斷續均衡

過去研究政策政基於 lindblom 漸進調適，卻無法解釋政策何以劇烈改變。某些期間政策過程

是穩定的，符合漸進調適觀點，但某些期間明顯變化，他們稱為斷續 punctuation,也就是中斷
了過去連續且穩定的政策，但是仍會移動⾄另⼀個均衡點。某些政策次級系統崩潰導致：
1、接續處理：總體政治也是有限理性，⼀次只能外理少數問題
2、平⾏處理：同⼀個時間點，各次級系統處理各⾃議題
3、改變的時機:政策議題的定義改變，引導⼤眾關注程度改變，帶來議題形象及制度性場域的
改變
4、改變原因：發⽣危機或政策企業家引導⼤眾注意，如核災
5、負向回饋消失：被排除於壟斷次級系統外的利關保持沈默，那麽系統能維持原狀，稱為負
向回饋
6、正向回饋：原來的政策形象轉變，議題被重新介定，新的⾏動者認為他們對議題可以展現
權威加以改變，政策巨幅改變的機會出現

Q「斷續均衡」（punctuated equilibrium）理論如何詮釋政策形成的過程？它修正了那些漸
進調適主義（incrementalism）所提出來的政策形成觀點？
1. 這是由學者 Frank R. Baumgarter 及 Bryan D. Jones 所提出的概念，旨在彌補漸進主義有
限的解釋能力，並解釋美國過去數十年聯邦預算政策的變化情形。
2. 「斷續」意指大規模背離過去經驗、趨勢情形；至於「均衡」則是相對穩定的狀態，與過
去的趨勢變化不大。因此，「斷續均衡模式」即在解釋這種斷續與均衡現象發生的原因。
3. 他們認為，美國的政策系統可以區分為兩種層次：宏觀─政治層次（macro-politics），
以及政治次級系統（political subsystem）。前者涉及國會運作、憲政層次，屬於政治性
質（以大規模衝突與大幅度議價方式尋求問題的解決）；後者涉及各政府機關的運作、標
準作業程序，屬於事務性質（以組織慣例來處理問題）。
4. 當政策問題可以在政治次級系統中獲致解決，通常將呈現均衡（漸進）的樣態；若是問題
的解決必須在宏觀─政治層次尋求解決，則政治衝突的結果必然造成斷續的情形。
5. 至於造成斷續的發生原因，可能來自於外生或內生的因素，例如公共注意力的轉移、新資
訊的加入或傳播方式改變、意識形態變革、新的議題產生新的衝突、以及決策體制的根本
改變，像是總統或國會議員席次分配的改變等。例如我國的軍事審判一直都是屬於軍事軍
法機關管轄（均衡），後來發生陸軍下士洪仲丘被虐致致死事件，並引起網路自行糾集三
十萬人的「白衫軍」在總統府及國防部前抗議，最後除了國防部長下台之外，更重要的政
策影響則是將軍事審判移轉到一般司法機關管轄（斷續）。

Q 最理想的政策影響評估方法，首推實驗的方法，但在執行上與道德上常較具難度。因此，一
般會採取「參與者自評法」、「專家評斷法」及「執行人員評估法」來進行。請就上述三者的
運作方式、優點及缺點，以加分析。
由專家（experts）、方案執行人員（program administrators）、方案參與者（clients）等
的判斷，來對方案做評估，這種方法稱之為「影子控制」（shadow control），是準實驗設計
的方式之一。之所以稱為「影子」，是因為這種評估是不完美且模糊的。一般而言，這種影響
評估的整體優點在於：是一種成本花費最少的設計選擇，但缺點則是缺乏信度，無法合理評估
淨效果。適用的情境為：小方案、非常成功的方案或是有明顯結果的方案。
1. 參與者自評：目的在於測量方案受處理者的滿意程度，但可能延伸的問題是個人權益與專

1
 家看法可能相左，缺乏廣泛的經驗，無法想像事件的後果。例如父母對於托兒政策品質的
觀點可能與專家意見不同，家長比較重視托顧的時間、地點、可靠性等，但專家則可能認
為品質好、費用不高為主要的考量因素。
2. 專家評斷法：在這種評估法，遴選專家的原則在於：專家所使用的知識必須與法案相關，
而且專家對於專業知識有相當的瞭解程度，或對相關的方案評估結果有相當程度的瞭解，
專家不應太依賴方案人員所提供的資料。
3. 執行人員評估：缺點在於執行人員不可能對自己的工作表現質疑，因此難以進行自我評估；
而且缺乏評估的技術，容易隱瞞或保留不利的負面因素，以致於經常被批評為不客觀的方
法。

政策論證
1. 相關資訊：統計資料、專家意見、社會指標
2. 主張：論證結論、設計指導方針。資訊經由論證結構所得之綜合觀點
3. 立論理由：論證根據之假設，使資訊轉為主張
4. 立論依據：支持理由的根據，經由專家權威、科學法則獲得
5. 駁斥：不能被接受之理由、將來可能反對原因
6. 可信度

政策論證的優點：
1. 將分析重心放在問題建構
2. 藉由不同語言、對話過程、思考架構而釐清問題本質
3. 務實：考量政策主張以及可能風險
4. 理解論述背後的權力結構
5. 協助建立政策網絡基礎
6. 教育功能，提昇民主素養
政策論證的批評：
1. 僅適用於單一論證，無法用於複雜論證
2. 引含價值相對主義觀點（無絕對）
3. 欠缺將多元政策行動者意見、價值包容至其過程中

政策對談
對政策論證的修正，最⼤不同在於不會過分侷限於論證結構，⽽將焦點放在權⼒與洞察⼒的交
互運作之間如何找出真實政策意義。
決策者的真實意圖是公益導向或是私利動機、意識型態？必須靠決策者與⺠眾誠⼼對談，掀開
決策者真實意圖在共識對談中，論證者最重要⼯作是辯護其政策主張，使其正當化。
打破政策論證過度嚴謹、僵化的邏輯性架構，致力於促成多元政策利害關係人之間的價值陳述
與對話過程。分為共識型、衝突型。
1. 共識型對談：參與對談之多元利害關係人具有價值共識基礎。政策分析師應提供理性的提
議，使他們可以在共識基礎上選擇偏好之方案。
2. 衝突型對談：指價值與⽬標的相互沖突，例如核四，學者專家、立委、居⺠看法均不同。
不具備價值共識基礎。分析師應發揮說服技巧，促成價值共識。

2
政策分析家類型 Weimer＆Vining
1. 客觀技術家：將分析當作社會科學學術研究，以嚴謹方法分析政策，向顧客提供客觀翔實
政策建議，視顧客為「必要之惡」，保持距離，不干預政治問題。
2. 顧客擁護者：強調對顧客的責任，顧客為他們提供參政機會。保護顧客並促進其利益。以
顧客利益、立場為行動依歸，自己的偏好隱而不發。
3. 議題倡議者：政策分析報告有某種程序模糊性反而對顧客有利。不過他們對自身政策偏好
相當執著，對顧客也仔細選擇，「良禽擇木而棲」。

政策分析家應有的基本條件 Wildavski
1. 具政策專業知識與一般知識
2. 問題解決與系統性思考能力
3. 溝通技能
4. 果決願意冒險
5. 創新
6. 擇善固執
分析家面對政策倫理問題的衝突處理模式
1. 代理人：以主雇意見為主，主雇利益為目標
2. 父權：視主雇為衣食父母
3. 契約：法律關係，依契約內容作為倫理價值標準依據
4. 友情：夥伴關係，互相尊重、體諒
5. 信任：如病人信任醫師專業，由病人做最後決定

處理策略
1. 直言抗議：非正式或正式的
2. 離職
3. 不忠誠：洩漏信息，應注意道德性問題
4. 最後通牒：直言＋離職
5. 離職揭發：離職＋不忠誠
6. 顛覆：陽奉陰違
7. 直言直到制止：先向媒體揭露政策壞處

3
政策分析家應具備的技能
1. 資訊蒐集：訪談、問卷、觀察、二手資料
2. 資訊分析：歸納法、演繹法
3. 方案設計
4. 方案推介：說服政策制訂者
5. 方案倡導：促使理念落實

政策分析的層次
1. 總體層次：政治系統整體作為分析單位，傳統國家或民主。Ex 政治系統論、多元主義、共
識型民主
2. 中層層次：政府機關與社會團體間互動關係。Ex 鐵三角、政策網絡、政策倡導聯盟
3. 個體層次：個別行動者。Ex 公共選擇論

公共利益的觀點（公共利益指涉對象）
1. 利益團體多元主義
2. 理性選擇者的公共選擇：公共行動者在市場競爭下理性選擇的自利結果
3. 民意代表的立法過程
4. 顧客的服務提供
5. 公民觀點：沒有組織任何利益團體的沉默多數，公有財的公共使命無法按市場定價。不以
人數多少作為定義標準，以公平正義而非效率效能定義，非齊頭式的平等。

公民精神（公共利益的組成）Frederickson
1. 憲政體制
2. 德行的公民

4
3. 對集體與非集體公眾的回應
4. 慈悲與大愛

社會公平的價值
1. 單純個人公平：票票等值
2. 分部化的：基於職業部門分工所造成的實質上公平
3. 集體性：團體所要求公平，如黑人或女性
4. 機會公平
5. 世代間公平

漸進途徑
1. 同時考慮目標與手段的選擇
2. 必要時，修改目標迎合手段
3. 對問題不斷重新界定
4. 只尋求稍有不同的替代方案，不考慮全盤的改變
5. 僅考慮少數替選方案
6. 每一替選方案都只考慮少數後果
7. 強調無最正確，只有較適合的方案

漸進主義的預算
以上個年度為基礎小幅增加
討論重心為「增量」，規避了全面廣博分析，融洽政治氣氛塑造
特色
1. 代表功能：多元團體相互競爭、協商妥協達成利益分配、政治性極高
2. 共識和聯盟建立：利益均沾、「肉桶分肥」爭取選票
3. 國會成為決策權力所在
限制：浪費、效率、目標的優先性

政策問題特性
1. 相依：不同領域問題相互影響。分析時應以巨視觀點，視為「問題系統」
2. 主觀：是人類對環境所採取行動的思考產物。人感受到問題情境而非問題本身
3. 人為：基於社會需要而建構、維持、改善
4. 動態：解決方案變成問題
5. 歷史：問題是逐漸形成的

政策問題構成要素
1、是已經被提出的公共問題
2、是經由政策分析⼈員所認定
3、落在政府機關管轄範圍，且確有必要採取⾏動加以解決者
問題建構⽅法特性
1、它是利害關係人之間互動對談的共識結果，非是分析者單⽅⾯主觀判斷
2、它是找出問題所在的系統化過程

5
3、必須按照嚴重性加以評比排列，優先解決主要問題
第三類型錯誤
公策所處理多為結構不良問題，則不能以傳統途逕解決，最好⽅法是社會建構論的研究途逕，
即分析家以同理⼼體會真實問題情境，以洞察⼒得知問題癥結，以批判精神反省⾃⼰的問題界
定是否正確反映利關想法。
第⼀類型是虛無假設為真卻拒絕它，第⼆類型是虛無假設為偽，卻接受它。
問題建構的注意事項
1、將重⼼擺在利害關係人的需求，以找出問題所在
2、過程中參與者應有廣泛代表性，尤其要邀請對立的利害關係人，反映不同觀點
3、不能僅接受⺠代、長官或特殊利害關係人的定義，應有平衡多元的意見
4、不僅界定本機關權限範圍內問題，更要界定他機關，讓⾸長協調解決（跨域思維）
5、是發揮創意的過程，要發揮想像⼒
6、循環式建構法，不斷重新檢視問題成因是否反映真實情況
7、要找出根本問題設計對策
問題的提出管道
（⺠代、候選⼈、政黨）、（利團、意⾒領袖、當事⼈代表、抗議⽰威者）、媒體、⾏政⼈員

政策議題特性如何影響其議程地位
1. 特定性：越廣泛抽象越高
2. 社會重要性：與民眾關係密切或疏遠程度
3. 時序相關性：時效越長越高
4. 複雜性：越簡單越高
5. 明確慣例：不具備明確慣例者越高

問題建構的⽅法
腦力激盪法（創造觀念、目標、策略，以認定、思考問題情境的方法）
1. 小組成立：根據問題情境，選擇具有深刻認知的專家
2. 觀念創造：開放、自由，以免批評打壓新點子
3. 觀念評估：根據政策可行性
4. 觀念優先序排列

多元觀點（TOP 模式）：系統性運用技術、組織、個人觀點於問題情境，以得到問題情境與解
決方案，相當適用於結構不良問題
1. 技術：最適化模式，奠基於科學技術，強調因果思考、客觀分析、預測、最適化。運用機
率論、成本效益分析、計量統計
2. 組織：關切 SOP、法律規則、制度運用程序。對目標完成與績效並不關心
3. 個人：決策者的認知、需求、價值判斷
多元觀點的運用原則
1. 典範間的混和：以典範而非學科為基礎的小組 ex 工、商、利益團體、官員
2. 三種觀點的平衡
3. 不均衡的複製性：「技術」觀點可複製，「個人」、「組織」不能

6
4. 不同觀點使用不同溝通模式：技術-建構語言，個人、組織-分析報告
5. 延緩整合：可將整合工作交給制訂決策者

假定分析（將政策問題的衝突性假定進行創造性匯合）
1. 針對分析者、制訂者、利害關係人對問題的不同觀點加以整合
2. 企圖整合足以影響問題情境的相互衝突假定
程序
1. 利益關係人認定：依利害關係程度排序
2. 假定浮現：檢視問題與建議間的因果關係隱含何種假定
3. 假定挑戰：將得到的假定比較評估，尤其是對立的假定
4. 假定集中：將重要而不確定的假定集中，將已確定假定的建議集中
5. 假定匯合：設法匯合所有利害關係人可接受的共同假定，並設計解決方案

