Impresszum

A jelen digitális kiadás alapjául a 2013-ban megjelent Az európai uniós bővítések elmélete és
gyakorlata a horvát csatlakozás tükrében (Aposztróf, Budapest) című mű szolgált

Írta
Lőrinczné Bencze Edit

Lektorálta
Szilágyi István

ISBN 978-963-454-497-5

Kiadja az Akadémiai Kiadó,

az 1795-ben alapított
Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja
1117 Budapest, Budafoki út 187–189. A. ép. III. em.
www.akademiai.hu

Első magyar nyelvű digitális kiadás: 2020

Előszó

Az utóbbi években a hazai tudományos élet egyre nagyobb figyelmet szentel a Balkán-
kutatásoknak, s ezen belül is a Nyugat-Balkán problematikájának. Tekintettel a hazánkkal
szomszédos térségben lezajló változásokra, a Jugoszlávia felbomlása után létrejövő régi-új
államok euroatlanti célkitűzéseire, a régió integrációja, annak lehetőségei és korlátai kiemelt
jelentőséggel bírnak. Az új elemekkel tarkított, jelenleg zajló integrációs folyamat
sajátosságainak és ebben a Nyugat-Balkán államainak elfoglalt helye a hazai szakirodalomban
éppen annak folyamatjellege miatt meglehetősen feldolgozatlan. Ezért könyvem elkészítése
során célom egy olyan átfogó munka megírása volt, mely eligazít a bővítési mechanizmus
gyakorlati alkalmazásában, s konkrét példán, a Nyugat-Balkánon és Horvátországon keresztül
mutatja be ennek a struktúrának az érvényesülését. A horvát csatlakozás folyamatának
ismertetésével közvetített empirikus tapasztalat segíthet az Unió természetének, működési
mechanizmusainak, a bővítés és mélyítés dilemmájának megértésében, valamint a bővítés új
mechanizmusának feltérképezésében.

Tekintettel arra, hogy a bővítési folyamat következő állomása már minden bizonnyal
Horvátország lesz, így a bővítés speciális jellemzőit és megvalósulását a legérzékletesebben a
horvát példán lehet végigkövetni, a választásom egyrészt ezért esett erre az államra.
Döntésemben megerősített, hogy hazánk számára kiemelkedően fontos a velünk szomszédos
országokkal való jó viszony kiépítése, s a magyar külpolitika prioritásai között is hangsúlyosan
fogalmazódik meg ez a célkitűzés. A magyar–hor vát kapcsolatok példaértékűnek számítanak,
melyben a közös történelmi és kulturális szálak, az évszázadokig együttműködő gazdaság és a
határmenti térségek összefonódásai kiemelkedő szerepet játszanak. Erre építve jól látható,
hogy a 2004 óta uniós tag, Magyarország hogyan tudta a fenti összefonódásokat kamatoztatva
Horvátország csatlakozását elősegíteni, mely célkitűzés különösen jól érzékelhetővé vált 2011-
ben, tekintve a horvát integráció a magyar soros elnökség egyik sikeres prioritása volt.

A horvát kérdésben való elmélyülést számos szakmai szervezettel, kutatóműhellyel és

intézménnyel, valamint a Nyugat-Balkán kutatásokban élenjáró szakemberekkel való
kapcsolataim bővítették. Ezúton szeretnék köszönetét mondani mindazoknak, akik
hozzájárultak jelen munka megjelenéséhez. Kiemelkedő támogatást kaptam a Széchenyi István
Egyetem Regionális és Gazdaságtudományi Doktori Iskolájától, az itt végzett tanulmányaim és
ennek kapcsán a kérdéskörben megszerzett széleskörű ismereteim indítottak el a téma
irányába, melyben meghatározó szereppel bírt a Doktori Iskola professzorainak és
munkatársainak, valamint vezetőjének, Rechnitzer Jánosnak az útmutatása. Megismerkedtem
az MTA Regionális Kutatások Központja Nyugat-Magyarországi Tudományos Intézetének a
témában végzett kutatásaival, valamint az RKK Dunántúli Tudományos Intézetében folyó
munkával, ahol a kutatás kezdetekor nagy segítséget kaptam Hajdú Zoltántól, aki a jelen
tanulmány alapjául szolgáló doktori értekezés bírálata kapcsán javasolta annak publikálását.

Szeretném megköszönni munkatársaimnak, a Kodolányi János Főiskola

Társadalomtudományi Tanszékén oktató professzoroknak a szakmai és emberi támogatását,
akik tanácsaikkal és biztatásukkal mellettem álltak tudományos törekvéseim megvalósítása
során.

Különösen nagy hálával tartozom, és nagy megtiszteltetésnek tartom, hogy Szilágyi István
önzetlen segítséget nyújtott könyvem kéziratának szakmai lektorálásában.

A Nyugat-Balkán kérdéssel foglalkozó kutatóközpontok közül alapítása óta tagja vagyok a

Balázs Péter kezdeményezésére 2005 decemberében létrehozott a CEU Center for EU
Enlargement Studies kutatóközpontnak, rendszeresen látogatom a Glatz Ferenc nevével
fémjelzett Balkántanulmányok Központ előadásait, ismerem a Pécsi Tudományegyetem TTK
Földrajzi Intézet Kelet-Mediterrán és Balkán Tanulmányok Központján Pap Norbert irányítása
alatt folyó munkát, annak publikált eredményeit, s szoros munkakapcsolatom alakult ki a
Központ szakértőivel.

Horvátország integrációs folyamatainak feltérképezésében kiemelkedő szerepet játszott,

hogy két alkalommal is a helyszínen végezhettem kutatómunkát. Először 2005 tavaszán a
Zágrábi Egyetem Politikatudományi Karán a CEEPUS oktatói mobilitás keretében tanítottam, s
folytattam kutatásokat. Majd 2007 júniusában a horvát Külügyi Intézet (Institut za medunarodne
odnose – IMO) szakértői támogatásával és az Intézet dokumentációs anyagai segítségével
tanulmányozhattam a horvát csatlakozás körülményeit. Ezen két alkalommal szakmai
találkozók keretében jelentős segítséget kaptam a témával foglalkozó kutatóktól (névszerinti
felsorolás a munka végén), akik szakértelmükkel, konstruktív kritikával segítették a horvát
integráció sajátosságainak feltárását, ismereteim bővítését és jelen könyv megírását.

A legnagyobb köszönet családomat illeti, akik mindvégig mellettem álltak, buzdítottak,

támogattak, holott ezért jóval kevesebb figyelmet és időt tudtam nekik szentelni.

A felsőoktatásban eltöltött tíz év alatt különböző európai uniós ismeretek tanítása során,
valamint a tehetséggondozás keretében meghirdetett Nyugat-Balkán szakkollégium
vezetőjeként mindig arra törekedtem, hogy minél több hallgató számára érthetővé váljon az
Európai Unió működési mechanizmusa, hogy tanítványaim megismerkedjenek a Közösség
bővítésének sajátosságaival és a közeli szomszédságunkban fekvő Nyugat-Balkán országaiban
napjainkban zajló folyamatokkal. Jelen könyv is ezen ismeretátadás részeként íródott, s
nemcsak a szakmát kívánja megszólítani, hanem iránytűt szeretne adni a kevésbé
szakavatottak kezébe is. Jó szívvel ajánlom tehát nemcsak a bővítések és a Nyugat-Balkán
folyamataiban jártas szakembereknek, kutatóknak, oktatóknak és hallgatóknak, hanem minden
érdeklődőnek határon innen és határon túl.

Bevezetés

„Az Európai Unió további bővítése nemcsak átalakítja korábbi nézeteinket arról, hogy mit is
jelent az Európa fogalom, hanem alapjaiban változtatja meg az Öreg Kontinens politikai
természetét”’ (Hayward – Menon 2003)

A bővítés azon politikai folyamatok egyike, mely végigkísérte a Közösség történetét, és

intenzitása a rendszerváltásig sem a csatlakozó államok számát (6 újabb tagállam), sem
gyakoriságát tekintve nem volt kiemelkedő. A bővítés jelentősége a hidegháború végétől
drámaian megnőtt, s ráadásul állandóan napirenden lévő tényezővé vált. 1995-ben három volt
EFTA-taggal (Európai Szabadkereskedelmi Társulás – European Free Trade Association) bővült
a Közösség, majd 2004-ben ezt követte nyolc közép- és kelet-európai ország, valamint Ciprus és
Málta csatlakozása, Bulgária és Románia pedig 2007. január 1-jétől lett az Európai Unió része,
vagyis 12 év alatt a 12 tagú Unió 27 tagúvá bővült. A folyamatnak azonban még messze nincs
vége, hiszen a Bizottság javaslatára 2005-ben Törökországgal és Horvátországgal is
megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások, sőt a Nyugat-Balkán országai előtt is ígéretes
perspektívaként szerepel az EU-tagság.

Jelen munka az európai uniós bővítések elméletét és gyakorlati megvalósulását vizsgálja,

mindezt a bővítési folyamat következő állomásának, a rendszerváltó és önállóvá váló
Horvátország csatlakozásának példáján keresztül. Bemutatásra kerülnek az integrációs
elméleteknek a Közösség bővítésével kapcsolatos álláspontjai, a bővítések módszerei,
kritériumai, alapelvei, menetrendje és a csatlakozásra vonatkozó, meghatározó dokumentumok,
s végül erre építve az, hogy a régi-új állam hogyan keresi identitását, milyen integrációs
esélyekkel és problémákkal szembesül, és milyen utat kell bejárnia ahhoz, hogy az egységes
európai tér részévé váljon.

Az ország európai uniós csatlakozásának problematikája végigkíséri önállóvá válásának

történetét 1991-től napjainkig, s bár a folyamat még mindig nem fejeződött be, ennek ellenére
mérföldkőnek számít, hogy 2011. június 30-án, a magyar elnökség utolsó napján ideiglenesen
lezárásra kerültek az utolsó csatlakozási fejezetek is. A témakörök lezárása után Horvátország
uniós csatlakozási szerződése az Európai Tanács előírásának megfelelően 2011 végén aláírásra
került, majd pedig 2012 januárjában a horvát állampolgárok népszavazáson erősítették meg,
hogy az Európai Unió tagjává szeretnének válni. Jelen munka eddig a pontig követi a horvát
csatlakozás eseményeit, s már nem tartalmazza azt a folyamatot, hogy valamennyi uniós
tagállam nemzeti parlamentje is remélhetőleg ratifikálja csatlakozási szerződést, melyre a
Bizottság derűlátó számításai szerint másfél évre van szükség. Ha minden a megfelelő ütemterv
szerint alakul, akkor Horvátország 2013. július 1-től a Közösség 28. tagjává válhat.

A horvát integráció komplex folyamat, ezért a téma három oldalról, transznacionális,

regionális és nacionális aspektusból kerül górcső alá, fokozatosan szűkítve a kérdéskört, eljutva
a horvát csatlakozásig. A nemzetek feletti szint bemutatása során felvázolásra kerülnek a
Közösség bővítési politikáját meghatározó tényezők, az az összetett folyamat, melyben az
állandóan változó Közösség alakította, folyamatosan változtatta a csatlakozás menetét,
kritériumait, kiemelten kezelve a rendszerváltó országok integrálásának sajátosságait és
nehézségeit. A monográfia rámutat azokra a dilemmákra, a gyakran egymásnak ellentmondó
nézetekre, amelyek az Unió részéről a további bővítéseket meghatározzák, miközben nem
hagyhatóak figyelmen kívül a Közösség válságának éppen a növekedést meghatározó tényezői
sem.

A munka második, regionális szempontja a horvát csatlakozást erőteljesen befolyásoló

faktor, a Nyugat-Balkán problematikája, melynek során bemutatásra kerülnek a térség
sajátosságai, heterogenitása, valamint közös nevezői, mely utóbbiak magyarázatul szolgálnak
arra, hogy az Európai Unió miért kezeli együttesen a Horvátországot is magában foglaló régiót,
és ez a tény milyen további problémákat vet fel az integráció tekintetében.

A bővítés uniós és regionális aspektusa megalapozza a nemzeti sajátosságok bemutatását,

s lehetővé teszi a horvát csatlakozás elhelyezését a bővítési folyamatban. Jelen munka legfőbb
célja annak a hosszúra nyúló, nehézségekkel, megtorpanásokkal és nekilódulásokkal teli
folyamatnak az ismertetése, melyet a jó alapokkal induló, önállóvá vált állam bejárt a kilencvenes
évektől. A horvát csatlakozás technikai elemeinek ábrázolása mellett a hangsúly annak
folyamatjellegére, általánosítható, a Nyugat-Balkánra is alkalmazható vonásainak
megfogalmazására helyeződik.
 A kutatási téma széles spektrumának köszönhetően multidiszciplináris jellegű, s a kérdés
átfogó kifejtése szükségessé tette a történeti, a politikai, a gazdasági, a jogi, a kulturális, a
biztonságpolitikai, a geopolitikai és a térszerkezeti aspektusból való megközelítést. A kutatás
felhasználja a történelemtudomány tapasztalatait, s fontos rendező elv az események idő- és
térbeliségének vizsgálata. A történeti módszer alkalmazásával a kutatás időben lehatárolódik,
vagyis a munka 1973-tól, az első csatlakozástól napjainkig vizsgálja a bővítések kritériumait,
különös hangsúlyt helyezve a rendszerváltó országok integrálására, s Horvátországra.

Kiemelt szerepet kapott az összehasonlító módszer, melynek segítségével

megfogalmazásra kerültek a 2004 előtti és a keleti bővítések, valamint a Nyugat-Balkán
államainak várható csatlakozása közötti hasonlóságok és különbségek, s feltárásra kerültek ezek
okai.

A Nyugat-Balkán ábrázolásában, s az Unió térbeli kiterjeszthetőségének ismertetésében

eligazítást nyújtott a geopolitika, a térfejlődés újszerű koncepciói és a regionális tudomány. A
bővítés jogi hátterének bemutatása különböző primer források, elsősorban uniós joganyagok,
határozatok, rendeletek, országértékelések elemzését és értékelését igényelte. A jogi
szabályozás rendszerének és változásainak vizsgálata során alkalmazott funkcionális
megközelítésmód lehetővé tette az általános szabályozók konkrét megnyilvánulási formájának a
horvát bővítés kapcsán való érvényesülését, a munka egyik fontos rendezőelve tehát a forrásokra
alapuló megközelítés, míg a másik alapelv az Unió bővítéseinek és a horvát
csatlakozás folyamatcentrikus ábrázolása.

A munka egyrészt teoretikus megközelítésű, átfogó ismertetését és elemzését adja az

Európai Unió bővítéseiről, valamint a horvát csatlakozásról megtalálható szakirodalomnak,
csekély részben hazai, zömmel nemzetközi, primer és szekunder forrásokon alapul. Másrészt az
empirikus kutatások kapcsán épít a horvát csatlakozással foglalkozó magyar és horvát
szakemberekkel, kutatókkal, egyetemi tanárokkal, az egymást váltó két zágrábi magyar
nagykövettel, a Magyar Köztársaság Katonai Felderítő Hivatalának munkatársaival, a
Magyar–Horvát Gazdasági Kamara tagjaival, a Zágrábi Egyetemen Nemzetközi tanulmányokat
folytató hallgatókkal és magánemberekkel készített interjúkra.

1. Integrációs elméletek és az Európai Unió bővítése

1.1. Az integrációs elméletek és a bővítések

Az integráció folyamata – akár mélyülését, akár bővülését tekintjük – számos elméleti és

gyakorlati problémát vet fel, ezért az európai egyesülés komplex folyamatának leírására és
tanulmányozására különféle elméleti iskolák jöttek létre, melyek megteremtették az európai
egységesülési folyamat teoretikus hátterét. Ezen elméletek elemzik, és modellezik az integráció
folyamatát, bemutatják fő mozgatórugóit, megmagyarázzák az integrációval összefüggő
gazdasági és társadalmi jelenségeket, és felvázolják a várható tendenciákat és hatásokat.

A horvát csatlakozás bemutatása nem lehet teljes anélkül, hogy megtekintsük a különböző
elméleti iskolák előrejelzéseit az Unió folyamatos bővítésével kapcsolatosan, mely polémia
különösen Közép- és Kelet-Európa integrálása során került előtérbe. A klasszikus integrációs
elméletek közül azok kerülnek bemutatásra, amelyek leginkább lehetővé tették és teszik a keleti
és déli irányú bővítést. Az integrációs elméletek közül első körben a Közösség kialakulása idején
létrejött klasszikus elméletekkel, így a föderalizmussal, funkcionalizmussal, kormányköziséggel,
illetve a bővítésekre is választ kereső intézményelvűséggel foglakozik a munka, megvizsgálva
az 1990-es években végbemenő konstruktivista fordulatot, mely a bővítés elméleti hátterének és
elemzésének új dimenzióit nyitotta meg, összehasonlítva a klasszikus (racionális) iskolák és a
konstruktív teóriák bővítésre vonatkozó megállapításait.1 (Palánkai 2005a; Jeney–Kende–Szűcs
2007; Navracsics 1998; Rosamond 2000; Wiener–Diez 2004)

Az elméletek közül jelen munka kiemelt figyelmet szentel a nemzetközi szervezetek két, az
Európai Unió jelenlegi bővítéseit is meghatározó iskolájának, a racionalista és konstruktivista
institucionalista teóriáknak, mert ezek adnak elsődleges iránymutatást a keleti és déli irányú
bővítésre, és egyben vizsgálják a Közösség nehéz döntési folyamatát a bővítés elhatározásában.
A két elmélet lehetőséget biztosít a bővítés két aspektusból történő elemzésére, egyrészt a
költség-haszon faktor, másrészt az eszmei-politikai megközelítés oldaláról. Ez utóbbit kiemelten
kezelve feltételezhető, hogy a horvát csatlakozás esetében az Uniónak elsősorban nem
gazdasági érdeke fűződik Horvátország integrálásához, sokkal inkább a geopolitikai, földrajzi,
biztonságpolitikai és kulturális elemek a meghatározóak. A két iskola nem ad a bővítés minden
részletére kiterjedő elméleti magyarázatot, mégis teóriáik lehetővé teszik a bővítés
konceptualizálását, rámutatnak azokra az alapvető indokokra, amelyek meghatározzák, hogy egy
nemzetközi szervezet számára miért fontos a bővítés, s mi motiválja a harmadik országokat a
csatlakozásra. A racionalista institucionalista megközelítés szerint a bővítés fő mozgatórugója
akár a tagállamok, akár a tagjelöltek oldaláról közelítjük meg a kérdést a csatlakozás költségei
és haszna, mely az érdekek és preferenciák mentén nagy eltéréseket mutathat. Ezzel ellentétben
a konstruktivisták nem az anyagi érdekeltségeket tekintik a meghatározó elemnek, hanem a
kulturális és ideológiai azonosságot, azt, hogy a tagok és tagjelöltek közös európai identitással,
értékekkel, normákkal rendelkeznek.

Az elméleti iskolák elemzése során bebizonyosodott, hogy az európai integrációval

foglalkozó kutatók nem vagy csak marginálisan foglalkoznak a bővítések elméleti hátterének
megalapozásával. A kérdéskör csak újabban, a keleti bővítés miatt felmerülő dilemmák kapcsán
került előtérbe a szakértők kutatásaiban, az is elsősorban a nemzetközi szervezetekre
vonatkozóan. Az integráció kiterjesztésével foglalkozó szakirodalom áttanulmányozása során
megállapítható, hogy ezek nem magát a bővítés folyamatát ábrázolják, hanem sokkal inkább
egyes országok vagy országcsoportok csatlakozását. Különösen nagy a tárháza az EFTA
államok teljes jogú taggá válását bemutató műveknek, valamint számtalan munka foglalkozik a
kelet-európai bővítés Közösségre vonatkozó hatásaival, különös tekintettel azokra a félelmekre,
amelyek megelőzték a rendszerváltó országok felé való nyitást.

Ezen tanulmányok legfőbb hiányossága, hogy nem elemzik a Közösség bővítési

politikájának változásait, azok okait, nem fogalmazódik meg egy átfogó Bővítési Stratégia, sem
a bővítések hatásmechanizmusának vizsgálata, melynek hátterében az a hiányosság áll, hogy
nem történik meg az egyes bővítések összehasonlító elemzése.
1 Ezen kívül számos más iskola is kialakult, mint a tranzakcionalisták, társadalmi konstruktivisták,

kommunikációs elméletek, konfliktuselméletek, távolságelméletek, realista vagy idealista

felfogások.

1.2. A föderalizmus

A második világháború utáni politikai gondolkodást és a Közösség kialakulásának időszakát

alapvetően két integrációs elmélet határozta meg, egy politikai (föderalista és a neoföderalista),
és egy gazdasági (funkcionalista és a neofunkcionalista) megközelítés. Mindkét doktrína abból
indult ki, hogy a fegyveres konfliktusok elsődleges oka a nemzetállamok rendszerében
keresendő. A két iskola képviselői – elsősorban a háborús pusztítások hatására – úgy gondolták,
hogy a nemzetállam betöltötte történelmi feladatát, ezért át kell adnia a helyét egy
szupranacionális intézményrendszernek, mely feltételezi a nemzetállamok közötti szorosabb
együttműködést.
Különböző megközelítést alkalmazva, de mindkét felfogás arra a következtetésre jutott, hogy
ezzel a nemzetállamok szerepe csökken, mert a döntések egyre nagyobb hányada a nemzeti
szintről nemzetek felettire tevődik át. Mindkét irányzat alapvetően integrációpárti, ugyanakkor a
föderalisták inkább a politikai kooperációra, míg a funkcionalisták a gazdaságira helyezik a
hangsúlyt. A föderalizmus és funkcionalizmus elméletének összehasonlító elemzését Ernst Haas
végezte el, aki szerint a két iskola közötti alapvető különbség, hogy a föderalisták
elgondolásaikban kitűzik a végső célt, ennek az igazolására törekszenek, megtervezik
megvalósítását, vázolják, hogy milyen lesz a föderatív szupranacionális állam felépítése, politikai
intézményrendszere és döntéshozatali mechanizmusai.

Ezzel ellentétben a funkcionalisták a kezdeti tapasztalatokból levont következtetésekből

általánosítanak, s ezzel teremtik meg elméleti iskolájuk alapjait. Azt a folyamatot elemezik, amely
elvezet egy nemzetek feletti politikai rendszer kialakulásához, és nem foglakoznak azzal, hogy a
kialakított struktúrát milyen intézményrendszer fogja irányítani. A föderalisták tehát az
integrációban részt vevő államok hatalmát koncentrálják, a funkcionalisták pedig az államok
tevékenységét egyesítik. A föderalisták ellenzik és támadják a nemzetállamiságot, annak
szuverenitását, míg a funkcionalisták egyszerűen nem foglalkoznak ezekkel a keretekkel, átlépik
az államokat. Az integrációban a föderalisták szerint a demokratikusan megválasztott
kormányoknak van elsődleges szerepük, míg a funkcionalisták, a jólét megteremtésében
meghatározó tevékenységet végző szervezeteket és érdekcsoportokat preferálják, mondván,
hogy ezek határozzák meg a kormányok tevékenységének irányait. (Haas 1964) Balázs Péter a
föderalizmust maximalistának és idealistának nevezi, míg a funkcionalizmust minimalistának,
illetve realistának titulálja. (Balázs 2001)

A második világháborús kudarcok megerősítették a föderalista elgondolásokat, hiszen ahogy az

iskola egyik legjelentősebb képviselője, Altiero Spinelli fogalmaz a „nemzeti államok elvesztették
létjogosultságukat, miután nem képesek garantálni polgáraik politikai és gazdasági biztonságát”,
így Európa csakis föderális alapon szerveződhet újjá. (Spinelli 1972)

A föderalisták nagy lelkesedéssel láttak neki az egységes Európa megteremtésének, melynek

alapjául a már létező föderális államok – USA vagy Kanada – alkotmányos berendezkedése
szolgált. Ugyanakkor figyelmen kívül hagyták azt, hogy az európai integráció – ellentétben ezen
országokkal – nem hasonló kultúrával, történelmi hagyományokkal és identitással rendelkező
területek összefogását célozza meg, ezért a kívánt föderális alapokon nyugvó szövetség
létrehozása sokkal nehezebb és hosszabb ideig tartó folyamat.

A föderalisztikus Európa kialakítását számos elméleti nézet alapozta meg. A teoretikusok közül
kiemelkedik a már említett Spinelli (1972), valamint Brugmans (1948, 1969), Friedrich
(1968), Fontaine (1974), Burgess (1989), Bosco (1991), Forsyth (1981, 1996), Tylor
(1993), Pinder (1993), kezdve a Közösség vezető politikusaitól, Robert Schumanntól és Jean
Monnet-től, folytatva Jacques Delorsig.1 Közös vonásuk, hogy a kormányok közötti
együttműködés helyett a politikai unió létrehozásának szükségességét hangsúlyozzák, azaz az
integráció folyamatát föderalista (szövetségi) államépítési folyamatként kezelik.

Tylor a föderalizmust olyan politikai rendszernek mutatja be, ahol hatalmi munkamegosztás alakul
ki a központi és a regionális vagy helyi szintek között. Így a „föderalizmuson alapuló integráció a
kormányzás két – jól elkülöníthető, mégis együttműködő – szintjét különbözteti meg, egyrészt
nemzetek feletti hatalmat, másrészt a föderációt alkotó államok nemzeti
intézményrendszeréti.” (Tylor 1993) Erre alapozva a szuverenitás három szintje körvonalazódik,
s a hatalom a szupranacionális, a nacionális és szubnacionális szint között oszlik meg.
A föderalisták célja az önálló nemzetállam mind jogi, mind alkotmányos értelemben vett
megszűntetése, a nemzetállami szuverenitás csökkentése volt, melyet két oldalról is
megpróbáltak mérsékelni. Egyrészt úgy gondolták, hogy a nemzeti kormányok fokozatosan,
egyre több területre terjesztik ki együttműködésüket, és az így kialakuló közös ügyeket
szupranacionális intézmények fogják irányítani. Másrészt a szubszidiaritás elve alapján a nemzeti
kormányok feladataiknak egy részét átruházzák szubnacionális szintekre. A szupra- és
szubnacionális szegmensek megerősítésének következtében a nemzetállami szint veszítve
jelentőségéből erősíti az integrációt. (Gazdag 2005; Jeney–Kende–Szűcs 2007)

A föderalizmus elméleti megalapozása és kezdeti sikerei után azonban a gyakorlati megvalósítás

már nehézségekbe ütközött, s a politikai integráció szorosabbá válása helyett a kormányköziség
került előtérbe,2mellyel Európa föderalista alapon való integrációja egy időre háttérbe szorult. Ez
nem jelentette az elméleti iskola bukását, ellenkezőleg, arra ösztönözte a föderalizmus szakértőit,
hogy újragondolják elképzeléseiket. Teóriájukat a megváltozott körülményekhez igazítva a
föderális Európa létrejöttének késlekedését nem saját és ideológiájuk kudarcaként élték meg,
csupán úgy vélték, hogy az integrációs folyamat a vártnál lassabban halad, és nem megy végbe
automatikusan, de végső célként továbbra is egy „sui generis” föderációt jelöltek meg. 1992 után
az irányzat új erőre kapott, ismét napirendre került a nemzetállamok föderációja. A vizsgálatok
ekkor arra a dilemmára fókuszáltak – mely ma is napjaink fő kérdései között szerepel –, hogy
miképpen lehet az integrációt egy időben mélyíteni és bővíteni. A problémára a neoföderalizmus
kísérelt meg válaszolni. Az iskola alapítója az angol John Pinder foglalta össze a legfontosabb
tennivalókat egy föderális Európa megteremtéséhez. (Pinder 1998)

Horvátország csatlakozási esélyeinek megítéléséhez elsősorban a föderalisták bővítéssel

kapcsolatos álláspontja a mérvadó. A föderalisták azt hangoztatják, hogy nincs a bővítéseknek
általános logikája, s 1995-ig minden bővítés ad hoc jellegű, egyéni tárgyalásokon alapuló
kompromisszumként írható le. A hidegháború vége alapvetően új helyzetet teremtett, az
egyszerre nagy létszámban jelentkező államok a bővítés új dinamikáját és átgondolását
igényelték.

A föderalizmus szerint az Európai Unió bővítése alapvető feladat, ezért abban az esetben minden
jelentkező befogadása mellett voksolnak, ha nem sérül közben az acquis communautaire. Ennek
megoldására a már elkezdett belső reformfolyamatok megvalósítását tartják az elsődleges
feladatnak, mely a rendszerváltás óta még sürgetőbben jelentkezik. Prioritásként kezelik a
Közösség föderális és konföderális elemeinek kiszélesítését, mind intézményi szinten, mind a
politikák terén.

A reformok közül a legégetőbbnek a Miniszterek Tanácsának döntéseiben a minősített többségi

szavazás megerősítését, a Tanács döntéseinek nagyobb kiszámíthatóságát és átláthatóságát,
az együttdöntési eljárás kiszélesítését, nagyobb költségvetést, a Parlament jogkörének növelését
és a Bizottság fokozott részvételét a biztonság- és védelempolitikában tartják. Fontos számukra,
hogy az opt-out lehetőségek megszűnjenek3, s ezen ügyekben az opt-in preferálása mellett
törnek lándzsát, mert csak így lehet az Unió működését még hatékonyabbá és demokratikusabbá
tenni. Pinder szerint a föderális Európa nem más, mint „közös megoldások a közös
problémákra”, s ezt csak a föderális berendezkedésű Közösség képes megoldani. (Pinder 1992)

A föderalisták számára a bővítés olyan kihívás, mely egyszerre biztosítja az egységet és

különbözőséget mind az intézményeknél, mind a politikák terén. A bővítések kapcsán
végrehajtásra kerülő intézményi reformok az Unió szupranacionális jellegének megerősítését
szolgálják, míg az újabb tagok csatlakozása a közös és közösségi politikák újabb területekre való
bevezetését jelentik. A bővítés lehetővé teszi olyan föderális értékek, mint a reciprocitás, a
kölcsönös megértés, az elfogadás, a tolerancia és konszenzus elterjedését, ezért tehát a
föderalisták az Unió további bővítését, így a horvát csatlakozást is támogatják.
A föderalisták úgy tekintenek a bővítésre, mely egyszerre jár kihívásokkal és veszélyekkel,
ugyanakkor megerősítheti a Közösség kohézióját. Minél több tagot számlál az Unió, annál
erősebbek lesznek a föderatív és konföderatív értékek és normák, ezzel az európai emberek és
államok összefogása is egyre közelebb kerül. (Wiener–Diez 2004)
1 Spinelli, A. (1972) The Growth of the European Movement since the Second World War In
Hodges, Michael: European Integration. Penguin, Harmondsworth; Burgess, M.
(1989) Federalism and European Union: Political Ideas, Influences and Strategies in the
European Community, 1972–1987. London, Routledge; Friedrich. C. J. (1969) Europe. An
Enlargement Nation? New York, Harper and Row; Forsyth. M. (1981) Unions of States: The
Theory and Practice of Confederation. Leicester, Leicester University Press; Tylor, P
(1993) International Organization in the Modern World: The Regional and the Global
Process. Pinter, London; Hendrik Brugmans (1947) Fundamentals of European Federalism. 27
August 1947. In: Walter Lipgens and Wilfried Loth: Documents on the History of European
Integration. 4. 28–34., Carl J. F. (1968) Trends of Federalism in Theory and Practice. New York,
Praeger; Forsyth, Murray (1996): Political Theory of Federalism: The Relevance of Classical
Approaches. In: Hesse, Joachim Jens – Wright, Vincent: Federalizing Europe? The Costs,
Benefits, and Preconditions of Federal Political Systems. Oxford University Press USA; Forsyth,
Murray (1981): Union of States. The Theory and Practice of Confederation. Leicester University
Press, Leicester; Bosco, A. (1991) The Federal Idea. The Evolution of federalism since
1945. Londra, Lothian Foundation Press.
2 1949, Európa Tanács, mely kormányközi szervezet; 1951, MONTANUNIO, részmegoldások;
1954, Európai Védelmi Közösség bukása; a tervezett Európai Politikai Közösséget létre sem
hozták; az 1957-es Római Szerződés nem szól a föderatív megoldásról.
3 Az opt-out lehetőséget eredetileg Nagy-Britannia, Svédország és Dánia esetében vezették be
az EMU-ból történő kimaradásra. Ugyanakkor a keleti és további bővítések esetében ez a
lehetőség már nem biztosított az újonnan érkezők számára.

1.3. Funkcionalizmus

Az integráció kialakulásának időszakában jelentkező másik nagy hatású elméletnek a

funkcionalizmus számít, mely a föderalizmushoz hasonlóan osztotta azt a nézetet, hogy a
nemzetállam nem képes betölteni korábbi feladatait, túlhaladta önmagát, ezért egy
szupranacionális államot kíván létrehozni. A funkcionalista iskola egyik legjelentősebb
képviselője David Mitrany1 szerint a nemzetállamokat nem lehet felszámolni, viszont
hatékonyságuk növelése és az integráció érdekében nagyobb összefogást sürget közöttük.
(Jeney–Kende–Szűcs 2007; Palánkai 2005a; Navracsics 1998; Rosamond 2000; Wiener–Diez
2004)

A funkcionalista iskoláknak ma három fő csoportja definiálható: a neofunkcionalista, a liberális és

az elméleti teóriák, s mindegyiken belül számos elágazás létezik. Napjaink integrációs
folyamatainak megértésében jelentős szerepet játszik a Keohane vezette neoliberális
institucionalizmus, valamint a Moravcsik nevével fémjelzett liberális kormányköziség.

A világháború után kiemelkedő szerepet betöltő funkcionalista felfogást az 1950-es évek derekán
továbbfejlesztették, s így jött létre a neofunkcionalizmus, mely az 1970-es évek közepéig
meghatározó teória volt. Az iskola legjelentősebb alakjai Ernst B. Haas és Leon Lindberg
föderalizmusból és a funkcionalizmusból építkeztek, s végső céljuk is azonos volt, vagyis
szupranacionális integrációra törekedtek.2 Az integrációs folyamatot azonban politikamentes
területeken kívánták megkezdeni, a gazdasági együttműködések szélesítésére törekedtek, mert
így kiküszöbölhetőek a nehezen kezelhető „kényes” kérdések. Felfogásuk szerint a gazdaság
összefonódása miatt az egyik szektorban létrejövő integráció szükségszerűen továbbgyűrűzik a
többi ágazatra, ami egyre fokozódó kooperációhoz vezet, mivel a kölcsönös egymásrautaltság
visszacsatoló folyamatként egyre újabb és újabb területeket „hódít meg”. Ezen „funkcionális spill
over” nem áll meg a gazdasági folyamatoknál, hanem kiterjed a politikai kapcsolatokra is, létrejön
a „politikai spill over”. A neofunkcionalisták szerint tehát a gazdasági együttműködés révén egyre
szélesebb területek integrálódnak, s ez végül az egységes gazdasági és politikai tér kialakulását
eredményezi. (Gazdag 2005; Jeney–Kende–Szűcs 2002; Palánkat 2005a; Navracsics
1998; Rosamond 2000; Wiener–Dieg 2004)

Az uniós bővítések megértésében meghatározó szerepe van a Haas által megfogalmazott

földrajzi spill overnek, melynek kiindulópontja szerint a Közösség sikerei vonzerőt jelentenek a
kívülállók számára, csatlakozni szeretnének és kérik felvételüket. Ez a megközelítés
megmagyarázza az Unió folyamatos és állandó bővítését, jó alapokat teremtve a további
tagjelöltek számára, így a vizsgálat tárgyát képező Horvátország esélyeit is növelve. (Haas 1968)

Leon Lindberg és Stuart Scheingold szerint az összefogás minél szélesebb területre való
„túlcsordulása” csak akkor erősíti az integrációt, ha az országok közös politikai célt is maguk elé
tűznek. Amennyiben a politikai cél módosul vagy a részt vevő államok köre változik, akár csökken,
akár növekszik, esetleg a külső körülmények alakulnak át, akkor az előnyök és hátrányok
teremtette egyensúly felborul, s ebben az esetben a spill over effektus megfordul, spill back hatás
érvényesül, ami negatív integrációs erőket gerjeszt. (Lindberg–Schemgold 1970; Balázs 1995) A
kohézió ilyen, gyengülő hatása érvényesült az EK(EU)-integráció mélyítésével, illetve
kibővítésével kapcsolatos 1992–1994. évi népszavazások eredményeiben, valamint az
alkotmányozási folyamat és a Lisszaboni Szerződés körüli nehézségekben.

Akár a funkcionalizmust, akár a neofunkcionalizmust tekintjük, egyik elmélet sem foglalkozik az

Unió bővítésének elméleti megalapozásával. Még abban is tévedtek, hogy melyik tagállamot
tudják elképzelni az integráción belül és melyiket nem.3 Amellett érvelnek, hogy a bővítés
csökkenti és késlelteti a spill over effektust, kivéve akkor, ha az ebből adódó feladatokat beépítik
a csatlakozási tárgyalások előfeltételei közé. Látván a bővítés megállíthatatlan folyamatát,
ragaszkodnak ahhoz, hogy a csatlakozás kapcsán az új tagok átvegyék az egész acquis
communautaire-t, ugyanakkor nem tulajdonítanak túlzott jelentőséget a derogációknak és az
opt-out lehetőségeknek. Ezért hajlandóak a tagjelöltek kompenzálására a bővítések miatt
számukra hátrányt jelentő területeken, mely tendencia különösen jól látható volt a keleti
bővítéskor. Annak, hogy a funkcionalisták nem foglalkoznak a bővítés elméleti hátterével, nagy
szerepe volt abban, hogy a feladat megoldását – mely még mindig csak gyerekcipőben jár – a
konstruktivisták és racionalisták tűzték zászlajukra. (Wiener–Diez 2004)
1 David Mitrany (1946) Working Peace System. Royal Institute of Foregin Affairs, London & New
York.
2 Leon Lindberg (1963) Political Dynamics of European Integration. Stanford, SUP; Ernst B. Haas
(1964) Beyond the NationState, Functionalism and International Organization. Stanford Univesity
Press.
3 Ausztriának szerintük már régen csatlakoznia kellett volna, hiszen funkcionálisan jobban része
Európának, mint számos tagállam, ugyanakkor Görögországnak semmi keresnivalója a
tömörülésben, mert gazdasági és politikai értelemben is távol áll az európai normáktól.

1.4. Nemzetek felettiség kontra kormányköziség

A föderalizmus és a funkcionalizmus irányzata az 1960-as évek közepén megtorpant, melynek

szembetűnő megnyilvánulása volt Charles de Gaulle „üres szék” politikája 1965-ben. A hangsúly
a közösségiről a nemzeti érdekekre helyeződött át, a tagállamok kormányainak központi helyzete
fennmaradt a kialakuló közösségi intézményekkel szemben, vagyis az ellenőrzés a tagállamok
kezében összpontosult.1 (Rosamond 2000; Jeney–Kende–Szűcs 2007; Navracsics
1998; Wiener–Diez 2004)

1971-ben még Ernst Haas, a neofunkcionalizmus atyja is elismerte, hogy elmélete kudarcot
vallott. Mindez megerősítette azon nézeteket, melyek szerint csakis egy kormányközi alapon
szerveződő Közösség kialakítása lehet a jövő útja, hiszen az integráció további fejlődése a
kormányok közötti tárgyalások és alkuk függvénye. A szupranacionalitás felett egyelőre
diadalmaskodott a kormányköziség (intergovernmentalizmus) elve, hiszen a nemzeti államok
elsődleges szereplői maradtak az integrációnak. Ugyanakkor a klasszikus szupranacionalista
teóriák sem tűntek el teljesen, csupán háttérbe szorultak.

Az integráció újabb mélyülésére a 1980-as évek végén és a 1990-es évek elején került sor,2 s ez
kedvezett a klasszikus integrációs elméletek ismételt megerősödésének. A neofunkcionalisták
elméleti megközelítése újból létjogosultságot nyert, amikor az egységes piac megteremtése
kapott prioritást, ugyanakkor mégsem került sor drámai áttörésre a nemzetek feletti struktúrák
irányába. Az integráció uralkodó irányzatának ekkor a liberalizálás számított, melynek
középpontjában az egységes piac megteremtése állt. Az intézményépítő lépéseket is a liberalizált
piac tökéletesebb működtetésének rendelték alá. Azt az elméleti irányzatot, amely ezen
folyamatok értékelésével foglalkozik, liberális kormányköziségnek (liberal intergovernmentalism)
nevezik, s fő képviselőjének a magyar származású Andrew Moravcsikot tekintik. Moravcsik
államcentrikus elmélete szerint a hagyományos kormányközi modell már nem működik
megfelelően, s az Európai Unió legfőbb szerepét abban látja, hogy a kormányközi alkudozásokat
hatékonyabbá teszi. (Moravcsik 1993; Rosamond 2000; Navracsics 1998)

A liberális intergovernmentalisták közül korábban mindössze ketten – Mattli és Gstöhl3 –

foglalkoztak a bővítésekkel, de ők is elsősorban a tagjelöltek oldaláról vizsgálták meg a
problémát, és nem tekintették át a Közösség szempontjait. Mindez azzal magyarázható, hogy
amíg a mélyítést a szerződések és kiegészítéseik meglehetősen jól körvonalazzák, addig a
bővítéshez kormányközi tárgyalások és megállapodások során lehet eljutni.

A keleti bővítés kérdéséről Andrew Moravcsik munkáiból kapjuk a legátfogóbb képet. A szerző
arra a megállapításra jutott, hogy a keleti országok gyengébb érdekérvényesítési képessége, a
tagállamok és a köztük fennálló aszimmetrikus interdependencia miatt a tagjelöltek hajlandóak
voltak elfogadni nemcsak a teljes acquis-t, hanem belementek olyan korlátozásokba is, mint a
munkaerő szabad áramlásának visszatartása vagy a költségvetésből való kevesebb részesedés.
Ugyanakkor a rendszerváltó országok erőteljes függése az uniós piacoktól és tőkétől nem hagyott
számukra más választást, mint a minél előbb történő csatlakozást.

A liberális intergovernmentalizmus a tagállamok érdekeit és preferenciáit veszi figyelembe, s az,

hogy az egyes államok érdekei mennyire eltérőek a bővítést illetően, különösen jól érzékelhető a
legutolsó csatlakozás vizsgálatánál. A kormányköziség elmélete tehát alapjaiban nem ellenzi a
bővítést, de azt egyoldalúan, a tagállamok érdekei szemszögéből közelíti meg, s ezért
fogalmazódnak meg kételyei a további bővítésekkel kapcsolatban. (Moravcsik–Vachudova 2003)
Moravcsik a bővítés vagy mélyítés dilemmájában egyértelműen a bővítés mellett teszi le voksát.
Szerinte az Unió olyan stabil politikai és intézményi háttérrel rendelkezik, mely nem igényli a
további mélyülést, de lehetővé teszi újabb országok felvételét, feltéve, ha ez a tagállamok érdekeit
nem sérti. (Moravcsik 2006)
1 Az 1960-as évek végétől ugyan ismét rövid fellendülés következett be az európai integráció
folyamatában: az 1966-os Luxemburgi Kompromisszummal sikerült megoldani a De Gaulle által
kiváltott válságot; megalakult az Európai Közösségek, a vámunió és a közös piac kialakítása
1968-ra befejeződött, a Werner-tervvel napirendre került a gazdasági és monetáris unió
létrehozása. Az 1970-es évek válságának hatására az integrációs folyamatok azonban ismét
megtorpantak.
2 Egységes Európai Piac; a Delors-terv, a gazdasági és monetáris unió újabb terve; széleskörű
intézményi változások: Egységes Európai Okmány – 1987, az Európai Unió szerződése
(Maastricht) – 1992, Amszterdami Szerződés – 1997, Nizzai Szerződés – 2001, majd a későbbi
ratifikáció kapcsán elbukott ún. Alkotmányos Szerződés aláírása 2004 októberében.
3 Mattli, W. (1999) The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond. Cambridge,
Cambridge University Press és Gstöhl, S. (2002) Reluctant Europeans. Norway, Sweden and
Switzerland in the Process of European Integration. Boulder, CO: Lynne Reinner című munkái.

1.5. Az intézményelvű megközelítés

A nyolcvanas években, a liberális kormányköziséggel egy időben jelentkezik és újul meg az

európai integráció intézményelvű megközelítése, az institucionalizmus, mely elmélet elsősorban
az intézményeket, a közösségi intézményrendszer szerepét, annak változásait és szervezeti
kérdéseit állítja vizsgálatai középpontjába. Simon Bulmer az elsők között hívta fel a figyelmet arra,
hogy az integráció folyamatában a brüsszeli intézményrendszer nem csupán végrehajtó szerepet
játszik, hanem aktív részese az európai egységesülésnek. Az európai intézmények, azok közül
is elsősorban az Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Bíróság fokozatosan
önálló politikai erővé válnak, s erőteljesen befolyásolják a döntéseket. (Bulmer 1994)

Ellentétben a korábbi teóriákkal az intézményelvű megközelítés az integrációnak nem a

gazdasági, hanem a politikai aspektusát elemzi, mely szerint az integráció során a hatalom a
nemzetállami szintről átkerül a közösségi intézményekhez. Az elmélet szerint, ahogy a nemzeti
kompetenciák fokozatosan átruházásra kerülnek, úgy az Unió intézményei megerősödnek.
(Palánkat 2005a) Az új institucionalizmus előretörése éppen akkor történt, amikor az Európai Unió
addigi legnagyobb bővítésére készült. Az elmélet képviselői mindezt nem hagyhatták figyelmen
kívül, így elemzéseik kiterjedtek a bővítésekre is, s törekedtek több, a bővítést alapvetően érintő
kérdés megválaszolására.

Először is azt vizsgálták, hogy milyen körülmények és indítékok játszottak abban szerepet, hogy
az Unió döntése értelmében egyszerre 12 országgal kezdte meg a csatlakozási tárgyalásokat.
Másodszor azt taglalták, hogy melyek voltak a fő jellemzői a Közösség és az egyes tagjelöltek
tárgyalásainak, alkufolyamatainak. Harmadik tényezőként elemzéseik fókuszában a közép- és
kelet-európai országokban végbemenő politikai és gazdasági változások álltak. Ezt abból a
szempontból tanulmányozták, hogy ezekre milyen hatással bír csatlakozásuk. A negyedik
megközelítés közösségi oldalról vizsgálta a témát, s ennek során arra keresték a választ, hogy a
15-ről 27 tagúra bővülő Unióban milyen intézményi és szervezeti változásokra van szükség a
kohézió megőrzéséhez.

Az első két kérdés megválaszolása során arra a megállapításra jutottak, hogy az ilyen
nagyarányú bővítést csakis ideológiai alapon lehet megmagyarázni. Álláspontjuk szerint a keleti
régió Európa részeként osztozik azokban a közös normákban, amelyek az Unió alapját képezik,
s ezért ezekkel a szomszédos országokkal meg kell osztani az olyan európai értékeket, mint a
demokrácia és a közös piac.

A harmadik kérdéskör – vagyis az Unió hatásai a tagjelöltek gazdasági, politikai

berendezkedésére – megválaszolásában nagyon eltérő feleleteket adnak az egyes szerzők.
Schimmelfennig tevékenysége alapján a legáltalánosabban elfogadott nézet, hogy a
rendszerváltó országokban a nyugati anyagi előnyök biztosítása a fő mozgatórugója az uniós
normák elfogadásának és a csatlakozásnak. Az elmélet képviselői a legaktívabbak a negyedik
kérdés megválaszolásában voltak, s számos tanulmány született a 27-tagúra bővülő Európai
Unió intézményi változásaira, melyek valójában a Nizzai Szerződésben öltöttek testet, s melyek
egyértelműen aláhúzták a tagállamok kormányainak meghatározó döntéshozatali szerepét az
európai integrációban. (Wiener–Dieg 2004)

1.6. A klasszikus integrációelméletek és a keleti bővítés

Az integrációs elméletek fenti összefoglalása is bizonyítja, hogy ezen klasszikus teóriák nem,
vagy csak marginálisan foglalkoznak a Közösség földrajzi kiterjesztésével. Ezt támasztják alá
napjaink teoretikusainak megállapításai is. Lee Miles azzal a kritikával illeti az integrációs
elméleteket, hogy azok nem képesek megérteni a bővítések átfogó sajátosságait és komplex
hatásait. (Miles 2004) Frank Schimmelfennig ennél is tovább megy, és egyenesen az elméletek
„fehér foltjaként” beszél a bővítésekről.

Mindez nem meglepő, hiszen az elméleti kutatások logikája szerint a Közösség létrejöttekor a
megalapítás és az integráció megszilárdításának elemzése áll a vizsgálatok és elemzések
központjában, s fel sem merül a további terjeszkedés kérdése. Ráadásul a klasszikus elméletek
már elvégezték feladataikat és hanyatló ágban voltak, amikor a Közösség első bővülésére
1973-ban sor került. Ehhez még az is hozzájárul, hogy sem az 1990-es években megújuló
kohéziós elméletek, sem az a teoretikus vita, amelynek központjában a szupranacionális vagy
kormányközi Európai Unió megteremtése áll, nem foglakoztak a kérdéssel, ehelyett az integráció
mélyítése mellett kötelezték el magukat.1 (Schimmelfennig–Sedelmeier 2002)

A klasszikus integrációelméletek figyelme azért sem fordult a nyugateurópai modell

kiterjeszthetőségének lehetőségei felé, mert ez egészen a közép-kelet-európai országok
strukturális átalakulásáig, társadalmi, gazdasági és politikai berendezkedésének megváltozásáig
nem merült fel. A rendszerváltásig ugyanis csak olyan államok csatlakoztak a Közösséghez,
amelyek politikai berendezkedésük, gazdasági potenciáljuk és ideológiai hátterük alapján a
kettéosztott kontinens „nyugati” felén helyezkedtek el, így integrálásuk nem okozott
nehézségeket.

A közép-, kelet- és délkelet-európai térség jelentkezésével az Unió olyan váratlan helyzetben

találta magát, melyre az integrációelméleteknek nem volt válaszuk, hiszen az eddigi integrációs
és bővítési tapasztalatok nem voltak általánosíthatóak erre a térségre. (Balázs 2001) A keleti
bővítés új feladatok elé állította az Uniót, mert egyrészről a centrum fejlődésétől leszakadt régió
gazdasági modernizációjának előmozdítása és segítése, másrészt a kontinens újraegyesítése,
harmadszor a térség szubregionális integrációjának facilitálása együttesen jelentkezett.

A kiinduló problémát az jelentette, hogy az eddigi bővítések a résztvevő államok hasonlóságára

építettek. Ezt támasztja alá a neofunkcionalista iskola azon állítása, mely szerint az integráció
olyan piacgazdaságok egyesítése, amelyek gazdasága nem különbözik erőteljesen egymástól.
Ezt erősíti az is, hogy az eddigi bővítések a gazdaságilag hasonló, a tőkés piacgazdaság normái
szerint működő szomszédos államok irányába mutattak. Ráadásul 2004-ig nemcsak gazdasági,
hanem politikai berendezkedésüket illetően is hasonló államok szövetkeztek, hiszen a föderalista
elméletek aláhúzzák az integrációban részt vevő államok polgári demokratikus berendezkedését.

Ez áll a hátterében annak, hogy a keleti bővítéssel kapcsolatban a Közösség ragaszkodott a

tagjelölteknél a demokrácia és pluralizmus, valamint a piacgazdaság meglétéhez. A
rendszerváltó országok mindkét téren jelentős előrelépést tettek. Az 1990-es évek elejére a régió
országaiban egy-két kivétellel létrejött a demokratikus politikai berendezkedés és a gazdasági
szerkezetváltás.2 Azon államok, ahol a nacionalista és konzervatív hagyományok még egy ideig
akadályozták a demokrácia kialakulását – lásd Horvátország és a nyugat-balkáni államok nagy
része –, nem is váltak első körben az Európai Unió tagjaivá.
Ezen rendszerbeli különbségek miatt a hagyományos föderatív jellegű, alapvetően intézményi-
politikai integráció nem volt megvalósítható – bár a rendszerváltó országok vállalták volna a
föderatív jellegű integrációt –, hiszen a jelentős gazdasági különbségek miatt az Unió működését
veszélyeztető konfliktusok alakulhattak volna ki. Nem járható az a korábbi út sem, hogy a régió
gazdaságát funkcionálisan integrálják, hiszen ehhez először ki kellett alakítani és működővé tenni
a piacgazdaságot, megvalósítani a szerkezetátalakítást, a privatizációt, megoldani a
foglalkoztatási nehézségeket, az árak, a bérek és a költségvetés problémáit. A piaci viszonyok
megteremtése alapvető kritériuma volt a keleti bővítésnek, szelektálásra adva lehetőséget a régió
államai között, ugyanakkor, mint az ezen a téren jól teljesítő Horvátország esete is mutatja, nem
minden esetben meghatározó. Balázs Péter szerint a rendszerváltó országok lényeges
különbségei miatt a régió funkcionális integrálása sem volt azonos a korábbi bővítésekkel – ahol
első lépésként minden esetben a gazdasági kohézió valósult meg, s erre építve a politikai –, mert
a 2004-es és további bővítéseknél az Unió egyes pillérei fordított sorrendben kerültek terítékre.

A gazdasági és politikai berendezkedés eltérései miatt először – és legkönnyebben – a

nemzetközi bűnözésből fakadó érdekazonosság következtében a 3. pillér területén értek el
eredményt. Ezt követte a kül- és biztonságpolitikai együttműködés, melyet siettetett a korábbi
bipoláris rendszer katonai, ideológiai szembenállásának felszámolási igénye, s csak ezen
„politikai funkcionalizmus” tette lehetővé a funkcionalista elmélet spill over hatásának
érvényesülését és kiterjedését gazdasági területekre is. A rendszerváltó országok gazdasági
életében ugrásszerű változásoknak kellett lezajlaniuk ahhoz, hogy ezen politikai átgyűrűzés
érvényesülhessen.

A régió államai hármas gazdasági célt tűztek maguk elé. Először hozzá akartak jutni az átalakítást
felgyorsító segélyekhez, támogatásokhoz, alapokhoz. Másodszor a létrejött aszimmetrikus
kereskedelmi és gazdasági viszonyok minél előbbi felszámolása és az uniós piacokra egyenlő
feltételekkel való kilépés megvalósítása kapott prioritást. A harmadik cél a külföldi
tőkebefektetések feltételeinek megteremtése, mert a piacgazdaság kialakítása belső erőforrásból
nem volt megvalósítható. Mindezek a lépések a régió funkcionális integrációjának mérföldköveit
jelentették, s többé-kevésbé hasonló módon mentek végbe a térség országaiban, így az első
körös csatlakozásból kimaradt Horvátországban is. (Balázs 2001)

A föderalista iskola szerint a nemzetállamiság megszüntetésének egyik szintje a szubregionális

együttműködések kialakulása. Közép-, Kelet- és Délkelet-Európában ezen föderális alapvetéssel
kapcsolatban olyan ellentmondás tapasztalható, hogy amíg a térség országai az európai
föderációt messzemenőkig támogatják, addig néhány kivételtől eltekintve elutasítanak minden
szubregionális együttműködést. A régió államainak, melyek most nyerték vissza teljes
önállóságukat, több közülük most szerveződött újjá, vagy ekkor jött létre, természetes reakciója,
hogy kialakuló identitástudatuk, az éppen megteremtődő nemzetállami struktúrájuk miatt nem
kívánnak szövetségre lépni egymással. Hatványozottan jelentkezik ez a kérdés a Nyugat-Balkán
esetében, ahol a létrejövő régi új államok egymás rovására alakították ki nemzetállami kereteiket,
gyakran véres eseményekkel megerősítve, s így az inter- és intraregionális kapcsolatok nem,
vagy csak nagyon lassan bontakoztak ki.

A regionális együttműködések kialakításával való szembenállásnak ezen kívül történelmi

gyökerei is vannak, melyek az első világháborút lezáró békerendszerben keresendőek.
Ugyanakkor tapasztalniuk kellett, hogy az Unió részéről csatlakozásuk előfeltétele a jószomszédi
viszony kialakítása, a vitás kérdések rendezése. Ezért ezen a téren a régióban a „követő
funkcionalizmus” alapján indultak meg szubregionális együttműködések. A követő
funkcionalizmus mindkét alapelve érvényesült a térségben, vagyis egyrészt nem szakadhat el a
centrális integrációtól, másrészt fokozatosan valósul meg. A térségben létrejövő
kezdeményezések – mint pl. a CEFTA (Közép-európai Szabadkereskedelmi Megállapodás –
Central European Free Trade Association), a visegrádi, a balti országok, a Közép-Európai
Kezdeményezés, a Kárpátok Eurorégió, az Alpok-Adria Együttműködés – szorosan
kapcsolódnak a centrumhoz és enyhítenek az államokat szétválasztó határok szorításán.

Mindezek alapján világossá válik, hogy a klasszikus iskolák integrációs elméletei nem, vagy
jelentős különbségekkel alkalmazhatóak Közép-, Kelet- és Délkelet-Európa térségének
csatlakozására. Összegezve ezen teóriák sajátos vonásait a keleti bővítéssel kapcsolatban,
megállapítható, hogy a térség funkcionális integrálása fordított sorrendben folyik le, s
sajátossága, hogy csak a politikai funkcionalizmus spill over hatásának köszönhetően terjed ki a
gazdaság funkcionális integrálására. Fontos tényező, hogy az integráció az acquis
communautaire alapján történik, s ez a szabályozási föderalizmus a gazdasági kohézió területén
megy végbe. A térség szubregionális szerveződései alapvetően funkcionális gazdasági területen
alakulnak ki, melyek mintakövetőek, a centrumot tekintik irányadó példának, így Közép- Kelet- és
Délkelet-Európa integrálásában az ún. követő funkcionalizmus a jellemző.3 (Balázs 2001)
1 A mélyítés melletti elkötelezettséget támasztják alá az egységes Európai Okmány, a Gazdasági
és Monetáris Unió és az Európai Unió létrejötte is.
2 Nem beszélve arról, hogy a többpártrendszer kialakulása, a demokratikusan választott
kormányok még nem jelentik a nyugati értelemben vett demokratikus működést, mint ez látható
az átalakulásban élenjáró visegrádi országok jelenlegi nehézségeiben.
3 Balázs Péter következtetései és a kelet- és közép-európai országok integrációjának kialakított
mátrixa Leon Lindberg és Stuart Scheingold Europe’s Would- be Polity (1970) munkájában az
európai intézményi opciókról készített mátrixa alapján készült.

1.7. Konstruktivizmus

A klasszikus integrációelméletek mindezen hiányossága is szerepet játszott abban a nyolcvanas

évek végétől végbemenő változásban, melyet a szakértők konstruktivista fordulatnak hívnak. Az
új teória1 szakított a klasszikus elméletekre jellemző racionális döntések merev alkalmazásával.
Az integráció és a további bővítések tekintetében a konstruktivizmus nem abból a tényből indul
ki, hogy a kohézió résztvevőinek érdekei adottak és állandóak. Ellenkezőleg, ezeket változónak
feltételezve rámutat arra, hogy a változások okai az intézményi és szellemi környezet
átalakulásában keresendőek, ezért az iskola vizsgálatának központjába ezek, valamint hatásaik
kerültek. (Goldstein–Keohane 1993)

Az 1990-es években felgyorsuló bővítések során több elméleti munka is született, amelyek
azonban általában egy-egy bővítési kör elemzésére vállalkoztak. Ezért is nagy jelentőségű Frank
Schimmelfennig munkássága, mert a szerző nemcsak a korábbi bővítések elemzését és
összehasonlítását végzi el, hanem vizsgálatai alapján olyan megállapításokra is vállalkozik,
melyek nemcsak az Unióra vonatkoznak, hanem általánosíthatóak más regionális
együttműködések kiterjeszthetőségére is.

Schimmelfennig szerint az Európai Unió bővítése olyan lassan megvalósuló, apró lépésekben
végbemenő folyamat, melynek során a közösségi normák és szabályok fokozatosan és
horizontálisan intézményesülnek. Ez a lépésről lépésre realizálódó folyamat hosszú időt ölel fel,
mert már a csatlakozási kérelem benyújtása előtt elkezdődik, s nem fejeződik be a teljes jogú
tagság elérésekor sem, hiszen a közösségi szabályok elfogadása és beépülése a tagjelölt
országok jogrendszerébe nem megy egyik napról a másikra.

A szerző a bővítésben a horizontális intézményesülést látja, vagyis a folyamat során a tagállamok

és a csatlakozni kívánó országok között olyan kapcsolat jön létre, amely végül elvezethet a
bővítéshez. Ebből az aspektusból Schimmelfennig szóhasználatában a horizontális a Közösség
bővítését jelenti, míg a vertikális integráció az Unió különböző szintjei közötti együttműködés
megerősítését, az integráció mélyülését jelképezi. A horizontális és vertikális intézményesülés
tehát valójában megfelel a bővítés és mélyítés napjaink legjelentősebb uniós dilemmájának. A
horizontalitás elve szerint az intézmények a bővítés során változatlanok2 maradnak, csupán az
intézményekben részt vevő szereplők köre bővül. Az intézményesülés egy állandó folyamat, mely
bármely harmadik országgal kötött kapcsolat során jelen van, s különösen érzékelhető a
csatlakozás időszaka alatt, hiszen ezen integrálódó államok fokozatosan fogadják el, és építik be
saját jogrendszerükbe az uniós normákat és szervezeti szabályokat.
(Schimmelfennig–Sedelmeier 2005)

A bővítés ilyen értelmezése lehetővé teszi, hogy az az integrációs elméletekkel összekapcsolható

legyen, s ezáltal kiszélesíthetővé válik a bővítés témakörének tanulmányozása is. A bővítéssel
foglalkozó szakirodalom ugyanis eddig alapvetően három kérdéskörre koncentrált, egyrészt a
tagjelöltek érdekeire és az Unióhoz való hozzáállására, másrészt a tagállamok bővítéshez való
viszonyára, harmadrészt a Közösség egészének bővítési szempontjait vizsgálta. Ha elfogadjuk
a Schimmelfennig-féle definíciót, akkor ezt a háromdimenziós vizsgálati mechanizmust
kiegészíthetjük egy negyedik tényezővel, a bővítés folyamatának és hatásainak elemzésével, s
tekintettel a rendszerváltó országokkal történő bővítés újszerűségére, éppen ezen szempont
elemzése világít rá a különbségekre.

1. Az első változó tényező a csatlakozó országok bővítéshez való hozzáállása, mely minden
eddigi bővítési körben más és más volt. Itt a kiindulópontot annak a vizsgálata jelenti, hogy miért
és milyen körülmények között kívánnak egyes államok a Közösség tagjaivá válni, milyen
elvárásaik vannak és milyen előnyöket várnak a csatlakozástól. A kérdéskör tágabb értelemben
magában foglalja a tagjelöltek intézményesülési folyamatának vizsgálatát kezdve a csatlakozási
kérelem beadásától a csatlakozásig, illetve a tagállami normák nemzeti szinten történő teljes
beépüléséig.

2. Ha a tagállamok oldaláról közelítjük meg a kérdést, akkor jól látható, hogy az 1957-es Római
Szerződéstől kezdve mind az öt eddigi, sőt a jövőbeni bővülés esetében is, állandóan változott a
tagállamok hozzáállása a bővítés kérdésköréhez. A szerzők ezt a bővítések függő változóinak
nevezik, s jelen munka választ ad arra a dilemmára, hogy a bennlévők hogyan viszonyulnak a
tagjelölt államokhoz, miért támogatják egyes országok belépését, és miért ellenzik másokét.

Az egyes bővítések harmadik változó tényezője maga a Közösség, illetve a Közösség bővítési
politikájának átalakulása. Az eddigi bővítések alapján jól látható, hogy egyre nehezebbé válik a
csatlakozás. A Közösség bővítési politikáját két aspektusból lehet vizsgálni, a makrodimenzió és
a szubsztantív dimenzió oldaláról. A makrodimenzió az Európai Unióra, mint politikaalkotóra
tekint, s a bővítések során a Közösség egészének hozzáállását elemzi. Abból a szempontból
foglalkozik a tagjelöltek kiválasztásának kérdésével, hogy a Közösség miért preferál egyes
országokat, s miért utasít el másokat. Rámutat arra, hogy az Unió hozzáállása jelentős
változásokon ment keresztül, mely legjobban az utolsó, a keleti, valamint a további bővítés esetén
látható. Nem véletlen, hogy az utóbbi időben ezt figyelembe véve számtalan munka született3,
de ezek nem adnak átfogó képet az összes bővítésről, hanem egy-egy esetet, főként az EFTA
országok csatlakozását és a keleti bővítést elemzik. A másik lehetséges vizsgálati szempont, a
szubsztantív aspektus, mely a közösségi politikák oldaláról közelíti meg a kérdést, bemutatja a
közösségi normák és szabályok horizontális intézményesülését, magyarázatot keres arra, hogy
miért különböznek a különféle politikaterületeken folytatott tárgyalások. Vizsgálja magát a bővítés
tartalmát, azokat az eltéréseket, amelyek az egyes tagjelöltek előcsatlakozási feltételei között
vannak, ábrázolja és összehasonlítja az előcsatlakozási és csatlakozási folyamatok egyedi
vonatkozásait.

4. Végül a negyedik függő változó – mely eddig nem szerepelt a bővítések elméleti elemzéseiben
–, maga a bővítés hatása. Ez nagy különbségeket mutat a Közösség térbeli kiterjesztésének
egyes állomásai során, akár az újonnan csatlakozott országok, akár a tagállami, akár az uniós
hatásokat vizsgáljuk.

A Közösség esetében az egyes bővítések kapcsán felmerülő kérdések a hatalommegosztás és

érdekviszonyok változásait, az identitás és uniós normák kérdéskörét, a hatékony működés
problematikáját, valamint azt a lényegi dilemmát érintik, hogy vajon az újabb és újabb bővítések
hogyan hatnak az integráció mélyülésére. A legfontosabb a horizontális intézményesülés
megvalósulási folyamatának és annak az új tagokra gyakorolt hatásának vizsgálata. Ebben az
esetben az alapvető kérdés az, hogy az új tagállamok életét mennyiben változtatja meg a
csatlakozás, milyen átalakulást hoz identitástudatukban, érdek- és hatalmi viszonyaikban, vagyis
hogy milyen körülmények között képesek az uniós normák és szabályok elfogadására.
(Schimmelfennig–Sedelmeier 2002)
1 A konstruktivizmus a nemzetközi kapcsolatok elméletében jelentkező ideológia, mely az
1990-es években az Európa-tanulmányokra is jelentős hatással volt.
2 Ez nem jelenti azt, hogy az intézmények létszáma, a szavazati arányok az újabb szereplők
miatt ne változnának. Ugyanakkor az intézmények ilyen jellegű megváltoztatása nem volt és ma
sem egyszerű feladat, gondoljunk csak az „amszterdami maradékokra”, melyeket csak Nizzában
sikerült feloldani, azt is úgy, hogy csak a 27 tagúra bővülő Közösségről rendelkezett. Tekintettel
arra, hogy Bulgária és Románia 2007. január elsejei csatlakozásával az Uniónak 27 tagja van,
így a további bővítések – pl. Horvátország csatlakozása – előtt szükség van/volt az újabb
intézményi reformokra.
3 A legjelentősebb munkák: Friis, Lykke (1988a) And They Were 15: the EU's EFTA Enlargement
Negotiations, Cooperation and Conflict. 33 (1): 81–107; Friis, Lykke (1988b) Approaching the
„Third Half” of EU Bargaining – the Postnegotiation Phase of the „Europe Agreement Game”.
Journal of European Public Policy 5 (2): 322–328.; Friis, Lykke (1988c) „The End of the Beginning”
of Eastern Enlargement – Luxembourg Summit and Agenda-setting. European Integration Online
Papers 2 (7); Schimmelfennig, Frank (2001) „The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical
Action, and the Eastern Enlargement of the European Union. International Organization 55 (1):
47–80; Sedelmeier, Ulrich (2000) Eastern Enlargement: Risk, Rationality, and Role-compliance.
In: Maria Green Cowles – Michael Smith (eds) Risk, Reforms, Resistance, and Revival. Oxford,
Oxford University Press, 164–185.

1.8. A klasszikus és konstruktivista iskolák bővítésre vonatkozó elméleteinek

komparatív elemzése

A racionalista institucionalista megközelítés szerint a bővítés fő mozgatórugója – akár a

tagállamok, akár a tagjelöltek oldaláról közelítjük meg a kérdést – a csatlakozás költségeit és
hasznát veszi alapul, mely az érdekek és preferenciák mentén nagy eltéréseket mutathat. Ezzel
ellentétben a konstruktivisták nem az anyagi érdekeltségeket tekintik a meghatározó elemnek,
hanem a kulturális és ideológiai azonosságot, azt, hogy a tagok és tagjelöltek közös európai
identitással, értékekkel, normákkal rendelkeznek.

Helene Sjursen a Why expand? című munkájában az Unió szemszögéből vizsgálja a bővítéseket.
A bővítés mellett szóló érveket három csoportba sorolja, így megkülönböztet pragmatikus,
ideológiai-politikai és morális indítékokat. Az első két elem valójában megegyezik a racionalista
és konstruktivista megközelítéssel. A pragmatikus álláspont szerint a tagállamokat és
tagjelölteket egyaránt az inspirálja, hogy a bővítés gazdasági, materiális hasznot eredményez és
megnöveli a biztonsági faktorok számát. Az ideológiai-politikai érvek a közös „mi” érzésén, a
közös értékeken alapulnak, míg a morális okok elsősorban arra vonatkoznak, hogy a Nyugat
etikai kötelességének érzi a kontinens újraegyesítését és az elmaradott régiók
felzárkóztatását.1 (Sjursen 2001)
A bővítés vizsgálatára vonatkozó fentebb tárgyalt szempontok figyelembevételével, ha
összehasonlítjuk a klasszikus és konstruktivista elméleti iskolák bővítés tekintetében kialakult
álláspontjait, akkor lényeges különbségek körvonalazódnak közöttük. A klasszikus elméletek
alapvetően két dimenzióból tanulmányozzák a bővítéseket. Először megkeresik a tagállamok és
a csatlakozás előtt álló országok preferenciáit, majd ezután megvizsgálják a Közösség bővítési
politikájának alakulását. A klasszikus elméleti iskolák ezen két szempont alapján fogalmazzák
meg álláspontjukat a bővítésekkel kapcsolatban:

A tagállamok és tagjelöltek bővítésből származó előnyei és hátrányai: A racionális döntésekre

alapozó integrációs elméletek szerint a tagállamok és tagjelöltek egyaránt megfogalmazzák saját
országukra nézve a bővítés előnyeit (hasznát) és hátrányait (költségeit). A problémát az jelenti,
hogy ezek az előnyök és hátrányok sem időben, sem térben nem egyszerre, illetve egy helyen
jelentkeznek, ráadásul a költség-haszon mérleget nem lehet kizárólag mennyiségi, vagy
gazdaságossági szempontok alapján megállapítani. (Inotai 1997a) A költség-haszon elemzések
során három kategóriát lehet megkülönböztetni: a csatlakozásból, a bővítési politikából, valamint
az autonómia változásaiból eredő költségeket és nyereségeket. A csatlakozás költségei mind a
tagállamok, mind a tagjelöltek számára a csatlakozás intézményesített, infrastrukturális,
kommunikációs kiadásaiból adódnak, melyek csak később, a hatékony működés során térülnek
meg.

A bővítési politika a tagállamok számára azt jelenti, hogy az Uniónak javait az új tagokkal is meg
kell osztania, melyet ellensúlyoz, hogy az újonnan csatlakozók is hozzájárulnak az integráció
költségeihez.

A bővítés a leendő tagállamok esetében a közös és közösségi politikák, szabályok elfogadását

és annak költségeit hozza magával, melyért cserébe részesülnek ezek minden előnyéből. Az
autonómia változása azért fontos tényező, mert a horizontális intézményesülés kapcsán jelentős
átalakulások mennek végbe mindkét fél részéről. A tagállamoknak, melyek már korábban
átruházták az Unióra a közösségi ügyek intézését, most egyenlő jogokat kell biztosítaniuk az
újonnan jövőknek a döntéshozatali mechanizmusban, amit kompenzál, hogy a bővítéssel az új
tagállamok felett nagyobb ellenőrzést gyakorolhatnak. Az új tagállamoknak ugyan le kell
mondaniuk jogosítványaik egy részéről, át kell ruházniuk bizonyos döntéseket a Közösségre, de
ezen veszteségért cserébe részt vehetnek a döntéshozatali mechanizmusban.

Az egyes klasszikus elméleti iskolák között nagy különbségek alakultak ki az államok költség-
haszon elemzésének tekintetében. A neoliberális institucionalisták csupán az állam abszolút
nyereségeit és veszteségeit veszik számításba, ezzel ellentétben a realisták az önállóság
megmaradása és az ország nemzetközi szerepének, hatalmának növekedése szempontjából
viszonyulnak a bővítéshez, s ha ezek teljesülnek, akkor a bővítés mellett voksolnak.

A racionális döntéseket előtérbe helyező teóriák szerint az állam számára a döntő tényező
csupán saját hatalma megerősítése, valamint autonómiájának megőrzése, de ezt nem más
országok ellenében akarja megvalósítani. A tagállamok vezetői csak akkor mondanak le
hatalmuk egy részéről a Közösség javára, ha az elsősorban gazdasági vonatkozásban, majd erre
építve politikai téren is megszilárdítja saját országukban pozícióikat. (Mattli 1999)

A racionalista iskolák különböző indítékokat sorolnak fel arra vonatkozóan, hogy miért akar
valamely állam az integráció részévé válni. Elsőként az általános változók szerepét kell
megemlíteni, hiszen a leggyakrabban hangoztatott érv a körülmények átalakulása, így a
világgazdaságban, a tudományos-technikai életben, a biztonságpolitikában bekövetkező
változások azok, amelyek indokolják az integráció bővítését. A világban végbemenő gazdasági
összefonódás, a globalizáció, a nemzetállami szereplők háttérbe szorulása arra ösztönzi a
kívülállókat, hogy csatlakozzanak az Unióhoz.

A bővítés mellett voksolók másik érve a Közösségben végbemenő speciális változásokra, így az
integráció mértékére koncentrál, s ennek alapján azt mondja, hogy minél mélyebb a kohézió,
annál inkább vonzó külső országok számára. Harmadik döntő tényező az állam geopolitikai
helyzete. Ha az ország – földrajzi elhelyezkedése miatt – kereskedelme elsősorban az Unióval
bonyolódik le, gazdasága szorosan összefonódik vele, akkor ez ösztönzően hat a tényleges
tagállami pozíció elnyerésére is, hiszen ez a tagállamok számára is kedvező.

Az utolsó függő változó az ország berendezkedése és az abban bekövetkező változások. Döntő

érv lehet a csatlakozás mellett, ha az állam stabil gazdasággal, vagy néhány igazán erős
gazdasági ággal rendelkezik, mert ezek ösztönzik, vagy akár kényszeríthetik is az integrációra.
Alapvetően igaz, hogy minél erősebben tőke- és exportorientált az ország, annál nagyobb az
igénye az integrációra. (Schimmelfennig–Sedelmeier 2002)

A Közösség bővítési stratégiájának változásai:

A klasszikus integrációs stratégiák szerint az Európai Unió bővítését addig kell folytatni, amíg az
el nem éri optimális méreteit. Hol húzódnak ezek a határok? Erről napjainkban is folyik a vita, s a
későbbiekben még vizsgálni fogjuk. Ugyanakkor látható, hogy a további bővítést, annak
nagyságát két tényező is meghatározza. Egyrészt függ a tagállamok és jelöltek alkufolyamatának
kimenetelétől, másrészt a döntéshozatali mechanizmus szabályaitól.

Az első faktor alapján megállapítható, az Unió bővítése nem jelenti azt, hogy mindenki számára
egyforma hasznot hoz. Azon tagállamok, amelyek számára a bővítés veszteséggel zárul, az
újabb csatlakozást megelőző alkufolyamat során érdekérvényesítő tevékenységük
következtében teljes kompenzációt csikarhatnak ki a bővítés nyerteseitől.

A második tényező, vagyis az Unió döntéshozatali mechanizmusa vonatkozásában több

biztosítékot is kiépítettek az elkövetkezendő bővítésekkel kapcsolatban. Általában véve az
integráció kiterjesztésére csak akkor kerülhet sor, ha az összes tagállam elfogadja azt, ha
konszenzusra jutnak. Ez a folyamat azonban az Unióban összetett és több dimenziója van, így
az Európai Parlament abszolút többséggel hozzájárulását adja a csatlakozási szerződéshez2,
melyet a Tanács egyhangúlag jóváhagy, majd a tagállami parlamenteknek és a tagjelöltek
parlamentjeinek kell ratifikálniuk (vagy kötelező népszavazást elrendelniük) a csatlakozási
szerződéseket.3

Minderre azért is szükség van, mert a bővítés erőteljesen kihat az Unió közös és közösségi
politikáira4, így az ezekben meglévő döntéshozatali Politikára. mechanizmusok és szabályok is
jelentősen megváltozhatnak, ráadásul a bővítés miatt átalakul az elosztórendszer működése is.
Ezek a tényezők erőteljesen befolyásolják egyes országok csatlakozásának támogatását.
(Schimmelfennig–Sedelmeier 2002)

A konstruktivisták a klasszikus ideológiákkal ellentétben nem a bővítés egyes szereplőinek

szemszögéből vizsgálják a folyamatot, hanem közösségi szinten folytatják polémiáikat. A
konstruktivista intézményelvű megközelítés szerint a bővítést legerőteljesebben meghatározó
tényező ideológiai és kulturális indíttatású, s további országok csatlakozása elsősorban azon
múlik, hogy azok mennyire osztják az alapvető közösségi értékeket, mennyire részesei az
európai identitásnak és kultúrának. A konstruktivisták a bővítés elméleti megközelítése során az
identitás, az értékek és normák szemszögéből vizsgálják a bővítési folyamatot. (Schimmelfennig
2001) A Közösség keleti bővítésében is meghatározó szerepet játszott ez a szociológiai
aspektus, mely a rendszerváltó országok irányában való „kötelesség” és „szolidaritás”
hangoztatásán alapult.

Az Unió kötelességének érezte a kontinens mesterséges szétválasztásának megszüntetését,

melyet a keleti országok integrációjának elősegítésével kívánt megoldani. Nem véletlen, hogy az
1997-es luxemburgi csúcson a keleti bővítésre úgy tekintettek, mint „egy új korszak hajnalára,
mely végre véget vet a múltbeli megosztottságnak”. (Council 1997) Ezt a Közép- és Kelet- Európa
a „mi” részünk koncepciót támasztotta alá a Parlament 1991-es jelentése is: „Mi itt, Nyugat-
Európában nem csalódhatunk abban a reményünkben, hogy segítségünkkel a kontinens keleti
régiója is része lesz Európának. A mi felelősségünk abban rejlik, hogy mennyire tartunk ki az
integráció bővítése mellett, melynek célja egy új európai identitás kialakítása.” (EP 1991)

A közös identitás hangoztatása mind a tagjelöltek, mind a tagállamok oldaláról visszatérő eleme
volt a 2004-es bővítésnek. Ennek igazolását mindkét oldalról a közös történelmi gyökerekben
látták. Schöpflin György is arra helyezi a hangsúlyt, hogy a régió – különösen Közép-Európa –
történelme során ugyanúgy felvette a latin kereszténységet, az Occidens részeként kialakultak a
feudális viszonyok, a reneszánsz, a reformáció, az ellenreformáció és a felvilágosodás. (Schöpflin
1993)

Az eddigi bővítések azt mutatják, hogy ha a harmadik állam minél erőteljesebben azonosítja
magát a Közösséggel, elfogadja a közös értékeket, minél erősebbek kulturális, történelmi
kötődései, azonosak hagyományai a szervezettel, annál biztosabb, hogy a tagállamok hajlandóak
intézményesített kapcsolatra lépni vele. A tagjelöltek oldaláról tekintve a kérdést, ha az ország
civilizációs értelemben európai, elfogadja az Unió liberális és demokratikus értékeit, a közös és
közösségi politikák normáit, akkor nagy esélye lehet a csatlakozásra. Általában megfigyelhető,
hogy konstruktivista szemszögből tekintve a csatlakozás sokkal nagyobb dilemmát jelent a
tagjelölt államok részéről, mint a tagok esetében. Ez érthető, hiszen a tagjelölteknél a csatlakozás
az eddigi gazdasági és politikai orientációban való teljes irányváltást feltételezi, míg a tagállamok
csupán a kohézió folytatását látják az újabb bővítésben.

A konstruktivista iskola által prioritásként kezelt kulturális dimenzió Horvátország esetében azt
jelenti, hogy mivel az állam mindig is az európai kulturális tér része volt, történelme, kultúrája,
hagyományai, erős katolikus hite alapján megfelel mindazon kritériumoknak, melyek alapján az
Európai Unió tagjává válhat. Ez a teória egybeesik a horvátok erős identitástudatával, azzal, hogy
sokkal inkább Közép-Európa részének, mintsem a Balkánhoz tartozónak érzik magukat.

Összegezve látható, hogy a konstruktivisták a szociális identitás, az általános közösségi értékek

és normák felől közelítenek a bővítéshez, és ellentétben a klasszikus elméletekkel nem a
hatalommegosztásban végbemenő változásokra és az anyagi javak vizsgálatára helyezik a
hangsúlyt.
1 Sjursen (2001) ezen, a bővítés mellett, illetve ellene szóló érveket Jürgen Habermas (1993) On
the Pragmatic, the Ethical and the Moral Employments of Practical Reason In: Justification and
Application: Remarks on Discourse Ethics The MIT Press, Cambridge Mass című munkája
alapján különbözteti meg.
2 Az Európai Parlament a bővítési folyamatban nem játszik döntő szerepet, ugyanakkor vétójoga
miatt mégis meghatározó, hogy egyetért-e azzal.
3 A tagállamok esetében is elképzelhető népszavazás tartása a bővítésről.
4 Különösen igaz ez a Közös Mezőgazdasági és Kereskedelmi Politikára, valamint a közösségi
politikák közül a Regionális.
 1.9. Az elméleti iskolák a keleti bővítésről

A 2004 előtti bővítések tapasztalatai nem vagy igen kevéssé alkalmazhatóak a horvát
csatlakozás tekintetében. Természetes, hogy a legtöbb a hasonlóság az EU ötödik, keleti
bővítésével jelentkezik, így érdemes jobban kitekinteni ennek sajátosságira (2. fejezet) és az
egyes elméleti iskolák erre vonatkozó megállapításaira. A keleti bővítés fókuszában az Unió
politikái helyezkednek el.

A rendszerváltó országok külpolitikai törekvéseinek középpontjában az euroatlanti integráció állt,

melynek alapjául a konstruktivisták által hangoztatott közös identitástudat szolgált. A közép- és
kelet-európai országok retorikájában meghatározó elem volt az „Európába való visszatérés”
hangoztatása. Több szerző is kiemeli, hogy a liberális és demokratikus normák, a jogállamiság
kiterjesztése a térségre a legfőbb feltétele nemcsak az uniós, de más nemzetközi szervezethez
való csatlakozásnak is. Ezt erősíti, hogy az elvégzett költség-haszon kalkuláció alapján sem
elhanyagolható szempont a térség országai számára az Európai Unióhoz való csatlakozás. Ez
nemcsak a gazdasági közösség minden előnyének élvezetét, az egységes piacot, a külföldi
tőkebefektetéseket foglalja magába, hanem beleszólást a költségvetésbe és az újraelosztó-
rendszer szerinti részesedést a közös javakból. Mattli és Plümer a formális racionalista modell
alkalmazásával a rendszerváltó országok uniós csatlakozásának legnagyobb előnyét a
demokratikus viszonyok kiépítésében látja (Mattli–Plümer 2005), míg a konstruktivista
Schimmelfennig az Unió és a jelentkezők közötti érdekazonosságot, közös identitástudatot
feltételezve mindkét fél számára a tagságból fakadó előnyöket és hátrányokat vizsgálja.

Mindhárman amellett érvelnek, hogy az európai uniós tagság célja a gazdasági rendellenességek
visszaszorítása, a valódi jólét maximalizálása. Egyetértenek abban is, hogy a demokratikus
berendezkedésű államok könnyebben igazodnak a Közösség által támasztott feltételekhez,
hiszen ahol továbbra is a demokrácia hiányával számolunk, ott a helyi érdekcsoportok saját
hatalmuk megtartása és biztosítása érdekében ragaszkodnak a status quóhoz, és elutasítják a
változásokat. Ezt a feltevést támasztja alá a Nyugat-Balkán egyes államainak – Horvátországnak,
Szerbia és Montenegrónak – helyzete és problémái a kilencvenes években.

