CEFANG MATERIAL DE REPASO DE DERECHO ADMINISTRATIVO No. 1 (TEORIA GENERAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO) Definicién de Derecho Administrative El derecho administrativo es la parte del derecho piblico que regula y sistematiza la administracién publica, su funcionamiento y actividad, normando las relaciones entre los administradores y los administrados, asi como el desarrollo de los trémites y procedimientos que dan solucién a sus conflictos. ‘Cabe mencionar que el derecho administrativo también es una ciencia pues se encarga de estudiar la administracién publica en base a los principios administrativos y su normativa deviene del andlisis e investigacién del fenémeno estatal. Objetivo y Finalidad del Derecho Administrative El derecho administrativo cuenta con un conjunto de objetivos para lograr su finalidad, por lo que es importante tener en cuenta que estos dos conceptos no son sinénimos pues el primero corresponde a las tareas que la administracién publica realiza para alcanzar su meta, mientras que la finalidad consiste al propésito por el cual se establecen dichas tareas. Por lo que se puede establecer que los objetivos del derecho administrativo son: > Regular la actividad administrativa en leyes, reglamentos, acuerdos, resoluciones y contratos. > Desarrollar la funcién administrativa, por lo que es tendiente a la ejecucién de actividades de planificacién, organizacién, coordinacién, direccion y fiscalizacion Y la finalidad del derecho administrative es la realizacién del bien comtin de la poblacién guatemalteca, siempre que sus objetivos sean ejecutados de la manera correcta. El fundamento legal de la finalidad del Estado y por ende del derecho administrativo es el articulo 1 de la Constitucién Politica de la Reptiblica de Guatemala.CEFANG Sistemas de Derecho Administrative Los sistemas encargan de desarrollar los preceptos, caracteristicas y funcionamiento del derecho administrativo son: > Sistema Francés: este sistema se basa en la autonomia del derecho administrativo, el cual es independiente del derecho privado (civil). > Sistema Anglosaién: de acuerdo a este sistema el derecho administrative depende del derecho privado, respetando los principios de la supremacia judicial y el debido proceso. La comparacién siguiente clarifica la concepcién de los sistemas de derecho administrativo: También es denominado como Sistema de Justicia Retenida, Inglés, Sajén, Judicial, Difuso 0 Anglosajén También es denominado como Sistema de Justicia Delegada, Especializado, Latino, Roménico. Este es encabezado por Los Estados Unidos de América e Inglaterra Este se encuentra encabezado por Francia Italia El derecho administrativo es independiente al derecho privado (civil) por lo que es un rea del derecho de caracter auténoma El derecho administrativo depende del derecho privado (civil) Los conflictos emanados de la administracién publica los conocen érganos jurisdiccionales civiles o de derecho privado, Lajurisdiccién en materia administrativa la tiene un 6rgano jurisdiccional especifico Oregano Jurisdiccional Para el control de la actividad administrativa y solucién de conflictos se aplican lo procesos ordinarios civiles 0 privados. Existen procesos especialmente creados para el control de la administracién piiblica y la resolucién de conflictos.CEFANG Autonomia del Derecho Administrative Guatemalteco Si bien en Guatemala el derecho administrativo es un derecho no codificado y que se vale de la supletoriedad con l2 normativa del derecho privado como lo es el Cédigo Civil y Cédigo Procesal Civil y Mercantil, tiene tendencia y tintes del Sistema Francés ya que existen normativas procesales y administrativas que regulan tramites, procedimientos y medios de impugnacién propios del derecho administrativo sin olvidar que el derecho administrativo pertenece a la rama publica. Asi mismo existe un érgano jurisdiccional, el cual es el Tribunal de los Contencioso Administrativo, encargado de resolver los conflictos que surgen de la administracién piiblica con los administrados agotados los tramites y recursos administrativos (revocatoria y reposicién) a través de un proceso contenciosos administrative. Por lo que se puede apreciar que el derecho administrative guatemalteco no depende directamente del derecho privado, contando con legisla cuerpo normativo pero que regula procesos y funciones judiciales para resolver conflictos n no codificada en un mismo de carécter administrativo. Por qué el Derecho Administrativo No es Codificado? Para