BOSNA I HERCEGOVINA

Federacija Bosne i Hercegovine

TUZLANSKI KANTON
GRAD GRAČANICA
Služba za prostorno uređenje, geodetske i imovinsko-pravne poslove

IZVJEŠTAJ O PRIMJENI ZAKONA O USLOVIMA I POSTUPKU

LEGALIZACIJE BESPRAVNO IZGRAĐENIH OBJEKATA
NA PODRUČJU GRADA GRAČANICA

GRAČANICA, septembar 2020.godine

1. UVOD

Problem bespravne izgradnje prisutan je manje ili više u svim jedinicama lokalne
samouprave u Bosni i Hercegovini, a prisutan je i u širem regionu. Uzroci zbog kojih se ona
pojavljuje su različiti. Javnost je u slučajevima bespravne izgradnje podijeljena na one koji
suosjećaju sa bespravnim graditeljima jer su uložili puno novca u izgradnju objekata i one koji traže
uklanjanje bespravno izgraĎenih graĎevina jer takva gradnja narušava smisao prostornog
planiranja. Kantoni u Federaciji BiH pokušali su urediti stanje u ovoj oblasti i smanjiti bespravnu
izgradnju donošenjem zakona ili odluka o legalizaciji bespravno izgraĎenih graĎevina.
Od stupanja na snagu Zakona o uslovima i postupku legalizacije bespravno izgraĎenih
objekata na TK, Služba je redovno informisala Gradsko/Općinsko vijeće podnoseći izvještaje.
Bespravna izgradnja je ozbiljan i kompleksan problem u prostoru o čijem ublažavanju putem
postupka legalizacije objekata je potrebno redovno informisati Gradsko vijeće.

Razlozi koji utiču na pojavu bespravne izgradnje:

- Stambeni deficit usljed brze urbanizacije i zbog migracija stanovništva,
- Neadekvatna politika i sistem finansiranja stambene i druge izgradnje,
- Izbjegavanje plaćanja troškova naknade u postupku izdavanja odobrenja za graĎenje
objekta (naknade za pretvorbu poljoprivrednog zemljišta u graĎevinsko, naknade za
pogodnost i naknade za ureĎenje graĎevinskog zemljišta),
- Dugotrajno i komplikovano pribavljanje raznih saglasnosti (priključak na magistralni ili
regionalni put, vodna saglasnost, poljoprivredna saglasnost, okolinska dozvola, elektro-
saglasnosti i sl.) ,
- Neusaglašeno stanje katastarskih i gruntovnih knjiga, neažurirani podaci u gruntovnim
knjigama zbog čega je dugotrajno i komplikovano rješavanje vlasništva za zemljište
(spori i skupi sudski postupci i dr.), koji se od 2015. godine postepeno smanjuju
provoĎenjem projekta harmonizacije (usaglašavanja) podataka katastra nekretnina i
zemljišnjoknjižnog ureda,
- Odsustvo efikasnih preventivnih mjera – neadekvatne sankcije za bespravne graditelje,
- Nejasna i meĎusobno neusklaĎena zakonska regulativa u oblasti nadležnosti inspekcija
nakon donošenja Zakona o inspekcijama.

Zakonski rok za podnošenje zahtjeva nadležnom organu za izdavanje naknadne

urbanističke saglasnosti, ove godine je produžen do 31.maja 2020. godine - stupanjem na
snagu Zakona o izmjeni Zakona o uslovima i postupku legalizacije bespravno izgraĎenih objekata
(„Službene novinama TK-a“ br 8/20) koji je stupio na snagu 09.06.2020. godine. Od ovog datuma
Služba ponovo prima zahtjeva za legalizaciju, a do 31.05.2019. godine rješavani su samo zahtjevi
za izdavanje naknadnog odobrenja za graĎenje prema već izdatim rješenjima o naknadnoj
urbanističkoj saglasnosti.

