45

บทที่ 3
กฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยเปน
แมบทที่นําหลักเกณฑของกฎหมายมหาชนมาใช

ดังทีไ่ ดศกึ ษาจากบทที่ 2 แลววา กฎหมายมหาชนนัน้ ถือกําเนิด

มาเพือ่ แกปญ  หาการใชอาํ นาจของรัฐหนวยงานของรัฐและเจาหนาทีข่ อง
รัฐในทางปกครอง และหลักการดังกลาวไดนาํ ไปบัญญัตไิ วในกฎหมายรัฐ
ธรรมนูญของระบอบประชาธิปไตยทีย่ ดึ หลักการปกครองโดยกฎหมาย
หรือทีเ่ รียกกันวา “หลักนิตริ ฐั ”
ฉะนั้น กฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยจึงเปน
กฎหมายแมบทที่นําหลักการของกฎหมายมหาชนมาใชซึ่งมีเนื้อหาสาระ
สําคัญ 3 ประการคือ
ประการที่ 1 กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติเกี่ยวกับ หนาที่ ของ
รัฐในทางปกครอง
ประการที่ 2 กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติเกี่ยวกับ อํานาจ ของ
รัฐในทางปกครอง
ประการที่ 3 กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติเกี่ยวกับ การควบคุม
และตรวจสอบ ในการใชอาํ นาจตามหนาทีข่ องรัฐ
นอกจากโครงสรางหลัก ๆ ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ 3 ประการดัง
กลาวมาแลว ยังมีบทบัญญัตอิ น่ื ๆ ทีป่ ระกอบใหรฐั ธรรมนูญมีความ
สมบูรณเปนไปตามเปาหมายและทิศทางการปกครองของประเทศนัน้ ๆ
 46

ดวย ซึง่ ทัง้ นีเ้ นือ้ หาและรายละเอียดของบทบัญญัตอิ น่ื ๆ จะอยูใ นรูปแบบ

หรือลักษณะอันใดหรือจะเปนอยางไรนัน้ ก็ขน้ึ อยูก บั องคประกอบดาน
การเมือง เศรษฐกิจ ศาสนา รวมตลอดจนถึงสภาพสังคมของประเทศ
นัน้ ๆ แตอยางไรก็ดโี ครงสรางของกฎหมายรัฐธรรมนูญสําหรับประเทศที่
ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยจะไมมีความแตกตางกัน ซึ่งหากจะ
อธิบายภาพรวมกวาง ๆ โครงสรางของกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งยึดหลัก 3
ประการดังกลาวขางตนเพื่อใหเห็นภาพชัดเจนจะเห็นวา กฎหมายรัฐธรรม
นูญทีใ่ ชสาํ หรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนัน้ เปนกฎหมายแม
บททีน่ าํ หลักการของกฎหมายมหาชนมาใชกลาวคือ
1. โครงสรางหนาที่ของผูทําการปกครองที่ประชาชน
มอบหมาย
หลักการสําคัญอันเปรียบเสมือนหัวใจในการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตย คือ ความเทาเทียมกันและความเสมอภาคกันของคนใน
สังคม แตอยางไรก็ตามถึงแมวา คนทุก ๆ คนในสังคมจะมีสิทธิและเสรี
ภาพอยางเต็มเปย มในตัวเอง แตคนในสังคมก็ไมอาจจะอยูร ว มกันไดโดย
ปราศจากกฎเกณฑ ปราศจากกฎระเบียบ หรือปราศจากผูป กครอง ทั้งนี้
เพราะการอยูร ว มกันในลักษณะเชนนัน้ อาจจะกอใหเกิดความวุน วายและ
สับสน อันจะทําใหสภาพของสังคมนั้นไมแตกตางไปจากสภาวะสงคราม
ขาดความปลอดภัย และขาดความมัน่ คงในชีวติ ของตนและครอบครัว
ดวยเหตุนป้ี ระชาชนจึงตองยอมสละสิทธิ เสรีภาพและผลประโยชนบาง
ประการของตน โดยการมอบอํานาจทีม่ อี ยูน น้ั ใหกบั ตัวแทนซึง่ ประชาชน
 47

เลือกสรรแลว ใหมหี นาทีแ่ ละอํานาจทีเ่ หนือกวาตนในการปกครอง โดยที่

ผูแ ทนหรือผูป กครองนัน้ จะตองปกครองประชาชนหรือคนในสังคมใหตรง
ตามเปาหมายและหลักการของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คือ
การปกปองสิทธิ เสรีภาพ และรักษาไวซึ่งความเสมอภาค ตลอดจน
กระทัง่ ผลประโยชนของประชาชนสวนใหญเปนสําคัญ
หนาทีห่ ลักของตัวแทนทีม่ าเปนผูป กครองประเทศคือ
1.ตองปกปองและคุมครองสิทธิรวมถึงเสรีภาพของประชาชน
2.ตองคุม ครองประโยชนและรักษาไวซง่ึ ความเสมอภาคของ
ประชาชน
แตอยางไรก็ตาม ผูปกครองไมไดมีหนาที่เพียง 2 ประการดังที่
กลาวมาแลวเทานัน้ หนาทีอ่ น่ื ของผูป กครองทีจ่ ะตองกระทําจะเปน
ประการใดนัน้ ขึน้ อยูก บั ความตองการของผูอ ยูใ ตการปกครองหรือประชา
ชนซึง่ เปนเจาของอํานาจในแตละประเทศและความตองการดังกลาวของ
ประชาชนจะมีบัญญัติไวในกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือในกฎหมายอืน่ ๆ ทัง้
นีก้ ารปฏิบตั หิ นาทีข่ องผูป กครองจะเปนไปตามกระบวนการและขัน้ ตอนที่
กฎหมายไดมีบัญญัติไว
หนาทีอ่ น่ื ๆ ของผูป กครอง ตางมีเปาหมายเพือ่ ทีจ่ ะคุม ครองสิทธิ
เสรีภาพ และเพื่อปกปองผลประโยชนของประชาชน ดังนั้นจึงทําใหเกิด
องคกรตาง ๆ ขึ้นในสังคม เพือ่ ทําหนาทีต่ อบสนองความตองการของ
ประชาชนใหครอบคลุมทัว่ ถึง รวมทัง้ ใหเกิดความรวดเร็วทันตอความจํา
เปนและความตองการของประชาชน ทัง้ ในเรือ่ งของความปลอดภัย
 48

