place Like Home: Projections
1
W. Vermeend, R. Ploeg, J. W. Timmer, E. Elgar, Taxes and on the Fate of the Home Mortgage Interest Deduction and
Economy A Survey of the Impact of Taxes on Growth, Em- the Tentative Minimum Tax in Light of Consumer Behavior,
ployment, Investment, Consumption and the Environment, St John’s Journal of legal Commentary Journal, volume
Published by E. Elgar, Glensanda House Montpellier Parade, 22, Summer 2007, 295 <http://www.stjohns.edu/media/3/
Cheltenham UK, 2008,9. a3df3b46ede04e6286f332c0ff37a1be.pdf> [24.08.2012].
7
თამარ გვარამაძე
8
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
Richard Musgrave 43. Edited by John G. Head and R. Krever. Evasion, National Tax Journal Journal, Volume LXII, No 4, De-
“Kluwer Law International BV,” The Netherlands 2009, 525. cember 2009, 727-728.
9
თამარ გვარამაძე
15
A. Raskolnikov, Crime and Punishment in Taxation: Deceit,
Deterrence and the self-adjusting Penalty, Columbia Law Re-
12
J. S. Shlomoyitzhaki, Tax Avoidance, Evasion and Adminis- view Journal, April 2006, Columbia University – Law School,
tration, 2002. <http://elsa.berkeley.edu/“saez/course/Slemrod, <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=823468>,
Yitzhaki%20PE%20Handbook%20chapter.pdf> [24.08.2012]. [23.08.2012].
16
13
В.В. Мудрых, Ответственность за нарушения налогового за- Tax Reform in the 21st Century, A volume in Memory of Rich-
конодательства, Под Ред. Ериашвили Н. Д. Издательство Юни- ard Musgrave, Edited by G. Head John and R. Krever, Kluwer
ти, М., 2001, 110-113. Law International BV, The Netherlands 2009, 546–549.
14 17
J.G. Gravelle, Tax Havens: International Tax Avoidance and ზ. როგავა, საგადასახადო სამართალი, საგადასახადო
Evasion, National Tax Journal, Volume LXII, No 4. December, კონტროლი და პასუხისმგებლობა, პირველი გამოცემა, თბ.,
2009,737. 2009, 362.
10
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
უბიძგებს გადასახადის გადამხდელს, თავი აარი- ხადებს არა მხოლოდ როგორც ბიუჯეტის შევსების
დოს საგადასახადო ვალდებულების შესრულებას. წესს, არამედ როგორც ამა თუ იმ საზოგადოებრივი
ეკონომიკური მიზეზები შესაძლოა, თავის მხრივ, ურთიერთობის მარეგულირებელს. რადგან გადა-
დაიყოს ორ ჯგუფად: გადამხდელების ფინანსურ სახადი ატარებს ასევე პოლიტიკურ ხასიათს, გა-
მდგომარეობასთან დაკავშირებული მიზეზები და დამხდელები, რომლებიც არ იხდიან გადასახადს,
საერთო ეკონომიკური მდგომარეობით გამოწ- გამოხატავენ თავიანთ უარყოფით დამოკიდებუ-
ვეული მიზეზები. გადასახადის გადამხდელის ფი-
19
იქვე, 2009, 361–362.
18
იქვე, 2009, 361. 20
იქვე, 2009, 362.
11
თამარ გვარამაძე
21
Problems of Tax Administration in Latin America, Editor J. დასაქმებულ გადამხდელებს შეეძლოთ შეემცირე-
Hopkins, Joint Tax program Organization of American States ბინათ ბიუჯეტში შესატანი თანხები. წლების განმავ-
inter-American Development Bank, Economic Commission
for Latin America, Johns Hopkins Univ. Press, 1965, 298–299. ლობაში საგადასახადო ორგანოების მიერ ამ სა-
22
С. Пепеляев. Основы налогового права: Учебно-методиче-
კითხის შესწავლისა და ბიუჯეტში შესატანი თანხე-
ское пособие/Под ред. С.Г. Пепеляева. – М.: Инвест Фонд, 2000. 24
იქვე, 748.
184.
25
Corporate taxes, Country Commerce 2010, Spain, 46, <www.
23
Problems of Tax Administration in Latin America, Editor J.
eiu.com> [04.052012].
Hopkins, Joint Tax program Organization of American States
26
inter-American Development Bank, Economic Commission Tax Law Design and Drafting, Editor V Thuronyi. Interna-
for Latin America, Johns Hopkins Univ. Press, 1965,298–299. tional Monetary Fund, 1996, 121.
12
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
13
თამარ გვარამაძე
14
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
15
თამარ გვარამაძე
ნიერთა მოსაზრება ასევე კანონმორჩილ მოქა- ბის აღნიშვნით, აშშ-ში საგადასახადო სამსახური
ლაქესთან დაკავშირებით, რომელსაც შესაძლოა, ასეთ გამოქვეყნებას, როგორც წესი, მიმართავს სა-
გადასახადო დეკლარაციების წარდგენის პერიოდ-
41
H. Efebera, D.C. Hayes, J. E. Hunton, and Ch.O’Neil, Tax
43
compliance intentions of low-income individual taxpayers. იქვე, 300–301.
Advances in Accounting Behavioral Research, Volume 7, 44
იქვე, 301–305.
Emerald Group Publishing Limited, 2004.
45
42 აღნიშნული გამოწვეული იყო სიტყვისა და პრესის თა-
Problems of Tax Administration in Latin America, Editor J.
ვისუფლების მაღალი ხარისხით დიდი ხნის განმავლობაში.
Hopkins, Joint Tax program Organization of American States
იქვე, 311.
inter-American Development Bank, Economic Commission
46
for Latin America, Johns Hopkins Univ. Press, 1965, 9. იქვე, 311–312.
16
საგადასახადო ვალდებულებების შესრულება და შეუსრულებლობა
ში, რათა ზეგავლენა მოახდინოს გადამხდელების განცდა მაინც დამოკიდებულია იმაზე, თუ ვინ არის
განწყობაზე საგადასახადო ვალდებულებების შეს- გადამხდელი.50
რულების უზრუნველსაყოფად.47 მკვლევართა აზრით, სამართლიანი საგადასახა-
ეს ღონისძიება ასევე მიეკუთვნება საჯარო დო სისტემის შექმნა ასევე მიიჩნევა ერთ-ერთ მნიშ-
ინფორმაციას საქართველოს კანონმდებლობის ვნელოვან წინაპირობად გადამხდელების მიერ სა-
თანახმად და ექვემდებარება საჯაროდ გამოქვეყ- გადასახადო ვალდებულებების შესასრულებლად.51
ნებას, თუმცა, ვინაიდან ეს რეგულაცია საკანონმ- გარდა აღნიშნულისა, მეცნიერთა ნაწილი სა-
დებლო ნოვაციაა, ჯერჯერობით რთულია მისი გადასახადო სამართალდარღვევათა შემცირების
შეფასება, თუ რა გავლენას მოახდენს იგი საქართ- ერთ-ერთ გზად მიიჩნევს გადამხდელთა ცნობი-
ველოში საგადასახადო ვალდებულებათა შესრუ- ერების ამაღლებაზე ზრუნვას, საგადასახადო კა-
ლების ხარისხზე.48 ნონმდებლობის განსაკუთრებული მნიშვნელობის
სანქციები ლიტერატურაში მიჩნეულია ერთ- ხაზგასმის გზით.52
ერთ ყველაზე საიმედო და, ამავე დროს, ნაკლებად გერმანულ სამეცნიერო ლიტერატურაში, საგა-
შესწავლილ მიზეზად, საგადასახადო ვალდებულე- დასახადო ვალდებულებათა შესრულების ე.წ. წი-
ბების შესრულებასთან დაკავშირებით. სანქციას ნაპირობებისა და მიზეზების განხილვასთან ერთად,
შეუძლია, პირველ რიგში, აღკვეთოს დარღვევა და განხილულია სამი თეორია საგადასახადო ვალდე-
გაზარდოს შესრულების ოდენობა. სანქციის მიზანი ბულებათა შესრულებასთან დაკავშირებით. პირვე-
თავისთავად არის პრევენციაც, რამეთუ მისი გა- ლი – ესაა საგადასახადო სამართალდარღვევათა
მოყენების საშიშროება აიძულებს გადამხდელებს, აღმოჩენისა და გამოვლენის ეფექტური მექანიზმე-
არ ჩაიდინონ რაიმე სახის გადაცდომა. თუმცა სა- ბის არსებობა; მეორე – საგადასახადო ადმინისტ-
მართალდარღვევის არჩადენა სანქციის ნაწილში რაციების გამართულობა, ასევე საჯარო სახსრების
მოითხოვს ორი მნიშვნელოვანი გარემოების გათ- აუდიტი; და მესამე, რომელიც ეხება გადასახადების
ვალისწინებას: სწორად განისაზღვროს და შეირჩეს გადახდის სურვილის სუბიექტურად არსებობას თი-
სანქციის ზომა და, მეორე, კანონმდებლობა იყოს თოეული გადამხდელის ცნობიერებაში. სხვაგვარად,
რაციონალური და გასაგები. გადამხდელს უნდა გადამხდელთა სუბიექტურ დამოკიდებულებას საგა-
შეეძლოს, ლოგიკურად განსაზღვროს, რა არჩე- დასახადო მორალსაც უწოდებენ. თუმცა, როგორც
ვანის წინაშე დგას. ამ შემთხვევაში, ეკონომისტთა მეცნიერი აღნიშნავს, ფისკალურ სოციოლოგიაზე
მოსაზრებით, გადამხდელი სამართალდარღვევას ორიენტირებული თეორეტიკოსები გადამხდელთა
ჩაიდენს იმ შემთხვევაში, თუ მისი ჩადენა უფრო სუბიექტურ დამოკიდებულებასა და საგადასახადო
მეტ სარგებელს მოუტანს, ვიდრე მოსალოდნელი მორალს შორის მკაფიო ზღვარს ავლებენ. მეცნიერ-
ჯარიმის ოდენობაა. თუმცა ეს საკითხი ძალიან ინ- თა მიერ განხილული ეს სამი თეორია მნიშვნელოვ-
დივიდუალურია და სხვადასხვა გადამხდელის მი- ნად არ განსხვავდება ზემოთ განხილული სხვა მო-
მართ განსხვავებულ ხასიათს ატარებს, ვინაიდან საზრებებისაგან საგადასახადო ვალდებულებათა
დამოკიდებულია გადამხდელების მატერიალურ შესრულების წინაპირობებთან დაკავშირებით, ამას-
მდგომარეობასა და სხვა გარემოებებზე.49 თან, ისინი ნაწილობრივ ფარავენ ერთმანეთს და
ცალკეული მეცნიერები თვლიან, რომ რადგან მათი განყენებულად განხილვა არ შეიძლება.53
საგადასახადო სამართალდარღვევები მიეკუთვნე-
ბა ეკონომიკური ხასიათის დარღვევებს, არ იწვევს 50
იქვე, 126
ადმინისტრაციული სამართალი
17
თამარ გვარამაძე
54
საქსტატის ოფიციალური ვებგვერდი <http://geostat.ge/?
action=page&p_id=313&lang=geo> [10.07.2010].
55
საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ოფიციალური
ვებგვერდი: <http://www.mof.ge/RsReforms> [12.07.2012].
18
TITLE OF THE ARTICLE:
SUMMARY
The present aricle describes issues related to the tax compliance (payment) and non-compliance.
These issues are one of the most actual quesions in the modern tax law science. Non payment of
taxes and minimizing of tax collecion directly efects the state treasury. Accordingly, studying of both
issues menioned above are crucially important.
The research is conducted about some basic tendencies in the modern European and American
legal literature about main reasons of tax compliance and non compliance, which are very unfamiliar
and less studied topics in the Georgian legal literature.
Paricularly, the research is conducted about the following quesions: diferent reasons and ways
of tax non-compliance; the issues of tax avoidance and tax evasion and diferent western scieniic
opinions regarding to these quesions. Moreover, the aricle presents classiicaion of the reasons for
tax non compliance and discusses diferent theories and precondiions for tax compliance.
Besides the legal esimaions, the aricle presents diferent opinions in the social sciences about
the topics.
In conclusion, studying these quesions will make possible to present scieniic conclusions about
the value and importance of the topics for the development of tax law in Georgia.
ადმინისტრაციული სამართალი
1
Assistant-professor in Tbilisi State University, Faculty of Law
19
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების
განხორციელებაში
ქეთევან გიორგიშვილი
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის იურიდიული
ფაკულტეტის მაგისტრი, გერმანული სამართლის მაგისტრი (LL.M, Cologne).
ავტორი ამჟამად არის გერმანიის ქ. ჰამბურგის მაქს პლანკის საზღვარგარეთისა და
შედარებითი კერძო სამართლის ინსტიტუტის მკვლევარი (Gastwissenschaftlerin) ქართული
სამომხმარებლო სამართლის საკითხებზე
სარჩევი
1. შესავალი
2. დისკრეციული უფლებამოსილების ნორმა და მისი არსი
3. დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების შეცდომათა კლასიფიკაცია
3.1. შეცდომათა დაყოფა სამ სახედ
3.2. შეცდომათა ორსაფეხუროვანი დაყოფა
3.3. შეცდომათა კლასიფიკაცია რობერტ ალექსის მიხედვით
3.4. დისკრეციული უფლებამოსილების შემცირება
3.5. განუსაზღვრელი სამართლებრივი ცნებები
4. დისკრეციული უფლებამოსილების უშეცდომო განხორციელების მოთხოვნის უფლება
4.1. მოთხოვნის უფლების სამართლებრივი საფუძვლები
4.2. დისკრეციული უფლებამოსილების უშეცდომო განხორციელების მოთხოვნის უფლების სტრუქტურა
5. დისკრეციული გადაწყვეტილების დასაბუთება და შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
6. დისკრეციული გადაწყვეტილების კონტროლი
6.1. დისკრეციული უფლებამოსილების შემოწმება ზემდგომ ადმინისტრაციულ ორგანოში
6.2. სასამართლო კონტროლი და მისი მოცულობა
6.3. დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელების კონტროლის მაგალითი ქართული სასამართლო
პრაქტიკიდან
7. დასკვნა
20
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
6
საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მი- სენიება როგორც სამართლებრივი შედეგის დისკრეცია
ღებულია 1999 წლის 25 ივნისს. (Rechtsfolgeermessen).
7
შდრ. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfah- 13
ზოგადად, სამართლებრივ ნორმას აქვს კონდიციური ბუ-
rensgesetz, 7. Auflage 2008, VwVfG § 40 Ermessen, Rn 12; ნება, რაც იმას გულისხმობს, რომ სამართლებრივი შედეგი
Beck’scher Online-Kommentar VwVfG, Hrsg: Bader/Ronel- დგება მხოლოდ ნორმითვე განსაზღვრული გარკვეული პი-
lenfitsch, 01.04. 2012, VwVfG § 40, Rn 15. რობის (პირობების) არსებობის დროს. ანუ სამართლებრი-
8 ვი ნორმა აგებულია „თუ... მაშინ“ პირობითი სტრუქტურის
Koch, Verwaltungsrechtsschutz in Frankreich, 1998, 137; José
მიხედვით. Beck’scher Online-Kommentar,VwVfG, Hrsg: Ba-
Martínes Soria, Die Garantie des Rechtsschutzes gegen die
der/Ronellenfitsch, 01.04.2012, VwVfG § 40, Rn 4.
öffentliche Gewalt in Spanien, 1997, 252; Schlette, Die ver-
14
waltungsgerichtliche Kontrolle von Ermessensakten in Frank- შდრ. Rüthers, Rechtstheorie, 3. Auflage, München 2007, Rn
reich, 1991, 98. 665.
21
ქეთევან გიორგიშვილი
ნორმის შემთხვევაში მოდიფიცირებას განიცდის ნის ფარგლების დარღვევა და მისი მიზნის გაუთ-
ნორმის მხოლოდ სამართლებრივი შედეგის შე- ვალისწინებლობა გამოიწვევს დისკრეციული უფ-
ფარდების ეტაპი.15 ლებამოსილების განხორციელებაში შეცდომას და
მიღებული გადაწყვეტილების უკანონობას.19
3 დისკრეციული უფლებამოსილების
განხორციელების შეცდომათა კლა- ა) დისკრეციული უფლებამოსილების არგამო-
სიფიკაცია ყენება
შეცდომათა სისტემატიზაციის მრავალი ცალკეული მოსაზრების მიხედვით, მოცემუ-
16
მცდელობიდან მაგალითისათვის განვიხილავთ ლი ნორმებიდან (გერმანიის ადმინისტრაციული
შეცდომათა სამსახოვან და ორსახოვან დაყოფას, წარმოების შესახებ კანონის მე-40 პარაგრაფი და
ვინაიდან მისი საფუძველი კანონმდებლობის მიერ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კო-
შექმნილი მოცემულობაა. დექსის მე-6 მუხლი) გამომდინარეობს შეცდომის
მხოლოდ ორი სახის დაშვების შესაძლებლობა:
3 1 შეცდომათა დაყოფა სამ სახედ როდესაც ადმინისტრაციული ორგანო არ ითვა-
ლიტერატურაში წარმოდგენილ სამსახოვან
ლისწინებს დისკრეციის დამდგენი ნორმის მიზან-
დაყოფას საფუძვლად უდევს გერმანიის ადმინისტ-
სა და ფარგლებს. თუმცა უფრო სწორი უნდა იყოს
რაციული წარმოების შესახებ კანონი.17 ამ კანონის
მიდგომა, რომელიც ნორმების ფორმულირებაში
მე-40 პარაგრაფის თანახმად, ადმინისტრაციულმა
– ადმინისტრაციული ორგანო „ვალდებულია განა-
ორგანომ დისკრეციული უფლებამოსილება უნდა
ხორციელოს დისკრეციული უფლებამოსილება“...
განახორციელოს იმ მიზნისა და ფარგლების შე-
– მოიაზრებს შეცდომათა მესამე სახეს – დისკრე-
საბამისად, რომელთაც მას უდგენს დისკრეციული
ციული უფლებამოსილების გამოუყენებლობას.20
უფლებამოსილების ნორმა.18 ქართული ადმინისტ-
დისკრეციული უფლებამოსილების გამოუყენებ-
რაციული კანონმდებლობა დისკრეციული უფლე-
ლობა დამოუკიდებელი შეცდომაა და გამომდი-
ბამოსილების საკანონმდებლო განმარტებასთან
ნარეობს დისკრეციული უფლებამოსილების გა-
ერთად ადგენს დისკრეციული უფლებამოსილების
მოყენების სავალდებულოობის პრინციპიდან (ე.წ.