2. ZAKONODAVNI OKVIR

Na Tuzlanskom kantonu se problem bespravne izgradnje pokušao prevazići donošenjem

Zakona o uslovima i postupku legalizacije bespravno izgraĎenih objekta (u daljem tekstu Zakon o
legalizaciji). Zakon je donesen na sjednici Skupštine kantona održanoj 30. 03. 2006. godine, a
objavljen je u Službenim novinama TK-a br. 3/06 i prvobitno je odreĎen vremenskim rok od 9
mjeseci za podnošenje zahtjeva - do 19.01.2007. godine.
Prema zakonu o legalizaciji nadležne općinske službe izdaju sljedeće akte:
- Rješenje o naknadnoj urbanističkoj saglasnosti,
- Rješenje o naknadnom odobrenju za graĎenje,
- Rješenje o upotrebnoj dozvoli,

Zakon o legalizaciji na snazi je već 14 godina, a u kratkim periodima (izmeĎu izmjena

zakona) nije se mogao podnositi zahtjev. Od stupanja na sanagu Zakona 2006. godine do danas
vršene su njegove izmjene i dopune, a objavljene su u „Službenim novinama TK-a“ br. 1/07, 5/08,
10/11, 7/17, 11/18 i 8/20). Izmjenama i dopunama Zakona iz 2018. godine, odreĎen je novi uslov
po kojem se mogućnost legalizacije bespravno izgraĎenog objekta odnosi na graĎevine koje su

2
započete, izgraĎene, dograĎene (u svojim horizontalnim ili vertikalnim gabaritima), rekonstruirane
ili sanirane bez odobrenja za graĎenje do dana izrade ortofoto snimka Federacije BiH iz 2018.
godine, što se odnosi i na graĎevine za koje postoji odobrenje za graĎenje, ali je investitor
odstupio od uslova propisanih u odobrenju za graĎenje. Prije ove izmjene Zakona zahtjevi za
legalizaciji mogli su se podnositi samo za graĎevine koje se nalaze na satelitskom snimku područja
Tuzlanskog kantona iz 2006. godine, odnosno ova izmjena je obuhvatila i period od 2006.-2018.
godine.
U početku primjene zakona, 2006. godine, podnesen je mali broj zahtjeva za legalizaciju,
trećina od očekivanog broja. Razlozi su bili kašnjenje u izradi satelitskog snimka područja
Tuzlanskog kantona i neinformisanost graĎana. Kasnilo se i sa donošenjem i usvajanjem
podzakonskih akata od strane Skupštine TK i općinskih/gradskih vijeća. To je bio prvi razlog za
produženje roka za podnošenje zahtjeva pa je produžen je za šest mjeseci, do 31.07.2007. godine
(ukupno 15 mjeseci za podnošenje zahtjeva – „Sl. novine Tuzlanskog kantona“ br. 1/07), drugi put
do 31.05.2009. godine („Sl. novine Tuzlanskog kantona“ br. 5/08), treći do 31. maja 2016. godine i
posljednji put do 31. maja 2019. godine („Sl. novine Tuzlanskog kantona“ br. 7/17).
Ortofoto snimak Federacije BiH iz 2018. godine, dat je u službenu upotrebu u aprilu 2019.
pa su izmjene Zakona (iz 2018. godine) bile kratko u primjeni jer je rok za podnošenje zahtjeva
protekao. Jedan od razloga za donošenje novog Zakona o izmjeni Zakona o uslovima i postupku
legalizacije bespravno izgraĎenih objekata bilo je upravo predugo čekanje da se ortofoto snimak
Federacije BiH iz 2018. godine pusti u službenu upotrebu.

3. BROJ I VRSTA PODNESENIH ZAHTJEVA

Broj podnesenih zahtjeva za legalizaciju objekata u gradu Gračanica pokazao je tačnost

podataka, koje je Gradska uprava i ranije iznosila, da na njenom području nije bilo, i nema
stihijske bespravne izgradnje (nema bespravno izgraĎenih naselja) i da se radi o pojedinačnim
slučajevima bespravne izgradnje..

Do 31.05. 2019. godine Službi za prostorno ureĎenje, geodetske i imovinsko-pravne

poslove podneseno je 1998 zahtjeva iz oblasti legalizacije objekata. Broj i vrsta podnesenih
zahtjeva dati su tabelarno.

BROJ ZAHTJEVA PODNESENIH DO 31.05. 2019. PO OSNOVU ZAKONA O

LEGALIZACIJI OBJEKTA
Zahtjevi za naknadnu urbanističku saglasnost 1308
Zahtjevi za naknadno odobrenje za graĎenje 577
Zahtjevi za naknadnu upotrebnu dozvolu 113
UKUPNO 1998

Projekat harmonizacije katastarskih i zemljišnoknjižnih podataka, koji se implementira od

2014. godine, doprinio je i rješavanju ovih zahtjeva, odnosno onih koji su prethodno morali riješiti
vlasništvo na zemljištu (pitanje grunta). Cilj Službe je da što više zahtjeva bude riješeno pozitivno
pa se podnosicima zahtjeva daju dodatni rokovi za upotpunjavanje potrebne dokumenatacije.

