Prof. dr.

Meliha Povlakić
Univerzitet u Sarajevu – Pravni fakultet

Pretvorba prava na gradskom građevinskom zemljištu – Neverending story?

Sažetak:
Rad se bavi pitanjem pretvorbe prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu, a fokus
je na pretvorbi neizgrađenog građevinskog zemljišta i na propisima i stanju u praksi u
Federaciji BiH.

Kako se polazi od toga da je za razumjevanje aktuelnog stanja neophodno poznavanje ranijeg

uređenja odnosa na društvenom vlasništvu, dat je kratak pregled razvoja propisa, da bi težište
bilo na pozitivno-pravnom okviru.

Pretvorba prava na gradskom građevinskom zemljištu započeta je 2003. godine donošenjem

Zakona o građevinskom zemljištu FBiH a nastavljena Zakonom o stvarnim pravima FBiH. U
praksi su se pojavili problemi vezani za neusklađenost tih zakona. U pogledu odnosa ta dva
zakona, u radu je zastupljen stav da Zakon o stvarnim pravima FBiH, kao kasniji i kao
reformski zakon uživa prednost pred Zakonom o građevinskm zemljištu. U praksi su se pojavile
nedoumice da li vršiti pretvorbu prema zemljišno-knjižnom stanju, čak i kada je eventualno
pravo čija se pretvorba traži prestalo. U tu svrhu je analiziran prestanak pojedinih prava na
neizgrađenom građevinskom zemljištu, i posljedice prestanka po pretvorbu. Najveća je pažnja
posvećena prestanku i pretvorbi prava korištenja u svrhu izgradnje o čemu se izjašnjavao i
Ustavni sud BiH. U najnovijoj praksi se pokazalo takođe spornim proglašavanje gradskog
građevinskog zemljišta od strane općine pri čemu je kao titular određenog zemljišta bila
upisana općenarodna imovina ili erar, o čemu se takođe izjašnjavao Ustavni sud BiH. Jedno
poglavlje je bilo posvećeno analizu odluke Ustavnog suda FBiH u pogledu naknade za
korištenje gradskog građevinskog zemljišta.

Recentni postupci pred ustavnim sudovima pokazuju da su pitanja u vezi sa denacionalizacijom

gradskog građevinskog zemljišta još uvijek sporna i aktuelna, iako je denacionalizacija
gradskog građevinskog zemljišta bila pravno-politička odluka koju je donio Visoko predstavnik
još 2003. godine. ZGZ FBiH je značio samo djelimičnu denacionalizaciju, a ovaj se proces
dovršava ZSP FBiH. Denacionalizacija nastupa ex lege, neovisno o tome da li je izvršena i
provedba u zemljišnoj knjizi; naknanda ispravka zemljišne knjige ne može biti uslovljena
ničijim odobrenjem. Od 1958. je gradsko građevinsko zemljište resurs u nadležnosti općina, a
ne drugih nivoa vlasti. Drugi nivoi vlasti mogu zahtjevati pretvorbu i upis vlasništva u svoje
ime ukoliko su bili nositelji prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu.

Ključne riječi: gradsko građevinsko zemljište, prava korištenja na gradskom građevinskom

zemljištu, pretvorba prava korištenja, denacionalizacija

1
1. Uvod
2. Pravni okvir gradskog građevinskog zemljišta do donošenja Zakona o građevinskom
zemljištu Federacije BiH
2.1. Gradsko građevinsko zemljište u bivšoj SFRJ odnosno u SR BiH
2.2. Prvi koraci u napuštanju monopola društvenog/državnog vlasništva nad gradskim
građevinskim zemljištem u Federaciji BiH
2.2.1. Zakoni koji su regulirali vlasničke odnose
2.2.2. Zakon o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka
2.2.3. Zakon o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo
3. Aktuelni pravni okvir gradskog građevinskog zemljišta
3.1. Zakon o građevinskom zemljištu
3.2. Zakon o stvarnim pravima i transformacija prava na gradskom građevinskom zemljištu
4. Aktuelni problemi kod transformacije prava korištenja
4.1. Uvod
4.2. Odnos Zakona o stvarnim pravima i Zakona o građevinskom zemljištu – da li prednost ima
lex posterior ili lex specialis?
4.3. Postojanje prava korištenja kao uvjet pretvorbe
4.3.1. Uvod
4.3.2. Pravo privremenog korištenja
4.3.3. Pravo prvenstvenog korištenja radi građenja
4.3.4. Pravo korištenja radi građenja
4.4. Pretvorba gradskog građevinskog zemljišta u situaciji u kojoj je u B list upisana
općenarodna imovina (erar, državno vlasništvo)
4.4.1. Osnovne napomene o pravima na nekretninama u bivšoj SFRJ
4.4.2. Određivanje gradskog građevinskog zemljišta odlukama općine
4.5. Naknada za korištenje gradskog građevinskog zemljišta u skladu sa odlukom Ustavnog
suda Federacije BiH U-64/17

1) Uvod

Gradsko građevinsko zemljište je prirodni resurs od velikog privrednog značaja svuda u svijetu
pa tako i u BiH. Da je tako, svjedoči „bitka“ za ovaj resurs koja se vodi još uvijek odnosno i
16 godina nakon što je Visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu za oba entiteta nametnuo
istovjetne zakone o građevinskom zemljištu.1 U tim je zakonima, a naročito u članovima 4.,
39., 53. i 96. došlo do izražaja jasno opredjeljenje za denacionalizaciju gradskog građevinskog
zemljišta, što nije nužno značilo i da se vrši njegova restitucija bivšim vlasnicima. Brčko
distrikt BiH je slijedilo drugačiji put; tamo nije došlo do denacionalizacije gradskog
građevinskog zemljišta već do pretvorbe prava korištenja u pravo građenja.2

Vlasnički odnosi na ovom zemljištu su se mijenjali, ali je ono u pravu bivše socijalističke
Jugoslavije, pa sve do danas, zbog svog značaja konstantno bilo podvrgnuto posebnom

1
Službene novine Federacije BiH, br. 25/2003, 16/2004, 67/2005, Službeni glasnik Republike Srpske 41/2003,
86/2003.
2
Član 205. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima Brčko distrikta BiH, Službeni glasnik BD BiH, br.
11/2001, 8/2003, 40/2004, 19/2007

2
pravnom režimu. U pravu jedne bivše socijalističke zemlje taj je posebni značaj bio izražen i
time što je od donošenja Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog građevinskog
zemljišta iz 1958. godine (dalje: ZNNZGGZ)3 pa do donošenja entitetskih zakona o
građevinskom zemljištu 2003. godine, kada je Visoki Predstavnik za BiH u oba entiteta
nametnuo istovjetne zakone o građevinskom zemljištu, ovo zemljište bilo rezervirano
isključivo za domen državnog/društvenog vlasništva. Poseban značaj ovog resursa je i u
ranijem i u aktuelnom pravnom režimu bio izražen i time što je ovo zemljište određeno kao
dobro od općeg interesa.4

Pravni režim gradskog građevinskog zemljišta u Federaciji BiH se u vremenu od donošenja

Zakona o građevinskom zemljištu FBiH (dalje: ZGZ FBiH) do donošenja Zakona o stvarnim
pravima FBiH (dalje: ZSP FBiH) nije mijenjao, dok su u Republici Srpskoj vršene značajne
izmjene 2006. godine5, da bi Zakon o građevinskom zemljištu Republike Srpske bio stavljen
van snage 2013. godine6.

Odredbe ZSP FBiH u pogledu gradskog građevinskog zemljišta su samo značile nastavak
procesa pretvorbe započetog Zakonom o građevinskom zemljištu FBiH i uprkos tome,
problemi u vezi sa pretvorbom su nastali tek tada, što nije lako objasniti. Jedan od razloga je
svakako i taj da je postupak pretvorbe nakon stupanja na snagu ZSP FBiH intenziviran; možda
je donošenje ovog Zakona izazvalo i jednu psihološku promjenu, pa su i titulari prava korištenja
intenzivnije podnosili odgovarajuće zahtjeve za pretvorbu. Sada su se i one općine, u kojima
gotovo nisu primjenjivane odredbe člana 39. i 96. ZGZ FBiH, suočile sa pitanjem pretvorbe.
Ovdje treba ubrojiti i pojačan interes pravobranilaštava za ovaj postupak. Pravobranioci su
obavezani članom 361. stavom 2. ZSP FBiH napraviti „inventar“ imovine onog nivoa javne
vlasti kojeg zastupaju i čija prava štite, a da pri tome nije napravljen „diobeni bilans“ između
različitih nivoa vlasti u BiH. Poseban izazov u ovom postupku predstavlja i činjenica da mnoga
prava koja bi se trebala pretvoriti u pravo vlasništva nisu upisana u zemljišnu knjigu. Stvarno
i knjižno stanje su se razlikovali i zbog čestih nedopuštenih vanknjižnih raspolaganja sa
pravima korištenja, kao i zbog nelegalne izgradnje. ZSP FBiH polazi od idealne situacije –
uknjiženih i nespornih prava. Realnost je, međutim, drugačija, što je izazvalo mnoge probleme
u primjeni prelaznih i završnih odredaba koje se odnose na prava na gradskom građevinskom
zemljištu. Uzrok problema su mnogi vidjeli u Zakonu o stvarnim pravima, pri čemu je potpuno
ispušteno iz vida da ovaj zakon rješava pretvorbu samo manjeg dijela gradskog građevinskog
zemljišta i to samo onog neizgrađenog zemljišta koje je prešlo u društveno vlasništvo Zakonom
o nacionalizaciji iz 1958. godine.

Konkretan povod za ovaj rad su bile neke recentne odluke Ustvnog suda BiH i Ustavnog suda
Federacije BiH, stavovi Federalne uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, ali i

3
Službeni list SFRJ, br. 52/1958, 3/1959, 24/1959, 24/1961 i 1/1963. Članom 34. i 35. izvršena je
nacionalizacija najamnih zgrada i gradskog građevinskog zemljišta.
4
Član 81. Ustava SFRJ, član 8. stav 2. Zakona o stvarnim pravima Federacije BiH (Službene novine FBiH, br.
66/2013, 100/2013).
5
Zakon o građevinskom zemljištu, Službeni glasnik Republike Srpske, br. 112/2006.
6
Članom 98. Zakona o prostornom uređenju i građenju je ZGZ RS stavljen van snage sem člana 44. Službeni
glasnik Republike Srpske, br. 40/2013.

3
svakodnevni problemi sa kojima se susreću nadležne službe u općinama, zemljišno-knjižni
uredi i sudovi, a time naravno građani i pravna lica koja ostvaruju svoje prava povodom ovog
zemljišta.

Osnovna polazišta ovog rada su slijedeća: kako je u najnovije vrijeme zamjetan pojačan interes
pravobranilašava različitih nivoa vlasti koja interveniraju u postupku pretvorbe prava na
gradskom građevinskom zemljištu, u ovom se radi polazi od hipoteze da je reakcija došla
kasno, ali da u najvećem broju slučajeva nije ni opravdana. Denacionalizacija gradskog
građevinskog zemljišta je bila pravno-politička odluka koju je donio Visoki predstavnik 2003.
godine. ZGZ FBiH je značio samo djelimičnu denacionalizaciju, a ovaj proces dovršava ZSP
FBiH. Volja zakonodavca u oba entiteta je bila da se ovo zemljište iz društvenog vlasništva
prenese određenim subjektima. Autorica ovog rada je zastupala drugačiji stav i bitno
doprinijela drugačijim rješenjima u Brčko distriktu BiH. Međutim, volja zakonodavca se ne
može retroaktivno anulirati, vlasničke promjene su se već desile ex lege, neovisno o tome da li
je izvršena i provedba u zemljišnoj knjizi. Niti jednim zakonom nije predviđena saglasnost
pravobranilaštava bilo kojeg nivoa za ispravku zemljišne knjige, što se ustvari dešava kod upisa
pretvorbe. Takođe je polazište ovog rada da je od 1958. godine od ZNNZGGZ gradsko
građevinsko zemljište resurs u nadležnosti općina, a ne drugih nivoa vlasti. Drugi nivoi vlasti
mogu zahtjevati pretvorbu i upis vlasništva u svoje ime ukoliko su bili nositelji prava korištenja
na gradskom građevinskom zemljištu. Osim toga se ovdje zastupa stav da ni po kojem osnovu
gradsko građevinsko zemljište ne podliježe privremenoj zabrani raspolaganja koje je
uspostavljena zakonima koje je donio takođe Visoki predstavnik za BiH7, što je stajalište koje
u novije vrijeme zastupa Pravobranilaštvo BiH. Za takvo stajalište nema uporišta u pozitivnom
pravu. Gradsko građevinsko zemljište nije predmetom privremene zabrane raspolaganja jer
nije pripao BiH na osnovu sporazuma o sukcesiji8 niti je SR BiH bila subjekt koji je ima pravo
raspolaganja na tom zemljištu na dan 31.12.1991. godine; naprotiv to pravo je pripadalo
općinama. Osim toga Visoki predstavnik za BiH je nametnuo i entitetske zakona o
građevinskom zemljištu a nakon toga zakone kojima se zabranjuje raspolaganja državnim
vlasništvom, ali nije odredio retroaktivno dejstvo ovih potonjih.

S obzirom na trenutno različita uređenja ovog pitanja u BiH najizraženiji problemi postoje u
Federaciji BiH, pa će se, sem kratkog historijskog prikaza (poglavlje 2) dalja izlaganja u ovom
radu koncentrirati na situaciju u Federaciji BiH. Historijski prikaz je neophodan kako zbog
mlađih generacija pravnika, a tako i zbog činjenice da je poznavanje ishodišta i geneze bitno
za razumjevanje aktuelnog stanja. U poglavlju 3. će biti analiziran pravni režim gradskog
građevinskog zemljišta uspostavljen ZGZ FBiH (3.1), te rješenja ZSP FBiH (3.2.). Iako se
može činiti da nema potrebe za analizom ZGZ FBiH, budući da je ovaj Zakon donesen 2003.
godine, u radu se polazi od hipoteze da mnogi aktuelni problemi u praksi potiču od nepravilnog
razumjevanja rješenja ovog Zakona. Poglavlje 4. će se baviti sa nekoliko problema koji su se

7
Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom BiH (Službeni glasnik BiH, br. 18/2005,
29/2006, 85/2006, 32/2007, 41/2007, 74/2007; Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom
Federacije BiH (Službene novine FBiH, br. 20/2005, 17/2006, 62/2006, 40/2007, 70/2007, 94/2007 i 41/2008.
8
Prema Aneksu A uz Sporazum o pitanjima sukcesije na države sukcesore se prenose nekretnine koje su
pripadale SFRJ i to prema teritorijalnom principu; gradsko građevinsko zemljište nije bilo imovina SFRJ.

4
pojavili u praksi i to spornim odnosom ZGZ FBiH i ZSP FBiH (4.2), pretvorbom prava na
neizgrađenom građevinskom zemljištu koja su prestala prije stupanja na snagu ZSP FBiH, a
posebno pravom korištenja u svrhu izgradnje (4.3.), pretvorbom prava na građevinskom
zemljištu koje je upisana kao erar/općenarodna imovina/državno vlasništvo i sl. u pravilu bez
određivanja titulara prava na takvom zemljištu (4.4), te pitanjem naknade za korištenje
gradskog građevinskog zemljišta nakon odluke Ustavnog suda FBiH U-64/17 od 23.10.2018
(4.5).

2. Pravni okvir gradskog građevinskog zemljišta do donošenja Zakona o građevinskom

zemljištu Federacije BiH
2.1. Gradsko građevinsko zemljište u bivšoj SFRJ odnosno u SR BiH

U bivšoj socijalističkoj državi postojao je, počevši od 1958. godine, monopol društva/države
nad gradskim građevinskim zemljištem. Taj monopol je bio i ustavno utemeljen. Ustav SFRJ
iz 1974. godine je propisivao da „ne može postojati pravo vlasništva na zemljištu u gradovima
i naseljima gradskog karaktera i drugim područjima predviđenim za stambenu i drugu
kompleksnu izgradnju koje, u skladu sa uvjetima i po postupku koji su utvrđeni zakonom,
odredi općina. Uvjeti, način i vrijeme prestanka prava vlasništva na zemljište na koje je prije
donošenja odluke općine postojalo pravo vlasništva kao i naknada za to zemljište, uređuju se
zakonom. Način i uvjete korišćenja takvog zemljišta određuje općina na osnovu zakona“.9
Ustavna odredba je jasno upućivala da su općine te koje upravljaju i raspolažu gradskim
građevinskim zemljištem. Ovo je važno, jer se nakon donošenja Zakona o stvarnim pravima
Federacije BiH u procesu transformacije gradskog građevinskog zemljišta ova činjenica
zanemaruje (o čemu svjedoče i recentne odluke Ustavnog suda BiH – više o tome pod 4.3.).

Zakon kojim je izvršena nacionalizacija gradskog građevinskog zemljišta je, kada su u pitanju
izgrađena zemljišta, značio razdvajanje pravne sudbine zemljišta i zgrade i ukidanje načela
superficies solo cedit u gradovima i naseljima gradskog karaktera. Doneseni su i propisi o
specifičnom načinu uknjižbe ovih zemljišta i zgrada: Uputstvo o zemljišno-knjižnim upisima
nacionaliziranih najamnih zgrada i građevinskog zemljišta.10 Uputstvo je propisivalo da se u
jedan zemljišno-knjižni uložak upisuju dva zemljišno knjižna tijela i to zemljište, kao
zemljišno-knjižno tijelo I, i zgrada kao zemljišno-knjižno tijelo II. Zemljište, kao zemljišno-
knjižno tijelo I je pripadalo općini. Nakon što bi općina raspolagala zemljištem i ustanovila
pravo korištenja u svrhu izgradnje odnosno nakon što je zgrada izgrađena ona se upisivala kao
zemljišno knjižno tijelo II, dok je „vlasnik“ zemljišno-knjižnog tijela I (zemljište) i dalje bila
općina.11 U korist titulara zemljišno-knjižnog tijela II je u C listu upisivano pravo trajnog
korištenja. Sva prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta su smatrana teretima na tom
zemljištu i trebala su biti upisana u list C.

9
Čl. 81. st. 1. Ustava SFRJ iz 1974, čl. 87. st. 1. Ustava SR BiH.
10
Službeni list FNRJ br. 4/1959.
11
Ovdje ima raznolikih upisa koji glase općenoarodna imovna, erar, državno vlasništvo često bez naznake
titulara.