類比分析：目的是促進相似問題的認知，是一種對相似性的調查。新問題從舊問題找方法
1. 個人類比：想像自己是利害關係人，以體會問題情境
2. 直接類比：將 2 種問題作比較 ex 吸毒者與傳染病
3. 象徵類比：找不到實際問題狀況相類比 ex 生態系統與政策系統
4. 想像類比：自由發揮

界限分析法
1. 利害關係人的滾雪球抽樣：先找出對問題熟悉的人，再由他推薦
2. 訪談得出問題原因
3. 界限估計：累積新問題直到沒有問題

大數據分析
1. 不再透過抽樣，得到完整、外顯的民意
2. 及時更新，迅速反映民意需求，避免以落後的資訊分析
3. 監控問題、預測可能發生的問題

7
結構不良的問題 Dunn
1. 性質涉及多元制訂者、方案
2. 利害關係人間無共識，甚至衝突
3. 決策單位間分歧衝突
4. 方案後果無法預測
5. 發生機率無法計算
6. 問題偏好無法排序

結構不良因應對策
1、以更廣泛思維思考政策變項、選擇⽅案與連鎖效應
2、合作與協⼒，藉功能性合作網路，增加瞭解問題本質及其真正原因的可能性，有利形成解
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決⽅案
3、靈活運⽤轉換型、調適型、協⼒領導
4、活化組織結構和運作過程，包括予算和財務系統、績效評估、⼈⼒資源管理等

Dunn 政治問題認定的⽅法
1、類別分析法：根據過去經驗，加以推理、分類，利⽤事件相關性等原則，形成概念，對問
題情境加以分類
2、層級分析：以可能原因、合理原因、可⾏原因描繪問題何以產⽣
3、類比分析法：類似問題的確認及相似性調查中，指出政策成因、特質、類別
4、腦⼒激盪法
5、假定分析

針對不同結構問題的解決⽅法
結構不良：漸進、垃圾桶
良好：理性廣博
中度：混合掃瞄、滿意決策

⿂䱻圖分析
1、將問題原因與後果間的關係利⽤⿂骨表⽰。適⽤在問題的基本性質已界定出來，每位參與
者對該問題相當熟悉
2、將問題癥結類別界定後，組成腦⼒激盪⼩組，根據問題成因討論，再將結果畫成⿂骨圖，
再進⾏投票或調查，以決定問題嚴重程度

問題認定可能誤差原因：組織層級化、專業化、集中化。意識型態，無知、資訊超載、噪⾳⼲
擾、時間落差、逃避、隱避、假性問題（解決了錯誤問題）

議程設定
指機關決定是否將某⼀公共問題予以接納並排入處理議程的過程。想擠進機關處理議程的公共
問題很多，機關僅能排列處理順序，則設定的過程相當政治性。依問題的特性也有可能是機關
主動排入並立刻解決
政策議程
狹義說：政府官員關切的主題或問題名單
廣義：不僅官員，包括媒體、社會⼤眾關切的議題，⼀旦被有管轄權機關納入政策議程，即會
採取積極⾏動加以解決。

政策議程特性
1、來源：是社會要求或決策者關切，將它列入施政計劃表，以滿⾜社會⼤眾
2、形式：可能是具體法案或政策宣⽰，也可能是⺠眾、媒體、利團表現出來的意⾒取向或價
值
3、發動者：可能來⾃⺠間或政府機關
4、形成過程：通常開始於⼤眾媒體報導，後成為社會上討論的公共議程，最後官員考慮成為
政府議程

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5、分為系統議程、政府議程

系統議程
1、社會上普遍認為值得注意的議題，且認為政府有適當管轄權。
2、系統議程本質上是討論議程，⽽政府議程則指受到政府注意，可能採取⾏動的議題。較系
統議程來得特定、具體
3、政府議程⼜分：舊有議程是指經常出現在政府議程上的事項，新增議程則因特殊情況或事
件⽽發⽣。舊有議程較易被優先考量議程設定過程的外在催⽣模式
Cobb､ elder 認為，議程設定過程是從系統議程發展到政府議程的過程，關⼼政策議題的⺠眾
越多，越可能進入政府議程。以下議題特性扮演重要⾓⾊：廣泛抽象、社會重要性越⾼、長期
影響者、愈簡單者、不具明確慣例者
在系統議程開始形成之時，問題發起者與觸動樞紐是促使議題往前推動主因

Cobb 指出議程設定有 3 種模式：

1、外在催⽣模式，出現於多元主義⺠主國家，議題由利益團體發動
2、動員模式：出現在獨裁國家，領導者將政府內部發動的問題向社會⼤眾宣傳，並透過媒體
得到⼤眾對該議題的⽀持，然後再回到政府議程。與外在催⽣模式正好相反，是政府議程到系
統議程，再到政府議程。Davies 議程設定三階段
催⽣：公共問題出現創造⾏動需求
散布：需求轉換為政府⾏動議題
進⾏：正式成為議程項⽬
議題性質是能否成為政府議程的關鍵要素，然⽽議題⼤多是由政府官員所動員，來⾃⼤眾討論
者難以進入政府內部
3、多元流程模式(multiple streams model)：多元流程模式是金敦(Kingdon)提出來的，他認
為議程設定過程中呈現出「鬆散的觀念組合」，而非「理性的統合結構」，議程設定過程包括
三種毫無相關的流程：「問題流(problem stream)」、「政策流(policy stream)」、「政治流
(political stream)」。金敦認為當這三流在關鍵時刻連接在一起時，議題就很容易進入政策議
程。他把這種關鍵時刻稱為政策櫥窗(policy windows)。

Nelson 提出議題形成 4 階段（議程設定的四階段模式）

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1、議題認知：開始被注意，且認為政府有採取⾏動必要
2、議題採納：基於是否有管轄權決定是否採納
3、調整優先順序
4、若未被選擇，則維持議程項⽬地位。若被決策者注意，則提出解決⽅案

公共問題取得議程地位的條件 Koeing
1. 公共問題性質：大眾關注程度、期盼政府解決、認為是政府相關部門權責
2. 利益團體
3. 政治領導
4. 危機或特殊意外事件
5. 社會運動大規模舉行
6. 國際組織、外國勢力影響
7. 傳播媒體

政府對公共議題的態度
1. 遏阻發生：動員社會力量，於剛發生時消除。在規劃階段動員使解決方案胎死腹中。使執
行時有頭無尾，稱為遏阻性決定
2. 任其發生：弱勢意見不被注意
3. 鼓勵發生：只是指導民眾做參與政策準備，不承擔認定問題責任
4. 促其發生：促使問題發生，製造輿論加以處理

議程參與者 Kingdon
1. 總統：基於民意支持、合法性權威、關注的焦點、政黨的力量
2. 政務官：使舊議程更「明顯」，較少找新議題，基於長官讚賞選擇
3. 國會：基於制定法案的法定基礎、民意支持
4. 媒體：製造爭議議題，政黨代言人，基於政治立場偏袒報導
5. 利益團體
6. 智庫、專家：公共政策的研究機構，善用各種分析方式，提出政策建議
7. 民眾：基於古典民主論，強調民眾參與公共政策發展的正面效果

規劃
意指發展⼀個計劃、⽅法、處⽅，以緩和某種需求或解決社會問題。規劃⾸先要認知某種需要
存在，並設法對因⽽產⽣的問題範圍界定。接著規劃者透過利益匯集與組織的⼯作，促使相關
部⾨注意問題的發⽣。包含⼆項活動：
1、診斷:⽬的在瞭解問題成因，確立政策⽬標，認定標的團體
2、處⽅：透過分析程序，提出解決問題的政策⽅案。蒐集與發展⽅案，進⾏可⾏性分析

政策規劃特點
1、以政策系絡為焦點，含時間、空間、內部、外部、經濟、制度、⼈⼝、⽂化、意識型態
2、問題導向
3、價值取向，企圖將社會帶向某種理想價值情境
4、整合的⾯向：⺠眾利益與觀點。量化與質化⽅法。各⽬標間的調合

11
5、理性基礎：經濟理性的效率、效果、最適。政治及社會理性，注意可能引起的回應或挑戰。
超理性，指直覺或想象⼒。

類型
1. 例行性規劃：
(1) 係指政策分析人員採取例行與重覆之方式，設計類似於以往所實施之方案。在大多數情
況下，行政機關所處理的公共問題均屬於重複性、例行性、有前例可援的問題，所以可採取
此種規劃方式。
(2) 例如許多社會福利計畫以及衛生醫療計畫的制訂；又如許多機關每年都要舉辦一次的自
強旅遊活動即然。
2. 類比性規劃：
(1) 係指政策分析人員採取以過去類似問題的解決方法，作為解決目前公共問題之參考依據
的規劃方式。
(2) 例如政府環保機關在規劃空氣污染防治方案時，可以參考過去已制訂完成的水污染防治
方案，因為兩者在性質上是類似的，所以相關的規定可以相互參考引用。
3. 創新性規劃：
(1) 係指政策分析人員採取突破慣例及創新性的方法，對於無前例可援的、複雜的公共問題，
設計解決的方案。
(2) 例如臺灣地區與大陸地區人民互動問題的處理（如：交通、觀光、進修），就是採取創
新性規劃方案的作法。

規劃的困境
1、價值選擇：須考慮意識型態和信仰系統，不能只是純粹理性分析
2、無法避免精英主義，與⺠主理念不相容
3、予測與不確定性，事件是動態變遷的
4、集體/個別利益拿捏
5、化約主義：整體並非只是部分的結合

議程建立過程中守⾨員⾓⾊
1. 促進者：將解決⽅案放進議程，協助通過其他守⾨員
2. 否決者：美國總統
3. 要求妥協者：利益團體 ex 計程車抗議 uber
4. 中立者：由於內部意⾒不⼀或不強烈，採取不積極的⽀持或反對

政策規劃步驟
1. 政策目標確立
2. 需求評量：某一群人口之需求程度與已提供服務以迎合此需求之數量間差異
3. 敘明目的：目的達成程度的衡量
4. 設計替選方案
5. 評量替選方案後果
6. 選擇替選方案：效率性（成本利益/效益分析）、公正性、政治可⾏性
7. 設計執行辦法：說明執⾏的作業程序和管制⼯作進⾏程序

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8. 設計評估辦法：是否照原訂計劃執⾏？達成程度？前⼆項是否有因果關係?有無效率？
9. 回饋

政策規劃原則 Kaplan
1. 個人受益：最終受益者落在一般人
2. 人民自主
3. 緊急處理
4. 持續進行：從不同時間角度研究可行性
5. 公正無私
6. 分配普遍
7. 劣勢者利益最大化

政策⽬的特性
1、可測量：以量化或其它⽅式表達
2、有限的⼈⼝：⽬標群體有可觀察的界限
3、敘明變遷的幅度
4、時間的期限

成本效率分析（weimer,Vininy 政策⽅案的效率性評估）
1、認定相關政策衝擊成本
2、予以貨幣化
3、將時間、風險折現
4、選擇利益最⼤、成本最⼩者。考量予算、⼈⼒限制、時間偏好
缺點
1、無形成本與利益無法量化
2、立⾜點：忽略全⾯性影響
3、分配權數：弱勢團體是否應更⾼？
4、實際利益、處罰利益：對其它政策的影響
5、強調效率，忽略效能與公平
6、貨幣價值不適於衡量回應性
7、影⼦價格法只是分析⼈員武斷的表⽰
成本效能分析
CBA 成本與利益難貨幣化，如長期、潛在、外溢利益。
成效分析：成本固定不變時，哪個產出最多？

政策工具
將實質政策⽬標轉化為具體政策⾏動之⼯具或機制作⽤。政策⽬標只是理想狀態，須透過標的
團體運作才能完成⽬標。因此透過⼯具選擇，以改變標的團體⾏為，達到⽬標
特性
1、是政策規劃與執⾏間的連鎖
2、是系統思考的⾏為、有⽬的之⾏動，⽽非嘗試錯誤的過程

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3、是政策研究的重⼼，有學者主張以⼯具作為分析研究標準
4、須透過標的團體完成，其意⾒、觀點、態度成為⼯具是否能順利推動的關鍵。
5、研究的關鍵問題：⼯具的實施清單有何？⼯具類型？設計標準？選擇⽅式及理由？

Weimer,vining
1. 市場自由化：解除管制、合法化、民營化
2. 市場便利化：創造新的市場化財貨（碳權）、分配既有財貨（捕魚額度）
3. 市場模擬化：在自然獨佔的市場透過拍賣方式（如有線電視經營權）
4. 非市場供給：直接供給、外包
5. 管制：基本架構、管制規章
6. 租稅與補貼：供給面、需求面
7. 保險與救助

O`hare 的分類

Schneider&Ingram
1、權威型（威爾森）：⾏政⼈員處於層級節制體系中，故須對組織加以順服，當權威者下令
所有⼈都要服從。若政策無法達到⽬標，設計者應加重處罰程度，⽽非改變策略。
2、能⼒建構：政府提供教育訓練、⼯具、技術協助、資⾦等，標的團體⾃然會採取⼀致的順
服
3、可⾒誘因：正⾯的如補助或減稅，負⾯的如懲治規定
4、符號象徵：改變個⼈認知、態度、價值。
5、學習過去經驗的設計：類似漸進主義

政策工具光譜
自願性工具
1. 自願性組織
2. 家庭社區
3. 市場機制
強制工具
1. 公營企業
2. 管制
3. 直接提供
混和性工具
1. 資訊與勸誡
2. 補助
3. 財產權銷售
4. 徵稅、使用者付費

