行政學

三途徑

政治、管理、法律

六大特質

方法姓、工具性
系統係、組織性
客觀性、實在姓
創新性、進步性
綜合姓、科際姓
公平性、正義性

四大觀點

政治 管理 公共政策 公共性

三個理論時期

傳統理論時期 行為修正時期 整合理論時期

1887-1930 1930-1960 1960 以後

五個典範時期

典範一 政治與行政分立時期
典範二 行政原理
典範三 公共行政既政治學
典範四 公共行政既管理學
典範五 公共行政既公共行政

政治觀點　兩派
　
政府組織論-魏勞畢
行政就是政府行政部門所管轄的事務。」將行政限縮於行政部門，而有別於立法與司法部門　三權分立的概念

政府運用論－古德諾

政治是國家的意志代表　行政是國家意志的執行

管理觀點

（一）李帕斯基（Lepawsky）認為：「行政是各組織在履行責任及執行方案時，所需運用的某些行政實務與管理
技術。」

（二）懷特（White）主張：「行政是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調與控制。」 著有公共行政
研究導論 是美國公共行政第一本教科書

（三）迪馬克（Dimock）夫婦指出：「行政特別著重於管理方法之程序與具體部分，故行政主要是研究政府做些
什麼及如何的做法。」
（四）費堯（Henri Fayol）則以：計畫（to plan）、組織（to organize）、領導（to command）、協
調（tocoordinate）、管制（to control）等 5 項功能，來說明行政的內涵。　poccc

（五）古立克（Luther H. Gulick）與尤威克（LyndallUrwick）2 人以「POSDCORB」來代表行政。P

=Planning 計畫、O = Organizing 組織、S = Staffing 人員、D = Directing 領導、CO =
Coordinating 協調、R = Reporting 報告、B = Budgeting 預算。POSDCORB

（六）塞門(H.A.Simon) 行政即為共同目的，合作的集體行動

（七）張金鑑 提出 15M 目的 計畫 人員 金錢 物料 組織 方法 領導 激勵 溝通 士氣 協調 士氣 時間 改進 空
間

公共政策觀點

戴伊（Dye）認為公共政策就是「政府選擇作為或不作為的行為」，此一概念已包含所有的政府活動。

伊斯頓(D.Easton)認為公共政策是「政府對社會價值所做的權威性分配」

我國公共政策學者吳定認為公共政策運作包含 5 個階段，即問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策
評估，其中政策合法化之主要機關為立法院。

公共性觀點

全鍾燮（Jong S. Jun）提出應具有 8 項標準，即公民權利、倫理道德標準、民主程序、專業知識、非預期的後

果分析、普遍利益、尊重輿論、充分開放

傅德瑞克生（H. G. Frederickson）認為公共行政異於其他科學，即因具有「公共性」，而公共性要件為：憲
政體制、德行的公民、對集體與非集體公眾的回應、慈悲與大愛。

積極發揮哈蒙（Harmon）之主張，由效率（efficiency）、回應力（responsiveness）、前瞻性
（proactive）等 3 個核心概念來理解公共行政，並發揮其角色功能。

「公共性」觀點與 1968 年瓦爾多（Dwight Waldo）倡導「新公共行政」運動息息相關，瓦爾多強調社會公平、

正義、自由等理念，企圖超越傳統公共行政「技術理由姓的偏差
出版《邁向新公共行政》（Toward a New Public Administration）一書，主張行政研究應與行政實務相
結合，共同來解決社會實際問題；行政學者不應只強調「價值中立」，而更應主動伸張重要的價值觀點，引領社
會的價值認同；行政人員不僅要
效忠於抽象的國家與政府，更要積極發掘民瘼，對民眾的需要負起責任，而行政人員在決策過程中，對於公共利
益不確定本質的看法，常見的 3 種類型或風格為：行政理性型、行政理想型、行政實務型。

綜合觀點 從政治、管理、公共政策、公共性等觀點予以解釋

奈格羅父子（Felix A. Nigro & LloydG. Nigro）認為宜採綜合觀點來解釋行政，較為周全，其在 1980 年

所著《現代公共行政》（Modern PublicAdministration）
一書中將公共行政定義為：
（一）是公共環境中，群體合作性的努力。
（二）為行政、立法、司法三個部門的彼此關係。
（三）乃公共政策形成過程中的重要角色，亦為政治過程中的一部分。
（四）在某些方面與私部門的管理，顯著的不同。
（五）提供社區服務時，與私人團體及個人的關係密切

三途徑 羅聖朋的公共行政三途徑 使用管理、政治、法律理論和過程實現國會、總統和司法部門的命令，為社會

提供服務和管制

四途徑 夏服莉茲和羅素 除了三項之外 外加一項 職業觀點

公共行政政治界說
1.公共行政是政府的作為
2.公共行政涉及直接與間接地向民眾提供服務
3.公共行政為公共政策制定循環的一個階段
4.公共行政是執行公共利益
5.公共行政指集體的力量去完成個人無法完成的事物