Csak kevés elméleti munka foglalkozik a keleti bővítéssel a tagállamok szemszögéből nézve, s
ezek a művek is igen egyoldalúak, vagyis a racionalista felfogásnak megfelelően csupán a
költség-haszon oldaláról vizsgálják a jelenséget. A tagállamok kormányai aszerint gyorsították
vagy lassították a keleti bővítést, valamint aszerint válogattak a csatlakozásra váró országok
között, hogy az ezen államokkal történő bővítés milyen anyagi haszonnal jár, hogy mennyire
meghatározó a tagjelöltek geopolitikai helyzete saját államukra nézve, és milyen a
szociogazdasági struktúrájuk.

A keleti bővítéssel foglakozó elméleti írások elsősorban a makrodimenzió szemszögéből

vizsgálják az Unió kiterjeszthetőségét, és a napvilágot látott kevés számú szubsztantív
megközelítés sem ad választ arra, hogyan lehetne a kettőt együtt, komplex módon kezelni. Az
elméleti kutatások középpontjában annak a megválaszolása áll, hogy milyen bonyolult folyamat
során, hogyan határozza el a Közösség a csatlakozási tárgyalások megkezdését. A szakirodalom
meglehetősen egységes abban, hogy a racionalista megközelítés nem ad választ erre a
dilemmára.

A konstruktivista iskola több oldalról, árnyaltabban közelíti meg a témát. Abból indul ki, hogy a
gazdasági interdependencia az EU és a rendszerváltó országok között meglehetősen
aszimmetrikus, így a tagjelöltek alkupozíciói nem megfelelőek a bővítés kapcsán vonakodó
tagállamok meggyőzésében. A Közösségen belül a keleti bővítés mellett voksolók (Anglia, Dánia,
Németország) kisebbségben voltak, s ez sem kedvezett a csatlakozásnak. Mindez jól tükrözi azt
a dilemmát, ami a keleti integrációt megelőzte. Lykke Friis és Anna Murphy a szociális normák
fontosságát hangsúlyozzák, és kritikával illetik a nemzetek közötti alkufolyamatot, mely még a
racionalista felfogást tükrözi. Aláhúzzák az Unió tárgyalási folyamatainak egyik nagy hátrányát,
a nagyfokú bizonytalanságot, mely szerintük jelentős mértékben megakadályozza a résztvevőket
érdekeik folyamatos érvényesítésében a csatlakozási tárgyalások idején. Kiemelten kezelik a
tárgyalások összetettségét, az előző bővítésekből levonható tapasztalatok tanulmányozását és
a bővítési folyamat átcsordulásának fontosságát. (Friis–Murphy 1999)

A konstruktivista szemlélet szerint a bővítés során a releváns normák és ezek megvalósulása

lesz a meghatározó. (Fierke–Wiener 1999; Schimmelfennig 2001; Sedelmeier 2000) Ezen
szempontból megkülönböztet liberális-demokratikus, páneurópai, valamint speciális
értékközpontú megközelítést. Az elsőre Schimmelfennig munkái szolgálhatnak példaként,
tekintettel arra, hogy ezek a Közösség azon liberális értékeit és normáit helyezik előtérbe, melyek
a szerződésekben rögzítettek, és a csatlakozás előfeltételeiként is szolgálnak. A szerző elemezve
az eddigi bővüléseket arra a továbbiakra is alkalmazható következtetésre jutott, hogy az adott
állam minél közelebb áll az uniós normákhoz, annál nagyobb a valószínűsége
csatlakozásának.1 (Schimmelfennig 1998) A páneurópai megközelítés szószólója Friis, aki
szerint az EU-nak az a döntése, mely szerint az összes kelet-európai állammal egy időben kezdik
meg a tárgyalásokat és egyszerre, differenciálás nélkül integrálják a régió országait, a páneurópai
identitáson alapult. (Friis 1988) Az Anna Murphyvel írt közös munkájában is a szociális normák
fontosságát hangsúlyozza. (Friis–Murphy 1999)

Karin Fierke és Antje Wiener a NATO és az Európai Unió bővítési folyamata során elhangzó
szóbeli ígéretek szerepét emeli ki, s példának az 1975-ös Helsinki Záróokmányt említi, mely a
nyugati demokratikus normák elterjesztésének ígéretével az európai megosztottság
megszüntetésének első lépése volt. (Fierke–Wiener 1999)

A harmadik, speciális értékközpontú megközelítést Sedelmeier adja azzal, hogy az Európai Unió
egyéni felelősségére helyezi a hangsúlyt, mely szerint a Közösség feladata azon emberek és
államok integrációs folyamatainak segítése, akik rajtuk kívülálló indokok, a világ kettéosztottsága
miatt maradtak ki belőle. (Sedelmeier 2000)

Összegezve elmondható, hogy az Európai Unió integrációs elméletei csak keveset foglakoznak
a bővítés kérdésével, ráadásul a bővítések elméleti vizsgálatai is hosszú időn keresztül csak a
gazdaságra fókuszáltak. A Közösség kezdetben gazdasági integrációként működött, így nem
csoda, hogy a csatlakozások esetében is csak a gazdasági előnyöket és hátrányokat vették
számításba. Maastricht után azonban az integráció mélyülésével egyre erőteljesebbé vált a
politikai integráció, s így a bővítés faktorai is kitágultak, a gazdasági dimenzió csak egy lett a sok
meghatározó tényező közül.

A bővítéssel foglakozó elméletek közül a racionalista institucionalizmus a bővítés

gazdaságpolitikai oldalát hangsúlyozza, s ezen belül az autonómia kérdéskörét, a csatlakozás
után a kormányok újraválasztásának esélyeit és az egyes érdekcsoportok hatalmát vizsgálja. A
konstruktivisták az alkalmazott politikatudomány olyan tényezőit is fontosnak tartják, mint a
nemzeti identitás és a kontinenst összetartó kollektív európai identitás. Mindkét nézet által
megnevezett paradigmák fontosak a további bővítések eldöntésekor. Az EFTA országok
csatlakozásakor nagyobb hangsúlyt kaptak a racionalista érvek, míg a keleti és további
bővítéseknél a konstruktivista felfogás. Az EFTA országok csatlakozásakor fel sem merült az,
hogy demokratikus berendezkedésük, vagy gazdasági kapacitásuk ne felelne meg az uniós
normáknak, ugyanakkor a csatlakozás időzítése, és a népszavazások kimenetele meglehetősen
kérdéses volt.
Ezzel pontosan ellentétes folyamat figyelhető meg a rendszerváltó országok esetében, vagyis
sem az időzítés, sem a népszavazások kimenetele nem jelentett nagy kihívást, de annál inkább
problematikus a demokrácia és piacgazdaság érvényesülése. Ez a példa is mutatja, hogy a
bővítések elméleti vizsgálatai más és más tényezőkkel találják szembe magukat, ezért nehezen
összehasonlíthatóak az egyes körök, még kevésbé lehet általánosítani és egységes
mechanizmusokra rámutatni.

Tekintettel arra, hogy az elemzések általában egy-egy esetre vonatkoznak, így szükség van a
bővítés elméleti kutatásainak kiterjesztésére, az egyes csatlakozások összehasonlító
elemzésére, valamint olyan, ez idáig elhanyagolt dimenziók kutatására, mint a tagállamok és
tagjelöltek politikája, a szubsztantív dimenzió és a bővítés hatásainak vizsgálata. (Lőrinczné
2009b)
1 Schimmelfennig vizsgálatait és megállapításait nemcsak az Európai Unióra vonatkoztatta,
hanem más szervezetekhez, így a NATO-hoz vagy az Európa Tanácshoz való csatlakozás
esetére is kiterjesztette. Ennek eredményeit a „The EU, NATO and the Integration of Europe.
Rules and RhetoricT Cambridge, Cambridge University Press 2003 című munkájában foglalta
össze.

2. Az Európai Unió bővítési politikája

2.1. Az Európai Unió bővítési politikájának fogalmi tisztázása

Az elméleti iskolák számos, a bővítéshez kapcsolódó kérdésre nem adnak kielégítő

magyarázatot, melyekre azonban az Unió eddigi bővüléseinek elemzése és a múltbeli tanulságok
megfogalmazása iránymutató lehet. Így ez a fejezet arra a kérdésre keresi a választ, hogy vajon
hol húzódnak az európai integráció hármas feladatkörének – a mélyítésnek, a bővítésnek és az
integráció kiteljesedésének (completing) – határai. (Faber–Wessels 2006) Vannak-e a Közösség
bővítési politikájának alapvetései, állandó elemei, s az eddigi tapasztalatok alapján
kiszámítható-e a további bővítés? Milyen változásokon ment keresztül a bővítési politika, s
ezeknek milyen indítékai voltak? Miért jelent fordulópontot a keleti bővítés, s az ekkor kialakult
normák érvényesek maradnak-e a további csatlakozások esetében is? Vajon Horvátország
kapcsán mindebből levonhatóak-e messzemenő következtetések? Ezen kérdések
megválaszolása segíthet feltérképezni a horvát csatlakozási folyamatot, annak sajátos elemeit,
nehézségeit és buktatóit.1

Mindenekelőtt szükséges a bővítés fogalmának meghatározása, s annak tisztázása, hogy mit is

értünk a Közösség bővítésén. Annak ellenére, hogy magával a bővítéssel foglalkozó
szakirodalom igen széles, konkrét definíciót kevés esetben találunk, s ha igen, akkor is
meglehetősen eltérő megközelítések láttak napvilágot.

A legegyszerűbb értelmezés szerint – mely nemcsak az EU-ra vonatkoztatható – a bővítés

általában olyan folyamat, melynek során egy kívülálló valamely nemzetközi vagy regionális
szervezet tagja lesz. A kérdéskör kutatója, Glenn szerint a bővítés olyan formális folyamat, mely
során egy harmadik fél számára lehetővé válik a taggá váláshoz vezető tárgyalások megkezdése
és lefolytatása. (Glenn 2003) Mindkét definíció túlságosan leegyszerűsítve és egyoldalúan kezeli
a bővítést, ugyanis az integrációval foglalkozó szakértők szerint az uniós bővítés ennél
komplexebb folyamat.

Több szerző2 is azt hangsúlyozza, hogy a bővítés az Unió kifelé irányuló cselekvőképességének
megnyilvánulása (Ginsberg 1989; Grabbe 2000; Hill 2002), míg mások – így Philippe Schmitter,
Joerg Monar, Paul Pierson és Jan Zielonka – olyan politikaformáló és -átalakító (polity-building
és polity-transformation)folyamatként ábrázolják, mely az európai integráció szerves része.
Grabbe számos munkájában azt is kiemeli, hogy egészen a hidegháború végéig a Közösség
elsősorban gazdasági integráció volt, de az 1990-es évektől kezdve egyre jelentősebb külpolitikai
tényezővé vált. A Közösség kiterjedése és súlya a bővítésekkel tovább nő, gazdagabb
kereskedelmi szövetséggé, nagyobb piaccal és erősebb gazdasági hatalommal rendelkező
regionális szereplővé formálódik. (Grabbe 2003a)

Sedelmeier szerint a bővítés nem más, mint az Unió stabilitásának és megerősítésének módja,
melynek során a közösségi normákat, szabályokat és értékeket transzferáljuk, ezek átvételére
és alkalmazására ösztönözzük a harmadik országokat. A bővítés tehát egyrészt az EU által
alkalmazott olyan eszköz, mely biztosítja a perifériáján a biztonságot és stabilitást, így nem más,
mint a külpolitika egyik megnyilvánulási formája. Másrészt nem hagyható figyelmen kívül a
bővítés szociális, normatív faktora sem, mely az uniós identitás kiszélesítését, valamint az
alapvető emberi jogok és demokratikus értékek térbeli kiterjedését is magával hozza. (Sedelmeier
2003)

Az első fejezetben ismertetett konstruktivista szemlélet egyik doyenje, Schimmelfennig adja a

bővítés értelmezésének egyik legárnyaltabb és a változásokat is magában foglaló
megfogalmazását. Ezek szerint az Európai Unió bővítése olyan lassú, apró lépésekben lezajló
folyamat, melynek során a közösségi normák és szabályok fokozatosan és horizontálisan
intézményesülnek. A megvalósítás már a tárgyalási szakaszban elkezdődik, s még a teljes jogú
tagság elérése után is tart. A bővítés nem más, mint egy horizontális intézményesülés, vagyis a
tagállamok és a csatlakozni akaró országok közötti olyan egyre jobban kiteljesedő kapcsolat,
mely végül elvezethet a bővítéshez. (Schimmelfennig–Sedelmeier 2005) Schimmelfennig szerint
a bővítési folyamathoz négy alapvető esemény kapcsolható. Az intézményesülés az első
lépcsőfok, melynek során az Unió és egy harmadik ország között létrejön a kapcsolatfelvétel és
a párbeszéd. Ezt követi a csatlakozási kérelem benyújtása, majd a bővülési folyamat
legfontosabb része, a tényleges csatlakozás. A negyedik lépés az Unió történetében elméleti,
hiszen a Közösség dönthet a kizárásról is. (Schimmelfennig 2005)

Gazdag Ferenc szerint a bővítés az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikának a

meghatározó eleme és egyik legfontosabb területe, mely nem vonatkozik minden európai
államra.3 A Közösségen kívüli országok esetében a CFSP-nek két megnyilvánulási formája
létezik: egyrészt a teljes jogú tagság (the prospect of membership) és a 2004 májusában
meghirdetésre kerülő Európai Szomszédsági Politika (European Neighbourhood Policy – ENP).
Előbbi alá tartozik Horvátország és a többi nyugat-balkáni állam, valamint Izland és Törökország
(mely esetében újabb fogalom, a stratégiai partnerség is felmerült). Az ENP – mely nem
tartalmazza az uniós tagság ígéretét – a Közösség határain található államokban a fejlődés
elősegítését és stabilitás megteremtését támogatja, mélyebb politikai kapcsolatok vagy
gazdasági integráció nélkül. Ide sorolhatóak a keleti államok – így Belorusszia, Moldávia,
Ukrajna, Örményország, Azerbajdzsán, Grúzia – és a mediterrán térség, ahol a Barcelonai
folyamat, majd annak újjáélesztése, az Unió a Mediterráneumért (lásd 3. fejezet) keretében az
EU segíti a kapcsolattartást a Földközi-tenger medencéjében található EU-tagállamok és a
partnerországok között.

Mindez azt tükrözi, hogy az Unió a további bővítések során új és véglegesnek tekinthető társulási
formák megvalósításán fáradozik, mely egyrészt jobban megfelel a kevésbé fejlett államok
részleges integrálásának, de nem jelentenek teljes tagságot, másrészt a Közösséget sem terhelik
meg sem gazdaságilag, sem szociálisan, sem politikailag.

Jelen munka a fent vázolt szempontok figyelembevételével foglalkozik a Közösség térbeli

kiterjesztésének problematikájával. Ennek alapján a munkában használt értelmezés szerint a
bővítés meghatározó elemei a folyamatosság, a fokozatosság és a horizontális intézményesülés.
A Közösség bővítése a regionális integráció olyan lényeges eleme, mely nemcsak az Európai
Unió külső cselekvőképességét erősíti meg, hanem alapvető belső intézményi, gazdasági,
kulturális változásokat eredményez, s növeli a közös politikák kiterjesztésének és elmélyítésének
lehetőségeit.
1 A kérdésről részletesen: Lőrinczné Bencze Edit (2009) Az Európai Unió bővítési politikájának
elmélete és gyakorlata Horvátország példáján. In: Tér és Társadalom. 2009. 133–156.
2 Ginsberg, Roy (1989) Foreign Policy Actions of the European Community: The Politics of Scale
(Boulder: Lynne Rienner); Grabbe, Heather (2000) The Sharp Edges of Europe: Extending
Schengen Eastwards, International Affairs, Vol. 76, No. 3, 519–536.; Hill, Christopher (2000) The
Geo-political Implications of Enlargement, EUI working paper, RSC No. 2000/30.; Schmitter,
Philippe (1996) Imagining the Future of the Euro-Polity with the Help of New Concepts, in Gary
Marks, Fritz Scharpf, Philippe C. Schmitter and Wolfgang Streek (szerk.), Governance in the
European Union (London: Sage); Monar, Joerg (2000) Enlargement- Related Diversity in EU
Justice and Home Affairs: Challenges, Dimensions and Management Instruments (The Hague:
Scientific Council for Government Policy); Pierson, Paul (1995) The Path to European Integration:
A Historical Institutionalist Perspective, Centre for European Studies working paper, Boston:
Harvard, No. 58.; Zielonka, Jan (2001) How New Enlarged Borders will Reshape the European
Union, Journal of Common Market Studies, Vol. 39, No. 3 (September 2001), 507–536.
3 Gazdag Ferenccel, az MTA doktorával, az EU kül- és biztonságpolitikájának szakértőjével, a
Külügyi Intézet munkatársával folytatott konzultáció alapján.

2.2. Az Európai Unió bővítései

A Közösség történetét végigkísérik a bővítések, melyek mindig is erősítették a kontinens

biztonságát, elősegítették a Közösség súlyának jelentősebbé válását a nemzetközi politikában
és a globális gazdasági rendszerben egyaránt. A bővítések nemcsak külpolitikailag erősítették a
Közösséget, hanem belsőleg is, hiszen általában együtt jártak az integráció mélyülésével is,
elősegítették a kohéziót, a szervezet konvergenciáját. (Avery–Cameron 2001; Inotai 1997a)

A bővítés bár folyamatos volt, mégis kronologikusan két jól elkülöníthető szakaszra osztható.

Az első etap 1973-ban kezdődött és az 1995-ös bővítésig tartott. Ebben a periódusban csak olyan
országok csatlakoztak a Közösséghez, amelyek a vasfüggönytől nyugatra helyezkedtek el, s
amelyek politikai és gazdasági berendezkedése többé-kevésbé hasonló volt, hiszen működésük
demokratikus alapelveken nyugodott, s tőkés piacgazdasággal rendelkeztek. Ebben a
szakaszban négy alkalommal került sor az integráció kiterjesztésére. A folyamat számtalan
kérdést, vitát generált, de ténylegesen soha nem kérdőjeleződött meg szükségessége. Annyira,
hogy az EK még olyan országokkal is aláírta a társulási szerződéseket, mint Törökország (1963),
Málta (1970) és Ciprus (1972), amelyek messze álltak az európai normáktól. (Wallace, W. 2002)

A második periódus a rendszerváltással indul, s valójában nagy dilemmát jelent ma is a Közösség

számára. Ezt tükrözi az is, hogy hosszú ideig nem tudott mit kezdeni és egységes álláspontot
kialakítani az ajtaján kopogtató volt szocialista országokkal, hiszen 1993-ig tartott, amíg
elhatározta a keleti bővítést és további öt évig, amikor ténylegesen elkezdődhettek a csatlakozási
tárgyalások. A probléma gyökerét az jelentette, hogy ezen államok instabil politikai
berendezkedése, a demokratikus átalakulás és tőkés piacgazdaság létrejöttének
befejezetlensége miatt az Unió félelemmel tekintett ezen országokra. Alátámasztotta ezt, hogy a
jelöltek éppen az Unióhoz való csatlakozástól remélték a rendszerváltás mielőbbi véghezvitelét
és a gazdasági szerkezetátalakítást, az európaizációt. Balázs Péter szerint „az Európai Unió
keleti irányú bővítése nem az eddigi integrációs terjeszkedés egysgerű folytatása, hanem új
integrációs nyitánynak tekinthető.” (Balázs 2001)
A Bizottság akkori elnöke, Jacques Santer a bővítés mellett tette le voksát 1997-es
nyilatkozatában. Szerinte a bővítés „történelmi fordulópontot jelent Európa számára, olyan
lehetőséget, amely növeli biztonságát, gazdasági potenciálját, kulturális sokszínűségét és a
világban betöltött szerepét.” (Santer 1997) Nem az volt tehát a kérdés, hogy a vasfüggöny mögötti
rendszerváltó országokban támogassák-e az átalakulási folyamatot ezzel visszafordíthatatlanná
téve azt, valamint hogy segítsék-e ezen államok integrálódását az egységes európai térbe,
hanem a három stratégiai pont: a mikor, kivel és milyen feltételekkel csatlakozhat.1

Az Európai Unió bővítési tapasztalatai meglehetősen nagyok, hiszen ez idáig túl van 23 sikeres
csatlakozási tárgyaláson,2 s 21 ország csatlakozott már az alapítókhoz, mely 5 hullámban
valósult meg. Az első 1973-ban Nagy-Britannia, Írország és Dánia integrálását hozta. 1981-ben
került sor Görögország, majd 1986-ban Spanyolország és Portugália belépésére, mely három
államot gyakran együtt is emlegetve a „déli” vagy „mediterrán” bővítésnek hív a szakirodalom.
Sajátos része ennek a folyamatnak a Közösség első tényleges keleti irányba történő kiterjedése
1990-ben a német egyesítés kapcsán, melyre úgy tekinthetünk, mint egy tényleges csatlakozás
nélküli bővülésre, ezért a szakirodalom nem is számítja annak, hiszen öt csatlakozási hullámról
beszél. A következő állomást az EFTA országok jelentették, amelyek a készülő egységes piac
előnyeiből kimaradva sorban jelezték belépési szándékukat. Először Ausztria 1989-ben, majd az
Európai Gazdasági Térség keretegyezményének tárgyalási tapasztalatai alapján Svédország és
Finnország is tagsági kérelmet nyújtott be, s 1995-től az EU tagjává vált.

Ezen csatlakozások kapcsán minden esetben kiújult a vita a bővítés és mélyítés relációjában.
Minden bővítéskor felerősödött az a félelem, hogy a Közösség gyengébb lesz, a kohézió kisebb
és veszélybe kerülhetnek az eredeti célok és identitás, de ezen dilemmák soha nem olyan erősen
jelentkeztek, mint az a keleti bővítés kapcsán tapasztalható volt. Minden tagfelvétel után
napirendre kerültek bizonyos intézményi reformok és a közös politikákban történő változtatások
szükségessége, de a 2004-es csatlakozáskor ezek is hatványozottan jelentkeztek. Az utolsó,
ötödik bővítés sajátossága, hogy differenciált, és valójában két fázisban történt. Először 2004-
ben 8 kelet-európai ország, valamint Ciprus és Málta, majd 2007. január elsejétől Románia és
Bulgária váltak a Közösség tagjaivá. (Avery–Cameron 2001; Wallace, W. 2002)

A bővítések első, 1995-ig tartó szakasza és a keleti bővítés között természetesen vannak
hasonlóságok is. A Közösség magjánál fejletlenebb országok csatlakozásának fő szempontja
véleményem szerint mindig is ugyanaz volt. A tagjelöltek modernizációjuk és biztonságuk zálogát
látták az Unióban, s ez legalább annyira érdekében állt a tagállamoknak is, hiszen számukra a
kontinens biztonsága elsőszámú prioritás, mely nem garantálható a közép- és kelet-európai
térség modernizációja nélkül. A bővítések hátterében a biztonságpolitikai célok mellett
kiemelkedő szerepet játszanak a gazdasági előnyök, a nagyobb piac kínálta lehetőségek, melyek
lehetővé teszik a fenntartható fejlődést, s az Unió pozícióinak megőrzését a növekvő világpiaci
versenyben. Nem elhanyagolhatóak a politikai indítékok sem, de amíg ezeket korábban
elsősorban nemzetközi érdekek határozták meg, mára a tagállamok belső, különösen biztonsági,
biztonságpolitikai megfontolásai húzódnak meg a háttérben.

Igaz minden eddigi bővítés esetében, hogy a gazdasági és politikai érdekek összefonódnak, mert
minél stabilabb gazdasággal rendelkezik a tagjelölt állam, annál erősebb a politikai akarat a
bővítésre, hiszen a csatlakozás több előnnyel és alacsonyabb költséggel jár. A hasonlóságok
között tarthatjuk számon azt is, hogy a később csatlakozó országok – kivéve az EFTA-
tagállamokat – a Közösségnél alacsonyabb gazdasági fejlettséggel rendelkeznek, ezért
felzárkóztatásuk, a gazdaság fejlesztése összefonódik a piaci integrációs folyamattal.
Abban azonban már eltérés mutatkozik a korábbi bővítésekkel összevetve, hogy ennek az uniós
fejlesztésnek a mértéke jóval kisebb a keleti bővítésnél, s ráadásul a régió felzárkózásának meg
kell valósulnia még a csatlakozás előtt. A 2004-es bővítés soha korábban nem tapasztalt kihívás
elé állította az Uniót, s olyan paradoxonokat eredményezett, melyek indirekt módon kihatnak a
további bővítésekre is, s erőteljesen meghatározták a horvát csatalakozás sui generis voltát. A
keleti bővítés során beigazolódott, hogy minél később csatlakozik egy állam az Unióhoz, annál
hosszabb ideig tart, és komplikáltabb lesz a felzárkózási folyamata, mely nemcsak a fokozatosan
növekvő acquis-nek tudható be, hanem a feltételek maradéktalan teljesítésével, valamint az adott
állam fejletlenségével, az Unió-érettséghez szükséges feladatok megnövekedésével is
magyarázható.

Mindebből levonható az a következtetés, hogy az Unió fejlődése, annak egyre komplexebbé váló
intézmény- és jogrendszere, valamint közpolitikáinak bővülése és elmélyülése miatt a
csatlakozás is egyre nehezebb lesz és egyre hosszabb ideig tart, s ez új problémák
kialakulásához vezet.3 Végül paradox helyzetet teremt az a körülmény is, hogy minél fejlettebb
az EU, a nettó befizetők annál kevésbé hajlandóak az új tagok támogatására. Ezek a negatív
tényezők összeadódnak, gerjesztik egymást – s mindvégig jól látható elemei voltak a horvát
csatlakozás nehézségeinek4 –, ezért legkésőbb az EU-28 után a Közösségnek újra kell
gondolnia bővítési stratégiáját. (Ágh 2006c)

Az ezredforduló nemcsak Európán belül hozott olyan látványos változásokat, melyek alapvetően
átalakították a bővítési folyamatokat, hanem a nemzetközi környezetben is. A globalizáció és az
egyre erősödő gazdasági verseny újabb kihívások elé állítja az Európai Uniót, mely kettős
szorításban – kínai és amerikai – van, és ha nem akar lemaradni a világméretű versenyfutásban,
akkor válaszolnia kell rájuk. A Közösség 1995-ig tartó bővítési folyamata valójában az integráció
belső megerősödését segítette, „belügy” volt, de a keleti és további bővítések távolabbi
dimenziókat feltételeznek, hiszen globális hatással bírnak. A kérdés az – és a további bővítések
esetében is feltehetően ez lesz, különösen, ha Törökországra gondolunk –, hogy a
megnövekedett Európai Unió képes lesz-e ezzel a lépésével javítani világméretű
versenyképességét. (Inotai 1997b)
1 Györkös Péterrel, Magyar Köztársaság Zágrábi Nagykövetsége rendkívüli és meghatalmazott
nagykövetével készített interjú alapján.
2 Norvégia két esetben is hiába kapott zöld utat az EU-tól, a helyi népszavazás nemleges választ
adott.
3 Gondolok itt olyan rendkívül gyorsan változó politikákra, mint a környezetvédelem,
kisebbségvédelem, nemek egyenjogúsága, multikulturalizmus vagy az információs
társadalommal összefüggő kérdések.
4 Ha megvalósult volna az akkori előrejelzés és Horvátország 2009-re befejezte volna a
tárgyalásokat, akkor várhatóan 2011-ben, a magyar elnökség idején teljesjogú taggá válhatott
volna, így a rá is vonatkozó költségvetésbe először csak 2013-ban lesz beleszólása.

2.3. Az Európai Unió bővítését meghatározó jogszabályi háttér1

A 2004 előtti és az azt követő bővítések összehasonlítása során a fenti hasonlóságok mellett
azonban szembetűnőbbek azok a különbségek, melyek a csatlakozás kritériumának, feltétel-,
jog- és intézményrendszerének átalakulásában, a bővítés idősíkjának és térbeliségének
sajátosságaiban érzékelhetőek. A bővítést meghatározó változók számbavételekor nem
elhanyagolhatóak a volt szocialista országok különböző gazdasági, társadalmi és politikai
viszonyai, valamint a jelentkezők nagy száma, mely a korábbiaktól eltérő, újfajta eljárás
kialakítását tette szükségessé.
Ezt támasztja alá a bővítés jogi szabályozásának nyomon követése, mely jogszabályi háttér
rendkívül komplex és állandóan változó tényezőként határozza meg az újabb tagállamok
felvételét. Az alábbiakban a szerződések bővítésekre vonatkozó előírásait, a bővítési
kritériumokat és szabályokat, a csatlakozási folyamatban résztvevők körét és szerepét, valamint
a bővítés menetrendjének változásait elemezve kerül bebizonyítása a feltételek folyamatos
átalakulása és nehezedése. A munka rámutat arra, hogy melyek azok a visszatérő, minden
bővítésnél alkalmazott, tradicionális elemek, amelyek iránymutatóak a horvát csatlakozás
esetében is, és melyek azok a később, különösen a 2004-ben belépő országoknál
megfogalmazott normák és új szabályzók, melyek szintén kihatással vannak Horvátországra és
a többi nyugat-balkáni állam integrációjára.

2.3.1. Bővítés a szerződések tükrében

Az alapításkor hat taggal bíró Közösség mára 27 tagúvá nőtt, s a folyamatnak még nincsen vége.
Felmerül a kérdés, hogy milyen szempontok, kritériumok alapján csatlakoztak az újabb és újabb
országok, s vajon milyen joganyag állt az eddigi bővítések hátterében. Általánosságban
elmondható, hogy vannak bizonyos visszatérő, minden bővítést megalapozó normák, ugyanakkor
jól látható a szabályozók folyamatos változása, új és új kritériumok megjelenése, a
feltételrendszer nehezedése is.

Ez azt jelenti, hogy az alapvetések, a fő stratégia kialakítása már az első csatlakozás kapcsán
megtörtént, ugyanakkor a normarendszer folyamatosan pontosításra került, s ezen kiegészítések
mentén, a megváltozott körülményekhez alkalmazkodva valósult meg a 21 ország csatlakozása.
A bővítések jogi hátterét alapvetően a szerződésekben megfogalmazott passzusok adják,
melynek megteremtése öt lépcsőfokban valósult meg.

Már az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó Párizsi Szerződés (ESZAK) 98. cikkelye
kimondta, hogy bármely európai állam csatlakozhat a szervezethez, s a végrehajtást teljes
egészében a Tanácsra bízta.1

Ezen tekintetben nem hozott változást a következő dokumentum, a Római Szerződés sem, s
érvényben maradt az ESZAK 98. cikkelye, ugyanakkor kibővült az Európai Gazdasági Közösség
(EGK) 237. és az Euratom 205. paragrafusával. A három szabályozót azért tartották
szükségesnek, mert a tagjelölteknek mindhárom szervezethez egyidejűleg, de külön-külön kellett
csatlakozniuk. Az EGK 237. cikkelye úgy rendelkezett: „Bármely európai állam kérheti felvételét
a Közösségbe. Kérelmét a Tanácshoz kell benyújtania, amely a Bizottság véleményének
kikérését követően arról egyhangúlag határoz. A felvétel feltételeit és e szerződésnek a felvétel
miatt szükségessé váló kiigazításait a tagállamok és a felvételét kérő állam közötti megállapodás
rendezi. Ezt a megállapodást alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi szerződő
államnak meg kell erősítenie.”(Római 1957) Jól látható, hogy a Római Szerződés a
kormányköziség irányába mozdult el, hiszen a tagállamok jelentős felhatalmazást kaptak a
csatlakozási folyamatban. Ez a kitétel változatlan maradt az Egyesítési Szerződésben is.
Ugyanakkor a három érvényben lévő paragrafus egymásnak ellentmondó eszközeivel (nemzetek
feletti és kormányközi) megnehezítette a mindennapi alkalmazást, s ezt az űrt hivatott kitölteni a
bővítések kapcsán fokozatosan alakuló szokásjog, melynek szerepe minden, az első bővítést
követő alkalommal látható.

A harmadik változtatás az Egységes Európai Okmányban fogalmazódott meg, mely az EGK-

szerződés 237. cikkének első bekezdése helyébe a következő rendelkezést léptette
életbe: „Bármely európai állam kérheti felvételét a Közösségbe. Kérelmét a Tanácshoz kell
benyújtania, amely a Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak
abszolút többségével elfogadott hozzájárulását követően arról egyhangúlag határoz.” Új elem tehát a
Parlament részvétele a bővítési folyamatban. (Egységes 1986)

A negyedik kiigazítás Maastrichttal lépett életbe, ugyanis a Szerződés az Európai Unióról (Treaty
on European Union – TEU) O cikkelye megszüntetett minden korábbi szabályozást, de újat
tartalmában nem hozott, hiszen valójában megismételte az EGK 237. cikkelyének alapvetéseit.

Az ötödik lépcsőfok az Amszterdami Szerződés, mely a TEU 49. cikkelyét (átszámozva az O

cikket) módosította, utalva a TEU 6(1) cikkelyre, s az új tagfelvételi szabályok szerint: „Bármely
olyan európai állam kérheti felvételét az Unióba, amely tiszteletben tartja az F(1) cikk
bekezdésében megállapított alapelveket. Kérelmét a Tanácshoz kell benyújtania, amely a
Bizottsággal folytatott konzultációt és az Európai Parlament tagjainak abszolút többségével
elfogadott hozzájárulását követően arról egyhangúlag határoz.” Az F(1) cikk szerint „ Az Unió a
szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a
jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban.” (Amszterdami
1997; Avery–Cameron 2001; Hoffmeister 2002)

Az Amszterdami Szerződésben megfogalmazott kritériumok azt a csalóka látszatot keltik, hogy

az Unió új alapokra helyezte a bővítést. Valójában azonban nem történt megújulás, csupán az
eddig jól bevált és alkalmazott gyakorlatot, a szokásjogot ültették be az írott jogi szabályozás
kereteibe.

A módosítást azért hajtották végre, mert a Római Szerződésben foglaltak nem jelentettek
megfelelő iránymutatást a bővítésekre. Az EU-nak az 1990-es évek közepére új kihívásokkal
kellett szembenéznie, hiszen a rendszerváltó országok sem gazdasági, sem politikai
berendezkedésüket illetően nem illeszkedtek az eddigi tagállamokhoz. Ráadásul soha nem került
meghatározásra az sem, hogy hol vannak a bővítés földrajzi határai. Erre nem is igazán volt
szükség a 2004-es bővítés előtt, mert addig csak olyan országok csatlakoztak, amelyek a
vasfüggöny nyugati oldalán helyezkedtek el. Ez természetesen nem azt jelentette, hogy
mindegyik, a Közösségbe belépő állam a centrum része volt, ellenkezőleg, néhány tagjelölt a
periférián helyezkedett el. Ennek ellenére közös vonásuk, hogy részesültek a Nyugat gazdasági
összefonódását megalapozó Marshall-segélyből, működő piacgazdasággal bírtak, többségük
pedig a NATO tagja is volt, így a gazdasági, politikai és biztonsági érdekazonosság
megkönnyítette csatlakozásukat, mely egyben megerősítette a Nyugatot a két világrendszer
versenyében.
1 A Tanács kizárólagos hatásköre a bővítés során jól tükrözi az ESZAK erőteljesen szupranacionális jellegét.

2.3.2. A bővítés kritériumai és alapelvei

A kodifikált jog szerződésekben körvonalazott változásai nem adnak választ arra, hogy miért is
egyre nehezebb a csatlakozási folyamat. Erre csak a bővítés kritériumainak, alapelveinek,
szereplőinek és kronológiájának elemzése adja meg a választ.

A bővítés kritériumait egy kivétellel tartalmazza a kodifikált jog, s ezek az államiság, az

európaiság, az Amszterdami Szerződésben megfogalmazott demokratikus jogok. Az írott jogból
hiányzó elem, hogy a jelölt legyen tagja az Európa Tanácsnak, márpedig az eddigi bővítések azt
mutatják, hogy ez minden esetben megelőzi a csatlakozást.1 Ha ezeket a kritériumokat
Horvátországra vetítjük, jól látható, hogy ezek szerint nincs akadálya a csatlakozásának, hiszen
1992 óta önálló európai állam, ahol érvényesül a jogállamiság és 1996-tól tagja az Európa
Tanácsnak is.
A bővítés három alapelvinek megfogalmazására az első csatlakozási folyamatban sor került, s
ezek azóta látszólag változatlanul meghatározzák az újabb tagok felvételét.

1. A bővítés első sarokköve a Hágai Európai Tanács 1969. december 1–2-ai kommünikéjében
került kialakításra2, mely szerint a tagjelölttel a tárgyalások csak akkor kezdődhetnek meg, ha az
elfogadta a szerződéseket és azok politikai céljait.

2. A második, talán a legnehezebben teljesíthető bővítési elv az acquis communautaire teljes

elfogadása, hiszen az integrációs szabályrendszer jelentősen megnövekedett a 2004-es bővítést
megelőző időszakban. Ez természetesen következik abból a tényből, hogy a Közösség történetét
bővítések sorozatának foghatjuk fel, melynek során a szervezet minél nagyobbra nő, annál több
integrációs funkciót valósít meg, s ez egyre bonyolultabbá teszi a belépési folyamatot. A keleti
csatlakozást megelőzően kb. 80 000 oldalnyi joganyag mára 100 000 oldalnyira növekedett,
hiszen már magában foglalja a Maastrichtban létrehozott második és harmadik pillért, valamint a
politikai, gazdasági és monetáris unió célkitűzéseinek elfogadását és teljesítését, Schengent, a
Monetáris Uniót, az Amszterdami, a Nizzai és Lisszaboni Szerződéseket, az Unió által létrehozott
új politikákat, rendeleteket és határozatokat. A jelölteknek át kell venniük az EU nem kodifikált
joganyagát, sőt a nem kötelező jellegű ajánlásokat és véleményeket is.

Tovább fokozva a csatlakozás előtt állók nehézségeit, nem elégséges, ha az acquis a nemzeti
jog részévé válik, mert a tagjelöltnek az Európai Tanács 1997. évi luxemburgi határozata (25. §)
értelmében azt is bizonyítaniuk kell, hogy az uniós vívmányok alkalmazásának intézményi
kapacitását is megteremtették. (Council 1997) Mindez a közösségi vívmányok az Unió részéről
történő maximalista értelmezését tükrözi. Ráadásul az Amszterdami Szerződés fontos elemeként
jelentkezik a korlátozott rugalmasság (flexibility) elvének kimondása, mely szerint a tagjelöltek az
acquis elfogadásakor nem hivatkozhatnak a tagállamok korábbi mentességeire, nem áll fenn
számukra az opt-out (kimaradás) lehetősége, melynek legbeszédesebb példája éppen Schengen
és az EMU. Ilyen módon az a paradox helyzet áll elő, hogy a leendő tagok maradéktalanabbul
teljesítik és teszik magukévá a közösségi vívmányokat, mint a már kapun belül lévők. (Council
1997; Grabbe 2001; Grabbe 2003a)

A harmadik alapelv kimondja, hogy a taggá válás utáni átmeneti időszakot szigorúan be kell
határolni3, nem tarthat túlságosan hosszú ideig, s nem lehet a szerződésekben foglaltaktól és a
Közösség szabályaitól jelentősen eltérő derogációkat megfogalmazni.

A legutolsó, keleti bővítéskor is ezen három tradicionális alapelv érvényesült, ugyanakkor ezek
teljesítése nem győzte meg a tagállamokat a jelöltek alkalmasságáról,4 ezért a Közösség
megteremtett egy negyedik alapelvet, a kondicionalitás (feltételesség) elvét, mely szintén
alátámasztja azt, hogy az Európai Unió bővítéseiben új szakasz nyílott 2004-ben. A Közösség
ugyanis garanciákat szeretett volna kapni arra vonatkozóan, hogy a demokratikus átalakulás és
piacgazdaság kialakulása még a csatlakozás előtt megvalósul a közép- és kelet-európai
államokban, s ezzel nem veszélyezteti az Unió eddig elért eredményeit. A tagállamok az 1993.
évi júniusi koppenhágai csúcson az ún. koppenhágai kritériumokkal megteremtették a
kondicionalitás jogi alapját. (Hillion 2002)

Stabilan működő demokratikus intézményrendszer, mely garantálja a jogállamiság és az emberi

jogok érvényesülését, és biztosítja a kisebbségek védelmét, jogaik tiszteletben tartását (politikai
kritériumok);
Működő piacgazdaság és annak a képességnek a megszerzése, hogy az ország meg tudjon
birkózni az Unióban meglévő piaci erők versenyével (gazdasági kritériumok);

Képesség a tagsággal járó kötelezettségek, a teljes közösségi joganyag átvételére és

alkalmazására, különösen a politikai, gazdasági és pénzügyi unió célkitűzéseinek vállalására
(jogi, intézményi kritériumok).

Mindehhez egy negyedik, a Közösség számára megfogalmazott kitétel is társult, mely szerint az
Uniónak alkalmasnak kell lennie új tagok befogadására. (EC 1993)

A kondicionalitás, mint alapelv megjelenése több szakértő szerint kifogásolható, ugyanis

érvényesítése azt jelentette, hogy a 2004-ben és 2007-ben csatlakozott 12 állam, valamint az
Unió kapuit döngető Horvátország jóval felkészültebb volt, mint a 15 EU-tag.

Mindhárom koppenhágai kritérium jól láthatóan általánosságban került megfogalmazásra, nem

sorolja fel pontosan a célokat, nem tartalmaz világos számszerűsíthető adatokat, arról pedig
végképp nem tesz említést, hogyan lehet ezeket teljesíteni, s éppen ezért tág teret enged az
értelmezésnek. Soha nem került explicit módon definiálásra, mit ért az Unió a demokrácia, a
piacgazdaság fogalmán, vagy mit jelent, hogy a jelölteknek képeseknek kell lenniük arra, hogy
megbirkózzanak az Unióban uralkodó versenyhelyzettel.

Még nagyobb a bizonytalanság az állandóan változó és növekvő acquis esetében, mely a 2004-
es bővítés előtt igen tág keretek között került meghatározásra, s mindössze annyit mondtak, hogy
magában foglalja az EU-nak és intézményeinek működéséből fakadó valóságos és lehetséges
jogait és kötelezettségeit. Ez a definíció lehetőséget ad minimalista és maximalista értelmezésre
egyaránt, de jól látható, hogy a Közösség egyre inkább a maximalista irányzat felé tendál.

Ez a bizonytalanság olyan fegyvert ad az Unió, s elsősorban az Európai Bizottság kezébe, hogy

az a tagjelöltekről készült éves jelentéseiben szabadon definiálhatja, hogy mely ország, mikor és
hogyan teljesítette a feltételeket. Ráadásul mindhárom feltételt végre kell hajtani a sikeres
csatlakozáshoz, így például Horvátország esetében nem elégséges, hogy jól teljesít a gazdasági
szférában, ha egyéb területeken (menekültek, háborús bűnösök, igazságszolgáltatás reformja)
elmarad az uniós kívánalmaktól, mert ez a csatlakozás elodázhatóságát vonhatja maga után.
(Grabbe 2003a)

A fentiek függvényében jól látható, hogy a keleti bővítés során a tagjelöltek számára a
csatlakozás politikai és gazdasági feltételei jelentősen meghaladták a korábbiakat, s a Közösség
soha ezt megelőzően nem támasztott ilyen magas követelményszintet. Ellentmondásossá teszi
a kérdést az is, hogy ezen országok, bár alacsonyabb fejlettségi szintről indultak, sokkal kevésbé
számíthattak az uniós fejlesztési politikára és forrásokra, s így kellett a szigorúbb kritériumoknak
megfelelni. Ez a magas feltételrendszer lehetővé tette a Közösség számára, hogy a kritériumok
bármikor alkalmazhatóak legyenek a keleti bővítés, valamint a Nyugat-Balkán államai esetében
a taggá válás magakadályozására, lassítására, esetleg elhalasztására. Utóbbi legnyilvánvalóbb
jelei a román és bolgár csatlakozás elodázásakor mutatkoztak meg. Ezek a kritériumok a
csatlakozás előtt álló Horvátország esetében is fennálltak, sőt halasztó hatályával is
találkozhattunk, amikor 2005. március 16-án – egy nappal a tárgyalások megkezdése előtt – az
Unió a tárgyalások elhalasztása mellett döntött azzal az indokkal, hogy Zágráb nem működött
kellőképpen együtt a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel (The International Criminal Tribunal for
the former Yugoslavia – ICTY).
A 2004-es bővítéskor új elemként jelentkezett, hogy az Unió akkor szigorította a feltételeket,
amikor egyébként is nehéz megfelelni az elvárásoknak a megnövekedett joganyag
következtében. A korábbi bővítések esetében is át kellett venni a belső joganyagot, de ez
lényegesen kevesebb volt, ugyanakkor általában hosszú átmeneti időszak állt rendelkezésre,
amelynek megvalósításához jelentős pénzügyi transzfer is biztosított volt. A szigorodó
feltételrendszer alkalmazására magyarázatot ad, hogy egyrészt maga az Unió is változik,
másrészt tartott a volt szocialista országok kevésbé fejlett viszonyaitól. A keleti és a horvát bővítés
esetében nemcsak az egyre bővülő joganyag átvétele jelentette a gondot, hanem az is, hogy a
rendszerváltás költségeit ezen államok saját maguk állták, melyhez még hozzájárult a belső piac
igényeihez való igazodás is. A korábban csatlakozott, kevésbé fejlett országok mindennek a
megvalósítására jelentős pénzügyi támogatást is kaptak. Most az a helyzet állt elő, hogy a térség
országainak a Közösségen kívül kellett „EU-éretté” válnia.

Nehezítő körülmény, hogy a társulási szerződések megteremtették a szabadkereskedelmet,

amely a tagállamok számára lehetővé tette a térség gazdasági előnyeinek egyoldalú
kihasználását. Az így kialakult aszimmetrikus interdependencia – mely soha nem volt jellemző a
korábbi bővítéseknél – negatívan hatott a tagjelöltek gazdasági viszonyaira.
(Moravcsik–Vachudova 2003; Friis–Murphy 1999, Horváth 2011, Balázs 2001)

A koppenhágai kritériumok megfogalmazásakor még nem volt világos, hogy az csak a keleti
bővítésnél kerüljön-e alkalmazásra, vagy hatályát a későbbiekre is kiterjesszék. Mára már
egyértelmű, hogy minden további, így a horvát csatlakozás esetében is meghatározó maradt.
(Avery–Cameron 2001)

A koppenhágai kritériumok nemcsak a keleti csatlakozást nehezítették, hanem egyértelműen

gyengítették a tagjelölt állam alkupozícióját, merevebbé tették a bővítés szabályozását, s ez a
folyamat a jelenlegi aspiránsok helyzetét is körvonalazza. A kritériumok megfogalmazásával és
az ahhoz való feltétlen ragaszkodással az Uniónak kevés manőverezési lehetősége van a
tárgyalások során, hiszen azt alapvetően a kondicionalitás, az uniós kívánalmak teljesítése
határozza meg. A tárgyalás során az alkupozíciókat az EU javára billenő strukturális aszimmetria
jellemzi. Ez az egyenlőtlenség nemcsak a Közösség jóval erősebb érdekérvényesítő erejéből
fakad, hanem legalább annyira a tagjelölt gyengeségén is múlik. (Grabbe 1999; Marsié 2006)

A kritériumok megfogalmazása lehetőséget biztosít a Közösség számára, hogy a jelöltek közül

kiválasztva a legsikeresebben teljesítőket, csak azokkal kezdje meg a tárgyalásokat. Így a bővítés
új elemeként jelenik meg – soha korábban nem alkalmazták – a differenciálás elve, melyet az
Unió arra használ fel, hogy ezzel motiválja a feltételek minél gyorsabb teljesítését. Ennek
érdekében a keleti bővítés kapcsán 1997-től kezdve egészen a 2003. november 5-én megjelenő
monitoringig, a Nyugat-Balkán esetében 2002 és 2004 között a térségre vonatkozó éves
jelentésekben, 2005-től a Bizottság ország jelentéseiben értékelte/értékeli a tagjelöltek
gazdasági, társadalmi és politikai előrehaladását, évről-évre elmélyítve és szélesebb körben
vizsgálva az előmenetelt és megfogalmazva a csatlakozásra várók számára a legfontosabb
feladatokat.

A keleti bővítés kapcsán megszülető jelentések éveken keresztül kimutatták, hogy melyek a
kevésbé és melyek a jól teljesítő államok, s utóbbiak ezért abban bíztak, hogy első körben
csatlakozhatnak. A keleti bővítéskor a csatlakozási tárgyalások kezdetén a differenciálás elve
volt a meghatározó, s ez éles versenyre sarkallta a tagjelölteket, s ennek következményeként
először csak a legfejlettebb hat tagjelölttel indultak meg a csatlakozási tárgyalások. 1999-ben
azonban az Unió váratlanul sutba dobta a differenciálást és a „méltányosság” elvének
alkalmazásával a „mindenki egyszerre csatlakozik” formula, a „Big Bang” mellett döntött. 2004-
ben a „Big Bang” típusú bővítés több szempontból is kedvező lépés volt az Unió részéről.
Egyrészt egyszerre túljutott a nagy terhet jelentő keleti csatlakozáson, másrészt a tagállamok
érdekei is maradéktalanul érvényesültek, hiszen mindenki „kedvence” bekerült, s nem utolsó
sorban nem okozott újabb törésvonalakat a térségben. (Ágh 2006a)

Horvátország szempontjából is hosszú ideig kérdéses volt, hogy vajon a Közösség a Nyugat-
Balkán részeként kezeli-e és be kell-e várnia a térség többi államát. Az Unió által hangoztatott
egyéni teljesítményre alapozott felvétel azonban egyértelműen vezetett a differenciálás elve felé,
így egyedüliként csatalakozhat a Nyugat-Balkán térségéből.

A koppenhágai kritériumok nem jelentik a csatlakozáshoz szükséges kívánalmak lezárását,

ugyanis azóta is új feltételek jelentek meg, illetve a régiekben kisebb módosítások realizálódtak.
Történt ez annak ellenére, hogy a 2001. évi decemberi laekeni csúcstalálkozón kimondták, hogy
a csatlakozó országokkal szemben nem lehet állandóan növelni a követelményeket. Ráadásul
az EU az egyes országok számára speciális és egyedi kívánalmakkal is előáll.5 A változásokat
és a további bővítések előtti nehezítéseket nagyon pontosan tükrözi, a tárgyalási fejezetek
számának megemelése. Amíg a keleti bővítés esetén az acquis-t 31 tárgyalási fejezetre
osztották, Horvátországnak és a tárgyalási pozícióban lévő Törökországnak és Izlandnak 35
fejezeten kellett/kell sikeresen túlesnie a csatlakozáshoz. (Grabbe 2003b)

A koppenhágai kritériumokhoz más, kiegészítő dokumentumok is csatlakoztak, melyek mind a

bővítés jogi elemeinek számát bővítik. Így 1995-ben az Európai Tanács Madridban ismét
megerősítette a Koppenhágában megfogalmazott elveket, különös tekintettel az Európai Unió
alkalmasságára vonatkozóan. Az 1997. decemberi luxemburgi Európai Tanács ülése további
kiegészítést tett, amennyiben bármiféle tárgyalás megkezdését a koppenhágai politikai
kritériumok teljesítéshez kötötte, míg a gazdasági feltételek, valamint az uniós tagságból eredő
kötelezettségek a tárgyalások ideje alatti megvalósulását írta elő. (Council 1997)
1 Talán a legjobb példa az európaiság megértésére Marokkó és Törökország esete. Amíg
Marokkó jelentkezését a Tanács 1987 októberében azzal az indoklással utasította el, hogy nem
európai állam, addig Törökországot Európa részének tekinti.
2 A kommüniké valójában megismétli a Bizottság 1969. október 1-jén megfogalmazott
véleményét az angol, ír, dán és norvég csatlakozással kapcsolatban. Bulletin. EC 10-1969.
3 Az átmeneti mentességek időszaka általában 2-7 év között mozog, s nagyon ritka esetben
érheti csak el a 10 évet. Minderről részletesen olvashatunk Hoffmeister, Frank (2002) Earlier
Enlargements. In: Ott, Andrea–Inglis, Kirstyn (szerk.) Handbook on European Enlargement, The
Hague: T. M. C. Asser Press című munkájában.
4 Tekintettel a rendszerváltó államok már korábban hangoztatott eltérő gazdasági és politikai
berendezkedésére és a tagállamok ezzel kapcsolatos félelmeire.
5 Ilyen volt Bulgária, Litvánia és Szlovákia esetében a nukleáris erőmű bezárása, vagy
Romániában a gyerekekről történő szociális gondoskodásban való előrelépés.

2.3.3. A bővítés szereplői, menetrendje és módszerei

Az integráció kiterjesztésének meghatározó eleme maga a bővítés folyamata, melynek vizsgálata

két aspektusból történik. Egyrészt a bővítésben résztvevők és szerepük alapján, másrészt a
zömében szokásjogon alapuló, az ötödik csatlakozásra kialakult bővítési menetrend
bemutatásával, s ezekre alapozva jól körvonalazható maga a bővítés módszertana is.

A TEU 49 elméletileg meghatározza a bővítés szereplőit, melyek a tagjelölt, az EU-tagok,

valamint a Közösség három fő szerve, a Tanács, a Bizottság és a Parlament, nem tesz azonban
említést az Európai Tanácsról, melynek lényeges szerepe van a folyamatban.1 Már a Római
Szerződés, majd a TEU is jelentős jogosítványokat biztosít a tagállamoknak, de valójában az
első sikertelen bővítési kísérlet óta a tagállamok nem töltik be ezt a funkciót a bővítésben, mert
nevükben a Bizottság tárgyal, miközben a csatlakozási folyamat egésze, kezdve az egyes
fejezetek megnyitásától annak bezárásáig egyhangú tanácsi határozat alapján zajlik. A
tárgyalásokat miniszteriális szinten folytatják, s teljes egészében az uniós keretprogram alapján.
(Avery–Cameron 2001; Marsié 2006)

A bővítést erőteljesen befolyásoló, állandóan változó elem a menetrend vagy kronológia. Mára
már többé-kevésbé kialakult a bővítés menetrendje, melynek egy részéről rendelkezik a TEU 49.
cikke, számos összetevője azonban a gyakorlat és szokásjog alkalmazásával jött létre, illetve
finomodott, bővült. (részletesen 2. 4 fejezet) (Hoffmeister 2002; Avery–Cameron 2001; Grabbe
2003a).

A fentiekben vázolt kodifikált és soft law elemei körvonalazzák a bővítés napjainkra kialakult
módszertanát, melyet Christopher Preston hat pontba szedett össze, s a szakirodalom a
klasszikus bővítés metódusaként tart számon:2

1. A tagjelölt számára kötelező az acquis teljes elfogadása és beültetése a hazai

joggyakorlatba, s kizárt az állandó mentesség lehetősége.
2. A csatlakozási tárgyalás nem más, mint az acquis gyakorlati megvalósítása.
3. A bővülő Közösség diverzitásának növekedése miatt újabb problémák keletkeznek,
melyeknek megoldására új csatlakozási eszközök kerülnek bevezetésre.
4. A csatlakozás során az új tagok csak részben készülnek fel és válnak alkalmassá
a Közösség intézményrendszerébe történő integrálódásra, a hatékony működés
kereteinek megvalósítására csak a csatlakozás utáni időszakban kerül sor.
5. A Közösség előnyben részesíti a hasonló helyzetben és egymással közeli
kapcsolatban lévő országokkal történő csoportos tárgyalást és bővítést.
6. A tagállamok a bővítés során saját egyéni érdekeiket tartják szem előtt, ugyanakkor
az Unió a belső problémákat exportálva keresi ezekre a megoldást. (Preston 1997)

Preston is rámutatott arra, hogy a bővítés folyamatának növekvő komplexitása miatt újabb
technikák jelennek meg, mely megállapítás különösen igaz az 1995 utáni bővítési szakaszra. A
csatlakozást megelőzően az Európai Unió különböző eszközök bevezetésével fűzte szorosabbra
kapcsolatait a volt szocialista országokkal, segítette felzárkózásukat és a feltételek teljesítését.

Az elsőt ezek közül az új típusú társulási szerződések – az Európa Megállapodások (Europe

Agreements) – jelentették, melyeket 1991 és 1996 között kötött meg az Unió a tíz kelet-közép-
európai állammal. Ezek eredetileg a négy alapszabadság kiterjesztésére hivatottak, de valójában
a szabad kereskedelem megvalósítását segítették elő, mely elsősorban a térséggel kereskedő
uniós tagállamoknak kedvezett, bár a rendszerváltó országokban is hozzájárult a piacgazdaságra
való átálláshoz és a gazdasági szerkezetátalakítás megkönnyítéséhez. Az Európa
Megállapodások új típusú társulási formáknak tekinthetőek, mert olyan új elemeket tartalmaztak,
mint a folyamatos politikai párbeszéd, a jogharmonizáció, valamint evolúciós klauzulája
biztosította a társulás továbbfejleszthetőségét. (Horváth 2011) Az előcsatlakozás Essen után a
Fehér Könyv elfogadásával konkrétabb formát öltött, mely dokumentum kézzelfoghatóbb
útmutatást adott a jelölteknek. (COM 1995)

Az igazi áttörést azonban 1997. július 16-án a Bizottság Agenda 2000 című dokumentuma
jelentette (COM 1997a), melynek legfontosabb eleme, hogy együtt tárgyalta az EU jövőbeni
stratégiáját és reformjait a bővítés kérdésével. Ennek alapján a tagjelölt államok csatlakozásának
megkönnyítésére és segítésére létrehozták az Előcsatlakozási Stratégiát, melynek legfőbb
eszköze az Unió és az érintett országok között megkötött Csatlakozási Partnerség volt.
Ezen dokumentumok keretprogramot adva tartalmazták a tagállam által teljesítendő rövid és
középtávú prioritásokat és az ezek végrehajtására kapható uniós támogatásokat. A megvalósítás
mikéntjéről a Bizottság éves jelentései számolnak be. Az Előcsatlakozási Stratégia részeként
minden tagjelölt elkészíti saját Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programját (National
Programme for the Adoption of the Acquis; NPAA). Az Előcsatlakozási Stratégia fontos eleme
még, hogy az Unió az Előcsatlakozási Alapok (PHARE, ISPA, SAPARD, IPA) megteremtésével
segítséget nyújt a tagjelöltnek a koppenhágai kritériumok teljesítéséhez, valamint lehetővé teszi
számukra az uniós programokban való részvételt. (Avery–Cameron 2001)

A Csatlakozási Partnerségek, melyek az Unió fő eszközeivé váltak a keleti bővítés során,

alapvetően megváltoztatták a Közösség és a tagjelöltek egymáshoz való kapcsolatát, hiszen a
korábbi kölcsönös, szerződéses viszony helyébe egy egyoldalú, a kötelezettségeket és
feladatokat tartalmazó megállapodás lépett, mely nagymértékben növelte az aszimmetriát a bent-
és kinnlevők között.

A koppenhágai kritériumok és a hozzá kapcsolódó dokumentumok, az Előcsatlakozási Stratégia,

valamint a Bizottság éves jelentései rávilágítanak a követelményrendszer növekedésére. Ugyan
a Közösség korábban is megfogalmazott bizonyos politikai kritériumokat a tagjelöltekkel szemben
– Spanyolország, Görögország és Portugália esetében a demokratikus intézményrendszer és
pluralizmus –, de ezek korábban soha nem érintették a csatlakozás szubsztantív elemeit,
3 melyek azonban 2004-től kezdve alapvető feltételekké váltak. Mindez igazolja, hogy a bővítés
az Unió belső politikájában is jelentős változásokat eredményezett. Az sem fordult még elő soha,
hogy az EU ilyen szigorral és ilyen precízen betartatta volna feltételeit. (Pridham 2002)
1 Néhány példa az Európai Tanács szerepéről a bővítésben: döntés a bővítés megkezdéséről,
illetve elhalasztásáról, (Presidency Conclusions, 1993 Copenhagen European Council), a
kondicionalitás szabályának megteremtése, koppenhágai kritériumok, döntés arról, hogy a
Bizottság írjon véleményt a tagjelöltekről, valamint valójában a csatlakozási folyamat minden fő
részét felügyeli.
2 A bővítéssel foglalkozó szakirodalom szinte mindenhol a Christopher Preston nevéhez fűződő
klasszikus bővítési metódust veszi alapul.
3 Olyan területeket érintve, mint a civil szféra, politikai, szociális, gazdasági és kulturális jogok,
kisebbségvédelem.

2.4. A bővítések időhorizontja

A bipoláris rend megszűnése utáni megváltozott helyzethez igazodva az EK/Európai Unió

meghatározta elvárásait a csatlakozás előtt álló kelet-európai országok számára. A szerződések
– mint már láthattuk – soha nem rögzítették pontosan a bővítés állomásait. Ez a magyarázata
annak, hogy a csatlakozás hosszú és bonyolult folyamat, s ha összevetjük a korábbi bővítésekkel,
nagy különbségeket tapasztalunk.

Ha a folyamat időhorizontját vizsgáljuk, akkor jól láthatóan Horvátország egyike volt azon
tagjelölteknek, akiknél a leghosszabb ideig tartott a csatlakozás, hiszen több mint tíz év telik el a
csatlakozási kérelem beadástól, 2003. február 21-től a csatlakozás feltételezett időpontjáig, 2013.
július 1-jéig, s ezzel megelőzi az összes rendszerváltó államot. Ennek ellentmondani látszik az
első csatlakozás, ahol a tagjelölteknek tizenegy évet kellett várniuk (ha azt az 1961-es első
kérelemtől számítjuk), de a tényleges idő is majdnem hat évet vett igénybe. A keleti bővítést
megelőzően – ahol hazánknak pl. tíz évet kellett várnia – a leghosszabb ideig Portugália és
Spanyolország csatlakozása tartott, mely esetben a kérelem benyújtása és a csatlakozási
szerződés aláírása között több mint nyolc év telt el. Horvátország harmadik helyet vívott ki
magának a csatlakozási tárgyalások hosszúsága tekintetében is, csak a két mediterrán állam,
Spanyolország és Portugália számára volt hosszabb a tárgyalások megkezdése és az utolsó
fejezet ideiglenes lezárása között eltelt idő. Láthatóan tehát a teljes jogú taggá válás egyre
hosszabb ideig tartó folyamat, mely alól csak az EFTA országok jelentenek kivételt, ahol
Finnország csatlakozásához mindössze két év és kilenc hónapra volt szükség. A befejezett
bővítések közül a leghosszabb ideig a legutolsó, keleti bővítés tartott, melynek legfőbb okait a
rendszerváltó országok eltérő gazdasági és politikai viszonyaiban kereshetjük. Az sem mellékes,
hogy a belső problémákkal küszködő Unió maga sem tudott mit kezdeni a bipoláris világrend
megszűnése után a Közösség kapuján kopogtató tíz országgal. Horvátország szintén
rendszerváltó állam, ugyanúgy megküzdött a demokratikus jogállamiság és piacgazdaság
kiépítésének nehézségeivel, de integrációját nehezítette és lassította még az önálló államiság
megteremtése, a délszláv háború és a kilencvenes évek tudmani érája, s ez magyarázatot ad a
rendkívül hosszúra nyúlt integrációs folyamatra.

Ha nem az egyes csatlakozások hossza felől közelítjük meg a kérdést, akkor viszont azt látjuk,
hogy maga a bővítési folyamat felgyorsult, hiszen amíg az Európai Közösségnek 28 évre volt
szüksége ahhoz, hogy hatról tizenkét tagúvá váljon (1958–1986), addig a bipoláris rend
felbomlásától számított tizennyolc év alatt (1989–2007) 15 új állammal bővült az Unió.

Érdekessé teszi a közép- és kelet-európai régió csatlakozását az a tény, hogy egészen a

rendszerváltó országok belépéséig a bővítés menetrendje azonos volt, s mindig a harmadik állam
csatlakozási kérelmének benyújtásával vette kezdetét. 2004 előtt soha nem fordult elő, hogy a
Közösség valamilyen módon ösztönzött volna egyes országokat a csatlakozási kérelem
benyújtására, ez minden esetben a harmadik fél önálló döntésén alapult. Nem így a keleti
bővítésnél, ahol 1993-ban Koppenhágában kilátásba helyezték a teljes jogú tagságot Közép- és
Kelet-Európa társult országai számára annak ellenére, hogy közülük egyetlen egy sem jelentette
be hivatalosan csatlakozási szándékát.1 Ez egyedülálló helyzetet teremtett, s a „felhívás”
hatására az elkövetkezendő két évben mind a tíz ország benyújtotta csatlakozási kérelmét a
Közösséghez. Ugyanez ismétlődött meg a Nyugat-Balkán országai esetében, ahol a Stabilizációs
és Társulási Folyamat, illetve a Thesszaloniki Agenda által felkínált uniós perspektíva után indult
el az integrációs folyamat, bár lényegesen lassabban, mint Közép- és Kelet-Európában,
tekintettel arra, hogy még mindig léteznek „csak” potenciális tagjelöltek a régió országai között.

Amikor 1994. március 31-én Magyarország elsőként a térség államai közül – melyet egy hét
múlva Lengyelország követett – benyújtotta csatlakozási kérelmét, az Európai Unió Tanácsa a
megszokott menetrendnek megfelelően járt el az ügyben. Az eljárásmód azonban ezután a
korábbiaktól eltérő fordulatot vett, ugyanis ezután csak 1994 decemberében az esseni csúcson
került napirendre a kérdés, de akkor is úgy, hogy a Közösség megnevezte azt a tíz közép- és
kelet-európai országot, amelyek előtt megnyitja kapuit. Tette ezt akkor, amikor nyolc ország még
nem adta be csatlakozási kérelmét, amikor ugyanezen államokkal még a társulási szerződés
ratifikációja sem történt meg, sőt a balti államokkal és Szlovéniával még alá sem írták azokat.
Balázs Péter mindennek alapján úgy fogalmaz, hogy az Európai Unió „csoportos
befogadónyilatkozata kellékhiányos volt” (Balázs 2001)

Hatványozott aránytalansággal ugyanezen folyamat ismétlődik meg a Nyugat-Balkán államaival

kialakított kapcsolatokban, ahol a Stabilizációs és Társulási Megállapodások (Stabilisation and
Association Agreements – SAA) – kimondatlanul – mintegy előfeltételeinek tekinthetőek az
integrációnak. S bár az Unió 2003-ban, Thesszalonikiben uniós perspektívát ígért a térség
államainak, valójában ezen időpontig csak két állammal, Macedóniával (2001. április 9.) és
Horvátországgal (2001. október 29.) írta alá a megállapodást, de még egyik sem lépett életbe a
lényegesen nehezebb ratifikációs folyamat miatt. S még inkább kellékhiányosnak tekinthető az
EU Thesszalonikiben 2003 júniusában kinyilvánított „csoportos befogadónyilatkozata”, tekintettel
arra, hogy eddig az időpontig csupán a régió egyetlen állama, Horvátország adta be csatlakozási
kérelmét (2003. február 21.).
Megvizsgálva a 2004 előtti bővítéseket, megállapítható, hogy a jelentkezés és a csatlakozás
időpontjai között direkt kölcsönhatás van, s a jelentkezés időzítése nagyon fontos. Ha túlságosan
korán történik, akkor túl hosszúra nyúlik a várakozási folyamat, mely politikailag negatív hatással
lehet a tagjelöltre, ezért a harmadik ország számára fontos, hogy a megfelelő időben nyújtsa be
csatlakozási kérelmét. A horvát szakértők ennek bizonyítását látják országuk 2003-as
jelentkezésében, mely az EU részéről kedvező fogadtatásban részesült, de aláhúzzák, hogy
egy-két évvel korábbi időzítés egészen más kimenetelű lett volna.

A csatlakozási kérelem benyújtása után az időhorizont következő, nehezen kiszámítható

tényezője a Bizottság véleményének elkészítése. Általában elmondható, ha ez hosszúra nyúlik,
az a tárgyalások megindítására is negatív, halasztó hatállyal bír. Az is érdekes, és a szokásjog
szerepére utal, hogy a Római Szerződés szerint a Bizottság véleménye nem előfeltétele a
tárgyalások megkezdésének, mégis ez minden eddigi bővítésnél megelőzte azt. A Bizottság –
melynek a csatlakozási folyamat egészében fontos szerepe van – még egy alkalommal tudja
időben erőteljesen befolyásolni a bővítést, illetve annak hosszúságát, nevezetesen, amikor a
tárgyalások befejezésekor megfogalmazza véleményét az adott ország integrációs esélyeivel
kapcsolatban.

A csatlakozás hosszára erőteljes hatással van a tárgyalások megkezdésének időpontja. Ennek

meghatározása előrevetíti a Közösség azon akaratát, hogy mennyire áll ki a csatlakozásra várók
mellett, s a keleti bővülésnél, akár a horvát esetben ez a késői időpont is jól tükrözi a Közösség
aggályait.

Ha mindezt kivetítjük a Nyugat-Balkánra, akkor két állam – Horvátország és Macedónia –

példáján kiválóan érzékelhető a csatlakozás megkezdésének halasztó hatálya. Horvátország
ebből a szempontból, összevetve a kelet-európai országokkal pozitív példa, hiszen 2003. február
21-én adta be kérelmét, s a tárgyalások megkezdésére 2005. október 3-án került sor, vagyis csak
két és fél évet kellett várnia (bár a horvátok ezt is túlságosan hosszúnak találták, s különösen a
márciusi elhalasztás után erősödtek meg az Uniót bíráló hangok). Ezzel ellentétben az SAA terén
élenjáró Macedónia hiába nyújtotta be a térség államai közül másodikként – 2004. március 22-
én – csatlakozási kérelmét, a tárgyalások megindítására mind a mai napig nem került sor.

A tárgyalások befejezésének gyorsaságát több tényező is befolyásolja. Függ természetesen az

Uniótól, a tagjelölt fejlettségétől, akaratától, előrehaladásától, vagyis attól, mennyire gyorsan
teljesíti a feltételeket. Végül az utolsó szakasz – mely a tárgyalások befejezésétől a csatlakozásig
tart –, is egyre hosszabb időszakot ölel fel. Ez nem meglepő, hiszen a növekvő létszámú Unió
minden tagállamának ratifikálnia kell a csatlakozási szerződést, s ráadásul a Parlament
hozzájárulására is szükség van. (Avery–Cameron 2001)

Választóvonalat lehet húzni a keleti bővítés előtti és utáni korszak között azt illetően is, hogy az
állam mikor vált a Közösség teljes jogú tagjává. 1995-ig ez mindig január elseje volt, mely
praktikus abból a szempontból, hogy ekkor kezdődött az EU költségvetési éve, az újabb soros
elnökség. A 2004-es csatlakozás ettől eltérően május elsején lépett életbe. Ebből a szempontból
könnyebben kezelhetővé válik a horvát csatlakozás, ha az a remények szerint 2013. július 1-jével
megtörténik, hiszen új elnökség veszi kezdetét.

Lassította a keleti térség integrálását, hogy a Bizottság több, korábban nem létező problémával
találta magát szembe. Először is soha nem kellett egyszerre tíz országról véleményt alkotnia,
hiszen korábban csak az első bővítés során és az EFTA államoknál kellett egy időben négy
országgal foglalkoznia. Ez soha nem látott kérdéseket vetett fel, habár az Unió az egyszeri nagy
bővítés mellett döntve mindvégig azt hangoztatta, hogy külön-külön és nem egy csoportként
kezeli a tagjelölteket, és teljesítményüket is önállóan fogja vizsgálni, nem összehasonlítva
egymással a csatlakozni vágyókat. Annál is inkább, mert amíg korábban jóval homogénebb
csoportok léptek be a Közösségbe, a keleti bővítés kapcsán a régión belüli hatalmas gazdasági,
társadalmi és kulturális különbségek miatt nehéz volt azonosan kezelni a térség országait.

Az Európai Unió ezen alapvetései különösen igaznak bizonyulnak a Nyugat-Balkán esetében,

melynek egységes integrálását nagyon megnehezítené a régió heterogenitása. Ezért – bár több
szempontból (pl. SAP) együtt foglalkozik a térség országaival – alapvetően az egyéni haladást
hangoztatta, növelve ezzel a reformok teljesítésében élenjáró Horvátország esélyeit, melyet a
lezárt tárgyalások is igazolnak. A hosszúra nyúlt integrálási folyamatot befolyásolta, hogy a
közép-, kelet- és délkelet-európai tagjelöltek egy része vagy a rendszerváltáskor jött létre, vagy
ekkor alakult újjá, s a csatlakozó államok mindegyikére elmondható, hogy a politikai függetlenség
hosszú ideig csorbát szenvedett. Történelmük során több nagyhatalom – a Habsburg Birodalom,
Törökország, Oroszország, Poroszország – osztozkodott rajtuk, s valójában a térségben az
önálló nemzetállamok csak az első világháborút követően alakultak ki. A második világháború
után közös jellemzőjük a szovjet hegemónia, vagyis a tényleges függetlenség hiánya.

Ezek a történelmi hasonlóságok erőteljesen meghatározták a térség sorsát, s érthetővé válik az

is, hogy miért tekintett a Közösség egyformán a régió államaira, melyek közül néhány de jure is
csak a rendszerváltással nyerte vissza függetlenségét. Ezek között van a három balti állam,
Szlovénia ekkor vált el Jugoszláviától és lett önálló, s Csehszlovákia is ekkor szakadt ketté.

Természetes, hogy ezekben az országokban az önálló nemzetállam megteremtése, az

identitáskeresés ekkor került napirendre, mely összefonódott a demokrácia, a piacgazdaság
kiépítésének nehézségeivel, s ezt kellett összeegyeztetni az euroatlanti irányultsággal. Mindez
még hatványozottabban jelentkezik a Nyugat-Balkán országai esetében, ahol Jugoszlávia nem
problémamentes felbomlása után jöttek csak létre az önálló államok. Pridham úgy fogalmaz, hogy
a posztkommunista országok többszörös kényszerhelyzetben voltak, mert a történelmi, a
modernizációs, a biztonság megteremtésének és a demokratizálásnak a kényszere egyszerre
volt jelen. (Pridham 2002)

A rendszerváltó országokban mindezek következtében hiányoztak az összehasonlítást lehetővé

tevő statisztikai adatok, s alapvetően mindegyik államra jellemző volt a jogi háttér
tisztázatlansága és gyors változásai, amelyek velejáróik az éppen a gazdasági és politikai
konszolidáció útjára lépett államoknak. Fokozta a problémákat, hogy hiányzott a szakképzett és
gyakorlott vezetői réteg és maguk a tagjelöltek is nehezen tudták helyzetüket elemezni és az
Unióhoz fűződő viszonyukat meghatározni. (Wallace, W 2002; Grabbe 2004a)

Az elhúzódó csatlakozási folyamatra negatív előjellel hatott, hogy a tagállamok és a tagjelöltek

közötti gazdasági-szociális különbség is soha, egyik korábbi bővítés esetében sem volt ekkora.
2004-ben a tagállamoknál jóval fejletlenebb országok váltak teljes jogú tagokká. Ha a 10 tagjelölt
átlagteljesítményét tekintjük, akkor az egy főre jutó GDP az uniós átlag egyharmadát érte el,
habár az is igaz, hogy közöttük is hatalmas különbségek húzódtak meg. Ugyan ez nem új dolog
a Közösség történetében, hiszen az első alkalommal fejlettebb és fejletlenebb államok egyaránt
csatlakoztak, a déli bővítés országai mind alatta voltak az EGK átlagának, egyedül a CEFTA
országok voltak felette. Most azonban az egész régió jóval fejletlenebb, s ez azt jelenti, hogy az
Unió fejlesztési feladatai éppen akkor lesznek nagyobbak, amikor ennek forrásai csökkennek. Ez
az óriási szakadék alátámasztja, hogy miért volt sokkal hosszabb és részletesebb a Bizottság
véleménye a tagjelöltekről, s miért húzódott el a bővítés folyamata mind a kelet-európai
országokkal, mind Zágrábbal. (Kerremans 1998)
1 Magyarország 1994. március 31.; Lengyelország 1994. április 5.; Románia 1995. június 22.;
Szlovákia 1995. június 27.; Lettország 1995. október 13.; Észtország 1995. november 24.;
Litvánia 1995. december 8.; Bulgária 1995. december 14.; Cseh Köztársaság 1996. január 17.;
Szlovénia 1996. június 10.

2.5. A bővítés térbelisége

A 2004-es csatlakozással foglalkozó szakirodalom meglehetősen szűken bánik annak

geopolitikai és biztonságpolitikai aspektusával, pedig ezen két dimenzió igen fontos szerepet
játszik a Közösség rendszerváltás utáni bővítési politikájában és meghatározó eleme a Nyugat-
Balkán felé történő nyitásnak is. Az Európai Unióban a geopolitikai változások kiindulópontját
valójában a negyedik bővítés jelentette, hiszen ekkor olyan semleges országok kérték
felvételüket, amelyek a rendszerváltás előtt biztonságpolitikai szempontból ezt nem tehették
volna meg.1

A jaltai rendszer által létrehozott geopolitikai megosztottság felszámolásának első lépése

mégsem ez, hanem a keleti bővítés, mely kiinduló alapot jelent az új európai gazdasági integráció
és biztonsági rendszer kiépülése felé. Ebből a szempontból logikusnak tűnik, hogy az Unió nem
állhat meg jelenlegi határainál, hiszen további lépések szükségesek a kettészelt kontinens
újraegyesítéséhez. Ugyanakkor már a 2004-es csatlakozásnál felmerült az a kérdés, amely a
további bővítéseknél hatványozottan jelentkezik, vagyis hogyan növekedhet az Unió keleti
irányba anélkül, hogy újabb ellentétek és törésvonalak ne keletkeznének. (O’Brennan 2006; Hill
2002; Inotai 1997a)

Ez a dilemma állt a hátterében annak a nehéz döntési folyamatnak, amely először csak a térség
legfejlettebb államait akarta integrálni2, vagyis a korábbi bővítések jól bevált formáját alkalmazva
egyszerre csak 3-4 országgal foglalkozni és alkalmanként 1, 2 vagy 3 országot felvenni. A régió
legfejlettebb államai, így a Visegrádi Együttműködés országai bíztak a hagyományok
folytatásában, hogy az elsőkörös bővítés részeként hamarabb elnyerik a teljes jogú tagságot,
mely megszilárdíthatta volna a piacgazdaság elemeit, s ez felgyorsíthatta volna a
demokratizálódási folyamatot is. Ezen várakozás azonban nem vált valóra, s mindez
visszafordíthatatlan, negatív hatásokkal járt, ugyanis a csatlakozás késleltetése miatt a régió
korábban vezető államai sokkal inkább elmaradtak a kívánt szint elérésétől, s mára már látható,
hogy elveszítették vezető szerepüket, lassító integrációs pályára kerültek.

Ugyanez volt tapasztalható a horvát esetben is, hiszen a 2007-ben csatlakozó Romániához és
Bulgáriához viszonyítva a gazdasági átalakulás magasabb szintjén állt, de mivel az Európai Unió
a Nyugat-Balkánhoz sorolta, arra volt kárhoztatva, hogy késleltették a felvételét. Mindez
erőteljesen lelassította fejlődési ütemét, mind gazdasági, mind politikai téren, mely kedvez az
euroszkeptikusoknak, s nem véletlen, hogy Horvátországban a Közösség és a csatlakozás
támogatása állandó negatív tendenciát tükrözött. Ez a kiábrándultság jól érzékelhető a horvát
közvélemény-kutatások későbbiekben (4.11 fejezet) bemutatásra kerülő adataiból is.

Végül az Unió a „Big Bang”3 mellett döntve 12 országgal kezdte meg a tárgyalásokat. A
Közösség tehát nem differenciált, ellenkezőleg, egységesítette keleti politikáját, mert számára
lényegesen fontosabb volt a rendszerváltási folyamat földrajzi körének kiszélesítése, arról már
nem is beszélve, hogy ezzel elodázta a tagállamok eltérő érdekviszonyaiból fakadó súrlódásokat.
(Balázs 2001)

Ez ad magyarázatot a Nyugat-Balkán térségének együttes kezelésére is, mely régióba – annak

ellenére, hogy a horvátokkal már 2005. október 20-án megkezdte a tárgyalásokat –
Horvátországot is beleérti. Az Uniónak ki kell alakítania világos bővítési stratégiáját, mely
vonatkozik a balkáni államokra, Törökországra és a szomszédsági politikába bevont országokra.
Ez annál is fontosabb, mert a bővülés az Európai Unió külpolitikai tevékenységének
leghatékonyabb része, melyet már a Római Szerződés is megfogalmazott.

A további bővítések kimenetelét lényegesen befolyásoló tényező a nemzetközi viszonyokban, s

a legnagyobb mértékben Európát érintő átalakulás, melynek egyik összetevője a szocialista
világrendszer összeomlása kapcsán az integrációt körülvevő erőtér megváltozása. A Közösség
nagy örömmel fogadta Gorbacsov új irányvonalát, arra a robbanásszerű változásra azonban, ami
1989–90-ben bekövetkezett, senki nem számított. A Nyugat számára ígéretes volt a szovjet
érdekszférából kiszabaduló társadalmak demokratizálódási folyamata, a térségben végbemenő
gazdasági szerkezetváltás és piacgazdaság kialakulása, s támogatást ígért mindkét folyamathoz.
Ugyanakkor nem tudtak mit kezdeni ezen országok szinte azonnal megfogalmazott EK-tagságra
vonatkozó igényeivel, s legfeljebb társulási egyezmények megkötéséig voltak hajlandóak
elmenni. (Gazdag 2005)

Erre némiképp magyarázatot ad az Európai Unió, mint földrajzi tér vizsgálata, annak
meghatározása, hogy a Közösség mely területeket foglalja, foglalhatja magába, s jól látható, hogy
külső pereme nem éri el a kontinens határait. A korábbi bővítések mindig Európa földrajzi
perifériájának a Nyugathoz tartozó országait emelték be a Közösségbe. A rendszerváltó országok
csatlakozásával nem ez történt, hiszen geostratégiai helyzetük éppen abból adódik, hogy nem
földrajzi periférián fekszenek, hanem összekötő kapocsként szolgálnak más régiók, Nyugat és
Kelet, Észak és Dél között. (Inotai 1997a; Inotai 1997b)

Ez az az elem, amely meghatározó szerepet játszhat a Nyugat-Balkán és Horvátország

integrálásában. A régió még csak nem is az EU határán található, hanem beékelődve, uniós
országokkal körülvéve terül el, ezért a nyitás a térség felé elengedhetetlen az EU számára. A
legjobban teljesítő Horvátország geopolitikai jelentősége is felértékelődik, hiszen összekötő
kapocsként funkcionálhat a régió államai között.

Ugyanakkor ennek a kérdésnek a másik oldalán ott található az a félelem, mely szerint a keleti
országok csatlakozása megváltoztatja az Unió belső egyensúlyi helyzetét, dinamikáját, s
problémákat vet fel a belső kapcsolatok és politikák terén. A bővítést ellenzők tartottak attól, hogy
az új külső határvonalak meghúzása új törésvonalak kialakulásához vezethet a kontinensen és
instabilitást eredményezhet. (Friis–Murphy 1999) Ráadásul a bővítés nem szükségszerűen vezet
el a régió biztonságának megerősödéséhez, ellenkezőleg a csatlakozó államoktól keletre
biztonsági vákuum keletkezhet. Az aspiráns államok földrajzi helyzete, eltérő történelmi
hagyományai miatt az Unió külpolitikájának új perspektívái nyílnak meg, mely a CFSP működését
még bonyolultabbá teszi. (Michta 1992)

A Nyugat attól tartott, ha nem integrálja a volt szocialista országokat, akkor ezekben
elmaradhatnak a szükséges reformok, s ez politikai instabilitáshoz, sőt a térség egészét tekintve
nacionalista konfliktusokhoz vezethet. A funkcionalista iskola által hangoztatott spill over hatás
következtében ezek nem állnak meg az Unió határain, így a csatlakozás elmaradása
biztonságpolitikai kockázatot jelent az EU számára, különösen a keleti országokkal szomszédos
tagállamokban.