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政策⼯具選擇
Linder､ Peters 以國家能⼒/次級系統複雜性分析
1、⾼國家能⼒、⾼度複雜：市場⼯具，社會中競爭者眾多，政府無從分辨優劣，只要政府具
⾼度管制⼒，可⽤市場⼯具任其競爭，汰弱留強
2、⾼能⼒、低複雜：管制⼯具
3、低能⼒、⾼複雜：⾃願性⼯具，如社區總體營造
4、低能⼒、低複雜：混合型
Peters 指出影響政策⼯具選擇的因素
1、利益：利害關係人會企圖影響政府作成令其獲利的政策⼯具。政治⼈物為了連任，偏好能
⾒度低的⼯具幫助優勢利益團體，以免被發現
2、觀念：⾃由派偏好政府直接⼲預，保守派偏好⾃由競爭市場
3、個⼈：政策企業家，如柯媽媽推強制險
4、機關：基於歷史、學習經驗或專業訓練，對某些⼯具有固定偏好
5、國際環境：如美豬
備選方案的來源
1. 既有方案：維持現狀、省力
2. 漸進的
3. 創意型
4. 學理型：如政策工具
5. 修正後的學理型：修正以適用於特定政策問題系絡
備選⽅案的選擇標準（政策指標）
1. 政策資源充分性
2. 執行技術可得性
3. 社會價值接受性
4. 政策目標正確性：以相同標準進行篩選

Dunn 的版本
效果性：技術理性、產品數量
效率性：經濟理性、成本效益分析、cp 值
回應性
適當性：有效滿足問題程度
充分性
公平性：平均分配

多屬性效⽤模型
應⽤於同時有多個⽅案被考量，多個評比原則，構成多樣屬性
步驟：
1. 定義方案、利害關係人或團體
2. 依利害關係人或團體考量評估：給予效用分數
3. 指定權數：依據重要性、影響力
4. 效用分數加權，加總各方案分數

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5. 執行敏感度分析並建議方案：徵詢不同利害關係人
優點
1. 提供政治可行性分析依據
2. 未來方案或準則的修改：鑒往知來
3. 結合客觀（利害關係人）資料與主觀（效用分數、權數）判斷
缺點
如何整合每個人判斷？
資訊不足或其他利益考量影響

政策規劃後實證途徑對理性途徑批評
1、決策者為爭取政治⽀持，經常使⽬標模糊，甚⾄隱藏真正⽬標
2、決策者為使偏好⽅案得到⽀持，會減少可選擇的⽅案
3、決策者利⽤修辭，在互斥⽅案之外增加另⼀項可能的備選⽅案
4、備選⽅案的名稱或⽂辭標簽會影響評估結果
5、效⽤、利益、成本難以找出市場價格，指定數值可能是主觀武斷的
6、有些⽅案只回應了利益團體

可⾏性分析
1. 政治：Meltsner 認為應考量參與者、信念動機、資源、地點、交易合作
2. 經濟：一般資源（錢）、特殊資源（人、材、資訊）
3. 法律
4. 行政：績效、結構、環境；執行機關層次、人員素質、管理技術
5. 環境：⾃然⽣態保育、避免製造公害
6. 時間：規劃、執⾏、產⽣結果所需時間
7. 技術：專業知識權威性、發展⽔準、認知差距

標的⼈⼝的認定（以需求評估說明）
1、規範性需求：低於政府所規範，如低收入⼾
2、感覺性需求：個⼈主觀上不滿
3、明⽰性需求 : 如登記購買国宅者
4、比較性需求：相對剝奪感

標的⼈⼝界定
1、風險⼈⼝：可能有⼀定機率接受政策⽅案服務的⼈⼝，如女性避孕政策中所有具⽣育能⼒
的女性
2、需要⼈⼝：特定區域的⼀群⼈，所顯⽰出的狀況是某項政策⽅案所要解決的問題。可以直
接測得，如低收入⼾
3、需求⼈⼝：被界定的⼈，願意接受政策⽅案者，政策資源應優先配置

政策合法化
統治者與被統者賦予某個政策⽅案具有正當強制⼒過程，其中，推動者⼀⽅⾯進⾏政策⽅案擴
散與說服的⼯作，另⽅⾯推動⽅案通過立法，使政策通過正式立法過程，並得到⺠意⽀持。

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意義：
1、正當性：⺠主社會的政策須經⼈⺠同意，是正當性的來源。價值適當程度、程序正義、執
⾏有效程度都會影響
2、政治性：不論討論政策正當性，或是瞭解政策合法化的主要場域（國會），都⾼度政治性
3、權威性：公私部⾨決策最⼤差異，只有公部⾨政策具有產⽣公共強制⼒的合法化過程
4、公共性：對利害關係人產⽣成本利益重分配
5、選擇性：集體選擇的過程

合法化的參與者：⾏政⼈員、⺠代、司法機關、政黨、利團、利關、媒體、學者專家
滾⽊立法：立法者彼此間以投票贊成，取得互惠的同意。
⾁桶立法：立法機關同意撥款補助依附在⼀個重⼤計劃之若⼲地⽅建設，但實際上這些計劃並
不需要，只是地區⺠代討好選⺠，以包裹的⽅式提出，在各地區⺠代相互⽀持下被通過

議價協商的必要性（前提條件）
1. 社會多元主義：各利害關係領袖未必同意，但又期望得到同意與利益
2. 互相依賴關係：利益團體間利害關係息息相關
3. 起初不同意但之後有同意可能
4. 憲法因素：行政結構、院制、三權分立、任期

議價協商產⽣後果（接受、同意、控制）
1. 政策被廣泛接受：政策必須受到政治活躍份⼦廣泛接受，或⾄少默許
2. 政策藉由不理性方式得到同意：滾木立法
3. 政策被有組織者控制：合法化過程反映了有組織團體的利益
4. 無法控制行政機關：每個機關都是由其服務對象組成之特殊控制關係網路一部份，這些服
務對象都可被該機關動員遊說

⾏政機關建立⽀持多數的⼿段
說服：有利、積極、正面的影響，使他人相信、支持或不相信、支持。使用「政策論證」的方
式。
議價協商：權利擁有者間，設法調整目標以形成各方可接受方案
遊說：直接、間接（草根、基層）、半直接（對能影響決策者的人 ex 阿珍）

政策論證的方式
權威的、統計的、類別的（以「成員關係」作為論證基礎）、直覺的、分析重心的（利用數學、
經濟學、系統分析等方法來進行事務分析，依分析結果而提出政策主張。主要依據為「方
法」。）、因果關係解釋、實用的（以政策關係當事人、相似或類似政策所得論證作為基礎。
主要依據是動機、平行案例或類比）、價值批判的（以倫理或道德為標準，評論政策的好壞對
錯，依評斷的結果，提出政策主張，主要依據為「倫理觀」）。

行政機關合法化方式
1. 試探性發布消息
2. 爭取社會資源協助

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3. 提供資訊
4. 加強聯繫、公關：如國會聯絡小組
5. 列席各項會議
6. 發揮政黨協商功能
7. 提供選民利益
8. 運用立法聯絡人員
9. 恩惠任用

民主國家的政策合法化過程中，行政機關所扮演的關鍵角色與其影響力
「政策合法化」是指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團
體或個人，例如立法機關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法定程序，以便付
諸執行的動態過程。因此，政策合法化的活動通常在兩類機關運作，一為民意機關，另一為行
政機關。而無論是行政機關或立法機關的合法化，行政機關都扮演著舉足輕重的關鍵角色。下
依題意論述之：
(一)行政機關在政策合法化過程中的關鍵角色
1.在行政機關的政策合法化中，行政機關的角色包括：
(1)審核批准政策：行政機關本身就是政策規劃主管機關，全權掌握政策方案之規劃方向與內
容，因此，本身即可基於職掌，審核批准毋須送請立法部門審議的政策方案。
(2)否決團體：行政人員的專業性在政策合法化過程中扮演否決團體的角色，無論對任何政策
方案都有相當的發言權，行政首長在未獲行政人員的全力合作下，都無法貫徹個人意志，若
強行推動政策，失敗機率甚高。
2.在立法機關的政策合法化中，行政機關的角色包括：
(1)為政策辯護：行政機關是政策方案合法化的主要發動者，將選定的政策方案送請立法部門
審議，並為所提出的政策方案說明與辯護。
(2)爭取政治支持：行政機關為使其擬訂或規劃的政策得以在立法機關順利完成法定程序，必
須設法爭取一般民眾、大眾傳播媒體與立法人員的支持，在每個議決階段建立多數聯盟。
(3)確保政治課責：立法機關有權力要求行政機關為其制訂之政策負責，讓行政官員參與政策
合法化過程，解釋政府政策，提供相關資訊，回答立委相關疑義。然而，行政官員參與政策
合法化過程時，不單純只是回應立法委員之期待，一方面立法委員期待的未必與公民相符，
另方面行政官員也需擔負一定責任，基於專業與公益考量，替公民促成較佳的政策方案取得
合法化地位。因此，行政官員亦可利用議會質詢機會來行銷其政策，並藉此建構行政機關的
良好形象，以利於通過更為完善、更符合公民需求之政策方案。
(二)行政機關在政策合法化過程中的影響力
行政機關在政策合法化過程中具有舉足輕重的影響力，原因在於行政機關的專業性：
1.公務人員全天候地關注其所負責的公共問題領域。
2.該問題所涉及的專業知識非長期投入，無法掌握政策內涵。
3.專業知識產生了資訊壟斷權。
4.政策問題的難度日益增加，必須仰賴官僚體系的專業知識。
5.官僚自主裁決權日漸提高。
歸結言之，為了在政策合法化過程中有效發揮專業影響力，爭取立法機關的支持，行政機關可
以透過以下方式，袪除可能的杯葛或掣肘，包括：(1)把握法案適當提出時機；(2)爭取社會資
源協助；(3)加強聯繫維持情誼；(4)提供資訊增進瞭解；(5)列席各項相關會議；(6)運用國會聯

18
絡人員。

參與者合法化策略
包容性策略
1. 諮商：各相關部⾨針對共同事務事先取得共識避免僵局，尤其分裂政府
2. 建立聯盟：在⺠主多元社會不建立聯盟爭取多數難以成功
3. 妥協：避免全贏全輸，得到雖不滿意但能接受的結果，惟⼆極化問題無法妥協
排除性策略
1. 繞道：避免或延遲激烈爭鬥，暫時性妥協
2. 保密：⽅案敏感時。惟立法改⾰後委員會公開舉⾏公聽會，陽光法案也要求⾏政公開
3. 欺騙
說服性策略
1. 雄辯：需避免誇大造成反效果
2. 政策分析：運用實證研究結果，提供政策分析相關資訊
3. 抗議：價值大於事實，政治大於證據，輿論有利時使用
另外，也包含了「建立支持多數」的手段：說服、議價協商、遊說

團體盲思
指團體因凝聚力，強調團結一致，因此壓抑了獨立思考判斷能力，放棄提出不同意見機會，使
團體產生不當決策。
1. 團體充滿無懈可擊幻想
2. 對不愉快不確定資料予以合理化
3. 堅信團體本身道德信念
4. 具有競爭對手衰弱、愚笨可惡的刻板印象
5. 對抱持不同意見者施壓，迫使其順從團體意思
6. 成員自我檢查及團體意見的一致性，將自己疑慮及反對意見重要性極小化
7. 成員具有全體一致的幻想，認為彼此意見相去不遠
8. 自我委任的防衛心態，不願聽從他人批評
結論：團體偏移
防治作法：⿎勵成員提出不同意⾒、領導避免事先宣⽰個⼈偏好或價值、設立獨立研究⼩組進
⾏多元評估分析、找學者專家、指定吹⽑求疵者
官僚體系的政治控制
1. 國會宰制：預算、授權
2. 行政總統：運用預算權力
3. 司法審查：從行政程序控制的相關審判監視官僚
4. 多頭控制
5. 官僚自主

政策合法化內涵
1. 正當性：人民的同意，價值的適當程度，過程的程序正義，執行有效程度
2. 政治性
3. 權威性：只有公部門政策具有產生公共強制力的合法化過程

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4. 公共性：對利害關係人產生成本、利益重分配問題
5. 選擇性：集體選擇過程、重視程序正義、多數決

國會與公共政策關係
1. 國會議員多重政策角色
2. 國會政策場域中多重參與者
3. 國會多數建構的制度性意義
4. 協商是國會制度運作核心

建立國會多數聯盟條件
1. 政策提案摒棄黨派之私，以民眾利益考量
2. 多數黨尊重小黨，少數黨服從多數
3. 以計算人頭代替打破人頭，不可暴力
4. 合法化過程公開：直播、轉播
5. 建立監督立委聯盟，公開問政成果

政策合法化策略
1. 吸納：吸收反對陣營的意⾒領袖。減少阻⼒、增加考慮⾯相、體現⺠主與決策者氣度
2. 妥協：雙⽅退讓，達成雖不滿意但能接受
3. 操控遊說：Riker 行為者對規則的熟悉或操控、選擇，建構環境讓他人建立聯盟
4. 辯論：可能在執⾏時成為被攻擊的點

政策執行成敗因素
1. 政策問題所具特質：標的⼈⼝數量、分殊性、⾏為需調適程度
2. 規劃合理程度：除了⾏政機關、專家學者，亦不可漏⺠代、當事⼈代表
3. 合法化周延程度：如經立法審議，注意黨派協商、利益調和，避免贏者全拿
4. 執行者對目標共識程度
5. 執行機關特性：「組織能力」結構、人員、財物資源
6. 機關組織間溝通與執行活動之強化：使用強制懲罰權、物質報酬、規範權
7. 執行監督情況：行政、立法、司法、政治監督
8. 標的人口順服程度
9. 環境因素：政治、經濟、社會

