Professional Documents
Culture Documents
729 2740 1 PB
729 2740 1 PB
Abstract
The development of criminal law in Indonesian legal system has extended in many legal issues without
exception to the administrative law. Both areas of law are basically impossible to separate because they are
subordinated to the public law. Nevertheless, the line between them must be determined. It is to distinguish
whether a violation of the law includes an administrative offense or a criminal act, furthermore, to determine
which legal process is appropriate and what sanctions should be imposed. However, the emergence of
administrative penal law has made the distinction or separation of the two laws blurred. This happens because
many regulations on public administration dominantly include criminal sanctions other than administrative
sanctions. It automatically includes the process of criminal handling into any administrative violation. In other
words, the regulation introduces several new criminal acts. There are several regulations that have a broad
influence on the interpretation and application of criminal principles into administrative law. In addition, it
also gives effect to the preparation of various policies of administration and its implementation in government
management. The massive paradigm or criminal law approach into administrative law is caused by the
dominance of the concept of clean government and progressive corruption eradication.
Abstrak
Perkembangan hukum pidana dalam sistem hukum Indonesia meluas ke banyak persoalan hukum tanpa
terkecuali hukum administrasi negara. Kedua bidang hukum tersebut pada dasarnya memang tidak
mungkin dipisahkan sebagai wujud percabangan dari hukum publik. Namun demikian, garis pemisah di
antara kedua hukum tersebut harus dapat ditentukan untuk membedakan apakah sebuah pelanggaran
hukum termasuk pelanggaran administrasi atau perbuatan pidana, selain itu untuk menentukan proses
hukum mana yang tepat dan sanksi yang seyogyanya dijatuhkan(substantive dan procedural law). Namun,
lahirnya bidang hukum pidana administrasi telah membuat pembedaan atau pemisahan terhadap kedua
hukum tersebut menjadi kabur. Hal tersebut didorong juga oleh banyaknya regulasi mengenai administrasi
publik memasukkan sanksi pidana kedalamnya selain sanksi administratif, yang otomatis memasukkan
juga proses penanganan hukum pidana pada setiap pelanggaran yang sifanya administratif. Dengan
kata lain, regulasi tersebut memunculkan perbuatan-perbuatan pidana yang baru. Terdapat beberapa
regulasi yang memberikan pengaruh secara luas terhadap penafsiran dan penerapan prinsip-prinsip hukum
pidana ke dalam hukum administrasi. Hal tersebut memberikan pengaruh terhadap penyusunan berbagai
kebijakan bidang administrasi dan pelaksanaannya dalam manajemen pemerintahan. Masifnya paradigma
atau pendekatan hukum pidana dalam ranah hukum administrasi salah satunya disebabkan oleh dominasi
konsep clean government dan pemberantasan korupsi yang amat progresif.
45
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
1. Farazmand, Ali. 2004. Sound Governance: Policy and Administrative Innovations. USA: Praeger Publisher, hlm. 1.
2. Levi-Faur, David. 2011. Handbook on the Politics of Regulation. UK: MPG Books Group, hlm. 3.
3. Bugari, Bojan, 2017, “Openess and Transparency in Public Administration: Challenges for Public Law”, Wisconsin
International Law Journal 22 (3), 483-521, hlm. 487.
4. Mills, H.H. Gerth & C. Wright. 1958. Max Weber Essays in Sociology. UK: Oxford University Press, hlm. 198.
5. Schneider, Volker. 2002. Regulatory Governance and the Modern Organizational State: The Place of Regulation in
Contemporary State Theory. European Consortium for Political Research (ECPR). Workshop on The Politics of Regulation,
Universitat Pompeu Fabra, Barcelona. 29-30 November. Diakses 23 Mei 2018. http://regulation.upf.edu/reg-network/
papers/1vsbcn.pdf., hlm. 22.
6. Administrative Procedure Act (APA) merupakan produk hukum yang mengatur mengenai mekanisme prosedur
administrasi oleh badan-badan administrasi di Amerika Serikat (administrative agencies). Undang-Undang ini telah
menjadi salah satu landasan dan pondasi bagi penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan penegakan keadilan
administrasi di Amerika serikat.
7. Epstein, Richard A. 2016. The Role of Guidances in Modern Administrative Procedure: The Case for De Novo Review.
Journal of Legal Analysis Volume 8 Nomor 1, hlm. 48.
8. Weyembergh, Anne &Nicolas Joncheray. 2016. Punitive Administrative Sanctions And Procedural Safeguards: A
Blurred Picture that Needs to be Addressed. New Journal of European Criminal Law Volume 7 Nomor 2, hlm. 190.
9. Blondiau, Thomas, Carole M. Billiet, & Sandra Rousseau. 2015. Comparison of Criminal and Administrative
Penalties for Environmental Offenses. European Journal of Law and Economics Volume 39 Nomor 1, hlm. 13.