5
Ustavnim amandmanom XXIII na Ustav SFRJ iz 1988. i Amandmanom XXXIV na Ustav SR
BiH iz 1989. godine pokrenuti proces pretvorbe i transformacije vlasničkih odnosa nije
obuhvatio ovu kategoriju zemljišta, ali su 1991. godine usvojene zakonske odredbe koje su se
odnosile i na ovo zemljište. Zakonodavac je, imajući u vidu predstojeću restituciju, Zakonom
o izmjenama i dopunama Zakona o prometu nepokretnosti iz 1991.12 godine propisao da
određene kategorije nekretnina u društvenom vlasništvu ne mogu biti predmet prijenosa,
zamjene i bilo kakvog raspolaganja (član 16a – 16 e). Radilo se o poljoprivrednom i šumskom
zemljištu, zgradama, stanovima i poslovnim prostorijama koje su u društveno vlasništvo prešle
na osnovu zakonskih propisa kojima je vršena nacionalizacija u početku socijalističke
vladavine.13 Iako je i Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog građevinskog
zemljišta uvršten u listu zakona koji su predstavljali osnov za zabranu raspolaganja
nekretninama u društvenom vlasništvu, zabrana se nije odnosila na gradsko građevinsko
zemljište, već samo na objekte izgrađene na njima koji su bili predmet nacionalizacije; gradsko
građevinsko zemljište je bilo izostavljeno iz liste nekretnina sa kojima se nije smjelo
raspolagati; i nakon donošenja ove zabrana općine su dodjeljivale gradsko građevinsko
zemljište na korištenje a zadržavale „vlasnička“ ovlaštenja na tom zemljištu. Zakon o prometu
nekretnina SR BiH je donošenjam Zakona o stvarnim pravima Federacije BiH stavljen van
snage, ali su odredbe članova 16a do 16e bez ikakvih izmjena preuzete u Zakon o stvarnim
pravima u članove 365. do 369. Član 365. ponavlja istu listu zakona na osnovu kojih je došlo
do nacionalizacije. ZNNZGGZ je uvršten u tu listu, ali član 365. stav 2., identično kao i u
ranijem Zakonu o prometu nepokretnosti, određuje da zabrana ne djeluje ako je raspolaganje
dopušteno posebnim zakonom donesenim prije stupanja na snagu ZSP FBiH. Kako je Zakon o
građevinskom zemljištu donesen 2003. godine i predviđa raspolaganje gradskim građevinskim
zemljištem, slijedi da ZSP FBiH ne zabranjuje raspolaganje ovim zemljištem. Takođe gradsko
građevinsko zemljište nije na listi nekretnina sa kojima se ne može raspolagati (vidjeti član
365. stav 1. ZSP FBiH).

Pravni režim gradskog građevinskog zemljišta radikalno je izmijenjen 2003. godine

donošenjem entitetskih zakona o građevinskom zemljištu.

2.2. Prvi koraci u napuštanju monopola društvenog/državnog vlasništva nad gradskim

građevinskim zemljištem u Federaciji BiH
2.2.1. Zakoni koji su regulirali vlasničke odnose
U Federaciji BiH je još 1995. godine, prilikom donošenja Zakona o osnovama vlasničko-
pravnih odnosa14 i 1998. godine prilikom donošenja Zakona o vlasničko-pravnim odnosima
(dalje: ZOVO FBiH)15, bilo pokušaja da se po ugledu na pravo Republike Hrvatske uspostavi
pravno jedinsto nekretnine. U Republici Hrvatskoj je prilikom preuzimanja bivšeg saveznog
Zakona o osnovnim vlasničko-pravnim odnosima (ZOSPO)16 1991. godine izmijenjena
odredba člana 12. tog zakona koji je predviđao pravo trajnog korištenja zemljišta u korist

12
Službeni list SR BiH br. 22/1991.
13
Čl. 16 a stav 1. Zakona o prometu nepokretnosti.
14
Službeni glasnik R BiH br. 37/1995.
15
Službene novine Federacije BiH br. 6/1998, 29/1903.
16
Službeni list SFRJ br. 6/1980, 36/1990.

6
vlasnika zgrade, dok zgrada postoji.17 Izvorna odredba Zakona o osnovnim vlasničko-pravnim
odnosima je glasila „Kada je zgrada na kojoj postoji pravo svojine izgrađena, u skladu sa
zakonom, na zemljištu u društvenoj svojini, vlasnik zgrade ima pravo korištenja zemljišta na
kome je zgrada izgrađena i zemljišta koje služi za redovnu upotrebu te zgrade dok ona postoji.“
U Republici Hrvatskoj ona je izmijenjena tako što je pravo korištenja zamijenjeno pravom
vlasništva.18 Navedena odredba je Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske bila
izmijenjena, jer je ograničenje vlasništva na vrijeme dok postoji zgrada smatrano protivno
ustavnoj garanciji vlasništva.19

U Republici BiH je 1995. prilikom donošenja Zakona o osnovama vlasničkopranih odnosa, a

tako i u Federaciji BiH prilikom donošenja Zakona o vlasničkopravnim odnosima, zadržana
osnovna struktura norme člana 12. ZOSPO, a intervencija je učinjena tako što je određeno da
umjesto prava trajnog korištenja vlasnik zgrade ima pravo vlasništva na zemljištu na kome je
zgrada izgrađena i koje služi za redovnu upotrebu zgrade ako zakonom nije drugačije određeno
(podvukao autor).20 Vezivanje trajanja prava vlasništva za određeni rok je, vjerovatno i pod
utjecajem razvoja u Republici Hrvatskoj, izostavljeno. Tada još uvijek važeći Zakon o
građevinskom zemljištu SR BiH kao posebni zakon je upravo propisivao drugačije, određujući
da vlasnici zgrade sagrađene na gradskom građevinskom zemljištu imaju trajno pravo
korištenja na zemljištu ispod zgrade i onom koje služi za njenu redovnu upotrebu. Budući da
su i član 7. Zakona o osnovama vlasničko-pravnih odnosa iz 1995. godine i član 12. ZOVO
FBiH propisivali pretvorbu, ali izričito pod uvjetom da se ne protivi posebnom zakonu, odredba
posebnog zakona tj. tada važećeg Zakona o građevinskom zemljištu SR BIH, kojom nije bilo
dozvoljeno privatno vlasništvo na gradskom građevinskom zemljištu, je spriječila primjenu
odredba o pretvorbi.

2.2.2. Zakon o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka

Zakon o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka21 je odredio da „pravo raspolaganja koje
jedno pravno lice ima na nekretninama sa izgrađenim građevinskim zemljištem upisano u
zemljišnim knjigama u korist vlasnika – subjekta iz člana 2. Zakona (preduzeće i banka koji se
nalaze u postupku privatizacije – prim. aut.) na dan stupanja na snagu postaje pravo
vlasništva.“22 Uz izvjestan napor može se zaključiti da pravo raspolaganja na nekretninama
koje je upisano u zemljišne knjige u korist preduzeća ili banke koji sačinjavaju početni bilans
i ulaze u postupak privatizacije danom stupanja na snagu Zakona o početnom bilansu stanja
preduzeća i banaka postaje pravo vlasništva tog preduzeća ili banke. Jedan dio norme ipak
ostaje nejasan; nije jasno šta se podrazumijeva pod „nekretninom sa izgrađenim zemljištem“.
Da li transformacija obuhvata samo nekretninu (zgradu) ili i izgrađeno građevinsko zemljište,
i ako je obuhvaćeno izgrađeno građevinsko zemljište, da li je zakonodavac imao u vidu samo
zemljište pod zgradom, zemljište za redovnu upotrebu ili cijelu parcelu na kojoj su nekretnine

17
Čl. 9. Zakona o preuzimanju Zakona o osnovnim vlasničkopravnim odnosima, Narodne novine br. 53/1991.
18
Više o tome Simonetti, Trajno pravo korištenja i njegova pretvorba u pravo vlasništva vlasnika zgrade, Zbornik
Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci (1991) v. 20. br. 2 (1999), str. 513. i dalje.
19
Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske od 30.11.1994, Narodne novine br. 92/1994.
20
Čl. 7. Zakona o osnovama vlasničkopravnih odnosa; čl. 12. ZOVO FBiH.
21
Službene novine FBiH br. 12/1998, 40/1999 47/1906 i 38/1908.
22
Član 3. stav 3. Zakona o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka.

7
podignute? Takođe nije bilo rješeno pitanje šta je sa nekretninama koje nisu bile upisane u
zemljišne knjige, što je bilo gotovo pravilo sa nekretninama u društvenom vlasništvu. U praksi
je ova zakonska odredba potpuno ignorirana, te se pravo raspolaganja upisano u zemljišnu
knjigu nije tretiralo kao pravo vlasništva, što je citirana odredba člana 3. Zakona o početnom
bilansu stanja preduzeća i banaka nalagala.23 Ako je namjera zakonodavca i bila da pravo
raspolaganja na zgradi sa zemljištem na kome je izgrađena pretvori u pravo vlasništva, u praksi
to barem u pogledu građevinskog zemljišta nije proizvelo nikakve efekte.

2.2.3. Zakon o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo

Zakon o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo u svojoj izvornoj verziji24 određuje
u članu 3. da se stan otkupljuje sa zajedničkim dijelovima i uređajima koji služe zgradi kao
cjelini zajedno sa zemljištem ispod zgrade. Ovaj Zakon, iako reformski zakon i lex posterior
nije u pogledu gradskog građevinskog zemljišta proizveo nikakve učinke. U vremenu kada je
odredba bila donesena pravo vlasništva na gradskom građevinskom zemljištu nije bilo moguće,
zbog odredaba tada važećeg Zakona o građevinskom zemljištu, a ovaj pokušaj reforme je ostao
potpuno nezamječen, iako se i tada mogao istaći argument u prilog shvatanju da kasniji zakon
derogira raniji zakon.

Kako odredba člana 3. Zakona o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo nije
proizvela nikakve praktične efekte (što je naravno samo po sebi upitno i predstavlja ignoriranje
volje zakonodavaca), pretvorba trajnog prava korištenja vlasnika stanova izvršena je tek 2003.
godine. Docnije će se ispostaviti da je odredba problematična i iz drugih razloga – prvo, ona
dopušta samo o otkup zemljišta ispod zgrade, drugo, ne govori u kojem se omjeru stiču prava
na zemljištu pod zgradom. Rješenje o otkupu samo zemljišta ispod zgrade je posljedica grubog
propusta zakonodavca. Pravo trajnog korištenja je, u skladu sa odredbom člana 7. tada važećeg
Zakona o osnovama vlasničkopravnih odnosa i Zakona o građevinskom zemljištu, postojalo na
zemljištu ispod zgrade i zemljištu koje služi za njenu redovnu upotrebu. Zemljište ispod zgrade
i ono koje služi njenoj redovnoj upotrebi čine jednu neodvojivu cjelinu. Pretvorba prava trajnog
korištenja u pravo vlasništva na samo jednom dijelu zemljišta, i to onog ispod zgrade, otvara
pitanja pravnog statusa zemljišta koje služi za redovnu upotrebu zgrade. Da li vlasnici
otkupljenih stanova na zemljištu oko zgrade zadržavaju trajno pravo korištenja, kako će ono
biti transformirano, može li ono biti transformirano u korist nekog trećeg? U obzir bi dolazila

23
U praksi je gotovo pravilo da je u slučaju kupovine nekretnine u postupku male privatizacije upisivano i dalje
pravo raspolaganja u korist kupca nekretnina (mala privatizacije). Obrazloženje je bilo da niko ne može na
drugoga prenijeti više prava nego što sam ima. Time je potpuno zanemarena ne samo izričita citirana odredba
člana 3. stav 3. Zakona o početnom bilansu stanja preduzeća i banaka, prema kojoj je pravo raspolaganja ex lege
prešlo u privatno vlasništvo, već i činjenica da je još prema članu. 243. st. 2. Zakona o udruženom radu (Službeni
list SFRJ br. 53/1976, 57/1983, 85/1987, 40/1990) postojala mogućnost tzv. „međusektorskog“ prometa. Prilikom
prenosa prava raspolaganja sa jednog društvenopravnog lica fizičkim i građanskopravnim licima stjecatelj je
stjecao pravo vlasništva. Što se tiče privatizacije preduzeća otkupom dionica, promjena oblika preduzeće je takođe
morala dovesti do promjene prava. Postoje i danas situacije u kojima su potpuno privatizirana preduzeća u
zemljišnim knjigama upisana kao titulari prava raspolaganja, čime je promašen cilj privatizacije koji se sastoji
upravo u tome da se ranija „socijalistička“ prava pretvore u pravo vlasništva.
24
Službene novine F BiH br. 27/1997.

8
samo općina koja već upravlja i raspolaže tim zemljištem.25 Pri tome je bilo neopravdano
izvršiti pretvorbu prava trajnog korištenja samo u korist subjekata koji otkupljuju stanove, a ne
i u korist drugih vlasnika zgrada, stanova ili poslovnih prostora. Najvjerovatnije se radilo o
velikom previdu zakonodavca, koji zakonski nije korigiran, ali koga je i praksa potpuno
previdjela; odredba člana 3. Zakona o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo se nije
primjenjivala, a bila je i neprimjenjiva.

Ugovori o otkupu stanova na kojima postoji stanarsko pravo su sadržavali tipske formulacije
prema kojima zajedno sa stanom kupac kupuje pripadajući dio zajedničkih dijelova zgrade i
uređaja koji služe zgradi kao cjelini kao i pripadajući dio zemljišta ispod zgrade. U pogledu
zajedničkih prostorija, a nakon što je ZOVO odredio da i na zemljištu na kome je zgrada
izgrađena etažni vlasnik ima zajedničko vlasništvo, ni u pogledu zemljišta, nije bilo moguće
odrediti pripadajući udio, jer se to protivilo prirodi zajedničkog vlasništva. Ona se može
tumačiti tako da kupci stanova postaju zajedničari u zajedničkom vlasništvu na zajedničkim
prostorijama. Odredba člana 39. ZGZ F BiH razriješila je i dilemu oko opsega pretvorbe – u
vlasništvo etažnih vlasnika prešlo je zemljište ispod zgrade kao i ono koje služi njenoj redovnoj
upotrebi.26

3. Aktuelni pravni okvir gradskog građevinskog zemljišta

3.1. Zakon o građevinskom zemljištu
Tek se donošenjem ZGZ F BiH ukida zabrana prema kojoj gradsko građevinsko zemljište ne
može biti u privatnom vlasništvu (član 4.). Ovaj je zakon odredio da gradsko građevinsko
zemljište može biti, kako u državnom, tako i u privatnom vlasništvu; ograničenja prenosa i
nasljeđivanja nisu postojala za vlasnika gradskog građevinskog zemljišta, ali su i dalje
postojala za titulare prava korištenja (ukoliko se njihova prava nisu bila pretvorila u pravo
vlasništva). Ova je odredba, kojom je ukinut državni monopol na gradskom građevinskom
zemljištu, imala veliki značaj u procesu pretvorbe i napuštanja socijalističkih vlasničkih
odnosa. Navedena mogućnost važila je za buduća stjecanja, ali je bilo potrebno razriješiti
postojeće vlasničke odnose odnosno donijeti pravno-političku odluku o eventualnoj
denacionalizaciji gradskog građevinskog zemljišta. To je učinjeno dvjema zakonskim
odredbama, pri čemu je izvršena samo djelimična denacionalizacija gradskog građevinskog
zemljišta.

Odredba člana 39. ZGZ predstavljala je četvrti pokušaj da se izvrši transformacija trajnog prava
korištenja – ovo je pravo transformirano u pravo vlasništva njegovog titulara. Putem odredbe
člana 39. ZGZ FBiH je izvršena denacionalizacija izgrađenog građevinskog zemljišta
pretvorbom prava trajnog korištenja. Vlasnik zgrade ili posebnog dijela zgrade (stana, poslovne

25
Različit pravni režim zemljišta ispod i oko zgrade predstavlja nelogično i nepraktično rješenje. Ipak, i takvih
rješenje ima (izuzetno) u uporednom pravu npr. u pravu Crne Gore. Vidjeti član 11. Zakona o etažnoj svojini Crne
Gore kao i kod Rašović, Stvarno pravo, drugo izdanje, Podgorica, 2005, str. 274. – 275.
26
Iz navedenog razloga treba biti oprezan u postupku harmonizacije, gdje postoji tendencija da se sa etažiranom
zgradom poveže samo zemljište ispod zgrade. Na taj način prestaje vlasništvo na zemljištu koje služi redovnoj
upotrebi zgrade. Nekada na terenu nema razlike između zemljišta ispod zgrade i onog za redovnu upotrebu, nekada
je ta razlika neznatna, ali i gubitak od nekoliko kvadratnih metara znači principijelno intervenciju u stečeno pravo
vlasništva.

9
prostorije) je stupanjem na snagu ovog zakona stekao vlasništvo na zemljištu ispod zgrade kao
i na onoj površini zemljišta koja je regulacionim planom27 ili planom parcelacije utvrđena da
služi za redovnu upotrebu zgrade. Iako zakonska odredba određuje da se promjena vlasničkog
odnosa dešava ex lege, u praksi to nije uvijek provodivo u zemljišnoj knjizi. Zemljište ispod
zgrade i ono koje je potrebno za njenu redovnu upotrebu ne moraju se nužno podudarati sa
cijelom katastarskom česticom, kategorijom koju zemljišna knjiga „prepoznaje“.28 Iako ova
zakonska odredba ne regulira nikakav postupak, vođenje posebnog postupka će uvijek biti
nužno kada se katastarska čestica iz posjedovnog lica ne poklapa sa površinom zemljišta koje
služi redovnoj upotrebi. U praksi zemljišnoknjižnih ureda primjena ove odredbe je izazivala
probleme i duži vremenski period je bio potreban da se prevaziđu teškoće. U nekim općinama
je ovaj proces tek počeo da se realizira sa donošenjem Zakona o stvarnim pravima Federacije
BiH. Ovaj Zakon u odredbi člana 346. ponavlja tekst odredbe člana 39. Pretvorba se vrši na
isti način, sa jednom razlikom. Zakon o stvarnim pravima ispravno određuje ovu pretvorbu
samo ako se to nije već ranije (po odredbama nekog drugog zakona) desilo. O odnosu ove dvije
odredbe vidjeti pod 4.2. i 4.3.4.

Citiranim zakonskim rješenjem izvršena je u Federaciji BiH denacionalizacija ali ne i

restitucija izgrađenog gradskog građevinskog zemljišta. Cilj odredbe nije bio vratiti zemljište
bivšim vlasnicima, nego ga povezati sa vlasništvom na zgradi, tako je ono pripalo vlasnicima
zgrada izgrađenih na tom zemljištu odnosno vlasnicima posebnih dijelova zgrade. Putem ove
zakonske mjere uspostavljeno je u pogledu izgrađenog gradskog građevinskog zemljišta
pravno jedinstvo nekretnine. Ovo se međutim desilo putem inverzije: od zgrade prema
zemljištu. Tek će ZSP FBiH propisati pravilo prama kojem sve što je spojeno sa zemljištem
dijeli njegovu pravnu sudbinu (član 6. stav 2.).

ZGZ FBiH predviđa i (djelimičnu) denacionalizaciju neizgrađenog građevinskog zemljišta. U

pogledu neizgrađenih gradskih zemljišta ZGZ F BiH pravi razliku između zemljišta koja su
vlasnicima oduzeta na osnovu Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog
građevinskog zemljišta, i onih koja su na osnovu odluka općinskih vijeća proglašena gradskim
građevinskim zemljištem i time prenesena u društveno odnosno državno vlasništvo.

Prema članu 81. Ustava FBiH iz 1974. godine koji je prenesen u Zakon o građevinskom
zemljištu u društvenoj svojini SR BiH iz 1974.29 kao i kasnije donoseni Zakon o građevinskom
zemljištu SR BiH iz 1986. godine30 bilo je moguće da općine svojim odlukama određuju
gradsko građevinsko zemljište čime su takva zemljišta ex lege prelazila u društveno vlasništvo.
Zemljišta koja su u društveno odnosno državno vlasništvo prešla na osnovu odluke općine i
koja nisu privedena namjeni do stupanja na snagu zakona su po sili zakona prestala biti državno

27
U izvornom je tekstu zakona stajalo „prostorni“ umjesto „regulacioni plan“, što je bilo pogrešno, i što je
ispravkom zakona korigirano (Službene novine F BiH br. 16/2004).
28
Rješenje hrvatskog prava, prema kome je došlo do spajanja objekta i cijele katastraske parcele, iako
kritizirano kao rješenje koje socijalno ne može biti utemeljeno, praktičnije je za zemljišnoknjižnu provedbu.
Kritiku vidjeti kod Simonetti, Trajno pravo korištenja i njegova pretvorba u pravo vlasništva vlasnika zgrade,
str. 523 – 525.
29
Službeni list SR BiH br. 13/1974.
30
Službeni list SR BiH br. 34/1986, 1/1990, 29/1990, 3/1993, 13/1994.