სწორად (უშეცდომოდ) განხორციელების წესსაც.
pflichtgemäßes Ermessen):21 იქ, სადაც ნორმა ადმი-
საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექ-
ნისტრაციულ ორგანოს ანიჭებს დისკრეციულ უფ-
სის მე-6 მუხლის თანახმად, ადმინისტრაციული
ლებამოსილებას, ადმინისტრაციულმა ორგანომ
ორგანო ვალდებულია, დისკრეციული უფლება-
ის უნდა გამოიყენოს: უნდა იმსჯელოს, საჭიროა
მოსილება განახორციელოს კანონით დადგენილ
თუ არა დისკრეციის საფუძველზე გადაწყვეტილე-
ფარგლებში და მხოლოდ იმ მიზნით, რომელთა
ბის მიღება და თუ კი, მაშინ სამართლებრივი ღო-
მისაღწევადაც მინიჭებული აქვს ეს უფლებამო-
ნისძიების რომელი კონკრეტული ვარიანტი უნდა
სილება. შესაბამისად, როგორც ქართული, ისე
იქნეს გამოყენებული. დისკრეციული უფლებამო-
გერმანული კანონმდებლობის მიხედვით, კანო-
სილების გამოუყენებლობა დგინდება მაშინ, რო-
დესაც ადმინისტრაციული ორგანო საერთოდ ვერ
15
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichts- ამჩნევს მისთვის დათმობილ დისკრეციულ უფ-
ordnung, 22. Ergänzungslieferung 2011, VwGO § 114 Nachprü-
fung von Ermessensentscheidungen, Rn 13. ლებამოსილებას, ანდა შეცდომით თვლის, რომ ეს
16
იხ. Alexy, Stand der Ermessensfehlerlehre, JZ, 1986, 701;
უფლებამოსილება არის არა დისკრეციული, არა-
ადმინისტრაციული სამართალი
22
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
23
ქეთევან გიორგიშვილი
24
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
25
ქეთევან გიორგიშვილი
50
იქნა დისკრეციული გადაწყვეტილების უშეცდო- Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 7. Aufl., 2008, §14, Rn
51, 52.
მოდ განხორციელების მოთხოვნის სასამართლო
51
წესით დაცვის უფლება.48 მოთხოვნის უფლებით იქვე.
52
Hain/Schlette/Schmitz, Ermessen und Ermessensreduktion-
47
Schwarz, in: Fehling/ Karstner, Verwaltungsrecht, 2. Aufl., ein Problem im Schnittpunkt von Verfassungs- und Verwal-
Baden-Baden 2010, §114 Rn 96. tungsrecht, AöR., Bd.122,1997, 48.
48 53
Hoffmann Becking, Zum Stand der Lehre vom Recht Maunz, Rechtsansprüche des Verletzten auf Einschreiten
auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, DVBl. 1970, 850; der Ordnungsbehörde gegen den Störer, BayVBl. 1977, 135,138;
Schmidt, Die Subjektivierung des Verwaltungsrechts, 2006, Klein, Grundrechtliche Schutzpflichten des Staates, NJW,
91. 1989, 1633,1636.
26
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
27
ქეთევან გიორგიშვილი
28
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
სასამართლოს მიერ გადაწყვეტილების მიღებას. ორგანოს მიერ დაშვებული შეცდომა უნდა იყოს
ვინაიდან საპროცესო კანონმდებლობაში არ არ- არსებითი ხასიათის:76 სასამართლო ამოწმებს,
სებობს კონკრეტული რეგულირება დისკრეციული არსებობდა თუ არა იმის ალბათობა, რომ დისკ-
უფლებამოსილების საფუძველზე მიღებულ გადაწ- რეციული უფლებამოსილების შეცდომათა თავი-
ყვეტილებასთან დაკავშირებით, გასათვალისწინე- დან აცილების შემთხვევაში მიიღებოდა სხვაგვარი
ბელია ის პროცესუალური მექანიზმები, რომლებიც გადაწყვეტილება.77 საქმე დისკრეციული უფლება-
შესაძლოა გამოიყენოს მოსამართლემ, მაგალი- მოსილების უშეცდომოდ განხორციელებისათვის
თად: ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის უბრუნდება ადმინისტრაციულ ორგანოს. თუმცა
32-ე მუხლი (ადმინისტრაციულსამართლებრივი სავალდებულო არ არის, ადმინისტრაციულმა ორ-
აქტის ძალადაკარგულად ან ბათილად გამოცხა- განომ შეცდომის აღმოფხვრის შემდეგ მიიღოს
დება), ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის 96-ე სხვაგვარი გადაწყვეტილება. მაგალითად, როდე-
(საქმის გარემოებათა გამოკვლევა), 53-ე (ადმი- საც შეცდომა ემყარებოდა არასრულყოფილ დასა-
ნისტრაციულსამართლებრივი აქტის დასაბუთება), ბუთებას, დასაბუთების ხარვეზის გამოსწორების
აგრეთვე მე-6 (დისკრეციული უფლებამოსილების შედეგად შესაძლოა მიღებულ იქნეს გადაწყვეტი-
განხორციელების წესი) და მე-7 (საჯარო და კერძო ლება, რომელიც კვლავაც პირვანდელ სამართ-
ინტერესების პროპორციულობა) მუხლები.71 ლებრივ შედეგს ადგენს.
დისკრეციული უფლებამოსილების საფუძველ-
ზე მიღებული გადაწყვეტილების კონტროლის მო- 6 3 დისკრეციული უფლებამოსილე-
ცულობა და სპეციალური რეგულირება ჩამოყალი- ბის განხორციელების კონტროლის
ბებულია, მაგალითად, გერმანიის ადმინისტრაცი- მაგალითი ქართული სასამართლო
ული სასამართლო პროცესის § 114-ში.72 ამ მუხლის პრაქტიკიდან
საფუძველზე სასამართლო კონტროლი უკავშირ- განვიხილავთ უზენაესი სასამართლოს გადაწყ-
დება დისკრეციული უფლებამოსილების მიზნისა ვეტილებას, რომელიც თვალსაჩინოს ხდის დისკ-
და ფარგლების უკვე განხილულ ფორმულას. ეს რეციული უფლებამოსილების არსის სპეციფიკუ-
მუხლი გამომდინარეობს გერმანულ დოგმატიკაში რობას, რომელიც ქვედა ინსტანციის სასამართ-
დამკვიდრებული უფლებამოსილების მინიჭების ლოების მიერ ხშირად არასწორადაა გაგებული.
ნორმატიული თეორიიდან: სასამართლოს მიერ ქართული სასამართლო პრაქტიკისათვის უც-
აღმასრულებელი ორგანოების გადაწყვეტილე- ხოა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორ-
ბათა შეზღუდული კონტროლი, რაც გამონაკლისი ციელებაში შეცდომათა სახელობითი მოხსენიება.78
შემთხვევაა, საჭიროებს სპეციალურ საკანონმდებ- სასამართლოს მიერ წარმოდგენილ მსჯელობაში
ლო რეგულირებას.73 (მათ შორის უზენაესი სასამართლოს გადაწყვე-
დისკრეციული გადაწყვეტილების კონტრო- ტილებებში) არ ჩანს შეცდომათა დოგმატიკის გან-
ლისას მოდიფიცირებას განიცდის სასამართლოს ვითარების მსგავსი ტენდენცია, რომელიც ზემოთ
მიერ საქმის განხილვისას მოქმედი პრინციპი უკვე განვიხილეთ. თუმცა დისკრეციული უფლე-
„ius novit curia“,74 ვინაიდან საკითხის საბოლოო ბამოსილების შესახებ ქართული კანონმდებლობა
გადაწყვეტის უფლებამოსილება არა სასამართ- ქმნის იმ ნორმატიულ ბაზას, რომელსაც შეიძლება
ლოს, არამედ ადმინისტრაციული ორგანოს პრე- დაემყაროს ცალკეულ შეცდომაზე ორიენტირებუ-
როგატივად რჩება.75 ამასთან, ადმინისტრაციული ლი კლასიფიკაცია.
ადმინისტრაციული სამართალი
29
ქეთევან გიორგიშვილი
30
შეცდომა დისკრეციული უფლებამოსილების განხორციელებაში
31
ქეთევან გიორგიშვილი
83
იხ. სტატიაში თავი 3.4. დისკრეციული უფლებამოსილების
შემცირება.
32
TITLE OF THE ARTICLE:
SUMMARY
Discreionary power is deined as legally “bound freedom”. Discreionary power is limited by the
purpose and scope of the norms of discreionary power. This limitaion can be perceived only under
reasonable consideraion of public and private interests. Ignoring this limitaion causes an error in
the exercise of discreionary power in diferent forms.
The aim of the present analysis is to indicate that the proper exercise of discreionary power
depends on decision-making process and not on the outcome. Most of the errors become clear only
ater understanding of decision-making process.
To discuss the criteria for the classiicaion of errors, German legal literature and judicial pracice
is referred to. Similar to German law, Georgian administraive law considers discreionary power as
an excepional regime from the relaionship of administraive body and legislator. Thus, it’s diferent
from the pracice of those states, where the freedom allocated to administraive body by the legislator
is an obvious fact (for example, France and Spain).
The issue is especially important in terms of legal development of modern Georgia. Further
research in areas such as construcion law, environmental protecion, the law of public order (police
law) or municipal law requires the knowledge of theoreical aspects of the noion of discreionary
power and error prevenion, as well as comprehension of characterisics of the judicial control of
discreionary decision. Therefore, legal nature of discreionary power needs to be explored more
fully.
ადმინისტრაციული სამართალი
1
LL.M. in German Law (University of Cologne), LL.M. in Public Law (Ivane Javakhishvili Tbilisi State University). Author is a
research fellow in Georgian consumer law issues at the Max Planck Institute for Comparative and International Private Law
and Research in Hamburg, Germany.
33
ფორმალური ადმინისტრაციული
ნორმაშემოქმედება
ნინო კილასონია
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის დოქტორანტი,
ამერიკული ჰუმანიტარული უნივერსიტეტის ასისტენტ-პროფესორი
სარჩევი:
1.შესავალი
2. ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში ხალხის მონაწილეობის სხვადასხვა ფორმალური პროცედურა
2.1 ზეპირი მოსმენა
2.1.1 ზეპირი მოსმენა, როგორც ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების ელემენტი
2.1.2 ზეპირი მოსმენა როგორც ცნობის გამოქვეყნებისა და მოსაზრებების წარდგენის პროცედურის დანამატი
2.1.3 ზეპირი მოსმენის ჩატარების წესი
2.1.4 ზეპირი მოსმენის სხდომის ოქმი
2.2. ამერიკისთვის დამახასიათებელი მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედება
3. მოლაპარაკება თუ ზეპირი მოსმენა
3.1 მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების შედეგი
3.2 ზეპირი მოსმენის შედეგი
4.დასკვნა
2
ტრადიციულად ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში სამართლებრივი და კრიტიკული კვლევის მეთო-
მონაწილეობა შეზღუდული იყო პოლიტიკაში ჩართული
შიდა ჯგუფებით და ასევე იმ პირებით, რომლებიც გამო- დები.
ხატავდნენ ძლიერ ინტერესს პოლიტიკის კონკრეტულ
სფეროსთან დაკავშირებით. საკითხის მიმართ ინტერესის
7/2000, http://www.law.upenn.edu/academics/institutes/reg-
არარსებობა ყოველთვის ზღუდავს ხალხის მონაწილეობის
ulation/erulemaking/papersandreports.html (გადმოტვირთუ-
ხარისხს ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში. გარდა
ლია: 10.09.2010).
ამისა, მოქალაქეთა მონაწილეობა შეზღუდულია არასაკ-
მარისი შესაძლებლობით, ხელი მიუწვდებოდეთ მაღალ- 3
იხ. R.D. Carlitz, R.W. Gunn, Once in a Lifetime: Opportuni-
ხარისხოვან და განახლებულ ინფორმაციასა და შესაბამის ties for Civic Engagement, Pittsburgh, PA 15219, February, 2003,
საშუალებებზე, რათა პოლიტიკოსებს საკუთარი ხმა გააგო- http://www.info-ren.org/publications/cof/cof_0210.html (გად-
ნონ. იხ. J. O’ Looney, Electronic Policy and RuleMaking, Draft მოტვირთულია: 10.09.2010).
34
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
სტატიის პირველი თავი ეთმობა ფორმალური შეიძლება სხვადასხვა ფორმა5 მიიღოს.6 იმისათ-
ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედებისათვის ვის, რომ ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში
დამახასიათებელი ისეთი ინსტიტუტების ანალიზს, ხალხის ჩართულობამ შედეგი გამოიღოს, აუცილე-
როგორებიცაა: ზეპირი მოსმენა და მოლაპარა- ბელია, დანერგილ იქნეს დაინტერესებულ პირთა
კების წარმოება. ამ ნაწილში ჩამოყალიბებულია ინტერაქტიური7 მონაწილეობა.8
ზეპირი მოსმენის არსი, წარმოდგენილია მისი 5
მაგალითად, უკვე მე-20 საუკუნეში არსებობდა იმის დო-
ჩატარების წესი და მოცემულია ზეპირი მოსმენის კუმენტური მასალა, რომ საჯარო განხილვები, სათათბირო
სხდომის ოქმის შედგენის თავისებურებები. გარ- კომიტეტები და კონსულტაციის სხვა ფორმები მნიშვნე-
ლოვან როლს ასრულებდნენ ადმინისტრაციული ნორმა-
და ამისა, განხილულია ამერიკაში დამკვიდრებუ- შემოქმედების პროცესში. გამოკითხვებმა დაადასტურეს,
ლი მოლაპარაკების პროცედურის მახასიათებ- რომ ყველა დაინტერესებული პირი გამოხატავდა სურ-
ლები; ვილს, დასწრებოდა საჯარო განხილვას. იხ. S.J. Balla, Be-
tween Commenting and Negotiation: The Contours of Public
სტატიის მეორე თავში მოცემულია ზეპირი Participation in Agency Rulemaking, I/S: A Journal of Law
მოსმენისა და მოლაპარაკების პროცედურის და- and Policy for the Information Society, 1, Winter, 2004/2005,
დებითი და უარყოფითი მხარეები. შეჯერებულია 66-67.
6
მეცნიერთა განსხვავებული პოზიციები ადმინისტ- იხ. W.H. Simon, Solving Problems vs. Claiming Rights: the
Pragmatist Challenge to Legal Liberalism, William and Mary
რაციულ ნორმაშემოქმედებაში ფორმალური წარ- law Review, 46, October, 2004, 175.
მოების გამოყენებასთან დაკავშირებით. 7
დაინტერესებულ მხარეთა მონაწილეობის ზოგიერთი
დასკვნაში ჩამოყალიბებულია კვლევის მიზა- ფორმა სააგენტოებსა და დაინტერესებულ პირებს ერთ-
ნი: რამდენად ხელსაყრელია ადმინისტრაციულ მანეთის პირისპირ სვამს ისეთ ინტერაქტიურ გარემოში,
როგორებიცაა: მრგვალი მაგიდები, საჯარო განხილვე-
ნორმაშემოქმედებაში ფორმალური პროცედურე- ბი და არაფორმალური (არაოფიციალური) შეხვედრები.
ბის სრული მოცულობით გამოყენება ან ამერიკაში ასეთ დროს სააგენტოებს ურთიერთობა აქვს დაინტერ-
დამკვიდრებული დამატებითი ფორმალური პრო- სებულ პირთა ჯგუფებთან, რომლებიც გაერთიანებულნი
არიან საკონსულტაციო კომიტეტებში და დაკავებულე-
ცედურების დანერგვა. ბი არიან სპეციფიკური საკითხებით. დაინტერესებულ
პირთა ჯგუფები აფასებენ სააგენტოს წინადადებებს და
2 ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმე- სთავაზობენ რჩევებს ადმინისტრაციული ნორმაშემოქ-
დებაში ხალხის მონაწილეობის მედების დღის წესრიგთან დაკავშირებით. იხ. S.J. Balla,
Between Commenting and Negotiation: The Contours of
სხვადასხვა ფორმალური Public Participation in Agency Rulemaking, I/S: A Journal
პროცედურა of Law and Policy for the Information Society, 1, Winter,
ასოციაციური დემოკრატიის იდეა4 არის მო- 2004/2005, 60.
8
ქალაქეების მონაწილეობის უზრუნველყოფა იმ ამერიკაში ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში
ხალხის ჩართულობის სხვადასხვა ფორმის კვლევისას
პოლიტიკის შემუშავებასა და აღსრულებაში, რო- მნიშვნელოვანი ყურადღება ეთმობა საკონსულტაციო
მელიც გავლენას ახდენს მათზე. ამ მონაწილეობამ კომიტეტებს. ასეთი კომიტეტები წარმოადგენს არასამ-
თავრობო ორგანიზაციებს, რომლებიც დაფუძნებულები
არის კონგრესის, პრეზიდენტის ან სააგენტოს მიერ, რათა
4
ასოციაციური დემოკრატია, გამოხატული კოლობო- რეკომენდაციები გაუწიონ აღმასრულებელ ხელისუფლე-
რაციულ მმართველობაში (შემაკავშირებელი მმართ- ბაში გადაწყვეტილების მიღებაზე კომპეტენტურ პირებს.
