開課單位：天主教輔仁大學法律學院碩士班

課程名稱：行政法專題研究（一）

授課老師：楊子慧教授

報告學生：法律系碩士班公法組一年級 陳依璇 411296155

報告日期：2022 年 11 月 08 日

摘要範圍：

陳新民，行政法學總論，新十版，2020 年 7 月，頁 377-399。

一、行政法的意義
（一）行政法的概念
（二）行政法的區分
二、行政法本質定位
（一）與刑事罰本質差異問題
（二）行政法法的立法
（三）行政罰法的性質―準據法的性質
（四）行政法的適用範圍―裁罰處費的概念問題
三、行政法的重要原則
（一）處罰法定主義
（二）從新從輕原則
（三）有責性原則
（四）便宜原則

1
一、行政法的意義

（一）行政法的概念
1.須違反行政法上之義務
行政法是處罰人民違反行政法上義務之行為，不及於更廣的「行政義務」
Q:非純粹行政罰法是否有適用行政罰法的餘地？
A:原則上因為除罰機關為行政機關，所以可以適用本法；例外於行使裁罰權機關不是行政機
關時，不適用行政罰法的規定，例如：刑事訴訟法第 178 及 193 條、法院組織法第 95 條。
2.須對於過去違反行政義務之制裁
司法院大法官釋字第 621 號解釋（下稱釋字）理由書第 1 段「行政罰鍰之科處，係對受處分
人之違規行為加以處罰，若處分作成前，違規行為人死亡者，受處分之主體已不存在，喪失
其負擔罰鍰義務之能力，且對已死亡者再作懲罰性處分，已無實質意義，自不應再行科處」
Q:行政執行罰與行政罰法的區辨標準？（行政罰法第 2 條之規定）
A:行政執行之手段與行政罰法的種類可能相疊，因此發展出下列之分別標準
（1） 預防性不利處分說1：如係屬預防性不利處分，則非行政罰法
（2） 除去說2：如其處分係命除去危害發生或擴大如其處分係命除去違法狀態或停止違法
行為者，因與行政罰之性質不符，非屬裁罰性不利處分；又基於防止危害發生或擴大，
依法律規定課予人民一定義務之「預防性不利處分」，因其目的不在非難，欠缺「裁
罰性」
（3） 行政管制性不利益處分說3：認為行政管制性不利益處分說應適用行政程序法之規定，
且行政機關有敘明義務
（4） 主觀作用說4：行政機關為維持秩序所為之預防性不利處分管制性行政處分為行政之
積極作用，乃有別於行政罰法中基於故意或過失之行為人消極間接作用。
3.須針對人民或是立於「準人民」的違法行為而發
準人民係指行政罰法第 3 條之規定；該規定之目的係為行使國家之一般統治權，故排除與國
家處於特別地位者（特別權力關係），如：公務員、軍人以及老師5，與專門職業人員，如：
律師、會計師以及醫生。
4.須是具有裁罰性質的不利益處分
授權明確性原則之要求自釋字 313、390 號提出；授權明確性則係自釋字 394 號開始。如果
欠缺裁罰性要件，則不屬於行政罰6。
5.處罰權人為具有行政權力之機關
依照行政罰法第 8 章第 33 至第 44 條規定，裁罰主體應為行政機關7，並應解釋為具有處罰
權的行政權力機關，包括國家行政機關、地方自治團體以及獲得公權力授權的公/私法人。

1
林錫堯，2013 年最新版，行政罰法，頁 23。
2
法務部法律字 0999002036 函；最高行政法院 106 年 4 月份庭長法官聯席會議。
3
彭鳳至與徐璧湖大法官在釋字第 612 號解釋的協同意見書；
4
吳志光，行政法修訂九版，第 364 頁。
5
內政部 89 年 12 月 1 日台（89）內民字第 8909025 號函；陳愛娥，中央機關對於地方自治法規之監督權限，月旦法學雜
誌，235 期，頁 10。
6
法務部法律字第 10103110360 以及 10103108760 號函示；廖義男師認為（1）違法瑕疵的撤銷（2）負擔不履行、居於法
令事實或公益需要而廢止，非屬裁罰性質，僅係管制，參見廖義男，行政法之基本建制，2003 年，頁 225。
7
非屬行政機關但可行使裁罰權之法院排除本法之適用。但吳庚大法官認為，行政罰法第 1 條並無特別規定，加之其普通
法之地位，故即使管轄機關不同，亦不排除本法之適用，參見吳庚，行政法之理論與實用，第 487 頁。

