106-1 環境法概論期末報告

消失的國土
──退後的十七公里海岸線

指導老師：林春元副教授
組別：第七組
組員：沈侑德
柯祁翰
林泓翰
蘇展緯
一、 研究動機
新竹南寮漁港以南一帶的海岸，堆著許多的消波塊，而實地考察所觀察到
消波塊可能為數不少，因為已經有一些消波塊幾近「滅頂」；另一方面，十七公
里海岸線自行車道途經新竹焚化爐時，傳來陣陣垃圾臭味，依常理，如果是垃
圾焚化廠，應該不會有這麼重的垃圾味產生，因而促使我們想探究其原因。

二、 背景事實
 為保護沙港建立防波堤，造成突堤效應使得國土大量流失。
現在的新竹漁港，舊時稱南寮漁港，其前身是清領時期的竹塹港；名
字不同，位置也稍有不同，由於竹塹港是清領時期的重要港口，一直到現
在，新竹漁港也是重要的漁獲經濟根據地。不過，位在沙岸的港口很容易
因堆積而需時常深濬，為了漁船能夠不受沙港容易堆積的影響而擱淺，政
府於 1975 年開始，在南寮漁港外興建突堤，而造成日後的「突堤效應」影
響甚鉅。
突堤效應，是因為海岸線上建立防砂堤，阻礙沿岸流還有漂沙，使得
突堤一邊形成沙灘堆積，另一邊遭受侵蝕的現象。
新竹漁港（舊稱南寮漁港）設置突堤時，只為了不讓港口淤塞，而未
考慮突堤效應會造成海岸線嚴重後退的結果，造成數十年來於港北岸堆
積、南岸侵蝕綿延約 4.46 公里，突堤攔住了自然的漂砂，海流侵蝕原本的
沙岸，加速了海流帶走國土的流失問題。
自興建突堤以來至目前為止，「突堤效應」造成新竹漁港以南 4.46 公
里，國土流失約 47 公頃，侵蝕面積相當於 65 個足球場，2 個大安森林公
園，或是 1.3 個中原大學。

 為解決垃圾掩埋問題建立浸水垃圾掩埋場，使得海岸遭受汙染。
民初，新竹靠海地帶已經興建了一個合法的垃圾掩埋場，未料 1975 年
漁港興建突堤以後，使得這個掩埋場越來越靠近海岸，甚至已經遭受侵
蝕，併汙染了新竹市民休憩的好場所──南寮海水浴場，使得南寮海水浴
場不得不因為侵蝕與污染而在 1981 年關閉。
1990 年，新竹市政府為了解決垃圾問題，在原本的南寮海水浴場邊，
成立了第二個垃圾掩埋場；同年，也為了彌補南寮海水浴場的關閉，而在
更南處興建了港南海水浴場(下圖的新竹海水浴場)。
無獨有偶，港南海水浴場面臨了與南寮海水浴場一樣的結果，因為侵
蝕與污染而被迫關閉。而後來興建的垃圾掩埋場，也因為突堤效應造成的
侵蝕，開始汙染海洋…。

上述兩個問題，不僅是國土消失，還侵害了人民海岸邊的的財產權，甚至
讓人民失去「親水權」，還有享受乾淨海灘、海岸的環境權。
 漁港、海水浴場及垃圾焚化爐簡史(編年)：
1936 年：興建並啟用南寮海水浴場，是國內數一數二的優質海水浴場。
1959 年：竹塹港淤塞後，於頭前溪口南端，南寮漁港第一期工程竣工。
1975 年：南寮漁港興建突堤。
1981 年：南寮海水浴場因侵蝕與污染而關閉。
1990 年：取代南寮海水浴場的港南海水浴場（距新竹漁港 1.2 公里）啟
用。
1990 年：於原本的南寮海水浴場興建浸水的垃圾掩埋場。
1991 年：南寮漁港第二期工程竣工，更名為新竹漁港。
1994 年：加長新竹漁港的突堤，北堤加長 100 公尺，南堤加長 115 公尺。
1995 年：再次加長突堤，延伸北堤 75 公尺。（今南北兩堤各長約一公里）
2000 年：港南海水浴場因垃圾掩埋場的污染而關閉。（今日已因侵蝕而無
沙灘）
2000 年：於原垃圾掩埋場，啟用新竹垃圾焚化爐。