政策執行特性
1. 包含多元行動者
2. 動態的過程
3. 涉及多元、含糊的目標
4. 在府際關係網絡上運作
5. 涉及許多政府無法控制的外在因素
6. 成敗取決於執行者是否具執行意願及承諾感
7. 政府規模的膨脹與公共計畫的繁複

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政策執行力模式（Edward III）
1. 溝通：決策者與執行者間
2. 資源：人員、設備、資訊、權威
3. 執行者意向：因執行者具有自由裁量權
4. 機關結構：SOP。執行權責分散化造成協調困難、資源浪費

政策網絡
意涵：互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策問題或計畫
1. 「互賴性」為政策網絡先決條件
2. 必然存在多元行動者、目標
3. 或多或少的持久性關係
類型（Rhodes）
1. 政策社群：通常發生在層級節制的政府中，具高度穩定性、限制性成員、垂直的互賴關係、
水平意見表達受限、高度整合性
2. 專業網絡：官僚體系中的專業機構之間形成的互動連結，具高度穩定性、限制性成員、垂
直的互賴關係、水平意見表達受限。滿足專業利益，但整合性不如政策社群，如：各種專
家學者
3. 府際網絡：地方政府間代表性組織構成，成員資格有限制、垂直的互賴關係，希望擴大水
平意見表達故不加以限制
4. 生產者網絡：政府與受政府委託生產、輸送公共服務的民間行動者之間構成，基於經濟利
益，成員流動性、限制性的垂直互賴
5. 議題網絡：不穩定、低度整合，成員多且流動性高，垂直互賴關係受限，水平意見不受限
但未經整合，故無法發展出穩定的互動關係，呈現多元主義式的互動。

政策網絡理論的出現企圖矯正
1、地下政府：任何政策領域，基於共同利益組合的個⼈，會有效地利⽤多數的例⾏性決策機
會影響決策。成員包含議員及助理、官員、特定領域個⼈或團體代表，彼此間互賴，有別於執
政政府。其關係頑強，極具排他性，政府機關成為利團與議員的俘虜
2、鐵三⾓
3、議題網絡：Heclo 認為多數議題並不存在鐵三⾓理論般封閉性的控制圈，⽽是開放性的，
形成議題網絡
4、三位⼀體：McFarland,政府機關、製造者或專業性利益團體、反對的公益團體，此網絡呈
現了議題的三個⾯向，不具排他性

對政策網絡的批評
1、研究範圍太廣泛，無法區分利益、知識、觀念對政策形成的影響
2、對網絡的開始或未端找不到，難以掌握網絡關係改變
3、未說明制度與國家機關對政策形成的影響
4、忽略權⼒運作的影響

Smith 的政策執⾏模式：理想化的政策⽬標，標的團體，執⾏組織，環境
因素

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第⼀代執⾏
1、⾏政組織是集權、階層、⾦字塔型，如⾱伯官僚模型。上下級形成指揮命令階層體系。
2、政治負責政策制定，⾏政負責執⾏，如 Wilson,⾏政是專業、中立的
批評：忽視其他⾏動者如基層。政策有時由多元機關共同執⾏。低估基層與標的團體影響政策
的能⼒。⼤量個案研究難以建立通則。
第⼆代執⾏

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古典模式要有具⺠主精神、能⼒強、中立的領導，並不實際 Hjern&Porter 建構執⾏結構的研
究途徑，被稱為由下⽽上。強調基層裁量，政策制定者提供充分⾃由空間，使基層建構更適應
的執⾏過程。Elmore 稱為向後推進。基本命題：
1.有效的執⾏在於包含多元組織的執⾏結构
2.執⾏結构是有共識的⾃我選擇过程
3.以計划理性⽽非組織理性为基礎
4.有效執⾏取決於執⾏机关間的过程與產⽣,⽽非決策者的意图、雄⼼
5.有效執⾏是多元⾏动者複雜的互动結果,⽽非單⼀机构貫徹⽬标⾏动結果
6.有效執⾏繫於基层官僚或地⽅机关裁量权,非层级結构的指揮系統
7.有效執⾏涉及妥協、交易、联盟活动, 互惠性比監督性重要

第三代執⾏
1、Sabatier 提出政策變遷倡導聯盟架構，變遷強調執⾏過程就是改變政策內涵、政策取向學
習過程。他也論述次級體系，提及私⼈利益介入次級政府的程度變多，甚⾄具主導地位。Lowi
提出鐵三⾓。Ridley&Franklin 提出次級政府論。
2、政策變遷由三種原因：次級系統中倡導聯盟的互動、次級系統外在改變､穩定系統變數的影
響。
3、政策變遷是外在事件改變和各聯盟為實踐其信仰⽽發⽣的⾾爭改變的產物，此時各聯盟會
尋求增加本⾝資源，並對外在機會作出回應，藉機對問題有更多學習理解，新資訊使各聯盟修
正其信仰、策略。
4、各聯盟的努⼒產⽣政策取向學習，導致政策達成或修正。

影響政策變遷的外在因素（Sabatier 用政策變遷取代政策執行）
一、 相對穩定變項
1. 問題領域的基本特質：是否具備排他性？或對量化數據有高度敏感性？
2. 自然資源基本分配：經濟部門的分配狀況影響社會財富與施政預算
3. 社會價值、結構
4. 憲政結構：例如精省改變省政府在政策過程地位
二、 動態事件變項
1. 社經條件與科學技術變遷：對環保重視影響經濟政策，如拜耳撤資
2. 系統治理聯盟：政黨輪替
3. 來自其他次級系統的政策決定、衝擊，如能源政策衝擊環保政策
次級系統-內在結構（一組行動者不滿當前體系，希望透過聯盟去改變）
1. 深層核心信念：價值觀，涵蓋大部分政策次級系統，如：「自由」
2. 政策核心信念：系統成員的普遍想法，如：工具選擇
3. 次級信念：枝微末節的部份，如：預算分配的看法

次級系統行動者擁有的資源
1. 制定政策的法定權威：成員身居要職
2. 民意
3. 資訊：容易提出具有說服力的辯證理由
4. 能夠被動員的支持者

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5. 財力資源：金援研究組織、智庫、政治人物、買廣告
6. 有技巧的領導：向政策企業家

策略-指導工具的使用
1. 改變法令
2. 引用有利的法院判例
3. 透過各種方式改變預算分配
4. 介入政務官任命
5. 公聽會或是其他方式參與機關決策
6. 發表有利該聯盟主張的評估研究報告

第四代執行 Peter Deleon

1. 制定/執行密切結合運作
2. 發展驗證結合理論、實務的測量工具
3. 兼採歸納、演繹的權變途徑
4. 兼採質化、量化途徑
5. 平衡研究成功、失敗案例
6. 重視結果、過程
7. 兼顧微觀由上而下及宏觀由下而上
8. 多元參與的民主
9. 後邏輯實證、審議式民主、溝通理性，以社會對話達到政策學習目的

政策擴散：在⾏政改⾰成為各國政策風尚的情形下，藉由國際官員舉辦的各種活動，及由公部
⾨主管、學術界、政策企業家所召開的各種會議使⾏政改⾰政策使各國政府、⼈⺠重視推動、
落實，與政策⾏銷異曲同⼯

行政機關特質
1. 普遍性：影響力無所不再
2. 選擇性的重要：在規劃、合法化、執行是主角。績效評估則是支持性
3. 社會目的：提供服務、保障弱勢、管制、重分配
4. 規模大、複雜性
5. 續存性
6. 中立性、控制性

政策變遷
指當前政策被其它政策取代，意味舊政策修改或新政策的採納。⽅式：
1、政策創新：全新的法律或計划取代舊的
2、政策賡續：以新的政策取代，但是所處理的問題和服務對象均相同
3、政策維持
4、政策終結
Peter hall 認為政策學習是針對過去經驗及新的資訊，有計劃調整政策⽬標與技術的企圖，強

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調學習效果導致政策變遷，學習的層次：
1、對既有政策⼯具的配置情形與使⽤程度調整
2、新政策⼯具
3、統攝性⽬標、核⼼理念變遷
變遷的原因：歷史經驗的教訓、⽣態背景改變、群體意識改變、知識涵養深化、特殊利益追求、
社會特質需求
理由：
1、政府擴⼤某項政策領域功能以擴⼤治理範圍
2、當前政策因不良副作⽤或效果不彰需要調整
3、為免政策終結引起⺠眾反彈與社會不安，故盡量避免制定新政策
原則：時效性、脈動性、本益性、可理性、替代性、開放性

調合由上⽽下及由下⽽上
1、⾏政執⾏：⽬標清楚，執⾏⽬標與⼿段有共識，適合⽤由上⽽下，成功與否在於資源多寡。
研究適合以執⾏結果作研究中⼼。如消費券。
2、象徵執⾏：⾼模糊⾼沖突。由下⽽上。基層聯盟⼒量決定執⾏結果，因為不同團體對⽬標
理解程度不同，⼀個政策在不同地⽅產⽣的結果不同，研究的重點在於執⾏⼈員
3、政治執⾏：低模糊、⾼衝突。⽬標清楚但有⽀持有反對。執⾏結果在權⼒⼤⼩，重點在誰
擁有⼒影響他⼈，或者有資源談判。強制⼒與報償性機制決定執⾏成果，由上⽽下
4、實驗執⾏：⽬標模糊但有共識，結果取決於過程中活躍參與者及其資源，系絡狀況主導執
⾏過程，執⾏結果在不同地區變動性⾼。⼤家都在摸索實驗中執⾏，適⽤由下⽽上。

政策變遷的理論模式
1、循環觀點：美國氣氛在保守及⾃由主義循環。⼀邊是國家承諾私⼈利益是解⽅，⼀邊是公
共⽬的。⼤約 30 年時間會轉向改⾰，老羅 1901 進步年代，⼩羅 1930 新政，Kennedy 1960
新領域。Regan 80 年的保守政策，重覆 1950 哈定、1920 柯立芝的保守主義。30 年是⼀個世
代，當權後會把年輕時所學思想實踐
2、演進或學習觀點：Sabatier 的政策變遷
3、反彈/鋸⿒型觀點：當政策從有利某團體轉成另⼀團體，並非⾃由或保守主義，⽽是呈現不
穩定、反彈的狀況，如階級⾾爭或相互競爭的社會聯盟。以⼈事制度為例

政策監測功能

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1、順服：執⾏過程中，⾏政⼈員、機關、標的⼈⼝等，是否遵守決策者所訂之標準、規定、
程序
2、審計：政策所提供資源及服務是否真正達到服務者
3、會計：在某段期間，是否因政策執⾏，在政、經、社、⽂產⽣何種改變，幅度⼜如何？
4、解釋：解釋為何不同政策執⾏後同⼀問題產⽣不同結果

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控制的技術 ：Anderson 認為在執⾏時要求標的⼈⼝順服的⽅法
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1、非強制性⾏動：並非法定處罰或獎勵，⽽是依賴當事⼈⾃願性接受。如⾼官作政策宣⽰、
官⽅設定當事⼈⾃願順服標準、仲裁調解、公佈姓名、教育與⽰範
2、檢查：長期性或定期性，⽬的在發現標的⼈⼝是否順服某項規定
3、核發執照，核準當事⼈從事某⼀特定企業或專業、或從事被禁⽌⾏為
4、貸款、補貼、給予利益
5、訂立契約，政府契約內的給予承攬權或拒絕契約權含有管制意義
6、⼀般⽀出：採購或提供服務
7、市場與專利性活動：採購、銷售或提供貨品及服務
8、租稅
9、指⽰權：藉裁決程序，許多機關有發布命令或指⽰約束私⼈企業權⼒
10、提供服務
11、非正式程序，如諮商或信函聯絡
12、制裁

影響執行的因素
1. 政策本身特性：標的人口分殊性、多寡、需進行調適的程度
2. 規劃的合理性：納入利害關係人
3. 合法化周延程度
4. 執行者對目標的共識
5. 執行機關：資源配置、執行者意願、組織規範
6. 機關間溝通
7. 執行過程的監督情形
8. 標的人口順服程度
9. 政治、經濟、社會等環境因素

政策設計 PD=E(S.A.T.O)+L(t.r.a)
要素（法令、執行機構、標的團體、結果）＋連鎖（工具、規則、假定）
要素 E
1、法令 S
2、執⾏機構 A:執⾏⽅案的政府相關單位，資源是否豐富？組織結構是否
健全？態度是否積極？溝通是否暢通？
3、標的團體 T
4、結果 O：預期的與實際發⽣的，差距越⼩越好
連鎖 L
1、⼯具 t:將⽬標轉化為具體政策⾏動的⼯具或機制作⽤
2、規則 r:制定者、執⾏者、標的團體必須遵⾏的遊戲規則，法律或命令
3、假定 a：對政策因果關係的陳述，含技術、⾏為與規範性假定

我國執⾏缺失：本位主義、執⾏機關重疊、威權決策者、立法從嚴執法從寬、利團及⺠代介入、
執⾏⼈員不當作為、未能建立公平合理執法原則、

府際關係不順

28
改進之道：提⾼標的⼈⼝順服、加強機關間溝通協調、發揮機關特性及專長、提⾼執⾏⼈員意
願及⼠氣、加強監督、善⽤領導與管理技術、改善執⾏系絡因素、修訂過時法令規章