responder a esta incdgnita hay que comprender que existen dos clases de codificacién, por un lado se encuentra la codificacién iuspositivista y la codificacin estrictamente dicha. > Codificacién luspositivista: esta codificacién hace referencia al postulado de que el derecho es obligatorio y existe si se encuentra escrito en una ley, por lo que un. derecho es codificado si se encuentra normado en un soporte fisico sin importar si estd en un mismo cuerpo legal o distribuido en distintos de ellos. > Codificacién Estrictamente Dicha: se entiende por codificacién como el compendio metddico y sistematico de normas conocido cémo Cédigo. Ejemplo: El derecho civil es codificado porque existe el Cédigo Civi Debido a lo anterior, se establece que el Derecho Administrativo Guatemalteco no es codificado pues no existe un cédigo unificado, no hay un Cédigo Administrativo ni un Cédigo Procesal Administrative que regulen los preceptos sustantivos y adjetivos del mismo. Sin embargo existe normativa administrativa dispersa que regula dichos preceptos, tal es el caso de Ia Ley de los Contenciosos Administrativo, Cédigo Tributario, Ley de Tribunal de Cuentas entre otros.CEFANG Elementos del Derecho Administrativo Los elementos principales que componen al derecho administrativo son los siguientes > Conjunto de normas juridicas, principios, instituciones y doctrinas > Administracién publica > Funcionarios y empleados piiblicos > Administrados > Procedimientos y medios de impugnacién (tanto administrativos como judiciales) Administracién Publica La administracién publica es el sistema conformado por los organos y personas que se encargan de la planificacién, organizacién, coordinacién, integracién, control, direccién y fiscalizacién de todos los asuntos ptiblicos para lograr la satisfaccién colectiva y alcanzar el bien comén. Dicho de otra manera, consiste en el conjunto de érganos administrativos que desarrollan las actividades de prestacién de servicios piiblicos con la finalidad de satisfacer las necesidades colectivas. La administracién publica se compone de los siguientes elementos: > Ente_u érgano administrative y sus elementos subjetivos: son las instituciones, funcionarios y empleados publicos que se encargan de realizar las actividades administrativas y prestar los servicios puiblicos. > La actividad administrativ necesidad colectiva el servicio pliblico que se presta para satisfacer la > ELmedio: son los recursos y los mecanismos con los que cuenta la administracion publica para la prestacién de los servicios puiblicos. > La finalidad: es el logro del bien comtin en base a los objetivos determinados en la ley.CEFANG Funcién Administrativa La funcién administrativa del Estado como objeto para alcanzar la finaliciad del mismo se ‘compone de las siguientes: > Funcién planificadora: consiste en el analisis y estudio de las necesidades publicas y los recursos pertinentes para la realizacidn de la actividad administrativa. Gracias a esta funcion, el estado puede prever y determinar los puntos y condiciones indispensables para la prestacidn del servicio piblico y la toma de decisiones. NOTA: En Guatemala es la Secretaria del Consejo Nacional de Planificacién Econémica (SEGEPLAN) quien se encarga de esta funcién. (art. 14 de la Ley del > Funcién organizadora: consiste en la estructuracién jerarquica de la administracién publica, para determinar las funciones generales y especificas de los administradores y érganos administrativos. Esta funcién es indispensable para establecer los rangos y funciones de cada érgano, funcionario y empleado piblico. Por lo que es importante conocer que las funciones de un érgano superior pueden ser trasladas a uno inferior y vi esto se le conoce como delegacién y avocacién. versa; a + Delegacién: es la encomienda de una o varias atribuciones que le hace un 6rgano de jerarquia superior a uno subordinado. + Avocacién: es el traslado de la realizaci6n de una funcién, atribucién o tarea enconcreto de un ente inferior a uno superior, > Funcién coordinadora: consiste en la armonizacién de los recursos identificados como necesarios por la planeacién y organizacion. > Funcién directiva: consiste en regir y guiar la actividad de los administradores.CEFANG > Funcién controladora; consiste en la fiscalizacién de la actividad de la administracién publica para establecer si se han cumplido 0 no con los objetivos y la finalidad, por lo que funciona como una medicién de resultados. Para cumplir con la funcién controladora, en la administracién