A bővítések folytatásában tehát a biztonságpolitikai aspektusok legalább annyira meghatározó

szerepet játszottak, mint a geopolitikai meggondolások, hiszen az EU fontosnak tartotta, hogy az
integráció elősegítse a térségben a békés átmenetet és stabilizációt.4 Ezt támasztja alá a
Helsinki Európai Tanács 1999. évi nyilatkozata is, mely szerint a keleti irányú bővítés „pozitívan
hat az európai kontinens biztonságára és stabilitására”. (EC 1999c; Friis–Murphy
1999; Grabbe–Hughes 1998; Skalnes 2005; O’Brennan 2006)
A Közösségnek tisztáznia kell az Unió határaival kapcsolatos állandó dilemmát is. Bár a Római
Szerződés már említett paragrafusa lehetővé teszi minden európai állam csatlakozását,
szükséges meghatározni, hogy meddig is terjednek Európa határai. A kérdés mindig is a
történészek és geopolitikusok kutatásainak központjában állt, de a különböző korokban más és
más kiterjedése volt a kontinensnek. Ma, földrajzi értelemben nagyon kitágult az Európa fogalom,
hiszen beletartozik nemcsak Oroszország, hanem olyan államok is, mint Örményország vagy
Tádzsikisztán, s így a bővítések elméletileg igen tág keretek között mozoghatnak. Arról a
dilemmáról már nem is beszélve, hogy Törökország, mellyel a Közösség már 1963-ban társulási
szerződést kötött, s 2005. október 3-án mint tagjelölt állammal megkezdte a csatlakozási
tárgyalásokat, vajon mennyire tekinthető európai államnak.

Persze a 237. cikkelyt hosszú ideig sokkal szűkebben értelmezték, hiszen csak a nem szocialista
berendezkedésű országok, sőt tovább szűkítve a kört, csak NATO tagállamok lehettek a
Közösség tagjai. A kontinensen kialakult bipoláris erőegyensúly nem tette lehetővé még a
semleges államok integrálását sem, mert azt szovjet részről azonnali ellenállás követte volna. A
keleti és további bővítés kérdése, hogy meddig tágíthatóak az Unió földrajzi határai keleti irányba
anélkül, hogy a centrum ne érezze előnytelennek a periféria túlzott súlyát, s meddig lehet felvenni
hátrányos helyzetben lévő országokat anélkül, hogy a centrum ne gondolja, hogy túl nagy árat
fizet ezen térségek felzárkóztatásáért. (Skalnes 2005; Balázs 2001)

Az EU-NATO összefüggés – ha nem is ilyen szigorúan véve – szintén meghatározó, hiszen a

rendszerváltó országok fő külpolitikai célkitűzése az euroatlanti integráció. Ezen törekvés alól
nem jelentenek kivételt a Nyugat-Balkán államai sem, melyek külpolitikája szintén az uniós és
NATO-tagságra fókuszál. A keleti bővítés sajátossága, hogy a NATO és az Unió bővítése
egybeesik, s mindkét szervezet ugyanazzal a problémával szembesül, amikor meg kívánja húzni
földrajzi határait. (Fierke–Wiener 1999)

Az Európai Unió eddigi bővítései során – kivéve Görögországot és Finnországot, ahol azonban
a tengeri megközelíthetőség áthidalta a távolságot – mindig vele szomszédos államokat integrált.
A keleti bővítés egyik nagy dilemmája az volt, hogy a 10 rendszerváltó ország közül csak 5, vagyis
a visegrádiak és Szlovénia volt határos szárazföldön a Közösséggel. Ezenkívül Észtország a
földrajzilag különálló Finnország, míg Bulgária az ugyancsak elkülönülő Görögország
szomszédja. Románia, Lettország és Litvánia egyetlenegy EU-taggal sem volt határos.
Ugyanakkor a FÁK államaival 7 EU-tagállam közvetlen szomszédságban van, s ez a tény a keleti
régió integrálásának új dimenzióját veti fel. A régió geostratégiai jelentősége, az európai
biztonság fenntartásában betöltött szerepe miatt felértékelődött, s jelentősen megnövelte a térség
államainak csatlakozási esélyeit. (Balázs 2001)

Horvátország esetében párhuzamot lehet vonni a fenti állítással, hiszen az ország elsősorban
földrajzi helyzete, a volt jugoszláv tagállamokkal való viszonya, a balkáni régióban betölthető
stabilizációs szerepe miatt volt elsőrendűen fontos az Unió számára. Ez megkönnyítette Zágráb
egyedüli régióbeli országként való csatlakozását.

Nem szabad arról sem elfeledkeznünk, hogy a Közösségen belül is jelentős súlypont
eltolódásokra került sor az 1990-es években, melyek a keleti bővítéssel csak fokozódtak. Ezek
közül az integrációt legérzékenyebben érintő események a német egység és az EFTA országok
csatlakozása, mely geopolitikai változásokat eredményezett, s az EU gravitációs központját keleti
és északi irányba mozdította el.5 (Trouille 2002; Inotai 1997b)

A keleti országok csatlakozása előtt az Uniónak szembe kellett néznie azzal a problémával, hogy
ez a tendencia tovább fokozódik az újabb bővítésekkel, s elsősorban Németország irányába
tolódik el a Közösség hatalmi súlypontja, ezért a 2004-es csatlakozás sokkal jobban megosztotta
a tagállamokat, mint a korábbi bővítések. Ezt fokozta, hogy a keleti bővítés átszabta az Unió
hagyományos politikai geometriáját is, mely a német és francia politikai egyenlőségre, valamint
a nagy és kis államok egyensúlyára épített. 2004-ben alapvetően kis- és középállamok
csatlakoztak, s az Uniónak meg kell birkóznia az ebből fakadó hatalommegosztási feladatokkal.

A keleti bővítéssel kapcsolatban ténylegesen lehet érzékelni a konstruktivisták által a bővítés

függő változójának tekintett tagállami magatartás eltéréseit és változásait. Mindez jól tükröződött
a Közösség három jelentős tagállamának hozzáállásában és az ezek mögött megbúvó
indítékokban. A közép-kelet-európai országokkal – és Horvátországgal – szomszédos EU-tagok,
különösen a velük nagy történelmi, kulturális és gazdasági múltra visszatekintő Németország és
Ausztria a bővítés elsőszámú támogatói, bár saját belső problémáik miatt visszafogottan
viselkedtek. Ez azonban nem vesz el semmit abból a tényből, hogy ők voltak a
szabadkereskedelem legnagyobb haszonélvezői.

A keleti bővítés ellenzői – Franciaország, Spanyolország, Portugália, Olaszország és

Görögország – táborát kezdetben a franciák vezették, mert legnagyobb félelmük a hatalmi
súlyponteltolódás és Németország túlzott megerősödése volt,6 de tartottak a CAP (Common
Agricultural Policy, Közös Mezőgazdasági Politika) támogatás csökkenésétől is. Tekintettel arra,
hogy Franciaország7 nem volt határos a volt szocialista államokkal, így kevésbé fenyegette az
instabilitás átgyűrűzése, az illegális bevándorlók, s a francia befektetők is kis érdeklődést
mutattak a térség iránt, így nem volt igazán érdekelt a régió integrálásában. Ugyanakkor, amikor
az Unió végül elhatározta a keleti bővítést, mégis támogatta azt, mert nem vonulhatott ki Közép-
és Kelet-Európából, az ott kialakult hatalmi vákuumot átengedve a német befolyásnak, s nem
gyöngíthette a francia-német partnerséget.

Egyedi és ebbe a logikai láncszembe be nem illeszthető Anglia álláspontja, hiszen az ország
sem gazdaságilag, sem geopolitikailag nem volt érdekelt a régió integrálásában. Ugyanakkor a
britek a bővítés mellet kardoskodtak, feltehetően azért, mert a bővítés elterelte a figyelmet a
küszöbön álló mélyítésről. Ezen ellentétes tagállami érdekek miatt hosszú időbe tellett, amíg a
kompromisszum kialakult, és ez volt az egyik fő oka a csatlakozás hosszúra nyúló folyamatának.
(Kramer 1993; Smith 1999; Skalnes 2005; Trouille 2002)

A földrajzi elhelyezkedés a bővítést elemző szakértők szerint erőteljesen nyomott a latba, hiszen
a keleti országokkal szomszédos tagállamok, Olaszország és Görögország kivételével, a bővítés
mellett álltak, míg a többi állam Angliát nem számítva lassította volna a folyamatot. A déli
tagállamok több okból sem preferálták a keleti bővítést. Politikai, geopolitikai szempontból
előnytelen volt számukra, hiszen keletre tolta el az Unió súlypontját, amely ellentétes volt a
számukra több hasznot és megerősödést hozó 1995-ben elindított Barcelonai Folyamattal, hiszen
az a Mediterráneum térségében erősítette a Közösség kapcsolatait. Gazdasági szempontból sem
voltak érdekeltek, mert kevés kereskedelmi kapcsolatuk volt Közép-Európával, így nem vagy alig
részesedtek a társulási szerződés biztosította szabad kereskedelemből. Ellenkezésük harmadik
döntő tényezője, hogy mindaddig ellenségesen tekintettek a betolakodókra, amíg a kohéziós
politika reformja és a strukturális és kohéziós alapok átalakítása meg nem valósult, mert a keleti
csatlakozással mintegy 12–13%-kal csökkent az egy főre jutó GDP, s ezzel az első célkitűzésben
meghatározott 75%-os küszöb fölé kerülve, elveszíthették volna Nem véletlen, hogy a bővítési
politika – egyéb okok is szerepet játszva – éppen a spanyol (2002 első fele)8 és a görög (2003
első fele) elnökség idején számtalan akadályba ütközött.

Tovább tekintve a tagállamok geopolitikai indítékait, természetes, hogy a balti államok minél
gyorsabb integrációja mellett törtek lándzsát a velük szomszédos és kiterjedt gazdasági
kapcsolatokkal rendelkező északi tagállamok. Ezen országok követelésére került bele az
elsőkörös bővítésbe a viszonylag fejletlen Észtország.
A közép-európai tagállamok, valamint Franciaország a többsebességes csatlakozás mellett, míg
az északiak (kivéve Finnországot) az egyszeri nagy bővítés mellett voksoltak.9 Ha a tagállami
hozzáállást Horvátország esetében is analizáljuk, akkor jól látható, hogy a vele szomszédos
tagállamok (leszámítva a halászat és a határvita miatt Szlovéniával elmérgesedő kapcsolatait),
különösen a közép-európai országok, így Ausztria, Németország és Magyarország mindent
elkövettek a csatlakozás meggyorsításáért. Ez nyilvánvaló, hiszen a nemzetközi
interdependencia a földrajzi közelséggel erősödik, így a térséggel szomszédos uniós államokat
érzékenyebben érinti a régió fejlődése, ráadásul mélyebb, messzebbre nyúló kapcsolatok jöttek
létre közöttük. Ténylegesen egyetlen tagállam sem ellenezte Horvátország csatlakozását, de
láthatóan Hollandia, valamint az északi régió nem is siettette azt. Ezen államok nem a horvát
integráció ellen emelték fel szavukat, hanem azt hangoztatták, amíg az Unió nem oldja meg belső
problémáit – pl. nem kerül elfogadásra a Lisszaboni Szerződés –, addig nem kerülhet sor további
bővítésekre.

Schimmelfenning és Sedelmeier tagállami oldalról vizsgálva a keleti bővítést, arra a

következtetésre jutott, hogy azt több elem is befolyásolta. Ezek közül a szerzők a geopolitikai
okok mellett kiemelik a gazdasági tényezőket, mely területeken az eltérő tagállami érdekek
erősen meghatározzák mind a bővítési folyamat sebességét, mind a csatlakozó országok körét.
(Schimmelfenning–Sedelmeier 2002)

A keleti bővítéskor a gazdasági indítékok között először is erősen nyomott a latba, hogy sokkal
többe került, s hátrányosan érintette a kevésbé fejlett és főleg mezőgazdasággal foglalkozó
tagállamokat, hiszen ugyanazon tradicionális (mezőgazdaság, textil- és bőripar, fémfeldolgozás)
gazdasági ágakban és ezek termékeinek kereskedelmében voltak érintettek. Másodszor, az
összes közép- és kelet-európai ország bruttó befizető, s ez nemcsak megterheli a költségvetést,
hanem érzékenyen érinti a Közös Mezőgazdasági és a Strukturális Politikát, melyek együttesen
mintegy 80%-át teszik ki a költségvetésnek. Ezért a csatlakozás előfeltétele ezen szakpolitikák
reformja volt, s nem véletlen, hogy Spanyolország, Görögország, Portugália és Írország
mindegyike kétkedéssel tekintett a bővítésre.

Látható tehát, hogy a tagállamok nem egyformán képzelték el a bővítést, és eltérő rangsort
állítottak fel, melynek hátterében különböző politikai preferenciáik, földrajzi elhelyezkedésük,
kétoldali kapcsolataik, valamint történelmi, kulturális kötődéseik és hagyományaik játszottak
szerepet. Az eltérő tagállami álláspontok alapján megfogalmazható az a bővítési sajátosság,
mely szerint a harmadik országnak minél nagyobb a centrumtól való távolsága, akár földrajzilag,
akár politikai berendezkedését, akár gazdasági fejlettségét tekintjük, annál nehezebb integrálása
a Közösségbe. Ha ezt a megállapítást Horvátország esetében is figyelembe vesszük, akkor az
állam jó integrációs esélyekkel rendelkezett, ennek ellenére azonban a csatlakozási folyamat
rendkívül elhúzódott.

A keleti államok felvételére vonatkozó kompromisszumos álláspont kialakítása nehéz és

időigényes feladatot jelentett, ezért egyszerűbb volt egységesen kezelni a régiót és a
differenciálás helyett a blokkszerű csatlakozást támogatni. Ugyanezt a dilemmát olvashatjuk ki a
Nyugat-Balkánnal kapcsolatos uniós politika változásaiból, s kezdetben félő volt, hogy az eltérő
érdekviszonyok miatt itt is az egyszerűbb megoldást választva, a horvát csatlakozást a térség
többi államával együtt kezeli. (Wiener–Diez 2004) A tárgyalásokat mára már befejező
Horvátországnak azonban mégsem kellett bevárnia a lassabban haladók táborát, s egyedül is
beléphet a Közösségbe.
1 Finnország, Svédország és Ausztria
2 1997-ben a Luxemburgi csúcson döntés született a tárgyalások 6 országgal történő
megkezdéséről. A luxemburgi hatok: Lengyelország, Csehország, Magyarország, Szlovénia,
Észtország, valamint Ciprus.
3 1999-ben a Helsinki csúcson az Európai Unió megváltoztatta korábbi döntését és ismét a teljes
körű bővítés mellett döntött. Megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat a helsinki hatokkal:
Szlovákia, Románia, Bulgária, Lettország, Litvánia és Málta.
4 A munkában a biztonságpolitika hagyományos értelemben szerepel, de természetesen
legalább annyira fontosak egyéb aspektusai, pl. a gazdasági és környezeti biztonság
megteremtése.
5 A német politikusok szerint a keleti bővítéssel csak kiigazítás történik, hiszen az 1980-as
években a Közösség hatalmi súlypontja déli irányba gravitált, Franciaország megerősödését
hozva magával.
6 A franciák ugyanakkor a mediterrán térség csatlakozásáért sem lelkesedtek, hiszen az az olasz
és görög pozíciók térnyerését eredményezte volna.
7 Franciaországnak valójában a térségből csak két országgal voltak jelentős kapcsolatai,
egyrészt a történelmi hagyományokon alapuló Lengyelországgal, valamint a frankofón kulturális
alapokra építve Romániával. korábbi támogatásaik nagy részét. (Schimmelfennig–Sedelmeier
2002)
8 A spanyolok már korábban, 2001 májusában vétóval fenyegették a bővítést.
9 Ez látható abban, hogy a közép-európai országok az elsőkörös bővítés mellett álltak (melybe
Észtország is beletartozott) 1997-ben, hogy Franciaország, Görögország és Olaszország, vagyis
minden déli állam erőteljesen támogatta Bulgáriát és Romániát, míg az északi államok közül
Dánia és Svédország a balti államok csatlakozását tartotta fontosnak.

2.6. Az Unióban fellépő válságjelenségek és azok hatása a további bővítésekre

2004 előtt a csatlakozó országok egy jóval biztosabb, szilárdabb Közösségbe integrálódtak. A
keleti és horvát csatlakozási folyamat során az Európai Uniónak – miközben nem mondhatott le
a további bővítésekről – magának is tisztáznia kellett olyan alapvető kérdéseket, mint a bővítés
vagy mélyítés dilemmája, az intézményi reformok, a Lisszaboni Szerződés, az egyes
szakpolitikákban bekövetkező változások.1 A Közösség ezen belső feladatai álltak a hátterében
a hosszúra nyúlt keleti bővítésnek, s ugyanezek az akadályai a Nyugat-Balkán, s a horvát
csatlakozásnak is. A további keleti és déli irányú bővítés legalább annyira múlik a Közösség
abszorpciós2 kapacitásának megteremtésétől és a belső megújulás, az integráció mélyítésének
képességétől, mint a csatlakozni vágyók teljesítményétől.

A Közösséget mély gazdasági, politikai és identitásbeli krízis jellemezte az ezredforduló után. Az

Európai Unióban mutatkozó válságjelenségek megoldása nagymértékben befolyásolta a horvát
csatlakozást és a későbbi bővítéseket, ezért nagyon sok a bizonytalanság az újabb tagfelvételt
illetően. A kétségek három stratégiai kérdés körül összpontosulnak, így nagy a határozatlanság
a csatlakozás résztvevőit, a csatlakozás feltételeit és időpontját illetően. A Közösség történetében
azonban többször is előfordultak nehéz időszakok, melyek minden alkalommal megújulásra,
radikális reformokra ösztönözték a tagállamokat.

Ezen változtatások között valószínűleg ott lesz a Közösség bővítési politikájának átgondolása is,
mely feltehetően még nem fogja érinteni a horvát csatlakozást, csak az EU-28 után, vagyis a
Nyugat-Balkán államai esetében lesz meghatározó. Erre azért is szükség van, mert az Európai
Unió határai végére érkezett a keleti bővítéssel, ezért a belső válság egyre több területre tevődött
át. Ágh Attila szerint a földrajzi határok meghúzása körüli nehézségek (1), a szolidaritásra épített
Unió (2), a közös politikák (3), az elit Európa (4) és a reformok iránti elkötelezettség (5) elérte
határait. (Ágh 2006b)

Ha az Ágh Attila által felvázolt problémákból indulunk ki, megállapítható, hogy ezen kérdések
megválaszolása nélkül nem képzelhető el a további bővítés sem.
1. A meddig terjednek Európa határai problematika az Unió állandóan napirenden lévő
kérdése.3 Európa a keleti bővítéssel ugyanis elérte, de legalábbis feszegeti természetes földrajzi
határait, s ez megállásra ösztönzi a bennlévőket. Az újonnan csatlakozott közép- és kelet-európai
államok, valamint Horvátország történelmük során egészen a 15. század végéig az Occidens
Nyugat részei voltak, ugyanazon társadalmi struktúrák, politikai berendezkedés és mintakövető
gazdaság jellemezte őket. A földrajzi felfedezéseket követően perifériális, fél-perifériális
helyzetbe kerültek, s inkább tartoztak a Kelethez, mint a Nyugathoz, habár a felzárkózás igénye
mindig is mozgósította a térséget, ezért is fogalmazódott meg Szűcs Jenő három régiós
Európájában a „Köztes-Európa” képe. Ennek a térségnek az integrálásával az Európai Unió
ténylegesen elérte azokat a földrajzi határokat, amelyekkel történelmi, kulturális téren azonosítani
tudja magát. Horvátország szempontjából nem mellékes megjegyezni, hogy sokkal inkább tartja
magát közép-európai államnak, mint balkáninak, így csatlakozása nem feszíti túl ezeket a
határokat. A kérdés, hogy hol lesznek az EU jövőbeni határai a kontinensen, ma is
megválaszolásra szorul, s a már említett Európai Szomszédsági Politika, valamint a teljes jogú
tagság mellett új formák, pl. a stratégiai partnerség kiutat jelenthetnek.

2. Válságba került a szolidaritásra épült uniós struktúra, s különösen a nettó befizető országok
esetében fogalmazódott meg, hogy a keleti és további bővítéssel csatlakozók felzárkóztatásának
megnövekedett költségei miatt újra kell gondolni az EU költségvetését és a kohéziós politikát.
Mindez jól tükröződött a 2007–2013-as költségvetés vitájában és a lefaragott strukturális
támogatásokban, s ez negatív kihatással volt a csatlakozás előtt álló Horvátországra, annál is
inkább, mert a költségvetés elméletileg nem teszi lehetővé a 2013. december 31-ig történő
csatlakozást. Ugyanakkor kicsi ország lévén a szakértők mindvégig elképzelhetőnek és
finanszírozhatónak tartották Zágráb belépését még ebben a költségvetési időszakban, s a 2013.
július 1-jei időpont őket igazolja.

3. Az Európai Unió egyik legfőbb megválaszolásra váró kérdése, hogy hol vannak a közös
politikák kiterjesztésének, elmélyítésének és fenntarthatóságának határai – ez különösen látható
a Lisszaboni Stratégia kudarcában –, s mivel ezen problémák napjainkban prioritást élveznek, ez
hátráltathatja a bővítési folyamatot. Tabajdi Csaba szerint az Unióban az eddigi kohézió
megerősítésével ellentétes folyamatok zajlanak, melyek a nemzeti szint felé tolják el a hangsúlyt.
Egyre szűkülő anyagi források állnak rendelkezésre olyan közösségi kezdeményezésekre, mint
az előbb említett Lisszaboni Stratégia, vagy a kutatás fejlesztés összehangolása, melyek nélkül
az EU nem lesz képes helytállni a világméretű versenyben. (Tabajdi 2007)

4. Az 1995. évi bővítésig az integrációra lépő országok közös nyugati értékrenddel, plurális
demokratikus berendezkedéssel és piacgazdasággal rendelkeztek, az „európai klub” tagjai
voltak. A rendszerváltó államok nem tartoznak bele ebbe a körbe, ezért tartott hosszú ideig maga
az elhatározás is, hogy részt vehessenek a Közösség működésében, nem is beszélve a
csatlakozásról. A történelmi és kulturális hagyományok, a szovjet rendszer visszatérésétől való
félelem azonban végül meggyőzte a hezitálókat, mely sokkal nehezebben megy végbe és
hosszabb ideig tart a kulturális értelemben is kívülálló Nyugat-Balkán államai esetében, ahol 15
évet kellett várni, míg az első állammal, Horvátországgal megkezdődtek a csatlakozási
tárgyalások.

5. Az állandó megújulást igénylő Unióban fáradtság tapasztalható a reformokat illetően is, s

elsősorban a nagy alapító tagállamokban (Németország és Franciaország) érzékelhető, hogy a
reformok iránti elkötelezettség is elérte határait, vagyis a további bővítésekkel ki kell várni, míg
ezen államok megoldják belső problémáikat. (Ágh 2006b)

Az Európai Uniónak mindenekelőtt választ kell adnia ezen feszítő kérdésekre, s csak utána
kerülhet napirendre a további bővítés, melyre verbálisan mindvégig nyitott volt az Unió. Így soha
nem volt aktuálisabb az a koppenhágai kitétel, hogy a Közösségnek is képesnek kell lennie az
újabb tagállamok befogadására. Már a 2004-es csatlakozást megelőzően – és azóta még inkább
– új elem annak hangoztatása, hogy a bővítésre csak akkor kerülhet sor, ha az Unió erre
fogadóképes lesz, és végrehajtja a szükséges intézményi reformokat, melyeket a keleti
bővítéshez a Nizzai Szerződésben realizált. Nizza hiányossága azonban, hogy csak 27 tagú
Közösséggel számolt – annak ellenére, hogy az EU ekkor már a Nyugat-Balkán államai számára
uniós perspektívát kínált –, s nem foglalkozott a további bővítések problematikájával.

Horvátország és a térség csatlakozásának dátuma nagymértékben függ(ött) attól, hogy maga a

Közösség végrehajtja-e és ha igen, mikor a szükséges intézményi reformokat, és mit tesz
abszorpciós kapacitásának kiszélesítése érdekében. Fokozták a további bővítések
bizonytalanságát az Európai Unióban fellépő válságjelenségekre adandó megoldások, az
alkotmányozási folyamat sikertelensége és a lisszaboni reformtervezet ratifikációs problémái4, s
nagy kérdés, hogy milyen módon sikerül megoldani az integráció mélyülése folyamatán esett
csorbát. Az Unió további bővítésére nem fog sor kerülni ezen problémák megnyugtató rendezése
előtt. Ugyanakkor bizakodásra ad okot Olli Rehn, bővítési biztos egy 2007-es nyilatkozata a
bővítés és/versus mélyítés körül kialakult vitáról: „a mélyítés és a bővítés nem egymással
ellentétes, hanem egymást kiegészítő folyamatok, és a kettő ötvöződése teszi napjaink Európáját
erősebbé, hatalmasabbá és meghatározóvá” (Rehn 2007)
1 Különös tekintettel a Közös Mezőgazdasági Politikára, a Regionális Politikára és a Strukturális
Alapokból való részesedésre.
2 A fogalom használata körül kialakult vitáról lásd a 3. fejezetet.
3 Az Európai Unió végső határairól szóló szakmai vita 2002 decemberében, az EU-10 csoporttal
lezáruló csatlakozási tárgyalások koppenhágai fordulója után kezdődött. A kérdés azóta is a viták
középpontjában van, s a 2005. decemberi Európai Tanács ülése már hivatalosan is napirendjére
tűzte.
4 2009 decemberében ugyan életbelépett a Lisszaboni Szerződés, de amikor az írországi
népszavazáson a nemek kerültek többségbe, s ratifikációs problémák merültek fel
Németországban, Csehországban és Lengyelországban, ez kihatott a bővítések folyamatára is,
annál is inkább, mert több tagállam, köztük a 2008. második félévében a soros elnöki tisztséget
betöltő Sárközy is hangoztatta, hogy a Lisszaboni Szerződés ratifikációjáig nem kerülhet sor
további bővítésre.

3. Az Európai Unió nyugat-balkáni politikája

3.1. Horvátország helye az európai térlehatárolásban

1. ábra. Horvátország geopolitikai elhelyezkedése

3.1.1. A Mediterráneum

Minden állam politikai berendezkedésére, társadalmi viszonyaira, gazdaságára, civilizációs

sajátosságaira kihatással van geopolitikai elhelyezkedése.1 Így van ez Horvátország esetében
is, ahol a nemzetépítés során, valamint külpolitikai törekvései kapcsán éppen ez a dimenzió
játszik meghatározó szerepet. Az európai térlehatárolás szerint látszólag egyszerűen
elhelyezhető az ország, hiszen tágabb összefüggésben a legnagyobb európai makrorégió, a
Mediterráneum része.

Tekintettel arra, hogy jelen munka Horvátország európai uniós csatlakozásának kérdéseit
tárgyalja, ebből a szempontból a szűkebb térlehatárolást alapul véve az ország a Balkán, illetve
a Nyugat-Balkán régió részének tekinthető, hiszen bővítési politikájában maga az Európai Unió
is ekként kezeli. Az uniós irányultság kapcsán ezért elsősorban a Nyugat-Balkán
összefüggésében kezelem Horvátországot, ugyanakkor röviden bemutatásra kerülnek azok a
közös vonások is, melyek miatt nem kerülhető ki, hogy az állam a Mediterrán Európának is része.

A horvát csatlakozás jól beilleszthető a konstruktivisták bővítésekről szóló elméleti

megközelítésébe (részletesen 1. 7 és 1. 8 fejezetek), mely szerint a bővítések során döntő érv a
közös identitás, a közös normák és kulturális értékek. Ennek alapján a horvát retorikában
kiemelkedő szerepet kap, hogy annak a Mediterráneumnak a része, mely az európai civilizáció
bölcsője, ahol létrejöttek az első európai államok, melyek öröksége az európai identitás
alapkövei.2

A történelem során több nagyhatalom is kísérletet tett a térség egyesítésére, de ez a Római

Birodalom óta valójában csak részsikereket eredményezett. A Római Birodalomban a mai
Horvátország területén az első magaskultúrát az illírek hozták létre, s nem véletlen, hogy a 19.
században, a horvát nemzeti ébredés időszakában az illírizmus meghatározó szerepet játszott.
A mediterrán térség három küzdelmekkel övezett, egymás mellett élő, egymásra hatást gyakorló
civilizáció találkozási pontjában található. Fernand Braudel szavaival élve „három kulturális
közösség, három óriási.

Ennek a három civilizációnak éppen a találkozási pontjában – Huntington civilizációs térképe is

itt húzza meg a határokat – fekszik Horvátország, mely magát a latin kereszténység
védőbástyájának tünteti fel. S való igaz, hogy keleti szomszédja, Szerbia már ortodox, míg
Bosznia-Hercegovina bosnyák lakossága iszlámhívő. Az erősen katolikus vallású horvátok
számára vallásuk a Nyugathoz való tartozás bizonyítéka, mely döntő érvnek bizonyult
csatlakozásuk során is.

A Mediterráneum, mint régió egységes kezelését nem övezi teljes egyetértés, melynek
hátterében nemcsak a fenti megosztó civilizációs és vallási különbségek állnak. Ezt támasztja
alá, hogy Róma bukása után a politikai tér erőteljesen megosztottá vált, és a létrejövő államok
nem voltak képesek konszolidálódni, határaik, kiterjedésük a történelem folyamán gyakran
változott. Időről időre más és más államok kerültek hatalmi pozícióba, majd ezek
meggyengülésével, esetleg önállóságuk megszűnésével újabb országok emelkedtek fel, s ezen
instabilitás ma is jellemzője a régiónak. Ez a széttagoltság tette lehetővé a nagyhatalmak
beavatkozását, s így a mediterrán térség mindig is nagyhatalmi ütközőzóna volt. (Pap 2001; Pap
2010)

A horvát történelem kiválóan példázza mindezt, mint ahogy azt is, hogy a Mediterráneum államai
etnikai problémákkal küszködő országok, mely ellentétek állandóan napirenden tartják a
szeparáció lehetőségét. Erre ismét Jugoszlávia rendszerváltás után elkezdődött és 2008-ig tartó
szétszakadása szolgálhat példaként, s ezt támasztja alá a nemzetiségi problémákkal és
szeparatizmussal küszködő Spanyolország Koszovó-ellenessége is.

Az első világháborút lezáró békék, a létrejött új államalakulatok, a területi változások ma is

ellentétek kiindulópontjai, melyek különösen a Földközi-tenger keleti területeit érintik. Gondoljunk
csak a mai napig időről időre felszínre kerülő olasz és horvát szembenállásra, melynek alapjául
az első világháború után Isztria, Fiume, valamint néhány dalmát sziget olasz kézre kerülése
szolgált3 (mely persze messzemenően nem elégítette ki a dalmát tengerpartra igényt tartó
olaszokat), vagy Dél-Tirol kérdésére, mely elmérgesítette az osztrák–olasz viszonyt.

A Mediterráneum egysége ellen szól annak második világháború utáni megosztottsága, mely
nem egyszerűen kettészelte a térséget – mint Közép- és Észak-Európában, ahol éles volt a
választóvonal –, mert itt keleten is találunk „nyugati” hatalmakat, sőt még NATO-tagállamokat is,
s Jugoszlávia példázza a harmadik típust, az el nem kötelezett államokat. Ez is szerepet játszik
abban, hogy a régió a két világrendszer szembenállásának egyik ütközőzónájává vált, s
mindemellett számos, évtizedek óta húzódó konfliktus – arab-izraeli szembenállás, Ciprus
problematikája, a kurd kérdés, a marokkói-algériai határviták – terheli a térséget.

A rendszerváltozással új törésvonalak keletkeztek a világban és az eddigi nyugat-keleti

szembenállás helyébe az Észak-Dél egyenlőtlenség került. Ennek a világot megosztó új vonalnak
a Földközi-tenger vált szimbólumává, melynek két partján a hatalmas és növekvő gazdasági
különbségek mellett egyre aggasztóbb a népesség diszparitása. Míg a régió északi részén fogy
és elöregedik a népesség, addig ezzel ellenkező előjelű folyamatok zajlanak le délen, mely
területekről egyre nagyobb mértékűvé válik a munkaerő északra történő vándorlása. A
makrorégió számos más nehézséggel is küzd, többek között környezetszennyezéssel, a
megoldatlan hulladékkérdéssel, az édesvíz hiányával és a nemzetközi terrorizmussal. (J. Nagy é.
n.)

A fentiekben felsorolt gondok olyan biztonsági kockázatot jelentettek, amelyek ráirányították a

Közösség figyelmét a térségre. Ráadásul a Mediterráneum, mint a nemzetközi politika egyik
főszereplője és a világ energiaellátásának központi tényezője, stratégiai jelentőségűvé is vált az
Unió számára.

A Mediterráneummal kiépített kapcsolatoknak több formáját és lépcsőfokát lehet elkülöníteni. Az

első társulási szerződések 1973-ban jöttek létre, s céljuk a Földközi-tenger mentén fekvő egyes
európai országok csatlakozásának elősegítése, melynek első állomása a déli bővítés
(Görögország 1981, Spanyolország és Portugália 1986). A régió integrálása azóta is folyamatban
van, a sorban a rendszerváltás után Szlovénia, valamint Ciprus és Málta uniós taggá válása
következett (2004), s jelenleg is különböző szinteken folynak a tárgyalások a Nyugat-Balkán
államaival és Törökországgal. A társulási szerződések másik csoportját a Földközi-tenger déli
partján lévő államokkal – Algéria, Marokkó, Tunézia, Egyiptom, Jordánia, Libanon, Szíria, Izrael,
Palesztin Hatóság – a hetvenes években kötött kétoldalú egyezmények alkották, melyek a
hagyományos történelmi és gyarmati kapcsolatokra épültek. (Szigetvári 2002)

Globális, a térség egészét átfogó stratégiára azonban még a kilencvenes évekig várni kellett.
Ekkor azonban, a rendszerváltó országok uniós irányultsága megbontotta a német-francia
egyensúlyt, a Közösség keleti irányba gravitált, s ennek ellensúlyozására, valamint a Földközi-
tenger térségének közvetlen és közvetett biztonságpolitikai kockázatának kezelésére, elsősorban
az uniós mediterrán tagállamok nyomására átfogó politikai koncepció kidolgozására került sor. A
keleti bővítést is meghatározó 1994. decemberi Esseni Csúcson megfogalmazták, hogy a
Mediterráneum „stratégiai jelentőségű, prioritást élvező térség”. (EC 1994)
Ennek következében az 1995. november 27–28-án a 15 uniós tagállam, valamint 11 nem EU-tag
mediterrán ország és a Palesztin Hatóság részvételével megrendezésre kerülő barcelonai
konferencián (1995. november 27–28.) elfogadták a Barcelonai Nyilatkozatot, és útjára indult a
Barcelonai Folyamat, s minden résztvevővel megkötésre kerültek az euro- mediterrán
megállapodások. (Barcelona 1995)

Ennek a folyamatnak azonban sem Horvátország, sem Szlovénia, sem a Nyugat-Balkán többi
állama nem volt része, hiszen a térség instabilitása, a polgárháborús viszonyok miatt az Európai
Unió nem kívánt közeledni és kapcsolatot kiépíteni a régió államaival. Erre még évekig, 1999-ig
várni kellett, s a Közösség akkor is más módot talált a közeledésre, mert kiszakítva a térséget a
Mediterráneumból létrehozta a Nyugat-Balkánra vonatkozó stratégiáját. Ez a magyarázata
annak, hogy a horvát csatlakozás tárgyalása során miért a nyugat-balkáni megközelítés kap
hangsúlyos szerepet.

A Barcelonai Folyamat célkitűzéseinek megvalósítása számos külső és belső nehézségbe

ütközött, s mivel térbeli kiterjeszthetőségének nincsenek korlátai, így nem volt akadálya 2008-as
újjáélesztésének és horizontális kitágításának. A megújítás élére nem véletlen, hogy
Franciaország állt, s közvetlenül hatalomra kerülését követően Nicolas Sárközynek kiemelkedő
szerepe volt abban, hogy 2008. július 13-án, Párizsban létrejött az Unió a Mediterráneumért
(Union for the Mediterraneum).

A tervezet eredetileg csak a Közösség part menti tagállamait kívánta mozgósítani, de Angela
Merkel német kancellár nyomására minden tagállamra kiterjesztették. Ezzel azonban a francia
geopolitikai cél, miszerint ezzel ellensúlyozhatja a német érdekszférába tartozó keleti bővítés
miatt megbomló egyensúlyt, meg is szűnt, s ráadásul félő volt, hogy a francia elnökség lejárta
után következő tagállamoknak nem lesz fontos a Földközi-tenger térsége.

Az Unió a Mediterráneumért rendkívül nagy kiterjedésű és hihetetlen sokszínű régiót kapcsol

össze, s az aláíró 43 ország között most már ott találjuk a Nyugat-Balkán államai közül
Horvátországot, Bosznia-Hercegovinát, Montenegrót és Albániát is – tehát nem minden nyugat-
balkáni országot –, mely nyitást jelent és új alapokra helyezi ezen országok eddigi geopolitikai
lehatárolását. Mivel a szövetség legfőbb feladatának a Közösség és déli szomszédai közötti
kapcsolatok kiterjesztését, a konfliktusokkal terhelt térségben a háború elkerülését és a
demokratizálódási folyamat elősegítését tartja – mely célok igen hasonlatosak egyéb regionális
nemzetközi szervezetek, pl. az EU létrehozásakor megfogalmazott alapvetésekkel – így az Unió
a Mediterráneumért tovább erősíti a Nyugat-Balkán integrációs esélyeit. (COM 2008g)
1 A térkép Horvátországot és a Mediterráneum azon országait ábrázolja, melyekkel Zágrábnak
történelmi, kulturális és gazdasági kapcsolatai meghatározó szereppel bírnak.
2 Az európai identitás alapelemei közül három is ehhez a régióhoz tartozik, így a zsidó,
keresztény hitvilág, a görög kultúra és a római jog és életerős civilizáció”, a latin keresztény, az
ortodox és az iszlám csap össze a régióban. (Braudel 1985)
3 A jugoszláv-olasz határvitában nem a békekonferencia döntött. A két állam 1920. november
12-én Rapallóban állapodott meg. Ennek alapján Isztriát és a Kvarneri-öblöt Olaszországhoz,
míg a horvát és dalmát tengerpartot az új délszláv államhoz csatolták. Fiume és környéke szabad
város lett, de ezt a megállapodást 1924-ben felrúgva az olaszok rátették kezüket a városra.

3.1.2. A Balkán régió és a Nyugat-Balkán szubrégió

Az Európ.ai Unió utolsó, keleti bővítésekor már egyértelmű volt, hogy a Közösség határainak
újabb kiterjesztése a Balkán irányába tágítja ki az európai teret. Az Unió számtalan
megnyilvánulása azt bizonyítja, hogy egységesen kezeli a térség államait, annak ellenére, hogy
még a régió határait sem egyszerű meghúzni, ugyanis a földrajzi, a történelmi, a politikai, az
etnikai, a kulturális, a nyelvi és a vallási választóvonalak nem esnek egybe. A Balkán, mint
földrajzi és politikai fogalom Európa délkeleti részét öleli fel. A legegyszerűbb a földrajzi
lehatárolás1, hiszen a Balkán a geográfiai térnek az a része, melyet északon a Száva és a Duna,
keleten a Fekete-tenger, délen a Földközi- és Égei-tenger, míg nyugaton az Adria és a Jón-tenger
jelöl ki.

A természetes földrajzi határvonalak azonban nem fedik egymást a politikai terekkel. A Balkán
esetében különösen igaz Braudel azon megállapítása, mely szerint „minden civilizáció homogén
kulturális teret, entitást alkot, amelynek határai nem egyértelműen húzhatók meg, és amelyen
belül több politikai, gazdasági egység is kialakulhat. Éppen ezért a politikai tér lehatárolása soha
nem könnyűi” (Braudel 1985)

Geopolitikai értelemben a szakirodalom a régió részének tekinti Szlovéniát, Horvátországot,

Bosznia-Hercegovinát, Szerbiát, Macedóniát2, Romániát, Bulgáriát, Albániát, Görögországot és
Törökország európai területeit, s itt máris látható a két térlehatárolás közötti különbség, hiszen a
fentiek alapján, geográfiai szempontból Románia és Szlovénia nem, Horvátország pedig részben
(metszi a Száva és a Kupa folyó) tartozik a Balkánhoz. Az eltérés hátterében az a nyilvánvaló
tény áll, hogy a Balkán esetében a természetes határok kevés szerepet játszottak a politikai terek
kialakulásában, annál is inkább, mert a térségben nem vagy nagyon későn alakultak ki az önálló
politikai egységek. Vannak olyan országok a régióban, melyek a rendszerváltást megelőzően
nem is rendelkeztek önálló államisággal.

Ebben szerepet játszik, hogy a Balkán mindig is nagyhatalmi – Római Birodalom, Bizánci
Birodalom, Török Birodalom, Habsburg Birodalom (Osztrák–Magyar Monarchia) és Oroszország
(Szovjetunió) – ütközőzóna volt, a nagyhatalmak örökös rivalizálása, szakadatlan vetélkedése a
területekért, a kizárólagosságért, az elsőbbségért, majd fokozatos kiszorulásuk a térségből
erőteljes megosztottságot eredményezett. Ezt csak fokozta és bonyolította a két Balkán-háború,
a két világháború és végül Jugoszlávia felbomlása.

Jugoszlávia szétesése kapcsán olyan kérdések merültek fel, mint a tagköztársaságok, valamint
Koszovó és a Vajdaság autonóm tartományok milyen nemzeti célokat fogalmaznak meg
maguknak, s ezek mennyire sértik egymás érdekeit. Ha egymás rovására határozzák meg
nemzeti célkitűzéseiket, az összeütközéshez vezet, mint ahogy ez be is következett a
kilencvenes évek balkáni háborúiban. Ugyanakkor az új politikai egységek kialakítása nemcsak
belső érdekek és egyéni elhatározás függvénye, hiszen felveti azt a problémát, hogy kinek lehet
önrendelkezési joga.

A balkáni népeknek és nemzetiségeknek? Vagy a korábbi alkotmányos különállással rendelkező

tagköztársaságoknak? (Hajdú 2007)

Mindezen kérdések megválaszolása a régió szomszédságában élő Európai Unió számára is

alapvető feladatként jelentkezett, de a rendezésre a nemzetközi jog határokra vonatkozó
passzusai nem minden esetben szolgáltatnak támpontot, és sok bizonytalanságot teremtettek. A
nemzetközi jog ugyanis nem ad egyértelmű választ arra, hogy a nemzetközi közösség miért
ismerte el négy egykori jugoszláv tagköztársaság jogát az önálló államiságra és miért utasította
el ennek lehetőségét az ezen tagköztársaságok keretein belül élő nemzetiségek
vonatkozásában. Miért nem volt hajlandó elismerni a Szerb Kraina, a Szerb Köztársaság, vagy
Koszovó önrendelkezés jogát az önálló állam megteremtésére, és miért változott meg a
véleménye mintegy egy évtizeddel Jugoszlávia felbomlása után Koszovó
vonatkozásában?3 Joggal merül fel a kérdés, hogy mi volt a jogi alapja annak, hogy
Horvátország, Szlovénia, Bosznia-Hercegovina és Macedónia belső határait szentnek és
sérthetetlennek fogták fel, ugyanakkor maga a négy állam többször is megkérdőjelezte azokat, s
mi több, kísérletet is tettek a megváltoztatásukra. Bosznia-Hercegovina kivételével a nemzetközi
közösség egyértelműen a nemzeti önrendelkezés elve mentén haladt, mely döntés a Helsinki
Záróokmány, a Párizsi Charta és az ENSZ Alapokmányán alapult. Ezen nemzetközi
dokumentumokra építve ismerték el a volt tagköztársaságok függetlenségét az egykori belső
határok mentén. A kérdés pikantériája, hogy mind a nemzeti önrendelkezés, mind az alkalmazott
uti possidetis juris (ahogy birtokoltátok) joga megkérdőjeleződött a Badinter Arbitrázs Bizottság
tevékenysége következtében. (Radan 2002, Sallai 2004, Sallai 2008)

Az Európai Közösség 1991. augusztus 27-én összehívott egy nemzetközi békekonferenciát, mely
szeptember 7-én Hágában kezdte meg működését. (Declaration 1991) A konferencián Lord
Carrington vezetésével kiadott Deklaráció rendelkezett egy Jugoszlávia konferencia
összehívásáról is, mely 1991. szeptember 7-én kezdte meg ülését, s melynek megnyitása
kapcsán az EK világossá tette, hogy csak a békés megegyezésen alapuló határváltoztatást
fogadja el, ezért október 18-án a konferencia rögzítette, hogy a tagköztársaságok függetlenségét
csak az akkori határok elismerésével hajlandó támogatni.

A békekonferencia a vitás kérdések megoldására felállított egy öt nyugat-európai

alkotmánybíróból álló döntőbizottságot, melyet elnökéről Badinter Bizottságnak neveztek el. A
Badinter Bizottság az uti possidetis elvet alkalmazta a kérdés nemzetközi jogi megoldására. Az
uti possidetis elv, a nemzetközi jogban használt történeti elv, melyet a határok megállapítása
során érvényesítenek, s ennek alapján a határ meghúzása a korábbi adminisztratív határok
változatlanul hagyása mellett történik. Az uti possidetis elvet először a 20. század elején az
amerikai spanyol gyarmatok függetlenedésekor használták először Dél-Amerikában majd
Afrikában. A Badinter Bizottság a Nemzetközi Bíróság Burkina Faso v. Mali ügyben 1986-ban
született ítélete alapján az uti possidetis elvét a nemzetközi jog egyik általános jogelvének
minősítette, holott az Európában soha, csak Dél-Amerikában, Ázsiában és Afrikában, vagyis a
volt gyarmatok esetében, tehát teljesen más körülmények között került alkalmazásra, így nem is
lehetett kötelező érvényű. Tény azonban, hogy az elvet a rendszerváltás utáni Európában az
egyes államok szétszakadása során egységesen alkalmazták, és minden esetben ragaszkodtak
a korábbi belső határok érintetlenül hagyásához, mely azonban nem találkozott minden érintett
állam érdekeivel és így óhatatlanul fegyveres konfliktushoz vezetett.

A Bizottság véleménye 1992. január 11-re készült el az azt kérelmező négy állam, Szlovénia,
Horvátország, Macedónia és Bosznia-Hercegovina számára. A Badinter Bizottság 3. válasza
alapján „ha bármilyen okból egy állam felbomlik, akkor korábban léteyő adminisztratív határai ay
új állam határaivá válnak, melyeket nem lehet sem erőszakkal, sem fegyveresen
megváltoztatni.” (Opinion 1992) A szerb álláspont szerint a tagköztársaságok határai nem mások,
mint közigazgatási, tehát adminisztratív határok, melyek semmilyen körülmények között nem
tekinthetőek államhatároknak. Szerbia szerint az államhatárok kizárólag nemzeti, etnikai alapon
kerülhettek kijelölésre. Tekintettel arra, hogy a kivált tagköztársaságok és a nemzetközi közösség
nem ezt az álláspontot képviselte, így fegyverrel próbált meg érvényt szerezni azon
követelésének, hogy az etnikai határokat és a politikai határokat egymáshoz igazítsák. Az így
kialakult katonai konfliktus egy évtizedig lángba borította a volt Jugoszlávia területét.

Ez a dilemma és a tartós nemzetállamok hiánya a Balkánt politikailag instabil térséggé változtatta,

hiszen a politikai határvonalak Jugoszlávia felbomlása óta sem állandóak (Szerbia és
Montenegró különválása, Koszovó függetlenedése). A Balkán euroatlanti integrálása tehát a
térség stabilitása szempontjából kiemelkedően fontos, mind a régió államai, mind az Európai Unió
tagállamai részéről, hiszen a fenti események is igazolják, hogy a hidegháború időszakában
kialakított 2+2+2 biztonságpolitikai modellre épített egyensúly felbomlott. Hajdú Zoltán szavaival
élve, a Balkán-félsziget „kicsiben az egész Európát reprezentálta”, hiszen a 2+2+2 formula
értelmében két állam a Varsói Szerződés tagja (Románia és Bulgária), kettő NATO tagállam
(Görögország és Törökország), s ismét kettő nem tartozott egy szövetségbe sem (Jugoszlávia
és Albánia). (Hajdú 2007; Vukadinovic 2002)

A rendszerváltás után kialakult stabilitási vákuum következtében az Unió biztonságpolitikai

szempontból kezdetben egységesnek tekintette az egész Balkánt. 1999-ben, Helsinkiben
azonban kettészelte a térséget azzal, hogy Románia és Bulgária zöld utat kapott a csatlakozási
tárgyalások megkezdésére, s így a keleti bővítés részeként 2007. január elsejétől uniós tagok
lettek. A Balkánnak ez az „euro-politikai” megosztása vezetett el a Nyugat-Balkán szubrégió
mesterséges kialakításához.

A Nyugat-Balkán nem földrajzi térként, hanem mint politikai fogalom jelenik meg, és az Európai
Unió bővítési politikájának részeként azt a területet foglalja magába, melynek államai még nem
tagjai a Közösségnek, de már részesei az európai integrációs folyamatnak. A „nyugat” előtag
utal arra, hogy a térséghez tartozó államok külpolitikája európai uniós, vagyis nyugati orientációjú.
A Balkánnak ez az euro-politikai megosztása egyben azt is jelenti, hogy a Nyugat-Balkán államai
egy csokorba foglalhatók, mert hasonló történelmi örökséggel és célokkal rendelkeznek, s
hasonló problémákkal küszködnek az integrációs folyamatban. Az Európai Unió által létrehozott
mesterséges térlehatárolás alapján ma a régióhoz tartozik4Horvátország, Bosznia-Hercegovina,
Macedónia, Szerbia, Montenegró, Koszovó és Albánia, a hétköznapi szóhasználatban elterjedt
politikai felosztás szerint a volt Jugoszlávia, plusz Albánia, mínusz Szlovénia. (Vuletic 2007)

2. ábra. A Nyugat-Balkán régió államai (2008)

A Nyugat-Balkán terminológia használatát meglehetősen ellentmondásossá teszi, hogy a régió
országai zömében olyan kezdeményezésekben vesznek részt, melyek nevében túlnyomóan a
Délkelet-Európa szerepel.5Ráadásul a Balkánnak ez a fajta megosztása logikailag és
kimondatlanul is azt jelenti, hogy léteznie kellene egy Kelet-Balkánnak is, de ez a terminológia
nem vált bevetté. Az elnevezést mesterségesnek, negatív tartalommal töltöttnek érzik, és éppen
ezért nem kedvelik a régióhoz tartozó országok sem. Nem véletlen, hogy a térség államaiban –
s ez különösen igaz a Balkántól magát elhatárolni kívánó és közép-európai identitását hangoztató
Horvátországra – a Délkelet-Európa kifejezést használják.

A Nyugat-Balkán mindent összevetve olyan térséget jelent az Európai Unió számára,

melynek további sorsa erősen befolyásolja a Közösség fejlődését, s a régió elsősorban
geostratégiai helyzete miatt hatványozottan fontos szerepet tölt be az Unió külpolitikájában,
hiszen egyrészt nem Európa földrajzi perifériáján fekszik, hanem a kontinens közepén, másrészt
uniós és NATO-tagállamokkal körülvéve mindkét nemzetközi szervezet számára kiemelten fontos
a régió integrálása, az Európa közepén tátongó enklávé megszüntetése. (Inotai 1997a; Inotai
1997b)

A terület integrálása biztonságpolitikai szempontból kiemelkedő jelentőséggel bír, hiszen a

Nyugat attól tart – s ezt támasztják alá a kilencvenes évek eseményei is –, hogy ha nem kínál a
régió országainak uniós perspektívát, akkor ezekben elmaradhatnak a szükséges reformok, s ez
további politikai instabilitáshoz vezetve felerősítheti a nacionalista konfliktusokat. A funkcionalista
iskola által hangoztatott spill over hatás következtében ezen ellentétek nem állnak meg az Unió
határain, így a csatlakozás elmaradása biztonságpolitikai kockázatot jelent az EU számára,
hiszen az itteni konfliktusok könnyen áttevődhetnek a Közösség területére. Ezt fejezi ki
Christopher Patten külügyi biztos 2002-ben, a NyugatBalkán Demokratikus Fórum ülésén
elhangzott nyilatkozata is, mely szerint „a választás nagyon egyszerű: vagy mi exportáljuk a
stabilitást a Nyugat-Balkánra, vagy a Balkán exportálja az instabilitást hozzánk” (Patten 2002)

Egyes elemzők szerint a rendszerváltás, illetve a kilencvenes évek újabb törésvonalat hoztak
létre Európában. Ez közel sem volt olyan megosztó, mint a vasfüggöny, de mégis elválasztotta
Közép-Európát és a Balkánt. Ebben meghatározó szerepe volt a közép-európai államoknak is,
melyek az integrációs versenyben a kilencvenes évek során igyekeztek elhatárolni magukat attól
a Balkántól, mely még mindig az autoriter rezsimek és féldemokráciák hazájaként, az elmúlt
rendszer árnyékaként veszélyeztette a stabilizációt.

A fordulópont a kilencvenes évek legvégén következett be, mely az egykori közép-európai

államok és az Unió hozzáállásában egyaránt érzékelhető volt. A törésvonal azonban annyiban
még mindig releváns, hogy a régió országainak euroatlanti integrációja még várat magára,
ugyanakkor a korábbi elhatárolódás megszűnt, s helyébe a térség felzárkózását támogató
folyamatok léptek.

A Balkán a szakirodalomban nemcsak a nagyhatalmak ütközőzónájaként, hanem Európa és

Közel-Kelet közötti összekötőkapocsként is megjelenik, s ez sajátos civilizációs, kulturális, nyelvi
és vallási sokszínűséget eredményezett. A Balkán civilizációs szempontok alapján meghúzható
határai egy újabb térleosztást indukálnak. A volt Jugoszlávia egyes utódállamai, így Szlovénia és
Horvátország kulturális, történelmi, vallási és gazdasági hagyományaira támaszkodva Közép-
Európa részeként tekint magára. Ennek igazolása Szlovénia esetében egyszerűbb, hiszen
geográfiai értelemben sem része a Balkánnak, ráadásul mára már az Európai Unió tagállama.

Horvátország számára nehezebb a kérdés, mivel földrajzilag a Balkánhoz tartozik, s a

Nyugat-Balkán többi államához hasonlóan lemaradt az euroatlanti integrációban is. Ennek
ellenére a horvátok minden alkalmat megragadnak a Közép-Európához való tartozásuk
hangoztatására és bizonyítására. Tény, hogy a két kultúra metszéspontjában lévő állam Európa
két régiójának, a Balkánnak és Közép-Európának a törésvonalában, valamint a nyugati és a keleti
katolicizmus találkozási pontjában található, s a latin kereszténység védőbástyájának tekinthető.

A horvát álláspontot támasztja alá Huntington civilizációs elmélete is, mely Európát egy
észak-déli vonallal kettévágja, s az ezen vonaltól nyugatra található országok – köztük
Horvátország is – a nyugati, latin kereszténység civilizációs körébe, míg az ettől keletre lévő
területek az ortodox és iszlám vallás által meghatározott területek közé tartoznak. (Huntington,
1995) Nem véletlen, hogy a vallás és a nemzeti identitástudat mind a mai napig kulcsfontosságú
szerepet játszik a horvát retorikában, mely szerint „Horvátországban az Egyház gondoskodó
anyaként őrzi, és védelmezi a horvát nép évezredes kulturális patrimoniumát”.6 (Gereben 2003)

Vallási tekintetben a régió határai nehezen húzhatóak meg. Míg a két nyugati állam, így
Szlovénia és Horvátország lakossága római katolikus, addig a tőlük keletre élők többsége –
kivéve a jelentős számú muzulmán hívővel rendelkező Bosznia-Hercegovinát és Albániát –
görögkeleti vallású. Az erős vallási megosztottság összefonódik az etnikai heterogenitással, s
ezek összekapcsolódva gyakran torkollanak nemzeti ellentétekbe, nehezítve ezzel a
nemzetállamok stabil térlehatárolását, fokozva a térség instabilitását.

Az eltérő kulturális vonásokat gyarapítja a nyelvi és etnikai megosztottság, az írásbeliség

különbözősége. Ez utóbbi a valláshoz kapcsolódóan kettéosztja a térséget latin és cirill írásjeleket
használó területekre. Etnikai, nyelvi szempontból a Balkán sokszínűségét támasztja alá a szláv,
a görög, az albán, a román, a magyar és a török7 népcsoport és önálló nyelvi egység létezése.

Ennek a nagyfokú megosztottságnak és az ebből fakadó állandósuló problémáknak

köszönhetően a Balkánhoz pejoratív értelmezések társulnak, az európai köztudatban az
elmaradottság, a kulturálatlanság, a zűrzavaros helyzet szinonimája, s gyakran azonosítják véres
etnikai konfliktusokkal, autoriter berendezkedéssel, a bűnözés és korrupció hazájával. (Glenny
1999)
1 A Balkán-félsziget elnevezés is csak a 19. században jelent meg, August Zeune német
földrajztudós nevéhez fűződik, aki 1808-ban először használta ezt a fogalmat. Azóta a földrajzi
fogalom erőteljesen kitágult és politikai tartalommal töltődött.
2 Az ENSZ és más nemzetközi szervezetek a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság
(Former Yugoslav Republic of Macedonia; FYROM) elnevezést használják, elkerülve a
Görögországgal kialakult névvitát. [United Nations Resolution 225 (1993)]
3 A Nemzetközi Bíróság – melynek először kérték ki véleményét ilyen ügyben – kimondta,
hogy Koszovó 2008. február 17-i függetlenségének kikiáltása nem ütközik a nemzetközi jogba.
Az eset érdekessége, hogy eddig vagy az ENSZ Közgyűlés, vagy az ENSZ BT határozatai
mondtak hasonló esetben véleményt, az 1960-as és 1970-es években, illetve Jugoszlávia
felbomlása utáni időszakban.
4 A Nyugat-Balkán fogalma változó kategória, hiszen megalkotásakor mindössze öt állam
tartozott a szubrégióhoz. Az azóta bekövetkező változások, így Szerbia és Montenegró
különválása, valamint Koszovó függetlenedése miatt mára már hétre bővült az országok száma.
5 Közép-Európa Kezdeményezés (CEI), Közép-Európa Szabadkereskedelmi Térség
(CEFTA), Délkelet-Európai Stabilitási Paktum, Délkelet-Európai Együttműködési
Kezdeményezés (SECI), Délkelet-Európai Együttműködési Folyamat (SEECP)
6 Az idézet Sanjek, Franjo – Krajlevic, T: Religion und nationale Identität der Kroaten
kéziratából származik.
7 A magyar és török népcsoport nem rendelkezik önálló államisággal a térségben.
 3.2. Egység versus heterogenitás a Nyugat-Balkán szubrégióban

A fentiekben vázolt különböző szempontú térlehatárolás és heterogenitás ellenére az Európai

Unió az integrációs folyamatban egységesen kezeli a Nyugat-Balkánt. A Közösség több
tényezővel is alátámasztja a térség homogenitását. A régió államai kivétel nélkül rendszerváltó
(1) és egyben nemzetépítő országok (2), gazdaságuk jóval alatta teljesít az uniós átlagnak (3),
magas fokú a szervezett bűnözés (4), a térség országai között hiányoznak, illetve esetlegesek az
intraregionális kapcsolatok (5) és hasonló külpolitikai orientációval rendelkeznek (6). Az
alábbiakban ezen sajátosságok mentén haladva, érthetővé válnak azok a folyamatok, melyek a
térség egységes kezeléséhez vezettek.

Rendszerváltó országok

A Nyugat-Balkán államainak közös történelmi öröksége a szocialista berendezkedés, bár

tartalmát illetően élesen különválik az ízig-vérig sztálinista Albánia és a keleti blokkon belül
egyedülállónak számító, jóval több szabadságot biztosító jugoszláv önigazgatási
rendszer.1 Ennek következtében közös vonás, hogy a régió államai kivétel nélkül olyan
rendszerváltó országok, ahol korábban nem alakultak ki a demokratikus hagyományok és
intézményrendszer. A múlt ezen hagyatéka erőteljesen rányomta bélyegét a kilencvenes évekre
is, mert a demokratikus berendezkedés és szabad választások látszata alatt erőteljesen autoriter
vonások is konzerválódtak. Mindezt elősegítette a civil társadalom hiánya és a felemás módon
végbement privatizáció, melynek következtében a régi politikai elit megőrizte befolyását a kezére
játszott állami tulajdon segítségével. Ezt támasztja alá az is, hogy ellentétben más (Közép-
Európa) rendszerváltó országokkal, a Balkán térségében a nyolcvanas években nem alakult ki
erős ellenzék, illetve ellenzéki pártok, s Horvátország kivételével a gazdaságban sem váltak
uralkodóvá a nem állami formák. A plurális demokrácia és piacgazdaság nem létezetett 1990
előtt, így csak a rendszerváltással indulhatott el az átalakulás folyamata. A politikai kultúrából
hiányoztak olyan alapértékek, mint a párbeszéd, a tolerancia és a kompromisszumkészség.

A politika színterén a régióban két meghatározó irányzat jött létre. Egyrészt a nacionalista, etnikai
alapon szerveződő autoriter pártok, melyek a nemzetállamok megteremtésének ideológiájával át
tudták menteni hatalmukat, és a kilencvenes években meghatározó szerepet játszottak a térség
államaiban. Az ő retorikájukban nem szerepelt az euroatlanti integráció, ellentétben a másik
oldallal, mely éppen ezt tűzte zászlajára, de nem rendelkezett kellő erővel és hatékony
stratégiával ennek érvényre juttatásához. A Nyugat-Balkánon tehát a rendszerváltás sajátosan,
a szovjet blokk országaitól eltérő módon, megkésve, számos antidemokratikus elemet megőrizve,
a régi pártállami elit hatalmának átmentésével ment végbe. Ezen homogenitás éles ellentétben
áll azzal, hogy az átalakulás időben és mélységében nagyon eltérő módon valósult meg, és a
régió országai a demokratikus intézményrendszer és plurális demokrácia kiépítésének különböző
szintjein állnak. (Gallagher 1998)

Nemzetépítő államok

A Jugoszlávia felbomlásával létrejövő régi-új államok számára a rendszerváltás mellett az

elsődleges feladat a nemzetépítés volt. A NyugatBalkán országainak közös jellemzője a
nemzetállamiság megteremtésének ezen késői volta, mely nemcsak a nemzeti identitás
megfogalmazásában, de a politikai tér minél nagyobb kihasításában és etnikailag homogén terek
kialakításában is jelentkezett, napirenden tartva a helyi és regionális konfliktusokat. A Nyugat-
Balkán kvázi „bukott államai” számára a nemzetállam megteremtése megkésve jelentkezett, s
olyan új problémákat vetett fel, mely a radikális nacionalizmus újjáéledésével a véres
összetűzésektől sem riadt vissza. Nem véletlen, hogy a régióban azok a politikai pártok és
csoportosulások jutottak hatalomra, amelyek nacionalista, populista célokat tűztek ki maguk elé,
s ez hatékony eszköznek bizonyult mind a hatalom megszerzésére, mind megtartására, elterelve
a figyelmet a belső politikai problémákról. (Gallagher 1998; Ágh 2006d; Longo 2003)

Bonyolítja a helyzetet, hogy a régió országaiban a régi pártállami vezetők sikeresen átmentve
hatalmukat, a nacionalizmus álcája mögé bújva legitimitást nyertek. Grúber Károly ezt a
jelenséget nómenklatúra-nacionalizmusnak nevezi. (Grúber 2002) A nacionalista expanziós
stratégia legfőbb támogatói éppen a régió országainak vezetői: Szerbiában Milosevié, Albániában
Berisha, míg Horvátországban Tudman elnök. Egyedül Macedóniában sikerült elkerülni a
nacionalista túlkapásokat, bár a nemzeti büszkeség felélesztése az itteni politikai vezetés
számára is lehetővé tette az államépítés nehézségeinek elfedését. Matthew Longo, aki „új
nacionalizmusnak” nevezi a fogalmat, arra is rámutat, hogy éppen a nemzetépítésből fakadóan
nagyon ellentmondásos az Unióhoz való csatlakozás kérdése, mely a közvéleményben azt a
látszatot kelti, hogy a létrejövő állam képtelen az önállóságra és egy új nagyhatalom, az EU
árnyékában tud csak fennmaradni. Ezért is veszélyes az Európai Unió ragaszkodása a
csatlakozási feltételek szigorú és maradéktalan betartásához, mely a Nyugat-Balkánon
kontraproduktív folyamatokat indíthat el, megerősítve az újnacionalizmust és az Európa-
ellenességet. (Longo 2003, Ágh 2006b)

Alacsony gazdasági teljesítmény

A Nyugat-Balkán homogén kezelését elősegítik a régió gazdaságának közös vonásai is. Így a
térségben a gazdaság teljesítőképessége meglehetősen alacsony, melynek hátterében a
megkésett modernizáció, a gazdasági szerkezetátalakítás lassú, megtorpanásokkal teli
folyamata, a szükséges reformok felemás volta, a gazdasági életben való túlzott állami
szerepvállalás, a késői privatizáció és az elmúlt rendszer politikai elitjének átmentése az ún.
„nómenklatúra privatizáció” állnak. (Bugajski 2001) A Nyugat-Balkán tartósan magas inflációval,
az államháztartás súlyos hiányával, a folyó fizetési mérleg jelentős deficitjével, rendkívül
nagyarányú munkanélküliséggel (még a válságot megelőzően, 2007-ben is 25,6%) küszködik. A
gazdaság fő motorja évek óta változatlanul a fogyasztás, valamint a beruházások növekedése.
(ICEG 2008)

A térség általában vett elmaradottsága még élesebben kirajzolódik, ha összevetjük a többi

rendszerváltó ország, főként Közép- és Kelet-Európa gazdaságának jellemzőivel. Utóbbi a
kilencvenes évek elején kialakuló gazdasági krízisből 1996–97-re talpra állt, míg a Balkán
(nemcsak a Nyugat-Balkán) esetében 1997 ellentétes fordulópontot jelentett. A régió gazdasági
teljesítőképességének kilencvenes évek elején végbemenő lelassulása után 1997-ben még
erőteljesebb dekonjunktúra vette kezdetét, mely kihatással volt az élet egyéb területeire, többek
között lelassította a társadalmi-politikai változásokat is. Ennek eredményeképpen a két térség
közötti gazdasági különbségek a kilencvenes évek végére nem hogy csökkentek, de még nőttek
is, s az ezredforduló után felgyorsult gazdasági növekedés ellenére a Nyugat-Balkán még mindig
igen messze van nemcsak az uniós normáktól, hanem a szomszédos régió fejlettségétől is. A
GDP Közép- és Kelet-Európában két-háromszorosa a balkáni államokéinak, melynek
következtében az interregionális divergencia gazdasági, társadalmi és politikai téren egyaránt nő
a két térség között. (Ágh 2006b) Mindez arra indította a Közösséget, hogy egységesen kezelje a
gazdasági problémákkal küszködő térséget, amely azonban éles ellentétben áll a régió egyes
országainak gazdasági fejlettsége és teljesítőképessége közötti hatalmas különbségekkel. Erre
éppen Horvátország szolgál jó példával, mely makrogazdasági mutatói tekintetében magasan
kiemelkedik a régióból, ennek ellenére az Unió a Nyugat-Balkán részeként kezeli.
 Sgervegett bűnözés

A Nyugat-Balkán integrálásának elmaradása, illetve késleltetése nemcsak a politikai instabilitás

miatt jelent veszélyt az Unió számára, hanem a térségben uralkodó szervezett bűnözés is komoly
kockázat. A régió egészére jellemző hogy a transznacionális kihívások közül a szervezett
bűnözés különféle formái állandósultak, s nem véletlen, hogy az uniós bírálatok túlnyomó
többsége is erre vonatkozik. Hátterében a múltból örökölt, hivatalosan is támogatott bűnözés
húzódik meg, mely kihasználva a rendszerváltás kapcsán kialakult bizonytalanságot még jobban
felerősödött. A szervezett bűnözés szinte minden formájával találkozhatunk a térségben, melyek
közül a legnagyobb problémát az illegális bevándorlás, az emberkereskedelem, az etnikai,
politikai célzatú merényletek, valamint, a drog-, fegyver- és különféle árucikkek csempészete, az
iszlám extrémizmus és a terrorizmus jelentik. A szervezett bűnözés számára a Nyugat-Balkán
ideális tér, hiszen a régió geográfiai helyzete, az Európát és Ázsiát összekötő történelmi balkáni
útvonal felélesztése, a járhatatlan hegyvidéki területek és a gyakorta ellenőrizhetetlen határok
kedvező körülményeket teremtenek. Ezt fokozza a hatékony intézményi és jogi háttér hiánya, az
igazságszolgáltatás reformjának késleltetése és a politikát is behálózó hatalmas méreteket öltő
korrupció. Érdemi változások és eredmények a szervezett bűnözés visszaszorítása terén
azonban mindaddig nem is várhatóak, amíg a gazdaság el nem ér egy olyan fejlettségi szintet,
mely az ott élők számára más megélhetési alternatívát biztosít a szervezett bűnözésen kívül.2

A térségi intraregionális kapcsolatok hiánya

A Nyugat-Balkán olyan egyedülálló szubrégió Európában, melynek államai egymáshoz nem vagy
csak nagyon lassan közelednek. Ez teljesen ellentétes azzal a nemzetközi gyakorlattal, hogy a
szomszédos országok számára prioritást élvez az egymással való jó kapcsolatok ápolása.
Tekintettel arra, hogy a térség országai nemzetállamukat és annak határait, valamint etnikai
homogenitásukat csak egymás rovására, de legalábbis egymás ellenében voltak képesek
kialakítani, ezért a legnagyobb ellenséget éppen egymásban, illetve közvetlen
szomszédságukban látták. Ez vezetett a véres balkáni háborúkhoz, melyek csak a nemzetközi
közösség közbeavatkozásával értek véget, de az ellenséges viszonyt nem tudták megszüntetni.
Nem véletlen, hogy az Európai Unió részéről a csatlakozás egyik előfeltétele az intraregionális
kapcsolatok kiépítése és elmélyítése a Nyugat-Balkán országai között, mely alapvető biztosítéka
lehet a háború okozta ellentétek felszámolásának. 2006. január 26-án a Bizottság is
megerősítette, „hogy a Nyugat-Balkán államainak nagyobb szerepet kell vállalnia a regionális
kapcsolatok kiépítésében, a kereskedelem, a menekültek visszatérése, az energia, a közlekedés,
a környezetvédelem kérdéseiben.” (COM 2006a) Emerson több munkájában is rámutat arra,
hogy nem elégséges a régió államai közötti kapcsolatok normalizálása, legalább annyira fontosak
az interregionális kapcsolatok, különösen Közép-Európa és a Nyugat-Balkán országai, valamint
a két térség szubrégiói között. Ennek hátterében az áll, hogy a régióban a földrajzi határok
gyakran átszelik a történelmi és etnikai szempontból korábban egységes tereket, ezért különös
kohéziós szerepe lehet ezen területek jószomszédi viszonyának, melyben a határ nem elválaszt,
hanem összeköt. (Emerson 2001, 2004) Ez lehetővé teszi, hogy az új tagállamok – többek között
Magyarország is – tapasztalataikkal segítsék a nyugat-balkáni államok euroatlanti integrációját.

Azonos külpolitikai irányultság

Radovan Vukadinovié, a Zágrábi Egyetem professzora a régió kohéziós erői közé sorolta, hogy
a térség kis államai történelmük során érdekeiket csak valamely nagyhatalom támogatásával
tudták érvényesíteni, tőlük várták belső és egymással szemben fennálló problémáik megoldását.
A terület országaira tehát jellemző a hagyományosan nagyhatalmi orientáció – mely azonban
nem ugyanazt a nagyhatalmat jelenti minden állam számára, s ez mindig is lehetőséget adott a
külső beavatkozásra –, illetve az erős hatalmakkal való kapcsolattartás. A rendszerváltás után
ennek tudható be, hogy a Nyugat-Balkán államainak külpolitikai célja az uniós, illetve NATO
csatlakozás.3

Összességében elmondható, hogy a Nyugat-Balkán mind politikai, mind gazdasági, mind

társadalmi téren sajátos, kohéziós vonásokkal rendelkezik. A régió minden állama erőteljes
nemzetépítő tevékenységet végez,miközben a rendszerváltás nehézségeivel küszködik. A
térségre jellemző az éppen kialakulóban lévő demokratikus berendezkedés, az etnikai és
szociális problémákkal terhelt társadalmi viszonyok, a háború negatív hatásai miatt a gazdaság
szerkezetátalakításának befejezetlensége és alacsony teljesítménye, valamint az egymással
szembeni gyanakvás. Természetesen ezen közös vonások a régió egyes államaiban nem
egyforma mélységben, hanem specifikus jegyekkel tarkítva jelennek meg, s elemzők éppen azzal
magyarázzák a térség csatlakozási nehézségeit, hogy lényegesen heterogénebb, mint Közép-
és Kelet-Európa volt. Ezek a későbbiekben bemutatásra kerülő sajátosságok és különbözőségek
jól tükröződnek a nyugat-balkáni államok euroatlanti integrációjában, s abban, hogy melyik állam
éppen hol tart ebben a folyamatban.
1 Mindehhez, ha az egész Balkánt vizsgáljuk egy harmadik variáció is társul Bulgária és Románia
ortodox kommunista berendezkedésével.
2 A Nyugat-Balkán biztonságpolitikai kockázatairól szóló információk a Magyar Köztársaság
Katonai Felderítő Hivatalának Nyugat-Balkánnal foglalkozó szakértőitől, Dr. Magyar Istvántól, Gál
Csabától, Urbán Józseftől és Sándor Mátyástól származnak.
3 Radovan Vukadinovic, a Zágrábi Egyetem Politikatudományi Kara professzorával készített
interjú alapján.

3.3. Az Európai Unió nyugat-balkáni politikájának fő állomásai és sajátosságai

Az Európai Uniónak már a keleti bővítés kapcsán nagy dilemmákkal kellett szembenéznie,
melyekre mind a mai napig nem sikerült megnyugtató választ találni, márpedig ezek erőteljesen
kihathatnak a további növekedésre. 2004 után a további bővítések miatt egyre sürgetőbbé vált
annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy hol húzódnak Európa földrajzi és funkcionális
határai, térben meddig és milyen módon folytatható a terjeszkedés, hogy a további bővítések
célja az európai jólét és gazdaság kiterjesztése, vagy inkább a regionális stabilitás megteremtését
és kiteljesedését irányozzák elő. Bár a megoldás még várat magára, az azonban egyértelműen
látható, hogy az Unió elkötelezett a bővítés folytatása mellett. A Nyugat-Balkán esetében annyi
világosan megfogalmazódik, hogy a régió csatlakozásának elsősorban nem gazdasági előnyei,
hanem biztonságpolitikai elemei kerülnek előtérbe.

Az EK Európáért érzett felelőssége már Jugoszlávia szétesése és az azt követő háborúk idején
gondolkodásra késztette a Közösséget, bár némi időnek el kellett telnie, mire a Maastrichtban
létrehozott Közös kül- és biztonságpolitika (Common Foreign and Security Policy – CFSP)
megfelelő választ tudott adni a térség stabilizálására. A jugoszláv eseményeket az EU második
pillére kudarcként élte meg, hiszen nem hogy „közös” nem volt, de még csak nem is működött. A
Közösség nem tudott mit kezdeni a közvetlen szomszédjában kialakuló háborús eseményekkel,
s ez lehetőséget adott a NATO és az USA beavatkozására.

Hiányzott a tagállamok közötti politikai konszenzus, a fellépéshez szükséges intézményi és

katonai feltételek sem voltak adottak, s ezért részvétele a balkáni konfliktusok megoldásában
nem az EU keretein belül, hanem nemzetközi műveletekhez kapcsolódva valósult meg. Az EU
tagállamai elsősorban saját nemzetállami érdekeiket tartották szem előtt, ezért hiányzott a CFSP
működéséhez (egyhangú döntéshozatal) szükséges egységes politikai akarat. Azon államok,
melyek maguk is belső szeparatista problémákkal küszködtek – pl. Nagy-Britannia vagy
Spanyolország – Jugoszlávia egységéért szálltak síkra, ugyanakkor más tagállamok, így
Németország, Dánia és Olaszország támogatták a felbomlást. Az esetleges katonai beavatkozás
elől csak Görögország zárkózott el teljesen, a többi tagállam elvben nem ellenezte ugyan, de a
módjáról nem tudott megállapodni. Franciaország csak a Nyugat-európai Unió (West-European
Union – WEU) színeiben az Egyesült Államok bevonása nélkül, Nagy-Britannia viszont csak az
Egyesült Államok részvételével, azaz a NATO kötelékében szándékozott támogatni az
intervenciót. Még arról sem tudtak megállapodni, hogy az elvi katonai beavatkozások légi vagy
szárazföldi műveletekből álljanak-e. Az azonban általánosan elmondható, hogy a katonai
beavatkozásért a politikai felelősséget egyik tagállam sem akarta felvállalni. Az EU a kilencvenes
években ténylegesen csak indirekt eszközök – segélyek és támogatások – alkalmazásával tudott
hozzájárulni a balkáni válságkezeléshez. (Gazdag 2000)

Nem mellékesek a rendezés hátterében megbúvó nagyhatalmi érdekek és játszmák sem. Bár az
Egyesült Államok eleinte azt a látszatot keltette, hogy a délszláv válság megoldását teljes
mértékben az Európai Közösségre hagyja, valójában az ENSZ Biztonsági Tanácsának állandó
tagjaként, a másik nagyhatalmi játékossal, a Szovjetunióval (majd Oroszországgal) együtt
konzekvensen megakadályozták a jugoszláv krízisbe történő katonai beavatkozást.

Az Európai Unió részéről az első halvány jel Dayton után villant fel, amikor a Bizottság 1996.
február 14-én először tett említést arról, hogy a térség stabilitását regionális együttműködéssel
lehet megvalósítani. Erre építve 1996 decemberében az emberi jogok, a kultúra és a regionális
együttműködések támogatására útjára indították a Folyamat a stabilitásért és jószomszédságért
Délkelet-Európában kezdeményezést (Folyamat), a létrehozó nyilatkozat aláírásának helyszíne
után elnevezett ún. Royaumont-folyamatot. (CFSP Annual 1997–1999) A Royaumont-folyamat
célja a daytoni egyezmény által meghatározott kötelezettségek megvalósulásának figyelemmel
kísérése, illetve a feltételek teljesítésének támogatása volt – ezúttal egy tágabb megközelítésben.
A Folyamat feladata ösztönözni a párbeszédet, a kapcsolatokat és az együttműködést a civil
társadalom minden szintjén az egész nyugat-balkáni régióban. A kezdeményezés gyengeségére
utal, hogy csak két évvel később, 1997-ben került sor a civil együttműködések koordinátorának
kijelölésére. A Folyamat 1999-ben vált aktívabbá, több találkozóra is sor került (Ohrid, Budapest,
Bled), és még abban az évben több mint 30 projektet koordináltak és finanszíroztak (közösségi
költségvetésből és közvetlen tagállami hozzájárulásokból) mintegy 5 millió euró összegben. A
kezdeményezés a Stabilitási Paktum létrejöttekor nyerte el valódi jelentőségét, amikor is a
Demokrácia és Emberi Jogok Munkaasztal egyik főszereplőjévé vált.

Az EU és a régió kapcsolatrendszerében a következő állomást az 1997. április 29-én a Tanács

által kezdeményezett „Regionális Megközelítés” (Regional Approach) jelentette, melyben öt
állam, Jugoszlávia utódállamai (Szlovénia kivételével) és Albánia esetében szorgalmazta a
bilaterális kapcsolatok kiépítését, és vázolta az EU lehetséges jövőbeni szerepét a területen. A
Nyugat-Balkán elnevezést még nem használta, de ez az első eset, hogy a térséget egy régióként
kezelte. (COM 1997b)

A „Regionális Megközelítés” a régió minden tagjára azonos kritériumok teljesítéséhez kötötte a

Közösséggel való szerződéses viszony kialakítását, autonóm kereskedelmi kedvezmények
megadását és a támogatási (PHARE, OBNOVA) programokban való részvételt. Az európai
integráció perspektívája nem került szóba. A legmagasabb fokú kapcsolat kialakítását, azaz a
szerződéses viszony kezdeményezését a Tanács tíz általános politikai és gazdasági feltétel
teljesítéséhez kötötte. A feltételek egy része (1. és 2. pont) a menekültek, üldözöttek, belső
migránsok és az egyéb jogellenesen az EU területén tartózkodó nemzetiségűek hazatérésének
megnyugtató rendezését célozta. A 3. és 10. pontok a daytoni békeszerződésben előírtaknak
való megfelelést kötötték ki. A kritériumok jelentős része (4–7 pontok) a demokratikus
reformokkal, a demokratikus, emberi és kisebbségi jogokkal, a diszkriminációt tiltó jogokkal
valamint a független és szabad hírközlés megvalósításával kapcsolatban fogalmazott meg
kötelezettségeket, illetve tiltásokat. A 8. pont gazdasági reformokat sürgetett, míg a 9. a régió
országai közötti együttműködések és a jószomszédi viszony kialakítása iránti elkötelezettséget
várta el.

A tényleges fordulópontot az 1999-es koszovói krízis jelentette, mely kilendítette bénultságából

a Közösséget, s innentől kezdve az EU, mint stabilizátor civil (puha) és katonai (kemény)
eszközökkel egyaránt jelen van a Nyugat-Balkánon. Ebben a koszovói sokkoló események
mellett az is szerepet játszott, hogy a régió egyes országaiban (Horvátország, Kis- Jugoszlávia)
a demokratikus átalakulások is csak 1999–2000-re történtek meg, s tekintettel arra, hogy a
Közösség részéről alapvető kritérium volt a demokrácia léte, így ezen feltétel teljesülése is
elősegítette egy keretrendszeren belüli egységes nyugat-balkáni politikájának kialakítását.

Az 1999. június 3–4-én, Cologne-ban ülésező Európai Tanács kinyilvánította az Unió azon
szándékát, hogy a térség stabilitásának megteremtésében a nemzetközi közösséggel együtt
kíván működni, sőt ebben a stabilizációs folyamatban vezető szerepet kíván vállalni. Ezen
alapvetésekre építve az 1999. június 10-én, Cologne-ban elfogadott Stabilitási Paktumot mintegy
negyven ország és szervezet – köztük a régió országai, uniós tagok, néhány egyéb állam a világ
minden tájáról, az ENSZ, az EBESZ, a NATO, az ET, az OECD, az UNHCR, nemzetközi pénzügyi
intézetek (IMF, EBRD, EIB, CEB) és regionális kezdeményezések (pl. SECI, SEECP, a
Royaumont-folyamat képviselői) – írta alá.

