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從濟助紓困、資產累積到脫貧自立!?--關於低
收入戶二代脫貧服務方案的延伸性思考
國政評論 社會
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作者: 王順民 、 賴宏昇 ( 2011年7月20日 15:30)
關鍵字: 脫貧服務 產資累積 生涯帳戶
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一、前言--貧困現象作為一項整體性的社會事實
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制設計如何有效運作,亦成為晚近貧窮議題重要的關懷旨趣,事實上,經濟弱勢的家庭
經常會因為既存資源的結構性限制,而使得的下一代子女在諸如生理、心理與社會等層面,也會面臨到累積性剝奪及其滾
動性的構造影響,如此一來,更形增益貧窮家庭第二代擺脫貧窮的困難性。
對此,內政部業已於2010年修正社會救助法部分條文,相關的修正重點包括有調整「最低生活費」計算方式,以期擴大照
顧弱勢並符合縣市合併改制的運作新局;增訂「中低收入戶」,將最低生活費1.5倍以下未符合低收入戶資格之經濟弱勢家
庭納入照顧;修正家庭應計算人口範圍、部分弱勢者工作收入之計算方式與工作能力審查要件,有利於弱勢者審查通過;
直轄市、縣(市)主管機關對低收入戶及中低收入戶應提供就業輔導及相關措施,以促進其自立脫貧等等。(內政部,
2010)准此,從社會救助法若干條文的修訂,在回應和滿足變遷社會而來的福利需求外,亦彰顯了貧困現象已然蛻變並且
集結成為一項整體性的社會事實(holistic social fact),連帶而來的也是對於諸如濟貧、扶貧、抗貧、脫貧、安貧、舊
貧、近貧、新貧以及趨貧等等概念內涵和策進作為的廓清與探究。
表1:台閩地區低收入戶戶數及人數統計表
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資料來源:內政統計資訊服務網(2011年)。
二、貧窮問題的解套對策--從現金給付、方案項目、服務連結到其它
基本上,隨著福利改革與福利多元化的趨勢發展,為減少單純現金給付式的救濟所帶來的福利依賴(welfare
dependence)和道德危險(moral hazard),許多國家早已改變了對於貧窮問題的解決策略,這其中「強制工作」
(workfare)以及「資產形成」(asset-building)這兩項的政策方針,已成為當前福利國家推動社會救助工作的思想主
流,像是美國 以TANF(Temporary Aids to Needy Families)取代AFDC(Aids to Families with Dependency
Children),要求接受補助的單親家長必須就業,且領取補助累計最長不超過五年;再則,美國亦採用Michael
Sharreden的資產累積脫貧模式,規畫出所謂的美國夢計畫(American Dream Demonstration,簡稱ADD),亦即,
透過個人發展帳戶(Individual Development Account,簡稱IDA)以鼓勵參與者勞動工作以獲取所得和儲蓄,並且提供
相對金額的提撥以加速個人的資產累積,從而再加上理財課程、教育培力等策略,協助方案參與者得以有效地運用資產來
達到脫貧的目標;除此之外,對於低收入家庭第二代的關注,歐美國家也轉為投資兒童策略,例如英國於2005年立法通過
以兒童信託基金帳戶協助經濟弱勢家庭第二代透過儲蓄脫貧。總之,在經濟全球化以及強調國家競爭力的時代裡,以「資
產形成」作為改革福利政策的新包裝,期待在根本上一改過往以所得(income)和消費作為福利界定的政策思考,進而
嘗試透過儲蓄、資產的累聚方式,以產生自立、自強的正向福利效果。
至於,台灣 地區以資產累積為基礎的低收入戶或第二代脫貧方案也有若干進展,例如:台北市從過去的「出人頭地發展帳
戶專案」、「樂透圓夢創業計畫」、「青蘋果發展帳戶」到今年的「young young精彩--青年培力希望發展帳戶專案」;高雄
市的「希望起飛築夢帳戶」、「高雄市二代心希望工程」、「低收入戶工作方案」;桃園縣在類似方案也行之有年,像是「向陽少
年希望工程實施計畫」、「低收入戶第二代能力自主經濟提升計畫--工讀脫貧方案」、「低收入戶第二代夢想脫貧方案」,約
莫來看,上述林林總總的脫貧方案大略可以分成教育投資、就業自立、以及資產形成三種不同型式的方案,雖然,方案彼
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此之間各自有它的立論基礎,但是,單一的脫貧方案及其與整體脫貧政策之間的媒合鑲嵌和效益評估,還有待進一步探
究,不過,國內社會救助政策的福利思考至少已從消極的濟貧轉為鼓勵自立、培養脫貧能力、提高弱勢者人力資本的積極
脫貧,這一點行政作為的企圖心,還是要給予正面的肯定,只是,突顯以儲蓄作為脫貧策略所相對應的資產來源,這對於
經濟弱勢家庭及其急待展翅高飛之第二代子女的人身困境來說,似乎也有它無法迴避的發展限制!