publica existen medios de control administrativos y constitucionales. ‘+ Medios de Control Administrativos v Control Interno: es el control que se da dentro de la administracién piiblica y es ejercida por los superiores jerarquicos sobre los de rango inferior. Por ejemplo las funciones administrativas con rango jerérquico para los Ministerios regulados en el articulo 24 de la Ley del Organismo Ejecutivo. Control Directo: consiste en el medio de vigilancia que tienen los administrados sobre la actividad administrativa, proporcionandoles herramientas para oponerse a los actos y resoluciones perjudiciales emanados de la administracién publica. Estos mecanismo de defensa 0 control directo son el procedimiento administrative y los recursos administrativos de revocatoria y reposicién, ambos regulados en la Ley de los Contencioso Administrativo. Control Judicial: es el control que ejercen los drganos jurisdiccionales para resolver el conflicto que no pudo dirimirse administrativamente. Para ejercer este control se establece el Tribunal de lo Contencioso Administrative para conocer de los procesos contenciosos administrativos y los Tribunales Constitucionales en los casos de acciones de amparo contra la administracién publica. Control Parlamentario: es el control que ejerce el Congreso de la Republica sobre los Ministros de Estado 0 Viceministros a través de la Interpelacién y citaciones a los funcionarios publicos. Control Humanitario: control cuya funcién principal es la defensa de derechos humanos violentados por la administracién publica, el cual seCEFANG es ejercido por el Procurados de los Derechos Humanos y La Comisién de Derechos Humanos el Congreso de la Republica de Guatemala. ¥ Control del Gasto Puiblico: consiste en la auditoria ejercida por la Contraloria General de Cuentas sobre los ingresos y egresos del Estado, supervisando el correcto manejo del gasto puiblico. (articulo 237 CPRG) + Medios de Control Constitucionales: estos se encuentran regulados en la Constitucién Politica de la Reptiblica de Guatemala y se clasifican en control politico y control juridico. ¥ Control Politico: este medio implica la fiscalizacién en los servicios de incidencia politica, encontrindose el Tribunal Supremo Electoral (art. 223 CPRG) y la Procuraduria de los Derechos Humanos (art. 273 CPRG), ¥ Control Juridico: este medio fiscaliza el cumplimiento de la ley por parte de la administracién publica. Entre estos se encuentran la Corte de Constitucionalidad (art, 268 CPRG), Ministerio PUublico (art. 251 CPRG), Procuraduria General de la Nacién (art. 252 CPRG), Contraloria General de Cuentas (art. 232 CPRG) y Registro General de la Propiedad (art. 230 CPRG). Organos Administrativos Un érgano administrativo es la entidad 0 unidad conformada por elementos subjetivos y materiales con facultades y atribuciones funcionales para el ejercicio adecuado de la administracién publica Los érganos administrativos en su conjunto conforman la administracién publica, por lo que debe tomarse en cuenta que los mismos actwan para manifestar la voluntad del Estado y debido a la problemética que surge de la concentracién del poder, para lograr su finalidad, el Estado distribuye en los drganos administrativos las funciones y atribuciones especificas para brindar un mejor servicio publico y satisfacer las necesidades de los administrados. ‘Tomando en cuenta la concepcién anterior de érgano administrativo, los elementos que componen al mismo son:CEFANG > Elemento subjetivo o personal: se refiere 2 las personas que conforman al organo administrative y que se encargan de ejercer las facultades, atribuciones y actividades especificas. Los elementos personales del érgano administrativo son + Funcionarios Piblicos: son las personas fisicas que ocupan un cargo en el 6rgano administrative por eleccién popular 0 nombramiento de conformidad con la ley. Estos ejercen principalmente actividades de representacién oficial del érgano o entidad estatal, ‘+ Empleados Publicos: son las personas individuales que tienen un puesto al servicio del Estado en el érgano administrativo por nombramiento o contrato. Los empleados publicos se encuentran subor« funcionario publico. iados al Para tener clara las diferencias y similitudes entre funcionario y empleado blico tomar en cuenta el siguiente cuadro comparativo ‘Ocupa el cargo en virtud de eleccion ‘Ocupa el puesto por contrato 0 popular 0 nombramiento nombramiento Presta servicios 0 ejecuta una obra Ejerce mando y autoridad, posee personalmente bajo la