KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN

Oleh:
Mhd Taufiqurrahman
Universitas Darma Agung, Medan
E-Mail:
mhd.taufiqurrahman08@yahoo.co.id

ABSTRACT

This research aims at finding (1) the definition of government officer’s discretion and
(2) how is the position of government officer’s discretion. The research method used
with the type of research used is empirical legal research. Empirical legal research is
a legal research method that functions to be able to see the law in the real sense and
examine how the law works in a community environment, the specification of this
research is descriptive, with the intention to describe the existing conditions by using
scientific research methods and solving problems based on data and facts collected as
they were at the time the research was conducted. The conclusions in the discussion
of Understanding Government Officials Discretion is the policy of government officials
in deciding what actions / actions are without the provisions of the rules, laws or
applicable laws but on the basis of wisdom, consideration or justice. Discretionary
Position for Government Officials is a decision / action applied to Government
Officials in overcoming the concrete problems faced by the administration of
government in legislation that gives choices, does not regulate, isincomplete or
unclear and or there is government stagnation. Recommendations Expected
Discretion Government Officials have legal certainty, so as to create a sense of
security and comfort in taking policies without being given the fear of punishment.
Discretionary position for Government Officials does not need to hesitate in making
decisions / actions to keep referring to the interests and welfare of the community.
Keywords: Discretion, Government Officer

1. PENDAHULUAN berkeadilan. Dalam rangka

Merujuk kepada bagian mewujudkan pembangunan yang
pembukaan UUD 1945 secara jelas berkesinambungan maka pemerintah
dinyatakan bahwa cita-cita bangsa perlu membuat berbagai regulasi
Indonesia adalah melindungi segenap (peraturan perundang-undangan) dan
bangsa Indonesia dan seluruh tumpah kebijakan sebagai panduan atau rambu-
darah Indonesia, memajukan rambu yang harus dipatuhi bersama.
kesejahteraan umum serta Tetapi sering terjadi bahwa penerapan
mencerdaskan kehidupan bangsa. Cita- regulasi dan kebijakan tersebut
cita tersebut dicapai dengan mendapat kendala oleh karena beberapa
menyelenggarakan pembangunan hal, misalnya adanya perbedaan
nasional di segala bidang secara penafsiran atas suatu ketentuan
berkesinambungan, dengan tujuan peraturan perundang-undangan atau
meningkatkan kesejahteraan dan oleh karena kekurang jelasan suatu
kemakmuran masyarakat yang peraturan. Situasi ini juga sering