James Wilson 認為不同性質機關管理基層的方式不同，行政機關可依組織目標的產出是否容

易觀察以及所造成的結果能否測量分為：
1. 生產組織：產出與結果均可觀察測量（如稅務人員查稅，結果就是政府稅收增加）。可能
造成過度聚焦容易測量的結果（如警察開單）甚至數字的造假
2. 程序組織：產出可觀察、結果難預測（如心理輔導的時間頻率可以測量，但結果難測量）。
以專業人士的自我管理考評管理，以及 SOP。
3. 工藝組織：產出難觀察，結果可測量（如刑警辦案，破案結果可測量，辦案過程的產出無
法）。除了績效以外，必須防範濫權及不倫理行為。
4. 應付型組織：都無法測量，只能祈求甄補適任人力並持續監督。

政策評估
特質：
1. 以價值為焦點：適當性、妥善性、對社會發展的貢獻
2. 價值雙重性：內外在價值
3. 價值與事實戶賴：以事實資料為價值基礎
4. 目前與過去取向
標準：效率、效能、回應、適當、充分、公平

29
 至實驗室以外的場域 害關係人價值

第三代評估注重「判斷」，必須知道哪個目標是值得追求的，評估者不僅客觀分析實驗對象及
場地狀況，且對於政策目標本身及價值假定亦應有所判斷。
第四代評估主張「回應性-建構式評估」，重視一套多元化的回應性評估與思考架構。認為以
往的評估未能涵蓋價值多元，也簡化了真實世界的因果關係，甚至太過強調單純的描述判斷而
無法滿足複雜的社會問題解決。主張政策評估即政策制定，著重利害關係人的內心感受，及其
訴求、關切、爭議等回應性觀點表達。

評估理由（積極⽬的）：檢測⽅案完成度、符合經費補助要求、資料蒐集、促成政策⽅案選擇、
作為調整或改進參考、累積經驗供未來學習

評估會遇到的問題：⽬標不易理清、成功標準不易界定、政策副作⽤、資料缺乏、⽅法論的侷
限、政治敏感性問題、評估成本問題

30
政策評估意涵
1、對象為⾜以影響社會發展的公共政策
2、兼具量化質化的社會研究⽅法
3、包括官⽅與非官⽅評估者
4、評估內容包會政策產出與結果
5、評估過程是追蹤政策本⾝及政策結果間因果關係過程，評估者要經常進⾏政策監測，以瞭
解政策是否有效

31
評估的內涵（評估在分析過程中⾓⾊）：
1、修正政策產出與問題間落差
2、彌補規劃時可能不⾜
3、澄清利關的價值主張
4、作為回溯性政策分析⼯具
評估的實務功能
1、理清成敗歸屬
2、更新政策資訊提⾼決策品質
3、作為資源分配依據
4、作為推動其他類似政策參考
5、提供決策、執⾏者與⺠眾有關政策⽅案的資訊

32
可評估性評估
1、是思考評估時機問題的系統⽅法之⼀。
2、同時從理論及実際層⾯檢視⽅案，以決定有否對該⽅案進⾏全⾯評估必要的系統性⽅法。
3、澄清聯結⽅案執⾏狀況與希望達成狀況⼆者之⼀系列的假定。評估⼈與案有關的主要參與
者共同研究，以建構⽅案設計。評估⼈分析各項聯結關係的合理性，以估計予期各項步驟是否
能達到可欲的⽬標
4、評估⼈將既有資料匯整，與幕僚、委託⼈、資助者等諮啇。實證資訊也被放入實際服務情
況，以驗證理論合理性及⽅案成功可能性

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34
利害關係人類型
Dunn：政策制定者、受益者、受害者
Savarge：
1、⽀持型
2、反對型：如反核⼈⼠
3、混合型：如⾼承載，都願意合作，但如實施成效不佳則有怨⾔，基於法令⼜不得不遵守，
既⽀持⼜反對
4、邊際型：如週休⼆⽇，勞⼯⽀持，⾃動化程度⾼者⽀持，少數勞⼒密集產業反對，合作可
能低，對主管機關威脅也低，故不受重視

35
政策評估的標準
1、效能：與原訂標準比較，政策達成予期結果或影響之程度。並非政策是否按原訂計划執⾏，
⽽是執⾏後是否對環境產⽣期望之結果
2、效率：產出與成本間關係，通常以每單位成本產出價值最⼤化、或每單位產品成本最⼩化
為基礎。著重於較佳⽅法執⾏，⽽非以有效之途經。⼜可分為技藝性效率（成本受限下影響最
⼤化)､經濟性效率（著重資源分配使⼈⺠之滿⾜最⼤化）
3、回應性：滿⾜標的團體需求、偏好、價值的程度
4、適當性：政策⽬標價值如何？對社會是否合適？所根據的假設穩當性如何？⽬標並非理所
當然，適當性應優先其它標準
5、充分性：⽬標達成後問題消除的程度如何？由於各種限制，執⾏後⽬標常被迫縮⼩成⼩部
分，只解決部分問題，故充分性可衡量政策產⽣期望影響程度
6、公正性：與政策有關的社會資源、利益、成本公平分配程度。事實上每個⼈或團體都會有
不同需求，只能謀求社會福利最⼤化，作法：
A. 個⼈福利最⼤化
B. 保障最少量福利：使情況最差者能得到基本數量福利保障、
C. 淨福利最⼤化：增加社會淨福利但假設所獲利益可⽤以補償受損失者
D. 再分配福利最⼤化：使弱勢者所獲再分配利益最⼤化

政策評估的步驟：確認研究的主要問題、定量或定性或兼⽤、研擬測量項⽬與技術以回答主要
問題、研究如何蒐集主要資料使測量項⽬操作化、規劃適當研究設計、蒐集並分析資料、撰寫
並傳布研究結果報告、促銷研究結果的適當採⽤

成功⽅案的標準：⽅案照原先意圖執⾏、⽅案相當穩定、⽅案達到正⾯結果

形成性評估：指以改善政策⽅案執⾏情況為⽬的所進⾏評估，與總結性評估是相對的。是應⽤

36
於⽅案發展階段的評估類型，評估⼈員藉以提出建議，對規劃及執⾏者提供資訊。⽬的在回饋
重要資料，以協助規劃及執⾏⼈員在執⾏前或中作必要決定，以增進執⾏績效

環境影響評估：在擬定經濟開發計划時，或在執⾏前，由主管機關或委由學者專家，針對計划
對環境可能造成影響之範圍或程度，利⽤科學調查、予測。包括⾃然⽣態保育問題以及公害防
治。⽬的在於防制對環境的傷害。

影子控制：屬於準實驗設計，優點為成本低，缺點為缺乏信度以及無法評估淨效果，適用於小
方案、非常成功或有明顯結果的方案
1. 參與者自評：受處理者的滿意程度，可能與專家看法相左、缺乏經驗、無法想像後果
2. 專家評斷：優點在於評估者有相當的專業、瞭解，不應太依賴方案人員所提供資料
3. 執行人員評估：缺點在於執行人員不太質疑自己，會隱瞞不利的負面因素

影響內在效度的因素

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前實驗設計
1. 單組後測設計

無法控制任何威脅內在效度因素，僅可用於新觀念或工具

2. 單組前後測設計

可能受到歷史、成熟、測驗、工具等影響

3. 靜態組比較設計

未使用隨機分派，故兩組在原始屬性上將發生差異，因比
較基礎不存在，比較不準確。

真實驗設計
1. 實驗組控制組後測設計

避免前測威脅，可控制威脅內在效度因素，使用於前測不易進行時
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2. 實驗組控制組前後測設計

最常使用，除了前測威脅，可控制內在效度

3. 所羅門四組

無缺點，但是費時費力費錢。

準實驗設計
1. 時間序列設計

可觀察方案實施前後趨勢是否顯著
2. 多重時間序列設計

3. 不相等實驗組控制組設計

發展政策指標的價值：主要在於公部門統計協助政府制定適當政策
1. 純經濟性效益：成本效益，凡是能以金錢換算價值者
2. 主觀福祉：社會福利，衡量民眾對政策滿足程度
3. 公平：賞罰公平，福利的分配狀況，對需要者、弱勢者的考量
政策指標、社會指標的差異
1. 社會指標反映整體社會變遷趨勢，不具政策意涵；政策指標提供建議及參考依據
2. 社會指標強調統計數字，客觀科學的反映社會變遷實際狀況；政策指標納入倫理規範價值
3. 社會指標非目標取向；政策指標是目標及問題解決取向

評估結果應用
1. 直接應用
2. 概念性應用：影響了決策者或分析人員，對相同類行政策或議題的思考方向
3. 說服性應用：用來支持、駁斥某種政治立場或主張

鄰避情節
1. 全面性的抗拒被認為有害生存權、環境權的設施
2. 環保意識抬頭與環保人士主張的結果

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3. 不必具有技術、經驗、行政面的理性知識，而是情緒性價值判斷
成因
1. 害怕對健康、生命、財產造成危害之心理因素
2. 擔心對環境的污染或破壞，影響生活、地方形象、房地產
3. 為何不在他處的心理不平衡
4. 作為談判籌碼、索求金錢
5. 對政府不具信心
化解作法
1. 了解反對主因
2. 運用政策工具＋健全相關配套措施
3. 謹慎化解當事人不滿情緒：理性溝通、協商議價
4. 回饋金
5. 加強設施管理
化解策略
1. 風險溝通：關注地方居民感受
2. 政策對談：言論自由解決泛政治化問題
3. 社區參與：民主決策過程
4. 市場導向：自願性社區或補償非自願社區
5. 政府管制：選址過程依法行政

公民參與的困境
1. 專業知識
2. 行政效率
3. 行政人員抗拒
4. 成本利益分析與公平正義
5. 資訊公開
6. 鄰避情節
7. 公民團體參與的策略、型態問題
8. 代表性、合法性

民眾參與政策規劃方式
1. 社會運動：針對某項議題，由積極參與者組織動員引起大眾同情、支持非菁英的途徑
2. 利益團體
3. 政黨與選舉：政黨對議題採取立場，透過候選⼈向選⺠，勝選後制定符合選⺠偏好政策，
稱為公共政策的⼤眾控制
4. 民調與公民投票
5. 正式公開管道：座談會、公聽會、說明會
6. 大眾媒體：塑造偏好、議程設定

補救市場、政府失靈對策
市場機制：
1、⾃由化：解除管制、⺠營化、合法化

40
2、促進化：分配既有財貨、創造市場可能財貨
3、活潑化：財貨重新分配，如拍賣或公開招標
非市場供給：
1、直接供給：商業促進、健康保險
2、間接供給：公營企業、簽約外包
誘因：供給/需求 x 稅/補助
管制：體制法規、管制項⽬(價格、數量、品質)
保險與救助

政策困窘：實際上政策常產⽣不願意看到的困境。⼀般⼈⺠除得到利益，也付出代價，甚⾄超
過利益。因他們除負擔稅⾦，還承受因不正確認識與未切實執⾏所產⽣的失望、挫折、⽣命或
財產損失

管制影響分析：從成本、利益、風險角度探討管制措施是否適當，利益應大於成本。當政府機
構考慮任何新的管制措施，或修正現有管制措施，都需要進行管制影響分析。始於 Regan 利
用 CBA 評估管制措施的新增或修改是否具有必要性，包含三個步驟：
1. 說明政府引入新的管制措施或修正之理由與必要性：必須說明現有問題以及解決方案，以
及如何改善問題，改善的程度。
2. 列出用以解決問題的政策方案：根據管制程度不同列舉各項管制措施。
3. 針對方案進行 CBA 分析。

管制影響評估（Regulatory Impact Analysis, RIA）的意涵、推行目的與操作步驟為何？

管制政策係指政府機關設立某些特殊的原則或規範，以指導政府機關或標的人口從事某些活動，
或處理不同的利益，或減低受管制者的行動自由裁量權之政策，包括經濟管制與社會管制。在
我國的政策中，以管制政策的數量最為龐大，但管制政策的實施必然增加管制的人力和經費，
造成政府極為龐大的財政負擔。因此，許多國家積極推動管制影響評估（Regulatory Impact
Analysis, RIA）與解除管制運動，鼓勵自我管制，以節省政府的經費與人力。以下依題意分述
之：
(一)管制影響評估之意涵
RIA 是指政府機關在制定任何一項管制性法規之前，必須先透過嚴謹的 RIA 程序，評估是否非
要制定該項法規不可？制定該項法規的成本效益為何？若制定管制法規的成本大於效益，或管
制計畫未必一定要由政府負責執行，則可委由市場、第三部門或其他部門處理，如此將可大幅
減少法規的數量。
(二)管制影響評估之推行目的
1.強化政府管制之合理性與正當性：協助各行政機關運用此項工具，深層檢視所欲擬定管制的
必要性和管制內容的合理性，同時深思政府管制經濟和社會活動所持理由的正當性，以及國內
和國際的接受性，減少政府過度干預市場經濟和公民社會自主。
2.增進管制政策制定與決策過程之透明度：將管制政策納入 RIA 的程序，提供受影響的重要利
害關係人有機會事先瞭解政府政策作法，並且表達意見，再經由行政機關與其合理對話及進行
必要之調整，對國內和全球公眾，都是增進政策過程透明度的民主作法，並可減少政策執行階
段的阻力。
(三)管制影響評估之操作步驟