ทั้งภายในและภายนอกประเทศ การศึกษา สาธารณสุข คมนาคม ฯลฯ

ทั้งนี้หากจะกลาวใหชัดเจนแลว องคกรเหลานีต้ า งมีกาํ เนิดมาจากความ
ตองการโดยรวมของประชาชนทัง้ สิน้ ซึง่ อํานาจและบทบาทรวมตลอดถึง
การปฏิบตั หิ นาทีข่ ององคกรตาง ๆ มีกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนกฎหมายแม
บท กําหนดอํานาจและหนาทีโ่ ดยรวมกวาง ๆ และมีองคกรตัวแทนของ
ประชาชนทีจ่ ะอาสาเปนผูป กครองเรียกวา “พรรคการเมือง”
พรรคการเมืองในระบอบประชาธิปไตย เปนองคกรทีท่ าํ หนาที่
แทนประชาชนในการปองกันสิทธิ เสรีภาพ และผลประโยชนของประชา
ชนตามแนวนโยบายทีแ่ ถลงไวนน้ั กับประชาชน
ฉะนัน้ หนาทีห่ ลักของผูบ ริหารประเทศจึงมีอยูส องประการสําคัญ
ประการแรกคือ หนาที่ที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ และอีกประการ
หนึง่ คือ หนาทีท่ ผ่ี ปู กครองไดเสนอหรือแถลงไวตอ ประชาชนโดยผานองค
กรตัวแทนทีเ่ รียกวา “พรรคการเมือง” ซึง่ ประเทศทีป่ กครองดวยระบอบ
ประชาธิปไตยมีพรรคการเมืองเปนกลไกในการกอใหเกิดเจตจํานงรวมกัน
ของประชาชนเพื่อใหประชาชนมีสวนรวมในทางการเมือง เปนตัวแทนของ
ประชาชน เมือ่ ไดรบั เลือกตัง้ ใชอาํ นาจตามกฎหมายรัฐธรรมนูญในการ
ดําเนินขัน้ ตอนและกระบวนการไปตามอํานาจและหนาทีท่ บ่ี ญ ั ญัตไิ วในรัฐ
ธรรมนูญ และตามแนวนโยบายทีไ่ ดนาํ เสนอไว
2. โครงสรางอํานาจของผูทําการปกครองที่จะทําใหบรรลุ
ผลตามหนาที่ที่ไดรับมอบหมาย
หลักการของระบอบประชาธิปไตยในเรือ่ งอํานาจการปกครอง
และบริหารประเทศยึดถือแนวความคิด และเปนไปตามหลักการของ
 49

จอหน ล็อค และของมองเตสกิเออ ในการใชเปนบรรทัดฐานหรือเปน

หลักการสําคัญของการใชอาํ นาจเพือ่ ใหบรรลุผลตามเปาหมายดังทีก่ ลาว
มาแลว คือการแบงแยกอํานาจออกเปน 3 อํานาจคือ
2.1 อํานาจนิตบิ ญ
ั ญัติ
2.2 อํานาจบริหาร
2.3 อํานาจตุลาการ
2.1 อํานาจนิติบัญญัติ
หลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย
อํานาจนิตบิ ญั ญัตมิ หี นาทีใ่ นการบัญญัตกิ ฎหมายเปนสําคัญ สวนหนาที่
อืน่ ๆ นอกจากการบัญญัตกิ ฎหมายนัน้ ก็สามารถมีเพิม่ เติมได ซึ่งทั้งนี้แลว
แตวา ในแตละประเทศนัน้ ๆ วารัฐธรรมนูญจะบัญญัตอิ าํ นาจหนาทีข่ อง
อํานาจนิติบัญญัติเพิ่มเติมไวอยางไร
สําหรับในประเทศไทย กฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบนั พ.ศ.
2540 ไดบญ ั ญัตถิ งึ หนาทีข่ องอํานาจนิตบิ ญ ั ญัตไิ ววา นอกจากจะมีหนา
ทีใ่ นการตรากฎหมายแลว อํานาจนิตบิ ญ ั ญัตยิ งั มีหนาทีอ่ น่ื ๆ อีกคือ การ
ควบคุมการบริหารราชการแผนดินของฝายบริหารและการใหความเห็น
ชอบในเรือ่ งทีม่ คี วามสําคัญตอประเทศชาติ อาทิเชน การแตงตัง้ ผูส าํ เร็จ
ราชการแทนพระองค การประกาศสงคราม ฯลฯ
อํานาจนิตบิ ญ ั ญัตนิ ถ้ี อื ไดวา เปนอํานาจทีม่ บี ทบาทสําคัญในการ
ปกครองและบริหารประเทศ ทัง้ นีเ้ นือ่ งจากการทีฝ่ า ยบริหารหรือฝาย
ปกครองอันไดแก รัฐ หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐ จะสามารถ
ดําเนินการใด ๆ ก็ตามอันเกีย่ วเนือ่ งกับการคุม ครองสิทธิ เสรีภาพ และผล
 50