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 48

membuat para pembuat kebijakan
dihadapkan pada situasi dan resiko
adanya ”penyalahgunaan wewenang”
sehubungan dengan kebijakan yang
telah dibuat. Bahkan terdapat banyak
kasus kriminalisasi terhadap pembuatan
kebijakan pada saat menjalankan tugas,
dengan alasan penegakan hukum.
Akibatnya bisa berdampak kepada
banyak hal, misalnya saja realisasi
anggaran menjadi rendah dan terdapat
banyak program pembangunan yang
tidak terlaksana, karena mereka
(pembuat kebijakan) takut tersandung
tuduhan korupsi, terlebih jika mereka
membuat „jalan pintas‟, agar program
lebih cepat terealisasi. Jalan pintas
yang dibuat pembuat kebijakan akan
segera dimaknai sebagai
penyalahgunaan kewenangan
(penyalahgunaan prosedur) dan
berurusan dengan aparat penegak
hukum dengan dugaan tindak pidana
korupsi.
Administasi Pemerintahan
bertujuan untuk memberikan jaminan
dalam penyelenggaraan pemerintahan
serta memberikan ruang kepada pejabat
pemerintahan atau penyelenggara
negara lainnya untuk memberikan
pelayanan yang berkualitas kepada
masyarakat, yaitu dengan cara dengan
kebijakan yang telah dibuat.
Didalam Kamus
Hukum,”Diskresi adalah kekuasaan
bertindak dari pejabat pemerintah dalam
situasi tertentu berdasarkan
keyakinannya yang mengarah pada
kebaikan, keadilan, dan kelayakan”.
Sedangkan menurut UUAP No. 30
tahun 2014 pasal 1 ayat (9), ”Diskresi
adalah keputusan dan/atau tindakan
yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh
pejabat pemerintahan untuk mengatasi
persoalan konkret yang dihadapi dalam
penyelenggaraan pemerintahan dalam
hal peraturan perundang-undangan yang
memberikan pilihan, tidak mengatur,
49
tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau
adanya stagnasi pemerintahan”. Dari
definisi tersebut jelas bahwa diskresi
adalah setiap kebijakan atau keputusan
yang dibuat oleh pejabat pemerintah
karena tidak adanya aturan hukum yang
dapat digunakan sebagai pedoman
dalam situasi tertentu yang dihadapi
pada saat melaksanakan tugas
pemerintahan. Diskresi harus didasari
dengan keyakinan bahwa kebijakan atau
keputusan yang dibuat akan berhasil
lebih baik untuk mencapai tujuan
pelaksanaan administrasi pemerintahan.
Kemudian pada pasal 6 ayat (2)
dinyatakan bahwa: ”Pejabat
Pemerintahan memiliki hak untuk
menggunakan kewenangan dalam
mengambil keputusan dan/atau
tindakan”, yang berarti bahwa UU
tersebut telah menetapkan bahwa
diskresi adalah hak bagi setiap pejabat
pemerintah sesuai dengan wilayah atau
ruang lingkup tanggung jawab pejabat
yang bersangkutan.
Permasalahan yang ditemukan
pada UUAP tersebut adalah pembatasan
diskresi yang tidak jelas. Pasal 24
menyatakan bahwa ”pejabat
pemerintahan yang menggunakan
diskresi harus memenuhi syarat: a.
sesuai tujuan diskresi sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2); b.
tidak bertentangan dengan ketentuan
peraturan perundang-undangan; c.
sesuai dengan AUPB; d. berdasarkan
alasan-alasan yang objektif; e. tidak
menimbulkan konflik kepentingan; dan
f. dilakukan dengan iktikad baik.” Pasal
tersebut membuat pembatasan bahwa
diskresi tidak boleh ‟bertentangan‟
dengan sistem hukum yang berlaku dan
hanya ditujukan untuk kepentingan
umum. Tetapi pada pasal 25 hingga
pasal 29 telah memberikan perluasan
diskresi dengan memperbolehkan
diskresi yang ‟bertentangan‟ dengan
tetap wajib melaporkan dan
KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN
Mhd Taufiqurrahman
mendapatkan persetujuan pada atasan
pejabat. Jika pejabat pemerintah
berkolaborasi dengan atasannya
sehingga mudah mendapat persetujuan
diskresi maka jelas bahwa penggunaan
diskresi dalam undang-undang tersebut
menjadi tidak terbatas, yang berarti
pejabat pemerintah telah diberi
kekuasaan yang tidak terbatas.
B. Permasalahan
1. Bagaimana pengertian diskresi
Pejabat Pemerintahan.
2. Bagaimana kedudukan diskresi bagi
Pejabat Pemerintahan.
2 METODE PELAKSANAAN
Jenis penelitian dalam tesis ini
menggunakan metode penelitian
kualitatif dengan metode deskriptif.
Peneliti berusaha untuk
mengungkapkan fakta sesuai dengan
kenyataan yang ada tanpa melakukan
intervensi terhadap kondisi yang terjadi.
Penelitian deskriptif (descriptive
research) adalah suatu metode
penelitian, suatu kelompok manusia,
suatu objek, suatu kondisi, dan suatu
sistem peran atau suatu kelas peristiwa
masa sekarang. Creswell menjelaskan
tentang penelitian kualitatif merupakan
sebuah proses penyelidikan untuk
memahami masalah-masalah sosial atau
masalah manusia, berdasarkan pada
penciptaan gambaran holistik lengkap
yang dibentuk dengan kata-kata,
melaporkan pandangan informan secara
terperinci, dan disusun dalam sebuah
latar alamiah.
Data-data dianalisis dengan
menggunakan metode deskriptif analitis
yaitu menggambarkan dan menganalisis
permasalahan yang dikemukakan yang
bertujuan untuk mendeskripsikan secara
konkrit tentang Kedudukan Diskresi
pejabat pemerintahan.
Dalam penelitian ini, jenis
penelitian yang digunakan adalah
JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61
penelitian hukum empiris. Penelitian
hukum empiris merupakan suatu
metode penelitian hukum yang
memiliki fungsi untuk dapat melihat
hukum dalam artian nyata serta meneliti
bagaimana bekerjanya hukum di suatu
lingkungan masyarakat, maka metode
penelitian hukum empiris dapat juga
dikatakan sebagai penelitian hukum
sosiologis.
A. Sejarah Diskresi
Perkembangan konsep "negara
hukum" sekarang ini telah
menghasilkan suatu konsep negara
hukum kesejahteraan (social service
state; welvaarstaat). Dalam suatu
negara hukum yang demikian ini,
tugas negara sebagai public servant
adalah menyelenggarakan dan
mengupayakan suatu kesejahteraan
sosial (yang oleh Lemaire disebut
dengan : bestuurszorg) bagi
masyarakatnya, jadi, tugas negara
bukan hanya sebagai pemelihara
keamanan dan ketertiban saja. Oleh
karena itu maka negara melakukan
campur tangan hampir di setiap
sektor kehidupan masyarakat, yang
menyebabkan semakin besarnya
keterlibatan administrasi negara di
dalamnya.
Salah satu alasan nyata bagi
pertumbuhan kekuasaan administrasi
negara di negara-negara demokrasi
modern adalah dengan pudarnya
falsafah laissez faire dan
meningkatnya peranan negara dalam
bidang sosial-ekonomi. Seperti
diketahui, laissez faire menginginkan
sedikitnya peranan negara dalam
mengontrol usaha-usaha pribadi dalam
masyarakat dan besarnya peranan
individu dalammelakukan kebebasan
berkontrak. Falsafah ini ternyata justru
menimbulkan penderitaan bagi