ველობა), არის ერთ-ერთი გზა, რომ გაუმჯობესდეს მსგავსი კომიტეტების საქმიანობა მოწესრიგებულია ფე-
აღმასრულებელი ორგანოების ისეთი საქმიანობის დერალური საკონსულტაციო კომიტეტების აქტით. ეს აქტი
ხარისხი, აღსრულება და ლეგიტიმურობა, როგორიცაა ადგენს, რომ საკონსულტაციო კომიტეტში დაცულ იქნეს
ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება. ასოციაციური მონაწილეთა ბალანსი და არ მოხდეს ბიზნესჯგუფების
მმართველობა მიმართულია პრობლემის გადაწყვეტი- მიერ საკუთარი ინტერესების ლობირება. იხ. S.J. Balla, Be-
ადმინისტრაციული სამართალი
საკენ, ინფორმაციის გაზიარებისა და საკითხში განს- tween Commenting and Negotiation: The Contours of Public
წავლული პირების თათბირისკენ; იგი უზრუნველყოფს Participation in Agency Rulemaking, I/S: A Journal of Law
დაინტერესებული პირების მონაწილეობას გადაწყ- and Policy for the Information Society, 1, Winter, 2004/2005,
ვეტილების მიღების ყველა ეტაპზე, რამაც შეიძლება 66-67. ამასთან, ერთმანეთისაგან გამოყოფენ დამოუკი-
გააადვილოს პრობლემის ეფექტიანი გადაწყვეტა... დებელი ექსპერტებისაგან შექმნილ საკონსულტაციო კო-
ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების ამ მოდელის მიტეტებს და იმ პირთა წარმომადგენლებისაგან შექმნილ
გამოყენებისას ნორმაშემოქმედი როგორც კურატორი კომიტეტებს, რომლებსაც უნდა შეეხოს სააგენტოს მიერ
ისე მოქმედებს და რეგულაციურ წარმატებას აკვირდე- მიღებული გადაწყვეტილება. ასეთი გამიჯვნა აუცილებე-
ბა. B. J. Zabawa, Making the Health Insurance Flexibility ლია, ვინაიდან ექსპერტების მიერ შედგენილ კომიტეტებ-
and Accountability (HIFA) Waiver Work Through Collo- თან დაკავშირებით განსაკუთრებით უნდა იქნეს დაცული
borative Governance, Annals of Health Law, 12, Summer, მიუკერძოებლობის პრინციპები (მონაწილეების მიმართ
2003, 378. შეიძლება გამოიყენონ აცილება). კომიტეტები დაბალან-
35
ნინო კილასონია
თბ., 2002, 371. პირდაპირ დადგენილ შემთხვევებში. იხ. D.E. Hall, Adminis-
trative Law Bureaucracy in a Democracy, New-Jersey, 2001, 111.
10
მაშასადამე, ყველას, ვისი უფლებაც შეიძლება შეიზღუ-
16
დოს აქტის გამოცემით, უფლება აქვს, მონაწილეობა მი- მაგალითად, 1974 წლის ფედერალური სავაჭრო კომისიის
იღოს ამ აქტის გამოცემასთან დაკავშირებულ ადმინისტრა- გაუმჯობესების აქტი ადგენს დაინტერესებულ პირთა მონა-
ციული წარმოების პროცესში და თავისი გავლენა მოახდი- წილეობის სხვადასხვაგვარ ფორმას. აქტი შესაძლებლობას
ნოს ადმინისტრაციული ორგანოს გადაწყვეტილებაზე (მათ აძლევს დაინტერესებულ პირებს, წარმოადგინონ ზეპირი
შორის: დააყენოს შუამდგომლობები, წარადგინოს მტკიცე- არგუმენტები, ისევე როგორც წერილობითი მოსაზრებები
ბულებები და ა.შ.). იხ. ზ. ადეიშვილი, ქ. ვარდიაშვილი, ლ. და მონაწილეობა მიიღონ ჯვარედინ დაკითხვაში. გარდა
იზორია, ნ. კალანდაძე, მ. კოპალეიშვილი, ნ. სხირტლაძე, პ. ამისა, აქტის მიხედვით, კომისია ადგენს სპეციალურ დო-
ტურავა, დ. ქიტოშვილი, ზოგადი ადმინისტრაციული სამარ- კუმენტს, რომელშიც ასახულია ადმინისტრაციული ნორმა-
თლის სახელმძღვანელო, თბ., 2005, 235. შემოქმედების ყველა ეტაპი. ეს დოკუმენტი შესაძლებლო-
36
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
მე-3 პუნქტით დადგინდა, რომ სზაკ-ით ნორმატიული ად- ებისაგან, საჯარო ადმინისტრაციული წარმოების დროს
მინისტრაციულსამართლებრივი აქტის გამოცემისათვის ზეპირი მოსმენის გამართვისას საკუთარი მოსაზრებების
გათვალისწინებული ადმინისტრაციული წარმოების სა- წამოყენებისა და სიტყვით გამოსვლის უფლება აქვთ არა
ხეები გამოიყენება მხოლოდ კოლეგიური ადმინისტრაცი- მხოლოდ მხარეებს, არამედ ნებისმიერ პირს. იხ. ზ. ადეიშ-
ული ორგანოს მიერ გამოცემული ნორმატიული აქტების ვილი, გ. ვინტერი, დ. ქიტოშვილი, საქართველოს ზოგადი
მიმართ, ხოლო სხვა ადმინისტრაციული ორგანოსა და თა- ადმინისტრაციული კოდექსის კომენტარი, თბ., 2002, 288.
ნამდებობის პირის მიერ გამოცემული ნორმატიული აქტე- 21
ამერიკაში 1970 წლის ბოლოდან მოყოლებული, ცნობის
ბის მიღების (გამოცემა) საკითხებს აწესრიგებს „ნორმატი-
გამოქვეყნებისა და მოსაზრებების წარდგენის პროცედურა
ული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი.
იყო მარტივი. სააგენტოებს არ ევალებოდათ დამატებითი
19
იხ. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მოქმედების განხორციელება, იმ შემთხვევების გარდა,
საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, №33, 09.11.2009, 18. როცა ეს მითითებული იყო სტატუტში, რომელიც აწესრი-
37
ნინო კილასონია
38
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
39
ნინო კილასონია
უფლება აქვთ: ორგანიზება გაუწიონ ფიცის მიღე- ზეპირი მოსმენის სხდომის წარმართვას. სზაკ-ის
ბას, გამოსცენ ზეპირ მოსმენაზე დაბარების უწყება, მიხედვით, სხდომას ხსნის და თავმჯდომარეობს
მოითხოვონ მტკიცებულებების წარდგენა და მი- ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებამოსილი თა-
იღონ სათანადო მტკიცებულებები;34 მათ ასევე უფ- ნამდებობის პირი,40 რომელსაც იგივე უფლებები
ლება აქვთ, წესრიგი დაამყარონ ზეპირი მოსმენის აქვს ზეპირი მოსმენის სხდომის წარმართვასთან
მსვლელობისას.35 გარდა ამისა, პირებს, რომლებიც დაკავშირებით, როგორიც ამერიკელ ადმინისტ-
ზეპირ მოსმენას უნდა გაუძღვნენ, მხარეების მხრი- რაციული სამართლის მოსამართლეს. კერძოდ,
დან თანხმობის მიღების შემთხვევაში, შეუძლიათ, სზაკ-ის თანახმად, მას შემდეგ, რაც ადმინისტრა-
საკითხის გამარტივებისა და გადაწყვეტისათვის ციული ორგანოს უფლებამოსილი თანამდებობის
გამართონ კონფერენციები ან მიმართონ დავის პირი დაიბარებს მხარეებს,41 იგი ატარებს ზეპირი
გადაწყვეტის სხვა ალტერნატიულ საშუალებებს.36 მოსმენის სხდომას,42 რომელიც საჯაროა და და-
ამასთან, ასეთი „წინარე კონფერენციის“37 გამარ-
თვისას სავალდებულოა თითოეული მხარის ერთი მოებულ ადმინისტრაციულ პროცედურებს. ამიტომ, აპა-ის
წარმომადგენლის დასწრება წინააღმდეგობრივ მიხედვით, ზეპირი მოსმენის გაძღოლის უფლებამოსილება
გადაეცა ადმინისტრაციულ მოსამართლეებს, რომლებიც
საკითხებზე მოსალაპარაკებლად.38 დამოუკიდებლები იქნებოდნენ სააგენტოებისგან. იხ. A.C.
აღსანიშნავია, რომ აპა-ისგან განსხვავებით, Aman, W.T. Mayton, Administrative Law, Hornbook Series,
West Publishing, USA, 1998, 242.
სზაკ-ი არ ითვალისწინებს ადმინისტრაციული სა-
40
მართლის მოსამართლის39 დანიშვნას და მის მიერ იხ. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი,
111-ე მუხლი, მე-2 პუნქტი, საკანონმდებლო მაცნე, №32 (39),
15.07.1999, 23.
პროცესში) წარმოადგენს პირს, რომელიც სპეციალურად 41
ინიშნება სააგენტოს გადაწყვეტილებით იმისთვის, რომ ნიშანდობლივია, რომ გერმანიაში ადმინისტრაციული
მიუკერძოებლად გადაწყვიტოს საკითხი. თითოეულ სა- ორგანოს წინაშე წარდგომა შესაძლებელია მხოლოდ იმ
აგენტოს შეუძლია, დანიშნოს იმდენი ადმინისტრაციული საქმესთან დაკავშირებით, რომელიც არის ინდივიდუალუ-
სამართლის მოსამართლე, რამდენიც აუცილებელია აპა-ის რი ხასიათის და ეს უფლება არ ვრცელდება იმ შემთხვევებ-
556-ე და 557-ე პარაგრაფებით გათვალისწინებული პრო- ზე, რომლებიც ეხება ადმინისტრაციის მიერ საკანონმდებ-
ცედურების საწარმოებლად. ადმინისტრაციული სამართ- ლო უფლებამოსილების განხორციელებას. დებულებები,
ლის მოსამართლეები დანიშნულები უნდა იყვნენ როტა- რომლებიც მოიცავს საკანონმდებლო რეგულაციების მომ-
ციის პრინციპის შესაბამისად და არ უნდა განახორციელონ ზადებას, მოცემულია პრაქტიკის კოდექსში, რომლებსაც
ფუნქციები, რომლებიც წინააღმდეგობაში მოდის ადმინის- იყენებს ფედერალური სამინისტროები. ეს კოდექსი მო-
ტრაციული სამართლის მოსამართლის ვალდებულებებ- იცავს ასევე დებულებებს ადმინისტრაციულ მითითებებთან
თან. იხ. US Code, 5 USC § 3105. დაკავშირებით. კოდექსი მოითხოვს სამინისტროებისგან,
რომ ინფორმაცია მიაწოდოს დაინტერესებულ ორგანიზა-
34
იხ. Administrative Procedure Act (APA), § 556 (b) 1,2, 3., § ციებს და გამართოს შეხვედრები, სანამ ნორმის გამოცემა
556 (c), 1,2, 3. განხორციელდება. თუმცა ამ კოდექსს აქვს მხოლოდ შიდა,
35 და არა სავალდებულო, დანიშნულება და, შესაბამისად,
იქვე, 5.
არ წარმოშობს მოსმენის სამართლებრივ უფლებას, რო-
36
იქვე, 6. მელიც სასამართლოს ძალით იქნება აღსრულებადი. ად-
37 მინისტრაციული პროცედურა, რომელიც დაკავშირებულია
ეს არის კონფერენცია, რომლიც წინ უძღვის ზეპირ მოს-
ნორმის შემუშავებასთან, იქნება ეს საკანონმდებლო თუ
მენას. ადმინისტრაციული სამართლის მოსამართლეს
ადმინისტრაციული რეგულაცია, არ არის ზუსტად გაწერი-
შეუძლია მიმართოს მსგავს კონფერენციას, რათა ხელი
ლი. თუმცა ზოგიერთი სტატუტი, განსაკუთრებით გარემოს
შეუწყოს ინფორმაციის გაცვლას მხარეებს შორის, რამაც
დაცვის სფეროში, ითვალისწინებს მოსმენას, სანამ საბო-
მოგვიანებით შეიძლება თავიდან ააცილოს არასასურველი
ლოო ფორმალური რეგულაციის ან მითითების გამოქვეყ-
პროცედურები. იხ. A.C. Aman, W.T. Mayton, Administrative
ნება განხორციელდება. ადგილობრივ დონეზე ხალხის მო-
Law, Hornbook Series, West Publishing, USA, 1998, 223.
ნაწილეობის ხარისხი იზრდება. გერმანიის ბევრ რეგიონში
38
Administrative Procedure Act (APA), § 556 (c) 8. ისეთი ინსტიტუტები, როგორებიცაა ადგილობრივი ასამბ-
ადმინისტრაციული სამართალი
40
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
47
აპა-ის ნორმები, რომლებიც ეხება ადმინისტრაციული ეწყობა ზეპირი მოსმენა; ადმინისტრაციული ორ-
სამართლის მოსამართლის დანიშვნას, მიზნად ისახავს განოს დასახელება; განხილვის დრო და ადგილი;
განსახილველ საქმეზე მიუკერძოებელი გადაწყვეტილების
გამოტანას. აპა-ის მიხედვით, ადმინისტრაციული წარმო-
48
ების პროცედურა ისე არის ჩამოყალიბებული, რომ უზრუნ- იხ. სქოლიო, 30.
ველყოს „ზეპირი მოსმენის შემმოწმებლის“ მიერ დამო- 49
დღეს მოქმედი სზაკ-ის მიხედვით, ზეპირი მოსმენის
უკიდებელი გადაწყვეტილების მიღება მის ხელთ არსებულ
სხდომა გრძელდება მხოლოდ ერთ სამუშაო დღეს. იხ.
მტკიცებულებებზე დაყრდნობით, ასევე გაათავისუფლოს
საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, 110-
„ზეპირი მოსმენის შემმოწმებელი“ მხარეების ან სააგენ-
ე მუხლი, მე-5 პუნქტი, საკანონმდებლო მაცნე, №32 (39),
ტოს წარმომადგენლების ზეგავლენისაგან. იხ. A.C. Aman,
15.07.1999, 23.
W.T. Mayton, Administrative Law, Hornbook Series, West
50
Publishing, USA, 1998, 243. Administrative Procedure Act (APA), § 557 (c)(A).
41
ნინო კილასონია
სხდომის თავმჯდომარის, ზეპირ მოსმენაში მონა- ბა აქვს, გაეცნოს სხდომის ოქმს და ოქმის გაცნო-
წილე დაინტერესებული მხარის, ექსპერტის, მოწ- ბიდან 3 დღის ვადაში წარადგინოს შენიშვნები მის
მის ვინაობა; ზეპირი მოსმენის საგანი, წარდგენი- თაობაზე, მიუთითოს მასში არასწორი და არას-
ლი განცხადების მოკლე მიმოხილვა; მოწმეთა და რული ინფორმაციის არსებობა. ამ ვადის გასვლის
ექსპერტთა ჩვენებების მოკლე აღწერა; შემთხვე- შემდეგ, მხარეს არა აქვს შენიშვნების წარდგენის
ვის ადგილის დათვალიერების შედეგის აღწერა.51 უფლებამოსილება. ადმინისტრაციული ორგანო
როგორც ვხედავთ, ქართული კანონმდებლობა ვალდებულია, განიხილოს ყველა შენიშვნა და, თუ
ზეპირი მოსმენის სხდომის ოქმში ფაქტობრივ მო- ეთანხმება შენიშვნებს, დაადასტუროს მისი სისწო-
ნაცემებზე მითითებას ითვალისწინებს, მაგრამ რე, ხოლო თუ არ ეთანხმება, გამოსცეს ადმინისტ-
ამერიკული კანონმდებლობისგან განსხვავებით, რაციული აქტი შენიშვნების უარყოფის შესახებ.54
არაფერია ნათქვამი სამართლებრივი დასკვნებისა როგორც ვხედავთ, ამერიკელი და ქართველი
და გადაწყვეტილების მიღების საფუძვლების ჩა- კანონმდებლები განსაკუთრებულ ყურადღებას
მოყალიბებაზე. უნდა ვივარაუდოთ, რომ, რადგან უთმობენ ზეპირი მოსმენის სხდომის ოქმის წარ-
სზაკ-ი ყველა ადმინისტრაციულსამართლებრივი მოებას. მსგავსი მიდგომა სავსებით გამართლე-
აქტისათვის სავალდებულოდ ადგენს წერილობით ბულია, თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ ზეპირი
დასაბუთებას,52 ქართველმა კანონმდებელმა საჭი- მოსმენის სხდომის ოქმი შეიძლება მოგვიანებით
როდ აღარ ჩათვალა ფაქტობრივი გარემოებებისა იქნეს გამოყენებული სასამართლოს მიერ ადმი-
და საკანონმდებლო საფუძვლის შესწავლის შედე- ნისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაზე კონტროლის
გების დამატებით ზეპირი მოსმენის სხდომის ოქმ- განხორციელებისას.
ში ასახვა. სხვა მხრივ, ზეპირი მოსმენის სხდომის
ოქმის წარმოებასთან დაკავშირებული საკითხები 2 2 ამერიკისთვის დამახასიათებელი
ამერიკასა და საქართველოში ერთნაირად არის მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედება
მოწესრიგებული. კერძოდ, ამერიკელი და ქართ- ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქ-
ველი კანონმდებლები ზეპირი მოსმენის სხდომის მედების ერთმანეთისგან განსხვავებულ სახეებს
ოქმის ჩანაწერის წარმოებასთან ერთად მხარის იცნობენ ამერიკელი და ქართველი კანონმდებლე-
მიერ ზეპირი მოსმენის სხდომის ოქმის გაცნობის ბი. მაგალითად, ამერიკაში ფართოდ გამოიყენება
შესაძლებლობას უშვებენ. ეს განპირობებულია ისეთი პროცედურა, როგორიცაა მოლაპარაკება
იმით, რომ სხდომის ოქმს აქვს სამართლებრივი სააგენტოს წარმომადგენლებსა და დაინტერესე-
მნიშვნელობა და, აქედან გამომდინარე, დაინტე- ბულ პირებს შორის. იგი არის ადმინისტრაციული
რესებულ მხარეს კანონიერი ინტერესი უჩნდება პროცედურების აქტით დადგენილი ნორმაშე-
ოქმის სისწორესთან დაკავშირებით. 53 აპა-ის მი- მოქმედების დამატება, რომელიც ადმინისტრა-
ხედვით, როცა სააგენტოს გადაწყვეტილება არ ციული ნორმაშემოქმედების შესახებ ცნობის გა-
ეფუძნება იმ მტკიცებულებას, რომელიც მოიპო- მოქვეყნებამდე ითვალისწინებს მოლაპარაკების
ვება საქმის მასალებში, მხარეს უფლება აქვს, წა- გამართვას.55
რადგინოს დროული მოთხოვნა ოქმის სისწორის აღსანიშნავია, რომ 1980 წლიდან ფედერალური
თაობაზე. ოქმის სისწორესთან დაკავშირებით სააგენტოები, დაინტერესებული ჯგუფები და კერძო
განცხადების წარდგენის ასეთსავე წესს ითვალის- პირები ეძებდნენ ადმინისტრაციული პროცედურე-
წინებს სზაკ-ი. კერძოდ, სზაკ-ის 112-ე მუხლის მე-4 ბის აქტით დადგენილი ტრადიციული ადმინისტ-
რაციული ნორმაშემოქმედების ალტერნატივას.56
ადმინისტრაციული სამართალი
42
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
43
ნინო კილასონია
სააგენტოები, მას შემდეგ, რაც გადაწყვეტენ, ლია, კომიტეტში მონაწილეობის უფლება მიანი-
აწარმოონ მოლაპარაკება, მოლაპარაკების ნორ- ჭოს ნებისმიერ პირს, ვისაც შეიძლება შეეხოს აქტი
მაშემოქმედების აქტით დადგენილი დამატებითი და ვისი ინტერესი კომიტეტის შედგენისას არ იქნა
პროცედურების შესაბამისად მოქმედებენ. მოლა- გათვალისწინებული. ამასთან, მოლაპარაკების
პარაკების ნორმაშემოქმედების აქტის მიხედვით, ნორმაშემოქმედების აქტი ასევე ადგენს, რომ მას
სანამ მოლაპარაკების პროცესი დაიწყება, სააგენ- შემდეგ, რაც სამუშაო ჯგუფი შეიქმნება,67 ინიშნება
ტო აქვეყნებს ცნობას მის შესახებ, რომ რეგულა- შუამავალი,68 რომელმაც აქტიურად უნდა იმუშაოს
ციას მოლაპარაკების პროცედურის გამოყენებით მხარეებს შორის კომპრომისის მიღწევაზე. შუამა-
შეიმუშავებს.64 ცნობაში უნდა აისახოს: მოსაწეს- ვალი ხელმძღვანელობს კომიტეტის შეხვედრებს
რიგებელი საკითხის შინაარსი, შესამუშავებელი და ეხმარება მხარეებს დისკუსიისა69 და მოლა-
აქტის მოცულობა, ასევე დაინტერესებულ პირთა პარაკების წარმართვაში.70 თუ მხარეებს შორის
სავარაუდო მონახაზი.65 პირებს, რომლებიც სა- მოლაპარაკება წარმატებულად ჩაივლის და მო-
აგენტოს მიერ მოლაპარაკების კომიტეტში შეყვა- ლაპარაკების შედეგად კომიტეტი განსახილველ
ნილები არ იქნებიან, უფლება აქვთ, გაასაჩივრონ საკითხთან დაკავშირებით მივა კონსენსუსამდე,71
სააგენტოს გადაწყვეტილება.66 სააგენტოს შეუძ-
შავებელი აქტი და იგი რამდენად შეიძლება იქნეს წარმოდ-
დნენ სურვილს, დახარჯონ დრო და რესურსები საიმისოდ, გენილი მოლაპარაკების ჯგუფის მოქმედი წევრის მიერ ან
რათა იმუშაონ კონსენსუსის მიღწევაზე, რომლის შედე- უფლებამოსილი, უშუალო მონაწილეობა მიიღოს მოლაპა-
გიც იქნება რეგულაციის პროექტი. ნიშანდობლივია, რომ რაკების პროცესში. იხ. S. Mee, Negotiated Rulemaking and
მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების აქტი აღიარებს ზე- Combined Sewer Overflows (CSOS): Consensus Saves Os-
მოაღნიშნულ დებულებებს და ჩამოთვლის მათ როგორც sification? Boston College Environmental Affairs Law Riview,
აუცილებელ ფაქტორებს, რომლებიც გათვალისწინებული 25, fall, 1997, 226.