46
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
Dalam beberapa peraturan perundang-undangan meskipun hal itu bisa saja hanya merupakan
di Indonesia juga diatur kedudukan sanksi-sanksi pelanggaran administrasi. Proses pemeriksaan
tersebut. Undang-undang Nomor 25 Tahun 2009 pidana menjadi lebih dominan dibandingkan dengan
tentang Pelayanan Publik mengatur sanksi pidana penyelesaian administratif.
sebagai kelanjutan dari sanksi administrasi jika Beranjak dari persoalan-persoalan di atas,
sebuah pelanggaran hukum dianggap mengandung pada tahap penelitian awal ini, beberapa hal akan
perbuatan pidana. Pimpinan penyelenggara atau diberikan analisa dan deskripsi yang tertuang dalam
pelaksana pelayanan publik yang melakukan uraian selanjutnya. Pertama, analisa diarahkan pada
pelanggaran dikenai sanksi administrasi seperti hubungan antara hukum pidana dan administrasi
teguran tertulis dan sanksi terkait jabatannya, yang terjadi dalam sistem regulasi dan penegakan
namun pemeriksaan dapat dilanjutkan ke peradilan hukum di Indonesia. Pada bagian lain juga dijelaskan
umum apabila penyelenggara melakukan perbuatan beberapa kebijakan yang dipandang menjadi sebab
melawan hukum atau melakukan tindak pidana. dominannya penerapan prinsip dan sanksi hukum
Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1999 tentang pidana dalam penyelenggaraan administrasi
Perlindungan Konsumen juga cukup banyak pemerintahan. Pada bagian akhir dipaparkan
mengatur mengenai proses dan muatan pidana selain beberapa kelemahan dalam hukum administrasi di
sanksi administratif yang berupa penetapan ganti Indonesia yang menyebabkan tidak efektifnya upaya
rugi. Penuntutan pidana dapat dilakukan terhadap untuk mendorong penyelenggaraan pemerintahan
pelaku usaha atau pengurusnya. Sanksi pidana yang baik.
yang dapat dijatuhkan adalah pidana penjara dan Penelitian ini menggunakan pendekatan
pidana denda dan dapat ditambah dengan hukuman kualitatif dengan studi analisis secara normatif
tambahan seperti perampasan, pembayaran ganti yuridis. Analisis dilakukan terhadap beberapa
rugi, atau pencabutan izin usaha. Dalam beberapa kebijakan atau peraturan perundang-undangan yang
pelanggaran tertentu pembuktian terhadap unsur dipandang memberikan pengaruh yang signifikan
kesalahan pidana menjadi tanggung jawab pelaku terhadap kompleksitas hubungan antara hukum
usaha tanpa menutup kemungkinan bagi jaksa pidana dan administrasi di Indonesia.
untuk melakukan pembuktian juga (pembuktian
B. Pembahasan
terbalik). Pemberian ganti rugi juga tidak otomatis
menghapuskan kemungkinan adanya tuntutan B.1. Peranan Hukum Administrasi dan Pidana
pidana berdasarkan pembuktian lebih lanjut. Selain
Hukum administrasi dan pidana merupakan
itu apabila dilakukan penyelesaian sengketa di luar
2 (dua) bidang hukum yang berbeda meskipun
pengadilan juga tidak serta merta menghilangkan
keduanya berasal dari cabang hukum publik.
tanggung jawab pidananya.
Berdasarkan fungsinya secara umum, hukum
Eratnya pertalian antara kedua hukum tersebut
administrasi mengatur tentang kewenangan
menyebabkan makin sukarnya menentukan
badan administrasi, menentukan struktur badan
demarkasi antara proses administrasi dan pidana.
administrasi, menetapkan persyaratan prosedural
Hal tersebut sering menimbulkan perdebatan untuk
minimal untuk tindakan bagi badan administrasi,
menentukan apakah suatu pelanggaran hukum
mengukur keabsahan keputusan dari badan
sepantasnya merupakan pelanggaran administrasi
administrasi, dan menentukan hubungan antara
atau perbuatan pidana.10 Terutama terkait dengan
badan administrasi dengan 3 (tiga) cabang utama
pemberantasan korupsi dapat diasumsikan bahwa
kekuasaan.11 Tugas dasar badan administrasi adalah
setiap pelanggaran hukum amat mungkin dikaitkan
untuk melaksanakan beragam tools yang diberikan
dengan timbulnya dugaan tindak pidana korupsi
oleh parlemen melalui undang-undang.12 Tidak ada
47
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
pejabat publik yang diizinkan untuk memperluas yang ditetapkan oleh organisasi. Penggunaannya
ruang lingkup kewenangannya melalui tindakan biasa dapat difungsikan sebagai instrumen pengawasan,
dengan dampak aktual seperti tindakan hukum, baik pengendalian, dan peninjauan secara yuridis.17
oleh hukum atau tindakan penegakan hukum.13 Secara instrumental prosedur administratif dapat
Tujuan dasar hukum administrasi adalah berguna untuk membangun legitimasi penerapan
untuk mendorong administrator agar menghasilkan administrasi yang baik.18
tingkat layanan optimal dengan lebih efisien. Jika Penjatuhan sanksi terhadap pelanggaran hukum
keputusan yang dibuat memiliki konsekuensi penting administrasi dapat dilakukan melalui mekanisme
bagi seseorang atau pihak lain, maka pengambilan administrative adjudication19 atau penyelesaian
keputusan yang baik sepatutnya memerlukan sengketa secara administratif (administrative