manusia, karena ia mengakibatkan
terjadinya eksploitasi oleh kelompok
50
masyarakat yang kuat terhadap
kelompok masyarakat yang lemah.
Berdasarkan hal tersebut maka
timbul pemikiran-pemikiran mengenai
konsep negara kesejahteraan.
Friedmann dalam bukunya The Rule
of Law and The Welfare State
menyebutkan adanya lima fungsi dan
negara kesejahteraan, yaitusebagai
protector, provider, regulator,
entrepreneur, dan sebagai arbitrator.
Dalam rangka menjalankan
fungsi ini, negara harus memiliki
lembaga-lembaga dan standar
perlakuan yang menjamin
terselenggaranya kesejahteraan sosial.
Sebagai wakil rakyat secara
keseluruhan, negara harus mengatur
dan menjalankan keadilan diantara
sektor-sektor masyarakat yang
berbeda. Lembaga dan standar
perlakuan tadi dimaksudkan untuk
menjamin terselenggaranya keadilan
dan kesejahteraan masyarakat yang
dilaksanakan melalui suatu sistem
administrasi negara, maka perilaku dan
tindakan suatu sistem administrasi
negara harus diatur melalui suatu
hukum, khususnya Hukum Administrasi
Negara.
Pada konsep polizeistaat boleh
dikatakan belum berkembang Hukum
Administrasi Negara, barulah pada
masa Nachtwatersstaat (Negara penjaga
malam) Hukum Administrasi Negara
mulai muncul, meskipun sangat
terbatas. Pada welvaarstaat peranan
Hukum Administrasi Negara menjadi
semakin luas dan dominan. Hal ini
menunjukkan semakin aktifnyanegara
terlibat dan melakukan campur tangan
dalam setiap aspek kehidupan
masyarakat.
Sangatlah sulit membayangkan
suatu negara modern pada saat ini
tanpa adanya Hukum Administrasi
Negara di dalamnya. Posisi hukum
dalam administrasi negara dijelaskan
51
dalam definisi administrasi publik
menurut David H. Rosenbloom dan
Robert S. Kravchuck dalam bukunya
“Public Administration, Understanding
Management, Politics and Law in
The Public Sector” adalah: “Public
administration is the use of
managerial, political, and legal
theories and processes to fulfill
legislative, executive, and judicial
mandates for the profision of
governmental regulatory and service
functions”.
Akan tetapi mengingat
sedemikian luasnya aspek kehidupan
sosial dan kesejahteraan masyarakat
yang digeluti itu, maka sudah barang
tentu tidak setiap permasalahan yang
dihadapi dan tindakan yang akan
diambil oleh administrasi negara telah
tersedia aturannya. Dalam keadaan
seperti ini membawa administrasi
negara kepada suatu konsekuensi
khusus, yaitu memerlukan
kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan
kebijaksanaannya sendiri, terutama
dalam penyelesaian soal-soal
gentingyang timbul dengan
sekonyong-konyong dan yang
peraturan penyelesaiannya belum ada.
Kemerdekaan bertindak atas inisiatif
dan kebijaksanaan sendiri ini, dalam
Hukum Administrasi Negara disebut
dengan pouvoir discrétionnaire,freies
Ermessen, discretion atau dapat pula
disebut dengan diskresi.
Dengan diberikannya sesuatu
kebebasan bertindak (freies ermessen)
pada administrasi negara didalam
menjalankan tugasnya mewujudkan
welfare state atau social rechstaat di
Belanda, timbul kekhawatiran bahwa
akibat dari freies ermessen akan
menimbulkan kerugian bagi warga
masyarakat. Karenaitu untuk
meningkatkan perlindungan hukum bagi
warga masyarakat, tahun1950 Panitia de
Monchy di Nederland membuat laporan
KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN
Mhd Taufiqurrahman
tentang asas-asas umum pemerintahan bebas menduga, dan bebas mengambil
yang baik atau algemene beginselen van keputusan”.
behorlijk bestuur atau the general Selain itu istilahfreies ermessen
principles of good administration. Jadi ini sepadan dengan kata discretionair,
lahirnya istilah asas umum yang artinya menurut kebijaksanaan,
pemerintahan yang baik ini dapat dan sebagai kata sifat, berarti:
ditunjuk pada pelaporan Panitia de menurutwewenang atau kekuasaan yang
Monchy. tidak atau tidak seluruhnya terikat
Pada awalnya timbul keberatan padaundang-undang.
terhadap konsep de Monchy tersebut, Dalam kepustakaan ilmu hukum
dari dipejabat-pejabat dan pegawai- administrasi negara telah banyak
pegawai pemerintah di Negeri Belanda, pakaryang memberikan batasan
karena ada kekhawatiran bahwa hakim mengenai istilah ini. Prajudi
atau peradilan administrasi kelak akan Atmosudirdjomengatakan: ” asas
mempergunakan istilah itu untuk diskresi (discretie; freies ermessen),
memberikan penilaian terhadap artinya parapejabat penguasa tidak
kebijaksanaan-kebijaksanaan yang boleh menolak mengambil keputusan
diambil pemerintah. Namun dengan alasan tidak ada peraturannya‟
keberadaaan keberatan demikian dan oleh karena itu diberi kebebasan
sekarang ini telah lenyap ditelan masa untuk mengambil keputusan menurut
karena kehilangan relevansinya. pendapat sendiri asalkan tidak
Freiess ermessen tetap dapat melanggar asasyuridiktas dan asas
dilaksanakan pemerintah dalam legalitas ............ ”.
melakukan fungsinya. Bahkan untuk Senada dengan pendapat
masa sekarang ini asas-asas umum tersebut, Sjachran Basahmengatakan
pemerintahan yang baik itu telah bahwa diperlakukannya freies
diterima dan dimuat dalam berbagai ermessenoleh administrator negara
undang-undang di Belanda serta itu:“ dimungkinkan oleh hukum agar
yurisprudensinya. Misalnya Pasal 8 Wet dapat bertindak atas inisiatif sendiri
Administratieve Rechtspraak Overheids terutama dalam penyelesaian persoalan-
beschikkingen (Wet AROB) persoalan yang pentingyang timbul
menegaskan agar hakim melakukan secara tiba-tiba. Dalam hal demikian,
pengujian, demikian pula undang- administrasi Negara terpaksa bertindak
undang peradilan administrasi cepat, membuat penyelesaian. Namun
organisasi perusahaan danundang- keputusan-keputusan yang diambil
undang umum mengenai pajak negara. untuk menyelesaikan masalah-masalah
Istilah freies ermessen berasal itu, harusdapat
dari bahasa Jerman. Katafreies dipertanggungjawabkan”.
diturunkan dari kata frei danfreie yang Amrah Muslimin mengartikan
artinya: bebas, merdeka, tidak freies ermessensebagai “lapangan
terikat,lepas dan orang bebas. bergerak selaku kebijaksanannya” atau
Sedangkan kata ermessen mengandung “kebebasan kebijaksanaan”.Dari
arti mempertimbangkan, menilai, beberapa pendapat yang dikutip
menduga, penilaian, pertimbangan, sebelumnya, pada hakikatnya tidak
dankeputusan. Jadi secara terdapat perbedaan yang prinsip, sebab
etimologis,freiesermessen dapat inti hakikat yang dikandung adalah
diartikan sebagai “orang yang bebas sama, yaitu adanya kebebasan bertindak
mempertimbangkan, bebas menilai, bagi administrasi Negara untuk