公共行政管理界
1.公共行政涉及政府中政府部門的作為
2.公共行政是專業管理
3.官樣文章的米老鼠
4.是一種藝術而非科學

公共行政法律界
是一種管制 法律運作 國王的恩典 竊盜行為

公共行政職業界

是一種職業類別 文稿競賽 行動中的理想主義 學術的領域 專業活動

典範五時期

一 政治與行政分立時期

時間 1900-1926 年

典範範本 古諾德 政治與行政 懷特 公共行政研究導論 威爾遜

強調事實與價值分開，公共行政的研究 是 價值中立 其任務是 經濟與效率，強調公共行政 事實與科學的研究重

要 奠定組織理論

二 行政原理

時間 1927-1937 年

典範範本 魏勞畢 公共行政原理 古拉克與尤拉克 行政科學論文集

強調四海皆準的原理 不顧行政背景、文化、功能、環境的不同，用於任何地方導致行政原理越來越多 造成無定

向 像科學管理一樣 機械式管理 著重於高階層研究

三 公共行政既政治學

時間 1950-1970 年

典範範本 高斯 公共行政理論趨勢

研究著重 個案研究法語比較研究法 比較行政作為公共行政的次等領域

四 公共行政既管理學
時間 1956-1970

典範範本 行政科學季刊 韓德森 當代美國公民行政綜論 馬區與賽蒙 組織學 廠商的行為論 湯普森 行動組織

強調科學管理 著重組織行為實證研究以量化的管理技術研究像是組織發展的研究迅速興起

五 公共行政既公共行政

時間 1970-至今

典範範本 全國公共事務與行政學聯盟 NASPAA 代表公共行政學獨立自主的發展學鳩段

公共行政學應用技術和方法論已有相當的進展 課程核心大致同意像是 公共行政的環境 數量方法 公共預算 財務

管理等等

吳定教授 三時期典範

一 政治與行政分立時期 1887-1947 年

行政研究與效率運動 科學管理運動影響 行政原則的追尋

一 政治與行政複合時期 1947-1970 年

行政原則遭受質疑 行政與政治分立論被否定 政治學者抗拒行政獨立

三 公共行政追尋時期 1970 以後

新公共行政提倡 公共行政研究具規模

丹哈特 行政典範分析 丹哈特在公共組織理論一書中 建構的類型分析

1 行政控制典範
學者代表:賽蒙
代表理論 決策理論為基礎
認為行政原則只不過是行政諺語 研究面向以組織決策為研究標的 理性決策為組織效率的展現 能對事情結果
加以預測 可以控制事情之結果

2 組織學習典範
學者代表：葛倫比亞斯基　阿吉里斯
　代表理論：以組織學習為主
　重視組織成員的心理感受　掌握人性發展、需求　強調以人為本的組織理論、人文主義的組織理論

3 政治教育典範
　代表學者:瓦爾多
代表理論　以新公共行政為主
　政治具有強烈的主觀意識，導致行政運作難以擺脫政治的影響　認為未來的官僚兼具服務性、餐與性、代表性
不但要提供公共服務　確保社會公平正義

4 政治結構典範
　代表學者　歐斯洞
　代表理論　以公共選擇論為主
　提出認同危機　假定每個人都是 理性人 經紀人 在公共選擇下假定人民可以自由選擇政府，提出民主行政 強
調 職權重疊 分權權威 權威的多元性

傳統理論時期 又稱 X 理論 古典理論時期 以科學管理為基礎 強調效能、效率，其核心價值為穩定、理性、效率、

技術、控制，係層級節制的治理模式，以權威為協調機制

政治與行政二元論
代表人物 威爾遜 古德諾

行政之研究 4 項論證基礎
1.政府是由政治與行政 2 個不同過程所構成。
2.行政可以成為獨立於政治以外的一門科學。
3.行政的科學研究可以找出類似物理學的普遍原則。
4.應用行政原則可增進政府管理的效率與經濟。

管理技術學派 又稱 科學管理學派

代表人物 泰勒又稱為科學管理之父
著作 科學管理原理 論件論酬制 工廠管理
注重基層工作的改進 包括動時研究 報酬制度 職能管理分工制 追求產業的生產的效率與組的生存發展 找到一個
最佳管理方案
科學管理四原則 發展最大效率與成功原則 誠心合作和諧原則 動作科學化原則 工人選用科學化原則