2
（二）行政罰的區分
1.廣義的行政罰（秩序罰）
不論行政主體為何，只要是針對人民過去違反行政義務之行為所施予處罰，皆屬之。釋字
585 號解釋認為 319 真調會具有裁罰權限。
2.狹義之行政罰
應限於裁罰性不利處分，且裁罰權人僅能為行政機關、裁罰態樣也於行政罰法第 1 條以及第
2 條採列舉式如： （1）限制或禁止行為之處分（2）剝奪或消滅資格、權利之處分（3）影響
名譽之處分（4）警告性處分，將警察罰中屬於侵犯人身自由的種類（拘留） 、簡易法庭可裁
決之兩種裁罰（勒令歇業以及停止營業）排除在外。
又行政罰法與刑法處罰之法律違反效果，屬於立法之立法形成自由；惟仍應區分罰則之輕重、
法益侵害之強弱，予以區別是用手段8。

二、行政法本質定位

（一）與刑事罰本質差異問題
Q:行政罰與刑法是否有差異？
A:
1.異質論：
德國格特史密斯教授，認為刑事罰係違反法律上不法之行為；行政罰則係純粹國家行政法律
的產物，不同於刑法並無倫理道德色彩9，因此行政罰是由立法機關個別賦予行政機關處罰
權而與刑法總則之適用規定分離10。惟其遭受到之批評有四
（1） 行政法律亦可能與維護人民及社會道德價值任務相關
（2） 不能以立法結果評斷是否有道德性
（3） 道德非難性並非不變，若以道德非難性作為區分標準，可能使人民之權利受到侵害11
（4） 行政濫權之可能
2.同質論：
非質的不同，而係量的不同，都是屬於受法律處罰之不法。立論依據主要有二
（1）尊重立法者之裁量權12
（2）維護法律明確性以及防止權力濫用的目的，並給予受裁罰之人救濟之機會
3.折衷論：
該說摒斥異質論，而修正同質論之看法，蓋因同質論於適用上有立法上的困難，認為刑事罰
以及行政罰法核心部分同質性，應同走大道，讓刑法總則之絕大多數原則可適用到行政罰法
上，如我國在民國 80 年代制定的社會秩序維護法及 94 年制定的行政罰法，皆對刑法理論有
所引用13。

8
陳新民師舉兩例說明之，分別為（1）酒駕之處罰（2）公司法上清算人之義務違反處罰，參見陳新民，行政法學總論，
新十版，2020 年 7 月，頁 380。
9
格特史密特教授也提出相對區別與遞升論，參見陳新民，行政法學總論，新十版，2020 年 7 月，頁 381，註 11。
10
反對論可見：林紀東，行政犯與刑事犯，台灣商務印書館，1973 年 1 月，第 157 頁；林紀東，論行政犯與刑法總則之
適用，第 161 頁。陳新民，論行政罰的適用原則，公法學劄記，第 229 頁以下。
11
司法院院字 2066 號解釋(印花稅法不適用刑法之時效規定)；最高行政法院 68 年判次第 356 判決(行政法規科處之行政
罰追訴權無時效限制)。
12
釋字 517 號解釋理由書第二段「按違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰，本屬立法機關衡酌事件之特性、侵
害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果，所為立法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不能遽指其為違憲。」
13
蔡震榮，集會遊行法第 29 條合憲性之探討，罪與刑―林山田六十歲祝賀論文集，1998 年 10 月，422 頁。