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 52

menjalankan fungsinya secara dinamis
guna menyelesaikan persoalan-
persoalan penting yang mendesak,
sedangkan aturan untuk itu belum
ada.Namun, harus diingat pula bahwa
kebebasan bertindak administrasi
negaratersebut bukan kebebasan dalam
arti seluas-luasnya dan tanpa batas,
melainkan tetap terikat kepada batas-
batas tertentu yang diperkenankan oleh
hukum administrasi negara.
Berdasarkan uraian tersebut,
sebaiknya pengertian freies ermessenini
diberikan arti yang netral sebagai:“.....
power to choose between alternative
course of action”.Sebagai konsekuensi
diberikannya freies ermessenkepada
administrasinegara, maka administrasi
negara memiliki pouvoir
discretionnaire dan oleh sebab itu dapat
bertindak sebagai vrijbestuur. Dalam
kaitan ini, timbul kekhawatiran dari
kaum legis bahwa hal tersebut
bertentangan dengan asas legalitas,
terutama prinsip wetmatigheid van
bestuur, yang artinya semua perbuatan
dalam pemerintahan itu harus
berdasarkan pada wewenang yang
diberikan oleh suatu peraturan
perundang-undangan. Berkaitan dengan
hal ini, Mr.DR.A.Q.C.TAK dalam
bukunya“overheidbestuur en
privaatrecht”menyatakan: “dalam
kenyataannya memang ajaran
wetmatigheid van bestuur itu suatu
hayalan belaka kerap kali pemerintah
berbuat sesuatu tidak berdasar pada
ketentuan perundang-undangan,
melainkan berdasar pada penggarisan-
penggarisan atau petunjuk-petunjuk dari
instansi atasannya. Dalam hal-hal lain,
wewenang pemerintah melakukan
perbuatannya berdasarkan wewenang
yang tersebut dalam peraturan, tetapi
kerapkali rumusan wewenang tersebut
demikian samar-samar atau demikian
luas, sehingga praktis merupakan
blanco volmacht dan mereka yang
53
menganut ajaran legistis tidak lagi
banyak jumlahnya, dan umumnya sudah
sesuai teori-teori rechtssouvereiniteit
yang beranggapan,bahwa penguasa pun
dalam melakukan perbuatan-perbuatan
tunduk pada hukum tertulis maupun
tidak tertulis.”
Berdasarkan kutipan diatas,
secara tersirat tak menolak ajaran
wetmatigheid van bestuur dalam arti
yang sempit. Mengingat
sedemikiankompleksnya masalah yang
dihadapi oleh welvaarstaat, maka tak
dapat menerima adanyavrij bestuur ini,
sepanjang hal tersebut tidak
melanggarprinsip kedaulatan hukum
(rechtssouvereiniteit), yang mengenal
bukan saja hukum tertulis tetapi juga
hukum tidak tertulis.
B. Pejabat Pemerintahan
Sebelum membahas lebih
lanjut mengenai pengertian pejabat
pemerintahan, terlebih dahulu perlu
diketahui pengertian dari jabatan,
pejabat, dan pemerintahan. Bahwa
yang dimaksud dengan jabatan
adalah lingkungan kerja tetap yang
berisi fungsi-fungsi tertentu yang
secara keseluruhan akan mencerminkan
tujuan dan tata kerja suatu organisasi.
Sedangkan yang dimaksud dengan
organisasi adalah kumpulan jabatan
atau lingkungan kerja tetap dengan
berbagai fungsi.
E. Utrecht mengatakan jabatan
adalah sebagai pendukung hak dan
kewajiban, sebagai subjek hukum
(persoon) berwenang melakukan
perbuatan hukum (rechtshandelingen)
baik menurut hukum publik maupun
hukum privat. Ditambahkan lagi bahwa
jabatan dapat menjadi pihak dalam
suatu perselisihan hukum (process
party) baik diluar maupun pada
pengadilan perdata dan administrasi.
KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN
Mhd Taufiqurrahman
 Lingkup jabatan dalam recht/abuse of power). Sedangkan
organisasi negara dapat dibedakan menurut pengertian bahasa, pejabat
dengan berbagai cara yaitu: adalah pegawai pemerintah yang
a. Jabatan alat kelengkapan negara memegang jabatan penting (unsur
(lazim dikenal dengan sebutan pimpinan). Dalam bahasa Belanda
jabatan negara) dan jabatan istilah pejabat dikenal dengan
penyelenggara administrasi negara. ambtdrageryaitu orang yang
b. Jabatan politik dan bukan jabatan diangkat dalam dinas pemerintahan
politik. (negara, propinsi, kotapraja).
c. Jabatan yang secaralangsung Sedangkan pengertian dari
bertanggungjawab dan berada dalam pemerintahan memiliki dua arti,
kendali/pengawasan publik dan yakni dalam arti luas dan dalam arti
jabatan yang tidak langsung sempit. Pemerintahan dalam arti luas
bertanggung jawab dan berada yang disebut regering atau goverment,
dalam kendali/pengawasan publik. yakni pelaksanaan tugas seluruh badan-
d. Jabatan yang secara langsung badan, lembaga- lembaga dan petugas-
melakukan pelayanan umum dan petugas yang diserahi wewenang
jabatan yang tidak secara langsung mencapai tujuan negara. Arti
melakukan pelayanan umum. pemerintahan meliputi kekuasaan
Agar jabatan dan fungsi- legislatif, eksekutif, dan yudisial atau
fungsi tersebut menjadi konkret alat-alat kelengkapan negara yang
dan bergerak mencapai sasaran lain yang juga bertindak untuk dan
dan tujuan harus ada pemangku atas nama negara. Sedangkan
jabatan/pejabat. Yang dimaksud pemerintah dalam arti sempit
dengan pemangku jabatan/pejabat (bestuurvoering), yakni mencakup
adalah orang perorangan yang duduk organisasi fungsi-fungsi yang
dan didudukkan dalam suatu jabatan menjalankan tugas pemerintahan.
dengan tugas dan wewenang Titik berat pemerintahan dalam arti
tertentu untuk merealisasikan sempit ini hanya berkaitan
berbagai fungsi jabatan tertentu. Agar dengan kekuasaan yang menjalankan
tugas dan wewenang pejabat dapat fungsi eksekutif saja.
dilaksanakan dalam suatu tindakan Philipus M. Hadjonmemberikan
konkret dan dapat pendapatnya mengenai pemerintahan
dipertanggungjawabkan (secara sebagai berikut: Pemerintahan dapat
politik, hukum, dan sosial) kepada dipahami melalui dua pengertian: di
pejabat dibekali dengan hak dan satu pihak dalam arti “fungsi
kewajiban tertentu. Antara tugas dan pemerintahan” (kegiatan memerintah),
wewenang di satu pihak dan hak di lain pihak dalamarti “organisasi
dan kewajiban di pihak lain terdapat pemerintahan” (kumpulan dari
hubungan yang bersifat fungsional kesatuan-kesatuan pemerintahan).
satu sama lain. Penentuan tugas dan Fungsi pemerintahan ini secara
wewenang akan menjadi pengukur keseluruhanterdiri dari berbagai
apakah hak dan kewajiban dijalankan macamindakan-tindakan pemerintahan:
sebagaimana mestinya atau telah keputusan-keputusan, ketetapan-
terjadi tindakan yang melampaui ketetapan yang bersifat umum,
wewenang (detournement de pouvoir) tindakan-tindakan hukum perdata dan
atau telahterjadi penyalahgunaan tindakan-tindakan nyata. Hanya
kewenangan (misbruik van perundang-undangan dari penguasa