pertimbangan yang hati-hati. 14
Penegakan hukum sanctioning system). Dalam Komunitas Masyarakat
administrasi dilakukan melalui hukum acara Eropa (European Union) penyelesaian sengketa
administrasi yang dapat diterapkan melalui pedoman secara administratif dimaknai sebagai mekanisme
dan peraturan procedural administrative yang bersifat untuk menyediakan respon dari badan administrasi
umum dan khusus. 15
Oleh karena itu substansi terhadap pelanggaran hukum yang terjadi atas
hukum prosedural dapat bervariasi dari satu bidang penggunaan keputusan administrasi yang sepihak
ke bidang lainnya. dan mengikat dan membebankan sanksi kepada
Prosedur administratif merupakan bentuk pelanggar. Kebijakan sanksi secara nyata merupakan
mekanisme untuk mendorong kepatuhan dari badan pendekatan penegakan hukum publik yang dibangun
administrasi. Tujuannya adalah untuk membangun berdasarkan hukum pidana dan administrasi.20 Ada
efisiensi, konsistensi, tanggung jawab, dan 3 (tiga) unsur sanksi sesuai dengan metode yang
akuntabilitas dari manajemen pemerintahan di tingkat ada untuk mendukung norma-norma primer. Tiga
pelaksanaan atau teknis-operasional. 16
Prosedur elemen yang tidak terpisahkan adalah hukuman,
administratif dituangkan dalam peraturan formal perbaikan, dan regulasi.21
48
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
49
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
pelanggar terhadap manfaat dari sanksi tersebut. Hal pidana ini pertama kali diperkenalkan ke dalam
tersebut di antaranya disebabkan oleh pandangan bahasa hukum oleh James Goldschmidt dalam
bahwa sanksi kriminal tidak adil atau pelanggar “Das Verwaltungsstrafrecht”. Istilah ini tidak hanya
menolak untuk merasa malu atas sanksi yang menjadi mapan di Jerman, tapi juga di beberapa
dijatuhkan padanya. Oleh sebab itu, pendekatan negara lain. Banyak sistem hukum nasional dan
yang dilakukan untuk menganalisis efek jera dari supranasional menggunakan istilah yang berbeda
penegakan hukum pada kejahatan amat bergantung untuk itu.38
pada faktor-faktor penentu dari perilaku kriminal Di Eropa, Administrative Penal Code telah
itu sendiri.33 diterapkan sejak tahun 1925. Undang-undang ini
Pada dasarnya, bidang hukum pidana dan mengatur hukum pidana administrasi dan prinsip-
administrasi memiliki perbedaan yang fundamental. prinsip dasar yang dekat dengan hukum pidana.39
Masing-masing hukum itu diatur dalam kumpulan Meskipun di Belanda merupakan kebalikannya, di
norma independen yang berbeda.34 Selain itu fokus mana pada akhir 1980-an, instrumen penegakan
kedua bidang hukum tersebut juga berbeda, karakter alternatif lebih sering digunakan selain hukum
fundamental dari hukum pidana kebanyakan pidana. Hal itu mendorong pembentukan legislasi
bersifat membatasi (restraining), sedangkan hukum yang lebih mengutamakan hukum administrasi di
administrasi sebagian besar bersifat mendorong sana.40
(enabling). 35
Penjatuhan hukuman yang lebih Hukum Pidana Administratif adalah hukum
ringan atau rendah diberikan secara administratif quasi-penal (kuasi-pidana) yang memungkinkan
daripada dalam penegakan pidana. Hukum pidana
36
badan administratif untuk menjatuhkan sanksi
merupakan the ultima ratio, dan oleh karena itu, yang memiliki karakter, atau setidak-tidaknya serupa
hanya bisa digunakan jika pilihan sanksi yang dengan hukuman pidana.41 Untuk memudahkan
tersedia dipandang tidak cukup memuaskan untuk dalam memahami pemisahannya maka perbedaan
menjamin hak-hak hukum secara efektif. 37
keduanya tidak boleh ditarik antara hukum pidana
dan hukum pidana administrasi tetapi antara
B.2. Kompleksitas Hukum Pidana Administrasi
hukum pidana administrasi dan hukum administrasi
Dalam studi ilmu hukum percampuran antara lainnya.42 Pada dasarnya administrative penal law
hukum administrasi dengan hukum pidana telah merupakan perpanjangan fungsi dari hukum
menciptakan bidang hukum yang lebih spesifik administrasi melalui karakter lebih koersif dan
dalam bidang administrative penal law. Hukum punitive. Kekuasaan administratif untuk menghukum
50
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
merupakan akibat dari fungsi-fungsi lain dan bukan Di Indonesia pada dasarnya belum ada undang-
aktivitas yang berdiri sendiri. 43
undang tertulis yang khusus mengatur mengenai
Masuknya karakter hukum pidana ke dalam administrative penal law. Penal atau hukuman
hukum administrasi memberikan kesulitan untuk pidana masih menjadi domain dari bidang hukum
menentukan batasan yang jelas antara proses pidana. Perkembangan administrative penal law
pemeriksaan pidana dan administrasi. Hal tersebut dan punitive sanction disebabkan oleh maraknya
disebabkan oleh sifat punitif dari sanksi yang pelanggaran hukum yang terjadi, terutama pidana
digunakan bagi pelanggaran hukum administrasi. korupsi oleh pejabat publik atau badan administrasi.