BROJ NOVIH ZAHTJEVA PODNESENIH OD 09.06. 2020. DO 18.09.2020. PO OSNOVU

ZAKONA O LEGALIZACIJI OBJEKTA
Zahtjevi za naknadnu urbanističku saglasnost 93
Zahtjevi za naknadno odobrenje za graĎenje 11
Zahtjevi za privremeni priključak na struju 43
Zahtjevi za privremeni priključak na vodu i kanalizaciju 2
UKUPNO 149

3
 Analiza vrste objekata za koje su podneseni zahtjevi za legalizaciju je slijedeća:

stambeni objekti 56%

stambeno –poslovni objekti 7%
vikend objekti 7%
poslovni objekti 5%
elektroenergetski objekti 8%
dogradnje objekta, pomoćni objekti i odstupanja od
odobrenja za graĎenje 17%

Analiza pokazuje da se više od polovine zahtjeva odnosi na stambene objekte, a najmanje

na poslovne. Napomonjemo da je ranijim poreĎenjem sa (objavljenim) podacima o broju zahtjeva
za legalizaciju za cijeli Tuzlanski kanton, samo 3,3% zahtjeva podneseno u Gradu Gračanica.

4. PROBLEMI U PRIMJENI ZAKONA O USLOVIMA I POSTUPKU LEGALIZACIJE

BESPRAVNO IZGRAĐENIH GRAĐEVINA

Gradovi/općine Tuzlanskog kantona zajedno sa Ministarstvom prostornog ureĎenja i

zaštite okolice TK-a kontinuirano su pratile primjenu Zakona o legalizaciji, ukazivali na probleme u
primjeni, potrebe za za izmjenama Zakona i za izmjenu vremenskih rokova (za produženje). O
broju podnesenih zahtjeva za legalizaciju Služba je redovno slala informacije Ministarstvu, a
Općinsko/Gradsko vijeće je razmatralo i prihvatilo Informacije o provoĎenju i primjeni Zakona o
legalizaciji koje je služba pripremila.

Problemi koji su se javili u primjeni Zakona o legalizaciji u postupcima izdavanja naknadne

urbanističke saglasnosti su:
- već pomenuti satelitski snimak područja Tuzlanskog kantona koji je kasnio više od
godinu dana,
- legalizacija objekata u mjesnim zajednicama koji su izgraĎeni izvan urbanih zona i
graĎevinskih zemljišta prema Prostornom planu Tuzlanskog kantona (MZ Stjepan Polje,
Donja Lohinja i Donja Orahovica),
- objekti za koje se tražila legalizacija, a čija gradnja je započeta poslije 19.07.2007.
kada je vršeno satelitsko snimanje područja Tuzlanskog kantona jer je Zakonom bilo
odreĎeno da se legalizacija može vršiti samo za graĎevinu koja se vidi na tom snimku,
a kada je izvršena izmjena ove odredbe, od davanja na korištenje ortofoto snimka
Federacije BiH za 2018. godinu do isteka roka za podnošenje zahtjeva ostalo je samo
dva mjeseca. Kratko za sve koji su čekali na izvod iz novog ortofoto snimka.

Problemi koji su se javili u primjeni Zakona o legalizaciji u postupku izdavanja naknadnog

odobrenja za graĎenje su,:
- Neriješeni imovinsko-pravni odnosi za zemljište na kome je objekat izgraĎen pa se ne
može izdati naknadno odobrenje za graĎenje.
- Neinformisanost graĎana o zakonskoj regulativi kojom je ureĎena oblast graĎenja i
oblast legalizacije graĎevina.
- Mala platežna moć graĎana koji zbog obaveza plaćanja zakonskih naknada često
odustanu od već započetog postupka legalizacije (npr. plaćanje pretvorbe
poljoprivrednog zemljišta u graĎevinsko).
- Dugotrajno čekanje na pribavljanje raznih, zakonima odreĎenih saglasnosti.
- Rok od godinu dana za pribavljanje potrebne dokumentacije za nakanadno odobrnje za
graĎenje često je investitorima kratak.