代表人物 吉爾布萊斯 又稱為動作研究之父 是泰勒的門生

專注工作分析與動作研究 降低工人動作 增進產能 提出最佳方法概念 等同於工作簡化 制定生產程序圖和流程圖

動時研究的因素 生理活動能量 速度 持久及成本(時間與金錢) 動時研究影響莫根生所提出的工作簡化

代表人物 莫根生
進一步將時間研究與動作研究推廣於其他工作被稱為 工作簡化

代表人物 甘特被稱為人道主義之父 泰勒的門徒

著作 工作進度控制表
重視工作環境中人的因素，重視人性關懷 設立獎勵工資制度(工作獎金)也發明 甘特圖以追蹤工作進度的工具

行政管理學派

代表人物 費堯 譽為現代管理理論之父

以組織中的中、上階段管理為研究重點
著作 一般管理與工業管理 管理工作包含組織、協調、領導、控制、計畫
又列舉 14 項管理原則：專業分工、指揮統一、層級鎖鏈、權力集中、權責相當、紀律嚴明、目標一致、組織至上、
酬勞合理、行事有序、公平公正、積極進取、人事安定、團隊精神。較為重要的個原則 專業分工 權威與責任相
當 指揮命令統一 中央集權 層級節制原則

代表人物 古立克與尤威克
著作 《行政科學論文集》
著名的管理原則，而創造了「POSDCORB」這個字來代表行政：
1.P 代表「計畫」（Planning）。
2.O 代表「組織」（Organizing）。
3.S 代表「人員」（Staffing）。
4.D 代表「領導」（Directing）。
5.CO 代表「協調」（Coordinating）。
6.R 代表「報告」（Reporting）。
7.B 代表「預算」（Budgeting）。

帶表葛森（Garson）與歐培曼（Overman）

1983 年從事「全美公共管理研究調查 將古拉克的 POSDCORB 轉為 PAFHRIER

1.PA 代表「政策分析」（Public analysis）。

2.F 代表「財務管理」（Financial management）。
3.HR 代表「人力資源管理」（Human resource management）。
4.I 代表「資訊管理」（Information management）。
5.ER 代表「對外關係」（External relation）

代表人物 葛拉漢與漢斯（Jr. C. B. Graham & S. W. Hays

著作 1993 年出版《管理公共組織》一書中，將「PAFHRIER」與行政運作過成的需求加以整合，成為公共管理
的 6 項功能，

以「PAMPECO」代表之：
1.P 代表「規劃」（Planning）。
2.A 代表「分配」（Allocation）。
3.M 代表「市場」（Market）。
4.P 代表「生產力」（Productivity）。
5.E 代表「熱忱」（Enthusiasm）。
6.CO 代表「協調」（Coordination）。

代表人物 布蘭查（Ken Blanchard）

在「情境領導理論」中，認為一個高績效團隊的建立，必須具備有某些特質，以「PERFORM」代表之：

1.P 代表「明確的目標」（Purpose and values）。

2.E 代表「賦能授權」（Empowerment）。
3.R 代表「關係和溝通」（Relation and communication）。
4.F 代表「彈性」（Flexible）。
5.O 代表「最佳的生產力」（Optimal productivity）。
6.R 代表「認可和讚美」（Recognition and appreciation）。
7.M 代表「士氣」（Morale）。

動態管理學派

代表人物 傅麗德
著作 新國家 創造性的經驗 工業組織

由政治學家、社會工作者，轉而成為企業組織與管理實務的研究者，將「人性」帶入科學管理中，以行為觀點來
研究組織，研究議題集中於衝
突、權力、權威、控制和領導，是首先瞭解團體與團體運作的重要學者，主張可以透過「自我治理原則」
（self-government principle）
來促進個人與其所屬團體的成長；認為人是社會性動物，在團體中尋求「額外價值」的認同與成就感，強調以
「分享權力」取代「支配權力」，
反對組織依賴「專斷式的命令」，而應將命令的發布去個人化，遵從「情境法則」，以「整合」來解決衝突，並
強調「領導者的特質」。
代表人物 麥卡福與尤威克
著作 《動態的行政》理論內容為：
1.團體額外的價值。
2.團體中的衝突與調和。
3.協調的原則：直接交涉原則、早期原則、互惠原則、連續原則。
4.對權威的看法。

1995 年葛拉漢亦將傅麗德對組織與管理之思想編輯成《傅麗德：管理先知》一書；
管理大師杜拉克（Drucker）就曾以「不存在的人」對她發出感嘆

唐金斯（Tompkins）認為傅氏對組織理論的貢獻為：

1.為科學管理注入更多的人性化。
2.認為職場是一個社會和心理的環境，而非物理環境。
3.是第 1 位突破官僚體系典範的學者

官僚型模學派

代表人物 韋伯 又稱 組織理論之父
提出官僚組織的理念型

韋伯主張官僚制度（bureaucracy）只能在合法理性的權威下運作，此一理想型乃建構在「合法權威」
（legitimate authority）的基礎上，

而合法權威的演進，依歷史發展分為 3 個階段：

1.傳統權威（traditional authority）階段：來自於對傳統歷史的信仰，乃依靠世襲與繼承取得的權威；如：
「聽我的，因為以前就這樣」。

2.超人權威（charismatic authority）階段：自恃為超人者，憑藉著個人天賦特質，以救世主姿態，經由一
番奮鬥而取得的權威；如：「聽我的，因為我能給你依靠」。