Intervensi hukum administrasi melalui pemberian Pola pemberian sanksi dan penerapan hukum yang
hukuman (sanksi) sebagai bentuk sanksi alternatif lama dianggap tidak mampu memberikan efek jera
telah sering terjadi. 44
Sanksi punitif memang tidak kepada pelanggar. Hukum administrasi dipandang
selalu berasosiasi dengan sanksi pidana namun juga tidak mencukupi untuk memukul mundur perbuatan
pada hukum administrasi, seperti sanksi denda atau korupsi. Sebagaimana dimaksud oleh Bensing dan
ganti kerugian yang dapat diterapkan pada kedua Langsted49, hukum administratif jarang memiliki
bidang hukum tersebut. Sifat menghukum (punitive ketentuan tertulis yang mengikat mengenai pemberian
character) dari sanksi administrasi juga dapat terasa hadiah (gratifikasi) atau keistimewaan lainya yang
sama beratnya dengan sanksi pidana.45 setara dengan aturan suap dalam Hukum Pidana.
Perbedaan utama antara hukuman pidana Aturan administrasi sudah diatur dan dipublikasikan,
dan administrasi adalah dalam hukum pidana namun aturan itu seringkali tidak mengikat (soft
administratif biasanya sanksi cukup dikenakan law).50
pada kasus kelalaian, sebaliknya, kelalaian dalam Kehadiran progresif dari hukum pidana
pidana dapat dianggap sebagai pelanggaran yang administrasi ini cukup terbilang baru di Indonesia,
disengaja. 46
Dalam praktiknya memang amat sulit seiring dengan kuatnya pemberantasan korupsi dan
untuk menentukan jenis pelanggaran hukum pemerintahan yang bersih sebagai jargon utama
dengan jelas. Faktor penting dalam menentukan penyelenggaraan pemerintahan. Sanksi pidana
ruang lingkup tindak pidana bukan pada scope kemudian banyak diterapkan dalam peraturan
saja tetapi pada struktur dari hukum pidana. perundang-undangan bidang hukum administrasi.51
Struktur tersebut berkaitan dengan pertanyaan apa Bukan hanya dalam peraturan nasional tetapi
yang harus dikriminalisasi dan bagaimana dapat juga banyak masuk ke dalam substansi peraturan
dikriminalisasi. 47
Beragamnya regulasi yang secara daerah.52 Salah satu undang-undang yang diciptakan
bersamaan mengatur sanksi administrasi dan pidana untuk mendukung pemberantasan korupsi dan
didasarkan pada konsep dan tujuan hukum yang pembangunan birokrasi pemerintahan yang semakin
berbeda-beda.48 baik adalah Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014
tentang Administrasi Pemerintahan (UU-AP).
43. Gellhorn, Walter. 1970. Administrative Prescription and Imposition of Penalties. Washington University Law Review
Volume 1970 Nomor 3, hlm. 774.
44. Weyembergh, Anne, et al,op.cit., hlm. 194.
45. Ligeti, Katalin, op.cit., hlm. 207.
46. Staniszewska, Lucyna, op.cit., hlm. 73.
47. Duff, R. A., Lindsay Farmer, S. E. Marshall, &Massimo Renzo. 2010. The Boundaries of the Criminal Law. New York:
Oxford University Press, hlm.5.
48. Paeffgen, H.U., op.cit., hlm. 250.
49. Langsted, Sten Bensing &Lars Bo. 2013. “Undue” Gifts for Public Employees: An Administrative and Criminal Law
Analysis. European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 21, hlm. 165.
50. Untuk Konteks hukum internasional, salah satunya dapat dibaca dalam Dinah L. Shelton, 2008, Soft Law, in
Handbook of International Law. USA: Routledge Press.
51. Sulaeman, Eman. 2014. Kebijakan Penggunaan Sanksi Pidana dalam Perundang-undangan Hukum
Administrasi”,Wahana Akademika Volume 1 Nomor 1, hlm. 136.