უნდა იქნეს სააგენტოს მიერ მოლაპარაკების ნორმაშე- 67
სამუშაო ჯგუფის შედგენის შემდგომ, სანამ აქტიურ მო-
მოქმედების არჩევის პროცესში. სწორედ ამ ფაქტორებზე
ლაპარაკებას დაიწყებენ, სააგენტოები რამდენიმე საათს
დაყრდნობით უნდა მიიღოს სააგენტომ გადაწყვეტილება,
გამოყოფენ მოლაპარაკების ტექნიკასა და პრინციპებზე
რამდენად მიზანშეწონილია მოლაპარაკების პროცედუ-
ლექციის ჩასატარებლად. ასეთი სესიები კომპენსირებას
რის დამხმარე საშუალებად გამოყენება. იხ. A.C. Aman,
უკეთებენ პოტენციურად ფართო შეუსაბამობას (უთანას-
W.T. Mayton, Administrative Law, Hornbook Series, West
წორობას) მონაწილეებს შორის და აყალიბებენ საკვანძო
Publishing, USA, 1998, 50.
საკითხების ერთიან გაგებას. იხ. S. Mee, Negotiated Rule-
64
ცნობის გამოქვეყნებამდე სააგენტოს შეუძლია დანიშ- making and Combined Sewer Overflows (CSOS): Consensus
ნოს წარმომადგენელი, რომელიც კონტროლს განახორ- Saves Ossification? Boston College Environmental Affairs
ციელებს იმაზე, რომ ყველა დაინტერესებულ პირს ჰქონ- Law Riview, 25, Fall, 1997, 226.
დეს საშუალება, მონაწილეობა მიიღოს იმ კომიტეტის საქ- 68
იხ. Negotiated Rulemaking Act at 5 U.S.C. § 566 (c). ამას-
მიანობაში, რომელიც აწარმოებს მოლაპარაკებებს. მას
თან, დაინტერესებული მხარეებისა და სააგენტოს წარმო-
შემდეგ, რაც სააგენტოს წარმომადგენელი შეარჩევს შესა-
მადგენლებისათვის იმ უფლებამოსილების მინიჭება, რომ
ბამის საკითხებს მოლაპარაკებისთვის, განსაზღვრავს იმ
განსაზღვრონ და წარმართონ მოლაპარაკებები მიუკერ-
პირთა პოტენციურ წრეს, რომლებმაც მონაწილეობა უნდა
ძოებელი შუამავლის მეშვეობით, სანამ გამოქვეყნებული
მიიღონ მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედებაში. როგორც
იქნება ნორმა, არის მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების
წესი, სააგენტო თავისი შემადგენლობიდან ერთ პირს ნიშ-
მნიშვნელოვანი მიღწევა. იხ. M.J. Breger, Defining Admin-
ნავს წარმომადგენლად კომიტეტში. რადგან ეს პირი არ
istrative Law-A Riview of an Introduction to Administra-
არის შეზღუდული სააგენტოს მხრიდან, იგი წარმოადგენს
tive Justice in the United States by Peter L. Strauss, George
სააგენტოს პოზიციას და მხარეებს სთავაზობს საკითხის
Washington Law Review, 60, November, 1991, 276.
გადაჭრის იმ გზებს, რომლებიც თავსდება კონგრესის
69
მიერ სააგენტოსთვის მინიჭებული უფლებამოსილების მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების პროცესში მხარე-
ფარგლებში. იმ შემთხვევაში, თუ შეთანხმება ვერ იქნება ები ერთობლივად იკვლევენ როგორც მათ საერთო ინტე-
მიღწეული, სააგენტოს მაინც რჩება გარკვეული მასალა, რესებს მიკუთვნებულ საკითხებს, ისე განსხვავებულ შეხე-
ადმინისტრაციული სამართალი
44
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
იგი მოამზადებს ანგარიშს, რომელსაც უგზავნის პარაკების ნორმაშემოქმედებას შორის, ასევე რამ-
სააგენტოს.72 სააგენტომ მიღებისთანავე დაკვირ- დენად უზრუნველყოფს ზეპირი მოსმენისა და მო-
ვებით უნდა შეამოწმოს ანგარიში, როგორც მო- ლაპარაკების პროცედურის ერთად ან ცალ-ცალკე
მავალი რეგულაციის ტექსტის პროექტი.73 თუ სა- გამოყენება ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედე-
აგენტო გადაწყვეტს, შეასწოროს კომიტეტის მიერ ბის გაუმჯობესებას, მიზანშეწონილად მიგვაჩნია
შეთავაზებული პროექტი, ერთმანეთისაგან აცალ- მიმოვიხილოთ მათი დადებითი და უარყოფითი
კევებს საკუთარ დამატებებს და მოლაპარაკების მხარეები.
კომიტეტის დასკვნებს. ამის შემდეგ იგი აქვეყნებს
პროექტს74 დაინტერესებული პირებისგან მოსაზ- 3 1 მოლაპარაკების ნორმაშემოქმე-
რებების მიღების მიზნით.75 დების შედეგი
ყველასთვის თვალსაჩინოა, რომ პირები მე-
3 მოლაპარაკება თუ ზეპირი მოსმენა ტად არიან მიდრეკილები, შეასრულონ ნორმა,
აღსანიშნავია, რომ მოლაპარაკებას, როგორც რომელიც კონსენსუსის შედეგია მოლაპარაკება-
ნორმატიული ადმინისტრაციულსამართლებრივი ში, სადაც ისინი მხარედ გამოდიოდნენ.76 აქედან
აქტის გამოცემისათვის აუცილებელ წინაპირობას, გამომდინარე, მოლაპარაკების ნორმაშემოქმე-
ქართული ადმინისტრაციული სამართალი არ იც- დების მხარდამჭერები აცხადებენ, რომ გადაწყ-
ნობს. ჩვენი კანონმდებლობა ადმინისტრაციულ ვეტილება, რომელიც მიიღება მოლაპარაკების
ნორმაშემოქმედებაში მხოლოდ საჯარო ადმი- გზით და დაინტერესებული მხარეების ორმხრივი
ნისტრაციული წარმოებისათვის დამახასიათებელ მუშაობის შედეგად, უფრო მეტად იმსახურებს მო-
ზეპირ მოსმენას ითვალისწინებს. შესაბამისად, ნაწილეთა პატივისცემას.77 მოლაპარაკების ნორმა-
იმის დასადგენად, რამდენად ეფექტიანი შეიძლე- შემოქმედების მომხრეები ასევე აღნიშნავენ, რომ
ბა იყოს მოლაპარაკების პროცედურის დანერგვა ამგვარი ნორმაშემოქმედების პროცესი ემყარება
ქართულ ადმინისტრაციულ სამართალში და რა ინფორმაციის ურთიერთგაცვლას, რაც მხარეებს
მიმართება არსებობს ზეპირ მოსმენასა და მოლა- შესაძლებლობას აძლევს, ერთგვარი ტესტირება
გაუკეთონ მათ მიერ წარდგენილ ინფორმაციას.78
თუ შეთანხმება მიღებული იქნება, ის შემდგომში გახდება ამიტომ, მიუხედავად იმისა, მოლაპარაკების შედე-
შესათავაზებელი პროექტის საფუძველი, რომელიც უნდა გად შემუშავებული იქნება თუ არა რეგულაცია, მო-
გამოქვეყნდეს დაინტერესებული პირების მხრიდან მასზე
მოსაზრებების წარსადგენად. ასეთი ნორმაშემოქმედების ლაპარაკება წარმოშობს ფასდაუდებელ კავშირს
დროს თითოეული მხარე იღვწის იმაში დასარწმუნებლად,
რომ საბოლოო აქტი მათ მიერ განხორციელებული საქმი-
ანობის ლოგიკური შედეგია. იხ. A.C. Aman, W.T. Mayton, 76
პირისათვის შესაძლებლობის მიცემა, უშუალოდ მიიღოს
Administrative Law, Hornbook Series, West Publishing, USA მონაწილეობა ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების
1998, 298-299. პროცესში, ზრდის მის დაინტერესებას ნორმის წარმატებუ-
72 ლი იმპლემენტაციის თვალსაზრისით. იხ. J. Freeman, Col-
იხ. Negotiated Rulemaking Act at 5 U.S.C. § 566 (f).
loborative Governance in the Administrative State, UCLA Law
73
ტიპური მოლაპარაკებითი რეგულირების დროს კერ- Review, 45, October, 1997, 23-24.
ძო დაინტერესებული პირები ადმინისტრაციულ სააგენ- 77
იხ. K.F. Warren, Administrative Law in the Political System,
ტოსთან ათანხმებენ შეთავაზებული ნორმის შინაარსს,
Westview Press, 4th ed., Colorado, 2004, 243-244.
რომელსაც შემდგომ სააგენტო წარადგენს ტრადიციული
ცნობის გამოქვეყნებისა და მოსაზრებების წარდგენის 78
მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების უპირატესობა გა-
პროცედურისათვის. იხ. J. Rossi, Bargaining in the Shadow მოიხატება იმით, რომ ასეთ ადმინისტრაციულ ნორმაშე-
of Administrative Procedure: the Public Interest in Rulemak- მოქმედებაში ჩართული პირები უშუალოდ მონაწილეობენ
ადმინისტრაციული სამართალი
ing Settlement, Duke Law Journal, 51, December, 2001, 1021. გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. იხ. P.J. Harter, As-
74 sesing The Assesors: the Actual Performance of Negotiated
საბოლოოდ, მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების შე-
Rulemaking, New York University Environmental Law Jour-
დეგია პროექტის შემუშავება, რომელთან დაკავშირებით
nal, 9, 2000, 53. მნიშვნელოვანია ასევე აღიარებულ იქნეს
ნებისმიერ პირს შეუძლია, წარმოადგინოს საკუთარი კო-
მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების ტრანსფორმაციული
მენტარები საწინაღმდეგო მოსაზრების ქონის შემთხვევა-
ღირებულება და ის მრავალმხრივი შესაძლებლობა, რო-
ში. იხ. P.J. Harter, A Plumber Responds to The Philosophers:
მელსაც ასეთი სახის ნორმაშემოქმედება იძლევა ხალხის
A Comment on Professor Menkel-Meadow’s Essay on De-
ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედებაში ჩართვის კუთ-
liberative Democracy, Nevada Law Journal, 5, Winter, 2004-
ხით. იხ. P.J. Harter, A Plumber Responds to The Philoso-
2005, 384.
phers: A Comment on Professor Menkel-Meadow’s Essay
75
იხ. A.C. Aman, W.T. Mayton, Administrative Law, Hornbook on Deliberative Democracy, Nevada Law Journal, 5, Winter,
Series, West Publishing, USA 1998, 301. 2004-2005, 380.
45
ნინო კილასონია
46
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
47
ნინო კილასონია
რების მიერ შემუშავებული პროექტი, რომელიც რეებს საშუალება აქვთ, მონაწილეობა მიიღონ
მოლაპარაკების შედეგია, მეცნიერთა შეხედულე- ადმინისტრაციულ წარმოებაში.95 ზეპირი მოსმენა
ბით, არ შეიძლება გახდეს ნორმატიული ადმინისტ- წააგავს სასამართლო პროცესს, რომლის მსვლე-
რაციულ-სამართლებრივი აქტის საფუძველი. ლობისას გადაწყვეტილების მიმღებ უფლებამო-
მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების ზემოთ სილ პირს შეუძლია, უშუალოდ გაეცნოს და შეიქ-
მოცემული სუსტი მხარეების წარმოჩენა ცხად- მნას წარმოდგენა გადაწყვეტილების მისაღებად
ყოფს, რომ მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედების მნიშვნელოვან ფაქტობრივ გარემოებებსა და სა-
განურჩევლად გამოყენება გაუმართლებელია და მართლებრივ შეხედულებებზე (უშუალობის პრინ-
შედეგს ვერ გამოიღებს, რადგან მოლაპარაკების ციპი), რაც უზრუნველყოფს გადაწყვეტილების ში-
ნორმაშემოქმედება წარმატებულია მხოლოდ მა- ნაარსობრივი სისწორის გარანტიის ამაღლებას.96
შინ, თუ არსებობს მოლაპარაკების გზით საკით- გარდა ამისა, ზეპირი მოსმენა, რომელიც მხოლოდ
ხის გადაწყვეტის ან ნორმის მიღების რეალური ერთ დღეს გრძელდება,97 ადმინისტრაციულ ორ-
შესაძლებლობა,92 ნათელია რეგულაციური მიზ- განოს აძლევს შესაძლებლობას, გადაწყვეტილე-
ნები, რეგულაციური საკითხი მომწიფებულია და ბა მიიღოს სწრაფად და ზედმეტი დანახარჯების
მხარეებს შეუძლიათ კომპრომისზე წასვლა.93 აქე- გაღების გარეშე. აქედან გამომდინარე, მეცნი-
დან გამომდინარე, მეცნიერები სვამენ კითხვას, რა ერები მიიჩნევენ, რომ ზეპირი მოსმენა – ეს არის
შემთხვევაში უნდა მიმართონ ადმინისტრაციულმა ერთადერთი მოდელი, რომელიც ყველაზე უფრო
ორგანოებმა მოლაპარაკების პროცედურას?94 უმ- ახლოს დგას ხალხის მიერ განხორციელებულ
ჯობესი ხომ არ იქნება, მოლაპარაკების ნაცვლად მმართველობასა და გადაწყვეტილების მიღების
გამოყენებულ იქნეს ზეპირი მოსმენა? პროცესთან და ყველა სხვა მოდელს აქვს წმინ-
და საკონსულტაციო ხასიათი.98 თუმცა არსებობს
3 2 ზეპირი მოსმენის შედეგი განსხვავებული შეხედულება, რომლის მიხედვით,
მეცნიერთა ნაწილი მიიჩნევს, რომ ზეპირი ფორმალური „სასამართლოს მსგავსი“ პროცე-
მოსმენა – ეს არის ისეთი ფორმალური პროცე- დურები უადგილოა ადმინისტრაციულ ნორმაშე-
დურა, სადაც მოლაპარაკებისგან განსხვავებით მოქმედებაში. ისინი შექმნილია სავსებით განსხ-
უფრო მეტ პირს ეძლევა შესაძლებლობა, გამოთ- ვავებული პროცესისათვის და შეიძლება გამოიწ-
ქვას საკუთარი მოსაზრება განსახილველ საკით- ვიოს ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების
ხთან დაკავშირებით. მეცნიერთა შეხედულებით, პარალიზება.99
ყველაზე უკეთ საქმის გარემოებათა გამოკვლევა როგორც ვხედავთ, ზეპირ მოსმენას, ისევე
შეიძლება მაშინ, როდესაც დაინტერესებულ მხა- როგორც მოლაპარაკების ნორმაშემოქმედებას,
აქვს უარყოფითი მხარეები. ამიტომ არც ზეპირი
ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედების სხვადასხვა სტა- მოსმენა, არც მოლაპარაკება, ან სხვა ნებისმი-
დიას და შეიძლება გახდეს ასევე სასამართლო კონტრო- ერი ფორმალური პროცედურა არ არის პანაცეა100
ლის განხორციელების ობიექტი, რაც საჯარო ინტერესის
დაცვის კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი მექანიზმია. იხ. A.C.
95
Aman, W.T. Mayton, Administrative Law, Hornbook Series, იხ. ზ. ადეიშვილი, ქ. ვარდიაშვილი, ლ. იზორია, ნ. კალან-
West Publishing, USA 1998, 51. დაძე, მ. კოპალეიშვილი, ნ. სხირტლაძე, პ. ტურავა, დ. ქი-
92
ტოშვილი, ზოგადი ადმინისტრაციული სამართლის სახელ-
მოლპარაკების ნორმაშემოქმედება მაშინ არის და-
მძღვანელო, თბ., 2005, 235.