A Paktum kinyilvánította, hogy a régióban a konfliktusok megelőzésének, és a tartós béke

kialakításának három alappillére van, s mindhárom együttes, párhuzamos jelenléte
nélkülözhetetlen. Ezek: a biztonságos környezet (megteremtése), a demokratikus
berendezkedés (kialakítása és fenntartása), és a gazdasági és szociális jólét. E három pillérhez
három ún. „munkaasztalt” rendeltek, melyek munkáját a „regionális asztal”1fogta össze. (EC
1999a)

A Stabilitási Paktum számos előnye mellett két szempontból is nagy előrelépést jelentett.
Egyrészt nemzetközi környezetbe ágyazta az eddig elhatároltan, többnyire segélyek által kezelt
válsággócot és annak megoldását, másrészt ugyan nem ígért uniós perspektívát, de mégis
felvillantotta azt a lehetőséget, hogy a Paktumban foglaltak teljesülése közelebb viheti hozzá a
régió államait. Ezáltal erőteljes motivációt adott a térség reformfolyamatainak megvalósításához.
A legfontosabb azonban az a tény, hogy a Stabilitási Paktummal az Unió magára vállalta a balkáni
válság megoldását, melyet összekapcsolt a nemzetépítés és az abból fakadó szélesebb körű
politikai feladatok támogatásával és a Nyugat-Balkán stabilitásának megteremtésére meghirdette
a Stabilizációs és Társulási Folyamatot (Stabilisation and Association Process; SAP), az Unió
legfőbb eszközét a térségben.2 (EC 1999b)

A következő állomás az 1999. évi decemberi Helsinki csúcs volt, mely megerősítette a Közösség
elkötelezettségét a Balkán irányában. Helsinki döntő momentum a Nyugat-Balkán fogalom
megszületése szempontjából is, mert leválasztva és külön kezelve a „Kelet-Balkánt”, itt kapott
zöld utat Románia és Bulgária a csatlakozási tárgyalások megkezdésére. (EC 1999c)

1999-ben felerősödött az aktív Európa-politizálás a térségben, mely időben eltolódva kétirányú

volt. Először a békefenntartás, valamint a katonai és politikai stabilizáció kapott prioritást, majd
2000-ben mindez gazdasági támogatással is kibővült. Mindeközben az Uniónak meg kellett
birkóznia a fennállása óta legnagyobb méretű bővüléssel, így nem csoda, ha figyelmét inkább ez
kötötte le. Csak amikor 2002 decemberében Koppenhágában befejeződtek az EU-10-zel
folytatott tárgyalások, akkor gyorsult fel a Közösség nyugat-balkáni aktivitása, s nem véletlen,
hogy a szakértők kutatásainak középpontjába is ekkor került az a kérdés, mely az EU további
kiterjesztésének lehetőségeit boncolgatta.
A zöld jelzés megadása Romániának és Bulgáriának mind földrajzi szempontból, mind időzítését
tekintve jelzésértékű a Nyugat-Balkán országai számára is. A két állam csatlakozása időben
valahol félúton van a keleti és az EU elkövetkezendő bővítései között (különösen igaz ez
Horvátország esetében). Azt sem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a Bizottság terminológiájában
Románia és Bulgária annak a Délkelet-Európának a része, mely irányban a Közösség bővítése
már Görögország felvételével elkezdődött, majd folytatódott Ciprus és Málta 2004. évi
belépésével. 1999-ben a már említett Helsinki Csúcson Törökország tagjelölt státuszt kapott.
Mindezen események az Unió erős elkötelezettségének egyértelmű jelei Délkelet-Európa
integrálására, melynek részét képezi a Nyugat-Balkán is. (Phinnemore 2006)

S valóban, a következő lépés már közvetlenül a régiót érintette, mert a 2000 júniusában Santa
Maria de Feirában megtartott Európai Tanács ülésén a térség lehetséges jövőbeni
csatlakozásáról esett szó, mely ígéret úgy vélték, motiválhatja a Nyugat-Balkán országaiban a
megkezdett reformok véghezvitelét, a jogállamiság, demokratikus berendezkedés és stabil
intézményrendszer, valamint piacgazdaság megteremtését. A csúcson azonban azt is világosan
a térség államainak értésére adták, hogy az európai uniós orientáció önállóan nem, csak
jószomszédi és bilaterális kapcsolatokon keresztül valósítható meg. (EC 2000)

A Nyugat-Balkán integrációjában a mérföldkő csak három év múlva, 2003 júniusában következett

be, amikoris az Európai Tanács Thesszaloniki Csúcstalálkozóján először kínált ténylegesen uniós
perspektívát a Nyugat-Balkán országai számára, feltéve, ha teljesülnek a Stabilizációs és
Társulási Megállapodásokban (Stabilisation and Association Agreements – SAA) foglaltak, és
tagjelölti státust kap az illető ország. Az integráció alapelve a 2004-es bővítés kapcsán is
megfogalmazásra kerülő differenciálás, mely a Nyugat-Balkán államainak egyéni előrehaladásán
alapul, s felvillantja a közép-kelet-európai tagjelöltek utolérésének lehetőségét, elsősorban
Horvátország számára. Maga Romano Prodi, az Európai Bizottság akkori elnöke
Thesszalonikiben úgy fogalmazott, hogy „Európa egysége addig nem valósulhat meg, ameddig
a Balkán országai nem lesznek az Unió tagjai”. (EC 2003)

A Közösség ezzel egyidejűleg megteremtette a Thesszaloniki Agendát, melyben az Európai Unió

prioritásai közé emelte a régió országainak támogatását, s számtalan új eszköz bevezetésével
próbálta előmozdítani az integrációt. Ezek között kiemelt szerepet játszik az Európai Partnerség
felkínálása, mely azonban nem vonatkozik a régió minden államára, azt a Közösség csak az
egyes államok sajátosságainak figyelembevételével alakítja ki, megállapítva az adott országra
érvényes politikai, gazdasági, jogállami prioritásokat. A Thesszaloniki Agenda lehetővé tette a
Közös kül- és biztonságpolitika terén való együttműködést, így a térség államai – meghívásos
alapon – csatlakozhattak a kül- és biztonságpolitika által kidolgozott EU demarchokhoz, közös
álláspontokhoz, közös akciókhoz, és részt vehettek a Politikai és Biztonsági Bizottság informális
ülésein. Döntöttek egy magas szintű multilaterális politikai fórum, az EU–Nyugat-Balkán Fórum
elindításáról, a gazdasági fejlődés és intézményi átalakulás fokozott támogatásáról, az
előcsatlakozási alapokból való részesedésről, és felvetették a térség számára egyes közösségi
programokban való részvétel lehetőségét. (EC 2003)

A Thesszalonikiben megfogalmazásra került uniós perspektíva a Nyugat-Balkán államai számára

mintegy katalizátorként hatott, felgyorsítva a politikai, gazdasági és intézményi reformokat, s
elősegítve a közeledést és a regionális kapcsolatok kialakítását. Az integrációs lehetőség
biztosítása nélkül valószínűsíthető, hogy még a status quo is nehezen lett volna tartható, a
reformok lelassulása, a fejlettségbeli különbségek közötti szakadék további növekedése,
euroszkepticizmus, instabilitás, akár újabb konfliktusok kialakulása következhetett volna be. Az
EU reálisan látva ennek esélyét, túllépett belső ellentétein, kifelé demonstrálta erejét és a
növekedés melletti elkötelezettségét.
Ezt támasztották alá a Horvátországgal 2005 októberében megkezdett tárgyalások, melyek
nemcsak az állam, de a régió többi országa számára is jelzésértékűnek számítanak,
demonstrálva azt, hogy az Unió nem lép vissza korábbi ígéreteitől, elismeri a Stabilizációs és
Társulási Megállapodásokban megfogalmazott feltételek teljesítését, s ezzel motiválja a térséget
a reformok megvalósításában. Már akkor úgy gondolták, hogy Horvátország példaként
szolgálhat, s új erőt adhat a nehézkesen teljesítő kormányzatoknak a továbbhaladásban.
Horvátország csatlakozása bebizonyíthatja, hogy az Unió bővítési stratégiája sikeresen működik
a Nyugat-Balkánon is, s eloszlathatja a bővítésben kételkedők félelmeit is. (Samarába
2007; Grubisa 2007)

Erre annál is inkább szükség volt, mert a Nyugat-Balkán nem felejtette el, amikor Európa magára
hagyta a kilencvenes években, s megfelelő biztosítékok hiányában aggódott amiatt, hogy az EU
nem tartja be ígéreteit. Ezt a félelmet erősítette a bővítési fáradtság, ezért a Közösségnek
láthatóan időről-időre, két-három évenként (2000 – Santa Maria de Feira, 2003 – Thesszaloniki
Csúcstalálkozó, 2005 – csatlakozási tárgyalások kezdete Horvátországgal, 2006 – Bővítési
Stratégia, 2008 – felzárkóztatási csomag) újabb lépésekkel kellett alátámasztania és
megerősítenie a Nyugat-Balkán integrációja iránti elkötelezettségét. (Avery–Batt 2007)

Az Unió elkötelezettségét a tagállamok külügyminiszterei a 2006. március 11–12-én Salzburgban

tartott találkozójukon is megerősítették. Erre azért is szükség volt, mert elérhető közelségbe került
Románia és Bulgária csatlakozása, mely megvalósulása után, 2007. január 1-jén a Nyugat-
Balkán államait integrációs eredményeik alapján két nagy csoportba oszthatjuk: Horvátország és
Macedónia (valamint Törökország) tagjelöltként, a horvátok és a törökök már a tárgyalási
folyamatban, míg a többi SAP ország potenciális tagjelöltként szerepel. A bővítések melletti
elkötelezettséget tükrözi, hogy mára (2012. márciusi állapot) Horvátország sikeresen lezárta
csatlakozási tárgyalásait, a tagjelöltek köre pedig Montenegróval és Szerbiával bővült. Ezen
megosztással ellentétes, a térség egységes kezelésére utaló tény, hogy 2005-től kezdve a
Barroso-bizottság a Nyugat-Balkán minden tagjelölt és potenciális tagjelölt országáról évente
megjelenteti országjelentését, legyen az tagjelölt vagy potenciális tagjelölt állam. A látványos
akciók ellenére azonban látható, hogy az EU nem akarja olyan mértékben elkötelezni magát, mint
a közép- és kelet-európai országok esetében, s tartózkodik az olyan konkrét ígéretektől, mint
akár a tagság, akár annak időpontja. A Thesszaloniki Agenda csak a „lehetséges
csatlakozást” említi, de önmagában a „csatlakozás” kifejezés nem szerepel a dokumentumban.

Ugyanez figyelhető meg az Európai Tanács Thesszaloniki Csúcstalálkozóján, ahol homályosan

úgy fogalmaznak, hogy a Nyugat-Balkán államai az „EU integrált részeivé válnak”, de a
„csatlakozás” vagy „taggá válás” kifejezések szintén nem jelennek meg, ellentétben a keleti
csatlakozással, ahol az EU mind 1994-ben, Essenben, mind 1995-ben, Cannes-ban ennek
hangot is adott. (EC 1994; 1995) 2004 decemberében Brüsszelben, az Európai Tanács ülésén
szintén nem ejtenek szót a tagságról, helyette olyan általánosságban fogalmaznak, mint „az EU
eltökélt a tagjelölt országokkal megkezdett folyamat továbbvitelében, mely a térség számára a
fejlődés, a stabilitás, a biztonság és egység ígéretét hordozna” (EC 2004)

A végső cél, a tagság megszerzése – melyet 1997 decemberében Luxemburgban garantáltak a

10 közép-kelet-európai országnak, majd két évvel később Helsinkiben Törökországnak – szintén
hiányzik az EU retorikájából a Nyugat-Balkán esetében. (EC 1997; 1999c) S habár a politikai
megnyilvánulásokból és a Közösség programjaiból nem kétséges az Unió elkötelezettsége a
régió államainak teljes körű integrálására, mégis sok a kérdőjel a csatlakozás mikéntje és
időzítése körül, hiányzik az egyes államok csatlakozási menetrendje, és bizonytalan az
előcsatlakozási támogatások mértéke és futamideje. Valószínűsíthető, hogy a Nyugat-Balkán
államainak nyújtott pénzügyi támogatás nem fogja elérni a Bulgáriának és Romániának, de még
a taggá válás tekintetében élenjáró Horvátországnak a szintjét sem.
Még bizonytalanabb a helyzet Törökország esetében – mellyel ugyan az Unió 2005 októberében
megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat –, ahol még mindig vita tárgyát képezi, hogy van-e
egyáltalán helye a legkevésbé sem európai és keresztény államnak a Közösségben. Ezt a
dilemmát tükrözi, hogy Törökországgal kapcsolatban a Közösség politikájában egy újabb
fogalom, a privilegizált partnerség is megjelent az EU-tagság elodázására.

Az Unió további bővítése körüli fentiekben bemutatott bizonytalanság rögzítésre is került 2004
decemberében az Európai Tanács ülésén. Amíg korábban a csatlakozási tárgyalások
megkezdése a biztos csatlakozást jelentette, most az elnökségi beszámoló szerint a
tárgyalások „nyílt végű folyamatot jelentenek, melynek végkifejletét nem lehet garantálni”. (EC
2004) Ezt a 2004-es kijelentést elsősorban Törökországnak szánták, de valójában a későbbi, így
a nyugat-balkáni államok esetében is alkalmazott metódus. (Phinnemore 2006)

Az Unió tartózkodik a konkrét ígéretektől a Nyugat-Balkán csatlakozásának időpontját illetően is.

Amíg a Balkán Nemzetközi Bizottság 2005-ben elkészült, a „A Balkán helye Európa jövőjében”
(The Balkans in Europe’s Future) című dokumentumában várhatóan 2014–15-re teszi a térség
integrációját, mintegy szimbolizálva a pontosan egy évszázaddal korábban kitört háború
kezdetét, addig az Unió nem hajlandó időpontot megnevezni. (International 2005) Az EiT 2006
decemberében úgy fogalmaz, hogy „az Unió tartózkodni fog a csatlakozás kitűzött időpontjának
meghatározásától mindaddig, amíg a tárgyalások közel nem állnak a lezáráshoz”. (EC 2006cd)

Ezen szándékát korábbi, főként Romániával és Bulgáriával kapcsolatos tapasztalatai is

megerősítik, hiszen a csatlakozás időpontjának ismeretében mindkét országban erőteljesen
lelassultak a reformok. Ezzel szemben a jelölteknek saját maguk számára kell kitűzniük a
céldátumot, mely segíti a tervezést, programozást, továbbá mobilizáló hatása lehet a lakosságra
is. Ez azonban a tagjelöltek számára sem egyszerű feladat, melyet a csatlakozás időpontját
többször is módosító Horvátország jól példáz. Míg kezdetben a keleti rendszerváltó országokkal,
majd Romániával és Bulgáriával való egyidejű csatlakozás jelent meg célkitűzésként, ez a
tárgyalások kezdetének elhalasztása, majd azok lassú előrehaladása miatt 2009-re módosult,
vagyis még az Európai Parlament választása és a Barroso Bizottság mandátumának lejárta előtt
szerette volna befejezni a tárgyalásokat. (Avery 2007) Ebben az esetben a ratifikációs folyamat
lezárultával, 2011-ben lehetett volna az EU teljes jogú tagja. Amikor azonban 2009 végén
Szlovénia mintegy 10 hónapra blokkolta a tárgyalások folytatását, ez a lehetőség is szertefoszlott,
s az újabb céldátum a magyar elnökség idejére tevődött át, mely 2013-ra prognosztizálta a teljes
jogú tagságot.

A fenti példák nem azt bizonyítják, hogy az Európai Unió nem elkötelezett a további csatlakozások
iránt, hiszen az „Egy Európa” deklaráció is leszögezi a bővítés folyamatosságát és teljeskörű
támogatását. Ugyanakkor az egyértelműen érzékelhető, hogy az EU lelkesedése csökkent, s
összehasonlítva a 2004-es bővítéssel, szemmel látható a Közösség szóhasználatában és
retorikájában, hogy kevésbé elkötelezett, és nem kíván olyan ígéreteket tenni, melyeket esetleg
később nem tud teljesíteni.

Mindez tetten érhető abban a feltételben, amely nemcsak a jelöltek felkészültségétől teszi
függővé a további bővítést, hanem az Unió integrációs (abszorpciós) kapacitásától is. Ez a
kritérium – bár csak Koppenhágában, a keleti bővítés feltételeként került rögzítésre – nem új
keletű dolog, hiszen egyetlen korábbi bővítésre sem került sor anélkül, hogy a Közösség ne
biztosította volna a befogadás feltételeit. Nyilvánvaló, hogy bármilyen további bővítés
kontraproduktív lenne, ha az aláásná a Közösség működését, intézményeit és pénzügyi alapjait.
Számos szakértő mesterségesnek és eltúlzottnak tartja azt a vitát, amely mint új felvételi
kritériumot kezeli az abszorpciós képességet. Amennyiben nincs meg a csatlakozás költségvetési
fedezete, ha a tagjelölt nem illeszthető be a közösségi politikákba és az intézményekbe, akkor
nem kerülhet sor felvételére. (Györkös 2006)
Ha mindezt a keleti bővítés utáni időszakban a nyugat-balkáni államokra vonatkoztatjuk, akkor
látható, hogy a 2007–2013 költségvetési időszakban pénzügyi oldalról minimális esélye volt a
további csatlakozásoknak, míg intézményi oldalról még ez a halvány eshetőség is hiányzott. A
Nizzai Szerződés ugyanis 27 tagú Közösséggel számolt, s csak 27 tagállamra alakította ki
intézményi struktúráját. A további bővítések alapfeltételei az intézményi változások, melyre
sikertelen kísérletet tett az Alkotmányos Szerződés, s az elhúzódó ratifikációs problémákkal
küszködő Lisszaboni Szerződés sem teremtett kedvező kilátásokat a további csatlakozás előtt.

Ez is magyarázatként szolgálhat az Unió Nyugat-Balkánnal kapcsolatos terveinek lelassulására

és az integrációjával kapcsolatos bizonytalanságokra. Mindezt erőteljesen befolyásolta a
Közösség eddigi legnagyobb bővítése 2004-ben, mely felerősítette az euroszkeptikusokat és
azokat a hangokat, amelyek inkább az EU belső problémáinak megoldására helyezték volna a
hangsúlyt és a bővítést elodázták volna ezek orvoslásáig.

Ez a „bővítési fáradtság” („fatigue”) különösen jellemző volt a 2004-es bővítés utáni időszakban,
mely „reflexiós” („gondolkodási”) időszak 2006-ban túllendülni látszott holtpontjáról. Ezt olyan
uniós dokumentumok megszületése igazolja, mint a 2006 januárjában megjelenő „A
nyugatbalkáni országok az Európába vezető úton: a stabilitás megszilárdítása és a jólét
megteremtése”, valamint az ugyanazon év végén elfogadott „Bővítési Stratégia”.

Előbbi konkrétan megnevezte az Unió által bevezetésre kerülő új eszközöket, így a

szabadkereskedelmi térség kialakítását, a Nyugat-Balkán régióból exportált áruk uniós
felvevőpiacának szélesítését, a vízumkötelezettségek enyhítését, a szubrégió hallgatói számára
egyetemi ösztöndíjak felajánlását, valamint a Thesszaloniki Agendában három évre tervezett a
Kis- és Középvállalkozások Európai Chartájának három évvel történő meghosszabbítását.
Értékelve az eddig elért eredményeket, a Bizottság közleményében kiemelte, hogy az EU-hoz
való csatlakozási kilátások pozitívan hatottak a térségben lezajló gazdasági és politikai
reformokra. (COM 2006a) A közleményt az EU és a nyugat-balkáni országok külügyminiszterei
március 11-én, Salzburgban aláírásukkal hitelesítették.

Ehhez szorosan kapcsolódott, hogy az Unió 2006. január 30-án Európai Partnerségi
Megállapodásokat kötött a Nyugat-Balkán államaival – kivéve az ezzel már rendelkező
Horvátországot –, mely szintén jelzésértékű volt a térség integrálódása és a prioritást élvező
feladatok megnevezése szempontjából. (EC 2006b)

A bővítés folyamatának elhidegült légkörében újabb mérföldkőnek tekinthető a Bizottság 2006.

novemberi 8-án, majd az Európai Tanács 2006. decemberi ülésén elfogadott „Bővítési stratégia
és főbb kihívások 2006–2007” című dokumentuma, melyben az Európai Unió állam- és
kormányfői konszenzusra jutottak, eloszlatták a mélyülés és/vagy bővülés körül kialakult
bizonytalanságot, hitet tettek a bővítés további folytatása mellett. Ugyanakkor kikötötték, hogy az
újabb bővítések nem gördíthetnek akadályokat az Unió továbbfejlődése elé, s az integrációs
képesség a Közösség részéről alapvetően három feltétel teljesítésén nyugszik. Az első az
intézmények és a döntéshozatali mechanizmus átalakítása és képessé tétele a 27 tagra
méretezett EU további bővítésére.

A második feltételt az Unió pénzügyi forrásai és az azok hozzájárulása a gazdasági és társadalmi

kohézióhoz jelenti, míg a harmadikat az EU politikai céljainak, a közös és közösségi politikák
további elmélyítésében és az új tagok ehhez való alkalmazkodóképességében határozták meg.
Ennek alapján jól látható, hogy az EU bővítési stratégiája külső és belső dimenzióval is
rendelkezik, úgymint az uniós normáknak megfelelő belső reformok megvalósítása, valamint a
régió államaival való szorosabb együttműködés.
A stratégia elkészítése során elméleti vita bontakozott ki az abszorpciós kapacitás, mint feltétel
alkalmazhatóságáról és a terminológia helyes használatáról. Utóbbit illetően könnyebb volt a
döntés, s a tagállamok megállapodtak abban, hogy az abszorpciós kifejezés helyett célszerűbb
az „integrációs képességről” beszélni, mert ez jobban kifejezi az „EU-tagság természetét”. (COM
2006b)

Előbbit, vagyis hogy az abszorpciós kapacitás kritériuma legyen-e a további bővítéseknek a

tagállamok zöme ellenezte, hiszen a legkevésbé sem igazságos egy olyan tényezőt kritériumként
megfogalmazni, mely semmiben nem függ a tagjelöltektől. Ez a vita azonban nem kérdőjelezte
meg azt, hogy az Uniónak a maga részéről meg kell teremtenie a bővítés fentebb említett
feltételeit, s ily módon nem újszerű dolog ennek kikötése, mely először a görög csatlakozás
alkalmával merült fel.

A kritérium hangoztatása ezután hosszú időre feledésbe merült – nem volt rá szükség az EFTA
államok belépésekor –, s csak a keleti bővítéssel került újra napirendre, akkor is leginkább a
német és osztrák kereszténydemokraták részéről a török csatlakozás megakadályozására.
(Absorption 2006) A dilemma a 2007. január elsejétől csatlakozó Romániát és Bulgáriát már nem
érintette, így legelőször Horvátországnak kell szembesülnie vele.

A későbbiekben is ebben a kérdésben egymásnak ellentmondó nyilatkozatok röppentek fel,

gondoljunk akár az alkotmányos, akár a Lisszaboni Szerződésre. Számos uniós nyilatkozat is
világossá tette, hogy ezek nélkül nem kerülhet sor további bővítésre, s például maga az Európai
Parlament elnöke, Hans-Gert Pöttering több alkalommal úgy nyilatkozott, hogy új szerződés és
valódi intézményi reform nélkül minden további csatlakozás kizárt. (Bruxinfo 2007)

A Bővítési Stratégiában megerősítették, hogy a csatlakozási tárgyalások minden szakaszában

ragaszkodnak a szigorú feltételrendszerhez és azok maradéktalan teljesítéséhez, s a bővítést
alapvetően a leendő tagállamok kapacitása határozza meg, tehát minden csatlakozni kívánó
országot külön-külön, saját előrehaladása alapján értékelnek. Pontos csatlakozási határidő
megjelölésére az Unió addig nem vállalkozik, amíg a tárgyalások lezárása belátható közelségbe
nem kerül. A Bővítési Stratégia felületesen szemlélve úgy tűnik, hogy csak megismétli az Unió
elkötelezettségét a Nyugat-Balkán irányában. Mélyebbre tekintve azonban jól látható, hogy
erőteljesen eltér a korábbi dokumentumoktól, s újabb feltételekhez, a „3C”3megvalósításához köti
a további bővítést. (COM 2006b)

Az Unió leszögezi, hogy az eddigi és főként a legutolsó bővítés eredményeinek konszolidálása

az előfeltétele a további tagfelvételeknek. S bár a Közösség óvatos az újabb kötelezettségek
vállalását illetően, ugyanakkor megerősíti, hogy a Nyugat-Balkán térségét érintő korábbi
ígéreteinek és vállalásainak eleget tesz, mellyel elősegíti az érintett országokban a reformok
konszolidálását, és egyben felkészíti a leendő tagállamokat a csatlakozással járó
kötelezettségeik teljesítésére. A dokumentum körvonalazza azt a stratégiát, hogy minden további
lépés az egyes országok saját előmenetelétől függ, s ezzel elveti a csoportos bővítést, de nem
foglal állást abban a kérdésben, hogy vajon hány hullámban fog mindez megvalósulni. 1981 óta
először villant fel annak a reális esélye, hogy egy ország – Horvátország – egyedül
csatlakozhasson, anélkül hogy be kellene várnia társait. Ez azt a dilemmát vetette fel, hogy a
nemzeti ratifikációk elhúzódása miatt a további bővítési folyamat nagyon fragmentálttá válhat,
ami további kérdéseket – pl. mégiscsak csoportosan kellene bővíteni – generált, annál is inkább,
mert a Közösség az eddigi tapasztalatok alapján jobban kedveli a kis csoportos bővítéseket.

A „második C”, a kondicionalitás már a keleti bővítés esetében is alapvető kritériumként szerepelt,
mégis láthatóan a Közösség ezután még jobban ragaszkodik a feltételek maradéktalan
teljesítéséhez, mely megkönnyíti a jelölt integrálását a Közösségbe. A Bővítési Stratégia
harmadik pillére, a „harmadik C”, a kommunikáció biztosítja, hogy a további csatlakozások csak
a nyilvánosság egyértelmű és tartós támogatásával valósulhatnak meg. A közvéleménynek
korábban nem volt döntő befolyása a bővítésekre, de 2004 ebből a szempontból is fordulópontot
jelent, s szemmel látható, hogy a tagállamok álláspontja hogyan, s milyen módon segítheti, illetve
hátráltathatja a Nyugat-Balkán csatlakozási folyamatát.

A kommunikáció kiemelt prioritást kap, mert az újabb csatlakozás előnyeinek ismertetése

megóvhatja a Közösséget az olyan alaptalan félelmektől, amelyek a 2004-es bővítés kapcsán
felmerültek. A további bővítéshez elengedhetetlen az uniós intézmények, a tagállamok és
tagjelöltek kormányainak és civil szerveződéseinek összehangolt kommunikációs politikája. A
Nyugat-Balkán csatlakozását is erősen gátolja a kommunikációs hiány, mert a térséggel szemben
kialakult negatív hozzáállás, az Unió részéről jelentkező pejoratív képzetek is lassítják a
folyamatot.

A kommunikáció fontos szerepére utal a 2005 októberében elfogadásra kerülő kommunikációs

akcióterv és a 2006 februárjában megjelent „Fehér könyv az európai kommunikációs
politikáról”4 című dokumentum is. Ez az ún. „3D” terve, mely a demokrácia, párbeszéd és vita
hármasára épít,5 s kiegészíthető egy nem hivatalos negyedik „D”-vel, a decentralizációval,
tekintettel arra, hogy a kommunikációnak állami, regionális és helyi szinten egyaránt meg kell
megvalósulnia. (Fraize 2006; COM 2005c; COM 2006e) A Bővítési Stratégia „3C”-jéhez a
szakértők nem hivatalosan hozzátesznek még két C-t: az Unió kötelezettségvállalását a
tagjelöltek támogatására és integrálására, valamint a bővítés kapcsán kialakítandó teljes
konszenzust.6

A Bővítési Stratégia néhány igen fontos lépést tett az Unió további kiterjesztése tekintetében.
Megerősítette a Közösség integrációs elkötelezettségét, azt, hogy a tagállamok egyéni
elbírálásban, saját előrehaladásuk alapján kerülnek megítélésre, s az új szerződés (Lisszaboni)
ratifikálása nem lesz előfeltétele a horvát csatlakozásnak. Ez utóbbi két megállapítás kiemelkedő
motivációs jelentőséggel bírt Horvátország számára, mellyel 2007 első felében érzékelhetően
felgyorsultak a tárgyalások. (COM 2006b)

A csatlakozási feltételek állandó bővüléséről, különös tekintettel a 2004-es kiterjesztés esetében,

már a második fejezetben részletesen szó volt. A kondicionalitás terén azonban a Nyugat-Balkán
vonatkozásában új elemek is megfogalmazódtak. Az új kritériumok túlnyomó része a Stabilizációs
és Társulási Folyamatból adódik, s olyan feltételeket szab, mint a menekültek visszatérése,
együttműködés a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel, a kisebbségek jogainak garantálása.
Valószínűsíthető, hogy ezek bármely korábbi bővítésnél is szerepeltek volna, ha a tagjelölt
hasonló gondokkal küszködik, mint a Nyugat-Balkán államai. (Samarába 2007; Pippan 2004)

A Nemzetközi Törvényszékkel való teljes körű együttműködés a Nyugat-Balkán integrációjának

sajátos, térségi eleme. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa már 1991-től kezdve számos alkalommal
foglalkozott a délszláv háborúkkal, melyek veszélyeztették a nemzetközi békét és biztonságot,
valamint megsértették a humanitárius jogokat. Tényleges lépésre azonban csak 1993-ban szánta
el magát, amikor is az ENSZ Alapokmányának VII. fejezetére hivatkozva a BT 827. számú
határozatával 1993. május 25-én létrehozta a hágai székhelyű Nemzetközi Törvényszéket (UN
1993).

A Törvényszék az egykori Jugoszlávia területén zajló háborúk során 1991. január 1. óta
végrehajtott a humanitárius nemzetközi jogot súlyosan sértő háborús bűncselekedetek
elkövetőinek felelősségre vonására jött létre, s Nürnberg óta az első ilyen nemzetközi fórum. A
testület ideiglenes jelleggel működik, mandátuma az ENSZ BT-vel egyeztetett határidőig
érvényes, de mindaddig tevékenykedik, amíg minden vádlott ügyében meg nem születik az ítélet.
A testület működésének jogi hátterét a genfi jog (humanitárius nemzetközi jog, az 1864., 1906.,
1929. és 1949. évi genfi egyezmények alapján), a hágai jog (a háború megvívásának szabályai
az 1899-es és 1907-es hágai egyezmények alapján), az 1948. évi genocídium egyezmény
(népirtás bűntettének megelőzése és megbüntetése), valamint a nürnbergi gyakorlat alapozta
meg, melyet a nürnbergi Nemzetközi Katonai Törvényszék alkalmazott először az emberiesség
elleni bűncselekmények ellen. Az ICTY alapokmánya négy csoportra osztotta azon
bűncselekményeket, melyekben jogosult eljárni, így felléphet a Genfi Egyezményeket súlyosan
megsértő személyekkel szemben, a háború jogát és szokásait megsértő egyének ellen, a
népirtást, illetve az emberiesség elleni bűncselekményeket elkövetők ellen. Az Alapokmány 7(1)
cikkelye alapján nemcsak a bűncselekményeket elkövetők felelnek tetteikért, hanem azon
személy is, aki megtervezte, előkészítette, megparancsolta, aki a bűntettek megtervezéséhez,
előkészítéséhez és végrehajtásához segítséget nyújtott, vagy azok elkövetésére mást felbujtott.
Az érintettség mértékével a dokumentum nem foglalkozik.

A Hágai Nemzetközi Törvényszék ellentétben a nürnbergi katonai bírósággal, polgári testületként

tevékenykedik, mely kizárólag személyeket vonhat felelősségre, intézményeket és kormányokat
nem. A testület által kiszabható legsúlyosabb büntetés az életfogytiglani szabadságvesztés, tehát
nem szabhat ki halálbüntetést, de az ítélet ellen fellebbezni lehet. Hágában az in absentia eljárás
tilalma alapján csak a vádlott jelenlétében lehet felelősségét megállapítani.

A Nemzetközi Törvényszék az államok együttműködésére építve végzi munkáját, az alapokmány

szerint az államok kötelesek együttműködni a testülettel, teljesíteniük kell a személyek
felkutatására, letartóztatására és átadására, a tanúk kihallgatására, okiratok átadására vonatkozó
kérelmeket. (ICTY 1993)

Mindezt a daytoni egyezmény is megerősítette, s az egyezményt aláíró államok és államfők erre

kötelezettséget vállaltak, habár a helyzet paradoxonja, hogy az aláírók mindegyike érintetté vált
az emberiesség elleni bűntettek elkövetésében. Így nem meglepő, hogy az együttműködés nem
volt mindig zökkenőmentes, vagy valamilyen ürüggyel megtagadták a kiadatást, rejtegették a
bűnösöket, hátráltatták az ICTY munkáját. A Törvényszék ilyen esetben azon kívül, hogy értesíti
az ENSZ Biztonsági Tanácsát a körülményekről, egyéb kényszerítő eszközök alkalmazásával
lép fel a tagállamokkal szemben. Tekintettel arra, hogy az egykori Jugoszláviát elhagyó államok
mindegyike számára az uniós tagság elérése szerepel egyik legfőbb külpolitikai prioritásként, így
a Törvényszékkel való együttműködés nem megfelelő volta számos esetben a csatlakozás
késleltetését idézte elő.

A Nemzetközi Törvényszék az első, 1994. november 8-án tett Tadié elleni vádemelés óta, 161
személy felelősségét vizsgálta. 126 esetben befejezte az eljárást, ezek közül 13 ügyben a
vádlottat felmentették a felhozott vádak alól, 64 esetben megszületett az ítélet, 13 fő ügyét
visszautalták a nemzeti joghatósághoz, és 36 esetben megszüntette az eljárást, vagy azért mert
ejtették a vádat, vagy a vádlott meghalt az eljárás közben. Ez történt az egyik fővádlottal,
Slobodan Milosevié egykori szerb elnökkel, akit a horvátországi etnikai tisztogatás, a bosznia-
hercegovinai népirtás és a koszovói albán lakosság elleni irtóhadjárat elrendelésével vádoltak,
de a szerb politikus a per befejeződése előtt, 2006. március 11-én börtöncellájában
szívinfarktusban meghalt, s perét halála után három nappal lezárták. Jelenleg 35 folyamatban
lévő ügy van az ICTY asztalán, melyből 16 esetben megszületett az elsőfokú döntés és az ügy a
feljebbviteli eljárás folyamatában van. Köztük van a horvátországi Vihar hadművelet két vádlottja,
Ante Gotovina, horvát tábornok és Mladen Markac is. 17 vádlott ellen most folyik az eljárás, s
közöttük található Radovan Karadzic, a Boszniai Szerb Köztársaság egykori elnöke, aki ellen a
srebrenicai mészárlásért, bosnyákok és muszlimok kivégzéséért és deportálásáért emeltek
vádat, s akit Szerbia csak 2008-ban adott ki Hágának. Szintén folyik az eljárás a bűnösségét
tagadó, de magát 2003-ban önként feladó Vojislav Seselj szerb nacionalista csetnik mozgalom
alapítója ellen, akit kínzásokkal, népirtással, civil lakosság elleni erőszakcselekményekkel
vádolnak, s aki a legtöbb hírhedt vérengzés helyszínén, így Szarajevóban, Mosztárban,
Vukovárnál és Zvorniknál is tevékenykedett.

Az utolsó két háborús bűnös elfogására – akik ezért még a tárgyalás előtt állnak – igen későn,
csak 2011-ben került sor. 2011. május 26-án tartóztatták le Ratko Mladié boszniai szerb
tábornokot, a „Balkán mészárosát”, a srebrenicai mészárlás elkövetőjét, az első számú hágai
vádlottat, akit bűnszervezet tagjaként elkövetett népirtással és más emberiesség elleni
bűncselekményekkel vádolnak. 2011. július 20-án fogták el a horvátországi szerb háborús
bűnöst, Goran Hadziéot, a horvátországi szerb bábállam, a Krajinai Szerb Köztársaság elnökét,
aki ellen 2004-ben emeltek vádat Hágában háborús és emberiesség elleni bűntettek miatt, de
azóta szökésben volt. A két háborús bűnös kézre kerítésével elhárult az egyik legjelentősebb
akadálya annak, hogy Szerbia a közeljövőben az Európai Unió hivatalos jelölt országává váljon.
(ICTY 2011a)

Az, hogy az érintett felek és az ICTY szerint mi számít háborús bűnnek rendkívül összetett
kérdés, akár jogi, akár erkölcsi értelemben vizsgáljuk meg a kérdést. A délszláv háborúk során
elkövetett borzalmak megítélése igen nehéz, hiszen a genfi konvenció értelmében nem
beszélhetünk szokványos háborúról, nem működtek a háború szabályai, igen gyakran civilekből
álló, irreguláris csapatok harcoltak egymás ellen, a kegyetlenkedések kölcsönösek voltak, s
éppen ezért fokozódtak. Minden érintett fél követett el háborús, emberiesség elleni bűntetteket –
ugyan nem egyforma mértékben –, mindenki a másik érintettségét bizonygatta, s az ellenfelet
vádolva azzal magyarázta az általa elkövetett bűncselekményeket, hogy azok csak
következményei voltak a másikénak. Az ellenlábas által elkövetett vádakat eltúlozva a
legkülönfélébb adatok láttak napvilágot, s a pontos tények hiátusa nehezítette a felderítést és a
korrekt tájékoztatást. Ezért nem véletlen az, hogy a délszláv háborúban részt vevő államok
kölcsönösen egymást vádolták a szörnyűségekért, s általánossá váltak a kölcsönös
feljelentgetések, mint pl. Milan Martié, a Krajinai Szerb Köztársaság elnöke a horvát köztársasági
elnök, Franjo Tudman ellen vádaskodott, Tudman pedig Martié ellen tett feljelentést. Ugyanezt
tükrözik az utódállamok egymás elleni keresetei, melyeket az ENSZ Nemzetközi Bíróságára
nyújtottak be. 1999-ben Horvátország beperelte Szerbiát, népirtással vádolva a szomszédos
ország kormányát, majd 10 év múlva Szerbia ellenkeresettel élt, ugyanazzal vádolva Zágrábot.

Az új kritériumok között jelentős a kisebbségek helyzetének és jogainak napirenden tartása, mely

azonban meglehetősen ellentmondásos és további kérdéseket vet fel. Vajon milyen jogon kéri
számon az Unió a kisebbségvédelmet a nyugat-balkáni államoktól, ha önmagának sincsen erre
kidolgozott rendszere, ha ez nem része az acquis-nek, sőt mi több maga a nemzeti kisebbség
fogalom a Lisszaboni Szerződésig nem szerepelt a Közösség egyetlen hivatalos
dokumentumában sem. Ez a hiányosság megmagyarázza azt is, hogy a keleti bővítés előtt –
ahol szintén hangsúlyos kritérium volt a kisebbségek védelme – az Unió láthatóan pozitív hatással
volt a kisebbségek helyzetére, de amint ezen államok EU-tagok lettek és a Közösség ellenőrző
szerepe megszűnt, ez a nemzetiségek helyzetének csatlakozás utáni rosszabbodását idézte elő
(mint ahogy azt tapasztalhattuk Szlovákiában és Romániában). (Tabajdi 2007)

Már a rendszerváltó országok belépésekor megfogalmazódott, de a Nyugat-Balkán esetében

hangsúlyozottabban szerepel a feltételek között a jószomszédi viszony kialakítása. Az 1999. évi
Helsinki Európai Tanács is írásba foglalta, hogy a tagjelölteknek „minden erőfeszítést meg kell
tenniük a fennálló határviták rendezésére”. (EC 1999c)7

A regionális együttműködések erősítésének megkövetelése és állandó napirenden tartása

egyetlen korábbi csatlakozás esetében sem érhető tetten. Ebben a kérdésben az Unió
álláspontját támasztja alá, hogy nem kívánja a térség országai közötti vitákat beengedni az EU-
ba, csak ezen nézeteltérések rendezése után, egy viszonylag „békés” régiót hajlandó integrálni.
Az is látható azonban, hogy a Közösség nem következetes ebben a kérdésben, és csak 2004
után, vagyis jelenleg a Nyugat-Balkán esetében ragaszkodik ezen feltétel maradéktalan
teljesítéséhez. Ezt példázza Horvátország és Szlovénia máig meglévő ellentéte, mely nem új
keletű és az önállóvá válás óta terheli a két ország kapcsolatát. Szlovénia számára mégsem vált
a kérdés rendezése csatlakozási kritériummá. Így állt elő az a helyzet, hogy Szlovénia a
csatlakozása után, EU-tagállamként „erőpozícióból” kívánja megoldani a problémát, nem egyszer
megfenyegetve Horvátországot a tárgyalások lassításával, esetleges akadályozásával.
(részletesen az 4. 7. fejezetben)

Szintén új elem annak a korábban magától értetődő feltételnek a gyakori és nyílt emlegetése,
hogy a leendő tagállamoknak végre kell hajtaniuk az EU-val kötött megállapodásokban
foglaltakat, vagyis a Nyugat-Balkán államainak a Stabilizációs és Társulási Megállapodást. Amíg
a 2004-es bővítésnél a hangsúly az acquis elfogadására helyeződött, addig jelenleg annak
teljesítésére. Ezt emeli ki a Horvátországról készített avis, akárcsak a Törökország és
Horvátország számára összeállított tárgyalási keretprogram, mely szerint a csatlakozás
feltétele „az acquis átvétele és végrehajtása a megfelelő adminisztratív és igazságszolgáltatási
rendszeren keresztül.” (EC 2002; EC 2005)

Nem arról van tehát szó, hogy ezek a feltételek korábban nem álltak volna fenn, csupán arról,
hogy explicitté váltak. Megváltozott a feltételek elfogadásának dinamikája, a szabályok sokkal
szigorúbb betartására kötelezik a jelölteket. Amíg korábban a csatlakozás utánra is elhúzódhatott
a teljesítés, most mielőtt a tárgyalási fejezetek végleg lezáródnának, a végrehajtásnak is be kell
fejeződnie. (Phinnemore 2006)

A 2004-es bővítés tapasztalataira építve a csatlakozási folyamat új eleme a „benchmarking”, mely

szerint a csatlakozás előtt álló országoknak egyes fejezetek megnyitása, illetve ideiglenes
lezárása előtt, sőt elviekben az is előfordulhat, hogy mindkettő esetében előzetes feltételeket
(benchmark) kell teljesítenie, nagymértékben lassítva ezzel a csatlakozási folyamatot. Ezzel
ellentétben a keleti bővítéskor a fejezetek tárgyalása közben kérték be a hiányzó adatokat, így
az nem volt negatív hatással az időbeliségre.

A követelmények szigorodása lehetővé teszi az EU számára, hogy bármikor elégedetlenségét

fejezze ki a tagjelölt előmenetelével kapcsolatban, s ezen biztonsági fékek lelassíthatják a
csatlakozást. Ilyen volt Románia és Bulgária esetében a védzáradék, mely precedens értékű
lehet a további bővítéseknél, de szintén jelzésértékű a Parlament szavazása, melynek során
Románia az eddigi legalacsonyabb támogatást (68%) kapta.8

2004-ig a gyakorlat az volt, hogy a tárgyalások sikeres befejezése és a csatlakozási szerződés

ratifikációja után létrejött a csatlakozás. Azonkívül hogy az Uniónak jogában áll a taggá válás
utáni években monitoring alá venni az újonnan érkezők teljesítményét, napjainkra olyan
védzáradék készülhet, mely elhalaszthatja a csatlakozás időpontját. Először Románia és Bulgária
belépése kapcsán fogalmazódott meg a lehetséges új eszközök bevezetése, bár tényleges
alkalmazásukra nem került sor. Az egyik, az általános védzáradék egyhangúság esetén
lehetőséget adott a tagállamoknak, hogy egy évvel elhalasszák akár Románia, akár Bulgária
belépését. A másik, a megerősített védzáradék pedig minősített többség esetén egy évvel
visszatarthatta volna Romániát, ha súlyos hiányosságokat tapasztalnak a versenypolitika, a
schengeni akcióterv, a külső határok, az igazságszolgáltatás és rendőrségi reformok, a
korrupcióellenes intézkedések, a szervezett bűnözési stratégia és az állami segélyezés terén
történő előrelépésben. (Protocol 2005)

Nem lehet kétséges, hogy ez a két újabb intézkedés az elkövetkezendő bővítések kapcsán is az
Unió fegyvertárának részét fogja képezni, hiszen nyilvánvaló, hogy a Közösség nyitott olyan új
eszközök – akár újabbak – elfogadására is, mellyel elhalaszthatja a csatlakozást. A védzáradékok
megfogalmazása a differenciálás elvének előtérbe kerülését is jelenti, hiszen ezzel fennállt az a
lehetőség, hogy a két tagjelölt nem egyszerre lép be az Unióba. Ugyancsak a differenciálást
erősíti, hogy bár a Közösségnek egységes politikája van a Nyugat-Balkánra, mégsem egyszerre
kezdi el a tárgyalásokat a térség országaival, sokkal nagyobb teret engedve az elért eredmények
és sikerek alapján az egyéni teljesítményeknek.

2008. március 5-én az Európai Bizottság felzárkóztatási csomagot fogadott el a Nyugat-Balkán

számára, mely számos új kezdeményezéssel segíti a régió felzárkóztatását. Ennek keretében
hangsúlyozottan kiemeli, hogy a Nyugat-Balkán számára biztosított pénzügyi források az EU által
valaha nyújtott legnagyobb összegű stabilizációs támogatás. A Közösség nagy hangsúlyt fektet
a térséget az Unióhoz kapcsoló közlekedési rendszerek fejlesztésére, melyek lehetővé teszik a
Nyugat-Balkán bekapcsolódását Európa gazdasági vérkeringésébe. A spill over hatás
következtében a gazdaság megszilárdulása jótékony hatással lehet a társadalmi, politikai
stabilitásra is.

Az Európai Beruházási Bank (EIB) 2005 és 2007 között 1,9 milliárd, 2008 és 2010 között pedig
2,8 milliárd euró hitelt nyújtott a térség országai számára, melyet a kis- és középvállalatok, a
közlekedés és az energiapolitika fejlesztésére, környezetvédelemre, oktatásra és egészségügyre
fordítanak. A közlekedési rendszerek fejlesztését az EU, az EIB és az Európai Újjáépítési és
Fejlesztési Bank közösen finanszírozza.

A csomag a személyes kapcsolatok javítására és bővítésére helyezte a hangsúlyt, s ebben

kulcsszerepet szánt a vízumkérdésnek és a hallgatói ösztöndíjak kiterjesztésének. Ez a térség
számára nagy előrelépést jelent, tekintettel arra, hogy a Nyugat-Balkán országai számára az
egyik legfájóbb pont a vízumkérdés volt, s a régió lakói hosszú éveken keresztül számos hivatalos
és informális találkozón vetették fel, hogy milyen módon integrálódjanak az Unióba, ha annak
megismerése a szigorú utazási feltételek miatt nehézségekbe ütközik.

Ezt orvosolták a Közösség és öt nyugat-balkáni állam – Albánia, Bosznia-Hercegovina,

Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Montenegró és Szerbia – között 2008. január 1-jén
életbe lépő vízumkönnyítési megállapodások, melyek szerint 60 euróról 35-re csökkent a
vízumköltség, s kiállításának idejét is 10 napban limitálták. 2008-ban pedig egymás után indultak
meg9 a régió országaival a tárgyalások a végső cél, a vízummentesség kérdéséről, s azóta kis
lépésekben és az országok teljesítményének arányában megvalósított vízumkönnyítések jól
tükrözik, hogy a Közösség ezen akadály elhárításával törekszik a térség felzárkóztatására. A
vízummegállapodások négy fő kérdésre fókuszáltak, így a dokumentumbiztonságra, az illegális
migrációra, a közrend és biztonság kérdésére, valamint a külkapcsolatokra. 2009. december
19-től Horvátország után másik három nyugat-balkáni ország – Macedónia, Szerbia, Montenegró
– állampolgárai is vízummentesen utazhatnak az Európai Unió tagállamaiba, majd 2010
decemberétől ezt a lehetőséget kiterjesztették Albániára és Bosznia-Hercegovinára is. (Tanács
2009, Council 2010a) Ugyanakkor ellenkező előjelű folyamatokkal is számolni kell, mert az uniós
tagállamok a térségből érkező menekültek számának erőteljes növekedése miatt fontolgatják a
vízumkényszer ismételt bevezetését a nyugat-balkáni országokkal szemben.

A felzárkóztatási csomag részét képezi a nyugat-balkáni államok egyetemi hallgatóinak és

posztdoktori képzésben résztvevői számára biztosított ösztöndíjrendszer kiépítése és bővítése.
A 2007/2008-as tanévben útjára induló Erasmus Mundus a Nyugat-Balkán Ablaka elnevezésű
kezdeményezés keretében az első tanévben 100, majd a következő, 2008/2009-es tanévben már
500 hallgató számára tette lehetővé valamely európai uniós tagország egyetemén való tanulást.
Ehhez szorosan kapcsolódik, hogy a Nyugat-Balkán államai egyre több közösségi programban
vehetnek részt. 2007 óta csatlakozhatnak a 7. Kutatási Keretprogramhoz, többen aktívan
tevékenykednek a „Kultúra”, a „Haladás”, a „Versenyképesség és Innováció”, a „Vámok”
programokban. (COM 2008f; EC 2008; COM 2008h, Zachar 2007)
Az energiapolitika megoldása terén a Közösség az útkeresés stádiumában van. Éppen ezért van
nagy jelentősége annak a 2007 áprilisában, Zágrábban megkötött megállapodásnak10, mely
szerint a Constanca–Pancsova–Trieszt útvonalon kialakításra kerülő páneurópai olajvezetéken
keresztül juttatják el az Urál és Kaszpi-tenger térségéből érkező olajat az európai piacokra.

Összegezve, jól látható, hogy az Unió a kilencvenes évek második felében kialakított Regionális
Megközelítése óta egyre inkább elkötelezett a térség irányában, melynek felzárkózását, az uniós
politikai és gazdasági feltételekhez való közelítését különböző eszközök bevezetésével segítette.
Amíg kezdetben a feltételek megteremtésére helyeződött a hangsúly, addig napjainkban már
politikai ígéretek is megfogalmazódnak, anélkül hogy a Közösség bármilyen legális és konkrét
elkötelezettséget vállalna. A Nyugat-Balkán államaiban kivétel nélkül jelentős gazdasági és
politikai reformokat hajtottak végre, ha azok eredményei nem is minden esetben láthatóak és
még sok tennivalót kívánnak. Kérdés, meddig lehet az Unió részéről tovább ösztönözni a
változásokat, anélkül hogy tényleges politikai elkötelezettséget kellene vállalni.
1 A regionális asztal speciális koordinátora Erhard Busek, aki körülbelül 30 fős szakértői gárdával
dolgozik együtt. Irodája Brüsszelben van. http://www.stabilitypact.org/about/default.asp
2 A Stabilizációs és Társulási Folyamattal, annak meghatározó és szerteágazó szerepe miatt a
munka külön, 3.4 alfejezete foglalkozik.
3 A „3C” jelentése: consolidation, conditionality, communication, vagyis konszolidáció,
kondicionalitás és kommunikáció.
4 White Paper on European Communication Policy
5 „Plan D” for democracy, dialogue, debate.
6 Györkös Péter a 3C-t kiegészítette még 2C-vel, a kötelezettségvállalás (commitment) és a
konszenzus (consensus) szükségességével.
7 A feltétel elsősorban Törökország felé irányult (Ciprus), de ma már látható, hogy a Nyugat-
Balkán esetében is erőteljesen alkalmazásra kerül.
8 Összehasonlításképpen, a 2004-ben csatlakozó államok 78,1%-os uniós parlamenti
támogatottságot szereztek.
9 2008 januárjában Szerbiával, februárban Macedóniával és Montenegróval, márciusban
Albániával és Bosznia-Hercegovinával indultak el a tárgyalások a vízummenteségről.
10 Az aláírók: Horvátország, Szlovénia, Olaszország, Románia energiaügyi miniszterei és Andris
Piebalgs, az EU energiaügyi biztosa.

3.4. A Stabilizációs és Társulási Folyamat

A Stabilitási Paktum elvei mentén az EU kialakította a saját – progresszívan bővülő –

együttműködési keretrendszerét a Nyugat-Balkánnal, s az Európai Bizottság 1999. május 26-án
a Nyugat-Balkán országai – Albánia, Macedónia, Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Jugoszláv
Szövetségi Köztársaság (Szerbia és Montenegró) – számára meghirdette a Stabilizációs és
Társulási Folyamatot. A SAP a közösség politikai programja a térség biztonságának és
fejlődésének megvalósítására, az Európai Unió legfőbb eszköze a Thesszaloniki Agendában
foglaltak végigvitelére, egy hosszú távú keretprogram, mely magában foglalja a katonai és
politikai biztonságot, a piacgazdaság megvalósítását, a regionális kapcsolatok és
együttműködések támogatását, valamint kialakítja a térséghez tartozó országok és az EU
kapcsolatainak stratégiai kereteit. A SAP távolabbi célja a tagjelöltség külső és belső feltételeinek
megteremtése. (COM 1999)

A feltételek szemszögéből tekintve a SAP a koppenhágai kritériumokhoz igazodó gazdasági és

demokratikus követelményeket szab, amelyek kiegészülnek a „Regionális Megközelítésben”
foglalt térségi stabilitásra vonatkozó elvárások szegmenseivel, kiemelve a regionális kapcsolatok
fejlesztését, a menekültek helyzetének/visszatérésének megnyugtató rendezését, a jugoszláv
háborúban elkövetett háborús bűnöket vizsgáló Nemzetközi Törvényszékkel való együttműködés
kötelezettségét.

A Stabilizációs és Társulási Folyamat terminológiában a „stabilitás” szűkebb értelmezésben a

nemzetépítés békés megvalósításának programja, mely elsődleges, „belső” feltétele az ország
sikeres átalakításának, s mint ilyen a Tanács hatáskörébe tartozik. A „társulás” elsősorban a külső
dimenziót, az EU és a térség, valamint a régió országainak együttműködését indukálja, melyre a
Bizottságnak van rálátása. Ily módon a külső és belső tényezők együttesen teremtik meg a SAP
elindításához szükséges feltételek teljesülését. (Ágh 2006d)

A SAP eszközeinek megnevezésére a 2000. november 24-én Zágrábban tartott csúcson került
sor, ahol a 15 tagállam állam- és kormányfői, valamint a SAP országai vettek részt. A folyamat
olyan progresszív partnerségen alapult, melynek megvalósítására az Unió kereskedelmi
engedményeket, gazdasági- és pénzügyi támogatásokat (Community Assistance for
Reconstruction, Development and Stabilisation – CARDS), valamint Stabilizációs és Társulási
Megállapodásokat ajánlott a térség államainak.

A folyamat két fő részből áll. Az első szakaszban az Unió szabadkereskedelmi megállapodásokat

köt a régió országaival, és segítséget nyújt a Nyugat-Balkán államainak az átalakulás
megvalósítására. Ezen felkészülési időszak alatt a Bizottság éves jelentésekben értékeli az elért
eredményeket, s ha elégedett a fejlődés ütemével, és megfelelően stabilnak tartja, mind politikai,
mind gazdasági, mind intézményi vonatkozásban az államot, megvalósíthatósági tanulmányában
(Feasibility Report) javaslatot tesz a SAP második szakaszának elkezdésére. Ez az adott ország
viszonyainak megfelelő, testreszabott Stabilizációs és Társulási Megállapodás megkötését jelenti
az Unió és a Nyugat-Balkán egyes államai között.

A SAP kritériumainak teljesítése tehát előfeltétele a folyamat legfontosabb elemének, a

Stabilizációs és Társulási Megállapodásnak, melynek rendkívül fontos szerepe abban rejlik, hogy
aláírásával speciális szerződéses viszony alakul ki a jelölt, az Unió és annak tagállamai között. A
megállapodások sajátossága, hogy nem bilaterális jellegűek, mert a Közösség és külön-külön
minden tagállam, valamint az adott nyugat-balkáni ország között köttetik. A Stabilizációs és
Társulási Megállapodások a tíz közép- és kelet-európai tagjelölt országgal kötött Európai
Megállapodásokhoz hasonlíthatóak, ugyanakkor lényegesen több és szigorúbb feltételt szabnak
az új államoknak, ráadásul csak a Tanács jóváhagyásával, a Parlament hozzájárulásával és
minden tagállam ratifikációjával léphetnek életbe. Ez is magyarázatot ad arra, hogy miért tartott
nyolc évig, míg az utolsó nyugat-balkáni állammal is aláírták a megállapodást, s miért vett jelentős
időt igénybe a ratifikációs folyamat.

Összehasonlítva az Európai Megállapodásokkal, látható, hogy jelen esetben a hangsúly nem a

csatlakozáson, hanem a stabilizáción van. Az elnevezés megváltoztatása is ezt tükrözi, melyben
mindemellett szerepet játszott az is, hogy a tagállamok nem értettek egyet a bővítés kérdésében,
ezért a látszatát is el kívánták kerülni annak, hogy a megállapodás megkötése után nyitva áll az
út az EU-ba (mely a közép- és kelet-európai országok számára adott volt). Ezért az aláíró
nyugat-balkáni államok továbbra is potenciális jelöltek maradnak, s a megállapodás utalást sem
tett arra, hogyan érhető el az uniós tagság. (Phinnemore 2003)

Az SAA jelentősége mindemellett számos pozitívummal jár, így lehetővé teszi a

szabadkereskedelmi övezetbe való bekapcsolódást, segíti az EU-tagsággal kecsegtető
változásokat, arra ösztönzi a potenciális tagjelöltnek számító országot, hogy minél gyorsabban
hajtsa végre az Unió által szükségesnek tartott reformokat, és gazdasága minél inkább közelítsen
az uniós szinthez. A megállapodás ugyanakkor – kimondatlanul – a csatlakozás első lépésének
tekinthető, mely legfőbb eszköze az uniós tagság elérésének. Az SAA hatékony alkalmazása az
előcsatlakozás szakaszának központi eleme, s előfeltétele bármely további, az uniós csatlakozás
irányába tett lépésnek.

A megállapodások testre szabottak és országspecifikusak, de a végső célok tekintetében minden

jelölt számára ugyanazokat az előírásokat tartalmazzák. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a
tárgyalási folyamat zömében azonos, de a végrehajtás sebességét illetően már igen nagyok az
eltérések, vagyis elsősorban a tagállamon múlik az SAA életbelépése. (Phinnemore 2003)

A stabilitási és társulási folyamat meghirdetésétől számítva Bosznia- Hercegovinának kellett a

leghosszabb ideig, majdnem hat évig várnia a tárgyalások megkezdésére, és a legkésőbb írta
alá az SAA-t, mely azonban még mindig nem lépett életbe. Hosszú utat kellett bejárnia az
időközben kettéváló Szerbiának és Montenegrónak, bár már mindkét állam tagjelöltként vesz
részt az integrációban. Eközben a legjobban teljesítő államokkal, Macedóniával és
Horvátországgal szinte azonnal megindultak a tárgyalások, s a következő évben már aláírásra is
kerültek az SAA megállapodások, bár életbe lépésükig még évek teltek el. A két ország útja
azonban 2005-ben kettévált, mert amíg Horvátországgal megkezdődtek az érdemi tárgyalások,
addig Macedónia kezdeti lendülete alábbhagyott, s hiába kapta meg a tagjelölti státuszt, mind a
mai napig nem kezdhette el a csatlakozási tárgyalásokat. A Stabilizációs és Társulási
Megállapodások tekintetében a harmadik legjobban teljesítő állam Albánia, mellyel három év
várakozás után az EU megindította, majd három év múlva alá is írta az SAA-t, ezen a ponton
azonban megrekedt az ország, s csak potenciális tagjelölt maradt.

A csatlakozási folyamat időhorizontját szemlélteti az alábbi táblázat, melyből jól látható, hogy az
egyes nyugat-balkáni államoknak milyen hosszú ideig tartott az SAA aláírásához vezető út.

Az SAA aláírása után a reformfolyamat az abban előírt kötelezettségeknek megfelelően zajlik,

illetve iránymutatást ad az EU és az adott állam között megszülető jóval részletesebb szerződés,
az Európai Partnerségi Megállapodás (European Partnership Agreement – EPA) is. Az európai
partnerség az SAA-hoz hasonlóan egy országra vonatkozik, s messzemenően figyelembe veszi
annak speciális helyzetét és igényeit.

1. táblázat. Az Európai Unió és a Nyugat-Balkán államainak kapcsolatai (Koszovó nélkül)

Ország SAA SAA életbe Csatalakozás Tagjelölti Csatlakozás
SAA
tárgyalások lépése i kérelem státusz i tárgyalás
aláírása
kezdete kezdete
2003.01.31 2006.06.12 2009.04.01
Albánia 2009.04.28.
. . .
Bosznia- 2005.11.21 2008.06.16
Hercegovina . .
Horvátorszá 2000.11.24 2001.10.29 2005.02.01 2004.06.18
2003.02.21. 2005.10.03.
g . . . .
2000.11.24 2001.04.09 2004.04.01 2005.12.16
Macedónia 2004.03.22.
. . . .
2005. 10.
10. 2008.05.29 2010.01.19 2012.03.01
Szerbia 2009.12.22.
2007. 06. . . .
13.
Ország SAA SAA életbe Csatalakozás Tagjelölti Csatlakozás
SAA
tárgyalások lépése i kérelem státusz i tárgyalás
aláírása
kezdete kezdete
2005.10.10 2007.10.15 2010.05.01 2011.12.17
Montenegró 2008.12.15.
. . . .
Forrás: European Commission–Enlargement link alapján saját szerkesztés

Tartalmazza a rövid és középtávú prioritásokat, az ezek megvalósítására biztosított pénzügyi és

technikai segítséget, valamint akárcsak az SAA, lehetőséget biztosít az EU-nak arra, hogy
figyelemmel kísérje a reformok végrehajtását. (COM 2003b)

A monitoring folyamatosságát biztosítja az Európai Parlament és a tagállamok törvényhozásai

közötti kapcsolattartás, melynek eszköze a tagjelöltek esetében a Közös Parlamenti Bizottságok
(Joint Parliamentary Committees), a többi országnál a parlamentközi találkozók
(interparliamentary meetings).

Az Unió a SAP keretén belül lezajló változásokat és fejlődést évente értékeli. Kezdetben a
Bizottság „éves jelentéseket” (Annual Report) (COM 2002, COM 2003a, COM 2004a), 2005-től
pedig új név alatt „haladási jelentéseket” (Progress Report) – hivatalos fordításban
országjelentést – készít. Míg az éves jelentések egyszerre foglalkoznak a régió és az egyes
országok fejlődésével, addig az utóbbiak már országokra lebontva jelennek meg, s jobban
koncentrálnak a feladatok teljesítésére, az elért sikerekre, a progresszióra.

3.5. Az Európai Unió pénzügyi támogatása a Nyugat-Balkánnak

Az Unió bővítési stratégájának része a tagjelölteknek és a potenciális tagjelölteknek nyújtott

pénzügyi támogatás. A Nyugat-Balkán számára biztosított közösségi támogatásokat kronológiai
és tartalmi szempontból egyaránt három szakaszra oszthatjuk.

Az első etap az 1991 és 1999 közötti időszakot öleli fel, melyben az EK/EU 5,5 milliárd euróval
segítette a térség kis országait a nemzetépítés és rendszerváltás nehézségeinek megoldásában.
Ebben a korszakban a Közösség még nem alakította ki a régióval kapcsolatos stratégiáját, így
nem csoda, hogy a támogatás is ad hoc jellegű segélyezésekben – legtöbbször a háború miatti
sürgős szubvenciókban – merült ki. A segélyek országonkénti lebontását bemutató alábbi
táblázat adataiból leolvasható, hogy melyek voltak a háború és rendszerváltás nehézségei miatt
a legrászorultabb országok és mely államok élveztek prioritást az EU részéről.

2. táblázat. A Nyugat-Balkán számára nyújtott uniós támogatások 1991–2000 (millió euró)

Ország 1990–1995 1996–2000 Összesen
Albánia 363 549 912
Bosznia-Hercegovina 495 1 665 2 160
Horvátország 205 161 366
Szerbia-Montenegró 171 519 690
Koszovó - 783 783
Macedónia 97 314 411
Regionális támogatások 98 129 227
Összesen 1429 4121 5550
Forrás: COM 2001a alapján saját szerkesztés

A kilencvenes években az Unió az OBNOVA, a PHARE és az ECHO keretein belül nyújtott

támogatást a térségnek. Az Európai Bizottság 1992-ben hozta létre az ECHO-t (European
Community Humanitarian Office), azaz az Európai Unió Humanitárius Segély Irodáját. Az ECHO
életre hívása nem véletlenül esett egybe a délszláv válság időszakával. Bár az Iroda
megalakulása óta számos régióban tevékenykedik világszerte, kezdeti lépéseit a Balkánon tette
meg. 1991 és 1995 között az ECHO 1,18 milliárd eurót fordított humanitárius műveletekre a
térségben. A források több mint fele a háború által leginkább sújtott Bosznia-Hercegovinába
irányult, de a Nyugat-Balkán (már vagy egyáltalán) nem harcban álló területei is részesedtek a
segélyekből, melyek tárháza igen széles volt. Meghatározó szerepet játszottak az elsősegély, az
alapvető orvosi eszközök, berendezések, gyógyszerek rendelkezésre bocsátása, az
élelmiszercsomagok szétosztása, mozgó ételosztó egységek működtetése, az alapvető
tisztálkodási szerek, víz és tisztálkodási lehetőségek biztosítása, az aknamentesítés, a
menekültek nyilvántartásba vétele a határon, menekültek szállítása és befogadó családoknál való
elhelyezése (host family system), télen meleg ruha-, takaró-, tűzifa-, fűtőolaj- és szénosztás.
Ezzel párhuzamosan megkezdődött a rászorulók (főleg gyerekek, fiatalok és nők)
pszichoszociális rehabilitációja is. Mindez szoros együttműködésben zajlott más nemzetközi
(humanitárius) szervezettekkel, úgymint a Vöröskereszt, WHO, UNICEF, UNHCR.

Dayton után megváltozott az ECHO szerepköre, az újjáépítésre, a menekültek hazatérésének

segítése került a fókuszába. Az 1996 és 1998 közötti időszakban 469 millió euró állt
rendelkezésre (ennek 71%-a irányult Bosznia-Hercegovinába). Az 1999. évi koszovói krízis és a
nyomában elindult hatalmas menekülthullám következtében az ECHO egyetlen évben 450 millió
euró segélyt juttatott a régióba, melyből 378 millió euró kiemelten a koszovói menekültek
célterületeire, azaz Albániába, Macedóniába és Montenegróba irányult. Ugyanakkor az azt
követő évtől kezdve megindult fokozatos kivonása a térségből, mely 2000-ben horvátországi és
boszniai folyósításának beszüntetésével vette kezdetét és 2003-ban Szerbiával és Macedóniával
végződött. (COM 2003c)

Az ECHO humanitárius segélyeihez képest az 1996-ban útjára indított OBNOVA program, melyet
az 1628/96 tanácsi határozat hozott létre Bosznia-Hercegovina, Horvátország, Kis-Jugoszlávia
és Macedónia támogatására, jelentős előrelépést jelentett, mert jóval konkrétabb és átgondoltabb
politikát takart. (EC 1996) Az Unió a programot a Dayton utáni stabilizáció egyik legfontosabb
eszközének szánta, mely ugyan még humanitárius jellegű célokat is lefed, de már ötvözi a
segélyezés-, illetve fejlesztéspolitikát. A program nyolc célterületéből három humanitárius volt,
így a harcok során károsodott infrastruktúra újjáépítése, a menekültek visszatérése, a menekültek
és egykori katonák a munka világába való be-, illetve visszaintegrálása. A fennmaradó öt prioritás
a régió és a támogatásban részesülő ország stabilitását és fejlődését támogatta, úgymint a
demokrácia és a civil társadalom megszilárdítása (1), a magánszektor fejlesztése, a befektetések
ösztönzése (2), a gazdaság helyreállítása (3), az NGO-k, kulturális és oktatási intézmények
erősítése (4), valamint a regionális együttműködések, a jószomszédság-projektek és a határon
átnyúló együttműködések kiépítése (5). Az 1996 és 2002 között felhasználásra kerülő forrás
mintegy 400 millió eurót tett ki.

Miután az OBNOVA a Regionális Megközelítésben lefektetett elvek és feltételek elfogadása és

teljesítése mellett igénybe vehető eszköz, ezért Kis-Jugoszlávia és Horvátország kevésbé
részesülhettek belőle a vizsgált időszakban, mint Macedónia és Bosznia-Hercegovina. Előbbiek
esetében a rekonstrukciós és menekültügyi feladatokon túl az alap szélesebb körű igénybevétele
csak a koszovói válságot követő demokratikus változások után vált lehetővé. (EC 1996)

A Közösség támogatási politikájában a fejlődés és átgondoltság jeleként tudható be az első

korszak legjelentősebb, már hosszú távú fejlesztésekre, főként a demokratikus
intézményrendszer kiépítésére meghirdetett programja a PHARE, mely 1997-ben került
bevezetésre a régióban. Bár az évtizedben a támogatási politikában a tervszerűség és
átgondoltság egyre fontosabb szerepet kapott, ennek ellenére a kilencvenes évek végére ezek a
programok egyre kevésbé voltak átláthatóak és koordinálhatóak, s az Uniónak szüksége volt egy
egységes támogatási struktúra kialakítására, mely a második szakasz kezdetét is jelentette.

Erre a 2000 és 2006 közötti időszakban került sor, amikor a SAP részeként bevezették az első
strukturált pénzügyi és technikai támogatást, a CARDS-ot, mely több mint 5,3 milliárd euróval
járult hozzá a régió újjáépítésének és stabilitásának megteremtéséhez.1 CARDS forrásokból a
legnagyobb keretet Szerbia-Montenegró számára különítették el. Ennek hátterében két tényező
is áll. Egyrészt a Szerbiának nyújtott támogatások magukban foglalják a Koszovónak szánt
forrásokat is, másrészt 1999-ig, Milosevié bukásáig intézményi reformokra uniós forrásokat nem
kapott (sajátjai pedig nem voltak) az állam, csak humanitárius segélyekben részesült, így
lemaradása meglehetősen nagy volt a fejlesztések terén. Ellentétben a kilencvenes évek
támogatási rendszerével, ebben az esetben pontosan megfogalmazásra került az a négy
alapvető célkitűzés is, amelyekre a CARDS fordítható volt:

 az újjáépítés, a menekültkérdés rendezése, stabilizáció;

 a demokratikus berendezkedést, a jogállamiságot, az emberi jogokat és a
kisebbségi jogokat biztosító intézményi és jogszabályi keretek kialakítása;
 fenntartható gazdasági és társadalmi fejlődés, strukturális reformok;
 a regionális, transznacionális, határ menti és interregionális együttműködések
kialakítása a Nyugat-Balkán államai között, a régió országai és az EU, a tagjelöltek és a
közép-európai országok viszonylatában. (Rchnitzer 2007; COM 2001a)

3. táblázat. CARDS program a Nyugat-Balkán számára 2000–2006 (millió euró)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Összesen
Albánia 33,4 37,5 44,9 46,5 63,5 44,2 45,5 315,5
Bosznia-
90,3 105,2 71,9 63 72 49,4 51 502,8
Hercegovina
Horvátország 16,8 60 59 62 81 278,8
Macedónia 13 56,2 41,5 43,5 59 45 40 298,2
Szerbia
650,5 385,5 351,6 324,3 307,9 282,5 245,5 2559,8
Montenegró
egyéb 241,7 282,5 187,5 95,5 96,5 136,6 146,8 1187,1
összesen 1 045,7 926,9 756,4 634,8 679,9 557,7 528,8 5130,2
Horvátország előcsatlakozás 105 140 245
összesen 662,7 668,8 5385,2
Forrás: COM 2001a, COM 2001e alapján saját szerkesztés
Bár a CARDS stratégiailag átgondolt és a korábbi időszakhoz viszonyítva lényegesen
hatékonyabb rendszert valósított meg, mégis számos hiányossággal rendelkezett. Működésének
legfőbb akadályai a centralizáltság, a programozási rendszer és az értékelés fogyatékosságai
(utóbbiak kiemelten gyenge területei az intézményrendszer kiépítése, a kisebbségi és női
egyenjogúsági kérdések, valamint a jogalkotás reformja), a regionális dimenzió gyengesége. A
legnagyobb problémaként az átláthatóság hiánya jelentkezett. Ennek hátterében a CARDS kettős
rendszere állt, mely szerint Szerbia és Montenegró, Koszovó és Macedónia esetében az Európai
Újjáépítési Ügynökség (European Agency for Reconstruction – EAR)2, míg a többi államban
független bizottságok irányították a programot. (Szemlér 2008)

Nagy előrelépést jelentett, amikor a „Nyugat-Balkán ügye” az EU adminisztrációjában – ugyan

meglehetősen megkésve, csak 2005-ben – átkerült a külkapcsolati státuszból a bővítési
státuszba, s ettől kezdve a Külkapcsolati Főigazgatóság helyett a Bővítési Főigazgatóság kezelte
a CARDS programot, valamint minden a Nyugat-Balkánnal kapcsolatos egyéb tevékenységet.

A CARDS program lebonyolítása során jelentkező problémák, valamint a regionális politika

koncentrációra való törekvése is szerepet játszottak abban, hogy az Európai Unió a következő
költségvetési időszaktól, vagyis 2007-től kezdve új eszköz alkalmazására szánta el magát. Az
előcsatlakozási támogatási eszköz (Instrument for pre-Accession Assistance – IPA) bevezetése
jelenti a harmadik szakasz kezdetét. Tanulva a CARDS hibáiból megszüntették a korábbi
formákat – PHARE, ISPA, SAPARD és a CARDS – és egyetlen eszköz, az IPA alkalmazásával
lényegesen egyszerűbbé és átláthatóbbá tették a tagjelöltek, a potenciális jelöltek és a
Törökország számára nyújtandó támogatásokat. Az IPA megteremtve a 2007 és 2013 közötti
időszakban tervezett 11,468 milliárd euró pénzügyi támogatás felhasználásának általános
kereteit, segítséget nyújt a régió országainak a csatlakozás feltételeinek teljesítésében, kiemelt
figyelmet szentelve a prioritásoknak, valamint a programozási és értékelési folyamatnak.

Az IPA keretében nyújtott támogatások a csatlakozási folyamat függvényében, az évente

megjelenő bővítési csomag alapján kerülnek meghatározásra, melyhez egy ún. többéves
indikatív pénzügyi keret tartozik. Ez a dokumentum tartalmazza az Unió által előirányzott
összegeket az öt támogatott terület vonatkozásában az egyes országok számára, s ezzel
kapcsolódási pontot teremt a bővítési csomagban megjelölt prioritások és a költségvetési eljárás
között. A pénzügyi keret mindig a következő három évre szól, és évente felülvizsgálatra kerül.
(EC 2006c, COM 2007c, COM 2010d)

Az IPA 5 területet támogat, a tagjelölt országok – így Horvátország, Macedónia és Törökország

– mindegyikből részesülhetnek, míg a potenciális jelöltek csak az első kettőből. Az 5 támogatott
terület:

1. Átmenet és intézményfejlesztés (PHARE és CARDS helyett);

2. Határokon átnyúló kapcsolatok (PHARE és CARDS helyett);
3. Területfejlesztés (ISPA helyett);
4. Humánerőforrás-fejlesztés;
5. Vidékfejlesztés (SAPARD helyett) (EC 2006c)

Az IPA bevezetése kapcsán az Unió célja egyrészt, hogy támogassa a potenciális jelöltek
tagjelöltté válását, megkönnyítse az átmenetet a két kategória között, ugyanakkor kifejezze a két
csoport közötti különbségeket, s értékelje a tagjelöltek eddig elért eredményeit az adminisztratív
és programozási kapacitás, valamint az irányítás területén. Ez azt jelenti, hogy míg a potenciális
jelöltek számára mindkét elérhető komponens felhasználása erősen centralizált keretek között
és a Bizottság irányításával valósulhat meg, addig a tagjelöltek számára nemcsak teljesen nyitott
mind az öt összetevő, hanem felhasználása is önálló programozáson és decentralizált
irányítással működik. A csak tagjelöltek számára elérhető utolsó három szegmens segítségével
ezek az országok olyan tapasztalatokat szerezhetnek, melyekkel felkészülhetnek a csatlakozás
utáni állapotra és a Strukturális Alapokból való optimális részesedésre. (COM 2006d; Szemlér
2008; Vuletic 2007)

Az Európai Bizottság első körben 2006 novemberére négyéves programozási időszakra

vonatkozóan elkészítette az IPA országokra és komponensekre lebontott keretprogramját. A
pénz közel felét Törökország kapta, bár az összeg messze elmaradt attól, ami az államot
népessége alapján illetné. Szerbia után Horvátország a harmadik legnagyobb összegű
támogatásban részesült, melynek túlnyomó részét az átmenet befejezésére és a kohéziós politika
alkalmazására való felkészülésre használta. A kérdéses időszak harmadik tagjelöltje, Macedónia
az IPA támogatásokat a közigazgatás, a rendőrség és bíróság reformjára, az infrastruktúra
fejlesztésére és a közösségi jogszabályok átvételére fordította.

Az alábbi táblázat alapján nyomon kísérhetőek az egyes államok által 2007 és 2013 között
felhasználható összegek. A források összességében – s ezzel egybecsengenek Zágráb mutató
is –, évről évre, ha nem is nagymértékű, de növekvő tendenciát tükröznek. Az egyetlen kiugró
adat Koszovó esetében 2008-ban és 2009-ben látható, melynek nyilvánvaló magyarázata a
függetlenség kikiáltása után az önálló államiság megteremtése.

4. táblázat. IPA-támogatások a Nyugat-Balkán országai számára 2007–2013 (millió euró)

Ország 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Törökország 497,2 538,7 566,4 653,7 781,9 899,5 935,5
Horvátország 141,23 146 151,2 154,2 156,5 159,6 162,9
Macedónia 58,5 70,2 81,8 91,7 98 105,1 117,2
Szerbia 189,7 190,9 194,8 197,9 201,9 205,9 214,7
Montenegró 31,4 32,6 34,5 33,5 34,2 34,8 35,4
Koszovó 68,3 184,7 106,1 67,3 68,7 70 73,7
Bosznia-
62,1 74,8 89,1 105,4 107,4 109,4 111,8
Hercegovina
Albánia 61 73,8 81,2 94,2 94,4 96,2 98,1
Összesen 1109,4 1308,6 1303,9 1397,3 1543 1680 1749,6

Forrás: COM 2006c, COM 2009b alapján saját szerkesztés

1 Az európai uniós forrásokban mindenhol 5,38 milliárd szerepel, de ha árnyalni akarjuk a

kérdést, akkor valójában a CARDS 4,6 milliárdot tett ki. A különbözet abból adódik, hogy az első
évben ehhez még hozzájárultak a PHARE és OBNOVA támogatások is. Ráadásul az 5,38 milliárd
euró magában foglalja a Horvátországnak tagjelöltségéből fakadóan 2005 és 2006-ban biztosított
előcsatlakozási támogatásokat is.
2 Az EAR 2000 februárjában alakult a CARDS támogatások kezelésére a térségben.
3.6. Az Európai Unió nyugat-balkáni politikájának összegző elemzése

A Közösség nyugat-balkáni politikáját négy, egymástól karakterében jól elkülöníthető korszakra

lehet osztani. Az első korszak az EK és a szocialista Jugoszlávia kapcsolatainak kezdeteitől
(1968) a bipoláris világrend megszűnéséig tartott. Ebben az időszakban az EK térségi köteléke
elsősorban kétoldalú kereskedelmi kapcsolatokban nyilvánult meg, majd ezeket a kétpólusú
világrend diktálta geopolitikai érdekek mentén gazdasági és pénzügyi – támogatási
együttműködéssé szélesítette Jugoszláviával, melyek fő kedvezményezettje Belgrád volt.

A második korszak a bipoláris világ megszűnésétől a délszláv háborúkat lezáró daytoni

békeszerződés aláírásáig tartó éveket foglalja magában. Ezt az etapot a tétovázás,
tanácstalanság és az útkeresés jellemzi. A Közösség nem tudta kezelni sem a rendszerváltások
folyamatában bekövetkezett változásokat, sem az egykori Jugoszlávia szétbomlásának a
délszláv válságba torkolló eseményeit. A Közösség korábbi, Jugoszláviára vonatkozó politikája
nem volt átültethető az utódállamokra, már a háborús helyzet miatt sem. Az EK kezdeti,
Jugoszlávia egyben tartására vonatkozó kísérletei, majd béketeremtő törekvései sorra
megbuktak, amiben fontos szerepet játszott, hogy az eltérő tagállami érdekek blokkolták az
eredményes külpolitikai fellépés lehetőségét a Nyugat-Balkánon. Ezt tetézte az a tény, hogy a
Közösségnek nem volt sem tapasztalata, sem eszközrendszere, sem képességei a fegyveres
konfliktusok kezelésére. A Maastrichtban létrehozott Közös kül- és biztonságpolitika még csak
papíron létezett. A térség segélyezésében ugyan élen járt, de egyéb kapcsolatai a régióval
meglehetősen beszűkültek, ad hoc módon, keretek nélkül szerveződtek, vagy éppen leépültek
(gazdasági szankciók). Lényeges azonban, hogy már a békejavaslatok kondíciónak kidolgozása
során egyértelműen kirajzolódott az EU demokratikus átalakulásokat sürgető és támogató
elhivatottsága a térségben.

A harmadik korszak a daytoni békeszerződés aláírásától, a dokumentumban rögzített alapelvek,

feltételek és kötelezettségek betartatására építve a térséget egységesen kezelő politika
kialakításig terjedt, melyben félúton, 1997 áprilisában megalkotta a Regionális Megközelítés
elnevezésű egységes feltételrendszert. S bár az adott időszakban továbbra is a segélyezés
maradt az Unió legmarkánsabb tevékenysége a térségben, mégis a Regionális Megközelítésben
lefektetett kritériumok teljesítésének függvényében jelentős előrelépés tapasztalható. Ez
azonban országonként nagy különbségeket mutat, akár a kapcsolatok karakterét, akár jogi,
eljárási, szabályozási mechanizmusát tekintjük, így egységes uniós nyugat-balkáni politikáról
még nem beszélhetünk. A Regionális Megközelítés kirekesztő vonásai, a felkínált kedvezmények
viszonylagos „súlytalansága”, továbbá az alkalmazás körülményei (túlzott segélyezés, autoriter
országok a kedvezményezettek között) előre vetítették, hogy átfogóbb rendezésre van szükség
a térséggel kapcsolatban, melynek bevezetését meggyorsította az 1999. évi koszovói válság,
ahol ismét nyilvánvalóvá váltak a CFSP hiányosságai.

A válság megerősítette az Unió szerepvállalási készségét, elkötelezettségét és

felelősségvállalását a régió stabilitásának megteremtésében, s így kezdetét vette a negyedik,
jelenleg is tartó korszak, mely a régióra vonatkozó stratégia kialakításával, a Stabilitási
Paktummal, majd a Stabilizációs és Társulási Folyamattal vette kezdetét, utóbbi felállítva a
Nyugat-Balkán egységes kezelésének mechanizmusát. Ettől kezdve a szerződéses kapcsolatok
kialakítása, valamint a SAP-ban való előrehaladás minden nyugat-balkáni állam számára
egységes feltételrendszer és mechanizmus szerint valósul meg, melyek ötvözik a koppenhágai
kritériumokat és a Regionális Megközelítés alapelveit.

A jelenlegi korszak – a SAP az országok egyéni teljesítményén és előrehaladásán alapuló jellege

miatt – további „alidőszakokra” osztható, melynek fontos határállomásai a 2003-as Thesszaloniki
Agenda, a 2006-os, valamint a 2008-as bizottsági Bővítési Stratégia. A Thesszaloniki Menetrend
jelentősen fokozta a SAP intenzitását, számos új eszközt bevezetve és már meglévőket a
(potenciális) tagjelöltekre kiterjesztve, a csatlakozás irányába terelte az Unió és a Nyugat-Balkán
kapcsolatait. A 2006-os Bővítési Stratégia meghatározta a nyugat-balkáni bővítési kör jellegét,
alapelveit és feltételeit. Világossá tette a Közösség nyugat-balkáni politikájának alapelvét,
miszerint bár a térséget egységesen kezeli, de a csatlakozási folyamat sebességét, a csatlakozás
időpontját az országok egyéni teljesítése és fejlődése határozza meg, így integrálódásuk nem
egyszerre és nem egy időben fog megvalósulni.

Az Európai Uniónak a Nyugat-Balkán stabilizálásában széles eszköztára alakult ki, melyek között
civil és katonai-polgári elemek egyaránt találhatóak. Előbbiek, vagyis a civil kezdeményezések
hosszabb időintervallumban, lényegében folyamatosan meghatározzák a Közösség térségi
politikáját, szélesebb tárházzal rendelkeznek, melyek egymásra épülve fokozatosan mélyítik a
kapcsolatok intenzitását. A kezdetekre jellemző gazdasági és kereskedelmi kötelékek hamar
kibővültek a régiónak nyújtott pénzügyi támogatásokkal, fejlesztésekkel és a humanitárius
segítségnyújtás eszközeivel, majd ezt követte a regionális – inter- és intraregionális – kapcsolatok
kiépülése, végül az Unió és a régió között kialakult a politikai párbeszéd, a politikai
együttműködés, annak feltételrendszere és körvonalazódtak formái.