3.合法—合理權威（legal-rational authority）階段：當民智已開，惟有建立法制體系，經由法律來賦予
領導者合法權威的地位，才能穩固；如：「聽我的，因為依法令規定」。

理想的官僚制度 六大假設

職權固定(依法行政) 層級節制(指揮命令體系) 非人稱化關係(對事不對人的 無人情化辦事精神) 專業分工

(成員有固定職責的專家) 永業化請項(人員任用經由公開考試或法律程序，彼此訂製任用契約) 績效管理 (薪資
給付人員之地位和年資)

反面
1.層級節制削弱上級對下級的影響力
2.無法適應薪資環境與本位主義
3.過分強調機械式之組織功能而忽略組織動態面
4.組織成員僵化、缺乏彈性 忽略組織動態面形成 目標錯置現象
5.永業化請項使成員或組織感到安全後，不在去追求盡善盡美，停滯不求進步是偉伯機關組織最大缺點
6.主觀意念之想像，未經實際驗證 所稱為規範性研究法

行為科學時期

意義：以科學方法研究人類行為問題的科學　運用某些自然科學的研究方法以研究社會現象與事實之科學　建立
社會科學能夠共同使用之通用法則　以實驗去求證的方法研究學問　透過科學整合來研究人類行為的高度綜合姓
科學

背景:為了要彌補傳統時期的缺失，以 價值中立 的態度、科際整合方式 從人類行為面項研究尋找通用理論 行為

科學在 1949 年之芝加哥大學一群教授提出

湖桑實驗學派

代表人物 梅堯 又稱人群關係之父
著作 工業文明中的工人
強調組織中 尚有所謂的 社會平衡 狀態：意旨遭受到外來的逆境，工人之間仍然繼續合作運作

代表人物 羅茲力斯伯格
著作 管理與工人與狄更生一起著作
提出 士氣 觀念認為士氣個人關係與其服務機關之間的動態平衡

代表人物 懷特梅
著作 工業界的工人

湖桑實驗內容 主要有三個
1.繼電器與配室試驗 (人格尊重)
認為工人的態度與情緒變化是增加產量主要原因 工作場合的社會情景 實驗光榮感 人少工作親密 以及領導方
式改變(嚴厲到和藹) 是增加產量的原因 此情形為胡桑效應

2.全面性員工面談計畫(參與及情緒之發洩)
面談可以減少不滿情緒 提高士氣 滿足部屬參與感 並發現要求及欲望，作為改進的參考

3.接線工作室的觀察實驗 (小團體之約束、非正式組織之研究)
小團體有其自行遵守規範表準(發現有泰勒所言 有系統地偷懶 現象 對個人有強大之約束力 在正式結構與法令
規章外，還有非正式組織互動規範

湖桑實驗對管理的貢獻主要有二點
1.開啟個人及團體行為奧秘研究
2.領導的功能受到重視

動態平衡學說

意義：由機關人員之心理行為來研究問題

代表人物：巴德納擔任貝爾電話公司總裁 與費堯一樣研究於組織高層研究
著作 主管人的功能

1.互動體系論 組織是人群關係所組成之系統，此系統由三種組成 1.共同目標 2.貢獻心力及意願 3.相互溝通能

力

2.非正式組織：不具結構型態　自然型態而成　與正式組織相互依存關係密切　巴德納指出 非正式組織有三項積
極功能 1 從事正式組織所不便溝通的意見或傳遞資料、訊息 2.培養員工熱忱維持機關的團結 3.藉由非正式組
織互動關係 便免正式控制而保持個人自尊與
獨立溝通

3.貢獻與滿足平衡
1.人之所以向其組織貢獻心力，主要因該組織可以給他最大滿足
2.滿足誘因包含 物質 名望 個人權力 工作條件 心理感受
4.權威接受論 權威不在發令者而是受命者，權威之被接受符合 1.受命者撩解 2.合於組織目標 3.不違背受命
者之利益 4.受命者有能力執行

符合以上四項原則 落入 無利害區 無差異區 冷淡地區 而此一區域即為影響力之展現

5.責任道德觀

6.溝通

7.主管的功能及責任：主管應負起四項重要原則　1.設定與界定組織目標 2.設定溝通系統 3.積極取得員工的勢

力(合作意識) 4.創造性的道德 成為員工的表率

理性決策學派