მაკმაყოფილებელი, როცა სპეციფიკური გარემოებებია
96
სახეზე. 1. პირებს უნდა სჯეროდეთ, რომ სავარაუდო შე- იხ. პ. ტურავა, ი. ხარშილაძე, ადმინისტრაციული წარმო-
ადმინისტრაციული სამართალი
დეგი მათთვის არის თანაზომიერი ან უკეთესი, ვიდრე ის, ება, თბ., 2006, 117.
რომელიც მიიღწევა სხვა ალტერნატივების გამოყენებით. 97
იხ. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი,
იხ. D.H. Esposito, K.W. Ulbrich, Negotiated Rulemaking in
110-ე მუხლი, მე-5 პუნქტი, საკანონმდებლო მაცნე, №32 (39),
Environmental Law, Rhode Island Bar Journal, 46, April,
15.07.1999, 23.
1998, 6.
98
93 იხ. G. Abels, Organizer,Observer and Participation, Different
იხ. K.F. Warren , Administrative Law in the Political System,
pTA model? Science, Technology and Innovation Studies, 5,
Westview Press, 4th ed., Colorado, 2004, 243-244.
2009, 25.
94
დაწვრილებით იხ. S.J. Balla, Between Commenting and 99
იხ. Warren K.F., Administrative Law in the Political System,
Negotiation: The Contours of Public Participation in Agency
Westview Press, 4th ed., Colorado, 2004, 220.
Rulemaking, I/S: A Journal of Law and Policy for the Informa-
tion Society, 1, Winter, 2004/2005, 65-66. 100
იხ. M. McKinney, Negotiated Rulemaking: Involving Citi-
48
ფორმალური ადმინისტრაციული ნორმაშემოქმედება
2003, 378.
რადგან ნორმათა შემუშავების უფლებამოსი-
ლებას კანონმდებელი გადასცემს ადმინისტრა-
102
იხ. M. McKinney, Negotiated Rulemaking: Involving Citi-
zens in Public Decisions, Montana Law Review, Summer, ციულ ორგანოს. აქედან გამომდინარე, სწორედ
1999, 538. კანონმდებელმა უნდა განსაზღვროს,105 რომელი
103
იხ. M. Shapiro Who Guards the Guardians? Judicial Con- 105
ხოლო იმ შემთხვევაში, თუ ადმინისტრაციული ორგანო
trol of Administration, The University Georgia Press, Athens
კანონმდებლისგან დამოუკიდებლად თავად გადაწყვეტს,
and London, 1988, 34
გამოიყენოს დამატებითი ფორმალური პროცედურა, ამის
104
იხ. ნ. კილასონია, ადმინისტრაციულ ნორმაშემოქმედე- თაობაზე მან ჩანაწერი უნდა გააკეთოს ნორმატიული ად-
ბაში ხალხის მონაწილეობის ფორმები, სამართლის ჟურ- მინისტრაციულსამართლებრივი აქტის წერილობით დასა-
ნალი, თბ., 2012, 271. ბუთებაში.
49
ნინო კილასონია
50
TITLE OF THE ARTICLE:
SUMMARY
The aricle analyzes various formal procedures of public paricipaion in administraive rulemaking
established in the US and Georgia. Based on the comparaive analysis the research tries to idenify
the use of which formal procedure is more efecive in administraive rulemaking.
The irst part of the paper studies the use of oral hearing. The idea of oral hearing as well as
the procedure of its implementaion is discussed both on the example of Georgia and the US; then
comparison is made with the procedure of negoiaion which is established and uilized only in
the US.
The second part of the research analyzes the advantages and disadvantages of the procedures of
oral hearing and negoiaions and by providing diferent approaches of scholars with regard to the
use of oral hearing and negoiaions measures their impact on administraive rulemaking.
Finally the aricle outlines the need for the establishment of special formal procedure with
regard to administraive rulemaking in the General Administraive Code of Georgia. It also underlines
the importance of providing addiional formal procedures in the legislaive acts known as “parent
statutes” for giving the administraive authoriies the real possibility to decide the use of which formal
procedure (oral hearing, negoiaion or public debate) will be more appropriate in each paricular
case of administraive rulemaking.
ადმინისტრაციული სამართალი
1
PhD student at Ivane Javakhishvili Tbilisi State University, Assistant Professor at the American University for Humanities
51
საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში და
მოხელის სამართლებრივი სტატუსი
ეკატერინე ქარდავა
სამართლის დოქტორი
სარჩევი
1. შესავალი
2. ხელშეკრულება საჯარო სამსახურში
3. სამოხელეო სამართლის ადგილი სამართლის სისტემაში
4. მოხელე და საჯარო სამსახურში დასაქმებული სხვა პირები
5. მოხელის სამსახურში მიღების ორსაფეხურიანი წესი
6. დასკვნა
52
საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში და მოხელის სამართლებრივი სტატუსი
53
ეკატერინე ქარდავა
54
საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში და მოხელის სამართლებრივი სტატუსი
55
ეკატერინე ქარდავა
კური გაგებით მოხელისთვის არის ამავე კანონით საქმებულებს შორის მკაფიო ზღვრის გავლება. თუ
გათვალისწინებული. საჯარო დაწესებულება პირის სამსახურში მიღების
მიუხედავად იმისა, რომ მოქმედი კანონმდებ- მომენტიდანვე დაემორჩილება ან მხოლოდ ადმი-
ლობა გარკვეული სამართლებრივი ხარვეზებით
მაინც ავლებს სამართლებრივ ზღვარს საჯარო მო-
10
ორსაფეხურიან წესში ვგულისხმობთ შტატგარეშე ან დამ-
ხმარე მოსამსახურის სამსახურში მიღებისას ერთდრო-
ხელესა და იმ პირთა შორის, რომლებიც საჯარო ულად ხელშეკრულებისა და ინდივიდუალური ადმინისტ-
სამსახურში შრომითი კონტრაქტებით მიიღებიან, რაციულსამართლებრივი აქტის (ბრძანების) გამოყენების
პრაქტიკას. ამავდროულად, ხშირია შემთხვევა, როდესაც
პრაქტიკაში ეს არცთუ ძლიერი ზღვარი აღრეულია.
ჯერ ბრძანება გამოიცემა და შემდეგ იდება ხელშეკრულე-
ხშირია შემთხვევა, როდესაც, მიუხედავად შტატგა- ბა, ან პირიქით.
56
საჯარო სამსახურის რეფორმა საქართველოში და მოხელის სამართლებრივი სტატუსი
57
ეკატერინე ქარდავა
58
TITLE OF THE ARTICLE:
SUMMARY
This aricle is dedicated to the legal analysis of the issues of public service reform in Georgia,
paricularly to a criical understanding of the concept developed by Civil Service Bureau. In the aricle
author discusses the orientaion problem of the oicial ield of law generally in law system and legally
conirms its ailiaions to the public law. At the same ime, the aricle discusses the establishment of
two-level system of the civil servants admission in the public service incompaible with the provisions
of the General Administraive Law and introduces negaive legal consequences of recruitment
contract in public service. The author speciically deines the legal nature of public servants and other
public employees and draws a clear line between the various categories of public servants.
ადმინისტრაციული სამართალი
59
REFORMATIO IN PEIUS-ის პრინციპის დასაშვებობის
საკითხი გერმანიისა და საქართველოს საგამოცდო
სამართალში
რევაზ ხოფერია
LL.M. ბრემენის უნივერსიტეტი,
ფონდი „ღია საზოგადოების“ მკვლევარი,
ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო უნივერსიტეტის
მოწვეული ლექტორი
სარჩევი
I. შესავალი
II. Reformatio in peius-ის პრინციპის მნიშვნელობა
III. Reformatio in peius-ის პრინციპის ზოგადი დასაშვებობის საკითხი გერმანიის ადმინისტრაციულ სამართალში
IV. განუსაზღვრელი სამართლებრივი ცნებები, შეფასების თავისუფლება და reformatio in peius-ის პრინციპი
გერმანიის საგამოცდო სამართალში
1. განუსაზღვრელი სამართლებრივი ცნებები და შეფასების თავისუფლება
2. Reformatio in peius-ის პრინციპი გერმანიის საგამოცდო სამართალში
V. Reformatio in peus-ის პრინციპის დასაშვებობის საკითხი საქართველოს კანონმდებლობაში
1. ზოგადი საფუძვლები
2. განათლების სფეროს კანონმდებლობით გათვალისწინებული რეგულირებები
2.1 ზოგადი განათლების სფერო
2.2 პროფესიული განათლების სფერო
2.3 უმაღლესი განათლების სფერო
VI. დასკვნა
60
Reformatio in peius-ის პრინციპის დასაშვებობის საკითხი გერმანიისა და საქართველოს საგამოცდო სამართალში
61
რევაზ ხოფერია
18
J. Hüttenbrink, Beck’scher Online-Kommentar, VwGO § 68, მართლოსადმი მიმართვის, არამედ აგრეთვე სასა-
Rn 11-14, Stand 01.04.2012. მართლოს მიერ ეფექტური კონტროლის განხორ-
19
M. Jaroschek, Die reformatio in peius im Widerspuchsver- ციელების უფლებას. გერმანიის ძირითადი კანო-
fahren, JA, 1997, 670.
ნის ზემოაღნიშნული ნორმიდან გამომდინარეობს
20
T. Kingreen, Zur Zulässigkeit der reformatio in peius im Prü- გასაჩივრებული ადმინისტრაციული აქტების სრუ-
fungsrecht, DÖV, 2003, 3.
21
S. Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwal- 23
T. Kingreen, Zur Zulässigkeit der reformatio in peius im Prü-
tungsprozessrecht, München, 2007, 120. fungsrecht, DÖV, 2003, 3.
24
22
W-R Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Heidelberg, 2007, http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrund-
251-252. lagen/grundgesetz/gg_01.html
62
Reformatio in peius-ის პრინციპის დასაშვებობის საკითხი გერმანიისა და საქართველოს საგამოცდო სამართალში
63
რევაზ ხოფერია
33
https://www.matsne.gov.ge/index.php?option=com_ldmss
32
BeckRS 2007, 26261; http://beck-online.beck.de/Default.aspx?
earch&view=docView&id=1234232
vpath=bibdata\ents\urteile\2007\cont\beckrs_2007_26261.htm&
34
pos=0&lasthit=true&hlwords=№xhlhit (OVG Lüneburg, 27. 08. https://www.matsne.gov.ge/index.php?option=com_ldmss
2007, 2LA1208/06) earch&view=docView&id=1278288
64
Reformatio in peius-ის პრინციპის დასაშვებობის საკითხი გერმანიისა და საქართველოს საგამოცდო სამართალში
2.3 უმაღლესი განათლების სფერო ბის დებულების37 266-ე მუხლის მე-2 პუნქტის „ბ“
„უმაღლესი განათლების შესახებ“ საქართვე- ქვეპუნქტის თანახმად, საპრეტენზიო განაცხადის
ლოს კანონი35 ზოგადად ადგენს სტუდენტის ცოდ- განხილვისას საგნობრივი ქვეკომისია უფლებამო-
ნის სამართლიანად შეფასების ვალდებულებას. სილია მიიღოს გადაწყვეტილება მაგისტრანტობის
კერძოდ, კანონის 43-ე მუხლის მე-6 პუნქტის თა- კანდიდატისათვის ქულის დაკლების შესახებ.
ნახმად, უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესე- დოქტორანტურაში ჩარიცხვასთან დაკავშირე-
ბულება ვალდებულია, უზრუნველყოს სტუდენტის ბულ და, აგრეთვე, დოქტორანტურის ფარგლებში
ცოდნის სამართლიანი შეფასება. ამ მიზნით და- არსებულ საგამოცდო რეგულაციებს, მათ შორის,
წესებულებამ უნდა შეიმუშაოს სათანადო პროცე- reformatio in peius-ის პრინციპის დასაშვებობის
დურები. ცოდნის სამართლიანი პროცედურების საკითხს ადგენს უმაღლესი საგანმანათლებლო
შემუშავების ვალდებულება გულისხმობს, რომ და- დაწესებულება. თუმცა საქართველოში ავტორი-
წესებულება უფლებამოსილია, წესდებით ან სხვა ზებული უმაღლესი საგანმანათლებლო დაწესე-
დოკუმენტით განსაზღვროს პირველადი შეფასების ბულებების აკრედიტებულ სადოქტორო პროგრა-
შედეგის გაუარესების შესაძლებლობა ხელახალი მებთან დაკავშირებული რეგულაციებით არ არის
შეფასების შემთხვევაში. დადგენილი, რომ reformatio in peius-ის პრინციპი
Reformatio in peius-ის პრინციპი პოზიტი- დასაშვებია.
ურად დაშვებულია ერთიან ეროვნულ გამოც-
დებში. საქართველოს განათლებისა და მეც- VI დასკვნა
ნიერების მინისტრის 2011 წლის 18 თებერვ- სააპელაციო კომისიას აქვს გერმანიის ფედე-
ლის N19/ნ ბრძანებით დამტკიცებული ერთიანი რაციული რესპუბლიკის ჩრდილოეთ რაინ-ვესტ-
ეროვნული გამოცდების ჩატარების დებულების36 ფალიის მიწის ერთ-ერთი უნივერსიტეტის იური-
305-ე მუხლის მე-2 პუნქტის თანახმად, ერთიანი დიული ფაკულტეტის სტუდენტის შეფასების გა-
ეროვნული გამოცდების ტესტირების პროცედუ- უარესების უფლებამოსილება. სხვაგვარად თუ
რის დარღვევის დადასტურების შემთხვევაში ვიტყვით, საგამოცდო სამართალში reformatio in
საპრეტენზიო კომისიამ შეიძლება მიიღოს გა- peius-ის პრინციპი დასაშვებია.
დაწყვეტილება აბიტურიენტის ნაშრომის ნული გერმანიის სამეცნიერო ლიტერატურაში დავა
ქულით შეფასების თაობაზე, თუ დადასტურდა დღემდე დაუსრულებელია, თუმცა, უფრო გავრცე-
მის მიერ ტესტირების პროცედურის დარღვევა. ლებული მოსაზრებით, reformatio in peius-ის და-
ზემოაღნიშნული დებულების 306-ე მუხლის მე-2 საშვებია. ეს მოსაზრება გაზიარებულია გერმანიის
პუნქტის თანახმად, საპრეტენზიო განაცხადის უახლეს სასამართლო პრაქტიკაშიც.
განხილვისას საგნობრივი ქვეკომისია უფლება- საქართველოში ზოგადი ადმინისტრაციული
მოსილია, იმსჯელოს საპრეტენზიო განაცხადში სამართლისა და კერძო ადმინისტრაციული სამარ-
მითითებული ტესტური დავალების/დავალებე- თლის ერთ-ერთი დარგის – განათლების სამართ-
ბის ფარგლებში შეფასების სისწორეზე და მი- ლის განვითარება სულ რამდენიმე წელს ითვლის.
იღოს აბიტურიენტისათვის ქულის დაკლების შე- ამიტომ ეს პრობლემა არ არის განხილული სამეც-
სახებ გადაწყვეტილება. ნიერო ლიტერატურასა და სასამართლო პრაქტი-
Reformatio in peius-ის პრინციპი, ერთიანი კაში. სპეციალური კანონმდებლობაც არასისტემუ-
ეროვნული გამოცდების მსგავსად, დაშვებულია რია. ამდენად, სტუდენტის ცოდნის სამართლიანი
ადმინისტრაციული სამართალი
65
TITLE OF THE ARTICLE:
SUMMARY
Is the principle of reformaio in peius permissible in German and Georgian exam laws? Regarding
this quesion, the aricle discusses regulaions in general administraive and exam laws, aitudes
expressed in scieniic literature and judicial pracice in Germany and Georgia.
Reformaio in peius principle is permissible in general administraive law. Though its admitance
to exam law is quite disputable. There is no common judicial pracice. However, reformaio in peius
principle is recognized in Germany, because students have a right to fair evaluaion and educaional
insituion must evaluate student’s knowledge fairly. Correspondingly, the obligaion to evaluate
student’s knowledge fairly must imply the worsening of the results of irst evaluaion.
While discussing Georgian legislaion, atenion is paid to legal regulaions and defects in general,
vocaional and higher educaion. The author proposes that in order to regulate the issue, reformaio
in peius principle should be legally admited in general, vocaional and higher educaion laws.
ადმინისტრაციული სამართალი
1
LL.M. Uni Bremen,OSI (AFP) Scholar, Invited Lecturer at Ivane Javakhishvili Tbilisi State University.
66
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს,
როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
სარჩევი
I. სიტუაცია გარდამავალ პერიოდში
II. ახალი ადმინისტრაციული სამართლის შექმნა და სამართლებრივი კონსულტაციის წვლილი
1. მიმდინარეობა
2. სტრუქტურა
ა. ინტელექტუალური გამოწვევები
ბ. სამართლებრივი კონსულტაციის სოციალურ-ეკონომიკური სტრუქტურები
III. ახალი ადმინისტრაციული სამართლის ძირითადი პრობლემები და კონსულტაციის მიმართულება
1. პრივატიზაცია და სახელმწიფო საკუთრება
2. მეწარმეობის თავისუფლება
3. მმართველობის დეცენტრალიზაცია
4. მმართველობითი სექტორის ახალი პოლიტიკა
5. ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ორი სახეობა
6. კორუფცია მმართველობაში
7. კორუფცია მართლმსაჯულებაში
8. მმართველობის საქმიანობის სამართლებრივ-სახელმწიფოებრივი პრინციპები
9. ინფორმაციის თავისუფლება
10. მმართველობის საქმიანობის ფორმები
11. ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილეობა
12. ადმინისტრაციული აქტის აღსრულება
13. ადმინისტრაციული საჩივარი
14. სახელმწიფო პასუხისმგებლობა
15. კანონქვემდებარე ნორმები
16. ადმინისტრაციული მართლმსაჯულება
17. სასარჩელო უფლებამოსილება
18. პროცესის ძირითადი დებულებები
19. საპროცესო ხარჯები
IV. გარდამავალ ქვეყნებში სამართლებრივი კონსულტაციის თეორია
1. სტრუქტურები და პროცესი
2. შინაარსი
V. დასკვნა
ადმინისტრაციული სამართალი
67
გერდ ვინტერი
6
4 Für die DDR ავტორთა კოლექტივი ხელმძღვანელობით
ფედერალური მიწის კულტურის სამართლად წოდებული
Heuer,Wirtschaftsrecht, 1985, S. 65 ff. სუბიექტური უფლე-
გდრ-ის გარემოს დაცვის სამართლის მაგალითზე, ავტორ-
ბები მოქმედებს როგორც სოციალისტური სახელმწიფოს
თა კოლექტივი, Landeskulturrecht, 1986, S. 47 ff., 58 ff
ორგანიზაციული საშუალება, რომელიც ემპათიური გაგე-
5
იხ. ავტორთა კოლექტივი, Marxistisch-leninistische Staats- ბით არ წარმოადგენდა ძირითად უფლებებს.
und Rechtstheorie. Lehrbuch., 1975, S. 255: » მოქალაქის სა- 7
Für die DDR Bernet, Verwirklichung der sozialistischenGe-
მართლებრივი მდგომარეობა სოციალისტურ სახელმწი-
setzlichkeit in der staatlichenLeitung Durch Rechtsmittel,
ფოში არის საზოგადოებრივი სტატუსის გამოძახილი. იგი
Staat und Recht 1980/81, 13 ff.