10
vlasništvo.31 Ovom je odredbom izvršena restitucija i zemljište vraćeno ranijim vlasnicima
odnosno njihovim pravnim sljednicima.

ZGZ F BiH, za razliku od situacije koja nastaje u vezi sa primjenom odredbe člana 39., na
ovom mjestu predviđa nadležni organ za vođenje odgovarajućeg postupka, daje osnovne
naznake o tom postupku (pravni lijek, dostavljanje nadležnom zemljišnoknjižnom uredu), ali
ne određuje ni ko pokreće postupak, ni kakva je sudbina navedenog zemljišta, što je u vezi sa
primjenom ove odredbe izazvalo određene probleme u praksi. O ovome više pod 4.3.4.

Neizgrađena zemljišta, zemljišta koja nisu privedena namjeni, a koja su u državno/društveno

vlasništvo prešla u vremenu od donošenja Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog
građevinskog zemljišta do 1974. nisu bila predmet reguliranja ZGZ F BiH iz čega slijedi da su
ona ostala i dalje u državnom vlasništvu, te da su njime i dalje upravljale i raspolagale općine.
Općine su, i nakon stupanja na snagu ZGZ FBiH, bile ovlaštene da u zakonom propisanom
postupku izuzmu zemljište iz posjeda bivšeg vlasnika i dodjele to zemljište fizičkim ili pravnim
osobama radi gradnje, kao i ono zemljište gdje nije bilo prava korištenja.32 Osoba koja je
namjeravala graditi stjecala je na zemljištu pravo korištenja radi gradnje, a ne vlasništvo.
Nakon završetka zgrade i njenog upisa u zemljišnu knjigu, ova osoba je do donošenja ZGZ F
BiH stjecala pravo vlasništva na zgradi koja je bila zemljišnoknjižno tijelo II, a na zemljištu,
kao zemljišnoknjižnom tijelu I, stjecala je pravo trajnog korištenja. Ovdje je ZGZ F BiH unio
značajnu izmjenu odredivši da stjecanjem vlasništva na zgradi, pravo korištenja radi gradnje
prestaje, a na zemljištu vlasnik zgrade izgrađene u skladu sa zakonskim propisima stječe
vlasništvo zemljišta (član 53. ZGZ FBiH).

Navedeno rješenje je, između ostalog, otvorilo pitanje, ukoliko je namjera zakonodavca da
takva zemljišta pređu u vlasništvo graditelja/vlasnika zgrade, koji je ratio odlaganja tog
momenta do završetka gradnje? Zbog ovakvog rješenja su sve do donošenja ZSP FBiH
postojali veliki problemi kod finansiranja objekata u izgradnji; upis hipoteke je bio moguć tek
po završetku objekta.33 Ono je, međutim, imalo i druge negativne posljedice. Momenat
stjecanja vlasništva na zemljištu je odlagan do završetka izgradnje, a aktuelni problemi su
nastali u vezi sa pretvorbom ovog prava u situacijama gdje do izgradnje nije došlo (v. 4.3.4).

ZGZ FBiH je u osnovi slijedio logiku starog zakona i predviđao lepezu prava korištenja na
gradskom građevinskom zemljištu (privremeno pravo korištenja, prvenstveno pravo korištenja
u svrhu izgradnje, korištenje u svrhu izgradnje, trajno pravo korištenja),34 što je posljedica
nepostojanja principijelnog opredjelenja da se izvrši potpuna denacionalazacija prava na
gradskom građevinskom zemljištu. Unutarnja koherentnost zakona odnosno koncepta pravnog
režima gradskog građevinskog zemljišta je bila poremećena koegzistencijom prava korištenja

31
Član 96. ZGZ FBiH.
32
Član 44. i dalje ZGZ FBiH.
33
U Republici Srpskoj je to uočeno i donesen je 2006. godine novi Zakon o građevinskom zemljištu koji je
predvidio da se građevinska zemljišta prodaju (član 15.) Kupac je sticao pravo vlasništva, a ovaj zakon nije
predvidio više uopće postojanje prava korištenja. U Federaciji BiH se od početka primjene ZSP FBiH gradska
građevinska zemljišta više ne dodjeljuju na korištenje, već se ili prodaju ili se u korist graditelja zasniva pravo
građenja (član 363. ZSP FBiH). Kako na zemljištu, tako i na pravu građenja je moguć upis hipoteke, čime je ovaj
problem riješen.
34
Iscrpno o ovim pravima vidjeti kod Simonetti, Prava na građevinskom zemljištu, Rijeka, 2008, str. 69 i dalje.

11
i prava vlasništva. Prava prvenstvenog korištenja, prava privremenog korištenja, prava
korištenja u svrhu izgradnje u vremenu do oduzimanja i dodjeljivanja zemljišta radi privođenja
namjeni su bila regulirana po ugledu na raniji zakon. Pri tome je izvršena denacionalizacija i
restitucija samo određenih kategorija zemljišta: a) u momentu stupanja na snagu ZGZ FBiH
sva izgrađena zemljišta su shodno članu 39., u obimu u kojem to predviđa ovaj član postala
vlasništvom vlasnika objekta; b) sva zemljišta u kojem je proces izgradnje završen (tehnički
prijem, odobrenje za upotrebu, upis objekta u katastar) nakon stupanja na snagu ZGZ FBiH a
do stupanja na snagu ZSP FBiH su takođe postala vlasništvo graditelja temeljem člana 53. ZGZ
FBiH; c) sva privremena prava korištenja zemljišta koje je odlukom općine bilo proglašeno
gradskim građevinskim zemljištem su postala vlasništvo ranijih vlasnika. To je imalo za
posljedicu da pravo trajnog korištenja ne postoji više. Ostala tri prava su mogla postojati ali
samo na neizgrađenim nacionaliziranim zemljištima; ZSP FBiH transformira samo ova prava.

Navedena zakonska rješenja koja su pravila razliku između neizgrađenog zemljišta, zavisno o
tome kako su prešla u društveno vlasništvo su dubiozna, i ne bi izdržala provjeru ustavnosti,
da je ovlašteni podnosilac takav zahtjev podnio. Naime, ova su rješenja uspostavljala jasnu
diskriminaciju između vlasnika neizgrađenog zemljišta koje je podruštvljeno Zakonom o
nacionalizaciji najmanih zgrada i gradskog građevinskog zemljišta i onog koje je u društveno
vlasništvo prešlo odlukom općine. Ovakva diskriminacija se ne bi mogla pravdati nikakvim
javnim interesom. Posebno je bilo sporno što je sve do početka primjene ZSP FBiH i dalje
postojala zakonska mogućnost da se izuzme nacionalizirano neizgrađeno građevinsko
zemljište ranijem vlasniku, a sada titularu prvenstvenog prava korištenja ili privremenog prava
korištenja, te da se ono dodijeli trećem licu koje će nakon završetka izgradnje objekta postati
vlasnik. Vlasnici kojima je prestalo vlasništvo po sili zakona su bili stavljeni u neravnopravan
položaj sa vlasnicima kojima je vlasništvo prestalo odlukom općine o proglašenju nekog
zemljišta građevinskim. Prvoj kategoriji zemljište je moglo biti trajno oduzeto i nakon stupanja
na snagu ZGZ FBiH, drugima je upravo tom momentom bilo vraćeno. Ovdje se pokazuje da
pripreme za restituciju traju nedopustivo dugo, odnosno da je zakonodavac napravio krupni
propust što, donijevši principijelnu odluku da privatizira gradsko građevinsko zemljište i liši
se ovog značajnog resursa, nije na jednak način riješio pitanje cjelokupnog gradskog
građevinskog zemljišta.

3.2. Zakon o stvarnim pravima i transformacija gradskog građevinskog zemljišta

ZSP FBiH sadrži različite prelazne odredbe, zavisno od toga da li se radi o neizgrađenom ili
izgrađenom građevinskom zemljištu. Neizgrađenom gradskom građevinskom zemljištu
primarno je posvećena odredba člana 339. ovog Zakona i ona propisuje da se prava korištenja
na ovom zemljištu pretvaraju u pravo vlasništva; odredba ne pravi nikakvu razliku u pogledu
vrste ovih prava. Ovu odredbu treba jasno razlikovati od odredbe člana 338. ZSP FBiH koja
se odnosi na prava pravo upravljanja, korištenja ili raspolaganja koja su pripadala ranijim
socijalističkim subjektima odnosno njihovim sljedbenicima i koja su u zemljišnim knjigama
bila upisana u list B. Značajni element razlikovanja je da se ova prava, navedena u članu 338.
ZSP FBiH, ne odnose na gradsko građevinsko zemljište. U praksi je česta zabuna zbog
istovjetnosti naziva (pravo korištenja), ali za razlikovanje dva prva je bitno na koji se objekt
odnose. Osim toga, prava na gradskom građevinskom zemljištu, kao teret na osnovnom pravu

12
upravljanja/korištenja/raspolaganja općine35 su trebala biti upisana u list C. Ovakav način upisa
bio je propisan Uputstvom o zemljišno-knjižnim upisima nacionaliziranih najamnih zgrada i
građevinskog zemljišta U praksi je bilo različito provedenih upisa. Tako su u praksi nekih
sudova prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta bivala pogrešno upisana u list B.36
ZSP FBiH neovisno o tome propisuje da se sva prava na neizgrađenom građevinskom zemljištu
pretvaraju u pravo vlasništva.

Ova se pretvorba vrši pod tri uvjeta koja se tiču vrste prava, vrste zemljišta te uz vremenski
uvjet.

U pogledu toga na koja se prava odnosi, prema samom naslovu (a i sadržaju) ove odredbe, ona
ima za predmet, kako je prethodno rečeno, sva prava koja su postojala na neizgrađenom
građevinskom zemljištu. To su shodno ZGZ FBiH mogla biti pravo privremenog korištenja
(kao pravo ranijeg vlasnika do privođenja predmetnog zemljišta namjeni)37, pravo
prvenstvenog korištenja u svrhu izgradnje (pravo kojim se mogao koristiti bivši vlasnik
zemljišta u situaciji da se vrši dodjela zemljišta nekom trećem u svrhu izgradnje) 38 ili pravo
korištenja u svrhu izgradnje (pravo lica kome je dodijeljeno zemljište u svrhu izgradnje)39.

Što se tiče zemljišta; ova se odredba odnosi na neizgrađena zemljišta, ali kako je izloženo pod
3.1., ona se ne odnosi se ni na sva neizgrađena građevinska zemljišta. Tako se ona ne odnosi
na neizgrađena građevinska zemljišta koja su već bila predmetom pretvorbe po osnovu člana
96. ZGZ FBiH, ili opetovano, ona se odnosi samo na neizgrađena nacionalizirana zemljišta.

To potvrđuje i vremenski uvjet: pretvaraju se u pravo vlasništva samo ona prava koja se nisu
već ranije pretvorila u pravo vlasništva. Ovdje treba biti dosljedan i slijediti zakonske odredbe.
Stupanjem na snagu ZGZ FBiH su ex lege, momentom stupanja na snagu tog Zakona u pravo
vlasništva temeljem odredbe člana 96. ZGZ FBiH u pravo vlasništva pretvorena prava
korištenja neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta koja su postala društveno vlasništvo
odlukom općine. Po prirodi stvari to su mogla biti samo privremena prava korištenja. Nije
irelevantno da li je vlasnički odnos upostavljen već 2003. odnosno prije početka primjene ZSP
FBiH ili nakon toga.

ZSP FBiH općenito regulira pretvorbu prava koja su postojala na neizgrađenom gradskom
građevinskom zemljištu. Ovaj Zakon u pogledu mogućnosti pretvorbe ne uspostavlja
distinkciju između tri vrste prava koja su postojala na ovom zemljištu (pravo privremenog
korištenja, pravo prvenstvenog korištenja u svrhu izgradnje koja su postojala u korist bivšeg

35
Upis je mogao glasiti i samo državno vlasništvo, erar ili općenarodna imovina.
36
Kao primjer može poslužiti odluka Kantonalnog suda u Mostaru 07 0 DN 012249 15 Gž od 31.01.2017. Više o
ovoj odluci pod 4.3.4. Iz ove odluke je vidljivo da sud smatra da se pravo privremenog korištenja i pravo
prvenstvenog korištenja u svrhu izgradnje (prava koja su inače pripadala ranijim vlasnicima) upisuju u list B.
Takvo tumačenje nije u skladu sa Uputstvom o zemljišno-knjižnim upisima nacionaliziranih najamnih zgrada i
građevinskog zemljišta.
37
Ovo je pravo bilo regulirano članom 21. – 26. ZGZ FBiH.
38
Član 27. – 38. ZGZ FBiH.
39
Član 44. – 54. ZGZ FBiH.

13
vlasnika i prava korištenja u svrhu izgradnje, koja su postojala u korist lica kojem je zemljište
dodijeljeno). Sva se ova prava pretvaraju u pravo vlasništva.40 Ipak, određene razlike postoje.

Titular privremenog prava korištenja i prvenstvenog prava korištenja u svrhu izgradnje, a to je

bivši vlasnik, će steći vlasništvo na cijeloj parceli, dok će pravo korištenja u svrhu izgradnje
lica kome je zemljište dodijeljeno postati samo vlasništvo na zemljištu ispod objekta i koje
služi za redovnu upotrebu objekta (član 347. stav 4. ZSP FBiH). Ostatak zemljišta općina može
pretvoriti u svoje vlasništvo.41

ZSP FBiH nalaže pretvorbu prema zemljišno-knjižnom stanju. O tome svjedoči zakonska
presumpcija da se onaj ko je u zemljišnim knjigama upisan kao nosilac prava korištenja na
neizgrađenom građevinskom zemljištu, smatra vlasnikom nekretnine, ukoliko se ne dokaže
suprotno, a društveno vlasništvo nije pretvoreno u vlasništvo druge osobe. Ona lica koja tvrde
suprotno moraju to dokazati u sudskom postupku (član 341. stav 1. i 2. ZSP FBiH). Drugačije
ne može biti ni u slučaju da postoji osoba koja ima pravni interes da dokaže da je pravo
korištenja na gradskom građevinskom zemljištu vanknjižno prestalo; onaj ko tvrdi da je pravo
korištenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu u međuvremeno vanknjižno prestalo,
treba to dokazati u sudskom postupku (član 343. stav 6. ZSP FBiH). Na osnovu sudske odluke
će se izbrisati bilo pravo korištenja bilo pravo vlasništva, ako je u korist titulara kojemu je
prestalo pravo već izvršena pretvorba. Ovdje se može raditi samo o tužbi za brisanje koju
podiže lice koje ima pravni interes. Taj interes će u pravilu biti dokazan, ako bi kao posljedica
brisanja upisa prava korištenja odnosno prava vlasništva u koje se ono pretvorilo, bilo
omogućavanja upisa u korist podnosioca tužbe. Pod 4.3. će biti detaljno izloženo kako je ovaj
problem najizraženiji kod prava korištenja u svrhu izgradnje. Ono je u pravilu ostajalo upisano
u zemljišnu knjigu u dužem vremenskom periodu, iako je prema odredbi člana 49. stav 1. ZGZ
FBiH, ovo pravo bilo ograničeno u svom trajanju. Titular prava korištenja zemljišta radi
građenja je gubio ovo pravo ako u roku od jedne godine od pravosnažnosti rješenja o dodjeli
zemljišta na korištenje radi građenja ne podnese zahtjev da mu se izda odobrenje za građenje,
odnosno ako u roku od jedne godine od izdavanja odobrenja za građenje ne izvede pretežan
dio radova na građevini tj. izgradnju sa prvom nadzemnom stropnom konstrukcijom. Međutim,
ova prava nisu prestajala ex lege protekom rokova već je bilo neophodno donijeti odgovarajuće
rješenje (član 50. ZGZ FBiH). Nadležni općinski organi su u tome oklijevali jer je u tom slučaju
bilo nužno isplatiti titularu ovog prava naknadu i to naknadu za građevinsku vrijednost

40
Ovdje je u literaturi bilo drugačijih stavova za koje nema uporišta u zakonu. Konstatira se da je odredba člana
339. neprecizna i da je trebalo izričito naglasiti da se ona odnosi samo na prava korištenja bivših vlasnika (pravo
privremenog korištenja, pravo prvenstvenog korištenja u svrhu izgradnje). Tako u komentaru člana 343. ZSP
FBiH autorica Velić, L. u Babić/Medić/Povlakić/Velić, Komentar Zakona o stvarnim pravima Federacije BiH,
Sarjevo, 2013, str. 852. Već sam čana 343. stav 3. demantira ovaj stav propisujući da će zemljišnoknjižni sud
dopustiti brisanje društvenog vlasništva, te će upisati pravo vlasništva u korist osobe, koja u zemljišnim knjigama
nije upisana kao nosilac prava korištenja neizgrađenog građevinskog zemljišta, na osnovu rješenja o
oduzimanju zemljišta iz posjeda prijašnjega vlasnika ili korisnika i davanju zemljišta na korištenje radi
građenja (podvukao autor). U ovoj situaciji moglo se raditi samo o tome da je jednom licu dodijeljno zemljište
radi gradnje i da je on stekao pravo korištenja u svrhu izgradnje, koje, iz određenih razloga, nije bilo upisano u
zemljišnu knjigu. Iz ovoga je vidljivo da zakonodavac ima namjeru da se pretvore sve prava korištenja na
neizgrađenom građevinskom zemljištu. Drugo je pitanje da li je zakonodavac trebao uspostaviti određene ograde
u vezi sa pravom korištenja u svrhu izgradnje zbog vremenski ograničenog trajanja toga prava.
41
U ovom slučaju bi bilo potrebno izvršiti cijepanje parcele.

14
nedovršene zgrade i naknadu za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta utvrđene
po odredbama Zakona o eksproprijaciji Federacije BiH i naknadu za zemljište u momentu
prestanka ovog prava (član 51. ZGZ FBiH). Radi izbjegavanja plaćanje naknade, općine nisu
donosile takva rješenja. Nakon početka primjene ZSP FBiH takva prava su postala veliki
problem u procesu pretvorbe (v. 4.3.4).

Članovi 340. do 343. ZSP FBiH razrađuju postupak uknjižbe pretvorbe prava iz člana 338. i
339. Predmet interesovanja je ovdje samo neizgrađeno zemljište a upisom pretvorbe prava na
ovom zemljištu bavi se odredba člana 343. ZSP FBiH.

Odredba člana 339. se odnosi na neizgrađena građevinska zemljišta, a odredba člana 346. se
odnosi na izgrađena gradska građevinska zemljišta. Kako je rečeno pod 3.1. pretvorba
izgrađenog gradskog građevinskog zemljišta odvijala se u skladu sa članom 39. i 53. ZGZ
FBiH. Odredba člana 346. stoga može riješiti samo ona izgrađena građevinska zemljišta, gdje
se upis zgrade i prava na zemljištu traži nakon stupanja na snagu ZSP FBiH, pri čemu se
pretvorba nije desila već na osnovu drugog zakona. U najkraćem, ovaj član ima u vidu samo
ona zemljišta koja su dodijeljene u skladu sa Zakonom o građevinskom zemljištu (do stupanja
na snagu ZSP FBiH od kada se primjenjuje član 363. ovog zakona), ali je zgrada završena
nakon stupanja na snagu ZSP FBiH.