三、從貧戶的第一代貧窮到第二代貧困的生涯帳戶命題思考
誠然,隨著低收入戶及中低收入戶數的增長,勢必會增加政府在社會救助方面的支出,因此,根本的解決之道,乃是在於
濟貧與安貧之後更為積極的抗貧和脫貧,只是,政府思謀要透過就業輔導以協助經濟弱勢者擺脫貧窮的同時,必須也要就
包含致貧因素、資源現況、脫貧思想等層面加以深究,根據2004年度與2008年度臺閩地區低收入戶生活狀況調查結果顯
示:低收入戶家計負責人認為其成為低收入戶主要原因,主要為戶內均為無工作能力人口、久病不癒、戶內無工作能力人
口眾多、其他原因及與負擔家計者離婚或分居;其次,其所接受的資源協助包括來自政府提供的家庭生活扶助、醫療補
助、身心障礙者生活補助費、老人生活津貼、教育補助;以及民間組織提供的慈善救濟、兄弟姐妹及親戚援助;再者,低
收入戶認為脫離目前困境方法包括「政府提高補助款」、「盼子女長大就業」、「求得謀生技能,獲取較有利工作條
件」。由此可見:低收入戶在戶內成員組成結構上,經常是缺乏具備工作能力而無穩定的經濟來源,因此,在政府提供補
助的同時,即使有動機謀生,貧戶的第一代父母仍然潛存著就業能力的限制,而這也使得家戶脫貧之所以可能,終究還是
必須將期望寄託在貧戶的第二代身上。
表2:低收入戶致貧原因、救助來源、脫貧方法比較表
2004年調查結果 2008年調查結果
致貧 無工作能力人口、久 男性:「戶內均為無工作能力人
原因 病不癒、戶內無工作 口」、
能力人口眾多、與負
「負擔家計者久病不癒」及「戶
擔家計者離婚或分
居。 內無工作能力人口眾多」。
女性:「戶內無工作能力人口眾
多」、
「與負擔家計者離婚或分居」、
「原負擔家計者死亡」及「戶
內均為無工作能力人口」。
政府 家庭生活扶助、醫療 男性:「身心障礙者生活補
救助 補助、身心障礙者生 助」、「老人生活津貼」、「家
來源 活補助費、老人生活 庭生活補助」。
津貼、教育補助。
女性:「兒童生活補助」、「身
心障礙者生活補助費」、「就學
學雜費減免補助」、「就學生活
補助」
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民間 國內慈善救濟機構、 男性:「兄弟姐妹」、「國內慈
救助 兄弟姐妹、親戚。 善救濟機構」、「親戚(不含父
來源 母、子女、兄弟姊妹)」。
女性:「國內慈善救濟機構」、
「兄弟姐妹」、「朋友或鄰
居」。
脫離 政府提高補助款、盼 政府提高補助款、盼子女長大就
目前 子女長大就業、求得 業、求得謀生技能,獲取較有利
困境 謀生技能獲取較有利 工作條件。
方法 工作條件、設法轉業
獲得較高工作收入。
本研究整理。
不過,低收入戶的脫貧思想,雖然主要是仰賴子女成年長大之後的所得收入,但是,對於貧戶第二代的兒童或少年來說,
他們在成年後卻也因為需要負擔原生家庭的經濟壓力,因此,不僅難有累積資產的可能,甚至會有陷入二代貧窮與貧窮複
製的弔詭現象,對此,臺灣貧窮循環的調查報告亦指出:二代貧窮循環的比例高達有19.13%,也就是說,大約毎五個貧窮
家庭就有一個陷在貧窮循環處境中;連帶地,也由於這類家庭大多無力提供足夠的經濟與教育資源,因此,對於身處「貧
窮循環」家庭的子女來說,經常也是難以擺脫貧窮甚至於形成所謂的世代貧窮。
准此,對於低收入戶的第二代純粹要以儲蓄作為脫貧的手段,最終可能只是達到現金給付的消極效果,而無法產生獲取和
累積脫貧能力的內在動能,據此,規畫建構所謂的脫貧策略,實乃是要綜合財力資本、人力資本、社會資本等等資源累積
的生涯帳戶(career account),而具體的內涵包含儲金帳戶、培力帳戶與發展帳戶等,這其中的儲金帳戶即是透過儲蓄
以累積資產,亦即,鼓勵定期儲蓄和理財規劃並且提供的資訊;培力帳戶係以教育學習來培力和充權第二代子女的個體能
力,這部份當可由方案來提供或由儲蓄轉移以投入教育學習活動中,事實上,所謂人力資本(human capital)即是著眼
於藉由像是課後輔導或暑期營隊、數位能力提升、獎助學金或就學設備補貼、脫貧教育課程等以打破貧窮循環;最後的發
展帳戶則是儲備生涯發展所需之生涯規畫、就業競爭力及職場適應力,這其中包括有積極鼓勵受助者參與提升勞動能力有
關的各式激活方案,亦即,在提升就業或社會技能當中,一方面強化工作動機、提高自我效能,再則,亦有助於傳達脫貧
方案本身權利與義務之間的衡平關係;連帶地,藉由服務學習、工讀機會以強化新生世代所應該要兼具的公民意識。
〈本文僅供參考,不代表本會立場〉
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蔡子
請問什麼是資產形成
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