หลักนิติธรรมกับการจากัดอานาจรัฐ

รองศาสตราจารย์ ดร.ชั ยยทุ ธ ถาวรานรุ ั กษ์

วิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
 “อริ สโตเติล”

“การปกครองที่ดีไม่ใช่ การปกครองโดยปุถุชน หากแต่ เป็ นการปกครองโดยกฎหมาย เพราะการปกครองโดยปุถุชน

นั้น ย่ อมเสี่ยงต่ อการปกครองตามอําเภอใจ ขณะที่การปกครองโดยกฎหมายเอื้อ อํานวยต่ อ การที่จ ะก่ อเกิดความ
เสมอภาค และเสรีภ าพตามมา และหากเป็ นการปกครองโดยนิติรัฐ นิติธรรมแล้ ว ไซร้ ทุกคนจะได้ รับความเสม อ
ภาคกันในสายตาของกฎหมาย และทุกคนจะมีเสรีภาพคือปราศจากความกลัวว่ า จะมีการใช้ อํานาจตามอําเภอ ใจ
ของผู้ปกครอง”
รั ฐธรรมนูญแห่ งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช 2560: มาตรา 3

อำนำจอธิปไตยเป็ นของปวงชนชำวไทย พระมหำกษัตริ ยผ์ ทู ้ รงเป็ นประมุข

ทรงใช้อำนำจนั้นทำงรัฐสภำ คณะรัฐมนตรี และศำล ตำมบทบัญญัติแห่ ง
รัฐธรรมนูญ

รัฐสภำ คณะรัฐมนตรี ศำล องค์กรอิสระ และหน่วยงำนของรัฐ ต้องปฏิบตั ิ

หน้ำที่ให้เป็ นไปตำมรัฐธรรมนูญ กฎหมำย และหลักนิติธรรม เพือ่
ประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชำติและควำมผำสุ กของประชำชนโดยรวม
➢ข้ าราชการ หรื อเจ้ าหน้ าทีห่ น่ วยงานของรั ฐ ต้ องตั้ง อยู่ บนฐานของบทบัญญัติแห่ ง
กฎหมายทีม่ ีความเป็ นธรรมซึ่งสามารถอธิบายและให้ เหตุผลได้
➢ไม่ อาจใช้ อานาจรัฐโดยไม่ มีกฎหมายรองรับอันเป็ นสาระสาคัญของหลักนิติธรรม
➢การใช้ อานาจรัฐจะกระทาได้ กแ็ ต่ โดยอาศัยอานาจตามกฎหมาย
➢องค์กรนิติบัญญัติย่อมผูกพันต่ อรัฐธรรมนูญในการตรากฎหมายขึน้ ใช้ บังคับ
➢การตรากฎหมายย่ อมตกอยู่ภายใต้ การควบคุมตรวจสอบขององค์กรตุลาการ เพื่อให้
มีผลในทางปฏิ บัติ จึงก าหนดให้ มี องค์ ก รที่ค อยควบคุม ตรวจสอบความชอบด้ ว ย
รัฐธรรมนูญของกฎหมายทีอ่ งค์กรนิติบัญญัติตราขึน้ ได้ แก่ ศาลรั ฐ ธรรมนูญ ดังนั้น
การปฏิบัติหน้ าทีข่ องรัฐสภา คณะรัฐมนตรีศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และ
หน่ วยงานของรัฐ จึงต้ องเป็ นไปตามหลักนิติธรรม
1. นิติธรรมเป็ นเกณฑ์ ในการใช้ อานาจรั ฐ
อานาจรั ฐจะกระทาได้ กแ็ ต่ โดยอาศัยอานาจตามกฎหมาย
• กฎหมาย เป็ นสิ่งที่นํามาใช้ ควบคุมความประพฤติของมนุษย์ให้ อยู่ร่วมกันในสั งคมได้ อย่าง