Az EU bővítési folyamatába beillesztett nyugat-balkáni politika jelentős eredményeket mutatott

fel a régió stabilizálása, demokratizálása, a piacgazdaság kiépítése területén, hiszen a Közösség
megerősített gazdasági, politikai és katonai-polgári jelenlétén keresztül a térség fejlődésére erős
befolyást gyakorol. Ugyanakkor nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy Nyugat-Balkán
stratégiájának sikeressége nemcsak rajta múlik, meghatározó a szerepe a Stabilitási Paktumban
kifejeződő nemzetközi szerepvállalásnak, valamint a régióban végremenő demokratikus
változások intenzitásának. Ahhoz, hogy Brüsszel, mint térségi stabilizátor, továbbra is megfelelő
hatásfokon tudjon dolgozni, a jövőben is szüksége lesz a nemzetközi közösség támogatására
(ENSZ, NATO, EBESZ), az érintett nyugat-balkáni országok akaratára és tevékeny részvételére,
a Közösség térség iránti elkötelezettségére, biztonság- és védelempolitikai képességének
szinten tartására, fejlesztésére és az ezt irányító politikai akarat egységére. Annál is inkább, mert
a világban lezajló folyamatok – az Egyesült Államok hatalmának csökkenése, ezzel együtt a
NATO és egyéb globális szervezetek gyengülése – miatt egyre kevésbé számíthat nemzetközi
szerepvállalásra a régióban, így szinte törvényszerű, hogy a Nyugat-Balkánon a felelősség egyre
inkább az EU-ra hárul.

Az elmúlt két évtizedben a Brüsszel által képviselt nyugat-balkáni politika jelentős fejlődésen ment
keresztül, nem kérdőjelezhető meg az Európai Unió elhivatottsága és kötelezettségvállalása a
régió stabilizálásában. Az eredmények biztatóak, de nem feledkezhetünk meg arról, hogy a
Nyugat-Balkán térsége még biztonságpolitikai szempontból számos problémával – rossz
gazdasági mutatók, demokratikus deficit, etnikai és vallási feszültség, szervezett bűnözés,
korrupció – küszködik. Ennél fogva a Közösségnek nagyon óvatosan kell egyensúlyoznia politikai
lépései során, hogy az általa diktált, nyugati értékrenden alapuló, demokráciát és jogállamot
támogató csatlakozási feltételeket betartassa, s eközben a Nyugat-Balkán felé tett vállalásai
fokozatos megvalósításával megőrizze hitelességét és elkötelezettségét a térségben.

4. A horvát integráció
4.1. Horvátország integrációs esélyei és korlátai a kilencvenes években

A horvát integrációs folyamatokat két jól elkülöníthető szakaszra lehet osztani. Az első korszak a
kilencvenes éveket ölelte fel, mely egyáltalán nem számított integrációpártinak, amikor a tudmani
bel- és külpolitika egyaránt hátráltatta az ország és az EU közeledését. A második etap az elnök
halálával és az új, demokratikus kormányzat megválasztásával vette kezdetét, s fő jellemzője a
politikai vezetés integráció iránti elkötelezettsége. Az alábbiakban ezen két idősík relációjában
kerülnek bemutatásra a csatlakozási folyamat nehézségei, buktatói és elért eredményei.

Az 1992. január 15-e után a nemzetközileg is elismert Horvátország fő külpolitikai prioritása az

ország euroatlanti integrációja volt, mégis a kilencvenes években ezzel ellentétes folyamatok
zajlottak le. Franjo Tudman elnök retorikájában ugyan mindvégig fontos szerepet kapott az
Európai Unióhoz való csatlakozás gondolata, ugyanakkor az általa hangoztatott horvát nemzeti
érdekek ezzel ellentétben álltak, s az integrációt ezeknek rendelte alá. Ez a magyarázata annak,
hogy az önállóság megszerzése után a Tudman-érában a külpolitikai prioritások
megfogalmazásában jelentős elmozdulások érzékelhetőek. Amíg kezdetben, a függetlenség
kivívásakor és az ország nemzetközi elismerésekor az európaiságra helyeződött a hangsúly,
addig a kilencvenes évek második felében egyre kritikusabb hangok hallatszottak, melyek bírálták
az EU-t, felrótták, hogy a Közösség nem támogatta megfelelően Horvátországot, s különösen
sérelmesnek érezték, hogy az államot a Balkánhoz sorolták. (Gulyás 2005)

A kilencvenes években a Tudman által kialakított erős elnöki-politikai hatalom, az újnacionalizmus

és a háború nem kedvezett az euroatlanti közeledésnek, ezért a többször is elindult integrációs
folyamat újból és újból elakadt. A Tudman nevéhez fűződő, fokozatosan erősödő (főként a sikeres
háború megvívása után) újnacionalizmus az egyik legfőbb akadályává vált az integrációnak. Ez
a szélsőséges nacionalizmus, valamint a szerbek ellen elkövetett atrocitások végleg lehetetlenné
tették, hogy Nyugaton az országot Közép-Európa felvilágosult részeként kezeljék, sőt az államot
inkább a balkáni intolerancia élő mementójaként emlegették. Ez csak olaj volt a tűzre és a
tudmani nacionalista eszmék további előretöréséhez vezetett. Az elnöki retorikában visszatérő
elemként szerepelt, hogy Horvátország szálka az Unió szemében, mert Zágráb a Közösség
támogatása nélkül sikeresen vívta meg háborúját és függetlenné vált. Brüsszel és Horvátország
ellentéteit fokozta, hogy az EU nem volt képes hatékonyan közreműködni Bosznia-
Hercegovinában, miközben a megoldásban élenjáró USA és Horvátország között szoros
kapcsolat alakult ki. A tudmani retorika ügyesen épített a horvátok nemzeti identitására és
közép-európaiságára, s azt vallotta, hogy államának a Balkánhoz sorolása nem egyéb, mint a
Nyugat bosszúja emiatt. Az Unió elfelejtette, hogy történelmi távlatokban Horvátország számára
a „balkáni epizód” csak egy rövid kitérő volt, de ezt megelőzően mindig a Nyugathoz tartozott.

A politikus által szított ellentétek odáig fajultak, hogy az elnök párhuzamot vont a régi Jugoszlávia
és az EU között, mondván, a Közösség Horvátországhoz való viszonya hasonló, mint ahogy az
egykori Jugoszlávia Zágrábot kezelte, s odáig ment retorikájában, hogy egyenlőségjelet vont
Jugoszlávia és az Unió, Belgrád és Brüsszel között, s a föderális alapon szerveződő EU-t a
föderális Jugoszláv Szövetségi Köztársasággal azonosította. (Uzelac 1997) Tudman
eredményességét és hazai népszerűségét alátámasztotta a kilencvenes évek győztes háborúja,
valamint az elnök és a HDZ (Hrvatska demokratska zajednica, Horvát Demokratikus Közösség)
töretlen választási sikerei. Horvátország mint új állam létezésének első négy évében a területén
lezajló véres háború részese volt, s ez sokakban – nemcsak az országban, hanem szerte a
kontinensen – azt az érzetet keltette, hogy Európa magára hagyta, s nem tett semmit, sem a
konfliktus megelőzésére, sem megállítására. Az elhúzódó háború tovább gerjesztette az
indulatokat és a résztvevők radikalizálódásához, a nacionalizmus megerősödéséhez vezetett.

Így az ország a Tudman-éra alatt nemzetközileg teljesen elszigetelődött, melyet szemléletesen

érzékeltet Horvátország körülményes csatlakozása a demokratikus intézmények működését és
az emberi jogok érvényesülését ellenőrző Európa Tanácshoz. Az állam 1992. május 4-én
különleges vendégstátust kapott a szervezetben, mely szerint a szábor öttagú küldöttséggel
képviseltethette magát az Európa Tanács Parlamentjében, valamint Jugoszlávia utódállamaként
tíz konvenció munkájába is bekapcsolódhatott. Horvátország azonban teljes jogú tagságot
szeretett volna, s úgy tűnt, törekvéseit siker koronázza, ugyanis az Európa Tanács 1992.
december 10-i határozata lehetőséget adott az erre vonatkozó eljárási procedúra megkezdésére.
A feltétel az volt, hogy tiszteletben kell tartania az alkotmányban foglalt demokratikus
jogszabályokat és szabadságjogokat, az ellenzék és a kisebbségek jogait, illetve a
sajtószabadságot. A háborús körülmények azonban nem kedveztek ezen kérdések
megoldásának, sőt még napirendre tűzésének sem, s mivel a kérdéses ügyekben nem történt
előrelépés, így a csatlakozás is lekerült a napirendről. (Benko 1997, Szilágyi 2002a)

A daytoni egyezmény megkötése után ismét felvetődött a kapcsolatok szorosabbra fűzésének

lehetősége. 1996. március 15-én a horvát köztársasági elnök, Franjo Tudman és a házelnök,
Vlatko Pavleti aláírták azt a dokumentumot, amelyben kötelezettséget vállaltak a vitás kérdések
megoldására. A legtöbb esetben ez a lépés a teljes jogú taggá válás utolsó aktusa, de
Horvátország esetében nem ez történt. 1996. április 24-én az Európa Tanács megszabta a
tagfelvétel feltételeit – s szokatlan módon nem kevesebb, mint 22 kitétel szerepelt a listán –,
melyeknek teljesítésére egy éves haladékot adott. A parlamenti közgyűlés azonban hiába
javasolta a felvételt, és hiába tanácsolta a Miniszteri Bizottságnak annak támogatását, az – a
szervezet történetében először – elutasította. Végül hosszas viták után a Bizottság július 2-án
megadta támogatását, s Horvátország 1996. november 6-án mégis az Európa Tanács teljes jogú
tagja lett. (Szilágyi 2002a; Szabó 2005, Grubisa 2007)

A Közösség felé vezető út legalább ilyen göröngyös a kilencvenes években, azzal a

különbséggel, hogy nem jött létre intézményesült kapcsolat az EU és Zágráb között. Ennek
legszembetűnőbb jelei a kereskedelemről és gazdasági együttműködésről szóló megállapodás
és az ország PHARE programból való részesedésének többszöri elhalasztása volt. Előbbi nem
volt előzmények nélküli, mert az EK és Jugoszlávia között 1980. április 2-án megkötött
megállapodás (1983. április 1-jén lépett hatályba) Jugoszlávia széthullása után, 1991. november
25-én érvényét vesztette, habár megújítása több alkalommal is napirendre került, de nem valósult
meg. 1992 májusában a Bizottság javasolta a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek, hogy a
PHARE segélyprogramot terjesszék ki Horvátországra (és Szlovéniára), de a Parlament ezt
elutasította, s egészen a háború végéig nem is másította meg döntését. 1995 elején rövid időre
úgy tűnt, hogy rendeződik az Európai Unió és Horvátország viszonya. Ennek jeleként 1995
júniusában elkezdődtek a tárgyalások a kereskedelemről és gazdasági együttműködési
megállapodásról1, melyek azonban elakadtak a horvátok által 1995 júliusában, Krajinában
elindított katonai offenzívája miatt, s csak a háború után kerültek ismét napirendre. (Sanader
1999; Maresceau 1996)

Ugyanez ismétlődik meg a PHARE esetében is. A Tanács 1995. június 12-i döntése értelmében
az állam részese lett a PHARE programnak is, melyben nem kis szerepe volt a horvát PHARE
koordinátornak, Zlatko Matesának, aki 1995. július 27-én Horvátországban fogadta az Európai
Bizottság PHARE programért felelős vezetőjét. Ezt követően Brüsszelben a Hans van den Broek
megbízottal való találkozó eredményeként aláírásra került a PHARE program
keretmegállapodása. Amikor azonban Horvátország megindította a szerbek elleni támadását, az
Európai Unió azonnal, vagyis augusztus 4-én felfüggesztette a PHARE pénzek folyósítását, és
befagyasztotta az együttműködési megállapodásról szóló tárgyalásokat is. (Samardzija 2000)
Ettől kezdve folyamatosan romlott az Európai Unió és Zágráb közötti viszony, s Horvátország
azon kevés államok egyike volt, amely az 1990-es években ezt a rövid időt leszámítva nem
részesült a PHARE támogatásokból.

Tovább rontotta a helyzetet, hogy Tudman nyíltan bírálta az Unió 1997 áprilisában megjelentetett
a Nyugat-Balkánra vonatkozó Regionális Megközelítés politikáját. Az egész politika, de leginkább
a Nyugat-Balkán koncepció teljesen elfogadhatatlan volt számára, hiszen az összekapcsolta
országát a volt Jugoszlávia tagállamaival és Albániával ahelyett, hogy lehetővé tette volna a
közeledést a csatlakozási tárgyalásokat éppen megkezdő közép- és kelet-európai államokkal.
Az a paradox helyzet állt elő, hogy az a Tudman-féle radikális nacionalizmus, mely sikeresen
elszakította Horvátországot Jugoszláviától, a kilencvenes évek második felében visszájára fordult
és visszataszította ebbe a térségbe. Az évtized elején az ország Tudman vezetésével elérte
látszólagos szuverenitását és területi integritását, de az ezt ideológiailag megalapozó
nacionalizmus egyre inkább elszigetelte az államot, s a függetlenség fontos elemei de facto nem
léteztek. A helyzet extremitását tükrözi, hogy Tudman válaszként az EU Regionális Megközelítési
politikájára alkotmánykiegészítést hajtott végre (141. cikk), s ez megtiltotta az ország részvételét
olyan szervezetekben, melyek Jugoszlávia újjáélesztéséhez vezethettek volna. Ezt erősítette a
Tito retorikájához2 hasonló elemeket tartalmazó egyik legutolsó (1999. július 1.) vele készített
interjú: „Nem akarunk semmiféle fajta balkáni integrációs folyamathoz csatlakozni, és nem
fordulhat elő, hogy bárki is bábáskodhasson felettünk.”3 (Jovic 2006)

A Közösség és Horvátország viszonya mindezek hatására rendkívüli módon elhidegült. Az EU

1998-ban megismételte az állammal szemben sokszor elhangzott kritikákat, többek között bírálta
az emberi jogok és a média helyzetét, a menekültek visszatérésének ütemét, kifejezte a
választási törvénnyel és a bankrendszer megváltoztatásával való elégedetlenségét, s hiányolta
az ország részvételét a regionális együttműködésekben. Ezek miatt ismét elnapolta a PHARE
program aláírását, sőt a fenyegetéstől sem riadt vissza, ha nem történik előrelépés a kifogásolt
kérdésekben. Többek között 1998 tavaszától többször is szóba került a még Jugoszláviával
megkötött gazdasági megállapodások felmondása, melyek előnyeit Horvátország is élvezhette,
sőt kereskedelmi szankciók bevezetését is lebegtették.

Néhány területen ugyan történt némi előrelépés, de a horvát kormány inkább az időhúzásra
rendezkedett be. A leglátványosabb intézkedések közé sorolhatóak az uniós csatlakozást
elősegítő intézetek létrehozása, illetve átszervezése – a Fejlesztés és Nemzetközi Kapcsolatok
Intézete (IRMO) nevének megváltoztatása Külügyi Intézetté (IMO)4, Európa-Ház, Horvát Európa
Mozgalom –, valamint az EU-hoz kapcsolható kiadványok szerkesztése és rendezvények
szervezése. A legfőbb lépésnek az 1998-ban kialakított „Európai Unió Hivatalát” tekinthetjük,
melyet Ljerka Mintas Hodak, a kormány alelnöke irányított. A Hivatal feladata az volt, hogy
érzékeltesse a kormány integráció irányába tett erőfeszítéseit, tájékoztasson ezekről a
folyamatokról és végül, hogy összehangolja a kormány és az államigazgatási szervek integrációs
tevékenységét. A Hivatal valójában az európai uniós csatlakozással kapcsolatos két intézmény,
a Minisztertanács és az Európai Integráció Koordinációs Tanácsa munkáját hivatott segíteni, s
ezért 1999-ben összeállított egy igen részletes tájékoztatót arról, hol is tart az ország az
integrációs folyamatban a politika, a gazdaság és a jogharmonizáció kérdésében. Tevékenysége
azt tükrözi, hogy a kormányzat előkészítette a tárgyalásokat, s ezzel magyarázhatjuk azt, hogy a
2000-ben megválasztott új vezetés miért tudott olyan gyorsan eredményeket felmutatni. (Szilágyi
2002a)

A horvát külpolitika és érdekérvényesítés meglehetősen gyenge volt, s a kilencvenes évek végén

nem hivatalos elszigeteltség és be nem jelentett szankciók (csendes szankciók) vették körül.
Horvátország úgy ért az évtized végére, hogy nem volt semmilyen hivatalos megállapodás közte
és az Európai Unió között. Ez az izoláció, a tárgyalások többszöri elhalasztása, az uniós
nyomásgyakorlás különféle formái egyre világosabbá tették, hogy az integráció legfőbb akadálya
nem az évtized elején vívott háború, hanem az ország politikai berendezkedése, s amíg Tudman
elnök és a HDZ lesz hatalmon, addig elképzelhetetlen a közeledés.5 (Jovic 2006)

Jelzésértékűek Peter Semnebynek, az OSCE misszió vezetőjének szavai, mely szerint

„Horvátországnak legelőször meg kell változtatnia önmeghatározását. Az országnak kelet felé
nem elválasztó falként kellene funkcionálni, ellenkezőleg, híd szerepet kell betölteni”6”

A kilencvenes évek második felének egyik legfájdalmasabb kérdése Horvátországban is a

jugoszláviai háborús bűnök kivizsgálására létrehozott hágai székhelyű Nemzetközi Törvényszék
és annak követelései voltak. (lásd 3.3. fejezet) Tudman mindenfajta együttműködést
visszautasított a horvát háborús bűnösök (horvát megítélés szerint hősök) elleni fellépést és
ítélkezést illetően, ezért 1999-ben az ICTY elveszítve türelmét az ENSZ-hez fordult és
szankciókat sürgetett Horvátország ellen. A fenyegetettség kilendítette a helyzetet a holtpontról,
s megtörtént az első háborús bűnös, Mladen Naletilic Tuta kiadása, de a kérdés megoldása még
a Tudman halála utáni politikai változások tükrében is nagyon lassan és nehézkesen ment.
(Szilágyi 2002a, Lőrinczné 2011b)
1 A kereskedelemről és gazdasági együttműködésről szóló megállapodás nem azonos az ekkor
(1993–1995 között) a közép- és kelet-európai országokkal és Szlovéniával megkötött Európai
Megállapodásokkal.
2 Tudman elnök 1967 előtti kapcsolatai Titóval segítették abban, hogy „új Ti- tónak” titulálja
önmagát, s Titóhoz hasonlóan olyan vezetőnek, aki képes az ország stabilitását oly módon
biztosítani, hogy közben a nagyhatalmakat kijátsza egymás ellen. Nem ő az egyedüli vezető a
Balkánon, aki Tito örökösének tartotta magát, ugyanis Slobodan Milosevic 1986–89 között
hasonló megnyilvánulásokat tett.
3 Az interjú eredetileg a Croatia Weekly lapban jelent meg.
4 Az intézet az uniós csatlakozás legfőbb kutató- és szakértői központja Fejlesztés és
Nemzetközi Kapcsolatok Intézete néven működött (Institut za razvoj i medunarodne odnose –
IRMO), s a változások jeleként 1996-tól kezdve Külügyi Intézet (Institut za medunarodne odnose
– IMO) néven végzi munkáját. Az Intézet a szerző helyszíni kutatásainak kiemelkedő színhelye.
5 A megállapításokat megerősítette Damir Grubisa, a Zágrábi Egyetem Politikatudományi Kara
professzora és az Egyetem dékánhelyettese, Radovan Vukadinovic, a Zágrábi Egyetem
Politikatudományi Kara professzora és Antun Dujmovic Krsevan, zágrábi Európai Dokumentációs
Központ vezetője
6 Az idézet Ágh Attila Magyarország az Európai Unióban. Az aktív Európa-politika kezdetei.
Századvég Kiadó, Budapest, 2006. munkájából származik.

4.2. A 2000 utáni integrációs folyamatok első állomása, a Stabilizációs és Társulási

Megállapodás

Horvátországnak az 1990-es évek elszigeteltségéből csak 2000-ben sikerült kitörnie. A fordulat

hátterében nem kis mértékben Tudman elnök halála állt, mely együtt járt az általa képviselt
politikai irányvonal bukásával is, tekintettel arra, hogy a 2000 januárjában megtartott
választásokat pártja, a HDZ elveszítette. A választások nyertese a Horvát Szociáldemokrata Párt
(SDP) lett, s az általa vezetett baloldali koalíció alakított kormányt, élén Ivica Racan
miniszterelnökkel. (Ördögh 2012) Ezen belpolitikai fordulat kivezette az országot a nemzetközi
elszigeteltségből, és kedvezően hatott az euroatlanti integrációra, annál is inkább, mert 2000 után
ez lett Zágráb legfőbb külpolitikai célja, és az állam jövőjét a kibővülő Európai Unióban és a
NATO-ban képzelték el.

A külpolitikai irányváltás keretében kelet helyett nyugatra fordították figyelmüket, a Belgráddal

való vetélkedés a régióban betöltendő vezető szerepért és Bosznia-Hercegovináért lekerült a
napirendről. Zágráb hangsúlyozta, hogy Horvátország konstruktív szerepet kíván betölteni a
térségben és ennek jegyében megkezdődött a kapcsolatok kiépítése a szomszédos államokkal.
Az a jugoszláv érából örökölt és Tudman által is életben tartott elképzelés, hogy Horvátországnak
továbbra is egyenlő távolságot kell tartania mind a Nyugattal, mind a Kelettel, végleg lekerült a
napirendről, és egyértelmű Európa-párti politizálás vette kezdetét, nem is akármilyen
intenzitással. Az egymást viharos gyorsasággal követő események sorából kiolvashatjuk azt a
szándékot, hogy mind az Unió, mind az ország be kívánta hozni a kilencvenes években
elvesztegetett időt.

A gyorsan realizálódó eredményekben meghatározó szerepet játszott, hogy a kormányzatok – a

2000–2003 közötti időszakban a Szociáldemokrata Párt és Ivica Racan vezette két kormány,
majd a 2004-ben és 2007-ben hatalomra jutó megreformált HDZ Ivo Sanader, majd 2009
júliusában az őt leváltó Jadranka Kosor irányításával, végül a legutolsó, 2011. december 23-án
hivatalba lépő Szociáldemokrata párti kabinet – a külpolitika stratégia jelentős pontjának
tekintették az uniós csatlakozást. Az integrációs folyamatok gyors megindulását és sikereit
Horvátországban tehát nagymértékben erősítette, hogy a parlamenti pártok – bár közöttük
erőteljes, kormányválsággal is fenyegető belpolitikai összeütközések zajlottak – megerősítették
integrációs elkötelezettségüket. Az uniós irányultság kérdésében „nagykoalíció” jött létre, hiszen
zömében még az ellenzéki pártok támogatására is számíthattak, így a csatlakozás kérdése nem
vált a mindennapi politikai csatározások áldozatává. Az is meghatározó elem, hogy kezdetben
rendkívül nagy volt az ország EU-csatlakozásának belső támogatottsága, melyet egy 2000 végén
lezajló közvélemény-kutatás adatai alapján a megkérdezettek 79%-a támogatott, míg az ellenzők
csak 9%-ot képviseltek. (Ministry 2001) Mindez természetesen nem lett volna elég, ha az Unió
részéről nem találkozott volna teljes egyetértéssel az ország integrálása.

Az új parlament 2000. február 5-én, megalakulása után szinte azonnal döntést hozott az Európai
Integrációs Ügyek Minisztériumának felállításáról. A február 8-án elfogadott kormányprogram
szerint az ország külpolitikai prioritása az euroatlanti integráció, s ennek érdekében a program
számos olyan probléma megoldását tartalmazta, amelyek korábban a csatlakozás útjában álltak.
Az sem véletlen, hogy az Európai Bizottság elnöke, Romano Prodi már 2000. január 14-én
Zágrábba utazott, és biztosította a horvátokat arról, hogy „országuk az európai család
tagja”. (Ministry 2000)

Egy hónappal később, február 14–15-én az Európai Bizottság Brüsszelben fogadta a horvát
kormányfőt, a külügyminisztert és az európai integrációs ügyek miniszterét, s döntés született az
Európai Unió és a Horvát Köztársaság Közös Konzultációs Munkacsoportjának felállításáról.
Ennek alátámasztására a Bizottság delegációja már március 9-én megnyitotta horvátországi
hivatalát, melynek elsődleges célja a Stabilizációs és Társulási Megállapodásról szóló
tárgyalások megkezdésének elősegítése és felgyorsítása volt. (Ministry 2006a)

A folyamat következő állomása az Európai Bizottság 2000. május 24-én megjelenő tanulmánya,
mely szerint Horvátország felkészült a tárgyalások megkezdésére. (COM 2000) Közben a horvát
kormány kidolgozta az Unióval folytatandó tárgyalások irányelveit, s valóban számos kényes
kérdésben jelentős előrelépés történt. A szábor kinyilvánította a Hágai Nemzetközi
Törvényszékkel való együttműködési készségét, megkezdte a háborús bűnösök felelősségre
vonását, jelentős összegeket különített el a menekültek hazatérésének segítésére, valamint
előrelépés történt a regionális együttműködések terén is. Zágráb 2000 nyarán
szabadkereskedelmi megállapodást kötött Montenegróval és megegyezett Bosznia-
Hercegovinával a két külügyminisztérium együttműködéséről.

Legalább ilyen gyorsasággal alakultak az ország NATO kapcsolatai. 2000. május 25-én
Horvátország tagja lett a Partnerség a Békéért kezdeményezésnek, mely elindította a NATO-
csatlakozás felé vezető úton. Mind a NATO, mind az Európai Unió részéről egyértelmű volt a
közeledés és már ekkor megfogalmazásra került, hogy miért fontos számukra az ország
integrálása. A két szervezet retorikájában ma is első helyen szerepel, hogy Horvátország a térség
stabilitásában kiemelkedő szerepet játszhat. Ezt támasztja alá Mladen Andrlic nagykövet, a
Horvát Kül- és Európai Integrációs Minisztérium Diplomáciai Akadémiája igazgatójának 2008.
március 18-án tartott magyarországi előadása, mely szerint Horvátország nem a
biztonságpolitika „tárgya”,hanem alkotója kíván lenni a térségben. Ebben a minőségében
nemcsak az EU és a NATO munkájában szeretne részt venni, hanem globális fejlesztési
projektekben, nemzetközi segélyszervezetek munkájában, az ENSZ nemzetközi
békemisszióiban is. (Andrlic 2008) Ezt támasztja alá George Robertson NATO főtitkár 2000- ből
származó nyilatkozata is, mely szerint „a horvát eset bebizonyítja, hogy egy ország nem
szükségszerűen marad a történelem áldozata, s a horvát példa mintegy jeladás a szerbiai
ellenzéknek” Hasonló, a biztonságpolitikai aspektust alátámasztó véleményt képviselt Javier
Solana is: „a horvát politikai változások pozitív jelzést adhatnak Bosznia-Hercegovina
számára”. (Jovic 2006)
A kormányváltást követő politikai változások kiváló alapot szolgáltattak arra, hogy Horvátország
adhatott otthont a 2000. november 24-én megnyíló Zágrábi Csúcsnak, melyre a 15 tagállam
vezetőin kívül meghívást kapott az öt nyugat-balkáni állam is. Damir Grubisa, a Zágrábi Egyetem
professzora szerint Horvátország és az EU kapcsolatai több alkalommal is egyedülállóan
alakultak, melynek első jele éppen a Zágrábi Csúcs volt, hiszen soha nem fordult még elő a
Közösség történetében, hogy nem uniós tagállamban tartottak csúcstalálkozót.

Horvátország számára a csúcstalálkozó azért is kiemelkedő szerepet töltött be, mert ekkor vette
kezdetét a tárgyalási folyamat a Stabilizációs és Társulási Megállapodásról. Az aláírásra 2001.
október 29-én került sor, s a megállapodást a horvát parlament 2001. december 5-én, az Európai
Parlament pedig december 12-én ratifikálta. Ezzel Horvátország és az Európai Unió között
először jött létre szerződéses viszony, melynek életbelépésére azonban még hosszú ideig –
2005. február 1-jéig – várni kellett, hiszen minden tagállam ratifikációjára szükség volt, s az Unió
történetének addigi legnagyobb mértékű bővítésével volt éppen elfoglalva. Az egyezményhez
csatolt klauzulában megfogalmazták, hogy az ország elnyerte az EU-tagság potenciális
jelöltjének státuszát. (COM 2001b) Az SAA életbe lépéséig ideiglenes megállapodás –
megkötésére 2002. március 1-jén került sor – segítette a kereskedelmi kapcsolatok kiépülését és
elmélyülését Horvátország és az Unió között. (COM 2001c)

A tudmanista ellenzék, valamint több veteránokat tömörítő csoportosulás és szervezet élesen

bírálta a kormányt a Zágrábi Csúcs és az SAA miatt, mely szerintük visszavezette az országot a
Balkánra. A HDZ parlamenti csoportján és a zömében még kezükön lévő médián keresztül,
valamint a titkosszolgálat, a rendőrség, a bíróság és a hadsereg – melyek reformjára 2003-ig
nem került sor, így ezek irányításuk alatt maradtak – segítségével képesek voltak erőteljes
ellenkampányt folytatni. Természetesen mindezzel megakadályozni nem, de lassítani tudták az
átalakítási folyamatot, s tevékenységük nagymértékben visszavetette az ICTY-vel való
együttműködést. Ezzel kapcsolatosan az EU részéről is nagy nyomás nehezedett a
kormányzatra, sőt a Közösség a Hágával való hatékonyabb együttműködés elérése érdekében
lelassította az SAA ratifikációs folyamatát, s mindez belpolitikai-, illetve kormányválságot
eredményezett.

A krízis kialakulásában jelentős szerepet játszott a Racan-kabinet második legerősebb pártjának,

a Szociálliberális Pártnak a közeledése az újtudmanista ellenzékhez, mely végül a kormány 2002
júliusában való lemondásához vezetett. Újjáalakulásakor már csak négypárti koalíciós
kormányzat jött létre, de a viták a reformok sebességét és az euroatlanti csatlakozást illetően
tovább folytatódtak a kormányon belül, most már a Szociáldemokrata Párt és a konzervatív
Parasztpárt között, mely a 2003. évi novemberi választásokon a baloldal vereségét
eredményezte. Mindezt megsínylette az uniós támogatottság is, s a közvélemény-kutatási
adatokból látható, hogy a Racan-kormányzat (2000–2003) idején az Európa-pártiak aránya 79%-
ról 73%-ra csökkent, míg az ellenzők száma éppen megduplázódott, 8,3%-ról 16,3%-ra
növekedett. (Sosic 2007; Stulhofer 2006)

Az SAA aláírása utáni időszakban – mint azt a Bizottság jelentései is alátámasztják – jelentős
előrelépés történt számos korábban kifogásolt kérdésben, többek között a kisebbségek jogaival
és a médiareformmal kapcsolatban. Az időközben csatlakozási kérelmét is benyújtó ország
számára a legfőbb feladatot azonban továbbra is az ICTY-vel való teljes együttműködés, a
menekültek visszatérése, valamint az igazságszolgáltatás reformja jelentette. A feltételek
teljesítése kapcsán döntő jelentőségű, hogy a horvát kormány 2002. december 12-én elfogadta
az első – utána pedig évente megjelentette a következő esztendőre vonatkozó – „Nemzeti
program Horvátország európai uniós integrációjáról” című dokumentumát. A Nyugat-Balkán
térségében Horvátország volt az első állam, mely az integráció ezen fokán, a csatlakozás
benyújtása előtt olyan programmal rendelkezett, ami előirányozta a jogharmonizáció pontos
menetrendjét, és az évente megvalósításra kerülő jogharmonizációs lépéseket. (Government
2002)
Az integrációs folyamat második szakaszában tapasztalható kezdeti lendület mindezen sikerek
ellenére alábbhagyott, s ebben szerepet játszott az SAA ratifikációjának elhúzódása is.
Horvátország ugyanis meglehetős türelmetlenséggel sürgette az Uniót, hiszen szerette volna
behozni a Tudman-érában elvesztegetett időt. Zágráb körültekintve a térségben azt látta, hogy a
közép- és kelet-európai rendszerváltó országok megelőzték az integrációs folyamatban annak
ellenére, hogy néhány állam több szempontból is jóval fejletlenebb volt a nyugat-balkáni államnál.
A 2000-ben elinduló gyors közeledésnek köszönhetően Horvátország kezdetben arra számított,
hogy a 2004-es csatlakozásban lemaradó Romániával és Bulgáriával együtt lehet az Unió tagja.
Azonban az a sajátos helyzet állt elő, hogy az országban lezajló politikai, társadalmi és gazdasági
változások és azok uniós elismerése, valamint a két kelet-balkáni állammal való
összehasonlításban érezhető fölénye kontraproduktívvá tette az integrációt. Zágráb elbízta
magát, úgy érezte nem szükséges a 2000 utáni hasonló intenzitással folytatni és gyorsítani a
belső átalakítást, ezért a reformfolyamatok a kezdeti lendület után érezhetően lelassultak.
Valójában tehát nem lehet csak a korábban vázolt uniós hezitálással és a Közösség problémáival
magyarázni Zágráb lemaradását – mint arra a horvátok előszeretettel hivatkoznak –, hanem
emellett legalább annyit nyomott a latba a horvát hozzáállás, a reformok lassuló pályára kerülése.
(Érdekessége a kérdéskörnek, hogy ugyanez megismétlődött a tárgyalási szakaszban, ahol a
tárgyalások felgyorsítása, a feltételek teljesítése elsősorban Horvátországon múlott, s Zágráb
mintha nem lett volna túlságosan lelkes a feladatok elvégzése terén.) Ebből a 2003–2004-ben
kialakult hullámvölgyből az SAA életbe lépése, valamint a küszöbön álló csatlakozási tárgyalások
vonzereje jelentette a kiutat, s ezért a történések ismételten felgyorsultak.

4.3. Sikerek és kudarcok a csatlakozási kérelem benyújtásától a tárgyalások

kezdetéig

Horvátország a 2000 utáni években véghezvitt reformok struktúráját, mélységét és intenzitását

tekintve felette áll a Nyugat-Balkán többi államának, s ezért, mint egyedüli ország a régióból,
2005-ben megkezdte a csatlakozási tárgyalásokat. Ezzel előfutárává vált a térség
integrációjának, csatlakozási folyamata példaként szolgálhat a többi SAP ország számára. A
horvát retorikában kezdetektől fogva visszatérő elem ennek hangoztatása, s az Unióval való
kommunikáció során is többször megerősítésre került, hogy az ország csatlakozása elősegítheti
a régió felzárkóztatását. Horvátország az első nyugat-balkáni állam, mely 2003. február 21-én
hivatalos csatlakozási kérelmet nyújtott be az Európai Unió Tanácsának soros elnökségéhez, s
tette ezt akkor, amikor az SAA még nem lépett életbe.

Ez a lépés nem egyedülálló az EU történetében, hiszen a keleti bővítéskor 4 ország, a balti

államok és Szlovénia is a Csatlakozási Partnerség előtt kérte felvételét. A csatlakozási kérelem
benyújtására olyan körülmények között került sor, amikor Hollandia és Nagy-Britannia még nem
ratifikálta az SAA-t, s az országban küszöbön állt az újabb választás. Növelték az Európai Unió
kételyeit a horvát választások, melyet végül az a HDZ nyert meg, amely az előző évtizedben a
legfőbb gátja volt a közeledésnek, illetve az ICTY-vel való együttműködésnek. A miniszterelnök,
Ivo Sanader azonban hamar eloszlatta a kételyeket, kinyilvánítva euroatlanti elkötelezettségét.
Az egyik legelső, a Der Spiegelnek adott interjújában saját pártjáról a következőképpen
nyilatkozott: „A HDZ nem tekinthető a Tudman-féle irányzat örökösének, ez egy megreformált,
demokratikus, jobbközép párt, mely ugyanakkor azonban elismeréssel adózik a volt elnök
érdemeinek a horvát függetlenség kivívásában.” (Der Spiegel 2003) Koalíciós partnereinek
megválasztásával is eloszlatta az uniós félelmeket, ugyanis szövetségre lépett a Szociálliberális
Párttal (az első Racan-kormány második legnagyobb pártja), megnyerte a kisebbségek
támogatását, majd 2003. december 19-én koalíciós megállapodást írt alá a Független
Demokratikus Szerb Párttal, megígérve a szerb menekültek visszatérésének támogatását. Az
egyetlen női minisztert kivéve a Sanader-kormány „egypárti” testület volt, s ez, valamint az
integráció kérdésében a kormánypártok és az ellenzék közötti teljes egyetértés lehetővé tette a
csatlakozás felgyorsítását. (Sosic 2007)

A horvát sikereket erősíti Gunther Verheugen, az Európai Bizottság bővítési biztosa 2003.
november 13-án Zágrábban tett látogatása, aki nyilatkozatában a horvátok erőfeszítéseit
kiemelve hitet tett amellett, hogy „Horvátország, amint teljesíti a feltételeket, azonnal csatlakozhat
az Unióhoz, és nem kell bevárnia a Nyugat-Balkán többi államát.” (Verheugen 2003)

A csatlakozási kérelem benyújtása után a Tanács 2003. április 14-én felkérte a Bizottságot, hogy
kezdje meg a Horvátország kérelmével kapcsolatos véleményének kidolgozását, melyet
követően a menetrend hasonló volt a keleti bővítéshez. Az Európai Bizottság 2003. július 10-én
eljuttatta a horvát kormányhoz a 4560 kérdést tartalmazó kérdőívét, s erre Horvátország 2003.
október 9-ig elküldte mintegy 10 000 oldalas válaszát. Ennek alapján a Bizottság 2004. április
20-án pozitív országjelentést (avis) adott, elemezve a jelölt helyzetét, rámutatva az elért
eredményekre, javaslatokat fogalmazott meg számára.

Az avis legfőbb megállapításai szerint Horvátországot működő demokrácia, stabil

intézményrendszer, jogállamiság, középtávon az Európai Unióban uralkodó versennyel
megbirkózni képes, működő piacgazdaság jellemzi és jól látható a megkezdett reformok
folytatása. A jelentés ugyanakkor aláhúzta, hogy a csatlakozásig Zágrábnak még több feltételt
kell teljesítenie, főként a közösségi vívmányok átvétele tekintetében, valamint az ICTY-vel történő
teljes együttműködést illetően. A vélemény szerint az országnak további lépéseket kell tennie az
áruk és szolgáltatások szabad áramlása terén, a versenyképesség fenntartásában, a
mezőgazdaság problémáinak megoldásában, az adórendszer modernizálásában, a
munkanélküliség csökkentésében, az információs technológia elterjesztésében, a regionális
politikában és az igazságügy reformjában, s az avis kiemelte az állam elmaradottságát a
környezetvédelem terén. A Bizottság legfőbb problémaként fogalmazta meg, hogy kevésnek
tartja Zágráb erőfeszítéseit a kisebbségek (elsősorban a horvátországi szerbek) jogainak
biztosítása, valamint a háború idején elmenekült szerbek visszatérése tekintetében, s további
lépéseket vár el a Nemzetközi Törvényszékkel való együttműködés kérdésében is. Mindezen
kifogások ellenére a jelentés alapvetően pozitív véleményt adott az országról, s javasolta, hogy
kezdődjenek meg Horvátországgal a csatlakozási tárgyalások. (COM 2004b; Ministry 2006a)

A kedvező avis alapján 2004. június 18-án az Európai Tanács jóváhagyta a Bizottság javaslatát,
s döntés született Horvátország tagjelölti státuszáról és a csatlakozási folyamat megindításáról,
melynek feltételeként szabták Zágráb teljes körű együttműködését a Hágai Nemzetközi
Törvényszékkel. A tagjelölti státusz több szempontból is döntő jelentőségű a horvát integrációs
folyamatban. Először is Horvátország visszajelzést kapott arról, hogy dinamikusan fejlődött és
jelentős eredményeket ért el a reformok és az SAA teljesítése terén, lendületet adva ezzel a
további lépéseknek, melyekhez ráadásul ezután a Közösség is hozzájárult az előcsatlakozási
alapokon keresztül. Másodszor, tekintettel arra, hogy az egész régió legfőbb külpolitikai
célkitűzése az uniós csatlakozás, a horvát siker motiváló tényezőként hatott a térség államainak
reformfolyamataira. Horvátország bebizonyította, hogy azok az erőfeszítések, melyeket a
kritériumok teljesítése során tettek, kifizetődőnek bizonyultak, s ez pozitív üzenettel bírt a
szomszédos államok felé is. A horvát tagjelöltség fontos mérföldkő az Unió nyugat-balkáni
politikájának igazolásában is, hiszen igazolta a Stabilizációs és Társulási Folyamat
működőképességét, azt, hogy a SAP összekötő híd lehet a térség államainak integrációs
stratégiája és a bővítési folyamat között. A SAP betöltötte azt a szerepét, mely lehetővé tette új
tagjelöltek kiválasztását, és alátámasztotta azon alaplevek jogosultságát, mint az egyéni
teljesítmény, a differenciálás és az utolérés lehetősége. (Samardzija 2003)

A tagjelöltséget követően, 2004. szeptember 13-án az Európai Unió Tanácsa felajánlotta az

országnak az Európai Partnerséget is, melynek keretein belül meghatározásra kerültek a
csatlakozásra történő felkészülési időszak rövid- és középtávú prioritásai, majd 2004. október 6-
án a Bizottság elfogadta Horvátország Előcsatlakozási stratégiáját, ám ebben nem tett említést
az ország felvételének várható időpontjáról. Erre az Európai Tanács 2004. december 16–17-i
ülésén került sor, s a döntés értelmében a csatlakozási tárgyalások 2005. március 17-én
kezdődhettek volna meg, melynek legfőbb feltétele továbbra is az ország teljes mértékű
együttműködése lett volna a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel.

Horvátországban a háborús bűnösök problematikája rendkívül kényes ügy, s az ezredfordulótól

kezdve minden horvát kormánynak szembe kellett néznie azzal az ellentmondással, mely a
háborús bűnösök megítélésében jelentkezik. Egyik oldalon az ICTY állandó nyomást gyakorolt
Zágrábra az együttműködés és a háborús bűnösök kézre kerítése érdekében, s számos példával
igazolható, hogyan késleltette az ország uniós integrációs folyamatát. A másik oldalon a lakosság
jelentős része, különös tekintettel a veteránokra, mindent elkövetett, hogy az általuk háborús
hősnek tartott katonai vezetők ellen ne lépjen fel a kormány. A kérdés hátterében a kilencvenes
évek eseményeinek megítélésében való eltérés áll, ugyanis Horvátország álláspontja szerint a
horvátok honvédő háborút vívtak, a megszállókat űzték ki országukból, hogy ezáltal kivívják
függetlenségüket, s ezért a közvélemény erkölcsi alapot látott a védekezés során minden eszköz
bevetésére. (COM 2011a) A horvátok érvelését azonban Hága nem fogadta el, ragaszkodott a
felelősök kézre kerítéséhez és felelősségre vonásához, s ezen kettős nyomás miatt húzódott a
kérdés tényleges megoldása. 2001. június 8-án történt ugyan vádemelés a két fő bűnös, Ante
Gotovina, majd 2002. augusztus 23-án Janko Bobetko ellen, de a hatalmas belső felzúdulás miatt
a kormány nem mert azonnal cselekedni, s ez lehetőséget adott Gotovina illegalitásba
vonulására. A horvát vezetés ezek után 2002 novemberében azt jelentette az ICTY-nek, hogy
nincs lehetősége a tábornokot letartóztatni. A tartózkodási hely ismeretének hiányában
Horvátország engedélyezte külföldi, többek között az angol titkosszolgálat működését az állam
területén az ICTY által koordinált akcióterv részeként. Miután Zágráb nem tartóztatta le Ante
Gotovina tábornokot, Carla del Ponte, az ICTY akkori főügyésze kevésnek találta az ország
erőfeszítéseit az ügyben, így a 2005. március 17-re kitűzött csatlakozási tárgyalásokat elnapolták.
Végül a tábornok elfogására csak 2005. december 8-án, spanyol területen, a Kanári-szigeteken
került sor.

Talán még ennél is problémásabb volt Janko Bobetko esete, aki második világháborús hősként
hatalmas népszerűségnek örvendett, s 1991-ben megszervezte a horvát hadsereget, melyért
maga a miniszterelnök is elismerte háborús érdemeit. Zágráb ezért a kiadatás helyett védelmébe
vette Bobetkot, s patthelyzet alakult ki a kérdésben. A horvát kormányzat visszavonulására és a
tábornok letartóztatására végül nem került sor, mert Janko Bobetko 2003 májusában meghalt.

A helyzet ellentmondásosságát mi sem tükrözi jobban, mint az Ante Gotovina tábornok ellen –
aki a Karadzié–Mladié párossal együtt a leginkább keresett három személy egyike – Hágában
2011. április 15-én meghozott döntés, mely 24 év börtönbüntetésre ítélte a több ezer
horvátországi szerb meggyilkolása miatt. (ICTY 2011c) A Törvényszék hét vádpontot fogalmazott
meg Gotovina ellen. Ezek közül négy emberiség elleni bűntett – etnikai, faji alapon elkövetett
deportálás, lakóhelyről elűzés, három pedig a háborús jogot sértő bűn – gyilkosság, rablás és a
lakosság értékeinek szándékos pusztítása. Ezzel egyidejűleg a rendőrökből álló paramilitáris
szerveket irányító Mladen Markacot is bűnösnek találta és 18 évnyi börtönbüntetést szabott ki az
egykori tábornokra. A két ítélet nagy felháborodást váltott ki Horvátországban, és felerősítette az
EU-ellenes érzelmeket.

A 2000-es évek elején a háborús bűnösök kérdésében a horvát kormány késlekedése lelassította
az integrációs folyamatokat, s nem kis mértékben ez állt a hátterében az SAA rendkívül hosszú
ideig tartó ratifikációjának. A gyors cselekvés hiánya az Unió számára jelzésértékű volt, azt
üzente, hogy még nem fejeződött be a horvát társadalom átalakulása és megtisztítása a
tudmanista erőktől, ezért a tárgyalásokat elnapolták. (Jovic 2006) Megkezdésükig az Unió egy
háromtagú bizottság (Trojka) felállításáról rendelkezett, mely figyelemmel kísérte a kérdésben
tett lépéseket.

A helyzet ellentmondásosságára utalva elemzők rávilágítanak arra, hogy máig sem tisztázott,
hogy mi minősül teljes együttműködésnek. A horvátokkal való tárgyalások októberi megkezdése
azt sugallja, hogy a menetlevél kiállításához nem Gotovina tábornok kiadatása, hanem sokkal
inkább az őt védelmező kiterjedt hálózat felszámolása, valamint a háborús bűnös tartózkodási
helyéről megbízható információ szolgáltatása állt.

A csatlakozási tárgyalások elnapolása után mintegy fél éves késéssel, 2005. október 3-án
született meg a döntés megkezdésükről, melyben fontos szerepet játszott, hogy Törökország zöld
utat kapott a tárgyalások megindítására, s Ausztria vétóval fenyegetett, ha egyidejűleg
Horvátország számára is nem adják meg az esélyt. (Ministry 2006a)

A horvát sajtó és a politológusok a Közösség ezen döntését úgy értékelték, mint az ország
„második elismerését” és párhuzamot vontak az első, 1992-es, a függetlenséget nemzetközileg
garantáló határozattal. Aláhúzták, hogy amíg az első elismerés annak a formális megerősítése
volt, hogy a nemzetközi jog értelmében Horvátország önálló állam, addig a második a horvát
demokratikus átalakulás és reformok terén megvalósított, visszavonhatatlan változások
elismerésének tekinthető. Közös vonása mindkét döntésnek, hogy erőteljesen megosztotta az
Unió tagjait. 1992-ben Németország tette meg az első lépést, melyet a háború miatti nyomásra
követett a többi tagállam és Szlovénia. 13 évvel később Ausztria játszott meghatározó szerepet
a holtponton való átlendülésben, amennyiben ragaszkodott ahhoz, hogy Törökországgal együtt
Horvátországgal is kezdődjenek meg a csatlakozási tárgyalások. (Vjesnik 2005, Hina 2005)

Horvát szakértők szerint a tárgyalások megkezdése mögött sokkal összetettebb indokok

húzódtak meg, mint az ICTY-vel való együttműködésben történő javulás. Kiemelt szerepet
játszott a sikeres horvát lobbi tevékenység, melynek eredményeképpen az Unión belül sikerült a
horvát ügy mellé állítani két alapító tagállamot, egyrészt a kezdetektől bírták Németország
jóindulatát, másrészt Jacques Chirac elnökké választása után Franciaországot. Utóbbi ékes jele
a francia elnökség idején Zágrábban megrendezett csúcstalálkozó, ahol Párizs kiállt a további
bővítések mellett, s ez, valamint a helyszín kiválasztása a horvát politikusok szerint az Unió
elkötelezettségének bizonyítéka. Ugyan a két tagállam aktivitása ezután csökkent, mert a belső
problémák elterelték figyelmüket a bővítésekről, de a horvát integrációt mindketten napirenden
tartották, főleg miután Horvátország hozzájuk hasonlóan nem vállalt szerepet az iraki háborúban,
sőt el is ítélte azt.

A nagyhatalmak mellett rendkívül fontos, hogy a közép-európai kis államok túlnyomó többsége is
kiállt a horvát csatlakozás mellett, legerőteljesebben Ausztria, Magyarország, Szlovákia, valamint
a balti államok. Meghatározó volt az is, hogy Horvátország támaszkodhatott hazájában a
katolikus egyház támogatására, ebből következően a Vatikán jóindulatára, s az erősen katolikus
országokéra, pl. Lengyelországra, Olaszországra és Írországra.1 Mindezen kívül a horvát pártok
jó kapcsolatokat építettek ki a különböző európai politikai szervezetekkel, melyek
érdekérvényesítésüket latba vetve sokat segítettek Horvátország pozitív megítélésében, s az
elnapolt csatlakozási tárgyalások megkezdésében.
1 Damir Grubisa, a Zágrábi Egyetem Politikatudományi Kara professzorával, és az Egyetem
dékánhelyettesével, valamint Visnja Samardzija, az IMO Európai Integrációs osztály vezetőjével
történt beszélgetések alapján.
 4.4. A csatlakozási tárgyalások kezdetének lehetőségei és korlátai

A tárgyalások kezdete általában örömünnepet jelent a tagjelölt országban (látható volt Közép-
Kelet-Európa esetében is), de valójában politikai szempontból a csatlakozási folyamat
legnehezebb szakasza veszi ezzel kezdetét, hiszen a politikai realitások ekkor kerülnek csak
tapintható közelségbe. S a valóság nem minden esetben kedvező a tagjelölt számára, a szigorú
követelmények teljesítésének nehézségei gyakran negatív hatással járnak, és csökken a
csatlakozás támogatottsága. (Grabbe 2003b) Ezen sajátosságok, különösen a 2004-es
csatlakozás esetében voltak megfigyelhetők, s Horvátországban is hasonlóan jelentkeztek.

A tárgyalások megkezdésekor érzett eufóriát támasztotta alá a tárgyalások vezetője, Vladimir

Drobnjak 2005. október 17-én, a gazdasági vezetők előtt elhangzott beszéde is: „Az Európai
Unióval folytatott tárgyalások kezdete nem más, mint a horvát társadalom teljes és komplex
átalakulása. A csatlakozás azt jelenti számunkra, hogy növekedni fog az életszínvonal, erősebb
lesz a gazdaság, több lehetőség nyílik a befektetésekre, új állások jönnek létre. Az Unió tagjaként
a kollektív béke és biztonság rendszerébe lépünk, és aktív tagja lehetünk a Közösség
döntéshozatali mechanizmusának” (Drobnjak 2005)

Az integráció iránti elkötelezettség növekedését bizonyítja az EU- csatlakozás

támogatottságában bekövetkező változás is. Amíg 2003 júniusában – ekkor volt a legmagasabb
a támogatottság – a lakosság 82%-a voksolt az EU-csatlakozás mellett, addig a tárgyalások 2005.
évi márciusi elhalasztása után a horvát lakosság igazságtalannak érezte az uniós magatartást,
és megkezdődött a támogatás mélyrepülése, mely 2005 szeptemberében érte el mélypontját a
33%-kal. Ez az érték október 5-én, a Közösség döntése után 49,6%-ra nőtt. (Novi List 2005) A
helyzet rendkívül paradox, mert miközben Horvátországban a tárgyalások megkezdése előtt
erősödött az euroszkepticizmus, addig az Unióban, különösen az új tagállamokban ellentétes
folyamat zajlott le, vagyis nőtt a további integráció támogatottsága, melynek hátterében minden
bizonnyal a 2004-es sikeres bővítés tapasztalatai álltak.

A Drobnjak-féle beszédben elhangzott a csatlakozás eléréséhez ma is aktuális négy fő célkitűzés,

így a társadalom nyitottabbá tétele; a nemzeti gazdaság megerősítése és az életszínvonal
emelése; a biztonság növelése; valamint az európai és a világpolitikában való hatékonyabb
részvétel. Horvát szakértők – pl. Damir Grubisa – úgy vélik, hogy a csatlakozás ezen felül a
demokratikus átalakulás végét is jelenti, annak az időszaknak a befejeződését, melynek során
Horvátországot állandó megfigyelés és ellenőrzés alatt tartották, s tanácsokkal látták el, mely
különböző eszközök és mechanizmusok alkalmazásában is megnyilvánult (ENSZ békefenntartó
akciók, EBESZ választási megfigyelések, ICTY). Így az eddigi látszólagos önállóság helyébe a
tényleges szuverenitás léphet, s ez a magyarázata a politikai vezetés egységének az uniós
csatlakozás feltétlen támogatásában. (Jovic 2006)

A tárgyalások megindításakor a horvát delegáció vezetője a miniszterelnök, Ivo Sanader, tagjai

pedig a kül- és az európai integrációs ügyek minisztere, Kolinda Grabar-Kitarovié és a tárgyalások
vezetője, Vladimir Drobnjak voltak. Az Európai Uniót a 25 tagállam külügyminisztere képviselte.
Megállapodás született a tárgyalások menetéről, mely szerint 35 fejezet kerül megvitatásra. Az
első főtárgyalói fordulóra 2005. november 29-én került sor, ahol az október 3-án, a tárgyalások
megkezdésekor megfogalmazott elvek és szereplők ismeretében a tárgyalások gyakorlati
lebonyolításnak pontosítására került sor. Megállapodás született a screening menetéről is,
valamint arról, hogy az egyes fejezetek átvilágítása után a tagállamok döntenek az adott dosszié
megnyitásáról, illetve ha szükséges, akkor a feltétel megfogalmazásáról. (Council 2005)
A lebonyolításban fontos szerepet játszott a Bizottság 2005 júniusában elfogadott Tárgyalási
Keretprogramja – a 2004. októberi Előcsatlakozási Stratégiára épült –, mely aláhúzta, hogy a
tárgyalások kizárólag attól függnek, hogy a horvátok milyen ütemben teljesítik a Koppenhágában
kialakított csatlakozási kritériumokat. Ez a keretprogram hasonló volt a közép- és kelet-európai
országok esetében kialakított stratégiával, ugyanakkor néhány szempontot figyelembe véve
jelentős eltérések is megfigyelhetőek.

A programban többször is megerősítésre került (mely nem valósult meg sem a 2004-es, sem a
2007-es bővítéskor), hogy csak a kritériumok maradéktalan teljesítése esetén kerülhet sor a
csatlakozásra. A tárgyalási folyamatban magában is kisebb változások történtek, így az előző
bővítések során kialakított 31 fejezettel ellentétben most több, 35 fejezetre osztották a
csatlakozási folyamat tárgyát képező egyre növekvő uniós joganyagot. Új témák, így az alapvető
jogok, a közbeszerzés, a szellemi termékek jogvédelme és a transzeurópai hálózat kérdései
önálló fejezetekben kerültek megtárgyalásra. Ugyanakkor néhány esetben összevonásra,
egyszerűsítésre is sor került, pl. az oktatás és kultúra egy témakörként jelentkezett. (Ministry
2008b)

További nehezítést és a korábbi csatlakozásoktól való eltérést jelent, hogy a Bizottság a

Tanácsnak készülő jelentésében feltételhez kötheti valamely joganyag-fejezet megnyitását, de
ezen szigorítás életbe lépéséhez szükség van a Tanács – a 27 tagállam – egyhangú
egyetértésére. Ha a Tanács is egyetért, akkor a csatlakozás előtt álló országoknak, így
Horvátországnak is, kötelező a megszabott előzetes feltételek (benchmark) teljesítése egyes
fejezetek megnyitása előtt, illetve a fejezet ideiglenes lezárásakor, sőt elviekben az is
előfordulhat, hogy mindkettő esetében. (Lásd a 3. fejezet) (COM 2006b)

Horvátországban intézményi változtatások is előmozdították a tárgyalások sikeres lebonyolítását.

Miniszteriális szinten az átalakulás legfőbb eleme a Külügyminisztérium és az Európai Integrációs
Minisztérium összevonása volt 2005 elején. Ezzel az integráció külső és belső koordinációja egy
kézbe került és a folyamat átláthatóbbá vált. A horvát tárgyalási struktúra – akárcsak a magyar –
erőteljesen centralizált és teljes egészében egy irányítóhatóság kezében összpontosult, jelen
esetben a Kül- és Európai Integrációs Minisztérium irányítása alatt volt. A viszonylag kis létszámú,
de annál nagyobb jogkörrel felruházott tárgyaló delegáció így állandó ellenőrzés alatt állt. (Marsic
2006)

2005 áprilisában felállították a miniszteri szinten működő Stabilizációs és Társulási Tanácsot,

majd a magas hivatali szinten tevékenykedő Stabilizációs és Társulási Bizottságot, mely 2005
júliusában tartotta első megbeszélését. Mindkét intézmény évente tanácskozott, és értékelte az
SAA-ban elért eredményeket, megnevezte a küszöbön álló, prioritást élvező feladatokat. A SAP
hatályba lépésére várva az Európai Parlament 2004. március 10-én úgy határozott (ezt
megerősítette 2004. szeptember 14-én), hogy a 6. jogalkotási ciklus kezdetével létrehozza az
EU- Horvátország Parlamenti Vegyes Bizottságot, melyben EP-képviselők és a horvát parlament
képviselői vesznek részt egyenlő számban. A testület évente kétszer ülésezik, egyszer
Horvátországban, egy alkalommal pedig az Európai Parlament valamelyik munkahelyén. A
szokásoknak megfelelően a horvát kormány képviselői, a soros uniós elnökség és az Európai
Bizottság képviselői meghívást kapnak az ülésekre. A Bizottság első találkozójára 2005
márciusában, Zágrábban került sor.

A csatlakozási folyamat tényleges elindulása időszakában számos olyan dokumentum látott

napvilágot, melyek a csatlakozáshoz nélkülözhetetlenek voltak. A kormány 2005. december 22-i
decemberi ülése után életbe lépett a második Előcsatlakozási Gazdasági Program a
2006–2008-as időszakra vonatkozóan. (Government 2005) 2006. január 3-án pedig elfogadásra
került a harmadik Nemzeti Program Horvátország európai uniós integrációjáról, mely stratégiai
dokumentum a közösségi normák alapján megfogalmazta a legfőbb politikai, gazdasági, jogi és
adminisztratív reformokat. (Government 2006) 2006. január 27-én ezt követte a szábor által
elfogadott Kommunikációs Stratégia a horvát állampolgárok tájékoztatásáról és az uniós tagságra
való felkészítésről. (Croatian Parliament 2006) Ez utóbbira rendkívül nagy szükség volt, hiszen
az elhúzódó csatlakozási procedúra, s különösen a csatlakozási tárgyalások kezdetének
elnapolása miatt az Unió támogatottsága jelentősen megcsappant.

A csatlakozási folyamat lényegében Horvátország esetében is úgy zajlott, mint a legutóbbi 10

közép- és kelet-európai ország esetében. Alapvetés, hogy bár a tárgyalás formálisan az EU-tagok
és a tagjelölt ország között folyik, de ennek bizonyos lépéseit egyrészt az Európai Bizottságra
bízzák, másrészt plenáris formában a két jelölt – Horvátország és Törökország – együttes
jelenlétével megy végbe. Ily módon indult az első, ún. „magyarázó szakasz”, mely során a
Bizottság összefoglalta minden egyes joganyagrész tartalmát, elkerülve a jövőbeni félreértéseket,
s biztosítva azt, hogy mindkét fél ugyanazt érti alatta.

2005. október 20-án elkezdődhetett a csatlakozási tárgyalások második szakasza, az átvilágítás

(screening), mely még mindig nem jelentette a tárgyalások tényleges megkezdését, ugyanis
ekkor az EU-tagok nevében eljáró Bizottság és a tagjelölt Horvátország delegációi együttesen
áttekintették a korábban már megmagyarázott joganyag-fejezeteket. Ennek során pontról pontra
összehasonlították az Európai Unió és a felvételre váró Horvátország joganyagát, sorra vették,
hogy hol fordulnak elő problémák, különbségek, s ennek alapján hol és mit kell módosítani. Az
átvilágítás sikerei szerepet játszottak abban, hogy 2006. február 14-én a Tanács Csatlakozási
Partnerséget fogadott el, mely felváltotta a 2004 szeptembere óta Horvátországgal meglévő
Európai Partnerséget. A Csatlakozási Partnerséget az országgal február 20-án írták alá, s ebben
megfogalmazásra kerültek az új cselekvési prioritások, középpontjában a koppenhágai
kritériumok teljesítésével és a SAP által előirányzott célokkal. Ezek megvalósítására az
országnak el kellett készítenie a kivitelezés ütemtervét és a konkrét, egyedi intézkedéseket is
tartalmazó tervezetet. (EC 2006a)

A harmadik fázis, amikor az átvilágított fejezetről megkezdődhetett a tényleges tárgyalás1,

melynek fordulóit a felek pozíciós papírjainak (tárgyalási álláspontok) cseréje vezetett be, s ahol
az adott kérdéskör kapcsán rögzítésre kerültek a felek elvárásai, igényei és ajánlásai. Azt a keleti
bővítésnél kialakult gyakorlatot Horvátország esetében is alkalmazták, mely szerint a három
szakaszt nem egymást követően indították, s ezen párhuzamosság jelentősen lerövidíthette
volna – a horvátok szerint indokolatlanul hosszúra nyúlt – tárgyalásokat. Így fordulhatott elő, hogy
miután az adott témakör átvilágítása megtörtént, és a Bizottság erről jelentést készített, az
Európai Unió Tanácsa úgy dönthetett, hogy az adott témakörben elkezdődhet a tárgyalás, habár
más fejezetek átvilágítása még folyamatban volt. A Bizottság azonban – mint azt a korábbiakban
táthattuk – Tanácsnak készülő jelentésében feltételhez köthette valamely joganyag-fejezet
megnyitását, a tényleges tárgyalás megkezdését. (COM 2007b; Ministry 2008a) Ezen folyamat
minden eleme, időpontja nyomon követhető volt a Horvát Köztársaság Kül- és Európai Ügyek
Minisztériumának honlapján minden tárgyalási forduló után frissítésre kerülő összefoglaló
táblázat adataiból, melynek összefoglalását az alábbi táblázat szemlélteti.
1 Ebben az esetben sem beszélhetünk igazi tárgyalásokról, hiszen miután az EU joganyagának
átvétele minden csatlakozó állam számára kötelező, így ténylegesen ez nem is lehet alku tárgya.
Arról azonban lehet tárgyalni, hogy a nehézségeket jelentő kérdésekben milyen időtartamra
kérhet a jelölt átmeneti mentességet.

4.5. Az első csatlakozási fejezek megnyitása, részleges sikerek a tárgyalások során

A screening sikerei lehetővé tették – annak ellenére, hogy az összes fejezet átvilágítása csak
2006. október 18-án fejeződött be1 – a csatlakozási tárgyalások harmadik szakaszának, az
egyes fejezetek megnyitásának és tárgyalásának 2006. júniusi kezdetét. Nem véletlen, hogy a
horvátok esetében is a viszonylag problémamentes témákkal kezdtek, és 2006. június 12-én az
első miniszteri szintű találkozón a kutatás és tudományos élet fejezetet nyitották meg, melyet
még aznap le is zártak. Utána azonban több hónapos szünet következett, s a következő,
külügyminiszteri fordulóra csak 2006. december 11-én került sor, ahol megnyitották és rövid
egyeztetés után ideiglenesen le is zárták az oktatásról és kultúráról szóló dossziét. (Council
2006a, Council 2006b)

5. tábázat. A horvát csatlakozási tárgyalások menete

Tanácsi döntés a Horvátország
A fejezet
tárgyalások/ tárgyalási A fejezet
Fejezetek ideiglenes
előzetes feltétel álláspontjának megnyitása
lezárása
megnyitására benyújtása
1. áruk szabad mozgása 2006.10.12. 2008.04.24. 2008.07.25. 2010.04.19.
munkaerő szabad
2. 2007.02.21. 2007.07.20. 2008.06.17. 2009.10.02.
mozgása
vállalatalapítás és
3. szolgáltatások 2006.09.20. 2006.10.18. 2007.06.26. 2009.12.21.
szabadsága
4. tőke szabad mozgása 2006.09.27. 2008.06.05. 2009.10.02. 2010.11.05.
5. közbeszerezés 2006.05.17. 2008.10.07. 2008.12.19. 2010.06.30.
6. társasági jog 2007.01.31. 2007.02.01. 2007.06.26. 2009.10.02.
szellemi tulajdon
7. védelme 2006.10.04. 2006.10.18. 2007.03.29. 2008.12.19.
8. versenypolitika 2006.06.28. 2010.04.02. 2010.06.30. 2011.06.30.
pénzügyi
9. szolgáltatások 2007.01.24. 2007.03.28. 2007.06.26. 2009.11.27.
információs társadalom
10. 2007.01.31. 2007.03.09. 2007.06.26. 2008.12.19.
és média szabadsága
mezőgazdaság és
11. 2006.11.09. 2008.09.08. 2009.10.02. 2011.04.19.
vidékfejlesztés
élelmiszerbiztonság,
12. állat és növény- 2007.04.03. 2008.07.27. 2009.10.02. 2010.07.27.
egészségügy
13. halászat 2008.07.28. 2008.09.26. 2010.02.19. 2011.06.06.
14. közlekedés 2007.02.21. 2007.06.08. 2008.04.21. 2010.11.05.
15. energia 2007.05.18. 2007.07.11. 2008.04.21. 2009.11.27.
16. adózás 2007.01.31. 2008.04.30. 2009.10.02. 2010.06.30.
gazdasági és
17. 2006.09.20. 2006.10.18. 2006.12.21. 2008.12.19.
monetáris politika
18. statisztika 2006.12.20. 2007.02.22. 2007.06.26. 2009.10.02.
foglalkoztatás- és
19. 2006.07.18. 2008.04.07. 2008.06.17. 2009.12.21.
szociálpolitika
 Tanácsi döntés a Horvátország
A fejezet
tárgyalások/ tárgyalási A fejezet
Fejezetek ideiglenes
előzetes feltétel álláspontjának megnyitása
lezárása
megnyitására benyújtása
20. vállalati- és iparpolitika 2006.09.20. 2006.10.18. 2006.12.21. 2008.07.25.
21. transzeurópai hálózat 2007.04.03. 2007.06.06. 2007.12.19. 2009.10.02.
22. regionális politika 2007.04.25. 2008.06.25. 2009.10.02. 2011.04.19.
igazságszolgáltatás és
23. 2007.12.20. 2010.02.19. 2010.06.30. 2011.06.30.
alapjogok
szabadság, biztonság
24. 2006.07.18. 2008.04.11. 2009.10.02. 2010.12.22.
és jog
kutatás és tudományos
25. 2006.02.24. 2006.03.17. 2006.06.12. 2006.06.12.
élet
26. oktatás és kultúra 2006.04.24. 2006.04.26. 2006.12.11. 2006.12.11.
27. környezetvédelem 2007.04.03. 2008.07.11. 2010.02.19. 2010.12.22.
28. fogyasztóvédelem 2007.03.14. 2007.03.28. 2007.10.12. 2009.11.27.
29. vámunió 2006.06.28. 2006.10.02. 2006.12.21. 2009.10.02.
30. külkapcsolatok 2007.03.14. 2007.03.28. 2007.10.12. 2008.10.30.
közös kül-, biztonság
31. 2008.05.07. 2008.05.08. 2010.06.30. 2010.12.22.
és védelempolitika
32. pénzügyi ellenőrzés 2006.11.09. 2006.12.21. 2007.06.26. 2010.07.27.
pénzügyi és
33. költségvetési 2007.04.25. 2007.08.02. 2007.12.19. 2011.06.30.
rendelkezések
34. intézmények 2010.11.05. 2010.11.05.
35. más ügyek 2011.06.30. 2011.06.30.
Forrás: Ministry of Foreign Affairs and European Integration (2011) Negotiations for the Acession
of the Republic of Croatia to the European Union, http://www.mfa.hr (Letöltés folyamatos) alapján
saját szerkesztés

Úgy vélem, annak hátterében, hogy egy ilyen, az uniós szabályozás szempontjából viszonylag
súlytalan fejezet tárgyalásához majdnem fél évre volt szükség, benne foglaltatik a Közösség
útkeresése, hiszen ebben az időszakban folytak a viták és fogadták el végül a Bővítési Stratégiát.
(Delegation 2007; Ministry 2008b)

2006-ban összesen 5 fejezetet nyitottak meg, így a két lezárt „könnyű” mellett a 2006. december
21-én tartott főtárgyalói szintű találkozón (második) a sokkal fajsúlyosabb három kérdéskört, a
gazdasági és monetáris unióról (17), a vámunióról (29) és a vállalati- és iparpolitikáról szólót (20).
Mindhárom dosszié vonatkozásában az Unió feltételekhez kötötte azok ideiglenes lezárását. A
gazdasági és monetáris unió kérdésében a horvát jegybank teljes függetlenségének
megteremtését, valamint annak az Európai Központi Bankok Rendszeréhez történő integrációját
fogalmazta meg. A vállalati- és iparpolitika ideiglenes lezáráshoz Zágrábnak átfogó, az Unió
piacán is versenyképességet garantáló iparpolitikai stratégiát kellett letennie az asztalra, különös
tekintettel a kulcsfontosságú veszteséges vállalatok szerkezetátalakítási kérdéseire, kiemelten
kezelve az acélipart és a hajógyártást. A 29. fejezetnél a közösségi vámszabályok következetes
betartása, az ehhez szükséges adminisztratív kapacitás fejlesztése, és az ennek végrehajtását
elősegítő közösségi informatikai rendszer átültetése szerepelt a feltételek között. (Council 2006c)

A tárgyalásra bocsátott fejezetek tükrözik, hogy az Unió igyekezett elkerülni azt, ami a 2004-es
bővítés egyik hibája volt, vagyis hogy kezdetben csak a könnyű témaköröket tárgyalták, ezzel azt
a látszatot keltve, hogy a folyamat egyszerű, rutinfeladat, s azután jött a csalódás a nem egyszer
évekig elhúzódó nehéz fejezetek megvitatásával. Ezért a horvát esetben a Bizottság javaslatára
párhuzamosan futottak a könnyebb és nehezebb témakörök, s ez lehetővé tette, hogy az igazán
fajsúlyos kérdésekre elegendő idő álljon rendelkezésre.

2007-ben tovább folytatódtak a sikeres tárgyalások, s 11 fejezet megnyitására is sor került, mely
négy lépcsőfokban valósult meg. 2007. március 29-én a harmadik főtárgyalói szintű fordulón egy
fejezet, a szellemi tulajdon védelméről megnyitására került sor. A dosszié ideiglenes lezárásához
Zágrábnak két feltételt kellett teljesítenie, egyrészt a szellemi jogok védelmére és a kiegészítő
védjegyek bevezetésére vonatkozó közösségi szabályokhoz való felzárkózást, másrészt a
„kalózkodás” és hamisítás elleni hatékony fellépéshez szükséges intézményi háttér kiépítését,
és kielégítő nyomozati és vizsgálati eredmények felmutatását. (Council 2007a)

2007. június 26-án a negyedik külügyminiszteri szintű fordulón újabb hat fejezet – mindegyik záró
feltételekkel – került napirendre, így a szolgáltatások szabadsága (3), a társasági jog (6), a
pénzügyi szolgáltatások (9), az információs társadalom és média (10), a statisztika (18), valamint
a pénzügyi ellenőrzés (32) témájának megvitatása kezdődött el számos benchmark
teljesítéséhez kötve. Ezzel már 12-re nőtt a megnyitott fejezetek száma, de Zágráb még mindig
csak két témakörön volt túl. (Ministry 2007; Ministry 2008a; Ministry 2008b)

A szolgáltatások szabadsága dosszié esetében hat záró feltételt kellett Zágrábnak teljesítenie,
így a szakmai képesítések elismerését, a nemzeti követelmények hatályon kívül helyezését, a
hazai jogszabályok összehangolását az SAA-ban, a közösségi vívmányokban, a határokon
átnyúló kapcsolatokban megfogalmazott szolgáltatásokra vonatkozó előírásokkal, valamint a
postai szolgáltatások tekintetében. A társasági jog témakörben négy benchmark kötelezettségei
nehezítették a lezárást, így jogharmonizáció a társasági, az audit törvény és az elszámolási
szabályok vonatkozásában, valamint a tőzsdei felvásárlásokkal foglalkozó uniós irányelv
elfogadása. A 9. fejezet a pénzügyi szolgáltatásokkal foglalkozik, s ezen a téren is voltak
feltételek, úgymint a jogharmonizáció a biztosítási ágazatban, a befektetési szolgáltatások és az
értékpapír piacok terén. Az információs társadalom és média kérdésével foglalkozó 10. dosszié
3 benchmark végrehajtását írta elő, így az elektronikus hírközlés, a kereskedelem, az aláírás, a
média és az információs biztonság megteremtését, a határok nélküli televíziózásról szóló irányelv
maradéktalan végrehajtását, és az audiovizuális médiára vonatkozó jogszabályok
harmonizációját. A statisztika témakörhöz is kapcsolható két feltétel, egyrészt a releváns
statisztikák készítéséhez szükséges módszertani és szervezeti struktúrák kialakítása, másrészt
a nemzeti statisztikák legfőbb indikátorainak ismertetése. A 2007 júniusában megnyitott utolsó
fejezet a pénzügyi ellenőrzéssel foglalkozik, melynek bezárásához öt feltételt kellett teljesíteni, s
ezek a belső pénzügyi ellenőrzéssel, az Állami Számvevőszék független működésével, az EU
pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény beültetésével, és az euró hamisítása elleni
jogszabályok megteremtésével foglalkoztak. (Council 2007b) Megvonva a 2007 első felében a
horvát előmenetelt szívén viselő Németország elnökségének mérlegét, szemmel láthatóan
felgyorsultak a folyamatok. Az EU elnökségtől megváló Frank Walter Steinmeier, német
külügyminiszter nyilatkozata szerint „a hat új fejezet megnyitása /júniusban/ erős jel, valódi
áttörés.” „Remélem hasonló tempóban folytatódnak a tárgyalások a portugál elnökség ideje alatt
is” – tette hozzá Olli Rehn, bővítési biztos. (Euvonal 2007) 2007. október 12-én, Brüsszelben, a
horvát csatlakozásról szóló 5. miniszteri szintű fordulón a külkapcsolatokról (30) és a fogyasztó-
és egészségvédelemről (28) szóló fejezetek megnyitására került sor. A külkapcsolatokat taglaló
dosszié ideiglenes lezárásának egyetlen kritériuma a nemzetközi megállapodások teljesítése és
a kettős felhasználású termékek esetében az exportellenőrzések maradéktalan végrehajtása volt.
A fogyasztó- és egészségvédelemhez kapcsolódóan azonban öt benchmark is
megfogalmazódott, s Horvátországnak a csatlakozás időpontjáig több jogszabályt kellett a
kérdéskörben bevezetnie, illetve számos uniós előírást átvennie. Ezek közül a legfontosabbak
az új fogyasztóvédelmi törvény megalkotása, valamint olyan dohányzásellenes vívmányok
beültetése a hazai gyakorlatba, mint az egészségügyi figyelmeztetések rendszere és a
dohányipari termékek szponzorálására vonatkozó előírások és a Közösség vérkészítményekre
vonatkozó előírásai. (Council 2007c)

December 19-én, sorban a 4. főtárgyalói szintű tárgyalási fordulón újabb két témakört nyitottak
meg, a transzeurópai hálózatokról (21) és a pénzügyi-költségvetési rendelkezésekről (33) szólót,
mindkettőt egy-egy záró feltétellel. Az egyik kritérium a TEN-T (Transzeurópai közlekedési
hálózat – Trans-European Transport Network) hálózat kiterjesztéséről és ebben Zágráb
részvételéről rendelkezett. A másik szerint Horvátországnak növelnie kellett adminisztratív
kapacitásait annak érdekében, hogy a csatlakozás után a közösségi vívmányokkal összhangban
képes legyen a korrekt pénzügyi, költségvetési előrejelzésekre, ellenőrzésekre és tájékoztatásra,
pénzügyi kötelezettségeinek teljesítésére. A benchmark azt is leszögezte, hogy a fejezet végső
lezárására csak akkor lesz lehetőség, ha létrejön az EU és az állam közötti megállapodás
Zágrábnak az EU költségvetésébe történő befizetéseinek átmeneti könnyítéséről. (Council
2007d) Ezzel 2007 végére 16-ra növekedett a tárgyalt témakörök száma, s eddig egyetlen fejezet
megnyitásához sem volt szükség előzetes feltétel teljesítésére, lezárásuk azonban láthatóan
számos benchmark megoldásával valósulhatott meg, s ez nagymértékben nehezítette és
lassította a csatlakozási folyamatot.

2007-ben a horvát integráció szempontjából fontos mérföldkövet jelentett, hogy az Európai

Parlament – először és egyedülálló módon fordult elő az EP történetében, hogy egy csatlakozás
előtt álló országról jelentést készítenek és megvitatják – 2007. március 29-én napirendjére tűzte
a horvát csatlakozás kérdését. Hannes Swoboda, osztrák szocialista képviselő jelentését a
horvátok 2006. évi teljesítményéről, majd egy év múlva (2008. február 28-án) a 2007-ben elért
eredményekről készült tájékoztatását a Külügyi Bizottság, majd az Európai Parlament plenáris
ülése tárgyalta meg és fogadta el. (EP 2007a, EP 2007b)

Mindkét értékelés hangsúlyozza, hogy Horvátország stabilizáló tényező lehet a Nyugat-Balkánon,

pozitív példaként szolgálhat a térség államainak, ezért mielőbbi csatlakozása az Uniónak is
érdeke. Elismerték az ország eddigi eredményeit, különösen a gazdaság, a stabil politikai
rendszer, a közigazgatás és részben az igazságügy terén, valamint pozitívan értékelték Zágráb
kisebbségi politikáját, és a halászati és ökológiai zóna ügyében tett erőfeszítéseit. Ugyanakkor
megfogalmazták a legfőbb tennivalókat is: az ICTY-vel való hatékonyabb együttműködés, az
állami vállalatok privatizációja, az állami támogatások csökkentése (különösen a hajóépítésben
és az acéliparban), bírósági reform, korrupcióellenes politika, menekültek visszatérésének
támogatása, a szomszéd országokkal való kapcsolatok rendezése, különös tekintettel a
Szlovéniával fennálló határvitákra, valamint hatékonyabb kommunikáció az integráció csökkenő
támogatottságának megfordítására. (EP 2007a; EP 2007b, EP 2008a)

Zágráb eközben nagy figyelmet szentelt az Unió részéről megjelenő újabb dokumentumoknak,
melyektől a csatlakozás meggyorsulását remélte. Így Horvátországban nagy várakozás előzte
meg a Berlini Deklarációt, mely végül csalódást okozott az integrációpártiaknak. A kiábrándultság
legfőbb oka az volt, hogy bár a Nyilatkozat hangoztatta az EU nyitottságát, de sem a további
bővítésekkel kapcsolatban nem jelentett előrelépést, sem Horvátország nem került megemlítésre,
s az államot, mint tagjelöltet, meg sem hívták annak aláírására. A dokumentum röviden
megismételte a Bővítési Stratégiában foglaltakat és talán még hangsúlyosabban említette a
feltételességet. (Future 2007)
A reformszerződéssel egyidejűleg megszületett másik dokumentum, a Római Nyilatkozat
azonban nagyobb hangsúllyal szerepelt a horvát retorikában. „A Te Európád – a Te Jövőd” címet
viselő fiatalok találkozóján megfogalmazott deklaráció – melyet horvát szakértők fontos
mérföldkőként emlegettek – a polgárok, a civil szervezetek és főként a fiatalok rendezvényeként
sokkal szélesebbre nyitotta kapuit, s Zágráb számára is lehetőségeket adott véleményének
megfogalmazására. (Grubisa 2007, Zachar 2011, Zachar 2007)

2007-ben – de ez igaz a csatlakozás egész folyamatára – az egyik legfőbb feladatként

jelentkezett a csatlakozás megfelelő kommunikációja. Különösen aktuálissá tette a kérdést az
integráció alacsony támogatottsága. A Bizottság 2007. december 18-án megjelent felmérése
szerint a lakosság mintegy 35%-a nyilatkozott pozitívan, ugyanakkor ez már előrelépés volt a
tavaszi 29%-hoz képest. Az alacsony támogatottság azért is problémát jelent, mert az országban
kötelező népszavazást tartani az EU-csatlakozásról (ugyanezt nem kell megtenni a NATO-ba
történő belépés kapcsán). A probléma orvoslására ugyan megjelent a kormány kommunikációs
stratégiája, mely számos pozitív változást hozott és kilendítette a helyzetet a holtpontról, de a
gyakorlati megvalósítás még további lépéseket és megújulást igényelt. A legfőbb probléma, hogy
az ország vezetése hagyományos eszközöket alkalmazva – hírlevelek, konferenciák és
munkaértekezletek – túl általánosan kezelte a kérdést, hiányoztak az egyedi példák, a konkrét és
érthető szituációk, nem használta ki az oktatásban rejlő lehetőségeket.

A Bizottság 2007. évi országjelentése alapvetően pozitív értékelést adott az országról, de egyben
megnevezte azokat a területeket is, ahol további előrelépésre van szükség. A testület
hiányosságokat tapasztalt a 2006 januárjában elfogadásra került közigazgatási törvény
végrehajtásában, az ország szemére vetette annak átpolitizáltságát, centralizáltságát,
elszámoltathatóságának hiányát, a politika átláthatatlanságát. Külön felhívta a figyelmet a
törvényhozás túl széles mérlegelési jogkörére, mely gyakran a hatékonyság rovására megy,
fokozza a jogi bizonytalanságot, és lehetővé teszi a korrupciót. Elmarasztalta az országot a
korrupciós eljárások elégtelensége és a politikai, gazdasági és intézményi síkon egyaránt erős
korrupció miatt. Megállapításra került, hogy az igazságszolgáltatás reformja néhány jogszabályi
és szervezeti átalakítással éppen csak elindult, még mindig tetemes a megoldásra váró ügyek
száma, valamint a bírói kar pártatlansága is kívánnivalót hagy maga után. Ez is magyarázatot ad
arra, hogy miért indult olyan kevés bűnvádi eljárás korrupciós ügyekben. A Bizottság pozitívan
értékelte a háborús bűnösök elleni eljárásokat, de felrótta, hogy nem egyforma elbírálás alá esnek
a különböző nemzetiségű vádlottak, s sokkal aktívabbak a horvátok ellen elkövetett atrocitások
felderítésében. Ehhez kapcsolódóan, bár jelentős lépések történtek, még mindig több akadálya
van a menekültek visszatérésének – fogalmazott a dokumentum. Ezek között első helyen állnak
a lakhatási problémák, az ellenséges légkör, a munkanélküliség, illetve, hogy nehézkes bizonyos
jogosultságok – pl. a nyugdíjhoz való jog – érvényesítése. (COM 2007a)

1 Már a keleti bővítés idején bevezették azt, hogy a tárgyalási folyamat három fő szakasza nem
egymás után, hanem átfedésekkel valósult meg. Így a magyarázó szakasz még nem zárult le,
amikor már elkezdődött néhány fejezet átvilágítása, illetve ugyan még tartott az átvilágítás, de
elkezdődhetett a tényleges tárgyalása bizonyos, már átvilágított fejezeteknek.