52. Harahap, Zairin. 2006. Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraturan Daerah. Jurnal Hukum Volume
13 Nomor 1, hlm. 40-41.
51
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
Pertalian antara penerapan hukum pidana Dalam penegakan hukum di Indonesia penafsiran
atas tindakan badan administrasi salah satunya terhadap doktrin ultra vires diterapkan secara
didasarkan pada prinsip ultra vires di mana hal kasuistik sehingga tidak dapat dilakukan generalisasi
itu juga diatur dalam UU-AP. Dalam undang- pada setiap kasus penyalahgunaan kewenangan
undang tersebut, setiap pejabat publik atau badan yang melibatkan aparatur pemerintah.56 Penegakan
administrasi dilarang untuk menyalahgunakan hukum pidana korupsi pun dapat diterapkan
wewenang. 53
Perbuatan administrasi negara yang terhadap perbuatan penyalahgunaan kewenangan
menyalahgunakan wewenang sering dianggap sebagai tersebut meskipun perbuatan tersebut masih
bagian atau penyebab dari tindak pidana korupsi. mungkin untuk dikategorikan sebagai pelanggaran
Meskipun di kalangan para ahli hukum administrasi hukum administrasi saja. Oleh karena itu, UU-
masih terdapat perdebatan akan hal tersebut, AP menyediakan mekanisme untuk membuktikan
terutama terkait dengan kerugian negara 54
sebagai ada tidaknya unsur penyalahgunaan wewenang
salah satu unsur dalam tindak pidana korupsi.55 tersebut melalui PTUN di mana hal tersebut menjadi
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang kompetensi absolutnya yang baru. Kepada setiap
Tindak Pidana Korupsi memberikan pengertian dan Badan atau Pejabat Pemerintahan yang diduga
jenis pidana korupsi secara luas. Pasal 2 di antaranya melakukan penyalahgunaan wewenang, diberikan
mengkonstruksikan bahwa tindak pidana korupsi hak untuk mengajukan permohonan kepada PTUN
merupakan perbuatan yang dilakukan oleh setiap untuk menilai unsur penyalahgunaan wewenang
orang secara melawan hukum dengan maksud tersebut.57
untuk memperkaya diri sendiri atau orang lain atau Undang-undang tentang Administrasi
suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan Pemerintahan juga mengatur mengenai pola
negara atau perekonomian negara. Selain itu Pasal pengawasan internal administrasi terhadap perbuatan
3 mengatur bahwa tindak pidana korupsi juga penyalahgunaan wewenang. Pengawasan administratif
berkenaan dengan perbuatan yang menguntungkan dapat dilakukan oleh aparat pengawasan internal
diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi pemerintah (APIP), di mana hasil pengawasannya
dengan menyalahgunakan kewenangan, kesempatan dapat berupa tidak terdapat kesalahan; terdapat
atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kesalahan administratif; atau terdapat kesalahan
kedudukannya serta dapat merugikan keuangan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan
negara atau perekonomian negara. Pasal 2 dikenakan negara. Selain itu untuk tindakan penyalahgunaan
kepada setiap orang baik badan administrasi maupun wewenang yang merupakan kesalahan administratif
individu dan swasta, sedangkan Pasal 3 secara dan menimbulkan kerugian keuangan negara dapat
khusus mengatur mengenai perilaku koruptif yang dilakukan pengembalian kerugian keuangan negara
hanya mungkin dilakukan oleh badan administrasi. tersebut. Namun bisa saja terjadi sebaliknya di
53. Pelarangan tersebut dalam bentuk larangan untuk melampaui wewenang; larangan untuk mencampuradukkan
wewenang; atau larangan untuk bertindak sewenang-wenang. Lihat lebih lanjut Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014
tentang Administrasi Pemerintahan.
54. Untuk mengurangi penafsiran yang amat luas tersebut, salah satu upaya penjelasan dapat dibaca melalui Putusan
Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016. Putusan tersebut telah memberikan batasan mengenai penafsiran
unsur “kerugian negara” dalam pidana korupsi dari potential loss menjadi kerugian yang senyatannya. Namun tetap
saja, dalam praktiknya, unsur kerugian tersebut masih sulit dibatasi dan ditemukan kesepahaman bersama.
55. Gumbira, Ratna Nurhayati & Seno Wibowo. 2017. Pertanggungjawaban Publik dan Tindak Pidana Korupsi. Jurnal
Hukum dan Peradilan Volume 6 Nomor 1, hlm. 41.
56. Ibid.
57. Sebagai perbandingan, dalam sistem hukum di Amerika Serikat, dikenal doktrin primary jurisdiction dimana
peradilan berhak untuk menolak pemeriksaan suatu perkara apabila semua upaya administrasi belum tuntas dilakukan
atau lebih baik jika diselesaikan terlebih dahulu melalui upaya penyelesaian administrasi (exhaustion of administrative
remedies). Lebih lanjut dalam Jaffe, Louis L. 1964. Primary Jurisdiction. Harvard Law Review Review Volume 77 Nomor
6, 1037-1070.
52
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
mana aparatur pemerintah melakukan kesalahan diduga memenuhi tindak pidana korupsi, meskipun
administrasi yang membawa akibat pada kerugian amat mungkin hal itu merupakan kerugian bisnis
negara namun dalam tindakannya tersebut semata.58
malah tidak ditemukan unsur penyalahgunaan Selain itu terdapat Pasal 2 huruf h dan i yang
wewenang, maka terhadap kesalahan tersebut memberikan ruang lingkup “keuangan negara”
sanksi pengembalian kerugian negara dibebankan yang semakin luas lagi di mana termasuk yaitu
pada badan pemerintahannya. Namun jika dalam kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah
pengawasan internal tersebut teridentifikasi unsur dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan
penyalahgunaan wewenang maka pengembalian atau kepentingan umum serta kekayaan pihak lain
kerugian negara tersebut dibebankan kepada pejabat yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang
pemerintahan tersebut. Justifikasi dan pembuktian diberikan oleh pemerintah. Pengertian yuridis tersebut
unsur penyalahgunaan wewenang tersebut dapat membuat cakupan keuangan yang menjadi milik
dilakukan melalui pengujian di PTUN melalui atau dikelola negara menjadi amat luas, sehingga
permohonan pihak yang terkait. setiap unsur kerugian yang terjadi pada keuangan
Masifnya semangat pemberantasan korupsi dan negara dapat menjadi pintu masuk atau dugaan
lahirnya berbagai peraturan perundang-undangan terjadinya tindak pidana korupsi ketika merujuk pada
yang khusus mengatur hal tersebut telah membangun pengertian kerugian negara dalam undang-undang
pemahaman yang dominan bahwa pemberantasan tentang Tindak Pidana Korupsi. Hal-hal tersebut telah
korupsi adalah roh atau semangat utama dari memberikan ruang intervensi yang lebih luas bagi
penyusunan dan penegakan berbagai peraturan penegak hukum untuk lebih mengedepankan aspek
perundang-undangan. Peraturan perundang- pemidanaan dibanding mekanisme lain yang mungkin
undangan yang berkenaan dengan korupsi seolah- tersedia. Pelanggaran-pelanggaran administratif amat
olah menjadi landasan utama (organic statute) bagi mungkin dikategorikan sebagai bagian dari perbuatan
penyusunan dan penegakan kebijakan lainnya. Upaya pidana.