สงบสุข มนุษย์ได้ วางรากฐานกฎเกณฑ์ ต่าง ๆ ไว้ เพื่อควบคุมมนุษย์ด้วยกันเอง และผู้ที่ออก
กฎหมายหรื อกฎเกณฑ์นนั ้ หากขาดหลักการที่คอยตีกรอบให้ เป็ นไปในแนวทางที่ถูกที่ควรก็จะ
นําไปสู่การใช้ ดลุ ยพินิจตามใจชอบมากจน เกิดอํานาจตามอําเภอใจ กดขี่ข่มเหงผู้ มี อํานาจ
ด้ อยกว่า จึงต้ องใช้ หลักนิติธรรม และหลักนิติรัฐ ควบคู่กบั ไป เปรี ยบเสมือนเหรี ยญที่ต้องมี สอง
ด้ านเสมอ
• ฝ่ ายบริ หารไม่ มีอํานาจลงโทษบุคคลใดได้ ตามอํา เภอใจ เว้ น เพียงในกรณี ที่มีการ ละเมิ ด
กฎหมายโยชัดแจ้ งและลงโทษที่อาจกระทําได้ นนั ้ จะต้ องกระทําตามกระบวนการ ปกติ ของ
กฎหมายต่ อหน้ าศาลปกติ (ordinary rights) ของแผ่นดิ น ไม่ มีบุค คลใดอยู่เหนื อ
กฎหมาย ไม่ว่า เขาจะอยู่ในตําแหน่งหรื อเงื่อนไขประการใด ไม่ ว่าเป็ นเจ้ าหน้ าที่ ของรั ฐหรื อ
บุคคลธรรมดาล้ วนต้ องอยู่ภายใต้ กฎหมายและศาลเดียวกัน
“ถ้ าไม่ มีกฎหมายให้ อานาจไว้ ฝ่าย ปกครองจะกระทามิได้ ”
➢ การตรวจสอบการกระทําของฝ่ ายปกครอง จึงต้ องสามารถตรวจสอบและ
ควบคุมการใช้ อํานาจได้ ทงั ้ ภายในและภายนอกรั ฐ ต้ องมี การถ่ วงดุล อํานาจ
กันและกัน เพื่ อเป็ นหลักประกันให้ ป ระชาชนมี ความไว้ วางใจว่ า ตนผู้ เป็ น
เจ้ าของสิทธิ์จะได้ รับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคล รวมไปถึงด้ านอื่ น
ๆ ที่รัฐต้ องดําเนินการเพื่อให้ เกิดความเป็ นธรรมขึน้ ในสังคม
➢ดังนัน้ กฎหมายจะต้ องไม่ เปิ ดโอกาสให้ ผ้ ูปกครองใช้ อํานาจตามอํ าเภอใจ
ภายใต้ กฎหมายทุกคนจะต้ องเสมอภาคกัน ทัง้ นี ท้ ัง้ นั ้นก็เพื่อบั งคั บอํานาจ
ปกครองของรัฐให้ อยู่ภายใต้ กฎหมาย โดยไม่ อาจบิดพลิว้ ได้
ความชอบด้ วยระบบกฎหมาย - Legal System
• เป็ นหลัก ยึ ด พื้ นฐำนในกำรแสวงหำสิ่ ง ที่ เ ป็ นกติ ก ำแห่ ง กำรปกครอง
(rule of the rule)
• โดยกำรสร้ำ งกติ กำหลัก ทำงกำรเมื องกำรปกครองในรู ปของรัฐ ธรรมนู ญ
เพื่อวำงหลักกำรปกครองและกฎหมำยให้มีควำมสอดคล้องกัน ในรู ปของ
กำรกำหนดเขตอำนำจ(scope of power)
• ที่ปรำกฏอยู่ในองค์กรสถำบันทำงกำรเมื องกำรปกครองและควำมสัมพั นธ์
ทำงอ ำนำจ (relation of power) ระหว่ำ งองค์กรสถำบันทำง
กำรเมืองกำรปกครอง
 ความชอบด้ วยกฎหมาย (Legality)
• เป็ นหลักยึดพื้นฐำนในกำรแสวงหำสิ่ งที่เป็ น ควำมผูกพันตำมพันธะทำงกฎหมำยและควำม