ประโยชนของประชาชนไดนน้ั จะตองมีกฎหมายซึง่ ฝายนิตบิ ญ ั ญัตเิ ปนผู

ตราหรือบัญญัตกิ ฎใหอาํ นาจนัน้ ไว ซึง่ หากปราศจากกฎหมายทีบ่ ญั ญัติ
หรือใหอาํ นาจไว ฝายบริหารหรือผูป กครองประเทศก็ไมสามารถจะกระทํา
การใด ๆ ได ไมวา จะเปนเรือ่ งของการดูแลความสงบเรียบรอยของ
ประเทศหรือของประชาชน เรื่องของงบประมาณแผนดิน รวมทั้งการ
บริการสาธารณะ ฯลฯ
2.1.1 ที่มาของอํานาจนิติบัญญัติ
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนัน้ อํานาจนิตบิ ญ ั ญัตจิ ะมา
จากตัวแทนของประชาชนตามกระบวนการทีร่ ฐั ธรรมนูญของแตละ
ประเทศไดบัญญัติไว ซึง่ โดยทัว่ ไปแลวอํานาจนิตบิ ญ ั ญัตจิ ะมาจากการ
เลือกตัง้ โดยเสรีตามกระบวนการทีก่ ฎหมายไดบญ ั ญัตไิ ว
สวนประเทศไทยนัน้ ทีม่ าของอํานาจนิตบิ ญ
ั ญัตจิ ะเปนไปตามรัฐ
ธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้งรวมถึงกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอื่น ๆ
ทีเ่ กีย่ วของ ซึง่ กระบวนการไดมาของอํานาจนิตบิ ญ ั ญัตนิ น้ั มาจาก
ประชาชนเลือกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจํานวน 500 คน และวุฒิสมาชิก
จํานวน 200 คน เขามาเปนสมาชิกรัฐสภาทําหนาที่บัญญัติกฎหมาย
ควบคุมการบริหารราชการแผนดิน และใหความเห็นชอบในเรือ่ งสําคัญ
ของประเทศเชนใหความเห็นชอบในการแตงตัง้ ผูส าํ เร็จราชการแทน
พระองค การประกาศสงคราม การบัญญัตกิ ฎหมายเพือ่ ใหอํานาจ
และหนาทีแ่ กบคุ คลหรือคณะบุคคลเพือ่ ทํากิจกรรมตาง ๆ โดยมีวตั ถุ
ประสงคที่จะตองตอบสนองความตองการของประชาชนโดยสวนรวม
 51

เชน พระราชบัญญัตงิ บประมาณแผนดิน หากไมมีกฎหมายที่บัญญัติให

อํานาจแกกระทรวง ทบวง กรม หรือเจาหนาทีข่ องรัฐในการนําภาษี
อากรของประชาชนไปใชจา ยเพือ่ เปนประโยชนแกประชาชนหรือประโยชน
ของชาติแลว นัน่ หมายความวาจะไมมหี นวยงานใดของรัฐ หรือเจาหนาที่
ใดของรัฐมีอํานาจที่จะนําเงินงบประมาณไปใชได อันจะทําใหการบริหาร
งานราชการแผนดินสะดุดหยุดชะงัก ฉะนั้นจึงมีความจําเปนที่จะตองมี
กฎหมายบัญญัตใิ หอาํ นาจดังกลาวไว หรือในเรือ่ งของการสัง่ การบังคับ
บัญชาการในการบริหารราชการแผนดิน นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ขาราช
การประจําตาง ๆ หากไมมกี ฎหมายบัญญัตใิ นการใหอาํ นาจในการสัง่ การ
ไว งานบริหารราชการแผนดินก็ไมสามารถดําเนินการได ความเสียหาย
และความเดือดรอนก็จะตกอยูก บั ประชาชน
ดังนั้นจึงสรุปไดวา อํานาจนิตบิ ญั ญัตมิ าจากตัวแทนของ
ประชาชนตามกระบวนการทีก่ ฎหมายไดบญ ั ญัตไิ วเพือ่ มาทําหนาทีแ่ ทน
ประชาชนตามกฎหมายบัญญัติ
2.1.2 การใชอํานาจนิติบัญญัติ
ผูท ใ่ี ชอาํ นาจนิตบิ ญั ญัตคิ อื ฝายนิตบิ ญ
ั ญัตหิ รือตัวแทนของ
ประชาชนทีม่ าจากการเลือกตัง้ โดยเสรี ฉะนัน้ หากตัวแทนของประชาชนที่
มีอาํ นาจนิตบิ ญ ั ญัตซิ ง่ึ มีหนาทีต่ ามกฎหมาย แตไมใชอํานาจใหเปนไป
ตามเจตนารมณของประชาชน เชน บัญญัตกิ ฎหมายทีท่ าํ ใหฝา ยบริหาร
ไมสามารถทําการปกครองบริหารประเทศได หรือบัญญัตกิ ฎหมายไมเอือ้
อํานวยกับนโยบายทีฝ่ า ยบริหารไดแถลงไวตอ ประชาชน หรือในกรณีท่ี
 52