U praksi se ne pravi razlika i često se kod pretvorbe paralelno poziva i na član 39. ZGZ FBiH
i član 346. ZSP FBiH.42 Trajno pravo korištenje može, međutim, biti pretvoreno u pravo
vlasništva samo po jednom osnovu odnosno ili na osnovu člana 39. ZGZ FBiH ili člana 346.
ZSP FBiH, a to zavisi od momenta kada je perfektuirana izgradnja i stekli se uvjeti za upis
izgrađene zgrade. Kako je rečeno u vezi sa članom 339., nije nebitno za koji vremenski
momenat vežemo pretvorbu, što će pokazati nekoliko jednostavnih primjera. Ukoliko je zgrada
izgrađena prije 2003. godine njen vlasnik je momentom stupanja na snagu ZGZ FBiH postao i
vlasnik zemljišta. Ova se pretvorba desila ex lege, neovisno o tome da li je izvršena promjena
u zemljišnoj knjizi, čak neovisno o tome da li je tada pa do stupanja na snagu ZSP FBiH
odnosno do danas bilo određeno zemljište za redovnu upotrebu. Ako vlasnik takve zgrade traži
sada ispravku zemljišne knjige i brisanje državnog/društvenog vlasništva, ona se ima vršiti
prema onom zakonu koji je bio na snazi kada su ispunjene pretpostvake za pretvorbu. S
obzirom na nesnalaženja u praksi nije suvišno ponoviti: zemljišta koja su bila izgrađena 2003.
godine su ex lege pretvorena u vlasništvo na temelju člana 39. ZGZ bez obzira kada se vrši
ispravka u zemljišnoj knjizi. Ako bi se pretvorba vršila tek na osnovu člana 346. ZSP FBiH
onda bi npr. da je u vremenu nakon stupanja na snagu ZGZ FBiH a prije stupanja na snagu
ZSP FBiH kuća srušena, pravo trajnog korištenja prestalo ili u slučaju eksproprijacije bi se
plaćala samo naknada za zgradu i izvršena ulaganja. Zakon o eksproprijaciji FBiH iz 2007.
godine, kao preduvjet za obeštećenje odnosno plaćanje naknade navodi dokaze o pravu
vlasništva (član 45., 46. itd43), a niti jednom odredbom ne regulira pitanje naknade za trajno
pravo korištenja. Stoga je izuzetno bitno imati u vidu da pravo trajnog korištenja u slučaju da
je zgrada izgrađena prije stupanja na snagu ZGZ FBiH kao i u periodu do početka primjene

42
Vidjeti razmatranja o odluci Ustavnog suda BiH AP-994/17 pod 4.3.4.
43
U gotovo svakoj odredbi poglavlja VI. koji regulira pitanja naknade za eksproprisane nekretnine se pominje
vlasnik odnosno raniji vlasnik.

15
ZSP FBiH više ne postoji, već da je transforimrano u pravo vlasništva; naknada treba uzeti u
obzir vrijednost zemljišta sa zgradom. Ako bi se u situaciji da je objekt srušen ili da se vrši
eksproprijacija pravo na zemljištu tretiralo kao pravo trajnog korištenja44, takvo bi tumačenje
vodilo anuliranju jednom stečenih prava na osnovu ZGZ FBiH.

Odredbama člana 347. do 349. ZSP FBiH se regulira sjedinjenja zgrade i zemljišta zavisno o
tome je li zgrada bila upisana i kakva su prava bila upisana na zemljištu. Ovdje je za
transformaciju prava na neizgrađenom građevinskom zemljištu posebno interesantan član 347.
ZSP FBiH, a njima se detaljnije bavi poglavlje 4.3.4. Članovi 350. i 351. reguliraju pitanja u
vezi sa nadziđivanjem, pregradnjim ili dogradnim odnosno prenamjenom zajedničkih prostora
i nisi relevantni za ovaj rad.

4. Aktuelni problemi kod transformacije prava korištenja

4.1. Uvod
U vezi sa transformacijom prava korištenja na izgrađenom i neizgrađenom građevinskom
zemljištu u praksi su nastali različiti problemi. O ovim pravima su se izjašnjavali i Ustavni sud
BiH i Ustavni sud Federacije BiH. Ovdje će biti oslovljena neka od aktuelnih pitanja vezana
za prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta – pitanje koji od zakona ima prednost,
ZSP FBiH ili ZGZ FBiH (4.2.), pitanje u kojem momentu dolazi do pretvorbe odnosno u kom
momentu prava korištenja moraju postojati da bi do pretvorbe došlo (4.3.), pitanje pretvorbe
gradskog građevinskog zemljišta u situaciji da je upisana općenarodna imovina, erar i sl. bez
preciziranja titulara (4.4.), te pitanje naknade za korištenje gradskog građevinskog zemljišta u
skladu sa odlukom Ustavnog suda Federacije BiH U-64/17 od (4.5.). Ovim lista spornih pitanja
nije iscrpljena, ali se radi o trenutno najaktuelnijim pitanjima.

4.2. Odnos Zakona o stvarnim pravima i Zakona o građevinskom zemljištu – da li

prednost ima lex posterior ili lex specialis
Nije sporno da je u pogledu reguliranja odnosa na gradskom građevinskom zemljištu ZGZ
FBiH lex specialis u odnosu na ZSP FBiH, koji ne regulira primarno odnose na gradskom
građevinskom zemljištu, već na svim objektima prava vlasništva, ali je samo prividno sporno
da li se u ovom slučaju može primijeniti princip lex specialis derogat legi generali. Da ovaj
princip ne može biti primjenjen govore odredbe samog ZSP FBiH koje ZGZ FBiH derogiraju
izričito i prećutno.

Izričitu derogaciju sadrži odredba člana 370. stav 3. ZSP FBiH koji određuje da najkasnije 3
mjeseca nakon početka primjene ZSP FBiH treba izvršiti izmjene Zakona o građevinskom
zemljištu. Istog je karaktera i odredba prema kojoj danom stupanja na snagu ZSP FBiH prestaje
primjena svih važećih propisa koji pitanja raspolaganja nekretninama u državnom vlasništvu
određuju na drugačiji način u odnosu na odredbe tog zakona (član 370. stav 3).

44
Prije donošenja Zakona o eksproprijaciji FBiH 2007. godine se u Federaciji BiH primjenjivao Zakon o
eksproprijaciji SR BiH (Službeni list SRBiH, br. 12/1987 i 38/1989 i Službeni list RBiH, br. 3/1993 i 15/1994).
Odredba člana 57. regulira naknadu za objekt i građevinsko zemljište i vidljivo je da se pravo trajnog korištenja
tada nije moglo tretirati kao pravo vlasništva, a da je naknada plaćana ne za zemljište već za ulaganja i rentu.

16
Prećutna derogacija leži u osnovi principa lex posterior derogat lex priori. Sam ZSP FBiH
izričito predviđa primjenu ovog principa određujući da će se u slučaju kolizije odredbi tog
zakona sa odredbama drugog propisa primjenjivati odredbe ZSP FBiH (član 371. stav 3. ZSP
FBiH).

Ipak, primarno je teleološko (ciljno) tumačenje. ZSP FBiH je sistemski i reformski zakon. Čak
i da nema odredaba samog ZSP FBiH, koji kao noviji zakon regulira svoj odnos prema drugim
zakonima pa i Zakonu o građevinskom zemljištu, njegov prioritet bi slijedio iz cilja njegovog
donošenja, a to je reforma vlasničkih odnosa. Ta bi reforma bila spriječena ako bi ranije
doneseni posebni propisi koji reguliraju vlasničke odnose na pojedinim dobrima uživali
prednost. I opet i ovim povodom ZSP FBiH ima izričite odredbe prema kojima će se danom
stupanja na snagu tog zakona odredbe propisa koji su na snazi, a koji različito uređuju
društveno od ostalog vlasništva, tumačiti i primjenjivati samo u skladu s načelom jednovrsnosti
vlasništva (član 373. stav 1. ZSP FBiH). Te dalje: „ Danom stupanja na snagu ovog zakona
odredbe propisa koji su na snazi, a različito uređuju pripadanje zgrada, odnosno dijelova zgrada
od pripadanja zemljišta će se tumačiti i primjenjivati samo u skladu s načelom pravne
jedinstvenosti nekretnine.” (član 373. stav 2. ZSP FBiH). ZGZ FBiH, kao relikt socijalističkih
odnosa na gradskom građevinskom zemljištu, daje prednost društvenom/državnom vlasništvu
(npr. član 25, 42. – 43., sve odredbe koje ograničavaju prenos i nasljeđivanje prava korištenja
gradskog građevinskog zemljišta itd.), a ne poznaje ni načelo superficies solo cedit (npr. član
39. i 53.) Osim toga ovaj zakon unosi samo određene izmjene u raniji koncept vlasničkih
odnosa na gradskom građevinskom zemljištu uspostavljen Zakonom o nacionalizaciji zgrada
i gradskog građevinskog zemljišta. Upravo je ovaj zakon razdvojio pravnu sudbinu zemljišta i
zgrade i ukinuo princip superficies solo cedit. Iz ovih razloga je većina odredaba ZGZ FBiH u
suprotnosti sa ZSP FBIH.

Shvatanje da je ZGZ FBiH lex specialis u odnosu na ZSP FBiH i da kao takav uživa prednost
je veoma rašireno u praksi sudova.45 Ipak, u novijim judikatima prevladava mišljenje da odnos
između ova dva zakona ne može biti riješen na ovakav način.
Ustavni sud FBiH u jednoj recentnoj odluci46 o kojoj će biti više riječi pod 4.5, konstatuje da
je očigledno da Zakon o građevinskom zemljištu nije pretrpio izmjene u smislu usklađivanja
istog sa Zakonom o stvarnim pravima.47 Iz navedenog slijedi da ZGZ FBiH ne uživa prednost
pred ZSP FBiH, i da je Sud prihvatio stajalište podnosioca zahtjeva da je zbog eksplicitne
norme člana 371. stav 2. i 3. Zakona o stvarnim pravima, princip lex superior derogat legi
inferiori u konkretnom slučaju po svojoj pravnoj snazi jači od principa lex specialis derogat
lege generali.48

Takođe je u jednom slučaju, koji je docnije bio predmetom postupka pred Ustavnim sudom
BiH po apelaciji (AP-994/17 od 10.01.2019.), Kantonalni sud u Mostaru49 izrazio svoje

45
Primjera radi Općinski Mostar 058-0-DN-15-001 151 od 12.05.2015.
46
U-64/17 od 23.10.2018.
47
Citirana odluka, str. 22.
48
Citirana odluka, str. 13.
49
07 0 Dn 012249 15 Gž od 31.01.2017.

17
neslaganje sa stajalištem Općinskog suda u Mostaru50 da ZGZ FBiH kao lex specialis uživa
prednost pred ZSP FBiH.51 Budući da je Ustavni sud BiH u ovom slučaju prihvatio
argumentaciju Kantonalnog suda u Mostaru, slijedi da je prihvatio i ovo stajalište koje se
oslanja na odredbu člana 371. stav 2. ZSP FBiH. Vidjeti više o ovoj odluci pod 4.3.4

Pored izričitih odredaba ZSP FBiH, citirane odluke Ustavnog suda BiH i Ustavnog suda
Federacije BiH su dovoljan argument u prilog izlaganja u ovom poglavlju i shvatanju da Zakon
o stvarnim pravima ima prednost pred Zakonom o građevinskim zemljištu Federacije BiH. O
„senioritetu“ ZSP FBiH u odnosu na ZGZ FBiH se izjasnila i Federalna uprava za geodetske i
imovinsko-pravne poslove.52 Dok zakonodavac ne ispuni svoj zadatak i uskladi ZGZ sa ZSP
FBiH, primjenjivači prava su prisiljeni u svakom konkretnom slučaju cijeniti da li je pojedina
odredba ZGZ FBiH u skladu sa ZSP FBiH ili ne; samo ako je odgovor pozitivan, moguća je
njena primjena. Ova situacije konfrontira svakodnevno primjenjivače prava sa velikim
dilemama i vodi neujednačenoj praksi.

4.3. Postojanje prava korištenja kao uvjet pretvorbe

4.3.1. Uvod

Dva su ključna momenta za pretvorbu. Za izgrađena zemljišta kao i neizgrađena zemljišta koja
su u društveno vlasništvo prešla odlukom općine, to je bio stupanje na snagu ZGZ FBiH, a
drugi je stupanje na snagu ZSP FBiH (za neizgrađena nacionalizirana zemljišta, kao i izgrađena
građevinska zemljišta gdje do pretvorbe nije došlo prema ranije donesenom zakonu). Što se
tiče ZSP FBIH pogrešno je da sam Zakon kao momenat pretvorbe uzima dan stupanja na snagu
ovog zakona, umjesto da je taj momenat vezan za dan početka primjene ovog Zakona. Zbog
navedene nelogičnosti vršena je naknadna izmjena ZSP FBiH 53, te su učinci zakona vezani za
početak primjene tog Zakona. Na žalost izmjena zakona se odnosila samo na članove 370. stav
1., 371. stav 1. i 372. ZSP FBiH ali ne i na članove 338., 339. i 346. ZSP FBiH. Ovo je moguće
tumačiti dvojako: da je zakonodavac uvidjevši propust, ispravio samo one odredbe gdje se
pokazalo da greška postoji ili da se izmjena analogno odnosi na sve zakonske odredbe gdje se
pominje dan stupanja na snagu ovog zakona, osim u slučaju da se radi o ovlaštenju za donošenje
određenog akta, gdje se rok veže upravo za dan stupanja na snagu zakona (npr. član 363. stav
2. ZSP FBiH). U ovom se radu zalaže za ovo zadnje tumačenje.

Pitanje koje se postavlja je u kom momentu prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta
moraju postojati da bi se pretvorila u pravo vlasništva? Prethodno je pod 3.2. bilo naznačeno
da se pretvorba vrši prema zemljišno-knjižnom stanju, ali da je moguće dokazivati i vanknjižno
pravo u cilju pretvorbe kao i da je moguće dokazivati da je upisano pravo prestalo. Ovdje će
se istražiti pitanje kako su prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu mogla prestati
vanknjižno i kakav to utjecaj ima na pretvorbu. Principijelni stav koji se ovdje zastupa je da
ako je jedno pravo korištenja postojalo u momentu koji je ključan za njegovu pretvorbu, ono

50
058-0-DN-15-001 151 od 12.05.2015.
51
AP-994/17 od 10.01.2019, Nr. 10.
52
Akt 05-31-3-528/2018 od 12.04.2018.
53
Službene novine FBiH br. 100/2013.

18
je ex lege pretvoreno u pravo vlasništva. Nakon tog momenta razlozi za prestanak prava
korištenja više ne mogu biti relevantni. Pretvorba prava se dešava ex lege i time vanknjižno,
tako da je ona izvršena u ključnom momentu za transformaciju pojedinih prava korištenja,
neovisno o tome da li je došlo i do provedbe u zemljišnoj knjizi; pretvorba svakog pojedinog
prava mora se vezati za momenat koji je ključan za pretvorbu prava takve vrste.

Ovdje je u principu najspornije pravo korištenja u svrhu izgradnje. Naime ovo pravo je bilo
vremenski ograničeno i uvjetovano.

4.3.2. Pravo privremenog korištenja

Pravo privremenog korištenja je postojalo do donošenja rješenja o preuzimanju iz posjeda

neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta radi privođenja trajnoj namjeni, odnosno radi
uređenja za građenje (član 24. ZGZ FBiH). Sukladno članu 24. ZGZ FBiH ovo pravo prestaje
preuzimanjem iz posjeda, a logična je posljedica bila njegovo brisanje i upis prava korištenja
radi građenja u korist određenog lica.
Moguće je zamisliti situaciju da je općina izvršila preuzimanje, ali da nije izvršen upis brisanja
prava privremenog korištenja. U tom slučaju je ovo pravo vanknjižno prestalo, ali bi bivši
vlasnik (titular prava privremenog korištenja) mogao ostvariti upis vlasništva jer u njegovu
korist postoji presumpcija da njegovo pravo postoji. Očigledno je da namjera zakonodavca nije
bila da zaštiti primarno vanknjižnog nosioca prava. Naprotiv, jasno je opredjeljenje
zakonodavca da se ima izvršiti pretvorba u korist one osobe koja je upisana u zemljišnu knjigu.
Vanknjižni nosioci prava nisu ipak nezaštičeni. Oni mogu podnijeti zahtjev za upis svog prava
i brisanje društvenog vlasništva i prava korištenja koje je vanknjižno prestalo ako mogu
dokazati pravni osnov stjecanja svoga prava. Prema članu 343. stav 3. zemljišno-knjižni sud
će dopustiti brisanje društvenog vlasništva i upisati pravo korištenja u korist osobe koja u
zemljišnim knjigama nije upisana kao nosilac prava korištenja gradskog građevinskog
zemljišta na osnovu rješenja o oduzimanju iz posjeda bivšeg vlasnika ili korisnika, rješenja o
davanju zemljišta na korištenje radi građenja (član 343. stav 2. ZSP FBiH). Ukoliko takvo lice
ne može predočiti dokaze o oduzimanju i dodjeljivanju zemljište na korištenje onda će morati
sudskim putem dokazati svoje pravo (član 343. stav 3. ZSP FBiH).
Pravo privremenog korištenja je bilo nasljedivo pravo, ali je to pravo bilo ograničeno, jer je
samo određeni uski krug zakonskih nasljednika mogao naslijediti ovo pravo; nasljeđivanje na
osnovu testamenta nije bilo moguće. Ukoliko u konkretnom slučaju titular prava korištenja nije
imao bračnog druga, potomke, usvojenu djecu i njihove potomke, roditelje i usvojitelje ovo je
pravo prestajalo, kao i u situaciji u kojoj neko iz navedenog kruga zakonskih nasljednika nije
imao svoje potomke, usvojenu djecu i bračnog druga (član 23. ZGZ FBiH). U ovoj situaciji se
gradsko građevinsko zemljište tretira kao dobro bez nasljednika, i jedini mogući nasljednik je
općina. Ovdje bi općinski pravobranioci mogli podnijeti zahtjeve da se brišu prava korištenja,
a za brisanje u ovom slučaju nije potrebno isplatiti nikakvu naknadu. Bitno je da je momenat
delacije nastupio prije stupanja na snagu ZSP FBiH.

19
Pravo privremenog korištenja je moglo prestati i ako je bez pravnog osnova prešlo u posjed
fizičkog ili pravnog lica, a raniji vlasnik, titular prava prvenstvenog korištenja, nije u roku od
pet godina od saznanja za gubitak posjeda, odnosno najkasnije u roku od deset godina podnio
tužbu da mu se zemljište vrati ili plati naknada. U tom je slučaju on gubio privremeno pravo
korištenja zemljišta bez prava na naknadu (član 26. ZGZ FBiH). U ovom slučaju općina ili onaj
ko je takvo pravo bez pravnog osnova pribavio imaju pravni interes da traže brisanje prava
privremenog korištenja koje je prestalo bez pravnog osnova. Sa ovim u vezi postoji nekoliko
spornih pitanja.
Prvo, gubitak privremenog prava korištenja iz razloga navedenih u prethodnom stavu utvrđuje
rješenjem općinski organ uprave nadležan za imovinskopravne poslove. Postavlja se pitanje
može li općinski organ donijeti takvo rješenje nakon stupanja na snagu ZSP FBiH. Ovdje se
zastupa shvatanje da može. Prema članu 352. stav 2. ZSP FBiH se na sticanje, promjenu,
pravne učinke i prestanak stvarnih prava do dana stupanja na snagu ovoga zakona primjenjuju
se propisi koji su važili u trenutku sticanja, promjene i prestanka prava i njihovih pravnih
učinaka. Uvjeti za prestanak ovog prava su se stekli protekom gore propisanih rokova, a rokovi
su protekli dok je na snazi bio zakon koji ih je propisivao.