ยุติธรรม
• ซึ่ งเป็ นกำรวำงหลักปฏิบตั ิในกำรกำหนดกรอบของขอบเขตอำนำจกระบวนกำรใช้อ ำนำจ
และเป้ ำ หมำยกำรใช้อ ำนำจในฝ่ ำยบริ หำรและฝ่ ำยตุ ล ำกำรให้ เ กิด ควำมยุ ติ ธ รรมตำม
กฎหมำย
• โดยอิง ควำมผู กพันตำมพันธะทำงกฎหมำยและควำมยุติธ รรมที่ ต้องยึดโยงกันทั้ งกรอบ
บรรทัดฐำนทั่วไปอันเป็ นเจตนำรมณ์ ของกฎหมำย (the precedence of the
law)
• และกรอบตัวบทของข้อบัญญัติที่เป็ นลำยลักษณ์อกั ษรอันเป็ นสำรั ตถะของกฎหมำย (the
subjection to the law)
ความชอบด้ วยรั ฐธรรมนูญ (constitutionality)
• เป็ นหลักยึดพื ้นฐานในการแสวงหาสิ่งที่เป็ นหลักประกันความเที่ยงตรงของกติกาหลักทางการ
ปกครอง (legal certainty)
• ซึง่ เป็ นการป้องกันการใช้ อํานาจการเมืองการปกครองในฝ่ ายนิติบญั ญัติ
• ไม่ให้ ละเมิดต่อกติกาหลักทางการปกครอง พร้ อมกันไปกับการแก้ ไขการใช้ อํานาจการเมือง
การปกครองของฝ่ ายบริ หารและฝ่ ายตุลาการที่มิชอบด้ วยกติกาหลักทางการเมืองการปกครอง
อันเนื่องมาจากกฎหมายที่ขดั รัฐธรรมนูญ ซึง่ เป็ นผลพวงมาจากการใช้ อํานาจที่ละเมิดกติกา
หลักทางการเมืองการปกครองของฝ่ ายนิติบญ ั ญัติ
• ทังนี
้ ้โดยการสร้ างหลักประกันความเที่ยงตรงของกติกาหลักทางการเมืองการปกครอง ให้
ครอบคลุมทังในขั้ นก่้ อนออกกฎหมายมาบังคับใช้ และระหว่างที่กฎหมายกําลังบังคับใช้ อยู่
2. หลักความเป็ นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ
• สถานะความเป็ นกฎหมายสูงสุดของรั ฐธรรมนู ญอาจได้ รั บการประกันโดยกลไกใน
รั ฐธรรมนูญเอง หรื อโดยการที่รัฐธรรมนูญสร้ างองค์ การระดับรั ฐธรรมนูญโดยเฉพาะ
อย่ างยิ่งศาลรั ฐธรรมนูญขึน้ มาคุ้มครอง สถานะดังกล่ าว แนวความคิดที่จะให้ มีสถาบัน
ของรั ฐ ทํา หน้ าที่ ค้ ุ ม ครองรั ฐ ธรรมนู ญ นั ้น มี ค วามสั ม พั น ธ์ อ ย่ า ง แยกไม่ ออกกั บ
ข้ อความคิดในเรื่ องลําดั บชั น้ ของกฎหมายและหลักความเป็ นกฎหมายสู งสุดข อง
รั ฐธรรมนูญ
• การยอมรั บหลักความเป็ นกฎหมาย สูงสุดของรั ฐธรรมนูญส่ งผลให้ องค์ การของรั ฐทุก
องค์ ก ารต้ อ งผู กพั น ตนต่ อ รั ฐ ธรรมนู ญ ในการแสดงออกซึ่ง อํา นาจรั ฐ โดยนั ย นี ้
รั ฐธรรมนูญจึงเป็ นทัง้ “กรอบ”ของการใช้ อาํ นาจรั ฐและ “มาตร”สําหรั บตรวจสอบการ
ใช้ อํานาจรั ฐ เพื่อให้ หลักความเป็ นกฎหมายสูงสุดของรั ฐธรรมนู ญได้ รั บการเคารพ