ฝายนิตบิ ญ
ั ญัตนิ น้ั บัญญัตกิ ฎหมายไมสอดคลองกับเปาหมายหรือหลัก
การของรัฐธรรมนูญ ฯลฯ ซึง่ การบัญญัตกิ ฎหมายดังกลาวนี้ จะทําให
ฝายบริหารไมสามารถปกครองประเทศไดตรงตามเจตนารมณของ
รัฐธรรมนูญและไมตรงตามความตองการของประชาชน ผลเสียหายทีเ่ กิด
ขึน้ จากการใชอาํ นาจนิตบิ ญ
ั ญัตนิ น้ั ก็จะเกิดขึน้ กับประชาชน ฉะนั้นจึงมี
ความจําเปนอยางยิง่ ทีจ่ ะตองมีการควบคุมการใชอาํ นาจนิตบิ ญั ญัตดิ ว ย
2.1.3 การควบคุมการใชอํานาจของฝายนิติบัญญัติ
การควบคุมการใชอาํ นาจของฝายนิตบิ ญ ั ญัตใิ นแตละประเทศที่
ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยนัน้ อาจจะมีความแตกตางกันอยูก บั
รูปแบบการปกครองของประเทศนัน้ ๆ วามีรปู แบบการปกครองใด อาทิ
เชน ในระบบรัฐสภา ในระบบประธานาธิบดี หรือในระบบกึง่ รัฐสภากึง่
ประธานาธิบดี แตถงึ อยางไรก็ตามในแตระบบนัน้ ตางก็มกี ระบวนการ
และวิธกี ารในการควบคุมการใชอาํ นาจของฝายนิตบิ ญ ั ญัตเิ ปนของตนเอง
ทัง้ นีเ้ พือ่ ปองกันความเสียหายอันอาจจะเกิดขึน้ จากการใชอาํ นาจเพือ่
คุม ครองสิทธิ เสรีภาพ และผลประโยชนของประชาชน
ประเทศไทย กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัตไิ วถงึ วิธกี ารควบคุม
การใชอาํ นาจของฝายนิตบิ ญ ั ญัตไิ วหลายวิธแี ละวิธหี นึง่ โดยการใหอาํ นาจ
แกฝา ยบริหารดวยวิธกี าร “ยุบสภา” เปนการคืนอํานาจใหกบั ประชาชน
ในการเลือกตัง้ ตัวแทนฝายนิตบิ ญ ั ญัตใิ หม รวมทัง้ การพิจารณาความชอบ
ดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมายทีอ่ อกโดยรัฐสภาโดย “ศาลรัฐธรรมนูญ”
การควบคุมการใชอาํ นาจของฝายนิตบิ ญ ั ญัตดิ งั ทีก่ ลาวมานี้ ถือ
วาเปน “การควบคุมการใชอํานาจโดยทางการเมือง” ซึง่ กระบวนการ
 53

ตาง ๆ ทีใ่ ชในตรวจสอบและควบคุมการใชอาํ นาจคือการนําหลักกฎหมาย

มหาชนมาใชหรือทีเ่ รียกวาการใช “นิติวิธีทางกฎหมายมหาชน” หรือจะ
กลาวไดอกี นัยหนึง่ วา นิติวิธีทางกฎหมายมหาชนคือกระบวนการนํา
หลักกฎหมายมหาชนมาใชเพื่อใหเกิดประโยชนและความยุติธรรม
สูงสุดตอประชาชนโดยสวนรวม ดังนัน้ “การควบคุมโดยการใชอาํ นาจ
โดยทางการเมือง” เปน “นิติวิธีทางกฎหมายมหาชน” อยางหนึง่
2.2 อํานาจบริหาร
ฝายบริหารมีหนาทีใ่ นการบริหารราชการแผนดินใหเปนไปตาม
กฎหมายและตามแนวนโยบายทีไ่ ดแถลงไวกบั ประชาชน ฝายบริหารจะมี
อํานาจในการบริหารงานราชการแผนดินหรือปกครองประเทศไดนน้ั จะ
ตองมีกฎหมายบัญญัตใิ หอาํ นาจไว เนือ่ งจากการปกครองในระบอบ
ประชาธิปไตย จะตองใชหลักนิตริ ฐั หรือหลักการปกครองโดยกฎหมาย
ซึง่ กฎหมายทีบ่ ญั ญัตโิ ดยตัวแทนของประชาชนหรือทีเ่ รียกวาฝายนิติ
บัญญัตนิ น้ั จะบัญญัติกฎหมายใหอํานาจและหนาที่แกฝายบริหาร
เพื่อประโยชนของประชาชน อยางไรก็ตามถาหากปราศจากกฎหมาย
ทีบ่ ญ
ั ญัตมิ อบหมายใหอาํ นาจแกฝา ยบริหารแลว ฝายบริหารจะไม
สามารถดําเนินการใด ๆ ทัง้ ทางดานสังคม เศรษฐกิจ การเมือง
ดังนัน้ ฝายบริหารจะสามารถปฏิบตั หิ นาทีไ่ ดจะตองมีกฎหมาย
กําหนดใหอํานาจและหนาที่ไว การทํางานของฝายบริหารและฝายนิติ
บัญญัติตองมีความสัมพันธซึ่งกันและกัน กลาวคือหากฝายนิตบิ ญ ั ญัตไิ ด
บัญญัตกิ ฎหมายทีไ่ มเอือ้ อํานวยใหฝา ยบริหารทํางานได หรือไมสามารถ
 54