untuk menerapkan sanksi pidana bagi sebagian
B.3. Terbatasnya Hukum Administrasi
pelanggaran-pelanggaran hukum terutama dalam
bidang hukum publik cenderung menjadi pola pikir Hukum administrasi di Indonesia memiliki
yang dominan. sejumlah kelemahan sehingga belum berjalan
Produk hukum lain yang amat mempengaruhi efektif untuk mengurangi terjadinya pelanggaran
konstruksi penyusunan dan pelaksanaan hukum hukum baik yang dilakukan oleh badan atau pejabat
administrasi adalah Undang-Undang Nomor 17 Tahun publik. Salah satu kelemahan tersebut karena sanksi
2003 tentang Keuangan Negara. Undang-undang ini hukumnya tidak dapat dieksekusi secara langsung.
memberikan konsepsi yang sangat luas mengenai Sistem hukum administrasi tidak memiliki lembaga
penggunaan keuangan negara dan menerapkannya yang berwenang untuk memaksa pelaksanaan
secara ketat. Konsepsi yang luas tersebut turut putusan peradilan administrasi sebagaimana
mengaburkan batasan antara keuangan milik negara dalam eksekusi hukum pidana yang dilakukan oleh
dan milik privat. Sebagaimana dalam Pasal 2 huruf g, kejaksaan. Pelaksanaannya merupakan tanggung
di mana makna “kekayaan negara yang dipisahkan” jawab atau kewajiban dari pihak yang dikenakan
dalam BUMN dianggap menjadi bagian dari keuangan sanksi tersebut. Apabila sanksi tersebut diabaikan
negara meskipun dalam bidang hukum perusahaan, maka sistem administrasi tidak memiliki mekanisme
itu termasuk kekayaan yang dipisahkan. Salah satu untuk menyelesaikannya.
akibatnya adalah jika direksi BUMN mengambil Persoalan lain adalah berbagai regulasi tentang
kebijakan bisnis yang belum atau tidak memberikan administrasi pemerintahan belum menegaskan
profit sebagaimana yang diharapkan maka dapat penyediaan mekanisme atau prosedur pemeriksaan
58. Undang-Undang tentang Keuangan Negara telah beberapa kali digugat uji materi di Mahkamah Konstitusi salah
satunya dalam Putusan MK No. 62/PUU-XI/2013. Namun permohonan dan gugatan Pengujian tersebut ditolak oleh
Mahkamah Konstitusi.
53
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
dan penjatuhan sanksi melalui pemeriksaan administrasi. Akibatnya prosedur administrasi belum
administratif secara internal dalam badan-badan dimaknai sebagai instrumen pencegahan (review/
administrasi. Banyak regulasi administrasi hanya correction) namun sebagai ukuran-ukuran yuridis
berfungsi mengatur dan memberikan pedoman umum untuk menentukan pemenuhan unsur dan sanksi
tanpa menentukan sanksinya. Prosedur administrasi pidana atas terjadinya pelanggaran. Kondisi ini
yang tersedia seringkali malah dijadikan ukuran menimbulkan keengganan dan ketakutan bagi badan
untuk menentukan pemenuhan aspek pidana dari administrasi untuk mengeluarkan kebijakan atau
sebuah pelanggaran administratif. 59
melakukan tindakan tanpa berkonsultasi dengan
Secara empiris dalam proses penyelenggaraan penegak hukum.
administrasi di Indonesia, prosedur administratif Argumentasi di mana sanksi administrasi belum
belum dipandang sebagai pedoman yang mengikat cukup memberikan efek jera bagi pelanggar hukum
dan wajib. Pelanggaran dan pengabaian terhadap juga masih menjadi pemahaman yang dominan
prosedur masih menjadi salah satu kelemahan terutama jika dikaitkan dengan pemberantasan
mendasar dalam pelaksanaan administrasi korupsi. Pengenaan pidana dipandang sebagai jalan
pemerintahan. Prosedur administrasi kadang-kadang keluar yang paling efektif. Jikapun sistem sanksi
belum tersedia sama sekali atau jarang diperbaharui administrasi dilaksanakan bersamaan dengan proses
dan dievaluasi. Akibatnya, prosedur administrasi pemidanaan atau dikombinasikan60, hal itu hanya
yang dibentuk hanya menjadi dokumen yang tidak harus dilihat sebagai bentuk pertukaran (trade-
terpakai. off) dalam hal pencegahan.61 Padahal sebagaimana
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang diungkapkan oleh Savona62 bahwa hukum pidana
Administrasi Pemerintahan mewajibkan setiap saja tidak efisien dan tidak efektif dalam menangani
badan pemerintahan atau pejabat publiknya untuk korupsi, instrumen lain dan tindakan pencegahan
menyusun standar operasional prosedur terutama seperti kode etik mungkin lebih efektif.