direccién competencia legal y de representacin _continuada del organo administrativo y del érgano administrative bajo la subordinacién inmediata del funcionario puiblico * Conforman al érgano administrativo * Son personas individuales + Suremuneracién consiste en salario * Se encuentran al servicio del Estado NOTA: El fundamento del funcionario y empleado puiblico se encuentra en el articulo 1 del Acuerdo Gubernativo No. 18-98 Reglamento de la Ley deCEFANG > Elemento material: en este se encuentra la actividad material y la competencia. Actividad Material: son los actos administrativos realizados por los funcionarios y empleados ptiblicos para lograr la finalidad especifica del 6rgano administrativo, La actividad material se clasifica en: ¥ Actividad Administrativa Discrecional: son aquellas actividades y acciones que realiza la administracién piiblica, estableciéndole la ley un margen para aplicar la misma, dejando a discrecién del administrador si realiza la actividad 0 no. Es importante tener presente que en virtud del articulo 154 constitucional y articulos 6 y 7 de la Ley de Probidad y de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Publicos, el funcionario y empleado puiblico solamente puede hacer lo que la ley le permite. Y Actividad Administrativa Reglada: la ley fija las competencias, atribuciones, funciones y facultades de los érganos administrativos, por lo que no existe un margen de opcién sino que hay un limite en. la actividad y decision administrativa, es decir, la ley decide por el administrador. NOTA 1: existe la actividad formal que es la que se ejecuta en los tres Organismos del Estado, es decir, se refiere a 1a actividad ejecutiva, legislativa y judicial. No hay que confundirla con la actividad material, pues esta es la que ejecutan los funcionarios y empleados ptblicos administrativos. NOTA 2: la administracién publica y la actividad administrativa material encuentran _limites_en la Constitucién Politica de la Republica _de Guatemala, los decretos, acuerdos gubernativos, el interés puiblico, la Stica, la justicia y resoluciones judiciales. Competencia: son las facultades y atribuciones legales de cada 6rgano administrativo que se materializa en los actos administrativos.CEFANG Principios Fundamentales de la Administracién Publica Los principios fundamentales de la administracién publica o actividad administrativa son > Principio de Juridicidad: base de la actividad administrativa que establece que para resolver 0 tomar una decisién administrativa debe aplicarse el orden estructural de observancia principalmente de la ley, en su defecto, deberd aplicarse los principios del derecho, y sino fuere suficiente se debe acudir a los fundamento doctrinarios. El fundamento legal del principio de juridicidad se encuentra en el articulo 221 de la Constitucién Politica de la Repiiblica de Guatemala al establecer que el Tribunal de lo Contencioso Administrative es el contralor de la juridicidad de la administracién publica. Estructura de la juridicidad: Se acu ag + Lanorma juridica administrativa y Seer urate OC Ce eee) Bera. eras Suc Rust) Ca eee eee Oates Cue ae st) EctCEFANG > Principio de Legalidad: directriz que sefiala que la administracién publica y su actividad general y especifica debe estar reglada por una norma o ley. Es decir, que los actos ejecutados por la administracién publica asi como el uso de sus facultades y atribuciones deben apegarse al imperio de la ley. Las reglas del principio de legalidad son: La actividad administrativa debe tener sustento en la norma juridica o ley La actividad administrativa y las decisiones deben ser razonables y justificadas Las normas 0 actos realizados por érganos inferiores no dejan sin efectos los de los superiores Los actos y decisiones administrativas estan sujetas al control jurisdiccional. EI fundamento del principio de legalidad se encuentra primordialmente en el articulo 152 constitucional, estableciendo que el ejercicio del poder publico esta sujeto a los limites sefialados en la Constitucién y la ley. Sin embargo, cabe sefialar que este principio se localiza en distintos fundamentos constitucionales, por lo que es importante tomar en cuenta los siguientes: Articulo 5 Constitucional: ninguna persona est obligada a acatar érdenes que no estén fundamentadas en ley. Articulo 12 Constitucional: los procesos legales deben estar establecidos en. laley. Articulo 24 segundo parrafo Constitucional: los documentos t podrén revisarse por la administracién puiblica de acuerdo a la