Drugo je pitanje da li prestanak ovog prava znači sticanja prava na strani onog lica koje je
postalo posjednik tog zemljišta? Pravo privremenog korištenja se nije gubilo ako je gradsko
građevinsko zemljište prešlo u posjed fizickog ili pravnog lica izvršenjem krivičnog djela ili
privrednog prestupa (član 26. stav 3. ZGZ FBiH). Iz ovoga bi se primjenom argumentum a
contrario moglo zaključiti da u drugom slučaju to jeste slučaj. Ovdje se radilo o svojevrsnoj
dosjelosti prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu. Ipak, takvo lice bi danas teško
izdejstvovalo upis svoga prava u zemljišnu knjigu. Ono ne može ponuditi dokaze koje traži
član 343. stav 2. ZSP FBiH (rješenje o izuzimanju, rješenje o dodjeli zemljišta). Međutim,
njemu ostaje sudski put (član 343. stav 3. ZSP FBiH). U sudskom postupku bi ovo lice trebalo
dokazivati da je steklo pravo na osnovu člana 26. ZGZ FBiH. Ono bi moralo dokazati da je
ispunio uvjete za sticanje (protek vremena) prije nego je titular prava privremenog korištenja
postao vlasnikom. U slučaju zemljišta na koje se odnosi član 96. ZGZ FBiH taj je momenat
morao nastupiti prije stupanja na snagu ZGZ FBiH a u slučaju nacionaliziranog neizgrađenog
građevinskog zemljišta prije stupanja na snagu ZSP FBiH.

Ipak, u vezi sa prestankom prva privremenog korištenja najviše dilema je bilo u vezi sa
primjenom člana 96. ZGZ FBIH. Prestanak državnog vlasništva na zemljištu koje je odlukom
općine bilo određeno kao gradsko građevinsko zemljište, ali nije do stupanja ZGZ FBiH bilo
privedeno namjeni značilo je uspostavljanje ranijeg vlasničkog odnosa. Ovlašten za vođenje
postupka u cilju ponovnog uspostavljanja svoga prava vlasništva bio je raniji vlasnik. Jezičko
tumačenje odredbe člana 96. ZGZ FBiH bi vodilo tumačenju da se tek privođenjem namjeni
onemogućava restitucija bivšeg vlasničkog odnosa; u tom smislu i neke sudske odluke.54 Pri
tome se ispušta iz vida da je zemljište koje je odlukom općine bilo proglašeno gradskim
građevinskim zemljištem bilo izuzeto iz posjeda bivšeg vlasnika i titulara prava privremenog
korištenja, da je za izuzimanje zemljišta njemu bila plaćena naknada. Logičko i sistemsko

54
Prema informacijama iz Općine Srebrenik ovakvo je stajalište Kantonalnog suda u Tuzli.

20
tumačenje bi vodili suprotnom zaključku. Član 20. ZGZ FBiH određuje koje pravo ima bivši
vlasnik gradskog građevinskog zemljišta i to pravo definira kao „privremeno pravo korišćenja
neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta do preuzimanja (podvukao autor).“ Odredba
člana 21. ZGZ FBiH propisuje da raniji vlasnik, odnosno nosilac privremenog prava korišćenja
zemljišta, ima pravo da koristi sve do preuzimanja (podvukao autor) iz njegovog posjeda
neizgrađeno gradsko građevinsko zemljište na način kojim se ne otežava privođenje zemljišta
trajnoj namjeni. Iz ovih odredaba slijedi da pravo privremenog korištenja prestaje
preuzimanjem zemljišta u posjed općine, a ne privođenjem namjeni. Ovakvo je tumačenje u
skladu i sa odredbom člana 343. stav 3. ZSP FBiH prema kojoj će se moći u zemljišnu knjigu
upisati kao vlasnik i lice koje u zemljišnim knjigama nije upisano kao nosilac prava korištenja
neizgrađenog građevinskog zemljišta, na osnovu rješenja o oduzimanju zemljišta iz posjeda
prijašnjega vlasnika ili korisnika i davanju zemljišta na korištenje radi građenja. I iz ove
odredbe slijedi da pravo privremenog korištenja prestaje izuzimanjem iz posjeda ovog
zemljišta od bivšeg vlasnika i njegovim preuzimanjem od strane lica kome je dodjeljeno,
neovisno o tome da li je gradnjom to lice docnije zemljište privelo namjeni. Da li je došlo do
privođenja namjeni ili ne može biti relevantno samo za općinu (v. 4.3.4.), ali ne i za titulara
privremenog prava korištenja, jer je njegovo pravo prestalo.

Osim toga, ZGZ FBiH nema odredbu paralelnu članu 34. Zakona o eksproprijaciji FBiH 55,
prema kojoj će se na zahtjev ranijeg vlasnika eksproprisane nekretnine pravosnažno rješenje o
eksproprijaciji poništiti ako korisnik eksproprijacije u roku od tri godine od pravomoćnosti tog
rješenja nije izvršio, prema prirodi objekta, znatnije radove na tom objektu. Razlika je sigurno
bila uvjetovana činjenicom da se prema Zakonu o eksproprijaciji oduzima vlasništvo, a da se
kod gradskog građevinskog zemljišta oduzimao samo posjed pri čemu je vlasništvo prethodno
već bilo prestalo.56 Pitanje privođenja namjeni u propisanom roku je takođe pitanje koje je
relevantno za općinu a ne za ranijeg vlasnika čije je pravo privremenog korištenja prestalo.

4.3.2. Prvenstveno pravo korištenja radi izgradnje

Prestanak ovog prava nije problematičan. Ukoliko bivši vlasnik koji se pozvao na ovo svoje
pravo nije održao zakonske rokove za izgradnju, općina je mogla donijeti rješenje o prestanku
toga prava, ali bez naknade, budući da bivšem vlasniku zemljište nije dodjeljivano. U tom

55
Službene novine Federacije BiH br. 70/2007, 36/2010, 25/2012, 8/2015 - odluka US i 34/2016.
56
U jednom je slučaju Kantonalni sud u Sarajevu (09 0 U 005239 10 U od 29.08.2013.) zauzeo sličan stav. 1977.
godine je od vlasnika bilo izuzeto zemljište, nikada nije bilo privedeno planiranoj namjeni, izvršeni su radovi
druge vrste (umjesto škole izgrađen je poligon za polaganje vozačkog ispita). 2005. godine, nakon što je na snagu
stupio ZGZ FBiH, bivši vlasnik je podnio zahtjev za poništenje odluke o izuzimanju iz posjeda i povrat tog
zemljišta. Bivši vlasnik je zahtjevao poništenje odluke iz 1977. godine, pozivajući se na Zakon o eksproprijaciji,
što je općinski organ odbio, a odluku potvrdio drugostepeni organ (Federalna uprava za geodetske i
imovinskopravne poslove). U postupku po upravnom sporu Kantonalni sud u Sarajevo je potvrdio zakonitost
ranijih rješenja. U osporenim rješenjima je bio zauzet stav da ni raniji Zakon o građevinskom zemljištu ni ZGZ
FBiH iz 2003. godine nisu predvidjeli mogućnost povrata nacionaliziranog zemljišta, a u ovom slučaju se radilo
o zemljištu koje je postalo društveno Zakonom o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog građevinskog
zemljište. Iz obrazloženja suda ali i upravnih organa slijedi da je razlog zašto se rješenje o izuzimanju iz posjeda
ne treba poništiti, činjenjica da nema povrata nacionaliziranog zemljišta. Sud je bio stajališta i da pozivanje na
Zakon o eksproprijaciji nije ispravno, jer se prema tom Zakonu određuje samo visina naknade za izuzeto zemljište.

21
slučaju je titularu ovog prava ostajalo pravo privremenog korištenja, osim ako općina nije
nastavila sa postupkom dodjele ili pokrenula novi postupak, jer je pravo prvenstvenog
korištenja radi izgradnje ovim bilo konzumirano. Međutim, ako to rješenje nije doneseno do
stupanja na snagu ZGZ FBiH za zemljište obuhvaćena članom 96. tog zakona, odnosno do
stupanja na snagu ZSP FBiH za ostala neizgrađena zemljišta, donošenje ovakvog rješenja nije
moguće jer su titulari privremenog prava korištenja postali vlasnicima.

4.3.3. Pravo korištenja u svrhu izgradnje

Pravo korištenja u svrhu izgradnje je dodjeljivano, kako mu kaže i ime, u svrhu izgradnje i
neostvarivanjem tog cilja u zakonom propisanom roku su se ispunjavale pretpostavke za njegov
prestanak. Lice kome je ovo pravo dodijeljeno je moralo u roku od godinu dana od
pravosnažnosti rješenja o dodjeli zemljišta na korištenje radi građenja podnijeti zahtjev da mu
se izda odobrenje za građenje, odnosno u roku od jedne godine od izdavanja odobrenja za
građenje je bilo obavezno izvesti pretežan dio radova na građevini tj. izgradnju sa prvom
nadzemnom stropnom konstrukcijom (član 49. ZGZ FBiH). Ovo pravo međutim nije prestajalo
ex lege, ispunjenjem zakonskih pretpostavki, već je bilo nužno da općinski organ uprave
nadležan za imovinsko-pravne poslove svojim rješenjem utvrdi prestanak prava. Ovo je
rješenje osnov za brisanje prava korištenja u svrhu izgradnje (član 50.). Budući da je
formulacija zakona takva da se već rješenjem općinskog organa utvrđuje prestanak prava, ni
upis u zemljišne knjige ne može imati konstitutivno, već samo deklaratorno dejstvo.

Općina je obavezna isplatiti licu čije pravo korištenja u svrhu izgradnje prestaje zakonom
propisanu naknadu. Odredbe zakona ne upućuju na to da je uvjet za donošenje rješenja o
prestanku prava korištenja plaćanje propisane naknade. Naprotiv, formulacija člana 51. daje
osnova za zaključak da je općina dužna platiti naknadu nakon donošenja navedenog rješenja
(„općina je dužna platiti licu kojem je to pravo prestalo“). U svakom slučaju, potreba plaćanja
naknade je vodila tome da općine ovakve odluke nisu donosile a da je pravo korištenja u svrhu
izgradnje u pravilu ostajalo dugi vremenski period upisano u zemljišne knjige.

U praksi su se pojavila određena pitanja vezana za ovo zakonsko rješenje. ZSP FBiH osim
citirane odredbe člana 343. stav 6. ZSP FBiH o mogućnosti dokazivanja da je jedno pravo
vanknjižno prestalo, nema niti jedne odredbe koja upućuje na bilo kakav uvjet po kojem jedno
pravo na gradskom građevinskom zemljištu ne bi moglo biti pretvoreno u pravo vlasništva.
Osnovni je princip da se pravo upisano u zemljišne knjige pretvara u pravo vlasništva, a da se
neupisano pravo dokazuje, kao i da je moguće osporavati određeni upis u sudskom postupku.
Samo tabularno postojanje prava nije prepreka za upis pretvorbe. Ona lica koja tvrde da je
pravo prestalo vanknjižno mogu dokazivati prestanak prava i tražiti brisanje. Ona će ispravno
postupiti ako sa podnošenjem tužbe traže i upis zabilježbe spora. Ovdje se radi o klasičnoj
brisovnoj tužbi. Ova se tužba ne može podnijeti protiv trećih savjesnih lica. Međutim, lice
kojem je pravo vanknjižno prestalo nije treće lice. Ovdje nije bilo akta otuđenja i prometa.
Takođe i u slučaju da je pravo korištenja koje je vanknjižno prestalo već pretvoreno u pravo
vlasništva, te da se osporava upis prava vlasništva, ni u ovom slučaju nije bilo prometa, već je
bila izvršena samo ispravka zemljišne knjige, a titular je ostao isti. Prema ovom licu nema
rokova za brisovnu tužbu. Osim toga, ovo lice ne stiče svoje pravo na temelju pravnog posla,

22
te ne uživa uopće zaštitu povjerenja u zemljišne knjige (član 9. Zakona o zemljišnim knjigama,
član 56. ZSP FBiH)57.

Iako to nije možda najoptimalnije rješenje, ZSP FBiH ne dopušta drugačije tumačenje već da
se vrši pretvorba prava koje je upisano u zemljišnu knjigu, a da lica koja su ovo pravo stekla
vanknjižno mogu pokrenuti sudski spor. Kada je u pitanju pravo korištenja u svrhu izgradnje
općina je ta koja može pokrenuti ovaj spor. Međutim, uvjet je da je ovo pravo prestalo, a to
znači da je općina donijela rješenje o prestanku tog prava predviđeno u članu 51. odnosno 52.
ZGZ FBiH. S obzirom na odredbe ZGZ FBiH nije moguće ni dokazivati da je pravo korištenja
u svrhu izgradnje prestalo i kada je očigledno da su rokovi u kojima je moglo postojati odavno
protekli, ukoliko općina to nije utvrdila svojim rješenjem. Prema stajalištu Federalne uprave za
geodetske i imovinsko-pravne poslove nakon donošenja ZSP FBiH općina više ne može
utvrđivati prestanak prava korištenja u svrhu izgradnje, jer je ovo pravo danom stupanja na
snagu ZSP FBiH transformirano u pravo vlasništva. Ovaj stav se obrazlaže pravilom lex
posterior derogat legi priori. Prema ZGZ FBiH pravo korištenja u svrhu izgradnje prestaje,
ali je ZSP FBiH zakon jače pravne snage, pa se on ima primijeniti.58

Najkraće rečeno: zemljišno-knjižni uredi su dužni upisati pretvorbu i ovih prava sve dok su
ona upisana u zemljišnu knjigu jer u njihovu korist djeluje presumpcija iz člana 341. Budući
da je problem uočen, zakonodavac je imao skoro šest godina od stupanja na snagu ZSP FBiH
da izmjeni rješenja članova 51. i 52. ZGZ FBiH, ili da u ZSP FBiH uvrsti odgovarajuće
prelazno rješenje. Kao i u mnogim drugim spornim pitanjima nastalim u primjeni ZSP FBiH
zakonodavac nije reagovao; razlog je vjerovatno bila bojazan da općine ne mogu ispoštovati
svoje finansijske obaveze.59 Umjesto primjene zakonskih odredaba odnosno njihove korekcije,
ako su se pokazale neadekvatnim, u praksi se desilo ono najgore: došlo je do neujednačene
primjene odredaba o pretvorbi prava korištenja u svrhu izgradnje.

U jednoj svojoj novijoj odluci o ovome se izjašnjavao i Ustavni sud BiH.60 U ovom slučaju se
radilo o pravu korištenja u svrhu izgradnje stečenom još u sedamdesetim godinama, pri čemu
objekt nije izgrađen. Pravo korištenja u svrhu izgradnje stambenog objekta je bilo upisano u
zemljišnu knjigu. Prvobitni titular ovog prava je umro, a na osnovu ostavinskog rješenja je u
zemljišnu knjigu upisana njegova nasljednica. Ona je bila podnijela zahtjev za pretvorbu ovog
prava u pravo vlasništva sa pozivom na odredbu člana 339. i 343. stav 1. i 2. ZSP FBiH.
Redovni su sudovi odbili njen zahtjev nakon čega je ona uložila apelaciju Ustavnom sudu BiH
(AP-994/17).

57
O dejstvu načela povjerenja vidjeti više kod Povlakić, Načelo povjerenja u zemljišnu knjigu u najnovijoj
praksi Ustavnog suda Federacije BiH, NPR 1/2014, str. 41. i dalje; Povlakić/Mezetović-Međić, Die neue Rolle
des Grundbuches in dem Transformationsprozess in Bosnien und Herzegowina in: Milisavljević/Jevremović
Petrović/Živković (Edts.), Law and Transition, Collection of papers, Belgrade, 2017, str. ; Dragičević,
Raspolaganje bračnom stečevinom i zaštita povjerenja u zemljišne knjige, NPR 2/2017, str. 9. i dalje.
58
Vidi fusnotu 52.
59
Pri tome, vještim upravljanjem ovim resursom i prodajom zemljišta koje je vraćeno općini, općine su mogle
ne samo izvršiti svoje zakonske obaveze, već čak i ostvariti dobit.
60
AP-994/17 od 10.01.2019.

23
Prvostepeni sud je našao da uvjeti za pretvorbu nisu ispunjeni61, a to je potvrdio u svojoj odluci
i kantonalni sud.62 U svojoj je odluci općinski sud pošao od toga da je ZGZ FBiH lex specialis
u odnosu na ZSP FBiH (AP-994/17, br. 7.), tako da se ima primijeniti član 39. ovog zakona, te
se pretvorba može izvršiti tek kada se izgradi i uplani objekt „a na osnovu člana 39. u vezi sa
čl. 345. i 346. Zakona o stvarnim pravima FBiH“. Prema ovom stajalištu nije moguća pretvorba
prava na neizgrađenom gradskom građevinskom zemljištu.

Kantonalni sud nije bio stajališta da je ZGZ FBiH lex specialis, jer je u skladu sa članom 371.
stav 2. potrebno uskladiti ZGZ FBiH sa ZSP FBiH. Ovdje bi se podržalo stajalište Kantonalnog
suda, međutim, ovaj sud polazi od toga da se članom 339. vrši pretvorba samo prava bivših
vlasnika tj. samo pretvorba privremenog prava korištenja i prvenstvenog prava korištenja u
svrhu izgradnje. Kako nije utvrđeno da su apelantica i njen prednik bili bivši vlasnici,
Kantonalni sud smatra da nema mjesta primjeni odredba člana 339. ZSP FBiH (AP-994/17,
br. 10). Sa ovim se stajalištem teško složiti, jer kako je izloženo pod 3.2., član 339. ZSP FBIH
ne pravi nikakvu razliku između različitih vrsta prava korištenja neizgrađenog građevinskog
zemljišta. Osim toga, ovaj sud polazi od toga da samo prava korištenja upisana u list B
zemljišno-knjižnog uloška mogu biti pretvorena u pravo vlasništva, a ne i prava koja su upisana
u list C, iz čega Kantonalni sud zaključuje da se ne radi o bivšem vlasniku. Prema stajalištu
ovog suda ZSP FBiH ne predviđa mogućnost stjecanja prava vlasništva pretvorbom prava
korištenja u svrhu izgradnje, ukoliko nosilac prava korištenja radi izgradnje nije na dodijeljenoj
nekretnini izgradio objekat.

Apelacija je uložena zbog povreda prava na pravično suđenje i prava na imovinu. U svojoj
odluci Ustavni je sud utvrđivao samo povredu prava na pravično suđenje pri čemu nije
ustanovio da ona postoji. U pogledu prava na imovinu je ukazao da se apelantica poziva na iste
razloge zbog kojih nije utvrđena ni povreda prava na pravično suđenje, pa je i ovaj zahtjev
neosnovan (tač. 34 citirane odluke). Prema svojoj ustaljenoj praksi Ustavni sud BiH ukazuje
da on nije treća ili četvrta redovna sudska instanca, i da ne može suspstituirati redovne sudove
u pogledu procjene činjenica i dokaza (tač. 28), i da je njegov zadatak da ispita da li je primjena
prava bila proizvoljna ili diskriminirajuća.

Iz obrazloženja odluke AP-994/17 slijedi da nije bilo proizvoljne primjene prava. Ustavni sud
konstatira da je općinski sud odbio apelanticin zahtjev radi uknjižbe prava vlasništva na njeno
ime na osnovu člana 339. i 343. stav 1. i 2. ZSP FBiH, ali da je utvrdio mogućnost da podnese
ponovo zahtjev na osnovu člana 39. u vezi sa članom 345. i 346. ZSP FBiH nakon što se izgradi
objekat (tač. 29). Konstatacijom da nije bilo proizvoljne primjene prava Ustavni sud BiH
smatra argumentaciju datu u obrazloženju odluke kantonalnog suda ispravnom.

Prema stajalištu kantonalnog suda odredbe člana 338. – 345. ZSP FBiH se vide kao
jedinsteveni skup rješenja koja imaju za predmet ona prava što se u zemljišnoj knjizi upisuju u
B list. Takva su prava, prema stajalištu kantonalnog suda, koje Ustavni sud BiH ne smatra
proizvoljnim, privremeno pravo korištenja i prvenstveno pravo korištenja radi građenja, prema
kojem raniji vlasnik kao nosilac prava korištenja po samom zakonu postaje vlasnik pod

61
058-0-DN-15-001 151 od 12.05.2015.
62
07 0 Dn 012249 15 Gž od 31.01.2017.