4.6. A csatlakozási tárgyalások megtorpanása 2008-ban

2008. január 23-án a Régiók Bizottságán belül létrehozott Horvátország munkacsoport 3. ülésén
megerősítésre került az a horvát optimista várakozás, hogy az állam még az akkori parlamenti
ciklusban (2009) tagja lehet a Közösségnek. Ehhez fel kellett gyorsítania a reformokat és a
tárgyalásokat, melynek során a fejezetek döntő részét 2008-ban, de legkésőbb 2009 elején le
kellett volna zárnia. A munkacsoport értékelése szerint az országnak megvan az esélye arra,
hogy a jelenlegi elnökség idején elérje az „EU- ba tartó utolsó vonatot”, s ezzel belátható
távolságba kerülhet a csatlakozás. Amennyiben azonban ezt lekésné, az évekkel elodázná a
horvát csatlakozás ügyét, mondta a jelentés, s visszatekintve megállapíthatjuk, hogy valóban így
történt, s Zágráb a tervezetthez képest közel két és fél éves késéssel zárta csak le a
tárgyalásokat. Az okok a 2008. és 2009. év történéseiben keresendőek, s jelen fejezet ezeket
veszi számba. (Future 2008)

Az Unióban elindult reformfolyamatok sorában a Lisszaboni Szerződés kedvező fogadtatásban

részesült Horvátországban, hiszen a csatlakozás dátumának realistább megközelítése is a
Lisszaboni Szerződéssel, illetve annak ratifikációjával hozta kapcsolatba a horvát ügyet.
Párhuzamot vonva a két dolog időzítése között, Zlatan Frölich, a tárgyalóbizottság tagja hangot
adott annak a reményének, hogy Horvátország 2009 végére biztosan le tudja zárni az összes
fejezetet, s eközben lezajlik a Lisszaboni Szerződés ratifikációs folyamata is, mely 2010 végén,
vagy 2011 elején lehetővé teheti az ország csatlakozását. A horvát elemzők ezért nagy
jelentőséget tulajdonítottak a szerződésnek, Damir Grubisa egyenesen a „király új ruhájához”
hasonlította, mellyel a megújult Közösség előtt elhárultak a további bővítések akadályai. (Future
2008)

A Lisszaboni Szerződés írországi leszavazása azonban ezen kedvező kilátások

megtorpanásához vezetett, s bár a 2008. június 19–20-án tartott EU csúcson a tagállamok
megerősítették a Nyugat-Balkán számára kínált európai perspektívát, mégis többen – a franciák,
a németek és a luxemburgiak – felvetették, hogy nem lesz további bővítés, amíg annak
intézményi hátterét meg nem teremtik, vagyis életbe nem lép a szerződés. Biztató volt azonban
Hans-Gert Pöttering nyilatkozata, mely szerint a horvát csatlakozás kivételt jelenthetne, hiszen a
viszonylag alacsony népességű, kis ország nem terhelné meg a Közösséget, és Zágráb uniós
taggá válása megvalósulhatna az intézményi átalakulás előtt. A csúcson minden eddiginél jobban
megfigyelhető volt két tábor elkülönülése a további bővítések és Horvátország csatlakozása
kérdésében. Az egyik, a bővítéspárti britek mellett, a közép- és kelet-európai országokat – a
magyar, szlovák, lengyel, cseh, román, bolgár – tömörítette, míg az ellenzők táborát a hollandok,
a belgák, a franciák és németek alkották. Ausztria különleges helyet képviselt, mert csak a
horvátok csatlakozását támogatta, de élesen ellenezte Törökország integrációját. (Bruxinfo 2008)

A csúcs bizonytalanságai ellenére az Európai Parlament Külügyi Bizottsága 51–1–9 arányban

elfogadta a német kereszténydemokrata Elmar Brok bővítésről szóló jelentését, melyben hitet
tett a bővítés folytatása mellett. A kritika sokkal inkább az EU irányában fogalmazódott meg, mert
a jelentés egy jóval hatékonyabb kommunikációs stratégiát sürgetett, s hangoztatta a tagállamok
kormányainak és parlamentjeinek felelősségét a közvélemény tájékoztatásában. (EP 2008b)

Mialatt a Közösségben jelentős viták folytak a megújulást illetően, addig közel négy hónapig
semmilyen előrelépés nem történt a csatlakozás folyamatában. Ennek hátterében a halászati és
ökológiai zóna körül kialakult vita állt. A probléma gyökerei messzebbre, 2003. október 3-ig
nyúltak vissza, amikor Zágráb egyoldalúan deklarálta védett ökológiai és halászati zónáját (ZERP
= zastiéenog ekolosko ribolovnog pojasa, Ecological and Fisheries Protection Zone) az
Adrián.1 (UN 2004a) Tekintettel arra, hogy a halállomány erőteljesen megfogyatkozott a
térségben, a horvát intézkedés lényege a tenger védelme, valamint a pusztító halászati módok
korlátozása volt. A kijelölt terület nem Horvátország része, a horvátok csak gazdasági jogokkal
rendelkeznek az érintett térségben, és a ZERP lehatárolása mind Olaszországot, mind Szlovéniát
érzékenyen érintette. Olaszország esetében a horvát fél korlátozó intézkedésének hátterében az
állt, hogy a lényegesen nagyobb és technikailag modernebb felszereléssel rendelkező olasz
flottával Horvátország nem tudta felvenni a versenyt, s a zóna kijelölésével Zágráb az
esélyegyenlőséget kívánta megteremteni. Szlovénia sokkal negatívabban érintett a kérdésben,
hiszen a horvátok az egyoldalúan bevezetett ZERP-pel egyszerűen elvágták az országot a nyílt
tengertől. Ebben az esetben, ha egy szlovén halászhajó szeretett volna kijutni nemzetközi
vizekre, akkor kénytelen volt átkelni a horvát zónán, megkockáztatva a horvát parti őrség
ellenőrzését, s amennyiben nem tudta bebizonyítani, hogy nem a ZERP zónában fogta a
zsákmányát, akkor jelentős büntetést kellett fizetnie.
Mindezek után nem csodálkozunk, hogy Horvátország mindkét szomszédja erőteljesen
tiltakozott, melynek hatására 2004-ben az EU-tagságra várakozó Zágráb kénytelen volt finomítani
intézkedésén, s pontosan nyolc hónappal az eredeti rendelkezés megjelenése után 2004. június
3-i határozatában (UN 2004b) ígéretet tett arra, hogy a kérdésben kivételt tesz, és tartózkodni
fog a védelmi övezetek egyoldalú kiterjesztésétől az EU-tagállamok irányába, mindaddig, míg
Brüsszellel meg nem állapodik a halászatról szóló fejezet előírásairól.

Miután két leginkább érintett szomszédja, Szlovénia (2005. október és 2006. január) és
Olaszország (2006. február) azonban kijelölte a maga ökológiai és halászati zónáját, így 2006
decemberében a horvát szábor elhatározta a ZERP 2008. január 1-jén történő életbe léptetését.
A parlamenti határozat alapján, mely a fogyatkozó halállományra hivatkozott, bevezetésre került
Horvátország saját, 23 500 km2-nyi területet érintő ökológiai és halászati zónája. Ez lényegében
a horvát–szlovén határvitát is „megoldotta”, hiszen a szlovén hajók csak úgy juthattak ki a nyílt
tengerre, ha belépnek a ZERP területére. A Közösség és annak nevében az éppen soros
elnökségét ellátó Szlovénia válaszként a horvátok egyoldalú lépését nem bilaterális, hanem uniós
ügyként kezelve, erőteljes nyomást gyakorolt Horvátországra, melynek során burkoltan többször
is kinyilvánította, ha Zágráb nem vonja vissza intézkedését, akkor blokkolni fogja az újabb
fejezetek megnyitását a következő tárgyalási fordulón. Patthelyzet alakult ki, melyben a
fordulópontot Olli Rehn bővítési biztos 2008. március 6-i horvátországi látogatása jelentette,
melynek során hangot adott annak az uniós álláspontnak, hogy a ZERP a csatlakozás akadályává
válhat. (Vjesnik 2008) Így a horvát parlament 2008. március 13-án, immár harmadik alkalommal
újabb kiegészítést csatolt az eredeti dokumentumhoz, mely szerint Horvátország ideiglenesen
elállt a zóna uniós tagokra történő kiterjesztésétől, s ezzel a négy évig tartó huzavona is a végére
ért. (Vidas 2008)

Az intézkedéssel elhárult az akadály a következő tárgyalási forduló megtartása előtt, s így 2008.
április 21-én két újabb fejezetet, a 14-es közlekedéspolitikával és a 15-ös energiapolitikával
foglalkozó témakört nyitották meg az Európai Unió és Horvátország főtárgyalói. A két témakör
minőségi változást hozott az EU és Zágráb tárgyalási folyamatában, mert két igen nehéz
kérdésről tanácskozott, melyet az is fémjelez, hogy nyolc feltételnek kellett megfelelni, s mindkét
fél átmeneti mentességeket kért. (Sopinska 2008a; Ministry 2008a; Ministry 2008b) A
közlekedéspolitika terén Horvátország vállalta a közúti közlekedésre vonatkozó uniós
szabályozás átvételét, a hatékony vasúti szabályozás bevezetését, a közös európai légtérre
vonatkozó megállapodás ratifikálását, valamint a közúti árufuvarozás, a vasúti és tengeri
szállításra vonatkozó uniós tranzitelőírások beültetését a hazai gyakorlatba. A 15. dosszié
kritériumai között a legfontosabbak egy új bányászati törvény elfogadása, a villamosenergia- és
földgázhasználat terén a közösségi normák betartása, a határokon átnyúló elektromos
hálózatokhoz való csatlakozás, a megújuló energiaforrásokra, a nukleáris biztonságra és a
radioaktív hulladék kezelésére vonatkozó uniós jogszabályok maradéktalan átvétele. (Council
2008a)

A szlovén elnökség idején, 2008. június 17-én megtartott 6. külügyminiszteri szintű tárgyalási
fordulón szintén két fejezet, a munkavállalók szabad mozgására, valamint a szociális politikára
és foglalkoztatásra vonatkozó témakörök megnyitására került sor, s ezzel húszra nőtt a tárgyalt
fejezetek száma. Mindkét dosszié megnyitásához a horvátoknak két fejezetnyitási feltételt kellett
teljesíteniük, mely a kérdéskörhöz kapcsolódó részletes információk átadására vonatkozott. A 2.
fejezet bezárásához egyetlen benchmark kapcsolódott, melyben Zágráb vállalta a szociális
biztonság területén való együttműködést, valamint az Unióból érkező munkavállalókkal szembeni
hátrányos megkülönböztetés megszüntetését. A munkaerő szabad áramlása esetében az EU a
2004-es bővítéshez hasonlóan átmeneti, legfeljebb hét évig tartó (2+3+2 formula) korlátozások
bevezetését fogalmazta meg. A szociális politika és foglalkoztatás témakört felölelő 19. fejezet
két feltételt szabott. Horvátországnak vállalnia kellett a Munka törvénykönyve, a Munkahelyi
biztonságot garantáló törvény és az Egészségügyi törvény módosítását, valamint egy új
antidiszkriminációs és esélyegyenlőségi törvény elfogadását és azok harmonizálását az uniós
előírásokkal. (Council 2008b) Ha megvonjuk a szlovén elnökség mérlegét, akkor látható, hogy a
horvát tárgyalások csak vontatottan haladtak előre – az első lépésre csak áprilisban került sor –
annak ellenére, hogy a szomszédos állam egyik célkitűzése éppen a Nyugat-Balkán
integrálódásának elősegítése volt. 2008 első felében mindössze 4 fejezetet sikerült megnyitni,
de egyetlen témakört sem tudtak lezárni. (Sopinska 2008b; Ministry 2008a; Ministry 2008b)

A francia elnökség egyik fő célja éppen ezért – ahogy azt már májusban Jean-Pierre Joyet, a
francia Európa-ügyi miniszter nyilvánosságra hozta – a horvát csatlakozás felgyorsítása – s
Franciaország a fejezetek túlnyomó részének megnyitása mellett kötelezte el magát. Ennek
érdekében a francia elnökség idején a szokásos kettő helyett 3 csatlakozási konferenciát
tartottak, de ezeken sajnálatos módon igen csekély előrelépés történt. Az első főtárgyalói szintű
fordulón – sorban ez már a hatodik –, 2008. július 25-én egy újabb, az első fejezet megnyitására,
s egy, a vállalati- és iparpolitikai témakör (20) ideiglenes lezárására került sor. Az első, az áruk
szabad mozgására vonatkozó dosszié majdani lezárásához Zágrábnak négy feltételt kellett
teljesítenie, így többek között elfogadásra került az emberi felhasználású gyógyszerek közösségi
kódexéről szóló 2001/83 EK irányelv, valamint a 89/105/EGK számú irányelv, mely a
harmonizáció érdekében átláthatóbbá kívánta tenni az emberi fogyasztásra előállított
gyógyszerek árának és visszatérítésének folyamatát. Az államnak bizonyítania kellett, hogy
valamennyi horizontális területen megfelelő adminisztratív kapacitásokkal rendelkezik az áruk
szabad mozgását érintő szabályozás végrehajtására. A vállalati- és iparpolitikai dossziét még
2006. december 21-én nyitották meg, s ideiglenes lezárásához Horvátországnak ki kellett
dolgoznia teljes iparpolitikai stratégiáját, mely tartalmazta az ipari szerkezetátalakítást, s
megoldási javaslatot kellett találnia a két legproblematikusabb ágazat, a hajógyártás és
acélgyártás nehézségeire. (Ministry 2008b, Council 2008c)

S bár a tárgyalások nem a horvátok által remélt ütemben haladtak, az Unió részéről 2008-ban
mégis előrelépést jelentett a pontos menetrend megjelentetése. Az Európai Bizottság már 2008.
március 5-én kiadott Bővítési csomagjában (Enlargement Package) kilátásba helyezte, hogy ha
az ország teljesíti az EU feltételeit, akkor az őszi országjelentésében útitervet javasol a
tárgyalások legkésőbb 2009 végéig történő lezárására. A Bizottság pontosan megnevezte, hogy
ehhez mely kritériumoknak kell megfelelnie az országnak.

Elsőként kikötötte, hogy Horvátországnak minden fejezetnyitási feltételt teljesítenie kell, de ezt a
menetrend megjelenéséig két területen – az igazságszolgáltatás reformja, valamint a versenyjog
esetében – nem sikerült megvalósítania. Másodikként az SAA jogi előírásainak – különös
tekintettel a dohánytermékek adójára és a hajógyártás rekonstrukciójára, mely területeken
szintén jelentős elmaradások voltak –, teljesítését, harmadikként az SAA egyéb
kötelezettségeinek, mint a menekültügy és az ICTY-vel való teljes körű együttműködés
megoldását szabta feltételként az EU. A negyedik és ötödik kritérium – a PHARE és IPA program
támogatásainak hatékonyabb felhasználása és a ZERP rendezése – valójában megvalósult, s
így a Bizottság eltekintve a kisebb hiányosságoktól, elismerve a horvát erőfeszítéseket, a bővítés
dinamikájának fenntartása érdekében a 2008. november 5-én megjelenő országjelentésében
feltételes menetrendet terjesztett elő a horvát tárgyalások 2009. év végi befejezésére. (COM
2008a; COM 2008b)

A feltételes menetrend alapján a Bizottság javasolta, hogy 2008-ban két kivétellel – versenyjog
és igazságszolgáltatás – lehetőleg minden fejezetet meg kell nyitni. Fenti két témakörben még
jelentős lépéseket kell tennie a tagjelöltnek, de ezen dossziék is 2009 elején napirendre
kerülhetnek. 2008 végéig összesen 8 fejezet bezárását (a már lezárt négy mellé újabb négy
[szellemi tulajdonjog (7.), gazdasági és monetáris politika (17.) transzeurópai hálózatok (21.)
vámunió (29.)]) irányozta elő.
2009 első félévében, a cseh elnökség idején 11 dosszié befejezését irányozta elő [vállalatalapítás
és szolgáltatásnyújtás szabadsága (3.), vállalati jog (6.), pénzügyi szolgáltatások (9.), információs
társadalom és média (10.), közlekedés (14.), energia (15.), statisztika (18.), foglalkoztatás és
szociálpolitika (19.), fogyasztó- és egészségvédelem (28.), közös kül-, biztonság- és
védelempolitika (31.), pénzügyi ellenőrzés (32.)]

2009 második felében, a svéd elnökség időszakában a maradék 16 fejezet bezárását tűzte ki
célul. [áruk szabad mozgása (1.), munkaerő szabad mozgása (2.), tőke szabad mozgása (4.),
közbeszerzés (5.), versenypolitika (8.), mezőgazdaság és vidékfejlesztés (11.),
élelmiszerbiztonság, állat- és növényegészségügy (12.), halászat (13.), adózás (16.), regionális
politika és strukturális eszközök koordinációja (22.), igazságszolgáltatás és alapjogok (23.),
szabadság, biztonság és jog (24.), környezetvédelem (27.), pénzügyi és költségvetési
rendelkezések (33.), intézmények (34.), egyéb ügyek (35.)]

A Bizottság azt is bejelentette, hogy 2009 közepén ismertetni fogja a horvát EU-csatlakozás
pénzügyi kereteire vonatkozó javaslatát, valamint jelezte a Tanácsnak, hogy 2009 elején hozzon
létre egy ad hoc munkacsoportot a horvát csatlakozási szerződés megszövegezésére.
Horvátországnak ugyanakkor biztosítania kell az acquis horvát nyelvre történő lefordítását. (COM
2008b)

A Bizottság 2008. november 5-én nyilvánosságra hozott országjelentése szerint az állam jelentős
lépéseket tett – így új stratégiát, cselekvési tervet és számos jogszabályt alkotott – a közigazgatás
és a bíróságok reformja, valamint a szervezett bűnözés2 és a korrupció elleni harc terén.
Elismerően szólt a kisebbségek jogainak védelme és a menekültügy rendezésében történt
előrelépésről, ahol persze még sok tennivaló maradt. Aggályosnak tartotta, hogy Zágráb nem tett
elérhetővé minden háborús bűnösökkel foglalkozó dokumentumot, s további erőfeszítéseket
tartott szükségesnek a szervezett bűnözés és a közigazgatás átláthatóbbá tételében.

Az éves jelentés a gazdasági kritériumok vonatkozásában Horvátországot piacgazdaságnak, az

uniós versennyel megbirkózni képes államnak tartotta, s kiemelte a vállalatalapítás és az FDI
megkönnyítésére tett intézkedéseket. Kritikaként fogalmazta meg a gazdaság strukturális
átalakulásának befejezetlenségét, különösen a hajógyártás privatizációjával volt elégedetlen,
ahol az eddig megtett lépések ellentmondanak a közösségi versenyjognak. (COM 2008a)

Ha a 2008. év mérlegét megvonjuk, szemmel látható, hogy a halászati vita miatt nehezen indult,
de az Unió részéről nagyobb elkötelezettségnek lehettünk tanúi, s ezt tükrözte a Horvátországról
adott éves jelentés, és a feltételes menetrend kialakítása is. A csatlakozás pontos időpontja
ugyan továbbra sem került kimondásra, mégis a menetrenddel a Közösség részéről a horvát
integráció belátható távolságba került. Az ezt követő események azonban meghiúsítottak
mindennemű előrelépést, a tárgyalások parkoló pályára kerültek ezzel okafogyottá téve az Unió
által tervezett előrehaladást.
1 Az eset nem példanélküli, mert néhány EU-tagállam is kijelölte a maga védelmi zónáját a
Földközi-tengeren: Spanyolország 1997-ben, Franciaország 2003-ban.
2 A Bizottság ennek alátámasztását látta a 2008 októberében Ivo Pukanic oknyomozó újságíró,
valamint Nico Franjic lapkiadó ellen elkövetett merényletben.

4.7. A horvát–szlovén határvita és Zágráb uniós csatlakozásának összefüggései

A Nyugat-Balkán térségének egyik legmeghatározóbb és hosszan elnyúló biztonságpolitikai

problémája a határkérdés megoldatlansága, az államhatárok legitimitásának folyamatos
megkérdőjelezése, melynek ábrázolására kiváló példát szolgáltat a horvát–szlovén határvita,
annak ellenére, hogy ellentétben a térség más országaival, ezt etnikai kérdőjelek nem is terhelik.
A kialakult határvita annál inkább tükrözi az újonnan létrejövő két állam nemzetépítő feladatait,
ahol a fő cél a területi integritás megóvása, a vélt, vagy valós határokhoz való mindenáron való
ragaszkodás.

Horvátország Szlovéniával való kapcsolata meglehetősen ellentmondásos és több megoldatlan

kérdés is terheli. Ezek közül a legsúlyosabb és időről időre kiújuló problémát a két ország közötti
határviták jelentik, annak ellenére, hogy 1991-ben kölcsönösen elismerték egymás
függetlenségét és szuverenitását az akkor meglévő Jugoszláv Szövetségi Szocialista
Köztársaság határain belül. A határviták kapcsán el kell különíteni a szárazföldi és tengeri határok
problematikáját. A szárazföli határokat illetően viszonylag könnyű helyzetben volt a két
függetlenné váló állam, hiszen Jugoszlávia felbomlása után a határok a nemzetközi jog uti
possidetiselvének alkalmazásával, a status quo alapján kerültek kijelölésre, így a korábbi
tagköztársasági határok nemzetközivé váltak. A két állam ennek alapján megegyezett abban,
hogy a határvonal megállapításánál a szárazföldi határok esetében a JSZSZK-tól örökölt 1991.
június 25-i állapot, a tengeri határvonal kapcsán pedig a nemzetközi jog szerint kezdik meg a
tárgyalásokat.

Ennek alapján a szárazföldi határt illetően – néhány kisebb esettől eltekintve – nincs nagy
nézetkülönbség a két ország között, mely azonban nem jelenti azt, hogy időközönként ne
folyjanak ádáz politikai csatározások minden talpalatnyi megkérdőjelezhető területért. Az ún. „hot
spots” – forró pontok – megléte abból fakad, hogy a korábbi jugoszláv adminisztratív határok a
horvát és szlovén municípiumok határai voltak, melyeket a kataszteri nyilvántartások a helyi
települések kiterjedése mentén húztak meg. Ezen összeírások meglehetősen régiek, még az
Osztrák-Magyar Monarchia idején készültek, de alapvetően létrejöttük óta stabil kereteket
biztosítottak a térbeli lehatárolásokhoz. Csupán kisebb ellentmondásokat és néhány átfedést
tartalmaznak, de ezek mindaddig, amíg Jugoszlávia fennállt, nem okoztak problémát. A JSZSZK
felbomlása után létrejövő új államok azonban maguknak követelték a kérdéses területeket, s ezek
összeütközésekhez vezettek a térségben. (Avbejl–Cernic 2007) A vitatott területek hátterében
alapvetően két sebes sodrású folyó a Mura és a Dragonja áll, melyek medrének természetes
változása és szabályozása miatt a kataszteri nyilvántartás alapján mindkét ország rendelkezik
területekkel a túlparton.

A horvát–szlovén szárazföldi határon három gócpont terheli a két ország kapcsolatát. Az egyik a
medrét változtató Mura mentén, Szlovénia északkeleti részén, a hotizai határátkelőnél található.
A vita valójában 1993 óta folyik, amikor is a szlovén fél kétségbe vonta a Mura folyó bal partja és
Hotiza közötti horvát kataszteri összeírások helyességét, s azon álláspontra helyezkedett, hogy
a határ a folyó középvonalán halad. A vita akkor csúcsosodott ki, amikor 2006-ban a szlovén
rendőrség leállíttatta a horvát vasúttársaság építkezését, mert szerinte a terület, ahol a
munkálatok folytak, valójában Szlovéniához tartozik. (Turkálj é. n.)

A másik vitatott terület a Zumberak hegység legmagasabb pontját, a Sveta Gera hovatartozását
illetően merült fel. A csúcs a horvát–szlovén határon található, ahova a jugoszláv időkben
laktanyát építettek, mely a horvát kataszteri nyilvántartás szerint Horvátországban fekszik. A
probléma gyökerét az adja, hogy a laktanyában szlovén katonaság tartózkodik. A terület
hovatartozása igen érzékenyen érinti a horvátokat, ugyanis Sveta Gera mindössze 30 km-re
található Zágrábtól, s ez stratégiai és biztonságpolitikai kérdéseket vet fel.

A harmadik gócpont a Dragonja folyó torkolatánál, a Pirani-öböl bejáratánál található. Az itt

elhelyezkedő települések Mlini, Skrile, Buzini és Skodelin hovatartozása körüli ellentét a
szárazföldi határviták legforróbb esete, mely kiindulópontja lett és előrevetítette a későbbi tengeri
vitát. A kérdéses négy község a folyó déli részén található, s a 2001-es horvát népszámlálási
adatok szerint 53 lakossal és 17 háztartással bír. (Cenzus 2001) Népességét a horvát
nyilvántartások kezelik, Horvátországban szavazhatnak, a jugoszláv érában horvát személyi
igazolványnyal, jogosítvánnyal és útlevéllel rendelkeztek. Tény és való azonban, hogy ezer
szállal kötődtek Szlovéniához, mert oda jártak iskolába, dolgozni és vásárolni is, s szlovén
identitással bírtak. (Pipan 2008) A kérdés akkor került előtérbe, s azóta terheli a horvát–szlovén
kapcsolatokat, amikor a szlovén parlament 1994. október 3-án a kérdéses falvakat a Piran
municípiumhoz sorolta. (Zakon 1994)
A határviták közül a legproblémásabb kérdés – és egyben ez blokkolta a horvát tárgyalások
folytatását is – a tengeri határ meghúzása, vagyis a Pirani-öböl hovatartozása, mert az korábban
soha nem került kijelölésre, tekintettel arra, hogy 1918-ig az OMM részeként, majd Jugoszlávia
tagköztársaságaként nem volt szükség tengeri határvonalra. Az egyetlen valós tengeri határt –
mely Olaszország és Jugoszlávia között húzódott, s megfelezte a Trieszti-öblöt – az 1975-ben
megkötött Osimói Megállapodás jelölte ki, melyet 1992-ben az immár független Szlovénia is
elfogadott. (Act 1992) A mostani határvita hátterében az áll, hogy Szlovénia mindössze 46 km
hosszú tengerparttal rendelkezik, ahonnan azonban a földrajzi sajátosságok miatt, ha
Horvátország az ENSZ tengerjogi egyezményében garantált maximális területre kiterjeszti
felségvizeit, akkor Szlovéniából nem vezet közvetlen kapcsolat a nemzetközi vizekhez. Márpedig
Horvátország az ENSZ tengerjogi konvenció 15. cikke alapján kívánja a kérdést rendezni, s a
határt az öböl felezővonalánál kívánja meghúzni. A horvát érvelés alapján Szlovénia számára
azonban biztosítékot jelent a 17. cikkely, mely szerint „a szerződés tiszteletben tartása mellett
minden part menti és más állam hajója számára biztosított a zavartalan áthaladás a nyílt
vizekre”. (UN 1982) A két fél nemcsak területi, hanem fogalmi vitában is áll egymással, hiszen
Szlovénia „kijáratot” követel, Horvátország pedig „áthaladást” biztosítana. Ez nem lenne példa
nélküli a nemzetközi gyakorlatban, hiszen a térségben is találunk rá példát, a bosnyák kijáratot
jelentő Neum kikötőjét, de hasonló megoldás született Svédország és Finnország között, melyet
alkalmazni lehetne Szlovénia és Horvátország esetében is.

3. ábra. A Pirani-öböl

Jelmagyarázat:
1. A Horvátország által javasolt, az ENSZ tengerjogi konvenció 15. cikke alapján a határt az öböl felezővonalánál
meghúzni kívánó tengeri határvonal.
2. A 2001-ben megkötött, de Horvátország által nem ratifikált Racan–Drnovsek kétoldalú megállapodás szerinti
tengeri határvonal.
3. A Racan–Drnovsek egyezmény szerint Szlovéniának átengedett „tengeri folyosó”.
4. A Racan–Drnovsek egyezmény szerint kialakított horvát „tengeri exklávé”.
5. Az 1975. évi Osimói Megállapodás alapján meghúzott jugoszjáv–olasz tengeri határ.
6. A Racan–Drnovsek egyezmény szerint Horvátország által Szlovéniának átadni tervezett tengeri terület.
A függetlenné váláskor a két állam között még nem jelentett problémát a tengeri határ
meghúzása. A dilemma akkor került felszínre, amikor a szlovén parlament 1993. április 7-én
elfogadta az egységes és oszthatatlan, Szlovénia fennhatósága alá tartozó Pirani-öbölről szóló
memorandumot, s erre építve Ljubljana igényt tartott az epikontinentális talapzatra és gazdasági
övezetre. (Memorandum 1993)

A szlovén követelés két állításon alapul. Az egyik szerint a Pirani-öböl már a függetlenné válás
előtt Szlovénia fennhatósága alá tartozott, és a Badinter Bizottság által is elfogadott uti
possidetis alkalmazása a status quo fenntartását jelenti. A memorandumban megfogalmazott
másik követelés az 1958-as genfi Tengerjogi Konferencia Parti tengerről szóló egyezménye
alapján került kialakításra. Az Egyezmény 12. cikkelye a felezővonal meghúzása mellett lehetővé
teszi az attól való eltérést történelmi indokok, vagy különleges körülmények megléte esetén. (UN
1958)

Szlovénia ezen utóbbira hivatkozik, s mint geopolitikailag kedvezőtlen helyzetben lévő ország,
közvetlen tengeri kijáratot kér a nemzetközi vizekre, s nem elégszik meg a horvátok által
felajánlott tengeri folyosóval. Ljubljana mindmáig alapvetően a memorandumban foglaltak mellett
teszi le a voksát, s ezt többször hivatalosan és informálisan is megerősítette, többek között a
szlovén Külügyminisztérium által 2006-ban kiadásra került Fehér könyv a Szlovén Köztársaság
és a Horvát Köztársaság közötti határokról című dokumentumában, melyben minden részletre
kitérően mutatja be és támasztja alá álláspontját. (Ministry Slovenia 2006)

Az 1993-as memorandum nyomán kialakult rendkívül feszültté vált viszonyt némileg oldotta az
1997. április 28-án megkötött kishatárforgalmi és együttműködési kormányközi megállapodás. A
szerződés szerint Horvátország lehetővé tette szlovén halászoknak, hogy a Porecs-Rovinj közötti
Limi-öbölig húzódó kb. 750 km2-nyi területen halászhassanak, cserébe Szlovénia engedélyezte
a horvát halászok által kifogott tengeri halak értékesítését az országban. (Ministry 2006a) Az
ellentéteket feloldhatatlanságát tükrözi, hogy a horvát parlament a megállapodást rövid időn belül
ratifikálta, ugyanakkor Szlovénia négy évig függőben tartotta a megerősítést, és csak 2001.
szeptember 5-én ratifikálta azt. (Pipan 2007)

A feszült viszony mindaddig függőben is maradt, amíg sor nem került az Ivica Racan, horvát és
Janez Drnovsek, szlovén miniszterelnökökről elnevezett Racan–Drnovsek kétoldalú
megállapodásra 2001. július 21-én. A „Megállapodás a közös államhatárról” címet viselő
egyezménnyel Horvátország „visszakapta” volna a korábban megnevezett négy isztriai települést
és Sveta Gerát, míg Szlovénia a Mursko srediscénél és a Gorski kotar hegyvonulatnál lévő
Cabarnal szerzett volna területet. A megállapodás először rendelkezett a közös tengeri határról,
s ennek alapján (3–5 cikkely) Szlovénia 80%-os arányban részesedett volna a Pirani-öbölből,
amivel biztosítottá vált volna számára a szabad kijárás a nemzetközi vizekre. Az egyezményt
azonban a horvát parlament végül nem ratifikálta, így az nem lépett életbe, s az
ellenségeskedések tovább folytatódtak. (Treaty 2001)

A megegyezés irányába tett jelentős állomásnak tekinthető 2005. június 10-én a horvát Brioni
szigeten tartott első közös kormányülés, majd a két külügyminiszter közös nyilatkozata az
incidensek elkerüléséről. A Brioni Egyezményben kötelezettséget vállaltak arra is, hogy a határok
végérvényes tisztázásáig az 1991. június 25-i (mindkét állam ekkor nyilvánította ki
függetlenségét) állapotokat veszik figyelembe. (Ministry 2005)

2007 augusztusában az akkori szlovén miniszterelnök, Janez Jansa és horvát partnere, Ivo
Sanader elfogadta az ún. bledi formulát, vagy bledi folyamatot, mely olyan szakértői csoportok
létrehozásáról rendelkezett, akik előkészítik a szükséges dokumentumokat, amelyek alapján a
két fél a nemzeti parlamentek jóváhagyását követően a határvitát egy külső, harmadik fél
bevonásával (nemzetközi bíróság, vagy választott bíráskodás, nemzetközi döntőbíróság, esetleg
egy közvetítő harmadik ország) kívánja rendezni.

Érdemi döntésre azonban továbbra sem került sor, s így Szlovénia 2008 végén jelentős lépésre,
a horvát csatlakozási tárgyalások lassítására, majd visszatartására szánta el magát. Zágráb 2008
őszére valójában jelentős eredményeket ért el, s négy – az igazság, szabadság és biztonság; a
környezetvédelem; a regionális politika és a tőke szabad mozgása – fejezeteket meg lehetett
volna nyitni, s kettő, a külkapcsolatok és a transzeurópai hálózatok dosszié pedig készen állt a
lezárásra. Azonban a következő tárgyalói fordulót megelőző tagállami nagyköveti ülésen
Szlovénia csak egy fejezet bezárására bólintott rá, s mindennemű új fejezetnyitást
megakadályozott. Így a francia elnökség idején, a 2008. október 30-án megrendezésre kerülő 7.
főtárgyalói szintű csatlakozási konferencián mindössze egyetlen, a 2007. október 12-én
megnyitott külkapcsolatokról szóló dosszié lezárása valósulhatott meg, bár ez olyan
kiemelkedően fontos európai politikákat ölelt fel, mint a kereskedelmi és fejlesztési politika, a
harmadik országokkal kötendő kereskedelmi megállapodások és humanitárius segélyek kérdése.
(Council 2008d)

A helyzet további radikalizálódásában a szlovén belpolitikai események is szerepet játszottak,

2008 novemberében ugyanis Borut Pahor vezetésével új kormány került az ország élére. Az új
miniszterelnök nagy vehemenciával vetette bele magát a megoldatlan határvita rendezésébe, s
kísérletet tett a 2001-es megállapodás alapján a tárgyalások újraindítására, melyhez igénybe
vette a Vatikán közvetítő szerepét is, de ezen lépései Sanader horvát miniszterelnök ellenállása
miatt kudarcot vallottak, és a két állam között a helyzet újból kiéleződött.

2008 decemberében Szlovénia úgy vélte, hogy a horvát csatlakozási tárgyalások késleltetésével
próbálja meg az eseményeket kilendíteni a holtpontról. Erre a helyzet a 2008. évi utolsó,
december 19-i miniszteri szintű tárgyalási fordulón érett meg, ahol Horvátország két témakör
kivételével minden fejezet megnyitását szerette volna elérni, és öt végére pedig pontot tenni.
Borut Pahor, szlovén miniszterelnök már december 17-én bejelentette, hogy megvétózza a horvát
tárgyalások folytatását, pedig a tárgyalások december 19-i fordulójára az októberi szlovén blokád
miatt hátramaradt dossziék megnyitása és egy fejezet lezárása mellett technikailag további
témakörök, összesen 10 állt készen a megnyitásra, négy pedig a lezárásra (7., 10., 17., 29.). A
szlovén „nem” következtében a tízből csak egyetlenegy, a közbeszerzésről szóló dosszié
megnyitására, s a tervezett öt helyett három, a szellemi tulajdon védelméről, az információs
társadalomról és a gazdasági és pénzügyi unióról szóló témakör lezárására került sor.

A közbeszerzési témakörhöz 3 benchmark kapcsolódott, s ezek szerint Zágrábnak meggyőző

bizonyítékokkal kellett szolgálnia arról, hogy a nemzeti szabályozás minden szintjén (országos,
regionális és lokális) a kérdéskörben hozott intézkedései az uniós előírásoknak megfelelőek és
végrehajthatóak. A 2007. március 23-án megnyitott 7. fejezet, a 2007. május 26-án tárgyalásra
bocsájtott információs társadalomról szóló, és a még 2006. december 21-én megkezdett
gazdasági és pénzügyi unióról szóló témakör ideiglenes lezárásával azonban olyan kis lépések
történtek a csatlakozási folyamatban, mellyel Horvátország minden korábbi reménye a
tárgyalások 2009 végére történő lezárására szertefoszlott. (Ministry 2008b; Túszul 2008, Euvonal
2008, Council 2008e)

A helyzet paradoxonja, hogy Ljubljana nemcsak azon dossziék estében élt vétójogával, melyek
a határvitában közvetlenül is érintettek (11., 12., 21., 22., 24., 29.), hanem további fejezetek
esetében is, annak ellenére, hogy az EU-26-ok jóváhagyták azok közös álláspontját. Szlovénia
lépését többek között azzal indokolta, hogy a horvátok az általuk benyújtott dokumentációban a
vitatott területeket Horvátországhoz tartozónak tüntették fel. Ljubljana szerint a 2008. december
19-i szlovén vétót kellőképpen megindokolta, hogy Horvátország úgy nyújtotta be az öt fejezet
megnyitását és hat lezárását szolgálni hivatott dokumentumokat, hogy azok egyes elemei, illetve
a mellékletek néhány térképe a horvát érdekeknek megfelelő tengeri határvonalat tartalmazták.
A szlovének álláspontja szerint, ha a dokumentumok a benyújtott formájukban kerülnének
jóváhagyásra, az azt jelentené, hogy a tengeri határvonal mindaddig nyitott ügye, a lezárt
fejezetekben foglalt dokumentumokra való hivatkozással, gyakorlatilag a szlovén érdekek és
pozíciók figyelmen kívül hagyásával kerülne eldöntésre, s előnyt jelentene Zágrábnak egy
esteleges nemzetközi bíráskodás során, ezért a csatlakozási tárgyalások fékezését használta fel
ütőkártyának a probléma rendezésére. Ljubljana álláspontja szerint mindaddig, amíg a kérdést
tárgyalásos úton nem rendezik, az 1991. június 25-i területi status quót kell hatályosnak tekinteni.
(Euvonal 2008, Túszul 2008)

A francia elnökség tehát elkötelezettsége ellenére sem tudta megvalósítani a horvát csatlakozás
felgyorsítására vonatkozó ígéretét, hiszen csak 2 fejezet megnyitására és 5 bezárására került
sor ebben az időszakban. A szlovén „nem” nehéz helyzetbe hozta Zágrábot, és veszélybe sodorta
a 2008 novemberében az ország számára készített menetrend sikeres megvalósítását, vagyis a
tárgyalások 2009. évi befejezését. A tárgyalások mérlege valóban nem adott okot a nagy
bizakodásra, hiszen eddig a 35-ből mindössze 22 fejezetet nyitottak meg, és 7 témakörön jutott
túl sikeresen az ország. (Ministry 2008a)

A francia elnökség sikertelensége kompenzálásaként, kompromisszumos megoldásként egy

olyan magyarázó levelet készített, melyben Zágráb kinyilvánítaná, hogy az EU csatlakozási
tárgyalások során benyújtott dokumentumok nem prejudikálják a Szlovéniával fennálló határvita
kimenetelét. Horvátország elfogadta a javaslatot, de Szlovénia nem találta kielégítőnek a jogi
garanciát, mert Horvátország visszautasította azt a szlovén feltételt, hogy a vitatott
dokumentumokat ne használhassa a határvita kérdését később rendezni hivatott nemzetközi
arbitrázs előtt. Ez ugyanis horvát vélemény szerint tisztességtelen előnyhöz juttatná Szlovéniát,
hiszen azt jelentené, hogy Ljubljana bármilyen dokumentációt, bizonyítékot felsorakoztathat egy
döntőtestület előtt, míg Horvátország esetében ezt korlátozná. A horvát kormányfő a szlovén
döntéssel kapcsolatban ismét megfogalmazta azt a korábban is hangoztatott horvát nézetet,
miszerint a vitát az akkor ellenzékben lévő Pahor által is támogatott Sanader–Jansa bledi
megállapodás alapján kívánja rendezni.

Az Európai Unió ugyanakkor kétoldalú ügyként kezelte a határvitát, s ebben az értelemben

függetlennek tekintette a Közösség és Zágráb között folyó csatlakozási tárgyalásoktól. Nem így
Horvátország, mely a szlovén vétó után azt hangsúlyozta, hogy a kérdés a csatlakozási fejezetek
blokkolásával uniós szintre emelkedett, és azt az EU-nak kellene rendeznie. A Jutarnji list
december 19-i száma szerint Szlovénia magára maradt véleményével és a magyar, a portugál,
a finn, az ír, a lengyel, az osztrák, a német, a spanyol, az olasz, a brit, a szlovák és a cseh EU-
nagykövet elhatárolódott a szlovén állásponttól. Hannes Svoboda EP raportőr a kérdés
megoldására szorgalmazta a szlovén és a horvát fél mielőbbi találkozóját és
megegyezését.1 (Jutarnji 2008, Túszul 2008)

Felmerül a kérdés, hogy a megszokott szlovén kompromisszumkészség helyett 2008 végétől

elhúzódóan mi okozta a keményebb fellépést. Joggal feltételezhetjük, hogy Ljubljana EU-
tagságát felhasználva próbált döntésre jutni, s véleményem szerint Szlovénia úgy vélte, éppen a
csatlakozási tárgyalások jelenthetik számára az utolsó eszközt, hogy hatással lehessen a horvát
álláspontra. Ennek megfelelően Szlovénia világossá tette, hogy előrelépés csak a prejudikáló
kitételek visszavonása esetén lehetséges. Horvát részről azzal érveltek, hogy Szlovénia is úgy
válhatott az Unió tagjává, hogy – miként a horvát–szlovén határvita is tükrözi – nem kényszerült
valamennyi vitás határkérdése rendezésére, s most nem kívánja megadni ugyanezt az esélyt
szomszédjának is.

A kérdés rendezésére számos kísérlet – akár a két szembenálló fél egyike, akár az Unió
kezdeményezésére – történt. 2009 januárjában például Szlovénia békéltető eljárást
indítványozott a választott bíróság helyett. Javaslatát azzal indokolta, hogy ha a Hágai
Nemzetközi Bíróság elé vinnék a határvitát, akkor a döntés még évekig elhúzódhatna. Ráadásul
a Nemzetközi Bíróság csak a nemzetközi jog alapján hozhatna döntést, mely az egyik fél számára
nyilvánvalóan kedvezőtlen lenne. Ezzel szemben a békéltető eljárás során nagyobb lehetőség
nyílik a mérlegelésre, s így mindkét fél győztesen kerülhetne ki. Szlovénia azt javasolta, hogy
forduljanak az EBESZ békéltető testületéhez. Ez a magyarázata annak is, hogy Ljubljana
pozitívan fogadta az Európai Unió közvetítési kísérleteit is, mert abban bízott, hogy így nem kerül
sor a Hágai Nemzetközi Bíróság bevonására, mely a nemzetközi jog alapján valószínűleg
Horvátországnak adna igazat2 Zágráb azonban minden alkalommal világossá tette, hogy csak a
hatályos nemzetközi jog és nemzetközi egyezmények lehetnek irányadóak, és a döntésnek a
Nemzetközi Bíróság előtt kell megszületnie. Szlovénia más módon is megpróbált nyomást
gyakorolni szomszédjára, így Samuel Zbogar, szlovén külügyminiszter azt is kilátásba helyezte,
hogy ha nem sikerül megoldást találniuk, akkor népszavazásra bocsátják a horvát csatlakozási
szerződést. A probléma elhúzódását és megoldását erőteljesen akadályozta, hogy mindkét
ország megkésett nemzetépítő állam, s ezért az éppen kivívott függetlenség és területi integritás
kulcskérdése, hogy meg tudja-e ezeket őrizni és védeni. Bármelyik fél is kényszerülne elvei
feladásához, az beláthatatlan belpolitikai következményekkel járna. Ezért a vita mindkét
országban erőteljesen nacionalista beágyazottságúvá vált, s mindkét kormányzat mögött teljesen
felsorakozott nemcsak a politikai elit, de az egész társadalom is. Az ellentétek a mikrorégióban
betöltendő vezető szerep miatt is éleződtek, ugyanis Zágráb gyors gazdasági fellendülése –
különösen akkor, ha Szlovénia nem jut nemzetközi vizekhez – Ljubljana vetélytársává tette a
térségben. Szlovénia esetében mindehhez még hozzájárult, hogy csak a korridorral tudja igazolni
mediterrán identitását, s az sem mellékes szempont, hogy az új kormányzat hatalmának
megszilárdításáig nem lehetett békülékenyebb.

Az elhúzódó és elmérgesedő vita, mely a bővítés folytatásának legfőbb akadályává vált, arra
késztette a Közösséget, hogy minden korábbi elhatárolódása ellenére mégis lépéseket tegyen a
probléma megoldására. Ennek keretében 2009 januárjában Olli Rehn bővítési biztos ellátogatott
mind Szlovéniába, mind Horvátországba, s megpróbálta rábeszélni a feleket a békés rendezésre,
felajánlva a Bizottság közvetítési segítségét. Január 23-án javaslatot tett egy háromfős közvetítő
bizottság felállítására, melynek elnöki feladatait a térséget kiválóan ismerő Martti Ahtisaari látta
volna el. (SETimes 2009) Bár egyik fél sem zárkózott el a tervezettől, Szlovénia kinyilvánította,
hogy ez nem jelenti a horvát tárgyalások blokádjának feloldását.

Így Olli Rehn bővítési biztos több tárgyalási forduló után 2009. április 22-én új javaslattal állt elő,
mely többek között tartalmazta egy olyan független döntőbíróság felállítását, amelynek döntését
– bármi is legyen az – a felek elfogadják. Az indítványt a horvát parlament május 8-án egyetlen
szavazat kivételével egyhangúlag elfogadta, míg a szlovén parlament feltételekhez kötötte, illetve
kiegészítésekkel lett volna hajlandó rábólintani. Ezért a szlovén parlament május 12-i döntésével
felhatalmazta a kormányt, hogy fűzzön kiegészítéseket Rehn javaslatához, melyek legfőbb eleme
hogy a probléma egészét az „ex aequo et bono”, vagyis a méltányosság elve alapján kell
rendezni. Ennek értelmében a szakértőknek a jogi érvek mellett a méltányosságot is figyelembe
kellett volna venniük, valamint szlovén kitételnek számított az is, hogy a szárazföldi és a tengeri
határ kérdését együtt kell kezelni. A horvátok elzárkóztak a szlovén kiegészítések elfogadásától,
így fennmaradt a korábbi patthelyzet.

A Közösség ismételt közvetítésére és Olli Rehn újabb javaslatára 2009. június 15-én került sor,
mely az előbbi szlovén kiegészítés közül hármat beépített a dokumentumba. A javaslat így a
szlovén fél részéről már kedvező fogadtatásra talált, ugyanakkor most a horvát fél makacsolta
meg magát és június 18-án elutasította azt. Tekintettel az Európai Unió sikertelen közvetítési
kísérleteire, a cseh elnökség idején egyetlen csatlakozási fordulóra sem került sor. (EurActiv
2009) Az elhúzódó vita, Szlovénia merev elzárkózása azonban kontraproduktívvá tette érdekei
képviseletét, mert az állam, mint egyedüli akadályozó tényező jelent meg az EU további bővítési
politikájában. Ez Horvátország malmára hajtotta a vizet, melyet Zágráb kiválóan érzékelt, s ez
nem erősítette a horvátok kompromisszumkészségét. Ezek a folyamatok, az uniós nyomás, a
svéd elnökség jelentős szerepvállalása, valamint a horvát belpolitikában bekövetkező változások
– Ivo Sanader 2009. július 1-i távozása és Jadranka Kosor hatalomra kerülése – együttesen
segítettek túljutni a helyzeten. Az új horvát kormányfő már 2009. július 31-én találkozott is Borut
Pahorral, szlovén kollegájával, és megállapodásuk azt tükrözi, hogy megfogadták Carl Bildt svéd
külügyminiszter tanácsát, aki kifejtette, hogy Olli Rehn közvetítő missziójának kudarca után ő nem
fog új javaslatokkal előállni, mert úgy gondolja, hogy ez egy bilaterális vita, amit kizárólag a két
fél hivatott megoldani. (Enlargement Newsletter 2009) 2009. szeptember 11-én, Ljubljanában a
horvát és a szlovén miniszterelnök, Borut Pahor és Jadranka Kosor megegyeztek arról, hogy
Horvátország folytathatja jogharmonizációs tárgyalásait Brüsszellel, vagyis Szlovénia feloldja a
horvát csatlakozási tárgyalások blokádját. Cserébe Horvátország a határkérdést prejudikáló
minden dokumentumot visszavon, s garantálja, hogy bármilyen 1991. június 25-e után keletkezett
horvát dokumentum vagy cselekmény jogilag érvénytelen és nincs relevanciája a horvát–szlovén
határvonal meghatározása kérdésében.

A két kormányfő előzetes megállapodása lehetővé tette, hogy a mintegy tíz hónapon keresztül
szünetelő csatlakozási tárgyalások tovább folytatódjanak, de a határvita tényleges megoldása
még mindig várat magára, annak ellenére, hogy azóta sor került a megoldásához vezető
lépésekre. Ebben kiemelkedő jelentőséggel bír, hogy Jadranka Kosor, horvát és Borut Pahor,
szlovén miniszterelnök 2009. november 4-én Stockholmban aláírta a horvát–szlovén arbitrázs
megállapodást, megteremtve a lehetőséget a nemzetközi választott bíróság felállítására, amely
meghatározza a két ország közötti tengeri és szárazföldi határvonalat, valamint Szlovénia
kapcsolatát a nyílt tengeri vizekkel és kijelöli az általa használandó releváns tengeri területeket.
A határkijelölést végző arbitrázs a nemzetközi jogot tekinti kiindulópontnak, míg Szlovénia nyílt
tengeri vizekkel való kapcsolatát tartalmazó bekezdés tekintetében a nemzetközi jog mellett, az
igazságosság és a jószomszédi kapcsolatok elve lesz mérvadó a tisztességes és igazságos
megoldás elérése érdekében. (Arbitration 2010)

A megállapodás értelmében az arbitrázs-bíróságnak öt tagja lesz. Horvátország és Szlovénia

egy-egy tagot jelöl, míg az elnök és másik két bíró személyét (akik a nemzetközi jog szakértői) a
két ország kölcsönös megállapodással nevezi ki, azon névjegyzékből, amelyet az Európai
Bizottság elnöke és a bővítési biztos állít össze. Abban az esetben, ha a két országnak nem
sikerül megállapodnia, az elnök és a másik két bíró személyét a Hágai Nemzetközi Bíróság
elnöke fogja kijelölni az említett névjegyzékből. Az eljárási határidők Horvátország EU
csatlakozási szerződésének aláírását követően veszik kezdetüket, ami azt jelenti, hogy az
arbitrázs határozatát akkor hozzák nyilvánosságra, amikor Horvátország már az EU teljes jogú
tagjává válik. Az arbitrázs megállapodást mindkét ország nemzeti parlamentjének ratifikálni kell,
de a felek előre kötelezettséget vállalnak arra, hogy bármilyen tartalmú is legyen az arbitrázs-
bíróság határozata, azt magukra nézve kötelezőnek fogják elismerni.

A horvát parlament néhány napon belül, már november 20-án napirendre tűzte és megszavazta
az arbitrázs megállapodást, (Government 2009) ugyanakkor a szlovén parlament előbb kikérte
az Alkotmánybíróság véleményét, mely csak 2010. március 18-án nyilvánította ki, hogy a
megállapodás nem ellentétes a szlovén alkotmánnyal. A szlovén parlament ezek után 2010.
április 19-én ratifikálta az egyezményt, de 2010. április 26-án az ellenzék (a jobboldali Szlovén
Demokratikus Párt – SDS) nyomására Ljubljana úgy döntött, hogy a végső döntést a szlovén
népre bízza, és népszavazást írt ki a kérdésben. (Zakon 2010) A 2010. június 6-án megtartott
szlovén referendumon a szlovének 51,5%-a jóváhagyta a megállapodást, így Zágráb még egy
lépéssel közelebb került az uniós csatlakozáshoz. (Bruxinfo 2010)

Az Arbitrázs Egyezmény értelmében a horvát csatlakozási szerződés aláírása után veszi

kezdetét a tényleges békéltető folyamat, melynek 2012. január 10-én került sor az első lépésére.
Szlovénia és Horvátország külügyminiszterei – Horvátországot már az új külügyminiszter, Vesna
Pusic képviselte, míg Szlovéniát még a leköszönő Samuel Zbogar – találkoztak Brüsszelben, és
megegyeztek a határvitában döntést hozó választott bírói testületnek az elnökéről és másik két
bíró személyéről. Az Európai Bizottság elnöke és a bővítési biztos által összeállított jegyzékből
került kiválasztásra Gilbert Guillaume, aki az elnöki pozíciót fogja betölteni, míg a két tag Bruno
Simma and Vaughan Lowe lettek. A megállapodás – ahogy Stefan Füle, bővítési biztos
nyilatkozott – fontos állomása a két ország jószomszédi kapcsolatának, s egyben az egész
Nyugat-Balkán számára jelzésértékű, hogy együttműködéssel és párbeszéddel még a nehéz
kérdések is megoldhatóak. (COM 2012, Lőrinczné 2011a)
1 A szlovén vétó hatására Horvátország-szerte a szlovén áruk vásárlásának és fogyasztásának
bojkottjáról szóló felhívások jelentek meg. Sanader kormányfő és a pénzügyi válság kapcsán
létrejött horvát gazdasági tanács közgazdászai azonban óva intettek ettől, hiszen az országnak
minden exportból származó bevételre szüksége volt, mely a horvát–szlovén áruforgalom
relációjában 2008 augusztusáig 7,1 Mrd kuna importtal és 4,6 exporttal zárult.
2 Ezt támasztja alá a Románia és Ukrajna fekete-tengeri határvitája a Kígyó sziget
vonatkozásában, ahol a Nemzetközi Bíróság a középvonalat jelölte meg határvonalként.

4.8. A csatlakozási tárgyalások újraindulása 2009 végén

A határvita megoldásában történt áttörés lehetővé tette a tíz hónapja szünetelő csatlakozási
tárgyalások folytatását, s a 2009. október 2-án megrendezésre kerülő 8. külügyminiszteri szintű
fordulón 6 fejezet megnyitására – mindegyik esetében több záró feltétellel – és 5 régi témakör
ideiglenes lezárására került sor, s ezzel hosszú szünet után a tárgyalások mérlege összesen 28
megnyitott és 12 lezárt dosszié.

A hat megnyitott témakör között található a tőke szabad mozgása (4) fejezet, ahol a
megfogalmazásra kerülő záró feltételek tartalmazták a kérdéskörhöz kapcsolható közösségi
vívmányok átvételét és a még meglévő korlátozások megszüntetését. Zágrábnak biztosítania
kellett az SAA-ban megfogalmazott kötelezettségét az EU állampolgárok szabad
ingatlanvásárlását illetően, valamint előrelépésre volt szükség a pénzmosás elleni küzdelem
terén is. A mezőgazdaság és vidékfejlesztés című 11. témakör ideiglenes bezáráshoz két
benchmark fogalmazódott meg, így Horvátországnak végrehajtási tervet kellett kidolgozni a
mezőgazdaságot érintő uniós rendszerek átvételére, melyhez egy független és a közösségi
normák szerint pontosan körülhatárolt pénzügyi felelősséggel rendelkező intézményi háttér
kialakítására volt szükség. Előírták továbbá az egységes piac alapelveinek alkalmazását a cukor,
a gyümölcsök, zöldségfélék és tejtermékek vonatkozásában. A 12. fejezet az
élelmiszerbiztonság, növény- és állategészségügy kérdésével foglalkozott, ahol további
jogharmonizációt írtak elő az állati eredetű termékek és melléktermékek vonatkozásában, s az
államnak teljesen meg kellett felelnie az élő állatok és állati termékekre vonatkozó uniós hatósági
előírásoknak. Az adózást vizsgáló 16. témakör három záróbenchmarkhoz kötötte az ideiglenes
lezárást. Zágrábnak részletes menetrendet kellett készítenie az ÁFA és a jövedéki adók
közösségi szabályzóinak bevezetésére, ehhez ki kellett építenie az adójogszabályok
betarthatóságát, az adók beszedését és ellenőrzését hatékonyan ellátni képes adóhatóságot,
infrastruktúrát és információs technológiai rendszert. A 22. dosszié, az egyik legnehezebb és
legfontosabb kérdéskört, a regionális politikát és a strukturális eszközöket szabályozza. Ezen a
téren az IPA működését és végrehajtását biztosító átlátható rendszer kiépítése, a regionális
politika prioritásait és a kohéziós politika várható eredményeit tartalmazó Nemzeti Stratégiai
Keretrendszer elfogadása fogalmazódott meg. A feltételek között szerepelt az is, hogy
Horvátországnak fel kell készülnie, és alkalmassá kell válnia az Unió Kohéziós Politikájának
átvételére és alkalmazására.

Az igazságosság, szabadság és biztonság 24. témakör öt zárókritériumot is előírt. Ezek: az uniós

menekültügyi előírások beültetése a hazai gyakorlatba, a csatlakozás időpontjáig az Unióban
elfogadott vízumszabályok és biztonsági előírások és a biometrikus útlevél bevezetése, az
integrált határellenőrzési cselekvési terv előírásainak végrehajtása, különös tekintettel a külső
határokra, a schengeni előírások betartása, a rendőrségi- és igazságügyi együttműködésnek a
biztosítása a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén, s végül az európai elfogatóparancsról
szóló tanácsi határozat beültetése a hazai gyakorlatba.

2009. október 2-án öt fejezetet zártak le ideiglenesen, így a szabad munkavállalás, a társasági
jog, a statisztika, a transzeurópai hálózatok és a vámunió témaköreit. Mindegyik esetben
kinyilvánításra került, hogy a Közösség további figyelemmel kíséri a harmonizációt, míg a 2.
dosszié esetében megerősítésre került, hogy az előző, keleti bővítéshez hasonlóan a tagállamok
saját hatáskörben átmenetileg korlátozhatják a horvát állampolgárok munkaerőpiacukhoz való
hozzáférését. (Council 2009a)

A svéd elnökség szerette volna az év végéig az összes témakört megnyitni, s ennek jegyében
ténylegesen fel is gyorsultak az események, ugyanis az októberi után még két tárgyalási fordulóra
került sor. A 2009. november 27-én lezajlott főtárgyalói szintű fordulón három fejezet ideiglenes
lezárása vált lehetővé. A pénzügyi szolgáltatásokról szóló kilences számú dossziét még 2007.
június 6-án nyitották meg, s a lezáráshoz Zágrábnak teljesítenie kellett a közösségi jogszabályok
átvételét és alkalmazását a biztosítás, a befektetési szolgáltatások és a részvénypiacok területén.
Az energiával foglalkozó témakör 2008. április 21-e óta volt terítéken, s Horvátország sikeresen
teljesítette a bezárásához szükséges feltételeket, így elfogadásra került az új bányászati törvény,
a villamos energiára és a földgázra vonatkozó belsőpiaci szabályok, valamint megvalósult a
nukleáris biztonsággal összefüggő rendelkezések alkalmazása. Ugyanakkor további feladatok is
megfogalmazódtak, így a csatlakozásig Horvátországnak ki kell még dolgoznia az atomhulladék
kezelésére vonatkozó stratégiáját, végre kell hajtania a nukleáris biztonsággal és a
sugárvédelemmel kapcsolatos adminisztrációs változtatásokat, s a 2020-as stratégia értelmében
a megújuló energiaforrások felhasználását a teljes energiafogyasztás 20%-ára szükséges
növelnie. A fogyasztó- és egészségvédelemről szóló dosszié 2007. október 12-e óta volt nyitott,
s ideiglenes bezárásához több benchmark teljesítése is megfogalmazódott. A Közösség úgy
vélte, hogy Zágráb jelentős előrehaladást ért el ezekben, így megalkotta az új fogyasztóvédelmi
törvényt és azt a jogszabályt, amely a szövetekről és sejtekről szóló uniós előírásokat ültette át a
hazai gyakorlatba, átvette a dohányzásellenes jogszabályokat, melyek közül a legfontosabbak a
dohányzás káros hatásaira figyelmeztető címkék elhelyezése, az összetevők feltüntetése, a
dohányreklámok és szponzorálások ügyének rendezése. (Council 2009b)

Habár a svéd elnökség idején még egy miniszteri szintű tárgyalási fordulót tartottak, azt a
célkitűzést, hogy minden fejezet megnyitásra kerüljön, még abban az évben nem sikerült
megvalósítani, hiszen ez alkalommal mindössze két dosszié ideiglenes bezárására került sor.
2009. december 21-én pontot tettek a vállalatalapítás joga és a szolgáltatásnyújtás
szabadságának kérdéseivel, valamint a foglalkoztatási és szociális ügyekkel foglalkozó fejezetek
végére. A 3. témakört 2007. június 26-án nyitották meg, s Zágráb jelentős előrelépést tett a
képesítések teljes elfogadása és a négy alapszabadság egyikének, a szolgáltatások szabad
áramlásának kérdésében, habár mind az Unió, mind Horvátország átmeneti mentességet kért a
szakmai képesítések elismerésének és postai szolgáltatások teljes szabadságának ügyében. A
foglalkoztatási és szociális ügyekkel foglalkozó 17. fejezet kérdéseiről 2008. június 17-e óta
folytak a tárgyalások, s Zágráb a közösségi vívmányokkal összehangolta a témakörhöz
kapcsolható nemzeti jogszabályait, illetve néhány esetben új törvények magalkotásával tett
eleget a benchmarkok teljesítésének.

2009-ban Zágráb tehát mind saját, mind a Közösség, mind az uniós elnökséget ellátó svéd
elvárásoknak alatta maradt. Az bizonyos, hogy a határvita jelentősen visszavetette haladását, s
ennek következtében a korábbi lendület is alábbhagyott, a csatlakozás támogatottsága pedig
jelentősen visszaesett (lásd 4.11 fejezet), s ez tovább lassította az előrehaladás feltételeinek
teljesítését. Zágráb mellett a Közösség belső problémái is legalább ennyire hátráltatták a
csatlakozási folyamatot. Bár a Lisszaboni Szerződés elfogadása jelentős mérföldkőnek tekinthető
a bővítés folytatása szempontjából, az azonban látható, hogy a világméretű pénzügyi, hitel és
gazdasági válság hatásai következtében a Közösség számára másodlagos kérdéssé vált a
bővítés. Ezek jól érzékelhetőek az Unió részéről megjelenő nyilatkozatokban és
dokumentumokban, habár mindig megerősítésre kerül, hogy az Unió „továbbra is erősen
elkötelezett a bővítési politika iránt, amely valamennyi EU politika közül az egyik
legsikeresebbnek bizonyult”. Ezen elkötelezettség hangoztatása központi eleme volt az Európai
Parlament Külügyi Bizottsága által kidolgozott és november 23-án elfogadott bővítési
határozatnak is, melyet az Európai Parlament november 26-án tűzött napirendjére. Az Európai
Parlament a nyugat-balkáni országokra, Izlandra és Törökországra vonatkozó állásfoglalása
megnevezte a csatlakozást nehezítő és a további reformokat igénylő területeket is, így a
regionális és jószomszédi kapcsolatokat, az ICTY-vel való maradéktalan együttműködést, a
jogállamiság fejlődését, a kisebbségek jogainak biztosítását, a véleménynyilvánítás szabadságát.
(EP 2009)

Hasonló megállapításokat tartalmaznak a 2009. október 14-én megjelenő országjelentések,

illetve Bővítési Stratégia, melyek szintén rámutattak arra, hogy a bővítési folyamatnak nem
kedveznek a körülmények, hiszen azoknak olyan általános visszaesés közepette kell
megvalósulniuk, mely a tagokat és tagjelölteket egyaránt érintik. Horvátországgal kapcsolatban
alapvetően elégedettségének adott hangot a jelentés, de további lépéseket sürgetett az
igazságügy és a közigazgatás megreformálása, a szervezett bűnözés és korrupció elleni
küzdelem, a kisebbségi jogok terén, valamint Zágrábnak fokoznia kellett együttműködését a
Hágai Nemzetközi Törvényszékkel. A Bizottság jelezte, hogy a regionális és agrártámogatásokat
tartalmazó pénzügyi csomagot készít az ország számára. A bizottsági értékelés bizakodó volt,
mert feltételezte a csatlakozási tárgyalások 2010 végére történő befejezését, habár konkrét
belépési dátumot továbbra sem fogalmazott meg. (COM 2009a)

4.9. Tárgyalások a spanyol–belga–magyar elnökségi trió 2010-es szakaszában

A Lisszaboni Szerződés értelmében bevezetett első csoportos elnökség, a 2010 januárjában

kezdődő spanyol–belga–magyar EU-elnökségi trió időszaka kiemelt jelentőséggel bír a horvát
csatlakozási folyamatra, hiszen annak másfél éve alatt a tárgyalások végső stádiumukba
érkeztek. A trió programja – számos más prioritás mellett – megerősítette, hogy a 2006
decemberében elfogadott Bővítési Stratégia alapján folytatni kívánja a bővítési folyamatot, s
pontot kíván tenni Horvátország csatlakozására a csatlakozási tárgyalások lezárásával és a
csatlakozási szerződés aláírásával. (Council 2009c)

Bár a csatlakozási szerződés aláírása nem valósult meg, mégis Horvátország számára egy
sikeres, de rendkívül nehéz időszakot jelentett az elnökségi trió időszaka, s a feszített tempót mi
sem bizonyítja jobban, mint hogy annak utolsó napján kerülhetett sor az utolsó fejezet ideiglenes
lezárására. Hogy mennyi feladat állt még az ország előtt, mutatja, hogy 28 megnyitott fejezettel
és 16 ideiglenesen lezárt dossziéval lépte át a 2010-es évet, s ráadásául a legnehezebb
témakörök maradtak hátra. Ugyanakkor mind a Közösség, mind Zágráb részéről teljes
elkötelezettség segítette a csatlakozási folyamatot.

Ennek bizonyítéka az Európai Parlament Külügyi Bizottságának 2010. januári ülése, ahol
áttekintette a tagjelölt országok eddigi teljesítményét és további lehetőségeit. Horvátországgal
kapcsolatosan megfogalmazódott, hogy az államnak 2010 folyamán képesnek kellene lennie a
tárgyalások befejezésére. Az érintettek alapvetően elégedettségüknek adtak hangot Zágráb
teljesítményét illetően, azonban Hannes Swoboda jelentéstevő felhívta a figyelmet a tennivalókra
is, melyek egybecsengtek a Bizottság országjelentésében foglaltakkal (a közigazgatás
adminisztratív kapacitásának erősítése, az igazságügyi reform folytatása, a korrupció és a
szervezett bűnözés elleni harc, a menekültek visszatelepítése, valamint a Hágai Nemzetközi
Törvényszékkel való teljes körű együttműködés). Az Unió Zágráb iránti elkötelezettséget igazolja,
hogy a Horvátországról szóló jelentést 55 támogató szavazat és nyolc tartózkodás mellett,
egyetlen ellenszavazat nélkül fogadták el. (Delegation 2010a)

2010 elején több olyan magas szintű találkozóra is sor került, melyek az Európai Unió
Horvátország melletti kiállásának tanúbizonyságai. 2010. február 18-án, Stefan Füle, az újonnan
kinevezett bővítési biztos Zágrábba látogatott, melynek apropóját az új elnök, Ivo Josipovié
beiktatása adta. Stefan Füle hivatalos látogatása során nemcsak az államfővel, hanem a
kormányfővel is találkozott és arra ösztönözte Zágrábot, hogy a belső reformok és az uniós
tárgyalások egyszerre, egyidejűleg folytatódjanak, hiszen ezek a folyamatok erősítik egymást.
(Delegation 2010b)

2010. február 4-én Josipovié elnök hivatalos brüsszeli látogatása során találkozott Jerzy
Buzekkel, az Európai Parlament elnökével, majd pedig március 5-én fogadta őt José Manuel
Barroso, a Bizottság elnöke, valamint Herman Van Rompuy, az EiT elnöke. Mindhárom
találkozón kiemelésre kerültek azon erőfeszítések, melyeket Horvátország az előző években tett
a csatlakozás érdekében, valamint a Közösség elkötelezettsége Zágráb irányába és a bővítés
folytatásában. (Delegation 2010c)

Ebbe a sorba illeszthető, és az Unió térség iránti elkötelezettségének tekinthető, hogy az

Európai Tanács decemberben hivatalba lépett elnöke, Herman Van Rompuy körutazást tett a
Nyugat-Balkánon, melynek során 2010. július 5–6-án első alkalommal hivatalos látogatásra
érkezett Zágrábba, ahol eszmecserét folytatott Ivo Josipovié köztársasági elnökkel, valamint
Jadranka Kosor miniszterelnökkel. A találkozón az EiT elnöke megerősítette a horvát csatlakozás
fontosságát a Közösség számára, de a tárgyalások befejezése legfőbb akadályának tekintve,
kiemelt figyelmet szánt az igazságszolgáltatással kapcsolatos 8. fejezetnek, a hajóágazat
reformjának és a regionális kapcsolatok kiépítésének. (Delegation 2010d)

Mindezen, a Közösség részéről érkező biztató jel ellenére még igen sok tennivaló maradt, s
ezt jelzi, hogy 2010-ben a szokásos kettő-kettő helyett hat tárgyalási fordulóra – három a spanyol,
három a belga elnökség idején – is sor került, de a tárgyalások befejezését mégsem sikerült
elérni.

A spanyol elnökség idején tartott első főtárgyalói szintű fordulót 2010. február 19-én tartották,
ahol két újabb tárgyalási fejezet megnyitásával már 30-ra nőtt a megnyitott dossziék száma. A
halászattal foglalkozó 13. fejezet különös jelentőségét az adja, hogy csak Szlovénia hosszú ideig
tartó blokkolása után kerülhetett végre napirendre, habár feltételekhez kötötték annak ideiglenes
lezárhatóságát. Az államnak ki kellett építenie a halászat ellenőrzésének intézményi hátterét,
többek között be kellett vezetnie a műholdas ellenőrzési rendszert, meg kellett alkotnia új
halászati törvényét, mely a közösségi előírásoknak megfelelően szabályozza az ágazat piaci
megjelenését és állami támogatását, továbbá felkészül a Halászati Alap forrásainak
bevezetésére. A 27. fejezet a környezetvédelemmel foglalkozik, mely kérdéskör lezárását négy
benchmark teljesítéséhez kötötték. Horvátország vállalta egy új vízügyi törvény elfogadását, a
vízminőség biztosításáért, az ipari szennyezés elkerülése és kockázatkezelés megvalósítása
érdekében az uniós jogszabályok teljes beültetését a hazai gyakorlatba, valamint a témakörhöz
kapcsolódó valamennyi uniós előírás és közösségi vívmány átvételéhez a megfelelő intézményi
kapacitás és felügyeleti szervek kialakítását. (Council 2010b)

2010. március 23-án összeült az EU-Horvátország Stabilizációs és Társulási Tanács, mely

elismerően szólt Horvátországnak a csatlakozási folyamatban elért eredményeiről, s kifejtette,
hogy a csatlakozási tárgyalások végső szakaszukba értek. A grémium szerint a tárgyalások
üteme és a csatlakozás csak Horvátországtól függ, azon múlik, hogy az állam milyen ütemben
képes folytatni a megkezdett belső reformokat és hogyan tudja teljesíteni a Közösség által
támasztott feltételeket. A 2009. évi országjelentést áttekintve a testület is megfogalmazta a
legfőbb tennivalókat, így az igazságszolgáltatás és a közigazgatás reformjának folytatását, a
korrupció és a szervezett bűnözés elleni harcot, a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását, a
háborús bűnösök felelősségre vonását és a gazdasági reformok folytatását. Ugyanakkor
elismerte, hogy a korábban kritizált regionális kapcsolatok és jószomszédi viszony kialakítása
terén jelentős haladást ért el az állam, s előrelépést láttak a kisebbségi kérdésekben és a Hágával
való együttműködésben is. (Council 2010c)

A 2010. április 19-én megrendezésre került főtárgyalói fordulón újabb fejezet végére tettek
pontot a horvátok. A 2008. július 25-én megnyitott az áruk szabad mozgásáról szóló dosszié
ideiglenes lezárása fontos lépésnek tekinthető, hiszen a négy alapszabadság egyikének sikeres
megvalósítását jelenti. A lezáráshoz több feltétel teljesítésén jutott túl az állam és az áruk szabad
mozgásával kapcsolatos közösségi acquis-t sikerrel átültette a horvát joganyagba. Átvették az
emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexét, a gyógyászati készítmények
árképzésére és visszatérítésére vonatkozó előírásokat, s egyben igazolták, hogy megfelelő
adminisztratív kapacitásokkal rendelkeznek ahhoz, hogy az áruk szabad áramlásával
kapcsolatosan valamennyi horizontális területen érvényt tudjanak szerezni az uniós előírásoknak.
(Council 2010d)

A spanyol elnökség utolsó napján, 2010. június 30-án történelmi fordulóponthoz érkezett az
ország, hiszen három újabb témakör megnyitásával a 35 tárgyalási fejezetből megnyitotta mind
a 33, átvilágítás alá eső tárgyalási dossziét, s húszat pedig az előbb említett két fejezettel együtt
ideiglenesen lezárt. A megnyitásra kerülő dossziék között kettő olyan nehéz témát – a
versenypolitika, valamint az igazságszolgáltatás és az alapvető jogok – találunk, melyek
tárgyalása jelentős előrelépés, ugyanakkor lezárásukhoz még számos feltétel teljesítésére
szükség volt, s nem véletlen, hogy mindkét fejezet a legutolsó körben, a magyar elnökség utolsó
napján került lezárásra. A versenypolitikával foglalkozó 8. fejezet esetében a közösségi
vívmányok és az azok átvételére alkalmas jogi és adminisztratív kapacitások megteremtése
mellett kritikus pontnak számított az acélipar szerkezetátalakítása és a hajógyártás terén az uniós
állami támogatási szabályzók alkalmazása.

Ha végignézzük az államról eddig megjelent országértékeléseket, látható, hogy

mindegyikben szerepel a Hágával való teljes körű együttműködés. Ennek alapján nagy
előrelépés, hogy Horvátország megnyithatta az igazságszolgáltatással és az alapvető jogokkal
foglalkozó 23. dossziét. A kérdéskör nehézségét tükrözi, hogy kilenc záró benchmark
fogalmazódott meg a témakör majdani lezárásához. Ezek között találjuk az ICTY-vel való
együttműködés mellett az igazságügy reformját, a bírói testület pártatlanságát, függetlenségét,
hatékonyabb működését és elszámoltathatóságát, a háborús bűnösök elleni hazai
elszámoltatást, a korrupció és szervezett bűnözés elleni hatékony fellépést, a kisebbségek
jogainak biztosítását, s az ezt biztosító jogszabályi háttér megteremtését, a menekültkérdés
rendezését és az emberi szabadságjogok betartását.

A 2010. június 30-i kormányközi konferencián megnyitották a kül-, biztonság- és védelmi

politikával foglalkozó 31. fejezetet is, melynek során megerősítésre került, hogy jelentős
előrelépés történt abban a kérdésben, hogy a horvát nemzeti stratégia teljes összhangban legyen
az uniós stratégiával, a fegyverekkel kapcsolatos információk rendelkezésre bocsátása terén
pedig a teljes átláthatóságnak kell érvényesülnie.

A spanyol elnökség utolsó napján tartott tárgyalási fordulón két fejezeten – a közbeszerzési
és az adózási – is sikeresen túljutott az ország. A 2008. december 19-én megnyitott
közbeszerzésről szóló dosszié esetében Zágráb megteremtette az uniós előírásoknak megfelelő
nemzeti szabályozást és az annak működtetésére alkalmas intézményi hátteret. Az adózási
témakör a 10 hónapig tartó szlovén blokád utáni első kormányközi konferencián, 2009. október
2-án került megnyitásra, s Horvátország jelentős előrelépést tett az ÁFA és a jövedéki adók
harmonizálása terén, megteremtette az adójogszabályok betartására, ellenőrzésére alkalmas
intézményi hátteret és az informatikai rendszerek összekapcsolását. (Council 2010e)

A 2010. július 27-i 11. főtárgyalói fordulón újabb két fejezet ideiglenes lezárása vált lehetővé.
Az élelmiszerbiztonság, növény- és állategészségügy kérdését átölelő 12. fejezet 2009. október
2-a óta volt nyitva, s Horvátország a feltételeknek megfelelően nemzeti programjában rögzítette
az állati eredetű termékekre és melléktermékekre vonatkozó jogszabályokat, EU-konform
rendszert vezetett be az élő állatok és állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésére, és jelentős
előrelépést tett a végrehajtást megvalósító adminisztratív, intézményi és infrastrukturális
területeken. Zágráb ideiglenesen bezárhatta a pénzügyi ellenőrzéssel foglalkozó 32. dossziét is,
mert az Unió elegendőnek ítélte azokat az erőfeszítéseket, melyeket a több mint három éve
megnyitott – 2007. június 26-án – témakörben Horvátország tett, mely többek között
megvalósította az Állami Számvevőszék működési és pénzügyi függetlenségét, és megtörtént a
pénzügyekkel foglalkozó jogszabályok harmonizálása is. (Council 2010e)

A 12. főtárgyalói szintű fordulóra 2010. november 5-én került sor, s ekkor három fejezet
végére kerülhetett pont. A tőke szabad mozgását tartalmazó 4. dossziét 2009. október 2-án
nyitották meg, s Horvátország a négy alapszabadság egyikének biztosítása érdekében
végrehajtotta a jogharmonizációt és megszüntette a korlátozó intézkedéseket, így sikeresen
lezárhatta a kérdéskört. A közlekedéspolitikával foglalkozó 14. témakör 2008. április 21-e óta volt
napirenden, s lezárásához hozzájárult, hogy Horvátország átvette a közúti közlekedésre
vonatkozó uniós szabályozást és bevezette a közös európai légtérre vonatkozó megállapodást.
Döntés született továbbá a 34. intézményi fejezet megnyitásáról és azonnali lezárásáról is, mely
témakör nem tartozott az átvilágítás alá. Ennek értelmében meghatározták Horvátország
részvételét az uniós intézményekben, így az Európai Unió teljes jogú tagjaként Horvátország egy
uniós biztossal és 12 parlamenti hellyel rendelkezik majd, valamint részt vehet az Európai Tanács
és a Tanács munkájában. Döntés született arról is, hogy mivel az EP képviselők számát nem
lehet növelni, így a következő parlamenti választásokhoz kapcsolódóan, 2014-ben korrekcióra
kell sort keríteni. Addig Horvátország kezében van a döntés joga, ha a csatlakozás az EP
választásokhoz képest fél éven belül történik, akkor nem szükséges külön választásokat tartani,
a hazai képviselők kerülhetnek kiküldésre. (Council 2010g)

A belga elnökség idején a 11. külügyminiszteri szintű tárgyalási fordulót december 22-én
rendezték meg, ahol három meghatározó fejezet ideiglenes lezárását tudhatta maga mögött
Horvátország. A 2009. október 2-a óta napirenden lévő igazságosság, szabadság és biztonság
témakör ideiglenes bezáráshoz az Unió öt benchmark teljesítését írta elő. A fordulón a Közösség
elegendőnek ítélte meg Zágráb erőfeszítéseit és biztosítottnak látta, hogy az állam a
csatlakozásig képes lesz bevezetni az Unióban alkalmazott menekültügyi, vízum- és
határellenőrzési szabályokat és az EU-konform úti okmányokat, valamint a schengeni
követelményeknek megfelelő biztonsági előírásokat a rendőrségi és igazságügyi együttműködés
és a szervezett bűnözés elleni küzdelem terén. A Közösség azonban kijelentette, hogy továbbra
is figyelemmel kíséri a megfelelő adminisztratív és intézményi kapacitások kiépítésének
folytatását és Zágráb lépéseit a menekültügy, a migráció, a külső határok és Schengen
vonatkozásban.

Viszonylag rövid idő alatt túljutott az ország a környezetvédelemmel foglalkozó 27. fejezeten,
hiszen azt az év elején 2010. február 17-én nyitották meg. Zágráb ezen időintervallumban
meggyőző bizonyítékokkal szolgált arra, hogy a csatlakozásig átveszi az Unió környezetvédelmi
előírásait. A találkozón a Közösség hangsúlyozta, hogy további lépésekre van szükség a
környezetvédelem horizontális jogszabályi rendszerének és adminisztratív képességének
kiépítése terén.
 Ennél is rövidebb ideig tartott az utolsóként, 2010. június 30-án megnyitott a kül-, biztonság-
és védelmi politikával foglalkozó 31. dosszié ideiglenes bezárása, s az Unió hangot adott
elégedettségének a fegyverekkel kapcsolatos információkhoz való hozzáférés átláthatóvá
tételében, valamint az uniós tiltó szabályok bevezetésében a kézi- és könnyűfegyverek és az
azokhoz szükséges lőszerek vonatkozásában. Egyebek mellett felhívta az ország figyelmét, hogy
tegyen erőfeszítéseket a kétoldalú és regionális problémák kezelésére, kölcsönösen elfogadható
megoldások kidolgozására és a jószomszédi kapcsolatok kiépítésére, különös tekintettel a még
mindig fennálló határvitákra. (Council 2010h)

Az előző (2009) évet értékelő szokásos bizottsági jelentés előtt José Manuel Barroso, az
Európai Bizottság elnöke és Jadranka Kosor, horvát miniszterelnök 2010. október 25-i
találkozóján számot vetettek az ország addigi eredményeiről és a küszöbön álló legfőbb
feladatokról. Barroso további reformokat sürgetett az igazságszolgáltatás átalakítása, a korrupció
és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a kisebbségek jogainak védelme és az ICTY-vel való
teljes körű együttműködés terén. A Bizottság elnöke szerint ezekben a kérdésekben
Horvátországnak érdemi bizonyítékokkal kell szolgálnia, s csak az elért eredményektől függ a
tárgyalások befejezése, melynek reális időpontjaként inkább 2011 végét jelölték meg –
ellentétben a Zágráb által megcélzott 2011 tavaszával. (Delegation 2010e)

A Bizottság 2010. november 9-én megjelent Bővítési csomagjában kiemelt figyelmet szentelt
az Unió 2020-as növekedési stratégiájának, mely a testület szerint választ adhat a tavalyi
dokumentumban megnevezett, mint a további csatlakozási folyamat legfőbb akadályaként
szereplő válság problémáira, hiszen a bővítések pozitív hatással vannak a gazdasági
nehézségek elleni küzdelemre. Ezt támasztja alá a régi és a 2004-ben csatlakozó államok közötti
kereskedelem 150 milliárd euróról 450 milliárdra való emelkedése is, valamint a bővítések pozitív
hatása a belső piac, az energiaügy, a közlekedés, a környezetvédelem terén és a klímaváltozás
elleni küzdelemben. Így a bővítés az Európai Unió saját érdeke, melyről további kommunikáció
lényeges, ugyanis a régi tagállamok polgárai gyakran megkérdőjelezik szükségességét. A
Bővítési csomag megfogalmazta a tagjelölt országok legfőbb feladatait is, így további
erőfeszítéseket vártak el a korrupció és a szervezett bűnözés ellen folytatott harcban, a
kisebbségek jogainak védelmében, a foglalkoztatás, az oktatás és a hátrányos helyzetben lévő
kisebbségeket érintő szegénység mértékének csökkentésében. (COM 2010a)

Horvátország vonatkozásában a dokumentum megállapította, hogy a 2005-ben megkezdett

tárgyalási folyamatban az állam egyenletes és biztos fejlődést mutatott, így a csatlakozási
tárgyalások a végső stádiumukba érkeztek. A dokumentum a megszokott felépítésben, a három
koppenhágai kritérium vonatkozásában értékelte az országot, majd áttekintette az egyes
fejezeteket. A Bizottság minden terület esetében egyik oldalról megnevezte a legfontosabb
változásokat, elért eredményeket, és alapvetően pozitív értékelést adott az országról, másrészről
pedig rámutatott a Zágráb előtt álló feladatokra, valamint megnevezte azokat a területeket, ahol
további előrelépésre van szükség. A dokumentum elégedettségről adott számot a gazdaság- és
monetáris politikát illetően, a gazdasági kritériumok vonatkozásában Horvátországot
piacgazdaságnak, az uniós versennyel megbirkózni képes államnak tartotta, s kiemelte a
vállalatalapítás és a külföldi közvetlen befektetések (FDI) megkönnyítésére tett intézkedéseket.
Kritikaként jelentkezett a gazdaság strukturális átalakulásának befejezetlensége, különösen a
hajógyártás privatizációjával volt elégedetlen, ahol az addig megtett lépések elégtelenek és
ellentmondanak a közösségi versenyjognak.