მიზნად ისახავს თითოეული პირის მონაწილეობას სახელ-
8
მწიფო ძალაუფლების განხორციელების პროცესში, საზო- In der DDR z. B.Heuer (სქოლიო 6). und Heuer/Klinger/Pan-
გადოების სახელმწიფო მმართველობაში და ამით განავი- zer/Pflicke, Sozialistisches Wirt-schaftsrecht-Instrument der
თარებს სოციალისტურ პიროვნებებს. Wirtschaftsführung, 1971
68
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის შესახებ, ად- გამომდინარე იქედან, რომ სომხეთსაც იგივე გეგმის
მინისტრაციული წარმოების შესახებ, ადმინისტრა- განხორციელება ქონდა განზრახული, ასევე კონსულ-
9 ტანტები ჰოლანდიიდან, საფრანგეთიდან, პოლონე-
გდრ-ი საქართველოსთან შედარებით გარდამავალი
ქვეყნის სრულიად სხვა ატიპიურ შემთხვევას წარმოადგენს, თიდან, ამერიკიდან და გერმანიიდან. აღნიშნულ სემი-
რადგანაც ადამიანებს მათ მიერ ინიცირებული პოლიტიკუ- ნარზე განხილული იყო ადმინისტრაციული სამართლის
რი გარდაქმნა მალევე წაართვეს და შესთავაზეს სრულიად რეფორმის საკმაოდ კონკრეტული სამართლებრივ-პო-
სხვა სისტემა, შედარებით უფრო მეტად კომფორტული ყო-
ფით, მაგრამ საერთო-ფსიქიკური დეგრადაციით. ყველა ლიტიკური საკითხები. მეორე სემინარი ჩატარდა 1998
სხვა გარდამავალ ქვეყანაში ურთიერთობა სხვაგვარად წლის მაისში სტრასბურგში, თუმცა ამ სემინარში მონა-
იყო. გარდაქმნა სიღარიბისკენ, მაგრამ თვითგამორკვევის წილეობა აღარ მიიღო სომხეთმა.
ამაყი გრძნობით.
69
გერდ ვინტერი
70
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
დელმა პარლამენტმა შექმნა სამუშაო ჯგუფი, რო- გერმანული ადმინისტრაციული სამართალი ევრო-
მელიც შედგებოდა უზენაესი სასამართლოს ორი გაერთიანების სამართლის გათვალისწინებით გა-
მოსამართლისგან, თბილისის ივანე ჯავახიშვილის მარტივების წნეხის ქვეშ მოექცა. მაგ., გამარტივება
სახელობის სახელმწიფო უნივერსიტეტის პრო- შეეხო ისეთ საკითებს, როგორიც არის ნორმათა
ფესორის, GTZ-ის სამართლის სპეციალისტის და დამაზუსტებელი ადმინისტრაციული წესების გან-
ჩემს მიერ. აღნიშნული სამუშაო ჯგუფის მიერ ერთი სხვავება შეფასების ფარგლებსა და დისკრეციას
წლის განმავლობაში შემუშავდა ზოგადი ადმი- შორის, უკანონო სუბვენციების დროს კანონიერი
ნისტრაციული კოდექსისა და ადმინისტრაციული ნდობა და სახელმწიფო პასუხისმგებლობა.
საპროცესო კოდექსის კანონპროექტები, რომე-
დასავლეთში ახალი განვითარებებიდან, აღსანიშ-
ლიც 2009 წლის ივნისში წარედგინა იუსტიციის სა-
ნავია სახელმწიფო საქმიანობის მოქნილობა. საჭიროა
მინისტროსა და პარლამენტს. თუმცა აღნიშნული
იმ საკითხის გადაწყვეტა, რომელი მოდელი უნდა იქნეს
კანონპროექტები ბევრი თვის მანძილზე დარჩა აღებული. წესებით შებოჭილი ბიუროკრატია, თუ პირ-
განუხილველი, რადგანაც არჩევნების შემდეგ სხვა ველ რიგში საუბარია, ნეიტრალურ პროფესიონალურ
პოლიტიკური პრიორიტეტები და აქცენტები იქნა მმართველობის შექმნაზე, რომელიც არსებითად კონ-
განსაზღვრული. გარკვეული მცდელობების შემ- ცენტრირებულია მის მმართველობით ამოცანებზე და
დეგ, 2010 წლის აპრილში ჩატარდა ექსპერტების იღებს გადაწყვეტილებებს.
ორი დიდი შეხვედრა, სადაც მოეწყო ზემოხსენებუ-
დაბოლოს: რადგანაც სამართალი იქმნება
ლი კანონპროექტების განხილვა და რომელსაც მე
დეფიციტური სიტუაციებისთვის, უნდა მოიძებნოს
თავად ვუწევდი მოდერაციას.11
მმართველობის არაეფექტიანი ძირითადი გამოვ-
ლინების ფორმები, რომელიც უნდა მოეწესრიგე-
2. სტრუქტურა
ბინა ადმინისტრაციულ სამართალს. მისი დადგენა
ა. ინტელექტუალური გამოწვევები
კი უნდა მოხდეს საჯარო მმართველობის საზოგა-
გარდამავალ ქვეყნებში „დასავლეთიდან“ უც-
დოებისათვის დამახასიათებელი შეცდომების სა-
ხოელი კონსულტანტების წინაშე გამოწვევა მდგო-
ფუძველზე. არსებულ სახელმწიფოში არის ძველი
მარეობს იმაში, რომ მათ უნდა შეძლონ არა მხო-
კასტის ძალაუფლება, სადაც სახეზეა შემთხვევით
ლოდ საკუთარი სამართლებრივი კულტურისა და
შემდგარი მმართველობა და რომელიც ტვირთად
გამოცდილების თავს მოხვევა, არამედ აუცილებე-
აწევს საზოგადოებას, ან ხორციელდება კომპეტენ-
ლია ადგილობრივი ტრადიციები და ქვეყნისთვის
ციის სისტემური შეზღუდვა კორუფციული შემოსავ-
დამახასიათებელი თავისებურებები კარგად გაიაზ-
ლების აღმოსაფხვრელად, და რომელიც ყველა
რონ და მხოლოდ ამის შემდეგ განახორციელონ
ახალს გზას უკვალავს.
მათზე დაკისრებული სრულყოფილი საექსპერტო
საქმიანობა.
ბ. სამართლებრივი კონსულტაციის სოციალ-
ძველი მოძღვრებები სახელმწიფოს ფუნქციის
ურ-ეკონომიკური სტრუქტურები
შესახებ ადამ სმიტის ჩათვლით, რომლებიც სამარ-
კონსულტაციის პროცესისთვის დამახასიათებე-
თლებრივ დოგმატიკაში იყო გაბნეული, ვირულენ-
ლია არა მხოლოდ ინტელექტუალური გამოწვევები,
ტური გახდება, თუ დაისმევა შეკითხვა, რა ფუნქ-
არამედ ასევე სხვადასხვა სოციალური სტრუქტუ-
ციები უნდა ქონდეს მმართველობას გარდამავალ
რირებული გარემოებები. წარმატების უმნიშვნე-
ქვეყანაში.
ლოვანესი წინაპირობა მდგომარეობს იმაში, რომ
ადმინისტრაციული სამართალი
71
გერდ ვინტერი
განხორციელება უწევთ ან შემდეგ იწყებენ ადვო- მონაცემების დაცვის საკითხი, ასევე სახელმწი-
კატის საქმიანობას. ფო შესყიდვების სამართალი. თუმცა საბოლოო
ასევე წარმატებული საკონსულტაციო საქმი- გადაწყვეტილება მაინც ადგილობრივმა პარტნი-
ანობის კიდევ ერთი წინაპირობაა, პროფესიონალი ორებმა უნდა მიიღონ, თორემ მიღების შემდეგ შე-
თარჯიმნის მოძებნა, რომელიც უცხოელ ექსპერტს საძლოა გარკვეულმა დრომ აჩვენოს, რომ აღნიშ-
ენობრივ დახმარებას გაუწევს. ამოცანა მეტად ნული, პოლიტიკურად პრობლემური საკითხია და
რთულია, გამომდინარე იქედან, რომ სამართ- პასუხისმგებლობა კი საერთაშორისო ექსპერტს
ლებრივი ტერმინები მის ერთიან კონტექსტში უნდა დაეკისროს. მაგალითისთვის შემიძლია მოვიყვა-
იქნეს გაცნობიერებული და შინაარსობრივად გად- ნო სახელმწიფო შესყიდვების სამართალი, რო-
მოტანილი. ხშირად სამართლებრივი ენა ამის სა- მელიც ასევე მიღებულ იქნა ადმინისტრაციული
შუალებას არც კი იძლევა, ქართული შესატყვისე- სამართლის რეფორმის ფარგლებში, თუმცა რამ-
ბის არ არსებობის გამო. ხანდახან ადგილობრივი დენიმე თვეში ის ჩანაცვლდა სპეციალური კანო-
ენა გრამატიკული და ლინგვისტური თვალსაზრი- ნით.
სით არ არის მოქნილი, რომ ასახოს ის განსხვავე- ასევე უნდა აღინიშნოს, ქვეყანაში მოქმედი
ბები რაც ნაგულისხმევია. ასეთ დროს პრობლემა საერთაშორისო ორგანიზაციების კოორდინირებუ-
თავს იჩენს და ეს კი საკმაოდ მნიშვნელოვანია, ლი მუშაობა. ხშირად ბევრი ორგანიზაცია, ისე რომ
როდესაც ცნობილი ხდება თუ რა აბსურდულ შეც- მათ შორის შეთანხმება არ მომხდარა, მუშაობენ
დომებთან გვაქვს გაგების დროს ადგილი, როდე- ერთ პროექტზე. ასე იყო ადმინისტრაციულ სამარ-
საც შინაარსობრივად აბსოლუტურად სხვა რამეა თალში. 2003 წელს აღმოჩნდა, რომ ყველას სამიზნე
ნაგულისხმევი. ამდენად ძალიან მნიშვნელოვანია, ჯგუფად განისაზღვრა ადმინისტრაციულ საქმეთა
თუ ექსპერტსა და ადგილობრივ პარტნიორს აქვს მოსამართლეები და თითოეული საერთაშორისო
იმის შესაძლებლობა, რომ ერთმანეთთან იურ- ორგანიზაცია აწყობდა ტრენინგებსა და სასწავლო
თიერთონ ერთ ენაზე. აღნიშნულმა პრობლემამ რა ღონისძიებებს, როდესაც მოსამართლეთა სრული
თქმა უნდა თავი იჩინა საქართველოშიც და თარგ- რაოდენობა სულ რაღაც 60-მდე იყო და ღონისძი-
მნით გამოწვეულმა გაუგებრობებმა არაერთი სირ- ებების სიმრავლის გამო, მათ მხოლოდ ცალკეულ
თულე წარმოშვა. მათგანზე დასწრება შეეძლოთ. ამის სანაცვლოდ,
არავის გახსენებია საჯარო მოხელეების სწავლება,
წარმატებული სამართლებრივი კონსულტაციის კი-
მაშინ როდესაც სწორედ მათი სამსახურეობრივი
დევ ერთი წინაპირობაა, მზად იყვნენ ძირითადი უწყე-
გამოყენების ინსტრუმენტს წარმოადგენდა კანო-
ბები განსახორციელებელი ცვლილებებისთვის. ხშირია
ისეთი შემთხვევა, როდესაც სამინისტროებსა თუ იური- ნები.
დიულ კომიტეტში წაუკითხავი რჩება საინტერესო და ამდენად ძალიან მნიშვნელოვანია საერთა-
მნიშვნელოვანი საექსპერტო დასკვნები. ამდენად საჭი- შორისო ორგანიზაციების კოორდინირებული მუ-
როა, რომ ადგილობრივი პარტნიორი იმ ქსელში იყოს შაობა. ხშირად აღნიშნული ორგანიზაციები გან-
ჩართული, რომელიც პოლიტიკურ გადაწყვეტილებებს სხვავებულ პოლიტიკურ მიზნებს მისდევენ და
იღებს. სასურველია კანონპროექტის შემუშავება საკა- განსხვავებული სამართლებრივი კულტურის
ნონმდებლო ორგანოს სამუშაო გეგმაში აისახოს. კიდევ ტრანსფორმაციას ისახავენ მიზნად. სწორედ ამი-
ერთი დამხმარე საშუალებაა, დიდი საკანონმდებლო ტომ არის არსებითი ეს თანამშრომლობა, რომ
ცვლილებების დროს, შეიქმნას საკონსულტაციო საბ- ადგილობრივმა პარტნიორმა იცოდეს აღნიშნუ-
ჭო, რომელიც იქნება პოლიტიკური გადაწყვეტილებების
ადმინისტრაციული სამართალი
72
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
ვანია ის საკანონმდებლო მიზნები, რომელიც სა- ვასავალდებულო საქმიანობები კიდევ უფრო შეზღუდა
კითხის მოგვარებას ეხება. ზოგიერთი პრობლემა და ამომწურავი ჩამონათვალის პრინციპს დაეყრდნო,
დამახასიათებელია მხოლოდ გარდამავალი ქვეყ- რაც გულისხმობდა, რომ არ არსებობდა სხვა შესაძ-
ნებისთვის, ზოგიც კი არსებობს ყველა ქვეყანაში, ლებლობა რომ სანებართვო საქმიანობის სახეობა
თუმცა ბუნებრივია იგი გადაჭრილ უნდა ყოფილი- გარკვეულ შემთხვევაში გაფართოებულიყო. დღეს აღ-
ნიშნული, ტვირთად აწვება სანებართვო მატერიალუ-
ყო სოციალისტური ტრადიციისა და სამართლებ-
რი კრიტერიუმების დიფერენცირებულ მიდგომას და
რივი სახელმწიფოს გამოწვევების ჭრილში.
სპეციფიურ სანებართვო წარმოებას. ამდენად დღეს,
დღის წესრიგში დგას, ნებართვების შესახებ კანონის
1. პრივატიზაცია და სახელმწიფო საკუთრება გაუქმება და სანებართვო შემთხვევის მოწესრიგება
საბაზრო ეკონომიკის ჩამოყალიბებისთვის ცე- სექტორალურ კანონებში.
ნტრალური ადგილი ეჭირა სახელმწიფო ქონების
პრივატიზაციას, კერძოდ კი საწარმოებს, ბინებს 3. მმართველობის დეცენტრალიზაცია
და მიწას: ბევრ გარდამავალ სახელმწიფოში პრი- ახალი ძალის მოსაზრებით დემოკრატიული
ვატიზაციის პროცესს ადგილი ჰქონდა მხოლოდ ცენტრალიზმის სანაცვლოდ უნდა გაძლიერებუ-
ცალკეულ შემთხვევაში აღმასრულებელი აქტი- ლიყო ადგილობრივი თვითმმართველობა. ცნობი-
სა და ხელშეკრულებების საფუძველზე, შედეგად ლია 2006 წლის ორგანული კანონი ადგილობრივი
ცალკეული პირების ხელში აღმოჩნდა უსაზღვროდ თვითმმართველობის შესახებ. აღნიშნული კანონი
დიდი სახელმწიფო ქონება, რომლებიც ხშირად წარმოადგენდა გერმანული მოდელის ადაპტირე-
არც სოციალურად, არც ეკონომიკურად და არც ბულ ვერსიას, რომელიც ემყარება იმ პრინციპს,
ტექნიკურად ამისათვის მზად არ იყვნენ. საქართვე- რომ საკრებულოს მიერ აირჩევა გამგებელი. თუმ-
ლოში 1997 წელს მიღებულ იქნა სახელმწიფო ქო- ცა ადგილობრივი მმართველობა რჩებოდა ცენტ-
ნების პრივატიზაციის შესახებ კანონი (ეს ყოველი- რალურ ბიუჯეტზე დამოკიდებული და შესაბამისად,
ვე საკმაოდ დაგვიანებული იყო, რადგანაც კანონის დე-ფაქტო სახელმწიფოს ნებაზე.
მიღებამდე ბუნდოვანი გზით უკვე განხორციელდა
სახელმწიფო ქონების დიდი ნაწილის გადაცემა 4. მმართველობითი სექტორის ახალი პოლი-
პრივატიზაციის გზით), რომელიც განსაზღვრავდა ტიკა
განკარგვის ფარგლებს, ტენდერის გამოცხადების სოციალიზმის დროს ადმინისტრაციული სა-
პროცედურას, აუქციონისა და პირდაპირი გადაცე- მართალი მოიცავდა მრავალ სექტორალურ კა-
მის წესს. 2005 წელს ასევე მიღებულ იქნა კანონი ნონს, რომლის დიდი ნაწილი პროფესიულად კარ-
სასოფლო დანიშნულების მიწის პრივატიზაციის გად დიფერენცირებული და გააზრებული იყო, მაგ.,
შესახებ. ეკოლოგიური სამართალი – კანონებით სახელმ-
წიფო ეკოლოგიური ექსპერტიზის შესახებ, ჰაერის
2. მეწარმეობის თავისუფლება დაბინძურებისგან დაცვის შესახებ, სახელმწიფო
მთელი რიგი ეკონომიკური აქტივობები – ხშირად
ტყის შესახებ, დაცული ტერიტორიების შესახებ და
კი მრავალჯერ – საჭიროებდა ნებართვის მიღებას. ნე-
სხვა. მიუხედავად ამისა, არსებობდა რეფორმის
ბართვის მიღების წინაპირობებს კი არ გააჩნდა გასა-
საჭიროება, რომელიც გარემოს დაცვის სამართ-
გები საფუძველი და შესაბამისად არც კრიტერიუმები.