24
uslovima određenim zakonom. Nadalje, kantonalni sud smatra da su odredbe članova 345. –
351. ZSP regulisale prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu koja se upisuju u
zemljišnoj knjizi u C list zemljišno-knjižnog uloška. Kako je apelantica upisana s pravom
korištenja u C list, sud smatra da nema mjesta pretvorbi, jer navedenom odredbom nije
predviđena mogućnost stjecanja prava vlasništva u korist nosioca prava korištenja radi građenja
ukoliko nosilac prava korištenja na dodijeljenoj parceli nije izgradio objekt. U ovom tumačenju
Ustavni sud nije našao da postoji arbitratrnost u primjeni materijalnog prava, ali je trebao, i to
iz slijedećih razloga.

Nema uporišta za stajalište da je Zakon o građevinskom zemljištu lex specialis u odnosu na

Zakon o stvarnim pravima (o tome više vidjeti pod 4.2.), što je stajalište općinskog suda.
Kantonalni sud svoju odluku ne gradi na ovoj argumentaciji, međutim i argumentacija ovog
suda je sporna. ZSP FBiH ne daje osnova za stav da nije moguća pretvorba prava korištenja u
svrhu izgradnje; odredba člana 339. koja je temeljna odredba za pretvorbu prava na
neizgrađenom zemljištu, govori samo o pravima korištenja, bez njihove bliže specifikacije.
Kantonalni sud je navedenu razliku između prava korištenja proizvoljno utvrdio.
Takođe je i sistematizacija odredaba ZSP FBiH, pri čemu prema stajalištu suda, članovi 338.
do 34463. reguliraju jedan institut odnosno pretvorbu prava korištenja bivših vlasnika, a članovi
345. do 351. pretvorbu prava korištenja koja se upisuju u list C proizvoljna. Osim što su se sva
prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta trebala upisivati u list C prema Uputstvu o
zemljišno-knjižnim upisima nacionaliziranih najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (v.
2.1.), sam ZSP FBiH ne pruža osnova za ovakvu grupaciju članova.

Ako se pozabavimo prvom grupom članova, da je ovo razlikovanje proizvoljno slijedi iz

činjenice da član 339. ZSP FBiH regulira sva prava korištenja na neizgrađenom zemljištu, dok
član 338. uopće ne regulira prava na građevinskom zemljištu kako je izloženo pod 3.2. Da je
rezonovanje kantonalnog suda koje prihvata Ustavni sud BiH pogrešno, ilustriraju i članovi
342. i 343. ZSP FBIH. Član 342. ZSP regulira uknjižbu pretvorbe prava iz člana 338. tj. prava
upravljanja, korištenja, raspolaganja koja prethodno nisu bila upisana u zemljišnu knjigu, a
člana 343. ZSP FBIH regulira uknjižbu prava iz člana 339. tj. svih prava korištenja na
neizgrađenom građevinskom zemljištu, a sadrži rješenja i za situaciju da su ona bila upisana u
zemljišnoj knjizi i da su postojala vanknjižno. Linija razgraničenja između ovih članova, kako
je rezumiju sudovi ne postoji; članovi 338. do 344. ne čine jednu cjelinu.

Članovi 345. do 351. reguliraju sjedinjenje zgrade sa zemljištem, dakle situaciju izgrađenog
građevinskog zemljišta; što se prava korištenja tiče to bi moglo biti samo pravo trajnog
korištenja. Ali vodeći računa da upisi u zemljišnu knjigu nisu bili ažurni, ZSP FBiH ovdje
sadrži rješenja za različite situacije na terenu (uknjiženo pravo korištenja, neuknjižena zgrada,
ili neuknjiženo pravo korištenja i neuknjižena zgrada itd.). Član 347. izričito pominje tri prava
korištenja na gradskom građevinskom zemljištu, koja su mogla biti uknjižena, a da nije
uknjižena zgrada, kako ona koja pripadaju bivšem vlasniku (privremeno pravo korištenja,
prvenstveno pravo korištenja u svrhu izgradnje), tako i pravo korištenja u svrhu izgradnje koje

63
Član 345. ZSP je pogrešno na ovom mjestu u zakonu jer regulira brisanje starih hipoteka.

25
pripada licu kojem je zgrada dodijeljena. Zbog toga nikako ne može biti tačno stajalište sudova
da ZSP FBiH ova prava razdvaja, što je okosnica pravnog shvatanja kantonalnog suda, kojeg
Ustavni sud BiH ne smatra proizvoljnim.

Ovim se ne želi reći da razlikovanje između različitih vrsta prava ne bi bilo poželjno. Upravo
da bi se izbjeglo da se pretvaraju prava korištenja u svrhu izgradnje, za koje su općine trebale
donijeti odluku o njihovom prestanku, bilo bi poželjno da je ZSP FBiH posebno regulirao
pitanje pretvorbe prava korištenja u svrhu izgradnje, ali na žalost to nije slučaj.

Prenebregnuto je razlikovanje između prava iz člana 338. i 339. U završnoj fazi razvoja
socijalističkog sistema društveno-pravna osoba je na objektu koji je izgradila (zemljišno-
knjižno tijelo II) imala pravo raspolaganja koje se upisivalo u list B. Do Ustavnih amandmana
1971. godine odnosno do Ustava iz 1974. godine pravo koje je na zgradi mogao imati
socijalistički subjekt je bilo pravo korištenja. U ovoj fazi je ovaj subjekt imao dva prava
korištenja: pravo korištenja na zgradi, koje se upisivalo u list B, i pravo trajnog korištenja na
zemljištu koje je upisivano u list C. Temeljna greška koju čine kantonalni i Ustavni sud BiH je
u tome što smatraju da član 338. i 339. reguliraju ista prava, pri čemu član 339. regulira samo
prava na neizgrađenom građevinskom zemljištu i to sva takva prava, nepraveći razliku među
njima.

Posljedica ovakve odluke Ustavnog suda BiH, a njegove su odluke konačne i obavezujuće, će
biti da se onemogući pretvorba prava korištenja u svrhu izgradnje, što je protivno odredbama
Zakona o stvarnim pravima.
Nasuprot ovoj odluci Ustavnog suda BiH je stajalište Federalne uprave za geodetske i
imovinsko-pravne poslove da organi uprave nakon donošenja Zakona o stvarnim pravima
FBiH „nemaju više nadležnosti da raspravljaju o postojanju odnosno gubitku prava korištenja
i drugih prava“.64 Ovaj stav, pak, naknadno konvalidira sva prava korištenja u svrhu izgradnje
kojima je rok za prestanak istekao još prije stupanja na snagu ZSP FBiH. Ni sa ovim stajalištem
se ne bismo mogli složiti. ZSP FBiH nema retroaktivno dejstvo; sam zakon propisuje da se na
sticanje, promjenu, pravne učinke i prestanak stvarnih prava do stupanja na snagu ovog zakona
primjenjuje propisi koji su važili u trenutku sticanja, promjene i prestanka prava i njihovih
pravnih učinaka (član 359. stav 2. ZSP FBiH). Ako su uvjeti za prestanak prava bili ispunjeni
prije stupanja na snagu ZSP FBiH, ne vidi se razlog zašto nadležni općinski organ ne bi mogao
donijeti odluku da je pravo korištenja u svrhu izgradnje prestalo u tom nekom ranijem
momentu. Posljedica takvog rješenja je naravno i obaveza plaćanja naknade prema vrijednosti
u vrijeme donošenja odluke. Općine itekako mogu imati interesa da vrate nekretnine na kojima
nije realizirano pravo korištenja u svrhu izgradnje i uz plaćanje naknade, jer nekretninom onda
mogu raspolagati i ostvariti kod eventualne dalje prodaje i veću cijenu.

Odlukom o prestanku prava korištenja u svrhu izgradnje se ne povređuju prava njegovog

titulara. On je pravo dobio uz određena ograničenja – da gradi i to u zakonom propisanom roku.
Obaveze koje je imao u vezi sa tim pravom nije ispunio, te je logična posljedica da mu se pravo
može i ukinuti. Primjera radi, ZSP FBiH predviđa da ukoliko titular prava građenja ne izvrši

64
Rješenje br. 05-31-849/17 od 21.06.2017, te akt 05-31-3-528/2018 od 12.04.2018.

26
izgradnju objekta u skladu sa pravom građenja u roku od 10 godina od njegovog osnivanja,
vlasnik opterećene nekretnine može zahtjevati da se ovo pravo ukine (član 311. stav 1. ZSP
FBiH). Na zahtjev ranijeg vlasnika eksproprisane nepokretnosti pravosnažno rješenje o
eksproprijaciji će se poništiti ako korisnik eksproprijacije u roku od tri godine od
pravomoćnosti tog rješenja nije izvršio, prema prirodi objekta, znatnije radove na tom objektu
(član 34. Zakona o eksproprijaciji). Svim ovim situacijama je zajedničko da je pravo osnovano
sa jednom svrhom (građenje) a da ona nije realizirana. Korisnik prava ovim pokazuje da nema
interesa za postojanjem prava koje mu je dato. Pravo građenja ili pravo vlasništva korisnika
eksproprijacije mogu prestati ako se ne izvrši izgradnja, pa se postavlja pitanje zašto bi pravo
korištenja u svrhu izgradnje bilo jače zaštićeno? Kako je argumentirano pod 4.3.2 prestanak
ovog prava ne bi značio nužno uspostavu prava bivšeg vlasnika, već bi doveo do povrata
predmetnog zemljišta općini, budući da je dodjeljivanjem i izuzimanjem prestalo pravo
privremenog korištenja.

Razilaženje prakse Federalne uprave i Ustavnog suda BiH nije dobro, pri čemu naravno nije
sporno koji akti imaju višu pravnu snagu. Međutim, ova dva stajališta i nisu međusobno
protivrječna, ali je ukupni rezultat nelogičan. Ustavni sud BiH samo kaže da nije proizvoljna
odluka kantonalnog suda prema kojoj se u vlasništvo mogu transformisati samo prava
korištenja gradskog građevinskog zemljišta bivšeg vlasnika. Federalna uprava samo kaže da
općine ne mogu više donositi odluke o prestanku prava korištenja tj. prava korištenja u svrhu
izgradnje. Konsekvenca je: takvo pravo i dalje postoji i ne može prestati (Federalna uprava),
ali njegov titular se ne može upisati kao vlasnik (Ustavni sud BiH). U pravnom prometu će se
javiti fantomske nekretnine. U slučaju otuđenja takvog zemljišta notar bi morao savjetovati
eventualnog kupca da bi trebao biti oprezan, jer će vlasnik postati tek kad se kao takav upiše,
a sticanje vlasništva je, s obzirom na praksu Ustavnog suda BiH, neizvjesno. Eventualno bi se
ovdje trebala tražiti saglasnost općinskog vijeća za prenos prava korištenja u svrhu izgradnje
(član 54. ZGZ), ali upravo je ovaj član relikt socijalističkih odnosa koji pri tome vrlo
restriktivno određuje pitanje prenosa ovog prava. Osim toga, budući da raspolaganja gradskim
građevinskim zemljištem određuje drugačije nego ZSP FBiH i drugačije tretira javno i privatno
vlasništvo, upitno je da li bi se ova odredba uopće mogla i primijeniti. Nekretnina sa upisom
nepretvorenog prava korištenja u svrhu izgradnje čija je dalje sudbina neizvjesna neće biti
prihvaćena od strane banke kao objekt hipoteke, budući da se u slučaju izvršnog postupka ne
bi mogao dostaviti dokaz o vlasništvu izvršenika, što je pretpostavka za izvršenje (član 72.
Zakona o izvršnom postupku FBiH).

Ustavni sud BiH uobičajeno slijedi svoju praksu, ukoliko se radi sličnim zahtjevima, ali nije
mu zabranjeno da odstupi od svoje ranije prakse i izmijeni svoj stav povodom određenih
pravnih pitanja. I u praksi ESLJP je dozvoljeno da sudovi odstupaju od svoje ranije prakse i
mijenjaju stavove povodom određenih pravnih pitanja, ali da se to „zaokretanje“ ima jasno i
detaljno obrazložiti. Takva je i praksa Ustavnog suda BiH,65 pa bi ovdje bilo prostora da
Ustavni sud BiH revidira svoj stav, naročito s obzirom na činjenicu da nije sam Ustavni sud
BiH utvrdio da bi pretvorba prava korištenja u svrhu izgradnje vrijeđala bilo čije ustavom

65
npr. AP-2391/07 od 27.11.2007, dostupno na:
http://www.ustavnisud.org/Odluke.aspx?cat=0&subcat=0&tip=1&lang=hrv&odluka=303&odldet=856&str=73.

27
zagarantovano pravo, već samo nije utvrdio proizvoljnu primjenu prava od strane redovnih
sudova. Ipak, bilo bi vrijedno razmisliti ne bi li trebalo izmijeniti ZSP FBiH, kako ne bi došlo
do pretvaranja u vlasništvo prava kod kojih su prije stupanja na snagu ZSP FBIH bile ispunjenje
pretpostavke za njihov prestanak i brisanje iz zemljišne knjige.

4.4. Pretvorba gradskog građevinskog zemljišta u situaciji u kojoj je u B list upisana

općenarodna imovina (erar, državno vlasništvo)
4.1. Osnovne napomene o pravima na nekretninama u bivšoj SFRJ
Za pravilan odgovor na ovo pitanje nužno je razumjevanje razvoja vlasničkih odnosa u
socijalističkom pravnom poretku u bivšoj SFRJ.

Pravni sistem bivše socijalističke Jugoslavije je prošao kroz nekoliko razvojnih faza ali uz
određene konstante – vlasničko uređenje u bivšoj SFRJ je bilo obilježeno razlikovanjem
između općenarodnog, državnog odnosno društvenog vlasništva, s jedne strane, i privatnog
vlasništva, s druge strane. Tokom cijelog socijalističkog perioda u bivšoj SFRJ ne-privatno
vlasništvo je predstavljalo dominantan društveni odnos i bilo jače zaštićeno.66 Terminom ne-
privatno vlasništvo se ovdje na jedinstven način obuhvataju sve forme u kojima se pojavljivalo
vlasništvo koje nije pripadalo fizičkim i građanskopravnim licima, a koje se hronološkim
redom javljalo u formi općenarodne imovine odnosno državnog vlasništva, da bi kasnije bio
usvojen koncept društvenog vlasništva. Društveno vlasništvo je propisima donesenim u oba
entiteta 1993. i 1994. ponovo transformirano u državno vlasništvo.67 Pojmovi „općenarodna
imovina“, „državno vlasništvo“ i „društveno vlasništvo“ nisu sinonimi, već su izraz različitih
koncepata ne-privatnog vlasništva. Inače ne samo da su se smjenjivali periodi državnog i
društvenog vlasništva, već se npr. značenje pojma „društveno vlasništvo“ mijenjalo u
zavisnosti od teorijskog i ustavnopravnog koncepta vlasništva68, kao što se mijenjao i
imovinski izraz ne-privatnog vlasništva (pravo upravljanja, pravo korištenja, pravo
raspolaganja).

U prvoj razvojnoj fazi, nakon provedbe mjera nacionalizacije osnovna proizvodna sredstva i
najvažnija ekonomska dobra ulazila su u fond općenarodne imovine. U doktrini se općenarodna
imovina posmatra kao sinonim za državno vlasništvo.69 Prva faza u razvoju socijalističkih
odnosa je bila faza državnog (administrativnog) socijalizma. U toj fazi su prema tekstu ustava

66
Gavella, Novo hrvatsko stvarno pravo u funkciji prilagodbe pravnog poretka Republike Hrvatske europskome
in: Das Budapester Symposium, Beiträge zur Reform des Sachenrechtes in den Staaten
Südosteuropas/Budimpeštanski simpozijum, Doprinos reformi stvarnog prava u državama jugoistočne Evrope,
Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH (Hrsg.), Bremen, 2003., str. 21.; Gavella, Pravo vlasništva
(svojine) u sistemu građanskog prava s obzirom na pojavu segmentacije stvarnopravnog uređenja in: Promjene u
pravu svojine – Transformacija društvene svojine, Zbornik radova sa jugoslovenskog savjetovanja održanog 22.-
24. novembra 1990. u Sarajevu, Sarajevo, 1990., str. 20-21.; Kovačević Kuštrimović/Lazić, Stvarno pravo, Niš,
2006., str. 100.; Borić, Eigentum und Privatisierung in Kroatien und Ungarn, Wien – Berlin, 1996., str. 52.
67
Zakon o pretvorbi društvene svojine, Službeni list RBiH br. 33/1994, Zakon o prenosu sredstava državne u
društvenu svojinu, Službeni glasnik RS bt. 4/1993, 9/1995, 20/1998.
68
Povlakić, Transformacija stvarnog prava u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, 2009, str. 19 – 30; Simonetti, Prava
na nekretninama, Rijeka, 2009., str. 131. i dalje
69
Simonetti, Prava na nekretninama, str. 324.

28
sredstva za proizvodnju mogla biti općenarodna imovina tj. „imovina u rukama države“,
zadružno vlasništvo ili imovina u privatnom vlasništvu,70 čiji je fond različitim mjerama
nacionalizacije smanjivan. Ovdje je moguće konstatovati da u periodu od 1945. do 1953.
godine gradsko građevinsko zemljište nije bilo nacionalizirano, ono je moglo biti u državnom,
ali i u privatnom vlasništvu. U slučaju da se radilo o gradskom građevinskom zemljištu u
državnom vlasništvu osnov tog stjecanja nije bila nacionalizacija gradskog građevinskog
zemljišta, koja se desila tek 1958. godine i to u vrijeme kada je već izvršen prelaz na društveno
vlasništvo. Kod upisa erara, državnog vlasništva ili općenarodne imovine na gradskom
građevinskom zemljištu moglo se raditi samo o upisima koji su datirali i prije 1958. godine.
Već nakon 1953. godine u zemljišne knjige je upisivano društveno vlasništvo, a ne
općenarodna imovina, a u korist društvenopravnih subjekata pravo korištenja umjesto prava
upravljanja. Provjera historijata upisa u zemljišno-knjižni uložak će pokazati da su upisi
općenarodne imovine, erara, državnog vlasništva bez titulara datirali prije 1958. godine.
Nacionalizacija gradskog građevinskog zemljišta je mogla, odnosno jeste promjenila ovo
stanje.

U prvoj fazi razvoja socijalizma u bivšoj SFRJ na sredstvima u općenarodnoj imovini

preduzeća su imala pravo upravljanja.71 Vrlo brzo je iz političkih razloga donesen Osnovni
zakon o upravljanju privrednim preduzećima i višim privrednim udruženjima od strane radnih
kolektiva72 kojim je uvedeno radničko samoupravljanje, što je označilo napuštanje
administrativnog upravljanja privredom i transformaciju općenarodne imovine u društveno
vlasništvo. S time se promjenilo i osnovno pravo izvedeno iz društvenog vlasništva – pravo
upravljanja je transformirano u pravo korištenja. Član 5. Zakona o uknjižbi nekretnina u
društvenom vlasništvu iz 1965. je propisao da se upis državnog vlasništva – općenarodne
imovine smatrao kao da je upisano društveno vlasništvo (podvukao autor), a pravo
upravljanja kao da je upisano pravo korištenja.73 Kasnije će se ono transformiratu u pravo
raspolaganja.