ปกครองประเทศไดตรงตามแนวนโยบายทีเ่ สนอไวแกประชาชนหรือฝาย
นิติบัญญัติออกกฎหมายที่ขัดตอหลักการของการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยแลว ฝายบริหารก็สามารถควบคุมการทํางานหรือถวงดุลย
อํานาจฝายนิตบิ ญ ั ญัตไิ ดดว ยการ “ยุบสภา” ดังทีก่ ลาวมาแลว และใน
ทํานองเดียวกันหากฝายนิตบิ ญ ั ญัตไิ ดบญั ญัตกิ ฎหมายใหอาํ นาจและหนา
ทีแ่ กฝา ยบริหารตามกระบวนการของรัฐธรรมนูญและเอื้อตอประโยชนของประชา
ชนโดยสวนรวมเพือ่ ใหฝา ยบริหารดําเนินการตามอํานาจ หนาที่และแนว
นโยบายแลว แตฝา ยบริหารกลับใชอาํ นาจทีม่ อี ยูต ามกฎหมายนัน้ เกินขอบเขต
ไมเปนธรรม กอใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชน หรือแมกระทัง่ การ
บริหารนั้นไมตรงตามเจตนารมณของฝายนิติบัญญัติซึ่งเปนตัวแทนของ
ประชาชน เชนฝายนิตบิ ญ ั ญัตกิ ส็ ามารถควบคุม หรือยับยัง้ การบริหาร
ประเทศของฝายบริหารได โดยกระบวนการในการควบคุม ยับยัง้ หรือ
ถวงดุลยอาํ นาจของฝายบริหารตามบทบัญญัตทิ ป่ี รากฎอยูใ นรัฐธรรมนูญของ
แตละประเทศ สําหรับรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบนั พ.ศ. 2540 ของประเทศ
ไทยนั้น ไดบัญญัติถึงวิธีหรือขั้นตอนกระบวนการในการควบคุมการทํางานฝาย
บริหารโดยฝายนิติบัญญัติไวหลายวิธีการ อาทิเชน การตัง้ กระทูถ าม การ
เสนอญัตติดวน การเสนอญัตติเปดอภิปรายไมไววางใจฝายบริหารเปน
รายบุคคลหรือทั้งคณะ เปนตน
2.2.1 ที่มาของอํานาจบริหาร
ประเทศทีม่ กี ารปกครองในระบอบประชาธิปไตยนัน้ ในแตละ
ประเทศจะมีทม่ี าของฝายบริหารแตกตางกันไป ทัง้ นีข้ น้ึ อยูก บั องค
ประกอบดานสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และปจจัยอืน่ ๆ เปนพื้นฐาน
 55

สําคัญ แตโดยหลักการของระบอบประชาธิปไตยแลว ฝายบริหารนัน้ จะ

มาจากประชาชน โดยทีป่ ระชาชนจะเปนผูต ดั สินใจคัดเลือกตัวแทนใน
การบริหารประเทศของตนตามรัฐธรรมนูญของแตละประเทศ
สําหรับรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบนั พ.ศ. 2540 ของประเทศไทยนัน้
ฝายบริหารจะมาจากตัวแทนซึง่ ไดรบั การคัดเลือกมาจากประชาชน โดย
เฉพาะอยางยิง่ หัวหนาฝายบริหารคือ นายกรัฐมนตรี ในสวนของรัฐมนตรี
อาจจะมาจากการคัดเลือกของประชาชน หรืออาจจะเปนบุคคลภายนอกที่
ไมไดผา นการเลือกตัง้ ก็ได ทัง้ นีก้ ข็ น้ึ อยูก บั นายกรัฐมนตรีหรือหัวหนาฝาย
บริหารทีจ่ ะนําเสนอรายชือ่ ผูท ม่ี คี วามเหมาะสมในการบริหารประเทศขึน้
ทูลเกลาฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยโปรดเกลาฯ ใหทาํ หนาที่
บริหารประเทศ
ทีม่ าของฝายบริหารในระบอบประชาธิปไตย จะมีความแตกตาง
ไปจากในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ทั้งนี้เพราะที่มาของฝายบริหาร
ในระบอบประชาธิปไตยนัน้ มาจากประชาชนหรือผูอ ยูใ ตการปกครองเปน
สําคัญ ฉะนัน้ เปาหมายสูงสุดในการบริหารจึงอยูท ป่ี ระชาชน การบริหาร
ประเทศจะตองดําเนินการใหตรงตามความตองการและเจตนารมณของ
ประชาชน อีกทัง้ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยยังมีองคกรทางการ
เมืองอื่น ๆ ในการควบคุมใหฝา ยบริหารกระทําการเพือ่ ประโยชนและสิทธิ
เสรีภาพ ของประชาชนเปนสําคัญ และหากฝายบริหารทําหนาทีใ่ นการ
บริหารประเทศเกินเลยกวาขอบเขตทีก่ ฎหมายไดมอบอํานาจไว หรือผิด
วัตถุประสงคเจตนารมณของกฎหมายหรือฝายบริหารทําการปกครอง
 56

ผิดพลาดจนทําใหเกิดความเสียหายหรือเดือดรอน ตลอดจนกระทบ
กระเทือนตอสิทธิ เสรีภาพ และผลประโยชนของประชาชน ซึ่งหลักการใน
การปกครองระบอบประชาธิปไตย ไมเพียงแตมีเฉพาะฝายนิติบัญญัติเทา
นัน้ ทีจ่ ะควบคุม ยับยัง้ และถวงดุลยอาํ นาจหรือการทํางานของฝายบริหาร
แตยงั มีองคกรและกระบวนการอืน่ ๆ ที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญทําหนาที่
ดังกลาวอีกทั้งนี้ก็เพื่อคุมครองสิทธิเสรีภาพและผลประโยชนของประชาชน
2.2.2 การใชอํานาจบริหาร
ผูท ใ่ี ชอาํ นาจบริหารคือ ฝายบริหารหรือตัวแทนของประชาชนที่
มาจากการเลือกตัง้ โดยเสรีเชนเดียวกับฝายนิตบิ ญ ั ญัติ ทัง้ นีอ้ าํ นาจในการ
บริหารทีฝ่ า ยบริหารจะใชในการปกครองประเทศได จะตองเปนอํานาจ
ทีไ่ ดรบั มอบหมายโดยการระบุหรือบัญญัตไิ วโดยฝายนิตบิ ญ ั ญัตใิ น
รัฐธรรมนูญ ดังนัน้ ฝายบริหารจะสามารถใชอาํ นาจในการบริหารไดกต็ อ
เมือ่ มีกฎหมายบัญญัตมิ อบหมายอํานาจและกําหนดขอบเขตของหนาทีไ่ ว
ซึ่งหากปราศจากกฎหมายที่บัญญัติไวดังกลาว หรือหากกฎหมายมิได
บัญญัตอิ าํ นาจหนาทีห่ รือการกระทําใดไวผบู ริหารก็ไมสามารถกระทําการ
ใด ๆ นัน้ ได ฉะนัน้ หากตัวแทนของประชาชนทีม่ อี าํ นาจในการบริหาร
ประเทศตามกฎหมายทีฝ่ า ยนิตบิ ญ ั ญัตไิ ดบญ
ั ญัตไิ ว ไมใชอํานาจในการ
บริหารนัน้ ใหเปนไปตามความตองการ ตรงตามเจตนารมณของประชาชน
หรือทําใหประชาชนผูอ ยูใ ตการปกครองไดรบั ความเสียหายหรือเกิดความ
เดือดรอน อาทิเชน การใชอาํ นาจในการบริหารหรือปกครองเกินจาก
 57