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 54

politik dan peradilan oleh para hakim ciri utama yakni, pertama bahwa setiap
tidak termasuk di dalamnya. keputusan yang dibuat oleh pejabat
Menurut Suhady, pemerintah pemerintahan mempunyai kekuatan
(government) ditinjau dari mengikat kepada seluruh anggota
pengertiannya adalahthe authoritative masyarakat, dalam arti harus dipatuhi
directionand administration of the oleh seluruh anggota masyarakat dan
affairs of men/women in a nation state, kedua, bahwa setiap keputusan yang
city, ect. Dalam bahasa Indonesia dibuat oleh pejabat pemerintah
sebagai pengarahan dan administrasi mempunyai fungsi publik atau
yang berwenang atas kegiatan melakukan pelayanan publik. Dari
masyarakat dalam sebuah negara, uraian tersebut dapat disimpulkan,
kota dan sebagainya. Pemerintahan bahwa wewenang khususnya wewenang
dapat juga diartikan sebagai the pemerintahan adalah kekuasaan
governing body of a nation, state, yangada pada pemerintah untuk
city, ect, yaitu lembaga atau badan menjalankan fungsi dan tugasnya
yangmenyelenggarakan pemerintahan berdasar peraturan perundang-
negara, negara bagian, atau kota dan undangan.
sebagainya. Safri Nugraha dan kawan-kawan
Dengan demikian dapat mengemukakanbahwa sifat wewenang
disimpulkan pejabat pemerintahan pemerintahan itu meliputi tiga aspek
adalah orang yang diangkat dan yakniselalu terikat pada suatu masa
didudukkan dalam dinas tertentu, selalu tunduk pada batas
pemerintahan yang diserahi tugas dan yang ditentukan dan pelaksanaan
wewenang untuk melakukan wewenang pemerintahan terikat pada
pekerjaan pemerintah yang ruang hukum tertulis dan hukum tidak
lingkup pekerjaannya ialah badan tertulis (asas-asas umum
eksekutif atau sering disebut pejabat pemerintahan yang baik).
administrasi negara. Lebih lanjut, dikemukakan
bahwa sifat wewenang yang selalu
C. Sifat Wewenang terikat pada suatu masa tertentu
Pemerintahan ditentukan secara jelas dan tegas
Wewenang merupakan melalui suatu peraturan perundang-
kekuasaan untuk melakukan semua undangan. Lama berlakunya
tindakan atau perbuatan hukum wewenang tersebut juga disebutkan
publik. Prajudi Atmosudirdjo dalam peraturan yang menjadi
mengemukakan bahwa pada dasarnya dasarnya. Sehingga bilamana
wewenang pemerintahan itu dapat wewenang pemerintahan tersebut
dijabarkan kedalam dua pengertian dipergunakan dan tidak sesuaidan sifat
yakni sebagai hak untuk menjalankan wewenang pemerintahan itu, maka
suatu urusan pemerintahan (dalam tindakan atau perbuatan pemerintah
arti sempit) dan sebagai hak untuk itu bisa dikatakan tidak sah atau
dapat secara nyata memengaruhi batal demi hukum.
keputusan yang akan diambil oleh Selain itu, sifat wewenang
instansi pemerintah lainnya (dalam arti yang berkaitan dengan batas wilayah
luas). wewenang pemerintahan atau
Peter Leyland dan Terry wewenang itu selalu tunduk pada
Woods dengan tegas menyatakanbahwa batas yang telah ditentukan berkaitan
kewenangan publik mempunyai dua erat dengan batas wilayah kewenangan