U tom smislu zemljišne knjige odnosno javni registri u Bosni i Hercegovini pokazuju veliko
šarenilo – ima nekretnina nad kojim je upisana općenarodna imovina i pravo upravljanja
pojedinih subjekata. Nakon 1953. je u vlasničkom listu upisivano društveno vlasništvo sa
pravom korištenja u korist određenih subjekata. Nakon ustavnih promjena 1974. godine i
donošenja Zakona o udruženom radu 1976. godine nije bilo promjena u nazivu društvenog
vlasništva, ali je za subjekte u društvenom vlasništvu proizlazilo novo pravo: pravo
raspolaganja. To danas stvara velike poteškoće u prometu nekretnina, jer se zanemaruje
činjenica da su se te promjene dešavale ex lege i da je do promjene prava dolazilo i bez upisa
u zemljišnu knjigu. Odgovarajući zakoni o uknjižbi sredstava u državnom/društvenom
vlasništvu74 ovo su pitanje bili korektno riješili i to tako što su određivali da se prethodno pravo

70
Simonetti, Prava na nekretninama, str. 15.
71
Simonetti, Pretvorba društvenog vlasništva na nekretninama, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci,
v. 18, br. 2 (1998), str. 371.
72
Službeni list SFRJ br. 43/1950.
73
Zakon o uknjižbi nekretnina u društvenom vlasništvu (Službeni list SFRJ br. 12/1965).
74
Upis prava upravljanja se vršio na osnovu Uredbe o uknjižbi prava vlasništva na državnoj nepokretnoj imovini
(Službeni list FNRJ br. 58/1947), upis prava korištenja na osnovu Zakona o uknjižbi nekretnina u društvenom

29
upisano u zemljišne knjige nakon donošenja odgovarajućeg zakona ex lege transformira u novo
pravo.75

Pravo upravljanja, korištenja i raspolaganja nisu postojala istovremeno, već u jednom

hronološkom nizu. Općenarodna imovina je bila forma državnog vlasništva na sredstvima za
proizvodnju u vremenu od 1945. do 1953. godine, do donošenja Ustavnog zakona.76 U ovom
periodu općenarodna imovina je upisivana i kao državno vlasništvo i kao erar. Bilo je ranijih
upisa koji su glasili državni erar Kraljevine Jugoslavije, erar Nezavisne Države Hrvatske, kao
što će biti slučaj u postupcima pred Ustavnim sudom BiH. U pravilu se općenarodna imovina
i upisivala bez upisa konkretnog titulara. To u ovom momentu nikako ne može značiti da su
takve nekretnine nužno sada u vlasništvu države Bosne i Hercegovine. Notorna je činjenica da
nacionalizacija nije uvijek provođena u zemljišnim knjigama, kao ni da nekretnine u
društvenom/državnom vlasništvu nisu redovno upisivane u zemljišne knjige. Transformacije
prava, prenosi prava su se često odvijali vanknjižno, stoga su moguće situacije da je u
zemljišnim knjigama još uvijek upisan i erar i državno vlasništvo i da nacionalizacija u ovim
ulošcima uopće nije provedena.

Međutim, nakon donošenja Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog građevinskog

zemljišta iz 1958. godine neovisno o upisu u zemljišnoj knjizi, ovo je zemljište moglo biti samo
u društvenom vlasništvu, a njime su upravljale i raspolagale općine.77 Zakonom o
nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog građevinskog zemljišta 1958., te docnijim ustavnim
tekstovima uspostavljen je monopol države/društva nad ovim resursom, ali je taj monopol bio
uspostavljen u korist općina. U tom smislu Zakon o građevinskom zemljištu SR BiH78, Zakon
o građevinskom zemljištu SR BiH79. Zakon o građevinskom zemljištu Federacije BiH iz 2003.
godine je donio radikalnu promjenu utoliko što je dopustio privatno vlasništvo nad gradskim
građevinskim zemljištem, ali kada su u pitanju zemljišta u državnom vlasništvu zadržao
odredbu da njima upravljaju i raspolažu općine (član 4.).

Uprkos tome, danas je prisutna tendencija da pravobranilaštava drugih nivoa vlasti, a posebno
pravobranilaštvo BiH, prigovaraju upisima općina kao vlasnika na onim gradskim
građevinskim zemljištima na kojima nema upisanih prava trećih lica koja bi se mogla pretvoriti
u pravo vlasništva ili se generalno protive pretvorbi.80 Upis državnog vlasništva ne znači da je

vlasništvu (Službeni list SFRJ br. 12/1965), a upis prava raspolaganja na osnovu Zakona o uknjižbi nepokretnosti
u društvenoj svojini (Službeni list SR BiH br. 28/1977).
75
Član 5. Zakona o uknjižbi nekretnina u društvenom vlasništvu iz 1965. je propisivao da se upisi prava
upravljanja danom stupanja na snagu tog zakona imaju smatrati pravom korištenja, a Zakon o uknjižbi
nepokretnosti u društvenoj svojini iz 1977. godine je određivao da se raniji upisi prava korištenja imaju smatrati
kao upisi prava raspolaganja (član 6.).
76
Službeni list FNIRJ br. 3/1953, 4/1953 – ispr. Više o tome, Simonetti, Prava na nekretninama, Rijeka, 2009,
str. 15.
77
ZNNZGGZ je „usmjerio“ gradska građevinska zemljišta u „vlasništvo“ općina. Prema članu 38. ZNNZGGZ,
kada se zemljište izuzima od ranijeg vlasnika ono se predaje općini ili drugom licu kome je zemljište (općina –
prim. aut.) dodijelila u svrhu izgradnje. O predaji u posjed općini nacionaliziranog zemljišta govori i član 39. stav
2. – općina je ta koja će ranijem vlasniku zemljište dodijeliti u svrhu izgradnje (član 40.).
78
Službeni list SRBiH br. 13/1974.
79
Službeni list SRBiH br. 34/1986, 1/1990, 29/1990.
80
Primjera radi vidjeti odluku Kantonalnog suda u Bihaću 01 0 Dn 012881 17 Pž od 09.11.2017. U ovom slučaju
je u postupku usklađivanja katastra i zemljišne knjige formirana nova parcela i odcjepljena iz izvornog uloška a
upisana kao vlasništvo Općine Bihać. Ranije je na toj parceli postojalo pravo raspolaganja jedne javne ustanove

30
jedini titular država BiH. Diobeni bilans između različitih nivoa vlasti nije sačinjen, ali je
nesporno da je gradskograđevinsko zemljište od 1958. godine pripadalo općinama i da je to
bilo potvrđeno i u Ustavu SFRJ iz 1974. godine (član 81).

4.2. Određivanje gradskog građevinskog zemljišta odlukom općine

Upravo je ovo pitanje o kojemu je u nekoliko navrata odlučivao Ustavni sud BiH.81
Pravobranilaštvo BiH je u ime Bosne i Hercegovine podnijelo apelaciju protiv rješenja
Kantonalnog suda u Mostaru (AP-3317/17) i Kantonalnog suda u Širokom brijegu (AP-
3679/17 i AP-3680/17). Kantonalni sudovi su odlučivali o drugostepenom postupku povodom
žalbe Apelantice (ali i Federacije BiH) na rješenja zemljišno-knjižnih ureda Općinskog suda u
Mostaru i Ljubuškom kojima je na osnovu odluke o određivanju gradskog građevinskog
zemljišta bio dozvoljen upis prava vlasništva općine Čitluk odnosno Ljubuški. Kantonalni
sudovi su odbili žalbe i potvrdili odluke prvostepenog suda. Pravobranilaštvo BiH je protiv
ovih odluka uložilo apelacije Ustavnom sudu BiH zbog povrede prava na pravično suđenje i
prava na imovinu.

Općinska vijeća Općine Čitluk i Općine Ljubuški su donijele odluke kojima je određeno
građevinsko zemljište u državnom vlasništvu te naloženo zemljišno-knjižnim uredima da
izvrše upis vlasništva u korist općine. Predmetne nekretnine su bile upisane kao državno
vlasništvo. Upisi su glasili raznoliko i to kao: opštenarodna imovina FNRJ, državno vlasništvo
– općenarodna imovina – erar, Bosansko-hercegovački zemaljski erar, državni erar Kraljevine
Jugoslavije, te erar Nezavisne države Hrvatske (Ap-3317/17, br. 15). U naravi su te nekretnine
bile građevinsko zemljište, a odluke su bile donesene u skladu sa prostornim planovima
navedenih općina. Zemljišno-knjižni uredi su izvršili upis, a kantonalni sudovi potvrdili te
odluke. Apelantica je smatrala da odluke nisu adekvatno obrazložile odbijanje njenih žalbenih
navoda, da isprave na osnovu kojih je izvršen upis nisu podobne za upis prava vlasništva, da
su odluke donesene suprotno članu 14. ZGZ FBiH, da je u odlukama dat nalog za upis promjene
vlasništva a da prethodno nije donesena odluka o promjeni titulara vlasništva i da njima nije
utvrđeno vlasništvo općine, te da su odluke suprotne zabrani raspolaganja državnom
imovinom.

Ustavni sud BiH je prvenstveno riješio proceduralnu prepreku tako što je dopustio apelaciju
nosioca javne vlasti (BiH), potvrđujući time svoju dosadašnju praksu (AP-39/03 od
27.02.2004.). Ustavni sud je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, pa nije ni razmatrao
povredu prava na imovinu (AP-3317/17, tač. 44). Povreda prava na pravično suđenje je
utvrđena zbog toga što obrazloženje osporenih odluka ne zadovoljava standarde prava na
pravično suđenje, jer se, prema stanovištu Ustavnog suda BiH, zasniva na proizvoljnoj primjeni
materijalnog prava, konkretno članova 42. i 43. Zakona o zemljišnim knjigama u vezi sa
odredbama Zakona o građevinskom zemljištu.

(đački dom) koja je prestala postojati. Pravobranilaštvo BiH je osporavalo taj upis zbog brisanja državnog
vlasništva i upisa vlasništva općine. Kao jedan od razloga se isticalo i suprotnost sa Zakonom o privremenoj
zabrani raspolaganja državnom imovinom.
81
AP- 3317/17, 3679/17, 3680/17 od 27.02.2019. Osim toga kod odlučivanja u ovim slučajevima Ustavni sud se
pozvao na čitav niz ranije donesenih odluka o apelacijama o istom pravnom pitanju: AP-176/18 od 23.04.2018. i
AP-3316/17 od 13.02.2019.

31
Ustavni sud u ovim predmetima odlučuje o pitanju koje ima značajne konsekvence po
upravljanje i korištenje važnim resursom, ali se čini da nema sasvim jasnu sliku o aktuelnim
imovinsko-pravnim odnosima na gradskom građevinskom zemljištu kao ni o njihovoj
historijskoj dimenziji. Ustavni sud svoju odluku obrazlaže na slijedeći način: nije sporno da
općina ima pravo da kao gradsko zemljište određuje ostalo građevinsko zemljište, ali da se
shodno članu 15. ZGZ FBiH tom odlukom ne mijenja oblik vlasništva na zemljištu koje se
određuje kao gradsko građevinsko zemljište. Ustavni sud BiH je ukazao da su predmetne
nekretnine označene kao općenarodna imovina (državno vlasništvo) i da nije u konkretnom
slučaju obrazloženo da li su ispunjeni uvjeti za uknjižbu propisani članom 42. stav 2. i 3.
Zakona o zemljišnim knjigama Federacije BiH, te da li je, s obzirom na to da je upisana
općenarodna imovina/državno vlasništvo (a upis se provodi u korist općine – prim. aut.) bilo
potrebno pribaviti odobrenje zemljišno-knjižnog prethodnika u skladu sa članom 41. stav 1.
ZZK FBiH. Takođe, Ustavni sud BiH smatra da iz ZGZ FBiH ne proizilazi ovlaštenje općine
da u postupku određivanja gradskog odnosno ostalog građevinskog zemljišta utvrđuje pravo
vlasništva u korist općine i da to može biti predmet nekog drugog postupka.

Složili bismo se da je upitno donošenje odluke od strane općinskih vijeća protiv koje nije
dopušten pravni lijek i da se na osnovu takve odluke naloži zemljišno-knjižnom uredu upis
prava vlasništva na ime općine. Takođe bismo se složili da utvrđivanje prava vlasništva na
gradskom odnosno ostalom građevinskom zemljištu eventualno može biti predmet nekog
drugog postupka; Ustavni sud BiH, međutim, ne daje nikakva bliža određenja kakav bi to
postupak bio i šta bi bio predmet tog postupka.

Ako bi se željelo dalje elaborirati ovaj stav Ustavnog suda BiH, moglo bi se argumentirati da
bi bilo moguće voditi postupak da se donese utvrđujuća odluka da je određeno zemljište, koje
je kao gradsko građevinsko zemljište bilo nacionalizirano ili je aktima prostornog uređenja
proglašeno gradskim građevinskim zemljištem, vlasništvo općine, a da onda općina podnese
zahtjev za upis prava vlasništva zemljišno-knjižnom uredu u skladu sa članom 343. stav 4. ZSP
FBiH.
Međutim, ne vidi se potreba da se u svakom slučaju vodi postupak u cilju dokazivanja
određenih prava i odnosa koje slijede već na osnovu zakonskih odredaba; gradsko građevinsko
zemljište je, bez obzira na stanje upisa u zemljišnoj knjizi, moglo biti samo vlasništvo općine.
Ustavni sud BiH nije posebno vodio računa o tome da li se radilo o parcelama zemljišta u
gradskoj zoni, na kojima je već od 1958. godine samo općina mogla biti njihov „vlasnik“, a
upisi erara, općenarodne imovine itd. su u tom momentu bili netačni i prevaziđeni. Oznaka
titulara u konkretnim slučajevima nedvosmisleno upućuju na to da su oni izvršeni prije 1958.
godine; upis Kraljevine Jugoslavije i Nezavisne države Hrvatske mogli su postojati samo prije
1941. dosno 1945. godine, upis u korist općenarodne imovine ili bosansko-hercegovačkog
zemaljskog erara samo do 1953. godine. Ustavom iz 1974. pa docnije i zakonima o
građevinskom zemljištu je predviđeno pravo općina da određuju gradska građevinska
zemljišta. Ako općina takvu odluku u skladu sa zakonom donosi danas, to ne može dovesti do
prestanka prava vlasništva nekog drugog titulara na tom zemljištu, što je ispravno stajalište i
Ustavnog suda BiH (član 15. ZGZ FBiH). Protivno stajalište bi značilo eksproprijaciju ili
nedopušteni zahvat u pravo vlasništva (bez obzira da li mu je titular fizičko ili pravno lice ili

32
pak javno-pravno lice). Međutim upisi erara, općenarodne imovine (i svi u odlukama pomenuti
upisi) uopće ne znače nužno da je država danas vlasnik tih nekretnina, već je trebalo utvrditi
ko je pravni sljednik na takvim nekretninama; sigurno u ne malom broju slučajeva bi to upravo
bila općina. Samo kod ovih zemljišta je trebalo voditi dva postupka – jedan proglašenja
zemljišta gradskim građevinskim zemljištem, te dostavljanje katastru i zemljišnoj knjizi radi
promjene upisa u katastru i u A listu zemljišno-knjižnog uloška, a drugi da se izvrši upis
vlasništva u korist općine temeljem člana 343. stav 4. ZSP FBiH. U određenim slučajevima je
moguće da općina direktno podnese zahtjev za upis prava vlasništva u svoju korist na temelju
članova 339. i 343. stav 5. ZSP FBiH i dokazuje pravno sljedništvo na određenim kategorijama
nekretnina sa pozivom na odgovarajuće propise koji su određivali pripadnost pojedinih
objekata različitim nivoima vlasti ili javno-pravnim subjektima.82 Koji put treba slijediti zavisi
od svakog konkretnog slučaja, ali to ni redovni sudovi ni Ustavni sud BiH nisu uzeli u obzir.
Upisi općenarodne imovine, erara, državnog vlasništva izvršeni prije 1958. godine ne mogu
nužno voditi paušalnom zaključku da je titular takvih prava država BiH. Ustavni sud je ovdje
trebao biti vrlo obazriv; nije nužno općina bila vlasnik svih zemljišta u trenutku kada su ona
određena gradskim građevinskim zemljištem, ali to nije nužno bila ni država BiH. Eventualna
proizvoljna primjena prava od strane redovnih sudova je bila u tome ako nisu kod svakog
konkretnog zahtjeva utvrdili da li je općina ovlaštena na pretvorbu i upis prava vlasništva na
osnovu pravnog sljedništva.

U svim slučajevima gdje se vrši pretvorba nije ispravno stajalište Ustavnog suda da su
povrijeđene odredbe člana 42. i 43. ZZK FBiH i da je nužno bila saglasnost zemljišno-knjižnog
prednika (član 41. ZZK FBiH). Ako su ispunjeni uslovi, pretvorba je nastupila ex lege što
isključuje saglasnost bilo kojeg lica.

Uostalom u prilog ovakvog rješenja, osim gore navedenog, govori i odredba člana 341. stav 3.
ZSP FBiH prema kojoj se smatra se da su državno vlasništvo sve stvari iz društvenoga
vlasništva u pogledu kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje presumpcija
vlasništva iz stava 1. tog člana, pri čemu će se konkretni nosioci prava vlasništva odrediti
posebnim zakonom. Kada je u pitanju gradsko građevinsko zemljište donošenje posebnog
zakona nije potrebno, jer član 6. ZGZ FBiH, kao i njegovi prethodnici, određuje da je općina
titular gradskog građevinskog zemljišta u državnom vlasništvu.

Ustavni sud pogrešno razumije član 15. Zakona o građevinskom zemljištu. Smisao ove odredbe
možemo sagledati poređenjem odredaba članova 14. i 15. ZGZ FBiH, koje reguliraju ovo
pitanje sa paralelnim odredbama Zakona o građevinskog zemljištu koji je bio na snazi do 2003.
godine (članovi 15. i 16.).83 Odredba člana 14. ZGZ SRBiH iz 1984. godine i člana 15. ZGZ
FBiH su gotovo identične. Preciznije stavovi 1. i 2. ovih odredaba su identični, a u novom
zakonu postoji još i jedna dodatna odredba (stav 3). Identične odredbe rješavaju kako se ima
provesti određivanje gradskog građevinskog zemljišta – nužno je precizno navesti parcele
zemljišta na koje se ta odluka odnosi sa preciznim katastarskim i zemljišno-knjižnim podacima.
Član 16. ZGZ SRBiH je određivao da određivanje jednog zemljišta kao gradskog građevinskog

82
Često je pravno sljedništvo određivano i propisima o imovini određenog kantona.
83
Zakon o građevinskom zemljištu SRBiH, Službeni list SR BiH br. 34/1986, 1/1990, 29/1990.

33
zemljišta ima za posljedicu prestanak prava vlasništva. Ovo je bilo logična posljedica činjenice
da je gradsko građevinsko zemljište bilo u društvenom vlasništvu. Kako je ZGZ FBiH prvi put
dozvolio da gradsko građevinsko zemljište bude i u privatnom vlasništvu, moralo je doći do
prilagođavanja novoj pravnoj situaciji i iskazati da sada, proglašenje nekog zemljišta gradskim
građevinskim zemljištem ne dovodi do podruštvljavanja tog zemljišta. Odredba člana 15.
izražava tu promjenu paradigme određujući da određenje jednog zemljišta kao gradskog
građevinskog zemljišta nema za posljedicu promjenu oblika vlasništva. Kada član 15. govori
o promjeni oblika vlasništva uspostavlja jasnu razliku prema bivšem uređenju, gdje je
proglašenje zemljišta gradskim građevinskim vodilo prestanku privatnog i zasnivanju
društvenog vlasništva. U konkretnim slučajevima odluka općine nije imala niti je više mogla
imati takvo dejstvo, a pitanje je samo da li zemljište pripada državi ili općini.