ขอบเขตหรือ เกินกวาอํานาจทีต่ นมีอยูห รือทีไ่ มไดมบี ญ

ั ญัตไิ วในรัฐธรรม
นูญ หรือการบริหารประเทศตามอํานาจหนาทีท่ ฝ่ี า ยบริหารมี แตการ
บริหารหรือการ ปกครองประเทศนัน้ เกิดความผิดพลาดจนทําใหเกิดความ
เสียหายหรือเกิดความเดือดรอนแกประชาชนโดยสวนรวม ฯลฯ ดังนัน้
เพื่อไมใหเกิด ความเสียหาย และเพือ่ ใหตรงตามหลักการของการปกครอง
ระบอบประชาธิปไตยทีเ่ ล็งเห็นถึงประโยชนของประชาชนเปนสําคัญ จึง
ตองมีการควบคุมหรือถวงดุลยการใชอาํ นาจฝายบริหารดวย
2.2.3 การควบคุมการใชอํานาจของฝายบริหาร
วัตถุประสงคในการกําหนดบทบาทของอํานาจตางๆ ในระบอบ
ประชาธิปไตยนัน้ ก็เพือ่ ทีจ่ ะใหอาํ นาจแตละอํานาจนัน้ เกิดการถวงดุลยซง่ึ
กันและกันหรือไมใหอาํ นาจหนึง่ อํานาจใดนัน้ มีอาํ นาจมากจนเกินไป
เพราะหากมีการใชอาํ นาจทีเ่ กินความพอดีหรือเกินขอบเขตแลว จะกอให
เกิดความเดือดรอนและความเสียหายแกประชาชน
หลักการของระบอบประชาธิปไตย ฝายบริหารจะสามารถทํา
หนาทีใ่ ด ๆ ไดนน้ั จะตองมีกฎหมายกําหนดและมอบหมายอํานาจไว
หมายความวาฝายบริหารจะไมสามารถกระทําการใด ๆ ได ถาฝายนิติ
บัญญัตไิ มไดบญ ั ญัตกิ ฎหมายใหอาํ นาจและหนาทีไ่ ว
ฉะนัน้ จะพบวาการปฏิบตั หิ นาทีใ่ นการปกครองของฝายบริหาร
จะกระทําไปตามอํานาจหนาทีท่ ก่ี ฎหมายใหอาํ นาจหนาทีไ่ ว แตหาก
ฝายบริหารดําเนินการในการบริหารไปตามอํานาจหนาทีท่ ต่ี นมีตาม
กฎหมาย เกิดความผิดพลาดจนทําใหประชาชนไดรบั ความเสียหายและ
 58

เกิดความเดือดรอน เชน เศรษฐกิจของประเทศตกต่าํ อัตราการวางงาน

ของประชาชนสูง ฯลฯ ลักษณะเชนนี้ ผลของการใชอาํ นาจตามกฎหมาย
ของฝายบริหารทําใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชน ซึง่ การกระทําตาม
อํานาจหนาทีข่ องฝายบริหารดังกลาวไมสามารถจะเอาผิดทางแพงหรือ
ทางอาญาได ทัง้ นีเ้ พราะฝายบริหารไดกระทําไปตามอํานาจหนาที่ เนือ่ ง
จากกฎหมายใหอาํ นาจและหนาทีไ่ ว
ดังนั้นเพื่อไมใหประชาชนไดรับผลกระทบในทางที่เสียหาย จึงมี
กระบวนการในการควบคุมฝายบริหารในทางการเมืองซึง่ มีอยูม ากหลาย
วิธแี ตกตางกันไปในแตละประเทศ สวนประเทศไทยวิธกี ารควบคุมฝาย
บริหารทางการเมืองไดแก การตัง้ กระทูถ าม การเสนอญัตติดว น และการ
เปดอภิปรายไมไววางใจ ซึง่ กระบวนการควบคุมการใชอาํ นาจของฝาย
บริหารนีค้ อื “การควบคุมการใชอํานาจในทางการเมือง” คือการนํา
หลักกฎหมายมหาชนมาใชหรือทีเ่ รียกวาการใช “นิติวิธีทางกฎหมาย
มหาชน”
การทีป่ ระชาชนหรือผูอ ยูใ ตอาํ นาจปกครองไดรบั ความเดือดรอน
หรือความเสียหายจากการบริหารประเทศของฝายบริหารทีก่ ระทําการตาม
อํานาจและหนาทีท่ ต่ี นมีตามทีร่ ฐั ธรรมนูญกําหนดนัน้ ไมถอื วาเปนความ
ผิดทางแพงหรือทางอาญาแตประการใด แตการกระทําดังกลาวเปนความ
ผิดทางการเมือง ซึง่ ถือวาเปนความผิดในกระบวนการใชอาํ นาจตาม
กฎหมายมหาชน ถึงแมวา จะเปนเรือ่ งของการใชอาํ นาจตามหนาทีใ่ นการ
บริหารประเทศ แตผลจากการปกครองประเทศนัน้ ทําใหประชาชนไดรบั
 59