41
1.認定究竟是市場失靈還是系統的問題：市場沒有效率除了是因為市場失靈造成外，也可能是
因為缺乏市場的基礎設施與原先設計不良的管制措施所引起，稱為系統的問題，皆需要適當的
管制措施之介入。
2.認定解決問題的途徑：當確認是市場失靈或系統問題後，必須進一步找出解決方案或解決問
題的有效途徑，一旦決定選擇某一種特定的管制途徑之後，就必須說清楚這種途徑如何可以矯
正市場失靈或系統問題。
3.選擇可以極大化淨利益的管制措施：通常使用成本利益分析來評估某項特定管制途徑是否符
合效率的要求，亦即能否極大化淨利益。
4.RIA 必須建立在強有力的科學與技術基礎上：必須能夠呈現各種不同備選方案可能的估計結
果，而且是沒有偏差的估計。然而，百分之百的精準度是不可能的。因此，表達管制措施潛在
結果出現的機率就很重要。此外，也必須使用敏感度分析，分析當某一項前提改變時，它如何
改變估計的結果。
5.瞭解管制措施對不同人口造成的不同影響：優質的 RIA 要能呈現管制政策對於不同人口群體
的不同影響，且應盡可能以量化方式呈現不同群體所受衝擊的大小規模、可能性，以及對於某
人口群體嚴重的影響。
6.要尊重個人的選擇與財產權：管制措施如果讓管制者的偏好排擠了公民個人的偏好，則這項
管制政策無法讓民眾生活過得更好。行政機關必須認定並考慮管制措施是否減少民眾的負擔、
是否維持民眾的彈性與選擇的自由，同時也必須考慮人類的尊嚴。
RIA 提供政府機關運用政策分析方法，落實政策關鍵利害關係人的諮商參與，俾選擇適當的政
策工具。政府機關對可能影響利害關係人的議題進行分析，並與民眾進行議題和論證的溝通及
調整，可降低法規執行時利害關係人的遵循成本和機關的執行成本，更可建立一個雙方信賴的
法規形成環境。

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傳統德菲

43
 政策德菲
廣博理性

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有限理性

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漸進主義

46
垃圾桶決策

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政策窗（多元能量流）

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50
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團體盲思

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53
54
55
 政策行銷
政策行銷功能：加強政策競爭力、建立良好公共形象、公共服務計費象徵、創造民眾需求

原則：公開、設身處地、誠信、可靠、主動積極

政策行銷的策略規劃

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政策行銷核心概念

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政策網絡對傳統國家理論的批判（興起原因）：
1. 傳統宏觀層次的國家理論將國家與公民社會視為單一、均質的整體，無法呈現出不同國家
行動者之間的特殊互動關係。
2. 國家與公民社會並非截然區分，國家行動者也處在公民社會中，必須與代表多元社會利益、
價值之社會團體進行密切互動。因此，國家的價值、策略乃是根基於與社會的互動過程，
國家相對自主性也取決於與社會之互動。
政策網絡特性：多元行動者與目標、資源互依、持久穩定的互動

議題網絡：
1. 自發性的政策次級單位：Heclo 發現在政策制定過程中，利團、公司部門組織與一般民眾
結合形成的非正式聯盟數量增加。他們針對特定政策議題自發性結合成政策次級單位，對
政策付出關懷、進而形成互動關係，在過程中產生重大影響力。
2. 具有高度流動性：議題本身的吸睛程度影響議題網絡的擴大縮小，當議題引人關注時，網
絡中的人數增加，一旦問題被解決，也會出現大量流散。
特性：
1. 規模龐大、成員眾多、價值分殊
2. 不穩定互動、低度價值共識
3. 成員間具有不均等權力關係
4. 難以採取集體行動達成目標

政策社群：英國文官中，常任與政務官具有相近社經背景，導致相近的目標價值，形成緊密合
作，特性：
1. 成員數量有限、基於特定利益組成、排他性

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2. 共享的理念與價值共識
3. 對等的權力資源
4. 經常性的交換資源、共同達成目標

歷史制度論
探討問題：制度為何持續變遷？變遷途徑為何？
核心概念：

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60
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62
3 次級面向層次將改變將導致政策工具類型產生改變

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67
民意影響政策的途徑：選舉與政黨、利益團體、大眾媒體、社會運動、民眾參與

公投優缺點

審議民主

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意義：所有社群成員公開、理性的對話取得共識過程。屬於直接民主。
原則：公開、課責、互惠

運作方式：
1. 設定最低參與門檻，盡可能使所有成員均有參與資格，並且在自由、自願情況下參與
2. 授予足夠資訊
3. 平等發言權
4. 鼓勵積極參與、表達，尊重包容不同意見
5. 持續協商，反覆溝通尋求共識
質疑：
1. 僅適用低層級、較單純的議題
2. 昂貴的資訊與溝通成本
3. 民眾參與能力
4. 忽略權力的干擾：少數菁英主導、受控制的議程、非決策因素的影響（議題限於無關緊要
者）

運作機制
1. 公民會議、共識會議

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2. 審議式民調

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3. 全國或地方性議題論壇

4. 公民陪審團
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公民參與的方式：利團或 NPO、公聽會座談會、公民諮詢委員會、透過媒體民代以及草根性
動員的遊說、民調與公投、示威遊行

爭議：機密事項、鄰避情節、代表性、公平與效率衝突、專業與民眾偏好、官員排斥、民粹

網路輿情
(一)網路輿情分析之意涵與特性
網路輿情分析是運用大數據分析技術快速大量地蒐集網路上民眾的發言、討論情緒、內容、關
鍵字等，藉以了解民眾對於政策議題是否關注、支持與否、支持與反對的內容為何，可以作為
政府蒐集民意的一種管道。其具有以下與傳統民意調查方法不同之特性：
1.民意來源：網路能加速專業知識與政策資訊的散布，民眾隨時可以上網向政府表達意見，
而網路輿情分析可以捕捉到這些散布在網路上且數量急遽增加的政策相關輿論。

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 2.資料蒐集方式：網路輿情分析屬於大數據分析技術，大量蒐集民眾已主動發表在網路的言
論，屬非介入性民意調查，內容更加多樣化、更容易發現創新的想法，且可知道民眾偏好的
強度。由於民眾無法得知哪個機構撈取了自己的言論，因此沒有傳統民調「機構效應」
（house effect）的問題，也沒有抽樣誤差的顧慮。
3.資料蒐集成本：網路輿情分析可在短時間內快速大量地蒐集網路輿論，資料蒐集成本較傳
統民調經濟許多。例如政府可以委託技術服務廠商定期產生分析報表，或是購買網路輿情分
析即時查詢平台之服務，時間與人力成本均不高。
(二)網路輿情分析的困境
網路輿情分析在分析方法與特性上與傳統民調不同，運用在政策過程中遇到的困難也不同，以
下說明其用在民意調查時可能面臨的困境：
1.侵害個人資料隱私：民眾在問卷調查時可以選擇是否填答個人基本資料，但此種分析是在
民眾未覺察下大量撈取其在網路上的言論，民眾可能因害怕侵害隱私與曝光個人資料而不支
持。
2.分析技術尚未成熟：此種分析的演算法、斷字斷句的邏輯與判斷言論的情緒分析皆未成熟，
這些偏誤將造成可能撈取到不相關的輿論，以及對正負向情緒判斷不正確。
3.撈取內容準確度的限制：網路輿情分析較問卷調查能蒐集的資料範圍與內容廣度更高，但
資料的精確度則較低，因為蒐集到的資料並非民眾直接對問題的回答。此外，分析也易受到
其他事件影響而使輿論傾向改變。
4.網路民意的真實性與代表性疑慮：目前網路民眾人口特性仍有侷限，使此種分析在研究方
法上有代表性的疑慮。首先，透過非回應性方法蒐集分析資料，亦即被調查者不知道自己被
調查，加上網路的匿名特性，因而較難得知受訪者的基本特徵。其次，數位落差的存在也使
得重要的利害關係人可能無法在網路發表意見，而在網路發表意見的不一定是利害關係人。
此外，難以查證的動員、假消息與沈默螺旋等，皆可能使呈現的民意傾向與真實民意有所落
差。
5.公務員對網路輿情分析尚不熟悉：公務員偏好從平面、電子及網路新聞媒體等蒐集民意資
訊，較不習慣從民意調查及網路取得民眾直接表達的資訊。加上公務員對此種分析的不了解，
會影響分析的準確度。
6.網路輿情分析特性與政策過程的衝突：用在爭議性政策時，由於分析所需調查時間過短，
以及政策本身的爭議性，造成分析難以在政策過程中產生實效。當快速產生大量網路輿論、
民意傾向快速變動時，可能導致承辦人員來不及消化並在政策上做出反應。
「推力」（nudge）一詞是 R. Thaler 與 C. Sunstein 在 2008 年所出版的專書書名，該書啟發
了各國政府致力發展以行為經濟學為基礎的策略。推力策略的興起主要與當代各國政府普遍面
臨的財政壓力有關，此種「以小力，達大利」的行為科學，可節省政府開支並有效發揮政策成
效。此外由於奉行透過提醒而非強制人們做出對自己有利選擇的「自由家長主義」
（libertarian paternalism），也提供當代重視民主與自由的價值下，有效管理國家的方式。
茲申論其內涵如下：
(一)推力策略之意涵
「選擇結構」（choice architecture）是用來描述呈現在消費者面前各種不同型態的選項
（choices），以及這些不同選項的呈現方式對於消費者決策的影響。而推力策略係植基於行
為經濟學所設計的政策干預或措施，促使人們行為的「選擇結構」往可預測的方向轉變。其特
色在於容易執行且成本低，可以讓民眾依循自利誘因，自發性改變他們的行為，而非透過禁止、
強迫，或明顯改變其經濟動機等方式，且這些行為是可被預測的。

73
(二)推力策略之要件
推力策略須具備以下要件，也可作為檢視某措施是否為推力策略的判準：
1.基於行為經濟學：推力策略僅屬於以行為經濟學為理由與設計的工具類型，而非基於標準
的理性選擇模式。
2.須是維護自由的：推力的政策哲學為「自由家長主義」，以維護自由、反規制為特徵之一，
主張鑑於人們行為的不理性，政府有責任也應採取某些制度或物質設計，透過提醒而非強制
的方式去「引導」民眾做出對自己更有利的選擇。
3.干預的前提是行為的改變須有益於人們。
4.須植基於自動化選擇的決策過程：推力期望透過改變選擇結構，促使人們以不經刻意思考
或不明顯的方式去改變行為。
5.不採用高額的財務誘因：推力主要係透過改變人們決策環境的選擇結構，聚焦在無意識的
設計而非控制，並不試圖改變人們的經濟動機。
6.不花費大規模的成本：推力的設計是讓人們可以用最低的成本決定其選擇。
(三)推力策略之作法
Thaler 等人列出六種推力策略，其英文字首恰構成「nudges」這個單字：
1.合適的誘因設定（incentives）：誘因設定應因人制宜，可透過四個問題去設計：誰使用？
誰選擇？誰支付？誰獲利？也須考量可能的誘因衝突問題，誘因差異須能確實被注意到，並
足以導致誘因的發生或改變，且須留意獲利與損失的顯著性可能不同。
2.幫助個人理解決策結果（understanding mappings）：選擇與獲益之間的關係稱為「映
射」（mapping）。好的選擇結構能促使人們有能力去映射並選擇對其有利的選項。例如將
選項數字化或圖像化，轉換為較容易理解且接近真實的資訊。
3.提供默認選項（default options）：「默認選項」是指如果選擇者什麼都不做，則該選擇
者所獲得的選項。例如電腦掃毒軟體掃到病毒，默認選項就是「隔離」病毒，除非你選擇其
他不同動作，否則電腦會自動幫你隔離病毒。
4.給予顯著回饋（give feedback）：增強人們對某方面偏好的最好方法是，當做得好或做錯
時，能及時提供顯著的回饋訊息，甚至能在可能發生錯誤之前預先提出警示，例如當車速過
快時自動發出提醒訊息。
5.避免可預期錯誤（expect error）：良好的設計能預期人們可能的犯錯或遺忘等問題，並
運用多次呈現的線索或促進方法，降低其犯錯率，進而使要求的行為成為習慣。例如在
ATM 提款時，須先取卡才能領錢，避免忘記取卡的可能錯誤。
6.簡化複雜選項（structure complex choice）：好的選擇結構應能簡化複雜的決策情境，
達到心智所能因應的程度。例如網購平台推薦消費者其他類似屬性者也偏好的商品。
推力作為一種新興政策工具，在我國的研究與應用方興未艾，期望未來能有更多實務與經驗
研究投入，提供更為本土的觀點與循證的建議。

Q 量化與質化評估資料蒐集方法分別有那些？
量化研究是指運用「數量方法」蒐集資料、研究分析並觀察事物間的相互關係與互動狀況，
進而從事推理及解釋。
(一)量化評估資料蒐集方法
1.問卷調查法：資料的蒐集是透過抽樣出來的個人，將由這些人當中所獲得的訊息推論至
其他較大的母群體。通常是採用郵寄問卷的方式，也可能採取面對面訪問、電話訪問或網
路調查的方式，問卷回收後，進行統計分析並作解釋。例如國發會委託電子治理研究中心