55 KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN

Mhd Taufiqurrahman
dan batas cakupan dari materi Diskresi berasal dari bahasa
kewenangannya. Batas wilayah belanda “Discretionair” yang berarti
kewenangan terkait erat dengan ruang kebijaksanaan dalam hal seseorang
lingkup kompetensi absolut dari pejabat berwenang memutuskan sesuatu
wewenang pemerintahan tersebut. tindakan tidak berdasarkan ketentuan-
Kepustakaan hukum ketentuan peraturan, undang-undang
administrasi membagi sifat atau hukum yang berlaku tetapi atas
wewenang pemerintah yakni bahwa dasar kebijaksanaan, pertimbangan atau
terdapat wewenang pemerintahan keadilan. Dalam bahasaInggris diartikan
yang bersifat terikat, fakultatif, dan sebagai “Discretion”yang berarti
bebas. Indroharto mengemukakan sebagai suatu kebijaksanaan,
bahwa wewenang pemerintahan yang keleluasaan. Dalam kamus hukum,
bersifat terikat terjadi apabila diskresi memiliki pengertian sebagai
peraturan dasarnya menentukan kapan suatu kebebasan seorang pejabat
dan dalam keadaan yang bagaimana mengambil keputusan dalam setiap
wewenang tersebut dapat digunakan, situasi yang dihadapi menurut
atau peraturan dasarnya sedikit pendapatnya sendiri.
banyak menentukan tentang isi dari Diskresi sering disebut Freies
keputusan yang harus diambil. Ermessen dalam hukum administrasi
Dengan kata lain, terjadi apabila negara. Secara bahasa Freies
peraturan dasar yang menentukan isi Ermessen berasal dari kata frei yang
dari keputusan yang harus diambil artinya bebas, lepas, tidak terikat dan
secara terinci, maka wewenang merdeka. Sementara Ermessen berarti
pemerintahan semacam itu merupakan mempertimbangkan, menilai, menduga
wewenang yang bersifat terikat. atau mempertimbangkan sesuatu.
Sedangkan wewenang fakultatif terjadi Istilah ini kemudian secara
dalam hal badan atau pejabat khas digunakan dalam bidang
pemerintah yang bersangkutan tidak pemerintahan sehingga Freies
wajib menerapkan wewenangnya atau Ermessen Diskresionare) diartikan
sedikit banyak masih ada pilihan, sebagai salah satu sarana yang
sekalipun pilihan itu hanya dapat memberikan ruang bergerak bagi
dilakukan dalam hal-hal atau keadaan- pejabat atau badan-badan administrasi
keadaan tertentu saja sebagaimana negara untuk melakukan tindakan
ditentukan dalam peraturan dasarnya. tanpa harus terikatsepenuhnya pada
Wewenang pemerintahan yang undang-undang.
bersifat bebas terjadi ketika peraturan Ada beberapa pakar hukum
dasarnya memberi kebebasan kepada yang memberikan definisi mengenai
badan atau pejabat pemerintah untuk diskresi diantaranya S. Prajudi
menentukan sendiri mengenai isi dari Atmosudirjo yang mendefinisikan
keputusan yang akan dikeluarkannya diskresi, discretion (inggris),
atau peraturan dasarnya memberikan discretionair (Prancis), freies
ruang lingkup kebebasan kepada pejabat ermessen(Jerman), sebagai kebebasan
pemerintah untuk mengambil suatu bertindak atau mengambil
tindakan atau perbuatan pemerintahan. keputusan dari para pejabat
3 HASIL DAN PEMBAHASAN administrasi negara yang berwenang
1. Pengertian Diskresi Pejabat dan berwajib menurut pendapat
Pemerintahan sendiri. Selanjutnya dijelaskanya
bahwa diskresi diperlukan sebagai

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 56

pelengkap dari asas legalitas, yaitu Maksudnya, pejabat publik diberi
asas hukum administrasi negara yang kebebasan untuk menentukan sendiri
menyatakan bahwa setiap tindak atau bagaimana mengartikan (menangkap
perbuatan administrasi negara harus maksud dan tujuan) dari kewenangan
berdasarkan ketentuan undang-undang. untuk menyelenggarakan pemerintahan
Akan tetapi tidak mungkin bagi undang- yang dibebankan kepadanya.
undang untuk mengatur segala macam Sedangkan Indroharto
kasus posisi dalam praktek kehidupan berpendapat bahwa diskresi sebenarnya
sehari-hari. Oleh sebab itu,perlu merupakan kebebasan untuk
adanya kebebasan atau diskresi dari menentukan kebijaksanaan atau
administrasi negara yang terdiri atas kebebasan untuk mengadakan suatu
diskresi bebas dan diskresi terikat. penilaian mana yang baik, mana
Definisi yang lain hampir yang kurang baik, mana yang tepat,
sama disampaikan oleh Nata Saputra, dan mana yang tidak tepat. Dalam
yakni suatu kebebasan yang implementasinya, diskresi mempunyai
diberikan kepada alat administrasi, dua pola, yaitu :
yaitu kebebasan yang pada asasnya 1) Kebebasan untuk menilai secara
memperkenankan alat administrasi obyektif, yaitu apabila norma
negara mengutamakan keefektifan dalam undang-undangnya bersifat
tercapainya suatu tujuan samar-samar akan tetapi
(dolmatigheid)daripada berpegang sesungguhnya dimaksudkan
teguh pada keteguhan hukum. sebagai norma hukum yang
Sjachran Basah mengatakan obyektif, karena
bahwa freies ermessenadalah rumusaneksplisitnya sulit untuk
kebebasan untuk bertindak atas diberikan, misalnya : rumusan
inisiatif sendiri, akan tetapi dalam “bertingkah laku sebagai abdi
pelaksanaannya haruslah tindakan- negara yang baik”.
tindakan administrasi negara itu sesuai 2) Kebebasan menilai secara subyektif,
dengan hukum, sebagaimana telah artinya adanya kebebasan
ditetapkan dalam sistem negara hukum melakukan suatu kebijakan
yang berdasarkan Pancasila. sendiri, karena undang-undang
Sedangkan Diana Halim memberikan wewenang kepada
Koentjoro mengartikan freies pejabatpublik untuk menentukan
ermessensebagai kemerdekaan sendiri apa yang harus dilakukan
bertindak administrasi negara atau ketika menghadapi suatu peristiwa
pemerintah (eksekutif) untuk konkrit.
menyelesaikan masalah yang timbul Lebih lanjut Esmi Warassih
dalam keadaan kegentingan yang mengatakan bahwa dalam rangka
memaksa dimana peraturan pelaksanaan kebijaksanaan publik, para
penyelesaian untuk masalah itu belum birokrat dapat menentukan
ada. kebijaksanaannya sendiri untuk
Selanjutnya Muchsan menyesuaikan dengan situasi dimana
menjabarkan diskresi sebagai mereka berada, terutama yang
kewenangan yang bersifat bebas yang berkaitan dengan ketersediaan sumber
diberikan kepada pejabat publik karena daya serta informasi, tenaga ahli,
peraturan perundang-undangan yang tenaga-tenaga terampil maupun
menjadi dasar kewenangan memberikan mengenai pengetahuan yang mereka
ruang gerak kebebasan untuk bertindak. miliki. Itu berartidiskresi merupakan