ლის მაგალითზე უფრო ნათლად წარმოაჩენს მის
ამის შედეგად სახეზე იყო ადმინისტრაციული ორგა-
ნოების მხრიდან ბოროტად გამოყენების ფაქტები და მნიშვნელობას. ადრე გარემო მიიჩნეოდა რო-
ადმინისტრაციული სამართალი
მეწარმეთა მხრიდან პასიურობა. 1999 წლის საწარმო გორც საექსპლუატაციო რესურსი და არა დაცული
საქმიანობის ლიცენზირების შესახებ კანონით და 2002 საცხოვრებელი პირობები. დასავლეთ-ევროპულ
წლის სამეწარმეო საქმიანობის ლიცენზიის წარმოების სტანდარტთან დაახლოების მიზნით, გარემო გა-
შესახებ კანონით გათვალისწინებული სამეწარმეო გებულ უნდა ყოფილიყო როგორც დასაცავი და
საქმიანობა გათავისუფლებულ იქნა ნებართვებისგან. გასაფრთხილებელი სიკეთე. აღნიშნული საჭირო
მხოლოდ, გარკვეული, სოციალურად პრობლემური გახდა, მას შემდეგ რაც ეკონომიკური ცხოვრების
დანადგარები და საქმიანობები ექვემდებარებოდა ნე- ნგრევამ ჩამოაყალიბა მიდგომა „პირველ რიგში
ბართვის აღებას. ვარდების რევოლუციის შემდეგ კა- ეკონომიკა, შემდეგ გარემო“.
ნონმდებლობის ლიბერალიზაციამ 2004 წელს ნებართ-
73
გერდ ვინტერი
ბიანი ფენომენის დამკვიდრება პოსტსოციალის- ლიყო, ნორმის შინაარსობრივი მხარე ისე, რომ
ტურ წყობაში მოხდა. ეს პრობლემა ბუნებრივია ქრთამის მიცემის შესაძლებლობა უკიდურესად
დასავლეთ ევროპის ზოგიერთი ქვეყნისთვისაც შემცირებულიყო. ეს შესაძლებელი იყო ნებართ-
არის დამახასიათებელი, რომელიც მმართველო- ვადამოკიდებული მმართველობის საქმიანობის
შემცირებით, დისკრეციის ფარგლების შეზღუდ-
12
რეფორმას განეკუთვნება გადაცდომების შემცირება,
სისხლისსამართლებრივი სანქციების გაუქმება, როგორიც
ვით, მმართველობის მბოჭავი ნორმების მკაფიოდ
არის თავისუფლების აღკვეთა, დაზარალებული პირების ჩამოყალიბებით, გადაწყვეტილების მიღების ვადე-
პროცესუალური უფლებების დახვეწა და მთლიანობაში ბის დაწესებით, ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომო-
კი მატერიალური წინაპირობების შესაბამის სექტორალურ
კანონებში გადატანა. ბის უზრუნველყოფით და მმართველობის მხრიდან
74
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
გარკვეული ქმედების განხორციელების თაობაზე ქონება შეიძინა უკანონო გზით (მაგ. სახლების სიმ-
სარჩელების უზრუნველყოფით. რავლე), მას შეეძლო შუამდგომლობით მიემართა
აღნიშნული სამართლებრივი ბოჭვის გარდა რაიონული სასამართლოსთვის ქონების ჩამორთ-
ასევე ძალიან მნიშვნელოვანია საჯარო მოხელე- მევის თაობაზე. მტკიცების ტვირთი კი ეკისრებოდა
ების ხელფასის ადეკვატური გაზრდა. პოლიტიკური მოპასუხეს, რომ დაედასტურებინა არსებული ქო-
გარდაქმნის შემდეგ სახელმწიფო მოსამსახურე- ნების კანონიერება (მაგ. მემკვიდრეობით). მსგავსი
ების არსებული პრივილეგიები (სახელმწიფო აგა- პროცესი რამოდენიმეჯერ წარმატებით დასრულ-
რაკები, სამსახურეობრივი ბინები და აშ), გაუქმდა, და, თუმცა მოსამართლეებმა მაინც მიიჩნიეს რო-
თუმცა ხელფასები, ინფლაციისა და ფასების ზრდის გორც კანონსაწინააღმდეგო ინსტრუმენტი და ის
მიუხედავად, ისევ დაბალი დარჩა, თუმცა ერთს გა- ბოლოს გაუქმდა.
ნაპირობებს მეორე. ადმინისტრაციულ-სამართ-
“Plea bargaining” საპროცესო გარიგებას გულისხ-
ლებრივად მკაცრად გაკონტროლებულ მმართვე-
მობს, როდესაც შესაძლებელია კორუფციის ბრალდე-
ლობას შეეძლო გადასახადებით მეტი შემოსავალი
ბით სისხლისსამართლებრივი სარჩელის შეწყვეტა ან
მიეღო, რადგანაც ქრთამის აღებას გამორიცხავ- უკან გახმობა, თუ ბრალდებული პირი ბრალს აღიარებს
და და ამით კი მისი მოსამსახურეებისთვის უფრო და თანხმობას განაცხადებს გარკვეული თანხის გადახ-
კარგი ანაზღაურება მიეცა. დაზე. ეს პროცესი კორუფციის ბრალდების შემთხვე-
2004 წელს „ვარდების რევოლუციის“ შედეგად ვებში ყველაზე ხშირად გამოიყენებოდა. ძალიან დიდი
მოსულმა მთავრობამ გამოაცხადა კორუფციასთან თანხების ჩარიცხვა ხდებოდა სახელმწიფო ბიუჯეტში
ბრძოლა. უამრავი მაშინდელი მოხელე, მაგალი- და ასევე სხვა გვერდით სალაროებში. მისი არსებითი
თად პოლიციელები რომლებსაც დაპირების სა- საფუძველი მდგომარეობს იმაში, რომ პროცესი მიმ-
ნაცვლოდ, რომ გაივლიდნენ კონკურსს, იძულებით დინარეობს პროკურატურასა და ბრალდებულს შორის
დააწერინეს სამსახურიდან ნებაყოფლობით გათა- და სასამართლოს ამ შეთანხმების მხოლოდ ფორმა-
ვისუფლების შესახებ განცხადებები. ახალ თანამშ- ლური დადასტურება უწევს. აღნიშნული ინსტიტუტი
დამკვიდრებულია ამერიკის შეერთებულ შტატებში.
რომლებს კი უფრო კარგი ხელფასები შესთავაზეს.
სასამართლოს ფუნქციის დაკნინებამ ზემოხსენებული
მცირე კორუფცია ამით აღმოიფხვრა. მიდგომა ხშირ
ინსტრუმენტის დამახინჯება გამოიწვია: არასრულყო-
შემთხვევაში იყო განსაკუთრებით მძიმე და უსა-
ფილი კონტროლი დამოუკიდებელი ინსტანციის მიერ
მართლო, რადგანაც იგი შეეხო მათაც, ვინც არ იყო
ხელს აძლევდა პროკურატურას, რომელიც საპროცესო
კორუმპირებული. აღნიშნული ასევე კონსტიტუ- შეთანხმებას ბოროტად იყენებდა. პროკურატურას არ
ციურ-სამართლებრივ ჭრილშიც იყო პრობლემუ- უწევდა რაიმეს დაზუსტება, დაკონკრეტება. საკმარისი
რი. მართალია საქართველოს კონსტიტუცია განს- იყო ბრალდებულისთვის მითითება ამის თაობაზე, რომ
ხვავებით გერმანიისა არ იცავს საჯარო მოხელეებს მისი თანხმობა მოეპოვებინა. აღნიშნული ინსტრუმენ-
„საჯარო სამსახურში შეძენილი უფლებებისგან“13, ტის პრინციპული უარყოფითი მხარე მდგომარეობს იმა-
თუმცა იცავს შრომის თავისუფლებას14, რომელიც ში, რომ საპროცესო შეთანხმების ინსტიტუტი მისდევს
პირს იცავს უსაფუძვლო გათავისუფლებისაგან ან იდეოლოგიას, რომელიც ძალაუფლებას (სამსახურს)
გამოძალული თანხმობით სამსახურიდან დათხოვ- განიხილავს როგორც პროდუქტს. პროკურატურის სამ-
ნისგან. სახური – სისხლის სამართლის თანახმად, დანაშაულის
კორუფცია ასევე აღმოიფხვრა პოლიტიკოსებ- ობიექტურ გამოძიებას უნდა ახორციელებდეს – ხოლო
საპროცესო შეთანხმების ინსტრუმენტის თანახმად კი
სა და მაღალი თანამდებობის მოხელეებს შორის.
გაცვლის ობიექტი გახდა. პროკურატურა აღარ ეფუძნე-
ადმინისტრაციული სამართალი
75
გერდ ვინტერი
არსებული არაფორმალური წესები ასე გამოიყუ- 2004 წელს ვარდების რევოლუციის შემდეგ, ბევრი
რებოდა: მოსარჩელე მომხსენებელ მოსამართ- მოსამართლე რომელიც მიიჩნეოდა კორუმპირებუ-
ლეს სთავაზობდა გარკვეულ თანხას, მის სასარ- ლად, ხელფასის (პენსიის) მიცემის გარანტიით საკუთა-
გებლოდ საქმის დასამთავრებლად. შეთავაზებას რი განცხადების საფუძველზე იქნა გათავისუფლებული.
მოსამართლე განიხილავდა მის კოლეგებთან, დიდ ის მოსამართლეებიც, რომლებმაც არ მიიღეს მსგავსი
შეთავაზება და უარყოფდნენ მსგავს ბრალდებას, მათ
საქმეებზე კი სასამართლოს თავმჯდომარესთან და
წინააღმდეგ დაიწყო დისციპლინური სამართალწარ-
თანხმდებოდა თანხის გაყოფაზე. თუ თანხა მისა-
მოება.
ღები არ იქნებოდა, მაშინ მოსამართლე უკავშირ-
დებოდა მოპასუხეს. თუ მოპასუხე მოსამართლის სასამართლო სისტემაში განვითარების ახა-
მიერ დასახელებულ თანხას გადაიხდიდა, მაშინ ლი ეტაპი დადგა. უამრავი ახალი მოსამართლე
გადაწყვეტილება გამოდიოდა მის სასარგებლოდ დაინიშნა. ზოგიერთი ჩანაცვლებული მოსამარ-
და მოსარჩელის მიერ გადახდილი თანხა უბრუნ- თლის კომპეტენციაში ეჭვის შეტანის საფუძველი
დებოდა მოსარჩელეს. კომუნიკაცია მიმდინარეობ- არსებობს. ასევე ფატალური იქნებოდა, თუ მარ-
და არა პირდაპირ თანხის დასახელებით გადაწყ- თლმსაჯულება დამოკიდებული გახდებოდა რო-
ვეტილების სანაცვლოდ, რადგანაც ქრთამის აღება მელიმე პოლიტიკურ მიმდინარეობასა თუ პარ-
დასჯადი ქმედებაა, არამედ მოსამართლე რომელ- ტიულ ნებაზე.
საც სურს შეთავაზების გაკეთება, ის აკეთებს მითი-
თებას იმის თაობაზე, თუ როგორი გადატვირთუ- 8. მმართველობის საქმიანობის სამართლებ-
ლია მისი პალატა და რამდენი ხანი დასჭირდება რივი სახელმწიფოს პრინციპები
საქმეს, ან გაკვრით მიანიშნებს გასარემონტებელი ადმინისტრაციული სამართლის კოდიფიკაციის
მანქანის შესახებ ან მისი ქალიშვილის სწავლის დროს, მიზანშეწონილია განისაზღვროს მმართვე-
გადასახადის თაობაზე. ლობის ძირითადი პრინციპები. კანონის დასაწყის-
აღნიშნულ სისტემას, რომელიც თანამედრო- ში აღნიშნული პრინციპების მოწესრიგება ემსახუ-
ვე ეკონომიკის ჩამოყალიბებისთვის ნამდვილად რება იმ მიზანს, რომ მოქალაქე, რომელიც კანონს
ფატალური იყო, გამოუცხადეს დიდი ბრძოლა. მი- კითხულობს, სწრაფად გააცნობიეროს კანონის ძი-
ღებულ იქნა პოლიტიკური გადაწყვეტილება, რომ რითადი არსი.
1999 წლის ბოლოს სასამართლო სისტემიდან უნდა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კო-
გათავისუფლებულიყვნენ ძველი მოსამართლე- დექსი ეფუძნება კანონის წინაშე თანასწორობის,
ები. აღნიშნული კი შემდეგნაირად განხორციელ- უფლებამოსილების განხორციელების კანონიერე-
და, ნებისმიერი ვისაც მოსამართლის პირველად ბის, დისკრეციული უფლებამოსილების განხორცი-
ან ხელმეორედ დაკავების სურვილი ქონდა, უნდა ელების, თანაზომიერებისა და პროპორციულობის,
ჩაებარებინა გამოცდა. ეს ამოცანა კი როგორც სა- კანონიერი ნდობის, ინფორმაციის ხელმისაწვდო-
ხელმწიფო საიდუმლოება ისე იყო გასაიდუმლო- მობის პრინციპებს, ადმინისტრაციული ორგანოს
ებული. პირველ ჯერზე წარმატებულები – მსურ- მიმართვისა და საკუთარი მოსაზრების წარდგენის
ველების 40 % – დანიშნულ იქნენ მოსამართლის უფლებას.15 ზემოხსენებული პრინციპები ეფუძნება
თანამდებობაზე. ხელფასიც იმდენად გაიზარდა, ევროსაბჭოს პრინციპებს და რომელიც დამკვიდ-
რომ ნორმალური არსებობისთვის საკმარისი იყო. რებულია მრავალ წევრსახელმწიფოში.16
მას შემდეგ კვლავაც გრძელდებოდა გამოცდის თუმცა პრინციპების ასეთი ჩამონათვალის ნაკ-
ადმინისტრაციული სამართალი
76
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
თუ რომლის გამოყენება უნდა მოხდეს სპეციალურ ბის შემთხვევაში უფლების დაცვის საშუალებები და
ნორმებთან ერთად. შედეგები. ამის სანაცვლოდ ზოგადი ადმინისტრა-
ციული კოდექსი შეიცავს ნორმებს ინდივიდუალუ-
9. ინფორმაციის თავისუფლება რი ადმინისტრაციული-სამართლებრივი აქტის და
ინფორმაციის თავისუფლება, ისევე როგორც ბევრ ნორმატიული ადმინისტრაციული აქტების, ადმინის-
გარდამავალ ქვეყანაში, ქართული რეფორმის ერთ-ერ- ტრაციული ხელშეკრულების – დასავლეთ-ევროპუ-
თი მნიშნველოვანი საკითხი იყო. ამაში წვლილი ორ- ლი კოდიფიკაციისგან უფრო შორს წასული – რე-
ჰუსის კონვენციამ შეიტანა, რომელიც გარემოს დაცვის ალაქტის შესახებ. გერმანული კანონმდებლობისგან
სფეროში ინფორმაციის საჯაროობას უზრუნველყოფს.17
განსხვავებით, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრა-
ინფორმაციის თავისუფლების რეფორმის განხორ-
ციული კოდექსი ქართულ კაზუისტიკას ეფუძნება და
ციელების სურვილი და ზეწოლა უმეტესად მომდინა-
ბევრ რამეს, უფრო ნათლად და გასაგებად არეგუ-
რეობდა შუა და აღმოსავლეთ ევროპის გარდამავალი
ლირებს.
ქვეყნებიდან.18 ინფორმაციის თავისუფლება ეფუძნებო-
და ამერიკულ ტრადიციას. საქართველოში USAID-ის და
სოროსის ფონდის მიერ ასევე ხორციელდება სამართ- 11. ადმინისტრაციულ წარმოებაში მონაწილეობა
ლებრივი კონსულტაცია საქართველოში. სწორედ მათი საზოგადოების მონაწილეობა ადმინისტრაციულ
დამსახურებით და დაინტერესებით მოხდა ინფორმაციის წარმოებაში არსებითი საკითხი იყო. აღნიშნული,
თავისუფლების თავის კოდიფიცირება ზოგად ადმინის- ორჰუსის კონვენციის ე.წ. „მეორე სვეტად“ იქცა. ზო-
ტრაციულ კოდექსში. მოდელად აღებულ იქნა ინფორ- გადი ადმინისტრაციული კოდექსი მისი სირთულის
მაციის თავისუფლების აქტი. როგორც ზემოთ აღვნიშნე, მიხედვით განასხვავებს წარმოების ხუთ სახეობას,
კონსულტანტების არაკოორდინირებულმა მუშაობამ, თუმცა აქ მხოლოდ სამ მათგანს შევეხები.
აღნიშნული თავის ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში
შემოტანა უსისტემოდ განახორციელა და ამიტომ დარჩა ტრადიციულ სამართლებრივ სახელმწიფოში, ხოლო
ის უცხო სხეულად. 2009 წლის კანონპროექტში მესამე სოციალისტურ მართლწესრიგში უგულვებელყოფილი,
თავი, სამართლებრივი სისტემურობის თვალსაზრისით ადმინისტრაციულ წარმოების მიმართ წაყენებული მოთ-
დაიხვეწა, ისე რომ ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის ხოვნები – საქმეში მონაწილეობის უფლება – ვრცელდე-
უფლება არ შეიზღუდა. ბა ყველა ადმინისტრაციულ წარმოებაზე, ისევე როგორც
მიუკერძოებლობა, მხარის მოსმენის უფლება და ასევე
ადმინისტრაციული აქტის დასაბუთების ვალდებულება.
10. მმართველობის საქმიანობის ფორმები
გარდამავალ პერიოდში – ავტორიტარული მიდგომა –
სამართლებრივი სახელმწიფო მოითხოვს მმა-
გადადის მოქალაქეზე ორიენტირებულ მმართველობა-
რთველობის საქმიანობის ფორმების სისტემატიზა-
ზე, რაც გულისხმობს ადმინისტრაციული ორგანოსთვის
ციას, რადგანაც მათი მოწესრიგება ხდება დიფერენ-
მოქალაქის მიმართვის უფლების უზრუნველყოფას.19
ცირებულად, გადაწყვეტილების მიღების პროცესი,
კანონიერი ნდობა ადმინისტრაციული ორგანოს ერთი შეხედვით თითქოს თავისთავადია,
მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებაზე, საქმიანობის მაგრამ აღსანიშნავია ჯერ კიდევ მოქალაქეების
ფორმების კლასიფიკაცია, რომელიც ნორმატიული ფრთხილი დამოკიდებულება ადმინისტრაციული
აქტების შესახებ კანონით იყო განსაზღვრული, თუმ- ორგანოების მიმართ. ადმინისტრაციული ორგა-
ცა ნათლად არ იყო გაწერილი მისი მიღების პრო- ნოს უფლებამოსილების აკრძალვა, მოითხოვოს
ცედურა, ადმინისტრაციული აქტის შიდა და გარე ნებადართული დოკუმენტაციის გარდა რაიმე სხვა
მოქმედების სავალდებულო ხასიათი, ცვლილებე- დოკუმენტი ან ინფორმაცია. 20 ეს არის საქმის გან-
ადმინისტრაციული სამართალი
77
გერდ ვინტერი
78
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
კითხის გადაწყვეტა, იმის გათვალისწინებით, რომ ფლობდა. და პირიქით, გამიჯვნის ფორმალური კრიტე-
რიუმი საქმიანობას კერძოსამართლის პირების მიერ,
საქართველოში საქმეებს განიხილავენ ერთი და
რომლებსაც მინიჭებული აქვთ საჯარო-სამართლებრივი
უფლებამოსილების განხორციელება, განეკუთვნებოდა
25
სსკ-ის მუხლი 1005, სზაკ-ის მუხლი 208 აბზ. 3 თუ კერძო სამოქალაქო საქმეთა სასამართლოების განსჯადობას.