Zakonodavac je djelimično pretpostavio problematiku prikupljanja tražene dokumentacije pa

su Zakonom odreĎeni duži rokovi za voĎenje postupka od uobičajenih rokova iz Zakona o
upravnom postupku. Podnosiocima zahtjeva ostavljena je zakonska mogućnost za dopunu
predmeta izvrše u roku od šest mjeseci od dana podnošenja zahtjeva.

4
 Nadležna gradska Služba kontinuirano obavještava graĎane o Zakonu o legalizaciji i roku
do kog se mogu podnijeti zahtjevi za legalizaciju. Obavještavanje se vršilo putem sredstava
javnog informisanja (web stranica, Radio-Gračanica i TV TK-a) i putem oglasne table Grada. Cilj je
bio da se graĎani upoznaju o tome koji se objekti smatraju bespravno izgraĎenim, kako, gdje i
na koji način se upisuju izgraĎeni objekti u katastarske i zemljišne knjige, koje su odredbe Zakona
o legalizaciji i koje prednosti investitorima pruža Zakon.
Rješavanje zahtjeva za legalizaciju objekta nadležna služba radi kao dodatni posao uz
rješavanje redovnih zahtjeva graĎana koji imaju prioritet.

5. PRIKLJUČENJE NA KOMUNALNU INFRASTRUKTURU OBJEKATA ZA KOJE JE

POKRENUT POSTUPAK LEGALIZACIJE

Zakonom o prostornom ureĎenju i graĎenju član 139. stav 2. odreĎeno je: “da se za
bespravno izgraĎenu graĎevinu na smije dati priključak na javni vodovod, kanalizaciju, električnu
mrežu i drugu komunalnu infrastrukturu“. Upravo ovaj član Zakona je bio razlog stalnog traženja i
insistiranja investitora da se rješavanje njihovog zahtjeva ubrza, jer ne mogu priključiti objekat koji
su izgradili na električnu mrežu i vodovod. Zakonodavac je izmjenama i dopunama Zakona o
legalizaciji omogućio da se „izuzetno, vlasniku bespravno izgraĎene graĎevine dozvoli privremeno
priključenje na električnu mrežu, javni vodovod, kanalizaciju i drugu komunalnu infrastrukturu
ukoliko su instalacije u tehnički ispravnom stanju i ukoliko je investitor podnio zahtjev za
legalizaciju.“
Ova zakonska odredba omogućava investitoru da priključi svoj objekat na infrastrukturu i
počne ga koristiti i prije nego pribavi naknadno odobrenje za graĎenje. To je povoljno za graĎane,
ali s druge strane rješavanjem problema sa priključcima graĎani gube zainteresiranost za
rješavanje imovinsko-pravnih odnosa i drugih pitanja čije rješevanje predstavlja uslov za
izdavanje naknadnog odobrenja za graĎenje. Služba je izdala 208 potvrda-uvjerenja za priključak
na električnu mrežu bespravno izgraĎenog objekta.

6. ZAKLJUČCI

Na većinu problema iznesenih u ovoj Informaciji Služba nije mogla, i ne može direktno
uticati, jer su u nadležnosti kantonalnih i federalnih organa. Osnovni cilj, zbog kojeg je Zakon
donesen, da se pojednostavi i olakša procedura izdavanja rješenja za legalizaciju objekta, nije
ostvaren jer je kao pripremu trebalo odraditi izmjene i dopune pratećih zakona: Zakona o
graĎevinskom zemljištu, Zakona o zemljišnim knjigama, Zakona o poljoprivredi, Zakona o vodama,
dr.
Nakon donošenja Zakona o legalizaciji stupili na snagu novi Zakon o vodama, Zakon o
cestama, Zakon o pretvorbi poljoprivrednog zemljišta u graĎevinsko koji dodatno usporavaju
postupak legalizacije zbog procedura predviĎenih za davanje saglasnosti i zbog toga što ne
poznaju Zakon o legalizaciji.
Službeni podaci ne ukuzaju da je od stupanja na snagu Zakona o legalizaciji smanjena
bespravna izgradnja. Slaba finansijska moć graĎana utiče na prekid započetih i „preskakanje“
procedura pribavljanja odobrenja za graĎenje jer je za njih potrebno izdvojiti odreĎena novčana
sredstva.Inicijative su upućene prema Parlamentu Federacije BiH, ali se nije pristupilo izmjeni ni
jednog od nabrojanih zakona.