ความเสียหาย ดังนัน้ กระบวนการในการควบคุมการใชอาํ นาจของฝาย

บริหารดังกลาวก็คอื การนําเอาหลักกฎหมายมหาชนมาใชในการแกไข
ปญหา ในการควบคุมการใชอาํ นาจของฝายบริหารดังทีก่ ลาวมา
2.3 อํานาจตุลาการ
ฝายตุลาการมีหนาทีใ่ นการใชกฎหมายใหเปนไปตามความ
ตองการหรือเจตนารมณรของฝายนิตบิ ญ ั ญัติ เพือ่ ใหเกิดความยุตธิ รรมใน
สังคม และเนือ่ งจากอํานาจตุลาการเปนอํานาจในการใชกฎหมายใหเปน
ไปดวยความบริสทุ ธิย์ ตุ ธิ รรม ดังนัน้ อํานาจตุลาการจึงเปนอํานาจทีม่ ี
อิสระกวาอํานาจนิตบิ ญ ั ญัตแิ ละอํานาจบริหาร โดยผูท ท่ี าํ หนาทีใ่ ชอาํ นาจ
ตุลาการคือ ศาล ซึง่ ศาลของแตละประเทศในระบอบประชาธิปไตยนัน้ จะ
มีความแตกตางกันไป ทัง้ นีศ้ าลของแตละประเทศจะมีรปู แบบใดนัน้ ก็ขน้ึ
อยูก บั ระบบของกฎหมายทีใ่ ชวา เปนระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law)
หรือวาจะเปนระบบไมมีประมวลกฎหมาย(Common Law) และนอก
จากนีย้ งั ขึน้ อยูก บั องคประกอบอืน่ ๆ อีก อาทิเชน พัฒนาการของระบบ
กฎหมายภายในประเทศนัน้ ๆ สภาพของสังคม รวมกระทัง่ การเมือง การ
ปกครอง ฯลฯ ของประเทศดังกลาวดวย
แตถงึ อยางไรก็ตาม แมวา อํานาจตุลาการจะเปนอํานาจทีม่ อี สิ ระ
มากกวาอํานาจนิตบิ ญ ั ญัตแิ ละอํานาจบริหารก็ตาม แตอาํ นาจตุลาการก็
คงยังเปนอํานาจหนึง่ ทีท่ าํ หนาทีใ่ นการปกปองและคุม ครองสิทธิเสรีภาพ
และผลประโยชนของประชาชนใหเปนไปตามหลักการของระบอบ
ประชาธิปไตย
 60

2.3.1 ที่มาของอํานาจตุลาการ
ในแตละประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ตางมีท่ีมา
ของอํานาจตุลาการทีแ่ ตกตางกันไป ทัง้ นีข้ น้ึ อยูก บั ปจจัยตาง ๆ ดังทีก่ ลาว
มาแลวไมวาจะเปนระบบกฎหมายที่ใชกันอยู จารีตประเพณีทางการเมือง
และการปกครอง โครงสรางทางสังคม ฯลฯ ของในแตละประเทศ แมวา
อํานาจตุลาการจะมีความเปนอิสระแยกไปจากอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจ
บริหาร แตอยางไรก็ตามอํานาจตุลาการในแตละประเทศจะมีกระบวนการ
และองคการควบคุมใหเกิดความเปนธรรมอยู แลวอยางเชนประเทศไทย
องคกรตรวจสอบการใชอํานาจของอํานาจตุลาการเปนไปตามสายงานบังคับ
บัญชา คูความ และประชาชนทีเ่ ขาฟงการพิจารณา ตลอดจนขั้นตอนวิธีการ
พิจารณาของศาล
สวนที่มาของอํานาจตุลาการเปนไปตามกฎหมายกําหนด
ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันไดแบงศาลเปน 4 ศาล ไดแก
- ศาลรัฐธรรมนูญ
- ศาลยุตธิ รรม
- ศาลปกครอง
- ศาลทหาร
2.3.2 การใชอํานาจตุลาการ
เนือ่ งจากอํานาจตุลาการเปนอํานาจในการใชกฎหมายเพือ่ ใหเกิด
ความยุตธิ รรมแกคนในสังคม ดังนัน้ ตุลาการหรือศาลซึง่ เปนผูใ ชอาํ นาจ
ตุลาการจึงมีอํานาจที่เปนอิสระในการใชดุลยพินิจที่จะใชกฎหมายที่
บัญญัตโิ ดยฝายนิตบิ ญั ญัติ ทัง้ นีเ้ พือ่ ใหเปนไปตามความตองการของ
 61

ประชาชนดวยความยุตธิ รรม แตโดยทัว่ ไปแลวการใชอาํ นาจของศาลจะมี

กระบวนการกลัน่ กรองใหเกิดความยุตธิ รรมและมีความเปนธรรมในสังคม
ฉะนั้นในแตละประเทศจึงมีการกําหนดใหศาลมีระดับถึง 3 ชั้น คือศาลชั้นตน
ศาลอุทธรณ และศาลฎีกา ทัง้ นีก้ เ็ พือ่ ใหเกิดความยุตธิ รรมสุงสุดแกประชา
ชน
นอกจากนีร้ ฐั ธรรมนูญฉบับปจจุบนั พ.ศ. 2540 ไดบญ ั ญัตถิ งึ การ
ควบคุมและการถวงดุลยอาํ นาจของฝายบริหารและฝายนิตบิ ญ ั ญัตโิ ดย
ฝายตุลาการไวอยางชัดเจน กลาวคือเมือ่ ประชาชนเกิดขอพิพาทหรือไดรบั
ความเสียหายจากการกระทําตามอํานาจหนาทีข่ องฝายบริหารซึง่ อาจจะ
เปน รัฐ หนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาทีข่ องรัฐ ประชาชนสามารถที่จะ
ใชอาํ นาจตุลาการโดยผานทางศาลทีเ่ รียกวา “ศาลปกครอง” ในการ
เรียกรองความเปนธรรม ความยุตธิ รรม ตามสิทธิของตนเองได โดยศาล
ปกครองซึ่งตั้งขึ้นมาเพื่อนําหลักการของกฎหมายมหาชนมาใช เปน
การควบคุมการใชอาํ นาจของผูป กครองใหอยูใ นขอบเขตอํานาจและมี
ความพอดี และเหมาะสมกับการบริหารปกครองและการบริการสาธารณะ
ประเทศทีป่ กครองดวยระบอบประชาธิปไตยตางมีระบบกฎหมาย
สภาพสังคม โครงสรางทางการปกครองและทางสังคม ฯลฯ ทีแ่ ตกตาง
กันไปในแตละประเทศดังทีก่ ลาวมาแลว ดังนั้นในแตละประเทศจึงตองมี
การจัดแบงศาลใหมีความเหมาะสมกับประเทศของตน ซึง่ เปนทีแ่ นนอน
วาในแตละประเทศการจัดแบงศาลยอมแตกตางกันออกไปบาง แตอยางไรก็ดี
ตางก็มีวตั ถุประสงคเดียวกันคือ เพือ่ ใหเกิดความยุตธิ รรมหรือความเปน
 62