Takođe se nije obratila pažnja na stav 3. člana 15. ZGZ FBIH koji glasi: „Odluka o proglašenju
zemljišta gradskim građevinskim zemljištem dostavlja se na provedbu nadležnom sudu koji
vodi zemljišne knjige, odnosno katastru.“ Ustavni sud je potpuno zanemario ovu odredbu, a
čini se da su općine nakon što su donijele odluku o tome da je u pitanju gradsko građevinsko
zemljište slijedile ovu zakonsku odredbu i tu odredbu dostavile na provedbu zemljišno-
knjižnom sudu. Redovni sudovi nisu utvrdili povredu zakonskih odredaba, ali u tome nije
jednostavno utvrditi proizvoljnu primjenu prava. Za vrijeme važenja ranijeg Zakona o
građevinskom zemljištu zemljišno-knjižni sud bi brisao privatno i upisao društveno vlasništvo
(član 16. stav 3. ZGZ SR BiH). U ranijem zakonu nije bilo izričito propisano, ali se
podrazumjevalo, s obzirom na utvrđeni režim imovinskih odnosa na gradskom građevinskom
zemljištu, a to je da je upis društvenog vlasništva nužno značio upis općine koja je ovim pravom
upravljala i raspolagala i prema ranijem zakonu (član 6. ZGZ SRBiH). I ZGZ FBiH iz 2003.
godine u članu 6. predviđa isto – općina upravlja i raspolaže gradskim građevinskim zemljištem
u državnom vlasništvu (podvukao autor).

Ako se na ovakav način razumiju zakonske norme onda je teže utvrditi proizvoljnost u primjeni
materijalnog prava od strane redovnih sudova. Ovdje se želi ukazati na opasnost da se sva
zemljišta na kojima je upisana državno vlasništvo – općenarodna imovina ili erar paušalno
smatraju vlasništvom države BiH; u nizu slučajeva je pravna situacija, kako je prethodno
izloženo, drugačija. Posebno je pogrešno gradska građevinska zemljišta kojima se raspolaže
bez prestanka, pa i nakon što su zakoni o privremenoj zabrani raspolaganja državnom
imovinom donijeti 2005. godine, sada paušalno tretirati nekretninama koje su pod zabranom
raspolaganja. Pri tome bi značajno bilo ustanoviti da li Pravobranilaštvo BiH na isti način
intervenira i kod pretvorbe prava na gradskom građevinskom zemljištu u Republici Srpskoj?
Pretpostavka je da to nije slučaj, odnosno nije bio slučaj, jer je pretvorba ovih prava drugačije
regulirana već od 2006. godine, a u Federaciji BiH se ovo pitanje aktualiziralo tek iza 2014.
godine.

4.5. Odluka Ustavnog suda Federacije BiH U-64/17

Ovlašteni podnosilac je podnio Ustavnom sudu Federacije BiH zahtjev za ocjenu ustavnosti
odredaba članova 63. stav 1., stav 2. i stav 3. u dijelovima koji glase: „i naknade za korištenje
gradskog građevinskog zemljišta (rente)“, te članova 73., 74. i 75. Zakona o gradskom

34
građevinskom zemljištu. On u svom zahtjevu ističe da osporene odredbe, između ostalog, nisu
u skladu sa članom II.A.2.(1) k) (pravo na imovinu), članom II.A.2.(1) c) (pravo na jednakost
pred zakonom), a u vezi sa članom II.A.2.(1) d) kojim se zabranjuje svaka vrsta diskriminacije.

U svojoj odluci U-64/17 od 23.10.2018. godine Ustavni sud Federacije BiH je usvojio zahtjev
i proglasio neustavnim osporene zakonske odredbe.

Član 63. ZGZ FBiH propisuje tri vrste naknade koju plaća korisnik građevinskog zemljišta i
to: naknadu za dodijeljeno gradsko građevinsko zemljište, naknadu za uređenje gradskog
građevinskog zemljišta i naknadu za korištenje gradskog građevinskog zemljišta (renta).
Osporeno je plaćanje samo naknade za korištenje gradskog građevinskog zemljišta (renta).
Članom 73. je propisano na osnovu čega općinsko vijeće određuju osnove i mjerila na osnovu
kojih se utvrđuje visina naknade za korištenje gradskog građevinskog zemljišta, a u zavisnosti
od pogodnosti koje određeno zemljište pruža korisniku. Osporeni član 74. je propisivao da se
visina naknade određuje prema jedinici površine, a član 75. da su obveznici naknade iz
prethodnog člana vlasnici ili nosioci prava raspolaganja na stambenom, poslovnom ili sličnom
prostoru, odnosno fizička druga pravna lica koja su korisnici gradskog građevinskog
zemljišta. Nakon ove odluke Ustavnog suda FBiH ova vrsta naknade se ne može naplaćivati, a
ne važe ni odredbe koje su propisivale kako se ona određuje.

Podnosilac zahtjeva je smatrao da je važno da se ispita ustavnost osporenih odredbi Zakona, iz

razloga što je u Republici Srpskoj odlukom Ustavnog suda Republike Srpske broj: U-16/08 od
18.03.2011. godine utvrđena neustavnost odredaba Zakona o građevinskom zemljištu
Republike Srpske iz 2006. godine koje su regulirale isto pitanje. Podnosilac zahtjeva nalazi da
je kod identičnih pravnih propisa u Republici Srpskoj naknada za korištenje gradskog
građevinskog zemljišta proglašena neustavnom, pa je stajališta da je time narušen princip
jednakosti pred zakonom. Osim toga su navedeni primjeri kako različite općine različito
određuju obavezu plaćanja ove rente pa i tu vidi povredu principa jednakosti pred zakonom.

Svoju je odluku Ustavni sud FBH temeljio i na praksi Ustavnog suda BiH, koji je u svojoj
djelimičnoj odluci U 5/98 II odredio da različiti pravni sistemi entiteta, sa različitim oblicima
imovine ili propisima imovinskog prava, mogu stvoriti prepreku za slobodu kretanja roba i
kapitala koja je garantovana članom I.4. Ustava BiH. Dalje se pozvao na odluku AP-
113/04 prema kojoj je pravo korištenja gradskog građevinskoj zemljišta priznato kao imovina.
Osim toga se Ustavni sud FBiH pozvao i na odluku Ustavnog suda Republike Srpske U-16/08
od 18.03.2011. prema kojoj je ovaj Sud prije svega uzeo u obzir činjenicu da je u vrijeme
podnošenja zahtjeva za ocjenu ustavnosti bio donesen Zakon o stvarnim pravima Republike
Srpske i da je zakonodavcu naloženo da uskladi tada važeći Zakon o građevinskom zemljištu
Republike Srpske sa ovim zakonom. Ustavni sud RS je imao u vidu da pojam korištenja
zemljišta nije samostalno pravo koje predstavlja specijalni pravni režim na zemljištu, već samo
jedan od elemenata prava vlasništva i da ne može biti uslov za nastanak obaveze plaćanja
sporne naknade. Imajući u vidu da pravo vlasništva obuhvata pravo posjedovanja, pravo
korištenja i pravo raspolaganja na stvari, Ustavni sud RS je ocijenio da jedinstven režim prava
vlasništva na objektu i zemljištu pod njim i na onom koje služi za redovnu upotrebu tog objekta

35
isključuje obavezu plaćanja naknade za korištenje gradskog građevinskog zemljišta. Saglasno
navedenom, Sud je ocijenio da se obaveza plaćanja naknade za trajno korištenje izgrađenog i
neizgrađenog gradskog građevinskog zemljišta (trajna renta) za sva fizička i pravna lica, bez
obzira na to da li se radi o zemljištu u državnom ili privatnom vlasništvu, prema članu 59. stav
2. Ustava Republike Srpske, u vezi sa članom 60. stav 1. Ustava, nije mogla utvrditi i za
privatne vlasnike zemljišta, te da osporenim odredbama zakonodavac to pravo ograničava.

Ustavni sud FBiH slijedi argumentaciju Ustavnog suda RS i konstatuje da je u vrijeme

donošenja ZGZ FBiH bio na snazi Zakon o vlasničko-pravnim odnosima, a da je nakon toga
došlo do transformacije prava vlasništva i da ZSP FBiH određuje da će se propisi o
građevinskom zemljištu usaglasiti sa odredbama tog zakona u roku od tri mjeseca od dana
početka njegove primjene. Ustavni Sud FBiH konstatuje da je u ovom segmentu očigledno da
Zakon o građevinskom zemljištu nije pretrpio izmjene u smislu usklađivanja sa Zakonom o
stvarnim pravima. I Ustavni sud FBiH smatra da se u kontekstu transformacije
vlasničkopravnih odnosa i Zakona o stvarnim pravim pravo korištenja ne može posmatrati kao
poseban pravni režim na zemljištu, niti se isto može smatrati posebnim stvarnim pravom, već
samo kao jedan od elemenata prava vlasništva, odnosno kao jedno od vlasničkopravnih
ovlaštenja, te kao takvo ne bi se moglo smatrati osnovom za nastanak obaveze plaćanja sporne
naknade.

Ustavni sud FBiH je proveo test opravdanosti miješanja u pravo na imovinu i utvrdio da se kod
prava korištenja i prava vlasništva radi o imovini, da je bilo miješanja, da ono nije zakonito,
jer su jedinice lokalne samouprave na različit način definisale pojam „rente“ kao i kriterije i
visinu naknade, čime je, prema stajalištu ovog Suda uspostavljen sa ustavnog aspekta prava na
jednakost pred zakonom, različit tretman fizičkih i pravnih lica, obzirom na mjesto izgradnje
objekta. Prema stajalištu Ustavnog suda zakonodavac ni u jednom trenutku nije dokazao
postojanje opravdanog i legitimnog cilja za propisivanje sporne naknade. Naime,
ograničavanje stvarnih prava, u ovom kontekstu prava vlasništva, moguće je samo u javnom
interesu i pod uslovima predviđenim u zakonu u skladu sa principima međunarodnog prava.
Ustavni sud FBIH smatra da ograničenje nije u javnom interesu pogotovo imajući u vidu
činjenicu da fizička i pravna lica prilikom dodjele gradskog građevinskog zemljišta plaćaju
naknadu za dodjelu gradskog građevinskog zemljišta, nakon toga plaćaju naknade jedinicama
lokalne samouprave prilikom izdavanja urbanističke saglasnosti, građevinske dozvole i
upotrebne dozvole, te plaćaju različite vrste komunalnih naknada. Pri tome treba uzeti u obzir
i činjenicu, da je i pored plaćanja svih naprijed navedenih naknada, prilikom prometa
nekretnina, u ovom slučaju gradskog građevinskog zemljišta, propisana i zakonska obaveza
plaćanja poreza na promet, čija visina prvenstveno zavisi od vrijednosti samog gradskog
građevinskog zemljišta. Imajući u vidu sve naprijed navedeno Ustavni sud FBiH je zaključio
da konkretno ograničavanje, odnosno miješanje u pravo na imovinu propisivanjem sporne
naknade kao rente koja se naplaćuje doživotno narušava ravnotežu i fer balans između javnog
interesa i zaštite prava na imovinu, i samim tim zaključuje da miješanje u pravo na imovinu
nije poduzeto sa legitimnim ciljem u javnom ili opštem interesu.

36
Može se postaviti pitanje da li je obrazloženje ove odluke pravilno, ali i da li je ova odluka
uopće bila potrebna?

Vrlo je vrijedno stajalište Ustavnog suda FBIH da Zakon o građevinskom zemljištu nema
prednost u odnosu na Zakon o stvarnim pravima. Moguće da je ovo i najvrijednija poruka ove
odluke. Ispravno smatra Ustavni sud FBiH da ZSP FBIH, kao reformski zakon, uživa
supremaciju nad drugim zakonima i da je sam ZSP FBiH kao lex posterior taj odnos potvrdio
time što je naložio izmjenu i usklađivanje ZGZ FBiH.

Stajalište da vlasnik zemljišta ne treba plaćati naknadu za korištenje svog zemljišta je takođe
ispravno. To naravno ne znači da je zabranjeno da država propiše i poreze ili doprinose na
imovinu. Prema članu 1. stav 2. Protokola 1. uz Evropsku konvenciju o zaštitu ljudskih prava
i sloboda zaštita prava na imovinu ne isključuje pravo države da donese zakone koje smatra
potrebnim da bi nadzirala korištenje imovine u skladu sa općim interesima ili da bi osigurala
naplatu poreza ili drugih doprinosa.

Prema odredbi člana 75. stav 1. obveznici naknade su vlasnici ili nosioci prava raspolaganja na
stambenom, poslovnom ili sličnom prostoru, odnosno fizička i druga pravna lica koja su
korisnici gradskog građevinskog zemljišta. Ne vidi se iz obrazloženja ove odluke da je Ustavni
sud svjestan činjenice da su vlasnici stambenog, poslovnog i sličnog prostora postali vlasnici
zemljišta, a da su nosioci prava raspolaganja na takvim objektima prema članu 338. ZSP FBiH
postali vlasnici, a kao vlasnici objekta najkasnije prema članu 346. ZSP FBiH vlasnici
zemljišta. Pitanja transformacije Ustavni sud uopće ne dotiče, iako bi to trebala biti ključna
argumentacija. Neka od prava korištenja gradskog građevinskog zemljišta koja predviđa ZGZ
FBiH su se pretvorila u pravo vlasništva, i to bi bio razlog da ne plaća naknadu za korištenje
vlastitog zemljišta. Ne čini se da je Ustavni sud uzeo u obzir činjenicu da su titulari trajnog
prava korištenja na osnovu člana 39. ZGZ FBIH, kao i titulari prava korištenja na
neizgrađenom građevinskom zemljištu takođe u pravilu postali vlasnici tog zemljišta temeljem
člana 96. ZGZ FBiH odnosno 339. ZSP FBiH. Umjesto da se pozove na suštinu pretvorbe, i da
analizira koja su prava korištenja pretvorena u pravo vlasništva, pa stoga njihovi titulari ne
trebaju plaćati naknadu, Ustavni sud FBiH prava korištenja tretira kao element prava
vlasništva, potpuno zanemarivši historijsku pozadinu i činjenicu da su ovo posebna prava koja
se trebaju transformirati. Kada daje argumentaciju paralelnu onoj Ustavnog suda RS o tome da
je pravo korištenja samo jedno od vlasničkih ovlaštenja, Ustavni sud FBiH je ispustio iz vida
činjenicu da ZGZ FBiH nije imao identična rješenja kao ZGZ RS iz 2006. godine. Ovaj zakon
uopće više nije poznavao prava korištenja, ona su bila ukinuta, te je utoliko argumentacija
Ustavnog suda RS da se ne može propisati naknada za jedan segment prava vlasništva i bila
održiva. Ustavni sud Federacije BiH je trebao voditi računa da postoje dvije vrste obveznika
plaćanja rente – vlasnici i titulari prava korištenja, pa se trebao izjasniti o tome da li i titulari
prava korištenja trebaju plaćati naknadu. Ova odluka bi bila ispravnija da je neustavnom
proglasila samo odredbe člana 63. stav 1., 2. i 3. u dijelu koji se odnosi na plaćanje naknade za
korištenje zemljišta (renta) kao i dio odredbe člana 75. koji se odnosi na obavezu vlasnika da
plaća ovu naknadu. Time bi sud pokazao da razumije važeći pravni okvir prava na
građevinskom zemljištu kao i rješenja vezana za pretvorbu.

37
Kada je u pitanju lice koje ima pravo korištenja, a gradsko građevinsko zemljište je u vlasništvu
općine, razlozi ne mogu biti isti; nema prepreke da općina naplaćuje naknadu za korištenje
zemljišta koje joj pripada. Međutim, budući da su osporene odredbe proglašene neustavnim,
općinska vijeća ne mogu više određivati, niti naplaćivati naknadu za korištenje gradskog
građevinskog zemljišta niti od korisnika gradskog građevinskog zemljišta.

Ovdje se može postaviti, međutim, pitanje, nema li Ustavni sud FBiH ipak pravo, odnosno da
li prava korištenja na gradskom građevinskom zemljištu još uopće postoje? Odista nema prava
korištenja koja ne potpadaju pod jedan osnov za transformaciju propisan Zakonom o gradskom
građevinskom zemljištu FBiH ili Zakonom o stvarnim pravima FBiH, što bi značilo da nakon
stupanja i ovog drugog zakona na snagu, prava korištenja na neizgrađenom zemljištu uopšte
više ne postoje. Međutim, ima spornih prava korištenja, gdje nije moguće izvršiti ispravku ili
brisanje i upis prava drugog titulara do okončanja sudskog spora. Budući da prema mišljenju
Ustavnog suda odredbe o plaćanju rente u cjelini nisu u skladu sa Ustavom, ni ovi titulari prava
korištenja ne trebaju plaćati naknadu. Ustavni sud BiH je svojom odlukom u slučaju AP-994/17
zaustavio pretvorbu prava korištenja u svrhu izgradnje, ali ni ovi korisnici gradskog
građevinskog zemljišta zbog odluke Ustavnog suda FBiH ne trebaju plaćati naknadu za
korištenje zemljišta koje im ne pripada. Možda je i najveći problem koja ova oduka nosi sa
sobom činjenica da mnoga prava korištenja nisu de facto pretvorena u pravo vlasništva, iako
se pretvorba desila ex lege. ZSP FBiH bi nalagao transformaciju svih prava korištenja u pravo
vlasništva, ali primjera radi Ustavni sud BiH je drugačijeg stajališta. Ne vidi se razlog da jedno
pravo korištenja koje se ne može pretvoriti u pravo vlasništva ne može biti osnov plaćanja
naknade. Ustavni sud FBiH smatra da je pravo korištenja sadržano u pravu vlasništva, te zbog
toga osporene odredbe smatra neustavnim. Pri tome međutim zaboravlja da se ovdje ne radi o
jednom ovlaštenju iz prava vlasništva, već posebnoj kategoriji prava na gradskom
građevinskom zemljištu.

Ne može se složiti sa stajalištem Ustavnog suda da postoji nejednakost među građanima ako
oni u različitim općinama plaćaju različite naknade vezane za nekretnine. Ustavni sud FBiH je
ispustio iz vida da je uređenje poreza na imovinu i promet nekretnina u nadležnosti kantona i
da je moguće da su porezi i porezne stope različiti. Takođe naknade koje se plaćaju na
općinskom nivou se mogu, ali i trebaju, razlikovati zavisno od općih uvjeta i pogodnosti koje
određene općine nude ili ne. Znači, tačno je da vlasnik ne treba plaćati trajnu rentu za korištenje
svoga zemljišta, ali nije zabranjeno mu nametnuti druge doprinose koji ne moraju biti identični
na cijeloj teritoriji Federacije. Primjera radi različite komunalne naknade i takse su nužno u
većim gradovima više nego na selima. Iz ove odluke Ustavnog suda FBiH slijedi da bi te
naknade morale biti iste, jer bi se u protivnom radilo o nejednakosti pred zakonom i
diskriminaciji. Sa takvim se stajalištem ne može složiti.

38
Pozitivno je da se Ustavni sud Federacije BiH pozvao na odredbu člana I.4 Ustava BiH koja
garantira slobodu kretanje robe, lica, usluga i kapitala, što je, primjera radi zanemario u odluci
U-22/16 od 07.05.2019. godine.84

84
U navedenoj odluci, a povodom dva različita režima notarske obrade, stoji da je harmonizacija poželjna, a ne i
nužna, pri čemu Ustavni sud FBiH ispušta npr. iz vida da uprkos činjenici da je temeljna vrijednost Evropske
unije jedinstveno tržište na kojem vladaju četiri temeljne slobode, EU nema ingerencije u pogledu vlasničkih
odnosa, čemu bi trebalo dodati i oporezivanje vlasništva na nekretninama. Na taj način različiti porezi i doprinosi
na nekretninama nisu smetnja djelovanju četiri slobode. Dobro je da se Ustavni sud poziva na član I.4 Ustava BiH
ali je to u odluci U-64/17 učinjeno u pogrešnom kontekstu.

39