และมีผ ลในทางปฏิบัติ จึงมี ความจํา เป็ นที่จ ะต้ องมี องค์ การของรั ฐขึ น้ มาคุ้มครอง
รั ฐธรรมนูญมิให้ ถูกล่ วงละเมิด
3. การตรวจสอบความชอบด้ วยรั ฐธรรมนูญของกฎหมาย
• บรรดารัฐเสรีประชาธิปไตยทังหลายจะพบว่
้ ามีหลักการทีส่ ําคัญ 2 ประการ
• (1) หลักประชาธิปไตย และ (2) หลักนิติรัฐหรือหลักนิตธิ รรม
• ความสําคัญของหลักประชาธิปไตยและหลักนิติรฐั หรือหลักนิตธิ รรมจึงเป็นหลักที่มีความเกี่ยวพัน ซึง่ กันและกัน ในการ
ควบคุมและตรวจสอบการใช้ อํานาจรัฐนัน้
• หลักการที่มีบทบาทสําคัญคือหลักนิตริ ัฐหรือหลักนิติธรรม โดยสามารถแบ่งหลักย่อยของหลักนิติ รฐั ที่เกี่ยวกับ เรื่องการ
ควบคุมและตรวจสอบการใช้ อํานาจรัฐได้ 3 หลักย่อย คือ
(1) หลักการแบ่งแยกอํานาจ ก่อให้ เกิด ความสัมพันธ์ ระหว่างอํานาจต่าง ๆ ในการยับยังซึ ้ ง่ กัน และกัน และทํา
ให้ เกิดความสมดุลระหว่างอํานาจไม่ทํา ให้ อํานาจใดอํานาจหนึ่งมีอาํ นาจโดยเบ็ดเสร็จ ในขณะเดียวกันก็จะ
ไม่ทําให้ อํานาจใดอํานาจหนึ่งอยู่ภายใต้ อํานาจอื่นโดยสิ ้นเชิง ทําให้ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้รับความ
คุ้มครอง
(2) หลักความชอบด้ วยกฎหมาย ของฝ่ ายปกครองและฝ่ ายตุลาการ ฝ่ ายตุลาการจะต้ องไม่พิจารณา
พิพากษาเรื่องใดเรื่องหนึ่งให้แตกต่างไปจาก บทบัญญัติของกฎหมาย ฝ่ ายตุลาการมีความ ผูกพันที่จะต้ องใช้
กฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน
(3)หลักการ คุ้มครองสิทธิและ เสรีภาพของประชาชน
4.นิติธรรมเป็ นเกณฑ์ ในการค้ มุ ครองสิ ทธิเสรี ภาพของประชาชน
• คุ้มครองจากการถูกละเมิด
• สิทธิมนุษยชน
• รัฐจึงต้องนําหลักนิตธิ รรมมาให้ ความคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดย
• รัฐหรือนิตริ ัฐ ซึ่งต้องให้ หลักประกันแก่ปัจเจกชนว่า เมื่อใดก็ตามที่รัฐละเมิดหลักนี ป้ ั จเจกชนสามารถนํา เรื่ อ ง
ไปสู่ผ้ มู ี อํานาจวินิจฉัยคดีเพื่อให้ เพิกถอนการกระทํา หรื อ เปลี่ย นแปลง หรื อ เพื่อ ให้ เลิก ใช้ ก ารกระทํานัน้ ๆ
ของฝ่ ายปกครอง ที่ละเมิดกฎหมายได้
• เพราะฉะนัน้ หลัก นิติธรรมของระบบนิ ติรั ฐ จึ ง เป็ น ระบบที่ สร้ าง ขึน้ เพื่ อ ประโยชน์ของพลเมื อง และมี
วัตถุประสงค์หลักในการป้องกันและแก้ ไขการใช้ อํานาจ อําเภอใจของเจ้ าหน้ าที่ของรัฐและเพื่ อ ที่จะให้ หลัก