三、 目前現況與政府的應對政策：
新竹漁港南堤以南海岸線，至客雅溪出海口，總共約 4.46 公里。目前該海
岸線共分成約兩個部分：

第一段海岸：
新竹南堤以南 1.2 公里海岸線，為新竹焚化爐以及垃圾掩埋場的所在位
置，目前該段海岸之主管機關為新竹市政府。
第一段海岸新竹焚化爐到垃圾掩埋場的 1.2 公里海岸線，歸新竹市負責的
海堤較為垂直陡峭，由於海流侵蝕力量可能危及焚化爐安全，新竹市政府實行
以下政策：
2004 年：動支 3800 萬元強化海堤建設。
2008 年：再度撥款 3100 萬元，於堤前加設 710 公尺防護牆，並堆置 600 多塊
的消波塊。

不過海流侵蝕力道並不會因為治標不治本的消波塊而減少，海堤於 2009 年
至 2016 年間共三度破損，新竹市又花 400 萬元搶修。總計 12 年來，新竹市已
投入 7300 萬元，維護這 1.2 公里的海岸線。

第二段海岸
南寮漁港以南 1.2 公里處至 4.46 公里處，共 3.26 公里的海岸線，為港南
運河以及部分金城湖賞鳥區所在位置，主管機關為經濟部水利署。
水利署為了保護這段海岸線，於民國 2000 年開始，採用緩坡、粗糙化方
式，設置一般性海堤，以消弭人工設施可能加劇沙灘、海岸流失的影響。
然而如同第一段海岸一樣，這道緩坡海提近十年來依舊遭到海岸不斷地侵
蝕；截至目前為止，經濟部水利署在第二段海岸，設置了 7300 個消波塊，共投
入了約 1.7 億元的經費，以防海流侵蝕加劇。
第二段海岸還有另一個問題是，自「國土三法」通過後，金城湖賞鳥區附
近共 1.86 公里的海岸線，由於位於賞鳥區內，屬於自然保留區，受制於《濕地
法》、《海岸管理法》，水利署在制定相關計畫時，不得隨意更新設施，必須通過
相關部會評估。因此，水利署目前實質掌控的區域，只有第二段海岸 3.26 公里
中，港南運河附近的 1.4 公里的海岸線。

四、 法律規範與評析
針對新竹海岸線後退的問題，若拆除海堤，勢必影響經濟，相對於目前新
竹沿海大量投放消波塊的作為，我們綜合了新國土三法─《國土計畫法》、《海
岸管理法》以及《濕地保育法》與國外經驗，提出復育計畫。

Ａ、
《國土計畫法》──主動建請將地質脆弱地區列入保育區
《國土計畫法》於 2016 年 1 月公告實施。在立法時間上來說，算是非常新
穎的法律。也正因如此，目前該法執行階段，還停留在該法第 45 條之規定：


同法中也有與國土復育計畫有關的法源：



就時程推定，中央政府最遲必須於 2018 年 4 月份以前，公告實施「全國國

土計畫」，地方政府最遲必須於 2020 年 4 月完成各縣市國土計畫。
因此，依照時程表，目前要最快得知新竹漁港沿線周邊海岸的使用分區是
否被劃定於第 35 條之內的保育區，也得等到 2018 年 4 月底以後得知。而就算
得知使用分區，也得等到 2020 年 4 月份才能得知新竹市政府針對新竹漁港以南
約 5 公里海岸線的使用分區與相關計畫。
我們目前想到的解決方法，就主動措施來看，比較可行的方法是，匯集當
地新竹漁港以南 8 個里民向內政部陳情，是否得由中央層級在畫定國土計畫分
區時，即劃定該海岸線為優先引用《國土計畫法》第 35 條執行國土復育計畫的
區域。
除此之外，亦要向新竹市政府提出《國土計畫法》第 35 條執行國土復育計
畫的區域之陳情，因為該段 4.46 公里之海岸線亦有新竹市政府管轄之海岸。