74
 研究開放資料及其對政府治理與個人隱私之影響，即採用問卷調查之方式，目的在於瞭解
行政院所屬機關與各縣市政府推動開放資料及運用資料開放平臺的現況與挑戰，以提供政
府精進開放資料政策的重要參考。
2.既存資料分析法：量化研究所蒐集的統計資料只要不是研究者自行透過問卷調查法蒐集
資料，而是從已經存在的資料來源當中獲取資料並從事統計分析的方法，都可以稱為是既
存資料分析法。例如要評估各縣市政府的生育補助對生育率的影響，就可以使用政府資料
庫中的相關統計資料進行分析。
3.觀察法：所蒐集到的資料屬於第一手資料。就公共政策評估而言，觀察法指由政策研究
人員親自或派員前往政策運作現場，進行實地的觀察並作記錄，以蒐集必要的資料，作為
進一步統計、分析、解釋的依據。例如欲了解某項生態保育政策對某區野鳥生態的影響，
可實際赴現場觀察記錄。
(二) 質化研究則是一種產生「描述性」資料的研究途徑，注重人的主觀意識、當事人的內在
觀點、自然情境的脈絡，以及理解人們解釋其經驗世界的過程。方法：
1.文獻探討法：也稱為文件分析法或次級資料分析法。就政策評估而言，文獻探討法指政
策分析人員蒐集與某項政策有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版
品及報章雜誌的相關報導等資料，進行靜態性與比較性的分析研究，以瞭解政策的執行情
況與結果。例如欲評估我國實施九年國民教育政策之成效與影響，可以蒐集相關歷史文獻
進行研究分析。
2.訪談法：是由研究人員或訪問員，透過面對面交談或電話訪問的方式，蒐集受訪者對某
些問題之看法或意見，做為研究分析基礎的作法。訪問題目可以是開放式的，由受訪者自
由發揮回答；也可以是結構式的，受訪者依固定題目及答案進行回答。例如欲評估年金改
革政策對現職公務人員公共服務動機之影響，可針對現職公務人員進行深度訪談以蒐集資
料。
3.參與觀察法：是指研究者進入研究場域，對研究現象或行為，透過觀察的方式，進行相
關資料收集與與對現象的了解。其主要特色是透過局內人的觀點來認識人類社會現象或行
動之意義，亦即在日常生活世界中，透過參與觀察過程，對觀察之現象或行為，進行詳細
地描述。例如欲評估性別平等教育的實施成效，研究者可實際至校園內觀察記錄。
4.焦點團體法：主要是研究者透過團體訪談的方式，同時針對數位受訪者進行訪談，在整
個訪談過程中，研究者主要扮演中介者、引導者與調節者的角色，催化團體成員透過互動
與討論過程，以便收集團體成員的談話內容。典型的焦點團體主要由 5 到 10 人組成，但
亦可放寬至 4 到 12 人組成。例如欲評估政府托育政策對家庭的影響，可以家長為對象進
行焦點團體訪談。
綜上而論，質化與量化評估的區別在於研究方法論的不同，而不在於是否應用到數據：量
化方法強調「嚴謹的研究設計」，質化方法強調「自然的調查方法」；量化方法主張「旁
觀者觀點」，質化方法主張「局內人觀點」；量化方法是「假設檢定取向」，質化方法則
是「解釋歸納取向」。

「淤泥效應」可理解成種種的阻力，例如文書要求、等待時間、申報要求、批准流程等等，
讓人無法得到想要的東西。
有些淤泥效應與花時間等待有關，不論是等著見面、通話，甚至是在線上等待；有些則是
和各種呈報的負擔有關，例如被要求寫週報，說明自己每天做些什麼事；有些則是得應付
各種單調枯燥或重複的申請要求，包括要花時間在網路上，才能讓人得到賺錢的機會、取

75
得醫療照護、找工作、申請簽證、申請許可，或是拯救生命；還有一些則與交通旅程有關，
例如需要到某個地方進行面談。
有時候，淤泥效應是各種令人費解的行政負擔，例如必須提供某些資訊、必須找出究竟聯
絡誰、必須知道到底該做些什麼事。有時候，淤泥效應與各式各樣的批准流程有關，不只
公部門十分熟悉，私部門也不遑多讓。
淤泥效應包括但不限於各種繁文縟節（red tape），例如投票要排隊，或是取得某個政府
單位面試才能取得執照。很多時候，公家機關對於自己提出的文書與相關要求，可能完全
沒有想過會造成什麼結果。但也有很多時候他們其實清楚的很。淤泥效應就像一種黏性的
混合物，包含各種大大小小的阻礙，讓你做了不想做的事，去了不想去的地方。
我們可以把淤泥效應看作經濟學上所謂的「交易成本」（transaction cost），但交易成
本種類繁多，有些並不屬於淤泥效應。也有人提出「日常瑣事」（admin）的概念，但仍
有許多日常瑣事並非屬於淤泥效應。淤泥效應這個詞其實沒有一個明確的定義，但
Sunstein 認為不用太過斤斤計較，只要放到情境脈絡裡來談，通常就能清楚判斷。
◎推力（nudge）與淤泥效應（sludge）
推力可以說是公私部門採用的某些措施辦法，希望引導民眾往特定方向前進，但同時仍然
允許民眾走自己的路。推力就是一種工具，既可以有好的用途，也可以有壞的用途，想評
估推力的效果，就得先知道推力能帶來怎樣的福利效果（welfare effect）－－推力是否真
的改進民眾的福利？是否改善民眾的生活？
喜歡推力的人常常強調「把事情變簡單」的重要性，設法消除障礙，這些障礙就有可能是
淤泥效應。有些措施能夠確保民眾不會魯莾行事，既可稱為「推力」，也可以說是「淤泥
效應」，但用意就是要協助民眾多加慎重，少些衝動。
◎難以克服淤泥效應的原因
理性的人會基於成本效益的考量，為了降低資訊成本、時間成本和心理成本而縮減淤泥效
應。然而，人並非完全理性者，因為種種的行為偏誤，包括惰性、拖延、現時偏誤
（present bias，意指人們往往只看今天和明天，而忽視長遠的未來）、認知匱乏、規劃
謬誤（planning fallacy，意指對於多久能完成某項案子估計得太過樂觀而不切實際）等，
因此難以克服淤泥效應。
認知匱乏是指人們一旦面對多樣問題，腦子裡已經滿滿別的事情，注意力被其他事情吸引，
就很難再處理新材料，而這會限制他們的視野，耗盡他們自我控制的能力，讓人變得更衝
動。因此，認知匱乏的時候，就無法再關注其他事情，包括淤泥效應。
淤泥效應的受害者常常就是弱勢者。例如窮人，因為人一窮，就會遇上許許多多急迫性的
問題，樣樣都得耗費心力，此時，如果政府還要求窮人去研究一整套複雜的系統怎麼使用，
填寫一頁又一頁的表格，他們就會放棄。此外，高齡者還有認知能力下降的問題，淤泥效
應的問題可能更嚴重。
◎淤泥效應作為一種架構
選擇架構（choice architecture）指的是做決定的背景情境，像是超市的陳列、網站的設
計，或各種許可或貸款的申請文件設計。淤泥效應也會是選擇架構的一部分。每個選擇架
構都可能充滿淤泥效應，也可能幾乎沒有淤泥效應。如果企業想要你選擇某個選項，就會
讓選擇過程非常簡單，除去各種淤泥效應。
◎淤泥效應的重責大任
淤泥效應不一定是件壞事，淤泥效應的程度可以分成過多、過少或剛剛好。有時現在面對
一點淤泥效應，未來面對的淤泥效應會更少。有時雖然會造成負擔，但或許是為了避免讓

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人犯錯，或承擔一時衝動的結果。換言之，淤泥效應有時不可或缺，有著重要的目的，能
夠對抗人類最糟糕的一些衝動，像是魯莾、殘忍、自私與貪婪，能夠讓人省錢，甚至拯救
生命。
合理施加淤泥效應的正當理由包括：
1.確保適格性與程序完整性：為了確保一切符合法律要求，確保所有申請者確實符合申請
資格，避免舞弊、浪費與濫用，甚至是為了保護國家安全。
2.抗衡自我控制的問題：為了克服種種自我控制、魯莾與衝動問題，好讓我們做出更好的
決定，避免犯下各種錯誤，例如訂定離婚冷靜期、購買槍枝等待期。
3.保護隱私：公私部門想要取得民眾個人資訊，必須先徵得民眾明確表示同意。
4.保護安全：例如進行雙重驗證、開立帳戶時要求提供敏感資訊。
5.確保福利補助送到最需要或應得的人手中：然而，把申請表格搞得極度複雜，反而會把
最需要服務的民眾排除在外，最有需求的人有可能正是無法克服淤泥效應的人。我們應該
要評估各項淤泥效應的分配效應（distributional effect），要是會對社會最弱勢的群體特
別不利，就該加以縮減或排除。
6.蒐集重要、甚至是必要的資料，保存記錄：指公私部門透過淤泥效應來確保得以掌握各
項計畫的運作情形，但該問的問題是：政府是不是確實取得有用的資訊？
雖然淤泥效應有上述好處，但相對而言，現在就是有太多淤泥效應應該縮減。
◎淤泥效應稽核（Sludge Audit）
「淤泥效應稽核」是指政府應該要「清理」現有的文書作業負擔，確保這些要求不會造成
意外的後果，或是在無意間造成傷害。
作者任職白宮時，曾經發出一份指導文件，要求聯邦機構檢測各自的文書作業負擔，有點
像是個案性質的淤泥效應稽核。文件內容如下：
「在可行與適當範圍內，特別是對於複雜或冗長的表單，各單位應針對資訊的蒐集，包括
各種聯邦表單，進行事先檢測，以求：
1.確保其複雜、繁重或混亂的程度不超過必要範圍。
2.盡可能取得相關最佳資訊，以了解這對大眾可能造成的負擔。
3.設法減輕負擔、予以簡化、增進理解。」
無論在公私部門，如果想要推動縮減淤泥效應，一個好辦法就是定期舉行整體性的淤泥效
應稽核，讓人們好好看看究竟目前的淤泥效應有多嚴重。
成本效能（cost-effectiveness）指的是以成本最低的方式實現特定目標，然而，一項負
擔雖然有可能符合成本效能，但無法通過成本效益分析（cost-benefit analysis），這樣
仍然是個壞點子。一般來說，必須強調就算某項負擔已經符合成本效能，還是需要通過成
本效益分析，才能確保整體而言利大於弊。
對於文書作業負擔來說，成本和效益之間的平衡並不那麼容易。這時候要評量成本效益，
比較合理的做法不是去比較經濟上的社會成本與社會效益，而是去看這些做法是否符合比
例。投入大量成本，是否為了達成重大而合理的目的？成本的規模究竟多大？負擔多大？
獲利的規模又有多大？如果能得到明確的實際數字，就有助於做出良好決策，對抗過多的
負擔。
成本效益分析還應納入對於分配效應的分析：究竟是哪些人得到幫助？又是哪些人受到傷
害？淤泥效應主要影響的對象是不是老弱殘窮？
值得強調的是，就算只是比較粗略的成本效益分析，也有助於強迫透露資訊
（information forcing），讓各個機關更有動力精準計算負擔時數，換算成貨幣金額，同

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時也會想更具體、更加量化了解資訊蒐集所能帶來的預期效益。
總而言之，無論公私部門，都需要進行淤泥效應稽核，以有憑有據的方式來面對淤泥效應，
包括評估其成本與效益，以及衡量其分配效應。淤泥效應真的有助於減少各種舞弊嗎？能
夠減少多少？申請各項許可的時候，有多少人被刷掉？推出各項福利的時候，參與度有多
高？在各個不同族群之間（包括最弱勢族群）又有何不同？是否會對年長者、殘疾人士、
女生與有色人種有害？想要符合法規，需要付出多少時間與金錢？
◎縮減淤泥效應的好處
縮減淤泥效應能夠節省時間、帶來心理上的好處（減少讓人挫折、焦慮，甚至是羞辱的感
受）、重新找回尊嚴與尊重、還能讓人民更方便取得各種商品與服務。對一般人民而言，
可以改變生活；對公司而言，能夠提升銷售額與商譽；對員工而言，能夠提高幸福感；對
政府而言，能夠大幅提升績效。

Q 行政機關間橫向協調問題之原因與癥結為何？
今日政府所面對的重要政策問題，甚少僅憑單一行政機關便可解決，大多需透過不同機關
或部會間的橫向協調，方能有效克服。然而，政府機關間所普遍存在的傳統官僚組織運作
特徵，如本位主義、專業偏執、組織內部與跨部門間資訊傳遞的障礙及失衡等因素，皆有
可能導致行政機關間橫向協調問題。以下分別詳述之：
(一)本位主義
官僚組織因專業分工之需要而進行分權化，但其伴隨的負面效應中最嚴重的問題便是本位
主義的出現，以及由此造成的機關間橫向協調失靈。Downs 援引動物領域保護的行為來
解釋官僚體系中「本位主義」的起源。他認為每一個社會行動者都是「領域的霸主」（a
territorial imperialist），並將這個觀念應用到官僚體系，認為本位主義產生的原因有三：
1.自私的忠誠：公務人員只對與其工作安全與升遷有關的單位展現忠誠，這種忠誠有時會
對官僚體系整體所要達成的目標造成傷害，甚至產生「目標錯置」（goal replacement）
現象。
2.議題範疇的不確定：由於今日公共政策的問題型態和結構日趨複雜，公共政策動態的互
賴程度日增，以靜態分工為主的官僚體系不知問題係屬何機關的管轄範疇，造成政策領域
及管轄權的爭議。最後當政策問題影響出現時，則又可能發生爭功諉過之現象。
3.政策領域的高度敏感：由於官僚無法完全預知其他單位主導的政策作為對自己單位的業
務領域有何影響，為維護自身的利益和管轄領域的完整性，往往會採取最保守的防禦措施，
或採取風險規避的態度，造成單位之間合作的阻力。
本位主義問題多為機關成員「權力」之考量或理性計算，Wilson 由觀察實際官僚行為中
歸納出，官僚所追求的並非公共選擇學派所言的預算極大化，而是追求自主性
（autonomy），這種需求產生了官僚間的「地盤」（turf）意識，使得官僚體系內部合
作困難，且任何部門都不願被其他部門規範，因此造就了官僚體系分工但不合作的現象。
(二)專業偏執
專業偏執是指專業知識的趨同，錯誤不斷地被複製及學習，且因缺乏與其他機關之橫向聯
繫、學習及意見交換，往往使得機關之本位主義更被強化。這是因為專業分工而形成一種
高度的自我認同、價值觀或意識型態，往往障蔽了其他看法，形成團體盲思或自我防衛之
心態，使橫向協調及合作困難重重。
(三)資訊落差
資訊落差是指機關內部或跨機關間的資訊無法順利流通，或無法建立一致性的理解，以及