terkait dengan pembuatan keputusan dan tindakan Tidak bisa dipungkiri bahwa kelemahan dari
pemerintahan. Namun dalam pelaksanaannya, sistem hukum administrasi di Indonesia turut
teknis operasional prosedur seperti itu jarang untuk disebabkan oleh lemahnya akuntabilitas dan
digunakan dan dijadikan sebagai dasar pengambilan kredibilitas dari badan administrasi. Dalam sistem
keputusan. Dalam banyak hal Administrasi administrasi, tersedia sistem pengawasan internal
pemerintahan masih lebih sering menggunakan yang berada di dalam badan-badan pemerintah baik
diskresi. UU-AP juga mengatur bahwa pedoman nasional maupun daerah melalui Sistem Pengendali
umum standar operasional prosedur pembuatan Internal Pemerintah (SPIP). Meskipun demikian,
keputusan wajib diumumkan oleh Badan atau sistem pengawasan tersebut belum berjalan efektif
Pejabat Pemerintahan kepada publik melalui media sebagai jaminan untuk memperbaiki akuntabilitas
cetak, media elektronik, dan media lainnya. Namun dan kredibilitas tersebut.
pada kenyataanya, amat sedikit badan publik yang Administrative sanctioning system masih
mensosialisasikan dan mempublikasikan prosedur belum efektif dan serius diterima dalam sistem
yang dibuatnya apalagi dalam media cetak atau administrasi di Indonesia. Banyak peraturan
elektronik. mengenai administrasi masih jarang menyinggung
Untuk menguji efektifitas dari prosedur mengenai sistem tersebut. Undang-undang tentang
administrasi tersebut, penegakan hukum di Indonesia Administrasi pemerintahan (dapat dianggap
lebih menerapkan pendekatan pidana dibanding sebagai APA-nya Indonesia) sebenarnya sudah
54
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
mulai menyinggung sistem tersebut, namun masih Kelemahannya secara kelembagaan adalah
sangat umum. Sistem ini belum memiliki model dan
63
Ombudsman tidak memiliki kewenangan quasi-judicial
bentuk yang jelas untuk dilaksanakan secara teknis. seperti badan peradilan atau komisi negara lainnya
Oleh karenanya pengawasan dan pengendalian dalam menyelesaikan laporan maladministrasi dalam
terhadap pelanggaran hukum administrasi masih pelayanan publik, sehingga hasil kerjanya hanya
banyak diselesaikan melalui Peradilan Administrasi berupa rekomendasi kepada pihak terkait yang belum
(PTUN). Di luar itu terdapat peradilan pidana apabila tentu ditindaklanjuti. Sanksi administratif yang dapat
kebijakan dan tindakan melanggar hukum tersebut dijatuhkan kepada pihak yang tidak menjalankan
telah memenuhi unsur pidana. rekomendasi tersebut hanya berupa publikasi publik
Penyelesaian kasus-kasus hukum administrasi dan laporan kepada DPR dan Presiden. Kelemahan
lainnya dapat dilakukan melalui beberapa badan lainnya adalah Ombudsman tidak memiliki
administrasi yang dapat dikategorikan sebagai kewenangan untuk melakukan penyelidikan di
state auxiliary agency atau independent regulatory mana hasilnya dapat diterima sebagai alat bukti yang
agency. Badan tersebut dilekati dengan kewenangan mengikat dalam persidangan (authoritative evidences);
yang bersifat quasi-judicial dan dapat membentuk tidak memiliki kewenangan untuk menjatuhkan
peraturan-peraturan yang independen. Salah satunya sanksi administrasi yang berat kepada pelanggar
adalah Komisi Informasi yang berwenang mengatur pelayanan publik; dan tidak dapat menyampaikan
dan menyelesaikan perkara yang berkenaan dengan hasil laporan atau pendapatnya kepada pengadilan
penyediaan informasi publik. Namun kasus-kasus (misalnya dalam bentuk keterangan ahli) karena
seperti itu amat spesifik dibandingkan dengan kasus undang-undang melarang Ombudsman untuk
hukum yang terkait dengan hak dan kepentingan mencampuri kebebasan hakim dalam memberikan
publik lainnya seperti pelanggaran dan kualitas putusan.