ley. Articulo 29 Constitucional: la libertad de acceso a las entidades publicas para hacer valer derechos de acuerdo a la ley. Articulo 154 Constitucional: los funcionarios ptiblicos se encuentran sujetos a la ley en el ejercicio de su cargo. Articulo 156 Constitucional: los funcionarios 0 empleados piiblicos, civiles o ilitares no estan obligados a acatar resoluciones ilegales.CEFANG Diferencias entre Principio de Juridicidad y Principio de Legalidad Obliga a someterse a la ley y alos ; 8 ey Obliga a someterse dnicamente a la norma principios e instituciones del derecho juridica o ley administrativo Se observa una estructura de aplicacién. Primero se aplica la norma juridica y Sin ley nose puede realizar la actividad posteriormente se aplican los principios € administrativa 0 tomar decisiones instituciones del derecho. Los vacios legales se complementan con los principios generales del derecho ylas__Los vacios legales dan libertad de utilizar la instituciones doctrinarias del derecho discrecionalidad. administrativo. Sistemas de Organizacidn de la Administracién Publica Los sistemas de organizacién administrativa son las técnicas conformadas por el conjunto de criterios, metodologfas, programaciones y normas juridicas destinadas a estructurar a las entidades pubblicas, procurando la eficiencia y eficacia de la prestacién de los servicios piiblicos y el cumplimiento de sus objetivos y finalidad. Es parte fundamental la elaboracién de planes estratégicos y gestidn organizacional de las entidades publicas para lograr la eficacia y eficiencia de su actividad administrativa especifica La eficacia y la eficiencia son términos que se relacionan con el cumplimiento de metas u objetivos, por lo que es importante establecer sus conceptos y diferencias: > Eficacia: consiste en la aptitud para alcanzar un objetivo. Este esta ligado al factor tiempo, se dice que hay eficacia cuando existe la capacidad de cumplir con el objetivo propuesto en el término sefialado. > Eficiencia: consiste en el manejo y control adecuado de los recursos que se tienen a disposicién, por lo que hay eficacia cuando se logra cumplir con el objetivo con la menor utilizacién de dichos recursos.CEFANG Para que el cumplimiento de la actividad y funcién administrativa sea eficaz y eficiente es necesario adoptar sistemas 0 formas de organizacién de la administracién publica, entre los que se encuentran los siguientes: 1 2, CENTRALIZACION DESCENTRALIZACION DESCONCENTRACION AUTONOMIA Centralizacién La centralizacién o concentracién es el sistema de organizacién de la administracién puiblica en el que se aplica un orden jerdrquico, por lo que existe un érgano supremo que dirige y decide, siendo los subordinados quienes deben ejecutar y cumplir con las ordenes del superior. Por lo que la actividad administrativa se encuentra concentrada en una entidad publica de rango superior Las caracteristicas de la centralizacién son las siguientes: > Existe una relacién establecida por un vinculo de jerarquia Las funciones y actividades administrativas se concentran en un érgano supremo Las decisiones son tomadas por el drgano superior y el drgano inferior debe ejecutarlas Los Grganos inferiores no tienen autonomia funcional, es decir, no pueden funcionar ni actuar si no es por orden dictada por el superior.Ventalas y Desventajas de la Centralizacion CEFANG El control funcional y del personal esta concentrado en un drgano administrativo, por lo que facilita la actividad administrativa, existe una mayor eficiencia Los procedimientos se encuentran uniformizados, por lo que las personas conocen como y donde realizar sus peticiones El costo de la actividad administrativa se reduce al existir un drgano que ejerce las funciones administrativas. Descentralizacién Tiende a la ineficacia pues la carga administrativa es mayor, Los procesos y trémites son engorrosos y largos La concentracién de la funcién administrativa genera centralizacién burocratica, por lo que las instituciones no se encuentran al alcance territorial de la poblacién, Es la forma de organizacién de la administracién publica que consiste en dotar de una funcién publica especifica a un 6rgano administrative con personalidad juridica e Independencia, siempre controlados por el Estado. Las entidades puiblicas descentralizadas son creadas por el legislador a través de la ley organica y por lo tanto actéan por delegacién del Estado. La descentralizacién se caracteriza por lo siguiente: > Las entidades publicas descentralizadas son personas