57 KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN

Mhd Taufiqurrahman
fenomena yang amat penting dan melakukan tindakan atau perbuatan
fundamental, terutama didalam pemerintah tersebut. Pengertian hak
mengimplementasikan suatu menurut P. Nicolai berisi kebebasan
kebijaksanaan publik. Dengan untuk melakukan atau tidak
adanya diskresi diharapkan agar melakukan tindakan atau perbuatan
dengan kondisi yang ada dapat tertentu atau menuntut pihak lain untuk
dicapai suatu hasil atau tujuan yang melakukan tindakan tertentu (een recht
maksimal. houdt in de vrijheid om een bepaalde
Pengertian diskresi juga dapat feitelijke handeling te verrichten op
ditemukan dalam Undang-Undang na te laten, of de aanspraak op het
Nomor 30 Tahun 2014 tentang verrichten van een handeling door
Administrasi Pemerintahan(selanjutnya een ander).
disebut Undang-Undang Administrasi Sedangkan kewajiban
Pemerintahan)yang diatur dalam dimaksudkan sebagai pemuatan
ketentuan Pasal 1 angka 9, yang keharusan untuk melakukan atau tidak
mengartikan bahwa diskresi sebagai melakukan tindakan atau perbuatan
keputusan dan/atau tindakan yang (een plicht impliceert een verplichting
ditetapkan dan/atau dilakukan oleh om een bepaalde handeling te
pejabat pemerintahan untuk mengatasi verrichten op na telaten).
persoalan konkret yang dihadapi Bagir Manan mempertegas
dalam penyelenggaraan pemerintahan, istilah dan terminologi apa yang
dalam hal peraturan perundang- dimaksudkan dengan wewenang
undangan tidak memberikan pilihan, pemerintahan. Menurutnya,wewenang
tidak mengatur, tidak lengkap atau dalam bahasa hukum tidaklah
tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi sama dengan kekuasaan (macht).
pemerintahan. Kekuasaan hanya menerangkan hak
untuk berbuat atau tidak berbuat.
2. Kedudukan Diskresi Bagi Pejabat Sedangkan,wewenang dalam hukum
Pemerintahan dapat sekaligus berarti hak dan
Menurut P. Nicolai wewenang kewajiban (rechten en plichten).
pemerintahan adalah kemampuan Dalam kaitan dengan proses
untuk melakukan tindakan penyelenggaraan pemerintahan, hak
atauperbuatan hukum tertentu yakni mengandung pengertian kekuasaan
tindakan atau perbuatan yang untuk mengatur sendiri (zelfregelen)
dimaksudkan untuk menimbulkan dan mengelola sendiri (zelfbestuuren),
akibat hukum, dan mencakup mengenai sedangkan kewajiban berarti kekuasaan
timbul dan lenyapnya akibat hukum untukmenyelenggarakan pemerintahan
(het vermogentot het verrichten sebagaimana mestinya. Dengan
vanbepaalde rechtshandelingen is demikian, substansi dari wewenang
handelingen die op rechtsgevolg pemerintahan adalah kemampuan
gericht zijn en dus ertoe untuk melakukan tindakan atau
strekken dat bepaalde perbuatan hukum pemerintahan (het
rechtsgevolgen onstaan of teniet vermogen tot het verrichten van
gaan). bepaalde rechtshandelingen).
Selanjutnya dikemukakan Kewenangan (authority) adalah
bahwa dalam wewenang pemerintahan kekuasaan yang diformalkan baik
itu tersimpul adanya hak dan terhadap segolongan orang
kewajiban dari pemerintah dalam tertentumaupun terhadap suatu

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 58

bidang pemerintahan tertentu yang
berasal dari kekuasaan legislatif atau
dari kekuasaan pemerintah, sedangkan
pengertian wewenang (competence)
hanyalah mengenai onderdil tertentu
atau bidang tertentu saja. Dengan
demikian, wewenang adalah
kemampuan untuk melakukan suatu
tindakan hukum publik atau secara
yuridis wewenang adalah
kemampuan bertindak yang diberikan
oleh undang-undang yang berlaku
untuk melakukan hubungan hukum
tertentu.
Menurut H. D Stout
wewenang merupakan suatu
pengertian yang berasal dari hukum
organisasi pemerintahan, yang dapat
dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-
aturan yang berkenaan dengan
perolehan dan penggunaan wewenang
pemerintahan oleh subyek hukum
publik di dalam hubungan hukum
publik (bevoegdheid is een begrip
uit het bestuurlijke organisatierecht,
wat kan worden omschreven als het
geheel van regels dat betrekking heeft
op de verkkrijging en uit oefening
van bestuursrechtelijke bevoegdheden
rechtsverkeer). Lebih lanjut H. D. Stout
dengan berdasar pada pendapat
Goorden, mengatakan bahwa wewenang
adalah “het geheel van rechten en
plichten dat hetzij expliciet door de
wetgever aan publiekrechtelijke
rechtssubjecten is toegekend”. Bahkan,
L. Tonnaer secara tegas mengemukakan
bahwa kewenangan pemerintah dalam
kaitan ini dianggap sebagai
kemampuan untuk melakukan hukum
positif dan dengan begitu dapat
diciptakan suatu hubungan hukum
antara pemerintah dengan warga negara
(overheids bevoegdheid wordt in dit
verband op gevat als het vermogen
om positief recht vas te stellen en
al). Dalam konsepsi negara hukum
wewenang pemerintahan itu berasal
59
dari peraturan perundang-undangan
yang berlaku sebagaimana
dikemukakan Huisman yang
menyatakan bahwa organ pemerintahan
tidak dapat menganggap ia memiliki
sendiri wewenang pemerintahan.
Kewenangan hanya diberikan
oleh undang-undang. Pembuat undang-
undang tidak hanya
memberikan wewenang pemerintahan
kepada organ pemerintahan, akan
tetapi juga terhadap para pegawai
atau terhadap badan khusus untuk itu.
Pendapat yang sama dikemukakan
oleh P. De Haan dengan
menyebutkanbahwa wewenang
pemerintahan tidaklah jatuh dari langit,
akan tetapi ditentukan oleh hukum
(overheidsbevoegdheden komen niet
uit de lucht vallen, zij worden
doorhet recht genormeerd).
4 KESIMPULAN DAN SARAN
1. KESIMPULAN
Pengertian Diskresi Pejabat
Pemeritahan merupakan kebijaksanaan
pejabat pemerintahan dalam
memutuskan sesuatu
perbuatan/tindakan tanpa berdasarkan
ketentuan-ketentuan peraturan, undang-
undang atau hukum yang berlaku tetapi
atas dasar kebijaksanaan, pertimbangan
atau keadilan. Kedudukan Diskresi
bagi Pejabat Pemerintahan merupakan
keputusan/tindakan diterapkan bagi
Pejabat pemerintahan dalam mengatasi
persoalan konkrit yang dihadapi oleh
penyelenggaraan pemerintahan didalam
peraturan perundang undangan yang
memberikan pilihan, tidak mengatur,
tidak sempurna atau tidak jelas dan atau
adanya stagnasi pemerintahan.
2. SARAN
Diharapkan Diskresi Pejabat
Pemeritahan memiliki kepastian hukum,
sehingga tercipta rasa aman dan nyaman
dalam mengambil kebijakan tanpa
dibanyagi rasa takut terhadap
KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN
Mhd Taufiqurrahman
pemidanaan. Kedudukan Diskresi bagi Negara, UII Press, 2001,
Pejabat Pemerintahan tidak perlu ragu Yogyakarta.
dalam mengambil keputusan/tindakan
untuk tetap mengacu pada kepentingan Moeliono, Anton M., dkk.,Kamus
dan kesejahteraan masyarakat. Umum Bahasa Indonesia, Balai
Pustaka, 1995 Jakarta.