3
（二）行政法法的立法：三軌制
德國並沒有特別訂立一部行政法典，蓋因不利行政處分為行政程序法之核心，再立一部法將形
成疊床架屋之現象；但台灣為了統一行政處罰之程序以及抑制行行政處罰權之濫用，故而獨立
立法。立法時參考德國之秩序違反法以及奧地利、瑞士之行政罰法體制14。
（三）行政罰法的性質―準據法的性質
Q:行政罰法與行政程序法之關係？
A:行政罰法為行政法之準據法（行政罰法第 1 條）
1.根據行政罰法第 1 條後段之規定，行政罰法與他法之適用關係有以下三點特色
（1） 行政罰法屬於行政罰的總則法
（2） 行政罰法兼具實體法（本法第 32 條以前）以及程序法（本法第 8 章）之性質
（3） 兼具普通法以及特別法之性質：實體規定為普通法；程序規定為行政程序法之特別法
2.本法的法律地位模糊，可能引起下列問題
（1） 本法與行政程序法的適用衝突：學生退學處分為行政罰適用行政罰法之規定15、全民
健康保險法第 83 條之裁罰規定為單純不利處分16
（2） 本法與其他法律之衝突：本法 36 條與警察職權行使法第 22 條之規定
（3） 本法與行政程序法以及其他法律之衝突：本法第 10 條 1 項與集會遊行法 32 條之規定
（四）行政法的適用範圍―裁罰處分的概念問題（參見本摘要第 2 頁（一）行政法的概念）

三、行政法的重要原則

（一）處罰法定主義
依照行政罰法第 4 條之規定法律或自治條例，為行政法的法源
Q:法律具體授權之法規命令可否作為行政罰法的法源？
A:
肯定說17：
（1） 立法理由引司法院釋字第 313、394 號及第 402 號解釋之意旨，認為只要法律踐履授
權明確性原則，即對處罰要件、對象、種類屬於構成要件及法律效果等事項，法律本
身已經明確規定，即可將授權法規命令包括在內
（2） 釋憲實務認為在具備法律授權明確性之前提下，對於達到目的之範圍、手段、主觀機
關之裁罰標準即要件，可授權以法規命令之方式為之(釋字 612、676、710 號解釋)
18
否定說 ：
（1） 自治條例屬於行政命令之層次，本於「明示其一，排除其他」之法諺，法規命令應予
排除
（2） 若不予排除，將產生行政程序法與行政罰法適用上之問題而侵害人民權利
（3） 地方制度法第 26 條 2 項但書之規定使地方自治之行政罰規範權受到限制，而使地方
自治條例不得牴觸行政罰法之規定

14
陳新民，行政法學總論，新十版，2020 年 7 月，頁 384
15
最高行政法院 95 年裁字第 2015 號裁定。
16
台北高等行政法院 101 年訴字第 362 號判決。
17
林錫堯，行政罰法，第 9、52 頁。
18
吳庚，，行政法之理論與實用(增訂二十版)，2012 年 9 月，頁 485；陳新民，行政法學總論，新十版，2020 年 7 月，
頁 389

4
（二）從新從輕原則
1.立法模式
從舊從輕 刑法第 2 條第 1 項
從新從優 中央法規標準法第 18 條、加值型及非加值型營業稅法第 53 條之 1
程序從新 民事訴訟施行法第 2 條、家事事件法第 197 條
從舊原則 空氣汙染防制法修正公布後過渡期間執行原則第 14 條、
噪音管制法修正公布後過渡期間執行原則第 5 條
2.從新從輕原則之採納（行政罰法第 5 條、中標法第 18 條）
3.有限度的從新從輕
（1） 行政罰法第 5 條裁處時係指行政機關最初裁罰時之法令依據，而不包括提起救濟後
（2） 行政罰法第 5 條之規定為原則法，可容許其他法律為更寬鬆或更嚴格之限制，例如：稅
捐稽徵法第 48 條之 3 之規定
① 與行政罰法之差別在於，稅捐稽徵法之規定無「行政機關之最初裁處」用語
② 雖未提及裁處之概念，但實務將之擴張至救濟之層面19
③ 稅捐稽證法第 1 條之 1 第 1 項之規定將函示之適用延伸至未核課之案件，屬於特別規
定，為從新從輕原則之例外，若他法無該等規定則不得適用之20
4.有利與不利之判斷
（1） 刑罰重於行政罰（行事非實質）：凡是將刑罰規定改變為行政罰，即是對行為人有利，
例如：行政罰法第 15 條第 3 項之規定
（2） 行政罰間的比較，以罰鍰的額度為基準：除罰鍰外尚有提他四種不利裁罰性處分，通說
認為應以罰鍰為判斷之基準21
（3） 主罰與從罰一併適用：兩個以上之行政罰比較，以選擇較有利行為人之主罰法規，則從
法亦須視整體法規範而為對當事人有利之裁罰22。
（4） 其他不同的不利處分之比較：侵害權益自嚴重到輕微分別為博奪或消滅資格之處分、限
制或禁止行為之處分、影響名譽之處分以及警告性處分，沒入則無法為有利與否之判斷
（三）有責性原則
1.有責性之要件
在制定行政罰法前，由於行政罰法不適用刑法之規定，在行政罰法上並沒有規定有責性之要件。
惟有責性有其必要，蓋為使不可抗力而肇致之後果受規範，因此我國透過釋字 275（推定過失）
以及 495（推定故意）號解釋，而採納奧地利行政罰法中有責性之規範23
（1） 須出於故意或過失
行政罰法第 7 條第 1 項為自然人之推定過失制度明文化，第 2 項則係法人之推定過失；
又過失以及故意係採刑法第 13、14 條之解釋。而法律亦可特別規定責任條件，如公職
人員財產申報法第 11 條第 1 項之規定
（2） 不知法規規定，亦屬可罰（行政罰法第 8 條之規定）
作者認為可參考奧地利行政罰法第 5 條第 2 項之規定修法
（3） 責任障礙（行政罰法第 9 條之規定）
（4） 不作為犯概念之引進（行政罰法第 10 條之規定）