但是目前新竹漁港以南海岸線，前述第一段海岸主管機關為新竹市政府；
第二段海岸的主管機關為經濟部水利署，水利署有權進行維護動工的只有 1.4
公里，其餘約 1.8 公里為金城湖賞鳥區及香山濕地，受《濕地法》管制，若要
進行建設復育還需與相關部會進行評估同意。
短短 4.46 公里的海岸線，主管機關超過 3 個，並未有通盤的考量，且協調
曠費時日。要解決主管機關過於複雜的問題，留待後面的「海洋委員會」處
理。

Ｂ、《海岸管理法》──遏止更多的破壞、避免再有類似情形發生
 海岸法是國土三法中，扮演遏止作用的一部法律，內容著重預防海岸再度
受到破壞或是不必要的開發。
根據海岸管理法第七條第五項規定：海岸地區應避免新建廢棄物掩埋場，
原有場址應納入整體海岸管理計畫檢討，必要時應編列預算逐年移除或採行其
他改善措施，以維護公共安全與海岸環境品質。
新竹浸水垃圾衛生掩埋場，也就是新竹市垃圾掩埋場距離海岸線其實不到六
百公尺，為避免像花蓮市垃圾掩埋場垃圾裸露的情況（看見台灣），導致垃圾漂
流海面造成海洋環境污染情形；除了嘉義縣、屏東縣沒有設置廢棄物掩埋場之
外，其餘 17 個縣市地區共設置 70 座廢棄物掩埋場，時至今日仍有 46 座持續營
運中，且大多數垃圾掩埋場興建於距離海岸相當近的地方，若不將廢棄物掩埋
場列入整體海岸管理計畫加以監督，勢必造成沿海地區更大的污染。
本法明文規定，除了目前持續進行的復育計畫之外，應逐年移除或採行其
他改善措施，同法亦明定應避免於海岸地區新建廢棄物掩埋場，惟若仍有興建
之需求，政府也明定需遵守以下三個原則：
（1）具有必要性及區位不可替代性
（2）非緊靠海岸線設置，即離海岸線有相當緩衝之距離。
（3）無邊坡侵蝕致垃圾漂流海洋污染之疑慮。
就新竹市垃圾掩埋場而言，不管是否具有必要性及不可替代性，它的地理
位置已明顯違反上述第二跟第三的興建原則，但因為法律不溯及既往。新竹市
垃圾掩埋場已無法依此法預防。
政府除了加強污染防治措施之外，對於新竹市垃圾掩埋場也預定爭取中央
於 105 年度於立院通過關於未來五年期間針對既有 60 萬平方公尺的掩埋場進行
6 次活化作業。

Ｃ、《濕地保育法》──濕地劃定與其他機關所有地重疊，管理不易
濕地保育法，於民國一百零二年七月三日公布施行，針對國內大小濕地進
行分類、管制、保育，乃至於復育計畫的相關規範。
濕地保育法目前共有本文計四十二條，針對濕地的分類等級、保育方針、
主管機關都有規範，但遺憾的是濕地保育法至今仍有部分條文尚無法施行，而
且依法主管機關實屬複雜繁多，在保育政策的施行上仍不易施行。

濕地當前之困境：
目前 82 處國家重要濕地中，有法定地位並有主管機關者，主要為同時位於
國家公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保留區、國家風景
區和沿海保護區範圍內的濕地，但上述各種保護區，各有其保護標的（如保育
類野生動物或特殊景觀等），濕地本身並非其直接保護對象，充其量只是間接受
保護或為該法律所保護法益的反射利益所涵蓋。
但上述各種保護區的劃設，不僅所依據的法律不同，沿海保護區甚至欠缺
明顯法律依據，且其主管機關亦不盡相同。可見國家重要濕地面臨的根本問題
為缺乏直接保護管理的法令依據，尤其其中有近半數國家重要濕地不具有法定
地位，其土地管理機關分別有各縣市政府、水利署各河川局、台灣電力公司
（永安鹽田濕地）與學校，由於其法理依據薄弱，使相關保護管理工作無法穩
定進行。