5 DAFTAR PUSTAKA Muchsan, Sistem Pengawasan

A. Buku Terhadap Perbuatan Aparat
Pemerintah Dan Peradilan
Algra, N. E. et al., Kamus Istilah Tata Usaha Negara Di
Hukum Fockerma Andreae, Indonesia, Liberty, 1992,
Belanda Indonesia, Binacipta, Yogyakarta.
1983, Jakarta.
Muslimin, Amrah, Sistem Pengawasan
Astawa, I Gede Pantja, Problematika Terhadap Perbuatan Aparat
Hukum Otonomi Daerah di Pemerintah Dan Peradilan Tata
Indonesia, Alumni, 2008, Usaha Negara Di Indonesia,
Bandung. Liberty, 1992, Yogyakarta.

Atmosudirdjo, Pradjudi,Hukum R. Ridwan H., Hukum Administrasi

Administrasi Negara, Ghalia Negara, Raja Grafindo Persada,
Indonesia, 1992, Jakarta. 2007, Jakarta.

Hadjon, Philipus M., Tentang Riawan, Hukum Pemerintahan Daerah,

Wewenang, Makalah,
Universitas Airlangga,
Surabaya, tanpa tahun.
Ilmar, Aminuddin, Hukum Tata
Pemerintahan, Identitas
Universitas Hasanuddin, 2013,
Makassar.
Indroharto, Usaha memahami Undang-
undang tentang
Peradilan Tata Usaha Negara
Buku I : Beberapa Pengertian
Dasar Hukum Tata Usaha
Negara, Pustaka Sinar Harapan,
2000, Jakarta.
Koentjoro, Diana Halim, Hukum
Administrasi Negara, Ghalia
Indonesia, 2004, Jakarta.
Marbun, SF. et.all,Dimensi-dimensi
Pemikiran Hukum Administrasi
Citra Aditya Bakti, 2009,
Bandung.
Ridwan, Tiga Dimensi Hukum
Administrasi dan Peradilan
Administrasi, FH UII, 2009,
Yogyakarta.
Rosenbloom, David H. dan Robert S.
Kravchuck, Public
Administration, Understanding
Management, Politics and
Law in The Public Sector,
Indeks, 2006, Jakarta.
Sadjijono, Memahami Beberapa Bab
Pokok Hukum Administrasi,
Laksbang Pressindo, 2008,
Yogyakarta.
Saputra, M. Nata, Hukum Administrasi
Negara, Rajawali Press, 1988.

JURNAL RETENTUM Volume 1, Nomor 1, Agustus 2019 ;48-61 60

Simorangkir, J. C. T. et al., Kamus Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun
Hukum, Sinar Grafika, 2008, 1975 tentang Sumpah/Janji
Jakarta. Pegawai Negeri Sipil.
Peraturan Pemerintah Nomor 53 Tahun
Soehartono, Irwan, Metode Penelitian 2010 tentang Disiplin Pegawai
Sosial, Remaja Rosdakarya, Negeri Sipil.
2004, Bandung.

Sugiyono, Metode Penelitian

Administrasi, Alfabeta, 2007,
Bandung.

Utrecht, E., Pengantar Hukum

Administrasi Negara Indonesia,
Ichtiar, 1982, Jakarta.

B. Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Dasar Republik

Indonesia Tahun 1945 (Hasil
Perubahan (Amandemen) I -
IV).
Ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat Republik Indonesia
Nomor VII/MPR/1973 Tahun
1973 Tentang Keadaan Presiden
Dan/Atau Wakil Presiden
Republik Indonesia
Berhalangan.
Undang–Undang Nomor 20 Tahun
2001, Tentang Perubahan atas
Undang– Undang Nomor 31
Tahun 1999 Tentang
Pemberantasan Tindak Pidana
Korupsi.
Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004
tentang Peradilan Tata Usaha
Negara.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014
tentang Desa.
Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014
tentang Aparatur Sipil Negara.
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014
tentang Administrasi
Pemerintahan.

61 KEDUDUKAN DISKRESI PEJABAT PEMERINTAHAN

Mhd Taufiqurrahman