ธรรมในสังคม ทั้งนี้ก็เพื่อประโยชนสูงสุดของประชาชน อาทิเชน ใน

ประเทศทีใ่ ชระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) บางประเทศ ระบบศาล
จะจัดแบงเปน “ระบบศาลคู” สวนประเทศทีไ่ มใชระบบประมวลกฎหมาย
(Common Law) ระบบศาลมักเปน “ระบบศาลเดีย่ ว”
2.3.3 การควบคุมอํานาจตุลาการ
การควบคุมอํานาจเปนเรือ่ งทีม่ คี วามสําคัญและเปนกระบวนการ
หนึง่ ในระบอบประชาธิปไตยในอันทีจ่ ะปองกันไมใหอาํ นาจหนึง่ อํานาจใด
ใชอาํ นาจจนเกินความพอดี จึงตองมีกระบวนการและวิธกี ารปองกันและ
แกไขปญหาทีอ่ าจจะเกิดขึน้ ได ซึง่ วิธกี ารควบคุมอํานาจฝายตุลาการตาม
กระบวนการของระบบศาลในประเทศไทย เปนองคกรตามสายการบังคับ
บัญชารวมทัง้ ขัน้ ตอนในการพิจารณาคดีของศาลประชาชน ที่เขาฟงการ
พิจารณาคดีและคูค วาม ก็เปนองคกรตรวจสอบดวย
กระบวนการและวิธกี ารควบคุมอํานาจตุลาการของในแตละ
ประเทศแตกตางกันตามประเพณี และกระบวนการทางการเมืองการปก
ครองของประเทศนัน้
จากโครงสรางและเนื้อหาสาระของกฎหมายรัฐธรรมนูญดังที่
กลาวมาแลวนั้นจะเห็นวา เนื้อแทของกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนกฎหมาย
ทีบ่ ญ
ั ญัตถิ งึ “อํานาจ” และ “หนาที”่ ของผูป กครองประเทศเปนสําคัญ
รวมทั้งการบัญญัติเจาะจงไปถึงการใชอํานาจและหนาที่ดังกลาวนั้น วา
จะตองเปนไปตามเจตนารมณและความตองการของประชาชนเปนสําคัญ
จึงตองมีกระบวนการและขัน้ ตอนการตรวจสอบและแกไขการใชอาํ นาจ
 63

และหนาที่นั้น ซึ่งทั้งนี้ก็เพื่อที่จะมุงในการแกไขปญหาและปองกันปญหา
อันเกิดจากการใชอาํ นาจและหนาทีท่ ม่ี อี ยูต ามกฎหมายของผูป กครอง
เพือ่ ใหผปู กครองใชอาํ นาจและหนาทีด่ งั กลาวใหอยูบ นพืน้ ฐานของความ
เปนธรรม
ลักษณะของกฎหมายรัฐธรรมนูญดังทีก่ ลาวมานีม้ คี วามแตกตางไป
จาก กฎหมายแพง และกฎหมายอาญา คือ หลักการสําคัญของกฎหมายรัฐ
ธรรมนูญ ซึ่งเปนกฎหมายมหาชนเปนหลักการเกี่ยวกับการใหอํานาจและหนา
ที่ใหแกผูปกครองซึ่งไดแก รัฐ หนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐ ในการ
บริหารประเทศหรือในการบริการสาธารณะ และกฎหมายที่ใชหลักของ
กฎหมายมหาชนดังกลาว นอกจากจะพบไดจากกฎหมายรัฐธรรมนูญแลว ยัง
อาจจะอยูในรูปแบบลักษณะของกฎหมายอื่นที่หลากหลายแตกตางกันไป
อาทิเชน พระราชบัญญัติ พระราชกําหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง
ประกาศ คําสัง่ ขอบังคับ ฯลฯ ซึ่งลวนแลวแตสามารถเปนกฎหมายมหาชน
ไดทั้งสิ้น ทั้งนี้ขึ้นอยูกับเนื้อหาสาระของกฎหมายตาง ๆ เหลานั้น วามีบท
บัญญัติที่วาดวยการมอบหมายและใหอํานาจหนาที่แกรัฐ หนวยงานของรัฐ
และเจาหนาที่ของรัฐในการปกครองบริหารประเทศและการบริการสาธารณะ
รวมทั้งมีการบัญญัติถึงขั้นตอนและกระบวนการควบคุมและตรวจสอบการใช
อํานาจและหนาที่ดังกลาวหรือไม
ฉะนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญ จึงเปนสาขาหนึ่งของกฎหมายมหาชน
เพราะบทบัญญัติของกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนการบัญญัติถึงอํานาจหนาที่
ของรัฐ ของหนวยงานของรัฐ และของเจาหนาที่ของรัฐในการบริหารการปก
ครอง