香山重要濕地：
面積：1768 公頃
範圍：本濕地包括客雅溪及鹽港溪出海口，北起客雅溪口(含金城湖附近)，南
至無名溝(新竹縣、苗栗縣交界)，東至海岸線，西至最低潮線(不包含現有海山
漁港、浸水垃圾掩埋場及客雅污水處理廠預定地)。
香山濕地，介於客雅溪口至南港無名溝之間的香山潮間帶，已於 1996 年國
際拉姆薩公約組織會議中被正式列為「東亞水鳥保護網」的一環，更是國際鳥
盟指名重要的野鳥保育棲地。本區原本規劃填土造地，歷經保育界長期抗爭反
對而取消；2001 年，公告為客雅溪口及香山濕地野生動物重要棲息環境、新竹
市濱海野生動物保護區。
由北往南依序有客雅溪河口濕地、三姓公溪及大庄溪口草澤濕地、香山泥
灘濕地、海山罟紅樹林濕地及南港沙灘。泥質潮間帶長約 2 公里，所累積的有
機物質是碎屑食物網基礎的能量來源，孕育大量蝦蟹螺貝，吸引大批水鳥覓食
棲息，水鳥種類多達 277 種。
由於單一濕地來說，僅是保育對象所在的一個地域，並非各個主管機關專
責的保育施政客體，所以在濕地環境的保護復原上則非常複雜。
由於主管機關過於繁雜的根本問題，加上台灣早期主流教育的『經濟優
先』根深蒂固，目前看似應該可以參考印尼設立海洋事務委員會，一個具有高
度權限的中央單位，這樣在海洋保育的施政上才能有更為有效、更為效率。

Ｄ、海洋委員會──值得盼望的整合機關
行政院今年四月一日將成立中央二級機關「海洋委員會」，負責台灣總體的
海洋政策、海域安全、海岸管理、海洋保育及永續發展、海洋科技研究與海洋
文教政策。
若能參考印尼的「海洋事務委員會」，由總統召集、各部會首長組成，此委
員會的層級將可以有較大的權限與統籌能力可以處理海岸管理、濕地保育與海
岸線後退的問題。
其實，在 2016 年，立法院就有立委提議將海洋委員會提高層為「海洋及漁
業部」的層級，航港、氣象及漁業也一併列入。但連署後，卻沒有將這個理想
付諸實行，最後行政院決定今年四月在高雄成立 2010 年行政院組織法就列入，
至今才要實現的「海洋委員會」。
如果「海洋及漁業部」可以成立，將可能可以較高的層級解決我們前述所
說，國土三法的實行困境：國土計畫法內政部球員兼裁判；海岸管理法及濕地
保育法欠缺更有力、更可以有力且有效地整合各部會的機關。
 沈侑德　柯祁翰　林泓翰　蘇展緯
　　突堤效應，是因為海岸線上建立防砂堤，阻礙沿岸流還有漂沙，使得突堤一邊形
成沙灘堆積，另一邊遭受侵蝕的現象。
　　新竹漁港（舊稱南寮漁港）設置突堤時，只為了不讓港口淤塞，而未考慮突堤效
應會造成海岸線嚴重後退的結果，造成數十年來新竹沿海南北段海岸堆積與侵蝕不平
衡。

1936　興建並啟用南寮海水浴場，是國內數一數二的優質海水浴場。

1959　竹塹港淤塞後，於頭前溪口南端，南寮漁港第一期工程竣工。

1975　南寮漁港興建突堤。

1981　南寮海水浴場因侵蝕、汙染而關閉。

1990　取代南寮海水浴場的港南海水浴場（距新竹漁港1.2公里）啟用。

1990　於原本的南寮海水浴場興建浸水的垃圾掩埋場。

1991　南寮漁港第二期工程竣工，更名為新竹漁港。
　　突堤興建後三年（粉色線）到2009
1994　加長新竹漁港的突堤，北堤加長100公尺，南堤加長115公尺。 年（藍線）間，這段海岸後退了大約175
公尺，然而這只是一小部分而已…。
1995　再次加長突堤，延伸北堤75公尺。（今南北兩堤各長約一公里） 　　突堤總共讓國土流失大約47公頃，
面積相當於65個足球場，２個大安森林
2000　港南海水浴場因垃圾掩埋場的污染而關閉。（今日已因侵蝕而無沙灘）公園，或是1.3個中原大學。