pelayanan publik, kesehatan, keuangan publik,
C. Penutup
pengadaan barang/jasa, atau pengambilan keputusan
oleh pejabat publik, dan lain sebagainya. C.1. Kesimpulan
Badan lain seperti Ombudsman memiliki
Pertalian yang kompleks antara hukum pidana
kewenangan yang amat lemah berkaitan dengan
dan administrasi di Indonesia menunjukkan dominasi
perbaikan pelayanan publik sebagaimana
hukum pidana yang kuat terhadap pelaksanaan
diatur dalam Undang-Undang Nomor 37 Tahun
hukum adminstrasi. Dominannya karakter pidana
2008. Ombudsman diberikan wewenang untuk
dalam berbagai regulasi hukum administrasi dapat
mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik
dilihat dari sanksi dan proses pemeriksaan yang
yang diselenggarakan oleh penyelenggara negara
dilakukan terhadap pelanggaran administrasi
dan pemerintahan termasuk BUMN, Badan Hukum
terutama terkait dengan penegakan hukum pidana
Milik Negara, serta badan swasta atau perseorangan
korupsi. Pemberantasan korupsi dan konsep
yang diberi tugas menyelenggarakan pelayanan
pemerintahan yang bersih menjadi acuan utama
publik tertentu yang mana sebagian atau seluruh
dalam setiap penegakan hukum administrasi.
dananya bersumber dari anggaran milik negara atau
Kondisi tersebut membuka pintu yang luas bagi
daerah. Tugas penting dari Ombudsman adalah
penegak hukum untuk mengutamakan aspek pidana
menerima laporan dan mencegah terjadinya praktik
meskipun pelanggaran yang terjadi amat mungkin
maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan
merupakan pelanggaran dalam hukum administrasi.
publik. Ombudsman dapat menyediakan mediasi
Persoalan lain yang menyebabkan dominannya
dan konsiliasi atas permintaan para pihak serta
penegakan tindak pidana korupsi adalah terkait
memberikan rekomendasi pemberian ganti rugi atau
dengan pengaturan atau makna keuangan negara
rehabilitasi kepada pihak yang dirugikan.
dalam Undang-Undang tentang Keuangan Negara
63. Jika menelaah substansi UU-AP secara umum, kurang tepat jika disebut sebagai Undang-Undang Administrasi
Pemerintahan, lebih tepat jika disebut sebagai Undang-Undang tentang Prosedur Administratif Pemerintahan, karena
terminologi “Administrasi Pemerintahan” sangat abstrak dan masih berupa konsepsi kelimuan, belum menunjukkan
sebuah konsepsi hukum.
55
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
yang diatur secara luas. Selain itu juga tidak dalam rangka pengawasan penyelenggaraan
ditemukannya pengertian tetap atau batasan pasti pemerintahan; dan keempat, revitalisasi kewenangan
mengenai unsur-unsur kerugian negara dalam badan-badan pengawasan (seperti ombudsman) agar
Undang-Undang tentang Tindak Pidana Korupsi. dapat berfungsi lebih maksimal dan memiliki kaitan
Hal tersebut memberikan intervensi yang besar kewenangan dengan lembaga penegak hukum.
bagi penegak hukum untuk memeriksa kesalahan
yang dilakukan oleh pejabat pemerintahan dalam Daftar Pustaka
pelaksanaan kewenangannya. Hukum administrasi
Buku
belum berjalan dengan efektif sebagai instrumen
pengawasan dan pencegahan yang disebabkan oleh Cananea, Giacinto Della. 2016. Due Process of Law
batasan-batasan yang ada dalam penegakan hukum Beyond the State, Requirements of Administrative
terbuka ruang untuk merumuskan jenis sanksi Criminal Law.” Dalam Prevention and the Limits
alternatif; kedua, perumusan model atau mekanisme of the Criminal Law, oleh Lucia Zedner, & Patrick
yang tepat mengenai sistem pemeriksaan dan Tomlin Andrew Ashworth, 214-234. UK: Oxford
dan punitif sebelum memasuki tahapan pemeriksaan Vervaele, J.A.E. 1994. Administrative Sanctioning
di pengadilan baik di PTUN maupun peradilan Powers of and in the Community: Towards a
umum serta peradilan khusus lainnya. Selain itu, System European Administrative Sanctions?
model tersebut dapat diterapkan di setiap badan Vol. 5, dalam Administrative Law Application
administrasi di samping tersedianya pemeriksaan and Enforcement of Community Law in the
secara internal (internal review); ketiga, sinkronisasi Netherlands, oleh J.A.E. Vervaele (ed.), 161-202.
dan konsolidasi penegakan hukum administrasi dan Deventer: Kluwer Law and Taxation Publishers.
pidana agar tidak saling tumpang tindih dan tidak
mengabaikan fungsi hukum administrasi. Hukum
pidana dapat ditempatkan sebagai ultimum remedium
56
Kompleksitas Penegakan Hukum Administrasi dan Pidana di Indonesia (Dinoroy Marganda Aritonang)
57
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 18 No. 1 - Maret 2021: 45-58
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Staniszewska, Lucyna. 2016. Models of Liability
Tindak Pidana Korupsi for the Administrative Tort Sanctioned with
Financial Penalties on the Example of Selected
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
European Countries. Studies in Public Law
Keuangan Negara
Volume 1 Nomor 13. Diakses pada 27 Maret
Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang 2018. https://repozytorium.amu.edu.pl/
Ombudsman Republik Indonesia bitstream/10593/17403/1/Strony%20
Pelayanan Publik
58