juridicas de derecho publico con poder de decision y competencia especifica. > Gozan de independencia pero siguen siendo parte del Estado, por lo que son controladas por la institucién técnica creada para el efecto. Por eso se dice que su Independencia es relativa NOTA: en Guatemala las entidades descentralizadas_con_controladas por la Contraloria General de Cuentas. rt. 232 CPRG)CEFANG > Su independencia relativa les permite decidir sobre la integracién de sus drganos y el manejo de su presupuesto, Ventaias y Desventaias de la Descentralizacién Descarga la actividad de la administracin Se genera dispersion de la administracién publica central publica Tiende a la facilitacién de la eficacia y : Noe atin Los criterios difieren de unos y otros eficiencia de los servicios ptiblicos Facilita al administrado a tener facilidad de acceso territorial a las instituciones de la administracién publica. Produce un crecimiento excesivo de la estructura estatal Desconcentracion La desconcentracién es la forma o técnica de organizacién de la administracién publica que consiste en la delegacién de funciones, competencias 0 prestacién de servicios publicos determinados y técnicos que hace una entidad publica administrativa a otro organo jerérquicamente subordinado, Las caracteristicas de la desconcentracién son las siguientes: > Existe el traslado de una o v. S actividades administrativas (competencias, funciones, servicios piblicos o decisiones) de un ente admit inferior rativo superior 2 uno > El ente administrativo desconcentrado continia dependiendo de la autoridad administrativa superior. En Guatemala se crea una entidad desconcentrada a través del ACUERDO GUBERNATIVO, tales como las unidades ejecutorias, comisiones, comisionados y fondos sociales; sin ‘embargo existen drganos que desconcentran la administracién publica y que son creados por DECRETOS LEGISLATIVOS como los Ministerios de Estado, gobernaciones departamentales y consejos de desarrollo urbano y rural.CEFANG Ventajas y Desventajas de la Desconcentracion Se presta a la politizacién de los cargos. administrativos, por lo que la eficiencia puede verse afectada por la falta de conocimientos técnicos del personal Ofrece mayor cobertura institucional nacional y genera un contacto directo con los administrados Facilita y mejora el acceso a la Produce crecimiento exagerado de la administraci6n publica estructura estatal Mejora la eficiencia y eficacia al agilizarla_--Requiere de un aumento en el gasto actividad administrativa, piiblico. Autonomia También denominada Autarquia, es un sistema de organizacién de la administracién pliblica que esté dotada de una diversidad de elementos que la convierten en la técnica ‘organizacional con independencia casi absoluta. Los elementos que conforman a un érgano auténomo son los siguientes: 1. La entidad publica cuenta con personalidad juridica propia, por lo que tiene la aptitud legal para adquirir derechos y contraer obligaciones por si misma 2. Control y manejo de un patrimonio propio 3. Posee independencia técnica, es decir, planifica y presta los se ios publicos 4, Emite sus propios reglamentos, estatutos y decisiones bajo el imperio de la ley 5. Tiene facultad de elegir a su autoridades y nombrar o contratar a su personal Gozan de independencia econémica. NOTA: en Guatemala existen entidades piiblicas auténomas, sin_embargo_estas generalmente no gozan de independencia financiera y estén sujetas al control estatal y legal.CEFANG Listado de entidades auténomas: Escuela Nacional de Agricultura por el articulo 79 constitucional Universidad de San Carlos de Guatemala por el articulo 82 constitucional Confederacién Deportiva Auténoma de Guatemala y Comité Olimpico Guatemalteco por el articulo 92 constitucional Instituto Guatemalteco de Seguridad Social por el articulo 100 constitucional Banco de Guatemala por el articulo 132 constitucional Municipios por el Articulo 253 constitucional Consejo Nacional de Adopciones por el articulo 17 de la Ley de Adopciones Registro Nacional de las Personas por el articulo 1 de la Ley del Registro Nacional de las Personas Instituto Nacional de Electrificacién por el articulo 1 de la Ley Organica el Instituto Nacional de Electrificacion Instituto Nacional de Bosques por el articulo S de la Ley Forestal Superintendencia de Administracién Tributaria por el articulo 1 de la Ley Orgénica de a Superintendencia de Administracién Tributaria Registro de Informacion Catastral por el articulo 1 de la Ley del Registro de Informacién Catastral