Negatívumokat fogalmazott meg a közigazgatás kapcsán, az ország szemére vetette annak

átpolitizáltságát, centralizáltságát, elszámoltathatóságának hiányát, a politika átláthatatlanságát.
Nagyobb együttműködést várt el a központi, a regionális és a lokális szinteken működő
tisztségviselők között. A jelentés külön felhívta a figyelmet a törvényhozás túl széles mérlegelési
jogkörére, mely gyakran a hatékonyság rovására megy, fokozza a jogi bizonytalanságot, és
lehetővé teszi a korrupciót, melynek felszámolására további erőfeszítésekre van szükség,
akárcsak a tömegtájékoztatás függetlenségének megvalósításában. Sikernek könyvelték el, hogy
az igazságszolgáltatás reformja elindult, csökkentették az ügyek elbírálásának idejét,
alkotmánymódosításokkal megerősítették a bírói függetlenséget, de még mindig tetemes volt a
megoldásra váró ügyek száma, valamint a bírói kar pártatlansága is kívánnivalót hagyott maga
után, csekély volt az előrehaladás az összeférhetetlenség területén, a pártfinanszírozás és a
választási kampányok problémáinak megoldásában.

A Bizottság pozitívan értékelte a háborús bűnösök elleni eljárásokat is, de kritizálta, hogy
nem egyforma elbírálás alá esnek a különböző nemzetiségű vádlottak, s bár jelentős lépések
történtek, még mindig több akadálya van a menekültek visszatérésének. Ezek között első helyen
állnak a lakhatási problémák, az ellenséges légkör, a munkanélküliség, illetve, hogy nehézkes
bizonyos jogosultságok – pl. a nyugdíjhoz való jog – érvényesítése. (COM 2010b) Alig két héttel
a Bizottság éves jelentésének megjelenése után, 2010. november 24–25-én, Stefan Füle bővítési
biztos Horvátországba látogatott, ahol az állam- és kormányfő mellett tárgyalásokat folytatott
Gordan Jandrokovié külügyminiszterrel, és más magas rangú tisztségviselőkkel, valamint a civil
szervezetek képviselőivel. Zágrábi tartózkodása során megtekintette a 12,6 millió euró IPA
támogatással létesített új zágrábi vasúti jelző- és irányítórendszert. Találkozói kapcsán kifejtette,
hogy Horvátország a tárgyalások utolsó szakaszába érkezett, a végső cél eléréséhez még
további reformokat sürgetett az országjelentésben is megfogalmazásra került területeken, s
biztatta a tagjelölt államot az utolsó igen nehéz időszakban is a korábbi lendület megőrzésére.
(Delegation 2010f)

4.10. A tárgyalások befejezése a soros magyar elnökség idején

A magyar külpolitika egyik prioritása mindvégig a horvát csatlakozás melletti kiállás volt. Ezen
politika folytatását támasztotta alá, amikor a magyar miniszterelnök 2010. november 17-én
Herman Van Rompuy-jel történő hivatalos találkozója alkalmával bemutatta a magyar soros
elnökség fő feladatait, melyek között kiemelt hangsúllyal szerepel a horvátokkal való tárgyalások
befejezése. (Central 2010) A magyar kormány európai uniós elnökségének egyik legfőbb
stratégiai célkitűzése Horvátország Unióhoz való csatlakozásának teljes körű elősegítése. Ezt a
tervet erősítette meg Orbán Viktor miniszterelnök az Európai Parlament plenáris ülésén tartott
2011. január 19-i beszéde is, melyben kijelentette, hogy a belépési szerződés aláírásáig
szeretnék elvinni a folyamatot a félév során. (EP 2011a)

Györkös Péter, Magyarország brüsszeli Állandó Képviseletének vezetője1 (ezt megelőzően

zágrábi magyar nagykövet) a Croatian Timesnak adott interjújában is ennek a véleményének
adott hangot. Kifejtette, hogy „a horvát csatlakozási tárgyalások befejezésének céldátuma 2011
nyara, melynek megvalósulása a magyar elnökség egyik prioritása. A horvát csatlakozás két
oldalról is példaértékű lehet. Egyrészt bebizonyítja az EU bővítés iránti elkötelezettségét,
másrészt példaként szolgálhat a többi csatlakozás előtt álló állam számára, hogy a feltételek
maradéktalan teljesítése lehetővé teszi az integrációt. (Croatian 2010)

Mindezen, akár az Unió, akár Horvátország, akár a magyar elnökség részéről megfogalmazódó
pozitív nyilatkozatok ellenére a még nyitott csatlakozási dossziék tekintetében nagyon nehéz
félévnek nézett elébe a horvát fél, ugyanis hét nyitott fejezetet kellett lezárnia, ráadásul a
legnehezebb dossziék maradtak hátra. Jogharmonizáció tekintetében ezek közül 6 területen – a
versenypolitika, a mezőgazdasági és vidékfejlesztés, a halászat, a strukturális eszközök régiós
szabályzása és koordinálása, az igazságszolgáltatás és alapvető jogok, valamint a pénzügyi és
költségvetési intézkedések – folytak a tárgyalások, melyből a költségvetési ügyek már csak a
lezárásra vártak, így tényleges reformintézkedésekre 5 területen volt szükség. Nehezítette a
kérdést, hogy a tárgyalások befejezéséhez még további 22 benchmark teljesítésére is szükség
volt. A még nyitott fejezeteket két nagy csoportra oszthatjuk. Egyrészt azok a kérdések, melyek
a költségvetésből jelentős hányaddal bírnak, így a mezőgazdaságról, valamint a regionális
politikáról és a strukturális eszközökről szóló fejezetek, melyek az eredeti terveknek megfelelően
a magyar elnökség korai szakaszában lezárásra kerültek. Másrészt azok a kérdések, melyek az
Unió részéről mindvégig a legtöbb problémát vetették fel, melyek sikeres végigviteléhez a magyar
elnökség időszakában feszített munkára és további intézkedésekre volt szükség.

Az eredményesség szempontjából fontos mérföldkőnek számít, hogy az Európai Parlament 2011.

február 16-án megvitatta és 548 igen, 43 nem szavazat és 52 tartózkodás mellett elfogadta
Horvátország csatlakozási folyamatáról Hannes Swoboda, az EP Horvátországért felelős
jelentéstevője által készített állásfoglalást. Az Európai Parlament leszögezte, hogy Horvátország
közel jár a tárgyalások befejezéséhez, de ez nem jelenti azt, hogy bármilyen könnyítést is kaphat
az állam a még lezárandó fejezetek esetében, s a csatlakozás csak a kritériumok maradéktalan
teljesítése esetében valósulhat meg. Fontosnak tartották azonban azt is kijelenteni, hogy a
Közösség semmiféle külön akadályt nem gördít a tárgyalások júniusi befejezése elé, az
igazságos és egyenlő bánásmód elvét kívánják alkalmazni. Mint már korábban több fórumon,
most is kiemelésre került, hogy a két legtöbb tennivalót kívánó fejezet a 23-as, az
igazságszolgáltatás és alapvető jogok, valamint a 8-as, a versenypolitika. Stefan Füle bővítési
biztos bejelentette, hogy előbbi sikere érdekében a Bizottság Időközi jelentést (Interim Report)
fog megjelentetni 2011 márciusában. A plenáris ülésen a magyar elnökség nevében felszólaló
Martonyi János külügyminiszter megerősítette, hogy a magyar elnökség egyik prioritása a horvát
tárgyalások befejezése, melyet a jelenlegi EP előterjesztés és annak konstruktív támogatása is
alátámaszt. Martonyi aláhúzta, hogy az állásfoglalás elfogadása jelzésértékű lehet mind
Horvátország, mind a többi tagjelölt számára, hiszen azt az üzenetet közvetíti, hogy „a bővítési
fáradtság elmúlt, és a bővítés vonata folytatja az útját”. (EP 2011b; Sopinska 2011)

Az, hogy a bővítés mennyire fontos prioritása a magyar elnökségnek, jól látható volt a 2011. április
13–14-én az Európai Parlament és a magyar Országgyűlés együttes parlamenti ülésszakán is,
melyet a „Nyugat-Balkán – az integráltabb Európa felé” címmel rendeztek meg. Az ülésre az
EP-képviselők és az uniós, valamint nyugat-balkáni országok nemzeti parlamentjeinek képviselői
egyaránt meghívást kaptak. Az ülés második napján Orbán Viktor magyar miniszterelnök is
beszédet mondott, melyben ismét hitet tett a horvát csatlakozás támogatása mellett, aláhúzva,
hogy Horvátország modellszerepet tölt be a térségben bebizonyítva, hogy a Nyugat-Balkán
országai számára realitás az európai perspektíva, s a térség stabilizálásában mennyire fontos
szerepet játszhat az európai integráció. (EP 2011c) Ezt támasztja alá az EU–Horvátország
parlamenti vegyes bizottság, 2011. május 16–17-én Dubrovnikban megtartott 13. ülése is, mely
megerősítette, hogy Horvátország teljesítménye elismerést érdemel, és – minden érintett
támogatása mellett – van esély a csatlakozási tárgyalások júniusi lezárására. (EP 2011d)

A magyar elnökség ideje alatt 2011. április 19-én (Council 2011a) megtartott első miniszteri szintű
(sorban a 12.) csatlakozási konferencián az eredetei elképzeléssel szemben nem három, csak
két fejezetet sikerült lezárnia a tárgyalófeleknek (a halászati dosszié végére is ekkor szerettek
volna pontot tenni, de ennek megnyitását a szlovén–horvát szembenállás blokkolta, így késői
feloldása miatt csak május elején kezdődhetett meg a témakör kitárgyalása). A mezőgazdaságról
szóló 11-es fejezet (Screening 2006a) 2009. október 2-án került megnyitásra, s az azóta eltelt
időszakban Horvátország sikerrel teljesítette a közös piac előírásait, és bevezette az uniós
élelmiszerbiztonsági és állategészségügyi szabályokat. Ugyanakkor a Közösség megerősítette,
hogy továbbra is figyelemmel kíséri a megfelelő adminisztratív kapacitások kiépítését, az integrált
igazgatási és ellenőrzési rendszer megvalósítását és a közvetlen kifizetéseket. A regionális
politikáról és a strukturális eszközökről szóló 22-es tárgyalási fejezet (Screening 2007a) a másik
sikeresen lezárt dosszié, melyet szintén 2009. október 2-án nyitottak meg. Bár a regionális politika
terén kevesebb a közösségi joganyag és ezáltal könnyebb az átvétele, a fejezetre mégis csak
ilyen későn sikerült pontot tenni. Ennek hátterében az a sajátosság is meghúzódik, hogy a
támogatások megnevezéséhez szükséges lett volna a csatlakozás dátumának ismeretére. Mivel
az Unió tartózkodott mindenféle konkrétumtól az időpontot illetően – még 2010 decemberében a
Tanács (Council 2010i) is csak úgy nyilatkozott, hogy a csatlakozás „elérhető távolságban van” –
így tekintettel a pontos dátum hiányára csak az acquis-ről lehetett tárgyalni ezen fejezet esetében,
s a támogatások pénzügyi vonzatát a később megnyitásra került költségvetési fejezetben vitatták
meg. Az Unió megerősítette, hogy a közös álláspontjában kiemelt területeket folyamatosan
figyelemmel kíséri, különös tekintettel a strukturális és kohéziós alapok felhasználására, s ehhez
a hatékony adminisztratív háttér megteremtésére a programozás, végrehajtás és ellenőrzés
területén. A két fejezet lezárásának jelentőségét növeli, hogy az Európai Unió költségvetésének
70–75 százalékát kitevő politikákat fed le, és ezért minden csatlakozási tárgyalás
kulcsfontosságú részének tekinthető ezen dossziék kritériumainak teljesítése.

Az április 19-én sorra kerülő csatlakozási konferenciával egy időben egy másik meghatározó
eseményt, az EU Horvátország Stabilizációs és Társulási Tanács 7. ülését is megrendezték
Martonyi János elnökletével, ahol a 2010. évi országjelentés alapján értékelték az állam a
csatlakozási folyamat során megtett erőfeszítéseit. (EU-Croatia 2011)

A magyar elnökség idején lezajló események sorában nagy várakozás előzte meg az Általános
Ügyek Tanácsának 2011. május 23-án, Gödöllőn tartott ülését. Bizakodásra adott okot az ülésről
kiadott nyilatkozat, mely szerint a Tanács arra kérte a Bizottságot, hogy mihamarabb készítse el
az Unió közös álláspontját a még nyitott fejezetekkel kapcsolatosan. A Tanács mindemellett 19,5
millió eurós támogatás kiutalásáról döntött az árvíz sújtotta Cseh Köztársaság, Szlovénia és
Horvátország számára, melyből utóbbi 1,18 millió eurót kapott. Szintén pozitív kicsengése volt
annak a ténynek, hogy az Általános Ügyek Tanácsa elkezdte az Európai Tanács június 23–24-i
ülésének előkészítését, melyben Herman Van Rompuy európai tanácsi elnök Horvátországot is
hivatalos napirendi pontként jelölte meg. Ezzel szemben Martonyi János sokkal óvatosabb
álláspontra helyezkedett, és egyelőre csak „lehetséges napirendi pontnak” nevezte
Horvátországot, s felhívta a figyelmet, hogy a kérdés ténylegesen nem ekkor, hanem a magyar
elnökséget lezáró csúcstalálkozón fog eldőlni. Az Általános Ügyek Tanácsának ülését lezáró
munkavacsorán, a külügyminiszterek eszmecserét folytattak a horvát csatlakozás állásáról.
Elemzők egy része egy indikatív időpont megnevezését is várta az üléstől, melyről azonban
semmilyen döntés nem született, sőt az eseményről tájékoztatást sem adtak ki. Jelentősége
mégis nagy, mert a munkavacsora lehetővé tette a bővítéssel kapcsolatos érvek és ellenérvek
ütköztetését, a tagállamok megfogalmazhatták aggodalmaikat, s lehetőség nyílott a szkeptikus
országokkal való párbeszédre, illetve meggyőzésükre. (Council 2011b)

2011. június 6-án, Brüsszelben a 13. főtárgyalói szintű csatlakozási konferencián – melyen a
Közösséget Magyarország brüsszeli Állandó Képviseletének vezetője, Györkös Péter képviselte
– folytatódtak a csatlakozási tárgyalások, s sikeresen lezárták a halászati fejezetet. (Screening
2006b) A halászati dosszié kulcsfontosságú mind az Unió, mind Horvátország számára. Utóbbi
esetében a legtöbb konfliktus ezen a területen keletkezett, melyek közül a legdrámaibbak a már
tárgyalt ZERP zóna 2008-as önkényes kijelölése, valamint a Pirani-öböl hovatartozása miatt a
csatlakozási folyamatot 10 hónapig blokád alatt tartó szlovén vétó voltak. A 2010. február 19-én
megnyitásra került fejezet nehézségei ezen kívül abból is adódtak, hogy a közös halászati politika
az Atlanti-óceán partvidékének sajátosságait figyelembe véve került kialakításra, mely megtiltja
a partvidék közelében és a kisszemű hálókkal történő halászatot. A helyzet azért nagyon kényes,
mert a hosszú, sajátosan tagolt, sekély horvát partvidék esetében ennek érvényesítése a horvát
halásztársadalom végét jelentené, ezért a megállapodás értelmében Horvátország átmeneti időre
néhány területen megtarthatta hagyományos halászati technológiáját. Az ideiglenes lezárás
mellett azonban a Közösség megerősítette, hogy figyelmet fordít a Közös Halászati Politikából
eredő kötelezettségek maradéktalan teljesítésére, az intézményi keretek, a felügyelet és
ellenőrzés megvalósítására. (Council 2011c)

A halászattal foglalkozó fejezet lezárása után a horvát csatlakozási tárgyalásokon még további
négy fejezet maradt hátra: a 23-as, amely az igazságszolgáltatással és az alapvető jogokkal
foglalkozik, a 8-as a versenypolitikával, a 33-as, amely a pénzügyi és költségvetési
rendelkezéseket tartalmazza, valamint a 35-ös, amely egy technikai jellegű, „egyéb ügyeket”
tárgyaló része a szerződésnek. Az Európai Bizottság a 2011. június 10-én megtartott ülése
kiemelt jelentőséggel bírt abban, hogy Zágráb ezeket sikeresen befejezhette. Az EB elfogadta a
Horvátországgal kapcsolatos állástervezetét, melyben javasolta az EU Miniszterek Tanácsának,
hogy 2013. július 1-jével Horvátország 28. tagállamként csatlakozzon az Európai Unióhoz.
Barroso elnök nyilatkozatában június 10-ét „mind Horvátország, mind az EU számára történelmi
napnak nevezte, mely sikert elsősorban a horvát emberek érdemének tudja be” (Barroso 2011a)
Stefan Füle bővítési biztos szintén üdvözölte az Unió 28. tagállamát, s kifejtette, hogy „a bővítés
az EU legsikeresebb politikája, melynek előnyeit egyformán élvezhetik a tagállamok és a
csatlakozó ország”. (Füle 2011)

A Bizottság ezen kedvező állásfoglalásával a magyar elnökség megkapta a szükséges

felhatalmazást arra, hogy – a tagállamok egyöntetű támogatása mellett – megállapodjon
Horvátországgal a korábban említett fejezetek lezárásáról. A döntés feszített munkatempót diktált
a magyar elnökségnek, mely be kívánta fejezni a csatlakozási tárgyalásokat még júniusban, ezért
azonnal megkezdte a Horvátországgal folyó csatlakozási tárgyalások lezárásáról szóló
határozattervezet tárgyalását a Tanácsban és mindent elkövetett a tagállami támogatások
megszerzésért.

A kérdést az EU külügyminiszterei június 20-án, a luxemburgi ülésükön megtárgyalták (Council

2011f), a végső politikai döntést pedig a 2011. június 23–24-én, a brüsszeli uniós csúcstalálkozón
hozták meg. Herman Van Rompuy, az Európai Tanács elnöke 2011. június 24-én Brüsszelben
jelentette be, hogy az EU-csúcs megadta a támogatást Horvátország belépéséhez. A
csatlakozási tárgyalásokat június 30-ig történő lezárásáról, valamint a csatlakozási szerződés év
végéig történő aláírásáról is döntött az Európai Tanács, így az utolsó, miniszteri szintű tárgyalási
fordulóra a magyar elnökség utolsó napján, június 30-án kerülhetett sor. (EC 2011a)

A még hátralévő négy témakör közül a legtöbb kérdést az igazságszolgáltatással és az alapvető

jogokkal foglalkozó dosszié (Screening 2007b) vetette fel. Ezt támasztja alá a Bizottság 2010
novemberében megjelent országjelentésében megfogalmazódott bírálat is, ezért az intézmény a
teljesítés érdekében ígéretet tett arra, hogy a 23. fejezet kapcsán folyamatosan figyelemmel kíséri
a horvát eredményeket, erről időközi jelentést készít, melyet 2011. március 2-án meg is
jelentetett. (COM 2011a)

Az igazságszolgáltatással és az alapvető jogok helyzetével foglalkozó dossziéban foglaltak

nehézségeit tükrözi, hogy azt meglehetősen későn, csak 2010. júniusban nyitották meg, s a
magyar elnökség során az utolsó, június 30-i fordulón került tárgyalásra. A fejezet lezárását
nehezítette, hogy tartalmát illetően nincsenek közösségi szabályok, nincsen acquis, ezért
lényegében a tagállamok politikai döntésén múlik elfogadása. Ideiglenes lezárására csak akkor
kerülhetett sor, ha a horvátok teljesítették a kritériumokat, melyek érintik az igazságszolgáltatást,
a korrupció és a szervezett bűnözés elleni küzdelmet, az alapvető jogokat, és a Hágai Nemzetközi
Törvényszékkel való együttműködést. Az időközi jelentés további eredményeket várt az
igazságszolgáltatás rendszerének átalakításában, mely többek között a régi bírói kar és ügyészek
lecserélését, nyugdíjazását jelentette, mely területen a grémium dokumentuma elismerte, hogy
már jelentős lépések történtek, hiszen közel száz új bíró kinevezésére került sor. Fontos feladat
volt továbbá a hátralékos ügyek számának további csökkentése. Az jól látható volt, hogy a horvát
kormány elkötelezte magát a korrupció és a szervezett bűnözés elleni harc mellett, melyet igazol
a mintegy 430 ilyen jellegű ügy vizsgálata, és a magas szintű korrupció elleni hatékony és látható
fellépés (pl. Sanader volt miniszterelnök letartóztatása). Ugyanakkor alacsonyabb, lokális
szinteken, pl. az önkormányzatoknál még mindig igen nagy a korrupció és a Közösség további
eredményeket felmutatását várta a dosszié lezárása érdekében. Az alapvető jogok tekintetében
előrelépést történt a kisebbségi jogok és az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés
vonatkozásában, ám a kisebbségek és a menekültek védelme, valamint a menekültek
hazatérésének könnyítése terén még számos intézkedést tartottak szükségesnek. (COM 2011a)
A horvát csatlakozási folyamat egyik legkényesebb kérdése a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel
való együttműködés. Valójában ekkorra már a háborús bűnöket elkövető valamennyi magas
rangú katonai vezető Hágában volt, de jelentős kritika érte Horvátországot az alacsonyabb rangú
közkatonák elleni vádakban otthon hozott felmentő ítéletek miatt. A kérdés hátterében a
kilencvenes évek eseményeinek megítélésében való eltérés állt, ugyanis Horvátország
álláspontja szerint a horvátok honvédő háborút vívtak, s a közvélemény erkölcsi alapot látott a
védekezés során minden eszköz bevetésére. (COM 2011a) Ezt igazolja az Ante Gotovina
tábornok ellen Hágában 2011. április 15-én meghozott döntés, mely 24 év börtönbüntetésre ítélte
a több ezer horvátországi szerb meggyilkolása miatt. (ICTY 2011d) Az ítélet nagy felháborodást
váltott ki a horvát lakosság körében, sőt még a vezetés részéről is elítélő nyilatkozatok láttak
napvilágot. Nem véletlen, hogy az ítélet felerősítette az EU-ellenes érzelmeket, és a
közvélemény-kutatások szerint jelentősen csökkent Horvátországban az EU-támogatottsága,
ami kérdéseket vetett fel a csatlakozáshoz szükséges majdani népszavazás vonatkozásában.

A témát illetően kiemelkedő jelentőséggel bírt Serge Brammertz főügyész az ENSZ Biztonsági
Tanácsa előtti 2011. június 6-i jelentése, mely megerősítette, hogy Horvátország teljesen
együttműködik a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel, s ezen megállapítással elhárult az egyik
legfőbb akadály a 23. dosszié lezárása előtt. Ugyanakkor a főügyész elégedetlenségének adott
hangot a Vihar hadművelet hiányzó katonai dokumentumainak felkutatása terén. (ICTY 2011b) A
bizottsági döntés meghozatalában fontos szereppel bírt Viviane Reding, az Unió
jogérvényesülésért, alapvető jogokért és uniós polgárságért felelős biztosa, a Bizottság alelnöke,
a Bel- és Igazságügyi Tanács június 10-i, luxemburgi ülése előtt adott nyilatkozata. A biztos
kijelentette, hogy a horvátok teljes mértékben és visszafordíthatatlanul átalakították
igazságszolgáltatási rendszerüket, ezért javasolta a 23. fejezet lezárását (Council 2011d), melyre
a június miniszteri fordulón valóban sor is került. Az Unió megerősítette, hogy a folyamatos
intézkedések következtében a horvát igazságszolgáltatási rendszer hatékonyabb és erősebb lett,
sikeresnek ítélték meg a korrupció elleni harcot és a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel való
együttműködést. A csatlakozás időpontjáig azonban Horvátországnak folytatnia kell az
igazságszolgáltatás reformját, a korrupcióellenes intézkedéseket és a háborús bűncselekmények
elleni eljárásokat. A monitoring ezen kívül kiterjed a rendőri együttműködésre, a szervezett
bűnözés elleni küzdelemre, valamint a külső határvédelemre is. (Council 2011e)

A magyar elnökség idején az utolsó stádiumban volt a 8-as számú versenypolitikai fejezet
tárgyalása is. A versenypolitika igen kényes kérdés Horvátországban, ahol a privatizációs
problémák miatt az állam még mindig erőteljesen beavatkozik a gazdaságba, állami
megrendelésekkel látja el a legnagyobb cégeket, melyek veszteséges működését is
finanszírozza. Ezt a közösségi versenyjog azonban tiltja, ezért amíg ezen a téren nem történt
előrelépés, addig a dosszié lezárása is váratott magára. A kérdéskör kritikus pontja az acél- és
hajógyárak szerkezetátalakítása, illetve privatizációja. Az acélgyártás területén két meghatározó
cég volt, melyek közül az egyik bezárásra került, míg a másikat amerikai és svájci befektetők
privatizálták, így a magyar elnökség idején ezen a téren elhárult az akadály. A hajóipar még ennél
is nehezebb kérdés, mert mintegy 20 000 embernek ad munkát,2 a legnagyobb horvát iparág,
melynek jelentősége azért is kiemelkedő, mert a GDP-ből az ipar részesedése meglehetősen
alacsony az országban. A kisebb hajógyárak eladása már korábban megtörtént, de a két
legnagyobb, a Splitben és a Rijekában működők sorsa még hosszú ideig kérdéses volt.
(Screening 2006c) A hajógyárak privatizációjának feltétele ugyanis olyan szerkezetátalakítási terv
letétele volt az asztalra, mely garantálta, hogy állami beavatkozás nélkül, saját erőből, a piacról
meg tudnak élni. Ezen terveket az illetékes cég elküldte Brüsszelnek, az Európai Bizottság
bemutatta az úgynevezett közös álláspont tervezetét, amelynek elfogadása szükséges volt a
dosszié ideiglenes lezárásához. A júniusi csatlakozási tárgyaláson a felek egyetértettek abban,
hogy Zágráb megvalósította az acél- és hajógyárak szerkezetátalakítását, illetve privatizációját,
így az megfelel az Európai Unió versenyjogi előírásainak. (Council 2011e)
A 33-as költségvetési és a 35-ös „egyéb ügyek” lezárásához a csatlakozási dátum ismeretére
volt szükség. Tekintettel ennek a hiányára a Bizottság egy úgynevezett indikatív dátum alapján
készítette el értékelését a két dossziéról. Feltételezve, hogy a horvát csatlakozás 2013. július 1-
jével fog megtörténni, a 2013. július 1. és december 31. közötti időszakra Brüsszel 687,5 millió
eurót bocsátott Horvátország rendelkezésére.3(Council 2011e)

Az Egyebek fejezet más dossziékban nem tárgyalt, ugyanakkor a csatlakozás szempontjából

jelentős kérdéseket tartalmaz. Ezen témakör során fogalmazódott meg a tagállamokban egy
ellenőrzési (kiegészítő) mechanizmus kidolgozása, mely szerint a Bizottság folyamatosan
monitoringozná Horvátország vállalásait és teljesítéseit. Az ellenőrzés kapcsán jelentős
véleménykülönbség alakult ki a tagállamok között, annál is inkább, mert Bulgária és Románia
esetében is alkalmazták, habár nem sok sikerrel.4 Ezért főként a bővítést fékező országok –
Franciaország, Nagy-Britannia, Hollandia és Belgium – azt az elképzelést támogatták, hogy az
ellenőrzési mechanizmus, ne csak a csatlakozás előtti, hanem az azt követő időszakra is
vonatkozzon, vagyis Zágrábnak a csatlakozási tárgyalások lezárása és a csatlakozás közötti
időszakban, a tagállami ratifikációk alatt is teljesítenie kellene bizonyos vállalásokat. A bővítési
biztos azonban ellenezte a szigorított ellenőrzési mechanizmus bevezetését, s a fejezet június
30-i lezárása végül kompromisszumos megoldást hozott. Az EU alapvetően a korábban
megszokott monitoring mechanizmust erősítette meg, ugyanakkor néhány, különösen az utolsó
pillanatban lezárt fejezet esetében, elsősorban az igazságügyi reformok terén, a feltételek
végrehajtását folyamatosan ellenőrizni fogja, mely vizsgálatot a Bizottságra bízták, s ennek
eredményéről a testületnek félévente jelentést kell készítenie. Fékező mechanizmusként
értékelhető, hogy a végleges szöveg tartalmazza azt a kitételt, miszerint ha Horvátország nem
teljesít megfelelően 2013. július 1-jéig, akkor a Bizottság javaslatára a Tanács meghozza a
megfelelő intézkedéseket. Mindenesetre pozitívumnak tekinthető, hogy a szankció nem
tartalmazza a csatlakozás idejének elhalasztását – annak ellenére, hogy korábban több tagállam
tett erre javaslatot – így nem teremti meg a jogalapot a csatlakozási időpont elnapolására.
(Council 2011e)
1 Györkös Péter ezt megelőzően a Magyar Köztársaság Zágrábi Nagykövetsége rendkívüli és
meghatalmazott nagykövete volt. A sors furcsa fintora, hogy Iván Gábort váltotta a brüsszeli
Állandó Képviseleten, aki leváltása után Györkös Péter helyét foglalta el a zágrábi
nagykövetségen. Mindkét személy azonban olyan, az európai ügyekben jártas szakember, akik
ezen jártasságukat a horvát csatlakozás elősegítésében is kamatoztatni tudták. Horvátországban
tartózkodva tapasztaltam, hogy a horvát politikai elit nagy jelentőséget tulajdonított ennek és
hazánk támogatása jeleként fogta fel a nagykövetek személyének kiválasztását.
2 Jadranka Kosor horvát kormányfő az EU-csatlakozás érdekében még a jelentős
népszerűségvesztést is vállalta, amikor többezres létszámcsökkentést is igénylő döntéseit
meghozta.
3 A helyzet paradoxonja, hogy a 2014–2020 közötti időszak uniós költségvetésének javaslatát
egy nappal korábban, június 29-én mutatta be az Európai Bizottság, a keretet azonban 27
tagállamra számolták ki, és nem is tartalmaz bővítéssel kapcsolatos tételeket.
4 A 2007-ben csatlakozott Románia és Bulgária esetében az Európai Unió ellenőrzési
mechanizmust (Cooperation and Verification Mechanism – CVM) vezetett be, de a két állam mind
a mai napig nem teljesítette a kért vállalásokat.

4.11. Az uniós csatlakozás támogatottságának változásai Horvátországban

Ha általános képet kívánunk festeni a horvátok Unió iránti elkötelezettségéről, akkor a

legszembetűnőbb elem, hogy a csatlakozási tárgyalások ideje alatt a negatív hozzáállás
egyértelműen növekedett. Pedig az igenek aránya kezdetben igen magas volt, 2000 végén
79%-ban, de még 2003-ban is a horvátok elsöprő többséggel, több mint hetven százalékkal
támogatták az ország uniós tagságát. A kezdeti lelkesedés azonban évről évre fokozatosan
csökkent, mígnem 2009-ben elérte mélypontját, amikoris a 2009. évi novemberi Eurobarometer
adatai szerint a horvátok voltak a lettek után a második leginkább euroszkeptikusok.1(Stulhofer
2006) Habár a csatlakozás támogatottsága a későbbiekben kis javulást mutatott, és a horvátokat
2010 őszén már megelőzték az angolok, a finnek és az osztrákok is, de Zágráb még jelenleg is
az Unióhoz erősen negatívan viszonyuló államok közé sorolható.

Ha megvizsgáljuk annak okait, mi áll a horvát pálfordulás hátterében, akkor az ezredfordulóra

kell visszatekintetünk, amikor a Tudman halála után megindult gyors integrációs lépések még
mind a lakosság, mind a horvát kormányzat részéről támogatást élveztek, s ez látható a
közvélemény-kutatások adataiból is. Ez az eufórikus hangulat 2000 és 2003 között magas szinten
tartotta az Unió támogatottságát, mely a kezdeti, 2000 végi 79%-ról csak kicsi elmozdulást
mutatott, s 73%-ra csökkent.

2004-ben azonban hatalmas fordulat következett be, s az év első felében meredeken esett a
Közösség népszerűsége, bár a mélypont csak egy évvel később, 2005 tavaszán következett be.
Az Eurobarometer adatai szerint 2004 őszén már csak 42%-os volt a támogatottság, s ez 2005
tavaszára soha nem látott mélységeket, 28%-ot ért el. (COM 2004c, COM 2005b)

4. ábra. Horvátország uniós csatlakozása támogatottságának változásai 2000–2011

A negatív trendek hátterében külső, az Unió részéről felmerülő problémák, valamint belső
nehézségek egyaránt meghúzódtak. A külső okok közül az egyik az integrációs folyamat látható
és a korábbi fejezetekben már tárgyalt lelassulása volt, hiszen Horvátország már 2003
februárjában beadta csatlakozási kérelmét, de csak 2004. június 18-án kapta meg a tagjelölti
státuszt. Még erősebb negatív üzenetként lehetett felfogni a csatlakozási tárgyalások
elhalasztását 2005. március 17-ről – egy nappal annak megkezdése előtt – 2005 októberére, s
nem véletlen, hogy az uniós támogatottság ekkor volt a legalacsonyabb. A probléma gyökerét az
jelentette, hogy a kérdéses időszak alatt egyre távolabbivá vált Zágrábnak az a célkitűzése, hogy
legalább a keleti bővítésben lemaradó Romániával és Bulgáriával együtt legyen az Unió tagja.

Felmerül a kérdés, hogy milyen okok állhattak a Közösség részéről tapasztalható elhúzódó és
halasztó hatályú lépések hátterében. Ezek között hangsúlyosan szerepel, hogy ekkor élte
történetének legnagyobb bővítését és annak nehézségei, másrészt az alkotmányos válság az
Unióban is felerősítette a bizonytalanok számát. A valóságban a 2006-os Bővítési Stratégia
megjelenéséig az is kérdéses volt, hogy vajon folytatja-e a bővítéseket, s ha igen, meg kellett
válaszolnia azt a kulcsfontosságú kérdést, meddig is húzódnak Európa határai. S bár az
Eurobarometer 2005. évi adatai szerint a tagállamok kétharmada a további bővítéseket preferálta,
mégis aggasztónak tűnt az a tény, hogy a tagok egynegyede az akkori határain belül tartotta volna
a Közösséget. Ha ehhez azt is hozzátesszük, hogy a támogatók elsősorban a keleti bővítés
államai közül kerültek ki, melyeknél 27%-kal magasabb szintet mutatott a pozitív válasz, akkor
érthetővé válik, hogy horvát részről miért érzékelték azt, hogy az Unió cserbenhagyta őket, s ez
miért vezetett az euroszkepticizmus növekedéséhez. (COM 2005b)
A Közösség és a tagállamok részéről tapasztalt hezitálást tükrözik az Eurobarometer 2008
tavaszi, illetve 2010 őszi adatai is.2 Ezek alapján megállapítható, hogy uniós részről
összességében folyamatosnak tekinthető a horvát csatlakozás támogatottsága, ugyanakkor az
adott időintervallum mégis 5%-os csökkenést mutatott, mely feltehetően a válságnak és annak
következményeinek tudható be. Ha az egyes tagállamok vonatkozásában tekintjük meg a
felmérés adatait, akkor a kérdéskör persze ennél árnyaltabb. A horvát csatlakozást leginkább
ellenzők zömében a nyugati régióban található „régi” tagok voltak, így Finnország (56%), Belgium
(54%), Görögország (53%), Nagy-Britannia és Németország (51%), majd alig lemaradva
Olaszország, Írország, Franciaország és Portugália következett. Nem meglepő, hogy egy-két
kivételtől eltekintve elsősorban a keleti bővítés államai és a még csatlakozás előtt álló országok
közül kerültek ki a fő támogatók, Macedónia (88%), Magyarország (81%), Szlovákia (78%),
Svédország (72%), Lengyelország (71%) Cseh Köztársaság (70%). (COM 2010c)

Az Unió részéről tapasztalható bővítési fáradtság azonban csak az egyik oka a horvátok
euroszkepticizmusának, Horvátország belpolitikai problémái tetézték a negatív trendet. 2003
őszén ugyanis három és fél hónappal mandátumának lejárta előtt lemondott az Ivica Racan
vezette koalíciós kormány, s helyét Ivo Sanader irányításával az a HDZ vette át, mely a
kilencvenes években a legnagyobb kerékkötője volt az integrációnak. Bár a párt kifelé és befelé
egyaránt igyekezett nyilvánvalóvá tenni integrációs elkötelezettségét, ez mégis törést és átmeneti
bizonytalanságot idézett elő.

A horvát hozzáállást érdekessé teszi, ha összevetjük azt a közép-kelet-európai államokban

tapasztalt mutatókkal, melyek szintén erőteljes euroszkepticizmust tükröztek. Amíg azonban a
2004-ben és 2007-ben csatlakozott államok esetében a negatív hozzáállás csak a csatlakozási
tárgyalások idején, azok elhúzódása miatt jelentkezett, majd a taggá válás után fokozódott, addig
Horvátországban korábban, még a tárgyalások megkezdése előtt megjelent és mindvégig
jellemzője volt a horvát integrációs folyamatnak. Magyarázatot adhat erre a negatív horvát
hozzáállásra a keleti bővítés államainak tapasztalata, hiszen az az elképzelésük, hogy a
csatlakozással gyors belső változások zajlanak le, az életszínvonal és jólét növekedése szinte
azonnal érezhető lesz, nem valósult meg. Az euroszkepticizmus sajátos vonása Horvátországban
– és hasonló tartalommal bírt a keleti bővítés államaiban is –, hogy a rendszerváltás, illetve az
önálló államiság megteremtése után az emberek részéről nagyon hamar megfogalmazódott az
euroatlanti térhez való tartozás gondolata, s ezzel együtt az általános bizalom a Közösség felé,
de valójában tényleges információk hiányában túlértékelődött az EU szerepe, s a csatlakozási
folyamat elhúzódása miatt a kiábrándultság nagymértékűvé vált.

5. ábra. A horvát csatlakozás előny-hátrány mérlege (%)

Forrás: Ipsos Plus 2011 alapján saját szerkesztés
A közép-kelet-európai államokban és Horvátországban is elmondható, hogy a parlamenti pártok,
legyenek azok kormánypárti, vagy ellenzéki pozícióban, egységesek voltak az EU
támogatásában, így a pártok által irányított euroszkepticizmus nem alakult ki, a negatív trendek
csak a közvélemény oldaláról jelentkeztek. A horvátok túlnyomó része úgy gondolta, hogy valahol
máshol és mások által hozott döntés vezethet el az ország csatlakozásához, s saját maguknak
igen kevés beleszólásuk van az események irányításába, nemcsak nemzetközi kérdésekben,
hanem hazai, sőt szubnacionális szinteken is. S minél kisebb befolyással bírnak a politika
alakulásába, annál inkább úgy tűnik, hogy ezen kérdéseknek saját életükre csekély a hatása.
Ezért aztán az a vélekedés alakult ki, hogy ha nem mennek el a referendumra, vagy annak
eredménye negatív lenne, a politikai elit majd megtalálja a módot ennek felülírására, s ha
mégsem sikerülne a csatlakozás, az csakis a külső erőknek lesz felróható. Ezen hozzáállás –
mely nem egyedülálló – megmagyarázza, miért is kedvezőtlen az Unió megítélése, s miért
gondolják a horvátok azt, hogy csatlakozásuk kevés pozitívumot hoz mindennapi életükre. (Jovic
2011)

A térséget vizsgálva alapvetően elmondható, hogy ha volt is integrációellenes párt, az a politikai

küzdőtér jobboldalán helyezkedett el és marginális pozíciót foglalt el. Horvátországban az 1990-
től 1999-ig, majd a 2003 és 2010 között hatalmon lévő Horvát Demokratikus Közösség
konzervatív-keresztényszociális néppárt uniós politikája jelentős eltéréseket mutatott és jól
kettéosztható. A kilencvenes években a függetlenség megteremtése kapcsán a nacionalizmus
került előtérbe, melybe nem fért bele egy integrációpártiság. Ugyanakkor 2003-tól a jobboldali
politizálás ellenére a HDZ külpolitikai célkitűzése az Unióhoz (és a NATO-hoz) való csatlakozás
lett.

A kezdeti lelkesedés utáni 2004–2005-ös zuhanórepülés okait továbbvizsgálva számos tényező

együttes hatásáról beszélhetünk. Ezek közül az egyik legjelentősebb – mely egészen napjainkig
fennálló probléma - a lakosság és a politikai elit egymástól történő eltávolodása az integráció
kérdésében. Amíg a horvát szábor, a kormányzat, s valamennyi parlamenti párt, még az ellenzék
is elkötelezetten csatlakozáspárti volt, addig a lakosság esetében az említett negatív
körülmények fokozatosan csökkentették az EU támogatottságát.

Az euroszkepticizmus megnyilvánulási formája a horvátok esetében a Közösségbe vetett bizalom

viszonylag alacsony foka, melyet nyomon követhetünk az évente két alkalommal megjelenő, s
2004 óta Horvátországgal kapcsolatos információkat is tartalmazó Eurobarometer adataiból.
Ezen dokumentumokban visszatérő kérdésként szerepel, hogy a tagság kedvező vagy
kedvezőtlen-e az ország számára. Horvátországban a pozitív választ adók száma alacsony, 23%
és 33% között mozog, s a felmérések közül hat esetben nagyobb a negatív válaszok aránya.
Általánosnak mondható még, hogy feltűnően magas azok száma, akik nem tudják a kérdést
eldönteni, mely az információhiány, illetve érdektelenség magas fokára utal.

6. táblázat. Az uniós tagság támogatottságának változásai 2004–2011 között

jó rossz
Eurobarometer időpont egyik sem (%)
(%) (%) nem tudja (%)
EB 75 2011 ősz 31 28 40 1
EB 74 2010 ősz 27 29 41 3
EB 73 2010 tavasz 26 31 38 5
EB 72 2009 ősz 24 37 35 4
EB 71 2009 tavasz 24 39 33 4
EB 70 2008 ősz 23 38 35 4
EB 69 2008 tavasz 30 25 39 5
EB 68 2007 ősz 33 25 36 4
EB 67 2007 tavasz 29 28 40 3
EB 66 2006 ősz 32 31 31 6
EB 65 2006 tavasz 34 25 36 4
EB 63 2005 tavasz 27 29 40 4
EB 62 2004 ősz 30 24 41 5

Az euroszkepticizmust erősítette a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel való kapcsolat és alapvető

ellentét a háború és háborús bűnösök megítélésében, hiszen a horvátok honvédő háborúnak
tartották az 1991–95 közötti eseményeket, s azok szereplőit háborús hősnek. Így az a tény, hogy
a csatlakozási tárgyalások sikerének legfőbb kerékkötője az ICTY, hogy minden a horvát haladást
értékelő dokumentumban a testülettel való teljes körű együttműködés hiánya fogalmazódott meg,
egy sajátos, a Törvényszék elleni szimbolikus rezisztenciát eredményezett a horvát lakosság
körében. A negatív hozzáállást kiváltó okok között szerepel ezen kívül a megfelelő kommunikáció
hiánya, s az emberek vélt, vagy valós félelmei a horvát gazdaság meggyengülése miatt, tartva
az olcsóbb importáruk megjelenésétől és ezzel összefüggésben a hagyományos hazai termékek
visszaszorulásától, s a külföldi kereslet miatt az ingatlanárak megnövekedésétől. (Ipsos Plus
2011)

Az EU-tagság lakossági támogatottságának negatív mélypontja 2008-ban, a szlovén blokád

időszakában következett be az országban. Az Standard Eurobarometer által 2008 őszén végzett
felmérés december 18-án közölt eredményei szerint a megkérdezettek csupán 23%-a (tavasszal
még 30%) vélekedett úgy, hogy az EU-tagság általában jó volna számukra, míg 38%-ot
(tavasszal 25%) tett ki azok tábora, akik szerint rossz hatással bír. Szemmel láthatóan az őszi
események, a tárgyalások lelassulása, s főként az októberi és decemberi szlovén blokád
következtében az EU-t támogatók köre 7%-kal csökkent, míg az ellenzőké 13%-kal nőtt.

Az Eurostat 2008. évi felmérései alapján legalább ilyen negatív előjelű az EU-tagság előny-
hátrány mérlege is. A válaszadóknak csak 33%-a (tavasszal 44%) tartja előnyösnek, míg 55%-a
(tavasszal 42%) hátrányosnak ítélte meg az uniós tagságot. Ugyanezt tükrözi, hogy a
megkérdezettek mindössze 24%-ában élt pozitív (tavasszal 32%), míg 29%-ában (tavasszal
32%) negatív kép a Közösségről. Az EU-csatlakozás előnyeit illetően magasan vezetett – a
megkérdezettek 34%-a szerint – az utazás, a külföldi munkavállalás és a tanulás szabadsága,
de pozitív jelzést kapott a gazdasági fellendülés (20%), a béke és biztonság (17%) és a
demokratikus viszonyok javulása is (22%). (COM 2008c, 2008d)

A Standard Eurobarometer 2008-as tavaszi Horvátországról készített nemzeti jelentése

tartalmazta az EU nemek, életkor, foglalkozás és politikai pártok szerinti támogatottságát is.
Ennek alapján megállapítható, hogy a férfiak pozitívabban ítélték meg az Uniót, mert 35%-uk,
míg a nőknek csak 28%-a támogatta a Közösséget. Az életkort illetően a 25–39 évesek között
volt a legnagyobb a támogatottság (35%), az 55 év felettiek 32%-a, a 40–54 évesek körében
pedig egyenlő arányban oszlott meg a támogatók és az ellenzők száma (30%). A 24 évnél
fiatalabbak között a legnagyobb az ellenérzés, itt a megkérdezettek csak 28%-a nyilatkozott
pozitívan. Ráadásul ez az egyetlen csoport, akik körében nagyobb az ellenzők, mint a támogatók
száma (arány 30:28%).3
Foglalkoztatottság alapján messzemenően a magánvállalkozók (55:9%) támogatták a leginkább
a csatlakozást, majd a menedzserek (48:16%), a köztisztviselők (36:26%), az egyetemi hallgatók
(36:27%) valamint a nyugdíjasok (31:22%) következtek a sorban. A legnegatívabban a
háztartásbeliek (49:13%), a munkanélküliek (29:25%), valamint a fizikai munkások (29:27%)
nyilatkoztak az uniós csatlakozásról.

Politikai hovatartozás alapján 2008-ban az EU-t legkedvezőbben a függetlenek (36:22%) és a

baloldaliak (34:24%) látták, míg a jobboldaliak részéről az Uniót pozitívan értékelők száma
elenyésző különbséget mutat azokhoz viszonyítva, akik ezt negatívan ítélték meg (32:31%).

Az EU támogatottsága regionális szinten Zágrábban (35:27%), Dalmáciában (34:25%), az északi

területeken (32:24%,), Szlavóniában (28:25%) és a bánságokban (29:27%) volt a legnagyobb. A
legnegatívabb véleményt Isztrián, Rijekában és Gorski kotar (28:27%) területén fogalmaztak meg
a válaszadók, ahol a különbség a támogatók és az ellenzők között mindössze egy százalék. (
COM 2008e)

Összességében a fenti számadatokból, bármely társadalmi réteg oldaláról is közelítjük meg a

kérdést, 2008-ban kitűnik horvát részről a Közösség alacsony támogatottsága, mely minden
mutató esetében alatta volt az EU 27-ek adatainak.

A Közösség iránti szimpátia változásainak vizsgálata során érdemes a csatlakozási tárgyalások

utolsó időszakát (2010 ősze és 2011 tavasza) is górcső alá venni, ahol az Eurobarometer adatai
érdekes kettősséget mutattak. Egyik oldalról nőtt az Unió támogatottsága, hiszen a magyar
elnökség idején 3%-kal magasabb volt a biztos támogatók aránya, másrészt azonban több lett a
negatív vélemények száma, szintén 3%-kal, s emelkedést mutatott (5%) a kérdést eldönteni nem
tudók száma is. Horvát részről a Közösség kihívásai, az EU kiútkeresése a válságból,
Horvátország gazdasági nehézségei, a belpolitikai problémák, a korrupciós botrány (Sanader)
mind megmagyarázzák a kisebb mértékű romlást, míg a szimpátia emelkedésében minden
bizonnyal a tárgyalások végéhez való közeledés játszott szerepet.

Ha mindezt megvizsgáljuk uniós összehasonlításban, akkor látható, hogy a semleges

hozzáállásban nincs nagy különbség a Közösség és Zágráb között, ugyanakkor a horvátok sokkal
erősebben euroszkeptikusok, mint az Unió lakossága. A 2010. évi őszi 74-es Eurobarometer
szerint Horvátországban a megkérdezetteknek mindössze 28%-a adott pozitív választ, míg az
EU-ban 42%. Ugyan a különbség a következő félévben csökkent (Horvátország 31%, EU 40%),
de még mindig jelentős maradt, bár ellenkező előjelű volt a változás, hiszen amíg a horvátoknál
nőtt, a Közösségben az elhúzódó válság miatt csökkenést mutatott a támogatottság. (COM
2010c)

7. táblázat. Az Európai Unió megítélése a 27 tagállamban és Horvátországban 2010 őszén és

2011 tavaszán
EU 27 Horvátország
EB 75 EB 74 EB 75 EB 74
teljesen pozitív 40% 42% 31% 28%
semleges 38% 36% 40% 35%
teljesen negatív 20% 20% 28% 25%
nem tudja 2% 2% 1% 2%
Forrás: COM 2010c alapján saját szerkesztés
6. ábra. Az Európai Unió megítélése a 27 tagállamban és Horvátországban 2011 tavaszán (%)
Forrás: COM 2010c alapján saját szerkesztés

Aggasztónak tűntek a Horvátországról készült 2010 őszén készült jelentés adatai abból az
aspektusból is, mely szerint a horvátoknak mindössze 37%-a gondolta úgy, hogy az állam
számára előnyöket hozhat az uniós tagság, míg a megkérdezettek 54%-a szerint semmiféle
haszon nem várható. A lakosság körében általánosan elterjedt az a nézet, hogy a csatlakozás
elsősorban a külföldiek, vagyis az uniós állampolgárok számára teremt kedvező lehetőségeket,
amennyiben megnyílik előttük a horvát ingatlanpiac, s szabadon vásárolhatnak ingatlanokat,
különösen az Adrián. A felmérési adatok alapján hasonló veszélyeket rejt magában a csatlakozás
a munkalehetőségek esetében is, hiszen megszünteti az eddigi szinte teljes horvát dominanciát
a munkaerőpiacon. Ezen félelmek egyértelmű magyarázatot adnak arra, miért lényegesen
rosszabb az Unió általános megítélése az országban, mint a legtöbb tagállamban. (COM 2010c)

Árnyaltabbá teszi a kérdés vizsgálatát, ha megnézzük az EU támogatottságának életkor és iskolai

végzettség szerinti adatait a tárgyalások végső időszakában, 2011 tavaszán és ezt összevetjük
az uniós átlaggal.

8. táblázat. Az EU támogatottsága életkor és iskolai végzettség szerint az EU 27-ben és

Horvátországban 2011 tavaszán
EU 27 Horvátország
Életkor
15–24 47% 40%
25–39 41% 24%
40–54 39% 29%
55 felett 36% 33%
Iskolai végzettség (befejezés dátuma)
15 alatt 31% 18%
16–19 36% 30%
20 fölött 47% 40%
Még tanul 53% 42%

7. ábra. Az EU támogatottsága iskolai végzettség és életkor szerint az EU 27-ben és

Horvátországban 2011 tavaszán (%)
Forrás: COM 2011b alapján saját szerkesztés

A fiatalok pozitív attitűdjét tükrözi, hogy a 24 év alatti megkérdezettek 40%-a jó véleménnyel volt
a Közösségről (EU 27 47%), de aggasztó, hogy a munkaképes lakosság nagyon negatív képet
mutatott, a 25–39 korúaknak csak egynegyede, 24%-a adott pozitív választ, s ennél csak kicsivel
kedvezőbb, 29% a 40–55 korosztály megítélése. Még az időskorúak is pozitívabban nyilatkoztak
az EU-ról (33%). Nem csodálkozunk, hogy az EU 27 adatai minden korosztálynál jobb
eredményeket mutattak, a legnagyobb a különbség a fiatal munkaképesek esetében (41% és
24%) tapasztalható.
Az iskolai végzettség alapján a horvát és uniós eredmények hasonló tendenciákat tükröztek, s
habár itt is minden vonatkozásban rosszabbak voltak Zágráb mutatói, a különbségek nem
egetverőek. Minél magasabb végzettségű a megkérdezett, annál nagyobb az EU iránti
elkötelezettség, a még jelenleg is tanulók 42%-a és a tanulmányait 20 év fölött befejezők 40%-a
adott pozitív választ. (COM 2011b)

A csatlakozási tárgyalások lezárása után nemcsak az Unió részéről kellett sokoldalúan

megerősíteni és támogatni a horvát integrációt, hanem minden korábbinál nagyobb súlyként
nehezedett az ország vezetőire a csatlakozás belső támogatottságának kérdése és az a félelem,
hogy a referendumon elbukhat az ügy. Intő jelként tekinthetünk az Ipsos Plus 2011. április 16-án
közzétett adataira, melyek egy nappal az Ante Gotovina tábornok ellen meghozott hágai ítélet
után látott napvilágot. A 600 fős mintavétellel készült felmérés adatai alapján a megkérdezettek
52%-a ellenezte, s mindössze 38% támogatta az uniós csatlakozást. (Nova TV 2011)

A meredek esés után valamivel jobb – de a referendum szempontjából még mindig nem
megnyugtató – eredménnyel zárult az Ipsos Plus 2011. július 8-a és 26-a között elvégzett
közvélemény-kutatása, mely 1010-es mintavétellel, az Eurobarometer módszereit alkalmazva
mérte fel a horvát lakosság integráció iránti elkötelezettségét.

Az alábbi két ábrán látható, hogy a megkérdezettek 42%-a volt jó véleménnyel (ebből erősen
pozitív 15%, pozitív 27%) a Közösségről, míg 31%-a negatívan (ebből negatív 15%, erősen
negatív 16%) ítélte meg, s 25% volt a semleges véleményt adók aránya. Ha mindezt összevetjük
az ezt megelőző évek adataival, akkor az eredmény javuló tendenciát mutat, hiszen a 2008-ban
elkezdődő és 2009-ben a mélypontját elérő támogatottság – 36% és 29%-os pozitív hozzáállás
– fokozatosan emelkedett, de még nem volt megnyugtató a csatlakozás szempontjából. (Ipsos
Plus 2011)

8. ábra. Az Európai Unió megítélése Horvátországban 2011 nyarán (%)

Forrás: Ipsos Plus 2011 alapján saját szerkesztés
A megkérdezettek 28%-a nem kívánt elmenni a referendumra, míg nagy számban, a válaszadók
70%-a élni akart véleménynyilvánítási jogával. Erre a kérdésre az elmúlt hat év viszonylatában
mindvégig kiegyensúlyozott volt a válasz, és mindig is lényegesen többen kívántak élni szavazati
jogukkal, mint amennyien támogatták is csatlakozást. Csak a csatlakozási tárgyalások elején,
amikor a szavazás még igen távoli momentumnak tűnt, volt a jelenleginél alacsonyabb azok
száma, akik a referendumon nem akartak véleményt nyilvánítani.

9. ábra. Elmegy-e szavazni? (%)

Forrás: Ipsos Plus 2011 alapján saját szerkesztés

10. ábra. Elmegy-e szavazni? 2006–2011 közötti felmérés (%)

A közvélemény-kutatás egyik legfontosabb kérdése a „Hogyan szavazna?” volt. Mindenképpen

ígéretesnek számított, hogy a felmérés szerint a lehetséges szavazók 57%-a, de még a teljes
mintavétel esetén is a megkérdezettek 53%-a igennel voksolna, míg 27% teljesen elutasító
választ adott, 13% pedig valószínűleg nemmel szavazna, s 8% volt a bizonytalanok aránya. (
Ipsos Plus 2011)
11. ábra. A horvát lakosság válasza a „Hogyan szavazna (igen vagy nem) a referendumon?”
kérdésre (%)

Ennél nagyobb az elmúlt hat év során a pozitív választ adók aránya csak a kezdeti időszakban,
2006 áprilisában és 2007 júliusában volt, míg a mélypont ezen kérdés esetében is 2008
decemberétől 2009 végéig, vagyis a szlovén blokkolás miatt, a tárgyalások elakadásának
időszakában észlelhető. Az Ipsos Plus egy évvel korábbi felméréséhez képest is érzékelhető volt
a javulás, hiszen 2010 novemberében a lakosságnak 52%-a adott támogató, 35%-a pedig
nemleges választ, s ez 10%-os növekedést mutatott a 2010 júniusi adatokhoz képest.
(Istrazivanje 2010, Ipsos Plus 2011)

Nem volt szignifikáns különbség a nemek között az EU csatlakozás támogatottságában, a férfiak

53%-a, míg a nők 52%-a szavazna igennel. A legaktívabb mellette voksolók a fiatalok (29 év
alattiak) közül kerültek ki, hiszen 56%-uk pozitív választ adott, de az életkor előrehaladtával az
EU csatlakozás támogatottsága fokozatosan csökkent, a 60 év felettieknek már csak 50%-a
voksolna igennel. Nagy különbségeket mutatott a felmérés a különböző szakmák
vonatkozásában. Nem meglepő, hogy a leginkább euroszkeptikusok a munkanélküliek, csak 44%-
uk szavazna igennel, s növekvő sorrendben következtek a nyugdíjasok (50%) és a fizikai munkát
végzők (53%), a menedzserek és háztartásbeliek (60%), a tanulók (61%), végül a vállalkozók
(65%). Ennek olvasatában az sem véletlen, hogy a legmagasabb jövedelműek, a 6000 kuna feletti
keresetűek 76%-a, míg a 2000 kuna alatti jövedelemmel bíróknak csak 45%-a támogatta az
integrációt.

A kistelepüléseken élők számára kevésbé vonzó az EU, mint a nagyokéban (47% és 59%), s
jelentős eltérések mutatkoztak regionális szinten is. A legalacsonyabb támogatottsági értéket
Dalmácia (48%) és Szlavónia (50%) mutatta fel, míg messze magasan kiemelkedett Banovina
térsége a maga 65%-os igenjével. Zágráb és környékén a lakosság 52%-a, s a legfejlettebb
észak-horvát régióban is csak 55% állt ki a csatlakozás mellett. (Ipsos Plus 2011)

A csatlakozás támogatottságának alacsony mértékét alátámasztotta, hogy az ország nem

fordított kellő figyelmet a kérdés kommunikációjára. Az uniós retorika nem volt erőssége a horvát
parlamenti pártoknak sem. A Horvát Demokratikus Közösség 17 fejezetből álló programjának
csak utolsó fejezete foglalkozott Horvátország külkapcsolataival, melyben mindössze egy
bekezdést szentelt az állam és az EU viszonyának. Ráadásul – és ez nem egyedülálló, mert
ugyanez tapasztalható a Horvát Szociáldemokrata Párt szóhasználatában is – gyakran
keveredett és szinonimaként jelent meg az Európa és az Európai Unió kifejezés. A HDZ az Ipsos
felmérés szerint ugyanakkor a leginkább Unió-párti a maga 69%-os támogatottságával. (Ipsos
Plus 2011)

A Horvát Szociáldemokrata Párt (SDP) fenti tévedése ellenére sokkal aktívabb integrációs
politikát mutatott – habár a pártok rangsorában csak a 3. helyet sikerült megszereznie az Unió
63%-os igenlésével –, melyet jól szimbolizált a 2007-es választásokra megjelent Az Európai Unió
politikái című dokumentuma, ahol górcső alá vette a párt uniós attitűdjét, összehasonlítva azt fő
ellenfelének, a HDZ-nek magatartásával. Az SDP egy másik dokumentuma, az Új kihívások:
biztonság, szolidaritás és fejlődés című, szintén egy fejezetet szentelt annak a kérdésnek a
körbejárására, hogy milyen lesz az a Horvátország, mely csatlakozik az EU-hoz és vajon milyen
Európa köszönt be Horvátországba.

A Független Demokratikus Szerb Párt (SDSS) programja szinte kizárólagosan a szerb kisebbség
horvátországi helyzetével foglalkozott, mindössze az olyan európai értékek kaptak prioritást, mint
a sokszínűség, a multikulturalizmus, vagy többnemzetiségű állam. Az utolsó, nemzetközi
kapcsolatokkal foglalkozó részben sem jelent meg direkt az EU, csupán az olvasható, hogy a
párt támogatja Horvátország belépését minden olyan nemzetközi szervezetbe, mely az
állampolgárok érdekeit szolgálja.

A Horvát Parasztpárt (HSS) programja a 2007-es választásokra készült, s azóta nem is került
megújításra, így érthető módon az integrációra vonatkozó megállapításai nemcsak szűk körűek,
hanem elavultak is, s sokkal kevésbé pro európaiak (48%), mint a korábban említett pártok.

A Horvát Néppárt (HNS) programja az európaizációt tekintve messze felülmúlta minden más
parlamenti pártét. Ezt támasztja alá, hogy a dokumentum külön fejezetet szentelt az EU-nak,
melyben részletesen megnevezte, milyen előnyökkel jár az állam számára az integráció,
megemlítésre kerültek a közösségi intézmények és támogatások is. A HNS programja négy
stratégiai célkitűzése közül az egyik Zágráb uniós csatlakozása, melyről úgy nyilatkozott, hogy a
taggá válás ugyan mint rövid távú cél jelentkezik, de ez Horvátország hosszú távú érdeke. A
legerőteljesebb kommunikációja ellenére az Ipsos közvélemény-kutatása alapján a párt tagjainak
csak 56%-a támogatta az integrációt, ezzel a 4. helyre szorult. (Klepac 2010)

A mindvégig meghatározó euroszkepticizmus miatt a horvát csatlakozás gyenge pontja annak

alacsony belső támogatottsági mutatóiban keresendő. Félő volt, hogy még ha az ország zöld utat
is kap az Uniótól, a referendum sikertelensége miatt kerül le az ügy a napirendről. A horvát
alkotmány 142 §-a ugyanis kötelező népszavazást írt elő az uniós csatlakozás kérdésében,
melyet a csatlakozási szerződés aláírása előtt kellett volna tartani, s melyen a szavazásra
jogosultak 50%-ának igent kellett volna mondani az integrációra. (Ustav 2010)

Az igen szigorú feltétel teljesülésének a korábbi adatok alapján szinte semmi esélye nem volt,
ezért 2010-ben az alkotmány módosítására került sor, s a 87. § 45. pontja értelmében a
sikerességhez elég volt a népszavazáson résztvevők szavazatainak 50%-a +1. Ebben az
esetben a sikeres népszavazás után a horvát parlamentnek kötelező ratifikálnia a csatlakozási
szerződést. Ha a referendumon elbukott volna az integráció ügye, úgy legkorábban hat hónap
múlva meg lehetett volna ismételni a népszavazást. (Croatian Parliament 2010)

Megváltoztatták a referendum időpontjára vonatkozó előírást is, melyet a csatlakozási szerződés

aláírása után 30 nappal kellett megtartani, s a szábor annak eredményétől függően indította el a
ratifikációs folyamatot. (Sabor 2011)
Az erőteljes euroszkepticizmus magyarázatot ad arra, hogy a horvát kormány számára a
csatlakozási tárgyalások lezárása után miért az bizonyult az egyik legfőbb feladatnak, hogy
megfelelően informálja a lakosságot az uniós csatlakozás következményeiről, s biztosítsa a
kötelezően megtartandó referendumon a lakosság támogatását. Ezt a célt szolgálta a kormányzat
2011. október 18-án megjelent „Kommunikációs stratégia a horvát lakosság tájékoztatásáról a
Horvát Köztársaság európai integrációs eredményeiről” című dokumentuma, mely számba vette
a lehetséges eszközöket, módszereket és aktorokat. (Government 2011a)

Ezen kommunikációs stratégia, valamint a 2012. január 3-ával induló kampány – melyre 4,8 millió
kunát (640 ezer euró) költöttek – fontos szerepet játszott abban, hogy a támogatók számát növelni
tudták, s a népszavazás sikeres lett. (Sajn 2012)

A kommunikáció során az ország vezetése a horvátok Európához való erőteljes kulturális,

történelmi és vallási kötődésére helyezte a hangsúlyt, s azt hangoztatta, hogy a csatlakozással
Horvátország végére ért annak az útnak, mely a Balkántól (Jugoszláviától) való elszakadását és
az Európába (Unióba) való visszatérését jelenti. A lakosság meggyőzésére hangsúlyozta, hogy
Zágráb biztonságpolitikai szempontból is sokat nyer az integrációval, védettebbé válik, a
Közösség tagjaként pedig a nemzetközi porondon is jobban tudja érdekeit érvényesíteni. Az uniós
tagság az 1992. évi szimbolikusnak számító elismertség helyett a horvát államiság tényleges
elismerését is jelenti. (Jovic 2011)

Nem véletlen, hogy az uniós csatlakozásról szóló referendumot megelőzően, a független állam
modernkori történetében csak egyetlen népszavazásra került sor, melyen húsz évvel korábban,
pont az önállóság kérdésében kérdezték meg a lakosságot. Ezt a párhuzamot, valamint a húsz
éves évfordulót a horvát retorika erőteljesen alkalmazta is. Az érvek sorában ezen kívül
meghatározónak bizonyultak a gazdasági érdekek – különös tekintettel a jelenlegi válságra –
hiszen az uniós tagsággal az állam új forrásokhoz juthat, s a csatlakozás megnyugtatja a
pénzügyi piacot és a befektetőket is. Ezen retorikára építve a horvát vezetés minden prominens
személyisége, Ivo Josipovié, a horvát államfő, a jelenlegi és a leköszönő kormányfő, a parlamenti
pártok vezetői, sőt még az egyházi vezetők, a Horvát Tudományos Akadémia és a veterán
szervezetek képviselői is a tagság szükségessége mellett érveltek. Még a nacionalisták egy
részét is maguk, illetve az Unió mellé tudták állítani, melynek érdekes megnyilvánulása, hogy a
Hágában börtönbüntetését töltő Ante Gotovina tábornok is a referendumon való részvételre és
igen szavazatra buzdította az ország lakosságát.

A csatlakozási szerződés aláírására december 9-én került sor, ugyanakkor közben, december
4-én, Horvátországban parlamenti választásokat tartottak, s a választások után az újjáalakult
horvát szábor december 23-án tartotta első ülését, melyen a csatlakozás szempontjából két
fontos döntésre is sor került. Egyrészt a törvényhozó testület jóváhagyta a csatlakozási döntést,
másrészt megerősítette Ivo Josipovié elnök korábbi bejelentését az uniós csatlakozásról tartandó
referendum időpontjáról. Utóbbit azonban hosszas viták előzték meg, melyek a népszavazás
időpontjának elhalasztására különböző érveket sorakoztattak fel – ezek egy része a döntés és a
referendum közötti rövid időre és a lakosság tájékoztatásának hiányosságaira hívták fel a
figyelmet, mások a Hágai Nemzetközi Törvényszék Gotovina tábornok ügyében meghozandó
végleges döntéséig halasztották volna el a népszavazást – de végül az első parlamenti ülésen
megszületett a döntés a referendum január 22-i időpontjáról. A népszavazást megelőző
hónapokban számos közvélemény-kutatást végeztek, s ezek adatai már pozitív képet mutattak.

9. táblázat. Az uniós tagság támogatottsága Horvátországban a közvélemény-kutatások adatai

alapján (2011. november–2012. január)
Forrás Időpont Mintavétel Igen Nem Bizonytalan
Ipsos Plus 2012.01.20. 840 61% 28% 11%
(MVEP)
Ipsos Plus 2012.01.19. 960 60% 31% 9%
Nova TV
Ipsos Plus 2012.01.18. 1 000 56% 31% 11%
CRO 2012. 01. 3–4. 1 300 55,10% 33,3% 11,65
Demoskop
Ipsos Plus 2011.12.27. 1 000 60% 33% 7%
Nova TV
Ipsos Plus 2011.11.25. 1 000 61% 32% 7%
Nova TV
Forrás: Közvélemény-kutatási adatok4

A népszavazás eredménye azonban felülmúlta a legmerészebb várakozásokat is, s Horvátország

lakossága meggyőző fölénnyel igent mondott az integrációra. A szavazóknak arra az egyszerű
kérdésre kellett igennel vagy nemmel válaszolniuk, hogy „Támogatja-e a Horvát Köztársaság
uniós tagságát?” (Jeste li za clanstvo Republike Hrvatske u Europskoj uniji?)

12. ábra. Szavazócédula

Forrás: Sluzbeni 2012

A Választási Bizottság által kiadott adatok alapján a megjelentek 66,27%-a (1 299 008 fő) voksolt
igennel, 33,13%-ot (649 490 fő) tett ki a nem és 0,6%-ot (11 066 fő) az érvénytelen szavazatok
száma. A csatlakozást ellenzők tábora arra hívta fel a figyelmet, hogy igen alacsony, 43,51%-os
volt a részvételi arány, amely azonban nem tekinthető egyedi horvát jelenségnek, az
érdektelenség általában jellemző a politikai aktivitásra. (Sluzbeni 2012)
13. ábra. A népszavazás eredménye
Forrás: Sluzbeni 2012 alapján saját szerkesztés

Daniel Srb, a HSP elnöke a számadatok ismeretében egyenesen megkérdőjelezte a csatlakozás

legitimitását, azzal érvelve, hogy a szavazásra jogosultak 71%-a vagy nem vett részt a
referendumon, vagy nemmel voksolt, s lényegében a horvát lakosságnak csak mindössze 28%-
a mondott igent az integrációra. (Srb 2012)

A népszavazás eredményét árnyalják a megyékre lebontott adatok. A legnagyobb

támogatottságot Medimurje 75,73%, Brod-Posavina 72,61%, Lika-Senj 70,66%, Pozega-
Slavonia 70,14%, Varazdin 69,90% és Vukovar-Syrmia 69,02% megyék érték el. A legkevésbé
támogatók között van Dubrovnik-Neretva megye, 42,22%, Split-Dalamtia 40,71% és Koprivnica-
Krizevci 39,02% megye.

14. ábra. A népszavazás eredményének megyénkénti megoszlása

Forrás: Sluzbeni 2012
1 Az euroszkepticizmus fogalomhasználat Aleksander Stulhofer munkássága alapján két
jelentéstartalommal bír a munkában. Létezik egy elméleti oldala, mely a horvát lakosság Európai
Unió iránti bizalmának csökkenését foglalja magába, másrészt egy gyakorlati dimenziója, mely a
horvát csatlakozás támogatottságának negatív változásait kíséri végig. A kettő nincs ok-okozati
összefüggésben a horvát esetben, mert az uniós bizalom még a kezdeti időszakban is
lényegesen alacsonyabb volt, mint a horvát csatlakozás támogatottsága, ráadásul nem is mutat
olyan nagy kilengéseket, mint az utóbbi mutatói.
2 Az Eurobarometer közvélemény-kutatása nem minden alkalommal tér ki a további
csatlakozások kérdésére. A legutolsó kettő, melyben mind a tagállamok, mind a tagjelöltek
nyilatkoztak a horvát csatlakozás fogadtatásáról a 2008 tavaszi, illetve 2010 őszi felmérés volt.
3 A továbbiakban a zárójelekben a támogatók és az ellenzők egymáshoz viszonyított százalékos
aránya található.
4 Cak 61 posto gradana podrzava ulazak u EU. tportal.hr. http://www.
tportal.hr/vijesti/svijet/171660/cak-61-posto-gradana-podrzava-ulazak-u-EU. html. Referendum
prolazi: 60 posto Hrvata za ulazak u EU! Nova TV http:// dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/referendum-
prolazi-60-za-ulazak-u-eu.html. Opala potpora Hrvata ulasku u EU. RTL
Televizija. link .Istrazivanje o referendumu: Stabilna vecina od 55 posto za ulazak Hrvatske u EU.
index.hr. http://www.index.hr/vijesti/clanak/istrazivanje-o-referendumu- stabilna-vecina-od-55-
posto--za-ulazak-hrvatske-u-eu/592300.aspx. Saznajte tko ce glasovati ,ZA’ na referendumu o
EU! Nova TV. http:// dnevnik.hr/vijesti/hrvatska/saznajte-tko-ce-glasovati-za-na-referendumu.
html. Izbori 2011 – Crobarometar: Kampanja nikome nije donijela nista. Nova TV. link

4.12. A csatlakozási tárgyalások lezárásától a horvát referendumig

A tárgyalási fejezetek 2011. június 30-i lezárása után a következő lépés a csatlakozási szerződés
írásba foglalása volt, melynek angol nyelvű tervezetét az uniós tagállamok brüsszeli nagykövetei
2011. szeptember 14-én fogadtak el. Ezután megkezdődhetett a dokumentum hiteles lefordítása
az EU hivatalos nyelveire, hiszen a Közösség szabályai szerint minden tagállamnak ratifikálnia
kell a szerződést. Ezzel párhuzamosan az uniós protokoll alapján a csatlakozási szerződést
véleményeznie kellett a legfontosabb közösségi intézményeknek, így rá kellett bólintania az
Európai Bizottságnak, az Európai Parlamentnek, majd az Európai Unió részéről a végső,
hivatalos igent az Általános Ügyek Tanácsának kellett kimondania, s a szerződés aláírására csak
ezután kerülhetett sor. Mindez azt is jelentette, hogy a szeptemberben elfogadott dokumentum
csak tervezet volt, a végső, hivatalos szöveg csak a Bizottság, a Parlament és az Európai Unió
Tanácsának jóváhagyásával született meg.

A csatlakozási szerződés tervezetének elfogadása után három nappal, szeptember 17-én a soros
elnökséget ellátó lengyel miniszterelnök, Donald Tusk zágrábi látogatása során hivatalosan is
átadta a dokumentumot Horvátországnak, mely szeptember 21-től az Európai Unió Tanácsának
döntése értelmében online formában angol nyelven mindenki számára elérhetővé vált. Az
Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága a szélesebb terjeszthetőség és megismerés
érdekében november 24-én közzétette az „Információk az Európai Unió Horvátország
csatlakozásának eredményeiről” című dokumentumát is. Ez a csatlakozási szerződés
felhasználóbarát változata, mely rövid összegzését adta az összes tárgyalási fejezetnek.
(Directorate 2011)

A csatlakozási szerződés öt fejezetre osztva szabályozza a Horvát Köztársaság csatlakozásának

feltételeit, valamint tartalmazza az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Unió
működéséről szóló szerződés és az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés
kiigazításait. Az első rész az alapelvekkel foglalkozik, a második a fentebbi szerződések
intézményi rendelkezéseit és egyéb kiigazításait, a harmadik és negyedik az állandó és az
átmeneti rendelkezéseket tartalmazza, míg az utolsó a végrehajtásról intézkedik.
A negyedik, vagyis az ideiglenes rendelkezések fejezeten belül a dokumentum pontosan sorra
veszi azokat az átmeneti intézkedéseket, melyek az állam teljes integrációjának megvalósulásáig
meghatározzák Horvátország és az Unió kapcsolatrendszerét. Ezek egy része Zágrábnak az
uniós intézményekben való képviseletét szabályozza. Így rendelkezik arról, hogy a 2009–2014-
es időszakban a csatlakozás időpontjától Zágráb 12 képviselővel vehet részt az Európai
Parlament munkájában. Ha a csatlakozás időpontja és a következő EP választások között
kevesebb, mint hat hónap telik el, akkor a horvát szábor saját képviselői közül kerül kijelölésre a
12 fő. Ha hat hónapnál hosszabb időtartamról van szó, akkor Horvátországban ad hoc EP
választásokat kell tartani. Az Európai Tanács esetében a csatlakozási szerződés úgy rendelkezik,
hogy ha 2014. október 31-ig az EiT, illetve a Tanács eljárásához minősített többségre van
szükség, akkor Horvátország súlyozott szavazati aránya 7 lesz, és legalább 260 igen szavazatra
van szükség az intézmény érvényes döntéséhez.

A csatlakozás időpontjától kezdődően 2014. október 31-ig egy biztos fogja képviselni az országot
a Bizottságban, akit a Bizottság elnökével egyetértésben és a Parlamenttel konzultálva a Tanács
nevez ki minősített többséggel, és akinek a hivatali ideje a többi biztoséval egyidejűleg jár le. Az
új tagállam egy főt delegálhat a Bíróságba és a Törvényszékhez is, hivatali idejük 2015. október
6-ig, illetve 2013. augusztus 31-ig tart.

Horvátország a Gazdasági és Szociális Bizottságban, valamint a Régiók Bizottságában, 9–9 fővel

képviselteti magát, s a testületek tagjainak létszámát a csatlakozás időpontjától a hivatali
időszakuk lejártáig ideiglenesen 353 főre növelik.

Horvátországot csatlakozásának időpontjától a kinevezett igazgatója képviseli az Európai

Beruházási Bank Igazgatótanácsának munkájában, akinek hivatali ideje akkor jár le, amikor a
2017-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentést vizsgálják. Az EU új tagállama ezen kívül
képviselteti magát minden a szerződésekkel létrehozott bizottságban, ügynökségben és
csoportban, s tagjainak kinevezése a csatlakozáskor hivatalban lévő tisztségviselőkével egy
időpontban ér véget.

Az átmeneti rendelkezések másik része pénzügyi vonatkozású. A csatlakozási szerződés

meghatározza az Európai Beruházási Bank horvát tőkerészesedését (42 720 000 euró) és a
Szén- és Acélipari Kutatási Alapba történő befizetési kötelezettségét (494 000 euró). Előbbit
nyolc, utóbbit négy részletben kell befizetnie, s az utolsó részletre 2018-ban kerül sor. A
dokumentum rendelkezik a 2006. július 17-i 1085/2006/EK tanácsi rendelettel létrehozott
előcsatlakozási eszköz (IPA) és a határokon átnyúló együttműködések keretében nyújtott
pénzügyi támogatásokról is, melyeknél a támogatások odaítélése és a kifizetések Zágráb
kompetenciájába tartozik, kivéve a Horvátország és Magyarország, valamint Horvátország és
Szlovénia közötti, határokon átnyúló programokat.

A csatlakozást követő egy év során az EU ideiglenes pénzügyi támogatást (átmeneti támogatási

eszköz) ad az uniós jogharmonizáció keretében végrehajtásra kerülő igazgatási, igazságügyi és
intézményi kapacitások bővítésére, melynek 2013-ra előirányzott összege 29 millió euró. Az
ideiglenes schengeni támogatási eszköz keretében rendelkezésre álló 120 millió euró (2013-ban
40 millió, 2014-ben 80 millió euró) a csatlakozástól 2014 végéig segíti Horvátországot az EU külső
határain a schengeni vívmányok megvalósításában és a külső határellenőrzések
végrehajtásában. Az ideiglenes pénzforgalmi támogatási eszköz 2013-ban 75, míg 2014-ben
28,6 millió euróval segíti elő a nemzeti költségvetés likviditásának javítását.

A Strukturális és Kohéziós Alapok esetében az Unió fenntartja 2013as kötelezettségvállalását,

vagyis a 449,4 millió euró támogatást, melynek egyharmada a Kohéziós Alapokra vonatkozik,
továbbá biztosítja az Európai Halászati Alap keretében a 8,7 millió euró kifizetését. Mindegyik
alapra vonatkozóan megállapításra kerül, hogy a következő pénzügyi időszakban Zágrábnak a
kötelezettségvállalási előirányzatokban nyújtandó összegek kiszámítása az uniós jogszabályok
figyelembe vételével fog történni, s a fokozatos bevezetés elve alapján ez 2014-ben 70%, 2015-
ben 90%, s csak 2016-ban éri el a 100%-ot. Az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési
Alapból az ország a csatlakozás évében 27,7 millió eurót kap, utána pedig az átmeneti
rendelkezések lépnek életbe.

A negyedik fejezetet az Egyéb rendelkezések zárják, melyben a Bizottság megerősíti, hogy

szorosan nyomon követi Horvátország valamennyi kötelezettségvállalását, köztük azokat is,
amelyeket a csatlakozás időpontjára kell teljesítenie. Az ellenőrzési mechanizmus széles tárháza
kerül alkalmazásra, így az EK és tagállamai, valamint a Horvát Köztársaság közötti Stabilizációs
és Társulási Megállapodás keretében folytatott párbeszéd, szakértői értékelési missziók, az
előcsatlakozási gazdasági program, költségvetési jelentések, ha szükségessé válik a horvát
hatóságoknak eljuttatott korai figyelmeztető levelek. A Bizottság 2011 őszén az elért
eredményekről jelentést készít, majd egy év múlva átfogó jelentést ír az Európai Parlamentnek
és a Tanácsnak. A Bizottsági ellenőrzés és a félévente megírt jelentések elsősorban az alábbi –
már sokszor kritika alá vett – területekre fognak kiterjedni: alapvető jogok, igazságügyi reform,
igazságszolgáltatás hatékonysága, a korrupció és szervezett bűnözés elleni hatékony fellépés, a
háborús bűnökkel kapcsolatos ügyek pártatlan rendezése, a szabadságon, biztonságon és a jog
érvényesülésén alapuló térség kialakítása, a versenypolitika terén tett kötelezettségvállalások,
az acél- és hajóépítő-ipar szerkezetátalakítása. Ha valamely kérdés rendezése aggodalomra
adna okot, ebben az esetben a Bizottság javaslatára a Tanács minősített többséggel bármilyen
intézkedést foganatosíthat. A csatlakozást követő három évben a gazdaság valamely területének
tartós romlása esetén Zágráb felhatalmazást kérhet védintézkedések megtételére, s ugyanezen
jog megillet bármely tagállamot is Horvátországgal szemben. Ha az új tagállam nem teljesítené
a csatlakozási tárgyalások során vállalt kötelezettségeit, s az a belső piac működését súlyosan
érinti, akkor a Bizottság a csatlakozást követő harmadik év végéig jogosult a megfelelő
védintézkedések meghozatalára, melyek csak a kötelezettségvállalás teljesítéséig tarthatóak
fenn. A csatlakozási szerződés alapján hasonló intézkedéseket foganatosíthat az EU a közösségi
jogszabályok átültetésének hiányossága esetén is.

A csatlakozási szerződés ötödik része az okmányban foglaltak végrehajtására vonatkozó

intézkedéseket veszi számba, így az uniós intézmények eljárási szabályzatának kiigazítását és
az intézmények jogi aktusainak alkalmazhatóságát.

Az ötödik fejezet záró rendelkezései egyrészt megerősítik, hogy a szerződéshez csatolt 9

melléklet, valamint a függelékek és a jegyzőkönyv is szerves része az okmánynak, másrészt
felsorolják azon az elsődleges joganyaghoz tartozó dokumentumokat, amelyeket eljuttatnak
Horvátország számára.

Az első számú melléklet számba veszi azon egyezményeket, melyekhez Zágráb az uniós
tagsággal egyidőben csatlakozik, a második a schengeni vívmányokhoz kapcsolódó és
Horvátország számára kötelező jogi aktusok listáját, a harmadik az intézmények által elfogadott
jogi aktusok kiigazítását, a negyedik pedig egyéb állandó rendelkezéseket tartalmaz.

A horvát uniós csatlakozás egyik sajátossága a feltételesség, illetve a kritériumok maradéktalan

teljesítése, így érdemes részletesebben is áttekinteni az ötödik mellékletben található átmeneti
intézkedéseket és mentességeket.

Az áruk szabad mozgására vonatkozóan Horvátországnak alkalmaznia kell az Európai Parlament

és a Tanács 2001/83/EK irányelvét az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi
kódexéről, s azon gyógyszerek esetében pedig, melyek nem tartoznak a rendelet alá és a horvát
jogszabályok alapján kerültek kibocsátásra a csatlakozástól számított négy év alatt kell az uniós
vívmányokat bevezetni.