2000　於原垃圾掩埋場，啟用新竹垃圾焚化爐。 　　就連現在，無情的海浪也正拍打著
海岸，不斷地侵蝕著我們的寶島台灣。

MONUMENT
舊南寮漁港（1959-1991），因為自然淤塞而關閉，
共歷時32年。

南寮海水浴場（1936-1981），共歷時45年，曾經
是國內最優質的海水浴場，因侵蝕關閉。
而後變成浸水的垃圾掩埋場，現在則成為垃圾焚化
爐，以及不能夠親水，只能看海的「海天一線看海
區」，以及許多的消波塊。

港南海水浴場（1990-2000），因為侵蝕以及垃圾
掩埋場的汙染而關閉，共歷時10年。

香山濕地，台灣養殖牡蠣的北限，生態豐富，有非
長多的招潮蟹、彈塗魚，也是許多水鳥的棲息地，
難保突堤效應所造成的侵蝕，與垃圾掩埋場導致的
汙染不會汙染到此地…。
 復　育　計　畫
針對新竹海岸線後退的問題，若拆除海堤，勢必影響經濟，相對於目前新竹沿
海大量投放消波塊的作為，我們綜合了新國土三法─《國土計畫法》、《海岸
管理法》以及《濕地保育法》與國外經驗，提出復育計畫。

濕地保育法──實行有一定的困難
國土計畫法──建請列入保育區
　　雖然濕地保育法明訂了各個濕地應受分
　　2016年公告實施的國土法，是
級，且實行保育，但是台灣有非常多的濕地，
非常新穎的法律，中央政府依法，要
因為土地所有機關不同，所以主管機關也不
在今（2018）年四月公告實施《全
同，使得濕地保育有一定程度上的困難。
國國土計畫》，各縣市的地方政府則
　　是否也可以有一個機關，能統整各部會，
是要在2020年四月完成各縣市國土
讓濕地保育得以真正運作？
計畫。
　　然而，環境惡化的問題刻不容
緩，我們提議化被動為主動，在上 海洋委員會──值得盼望的整合機關
述兩個國土計畫公告以前，向中央
（內政部）以及地方政府（新竹市 　　行政院今年四月一日將成立中央二級機
政府）建請將海岸線後退、垃圾掩 關「海洋委員會」，負責台灣總體的海洋政
埋場、焚化爐等等問題列入國土計 策、海域安全、海岸管理、海洋保育及永續
畫的保育對象。 發展、海洋科技研究與海洋文教政策。
　　但是，國土計畫由內政部國土 　　若能參考印尼的「海洋事務委員會」，
計畫審議委員會提出後，具體執行 由總統召集、各部會首長組成，此委員會的
任務者，不應就落在內政部及地方 層級將可以有較大的權限與統籌能力可以處
政府上，否則可能有球員兼裁判之疑。 理海岸管理、濕地保育與海岸線後退的問題。

　　其實，在2016年，立法院就有立委提議
海岸管理法──遏止更多的破壞 將海洋委員會提高到「海洋及漁業部」的層
　　海岸法是國土三法中，扮演遏止 級，航港、氣象及漁業也一併列入。
作用的一部法律，內容著重預防海岸 　　但連署後，卻沒有將這個理想付諸實行，
再度受到破壞或是不必要的開發。 最後行政院決定今年四月在高雄成立2010年
　　海岸法在被動面來說，是有原則 行政院組織法就列入，至今才要實現的「海
地禁止在海岸新建垃圾掩埋場；對於 洋委員會」。
已經興建的垃圾掩埋場，則是納入整
體海岸管理計畫檢討，必要時編列預 　　如果「海洋及漁業部」可以成立，將可
算移除或改善。 以解決我們前述所說，國土三法的實行困境：
　　除了整體海岸管理計畫檢討以外， 國土計畫法內政部球員兼裁判；海岸管理法
我們認為應該要有一個「可以統整內 及濕地保育法欠缺更有力、更可以整合各部
政部、國土計畫審議會」的機關來主 會的機關。
導台灣沿海環境問題的解決方案。