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數位科技能力的落差。蓋決策所牽涉到之相關單位愈廣，則愈需更多與更詳盡的資訊以進
行決策，若機關內部或跨機關間之資訊無法有效流通或無一致性理解時，定會使橫向協調
發生問題，造成政策決策或執行上的偏差，使政策難以成功。

循證的政策分析
(一)基本論點
為了提升政策研究在政策制定實務上的應用，彌補政策研究與政策實務的差距，政策分析
家必須加強證據的蒐集、分析與應用。
(二)崛起背景
長期以來，政策研究界與實務界似乎居於兩個平行世界，各自擁有不同的時間觀與分析邏
輯，學術界的研究成果欠缺應用、低度利用甚或誤用於實務界，導致兩個社群形成各自分
離的「兩界理論」。然而，盛行於 1970 年代政策科學運動的重要觀點似乎又重新浮出檯
面，引起政策分析界的注目，此即循證政策分析（evidence-based policy-analysis,
EBP）。
(三)歐美經驗
1.美國：2016 年國會通過《循證政策制定委員會法》（Evidence-Based Policymaking
Commission Act of 2016），開宗明義指出：美國人民期望一個能夠解決問題的政府，
決策者為滿足民眾期望，必須蒐集完整而正確的資訊，作成足以產生最大效益的公共決策。
為了提升政府決策的透明、嚴謹與品質，保護個資的隱私與安全，美國國會希望立法監督
聯邦政府推動循證政策分析的機制。委員會的報告內容涵蓋下列主題：
(1)如何建立安全、限制的個資隱私使用環境。
(2)如何在聯邦循證政策制定過程中，確保個資隱私與資料安全。
(3)如何基於課責與隱私原則，加速推動美國資料基礎建設。
(4)如何提升聯邦政府的循證政策分析能力？
2.英國：可追溯至 1997 年布萊爾首相，主張政府必須提升解決公共問題的政策制定能力，
因而強調應藉由證據而形成政策，而非為了回應短期政治壓力。政府期盼能以循證政策制
定擺脫意識型態的政黨之爭，循證政策制定的參與者包括政府官員、學者專家與科學家，
共同進入公共政策過程進行 EBP 方法的對話，而非僅片面決定政策目標與方案內容。EBP
採理性的、嚴謹的與系統的途徑，相信優質的決策有賴於充分、正確而完整的證據。因此，
循證政策制定的任務重點是：
(1)必須建立證據蒐集與使用的指導綱領與標準。
(2)必須進行實驗與創新的擴散。
(3)必須強化政策制定者與科學家的溝通與能力。
二、基本概念
(一)證據的定義
1.循證政策分析係以證據為中心的政策分析過程，「證據」狹義是指政策研究成果，係政
策研究者依循學科規範而創造出有系統、有組織的專業知識。根據美國國會循證政策制定
委員會的報告，證據有兩種定義：
(1)廣義：指一切有助於產生決策結論的所有資訊。
(2)狹義：指為了評估與監測政府計畫與活動所提供的統計資料。
政策分析所仰賴的證據，其形式不能僅限於學術研究報告或統計資訊，許多企業界的經驗
亦常被政府納入推動國家經濟發展戰略的一環，因此，證據的形式是多元的，來自學術、

79
企業與非營利部門。
2.從證據呈現方式而言，亦有顯性與隱性知識：
(1)顯性知識：如研究報告、政策指標、調查研究成果、大數據分析等。
(2)隱性知識：如經驗傳承、直覺判斷、專家臆測等。
總之，循證政策分析期盼透過廣泛證據的蒐集與分析，俾應用於政策制定實務，期盼發揮
「知識力量」，扭轉感性的民粹政治成為理性的專家政治，以提升政策制定品質與社會福
祉。
(二)循證政策分析的定義
1.莊文忠：循證政策分析是以公共問題的分析與解決為導向，依據一套明確的、透明的標
準和指標，藉由各種方法有系統地蒐集資料，利用多元分析技術取得客觀的、嚴謹的及可
靠的資訊，作為政策制定、監測和評估的重要證據，並成為一種論述與溝通的策略。
2.丘昌泰：循證政策制定是立基於可取得之證據或資訊，無論是問題分析、方案選擇、執
行監測或結果評估，在決策前應透過資料的蒐集和數據的分析。
三、實施程序
循證政策分析的實施程序，必須掌握 3E 與 5A：
(一)循證政策分析的三大要素（3E）
1.Evidence（證據）－－政策制定的多元證據：無論是外顯的與內隱的，無論是來自學術、
企業、非營利部門與民間，有價值資訊都應納入考量。
2.Expertise（專業知識）－－政策實務與政策研究專家的知識：必須搭起雙方的溝通橋樑，
讓兩個社群相互分享、彼此互動，以提升政策制定品質，促進社會福祉。
3.Expectation（期望）－－充分掌握民眾對政府的期望：民眾期盼政府是開放的、透明的
與公正的，故循政政策分析應配合開放政府機制的建立，讓人民期望得以實現。
(二)循證政策分析的五項步驟（5A）
1.Ask（提出問題）：政策分析家首先必須提出有意義、價值性的公共議題。
2.Acquire（蒐集證據）：系統性蒐集具可信度的證據，如政府研究資訊系統、全民健保
資料庫、民意調查資料庫、大數據分析等。
3.Appraise（評價證據）：從量化（信度與效度）與質化（嚴謹度與價值性）評估，證據
的說服力與可信度是否嚴謹？對於政策制定實務有貢獻嗎？
4.Apply（應用證據）：詳細檢視所蒐集到的多元證據，評選出足以應用於政策議題的最
佳實務證據，並加以應用。
5.Audit（稽核證據）：定期追蹤多元證據對政策實施過程與成效的正負面影響，以作為
是否需要修正，揚棄或調整證據的參考。
四、挑戰
(一)什麼樣的證據可應用於政策制定過程？政策制定需要實務取向的廣泛證據，而非嚴謹
的學術研究成果，但如何確立證據的品質、信用、相關性與政策成本？
(二)如何將證據納入政策過程？從議程設定、方案規劃、執行到政策評估各階段都可以適
用，但各階段使用證據的標準為何？
(三)證據並非是影響政策制定的唯一因素，不宜誇大其影響力。在政策過程中，可能有來
自於個人與制度的因素，決策時間的急迫性也往往影響證據的品質。

艾里遜的決策模式
在艾里遜（Graham T. Allison）出版的《決策的本質：解釋古巴飛彈危機》（Essence of

80
Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis）一書中提出三個決策模型加以解釋：
（一）理性行動者模型（rational actor model）
1.認為古巴危機決策乃是總統作為一位理性決策者，經由幕僚蒐集各種決策資訊、設定
目標、研擬方案、權衡利弊得失、評估可能後果的決策過程；它是理性決策者的認知、
分析、選擇與判斷的產物；著重於聯邦政府中決策制定者如何進行理性目標與方案的設
計與選擇。
2.理性抉擇模型主張國際危機管理中，政府的行動就是按照國家策略目標整體極大化的
方案選擇結果，國家或政府被視為獨立的理性決策者，針對國家面對的危機做出反應。
因此，理性決策行動是依據國家安全及利益考量的總目標，針對結果價值極大化的原則
做出理性行動抉擇。
3.理性模型的一般假設原則是方案成本越低，則被選擇執行的機會越高。理性抉擇模型
思考的問題包括：
（1）國家所面對的問題為何？
（2）有何解決問題的選擇方案？
（3）選擇方案的成本利益為何？
（4）可見的國家共同價值及原則為何？
（5）國際社會的壓力為何？
（二）組織過程模型（Organizational Process Model）
1.認為古巴決策危機是政府內部各權責組織如何界定問題、分析問題與提出對策的互動
協調過程；它是組織運作過程的產物；著重於聯邦政府內部各部門如何依其權責認知處
理古巴危機的過程。
2.組織過程模型主張政府決策不完全是依據理性的抉擇，而主要是依據組織功能的例行
產出，即所謂的組織化標準作業程式（Standard Operation Procedures, SOPs）。而
組織化的標準作業程式，包括：
（1）組織的標準作業程式。
（2）組織所提供的有形能力。
（3）組織的決策預設立場。
3.在組織過程模型中，主要的分析角色是國際危機事件各相關政府部門，其基本推論是
認為解釋政府組織於 t 時刻的決策行為最好依據是 t-1 時刻的例行表現；而要預測政府
危機管理於 t+1 時可能的決定，則是 t 時的組織產出。
4.組織過程模型假設政府的決策不會因為特殊情況而變得較為彈性或更有遠見。政府在
國際危機管理主要思考的問題是：
（1）與危機相關的政府部門有那些？
（2）這些組織通常有何種作業傳統？而這些作業傳統在相關危機的影響力為何？
（3）這些組織在解決問題必要的決策點是透過何種計畫或 SOPs，以取得必須的資訊？
（4）這些組織透過何種計畫或 SOPs 建構出決策的選擇方案？
（5）組織是否有相關的計畫或 SOPs 用以執行選擇方案？
（三）官僚政治模型（Bureaucratic Politics Model）
1.認為政府組織係由一群具有不同動機、目標、利益、賭注與立場的官僚政客所組成，
他們熟悉內部作業程序與文書作業模式，故決策模式顯現出權力關係與政治協商的重要
性；著重於聯邦政府內部的行政官僚如何玩弄政治權力、操弄文書政治、突顯個人立場
與爭取個人利益的權術表現。

81
 2.官僚政治模型在解釋國際危機管理時，著眼於政府內部不同的遊戲參與者
（players），這些不同的參與者為影響危機管理的走向，必須做政治較勁。因此，決
策不是理性選擇的結果，而是不同利益妥協、衝突、談判的產物。
3.官僚政治模型強調國際危機管理是由影響政府決策最大的參與者（包括政府部門、利
益團體、國會及媒體）所決定，而這些參與者的決策又由於其所持的立場與利益，影響
政府決策；同時，不同參與者也由於參與管道不同，會形成決策結果差異。
4.官僚政治模型假設政府危機管理的企圖，並不代表政府最後的行動，而不同的參與者
的立場亦會由於其所處位置的不同而有所改變，每一個角色對於危機的看法亦會不同。
在該模型下，主要的思考問題包括：
（1）政府內部有無針對危機處理而設置的資訊互動管道？
（2）針對問題溝通、談判、協商是否可以產生決策？
（3）主要的參與者為何人及居於何種位置？
（4）對於主要的參與者有那些職位壓力、過去的投入成本，及人格特性？
（5）危機的時間壓力為何（決定談判的過程）？
（6）談判／協商可能出現的混亂為何？

地方創生
地方創生的概念源自日本，目的希望地方發揮特色、並發展出最適合的在地經濟，讓人們不一
定非得要在都市工作，能夠選擇其他鄉鎮或回到自己的故鄉，以改善高齡少子化、城鄉發展不
均等問題。在實務面上，創造就業機會、推廣移居、支援年輕世代結婚及育兒等，希望幫助地
方結合地理特色及人文風情，發展出最合適的特色產業及生活圈，讓青年回流、趨緩人口問題。

地方創生目前常見的問題是？
1. 較不為大眾所知
地方創生的討論目前仍侷限於同溫層。政府在 2021 年 9 月推出加碼券「地方創生券」後也
引起討論，然而一般大眾對地方創生的重要性、急迫性還不甚了解，或未意識到與自身的關
係。如何讓更多人知道並投入行動是一大問題。
2. 難以直接複製成功經驗
地方創生發源自日本，實行多年且有諸多案例，台日之間也不乏交流。然而體制上的差別、
民情及社會現況的不同，注定了有些日本經驗會「水土不服」，無法直接套用。
就算在台灣，鄉鎮發展出各自的成功案例，別處想要仿效，卻容易因為彼此特色、優劣勢的
差異而走向失敗。如何奠基於各類經驗，走出屬於自己的康莊大道，是每個地方的創生課題。
3. 與地方政治及地方團體較難產生連結
創生除了需要有青年返鄉或移居行動之外，取得地方政治及地方團體的理解與支持也相當重
要。然而彼此達成共識並不容易，地方政治及地方團體的需求各有不同，如何連結地方事業
機會點並整合成一股力量，是一大難題。
４.需有永續經營的思維
許多地方團隊的經營模式多依賴政府相關補助，在計劃結束後便會面臨生存困境，無以為繼。
團隊在推動計劃的同時，可以從經濟、文化、環境三方面如何永續去思考，建議參考聯合國
17 項永續發展目標（SDGs）、全球永續旅遊委員會（GSTC）目的地準則等國際性指標，
並發展出能夠被市場需要的商業模式，加深人與土地的連結，更能夠讓地方或品牌長久運營。

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5. 創生過程中容易感到挫折
許多青年抱持理想來到地方，卻面臨就業機會的匱乏；與上一代之間的理念摩擦；受到鄉親
鄰里傳統眼光的質疑；沒有同伴或合作對象可以討論或相互支援。或是對於返鄉創業有著過
分美好的想像，無法融入地方與在地居民對話，當遇上挫折時，耐受度不高的人有可能就此
放棄。

地方創生的具體案例？
文化保存，守住歷史街區。傳產接班。漁業復興，讓人潮洄游漁村。設計加持，美到讓在地人
驕傲。打造地方品牌，團體戰的長尾效應。馬來西亞的古蹟度假村。台灣地方創生年會。企業
負起企業社會責任，鼓勵企業投資故鄉。

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