პირი რაიმე საქმიანობას ახორციელებს სახელმწიფო ან
ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს მიერ დე- ამან განაპირობა მოსამართლეებს შორის იდეა,
ლეგირების ან დავალების საფუძველზე, ასეთი საქმიანო-
ბის განხორციელებისას მიყენებული ზიანისათვის პასუხის- შემუშავებულიყო განსჯადობის განმსაზღვრელი
მგებელია სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართვე- შინაარსობრივი კრიტერიუმები. ადმინისტრაციულ
ლობის ორგანო.
79
გერდ ვინტერი
80
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
მართლწესრიგს იღებს.
36
SoHalliday/Carruthers,The Recursivity of Law: Global Norm
სხვა მიდგომა სამართლის ტრანსფერს აღიქ- Making and National Lawma-king in the Globalization of
ვამს როგორც რეკურსიული სწავლების სხვადასხ- Corporate Insolvency Regimes, American Journal of Sociol-
ვა გადამკვეთ პროცესად: გამგზავნი სახელმწიფო ogy 4/2007, 1135.
37
შეად. Peters, Wettbewerb von Rechtsordnungen, VVD-
33
სასკ-ის მუხლი 9 აბზ. 1 STRL69 (2010), 21 f. und Fußn. 47, რომელიც სამართლის
34 ტრანსფერის კონკურენციის მოდელის განმარტების ძალას
Michael, Wettbewerb vonRechtsordnungen, DVBl. 2009,
სადაოდ ხდის, ხოლო ტრანსფერის პირობებს (სამართლის
1062 ff..
რეცეფციაში გათვიცნობიერებულობა, სამართლებრივი
35
შეად: Giegerich,Wettbewerb der Rechtsordnungen, VVD- კონსულტანტების გავლენა) მხოლოდ შეზღუდულად განი-
STRL69 (2010), 74 ხილავს.
81
გერდ ვინტერი
40
38 აღნიშნული მეხვედლობაში უნდა მიიღონ „გერმანული
განსაკუთრებით აქტიურია ამ საკითხთან მიმართებით
სამართლის კავშირის“ მიმდევრებმა, რომელსაც ასევე
პოლიტიკური მეცნიერება. იხილე გარემოს დაცვის პო-
მიზნად აქვთ დასახული, გერმანული მეწარმეები შეძლე-
ლიტიკის მაგალითი. Tews, The diffusion of environmental
ბისდაგვარად მთელ მსოფლიოში ექვემდებარებოდეს
policy innovation, in: Winter (Fußn. 28), S. 227 ff.. სამართ-
გერმანულ სამართალს. მგავსი განზრახვა ჩემი კატეგორი-
ლებრივ საკითხებზე ასევე in Rabels Z 72 (2008)
ზაციით განეკუთვნება მისიონერულ ტიპს. შეად. Zypries in
39
Miller, Transplants, Legal Export as, in: Clark, Encyclopedia ihrer Rede vom 27. 10. 2007 სიმპოზიუმზე გერმანული სამარ-
of Law&Society, 2007, S. 1512. თლის გაერთიანების დასაწყისთან დაკავშირებით.
82
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
42
ამასთან იხილე დისკუსია Rehm, Rechtstransplantate als
ნონპროექტების შემუშავება უმთავრესად მოხდა Instrument derRechtsform und -transformation, RabelsZ 72
ქართველების და არა კონსულტანტის მიერ. თუმცა (2008), 1 ff.
43
კანონპროექტის ავტორებმა ყოველგვარი დიდი ასევე იხილე Knieper, Möglichkeiten und Grenzen der Ver-
pflanzbarkeit von Recht. Juristische Zu-sammenarbeit aus
დებატების გარეშე მიიღეს პარლამენტის მიერ – ეს der Sicht eines Beraters, RabelsZ 72 (2008), 88 ff.; Chanturia,
კი უმეტესად მისიონერული ელემენტია. რაც მაშინ Recht undTransformation. Rechtliche Zusammenarbeit aus
არ იყო სახეზე, ეს იყო ბიუროკრატიული მიდგომა. der Sicht eines rezipierenden Landes, RabelsZ 72 (2008), 114 ff
44
მონაწილეები თანხმდებოდნენ კანონპროექტების Schmidt-Assmann, Das allgemeineVerwaltungsrecht als-
Ordnungsidee. GrundlagenundAufga-ben der verwaltungs-
ადეკვატურობაზე. სოკრატისეული მეთოდის გამო- rechtlichen Systembildung, 2. Aufl. 2004, S. 43 ff.
83
გერდ ვინტერი
ქესთან კონკრეტულ ურთიერთობაში ეს არის სასა- ცნობილია ასევე დასავლურ ქვეყნებში და ამდე-
მართლოს მიმართვის უფლება, ადმინისტრაციული ნად თითის გაშვერა არ იქნებოდა მართებული.
ორგანოების მიუკერძოებლობა და დასაბუთების მიუხედავად ასეთი ადგილობრივი ურთიერთობე-
ვალდებულება. ინგლისურ სამართალში პრინცი- ბისა, სამართლებრივი კონსულტაციის საგანი არ
პებს ამიტომ უწოდებენ “natural justice”.45 შეიძლება იყოს, მსგავსი სტრუქტურების აღიარება
საზოგადოების მონაწილოება და საჯარო ინ- და სადაც შესაძლებელი მისიდან საუკეთესოს გა-
ფორმაციის ხელმისაწვდომობა სადაოა რამდე- კეთება. ახალმა ადმინისტრაციულმა სამართალმა
ნად განეკუთვნება მთავარ საკითხებს, რადგანაც უნდა განახორციელოს მისი ცივილიზირებულობა.
არსებობს ბევრი სახელმწიფო (მათ შორის იყო მან ბევრი ურთიერთობის რაციონალიზება შეძლო,
გერმანია) რომლებმაც მხოლოდ 1970-იან წლებში თუმცა ბევრი მაინც განსახორციელებელია.
დაიწყეს მისი დანერგვა, და ასევე ბევრი ავტოკრა-
ტიული რეჟიმია, რომელიც ამ უფლებების გარეშე V დასკვნა
არსებობს. ქართული ადმინისტრაციული სამართალი 2000
წელს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსისა და
თუმცა საზოგადოების მონაწილეობა და საჯარო
ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსით ახალ
ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა ეს დემოკრატიული
ეტაპზე გადავიდა. მრავალფეროვანმა სასამარ-
საზოგადოების მნიშვნელოვანი პოსტულატებია.46 სა-
თლო პრაქტიკამ განავითარა ეს ყოველივე. ის
კონსულტაციო სტრუქტურების აღწერილობაში ის მი-
სიონერული საწყისია. შინაარსობრივად საინტერესოა,
კონფრონტაციას ახდენდა სამართლებრივ პრობ-
გარდამავალი ქვეყნების თუ რომელმა ადმინისტრა- ლემებთან დაკავშირებით, რომელიც ტრადიციულ
ციულმა მართლწესრიგმა განსაზღვრა მონაწილეობისა მართლწესრიგებშიც კი აქტუალურია. მოსამართ-
და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის პრინციპი. სა- ლეებმა, საჯარო მოხელეებმა და უნივერსიტეტის
ქართველო ასეთების რიცხვს ცალსახად განეკუთვნება. პროფესორებმა შექმნეს სახელმძღვანელოები
გარკვეულ წილად ის გერმანიასთან შედარებით წინაც და კომენტარები. თითქმის ყველა შემთხვევაში ეს
კი არის, გამომდინარე იქედან, რომ მან ამერიკული განხორციელდა GTZ-ის უშუალო დახმარებით. გა-
სამართლებრივი კულტურის ელემენტები გაიზიარა და მოიცა ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსისა და
ჰოლანდიური ადმინისტრაციული სამართლის თავისე- ადმინისტრაციული საპროცესო კოდექსის თითო
ბურებებით განავრცო. კომენტარი. პარალელურად მიმდინარეობდა გან-
თუმცა ამჟამად ადმინისტრაციული სამართა- მეორებითი სემინარები უზენაესი სასამართლოს
ლი არასტაბილურ მდგომარეობაში იმყოფება. მოსამართლეებთან კოდიფიკაციისა და სასამართ-
არსებობს რეალობა, რომელიც ადგილობრივი ლო პრაქტიკაში არსებულ პრობლემურ საკითხებ-
რეგულირების სისტემით ხასიათდება. ეს მომდინა- ზე.
რეობს სოციალიზმის ტრადიციებიდან ზოგიერთი ამ გზით საქართველომ კიდევ ერთი ნაბიჯი
ავტოკრატიული მმართველობის ქცევიდან, ოჯახუ- გადადგა, საზოგადოების ნორმალური ყოველდ-
რი ურთიერთობების კულტურა, მაგ., ოჯახის წარ- ღიურობისკენ, რომელიც მმართველობისგან მომ-
მატებული წევრი სხვა წევრებს ასაქმებს გავლე- წესრიგებელ ქმედებას ელოდება და სურს ამაში
ნიან მაღალ თანამდებობებზე, ასევე ერთმანეთის მონაწილეობის მიღება, ხოლო უკანონო ქმედების
დახმარება და კორუფცია. ასეთი სუბსრუქტურები შემთხვევაში უზრუნველყოფილია უფლების დაც-
ვით.
45
შეად. Wade, Administrative Law, 5. Aufl. 1982, S. 413 ff.;
ადმინისტრაციული სამართალი
84
ადმინისტრაციული სამართლის განვითარება და
სამართლებრივი კონსულტაცია საქართველოს, როგორც გარდამავალი ქვეყნის მაგალითზე
ადმინისტრაციული სამართალი
85
სახელმძღვანელო პრინციპები
ავტორებისათვის
1 შინაარსობრივი მოთხოვნები
ჟურნალი „ადმინისტრაციული სამართალი“ სთავაზობს ყველა დაინტერესებულ პირს, მეც-
ნიერებს, პრაქტიკოსებს, მოსამართლეებს წარმოადგინონ სამეცნიერო სტატიები, კვლევები,
კომენტარები, პრაქტიკის ანალიზი ყველა იმ აქტუალურ საკითხზე, რომლებიც უკავშირდება ად-
მინისტრაციული სამართლის, ადმინისტრაციული მართლმსაჯულების განვითარებას. ჟურნალი
შესაძლებლობას აძლევს როგორც იურისტ, ასევე არაიურისტ ავტორებს, რომ მათ თავიანთი
სტატიებით დისკუსირებადი გახადონ საჯარო მმართველობის ამა თუ იმ სფეროში, მეცნიერული
თუ პრაქტიკული თვალსაზრისით, აქტუალური საკითხები და გამოწვევები. ჟურნალი ასევე ღიაა
უცხოელი ავტორებისთვისაც, რომელთა სტატიები ხელს შეუწყობს ადმინისტრაციული სამართ-
ლის, საჯარო მმართველობის წინაშე მდგომი გამოწვევების შედარებით-სამართლებრივი კუთ-
ხით წარმოჩენას.
ჟურნალში წარმოდგენილი სტატიის/კვლევის/კომენტარის/ანალიზის/ინფორმაციის (შემდ-
გომში – „ნაშრომის“) მთავარ ღირსებად მიიჩნევა საკითხის სიახლე, აქტუალურობა, პრობლემის
დასმა, ლოგიკურობა, არგუმენტირებული დასკვნები, პრობლემის გადაწყვეტის გზები, ავტორ-
თა შეხედულებები ადმინისტრაციული კანონმდებლობისა და პრაქტიკის სრულყოფის მიზნით
და არსებულის გასაუმჯობესებლად, კვლევის სხვა მეთოდებთან ერთად შედარებითი მეთოდის
გამოყენება, შესაბამისი აქტუალური, თანამედროვე სამეცნიერო ლიტერატურის, პრაქტიკის მი-
თითება.
წარმოდგენილი ნაშრომი უნდა იყოს ორიგინალი და ის არ უნდა იყოს მანამდე გამოქვეყ-
ნებული რომელიმე ფორმით (იგულისხმება გამოქვეყნების ნებისმიერი ფორმა, მათ შორის, ინ-
ტერნეტსივრცეში გამოქვეყნება). უკვე გამოქვეყნებული ნაშრომი არ მიიღება (არ დაიბეჭდება).
აღნიშნულის გათვალისწინებით, ავტორმა წერილობით უნდა დაადასტუროს (რომელიც ნაშრომს
გამოგზავნისას თან უნდა დაურთოს), რომ მის მიერ წარმოდგენილი ნაშრომი მთლიანად ან ნა-
წილობრივ არ არის გამოქვეყნებული ან წარდგენილი/მიღებული რომელიმე გამოცემაში გამო-
საქვეყნებლად.
ნაშრომის თემა უნდა შეთანხმდეს ჟურნალის სამეცნიერო რედაქტორთან შეძლებისდაგვარად
მოკლე ვადაში. ვადის შესახებ მითითებული იქნება ყოველი გამოცემის თაობაზე პროცედურის
დაწყების შესახებ შეტყობინებაში. შეტყობინებაშივე მიეთითება ნაშრომის წარმოდგენის ვადა.
ნაშრომის დაგვიანებით წარმოდგენის შემთხვევაში მისი გამოქვეყნების საკითხი შესაძლოა შე-
თანხმდეს რედაქტორთან.
2 ტექნიკური მოთხოვნები
ნაშრომი უნდა იყოს მკაფიოდ სტრუქტურირებული (შესავალი, ძირითადი ნაწილი, დასკვნა),
ადმინისტრაციული სამართალი
წარმოდგენილი უნდა იყოს ერთ ეგზემპლარად ქართულ ენაზე და უნდა დაერთოს მისი კომპი-
უტერული (ელექტრონული) ვერსია, დაბეჭდილი უნდა იყოს შრიფტით - Sylfaen (ქართ.) და Sylfaen
(ლათ.), ძირითადი ტექსტის შრიფტის ზომა - 12, სქოლიოების ტექსტის შრიფტის ზომა - 10, სტრიქო-
ნებს შორის დაშორება უნდა იყოს ერთი ერთეული (Single), აბზაცი გამოიყოს ერთი Enter-ით (და
არა Tab-ით), მარცხენა და მარჯვენა მხარეს უნდა იყოს 2,5-2,5 სმ სიგანის მინდორი, თითოეული
გვერდი უნდა დაინომროს გვერდის ბოლოს, მარჯვენა მხარეს, ნაშრომი უნდა ასახავდეს სახელ-
წოდებას, ავტორის ვინაობას, ავტორის ტიტულზე (რომელსაც თავისი შეხედულებით ირჩევს) მი-
თითებას, ასეთის არსებობის შემთხვევაში.
86
სახელმძღვანელო პრინციპები ავტორებისათვის
2 1 ციტირების წესი
სქოლიოები უნდა იყოს განთავსებული შესაბამისი გვერდის ბოლოს. ნაშრომს არ დაერთვის
გამოყენებული ლიტერატურის სია.
წყაროები უნდა იყოს ციტირებული შემდეგნაირად (ციტირების წესის დაუცველობის შემთხვე-
ვაში სტატია ვერ გამოქვეყნდება ჟურნალში):
ა) წიგნი: ავტორის (ავტორების) სახელის ინიციალი და გვარი, წიგნის დასახელება (ბრჭყალის
გარეშე), საჭიროების შემთხვევაში ტომის, ნაწილის მითითება, გამოცემის ნომერი, გამოცემის ად-
გილი, გამოცემის წელი, მითითებული გვერდი (გვ.);
ბ) ჟურნალის (გაზეთის) სტატია: ავტორის (ავტორების) სახელის ინიციალი და გვარი, სტატიის
დასახელება იტალიკით (ბრჭყალის გარეშე), პერიოდიკის სახეზე მითითება (ჟურნალი, გაზეთი),
ჟურნალის დასახელება (ბრჭყალის გარეშე), გამოცემის ნომერი, გამოცემის წელი (თვე, რიცხვი),
მითითებული გვერდი (გვ.).
გ) კრებულის სტატია: ავტორის (ავტორების) სახელის ინიციალი და გვარი, სტატიის სათაური
(ბრჭყალის გარეშე), კრებულის სახელწოდება (ბრჭყალის გარეშე), მითითება, თუ ვისი რედაქციით
გამოდის, საჭიროების შემთხვევაში ტომის, ნაწილის მითითება, გამოცემის ადგილი, გამოცემის
წელი, მითითებული გვერდი (გვ.);
უცხოენოვანი წყაროების ყველა ბიბლიოგრაფიული მონაცემი უნდა მიეთითოს ორიგინალის
ენაზე, ან იმ ენაზე, რომელზეც მას ეცნობა ავტორი (შესაბამისი ოფიციალური თარგმანის მითითე-
ბით და ქართული წყაროებისათვის აუცილებელი ყველა პირობის დაცვით). უცხოენოვანი წყარო-
ადმინისტრაციული სამართალი
87
სახელმძღვანელო პრინციპები ავტორებისათვის
ვ) ნორმატიული აქტი: სახელწოდება, თარიღი, კანონის სახე, მუხლი, ნაწილი, პუნქტი, ქვეპუნქ-
ტი, წყარო, რომელშიც ის გამოქვეყნდა.
ზ) ოფიციალური საიტებიდან ციტირებისას მიეთითება შესაბამისი ოფიციალური საიტისა და
ნაშრომის ზუსტი მისამართი.
საკონტაქტო ინფორმაცია:
ჟურნალ „ადმინისტრაციული სამართლის“
სამეცნიერო რედაქტორი მაია კოპალეიშვილი
E-mail: maiakopaleishvili.adm.journal@gmail.com
ადმინისტრაციული სამართალი
88