นิตธิ รรม เป็ นความจริงขึ ้นมาได้
• ความจําเป็ นที่ ประชาชนต้ อ งสามารถ ดํา เนินคดีก ับ การกระทํา ของรัฐทุก ประเภทที่มิชอบ และ ที่ทํา ให้
ปั จเจกชน เสีย หาย โดยมีอ งค์ก รที่ ให้ ความคุ้ม ครองสิ ทธิเสรี ภาพของประชาชน ได้ มีก ารบัญ ญั ติไ ว้ ใ น
รัฐธรรมนูญ คือ - ศาลยุตธิ รรม - ศาลปกครอง - ศาลรัฐธรรมนญู - องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนญ
5.นิติธรรมเป็ นเกณฑ์ ในการตรากฎหมาย
• ภารกิจด้ านการตรากฎหมายถือเป็ นหัวใจสําคัญของสภานิตบิ ัญญัตแิ ห่ งชาติ
ซึ่งทําหน้ าที่ฝ่าย นิติบัญญั ติมีอํานาจหน้ าที่และความรั บ ผิดชอบร่ วมกันใน
การที่ จ ะทํา ให้ ร่ างพระราชบั ญ ญั ติมี ผ ลบั ง คั บ ใช้ เป็ นกฎหมาย สภ านิ ติ
บัญญั ติแห่ งชาติจึง ได้ พิจ ารณากฎหมายทุก ฉบับให้ เป็ นไปอย่ างรอบคอบ
และ ถูกต้ องตรงตามเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญและข้ อบังคั บการประชุ มฯ
ซึ่งเมื่อร่ างพระราชบัญญัติ มีผลบังคับใช้ เป็ นกฎหมายแล้ ว
• กฎหมายเหล่ านั ้นจะเป็ นเครื่ องมื อที่สําคั ญให้ ฝ่ายบริหารและองค์ กร ผู้ใ ช้
อํ า นาจรั ฐที่ เกี่ ยวข้ อง ได้ ใช้ บริ ห ารและปกครองประเทศได้ อย่ างมี
ประสิทธิภาพและสัมฤทธิ ผลตาม หลักนิติธรรม ทัง้ นี เ้ พื่อความผาสุกและ
ประโยชน์ ของประเทศชาติต่อไป
6.นิติธรรมเป็ นเกณฑ์ ในการลงโทษทางอาญา
• ประมวลกฎหมายอาญาของประเทศไทย มาตรา 2 ความว่า “มาตรา 2 บุคคลจะต้ องรั บโทษในทาง
อาญาต่ อเมื่อได้ กระทําการอันกฎหมายที่ใช้ ใ นขณะกระทํานั้ น บัญญัติเ ป็ นความผิด
และกําหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่ ผ้ กู ระทําความผิดนั้น ต้ องเป็ นโทษที่ บัญญัติไว้
ใน กฎหมาย”
• ในประเทศสหพันธ์ สาธารณรั ฐเยอรมนี ที่ ว่าอํ านาจตามกฎหมายที่ทํา ให้ รั ฐสามารถที่จ ะ
ลงโทษจํ า คุก ผู้ กระทํ า ความผิ ด ได้ นัน้ เริ่ ม มาจากประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 1
บทบั ญ ญั ติ นี ค้ ื อ หลั ก “ไม่ มี ความผิ ด ไม่ มี โ ทษ โดยไม่ มี ก ฎหมาย” (nullum
crimen, nulla poena sine lege) หรื อหลักนี ้ในทาง วิชาการเรี ยกว่า “หลักไม่
มีโทษโดยไม่ มีกฎหมาย” อั นเป็ น “หลักประกั นในกฎหมายอาญา” และเป็ น “หลั ก
กฎหมายในรั ฐธรรมนูญ”