A személyek szabad mozgása az egyik legvitatottabb feltétel volt a tárgyalások során. A

szerződés alapján az uniós tagállamok saját nemzeti szabályozásuk alapján, vagy kétoldalú
megállapodásokkal a csatlakozást követő kétéves időszakban korlátozhatják a szabad
munkavállalást területükön, majd a Bizottság jelentése alapján a Tanács felülvizsgálja az
átmeneti rendelkezéseket, fenntartva a tagállamok jogát ezen megszorítás további három évig
történő alkalmazására, sőt a munkaerőpiacon kialakuló súlyos zavar esetén összesen hét évig is
érvényben maradhat a korlátozás.

A tőke szabad mozgása tekintetében Horvátország hét éven keresztül fenntartja a

mezőgazdasági földterületek megszerzésének korlátozását, s ezen átmeneti időszak lejárta után
amennyiben súlyos zavar alakulna ki a mezőgazdasági földterületek piacán, Zágráb kérheti a
Bizottságtól a derogáció három évvel történő meghosszabbítását, mely már nem lehet általános,
minden földre kiterjedő rendelkezés, hanem csak meghatározott, különösen érintett területekre
vonatkozhat.

Fontos szerepet játszanak a mezőgazdasághoz kapcsolható derogációk. Horvátország egy éves

mentességet kapott a Tanács 2006. március 20-i 510/2006/EK rendeletének bevezetése alól,
mely a mezőgazdasági termékek és élelmiszerek földrajzi jelzéseinek és eredetmegjelöléseinek
oltalmáról szól. A dokumentum megnevezi azon termékeket – pl. domaéa marmelada (házi
lekvár) és a Mlado vino portugizac borok –, melyeket Zágráb a csatlakozás időpontjában meglévő
készletek erejéig szabadon forgalmazhat, valamint pontosan meghatározza a 2009. január 19-i
73/2009/EK rendelet bevezetésének ütemezését a közvetlen mezőgazdasági kifizetésekről és
azok visszatérítésével kapcsolatban.

A feltételek 5. csoportja az élelmiszerbiztonsággal, állat- és növényegészségügyi politikával

kapcsolatos mentességeket veszi számba, így a tojótyúkok tartásáról (egy év), az állati eredetű
élelmiszerek higiéniai szabályairól (2015. december 31.), a vetőmagok forgalmazásáról (2014.
december 31.), és mentességet ad a neumi folyosón áthaladó termékek állat-egészségügyi
vizsgálatai alól.

A 6. pont Horvátország számára igen fontos, a halászattal kapcsolatos átmeneti intézkedésekkel

foglalkozik. A dokumentum rögzíti, hogy az állam Nyugat-Isztrián az 50 méternél sekélyebb
vizeken, a parttól 1,5 mérföld távolságig 2014. június 30-ig ideiglenesen továbbra is használhatja
a fenékvonóhálót, valamint 2000 hajóig bezárólag „a személyes szükségletek fedezésére
szolgáló kisléptékű” halászat esetében 2014. december 31-ig engedélyt kap 200 méter
hosszúságú kopoltyúhálók alkalmazására.

A derogációk 7. csoportja a közlekedéshez fűződik. A szerződés alapján Horvátországban a

Tanács 1992. december 7-i 3577/92/EGK rendeletének elfogadása mellett ideiglenesen, 2016.
december 31-ig érvényben maradhatnak a tengeri fuvarozás terén a csatlakozás előtt megkötött
szerződések, továbbá a horvát kikötők közötti körutazások lebonyolítása 2014. december 31-ig
még mindig Horvátország lobogója alatt horvát hajók kezében összpontosulhat. A
csatalakozástól számított két évig – mely újabb két évvel meghosszabbítható – a nyugat-balkáni
államban letelepedett vállalkozások nem végezhetnek kabotázst a többi tagállamban.

Zágráb mentességeket kapott az adók területén is, s a dokumentum részletesen taglalja a

cigaretták jövedéki adója és a számlaadási kötelezettség elengedésének lehetőségeit. A 9. rész
a személyek határátlépését szabályozza, s a schengeni vívmányok életbe lépéséig fenntartja
Horvátország, valamint Bosznia-Hercegovina határán a közös határátkelőhelyeket.

A 10. fejezet a környezetvédelem területén az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását

szabályozó 2003/87/EK EP és Tanácsi irányelv alkalmazásának bevezetéséről és a közben adott
derogációkról rendelkezik. Foglalkozik az uniós levegő- és vízminőség, valamint
hulladékgazdálkodási szabályok bevezetésének átmeneti mentességével, a
környezetszennyezés integrált megelőzésével és csökkentésével, és megnevezi, mely
intézményeknél meddig tekintenek el (2014 és 2017 közé téve a beszüntetést) a káros
környezetszennyező anyagok kibocsátásának tilalmától. A vegyi anyagok regisztrálásáról,
engedélyezéséről és korlátozásáról szóló 1907/2006/ EK rendelet bevezetését illetően Zágráb
hat, illetve 12 hónap alkalmazkodási időszakban részesült.

A hatodik melléklet a vidékfejlesztéssel foglalkozik, míg a hetedik a Horvát Köztársaság által a

csatlakozási tárgyalások során tett konkrét kötelezettségvállalásokat veszi számba. Ezek: az (1)
igazságügyi reform, (2) az igazságszolgáltatási szervek függetlensége, elszámoltathatósága és
pártatlansága, valamint (3) hatékonyságának további javítása, (4) a háborús bűnökkel
kapcsolatos hazai ügyek kezelésének javítása, (5) az elfogulatlan nyomozáson és bírói ítéleteken
alapuló fellépés a szervezett bűnözést és a korrupciót érintő ügyekben, beleértve a magas szinten
tapasztalható visszaéléseket és a közbeszerzést is, (6) a hatékonyabb prevenciós intézkedések
a korrupció és összeférhetetlenség terén, (7) a kisebbségek védelme, (8) a menekültek
visszatérésének segítése, (9) az emberi jogok védelme és (10) további teljes körű együttműködés
a Jugoszláviával foglalkozó Nemzetközi Törvényszékkel.

A hajógyártás és acélipar kiemelt helyzetére utal, hogy külön (a nyolcadik és kilencedik)

mellékletek foglalkoznak a hajóépítő- és acélipar szerkezetátalakítására vonatkozó horvát
kötelezettségvállalásokkal, s ezek végrehajtásának ellenőrzésére a Bizottság bármikor független
szakértőt küldhet az országba. (Council 2011g)

A csatlakozási szerződés megjelenését követően, október 6-án a horvát kormány elfogadta a

dokumentumot és annak záróokmány tervezetét, valamint határozatot hozott az aláírás eljárási
menetéről is, mely szerint Jadranka Kosor miniszterelnök és Ivo Josipovié köztársasági elnök
fogják hivatalosan aláírni a dokumentumot. A miniszterelnök ezzel kapcsolatban felhívta a
figyelmet arra a történelmi egybeesésre, hogy a döntésre azon a héten került sor, amikor
Horvátország függetlenségének 20. évfordulóját ünnepli (október 8.). (Government 2011b)

A csatlakozási folyamat befejezésének következő lépéseit az Unió fő intézményei – Bizottság,

Parlament és a Tanács – hozzájárulásai jelentették. A Közösség részéről először az Európai
Bizottság támogatása született meg. A testület 2011. október 12-én jelentette meg az évenként
kiadott a további bővítésekre vonatkozó (Nyugat-Balkán, Törökország és Írország) politikáját, s
ennek részeként az érintett országokról szóló éves jelentését. A Horvátországról szóló utolsó
jelentés is része ezen dokumentumnak. Ebben a Bizottság Zágráb tagságra történő felkészültségi
szintjét elegendőnek tartotta és megállapította, hogy az állam megfelel a politikai feltételeknek,
viszont további feladatok állnak még előtte a 2013. július 1-jei tagsághoz a gazdasági és az uniós
vívmányokkal kapcsolatban. A testület megerősítette azt az Egyebek fejezetben megfogalmazott
feltételt, hogy továbbra is figyelemmel kíséri és ellenőrzi, hogy Horvátország teljesíti-e a
csatlakozási tárgyalások során vállalt valamennyi kötelezettségét, amelyeknek a csatlakozás
időpontját megelőzően kell megfelelnie. Ezen monitoring elsősorban az igazságszolgáltatás, a
korrupció elleni hatékony küzdelem, az alapvető jogok érvényesülése, a szabadság és a
biztonság és a versenypolitika terén vállalt kötelezettségekre vonatkozik. A Bizottság fenntartotta
magának azt a jogot, ha ezen kérdésekben problémák merülnének fel, akkor korai figyelmeztető
leveleket küld a horvát hatóságoknak, sőt az Európai Unió Tanácsának is javasolhat
intézkedéseket. Elégtelenség esetén életben tartotta a csatlakozási szerződésben megállapított
különböző védzáradékok érvényesítésének lehetőségét a horvát hajógyártás és acélipar állami
támogatására vonatkozó egyedi mechanizmus alkalmazására. A Bizottság kiemelte
Horvátország kötelezettségvállalásának fontosságát azzal kapcsolatban, hogy a régióban még
mindig fennálló és Zágrábot is érintő kétoldalú kérdések esetében nem gördít akadályt más
tagjelölt országok csatlakozása elé. Mindezek alapján a Bizottság pozitív véleményét fejezte ki a
Tanácsnak a Horvát Köztársaság Európai Unióhoz történő csatlakozását illetően. (COM 2011c)

Az Európai Parlament Külügyi Bizottsága 2011. október 20-án tárgyalta meg Hannes Swoboda
raportőr a horvát csatlakozási szerződés tanácsi határozatáról szóló jelentéstervezetét. A vita
során ehhez az EP testülete 113 kiegészítést nyújtott be, de ezek túlnyomó része magyarázó
jellegű, pontosította a szerződés szövegét. A kiegészítések közül érdeminek tekinthető a német
szociáldemokrata Bernd Posselt javaslata, melyben felszólította a tagállamokat a horvát
csatlakozási szerződés gyors ratifikációjára, vagy a francia szocialista Pervenche Beres azon
kérése, hogy a régi tagok ne alkalmazzanak átmeneti rendelkezéseket a munkaerő szabad
áramlása előtt – csak akkor, ha komoly zavarok mutatkoznának a nemzeti munkaerőpiacon –
annak ellenére, hogy a tárgyalások során erről kölcsönös egyezség született. A svéd
szociáldemokrata-párti képviselő Goran Farm kiegészítése a médiaszabadsághoz fűződött,
Lorenzo Fontana és Fiorello Provera a vallásszabadsággal és a szocializmus idején elkobzott
egyházi vagyon visszaadásával foglalkozott, három holland Zöldpárti képviselő a 2010 nyarán
lezajlott spliti „LMBT büszkeség” felvonulás résztvevőivel szembeni erőszakos cselekmények
kivizsgálását kérte a horvát hatóságoktól, és stratégiai intézkedések meghozatalát a hasonló
incidensek elkerülésére. Ketten a háborús bűnösök elleni hatékonyabb fellépés érdekében az
intézményi kapacitás növelését és a mintegy 1100, a szerb kisebbség ellen elkövetett
kivizsgálatlan eset megoldását kérték. A bolgár származású kereszténydemokrata Nadezda
Neinski a pártfinanszírozás átláthatóságát, míg a román kereszténydemokrata Monica Luisa
Macovei és Traian Ungureanu a bírói kar kinevezése során az egységességre és az objektívitásra
hívta fel a figyelmet kiegészítése során. (EP 2011e, Daily-Tportal 2011)

Az Európai Parlament Külügyi Bizottságának szavazására 2011. november 17-én került sor, a
grémium ezen a napon Strasbourgban tűzte napirendjére a csatlakozási szerződésről szóló
jelentéstervezetet, melyet meggyőző végeredménnyel, 63 igen, egy nem szavazattal és egy
tartózkodással támogatott. (EP 2011f) A testület a korábban megfogalmazott feladatok teljesítése
és reformok folytatása mellett a horvát csatlakozási szerződés elfogadását javasolta, és ezen
indítványát eljutatta a Tanácsnak, a Bizottságnak, a tagállamok és Horvátország parlamentjeinek
és kormányainak.

A Külügyi Bizottság ülésén elfogadásra került továbbá a Horvátország európai uniós tagságra
irányuló kérelméről szóló jelentéstervezet is (59:2:3), melyben felhívták Zágráb figyelmét, hogy a
tárgyalások befejezése után is folytatnia kell a megkezdett reformokat. A dokumentumok
jelentőségét az adja, hogy ezek az Európai Parlament döntése előtt annak plenáris ülésén is
megvitatásra kerültek. (EP 2011h, EP 2011i)

Ezen egyeztetések után 2011. december 1-jén az Európai Parlament is napirendjére tűzte és
564 igen szavazattal, 38 nemmel és 32 tartózkodással elfogadta a Horvátország uniós
csatlakozását támogató jelentést. A szavazást megelőző parlamenti vitában a képviselőtestület
is megerősítette, hogy Zágrábnak még számos tennivalója van a 2013. július 1-jére tervezett
csatlakozásig, hiszen a horvát csatlakozási folyamat nem fog lezárulni a szerződés december
9-re tervezett aláírásával. A munkát a csatlakozásig, sőt még azt követően is ugyanolyan
energiával kell folytatni, hogy az ország teljes mértékben megfeleljen az EU jogszabályainak és
értékeinek. Stefan Füle bővítési biztos hozzászólásában aláhúzta, hogy a parlamenti „igen”
kiállást jelent Horvátország, a Nyugat-Balkán régió és az Európai Unió bővítési politikája mellett,
de a Bizottság az elkövetkezendő másfél évben szigorúan ellenőrzi a horvát reformokat,
különösen az igazságügy, a korrupció ellenes harc és a háborús bűnösök felkutatása terén,
vagyis a 23-as tárgyalási fejezet vonatkozásában. Az EU-biztos elmondta azt is, hogy a horvát
nehézségekből okulva a Bizottság módosítani fogja a csatlakozás tárgyalási mechanizmusát,
amennyiben a 23. fejezetet az elsők között fogják megnyitni, végig figyelemmel kísérik, és az
utolsók között fogják lezárni.

Az Európai Parlament 2011. december 1-jei állásfoglalása Horvátország európai uniós tagságra
irányuló kérelméről ismét kihangsúlyozta, hogy a csatlakozásig mely területeken szükséges
pozitív eredményeket elérnie Zágrábnak: így az igazságügy, a belügyek és az alapvető jogok
terén vállalt kötelezettségek, a média szabadságának védelme, az igazságügyi reform
folyamatos végrehajtása és az igazságügy hatékonysága, a háborús bűnökkel kapcsolatos ügyek
részrehajlás nélküli kezelése, a korrupció elleni küzdelem, a kisebbségek védelme, a
határellenőrzés, a rendőrségi együttműködés, a szervezett bűnözés elleni harc, a polgári és
büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, valamint a versenypolitikában a
hajóépítő- és az acélipar átszervezése érdekében vállalt kötelezettségek.

Az EP által elfogadott dokumentumban azt is rögzítették, hogy a testület figyelemmel fogja követni
az ellenőrzési folyamatot, és felszólítja a Bizottságot, hogy rendszeresen adjon tájékoztatást
arról, milyen mértékben teljesítik a horvát hatóságok a csatlakozási szerződésben vállalt
kötelezettségeiket annak érdekében, hogy a 2013. július 1-jei csatlakozáskor teljes körűen el
tudják látni a tagsággal járó kötelezettségeiket.

Az EP ismét hangot adott a Közösség elégedetlenségének a korrupcióellenes harc, a politikusok,

köztisztviselők és a bírói kar elszámoltathatóságának, a háborús bűnösök felelősségre vonása
és az igazságügy további reformjait illetően, és felhívta a figyelmet az adminisztratív kapacitások
további bővítésére ezen kérdések megnyugtató rendezésére. A horvát integráció szempontjából
pozitívumként értékelhető annak megerősítése, hogy az EP külön jogi eljárás útján kívánja
rendezni a Lisszaboni Szerződés kapcsán megfogalmazott ír kérdéseket, valamint Csehország
kimaradását az Alapjogi Charta hatálya alól, s ezeket nem kapcsolja össze Horvátország
csatlakozásával, annál is inkább mert előzőek alapja az EUSZ 49. cikke, a horvát csatlakozásé
pedig az EUSZ 48. cikke, ezért jogilag nem is lehet azokat egyetlen közös jogi aktusba foglalni.

A testület felhívta a Tanács és a Bizottság figyelmét a 2013-as költségvetés módosításának

szükségességére, hiszen a jelenlegi 2007–2013 közötti költségvetés elkészítésekor még nem
lehetett tudni a horvát csatlakozás dátumát, s ezért nem is tervezték be a Zágrábnak járó uniós
forrásokat. A horvát csatlakozás változtatásokat tesz szükségessé az európai parlamenti
képviselői helyek szerződésekben foglalt legnagyobb száma vonatkozásában is. Ezért az
Európai Parlament a grémium új összetételét meghatározó javaslatát jóval a 2014-es választások
előtt az EUSZ 14. cikke (2) bekezdésének megfelelően fogja benyújtani.

Az Európai Parlament 2011. december 1-jén kelt állásfoglalását megküldte a Tanácsnak, a

Bizottságnak, valamint a tagállamok és a Horvát Köztársaság kormányának és parlamentjének.
(EP 2011j, EP 2011k)

A csatlakozási szerződés aláírása előtti utolsó kötelezettség, a Tanács hozzájárulásának

megszerzése volt. Az Általános Ügyek Tanácsának ülésére 2011. december 5-én került sor,
melyen a testület örömmel vette tudomásul a Bizottság október 12-én adott pozitív véleményét,
az EP december 1-ji egyetértését, melyek lehetővé teszik a szerződés aláírását. A
külügyminiszterek a magas szintű horvát felkészültség mellett felhívták a figyelmet a kérdéses
ügyekben való további reformok szükségességére és a csatlakozásig való megoldására, melyet
a Közösség folyamatosan figyelemmel kíván kísérni. Üdvözölték a Horvátország által 2011
júliusában elfogadott „Az európai értékek Délkelet-Európában való előmozdításáról” szóló
nyilatkozatát, melyben Zágráb vállalta, hogy kiáll a térségben az uniós bővítés mellett, és
támogatja a béke, a jólét, a szabadság, a jogállamiság, a demokrácia és a szociális piacgazdaság
európai értékeinek megerősítését. Ugyanakkor a testület felhívta az ország figyelmét a regionális
kapcsolatok elmélyítésének szükségességére és a kétoldalú kérdések – különös tekintettel a
menekültkérdésre és a határvitákra, az eltűnt személyekre és a tulajdon visszaszolgáltatása –
megoldására, ezért örömmel vették a horvát parlament 2011. október 21-i nyilatkozatát arról,
hogy a bilaterális problémák nem lehetnek akadályai a további bővítéseknek. (Council 2011h)

Mindezek után december 9-én az EU csúcson sor kerülhetett a csatlakozási szerződés

ünnepélyes aláírására, melyet horvát részről a horvát szábor korábbi döntése értelmében Ivo
Josipovié köztársasági elnök és Jadranka Kosor ügyvezető miniszterelnök,1 az Unió oldaláról
pedig az állam- és kormányfők – kezdve Belgiummal és befejezve az Egyesült Királysággal –
láttak el kézjegyükkel. Az ünnepélyes ceremónia kilenc óra ötven perckor vette kezdetét, és
hozzászólásokkal indult. A történelmi pillanatban köszöntötte az egybegyűlteket Herman Van
Rompuy, majd a soros elnökséget betöltő Donald Tusk. Az Európai Tanács elnöke nemcsak
Horvátország, hanem az Unió számára is meghatározó lépésnek tartotta a szerződés aláírását,
mely ismét bebizonyította a Közösség elkötelezettségét az európai értékek és a bővítések
folytatása mellett. Kiemelte, hogy a Nyugat-Balkán integrációja kiváló példával szolgál arra,
hogyan növelte a stabilitást, a biztonságot és fejlődést az európai perspektíva egy olyan régióban,
amelyben tizenöt évvel ezelőtt még háború dúlt. (EC 2011b) Majd Jerzy Buzek, az Európai
Parlament elnöke emelkedett szólásra és beszédet mondott Barroso, a Bizottság elnöke, aki
Horvátország elkötelezettségére és eredményeire helyezte a hangsúlyt, rámutatva arra, hogy az
állam teljesítette a szigorú kritériumokat, s ebben kiemelt szerepe van a horvát vezetés mellett a
horvát lakosságnak, mely az átmenet nehéz időszakában is kitartott az integráció mellett.
(Barroso 2011c) Ezután szót kapott a Horvát Köztársaság elnöke, Ivo Josipovié és
miniszterelnöke Jadranka Kosor is. Mindketten történelmi jelentőségűnek tartották a horvát
csatlakozást, az állam visszatérését az európai népek családjába. Az aláírás tíz óra huszonöt
perckor kezdődött és mindössze húsz percig tartott. Az aláírással Zágráb számára lehetővé vált,
hogy aktív megfigyelőként – felszólalási jog nélkül – részt vehessen az uniós intézmények
munkájában, s közvetlenül is megismerhesse azok működését és döntéshozatali
mechanizmusát. Jadranka Kosor a ceremónia végeztével azonnal le is ülhetett az állam- és
kormányfők asztalához a csúcstalálkozón.
1 A 2011. december 4-én lezajlott horvát parlamenti választások belpolitikai váltást
eredményeztek, a horvát csatlakozást sikerre vívő konzervatív HDZ mindössze 47 parlamenti
helyet szerzett meg, s átadta helyét a Szociáldemokrata Párt vezette koalíciónak, mely 80
parlamenti férőhellyel bír a 151 fős száborban. Így Jadranka Kosor már csak mint ügyvezető
miniszterelnök írhatta alá a csatlakozási szerződést.

4.13. Az Európai Unió pénzügyi támogatása Horvátországnak

Az Európai Unió által Horvátországnak nyújtott pénzügyi támogatásokat, azok célja és összetevői
alapján négy nagy csoportra1 oszthatjuk, s elemezve ezeket egyértelműen látható, hogy az eseti
jellegű kezdeti támogatásoktól hogyan haladunk az egyre átláthatóbb és pontosan meghatározott
célokra biztosított pénzügyi segítség irányába.

Az első etap az 1991 és 1999 közötti időszakot öleli fel, melyben az EK/EU 5,5 milliárd euróval
segítette a térség országait a nemzetépítés és rendszerváltás nehézségeinek megoldásában.
Ebben a korszakban a Közösség még nem alakította ki a régióval kapcsolatos stratégiáját, így
nem csoda, hogy a támogatás is ad hoc jellegű segélyezésekben – legtöbbször a háború miatti
sürgős szubvenciókban – merült ki.

A kilencvenes évek elején Horvátország is főként humanitárius segélyeket kapott a Közösségtől

az ECHO programon keresztül, melyeknek fő célja a háború sújtotta térségek problémáinak
megoldása és a menekültek visszatérésének támogatása. Az ECHO humanitárius segélyeihez
képest az 1996-ban útjára indított OBNOVA előrelépést jelentett, mert jóval konkrétabb és
átgondoltabb politikát takart. Az 1996 és 2000 közötti időszakban a programból Horvátország
59,15 millió euró támogatásban részesült, melynek túlnyomó részét (53,2 millió) a menekültek
viszatérésére fordították. A fennmaradó források a háború pusztította területek rekonstrukcióját
és az újjáépítést szolgálták. (CODEF 2009)

A Nyugat-Balkán államai számára az első korszak legjelentősebb, már hosszú távú

fejlesztésekre, főként a demokratikus intézményrendszer kiépítésére meghirdetett programja, a
PHARE horvátországi bevezetésére a kérdéses időszakban csak egy rövid kísérlet történt 1995
júniusában, de a harcok augusztusi kiújulása miatt felfüggesztették. (lásd 4.1 fejezet)

Ezen programok Horvátországra vonatkozó teljes költségvetése az 1991–1999 közötti

időszakban 366 millió euró volt, melyből az első öt évben 205 millió euró, míg az 1996 és 2000
közötti időszakra ennél kevesebb,161 millió euró támogatást kapott Zágráb. Ezzel a nyugat-
balkáni államok közül a legkevesebb forrás jutott az országnak, melyre magyarázatot ad a
Közösség és Horvátország hivatalos kapcsolatainak hiánya a tudmani érában. S ez az oka annak
is, hogy a kilencvenes évek programjainak koordinálása Brüsszelből, az EU közvetlen felügyelete
mellett történt, a források szétosztásáért felelős irányítóhatóság is itt működött. (lásd 3.5 fejezet)
(COM 2001a; CODEF 2009)

A Közösség támogatási politikájában mérföldkőnek számít és lényegi változást hozott a 2000 és

2006 közötti időszakban bevezetésre kerülő első strukturált pénzügyi és technikai támogatás, a
CARDS. (lásd 3.5 fejezet) Horvátország esetében a Stabilizációs és Társulási Megállapodáshoz
szorosan kapcsolódó CARDS program 2000 és 2004 között (2. szakasz) segítette az államot
abban, hogy aktívan részt vegyen a Stabilizációs és Társulási Folyamatban. Ebben az
időszakban, vagyis egészen addig, amíg Horvátország jogosulttá vált az előcsatlakozási
alapokból való részesedésre, a CARDS csatornáin keresztül 278,8 millió euró támogatás érkezett
az országba, egyrészt hazai programokra (260 millió), másrészt regionális beruházásokra. (COM
2001a, COM 2001d)

Horvátországban ezen négy év alatt a CARDS támogatások prioritásai a megvalósításra fordított

források csökkenő sorrendjében az alábbiak voltak:

 a menekültek visszatérésének előmozdítására, az újjáépítésre 74,70 millió euró (az összes támogatás 29,3%-
a);
 a beruházások támogatására, a kereskedelem fellendítésére és a szociális kohézióra 68,85 millió euró (27%);
 az igazságszolgáltatás és rendőrség reformjára, a migrációs problémák kezelésére és a szervezett bűnözés
elleni harcra 57,95 millió euró (22,6%);
 a közigazgatás reformjára, a helyi és regionális önkormányzatok fejlesztésére 41 millió euró (16,3%)
 a környezet védelmére, az intézményrendszer megszilárdítására, a tervezés és monitoring megvalósítására
12,50 millió euró (4,8%) támogatás érkezett.

Ezen kívül 29 közös projekt bevezetésére is sor került a CARDS program keretében, melyek
végrehajtására újabb kb. 23 millió euró dotációt utaltak át az ország számára. (Strategy
2004; COM 2001d)

A CARDS estében 2003-ban először nyílt meg a lehetőség Horvátország számára, hogy néhány
projekt esetében (ez 2003-ban és 2004-ben az összes program 50%-át jelenti) a forráselosztás
decentralizált formáját alkalmazza, vagyis az irányítóhatóság már nem Brüsszelben, hanem
helyben működött. Ennek során Zágráb jelentős tapasztalatokat szerzett a későbbi
előcsatlakozási alapok forráslehívásához. Azonban az is az igazsághoz tartozik, hogy a
tényleges CARDS-időszakban a fejlesztések igen kis hányada valósult meg, zöme csak néhány
évvel később teljesült, így a regionális politika terén csak igen kis változások történtek, a
modernizáció még váratott magára. (Dubalic–Manojlovic 2011)

15. ábra. A CARDS támogatások keretében Horvátország számára biztosított források

2001–2004 között (millió euró)

A harmadik szakaszban, 2005-ben és 2006-ban Horvátország mint tagjelölt és a csatlakozási

tárgyalásokat megkezdő ország részesült mindhárom előcsatlakozási alapból, melynek összege
2005-ben 105 millió eurót, míg 2006-ban 140 millió eurót jelentett. A demokratikus
intézményrendszer kiépítését elősegítő PHARE támogatásból mindkét évben 80-80 milliót, a
közlekedés fejlesztésére és környezetvédelemre fordítható ISPA alapból 25 millió és 35 millió
eurót kapott, míg a mezőgazdaság- és vidékfejlesztést megcélzó SAPARD támogatásból csak
2006-ban részesült, s ennek összege 25 millió eurót tett ki. (Bali 2012a, European 2005)

A támogatások negyedik szakasza az IPA bevezetésével veszi kezdetét. (lásd 3.5 fejezet)
Horvátország tagjelöltként az IPA által támogatott mind az öt területet forrásaiból részesedhet.
(COM 2004c, EC 2006c)

Az Európai Bizottság 2006 novemberére első körben négyéves programozási időszakra

vonatkozóan készítette el az IPA országokra és komponensekre lebontott keretprogramját, mely
időszakban az Unió 5740 millió eurót irányzott elő a térség országai számára, s ebből Zágráb
592,6 millió eurót kapott. 2013-ig újabb 5728 millió, a hétéves időszakban összesen 11 468 millió
euró támogatás jutott a térségnek az IPA program végrehajtására2, s Horvátország ebből 1071
eurót használhat fel a fejlesztésekre.

Horvátország többéves indikatív tervezési dokumentumai alapján került meghatározásra az IPA

által támogatott területekre biztosított pénzösszegek aránya. Az alábbi táblázat és diagram
bemutatja, hogy az Unió az öt komponens tekintetében milyen megoszlásban biztosította
Horvátország számára a forrásokhoz való hozzáférést. Ennek alapján körvonalazódnak a
leginkább fejlesztésre szoruló területek, így nem véletlen, hogy a legjelentősebb forrást a III. és
I. komponensek, a területfejlesztés, valamint az átmenet és az azt biztosító korszerű
intézményrendszer kialakítása kapták. Hangsúlyosan szerepel a vidékfejlesztés, tekintettel arra,
hogy Horvátország jelentős része rurális tér, és egyben különleges bánásmódot igénylő régiónak
számít. Közel azonos mértékű támogatást biztosít az EU az IPA keretein belül a humánerőforrás
fejlesztésére és határokon átnyúló kapcsolatok dinamizálására.

16. ábra. A Horvátországnak nyújtott IPA támogatások komponensek szerinti megoszlása (%)
Forrás: COM 2006c, COM 2010e alapján saját számítás és szerkesztés

10. táblázat. A Horvátországnak nyújtott IPA támogatás megoszlása 2007–2013 között (millió
euró)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Össz.
Az átmenet és intézményfejlesztés 49 45 45 39 39 40 38
299
támogatása ,6 ,4 ,6 ,5 ,9 ,9 ,5
9 14 15 16 15 16 16
105
Határokon átnyúló együttműködés ,7 ,7 ,9 ,2 ,9 ,1 ,7
47 49 56 58 59
45 62 379
Területfejlesztés ,6 ,7 ,8 ,2 ,3
11 12 14 15
16 16 18 104
Humánerőforrásfejlesztés ,4 ,7 ,2 ,7
25 25 25 26 27 27
Vidékfejlesztés 26 184
,5 ,6 ,8 ,5 ,3 ,7
141 151 154 156 159 162
Összesen 146 1 071
,2 ,2 ,2 ,5 ,6 ,9

Az előcsatlakozási támogatásokhoz való hozzáférés előfeltétele a megfelelő jogi és intézményi

környezet, valamint a hazai fejlesztési stratégiák és operatív programok dokumentációjának
kidolgozása. Utóbbi esetében az IPA II., III. és IV. komponensének végrehajtásához 12 Operatív
program készült. Ezek közül nyolc a II. célterülethez, vagyis a Szlovéniával, Magyarországgal,
Szerbiával, Bosznia-Hercegovinával és Montenegróval létrehozott határmenti
együttműködésekhez, valamint ezek között találhatóak az Adria, a Mediterráneum és a
Délkelet-Európa térségéhez kapcsolódó transznacionális operatív programok is. A
területfejlesztéshez három program látott napvilágot, melyek a regionális versenyképességet, a
környezetvédelmet és a közlekedést célozzák meg. A IV. komponenshez egy, a
humánerőforrás-fejlesztésének programja tartozik. Az I. célterület forrásainak elérését éves
tervezési dokumentumok biztosítják, és külön programozási dokumentum készült a
vidékfejlesztéshez. (CODEF 2009)

Az intézményi struktúra időre kiépült, bár időközben többszöri átalakításon ment keresztül,
ugyanakkor nehézséget jelent, hogy Horvátországban nem egyetlen irányítóhatóság kezében
van az IPA-források lehívása. Ezt a hiátust próbálta meg feloldani a horvát kormányzat azzal,
hogy 2004 júniusában felállított egy a miniszterelnök-helyettes vezetésével működő állandó
Kormányzati Koordinációs Csoportot. A Csoport tagjai a pénzügyminiszter, a külügyi és európai
integrációs ügyek minisztere, valamint a Fejlesztési Stratégiáért és az EU Alapok
Koordinációjáért Felelős Központi Hivatal államtitkára. (Central Office for Development Strategy
and Coordination of EU Funds – CODEF).

A Kormányzati Koordinációs Csoport összetétele jól tükrözi, hogy valójában három intézmény
kezében összpontosul a támogatások átfogó koordinálása. Egyrészt a Kül- és Európai
Integrációs ügyek Minisztériuma felelős a kétoldalú – mind az uniós, mind a Közösségen kívüli
államok vonatkozásban – támogatási programokért.3 A trió másik tagja a Pénzügyminisztérium,
s a legfontosabb szerepet a CODEF tölti be, mely az uniós előcsatlakozási alapokat ténylegesen
koordinálja. Ez egyben azt is jelenti, hogy a regionális fejlesztéseket elsősorban a CODEF
irányítja, és nem a Területfejlesztési, Erdészeti és Vízügyi Minisztérium. Utóbbi az IPA öt
komponense közül csak a határokon átnyúló együttműködésért és a területfejlesztéshez
kapcsolódó egyik elemért, a regionális versenyképességért – más ágazati minisztériumokkal
közösen – felelős hatóság. A III. területfejlesztési komponensen belül a környezetvédelem és a
közlekedés az érintett ágazati minisztériumok felügyelete alá került. A végrehajtás az utolsó két
komponens kivételével EU-Programok és Projektek Központi Finanszírozó és Szerződéskötő
Hatóságához került.

Az alábbi táblázat az egyes komponensek megvalósításáért felelős hatóságok és szervezeteket

szemlélteti, s jól látható, hogy az átláthatóság és koncentráció tekintetében sok tennivalója van
még a nyugat-balkáni államnak.

11. táblázat. Az IPA komponensekre lebontott intézményi struktúrája

IPA komponens Felelős hatóság Végrehajtó szervezet
Fejlesztési Stratégiai és EU- EU-Programok és Projektek
I. Átmeneti támogatás és
alapokat Koordináló Központi Központi Finanszírozó és
intézményfejlesztés
Hivatal – CODEF Szerződéskötő Hatósága – CFCA
II. Határokon átnyúló Területfejlesztési, Erdészeti és
CFCA
együttműködés Vízügyi Minisztérium;
Gazdasági, Munkaügyi- és
Vállalkozásügyi Minisztérium;
III. Területfejlesztés
Tudományos, Oktatási- és
Regionális CFCA
Sportminisztérium;
versenyképesség
Területfejlesztési, Erdészeti- és
Vízügyi Minisztérium
 Környezetvédelmi Minisztérium; Környezetvédelmi és
III. Területfejlesztés
Területfejlesztési, Erdészeti és Energiahatékonysági Alap; CFCA;
– környezetvédelem
Vízügyi Minisztérium Hrvatske vode
Tengerészeti, Közlekedési- és
III. Területfejlesztés
Infrastruktúra-fejlesztési HZ Infrastruktura d.o.o; CFCA
– közlekedés
Minisztérium
Gazdasági, Munkaügyi- és
Vállalkozásügyi Minisztérium;
IV. Humánerőforrás- Tudományos, Oktatási- és Horvát Munkaügyi Szolgálat;
fejlesztés Sportminisztérium; Szakmunkásképzési Ügynökség
Egészségügyi- és Népjóléti
Minisztérium
Mezőgazdasági, Halászati- és
Mezőgazdasági, Halászati- és
V. Vidékfejlesztés Vidékfejlesztési Minisztérium;
Vidékfejlesztési Minisztérium
SAPARD, IPARD Ügynökségek

Ezenkívül az operatív megvalósításhoz hat különböző felelős hatóság megszervezésére is sor

került, így a nemzeti IPA koordinátor, a stratégiai koordinátor, az illetékes akkreditációs
tisztségviselő, a nemzeti programengedélyező, a nemzeti alap és az ellenőrző hatóság végzi a
feladatokat.

A támogatásokhoz való hozzájutást dokumentumok szabályozzák, mind uniós részről, mind

Horvátország oldaláról. Alapját egyrészt a Csatlakozási Partnerség jelenti, mely a politikai
kereteket teremti meg, másrészt a többéves indikatív pénzügyi keret előirányzatai alapján a
Bizottság többéves indikatív tervezési dokumentumokat készít Horvátország számára. A három
évre szóló dokumentumok (2007–2009, 2008–2010, 2009–2011, 2011–2013)4 ismertetik a
Bizottság által kijelölt speciális célkitűzéseket és az előcsatlakozás támogatásával kapcsolatban
hozott bizottsági döntéseket.

Horvátország részéről is megtörtént a fejlesztések megtervezése, s ennek első lépését a

Stratégiai Fejlesztési Keretprogram 2006–2013 (Strategic Development Framework – SDF)
dokumentum elfogadása jelentette, mely meghatározza az EU követelményeknek megfelelő
nemzeti fejlesztési célokat. A dokumentum nagy előrelépést jelentett az elsősorban ágazati
politikában gondolkodó állam számára, hiszen integrálta az addig létező 17 ágazati fejlesztési
terv által előirányzott stratégiai változtatásokat. Kidolgozásra került a Horvát Köztársaság
Nemzeti Programja az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz, majd 2006-ban elfogadták a
Stratégiai koherenciakeret 2007–2013 dokumentumot is, mely az IPA III. (területfejlesztés) és IV.
(humán erőforrások) intézkedéseivel kapcsolatos stratégiát határozza meg. Elkészült az állam
Nemzeti Stratégiai Referenciakeretének (National Strategic Reference Framework 2012–13)
tervezete is, mely jelenleg a társadalmi vita stádiumában van. A csatlakozást követően a
dokumentum alapján juthat hozzá Zágráb a Strukturális és Kohéziós Alapok támogatásaihoz.
Ezen dokumentumok, illetve a cselekvési területeket intézkedésekké és projektekké lebontó
operatív programok jelentik az alapját az IPA támogatásokhoz való hozzájutásnak. (Gulyás 2010)

Az IPA átmeneti támogatás és intézményfejlesztési komponense vonatkozásában Horvátország

prioritásai: a civil társadalom erősítése, az alapvető jogok védelme, a kisebbségek integrációja,
a kormányzat és az NGO-k közötti párbeszéd erősítése a demokrácia, az emberi és kisebbségi
jogok terén, az igazságügyi és rendőrségi reform, a jogharmonizáció, az államigazgatás reformja,
az áruk szabad áramlása, a pénzügyi ellenőrzés megerősítése, a környezetvédelmi és a
nukleáris biztonságot szavatoló intézkedések, a közösségi programokban való részvétel.
A II. komponens operatív programjai a határon átnyúló együttműködésekben való részvételt
taglalják, különválasztva az uniós tagállamokkal (Szlovénia és Magyarország), valamint a SAP
alá tartozó államokkal (Bosznia-Hercegovina, Montenegró és Szerbia) kiépített kapcsolatokat, s
ezen kívül megnevezi az Adria programot, valamint Zágráb más transznacionális és regionális
együttműködésekben történő részvételét. (Bali 2012b)

A területfejlesztés három elemre tagolódik. A regionális versenyképesség legfőbb célkitűzése a

gazdaság versenyképességének fokozása és a fejlődésben lemaradó régiók támogatása,
valamint a technikai segítségnyújtás megteremtése. Ezen célok megvalósításának eszközei a
piaci környezet fejlesztése, az üzleti élet fellendülését támogató infrastrukturális fejlesztések, az
adminisztrációs hatékonyság fejlesztése, az elektronikus kereskedelem versenyképességét
támogató programok, tudástranszfer és a tudásalapú kezdő vállalkozások támogatása, az
operatív programok megvalósíthatóságának elősegítése.

A területfejlesztés második eleme a környezetvédelem, ahol prioritásként határozták meg az

integrált hulladékgazdálkodási rendszer megteremtését, a megfelelő vízellátás biztosítását, a
vízkészletek védelmét és a döntéshozók ezekhez is hozzárendelték a technikai segítségnyújtás
erősítését. A célok megvalósításának eszközrendszere változatos, így magában foglalja a
regionális és megyei szinteken létrehozandó új hulladékkezelő központokat, a hulladék által
erősen szennyezett területek kármentesítését, korszerű vízellátórendszer létrehozását, a
háztartási és ipari szennyvíz számára új szennyvíztisztító-telepek kialakítását, a csatornahálózat
fejlesztését, a projekt-előkészítés mechanizmusának erősítését.

A területfejlesztéshez rendelt harmadik elem a közlekedés, mely célterületen belül a horvát vasúti
és belvízi közlekedési rendszerek korszerűsítése és a technikai segítségnyújtás szerepel
prioritásként. Eszközei: a vasúthálózat rehabilitációja és továbbfejlesztése, a vasút
biztonságának és hatékonyságának növelése, a közlekedésre vonatkozó uniós előírások
teljesítésének támogatása, valamint a X. korridor vasútépítkezéseinek és a VII. korridor belső
vízi közlekedéshálózatának támogatása.

A IV., humánerőforrás-fejlesztés komponens a foglalkoztatás és fenntartható munkaerőpiac

megvalósítása mellett a nehéz helyzetben lévő rétegek társadalmi integrációjával, a humán tőke
szerepének növelésével, a foglalkoztathatósággal és az operatív programok megvalósításához
rendelt technikai segítségnyújtás hatékonyságával foglalkozik. Eszközei között a legfontosabbak
az aktív munkaerőpiaci politika kialakítása és bevezetése, a horvát foglalkoztatási szolgálat
támogatása, az oktatáshoz és képzéshez való hozzáférés biztosítása és a felnőttkori tanulás
erősítése.

Az IPA által támogatott V. komponens a vidékfejlesztés, mely területen a piaci hatékonyság

növelése, az agrár-környezetvédelmi intézkedések bevezetése, a vidékfejlesztés, a vidék
gazdasági potenciáljának növelése és a közösségi előírások megvalósítása fogalmazódott meg,
mint prioritás. (CODEF 2009; Central 2006)
1 A Nyugat-Balkán esetében három szakaszt szoktak megkülönböztetni, így az 1991–99, a
2000–2006 közötti, valamint a 2007-tel kezdődő etapot. Horvátország esetében a 2005–2006
évet külön szakaszként kezelem, hiszen a térségben egyedüli országként 2005-ben megkezdte
a csatlakozási tárgyalásokat, így részesülhetett az előcsatlakozási alapokból.
2 Az adatok nemcsak az egyes nyugat-balkáni országoknak nyújtott támogatásokat tartalmazzák,
hanem Izlandét, valamint a több kedvezményezettre vonatkozó segítségnyújtást is.
3 Egyetlen kivételt a Hollandiával kialakított MATRA program jelenti, melyet a CODEF koordinál.
4 Mivel 2013 az IPA utolsó költségvetési éve, a jelenlegi többéves indikatív pénzügyi keret
ugyanazon évekre vonatkozik, mint a korábbi, azaz 2011–2013-as időszakra.
 Összefoglalás – a horvát csatlakozás sajátos elemei

A keleti bővítés után Horvátország nemcsak az első, soron következő állam, mely az uniós tagság
küszöbén áll, hanem egy új bővítési kör, a Nyugat-Balkán integrálásának első sikeres országa is,
melyet remélhetőleg a régió többi állama követ.

A csatlakozási tárgyalások lezárása éppen húsz évvel azután következett be, amikor
Horvátország kikiáltotta függetlenségét (1991), s ezalatt a térséget felölelő két bővítési kört – a
2004-est és 2007-est – is elmulasztott. A közép- és kelet-európai, valamint dél-európai régió többi
rendszerváltó országa, mely hasonló, sőt néha a fejlettség alacsonyabb fokán állt, megelőzve
Horvátországot már tagja az Uniónak. Habár fejlettségi mutatói tekintetében Zágráb már alkalmas
lett volna a tagságra, mégis több belső, valamint az Unió részéről fennálló külső akadály
következtében hosszú időre a Közösségen kívül rekedt.

Horvátország elhúzódó, akadályokkal terhes Unió felé vezető útja – melynek végállomása
körvonalazódni látszik – a függetlenség kikiáltásával és annak megvédésére vívott hosszú
háborúval kezdődött, a háború utáni újjáépítéssel, a rendszerváltással és nemzetépítés
feladatával folytatódott, mindez terhelve a háború örökségével, a háborús bűnökkel és
bűnösökkel, valamint a menekültek visszatérésének problematikájával, végül meghozta az állam
nemzetközi elismertségét és eljuttatta az országot az Unió kapujába. Ezen megtett út utolsó
állomásaként, többszöri halasztó hatályú lépés után Horvátország éppen a függetlenség
kikiáltásának huszadik évfordulóján fejezte be az EU-val folyó hat évig húzódó tárgyalási
sorozatát és a magyar elnökség utolsó napján, 2011. június 30-án ideiglenesen lezárta az utolsó
csatlakozási fejezeteket is. (Council 2011e)

A kör azonban még nem zárult be, hiszen a csatlakozási szerződés aláírására csak 2011.
december 9-én, a brüsszeli csúcson került sor, melyet – a horvát alkotmány szerint 30 napon
belül –, 2012. január 22-én népszavazás követett. Szükség van minden tagállam ratifikációjára
is, mely ratifikációs folyamat, ha az előirányzott határidőre befejeződik, akkor az állam 2013. július
1-jével az EU 28. tagjává válik, mintegy 56 595 km2-nyi területtel és 4,4 millió lakossal gazdagítva
a Közösséget. A ratifikációs folyamat szemmel láthatóan hosszú időt vesz igénybe, s habár
egyetlen tagállam sem jelezte, hogy népszavazással kíván dönteni a horvát csatlakozás
ügyében, mégis adódhatnak problémák, különösen két ország esetében. Az egyik Hollandia, ahol
a kisebbségi kormányzás miatt bizonytalan a helyzet, míg a másik a nagy ellenlábas, Szlovénia,
ahol a még mindig fennálló határviták mellett gondot okozhat, hogy a 2011. december 4-ére kiírt
előrehozott parlamenti választások politikai váltást hoztak, s ez a horvát kérdés megítélésének
megváltozását eredményezheti.

A csatlakozási tárgyalások befejezése és a tényleges tagság közötti időszak két részre osztható.
Az első szakasz a csatlakozási szerződés aláírásáig tartott, mely időszakban a nyugat-balkáni
állam passzív megfigyelőként vehetett részt az EU munkájában. A második etapban, a
csatlakozási szerződés aláírásától a tényleges EU-taggá válásig, Horvátország aktív megfigyelői
státuszt kapva minden olyan uniós intézmény munkájával megismerkedhet, ahol a tagállamok
képviselői is jelen vannak, sőt hozzászólási joggal is rendelkezik, s ezzel felkészül az uniós
intézmények munkájában való teljes részvételre. Ezen csatlakozás előtti és ratifikációs
időszakban a Közösség szigorúan ellenőrzi a horvát vállalások teljesítését, különösen az utolsó
pillanatban lezárt fejezetek esetében, melynek megvalósítását a Bizottságra bízták, s a testület
erről félévente jelentést készít. Ugyanakkor azt is lényeges megemlíteni, hogy csupán a
megszokott előcsatlakozási monitoringról van szó – habár néhány bővítést fékező ország, mint
Franciaország, Nagy-Britannia, Hollandia és Belgium szigorított ellenőrzési mechanizmus mellett
kardoskodott –, mely csak a teljes jogú taggá válásáig tart és nem folytatódik 2013. július 1-je
után. Fékező mechanizmusként jelentkezik, hogy a végleges szöveg tartalmazza azt a kitételt,
miszerint ha Horvátország nem teljesít megfelelően 2013. július 1-jéig, akkor a Bizottság
javaslatára a Tanács meghozza a megfelelő intézkedéseket, ugyanakkor a kitétel pozitívuma,
hogy a szankció nem tartalmazza a csatlakozás idejének elhalasztását – annak ellenére, hogy
korábban több tagállam tett erre javaslatot –, így nem teremti meg a jogalapot a csatlakozási
időpont elnapolására. (Council 2011e)

Horvátország uniós csatlakozását a bővítési európaizáció újabb állomásaként foghatjuk fel.

1990-ig az európaizáció alapvetően a Közösség belső mechanizmusaként működött, melynek
során a tagállamok átvették és beültették hazai gyakorlatukba az európai kormányzás normáit és
szabályait. A rendszerváltás azonban jelentős változást hozott az európaizáció esetében is, s
egyre inkább kifelé irányult, tevékenységi köre kiterjedt a Közösség határain túlra is.
Schimmelfennig az európaizáció horizontjának ezen kitágulásában fontos elemnek tartja, hogy
az 1990-es évektől felgyorsult a bővítések sorozata, melyek közül a keleti bővítést emeli ki,
tekintve, hogy nemcsak méreteiben mutatott túl az eddigi bővítéseken, hanem a legnagyobb
változásokat is eredményezte. Az 1995 utáni bővítések során az EU számára elsőrendű
fontossággal bír, hogy a tagjelöltek átvegyék a közösségi vívmányokat, s csatlakozási
tárgyalások így valójában az európaizáció megnyilvánulásaként foghatóak fel, melynek során
megvalósul az adaptációs folyamat megtervezése és ellenőrzése. (Schimmelfennig 2012)

Tekintettel arra, hogy napjainkban az európaizáció fogalma egyre gyakrabban használatos az

Európai Unió és azon államok kapcsolatrendszerének leírására, melyek uniós perspektívával
rendelkeznek, így a Nyugat-Balkán, s a régión belül Horvátország integrálására ennek részeként
tekinthetünk. Az európaizációs folyamat keretein belül Horvátország számára megnyílt az út az
Európába való „visszatérés” előtt – utóbbi kifejezés ellen a horvátok tiltakoznak, hiszen mindig is
európainak tartották magukat –, miközben az Unió által közvetített politikai, gazdasági és
társadalmi normák belsővé váltak, lehetővé téve a csatlakozást. (Ágh 1998)

A Nyugat-Balkán országai esetében az európaizáció a szerkezetátalakítást, a modernizációt és

az európai értékek és normák hazai gyakorlatba való átültetését jelenti. Ezen értelmezésben a
Közösséghez újonnan csatlakozó, kevésbé fejlett államok gazdasági, társadalmi, politikai
modernizációjával azonosítható, mely először a mediterrán bővítés kapcsán került előtérbe, s ezt
Othon Anastasakis déli típusú európaizációként definiálja. (Anastasakis, 2005) Ennek alapján éles
határvonal húzható meg nemcsak az 1995 előtti és utáni bővítések között, hanem az ehhez
kapcsolható európaizációs folyamatok és az azt követő csatlakozások során tapasztalható
integráció között is. Ennek nyilvánvaló oka, hogy 1995-ig valójában olyan, Európa nyugati felén
található országok csatlakoztak, melyek tőkés piacgazdasággal és demokratikus
hagyományokkal rendelkeztek. A rendszerváltás után azonban a demokratikus átalakulás, a
gazdasági szerkezetváltás és piacgazdaság kezdeti stádiumában lévő kelet-európai, majd
délkelet-európai országok kérték felvételüket az Unióba, ahol az európaizációs folyamatok más
tartalommal jelentkeztek, így kívülről vezényeltek voltak, kényszerítő jelleget öltöttek, s egyben
feltételessé váltak.

Ezen analógia mentén Anastasakis tipológiáját kiegészíthetjük egy keleti, sőt bár sok
hasonlóságot mutat, mégis eltérő elemeket is felsorakoztató, a Nyugat-Balkán államait is érintő
délkeleti típusú európaizációval. Horvátország azonban nehezen illeszthető be ezen
kategorizálásba, speciális, „köztes” helyzetben van, lévén középúton helyezkedik el a keleti
típusú és a délkeleti típusú európaizáció között. A köztes helyzetre magyarázatot ad, hogy Zágráb
Unióhoz fűződő viszonya kevésbé mutat aszimmetrikus vonásokat, mint a Nyugat-Balkán többi
államáé, s bár az EU a régióhoz sorolja, de a differenciálás elve alapján megvalósuló bővítés és
Zágráb egyedülálló térségbeli integrációs sikerei is azt igazolják, hogy Horvátország sem
keletinek, sem délkeletinek nem mondható, így az európaizáció speciális típusát testesíti meg.
Az 1990-es évektől mindezek alapján az európaizáció fontos színterei a bővítések kapcsán a
csatlakozás előtt álló országok, melyekben az európaizáció magában foglalja a demokratikus
intézmények kiépítését, az alapvető emberi jogok tiszteletben tartását, a jogállamiság és
piacgazdaság kialakítását, melyek az európai integráció alapvető feltételei. Ennek alapján az
átalakulási folyamat felfogható úgy, mint egy „bővítési európaizáció”, mely jelentős mértékben
befolyásolja a tagjelölt megfelelését az uniós normáknak. Ez igaz Horvátország esetében is,
hiszen az állam a daytoni egyezmény óta az európaizációs folyamat során átvette az EU alapvető
értékeit és szabályait, s az ország folyamatosan ülteti át a hazai gyakorlatába az acquis
communautaire-t.

Horvátország csatlakozási folyamatának sajátosságai leírhatóak Grabbe bővítési

európaizációjának eszközeivel, melyekből a szerző ötöt nevez meg. Az első kapcsán az EU
modellként jelent meg Zágráb számára, mintát szolgáltatva a tagjelöltnek az intézményi és jogi
átalakulásra, a közösségi normák harmonizációjára. A szerző a pénzügyi forrásokat tekinti a
második eszköznek, hiszen az EU pénzügyi és technikai támogatást biztosít a tagjelöltek
csatlakozásának elősegítésére, s ezek Horvátország esetében is 1991 óta jelen vannak. Az
európaizáció harmadik eszköze, a kritériumok új, harmadik generációja, a benchmarking és
monitoring rendszerét takarja. Ezen első három elem általánosnak mondható és minden
tagjelöltre egyformán vonatkozik, míg a következő kettő országspecifikus. A negyedik eszköz a
tanácsadás és a twinning (ikerintézményi program), hiszen ennek segítségével valósítják meg a
tagjelölt intézményrendszerének uniós normák szerinti átalakítását. Az utolsó eszköz a taggá
válás lehetőségének biztosítása, ahogy Grabbe fogalmaz, a Közösség „nyitva tartja a kaput”,
melynek során hozzáférést biztosít a csatlakozási tárgyalásokhoz és a feltételek sikeres
teljesítése estén a csatlakozási folyamat következő lépcsőjéhez. (Grabbe 2005) Ezen utóbbi,
ellentétben a közép- és kelet-európai országokkal, a Nyugat-Balkán esetében vagy teljesen
hiányzik, vagy későn fogalmazódott meg, és az EU többször is élt a halasztó hatállyal, mely
kontraproduktív folyamatokat indított el az érintett országokban, így Horvátországban is, ahol az
EU támogatottsága jelentősen visszaesett, illetve nagy ingadozásokat mutatott.

A „bővítési európaizáció” során a Közösség a tagjelölt demokratizálódásának külső aktoraként

jelenik meg, s a bővítés eszközeit és feltételeit használja az átalakulás elősegítéséhez.
Ugyanakkor csak és kizárólag a bővítés eszközei nem lehetnek alkalmasak a modernizáció
véghezviteléhez, ebben a helyi szereplőknek, a belső erőknek is aktív részt kell vállalniuk.
(Zachar 2006) Horvátország esetében azonban a demokratikus átalakulás fő mozgatórugójává a
külső erő vált, lévén a belső reformok fő indikátora az Unióhoz történő csatlakozás mielőbbi
megvalósítása volt. Ilyeténképpen az EU által meghatározott csatlakozási feltételrendszer
teljesítése, valamint az uniós perspektíva felkínálása volt a demokratikus átalakulás fő
hajtómotorja. (Cierco 2009)

Horvátország csatlakozása, összevetve a keleti bővítéssel, számos új elemet tartalmazott,

melynek egyik fő sajátossága az európaizációhoz is kapcsolható feltételesség, s ezzel együtt a
növekvő elvárások, valamint az alapvetően kényszerítő jelleg, tekintettel az állam és az EU
aszimmetrikus erőviszonyára, mely nem tette lehetővé érdemi beleszólását a csatlakozás
menetébe. (Anastasakis, 2005) Zágráb európaizációja a feltételek teljesítésével valósul meg, mely
magában hordozza a teljes jogú uniós tagság elérésének lehetőségét. Valójában az történt, hogy
az Európai Unió meghatározta a csatlakozás feltételeit, melyek a tagjelölt saját lehetőségei és
adottságai alapján történő európaizációját jelentette. Nem véletlen, hogy az Unió a Nyugat-
Balkán vonatkozásában számtalanszor hangoztatta, hogy csak a jelölt egyéni előrehaladása
lehet az alapja a csatlakozásnak. A feltételek azonban magasak, és sokkal szigorúbbak, mint a
megelőző keleti bővítés esetén. A kritériumok számának növekedése és az elért eredmények
hangsúlyozása az egész csatlakozási folyamat nehezedését vonta maga után, mely jól láthatóvá
vált a régióban az integrációban élenjáró Horvátország példáján, hiszen az állam 2003. február
21-én adta be csatlakozási kérelmét, és várhatóan 124 hónap múlva, 2013. július 1-jével nyeri el
a tagságot. A hosszú csatlakozási tárgyalásokat (2005. október 3.–2011. június 30.) a kritériumok
nehezedése jellemezte, és Zágrábnak a feltételek három generációjának kellett megfelelnie, így
a koppenhágai kritériumoknak, a SAP által megnevezett általános, majd az SAA-ban testet öltő
országspecifikus feltételeknek, s harmadikként a benchmarkok teljesítésének.

A jelenlegi és a további bővítéseket meghatározó kritériumok első csoportját tehát a keleti bővítés
során megfogalmazott koppenhágai és az azt kiegészítő madridi kritériumok jelentik, melyek
továbbra is érvényben vannak, és a horvát integráció alapjául is szolgálnak. A kritériumok
sajátossága, hogy ez volt az első alkalom a Közösség történetében, amikor a tagjelöltek számára
megfogalmazásra kerültek a taggá válás feltételei. A bővítés politikai és gazdasági kritériumai az
1993. évi júniusi koppenhágai Európai Tanács ülésén, az ún. koppenhágai kritériumokban
öltöttek formát, majd 1995-ben Madridban pontosításra kerültek, amennyiben a csatlakozni
kívánó országnak képesnek kell lennie az EU szabályainak és eljárásainak végrehajtására, s
mindez kiegészült egy a Közösségre vonatkozó előírással is, mely szerint az Uniónak is
alkalmasnak kell lennie új tagok befogadására. (EC 1993)

A bővítési kritériumok második generációja már kifejezetten a Horvátországot is magában foglaló

Nyugat-Balkán számára került kialakításra. A Közösség a kilencvenes évek elején nem
foglalkozott a térség integrálásával, s az Általános Ügyek Tanácsa csak 1997-ben jelentette meg
a Regionális Megközelítés dokumentumát, azt is elsősorban a térség stabilizálása, a szomszédi
kapcsolatok normalizálása és a gazdasági újjáépítés érdekében. A következő évben az EU
kiegészítette a Regionális Megközelítés programját a politikai és gazdasági feltételek
megnevezésével és az öt nyugat-balkáni állam közötti bilaterális kapcsolatok fejlesztésével,
vagyis a már meglévő koppenhágai feltételek új elemmel, a regionális együttműködés
követelményével bővültek. (COM 1997b) Ráadásul a daytoni csoport (Horvátország, Bosznia-
Hercegovina és Szerbia-Montenegró) államai számára alapvetésként fogalmazta meg az EU-val
és a NATO-val, valamint a Nemzetközi Törvényszékkel való kapcsolatok elmélyítését. Utóbbival
történő együttműködés a horvát csatlakozás egyik fő kerékkötőjévé vált, hiszen az ICTY a
csatlakozási folyamat során mindvégig elégedetlenségének adott hangot a délszláv háború,
különös tekintettel a Villám és a Vihar és hadműveletek során elkövetett jogsértések elleni
elégtelen fellépés miatt. (Jovic 2006).

Ezen a Nyugat-Balkánra vonatkozó első feltételek azonban még nem jelentettek egységes
stratégiát a térséggel kapcsolatosan, az csak a Stabilizációs és Társulási Folyamattal (SAP) jött
létre. Az 1999-ben bevezetésre kerülő SAP pontosan megnevezte az EU részéről a régió
államaira vonatkozó céljait, így a stabilizációt, a regionális együttműködést és az uniós
elkötelezettséget. A SAP válik tehát a térség integrációjához szükséges kritériumok legfőbb
elemévé, ezáltal a feltételek második generációját is megteremtve, melynek kereteit az egyes
államokkal külön-külön megkötésre kerülő és a csatlakozási kritériumokat részletesen tartalmazó
Stabilizációs és Társulási Megállapodások (SAA) adják. Pippan szerint a SAP csupán az elő-
előcsatlakozási feltételeket jelenti, hiszen a tényleges csatlakozási tárgyalások csak az itt
megfogalmazott kritériumok teljesítése után kezdődhetnek. (Pippan 2004) Az SAA
megállapodásokban rögzítésre kerülő előfeltételek nagy hasonlatosságot mutatnak a kelet-
közép-európai társulási megállapodásokkal, ugyanakkor tartalmaznak néhány új és
térségspecifikus elemet, többek között a már említett stabilizációt, regionális kooperációt, az
emberi jogok és menekültek jogainak tiszteletben tartását, a civil társadalom fejlődését és
intézményi reformokat. (COM 2005a)

Az SAA nemcsak a tagjelöltek számára tartalmazott előírásokat, hanem a Közösség részéről

biztosítani kellett a gazdasági és pénzügyi segítséget, a politikai párbeszédet, a jogharmonizáció
támogatását és a szabadkereskedelmi megállapodást, s mindez kiegészült a régió számára
biztosított új támogatási mechanizmussal. A keretek megteremtése után Horvátországgal az SAA
tárgyalások már 2000 novemberében megindultak, s alig egy év múlva, 2001. október 29-én
Zágráb már alá is írta azokat Luxemburgban. Mindezek alapján a nyugat-balkáni állam egy
lerövidített és gyorsított harmonizációs eljárásban és csatlakozásban bízott, de reményei nem
váltak valóra.

A kritériumok harmadik hulláma, a benchmarkok (eredményjelző) rendszere teljes egészében a

2005-ben megkezdődött horvát csatlakozáshoz köthető, a horvát csatlakozási tárgyalások során
alkalmazták először. Ha meg akarnánk határozni a benchmark fogalmát, akkor a Bizottság
szavaival élve „az új eszköz az ötödik bővítés tapasztalatait figyelembe véve került kialakításra,
a csatlakozási tárgyalások minőségének javítására, valamint a tagjelöltek ösztönzésére, hogy
minél hamarabb megkezdjék a szükséges reformintézkedéseket.” (COM 2006b). A korábban
soha nem alkalmazott új technikai modell célja a követelményeknek való megfelelés biztosítása
volt. A tárgyalási mechanizmus első lépéseként a Bizottság a szokásos módon átvilágította a
megnyitásra szánt fejezetet, melynek eredményét a screening jelentésében közzétéve állást
foglalt a fejezet megnyithatóságáról. Ha azonban a megtett lépések elégtelennek bizonyulnak, a
Bizottság új elemként javasolta a Tanácsnak, hogy feltételekhez, benchmarkhoz kösse a fejezet
megnyitását, és/vagy lezárását vagy mindkettőt. Ennek értelmében a csatlakozási fejezet
mindaddig nem nyitható meg, illetve nem zárható le, amíg a feltételek nem teljesültek. A nyitó
feltételek alapvetően „az acquis-ből adódó szerződéses kötelezettségek teljesítésére”, míg a záró
benchmarkok a „közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek jogalkotási intézkedéseire, a jogi
vívmányok végrehajtására vonatkoznak.” (COM 2006b) Ennek alapján a benchmarkok a feltételek
teljesítésének eszközeiként foghatóak fel, melyek mind a 35 fejezet esetében alkalmazásra
kerülhetnek. A benchmark biztosítékul szolgál arra, hogy a jelölt teljesen felkészült az EU-
tagságra, ugyanakkor ezáltal a csatlakozási folyamat bonyolultabbá és időigényesebbé válik. A
korábbi bővítési körök viszonylatában a horvát csatlakozást nagymértékben megnehezítette az
összesen 138 nyitó és záró benchmark, sőt mi több a tárgyalások megkezdése előtt is teljesítenie
kellett 28 feltételt.

A kritériumok harmadik generációja kiegészül még az ún. utócsatlakozási feltételekkel, melyek

az ellenőrzési mechanizmusban öltenek testet, s melynek segítségével a Közösség a teljes jogú
tagság elérésig ellenőrzi Zágráb vállalásainak teljesítését, különös tekintettel az igazságügyi
reformra, a szervezett bűnözés és korrupció elleni intézkedésekre.

Látható tehát, hogy a bővítési európaizáció folyamán az Unió megalkotta a csatlakozási

mechanizmus szabályait, valamint kialakította tárgyalási és alkustratégiáját, melyek azonban
aszimmetrikus jelleget öltöttek, lévén ezekbe a nyugat-balkáni államnak nem vagy csak igen kicsi
beleszólása volt. A horvát csatlakozás folyamán jól figyelemmel kísérhető volt az a Smith-féle
kategorizálás, mely szerint a csatlakozási feltételességnek két típusa – pozitív és negatív –
különíthető el. Pozitív feltételességről akkor beszélhetünk, ha az Európai Unió a tagjelölt számára
lehetővé teszi a tárgyalások folytatását, és felvillantja a csatlakozási folyamat újabb állomását.
Negatív feltételesség esetén a jelölt teljesítményével elégedetlen Közösség lelassítja, vagy fel is
függeszti a csatlakozási folyamatot. (Smith 1998) Ez a „stick and carrots” politika nyomon
követhető volt a horvát csatlakozás elhúzódó folyamatában, mely sokkal hosszabb ideig tartott
és nehezebb volt, mint az várható lett volna. A legismertebb konkrét példa a negatív
feltételességre a csatlakozási tárgyalások kezdetének elnapolása volt azzal az indokkal, hogy az
ország nem megfelelően működött együtt a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel.

Az európaizáció sikere Horvátországban is – bármennyire kívülről irányított folyamatként

kezelhető – nagy mértékben függött az állam adaptációs képességétől. Ez a kilencvenes években
nagyfokú hiányosságokat mutatott, tekintettel a Tudman-féle autoriter kormányzásra és az általa
kialakított etno- és nómenklatúra nacionalizmusra, amikor Zágráb elsőrendű érdeke a független
nemzetállam megteremtése és megvédése volt. Horvátország ennek következtében úgy lépte át
az ezredfordulót, hogy nem volt intézményesített kapcsolata Brüsszellel. S bár Tudman halála
után jelentős előrelépés következett be, mind a mai napig számtalan negatív tényező
akadályozza az uniós normák általánossá válását. Ezek között találunk gazdasági problémákat,
úgymint a piacgazdaság késedelmes kialakulása, a privatizációs nehézségek, az állam túlzott
gazdasági szerepvállalása, valamint az ország gazdasági környezetének általános
problematikája, tekintve, hogy területének 64,3%-a különleges bánásmódban részesülő terület.
Társadalmi-politikai téren az európaizációt hátráltatja többek között a korrupció magas szintje, az
uralkodó elit és a lakosság közötti mélyülő szakadék, a kisebbségi és menekültkérdés
rendezetlensége, a korszerű intézményrendszer megteremtésének és az igazságszolgáltatás
átalakításának nehézségei. Külső visszahúzó erőt jelentenek területi vitái határkérdésekben és
az interregionális kapcsolatok alacsony szintje.

Mindezen negatív hatások mellett számos, a csatlakozást támogató tényező is megjelenik. Ezek
közül kiemelendő, hogy az állam a balkáni helyett közép-európai identitással bír, így az európai
normák elfogadása könnyebben megvalósul, mint a térség többi államában. 2000-től kezdve
egyértelmű és visszafordíthatatlan folyamat a demokratikus átalakulás, az ország külpolitikai
prioritása az integráció, melynek sikerét jelzi Zágráb NATO tagsága, hogy nehézségei ellenére a
régió gazdaságilag legjobban teljesítő állama. Előnyt jelent a helyi szereplők, a belső erők, a civil
szerveződések és a lakosság elkötelezettsége az európai értékek irányába és nagyfokú
aktivitása azok adaptálására (ez nem azonos az uniós tagság támogatottságával). Mindezek
ellenére azonban a horvát európaizáció sajátossága, hogy demokratikus átalakulásának fő
mozgatórugója nem belülről eredeztethető, hanem a külső erő, az Unió, s a belső reformok fő
indikátora a Közösséghez való csatlakozás mielőbbi megvalósítása.

A horvát csatlakozás során megváltoztatott kritériumok, és azok teljesítése kapcsán

körvonalazódott a bővítés új modellje, mely meghatározó szerepet fog betölteni a később
csatlakozó államoknál, és előrevetíti a későbbi bővítések sajátos elemeit is. Zágráb csatlakozása
a megváltozott bővítési folyamat főpróbájának tekinthető, s sikerrel lezárult tárgyalásaival
bebizonyította, hogy az új alapokra helyezett bővítések folytatására 2004 után is szükség van, és
a bővítés a Közösség egyik legsikeresebb politikájának tudható be. Az Európai Bizottság elnöke,
José Manuel Duráo Barroso szavaival élve a horvát csatlakozás során igazolást nyert, hogy a
bővítés nem más, mint a hitelesség megvalósulása. „Hitelesség egyrészt a tagjelölt részéről, hogy
teljesíti az összes kritériumot és bevezeti a tagsághoz szükséges reformokat, másrészt hitelesség az
Európai Unió oldaláról is, mely a szigorodó feltételek teljesülése után folytatja a bővítéseket.” (Barroso
2011b) A szigorú tagsági kritériumok a délkelet-európai térség demokratizálódásának, a stabilitás
megteremtésének legfőbb biztosítékai, melyek teljesítése Horvátország esetében nemcsak a
nyugat-balkáni állam előtt nyitotta meg az Unióhoz vezető utat, hanem példaként szolgálhat a
régió többi országa számára is, körvonalazva a bővítés új modelljének sajátosságait. A horvát
csatlakozás a Stabilizációs és Társulási Folyamat hitelességét is alátámasztja, hiszen az abban
foglalt feltételek teljesítése megnyitja a lehetőséget a csatlakozás megkezdése előtt.

Az új bővítési modell a csatlakozási folyamat politikai és technikai oldalát is átalakította. A horvát

csatlakozás a bővítés politikai elemeinek megújulását eredményezte, hiszen a korábbi bővítési
köröknél tapasztalható közös felelősség helyett, sokkal inkább a tagjelölt felelőssége került
előtérbe, melynek során Zágrábnak kellett bizonyítania, hogy alkalmas az uniós tagságra,
kijelölve az utat a Nyugat-Balkán számára. Az új bővítési modell technikai oldalának
megváltozása a horvát csatlakozási folyamat során alkalmazott kritériumok új elemei, azok
bővülése és nehezedése kapcsán érhetők tetten, s Horvátországnak több feltételt kellett
teljesítenie, mint a korábbi tagjelölteknek, mely lényegesen megnehezítette és lelassította a
csatlakozási folyamatot.

Ha a horvát csatlakozás hosszúra nyúlt folyamatát összehasonlítjuk a korábbi bővítési körökkel,

megállapítható, hogy csupán két állam, Ciprus és Málta esetében volt hosszabb, 166 hónap a
csatlakozási kérelem beadásától (1990. július) a teljes jogú tagság (2004. május) elnyeréséig
tartott idő. A rendszerváltó országok esetében egyértelműen Horvátország vezet, hiszen 2003.
február 21-én adta be csatlakozási kérelmét, és várhatóan 124 hónap múlva, 2013. július 1-jével
nyeri el a tagságot. Bár meg kell jegyeznünk azt a furcsa tényt, hogy mindössze három hónappal
lesz csak hosszabb ez a folyamat, mint a kilencvenes években a közép-kelet-európai térség két
legesélyesebbnek tartott állama, Magyarország és Lengyelország esetében. A tárgyalások
kezdete és befejezése vonatkozásában csak Portugália (80 hónap) és Spanyolország (76 hónap)
előzi meg a horvátokat, akik 2005. október 3-án kezdték meg a tárgyalásokat és 69 hónap múlva,
2011. június 30-án zárták be az utolsó dossziét. Érdekes momentum, hogy ez csak 8 hónappal
bizonyult hosszabbnak, mint a luxemburgi hatok esetében. Mindennek látszólag ellentmond az a
tény, hogy a felvételi jelentkezés és a tárgyalások megkezdése között rövid idő (a horvátok ezt
másképp látják), 32 hónap telt el, s ezzel az élmezőnyben végeztek, hiszen az eddig csatlakozott
21 állam rangsorában ez a 10. legjobb helyet jelenti, megelőzve olyan államokat, mint
Magyarország és Lengyelország (47 hónap), Ausztria (43), sőt még Dánia és Írország (35).

Horvátországnak nemcsak a csatlakozási feltételek bővülése és megnehezítése miatt kellett

nehezebb körülmények között EU-éretté válnia, mint a közép-kelet-európai rendszerváltó
államoknak, hanem egyéb, az Unió belső problémái miatt negatívan ható körülmények is
befolyásolták. A horvát csatlakozás kezdete egybeesett az Unión belül 2004 után tapasztalható
bővítési fáradtsággal, valamint az alkotmány francia és holland elutasítása miatti válsággal.
Horvátország úgy nyitotta meg a tárgyalásokat, hogy nem volt biztosított számára az Unió
munkájában való részvétel (az csak 2009-ben a Lisszaboni Szerződés elfogadásával valósult
meg). Zágrábnak szembe kellett néznie a Közösség abszorpciós kapacitási képességével, mely
problémakör először 1993-ban, a koppenhágai Európai Tanács ülésén fogalmazódott meg, mely
szerint „az Uniónak képesnek kell lennie az új tagok integrálására, miközben fenntartja az integráció
lendületét is.”1 Habár a koppenhágai kritériumokban már megfogalmazódott, sem a 2004-es, sem
a 2007-es csatlakozásban nem játszott tényleges szerepet. (EC 1993) A kifejezés új életre kelt a
francia és holland alkotmányra adott nemleges válasz után, és megerősítést nyert az Európai
Tanács 2006 decemberi ülésén, miszerint a „bővítés ütemének figyelembe kell vennie az Unió
befogadóképességét (EC 2006d)

Az abszorpciós képességet illetően számtalan kérés vetődött fel a Közösség további bővülését
illetően, napirenden tartva az olyan fogalmakat, mint a bővítési fáradtság és a korlátozott
felvevőképesség. A Bizottság csak a 2006 végén megjelent Bővítési Stratégiájában állt ki
egyértelműen a bővítés folytatása mellett, melyben hangsúlyozott figyelmet szenteltek a három
„C”, vagyis meglévő közösségi vívmányok konszolidációjának, a tagjelöltekkel szembeni
elvárások teljesülésének, a kommunikációnak a teljesülésére, mindezt kiegészítve a befogadási
képesség biztosításával. A Stratégia alapelve az ötödik bővítés tapasztalataira építve az acquis
elfogadásának és végrehajtásának sokkal szigorúbb ellenőrzése, fenntartva, hogy minden
országot saját érdemei alapján kell megítélni. (COM 2006b)

Tovább nehezítette a horvát csatlakozást a Lisszaboni Szerződésre adott ír „nem” 2008

júniusában, mely ismét felerősítette a kételyeket a bővítés folytatását illetően. Nikolas Sarkozy
francia elnök és Angela Merkel német kancellár többször is hangot adott azon véleményének,
hogy Lisszabon nélkül nincs további bővítés. Hátráltatta a horvát csatlakozást az ország
rendezetlen viszonya a szomszédos államokkal, különösen Szlovéniával, melyet először a Védett
Ökológiai és Halászati Övezethez kapcsolható ellentétek, majd a Pirani-öböl körüli viták
mérgesítettek el, annyira, hogy az utóbbi tíz hónapra megakasztotta a horvát tárgyalásokat is.
Végül, de nem utolsó sorban a világméretű pénzügyi és hitelválság is a horvát csatlakozás idején
tört ki, további hátráltató tényezőt jelentve.

Összegezve, Horvátország több szempontból is egyedi esetnek számít a bővítések történetében.

Zágráb Szlovénia után az egykori Jugoszlávia második államaként, az első nyugat-balkáni
országként lépi át az Európai Unió kapuját, ráadásul az első olyan állam, mely egy szörnyű
háború után, annak terheivel válik az európai klub tagjává. Nem volt még olyan tagjelölt, melynek
ilyen szigorú feltételeket kellett volna teljesítenie, miközben súlyos regionális problémákkal is
szembesült, melynek akkor kellett EU-éretté válnia, amikor az utóbbi hetven év legnagyobb
válságára került sor, s amikor az EU a rendszerváltás óta eltelt időszak legóvatosabb korszakát
élte. (Plenkovic, 2010) Egyedülállóvá teszi az is, hogy Horvátország lesz az első olyan állam, mely
a Stabilizációs és Társulási Megállapodás alapján csatlakozik, ezzel precedenst teremtve mind
a régió, mind az Unió számára. A keleti bővítést meghatározó koppenhágai kritériumok mellett
először teljesíti a Stabilizációs és Társulási Megállapodás országspecifikus, soha korábban meg
nem fogalmazott feltételeit, olyanokat, mint a Hágai Nemzetközi Törvényszékkel való teljes körű
együttműködés, a menekültek visszatérése, a háborús bűnösök elleni eljárás és a regionális
együttműködés.

A Közösség eddigi történetét vizsgálva látható, hogy jobban szereti a kiscsoportos – az egyszerre
két-három országgal való – bővítést. Természetesen adódnak kivételek, mint Görögországé,
mely egyedül csatlakozott az EK-hoz, illetve a másik véglet a keleti bővítés volt, amikor tíz, majd
még két állammal bővült az Unió. A 2004-es bővítés kapcsán az Európai Unió Bővítési
Stratégiájában új elemként jelent meg a differenciálás elve, mely a tárgyalások kezdetén pozitív
hatást gyakorolt a jelöltekre, felgyorsítva az átalakulás folyamatát és versenyre ösztönözve őket,
tekintettel arra, hogy hosszú ideig nem volt világos, kik is kerülhetnek be az első körbe. Amikor
az EU 2005-ben a Nyugat-Balkán térségéből csak egy állammal, Horvátországgal kezdte meg a
tárgyalásokat – s azóta sem indította el újabbal –, akkor a Közösség ismét a differenciálás mellett
tette le voksát. Mindez azt jelenti, hogy Görögország után Horvátország lesz a második állam,
mely egyedül lépi át az Unió küszöbét, s miközben az előző bővítés ún. „big bang” folyamat volt,
addig Horvátország egyedül tette meg az EU felé vezető hosszú utat.

A Közösség a tárgyalások kezdete óta számtalan alkalommal és különböző dokumentumokban

erősítette meg, hogy csak az egyéni haladás határozhatja meg a csatlakozás időpontját. A SAP
megteremtette az alapját a „testre szabott” bővítésnek, mely az adott ország sajátosságait
figyelembe véve határozta meg a követelményeket. (Pippan 2004) Ebben a kontextusban a horvát
csatlakozás folyamata „saját érdemnek”, a reformok végrehajtásához szükséges kapacitás
képességének tudható be.

A kilencvenes évek elején Horvátország gyors integrációja sokkal valószínűbbnek látszott, mint
néhány másik kelet-európai volt szocialista államé. A véres háború és a Tudman-féle autoriter
berendezkedés következtében azonban az uniós közeledés váratott magára, így a várakozások
kudarcba fulladtak. Csak a 2000-ben bekövetkező politikai váltás után fogalmazódott meg az
EU-hoz való csatlakozás, mint az állam elsődleges külpolitikai célja. Válaszként ezekre a
változásokra a Közösség a Stabilizációs és Társulási Folyamaton keresztül kilátásba helyezte a
tagság elnyerését Horvátország számára. S ugyan 2003-ban az Unió európai perspektívát kínált
minden nyugat-balkáni államnak, ez mégsem hozott változást a térséggel való kapcsolatában,
hiszen a Stabilizációs és Társulási Megállapodáson keresztül továbbra is csak Horvátország (és
Macedónia) kapott potenciális tagjelölt státuszt, mely nem jelentette a tagság ígéretét.
(Phinnemore, 2003). Így ahelyett, hogy a tagság lehetősége megfogalmazódott volna, csak az SAA
feltételeinek sikeres teljesítése vezetett el a tagjelölti státuszhoz (2004), majd a tárgyalások
megkezdéséhez (2005), vagyis a SAP mint elő-előcsatlakozási keretprogram fogható fel.
(Bechev–Andreev 2004) Ezt figyelembe véve a horvát csatlakozási folyamat több szakaszra
osztható. Az első az előbbiekben említett SAA elő-előcsatlakozási időszaka, a második a
tényleges előcsatlakozási szakasz, mely a tagjelölt státusz elnyerésével veszi kezdetét, míg a
harmadik a csatlakozás és az EU-tagság elérése.

Az egyre nehezedő bővítési kritériumok alátámasztják, hogy Horvátország az EU történetének

eddigi legszigorúbb és legtöbb bizonytalansággal terhelt csatlakozási folyamatán van túl, s
egyedüli tagjelöltként tárgyalási pozíciója is kisebb volt. Ráadásul megnövekedett acquis-ről (kb.
100 000 oldal), több fejezetről (35 a 31 helyett) kellett tárgyalnia jelentősen megváltozott
módszerekkel. A tárgyalási folyamat hullámvölgyekkel és az Európai Unió „húzd meg, ereszd el”
politikájával volt tarkított. Ez kontraproduktív folyamatokat indított el Horvátországban, melynek
eredménye egy erőteljes euroszkepticizmus. A horvát euroszkepticizmus egyedülálló formát
öltött, ugyanis amíg a közép-kelet-európai országokban csak a csatlakozás után alakult ki az
elégedetlenség, addig Zágrábban már a csatlakozás előtt, lényegében 2003 óta tapasztalható.
Az Unió-ellenesség olyan méreteket öltött, hogy szinte az utolsó pillanatig kérdéses volt a
népszavazás végeredménye, s a sikertelenséget megakadályozandó Zágráb
alkotmánymódosítást foganatosított.

A horvát csatlakozás során világosan látható volt, hogy az EU nem akarta olyan mértékben
elkötelezni magát, mint a közép- és kelet-európai államok esetében, ezért tartózkodott a konkrét
ígéretektől mind a tagság, mind az időpont vonatkozásában, nem készült el a tagjelöltekre
vonatkozó menetrend, nem is beszélve arról, hogy az előcsatlakozási támogatások nyújtásának
időpontja és összege is ismeretlen volt. Ezen bizonytalansági faktor fenntartását szolgálták az
olyan szólamok, mint a csatlakozás „egy nyitott végű folyamat”, vagy a „a csatlakozás konkrét
időpontja addig nem határozható meg, míg a tárgyalások véget nem érnek”. Ezért aztán
Horvátország EU felé vezető útja nem fogható fel másként, mint sui generis mind az EU, mind a
jelöltek számára.

Sajátos és meghatározó eleme volt mind a horvát, mind az uniós retorikának, hogy Horvátország
jó példaként szolgálhat és ösztönözheti a térség államait, hiszen mindegyik külpolitikai célja az
euroatlanti irányultság. Horvátország bebizonyította, hogy azok az erőfeszítések, amelyek
szükségesek voltak az uniós feltételek teljesítéshez, meghozták a várt eredményt, s ily módon
Zágráb pozitív üzenetet közvetíthet a NyugatBalkán többi államának. Horvátország ezáltal a régió
stabilizálódásának záloga, s így az Unió számára is kiemelt biztonságpolitikai érdekkel bír. A
horvát csatlakozás minden korábbi félelem ellenére nem hoz létre újabb törésvonalat a Balkánon,
ellenkezőleg, híd szerepet tölthet be a régió és az EU között.
1 Habár a koppenhágai kritériumokban már megfogalmazódott, sem a 2004-es, sem a 2007-es
csatlakozásban nem játszott tényleges szerepet.