19
最高行政法院 102 年 1 月份第 1 次庭長法官聯席會議。
20
台中高等行政法院 98 年度訴字第 397 號判決。
21
李惠宗，行政罰法之理論與案例，元照出版社，2007 年 2 版，第 50 頁。
22
最高法院 90 年度台上字第 1731 號判決。
23
陳新民，Bravo!大法官釋字二七五號解釋，公法學劄記，第 298 頁以下。

5
 2.狀態責任的問題
狀態責任具備憲法上財產權社會義務24，與法治國家自我行為負責原則相衝突，，既然兩者鳩
具備憲法地位，則適用之先後應依行政罰法之適用適切性而為排序，行政罰法之裁罰客體主要
係違反義務之行為，故而自以自我負責原則為先25。故而在已處罰行為人之前提下，及無追究
狀態責任之必要26。
雖然狀態責任因屬例外而限縮適用，但立法上之可能性亦受肯定，故而發展出下列狀態責任與
行為責任之適用判准
（1） 若法律無處罰行為人時，可處罰所有權人27
（2） 若主管機關已近職權調查仍未查獲行為人時，即可改為課予狀態責任28
（3） 狀態責任與行為責任應分別追究之，前者僅限於給予不利處分以排除違法狀態；後者之
適用在於罰之前提（是否可歸責）29
（4） 依據比例原則，若課予人民義務非屬過重，且為公益所必要時，可以基於財產權社會義
務，而課予人民積極行為，或課予負擔與罰則之義務30。
（四）阻卻違法事由
1.依法令之行為（行政罰法第 11 條）
2.正當防衛（行政罰法第 12 條）
3.緊急避難（行政罰法第 13 條）
（五）便宜性原則
Q:人民如果違反行政義務，主管機關對處罰是否擁有處罰與否的裁量權力?
A:
裁量說（通說）31：行政權之行使仍須符合比例原則，行政裁量亦須符合之。
羈束說32：此說自防止行政機關濫權、我國民眾法治素養低落公權不彰出發，認為行政裁罰為
羈束處分，無裁量餘地。

24
陳新民，憲法學釋義論，第 8 版，第 350 頁以下。
25
洪家殷，行政法之狀態責任與義行為不二罰原則，台灣本土法學雜誌，第 104 期，2008 年 3 月，第 330 頁以下；蔡宗
珍，建築法上義務人之類型與具體義務人之判定，台大法學論叢，第 40 卷 3 期，2011 年 9 月，第 915 頁以下；釋字 714
號解釋。
26
黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，刊載於：當代法學新論（中） ，翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002 年，第
318 頁以下；林錫堯，行政罰法，第 43 頁。
27
建築法第 95 條之 3；最高行政法院 98 年度判字第 926 號判決；釋字 638 號解釋。
28
林錫堯，行政罰法，第 44 頁。
29
陳清秀，行政罰法，第 36 頁；最高行政法院 99 年度判字第 4 號判決。
30
高雄高等行政法院 97 年度訴自第 393 號判決。
31
陳清秀，行政罰法，第 75 頁；釋字 604 號解釋。
32
蔡震榮、鄭善印，行政罰法逐條釋義，2006 年，第 286 頁以下；陳清秀，行政罰法，第 71 頁。